Ekonomisk säkerhet ----- För ett täkttillstånd har en ekonomisk säkerhet som gäller i två år efter tillståndstidens utgång ansetts betryggande.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Ombud: S.S. och H.L.
Miljööverdomstolen ändrar miljödomstolens domslut på så sätt att den ställda säkerheten ska gälla två år efter det att tillståndstiden har löpt ut.
Länsstyrelsen i Jönköpings län har yrkat att Miljööverdomstolen ändrar miljödomstolens dom så att Svevia AB ska ställa ekonomisk säkerhet i form av en bankgaranti utan tidsbegränsning. Bankgarantin kan dock förses med en klausul som medger banken rätt att efter tillståndstiden löpt ut säga upp sitt åtagande med tre års uppsägningstid. I andra hand har länsstyrelsen yrkat att Miljööverdomstolen ska bestämma att Svevia AB ska ställa en ekonomisk säkerhet i form av en bankgaranti som gäller i minst tre år efter tillståndstidens utgång.
Svevia AB har bestritt ändring av miljödomstolens dom.
Länsstyrelsen har sammanfattningsvis anfört följande. Miljödomstolens dom strider mot bestämmelsen i 16 kap. 3 § miljöbalken. Den säkerhet som miljödomstolen föreskrivit är inte betryggande för sitt ändamål. Säkerhetens syfte är att länsstyrelsen ska ha de ekonomiska medel som krävs för att genomföra efterbehandling av verksamhetsområdet för det fall verksamhetsutövaren själv är förhindrad att utföra densamma. Enligt villkor 22 ska täkten efterbehandlas inom tillståndstiden. Detta innebär att en bedömning av om bolaget uppfyllt sina skyldigheter först kan göras efter denna tid. Om efterbehandlingen inte är utförd måste länsstyrelsen förelägga verksamhetsutövaren att efterbehandla området inom skälig tid. Detta beslut kan i sin tur överklagas och resultera i en utdragen rättsprocess. Först därefter kan det komma ifråga att ta den ekonomiska säkerheten i bruk. Miljödomstolens dom innebär att säkerheten slutar att gälla när den med största sannolikhet kan komma att behövas användas. Att hänvisa till villkor 22 är korrekt i de fall då verksamhetsutövaren sköter sig, men i dessa fall blir inte säkerheten aktuell. När tillståndstiden går ut den 31 december år 2024 kommer med all sannolikhet marken att vara snötäckt, vilket försvårar en bedömning av efterbehandlingen.
Svevia har anfört bland annat följande. Huvuddelen av övriga länsstyrelser godtar tidsbegränsad bankgaranti. Den säkerhet som länsstyrelsen kräver är en väsentligt dyrare form av säkerhet än nödvändigt vilket strider mot 2 kap. 7 § miljöbalken. Särskilt med den ekonomiska turbulens som rått de senaste åren är bankerna i dagens läge synnerligen restriktiva med att utfärda säkerheter på obegränsad tid. Länsstyrelsens roll är att bevaka och bedöma säkerheter som kan variera över tid. En tidsbegränsning gör ingen skillnad därvidlag. Efterbehandlingen av täkten ska ske successivt. Tillståndshavaren är skyldig att vid vart tillfälle följa villkor 21 i tillståndet. Sköter länsstyrelsen sin tillsyn kommer hela området inte att behöva efterbehandlas sista dagen för tillståndet. Skulle mot förmodan någon mindre åtgärd kvarstå då finns ändå ett helt år kvar innan säkerheten löper ut. Om täkttillsynen överlåts till kommunen får länsstyrelsen hantera det i särskild ordning med tillsynsvägledning.
