Provtagningsmetod vid kommunalt reningsverk-----Kommunen i egenskap av verksamhetsutövare för ett avloppsreningsverk yrkade undantag från bestämmelserna i Naturvårdsverkets kungörelse angående vilka metoder som måste tillämpas för kontroll av avloppsvatten. Kommunen ville använda en annan metod än den som angavs i kungörelsen. Underinstanserna medgav inte något undantag. Miljööverdomstolen (MÖD) fann dock att det i kungörelsen fanns en bestämmelse som öppnade för möjligheten att använda en likvärdig metod om bara kommunen kunde visa för tillsynsmyndigheten att metoden var likvärdig. Då MÖD fann att kommunens metod var likvärdig behövdes det inget undantag varför överklagandet avslogs.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Miljööverdomstolen avslår överklagandet.
Hörby kommun, Tekniska kontoret (kommunen), har - såsom Miljööverdomstolen uppfattat det - yrkat att Miljööverdomstolen med ändring av den överklagade domen skall medge undantag enligt 23 § kungörelsen (SNFS 1990:14) med föreskrifter om kontroll av utsläpp till vatten- och markrecipient från anläggningar för behandling av avloppsvatten från tätbebyggelse. Därvid har kommunen åberopat att stickprov och tidsproportionellt dygnsprov skall bedömas likvärdiga för reningsverken i Askeröd, Svensköp, Önneköp och Östraby i Hörby kommun.
Länsstyrelsen har bestritt ändring.
Kommunen har åberopat samma omständigheter som redovisats i miljödomstolens dom och har därutöver anfört i huvudsak följande.
Tekniska kontoret har med modellen Tanks in Series (TIS) visat att ett stickprov med avseende på flödesfördelningen (dispersion och diffusion) i praktiken är ett medelvärde för inkommande vatten under mer än ett dygn. Dammarnas stora volym och flödesfördelningen medför en god omblandning och därmed låg variation i utgående koncentration.
Tidsproportionell provtagning ger upphov till en systematisk underskattning av utsläppen om inte flödet och/eller koncentrationen är konstant/oberoende. Ett faktum för de aktuella reningsverken är att flödet aldrig är konstant under ett helt dygn eftersom det varierar med vattenanvändningen och inläckage. Sammanfattningsvis kan konstateras att endast då koncentrationen är konstant uppfylls kravet för att ett tidsproportionellt prov skall ge ett rättvisande resultat, vilket är samma krav som ställs på stickprov. Att koncentration och flöde är positivt korrelerade är ett välkänt faktum vilket medför att stickprov generellt ger upphov till en överskattning av utsläppen då det tas under högflöde som sammanfaller med normal arbetstid.
Både miljön och ekonomin vinner på minskade transporter. Dygnsprov medför dubbla transporter eftersom provtagningsutrustningen måste transporteras ut på verket ena dagen och sedan hämtas in dagen efter, vilket ger merarbete på ca 4-6 timmar per prov. Om stickprov tas i stället för dygnsprov planerar tekniska kontoret att ta 1 prov/månad i stället för 8 prov per år. Detta ger en bättre bild av hur utsläppen från reningsverket är under året.
Länsstyrelsen har åberopat sina yttranden till miljödomstolen och har därutöver anfört i huvudsak följande.
Länsstyrelsen delar Miljödomstolens mening att modellen måste verifieras med avseende på aktuellt användningsområde. Modellen som kommunen använder avser våtmarksanläggningar medan provtagningen som diskuteras avser kommunala avloppsreningsverk med olika utformning. Det finns otaliga matematiska modeller med varierande tillförlitlighet som universitet, organisationer och privata företag har tagit fram. Vilka modeller som kan anses tillförlitliga kan endast avgöras med en verifiering för avsett ändamål. Särskilt viktigt blir detta när en modell som är ämnad för ett användningsområde skall används till ett annat, som i det här fallet.
Naturvårdsverket har anfört i huvudsak följande.
