Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern avslår sökandenas anspråk.
Bakgrund
AA:s make BB och ett av parets gemensamma barn, CC, beviljades permanent uppehållstillstånd och flyktingstatusförklaring i Sverige i oktober 2014. Den 4 februari 2015 lämnade AA samt de två andra gemensamma barnen DD och EE (sökandena) in en ansökan om uppehållstillstånd på grund av anknytning till BB och CC. Sökandena är liksom BB och CC medborgare i Syrien.
I mars 2015 bad Migrationsverket Sveriges generalkonsulat i Istanbul att informera sökandena om kravet på styrkt identitet i anknytningsärenden och att kravet vanligtvis uppfylls genom att pass visas upp för svenska utlandsmyndigheter. Några dagar senare meddelade BB Migrationsverket att sökandena inte kunde få pass vid den syriska ambassaden eftersom han hade deserterat. Strax därefter lämnade AA in ett brev där det bland annat framgick att sökandenas pass stulits under resan och att de lämnat in identitetskort, körkort, familjebok och födelsebevis.
Den 2 oktober 2017 beslutade Migrationsverket att avslå sökandenas ansökan om uppehållstillstånd. I skälen för beslutet angavs bland annat att ansökan avslagits på grund av att sökandenas identiteter inte var styrkta och att regeln om bevislättnad inte var tillämplig i ärendena.
Den 15 oktober 2017 utfärdades syriska hemlandspass för respektive sökande.
Förvaltningsrätten i Malmö, migrationsdomstolen, avslog den 23 januari 2018 sökandenas överklagande av Migrationsverkets beslut. Sökandena hade till domstolen gett in egna kopior av passen men hade också uppgett att de hade hemlandspass i original. I domen angav migrationsdomstolen bland annat att den sökande, för att beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning i Sverige, ska ha styrkt sin identitet. Migrationsdomstolen bedömde att kopiorna inte kunde anses styrka identiteten och att det, med hänsyn till att sökandena hade hemlandspass i original, saknades skäl att medge bevislättnad avseende kravet på styrkt identitet. Domen fick laga kraft den 21 februari 2018 när Migrationsöverdomstolen beslutade att inte meddela prövningstillstånd.
Den 29 januari 2018 visade sökandena upp sina pass vid Sveriges generalkonsulat i Istanbul. Konsulatet kontrollerade handlingarnas status och skickade samma dag digitala kopior tillsammans med en kontrollista för varje pass till Migrationsverket.
Den 26 juni 2018 befann sig sökandena i Sverige och lämnade in en ansökan om uppehållstillstånd och flyktingstatusförklaring till Migrationsverket. Ansökan var vid Justitiekanslerns kontroll fortfarande under handläggning.
Migrationsverket hade, samtidigt med ärendet om uppehållstillstånd på grund av anknytning, inlett ett ärende om återkallande av BB och CC:s permanenta uppehållstillstånd. Enligt verket stoppades BB och CC av polisen den 24 september 2015 sedan de försökt resa till Turkiet med falska syriska pass som också innehöll viseringar till Spanien. Passhandlingarna hade undanhållits under BB:s asylutredning. Den 27 april 2016 beslutade Migrationsverket att inte återkalla uppehållstillstånden.
Anspråket m.m.
Sökandena har begärt att Justitiekanslern ska fastställa att de har rätt till skadestånd på grund av kränkning av artikel 8 i Europakonventionen med dels 225 000 kr jämte ränta för ideell skada, dels 21 574 kr jämte ränta för ekonomisk skada motsvarande sökandenas kostnader för juridiskt ombud i domstolsprocessen.
Vidare har sökandena begärt skadestånd av staten på unionsrättslig grund med 200 000 kr jämte ränta avseende, som det får förstås, ideell skada. Till grund för anspråket har de gjort gällande att Migrationsverket har överträtt den reglerade tidsfristen på nio månader enligt Rådets direktiv 2003/86/EG av den 22 september 2003 om rätt till familjeåterförening (familjeåter­föreningsdirektivet) och att samtliga förutsättningar för skadestånd på unionsrättslig grund är uppfyllda.
De har också begärt ersättning för ombudskostnader i ärendet här.
Sökandena har anfört bland annat följande till stöd för sina anspråk.
Skadestånd på grund av kränkning av Europakonventionen
Skadestånd på grund av kränkning av Europakonventionen
Sökandena har genom Migrationsverkets beslut och migrationsdomstolens dom fråntagits rätten att återförenas med BB och CC. Deras rätt till respekt för familjeliv enligt artikel 8 Europakonventionen har genom beslutet och domen kränkts och de har därför rätt till ersättning för ideell skada (kränkning) samt för ekonomisk skada.
Även efter att det blev känt att de hade skaffat passhandlingar höll Migrationsverket i yttrande till migrationsdomstolen fast vid att de inte skulle beviljas uppehållstillstånd, på grund av att referenspersonen BB i samband med sin asylansökan inte hade berättat att han hade ett syriskt pass.
Migrationsverket har över huvud taget inte tagit hänsyn till att ansökan avser familjemedlemmar som är flyktingar och som ansöker om att återförenas med sin skyddsbehövande make och far. Verket har inte heller beaktat deras särskilda omständigheter och inte visat tillräcklig flexibilitet, snabbhet och effektivitet under handläggningen. Migrationsverkets handläggning och handläggningstid bör i sig innebära en kränkning av artikel 8. Det har inte gjorts en avvägning mellan å ena sidan sökandenas intresse att återförenas och Sveriges intresse av en reglerad invandring. Migrationsverket har inte vägt in barnens intressen och barnens bästa i sin bedömning och motivering.
Med samma resonemang bör även migrationsdomstolen anses ha kränkt artikel 8 genom att ha underlåtit att dels göra en avvägning mellan sökandenas intresse att återförenas och Sveriges intresse av en reglerad invandring, dels väga in barnens bästa. Migrationsdomstolen har, med vetskap om att sökandena haft hemlandspass i original, och utan att Migrationsverket dessförinnan ifrågasatt existensen av passen, avslagit överklagandet. De har inte ombetts att komma in med sina passhandlingar i original till domstolen eller att visa upp dem vid konsulatet i Turkiet. Det har inte getts någon indikation på att detta var ett krav. Eftersom migrationsdomstolen inte kommunicerat de nya passkopiorna med Migrationsverket har domstolens agerande inte kunnat uppfattas på annat sätt än att de ingivna kopiorna var tillräckliga för att sökandenas identiteter skulle anses styrkta.
Vid beräkningen av ersättningens storlek har vägledning hämtats från Europadomstolens praxis, bland annat målet Tanda-Muzinga mot Frankrike (dom den 10 juli 2014). Ränta enligt räntelagen ska beräknas från dagen då Migrationsverket beslutade att avslå deras ansökningar.
