Tillstånd till uppförande och drift av anläggning för hantering av ammoniak och ammoniumhydroxid-----Miljödomstolen ogillade ansökan om tillstånd med hänvisning till att säkerhetsrapporten enligt den s.k. Sevesolagen var otillräcklig. Miljööverdomstolen fastställde domen och uttalade att ansökan saknade ett handlingsprogram. Avsaknaden av de uppgifter som ett sådant program skall innehålla bedömdes vara en allvarlig brist som inte kunde läkas genom kompletterande utredning, varför verksamheten inte tilläts.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Ansökan om tillstånd enligt miljöbalken till uppförande och drift av anläggning för hantering av ammoniak och ammoniumhydroxid på fastigheten Svinebacka 4:1 inom Munkedals kommun, Västra Götalands län
Miljööverdomstolen fastställer miljödomstolens domslut.
Svensk Ammoniakteknik AB (bolaget) har yrkat att Miljööverdomstolen skall lämna bolaget tillstånd till den ansökta verksamheten.
Målet har med stöd av 23 kap. 6 § första stycket första meningen miljöbalken avgjorts utan huvudförhandling.
Bolaget har till utveckling av sin talan anfört bl.a. följande.
Miljödomstolen har som skäl för att avslå ansökan anfört att det föreligger brister i säkerhetsrapporten avseende dels en beskrivning av verksamhetens omgivning, dels en identifiering och analys av olycksrisker samt dels uppgifter om förebyggande åtgärder för att förhindra och begränsa följderna av en allvarlig kemikalieolycka. Domstolen har även anfört tvivel om att bolaget med sin organisation och bemanning av anläggningen har förutsättningar att förebygga och förhindra uppkomsten av en allvarlig kemikalieolycka. Bolaget anser att miljödomstolens skäl att avslå ansökan inte är hållbara.
Bolaget har i sin ansökan utförligt redogjort för verksamhetens omgivning i ett antal dokument, bl.a. i utkast till miljökonsekvensbeskrivning, den topografiska kartan med angivande av lokaliseringsplatsen och i ett antal ytterligare bilagor och kompletteringar till ansökan. Dessutom har domstolen vid huvudförhandlingen hållit syn på platsen. Varken miljödomstolen eller remissinstanserna har uppmanat bolaget att inkomma med ytterligare uppgifter rörande omgivningen.
Bolaget har vidare i ansökan identifierat och analyserat olycksrisker och hävdar med bestämdhet att den i ansökan redovisade identifieringen och analysen av olycksrisker väl uppfyller de krav som kan ställas.
Sammanfattningsvis kan följande säkerhetsfakta framföras.
1. Den del av anläggningen där ammoniak hanteras är helt innesluten i ett bergrum som via övervakning av automatiska säkerhetssystem är förslutet mot omgivande miljö.
2. Vid ett ammoniakutsläpp inne i anläggningen kommer det automatiska skrubbersystemet att absorbera ammoniakgasen i vatten.
3. Eventuell ammoniakkontaminerad luft från bergrummet leds ut till omgivningen via en skorsten 80 meter över havsytan. Den ammoniak som leds ut på detta sätt är lättare än luft och stiger och späds i högre luftlager och utgör ingen fara för omgivningsmiljön.
4. De ammoniaktransporter i ADR-bilar och RID-järnvägsvagnar mellan stambanan/E6 och anläggningen sker i mycket låg hastighet (5-15 km/tim). Eventuell urspårning eller dikeskörning i denna låga hastighet kan med kända erfarenheter och kunskap om sådana transporter och skadehändelser som grund inte antas åstadkomma ett ammoniakutsläpp.
Vad härefter gäller uppgifter om förebyggande åtgärder för att förhindra och begränsa följderna av en allvarlig kemikalieolycka har bolaget presenterat dessa på ett flertal ställen i säkerhetsrapporten.