I 4 § sista stycket i kungörelsen SNFS 1990:14 anges att "alternativa...mätanordningar kan användas i stället för de föreskrivna, under förutsättning att verksamhetsutövaren kan visa att metoderna är likvärdiga vid kontroll av aktuell typ av avloppsvatten".
Om det i det enskilda fallet finns särskilda skäl kan länsstyrelsen med stöd av 23 § i den nämnda kungörelsen medge undantag från föreskrifter i kungörelsen. Även om verksamhetsutövaren inte kan visa att en metod är likvärdig i enlighet med 4 § sista stycket, anser Naturvårdsverket att undantag enligt 23 § kan ges. Undantag enligt 23 § torde därför kunna ges utöver vad som görs möjligt i 4 § eller från andra delar av kungörelsen.
Eftersom kommunen riktar sin begäran till länsstyrelsen har Naturvårdverket uppfattat handlingarna som att kommunen även åberopar att det föreligger särskilda skäl enligt 23 § i kungörelsen.
Särskilda skäl att medge undantag från bestämmelserna i den aktuella kungörelsen, skulle enligt Naturvårdsverket kunna vara att likvärdig eller bättre information om ett utsläpp kan ges av en annan provtagningsmetodik. Kommunen anför att en tidsproportionell dygnsprovtagning medför en systematisk underskattning av utsläppets storlek. Naturvårdsverket anser att detta normalt är fallet eftersom utgående halter vanligtvis är positivt korrelerade med flödet. En tidsstyrd provtagning gör att perioder med lågt flöde och låga koncentrationer får en oproportionellt stor inverkan på dygnsprovet.
Såsom kommunen påpekar finns med en stickprovtagning en uppenbar risk att missa högflödessituationer då sedimenterat material i dammarna kan resuspenderas, vilket gör att under relativt kort tid relativt höga halter av föroreningar lämnar dammarna. Enligt 5 § i den aktuella kungörelsen skall man vid de aktuella reningsverken ta 8 dygnsprov per år, en frekvens som i sig medför en risk att missa dessa perioder. Naturvårdsverket bedömer därför att, under förutsättning att stickprov tas under en lämplig tidpunkt på dygnet, "riskökningen" att missa dessa utsläpp med ett ändrat provtagningsförfarande i dessa fall är försumbar.
Naturvårdsverket delar miljödomstolens bedömning att kommunen inte på ett övertygande sätt visat att de två provtagningsmetoderna är likvärdiga. Däremot anser Naturvårdsverket att, mot bakgrund av kommunens beskrivning av anläggningarna, det skulle kunna föreligga särskilda skäl till att medge undantag från föreskrifterna och följaktligen möjlighet för kommunen att ändra provtagningsförfarandet. De handlingar som Naturvårdsverket har tagit del av ger dock inte möjlighet att göra en sådan bedömning. Kommunens uppgifter behöver således verifieras i detta avseende.
Med anledning av Naturvårdsverkets yttrande har kommunen anfört följande. Kommunen har utfört ytterligare provtagning för att visa att variationen under dygnet är liten. Provtagningen utfördes på två reningsverk under ett dygn på vartdera reningsverket. En automatisk provtagare användes, vilken tog ut ett prov per timme. Av de 24 proven analyserade kommunen sex prov, fördelade jämt över hela dygnet. Samtliga analyserade parametrar låg inom gränsen för mätosäkerhet, med undantag för ett värde. Resultaten visar alltså att värdena varierar med maximalt ± 20 % över dygnet, dvs. mindre än föreskriven analysmetods mätosäkerhet. Kommunen anser att detta visar att de beräkningar som tidigare gjorts stämmer överens med verkligheten. Det visar dessutom att det inte spelar någon större roll vilken tid på dygnet stickprovet tas eftersom inga större variationer förekommer. De nya provtagningarna som utförts styrker de jämförelser som kommunen tidigare utfört då både stick- och dygnsprov uttagits vid samma tillfälle. Även de tidigare jämförelserna mellan stick- och dygnsprov påvisar en skillnad mindre än föreskriven analysmetods mätosäkerhet med undantag för ett fosforvärde där stickprovet ger ett förhöjt värde jämfört med dygnsprovet.
