Justitiekanslerns beslut
1. Justitiekanslern tillerkänner MF skadestånd av staten med 60 000 kr samt ränta enligt 6 § räntelagen (1975:635) från den 20 juli 2013 till dess betalning sker.
2. Justitiekanslern tillerkänner MF ersättning för ombuds­kostnader i ärendet här med 25 000 kr.
3. Justitiekanslern uppdrar åt Länsstyrelsen i Stockholms län att ombesörja att beloppen betalas ut.
4. Justitiekanslern avslår SL:s anspråk på ersättning av staten.
Bakgrund
MF grundade den 1 november 1965 Stiftelsen Maria Elementar­skola (stiftelsen) som bl.a. driver skolverksamhet på Södermalm i Stockholm. MF är således stiftelsens stiftare.
Av stiftelsens stadgar framgår bl.a. att stiftelsen har till ändamål att främja barns och ungdoms fostran, utbildning och undervisning samt att verksam­heten ska bedrivas i enlighet med skollagen. Vidare framgår att stiftelsens styrelse, som för­valtar stiftelsen, ska bestå av minst fem och högst nio ledamöter, att MF utser stiftelsens styrelse och att mandat­tiden är ett verksam­hetsår. Av stadgarna följer vidare att ett verksam­hets­år omfattar tiden 1 juli – 30 juni påföljande år. Eftersom stiftelsen är en näringsdrivande stiftelse omfattas den av det offentligas tillsynsansvar. Det utövas i detta fall av Länsstyrelsen i Stockholms län (länsstyrelsen).
Under våren 2011 framförde stiftelsens styrelse för perioden 2010/2011 till läns­styrelsen att det förelåg problem med att förvalta stiftelsen. Anledningen uppgavs vara att MF, som då inte ingick i styrelsen, ingrep i styrelsens arbete. Enligt styrelsen hade MF genom olika åtgärder upphävt styrelsebeslut rörande rekry­tering av rektor för skol­verksamheten. Vidare hade rektorn förhindrats att ta del av stiftelsens ekonomiska redovisning.
I oktober 2011 kallade länsstyrelsen stiftelsens styrelse för perioden 2011/2012 till möte. I styrelsen ingick nu MF, som även var ordförande. Vid detta möte och i länsstyrelsens fortsatta granskning av stiftelsens förvaltning behandlades MF:s ställning i styrelse­arbetet, dels i egenskap av stiftare med uppgift att årligen utse ledamöter till stiftelsens styrelse, dels i egenskap av styrelseledamot och ordförande. Vidare behand­lades rollfördelningen mellan styrelse och rektor samt mellan rektor och ekonomiansvarig.
I december samma år lämnade länsstyrelsen ett granskningsyttrande. I yttrandet framhölls att kontinuiteten i styrelsearbetet är viktigt för att stiftelsens ändamål, dvs. att bedriva skolverksamhet, ska kunna upp­fyllas tillfredsställande. Länsstyrelsen anförde också att för det fall MF:s ut­seende av ledamöter fram­över skulle komma att ske på sådant sätt att konti­nuiteten i styrelsearbetet stördes, kunde länsstyrelsen överväga att ansöka om entledigande under åberopande av misskötsamhet, se 9 kap. 6 § stiftelselagen (1994:1220). I övrigt gjorde läns­styrelsen bedömningen att styrelsen var kapabel att sköta stiftelsens för­valtning. Ärendet avskrevs från vidare handläggning.
Under hösten 2011 hade Skolinspektionen inlett en granskning av stiftelsens skolverksamhet. Granskningen utmynnade i ett beslut den 12 april 2012 där Skolinspektionen riktade kritik mot hur stiftelsen, dvs. huvudmannen för skolverk­samheten, skötte sina åligganden. Kritik riktades bl.a. mot styrel­sen och dess styrning av verksamheten, som ledde till omfattande brister när det gällde skolans förmåga att utveckla verksamheten utifrån de krav som ställs i författningar. Vidare riktade Skolinspektionen kritik mot att rektorns möjligheter att sköta sina åliggan­den enligt skollag­stiftningen försvårades av att rektorn inte gavs de förut­sättningar och befogenheter som krävdes. Stiftelsen förelades i beslutet att senast den 13 augusti 2012 avhjälpa påtalade brister.
