Fråga om kommun gjort sig skyldig till ersättningsgrundande fel eller försummelse vid myndighetsutövning genom att med stöd av 9 § förköpslagen (1967:868) hos regeringen ansöka om tillstånd till förköpet av en fastighet och därefter vidhålla ansökan.
Kommanditbolaget Bojen 1 förde vid Halmstads tingsrätt den talan mot Halmstads kommun som framgår av tingsrättens dom.
Tingsrätten (rådmännen Morales, Mays och James) anförde i dom (mellandom) den 15 januari 2007 bl.a.:
Yrkanden m.m.
Kommanditbolaget Bojen 1, bolaget, har yrkat att tingsrätten skall förplikta Halmstads kommun, kommunen, att till bolaget betala skadestånd med 2 927 932 kr jämte ränta.
Kommunen har bestritt käromålet.
Bolaget har gjort gällande att kommunen enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen skall ersätta bolaget den förmögenhetsskada som kommunen vållat bolaget genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i samband med bolagets överlåtelse av fastigheten Halmstad Bojen 1 till ett annat bolag, Dragvägen i Halmstad AB, inom samma koncern, Aliptus-koncernen.
Parterna har enats om att tingsrätten i mellandom skall pröva frågan huruvida skadeståndsskyldighet föreligger - - -.
Bolaget har nu yrkat att tingsrätten skall fastställa att kommunen är skadeståndsskyldig mot bolaget på grund av dess utövande av förköp av fastigheten Halmstad Bojen 1 enligt kommunfullmäktiges beslut den 22 maj 2003 och ansökan om tillstånd den 2 juli 2003.
Kommunen har bestritt skadeståndsskyldighet.
Fastigheten Halmstad Bojen 1 är belägen i ett industriområde intill Nissan och används för närvarande som industri- och kontorshotell. Aliptus-koncernen förvärvade fastigheten 1986 genom bolaget. Kommunen avstod då från förköp av fastigheten. För fastigheten gäller en detaljplan från 1966 vars genomförandetid utgått. Under tiden 1987- 1992 fanns inom kommunen en projektgrupp, som arbetade med målet att detaljplanen skulle ändras så att bostäder skulle kunna byggas på fastigheten. Arbetet hade kommit ganska långt men 1991 aktualiserades ett annat projekt, Gamletull, och detta prioriterades, varför planarbetet avseende kvarteret Bojen lades på is. Den 25 juni 2001 gjorde bolaget en framställning till kommunen om en planändring för att kunna bebygga fastigheten med bostäder. Trots påminnelser från bolagets sida lämnade kommunen bolagets framställning utan åtgärd. Under hösten 2002 planerade Aliptus-koncernen att sälja fastigheten. För att få ut så mycket kapital som möjligt kom bolaget fram till att bästa sättet var att överlåta fastigheten till ett aktiebolag och sedan sälja aktierna i detta. En fråga som aktualiserades var hur kommunens rätt till förköp av fastigheten skulle hanteras. Enligt 4 § förköpslagen finns en möjlighet att få ett förhandsbesked från kommunen angående en tillämnad fastighetsförsäljning. I enlighet härmed ingav bolaget den 11 februari 2003 en begäran om förhandsbesked. I sin begäran redogjorde bolaget för villkoren för överlåtelsen med avseende på dels närståendeförhållandet mellan säljare och köpare och dels köpeskillingen, som inte var marknadsmässig utan motsvarade fastighetens bokförda värde. Av de ingivna handlingarna måste det ha stått klart för kommunen att det var familjen L. som företrädde koncernen. Kommunen vägrade dock, trots de underhandskontakter som förekom, att ge något förhandsbesked utan krävde ett upprättat köpekontrakt. Bolaget accepterade kommunens krav och upprättade ett köpekontrakt, som jämte behörighetshandlingar ingavs till kommunen den 19 mars 2003. I köpekontraktet företräds både köpare och säljare av M-eL. Köpekontraktet är mycket kortfattat och saknar en lång rad klausuler som normalt finns med i köpekontrakt avseende industrifastigheter. Genom köpekontraktet jämte uppgifterna i den begäran om förhandsbesked som bolaget tidigare hade ingivit kan kommunen inte ha undgått att förstå att det var ett speciellt avtal. Samtliga involverade bolag har som företrädare Brooks och Anderson är son till M-eL. och S.L. Den 26 mars 2003 begärde kommunen komplettering i form av hyreskontrakt för fastigheten. Den 10 april 2003 ingav S.L. begärda handlingar jämte kopia av skuldebrev och följebrev i vilket betonades att överlåtelsen var en internförsäljning och att köpeskillingen för fastigheten motsvarade det bokförda värdet och inte marknadsvärdet. Sedan dessa handlingar hade ingivits förekom inte några kontakter mellan bolaget och kommunen, varför bolaget utgick ifrån att kommunen inte behövde flera handlingar och att kommunen inte skulle utöva förköp. Frågan behandlades den 23 april 2003 i fastighetsnämnden. I protokollet från fastighetsnämndens sammanträde har antecknats att Aliptus AB, som till 100 procent ägs av M-nL., har tre helägda dotterbolag, varav två helt och hållet äger KB Bojen 1, och att överlåtelsen skall ske till ett nytt helägt bolag samt att ägarna anser att överlåtelsen är en internöverlåtelse till ett pris understigande marknadspriset. Fastighetsnämnden beslutade att hänskjuta ärendet till kommunstyrelsen. En kort tid före det sammanträde i kommunstyrelsen, vid vilket ärendet skulle behandlas, framkom att den politiska majoriteten i kommunen avsåg att utnyttja rätten till förköp. Bolaget skickade därför den 19 maj 2003 per telefax ett brev till kommunstyrelsen i vilket redogjordes för förhållandet mellan säljare och köpare, köpeskillingens storlek samt innehållet i 9 § förköpslagen. Följande dag behandlades ärendet i kommunstyrelsen, som beslutade att rekommendera kommunfullmäktige att kommunen inte skulle utöva sin förköpsrätt. Med det underlag kommunen hade borde kommunen vid en objektiv och opartisk behandling utgått ifrån att det var fråga om ett närståendeförhållande i enlighet med vad bolaget påstått och att priset understeg marknadspriset. Kommunen borde därför ha insett att 9 § 1 st. 4 p. förköpslagen var tillämplig. Den 22 maj 2003 beslutade kommunfullmäktige att kommunen skulle förköpa fastigheten varefter inskrivningsmyndigheten underrättades därom. Anteckning i inskrivningsregistret skedde den 2 juni 2003. Bolaget bestred kommunens beslut om förköp till inskrivningsmyndigheten den 11 juni 2003. Kommunen ansökte om tillstånd till förköp hos regeringen den 2 juli 2003. I egenskap av remissinstans gjorde länsstyrelsen en utredning. Bolaget fick i samband därmed tillfälle att yttra sig och avgav den 9 december 2003 ett yttrande i vilket ägarförhållandena inom Aliptus-koncernen ånyo utreddes. Yttrandet innehöll även en i juni 2003 utförd värdering av fastigheten enligt vilken fastighetens värde vid tidpunkten för överlåtelsen uppgick till 12 500 000 kr. Länsstyrelsen avgav ett yttrande till regeringen den 12 februari 2004 och konstaterade att det på grund av intressegemenskapen mellan köpare och säljare skulle vara oskäligt att tillåta förköp och att marknadsvärdet hade bestämts på icke marknadsmässiga grunder samt avstyrkte bifall till kommunens tillståndsansökan. Trots att länsstyrelsen hade avstyrkt bifall till kommunens ansökan och det fanns starka skäl för kommunen att återkalla sin ansökan stod kommunen fast vid sitt beslut. Den 14 april 2004 avgav kommunen ett yttrande till regeringen i vilket kommunen framförde att den inte hade uppfattat att säljare och köpare ägdes av samma person. Mot bakgrund härav avgav bolaget ett yttrande till regeringen den 19 maj 2004 och klargjorde ägarförhållandena. Den felaktiga uppgift som bolaget tidigare hade lämnat angående ägarförhållandena, nämligen att det köpande bolaget ägdes direkt av M-nL. och inte av Aliptus, saknar emellertid betydelse enär Brooks ändå äger samtliga bolag. Den 23 augusti 2004 ingav bolaget ett intyg utvisande att Aliptus-koncernen hade slutit avtal med ByggSjögren i Halmstad AB om överlåtelse av samtliga aktier i det köpande bolaget Dragvägen i Halmstad AB genom ett avtal i vilket fastigheten värderades till 14 500 000 kr. Inte heller detta intyg fick kommunen att tänka om och återkalla sin ansökan om tillstånd till förköp. I beslut den 9 december 2004 avslog regeringen kommunens ansökan om tillstånd till förköp med motiveringen att det i ärendet var utrett att det förelåg en sådan intressegemenskap mellan säljare och köpare som avses i 9 § 1 st. 4 p. förköpslagen och att det därför fick anses vara oskäligt med förköp. Kommunens agerande innebar en fördröjning av överlåtelsen av fastigheten med ett år och nio månader. Kommunen har agerat på olika sätt i olika ärenden angående förköp, vilket kommunens avstående av förköp då det gäller fastigheten Beckbrännaren 1 visar. Denna fastighet är belägen inom samma område och var 2003 föremål för en överlåtelse inom HSB-sfären.
