Förbud att använda gummiklipp som dräneringsmaterial vid sluttäckning av Munkebo avfallsanläggning i Trollhättans kommun ----- Användning av gummiklipp från kasserade bildäck i dräneringsskikt i deponitäckning har ansetts vara ett återvinningsförfarande då materialet ersätter naturliga material med bibehållen funktion och utan ökade störningar för människors hälsa eller miljön.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Ombud: Advokat M.F.
Miljööverdomstolen avslår överklagandet.
Länsstyrelsen har yrkat att miljödomstolens dom ändras så att användning av gummiklipp för dränering av skyddsskikt ovan tätskikt förbjuds.
Trollhättans stad (staden) har bestritt ändring.
Parterna har åberopat vad de anfört i länsstyrelsen och miljödomstolen och har här lagt till i huvudsak följande.
Gummiklippet är inte inert. Materialet är tvärtemot såväl organiskt som brännbart. Deponering är därför inte möjlig enligt svensk lagstiftning. Inom EU finns dessutom ett förbud att deponera däck. Jämförelse med klass-3 deponering samt de bedömningskriterier som följer sådan är därför inte helt ändamålsenliga. Gummi påverkas av fysikaliska och kemiska faktorer. Länsstyrelsen anser inte att man kan förutsätta att materialet har efterfrågade egenskaper varken under den överskådliga tid (flera hundra år) som sluttäckningen skall bestå. När gummit faller sönder kan föroreningar komma att spridas genom t.ex. partikeltransport, lakegenskaper kan komma att förändras o.s.v. Då materialet är brännbart kan en brand i deponin medföra en ökad miljörisk.
Kemikalieinspektionen har i sin rapport 2106 "Konstgräs ur ett kemikalieperspektiv ”redovisat följande: "Utifrån redovisade undersökningar bedöms konstgräs som innehåller återvunnit gummi kunna medföra lokala risker för miljön. I den norska miljöriskvärderingen framkommer det att det finns risk för effekter på vattenlevande och sedimentlevande organismer då skadliga ämnen läcker via dräneringsvattnet i samband med nederbörd. De ämnen som bidrar mest till denna risk är zink men också fenoler och PAH medför risk".
Med tanke på att gummiklippet läggs upp för överskådlig tid, d.v.s. på flera hundra års sikt, anser Länsstyrelsen att ett material som inrymmer osäkerhet om beständighet och samtidigt innehåller farliga ämnen inte är lämpligt att nyttiggöra på detta sätt. Att dessutom nyttiggöra avfallet på ett sätt där huvudfunktionen är att avleda vatten, vilket torde underlätta en föroreningsspridning bl.a. genom partiklar, förefaller vara direkt olämpligt och länsstyrelsen anser därför att ett förbud är motiverat.
Det finns en politisk ambition inom EU att gummiklipp ska komma till användning. Det framgår bl.a. av det nya ramdirektivet för avfall som är på väg att antas av EU (Europaparlamentets beslut den 17 juni 2008). Av artikel 6 p.1 framgår att EG-rätten nu öppnar upp för att avfall ska kunna upphöra att vara avfall, d.v.s. att användningen inte skulle utgöra återvinning av avfall utan användning av en produkt. Av de typer av avfall som nämns förekommer avfall som papper, glas, metall, däck och textilier. Däck nämns även i ingressen till direktivet (p. 22). Där anges att återvinningsförfarandet för att däck ska kunna upphöra att vara avfall ska vara så enkelt som en kontroll av om avfallet uppfyller kriterierna för att det ska upphöra att vara avfall. Samma typ av avfall som man inom EU vill helt avklassa som avfall efter en enkel kontroll, vill svenska tillsynsmyndigheter att det inte ska återvinnas som ett konstruktionsmaterial på en deponi.
Staden har hänvisat till en forskningsrapport från Luleå tekniska Universitet avseende gummiklipp som dräneringslager vid sluttäckning av deponi. Av rapporten framgår följande.
Gummiklippen är i denna tillämpning att betrakta som ett geosyntetiskt material eftersom det ersätter ett konventionellt dräneringslager av bergmaterial. Geosyntetiska material är idag allmänt accepterade i sluttäckningskonstruktioner, främst som tätskikt eller materialavskiljande lager. Dessa geosyntetiska material består, i likhet med gummiklipp, i allmänhet av gummi eller möjligen plastmaterial. Geosyntetiska material är i allmänhet tillverkade av petroleum produkter (organiskt kol) och är därmed brännbara.
Innehållet av kol anges ofta med summaparametern totalt organiskt kol (TOC). TOC är en analysparameter som inte skiljer på organiskt kol och oorgansikt kol (se avsnitt "Analys av TOC, Naturvårdsverket (2007)). Innehållet av organiskt kol (TOC) innefattar dels kol med organsikt ursprung, från petroleumprodukter, och dels från oorganiskt ursprung, t.ex. fillermaterialet kimrök. Ungefär hälften av kolmaterialet i ett däck har oorganiskt ursprung. Oorganiskt kol är i allmänhet inert och sannolikheten för att det skall delta i biologiska processer är liten.
Gummiklipp består till största delen av en mix av gummimaterial. Gummimaterialet hålls samman av svavelbryggor som bildats genom vulkaniseringsprocessen. Kemisk nedbrytning av materialet innebär att dessa svavelbryggor oxideras. För att förhindra denna nedbrytning tillsätts antioxidationsmedel. AB-Malek och Mora (1986) studerade hur 40 år gammalt däcksmaterial som har befunnit sig i en oxiderande miljö påverkats tekniskt (elasticitet och hållfasthet) samt kemiskt. Tekniskt sett var materialet jämförbart med nyproducerat. Även kemiskt sett var materialet opåverkat förutom det yttersta lagret, 50 µm tjockt, som föreföll vara påverkat. Om nedbrytningstakten, här definierat som kemisk påverkan, fortsätter i samma hastighet som under dessa första 40 år, motsvarar det 1,25 µm /år. Efter 1000 år kommer då 1,25 mm av ytskiktet att vara kemiskt påverkat.