Under våren, och i tiden efter Skolinspektionens beslut, framförde tre styr­else­ledamöter oro till länsstyrelsen avseende stiftelsens situation. Särskilt pekades ordföranden MF ut, samt ledamoten SL, som hade valts till sekreterare.
Den 18 juni 2012 beslutade länsstyrelsen – med stöd av 9 kap.3 och 6 §§stiftelselagen – att ansöka hos tingsrätten om entledigande av MF och SL från deras uppdrag som styrelse­ledamöter. I ansökan yrkade länsstyrelsen också bl.a. att MF tills vidare skulle förbjudas att utse ledamöter i styrelsen.
I samband med ansökan om entledigande beslutade länsstyrelsen, med stöd av 9 kap. 6 § tredje stycket stiftelselagen, att för tiden till dess att domstolen slutligt avgjort frågan att entlediga MF och SL från deras uppdrag i styrelsen. Länsstyrelsen motiverade sina beslut i huvudsak enligt följande.
Vid granskningen har länsstyrelsen funnit omfattande brister i stiftelsens för­valtning, vilket inbegriper skolan. Beslutet från Skolinspektionen visar att stiftelsen inte följer sin ändamålsföreskrift om att skolan ska verka enligt skollagen. Stiftaren, ordföranden och styrelseledamoten MF följer inte stiftelselagens regel om kallelse till styrelsesammanträde. Vidare tillämpas inte stiftelsens regler om beslutsförhet korrekt. När MF inte fullgör sitt ledningsansvar upphör styrelsearbetet att fungera. Ordföran­den lyckas inte skapa den enighet som är nödvändig för att styrelsen ska kunna fatta beslut. Styrelseledamoten och sekreteraren SL visar på oredlighet vid protokollföringen liksom i vägran att ge styrelse­ledamöter tillgång till ekonomiskt underlag för att fatta beslut för stiftelsen. För att stiftelsen ska kunna klara sina arbetsuppgifter måste styrelsearbetet fungera. Detta är särskilt viktigt för skolverksamheten. Risken finns annars att Skolinspektionen, om nödvändiga åtgärder inte vidtas, återkallar skolans tillstånd. En förutsättning för att styrelsearbetet ska fungera är att MF entledigas som ledamot i styrelsen och därmed som ordförande.
Då mandattiden löper ut den 30 juni 2012 skulle syftet med entledi­gandet motverkas om MF utser nya ledamöter från den 1 juli 2012.
I samband med länsstyrelsens ansökan om entledigande eller strax därefter utsåg MF, i enlighet med stiftelsens stadgar, en ny styrelse om sju ledamöter från och med den 1 juli 2012. Hon begärde att länsstyrelsen skulle registrera ledamöterna i stiftelseregistret. Bland styrelseledamöterna ingick MF och SL.
Den 28 juni 2012 beslutade Stockholms tingsrätt, utifrån uppfattningen att länsstyrelsen i ansökan om entledigande framställde ett yrkande om säker­hetsåtgärd vid fara i dröjsmål enligt 26 § lagen (1996:242) om domstols­ärenden, att omedelbart förbjuda MF att utse nya styrelse­leda­möter i stiftelsen. Som skäl för beslutet angav tingsrätten att det ligger i sakens natur att syftet med att enlediga MF, även tillfälligt, skulle för­felas om hon alltjämt var behörig att utse nya styrelseledamöter.
Den 4 juli 2012 beslutade länsstyrelsen att avslå MF:s anmälan om nya styrelseledamöter i stiftelsen. Beslutet motiverades i huvudsak med att tingsrätten i beslutet den 28 juni 2012 förbjudit MF att utse nya styrelseledamöter. Konsekvensen av detta blev att stiftelsen från den 1 juli 2012 saknade beslutsför styrelse. Samma dag beslutade därför länsstyrelsen, att med stöd av 9 kap. 7 § stiftelselagen, utse nya ledamöter så att stiftelsen åter hade en beslutsför styrelse. Ingen av de av länsstyrelsen förordnande personerna var desamma som MF hade utsett och begärt att få registrerade i stiftelseregistret.
Sedan MF överklagat tingsrättens beslut om säkerhetsåtgärd beslutade Svea hovrätt den 23 augusti 2012 att undanröja beslutet med motiveringen att handlingarna i ärendet inte gav stöd för bedömningen att det förelåg fara i dröjsmål.