Av 1 § i den i målet aktuella kungörelsen (SNFS 1990:14) framgår att dess föreskrifter omfattar kontroll av utsläpp till vatten- eller markrecipient från anläggningar för behandling av avloppsvatten från tätbebyggelse med mer än 200 invånare. I 3 § anges att kontrollen skall avse utsläppta mängder per kalenderår av vissa parametrar. För avloppsreningsverk med anslutning mellan 201 och 500 personekvivalenter skall enligt 20 § andra stycket punkten 4 för varje kalenderår rapporteras halt av respektive kontrollparameter, redovisat som årsmedelvärde i milligram per liter. Detta är således syftet med kungörelsen.
I 4-19 §§ i kungörelsen föreskrivs hur mätningar, provtagningar och analyser skall genomföras och hur mätutrustningar skall skötas. Av 4 § andra stycket framgår att alternativa mät- och analysmetoder respektive mätanordningar kan användas i stället för de föreskrivna, under förutsättning att verksamhetsutövaren kan visa att metoderna eller anordningarna är likvärdiga vid kontroll av aktuell typ av avloppsvatten. Verksamhetsutövaren kan alltså välja att tillämpa en alternativ metod under förutsättning att han för tillsynsmyndigheten kan visa att metoden är likvärdig med den i kungörelsen föreskrivna. Någon prövning av om undantag enligt 23 § skall medges p.g.a. särskilda skäl blir inte aktuell.
Enligt Miljööverdomstolens mening visar den av kommunen framlagda utredningen, särskilt de ytterligare verifieringar som redovisats i Miljööverdomstolen, att den föreslagna metoden, stickprov, vid jämförelse med den i kungörelsen angivna metoden, tidsproportionellt dygnsprov, ger ett likvärdigt resultat för den aktuella tillämpningen, d.v.s. att bestämma ett årsmedelvärde beträffande halten av vissa parametrar. Det bör därmed stå kommunen fritt att använda denna alternativa metod.
Vid anförda förhållanden saknas det förutsättningar för att bifalla kommunens yrkande om undantag. Överklagandet, vars ändamål kommunen ändå uppnått, skall därför avslås.
Domen får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättsrådet Hicks, miljörådet Stanton, hovrättsrådet Pacheco och f.d. hovrättsrådet Golden, referent. Enhälligt.
YRKANDEN M.M.
Genom beslut den 29 april 2005 avslog länsstyrelsen i Skåne län begäran från (tekniska kontoret i) Hörby kommun om utbyte av dygnsprov till stickprov vid de anmälningspliktiga reningsverken med en dimensionerande belastning större än 200 personekvivalenter (pe) i Hörby kommun.
Länsstyrelsens beslut har överklagats av Hörby kommun, tekniska kontoret som har anfört bl.a. följande. Tekniska kontoret bestrider att stickprov inte kan jämföras med tidsproportionell dygnsprovtagning i de aktuella dammarna för avloppsrening. Kontoret anser att det material som ligger bakom ansökan om ändrad provtagning är tillräckligt för att övergå från tidsviktad provtagning till stickprov för de mindre reningsverken i Hörby kommun. Enligt 2 § SNFS 1990:14 kan annan än föreskriven provtagningsmetod användas om den bedöms som likvärdig och verksamhetsutövaren kan visa detta.  Med hänsyn till föreskriftens ålder är det mycket troligt att den är avsedd för kompakta konventionella reningsverk och inte våtmarks- och dammrening som ökat i antal efter föreskriftens ikraftträdande. Den utredning angående flödesfördelningen som tekniska kontoret insänt baseras på en allmänt vedertagen flödesfördelning inom avloppsrening i våtmarker (dammar).  Då uppehållstidsfördelningen har beräknats enligt vedertagna metoder, görs bedömningen att stickproverna uppfyller de krav som kan ställas på dygnsprov. Vid modellering av värsta fall scenario, maxtimflöde under ett helt dygn, visar det sig att vattnet i ett stickprov har en varierande ålder, där åldersskillnaden överstiger ett dygn. När åldersskillnaden i ett vattenprov överstiger ett dygn medför detta att stickprovet är ett viktat medelvärde för mer än ett dygns inkommande vatten, vilket torde vara målet med kravet på provtagningsförfarandet. Vid normalflöden bedöms stickproven ha en varierande åldersfördelning som vida överstiger 7 dygn vilket är avsevärt mer än ett dygn. Tekniska kontoret hävdar att en analys av uppehållstidsfördelning, baserad