Utifrån antagandet att bitarna som används är 300x100x25 mm3 och den kemiska påverkanstakten på materialet är konstant kommer ur ett långtidsperspektiv 10,5 kg material per år av 8400 ton som avses att användas för sluttäckningen kemiskt. I verkligheten kommer påverkan att bli mindre eftersom kemisk påverkan kommer att begränsas av diffusion genom det redan påverkade ytskiktet på de individuella däckklippen.
Biologisk nedbrytning har studerats, dels i laboratoriemiljö, främst för återvinningsändamål, och dels genom att studera däckmaterial i fältapplikationer. I laboratorieförsök, t.ex. Bredberg et al. (2002) m.fl. är det mycket svårt att få till stånd nedbrytning av gummimaterial trots att organismerna väljs utifrån detta syfte och att levnadsbetingelserna för dessa optimeras. I studier där äldre däckmaterial har studerats, t.ex. . AB-Malek och Mora (1986), har inte biologisk påverkan kunnat konstateras.
Risken för brand i dräneringslagret kan anses vara försumbar. Antändningstemperaturen för gummiklipp är 350 °C och under skyddsskiktet är materialet väl skyddat.
Det har utarbetats rekommendationer för användning av gummiklipp i bl.a. USA där risken för brand har beaktats, t.ex. ASTM (1998). En fyllning med gummiklipp som är 0,5 m tjock omfattas enligt dessa rekommendationer inte av några försiktighetsmått.
Länsstyrelsen har åberopat Kemikalieinspektionens rapport 3103 HA-oljor i bildäck - förutsättningar för ett nationellt förbud. EUs vetenskapliga kommitté CSTEE (2003) har granskat Kemikalieinspektionens rapport och har kommit fram till följande.
PAH-innehållet i däck är lägre än det som Kemikalieinspektionen gör gällande och biologisk påverkan från däckmaterial av PAH är försumbart. Den exponeringsrisk som föreligger är att organismer äter mycket små partiklar (däckslitagepartiklar från trafik).
Det kemiska innehållet i gummiklipp är en direkt avspegling av innehållet i däck som konsumtionsprodukt. Kemikalieinspektionen har inte som central myndighet belagt däck som produkt med några restriktioner för hälsa och miljö inom sitt regleringsområde.
Länsstyrelsen har hänvisat till Kemikalieinspektionens PM 2/06 där det hävdas att det finns risk för effekter på vattenlevande organismer från användningen av däckgranulat i konstgräsbanor baserat på norska undersökningar. De norska undersökningar som avses är Norsk institutt for vannforsknings (NIVA:s) undersökningar från 2005. Slutsatserna från dessa undersökningar är följande.
Det finns risk för påverkan i små recipienter av zink och alkylfenoler men mängderna är så små att påverkan blir lokal.
Statens Forurensningstillsyn (den norska centrala miljömyndigheten) drar följande slutsatser om miljöeffekter av användning av däckgranulat i konstgräsplaner:
Det finns potentiellt farliga kemikalier i däckmaterial (PAH och alkylfenoler). Det finns ingen ökad hälsorisk vid användning av däckgranulat. Det finns en lokal påverkansrisk från läckage till ytvatten men att den totala mängden som lakar ut är ringa.
När det gäller att bedöma påverkansrisken måste man beakta att storleken på partiklarna har stor inverkan på utlakad mängd ämnen. De norska rapporterna avser gummigranulat som lakar ca 10-1000 ggr mer än gummiklipp, beroende på vilket ämne som avses.
I tabell I redovisas den totala maximala teoretiska belastningen av PAH, fenoler och zink. Mängderna bygger på antagandet att all kemisk påverkan av materialet, d.v.s. 1,25 µm/år, resulterar i att alla dessa föreningar mobiliseras, d.v.s. både i löst och fast fas.
Tabell 1. Teoretiskt mobiliserad mängd prioriterade ämnen per år från 8 400 ton gummiklipp, den totala mängden däck som avses att användas vid sluttäckningen, från däck.
mängd per M.
Nonylfenolerna adsorberas rätt på ytor vilket innebär att tillgängligheten av nonylfenol begränsas. Taylor är även nedbrytbara i aeroba miljöer.
Att utsläppen är acceptabla för den lokala recipienten har behandlats tidigare i bl.a. Luleå tekniska universitets yttrande nr 1, daterat 2006-12-04, och yttrande nr 2, daterad 2007-02-27. Alla ämnen i tabell 1 ligger under respektive PNEC-värde i recipienten även när bakgrundshalterna av dessa ämnen adderas. PNEC står för Predicted No Ecological Effect level.
Laboratoriestudier och fältförsök, t.ex. Smith et al. (2001) och Kersaw et al. (1997) m.fl., har visat att däckmaterial fungerar som adsorptionsmaterial för organiska föreningar. Adsorptionsförmågan innebär i bästa fall att organiska föreningar som lakas ut inte når recipienten utan läggs fast eller bryts ner i dräneringslagret och i sämsta fall att utläckaget fördröjs inom dräneringslagret.
De funktionella aspekterna som motiverar användning av gummiklipp som dräneringslager är hög dränerande förmåga, minskar sättningar och ökar stabiliteten i deponin samt isolerar tätskiktet mot nedträngande tjäle.
Gummiklipp har en mycket hög dränerande förmåga. Den är så hög att den i praktiken är svår att mäta. Det innebär att det finns en god marginal för att säkerställa funktionen även om viss igensättning skulle ske.
Den kemiska påverkan som tidigare diskuterats har definierats som kemisk påverkan av ytskiktet. Det är inte detsamma som att de individuella gummiklippens storlek påverkas. Utifall att den kemiska påverkan skulle jämställas med materialförlust av aggregaten så skulle det innebära att porositeten skulle sjunka från i genomsnitt ca 50 % till ca 46 %. För permeabiliteten skulle det innebära en förändring som är försumbar.
Partikulär spridning av föroreningar kan anses som ringa. Den mängd som teoretiskt sett kan påverkas kemiskt kommer att vara mindre än den mängd partiklar som kan frigöras. En del av de partiklar som kan frigöras kommer att avsättas inom dräneringslagret och en mindre del kan nå utanför dräneringslagret.
