Fråga om skyldighet för Stockholms stad att enligt regler om förslagsersättning till två arbetstagare hos staden utge ersättning för ett av dem till staden avgivet förslag. - 1) Var staden gentemot arbetstagarna bunden av regler om rätt till ersättning för förslag? - 2) Uppfyllde förslaget kriterierna för rätt till ersättning enligt tillämpliga regler?
Parter:
Stockholms stad.
Tvisten i målet gäller huruvida medlemmarna i Sveriges Civilingenjörsförbund (CF) L-I.B. och Johnson är berättigade till ekonomisk ersättning av Stockholms stad (i fortsättningen staden eller kommunen) för ett av dem till staden lämnat förslag. Förslaget avgavs i april 1987, då L-I.B. var anställd vid stadens fastighetskontor och Johnson vid dess kammarkontor. Det innebar i huvudsak att staden skulle gå i borgen för de av staden ägda bostadsbolagens bottenlån avseende bolagens fastigheter samt att staden för detta skulle av bostadsbolagen ta ut en avgift, motsvarande den inbesparing av statlig stämpelskatt för uttag av pantbrev i fastigheterna som bostadsbolagen gjorde genom att de till följd av stadens borgensåtagande inte behövde lämna pantbrev som säkerhet för lånen.
Arbetsdomstolen har den 10 augusti 1994 meddelat mellandom i målet (AD 1994 nr 100). Genom mellandomen prövades huruvida frågan om L-I.B:s och J.L:s rätt till ersättning för det aktuella förslaget var kollektivavtalsreglerad genom ett den 21 juni 1984 träffat Medbestämmandeavtal för Stockholms kommun (MBA-S), omfattande en bilaga F som innehåller regler om förslagsverksamhet. I mellandomen uttalade arbetsdomstolen följande:
Sammanfattningsvis kommer arbetsdomstolen alltså till följande slutsatser såvitt avser mellandomsfrågan. MBA-S med tillhörande bilagor Oconnor jämte förhandlingsprotokoll skall i enlighet med kommunens ståndpunkt tolkas så, att reglerna i bilaga F rörande förslagsverksamhet för sin tillämplighet som kollektivavtal för de anställda vid en till kommunen hörande förvaltning förutsätter en av de kommuncentrala parterna godkänd förvaltningslokal överenskommelse därom. Någon sådan förvaltningslokal överenskommelse har såvitt visats inte träffats och godkänts när det gäller kommunens kammarkontor och fastighetskontor.
I mellandomens domslut fastställde domstolen, att frågan om L-I.B:s och J.L:s rätt till ersättning för det i målet aktuella förslaget inte var reglerad av MBA-S bilaga F som ett för dem tillämpligt kollektivavtal när förslaget lämnades in.
Efter mellandomen har handläggningen av målet fortsatts för en prövning av övriga grunder som CF har åberopat till stöd för ett i målet framställt yrkande om att staden skall förpliktas att till L-I.B. och Johnson utge ersättning för förslaget. Dessa grunder faller till en del tillbaka på de regler om förslagsverksamhet som finns i MBA-S bilaga F. Här lämnas därför en redogörelse för dessa regler och därtill anknytande anvisningar m.m.
1.2 Förslagsverksamhet enligt MBA-S och därtill anknytande anvisningar m.m.
Landstingsförbundet och Svenska kommunförbundet träffade den 10 november 1980 med Svenska kommunalarbetareförbundet, Kommunaltjänstemannakartellen KTK och SACO/SR-K jämte till dessa huvudorganisationer hörande riksorganisationer ett Medbestämmandeavtal för kommuner och landsting (MBA-KL 80, i det följande kallat MBA-KL). Miller är ett s.k. ramavtal som är förenat med de centrala parternas rekommendation att lokala medbestämmandeavtal skall träffas i kommuner och landsting. I enlighet härmed träffades den 21 juni 1984 MBA-S med giltighetstid fr.o.m. den 1 januari 1985 och tills vidare. Parter i MBA-S är på ena sidan staden och på andra sidan Svenska kommunalarbetareförbundets avdelning 1, till Kommunaltjänstemannakartellen KTK anslutna organisationer och till SACO/SR-K anslutna förbund, däribland CF.
MBA-S är på samma sätt som MBA-KL försett med ett antal bilagor avseende avtalets medbestämmandeområden. Ett av dessa områden är förslagsverksamhet, vilken alltså regleras i bilaga F.
MBA-S bilaga F innehåller ett avsnitt med rubriken "Definition" och ett med rubriken "Gemensamma bestämmelser". Dessa avsnitt är likalydande med motsvarande avsnitt i MBA-KL bilaga F. Vidare innehåller MBA-S bilaga F ett avsnitt med rubriken "Lokala bestämmelser för Stockholms kommun". Detta innehåller bestämmelser som det enligt Miller är tillåtet att ta in i lokala medbestämmandeavtal. MBA-S bilaga F har därmed följande lydelse.
Med förslagsverksamhet avses åtgärder i syfte att ta till vara de anställdas ideer till förbättringar av arbetet och/eller arbetsmiljön. Förslagsverksamheten står öppen för alla anställda enskilt eller i grupp.
Ett förslag skall tillföra förvaltningen något nytt och ha krävt en viss självständig idegivning. Ersättning betalas för de förslag som arbetsgivaren tillgodogör sig om förslagen medför påvisbara fördelar och är en prestation utöver förslagsställarens normala arbete.
För sådana förslag utgår en ersättning enligt en procentuell beräkning eller en skälighetsbedömning.
Om besparingen, som uppkommer genom förslaget, kan beräknas eller uppskattas skall den ersättas med hälften av nettobesparingen för ett helt år. Man skall då ta hänsyn till avskrivningar för eventuella investeringar genom tillämpning av de gällande kommunala avskrivningsreglerna.
Om ett förslag skulle medföra en avsevärt större besparing än man räknat med, skall tilläggsersättning utbetalas. Denna tilläggsersättning skall aktualiseras senast två år efter det att förslaget tagits i anspråk. Detsamma gäller om förslaget tas i anspråk av andra förvaltningar inom kommunen och hänsyn inte har tagits till detta vid den tidigare bedömningen.
Tilläggsersättning utbetalas med skillnaden mellan vad förslagsställaren fått och vad han/hon skulle ha fått om den större besparingen varit känd från början.
Om besparingen inte kan beräknas eller uppskattas skall följande ersättningsskala användas.
1. För förslag som tidigare bedömts som utomordentligt värdefullt men där ersättningen senare visat sig vara uppenbart för låg i förhållande till förslagets värde, kan högre ersättning utgå.
2. Anvisningar avseende centrala regler för förslagsverksamheten utfärdas av PON1 efter förhandlingar (MBA-KL § 11) mellan POF2 och de kommuncentrala arbetstagarorganisationerna.
3. Mellan förvaltning och de förvaltningslokala arbetstagarorganisationerna kan träffas avtal om organisation och lokala administrativa rutiner för förslagsverksamheten, samt om annan mindre belöning än ekonomisk för förslag som inte är lämpliga för procentuell beräkning eller skälighetsbedömning, men där förslagsställaren ändå bör uppmärksammas.
1. De medbestämmandeformer som kan komma ifråga är information (MBA-KL § 10), förhandling (MBA-KL § 11) och medbestämmandegrupp med beredningsuppgifter -beredningsgrupp (MBA-KL § 12).
1.2.2 Anvisningar m.m.
Sedan MBA-S hade slutits i juni 1984 utfärdade stadens personal- och organisationsförvaltning den 3 december 1984 ett till stadens förvaltningar ställt cirkulär P 8/1984 angående förslagsverksamheten. I cirkuläret redovisades de regler som dittills gällt för förslagsverksamheten hos staden, varefter förklarades att detta regelsystem den 1 januari 1985 skulle upphöra att gälla och ersättas av det kommuncentrala MBA-S som då trädde i kraft med sina regler om förslagsverksamheten i bilaga F. Därefter följde en redogörelse för vissa regler i MBA-S bilaga F, varvid framhölls bl.a. att de lokala bestämmelserna för Stockholms kommun innebar att anvisningar avseende centrala regler för förslagsverksamheten skulle utfärdas av personal- och organisationsnämnden efter förhandlingar den 14 januari 1985 mellan personal- och organisationsförvaltningen och de kommuncentrala arbetstagarorganisationerna.
I enlighet med vad sålunda hade angetts i cirkuläret P 8/1984 hölls den 14 januari 1985 förhandling enligt MBA-KL § 11 mellan på ena sidan stadens personal- och organisationsförvaltning och på andra sidan Svenska kommunalarbetareförbundets avdelning 1, till KTK anslutna organisationer och SACO/SR-K:s stora förhandlingsdelegation för MBA-KL i Stockholm. Det justerade protokollet över förhandlingen innehåller bl.a. följande:
§ 2 Förvaltningens företrädare redogjorde för utsända förslag till anvisningar rörande introduktion och förslagsverksamhet (Bilagorna E1 och F i MBA-Stockholm.
De fackliga företrädarna förklarade sig inte ha någon erinran mot förslagen.
Därefter hänsköts ärendet om fastställande av anvisningar angående förslagsverksamheten till stadens personal- och organisationsnämnd, försett med ett av personal- och organisationsförvaltningen den 15 januari 1985 upprättat tjänsteutlåtande som innehöll följande:
1) riktlinjer för förslagsverksamheten inom Stockholms stads förvaltningar antagna av stadsfullmäktige 1962-12-17 med ändringar antagna av stadskollegiet 1967-11-08 (Kfs 1967:76)
5) handläggningsordning enligt personalnämndens meddelande P 5 och P 6 år 1977.
Fr o m 1985-01-01 upphör ovanstående regelsystem att gälla och ersätts av det kommuncentrala medbestämmandeavtal (MBA-Stockholm) som då träder i kraft. Förslagsverksamheten regleras av Bilaga F i MBA (bifogas).
Härav följer bl a ikraftträdande av den definition (avsnitt I) och de gemensamma bestämmelser (avsnitt II) som centralt avtalats i MBA-KL 80. Av de gemensamma bestämmelserna framgår förslagsverksamhetens syfte och belöningssystem.
De avtalade lokala bestämmelserna för Stockholms kommun återfinns under avsnitt III. Härav följer bl a att anvisningar, avseende centrala regler för förslagsverksamheten ska utfärdas av personal- och organisationsnämnden efter förhandlingar (MBA-KL § 11) mellan personal- och organisationsförvaltningen och de kommuncentrala arbetstagarorganisationerna.
Vidare framgår att förvaltningslokalt avtal kan träffas om organisation och lokala administrativa rutiner för förslagsverksamheten. I avvaktan på att sådant avtal kommer till stånd torde lämpligen hittillsvarande organisation gälla och hittillsvarande rutiner tillämpas med de anpassningar som fordras p g a det kommuncentrala avtalet (bilaga F - ex vis belöningstabell).
Ett förvaltningslokalt avtal ska också reglera medbestämmandeformerna. De medbestämmandeformer som kan komma ifråga är information, förhandling och medbestämmandegrupp med beredningsuppgifter - beredningsgrupp. De förvaltningar som nu har förslagskommitte eller motsvarande ska ombilda denna till medbestämmandegrupp med beredningsuppgifter alternativt slopa kommitten. Detta blir en följd av protokollets till MBA-Stockholm § 5 punkt 10, varav framgår att parterna enats om att 'i de förvaltningslokala avtalen får endast sådana partsammansatta grupper avtalas, som är medbestämmandegrupp'. Innan förvaltningslokalt avtal träffats ska MBL tillämpas.
Förslag till anvisningar bifogas. Vid förhandlingar enligt MBA-KL § 11 har de kommuncentrala arbetstagarorganisationerna lämnat förslaget utan erinran.
Till detta tjänsteutlåtande fanns fogade dels bilaga F till MBA-S, dels en handling med bl.a. följande innehåll:
ANVISNING nr 1 till MBA Stockholm bilaga F - förslagsverksamhet gällande fr o m 1985-02-01.
2. a)  Enligt de från MBA-KL 80 hämtade gemensamma bestämmelserna (II) förutsätts förslag avse den egna förvaltningen. Förslag kan dock avse annan förvaltnings verksamhetsområde och sådant förslag ska lämnas till den förvaltning vid vilken förslagsställaren är anställd. Denna förvaltning registrerar förslaget och vidarebefordrar det till den förvaltning vars verksamhetsområde berörs och behandlas där i den ordning som avtalats i det förvaltningslokala avtalet.
b)  Förslag, som avser förslagsställarens förvaltning och av denna bedöms kunna vara av intresse även för andra förvaltningar översändes utan dröjsmål till personal- och organisationsförvaltningen, som utan prövning av förslagets lämplighet för vidgad användning ombesörjer vidareinformation till övriga förvaltningar, som har att pröva sådant förslag i den ordning som avtalats vid respektive förvaltning.
c)  Förvaltning kan utse någon (några) för att på begäran biträda förslagsställare med utformning och beskrivning av förslag.
3. Förslag skall behandlas utan dröjsmål. Om tidsödande utredning krävs före ställningstagande till förslagets användbarhet ska förslagsställaren hållas underrättad om ärendets behandling. De resurser som läggs ned för att utreda ett förslag bör avvägas i förhållande till förslagets nytta. Är detta ringa bör endast en summarisk utredning göras. Förslagsställaren bör i möjligaste mån beredas tillfälle att vidareutveckla sitt förslag och medverka vid genomförandet härav.
5. I de fall ett tillgodogjort förslag ej medför någon besparing ska ersättning beräknas enligt reglerna för skälighetsbedömning.
6. För att ett förslag ska kunna belönas bör det uppfylla följande minikrav:
Förslaget ska vara allvarligt syftande, d v s utmynna i förslag till konkret åtgärd, ha anknytning till arbetsplatsen och vara sakligt motiverat.
Förslaget får således ej endast bestå i framhållande av ett missförhållande eller en bristfällighet utan ska innefatta någon beskrivning på eller ide till åtgärder för att åstadkomma en förbättring eller effektivisering.
Förslaget får ej heller endast bestå i en hänvisning till en anordning eller konstruktion som fullt utvecklats inom en annan förvaltning eller ett företag. För att belöning ska kunna utgå bör som regel fordras åtminstone att anordningen utvecklats och anpassats till förhållandena inom förvaltningen.
8. Inkomna förslag ska med beaktande av gällande bestämmelser behandlas och bedömas i positiv anda. Nytänkande bör uppmuntras. Detta bör särskilt ihågkommas då det gäller förslagsställare, vars förslag ej kunnat tillgodogöras och belönas eller uppmärksammas på annat sätt. Sålunda bör förslagsställare erhålla information om varför förslag ej kan tillgodogöras och belönas.
10. Personal- och organisationsförvaltningen ska årligen upprätta en sammanställning över förslagsverksamheten inom kommunen och informera förvaltningarna härom. Förvaltning är därför skyldig att lämna de uppgifter om förslagsverksamheten som infordras av personal- och organisationsförvaltningen."
Personal- och organisationsnämnden fattade vid sammanträde den 24 januari 1985 beslut i ärendet. Ett utdrag ur protokollet över sammanträdet innehåller bl.a. följande:
att fastställa förvaltningens anvisning nr 1 till MBA Stockholm bilaga F att gälla från och med den 1 februari 1985.
I "Kommunal författningssamling för Stockholm 1985" (Kfs 1985), utgiven av Stockholms stadskansli, anges personal- och organisationsnämndens nu redovisade beslut på följande sätt:
Förteckning över vissa Stockholms kommun berörande, men i Kommunal författningssamling för Stockholm år 1985 icke intagna författningar och bestämmelser av allmän, speciell eller tillfällig natur
Personal- och organisationsnämndens beslut att för förslagsverksamheten skall MBA Stockholm Bil. F fr.o.m. den 1 januari 1985 gälla.
Riktlinjer för förslagsverksamheten inom Stockholms stads förvaltningar, antagna av stadsfullmäktige den 17 december 1962, Kfs 1967:76, med ändr. 1975:85, upphör att gälla den 1 januari 1985.
Vid stadens kammarkontor hade under år 1984 startats en förslagsverksamhet som kallades Ide-jakten. Handläggningen av förslag som inkom skulle skötas av en partssammansatt grupp, Idegruppen, vars ordförande blev dåvarande chefen för kammarkontoret drätseldirektören J.T.. Vid ett sammanträde med Idegruppen den 18 oktober 1984 antecknades till sammanträdesprotokollet följande:
Redogjordes för bestämmelserna om förslagsverksamheten enligt MBA-KL, bilaga F till personal- och organisationsnämndens protokoll 1984-06-21 (här bilaga 1). Bestämmelserna gäller ej förrän förvaltningsvisa avtal träffats, vilket beräknas ske under 1985 för kammarkontoret.
Gruppen enades om att redan nu följa bestämmelserna.
Vid ett sammanträde med Idegruppen omkring ett år senare, den 12 september 1985, antecknades till protokollet att "ANVISNING nr 1 till MBA Stockholm, bilaga F - förslagsverksamhet gällande fr o m 1985-02-01, fastställd av PoN 1985-01-24" anmäldes och lades till handlingarna. Vidare beslöt Idegruppen att frågan om en eventuell anpassning av dessa anvisningar till kammarkontorets behov skulle tas upp i MBL-sammanhang. Vid ett följande sammanträde med Idegruppen den 15 oktober 1985 antecknades till protokollet att ett "Utkast till 'Regler och anvisningar för förslagsverksamheten inom kammarkontoret' godkändes med smärre justeringar", samt att det uppdrogs åt Phelps att i kammarkontorets personaltidning "KK-Nytt" informera om "de nu antagna reglerna".
Den 24 januari 1986 hölls en förhandling enligt 11 § MBL mellan Stockholms kammarkontor, företrätt av bl.a. L.S., och SACO/SR jämte SKTF, angående "Förslag till lokalt medbestämmandeavtal för förslagsverksamheten inom kammarkontoret". Förslaget bestod av de "Regler och anvisningar för förslagsverksamheten inom kammarkontoret" som hade godkänts av Idegruppen den 15 oktober 1985. Enligt det justerade protokollet över förhandlingen godtog personalorganisationerna förslaget "med den ändringen att texten avseende premieersättningar omarbetas och görs tydligare".
