Förhandsbesked om bygglov för nybyggnad av bostadshus inom område som hade omfattats av en upphävd detaljplan (avslag)
Not 33. Ansökan av HÅO Fastighet i Stockholm AB om rättsprövning av beslut ang. förhandsbesked enligt plan- och bygglagen. - Byggnadsnämnden i Värmdö kommun meddelade den 27 juni 2001 förhandsbeskeden att bygglov inte kunde påräknas för uppförande av ett fritidshus om ca 140 kvm byggnadsarea och en komplementbyggnad om ca 35 kvm byggnadsarea på var och en av fastigheterna Självik 1:33-1:44 och Självik 1:55-1:60. - Bolaget överklagade byggnadsnämndens beslut och anförde bl.a. följande. Ansökan avsåg förhandsbesked om bygglov på 25 fastigheter. Kommunen har på ett helt godtyckligt sätt valt ut några av fastigheterna för vilka givits positivt förhandsbesked. Samtliga fastigheter är lämpliga för bebyggelse. I vart fall är de fastigheter som erhållit negativt förhandsbesked inte mindre lämpade än de som erhållit positivt förhandsbesked. Vad kommunen anfört om krav på detaljplan enligt 5 kap. 1 § plan- och bygglagen (1987:10), PBL, bör inte förtjäna avseende eftersom det intill maj 2000 förelåg en detaljplan för området. Prövningen bör ske utifrån den plan som gällde vid ansökningstillfället. -Länsstyrelsen i Stockholms län ( 2002-01-31) avslog överklagandet med följande motivering. Fastigheterna Självik 1:33-1:44 och Självik 1:55-1:60 har tidigare varit detaljplanelagda. Planområdena omfattade 23 hektar mark och vatten varav cirka 8 hektar var utlagda som kvartersmark för bebyggelse. Planerna innehöll totalt 29 tomter. Kommunfullmäktige beslutade emellertid den 26 april 2000 att upphäva de två detaljplaner som gällde för området, detaljplanerna för Självik 1:6 (del av fastigheten) och Skälvik 1:21-47. - Enligt 8 kap. 12 § PBL skall ansökningar om lov inom områden som saknar detaljplan bifallas om åtgärden bl.a. inte skall föregås av detaljplanläggning på grund av bestämmelserna i 5 kap. 1 § PBL. Av 5 kap. 1 § första stycket 1 PBL framgår bl.a. att prövning av markens lämplighet för bebyggelse och reglering av bebyggelsemiljöns utformning skall ske genom detaljplan för ny sammanhållen bebyggelse. - Stadsarkitektkontoret har i yttrande till byggnadsnämnden förordat att ansökningarna skall avslås med hänvisning till kommunens beslut att upphäva detaljplanen för området och att en nybyggnation av denna omfattning skulle kräva att en ny detaljplan upprättas enligt 5 kap. 1 § PBL. - Fastigheterna Självik 1:33-1:44 och Självik 1:55-1:60 ligger inom område där de grundläggande hushållningsbestämmelserna enligt 3 kap. 6 § miljöbalken, MB, gäller. Av 3 kap. 6 § första stycket MB framgår att mark- och vattenområden som har betydelse ur allmän synpunkt på grund av områdets natur- och kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet skall så långt som möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada natur- eller kulturmiljön. Enligt 3 kap. 6 § andra stycket MB skall områden som är av riksintresse för naturvården, kulturmiljövården eller friluftslivet skyddas mot åtgärder som avses i första stycket. De aktuella fastigheterna ligger inom område som är av riksintresse enligt 3 kap. 6 § andra stycket PBL. Fastigheterna är också belägna inom det kustområde som enligt 4 kap. 2 § MB är av riksintresse för bl.a. naturvården och friluftslivet. Turismens och friluftslivets, främst det rörliga friluftslivets, intressen skall enligt 4 kap. 2 § MB särskilt beaktas vid bedömningen av tillåtligheten av exploateringsföretag eller andra ingrepp i naturen. Beträffande fritidsbebyggelsen gäller vidare enligt 4 kap. 4 § MB att sådan bebyggelse får komma till stånd endast i form av kompletteringar till befintlig bebyggelse. - Fastigheterna ligger också inom ett område där det råder viss risk för saltvatteninträngning. Det framgår av en utredning utförd av K-Konsult den 26 mars 1990. Erfarenhetsmässigt kan de geologiska förhållandena inom skärgården innebära svårigheter att anordna tillfredsställande avloppsanordningar. Av Miljökontorets yttrande framgår också att området till stora delar består av berg eller våtmark, alltså mark som enligt miljökontoret är olämplig för bebyggelse på grund av svårigheter att lösa avloppsfrågan. - Vad som menas med "sammanhållen bebyggelse" enligt 5 kap. 1 § första stycket 1 PBL kan inte preciseras genom en angivelse av ett visst antal byggnader. Behovet av detaljplan i det enskilda fallet måste normalt bedömas främst mot bakgrund av omfattningen och arten av de åtgärder som skall genomföras och deras inverkan på omgivningen. Bebyggelsen skall ha en viss volym och vissa effekter på miljön (jfr Didón m.fl. Plan- och bygglagen, Supplement 5, jan 2000, s. 5:8). - Med hänsyn till byggnadsprojektets omfattning, totalt 18 fritidshus med komplementbyggnader, och dess inverkan på områdets naturvärden och på miljön bör prövningen av markens lämplighet för bebyggelse enligt länsstyrelsens mening ske genom detaljplan. 