Efterforskning av meddelare till tryckt skrift?
Justitiekanslern väckte vid Mora TR åtal mot Reed, född 1957, under åberopande av 3 kap.4 och 5 §§tryckfrihetsförordningen (TF) för brott mot bestämmelserna om förbud mot efterforskning av meddelare enligt följande gärningsbeskrivning: Brown tidning innehöll Mccarthy 19 juni 1998 ett nyhetsreportage om uppvaktningen av ett kommunalråd i Mora. Reed, som är ledamot av kommunfullmäktige och kommunstyrelsen i Mora kommun, tog samma dag per telefon kontakt med M. H. för att förhöra sig om bakgrunden till uppvaktningen. Sedan M. H., som är anställd som assistent hos kommunen, berättat om samtalet för sina arbetskamrater innehöll tidningen Dala Demokraten d. 30 juni 1998 uppgifter om att Reed frågat ut en kommunanställd i saken. I anslutning härtill ringde Reed ånyo M. H. och efterfrågade vem som lämnat uppgifter till tidningen rörande deras tidigare telefonsamtal. Härigenom har Reed i strid mot TF:s efterforskningsförbud sökt utröna vem som lämnat uppgifter för publicering. Efterforskningen har skett uppsåtligen.
Vid utveckling av sin talan uppgav Justitiekanslern att efterforskningen skett genom det senare av telefonsamtalen, vilket ägt rum före eller efter det att Dala Demokraten publicerade sin artikel samt att Reed agerat som myndighetsföreträdare i egenskap av ledamot i kommunfullmäktige och kommunstyrelsen.
Reed förnekade brott.
TR:n (ordf. lagmannen Galloway) anförde i dom d. 28 febr. 2000: Domskäl. Åklagaren har som bevisning, utöver förhör med Reed, åberopat vittnesförhör med M. H. och Mora kommuns tidigare ekonomichef Lewis De har i huvudsak anfört följande om de aktuella händelserna.
L. S: Han är kristdemokratisk politiker och var vid denna tid företrädare för oppositionen i Mora kommun. Uppvaktningen av det socialdemokratiska kommunalrådet Warner föregicks av turbulenta politiska händelser. Warner beviljades inte ansvarsfrihet, varför den socialdemokratiska/centerpartistiska majoriteten sprack. Han blev mot denna bakgrund mycket upprörd när han fick se artikeln i Mora Tidning om uppvaktningen av Warner, där det stod att personalen på kommunhuset ville visa Warner "sitt massiva och enhetliga stöd". En av dem som var med på bilden i anslutning till artikeln var M. H., som han sedan tidigare var bekant med, genom att hon varit tränare för hans barn i IFK Moras gymnastikklubb. De bor ganska nära varandra och hon har ställt upp för hans familj i samband med barnens gymnastikträning. De har aldrig pratat yrkesliv, men har hälsat på varandra då de träffats i kommunhuset. Han ringde henne på förmiddagen d. 19 juni 1998 - samma dag som tidningsartikeln hade publicerats - och frågade om det verkligen var så att alla gav Warner "sitt massiva och enhetliga stöd" och om hon hade känt sig pressad att delta i uppvaktningen med tanke på att ett antal chefer också deltog. Hon svarade att det var fråga om "ett rent humanitärt stöd". Några dagar senare, d. 24 juni 1998, blev han uppringd av enjournalist från Falu Kuriren, som frågade ut honom om innehållet i samtalet med M. H. Senare samma dag, troligen på kvällen, ringde en journalist från Dala Demokraten i samma ärende. Han kände att det var angeläget att informera M. H. om att deras personliga samtal hade blivit något slags allmängods. Han ringde henne därför på arbetet och berättade för henne att han hade blivit intervjuad om deras samtal och uttryckte att han var ledsen över att det hade kommit ut och blivit offentligt. Hon sa då till honom att "jag har inte gått med det till pressen". Därpå frågade han om hon inte ens hade nämnt det i något kafferum på kommunhuset. "Nej det har jag inte gjort", svarade hon. Han ställde inte någon fråga om hon hade gått till pressen. Han använde inte ordet press, journalist eller tidning i någon fråga. - Han ringde henne senare för att be om ursäkt, eftersom han kände att deras relation inte längre var densamma efter de två samtalen. I det sammanhanget blev han vidarekopplad till ekonomichefen Lewis, som sa att han inte fick tala med M. H. Han sökte henne likväl flera gånger, men fick inte tag på henne förrän en vecka senare, då han nådde henne i hemmet och kunde be om ursäkt för det fall han hade gjort henne ledsen. Det var då inte något tal om hur pressen blivit informerad. Den frågan var bara uppe i samtalet d. 24 juni. - Han är utbildad adjunkt och har journalistisk erfarenhet, dock utan att vara journalistutbildad. Han känner till TF och är bekant med begreppen meddelarskydd och anonymitetsskydd.
