Sedan Försäkringskassan beslutat om återkrav av utbetalad ersättning har en förvaltningsrätt, efter överklagande av den enskilde, angett vilket belopp som ska betalas tillbaka. - Om ett myndighetsbeslut, som inte kan anses innefatta en betalningsförpliktelse i den mening som avses i 1 kap. 1 § utsökningsbalken, efter överklagande av den enskilde överprövas av en förvaltningsdomstol, utgör domstolens dom inte någon verkställbar exekutionstitel. (Jfr NJA 1991 s. 363.) (Målet avgjort av HD i dess helhet och antecknat i HD:s minnesbok).
Kronofogdemyndigheten
Försäkringskassan ansökte hos Kronofogdemyndigheten om verkställighet mot A.P. under åberopande av en dom av Förvaltningsrätten i Växjö den 17 februari 2011 i mål om skyldighet att återbetala uppburen sjukersättning. Ansökningen avsåg ett kapitalbelopp om 200 992 kr och ränta 29 526 kr.
Kronofogdemyndigheten avslog i beslut den 10 juni 2011 ansökningen såvitt avsåg ränta.
Som skäl för beslutet anförde myndigheten följande:
I ingivna exekutionstitlar från dels Försäkringskassan, dels Förvaltningsrätten i Växjö framgår inte att dröjsmålsränta ska utgå. Förvisso har Försäkringskassan i sitt beslut, daterat den 25 november 2009, uppgivit att beslutet grundas på bestämmelser i bland annat 20 kap. 4 § lagen (1962:381) om allmän försäkring. Vari det bland annat framgår att Försäkringskassan har rätt till dröjsmålsränta vid återkrav, detta måste dock enligt Kronofogdemyndigheten framgå av exekutionstiteln på ett för betraktaren tydligt sätt, precis som på övriga exekutionstitlar. Vidare har Försäkringskassan i sin tur inte yrkat i Förvaltningsrätten att de ska tillerkännas ränta på kapitalbeloppet. Med hänsyn till ovanstående förutsättningar ska Försäkringskassans yrkande om ränta på kapitalbeloppet avslås.
Försäkringskassan överklagade i Blekinge tingsrätt och yrkade att tingsrätten skulle upphäva Kronofogdemyndighetens beslut att avvisa ansökan om verkställighet såvitt avsåg ränta.
Som grund för sin talan anförde Försäkringskassan i huvudsak följande. Försäkringskassans framställda krav om ränta har stöd i lag, 20 kap. 4 § lagen (1962:381) om allmän försäkring. Försäkringskassans beslut om återkrav är i grunden ett så kallat partsbesked, som på samma sätt som en faktura innehåller en upplysning om förfallodag för kravet och en information om att för det fall betalning inte erläggs i tid, kommer dröjsmålsränta tas ut. Detta beslut, som innefattar besked om förfallodag och dröjsmålsränta, är inte verkställbart. Det krävs att förvaltningsrätt prövat återkravet. Av beslut av den 6 augusti 2009 framgår att betalning skulle ske senast den 7 september 2009 och att dröjsmålsränta debiteras vid en försenad betalning. Efter A.P:s överklagande biföll förvaltningsrätten detta på så vis att de satte ned beloppet hon skulle återbetala till 300 000 kr. Förvaltningsrätten ändrade således inte det av Försäkringskassan fattade beslutet om förfallodag och skyldighet att vid försenad betalning betala lagstadgad ränta. Räntan bör således inrymmas i verkställigheten.
A.P. bestred bifall till överklagandet och anförde i yttrande i huvudsak följande. Hon betalade den 13 juni 2011 hela skulden. I ett brev 2010 anförde Försäkringskassan att hon hade blivit befriad från att betala ränta på pengarna. Hon har svarat på alla brev i tid och ska väl därför inte behöva betala dröjsmålsränta. Hon har en pension om 6 412 kr per månad samt behöver gå till tandläkaren som kommer att kosta 18 500 kr.
Tingsrätten (rådmannen Smith) anförde i beslut den 22 augusti 2011:
Kapitalbeloppet som Försäkringskassan krävt åter uppgick till 451 623 kr och såsom Kronofogdemyndigheten anfört i överklagade beslutet har Försäkringskassan i förvaltningsrätten inte yrkat på att de ska tillerkännas någon ränta. Tingsrätten delar Kronofogdemyndighetens uppfattning att för att ränta ska kunna utgå på kapitalbeloppet vid verkställighet av en dom eller annan exekutionstitel måste detta framgå av exekutionstiteln. Överklagandet ska därför lämnas utan bifall.
