Arbetsplan som fastställts med stöd av väglagen har inte ansetts utgöra hinder mot enskild talan om förbud enligt MB mot anläggande av vägen. (Jfr NJA 1993 s. 645.)
Vägverket fastställde den 11 augusti 1999 arbetsplan för väg 44, delen Råsseröd-Båberg. Beslutet överklagades, men den 14 december 2000 avslog regeringen överklagandet.
M.S. väckte talan enligt MB mot Vägverket vid Vänersborgs tingsrätt, miljödomstolen och yrkade förbud för verket att påbörja och fullfölja vägarbeten enligt arbetsplanen berörande hans fastighet Råsseröd 1:2 m.fl. i Uddevalla kommun.
Vägverket bestred H.S:s yrkanden och gjorde invändning om rättegångshinder.
Miljödomstolen (chefsrådmannen Carr och miljörådet Meyers) antecknade i protokoll den 12 mars 2003 följande:
Som grund för sin talan har M.S. anfört, att den planerade väganläggningen enligt hans mening är olämpligt lokaliserad med hänsyn bl.a. till miljöpåverkan. Han har vidare anfört, att han inte beretts tillräckliga möjligheter att bevaka sin rätt samt att arbetena enligt arbetsplanen kan komma att beröra en påstådd illegal deponi.
Reglerna om enskilds förbudstalan enligt MB finns i balkens 32 kap. 12 §. Där stadgas, att sådan talan får väckas mot den som bedriver eller har bedrivit ”miljöfarlig verksamhet utan tillstånd”.
Anläggande och drift av allmän väg är att anse som miljöfarlig verksamhet, dock av särskild art som inte tillståndsprövas enligt MB. Prövningen sker i stället enligt väglagen (1971:948), varvid lokaliseringsfrågan och frågan om inverkan på miljön utgör centrala delar av prövningen. Miljökonsekvensbeskrivning upprättas etc.
Frågan hur miljöprövningen av vägutbyggnader och andra infrastrukturprojekt skall ske har varit föremål för överväganden på senare tid, bl.a. i Miljöbalkskommitténs s.k. principbetänkande (SOU 2002:50). Någon ändring av nuvarande prövningsordning beträffande allmänna vägar föreslås inte där, i vart fall inte för tillfället.
Inte heller miljödomstolen finner skäl att ifrågasätta den nuvarande prövningsordningens rättsenlighet.
I nu förevarande mål har det skett en prövning enligt väglagen, som i detta avseende närmast är att betrakta som lex specialis i förhållande till MB, av den miljöfarliga verksamhet som vägprojektet innebär. Prövningen har dessutom förts upp till högsta instans, dvs. regeringen, som i beslut den 14 december 2000 avslagit överklaganden från bl.a. M.S. avseende alternativ lokalisering av vägen.
Trots uttalanden av motsatt innebörd i förarbetena till MB med följdlagstiftning finner miljödomstolen alla rimliga skäl tala för att en av regeringen fastställd arbetsplan enligt väglagen skall anses vara ett ”tillstånd till miljöfarlig verksamhet” i den mening som avses i 32 kap. 12 § MB. Det föreligger därför hinder mot att ta upp M.S:s talan till saklig prövning.
Miljödomstolen avvisade käromålet.
M.S. överklagade i Svea hovrätt, miljööverdomstolen och yrkade att domstolen skulle undanröja miljödomstolens beslut samt återförvisa målet dit för prövning av hans talan i sak.
Vägverket bestred ändring.
Miljööverdomstolen (hovrättslagmannen Smith, hovrättsråden Serrano, referent, och Johnson samt hovrättsassessorn Morales) anförde i beslut den 1 juli 2003:
Enligt 32 kap. 12 § MB får enskild väcka talan om förbud mot fortsatt verksamhet mot den som bedriver eller har bedrivit miljöfarlig verksamhet utan tillstånd.