Kommunen har till följd av fel eller försummelse i sin myndighetsutövning vid handläggningen av förköpsärendet - såväl vid dess egen handläggning vid utövandet av förköp av fastigheten enligt kommunfullmäktiges beslut den 22 maj 2003 som under tillståndsprövningen i regeringen till följd av dess ansökan om tillstånd till förköp den 2 juli 2003 - skadat bolaget och är därför enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen skadeståndsskyldig mot bolaget på grund av följande.
I första hand på grund av felaktig rättstillämpning genom att kommunen fattat beslut om att utöva förköpsrätt och fullfölja ansökan om tillstånd till förköpet hos regeringen trots att kommunen hade full information om den intressegemenskap som förelåg mellan säljare och köpare och kände till att köpeskillingen inte var marknadsmässig. Dessa omständigheter medför att förköp enligt en enhetlig och fast rättstilllämpning anses oskäligt.
I andra hand på grund av fel och försummelse genom att underlåta att uppfylla sin service- och utredningsskyldighet och åsidosätta objektivitet och opartiskhet i sin myndighetsutövning genom att inte på eget initiativ införskaffa utredning om den ansåg att det fanns oklarheter i det underlag som presenterades av bolaget.
För det fall att tingsrätten inte skulle finna att kommunen redan i sin handläggning till och med dess anmälan om beslutet att utöva förköpsrätt till inskrivningsmyndigheten förfarit felaktigt eller försumligt på ett skadegrundande sätt gör bolaget i tredje hand gällande att kommunen genom fel eller försummelse orsakat bolaget skada genom att inte återkalla ansökan om tillstånd eller medge bolagets avslagsyrkande i januari 2004 när bolaget under handläggningen i regeringen hade kompletterat sina uppgifter med det värderingsintyg och de ytterligare bolagshandlingar som fanns i dess yttrande till Länsstyrelsen i Hallands län den 9 december 2003, eller i vart fall i februari 2004 efter det att kommunen fått del av länsstyrelsens beslut, eller åtminstone i maj 2004 sedan kommunen hade fått del av kopiorna av aktieboken även för Dragvägenbolaget och de kompletterande värderingsintyg m.fl. handlingar som fanns i bolagets yttrande till regeringen den 19 maj 2003, eller slutligen i augusti 2004 då kommunen fick del av bolagets komplettering med intyg om avtal med ByggSjögren i Halmstad AB, som klart utvisade att marknadsvärdet för fastigheten avsevärt översteg det i det prövade köpekontraktet tilllämpade.
Enligt den detaljplan som gällde 2003 fick fastigheten bebyggas för industriändamål. Enligt den antagna översiktsplanen ÖP 2000 har fastigheten anvisats för bostadsbebyggelse. I angränsande kvarter finns bostadsbebyggelse och i kvarteret Barkskeppet planerades för bostadsbebyggelse. Förutsättningar fanns för förköp enligt 1 och 2 §§förköpslagen och något hinder enligt 3 § i samma lag förelåg inte. Länsstyrelsen konstaterade att det inom det aktuella området under flera år pågått en förändring från olika verksamheter till boende och att det var av stor vikt att kommunen kunde förvärva fastigheten så att översiktsplanens intentioner med sammanhängande bostadsbebyggelse kunde genomföras samt att det långt framskridna planläggningsarbetet fick anses utgöra tillräckliga skäl för att förköp skulle kunna komma ifråga enligt 1 § 1 p. förköpslagen. Frågan är om oskälighetsrekvisiten i 9 § förköpslagen skall beaktas redan vid en prövning enligt 1 och 3 §§ i samma lag. Enligt bolagets begäran om förhandsbesked den 11 februari 2003 var det fråga om en överlåtelse från ett koncernbolag till ett nytt bolag, betecknat NYAB och ägt av M-nL. I sin begäran hänvisade bolaget till 9 § förköpslagen. Någon närmare redovisning av förhållandena i NYAB lämnades inte, vilket däremot skedde beträffande de andra bolagen. Något samband mellan säljaren KB Bojen 1 och köparen NYAB gick inte att utläsa av de ingivna handlingarna. Enligt utdrag från inskrivningsregistret var fastighetens taxeringsvärde 3 384 000 kr. T.A. vid kommunens fastighetskontor handlade bolagets begäran om förhandsbesked och underrättade S.L. om att kommunen inte ger något sådant besked samt att ärendet kunde tas upp i fastighetsnämnden om ett köpekontrakt ingavs. Sedan ett köpekontrakt ingivits prövade T.A. om förköp kunde ske enligt 1 § förköpslagen och föredrog ärendet i fastighetsnämnden. Utifrån planförhållandena bedömde T.A. att förutsättningar för förköp förelåg, vilket han redovisade i fastighetsnämnden liksom vad bolaget hade anfört. Han berörde dock inte frågan om oskälighet enligt 9 § förköpslagen. I brev till bolaget den 26 mars 2003 begärde kommunen att få kopior på hyreskontrakt för att kunna bedöma vakansgraden då det gällde uthyrningen. Syftet var inte att få ett underlag för värdering av fastigheten. Kommunen ifrågasätter inte att de begärda handlingarna ingivits till kommunen den 10 april 2003 men de har inte kommit kommunens handläggare av ärendet tillhanda och har inte beaktats vid kommunens prövning enligt 1 och 3 §§förköpslagen. Detta saknar dock betydelse enär fastighetsnämnden inte beredde ärendet enligt 9 § förköpslagen. Kommunen har inte haft någon skyldighet att beakta förutsättningarna enligt 9 § förköpslagen och kommunen har inte heller haft någon utredningsskyldighet utöver vad gäller planförhållandena eller om hinder mot förköp förelegat enligt 3 § förköpslagen. Fastighetsnämnden beslutade att överlämna ärendet till kommunstyrelsen, varvid bolagets begäran om förhandsbesked och köpekontraktet bifogades. Ärendet var berett när det lämnade fastighetsnämnden. Den 19 maj 2003 inkom en handling med ytterligare argumentation från bolaget ställd till kommunstyrelsen. Det görs inte gällande att denna handling föredrogs i kommunstyrelsen eller i kommunfullmäktige. Kommunstyrelsen beslutade den 20 maj 2003 att rekommendera kommunfullmäktige att kommunen inte skulle utöva sin förköpsrätt. I kommunallagen finns inga bestämmelser om vilka handlingar som skall överlämnas till fullmäktige inför ett beslut i ett ärende. Det stod klart för kommunfullmäktige att bolaget gjorde gällande närståendeförhållande mellan säljare och köpare samt överlåtelse till ett pris understigande marknadsvärdet. Kommunfullmäktige beslutade att kommunen skulle utöva förköpsrätt till fastigheten. Kommunfullmäktiges beslut kan inte uppfattas så att kommunen ifrågasatt närståendeförhållande eller överlåtelse till underpris. Det bestrids dock att det av köpekontraktet framgår att det är fråga om förvärv mellan närstående. Villkoren i punkterna 2 och 6 i köpekontraktet angående tillträde och giltighet endast under förutsättning att kommunen förklarar sig avstå från förköp gäller inte mot kommunen. Köpekontraktet uppfyller kraven på ett köpekontrakt avseende överlåtelse av fast egendom. Kommunen har ingen skyldighet att beakta oskälighetsregeln i 9 § förköpslagen. För det fall tingsrätten skulle finna att kommunen haft denna skyldighet görs det gällande att varken närståendeförhållandet eller underprissättningen klart framgår av de ingivna handlingarna. Bolaget har påstått att kommunen har en utredningsskyldighet. Kommunfullmäktiges beslut kan överklagas enligt reglerna i 10 kap.kommunallagen. Vid sådant förhållande gäller enligt 31 § förvaltningslagen inte 13-30 §§ i samma lag. Enligt 4 § förvaltningslagen finns en allmänt hållen regel om serviceskyldighet. Denna regel är dock inte tillämplig i ett fall som detta. Genom brev den 28 maj 2003 underrättade kommunen bolaget om beslutet att utöva förköpsrätt och upplyste samtidigt bolaget om innehållet i 9 § förköpslagen. Kommunen anmälde samma dag till inskrivningsmyndigheten sitt beslut att utöva förköpsrätt. Kommunfullmäktiges beslut överklagades inte.