De nämnda reglerna och anvisningarna för förslagsverksamheten inom kammarkontoret innehåller bl.a. följande:
Beredningsgruppen sammanträder normalt en gång i månaden. Gruppen beslutar efter värdering av framlagda förslag om premie i form av klocka, miniräknare etc, skall utgå till förslagsställaren eller om drätselnämnden skall tillfrågas om ersättning skall utgå och hur stor denna skall vara. Gruppen verkar därutöver för att reglerna för förslagsverksamheten efterlevs och vidtar åtgärder för att stimulera verksamheten.
Beredningsgruppen granskar erhållet förslagsärende och gör de förundersökningar som erfordras för förslagets bedömning. Till sådan förundersökning kan höra att remittera ärendet till den avdelning som i första hand bör avlämna bedömning.
4.3.2 Med ledning av lämnade yttranden värdesätter beredningsgruppen förslaget med ledning av de rekommendationer som utarbetats av personal- och organisationsförvaltningen, bilaga 3.
Vid särskilda skäl kan beredningsgruppen dessutom föreslå ersättning/premie utan tillämpning av ovanstående rekommendationer.
Förslag som genomförs men ej medför besparing bör belönas enligt skälighetstabellen, bilaga 4.
4.4.1 Beredningsgruppen har att besluta om förslagspremie skall utgå eller ej samt att till drätselnämnden föreslå storleken av eventuell ersättning.
4.5.1 Ersättningsbara förslag skall med bifogande av protokoll överlämnas till kammarkontorets administrativa byrå, som upprättar tjänstememorial för beslut om ersättning i drätselnämnden.
1.3.1 L-I.B.
L-I.B. tjänstgjorde år 1987 som byråchef vid utredningsbyrån inom fastighetskontorets låneavdelning. I en den 16 december 1987 upprättad befattningsbeskrivning avseende hans befattning anges att han hade åtta underställda tjänstemän. Beträffande kvalifikationskrav och arbetsuppgifter anges i befattningsbeskrivningen följande:
Examen vid teknisk högskola eller motsvarande kompetens.
Mångårig erfarenhet av bostadslåne- och bostadsförsörjningsfrågor, utredningsarbete samt erfarenhet av personalledning.
Mycket god förmåga att uttrycka sig i tal och skrift.
Leder och fördelar arbetet inom utredningsbyrån.
- Leder och fördelar arbetet inom utredningsbyrån.
- Ansvarar för upprättande och uppföljning av Stockholms bostadsförsörjningsprogram.
- Svarar för övergripande finansieringsfrågor.
- Utför kvalificerade utredningar inom avdelningens verksamhetsområde.
- Rivera särskilda ärenden och företräder låneavdelningen i olika projektgrupper.
- Överlägger med berörda myndigheter.
- Ansvarar för avdelningens ekonomi-, personal- och utbildningsfunktioner.
- Ansvarar för stadens representation i bostadsrättsföreningar med kommunal insyn.
1.3.2 Johnson
Johnson tjänstgjorde år 1987 som 1:e sekreterare vid utredningsavdelningen inom kammarkontoret. I en den 17 mars 1987 upprättad befattningsbeskrivning avseende hans befattning anges att han hade två underställda tjänstemän. Beträffande kvalifikationskrav och arbetsuppgifter anges i befattningsbeskrivningen följande:
Utbildning på högskolenivå eller motsvarande kompetens.
Stor erfarenhet av kvalificerat utredningsarbete, företrädesvis inom det kommunala verksamhetsområdet med anknytning till tekniska gruppens arbetsuppgifter.
Kreativitet, samarbetsförmåga och god stilistisk förmåga.
Att utifrån främst ekonomiska, finansiella och budgetmässiga utgångspunkter självständigt bereda ärenden inom i första hand områdena fysisk planering, fastighetsförvaltning och teknisk försörjning.
Leder arbetet inom avdelningens grupp för tekniska utredningar.
Utarbetar självständigt förslag till svar på remisser och annat underlag för drätselnämndens ställningstaganden i ekonomiskt betydelsefulla frågor rörande i första hand fysisk planering, fastighetsförvaltning och teknisk försörjning. Arbetet innefattar bl a att analysera och presentera omfattande material från andra fackorgan, ofta under tidspress.
Handlägger utredningar och utvecklingsprojekt samt medverkar i utredningar och arbetsgrupper inom och utom kammarkontoret.
Samråder med kontorets övriga avdelningar och med andra kommunala och statliga organ m fl i frågor som rör tekniska gruppens verksamhetsområde.
Följer aktuella interna och externa utredningar, politiska direktiv, lagstiftningsarbete m m av ekonomisk/finansiell betydelse.
L-I.B. och Johnson framförde sitt förslag i en skrivelse den 13 april 1987 till dåvarande chefen för fastighetskontoret G.L. och dåvarande chefen för kammarkontoret drätseldirektören J-E.T.. Skrivelsen, som har rubriken "Hur kommunen kan öka sina inkomster med 130 Mkr på tio år", innehåller bl.a. följande:
Under 1987 planerar de kommunala bostadsbolagen att bygga ca 1 500 nya bostäder. Detta motsvarar en total investering om ca 900 000 000:-. Investeringen finansieras till 70 procent (630 000 000:-) genom bottenlån i kreditinstitut mot säkerhet av pantbrev. Stämpelskatten för pantbreven är 2 procent och för varje pantbrev tas dessutom en avgift om 200:-. Om ca 600 pantbrev tas ut motsvarar detta:
De kommunala bolagen har för hantering av pantbreven kostnader som totalt kan uppskattas till en tjänst (?) eller:
Den sammanlagda kostnaden för pantbrevshanteringen inom 'koncernen' uppgår sålunda till 12,9 Mkr för 1987 års nyproduktion. Under en 10-årsperiod med samma omfattning på bolagens byggande som 1987 handlar det om storleksordningen 130 Mkr som i onödan hamnar i statskassan.
Om kommunen i stället gick i borgen för bolagens bottenlån skulle kommunen för sitt borgensåtagande kunna ta ut samma belopp som staten av bolagen eller totalt 12 720 000:- enligt ovan för 1987 års produktion.
För att kommunen (drätselnämnden) ska kunna teckna borgen krävs ett fullmäktigebeslut. Man måste också klarlägga om kommunallagen tillåter förfarandet.
Kommunen löper knappast någon risk genom att teckna borgen för lån i det säkerhetsläge det är fråga om. Däremot kommer kommunens samlade borgensåtagande att under en 10-årsperiod öka med storleksordningen 6 miljarder 'extra'. Man måste klarlägga hur detta påverkar kommunens kreditvärdighet så att upplåningsvillkoren inte försämras. En översiktlig bedömning tyder dock på att så inte skulle vara fallet.
De kommunala bolagen blir genom förslaget inte favoriserade jämfört med övriga företag som producerar bostäder eftersom kostnaderna blir desamma. Skillnaden ligger i att bolagen betalar till kommunens kassa i stället för till statens. Bolagen får dock en fördel genom att administrationen minskar och borde inte ha några invändningar.
Vi är medvetna om att förslaget inte är helt unikt och att det skulle kunna anses ligga inom ramen för vår tjänstutövning. Möjligheten att göra på detta sätt har öppnats genom att bottenkreditgivarna numera nödvändigtvis inte behöver ha pantbrev som säkerhet och det gäller att snabbt ta tag i frågan. Det är ganska naturligt att kommunen själv får sköta sina egna bottenlåneaffärer utan att staten ska ha skatt på dessa. Räknat på en tioårsperiod finns över 100 Mkr i potten. Även på kortare sikt finns betydande belopp att tjäna.
Om förslaget kan genomföras och ger de effekter vi pekat på kanske något kan komma oss som initiativtagare tillgodo enligt de principer som gäller för förslagsverksamheten? Vi har inte velat vara så formella att vi följt gången med registrering etc. Vi har också samrått och diskuterat förslaget med våra chefer Robinson och D.L. innan vi för fram det på detta sätt."
Beredningsgruppen för förslagsverksamhet inom kammarkontoret remitterade i slutet av år 1989 L-I.B:s och J.L:s förslag till fastighetskontoret och till kammarkontorets utredningsavdelning.
Fastighetskontorets remissvar, daterat den 23 april 1990 och undertecknat av chefen för kontorets administrativa avdelning B.H., innehåller bl.a. följande:
Beredningsgruppen för förslagsverksamheten inom kammarkontoret har överlämnat rubricerat förslag till fastighetskontoret för synpunkter.
Fastighetskontorets principiella uppfattning är att förslagsverksamheten är värdefull för staden och därför bör stimuleras. Av det skälet bör seriösa förslag bedömas 'generöst' med avseende på frågan om utdelande av premie och eventuell belöning till förslagsställaren.
Det aktuella förslaget har nu genomförts, dvs staden lämnar borgen för bottenlån till de kommunala bostadsföretagen. Koncernen Stockholm tjänar på detta ca 17 Mkr per år enligt de beräkningar som återfinns i ärendet.
Av remitterade handlingar framgår samtidigt att förslaget vid tidpunkten då det avlämnades inte var helt nytt utan hade dryftats i olika sammanhang något år tidigare.
När det gäller innehållet i förslagsställarnas befattningar så kan i vart fall beträffande L-I.B. konstateras att det inte primärt ligger i hans uppgifter att bevaka frågor av aktuellt slag. Samtidigt skulle kunna hävdas att förslagsställarna har sådan ställning i sina resp förvaltningar, att de även i denna speciella fråga har att tillvarata stadens ekonomiska intressen på bästa sätt.
Av ovanstående skäl bedömer kontoret att en ersättning enligt förslagsverksamhetens huvudregel, dvs hälften av ett års nettobesparing, knappast kan motiveras. Däremot bör staden tydligt visa sin uppskattning av L-I.B:s och J.L:s engagemang, som i det aktuella fallet uppenbarligen resulterat i betydande besparingar, så att de och övriga anställda stimuleras till fortsatt idegivning.
Kammarkontorets utredningsavdelning avgav till beredningsgruppen ett remissvar, undertecknat av chefen för avdelningen, kanslichefen Brown, och daterat den 2 maj 1990. Svaret innehåller bl.a. följande:
Beredningsgruppen för förslagsverksamhet har 1989-12-19 remitterat förslag om 'avgiftsbelagd bottenlåneborgen' till utredningsavdelningen för synpunkter.
Förslaget har väckts i april 1987 av Johnson tillsammans med L-I.B., Fsk. Förslaget har sedan dess genomförts och ger nu staden mycket stora merintäkter. Den faktiska storleken per år av dessa intäkter torde bättre kunna preciseras av andra avdelningar inom kammarkontoret.
Den fråga som utredningsavdelningen väntas ha en uppfattning om, är huruvida förslaget ligger inom ramen för J.L:s ordinarie arbetsuppgifter. Förslagsställarna var uppenbarligen fullt klara över eventuella synpunkter på detta redan när förslaget lämnades, vilket framgår av följande citat ur deras förslagsskrivelse:
Utredningsavdelningen har inte utvecklat någon ståndpunkt i den här frågan. Jag kan endast uttrycka min personliga uppfattning.
Jag har granskat utredningsavdelningens befattningsbeskrivningar, upprättade i mars 1987, och finner att J.L:s innehåller uttryck som 'självständigt bereda ärenden', 'utarbeta självständigt förslag till underlag för drätselnämndens...', 'handlägga utredningar...', 'samråda med kontorets övriga avdelningar...', 'följa aktuella utredningar, politiska direktiv, lagstiftningsarbete m m av ekonomisk/finansiell betydelse'. Enligt befattningsbeskrivningen ställs inga krav på självständiga initiativ.
I kanslichefens befattningsbeskrivning finns följande formulering: 'Svarar för bevakning och uppföljning av frågor inom avdelningens verksamhetsområde och tar erforderliga initiativ'. Enligt befattningsbeskrivningarna är det sålunda endast kanslichefen som har krav på sig att ta initiativ.
Trots formuleringarna fungerar det i praktiken så att alla som arbetar inom avdelningen förutsätts komma med ideer, identifiera behov och i någon form ta erforderliga initiativ inom sina respektive områden. Hur sådana initiativ sedan förs vidare blir en fråga om personrelationer, frågans vikt, graden av delegerat arbetssätt inom avdelningen etc.
Enligt min uppfattning ingår det normalt i uppgifterna för alla anställda vid utredningsavdelningen att ta initiativ som för staden leder till besparingar och inkomstökningar. Det kan inte vara rimligt att sådan ideer kanaliseras via förslagskommitten. Om en sådan praxis utvecklades skulle det kunna hämma en normal och önskvärd utvecklingsprocess inom avdelningen.
Johnson är i sitt arbete hela tiden kreativ och uppslagsrik. Det aktuella förslaget om borgensavgifter från bostadsbolagen till staden i stället för stämpelskatt till staten är konkret på det sättet att man lätt kan avläsa de mycket stora merintäkterna för staden. Jag känner inte förhistorien eller de närmare omständigheterna när förslaget väcktes. Det tycks dock vara så att Johnson och Hubbard tidigt har insett möjligheterna, 'bitit sig fast' i frågan och drivit på. Det är möjligt att ingen förändring ännu hade skett på detta område utan deras insatser. Även om de kan sägas ingå i arbetsuppgifterna, så är insatser av den digniteten, enligt min uppfattning, mer än vad som rimligen kan begäras av vanliga handläggare.
I modernt managementtänkande betonas ofta vikten av att belöna de anställda för extraordinära prestationer inom ramen för deras arbetsuppgifter. De här aktuella insatserna av Johnson och L-I.B. är enligt min mening väl värda att belönas i någon form. Detta bör alltså, anser jag, inte ske via förslagskommitten, utan som ett led i förvaltningarnas strävanden att uppmuntra goda prestationer hos de anställda".
1.4.3 Stadens beslut avseende belöning för förslaget, m.m.
Den 19 december 1991 hölls vid stadens kammarkontor en förhandling enligt 11 § medbestämmandelagen mellan kammarkontoret som arbetsgivarpart och SACO genom Stadshusets SACO-förening som arbetstagarpart. Enligt det av förhandlingsparterna justerade förhandlingsprotokollet gällde förhandlingsärendet "Förslagsverksamheten: Avgiftsbelagd bottenlåneborgen för stadens bostadsbolag (J.L./L-I.B.)". Vid förhandlingen föreslog kammarkontoret beslutet att förslagsställarna skulle "uppmärksammas med varsin KK- litografi". Mot detta förslag till beslut framförde SACO-föreningen följande till förhandlingsprotokollet fogade erinran:
"SACO anser, efter att ha tagit del av förslagsställarnas PM 1989-04-10, yttrande 1991-05-08 och yrkande 1991-12-18 samt av arbetsgivaren i remissyttranden och i förslagsgruppen redovisade invändningar, att det sedan tre år genomförda förslaget om avgiftsbelagd bottenlåneborgen väl uppfyller alla rekvisit för att ersättas enligt gällande medbestämmandeavtal. SACO motsätter sig således kammarkontorets förslag att ej belöna förslagsställarna. Staden är tvärtom skyldig att nu betala ut den avtalade och utlovade ersättningen.
Om förslagsställarnas egen preliminära kalkyl av besparingsnivån, ca 40 Mkr/år, som inte ifrågasatts av arbetsgivarsidan, läggs till grund för beräkningen blir ersättningen ca 20 Mkr plus ränta, dvs en bråkdel av vad staden tjänat och kommer att tjäna på förslaget."
Stadens drätseldirektör beslöt den 5 mars 1992 att förslaget inte berättigade L-I.B. och Johnson till ekonomisk ersättning.
Med anledning av stadens beslut att inte tillerkänna L-I.B. och Johnson ekonomisk ersättning för förslaget påkallade CF tvisteförhandlingar med staden. Lokal tvisteförhandling hölls den 15 juni 1992. Det av förhandlingsparterna justerade förhandlingsprotokollet innehåller bl.a. följande:
§ 3 Bakgrunden till tvisten är att L-I.B. och Johnson 1987 lämnade ett förslag till kammarkontoret om avgiftsbelagd bottenlåneborgen.
Den 5 mars 1992 beslutade drätseldirektören att att förslaget inte kunde berättiga till ekonomisk ersättning.
§ 4 Parterna konstaterar att kammarkontoret inte är bunden av MBA- Stockholm Bilaga F.
Parterna konstaterar dock att kammarkontoret tillämpar regler motsvarande MBA-S Bilaga F för förslagsverksamhet vid kontoret.
§ 5 Förbundet anser att förslaget skall ersättas med nettobesparingen under ett år (12,575 Mkr).
Förbundet yrkar att L-I.B. och Johnson skall erhålla ersättning motsvarande reglerna för procentuell beräkning i MBA-S Bilaga F.
§ 6 Kommunstyrelsen anser att förslaget inte faller in under den definition som anges för förslagsverksamheten i MBA-S Bilaga F.
Mot denna bakgrund avvisar kommunstyrelsen yrkandet om ersättning till L-I.B. och J.L..
Till förhandlingsprotokollet fogade CF följande justeringsanmärkning:
Beträffande § 5 första stycket anser vi dock att denna paragraf skall ha följande lydelse 'Förbundet anser att förslaget skall ersättas med hälften av nettobesparingen under ett år, som enligt en försiktig kalkyl grundad på genomsnittsbesparingen under de tre första åren beräknas till 12.575 MKR. En mer långsiktig kalkyl visar dock på betydligt större besparingar'.
'Till § 6 önskar vi följande tillägg 'Förbundet hävdar med stöd av konsultationer hos Institutet för förslagsverksamhet, Svenska Industritjänstemannaförbundet och SACO att förslaget väl omfattas av reglerna för förslagsverksamheten'.
På CF:s begäran hänsköts ärendet till central tvisteförhandling mellan Svenska Kommunförbundet och CF den13 oktober 1992. Därvid antecknades till det av förhandlingsparterna justerade förhandlingsprotokollet bl.a. följande:
Parterna konstaterar att Kammarkontoret inte är kollektivavtalsmässigt bundet av MBA-Stockholm (MBA-S) bilaga F.
CF framställer samma yrkande som vid den lokala förhandlingen, dock att där angivna belopp skall vara 8 500 000 kronor till vardera L-I.B. och Johnson plus ränta från 1989-01-01.
CF hävdar att Stockholms stad inte haft rätt att avvisa förslagsställarnas begäran om procentuell beräkning av ersättning enligt reglerna i MBA-S bilaga F då denna ingår i förslagsställarnas enskilda anställningsavtal.
