Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern avslår MB:s begäran om ersättning av staten.
Bakgrund
I februari 2013 underrättade den tyska körkortsmyndigheten Transportstyrelsen om att bl.a. MB:s körkort hade bytts ut mot ett tyskt körkort. Den 13 mars 2013 beslutade Transportstyrelsen att ogiltigförklara MB:s körkort. I vägtrafikregistret, körkortsdelen, antecknades att det svenska körkortet var ogiltigt. MB hörde av sig till Trans­portstyrelsen och förklarade att han inte hade bytt ut sitt svenska körkort. Den 18 mars 2013 ändrades körkortets status till ”gällande” i vägtrafikregistret men redan påföljande dag ändrades uppgiften tillbaka till ”ogiltigt”. I beslut den 8 april återställdes körkortets giltighet tills vidare i avvaktan på närmare utredning. Härefter förklarade den tyska körkortsmyndigheten att MB:s körkort inte var utbytt mot ett tyskt körkort. Den 18 april 2013 beslutade Transportstyrelsen därför slutligt att återställa giltigheten av MB:s körkort.
Anspråket
MB har, som anspråket slutligen har bestämts, begärt ersättning med 33 920 kr avseende inkomster som han gick miste om som en följd av att hans körkort felaktigt ogiltighetsförklarades. Han har som grund för anspråket anfört i huvudsak följande. Han är fastighetsmäklare och behöver körkort i arbetet. På grund av att hans körkort var ogiltigt kunde han inte arbeta. Hans lön är helt provisionsbaserad. Det är inte förenligt med god fastighetsmäklarsed att ta på sig uppdrag och inte själv utföra visningar etc. Därför kunde han inte ta några nya uppdrag. Han lämnade över sina uppdrag till kollegor och tog inte några nya uppdrag eftersom han inte visste under hur lång tid som han skulle vara utan körkort.
Utredningen
Justitiekanslern har inhämtat ett yttrande från Transportstyrelsen som har anfört bl.a. följande.
[---] I 3 kap. 13 § första stycket körkortslagen (1998:88) anges under vilka för­utsättningar ett körkort inte gäller. Enligt punkt 4 är ett körkort ogiltigt om det har bytts ut mot ett utländskt körkort. Bestämmelsen infördes den 1 juli 1996 i 15 § första stycket 5 i den dåvarande körkortslagen (1977:477). Bak­grunden var förbudet i artikel 7.5 i rådets direktiv 91/439/EEG om körkort och ändringen i körkortslagen behandlades i prop. 1995/96:118 (avsnitt 5.5). Motsvarande reglering finns i artikel 7.5 i direktiv 2006/126/EG som numera ersatt det tidigare direktivet. Körkortslagstiftningen innehåller inga ytterligare bestämmelser med anknytning till ogiltighetsgrunden i 3 kap. 13 § första stycket 4. I det sammanhanget konstateras att bestämmelserna om överklagande i 8 kap. 1 § och 2 §körkortslagen inte räknar upp beslut av det slag som meddelades i ärendet. Transportstyrelsen för vägtrafikregistret enligt lagen (2001:558) och förordningen (2001:650) om vägtrafikregister och är personuppgiftsansvarig enligt personuppgiftslagen (1998:204) (PUL). De närmare bestämmelserna om registerinnehållet för körkort finns i 2 kap. och i bilaga 2 i förordningen. Av bilagan framgår att uppgift om ogiltighet av körkort enligt bland annat nu aktuell bestämmelse ska föras in i registret. Tolkning och tillämpning Innebörden av bestämmelsen Av gällande bestämmelser dras slutsatsen att en ogiltighet på grund av utby­te till ett utländskt körkort inträder som en direkt följd av det faktiska förhållandet att ett utbyte har skett och inte genom ett särskilt beslut av Transportstyrelsen. En underrättelse om ett utbyte borde därför inte handläggas som ett ärende som innefattar en prövning av om körkortet är ogiltigt med ett beslut i den frågan. Å andra sidan får ogiltigheten ingen faktisk effekt förrän uppgiften förs in i vägtrafikregistret och det således vid en kontroll – exempelvis på väg av polisen – redovisas att personen saknar gällande körkort. I den mån man kan tala om "beslut" är det närmast att hänföra till vad som sägs i 18 kap. 3 § förordningen om vägtrafikregister, dvs. att Transportsty­relsen utifrån infor­mation om ett utbyte beslutar om att föra in uppgiften om ogiltighet i vägtrafikregistret. Även om det inte finns något föreskrivet om information till den enskilde (jfr 12 kap. 1 § första stycket 2 i förordningen om vägtrafikregister där krav finns i en liknande situation beträffande fordon) får det anses motiverat att underrätta om den ogiltighet som inträtt och antecknats i registret.  