Bolaget bestred den 11 juni 2003 kommunens beslut att utöva förköpsrätt och angav som grund för bestridandet närståendeförhållande och överlåtelse till ett pris under marknadsvärdet samt hänvisade till 9 § förköpslagen. I samband därmed ingavs registreringsbevis för Dragvägenbolaget. Några närmare omständigheter till grund för bestridandet angavs inte. Den 2 juli 2003 ansökte kommunen om tillstånd till förköp hos regeringen. Kommunen bestred att förköpet, såsom bolaget anfört, var oskäligt och gjorde gällande att tillstånd till förköp skulle ges eftersom fastigheten med hänsyn till den fortsatta utvecklingen behövdes för tätbebyggelse. Vidare framhöll kommunen i sin tillståndsansökan att några närmare omständigheter inte hade angivits som stöd för att förhållandet mellan köpare och säljare skulle medföra att förköpet var att betrakta som oskäligt samt bestred att det skulle föreligga ett sådant förhållande mellan köpare och säljare som skulle leda till att förköpet skulle betraktas som oskäligt. Dessutom framhöll kommunen att bolagets talan inte närmare hade utvecklats då det gällde villkoren och omständigheterna vid försäljningen av fastigheten och konstaterade att varken köpeavtalet eller annan omständighet visade att ett förköp skulle vara oskäligt. Kommunen hänvisade därvid till priset och fann vid en jämförelse med taxeringsvärdet att den angivna köpeskillingen speglade fastighetens verkliga värde. Det är att observera att kommunen är part i ett ärende hos regeringen och kommunen har i den egenskapen uppfyllt regeringsformens krav på saklighet och opartiskhet. I och med att kommunen är part gäller inte förvaltningslagens regler om kommunicering och utredning. Det bestrids att det vid denna tidpunkt fanns skäl att återkalla ansökan om tillstånd. Bolaget yttrade sig till länsstyrelsen den 9 december 2003 och framförde då att M-nL. ägde samtliga aktier i Aliptus AB, som genom två helägda dotterbolag ägde KB Bojen 1, och samtliga aktier i Dragvägenbolaget, vilket innebar att sistnämnda bolag inte var dotterbolag till Aliptus AB. Kommunen yttrade sig till länsstyrelsen den 28 januari 2004 och framhöll att taxeringsvärdet på bolagets begäran i efterhand hade höjts med 830 000 kr och att den fastighetsvärdering som bolaget åberopat innehöll åtskilliga osäkerhetsmoment samt att det nybildade Dragvägenbolaget inte ingick i Aliptus-koncernen utan var en fristående juridisk person. Vidare framförde kommunen att bolaget skulle kunna kringgå skyldigheten att erlägga stämpelskatt och reglerna om förköp samt även viss kritik mot den värdering av fastigheten som VärderingsInstitutet hade gjort. Kommunen har inte genom sitt yttrande brustit i saklighet och opartiskhet i egenskap av part i regeringsärendet. Länsstyrelsens yttrande medförde inte att kommunen ansåg det motiverat att återkalla ansökan eller medge bolagets avslagsyrkande. Kommunen begärde i ett brev till bolaget den 4 mars 2004 att få ta del av hyresavtalen enär kommunen hade tänkt att anlita en extern värderare. Bolaget besvarade framställningen den 16 mars 2004 och ansåg då att det inte fanns anledning att tillmötesgå kommunens begäran. I ett kompletterande yttrande från bolaget till regeringen den 23 mars 2004 talades mest om det ärende som gällde fastigheten Beckbrännaren 1. Kommunen yttrade sig den 14 april 2004 över bolagets yttrande till regeringen och anförde att en jämförelse med det ärende som gällde fastigheten Beckbrännaren 1 inte var relevant eftersom förhållandena inom denna fastighet inte var jämförbara med förhållandena inom fastigheten Bojen 1. Vidare utvecklade kommunen sina synpunkter vad gällde kringgående av reglerna om förköp och stämpelskatt. Kommunen redogjorde också kortfattat för den värdering av fastigheten som J & P Värderingsmännen hade gjort och som utmynnade i ett värde på 4 120 000 kr. Kommunen har i detta yttrande iakttagit reglerna om saklighet och opartiskhet. I ett nytt yttrande den 19 maj 2004 från bolaget till regeringen uppgavs att Dragvägenbolaget ägdes av Aliptus AB och inte av M-nL. samt framfördes synpunkter på den värdering av fastigheten som kommunen hade låtit J & P Värderingsmännen göra. Kommunen begärde på nytt att få ta del av hyresavtalen avseende fastigheten och att få besiktiga denna men fick åter ett nekande besked av bolaget. Kommunen lät J & P Värderingsmännen gå igenom den värdering som bolaget hade låtit VärderingsInstitutet göra och däröver upprätta en promemoria, som dock aldrig ingavs i tillståndsärendet. Den 23 augusti 2004 ingav bolaget ytterligare ett yttrande till regeringen och fogade därtill en handling betecknad bekräftelseintyg enligt vilken ByggSjögren i Halmstad AB hade förbundit sig att förvärva fastigheten Jordan 1, varvid denna skulle värderas till 14 500 000 kr. Kommunen vidhöll sin tidigare uppfattning och fann inte skäl att återkalla sin ansökan om tillstånd eller medge bolagets avslagsyrkande.
När det gäller frågan om kommunfullmäktiges beslut att utöva förköpsrätten bestrids att det är fråga om felaktig rättstillämpning enär kommunen inte haft någon skyldighet att beakta oskälighetsreglerna i 9 § förköpslagen. För det fall tingsrätten skulle finna att kommunen hade skyldighet att beakta oskälighetsregeln har det då inte stått klart för kommunen att tillstånd inte skulle medges.
Då det gäller kommunens ansökan om tillstånd till förköp är detta inte fråga om myndighetsutövning från kommunens sida och det föreligger inte någon felaktig rättstillämpning. Kommunen har inte brustit i objektivitet och opartiskhet i sin egenskap av part i tillståndsärendet.
Enligt 31 § förvaltningslagen gäller inte reglerna om utredningsskyldighet i 13-30 §§ i samma lag. I tillståndsärendet är kommunen part och reglerna om utredningsskyldighet gäller då inte kommunen. Kommunen är skyldig att iaktta regeringsformens regler om opartiskhet, vilket kommunen gjort.
I tillståndsärendet är det inte fråga om myndighetsutövning från kommunens sida och på de skäl som kommunen redovisat har det inte funnits skäl för kommunen att återkalla ansökan eller medge bolagets avslagsyrkande. Kommunen önskade få frågorna om kringgående av förköpslagen och värderingen av fastigheten prövade.
Vid huvudförhandlingen har S.L. hörts under sanningsförsäkran och vittnesförhör hållits, på bolagets begäran med vice ordföranden i fastighetsnämnden C.-G.N. och kommunalrådet L.S., och på kommunens begäran med f.d. kommunjuristen S.F.G. och markchefen T.A.