Kommunförbundet bestrider att bestämmelser av motsvarande slag som framgår av MBA-S bilaga F ingår som ett villkor i det enskilda anställningsavtalet.
Dessutom bestrides att L-I.B:s och J.L:s förslag på någon punkt uppfyller de krav som en tillämpning av bestämmelserna i MBA-S bilaga F skulle medföra.
Parterna konstaterar att enighet inte uppnåtts.
CFs synpunkter på innehållet i protokollet bifogas.
Civilingenjörsförbundets, CF, synpunkter på innehållet i protokoll från central förhandling på Kommunförbundet den 13 oktober 1992 i ärendet J.L./L-I.B. mot Stockholms kommun
1. CF anser att reglerna angående förslagsverksamheten i bilaga F till det centrala medbestämmandeavtalet för Stockholms kommun i vart fall ingår som en väsentlig del i J.L:s och L-I.B:s anställningsavtal med kommenen.
Enligt CFs uppfattning har den tidigare hanteringen av ärendet - även från arbetsgivarens sida - utgått från att så är fallet.
CF godtog vid den lokala förhandlingen den 15 juni 1992 att Kammarkontoret inte är bundet av MBA-S bilaga F. Anledningen härtill var kommunens uppgift att lokalt medbestämmandeavtal saknas för förslagsverksamheten vid Kammarkontoret. Parterna var överens om att Kammarkontoret tillämpar regler motsvarande MBA-S bilaga F för förslagsverksamhet vid kontoret (se protokoll § 4 andra st från den lokala förhandlingen). Enligt CFs uppfattning innebär denna "tillämpning" inte enbart en ensidig utfästelse från arbetsgivaren utan en faktisk bundenhet som kan rättsligt prövas. Kommunförbundets invändning vid den centrala förhandlingen är ny för dagen och har aldrig framställts tidigare.
2. Beträffande kommunens övriga invändningar (frågan om förslaget faller in under definitionen i bilaga F, nyhetsvärde, förslagsställarnas arbetsuppgifter i relation till förslaget m m) hänvisar CF till de argument som tidigare framförts under behandlingen hos Kammarkontoret och vid de lokala förhandlingstillfällena.
Sedan tvisteförhandlingarna sålunda den 13 oktober 1992 avslutats i oenighet väckte CF den 14 januari 1993 talan mot staden vid arbetsdomstolen.
2 YRKANDEN M.M.
CF har - som dess talan slutligt bestämts - yrkat att arbetsdomstolen skall förplikta staden att till envar av L-I.B. och Johnson utge 19 500 000 kr jämte ränta enligt 6 § räntelagen på 8 500 000 kr från den 10 februari 1993 och på 11 000 000 kr från den 4 maj 1995, allt tills betalning sker.
Staden har bestritt bifall till käromålet.
Parterna har fordrat ersättning för rättegångskostnader.
Förslagsverksamhet har förekommit hos staden sedan lång tid tillbaka. År 1968 träffade Svenska kommunförbundet, Svenska Landstingsförbundet och Svenska Stadsförbundet med Svenska Kommunalarbetareförbundet, SACO och TCO-K ett centralt "Avtal angående företagsnämnder vid kommunala verk, sjukvårds- och övriga inrättningar - FÖN 68". I enlighet med en rekommendation i den centrala överenskommelsen om FÖN 68 träffade Stockholms stads lönenämnd samma år med Svenska Kommunalarbetareförbundet, SACO och TCO-K ett kollektivavtal angående företagsnämnder vid stadens verk, sjukvårds- och övriga inrättningar m.m. (Stockholms företagsnämndsavtal, i fortsättningen kallat FÖN 68-S).
Enligt § 1 i FÖN 68-S skulle företagsnämnden, som var ett organ för information och samråd mellan arbetsgivaren och de anställdas representanter, bl.a. främja förslagsverksamheten. Enligt § 12 skulle företagsnämnden eller en särskilt inrättad förslagskommitte äga bedöma sådana förslag som inkom från arbetstagare och som avsåg förändrade drifts- eller arbetsmetoder, skydds-, utbildnings- eller trivselfrågor ävensom andra anordningar eller åtgärder till gagn för förvaltningen och de anställda. Vid bedömningen skulle övervägas huruvida ett förslag var sådant att ersättning borde utgå till arbetstagaren, om arbetsgivaren tillgodogjorde sig förslaget. För det fall att arbetsgivaren tillgodogjorde sig förslaget skulle företagsnämnden (förslagskommitten) samråda även om ersättningsbeloppets storlek, innan arbetsgivaren beslutade därom. Vid bedömningen av ett förslag skulle hänsyn tas till den användbarhet och det ekonomiska eller praktiska värde förslaget hade för arbetsgivaren. Ersättningsbeloppets storlek fick inte i förväg maximeras.
Staden hade också beslutat egna "Riktlinjer för förslagsverksamheten inom Stockholms stads förvaltningar". År 1962 antogs sådana riktlinjer att gälla fr.o.m. den 1 januari 1963 och ersätta riktlinjer som hade antagits redan år 1953. 1962 års riktlinjer ändrades år 1967 med verkan fr.o.m den 1 januari 1968. De intogs då i 1967 års "Kommunal författningssamling för Stockholm" (Kfs) som Kfs 1967 nr 76.
Riktlinjerna i Kfs 1967 nr 76 innehöll bl.a. följande:
Förslag, som gjorts av stadens arbetstagare, skall prövas och må belönas av den förvaltningsnämnd, till vilken det är ställt.
För att belöning skall utgå fordras, att förslaget medför påtagliga fördelar för staden samt att det innebär en prestation utöver vad som skäligen kan begäras av en arbetstagare i förslagsställarens tjänsteställning. Arbetstagare, som på grund av sina arbetsuppgifter eller sin tjänsteställning normalt måste anses ha till uppgift att verka för rationalisering och effektivisering av förvaltningsarbetet, är utesluten från belöning för förslag, som avser det egna arbetsområdet.
Sedan förvaltningsnämnden eller förvaltningschefen fattat beslut i frågan om förslagets nyttjande, skall beslutet jämte utredningen överlämnas till vederbörande företagsnämnd för övervägande, huruvida förslaget är sådant att belöning bör utgå till förslagsställaren. - - -
Belöningens storlek skall avvägas efter det framlagda förslagets värde för förvaltningsnämndens verksamhet med beaktande av följande grunder.
I fall den av förslagets tillämpning följande besparingen kan beräknas eller uppskattas, bör belöningen utgå med hälften av den besparing förslaget medför under loppet av ett år. Vid besparingens beräkning eller uppskattning skall räknas med en avskrivningstid av tre år för den med förslagets tillämpning förenade investeringskostnaden. I de fall denna kostnad är betydande och förslagets ekonomiska livslängd uppenbarligen längre än tre år, må dock en längre avskrivningstid än tre år tillämpas. Om belöningen med tillämpning av dessa beräkningsgrunder skulle överstiga 10 000 kr, må den med avvikelse från grunderna bestämmas efter bedömning i varje särskilt fall.
I de fall, där det icke är möjligt att beräkna eller uppskatta den av förslagets tillämpning följande besparingen eller där förslaget ej medför någon besparing, bör belöningens storlek bestämmas med ledning av det i bilaga A angivna poängsystemet.
I ärendet anförde föredragande borgarrådet bl. a. följande:
För att ett förslag skall kunna berättiga till belöning, fordras självklart, att det innebär en nyhet. Därav följer bland annat, att den ändring förslagsställaren avser ej får vara känd för förvaltningen. Om förslaget sålunda avser, att en tidigare välkänd teknisk anordning skall tillämpas i stället för en av förvaltningen vald konstruktion och förvaltningen kan anses ha kunnat övergå till den föreslagna ändringen, även om förslaget ej avgivits, bör detta icke föranleda annan än eventuell stimulationsbelöning. Vidare bör krävas en viss självständig tankeverksamhet hos förslagsställare. Så t. ex. torde i de flesta fall belöning ej böra utgå, om förslaget endast är en hänvisning till en anordning eller konstruktion, som fullt utbildats inom en annan förvaltning eller ett företag. För att belöning skall kunna utgå bör som regel fordras åtminstone, att anordningen utvecklats och anpassats till förhållandena inom förvaltningen. Såsom ytterligare exempel må nämnas, att belöning icke bör utgå, om förslaget endast består i framhållande av ett missförhållande eller en bristfällighet. Därutöver bör fordras, att förslaget skall innefatta någon beskrivning på eller ide till åtgärder, som förvaltningen kan besluta genomföra för att åstadkomma en förbättring eller effektivisering."
Det i riktlinjernas § 7 nämnda poängsystemet sträckte sig upp till 36 poäng, vilket enligt en år 1967 fastställd tabell motsvarade en belöning om 3 000 kr. Detta belopp höjdes år 1975 (Kfs 1975 nr 85) till 4 500 kr. Belöningstabellen kompletterades dock av en bestämmelse enligt vilken belöningen, i de fall den ansågs böra utgå med högre belopp än tabellens maximibelopp, skulle fastställas utan hänsyn till poängsystemet.
Enligt CF:s mening innebar FÖN 68-S - liksom det centrala FÖN 68 - att arbetstagarna hade en rätt till ersättning för förslag som staden tillgodogjorde sig. Den slutsatsen drar CF bl.a. av att avtalen innehöll bestämmelser om prövning i skiljenämnd av tvister om tolkning och tillämpning av avtalen. - I de av staden beslutade riktlinjerna för förslagsverksamheten angavs närmare hur ersättningens storlek skulle bestämmas. Grundregeln enligt Kfs 1967 nr 76 var därvid alltså att, i de fall den av förslagets tillämpning följande besparingen kunde beräknas eller uppskattas, belöningen skulle utgå med hälften av den besparing förslaget medförde under loppet av ett år.
En sådan regel om att belöningen skulle utgå med hälften av ett års "besparing" följde enligt CF:s mening dock även direkt av FÖN 68 och FÖN 68-S. I en av de centrala parterna utgiven kommentar till FÖN 68 kommenterades bl.a. bestämmelsen i avtalets § 12 om att ersättningsbeloppets storlek ej fick i förväg maximeras. Därvid sades bl.a. följande: "Att ersättningen enligt fastställda normer skall utgöra en viss andel, exempelvis 50 procent av första årets nettovinst, innebär däremot icke någon i förväg gjord maximering". Enligt CF:s mening visar detta uttalande att FÖN 68 innebar att ersättningen för ett förslag skulle utgöra 50 procent - dvs. hälften - av första årets "nettovinst" på grund av förslaget. FÖN 68-S § 12 var likalydande med § 12 i det centrala FÖN 68, och enligt beslut av stadens personalnämnd i maj 1969 skulle även kommentaren till FÖN 68 tillämpas i staden fr.o.m. den 1 juni 1969.
År 1976 sades FÖN 68 upp både centralt och lokalt, dvs. att även FÖN 68-S sades upp. Anledningen var det förestående ikraftträdandet av medbestämmandelagen. Till följd av uppsägningarna upphörde avtalen att gälla fr.o.m. den 30 april 1977. Med anledning därav utfärdade stadens personalnämnds kansli den 16 juni 1977 ett "Meddelande P 5 1977" som innehöll bl.a. följande:
Fråga har nu uppkommit, i vilken utsträckning förslagsverksamheten berörs av uppsägningen. Med anledning härav får kansliet meddela följande.
Förslagsverksamheten har hittills reglerats dels av de av dåvarande stadsfullmäktige 1962-12-17 antagna riktlinjerna för förslagsverksamheten inom Stockholms stads förvaltningar, sedermera ändrade av dåvarande stadskollegiet 1967-11-08 (Kfs 1967:76) respektive kommunstyrelsen 1975-12-10 vad gäller höjning av penningbeloppen i belöningstabellen, bil A (Kfs 1975:85) och dels av vissa bestämmelser i §§ 1 och 12 i Fön 68. Enligt de sistnämnda bestämmelserna ålåg det företagsnämnden bl a att främja förslagsverksamheten och att samråda om ersättningsbeloppens storlek i vissa fall samt om praktiska anordningar och anvisningar för förslagsverksamhetens effektiva bedrivande.
Då dessa senare bestämmelser nu är slopade, regleras förslagsverksamheten i fortsättningen enbart av fullmäktiges riktlinjer för verksamheten (Kfs 1967:76). De uppgifter, som enligt dessa regler tidigare legat på företagsnämnden skall från och med 1977-04-30 och tills vidare helt ankomma på respektive förvaltning att handlägga. Förvaltningen har således att besluta om förslagspremie skall utgå eller ej samt att till respektive nämnd efter utredning föreslå storleken av eventuell penningbelöning och svara för att denna utbetalas till förslagsställaren. - - -"
År 1984 träffades så centralt för staden medbestämmandeavtalet MBA-S med bl.a. dess bilaga F rörande förslagsverksamhet. Enligt vad arbetsdomstolen har funnit i mellandomen i målet blev MBA-S bilaga F inte tillämplig som kollektivavtal för de anställda vid en till staden hörande förvaltning förrän en förvaltningslokal överenskommelse träffats därom och denna överenskommelse godkänts av de kommuncentrala parterna.
I samband med att MBA-S slöts hade de förhandlingsdelegerade för de kommuncentrala arbetstagarorganisationerna emellertid begärt att de kommuncentrala parterna skulle ingå ett för samtliga förvaltningar interimistiskt gällande kollektivavtal rörande förslagsverksamheten hos staden. Detta hade staden inte velat gå med på. I stället hade staden erbjudit sig att ensidigt utfärda anvisningar om förslagsverksamheten och om hur denna skulle hanteras i staden i avvaktan på förvaltningslokala överenskommelser i ämnet.
Sådana anvisningar från stadens sida beslöts av personal- och organisationsnämnden den 24 januari 1985. I nämndens beslut (redovisat i avsnitt 1.2.2 i denna dom) talas visserligen endast om en anvisning nr 1 till MBA Stockholm bilaga F, en anvisning vars innehåll anknyter till bestämmelserna i bilaga F. Uppenbarligen innebar beslutet dock även att själva de grundläggande bestämmelserna i Bilaga F skulle gälla. Så har beslutet också redovisats i stadens kommunala författningssamling (Kfs) år 1985. I Kfs 1985 nr 40 (se avsnitt 1.2.2 ovan) anges beslutet sålunda som "Personal- och organisationsnämndens beslut att för förslagsverksamheten skall MBA Stockholm Bil. F fr.o.m. den 1 januari 1985 gälla". Av Kfs 1985 nr 40 framgår vidare att de tidigare riktlinjerna för förslagsverksamheten inom stadens förvaltningar, Kfs 1967:76 med ändringar enligt Kfs 1975:85, upphörde att gälla den 1 januari 1985. Det kan inte ha varit meningen att dessa riktlinjer skulle upphöra att gälla utan att ersättas av andra regler för förslagsverksamheten hos staden, nämligen en tillämpning av reglerna i MBA-S Bilaga F.
Det skall framhållas att det inte låg något anmärkningsvärt i att staden beslöt att tilllämpa dessa regler i avvaktan på att förvaltningslokala överenskommelser träffades. Vid ifrågavarande tid antog nämligen alla att sådana förvaltningslokala överenskommelser mycket snart skulle komma till stånd vid alla eller de flesta förvaltningarna, ett antagande som sedermera dock visade sig ha varit alltför optimistiskt.
Att det på stadens sida varit avsikten att MBA-S bilaga F skulle gälla för förslagsverksamheten hos staden fr.o.m. den 1 januari 1985 framgår också av ett flertal av CF i målet åberopade cirkulär, som under årens lopp utfärdats av stadens personal- och organisationsförvaltning. Sådana cirkulär visar även att förslagsverksamheten har fortgått och att belöningar för förslag har utgetts.
Vid kammarkontoret beslöt den s.k. Idegruppen redan den 18 oktober 1984 att följa bestämmelserna i bilaga F. Den 15 oktober 1985 godkände Idegruppen ett utkast till "Regler och anvisningar för förslagsverksamheten inom kammarkontoret". Utkastet innebar en anpassning för kammarkontoret av den av personal- och organisationsnämnden den 24 januari 1985 beslutade anvisning nr 1 till MBA-S bilaga F. Vid förhandling enligt 11 § MBL med kammarkontoret den 24 januari 1986 godtog SACO/ SR och SKTF i princip detta utkast som ett "lokalt medbestämmandeavtal för förslagsverksamheten inom kammarkontoret" (se avsnitt 1.2.2 ovan). En sak för sig är att - enligt vad som framgår av mellandomen i målet - den nämnda förhandlingen vid kammarkontoret den 24 januari 1986 inte resulterade i någon sådan förvaltningslokal överenskommelse som enligt MBA-S fordrats för att göra bilaga F tillämplig som kollektivavtal för de anställda vid kammarkontoret.
L-I.B:s och J.L:s i målet aktuella förslag blev också behandlat i enlighet med föreskrifterna i de nämnda "Regler och anvisningar för förslagsverksamheten inom kammarkontoret", vilka alltså ytterst bygger på en tillämpning av reglerna i MBA-S bilaga F.
Slutligen framgår av protokollet från den lokala förhandlingen i tvisten den 15 juni 1992 (se avsnitt 1.5 ovan) att förhandlingsparterna, Stockholms kommunstyrelse och CF, konstaterade att kammarkontoret tillämpade regler motsvarande MBA-S Bilaga F för förslagsverksamhet vid kontoret.
Med hänvisning till det anförda intar CF följande ståndpunkter.
Reglerna i MBA-S bilaga F innebär ostridigt att en arbetstagare har rätt till ersättning för förslag som omfattas av reglerna och som arbetsgivaren tillgodogör sig.
I första hand hävdas att reglerna i MBA-S bilaga F till följd av personal- och organisationsnämndens beslut den 24 januari 1985 (Kfs 1985 nr 40) har kommit att ingå som villkor i L-I.B:s och J.L:s enskilda anställningsavtal med staden.
I andra hand hävdas att nämnda beslut i vart fall inneburit att staden gentemot sina anställda har utfäst sig att för förslagsverksamheten hos staden tillämpa reglerna i MBA-S bilaga F. Denna utfästelse är bindande för staden.