Den faktiska handläggningen Den faktiska handläggningen motsvarar inte ovanstående utan följer mer modellen för ett sedvanligt körkortsärende där sakfrågan är om körkortet ska förklaras ogiltigt eller inte. Samtidigt konstateras att underrättelsen från den tyska myndigheten inte har kommunicerats med MB före beslut. Sammantaget blir det en blandning mellan "körkortsärende" och "re­gisterärende" och Transportstyrelsen kommer därför att se över handläggningsrutinerna i dessa ärenden. Underrättelsen från den tyska myndigheten avvek inte från den information som normalt lämnas vid utbyte och det är inte alltid körkortshandlingen bifogas underrättelsen. Frånvaron av en körkortshandling föranleder ingen särskild åtgärd från Transportstyrelsens sida eftersom tyngdpunkten ligger i förklaringen att ett utbyte har gjorts. Beslutet den 13 mars 2013 har därför varit helt i överensstämmelse med den praxis som tillämpas. Det är också praxis att en invändning om att utbyte inte skett ska utredas särskilt och avslutas med ett slutligt besked i frågan. Under utredningstiden kan körkortet tills vidare förklaras giltigt. MB invändning hanterades dock inte helt enligt gällande rutiner eftersom körkortet – under en dag, den l8 mars – förklarades som åter giltigt trots att någon utredning i det läget inte hade öppnats. Av det skälet återställdes registret till ”ogiltigt" och därefter öppnades ett utredningsärende som i sin tur motiverade beslutet den 8 april att tills vidare för­klara körkortet som giltigt. Från MB horisont kan de skiftande uppgifterna om körkortets status som ogiltigt/giltigt knappast framstå som förklarliga men det var helt enkelt ett misstag i hanteringen som föranled­de uppgiften om en återställning till "giltigt" redan den l8 mars. Transportstyrelsens yttrande Rättsliga utgångspunkter Enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen ska staten ersätta bland annat ren förmö­genhets­skada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutöv­ning i sådan verksamhet som staten ansvarar för. I 1 kap. 1 § skadeståndslagen sägs att lagens bestämmelser om skadestånd ska tillämpas bara om inte annat är föreskrivet. Enligt 48 § PUL, i jämförel­se med 11 § lagen om vägtrafikregister, ska den personuppgiftsansvarige ersätta den registrerade för skada och kränkning av den personliga integrite­ten som en behandling av personuppgifter i strid med denna lag har orsakat. [---] Skadestånd enligt 48 § PUL? Om uppgiften i vägtrafikregistret – att MB:s körkort var ogil­tigt – endast korrekt återgav innehållet i Transportstyrelsens beslut den 13 mars 2013 kan uppgiften inte anses som registreringsmässigt felaktig (jfr JK-beslut 3672-03-42). Något skadestånd enligt 48 § PUL kan då inte utgå. Problemet med det resonemanget är den tidigare slutsatsen att en ogiltighet på grund av utbyte inträder som en direkt följd av faktiska förhållanden och inte genom det beslut som meddelades. Det är klarlagt att MB:s körkort inte var utbytt och därför inte heller ogiltigt enligt 3 kap. 13 § första stycket 4. Därmed har det förekommit en oriktig uppgift i vägtrafik­registret rörande körkortets status. Den oriktiga uppgiften fanns i registret från den 13 mars 2013 till den 8 april 2013 (med undantag av den 18 mars). Om man ser det så att beslutet den 13 mars enbart avser information om den registrering av körkortets ogiltighet som följer av ett utbyte, får Transport­styrelsen anses ersättningsskyldig enligt 48 § första