Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern avslår Ford H:s begäran om skadestånd.
Garantitak Bennett AB försattes i konkurs den 17 november 1992 vid Hallsbergs tingsrätt. Roberts som var anställd i bolaget vid konkursutbrottet krävde ersättning enligt lönegarantilagen för fordran på lön m.m. Förvaltaren i konkursen fann i beslut från 26 november 1992 att fordran inte var förenad med förmånsrätt enligt dåvarande 12 § förmånsrättslagen. Roberts ägde nämligen jämte sin make en väsentlig andel i företaget. Hon var också styrelsesuppleant och hade firmateckningsrätt varför hon ansågs ha ett väsentligt inflytande i bolaget.
Ersättning enligt lönegarantilagen kunde därmed inte utgå. Roberts överklagade förvaltarens beslut till Hallsbergs tingsrätt. Hallsbergs tingsrätt såväl som senare Göta hovrätt ogillade käromålet, se Ross tingsrätts dom den 10 september 1993 i mål T 350192 och Göta Hovrätts dom den 21 mars 1994 i mål T 564/99.
Roberts begärde i en ansökan den 10 oktober 1997 att konkursförvaltaren skulle företa en ny prövning av hennes rätt till ersättning enligt lönegarantilagen. Förvaltaren ansåg sig förhindrad av de lagakraftvunna domarna att företa en prövning av Ford H:s begäran om ersättning.
I en skrivelse som kom in hit den 25 maj 1998 begärde Roberts genom sitt ombud Flores, Ekonomera, skadestånd av staten med 100 000 kr motsvarande vad hon enligt egen uppfattning rätteligen skulle ha erhållit i ersättning enligt lönegarantilagen. Hon begärde också ersättning för ombudskostnader i ärendet här med 5 020 kr.
Till stöd för sin talan har Roberts i huvudsak åberopat följande. Roberts har begärt att konkursförvaltaren skulle ompröva sitt tidigare beslut i lönegarantifrågan. Det har förvaltaren varit skyldig att göra enligt vad JO har kommit fram till i ett beslut år 1994 (dnr 4645-94). Genom att ett beslut av en konkursförvaltare inte vinner s.k. negativ rättskraft har en arbetstagare rätt att återkomma med en begäran om förnyad prövning av lönegarantifrågan. Att ett beslut överklagats har endast betydelse under den tid överklagandet pågår i enlighet med reglerna om lis pendens. Rättsutvecklingen har under senare år lett till att man numera inte skulle ha gjort bedömningen att hon haft ett väsentligt inflytande i företaget. Konkursförvaltaren har försummat sin skyldighet att företa en förnyad prövning av Ford H:s ärende. Om han gjort en ny prövning är det uppenbart att hon skulle ha tillerkänts yrkad ersättning enligt lönegarantin. Roberts har drabbats av skada som uppgår till yrkat belopp genom att konkursförvaltaren vägrat att ompröva hennes lönegarantifråga.
Roberts har till stöd för sin uppfattning hänvisat till JO:s beslut, vissa rättsfall samt annat material med anknytning till rättsfrågan.
Efter remiss har Riksskatteverket avgett yttrande över Ford H:s skadeståndsanspråk. Verket har avstyrkt hennes skadeståndsanspråk och därvid anfört i huvudsak följande.
Verket anser att konkursförvaltaren inte kan anses ha begått fel eller försummelse genom att inte ta upp Ford H:s ansökan om ersättning enligt lönegarantilagen till prövning. Saken är avgjord av domstol. Det får därför anses föreligga hinder för förvaltaren att ta upp Ford H:s begäran på nytt.
Om JK kommer fram till att förvaltaren haft att uppta ansökan till omprövning får rättsläget anses vara så pass svårbedömt att förvaltaren beslut att inte ta upp ansökan inte kan anses utgöra fel eller försummelse.
Skulle justitiekanslern anse att förvaltaren har gjort sig skyldig till fel eller försummelse genom att inte ta upp ansökan om ersättning enligt lönegarantilagen kan det ändå inte anses föreligga någon skada för Johnson ersättningsanspråk ska bedömas enligt den lydelse som 12 § förmånsrättslagen hade vid konkursutbrottet. När Roberts begärde ersättning enligt lönegarantilagen ägde hon jämte närstående väsentlig andel i företaget och hade ett väsentligt inflytande över företagets verksamhet varför ingen ersättning kan utgå enligt dåvarande 12 § förmånsrättslagen.