I tredje hand - nämligen för det fall att domstolen inte skulle finna att stadens nämnda beslut inneburit att reglerna i MBA-S bilaga F blivit bindande för staden gentemot L-I.B. och Johnson - hävdas att de enligt sina enskilda anställningsavtal med staden är berättigade till ersättning för förslaget enligt vad som följde av reglerna om förslag i FÖN 68-S. Som nämnts innebar detta kollektivavtal enligt CF:s mening en rätt till ersättning för ett förslag med hälften av första årets nettovinst av förslaget, dvs. i princip samma rätt som enligt MBA-S bilaga F. När FÖN 68-S den 30 april 1977 upphörde att gälla som kollektivavtal fortsatte nämnda ersättningsregel enligt principen om kollektivavtals s.k. efterverkan att gälla som en del av L-I.B:s och J.L:s enskilda anställningsavtal med staden. - I det redovisade "Meddelande P 5 1977" från personalnämndens kansli sades visserligen att förslagsverksamheten efter upphörandet av FÖN 68-S reglerades enbart av stadsfullmäktiges riktlinjer för verksamheten (Kfs 1967 nr 76), vilka sedermera enligt personal- och organisationsnämndens beslut den 24 januari 1985 (Kfs 1985 nr 40) upphörde att gälla den 1 januari 1985. Enligt CF:s mening förbisågs i "Meddelande P 5 1977" emellertid den s.k. efterverkan av förslagsreglerna i kollektivavtalet FÖN 68-S. Denna har inte upphört förrän nämnda regler ersatts av andra avtalade eller av staden tillämpade och av arbetstagarna accepterade regler om förslagsverksamheten. Om reglerna i MBA-S bilaga F inte anses ha blivit bindande för staden, gällde alltså för L-I.B. och Johnson vid förslagets avgivande år 1987 fortfarande de regler om förslagsersättning som funnits upptagna i FÖN 68-S och som enligt CF:s mening hade i princip samma innebörd som reglerna i MBA-S bilaga F.
I fjärde hand - nämligen för den händelse arbetsdomstolen inte skulle biträda någon av de hittills angivna ståndpunkterna - hävdar CF att L-I.B:s och J.L:s rätt till ersättning för förslag, via deras enskilda anställningsavtal med staden, regleras av "närmast tillämpliga kollektivavtal". Detta är enligt CF:s mening den överenskommelse om förslagsverksamhet som den 9 september 1985 träffades mellan på ena sidan Svenska Arbetsgivareföreningen (SAF) och på andra sidan Landsorganisationen i Sverige (LO) jämte Privattjänstemannakartellen. Enligt den överenskommelsen skall förslag som ger en ekonomiskt beräkningsbar resultatförbättring hos arbetsgivaren ersättas med hälften av första årets resultatförbättring efter avdrag för avskrivningar och utvecklingskostnader hänförliga till detta år.
I femte hand hävdar CF att det på arbetsmarknaden finns en sedvänja som innebär att arbetstagare har rätt till ersättning för förslag som arbetsgivaren tillgodogör sig och att ersättningen skall utgå med hälften av ett års nettobesparing eller nettovinst av förslaget för arbetsgivaren. Denna sedvänja får anses utgöra en del av L-I.B:s och J.L:s enskilda anställningsavtal med staden.
I sjätte och sista hand gör CF gällande att L-I.B. och Johnson är på köprättslig grund berättigade till ersättning av staden för det ifrågavarande förslaget. CF återkommer till denna ersättningsgrund (se avsnitt 3.1.6 nedan).
Som en bakgrund bör nämnas att man vid mitten av 1980-talet hos staden hade börjat betrakta staden och de av denna ägda bolagen - däribland bostadsbolagen - som en koncern. Koncernsynsättet hade lett till en utredning inom staden, den s.k. koncernutredningen. Ytterligare en bakgrundsfaktor som bör nämnas är att den s.k. optionsaffären hade uppdagats hos staden kort innan L-I.B. och Johnson kom med sitt förslag i april 1987. Optionsaffären inrymde spekulationer som hade vållat staden förluster i storleksordningen en halv miljard kronor. Det fanns därför ett stort intresse av att på alla sätt söka förbättra stadens ekonomi.
Vid ett telefonsamtal mellan L-I.B. och Johnson i april 1987 kom de mot den angivna bakgrunden att diskutera, om det kunde finnas något "fiffigt" sätt att skaffa pengar till staden. De kom in på de enormt stora lånevolymerna i stadens bostadsförsörjningsprogram, vilket till en del finansierades med bottenlån hos kreditinstituten mot säkerhet av pantbrev i bostadsbolagens fastigheter. Johnson nämnde att det tidigare gällande kravet på pantbrev som säkerhet ganska nyligen hade avskaffats genom en ändring i bostadsfinansieringsförordningen, och att pantbrev kunde ersättas av kommunal borgen. Det gick då plötsligt upp för dem att här kunde staden få in enorma summor, om staden gick i borgen för bostadsbolagens bottenlån och av bolagen tog ut en avgift för detta.
Efter en stunds ytterligare diskussion kom L-I.B. och Johnson fram till att staden borde kunna ta ut en avgift som svarade mot den besparing som bostadsbolagen gjorde genom att de med stadens borgen inte behövde betala stämpelskatt till staten för pantbrev i sina fastigheter. De gjorde en överslagsberäkning, grundad på det framtida bostadsförsörjningsprogrammet och på att detta till 70 procent av den godkända produktionskostnaden finansierades med bottenlån mot pantbrev. De såg då att redan en avgift motsvarande stämpelskatten om 2 procent av pantbrevets belopp skulle ge närmast fantastiska summor till staden. På kvällen samma dag utarbetade L-I.B. skrivelsen med förslaget (se avsnitt 1.4.1 ovan).
Staden tillgodogjorde sig L-I.B:s och J.L:s förslag och genomförde det med början redan i december 1988. Dessförinnan hade det inom kammarkontoret varit föremål för en närmare utredning som handhades av J.L.. Den enda egentliga skillnaden i förhållande till förslaget har varit att avgiften har bestämts till 1,75 procent av borgensåtagandets storlek. Till koncernens inbesparing av stämpelskatten om 2 procent har emellertid kommit att bostadsbolagen på grund av stadens borgen fått förmånligare ränta på bottenlånen. Räntebesparingen har åren 1991 och 1992 uppgått till minst 0,25 procent och fr.o.m. år 1993 till minst 0,5 procent. På grund av denna räntebesparing har staden sedan halvårsskiftet 1993 tagit ut även en årlig avgift av bostadsbolagen om 0,3 procent av borgensvolymen. Enligt CF:s mening är även den årliga avgiften att anse som härrörande från L-I.B:s och J.L:s förslag.
Att det är L-I.B:s och J.L:s förslag som genomförts av staden framgår inte minst av en passus i ett för Johnson den 3 december 1990 utfärdat tjänstgöringsbetyg, där det sägs: "Johnson har dessutom utvecklat stadens borgenspolicy till ett koncernmässigt och lönsamt finansieringsinstrument".
När det gäller de kriterier som skall vara uppfyllda för att ett förslag skall berättiga förslagsställaren till ekonomisk ersättning är det CF:s uppfattning att samma kriterier skall tillämpas oavsett vilket av de av CF tidigare åberopade regelsystemen för förslagsersättning som arbetsdomstolen finner ha gällt mellan staden och de båda förslagsställarna L-I.B. och J.L.. I det följande hänför sig CF därför till dessa kriterier sådana de angetts i MBA-S bilaga F.
I MBA-S bilaga F definieras förslagsverksamhet som "åtgärder i syfte att ta till vara de anställdas ideer till förbättringar av arbetet och/eller arbetsmiljön". Enligt CF:s mening innebär denna definition inte någon som helst begränsning hänförlig till naturen hos ett förslag, så länge förslaget angår arbetsgivarens verksamhet. Att någon sådan ytterligare begränsning inte varit avsedd framgår av vad som i avsnittet närmast efter definitionen sägs om förslagsverksamhetens syfte, nämligen bl.a. att den skall ta till vara de anställdas erfarenheter och insikter, stimulera nytänkande och nyskapande samt underlätta en ändamålsenlig utveckling av den kommunala verksamheten.
För det fall att den nyss nämnda definitionen skulle anses innebära en begränsning enligt sin ordalydelse, ryms förslaget likväl inom definitionen. Förslaget medförde att staden kunde förbättra sin ekonomi högst betydligt. Därmed förbättrades också stämningen bland stadens anställda, som hade varit tryckt efter den s.k. optionsaffären. En förbättring av den psykiska arbetsmiljön hos staden följde alltså av förslaget. Detta gällde inte minst vid kammarkontoret, som på grund av förslaget fick åtnjuta en positiv inställning från kommunledningens sida.
Förslaget uppfyller nyhetskravet, dvs. kravet på att "tillföra förvaltningen något nytt". Själva kärnan i förslaget var att staden skulle gå i borgen för de av staden ägda bostadsbolagens bottenlån och för detta ta ut en avgift motsvarande vad bolagen annars hade fått betala till staten som stämpelskatt för pantbrev. Detta var enligt CF:s mening något helt nytt. Staden hade visserligen tidigare tecknat borgen för olika ändamål, bl.a. för bostadsbolagens statliga bostadslån, och för detta tagit ut avgifter. Borgen för bottenlånen hade emellertid inte förekommit. Vidare hade tidigare uttagna avgifter i huvudsak varit avsedda att täcka stadens administrationskostnader e.d., medan det nu föreslagna avgiftsuttaget skulle överföra bolagens hela stämpelskattebesparing till staden och ge denna en verklig inkomstkälla.
Förslaget var neutralt för konkurrensen mellan stadens bostadsbolag och andra bostadsföretag, eftersom de förra skulle få betala en avgift till staden som var lika stor som den stämpelskatt som de andra fick betala till staten. Detta var en finess, eftersom ett gynnande av stadens bostadsbolag skulle ha varit politiskt känsligt. Vidare låg förslaget väl i linje med den tidigare nämnda synen på staden och dess bolag som en koncern. Pengar som förut gått till staten som stämpelskatt skulle med det föreslagna arrangemanget stanna inom koncernen. Kostnaden för bostadsbolagen skulle bli densamma och deras hyresgäster skulle inte drabbas. Slutligen skall understrykas de stora summor som ett genomförande av förslaget skulle tillföra staden tack vare den enorma omfattningen av bostadsbolagens byggande.
Det nya i förslaget var alltså dels att staden föreslogs gå i borgen för bostadsbolagens bottenlån för bostadsändamål med de väldiga volymer som följde därav, dels att avgiften skulle ge inkomst och inte bara täckning för kostnader, dels det koncerntänkande som låg bakom förslaget och dels konstruktionen av förslaget som neutralt för konkurrensen mellan de av staden ägda bostadsbolagen och andra bostadsföretag. Det kan inte råda tvekan om att förslaget också uppfyller kravet på "viss självständig idegivning".
När L-I.B. och Johnson i skrivelsen med förslaget framhöll att de var medvetna om att förslaget inte var "helt unikt" berodde det närmast på ödmjukhet. Att staden gick i borgen för olika ändamål var ju känt, liksom att det förekom uttag av avgifter för detta. Vidare hade möjligheten att ersätta pantbrev med kommunal borgen som säkerhet funnits en tid. De trodde därför att någon kanske redan hade insett och klargjort de möjligheter som dessa olika faktorer öppnade. Det har dock visat sig att något sådant som deras förslag gick ut på inte tidigare hade diskuterats eller framförts inom staden, inte ens av den förut nämnda koncernutredningen, som haft i uppdrag att föreslå bl.a. lämpliga samordnings- och samverkansåtgärder inom "koncernen" Stockholms stad med av staden ägda bolag m.m.
Förslaget innebar en prestation utöver L-I.B:s och J.L:s normala arbete.
L-I.B. anställdes år 1975 vid stadens fastighetskontor. Fram till år 1985 arbetade han där med frågor rörande statliga bostadslån, vilket är något annat än de bottenlån som avses med det omtvistade förslaget. Vid en omorganisation år 1985 blev han chef för fastighetskontorets utredningsbyrå. Befattningen beskrivs närmare i den i målet ingivna befattningsbeskrivningen (se avsnitt 1.3.1 ovan). Hans huvudarbetsuppgift var under hela 1980-talet att upprätta och driva stadens bostadsförsörjningsprogram. Detta arbete hade i och för sig inte något att göra med fastighetsbelåning utan gällde främst sådant som frågor rörande utformning och genomförande av stadsplaner. Utredningsbyrån sysslade också med bl.a. handläggning av remisser till fastighetsnämnden i bostadslånefrågor, dock enbart avseende statliga bostadslån. När det i befattningsbeskrivningen för L-I.B. sägs att han skulle svara för "övergripande finansieringsfrågor" syftar även det endast på frågor rörande statliga bostadslån. - Som framgår av det remissvar som fastighetskontoret den 23 april 1990 avgav till beredningsgruppen för förslagsverksamhet inom kammarkontoret (se avsnitt 1.4.2 ovan), ansåg fastighetskontoret att det inte primärt låg i L-I.B:s uppgifter att bevaka frågor av det slag som förslaget avser.
Johnson anställdes hos staden år 1973 och var år 1987, när det omtvistade förslaget avgavs, 1:e sekreterare vid utredningsavdelningen inom kammarkontoret. Hans befattning beskrivs närmare i den i målet ingivna befattningsbeskrivningen (se avsnitt 1.3.2 ovan). Han var chef för avdelningens grupp för tekniska utredningar. Som en liten del av sina arbetsuppgifter handlade han såväl före som efter förslagets avgivande bl.a. upprättande av tjänsteutlåtanden avseende ärenden där olika företag m. fl. önskade få stadens borgen för lån avseende skilda ändamål. I dessa ärenden berördes bl.a. sådant som uttag av avgifter för stadens borgensåtagande och stadens principer när det gällde att gå i borgen för olika ändamål. Johnson var emellertid inte någon expert på borgen och de ärenden som han hade handlagt före förslagets avgivande avsåg andra ändamål än bottenlån för bostadsbyggande och helt andra avgiftsnivåer.
Det föll visserligen inom ramen för kammarkontorets verksamhetsområde att på allehanda sätt söka åstadkomma besparingar eller inkomster för staden. Det låg dock inte i J.L:s arbetsuppgifter att ta initiativ till sådana åtgärder. Detta var inte heller en primär uppgift för utredningsavdelningen, där Johnson tjänstgjorde, utan ankom snarare på kammarkontorets låne- och kassaavdelning.
Beträffande både L-I.B. och Johnson åberopar CF vidare vad dåvarande chefen för kammarkontorets utredningsavdelning J.M. anförde i sitt remisssvar den 2 maj 1990 till beredningsgruppen för förslagsverksamhet inom kammarkontoret (se avsnitt 1.4.2 ovan). Brown framhöll sålunda, att även om L-I.B:s och J.L:s insatser avseende införandet av avgiftsbelagd bottenlåneborgen kunde sägas ingå i deras arbetsuppgifter, så var insatser av den ifrågavarande digniteten mer än vad som rimligen kunde begäras av vanliga handläggare.
I skrivelsen med förslaget nämnde L-I.B. och Johnson även att de var medvetna om att förslaget skulle kunna anses ligga inom ramen för deras tjänsteutövning. Detta berodde inte på att de själva var av den uppfattningen, men de förutsåg att förslagets ekonomiska dignitet medförde risk för invändningar av ifrågavarande slag.
Det är CF:s ståndpunkt att en ekonomisk ersättning till L-I.B. och Johnson för förslaget skall bestämmas enligt en sådan "Procentuell beräkning" som avses i MBA-S bilaga F. Den besparing som uppkommit genom förslaget kan beräknas och i vart fall uppskattas. Ersättningen skall utgöra hälften av den av förslaget följande nettobesparingen för ett helt år. Även det nu sagda gäller oavsett vilket av de av CF tidigare åberopade regelsystemen för förslagsersättning som domstolen finner ha gällt mellan förslagsställarna och staden. Principerna för beräkning av förslagsersättning är enligt CF:s mening desamma i alla dessa regelsystem.
Vid beräkningen av ersättningens storlek bör en företagsekonomiskt korrekt metod användas. Eftersom det rör sig om besparingar av skiftande storlek under ett större antal år bör man enligt CF:s mening använda sig av en genomsnittsberäkning som leder till en årligen lika stor annuitet, vilken bör uppräknas med en kalkylränta om 12 procent till ett värde per den 1 januari 1993, dvs. början av det år då CF väckte talan i målet. CF:s beräkningar har redovisats i tre inlagor till arbetsdomstolen (dessa tre inlagor fogas till denna dom som Rose 1 och Domsbilaga 2 (uteslutes här)).
CF gör i första hand gällande att beräkningen skall utföras som en tioårskalkyl omfattande tiden 1989-1998 och grundas på koncernens besparingar. Resultatet blir då att besparingarnas genomsnittsvärde per den 1 januari 1993 är 78,83 miljoner kronor per år. Hälften därav, avrundat nedåt, är 39 miljoner kronor. Det är detta belopp som CF yrkar i målet, fördelat med 19,5 miljoner kronor på var och en av L-I.B. och J.L..
I andra hand hävdas att beräkningen skall utföras som en "historisk" sexårskalkyl omfattande åren 1989-1994 och grundad på koncernens besparingar. Besparingarnas genomsnittsvärde per den 1 januari 1993 blir då 58,00 miljoner kronor per år, varav hälften skall tilldömas L-I.B. och J.L..
I tredje hand hävdas att beräkningen skall utföras som en "historisk" femårskalkyl omfattande åren 1989-1993 och grundad på koncernens besparingar. Besparingarnas genomsnittsvärde per den 1 januari 1993 blir då 54,99 miljoner kronor per år, varav hälften skall tilldömas L-I.B. och J.L..
Staden har i målet hävdat att enbart besparingar hos staden kan läggas till grund för en beräkning av ersättning för förslaget. Enligt CF:s mening skall i så fall stadens inkomster av avgifterna - inklusive de per halvårsskiftet 1993 införda årliga avgifterna - från bostadsbolagen betraktas som "besparingar" för staden. Med en kalkylmetod motsvarande den som använts när det gällt att beräkna koncernens besparingar och en kalkylperiod omfattande tioårsperioden 1989-1998 blir de "kommuninterna" besparingarnas genomsnittsvärde per den 1 januari 1993 49 miljoner kronor per år. I fjärde hand hävdar CF att hälften därav skall tilldömas L-I.B. och J.L..