stycket. [---] Skadestånd enligt skadeståndslagen? Om anspråket i stället ska prövas enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen krävs, till skillnad mot en så kallad registerskada, att det förekommit fel eller för­summelse från myndighetens sida. Uppgiften i underrättelsen från den tyska myndigheten att körkortet var utbytt är i sig otvetydig och beslutet var från den utgångspunkten det enda möjliga. Hade underrättelsen å andra sidan kommunicerats före beslutet, och MB då rimligen invänt att utbyte inte skett, kan det antas att körkortet under utredningstiden inte hade förklarats ogiltigt. Av naturliga skäl är flertalet av de körkortshavare som byter ut sitt svenska körkort inte längre folkbokförda i Sverige och någon tillförlitlig adress finns inte i vägtrafikregistret. En kommunicering av underrättelsen om utbytet, som körkortshavaren dessutom kan förutsättas ha kännedom om, kan därför vara svår att genomföra. Den svårigheten gällde dock inte MB som var folkbokförd i Sverige och inte antecknad som utvandrad. Han borde därför ha kommunicerats innan ärendet avgjordes. Till saken hör också att Transportstyrelsens erfarenhet är att det förekommer felaktiga underrättelser om utbyte. Sammantaget anser Transportstyrelsen att det förekommit sådana brister i handläggningen att staten är skadeståndsskyldig enligt 3 kap. 2 § ska­deståndslagen. [---]
[---]
I 3 kap. 13 § första stycket körkortslagen (1998:88) anges under vilka för­utsättningar ett körkort inte gäller. Enligt punkt 4 är ett körkort ogiltigt om det har bytts ut mot ett utländskt körkort. Bestämmelsen infördes den 1 juli 1996 i 15 § första stycket 5 i den dåvarande körkortslagen (1977:477). Bak­grunden var förbudet i artikel 7.5 i rådets direktiv 91/439/EEG om körkort och ändringen i körkortslagen behandlades i prop. 1995/96:118 (avsnitt 5.5). Motsvarande reglering finns i artikel 7.5 i direktiv 2006/126/EG som numera ersatt det tidigare direktivet.
Körkortslagstiftningen innehåller inga ytterligare bestämmelser med anknytning till ogiltighetsgrunden i 3 kap. 13 § första stycket 4. I det sammanhanget konstateras att bestämmelserna om överklagande i 8 kap. 1 § och 2 §körkortslagen inte räknar upp beslut av det slag som meddelades i ärendet.
Transportstyrelsen för vägtrafikregistret enligt lagen (2001:558) och förordningen (2001:650) om vägtrafikregister och är personuppgiftsansvarig enligt personuppgiftslagen (1998:204) (PUL). De närmare bestämmelserna om registerinnehållet för körkort finns i 2 kap. och i bilaga 2 i förordningen. Av bilagan framgår att uppgift om ogiltighet av körkort enligt bland annat nu aktuell bestämmelse ska föras in i registret.
Tolkning och tillämpning
Innebörden av bestämmelsen
Av gällande bestämmelser dras slutsatsen att en ogiltighet på grund av utby­te till ett utländskt körkort inträder som en direkt följd av det faktiska förhållandet att ett utbyte har skett och inte genom ett särskilt beslut av Transportstyrelsen. En underrättelse om ett utbyte borde därför inte handläggas som ett ärende som innefattar en prövning av om körkortet är ogiltigt med ett beslut i den frågan. Å andra sidan får ogiltigheten ingen faktisk effekt förrän uppgiften förs in i vägtrafikregistret och det således vid en kontroll – exempelvis på väg av polisen – redovisas att personen saknar gällande körkort. I den mån man kan tala om "beslut" är det närmast att hänföra till vad som sägs i 18 kap. 3 § förordningen om vägtrafikregister, dvs. att Transportsty­relsen utifrån infor­mation om ett utbyte beslutar om att föra in uppgiften om ogiltighet i vägtrafikregistret. Även om det inte finns något föreskrivet om information till den enskilde (jfr 12 kap. 1 § första stycket 2 i förordningen om vägtrafikregister där krav finns i en liknande situation beträffande fordon) får det anses motiverat att underrätta om den ogiltighet som inträtt och antecknats i registret.