Bolaget har som skriftlig bevisning åberopat - - -.
Kommunen har som skriftlig bevisning åberopat - - -.
Tingsrätten behandlar först frågan huruvida skadeståndsskyldighet föreligger på grund av felaktig rättstillämpning.
Det är mellan parterna ostridigt att förutsättningar för förköp förelegat enligt 1 och 2 §§förköpslagen och att något hinder mot förköp inte funnits enligt 3 § samma lag samt att kommunfullmäktiges beslut den 22 maj 2003 att utöva förköp är myndighetsutövning.
Bolaget har gjort gällande att kommunen gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning och därmed fel eller försummelse vid myndighetsutövning genom att trots vetskap om att det förelåg ett närståendeförhållande mellan köpare och säljare och att köpeskillingen inte var marknadsmässig besluta att utöva förköpsrätt till fastigheten och ansöka om tillstånd till förköp. Mot detta har kommunen invänt att kommunen inför sitt beslut att utöva förköpsrätten inte haft någon skyldighet att beakta reglerna i 9 § förköpslagen och, såvitt gäller tillståndsärendet, att fråga inte är om myndighetsutövning från kommunens sida.
De år 1963 tillkallade sakkunniga för att utreda frågan om åtgärder i syfte att, annorledes än genom expropriation, motverka prisstegringen på mark och förhindra oförtjänta värdestegringsvinster, 1963 års markvärdekommitté, framlade 1966 ett betänkande med förslag till kommunal förköpslag. Kommittén föreslog beträffande prövningen av frågan om det med hänsyn till förhållandet mellan säljare och köpare eller villkoren för eller omständigheterna vid köpet framstår som obilligt att förköpsrätt utövas, således tillämpning av obillighetsregeln, att kommunen själv i första hand skulle ta ställning till dessa frågor med rätt för den enskilde köparen eller säljaren att anföra kommunalbesvär. Förslaget utsattes under remissbehandlingen för stark kritik. I regeringens proposition med förslag till förköpslag (prop. 1967:90) diskuterar departementschefen hur den rättsliga prövningen skall anordnas enligt förköpslagen och konstaterar därvid att frågan är av komplicerad natur men framhåller också att förfarandet måste vara väsentligt enklare, snabbare och billigare att tillämpa än expropriationsförfarandet och säger nej till en obligatorisk rättslig överprövning i varje enskilt fall. Enligt departementschefen bör tvistefrågor av ekonomisk art mellan kommunen samt säljaren och köparen avgöras vid allmän domstol, medan i förköpsärenden uppkommande frågor som anknyter till de rättsliga förutsättningarna för utövande av förköpsrätt, framför allt huruvida förköp skall få ske med hänsyn till den framtida utvecklingen av tätbebyggelse, bör ske inom förvaltningens ram. Departementschefen för vidare ett ingående resonemang angående huruvida ett kommunalt förköpsbeslut skall överprövas genom kommunalbesvär eller förvaltningsbesvär, men förkastar båda alternativen och kommer fram till att den rättsliga prövningen av frågan huruvida förköpsrätten får utövas med hänsyn till den allmänna begränsningen av förköpsrättens tillämpningsområde anordnas som en från det kommunalrättsliga besvärsförfarandet helt fristående tillståndsprövning och att denna fråga förläggs till regeringen. Departementschefen övergår därefter till frågan huruvida även obillighetsfrågan kan ingå i tillståndsprövningen och finner att tillämpningen av obillighetsregeln är av principiellt samma natur som den bedömning som sker hos regeringen i expropriationsärenden enär det vid prövning av fråga om tillstånd till expropriation skall ske en avvägning mellan det allmännas behov och olägenheterna för den enskilde. Med hänsyn härtill förordar departementschefen att även prövningen av obillighetsfrågan inordnas i tillståndsprövningen hos regeringen varigenom man enligt departementschefen vinner den mycket väsentliga fördelen att frågan om kommunens rätt att utöva förköpsrätt blir slutligt avgjord i ett sammanhang.
Redan obillighetsregelns placering i lagens nionde paragraf tyder på att dess tillämpning blir aktuell först sedan fråga om tillstånd till förköp uppkommit. Tillstånd till förköp prövas av regeringen, som även prövar om förköp skall tillåtas med hänsyn till obillighetsregeln. Det ankommer däremot inte på kommunen att pröva huruvida förköp skall ske eller inte ske på grund av obillighetsregeln.
Begreppet myndighetsutövning innebär beslut eller faktiska åtgärder, som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter och som kommer till stånd och får rättsverkningar för eller emot den enskilde i kraft av offentligrättsliga regler. Typiskt för myndighetsutövning är vidare att beslutet eller åtgärden vidtas av ett rättssubjekt som intar en offentlig monopolställning på så sätt att ingen enskild kan vidta samma åtgärd med motsvarande verkan och att den enskilde, mot vilken åtgärden riktas, intar en beroendeställning i förhållande till det allmänna.
För att skadeståndsskyldighet skall föreligga krävs inte att skada vållas ”genom” eller ”i” myndighetsutövning, alltså direkt orsakad av handlingar eller beslut som innebär myndighetsutövning, utan ”vid” myndighetsutövning. Detta innebär att för skadeståndsskyldighet är det tillräckligt att det finns ett visst samband mellan det skadevållande handlandet och myndighetsutövningen. Bestämmelsen omfattar således även åtskilliga beslut eller åtgärder som ingår endast som led i myndighetsutövningen men som är reglerade av offentligrättsliga föreskrifter och indirekt kan få rättsliga konsekvenser för den enskilde, liksom också vissa andra handlingar som står i ett mycket nära tidsmässigt och funktionellt samband med myndighetsutövningen.
Sedan bolaget bestritt förköpsrätten har kommunen ansökt om tillstånd till förköp hos regeringen, som är den väg lagstiftaren anvisat i en sådan situation. För det fall tillstånd till förköp beviljas inträder kommunen på köparens villkor i överlåtelseavtalet, villkor som köpare och säljare får antas vara ense om. I tillståndsärendet agerar kommunen som part. Kommunens beslut och åtgärder i tillståndsärendet syftar till att få ett för kommunen gynnsamt resultat men är inte direkt riktade mot bolaget. Även om kommunens beslut och åtgärder kan få betydelse för bolaget innebär inte detta att det är fråga om ett handlande vid myndighetsutövning från kommunens sida.
Tingsrätten finner därför att någon felaktig rättstillämpning som innebär fel eller försummelse vid myndighetsutövning inte föreligger från kommunens sida.
Bolaget har vidare gjort gällande att kommunen gjort sig skyldig till fel eller försummelse i sin myndighetsutövning på grund av underlåtenhet att uppfylla sin service- och utredningsskyldighet och åsidosättande av objektivitet och opartiskhet genom att inte vinna klarhet i eventuella oklarheter i underlaget och genom att underlåta att kommunicera bolaget med uppgiften att fastighetens marknadsvärde inte översteg den i köpekontraktet angivna köpeskillingen.
Kommunen har beträffande sin utredningsskyldighet invänt att enär kommunfullmäktiges beslut kan överklagas enligt reglerna i 10 kap.kommunallagen gäller enligt 31 § förvaltningslagen inte 13-30 §§ i samma lag och att kommunen iakttagit reglerna om opartiskhet.
Ärendet har beretts i fastighetsnämnden och i kommunstyrelsen. T.A. som deltog i beredningen av ärendet, har uppgivit att beredningen skedde med utgångspunkt från markanvändningen samt att det inte gjordes någon utredning angående förhållandet mellan köpare och säljare eller priset på fastigheten. Som kommunen hävdat gäller inte 13- 30 §§ i förvaltningslagen i förköpsärenden. Kommunen har inte haft någon längre gående skyldighet att utreda ärendet än vad kommunen gjort gällande och det är inte visat att kommunen brutit mot reglerna om opartiskhet.
Bolaget har slutligen gjort gällande att kommunen gjort sig skyldig till fel eller försummelse i sin myndighetsutövning vid handläggning av förköpsärendet genom att inte återkalla sin ansökan om tillstånd eller medge bolagets avslagsyrkande i januari 2004 och därefter vid ytterligare tillfällen sedan ny utredning framlagts.