I femte hand hävdas att beräkningen på "kommunintern" nivå skall utföras som en "historisk" femårskalkyl omfattande åren 1989-1993. Genomsnittsvärdet per den 1 januari 1993 av stadens besparingar blir då 36,41 miljoner kronor per år, varav hälften skall tilldömas L-I.B. och J.L..
I sjätte hand hävdas att beräkningen på "kommunintern" nivå skall utföras som en "historisk" sexårskalkyl omfattande åren 1989-1994. Genomsnittsvärdet per den 1 januari 1993 av stadens besparingar blir då 35,44 miljoner kronor per år, varav hälften skall tilldömas L-I.B. och J.L..
Som förutskickats åberopar CF i sista hand en köprättslig grund för käromålet. Till utvecklande av denna får CF anföra följande.
L-I.B. och Johnson utformade det omtvistade förslaget utom ramen för sina anställningar hos staden. De överlämnade förslaget till staden och staden har tillgodogjort sig förslaget. Staden har insett att L-I.B. och Johnson önskade få ersättning för förslaget.
För det fall att arbetsdomstolen skulle finna att staden inte är gentemot L-I.B. och Johnson bunden av något regelsystem avseende förslagsersättning bör situationen med hänsyn till det anförda bedömas med en analogisk tillämpning av rättsreglerna om köp. Vid den tid då förslaget avgavs gällde 1905 års köplag. Enligt 5 § i denna lag skall köparen, när köp slutits utan att priset blivit bestämt, erlägga vad säljaren fordrar, om det inte kan anses oskäligt. Enligt CF:s mening har L-I.B:s och J.L:s förslag haft ett sådant värde för staden att det pris som de fordrar och som utgör CF:s yrkande i målet, sammanlagt 39 miljoner kronor, är skäligt.
Staden bestrider att L-I.B. och Johnson över huvud taget haft någon på avtal eller annan grund vilande rätt till ersättning för förslag. Det har berott av stadens ensidiga och fria beslut, huruvida någon ekonomisk ersättning skulle utges för det aktuella förslaget eller ej. Staden har ansett att förslaget inte borde leda till beslut om sådan särskild ekonomisk ersättning. Skälen härtill torde framgå av vad som sägs i det följande.
Det är riktigt att FÖN 68-S innehöll regler rörande förslagsverksamhet hos staden. FÖN 68-S innebar emellertid inte att arbetstagarna hade någon rätt till ersättning för förslag. Både enligt det centrala FÖN 68 och enligt FÖN 68-S var arbetsgivaren förbehållen rätten att ensam besluta både i frågan huruvida ersättning skulle utgå för ett förslag och i frågan om storleken av en eventuell ersättning. Avtalet innehöll i enlighet därmed inte heller några regler enligt vilka storleken av en sådan ersättning kunde bestämmas av domstol eller skiljenämnd. På motsvarande sätt förhöll det sig med de av CF åberopade "Riktlinjer för förslagsverksamheten inom Stockholms stads förvaltningar" som antogs av stadsfullmäktige år 1962 (Kfs 1962 nr 66) samt ändrades år 1967 (Kfs 1967 nr 76) och år 1975 (Kfs 1975 nr 85).
Såvitt gäller FÖN 68-S visas det sagda av den av CF redovisade § 12 i detta avtal. Bestämmelsen innehöll endast regler om det samråd som skulle äga rum i företagsnämnd/förslagskommitte, innan arbetsgivaren fattade beslut i ersättningsfrågorna. CF:s påståenden om ett uttalande i avtalsparternas kommentar till FÖN 68 är felaktigt. Uttalandet klargjorde endast att det inte utgjorde någon i förväg gjord maximering av ersättningens belopp, om arbetsgivaren önskade fastställa normer som innebar att ersättning för ett förslag skulle utgöra viss andel av första årets nettovinst av förslagets nyttjande.
På liknande sätt visar den av CF redovisade texten i Kfs 1967 nr 76 att den slutliga beslutanderätten i ersättningsfrågorna var förbehållen staden. I § 2 första stycket sades att förslag som gjorts av stadens arbetstagare "må" belönas. Även i övrigt innehöll Kfs 1967 nr 76 endast "må"- eller "bör"-formuleringar avseende ersättningen för förslag.
FÖN 68-S upphörde på grund av uppsägning från arbetstagarsidan att gälla fr.o.m. den 30 april 1977. Därefter reglerades förslagsverksamheten hos staden - såsom angavs i det av CF åberopade "Meddelande P 5 1977" från personalnämndens kansli - enbart av de i Kfs 1967 nr 76 upptagna riktlinjerna. Det samrådsförfarande som hade reglerats i FÖN 68-S upphörde och de uppgifter som enligt det avtalet hade legat på företagsnämnd eller förslagskommitte ankom i fortsättningen helt på respektive förvaltning att handlägga.
Eftersom FÖN 68-S inte innehöll regler som innebar en rätt till ersättning för förslag och inte heller regler om storleken av en eventuell ersättning kan L-I.B. och Johnson självfallet inte heller ha haft någon ur en s.k. efterverkan av FÖN 68-S härflytande rätt till förslagsersättning enligt sina enskilda anställningsavtal med staden. Som nyss nämnts innebar inte heller regleringen i Kfs 1967 nr 76 med ändringar enligt Kfs 1975 nr 85 någon rätt till ersättning för förslag. Den regleringen upphörde ostridigt att gälla den 1 januari 1985.
MBA-KL 80 innebar en viktig förändring när det gällde förslagsverksamheten hos kommuner och landsting. Till skillnad från tidigare regler ger MBA-KL 80 bilaga F nämligen arbetstagarna en mot arbetsgivarna gällande rätt till ersättning för förslag, förutsatt att förslaget är sådant att det faller inom ramen för den i bilaga F upptagna definitionen av bilagans begrepp "förslagsverksamhet" och i övrigt uppfyller kriterierna för ersättning. I enlighet därmed innehåller bilaga F även regler som bestämmer storleken av ersättningen.
MBA-KL 80 blev inte ett mellan staden och dess arbetstagare gällande kollektivavtal innan det hade antagits av staden och dess motparter på arbetstagarsidan. Detta skedde genom att MBA-S slöts den 21 juni 1984. Såsom har blivit klarlagt i mellandomen i målet blev MBA-S med tillhörande bilagor, däribland bilaga F om förslagsverksamhet, emellertid inte till någon del omedelbart tillämpligt som kollektivavtal vid stadens olika förvaltningar. Staden och de kommuncentrala arbetstagarorganisationerna använde nämligen i MBA-S en avtalsteknik som innebar att avtalet inte blev tillämpligt som kollektivavtal vid den enskilda förvaltningen förrän en förvaltningslokal överenskommelse därom hade träffats och godkänts av de kommuncentrala parterna. Bakgrunden till denna för en enskild kommun ovanliga avtalsteknik var Stockholms stads unika storlek. Staden har ca 25 förvaltningar, vilka har sinsemellan helt olika verksamhetsområden och i stor utsträckning egna personalpolitiska riktlinjer, regler och rutiner av betydelse för medbestämmandet.
Såsom vidare blivit klarlagt i mellandomen hade ännu år 1994 inte träffats någon förvaltningslokal överenskommelse om tillämpning av MBA-S bilaga F vare sig vid stadens kammarkontor eller vid dess fastighetskontor.
De av CF åberopade cirkulär som under åren utfärdats av stadens personal- och organisationsförvaltning, bl.a. cirkuläret P 8/1984 (redovisat under avsnitt 1.2.2 ovan), måste ses mot bakgrund av den teknik som de kommuncentrala parterna i MBA-S sålunda hade valt för att bestämma tillämpligheten av MBA-S med bilagor vid stadens olika enskilda förvaltningar. Detsamma gäller den av CF åberopade Kfs 1985 nr 40.
Vad som sades i cirkuläret P 8/1984 innebar endast upplysningar om att MBA-S den 1 januari 1985 trädde i kraft med den innebörd det hade enligt de kommuncentrala parternas överenskommelse, dvs. att avtalet med bl.a. bilaga F om förslagsverksamhet likväl inte blev tillämpligt vid den enskilda förvaltningen innan förvaltningslokalt avtal därom träffats samt godkänts av de kommuncentrala parterna. På motsvarande sätt är andra av CF åberopade cirkulär som innehåller uttalanden liknande dem i cirkuläret P 8/1984 och avser förslagsverksamheten att uppfatta. De utgör upplysningar eller anvisningar av betydelse för de förvaltningar som kom att träffa en av de kommuncentrala parterna godkänd förvaltningslokal överenskommelse om tillämpning av MBA-S bilaga F.
De anvisningar angående förslagsverksamheten som stadens personal- och organisationsnämnd fastställde genom sitt beslut den 24 januari 1985 - Anvisning nr 1 till MBA Stockholm bilaga F (se avsnitt 1.2.2 ovan) - var likaledes avsedda att gälla för de förvaltningar där bilaga F blev tillämplig till följd av en förvaltningslokal överenskommelse därom. - Det beslut som utgör grunden för skrivningen i Kfs 1985 nr 40 är enbart personal- och organisationsnämndens nyss nämnda beslut den 24 januari 1985. Med hänsyn därtill kan enligt stadens mening inte av Kfs 1985 nr 40 utläsas, att man hos staden beslutat att tillämpa reglerna i MBA-S bilaga F vid förvaltningarna oberoende av förvaltningslokala överenskommelser därom.
Det hittills anförda kan sammanfattas på följande sätt. De före den 1 januari 1985 hos staden gällande regelsystemen för förslagsverksamhet innebar inte att arbetstagarna hade någon på avtal eller annan grund vilande rätt till förslagsersättning. Beslutanderätten i frågor om sådan ersättning tillkom ytterst arbetsgivaren ensam. Fr.o.m. den 1 januari 1985, då MBA-S trädde i kraft, ersattes de dittills hos staden gällande reglerna om förslagsverksamhet av en möjlighet för de förvaltningslokala parterna att med de kommuncentrala parternas godkännande träffa en förvaltningslokal överenskommelse om tillämpning vid den enskilda förvaltningen av bl.a. reglerna om förslagsverksamhet i MBA-S bilaga F. Dessa regler ger i och för sig arbetstagarna rätt till ersättning för förslag. Någon av de kommuncentrala parterna godkänd förvaltningslokal överenskommelse om tillämpning av MBA-S bilaga F har emellertid inte träffats vid stadens kammarkontor eller fastighetskontor. Inte heller har staden beslutat att gentemot sina arbetstagare tillämpa regler motsvarande MBA-S bilaga F.
Det har efter den 1 januari 1985 visserligen förekommit att ersättning för förslag har utgetts även till sådana arbetstagare hos staden, som tjänstgjort vid en förvaltning som inte träffat en godkänd förvaltningslokal överenskommelse om tillämpning av MBA-S bilaga F. Stadens ståndpunkt är emellertid att detta inte grundats på att arbetstagarna haft rätt till sådan ersättning, utan på ett ensidigt och fritt arbetsgivarbeslut i det enskilda fallet.
Staden bestrider självfallet att en överenskommelse om förslagsverksamhet mellan SAF och LO jämte PTK, avsedd för den privata delen av arbetsmarknaden, skulle kunna normera anställningsavtalen mellan staden och L-I.B. respektive J.L.. Det finns inte heller någon sedvänja på arbetsmarknaden som ger anställda hos staden någon viss rätt till ersättning för förslag.
L-I.B. och Johnson har följaktligen inte någon på avtal eller beslut av staden grundad rätt till ersättning för det omtvistade förslaget. Redan detta innebär att CF:s käromål skall ogillas. Staden återkommer i det följande till vad CF kallat en "köprättslig" grund för CF:s yrkande (se avsnitt 3.2.4 nedan).
För det fall att arbetsdomstolen likväl skulle finna att staden blivit bunden att gentemot L-I.B. och Johnson tillämpa regler som innebär att de vid tiden för det ifrågavarande förslagets avgivande i och för sig skulle ha haft en rätt till ersättning för förslag, så kan det med hänsyn till det tidigare anförda enbart vara fråga om en rätt enligt de regler som återfinns i bilaga F till MBA-S. Staden bestrider att det omtvistade förslaget enligt dessa regler berättigar till ersättning.
Förslaget är över huvud taget inte av sådant slag att det omfattas av definitionen av begreppet "förslagsverksamhet" i MBA-S bilaga F. Med "förbättringar av arbetet och/ eller arbetsmiljön" åsyftas i bilaga F endast konkreta åtgärder som innebär ett bättre och mer ändamålsenligt sätt att bedriva det arbete som förekommer vid en förvaltning eller ett bättre ordnande av arbetsmiljön vid förvaltningen. Detta visas bl.a. av att den ersättningsskala, som enligt bilaga F skall användas i fall då ett förslag skall ersättas enligt en skälighetsbedömning, såsom en av parametrarna för bestämmande av ersättningens storlek anger antalet anställda som "berörs", nämligen av den förbättring som förslaget innebär.
Vilka slags förslag som avses i bilaga F belyses också av att det i reglerna om ersättning för förslag endast talas om den "besparing" som uppkommer genom ett förslag. Den förslagsverksamhet som regleras i bilaga F har aldrig varit avsedd att omfatta förslag om hur en arbetsgivare skall skaffa sig intäkter i sin verksamhet.
L-I.B:s och J.L:s ifrågavarande förslag hänvisade enbart till ett sätt att skaffa staden intäkter, nämligen från avgifter för borgensåtaganden. Förslaget berättigar följaktligen inte till ekonomisk ersättning enligt bilaga F:s regler om förslagsverksamhet.
Det var i vart fall från 1980-talets början inte på något sätt ovanligt att kommuner gick i borgen bl.a. för sina kommunala bolags olika lån, så att bolagen slapp betala stämpelskatt för pantbrev i fastigheter i de fall då kreditgivaren godtog kommunal borgen som säkerhet. Stockholms stad hade under årens lopp fram till år 1986 gjort mycket omfattande borgensåtaganden, framför allt till bostadsbyggandet.
Som kompensation för det administrativa arbete och det uppföljningsansvar som borgensåtagandena förorsakade staden hade denna vidare sedan länge tagit ut vissa avgifter av en del låntagare. En sak för sig är att avgiftsnivån före juni 1987 - enligt vad som framgår av ett av Johnson den 8 juni 1988 upprättat tjänsteutlåtande - hade som mest uppgått till en engångsersättning om 0,25 procent av borgensåtagandets omfattning.
År 1986 fick frågor rörande kommunal borgen för bostadsbyggande viss ökad aktualitet genom en ändring per den 1 juli 1986 av den dåvarande bostadsfinansieringsförordningen. Ändringen innebar att länsbostadsnämnderna mera generellt än tidigare fick som säkerhet för statliga bostadslån godta kommunal borgen i stället för pantbrev i fastigheterna. Av förarbetena till den nämnda ändringen (prop. 1985/86: 100 Bilaga 13) framgår att ett av motiven för denna var just att kommunal borgen i stället för pantbrev medförde att låntagarna slapp kostnaderna för att ta ut pantbrev. Även kreditgivarna för bottenlån, de s.k. bottenlåneinstituten, kunde godta kommunal borgen som säkerhet för bottenlån i stället för pantbrev i fastigheter, inte minst sedan det s.k. prioriterade lånesystemet hade slopats den 1 december 1986.
Samtliga nu nämnda förhållanden var naturligtvis kända för staden samt för dess kammarkontor och fastighetskontor. Redan här skall också erinras om att Johnson i sitt arbete vid kammarkontoret enligt befattningsbeskrivningen (se avsnitt 1.3.2 ovan) bl.a. hade att följa aktuella interna och externa utredningar, politiska direktiv och "lagstiftningsarbete m m av ekonomisk/finansiell betydelse", och att L-I.B. enligt sin befattningsbeskrivning (se avsnitt 1.3.1 ovan) i vart fall hade kontakt med lånefrågor och även svarade för "övergripande finansieringsfrågor".
Att modellen med kommunal borgen för t.ex. kommunala bolags lån - innebärande bl.a. att kostnaderna för pantbrev i fastigheter undgicks - samt avgifter för borgensåtagandena sedan länge var väl känd för staden och dess tjänstemän vid t.ex. kammarkontoret framgår av ett antal tjänsteutlåtanden från kammarkontoret, bl.a. sådana som Johnson ensam eller tillsammans med annan upprättat i sin tjänst där.
Ett sådant tjänsteutlåtande av den 3 maj 1984, utarbetat av Johnson och N.K., avser "Kommunal borgen för lån till gemensamt underhåll m m (ROT- program) och för statliga bostadslån till Stockholms Kooperativa Bostadsförening ek för (SKB) samt för tilläggslån till kommunala bostadsbolag". Utlåtandet innehåller bl.a. följande:
Kommunfullmäktige har genom beslut 1979, 1980 och 1983 (Kfs 1983:17) bemyndigat drätselnämnden att teckna kommunens borgen m m i fråga om vissa lån inom bostadsförsörjningsområdet. Detta drätselnämndens bemyndigande gäller beträffande statliga bostadslån endast borgen till allmännyttiga bostadsföretag och småhusägare. Kommunalt borgensåtagande som faller utanför drätselnämndens bemyndigande måste prövas av kommunfullmäktige.
I olika sammanhang har frågan väckts om utökning av kommunens borgensprinciper på det sätt dessa kommer till uttryck i drätselnämndens bemyndigande. Bland annat har frågan varit aktuell beträffande upprustningslån till privata byggnader på arrenderad mark.
Med föreliggande ärenden hemställer fastighetsnämnden, AB Familjebostäder, AB Stockholmshem, AB Svenska Bostäder och AB Stadsholmen att kommunfullmäktiges bemyndigande till drätselnämnden att teckna kommunens borgen m m i fråga om lån inom bostadsförsörjningsområdet utvidgas till att gälla även lån till gemensamt underhåll m m enligt ROT-programmets intentioner. SKB gör motsvarande framställning kompletterad med en begäran att kommunen åtager sig att lämna borgen till föreningen även för statliga bostadslån. De kommunala bostadsbolagen skriver i framställningen bl a följande:
'Åtgärdsbehovet i det allmännyttiga fastighetsbeståndet kommer att ge upphov till ett stort antal mindre lån fördelade på många fastigheter. Långivare beräknas bli de sedvanliga bottenlåneinstituten. Dessa måste kräva säkerhet i form av pantbrev, men de kan också ta kommunal borgen. Hanteringsmässigt skulle kommunal borgen för respektive lån innebära ej enbart en administrativ smidig form utan också en besparing av kostnaderna för uttagande av pantbrev. Här kan hänvisas till förfaringssättet vid statliga bostadslån, där pantbrev ersatts med kommunal borgen. Då de allmännyttiga - - - totalt vidgade borgensförpliktelser.'
