Fråga huruvida transporter till och från en miljöfarlig verksamhets anläggningar är att anse som s.k. följdföretag enligt MB. Tillika fråga huruvida den som har ansökt om tillstånd enligt balken till utökad produktion av massa och papper bör åläggas att utreda och lämna förslag på villkor för sådana transporter med stöd av ett s.k. prövotidsförordnande.
Vänersborgs tingsrätt, miljödomstolen
Stora Enso Hylte AB (Stora) ansökte vid Vänersborgs tingsrätt, miljödomstolen, om tillstånd enligt MB till viss utvidgning av verksamheten vid sitt massa- och pappersbruk i Hyltebruk i Hylte kommun, Hallands län.
I målet vid miljödomstolen uppkom bl.a. vissa frågor med anknytning till transporter till och från den av ansökningen åsyftade anläggningen. Referatet begränsas i huvudsak till behandlingen av dessa frågor.
Miljödomstolen (rådmannen Hayes och miljörådet Cox samt de sakkunniga ledamöterna Carter och Johnson) anförde i deldom den 18 december 2001, såvitt nu är i fråga:
Stora Enso Hylte AB (”Stora”) bedriver massa- och papperstillverkning i Hyltebruk, ett litet samhälle ca 45 km från Halmstad. Bolaget ägs av Stora Enso Oy och ingår i affärsområdet Stora Enso Newsprint. Vid verksamheten tillverkas tidningspapper av egenproducerad mekanisk massa och returpappersmassa. Nuvarande tillstånd medger för närvarande en produktion om 780 000 ton papper per år som efter att verksamhetens avloppsreningsanläggning byggts ut och tagits i drift får öka till 800 000 ton papper per år. Tillståndet till utbyggnaden av reningsanläggningen har lämnats i gällande tillståndsdom från miljödomstolen den 12 maj 1999, vilken senare med en smärre ändring fastställts av Miljööverdomstolen i dom den 1 februari 2000. Detaljplan för området vann laga kraft den 4 maj 2000 och vattendom för ledningsdragning i och längs Nissan meddelades av miljödomstolen den 14 juli 2000.
Den tidsutdräkt som de parallella prövningarna inneburit har varit ett problem för bolaget eftersom anläggandet av de nya delarna av avloppsreningsanläggningen därmed försenats. Efterfrågan på tidningspapper är mycket god och bolaget bedömer att man kommer att behöva öka produktionen något för att behålla sin marknadsposition. Det som bolaget avser är en ny prövning av hela (den utökade) verksamheten. Bolaget anser dock att 1999 års villkor och prövotidsförordnanden fortfarande är adekvata och föreslår därför att de skall gälla oförändrade för det nya tillståndet.
Någon förändring av nuvarande villkor kommer inte att behöva göras utan den ökade produktionen bedöms rymmas inom nuvarande villkor och provisoriska föreskrifter för verksamheten.
Stora yrkar att få öka produktionen av tidningspapper vid verksamheten i Hyltebruk till 820 000 årston till dess den nya avloppsreningsanläggningen är tagen i drift och därefter få öka produktionen av tidningspapper till 840 000 årston samt få producera 550 000 årston mekanisk massa (slipmassa och termomekanisk massa) utan inbördes volymbegränsningar och att få öka produktionen av returpappersmassa till 400 000 årston till dess de nya delarna av avloppsreningsanläggningen tagits i drift och därefter få tillverka 450 000 årston returpappersmassa. Massaproduktionen skall dock vara begränsad till den mängd massa som krävs för den egna pappersproduktionen.
- - -.
Bolaget yrkar vidare att dom i målet skall gälla med omedelbar verkan.
Bolaget har ett nytt tillstånd för hela verksamheten meddelat år 1999. Den nu aktuella produktionsökningen ryms inom de redan beslutade skyddsåtgärderna och begränsningsvärdena för verksamheten och är närmast en mindre marknadsanpassning. Produktionen av tidningspapper kommer enligt ansökan att kunna öka från 780 000 till 820 000 ton/år för tiden fram till dess den utbyggda reningsanläggningen tas i drift och därefter öka från 800 000 till 840 000 ton/år. Returpappersmassaproduktionen kommer fram till dess de nya delarna av avloppsreningsanläggningen tagits i drift att kunna öka till 400 000 ton/år. Beträffande mekanisk massa innebär ansökan endast att den tillåtna produktionen för mekanisk massa anges gemensamt för slipmassa och TMP, vilket ger en ökad flexibilitet mellan de båda massaslagen.
Den aktuella ökningen av produktionen är således liten och kommer att kunna ske inom ramen för gällande provisoriska föreskrifter och villkor. Om man jämför med den ursprungliga ansökan inför föregående prövning är den aktuella produktionsökningen än mer marginell. Från början omfattade nämligen ansökan omslagspapperstillverkning om 14 000 ton/år och magnefitmassatillverkning om 80 000 ton/år. Under tillståndsmålets handläggning lades emellertid båda dessa tillverkningsenheter ner. Räknat enbart på papperstillverkningen innebär därmed denna ansökan endast en ökning med 26 000 ton/år jämfört med den ursprungliga tillståndsansökan som ingavs i april 1998 och den sammanlagda massavolymen är till och med lägre än i den ursprungliga ansökan.
Produktionsökningen om 40 000 årston tidningspapper jämfört med gällande tillstånd kommer inte att fordra några särskilda åtgärder förutom smärre trimningsåtgärder. Kapaciteten för en högre produktion finns redan i befintliga anläggningar. Detta gäller såväl producerande som miljörelaterade enheter.
Ökningen av returpappersmassaproduktionen kommer i ett första steg att kunna ske genom trimning och komplettering av befintlig utrustning.