Miljödomstolens tvivel på att bolaget har en organisation och bemanning som inte har förutsättningar att förebygga och förhindra uppkomsten av en allvarlig kemikalieolycka tyder på att den missbedömt bolagets redovisning i ansökan. Troligtvis har anläggningens och verksamhetens komplexitet och omfattning bedömts vara mer komplicerad och omfattande än vad som är fallet. Bolagets organisation framgår av säkerhetsrapporten. Av denna framgår att det under VD finns en stabsfunktion med specialkunskap inom teknik och säkerhet. Dessutom finns en produktionschef som ansvarar för den planerade anläggningen och verksamheten i Munkedal. I bolagets nuvarande verksamhet som pågått sedan 1989 och som består av import, lagring, rening, gasflaskfyllning samt lossning och lastning av ammoniak finns en god kunskap om ammoniakhantering, risker och säkerhet. I bolaget finns specialkunskap avseende processteknik, processprojektering, drift och underhåll av processanläggningar samt riskhantering, riskanalys och utbildning i ammoniakhantering. Bolaget har med sin specialistkompetens på order av räddningsledare deltagit i räddningsåtgärderna vid de urspårningsolyckor med ammoniakvagnar som inträffade i Kävlinge och Mccann.
Bolaget har lämnat en omfattande redovisning avseende ett handlingsprogram för hur risken för allvarliga kemikalieolyckor skall förebyggas. Att handlingsprogrammet inte redovisas som ett sammanhållet dokument kan möjligen ur operativ synpunkt vara mindre lämpligt, men är inte något som är ett lagligt krav. Om Miljööverdomstolen ändå finner att det finns brister i ansökan och säkerhetsrapporten begär bolaget att domstolen förordnar att komplettering skall ske och inlämnas till tillsynsmyndigheten för godkännande innan verksamheten får tas i drift.
Länsstyrelsen Västra Götaland har anfört bl.a. följande. Länsstyrelsen står fast vid sitt tidigare yttrande beträffande lokaliseringen som enligt länsstyrelsens mening bör medföra försumbara störningar vid normal drift. Även i händelse av en incident inne i bergrummet bör påverkan på omgivningen - med de säkerhetsåtgärder som bolaget avser vidta - kunna anses ha minimerats. Det förefaller svårt att hitta en plats som skulle vara bättre lämpad för denna typ av verksamhet. Enligt länsstyrelsens uppfattning kan en säkerhetsrapport för en planerad anläggning inte göras lika utförlig och detaljerad som för en befintlig verksamhet. Med de kompletteringar som gjordes av bl.a. säkerhetsrapport och riskanalys den 29 september 2000 anser länsstyrelsen att underlag finns för att projekteringen av anläggningen skall kunna fortsätta. En ytterligare komplettering av säkerhetsrapporten kan därefter göras och lämnas in till tillsynsmyndigheten i god tid innan anläggningen tas i drift. Beträffande handlingsprogrammet stöder länsstyrelsen Räddningsverkets uppfattning att ett sådant skall upprättas innan tillstånd kan ges till verksamheten.
Miljö- och byggnämnden i Munkedals kommun har anfört att den inte har några erinringar mot en etablering av bolaget på fastigheten Svinebacka 4:1.