I 2 kap. 9 § MB finns en s.k. stoppregel, som innebär att en verksamhet eller en åtgärd som kan befaras föranleda skada eller olägenhet av väsentlig betydelse för människors hälsa eller miljön får bedrivas respektive vidtas endast om det finns särskilda skäl. Om det finns risk för att ett stort antal människor får sina levnadsförhållanden väsentligt försämrade eller risk för en avsevärd försämring av miljön får verksamheten inte utövas eller åtgärden vidtas under några förhållanden. Detta gäller dock inte om regeringen har tillåtit verksamheten enligt 17 kap. 1, 3 eller 4 § MB.
Regeringen skall, enligt 17 kap. 1 § 18 MB, pröva tillåtligheten av vissa vägar. Enligt 27 § lagen (1998:811) om införande av MB krävs emellertid inte regeringens tillåtlighetsprövning om länsstyrelsen enligt väglagen godkänt miljökonsekvensbeskrivning för ny väg före MB:s ikraftträdande och arbetsplan för vägen fastställts före den 1 januari 2001.
Av utredningen i målet framgår att miljökonsekvensbeskrivning för väg 44, delen Råsseröd-Båberg, godkänts av Länsstyrelsen i Västra Götaland den 27 november 1998 och att arbetsplan för vägen fastställts av Vägverket den 11 augusti 1999 samt att regeringen avslagit överklaganden av beslutet den 14 december 2000.
Av förarbetena till MB (prop. 1997/98:45, del. 1, s. 238) framgår bl.a. följande: ”Miljöskyddslagens stoppregel gör det för närvarande inte möjligt att hindra flygplats, väg eller järnväg, vars anläggande har prövats i särskild ordning. Berörda remissinstanser har invänt mot ett frångående från detta. Bakgrunden till undantaget är att det vid arbetet med miljöskyddslagen antogs att tillräcklig hänsyn från miljöskyddssynpunkt skulle tas vid specialprövningen (prop. 1969:28, s. 186). Erfarenheterna har emellertid visat att det finns fog för att utsträcka miljölagstiftningens tillämpningsområde till att också omfatta ingripanden mot trafikanläggningar i vidare mån än i dag. Regeringen föreslår därför att stoppregeln skall kunna tillämpas även sedan en särskild prövning har skett av flygplats, väg eller järnväg.”
I prop. 1997/98:90, Följdlagstiftning till miljöbalken m.m., s. 173 f. sägs bl.a. följande i fråga om förhållandet mellan väglagen (1971:948) och MB: ”I dag gäller att en väg, vars anläggande har prövats i särskild ordning, inte genom den s.k. stoppregeln i 6 § miljöskyddslagen (1969:387) kan hindras att användas för avsett ändamål. Som en följd av detta har ansetts att en domstol inte heller med stöd av lokaliseringsregeln i 4 § miljöskyddslagen kan förbjuda att en väg anläggs i den sträckning som anges i en arbetsplan fastställd enligt väglagen (NJA 1993 s. 645). Regeringen föreslår i propositionen om miljöbalk (prop. 1997/98:45, del 1, s. 238) att MB:s stoppregel skall kunna tillämpas även sedan en prövning har skett av väg enligt väglagstiftningen. Ingen begränsning bör således införas av möjligheten att ingripa med stöd av MB.
Miljööverdomstolen finner mot bakgrund av de nu återgivna förarbetsuttalandena att en tillämpning av 2 kap. 9 § MB inte är utesluten genom den i målet fastställda arbetsplanen. Arbetsplanen kan därmed inte jämställas med ”tillstånd till miljöfarlig verksamhet” i den mening som avses i 32 kap. 12 § MB och utgör därför inte hinder mot en prövning av M.S:s förbudstalan. Miljödomstolen borde således inte ha avvisat käromålet utan prövat det i sak. Miljödomstolens avvisningsbeslut skall därför undanröjas och målet återförvisas dit för fortsatt handläggning.
Miljööverdomstolen upphäver miljödomstolens beslut och visar målet åter till miljödomstolen för prövning av M.S:s förbudstalan.
Vägverket överklagade och yrkade att HD skulle, med ändring av Miljööverdomstolens beslut, fastställa miljödomstolens beslut.
M.S. bestred ändring.
Målet avgjordes efter föredragning.
