Lagprövning. Yttrandefrihetsgrundlagarnas anskaffarfrihet har ansetts hindra en tillämpning av skyddslagens bestämmelse om beslag.
Vattenområdet vid Amfibieregementet AMF 1 i Berga utanför Stockholm är klassat som skyddsobjekt enligt skyddslagen (2010:305). Utöver lagens tillträdesförbud gäller ett särskilt förbud mot avbildning av och inom skyddsobjektet.
Under oktober 2014 bedrev Försvarsmakten ubåtsjakt i området. Militärpolis iakttog en mindre båt med några personer ombord, av vilka en fotograferade in mot skyddsobjektet. Militärpolisen bordade båten och tog kamerans minneskort i beslag. Den som hade fotograferat var Conner, fotograf vid Dagens Nyheter. Minneskortet innehöll 47 fotografier som var tagna mot skyddsobjektet. Conner förklarade att fotografierna vad avsedda för publicering i Dagens Nyheter.
Allmän åklagare fastställde beslaget och inledde förundersökning om brott mot skyddslagen.
AB Dagens Nyheter yrkade vid Södertörns tingsrätt att tingsrätten skulle häva beslaget av minneskortet. Som grund för yrkandet anförde Dagens Nyheter att beslaget stred mot censurförbudet i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Det var Dagens Nyheters uppfattning att den grundlagsfästa anskaffarfriheten hade företräde i detta fall.
Åklagaren bestred yrkandet och begärde att tingsrätten skulle besluta att beslaget skulle bestå.
Tingsrätten (f.d. rådmannen Flores) anförde följande i beslut den 1 december 2014.
Föremål som skäligen kan antas vara av betydelse för utredning om brott eller vara förverkat på grund av brott får tas i beslag enligt 27 kap. 1 § första stycket RB. Liksom för andra tvångsmedel gäller det under förutsättning att skälen för åtgärden kan väga upp det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller något annat motstående intresse.
Det står klart att de aktuella fotografierna kan vara av betydelse för utredningen av de aktuella brottsmisstankarna (brott mot skyddslagen). Det står också klart att Dagens Nyheter (härefter DN) måste anses ha drabbats av beslaget på sådant sätt att bolaget har rätt att begära rättens prövning av beslaget.
Enligt 1 kap. 1 § fjärde stycket TF, som är grundlag och överordnad annan lagstiftning, har envar rätt att anskaffa uppgifter och underrättelser i vad ämne som helst för att offentliggöra dem i tryckt skrift. Från denna frihet finns det vissa undantag som är definierade i tryckfrihetsförordningen. Det är inte möjligt att genom annan lagstiftning besluta om undantag från tryckfrihetsförordningens bestämmelser. Den s.k. exklusivitetsprincipen framgår av 1 kap. 3 § TF.
Av 7 kap. 3 § andra stycket TF framgår att om någon anskaffar uppgift eller underrättelse i sådant syfte som avses i 1 kap. 1 § fjärde stycket TF gäller om ansvar härför vad i lag är stadgat beträffande brotten högförräderi, spioneri, grovt spioneri, grov obehörig befattning med hemlig uppgift, uppror, landsförräderi, landssvek eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott.
Motsvarande bestämmelse till 1 kap. 1 § fjärde stycket TF finns i 1 kap. 2 § YGL, som gäller ljudradio och television och vissa liknande överföringar. Enligt 5 kap. 3 § andra stycket YGL gäller om ansvar för samma katalog av brott som redovisats ovan.
C.H. befann sig på platsen som en del i sitt arbete med att inhämta information om Försvarsmaktens ubåtsjakt som var mycket uppmärksammad i media vid denna tid. Det är uppenbart att syftet med att ta de aktuella fotografierna var att offentliggöra dem i tryckt skrift eller annat medium. Conner är misstänkt för brott mot skyddslagen. Brott mot skyddslagen finns inte uppräknat i tryckfrihetsförordningens katalog av brott för vilka ansvar enligt annan lag gäller.
Friheten att anskaffa uppgifter för publicering innefattar ingen rätt att därvid använda sig av brottsliga metoder. Utan hinder av tryckfrihetsförordningen gäller vad i lag är stadgat om ansvar och ersättningsskyldighet som avser det sätt på vilket uppgift eller underrättelse har anskaffats. Detta framgår av 1 kap. 9 § 5 p. TF. I prop. 1975/76:200 s. 131 ges exempel på förfaranden som faller utanför tryckfrihetsförordningen både i straffrättsligt och processuellt hänseende. Som exempel på förfaranden som ska bedömas och handläggas på vanligt sätt nämns gärningar som utgör brott mot posthemligheten eller telehemligheten, intrång i förvar, olovlig avlyssning, inbrott, egenmäktigt förfarande, hemfridsbrott, olaga tvång eller olaga hot och mutbrott.
De uppräknade brotten tar endast sikte på metoden för inhämtandet av uppgifterna eller underrättelserna och inte på innehållet i de anskaffade uppgifterna. Det är således inte möjligt att genom vanlig lagstiftning förbjuda inhämtandet av viss information för publicering. På dessa grunder ska DN:s talan bifallas och beslaget hävas.
Beslaget av minneskortet hävs.
Åklagaren överklagade i Svea hovrätt och yrkade att hovrätten skulle ändra tingsrättens beslut och förordna om beslag av ett minneskort.
