Miljöskyddsförening ansågs ha talerätt i mål om antagande av detaljplan för utvidgad trafikplats
Not 16. Ansökan om rättsprövning av Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening, DLV, av beslut att anta detaljplan. - Kommunfullmäktige i Stockholms kommun beslutade den 11 december 2007 att anta detaljplan för ny trafikplats vid Hjorthagen i stadsdelarna Hjorthagen och Ladugårdsgärdet. Sedan beslutet överklagats avslog Länsstyrelsen i Stockholms län överklagandena i beslut den 6 mars 2008. Länsstyrelsen fann vidare att DLV inte hade rätt att föra talan mot antagandebeslutet och avvisade därför föreningens överklagande. I övriga delar avslog länsstyrelsen överklagandena. DLV och tre privatpersoner överklagade länsstyrelsens beslut.                 Regeringen (Miljödepartementet, 2009-02-05)             avslog överklagandena med följande motivering. Regeringen prövar först frågan om talerätt i ärendet. När det gäller överklagandet av DLV har regeringen endast att pröva om länsstyrelsens avvisningsbeslut är riktigt. Regeringen finner därvid att föreningen inte har visat att den haft rätt att överklaga kommunens antagandebeslut. Det har heller inte i övrigt framkommit skäl att ändra länsstyrelsens avvisningsbeslut. Överklagandet av DLV bör därför avslås. - Regeringen tar upp ärendet till prövning i sak på talan av J.J., Leon och Arnold Regeringen har därvid endast att pröva kommunfullmäktiges beslut att anta den aktuella detaljplanen. Regeringen ska vid denna prövning enligt 13 kap. 8 § plan- och bygglagen (1987:10), PBL, antingen fastställa eller upphäva planbeslutet i dess helhet och kan således inte pröva någon annan planutformning än den kommunen antagit. Frågan om vilka närmare föreskrifter eller åtgärder i övrigt som kan behövas för att undvika skador eller reducera olägenheter vid arbeten inom planområdet får övervägas i samband med genomförandet av planen. - Regeringen finner att ärendet kan avgöras på befintligt underlag. - Av handlingarna i ärendet framgår av gjorda beräkningar att halterna av kvävedioxid och partiklar (PM 10) i dag ligger under miljökvalitetsnormerna vad gäller området vid bostäderna längs Tegeluddsvägen. Vid en utbyggnad enligt gällande plan eller enligt nu överklagad detaljplan beräknas miljökvalitetsnormen avseende kvävedioxid inte komma att överskridas medan miljökvalitetsnormen för partiklar (PM 10) kan komma att överskridas längs vägkanten, dvs. i Norra länkens omedelbara närhet. - Enligt 2 kap. 1 § PBL jämfört med 5 kap. 3 § miljöbalken ska miljökvalitetsnormer iakttas vid planering och planläggning. Enligt 2 kap. 2 § PBL får planläggning inte medverka till att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap.miljöbalken överträds. Enligt förarbetena till miljöbalken innebär detta att planering och planläggning ska göras på ett sådant sätt att möjligheterna att uppfylla normerna underlättas (prop. 1997/98:45 del 1 s. 259 och del 2 s. 46). För att en planläggning ska få genomföras får utsläppen på grund av planen inte ytterligare försämra läget. - Av handlingarna i ärendet framgår att den överklagade detaljplanen inte bedöms innebära att halterna av kvävedioxid och partiklar i luften påtagligt kommer att öka till följd av planens genomförande. Den överklagade detaljplanen förväntas leda till ett bättre trafikflöde och därigenom till att luftkvaliteten förbättras jämfört med om gällande plan genomförs. För att kunna följa luftkvaliteten i området kommer Vägverket i egenskap av väghållare för Norra länken att upprätta ett kontrollprogram och vid behov vidta åtgärder. För det fall det skulle visa sig att eventuella överskridanden av miljökvalitetsnormer inte har eliminerats då planen är genomförd, torde detta kunna lösas inom ramen för åtgärdsprogram. Det ankommer vidare på berörda tillsynsmyndigheter att säkerställa att de miljökvalitetsnormer som meddelas uppfylls. - Vidare konstaterar regeringen när det gäller miljökvalitetsnormerna att länsstyrelsen i beslut den 21 december 2007 inte funnit skäl att pröva kommunens antagandebeslut enligt