Det finns idag ett antal tekniska specifikationer som är utgivna för användning i världen av gummiklipp som konstruktionsmaterial i deponier
I 2 kap. 4 § miljöbalken anges att alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skall undvika att använda eller sälja sådana kemiska produkter eller biotekniska organismer som kan befaras medföra risker for människors hälsa eller miljön, om de kan ersättas med sådana produkter eller organismer som kan antas vara mindre farliga. Motsvarande krav gäller i fråga om varor som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt eller en bioteknisk organism. Naturvårdsverket anser att denna produktvalsprincip ska tillämpas i målet. I samband härmed är det viktigt att väga in vilka alternativa material som finns tillgängliga för den funktion som eftersträvas vid sluttäckning av deponin. Den funktion som eftersträvas i detta fall är att avleda vatten från tätskiktet i deponin. Bolaget har valt att använda sig av gummiklipp i dräneringslagret för att uppnå funktionen. Huvudalternativet till gummiklipp dräneringslagret är traditionellt ballastmaterial bestående av exempelvis krossad makadam.
Guminklipp innehåller ett flertal farliga ämnen, bland annat PAH, fenoler och zinkföreningar. Gummiklipp har också högt organiskt innehåll och högt energiinnehåll. Bolaget bör därför använda sig av material med lägre halter av föroreningar. Innehållet av PAH, fenoler och zink i traditionella ballastmaterial är avsevärt lägre in innehållet i gummiklipp. Varken energiinnehållet eller innehållet av farliga ämnen i gummiklippet tillför någonting i den tilltänkta funktionen i dräneringsskiktet. Naturvårdsverket ifrågasätter även att dräneringsmaterialets vikt är en sådan kritisk faktor i deponitäckningen att detta skulle motivera att gummiklipp används som ersättning för traditionell ballast.
Det kan vara svårt och kostsamt att i efterhand åtgärda eventuella problem med funktionen eller andra miljöproblem som följer av materialet. Naturvårdsverket anser att bolaget tar pi sig en stor risk genom att använda ett material där det finns relativt lite erfarenhet från den aktuella tillämpningen. Åtgärder i efterhand till följd av att materialet inte fyller funktionen eller medför miljörisker som år oacceptabla kan bli mycket kostnaderna Av underlaget framgår inte hur bolaget kan bära en kostnad för eventuella åtgärder av dräneringsskiktet. Även av detta skål anser Naturvårdsverket att användningen av gummiklipp i dräneringslagret på deponin bör ske med stor försiktighet Osäkerheter kring dräneringsskiktets funktion tech miljöpåverkan väcker frågan om en ekonomisk säkerhet kan vara aktuell för att säkerställa att resurser finns tillgängliga för att åtgärda eventuella brister i dräneringsskiktet.
Naturvårdsverket anser att gummiklipp bör användas på ett sätt som syftar till att utnyttja energiinnehållet. I samband med deponering gäller ett generellt förbud mot att deponera brännbart och organiskt avfall. Förbudet syftar både till att deponierna ska bli säkrare och att energiinnehållet i avfallet ska tas till vara. Det finns även ett särskilt förbud mot att deponera hela däck. Naturvårdsverket anser att det är anmärkningsvärt att avfallstyper som år förbjudna att deponera skulle vara acceptabla att använda som anläggningsmaterial ovan sluttackningen för deponin, där miljöskyddet är sämre än i deponin.
Staden framhåller att däck är tillåtna att använda på fordon och au användningen i den situationen inte är belagd med restriktioner för hälsa och miljön. Staden använder detta som ett argument för an det bör vara tillåtet att använda gummiklipp som ersättning för traditionell ballast. Naturvårdsverket anser art resonemanget år taget helt ur sitt sammanhang. I samband med bedömningen av farliga ämnen i produkter görs olika avvägningar utifrån produktvalsprincipen. Användningen av däck på fordon fyller ett oundgängligt behov. De farliga ämnen som däck innehåller kan bedömas utifrån alternativen och vilka konsekvenserna skulle vara av art begränsa användningen. Det är utifrån den aktuella användningen i målet som restriktioner behöver övervägas. En viktig del i bedömningen är produktens livscykel och hur spridning av ingående farliga ämnen kan ske. Genom att säkerställa att däck omhändertas på ett miljömässigt godtagbart sätt kan riskerna med de ingående farliga ämnena begränsas. För att uppfylla detta ändamål år däck belagda med producentansvar. Användningen av gummiklipp ovan tätskikten i en deponi är inte att betrakta som det miljömässigt bästa omhändertagandet, eftersom vatten får tillträde till materialet vilket kan leda till utlakning av farliga ämnen. Energiinnehållet tas inte heller till vara på detta sätt.
Naturvårdsverket anser även att bolagets motivering till varför gummiklipp bör användas i dräneringsskiktet är bristfällig. Materialskiktets vikt är inte en sådan kritisk faktor som bolaget gör gällande. Staden uppger att dräneringsskiktet avses att läggas ut i ett lager som omfattar 50-60 cm för art efter packning bli minst 40 cm färdigt skikt. Den tekniska lösningen med den stora mäktigheten återspeglar att bolaget inte ser behov av att hushålla med materialet. Ett dräneringsskikt bör enligt Naturvårdsverkets mening kunna utföras med betydligt mindre mäktighet än vad bolaget föreslagit. Ett bakomliggande syfte med den avsedda användningen förefaller att vara bortskaffning av gummiklippet till en låg kostnad.
De kriterier som bolaget hänvisar till som ska precisera när avfall upphör att vara avfall är änne inte fastställda. Staden anför att kriterierna för när avfall upphör att vara avfall skulle utgöras av en enkel kontroll. Enligt det nya ramdirektivet för avfall ska kriterierna för när avfall upphör att vara avfall tas fram genom ett kommitologiförfarande. Det är i nuläget inte känt när detta arbete startar. Det finns inte något som styrker att kriterierna för när avfall upphör att vara avfall skulle utgöras av en enkel kontroll, enligt vad bolaget anför. Naturvårdsverket vill även tydliggöra att miljökraven år desamma oavsett om materialet är att betrakta som avfall eller produkt eftersom miljöbalkens andra kapitel är tillämpligt oavsett hur materialet kategoriseras. Resonemanget om att däck inte skulle utgöra avfall och därmed vara acceptabelt i dräneringsskiktet är därför inte relevant i detta sammanhang.