Med anledning av hovrättens beslut anmälde MF till läns­styrelsen återigen en för stiftelsen utsedd styrelse om fem personer. Bland dessa personer, som var desamma som omfattades av den tidigare anmälan, ingick inte MF och SL. Av anmälan framgick dock att ytterligare styrelseledamöter skulle kunna tillkomma.
Länsstyrelsen överklagade hovrättens beslut till Högsta domstolen, som den 27 augusti 2012 beslutade att inte meddelade prövningstillstånd. Den 29 augusti 2012 registrerade därför länsstyrelsen de fem styrelseledamöter som MF utsett och anmält för registrering i stiftelseregistret.
I ett yttrande till tingsrätten den 7 september 2012 ifrågasatte ombudet för MF och SL – mot bakgrund av att ingen av dem längre var ledamöter i styrelsen – om det fanns något legitimt intresse för länsstyrelsen att vidhålla yrkandet om entledigande. Frågan ställdes bl.a. av processekonomiska skäl då länsstyrelsen åberopat omfattande bevisning till stöd för sina påståenden om att MF och SL misskött sina uppdrag.
Länsstyrelsen vidhöll sina yrkanden om entledigande, med viss justering, och anförde till stöd för sin uppfattning i frågan i huvudsak följande.
Det kan inte vara rimligt att frågan om en ledamots misskötsamhet endast kan prövas för någon som innehar ett uppdrag i styrelsen, dvs. under pågående mandat­period och under förutsättning att ledamoten inte avsäger sig sitt uppdrag. I aktuell stiftelse utser MF själv styrelseleda-möter. Hon kan alltså på nytt utse sig själv eller annan ledamot, trots att någon (t.ex. tillsyns­myndigheten) har ansökt om entledigande av dem för det verksam­hetsår som gått. Tillsynsmyndigheten skulle därmed vara förhindrad att få leda­möternas misskötsamhet prövad i sak. Konsekvenserna av det synsättet är inte rimliga. Det skulle innebära att en stiftare skulle kunna undgå tillsyn, och även den eller de övriga ledamöter som har begärts entledigade, genom att stiftaren på nytt utser sig själv och ledamöterna. Enligt länsstyrelsens uppfattning skulle tingsrätten i stället pröva de omständigheter som hade åberopats i sak för misskötsamheten och inte enbart den formella aspekten att någon för tillfället innehar ett styrelseuppdrag eller inte.
I samband med att tingsrätten höll sammanträde i ärendet om entledigande den 8 november 2012 återkallade länsstyrelsen sin talan gentemot SL. I samband med det framställde SL ett yrkande om ersättning för rättegångskostnader. Enligt protokollet från sammanträdet vitsordade och medgav läns­styrelsen yrkandet om rättegångskostnader. Tings­rätten skrev av ärendet i den del som avsåg SL och förpliktade länsstyrelsen att ersätta SL för hennes ombuds­kostnader med 40 000 kr samt ränta.
Länsstyrelsen valde att överklaga beslutet om rättegångskostnader till hovrätten. Enligt länsstyrelsens uppfattning saknade tingsrätten lagstöd för sitt beslut om rättegångskostnader (se 32 § ärendelagen). Vidare hade länsstyrelsens vitsordande av SLs ersättningsanspråk fel­aktigt kommit att antecknas som ett medgivande av yrkandet. I beslut den 24 januari 2013 meddelade Svea hovrätt prövningstillstånd och lämnade länsstyrelens överklagande utan bifall. Högsta domstolen meddelade inte prövningstillstånd.
Den 21 december 2012 meddelade tingsrätten slutligt beslut i ärendet. Beslutet innebar att tingsrätten avskrev länsstyrelsens yrkande om entledi­gande av MF från uppdraget i styrelsen för stiftelsen samt att tingsrätten avslog länsstyrelsens yrkande att MF tills vidare skulle förbjudas att utöva sin rätt enligt stadgarna för stiftelsen att utse nya styrelseledamöter.