- - -.
Verksamhetens miljökonsekvenser yttrar sig främst i form av utsläpp till vatten och luft samt buller och lukt. Här nedan följer en beskrivning av verksamhetens miljöpåverkan.
- - -.
Intransporter av ved sker till 100 % med lastbil medan uttransporterna av tidningspapperet sker till ca 70 % med tåg och ca 30 % med lastbil. I framtiden kan tågtransporterna förväntas öka. Att kvantifiera ökningen är dock för dagen inte möjligt.
Intransporterna av returpapper sker till ca 70 % med lastbil och ca 30 % med tåg. Även här kan förutses att tågtransporterna kommer att öka.
Beträffande kemikalier sker leveranser av väteperoxid med tåg medan övriga kemikalieleveranser sker med lastbil.
Lokalt i Hyltebruk har flyttningen av infarten till industrin år 1998 gett en betydande minskning av antalet tunga transporter genom samhällets centrum, vilket varit positivt för miljön.
- - -.
Naturvårdsverket har anfört följande.
Naturvårdsverket väljer att i detta ärende endast yttra sig över frågorna rörande bolagets energiförbrukning samt godstransporter till och från anläggningen.
- - -.
Bolaget hänvisar till det allmänna villkoret när det gäller reglering i tillståndet av energiförbrukning. Eftersom bolagets redovisning i huvudsak består av prognoser snarare än åtaganden anser verket att det allmänna villkoret inte kommer att kunna reglera verksamheten avseende energiaspekten.
Med balkens tillkomst har energi- och transportfrågor fått ökad tyngd i miljöskyddsprövningar jämfört med tidigare lagstiftning. Detta föranleder enligt verkets mening att det är lämpligt att reglera dessa frågor i särskilda villkor och inte bara med det allmänna villkoret.
- - -.
Beträffande bolagets transporter är verkets bedömning av bolagets redovisning liknande den för energifrågan. Även här konstaterar verket att det allmänna villkoret knappast kan reglera dessa frågor eftersom bolagets redovisning inte innebär åtaganden. Dessutom anser verket att vissa frågor inte har belysts tillräckligt. Frågan om hur transporter av annat än rundvirke till bolagets anläggning bör redovisas och i den redovisningen bör framgå vilka miljökrav avseende transporter som bolaget ställer på leverantörer och transportörer. När det gäller transporter av returpapper till anläggningen bör bolaget redovisa varför så stor andel av transporterna sker med lastbil samt förutsättningarna för att öka andelen järnvägstransporter. Bolaget bör också redovisa för de fartygstransporter som sker från svenska hamnar, vilken miljöbelastning dessa står för och vilken potential det finns för förbättringar.
Villkor för transporter skulle kunna relateras till kravnivåer på tunga fordon. Det vore intressant att veta om de fordon som används för transporter till och från Hylte i dag uppfyller dessa krav och när de kommer att uppfylla framtida krav. Skulle det vara möjligt att använda gasdrivna fordon? - - -. Det kan också bli fråga om att ställa krav på transportslag. Vad skulle det exempelvis betyda för Hylte om man ökade järnvägstransporterna. Verket inser att bolaget inte har samma rådighet över transporterna när kunderna svarar för dessa som när bolaget är köpare av transporterna. Vid exempelvis intransport av kemikalier borde bolaget dock kunna ställa vilka krav som helst. Detta borde klarläggas. Har man ställt krav på bunkeroljan eller katalysatorer på de fartyg som utnyttjas?
I första hand yrkar Naturvårdsverket att bolaget bör åläggas att komplettera ansökan i ovan nämnda aspekter. I andra hand kan verket godta att bolaget under en prövotid utreder frågorna och åläggs att till domstolen inkomma med utredningar samt förslag till villkor som kan reglera transport- och energifrågorna.
Prövotiderna skall förenas med åläggande om att också redovisa förslag till åtgärder. Föreslagna prövotider bör fastläggas i tiden och inte knytas till tidpunkten för ianspråktagandet.
- - -.
Stora har genmält följande.
- - -.
Naturvårdsverket har begärt att bolaget i första hand skall komplettera sin ansökan med ytterligare beskrivning av energi- och transportfrågor och i andra hand att bolaget skall åläggas att under en prövotid utreda nämnda frågor för att därefter inkomma med utredningar och förslag till villkor.
- - -.
När det gäller transporter har bolaget lämnat en översiktlig redovisning i kompletteringen som anger storleksordningen på miljöpåverkan. Intransporter av annat material än ved och returpapper utgör en mycket ringa andel och består i huvudsak av kemikalie- och bränsletransporter. Uppskattningsvis utgör dessa transporter ungefär 15 % av intransporterna, varav hälften är biobränsletransporter.
Att andelen järnvägstransporter av returpapper inte är högre än vad som redovisats i kompletteringen beror på att returtransporter med lastbil i hög grad kan utnyttjas. Dessa transporter är mycket konkurrenskraftiga både ekonomiskt och miljömässigt eftersom de eljest hade fått gå tomma. Det är egentligen endast på sträckan Halmstad-Hyltebruk som järnvägstransporter är konkurrenskraftiga.
En uppskattning av emissionerna från de fartyg som ingår i transportsystemet Baseport är 20 g CO2/ton km och 0,2 g S/ton km.
De transportfrågor som här aktualiseras är av övergripande natur och rör inte några lokala frågor såsom vägval eller tider för in- och uttransporter. Bolaget bedriver ingen egen transportverksamhet utan transporttjänster köps på marknaden antingen av bolaget självt eller av andra bolag inom Stora Enso-koncernen eller av leverantören av varan i fråga, t.ex. ved, kemikalier etc. I specialmotiveringen till 16 kap. 7 § MB (prop. 1997/98 del 2 s. 208) anges att vid tillståndsprövningen måste en rimlig avgränsning göras av följdföretag, så att endast följdföretag som har ett omedelbart samband med den tillståndsprövade verksamheten beaktas. Som exempel på följdföretag anges vägar och kraftledningar samt transporter av farligt gods till och från verksamheten.