Skadestånd på unionsrättslig grund
Skadestånd på unionsrättslig grund
Familjeåterföreningsdirektivet är direkt tillämpligt på sökandenas ansökningar om uppehållstillstånd. Enligt artikel 5.4 i direktivet ska en ansökan om familjeåterförening avgöras senast nio månader efter att ansökan har lämnats in. Det aktuella ärendet har tagit 32 månader för Migrationsverket att avgöra och har därför inneburit en överträdelse av direktivets regler om tidsfrist. Migrationsverket har inte angett något annat skäl till fördröjningen än den administrativa kapaciteten, vilken enligt den Europeiska kommissionens riktlinjer inte anses vara skäl nog för att motivera en förlängning enligt undantagsregeln. Deras ansökningar avslogs på grund av att de inte styrkt sina identiteter, en omständighet som Migrationsverket kände till vid inlämnandet av ansökningarna och som verket fick en skriftlig förklaring till redan den 16 mars 2015. Under de 32 månader som ärendet har handlagts har Migrationsverket knappt vidtagit några åtgärder. Huruvida BB och CC:s uppehållstillstånd skulle återkallas borde även sakna betydelse för dröjsmålet mot bakgrund av Migrationsverkets avslagsgrund. De har därför rätt till skadestånd på unionsrättslig grund.
För beräkningen av skadeståndets storlek har vägledning hämtats från Europadomstolens dom den 10 november 2004 i målet Zullo mot Italien. Såvitt avser ränta ska den beräknas från dagen då nio månader förflutit sedan ansökan gavs in till Migrationsverket.
Utredningen
Utredningen
Migrationsverket och Förvaltningsrätten i Malmö, migrationsdomstolen, har yttrat sig över anspråket och ansett att begäran ska avslås. Sökandena har yttrat sig över vad verket och domstolen anfört.
Rättsliga utgångspunkter
Enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen (1972:207) ska staten ersätta personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i sådan verksamhet som staten svarar för. Migrationsverket och migrationsdomstolarnas handläggning av och beslut i ärenden om uppehållstillstånd är sådan verksamhet.
Enligt 3 kap. 2 § 2 skadeståndslagen ska staten också ersätta skada på grund av att någon kränks på sätt som anges i 2 kap. 3 § samma lag genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Ersättning för sådan ideell skada kan utgå med stöd av 2 kap. 3 § skadeståndslagen endast när den skadelidande har utsatts för en allvarlig kränkning genom vissa typiskt sett integritets­kränkande brott. Dessa regler innebär att staten normalt inte är skyldig att ersätta ideell skada som uppkommer vid myndighetsutövning.
Skadestånd ska också ges ut när Europakonventionen har överträtts, om det är nödvändigt för att gottgöra överträdelsen (se främst NJA 2005 s. 462 och NJA 2007 s. 584, jfr 3 kap. 4 § skadeståndslagen beträffande skadefall som inträffar efter den 1 april 2018). Med det menas skyldigheten enligt artikel 13 i konventionen att på det nationella planet tillhandahålla rättsmedel för att komma till rätta med konventionsöverträdelser. I de skadefall som inträffat före den 1 april 2018 ska skadestånd, enligt Högsta domstolens praxis, i första hand ges ut med stöd av 3 kap. 2 § skadestånds­lagen. Vid prövningen ska denna bestämmelse tolkas konformt med konventionen. När det gäller ersättning för ideell skada kan enligt Högsta domstolen de begränsningar som följer av 2 kap. 3 § skadeståndslagen inte bortfalla ens vid en konventionskonform tolkning. Därmed kan ersättning för ideell skada vid överträdelser av konventionen i regel inte grundas på skadeståndslagen. Sådan ersättning kan dock ges ut utan särskilt lagstöd. Denna praxis gäller dock bara vid överträdelse av Europakonventionen, och inte vid överträdelse av unionsrätten.
Staten kan också bli skadeståndsskyldig vid överträdelse av unionsrätten. Enligt svensk rätt kan en enskild som vill kräva skadestånd av staten på grund av en unionsöverträdelse välja att grunda sin talan om skadestånd antingen direkt på det unionsrättsliga skadeståndsinstitutet eller på 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Förutsättningarna för statens skadeståndsansvar vid en överträdelse av unionsrätten kan därför prövas enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen eller direkt mot unionsrätten, beroende på hur den enskilde har valt att utforma sin talan.
Enligt EU-domstolens fasta praxis (den s.k. Francovich-doktrinen) har enskilda en rätt till ersättning för den skada som en stat har orsakat dem genom överträdelse av unionsrätten som kan tillskrivas staten under förutsättning att samtliga följande tre kriterier är uppfyllda.
Staten har överträtt en unionsrättslig regel som är avsedd att skapa rättigheter för enskilda. Överträdelsen är tillräckligt klar (allvarlig). Det finns ett direkt orsakssamband mellan överträdelsen och skadan.
Staten har överträtt en unionsrättslig regel som är avsedd att skapa rättigheter för enskilda.
Överträdelsen är tillräckligt klar (allvarlig).
Det finns ett direkt orsakssamband mellan överträdelsen och skadan.
Förutsättningarna för medlemsstaternas skadeståndsansvar följer således direkt av unionsrätten. Övriga processuella och materiella villkor för det skadeståndsrättsliga ansvaret, till exempel avseende skadans omfattning och beräkning, regleras däremot som huvudregel – i avsaknad av unionsrättsliga bestämmelser – av nationell rätt. De nationella villkoren får inte vara mindre förmånliga än de som avser liknande ersättningsanspråk grundade på nationella förhållanden (likvärdighetsprincipen) och de får inte heller vara utformade på ett sådant sätt att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att få skadestånd (effektivitetsprincipen). EU-domstolen har inte generellt uttalat sig om vilka typer av skador som ska utgå vid skadestånd med stöd av Francovich-doktrinen. EU-domstolen har dock slagit fast att ersättningen måste vara adekvat i förhållande till den lidna skadan, så att ett effektivt skydd av enskildas rättigheter kan garanteras. Unionsrätten hindrar också att nationell rätt helt utesluter möjlighet till ersättning för vissa typer av skador; så är till exempel fallet med utebliven vinst (se EU-domstolens dom i de förenade målen Brasserie du Pêcheur och Wallace, C-46/93 och 48/93, EU:C:1995:407, p. 82, 83, 87 och 90).
Oavsett om den enskilde grundar sitt skadeståndsanspråk mot staten på skadeståndslagen, Europakonventionen eller direkt på unionsrätten med stöd av Francovich-doktrinen, är det den enskilde som ska bevisa att staten är skadeståndsskyldig. För att få skadestånd med stöd av 3 kap. 2 § skadeståndslagen är det då inte tillräckligt att den enskilde visar att det har förekommit något som i och för sig kan vara skadeståndsgrun­dande utan det krävs också att det inträffade har orsakat skada för den enskilde. För att få skadestånd på unionsrättslig grund ska den enskilde visa att samtliga tre kriterier enligt Francovich-doktrinen är uppfyllda. Oavsett vilken rättslig grund som åberopas till stöd för statens skadeståndsansvar är det också den som begär ersättning som ska styrka skadan och dess omfattning. I samtliga fall kan även skadeståndsrättsliga principer – till exempel att den enskilde är skyldig att vidta tillräckliga åtgärder för att begränsa sin skada – aktualiseras.