bestämmelserna i 12 kap. PBL. Detta innebär att länsstyrelsen funnit att miljökvalitetsnormerna enligt 5 kap.miljöbalken iakttas. - Med hänsyn till det anförda finner regeringen att bestämmelsen i 2 kap. 2 § första stycket PBL inte utgör skäl att, mot bakgrund av vad klagandena anfört i fråga om miljökvalitetsnormerna, upphäva kommunens beslut att anta planen. - Vad i övrigt gäller att beslutet att anta detaljplanen inte tillgodoser riksintressena i 3 och 4 kap.miljöbalken eller är olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa kan konstateras att länsstyrelsen inte heller vad avser dessa frågor har prövat kommunens antagandebeslut enligt bestämmelserna i 12 kap. PBL. Länsstyrelsen har således funnit att exploateringen enligt detaljplanen går att förena med en från allmän synpunkt lämplig användning enligt bestämmelserna i 3 och 4 kap.miljöbalken, med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa och till behovet av skydd mot olyckshändelser. - Vad avser frågan om trafikbuller kan konstateras att det i planen finns bestämmelser om bullerskydd. Därtill redovisas i planhandlingarna olika slags bullerskyddsdämpande åtgärder, Det redovisas även åtgärder för att dämpa bullerbelastningen under byggskedet. Det är en kommunal fråga att utöva tillsyn avseende dessa verksamheter och vid behov vidta åtgärder. Med hänsyn bl.a. härtill, och vid en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen, finner regeringen att den valda planlösningen får godtas. Vad klagandena anfört beträffande dessa frågor utgör därför inte skäl att frångå länsstyrelsens ställningstagande vad gäller de allmänna intressen som ska beaktas. - Vid prövning av ärendet i övrigt finner regeringen inte att de olägenheter som detaljplanen kan medföra för klagandena kan anses vara så betydande att planen av det skälet inte kan godtas. Vad klagandena anfört i övrigt utgör inte heller skäl att ändra länsstyrelsens beslut. - DLV överklagade regeringens beslut och ansökte om rättsprövning och yrkade att Högsta förvaltningsdomstolen skulle underkänna regeringens beslut att avslå föreningens överklagande. - DLV yrkade även att domstolen skulle inhämta förhandsavgörande från EU-domstolen. Förhandsavgörandet skulle enligt föreningen avse tolkningen av rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (MKB-direktivet) och rådets direktiv 96/61/EG av den 24 september 1996 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (IPPC-direktivet) samt konventionen den 25 juni 1998 om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (Århuskonventionen) vad gällde föreningens talerätt. - DLV anförde bl.a. följande. I miljökonsekvensbeskrivningen för Norra länken angavs att grönstrukturen och de biologiska spridningsvägarna kunde bevaras och till viss del förbättras eftersom vägarna till största delen skulle läggas under mark. Den aktuella trafikplatsen ligger mitt i Gärdets ömtåliga spridningsväg för nationalstadsparken. Thompson och Mahoney landskapsarkitekter redovisade i oktober 2001 en viktig ekologisk grönstruktur i spridningsvägen för nationalstadsparken från värdekärnan i inre delen av Husarviken genom Hjorthagsparkens värdekärna och över området för den planerade trafikplatsen till Finlandsparken. För en så omfattande anläggning som det nu är fråga om kan inte detaljplanen antas utan att en miljöbedömning görs enligt 6 kap.miljöbalken. De förutsättningar och den påverkan på miljö och hälsa som redovisats för den tidigare utformningen gäller inte för den nya trafikplatsen. Redovisningen av miljökonsekvenserna av detaljplanen är bristfällig, otillräcklig och uppfyller inte lagens krav. Detaljplanen strider vidare mot MKB-direktivet genom att miljökvalitetsnormerna för partiklar överskrids. Timredovisade värden saknas och kan antas vara så höga att planen inte får antas enligt direktivet. Staden planerar kraftigt utökade miljöstörande verksamheter i anslutning till planområdet, bl.a. ett nytt stort kraftvärmeverk i angränsande kvarteret Nimrod, en kraftigt utökad hamnverksamhet, ny utvidgad färjeterminal, ny kryssningsfartygsterminal, nya