Räddningsverket har anfört bl.a. följande. Räddningsverket kan inledningsvis konstatera att hanteringen av vattenfri ammoniak inneslutet i ett bergrum ger ett mycket gott skydd för omgivande yttre miljö. Den föreslagna lokaliseringen tycks därmed för ändamålet vara väl vald. I tidigare yttranden har Räddningsverket påtalat ett antal brister i säkerhetsrapporten. Efter kompletteringar kan verket konstatera att ett handlingsprogram för hur risken för allvarliga kemikalieolyckor skall förebyggas fortfarande saknas. Ett sådant skall enligt 6 § förordningen (1999:382) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor ingå i säkerhetsrapporten. Det är Räddningsverkets bestämda uppfattning att ett förslag till handlingsprogram skall presenteras innan tillstånd beviljas. Då det är fråga om en nyetablering av en verksamhet får det anses rimligt att alla detaljer i den del av säkerhetsrapporten som rör verksamhetens säkerhetsorganisation, dvs. de rutiner som krävs enligt bilaga 1 till Räddningsverkets föreskrifter (SRVFS 1999:5) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor, inte kan avkrävas företaget i detta skede. Dock är det rimligt att företaget redovisar mål och allmänna handlingsprinciper för hanteringen av riskerna för allvarliga kemikalieolyckor. Av underlaget framgår att företaget bedriver verksamhet vid andra platser i landet och det borde därför vara möjligt att beskriva hur man generellt arbetar med dessa frågor. Vidare är det rimligt att företaget grovt redovisar hur de rutiner som krävs enligt punkt 1-7 i bilaga 1 till SRVFS 1999:5 är tänkta att se ut. Ett förslag till handlingsprogram enligt ovan kan sedan uppdateras och kompletteras samt redovisas för och godkännas av tillsynsmyndigheten senast tre månader innan verksamheten tas i drift. Bolaget hävdar att ett handlingsprogram presenterats, dock inte som ett sammanhållet dokument. Räddningsverket ifrågasätter detta påstående. Sammanfattningsvis anser Räddningsverket att handlingsprogrammet är en sådan fundamental del av säkerhetsrapporten att tillstånd inte bör beviljas så länge detta saknas.
Målet i Miljööverdomstolen gäller främst om bolagets ansökan innehåller en tillräckligt utförlig säkerhetsrapport. En sådan rapport krävs enligt 22 kap. 1 § 6. miljöbalken, eftersom verksamheten omfattas av lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor (Sevesolagen). Bolaget har gjort gällande att man har redovisat samtliga nödvändiga uppgifter så utförligt som är möjligt på nuvarande planeringsstadium, om än inte i ett sammanhållet dokument. Räddningsverket har invänt att ett handlingsprogram för hur risken för allvarliga kemikalieolyckor skall förebyggas fortfarande saknas och hävdat att detta utgör en så fundamental del av säkerhetsrapporten att tillstånd till verksamheten inte bör beviljas så länge det saknas ett handlingsprogram.
Enligt 8 § Sevesolagen skall verksamhetsutövaren utarbeta ett handlings- program för hur allvarliga kemikalieolyckor skall förebyggas. Handlings- programmet skall ingå i säkerhetsrapporten, i de fall då en sådan skall upprättas, enligt 9 § första stycket 1. förordningen (1999:382) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor. Ett handlingsprogram skall enligt 6 § i nämnda förordning vara skriftligt och innehålla uppgift om de mål och allmänna handlingsprinciper som verksamhetsutövaren har ställt upp för hanteringen av riskerna för allvarliga kemikalieolyckor samt uppgift om en säkerhetsorganisation för verksamheten. Ytterligare krav på handlingsprogrammet vad beträffar verksamhetens säker- hetsorganisation finns i en bilaga till Räddningsverkets föreskrifter om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor.
Miljööverdomstolen konstaterar att de bestämmelser som nyss redogjorts för innebär ett krav på att ett handlingsprogram utarbetas (jfr prop. 1998/99:64 s. 40). Bolaget har inte presenterat något sådant program och har inte heller förmått visa att de uppgifter som ett sådant skall innehålla på ett tydligt sätt har lagts fram i annan form, även med hänsyn taget till att kraven på vissa delar av innehållet vad gäller detaljeringsgrad under projekteringsstadiet kan ställas något lägre än senare. Detta innebär att säkerhetsrapporten är bristfällig. Bristerna är enligt Miljööverdomstolens mening så betydande att verksamheten inte bör tillåtas. Det finns inte förutsättningar för att i detta skede bereda bolaget tillfälle att komplettera sin ansökan. Miljööverdomstolen avslår därför överklagandet och fastställer miljödomstolens domslut.
I avgörandet har deltagit hovrättsrådet Estrada, miljörådet Brown, hovrättsrådet Walker, referent, och hovrättsassessorn Powers. Enhälligt.