Justitiekanslerns bedömning
Några utgångspunkter
Några utgångspunkter
Sökandena har begärt ersättning för ideell skada med stöd av både unionsrätten och Europakonventionen. Vidare har de begärt ersättning för ren förmögenhetsskada avseende sina ombudskostnader i domstols­processen med stöd av Europakonventionen. De rättsliga grunderna för skadeståndsanspråken kommer att prövas under olika rubriker nedan. I samband med prövningen av om skadestånd kan utgå med stöd av Europakonventionen prövar Justitiekanslern även skadeståndsanspråken enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen, i enlighet med vad som anförts tidigare.
Inledningsvis kan konstateras att det framgår av utredningen att handläggningstiden hos Migrationsverket för sökandenas tillståndsärenden har uppgått till närmare 32 månader från det att ansökan om uppehållstillstånd på grund av anknytning lämnades in i februari 2015 tills verket fattade beslut i ärendena i oktober 2018. Handläggningstiden i migrationsdomstolen och (inom ramen för prövningstillstånd) i Migrationsöverdomstolen uppgick därefter till ytterligare ca 4,5 månader. Det tog således ca 36,5 månader från det att ansökningarna lämnades in till dess att avslagsbesluten fick laga kraft. I detta ärende är det dock främst Migrationsverkets handläggningstid som är av intresse. När det gäller denna handläggningstid bör noteras att sökandena kompletterade sina ansökningar med vissa handlingar fram till och med mars 2015. Under handläggnings­tiden hos Migrationsverket har verket också under ca sju månader – med start i september 2015 – utrett om uppehållstillstånden för sökandenas referenspersoner skulle återkallas. Justitiekanslern redovisar sina överväganden kring hur dessa faktiska omständigheter har betydelse vid beräkningen av handläggningstiden under de olika rubrikerna.
Skadestånd enligt Europakonventionen eller skadeståndslagen
Skadestånd enligt Europakonventionen eller skadeståndslagen
Sökandena har gjort gällande en rätt till skadestånd med stöd av Europakonventionen på den grunden att artikel 8 i konventionen har överträtts dels genom Migrationsverkets och migrationsdomstolarnas handläggning och beslut att avslå deras ansökningar om uppehållstillstånd, dels genom den långa handläggningstiden.
Har Europakonventionen överträtts genom Migrationsverkets och domstolarnas handläggning och beslut?
Inledningsvis kan konstateras att förfaranden som gäller uppehållstillstånd och andra utlänningsrättsliga frågor faller utanför tillämpningsområdet för artikel 6 i Europakonventionen om rätten till en rättvis rättegång inom skälig tid (se Alexander, Browning, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2015, s. 171, och Justitiekanslerns beslut i ärende med dnr 7552-16-40). Sökandenas anspråk på ersättning med stöd av Europakonventionen ska således, i enlighet med deras ansökan, prövas mot bestämmelsen i artikel 8.
Var och en har enligt artikel 8.1 i Europakonventionen rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Rättigheten kan emellertid begränsas. Vid prövningen av ett påstående om överträdelse av rätten till privat- och familjeliv måste först avgöras om de åberopade omständigheterna utgör ett ingrepp i den skyddade rättigheten. Om så är fallet måste ingreppet – för att vara tillåtet – ha skett i enlighet med lag och vara ägnat att tillgodose något av de legitima intressen som anges i artikel 8.2, till exempel förebyggande av oordning eller brott. Vidare ska ingreppet vara nödvändigt i ett demokratiskt samhälle för att tillgodose det intresset. Det sistnämnda kravet ger uttryck för en så kallad proportionalitetsprincip.
Europakonventionen innehåller ingen bestämmelse som förpliktar en stat att medge utlänningar inresa till eller vistelse på dess territorium. Det står enligt konventionen varje stat fritt att själv reglera villkoren för att utlänningar ska få vistas i landet. Rätten till respekt för familjelivet kan dock aktualiseras i vissa fall när statens åtgärder eller beslut leder till att en familj splittras eller att familjemedlemmarna inte kan leva tillsammans.
Sökandena har hänvisat till ett antal domar från Europadomstolen som behandlar rätten till familjeliv, bland annat Tanda-Muzinga mot Frankrike. Målet rörde bland annat de svårigheter personer, som kommer från länder med en dåligt utvecklad myndighetsstruktur, kan ha när det gäller att styrka åberopade familjeförhållanden med godtagbara dokument. Europa­domstolen uttalade bland annat att flyktingar, i jämförelse med andra utlänningar, bör få lättnader i processer som rör familjeåterförening. Europadomstolen ansåg att Frankrike inte nått en rimlig balans mellan familjens intressen och sitt eget intresse av att kontrollera invandringen, och att artikel 8 därför överträtts.
Migrationsöverdomstolen har i flera avgöranden slagit fast att den sökande måste klarlägga sin identitet vid ansökan om uppehållstillstånd på grund av anknytning (se t.ex. MIG 2011:11). Begreppet ”klarlägga” är uttryck för ett högt beviskrav, nämligen att identiteten ska vara styrkt (se MIG 2016:6).
Förhållandena i den sökandes hemland medför inte sällan att det är svårt eller omöjligt att skaffa fram dokument som klarlägger hans eller hennes identitet. Migrationsöverdomstolen har i flera avgöranden behandlat frågan om bevislättnad avseende en persons identitet i en sådan situation, bland annat utifrån att Sveriges åtaganden enligt Europakonventionen ska kunna uppfyllas (se t.ex. MIG 2012:1, MIG 2014:16 och MIG 2016:13). Av rättsfallet MIG 2012:1, som migrationsdomstolen också hänvisat till i sitt avgörande avseende sökandena, framgår att en proportionalitets­bedömning måste göras mellan å ena sidan sökandenas och övriga familjemedlemmars intresse av återförening och å andra sidan de samhälleliga intressen som kräver ett klarläggande av de sökandes identitet, bland annat säkerhet och reglerad invandring. I fall där det är orimligt svårt att styrka identiteten kan det enligt Migrationsöverdomstolens praxis räcka med att identiteten görs sannolik.
Utlänningslagens (2005:716) regler och Migrationsöverdomstolens praxis avseende uppehållstillstånd på grund av anknytning kan innebära att rätten till familjeliv inskränks; så har också blivit fallet här. Den inskränkning som reglerna generellt riskerar att innebära har emellertid stöd i lag och är ägnad att tillgodose ett legitimt intresse. Enligt Justitiekanslern kan det inte vara en oproportionerlig avvägning att kräva att sökanden styrker sin identitet, i fall det inte bedöms vara orimligt svårt.
Av utredningen framgår att Migrationsverket, genom Sveriges general­konsulat i Istanbul, strax efter att ansökan om uppehålls­tillstånd hade gjorts, informerade sökandena om kravet på styrkt identitet och att kravet vanligtvis uppfylls genom att pass visas upp för svenska utlandsmyndig­heter. Information har således lämnats i ett tidigt skede av ansöknings­processen. Det framgår vidare att sökandena fått pass utfärdade den 15 oktober 2017 men att handlingarna visats upp för svensk utlands­myndighet först den 29 januari 2018, det vill säga efter att migrations­domstolen dömt i målet.