Naturvårdsverkets krav i detta fall avser inte de lokala förhållandena utan intentionen är att indirekt villkorsreglera transportsektorn i stort. Detta kan bolaget inte acceptera. En villkorsreglering skulle här vida överskrida den avgränsning avseende följdföretag som följer av 16 kap. 7 § MB. Transporter sker över stora delar av världen beroende på var avsättning finns för bolagets produkter samt var leverantörer av råvaror och andra nödvändigheter för produktionen finns. Transporterna sker av självständiga företag som konkurrerar med varandra. Dessa transporter köps, som ovan angetts, av olika aktörer. Vanligtvis är det leverantören som också svarar för transportköpet. En vara kan emellertid sedan handlas i flera led innan den når slutkonsumenten. Bolaget anser således inte att det är rimligt att villkorsvis reglera transportverksamhet annat än i närområdet kring den aktuella verksamheten. Den reglering av transportsektorn som sådan som kan anses önskvärd bör ske direkt i förhållande till transportörerna och inte indirekt i andra, tredje eller fjärde led.
Sammanfattningsvis anser bolaget att transportredovisningen är tillräcklig med de kompletteringar som ovan gjorts och bolaget motsätter sig att villkor föreskrivs för transporter på sätt som Naturvårdsverket antyder. Därmed motsätter sig bolaget också att frågan sätts på prövotid.
- - -.
- - -.
Naturvårdsverkets erinringar mot ansökan avser frågorna om energihushållning och transporter. Verket har anfört att dessa frågor bör regleras i särskilda villkor och har i första hand begärt ytterligare komplettering av ansökan med utredning i dessa frågor, i andra hand prövotid för frågorna. Stora har motsatt sig särskild villkorsreglering.
Tillståndsprövningen omfattar numera även frågan om sökanden uppfyller kravet på (bl.a.) energihushållning i 2 kap. 5 § MB. - - -. Utredningen kan dock inte anses visa att bolaget nått så långt att särskilda villkor i frågan inte kommer i fråga. Utredningen är inte tillräcklig för att slutligt pröva villkorsfrågan. I stället bör Naturvårdsverkets andrahandsförslag om prövotid följas.
- - -.
Även vad avser transporter har Stora motsatt sig särskild villkorsreglering. Bolaget har anfört att sådana villkor som verket synes syfta till ligger utanför vad som kan bestämmas i tillståndsmål om denna anläggning. Bolaget har tillagt att bifall till sådana villkor egentligen skulle vara en indirekt miljöreglering av transportbranschen.
Stora har redogjort för dagens transportlösningar för trafiken till och från anläggningen. Ingen erinran har riktats mot de lokala transportlösningarna (inom anläggningen och till askdeponi). Enligt miljödomstolens mening är det inte antagligt att här skulle finnas utrymme för några miljövinster som kunde motivera särskilda villkor i tillståndet.
Naturvårdsverkets yrkanden har dock ett vidare syfte än att reglera trafiken vid anläggningen, nämligen att tvinga fram en allmän höjning av miljöstandarden för transporterna från och till Storas leverantörer och kunder.
Enligt vad som framkommit i målet sker intransporterna till fabriken huvudsakligen med lastbil medan uttransporterna huvudsakligen sker med tåg. För de senare transporterna har inom Ensokoncernen utvecklats ett automatiserat containersystem som innebär att merparten av produkterna omlastas först utomlands vid en terminal i Belgien. Från denna sker sedan vidareleveranser till kunderna efter dessas önskemål. Enligt domstolens mening kan inga erinringar riktas mot dessa transportlösningar med utgångspunkt i MB:s tillåtlighetsregler.
Intransporter av råvaror och kemikalier till fabriken sker huvudsakligen av utomstående leverantörer. Bolaget eftersträvar enligt vad det uppgivit att i så stor utsträckning som möjligt utnyttja de tömda råvarubilarna för returtransporter. Enligt bolagets mening kan dessa transporter inte ske på annat sätt. Domstolen delar denna bedömning. Med anledning av Naturvårdsverkets yrkanden finner domstolen anledning att uttala att villkor rimligtvis inte kan meddelas i frågor som bolaget inte råder över. Synpunkter av det slag verket väckt synes i första hand kunna beaktas vid prövning av en verksamhets lokalisering. Den frågan är dock inte kontroversiell i detta mål.
Inte heller för fjärrtransporterna finns med hänsyn till det anförda något utrymme för ett prövotidsförordnande.
- - -.
vid bolagets anläggning i Hyltebruk tillverka tidningspapper till en mängd av 820 000 ton per år till dess den nya avloppsreningsanläggningen är tagen i drift och därefter till en mängd av 840 000 ton per år, och
vid anläggningen producera dels 550 000 ton mekanisk massa per år (slipmassa och termomekanisk massa utan inbördes volymbegränsningar), dels returpappersmassa till en mängd av 400 000 ton per år under tiden till dess de nya delarna av avloppsreningsanläggningen tagits i drift och för tiden därefter 450 000 ton per år.
Massaproduktionen skall dock vara begränsad till den mängd massa som krävs för den egna pappersproduktionen. Bolaget lämnas vidare tillstånd till de ombyggnader och avloppsreningsanläggningar som beskrivs i ansökan.
Därefter lämnades redogörelse för uppskjutande enligt 22 kap. 27 § MB av avgörandet av vissa villkor samt för vad som skulle gälla som provisoriska villkor under prövotiden, vilket inte i något avseende berörde transportfrågorna.
