Närboendes talerätt enligt miljöskyddslagen-----Miljööverdomstolen fann att sakägare kan överklaga beslut eller dom om tillstånd trots att denne inte fört talan i underinstans. I mål som avgörs i Miljööverdomstolen enligt förfarandereglerna i rättegångsbalken kan en juridisk person (ideell förening) inte vara ombud för sakägare.
RATTEN
Tillstånd enligt miljöskyddslagen (1969:387) till anläggande och drift av kraftvärmeverk vid Sjölunda i Malmö kommun; nu fråga om klagorätt m.m.
Föredraganden anmäler följande.
Genom den överklagade domen lämnades Sydvästra Skånes Avfallsaktiebolag (SYSAV) tillstånd enligt miljöskyddslagen (1969:387) att uppföra och driva ett nytt kraftvärmeverk på tomten nr 7 i kvarteret Sjölunda i Malmö, varvid angavs villkor för tillståndet.
AKR, LP och AMT (nedan klagandena) har överklagat domen och yrkat bland annat att tillstånd inte skall lämnas för det nya kraftvännieverket i Malmö. Klagandena har gett in en fullmakt för Skånes Naturvårdsförbund att föra deras talan i målet. De har uppgett att de bor inom cirka två kilometers avstånd från kraftvärmeverket.
Målet föredras i erforderliga delar med anledning av att frågor uppkommit dels om klagandena har rätt att överklaga miljödomstolens dom trots att de inte fört talan vid miljödomstolen, dels om Skånes Naturvårdsförbund som juridisk person är behörigt att uppträda som ombud inför Miljööverdomstolen i det överklagade målet.
Frågan om klagandena har rätt att överklaga miljödomstolens dom, m.m.
Av handlingarna i Miljööverdomstolen framgår att Skånes Naturvårdsförbund inte har överklagat miljödomstolens dom för egen del och att förbundet sålunda inte har gjort gällande att det är en sådan ideell förening som har rätt att överklaga med stöd av 16 kap. 13 § miljöbalken.
Enligt 6 § första stycket lagen (1998:811) om införande av miljöbalken skall målet prövas i sak enligt äldre bestämmelser. Enligt 6 § andra stycket samma lag skall dock Miljööverdomstolen tillämpa bestämmelserna i miljöbalken i fråga om förfarandet.
Frågan om klagandena är att anse som sakägare hör nära samman med de materiella bestämmelserna i miljöskyddslagen och bedömningen bör därför ske enligt äldre rätt. Miljööverdomstolen finner att AKR, LP och AMT var för sig - med hänsyn till att de bor inom ett nära avstånd från det planerade nya kraftvärmeverket i Malmö - är berörda av anläggningen på sådant sätt att de är att anse som sakägare enligt den praxis som gäller vid prövning enligt miljöskyddslagen (1969:387).
Handlingarna från miljödomstolen visar att klagandena inte förde talan vid miljödomstolen. Frågan är då om de trots detta är behöriga att överklaga domen.
Bestämmelsen i 6 § andra stycket lagen (1998:811) om införande av miljöbalken och 20 kap. 3 § första stycket miljöbalken innebär att frågan om klagandena haft rätt att överklaga miljödomstolens dom trots att de inte fört talan vid miljödomstolen skall bedömas enligt miljöbalkens och rättegångsbalkens regler.
I 16 kap.12 och 13 §§miljöbalken finns särskilda regler beträffande rätten att överklaga domar och beslut i mål enligt miljöbalken. Reglerna har utformats på ett annat sätt än motsvarande regler i rättegångsbalken, som med något enstaka undantag förutsätter att endast den som har uppträtt som part vid underinstansen har rätt att överklaga. Av 16 kap. 12 § miljöbalken framgår att miljödomstolens dom får överklagas bland annat av den som domen eller beslutet angår om avgörandet har gått honom eller henne emot, dvs. av en sakägare. Bestämmelsen har hämtats från och avfattats på väsentligen samma sätt som bestämmelserna om överklagande i 33 § andra stycket förvaltningsprocesslagen (1971:291) och 22 § förvaltningslagen (1986:223). Av bestämmelsens ordalydelse framgår inte om rätten att överklaga förutsätter att sakägaren fört talan i miljödomstolen. Förvaltningsrättslig praxis ger inte heller något klart svar på frågan. Av visst intresse för bedömningen är dock att bestämmelserna i 16 kap. 13 § miljöbalken om vissa ideella föreningars rätt att överklaga avgöranden i mål enligt balken inte förutsätter att föreningen har varit verksam vid miljödomstolen. Bestämmelserna behandlar inte uttryckligen den nu aktuella frågan men av förarbetena framgår att avsikten varit att miljöorganisationer som avses i paragrafen skall ha rätt att överklaga domen trots att organisationen inte fört talan vid miljödomstolen. Bakgrunden till ställningstagandet i förarbetena är följande.
