Strandskyddsdispens-----Strandskydd ansågs gälla även inom ett område som omfattades av gällande avstyckningsplan. I sak fann Miljööverdomstolen att särskilda skäl saknades för strandskyddsdispens varvid miljödomstolens dom fastställdes.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
1. H.B-H.
2. P.H.
Miljööverdomstolen fastställer miljödomstolens dom.
H.B-H. och P.H. (makarna H.) har yrkat att Miljööverdomstolen skall meddela strandskyddsdispens för bebyggelse på fastigheten X 1:1 i Kungsbacka kommun, i första hand för bebyggelse på fem tomter och i andra hand för tre tomter belägna i de östra delarna av området.
Länsstyrelsen har bestritt ändring.
Kungsbacka kommun har yttrat sig.
Parterna har vidhållit sina grunder och utvecklat sin talan i huvudsak i överensstämmelse med det som antecknats i miljödomstolens dom. Makarna H. har utöver det som anförts tidigare här anfört följande. Det finns stora områden i närheten som är tillgängliga för allmänheten och betydligt mer skyddsvärda än det aktuella området. Två femtedelar av området angränsar till makarnas tomt varför området ligger i direkt anslutning till befintlig bebyggelse. Det område som miljödomstolen kallar sumpskog är inte en sådan sumpskog som beskrivs på skogsvårdsstyrelsens hemsida och det har endast gjorts en okulär besiktning av marken. Området är inte heller präglat av sitt havs- och strandnära läge eftersom det inte försörjs av vatten från havet.
Länsstyrelsen har bestritt ändring och i frågan om avstyckningsplanens betydelse anfört att det krävs dispens för att bebygga områden som omfattas av gällande avstyckningsplan eftersom avstyckningsplaner inte omfattas av undantaget i miljöbalkens övergångsbestämmelser.
Kungsbacka kommun har uppgett att det aktuella området ingår som kvartersmark i en gällande avstyckningsplan som godkändes år 1940 samt att kommunen har en tydlig policy att respektera befintliga byggrätter i gällande planer och att det inte är aktuellt att vidta några åtgärder för att upphäva avstyckningsplanen.
För området där dispens sökts gäller en avstyckningsplan godkänd år 1940. Avstyckningsplaneinstitutet kom till år 1926 och dess syfte var att framtida planläggning inte skulle försvåras genom olämplig jorddelning. Avstyckningsplaneinstitutet avvecklades genom 1948 års byggnadslag, eftersom dessa planer inte hade bebyggelsereglerande verkan och att det inte fanns behov av ytterligare en plantyp vid sidan av stads- och byggnadsplaner. Även efter att byggnadslagen trätt i kraft fick dock ett område som omfattades av avstyckningsplan bebyggas förutsatt att länsstyrelsen inte förordnat om förbud mot tätbebyggelse. Något sådant tätbebyggelseförbud gäller inte för det aktuella området. Sedan plan- och bygglagens tillkomst år 1987 likställs en avstyckningsplan utan tätbebyggelseförbud liksom stads- och byggnadsplaner med detaljplan antagen enligt nämnda lag. De avstyckningsplaner som fortfarande är gällande har i fråga om byggrätter, ändring och upphörande samma verkan som stads- och byggnadsplaner fastställda före år1978. Det finns inget förbud i sig mot att bebygga området med den avstyckningsplan som nu är gällande utan huvudregeln är att bygglov skall ges i enlighet med gällande plan. Frågan är dock om det behövs strandskyddsdispens för att den aktuella fastigheten skall få bebyggas.