---
Enligt förarbetena till lönegarantilagen kan ledning för konkursförvaltarens handläggning sökas i förvaltningslagen, se prop. 1991/92:139 s 32. I 27 § förvaltningslagen stadgas det en omprövningsskyldighet för beslutsmyndigheten ifall rekvisiten är uppfyllda. Omprövningsskyldigheten är dock inte uttömmande reglerad i stadgandet, och enligt den förvaltningsrättsliga praxisen finns det fler situationer där en skyldighet för beslutsmyndigheten att ompröva ett tidigare beslut kan uppkomma.
Avslagsbeslut anses tillhöra den grupp av beslut som inte vinner negativ rättskraft i förvaltningsrättslig mening. Det innebär att beslutsmyndigheten är skyldig att ta upp till behandling en ansökan från en person som redan tidigare erhållit ett avslagsbeslut på en likadan ansökan. Denna rätt tordes finnas kvar även om besvärsinstansen fastställt avslagsbeslutet efter överklagande. Se bl.a. Jimenez, Om rättskraft i förvaltningsrätten s 543. Det föreligger därmed en möjlighet enligt förvaltningsrätten att få en begäran om ersättning enligt lönegarantilagen prövad av förvaltaren även om förvaltaren redan tagit ställning till ersättningsanspråket tidigare. Se även JO:s beslut 4645-1994 från den 24 oktober 1995.
Frågan är i vilket avseende och i vilken utsträckning tingsrättens och senare hovrättens dom binder konkursförvaltaren och därmed utgör processhinder för förvaltaren att göra en senare prövning av samma sak. Denna fråga utgör mer en processrättslig frågeställning än en förvaltningsrättslig. Inom processrätten skapar reglerna om rättskraft i rättegångsbalken hinder för domstolen att pröva en sak som redan blivit avgjord av en domstol och senare vunnit laga kraft, se bl.a. rättegångsbalken 17:11. En av rättsföljderna av att en dom vinner rättskraft är därmed att nya mål om samma sak som anhängiggörs vid domstol ska avvisas.
I förarbetena till lönegarantilagen anges att de mål som anhängiggörs i tingsrätten enligt 29 § lönegarantilagen ska handläggas enligt de regler som gäller för tvistemål i allmänhet, se prop. 1991/92:139 s 35. Detta bör enligt verket även innefatta reglerna om rättskraft. Den begäran om ersättning som kom in till förvaltaren 1997 bygger på samma rättsfakta som hovrätten tog i beaktande i domen från den 21 mars 1994. Enligt verket måste därför den nya begäran anses utgöra en talan om samma sak enligt RB 17:11. Saken som avgjordes av tingsrätten och senare hovrätten har därmed träffats av rättskraft och utgör ett hinder för en domstol att pröva saken igen. Samma princip tillämpas även i vissa förvaltningsmål som står rättskipning nära, se t.ex. RÅ 1993:76.
Det finns inget som uttryckligen förhindrar förvaltaren att pröva en ny ansökan om ersättning enligt lönegarantilagen. Rättegångsbalken är inte direkt tillämplig och den förvaltningsrättsliga praxisen talar snarare för att det föreligger en skyldighet att pröva en ny ansökan. Det existerar dock uttryckliga regler, RB 17:11, som förhindrar överprövande organ, i detta fall tingsrätten, från att ta upp målet igen. Enligt verket finns det flera skäl som talar för att förvaltaren också skulle vara förhindrad att ta upp en ansökan. En rätt till förnyad prövning skulle i realiteten innebära att förvaltaren kan överpröva tingsrätten och hovrättens bedömningar. Detta skulle kunna ses strida mot den instansordning som stadgas i 29 § lönegarantilagen och det processrättsliga instansordningssystemet.
Ifall justitiekanslern skulle anse att förvaltaren gjorde fel eller var försumlig när han inte tog upp frågan om ersättning för en förnyad prövning blir frågan om Roberts har åsamkats en skada. Konkursutbrottet var den 17 november 1992. Enligt den lydelse av 12 § förmånsrättslagen som gällde vid tiden för konkursutbrottet kan enligt verket Roberts inte anses vara berättigad till ersättning enligt lönegarantilagen. Hon hade såsom tingsrätten och hovrätten kom fram till väsentlig ägarandel jämte närstående samt hade väsentligt inflytande över företagets verksamhet.
Verket vill i sammanhanget framhålla att EG:s lönegarantidirektiv inte var tillämpligt i svensk rätt vid konkursutbrottet vare sig genom EES-avtalet eller genom det senare medlemskapet i EU.