Av tingsrättens motivering framgår att avsikten med bestämmelsen i 9 kap. 6 § stiftelselagen – som föreskriver att en styrelseledamot som missköter sitt uppdrag kan entledigas av allmän domstol – kan antas vara att styrelsen ska kunna befrias från ledamöter som missköter uppdraget. Enligt tingsrätten fanns dock inget stöd i lagtexten för att personer som inte längre ingår i styrelsen ska bli utsatta för en retroaktiv granskning av hur de skött upp­draget. En sådan granskning av den aktuella stiftelsen kunde i stället ske på annat sätt. Tingsrätten fann därför att länsstyrelsens uppfattning, att dom­stolen först ska pröva om det finns sakliga förutsättningar för ett ent­ledig­ande (dvs. om missförhållanden föreligger) för att därefter ta ställning till om entledigandet kan verkställas, saknade stöd i lag. Läns­styrelsens begäran om entledigande ansågs därför ha förfallit i och med att MF avgick ur styrelsen. Inte heller yrkandet att förbjuda MF att tills vidare utse nya styrelseledamöter hade enligt tingsrätten något stöd i lag.
Länsstyrelsen överklagade tingsrättens beslut, såvitt avsåg yrkandet om att entlediga MF, och yrkade att hovrätten skulle återförvisa ärendet till tingsrätten för en materiell prövning. Tingsrättens beslut gällande frågan om att förbjuda MF att utse styrelseledamöter vann laga kraft.
Sedan hovrätten meddelat prövningstillstånd beslutade domstolen den 22 mars 2013 att avslå länsstyrelsens yrkande om undanröjande och återför­visning och att med ändring av tingsrättens beslut avslå länsstyrelsens yrkande om entledigande av MF från uppdrag i styrelsen för stiftelsen. Vidare avslog hovrätten MF:s yrkande om ersättning för rättegångskostnader. Beslutet motiverades med att länsstyrelsens ansökan inte kunde anses förfallen genom MF:s avgång ur styrelsen. I stället menade hovrätten att det saknades förutsättningar för ett bifall till ansökan, som därför rätteligen i stället skulle avslås.
Båda parter överklagade hovrättens beslut till Högsta domstolen, som den 12 juni 2013 beslutade att inte meddela prövningstillstånd.
Anspråken m.m.
MF och SL har nu, genom ombud, begärt skadestånd av staten avseende nödvändiga kostnader för rättsligt biträde.
MF har yrkat ersättning med 121 250 kr samt ränta enligt 4 och 6 §§räntelagen (1975:635) till dess betalning sker. Hon har även yrkat ersättning för sina ombudskostnader i ärendet hos Justitiekanslern.
MF har som grund för sitt anspråk anfört i huvudsak följande. Länsstyrel­sen har i onödan och helt felaktigt processat mot henne i syfte att avsätta henne från stiftelsens styrelse, som hon vid tidpunkten inte längre ingick i. Länsstyrelsen har dessutom fört talan om att hon som stiftare skulle för­bjudas att utse stiftelsens styrelse. Att länsstyrelsen har saknat laga grund för sin förda talan har nu fastställts av domstolarna. Länsstyrelsens åtgärder – att i domstol framställa och/eller vidhålla yrkanden som av praktiska eller rättsliga skäl inte kan bifallas – utgör fel eller försummelse vid myndighets­utövning. Åtgärderna har orsakat henne kostnader för rättsligt biträde, som på grund av gällande processrättslig reglering inte har kunnat kompenseras inom ramen för ärendet. Länsstyrelsens agerande innebär rena förbiseenden av aktuella bestämmelser och uppenbart oriktiga bedömningar. Staten är därför skyldig att ersätta henne för de ombuds­kostnader hon har förorsakats.
Beträffande det yrkade beloppet har MF anfört följande. Av ingiven faktura framgår att kostnaderna för rättsligt biträde fram till och med tingsrättens sammanträde har uppgått till 95 000 kr. För tiden därefter fram till och med den 13 juni 2013, vilket var den dag som hennes ombud fick Högsta domstolens beslut att inte meddela prövningstillstånd, har ombudet arbetat 8,4 timmar. Med ett timarvode om 2 500 kr innebär det ytterligare 26 250 kr inklusive mervärdesskatt.
SL har yrkat ersättning med 11 250 kr samt ränta enligt 4 och 6 §§räntelagen till dess betalning sker. Hon har även yrkat ersättning för sina ombudskostnader i ärendet hos Justitiekanslern.