Regeringen har efter överklagande av avgöranden från Koncessionsnämnden för miljöskydd funnit att en sakägare har rätt att överklaga trots att denne inte fört talan vid Koncessionsnämnden. Regeringen anförde i ett beslut från år 1995 (M95/346/8) följande:
Att (de närboende) inte framfört sin inställning hos Koncessionsnämnden fråntar dem inte denna talerätt. Enskilda torde kunna utgå ifrån att samtliga, såväl allmänna som enskilda intressen, beaktas vid prövningen enligt miljöskyddslagen. Det skulle inte vara till gagn för tillståndsprövningen om var och en som kunde komma att beröras av verksamheten skulle vara tvungen att agera i tillståndsärendet för att inte gå miste om rätten att föra talan mot beslutet om detta skulle strida mot deras intressen.
I prop. 1997/98:45, bilaga A, s. 487 anges att Koncessionsnämnden i sitt remissyttrande över Miljöbalksutredningens förslag påtalat det förhållandet att det enligt praxis inte är nödvändigt för en sakägare att vara aktiv i underinstans för att få besvärsrätt och att motsvarande därför även bör gälla en miljöorganisation. Regeringen delade Koncessionsnämndens uppfattning i denna fråga, se prop. s. 490.
Miljööverdomstolen anser att de skäl som regeringen angett i 1995 års beslut gör sig gällande även vid tillämpningen av de nya bestämmelserna i miljöbalken. Miljööverdomstolen finner därför att klagandena - trots att de inte fört talan i sak vid miljödomstolen - har rätt att överklaga miljödomstolens dom.
Beslutet får överklagas endast i samband med överklagande av dom eller slutligt beslut.
Som angetts ovan har Miljööverdomstolen i detta mål att tillämpa miljöbalken i fråga om förfarandet. Enligt 20 kap. 3 § första stycket första meningen miljöbalken skall vad som är föreskrivet om tvistemål i allmän domstol tillämpas även i Miljööverdomstolen, om inte annat följer av balken eller annan lag.
Miljöbalken saknar bestämmelser om vem som får uppträda som ombud i mål enligt balken. Miljöbalksutredningen övervägde att införa en särskild regel i miljöbalken om att juridiska personer skulle få vara ombud. Utredningen lade dock inte fram något sådant förslag under hänvisning till att det skulle vara något helt nytt för prövningar reglerade i rättegångsbalken och att det även var tveksamt om det finns något behov av en sådan reglering (se SOU 1996:103 Del 2, s. 529). I förevarande mål får därför denna fråga bedömas enligt reglerna om rättegångsombud i 12 kap.rättegångsbalken. Även om det inte uttryckligen anges där förutsätter dessa regler att endast fysiska personer kan vara ombud. Juridiska personer är alltså - till skillnad mot vad som gäller i förvaltningsdomstolar (se pleniavgörandet RÅ 1981 ref. 1:71) - inte behöriga som ombud i allmän domstol. Miljööverdomstolen finner således att rättegångsbalkens bestämmelser inte tillåter juridiska personer att uppträda som ombud i mål enligt miljöbalken som har inletts vid miljödomstol.
Miljööverdomstolen avvisar därför Skånes Naturvårdsförbund som ombud för AKR, LP och AMT och förelägger dem enligt 12 kap. 6 § rättegångsbalken att senast den 28 februari 2000 ange om de själva skall föra sin talan eller senast denna dag ställa ett nytt ombud för sig som kan godkännas av Miljööverdomstolen.
Den som vill överklaga beslutet skall inom en vecka från den dag, då han fick del av beslutet, anmäla missnöje hos Miljööverdomstolen. Den som försummar detta har inte längre rätt att överklaga beslutet. Den som i rätt tid anmält missnöje får överklaga beslutet inom fyra veckor från den dag då han fick del av beslutet.
Om klagandena inte ställer något nytt ombud kan detta medföra att Miljööverdomstolen vänder sig direkt till klagandena med begäran om den komplettering som kan behövas med anledning av överklagandet.
Hovrättsrådet Crawford är skiljaktig beträffande frågan huruvida klagandena är behöriga att överklaga miljödomstolens dom och anför följande:
I 20 kap. 3 § första stycket första meningen miljöbalken anges att vad som är föreskrivet om tvistemål i allmän domstol tillämpas även på miljödomstolar och Miljööverdomstolen samt vid Högsta domstolens prövning av mål som avses i denna balk om inte annat följer av balken eller annan lag. I tredje stycket första meningen samma paragraf föreskrivs att förvaltningsprocesslagen (1971:291) tillämpas i miljödomstolarna i dit överklagade mål samt vid överklagande av sådana mål till Miljööverdomstolen, om inte annat följer av miljöbalken eller annan lag.