M. H: Hon vikarierade vid denna tid som ekonomiassistent på kommunens inköpsenhet och hade bl.a. L. U. A. som chef. Hon hade inga arbetsrelationer med politikerna. Reed och hans familj kände hon i sin egenskap av gymnastikledare, men hon var inte närmare bekant med dem än med andra familjer som deltog i gymnastikträffarna en gång i veckan. Sedan hon deltagit i en insamling till en blomma åt kommunalrådet Warner blev hon tillfrågad om hon ville vara med på bild när blomman överlämnades. På fråga om det hade någon politisk anknytning fick hon ett nekande svar. Hon hade inte själv läst artikeln i Mora Tidning, där hon var med på bild, när hon blev uppringd av Reed vid 9.30tiden d. 19 juni 1998. Han frågade henne vad det var för uppvaktning, vad hon gjorde på bilden, vad hennes pappa skulle tycka om saken, om hon "drev vallokomotiv" åt socialdemokraterna och om hon var ditbeordrad av sin chef. Hon blev mycket upprörd av samtalet. Samma dag, liksom under och efter midsommarhelgen, berättade hon om händelsen för arbetskamrater, vilka också blev upprörda. - I början av veckan efter midsommar blev hon på nytt uppringd av Reed på arbetet. Han talade om för henne att han hade blivit uppringd av reportrar angående deras tidigare samtal och frågade "om hon hade läckt ut det här vidare". Hon tyckte inte att hon behövde svara på det och förnekade att hon skulle ha pratat med sina arbetskamrater. Det var inte hon som tog initiativet till att tala om läckor. - Reed sökte henne sedan på arbetet ytterligare ett antal gånger. Hon bad då växeln att koppla ur hennes telefon, som i stället vidarekopplades till L. U. A. L. S. ringde henne senare i hemmet och bad om ursäkt.
L. U. A: Som Brown kommuns ekonomichef var han bl.a. M. H:s chef. Ekonomifunktionen, där de arbetade, sorterar direkt under kommunstyrelsen. Kommunalrådet Warner var hans chef. I början av veckan efter midsommar fick han veta att Reed hade kontaktat M. H. per telefon angående artikeln om uppvaktningen av Kirby tyckte inte om denna kontakt och hade därför kopplat bort telefonen. Växeln informerade honom om att Reed ett flertal gånger hade sökt M. H. I egenskap av hennes chef ringde han då upp Reed och påtalade det olämpliga i att en person i dennes ställning - ledamot av kommunfullmäktige, kommunstyrelsen och personalutskottet och framstående företrädare för kristdemokraterna - tog sådan, av henne oönskad, kontakt. Han trodde att saken därmed var utagerad, men tydligen tog Reed ytterligare kontakt med M. H.
TR:ns bedömning.
De uppgifter som Reed och M. H. har lämnat bekräftar samstämmigt de omständigheter som anges i gärningsbeskrivningen, med undantag för vad som närmare förevarit vid det senare av de två telefonsamtalen. Av deras uppgifter framgår att detta samtal ägt rum med anledning av att Reed kontaktats av en journalist före publiceringen i Dala Demokraten d. 30 juni 1998.
TR:n har inledningsvis att bedöma om Reed genom det samtalet efterforskat den som lämnat uppgifter för publicering i enlighet med vad som avses i 3 kap. 4 § TF.
Enligt 1 kap. 1 § 3 st. TF skall det stå envar fritt att, med de undantag som stadgas i TF, meddela uppgifter i vad ämne som helst för offentliggörande i tryckt skrift till skriftens upphovsman, utgivare eller redaktion. Denna meddelarfrihet skall säkerställas genom anonymitetsskyddet enligt 3 kap. 1 § TF samt den därmed samverkande tystnadsplikten enligt 3 kap. 3 § TF och det nu aktuella efterforskningsförbudet enligt 3 kap. 4 § TF. Av sistnämnda stadgande framgår bl.a. att myndighet eller annat allmänt organ ej må efterforska den som lämnat meddelande enligt 1 kap. 1 § 3 st. TF, med undantag för sådan efterforskning som krävs för åtal eller annat ingripande som inte står i strid med TF. I förevarande fall har något sådant undantag som kunnat göra efterforskning tillåten inte varit aktuellt. För efterforskning i strid med förbudet döms enligt 3 kap. 5 § TF, om efterforskningen har skett uppsåtligen, till böter eller fängelse i högst ett år.
Vad som avses med efterforskning enligt 3 kap. 4 § TF är i detta fall åtgärder som syftat till att få reda på vem som, utan att uppträda öppet, lämnat meddelande till tidning om telefonsamtalet mellan Reed och M. H. d. 19 juni 1998. Åtgärderna skall, enligt vad åklagaren gjort gällande, ha vidtagits genom det telefonsamtal både Reed och M. H. berättat om och som, enligt vad de angett, ägt rum veckan efter midsommarhelgen 1998. Deras respektive uppgifter om vad som utspelade sig vid samtalet skiljer sig visserligen något åt, dock utan att på något avgörande sätt vara oförenliga. Av deras samstämmiga uppgifter framgår att Reed inledde samtalet med att berätta för M. H. att han kontaktats av pressen och intervjuats om deras tidigare samtal. Enligt egen uppgift beklagade han sedan att samtalet blivit offentligt, varpå M. H. skall ha sagt att hon inte gått med det till pressen. Enligt vad M. H. omvittnat utgjorde detta ett svar på Willis uttryckliga fråga "om hon hade läckt ut det här vidare", medan Reed förnekat att han ställt någon sådan fråga. Han har däremot själv berättat att han frågat henne om hon inte ens hade nämnt det i något kafferum på kommunhuset. Enligt Willis och M. H:s samstämmiga uppgifter förnekade hon detta.
