Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern riktar allvarlig kritik mot Luftfartsverket och mot befattningshavare hos verket för brister i handläggningen av en begäran om att få kopior av allmänna handlingar.
Bakgrund
Varje år görs inom Luftfartsverket en kartläggning av hur verkets anställda ser på sitt arbete, på ledarskapet och på den allmänna situationen inom LFV-koncernen. Kartläggningen kallas LFV Dialog. Enkäten utförs av ett konsultföretag som också sammanställer och redovisar resultatet. Redovisningen sker dels i en rapport för hela organisationen, dels i särskilda chefs- och enhetsrapporter. De olika rapporterna redovisas i skilda dokument.
ACL framställde i en skrivelse som inkom till Luftfartsverket den 23 maj 2001 följande begäran.
"Jag begär härmed med stöd av tryckfrihetsförordningens bestämmelser om allmän handling en kopia på sammanställningen av LFV Dialog år 2001, vad gäller den del som sammanställts rörande avdelningen SAOPi (IMC). "
Den 1 juni 2001 skickade chefen för enheten SAOPi (IMC), EC, per e-post ut enhetens s.k. veckoblad till de anställda. I veckobladet angavs bl.a. följande.
"Vårt (SAOPi) Dialogresultat är så intressant att personer utanför Andrade vill ta del av resultatet. ACL vill med stöd av tryckfrihetsförordningen få vårt resultat tillsänt sig."
Den 5 juni 2001 mottog ACL brevledes kopior av en sammanställning av enhetsrapporten för avdelningen SAOPi (IMC).
Anmälningen
ACL har vänt sig till Justitiekanslern och framfört klagomål mot Luftfartsverkets handläggning av hennes framställning om att få ta del av sammanställningen. Hon har framhållit att hennes begäran har omfattat inte bara enhetsrapporten utan även chefsrapporten för avdelningen. Luftfartsverket har därmed handlat i strid med tryckfrihetsförordningens bestämmelser genom att inte lämna ut alla de handlingar som hon begärt. Enligt hennes uppfattning borde de ansvariga vid Luftfartsverket, om de var osäkra, ha kontaktat henne för att klara ut hur framställningen skulle uppfattas. ACL har vidare ifrågasatt om inte Luftfartsverket har varit skyldigt att upplysa henne om att samtliga handlingar inte har lämnats ut och att lämna henne information om hur beslutet att inte lämna ut handlingarna kunde överklagas. ACL har slutligen anfört att spridandet av hennes namn till myndighetens anställda i veckobladet strider mot förbudet att efterforska syftet med en begäran om att få ut en allmän handling.
Luftfartsverket har avgett ett yttrande över anmälningen. När det gäller de påstådda bristerna vid handläggningen av ACL:s begäran har verket anfört följande.
"Chefen för enheten Information och Marktransporter (SAOPi), EC, diskuterade med sin chef om vad som skulle översändas. Med hänsyn till formuleringen i skrivelsen beslutade hon därefter att skicka enhetsrapporten men inte chefsrapporten.
---
Resultatet av LFV Dialog redovisas till LFV av konsultföretaget i olika dokument. ACL:s skriftliga begäran avsåg "den del som sammanställts rörande avdelningen SAOPi (IMC)". Att döma av hennes klagoskrivelse till Justitiekanslern har hon felaktigt utgått från att den enhetsrapport som hon har fått i kopia också skulle ha innehållit vad som redovisas i chefsrapporten.
Mot bakgrund av formuleringen i ACL:s begäran kan EC enligt LFVs bedömning inte klandras för att hon har översänt enhetsrapporten men inte chefsrapporten. Något skäl att lämna fullföljdshänvisning fanns inte. ACL kunde ha underrättat LFV om att hon inte var nöjd med de kopior som översändes."
När det gäller spridandet av uppgifter om ACL i veckobladet har verket angett följande.
"Som chef för enheten Information och Marktransporter (SAOPi) informerar EC varje vecka de anställda inom enheten om aktuella frågor. Det sker genom ett veckoblad som översänds med e-post.
Den 1 juni 2001 informerade hon sålunda om att resultatet av LFV Dialog var spritt inom enheten och inbjöd till grupparbete kring resultatet. Samtidigt berättade hon att ACL hade begärt att få enhetens "resultat tillsänt sig." Det var känt på enheten att någon utomstående hade begärt att få ta del av resultatet. EC kände inte till vem ACL var, men tyckte att det låg i de anställdas intresse att få veta att det var från en privatperson och inte från en tidning som begäran kom. Hon diskuterade återigen saken med sin chef och beslutade sedan att ta med namnet i Veckobladet. Hon skulle ha gjort på samma sätt om begäran hade kommit exempelvis från en tidning.
---
I 2 kap. 14 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen finns ett förbud för myndigheten att efterforska vem det är som begär att få ta del av en allmän handling eller syftet med en sådan begäran. Något lagligt hinder att sprida en uppgift om namnet på en person som har begärt att få ta del av en allmän handling finns inte.
