Dom den 19 maj 2017 i mål 3967-16
Bakgrund
Myndighetsnämnden i Simrishamns kommun beslutade i januari 2015 att meddela negativt förhandsbesked avseende nybyggnad av ett enbostadshus på fastigheten Hjälmaröd 1:21. I beslutet angavs att fastigheten ligger utom detaljplanerat område och utom sammanhållen bebyggelse samt att den västra delen av fastigheten är bebyggd med ett äldre bostadshus med tillhörande gårdsbyggnader. Vidare angavs att fastigheten ligger inom område som är av riksintresse för bl.a. friluftslivet, kusten och totalförsvaret. Efter en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen bedömdes den planerade bebyggelsen inte vara lämplig för ändamålet från allmän synpunkt och inte ta tillräcklig hänsyn till intresset av en god helhetsverkan och god hushållning.
I den tjänsteskrivelse som var en del av nämndens beslutsunderlag angavs att på grund av Ravlunda skjutfält var den plats där bostadshuset skulle placeras utsatt för en bullernivå om 90 decibel och att byggnationen därför riskerade att påtagligt skada riksintresset för försvarets militära del.
R.H. överklagade beslutet till Länsstyrelsen i Skåne län och anförde att hans ansökan uppfyllde alla kommunens och Försvarsmaktens krav. Länsstyrelsen fann att de allmänna intressena vägde tyngre än det enskilda intresset av att bygga på platsen och avslog överklagandet. Länsstyrelsen hänvisade bl.a. till riksintressen, gällande och ny översiktsplan samt särskilt till risken för bullerstörningar från Ravlunda skjutfält och därmed förknippade risker för begränsningar av verksamheten på skjutfältet.
R.H. överklagade beslutet till Växjö tingsrätt, mark- och miljö-domstolen, som överlämnade ärendet till regeringen för prövning.
Regeringen fann att det planerade bostadshuset inte kunde anses utgöra en del av en sammanhållen bebyggelse och att det inte heller var fråga om en ersättningsbyggnad för ett befintligt bostadshus. Vidare bedömdes att ett nytt enbostadshus i enlighet med ansökan inte kunde anses lämpligt med hänsyn till de bullerstörningar som verksamheten vid närliggande Ravlunda övnings- och skjutfält kunde ge upphov till. Ett permanentboende på platsen skulle kunna medföra krav på begränsningar av den militära verksamheten och på sikt påtagligt försvåra nyttjandet av övnings- och skjutfältet. Det allmänna intresset hade sådan tyngd att det enskilda intresset av att få utföra den sökta åtgärden borde stå tillbaka. Regeringen avslog därför överklagandet.
Yrkanden m.m.
R.H.             ansöker om rättsprövning av regeringens beslut och anför bl.a. följande. Byggnaden ligger med god marginal inom det område där nybyggnation numera tillåts med hänsyn till bullerintervallen från Ravlunda skjutfält. Hans ansökan om förhandsbesked för nybyggnation mitt inne i Hjälmaröds by uppfyller lagens definition av sammanhållen bebyggelse. Vidare uppfylls också de villkor som uppställs i den byggpolicy som Simrishamns kommun och Försvarsmakten har upprättat tillsammans. Andra har beviljats bygglov i byn trots närheten till Ravlunda skjutfält utan protester från Försvarsmakten. Regeringens beslut vilar på oriktig grund.
Rättslig reglering m.m.
Av 1 § lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut framgår att en enskild får ansöka om rättsprövning av sådana beslut av regeringen som innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.
Enligt 7 § ska Högsta förvaltningsdomstolen upphäva regeringens beslut om det strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett eller som klart framgår av omständigheterna. Detta gäller dock inte om det är uppenbart att felet saknar betydelse för avgörandet.
Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att det föreligger en viss handlingsfrihet vid beslutsfattandet, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (jfr prop. 1987/88:69 s. 23–25 och 234).
Om den som avser att vidta en bygglovspliktig åtgärd begär det, ska byggnadsnämnden enligt 9 kap. 17 § plan- och bygglagen (2010:900), PBL, ge ett förhandsbesked i fråga om åtgärden kan tillåtas på den avsedda platsen.
Enligt 2 kap. 2 § PBL ska prövningen i ärenden om bygglov eller förhandsbesked syfta till att mark- och vattenområden används för det eller de ändamål som områdena är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov. Vid prövningen ska bl.a. bestämmelserna i 3 kap.miljöbalken tillämpas.