Strandskydd infördes i början av 1950-talet, först provisoriskt och sedan permanent genom 1952 års strandlag. Enligt strandlagen undantogs strandskyddet från områden som ingick i fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan samt områden där godkänd avstyckningsplan utan tätbebyggelseförbud gällde. När strandskyddsreglerna överfördes till naturvårdslagen år 1964 togs undantaget beträffande avstyckningsplaner, bort medan undantaget för general- stads-, och byggnadsplaner behölls. Anledningen till att avstyckningsplaner inte längre skulle undantas från strandskyddsbestämmelserna angavs i förarbetena (1960 års naturvårdsutrednings betänkandet Naturen och samhället, SOU 1962:36, s. 236) uteslutande bero på avstyckningsplaneinstitutets långt framskridna avveckling och syftade inte till någon förändring av undantagsbestämmelsens sakliga innehåll. I propositionen till naturvårdslagen (prop. 1964:148, s. 58 och 132) hänvisades till nämnda betänkande och i samband med att övergångsbestämmelserna kommenterades uttalade departementschefen att den nya lagen inte skulle ha retroaktiv verkan och att den givetvis inte skulle medföra att äldre strandskyddsområde utsträcks till att omfatta område som ingår i godkänd avstyckningsplan.
Sedan år 1975 upphävs strandskyddet inte automatiskt genom planläggning. När denna ändring gjordes i naturvårdslagen infördes övergångsbestämmelser innebärande att strandområde som vid lagens ikraftträdande (1 juni 1975) ingick i fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan inte skulle omfattas av de nya strandskyddsreglerna förutsatt att länsstyrelsen inte förordnade om något annat. Även i lagen om införande av miljöbalken, 10 §, stadgas att strandområden som vid utgången av juni 1975 ingick i fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan inte skall omfattas av strandskydd enligt miljöbalken, om det inte bestäms något annat.
Det finns alltså inga bestämmelser som uttryckligen undantar områden som ingår i avstyckningsplan från strandskydd. Även med beaktande av departementschefens uttalande i samband med naturvårdslagens tillkomst finner Miljööverdomstolen att det krävs strandskyddsdispens för att det aktuella området skall få bebyggas (jfr RÅ 1970 ref. 50). Det förhållandet att avstyckningsplanen fortfarande är gällande och i plan- och bygglagens mening är likställd med stads- och byggnadsplaner fastställda före år 1978 medför dock att förekomsten av avstyckningsplanen är en omständighet som skall beaktas när dispensfrågan prövas.
Huvudregeln är att nya byggnader inte får uppföras inom strandskyddat område. Strandskyddsdispens får ges endast om det föreligger särskilda skäl. Dispensregeln skall tillämpas mycket restriktivt och dispens får meddelas endast om det är förenligt med strandskyddets syften. Vid prövning av dispensfrågan skall hänsyn tas även till enskilda intressen och en inskränkning i en enskilds rätt att använda mark eller vatten får inte gå längre än som krävs för att syftet med strandskyddet skall tillgodoses. Syftet med strandskyddet är att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv och att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för djur- och växtlivet.
I målet talar omständigheten att området omfattas av en gällande avstyckningsplan samt att området delvis ligger bakom befintlig bebyggelse och inte direkt i anslutning till strandlinjen för att dispens skall ges. Mot detta står särskilt omständigheterna att området är allemansrättslig tillgängligt, att området omfattas av riksintresse enligt 4 kap. 2 § miljöbalken och att strandskyddet för det aktuella området har utökats till 300 meter från strandlinjen.
Främst med hänsyn till att området tillhör ett högexploaterat kustområde, där det rörliga friluftslivets intressen särskild skall beaktas, finner Miljööverdomstolen att de allmänna intressena väger tyngre än de enskilda intressena i detta fall. Med hänsyn till makarna H.s syfte med dispensen är det enligt Miljööverdomstolen inte fråga om en sådan inskränkning i markanvändningen som går längre än vad som krävs för att upprätthålla syftet med strandskyddet. Det saknas således särskilda skäl för att ge strandskyddsdispens. Miljödomstolens dom skall därför fastställas.
Domen får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättspresidenten Thomas, hovrättslagmannen Davis, fastighetsrådet Ward och hovrättsrådet Arnold, referent.
1. H.B-H.
2. P.H.
Miljödomstolen avslår överklagandet.
Genom det överklagade beslutet avslog länsstyrelsen en ansökan om strandskyddsdispens för att bebygga ett cirka 5 900 m2 stort markområde, motsvarande högst fem tomter. P.H. och H.B-H. har nu överklagat länsstyrelsens beslut till miljödomstolen.