Den omständigheten att sökandena fått pass utfärdade och också har visat upp dessa för svensk utlandsmyndighet innebär att det får anses ha varit möjligt för dem att uppfylla kravet på klarlagd identitet. De har också varit informerade om kravet i fråga och om grunden för Migrationsverkets avslagsbeslut. Därutöver har det funnits en betydande oklarhet vad gäller passhandlingar för de familjemedlemmar som befunnit sig i Sverige. Redan här skiljer sig omständigheterna klart från förhållandena i målet Tanda-Muzinga mot Frankrike. Det finns inte anledning att ifrågasätta Migrations­verkets och migrationsdomstolens bedömningar att sökandena med de handlingar som getts in inte förmått klarlägga sina identiteter. Eftersom sökandena, som dessutom företräddes av ett juridiskt ombud, hade passhandlingar vid tidpunkten för migrations­domstolens avgörande anser Justitiekanslern att kravet att dessa ska visas upp för svenska utlands­myndigheter inte är en oproportionerlig åtgärd i den mening som avses i artikel 8.
Migrationsverkets och migrationsdomstolens tillämpning av kravet på klarlagd identitet innebär inte att sökandenas rätt till familjeliv enligt Europakonventionen har kränkts. Det som anförts om handläggningen i migrationsdomstolen och om Migrations­verkets inställning i målet där ändrar inte den bedömningen. Detta innebär att någon överträdelse av Europakonventionen inte kan anses ha skett med anledning av Migrationsverkets och migrationsdomstolens handläggning och beslut.
Är Migrationsverkets handläggningstid skadeståndsgrundande enligt Europakonventionen eller skadeståndslagen?
Migrationsverkets långa handläggningstid i ärenden om uppehållstillstånd på grund av anknytning har prövats av Justitiekanslern i flera tidigare ärenden utifrån Europakonventionen och skadeståndslagen (se t.ex. dnr 7552-16-40, 1642-17-4.3, 7422-17-4.3, 9872-17-4.3 och 10251-17-4.3). I dessa ärenden har handläggningstiden bedömts utifrån bestämmelsen i 4 kap. 21 a § utlänningsförordningen (2006:97) som anger att ett ärende om uppehållstillstånd på grund av anknytning ska, om det inte finns särskilda skäl, avgöras senast inom nio månader från det att ansökan lämnades in.
I förhållande till prövningen av om skadestånd kan utgå med stöd av 3 kap. 2 § skadeståndslagen har Justitiekanslern framhållit att inte ens betydande dröjsmål i förhållande till fristen i 4 kap. 21 a § utlänningsförordningen kan betecknas som oaktsamt under de exceptionella förhållanden som rådde med anledning av flyktingkrisen under framför allt 2014 och 2015 men även 2016 (se dnr 7552-16-40). Migrationsverkets dröjsmål om drygt ett år ansågs inte oaktsamt i skadeståndslagens mening. Dröjsmålet ansågs inte heller utgöra en överträdelse av artikel 8 i Europakonventionen.
I detta ärende är handläggningstiden i förhållande till tidsfristen på nio månader visserligen längre än de dröjsmål som prövats tidigare. Ansökan har under Migrationsverkets handläggning kompletterats med handlingar fram till och med mars 2015. Mellan september 2015 och april 2016 har Migrationsverket med fog utrett om referenspersonernas uppehållstillstånd skulle återkallas, vilket får anses ha varit en fråga av omedelbar betydelse för sökandenas ärende. Sökandenas ansökningar om uppehållstillstånd har inte, enligt vad som kommit fram, handlagts långsammare än andra ansökningar som lämnades in vid samma tid. Även om tidsfristen har överskridits i betydande mån, anser Justitiekanslern vid en sammantagen bedömning, att det inte är fråga om ett dröjsmål som i sig utgör en överträdelse av artikel 8 i Europakonventionen.
Handläggningen har pågått i huvudsak under den tid under vilken Justitie­kanslern tidigare har bedömt att det rått exceptionella arbetsförhållanden hos Migrationsverket. Detta talar för att det inte heller är fråga om ett skadeståndsgrundande dröjsmål enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Även om dröjsmålet skulle betraktas som oaktsamt enligt denna bestämmelse skulle ersättning för ideell skada (kränkning) emellertid inte kunna utgå med stöd av skadeståndslagen, eftersom sökandena inte har utsatts för ett typiskt sett integritetskränkande brott. Inte heller kan sökandenas anspråk på ersättning för ombudskostnader i domstolsprocessen anses orsakade av dröjsmålet, även om detsamma skulle bedömas som oaktsamt enligt skadeståndslagen.
Sammantaget finns inte förutsättningar att bifalla sökandenas anspråk med stöd av skadeståndslagen eller Europakonventionen.
Skadestånd på unionsrättslig grund
Till stöd för sin begäran om skadestånd på unionsrättslig grund har sökandena gjort gällande att staten genom Migrationsverket har gjort sig skyldig till en överträdelse av tidsfristen i artikel 5.4 i familjeåterförenings­direktivet och att överträdelsen har orsakat dem ideell skada.
Familjeåterföreningsdirektivet
Familjeåterföreningsdirektivet är tillämpligt på sökandenas ansökningar om familjeåterförening. Direktivets syfte är att fastställa villkor för utövandet av rätten till familjeåterförening för tredjelandsmedborgare som vistas lagligen på medlemsstaternas territorier (artikel 1). Direktivet har även som mål att harmonisera villkoren för rätt till inresa och vistelse för tredjelands­medborgare och att ge en mer kraftfull integrationspolitik som bör syfta till att ge dem rättigheter och skyldigheter som är jämförbara med EU-medborgarnas (skäl 3 i ingressen). Enligt skäl 13 i direktivets ingress anges att de nationella förfarandena för prövningen av ansökan om familje­återförening bör vara effektiva och genomförbara i förhållande till den normala arbetsbelastningen vid medlemsstaternas myndigheter.
Artikel 5 finns i direktivets tredje kapitel som har rubriken ”Inlämnande och prövning av ansökan”. I artikel 5.4 i familjeåterföreningsdirektivet anges följande (i den svenska versionen).
Så snart som möjligt och under alla omständigheter senast nio månader efter det att ansökan har lämnats in, skall medlemsstatens behöriga myndigheter skriftligen underrätta den person som har lämnat in ansökan om beslutet.
Om prövningen av ansökan är av komplicerad natur, får tidsfristen i första stycket i undantagsfall förlängas.
Ett beslut om avslag skall motiveras. Samtliga följder av att ett beslut inte har fattats när tidsfristen i första stycket löper ut skall regleras i den berörda medlemsstatens nationella lagstiftning.