Det ligger nära till hands att M. H. kan ha svarat på en fråga som, enligt vad hon uppfattade, låg implicit i det Reed inledningsvis sa. Hon har emellertid, särskilt utfrågad om hur orden föll sig, uppgett att Reed uttryckligen frågade "om hon hade läckt ut det här vidare". Detta passar väl ihop med hans inledning, hennes svar och frågan om hon inte ens hade nämnt det i något kafferum på kommunhuset, vilken har karaktär av uppföljande fråga. M. H. har hörts under ed och ingenting har framkommit som tyder på att hon skulle ha någon anledning att fara med osanning. Hennes uppgifter har präglats av återhållsamhet och framstår som helt trovärdiga. TR:n finner det därför, genom hennes vittnesmål, styrkt att Reed uttryckligen frågat M. H. "om hon hade läckt ut det här vidare", varmed han har åsyftat deras tidigare samtal. Denna fråga har ställts i direkt anslutning till L. S:s inledningsord, som i sig varit ägnade att underförstått uttrycka ett intresse för hur saken kommit till journalisternas kännedom. Frågan har vidare följts upp med frågan om hon sagt något om saken på sitt arbete, en fråga som helt klart är av efterforskande karaktär. Genom sitt agerande, sett som helhet, får Reed anses ha efterforskat den som lämnat meddelande enligt 1 kap. 1 § 3 st. TF i den mening som avses i 3 kap. 4 § TF och det på ett sätt som får anses innefattas i stämningsansökan.
Vid denna bedömning har TR:n att ta ställning till om kommunfullmäktige eller/och kommunstyrelsen genom Willis åtgärder efterforskat den som lämnat meddelande enligt 1 kap. 1 § 3 st. TF.
Åklagaren har gjort gällande att Reed i sin egenskap av kommunfullmäktige- och kommunstyrelseledamot brutit mot efterforskningsförbudet. Som redovisats ovan riktar sig förbudet mot myndighet eller annat allmänt organ (härefter avses med myndighet även allmänt organ, där annat inte sägs). Avgörande för frågan om otillåten efterforskning har skett i detta fall är därför om myndighet kan anses ha bedrivit efterforskning genom Willis åtgärder. Till denna fråga hör frågan om Reed handlat i egenskap av företrädare för myndighet eller om han handlat i egenskap av enskild person, företrädare för eller medlem av ett politiskt parti eller dylikt.
Efterforskningsförbudet skyddar endast mot åtgärder från det allmänna. Genom att vara riktat till myndighet eller annat allmänt organ har förbudet samma adressater som bestämmelsen om censur i 1 kap. 2 § TF (prop. 1975/76:204 s. 145) och bestämmelsen om tryckfrihetens innebörd i 1 kap. 1 § TF.
Bedömningen huruvida en myndighet bedrivit efterforskning genom Willis åtgärder skall med hänsyn till lagtextens utformning vara objektivt inriktad, dvs. göras med bortseende från den uppfattning M. H. kan tänkas ha haft om Willis ställning. TR:n har att beakta, å ena sidan, intresset av att ge efterforskningsförbudet största möjliga genomslag för att värna den grundlagsfästa meddelarfriheten och, å andra sidan, det starka motstående intresset av att undvika uttänjande tolkning av strafflag för att främja den enskildes rättssäkerhet. Vid sin bedömning är TR:n huvudsakligen hänvisad till lagens utformning kompletterad med lagförarbeten och doktrin. Vägledande prejudikat saknas. I den praktiska rättstillämpningen har frågan om lagföring för brott mot efterforskningsförbudet i TF, såvitt är känt för TR:n, huvudsakligen avsett personer i chefsställning vid de myndigheter som varit aktuella - se bl.a. HovR:n för Nedre Norrlands dom 1995-03-17, DB 49 (chef för en flyktingförläggning), Svea HovR:s dom 1999-10-11, DB 115 (direktör för Språk- och folkminnesinstitutet), JK beslut 1983 B.6 (prefekt vid en vetenskaplig institution) samt JK beslut 1993 B.7 (kommunalråd).
När efterforskningsförbudet år 1978 infördes i 3 kap. 4-5 §§ TF var dessa regler avsedda att träda i stället för en rättstillämpning som innebar att samma förfarande kunde föranleda ansvar för tjänstefel (se prop. 1975/76:204 s. 146). Denna tillämpning synes ha varit tämligen vidsträckt. Trots att något uttryckligt lagstadgande inte fanns, innebar praxis att en myndighet eller en tjänsteman inte fick försöka ta reda på varifrån en publicerad uppgift kom (se SOU 1975:49 s. 111 f. med där gjorda hänvisningar). Den språkliga utformning som efterforskningsförbudet fått i TF synes, jämförd med denna rättstillämpning, innebära att utrymmet för att döma till ansvar har förändrats jämfört med tiden före kodifieringen (jfr Åxberger: Tryckfrihetens gränser, 1984, s. 345). Den språkliga utformningen av 3 kap. 4 § ger inte något påtagligt utrymme för att döma annan än den som handlat på en myndighets vägnar till ansvar för brott mot efterforskningsförbudet. Detta innebär att utrymmet för att i sådana fall döma till ansvar inskränkts i förhållande till vad som tidigare gällde. En annan sak är att det numera i och för sig inte behöver vara fråga om myndighetsutövning för att brott skall anses föreligga.
Vid flera tillfällen har förslag framförts om att utvidga efterforskningsförbudet till att omfatta även enskilda. Förslagen har emellertid ansetts föra för långt med hänsyn till bl.a. den enskildes informationsfrihet (reglerad i 2 kap. 1 § 1 st. 2 mom. RF), avgränsningsproblem och enskildas begränsade möjligheter att nå framgång med sina efterforskningar. Ett förslag som framlades av meddelarskyddskommitten år 1990 att förbudet likväl skall utvidgas till att omfatta personer i ledande ställning i företag och föreningar har inte lett till lagstiftning. Se SOU 1990:12 s. 209-217.