YRKANDEN M.M.
Klagandena har yrkat att länsstyrelsens beslut upphävs och att strandskyddsdispens medges, i första hand i enlighet med ansökan och i andra hand för de tre inritade tomterna längst österut. Som grund har anförts bl.a. följande. Det aktuella området kan knappast kallas för strand eller strandmiljö. På grund av terrängförhållandena och växtligheten får man ingen känsla av hav och strand utan det liknar vilket skogsparti som helst. Landskapet är bergigt och mycket kuperat och inbjuder inte till att ströva i. Från de västra delarna av området har man delvis havsutsikt, men inte från hela området eftersom terrängen sluttar neråt, österut in mot land. Området kan inte anses vara av riksintresse. Det natursköna skogsområdet med stigar för strövande och ridande finns istället direkt norr om X 1:1 Där finns även ett jaktvårdsområde. Inga stigar går genom området utan de går istället runt och oavsett är det inte någon som strövar omkring i området. Det finns bara en vik, Hopphallsviken, vilken är en liten avlägsen vik som bara de boende besöker. Viken utgör inte någon vidare badplats och är den enda öppningen mot havet utan bebyggelse emellan. Där finns dock flera bryggor och sjöbodar i enkelt utförande, vilka påverkat strandmiljön. En bebyggelse ett femtiotal meter innanför och tio meter ovanför stranden utestänger inte eventuella framtida besökare från stranden. Inte heller begränsar byggnaderna möjligheten att klättra upp för klippan för att njuta av havsutsikten. Området är genom berget väl avskiljt från strandområdet och en bebyggelse begränsar inte rörelsefriheten. Vallda bebyggs i en aldrig tidigare skådad omfattning och Rödeviken, som intar den viktiga positionen för det rörliga friluftslivet i området, är redan avskuren genom bebyggelse. Tre till fem hus mer i området förändrar rimligen inte allmänhetens tillgång till stranden eller villkoren för djurlivet och natur- och kulturvärdena. Grunden för dispensansökan är den gamla avstyckningsplanen med fem inritade tomter. Det finns inte några fler detaljplaner för närområdet med inritade tomter och det är således inte sannolikt att fler dispenser i området kommer att begäras. Områdets blygsamma storlek, karaktär, läge och terrängförhållanden samt den tänkta bebyggelsens ringa påverkan i såväl nutid som framtid utgör särskilda skäl för dispens. De allmänna intressena skadas inte av bebyggelsen eftersom den ansluter till redan befintlig bebyggelse och ligger bortanför strandmiljön. De två tomterna mot väster kan dock avstås ifrån om rätten skulle finna att bebyggelse påverkar det allmänna intresset. De har fått erbjudande om att köpa området och önskar därför besked om hur marken får disponeras. Deras intresse av att få använda marken för bebyggelse väger tyngre än det allmänna intresset och beslutet strider således mot proportionalitetsprincipen.
Länsstyrelsen har vidhållit sitt beslut samt anfört bl.a. följande. Strandskyddets syften är långsiktiga och områden som för tillfället verkar vara av begränsat intresse kan bli betydelsefulla i framtiden. Det är väsentligt att mindre återstående delar av hårdexploaterade kuster bevaras. Även om dispens i ett enstaka fall inte synes vara till större skada måste det uppmärksammas att dispenser på sikt stegvis kan leda till sammantaget betydande nackdelar. Vid bedömning av proportionalitetsprincipen finner länsstyrelsen i detta fall att ingenting talar för att det enskilda intresset skulle väga tyngre än det allmänna. Dessutom noterar länsstyrelsen att markområdet inte ägs av sökandena varför dessa i nuvarande läge inte gör någon förlust.
Plan- och byggnämnden i Kungsbacka kommun har beretts tillfälle att yttra sig men har inte inkommit med några ytterligare synpunkter.