På grund av det anförda avstyrker Riksskatteverket att Roberts skall tillerkännas skadestånd.
Roberts har fått del av verkets yttrande och har avstått från att närmare kommentera detta.
Justitiekanslerns bedömning
Enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen skall staten ersätta bl.a. ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i sådan verksamhet för vars fullgörande staten har att svara.
En konkursförvaltares handläggning av lönegarantifrågor inom ramen för en konkurs anses innefatta myndighetsutövning och fel av förvaltaren kan, om felet beror på vårdslöshet, ådra staten skadeståndsansvar enligt skadeståndslagen.
Frågan är då om konkursförvaltaren i detta fall har begått något fel då han på begäran av Roberts vägrade att ompröva sitt tidigare beslut med hänvisning till att beslutet varit föremål för prövning såväl i tingsrätten som i hovrätten vars dom vunnit laga kraft.
Några bestämmelser om förvaltarens handläggning finns inte i lönegarantilagen. I förarbetena till lagen (prop. 1991/92:139 s. 31 f.) uttalade departementschefen, att när så erfordras kan ledning i stället sökas i vad som gäller enligt förvaltningslagen (1986:223). Av 27 § förvaltningslagen följer att om en myndighet finner att ett beslut, som den har meddelat som första instans, är uppenbart oriktigt på grund av nya omständigheter eller av någon annan anledning, skall myndigheten ändra beslutet, om det kan ske snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part. Skyldigheten gäller även om beslutet överklagats, såvida inte klaganden begär att beslutet tills vidare inte skall gälla (inhibition). Skyldigheten gäller inte om myndigheten har överlämnat handlingarna i ärendet till en högre instans eller om det i annat fall finns särskilda skäl mot att myndigheten ändrar beslutet.
Att myndigheten skall ändra beslutet innebär att - om förutsättningarna för omprövning är uppfyllda och inget av de angivna undantagen är tillämpligt - den skall meddela ett nytt beslut som helt eller delvis återkallar eller ändrar det tidigare beslutet (Roberts, Santiago, Nya förvaltningslagen med kommentarer, 4 uppl., s. 338). Omprövningsskyldigheten gäller oberoende av begäran och i princip oavsett om beslutet överklagas eller inte. Den avser även beslut som har vunnit laga kraft.
Av de i förvaltningsrättslig praxis och litteratur utvecklade principerna rörande negativ rättskraft följer att en myndighet har rätt att häva ett avslagsbeslut som den själv har fattat och ta upp ärendet till förnyad prövning. Ett avslagsbeslut vinner således inte negativ rättskraft. Den förnyade prövningen kan ske på enskild parts initiativ - t.ex. efter ny ansökan om samma förmån - eller på myndighetens eget initiativ. Grund för omprövning kan exempelvis vara nytillkomna omständigheter, konstaterande att brister förekommit i ärendets handläggning eller att myndigheten ändrat sin uppfattning i sakfrågan inom ramen för sitt fria skön (se bl.a. Jimenez, Allmän förvaltningsrätt, 3 uppl., s. 82). I fall där en part som har fått avslag på en ansökan om en förmån återkommer med en uttrycklig begäran om att myndigheten skall pröva saken på nytt anses myndigheten skyldig att göra en ny sakprövning. Myndigheten är således skyldig att besvara varje sådan begäran genom ett nytt beslut oavsett om det tidigare beslutet bör ändras eller inte, se Roberts, Santiago a.a. s. 335 samt JK-Beslut.1995 A 2 s.22 ff.
Det hittills anförda har tagit sikte på handläggningen av förvaltningsärenden. I det fall som nu underställts min prövning tillkommer emellertid det förhållandet att lönegarantifrågan också prövats av allmän domstol. Denna situation förelåg inte i det JO-beslut vartill hänvisats i ansökan och berörs heller inte av JO i dennes analys av rättsfrågorna i det ärendet. Frågan är då vilken betydelse domstolsprövningen av saken har?
Om bevakning inte förekommer i en konkurs skall förvaltaren enligt 16 § lönegarantilagen snarast pröva och meddela beslut i frågan om en fordran i konkursen skall betalas enligt garantin. Om en arbetstagare är missnöjd med förvaltarens beslut får han enligt 29 § väcka talan mot staten inom tre veckor från det att han fick del av beslutet. Talan skall enligt 32 § väckas vid den tingsrätt som handlägger konkursärendet. Det bör noteras att det alltså inte är frågan om ett överklagande av ett förvaltningsbeslut såsom fallet är då en myndighets beslut överklagas till förvaltningsdomstol i enlighet med reglerna för sådana överklaganden.
