Detaljplan ----- Samhällsbyggnadsnämnden i en kommun antog en detaljplan som möjliggjorde byggande av bostadshus. Under det samrådet yttrade sig kommunstyrelsen och tillstyrkte att planen antogs. Kommunstyrelsens yttrande fattades på delegation av ett kommunalråd. Samma kommunalråd var även vice ordförande i den kommunala stiftelse som skulle uppföra bostadshusen. Mark- och miljööverdomstolen fann att en jävssituation förelegat. Med hänsyn till att yttrandet inte var att anse som myndighetsutövning medförde undantaget i 6 kap. 27 § första stycket första meningen kommunallagen att nämndens planbeslut inte skulle upphävas på grund av jäv i samband med handläggningen.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDEUmeå tingsrätts, mark- och miljödomstolen, dom 2016-11-22 i mål nr P 1675-16, se bilaga A
Mark- och miljööverdomstolen avslår överklagandet.
DB, DB och FB (klagandena) har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen med ändring av mark- och miljödomstolens dom ska upphäva Samhällsbyggnadsnämnden i Kalix kommuns beslut att anta detaljplanen.
Till stöd för sitt överklagande har de i huvudsak anfört samma som i tidigare instanser och därtill sammanfattningsvis anfört följande: De har nu fått kännedom om att ES, som var kommunalråd vid tidpunkten för kommunstyrelsens yttrande över detaljplanen, på delegation granskat planen och lämnat ett yttrande samtidigt som hon var och fortfarande är vice ordförande i styrelsen för Kalixbo. Detta är enligt deras mening fråga om en jävssituation då kommunfullmäktige utser samtliga ledamöterna i Kalixbos styrelse och ES i egenskap av bolagets vice ordförande har firmateckningsrätt. Den främsta anledningen till att det är olämpligt att hon som vice ordförande för Kalixbo granskade planen är att hon som styrelseledamot är skyldig att handla för sin huvudmans bästa. Granskning av planen är att betrakta som att närvara vid handläggningen eftersom detta kan jämföras och likställas med beredning av ett ärende. Opartiskhet saknar inte betydelse eftersom kommunalråd är en tung post vars ord därmed också torde väga tungt. De ställer sig också frågan om yttranden över detaljplaner får delegeras dels mot bakgrund av jävssituationen, dels med hänsyn till förbudet i 6 kap. 34 § punkt 3 kommunallagen (1991:900), KL. Vidare har delegationsbeslutet att inte ha något att erinra mot planen inte anmälts till kommunstyrelsen på korrekt sätt.
Kalix kommun har motsatt sig ändring av mark- och miljödomstolens dom och anfört i huvudsak följande: Det finns stor efterfrågan på lägenheter i centrala Kalix. Många äldre människor som idag bor i byarna vill flytta in och bosätta sig i Kalix centrum för att uppnå bättre service och mer sociala kontakter. Den kommunala planeringen har haft som utgångspunkt att Kalix centrum ska förtätas vilket framgår tydligt av den fördjupade översiktsplanen. Planmonopolet enligt 1 kap. 2 § plan- och bygglagen (2010:900), PBL, omfattar den kommunala ensamrätten till planläggning, dvs. upprätta och anta detaljplaner. Däremot kan arbetet med att upprätta planhandlingar uppdras åtkonsult eller fastighetsägare. Kalix kommun har genom hela planprocessen handlagt ärendet. Det har inneburit samråd, utskick, upprättande av samrådsredogörelse och granskningsutlåtande, planadministration m.m. Varken Kalixbo eller plankonsulten har aktivt deltagit i planhandläggningen eller beslutet att anta detaljplanen.
Att en jävssituation skulle uppstå på så sätt klagandena har gjort gällande förefaller långsökt och ovidkommande eftersom ES inte varit ledamot i samhällsbyggnadsnämnden eller dess beredningsgrupp och därmed inte på något sätt kunnat påverka nämndens bemötande av inkomna synpunkter under planprocessen eller beslutet att anta planförslaget. Hon var inte heller delaktig i beslutet när detaljplanen antogs. I detta sammanhang bör särskilt uppmärksammas att samhällsbyggnadsnämnden är en från kommunstyrelsen fristående förvaltningsmyndighet. Frågan om påstått jäv saknar således betydelse i detta sammanhang.
Kalix kommun anser att en rimlig hänsyn har tagits till befintliga bebyggelse-, äganderätts- och fastighetsförhållanden.
Fråga i målet är om kommunalrådets uppdrag som vice ordförande i stiftelsen Kalixbo är en sådan omständighet som har gjort henne jävig vid beslutet att på delegation från kommunstyrelsen lämna yttrande angående den överklagade detaljplanen.