Klagandena har i yttrande genmält följande. Kusten inom aktuellt område är redan bebyggd närmast stranden, ursprungligen med fritidshus som numera bebos permanent. De tillkommande tomterna och byggnaderna bidrar inte till att kustområdet skulle uppfattas som mer exploaterat eftersom det ligger bakom den andra bebyggelsen från strandlinjen, utom tomten längst åt väster. Inte ens ett hus där skulle dock visuellt ge området en hårdexploaterad karaktär eller på något annat sätt hindra allmänhetens tillgång till strand eller påverka djurlivet negativt.
Miljödomstolen har den 5 oktober 2005 hållit syn i målet.
Strandskydd råder vid havet och vid insjöar och vattendrag. Strandskyddet omfattar vanligtvis land- och vattenområdet intill 100 meter från strandlinjen vid medelvattenstånd. Området får dock av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer utvidgas till högst 300 meter från strandlinjen, om det behövs för att tillgodose något av strandskyddets syften. Syftet med strandskyddet är att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv och att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för djur- och växtlivet. (se 7 kap.13 och 14 §§miljöbalken) Inom strandskyddsområde får inte uppföras nya byggnader. Dispens från förbudet får meddelas om det finns särskilda skäl. Vid prövning av fråga om strandskyddsdispens skall en avvägning ske mellan allmänna och enskilda intressen och dispens får endast ges om det är förenligt med strandskyddsbestämmelserna syfte. (se 7 kap16 - 18, 25 - 26 §§miljöbalken)
Av förarbetena till bestämmelserna om strandskydd (se prop. 1997/98:45 del II s. 88f.) framgår bl.a. följande. Dispensmöjligheten skall tillämpas restriktivt och bör normalt aldrig medges om ett strandskyddsområde är av särskild betydelse för naturvården eller friluftslivet. Inte bara områdets betydelse idag utan även betydelsen i framtiden är av intresse. Att platsen i fråga ligger i ett område som exempelvis sällan eller aldrig besöks av någon friluftslivsidkande allmänhet godtas inte som särskilda skäl för dispens. Särskilda skäl till dispens kan föreligga om ansökt byggnad ligger i nära anslutning till andra befintliga byggnader. I en sådan situation måste emellertid ytterligare en förutsättning vara uppfylld - den nya byggnaden får inte medföra en utvidgning av det privata området på bekostnad av det område som är tillgängligt enligt allemansrätten.
Strandskydd råder idag inom hela det markområde som klagandena ansökt om att få bebygga. Markområdet ligger visserligen utanför det område som klassats som riksintresse för friluftslivet, men promenadstigar från strandlinjen och inåt land gör markområdet väl tillgängligt för allmänheten och platsen är således inte helt utan betydelse för allmänhetens friluftsliv. Att endast få besökare nyttjar platsen idag utgör inte godtagbart skäl för dispens då även eventuellt nyttjande i framtiden måste beaktas.
Området ligger heller inte i direkt anslutning till befintlig bebyggelse. Visserligen finns i närområdet andra byggnader och bostadshus men dessa kan inte anses ha utsläckt betydelsen av det orörda naturområde som klagandena nu önskar bebygga. Vid miljödomstolens besök på platsen noterades bland annat att östra delar av området utgjordes av en sumpskog tydligt präglad av sitt strand- och havsnära läge. Området kan således inte anses sakna betydelse för växt- och djurlivet.
En byggnation på platsen skulle mot bakgrund av det anförda enligt miljödomstolens mening motverka strandskyddets syfte.
Klagandena är inte ägare till markområdet. De uppger dock att de blivit erbjudna att köpa detta och bestämmelserna om strandskydd innebär således i viss mening en inskränkning i deras rätt att i framtiden förfoga över marken. Den olägenhet som inskränkningen medför för dem får emellertid anses uppvägas av det allmänna intresse som strandskyddsbestämmelserna avser att skydda. Särskilda skäl att meddela dispens föreligger därmed inte och överklagandet skall därför avslås.
Överklagande skall ges in till Vänersborgs tingsrätt, miljödomstolen, senast den 28 november 2005 och vara ställt till Svea hovrätt, Miljööverdomstolen. Prövningstillstånd krävs.
I domstolens avgörande har deltagit chefsrådmannen Valdez och miljörådet Delgado. Föredragande har varit beredningsjuristen Graham