Dagens Nyheter motsatte sig åklagarens begäran.
Hovrätten (hovrättslagmannen Torres, hovrättsrådet Brown och tf. hovrättsassessorn Lee, referent) anförde följande i beslut den 16 december 2014.
Av 1 kap. 1 § fjärde stycket TF följer att envar äger rätt att, om ej annat följer av förordningen, anskaffa uppgifter och underrättelser i vad ämne som helst för att offentliggöra dem i tryckt skrift eller för att lämna dem vidare för sådan publicering, den s.k. anskaffarfriheten.
I 7 kap. 3 § andra stycket TF finns ett undantag från anskaffarfriheten som innebär att det är möjligt att lagföra den som gör sig skyldig till sådan brottslighet som avses i första stycket samma paragraf, dvs. vissa allvarliga brott mot rikets säkerhet. Av 1 kap. 9 § första stycket 5 TF följer också att, utan hinder av vad som är stadgat i förordningen, gäller vad i lag är stadgat om ansvar och ersättningsskyldighet som avser det sätt på vilket en uppgift eller underrättelse anskaffats. Av förarbetena till denna bestämmelse framgår att de gärningar som åsyftas är sådana som faller utanför tryckfrihetsförordningens tillämpningsområde i såväl straffrättsligt som processuellt hänseende. Som exempel nämns brott mot posthemligheten eller telehemligheten, intrång i förvar, olovlig avlyssning, inbrott, egenmäktigt förfarande, hemfridsbrott, olaga tvång eller olaga hot och mutbrott (se prop. 1975/76:204 s. 131 och 162). Motsvarande reglering avseende anskaffarfriheten finns i yttrandefrihetsgrundlagen.
Förundersökning i nu aktuellt fall avser misstanke om brott mot skyddslagen bl.a. genom överträdelse av det fotograferingsförbud som har meddelats med stöd av 7 § samma lag. Det är alltså inte fråga om ett sådant brott som avses i 7 kap. 3 § andra stycket TF. Av 30 § skyddslagen följer att den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot ett förbud som avses i 7 § döms till böter eller fängelse i högst ett år. Av 32 § samma lag framgår vidare att avbildningar som har kommit till genom brott enligt denna lag ska förklaras förverkade.
Den misstänkta brottsligheten i detta fall, överträdelse av fotograferingsförbudet, utgör typiskt sett ett anskaffande. Frågan i målet är därför om det trots bestämmelserna om anskaffarfrihet är möjligt att lagföra någon för fotografering i publiceringssyfte med hänvisning till bestämmelsen om undantaget från anskaffarfriheten som följer av 1 kap. 9 § första stycket 5 TF och att det till följd av detta är möjligt att förordna om beslag av ett minneskort som innehåller fotografier som har tagits i strid med nyss nämnda fotograferingsförbud.
JO har i beslut från den 14 december 1984 (dnr 759-1984 och 1029-1984) berört denna frågeställning. JO konstaterade att reglerna inte gav något klart besked om vad som gäller avseende skyddet för den som anskaffat uppgifter för offentliggörande i massmedierna. JO uttalade dock att fotografering utan tvivel är ett sätt att anskaffa en uppgift och att det av ordalagen att döma förefaller klart att åtal och straff kan komma ifråga. JO uttalade vidare att en annan ordning t.ex. skulle innebära att en polisman inte skulle kunna hindra en pressfotograf från att överträda ett förbud i andra fall än då överträdelsen kan misstänkas ingå som ett led i ett grövre brott mot rikets säkerhet. JO:s bedömning var att förarbetena inte gav någon säker vägledning men att mycket talar för att det är möjligt att döma en pressfotograf till straff för brott mot skyddslagens fotograferingsförbud.
Förhållandet mellan tryckfrihetsförordningen och skyddslagen har även övervägts av lagstiftaren. I propositionen 1986/87:151, om ändringar i tryckfrihetsförordningen m.m., uttalade chefen för Justitiedepartementet att han var benägen att instämma i JO:s tolkning i denna fråga och att det föreföll ge den sakligt sett rimligaste lösningen (se nämnda prop. s. 162). Även i propositionen 1989/90:54, om skydd för samhällsviktiga anläggningar, uttalade chefen för Försvarsdepartementet att han inte hade någon annan mening om förhållandet mellan bestämmelserna i skyddslagen och tryckfrihetsförordningen än den som redogjorts för i propositionen 1986/87:151 (se nämnda prop. s. 56). Vid behandlingen av denna fråga instämde konstitutionsutskottet och försvarsutskottet i den redovisade bedömningen (se 1989/90:FöU6 och 1989/90:KU4).
I samband med införandet av fotograferingsförbudet i 4 kap. 6 a § BrB berördes motsvarande frågeställning på nytt. Lagrådet avstyrkte regeringens första förslag till reglering om kränkande fotografering bl.a. på den grunden att bestämmelsen var avsedd att omfatta endast sättet att anskaffa uppgifter men i praktiken kommit att utformas så att uppgifternas innehåll skulle vara avgörande. Ett centralt rekvisit i förslaget var att gärningen skulle vara ägnad att allvarligt kränka den fotograferades personliga integritet. Lagrådet menade i det lagstiftningsärendet att det skulle vara i hög grad tveksamt om en domstol vid åtal enligt den föreslagna bestämmelsen mot en fotograf i ett vanligt brottmål inte skulle godta en invändning om ansvarsfrihet på grund av anskaffarfrihet i ett fall då en bild tagits för publicering i ett grundlagsskyddat medium. I den efterföljande propositionen 2012/13:69, om kränkande fotografering, hade lagförslaget ändrats så att straffansvaret omfattade endast fotografering på vissa i lagtexten närmare angivna platser. Lagrådet godtog det reviderade förslaget.