Kommunen har häremot invänt att i tillståndsärendet är det inte fråga om myndighetsutövning från kommunens sida och att det inte funnits skäl för kommunen att återkalla sin ansökan eller medge bolagets avslagsyrkande.
Som tingsrätten ovan konstaterat är det i tillståndsärendet inte fråga om myndighetsutövning från kommunens sida.
Tingsrätten finner därför sammanfattningsvis att bolagets talan till den del den nu är föremål för tingsrättens prövning inte kan vinna bifall.
C.-G.N., som deltog i ärendets behandling i såväl fastighetsnämnden som i kommunstyrelsen, har berättat att ledamöterna i den politiska gruppering han tillhör var medvetna om att köpeskillingen för fastigheten var låg och att det var en överföring av egendomen inom en koncern. L.S., som var ledamot i kommunstyrelsen, har uppgivit att vid ärendets behandling i kommunstyrelsen fanns underlag av vilket framgick att överlåtelsen av fastigheten var en internaffär till lågt pris. Av protokollet från fastighetsnämndens sammanträde den 23 april 2003 kan för övrigt utläsas ”Aliptus AB har tre helägda dotterbolag varav två av dotterbolagen helt och hållet äger KB Bojen 1. Ägaren till Aliptus AB är till 100 % M-nL. Överlåtelsen av fastigheten skall ske till ett nytt helägt bolag.” I protokollet konstateras således att det är fråga om en överlåtelse till närstående. Det har vidare i målet framkommit att kommunen på ett tidigt stadium informerats om innehållet i 9 § förköpslagen. Kritik kan därför riktas mot kommunen, vars företrädare borde förstått att kommunen inte skulle kunna förköpa fastigheten. Skadeståndsgrundande fel eller försummelse vid myndighetsutövning kan dock inte läggas kommunen till last.
Tingsrätten lämnar utan bifall KB Bojen 1:s yrkande att tingsrätten skall fastställa att Halmstads kommun är skadeståndsskyldig mot KB Bojen 1 på grund av kommunens utövande av förköp av fastigheten Halmstad Bojen 1 enligt kommunfullmäktiges beslut den 22 maj 2003 och ansökan om tillstånd den 2 juli 2003.
Kommanditbolaget överklagade i Hovrätten för Västra Sverige och yrkade bifall till sitt fastställelseyrkande vid tingsrätten.
Kommunen bestred ändring.
Hovrätten (hovrättsråden Miller och Whitehead, referent, adjungerade ledamoten advokaten Bean samt tf. hovrättsassessorn Barajas) anförde i dom den 6 december 2007:
Parterna har åberopat samma omständigheter som i tingsrätten. Kommunen har dock påpekat att tingsrätten i domen felaktigt antecknat ”Kommunfullmäktiges beslut kan inte uppfattas så att kommunen ifrågasatt närståendeförhållande eller överlåtelse till underpris”; det skall rätteligen vara ”Kommunfullmäktiges beslut kan inte uppfattas så att kommunen inte ifrågasatt närståendeförhållande eller överlåtelse till underpris”.
Ljudupptagningarna av förhören i tingsrätten med S.L., C.-G.N., L.S., S.F.G. och T.A. har spelats upp. Parterna har åberopat samma skriftliga bevisning som i tingsrätten.
Hovrätten gör följande bedömning.
Hovrätten delar tingsrättens uppfattning att det inte ankom på kommunen att i samband med utövandet av förköpet pröva om det var oskäligt att förköp skedde. Det förhållandet att kommunen hade tillgång till information som skulle komma att få betydelse vid den senare oskälighetsprövningen leder inte till någon annan slutsats. Hovrätten ansluter sig till tingsrättens bedömning även beträffande bolagets påståenden om kommunens service- och utredningsskyldighet.
Frågan är därefter om kommunens agerande under tillståndsförfarandet skall anses ha varit åtgärder vid myndighetsutövning, vilket är en förutsättning för ansvar enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Ett beslut att utöva förköp är ett uttryck för samhällets maktbefogenheter som kan få stora konsekvenser för den enskilde, i detta fall bolaget. Att en kommun genom förköpslagen tillerkänts en möjlighet att genom förköp inträda i köparens ställe i avtalet innebär inte att något partsförhållande i civilrättslig mening uppkommer mellan kommunen och avtalsparterna eller någon av dem. Kommunens agerande under tillståndsförfarandet syftar till att utövandet av förköpet skall kunna verkställas. Bolaget hade under tillståndsförfarandet ett mycket begränsat handlingsutrymme beträffande fastigheten och hade egentligen möjlighet att ta sig ur den uppkomna situationen bara genom att acceptera förköpet, något som enligt bolaget skulle ha inneburit en förlust på ca 10 miljoner kr. Bolaget var därmed i ett markant underläge i förhållande till kommunen. Kommunen å sin sida var tvungen att vidta ett flertal åtgärder för att uppnå sitt syfte med beslutet att utöva förköp. Dessa åtgärder, bl.a. beslutet att söka tillstånd till förköpet, hade ett sådant samband med själva utövandet av förköpet och fick sådana ingripande konsekvenser för bolaget att kommunens agerande i förköpsfrågan även under tillståndsförfarandet skall anses som myndighetsutövning i skadeståndslagens mening.
Hovrätten har vid denna bedömning att pröva om kommunen genom att ansöka om tillstånd och genom att senare inte medge bolagets avslagsyrkande eller återkalla ansökan vållat bolaget skada genom en felaktig rättstillämpning. Tillstånd till förköp skall enligt 9 § första stycket 4 förköpslagen vägras om det är oskäligt att förköp sker med hänsyn till förhållandet mellan säljare och köpare eller villkoren för eller omständigheterna vid försäljningen. Efter beslutet att utöva förköp hade kommunen att bedöma möjligheterna till framgång vid en eventuell tillståndsprövning och då väga in omständigheter rörande oskäligheten. Kommunen valde att begära tillstånd till förköpet och överlåta åt regeringen att pröva om det var oskäligt med förköp. I tillståndsförfarandet argumenterade bolaget för att förköpet skulle anses oskäligt och kommunen för en motsatt utgång. I beslutet att avslå ansökan om tillstånd till förköp fann regeringen att förköp var oskäligt med hänsyn till intressegemenskapen mellan säljare och köpare. Det är inte tillräckligt att en skönsmässig bedömning ändras efter ett överklagande eller vid en efterföljande tillståndsprövning för att den inledande bedömningen skall anses som felaktig rättstillämpning. Det måste finnas ett betydande utrymme för olika bedömningar i frågor som denna. Endast då det kan ha varit uppenbart oriktigt att fatta ett visst beslut eller hålla fast vid det bör skadeståndsskyldighet kunna komma i fråga (jfr NJA 1979 s. 180 och 1994 s. 194 och 654). Parterna har haft olika uppfattningar om förköpet varit oskäligt eller inte. Kommunens ställningstaganden under tillståndsförfarandet kan inte anses vara uppenbart oriktiga. Varken kommunens beslut att ansöka om tillstånd, dess vägran att medge bolagets avslagsyrkande eller dess underlåtenhet att återkalla ansökan kan därför grunda skadeståndsskyldighet gentemot bolaget.
Tingsrättens domslut skall alltså fastställas.
Hovrätten fastställer tingsrättens domslut.
Kommanditbolaget överklagade och yrkade att HD skulle med ändring av hovrättens dom fastställa att Halmstads kommun var skadeståndsskyldig mot bolaget på grund av sin ansökan till regeringen om tillstånd till förköpet av fastigheten Halmstad Bojen 1 den 2 juli 2003.
Kommunen bestred ändring.
HD avgjorde målet efter huvudförhandling.
HD (justitieråden Edwards, Per Virdesten och Hayes Toijer) meddelade den 2 februari 2010 följande dom:
Frågan i HD är om kommunen är ersättningsskyldig enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) för sin åtgärd att söka tillstånd till förköpet av fastigheten Halmstad Bojen 1. Enligt den angivna lagbestämmelsen ska en kommun ersätta ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande kommunen svarar.