För kommunstyrelsens handläggning gäller i fråga om jäv bestämmelserna i 6 kap. 24-27 §§ KL. Enligt 6 kap. 24 § KL får en förtroendevald eller anställd som är jävig i ett ärende hos en nämnd inte delta eller närvara vid handläggningen av ärendet. Av 6 kap. 25 § KL framgår att en förtroendevald eller anställd hos kommunen är jävig om det, utöver vissa särskilt angivna situationer, i övrigt finns någon omständighet som är ägnad att rubba förtroende till hans eller hennes opartiskhet i ärendet. Därutöver ska enligt 6 kap. 27 § första stycket första meningen KL, såvitt nu är av intresse, jäv inte anses föreligga enligt nämnda situation i 6 kap. 25 § KL enbart på grund av att den som handlägger ärendet är ställföreträdare för, eller på något annat sätt knuten till, en stiftelse som ärendet berör där kommunen utser minst hälften av styrelseledamöterna. Enligt andra meningen samma stycke gäller undantaget dock inte när en nämnd handlägger ärenden som avser myndighetsutövning mot enskilda.
Syftet med detaljplanen är att möjliggöra byggnation av flerbostadshus på fastigheter som enligt planbeskrivningen ägs av stiftelsen Kalixbo. Stiftelsen får därmed anses ha ett starkt intresse av planen. Kommunalrådets roll som vice ordförande i stiftelsen får därför anses vara en sådan omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till hennes opartiskhet i ärendet hos kommunstyrelsen. Det föreligger därmed en sådan jävssituation i enlighet med ovan redovisade 6 kap. 24-25 §§ KL.
Emellertid framgår av de stadgar för stiftelsen Kalixbo som getts in i målet att styrelsen för stiftelsen utses av kommunfullmäktige i Kalix kommun. De grundläggande förutsättningarna för att tillämpa undantaget i 6 kap. 27 § första stycket KL är således uppfyllda. Fråga är då om jäv ändå ska anses föreligga på grund av att det är ett ärende som avser myndighetsutövning mot enskilda.
Antagande av detaljplan har i praxis ansetts vara myndighetsutövning mot enskilda (se Mark- och miljööverdomstolens dom den 16 april 2015 i mål nr P 7439-14).
Remissyttranden som en myndighet avger till en annan myndighet är emellertid en åtgärd som inte innebär myndighetsutövning såvida inte den remitterande instansen är bunden av remissyttrandet. Detta gäller även om ärendet hos den remitterande myndigheten utgör myndighetsutövning, som i det nu aktuella fallet. (se bl.a. Lewis och Thompson, Förvaltningslagen, tredje upplagan, s. 29 f).
Av ovan sagda följer att undantaget i 6 kap. 27 § första stycket första meningen KL är tillämpligt i fråga om det aktuella yttrandet och att det därför inte kan anses föreligga jäv. Skäl att upphäva planbeslutet på den grunden föreligger därför inte.
Klagandena har vidare gjort gällande att kommunalrådet inte har haft rätt att lämna yttrande på delegation med hänvisning till delegationsförbudet i 6 kap. 34 § punkt 3 KL. Då förbudet endast avser ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda är det inte tillämpligt av motsvarande skäl som anförts ovan i fråga om jäv. Det finns därför inte heller skäl att upphäva planbeslutet på den grunden. Inte heller i övrigt kan det anses föreligga sådana brister i handläggningen att beslutet att anta detaljplanen ska upphävas.
I övrigt gör Mark- och miljööverdomstolen inte någon annan bedömning än den mark- och miljödomstolen gjort och inte heller vad klagandena anfört i övrigt föranleder att planen ska upphävas. Överklagandet ska därför avslås.
Avgörandet får enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättsråden Jones och Gilbert, referent, tekniska rådet Valdez samt hovrättsrådet Harrell.
Föredragande har varit Ramirez.
Mark- och miljödomstolen avslår överklagandet.
Samhällsbyggnadsnämnden i Kalix antog i februari 2016 en detaljplan som möjliggör uppförande av två flerbostadshus i fyra våningar inom fastigheterna X och Y samt Z. Planområdet ligger i Kalix tätort, i stadsdelen Inre staden, i hörnet av Lejongatan och Länsmansgränd. Planområde omfattar en area på ca 3 200 m2. Medgiven byggnadsarea är 1 000 m2 för bostäder plus 270 m2 för carport och komplementbyggnader.
DB, DB och FB (tidigare B) överklagade beslutet till Länsstyrelsen i Norrbotten som avslog överklagandena.
DB, DB och FB har nu överklagat länsstyrelsens beslut till mark- och miljödomstolen.
YRKANDEN M.M.
DB, DB (ägare till A) och FB (hyresgäst på A) yrkar att beslutet att anta detaljplanen upphävs. De har anfört i huvudsak följande.