SL har som grund för sitt anspråk anfört följande. Hon Guerrero i tingsrätten ett yrkande om ersättning för rättegångs­kostnader i ären­det. Efter medgivande från länsstyrelsen biföll tingsrätten yrkandet i beslutet den 8 november 2012. Därmed har hon begränsat sin skada fram till denna tidpunkt. Någon ersättning för nödvändiga kostnader för rättsligt biträde i tiden fram till och med den 8 november 2012 yrkas således inte. Däremot har länsstyrelsen i tiden därefter, genom att först medge yrkad ersättning i tingsrätten för att sedan överklaga beslutet till hovrätten och Högsta domstolen, agerat oakt­samt på ett sätt som är skadeståndsgrundande. Hon har därför orsakats kostnader för ombud (3,6 timmar á 2 500 kr) under perioden den 28 novem­ber 2012 (dagen då länsstyrelsen överklagade tingsrättens beslut) fram till och med den 13 juni 2013 (dagen då hennes ombud fick Högsta domstolens beslut att inte meddela prövningstillstånd).
Utredningen
Justitiekanslern har inhämtat ett yttrande från Länsstyrelsen i Stockholms län i vilket myndigheten har avstyrkt bifall till anspråket och anfört följande.
[…]
Mot bakgrund av att föregångaren till regeln i 9 kap. 6 § stiftelselagen inne­höll en befogenhet för allmän domstol att förordna om annan förvaltning och det förhållandet att regeln i 9 kap. 6 § stiftelselagen är avsedd att motsvara den tidigare bestämmelsen, har länsstyrelsen formulerat sina yrkanden till dom­stolen att MF och SL ska entledigas från sina uppdrag och att MF ska förbjudas att tills vidare utse nya leda­möter till styrelse.
För att domstolen ska överväga att efter ansökan från tillsynsmyndigheten entlediga en ledamot ska ledamoten ha misskött sitt uppdrag. Enligt läns­styrelsens uppfattning bör frågan om misskötsamhet därför prövas av dom­stolen. Först efter denna prövning bör tas ställning till frågan om entledig­ande och om ett sådant i det enskilda fallet kan verkställas. Ur tillsyns­perspektiv är detta förhållningssätt naturligt, eftersom det fokuserar på destinärernas intresse. Det ligger dessutom i linje med de befogenheter allmän domstol uttryckligen hade enligt den tidigare bestämmelsen, vilken utgjort förebild för och i sak ska motsvara den nuvarande. En tolkning där frågan om entledigande prövas före frågan om misskötsamhet får som läns­styrelsen ser det orimliga konsekvensen att tillsynsmyndighetens mest ingrip­ande tillsynsåtgärd blir mer eller mindre verkningslös. I stiftelser där styrelse­ledamöternas mandatperiod är kort medför tolkningen stora svårigheter att över huvud taget få frågan om misskötsamhet prövad, eftersom mandat­perioden riskerar att ta slut innan domstol hunnit pröva frågan. Situationen blir än mer uppseendeväckande i stiftelser där den påstått misskötsamma styrelse­ledamoten är ensam behörig att utse styrelse i stiftelsen. I ett sådant fall kan styrelseledamoten/stiftaren, för att undvika prövning av den påstådda misskötsamheten, välja att avgå ur styrelsen i avvaktan på domstolens av­skrivning av entledigandeärendet, och därefter på nytt utse sig själv till leda­mot. På detta sätt tillåts styrelseledamoten/stiftaren i en näringsdrivande stiftelse således friskriva sig från tillsyn, trots att näringsdrivande stiftelser enligt 9 kap. 10 § stiftelselagen inte får undantas från tillsyn. Denna konse­kvens är enligt länsstyrelsens uppfattning inte rimlig. Länsstyrelsen har därför ansett det nöd­vändigt att få räckvidden för bestämmelsen i 9 kap. 6 § stiftelselagen prövad i domstol.
[…]
Den aktuella stiftelsen har haft som ändamål att bedriva skolverksamhet enligt skollagen. I egenskap av tillsynsmyndighet är länsstyrelsen skyldig att ingripa om det kan antas att stiftelsens förvaltning inte utövas i enlighet med stiftelseförordnandet eller bestämmelserna i stiftelselagen eller att en styrelseledamot annars missköter sitt uppdrag.
