Säkerhetens storlek vid auktorisation av bilskrotare ----- Miljööverdomstolen prövade enligt vilka grunder säkerheten ska beräknas samt hur stor säkerhet som ska ställas för bilskrotningsverksamhet.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDEVäxjö tingsrätts, miljödomstolen, dom 2009-09-14 i mål nr M 2110-09, se bilaga A
Miljööverdomstolen ändrar miljödomstolens dom och länsstyrelsens beslut, dnr. 205-8763-09 på så sätt att AB Foley ska ställa säkerhet till ett belopp om 500 000 kr.
AB Foley (bolaget) har yrkat att Miljööverdomstolen ska ändra miljödomstolens dom och bestämma säkerhetens storlek till 200 000 kr eller högst 500 000 kr.
Länsstyrelsen har bestritt ändring.
Den beräkningsgrund som länsstyrelsen använt finns inte längre kvar i lagstiftningen. Ett annat sätt att räkna måste därför tas fram. De beslutande myndigheterna har fattat olika beslut som inte är konkurrensneutrala och rättvisa. Fem bilskrotare med liknande förutsättningar har i olika delar av landet fått säkerheter mellan 200 000 kr och 2,5 miljoner kr. Länsstyrelsen i Östergötlands län har enbart inkluderat obehandlade eller delvis behandlade bilar vid beräkningen, vilket ur miljösynpunkt är riktigare än att räkna alla bilar. Bilar som har fått utfärdat skrotningsintyg är inte farligt avfall längre. Dessa bilar har ett värde på marknaden som stålskrot. Genom att motverka att bilar ställs upp för självplock motverkas återvinningsmålet. Bolaget har i ansökningshandlingarna inte fyllt i uppgiften om antalet skrotbilar i lager. Länsstyrelsen har därför använt sig av en uppgift från år 2004. Under korta perioder finns 200 st i lager hos bolaget, som är obehandlade eller delvis behandlade. En säkerhet på 200 000 kr är därför rimlig.
Bolaget har uppgivit att antalet uttjänta bilar inte kommer att minska i förhållande till det antal med medgetts i tidigare auktorisation (1 000 st). Att beräkna säkerhetens storlek med utgångspunkt från varje verksamhets individuella förutsättningar kan varken anses rimligt eller möjligt. Det skulle dessutom ställas stora krav på verksamhetsutövaren att ta fram ett underlag för en sådan beräkningsmodell enligt den redovisning som bolaget presenterat tidigare i ärendet.
Kraven är tydliga enligt nuvarande lagstiftning; bilar måste dräneras och tömmas innan ett skrotintyg utfärdas. Det är endast de bilar som inte tömts/dränerats som kan ha en negativ miljöpåverkan om de inte står på en tät yta. Sådana bilar ska stå på en tät yta. Säkerheten ska baseras på hur man bedriver sin verksamhet. Säkerhetens storlek kan således sättas på en lägre nivå om verksamheten är modern och miljöriktig och använder ett miljö- och kvalitetsledningssystem som kontrolleras av tredje man. Förbundet stödjer den syn som även marknaden har att en behandlad skrotbil är en ekonomisk tillgång (metallskrot, vars värde varierar med världsmarknadspriset) som inte kan bli föremål för ställande av säkerhet. Efter att skrotintyg utfärdats är inte bilen att betrakta som farligt avfall. Att utgå ifrån behandlade skrotbilar vid beräkning av säkerhetens storlek är därför felaktigt. Att utgå ifrån antalet uppställda bilar för demontering motverkar på sikt återanvändningen av begagnade bildelar. Om man ska ha ett beräkningsunderlag för säkerheten bör det vara obehandlade bilar. Dessa kostar i genomsnitt 1200-1400 kr att dränera. Dränerade bilar är värda mellan 1300-1500 kr. En grundsäkerhet på 50 000 kr bör även finnas samt 150 000 kr för en eventuell markundersökning.
Bilskrotningsförordningen ställer höga krav på auktorisationen för bilskrotsverksamhet varför förbundets åsikt är att säkerheten inte ska vara högre än tidigare nivåer. För det fall länsstyrelsen är osäker på om auktorisationen ska förnyas och av den anledningen nyttjar 35 § förordningen som livlina är det beklagligt. Förbundet önskar en samsyn från länsstyrelsernas sida beträffande detta.
