Brister i miljökonsekvensbeskrivning, fastighetsförteckning m.m.? (avslag) / Brister i miljökonsekvensbeskrivning, fastighetsförteckning m.m.? (rättsprövning, avslag)
Not 169. Ansökan av Wallace K. m.fl. om rättsprövning av ett beslut ang. detaljplan. -Kommunfullmäktige i Borgholms kommun (1997-10-30) beslutade att anta detaljplan för del av fastigheten Frönäs 1:8, Cain camping, Löttorp, i kommunen. Syftet med planen var att reda ut förhållandena på och i anslutning till Cain camping och därvid skapa förutsättningar för fortsatt och utökad campingverksamhet. - Sedan beslutet överklagats beslutade Länsstyrelsen i Kalmar län (1998-08-18) att avslå överklagandena. - Thornton m.fl. överklagade länsstyrelsens beslut. Klagandena anförde bl.a. att planen var olaglig eftersom kommunen inte hade någon översiktsplan, att vatten- och avloppsfrågorna inte var lösta och att vid en avvägning mellan jordbrukets och turismens intressen jordbrukets behov av mark inte beaktats. - Regeringen (Miljödepartementet, 1999-07-01) inhämtade yttrande från Boverket. Verket, som avstyrkte bifall till överklagandena, anförde bl.a. följande. Den omständigheten att kommunen inte hade någon antagen översiktplan var inte i sig skäl till att inte godta detaljplanen. Vatten- och avloppsfrågorna hade hanterats enligt gällande bestämmelser i plan- och bygglagen (1987:10), PBL. Vad gällde avvägningen mellan olika intressen var det enligt Boverket ett allmänt intresse att det fanns campinganläggningar i attraktiva lägen och att de gavs utvecklingsmöjligheter. Den föreslagna utvidgningen av campinganläggningen låg således i linje med bestämmelserna i lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m., NRL, om områden av särskild betydelse för turism och friluftsliv. Ett genomförande av planförslaget påverkade natur- och kulturvärdena som fanns i området men Boverket bedömde att eventuella skador inte var så påtagliga att planen inte kunde godtas. Sammantaget vägde enligt Boverket det allmänna intresset av att ge förutsättningar för att campinganläggningen skulle kunna utvecklas tyngre än de enskilda intressen som klagandena hänvisade till. - Regeringen fann inte skäl att göra någon annan bedömning än den som Boverket gjort när det gällde avvägningen mellan de olika intressen som berördes i planärendet. De olägenheter som planen innebar för de klagande kunde således inte anses vara så betydande att de utgjorde skäl för att upphäva beslutet att anta planen. Vad klagandena anfört i övrigt, bl.a. om brister i handläggningen, utgjorde inte skäl för att ändra länsstyrelsens beslut. Överklagandena borde därför avslås. - I ansökningar om rättsprövning anförde Thornton m.fl. bl.a. följande. Lagens krav på skydd för enskilda rättsintressen i planprocessen hade åsidosatts under handläggningen och i besluten hos berörda myndigheter. I samrådsredogörelsen hade kommunen inte redovisat framförda erinringar. Dessa hade därför, utan kommentarer och utvärderingar, avförts från ärendet. Utlåtandet över utställningen var inte det opartiska rättsdokument som förutsätts i PBL. Bristen på redovisning och utvärdering av framförda erinringar hade inskränkt sakägarnas möjligheter att vid överklaganden framföra synpunkter på kommunens beslut. De myndigheter som haft att granska ärendet hade inte fäst någon vikt vid denna brist. Konsekvensen hade blivit att ärendet handlagts utan prövning enligt PBL:s lagregler till skydd för enskilda rättsintressen. Sakägarkretsen hade i fastighetsförteckningen inskränkts till enbart de fastigheter som direkt angränsade till planområdet. Sakägarkretsen skulle omfatta alla fastigheter som berördes av planen, i detta fall även fastigheterna utmed tillfartsvägen till planområdet. Av 1 kap. 3 § PBL framgick att varje kommun skulle ha en översiktsplan som omfattade hela kommunen. Borgholms kommun saknade en sådan plan. Regeringen tillät en femfaldig utökning av campingverksamheten på områden som omfattades av restriktioner enligt 15 och 19 §§naturvårdslagen (1964:822) utan krav på översiktsplan. Kommunen och länsstyrelsen hade inte beaktat att området omfattades av sistnämnda lagrum. Campingägaren bröt konsekvent mot sitt tillstånd vad avser antal campingenheter och deras placering. Miljökonsekvensbeskrivningen tog inte upp några alternativa lokaliseringar och stred därför mot 12 § förordningen (1991:738) om miljökonsekvensbeskrivningar. Campingen gränsade i norr till naturreservatet Högenäs orde och i väster till naturreservatet Maren, vilka utgjorde häckningsplatser för vadarfåglar och var av internationellt intresse att bevara. Beslutet stred mot Sveriges internationella överenskommelser gällande naturvård, fågelliv och våtmarker. Trafikmiljön för de ca 40 fastighetsägare som bodde längs vägen till campingen skulle komma bli mycket påfrestande. Den starkt ökande trafiken medförde trafikbuller, avgaser, insyn på fastigheterna och avsevärt försvårad framkomlighet