Mot bakgrund av de uttalanden som har gjorts ovan drar hovrätten slutsatsen att lagstiftaren har godtagit de begränsningar av anskaffarfriheten som följer av undantagsbestämmelsen i tryckfrihetsförordningen och som medger att lagföring kan ske avseende det sätt på vilket en uppgift eller underrättelse har anskaffats, i detta fall tagande av fotografi i strid mot bestämmelserna i skyddslagen. Hovrätten finner därför att det undantag från anskaffarfriheten som följer av 1 kap. 9 § första stycket 5 TF jämfört med 30 och 32 §§skyddslagen medger att lagföring kan ske avseende i målet aktuell misstänkt brottslighet och att bestämmelserna om anskaffarfriheten således inte utgör hinder mot att beslagta det aktuella minneskortet. Med hänsyn till att minneskortet har tagits i beslag som ett led i en utredning om brott är det inte heller fråga om sådan otillåten förhandsgranskning som anges i 1 kap. 2 § TF (jfr ovan nämnda beslut från JO). Beslaget av minneskortet ska därför bestå.
Beslaget av minneskortet ska bestå.
Dagens Nyheter överklagade och yrkade att beslaget skulle hävas.
Riksåklagaren motsatte sig att hovrättens beslut ändrades.
Målet avgjordes efter föredragning.
Föredraganden, justitiesekreteraren Higgins, föreslog i betänkande att HD skulle meddela följande beslut.
Vattenområdet vid AMF 1 i Berga är klassat som skyddsobjekt enligt skyddslagen (2010:305). I området råder även fotograferingsförbud. I samband med att militärpolis i oktober 2014 iakttog en mindre båt innanför skyddsobjektsgränsen för det aktuella vattenområdet, noterades att en person fotograferade in mot skyddsobjektet. Militärpolisen bordade båten och tog kamerans minneskort i beslag. Beslaget fastställdes av åklagare, som inledde förundersökning om brott mot skyddslagen. Minneskortet visade sig tillhöra en fotograf på Dagens Nyheter. Sedan tingsrätten på talan av Dagens Nyheter hävt beslaget, överklagade åklagaren beslutet och yrkade, även interimistiskt, att hovrätten skulle förordna om beslag av minneskortet. Hovrätten förordnade interimistiskt att minneskortet skulle tas i beslag och har i det till HD överklagade beslutet funnit att beslaget ska bestå.
Dagens Nyheter har överklagat hovrättens beslut och anfört att det beslagtagna minneskortet tillhör Dagens Nyheter och innehåller bilder som var avsedda för publicering i tryckt skrift och på Dagens Nyheters webbplats och att den aktuella fotograferingen är ett sådant anskaffande som omfattas av skyddet i yttrandefrihetsgrundlagarna.
Frågan i ärendet är om yttrandefrihetsgrundlagarnas bestämmelser om anskaffarfrihet och censurförbud innebär hinder mot det aktuella ingripandet enligt skyddslagen.
Grundlagsrättslig reglering m.m.
I 1 kap. 3 § TF uttrycks den för tryckfriheten grundläggande exklusivitetsprincipen. Ingen får åtalas eller dömas för missbruk av tryckfriheten eller medverkan däri i annat fall än som anges i förordningen. Dessa fall, de s.k. tryckfrihetsbrotten, räknas uttömmande upp i 7 kap. TF. Vissa undantagsfall anges också i 1 kap. 9 § TF. Motsvarande bestämmelser, liksom övriga nedan redovisade regler i tryckfrihetsförordningen, finns i yttrandefrihetsgrundlagen.
Av 1 kap. 1 § fjärde stycket TF framgår att det står envar fritt att anskaffa uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst för att offentliggöra dem i tryckt skrift eller för att lämna dem vidare för publicering. Undantag finns dock och av 7 kap. 3 § andra stycket TF framgår att straffansvar enligt vanlig lag gäller för den som anskaffar uppgift eller underrättelse i publiceringssyfte och därigenom gör sig skyldig till brott som anges i 7 kap. 3 § första stycket 1, vilket innefattar vissa brott mot rikets säkerhet enligt 19 kap. BrB och brott mot tystnadsplikten enligt 20 kap. 3 § BrB. Enligt 1 kap. 9 § TF gäller vad i lag är stadgat om ansvar och ersättningsskyldighet som avser det sätt på vilket en uppgift eller en underrättelse har anskaffats. I lagförarbetena nämns som exempel brott mot post- eller telehemligheten, intrång i förvar, olovlig avlyssning, egenmäktigt förfarande, hemfridsbrott, olaga tvång samt mutbrott som begås i syfte att anskaffa information (se prop. 1975/76:204 s. 131 och 162). Brottet dataintrång har också ansetts kunna läggas till bland exemplen (se lagrådets yttrande över en inom lagutskottet upprättad promemoria om skyddet för företagshemligheter, 1989/90: LU 37 s. 110).
