Rättsprövning enligt lagen (2006:304) om vissa regeringsbeslut / Avsaknad av program samt avvikelse från översiktsplan som inte redovisats i kungörelsen om planförslaget och i planbeskrivningen (bifall)
Not 30. Ansökan av O.D. om rättsprövning av ett beslut att anta detaljplan. - Kommunfullmäktige i Gotlands kommun antog den 17 december 2007 detaljplan för Visby Snäckgärdet 1:28 m.fl. Sedan beslutet överklagats av O.D. beslutade Länsstyrelsen i Gotlands län att avslå överklagandet. - O.D. överklagade hos regeringen. Han åberopade bl.a. att detaljplanen i flera avseenden stred mot översiktsplanen, att planområdet var beläget inom ett område av riksintresse för naturvården och friluftslivet, att den tänkta turistverksamheten innebar en hårdexploatering av planområdet, att naturmiljön skulle skadas drastiskt och oåterkalleligt, att alternativa lokaliseringar inte utretts, att miljökonsekvensbeskrivningen inte uppfyllde kraven i 6 kap. 12 § miljöbalken och att den avsedda ungdomscampingen inte borde förläggas i anslutning till hans fastigheter. Regeringen inhämtade yttranden från Boverket och Gotlands kommun. Boverket tillstyrkte bifall till överklagandet och anförde bl.a. att omfattningen och inriktningen på den möjliga utbyggnaden enligt detaljplanen inte var i överensstämmelse med den fördjupade översiktsplanen för Norra Visby, att avvikelsen från översiktsplanen inte redovisats i planbeskrivningen och, fick det förutsättas, inte heller i kungörelsen samt att miljökonsekvensbeskrivningen saknade redovisning av nollalternativ och alternativa förslag. Enligt kommunen fanns det inte skäl att upphäva beslutet men kommunen medgav i andra hand att det upphävdes i viss del. Kommunen framhöll bl.a. att den i 1995 års översiktplan avseende fem rekreationsområden (däribland Snäckområdet) tolkat/använt begreppet rekreation som något som kan vara organiserat och innebära exploateringar av olika slag -                 Regeringen (Miljödepartementet, 2009-07-09)             upphävde, med ändring av länsstyrelsens beslut, kommunfullmäktiges antagandebeslut i den del som kommunen i andra hand medgett och avslog överklagandet i övrigt. Enligt regeringen var detaljplanen inte oförenlig med kommunens intentioner för området såsom de framställts i 1995 års fördjupade översiktsplan för Norra Visby. Vid en samlad bedömning hade det inte framkommit att handläggningen i kommunen haft sådana brister eller att det i övrigt förelegat sådana omständigheter som skulle innebära att kommunens planbeslut inte tillkommit i laga ordning. Den upprättade miljökonsekvensbeskrivningen sammantagen med andra planhandlingar utgjorde emellertid inte ett tillräckligt underlag för bedömning av den mest strandnära exploateringens konsekvenser för miljön och friluftslivet. Regeringen anförde vidare följande. Regeringen finner - då det i ärendet inte föreligger hinder för att upphäva antagandebeslutet på sätt kommunen medgivit - att prövningen av överklagandet bör ske med utgångspunkt i den avgränsning som detaljplanen erhåller med det av kommunen medgivna undantaget. Vid denna prövning finner regeringen att miljökonsekvensbeskrivningen är tillräckligt omfattande med hänsyn till den prövning som ska göras. Miljökonsekvensbeskrivningen beskriver på ett tillräckligt sätt den miljöpåverkan i olika hänseenden som ett genomförande av planen kan få. Vad O.D. framfört utgör inte skäl för att beslutet att anta den aktuella detaljplanen i den nu prövade delen bör upphävas. Regeringen konstaterar vidare att länsstyrelsen beslutat att inte pröva kommunens antagandebeslut enligt bestämmelserna i 12 kap.plan- och bygglagen (1987:10), PBL, vilket innebär att länsstyrelsen bl.a. funnit att exploateringen går att förena med en från allmän synpunkt lämplig användning enligt bestämmelserna i 3 och 4 kap. MB samt med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa eller till behovet av skydd mot olyckshändelser. Vad O.D. framfört utgör inte skäl att frångå länsstyrelsens ställningstagande avseende dessa frågor. Vid ärendets prövning i övrigt finner regeringen att de olägenheter som kan uppstå för O.D. inte kan vara så betydande att planen av det skälet inte kan godtas. Vad han framfört om bebyggelsens placering, exploateringsgrad, tillgänglighet till området eller om ungdomscamping i området utgör inte skäl för att upphäva beslutet att anta planen. O.D. ansökte om rättsprövning och anförde bl.a. följande. Förslaget till detaljplan avviker på flera punkter från den fördjupade översiktsplan som finns för området. Avvikelserna har inte kungjorts och redovisats enligt föreskrifterna i PBL. Även den av regeringen reviderade detaljplanen avviker från översiktsplanen för området. Ett genomförande av