Tillsynsmyndigheten för landets skolverksamhet (Skolinspektionen) hade förelagt stiftelsen att inom loppet av fyra månader avhjälpa allvarliga brister i skolverksamheten. Med två månader kvar tills samtliga åtgärder skulle vara avhjälpta tvingades länsstyrelsen konstatera att stiftelsens styrelse saknade plan för arbetet med att uppfylla Skolinspektionens föreläggande. Dessutom hade ifrågasättande och samarbetssvårigheter lett till handlingsförlamning i styrelsen. Med hänsyn till allvaret i situationen för närmare 300 elever, deras föräldrar samt ett 30-tal lärare bedömde länsstyrelsen att ingen annan åtgärd stod till buds än att ansöka om entledigande av de ledamöter som i utredningen visat sig ha starkast inverkan på stiftelsens förvaltning och som enligt länsstyrelsens uppfattning misskött sina uppdrag.
Länsstyrelsen har i förevarande ärende agerat med utgångspunkt från tillsyns­myn­dig­hetens skyldighet att ingripa, om det kan antas att stiftelsens förvaltning inte utövas i enlighet med stiftelseförordnandet eller bestämmelserna i stiftelse­lagen eller att en styrelseledamot annars missköter sitt uppdrag. Mot bakgrund av de uttalanden som gjorts i förarbetena och doktrin, det förhållandet att läns­styrel­sens bedömning av rättsläget inledningsvis fick stöd av Stockholms tings­rätt, samt den påfallande avsaknaden av praxis på området anser länsstyrelsen att myndig­hetens åtgärder har varit rimliga och försvarbara. Åtgärderna har enligt länsstyrelsens uppfattning varit nödvändiga för att länsstyrelsen skulle uppfylla sin skyldighet som tillsynsmyndighet. Länsstyrelsen bestrider således skade­stånds­ansvar på grund av fel eller försumlighet.
För det fall Justitiekanslern skulle finna att fel eller försumlighet föreligger tillägger länsstyrelsen följande. Den som åtar sig ett uppdrag som styrelseledamot i en näringsdrivande stiftelse bör enligt länsstyrelsens uppfattning besitta den kompetens som behövs för att bemöta tillsynsmyndigheten i ett ärende om misskötsamhet. MF och SL gör såvitt länsstyrelsen gällande att förevarande ärende rör rena rättsfrågor som inte ger utrymme för tolkning eller skönsmässig bedömning. Mot denna bakgrund ifrågasätter länsstyrelsen omfattningen av det juridiska stöd som klagandena funnit behov av. Utredningen av en isolerad rättsfråga kräver rimligtvis inte juridisk hjälp av den omfattning som klagandena gör gällande. Länsstyrelsen kan inte vitsorda något belopp som skäligt, eftersom det underlag som länsstyrelsen har tagit del av är alltför oprecist.
[…]
MF och SL har inkommit med synpunkter på länsstyrelsens yttrande.
Rättsliga utgångspunkter
Sökandenas ersättningsanspråk avser ersättning för ren för­mög­en­hets­skada bestående i de processkostnader de uppges ha haft för att ta tillvara sin rätt till följd av länsstyrelsens ansökan om entledigande m.m. och som de inte har kunnat få ersatta inom ramen för ärendet på grund av gällande reglering i 32 § ärendelagen.
Enligt skadeståndsrättsliga principer kan ersättning utgå för kostnader, t.ex. ombudsarvode, som den skadelidande har haft för att komma till sin rätt om kostnaderna har vållats genom fel eller försummelse från en myndighets sida. Principen tillämpas främst avseende kostnader som en enskild har haft för att överklaga ett felaktigt förvaltningsbeslut men bör även kunna tillämpas på motsvarande sätt i nu aktuellt fall.
Enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen (1972:207) ska staten ersätta bl.a. ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndig­hets­­­utövning i sådan verksamhet som staten svarar för.
Av praxis framgår att det för skadeståndsansvar inte är tillräckligt att en myn­­­­dighet eller en domstol har gjort en felaktig bedömning av en rätts- eller bevisfråga eller kan kritiseras för sitt ställningstagande i en fråga där det har funnits utrymme för en skönsmässig bedömning. Endast rena förbiseenden av en bestämmelse eller uppenbart oriktiga bedömningar anses utgöra fel eller försummelse i den mening som avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen. (Jämför NJA 1994 s. 654, NJA 2003 s. 285 och NJA 2007 s. 862.)
