Partsbegreppet i ärende ang. antagande av detaljplan / Regeringsbeslut om upphävande av beslut om antagande av detaljplan / Fråga om begreppet "enskild part" vid överklagande av beslut om upphävande av beslut att antaga detaljplan / Fråga om begreppet "enskild part" i rättsprövningsärende ang. regeringsbeslut att upphäva beslut om antagande av detaljplan
Not 724. Ansökan av JM Byggnads och Fastighets AB om rättsprövning av ett beslut ang. upphävande av detaljplan. -Kommunfullmäktige i Lunds kommun (1992-05-21) antog ett förslag till detaljplan för Galgevången 2:3 m.fl. med undantag för område kring befintlig bensinstation. - Reid m.fl. överklagade beslutet. - Länsstyrelsen i Malmöhus län (1992-12-15) avslog överklagandena. - Reid m.fl. fullföljde sin talan. - Regeringen (Miljö- och Naturresursdepartementet, 1993-12-22): I överklagandena har framförts att kommunens handläggning av planärendet varit formellt felaktig främst genom att planen ändrats efter utställningen utan att ny utställning gjorts samt genom att en av kommunens tjänstemän varit jävig. Dessutom har invändningar förts fram mot planens inverkan på de kulturhistoriska värdena i Lund och mot den nya bostadsbebyggelsens närhet till en befintlig bensinstation. Några av de klagande har också anfört att planen medför olägenheter för dem genom bl.a. insyn, skuggeffekter samt närhet till parkeringsplatser och utfarter. - Regeringen tar först upp frågan huruvida kommunfullmäktiges beslut att anta endast en del av planförslaget innebär att förslaget ändrats väsentligt så att ny utställning skulle ha skett. Därvid kan konstateras att planförslaget såvitt nu är i fråga innebär att ny bostadsbebyggelse förläggs i nära anslutning till en befintlig bensinstation. Under samrådet ansåg såväl länsstyrelsen som miljö- och hälsoskyddsnämnden att det var olämpligt att fortsättningsvis tillåta bensinstationsverksamhet i sådan närhet av den planerade bostadsbebyggelsen. Planförslaget reviderades därefter inför utställningen genom att bensinstationen fick en bestämmelse som tidsbegränsar verksamheten. Länsstyrelsen hade i det läget ingen erinran mot planförslaget. Kommunfullmäktiges beslut innebar emellertid att det område där bensinstationen ligger undantogs från planen. Därmed förelåg inte längre någon föreskrift om tidsbegränsning av verksamheten. Som länsstyrelsen anfört i det överklagade beslutet har frågan om en eventuell avveckling av bensinstationen genom kommunfullmäktiges undantag lämnats olöst. - Länsstyrelsen beslutade efter kommunfullmäktiges beslut om en prövning av planen enligt 12 kap.plan- och bygglagen (1987:10), PBL, eftersom det kunde befaras att den planerade bostadsbebyggelsen blir olämplig på grund av närheten till bensinstationen. Vid prövningen fann länsstyrelsen efter en samlad bedömning att tillräckliga skäl att med stöd av 12 kap. PBL upphäva beslutet att anta planen inte förelåg. Länsstyrelsen har i sitt beslut bl.a. åberopat uppgifter som företrädare för kommunen lämnat om att kommunen aktivt arbetar för att bensinstationen skall flyttas. Boverket har emellertid i denna fråga framhållit att vad som framkommit inte ger någon betryggande säkerhet för att bensinstationen kommer att avvecklas inom acceptabel tid. Verket anser också, mot bakgrund av bedömningar i liknande fall, att det i hög grad är tveksamt om planen borde ha godtagits med hänsyn till framtida boendes hälsa och säkerhet. - Regeringen kan med anledning av överklagandena i och för sig inte överpröva länsstyrelsens prövning enligt 12 kap. PBL. Vid bedömningen av frågan om ny utställning borde ha skett konstaterar regeringen emellertid att det av vad såväl länsstyrelsen som Boverket anfört framgår att planförslaget kan ifrågasättas på den grunden att den planerade bebyggelsen blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa eller till behovet av skydd mot olyckshändelser. Regeringen finner därför att planförslaget får anses ha ett betydande intresse för allmänheten. Det undantag som kommunfullmäktige beslutat om innebär med hänsyn härtill en så väsentlig ändring att ny utställning borde ha skett. Att länsstyrelsen senare ansett sig kunna godta planen vid prövningen enligt 12 kap. PBL eller att frågan inte direkt berör de klagande är inte omständigheter som bör leda till annan bedömning. - Regeringen finner på grund av det nu anförda att kommunfullmäktiges beslut att anta detaljplanen skall upphävas. På grund härav prövar regeringen inte övriga erinringar mot planen. - Regeringen upphäver, med ändring av länsstyrelsens beslut, kommunfullmäktiges beslut den 21 maj 1992 att anta detaljplan för Galgevången 2:3 m.fl. (Brown), i Lunds kommun. - I ansökningen yrkade JM Byggnads och Fastighets AB att