Fråga om omfattningen av den prövning som domstolarna ska göra i mål om insatser enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade.
I en ansökan till Vård- och omsorgsnämnden i Lidköpings kommun ansökte Valentine om insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, i form av bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt anpassad bostad för vuxna. Valentine framförde även önskemål om att få komma till Kümmerlinggården i Vadstena. Nämnden beslutade den 1 april 2009 att i enlighet med J.M:s ansökan bevilja honom gruppbostad enligt 9 § LSS från den 15 april 2009 men avslog den del av ansökan som gällde begäran om gruppbostad vid Kümmerlinggården. Avslaget motiverades med att insatsen kunde verkställas i Lidköpings kommun.
Valentine överklagade nämndens beslut hos länsrätten och yrkade han skulle beviljas gruppbostad vid Kümmerlinggården. I andra hand yrkade han att nämndens beslut i den del det avsåg avslag beträffande placeringen på Kümmerlinggården skulle upphävas och målet visas åter nämnden för fortsatt handläggning. Till grund för talan anfördes bl.a. följande.. Kümmerlinggården är ett gruppboende som har tillstånd för tre platser riktade mot diagnosticerad Young. Det är i målet ostridigt att han tillhör personkretsen i LSS. Med hänsyn till anamnes, testresultat, beteendeobservation och symptomskattning uppfyller han kriterierna för autism och även uppmärksamhetsstörning. Han har aldrig fått det stöd som en person med autism behöver. Han bor i dagsläget i en egen lägenhet i Lidköping. Kommunens beslut att avslå hans ansökan om gruppbostad vid Kümmerlinggården med motiveringen att den kan verkställas i Lidköping är baserad på felaktiga antaganden. Kommunen har inte, vare sig i utredningen eller i beslutsmotiveringen, berört frågan huruvida han tillförsäkras goda levnadsvillkor genom en gruppbostad i Lidköping. I utredningen anförs att hans behov av person dygnet runt och stöd och stöttning i vardagen kan ske i Lidköping. Hans behov kan omöjligen tillgodoses på ett gruppboende som inte är individuellt anpassat för hans funktionshinder eftersom han inte kan ta till sig hjälpen och stödet han erbjuds. Kümmerlinggården är inriktad mot män med Powers syndrom. Av intyg från ägaren framgår att boendet har tio års erfarenhet av asperger/autism. På boendet arbetas med strategier och hjälpmedel som kan underlätta livet när man har svårigheter och brister till följd av dessa diagnoser. Kommunens handläggare anför även uttryckligen i utredningen att ”den struktur och de arbetsplaner man arbetar med på Kümmerlinggården skulle kunna vara mycket väl fungerande för honom.”
Länsrätten beslutade den 10 juni 2009 att avslå J.M:s yrkande om interimistiskt beslut avseende rätt till boende vid Kümmerlinggården.
Länsrätten i Mariestad (2009-12-22, ordförande Lane) yttrade, efter att ha redogjort för utredningen i målet, följande: Länsrätten gör följande bedömning. - Inledningsvis kan sägas att den enskilde inte har någon ovillkorlig rätt att erhålla beviljad insats på ett boende som han själv önskar (Jfr RÅ 2007 ref 62 II). Kommunen har dock en skyldighet att tillse att verkställigheten av en beviljad insats uppfyller kraven i LSS, dvs. att den enskildes behov tillgodoses genom insatsen och att denne därmed tillförsäkras goda levnadsvillkor. - Då nämnden den 1 april 2009 beviljade Valentine, 42 år, gruppbostad enligt 9 § LSS preciserades inte närmare gruppboende(n) som avsågs, men däremot det ansökta gruppboendet som inte godtogs, dvs. Kümmerlinggården. Därmed får i målet en jämförelse göras mellan Kümmerlinggården och gruppboenden som Lidköpings kommun har att erbjuda. Enligt utredningen har Lidköpings kommun senast erbjudit J.M. ett gruppboende i Tolsjö och detta erbjudande synes fortfarande stå kvar trots att han avsagt sig att bo där. - Av handlingarna framgår att Valentine flyttat till en egen lägenhet på grund av allvarligare problem mellan honom och hans föräldrar. Nämnden har härefter gjort upprepade försök att ordna serviceboende eller gruppbostad till J.M., men inget har lyckats i längden därför att han t.ex. gång på gång avsagt