För en rätt till ersättning krävs förutom att det har förekommit ett skade­stånds­grundande fel eller en försummelse att detta kan anses ha vållat eller annorlunda uttryckt direkt orsakat skada för den enskilde. Enligt allmänna skadeståndsrättsliga principer gäller att det också an­kom­mer på den som begär ersättning att styrka skadan och dess om­­fatt­ning.
Överväganden avseende MF
Har staten ådragit sig skadeståndsansvar?
Länsstyrelsen har, i sin egenskap av tillsynsmyndighet, skyldighet att ingripa om det kan antas att en stiftelses förvaltning inte utövas i enlighet med stiftelseförordnandet eller bestämmelserna i stiftelselagen eller att en styrelseledamot annars missköter sitt uppdrag (9 kap. 3 § stiftelselagen).
Ingripande mot en styrelseledamot kan ske på olika sätt. Länsstyrelsen kan t.ex. förelägga en styrelseledamot att fullgöra sina åligganden (9 kap. 5 §). En annan möjlighet att ingripa mot en styrelseledamot som missköter sitt uppdrag är att ansöka om entledigande av styrelseledamoten hos allmän domstol (9 kap. 6 §).
Det är Justitiekanslerns uppfattning att förhållandena i styrelsen för Stift­elsen Maria Elementarskola vid tidpunkten för länsstyrelsens ansökan om entledigande den 19 juni 2012 var sådana att länsstyrelsen i och för sig hade fog för sitt beslut att vända sig till allmän domstol med en ansöka om entledigande av MF. Bedömningen blir densamma beträffande länsstyrelsens intermistiska beslut i frågan.
MF har gjort gällande att förutsättningarna för länsstyrelsens möjligheter till ingripande mot henne ändrades i och med att hon avgick ur styrelsen.
Frågan här blir där­för i första hand om länsstyrelsens fort­satta agerande i domstolsprocessen innefattat uppenbart felaktiga be­döm­ningar eller klart omdömeslösa ställningstaganden på sätt att läns­styrelsen där­igen­om ådragit staten skadeståndsskyldighet.
Länsstyrelsen har i processen mot MF agerat utifrån uppfattningen att domstolen först skulle ta ställning till om det fanns sakliga förutsättningar för ett entledigande (misskötsamhet) av MF för att därefter pröva frågan om entledigandet kunde verkställas. En annan tolkning av bestämmelsen i stiftelselagen skulle enligt länsstyrelsen kunna få orimliga konsekvenser i stiftelser där ledamöternas mandatperiod är kort eller i situationer som den aktuella, där den påstått missköt­samma ledmoten MF var ensam behörig att utse ledamöter i styrelsen.
Som framgår av tingsrättens beslut finns dock inget stöd i lagtexten för att personer som inte längre ingår i styrelsen ska bli utsatta för en gransk­ning av hur de skött sitt uppdrag. Möjligen har hovrätten uttryckt sig ännu tydligare genom att ange att MF:s avgång ur styrelsen innebar att det saknades förutsättningar för ett bifall till länsstyrelsens ansökan om entledigande.
Även om de skäl som länsstyrelsen har anfört till stöd för sitt agerande kan tyckas ändamålsenliga och nödvändiga utifrån ett tillsynsperspektiv får det, mot bakgrund av ordalydelsen i tillämplig lagtext samt domstolarnas avgöranden, anses stå klart att länsstyrelsens yrkande om entledigande av MF på grund av misskötsamhet har saknat stöd i lag i tiden efter det att hon lämnat sitt uppdrag. Justitie­kanslerns bedömning blir densamma i frågan om yrkandet att förbjuda MF att tills vidare utse nya styrelseledamöter.
Länsstyrelsens agerande i dessa avseenden får därmed anses ha utgjort sådant fel eller sådan försummelse som grundar skade­stånds­skyldighet för staten enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen.
Beräkning av skadan
Justitiekanslern anser, i motsats till länsstyrelsen, att det inte finns skäl att ifrågasätta MF:s påstående att ärendet har haft sådan karaktär att det har varit nödvändigt för henne att anlita juridisk biträde. MF bör därför tillerkännas ersättning för de ombudskostnader som har varit skäligen påkallade för att ta tillvara hennes rätt i ärendet.