Naturvårdsverket anser att produktvalsregeln i 2 kap. 4 § miljöbalken utgör ett hinder för återvinning av gummiklipp som dräneringsmaterial vid sluttäckning av en deponi.
Trollhättans Stad har genom tidigare utredning i målet visat att påverkan på närområdet blir försumbar om gummiklipp används som dräneringsmaterial. Såsom tidigare har visats är att gummiklipp som dräneringslager ett bättre alternativ ur miljösynpunkt än användning av ballast.
Naturvårdsverket hävdar i sitt yttrande att Trollhättans Stad skulle ha gjort gällande att gummiklipp inte skulle utgöra avfall. Det är inte riktigt. Trollhättans Stad har bara pekat på att denna typ av avfall är sådant material som man i det nya ramdirektivet för avfall förutser ska kunna upphöra att vara avfall om det uppfyller vissa enkla kriterier. Parterna är dock överens om att användningen av gummiklipp idag är att betrakta som återvinning av avfall.
Det är därför mycket tveksamt om produktvalsregeln, såsom Naturvårdsverket hävdar, överhuvudtaget är tillämplig vid återvinning av avfall. Regeln gäller vid användning av varor som innehåller en kemisk produkt och inte vid återvinning eller deponering av avfall. Gummiklippen kan inte enligt vissa bestämmelser i miljöbalken utgöra avfall för att sedan vid tillämpningen av andra bestämmelser betraktas som en vara (icke-avfall).
Utredningen i målet visar att även för det fall produktvalsregeln hade varit tillämplig så hade denna regel varit uppfylld, eftersom användningen av gummiklippet totalt sett har mindre miljöpåverkan än användningen av ballastmaterial.
Naturvårdsverket gör i sitt yttrande också gällande att dräneringsskiktet bör kunna utföras med betydligt mindre mäktighet än vad Trollhättans Stad har föreslagit och utifrån denna uppfattning drar Naturvårdsverket slutsatsen att det bakomliggande syftet med användningen av gummiklipp skulle utgöra bortskaffning av gummiklippet till en låg kostnad. Dräneringsskiktets slutliga tjocklek bör vara 40 cm.
Miljödomstolens dom innebär också att frågan om behov av ytterligare försiktighetsmått eller begränsningar (såsom bestämmande av tjockleken på dräneringsskiktet) ska avgöras av länsstyrelsen.
Vid tillämpningen av det hänsynsreglerna i 2 kap.miljöbalken ska hushållnings- och kretsloppsregeln i 2 kap. 5 § tillämpas. Genom återanvändningen av gummiklippet hushållas med råvaror (ballastmaterial). Även miljöbalkens bestämmelser i övrigt ska enligt I kap. 1 § p. 5 tillämpas så att återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås.
Naturvårdsverkets argumentation är svepande och närmast tendentiös. Trollhättans Stad har i detalj utrett alla de frågor som har uppkommit i målet och har genom utredningen visat att återvinningen av gummiklippet uppfyller miljöbalkens hänsynsregler fullt ut.
Naturvårdsverket anför i sitt yttrande att huvudalternativet av val av dräneringsmaterial är traditionellt ballast material. På marknaden finns idag ett antal geosyntetiska produkter i tillägg till gummiklipp som används konventionellt som dräneringslager vid sluttäckning av deponier. I många fall anses de geosyntetiska produkterna, inklusive gummiklipp, vara fördelaktigare ur olika perspektiv.
Det finns en rad tekniska och funktionella aspekter att beakta vid val av sluttäckningskonstruktion. Huvudsyftet med hela konstruktionen är att skydda tätskiktsfunktionen. Nedan redovisas de faktorer som vägts in vid valet av gummiklipp i dräneringslagret.
Materialet är fritt dränerande. I allmänhet kan man säga att det är mer dränerande än ballast under rådande förhållanden även om det inte är permeabiliteten som är gränssättande för något av materialen.
Mäktigheten är viktig för dräneringslagret i ett längre perspektiv. Funktionen i ett tunt dräneringslager kan avta drastiskt, eller helt upphöra, om de differentiella sättningarna blir för stora. Det kan t.ex. resultera i att dräneringslagret lokalt "skärs av". Det innebär att t.ex. kommersiella dräneringsmattor blir känsliga ur detta perspektiv. Att anlägga dräneringslager med säkerhetsmarginal är i allmänhet mycket dyrt på grund av bl.a. den höga materialkostnaden. I den föreslagna utformningen har en robust konstruktion av dräneringslagret föreslagits eftersom det är ekonomiskt motiverat med gummiklipp.
Det ska framhållas att det är möjligt att reducera det föreslagna dräneringslagret av gummiklipps tjocklek med ca 1 dm. Men av anläggningstekniska skäl förordas det inte
Huvudsyftet med materiallagren ovanför tätskiktet är att skydda och bibehålla dess funktion. Hit räknas bl.a. tjälpåverkan, "grävskydd" och bevarande av fuktighet om t.ex. bentonitmattor används. För de flesta av dessa aspekter är det gynnsamt med en sluttäckning av stor mäktighet. Nackdelen för tätskiktet med ett tjockt (tungt) materiallager är att det också ökar sättningarnas storlek samt att risken ökar för att sättningar uppstår. Konsekvensen för tätskiktet med dessa sättningar är att det kan spricka och därmed förlora sin funktion. Eftersom gummiklipp är ett lätt och tjälisolerande material kan skyddsaspekterna uppfyllas med mindre risk för problem för tätskiktets funktion på grund av sättningsproblematiken.