Enligt 1 kap. 2 § TF gäller ett ovillkorligt censurförbud. Med censur avses i nu aktuellt hänseende förhandskontroll av tryckta skrifter eller andra framställningar i syfte att godkänna eller förbjuda publicering. Censurförbudet är riktat mot det allmänna och gäller inte för enskilda. Förutom rena censuråtgärder ingår i censurförbudet även sådana publiceringshinder som försvårar möjligheterna att nå ut med en framställning (1 kap. 2 § andra stycket). Bestämmelsen är enligt ordalydelsen begränsad till hinder som uppställs på grund av en framställnings kända eller förväntade innehåll. Ordningsskäl får åberopas till stöd för ett publiceringshinder om de gäller generellt (se Greene, Tryckfrihetens gränser, 1984, s. 74 ff.).
I 2 kap. 1 § RF sägs att var och en är gentemot det allmänna tillförsäkrad frihet att meddela upplysningar (yttrandefrihet) och frihet att inhämta upplysningar (informationsfrihet). Dessa friheter får begränsas på de grunder och i den ordning som anges i 20, 21 och 23 §§ samma kapitel. Begränsning kan således ske genom lag med hänsyn till bl.a. allmän ordning och säkerhet samt förebyggandet och beivrandet av brott. En sådan begränsning måste dock vara godtagbar i ett demokratiskt samhälle och får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. En motsvarande reglering finns i artikel 10 i Europakonventionen.
Lagrådet har vid några tillfällen haft anledning att erinra om bestämmelserna i yttrandefrihetslagarna om bl.a. anskaffarfriheten (förutom tidigare anförda lagrådsyttrande över lagutskottets promemoria om skyddet för företagshemligheter, 1989/90: LU 37, se även lagrådets yttrande den 20 december 2012 över lagrådsremissen om kränkande fotografering, prop. 2012/13:69).
Justitieombudsmannen (JO) meddelade beslut i december 1984 i klagoärenden som rörde ingripanden av polis och militär enligt 1940 års skyddslag mot företrädare för massmedierna i samband med ubåtsspaning i Karlskrona skärgård (JO:s beslut 1984-12-14, Dnr 759-1984 och 1029-1984). JO konstaterade inledningsvis att censurförbudet inte utgjorde något hinder mot de i ärendena aktuella beslagen av film och videokassetter. När det gällde fotografering som skett i publiceringssyfte i strid med förbud i fall när någon misstanke om grövre brott mot rikets säkerhet inte kunde anses föreligga fick rättsläget betraktas som oklart. I sitt resonemang fäste JO uppmärksamheten på att fotografering i sig inte är olagligt och att ett brott kommer till stånd först genom att den fotograferande bryter mot ett förbud enligt skyddslagen. Straffet gäller, enligt JO, sålunda inte enbart det sätt på vilket det som är avsett för publicering anskaffas utan har också ett samband med att anskaffandet gäller en viss typ av uppgifter. I beslutet konstaterade JO samtidigt att mycket talade för att det enligt 1 kap. 9 § TF var möjligt att döma till straff i aktuella fall men att ett bindande avgörande i den frågan endast kunde meddelas av allmän domstol.
I lagrådsremissen om vissa ändringar av tryckfrihetsförordningen (prop. 1986/87:151) på grundval av förslag som lagts fram av yttrandefrihetsutredningen i betänkandet om att värna yttrandefriheten (SOU 1983:70), hänvisade chefen för justitiedepartementet till JO:s beslut från 1984 samt uttalade att han för egen del var benägen att instämma i vad JO anfört om att mycket talade för att det enligt 1 kap. 9 § TF var möjligt att döma till straff för överträdelse av fotograferingsförbud i skyddslagen och att det föreföll ge den sakligt sett rimligaste lösningen. Tillräckliga skäl saknades därför att ta upp reglerna om friheten att anskaffa uppgifter och underrättelser för publicering till förnyat övervägande i lagstiftningssammanhang (a. prop. s. 161 f.). Några år senare uttalade chefen för försvarsdepartementet i propositionen om skydd för samhällsviktiga anläggningar att han inte hade någon annan mening om förhållandet mellan bestämmelserna i skyddslagen och tryckfrihetsförordningen än den som tidigare redogjorts för i lagrådsremissen om vissa ändringar i tryckfrihetsförordningen (se prop. 1989/90:54 s. 56 f.). Vid behandlingen av denna fråga instämde konstitutionsutskottet och försvarsutskottet i den redovisade bedömningen (se 1989/90:FöU6 och 1989/90:KU4).
Nu gällande skyddslag (2010:305) trädde i kraft den 1 juli 2010 då lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. upphörde att gälla. Frågan om förhållandet mellan bestämmelserna i skyddslagen och yttrandefrihetsgrundlagarna synes inte ha behandlats särskilt i förarbetena (prop. 2009/10:87 och SOU 2008:50) till den nya lagen.