Kommanditbolaget hade överlåtit fastigheten för 4 518 000 kr till ett nybildat bolag. Kommunen utövade förköpsrätt men den bestreds av både säljare och köpare. I enlighet med 9 § förköpslagen (1967:868) sökte kommunen därför tillstånd till förvärvet hos regeringen.
I tillståndsärendet avstyrkte Länsstyrelsen i Halland bifall till ansökningen och anförde att det skulle vara oskäligt om ett förköp fick ske. Länsstyrelsen hänvisade till den ekonomiska intressegemenskap som förelåg genom att samma fysiska person ägde både köpar- och säljarbolaget och till att överlåtelsen uppgetts ske som led i en rationalisering och strukturomvandling. Enligt länsstyrelsen fick det mot bakgrund av taxeringsvärde och fastighetsvärdering därtill antas att priset hade bestämts med utgångspunkt i den rådande intressegemenskapen och således inte enligt grunder som var marknadsmässiga.
Regeringen vägrade tillstånd med stöd av 9 § första stycket 4 förköpslagen. Det anges där att tillstånd ska vägras, om det är oskäligt att förköp sker med hänsyn till förhållandet mellan säljare och köpare eller villkoren för eller omständigheterna vid försäljningen. Regeringen fann att det fick anses utrett att det förelåg en sådan intressegemenskap mellan säljare och köpare att ett förköp skulle vara oskäligt.
Kommanditbolaget gör nu gällande att kommunens ansökan om tillstånd till förköpet innefattar myndighetsutövning och att det var felaktigt och försumligt att göra ansökningen och vidhålla den. - Däremot gör bolaget inte längre gällande att kommunen har gjort sig skyldig till skadeståndsgrundande fel eller försummelse genom själva utövandet av förköpsrätten i det första skedet. - Enligt bolaget har kommunens företrädare vid tiden för ansökningen eller i vart fall under tillståndsärendets handläggning fått full information om intressegemenskapen mellan parterna i överlåtelseavtalet och om att köpeskillingen inte var marknadsmässig. Sådana omständigheter leder, efter vad bolaget har påstått, enligt praxis till att ett förköp anses oskäligt. Med bolagets synsätt borde kommunen åtminstone ha utrett de oklarheter som kan ha funnits i beslutsunderlaget.
Kommunen har inställningen att kommunens åtgärder i tillståndsärendet inte utgör myndighetsutövning i den mening som avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen och att det inte ligger någon särskild utredningsskyldighet på kommunen i dess egenskap av sökande i ärendet. Till stöd för sitt bestridande har kommunen åberopat också att det inte har förekommit någon oriktig rättstillämpning; det har inte stått klart för kommunen att tillstånd skulle vägras och det måste finnas en möjlighet att få frågan om förköpet prövad. Kommunen anser sig inte ha brustit i objektivitet och opartiskhet i sin egenskap av part i tillståndsärendet hos regeringen.
En första fråga är om kommunens åtgärder i tillståndsärendet - alltså att göra och vidhålla ansökan - är myndighetsutövning enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Kommunen har i ärendet intagit ställning av sökande hos regeringen. Det är således inte kommunen som slutligt avgör tillståndsfrågan i ett fall där säljaren eller köparen bestrider förköpsrätten.
Av betydelse är dock främst att förköpslagen ger kommunerna särskilda befogenheter att köpa en fastighet utan hinder av att någon annan har avtalat om förvärv av den. Således öppnar lagen en möjlighet för kommunerna att bli ägare till vissa typer av fastigheter på ett annat sätt än genom frivilliga förvärv eller expropriation. Situationen skiljer sig därmed från vad som gäller vid ett sedvanligt, civilrättsligt fastighetsköp. (Jfr bl.a. Wright och Strömbäck, Skadeståndslagen - En kommentar, 3 uppl. 2008, s. 92 f. och 94.)
Lagen har tillkommit för att tillgodose ett allmänt intresse. Ett grundläggande syfte har sålunda varit att förbättra kommunernas möjligheter att förvärva fastigheter av betydelse för samhällsutvecklingen, exempelvis mark i anslutning till expanderande tätorter eller områden där behov av att omdana bebyggelsen gör sig gällande (prop. 1967:90 s. 72 och 76 f.). Reglerna har också utformats med hänsyn till att samhällsintresset ska träda i förgrunden vid en prövning av frågor om förköp, även om avvägningen mellan det allmännas behov av mark och motstående enskilda intressen betonas med avseende på bl.a. oskälighetsregeln i 9 § förköpslagen (a. prop. s. 92 och 94). Ett förköp kan under de förutsättningar som anges i lag och efter tillstånd av regeringen genomföras också mot säljarens och köparens vilja.
När kommunen använder sig av befogenheterna enligt förköpslagen är det därför att se som myndighetsutövning i den mening som avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Detta får anses gälla också i fråga om själva tillståndsansökningen. Ansökningen ingår som ett led i förfarandet och görs med stöd av de särskilda reglerna i lagen med syftet att genomföra ett förköp i fall då part i överlåtelseavtalet har motsatt sig detta.
Nästa fråga är då om det i skadeståndsrättslig mening har förekommit något fel eller någon försummelse på kommunens sida i tillståndsärendet.
Det har inte framkommit att kommunen skulle ha använt sina befogenheter i strid med de grundläggande förutsättningarna för ett förköp. Såvitt framgår i målet har förköpet avsett en sådan överlåtelse och en sådan egendom som lagen omfattar enligt 1 och 2 §§, och förköpsrätten omfattas inte av de särskilda undantagen i lagens 3 §.
Vad kommanditbolagets talan går ut på är i stället att kommunens företrädare inte borde ha gjort eller vidhållit ansökan, eftersom den i enlighet med praxis skulle komma att avslås av regeringen enligt oskälighetsregeln i 9 §.
När en kommun åberopar förköpslagen måste det kravet ställas att ansökan inte är faktiskt eller rättsligt ogrundad (jfr NJA 1979 s. 180). Varje oriktig bedömning kan dock inte ses som ett fel eller en försummelse i skadeståndsrättslig mening, och det är därför inte tillräckligt för ett ersättningsansvar att regeringen vägrade att ge tillstånd till förköpet.
Vid bedömningen av kommunens ansökan finns det skäl att uppmärksamma oskälighetsregelns natur. Regeln gör det möjligt att allt efter omständigheterna i det enskilda fallet göra undantag från den kommunala förköpsrätten, när det skulle vara stötande att kullkasta det tillämnade köpet (a. prop. s. 83 f.). Det enligt lagtexten avgörande är om ett förköp skulle vara ”oskäligt”. Regeln lämnar sålunda ett visst utrymme för skilda bedömningar.
När en myndighet har tillämpat en bestämmelse av det slaget, har ett skadeståndsansvar i princip ansetts förutsätta grava felbedömningar eller klart omdömeslösa ställningstaganden (jfr NJA 2003 s. 285 och prop. 1989/90:42 s. 16 och t.ex. Wright, Skadestånd vid myndighetsutövning I, 1976, s. 263 f., 268 f. och 271 samt Wright och Williams, a.a. s. 99). Det skadeståndsrättsliga avgörandet kan dock påverkas av hur stort bedömningsutrymme som myndigheten har haft vid den ifrågasatta åtgärden.
I det nu aktuella fallet lämnar lagtexten en viss ledning genom att där i allmänna ordalag anges vilka omständigheter som ska vägas in i bedömningen av om förköpet är oskäligt eller inte. Ytterligare uttalanden finns i lagmotiven, där det bl.a. pekas på att ett förköp kan vara obilligt, när fastighetsöverlåtelsen sker inom en koncern i rationaliseringssyfte, och på att förköp i princip bör få ske bara om priset bestämts efter marknadsmässiga grunder. Samtidigt framhålls att bedömningen ska utgå från det enskilda fallet, att förhållandena kan vara mångskiftande och att tillämpningsområdet för regeln överlämnas till praxis (a. prop. s. 83 f. och 141).
Även om det således lämnas en viss ledning för tillämpningen av oskälighetsregeln och kommunen haft att beakta detta redan inför sin tillståndsansökan, finns det alltså ett inte obetydligt bedömningsutrymme, och ytterst blir det fråga om att faktiskt och rättsligt bedöma och värdera det särskilda fallet.