Länsstyrelsen har i anledning av Svevias svaromål yttrat i huvudsak följande. Även om verksamhetsutövaren är väldigt ambitiös är länsstyrelsens erfarenhet att större delen av efterbehandlingen sker i slutfasen av tillståndstiden. Sker en successiv efterbehandling kommer detta att kunna leda till att säkerhetens storlek kan sänkas efter omprövning av miljöprövningsdelegationen. En nytta med säkerheten är således att den fungerar som ett medel för att höja verksamhetsutövarnas vilja att efterbehandla. Det är inte ovanligt att fördröjning i efterbehandlingen uppstår genom att verksamhetsutövaren meddelar att det kommer att begäras nytt tillstånd på samma plats. Detta medför normalt att tillsynsmyndigheten avvaktar att utfärda föreläggande om efterbehandling. Vid problem kan tillsynsmyndigheten begära att en ny säkerhet ska ställas. Detta leder dock i praktiken till problem eftersom det inte finns någon bank som kan tänka sig att ställa en ny säkerhet om bolaget har ekonomiska problem. - Om den ekonomiska säkerheten ändå tidsbegränsas bör den gälla längre tid än endast ett år efter att tillståndstiden gått ut.
Den fråga som Miljööverdomstolen har att pröva är om den ekonomiska säkerheten som Clark ska ställa ska vara tidsbegränsad och i så fall hur lång giltighet den bör ha.
Den ekonomiska säkerheten ska vara betryggande för sitt ändamål och kunna tas i anspråk om en verksamhetsutövare hamnar i ekonomiskt trångmål och inte har eller endast delvis har efterbehandlat täktområdet. Om efterbehandling inte skett på ett sätt som är tillfredsställande och tiden för tillståndet gått ut måste det, som länsstyrelsen anfört, finnas en viss tid under vilken förhållandena kan rättas till. I detta fall gäller enligt villkor 21 och 22 i tillståndet att Svevia ska efterbehandla området successivt och slutföra efterbehandlingen inom tillståndstiden. Om Clark inte skulle följa villkoren har tillsynsmyndigheten möjlighet att vidta olika åtgärder för att få till stånd efterbehandling. En möjlighet är, som länsstyrelsen själv påpekat, att enligt 26 kap. 9 § miljöbalken förelägga tillståndshavaren att följa villkoren. Föreläggandena kan förenas med vite. Tillsynsmyndigheten kan också enligt 26 kap. 18 § miljöbalken besluta om rättelse på tillståndshavarens bekostnad. Tillståndet kan också omprövas. Miljöbalken innehåller således bestämmelser som ger tillsynsmyndigheten verktyg för att se till att villkoren uppfylls.
Även om tillsynsmyndigheten har en noggrann uppföljning av att bolaget följer villkoren om efterbehandling och utfärdar föreläggande om åtgärder så snart det förekommer anledning till det kan efterbehandlingen komma att försenas, bl.a. på grund av att verksamhetsutövaren fått ekonomiska problem. Säkerheten bör därför gälla även efter tillståndstidens utgång. Det är dock inte rimligt att kräva en ekonomisk säkerhet som gäller utan tidsbegränsning. En begränsning av säkerheten till ett år kan dock i vissa fall vara för kort. Enligt Miljööverdomstolens bedömning får en ekonomisk säkerhet för täktverksamheten som är gällande i två år efter tillståndstidens utgång anses vara betryggande. Miljödomstolens dom ska därför ändras i enlighet med detta.
Domen får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättsrådet Reed, miljörådet Marquez samt hovrättsråden Norton, referent, och Johnson. Enhälligt.
Föredragande har varit Allen.
Miljödomstolen ändrar det överklagade beslutet endast på så sätt att den ställda säkerheten ska vara tidsbegränsad och gälla ett (1) år efter det att tillståndstiden har löpt ut.
Länsstyrelsen i Jönköpings län meddelade i beslut den 5 juni 2001, dnr 233-9561-00, Vägverket Produktion tillstånd till täktverksamhet på fastigheten
X 1:6 i Gnosjö kommun. Något krav på ställande av säkerhet föreskrevs inte i tillståndet. Från den 1 januari 2009 bedrivs verksamheten istället av Svevia AB, sedan riksdagen beslutat att Vägverket Produktion skulle bolagiseras och inte längre ses som en del av myndigheten Vägverket.