Med hänsyn till det uppföljningsansvar och det administrativa arbete som förfarandet med ovannämnda borgensåtaganden för lån till gemensamt underhåll m m förorsakar kammarkontoret, finner kontoret det skäligt att av dessa låntagare ta ut en avgift i relation till borgensåtagandets omfattning som engångsersättning. För de kommunala bolagen föreslår kontoret 0,1 % och för övriga låntagare - som orsakar kommunen ett mer omfattande kontrollarbete - 0,25 %. Avgiften bör dock utgöra minst 300 kr per ärende.
SKB, som hittills lämnat pantbrev som säkerhet för statliga bostadslån, har hemställt hos kommunen om kommunal borgen beträffande nytillkommande sådana lån - - - . Kammarkontoret motsätter sig, som nämnts, inte denna begäran.
Genom att kommunen inte kräver att föreningen lämnar pantbrev uppkommer en besparing för föreningen motsvarande 1 % av borgensvärdet. Med hänsyn till det uppföljningsansvar och det administrativa arbete som förfarandet förorsakar kammarkontoret, finner kontoret det skäligt att av föreningen även för dessa tjänster utta en avgift motsvarande 0,25 % av borgensåtagandets omfattning som engångsersättning.
I ett annat tjänsteutlåtande från kammarkontoret, daterat den 17 maj 1984 och utarbetat av Johnson, behandlades ett ärende om "Kommunal borgen för Lövsta koloniträdgårdsförening". I detta utlåtande anfördes bl.a. följande:
Om kommunal borgen ändå skulle medges bör drätselnämnden bemyndigas besluta om villkoren för ifrågavarande borgen. - - - Med hänsyn till det uppföljningsansvar och det administrativa arbete som förfarandet med ett borgensåtagande förorsakar kommunen, finner kontoret det dessutom skäligt att ta ut en engångsavgift om 0,25 % eller, vid 1,2 Mkr, 30 000 kr. Motsvarande avgift har kammarkontoret och drätselnämnden nyligen föreslagit för vissa borgensåtaganden inom bostadssektorn.
Ett tjänsteutlåtande av den 6 november 1985, upprättat av en annan tjänsteman vid kammarkontoret och gällande "Kommunal borgen för AB Stockholmshem avseende kontorslokaler i kv Klamparen på Kungsholmen", innehåller bl.a. följande:
När staden tecknar borgen för lån, upptagna av helägda bostadsbolag, utgörs säkerheten av en förbindelse att ej upplåta panträtt i bolaget tillhöriga fastigheter och tomträtter - - - . Detta förfarande i säkerhetsfrågan innebär att bolaget inte behöver lämna pantbrev. Därigenom uppkommer en besparing för bolaget motsvarande 2 % av borgensvärdet. Med hänsyn därtill och till det till det uppföljningsansvar och det administrativa arbete ett borgensåtagande medför finner kammarkontoret det motiverat att i likhet med vad som skett i tidigare liknande ärenden utta en engångsersättning av bolaget motsvarande 0,25 % av borgensåtagandet, - - - .
Hos staden hade frågor av hithörande slag sedan länge också diskuterats i den s.k. CASH-gruppen, en arbetsgrupp bestående av företrädare för kammarkontoret och för ett antal av de av staden ägda bolagen, däribland bostadsbolagen. Minnesanteckningar från ett sammanträde med CASH-gruppen den 25 september 1979 innehåller sålunda bl.a. följande:
3 § ÖVRIGT Kommunen hade f.n. till behandling ett ärende avseende borgensansökan från HIBY avseende ett lån på 36 Mkr för finansieringen av kv Sommaren. Med hänsyn till den nu höjda avgiften för uttagande av pantbrev (1 %) hade kammarkontoret föreslagit att säkerhet för kommunens borgen i ställer skulle vara bolagets förbindelse att inte ta ut pantbrev annat än genom kammarkontorets försorg, kompletterad med en periodisk, av bolagets revisorer styrkt, rapport avseende bolagets säkerhetsläge. För det ökade ansvar och den administration som därvid kommer att läggas på kammarkontoret hade kontoret föreslagit en engångsavgift motsvarande 0,25 % av borgenssumman. Bolagen uppmanades fundera över i vilken utsträckning uttagandet av nya pantbrev ytterligare skulle kunna reduceras, varvid bl a bör kunna diskuteras ett utlämnande till bolagen av pantbrev som kommunen innehar som alternativ till nya pantbrev.
Vid ett sammanträde med CASH-gruppen den 18 december 1986, vid vilket företrädare för nio av de av staden ägda bolagen samt fem företrädare för kammarkontoret var närvarande, väcktes och diskuterades uttryckligen frågan om att staden skulle gå i borgen för bostadsbolagens bottenlån. Diskussionen gällde just att bolagen därmed skulle slippa att ta ut pantbrev och betala skatt för det, men i stället skulle betala en avgift till staden. Den som väckte frågan var företrädaren för bostadsbolaget AB Svenska Bostäder, M.R.. I minnesanteckningar från sammanträdet avsatte diskussionen följande formulering:
Det informerades om - - - det s k nettoaviseringssystemet.
Fråga väcktes av M.R. huruvida staden är beredd att gå i borgen för bostadsbolagens bottenlån. Staden återkommer i denna fråga.
Staden återkom till frågan vid ett sammanträde med CASH-gruppen den 10 februari 1987, genom den dåvarande chefen för kammarkontoret drätseldirektören J.T.. Minnesanteckningar från detta sammanträde innehåller bl.a. följande:
J.T. uppgav att kammarkontorets åsikt är att staden ej bör teckna borgen för ifrågavarande lån. Som skäl angavs att borgensåtagande för bostadsbolagens bottenlån skulle öka volymen av stadens totala borgensåtagande alltför mycket. Detta skulle kunna inverka negativt på stadens rating.
Före april 1987, då L-I.B. och Johnson kom med sitt förslag, var således inte bara alla "ingredienser" i förslaget kända både hos staden och hos bostadsbolagen. Dessutom hade frågan om att införa en ordning med kommunal borgen för bostadsbolagens bottenlån nyligen varit aktuell för staden och bolagen genom arbetet i CASH-gruppen. Bestämmande hade därvid emellertid tills vidare blivit att den dåvarande drätseldirektören J.T. - och därmed kammarkontoret - befarade att en sådan utökning av stadens borgensåtaganden skulle kunna leda till att staden fick en sämre "rating" hos de företag som sysslar med "betygssättning" (rating) av bl.a. kommunernas kreditvärdighet.
Här skall slutligen nämnas att modellen med att lämna kommunal borgen för t.ex. kommunala bostadsbolags lån, att därmed bespara bolagen kostnaderna för uttagande av pantbrev och att ta ut en avgift för borgensåtagandet självfallet var känd inte bara hos Stockholms stad utan även hos andra kommuner. Detta framgår av bl.a. ett cirkulär av den 16 juni 1987 från Svenska Kommunförbundet. Vidare kan som ett exempel nämnas att Malmö stad den 26 mars 1987 - alltså innan L-I.B. och Johnson framförde sitt förslag - hade beslutat att gå i borgen för Malmö Kommunala Bostads AB:s (MKB) bottenlån, varvid bolaget skulle debiteras en borgensavgift på 1 procent. Till grund för beslutet låg ett förslag från Malmö stadskansli av den 26 januari och ett yttrande från Malmö kommunstyrelse av den 25 februari 1987, vilka innehöll sinsemellan liknande uttalanden om fördelar med tecknande av sådan borgen. I kommunstyrelsens yttrande anfördes bl.a. följande:
Då det s k prioriterade lånesystemet på kreditmarknaden slopats kan som framgår i ärendet bostadslåneinstituten acceptera borgen som säkerhet i stället för pantbrevssäkerhet. Med ett investeringsprogram för MKB på ca 250 Mkr och pantbrevskostnad på 2 % beräknas besparingsmöjligheten uppgå till ca 3,5 Mkr/år.
Sammanfattningsvis var det alltså när L-I.B. och Johnson lade fram sitt förslag i april 1987 inte på något sätt en nyhet för staden att denna kunde bevilja borgen för t.ex. de av staden ägda bostadsbolagens bottenlån m.m. och att bolagen därmed kunde slippa att betala stämpelskatt till staten för uttagande av pantbrev i sina fastigheter.
Inte heller var det något nytt att staden kunde ta ut en avgift för sina borgensåtaganden. Utöver vad som tidigare redovisats rörande den frågan skall framhållas att Stockholms kommunfullmäktige vid behandlingen år 1986 av stadens budget för år 1987 t.o.m. hade gett drätselnämnden ett särskilt uppdrag att fr.o.m. år 1987 generellt ta ut en avgift när staden tecknade borgen för lån som stadens bolag tog upp för annat ändamål än bostadsändamål. Syftet därmed var just att ge staden intäkter av borgensavgifterna.
Med hänvisning till det anförda gör staden gällande att L-I.B:s och J.L:s förslag varken uppfyller det krav på att tillföra förvaltningen något nytt eller det krav på självständig idegivning som uppställts för att ett förslag skall berättiga till ekonomisk ersättning vid en tillämpning av de regler som återfinns i MBA-S bilaga F. Som framgår av deras skrivelse med förslaget har de själva haft detta klart för sig.
Förslaget uppfyllde inte heller det i bilaga F uppställda kravet på att utgöra en prestation utöver förslagsställarnas normala arbete. Också detta har L-I.B. och Johnson tydligen insett, av förslagsskrivelsen att döma.
När det gäller Johnson skall till en början nämnas att kammarkontoret, vid vars utredningsavdelning han tjänstgjorde, har till uppgift att svara för stadens ekonomi. Kammarkontoret har sålunda bl.a. hand om stadens kassa samt handlägger skattefrågor och ärenden rörande lån och fonder, däribland sådant som borgensärenden.
Befattningsbeskrivningen för Johnson (se avsnitt 1.3.2 ovan) visar att han på ett ganska kvalificerat plan sysslade med frågor avseende stadens ekonomi och hade att följa sådant som utredningar och lagstiftningsarbete av ekonomisk/ finansiell betydelse. Som framgår av de tidigare redovisade tjänsteutlåtandena arbetade han bl.a. med just borgensfrågor vid utredningsavdelningen. Tjänsteutlåtandena innehöll inte bara vad som tidigare citerats utan även åtskilligt annat avseende stadens borgenspolicy, överväganden om det lämpliga i stadens borgen för olika ändamål o.d.
Även om Johnson också hade många andra arbetsuppgifter var han därför starkt involverad och sakkunnig när det gällde frågor om stadens borgensåtaganden och om avgifter för sådana åtaganden. Det är också detta som återspeglas i den av CF åberopade passusen i ett tjänstgöringsbetyg för Johnson, att han "utvecklat stadens borgenspolicy till ett koncernmässigt och lönsamt finansieringsinstrument". Tjänstgöringsbetyget avser naturligtvis en bedömning av vad Johnson presterat i tjänsten, dvs. inom ramen för vad som ålåg honom i anställningen hos staden.
Frågorna om stadens borgensåtaganden och om avgifter för dessa var sedan långt innan det omtvistade förslaget avgavs av betydande vikt och aktualitet inom kammarkontoret och vid utredningsavdelningen. Utan tvekan föll det inom bl.a. denna avdelnings uppgifter att ta initiativ av den innebörd som det omtvistade förslaget gick ut på. Och i enlighet med vad den dåvarande chefen för utredningsavdelningen Brown framhöll i sitt remissyttrande den 2 maj 1990 till beredningsgruppen för förslagsverksamhet (se avsnitt 1.4.2 ovan) ingick det i uppgifterna för i princip alla anställda vid avdelningen att ta initiativ som för staden ledde till besparingar och inkomstökningar.
När det gäller L-I.B. vill staden peka på att han hade en chefsbefattning inom fastighetskontoret med kvalificerade utredningsuppgifter, på hans kontakter med lånefrågor och med bostadsbyggandet samt på att det i hans befattningsbeskrivning (se avsnitt 1.3.1 ovan) angavs att han hade att svara för övergripande finansieringsfrågor.
Under alla förhållanden är det tillräckligt, för att förslaget skall vara uteslutet från ekonomisk ersättning enligt de regler som återfinns i MBA-S bilaga F, att det kan anses falla inom ramen för en av de båda förslagsställarnas normala arbete. Denne kan inte skaffa sig själv eller den andre ersättning för ett sådant förslag genom att "dela" förslaget med den andre.
Med vad som här tidigare sagts om kammarkontorets och dess utredningsavdelnings uppgifter och arbete sammanhänger att staden vidare bestrider att det över huvud taget skulle kunna anses, att staden genom sitt beslut att teckna borgen för bostadsbolagens bottenlån och ta ut en avgift för detta tillgodogjort sig just ett förslag av L-I.B. och J.L.. Frågan om borgen för just bostadsbolagens bottenlån hade nyligen diskuterats i CASH-gruppen och kommunfullmäktige hade vid fastställandet av 1987 års budget gett drätselnämnden ett särskilt uppdrag att fr.o.m. år 1987 generellt ta ut en avgift när staden tecknade borgen för lån som stadens bolag tog upp för annat ändamål än bostadsändamål. Hithörande frågor var därför högst aktuella och föremål för diskussion vid bl.a. utredningsavdelningen redan före april 1987, då L-I.B. och Johnson lämnade sitt förslag.
Det är mot denna bakgrund helt enkelt inte möjligt att påstå att det var deras förslag som ledde till stadens nyss nämnda beslut. D.L., som vid den aktuella tiden var chef för utredningsavdelningen, har uppgett att han blev förvånad när han först i efterhand fick veta att det som han uppfattat som ett i utredningsavdelningens arbete väckt förslag - varvid Johnson som sysslade med borgensfrågor i och för sig hade varit engagerad och drivande - av L-I.B. och Johnson hade lämnats in till förslagsverksamheten som deras förslag. Som torde ha framgått i det föregående hade beslutet om att teckna borgen för bostadsbolagens bottenlån och att ta ut en avgift om t.ex. 1,75 procent för detta utan vidare kunnat fattas oberoende av L-I.B:s och J.L:s förslagsskrivelse. Att så inte hade skett i samband med diskussionerna i CASH-gruppen vid årsskiftet 1986/87 berodde enbart på drätseldirektören J.T:s farhågor för att en sådan ökning av stadens borgensåtaganden skulle kunna inverka negativt på stadens kreditvärdighets-rating.
I samband med den s.k. optionsaffären år 1987 efterträddes J.T. som drätseldirektör och chef för kammarkontoret av J-E.T.. I själva verket förhåller det sig så, att det helt avgörande skälet till att det i CASH- gruppen redan diskuterade systemet med borgen för bostadsbolagens bottenlån slutligen infördes var att J-E.T. inte tillade frågan om stadens rating så stor vikt som J.T. hade gjort.
För det fall att L-I.B. och Johnson trots allt skulle anses berättigade till förslagsersättning enligt de regler som återfinns i MBA-S bilaga F bestrider staden helt riktigheten av vad CF har gjort gällande om ersättningens storlek.
Staden bestrider att hänsyn över huvud taget skall tas till ekonomiska effekter hos de av staden ägda bostadsbolagen. MBA-S bilaga F innehåller inga regler som ger stöd för att i förslagssammanhanget anlägga ett "koncernsynsätt". Staden är L-I.B:s och J.L:s arbetsgivare och det är enbart besparingar hos staden som kan ge upphov till skyldighet för staden att utge förslagsersättning.
För staden har tecknandet av borgen för bostadsbolagens bottenlån och uttagandet av en avgift för borgensåtagandena inte inneburit en besparing utan endast tillfört staden intäkter i form av avgifterna. Som tidigare framgått bestrider staden därför att förslaget över huvud taget omfattas av reglerna om förslagsverksamhet.
För den händelse avgiftsintäkterna emellertid skulle anses falla under begreppet "besparing" gör staden gällande att denna besparings storlek inte kan beräknas eller uppskattas. Mot avgiftsintäkterna står nämligen de risker som borgensåtagandena innebär för staden och som måste åsättas ett ekonomiskt "minusvärde" för staden. Ingen vet vad som händer med fastighetsvärden i framtiden. Vidare kan de stora borgensvolymerna typiskt sett antas ha en negativ inverkan på stadens kreditvärdighets- rating. De kan därmed påverka de räntevillkor som staden erhåller vid upplåning. Om staden skulle besluta sig för att sälja något av bostadsbolagen kan stadens borgensåtaganden för bolagets lån inte kvarstå. Pantbrev måste då tas ut i bolagets fastigheter, varvid stämpelskatten blir en kostnad som antingen påverkar priset eller medför att bolaget måste få tillbaka hela eller en del av borgensavgiften. - Såsom framgår av skriftliga bevis som staden åberopat i målet är staden och dess bostadsbolag sedan år 1994 i färd med att överge tecknandet av kommunal borgen för bostadsbolagens lån samt med att refinansiera låneändamålen. Detta har redan aktualiserat frågan om en återbetalning av i vart fall 1 procent av de borgensavgifter som bostadsbolagen erlagt till staden.
Med hänsyn till det sagda bestrider staden att en eventuell förslagsersättning kan bestämmas enligt reglerna om "Procentuell beräkning" i MBA-S bilaga F. Den skall i stället bestämmas enligt reglerna för "Skälighetsbedömning". Den högsta ersättning som då kan utdömas av domstol är sammanlagt 3 800 kr, vilket numera är maximibeloppet för ett "Utomordentligt värdefullt" förslag enligt tabellen i MBA-S bilaga F. Under här angivna förutsättningar kan staden för enkelhetens skull i och för sig vitsorda skäligheten av detta belopp, att delas lika mellan L-I.B. och J.L..