sig erbjudna sådana insatser. Vid ett första påseende ger nämndens ständiga misslyckanden i nyssnämnda hänseenden måhända intrycket att deras agerande belastas av olika brister och att det därför är dags att vända sig till ett gruppboende i en annan kommun som klarar att tillgodose J.M:s behov i enlighet med de krav som ställs i LSS. Klaganden hävdar att Kümmerlinggården i Vadstena har ett sådant lämpligt gruppboende. En flyttning dit skulle dock göra avståndet mycket långt mellan Valentine och dennes i flera hänseenden mycket betydelsefulle gode man i Lidköping. De skulle nog mest vara hänvisade till telefonkontakt. - Emellertid har frågan om gruppboende för J.M. efterhand blivit än mer komplicerad. Detta framförallt sedan yttrande den 18 juni 2009 inkommit från Salinas, legitimerad psykolog och specialist i neuropsykologi med 30 års erfarenhet. Hon anser att Valentine inte kan bedömas enbart utifrån diagnosen autism, vilket skett i den tidigare argumenteringen. Frågan blir i stället hur personer med både autism och en svår psykiatrisk problematik ska bemötas. Enligt henne går det att komma överens med J.M. Detta dock under förutsättning att dennes kontakt med föräldrarna fungerar. Om så inte är fallet omkullkastas enligt henne all uppgjord planering och det blir kaos. - Salinas synes således anse att en mycket svår och ständigt närvarande familjeproblematik i själva verket är den avgörande orsaken till ifrågavarande långdragna problem med att t.ex. ordna gruppbostad åt Valentine Enligt länsrätten är det svårt att inte ta denna vändning i argumenteringen i målet med större allvar. Bedömningen görs nämligen av en i förevarande sammanhang kvalifikationsmässigt tung sakkunnig, som dessutom tydligen är väl underrättad om de faktiska förhållanden som nämnden uppgett sig ha iakttagit i fallet J.M. Vad klaganden motsagt rörande sakkunnigyttrandet ger inte någon ny nämnvärd underbyggd information. - Mot bakgrund av det ovan anförda och övriga omständigheter kan enligt länsrätten allvarligare ifrågasättas om Kümmerlinggården är att anse som ett meningsfullt och lämpligt alternativ för J.M. Detta i vart fall så länge som inte övertygande stöd kunnat presenteras framförallt för att ovannämnda familjeproblematik inte varit eller längre är så allvarlig och hindersam som beskrivits i ovannämnda sakkunnigyttrande. Med beaktande bl.a. härav finner länsrätten att överklagandet ska avslås. - Länsrätten avslår överklagandet.
J.M. överklagade länsrättens dom och yrkade att kammarrätten skulle bevilja honom gruppbostad vid Kümmerlinggården och, i andra hand, att kammarrätten skulle visa målet åter till kommunen för fortsatt handläggning. Han anförde i huvudsak följande. Av nämndens utredning framgår att Kümmerlinggården tillförsäkrar honom goda levnadsvillkor. Nämnden har i sitt beslut inte närmare preciserat var den beviljade insatsen gruppbostad ska verkställas. Av länsrättens tjänsteanteckning den 3 december 2009 framgår dock att nämnden i första hand haft Ho i beaktande. Detta är ett boende som inte alls fungerat för honom och som inte utgör något relevant alternativ. Trots nämndens påstående om att beslutet kan verkställas inom kommunen har han inte erbjudits något annat boende än Tolsjö. Det har vidare framkommit att det inte längre finns någon ledig plats på Tolsjö, varför en placering av honom där inte längre torde vara aktuell. Den sammantagna utredningen i målet visar att nämnden under väldigt lång tid varit oförmögen att erbjuda honom adekvat stöd och saknar möjlighet att tillhandahålla ett boende inom kommunen som tillförsäkrar honom goda levnadsvillkor.
Nämnden ansåg att länsrättens dom inte skulle ändras och anförde bl.a. att behovet av stöd kan tillgodoses i Lidköpings kommun. Beslutet om bifall till gruppbostad kvarstår. J.M:s önskemål och behov får efter hand utvisa hur insatserna framöver behöver utformas i kommunen. Han har nu stöd i hemmet i form av bl.a. kontaktperson och ledsagning. Personal med god kompetens och kunskap om Valentine och hans funktionshinder finns i arbetsgruppen. Stödet är utformat och anpassat till J.M:s individuella behov.