på vedertagna metoder, mätningar och antaganden, är likvärdig dimensioneringen av reningsverk baserad på vedertagna modeller, mätningar och antaganden. Varken länsstyrelse eller naturvårdsverk ger klara besked om vilka modeller som bör användas för beräkning av uppehållstidsfördelning men tekniska kontoret anser att vald metod (Tanks in Series) är lämplig. Lämpligheten grundas på att modellen ger realistiska resultat, är allmänt vedertagen och att det finns mycket litteratur om specialtillämpningar inom det aktuella området baserat på mätdata. Den systematiska underskattningen av utsläppen för små konventionella reningsverk sker ej om stickprov används för aktuella dammar med hänsyn till att koncentrationsvariationen under dygnet är liten samt att provet tas under arbetstid då högflöde råder. Under hösten 2004 har både stick- och dygnsprov tagits och analyserats av ackrediterat laboratorium. Avsikten med jämförande provtagning var endast en bekräftelse på att använda modeller var rättvisande. Eftersom det är fråga om endast anmälningspliktiga anläggningar finns inte några villkor för verksamheterna utan endast rekommenderade utsläppshalter. Det är därför inte fråga om villkorsuppfyllnad. Tekniska kontoret har svårt att tolka vad länsstyrelsen avser med att parametrar och begränsningar inte är kända i detta fall. Parametrar finns väldokumenterat i referensen Miller och Sharp, t.ex. hur dammutformning påverkar modellen. Skulle däremot reduceringshastigheter, avdödning, koncentrationsdynamik etc. utvärderas, är underlaget alldeles för bristfälligt, men detta är inte vad ansökan om ändrat provtagningsförfarande avser. Det är inte avsaknaden av villkor som ligger bakom ansökan utan reningsverkens utformning. Genomförd analys och utvärdering av provtagningen på de aktuella reningsverken är en del av tekniska kontorets skyldighet såsom verksamhetsutövare, att inom ramen för egenkontrollen skaffa sig kunskap om anläggningens påverkan på miljön. Detta har lett tekniska kontoret till slutsatsen att stickprov och dygnsprov är likvärdiga samt att övergång till stickprov leder till minskad miljöbelastning. Om tekniska kontoret kan övergå till stickprov istället för dygnsprov skulle antalet provtagningar kunna fördubblas på grund av minskad tidsåtgång vid varje provtagningstillfälle. Genom att öka antalet stickprov i förhållande till ett fåtal dygnsprov skulle en mer tillförlitlig kontroll av verksamheten kunna ske utan att miljöbelastningen ökar. Detta skulle i sin tur ge en bättre kontroll då årstidsvariationen är den viktiga faktorn för de aktuella reningsverken medan dygnshalten representeras väl av stickprov på grund av den låga dygnsvariationen.
Länsstyrelsen har anfört bl.a. följande. Enligt 4 § p 4 i Naturvårdsverkets föreskrift om kontroll av utsläpp till vatten- och markrecipient från anläggningar för behandling av avloppsvatten från tätbebyggelse SNFS (1990:14), skall utsläpp från avloppsreningsverk med en anslutning mellan 201 och 500 pe ske på behandlat utgående vatten genom tidsproportionell provtagning där ett delprov tas ut var tionde minut. För att frångå vad som krävs i föreskriften krävs särskilda skäl. Den av kommunen använda modellen för våtmarksdammar bör verifieras för aktuell tillämpning. Detta görs normalt i andra sammanhang då modellberäkningar används. Verifieringen bör ske på en god statistisk och tillförlitlig försöksserie för olika flödes- och belastningssituationer samt års- och driftsvariationer. Ett stickprov visar enbart en ögonblicksbild och tar inte hänsyn till variationer i belastningen under dygnet. Belastningen i ett litet reningsverk varierar mycket under ett dygn eftersom de samhällen de betjänar generellt kan betecknas som sovstäder och därmed mer eller mindre ”töms” på människor under kontorstid så att belastningstopparna återfinns på morgonen och sen eftermiddag/kväll. Belastningen in till ett reningsverk är komplex med stora variationer över dygnet. Att övergå från ett krav på tidsstyrd provtagning till stickprov baserat endast på en modellberäkning anser länsstyrelsen inte vara tillfyllest när kontrollen avser villkorsuppfyllnad.