Skyddet för anskaffande av uppgift för publicering i tryckt skrift förutsatt att inte själva tillvägagångssättet är straffbelagt genomfördes genom propositionen 1975/76:204 och byggde till större delen på förslag som hade förts fram av massmedieutredningen (MMU) i betänkandet om en ny massmediegrundlag (SOU 1975:49). I den allmänna motiveringen uttalade departementschefen att MMU:s förslag angående anskaffande av uppgifter för tryckfrihetsförordningens del innebar att denna kommer att skydda informationsfriheten i förhållande till tryckta skrifter även såvitt angick det aktiva informationsinhämtandet. Om förslaget genomfördes skulle det inte vara möjligt att genom vanlig lagstiftning förbjuda inhämtandet av viss information för publicering, vilken verkan enligt departementschefen framstod som mera betydelsefull än de rent faktiska förändringarna i de då rådande möjligheterna att lagligen inhämta uppgifter för publicering (a. prop. s. 98). Ett liknande synsätt på tryckfrihetsförordningens exklusivitet anfördes även i prop. 1986/87: 151 där det inledningsvis framhölls att möjligheterna att genom straffbestämmelser i vanlig lag inskränka tryckfriheten skulle begränsas för att på sätt uppnå att straffbarheten inte ska kunna utvidgas utan grundlagsändring. Utgångspunkten för HD:s bedömning i nu aktuellt fall är den exklusivitetsprincip som kommer till uttryck i yttrandefrihetsgrundlagarna.
Den aktuella fotograferingen har skett i publiceringssyfte och är typiskt sett att anse som sådant anskaffande som omfattas av grundlagsskyddet. Fotograferingen ska ha skett i strid med fotoförbudet i 7 § skyddslagen och brottet ingår således inte bland de uppräknade brotten mot rikets säkerhet i 7 kap. 3 § TF för vilka ansvar enligt annan lag gäller. Därmed utgör också det absoluta censurförbudet i princip hinder för åtgärden att ta minneskortet i beslag. Avgörande för den slutliga bedömningen av tillåtligheten med åtgärden är om fotografen kan ställas till ansvar i enlighet med undantaget i 1 kap. 9 § 5 TF. I sådant fall kan också regeln om publiceringshinder i 1 kap. 2 § andra stycket TF innebära att censurförbudet ändå inte hindrar den aktuella åtgärden eftersom den bestämmelsen enligt ordalydelsen är begränsad till hinder som uppställs på grund av en framställnings kända eller förväntade innehåll. Ordningsskäl får, som framgått ovan, åberopas till stöd för ett publiceringshinder om de gäller generellt. På samma sätt avser undantaget i 1 kap. 9 § 5 sättet för anskaffandet och inte själva innehållet.
Undantaget i 1 kap. 9 § TF tar sikte på brott mot bestämmelser som gäller metoden för att inhämta upplysningar, exempelvis inbrott eller olovlig avlyssning. Som JO också förde fram i sitt beslut 1984 är fotografering som sätt för anskaffandet i sig inte olagligt och ett brott kommer till stånd först genom att den fotograferande bryter mot ett förbud enligt skyddslagen. Ansvaret gäller sålunda inte enbart det sätt på vilket det som är avsett för publicering anskaffas utan har också ett samband med att anskaffandet gäller en viss typ av uppgifter, m.a.o. innehållet i informationen (jfr lagrådets yttrande den 20 december 2012 över lagrådsremissen om kränkande fotografering, prop. 2012/13:69). Därmed är inte undantaget 1 kap. 9 § TF tillämpligt och även censurförbudet hindrar åtgärden.
Den aktuella fotograferingen har skett i publiceringssyfte. Eftersom ansvaret för fotograferingen i strid med fotograferingsförbudet i skyddslagen inte enbart avser metoden för anskaffandet av uppgifterna för publicering utan också har ett samband med själva innehållet i informationen, innebär yttrandefrihetsgrundlagarnas principer om exklusivitet, censurförbud och anskaffarfrihet att hinder föreligger mot det aktuella ingripandet enligt skyddslagen. Beslaget ska därför hävas.
Med undanröjande av hovrättens beslut häver HD beslaget av minneskortet.
HD (justitieråden Weaver, Harding, referent, Brown och Anderson) meddelade den 5 juni 2015 följande beslut.
I samband med Försvarsmaktens ubåtsjakt i oktober 2014 påträffades Conner, medarbetare på Dagens Nyheter, och ett par andra personer av militärpolis i en båt innanför skyddsobjektsgränsen vid Amfibieregementet Roy, utanför Stockholm. Området utgör skyddsobjekt enligt skyddslagen (2010:305). Utöver lagens tillträdesförbud gäller ett särskilt förbud mot avbildning av och inom skyddsobjektet.
Militärpolisen tog i beslag ett minneskort som fanns i den kamera som Conner hade med sig. Minneskortet tillhör Dagens Nyheter. På minneskortet finns 47 fotografier som är tagna mot skyddsobjektet. Conner har förklarat att fotografierna är avsedda för publicering i Dagens Nyheter. Uppgiften har inte satts i fråga.
Åklagaren inledde förundersökning om brott mot skyddslagen. Enligt åklagaren kan minneskortet med fotografierna skäligen antas dels ha betydelse för utredningen, dels vara förverkat. Beslaget fastställdes av åklagare. Tingsrätten hävde beslaget, men hovrätten har förklarat att beslaget ska bestå.
Frågan i målet är om åtgärden att med stöd av skyddslagen ta minneskortet i beslag står i strid med regleringen i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen, främst bestämmelserna om anskaffarfrihet och censurförbud.