Kammarrätten i Jönköping (2010-09-22, Lihuvudh, Cain, referent) yttrade: I 6 § LSS anges bl.a. att verksamheten enligt denna lag ska vara grundad på respekt för den enskildes självbestämmanderätt och integritet. Där anges vidare att den enskilde i största möjliga utsträckning ska ges inflytande och medbestämmande över insatser som ges. - I 7 § första stycket LSS anges bl.a. att personer som anges i 1 § har rätt till insatser i form av särskilt stöd och särskild service enligt 9 § 1-9, om de behöver sådan hjälp i sin livsföring och om deras behov inte tillgodoses på annat sätt. I paragrafens andra stycke anges följande. Den enskilde ska genom insatserna tillförsäkras goda levnadsvillkor. Insatserna ska vara varaktiga och samordnade. De ska anpassas till mottagarens individuella behov samt utformas så att de är lätt tillgängliga för de personer som behöver dem och stärker deras förmåga att leva ett självständigt liv. - En av insatserna för särskilt stöd och service är bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt anpassad bostad för vuxna, 9 § 9 LSS. - Kammarrätten gör följande bedömning. - Det är i målet ostridigt att Valentine har rätt till insatsen gruppbostad. Frågan är om han ska beviljas boende på Kümmerlinggården eller om han tillförsäkras goda levnadsvillkor genom de av kommunen erbjudna insatserna. - Den enskilde har inte någon ovillkorlig rätt att erhålla beviljad insats på ett boende som han själv önskar, jfr RÅ 2007 ref. 62 II. Kommunen har dock en skyldighet att se till att verkställigheten av en beviljad insats uppfyller lagens krav, dvs. att den enskildes behov tillgodoses genom insatsen och att han eller hon därmed tillförsäkras goda levnadsvillkor. - Av utredningen i målet framgår att de insatser som Valentine tidigare har varit beviljad, bl.a. serviceboende och gruppboende på t.ex. Tolsjö, inte har fungerat. Kammarrätten finner med hänsyn härtill samt till vad som är upplyst om J.M:s funktionshinder att J.M:s behov av stöd och personal dygnet runt inte kan tillgodoses inom Lidköpings kommun. Det har inte framkommit att det av Valentine önskade gruppboendet skulle vara olämpligt, utan tvärtom framgår det av nämndens utredning att den struktur och de arbetsplaner man arbetar med på Kümmerlinggården skulle kunna vara mycket väl fungerande för J.M. Kammarrätten, som anmärker att redan länsrätten som första domstolsinstans har prövat om en placering av J.M. vid Kümmerlinggården tillgodoser hans behov av goda levnadsvillkor, finner mot bakgrund av det nu anförda skäl att bifalla J.M:s förstahandsyrkande. - Kammarrätten bifaller överklagandet och beviljar, med ändring av underinstansernas avgöranden, J.M. gruppbostad vid Kümmerlinggården.
Kammarrättsrådet Phillips var av skiljaktig mening och anförde följande. Enligt J.M:s ansökan om insats enligt LSS den 28 januari 2009 har ansökan avsett insatsen bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt anpassad bostad för vuxna. I vård- och omsorgsnämndens dokumentation i ärendet anges dock att ansökan varit riktad mot en placering vid Kümmerlinggården i Vadstena kommun. Med anledning av J.M:s framställan har nämnden genom sitt beslut den 1 april 2009 dels beviljat honom insatsen gruppbostad enligt 9 § 9 LSS fr.o.m. den 15 april 2009, dels avslagit hans begäran om boende i gruppbostad vid Kümmerlinggården med hänvisning till att insatsen gruppbostad kan verkställas i Lidköpings kommun. - Beslutet att avslå ansökan om gruppbostad vid Kümmerlinggården - Av de övergripande bestämmelserna i LSS om verksamhetens mål och allmänna inriktning och rätten till insatser (5-8 §§) framgår att stor hänsyn ska tas till den enskildes önskemål om insatsernas utformning. Regelverket i lagen ger dock inte den enskilde någon rätt till en viss utpekad gruppbostad. Ett ställningstagande till vilken gruppbostad som ska erbjudas den enskilde är i stället en fråga om hur en beviljad insats ska verkställas. Ett sådant beslut bör i regel inte vara överklagbart. (Jfr RÅ 2007 ref. 62.) - Det beslut som nämnden fattat beträffande Kümmerlinggården är enligt min mening ett beslut i fråga om verkställigheten av ett beslut enligt 9 § LSS som inte bör kunna överklagas. Förvaltningsrätten borde således ha avvisat J.M:s överklagande i den delen. - Beslutet att bevilja insatsen gruppbostad - Genom ett positivt beslut om insats enligt 9 § 9 LSS ges den enskilde rätt till en av kommunen anvisad lämplig bostad, vilket