TR:n tar inledningsvis ställning till om en myndighet bedrivit efterforskning genom Willis åtgärder i hans egenskap av kommunstyrelseledamot. Myndighetsbegreppet i grundlagarna är avsett att vara enhetligt (se prop. 1975/76:160 s. 134). Enligt förarbetena till RF avses med begreppet kommunala förvaltningsmyndigheter i 1 kap. 8 § RF även de kommunala styrelserna. Kommunstyrelsen utgör därmed en sädan myndighet (i egentlig mening) som kan företa efterforskning av förbjudet slag (se prop. 1975/76:204 s. 145 med hänvisning till prop. 1975/76:160). En kommunstyrelse är att betrakta som en kommunal nämnd och enligt praxis kan en nämndledamot i och för sig komma i fråga för ett straffansvar som avser nämndens verksamhet. Avgörande för frågan mot vem en ansvarstalan kan riktas måste bedömas utifrån den uppgiftsfördelning som kan följa av kommunallagen eller annan speciallagstiftning som rör kommunerna (se Kelly/Orr/Rice: Kommunallagen, 1997, s. 156). Enligt TR:ns mening bör motsvarande synsätt anläggas på frågan om kommunstyrelsen som myndighet brutit mot efterforskningsförbudet genom Willis åtgärder. Endast den eller de som haft rättslig möjlighet att agera på myndighetens vägnar bör alltså kunna göras straffrättsligt ansvarig (jfr Björkman/Orr: Det kommunala förtroendeuppdraget, 1997, s. 140 f.). Det kommunala beslutsfattandet i nämnderna är i grunden kollektivt. Ingen utredning har framlagts om vilka närmare uppgifter Reed haft i kommunstyrelsen, så att det framgått om han, genom delegation, sin ställning i styrelsen el. dyl. självständigt kunnat företräda kommunstyrelsen som myndighet. Det har inte heller framkommit att han skulle ha samrått med kommunstyrelsen eller att kommunstyrelsen på något annat sätt förhållit sig så att styrelsen -företrädd av Reed - varit att anse som efterforskare. Att Reed ingått i kommunstyrelsen som minoritetsföreträdare i opposition talar däremot med påtaglig styrka mot att så varit fallet. Enligt TR:ns bedömning kan Willis åtgärder i hans egenskap av kommunstyrelseledamot sålunda inte anses innebära att kommunstyrelsen bedrivit efterforskning vid den kontakt med M. H. åtalet avser.
I frågan huruvida kommunfullmäktige bedrivit efterforskning genom Willis åtgärder gör TR:n följande bedömning. Kommunfullmäktige faller enligt 1 kap. 8 § RF utanför myndighetsbegreppet, men får anses omfattas av uttrycket "annat allmänt organ" i 3 kap. 4 § TF (se prop. 1975/ 76:204 s. 145 med hänvisning till 2 kap. 5 § TF med förarbeten; jfr RÅ 1991 ref. 21). Kommunfullmäktige utgör därmed i och för sig ett sådant organ som kan företa efterforskning av förbjudet slag. Samma överväganden gör sig emellertid gällande i fråga om kommunfullmäktige som i fråga om kommunstyrelsen. Inte heller i fråga om kommunfullmäktige har någon utredning framlagts om vilka närmare uppgifter Reed haft, så att det framgått om han, genom delegation, sin ställning i fullmäktige el. dyl., självständigt kunnat företräda kommunfullmäktige som myndighet. Det har inte heller framkommit att han skulle ha samrått med kommunfullmäktige eller att kommunfullmäktige på något annat sätt förhållit sig så att fullmäktige - företrätt av Reed - varit att anse som efter-forskare. Enligt TR:ns bedömning kan sålunda inte heller Willis åtgärder i hans egenskap av kommunfullmäktigeledamot anses innebära att en myndighet bedrivit efterforskning vid den kontakt med M. H. åtalet avser. Härtill kommer att det kan ifrågasättas i vilken omfattning en kommunfullmäktigeledamot överhuvud kan göras rättsligt ansvarig för brott mot efterforskningsförbudet. Som anmärkts ovan var 3 kap. 45 §§ TF avsedda att träda i stället för den rättstillämpning som innebar att samma förfarande kunde föranleda ansvar för tjänstefel. Tjänstefelsbestämmelserna är inte och var inte heller tillämpliga på en ledamot av kommunfullmäktige i denna hans egenskap (20 kap. I § 3 st. BrB). Inget tyder på att en utvidgning av ansvarsutrymmet var avsedd när efterforskningsförbudet lagfästes i TF. Intresset av juridisk immunitet med hänsyn till den kommunala demokratin (se SOU 1972:1 s. 162 f.) talar samtidigt emot att en ledamot av kommunfullmäktige som företar efterforskning skall kunna göras rättsligt ansvarig för detta.
Med hänsyn till det sagda kan Willis åtgärder inte heller i hans egenskap av ledamot i kommunfullmäktige och kommunstyrelsen sammantagna anses innebära att en myndighet bedrivit efterforskning vid den kontakt med M. H. åtalet avser. Åklagaren har inte anfört någon annan medverkan i det kommunala beslutsfattandet som skulle göra att Reed skall anses ha handlat på en myndighets vägnar. Åtalet skall därför ogillas.