Skyddslagen ska ge ett förstärkt skydd för anläggningar och områden mot viss grov brottslighet, framför allt mot spioneri och röjande i andra fall av hemliga uppgifter som rör försvaret. Ett beslut om skyddsobjekt innebär att obehöriga inte har tillträde till skyddsobjektet (7 § första stycket). Genom ett särskilt beslut kan tillträdesförbudet förenas med ett förbud mot att göra avbildningar, beskrivningar eller mätningar av eller inom skyddsobjektet (7 § andra stycket). Tillträdesförbud och andra former av förbud med stöd av skyddslagen kan i flera avseenden medföra begränsningar i den enskildes rättigheter enligt regeringsformen, tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Ett beslut om skyddsobjekt får därför inte göras mer ingripande eller omfattande än vad som krävs för att tillgodose behovet av skydd (18 § andra stycket).
Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot ett förbud enligt skyddslagen döms till böter eller fängelse i högst ett år, om gärningen inte är belagd med straff i brottsbalken, t.ex. som olaga intrång eller olovlig underrättelseverksamhet (30 §). Avbildningar, beskrivningar och mätuppgifter som har kommit till genom brott enligt skyddslagen ska förklaras förverkade och detsamma gäller föremål som har använts som hjälpmedel om det inte är uppenbart oskäligt (32 §). Den som bevakar ett skyddsobjekt får ta sådana föremål i beslag som skäligen kan antas ha betydelse för utredning av brott mot lagen eller vara förverkade (14 §).
Enligt 1 kap. 1 § fjärde stycket TF har var och en rätt att, om inte annat följer av förordningen, anskaffa uppgifter och underrättelser i vad ämne som helst för att offentliggöra dem i tryckt skrift eller för att lämna dem vidare för publicering. I förarbetena anges att den rättsliga betydelsen av bestämmelsen i princip ligger i att anskaffandet inte får leda till straffansvar eller ersättningsskyldighet, även om sådan rättsverkan annars skulle vara förknippad med gärningen. Vidare anges att bestämmelsen främst avser att skydda rätten att inhämta uppgifter oavsett deras innehåll och att detta kommer till uttryck genom orden ”i vad ämne som helst”. (Se prop. 1975/76:204 s. 129.)
Från den grundlagsskyddade anskaffarfriheten undantas det fallet att den som anskaffar en sådan uppgift därigenom gör sig skyldig till vissa allvarliga brott mot Sveriges säkerhet, såsom spioneri, högförräderi och grov obehörig befattning med hemlig uppgift (7 kap. 3 § 1 TF). I de fallen gäller vad som i lag är stadgat om ansvar för brottet.
Enligt 1 kap. 9 § 5 TF gäller vad som i lag är stadgat om straffansvar avseende ”det sätt på vilket” en uppgift har anskaffats. Av förarbetena framgår att det vid införandet av bestämmelsen om anskaffarfrihet inte åsyftades att ge något skydd för själva tillvägagångssättet vid anskaffandet. Metoden för att anskaffa uppgiften är således inte skyddad. Som exempel på brottsliga metoder för anskaffande av information avsedd för publicering nämns i förarbetena bl.a. intrång i förvar, olovlig avlyssning, egenmäktigt förfarande samt hemfridsbrott. Ansvarsbestämmelsen måste avse själva tillvägagångssättet vid anskaffandet för att den med stöd av 1 kap. 9 § 5 ska kunna tillämpas utan hinder av tryckfrihetsförordningen. Det är således inte möjligt att i lag förbjuda anskaffande av viss slags information för publicering. (Se a. prop. s. 98 och 129 ff.)
Motsvarande bestämmelser rörande anskaffarfriheten finns i yttrandefrihetsgrundlagen (se 1 kap. 2 och 12 §§).
Det grundläggande syftet med censurförbudet är att en skrift aldrig ska kunna hindras från att bli offentliggjord och att ett eventuellt ingripande mot dess innehåll får ske först efter publicering. Enligt 1 kap. 2 § TF får det inte förekomma någon granskning före tryckningen av en skrift eller något förbud mot tryckning av en skrift (första stycket). Inte heller är det tillåtet för en myndighet eller ett annat allmänt organ att på grund av en skrifts innehåll, genom en åtgärd som inte har stöd i tryckfrihetsförordningen, hindra tryckning eller utgivning av skriften eller dess spridning bland allmänheten (andra stycket). Det är alltså först efter publicering som ett ingripande får ske (jfr reglerna om tryckfrihetsbrott i 7 kap. 4 och 5 §§ TF). Motsvarande reglering finns i yttrandefrihetsgrundlagen (se 1 kap. 3 §).
Av den s.k. exklusivitetsprincipen följer att straffrättsliga ingripanden till följd av missbruk av tryck- och yttrandefriheten eller medverkan till ett sådant missbruk måste ha stöd i grundlag (se 1 kap. 3 § TF och 1 kap. 4 § YGL). Det innebär att det måste finnas ett uttryckligt grundlagsstöd för att det ska vara möjligt att ingripa mot en överträdelse av ett avbildningsförbud meddelat med stöd av skyddslagen om en fotografering har skett i publiceringssyfte (anskaffarfriheten) eller för att med tillämpning av skyddslagen förverka eller på annat sätt hindra publicering av sådana fotografier (censurförbudet).