innebär en bostad med för ändamålet viss grundanpassning. När det gäller utformningen av sådana beslut, saknas det många gånger anledning att i beslutet ange hur insatsen närmare bör te sig. Viss precision följer emellertid redan av att det i beslutet anges vilken form av insats enligt 9 § 9 LSS det rör sig om, i detta fall gruppbostad. Insatsen gruppbostad, som är en av huvudformerna för insatser enligt nämnda paragraf, innebär en bostad med ett begränsat antal boende med erforderlig fast kollektiv bemanning som i huvudsak ska täcka de boendes hela stödbehov. (Se RÅ 2007 ref. 62, RÅ 2008 ref. 39 och prop. 1992/93:159 s. 86-87 och 179-181.) - När det som i förevarande mål gäller en insats, gruppbostad, som prövats tidigare och som såvitt framgår av handlingarna i målet av olika skäl inte fungerat speciellt bra för den enskilde, kan det emellertid finnas anledning att ställa något högre krav på preciseringen av insatsen redan i beslutet om beviljande av densamma. En sådan precisering bör utgå från den enskildes behov och önskemål och med hänsyn till dessa bl.a. ange lämplig storlek och sammansättning på boendegruppen och i vilken utsträckning en fast kollektiv bemanning kan täcka stödbehovet (jfr 3 § förordningen [1993:1090] om stöd och service till vissa funktionshindrade och Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd [SOSFS 2002:9] om bostad med särskild service för vuxna enligt 9 § 9 LSS). - En sådan precisering av insatsen som avses i stycket ovan saknas helt i vård- och omsorgsnämndens beslut. I underinstanserna har inte heller någon bedömning gjorts i vilken utsträckning den beviljade insatsen i viss preciserad utformning kan tillförsäkra J.M. goda levnadsvillkor. Även om den nu föreliggande utredningen ger viss vägledning, så menar jag att kammarrätten inte bör som första instans pröva om insatsen i viss preciserad utformning tillförsäkrar Valentine goda levnadsvillkor. Erforderlig komplettering enligt det ovan sagda bör enligt min uppfattning lämpligen göras i första instans. - Mot bakgrund av det ovan anförda bör länsrättens dom och vård- och omsorgsnämndens beslut, i den del J.M. beviljats insatsen gruppbostad, undanröjas. Målet bör i enlighet med J.M:s andrahandsyrkande återförvisas till vård- och omsorgsnämnden för fortsatt handläggning enligt det ovan sagda.
Vård- och omsorgsnämnden överklagade kammarrättens dom och yrkade att Högsta förvaltningsdomstolen skulle upphäva domen och avvisa alternativt avslå J.M:s överklagande. Nämnden anförde bl.a. följande. Ett ställningstagande till vilken gruppbostad som ska erbjudas den enskilde är en verkställighetsfråga. Ett sådant beslut är i regel inte överklagbart. Trots det har kammarrätten tagit upp J.M:s överklagande i den del det avser verkställigheten till prövning. Kammarrättens dom innebär att nämnden förpliktas anlita Kümmerlinggården. En förvaltningsdomstol ska inte kunna besluta att en kommunal myndighet måste anlita viss enskild verksamhet. Om en kommunal myndighet ska anlita enskild verksamhet måste myndigheten själv få avgöra om den finner verksamheten lämplig och de ekonomiska villkoren acceptabla. Det finns inte enligt LSS någon rätt för den enskilde att kräva ett visst utpekat boende. Nämnden ska se till att den beviljade insatsen är tillräcklig för att tillförsäkra den enskilde goda levnadsvillkor. Nämndens ursprungliga beslut har varit behäftat med brister vad gäller beskrivning och precisering av den beviljade insatsen. Avsikten med kommunens insatser är emellertid att de ska motsvara det behov av stöd Valentine har för att få goda levnadsvillkor. - I samband med överklagandet yrkade nämnden att Högsta förvaltningsdomstolen skulle förordna att kammarrättens dom inte skulle gälla i avvaktan på Högsta förvaltningsdomstolens slutliga ställningstagande.
Högsta förvaltningsdomstolen avslog i beslut den 15 oktober 2010 nämndens yrkande om inhibition.
J.M. bestred bifall till överklagandet och anförde bl.a. följande. Vård- och omsorgsnämnden har efter det att beslut om insatsen fattats klargjort att den skulle verkställas på ett gruppboende i Tolsjö. Det boendet kan inte erbjuda honom den kvalificerade hjälp som han har behov av. Det måste rimligen finnas situationer där det är både angeläget och nödvändigt att domstolen även tar ställning till utformningen av insatsen. Det skulle vara förödande för Valentine att tvingas lämna Kümmerlinggården, där han bott sedan oktober 2010.