Mot den nu angivna bakgrunden får en ersättningsskyldighet enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen anses förutsätta att kommunens ansökan om förköp och vidhållandet av den bygger på en allvarlig felbedömning eller att ansökningen av något annat skäl framstår som ogrundad.
Vid bedömningen av en ansökan bör det därvid vägas in att tidsfristen är relativt kort. Kommunens ansökan om tillstånd till förköpet ska ha kommit in till regeringen inom en månad från det att säljarens eller köparens bestridande antecknades i fastighetsregistret (9 § andra stycket förköpslagen). Det tidsmässiga utrymmet för att frångå det tidigare beslutet att utöva förköpsrätten, vilket beslut i detta fall fattats av kommunfullmäktige, har således varit förhållandevis litet. Det kan visserligen sägas att kommunen redan i samband med beslutet om förköp borde ha bedömt möjligheterna att genomdriva förköpet mot avtalsparternas vilja. Att kommunen ansett sig inte ha någon utredningsskyldighet i det skedet kan dock i vart fall inte ses som en skadeståndsgrundande felbedömning. Det kan då inte helt bortses från att lagstiftaren vid förköpslagens tillkomst uttryckligen valt att inte låta kommunen själv i första hand ta ställning till oskälighetsregeln utan i stället inordnat regeln i tillståndsprövningen hos regeringen (a. prop. s. 94).
När det sedan gäller de uppgifter som likväl varit eller borde ha varit tillgängliga för kommunen vid ansökningen eller under tillståndsärendets handläggning, kan dessa sägas ha talat för att oskälighetsregeln skulle komma att tillämpas av regeringen. Således pekade det förhållandet att både säljar- och köparbolaget ytterst ägdes av samma fysiska person på att det fanns en ekonomisk gemenskap mellan parterna i överlåtelseavtalet. Därtill kommer att köpekontraktet innehöll en förhållandevis knapphändig reglering av villkoren för överlåtelsen, vilket förstärkte intrycket av en intressegemenskap. Det kan dock inte anses ha stått klart att förköpet av de orsakerna skulle komma att ses som oskäligt.
Vid en bedömning av köpeskillingen på 4 518 000 kr framstår bilden inte som entydig. Flera olika utredningar av fastighetens värde har utförts och skillnaderna dem emellan är påtagliga; de avser också något olika värdetidpunkter. Köpeskillingen motsvarade fastighetens bokförda värde. Enligt värderingar som kommanditbolaget åberopat skulle marknadsvärdet ha legat någonstans mellan 9 500 000 kr och 14 500 000 kr. Enligt en synpunktspromemoria som kommunen hade hämtat in från en auktoriserad fastighetsvärderare var det uppskattade värdet dock 4 120 000 kr och understeg således köpeskillingen. Mot bakgrund av de skilda värderingarna och den utredning som kommunen sålunda lät utföra, hur det avtalade priset inte framstått som något tydligt tecken på att ett förköp enligt avtalade villkor skulle vara oskäligt. Utredningen ger inte stöd för slutsatsen att kommunen i strid med grundtankarna bakom lagen har sökt tillstånd till förköpet för att på ett oskäligt sätt försöka komma över ett enskilt rättssubjekts egendom till ett underpris. Inte heller i övrigt finns det belägg för något annat antagande än att kommunen har gjort sin ansökan med syftet att tillgodose sådana samhällsintressen som bär upp lagstiftningen (jfr NJA 1979 s. 180).
Kommanditbolaget har således inte visat att det hos kommunen har förekommit något fel eller någon försummelse enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Hovrättens domslut ska därför stå fast i den överklagade delen.
HD fastställer hovrättens domslut i den överklagade delen.
Referenten, justitierådet Patel, med vilken justitierådet Walls förenade sig, var av skiljaktig mening och anförde:
Vi är ense med majoriteten när det gäller frågan huruvida kommunens åtgärder i tillståndsärendet är myndighetsutövning enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen (se punkterna 7-10 i majoritetens votum).
Ett förhållande som vi fäster avseende vid är att enligt ett avtal daterat den 21 september 2004 såldes samtliga aktier i köparbolaget till tredje man för en köpeskilling som grundades på att fastigheten var värd 14 500 000 kr (avtalets giltighet villkorades av att kommunen inte skulle få det sökta tillståndet till förköp). Även om den försäljningen skedde ungefär ett och ett halvt år efter den internöverlåtelse som föranledde kommunens begäran om förköp och det under den tiden skett förändringar på räntemarknaden visar försäljningen - liksom f.ö. även en rad andra omständigheter - tydligt att internöverlåtelsen skedde till ett markant underpris (med underpris menas här och i det följande ett pris som understiger vad som skulle ha erhållits om fastigheten bjudits ut till försäljning på marknaden).
Att internöverlåtelsen sålunda skedde till underpris har den betydelsen att det därmed står klart att kommunen objektivt sett inte hade rätt att utöva förköp. Ett förköp skulle ha inneburit ett värdeförverkande utan uttryckligt stöd i lag, vilket inte är förenligt med det egendomsskydd som den enskilde tillerkänns enligt artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till Europakonventionen (jfr NJA 2004 s. 336). Det kan här tilläggas att även om regeringen hade gett sitt tillstånd till förköpet hade detta varit olagligt (jfr RÅ 2005:65, där dock prövningen skedde mot 9 § första stycket 4 förköpslagen). Frågan huruvida ett underpris föreligger omfattas således inte av regeringens tillståndskompetens enligt förköpslagen.
Förköpsinstitutet bygger på att kommunen berättigas att förvärva fastigheten till ett pris som bestämts på marknadsmässiga grunder genom att kommunen träder in i köparens ställe och betalar det pris köparen utfäst sig att betala. Att förköpslagen inte ger rätt till ett värdeförverkande är uppenbart. Det finns därför ett synnerligen begränsat utrymme för en försvarlig felbedömning i det hänseendet. Att kommunens företrädare måhända inte förstått hur det rättsligt sett förhöll sig saknar betydelse (jfr Johnson och Jackson, Skadeståndslagen En kommentar, 3 uppl. 2008, s. 97).
Klart är att en kommun som vet att fråga är om en underprisöverlåtelse men likväl driver ett förköpsärende måste ådra sig skyldighet att ersätta de drabbade parterna för den skada som kommunens förköpsåtgärder kan ha föranlett. Frågan är därför om kommunen hade sådan vetskap och när den i så fall erhölls.
För att börja i omvänd kronologisk ordning så visar den utredning som kom att läggas fram inför regeringens prövning av tillståndsfrågan entydigt att fråga var om en underprissättning. Då förelåg två värderingar, en som tagits fram på uppdrag av kommanditbolaget och som angav ett värde på fastigheten på 12 500 000 kr (värdetidpunkt den 1 juli 2003) och en som tagits fram av en tilltänkt köpare och som angav ett värde på fastigheten på 9 500 000 kr (värdetidpunkt mars 2004). Beträffande den senare värderingen saknas det anledning att anta att den utvisar ett för högt värde eftersom den gjorts på uppdrag av en köpare vars intresse var att värdet blev så lågt som möjligt. Den av kommunen åberopade s.k. synpunktspromemorian (se punkt 22 i majoritetens votum) utgör ingen värdering baserad på ett fullständigt faktaunderlag avseende fastigheten utan den innehåller räkneexempel under olika antaganden. Det framgår att syftet med synpunktspromemorian inte är att göra en sedvanlig värdering utan att ifrågasätta den värdering som kommanditbolaget beställt. Att kommunen åberopade promemorian i tillståndsärendet närmast understryker att kommunen förstod att ett förköp skulle innebära ett värdeförverkande utan att fästa något avseende vid detta. Den bedömningen bekräftas av att kommunen inte avbröt sina förköpsåtgärder ens när den upplystes om den i punkt 2 ovan nämnda försäljningen, som baserades på ett fastighetsvärde om 14 500 000 kr.