ACL:s begäran var skriftlig och försedd med hennes namn och adress. Enhetsrapporten från LFV Dialog är en sammanställning av de anställdas uppfattning i olika avseenden om verksamheten vid enheten. EC visste inte vem ACL var men menade att det fanns ett intresse för de anställda att få veta att det var en privatperson som hade begärt att få ta del av rapporten. Ingenting tyder på att spridningen - såsom ACL antar - var ett led i att efterforska om hon hade anknytning till någon av de anställda på enheten. Inte heller i detta avseende finns det enligt LFVs bedömning någon grund för att klandra EC."
ACL har fått del av Luftfartsverkets yttrande och har kommit in med ytterligare synpunkter. Hon har därvid bl.a. frågat sig hur Luftfartsverket ansett sig kunna känna till att hon inte varit en av myndighetens många anställda. Något slags efterforskning rörande hennes person måste enligt hennes mening ha skett eftersom slutsatsen dragits att hon varit en privatperson och inte en journalist.
Har Luftfartsverket agerat i strid med tryckfrihetsförordningen genom att endast lämna ut enhetsrapporten?
I 2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen slås fast att den som önskar ta del av en allmän handling har rätt att mot fastställd avgift få en avskrift eller en kopia av handlingen till den del den får lämnas ut.
Den som begär att få ta del av en allmän handling skall precisera sin begäran så att myndigheten får klart för sig vilken eller vilka handlingar det rör sig om. Myndigheten får emellertid inte utan vidare avvisa en begäran om att få ut vagt angivna handlingar, utan är skyldig att i viss utsträckning efterforska om handlingarna finns i dess förvar (se Perez, Offentlighetsprincipen, 6 uppl. s. 124 och 128). Av den serviceskyldighet som gäller för myndigheter enligt 4 § förvaltningslagen (1986:223) anses vidare följa ett "krav på att myndigheten inte bara upplyser sökanden om att han skall lämna sådana uppgifter, att handlingen kan identifieras, utan också med anlitande av sina diarier och register aktivt bistår honom" (se JO 1994/95 s. 571).
När det gäller frågan hur ACL:s begäran borde ha uppfattats kan jag till viss del förstå att framställningen betraktats som i första hand inriktad på enhetsrapporten, särskilt med tanke på att ACL i sin framställning angett att hon önskade kopia av "den del som sammanställts rörande avdelningen".
Det är emellertid ingen tvekan om att hennes begäran ger utrymme även för en annan tolkning, nämligen att den också syftat till att få del av chefsrapporten avseende den aktuella enheten. Att det låg nära till hands att uppfatta framställningen på detta sätt bekräftas också av att det - enligt vad som kommit fram i ärendet - tydligen förekommit en diskussion mellan enhetschefen EC och hennes chef om hur ACL:s begäran skulle uppfattas i detta avseende.
Med tanke på den nyss berörda serviceskyldigheten enligt 4 § förvaltningslagen och mot bakgrund av de syften som ligger bakom rätten att ta del av allmänna handlingar får det enligt min mening anses ha ålegat de personer inom Luftfartsverket som haft att ta ställning till framställningen att antingen genom frågor klara ut vad den avsåg eller - i samband med utlämnandet av enhetsrapporten - upplysa om att ytterligare handlingar med koppling till den aktuella enheten fanns.
De brister i handläggningen hos Luftfartsverket som förekommit genom att så inte skett ger enligt min mening anledning till kritik.
Har ACL:s begäran om att få ta del av sammanställningen behandlats tillräckligt skyndsamt?
ACL har inte i sin framställning hit berört frågan om hennes begäran om att få ta del av sammanställningen behandlats tillräckligt skyndsamt. Jag har emellertid för egen del funnit skäl att även granska den aspekten av Luftfartsverkets handläggning. Bakgrunden härtill är att det tagit cirka två veckor från det att ACL:s begäran kommit in till verket till dess handlingarna lämnats ut.
Av 2 kap. 13 § andra stycket tryckfrihetsförordningen framgår att en begäran om att få en avskrift eller en kopia av en allmän handling skall behandlas skyndsamt. Regeln innebär att en sökande har rätt att få ut handlingar utan dröjsmål. Myndigheten måste dock självfallet få tid på sig för att identifiera och ta fram de handlingar som efterfrågas och för att pröva om handlingen kan lämnas ut enligt tillämpliga sekretessbestämmelser.
Hur långt dröjsmål som kan accepteras för myndighetens prövning kan inte anges med någon exakthet. Hänsyn måste tas bl.a. till mängden av handlingar som efterfrågas och också till att sekretessfrågan ibland kan vara komplicerad. Mer än någon veckas dröjsmål kan emellertid inte accepteras annat än i undantagsfall. När förhållandena ter sig okomplicerade får även en veckas handläggningstid anses väl lång och högst några dagars väntetid bör då accepteras (se bl.a. Justitiekanslerns ärenden 1661-96-30 resp. 2693-96-30, JO 1996/97 s. 441, jfr också Perez, Offentlighetsprincipen, 6 uppl. s. 128 f.).