I 2 kap. 5 § PBL anges att bebyggelse ska lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till bl.a. människors hälsa och möjligheterna att förebygga bullerstörningar.
Vid prövningen av frågor enligt lagen ska enligt 2 kap. 1 § PBL hänsyn tas till både allmänna och enskilda intressen.
Enligt 3 kap. 9 § andra stycket miljöbalken ska områden som är av riksintresse på grund av att de behövs för totalförsvarets anläggningar skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av anläggningarna. Enligt 10 § ska, om ett område är av riksintresse för flera oförenliga ändamål och området behövs för en anläggning för totalförsvaret, försvarsintresset ges företräde.
De i målet aktuella bestämmelserna reglerar bl.a. hur intresseavvägningen mellan det allmänna och det enskilda intresset ska göras. Vad beträffar riksintresset för totalförsvaret lämnar reglerna ett mycket litet utrymme för hänsyn till andra intressen, se HFD 2014 not. 42 och HFD 2014 not. 43.
Platsen för den byggnad som sökanden avser att uppföra ligger inom ett markområde i närheten av Ravlunda övnings- och skjutfält som Försvarsmakten utpekat som ett område av riksintresse för totalförsvaret.
Mot den nu angivna bakgrunden finner Högsta förvaltningsdomstolen att regeringen i sin avvägning har hållit sig inom det bedömningsutrymme som de berörda reglerna innefattar. I målet har inte kommit fram att regeringen vid beslutsfattandet skulle ha felbedömt fakta eller att det vid handläggningen har förekommit något fel som kan ha påverkat utgången i ärendet. Högsta förvaltningsdomstolen kan inte heller finna att det av omständigheterna klart framgår att regeringens beslut strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut ska därför stå fast.
Högsta förvaltningsdomstolen förklarar att regeringens beslut ska stå fast.
I avgörandet deltog justitieråden                 Martinez, Watkins, Ståhl, Joyce             och                 Porter.             Föredragande var justitiesekreteraren Lopez.
Regeringen      
           (Näringsdepartementet 2016-05-04):
Regeringen konstaterar att Hjälmaröd 1:21 är belägen inom ett område i närheten av Ravlunda övnings- och skjutfält som utpekats som riksintresse för totalförsvaret och inom bullerintervallet 90 – 95 dB.
Begreppet Sammanhållen bebyggelse ska enligt 1 kap. 4 § PBL definieras som bebyggelse på tomter som gränsar till varandra eller skiljs åt endast av en väg, gata eller parkmark. Av det kartmaterial, som R.H. har bifogat sina skrivelser, framgår att det planerade bostadshuset avses uppföras inom ett obebyggt område ca 150 meter från närmaste bostadshus. Regeringen finner inte att det kan anses utgöra sammanhållen bebyggelse. Regeringen finner inte heller att det av ansökan om förhandsbesked framgår att det är fråga om en ersättningsbyggnad för befintligt bostadshus på Hjälmaröd 1:21. Sökt åtgärd innebär därför enligt regeringens mening ett utökat boende i området.
Enligt regeringens mening kan uppförandet av ett nytt enbostadshus i enlighet med ansökan i ärendet inte anses lämpligt med hänsyn till de bullerstörningar som verksamheten vid övnings- och skjutfältet kan ge upphov till. Sökt åtgärd syftar till ett permanentboende vilket skulle kunna komma att medföra krav på begränsningar av den militära verksamheten och på sikt påtagligt försvåra utnyttjandet av övnings- och skjutfältet.
Regeringen finner mot denna bakgrund att starka allmänna intressen talar mot att tillåta den sökta åtgärden. Vid prövningen ska emellertid både allmänna och enskilda intressen beaktas. Vid en sådan prövning finner regeringen att det allmänna intresset har sådan tyngd att R.H:s enskilda intresse av att få utföra sökt åtgärd bör stå tillbaka. Vad R.H. har anfört bl.a. om Försvarsmaktens tidigare godkända bygglov i området utgör inte skäl till annat ställningstagande. Regeringen finner inte heller att vad R.H. har anfört i övrigt utgör skäl att ändra länsstyrelsens beslut. Överklagandet bör därför avslås. – Regeringen avslår överklagandet.