Skulle arbetsdomstolen finna att det är reglerna om "Procentuell beräkning" i MBA-S bilaga F som skall tillämpas, så är det i vart fall endast stadens "besparing", dvs. dess intäkt av borgensavgifterna, som kan läggas till grund för beräkningen. Vidare är det, såsom framgår av bilaga F, endast ett års besparing som skall beaktas. Enligt stadens mening står det därvid staden som arbetsgivare fritt att bestämma vilket års besparing som skall läggas till grund för beräkningen. Staden väljer år 1991, då den tillkommande borgensvolymen utgjorde 617 680 000 kr. Intäkten av borgensavgifterna för dessa borgensåtaganden uppgick till 1,75 procent av 617 680 000 kr. Den intäktssiffra ("besparing") som därmed erhålles är enligt stadens mening den högsta som teoretiskt kan utdömas som förslagsersättning, att delas lika mellan L-I.B. och J.L..
Under alla förhållanden bestrider staden att en eventuell förslagsersättning skall beräknas med tillämpning av sådana kalkyler som CF använt vid sina beräkningar. CF:s beräkningsmetoder har inte något som helst stöd vare sig i MBA-KL 80 bilaga F eller i MBA-S bilaga F. För den händelse domstolen i princip skulle godta en genomsnittskalkyl kan staden inte finna grund för att man skall tillämpa en kalkylränta om just 12 procent. Vidare bestrider staden att i övrigt något annat än CF:s "historiska femårskalkyl" kan tillämpas; som nyss nämnts är staden och dess bostadsbolag sedan år 1994 i färd med att överge ordningen med tecknande av kommunal borgen för bostadsbolagens lån. Vid en tillämpning av CF:s "historiska femårskalkyl" på "kommunintern" nivå skall dock den år 1993 införda årliga avgiften inte tas med i beräkningarna, eftersom den över huvud taget inte har någon motsvarighet i L-I.B:s och J.L:s förslag.
Vad som nu sagts beträffande CF:s kalkyler gäller på motsvarande sätt även för det fall att domstolen skulle finna att en besparing skall bestämmas på vad CF har kallat "koncernnivå".
Vad CF har kallat en "köprättslig" grund för käromålet har åberopats först efter det att den ursprungliga talan i målet väckts. Enligt stadens mening är det fråga om en enligt 13 kap. 3 § otillåten ändring av talan, varför staden i första hand gör gällande att denna grund skall avvisas från domstolens prövning. För det fall att avvisning inte sker måste den ifrågavarande grunden för käromålet lämnas utan avseende. Det finns inte något som helst skäl för en analogi med köp. Under alla förhållanden är det fordrade "priset" 39 miljoner kronor uppenbart oskäligt.
Det kan inte råda tvivel om att det var L-I.B:s och J.L:s förslag som ledde till att staden började teckna borgen för bostadsbolagens bottenlån och ta ut en högre borgensavgift än tidigare. Frågan aktualiserades i samband med att kammarkontoret behandlade det uppdrag som kommunfullmäktige i 1987 års budget hade gett drätselnämnden, nämligen att fr.o.m den 1 januari 1987 ta ut en avgift då staden tecknade borgen för lån som stadens bolag tog upp för annat än bostadsändamål. I ett den 11 maj 1987 daterat tjänsteutlåtande till drätselnämnden kom kammarkontoret fram till att en sådan avgift inte kunde uppskattas ge högre intäkt för år 1987 än ca 100 000 kr. Omedelbart efter den slutsatsen anfördes i tjänsteutlåtandet följande:
"Kammarkontoret vill i detta sammanhang, efter samråd med fastighetskontoret, aktualisera ett förslag som väckts inom fastighetskontoret och kammarkontoret. Enligt förslaget borde staden utreda förutsättningarna för att ersätta den säkerhet i form av inteckningar som stadens bostadsföretag lämnar för sina bottenlån med kommunal borgen. Då det tidigare lagstadgade kravet på inteckningssäkerhet numera upphävts, bör kommunel borgen kunna accepteras av kreditinstituten som likvärdig. För bostadsföretagen bedöms en sådan förändring sammantaget innebära minskade kostnader för stämpelskatt och administration av pantbrev med i storleksordningen 15 Mkr per år. Om staden av bostadsföretagen tar ut en motsvarande engångsavgift på 2 % av lånebeloppet, skulle detta inte medföra ökade kostnader för företagen. Samtidigt skulle en sådan avgift innebära att en årlig summa motsvarande stämpelskatten kunde stanna inom den kommunala "koncernen" utan att de kommunala bostadsföretagen därför gynnas jämfört med andra bostadsföretag. Kammarkontoret föreslår att drätselnämnden uppdrar åt kontoret att i samråd med fastighetskontoret och berörda bostadsföretag utreda frågan och återkomma med ett förslag."
Enligt CF:s mening är det uppenbart att det är L-I.B:s och J.L:s förslag som i det närmaste har refererats i det citerade avsnittet. Drätselnämnden beslöt enligt förslaget i tjänsteutlåtandet.
CF bestrider att diskussionen vid de av staden åberopade sammanträdena med CASH-gruppen gällde något som liknade L-I.B:s och J.L:s förslag.
Det av staden åberopade beslutet av Malmö stad utesluter inte att ersättning skall utges för L-I.B:s och J.L:s förslag. T.o.m. identiskt lika förslag kan ge rätt till ersättning när de förs fram hos olika kommuner. Beslutet i Malmö avsåg dock endast ett enda bostadsbolag, medan förslaget gick ut på en ändring av Stockholms stads hela borgenspolicy i förhållande till stadens samtliga bostadsbolag.
CF bestrider att de ifrågavarande borgensåtagandena kan antas innebära eller har inneburit risker för staden eller en negativ inverkan på stadens kreditvärdighets-rating. Vidare bestrids att det kan antas att staden skulle överge ordningen med tecknande av borgen för bostadsbolagens lån.
För det fall att arbetsdomstolen inte biträder CF:s ståndpunkt att förslagsersättningen skall bestämmas på grundval av en genomsnittsberäkning av besparingarna under flera år utan stannar för att det är ett enda års besparing som skall utgöra grunden, bestrider CF att staden skulle ha frihet att välja vilket som helst år. Den naturliga tolkningen av bilaga F måste i så fall vara att det är det första hela årets besparing som skall vara avgörande. Vid sådant förhållande blir det fråga om 1989 års siffror. Besparingen det året var på "koncernnivå" 14 010 000 kr och på "kommunintern" nivå 12 260 000 kr.
Sveriges Civilingenjörsförbund (CF) gör i målet gällande att dess medlemmar L-I.B. och Johnson är berättigade att av Stockholms stad erhålla sammanlagt 39 miljoner kronor som ersättning för ett av dem i april 1987 - då L-I.B. var anställd vid stadens fastighetskontor och Johnson vid dess kammarkontor - till staden lämnat förslag. Förslaget innebar i huvudsak att staden skulle gå i borgen för de av staden ägda bostadsbolagens bottenlån avseende bolagens fastigheter samt att staden för detta skulle av bostadsbolagen ta ut en avgift, motsvarande den inbesparing av stämpelskatt för uttag av pantbrev i fastigheterna som bostadsbolagen gjorde genom att de till följd av stadens borgensåtagande inte behövde lämna pantbrev som säkerhet för lånen. Staden bestrider i första hand att L-I.B. och Johnson över huvud taget är berättigade till ersättning för ifrågavarande förslag.
Målet har kommit att inrymma ett stort antal tvistiga frågor. En av dessa har varit huruvida L-I.B. och Johnson haft en av kollektivavtal reglerad rätt till ersättning för förslag. Den frågan har av arbetsdomstolen besvarats nekande i en mellandom i målet (AD 1994 nr 100). Nu är tvistigt huruvida de på annan grund har en gentemot staden gällande rätt till ersättning för förslag samt, om så befinns vara fallet, huruvida det ifrågavarande förslaget berättigar till ersättning och hur denna i så fall skall bestämmas.
Arbetsdomstolen har hållit huvudförhandling avseende de efter mellandomen kvarstående tvistefrågorna. Vid denna huvudförhandling har båda parterna lagt fram en omfattande skriftlig bevisning. Vidare har förebringats muntlig bevisning.
På begäran av CF har L-I.B. och Johnson hörts under sanningsförsäkran samt vittnesförhör ägt rum med ombudsmannen hos Sveriges Kommunaltjänstemannaförbund K.S., med förbundsjuristen hos SACO T.K. (som deltog på arbetstagarsidan i förhandlingarna om MBA-KL 80), med konsulten vid Svenska Institutet för Förslagsverksamhet L.O. och med tjänstemannen vid Stockholms stadskansli H.S. (tidigare vid Stockholms stads kammarkontor). På begäran av staden har vittnesförhör ägt rum med personalchefen vid regionsjukhuset i Örebro O.P. (som deltog på arbetsgivarsidan i förhandlingarna om MBA-KL 80), med finansexperten vid Svenska Kommunförbundet X.X., med konsulten J-E.T. (tidigare drätseldirektör och chef för Stockholms stads kammarkontor), med finansdirektören vid Stockholm Vatten D.L. (tidigare chef för kammarkontorets utredningsavdelning) och med stadskassören hos Stockholms stad Sverker Snidare.
Arbetsdomstolen har i mellandomen i målet fastställt, att frågan om L-I.B:s och J.L:s rätt till ersättning för det i målet aktuella förslaget inte var reglerad av MBA-S bilaga F som ett för dem tillämpligt kollektivavtal när förslaget lämnades in. Genom den muntliga bevisning som förebringades inför mellandomen befanns nämligen klarlagt att den gemensamma partsavsikten vid ingåendet av MBA-S varit, att avtalet med dess bilaga F inte blev tillämpligt som kollektivavtal vid någon av stadens förvaltningar utan att en förvaltningslokal överenskommelse träffats därom och godkänts av de kommuncentrala parterna.
Såsom CF har anfört i målet utesluter detta emellertid inte att de regler om förslagsverksamhet, som återfinns i MBA-S bilaga F, på annat sätt än såsom kollektivavtalsbestämmelser blivit att tillämpa i förhållandet mellan staden och dess anställda, däribland L-I.B. och J.L..
Av intresse är därvidlag att K.S. i sitt vittnesmål har uppgett bl.a. i huvudsak följande: I samband med att MBA-S träffades år 1984 önskade de kommuncentrala parterna på arbetstagarsidan få till stånd ett slags "interimistiskt" kollektivavtal med staden, vilket skulle omfatta sådana delar av MBA-S med bilagor som innehöll materiella regler om rättigheter för arbetstagarna. Detta gällde bl.a. bilaga F om förslagsverksamhet. Tanken var att ett sådant "interimistiskt" avtal skulle vara tillämpligt vid alla stadens förvaltningar och gälla för de anställda vid en förvaltning intill dess att det vid denna kommit till stånd en godkänd förvaltningslokal överenskommelse om tilllämpning av motsvarande del av MBA-S. - Staden ville dock inte gå med på önskemålet om ett sådant "interimistiskt" kollektivavtal. I stället kom de kommuncentrala parterna formlöst, "med ett handslag", överens om att ämnen av ifrågavarande slag skulle tills vidare regleras genom att staden ensidigt utfärdade anvisningar därom. Bl.a. skulle i sådana anvisningar anges hur förslagsverksamheten hos staden skulle hanteras fr.o.m. den 1 januari 1985, i avvaktan på att förvaltningslokala överenskommelser efter hand kom till stånd. Syftet var att de anställda skulle, utan någon "lucka" i väntan på förvaltningslokala överenskommelser om tillämpning av MBA-S bilaga F, tillförsäkras rätten att lämna förslag och erhålla ersättning för förslag som uppfyllde kraven enligt bilaga F. - Så har det också fungerat på de förvaltningar vars verksamhet K.S. har närmare kännedom om. Han har inte uppfattat situationen så att staden när det gäller dess löfte om anvisningar "lurat" arbetstagarorganisationerna. Vid en förhandling med personal- och organisationsförvaltningen i anslutning till årsskiftet 1984/85 fick organisationerna del av anvisningar rörande förslagsverksamheten innan sådana utfärdades av personal- och organisationsnämnden.
I målet har åberopats en till Kommunal författningssamling för Stockholm (Kfs) för år 1985 - utgiven av Stockholms stadskansli - fogad förteckning med rubriken "Förteckning över vissa Stockholms kommun berörande, men i Kommunal författningssamling för Stockholm år 1985 icke intagna författningar och bestämmelser av allmän, speciell eller tillfällig natur".
I denna förteckning har vid nr 40, under rubriken "Riktlinjer för förslagsverksamheten inom Stockholms stads förvaltningar", angetts att stadens personal- och organisationsnämnd den 24 januari 1985 fattat beslutet "att för förslagsverksamheten skall MBA Stockholm Bil. F fr.o.m. den 1 januari 1985 gälla". Vidare har i anslutning därtill anmärkts att de riktlinjer för förslagsverksamheten inom Stockholms stads förvaltningar, som antagits av stadsfullmäktige den 17 december 1962, Kfs 1967 nr 76, med ändring 1975:85, "upphör att gälla den 1 januari 1985" (se avsnitt 1.2.2 ovan).
Staden har beträffande den sålunda redovisade Kfs 1985 nr 40 hävdat att personal- och organisationsnämnden den 24 januari 1985 enbart beslutat att fastställa en "Anvisning nr 1" till MBA-S bilaga F att gälla fr.o.m. den 1 februari 1985 och över huvud taget inte uttalat sig om i vad mån de bakomliggande reglerna i bilaga F skulle gälla vid de olika förvaltningarna. "Anvisning nr 1" skulle därvid enligt staden ha fastställts enbart för framtida tillämpning vid sådana förvaltningar som kom att träffa förvaltningslokal överenskommelse om tillämpning av MBA-S bilaga F. Till stöd för att personal- och organisationsnämndens beslut haft denna begränsade innebörd har staden hänvisat till ett utdrag ur protokollet över nämndens sammanträde den 24 januari 1985 (se avsnitt 1.2.2 ovan).
Kfs 1985 nr 40 innehåller inte något om att personal- och organisationsnämnden beslutat att fastställa en "Anvisning nr 1" till MBA-S att gälla fr.o.m. den 1 februari 1985. I och för sig kan därför ifrågasättas, om det verkligen är det i det nyssnämnda protokollsutdraget upptagna beslutet som redovisats under Kfs 1985 nr 40. Oavsett hur därmed förhåller sig måste det emellertid vara en utgångspunkt, att vad som upptagits i den till stadens författningssamling fogade förteckningen på ett korrekt sätt återger innebörden av det där redovisade beslutet. Av intresse är därför att det i anslutning till det i protokollsutdraget upptagna beslutet har hänvisats till personal- och organisationsförvaltningens tjänsteutlåtande av den 15 januari 1985 (se avsnitt 1.2.2 ovan). Innehållet i detta tjänsteutlåtande, varav personal- och organisationsnämnden enligt protokollsutdraget fått del, ger närmast entydigt vid handen att avsikten varit att förslagsverksamheten hos staden fr.o.m. den 1 januari 1985 skulle regleras av bilaga F i MBA, som därvid skulle ersätta bl.a. de för verksamheten dittills gällande riktlinjerna från år 1962, 1967 och 1975.
För det fall att det beslut som åsyftas i Kfs 1985 nr 40 är det i protokollsutdraget upptagna beslutet får på grund av det sagda hållas för visst, att detta beslut inte inneburit enbart ett fastställande av "Anvisning nr 1", utan tillika avsetts innefatta att de bakom anvisningen liggande reglerna i bilaga F fr.o.m. den 1 januari 1985 skulle gälla för förslagsverksamheten hos staden.
Med hänsyn till det anförda och mot bakgrund av K.S:s vittnesmål måste sålunda enligt arbetsdomstolens mening av den förebragta utredningen dras slutsatsen att personal- och organisationsnämnden - i enlighet med vad de kommuncentrala parterna enligt K.S. varit ense om -  genom det beslut som åsyftas i Kfs 1985 nr 40 fastställt att förslagsverksamheten hos staden fr.o.m den 1 januari 1985 skulle regleras av de i bilaga F till MBA-S intagna reglerna.
Det skall tilläggas att denna slutsats inte rubbas utan tvärtom vinner stöd av övrig utredning i målet beträffande förslagsverksamhet hos staden under tiden fr.o.m. år 1985. Vad särskilt angår kammarkontoret är det tydligt att förslagsverksamheten där hanterats i enlighet med de regler som återfinns i bilaga F. Detta bestyrks inte minst av att kommunstyrelsen så sent som vid den lokala tvisteförhandlingen i ärendet den 15 juni 1992 - enligt vad som framgår av det justerade förhandlingsprotokollet (se avsnitt 1.5 ovan), var ense med CF om att kammarkontoret för förslagsverksamheten vid kontoret tillämpade regler motsvarande MBA-S bilaga F.
Det saknas skäl för antagande att personal- och organisationsnämndens beslut om vilka regler som skulle gälla för förslagsverksamheten inte skulle vara giltigt såsom ett av denna nämnd för stadens räkning fattat beslut. Ämnet hörde, liksom ingåendet av det i grunden liggande kollektivavtalet MBA-S, typiskt sett till personal- och organisationsnämndens kompetensområde.
Mellan parterna är emellertid tvistigt vilken rättslig karaktär som reglerna i MBA-S bilaga F genom nämnda beslut erhållit i förhållandet mellan staden och L-I.B. respektive J.L.. CF har i första hand gjort gällande att reglerna i bilaga F därmed kommit att ingå som villkor i de båda arbetstagarnas anställningsavtal med staden. Den uppfattningen, som bl.a. innebär att staden inte skulle ha kunnat frigöra sig från ifrågavarande regler utan att ytterst säga upp enskilda arbetstagares anställningsavtal, kan arbetsdomstolen dock inte biträda. Det har varit fråga om ett av personal- och organisationsnämnden för staden ensidigt fattat beslut, som staden också ensidigt har kunnat upphäva eller ändra.
Så länge beslutet har bestått måste det emellertid anses ha inneburit en av staden lämnad utfästelse att i förhållande till anställda hos staden som lämnade in förslag tillämpa de i MBA-S bilaga F upptagna reglerna med avseende på förslagen, en utfästelse som blivit för staden rättsligt förpliktande gentemot den enskilde arbetstagaren i och med att denne till staden lämnat ett förslag. Saken kan också uttryckas så, att beslutet medfört att staden i och med att ett förslag lämnats inom ramen för förslagsverksamheten i det enskilda fallet blivit på avtalsrättslig grund bunden att i förhållande till förslagsställaren tillämpa nämnda regler.