Miljöbalken innehåller inte någon bestämmelse i frågan huruvida en part skall ha fört talan vid miljödomstolen för att vara behörig att överklaga domstolens dom. Frågan berörs i balkens förarbeten. I Miljöbalksutredningen anges i ett avsnitt som behandlar miljöorganisationernas talerätt att en processuell fråga som uppkommer är om talerätt bör förutsätta att organisationen har varit aktiv i underinstansen. Miljöbalksutredningen ansåg att detta borde vara fallet, men att undantag dock kan tänkas när organisationen har en giltig ursäkt för att inte vara aktiv i första instans. Enligt utredningen kunde bristande kännedom om ett mål eller ärende inte vara giltig ursäkt om målet eller ärendet har kungjorts (se SOU 1996:103 Del 1 s. 533). Utredningen föreslog dock inte någon lagbestämmelse i den nu behandlade frågan utan synes ha förutsatt att vad utredningen anfört redan gällde enligt allmänna processrättsliga grundsatser.
Miljöbalksutredningens uttalande ger uttryck för en allmän processrättslig grundsats som med några få särskilt lagreglerade undantag gäller inom rättegångsbalkens tillämpningsområde och som under lång tid även har upprätthållits av Vattenöverdomstolen i mål enligt vattenlagen (1983:291). Högsta domstolen har inte meddelat prövningstillstånd i mål där Vattenöverdomstolen avvisat överklaganden med stöd av denna grundsats. Beträffande rättegången i vattenmål gällde sålunda i fråga om handläggningen - på motsvarande sätt som i nu aktuellt fall - rättegångsbalken i den mån inte annat följde av vattenlagen eller annan författning (13 kap. 2 § vattenlagen). Grundsatsen att en parts rätt att överklaga förutsätter att parten fört talan vid underinstansen har i vattenrättslig praxis upprätthållits vid överklaganden av sakägare som rört såväl tillståndsfrågan som överklaganden i vilka framförts anspråk på skadestånd eller skadeförebyggande respektive skadeavhjälpande åtgärder. - När det gäller förvaltningsprocesslagens tillämpningsområde är det svårare att av praxis dra några säkra slutsatser om rättsläget i nu aktuell fråga (se t.ex. rättsfallet RÅ 1999 not 32).
Vid remissbehandlingen av utredningens betänkande invände Koncessionsnämnden för miljöskydd mot utredningens ovan refererade uttalande och anförde att det enligt praxis inte är nödvändigt för en sakägare att vara aktiv i underinstans för att få besvärsrätt och att därför motsvarande borde gälla även för en miljöorganisation (se prop. 1997/98:45 s. 487). Bakgrunden till Koncessionsnämndens yttrande torde vara regeringens beslut från år 1995 som har refererats av majoriteten. Det kan här noteras att Koncessionsnämndens ärenden handlades enligt förvaltningslagen (1986:223) och att denna lag inte gäller för regeringens handläggning av ärenden (se 1 § förvaltningslagen).
I lagstiftningsärendet sade sig regeringen dela Koncessionsnämndens uppfattning men föreslog inte någon lagbestämmelse i frågan (se prop. 1997/98:45 s. 490). På förslag från Lagrådet infördes emellertid en bestämmelse om hur överklagandetiden skall räknas för en miljöorganisation som vill överklaga domen (se bestämmelsen i 16 kap. 13 § tredje stycket miljöbalken, som fick sin slutliga utformning vid utskottsbehandlingen i Riksdagen, bet. 1997/98:JoU20 s. 102 f. och s. 106).
Vad som sålunda har förevarit i lagstiftningsärendet vid införandet av miljöbalken har inte ändrat rättsläget såvitt avser kravet på en sakägare att föra talan vid underinstansen för att vara behörig att överklaga en dom som har meddelats av allmän domstol. Inom rättegångsbalkens tillämpningsområde har det angivna kravet också starka sakliga skäl för sig. Det bör här särskilt framhållas att en sakägares talan i ett mål om tillståndsprövning av vattenverksamhet kan avse t.ex. ersättning för skada eller begäran om åtgärder till förebyggande eller avhjälpande av skador. Instansordningens princip talar mot att en part skall få framställa sådana yrkanden först i andra instans. Vidare innehåller rättegångsbalken bestämmelser som begränsar möjligheterna för en part att framställa nya yrkanden och att åberopa nya omständigheter eller bevis i högre rätt. Dessa bestämmelser blir svåra att tillämpa om man tillåter överklaganden i nu aktuella fall. Om man tillåter parter som inte fört talan vid underinstansen att överklaga domar torde inte sällan den enda möjliga åtgärden för Miljööverdomstolen vara att återförvisa målet till miljödomstolen för en prövning av den talan som har aktualiserats först i andra instans.
Eftersom klagandena sålunda inte har fört talan vid miljödomstolen och de inte heller anfört någon omständighet som trots detta skulle kunna medföra behörighet att överklaga miljödomstolens dom skall deras överklagande avvisas.
Överröstad i denna fråga är jag i övrigt ense med majoriteten.