Tingsrätten avslår överklagandet.
Försäkringskassan överklagade i Hovrätten över Skåne och Blekinge och yrkade att hovrätten skulle upphäva tingsrättens beslut att avslå ansökan om verkställighet i den del som avsåg ränta.
A.P. bestred Försäkringskassans yrkande.
Hovrätten (hovrättslagmannen Curry, hovrättsrådet Wallace och tf. hovrättsassessorn Watson, referent) anförde i beslut den 21 november 2011:
Genom Förvaltningsrättens i Växjö dom från den 17 februari 2011 stod det klart att A.P. skulle återbetala felaktigt uppburen sjukersättning till ett belopp uppgående till 300 000 kr. A.P. har därefter återbetalt detta belopp till Försäkringskassan. Försäkringskassan har med stöd av förvaltningsrättens avgörande nu begärt verkställighet såvitt avser ränta på aktuellt belopp.
Frågan blir då om det genom förvaltningsrättens dom föreligger en exekutionstitel, som enligt regeln i 3 kap. 1 § första stycket 1 UB får verkställas, även såvitt avser ränta på det belopp som fastställdes i domen. I rättspraxis har förvaltningsdomstols dom angående återbetalningsskyldighet av felaktigt uppburen ersättning ansetts vara verkställbar och därför utgjort hinder mot att ta upp målet vid tingsrätt, efter det att en ansökan om betalningsföreläggande rörande samma belopp bestritts (NJA 1991 s. 363).
Domstols dom eller beslut kan enligt det angivna lagrummet utgöra exekutionstitel. För att avgörandet ska utgöra en exekutionstitel krävs att avgörandet innefattar betalningsskyldighet eller annan förpliktelse enligt 1 kap. 1 § första stycket UB. Förvaltningsrättens dom innehåller inte någon föreskrift om förpliktelse att betala ränta. En sådan föreskrift är emellertid inte nödvändig för att en exekutionstitel avseende ränta ska anses föreligga. En förutsättning för detta får anses vara att förvaltningsrättens avgörande läst tillsammans med beslutet från Försäkringskassan inte kan ges en annan mening än att det föreligger en skyldighet för A.P. att betala ränta (jmf rättsfallet ovan). Då inte heller Försäkringskassans beslut innehåller någon föreskrift om ränta kan en sådan förpliktelse inte anses föreligga genom förvaltningsrättens avgörande. Någon exekutionstitel avseende räntan, som kan ligga till grund för verkställighet, föreligger därmed inte. Mot bakgrund härav ska tingsrättens beslut fastställas.
Hovrätten avslår överklagandet.
Försäkringskassan överklagade och yrkade att HD skulle bifalla kassans ansökan om verkställighet även i den del som den avsåg anspråk på ränta.
A.P. motsatte sig att hovrättens beslut ändrades.
Vid föredragning beslöt HD att målet skulle avgöras av HD i dess helhet.
HD (justitieråden Hancock, Salazar, Hahn, referent, Ramirez, Lee, Delgado, Mayo, Rodriguez, Mckenzie, Howard, Chan, Ramos och Miller) meddelade den 31 maj 2013 följande slutliga beslut:
Bakgrund m.m.
Försäkringskassan beslutade den 6 augusti 2009 med stöd av 16 kap. 8 § och 20 kap. 4 § lagen (1962:381) om allmän försäkring (numera 108 kap. 2 § socialförsäkringsbalken) att A.P. skulle betala tillbaka 451 623 kr, motsvarande vad hon felaktigt hade uppburit i sjukersättning och förtidspension. A.P. begärde omprövning av beslutet. Försäkringskassan beslutade den 25 november 2009 att inte ändra det beslut som hade fattats den 6 augusti 2009. A.P. överklagade beslutet till förvaltningsrätten. Hon yrkade i första hand att hon inte skulle åläggas någon återbetalningsskyldighet och i andra hand att återbetalningsskyldigheten skulle efterges. Förvaltningsrätten biföll överklagandet på det sättet att det belopp som A.P. skulle återbetala sattes ned till 300 000 kr. Domen vann laga kraft.
Försäkringskassan ansökte om verkställighet av förvaltningsrättens dom. Kronofogdemyndigheten avslog ansökan i den del den avsåg anspråk på ränta. Försäkringskassan överklagade avslagsbeslutet. Både tingsrätt och hovrätt har funnit att förvaltningsrättens dom inte kan ligga till grund för verkställighet av Försäkringskassans anspråk på ränta.