på vägen. De synpunkter som framförts rörande de störningar som skulle komma att uppkomma hade inte beaktats vid handläggningen. Boverket, vars yttrande legat till grund för regeringens beslut, hade inte besökt campingen och inspekterat dess tilltänkta utbredningsområde utan enbart informerat sig utifrån ett kartmaterial. - Regeringsrätten (2000-11-07, Baekkevold, Nordborg, Miller, Hall, Saunders): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Sökandena har i sina skrivelser angett att de överklagar regeringens beslut. Beslutet kan inte överklagas. Regeringsrätten tar upp sökandenas skrivelser som ansökningar om rättsprövning av beslutet. - Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är utformade så att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Av 5 kap. 21 § andra stycket PBL framgår att de synpunkter som har framförts vid samråd samt kommentarer och förslag med anledning av synpunkterna skall redovisas i en samrådsredogörelse. I 5 kap. 27 § första stycket PBL föreskrivs att kommunen skall sammanställa de synpunkter som senast under utställningstiden har framförts skriftligen och redovisa sina förslag med anledning av dem i ett utlåtande som skall fogas till handlingarna i ärendet. I förevarande fall kan samrådsredogörelsen och utlåtandet enligt Regeringsrättens mening inte anses behäftade med några sådana fel som kan ha påverkat utgången i ärendet. - Enligt 5 kap. 19 § första stycket PBL skall det när förslag till detaljplan upprättas finnas en fastighetsförteckning om det inte är uppenbart onödigt. I förteckningen skall fastigheter redovisas i den mån de berörs av planen. Sökandena har anfört att fastighetsförteckningen i ärendet är bristfällig eftersom den inte tar upp de fastigheter som ligger utmed tillfartsvägen till planområdet. Av handlingarna i målet får anses framgå att den planerade utökningen av campingplatsen kommer att innebära en sådan ökning av trafiken på tillfartsvägen att åtminstone vissa av fastigheterna utmed denna får anses berörda av planen. Det sistnämnda gäller även i sådana avseenden som inte hänger samman med att den aktuella vägen ingår i en vägsamfällighet som fastigheterna har del i och det har därför inte varit tillräckligt att vägsamfälligheten tagits upp i fastighetsförteckningen (jfr 5 kap. 19 § andra stycket). De berörda fastigheterna borde således ha tagits upp i fastighetsförteckningen. Frågan är då vilken effekt denna formella brist bör få. Därvid bör till att börja med beaktas att fastighetsförteckningen inte har någon självständig rättsverkan när det gäller sakägarkretsens avgränsning utan har betydelse främst genom att den ligger till grund för utsändandet av underrättelser m.m. om planförslaget. Det bör vidare beaktas att de ifrågavarande fastighetsägarna bl.a. genom att samfälligheten tagits upp i förteckningen kunnat få kännedom om planarbetet. Det bör också påpekas att i vart fall en del av de fastighetsägare som inte varit med i förteckningen fått kännedom om det aktuella planförslaget så att synpunkter kunnat lämnas inom föreskriven tid. Mot denna bakgrund får det enligt Regeringsrättens mening anses uppenbart att bristerna i fastighetsförteckningen saknat betydelse för avgörandet. Beslutet skall därför inte upphävas på grund av dessa brister. - Det förhållandet att Borgholms kommun saknade en översiktsplan utgör i och för sig inte något hinder mot att anta en detaljplan. Inte heller denna brist kan därför medföra att beslutet upphävs. - När det gäller frågan om miljökonsekvensbeskrivningen skall innehålla alternativa lokaliseringar framgår av i målet tillämpliga lagbestämmelser - 5 kap. 18 § PBL i lydelse före den 1 januari 1999 jämförd med dåvarande 5 kap. NRL - att en miljökonsekvensbeskrivning skall möjliggöra en samlad bedömning av en planerad anläggnings, verksamhets eller åtgärds inverkan på miljön, hälsan och hushållningen med naturresurser. Enligt 12 § förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar - som gällde vid tidpunkten för kommunens beslut men som upphävdes den 1 januari 1999 och således före regeringens beslut - skulle en miljökonsekvensbeskrivning innehålla en motiverad redovisning av alternativa lokaliseringar; sådana lokaliseringar behövde dock inte redovisas om det var ändamålsenligt med hänsyn till syftet med miljökonsekvensbeskrivningen och exploateringsföretagets art. Regeringsrätten finner att det i förevarande fall inte kan anses ha krävts någon redovisning av alternativa lokaliseringar vare sig enligt de nämnda lagbestämmelserna eller enligt 12 § förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar. Regeringens beslut strider således i detta avseende inte mot någon rättsregel. - Inte heller i övrigt kan regeringens beslut anses strida mot någon rättsregel på det sätt som sökandena angett. Det framgår inte heller klart av omständigheterna att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd I 2000-10-04, I. Wagner)