Domslutet avslutades med följande: Miljödomstolen avslår de yrkanden som framställts om andra eller strängare villkor än de som har angivits i det föregående. Tillståndet enligt denna dom får tas i anspråk utan hinder av att domen inte vunnit laga kraft.
Naturvårdsverket överklagade i Svea hovrätt, Miljööverdomstolen, och yrkade att Miljööverdomstolen enligt 22 kap. 27 § MB skulle skjuta upp frågan om vilka villkor som skall gälla för bolagets transporter och föreskriva att Stora skulle närmare utreda förutsättningarna för att ytterligare miljöanpassa transporterna till och från bruket. Naturvårdsverket föreslog att ett utredningsvillkor skulle fastställas enligt följande.
Prövotidsutredningen skall redovisa vilka krav som ställs på leverantörer och transportörer av gods in till anläggningen samt vilka krav som ytterligare skulle kunna ställas i fråga om miljöstandard på fordon. Beträffande transporter av produkter från anläggningen bör redovisas vilken potential till miljöförbättringar som finns. Redovisas bör t.ex. vilka möjligheter som finns att minska svavelhalten i de bränslen som fartygen använder och möjligheterna att begränsa kväveoxidutsläppen från fartygen.
Vidare yrkade Naturvårdsverket att Miljööverdomstolen skulle fastställa ett utredningsvillkor beträffande energihushållningen. - - -.
Dessutom yrkade Naturvårdsverket att bolaget skulle utföra samtliga prövotidsutredningar i samråd med tillsynsmyndigheten. Tiden för redovisning borde enligt Naturvårdsverket för såväl transport- som energifrågorna fastställas till ett år från dagen för dom.
Stora bestred bifall till Naturvårdsverkets överklagande avseende prövotidsföreläggande om transporter men medgav yrkandet om ett utredningsvillkor beträffande energihushållningen.
Miljööverdomstolen (hovrättslagmannen Smith, miljörådet Martinez samt hovrättsråden Bryant, referent, och Gardner) anförde i dom den 6 maj 2003:
Med MB:s tillkomst har bl.a. transportfrågor fått ökad tyngd i miljöprövningar jämfört med den tidigare miljöskyddslagen. Detta föranleder enligt verkets mening att det är lämpligt att reglera dessa frågor i särskilda villkor och inte bara med det allmänna villkoret. Eftersom bolagets redovisning av godstransporterna inte innehåller åtaganden kommer transportfrågorna att bli oreglerade om inte särskilda villkor föreskrivs. Bolaget bör kunna visa vilka miljökrav som bolaget ställer på leverantörer och transportörer som utför tjänster åt bolaget och vilka ytterligare krav som skulle kunna ställas.
Det är möjligt att reglera transporter genom villkor för tillståndet. Enligt förarbetena till MB (prop. 1997/98:45 del 2 s. 8) kan ett villkor för en miljöfarlig verksamhet som grundar sig på balken avse vad som helst som gagnar en ekologiskt hållbar utveckling. Det påpekas därvid att detta är en skillnad mot villkor grundade på miljöskyddslagen vilka bara kunde avse olägenheter från verksamheten. Av förarbetena (prop. 1997/98:45 del 2 s. 15-16) framgår också att det mer omfattande tilllämpningsområdet som balken har jämfört med miljöskyddslagen innebär att krav även kan ställas på transporter.
Enligt förarbetena till 16 kap. 7 § MB (prop. 1997/98:45 del 2 s. 208) bör även följdföretag beaktas vid bedömningen av villkorsutformningen för ett tillstånd. Det är dock, såsom anges i propositionen, en bedömningsfråga vad som är en rimlig avgränsning av följdföretagen. Transporter som bolaget beställer har ett omedelbart samband med den verksamhet som prövas här, varför de bör anses vara sådana följdföretag som avses i 16 kap. 7 § MB. Uppräkningen i 22 kap. 25 § MB vad en tillståndsdom skall innehålla är inte uttömmande. Ett transportvillkor skulle därför kunna föreskrivas.
Miljödomstolen har i domskälen anfört att villkor rimligen inte kan ställas i frågor som bolaget inte råder över. Verket delar denna uppfattning men menar att bolaget som beställare av transporter har en viss rådighet i dessa frågor. Bolaget har full rådighet över hur det väljer att lösa sina transportbehov. Det står bolaget fritt att självt ombesörja transporterna, att upphandla transporttjänster eller att låta leverantörer och kunder sköta transporterna. Därmed råder bolaget också över vilka miljöaspekter som beaktas när transporterna utförs eller när transportavtal ingås. På samma sätt som bolaget torde råda över och ansvara för vilka miljökrav som bör iakttas vid utförandet av t.ex. lokalvård och entreprenadarbeten inom anläggningen, bör det ha både möjlighet och skyldighet att beakta miljöaspekter vid valet och upphandlingen av transporter till och från anläggningen. Valet av transporter är något som kan behöva förändras med tiden och som därför ställer särskilda krav på utformningen av villkor. Detta är en del av det som verket vill att bolaget skall redovisa förutsättningarna för i en prövotidsredovisning.
- - -.