Miljöprövningsdelegationen vid Länsstyrelsen i Jönköpings län fastställde i det nu överklagade beslutet att Svevia AB ska ställa säkerhet i form av en icke tidsbegränsad bankgaranti uppgående till 310 000 kronor för uppfyllandet av de villkor som föreskrivits i nämnda tillstånd. Bolaget får ta tillståndet i anspråk först sedan ekonomisk säkerhet ställts och denna godkänts av länsstyrelsen.
YRKANDEN M.M.
Svevia AB (fortsättningsvis Svevia) överklagar länsstyrelsens beslut och yrkar i första hand att bolaget inte ska behöva ställa säkerhet och i andra hand att säkerheten ska bestå av en tidsbegränsad garanti från bank eller annat kreditinstitut som är giltig högst ett år efter att tillståndstiden har löpt ut. Bolaget anför i huvudsak följande.
Det saknas helt bestämmelser i miljöbalken som innebär att länsstyrelsen måste ”godkänna” överlåtelser av täkttillstånd. Den administrativa bestämmelsen i 32 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (1998:899) torde reglera de mer praktiska skyldigheter som åvilar en verksamhetsutövare, t.ex. vad gäller miljörapport, produktionsuppgift och dylikt.
Huvudsyftet med att ställa säkerhet enligt miljöbalken är att skydda samhället, dvs. skattebetalarna, från risken att behöva stå kostnaden för efterbehandling i situationer där det ansvariga bolaget gått i konkurs eller av annan anledning inte kan fullgöra sina åtaganden. Staten anses inte kunna gå i konkurs, vilket utgör skälet till att staten och dess verksamhet är undantagen från kravet på ställande av ekonomisk säkerhet enligt 16 kap. 3 § miljöbalken. Det faktum att bolaget under statlig regi bedriver verksamheten får anses vara en sådan garanti att säkerheten för framtida efterbehandlingskostnader kan anses vara betryggande. Svevia är ett helägt statligt bolag knutet direkt till Näringsdepartementet. Det finns inga planer på att sälja ut verksamheten. Om så skulle ske och ägarförhållandena förändras kan länsstyrelsen begära att säkerhet ställs för täkttillstånd som överförts till Svevia. Detta bl.a. med hänvisning till att säkerhet kan ställas successivt. Ett villkor om säkerhet kan vidare enligt 24 kap. 12 § första stycket ändras eller upphävas. Detta gör det möjligt för tillståndsmyndigheten att då pröva justering av säkerheter genom att ändra eller upphäva villkor i ett meddelat tillstånd för en verksamhet. I motsats till länsstyrelsens uppfattning om betryggande säkerhet får det anses som om staten vid tidigare verksamhet som bedrivits i bolagsform och som har genererat efterbehandlingsbehov, tagit ett mycket stort ansvar. Detta har gjorts trots avsaknaden av något utställande av ekonomiska säkerheter. Staten har historiskt sett även tillsett att ansvaret omfattar statliga bolag vars verksamhet inte ens längre existerar men som genererat ett efterbehandlingsbehov, t.ex. Statens oljelager. Svevia bör således, i likhet med Vägverket Produktion, undantas från kravet på ställande av säkerhet.
Täkter bör prövas enligt samma bestämmelser som andra miljöfarliga verksamheter. Detta var det huvudsakliga skälet till att bestämmelserna om prövningen av täkter flyttades från 12 kap. till 9 kap.miljöbalken. Av förarbetena (prop. 2004/05:129, s. 75) framgår dock att de skillnader som föreligger mellan täkter och andra miljöfarliga verksamheter behandlas i de särregler som motiveras av täktverksamhet. I motsats till andra miljöfarliga verksamheter begränsas täktverksamhet som regel alltid i tid. Icke tidsbegränsade säkerheter får därför anses vara förbehållna miljöfarliga verksamheter utan tillståndsbegränsning. För den aktuella täktverksamheten får det istället anses rimligt att ställd säkerhet i form av garanti från bank eller annat kreditinstitut täcker tillståndstidens längd samt ytterligare tid för eventuella mindre efterbehandlingsåtgärder som av någon anledning skulle kunna kvarstå. Det kan inte anses motiverat att begära att bank eller kreditinstitut ska ställa säkerheter på obegränsad tid när tillståndet för verksamheten begränsats i tid. Av villkor 18 i gällande täkttillstånd framgår vidare att efterbehandlingen ska slutföras inom tillståndstiden, vilket får antas vara av sådan tvingande karaktär att efterbehandlingsåtgärder inte utan villkorsändring kan förutsättas få ske efter det att tillståndstiden har löpt ut. Motiv för icke tidsbegränsad säkerhet saknas därmed. Erfarenhetsmässigt är det svårt att få banker och kreditinstitut att ställa ut garantier på en icke överblickbar tid. Att då fordra en icke tidsbegränsad säkerhet får anses som ett alltför långtgående krav på verksamhetsutövaren.
