Beslut enligt 32 § rennäringslagen att upplåta nyttjanderätt till område på kronomark ovanför odlingsgränsen (avslag)
Not 234. Ansökan av Talma Sameby om rättsprövning av beslut om upplåtelse av mark enligt rennäringslagen. -Länsstyrelsen i Norrbottens län beslöt den 27 oktober 1998 att till Svenska rymdaktiebolaget upplåta mark på statens mark ovanför odlingsgränsen på berget Pahtavaara inom Talma samebys betesområde i Kiruna kommun, med rätt att använda marken för uppförande av en observatoriebyggnad med en byggnadsyta på högst 150 m2, att användas för vetenskapligt ändamål, en väg och en kraftledning till byggnaden, samt vattentäkt och avlopp i anslutning till byggnaden. I upplåtelsen ingår rätt för Rymdaktiebolaget att använda området i omedelbar närhet till byggnaden i den mån så är nödvändigt för tillträde till och underhåll av den. Skog får inte avverkas annat än för att bereda plats för de upplåtna objekten om inte särskilt tillstånd inhämtas från Statens fastighetsverk. Rätt till jakt eller fiske ingår inte i upplåtelsen. Området får inte hägnas in. Upplåtelseavgiften bestämdes till 4 000 kr per år med indexuppräkning. - Talma sameby överklagade länsstyrelsens beslut och yrkade att markupplåtelse inte skulle beviljas samt att verkställigheten av länsstyrelsens beslut skulle inhiberas. Som skäl för yrkandet anfördes i första hand att Talma sameby och dess medlemmar äger den aktuella marken. I andra hand gjordes gällande att det för dessa är fråga om en mycket stark nyttjanderätt till området, som i huvudsak motsvarar äganderätt. Länsstyrelsen saknade därför behörighet att upplåta rättigheter i området. I tredje hand gjordes gällande att det endast är regeringen som, med stöd av 26 § rennäringslagen (1971:437), kan besluta om upplåtelse. I fjärde hand anfördes att upplåtelsen medför sådan avsevärd olägenhet för renskötseln som avses i 32 § rennäringslagen. - Regeringen (Jordbruksdepartementet, 1999-02-18): På sådan kronomark ovanför odlingsgränsen som står under statens omedelbara disposition får enligt 32 § första stycket rennäringslagen nyttjanderätt upplåtas om upplåtelsen kan ske utan avsevärd olägenhet för renskötseln. Frågor om upplåtelse enligt 32 § lagen prövas enligt 33 § lagen av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer. Det är enligt 2 § rennäringsförordningen (1993:384) länsstyrelsen som prövar nu aktuella frågor om upplåtelse enligt 32 § rennäringslagen. Av handlingarna i ärendet har enligt regeringens uppfattning inte framkommit något som visar att länsstyrelsen skulle sakna behörighet att fatta beslut om den överklagade markupplåtelsen. Det har inte heller framkommit någon omständighet som ger vid handen att upplåtelsen skulle medföra sådan avsevärd olägenhet som avses i 32 § rennäringslagen. - Regeringens förordnande om upphävande av renskötselrätten för visst markområde med stöd av 26 § rennäringslagen innebär endast att medlem i sameby i fortsättningen inte har rätt att utöva de i renskötselrätten ingående befogenheter som upphävts genom regeringens beslut. Någon ansökan om upphävande av renskötselrätten föreligger inte i ärendet. Ett upphävande av renskötselrätten innebär inte att någon annan än markägaren får ta marken i anspråk. Även om renskötselrätten skulle upphävas är en upplåtelse med stöd av 32 § rennäringslagen därför nödvändig för att Rymdaktiebolaget skall kunna ta marken i anspråk. - Regeringen finner mot bakgrund av det anförda att överklagandet bör avslås. - Regeringen avslår överklagandet. - Talma Sameby ansökte om rättsprövning och yrkade att Regeringsrätten skulle upphäva regeringens beslut. Till stöd härför anförde samebyn i huvudsak följande. Talma Sameby gör i första hand gällande att samebyn och dess medlemmar innehar berörd mark inom renskötselområdet med äganderätt. Tvångvis upplåtelse av rättigheter till annan inom det aktuella området kan bara ske genom expropriation eller liknande förfarande och kan bara komma ifråga när så krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Den prövning som skett enligt 32 § rennäringslagen uppfyller inte de krav som uppställs i 2 kap. 18 § regeringsformen (RF). Regeringens beslut strider därför mot 2 kap. 18 § RF. - I andra hand gör Talma Sameby gällande att den och dess medlemmar innehar det aktuella området med en på urminnes hävd grundad mycket stark, evig nyttjanderätt, som i huvudsak motsvarar en äganderätt. På samma grund som anförts ovan strider regeringens beslut mot 2 kap. 18 § RF. - För det tredje gör Talma Sameby gällande att samebyns och dess medlemmars äganderätt eller mycket starka, eviga nyttjanderätt inte ges samma betydelse som andra svenska rättssubjekts äganderätt eller motsvarande nyttjanderätter. Regeringens beslut strider därför mot likhetsprincipen i 1 kap. 2 § RF samt mot icke-diskrimineringsprincipen i 2 kap. 15 § RF. - För det fjärde gör Talma Sameby gällande att upplåtelse av nyttjanderätt inom området rör samebyns och dess medlemmars civila rättigheter. Prövning av sådana rättigheter skall ske i en rättvis och offentlig förhandling inför en oavhängig och opartisk domstol. Den gjorda prövningen uppfyller inte dessa krav. Regeringens beslut strider därför mot artikel 6 i Europakonventionen. - Talma Sameby gör slutligen gällande att samebyn, även om den skulle anses sakna äganderätt eller bruksrätt till det aktuella området, ändå har en på rennäringslagen grundad rätt att nyttja