Det har i ärendet tidigare redovisats att den bedömda miljöpåverkan av gummiklipp i sig är försumbar för omgivningen. Däremot har det inte redovisats hur miljöpåverkan är i jämförelse med användning av ballast som Naturvårdsverket förordar. Eftersom det rör sig om en materialåtervinning bär miljöpåverkan bedömas utifrån den totala miljöbelastning som materialen har för den aktuella tillämpningen. I en miljösystemanalys (MSA) utförd av IVL (Hallberg et al. 2006) har gummiklipp som dräneringslager jämförts med ballast som Naturvårdsverket framför som ett bättre alternativ ur miljösynpunkt. I denna miljösystemanalys är gummiklipp ett bättre alternativ än ballast ur miljöaspekterna fotokemisk oxidation, eutrofiering, försurning och växthuseffekten. När det gäller emissioner av koppar, zink, järn, kvicksilver och PAH som IVL inkluderat i studien är fortfarande emissionerna av dessa vid användning av ballast högre än vid användning av ballastmaterial.
Frågan i målet är om sönderklippta däck, s.k. gummiklipp, ska få användas i dräneringsskiktet ovan tätskiktet i Munkebos deponi.
Miljööverdomstolen vill inledningsvis framhålla följande.
Avfall är per definition (15 kap.1 §miljöbalken) något som innehavaren ”gör sig av med”. För detta finns endast två huvudtyper av förfaranden, nämligen återvinning (förfaranden enligt bilaga 4 till avfallsförordningen (2001:1063) och bortskaffning (bilaga 5 till samma förordning). Ett förfarande måste antingen utgöra ett återvinningsförfarande eller ett bortskaffningsförfarande. Något tredje alternativ existerar således inte.
En förutsättning för att man ska kunna godta användningen av gummiklipp på det sätt som staden önskar är att användningen bedöms utgöra ett återvinningsförfarande. För det fall att det skulle röra sig om ett bortskaffningsförfarande, i detta fall deponering, kan användningen inte tillåtas eftersom den strider mot förordningen (2001: 512) om deponering av avfall.
Miljööverdomstolen har nyligen i ett avgörande (dom 2010-02-09 i mål nr M 7008-08) bedömt att en förutsättning för att ett förfarande ska anses utgöra ett återvinningsförfarande är dels att avfallet fyller samma funktion som ett naturmaterial,  dels att användningen av avfallet inte ger upphov till ökade störningar för människors hälsa eller miljön, eller i vart fall mycket begränsade sådana störningar.
Funktionskravet eller miljökravet kan emellertid inte sättas så högt att någon avvikelse från naturmaterialets egenskaper över huvud taget inte accepteras. Frågan är då hur stor denna avvikelse får vara och hur denna bedömning ska göras.
När det gäller användning av gummiklipp vid Munkebo deponi gör Miljööverdomstolen följande bedömning.
Staden har i målet gett in relativt omfattande utredningar både vad gäller gummiklippets tekniska funktion som dräneringsmaterial och miljökonsekvenserna av användningen. Bolagets slutsats är att användningen av gummiklipp i båda avseendena är helt i paritet med, och i vissa fall till och med bättre, än användningen av makadam.
Beträffande den tekniska funktionen har staden framhållit att gummiklippet har något bättre egenskaper än makadam vad gäller själva dräneringsförmågan och att gummiklippet har bättre egenskaper om sättningar uppstår och vid tjälpåverkan. Miljööverdomstolen anser att staden har visat att gummiklippets tekniska funktion är likvärdig eller möjligen är något bättre än makadam.
Länsstyrelsen och Naturvårdsverket har i sina yttranden framhållit att det föreligger en risk för att gummklippet bryts ner på lång sikt och att detta kan medföra att dräneringsfunktionen kraftigt försämras.
Enligt staden är risken för nedbrytning, enligt utförda långtidsstudier, mycket liten och att en omfattande nedbrytning som medför att dräneringsförmågan upphör helt kan uteslutas. Staden har också framhållit att risken för igensättningar till följd av nedbrytning minskas genom att dräneringsskiktet görs mycket tjockare än motsvarande för makadam. Miljööverdomstolen delar den bedömningen.
Gummiklippet får därmed anses fylla samma funktion som ett naturmaterial (makadam). Den första förutsättningen är därmed uppfylld.
Frågan är därefter om gummiklippet kan ge upphov till föroreningar i dränvattnet eller någon annan störning till följd av lakning eller nedbrytning av materialet. Staden har presenterat ett relativt omfattande utredningsmaterial som enligt stadens mening visar att gummiklippet inte annat än marginellt kan bidra till föroreningsrisken.
När det gäller risken för att miljöstörande ämnen lakas ut eller frigörs vid nedbrytning visar de av staden åberopade studierna att detta inte utgör något problem på kort och medellång sikt. Av naturliga skäl saknas studier som sträcker sig längre än 30-40 år.
Myndigheterna har framhållit att Kemikalieinspektionens rapport 2/06 visar att vissa farliga ämnen kan lakas ut ur konstgräsmatttor, som tillverkats av däckavfall. Motsvarande norska undersökningar, som staden åberopat, visar att det inte finns någon ökad hälsorisk vid sådan användning men att det finns en lokal påverkansrisk genom läckage till ytvatten men att den totala mängd som kan lakas ut är ringa. Enligt Miljööverdomstolens mening torde utlakning i gummiklipp i dränskikt vara betydligt mindre eftersom materialet ligger mer skyddat och den exponerade ytan är mindre.
Myndigheterna har även framhållit att risken för att brand ska uppstå i dränskiktet. Trollhättans stad har ansett att brandrisken är mycket liten eftersom gummiklippet ligger väl skyddat i en våt miljö med begränsat lufttillträde. Miljööverdomstolen bedömer för sin del - i likhet med staden - att brandrisken är tillräckligt begränsad för att gummiklipp ska kunna användas som dräneringsmaterial.
Miljööverdomstolen bedömer därmed att även den andra förutsättningen - inte ökad störning för miljön - för att gummiklippet ska kunna användas som dräneringsmaterial är uppfylld.
