Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern uttalar att en begäran om utfående av statistik borde ha hanterats mer skyndsamt av Örebro läns landstings Barn- och ungdomspsykiatriska klinik. Därtill borde ett enkätsvar ha lämnats ut fastän det inte uttryckligen hade begärts. Utöver den tillrättavisning som ligger i det sagda finner Justitiekanslern inte skäl till någon kritik.
Klagomålet
JR har i en anmälan hit begärt att Justitiekanslern granskar hur Barn- och ungdomspsykiatriska kliniken (BUP) i Örebro läns landsting (ÖLL) har hanterat hans begäran om att få del av statistik på diagnosen ADHD, framför allt hos flickor. Han har även velat att Justitiekanslern uttalar sig om huruvida det är rimligt att BUP också redovisar vid vilken ålder tjugo ADHD-patienter har diagnostiserats för första gången. Vidare har han begärt att Justitiekanslern uttalar sig om det förhållandet att BUP har redovisat statistik till Statens Beredning för medicinsk utvärdering (SBU) men avfärdat hans förfrågan när han har begärt att BUP till honom skall redovisa i princip samma sak.
JR har anfört följande.
Hans dotter har behandlats på BUP i Örebro. I ett brev den 2 januari 2005 skrev han till en terapeut på BUP i Örebro och bad om synpunkter på behandlingen av hans dotter. Han ville även bl.a. att man skulle redovisa statistik på antalet ADHD-diagnoser som hade ställts på kliniken. Med anledning av brevet erbjöds han ett möte med behandlande terapeut och psykolog. Vid mötet, den 7 mars 2005, redovisades inte några skriftliga kommentarer eller statistik.
Han skrev ett nytt brev den 24 mars, adresserat till chefsöverläkaren SB på BUP, i vilket han begärde att kliniken skulle redovisa statistik över antalet ADHD-diagnoser. Den 12 april skrev han åter till SB och bad denne besvara breven och redovisa statistik.
Den 19 juni blev han uppringd av SB men samtalet blev kort på grund av dåliga mottagningsförhållanden. Han skickade e-post till SB den 27 juni och framförde att dennes telefonsamtal inte kunde ersätta den skriftliga information och statistik som han hade begärt.
Han fick kort därefter ett skriftligt svar från SB, daterat den 20 juni. Brevet innehöll de kommentarer som han hade begärt angående den medicinska bedömningen och behandlingen av hans dotter. Vad gäller begäran om statistik kommenterade SB detta, enligt JR, på följande sätt. ”Några aktuella siffror eller procenttal har jag varken tid eller möjlighet att redogöra för, men det är naturligtvis mycket färre flickor som får denna diagnos precis som i övriga sjukvårdsregioner i landet.”
Den 30 juni besvarade Oliver brevet, dels med kommentarer kring det medicinska utlåtandet, dels med ett förtydligande av sin begäran om att få del av statistik genom att i rubriken ange ”Begäran om att ta del av offentlig handling”. Enligt Oliver avslutades brevet med följande.
”Med hänvisning till offentlighetsprincipen begär jag alltså att från BUP Örebro få uppgifter om
a) hur många flickor diagnostiserades med ADHD på BUP i Örebro under åren 2000 – 2004.
b) Redovisa dem med antal per år och redogör för när dessa flickor är födda (flickornas ålder när de får diagnosen).
c) Redovisa på samma sätt statistiken för pojkar.
Rimlig svarstid på att redovisa statistiken kan vara 14 dagar.”
Den 28 juli samtalade JR med ÖLL:s kanslichef PO, som lovade att stöta på BUP om begäran. Samma dag skrev han även till BUP:s klinikchef EN.
Den 29 juli ringde SB honom. Denne sade bl.a. att han var införstådd med att kliniken var skyldig att redovisa den statistik som var något så när lätt att ta fram.
I mitten av augusti fick han skriftligt svar från EN, daterat den 9 augusti, som redovisade klinkens arbete med olika patientregistersystem och att brister fanns i möjligheten att redovisa statistik.
Den 15 augusti skrev han på nytt till SB och tackade för att denne hade börjat arbeta med den statistik han hade begärt och förtydligade återigen begäran.