Domslut. Åtalet ogillas.
Justitiekanslern överklagade i Svea HovR och yrkade bifall till åtalet. Reed bestred ändring.
HovR:n (hovrättspresidenten Newton, hovrättslagmannen Davis och hovrättsrådet Korfitsen, referent, samt nämndemännen Carlson och Williams) anförde i dom d. 16 jan. 2001: HovR:ns domskäl. En första förutsättning för bifall till åtalet är att det kan anses styrkt att efterforskning har skett på det sätt som anges i gärningsbeskrivningen. Med efterforskning avses i förevarande sammanhang varje åtgärd som är ägnad att ge upplysning som direkt eller indirekt leder till att en författares eller meddelares identitet avslöjas. Vad som förekommit i HovR:n i denna del ger inte anledning att frångå TR:ns bedömning att Reed uppsåtligen har försökt utröna vem som lämnat de ifrågavarande uppgifterna för publicering. Efterforskning i den mening som avses i 3 kap. 4 § TF har därmed skett.
Nästa fråga blir då om Reed omfattas av TF:s regler om efterforskningsförbud. Reed har bestritt detta och anfört i huvudsak och i linje med TR:ns domskäl att, åtminstone numera, endast den som i mera formell mening varit ställföreträdare för kommunen och som haft rättslig möjlighet att handla på kommunens/myndighetens vägnar kan göras straffrättsligt ansvarig, något som inte är fallet med en enskild ledamot av kommunfullmäktige eller kommunstyrelsen.
HovR:n gör i denna del följande bedömning.
De nuvarande reglerna om förbud mot efterforskning i TF infördes år 1978. Tidigare fanns inte någon uttrycklig reglering i saken men enligt rättspraxis innebar TF:s regler om meddelarskydd och anonymitet att en myndighet inte fick försöka ta reda på varifrån en publicerad uppgift kommer (SOU 1975:49 s. 119). Detta hade sin grund i TF:s formella ansvarighetssystem som innebär att i princip endast en efter formella regler bestämd person skall vara ansvarig för innehållet i tryckt skrift. Det finns då inte någon befogad anledning för en myndighet att söka ta reda på vilka som i övrigt medverkat till innehållet i skriften. En tjänsteman som efterforskade källan till ett publicerat pressmeddelande gjorde sig i regel skyldig till tjänstefel.
I prop. 1975/76:204 förordade föredragande statsrådet att det i rättspraxis fastslagna förbudet för myndighet och annat allmänt organ att söka utröna källan till i tryckt skrift publicerade meddelanden i fall då TF inte medgav ingripande mot författaren eller uppgiftslämnaren skulle komma till uttryck i grundlagen (anf. prop. s. 112). En bestämmelse av sådant slag infördes också och har gällt alltsedan dess (3 kap. 4 § TF). Samtidigt infördes en särskild straffbestämmelse i TF för bl.a. den som bryter mot efterforskningsförbudet (3 kap. 5 § TF). Detta var en följd av att det tidigare ämbetsansvaret, enligt vilket varje fel eller försummelse i tjänsten kunde föranleda straffansvar, avskaffades och ersattes med ett system som i första hand bygger på de sanktionsmedel som privaträtten erbjuder vid fel och försummelser i tjänsten, dvs. varning, löneavdrag etc. För tjänstefel döms numera endast den som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter vad som gäller för uppgiften och det sker vid myndighetsutövning.
Den fråga som parterna i förevarande mål har ägnat särskild uppmärksamhet åt är, som framgått, vilken Personkrets som omfattas av efterforskningsförbudet. I tidigare sammanhang där frågan om införande av ett efterforskningsförbud hade varit föremål för överväganden har anförts, beträffande då gällande ordning, att det i regel torde vara straffbart som tjänstefel, om en ämbetsansvarig bland underordnade försökte utröna om ett publicerat pressmeddelande härstammade från någon av dem (offentlighetskommittens betänkande Offentlighet och sekretess, SOU 1966:60 s. 117). I det betänkande som föregick införandet av efterforskningsförbudet talas allmänt om förbudet för tjänstemän att försöka ta reda på varifrån en publicerad uppgift kommer (SOU 1975:49 s. 111). I propositionen sägs inget vidare i denna fråga.
Efterforskningsförbudets innebörd har i några fall blivit föremål för domstols bedömning. För tiden innan det uttryckliga förbudet infördes i TF kan nämnas NJA 1901 s. 280 (major mot beväringsman), NJA 1914 s. 381 (chef för Väg- och Vattenbyggnadsstyrelsen mot tjänsteman hos styrelsen) och NJA 1944 s. 610 (försvarsområdesbefälhavare mot bl.a. luftvärnsbefäl). I TR:ns dom har angetts några fall där HovR för brott mot efterforskningsförbudet i TF gentemot underordnad prövat mål avseende en chef för en flyktingförläggning respektive en direktör för Språk- och folkminnesinstitutet.
Frågor om ifrågasatt handlande mot efterforskningsförbudet har även aktualiserats i ärenden inför JO och JK Från JOs ämbetsberättelser kan nämnas 1964 s. 431 (polischef mot polisassistenter), 1971 s. 367 I (avdelningschef mot kollegor) och II (kriminalassistent mot författare), 1973 s. 346 (generaldirektör i skolöverstyrelsen mot en arbetsgrupp inom styrelsen), 1974 s. 407 (socialchef mot tjänsteman) samt 1994/95 s. 543 (kommunal nämnds uppdrag till tjänsteman att efterforska). I TR:ns dom har angetts två beslut av JK avseende dels en prefekt, och dels ett kommunalråd. Från JKs beslut kan vidare nämnas 1983 Perkins (polisintendent mot polisinspektör), 1983 B.4 (chef för öppenvård mot vårdpersonal) och 1991 B.I I (polisinspektör mot tilltalad).
