Rättsprövning, plan- och bygglagen, detaljplanefrågor / För att möjliggöra byggandet av en vägbro över järnvägsspår (fråga bl.a. om behov av miljökonsekvensbeskrivning, avslag)
Not 36. Ansökan av H-E.M om rättsprövning av ett beslut om detaljplan. -Byggnadsnämnden i Örebro kommun (2004-09-30, § 373) antog detaljplan för Gustavsviksbron Nikolai 3:81 mfl i Nikolai församling. - Beslutet överklagades av bl.a. H-E.M. med yrkande om att beslutet skulle upphävas. - H-E.M. anförde bl.a. följande. 1. Planen strider mot den grundläggande regeln i 2 kap. 2 § plan- och bygglagen (1987:10), PBL, eftersom den inte främjar en från allmän synpunkt långsiktigt, god hushållning av marken och inte heller beträffande Gustavsviksområdet främjar en från social synpunkt god livsmiljö. - 2. Planen uppfyller inte heller det i 2 kap. 1 § PBL inskrivna kravet på all planläggning att markområdet skall användas för det eller de ändamål för vilka området är mest lämpat med hänsyn till beskaffenhet, läge och föreliggande behov. Gustavsviksområdet är uppenbarligen utomordentligt väl lämpat för rekreation och friluftsliv och behovet av ett sådant område i omedelbar anslutning till stadskärnan är obestridligt. - 3. Vid all planläggning ska enligt 2 kap. 1 § PBL beaktas reglerna i 3 och 4 kap.miljöbalken och miljökvalitetsnormerna i 5 kap.miljöbalken. Användningen av Gustavsviksområdet till byggande av en sådan trafikanläggning som nu är aktuell strider mot dessa föreskrifter. - 4. Föreskrifterna i 3 kap. 15 och 18 §§ PBL om att gator som Gustavsviksbron skall anordnas på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till landskapsbilden och till natur- och kulturvärdena på platsen har uppenbarligen åsidosatts. - 5. Åsen väster om järnvägen är ett oskattbart inslag i landskapsbilden med ett betydande kulturvärde. Det saknas fortfarande en miljökonsekvensbeskrivning med illustrationsmaterial beträffande Carter påverkan på åsens natur- och kulturvärde. Inte heller finns något uttalande i planbeskrivningen beträffande behovet av arkeologisk undersökning av åsen. - 6. Gustavsviksbron kommer att medföra icke godtagbara sanitära olägenheter för hans fastighet Wright i form av avgaser, buller, damm och smuts. All biltrafik kommer att accelerera när fordonen skall upp på bron. Hans fastighet kommer att vara särskilt utsatt för detta buller. Han kan inte vitsorda de uppgifter om bullernivån som finns i planbeskrivningen. Bullernivån kommer enligt hans mening att vara väsentligt högre än den nivå som där anges. Enligt planbeskrivningen förutsätts fasadisolering dämpa bullernivån med 25 dBA. Hans bostadshus innehåller inte någon sådan fasadisolering som är ägnat att dämpa inomhus den yttre bullernivån. Sovrummet är beläget mot den västra fasaden. Trafiken på bron kommer uppenbarligen att omöjliggöra lugn och störningsfri nattsömn. - 7. Planförfattarna har i planbeskrivningen och i de övriga till detaljplanen hörande handlingarna betydligt överdrivit fördelarna med byggande av Gustavsviksbron. Han bestrider riktigheten av att det vid järnvägsövergången skulle ha inträffat under de senaste åren i genomsnitt en trafikolycka per kalenderår. I den samhällsekonomiska kalkyl som hör till detaljplanen anges att väntetiden för fordonstrafiken vid järnvägsövergången skulle vara i snitt nästan tre minuter. Han kan inte finna att byggandet av bron skulle medföra någon tidsbesparing över huvud taget. Kalkylen är inte realistisk. - Länsstyrelsen i Örebro län (2005-02-15) .avslog överklagandena och anförde vad gäller Klein överklagande som motivering för sitt avslagsbeslut följande. - I plan- och bygglagen har det grundläggande ansvaret lagts på kommunen när det gäller detaljplanens utformning och innehåll. Det har bl.a. kommit till uttryck i att kommunen själv med bindande verkan beslutar om antagande av planen efter de samråd och den handläggning som är föreskriven i lagen. - Av förarbetena till PBL, prop. 1985/86:1 s. 365, framgår bl.a. följande. "När det gäller de viktiga principfrågorna om kommunens utbyggnad bör den enskilde som regel inte genom besvär hos statliga myndigheter kunna få lokala bedömningar ändrade. Enskilda sakägare och andra intressenter skall alltså inte kunna åberopa motstående allmänna intressen för att få ett kommunalt beslut omprövat. Sådana intressen skall länsstyrelsen bevaka i första hand under samrådsskedet men i andra hand också genom sin rätt till