Vid beräkning av säkerhet för bilskrotsverksamhet ska beaktas kostnader för att transportera bort avfall och städa upp på platsen som är en följd av bilskrotarens normala verksamhet. Det kan vara motiverat med en högre säkerhet om det finns ett förväntat behov av avhjälpandeåtgärder på platsen. En rimlig omfattning är att en säkerhet alltid bör täcka en översiktlig markundersökning. Finns det underlag för att marken behöver saneras kan säkerhetens belopp dimensioneras för att även täcka efterbehandling. Auktorisation av bilskrotare förutsätter att verksamheten följer bestämmelserna i bilskrotningsförordningen och annan lagstiftning. Förorening av mark ska därför inte uppkomma. I de fall där bilskrotsverksamhet bedrivits enligt äldre lagstiftning bör i första hand avhjälpandeåtgärder föreläggas med stöd av 10 kap.miljöbalken. Finns ett förväntat behov av avhjälpande, som inte är akut, kan det vara motiverat med en högre säkerhet. Har bilskrotsverksamhet bedrivits under en längre tid på platsen bör säkerheten alltid täcka en markundersökning. Är marken förorenad kan säkerhetens belopp dimensioneras för att täcka en efterbehandling. Utan att säga exakt vilka belopp som kan vara aktuella i fallet bedömer NVV att följande belopp kan vara rimliga, även om det även kan vara möjligt med högre belopp.
Säkerhetens storlek bör inte ha någon koppling till hur bilskroten sköts. Sköts inte verksamheten på rätt sätt ska auktorisationen återkallas och eventuella överträdelser anmälas till åklagare.
SKL kan inte se att de helt demonterade bilarna utgör någon särskild risk för mark- och vattenföroreningar. En säkerhet måste täcka ”det värsta fallet” med en miljöfarlig verksamhet, dvs. att obehandlade bilar stått alltför länge och läckt föroreningar. SKL anser att länsstyrelsernas schablonmetod i brist på tillförlitliga uppgifter om antal skrotbilar, behandlade och obehandlade, är rimlig. Beloppet förefaller inte heller oskäligt. De kostnader säkerheten ska täcka och som är dyrast är saneringen.
Bolaget har bemött remissyttrandena och anfört sammanfattningsvis följande. Med NVV:s metod ska bolaget ställa en säkerhet på 500 000 kr (100 000 kr grundnivå, 200 000 kr markundersökning och 1 000kr/obehandlad bil). Bolaget vill också framföra att bolaget innehar en ansvarsförsäkring som täcker oförutsedda händelser, såsom exempelvis krav på sanering. Den beräkningsgrund som anförs av SBR är komplicerad och grundar sig också på en schablonberäkning både av antalet obehandlade skrotbilar och årsomsättningen. Dessutom är grundsäkerheten för låg i jämförelse med NVV:s metod. Som svar på SKL:s yttrande att det är svårt att veta hur många obehandlade bilar som finns i lager anför bolaget att det är enkelt för den lokala tillsynsmyndigheten att kontrollera att antalet obehandlade bilar som finns i lager inte överskrids, särskilt om detta anges i auktorisationsbeslutet.
De frågor som Miljööverdomstolen har att pröva är enligt vilka grunder säkerheten ska beräknas samt hur stor säkerhet som ska ställas för bilskrotningsverksamheten.
Länsstyrelsen får enligt 35 § bilskrotningsförordningen (2007:186) besluta om att säkerhet ska ställas i den enskilda bilskrotningsverksamheten. Huvudsyftet med ställande av säkerhet enligt miljöbalken är att skydda samhället från risken att behöva svara för kostnaderna för en eventuell efterbehandling av verksamhetsområdet när verksamheten upphör. Säkerheten ska vara så stor att den täcker de kostnader som kan uppkomma på grund av en specifik verksamhet.
Miljööverdomstolen anser att en beräkningsmetod som endast utgår ifrån antalet bilar som finns i lager inte är tillräckligt nyanserad. Frågan om beräkningsgrunder för säkerheten har uppkommit i ett ärende om auktorisation och inte i ett mål rörande miljöfarlig verksamhet. Det saknas därför underlag för att göra en bedömning av eventuella föroreningar som uppkommit i förfluten tid inom verksamhetsområdet, vem som är ansvarig för dessa samt saneringskostnader. För det fall tillsynsmyndigheten anser att det finns skäl att anta att det på en fastighet finns markföroreningar som bör saneras bör tillsynsmyndigheten förelägga verksamhetsutövaren att vidta åtgärder enligt 10 kap.miljöbalken. Miljööverdomstolen anser att den säkerhet som kan bedömas, inom ramen för ett mål om auktorisation, endast kan täcka pågående och framtida bilskrotningsverksamhet som bedrivs i enlighet med bilskrotningsförordningen. Behovet av efterbehandling kan dock i det enskilda fallet vara större än den ställda säkerheten. I ett sådant läge kan tillsynsmyndigheten agera med stöd av 10 kap.miljöbalken.