Enligt artikel 5.2 ska en ansökan om uppehållstillstånd på grund av anknytning enligt direktivet åtföljas av skriftliga bevis för familjebanden, samt bestyrkta kopior av familjemedlemmarnas resehandlingar.
Det sjunde kapitlet har rubriken ”Påföljder och rättsmedel”. Där finns bland annat artikel 18, som uttryckligen räknar upp fyra typer av beslut som ger rätt att ansöka om rättslig prövning; om en ansökan om familjeåterförening avslås, om ett uppehållstillstånd inte förnyas, om ett uppehållstillstånd återkallas samt om utvisning från medlemsstatens territorium beslutas.
Direktivet innehåller inte några bestämmelser om skadestånd.
Europeiska kommissionen har i ett meddelande från april 2014 lämnat riktlinjer för tillämpningen av familjeåterföreningsdirektivet (COM[2014] 210 final). I dessa har kommissionen på s. 10 uttalat bland annat följande angående kraven på förfarandets längd med hänvisning till direktivets artikel 5.4 och skäl 13 i ingressen.
I regel
maximala prövningstiden på nio månader
Undantaget i artikel 5.4 andra stycket om förlängning av niomånadersfristen får bara beviljas i undantagsfall om prövningen av ansökan är av komplicerad natur. […] Att det förekommer problem med den administrativa kapaciteten är inte skäl nog för att motivera förlängningen genom att motivera en förlängning enligt undantaget […].
undantagsfall
Kommissionen har i sina riktlinjer på s. 29–30 även redogjort för den rättsliga prövning som fastslås i artikel 18 och om följderna av att medlemsstaterna underlåtit att iaktta niomånadersfristen i artikel 5.4 (understruket här) enligt följande.
Direktivet räknar uttryckligen upp fyra typer av beslut som ger rätt att ansöka om rättslig prövning. Enligt rättspraxis från Europeiska unionens domstol måste dock effektiva rättsmedel beviljas även för andra typer av beslut som inskränker de subjektiva rättigheter som föreskrivs i direktivet. Artikel 47 i stadgan om de grundläggande rättigheterna är tillämplig på alla rättigheter som föreskrivs i direktivet, däribland beslut som inskränker rätten till anställning eller vägran att bevilja ett eget uppehållstillstånd. Eventuella följder av att en medlemsstat underlåtit att fatta beslut om en ansökan om familjeåterförening inom utsatt tid ska regleras av den berörda medlemsstatens nationella lagstiftning, oavsett om det rör sig om ett automatiskt beviljande eller att rätten att ansökan om rättslig prövning utövas mot ett automatiskt avslagsbeslut. Den nationella lagstiftningen bör garantera effektiva förfaranden för att ge gottgörelse om förvaltningen underlåtit att fatta beslut i ärendet, genom ett administrativt klagomålsförfarande eller, om ett sådant inte finns, ett domstolsförfarande.
Den nationella lagstiftningen bör garantera effektiva förfaranden för att ge gottgörelse om förvaltningen underlåtit att fatta beslut i ärendet, genom ett administrativt klagomålsförfarande eller, om ett sådant inte finns, ett domstolsförfarande
Riktlinjerna innehåller inte några anvisningar kring skadestånd.
Genomförandet av artikel 5.4 i svensk rätt
Vid genomförandet av familjeåterföreningsdirektivet övervägdes behovet av att särskilt reglera följderna av att ett beslut inte hade fattats inom den frist som anges i artikel 5.4. Regeringen bedömde att det inte var nödvändigt att införa någon författningsreglerad sanktionsmöjlighet för det fall niomånadersfristen inte iakttas. Ställningstagandet baserades dels med beaktande av den befintliga tillsynsverksamheten hos Justitiekanslern och Riksdagens ombudsmän (JO), dels möjligheten att med stöd av skadeståndslagen rikta skadeståndsanspråk mot staten. Regeringen tog bland annat fasta på att JO:s granskning kan utmynna i ett kritiskt uttalande, en anmälan om disciplinärt förfarande mot en enskild tjänsteman eller åtal för tjänstefel. Vid en jämförelse med liknande tidsfrister i nationell rätt (30 kap. 7 rättegångsbalken och 11 kap. 2 § andra stycket socialtjänstlagen [2001:453]) konstaterades att sanktionerna i fråga kunde inträda även vid överträdelser av dessa frister. (Prop. 2005/06:72 s. 57–59).
Artikel 5.4 i familjeåterföreningsdirektivet har införlivats i 4 kap. 21 a § utlänningsförordningen.
Sedan den 1 juli 2018 finns det en möjlighet för en part att med stöd av 12 § förvaltningslagen (2017:900) föra en dröjsmålstalan om en myndighet i första instans inte har fattat beslut i ärendet sex månader från det att ansökan lämnades in. En dröjsmålstalan kan således numera aktualiseras till exempel i samband med Migrationsverkets handläggning av en ansökan om familjeåterförening. Reglerna om dröjsmålstalan hade dock inte trätt i kraft när Migrationsverket handlade sökandenas ansökningar och saknar därför betydelse i detta ärende.
Har Migrationsverket överträtt tidsfristen?
En första förutsättning för att staten ska bli skadeståndsskyldig på unionsrättslig grund är att Migrationsverket har överträtt tidsfristen i artikel 5.4 och att fristen i fråga är tvingande, det vill säga att verket har varit skyldig att följa den i artikeln reglerade tidsfristen.
Det framgår redan av ordalydelsen att tidsfristen i artikel 5.4 i familjeåter­föreningsdirektivet är tvingande, vilket innebär att medlemsstaterna är skyldiga att pröva ansökan om familjeåterförening och underrätta sökanden om beslutet inom fristen (se för ett liknande resonemang, EU-domstolens dom i Diallo, C-246/17, EU:C:2018:499, p. 34–35 och 38 och Sherman, Gaines, EU:C:2005:41, p. 20). Migrations­verket har inte gjort gällande att en förlängning av tidsfristen hade varit möjlig med stöd av artikel 5.4 andra stycket. Justitiekanslern har inte heller sett skäl att närmare utreda om en förlängning av tidsfristen hade varit tillåten med anledning av till exempel återkallelseärendet mot anknytningspersonen. Vid prövningen av sökandenas anspråk är därför utgångspunkten att Migrationsverket har varit skyldigt att pröva sökandenas ansökningar om familjeåterförening och underrätta dem om beslut innan niomånadersfristen löpte ut.
Tidsfristen börjar löpa när en ansökan lämnas in (artikel 5.4 första stycket). När det är fråga om familjeåterförening anges i artikel 11.1 att artikel 5 ska tillämpas ”vad gäller inlämnandet och prövningen av ansökan”. Av bland annat artikel 5.2 framgår att ansökan ska lämnas in tillsammans med vissa handlingar. Mot den bakgrunden är det rimligt att som utgångspunkt anse att tidsfristen börjar löpa först när de handlingar som enligt direktivet ska följa med ansökan har getts in.