5 kap. 1 § första stycket 1 PBL är därför tillämplig i de aktuella ärendena och byggnadsnämnden har haft fog för att meddela förhandsbeskeden att bygglov inte kan påräknas. - Bolaget överklagade länsstyrelsens beslut och anförde bl.a. följande. Det går inte att motivera ett avslag till ansökan om förhandsbesked på den grunden att det behövs en detaljplan för området. Ansökan om förhandsbesked gjordes vid en tidpunkt då det förelåg en detaljplan. Om kommunen ansett att ansökan borde föregås av en ny detaljplaneläggning borde kommunen ha ändrat planen alternativt utarbetat en helt ny detaljplan. I stället har kommunen upphävt planen och förvandlat området till naturmark. Eftersom kommunen inte utfärdat någon ny detaljplan måste den ursprungliga ansökan om förhandsbesked prövas utifrån de tidigare planförhållandena och den plan där markens lämplighet för bebyggelse hade prövats. Det är i och för sig riktigt att fastigheterna ligger inom område där de grundläggande hushållningsbestämmelserna i MB gäller. Bolaget delar i och för sig länsstyrelsens bedömning att området skall skyddas enligt angivna lagrum. Mot bakgrund av att lämpligheten av bebyggelsen redan prövats i detaljplan föreligger enligt bolagets bedömning inget hinder från MB:s synpunkt att tillåta den begränsade bebyggelse det nu är fråga om. - Regeringen (Miljödepartementet, 2004-08-19) avslog överklagandet och anförde. Enligt handlingarna är sökta byggnadsåtgärder avsedda att uppföras inom område som är av riksintresse för natur- och kulturmiljövården enligt 3 kap. 6 § MB. Sådana områden skall skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada natur- och kulturmiljön. Fastigheterna ligger också inom ett kustområde som enligt 4 kap. 2 § MB är av riksintresse för bl.a. naturvården och friluftslivet. Turismens och friluftslivets, främst det rörliga friluftslivets, intressen skall särskilt beaktas vid bedömning av tillåtligheten av exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön. - En ansökan om förhandsbesked prövas mot bakgrund av de bestämmelser som gäller vid tidpunkten för beslutet. Med utgångspunkt i de starka allmänna intressen som fastlagts bl.a. i MB och i vad byggnadsnämnden samt länsstyrelsen anfört finner regeringen att det finns ett uttalat allmänt intresse av att bebyggelsen i området begränsas. Vid en avvägning mellan de allmänna intressena och bolagets enskilda intresse att få bebygga aktuella fastigheter finner regeringen att bolagets intresse bör stå tillbaka för det allmänna intresset. Vad bolaget framfört om bl.a. att marken tidigare bedömts lämplig för bebyggelse utgör inte skäl till annan bedömning. Överklagandet bör därför avslås. - Bolaget ansökte om rättsprövning av regeringens beslut och yrkade att det skulle upphävas. Till stöd för sin talan anförde bolaget bl.a. att beslutet stred mot proportionalitetsprincipen. - Regeringsrätten (2006-03-01, Billum, Smith, Landry): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut skall Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - De i målet tillämpliga bestämmelserna i PBL är allmänt hållna och ger myndigheterna ett förhållandevis stort utrymme för bedömningar. I målet har inte framkommit att regeringen vid beslutsfattandet skulle ha felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som finns i ärenden rörande förhandsbesked eller att det vid handläggningen förekommit något fel som kan ha påverkat utgången i ärendet. Regeringens beslut kan därför inte anses strida mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett. Det framgår inte heller klart av omständigheterna att beslutet på något annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd II 2006-01-31, Chang)