I likhet med Naturvårdsverket anser Miljööverdomstolen att det inte är möjligt att ta fram en beräkningsmodell som med någon större exakthet motsvarar de faktiska kostnaderna. Behovet av en schablonmodell för beräkningarna kvarstår därför. Miljööverdomstolen anser att den modell som föreslagits av Naturvårdsverket är lämplig, och att de belopp som verket föreslagit normalt är rimliga. För iordningställande av platsen bör, i de allra flesta fall, ett schablonbelopp om 100 000 kr vara skäligt. Likaså bör 200 000 kr ställas i säkerhet för en inledande markundersökning. Vid beräkning av kostnad för omhändertagande och borttransport av uppställda bilar bör man utgå ifrån en kostnad om 1 000 kr/bil som inte genomgått behandling enligt 26 § bilskrotningsförordningen. I nu aktuellt fall leder denna beräkningsmodell till ett belopp om 500 000 kr. Några särskilda omständigheter som motiverar en större säkerhet än i normalfallet har inte framkommit. Miljödomstolens dom ska därför ändras i enlighet med detta.
Domen får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättsrådet Torres, miljörådet Price, hovrättsrådet Boone, referent, och hovrättsrådet George. Enhälligt.
Föredragande har varit Reyes.
DOMSLUTMiljödomstolen avslår överklagandet. Den av länsstyrelsen beslutade säkerheten ska ställas senast den 15 december 2009.
Länsstyrelsen har i beslut den 8 juni 2009 förnyat AB Foley auktorisation som bilskrotare, att gälla längst t.o.m. den 7 juni 2014. Som särskilt villkor för bilskrotningsverksamheten föreskrevs att bolaget senast den 1 september 2009 skall ha ställt säkerhet till ett belopp av 1 000 000 kronor.
YRKANDEN M.M.
AB Foley yrkar att säkerheten ska minskas till 500 000 kronor samt, som det får förstås, att domstolen förordnar om att auktorisationen får utnyttjas omedelbart även om frågan om säkerhetens storlek inte slutligt avgjorts. Bolaget anför bl.a. följande. Kravet på större säkerhet är omotiverat i förhållande till hur verksamheten bedrivs och den är dessutom alltför ekonomiskt betungande och kan äventyra bolagets existens. Bolaget har under senare år utfärdat omkring 1 800 skrotningsintyg per år. Om länsstyrelsen dessutom kräver alltför stor säkerhet grundat på antalet uppställda karosser så motverkas på sikt kravet på största möjliga återanvändning av begagnade reservdelar, den totala återvinningen blir dock densamma. Det lönar sig helt enkelt inte att lagra karosserna för länge. Inte att förglömma är att dessa regelrätt tömda, demonterade och avregistrerade skrotbilar alltid betingar ett positivt värde som metallskrot, vars värde varierar med världmarknadspriset. Länsstyrelsens beräkning av säkerhetens storlek grundar sig på det av bolaget tidigare angivna antalet lagrade skrotbilar om högst 1 000 stycken. Nuvarande lagring sker inom ett område med hårdgjord, tät ytbeläggning. Någon begränsning av antalet bilar som får lagras finns inte. Ett bättre sätt att beskriva verksamhetens storlek, som man utgår från när beräkningen av säkerheten görs, är att utgå från antalet utfärdade skrotintyg. Bolaget har i förhållande till nu gällande auktorisation inte genomgått några förändringar på något sätt eller med avseende på antalet processade skrotbilar som skulle kunna motivera höjningen av säkerheten till det dubbla. Bolaget är certifierat vilket borgar för att verksamheten sköts på ett lagenligt sätt samtidigt som den utsätts för tredjepartskontroll. Vid miljöinspektionerna under senare år har inga anmärkningar funnits på hur verksamheten bedrivs. Numera ställs det höga krav på återvinning vilket innebär att många bilskrotar lagrar tusentals bilar där reservdelar och materialåtervinning kan tillvaratas. Bilarna är tömda och demonterade enligt lag och ställs på hårdgjorda ytor som förhindrar läckage. Dessa bilar bör inte längre betraktas som skrotbilar eftersom skrotintyg redan utfärdats för dem och de är definitivt inte miljöfarligt avfall. Det är inte acceptabelt att länsstyrelsen hänvisar till tidigare nu ej gällande lagstiftning. Det är länsstyrelsens skyldighet att med hjälp av tillsynsmyndigheten göra en adekvat och rättvisande beräkning i det enskilda fallet. Om det inte låter sig göras är det bättre att kräva en från rättvise- och konkurrenssynpunkt att kräva en säkerhet på en avsevärt lägre nivå eller ingen säkerhet alls. Att använda antalet lagrade bilar för att beräkna säkerhetens storlek är endast en faktor som är av betydelse ur miljösynpunkt. Andra är eventuella saneringskostnader av marken då verksamheten upphört och dessa kostnader är mycket svåra att beräkna innan undersökningar utförts. Eftersom bolagets kostnad för säkerheten är proportionell mot säkerhetens storlek kan ett för högt krav motverka intentionerna om mål för alla uttjänta bilar då det inte lönar sig att lagra de dränerade och behandlade skrotbilarna så länge som det krävs för att utnyttja alla återanvändningsbara delar s.k. green parts. På mindre skrotningsverksamheter förekommer det att 26 § bilskrotningsför-ordningen inte uppfylls och på sådana bolag kan en hög säkerhet krävas som verkar i preventivt syfte.