officialprövning, givetvis under förutsättning att intressena har den betydelse att länsstyrelsen kan förordna om prövning enligt 12 kap. Besvären bör kunna avse enbart frågor som är av betydelse för de klagande i egenskap av sakägare eller boende inom och i anslutning till området." - Det är alltså i första hand en uppgift för kommunen att bestämma hur marken får användas och bebyggas. Statens kontroll över själva planläggningsresultatet begränsas till dels en officialprövning av länsstyrelsen enligt 12 kap. PBL när det kan befaras att vissa viktiga intressen (riksintressen mm) inte tillgodosetts, dels en besvärsprövning. - Länsstyrelsen kan med anledning av ett överklagande bara pröva sådant som direkt berör den klagandes enskilda intressen i egenskap av fastighetsägare och/eller boende. Länsstyrelsen kan vid överklagande även pröva frågor av formell art. - p 1, 2, 4 och 7.Vad H-E.M. anfört här rör sådana intresseavvägningar som faller inom det handlingsutrymme som PBL ger kommunen. Mot denna bakgrund finner Länsstyrelsen inte skäl att åberopade synpunkter i detta avseende skulle utgöra skäl till att beslutet om ändring av detaljplanen ska upphävas. - p 3. Det som H-E.M. anför rör sådana allmänna intressen som det enligt PBL ankommer på kommunen och länsstyrelsen att bevaka. Invändningarna rörande 3 kap.miljöbalken. rör sådana intresseavvägningar som faller inom det handlingsutrymme som PBL ger kommunen. 4 kap.miljöbalken rör särskilda bestämmelser för hushållning med mark och vatten för vissa områden i landet. Det ifrågavarande området är inte omnämnt i dessa bestämmelser varför 4 kap.miljöbalken inte är aktuellt i detta fall. Om det kan befaras att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap.miljöbalken inte iakttas ska länsstyrelsen enligt 12 kap. PBL pröva beslut att anta detaljplan. Länsstyrelsen har som ovan nämnts inte funnit skäl att pröva planen enligt 12 kap. PBL. Länsstyrelsen finner att vad H-E.M. anfört under p 3 inte utgör skäl till att beslutet om detaljplan ska upphävas. - p. 5. I planen finns dels som bilagor två rapporter rörande samhällsekonomisk analys dels i planbeskrivningen ett särskilt avsnitt med rubriken "Miljö- och hälsokonsekvenser", som på ett tillräckligt sätt redogör för den begränsade påverkan planen får på miljön. I motsats till klaganden anser Länsstyrelsen att åsen väster om järnvägen inte har något särskilt betydande natur- eller kulturvärde. Det finns inte heller något behov av arkeologisk undersökning. Länsstyrelsen finner således att vad H-E.M. anfört i detta avseende inte utgör skäl att upphäva beslutet om detaljplan. - P6.Under miljö- och hälsokonsekvenser finns i planbeskrivningen en beräkning av såväl bullernivåer som avgashalter vid bl.a. H-E.M:s fastighet Wright. Där anförs bl.a. följande rörande bullernivåerna. "Beräkningarna är gjorda för biltrafikflödet 10 000 fordon per dygn över Gustavsviksbron, dvs. något mer än prognosen efter etapp 2. I förutsättningarna ingår också en 100 meter lång skärm utmed östra brobankens norra sida. Fasadisoleringen förutsätts dämpa 25 dBA. En jämförelse med Naturvårdsverkets riktvärden visar att bullernivåerna blir godtagbara." Beräkningarna är gjorda med en marginal till det beräknade trafikflödet. De olägenheter bullret från Gustavsviksbron ger upphov till kan enligt Länsstyrelsen inte befaras bli så betydande vid fastigheten Wright att beslutet av den anledningen ska upphävas. Vad gäller avgashalterna finns beräkningar för en punkt 30 meter från vägens mitt. Dessa halter understiger klart Naturvårdsverkets riktvärden. Då bostadshuset på Nikolai 3:24.1 ligger ca 100 meter från vägmitt är det Länsstyrelsens bedömning att vare sig avgashalterna eller damm och smuts kommer att medföra några betydande olägenheter för H-E.M. -Länsstyrelsen finner således att överklagandet från H-E.M ska avslås. - H-E.M. överklagade länsstyrelsens beslut. Han hänvisade till vad han tidigare framfört och anför bl.a. följande. Området runt Stora Hyddan liksom den mäktiga rullstensåsen väster om Gustavsviksfältet och Gamla vägen är kulturhistoriskt värdefulla och märkliga områden. Som boende i en kulturhistoriskt värdefull miljö bör han kunna ställa anspråk på att detaljplaner i hans omedelbara grannskap upprättas och fastställs med skälig hänsyn till befintlig kulturhistorisk bebyggelse. En miljöberedning och miljökonsekvensbeskrivning saknas vad avser rullstensåsen. Planen anger