Prövotidsredovisning i tillståndsärende enligt miljöskyddslagen----- Miljööverdomstolen fann att lakvattnet från en avfallsdeponi skulle behandlas i en lokal reningsanläggning eftersom detta innebar klart bättre förutsättningar för en effektiv rening jämfört med att leda vattnet till det kommunala reningsverket. Behandlingsmetoderna kunde anpassas till lakvattnets specifika innehåll och föroreningsgrad och någon utspädning av lakvattnet skulle inte komma att ske.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Prövotidsredovisning föreskriven i Koncessionsnämndens beslut 1993-12-20, nr 127/93, om ansökan om tillstånd till behandling och deponering av avfall inom Lilla Nyby avfallsupplag i Eskilstuna kommun, Södermanlands län
Miljööverdomstolen ändrar miljödomstolens dom endast på så sätt att i stället för första meningen i punkten A. 1., punkten A. 3. och andra meningen i punkten B. i domslutet skall följande gälla.
A. 1. Det lakvatten som uppkommer inom anläggningen skall från och med den 1 september 2001 behandlas lokalt i en reningsanläggning.
A. 3. Förslag till kontrollprogram avseende lakvattnet skall ges in till tillsynsmyndigheten senast den 1 augusti 2001.
B. Bolaget skall senast den 1 januari 2004 till miljödomstolen redovisa följande.
Eskilstuna Energi & Miljö Aktiebolag (bolaget) har i första hand yrkat att Miljööverdomstolen med upphävande av miljödomstolens dom föreskriver att det lakvatten som uppkommer inom bolagets anläggning även i fortsättningen skall ledas till det kommunala avloppsreningsverket för behandling. Bolaget har i andra hand yrkat att Miljööverdomstolen med ändring av domen förordnar att en lokal reningsanläggning skall tas i drift ett år efter lagakraftvunnen dom.
Miljööverdomstolen har avgjort målet utan huvudförhandling med stöd av 23 kap. 6 § första stycket första meningen miljöbalken.
Motiven för att behandla lakvattnet i en lokal reningsanläggning har försvagats av främst två skäl. För det första gäller genom Lantbrukarnas Riksförbunds beslut i oktober 1999 inte längre den så kallade slamöverenskommelsen som innebar att slam från avloppsreningsverk kunde spridas på åkermark. En förutsättning för att få sprida slammet var att inte något lakvatten från deponi togs emot i reningsverket. Det finns nu inte något ekonomiskt motiv för att inte leda lakvattnet till det kommunala avloppsreningsverket (Ekeby reningsverk). För att finna ett annat användningsområde för avloppsslammet planerar bolaget, som också äger Ekeby reningsverk, att uppföra en anläggning för torkning och förbränning av slammet.
Det andra skälet mot en lokal reningsanläggning vid deponin är att det numera är klarlagt att behandling av lakvatten kan ske i Ekeby reningsverk med lika god reningseffekt samt dessutom billigare och tekniskt enklare än i en lokal reningsanläggning. Ekeby reningsverk har kompletterats med en våtmark för behandling av bl.a. kvävet i avloppsslammet. Det är mer kostnadseffektivt och driftsäkert att reducera lakvattnets kväveinnehåll tillsammans med det kommunala avloppsvattnet än att göra det separat i en lokal reningsanläggning. Vad gäller Ekeby reningsverks förmåga att behandla organiska föroreningar hänvisas till ett laboratorieförsök som i juni 1998 redovisades till Koncessionsnämnden för miljöskydd. Försöket innefattade analyser av akuttoxicitet och potentiellt bioackumulerbar substans och visade att reningsverket har en god förmåga att behandla organiskt material från lakvattnet. Lakvattnet utgör också en mindre andel av de totala vattenmängder som behandlas i Ekeby reningsverk och några störningar relaterade till lakvattnet har inte upptäckts.
Bolaget anser inte att en lokal reningsanläggning för behandling av lakvatten medför sådana förbättringar för miljön att anläggandet av en sådan för närvarande är ekonomiskt motiverat.
Länsstyrelsen har avstyrkt bifall till förstahandsyrkandet, tillstyrkt bifall till andrahandsyrkandet samt anfört följande.
För att möjliggöra en hållbar utveckling skall avfall i första hand återanvändas, i andra hand material- eller energiutnyttjas och i sista hand deponeras. Om slammet från Ekeby reningsverk torkas och förbränns kommer en askrest att uppstå. En ren aska kan återanvändas genom t.ex. gödsling av skogsmark. Om askan däremot är förorenad med icke önskvärda ämnen från lakvattnet försämras möjligheterna till återanvändning. Det är fortfarande miljömässigt motiverat att minska föroreningsmängden till Ekeby reningsverk för att på lång sikt möjliggöra återanvändning av reningsverkets restprodukter i kretsloppet.
Bolaget har inte redovisat vilka totala mängder av olika ämnen som avlägsnas vid rening i Ekeby reningsverk jämfört med rening i en lokal anläggning. Kostnader per borttagen mängd förorening redovisas inte heller. Länsstyrelsen anser att beslutsunderlaget inte är tillräckligt för att göra en ekonomisk skälighetsbedömning. I materialet redovisas inte vad som händer med svårnedbrytbara organiska ämnen eller bioackumulerbara ämnen i Ekeby reningsverk. Det är inte visat att behandling av lakvatten kan ske med lika god reningseffekt i reningsverket som i en lokal anläggning.
Om föroreningar från lakvattnet passerar genom Ekeby reningsverk och ut i våtmarken ökar exponeringen av föroreningarna. Tungmetaller och bioackumulerbara ämnen kan tas upp i näringskedjan av plankton, insekter, fåglar osv. Växter kommer att skördas från våtmarken och någon form av bortforsling av sediment kommer troligen att behöva ske. Återanvändning av detta material kan ske om det inte är förorenat.