Länsstyrelsen har i ett yttrande vidhållit sitt beslut samt anfört bl.a. följande. AB Foley har inte för avsikt att minska antalet fordon i verksamheten. Enligt tidigare auktorisation fick antalet bilar som samtidigt fick lagras inom området, uppgå till 1 000 bilar. Utgångspunkten är att auktoriserade bilskrotare åläggs att ställa säkerhet enligt bilskrotningsförordningen. Säkerheten är sedan årsskiftet 1 000 kronor per bil baserat på det högsta antalet uttjänta bilar som bilskrotaren tidigare samtidigt fått haft i lager om inte nya uppgifter om antalet bilar lämnats eller framkommit. Att beräkna säkerheten i varje enskilt fall kan varken anses rimligt eller möjligt. Det skulle dessutom ställa stora krav på verksamhetsutövaren att ta fram underlag för en sådan beräkningsmodell. Vidare kan åliggandet enligt 35 § bilskrotningsförordningen gå vida utöver bortforslandet av kvarvarande bilar. Ytterst kan åliggandena inrymma ansvaret för utredning och efterbehandling av förorenade mark- och vattenområden. Om verksamheten upphör torde det endast undantagsvis finnas några tillgångar av värde kvar. Syftet med säkerheten måste bl.a. vara att trygga åtgärder för att ställa i ordning platsen även vid dessa fall. Det värde som eventuella kvarvarande bilar då betingar förslår på intet vis till täckande av de kostnader som är förenade med sådana åtgärder. Redan undersökningar är relativt kostnadskrävande och i förekommande falla efterbehandling av områden är än mer förenat med stora kostnader.
Enligt 35 § bilskrotningsförordningen (2007:186) får länsstyrelsen i det enskilda fallet besluta att en auktoriserad bilskrotare ska ställa säkerhet för fullgörandet av sådana åtgärder för att ställa i ordning platsen för bilskrotningen som i den händelse att verksamheten upphör kan åligga bilskrotare enligt miljöbalken eller föreskrifter meddelade med stöd av balken.
Det av bolaget åberopade avgörandet i Miljööverdomstolen (MÖD dom den 22 december 2002 i mål nr M 10565-02) innebär endast att det inte är nödvändigt att säkerhet ställs som ett engångsbelopp för hela efterbehandlingsbehovet redan när verksamheten startas. Under förutsättning att det är möjligt att utreda i vilken takt efterbehandlingsbehovet uppkommer finns det inget hinder mot att säkerheten ställs successivt.
Miljödomstolen anser att en bilskrotningsverksamhet inte är av den karaktären att en successiv ökning av säkerheten skulle vara lämplig. Säkerheten ska därför ställas som ett engångsbelopp.
Miljödomstolen delar länsstyrelsens uppfattning att saneringsarbeten ofta kan vara mycket kostsamma och att säkerhetens storlek i fall som detta lämpligen kan bestämmas med utgångspunkt i det högsta antal bilar som vid ett och samma tillfälle kan finnas i lager. Bolaget har inte för avsikt att minska antalet fordon i verksamheten. Det har inte framkommit sådana uppgifter som visar att saneringskostnaden skulle understiga det av länsstyrelsen schablonmässigt framräknade beloppet. Överklagandet ska därför avslås.
Länsstyrelsens beslut innebär dels en förnyad auktorisation dels ett krav på säkerhet. Kravet på säkerhet är inte ett villkor för auktorisation utan kan enligt 35 § bilskrotningsförordningen endast riktas mot en redan auktoriserad bilskrotare. Beslutet om förnyad auktorisation får därmed anses ha vunnit laga kraft och kan utnyttjas även om säkerhetens storlek inte slutligt avgjorts.
Med hänsyn till att tidpunkten för ställandet av den ekonomiska säkerheten nu har passerats bestämmer miljödomstolen att detta krav ska vara uppfyllt senast den 15 december 2009.
Överklagande senast den 5 oktober 2009. Prövningstillstånd krävs.
I detta avgörande har deltagit rådmannen Pena, ordförande, och miljörådet Turner. Målet har handlagts av Harrison.