I 16 kap. 7 § MB anges att vid prövningen enligt denna balk skall hänsyn tas till verksamheter eller särskilda anläggningar som kan antas bli behövliga för att verksamheten skall kunna utnyttjas på ett ändamålsenligt sätt. Bestämmelsen är tagen från vattenlagen (3 kap. 5 §) och avser hänsynstaganden vid bedömningen av verksamhetens tillåtlighet. Att någon ändring därvidlag skett genom införandet i MB finns det inget stöd för. Av prop. 1997/98:45 del 2 s. 208 framgår endast att en rimlig avgränsning måste göras vid tillståndsprövningen, så att endast följdföretag som har ett omedelbart samband med den tillståndsprövade verksamheten beaktas. Som exempel på sådana följdföretag nämns vägar och kraftledningar samt att hänsyn även kan tas till farliga transporter som skall ske till och från den prövade verksamheten. Om transporter i allmänhet ansetts falla inom avgränsningen borde det rimligen ha angetts i propositionen.
Transporterna och dess miljöpåverkan kan sättas på prövotid endast om det finns förutsättningar att föreskriva villkor. En grundläggande förutsättning för att kunna villkorsreglera en fråga är att verksamhetsutövaren har rådighet över det som regleras. Villkor skall utformas så att de kan utgöra grund för att konstatera om en överträdelse har skett och i så fall ligga till grund för påföljder enligt MB:s sanktionssystem. Villkoren är straffsanktionerade. De måste således vara såväl möjliga att kontrollera som möjliga att följa för den enskilde verksamhetsutövaren.
Bolaget varken äger eller råder över någon transportkapacitet vare sig för in- eller uttransporter. Avseende transporterna in till verksamheten sker dessa med tåg och lastbil i enlighet med vad som anges i ansökningshandlingarna och det är leverantören som bekostar transporten antingen genom egna transportmedel eller genom köp av transporttjänster. För utleveranser köper bolaget genom Stora Enso Transport & Distribution in transporttjänster. Bolaget utför således inget transportarbete i sin verksamhet och kan därmed inte heller kontrollera eller styra transporterna med avseende på t.ex. utformning och prestanda. Valet av inköp av transporttjänster styrs av vilka alternativ som står till buds i förhållande till var kunden befinner sig och vilka volymer det är fråga om. Detta är faktorer som hela tiden förändras beroende på de marknadsförutsättningar som vid varje tid gäller. Bolaget bör inte frånhändas möjligheten att göra en rationell upphandling på marknaden. Skall transportsektorn regleras skall det ske direkt mot berörda aktörer och inte indirekt via dess kunder.
Det av Naturvårdsverket åberopade propositionsuttalandet om att villkor för en miljöfarlig verksamhet som grundar sig på balken kan avse vad som helst som gagnar en ekologisk hållbar utveckling åsyftar portalparagrafen. Övriga bestämmelser i balken bör ses som preciseringar av denna.
- - -.
Den fråga som parterna framför allt inriktat sin argumentation på är frågan, om det är möjligt att i ett mål om tillstånd enligt MB föreskriva villkor som rör transporter till och från en anläggning, när transporterna inte utförs av bolaget i egen regi. Miljööverdomstolen bedömer denna fråga på följande sätt.
MB:s tillämpningsområde är inte begränsat till skador och olägenheter som uppkommer genom användning av mark, byggnader eller anläggningar. I princip gäller MB för all mänsklig påverkan som kan äventyra målet för MB som det kommer till uttryck i 1 kap. 1 §.
Av 2 kap. 3 § MB framgår att en verksamhetsutövare är skyldig att utföra de skyddsåtgärder och iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Krav bör med stöd av denna bestämmelse kunna ställas på transporter och riktas mot verksamhetsutövaren, under förutsättning att denne har en faktisk och rättslig möjlighet att efterkomma kravet (se prop. 1997/98:45 del 2 s. 16). Stöd för att det bör vara möjligt att föreskriva villkor om transporter vid tillståndsprövning finns i 16 kap. 7 § om s.k. följdverksamheter. Där stadgas att vid prövningen enligt balken hänsyn skall tas till andra verksamheter eller särskilda anläggningar som kan antas bli behövliga för att verksamheten skall kunna utnyttjas på ett ändamålsenligt sätt. I förarbetena till den bestämmelsen (a. prop. s. 208) nämns som exempel att hänsyn kan tas till farliga transporter som skall ske till och från den prövade verksamheten. Det finns inte skäl att anta att bestämmelsen skulle vara begränsad till att gälla enbart farliga transporter och alltså inte gälla transporter i allmänhet som bolaget påstått.
Det får mot denna bakgrund anses klart att transporter ingår bland det som kan prövas enligt MB och därmed också kan bli föremål för tillståndsvillkor. En verksamhetsutövare är ofta i hög grad beroende av transporter av råvaror, insatsvaror och färdiga produkter, och det ligger därför nära till hands att bedöma transporter i allmänhet som följdverksamheter. Detta konstaterande räcker dock inte för att avgöra frågan i vilken omfattning transporterna kan villkorsregleras. Enligt förarbetena till 16 kap. 7 § (a. s.) måste vid tillståndsprövningen en rimlig avgränsning göras av ett följdföretag, så att endast följdföretag som har ett omedelbart samband med den tillståndsprövade verksamheten beaktas.
En grundläggande förutsättning för att villkor för en verksamhet skall kunna meddelas är också som angetts ovan att tillståndshavaren har möjlighet - faktiskt och rättsligt - att bestämma över det som villkoret avser att reglera.
Miljööverdomstolen anser således att det finns ett utrymme för att ålägga bolaget att vidta åtgärder för att minska miljöpåverkan av transporter. Den utredning som föreligger är inte tillräcklig för att det nu skall vara möjligt att bedöma vilka åtgärder som bolaget skäligen bör åläggas. Frågan om vilka villkor som bör gälla för transporter till och från bolagets anläggningar bör därför skjutas upp. Under en prövotid bör bolaget utreda de möjligheter som bolaget förfogar över eller kan påverka för att minska miljöpåverkan av transporterna. Utredningen bör belysa de kostnads- och miljömässiga aspekterna av olika åtgärdsalternativ. Utredningen bör utföras i samråd med tillsynsmyndigheten och Naturvårdsverket. Redovisningen skall ske till miljödomstolen, som skall avgöra den uppskjutna frågan.