detaljplanen kommer att medföra en betydande miljöpåverkan. I miljökonsekvensbeskrivningen tas alternativa lokaliseringar av turistprojektet inte upp och inte heller utformningen vid en mindre hård exploatering. De naturvärden och det friluftsliv som finns i området och som utgör riksintresse kommer att skadas mycket allvarligt om den reviderade detaljplanen genomförs. Några skyddsåtgärder vidtas inte. Syftet med planen är vidare att förlägga en rad campingstugor längs med gränsen till hans fastighet, stugor som enligt uppgift ska användas till ungdomscamping. Bebyggelsen är ett allvarligt hot mot hans fastighet. Det är viktigt att det uteslutna strandpartiet ingår i detaljplanen eftersom stranden och de övriga delarna av det aktuella detaljplaneområdet hänger nära samman geografiskt och i fråga om allmänhetens användning. - Sedan Regeringsrätten förordnat att regeringens beslut tills vidare inte skulle gälla anförde regeringen i yttrande bl.a. följande. Det har inte varit aktuellt att redovisa avvikelser från översiktsplanen enligt 5 kap. 24 och 26 §§ PBL. En utgångspunkt för regeringens prövning vad gäller krav på redovisning av rimliga alternativ har varit att planområdet åtminstone alltsedan 1960-talet använts, och alltjämt används, för campingändamål. Ett genomförande av detaljplanen skulle inte medföra att tidigare oexploaterade markområden tas i anspråk, utan snarare att pågående markanvändning vidareutvecklas. Det kan mot den bakgrunden inte vara rimligt att i detta fall t.ex. redovisa alternativa lokaliseringar i områden som är oexploaterade. Med beaktande av planens syfte i det aktuella fallet - att vidareutveckla pågående markanvändning - hade en utförligare beskrivning av alternativ inte tillfört något ytterligare och har därför kunnat undvaras i det aktuella fallet. Vidare har regeringen funnit att den beskrivning av nuläget som finns i handlingarna uppfyller miljöbalkens krav på beskrivning av det s.k. nollalternativet. Mot denna bakgrund har den miljökonsekvensbeskrivning som förelegat i ärendet varit tillräckligt omfattande. -                 Regeringsrätten (2010-03-31, Foster, Frazier, Barnett, Porter, Lowery)             :                 Skälen för Regeringsrättens avgörande             . Enligt 1 § lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut får en enskild ansöka om rättsprövning av sådana beslut av regeringen som innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen. - Enligt 7 § rättsprövningslagen ska Regeringsrätten, om den finner att regeringens beslut strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett eller som klart framgår av omständigheterna, upphäva beslutet. Detta gäller dock inte om det är uppenbart att felet saknar betydelse för avgörandet. - Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att det föreligger en viss handlingsfrihet vid beslutsfattandet, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (jfr prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - O.D. har gjort gällande att den aktuella detaljplanen avviker från den för området gällande översiktsplanen och att planförfarandet uppvisar brister. - Regeringsrätten konstaterar först att bestämmelserna i PBL inte hindrar en kommun att anta en detaljplan som avviker från vägledningen i en översiktsplan. Sådana avvikelser kan dock ha betydelse för vilka åtgärder kommunen ska vidta under planförfarandet. - För det aktuella detaljplaneområdet gäller en fördjupad översiktsplan för Norra Visby som antogs den 18 september 1995. Enligt översiktsplanen ska den nu aktuella marken användas som rekreationsområde. Av planbeskrivningen framgår att markområdet använts för bad och camping, med campingplatser för tält och husvagnar och mindre bebyggelse för service. Det anges vidare att campingverksamheten bör kunna expandera men en utökning bör, på grund av den stora fornrikedomen, ske i samarbete med antikvariska myndigheter. Fornlämningsområdet bör inhägnas och man bör nyttja tillfället att vårda fornlämningsmiljön och informera om den. Enligt översiktsplanen bör det i övrigt vara ett mål att öka tillgängligheten och förbättra sambandet mellan områdena söder och norr om campingområdet. - Detaljplanen antogs av kommunen den 17 december 2007. Enligt planbestämmelserna får områdets kvartersmark användas till handel för camping och badgästers behov, restauranger, hotell, konferenslokaler, campingplats, övernattningsstugor, raststugor, skidbacke med lift, friluftsbad samt parkeringsplatser. Byggnader får utföras med högst två våningar samt suterrängvåning. Största totala bruttoarea för bebyggelsen är 14 000 kvm. Bygglov eller marklov inom markerat fornlämningsområde får inte ges förrän en arkeologisk undersökning gjorts. - Av