detta. Denna s.k. renskötselrätt åtnjuter också grundlagsskydd enligt 2 kap. 18 § RF, varför någon upplåtelse till annan som inskränker samebyns rätt inte kan ske med stöd av 32 § rennäringslagen. - Regeringsrätten (1999-11-10, King, Parker, Salas, May, Delacruz): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 § RF skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövning innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är utformade så att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Prövningen i detta rättsprövningsmål avser regeringens beslut att avslå Talma Samebys överklagande av Länsstyrelsens i Norrbottens län beslut att till Statens rymdaktiebolag med stöd av 32 § rennäringslagen upplåta nyttjanderätt till område på mark ovanför odlingsgränsen. - Enligt nämnda bestämmelse får på sådan kronomark ovanför odlingsgränsen som står under statens omedelbara disposition och på renbetesfjällen nyttjanderätt upplåtas endast om upplåtelsen kan ske utan avsevärd olägenhet för renskötseln. Upplåtelse enligt 32 §, som ej avser tillgodogörande av naturtillgångar eller skogsavverkning, skall enligt 34 § rennäringslagen ske mot avgift, om ej särskilda skäl föreligger för avgiftsfrihet. Avgiften fördelas mellan Samefonden och sameby, som berörs av upplåtelsen, enligt bestämmelser som meddelas av regeringen. Av handlingarna framgår att en upplåtelseavgift om 4 000 kr per år med indexuppräkning har bestämts för upplåtelsen. - Som framgår av lagrummets lydelse är möjligheten till upplåtelse med stöd av rennäringslagens bestämmelser i förevarande fall beroende av om marken har karaktär av kronomark eller ej. Med kronomark avses därvid enligt 3 § rennäringslagen numera mark som tillhör eller vid utgången av år 1992 tillhörde staten och Talma Samebys invändningar mot upplåtelsen går i första hand ut på att samebyn och inte staten är ägare till den mark som omfattas av nu aktuell upplåtelse. - Till en början kan konstateras att rennäringslagen vid sin tillkomst inte byggde på någon utredning om samernas rättigheter utan utgick i huvudsak från det innehåll dessa rättigheter hade enligt 1928 års renbeteslag (se bl.a. prop. 1992/93:32 s. 85). I det s.k. skattefjällsmålet - NJA 1981 s.1 - som rörde förhållandena inom fjällområden, skattefjäll, i norra Jämtland fann Högsta domstolen att äganderätten till de omtvistade fjällområdena tillkom staten samt att samernas bruksrätt är uttömmande reglerad i rennäringslagen. Det uttalades emellertid också i domen att samerna har en starkt skyddad bruksrätt som ytterst är grundad på urminnes hävd. Detta synsätt, att renskötselrätten får anses utgöra en särskild rätt till fastighet som i grunden bygger på urminnes hävd och inte på upplåtelser eller lagstiftning, har numera också kommit till klart uttryck i 1 § rennäringslagen i dess lydelse enligt SFS 1993:36. I lagstiftningsarbetet påtalades dock bl.a. att Högsta domstolens dom endast avsåg förhållandena på viss statlig mark i Jämtlands län och från Lagrådets sida framhölls att om nya processer rörande renskötselrätten inom andra delar av landet skulle bli aktuella och leda till andra bedömningar av renskötselrättens natur det kan förutsättas att lagstiftningen prövas om i den mån det är påkallat (prop. 1992/93:32 s. 300). - Intill dess eventuella tvistefrågor huruvida samerna har en mera omfattande rätt till mark inom andra renskötselområden än de som berördes av Högsta domstolens dom fått sin lösning genom prövning vid allmän domstol eller på annat sätt måste man emellertid, enligt Regeringsrättens mening, utgå från att nu sedan lång tid bestående förhållanden inom dessa områden läggs till grund för en bedömning av rennäringslagens tillämplighet. Det innebär att frågan om Talma Sameby framför staten har bättre rätt till det aktuella området inte kan prövas och avgöras i förevarande ordning. Samebyns invändningar med avseende på äganderättsförhållanden inom området föranleder således inte annan bedömning än att fråga är om mark som utgör kronomark. - Som regeringen framhållit i det klandrade avgörandet föreligger inte någon ansökan om upphävande av samebyns renskötselrätt. Frågan om tillämpning av 26 § rennäringslagen är därför inte heller uppe till prövning. - Vad som återstår att bedöma är om regeringens prövning enligt 32 § rennäringslagen strider mot någon rättsregel i något annat avseende än vad som ovan berörts. - Regeringsrätten gör därvid följande bedömning. - Regeringsrätten, som konstaterar att rättsprövningsinstitutet tillkommit för att uppfylla kravet i artikel 6 i Europakonventionen på rätt till en rättvis rättegång, finner i målet att annat inte visats än att regeringens avgörande i ärendet ligger inom ramen för det bedömningsutrymme som bestämmelsen i 32 § rennäringslagen medger beslutande myndigheter i ärenden av förevarande slag. Då upplåtelsen i förevarande fall närmast är att bedöma som en förvaltningsåtgärd med avseende på staten tillhörig mark kan den inte heller anses stå i strid med bestämmelserna om egendomsskydd i 2 kap. 18 § RF. Inte heller utvisar utredningen i målet att upplåtelsen står i strid med någon annan av de grundlagsbestämmelser som Talma Sameby åberopat. På grund härav och då det inte i övrigt klart framgår av omständigheterna att regeringens beslut strider mot någon rättsregel skall regeringens beslut stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd II 1999-10-15, Walsh)