Med ändring av miljödomstolens deldom föreskriver Miljööverdomstolen följande.
Miljööverdomstolen uppskjuter med stöd av 22 kap. 27 § MB avgörandet av slutliga villkor för transporter och energihushållning. Bolaget skall under en prövotid utföra följande utredningar i samråd med tillsynsmyndigheten och Naturvårdsverket.
Bolaget skall redovisa möjligheterna att minska miljöpåverkan av transporterna till och från bolagets anläggningar. Redovisningen skall innehålla exempel på åtgärder och deras miljö- och kostnadsmässiga konsekvenser samt bolagets förutsättningar att genomföra dem.
- - -.
Utredningarna samt förslag till åtgärder och slutliga villkor skall redovisas till miljödomstolen inom ett år från det att denna dom vunnit laga kraft.
Stora överklagade och yrkade i första hand att prövotidsförordnandet avseende transporter skulle upphävas. I andra hand yrkade Stora att förordnandet skulle utformas i enlighet med Naturvårdsverkets yrkande i Miljööverdomstolen.
Naturvårdsverket bestred ändring.
Målet avgjordes efter föredragning.
Föredraganden, rev.sekr. Shaffer, föreslog i betänkande att HD skulle meddela följande dom:
De transporter som äger rum inom själva verksamhetsområdet på Stora Ensos massa- och pappersfabrik i Hyltebruk får anses som en del av den miljöfarliga verksamhet som bedrivs där och kan alltid villkorsregleras i ett tillståndsbeslut.
De tunga och omfattande transporter till och från fabriken som är nödvändigt förbundna med verksamheten där är, på sätt Miljööverdomstolen funnit, att anse som följdverksamhet till verksamheten vid fabriken.
Vad HD har att ta ställning till i målet är huruvida, vid tillståndsprövning enligt MB, prövningsmyndigheten har möjlighet att villkorsreglera följdverksamheter till den ansökta verksamheten och, i så fall, i vilken utsträckning.
Hur dessa frågor besvarades under vattenlagens (1983:291) och miljöskyddslagens (1969:387) giltighetstid kan sägas vara osäkert; jfr dock t.ex. regeringens beslut den 15 augusti 1991 om tillstånd till utvidgning av verksamheten vid Arlanda flygplats med en tredje rullbana, i vilket som villkor bl.a. föreskrevs att en järnvägsförbindelse öppnades mellan Stockholm och Arlanda för att åstadkomma en minskning av avgasutsläppen från biltrafiken till och från flygplatsen.
I författningskommentaren till 16 kap. 7 § MB utsägs: När en verksamhet tillståndsprövas bör i bedömningen av om verksamheten skall få komma till stånd och på vilka villkor detta skall få ske beaktas även följdföretag som nödvändiggörs av den ansökta verksamheten. Exempel på sådana följdföretag är vägar och kraftledningar. Hänsyn kan även tas till farliga transporter som skall ske till och från den prövade verksamheten. Paragrafen har tillkommit efter mönster från 3 kap. 5 § vattenlagen (prop. 1997/98:45, Del 2, s. 208).
Enligt den allmänna hänsynsregeln i 2 kap. 3 § MB skall alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. I författningskommentaren till bestämmelsen konstateras att det för verksamheter som kräver tillstånd vanligen blir aktuellt att villkor ställs med stöd av paragrafen. Härefter sägs följande: En motsvarande regel har gällt för miljöfarlig verksamhet sedan 1969, 5 § miljöskyddslagen. Eftersom MB:s tillämpningsområde och syfte är mer omfattande än miljöskyddslagens tillämpningsområde och syfte kommer emellertid regeln att få nya tillämpningar. Utöver skador och olägenheter som orsakas av fastighetsanknuten verksamhet omfattas sådana verkningar från verksamhet och åtgärder som inte sker genom användande av mark, byggnad eller anläggning. Detta innebär att krav med stöd av bestämmelsen kan ställas även på exempelvis transporter (prop. 1997/98:45, Del 2, s. 15 f.).
Förarbetena till MB kan sålunda sägas ge uttryck för avsikten att prövningsmyndigheten skall kunna föreskriva villkor även för följdverksamheter. En sådan ordning synes också lämplig. Om möjligheten saknades kunde prövningsmyndigheten bli tvungen att avslå en ansökan om tillstånd till en i sig angelägen verksamhet i onödan, på grund av att en ur miljösynpunkt oacceptabel följdverksamhet inte kunde villkorsregleras.
Att tillståndsmyndigheten sedan inte kan föreskriva villkor som sökanden inte har faktisk eller rättslig möjlighet att följa måste likaledes stå klart.
En ytterligare begränsning ligger i att vid tillståndsprövningen en rimlig avgränsning måste göras av följdföretagen, så att endast följdföretag som har ett omedelbart samband med den tillståndsprövade verksamheten beaktas (prop. 1997/98, Del 2, s. 208). Det kan röra sig om ökad transportbelastning i närområdet till en fabrik. Föreskrifter som då kan bli aktuella är t.ex. att den tunga trafiken skall ta en särskild väg till och från fabriken för att undvika att köra genom samhället, att trafiken tillåts endast viss tid på dygnet eller hastighetsbegränsas i närområdet till fabriken. Även föreskrifter som syftar till att ur miljösynpunkt lämpliga transportslag kommer till användning synes kunna bli aktuella (jfr o.a. regeringsbeslut), liksom det kan bli fråga om att villkorsreglera transporter utanför närområdet på grund av transporternas specifika natur.