En tvist i en lönegarantifråga mellan den enskilde och staten handläggs inom ramen för reglerna i rättegångsbalken om handläggning av tvistemål och avgörs - för den händelse en uppgörelse i godo inte kan nås och talan därför återkallas eller dylikt - genom dom i målet. Tvisten kan inom ramen för dessa regler prövas av hovrätt och om prövningstillstånd ges av högsta domstolen. Om en dom inte överklagas vinner den på vanligt sätt laga kraft.
Sedan stämning väckts mot staten är det alltså inte längre fråga om handläggning av ett förvaltningsärende utan om ett tvistemål vid allmän domstol. De regler om rättskraft som enligt doktrin och praxis utbildats inom förvaltningsförfarandet gör sig alltså inte längre gällande. I stället gäller att en lagakraftvunnen dom av allmän domstol inte kan ändras eller angripas i annan ordning än med anlitande av extraordinära rättsmedel. En tvistemålsdoms rättskraft innebär att de bakomliggande rättsfakta som utgjort förutsättning för domen prekluderas och att det som anges i domslutet är det som gäller mellan parterna, se Perez, Rättegång III, femte uppl. s. 88 f. och Garcia, Domen i tvistemål s. 33 f. samt JK-Beslut 1996 A. 2 s. 32.f.
Tanken att en konkursförvaltare - sedan en lönegarantifråga som han haft att handlägga har prövats och avgjorts av allmän domstol genom lagakraftägande dom - skulle kunna ta upp saken på nytt och ändra avgörandet ter sig egendomlig och ger enligt min mening uttryck för ett felaktigt synsätt.
Den inställning som jag här redovisat låter sig också väl förena med det avgörande av Skånska hovrätten som Roberts hänvisat till i sin ansökan (hovrättens beslut den 12 maj 1997 i mål Ö 179-96). Hovrätten fann där att den omständigheten att en part försuttit treveckorsfristen för att väcka talan vid domstol inte innebar att talan kunde avvisas av tingsrätten sedan omprövning begärts och en ny stämningshänvisning lämnats av konkursförvaltaren. Enligt hovrätten började därmed en ny frist att löpa för talans väckande och saken skulle tas upp i tingsrätten.
Inte heller i det fallet förelåg det alltså något tidigare avgörande av domstol i själva sakfrågan huruvida rätt till lönegaranti förelåg och i så fall i vilken omfattning. Om en konkursförvaltare även i ett fall där lönegarantifrågan tidigare prövats i sak av domstol skulle kunna ompröva sitt beslut och lämna en ny stämningshänvisning skulle detta - såsom Riksskatteverket varit inne på i sitt remissvar - kunna leda till att domstolen nödgades ingå i en prövning av huruvida det tidigare domstolsavgörandet inte innebar att saken var res judicata och på grund av förbudet mot att väcka ny talan rörande samma fråga avvisa den nya talan. En sådan tillämpning av regelsystemet kan enligt min mening uppenbarligen inte vara avsedd och talar starkt emot den analys som lagts till grund för skadeståndsbegäran i detta ärende.
Jag hävdar alltså för min del sammanfattningsvis att konkursförvaltaren i detta fall gjorde rätt när han med hänvisning till de lagakraftvunna avgörandena i tingsrätten och hovrätten vägrade att för sin del på nytt pröva saken.
Redan på grund av det nu anförda skall Ford H:s skadeståndsanspråk mot staten lämnas utan bifall.
Jag saknar därmed anledning att gå in på frågor om de begränsningar i statens skadeståndsansvar som gäller för rättstillämpningsfel och som Riksskatteverket har berört i sitt yttrande. En annan invändning som jag haft anledning att utveckla närmare rör frågan om kausalitet mellan ett uteblivet omprövningsbeslut och uppkommen skada. Det ter sig ingalunda självklart att ett sådant samband skulle kunna konstateras, jfr mitt beslut i ärende med dnr 1556-98-40.
Mot bakgrund av det anförda finner jag att det saknas förutsättningar att bifalla Ford H:s skadeståndsanspråk och avslår följaktligen detta.
Ärendet, vars avgörande av resursskäl beklagligtvis har dragit ut på tiden, är därmed avslutat.