Av utredningen framgår att sökandena lämnade in underlag för sina ansökningar om familjeåterförening i mars 2015. Även om detta underlag senare bedömdes otillräckligt vid prövningen av om sökandena styrkt sin identitet, får tidsfristen enligt artikel 5.4 anses ha börjat löpa vid denna tidpunkt. Migrationsverket kunde då ha prövat ansökningarna och beslutat att avslå dessa på samma grund som verket sedan hänvisade till. Migrationsverkets handläggningstid från och med mars 2015 till dess att verket fattade beslut i sökandenas ärenden i oktober 2017 har alltså uppgått till ca 30 månader. Det kan därför konstateras att Migrationsverket har överträtt regeln om tidsfrist i artikel 5.4 i familjeåterföreningsdirektivet.
Första Francovich-kriteriet: Ger artikel 5.4 första stycket enskilda sådana rättigheter som kan grunda ett skadeståndsansvar för staten?
Det finns inte någon generell bestämmelse som reglerar tredjelands­medborgares möjlighet att tillerkännas rättigheter enligt unionsrätten (jfr artikel 20 TFEU när det gäller unionsmedborgare). Frågan om en unionsrättslig regel ger tredjelandsmedborgare några rättigheter får därför prövas i det enskilda fallet.
Som redan nämnts har unionslagstiftaren överlämnat åt varje medlemsstat att reglera ”samtliga följder av att ett beslut inte har fattats när tidsfristen löper ut”. Detta innebär att frågan om vilka följder som kan aktualiseras vid en överträdelse av en tidsfrist omfattas av medlemsstaternas processuella autonomi, förutsatt att effektivitets- och likvärdighetsprincipen beaktas (se för ett liknande resonemang det tidigare nämnda avgörandet i Diallo, p. 45).
”samtliga följder
Trots att det ankommer på medlemsstaterna att reglera följderna av att artikel 5.4 inte iakttas, anser Justitiekanslern att det följer av Francovich-doktrinen att enskilda har en principiell rätt till skadestånd från medlemsstaten under förutsättning att de tre kriterierna, som nämnts tidigare, är uppfyllda.
Det är inte alla unionsrättsliga bestämmelser som är av den karaktären att en medlemsstat kan bli skadeståndsskyldig vid en överträdelse. Endast en stats överträdelse av en bestämmelse som är avsedd att skapa rättigheter för enskilda kan grunda en enskilds rätt till skadestånd med stöd av unionsrätten. Unionsrätten är inte helt tydlig när det gäller vilka bestämmelser som är av angivet slag.
EU-domstolen har i olika sammanhang uttryckt att en bestämmelse skapar rättigheter för enskilda. Uttalandena till trots går det ändå inte dra slutsatsen att domstolen i alla sammanhang syftat på sådana rättigheter för enskilda som krävs för att grunda ett skadeståndsansvar för staten. Som exempel kan nämnas att uttalanden i överträdelseförfaranden, där EU-domstolen har haft att pröva om en medlemsstat har införlivat ett direktiv på ett korrekt sätt, inte kan tas till intäkt för att domstolen avsett att bestämmelsen ger sådana rättigheter för enskilda som krävs för statens skadeståndsansvar. När EU-domstolen talar om enskildas rättigheter i dessa mål, används begreppet ”rättigheter” nämligen i ett sammanhang som inte har något att göra med tillämpning eller genomdrivande av sanktioner över huvud taget (se t.ex. Jones, Parker, Individual Rights in EU law, (2016), s. 45 ff).
Det krävs inte att bestämmelsen har direkt effekt – det vill säga att den är så klar, precis och ovillkorlig att en enskild har rätt att åberopa den gentemot en medlemsstat i till exempel nationell domstol – för att bestämmelsen ska anses ge enskilda sådana rättigheter som kan grunda ett skadeståndsansvar för staten (jfr domen i Alvarez, C-6/90 och 9/90, EU:Townsend, p. 26). Att en bestämmelse har direkt effekt innebär inte heller med automatik att bestämmelsen är av sådant slag att den anses skapa rättigheter för enskilda i den mening som kan grunda ett skadeståndsansvar för staten. Däremot finns det ett samband mellan bedömningen av om en regel har direkt effekt och om den är avsedd att skapa rättigheter för enskilda genom att både innehållet i rättigheterna och de som omfattas av dem måste framgå tillräckligt tydligt av bestämmelsen i fråga.
Några faktorer av relevans att beakta vid bedömningen av om en bestämmelse är avsedd att ge enskilda sådana rättigheter som krävs för en medlemsstats unionsrättsliga skadeståndsansvar är bestämmelsens ordalydelse och unionslagstiftarens syfte med bestämmelsen och direktivet (jfr Jones, s. 341 f). Vid bedömningen bör även beaktas om den som begär ersättning omfattas av den krets som den överträdda regeln avser att skapa rättigheter för (jfr EU-domstolens dom i Morgan, C-222/02, EU:C:2004:606, p. 38-47). Justitiekanslern anser också att en unionsrättig­het som ger enskilda rätt till skadestånd från en medlemsstat vid en överträdelse är nära sammankopplad med rätten till ett effektivt rättsskydd, som innefattar rätten till en rättslig prövning av överträdelsen av rättigheten och rätten till ett effektivt rättsmedel vid en sådan unionsöverträdelse (jfr artikel 47 i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna, ”rättighetsstadgan”). Den regel som påstås grunda en rättighet för en enskild som kan ge skadestånd ska alltså analyseras utifrån dessa utgångspunkter.
Som redan nämnts innehåller familjeåterföreningsdirektivet inte några bestämmelser om skadestånd. Tredjelandsmedborgare erkänns dock vissa rättigheter i direktivet, vilket kommissionen också lyft fram i sina riktlinjer. EU-domstolen har bekräftat att artikel 4.1 (som reglerar familjeåterförening för make/maka och underåriga barn) i familjeåterföreningsdirektivet ålägger medlemsstaterna ”positiva, exakt angivna skyldigheter, vilka motsvarar tydligt definierade subjektiva rättigheter eftersom medlemsstaterna enligt denna artikel, i de fall som anges i direktivet, förpliktas att tillåta familje­återförening för vissa medlemmar i referenspersonens familj utan att de kan handla inom sitt utrymme för skönsmässig bedömning” (se domen i Chakroun, C-578/08, EU:C:2010:117, p. 41, med där gjord hänvisning).
EU-domstolen har däremot inte uttalat sig om artikel 5.4 första stycket i familjeåterföreningsdirektivet är en sådan bestämmelse som i sig skapar rättigheter för enskilda i den mening som kan grunda ett skadeståndsansvar för en medlemsstat.
Även om artikel 5.4 första stycket innebär att niomånadersfristen är tvingande för medlemsstaterna betyder det inte i sig att regeln syftar till att ge enskilda några rättigheter överhuvudtaget.