En indirekt reglering av transportsektorn, exempelvis genom särskilda krav på avgasrening på lastbilar och fartyg, bör inte ske genom villkor i tillståndsbeslut. En företagare som planerar t.ex. utbyggnad av en fabrik måste kunna räkna med att miljölagstiftningen gäller lika för alla.
Stora Enso har i föreliggande ansökningsmål redogjort för dagens transportlösningar till och från fabriken. HD finner i likhet med miljödomstolen inte skäl anta att några egentliga miljövinster kan uppnås genom en reglering av dessa i de avseenden som ovan ansetts möjliga. Miljööverdomstolens prövotidsförordnande avseende transporter kan därför upphävas.
HD upphäver Miljööverdomstolens dom såvitt därigenom förordnats om prövotid för avgörande av slutliga villkor för transporter.
HD (justitieråden Molina, Walter, Johnson, referent, Acosta och Ewing) meddelade den 21 juni 2004 följande dom:
Frågan i målet är huruvida den som har ansökt om tillstånd enligt MB till miljöfarlig verksamhet kan åläggas att utreda och lämna förslag på villkor för transporter till och från verksamhetens anläggningar med stöd av ett s.k. prövotidsförordnande.
Det följer av 9 kap. 1 § MB att med miljöfarlig verksamhet avses sådan verksamhet som är knuten till användningen av fast egendom och som kan ge upphov till utsläpp till vatten, luft eller mark eller till annan olägenhet för människors hälsa eller miljön, t.ex. utsläpp och buller till omgivningen från verksamheten vid en industrianläggning. För viss miljöfarlig verksamhet krävs tillstånd enligt MB. Ett sådant tillstånd fordras för att en verksamhetsutövare skall få anlägga och driva t.ex. en industrianläggning för tillverkning av massa och papper (jfr 9 kap. 6 § MB, 5 § förordningen 1998:899 om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd samt bilagan till denna förordning). Enligt 16 kap. 2 § andra stycket samma balk får ett tillstånd förenas med villkor.
Villkoren för en miljöfarlig verksamhet skall som regel fastställas i samband med att tillståndsfrågan prövas och tillstånd ges. Det finns emellertid en möjlighet att med stöd av 22 kap. 27 § första stycket skjuta upp frågan hururvida ett villkor av visst slag skall bestämmas. En förutsättning för ett sådant uppskov är att verkningarna av verksamheten inte kan förutses med tillräcklig säkerhet vid tidpunkten för beviljande av ett tillstånd för miljöfarlig verksamhet. Under en prövotid kan provisoriska föreskrifter gälla i avvaktan på prövning och beslut i fråga om slutliga villkor. I lagmotiven till MB nämns som exempel att sådant uppskov med villkor kan bli aktuellt när oprövad reningsteknik skall användas vid en miljöfarlig verksamhet. Vidare framhålls i motiven att ett uppskovsbeslut bör meddelas bara då ett verkligt behov föreligger (jfr prop. 1997/98:45, Del 2 s. 246 f.).
Bolaget, som bedriver massa- och papperstillverkning i Hyltebruk sedan i början av 1900-talet, har efter ansökan genom den överklagade domen fått tillstånd enligt MB till en utökad produktion av massa och tidningspapper. Tillståndet är förenat med villkor för verksamhetens bedrivande. Miljööverdomstolen har dessutom med stöd av 22 kap. 27 § MB förordnat att bolaget inom ett år från det att domen vunnit laga kraft skall företa utredning och redovisa möjligheterna att minska miljöpåverkan av transporterna till och från bolagets anläggningar samt föreslå åtgärder och slutliga villkor. Enligt Miljööverdomstolens dom skall bolagets utredning under prövotiden ske i samråd med tillsynsmyndigheten och Naturvårdsverket samt bolagets redovisning innehålla exempel på åtgärder och deras miljö- och kostnadsmässiga konsekvenser samt bolagets förutsättningar att genomföra dem.
Av den allmänna hänsynsregeln i 2 kap. 3 § MB följer att alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skall utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. När det gäller bestämmelsens tillämpningsområde framhålls i lagmotiven att utöver skador och olägenheter som orsakas av fastighetsanknuten verksamhet omfattas sådana verkningar från verksamhet och åtgärder som inte sker genom användande av mark, byggnad eller anläggning. Detta innebär enligt motiven att krav med stöd av bestämmelsen kan ställas även på exempelvis transporter (jfr a. prop. s. 15 f.).
När det gäller transporter inom en miljöfarlig verksamhets anläggningar har transporterna en sådan anknytning till den fastighetsbundna verksamheten att de måste anses utgöra en del av själva verksamheten, trots att det handlar om utsläpp och andra olägenheter från rörliga störningskällor som t.ex. fordon, flygplan och fartyg (jfr Lewis m.fl., Miljöbalken s. 9:4). Detta innebär att olägenheter från transporter inom den anläggning som är föremål för tillståndsprövning skall vägas in vid prövningen av den miljöfarliga verksamhetens lokalisering och tillåtlighet samt att ett tillstånd får förenas med villkor eller prövotid för sådana transporter.
Beträffande transporter till och från en miljöfarlig verksamhets anläggningar kan visserligen med fog hävdas att de ofta också har en anknytning till den fastighetsbundna verksamheten, men knappast på sådant sätt att de normalt kan anses utgöra en del av själva verksamheten, t.ex. som i detta fall att tillverka massa och papper. Däremot kan transporter till och från en miljöfarlig verksamhets anläggningar utgöra ett s.k. följdföretag som skall beaktas vid en prövning av den miljöfarliga verksamheten.