Frågan om den närmare innebörden av 3 kap. 4 § TF har behandlats i vissa utredningssammanhang i samband med överväganden bl.a. om en utvidgning av efterforskningsförbudet till förhållandet mellan enskilda. I yttrandefrihetsutredningens betänkande Värna yttrandefriheten (SOU 1983:70) talas om att 1978 års uttryckliga efterforskningsförbud lagfäst en tidigare praxis enligt vilken det ansågs felaktigt om en överordnad bedrev efterforskningar för att få klarhet i källan till ett publicerat meddelande (bet. s. 171). I meddelarskyddskommittens betänkande Meddelarrätt (SOU 1990:12) anges att efterforskningsförbudet riktar sig mot den som har en sådan ställning att han kan sägas representera myndigheten eller det allmänna organet och att t.ex. kanslipersonal hos en myndighet inte omfattas av förbudet (bet. s. 216).
Vad som nu har återgetts torde visa dels att införandet år 1978 av en uttrycklig lagregel mot efterforskning inte syftade till någon förändring eller begränsning i möjligheterna att lagföra den som efterforskar, dels också att det såväl för tiden före som för tiden efter lagregleringen har funnits en sammanhängande och samsynt uppfattning om hur efterforskningsförbudet allmänt skall uppfattas i aktuellt hänseende. Och denna uppfattning är inte som Reed hävdar att förbudet gäller enbart dem som i rättslig mening företräder en myndighet utan att förbudet tar sikte på alla dem som kan sägas representera myndigheten. Ett annat synsätt skulle för övrigt inte vara förenligt med ett av huvudsyftena bakom förbudet, nämligen att motverka repressalier för dem som lämnar meddelanden för publicering i tryckt skrift. Tilläggas kan att samma synsätt ligger bakom det förslag att utvidga efterforskningsförbudet till att gälla även mellan enskilda som lades fram av meddelarskyddskommitten. Ett sådant förbud på den privata sidan borde enligt kommitten så långt möjligt motsvara det efterforskningsförbud som finns på den offentliga sidan. I fråga om den personkrets som borde omfattas av ett efterforskningsförbud på den privata sidan nämns i fråga om anställda personer i företagsledande och arbetsledande ställning, alltså förmän (SOU 1990:12 s. 292 f.).
Med hänvisning till det nu anförda finner HovR:n att enbart det förhållandet att Reed i egenskap av ledamot i kommunfullmäktige eller kommunstyrelsen inte varit formell ställföreträdare för kommunen inte utesluter bifall till åtalet. Prövningen måste således fortsätta med inriktning i första hand på spörsmålet om han i nämnda egenskaper kan sägas representera kommunen.
Kommunfullmäktiges och kommunstyrelsens uppgifter regleras i kommunallagen (1991:900). Enligt 3 kap. 9 § skall fullmäktige besluta i ärenden av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för kommunen. Det kan röra sig om mål och riktlinjer för verksamheten, budget, skatt och ekonomiska frågor, nämndernas organisation och verksamhetsformer, ansvarsfrihet m.m. Kommunstyrelsens uppgifter är enligt 6 kap. 1 § att leda och samordna förvaltningen av kommunens angelägenheter och ha uppsikt över övriga nämnders verksamhet. I uppgifterna ingår bl.a. att bereda eller yttra sig i de ärenden som skall avgöras av fullmäktige, ta hand om den ekonomiska förvaltningen och verkställa fullmäktiges beslut (6 kap. 4 §).
Enligt HovR:ns mening kan en enskild fullmäktigeledamots ställning som regel inte anses vara sådan att vederbörande i denna egenskap kan sägas representera kommunen och ha en sådan maktfunktion som efterforskningsförbudet tar sikte på. Utredningen visar inte att Reed som fullmäktigeledamot i det aktuella fallet haft en sådan roll att efterforskningsförbudet skall anses tillämpligt. Åtalet i den delen kan därför inte vinna bifall.
Kommunstyrelsen har som framgått en ledande och samordnande roll. Styrelsen har det yttersta ansvaret för verkställigheten av fullmäktiges beslut och för i princip kommunens talan i mål och ärenden. Över huvud taget intar kommunstyrelsen en central position i det kommunala systemet. En enskild styrelseledamot har dock inte själv någon bestämmande- eller beslutanderätt utan beslut av kommunstyrelsen fattas kollektivt och som huvudregel med enkel majoritet. Om beslutet innefattar brott kan straffansvar komma i fråga för dem som står bakom beslutet (jfr NJA 1988 s. 26) men inte för dem som reserverat sig däremot. Nämndledamöter torde även i vissa andra fall kunna individuellt ställas till ansvar (jfr Griffith, Offentlig förvaltning som fullgörs av ledamöter i kommunala nämnder, Festskrift till Webb, s. 415 f). Exempelvis har en ordförande i en kommuns tekniska nämnd, med hänsyn till föreliggande förhållanden, ansetts ha ett sådant ansvar för en försöksverksamhet vid kommunens avloppsreningsverk att han straffrättsligt svarade för att gällande reningskrav upprätthölls (NJA 1995 s. 204).