Den 19 augusti besvarade han brevet från EN. Svaret hade rubriken ”Begäran om att få ta del av allmän handling och offentlig statistik”.
I ett brev från SB, daterat den 19 augusti, redovisades det totala antalet patienter som var inskrivna under år 2004. Enligt SB hade kliniken inte möjlighet att redovisa vilka som hade fått diagnosen under år 2004 och vilka som fått den tidigare år. SB svarade vidare att JR inte kunde få svar på samtliga de uppgifter han önskade besked om och att han kunde komma in med en begäran om ett formellt avslagsbeslut.
JR svarade på brevet den 29 augusti. Han meddelade bl.a. att han ännu inte behövde något formellt avslagsbeslut eftersom han väntade på liknande uppgifter från andra landsting och från SBU.
Genom SBU:s rapport ”ADHD hos flickor” fick JR kännedom om att SBU hade gått ut med en enkät till ett antal olika BUP-kliniker i olika landsting. SBU:s förfrågan till BUP i Örebro var daterad den 2 mars 2005 och hade, vad gäller antal diagnoser under 2003 och 2004 och uppdelningen på pojkar och flickor, i princip samma lydelse som hans egen begäran om statistik. Utöver dessa frågor hade han även bett BUP att redovisa ålder på flickorna när de fick diagnosen.
I det enkätsvar som SBU skickade honom kopior av framgår det att BUP i Örebro, genom EN, hade besvarat enkäten den 29 mars 2005.
Den 5 september 2005 skrev Oliver till SB och påpekade att BUP hade besvarat enkäten och således redan tidigare hade samlat in och redovisat samma typ av statistik som han hade begärt att få ut. Han framförde även en formell begäran om utfående av statistik och en begäran om att ett eventuellt avslagsbeslut skulle motiveras.
Eftersom JR inte fick något svar på brevet ringde han den 22 september förvaltningschefen SF. Denne upplyste om att EN hade slutat. I stället skulle länspsykiatrichefen AM kontakta honom. De talades vid den 27 september och i ett brev den 11 oktober återkom AM med i princip samma statistik som hade redovisats tidigare med ett tillägg att ”ytterligare precisering av materialet kan inte ske genom befintliga register”.
JR besvarade brevet den 18 oktober 2005.
Landstingets yttrande
Örebro läns landsting har på Justitiekanslerns begäran yttrat sig. Av yttrandet framgår bl.a. följande.
”Kontakterna mellan JR och BUP samt mellan JR och Primärvård, psykiatri och habilitering har efter avslutad behandling av dottern ägt rum vid sammanlagt tjugo tillfällen under perioden den 2 januari 2005 till den 26 oktober 2005, varvid huvudsakligen chefsläkare varit involverad, men också klinikchef, länspsykiatrichef och förvaltningschef. Inledningsvis uppfattades kontakten som ett efterarbete på behandlingskontakten, snarare än en begäran om utlämnande av allmän handling. Detta speglar sig i klinikens diarieföring som började i och med att patientnämnden kontaktades av JR.
Någon allmän handling som besvarar de frågor som JR ställer finns inte upprättad. Uppgifter om enskilda patienter finns i respektive journal, vilka lyder under sekretess. Däremot har sökningar genomförts i de datoriserade register som infördes vid kliniken i juni 2003. Anmälaren har därefter fått uppgifter om hur många flickor (fördelat på två åldersgrupper) som varit aktuella med diagnosen ADHD (och närliggande diagnoser) under 2004. Statistiken visar dock inte vid vilken ålder flickorna har diagnostiserats, då registerprogrammet inte kan besvara den frågan. Dessa uppgifter har lämnats till anmälaren i brev den 19 augusti 2005. Uppgifterna har preciserats ytterligare något i brev den 11 oktober 2005.
JR har parallellt på eget initiativ tagit del av klinikens svar den 29 mars 2005 på frågor från Statens beredning för medicinsk utvärdering, SBU. Denna handling besvarar inte heller den huvudfråga som anmälaren har ställt, nämligen nydiagnostiserade flickor. Även i svaret till SBU anges flickor som varit aktuella under året som fått diagnosen ADHD (och intilliggande diagnoser). Dessa uppgifter säger inget om när dessa flickor fick diagnosen första gången, bara att de gjort besök på kliniken under året och då beskrivits ha en ADHD-problematik.