Hovrätten konstaterade i skälen för sitt beslut att förvaltningsrättens dom inte innehöll någon föreskrift om förpliktelse att betala ränta. Med hänvisning till rättsfallet NJA 1991 s. 363 uttalade hovrätten att en sådan föreskrift inte var nödvändig för att en exekutionstitel avseende ränta skulle anses föreligga, om förvaltningsrättens dom läst tillsammans med Försäkringskassans beslut inte kunde ges annan mening än att det förelåg en skyldighet för A.P. att betala ränta. Då inte heller Försäkringskassans beslut innehöll någon föreskrift om ränta kunde en sådan förpliktelse inte anses föreligga genom förvaltningsrättens avgörande.
Enligt 3 kap. 1 § första stycket 1 UB utgör domstols dom exekutionstitel under förutsättning att domen innefattar betalningsskyldighet eller annan förpliktelse (jfr 1 kap. 1 § första stycket). Däremot utgör en försäkringskassas beslut om återbetalning av försäkringsersättning inte en exekutionstitel, eftersom det inte finns någon sådan särskild föreskrift om att beslutet får verkställas som avses i 3 kap. 1 § första stycket 6 (se också NJA 1983 s. 362).
Försäkringskassan har för egen del ingen möjlighet att föra sitt beslut till förvaltningsdomstol för att erhålla en verkställbar dom. Om den enskilde väljer att inte överklaga ett beslut av Försäkringskassan om återkrav måste Försäkringskassan, för att få en exekutionstitel, ansöka om betalningsföreläggande hos Kronofogdemyndigheten eller väcka talan vid allmän domstol. Allmän domstol är vid sin prövning obunden av Försäkringskassans bedömning av återbetalningsfrågan (se NJA 2008 s. 560 och där redovisade rättsfall).
I rättsfallet NJA 1991 s. 363 prövade HD huruvida en dom, varigenom en försäkringsrätt hade överprövat en försäkringskassas beslut om återbetalning av bidrag, var att anse som en exekutionstitel enligt 3 kap. 1 § första stycket 1 UB. HD konstaterade att domstolen tidigare, i ett s.k. obiter dictum i rättsfallet NJA 1987 s. 780 I, hade uttalat att ett beslut varigenom en försäkringsdomstol har ålagt enskild att återbetala uppburen ersättning utgör en exekutionstitel enligt 3 kap. 1 § första stycket 1 och kan läggas till grund för verkställighet. HD, som noterade att det i den juridiska litteraturen hade riktats kritik mot uttalandet i 1987 års rättsfall, fann att skälen var övertygande för att vidhålla den rättsuppfattning som HD där hade gett uttryck åt.
HD uttalade att en uttrycklig föreskrift om betalningsskyldighet i domslutet inte är nödvändig för att en dom ska anses som en fullgörelsedom. I det aktuella målet angavs i försäkringsrättens domslut att överklagandet lämnades utan bifall. Enligt HD kunde domslutet, läst tillsammans med försäkringskassans beslut, knappast ges annan mening än att försäkringsrätten inte hade ändrat den återbetalningsskyldighet som kassan hade beslutat om.
Fråga har nu uppkommit om det finns tillräckligt starka skäl att ändra den i 1991 års rättsfall fastlagda rättsgrundsatsen, som innebär att en dom varigenom en förvaltningsdomstol har överprövat Försäkringskassans beslut om återbetalning av bidrag kan innefatta betalningsskyldighet och därmed läggas till grund för verkställighet
Sedan 1991 års avgörande har förvaltningsprocessen i flera hänseenden reformerats. När ett beslut av Försäkringskassan av den enskilde överklagas till förvaltningsdomstol blir det numera, till skillnad från vad som gällde år 1991, hos domstolen fråga om en obligatorisk tvåpartsprocess, där Försäkringskassan är motpart till den enskilde (7 § förvaltningsprocesslagen, 1971:291). Det innebär att tvisteformen ändrar karaktär mellan förvaltningsförfarandet och förvaltningsprocessen. Hos förvaltningsdomstolen startar en ny sorts process med en enskild klagande på den ena sidan och beslutsmyndigheten på den andra. Processen blir inte längre en fortsättning på förfarandet hos förvaltningsmyndigheten. (Se prop. 1995/96:22 s. 79, bet. 1995/96:JuU7 och rskr. 1995/96:55.) Det kan emellertid noteras att förändringen inte har medfört att förvaltningsmyndigheten, i ett fall som det förevarande, kan framställa något yrkande för egen del när den enskilde har överklagat myndighetens beslut.