Den faktura som MF har åberopat ger inte någon ledning i frågan om vilket arbete som ombudet har lagt ned i ärendet. Förutom ett totalt belopp om 95 000 kr saknas en arbetsredogörelse som närmare anger de åtgärder som har vid­tagits. Med hänsyn till det och då det ankommer på den som begär ersätt­ning att styrka skadan och dess omfattning, får angivna brister gå ut över MF.
Justitiekanslerns gör en uppskattning av det arbete som kan anses ha varit skäligen påkallat för att ta tillvara MF:s rätt. Vid bedömningen ska särskilt beaktas att ärendet har avsett två relativt avgränsade rättsfrågor, att merparten av arbetet utförts under tiden för tingsrättens prövning och att länsstyrelsen i vart fall vitsordat ett belopp om 40 000 kr avseende SL vid muntlig förberedelse den 8 november 2012.
Med hänsyn till samtliga föreliggande omständigheter anser Justitiekanslern att en ersättning om 60 000 kr, motsvarande ca 19 timmars arbete, kan anses skäligt. Skadestånd ska därmed utgå med detta belopp.
MF har yrkat ränta på ersättningen. På fordringar som avser skadestånd utgår enligt 4 § tredje stycket räntelagen (1975:635) ränta på förfallet belopp från den dag som infaller trettio dagar efter det att krav på ersättning har framställts. Ansökan om ersättning kom in hit den 20 juni 2013. Ränta ska därmed utgå från den 20 juli 2013 till dess betalning sker.
Ersättning för ombudskostnader i ärendet hos Justitiekanslern
MF har slutligen begärt ersättning med 34 375 kr motsvarande elva timmars arbete för ombudet i ärendet här. Med hänsyn till ärendets art och omfattning samt utgången i själva saken bör ersättning för ombuds-arvode begränsas till 25 000 kr, motsvarande åtta timmars arbete.
Överväganden avseende SL
SL:s anspråk avser enbart de kostnader hon har haft för rättsligt biträde i tiden efter tingsrättens beslut den 8 november 2012 och grundas på att länsstyrelsen har agerat försumligt genom att vid tingsrätten först medge hennes yrkande om rättegångskostnad för att sedan överklaga beslutet först till hovrätten och sedan till Högsta domstolen.
Enligt Justitiekanslern innebär dock inte länsstyrelsens agerande i detta avseende att staten har ådragit sig skadeståndsskyldighet gentemot SL. Hennes anspråk på ersättning ska därför avslås. Vid denna utgång föreligger inte heller förutsättningar att bifalla begärd ersätt­ning för ombudsarvode i ärendet här.
Justitiekanslern vill angående SL:s anspråk på ersättning i detta sammanhang ändå tillägga följande.
För det fall länsstyrelsens agerande skulle anses vara av sådan karaktär att staten därigenom har ådragit sig skadeståndsansvar i förhållande till SL uppkommer frågan om hon kan anses ha lidit någon skada genom detta.
Som nämnts ovan under rubriken Rättsliga utgångspunkter krävs för en rätt till ersättning – förutom att det har förekommit ett skadeståndsgrundande fel eller försummelse – att detta kan anses ha vållat eller, annorlunda uttryckt, direkt orsakat skada för den enskilde. Vidare ankommer det på den enskilde att visa rimlig aktsamhet för att förhindra skadans uppkomst och begränsa dess omfattning.
SL:s ersättningsanspråk avser de kostnader för rättsligt biträde som hon uppges ha haft för att ta tillvara sin rätt gentemot läns­styrelsen. Av utredningen i ärendet framgår att ombudets arbete avser ett e-post brev till länsstyrelsen den 30 november 2012 där länsstyrelsens agerande att överklaga tingsrättens beslut avseende rättegångskostnader ifrågasattes, samt ett yttrande till hovrätten den 10 december 2012.
Av inhämtat dag­boks­blad från hovrättens akt och av domstolens beslut framgår att hov­rätten har meddelat prövningstillstånd och slutligt beslut i ärendet utan att kommunicera överklagandet med SL/ombudet. Det framstår därmed som klart att utfallet av hovrättens prövning hade blivit detsamma även utan det ingivna yttrandet. Detsamma gäller beträff­ande e-postbrevet till länsstyrelsen med anledning av myndighetens över­klagande. Mot den bakgrunden bedömer Justitiekanslern att ersättning under alla förhållanden inte ska beviljas eftersom vidtagna åtgärder inte kan anses ha varit skäligen på­kallade för att ta tillvara SL:s rätt.