Kommunen har i strid med planmonopolet uppdragit åt Kalixbo att ta fram planförslaget.
Kommunen har inte tagit hänsyn till enskilda intressen. Länsstyrelsen har inte bedömt hur allvarliga olägenheter som uppkommer. Vår gård består av ett boningshus och ett gårdshus samt ett garage. Mitt på gården finns vår uteplats omringad av en rosenberså. Uteplatsen får insynsskydd mot gatan tack vare gårdshuset. Huset är utformat för att ge den avkoppling som ett hem ska erbjuda. Med den aktuella planen kommer insynen uppifrån vilket försvårar för oss.
Kommunen har i sitt beslut att starta planprocessen gett uppdrag åt Kalixbo att ta hänsyn till kulturmiljöhistoriska byggnader i kvarteret Hunden som ligger längre bort från planområdet än de bevarandevärda byggnaderna i kvarteret Länsman som ligger i direkt anslutning till planområdet. Det saknas motivering till bedömningen att planen inte innebär negativa konsekvenser. Kommunen har inte beaktat synpunkterna från länsstyrelsens kulturmiljöenhet eller Norrbottens museum. Kulturmiljöer är viktiga oavsett om de ingår i riksintresse för kulturmiljö. Länsstyrelsens svar uppfattas som om riksintresset för kulturmiljön är på riktigt och ska skyddas medan de byggnader som är q-märkta i detaljplan inte ska ha likvärdigt skydd. Det innebär att det kommunala kulturmiljöarbetet tappar sin trovärdighet. Byggnader förväntas vara en del av landskapet och inte bara placeras på måfå utan hänsyn till omgivningen.
Hänsyn borde ha tagits till att det finns befintliga detaljplaner som inte har nyttjats till att bygga hyreslägenheter. Till dessa hör en plan från 1992 som möjliggör byggande av 60-80 lägenheter. Kommunen har möjlighet att köpa marken och överlåta den till bostadsbolag som vill bygga. Utbudet av hyreshus i centrum kan öka med ca 120 lägenheter exklusive de 49-75 lägenheter som kan byggas vid kyrkan och de 25 lägenheter som håller på att färdigställas. Alternativa placeringar har inte utretts.
Antagandebeslutet grundas enbart på att detaljplanen inte strider mot den fördjupade översiktsplanen. Den fördjupade översiktsplanen ger stöd för förtätning av stora delar av centrala Kalix, vilket tyder på att kommunen inte gjort någon bedömning av vilka delar som ska förtätas respektive bevaras. Otydligheten innebär att högre krav måste ställas på valet av vilka områden som bör förtätas. Förtätningen som tillåts i översiktsplanen har inte föregåtts av en miljökonsekvensbeskrivning. Förtätningen borde få konsekvenser för hälsa, lekmiljö, tillgänglighet och djur.
Förtätningen enligt den fördjupade översiktsplanen saknar motstycke i kommunens historia och har gjorts utan miljökonsekvensanalys eller bostadsförsörjningsplan.
Det går inte att avgöra hur kommunen och länsstyrelsen kommit till slutsatsen att ökad trafik och buller kan accepteras. Det saknas aktuella trafikmätningar samt uppskattning av framtida trafikmängd. Kommunens utvecklingsenhet har flyttat till Lejongatan. Enheten arrangerar en mängd möten vilket orsakar parkeringsproblem och trafikproblem i området. Även Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen är lokaliserade på Lejongatan.
Planarbetet har påbörjats i mars 2015. Plan- och bygglagen (2010:900, PBL) i dess lydelse vid den tidpunkten ska därför tillämpas i målet. Tillämpliga bestämmelser framgår av länsstyrelsens beslut.
När domstolen prövar ett överklagande av en detaljplan är prövningen begränsad till om antagandet av detaljplanen strider mot någon rättsregel på det sätt som klagandena har angett eller som framgår av omständigheterna. Om aktuell rättsregel medger ett bedömnings- eller handlingsutrymme består domstolsprövningen i att ta ställning till om kommunen har hållit sig inom det utrymmet. Om antagandet strider mot en rättsregel ska detaljplanen som huvudregel upphävas i sin helhet.
Mark- och miljödomstolen har vid genomgång av handlingarna inte funnit att något formellt fel begåtts vid handläggningen av ärendet som föranleder att detaljplanen ska upphävas.
Vad klaganden åberopat om negativa effekter som planändringen kommer att få för dem och deras fastighet, föranleder inte domstolen att göra någon annan bedömning än den länsstyrelsen gjort. Domstolen avslår därför DBs, DBs och FBs överklagande.
Överklagande senast den 13 december 2016.
I domstolens avgörande har rådmannen White (ordförande) och tekniska rådet Klein deltagit.