Ett beslut om placering i häkte m.m. av en förvarstagen utlänning förutsätter att ett beslut om avskiljande har fattats. Ett beslut om avskiljande förfaller då ett placeringsbeslut fattas. Migrationsverket har därför saknat stöd för att fatta ett nytt överklagbart placeringsbeslut avseende en förvarstagen utlänning som sedan tidigare placerats i häkte. Det har i denna situation inte heller varit möjligt att fatta ett nytt beslut om avskiljande, eftersom ett sådant beslut endast kan fattas om utlänningen vistas i Migrationsverkets förvarslokaler.
A ansökte i oktober 2009 om uppehålls- och arbetstillstånd i Sverige. Sedan Migrationsverket beslutat att avslå hans ansökan och utvisa honom ur landet och migrationsdomstolen därefter avslagit hans överklagande beslutade Migrationsöverdomstolen den 9 maj 2011 att inte meddela prövningstillstånd i frågan om bl.a. uppehållstillstånd. Migrationsverkets beslut om utvisning vann därmed laga kraft. I november 2011 överlämnade Migrationsverket ärendet om utvisning till Polismyndigheten i Skåne för verkställighet. Polismyndigheten beslutade den 26 november 2011 att ta A i förvar.
Den 23 februari 2012 beslutade Migrationsverket i två separata beslut att A som då fortfarande var förvarstagen - dels skulle hållas avskild med stöd av 11 kap. 7 § utlänningslagen (2005:716), dels skulle placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest (placeringsbeslut) med stöd av 10 kap. 20 § första stycket 2 samma lag. Det senare beslutet motiverades enligt följande. A hålls avskild och kan av säkerhetsskäl inte vistas i Migrationsverkets förvarslokaler. Han har efter ett sjukhusbesök på kvällen den 23 februari 2012 försökt rymma från Migrationsverkets personal. Under rymningen utgjorde han en stor fara för sig själv då han vid två tillfällen sprang ut på en bilväg. Han utgör en fara för ordningen och säkerheten på förvaret samt en fara för sig själv.
I ett beslut den 15 mars 2012 bestämde Polismyndigheten i Skåne att A fortfarande skulle hållas kvar i förvar. Migrationsverket fattade med anledning av detta samma dag ett nytt placeringsbeslut. I beslutet angavs att det var fattat med stöd av 10 kap. 20 § första stycket 2 utlänningslagen. Som skäl för beslutet angavs de omständigheter som redogjorts för i det tidigare placeringsbeslutet den 23 februari 2012 och därutöver bl.a. följande. A hålls avskild enligt 11 kap. 7 § utlänningslagen. Tjänstemän från Migrationsverket har den 2 och den 8 mars 2012 besökt A på häktet. Efter dessa besök har det som framkommit föredragits för beslutsfattare som beslutat att placeringsbeslutet ska bestå. Till beslutet har bifogats beslutet om avskiljande från den 23 februari 2012.
A överklagade placeringsbeslutet daterat den 15 mars 2012.
Förvaltningsrätten i Malmö, migrationsdomstolen (2012-03-22, ordförande Potter), upphävde det överklagade placeringsbeslutet. Migrationsdomstolen anförde bl.a. att inget i utredningen tyder på att A skulle utgöra en säkerhetsrisk för personalen i förvarslokalen eller för andra förvarstagna och att det inte heller framkommit andra skäl för en så ingripande åtgärd som placering i häkte.
Den 2 maj 2012 beslutade Migrationsverket att omedelbart upphäva beslutet om förvar av A. Detta skedde i samband med att verket tills vidare inhiberade verkställigheten av utvisningsbeslutet i avvaktan på en utredning om eventuell uppehållsrätt för A:s del.
Migrationsverket överklagade domen och yrkade att Migrationsöverdomstolen skulle fastställa det beslut om placering som verket fattade den 15 mars 2012 och anförde bl.a. följande. När polismyndigheten den 15 mars 2012 beslutade att hålla kvar A i förvar fattade Migrationsverket samma dag ett nytt beslut om placering. Verket fattade dock inte något nytt beslut om avskiljande. Syftet med att fatta ett nytt placeringsbeslut var att ge A en möjlighet att överklaga detta beslut. Det vore orimligt om en så ingripande tvångsåtgärd inte skulle gå att överklaga på nytt.
A bestred bifall till överklagandet och anförde bl.a. följande. Innan besluten om avskiljande och placering fattades borde andra åtgärder ha övervägts. En häktesplacering innefattar en mycket mer kännbar frihetsinskränkning än att vistas vid ett förvar. Det bör därför vägas in i bedömningen.
Kammarrätten i Stockholm, Migrationsöverdomstolen (2013-04-11, Villa, Miller, referent, och Ibarra), yttrade:
1. Aktuella bestämmelser m.m.
I en inledande bestämmelse i utlänningslagen, den allmänna tolkningsregeln i 1 kap. 8 §, framhålls vikten av att en utlänning inte tillfogas onödiga frihetsinskränkningar. Där anges att lagen ska tillämpas så att utlänningens frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall.