Vid bedömningen av unionslagstiftarens syfte med bestämmelsen är kommissionens motiverade förslag till familjeåterföreningsdirektivet av intresse. I kommissionens första förslag angavs att sökandens rättssäkerhet innebar att ansökan måste behandlas inom tidsfristen (som föreslogs vara sex månader) och att ett avslag skulle motiveras så att sökanden skulle kunna överklaga det genom rättsliga åtgärder (se kommissionens motivering på s. 17 i KOM(1999) 638 slutlig, 1999/0258 [CNS]). Först i kommissionens tredje förslag infördes en bestämmelse om att följderna av att ett beslut inte har fattats när tidsfristen löpt ut skulle regleras av den berörda medlemsstatens nationella lagstiftning. Tidsfristen förlängdes också till nio månader. Kommissionen anförde följande motivering till den ändrade lydelsen av artikel 5.4 (se s. 8 i KOM(2002) 225 slutlig).
Den sammanlagda längden på prövningsförfarandet har utsträckts för att beakta svårigheterna med att minska handläggningstiden i medlemsstaterna. Scott kan förlängas i undantagsfall, om svårigheter att få fram bevisning om familjeband gör det nödvändigt med ytterligare utredning.
Avsaknad av svar från myndigheterna tolkas på olika sätt i olika medlems­stater, beroende på de nationella bestämmelserna om förvaltningsförfaranden. Detta förhållande har klargjorts i punkt 4.
I kommissionens första förslag motiveras tidsfristen i artikel 5.4 således med sökandenas rättssäkerhet. Detta syfte har också framhållits i skäl 13 i ingressen till direktivet.
Som framgått tidigare överlämnas det till medlemsstaterna att besluta om följderna av en överträdelse av artikel 5.4. Kommissionens motivering till sitt tredje förslag anger att det är nationella förvaltningsförfaranden som unionslagstiftaren har haft i åtanke när det gällt de följder som skulle kunna aktualiseras vid en överträdelse av tidsfristen. Även kommissionens riktlinjer om tillämpningen av familjeåterföreningsdirektivet, som redovisats tidigare, leder till slutsatsen att kommissionen anser att ett administrativt klagomålsförfarande är en tillräcklig följd om tidsfristen inte iakttas.
Vid en överträdelse av en bestämmelse som ger enskilda sådana rättigheter som kan grunda ett skadeståndskrav mot medlemsstaten ställer unionsrätten krav på att enskilda kan få sina rättigheter rättsligt prövade och att det finns ett effektivt rättsmedel att tillgå, till exempel unionsrättsligt skadestånd (jfr artikel 47 i rättighetsstadgan). I riktlinjerna tycks kommissionen mena att artikel 47 i rättighetsstadgan är tillämplig på de beslut som nämns i artikel 18 och också på beslut som inskränker rätten till anställning eller vägran att bevilja ett eget uppehållstillstånd. Riktlinjerna ger däremot anledning att komma fram till att kommissionen anser att en överträdelse av artikel 5.4 inte innebär en överträdelse av en sådan rättighet som omfattas av de krav på rättsprövning och effektiva rättsmedel som avses i stadgans artikel 47. I riktlinjerna tydliggör kommissionen den skillnad som finns mellan å ena sidan direktivets krav på rättsmedel (rättsprövning) för de beslut som anges i artikel 18 och å andra sidan de ”eventuella följder av att en medlemsstat underlåtit att fatta beslut om en ansökan om familjeåter­förening inom utsatt tid” som ska regleras av medlemsstaternas nationella lagstiftning. Denna skillnad framgår också av själva direktivet, där artikel 5.4 har tagits in i ett kapitel med rubriken ”Inlämnande och prövning av ansökan”, där ”samtliga följder” överlämnas till medlemsstaterna att besluta om, medan de beslut som direktivet kräver ska kunna prövas rättsligt enligt artikel 18 har tagits in i det sjunde kapitlet som har rubriken ”Påföljder och rättsmedel”. Den tvingande niomånadersfristen tycks således inte ha samma skyddsintresse som de beslut som nämns i artikel 18. Sammantaget är det inte klart att bestämmelsen syftar till att ge enskilda sådana rättigheter som avses i EU-domstolens praxis om medlemsstaternas skadeståndsansvar. Det är möjligt att bestämmelsen endast avser att föreskriva en skyldighet för medlemsstaterna att utan dröjsmål och senast inom tidsfristen meddela beslut avseende ansökningar om familjeåterförening.
Det sagda leder till bedömningen att det kan ifrågasättas om artikel 5.4 är en sådan bestämmelse som krävs för att det första kriteriet enligt Francovich-doktrinen ska vara uppfyllt.
Andra Francovich-kriteriet: Har överträdelsen av tidsfristen varit tillräckligt klar (allvarlig)?
För att fastställa om en överträdelse av gemenskapsrätten är tillräckligt klar ska hänsyn tas till samtliga kriterier som kännetecknar situationen i fråga. Enligt EU-domstolen hör till dessa kriterier särskilt den överträdda regelns grad av klarhet och precision, fördragsbrottets eller den vållade skadans avsiktliga eller oavsiktliga karaktär, den ursäktliga eller oursäktliga karaktären av en eventuell rättsvillfarelse och den omständigheten att en av en institution intagen ståndpunkt har kunnat bidra till antagandet eller upprätthållandet av bestämmelser eller nationell praxis som strider mot unionsrätten (se domen i Haim, C-424/97, EU:C:2000:357, p. 42–44).
Vid bedömningen av om Migrationsverkets överträdelse av den tvingande tidsfristen i familjeåterföreningsdirektivet är tillräckligt klar för att utlösa ett skadeståndsansvar måste skäl 13 i direktivets ingress beaktas. Detta skäl bör tolkas som så att det är den normala arbetsbelastningen hos medlems­staternas migrationsverk som ska tjäna som utgångspunkt vid fastställande av vilka krav som ska ställas på de nationella förfarandena för prövningen av ansökan. Det kan också konstateras att Migrationsverket inte har överträtt tidsfristen med avsikt, utan att dröjsmålet har varit en följd av det exceptionellt stora antalet ärenden som verket handlade under samma tid (se mer om detta i de redan nämnda ärendena hos Justitiekanslern med dnr 7552-16-40 respektive 10251-17-4.3). Den flyktingkris som rådde under tiden för Migrationsverkets handläggning och det exceptionellt stora antalet ärenden som inleddes hos verket under denna tid medför att det vid en samlad bedömning kan ifrågasättas om det är fråga om en sådan klar (allvarlig) överträdelse som är en förutsättning för att staten ska åläggas ett skadeståndsansvar.
Det kan således ifrågasättas om det andra kriteriet enligt Francovich-doktrinen är uppfyllt.
Tredje Francovich-kriteriet: Finns ett direkt orsakssamband mellan överträdelsen och skadan?
Som det får förstås gör sökandena gällande att själva dröjsmålet med att få beslut avseende deras ansökningar om familjeåterförening har orsakat dem en ideell skada och detta oavsett att deras ansökningar senare avslogs.
Justitiekanslern har inga invändningar mot att den angivna ideella skadan i och för sig kan anses orsakad av att tidsfristen i familjeåterförenings­direktivet inte har iakttagits. Sökandena får således anses ha visat att det finns ett direkt orsakssamband mellan den angivna skadan och själva överträdelsen av tidsfristen.