Naturvårdsverket har också gjort den invändningen att förbränning av gummiklippet är det alternativ som innebär bäst hushållning med naturresurser. Användningen som dräneringsmaterial innebär emellertid materialåtervinning vilket enligt Miljööverdomstolens mening är att föredra och står i överensstämmelse med EU:s avfallshierarki.
Miljödomstolen har i domen överlämnat ärendet till länsstyrelsen för prövning av om några ytterligare åtgärder behöver vidtas. Härvid bör länsstyrelsen beakta behovet av långsiktig kontroll av dräneringsvattnet, d.v.s. under hela den aktiva fasen och vid behov föreskriva om sådan kontroll.
Mot bakgrund av vad som sålunda redovisats ska överklagandet avslås.
I avgörandet har deltagit hovrättslagmannen Hart, miljörådet Alvarez samt hovrättsråden Ferguson, referent, och Frazier. Enhälligt.
Ombud: Advokaten M.F.
Miljödomstolen upphäver länsstyrelsens förbud och återlämnar ärendet till länsstyrelsen för prövning av om några ytterligare åtgärder behöver vidtas med anledning av anmälan.
Länsstyrelsen i Västra Götalands län beslutade den 11 oktober 2006 att förbjuda Trollhättans Stad att använda gummiklipp som konstruktionsmaterial för anläggande av gasdränering samt dränskikt ovan tätskikt vid sluttäckning på Munkebo deponi, se bilaga 1.
Beslutet har överklagats av Trollhättans Stad.
YRKANDEN M.M.
Trollhättans Stad har yrkat att förbudet upphävs och har i överklagandet anfört följande grunder och omständigheter till stöd för yrkandet.
Användningen av däck är inte att betrakta som ett sådant bortskaffningsförfarande (deponering) som anges i bilaga 5 till avfallsförordningen (2001:1063), utan skall betraktas som ett återvinningsförfarande enligt bilaga 4 till avfallsförordningen (R3 Återvinning/vidareutnyttjande av organiska ämnen som inte används som lösningsmedel).
Gränsdragningen mellan ”återvinning” och ”bortskaffande” har varit uppe till bedömning flera av EG-domstolens domar. Sammanfattningsvis är det att betrakta som ett återvinningsförfarande om avfallet på ett användbart sätt kan ersätta ett annat material som annars skulle ha behövts för ett visst ändamål. Gummiklippet kommer i nu aktuellt fall att ersätta makadam i gasdräneringsskikt och dränskikt. Gummiklippet har också bättre tekniska egenskaper än det material som det ersätter. Att användningen inte är att betrakta som deponering av avfall under dessa förutsättningar bekräftas även av det yttrande från EG-kommissionen som har bifogats länsstyrelsens yttrande. Sammanfattningsvis är således deponeringsdirektivet och deponeringsförordningen formellt sett inte tillämpliga, men de kan dock tjäna som bedömningsgrund för om avfallet är lämpligt att använda som konstruktionsmaterial.
Vid bedömningen av om gummiklippet är lämpligt att använda som ersättningsmaterial i deponin kan deponeringsdirektivet, deponeringsförordningen och därtill hörande föreskrifter tjäna som utgångspunkt, eftersom deponeringskriterierna för inert avfall har satts så att avfallet som deponeras inte skall påverka miljön. Trollhättan Stad har i den delen åberopat en skrivelse av professor Johnston och tekn. Dr. Fisher. Staden har genom den åberopade utredningen bl.a. visat att gummiklippet med god marginal uppfyller lakningskriterierna för inert avfall enligt Naturvårdsverkets föreskrifter (2004:10) om deponering, kriterier och förfaranden för mottagning av avfall vid anläggningar för deponering av avfall. Avfall med motsvarande lakningsegenskaper skulle således kunna deponeras på en deponi för inert avfall, om det hade varit frågan om deponering. På den aktuella platsen uppfylls också med råge de krav ställs för den geologiska barriären. Materialet hade således, utifrån sina lakningsegenskaper, kunnat deponeras på den aktuella platsen utan att några ytterligare försiktighetsmått hade behövt vidtas.
Totalhalten av PAH i däcken kan komma att överskrida den gräns som finns i Naturvårdsverkets föreskrifter för deponering på en deponi för inert avfall (23 § 2004:10). Tillsynsmyndigheten kan dock meddela dispenser för upp till tre gånger högre värden om det är visat att det inte medför någon ytterligare risk för människors hälsa eller miljön (§§ 35 b och 35 c). Staden har visat att det inte föreligger någon risk för människors hälsa eller miljön, eftersom utlakningen av PAH ur gummidäck är mycket begränsad. Även utifrån sitt innehåll av PAH skulle däcken således kunna ha deponerats på en deponi för inert avfall.
Trollhättans Stad har därutöver beräknat den totala belastningen på omgivningen. PAH-halten i gummidäcken har jämförts med Naturvårdsverkets riktvärden i förorenad mark och understiger motsvarande värde för Mindre Känslig Markanvändning (MKM). Vid avslutning av deponier har miljödomstolar i ett flertal fall accepterat användning av massor med haltnivåer upp till MKM ovanför tätskiktet vid avslutning av deponier.
Länsstyrelsen har gjort gällande att deponeringsförbuden skulle utgöra formella hinder för att använda däckklipp i gasdräneringskikt och dränskikt. Såsom har redovisats ovan är emellertid användningen av däckklipp inte att betrakta som deponering och förbuden är därmed inte tillämpliga.
Förbudet mot deponering av organiskt avfall motiveras av att organiskt nedbrytbart avfall kan skapa problem när avfallet bryts ned och det bildas metangas som bidrar till växthuseffekten. Vidare är det ur resurssynpunkt bättre att det organiska materialet kommer till användning som resurs än att det deponeras. Däckklipp är inte biologiskt nedbrytbara. Användningen av däck kommer således inte att göra att det bildas metangas. Materialet kommer dessutom att ersätta ett naturmaterial som en resurs.
Förbudet mot deponering av brännbart avfall har delvis samma motiv som har uppgetts ovan. Vid den aktuella tillämpningen kommer avfallet till användning som konstruktionsmaterial (materialåtervinning). Materialåtervinning är enligt den s.k. avfallshierarkin bättre än energiutvinning. Syftet med förbudet, att materialet skall tas tillvara som en resurs, uppnås således bättre genom aktuell användning.