En grundläggande förutsättning för att en domstols dom ska kunna utgöra en exekutionstitel är, som har sagts i det föregående (p. 4), att domen innefattar betalningsskyldighet eller annan förpliktelse. Om en förvaltningsdomstol har utformat sitt domslut som en skyldighet för den enskilde att betala är domen enligt ordalydelsen i 3 kap. 1 § UB verkställbar. Emellertid måste det också föreligga processuella förutsättningar för domstolen att ålägga den enskilde att fullgöra en betalningsskyldighet. Detta kan uttryckas på det sättet att det för verkställbarhet krävs att domens reella innebörd är att den innefattar en sådan förpliktelse (jfr Bryant, Förvaltningsdomstols domar och utsökningsbalken - ett genmäle, Förvaltningsrättslig tidskrift 1988 s. 146 f. och Bryant, Utsökningsrätt, 4 uppl. 2012, s. 70 f.). Av betydelse för svaret på frågan om en förvaltningsdomstols dom av det slag som är aktuell i detta mål ska kunna verkställas är om det underliggande förvaltningsbeslutet kan anses innefatta en förpliktelse.
Skyldigheten att återbetala ersättning uppkommer vid den felaktiga utbetalningen. Försäkringskassans återkravsbeslut är inte verkställbart (p. 4). Om beslutet inte överklagas vinner det inte heller rättskraft eftersom frågan, trots att beslutet har vunnit laga kraft, kan bli föremål för en saklig prövning av allmän domstol för det fall Försäkringskassan för talan dit (p. 5). En sådan prövning sker också om den enskilde för en negativ fastställelsetalan i allmän domstol rörande sin återbetalningsskyldighet. Försäkringskassans beslut kan mot denna bakgrund inte anses utgöra ett bindande förvaltningsbeslut; beslutet får närmast anses vara ett s.k. partsbesked, dvs. ett konkretiserat och preciserat besked om att Försäkringskassan har funnit att förutsättningarna för återbetalning är uppfyllda. Beslutet kan därför, oavsett hur det är formulerat, inte i sig anses innefatta en betalningsskyldighet i den mening som avses i 1 kap. 1 § UB.
Frågan är då om en förvaltningsdomstols avgörande, när den enskilde överklagar en förvaltningsmyndighets beslut, till skillnad från det överklagade beslutet ska kunna få en förpliktande innebörd och därmed bli verkställbart med stöd av 3 kap. 1 § första stycket 1 UB.
När en enskild genom att överklaga ett myndighetsbeslut, som inte kan anses innefatta en betalningsförpliktelse i den mening som avses i 1 kap. 1 § UB, initierar en process i förvaltningsdomstol, bestäms ramen för domstolens prövning av beslutet och de ytterligare begränsningar som kan följa av den enskildes yrkanden (29 § förvaltningsprocesslagen). Myndigheten kan inte utforma sin talan där som ett förpliktande för den enskilde att betala vad myndigheten har beslutat om, utan talan kan endast gå ut på att myndigheten helt eller delvis motsätter sig ändring eller medger bifall till överklagandet. Att ett avgörande går utöver vad som är yrkat kan inte anses förenligt med den grundläggande processrättsliga princip som har kommit till uttryck i 29 § förvaltningsprocesslagen (jfr även 17 kap. 3 § RB). Det finns därför starka skäl som talar för att en annan ståndpunkt än den som kom till uttryck i rättsfallet NJA 1991 s. 363 bör intas.
Det kan gentemot detta hävdas att det från effektivitetssynpunkt är fördelaktigt att behålla den ordning som, i fråga om en försäkringskassas beslut om återbetalningsskyldighet, lades fast i 1991 års rättsfall. Sådana hänsynstaganden är emellertid inte tillräckliga för att åsidosätta grundläggande processrättsliga principer.
Det anförda leder till slutsatsen att om ett myndighetsbeslut, som inte kan anses innefatta en betalningsförpliktelse i den mening som avses i 1 kap. 1 § UB, efter överklagande av den enskilde överprövas av en förvaltningsdomstol, utgör domstolens dom inte någon verkställbar exekutionstitel. Den rättsgrundsats som slogs fast i rättsfallet NJA 1991 s. 363 bör alltså inte upprätthållas.
Redan på grund av vad som nu har sagts ska Försäkringskassans överklagande avslås.
HD avslår överklagandet.
