Beslut att anta detaljplan som innehöll förbud mot handel med livsmedel (bifall) / Beslut att anta detaljplan som innehöll förbud mot handel med livsmedel (rättsprövning, avslag)
Not 207. Ansökan av Beck E. om rättsprövning av beslut ang. detaljplan. - Kommunfullmäktige i Stenungsunds kommun beslutade den 29 mars 1993 att anta detaljplan för Stora Höga södra industriområde, Jörlanda socken, i kommunen. - Sedan kommunfullmäktiges beslut överklagats beslutade Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län den 29 juni 1993 att avslå överklagandet. - Lars-Johan E. överklagade länsstyrelsens beslut. Han vidhöll därvid i huvudsak de invändningar mot planen han tidigare framfört och pekade särskilt på de konflikter planen medförde i och med närheten till den animalieproduktion han bedrev på sin fastighet. Planen gav inte heller någon lösning på hur dagvattnet från planområdet skulle tas om hand. Dagvattnet kunde medföra risk för föroreningar och erosion på hans fastighet. - Boverket yttrade sig i ärendet den 6 april 1995 efter att ha hört Jordbruksverket. Graham E., kommunen m.fl. kom därefter in med skrivelser. Kommunen anförde bl.a. att en etablering av livsmedelshandel på det aktuella området inte var ekonomiskt möjlig. Kommunen hade emellertid medgivit att detaljplanebestämmelserna skulle ändras så att förbudet mot livsmedelshandel togs bort. Lars-Johan E. motsatte sig en sådan ändring. -Regeringen (Inrikesdepartementet, 1996-11-21): Regeringen finner att förutsättningar saknas att mot Beck Henderson bestridande upphäva bestämmelsen om förbud mot livsmedelshandel på det sätt kommunen medgivit. - Regeringen konstaterar att Jordbruksverket anser att jordbruksmarken inom planområdet inte är av den karaktären att det är ett allmänt intresse att bevara den för produktionsändamål. Jordbruksverket och Boverket gör vidare den bedömningen att planen inte medför så allvarliga olägenheter för Beck E. att planen av det skälet inte skulle kunna godtas med gårdens nuvarande driftsinriktning. Regeringen finner inte skäl till annan bedömning i denna del. - Vad gäller frågan om dagvatten och vattenföroreningar från planområdet framgår av samrådsredogörelsen och utställningsutlåtandet att ytvattnet förutsätts avledas till havet när så behövs med hänsyn till Anråseåns vattenkvalitet. I planen finns dessutom en bestämmelse som anger att dagvattnet skall tas om hand lokalt inom industrikvarteren. Med hänsyn härtill finner regeringen att planen bör kunna godtas även i den del den rör frågor om dagvatten från planområdet. - Regeringen finner inte heller att Beck E:s övriga invändningar utgör tillräckliga skäl att upphäva beslutet att anta planen. Överklagandet bör därför avslås. - Regeringen avslår överklagandet. - Stanley E. ansökte om rättsprövning av regeringens beslut och yrkade att det skulle upphävas. Han anförde i huvudsak följande. Kommunens beslut att i detaljplanen infoga ett förbud mot livsmedelsförsäljning står i strid med 5 kap. 7 § andra stycket plan- och bygglagen (1987:10), PBL. Boverket har i sitt yttrande den 6 april 1995 dragit den slutsatsen, att bestämmelsen saknar verkan eftersom detaljplanens reglering med förbud mot livsmedelshandel strider mot vad PBL lämnar kommunen utrymme att reglera. Grunderna för denna ståndpunkt har dock inte redovisats. Av den i grundlag förankrade legalitetsprincipen följer, att den detaljplan kommunen antar skall rymmas inom PBL:s ram. Skulle en planbestämmelse i något avseende överskrida denna ram, medför emellertid inte detta med automatik att bestämmelsen därmed skulle sakna rättsverkan. Så torde endast vara fallet om planbestämmelsen avser ett förhållande som ligger helt utanför kommunens behörighet att lämna föreskrifter om. Skulle en kommun, såsom nu är fallet, inom ramen för sin behörighet jämlikt 5 kap. 7 § PBL anta en planbestämmelse som hämmar fri konkurrens, kan detta rimligen inte få till följd att bestämmelsen, efter planens lagakraftvinnande, saknar