Regeringsrätten skulle upphäva det beslut varigenom regeringen upphävt Kommunfullmäktiges i Lund beslut att anta detaljplan för Galgevången 2:3 m.fl. fastigheter (Brown) i kommunen och återförvisa ärendet till regeringen för prövning i sak. - Till stöd för sin talan anförde bolaget följande. Regeringens kritik mot planärendet riktade sig mot att den bensinstationsverksamhet, som bedrevs inom det från planfastställelse undantagna området, genom undantagandet inte kom att bli underkastad den föreskrift om tidsbegränsning av verksamheten, som planförslaget innehöll inför utställningen. Denna ändring kunde inte på något sätt anses vara väsentlig i lagens mening. Planbestämmelser fick i sig inte någon automatisk verkan på en pågående verksamhet. Även om planförslaget hade antagits såsom det utställdes med en tidsbegränsning för bensinstationsverksamheten hade för att nå syftet med tidsbegränsningen erfordrats att kommunen agerade. Denna möjlighet förelåg även utan stöd av sådana planbestämmelser. Av vad som redovisats i länsstyrelsens beslut framgick, att bensinstationsanläggningens ägare arrenderade det aktuella området av kommunen enligt ett avtal med en uppsägningstid av ett år, att kommunen aktivt arbetade för att anläggningen skulle flyttas och att diskussion om ett nytt läge för bensinstationen pågick. Kommunen hade alltså redskap för att verka för en avveckling av bensinstationsverksamheten inom området både såsom fastighetsägare och såsom myndighetsutövare. Som framgick av länsstyrelsens beslut hade kommunen även viljan att göra så. - Sammanfattningsvis anförde bolaget följande. Eftersom den del av detaljplanen som antagits inte undergått någon förändring jämfört med vad som redovisats vid utställningen och åtgärden från kommunfullmäktiges sida att undanta området för bensinstationen från fastställelse inte hade någon reell betydelse, kunde en väsentlig ändring icke anses ha skett i förslaget efter utställningen. - Sedan Regeringsrätten beslutat inhämta yttrande från regeringen rörande vilken ställning bolaget hade haft i processuellt hänseende i regeringsärendet överlämnade regeringen till Regeringsrätten som yttrande en inom Miljö- och naturresursdepartementet upprättad promemoria, vari uttalades bl.a. följande. - - - När kommunen väl påbörjat ett arbete med att upprätta en detaljplan blir fastighetsägaren bl.a. genom bestämmelserna i 5 kap.plan- och bygglagen (1987:10), PBL, om fastighetsförteckning (5 kap. 19 §), samråd (5 kap. 20 §) och underrättelseskyldighet (5 kap. 25 och 30 §§) medverkande i planprocessen. Fastighetsägaren har därmed också möjlighet att överklaga kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en plan under de förutsättningar som anges i 13 kap. 5 § PBL. - Frågan om vilka, förutom den som överklagar, som skall anses som parter när ett planbeslut överklagas, regleras inte direkt i PBL. Det kan dock konstateras att det är kommunen som har planläggningsansvaret och som ensam kan medge undantag eller ändring av ett antagandebeslut enligt 13 kap. 8 § första stycket PBL och begära förordnanden enligt andra stycket samma paragraf. Härigenom framstår kommunen som en naturlig motpart till den som överklagar antagandebeslutet. Kommunen kan enligt praxis också överklaga ett beslut av länsstyrelsen att upphäva kommunens antagandebeslut. - Det är emellertid naturligt att betrakta även sakägare som skulle få fördelar av planen som part i det överklagade ärendet. Att så skall ske i det fallet då det kan bli aktuellt att med stöd av 13 kap. 8 § första stycket PBL ändra kommunens planbeslut framgår uttryckligen av specialmotiveringen till bestämmelsen där det bl.a. anges (prop. 1985/86:1, s. 827) följande. "Givetvis får sådana ändringar inte göras, som påverkar enskildas ställning utan att dessa får tillfälle att yttra sig." Även i det fallet då en överprövning leder till att ett planbeslut upphävs förändras i många fall den rådighet en fastighetsägare inom planområdet har över sin mark i förhållande till vad som gällde enligt planbeslutet. Fastighetsägaren bör därför betraktas som part vid prövningen av överklagandet. I detta sammanhang kan hänvisas till Regeringsrättens beslut den 10 april 1992 (RÅ 1992 not. 161). - - - I det aktuella ärendet har kommunfullmäktiges beslut att anta detaljplanen upphävts på den formella grunden att planförslaget ändrats så väsentligt efter utställningen att ny utställning borde ha skett. I överklagandena framfördes också invändningar om jäv avseende anknytning till JM Byggnads och Fastighets AB hos en av de tjänstemän vid kommunen som medverkat i planärendet. Bolaget har fått del av olika handlingar i ärendet och inkommit med flera skrivelser. - Regeringsrätten (1994-12-28, Robinson, Moon, Cox, Curtis, Allen): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut skall Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen eller en förvaltningsmyndighet som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angivit eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågor om beslutet strider mot kravet på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är utformade så att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och s. 234). - Den första fråga som inställer sig är om bolaget kan anses ha varit part i ärendet hos regeringen. Frågan om partsställningen i ärenden av ifrågavarande slag - alltså i ärenden angående antagande av detaljplan - är inte närmare reglerad i lagstiftningen. Enligt det synsätt som kommer till uttryck i PBL finns ingen rätt för enskild att få till stånd en detaljplan. I stället är det kommunen som är initiativtagare till och ansvarig för detaljplaneringen enligt PBL. Om en kommun efter framställning av enskild intressent om att få en detaljplan upprättad avslår denna framställning finns ingen annan möjlighet för intressenten att angripa beslutet än med rättsmedlet laglighetsprövning enligt kommunallagen (1991:900). Vad beträffar besvärsordningen i sådana planärenden där en plan har antagits av kommun fullmäktige eller en kommunal nämnd framgår av regeringens yttrande till Regeringsrätten att en kommun enligt regeringens praxis får överklaga ett beslut av länsstyrelsen att upphäva kommunens antagandebeslut. Däremot synes någon praxis i fråga om rätten för enskild sakägare att överklaga ett sådant upphävandebeslut inte föreligga. Med tanke på den omständigheten att en sådan intressent saknar ursprunglig rätt att få till stånd en detaljplan kan det synas naturligt att inte medge intressenten besvärsrätt i ett fall av här diskuterat slag, dvs. när länsstyrelsen upphävt ett antagandebeslut. Å andra sidan skapas genom ett antagandebeslut konkreta förväntningar på byggrätter. I sammanhanget kan hänvisas till ett uttalande i specialmotiveringen till 13 kap. 8 § PBL, som innehåller föreskrifter om möjligheter att i ett besvärsärende i vissa fall partiellt ändra eller upphäva en antagen plan. Uttalandet, som återgivits vid redovisningen ovan av regeringens yttrande, lyder: "Givetvis får sådana ändringar inte göras, som påverkar enskildas ställning utan att dessa får tillfälle att yttra sig." - Av regeringens yttrande till Regeringsrätten framgår även följande. I det aktuella ärendet hade i överklagandena till regeringen framförts invändningar om jäv avseende anknytning till JM Byggnads och Fastighets AB hos en av de tjänstemän vid kommunen som medverkat i planärendet. Bolaget hade fått del av olika handlingar i ärendet och inkommit med flera skrivelser. - Regeringsrätten gör beträffande frågan om bolagets ställning som part i regeringsärendet följande bedömning. Med hänsyn till den ordning som gäller för överklagande av beslut om antagande av detaljplaner ankommer det inte på Regeringsrätten att i ordinarie besvärsväg pröva huruvida enskild intressent är behörig att överklaga ett länsstyrelsebeslut varigenom ett kommunalt beslut om antagande av detaljplan upphävts. Vid tolkningen av begreppet "enskild part i ett regeringsärende" såsom detta begrepp måste förstås i lagen om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut får därför vikt läggas vid den utformning partsbegreppet givits i regeringens tillämpning. Med hänsyn till omständigheterna i detta ärende såsom de redovisats av regeringen i nyssnämnda yttrande får sålunda den bedömningen göras att bolaget har varit part. Detta resonemang har giltighet trots att i detta fall inte länsstyrelsen utan först regeringen upphävt kommunens antagandebeslut, till följd varav bolaget inte haft anledning att föra någon som helst talan i ärendet. - På grund av vad nu upptagits finner Regeringsrätten hinder inte möta att pröva bolagets ansökan om rättsprövning av det skälet att bolaget skulle ha saknat ställning som part i regeringsärendet. - Såvitt gäller målet i övrigt gör Regeringsrätten följande bedömning. - Väsentlighetsrekvisitet i 5 kap. 27 §§ tredje stycket PBL kan ge utrymme för i viss mån olika bedömningar. Regeringen har på de skäl som redovisats i det överklagade beslutet funnit att åtgärden att från planförslaget undanta visst område inneburit en så väsentlig ändring att ny utställning borde ha skett. Denna bedömning får anses falla inom det tolkningsutrymme som väsentlighetsrekvisitet ger. Regeringens ställningstagande kan därför inte anses strida mot nämnda lagrum på det sätt som sökanden angett. Det framgår inte heller klart av omständigheterna i ärendet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd I 1994-12-15, Carey)