Krav på hur hälso- och landstingsverksamheter skall föra patientregister ställs av vårdgivaren, dvs. landstinget.
De uppgifter som inte lämnats ut till JR återfinns i ett stort antal manuellt förda journaler. Med hänsyn till den omfattande arbetsinsats som JR:s begäran kräver, kan det inte anses falla inom landstingets förpliktelser att göra en sådan sammanställning och därmed upprätta en ny handling. Landstinget har upplyst JR om detta i avslagsbeslut av den 26 oktober 2005.”
JR har inkommit med synpunkter på yttrandet.
Rättslig reglering
Bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet m.m. finns i 2 kap.tryckfrihetsförordningen. Enligt 2 kap. 3 § första stycket är en handling allmän om den förvaras hos en myndighet och enligt 6 och 7 §§ är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten. I sekretesslagen anges närmare bl.a. under vilka förutsättningar en myndighet får vägra att lämna ut allmänna handlingar med hänvisning till sekretess. Där föreskrivs också hur frågor om utlämnande av allmänna handlingar skall handläggas.
Enligt 2 kap. 12 § TF skall en allmän handling som inte omfattas av någon sekretessbestämmelse lämnas ut på begäran genast eller så snart det är möjligt. Om en framställning inte kan tillmötesgås fullt ut, skall den som begär handlingen underrättas om detta. Han skall också enligt 15 kap. 6 § andra stycket sekretesslagen underrättas om att han kan begära att frågan hänskjuts till myndigheten och att ett beslut av myndigheten krävs för att ett avgörande skall kunna överklagas. Överklagande av myndighetens beslut kan ske enligt 15 kap. 7 § sekretesslagen.
Bestämmelserna om handlingsoffentlighet innefattar inte någon skyldighet för en myndighet att med anledning av en begäran om utlämnande upprätta en handling som innehåller en sammanställning av uppgifter.
Undantaget från detta är om uppgifterna finns i ett dataregister. Huvudprincipen är att allmänheten skall ha tillgång till en upptagning i samma utsträckning som den är tillgänglig för myndigheten. Det innebär att det befintliga datasystemet måste användas för att ta fram uppgifter, även om det innebär bearbetning av information. Om den begärda framställningen inte kan göras genom mer rutinbetonade åtgärder anses den inte vara en för myndigheten tillgänglig handling.
Man skall inte förväxla en begäran om handlingsutlämnande med en begäran om utfående av uppgifter ur en allmän handling. Den sistnämnda typen av begäran regleras i 15 kap. 4 § sekretesslagen. Enligt bestämmelsen skall en myndighet på begäran av en enskild lämna uppgift ur en allmän handling om hinder inte möter på grund av sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. Det förutsätts, för att en myndighet skall ha skyldighet att lämna ut en uppgift ur en allmän handling att uppgiften är tillgänglig för myndigheten utan någon vidlyftigare efterforskning. Några närmare föreskrifter angående inom vilken tidrymd sådana uppgifter skall lämnas finns inte i lagen; dock skall bestämmelsen förstås så att det skall ske så snabbt som möjligt. Ett beslut om att inte lämna ut uppgifter ur en allmän handling kan inte överklagas.
Regleringen skiljer sig således åt när det gäller utlämnande av allmänna handlingar och lämnande av uppgifter ur handlingar. Vilket regelsystem som skall tillämpas får avgöras utifrån den framställning som den enskilde har gjort. Vid oklarhet skall myndigheten försöka ta reda på vad som avses.
Utgångspunkt för bedömningen
Varken i anmälan eller i remissvaret har distinktionen mellan begäran om utfående av en allmän handling och begäran om uppgifter ur en allmän handling berörts. JR har formulerat sin begäran som en begäran om utfående av en allmän handling. BUP tycks också ha uppfattat begäran på detta vis.