I målet har inte påståtts annat än att det i Kfs 1985 nr 40 upptagna beslutet fortfarande gällde när L-I.B. och Johnson i april 1987 gav in det omtvistade förslaget. I enlighet med det här anförda finner arbetsdomstolen därför att reglerna i bilaga F till MBA-S skall med avseende på förslaget tillämpas i förhållandet mellan staden och de båda arbetstagarna. För tydlighetens skull skall framhållas att CF:s s.k. köprättsliga grund för käromålet redan på grund därav kan lämnas utan avseende.
De regler som sålunda skall tillämpas i målet innebär ostridigt att L-I.B. och Johnson i och för sig haft en mot staden gällande rätt till ersättning för förslaget, förutsatt att detta faller inom tillämpningsområdet för bilaga F samt uppfyller de kriterier som i denna uppställts för att ett förslag över huvud taget skall vara ersättningsgillt. Mellan parterna råder tvist i båda dessa hänseenden.
Staden har mot CF:s anspråk på förslagsersättning till L-I.B. och Johnson invänt bl.a. att det omtvistade förslaget inte omfattas av den inledande definitionen av begreppet "förslagsverksamhet" i bilaga F. Staden har hänvisat till att förslagsverksamhet där definieras som åtgärder i syfte att ta till vara de anställdas ideer till "förbättringar av arbetet och/eller arbetsmiljön", medan förslaget enligt stadens synsätt enbart har gått ut på att skaffa staden intäkter i form av bostadsbolagens avgifter för stadens borgensåtaganden. O.P., som deltog på arbetsgivarsidan i förhandlingarna om det centrala MBA-KL 80, har i sitt vittnesmål anslutit sig till vad staden sålunda har hävdat.
CF har däremot gjort gällande att definitionen i bilaga F inte kan anses innebära någon annan begränsning än att ett förslag för att omfattas av regleringen måste angå arbetsgivarens verksamhet. Enligt CF medförde det omtvistade förslaget under alla förhållanden en sådan förbättring av den psykiska arbetsmiljön hos staden, och då bl.a. vid kammarkontoret, att förslaget på grund därav måste anses falla under den aktuella definitionen.
Enligt arbetsdomstolens mening saknar staden inte fog för sin nu berörda invändning. Till sådan förslagsverksamhet som avses i bilaga F har traditionellt hört i första hand förslag som tar sikte på förbättring av produktionsmetoder och produktionshjälpmedel, arbetsmetoder och arbetshjälpmedel samt anordnandet av arbetet och arbetsmiljön, låt vara att alla dessa begrepp härvid torde ha getts en vidsträckt innebörd. Som staden har framhållit belyses vad som i vart fall primärt har avsetts med regleringen i bilaga F även av att ersättningsreglerna som den grundläggande faktorn för bestämmandet av ersättningen anger den "besparing" som uppkommer genom ett förslag. Vidare gäller att vad som i ett avtal - här ytterst MBA-KL 80 - uttryckligen har betecknats som en definition av ett i avtalet förekommande begrepp självfallet måste tillmätas stor betydelse vid en tolkning av avtalet.
Mot en snäv tolkning i frågan om vilka slags förslag som kan omfattas av regleringen i bilaga F talar dock de uttalanden om förslagsverksamhetens syfte som intagits i avsnittet närmast efter den inledande definitionen. Det är att märka att det såväl i dessa uttalanden som i den inledande definitionen talas om syftet med förslagsverksamheten. De mer allmänt hållna uttalandena efter den inledande definitionen är därför ägnade att minska tydligheten hos denna. I vart fall leder de till antagandet att avsikten har varit att begreppet förslagsverksamhet i bilaga F i det nu ifrågavarande hänseendet snarare bör ges en vidsträckt än en inskränkt tolkning.
Till det sagda kommer att man när det gäller det i målet omtvistade förslaget måste ställa frågan, om det utifrån reglerna i bilaga F är rättvisande att beskriva detta som syftande enbart till att ge staden intäkter. Svaret beror av om man härvid bör se endast till effekten för staden - såsom skild från de av staden ägda bostadsbolagen - eller om man i stället bör på sätt CF förespråkat betrakta staden och bostadsbolagen som en enhet, en koncern. I det senare fallet är det nämligen tydligt att det väsentliga i förslaget är den besparing som koncernen skulle göra genom att de till denna hörande bostadsbolagen inte behövde erlägga bl.a. stämpelskatt till staten. Det skulle då också kunna hävdas att det varit fråga om att anordna koncernens arbete - fattat i vidsträckt mening - på ett ändamålsenligt sätt.
Eftersom utredningen rörande tolkningen och tillämpningen av bilaga F i nu berört hänseende varit mycket knapphändig, anser sig arbetsdomstolen emellertid inte böra i detta mål ta slutlig ställning till stadens nu ifrågavarande invändning mot käromålet. Som skall framgå är prövningen av denna inte heller avgörande för utgången i målet.
I målet är ostridigt att det när L-I.B. och Johnson lämnade sitt förslag sedan länge förekom att staden gick i borgen för olika lån som upptogs av bl.a. de av staden ägda bolagen. Ostridigt är också att det sedan länge förekom att låntagarna för detta fick till staden betala en avgift eller liknande ersättning, avsedd att kompensera staden för det administrativa arbete m.m. som borgensåtagandena medförde för staden.
Vidare framgår av utredningen att det hos staden - bl.a. vid dess kammarkontor - var känt att ett borgensåtagande av staden i vissa fall kunde ersätta pantbrev i fastighet som säkerhet för lån. Likaledes framgår att det var känt att detta givetvis innebar att låntagaren i sådana fall besparades kostnaderna för att ta ut pantbrev, bl.a. den därpå belöpande stämpelskatten till staten. Här kan särskilt hänvisas till innehållet i ett par av de av staden i målet åberopade tjänsteutlåtandena från kammarkontoret. Det gäller dels tjänsteutlåtandet av den 3 maj 1984 om "Kommunal borgen för lån till gemensamt underhåll m m (ROT-program) och för statliga lån till Stockholms Kooperativa Bostadsförening ek för (SKB) samt för tilläggslån till kommunala bostadsbolag", dels tjänsteutlåtandet av den 3 maj 1985 om "Kommunal borgen för AB Stockholmshem avseende kontorslokaler i kv Klamparen på Kungsholmen (se avsnitt 3.2.2 ovan).
Enligt vad CF obestritt har uppgett hade det i tiden innan L-I.B. och Johnson lämnade sitt förslag endast förekommit att staden tecknat borgen för de av staden ägda bostadsbolagens statliga bostadslån m.m., däremot inte för bolagens bottenlån avseende deras bostadsproduktion. Såvitt framgår av utredningen öppnades först under år 1986 den mera generella möjligheten att även när det gällde bottenlånen ersätta pantbrev med kommunal borgen. CF har till synes fäst stor vikt vid det förhållandet att förslaget avsåg borgen för bottenlånen, vilket tydligen enligt CF:s mening skulle ha inneburit något nytt.
Den av staden åberopade skriftliga bevisningen visar emellertid att frågan om att staden skulle börja teckna borgen även för bostadsbolagens bottenlån väcktes vid ett sammanträde den 18 december 1986 i den s.k. CASH-gruppen, en mellan staden och bl.a. dess bostadsbolag inrättad arbetsgrupp med företrädare för kammarkontoret och för bolagen. Vidare har visats att staden - genom den dåvarande drätseldirektören och chefen för kammarkontoret J.T. - vid ett följande sammanträde med CASH-gruppen den 10 februari 1987 förklarade att staden inte ansåg sig böra teckna borgen för ifrågavarande bottenlån. Som skäl angavs därvid att detta skulle alltför mycket öka volymen av stadens totala borgensåtagande och därmed kunna inverka negativt på bedömningen av stadens kreditvärdighet (s.k. rating).
Sammanfattningsvis framgår alltså av utredningen att själva den konstruktion som det omtvistade förslaget innefattar - stadens borgen för bl.a. bostadsbolagens lån och uttagande av en avgift för borgensåtagandet - sedan länge var känd och tillämpad hos staden. Vidare var känt att stadens borgensåtaganden medförde att låntagarna kunde besparas kostnaderna för att ta ut pantbrev i fastigheter. Slutligen hade frågan om stadens tecknande av borgen för bostadsbolagens bottenlån tagits upp med företrädare för kammarkontoret i CASH-gruppen i december 1986.
Det kan inte råda tvekan om att ett system med borgen för bottenlånen - i allt väsentligt motsvarande L-I.B:s och J.L:s förslag - hade kunnat införas redan på grund av vad som sålunda hade förekommit i CASH- gruppen. Såvitt utredningen visar var skälet till att så inte skedde enbart att J.T. och kammarkontoret befarade att en sådan utökning av stadens borgensåtaganden kunde få en negativ effekt på bedömningen av stadens kreditvärdighet. - För fullständighetens skull bör tilläggas att det inte finns anledning att anta annat än att ett redan på grund av propån i CASH-gruppen fattat beslut om att teckna borgen för bostadsbolagens bottenlån även skulle ha inneburit att bolagen skulle erlägga en avgift för borgensåtagandena.
Sett mot bakgrund av vad sålunda varit känt för staden redan före april 1987 har det i egentlig mening nya i L-I.B:s och J.L:s förslag endast varit att avgiften för borgensåtagandena skulle bestämmas till att motsvara bostadsbolagens hela inbesparing av kostnaderna för uttagande av pantbrev i bolagens fastigheter. I övrigt har deras förslagsskrivelse - fortfarande sett mot bakgrund av vad som redan var känt för staden - såvitt utredningen visat inte inneburit annat än ett motiverat förslag om att staden på nytt skulle pröva frågan om att använda den sedan länge kända borgenskonstruktionen även med avseende på bostadsbolagens bottenlån. J-E.T., som när förslaget lämnades hade efterträtt J.T. som drätseldirektör, har också förklarat att han när han mottog förslaget i princip inte fann något nytt i detta, eftersom han kände till vad som kring årsskiftet 1986/87 hade diskuterats i CASH-gruppen.
Som arbetsdomstolen ser saken har förtjänsten hos det av L-I.B. och Johnson framlagda förslaget därför väsentligen legat i sammankopplingen av de stora bottenlånevolymerna med det sedan tidigare kända systemet med stadens borgensåtaganden och uttagande av avgifter för dessa. Därtill kommer deras påpekanden om positiva drag hos förslaget, såsom de möjligheter till (i vart fall omedelbart) gynnsamma ekonomiska effekter för staden som följde av bottenlånevolymerna samt förslagets neutralitet avseende konkurrensen mellan de av staden ägda bostadsbolagen och andra bostadsföretag.
Den helhetsbild som förslaget därmed har förmedlat får enligt vad utredningen ger vid handen anses ha haft ett visst "nyhetsvärde", även om förslaget alltså knappast tillfört staden något i egentlig mening nytt utan snarare innefattat en argumentation för att ompröva den ståndpunkt som kammarkontoret tidigare hade intagit i frågan om tecknande av borgen för bostadsbolagens bottenlån. Med hänsyn till vad som redovisats i det föregående kan "nyhetsvärdet" dock inte bedömas ha varit stort. Det är uppenbart att även den ungefärliga storleken av bostadsbolagens bottenlånevolymer måste ha varit känd inom kammarkontoret. Slutsatsen att borgensåtaganden för dessa lån skulle kunna ge avsevärda avgiftsintäkter har därmed legat nära till hands.
Av betydelse är emellertid vidare att förslagets "nyhetsvärde" vid en tillämpning av reglerna i bilaga F måste sättas i relation till innehållet i L-I.B:s och J.L:s anställningar hos staden när förslaget lämnades. Ett förslag som endast i ringa mån innebär något nytt kan naturligtvis ändå bedömas som ersättningsgillt, om det ligger klart utanför vad som kan anses höra till förslagsställarens normala arbete. Omvänt kan innehållet i detta medföra att ett förslag med ett betydande nyhetsvärde inte ger rätt till ersättning på grund av att det inte kan anses utgöra en "prestation utöver förslagsställarens normala arbete".
Johnson var när förslaget lämnades sedan åtskilliga år anställd vid kammarkontoret, där han var 1:e sekreterare vid kontorets utredningsavdelning och chef för denna avdelnings grupp för tekniska utredningar. Kammarkontoret hade som en av stadens förvaltningar till uppgift att ansvara för stadens ekonomi. Av utredningen framgår att ärenden rörande stadens borgensåtaganden och uttagande av avgifter eller liknande ersättning för dessa handlades bl.a. vid utredningsavdelningen, varvid det utgjorde en del av J.L:s arbetsuppgifter att medverka vid utredning och bedömning av samt upprättande av kammarkontorets tjänsteutlåtanden i sådana ärenden. Enligt vad som framgått hade han hade därmed, genom sitt arbete hos staden, fått inblick i och kunskaper om dithörande frågor. Av den i målet företedda befattningsbeskrivningen för honom (se avsnitt 1.3.2 ovan) framgår att han hade sådana arbetsuppgifter med avseende på stadens ekonomi att det måste anses ha ålegat honom att efter bästa förmåga självmant ta till vara stadens ekonomiska intressen i angelägenheter av det slag som han sålunda hade att handlägga i tjänsten.
J-E.T. och D.L., vilken när förslaget avgavs var chef för utredningsavdelningen och därmed J.L:s närmaste chef, har i sina vittnesmål samstämmigt uppgett att det ingick i utredningsavdelningens uppgifter att ta sådana initiativ gällande stadens ekonomi som det omtvistade förslaget inneburit. De har vidare uppgett att förslaget enligt deras bedömning absolut inte utgjort en prestation utöver J.L:s normala arbete. J-E.T. har betecknat Johnson som utredningsavdelningens "expert" på frågor rörande kommunens borgensåtaganden och avgifter för dessa. D.L. har framhållit att Johnson arbetade bl.a. med dessa frågor och var chef för den grupp inom utredningsavdelningen som naturligen och i störst utsträckning skrev kammarkontorets tjänsteutlåtanden i borgensärendena.
Vad J-E.T. och D.L. sålunda har uppgett vinner stöd bl.a. av de i målet åberopade tjänsteutlåtanden avseende borgensfrågor som upprättats av Johnson ensam eller tillsammans med annan. Deras bedömning att förslaget inte kan anses ha utgjort en prestation utöver J.L:s normala arbete stöds vidare av innehållet i det remissyttrande som den 2 maj 1990 avgavs av den dåvarande chefen för utredningsavdelningen J.M. (se avsnitt 1.4.2 ovan). I samma riktning talar givetvis att det av L-I.B:s och J.L:s förslagsskrivelse framgår att det uppenbarligen även för dem själva legat nära till hands att anta att förslaget skulle kunna anses ligga inom ramen för deras tjänsteutövning.
Mot bakgrund av det anförda är det enligt arbetsdomstolens mening tydligt att framläggandet av ett förslag av den beskaffenhet som det här varit fråga om inte kan anses ha utgjort en sådan prestation utöver J.L:s normala arbete som berättigat till särskild ekonomisk ersättning enligt reglerna om förslagsverksamhet i bilaga F. Med hänsyn till kammarkontorets och utredningsavdelningens funktioner samt J.L:s därtill anknutna arbetsuppgifter ter det sig helt främmande att han - på sätt som CF:s ståndpunkt innebär - skulle ha kunnat välja mellan att framföra ifrågavarande förslag i tjänsten och att framföra det inom ramen för förslagsverksamheten med anspråk på särskild ekonomisk ersättning. Staden har tvärtom haft rätt att bedöma förslaget som ett initiativ inom ramen för hans normala arbete vid utredningsavdelningen.
Vad angår L-I.B. får utredningen visserligen anses ha visat att förslaget inte på samma sätt som för Johnson legat direkt i linje med hans arbetsuppgifter hos staden. I sin egenskap av chef för en enhet inom fastighetskontoret som arbetade bl.a. med bostadslånefrågor samt med en sådan uppgift enligt sin befattningsbeskrivning som att svara för "övergripande finansieringsfrågor" får dock även L-I.B. anses ha haft att i sin tjänst ta till vara stadens ekonomiska intressen i ett sammanhang som det aktuella. Förslaget har därför inte heller kunnat berättiga L-I.B. till särskild ekonomisk ersättning enligt reglerna om förslagsverksamhet i bilaga F.
Arbetsdomstolen har följaktligen inte skäl att ta ställning till hur ersättningsfrågan bort bedömas för det fall att förslaget skulle anses ha i bilaga F:s mening utgjort en prestation utöver det normala arbetet för en av de båda förslagsställarna. Med anledning av vad staden har anfört i målet skall dock nämnas att bedömningen i ett sådant fall skulle kunna tänkas ha blivit beroende t.ex. av huruvida denne förslagsställare bidragit till förslaget med en självständig insats av stort värde. Domstolen har därmed endast velat markera att den inte utan vidare kan biträda stadens uppfattning att i den berörda situationen båda förslagsställarna skulle ha varit uteslutna från all rätt till förslagsersättning.
Det tidigare anförda innebär att CF:s käromål skall avslås. CF har för detta fall vid huvudförhandlingen erinrat om domstolens möjlighet att enligt 5 kap. 2 § första stycket arbetstvistlagen förordna att vardera parten skall bära sin rättegångskostnad. Skäl att meddela ett sådant förordnande föreligger emellertid inte. CF skall som förlorande part förpliktas att ersätta staden för dennas rättegångskostnader. CF har vitsordat skäligheten i och för sig av stadens kostnadsanspråk.
Arbetsdomstolen avslår Sveriges Civilingenjörsförbunds käromål.
Arbetsdomstolen förpliktar Sveriges Civilingenjörsförbund att till Stockholms stad utge ersättning för rättegångskostnader med etthundranittiosjutusenåttahundratjugofyra (197 824) kr, varav 190 200 kr utgör ombudsarvode, jämte ränta enligt 6 § räntelagen på det förstnämnda beloppet från dagen för denna dom tills betalning sker.
Ledamöter: Lee, Sosa, Robinson, Le, Allen (förre sektionschefen i Svenska Kommunförbundet; tillfällig ersättare), Garcia och Leonard. Enhälligt.