Av det sagda följer att en handläggningstid om två veckor i ett ärende av så okomplicerat slag som det här varit fråga om måste betraktas som en alltför lång tid. Även på denna punkt finns det således anledning till kritik mot Luftfartsverkets handläggning.
Uppgifterna om ACL i veckobladet
En myndighet får inte på grund av att någon begär att få ta del av en allmän handling efterforska vem han är eller vilket syfte han har med sin begäran i större utsträckning än vad som behövs för att myndigheten skall kunna pröva om hinder föreligger mot att handlingen lämnas ut (2 kap. 14 § tryckfrihetsförordningen).
Stadgandets innebörd är i huvudsak att den som begär att få ut en allmän handling har rätt att vara anonym och inte heller behöver uppge skälet till sin framställning. Undantaget tar sikte på den situationen att myndigheten behöver känna till exempelvis identiteten på den person som begärt att få ut en handling för att kunna avgöra om sekretessreglerna utgör något hinder mot ett utlämnande.
Det bör framhållas att ACL har valt att inte utnyttja den rätt till anonymitet som den aktuella bestämmelsen som huvudregel ger. Hennes namn har således hela tiden varit känt för de personer inom Luftfartsverket som har haft att handlägga hennes begäran.
ACL har emellertid menat att det av de uppgifter som lämnats i veckobladet framgått att någon form av efterforskning kring hennes person måste ha skett. I veckobladet anges nämligen att "personer utanför Andrade vill ta del av resultatet". ACL har därvid ifrågasatt bl.a. hur man inom Luftfartsverket har kunnat känna till att hon inte varit en av myndighetens åtskilliga anställda.
Jag har förståelse för ACL:s frågor med anledning av de uppgifter som återgetts i veckobrevet. Det förhållandet att det i brevet angetts att ACL varit en utomstående privatperson ger upphov till frågan om några efterforskningar rörande ACL förekommit. Det är dock inte uteslutet att EC och hennes chef med hänsyn bl.a. till det sätt som begäran har framställts på - brevledes och med angivande av en privatadress - helt enkelt har antagit att det har rört sig om en begäran från en privatperson. Vad som har framkommit i ärendet ger mot denna bakgrund inte stöd för slutsatsen att någon efterforskning i strid med förbudet i 2 kap. 14 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen har förekommit.
Det finns emellertid anledning att ställa sig frågan om det varit lämpligt att på det sätt som skett sprida ACL:s namn till det relativt betydande antal anställda som arbetat inom den aktuella enheten hos Luftfartsverket. Vid bedömningen av den frågan finns det enligt min mening anledning att fästa stor vikt vid de principer som ligger bakom bestämmelserna om utlämnande av allmänna handlingar i tryckfrihetsförordningen, såsom 2 kap. 14 § tredje stycket. Dessa principer innebär bl.a. att den som begär att få ta del av en allmän handling inte skall behöva skylta med sitt namn och inte heller i övrigt lämna några uppgifter, om det inte behövs för att framställningen skall kunna prövas.
Mot denna bakgrund och med tanke på att något godtagbart skäl för att lämna uppgifter om ACL i veckobrevet inte presenterats från Luftfartsverkets sida framstår åtgärden att sprida uppgifter om ACL och om den begäran som hon gjort som anmärkningsvärd. Det bör i sammanhanget framhållas att den som har begärt att få del av en allmän handling mycket väl kan uppleva det som obehagligt att hans eller hennes namn sprids inom den myndighet som begäran riktats till och att detta i förlängningen kan leda till att personer avstår från att utnyttja sin grundlagsskyddade rätt att med stöd av offentlighetsprincipen få möjlighet till insyn i myndigheternas verksamhet. Och i något fall kan spridandet av en uppgift på det sätt som skett i förevarande fall rent av uppfattas som en form av repressalie mot den som begärt att få ut en handling.
Med hänvisning till det anförda ger det inträffade enligt min mening anledning till allvarlig kritik mot Luftfartsverket och mot de befattningshavare hos verket som ansvarat för uppgifternas spridning i veckobladet.
Avslutande slutsatser
Jag har i det föregående funnit anledning att rikta kritik mot Luftfartsverket och mot befattningshavare inom verket i tre avseenden. Jag anser sålunda att Luftfartsverket borde ha verkat mer aktivt för att få klart för sig hur ACL:s begäran varit avsedd att uppfattas. Jag menar vidare att hennes framställning inte behandlats tillräckligt skyndsamt. Slutligen har jag funnit anledning till allvarlig kritik med anledning av åtgärden att sprida uppgifter om ACL till övrig personal inom enheten. Jag har dock inte funnit skäl att vidta några åtgärder utöver vad som ligger i den uttalade kritiken.