Kommunen vill med en modell som inte har verifierats specifikt för kommunens avloppsreningsverk frångå gällande föreskrifter avseende typ av provtagning. Att acceptera en modell där parametrar, begränsningar m.m. inte är kända utan att verifiera modellens tillförlitlighet på specifika typer av anläggningar när det finns föreskrifter som reglerar provtagning, anser länsstyrelsen inte vara tillräckliga skäl för en ändring. Att inte de anmälningspliktiga reningsverken just inom Hörby kommun har villkor eller förelagda utsläppshalter är en fråga som tillsynsmyndigheten ansvarar för och som kan ändras i framtiden. Avsaknad av förelagda utsläppshalter för reningsverken kan därför inte anses vara ett argument för att inte kontrollera sina verksamheter på ett vedertaget sätt. Många mindre reningsverk i andra kommuner har förelagda utsläppskrav för specifika parametrar. För kontroll av en verksamhets påverkan på miljön är tillförlitliga analysprover en förutsättning för tillsynsmyndighetens uppföljning av verksamheten såväl som verksamhetsutövarens skyldighet att inom ramen för egenkontrollen skaffa sig kunskap om anläggningens påverkan på miljön. Länsstyrelsen är av den uppfattningen att modellen bör verifieras för de faktiska användningsförhållandena.
Av 47 § 5 p förordning (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, framgår att Naturvårdsverket får meddela närmare föreskrifter om vilka försiktighetsmått som skall gälla vid rening av utsläpp av avloppsvatten från tätbebyggelse. De nu aktuella föreskrifterna, Kungörelse med föreskrifter om kontroll av utsläpp till vatten- och markrecipient från anläggningar för behandling av avloppsvatten från tätbebyggelse, SNFS 1990:14, har utfärdats med stöd av 17 § andra punkten miljöskyddsförordningen (1989:364).
Enligt föreskrifternas 1 § omfattar föreskrifterna/dessa kontroll av utsläpp till vatten- eller markrecipient från anläggningar för behandling av avloppsvatten med mer än 200 invånare.
Av föreskrifternas 3 § framgår att kontrollen skall avse utsläppta mängder per kalenderår av kemisk oxygenförbrukning (CODcr), biokemisk oxygenförbrukning under sju dygn (BOD7), totalfosfor (P-tot) och totalkväve (N-tot). Provtagning och vattenanalys avseende CODcr skall enligt kungörelsens 5 § ske med en frekvens av 4 dygnsprov per år samt provtagning avseende BOD7, P-tot och N-tot med en frekvens av 8 dygnsprov per år. I bilagan till föreskrifterna finns angivet enligt vilken analysmetod proven (provresultaten) skall utvärderas.
Av föreskrifternas 4 § 4 p följer att för utsläpp från avloppsreningsverk med anslutning mellan 201 och 500 pe skall kontrollen bedrivas med tidsproportionell provtagning där ett delprov tas ut var tionde minut. Av bestämmelsens sista stycke framgår att alternativa mät- och analysmetoder respektive mätanordningar kan användas istället för de föreskrivna, under förutsättning att verksamhetsutövaren kan visa att metoderna och anordningarna är likvärdiga vid kontroll av aktuell typ av avloppsvatten. Med likvärdig metod eller mätanordning avses enligt definition i föreskrifternas 2 § provningsmetod eller mätanordning som ger samma resultatnivå och har minst lika god repeterbarhet som den föreskrivna metoden eller anordningen, dvs. den likvärdiga metoden eller anordningen får användas om verksamhetsutövaren kan visa att den likvärdiga metoden eller anordningen uppfyller dessa krav.