Flera av de personer som enligt framställningen i det föregående har varit föremål för ingripanden i anledning av ifrågasatt otillåten efterforskning får anses ha representerat myndigheten närmast i egenskap av överordnad i förhållande till den mot vilken efterforskning skett och det är i maktfunktioner av sådant slag som efterforskningsförbudet har betydelse. Fråga är om en ledamot i kommunstyrelsen kan sägas ha en dylik maktfunktion.
Kommunallagen bygger på att det är de förtroendevalda som ytterst har ansvaret för hela den kommunala förvaltningen, dvs. för alla led från beslutsfattande till genomförande. Alla kommunalt anställda är underställda någon nämnd, bland vilka kommunstyrelsen intar en särställning. Rättsligt sett är de anställda biträden åt nämnden och till skillnad från statsförvaltningen kan alltså den kommunala förvaltningen sägas vara politikerstyrd (jfr Kelly, Orr, Rice, Den nya kommunallagen s. 160). Kommunstyrelsens maktmedel är visserligen begränsade men i förhållande till den som, likt M. H., arbetar i en kommunal enhet som är underställd kommunstyrelsen är det naturligt att i ljuset av det nyss anförda anse att också en enskild ledamot av styrelsen har en sådan funktion och ställning att han kan anses representera kommunen som myndighet och därmed att TF:s efterforskningsförbud kan slå till, om ledamoten vidtar åtgärder mot en anställd på enheten. Som en jämförelse kan även i detta sammanhang nämnas meddelarskyddskommittens tidigare berörda förslag till utvidgning av efterforskningsförbudet till att omfatta även förhållandet mellan enskilda, vilket förslag syftade till att så långt som möjligt motsvara det efterforskningsförbud som finns på den offentliga sidan. Ett sådant förbud på den privata sidan skulle omfatta inte bara personer som är anställda i ledande ställning utan även uppdragstagare som exempelvis styrelseledamöter (SOU 1990:12 s. 292).
Enligt Reed bör han emellertid inte fällas till ansvar i förevarande fall eftersom han här agerat inte som kommunstyrelseledamot utan som kristdemokratisk politiker. HovR:n håller med Reed om att det måste finnas ett visst utrymme för en kommunstyrelseledamot att uppträda i skilda roller (jfr JK beslut 1993 B.7). På motsvarande sätt som andra förtroendevalda måste en nämndledamot vid sidan av de funktioner som ankommer på en sådan ledamot också kunna verka allmänt politiskt i egenskap av företrädare för ett visst parti, låt vara att utrymmet härför vid tillämpning av efterforskningsförbudet måste vara begränsat.
Vid bedömande av den nu resta invändningen, vilket naturligen måste ske mindre utifrån Willis subjektiva uppfattning om vad som förekommit och mer på objektiva grunder, gör HovR:n följande överväganden.
Utredningen i målet ger inget stöd för antagande att Reed har kontaktat Dominguez i anledning av något ärende som varit anhängiggjort i kommunstyrelsen eller som på annat sätt mera direkt knutit an till något kommunstyrelsens uppdrag. Visserligen synes de händelser som föregått kontakten ytterst ha sitt ursprung i spörsmål som rör den ekonomiska förvaltningen i kommunen, något som bl.a. ledde till att ansvarsfrihet inte beviljades ett kommunalråd och ledamot av kommunstyrelsen. Men det som, såvitt framkommit, utgör den omedelbara anledningen till kontakterna mellan Reed och M. H. var en tidningsartikel med bild avseende en blomsteruppvaktning för den nyssnämnda kommunstyrelseledamoten av personalen på kommunkansliet, bland dem M. H. L. S. har uppgett att anledningen till att han först kontaktade M. H. var att han ville undersöka om det förhöll sig på det sättet som angavs i tidningen, nämligen att samtliga anställda gav den ovannämnda styrelseledamoten, som tillhör ett annat politiskt parti än Reed, sitt massiva och enhetliga stöd.
Utifrån M. H:s synvinkel skulle det i och för sig kunna hävdas att de efterforskningsåtgärder som Reed därefter vidtog mot henne var ägnade att väcka samma oro och resa samma farhågor som typiskt sett aktualiseras när en överordnad vidtar efterforskningsåtgärder gentemot en underordnad.
Samtidigt är det svårt att komma ifrån att Willis agerande i ett mer objektivt perspektiv framstår som inriktat på främst relationen mellan olika partier och partipolitiska grupperingar. Väl torde det första samtalet mellan Reed och M. H. ha tangerat interna kommunala frågor, förhållandet mellan anställda på kommunkansliet och dess chefer, men såvitt utredningen ger vid handen kom detta spörsmål inte att ägnas vidare uppmärksamhet av någon av dem. I stället kom samtalet in på annat. Bl.a. har M. H. uppgett att Reed frågade om hon agerat "vallokomotiv" åt ett visst parti. Det har inte heller framkommit något i målet som ger stöd för antagande att det senare samtalet mellan honom och M. H. skulle ha knutit an till kommunala förvaltningsangelägenheter. Utredningen pekar snarare i motsatt riktning.
Vid en straffrättslig bedömning, med utgångspunkt i den utredning som har lagts fram här, anser HovR:n att det inte finns tillräckligt underlag för annan slutsats än att Reed får anses ha vidtagit de påtalade åtgärderna i egenskap av kristdemokratisk politiker. Inte heller åtalet i den delen det rör honom i egenskap av kommunstyrelseledamot kan därför vinna bifall.
TR:ns domslut skall följaktligen fastställas. ---.