planbeskrivningen framgår vidare följande. Vid antagandetidpunkten fanns ett fåtal stugor på campingplatsen, som under lågsäsong hade karaktären av ett naturområde. När planen är fullt utbyggd kommer området att mer likna ett industriområde för turism. Landskapsbilden förändras och allmänhetens möjligheter att vistas i området kommer att minska. Trots detta har planförslaget lagts fram med tanke på det stora allmänna intresset att kunna utveckla turistnäringen på Gotland. - Av 5 kap. 23 § PBL framgår att, innan en detaljplan antas, planförslaget ska ställas ut under minst tre veckor och att den som vill lämna synpunkter på förslaget ska kunna göra det skriftligen under utställningstiden. Av 24 § första stycket framgår att utställningen av planförslaget ska kungöras och att det av kungörelsen bl.a. ska framgå om detaljplaneförslaget avviker från översiktsplanen. Vidare följer av 26 § andra stycket att, om förslaget till detaljplan avviker från översiktsplanen, avvikelsen och skälen för denna ska redovisas i beskrivningen. Av bestämmelsernas förarbeten framgår att det visserligen inte ställs något krav på att en detaljplan följer översiktsplanen men att sådana avvikelser bör framgå av kungörelsen och planbeskrivningen så att sakägare och myndigheter görs uppmärksamma på när kommunen ändrar sin planeringsinriktning och skälen till det (prop. 1985/86:1 s. 613 och 618). - Enligt Regeringsrättens mening kan, som Boverket framfört i sitt yttrande till regeringen, omfattningen av och inriktningen på den utbyggnad som detaljplanen ger utrymme för inte anses vara i överensstämmelse med vad som anges i den fördjupade översiktsplanen för Norra Visby. Detaljplanen avviker således från den fördjupade översiktsplanen. Inte heller den av regeringen reviderade detaljplanen är enligt Regeringsrättens mening i överensstämmelse med den fördjupade översiktsplanen. - Av utredningen framgår att kommunens kungörelse om utställningen av planförslaget inte innehöll någon uppgift om att planförslaget avvek från den fördjupade översiktsplanen. Avvikelsen från den fördjupade översiktsplanen redovisades inte heller i planbeskrivningen. Antagandet av detaljplanen strider således mot 5 kap. 24 § första stycket och 26 § andra stycket PBL. Någon omständighet som visar att det är uppenbart att dessa fel saknat betydelse för avgörandet har inte kommit fram. - Det förhållandet att detaljplanen avviker från den fördjupade översiktsplanen kan ha betydelse även för bedömningen av om detaljplaneförfarandet i övrigt följt bestämmelserna i PBL. Enligt 5 kap. 18 § första stycket ska detaljplanen grundas på ett program som anger utgångspunkter och mål för planen, om det inte är onödigt. När program utarbetas ska sakägare och andra som har ett väsentligt intresse av programmet beredas tillfälle till samråd, vars syfte är att förbättra beslutsunderlaget och att ge möjlighet till insyn och påverkan (20 och 21 §§). - I förarbetena till bestämmelserna anges att avsikten med programförfarandet är att dialogen mellan kommunen och de kommuninvånare som berörs av ett planärende ska komma till stånd tidigare. I vissa fall bör dock översiktsplanen kunna ersätta programmet. Det kan bli aktuellt om kommunen i en översiktsplan dragit upp sådana riktlinjer för detaljplanearbetet att innebörd och konsekvenser kan utläsas tillräckligt tydligt. Det bör krävas att översiktsplanen är aktuell samt att detaljplanen har stöd i översiktsplanen (prop. 1994/95:230 s. 74 och 117). - Såvitt framgår av handlingarna i målet har något planprogram inte upprättats i samband med detaljplanearbetet. I enlighet med vad Regeringsrätten tidigare anfört kan den fördjupade översiktsplanen för Norra Visby inte anses ha dragit upp sådana riktlinjer för detaljplanearbetet att ett program kunnat undvaras. Ett program skulle således ha upprättats och antagandet av detaljplanen strider därför även mot 5 kap. 18 § första stycket PBL. Det är inte uppenbart att detta fel saknat betydelse för avgörandet (jfr RÅ 2007 ref. 41). - Regeringens beslut strider således mot 5 kap. 24 § första stycket och 26 § andra stycket PBL genom att det vid kungörelsen av planförslaget inte framgått att detaljplanen avviker från översiktsplanen och genom att denna avvikelse och skälen för den inte redovisats i planbeskrivningen. Beslutet strider vidare mot 5 kap. 18 § första stycket PBL eftersom detaljplanen inte grundats på ett program som anger utgångspunkter och mål för planen. Det är inte uppenbart att dessa fel saknat betydelse för regeringens avgörande. Redan på grund härav ska regeringens beslut upphävas. -                 Regeringsrättens avgörande             . Regeringsrätten upphäver regeringens beslut. (mål nr 5181-09, fd 2010-02-24, Runsten)