Förbudet mot deponering av däck i deponeringsdirektivet anses införlivat i svensk lagstiftning genom förbuden mot deponering av organiskt och brännbart avfall. Motiven för deponeringsförbudet sammanfaller i stort med vad som har angetts ovan. Deponering av däck kan även medföra sättningsproblem och stabilitetsproblem på grund av att däcken successivt packas och sjunker ihop. Vidare motiveras förbudet utifrån brandrisken. Genom föreslagna försiktighetsmått (packning) och begränsningar (begränsad mängd och ingen brant lutning) kommer användningen av däckklipp emellertid inte att medföra sättningsproblem eller stabilitetsproblem. Tvärtom förbättrar gummiklippen deponins skyddsegenskaper. Risken för brand kommer inte att vara större än vid annan användning av däckklipp. För att däckklippen skall börja brinna krävs en extern antändningskälla. Deponin är inte tillgänglig för utomstående personer. Däcken kommer även att täckas med jord, vilket innebär att materialet är väl skyddat mot yttre påverkan. Om däckklipp brinner medför det negativa miljökonsekvenser. Risken för att detta skulle inträffa får dock betraktas som obefintlig. Konsekvenserna är dock begränsade på den aktuella platsen, eftersom deponin har ett skyddsavstånd mot bebyggelse.
Trollhättans Stad har genom sin utredning visat att användningen att av däckklipp inte medför någon risk för människors hälsa eller miljön. Däckklippen ersätter ett annat material som annars hade behövts och det är därför att betrakta som återvinning. Däckklippen har bättre tekniska egenskaper än naturmaterial och det medför en ur miljösynpunkt säkrare avslutning av deponin. Det medför även hushållning med naturresurser i enlighet med 2 kap. 5 § miljöbalken och bidrar till att uppfylla miljöbalkens mål enligt 1 kap. 1 § p. 5 miljöbalken. Om produktvalsregeln är tillämplig vid användning av avfall eller inte kan diskuteras, men Trollhättan Stad har i vart fall visat att gummiklippet har sådana miljöegenskaper att det inte finns något stöd för ett förbud mot användningen med hänvisning till produktvalsregeln i 2 kap. 4 § miljöbalken.
Länsstyrelsen har yrkat att överklagandet avslås, i andra hand att gummiklipp endast tillåts under tätskiktet, och har anfört följande.
I Naturvårdsverkets handbok och allmänna råd om mottagningskriterier för avfall till deponi (2007:1) uttalas att såväl deponeringsförordningen (2001:512) som föreskriften om mottagningskontroll m.m. (NFS 2004:10) är tillämplig vid all användning av icke-farligt och farligt avfall för byggnadsändamål under tätskiktet. Enligt deponeringsförordningens 9 och 10 §§ får varken organiskt eller brännbart avfall deponeras. Vidare är det enligt 8 § punkt 5 deponeringsförordningen också förbjudet att deponera hela däck. Detta förbud har införts på grund av avfallsdirektivet 1999/31/EG artikel 5 punkt 3d, som förbjuder deponering av såväl hela som fragmenterade begagnade däck. Sverige har inte reglerat de fragmenterade däcken, då detta avfall betraktas som brännbart avfall och omfattas av förbudet enligt 9 § deponeringsförordningen. Detta framgår bl.a. av Naturvårdsverkets handbok 2004:2 ”Deponering av avfall”. Gummiklippet som avses läggas som gasdränering får således anses omfattas av deponeringsförordningens förbud mot att deponera brännbart såväl som organiskt material och är därmed inte tillåtligt.
Enligt den i målet åberopade LCA-studien blir utsläppen av bly, nickel, kadmium och krom lägre med användning av gummiklipp jämfört med att framställa bergkross för samma ändamål. Utsläppen av koppar, zink, järn och PAH är i stort sett lika jämfört med det konventionella alternativet. Länsstyrelsen konstaterar att denna jämförelse har som utgångspunkt att framställning av bergkross jämförs med det färdiga gummiklippet. I rapporten görs en jämförelse mellan att använda gummiklipp till deponitäckning kontra alternativet att förbränna detta i cementugn, och slutsatsen är att förbränning i cementugn är bättre ur miljösynpunkt. Även det faktum att organiska miljögifter destrueras vid förbränning torde väga tungt vid en värdering av bästa nyttiggörande ur miljösynpunkt. Länsstyrelsen anser sammanfattningsvis att förbränning är det bättre alternativet ur hushållningssynpunkt. Frågan om produktval har länsstyrelsen för övrigt berört i det överklagade beslutet.
PAH-innehållet uppges variera mellan 11,2 och 93 mg/kg. Detta innebär att i den aktuella etappen uppskattas mellan 94 och 780 kg PAH placeras ovan tätskiktet i dräneringslagret. I NFS 2004:10 anges kriterier för att ett avfall skall kunna läggas på inert deponi. Gräns för innehåll av PAH är 10 mg/kg för summan av de 7 cancerogena PAH och 40 mg/kg för summan av de övriga PAH (av PAH 16). Det finns alltså risk för att materialet som föreslås användas ovan tätskiktet innehåller PAH i sådan omfattning att den överstiger gränsen för vad som får läggas på en deponi för inert avfall. Bedömda utsläpp och risk för påverkan på recipienten har gjorts. Rörande t.ex. utsläpp av ftalater och fenoler vill länsstyrelsen lyfta fram att denna typ av ämnen bioackumuleras. Att tala om halter i utsläppspunkten är därför inte tillräckligt, då ämnena har egenskaper som gör att de kan koncentreras uppåt i näringskedjor. Den tillförsel av HA-olja som historiskt skett till bildäcken är något som idag är på väg att stoppas vilket på sikt kommer att leda till lägre halter av PAH i gummi från återvunna däck. Ämnen som utfasas kommer att finnas kvar i gummiklipp under en lång tid. Det är därför av stor betydelse hur förbrukade däck hanteras när de blivit ett avfall. Det är angeläget att återanvändning av däck sker på ett kontrollerat och säkert sätt.