inte hur anslutningen med Södra vägen och Gamla vägen skall utformas. Det saknas illustrationsmaterial som anger hur åsen påverkas av byggandet av Gustavsviksbron jämte Södra vägen. De trafiksäkerhetsmässiga konsekvenserna av att Södra vägen kan komma att användas för transporter av farligt gods redovisas inte. Detaljplanen strider mot flera bestämmelser i PBL och miljöbalken. Byggandet av Gustavsviksbron medför sanitära olägenheter för honom i form av avgaser, buller, damm och smuts. Fördelarna med byggandet av Gustavsviksbron har överdrivits. Bra framkomlighet och god trafiksäkerhet kan anordnas på platsen för den nuvarande järnvägskorsningen till kostnader som är betydligt lägre och rent av obetydliga i förhållande till kostnaderna för byggande av bron.- Han hänvisade till detaljplanen för Stora Hyddan och till samrådsyttranden från länsstyrelsen dels i tidigare detaljplaner, dels i aktuellt ärende, Dessutom framförde han kritik mot kommunens handläggning, bl.a. hade underlaget varit bristfälligt. Han framförde också kritik mot länsstyrelsens handläggning. - Regeringen (2005-11-10, Miljö- och samhällsbyggnadskontoret) avslog överklagandet och anförde som skäl för sitt beslut följande. - Regeringen finner inte att det framkommit att planhandlingarna eller handläggningen i kommunen har sådana brister eller att det i övrigt föreligger sådana omständigheter som innebär att kommunens beslut att anta detaljplanen inte tillkommit i laga ordning. Regeringen finner inte heller att vad H-E.M. framfört om ärendets handläggning i länsstyrelsen utgör skäl för att upphäva länsstyrelsens beslut. - Vid prövningen av ärendet i sak konstaterar regeringen att det av handlingarna framgår att ett 100 meter långt tätt vägräcke med höjden minst 1,2 meter skall anordnas utmed östra brobankens norra sida som störningsskydd mot bl.a. H-E-M:s fastighet. - Regeringen finner bl.a. mot bakgrund av de bestämmelser om störningsskydd som tagits in i detaljplanen att de olägenheter i form av påverkad närmiljö som detaljplanen kan medföra för H-E.M. inte kan anses vara så betydande att planen av det skälet inte kan godtas. Vad H-E.M. anfört om påverkan på den kulturhistoriskt värdefulla miljön eller om vald trafiklösning utgör inte skäl för att regeringen med anledning av hans överklagande skall upphäva beslutet att anta planen. Regeringen finner inte heller att vad H-E.M. anfört i övrigt utgör skäl att ändra länsstyrelsens beslut. Hans överklagande bör därför avslås. - H-E.M. ansökte om rättsprövning av regeringens beslut och yrkade att beslutet skulle upphävas. Till stöd för sin talan anförde han bl.a. att det mot bakgrund av avsaknaden av en miljökonsekvensbeskrivning samt brister i olika avseenden i detaljplanens redovisning av markytans utformning och höjdlägen förelåg så allvarliga fel i förfarandet att det fanns anledning av upphäva beslutet att anta detaljplanen. - Regeringsrätten (2008-02-29, Williams, Lewis, Evans, Jensen, Ståhl): Skälen för Regeringsrättens avgörande.Av punkten 2 i övergångsbestämmelserna till lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut följer att den tidigare lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut ska tillämpas i förevarande mål. - Av 1 § i 1988 års lag framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen ska pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Av 5 kap. 18 § andra stycket PBL i dess i målet tillämpliga lydelse, följer att en miljökonsekvensbeskrivning ska upprättas om detaljplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Med hänsyn till de utredningar som redovisas i planen med avseende på den miljöpåverkan i olika avseenden som ett genomförande av planen kan få finner Regeringsrätten att det inte strider mot nämnda lagrum att en fullständig miljökonsekvensbeskrivning inte har upprättats. - I målet har inte heller framkommit att det vid handläggningen i övrigt har förekommit något fel som kan ha påverkat utgången i ärendet eller att regeringen vid beslutsfattandet skulle ha felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som föreligger i planärenden. Regeringens beslut kan därför inte anses strida mot någon rättsregel på det sätt som H-E.M. har angett. Det framgår inte heller klart av omständigheterna i målet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut ska därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut ska stå fast. (fd II 2008-02-06, Jolfors French).