Bestämmelserna om vilka förutsättningar som ska vara uppfyllda för att en utlänning ska få tas respektive hållas i förvar finns i 10 kap.1-5 §§utlänningslagen. I 10 kap. 9 § samma lag finns vidare regler om ny prövning av förvarsbeslut. Där anges att ett beslut om förvar ska prövas på nytt inom vissa angivna tidsfrister och att ett beslut om förvar omedelbart ska upphävas om det inte längre finns skäl för beslutet. Om ett beslut om förvar inte prövas på nytt inom den föreskrivna tiden upphör det att gälla (10 kap. 10 § utlänningslagen). Beslutet förfaller alltså med automatik om inte en ny prövning skett inom tidsfristen.
Utgångspunkten är att en person som hålls i förvar ska vistas i lokaler som är särskilt anordnade för detta ändamål (förvarslokaler) och som Migrationsverket ansvarar för (11 kap. 2 § första stycket utlänningslagen). En förvarstagen persons frihet kan emellertid inskränkas ytterligare genom ett beslut om att han eller hon ska hållas avskild från andra förvarstagna personer. I 11 kap. 7 § utlänningslagen regleras under vilka förutsättningar Migrationsverket får fatta ett beslut om avskiljande och hur ofta en omprövning av beslutet ska ske.
Migrationsverket får därutöver besluta att en utlänning, som hålls i förvar och som också hålls avskild enligt 11 kap. 7 § utlänningslagen, ska placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. Bestämmelsen om detta finns i 10 kap. 20 § första stycket 2 utlänningslagen. En förutsättning för att verket ska få besluta om placering med stöd av den nämnda bestämmelsen är, utöver att den förvarstagne hålls avskild, att utlänningen av säkerhetsskäl inte kan vistas i en av Migrationsverkets förvarslokaler. Möjligheten att fatta ett beslut som innebär att förvar av en person verkställs genom att han eller hon placeras inom kriminalvården, vanligtvis i ett häkte, utgör den mest ingripande frihetsinskränkningen som utlänningslagen medger.
Till skillnad från vad som gäller för beslut om förvar och avskiljande saknas det i utlänningslagen bestämmelser om omprövning eller ny prövning av ett placeringsbeslut. Den omprövningsskyldighet som föreligger när det gäller beslut om avskiljande har i praxis inte ansetts gälla en utlänning som omfattas av ett placeringsbeslut (RÅ 2004 ref. 38). Avsaknaden av reglering på området har inom ramen för ett initiativärende kritiserats av JO, som anser att den nuvarande ordningen är rättsosäker (beslut den 19 maj 2011, dnr 6090-2009). Vidare har Förvarsutredningen i sitt slutbetänkande föreslagit att det i utlänningslagen ska införas en bestämmelse som reglerar skyldigheten att ompröva placeringsbeslut (SOU 2011:17 s. 338 f.).
Vid tidpunkten för Migrationsverkets placeringsbeslut den 15 mars 2012 var A redan placerad i häkte och hade varit det sedan placeringsbeslutet den 23 februari 2012 fattades. Frågan är om Migrationsverket haft stöd i utlänningslagen för att fatta ett nytt placeringsbeslut som kunde överklagas.
Migrationsverkets placeringsbeslut från den 15 mars 2012 har enligt sin lydelse fattats med stöd av 10 kap. 20 § första stycket 2 utlänningslagen. Enligt den bestämmelsen är en av förutsättningarna för att Migrationsverket ska kunna fatta ett placeringsbeslut att det redan finns ett beslut om avskiljande och att den förvarstagna personen alltså hålls avskild från andra förvarstagna. Ett beslut om avskiljande hade visserligen fattats den 23 februari 2012, men det beslutet hade i praktiken förfallit i och med det placeringsbeslut som också fattades den dagen (RÅ 2004 ref. 38). Något nytt beslut om avskiljande har inte fattats under tiden den 23 februari - 15 mars 2012. Redan av detta skäl kan Migrationsöverdomstolen konstatera att Migrationsverket saknat stöd i utlänningslagen för att den 15 mars 2012 fatta ett nytt överklagbart placeringsbeslut beträffande A.
Det kan i sammanhanget tilläggas att något nytt avskiljandebeslut inte heller hade kunnat fattas av Migrationsverket under den ovan nämnda tidsperioden, eftersom A då redan var häktesplacerad och verket därför inte hade kunnat göra bedömningen att ett beslut om avskiljande var befogat. En sådan bedömning från Migrationsverkets sida hade nämligen förutsatt att han fortfarande vistades i dess förvarslokaler (RÅ 2004 ref. 38).
Migrationsdomstolen har genom den nu överklagade domen upphävt Migrationsverkets placeringsbeslut avseende A efter att ha gjort en sakprövning av förutsättningarna för beslutet. Mot bakgrund av att verkets beslut saknade lagstöd borde migrationsdomstolen i stället ha upphävt det med hänvisning till den omständigheten.
A hålls sedan den 2 maj 2012 inte längre i förvar. Frågan om hans placering i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest har därmed förfallit. Målet ska därför avskrivas från vidare handläggning.
Migrationsöverdomstolens avgörande. Migrationsöverdomstolen avskriver målet från vidare handläggning.