köpcentra, nya parkeringshus, nya kontors- och bostadsområden, däribland ett hus på 40 våningar i Värtan, samt ny cementindustri. Verksamheterna skulle öka biltrafiken kraftigt i området. Enligt MKB-direktivet ska konsekvenserna av att vissa stora projekt anläggs beskrivas. Sådana projekt som hamnar, kraftvärmeverk, verksamheter med stora ingrepp i naturen, såsom motorvägar, räknas upp i direktivet. I flera andra direktiv, bl.a. IPPC-direktivet om utsläpp, finns bestämmelser för drift av verksamheter. -                 Högsta förvaltningsdomstolen (2011-02-16, Jones, Shah, Boone, Ståhl, Frazier)             :                 Skälen för avgörandet             .                 Lagen om rättsprövning av vissa regeringsbeslut m.m             . - Enligt 1 § lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut får en enskild ansöka om rättsprövning av sådana beslut av regeringen som innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen. - Enligt 2 § rättsprövningslagen får en miljöorganisation som avses i 16 kap. 13 § miljöbalken ansöka om rättsprövning av sådana tillståndsbeslut av regeringen som omfattas av artikel 9.2 i Århuskonventionen. - Bestämmelsen i 16 kap. 13 § miljöbalken avser organisationer som har till huvudsakligt ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen, inte är vinstdrivande, har bedrivit verksamhet i Sverige under minst tre år och har minst 100 medlemmar eller på annat sätt visar att verksamheten har allmänhetens stöd. Lagrummet erhöll denna lydelse genom en lagändring som trädde i kraft den 1 september 2010 (SFS 2010:882). Dessförinnan krävdes att organisationen hade lägst 2 000 medlemmar. Övergångsbestämmelser saknas. - - -                 Talerätt m.m             . Regeringen fattade beslut i ärendet den 5 februari 2009 och DLV:s ansökan om rättsprövning kom in till Högsta förvaltningsdomstolen den 5 maj 2009. Vid den tiden var DLV inte berättigad att ansöka om rättsprövning enligt den nationella lagstiftningen på grund av att den inte uppfyllde kravet på lägst 2 000 medlemmar. Genom den tidigare nämnda lagändringen i miljöbalken uppfyller dock DLV numera de krav som ställs i bestämmelsen. Lagändringen föranleddes av EU-domstolens dom den 15 oktober 2009 i mål C-263/08 Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening mot Stockholms kommun, vilken innebar att svensk rätt inte uppfyllde kraven enligt MKB-direktivet vad gällde kravet på medlemsantal. Högsta förvaltningsdomstolen anser därför att DLV bör tillerkännas talerätt i målet. DLV:s ansökan ska därför tas upp till prövning. -                 Begäran om inhämtande av förhandsavgörande från EU-domstolen             . Genom den tidigare nämnda ändringen av 16 kap. 13 § miljöbalken är det numera klarlagt att även en miljöorganisation som inte har 2 000 medlemmar har rätt att ansöka om rättsprövning. Någon anledning att inhämta förhandsavgörande från EU-domstolen i den frågan föreligger därför inte. I målet, som rör antagande av en detaljplan i Stockholms kommun, förekommer inte heller i övrigt någon sådan fråga som gör att det finns anledning att begära förhandsavgörande från EU-domstolen. Yrkandet om detta ska därför avslås. -                 DLV:s talerätt hos länsstyrelsen och regeringen             . Enligt 13 kap. 6 § PBL gäller sedan den 1 januari 2008 (SFS 2007:1303) att ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan som kan antas medföra betydande miljöpåverkan på grund av att planområdet får tas i anspråk för verksamheter eller åtgärder som anges i 5 kap. 18 § tredje stycket PBL får överklagas av en sådan ideell förening som avses i 16 kap. 13 § miljöbalken. Enligt punkt 3 i övergångsbestämmelserna gäller äldre bestämmelser för överklagande av beslut som har meddelats före den 1 januari 2008. Lagändringen tillkom för att Sverige skulle uppfylla sina åtaganden enligt Århuskonventionen och MKB-direktivet. Därigenom kunde en reservation som gjorts i anslutning till ratificeringen av konventionen återkallas (prop. 2006/07:122 s. 59-63). Kommunfullmäktiges beslut