HovR:ns domslut. HovR:n fastställer TR:ns domslut.
Justitiekanslern överklagade och yrkade att HD skulle döma Reed för brott mot bestämmelserna i 3 kap. 4 § TF om förbud mot efterforskning av meddelare och justerade därvid gärningsbeskrivningen genom att ur andra meningen utesluta att Reed är ledamot av kommunfullmäktige.
L. S. bestred ändring.
Målet avgjordes efter huvudförhandling.
HD (JustR:n Stafford, Mccoy, Cummings, referent, Håstad och Garcia beslöt följande dom: Domskäl. Reed står under åtal för att han i ett telefonsamtal i slutet av juni 1998 frågat M. H. vem som lämnat uppgifter till tidningen Dala Demokraten om ett tidigare telefonsamtal från honom till henne. Det tidigare samtalet rörde bakgrunden till en uppvaktning av ett kommunalråd i Mora som rapporterats i Mora Tidning d. 19 juni 1998. Willis handlande innebar enligt åtalet en uppsåtlig efterforskning i strid med förbudet i 3 kap. 4 § TF varvid han agerat som myndighetsföreträdare i egenskap av ledamot i kommunstyrelsen.
Det står enligt 1 kap. 1 § TF envar fritt, med vissa undantag som inte är aktuella nu, att meddela uppgifter och underrättelser i vad ämne som helst för offentliggörande i tryckt skrift till, jämte andra, skriftens redaktion. Myndighet eller annat allmänt organ får enligt 3 kap. 4 § TF inte efterforska den som lämnat ett sådant meddelande. Uppsåtlig efterforskning i strid med förbudet straffas med böter eller fängelse i högst ett år.
För att Reed skall kunna fällas till ansvar enligt åtalet fordras således att han skall anses ha efterforskat vem som lämnat uppgift till Dala Demokraten om det tidigare telefonsamtalet, att efterforskningen skett uppsåtligen och att han vidtagit denna i sin egenskap av ledamot av kommunstyrelsen.
L. S. och M. H. har hörts vid huvudförhandling inför HD. De har lämnat i huvudsak samma uppgifter om samtalet som dem som antecknats i TR:ns dom. Reed har tillagt att han kände sig anklagad av att M. H., sedan han informerat henne om att det tidigare telefonsamtalet blivit känt för tidningen, omedelbart sade att hon inte hade gått vidare med uppgifter om det till pressen samt att hans fråga om hon inte ens nämnt något i fikarummet var en spontan reaktion och inte någon fråga i egentlig mening. M. H. har bekräftat Willis uppgift att hans första uttalanden under telefonsamtalet tog sikte på att informera henne om att uppgifter om telefonsamtalet hade blivit kända för pressen och att hon så långt uppfattade honom på det sättet att han lämnade denna information av hänsyn till henne. Beträffande samtalet i övrigt har hon uppgett att hon inte längre minns de exakta ordvändningarna men är säker på att Reed frågade hur pressen fått reda på det tidigare samtalet och använde uttrycket "läckt".
Mot L. S:s bestridande kan det inte anses ställt utom rimligt tvivel att han frågat M. H. om det var hon som hade lämnat uppgifterna till pressen. Spörsmålet blir då om vad han i övrigt sagt under samtalet - närmast frågan om M. H. inte sagt eller "läckt" något i kafferummet - kan anses utgöra uppsåtlig efterforskning av meddelare i den mening som avses i TF.
Som allmän utgångspunkt gäller att uttrycket efterforska skall förstås i vid mening och att alla former av förfrågningar eller åtgärder som syftar till att nå kunskap om vem som lämnat ut en uppgift eller hur ett sådant uppgiftslämnande gått till principiellt sett är otillåtna. En fråga till en anställd huruvida det är han eller hon som på arbetsplatsen eller i annat sammanhang lämnat ut en uppgift som senare återgetts i tryckt skrift är som regel att anse som ett typfall av otillåten efterforskning.
Samtalet mellan Reed och M. H. måste emellertid ses mot bakgrund av att de uppgifter som hade kommit ut avsåg ett enskilt samtal dem emellan och att det därför måste ha stått klart för dem båda att uppgifterna hade blivit kända genom att hon i något sammanhang återberättat innehållet i det tidigare telefonsamtalet. Ur L. S:s synvinkel kan hans fråga därför inte rimligen ha varit inriktad på att få reda på om det var hon som hade berättat om det tidigare telefonsamtalet; att detta var fallet visste han redan.
L. S:s syfte med frågan skulle kunna tänkas ha varit att få upplysning om till vilka M. H. hade lämnat en sådan berättelse för att sedan genom ytterligare undersökningar klarlägga vem som hade gått vidare med uppgifterna till tidningen. Reed har emellertid hävdat att det för honom saknade varje betydelse vem som hade vidarebefordrat hennes uppgifter till tidningen och att hans fråga, som var en spontan reaktion, inte syftade till något annat eller mera än att ge uttryck åt hans besvikelse över att hon hade återberättat samtalet. Denna uppgift kan med hänsyn till omständigheterna inte lämnas utan avseende.
Med hänsyn härtill kan det inte anses utrett att Reed uppsåtligen åsidosatt det i 3 kap. 4 § TF meddelade efterforskningsförbudet. Vid detta förhållande kan överklagandet inte vinna bifall.
Domslut. HD lämnar överklagandet utan bifall.
HD:s dom meddelades d. 29 okt. 2001 (mål nr B 619-01).