Den faktiska handläggningen
Den faktiska handläggningen motsvarar inte ovanstående utan följer mer modellen för ett sedvanligt körkortsärende där sakfrågan är om körkortet ska förklaras ogiltigt eller inte. Samtidigt konstateras att underrättelsen från den tyska myndigheten inte har kommunicerats med MB före beslut. Sammantaget blir det en blandning mellan "körkortsärende" och "re­gisterärende" och Transportstyrelsen kommer därför att se över handläggningsrutinerna i dessa ärenden.
Underrättelsen från den tyska myndigheten avvek inte från den information som normalt lämnas vid utbyte och det är inte alltid körkortshandlingen bifogas underrättelsen. Frånvaron av en körkortshandling föranleder ingen särskild åtgärd från Transportstyrelsens sida eftersom tyngdpunkten ligger i förklaringen att ett utbyte har gjorts. Beslutet den 13 mars 2013 har därför varit helt i överensstämmelse med den praxis som tillämpas. Det är också praxis att en invändning om att utbyte inte skett ska utredas särskilt och avslutas med ett slutligt besked i frågan. Under utredningstiden kan körkortet tills vidare förklaras giltigt.
MB invändning hanterades dock inte helt enligt gällande rutiner eftersom körkortet – under en dag, den l8 mars – förklarades som åter giltigt trots att någon utredning i det läget inte hade öppnats. Av det skälet återställdes registret till ”ogiltigt" och därefter öppnades ett utredningsärende som i sin tur motiverade beslutet den 8 april att tills vidare för­klara körkortet som giltigt. Från MB horisont kan de skiftande uppgifterna om körkortets status som ogiltigt/giltigt knappast framstå som förklarliga men det var helt enkelt ett misstag i hanteringen som föranled­de uppgiften om en återställning till "giltigt" redan den l8 mars.
Transportstyrelsens yttrande
Rättsliga utgångspunkter
Enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen ska staten ersätta bland annat ren förmö­genhets­skada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutöv­ning i sådan verksamhet som staten ansvarar för.
I 1 kap. 1 § skadeståndslagen sägs att lagens bestämmelser om skadestånd ska tillämpas bara om inte annat är föreskrivet. Enligt 48 § PUL, i jämförel­se med 11 § lagen om vägtrafikregister, ska den personuppgiftsansvarige ersätta den registrerade för skada och kränkning av den personliga integrite­ten som en behandling av personuppgifter i strid med denna lag har orsakat.
[---]
Skadestånd enligt 48 § PUL?
Om uppgiften i vägtrafikregistret – att MB:s körkort var ogil­tigt – endast korrekt återgav innehållet i Transportstyrelsens beslut den 13 mars 2013 kan uppgiften inte anses som registreringsmässigt felaktig (jfr JK-beslut 3672-03-42). Något skadestånd enligt 48 § PUL kan då inte utgå.
Problemet med det resonemanget är den tidigare slutsatsen att en ogiltighet på grund av utbyte inträder som en direkt följd av faktiska förhållanden och inte genom det beslut som meddelades. Det är klarlagt att MB:s körkort inte var utbytt och därför inte heller ogiltigt enligt 3 kap. 13 § första stycket 4. Därmed har det förekommit en oriktig uppgift i vägtrafik­registret rörande körkortets status. Den oriktiga uppgiften fanns i registret från den 13 mars 2013 till den 8 april 2013 (med undantag av den 18 mars). Om man ser det så att beslutet den 13 mars enbart avser information om den registrering av körkortets ogiltighet som följer av ett utbyte, får Transport­styrelsen anses ersättningsskyldig enligt 48 § första stycket.
[---]
Skadestånd enligt skadeståndslagen?
Om anspråket i stället ska prövas enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen krävs, till skillnad mot en så kallad registerskada, att det förekommit fel eller för­summelse från myndighetens sida. Uppgiften i underrättelsen från den tyska myndigheten att körkortet var utbytt är i sig otvetydig och beslutet var från den utgångspunkten det enda möjliga. Hade underrättelsen å andra sidan kommunicerats före beslutet, och MB då rimligen invänt att utbyte inte skett, kan det antas att körkortet under utredningstiden inte hade förklarats ogiltigt.