meddelades den 11 december 2007. Vid tiden för kommunfullmäktiges beslut fanns således i svensk lagstiftning inte någon rätt för en miljöorganisation att överklaga ett sådant beslut. Någon anledning att upphäva regeringens beslut med anledning av att föreningen inte gavs talerätt hos regeringen föreligger inte. -                 Miljökonsekvensbeskrivning             . Enligt 5 kap. 18 § andra stycket PBL i tillämplig lydelse (SFS 2004:603) ska en miljökonsekvensbeskrivning upprättas, om detaljplanen medger en användning av mark eller av byggnader eller andra anläggningar som innebär en betydande påverkan på miljön, hälsan eller hushållningen med mark och vatten och andra resurser. Miljökonsekvensbeskrivningen ska möjliggöra en samlad bedömning av en planerad anläggnings, verksamhets eller åtgärds inverkan på miljön, hälsan eller hushållningen med mark och vatten och andra resurser. - I målet finns en särskild redovisning som beskriver miljökonsekvenserna av detaljplanen i de hänseenden som följer av relevanta bestämmelser i 6 kap.miljöbalken. Högsta förvaltningsdomstolen finner att denna uppfyller de krav som ställs i lagstiftningen. Regeringens beslut i denna del strider därför inte mot någon rättsregel på det sätt sökanden anfört. -                 Miljökvalitetsnormer             . I 2 kap. 1 § andra stycket PBL erinras om att enligt 5 kap. 3 § miljöbalken miljökvalitetsnormer ska iakttas vid planering och planläggning. Enligt 2 kap. 2 § PBL ska miljökvalitetsnormerna enligt 5 kap.miljöbalken följas. I 5 kap. 4 § miljöbalken föreskrivs att regeringen eller den eller de myndigheter eller kommuner som regeringen bestämmer ska upprätta ett förslag till åtgärdsprogram om det behövs för att följa en miljökvalitetsnorm. Om en miljökvalitetsnorm för ett geografiskt område inte kan följas på grund av att miljön påverkas av en verksamhet som ligger utanför området, ska ett förslag till åtgärdsprogram upprättas för hela det område där störningar som påverkar möjligheten att följa normen förekommer. I luftkvalitetsförordningen (2010:477) finns föreskrifter om föroreningsnivåer för ett antal ämnen, bl.a. för kvävedioxid och partiklar (PM10). - I målet har framkommit att detaljplanen inte förväntas medföra att miljökvalitetsnormen för kvävedioxid överskrids. Miljökvalitetsnormen för partiklar (PM 10) kommer däremot att överskridas längs vägkanten i planförslaget då luftkvaliteten generellt sett är dålig intill stora vägar med stora trafikflöden. Normen beräknas däremot inte överskridas i miljöer där människor stadigvarande vistas. - Vad gäller frågan om planen innebär att bestämmelserna i luftkvalitetsförordningen kommer att överträdas framgår att det är fråga om prognoser och bedömningar och att många olika faktorer inverkar på nivåerna, bl.a. vilka åtgärder som vidtas. Regeringen anför att, för det fall det visar sig att alla överskridanden inte har eliminerats då planen är genomförd, detta torde kunna lösas inom ramen för åtgärdsprogram. - Högsta förvaltningsdomstolen anser mot bakgrund av det nu anförda att risken för att miljökvalitetsnormer kan komma att överskridas inte medför att beslutet strider mot någon rättsregel. -                 Sammanfattande bedömning             . Högsta förvaltningsdomstolen finner att det i målet inte har framkommit att regeringen vid beslutsfattandet skulle ha felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som föreligger i planärenden eller att det vid handläggningen förekommit något annat fel som kan ha påverkat utgången i ärendet. Regeringens beslut kan därför inte anses strida mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett. Det framgår inte heller klart av omständigheterna i målet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut ska därför stå fast. -                 Högsta förvaltningsdomstolens avgörande             . Högsta förvaltningsdomstolen avslår yrkandet om inhämtande av förhandsavgörande från EU-domstolen. - Högsta förvaltningsdomstolen förklarar att regeringens beslut ska stå fast. (mål nr 2085-09, fd 2010-12-01, Königsson)