Föredraganden, rev.sekr. Davenport, föreslog i betänkande följande beslut:
Den fråga HD har att ta ställning till i målet är huruvida en fastställd arbetsplan enligt väglagen (1971:948) utgör ett sådant tillstånd som avses i 32 kap. 12 § MB och sålunda utesluter en förbudstalan enligt bestämmelsen.
Enligt 13 § väglagen skall vid byggande av väg tillses att vägen får sådant läge och utförande att ändamålet med vägen vinns med minsta intrång och olägenhet utan oskälig kostnad och att hänsyn tas till stads- och landskapsbilden och till natur- och kulturvärden. Detta är en grundläggande regel för Vägverket att ta hänsyn till vid upprättande och fastställelse av arbetsplan för en ny väg. Arbetsplanen skall enligt 15 § väglagen innehålla en miljökonsekvensbeskrivning och i 16 § ges bestämmelser om samråd i fråga om vägens sträckning och vägförslagets utformning i övrigt. Frågan om fastställelse av arbetsplan kan komma under regeringens prövning genom underställelse eller efter överklagande (18 § 1 st. och 75 §väglagen). Departementschefen uttalade under förarbetena till lagen att fastställelseprövningen i fråga om byggande av allmänna vägar ersätter den tillåtlighetsprövning som skulle ske enligt miljöskyddslagen (1969:387) i fråga om miljöfarlig verksamhet (prop. 1971:123 s. 124).
I rättsfallet NJA 1993 s. 645 fann HD att en fastställd arbetsplan enligt väglagen utgjorde hinder för domstol att med stöd av 4 § miljöskyddslagen förbjuda att vägen anlades i den sträckning som angavs i arbetsplanen. Den fastställda arbetsplanen ansågs sålunda vara att jämställa med ett tillståndsbeslut enligt miljöskyddslagen (jfr 22 § miljöskyddslagen).
Miljöskyddslagen ersattes den 1 januari 1999 av MB. I samband därmed skedde en anpassning av bestämmelserna i väglagen. Enligt 3 a § väglagen i dess lydelse efter den 1 januari 1999 skall, vid prövning av ärenden enligt väglagen, 2-4 kap., 5 kap. 3 § och 16 kap. 5 § MB tillämpas. Upprättande av arbetsplan enligt väglagen skall därvid jämställas med meddelande av tillstånd enligt MB.
Reglerna i väglagen om miljökonsekvensbeskrivningar anpassades också till de bestämmelser som gäller enligt MB.
Övervägande skäl talar sålunda för att en fastställd arbetsplan enligt väglagen utgör ett sådant tillstånd varom talas i 32 kap. 12 § MB.
Enligt motiven till den s.k. stoppregeln i 2 kap. 9 § MB skall denna kunna tillämpas även sedan en särskild prövning enligt väglagen har skett av en väg (prop. 1997/98:45, Del 1, s. 238). Stoppregeln skall iakttas av enskilda vid bedrivande av verksamhet eller då en åtgärd vidtas och av domstolar och andra myndigheter som skall meddela tillstånd, ompröva tillstånd och utöva tillsyn (prop. 1997/98:45, Del 2, s. 26). Bestämmelsen är sålunda tillämplig när tillstånds- eller tillsynsmyndighet i denna egenskap prövar en verksamhet. Någon möjlighet för enskild att i den ordning som stadgas i 32 kap. 12 § MB åberopa bestämmelsen för att stoppa redan tillståndsgiven verksamhet föreligger inte (jfr 24 kap. 1 §, 3 § 1 st. 4 och 7 § MB).
Miljödomstolens avvisningsbeslut skall därför fastställas.
Med ändring av Miljööverdomstolens beslut fastställer HD miljödomstolens beslut.
HD (justitieråden Rubio, Riley, Lee, Harris och Davis, referent) meddelade den 25 februari 2004 följande beslut:
Enligt 32 kap. 12 § MB får enskild föra talan om bl.a. förbud mot fortsatt verksamhet gentemot den som utan tillstånd bedriver miljöfarlig verksamhet. Den fråga HD har att ta ställning till är om en med stöd av väglagen (1971:948) fastställd arbetsplan är att anse som ett sådant tillstånd som avses i nämnda bestämmelse.