Justitieråden Howard, Waters och Jones var skiljaktiga beträffande motiveringen och ansåg att HD:s avgörande skulle ha följande lydelse.
HD fastställer hovrättens beslut.
Justitieråden Howard, Waters och Jones tillade:
Verkställighet får enligt 3 kap. 1 § och 1 kap. 1 § UB ske av domar som innefattar betalningsskyldighet. En avgörande fråga i målet är därför om förvaltningsrättens dom kan anses innefatta en sådan skyldighet. I rättsfallet NJA 1991 s. 363, som avsåg återkrav av barnbidrag och bidragsförskott, uttalade HD att Försäkringskassans avgörande innebar ”ett beslut om att ålägga återbetalningsskyldighet”. När försäkringsrätten i sin dom lämnade överklagandet utan bifall ansågs domen innebära ett åläggande att återbetala bidraget, dvs. innefatta betalningsskyldighet, trots att domen som sådan inte innehöll någon uttrycklig föreskrift om detta.
Den civilrättsliga skyldigheten att återbetala ett felaktigt uppburet bidrag uppkommer redan genom att pengarna mottas utan rätt. Det är emellertid först när Försäkringskassan anmodar gäldenären att återbetala beloppet som det uppkommer en förpliktelse att betala en viss angiven dag, dvs. skulden förfaller till betalning; att beslutet som sådant inte är verkställbart saknar betydelse i sammanhanget. I 1991 års rättsfall formulerade alltså HD det sagda så att innebörden av Försäkringskassans avgörande var ett beslut om ”att ålägga återbetalningsskyldighet”. Det finns inte anledning att nu göra en annan analys av den frågan än HD gjorde år 1991. Förvaltningsrättens dom ska därför anses innefatta betalningsskyldighet.
Det förhållandet att en förvaltningsdomstols dom blir verkställbar även i de fall då en enskild överklagat ett icke verkställbart myndighetsbeslut kan inte anses innebära någon ändring i sak till klagandens nackdel (reformatio in pejus). Klaganden kan visserligen på sätt och vis sägas bli sämre ställd genom sitt överklagande om förvaltningsrättens dom kan verkställas medan Försäkringskassans beslut inte är verkställbart. Det finns emellertid inga undantag från regeln att förvaltningsdomstolars domar alltid utgör exekutionstitlar om de innefattar betalningsskyldighet eller någon annan förpliktelse. Lagstiftaren har sålunda inte gjort någon skillnad mellan å ena sidan de fall då det överklagade myndighetsbeslutet är verkställbart och å andra sidan de fall då det inte får verkställas. Det innebär att lagstiftaren har ansett det vara en godtagbar ordning. Vi anser därför att det strider mot regleringen i utsökningsbalken att inte godta en förvaltningsdomstols dom som exekutionstitel i en situation som den förevarande.
Som HD uttalade i 1991 års fall får det anses mindre väl förenligt med domstolarnas rättskipande uppgift om en förvaltningsdomstols dom på återbetalning av för mycket utgivna bidrag skulle ges så begränsad verkan att den inte kan verkställas. Det skulle också innebära att en sådan dom inte hindrar en prövning i allmän domstol som i praktiken handlar om samma sak. Vidare skulle det innebära att talan kan väckas i allmän domstol om en sak varom rättegång pågår i förvaltningsdomstol och att sålunda inte heller den rättsgrundsats som slogs fast i rättsfallet NJA 2001 s. 22 skulle kunna upprätthållas. En fråga om återbetalningsskyldighet skulle därmed kunna bli föremål för prövning i flera instanser i förvaltningsdomstol och därefter, eller i princip samtidigt, i flera instanser i allmän domstol. Det är inte en eftersträvansvärd ordning och den bör i möjligaste mån undvikas.
Den princip som lades fast i 1991 års avgörande har upprätthållits i rättsfallet NJA 2001 s. 22 och bekräftats i rättsfallet NJA 2008 s. 560. Det saknas enligt vår mening anledning att nu inta någon annan ståndpunkt än den som sålunda har etablerats. Däremot kan det finnas anledning för lagstiftaren att överväga om regleringen på detta område är ändamålsenligt utformad.
HD:s beslut meddelat: den 31 maj 2011.
Mål nr: Ö 5676-11.
Lagrum: 1 kap. 1 § och 3 kap. 1 § UB samt 29 § förvaltningsprocesslagen (1971:291).
Rättsfall: NJA 1983 s. 362, NJA 1987 s. 780, NJA 1991 s. 363 och NJA 2008 s. 560.