Enligt de uppgifter som har lämnats JR och som även har lämnats till Justitiekanslern finns det ingen allmän handling med exakt det innehåll han har begärt. Det har således inte funnits möjlighet att lämna ut en sådan. Det finns inte heller någon skyldighet att sammanställa en handling utifrån innehållet i andra allmänna handlingar.
Uppgifter ur dataregistret
Det är klarlagt att vissa uppgifter har funnits i ett dataregister hos BUP. Sådana uppgifter som med rutinbetonade åtgärder har kunnat sammanställas ur registret har BUP varit skyldig att sammanställa. Av brevet från SB den 19 augusti 2005 framgår att det ur datasystemet endast var möjligt att få fram uppgifter om antalet individer år 2004 med ADHD-diagnos fördelat på kön och ålder. Det saknas anledning att ifrågasätta denna information. De framtagna uppgifterna redovisades i brevet. JR har således fått del av de uppgifter som funnits tillgängliga i dataregistret.
Det kan dock konstateras att JR framställde sin begäran om statistik redan våren 2005. Oavsett om JR:s begäran skall ses som en begäran om utfående av en allmän handling eller av uppgifter ur en allmän handling borde den rimligen ha hanterats snabbare än som skedde. Med hänsyn till innehållet i den dialog som förevar och de oklarheter som må ha förekommit, finner jag inte skäl till någon kritik utöver den tillrättavisning som ligger i detta uttalande.
Uppgifter i enkätsvaret till SBU
JR har ifrågasatt det förhållandet att BUP i ett enkätsvar till SBU hade sammanställt sådan statistik som han hade efterfrågat men att han själv ändå inte fått den utlämnad till sig.
Av 11 kap. 5 § sekretesslagen framgår att en myndighet på begäran av en annan myndighet skall lämna en uppgift som den förfogar över i den mån hinder inte möter på grund av en bestämmelse om sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. Skyldigheten att lämna information till andra myndigheter är mer långtgående än skyldigheten gentemot allmänheten. Skyldigheten att lämna uppgifter till en annan myndighet kan också följa av särskilda föreskrifter (jfr 14 kap. 1 § sekretesslagen).
Detta innebär att det inte behöver vara fel av en myndighet att hantera en begäran om utfående av uppgifter på olika sätt beroende på om det är en enskild eller en myndighet som begär det. Justitiekanslern kan inte finna att det förhållandet att BUP hade sammanställt viss statistik för SBU:s räkning medför att JR hade samma rätt att få en sammanställning gjord.
Emellertid bör det beaktas att det enkätsvar som lämnades till SBU är daterat den 29 mars 2005. Enligt reglerna i 2 kap. 7 § TF om allmänna handlingar blev sammanställningen senast i samband med att den expedierades en allmän handling. JR:s begäran om utfående av statistik omfattade till stor del sådana uppgifter som fanns i enkätsvaret. Hans begäran får anses ha varit så preciserad att BUP borde ha kopplat den till enkätsvaret och lämnat ut detta till honom när han begärde statistiken, såvida det inte omfattades av sekretess vilket inte tycks ha varit fallet.
Uppgifter om när flickorna fick sin diagnos
JR har fortfarande inte fått ut uppgifter om hur gamla flickorna var när de diagnostiserades. BUP har anfört att det inte kan anses falla inom landstingets förpliktelser att göra en sammanställning över detta och därmed upprätta en ny handling.
Justitiekanslern instämmer i BUP:s bedömning men vill tillägga följande i denna del. JR:s begäran kan rimligtvis även tolkas som en begäran om att utfå uppgifter ur allmänna handlingar. Vad gäller en sådan begäran finns det som framgått ingen ovillkorlig rätt att få ut uppgifter. Myndigheten kan vägra att lämna ut uppgifter om hinder möter av hänsyn till arbetets behöriga gång. I ärendet har framkommit att de uppgifter som efterfrågas finns i tjugo manuellt förda journaler som finns på olika platser inom landstinget. Med hänsyn till detta är Justitiekanslern av uppfattningen att det inte kunde krävas av BUP att dessa uppgifter lämnades ut.
Ärendet avslutas härmed.