Högsta förvaltningsdomstolen (2011-06-16, Billum, Cummings, Taylor, Weaver, Nelson) yttrade: Skälen för avgörandet.
Av 7 § första stycket LSS följer att personer som tillhör lagens personkrets har rätt till insatser i form av särskilt stöd och särskild service enligt 9 § 1-9 om de behöver sådan hjälp i sin livsföring och om deras behov inte tillgodoses på annat sätt. En sådan insats är bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt anpassad bostad för vuxna (9 § 9).
Av 7 § andra stycket samma lag framgår bl.a. att den enskilde genom insatserna ska tillförsäkras goda levnadsvillkor. Insatserna ska anpassas till mottagarens individuella behov och utformas så att de är lätt tillgängliga för dem som behöver dem och stärker deras förmåga att leva ett självständigt liv.
Av 27 § första stycket LSS följer att beslut som avser insatser för en enskild enligt 9 § får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. I förarbetena (prop. 1992/93:159 s. 189 f.) uttalas följande om rätten att överklaga sådana beslut.
Om den enskilde överklagar ett avslagsbeslut avseende rätt till insats skall domstolen avgöra om rätt till den begärda insatsen föreligger. Om sådan rätt föreligger kan domstolen förplikta den ansvarige huvudmannen att tillhandahålla insatsen eller visa målet åter till den ansvarige huvudmannen. Det torde normalt inte finnas anledning för domstolen att vid bifall till överklagandet gå närmare in på utformningen av den avsedda stödinsatsen. Det ankommer i första hand i stället på vederbörande nämnd att bestämma det närmare innehållet i stödinsatsen. - Lagrådet framhöll vid tillkomsten av nu gällande omsorgslag att det emellertid kan tänkas fall då den enskilde visserligen kommer i åtnjutande av viss omsorg, men gör gällande att innehållet i den lämnade omsorgen inte fyller lagens krav på hur en sådan omsorg bör vara beskaffad. Om t.ex. en person är missnöjd med en viss stödinsats som erbjuds honom och önskar tillgång även till annan eller mer kvalificerad hjälp måste han rimligen ha rätt att av domstolen få prövat om det han erhåller uppfyller lagens krav eller om lagen förutsätter en högre nivå på insatsen. - Domstolsprövningen kommer i dessa fall sålunda att avse just utformningen av den särskilda insatsen, i vart fall på det sättet att domstolen uttalar sig om den lämnade insatsen är tillräcklig med beaktande av innehållet i 3 och 5 §§ omsorgslagen (motsvaras närmast av 5-7 §§ i den nya lagen). - Jag gör samma bedömning när det gäller insatser enligt den nya lagen. Jag vill tillägga att detta torde innebära att beslut om viss utformning av en insats eller om en ändring av en tidigare lämnad insats i regel måste anses utgöra för den enskilde överklagbara beslut.
Det är ostridigt att Valentine tillhör den personkrets som är berättigad till insatser enligt LSS. Det är också ostridigt att han i och för sig har rätt till insatsen bostad med särskild service för vuxna.
Frågan i målet gäller omfattningen av den prövning som domstolarna ska göra i mål om insats enligt 9 § LSS.
Om den enskilde inte är nöjd med kommunens beslut om utformningen av insatsen, kan detta beslut överklagas. Högsta förvaltningsdomstolen har tidigare uttalat att i ett sådant mål har domstolen att pröva om den enskilde tillförsäkras goda levnadsvillkor genom den beviljade insatsen. Därutöver bör domstolen inte besluta om hur insatsen ska utformas. Vid de bedömningar och avvägningar som ska göras för den närmare utformningen måste hänsyn tas till lokala förhållanden som organisatoriska aspekter, tillgång till adekvat personal m.m. En viss flexibilitet måste också finnas. Ett ställningstagande till detaljerna i utformningen av en viss insats torde dessutom ofta vara att betrakta som ett beslut om verkställighetsåtgärder, och rena verkställighetsbeslut anses inte vara överklagbara (jfr RÅ 2007 ref. 62 I och II samt RÅ 2010 ref. 91).
J.M. har haft rätt att få prövat om den av kommunen beslutade insatsen på ett godtagbart sätt tillgodoser hans behov. Däremot ankommer det inte på domstolarna att begränsa kommunens möjligheter att utforma insatsen på ett lämpligt sätt. Kammarrätten borde således inte ha meddelat något förordnande rörande J.M:s boende. Överklagandet ska därför bifallas.
Högsta förvaltningsdomstolens avgörande. Med bifall till överklagandet upphäver Högsta förvaltningsdomstolen kammarrättens dom och fastställer länsrättens domslut.