rättsverkan. Regeringens beslut att avslå överklagandet innebär att regeringen vid sin prövning accepterat en planbestämmelse som uppenbart står i strid med lagen. Därmed har regeringen överträtt legalitetsprincipen, vilket utgör grund för att upphäva beslutet. - Skulle Regeringsrätten finna att nämnda planbestämmelse inte är bindande bör regeringens beslut ändå upphävas. I kommunens översiktsplan sägs att områdena kring industriområdet är sådana att betydande naturvärden och en god landskapsbild är beroende av att jordbruket kan hållas vid liv. Skulle åtgärden att förbjuda livsmedelsförsäljning för att i viss mån förekomma framtida konflikter mellan jordbruket och den planerade näringsverksamheten vara verkningslös, har beslutet att anta planen inte skett i överensstämmelse med 2 kap. 1 § PBL, eftersom det i översiktsplanen utpekade allmänna intresset inte blivit beaktat. Vidare saknades vid regeringens beslut utredning beträffande planens påverkan på enskilda intressen, då planen öppnade möjlighet för verksamhet som är oförenlig med djurhållningen inom området. På grund härav strider regeringens beslut även mot 1 kap. 5 § PBL. Kommunen har dock inte varit omedveten om de långtgående konsekvenser detaljplanen får för jordbruksrörelsen. Kommunen har tvärtom ansett följderna vara så allvarliga att utfästelse lämnats att inlösa hela fastigheten. - Regeringen avgav yttrande. - Regeringsrätten (1998-10-23,Werner, Sparks, Jordan, Lozano, Rivera): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut (rättsprövningslagen) framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angivit eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågor om beslutet strider mot kravet på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är utformade så att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och s. 234). Om Regeringsrätten finner att förvaltningsbeslutet strider mot någon rättsregel och det inte är uppenbart att felet saknar betydelse för avgörandet, skall Regeringsrätten enligt 5 § rättsprövningslagen upphäva beslutet och, om det behövs, återförvisa ärendet till den myndighet som meddelat beslutet. I annat fall står beslutet fast. - I anslutning till den ifrågavarande detaljplanen har antagits planbestämmelser med avseende på användning av viss kvartersmark. Därvid har såsom tillåten användning angetts bl.a. "Detaljhandel med skrymmande varor, ej livsmedel". Dessa bestämmelser, som således reglerar för vilka ändamål byggnader på kvartersmarken får användas, betyder att åtskillnad gjorts mellan utnyttjande för detaljhandel inom livsmedelsbranschen och sådan handel inom andra branscher. Specialregler av detta slag måste anses oförenliga med det enligt 5 kap. 7 § andra stycket PBL i lagrummets lydelse under perioden den 1 april 1992 - den 31 december 1996 gällande kravet att bestämmelser om byggnaders användning inte får utformas så att effektiv konkurrens motverkas. Kommunfullmäktiges den 29 mars 1993 fattade beslut att anta detaljplanen har följaktligen i berört avseende stått i strid med lag. Detsamma får anses gälla regeringens beslut den 21 november 1996 att avslå Beck E:s överklagande i ärendet. Den omständigheten att Beck E., som grundade sin talan hos regeringen om detaljplanens upphävande på andra skäl, motsatte sig att regeringen i enlighet med vad kommunen föreslagit skulle ändra planbestämmelserna så att förbudet mot livsmedelshandel slopades föranleder inte annan slutsats. - Eftersom det klandrade beslutet således strider mot en rättsregel som nu åberopas av Beck E. och det - även med beaktande av att PBL sedermera ändrats i aktuellt hänseende - inte kan anses uppenbart att felet saknat betydelse för avgörandet finner Regeringsrätten att beslutet skall upphävas. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten upphäver regeringens beslut och återförvisar ärendet angående detaljplanen för Stora Höga södra industriområde till regeringen för ny behandling. (fd II 1998-09-30, Vennersten)