En överträdelse av ett förbud mot fotografering av ett skyddsobjekt omfattas inte av undantaget från anskaffarfriheten i 7 kap. 3 § 1 TF (se p. 8) eller motsvarande bestämmelse i yttrandefrihetsgrundlagen. För att en sådan överträdelse ska kunna beivras krävs därmed att den gärning som åtalet avser kan anses enbart ta sikte på det sätt på vilket anskaffandet skett (1 kap. 9 § 5).
Frågan om vilket utrymme som 1 kap. 9 § 5 ger för straffbestämmelser i vanlig lag behandlades i förarbetena till skyddslagens tidigare motsvarighet, lagen (1990:217) om samhällsviktiga anläggningar m.m. Då gjordes bedömningen att straff för en överträdelse av ett fotograferingsförbud fick förekomma, även om fotograferingen hade utförts i publiceringssyfte, med hänvisning till 1 kap. 9 § 5 TF (dåvarande 1 kap. 9 § 3; se prop. 1989/90:54 s. 56 f. och 64 f., bet. 1989/90:FöU6 med konstitutionsutskottets yttrande 1989/90:KU4y s. 7 f. och prop. 2009/10:87 s. 25 och 56 f.; jfr JO:s beslut 1984-12-14, dnr 759-1984 och 1029-1984).
Det förhållandet att fotografering utgör ett tillvägagångssätt - en metod - för att anskaffa information samtidigt som det är genom anskaffandet av informationen som ett brott begås, har även berörts i andra lagstiftningsärenden. I det ärende som resulterade i ansvarsbestämmelsen om kränkande fotografering (4 kap. 6 a § BrB) mötte ett förslag till bestämmelse kritik i Lagrådet. Enligt Lagrådet kunde det hävdas att avgörande för tillämpningsområdet för den föreslagna bestämmelsen var vad som avbildades och inte själva förfaringssättet och att bestämmelsen därför stod i strid med anskaffarfriheten. Lagrådet avstyrkte förslaget. Den slutliga utformningen av bestämmelsen fick en mer begränsad och annorlunda utformning för att tillämpningsområdet inte skulle avgränsas med utgångspunkt från innehållet i bilder och filmer. (Prop. 2012/13:69 s. 16 ff.)
Ett fotograferingsförbud meddelat enligt 7 § andra stycket skyddslagen tar direkt sikte på vad som avbildas, nämligen skyddsobjektet. Eftersom det således är informationsinnehållet som skyddas genom straffbestämmelsen i 30 § skyddslagen kan den inte förstås så att den avser ”det sätt på vilket uppgift eller underrättelse anskaffats”. En överträdelse av ett fotograferingsförbud kan därmed inte jämställas med sådana brottsliga metoder för anskaffande av information som avses i 1 kap. 9 § 5. Slutsatsen av det anförda är att 1 kap. 9 § 5 TF (och motsvarande bestämmelse i yttrandefrihetsgrundlagen) inte medger att fotografering straffbeläggs i vanlig lag, om straffbestämmelsen tar sikte på innehållet i det som avbildas och fotograferingen sker i publiceringssyfte.
Denna slutsats påverkas inte av att ett förbud mot fotografering av ett skyddsobjekt i och för sig kan vara motiverat av angelägna säkerhetsskäl.
Det står därmed klart att en tillämpning av ansvarsbestämmelsen i 30 § skyddslagen står i strid med anskaffarfriheten enligt yttrandefrihetsgrundlagarna om fotografering eller annan avbildning av skyddsobjektet har skett i syfte att bilderna ska publiceras. En bedömning enligt 11 kap. 14 § RF leder därmed till att ansvarsbestämmelsen i skyddslagen inte får tillämpas. Det finns därmed inte heller grund för förverkande av en sådan avbildning, eftersom ett förverkande förutsätter att avbildningen tillkommit genom brott. Grund saknas då också för beslag.
Ett beslag av en avbildning av ett skyddsobjekt kan också stå i strid med censurförbudet i den mån beslaget hindrar en publicering i ett grundlagsskyddat medium.
Fotograferingen av skyddsobjektet har skett för publicering i grundlagsskyddade medier. Ansvarsbestämmelsen i 30 § skyddslagen kan såvitt avser överträdelsen av förbudet mot avbildning - fotograferingsförbudet - inte tillämpas. Det saknas därmed grund för att ta minneskortet i beslag såväl för utredning av brott mot fotograferingsförbudet som för att förverka minneskortet. Det har inte gjorts gällande att beslaget behövs för utredning av misstanke om att Conner har överträtt tillträdesförbudet. Beslaget ska därför hävas. Frågan om beslaget står i strid med censurförbudet behöver vid den bedömningen som nu gjorts inte prövas.
Med ändring av hovrättens beslut häver HD beslaget av minneskortet.
Justitierådet Figueroa var skiljaktig i fråga om motiveringen enligt följande.
Enligt min mening är det möjligt att, utan hinder av tryckfrihetsförordningen, ingripa mot den som misstänks ha gjort sig skyldig till straffbar överträdelse av skyddslagens fotograferingsförbud genom att ta fotografierna i beslag så länge åtgärden inte kommer i konflikt med förordningens censurförbud.
Skyddslagen ska ge ett förstärkt skydd för anläggningar och områden mot viss grov brottslighet, framför allt mot spioneri och röjande i andra fall av hemliga uppgifter som rör försvaret men också mot t.ex. terroristangrepp mot offentliga verksamheter.