Enligt 16 kap. 7 § MB skall sålunda vid tillståndsprövningen av en viss verksamhet hänsyn också tas till andra verksamheter eller särskilda anläggningar som kan antas bli behövliga för att verksamheten i fråga skall kunna utnyttjas på ett ändamålsenligt sätt. Av lagmotiven till denna paragraf framgår att, när en verksamhet tillståndsprövas, det i bedömningen av om verksamheten skall få komma till stånd och på vilka villkor detta skall få ske bör beaktas även följdföretag som nödvändiggörs av den ansökta verksamheten. Som exempel på sådana följdföretag nämns vägar och kraftledningar, och det anges också att hänsyn kan tas till farliga transporter som skall ske till och från den prövade verksamheten. Vidare understryks i motiven att vid tillståndsprövningen en rimlig avgränsning måste göras av följdföretagen så att endast följdföretag som har ett omedelbart samband med den tillståndsprövade verksamheten beaktas. Dessutom tilläggs att det är den som söker tillstånd som skall redovisa vilka följdföretag det är fråga om och miljökonsekvenserna av dessa (jfr a. prop. s. 208 och Lewis m.fl., a.a. s. 16:16).
I princip har alla slags transporter till och från en miljöfarlig verksamhets anläggningar ett större eller mindre samband med den verksamhet som skall bedrivas efter tillståndsprövning. Frågan är emellertid var gränsen går för att ett sådant följdföretag skall anses ha ett omedelbart samband med den tillståndsprövade verksamheten och därmed skall beaktas vid bedömningen om den ansökta verksamheten kan få komma till stånd och på vilka villkor detta i så fall skall få ske. Den frågan får avgöras genom en sammanvägning av omständigheter som transporternas karaktär och omfattning, var transporterna befinner sig i förhållande till anläggningen samt olägenheterna från transporterna satta i relation till olägenheterna från övrig trafik och verksamhet. Härtill kommer att transporterna till och från en anläggning kan utgöra den helt dominerande trafikmängden i anläggningens närområde medan transporterna, när de rör sig längre bort i Sverige eller utomlands, där kan utgöra en försvinnande liten del av den totala trafiken och olägenheterna från denna.
Vid tillståndsprövning och fastställande av villkor för en miljöfarlig verksamhet kan en rimlig avgränsning vara att kräva av den som sökt tillstånd att denne redovisar miljökonsekvenser av transporter till och från en anläggning i anläggningens närområde. Det kan t.ex. gälla marktransporter från en anläggning till en deponi, båttrafik till och från en hamnanläggning eller flygplansrörelser till och från en flygplats. Visar sig olägenheterna i sådana fall alltför allvarliga kan det ytterst innebära att en ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet kan komma att avslås. (Jfr NJA 1997 s. 558 som avsåg en prövning enligt den dåvarande vattenlagen av en småbåtshamn, där denna inte tilläts på grund av de olägenheter som bl.a. båttrafiken till och från hamnen bedömdes ge upphov till.)
I andra fall kan en möjlighet vara att förena ett tillstånd med villkor för sådana transporter eller att meddela ett prövotidsförordnande, om ett verkligt behov föreligger att skjuta upp tidpunkten för prövning och fastställande av ett slutligt villkor. Ytterligare en förutsättning för att ett villkor eller ett prövotidsförordnande skall kunna beslutas är att sökanden bedöms ha faktiska och rättsliga möjligheter att ta ansvar för uppfyllandet av ett villkor av sådant slag som har aktualiserats. Detta innebär bl.a. att prövotidsförordnandet inte får vara så allmänt hållet att behovet av och nämnda förutsättningar för ett villkor eller prövotidsförordnande inte alls låter sig bedömas.
Det är däremot inte rimligt att kräva att den som har ansökt om tillstånd till miljöfarlig verksamhet i tillståndsärendet skall redovisa och ansvara för miljökonsekvenserna för långväga transporter när dessa rör sig på stort avstånd från anläggningarna i fråga och där endast utgör en liten del av den totala trafiken och olägenheterna från denna.
MB:s reglering och lagmotiven till denna ger inte heller stöd för att det normalt skulle vara påkallat att meddela sådana villkor i ett tillståndsbeslut för en miljöfarlig verksamhet som skulle innebära ett slags indirekt reglering av transportsektorn, t.ex. särskilda avgaskrav på lastbilar och fartyg. I den mån hänsyn till hälsa och miljö kräver att åtgärder vidtas inom transportsektorn finns möjlighet att rikta sådana anspråk mot bl.a. väghållare, fordonstillverkare, drivmedelsproducenter och fordonsägare.
Miljööverdomstolen har genom prövotidsförordnandet för transporter ålagt bolaget att redovisa möjligheterna att minska miljöpåverkan av transporterna till och från bolagets anläggningar. Bolaget har redan redovisat vad det har för slags transporter och omfattningen av dessa. Det finns inte något i utredningen som talar för att ett prövotidsförordnande påkallas av verkningarna från transporter som enbart rör sig inom bolagets anläggningar eller som främst trafikerar anläggningarnas närområde. Bakom Miljööverdomstolens prövotidsförordnande förefaller i stället närmast ligga en ambition att få utrett om det är möjligt att åstadkomma en allmän höjning av miljöstandarden på transporterna till och från bolagets anläggningar. Av handlingarna framgår emellertid inte att det finns ett verkligt behov av ett prövotidsförordnande för transporter i tillståndsärendet. Det överklagade prövotidsförordnandet bör därför upphävas.
HD upphäver Miljööverdomstolens dom såvitt därigenom har förordnats om prövotid för avgörande av slutliga villkor för transporter.
HD:s dom meddelad: den 21 juni 2004.
Mål nr: T 2223-03
Lagrum: 2 kap. 3 §, 16 kap. 2 och 7 §§ samt 22 kap. 27 § MB.