Föreligger hinder mot att avslå sökandenas anspråk på ideell skada enligt likvärdighets- eller effektivitetsprincipen?
För fullständighets skull bör det avslutningsvis prövas om de unionsrättsliga principerna om likvärdighet eller effektivitet kräver att skadestånd för ideell skada ska utgå vid en överträdelse av artikel 5.4 i familjeåterförenings­direktivet. Vid denna prövning är utgångspunkten att samtliga tre kriterier enligt Francovich-doktrinen anses uppfyllda.
Inledningsvis kan konstateras att likvärdighetsprincipen inte utgör något hinder mot att sökandena nekas rätt till ersättning för ideell skada. Av den tidigare redogörelsen framgår att de följder som funnits tillgängliga för sökandena vid överträdelse av tidsfristen (dvs. klagomål till JO eller Justitiekanslern och ansökan om skadestånd med stöd av 3 kap. 2 § skadeståndslagen) överensstämmer med de följder som kan aktualiseras vid överträdelser av jämförbara nationella regler om tidsfrister (jfr prop. 2005/06:72 s. 58). En enskild kan således åberopa överträdelsen av artikel 5.4 i familjeåterföreningsdirektivet (som införlivats i utlänningsförordningen) och – om dröjsmålet i sig bedöms oaktsamt och det har orsakat den enskilde en ersättningsgill skada – kan staten förklaras skadeståndsskyldig med stöd av 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Som tidigare nämnts ersätts dock ideell skada i regel inte vid sådana överträdelser av tidsfrister, oavsett om överträdelsen av tidsfristen skulle bedömas som oaktsam i skadeståndslagens mening. Någon ersättning för ideell skada med stöd av 3 kap. 2 § skadeståndslagen kan därför inte aktualiseras i detta fall.
I sammanhanget bör noteras att det i svensk rätt inte finns någon allmän princip, som medger ersättning för ideell skada vid överträdelse av regler av grundlagskaraktär eller liknande. Ideell skada förutsätter som huvudregel lagstöd i svensk rätt. Som tidigare nämnts har Högsta domstolen i praxis utan lagstöd tillerkänt ersättning för ideell skada med stöd av Europa­konventionen, när så har ansetts krävas för att Sverige ska uppfylla sina förpliktelser enligt konventionen. Högsta domstolen har också dömt ut ersättning för ideell skada vid avregistrering av ett medborgarskap, det vill säga vid överträdelse av 2 kap. 7 § regeringsformen (se NJA 2014 s. 323 och NJA 2018 s. 103). Denna praxis från Högsta domstolen innebär dock inte att det finns någon allmän princip om rätt till ideell ersättning enligt svensk rätt som inverkar på förutsättningarna att få skadestånd vid en överträdelse av unionsrätten. Frågan huruvida rätten till ersättning från det allmänna vid överträdelser av 2 kap.regeringsformen bör utvidgas är för närvarande under utredning (se Dir. 2018:92).
Att inte medge ersättning för ideell skada innebär följaktligen inte att sökandena har fått en sämre behandling än vad som skulle ha blivit resultatet i en liknande nationShaw situation.
Som tidigare har nämnts har EU-domstolen slagit fast att ersättningen ska vara adekvat i förhållande till den lidna skadan. Det finns däremot inte något generellt krav inom unionsrätten att ersättning för ideell skada ska utgå. Som redan framgått finns inga bestämmelser i familjeåterföreningsdirektivet om skadestånd; än mindre om ideell ersättning. Det framgår inte heller att unionslagstiftarens syfte med artikel 5.4 eller familjeåterföreningsdirektivet i övrigt har varit att ge enskilda rätt till skadestånd; än mindre ersättning för ideell skada. Det är således inte ens underförstått att direktivet syftar till att erkänna tredjelandsmedborgare rätt till ersättning för ideell skada (jfr EU-domstolens dom i Leitner, C-168/00, EU:C:2002:163, p. 22–23, där domstolen fann att det så kallade paketresedirektivet [90/314/EEG] underförstått erkände enskilda en rätt till ersättning för andra skador än personskador, däribland ideell skada). Det är inte heller fastslaget att de nationella följder som funnits tillgängliga vid en överträdelse av tidsfristen är otillräckliga, och därmed strider mot effektivitetsprincipen. Inte heller denna princip innebär därför något hinder mot att neka sökandena ersättning för ideell skada.
Sammanfattning
Sammanfattningsvis anser Justitiekanslern således att staten med hänsyn till Migrationsverkets långa handläggning i sökandenas ärenden är ansvarig för en överträdelse av den tvingande tidsfristen i artikel 5.4 i familjeåter­föreningsdirektivet, men att de två första kriterierna som enligt Francovich-doktrinen krävs för att sökandenas anspråk på unionsrättslig grund ska bifallas inte är uppfyllda. Även om samtliga kriterier enligt Francovich-doktrinen skulle anses uppfyllda finns det inte stöd i svensk rätt att ge sökandena rätt till ersättning för ideell skada i detta fall. Inte heller står det klart att familjeåterföreningsdirektivet eller unionsrätten i övrigt ställer krav på att sökandena ska tillerkännas sådan ersättning vid överträdelse av artikel 5.4 i familjeåterföreningsdirektivet. Sökandenas anspråk på ersättning för ideell skada med stöd av unionsrätten ska därför avslås.
Sammanfattande bedömning av sökandenas skadeståndsanspråk
Sökandenas begäran om skadestånd för kränkning och ren förmögenhets­skada ska alltså avslås. Vid denna bedömning saknas anledning till att ta ställning till vissa andra frågor, bland annat ersättningens storlek. Begäran om ersättning för ombudskostnader i ärendet här ska också avslås.
Tillsyn
Migrationsverket har i sitt yttrande hit anfört att verket har vidtagit ett flertal åtgärder för att handläggningstiderna i anknytningsärenden inte ska överskrida lagstadgade tider bland annat genom att upprätta en produktionsplanering. Enligt planeringen ska handläggningstiderna inte överskrida fristerna under sista halvåret 2018. Migrationsverket har även betonat att antalet öppna ansökningar i anknytningsärenden för första gången på flera år har minskat genom att verket kraftigt ökat antalet fattade beslut.
Justitiekanslern har stor förståelse för att den långa handläggningstiden hos Migrationsverket har inneburit påfrestningar för sökandena, vilket också Migrationsverket beklagat. Det är av stor vikt att myndigheter följer uppsatta tidsfrister, inte minst för den enskilda som drabbas om handläggningen fördröjs. Att Migrationsverket har vidtagit adekvata åtgärder för att förkorta handläggningstiderna har därför varit nödvändigt. Justitiekanslern anser att verkets prognos om att handläggningstiderna förkortas är positiv. Som Justitie­kanslern har framhållit tidigare (se beslutet i dnr 7552-16-40) kommer Justitiekanslern att fortsätta att följa Migrationsverkets arbete med att korta väntetiderna i ärenden om uppehållstillstånd på grund av anknytning och andra ärenden, och även följa de åtgärder som JO vidtar.