Det kan emellertid sättas i fråga om inte kommunen redan vid beslutet att ansöka om regeringens tillstånd måste ha insett att priset i köpekontraktet låg under fastighetens marknadspris. Kommanditbolaget ansökte skriftligen om kommunens förhandsbesked i förköpsfrågan före den överlåtelse som föranledde förköpsbeslutet (jfr 4 § förköpslagen). I ansökningen, som kommunen besvarade med att kommunen skulle ta ställning i förköpsfrågan först sedan ett köpekontrakt upprättats, upplystes kommunen bl.a. om att både köparen och säljaren ägdes av M-nL. och att marknadsvärdet var ”väsentligt högre” än köpeskillingen som svarade mot fastighetens bokförda värde. Motsvarande uppgifter har därefter lämnats flera gånger innan kommunen ansökte om tillstånd till förköpet. Dessa omständigheter jämte vad C.-G.N. och Obrien berättat samt de i massmedia vid tiden förekommande uppgifterna, bl.a. om att kommunen tog chansen att ”göra ett jätteklipp” (Hallandsposten den 14 maj 2003), ger starkt stöd för att kommunen måste anses ha haft vetskap om underprissättningen redan på ett mycket tidigt stadium.
Kommunens vetskap saknar emellertid betydelse för skadeståndsfrågan om det kan sägas att det åvilat kommunen att utreda hur det förhöll sig med påståendet att det var en underprissättning, att kommunen av oaktsamhet inte utfört den utredning som åvilat den och att en med erforderlig omsorg utförd utredning skulle ha visat att fråga var om en försäljning till underpris.
Ett pågående förköpsärende har påtagliga negativa verkningar beträffande möjligheten att förfoga över fastigheten. När det saknas grund för att driva ett sådant ärende men kommunen ändå driver ärendet måste den enskildes äganderätt anses ha kränkts. Allvaret i en sådan kränkning talar för att det måste ställas höga krav på en saklig och opartisk handläggning av kommunen (jfr prop. 1967:90 s. 73). Det innebär att om en säljare eller en köpare gör gällande att det föreligger hinder mot förköp bör kommunen, för att kunna göra ett sakligt grundat ställningstagande beträffande sin rätt, vara skyldig att med omsorg utreda de sakförhållanden som anförs till stöd för påståendet, åtminstone när det inte finns skäl att ifrågasätta detta (jfr Wright, Skadestånd vid myndighetsutövning I, 1976, s. 237 och 260 f.). Men alldeles oavsett vad som i det hänseendet i allmänhet kan gälla beträffande omständigheter av betydelse för bedömningen enligt 9 § första stycket 4 förköpslagen (underrätterna har i den frågan uttryckt en uppfattning som avviker från vår mening) måste en utredningsskyldighet anses föreligga när påståendet går ut på att överlåtelsen skett till ett underpris. Som redan framhållits (se punkt 3 ovan) innebär en underprissättning att regeringen inte kan tillåta förköpet eftersom ett förköp under sådana förhållanden skulle innebära ett värdeförverkande utan stöd i lag.
Av det anförda följer att kommunen på ett mycket tidigt stadium borde ha utrett huruvida det var fråga om en underprisförsäljning såsom kommanditbolaget påstod. Kommunen har emellertid förklarat att den inte före kommanditbolagets bestridande av tillståndsansökningen gjort några överväganden avseende vare sig frågan om underprissättning eller om internöverlåtelse och att den inte heller ansåg sig vara skyldig att göra några sådana överväganden. Någon utredning rörande fastighetens värde utfördes således inte. Frågan är då vilka aktsamhetskrav som i aktuellt hänseende kan ställas på kommunen, dvs. hur stor felbedömning som kan tolereras i ett skadeståndsrättsligt perspektiv.
I praxis har i fråga om rättstillämpning krävts att en felbedömning kunnat kvalificeras som uppenbart oriktig för att den ska vara skadeståndsgrundande enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen (NJA 1994 s. 654 och 2003 s. 285) medan det i fråga om en kommuns ansvar för ett oriktigt avslag på en ansökan om byggnadslov har krävts att felbedömningen varit oförsvarlig (NJA 1979 s. 180). Var gränsen går för när ett fel i samband med myndighetsutövning är ansvarsgrundande låter sig emellertid inte fastställas genom en för alla fall enhetlig princip. Av betydelse är till en början hur ingripande beslutet eller åtgärden är för den enskilde. En annan aspekt är vilket behov av marginal för felbedömningar som myndigheten kan behöva för att fullgöra sin myndighetsutövning. Vidare måste göras skillnad mellan utredningsbrister och bedömningsfel. I det sistnämnda hänseendet är att beakta i vad mån bedömningen är normstyrd eller innefattar ett större eller mindre mått av skön.
Som redan framhållits (se punkt 4 ovan) finns i förevarande fall inget utrymme för en ursäktlig missbedömning av rättsläget rörande frågan huruvida förköp får ske till underpris. Vad som då återstår att bedöma är om kommunens underlåtelse med avseende på sin utredningsskyldighet låter sig försvaras. Angående den frågan märks att det ytterst handlar om den enskildes egendomsskydd. Vikten av det skyddet föranleder att redan en ringa misstanke om att den överlåtelse som avses utlösa ett förköp skett till underpris bör medföra en utredningsskyldighet. I den riktningen talar också att en adekvat utredning normalt inte behöver vara särskilt belastande, vare sig ekonomiskt eller tidsmässigt. Något behov av en stor felbedömningsmarginal kan således inte anses föreligga.
Beträffande den konkreta bedömningen i förevarande fall har det inte funnits något bärande skäl att avfärda kommanditbolagets påstående om underprissättning. Det framgår av de i punkt 7 ovan omtalade omständigheterna. Som där anförts talar dessa omständigheter för att kommunen måste ha insett att fråga var om en underprisöverlåtelse. Det står då alldeles klart att omständigheterna varit mer än tillräckliga för att kommunen ska ha ådragit sig en skyldighet att utföra en utredning i syfte att få klarhet i värdefrågan.
När kommunen vare sig inför beslutet att utöva förköpet eller inför ansökningen om tillstånd till detta har vidtagit några utredningsåtgärder får det anses ankomma på kommunen att visa, att en saklig och erforderligt noggrann utredning skulle ha gett stöd för att det inte rörde sig om en underprissättning eller i allt fall att det inte fanns anledning att ifrågasätta om så var fallet. Detta har kommunen inte förmått visa. Tvärtom framgår av efterföljande omständigheter (se punkt 6 ovan) att en omsorgsfullt utförd utredning skulle ha bekräftat riktigheten i kommanditbolagets påstående. Kommunen ska därför anses ha bort känna till underprissättningen.
Av det anförda följer att kommunens beslut om förköp får anses utgöra ett fel i den mening som avses i 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen. Kommanditbolaget har dock i HD förklarat att det här inte gör gällande att kommunens beslut att utöva förköpsrätt är skadeståndsgrundande. Vad som skulle grunda skadeståndsskyldighet är i stället kommunens beslut att söka eller i allt fall vidbli ansökningen till regeringen om tillstånd enligt 9 § förköpslagen. Mot detta har kommunen invänt att kommunfullmäktiges beslut att söka tillstånd har vunnit laga kraft och således inte har kunnat ändras.
Att kommunfullmäktiges beslut har vunnit laga kraft utesluter inte att kommunfullmäktige genom ett nytt beslut hade kunnat frånfalla förköpsanspråket. Vidare står det klart att om kommunens beslut om förköp utgör ett fel i den mening som avses i 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen är det också ett sådant fel att såsom ett led i genomförandet av förköpet fullfölja ärendet genom en tillståndsansökan.
Av det anförda följer sammantaget att fråga varit om en underprissättning, att kommunen varit försumlig genom att inte före tillståndsansökningen på erforderligt sätt utreda hur det förhöll sig med detta, att kommunen därför vid prövningen av frågan huruvida kommunen gjort en felbedömning avseende sin förköpsrätt ska anses ha haft kännedom om underprissättningen samt att mot bakgrund härav kommunen genom att fullfölja beslutet att utöva förköpet varit så vårdslös att det grundar ansvar enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen.
På grund av det anförda och då vad kommunen i övrigt anfört inte leder till annan bedömning ska enligt vår mening kommanditbolagets överklagande bifallas.
HD:s dom meddelad: den 2 februari 2010.
Mål nr: T 133-08.
Lagrum: 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) och 9 § förköpslagen (1967:868).
Rättsfall: NJA 1979 s. 180 och NJA 2003 s. 285.