Av föreskrifternas 23 § framgår att undantag i det enskilda fallet från föreskrifterna prövas av länsstyrelsen i det län där utsläppet av avloppsvattnet sker, samt att undantag får medges om det föreligger särskilda skäl. Vad som utgör särskilda skäl har inte angivits.
Miljödomstolen gör följande bedömning.
Ett dygnsprov är ett blandprov där delprov tas ut så att provets volym är proportionell mot avloppsvattenflödet under tiden för provuttaget. Flödesproportionellt prov är, som framgår av föreskrifterna, ett krav vid utsläppskontroll.  Stickprov ger, då hela provvolymen tas vid ett enda tillfälle utan hänsyn till variation i flöde och avloppsvattnets sammansättning, endast upplysning om avloppsvattnets egenskaper vid provtagningstillfället. Endast om variationerna i avloppsvattnets sammansättning är små kan ett stickprov anses representativt för den aktuella processen.
Som kommunen framhållit är det, då det är fråga om anläggningar/reningsverk som endast är anmälningspliktiga, inte fråga om villkorsuppfyllelse. En tillsynsmyndighet kan uppställa riktlinjer för hur verksamheten skall bedrivas, men avvikelse från riktlinjerna medför ej sanktioner. Att det är fråga om anmälningspliktig verksamhet innebär inte att kraven på kontroll av utsläppshalter av förorenande ämnen i avloppsvattnet skall sänkas. Däremot ger de aktuella föreskrifterna uttryckligen möjlighet att frångå i föreskrifterna angivna provtagningsmetoder om verksamhetsutövaren kan visa att metoderna är likvärdiga vid kontroll av aktuell typ av avloppsvatten och det föreligger särskilda skäl.
Av de provtagningar som skett vid reningsverken i Askeröd, Svensköp, Önneköp och Östraby, framgår att skillnaden i resultat mellan dygnsprov och stickprov är liten, utom med avseende på fosforhalten i vattnet som utvisar något högre halter vid stickprovtagning. Miljödomstolen anser dock att det redovisade underlaget är av alltför liten omfattning för att kunna sägas ge en rättvisande bild och delar länsstyrelsens uppfattning att ytterligare verifikation med avseende på de faktiska förhållandena i de aktuella reningsdammarna, bl.a. vattnets uppehållstid, krävs. Miljödomstolen ställer sig även tveksam till att använda provtagningsresultat från Hull våtmark som referens, då förhållandena i en våtmark såvitt miljödomstolen kan bedöma inte är direkt jämförbara med dem som råder i de aktuella reningsdammarna. Miljödomstolen delar därför länsstyrelsens uppfattning att den av kommunen använda modellen för våtmarksdammar bör verifieras genom ytterligare mätningar i de nu aktuella reningsdammarna och att försöksserierna bör vara längre och avse olika flödes- och belastningssituationer samt års- och driftsvariationer. Kommunen har angivit att antalet stickprover kommer att bli fler, men däremot inte angivit i vilken omfattning stickprover skulle komma att tas. Även stickprover måste analyseras, varför miljödomstolen har svårt att se vari den ekonomiska vinningen liksom den påstådda miljövinsten med ett byte av provtagningsmetod skulle bestå. Miljödomstolen finner sammanfattningsvis att kommunen inte på ett övertygande sätt visat att de två provtagningsmetoderna är likvärdiga. Det föreligger enligt miljödomstolens mening därför inte särskilda skäl att frångå det i föreskrifterna angivna kravet på dygnsprovtagning. Med anledning härav skall överklagandet avslås.
HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga 2.
Överklagande senast den 9 februari 2006. Prövningstillstånd krävs.
I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Wood och miljörådet Fernandez. Föredragande har varit beredningsjuristen Johnson.