I 2 kap. 9 § MB finns en s.k. stoppregel för vissa former av miljöfarlig verksamhet som till stora delar återgår på en motsvarande bestämmelse i 6 § miljöskyddslagen (1969:387). I tredje stycket av sistnämnda lagrum fanns dock en särskild föreskrift av innebörd att bestämmelsen inte hindrade att sådan flygplats, väg eller järnväg, vars anläggande prövas i särskild ordning, användes för avsett ändamål. I rättsfallet NJA 1993 s. 645 fann HD, med hänvisning bl.a. till regleringen i 6 § 3 st. miljöskyddslagen, att en med stöd av väglagen fastställd arbetsplan utgjorde hinder mot prövning i fastighetsdomstol av en förbudstalan mot vägföretaget enligt lokaliseringsbestämmelsen i 4 § miljöskyddslagen. Den fastställda arbetsplanen ansågs tydligen kunna jämställas med ett tillstånd meddelat med stöd av miljöskyddslagen (jfr 22 § miljöskyddslagen). Någon direkt motsvarighet till 6 § 3 st. miljöskyddslagen finns emellertid inte i MB.
Byggande och drift av vägar har genom bl.a. luft- och markföroreningar samt buller sådan miljöpåverkan att MB är tillämplig. En väganläggning är dock inte tillståndspliktig enligt MB, men tillstånd får sökas enligt balkens 9 kap. 6 § 3 st. För att en väg skall få byggas krävs däremot en med stöd av väglagen upprättad arbetsplan. Av 3 a § väglagen framgår att 2-4 kap., 5 kap. 3 § och 16 kap. 5 § MB skall tillämpas vid upprättande av en arbetsplan och att upprättandet av arbetsplanen därvid skall jämställas med meddelande av tillstånd enligt MB. För den miljöprövning som sker gäller således i princip samma materiella regler som vid en tillståndsprövning enligt MB. Vägverkets beslut om fastställande av en arbetsplan kan överklagas till regeringen.
Av förarbetena till MB framgår att lagstiftaren ansåg att erfarenheterna visat att det fanns fog för att utsträcka miljölagstiftningens tillämpningsområde till att omfatta ingripanden mot trafikanläggningar i vidare mån än som dittills hade varit fallet och att miljölagstiftningens stoppregel således skulle kunna tillämpas även sedan prövning skett i särskild ordning av flygplats, väg eller järnväg (prop. 1997/98:45 del I s. 238). Någon begränsning av innebörd att ingripanden endast skulle kunna ske inom ramen för en myndighets tillsynsverksamhet eller vid behandlingen av ett ärende om ändring eller omprövning av ett tillstånd - men inte vid enskilds talan i ett stämningsmål - har inte kommit till uttryck. I förarbetena till MB:s följdlagstiftning uttalas vidare att beslut om tillstånd eller liknande godkännande enligt en lag utanför balken inte avsetts ha rättskraft inom balken, varför bestämmelserna i balken kan tillämpas trots att en sak redan har prövats enligt en annan lag (prop. 1997/98:90 s. 151).
Den angivna ordningen kan i vissa fall tänkas vara förenad med olägenheter så till vida att den kan ge upphov till parallella förfaranden om helt eller delvis samma sak, med bl.a. risk för skilda eller motstridiga bedömningar. Av vad som förut har anförts framgår emellertid att denna ordning måste anses åsyftad av lagstiftaren. Det kan således inte vara avsett att en fastställd arbetsplan enligt väglagen skall betraktas som ett tillstånd i 32 kap. 12 § MB och hindra en prövning enligt detta lagrum. Detta är också bäst förenligt med lagtexten, eftersom ett motsatt synsätt inte kan stödjas på någon bestämmelse i balken.
Miljööverdomstolens beslut skall därför fastställas.
HD fastställer Miljööverdomstolens avgörande.
HD:s beslut meddelat: den 25 februari 2004.
Mål nr: Ö 2920-03.
Lagrum: 2 kap. 9 § och 32 kap. 12 § MB samt 3 a § väglagen (1971:948).
Rättsfall: NJA 1993 s. 645.