Av naturliga skäl är flertalet av de körkortshavare som byter ut sitt svenska körkort inte längre folkbokförda i Sverige och någon tillförlitlig adress finns inte i vägtrafikregistret. En kommunicering av underrättelsen om utbytet, som körkortshavaren dessutom kan förutsättas ha kännedom om, kan därför vara svår att genomföra. Den svårigheten gällde dock inte MB som var folkbokförd i Sverige och inte antecknad som utvandrad. Han borde därför ha kommunicerats innan ärendet avgjordes. Till saken hör också att Transportstyrelsens erfarenhet är att det förekommer felaktiga underrättelser om utbyte.
Sammantaget anser Transportstyrelsen att det förekommit sådana brister i handläggningen att staten är skadeståndsskyldig enligt 3 kap. 2 § ska­deståndslagen.
[---]
MB har yttrat sig över vad Transportstyrelsen anfört, justerat sitt yrkande till ett högre belopp samt inkommit med kompletterande utredning till stöd för anspråket.
Justitiekanslern har inhämtat kompletterande uppgifter från Transportstyrelsen.
Vad gäller relevanta bestämmelser i körkortslagen m.m. kan här hänvisas till Transportstyrelsens yttrande.
Eftersom bestämmelserna i PUL har företräde framför skadeståndslagens regler ska MB:s ersättningsanspråk först prövas enligt PUL.
Ersättning enligt PUL?
Enligt 48 § PUL ska den personuppgiftsansvarige ersätta den registrerade för skada och kränkning av den personliga integriteten som en behandling av personuppgifter i strid med denna lag har orsakat.
De grundläggande kraven som ställs upp i 9 § PUL innebär bl.a. att den personuppgiftsansvarige ska se till att de personuppgifter som behandlas är riktiga och, om det är nödvändigt, aktuella samt att alla rimliga åtgärder vid-tas för att rätta, blockera eller utplåna sådana personuppgifter som är felaktiga eller ofullständiga med hänsyn till ändamålen med behandlingen.
Den första fråga som inställer sig är då om registreringen av uppgiften att MB:s körkort var ogiltigt på grund av att det hade bytts ut mot ett tyskt körkort skedde i strid med PUL. Så är fallet bl.a. om de registrerade uppgifterna var att anse som oriktiga. Detta leder in på frågan vad som är att anse som en oriktig uppgift i PUL:s mening.
I kommentaren till PUL (se Rose och Martin, Personuppgiftslagen En kommentar, tredje upplagan s. 168 f.) anges bl.a. följande i frågan om en uppgift ska anses oriktig i PUL:s mening. En uppgift är riktig om den stäm­mer överens med de verkliga förhållandena. Svårigheten är dock ofta att bestämma vilka de verkliga förhållandena är som den registrerade upp-giften ska spegla. Här torde man få söka ledning i ändamålen med behandlingen. I vissa fall är avsikten med en behandling bara att registrera uppgifter som kommit in, t.ex. genom ansökningar eller mottagna order. De behandlade uppgifterna torde då vara riktiga om de stämmer överens med de inkomna uppgifterna (oavsett hur dessa lämnade uppgifter förhåller sig till de verkliga förhållandena). (…) Registerförfattningsutredningen uttryckte det så att man bör ha som utgångspunkt att en uppgift, trots att den inte återger en korrekt bild av ett sakförhållande, inte är oriktig i den bemärkelsen att den ska rättas, om uppgiften korrekt återger ett händelseförlopp i verksamheten och dessutom behövs i verksamheten (…), och regeringen framhöll i samma lagstiftningsärende att bedömningen av om en uppgift ska anses vara oriktig eller inte, dvs. om uppgiften ska rättas, måste göras mot bakgrund av vilka krav verksamheten ställer på uppgiftsbehandlingen (…). Regeringen har också ansett att det inte är fråga om en felaktig uppgift i lagens mening om en skattemyndighet t.ex. har registrerat en person som misstänkt för ett visst brott, men misstanken under ett senare skede av utredningsarbetet inte längre visar sig hållbar (…).