Länsstyrelsen yrkar i första hand att överklagandet ska lämnas utan bifall och i andra hand att säkerheten ska bestå av en bankgaranti som är giltig tre år efter det att tillståndstiden har löpt ut. Länsstyrelsen anför i huvudsak följande.
Enligt 9 kap. 6 a § miljöbalken ska alla verksamhetsutövare som innehar täkttillstånd ställa säkerhet, undantaget staten, kommuner, landsting och kommunförbund. Något utrymme för att göra en bedömning av täktinnehavarens förmåga att bekosta en efterbehandling föreligger inte. Avgörande för huruvida Svevia ska ställa säkerhet är om ett statligt ägt aktiebolag kan likställas med staten. Ett aktiebolag utgör en juridisk person som inte kan likställas med staten, oavsett vem som är ägare.
Det kan förekomma skiljaktigheter mellan tillsynsmyndigheten, verksamhetsutövaren, markägaren etc. beträffande tolkningen av hur efterbehandlingen ska ske eller andra oförutsedda händelser som kan föranleda att avgörandet om efterbehandling kan dra ut på tiden. Säkerheter i samband med täktverksamhet syftar till att skydda samhället, dvs. skattebetalarna, från att behöva stå kostnaden för efterbehandling i situationer där den ansvariga verksamhetsutövaren försatts i konkurs eller av någon annan anledning inte kan fullfölja sina skyldigheter. Kravet på en icke tidsbegränsad säkerhet överensstämmer med detta syfte.
Parterna har yttrat sig över det som har tillförts målet.
För tillstånd till täktverksamhet gäller i enlighet med 9 kap. 6 a § miljöbalken ett absolut krav på att verksamhetsutövaren ska ställa ekonomisk säkerhet, till skillnad från andra miljöfarliga verksamheter, där frågan om säkerhet ska bedömas enligt 16 kap. 3 § miljöbalken. Staten, kommuner, landsting och kommunförbund är emellertid undantagna enligt båda bestämmelserna.
Den aktuella täktverksamheten har varit undantagen från kravet på ställande av säkerhet, eftersom staten genom Vägverket Produktion tidigare har varit verksamhetsutövare. Frågan om säkerhet har aktualiserats genom att verksamheten numera bedrivs av Svevia AB, vilket är ett av staten helägt aktiebolag. Oberoende av anledningen till överlåtelsen av tillståndet samt de rådande ägarförhållandena utgör bolaget en självständig juridisk person och omfattas således inte av det undantag som gäller för staten. Länsstyrelsen har därför haft fog för att kräva att Svevia AB ska ställa ekonomisk säkerhet innan täkttillståndet får tas i anspråk.
Länsstyrelsen har medgett att den föreskrivna icke tidsbegränsade säkerheten kan ändras till att vara tidsbegränsad, men att den bör gälla längre än vad bolaget har yrkat. Säkerheten syftar i huvudsak till att täcka kostnaderna för efterbehandling av täktområdet. Med hänsyn till det som har föreskrivits i villkor 18 i täkttillståndet bör en säkerhet som gäller ett år efter det att tillståndstiden har löpt ut tillgodose detta syfte. Det överklagade beslutet ska således ändras på sätt som framgår av domslutet.
Överklagande senast den 16 september 2009.
I avgörandet har deltagit rådmannen Weiss, ordförande, och miljörådet Jones. Målet har handlagts av beredningsjuristen Rosario.