Länsstyrelsen vill tydliggöra att om brand uppkommer i deponin och branden omfattar gummiklippet kommer risken för miljöpåverkan vara större med avseende på utsläpp till luft och vatten än om dräneringslagret t.ex. består av bergkross. Förbudet att deponera däck inom EU infördes bl.a. med hänsyn till brandrisken.
Sammanfattningsvis anför länsstyrelsen att material som skall användas ovanför tätskiktet i en deponi inte får medföra ökad miljöbelastning och att gummiklipp inte kan godtas som konstruktionsmaterial i sådana lägen. Länsstyrelsen kan emellertid i andra hand överväga användning av gummiklipp i lägen under tätskiktet - t.ex. i gasdräneringsdikena.
Prövningen i målet inrymmer två huvudfrågeställningar:
Som Trollhättans Stad har anfört är EG-domstolens dom den 27 februari 2002 i mål C-6/00 vägledande för den rättsliga distinktionen mellan bortskaffande och återvinning av ett visst material. Testet för att åtgärden skall anses som återvinning är enligt det svenska rättsfallsreferatet huruvida dess huvudsyfte är att avfallet skall ”användas på ett användbart sätt” genom att ersätta andra material som annars skulle ha behövts för detta ändamål. Miljödomstolen delar stadens framförda uppfattning att den svenska versionen framstår som en mindre lyckad översättning av originaldomen (ty. ”die Abfälle Kramer erfüllen können”,  fr. ”les déchets puissent remplir une fonction utile” eng. ”the waste serve a useful purpose”).  ”Användas på ett meningsfullt sätt” torde vara den lämpligaste formuleringen, en formulering som också förekommer i senare praxis från EG-domstolen (jfr p. 26 i generaladvokatens förslag till avgörande i mål C-116/01).
Det test som sattes upp i 2002 års dom har fortsatt tillämpats i följande europarättslig praxis och det framstår som okontroversiellt att det bör användas vid tolkningen av svenska bestämmelser på avfallsområdet (jfr RÅ 2003:42).
En tillämpning av testet enligt 2002 års dom leder enligt miljödomstolens mening till att det avsedda nyttjandet av gummiklippet utgör återvinning som varken deponiförbuden eller deponeringsförordningen omfattar. Trollhättans Stad får anses ha visat att gummiklippet har efterfrågade egenskaper för det avsedda ändamålet. Användning på detta sätt bidrar till att hushålla med ändliga naturresurser (stenkross). Även med hänsyn till det kvittblivningsintresse som otvivelaktigt finns för uttjänta däck får det godtas att huvudsyftet med åtgärden är att använda gummiklippet på ett meningsfullt sätt.
I fråga om huruvida gummiklippet kan godtas såsom konstruktionsmaterial i deponi gör miljödomstolen härefter följande överväganden.
Domstolen delar länsstyrelsen uppfattning att det finns invändningar mot det lämpliga i att gummiklippet, med det föroreningsinnehåll det för närvarande kan antas ha och i ett långsiktigt perspektiv, används på det sätt Trollhättans Stad avser. Den fråga som nu kvarstår att pröva är dock en annan, nämligen om gummiklipp skall tillåtas i konstruktionen av deponin. De överväganden som skall göras begränsas således till om användningen medför miljörisker som motiverar ett förbud och i vilken utsträckning det är motiverat och skäligt att kräva att behovet tillgodoses med annat material än gummiklipp.
Gummidäck innehåller, såsom tillsats, upp till 20 % högaromatisk olja (HA-olja) för att ge däcket önskvärda egenskaper i fråga om varaktig elasticitet och löses in i däckens gummiblandning, vilket innebär att oljan föreligger kemiskt obunden i däckmassan. Flera av HA-oljorna i däck har klassificerats som cancerframkallande och är toxiska mot vattenorganismer. Sammanlagt har PAH-innehållet i det gummiklipp som anmälan gäller uppskattats uppgå till mellan 94 och 780 kg. De mängder som, genom att använda gummiklipp som konstruktionsmaterial i deponin, kommer att fastläggas och bevaras för framtiden är således inte försumbara.
Mot bakgrund av att deponin utformas för att möta höga krav på geologisk barriär och tät konstruktion finner miljödomstolen emellertid att ett nyttjande av gummiklipp som fyllning i gasdräneringsdiken under tätskiktet kan godtas. Risken för spridning av miljöfarliga ämnen från massor i sådana lägen är liten samtidigt som mängden gummiklipp som nyttjas här är liten. Användning i dränskikt ovan tätskiktet framstår med hänsyn till den avsevärt större mängden som mera tveksam. Trollhättans Stad har dock visat att gummiklippet har efterfrågade egenskaper för avsett ändamål och att återvinning på detta sätt bidrar till att hushålla med ändliga naturresurser (stenkross). Staden har vidare visat att de i materialet ingående miljöfarliga ämnena endast återfinns i låga halter och därtill har sådana egenskaper och är bundna till materialet på ett sätt som gör urlakningsriskerna små. Däckklippets föroreningsgrad är inte högre än att det skulle kunna läggas på klass 3 -deponi. I jämförelse med konventionellt material är föroreningsrisken så liten att ett förbud inte kan anses motiverat. Mot bakgrund av dess placering, i anslutning till en deponi, som i framtiden kan förväntas behandlas med miljömässig respekt i fråga om markanvändning m.m. finner miljödomstolen att inte heller den beräknade mängden PAH som tillförs området med gummiklippet motiverar ett förbud.
Länsstyrelsens beslut skall med hänsyn till det anförda upphävas. Härefter återstår att bedöma om stadens anmälan föranleder föreläggande om försiktighersmått eller några andra åtgärder från tillsynsmyndighetens sida. Den bedömningen bör i första hand ske hos länsstyrelsen. Ärendet bör alltså återlämnas dit för fortsatt handläggning av anmälan.
Överklagande senast den 19 oktober 2007.
I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Clark och miljörådet Schultz. Föredragande har varit beredningsjuristen Gibson.