Justitiekanslern har utifrån dessa uttalanden tolkat den aktuella bestäm­melsen så att det i princip inte föreligger något registerfel om en registrering är korrekt gjord utifrån det material som ligger till grund för den. Sådana regist­reringar som är ett resultat av att en tjänsteman har gjort en felaktig rättslig bedömning är normalt inte att anse som felaktiga i PUL:s mening (jfr t.ex. Justitiekanslerns ärenden med dnr 3672-03-42 och 1124-05-40).
Uppgiften som registrerades i vägtrafikregistret att MB:s körkort var ogiltigt som en följd av att det var utbytt var korrekt utifrån det material som låg till grund för registreringen, dvs. informationen från den tyska myndigheten att körkortet var utbytt. Uppgiften har därmed inte varit felaktig i den mening som avses i personuppgiftslagen. Att det sedan har visat sig att uppgiften från den tyska myndigheten var felaktig förändrar inte denna bedömning. Någon möjlighet att utge skadestånd med stöd av personuppgiftslagens bestämmelser finns alltså inte.
Ersättning enligt skadeståndslagen?
Frågan är då om MB har rätt till ersättning enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Enligt detta lagrum ska staten ersätta personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i sådan verksamhet för vars fullgörande staten svarar.
En förutsättning för att 3 kap. 2 § skadeståndslagen ska vara tillämplig är alltså att skadan har vållats vid myndighetsutövning. Begreppet myndighetsutövning avser beslut och åtgärder från det allmännas sida som är ett uttryck för samhällets rätt att utöva makt över medborgarna och som i kraft av    offen­tligrättsliga regler får omedelbara rättsverkningar för eller emot den enskilde (prop. 1972:5 s. 311 f.). Karaktäristiskt är att den enskilde står i ett beroendeförhållande till myndigheten, som bestämmer över hans eller hennes rättigheter och skyldigheter på ett sådant sätt som inte förekommer i privaträttsliga sammanhang. Att skada ska ha vållats ”vid” myndighetsutövning betyder att den skadegörande handlingen endast behöver stå i ett visst närmare samband med myndighetsutövningen.
Av utredningen framgår att Transportstyrelsen i ärenden av aktuellt slag har som rutin att fatta ”beslut” om att körkort som har bytts ut ska förklaras ogiltiga och att så även skedde i förevarande fall. Ett sådant beslut har emellertid inte några rättsverkningar mot den enskilde eftersom ett körkort som har bytts ut blir ogiltigt redan genom själva utbytet (jfr 3 kap. 13 § första stycket 4 körkortslagen). Och ett körkort som inte har bytts ut blir inte heller ogiltigt genom Transportstyrelsens beslut att förklara det ogiltigt på grund av utbyte. Enligt Justitiekanslerns mening utgör Transportstyrelsens åtgärd därför inte myn­dighetsutövning. Att Transportstyrelsen angett att det rör sig om ett beslut och – felaktigt – att detta kunde överklagas ändrar inte detta förhållande.
Inte heller Transportstyrelsens åtgärd att i vägtrafikregistret registrera en uppgift om att ett körkort är ogiltigt till följd av det har bytts ut mot ett utländskt körkort utgör myndighetsutövning eller står i omedelbart samband med någon sådan.
Mot bakgrund av det anförda kan någon ersättning inte heller utgå till MB med stöd av 3 kap. 2 § skadeståndslagen.
Justitiekanslern vill tillägga att det uppenbarligen förekom fel vid den tyska körkortsmyndighetens handläggning då den underrättade Transportstyrelsen om att MB:s körkort hade bytts ut trots att så inte var fallet. Det är emellertid inte något som Transportstyrelsen kan lastas för.
MB:s begäran om ersättning av staten ska alltså avslås.
Vid denna bedömning saknar Justitiekanslern skäl att närmare gå in på frågorna om adekvat orsakssamband och om MB har styrkt att han har lidit skada i angiven omfattning.
Tillsyn
Handläggningsrutinerna hos Transportstyrelsen när det gäller aktuell ärendetyp väcker en del frågor, bl.a. rörande formuleringarna i informationen till körkortshavaren. Transportstyrelsen har emellertid i yttrandet hit angett att rutinerna kommer att ses över och jag utgår från att så kommer att bli fallet. Någon ytterligare åtgärd i nuläget från min sida är därför inte påkallad.