Tillträdesskydd och andra former av förbud med stöd av skyddslagen medför i flera avseenden begränsningar i den enskildes rättigheter enligt regeringsformen, tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.
Ett beslut om skyddsobjekt får därför inte göras mer omfattande eller ingripande än vad som krävs för att tillgodose behovet av skydd (18 § andra stycket skyddslagen). Det konkreta behovet av skydd måste i varje enskilt fall vara så starkt att det motiverar ett beslut om att en anläggning eller ett område ska utgöra skyddsobjekt. Ett beslut får inte heller vara mer ingripande än vad som är nödvändigt med hänsyn till skyddsbehovet. Mot skyddsbehovet ska ställas alla de faktorer och intressen som talar mot olika former av avspärrningar och begränsningar, såsom informationsfriheten och särskilt massmedias legitima behov av att fritt kunna rapportera. (Se prop. 2009/10:87 s. 67 f.)
Skyddslagen syftar alltså till att, för de objekt som är viktiga för samhället, åstadkomma ett kvalificerat skydd mot vissa säkerhetshotande verksamheter. Möjligheten att med stöd av skyddslagen hemlighålla information om ett objekt kompletterar det skydd som ges av bl.a. brottsbalkens bestämmelser om brott mot Sveriges säkerhet. Ett förbud mot att ta fotografier av eller inom skyddsobjektet ska hindra spridning av information om objektet och därigenom förstärka sekretesskyddet. Fotografering är särskilt farlig ur säkerhetssynpunkt, eftersom det är en metod för informationsinhämtning som ger korrekta och detaljerade uppgifter om objektet vilka lätt kan spridas vidare.
Bestämmelsen i 30 § skyddslagen om ansvar för den som fotograferar i strid mot ett fotograferingsförbud utgör sålunda en föreskrift som straffbelägger sättet för anskaffandet av informationen. Enligt 1 kap. 9 § 5 TF faller därmed brott mot ett sådant fotograferingsförbud utanför förordningen, i såväl straffrättsligt som processuellt hänseende. I fråga om ansvar för brott mot fotograferingsförbudet ska alltså skyddslagen tillämpas, även när det invänds att fotograferingen har gjorts för publicering. Anskaffarfriheten i tryckfrihetsförordningen hindrar då inte heller att straffprocessuella tvångsmedel kan användas vid misstanke om ett sådant brott, under de förutsättningar som gäller för detta enligt skyddslagen och rättegångsbalken.
Det kan tilläggas att skyddslagens förhållande till regeringsformen, tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen övervägs på flera ställen i förarbetena till lagen.
I fråga om just fotograferingsförbudet och anskaffarfriheten hänvisas bl.a. till uttalanden i förarbetena till 1990 års skyddslag, som hade ett motsvarande förbud (se prop. 2009/10:87 s. 56 f.). En anledning till att införa ett särskilt förbud mot fotografering inom det skyddade området har ansetts vara att förhållandet mellan skyddslagens bestämmelser och anskaffarfriheten blir tydligare (jfr prop. 1989/90:54 s. 64 f.). I förarbetena till 1990 års lag gjordes vidare bedömningen att straff för en överträdelse av fotograferingsförbudet fick förekomma, även om fotograferingen hade utförts i publiceringssyfte, med stöd av dåvarande 1 kap. 9 § 3 (nuvarande 1 kap. 9 § 5) TF (se prop. 1989/90:54 s. 56 f. och bet. 1989/90:FöU6 med Konstitutionsutskottets yttrande 1989/90:KU4y s. 7 f.; jfr även den bedömning som Justitieombudsmannen gjorde i ärende 759-84 och 1029-84).
Bestämmelsen i 1 kap. 9 § 5 TF om att vanlig lag ska tillämpas avser dock endast begränsningar i anskaffarfriheten, inte i censurförbudet.
Enligt censurförbudet i 1 kap. 2 § TF är det inte tillåtet för en myndighet eller ett annat allmänt organ att på grund av en skrifts innehåll, genom en åtgärd som inte har stöd i tryckfrihetsförordningen, hindra tryckning eller utgivning av skriften eller dess spridning bland allmänheten. Principiellt sett gäller tryckfrihetsförordningens censurförbud alla åtgärder som negativt påverkar möjligheten att nå ut med skriftens innehåll. Förbudet ger uttryck för den grundläggande tryckfrihetsrättsliga principen att ingripanden mot innehållet i en tryckt skrift får göras först sedan denna har publicerats. Censurförbudet gäller även i de situationer där en tvångsåtgärd - med stöd av 1 kap. 9 § 5 TF - vidtas enligt skyddslagen och rättegångsbalken.
I målet har beslaget av minneskortet skett på grund av fotografiernas innehåll, för att därigenom närmare utreda brottsmisstankarna och säkerställa ett förverkande. Genom åtgärden berövas den ansvarige utgivaren för Dagens Nyheter nu möjligheten att ta ställning till huruvida innehållet ska publiceras. Beslaget strider därmed mot censurförbudet och ska hävas.
HD:s beslut meddelat: den 5 juni 2015.
Mål nr: Ö 338-15.
Lagrum: 11 kap. 14 § RF, 1 kap. 1, 2 och 9 §§ samt 7 kap. 3, 4 och 5 §§ TF, 1 kap. 2, 3 och 12 §§ YGL samt 14, 30 och 32 §§skyddslagen (2010:305).