Miljö- och byggnämnden har avstyrkt bifall till förstahandsyrkandet, tillstyrkt bifall till andrahandsyrkandet samt anfört följande.
Lokal uppsamling och behandling av förorenat lakvatten är miljömässigt att föredra framför bortledning till Ekeby reningsverk. Det är även angeläget att bolaget agerar kraftfullt för att minska lakvattenbildningen så att mindre volymer behöver renas.
Lokal behandling av lakvattnet är miljömässigt att föredra på lång sikt men det finns för närvarande alltför många frågetecken kring en sådan behandling. En lokal reningsanläggning kan dock bli aktuell i ett senare skede när deponin vid Lilla Nyby avslutas. För att få en effektiv och driftsäker lokal reningsanläggning är det viktigt att mängden lakvatten har begränsats så mycket som möjligt och att lakvattnets sammansättning kan antas vara stabil under lång tid. Så blir fallet först när deponin avslutats och sluttäckts.
Länsstyrelsen har anfört att föroreningar som passerar Ekeby reningsverk kan tas upp i näringskedjan. Bolaget anser att samma risk finns vid lokal behandling av lakvattnet. Då släpps ämnena ut mitt i Eskilstuna stad där utplantering av fiskar sker för fritidsfiske och en badplats planeras. Detta, tillsammans med de laboratorieförsök som tidigare redovisats, tyder på att fortsatt bortledning till Ekeby reningsverk är att föredra. Under de 20 år som reningsverket tagit emot lakvatten från deponin vid Lilla Nyby har inte några störningar från lakvattnet kunnat konstateras utan verket har efterlevt föreskrivna villkor med god marginal.
Utbyggnaden av en våtmark vid Ekeby reningsverk föregicks av en tillståndsansökan där bolaget föreslog villkor för utsläpp av förorenande ämnen. I förutsättningarna ingick bl.a. att reningsverket belastades med lakvatten från deponin. Lakvattnets bidrag av kväve till reningsverket uppgår årligen till mellan 25 och 30 ton. Det tar alltid en viss tid innan en våtmark uppnår maximal reningseffekt. Under det första driftsåret 1999 uppnåddes inte fullt ut erforderligt reningsresultat vad avser kväve och om det behövs avser bolaget att komplettera anläggningen med ytterligare behandlingsprocesser.
Ekeby reningsverk kan kompletteras med en anläggning för biologisk behandling (SBR) för avskiljning av cirka 40 ton kväve per år från rejektvattnet från slambehandlingen. En sådan investering skulle innebära en kostnad på cirka 25-30 kr per kg avskilt kväve. En anläggning vid deponin för avskiljning av cirka 20 ton kväve per år skulle innebära en kostnad på cirka 170 kr per kg avskilt kväve. Att kostnaden blir högre för en lokal reningsanläggning förklaras av de högre och jämnare flödena i Ekeby reningsverk samt ett tillkommande behov av att bygga ut den lokala anläggningens dammvolym för lagring av lakvattnet vintertid. Kostnaden kan också bli högre om lakvattnet måste värmas före behandlingen eller om någon form av isolering måste byggas för att behålla deponins värme. Det är för övrigt omöjligt att ange hur effektiv lakvattenbehandlingen är i ett större avloppsreningsverk jämfört med i en lokal anläggning. I vilken utsträckning föroreningar från olika källor reduceras i reningsverket kan nämligen inte mätas.
Den främsta anledningen till att bolaget anser att en lokal behandling av lakvattnet inte är fördelaktig är att bolaget sedan hösten 1999 arbetat fram en ny lösning för slamhanteringen där förutsättningarna varit dels ett fortsatt förbud att lägga slam på åkermark, dels ett införande av deponiskatt från den 1 januari 2000, dels ett förbud mot deponering av organiskt avfall från den 1 januari 2005. I den planerade anläggningen för torkning och eldning av slam kan i det närmaste 90 procent av energiinnehållet i slammet samt den vid processen använda elenergin återvinnas i form av värme för fjärrvärmenätet. Bolaget har för avsikt, om det är tekniskt och ekonomiskt möjligt, att även bygga en anläggning för återvinning av fosfor och fällningskemikalier ur askan från förbränningsanläggningen. Härmed skulle en kretsloppslösning för såväl energi som nyttiga kemikalier åstadkommas.
Deponering vid Lilla Nyby har skett sedan slutet av 1950-talet. De flesta typer av avfall från industri och hushåll finns i deponin. Det innebär att lakvattnet innehåller tungmetaller, organiska föroreningar och andra ämnen som inte är önskvärda i ett kretslopp. Lakvattnet från deponin utgör drygt en procent av den totala mängden inkommande vatten till Ekeby reningsverk. Att leda lakvattnet till verket ser länsstyrelsen i första hand som utspädning, inte som behandling. Vissa metaller som t.ex. nickel, kadmium och krom avskiljs dåligt i reningsverket. Mellan 55 och 70 procent av dessa metaller passerar rakt igenom verket. Det kan finnas andra ämnen i lakvattnet som också passerar utan större avskiljning.
Miljö- och byggnämnden ifrågasätter bolagets påstående att det finns frågetecken kring en lokal behandling som måste rätas ut innan en sådan kan komma till stånd. Bolaget har i målet redovisat olika reningsalternativ och vilken effektivitet dessa har med avseende på reningsgrad. Både i Sverige och utomlands har erfarenheter vunnits av effektiviteten hos olika tekniker för lokala reningsanläggningar. Möjligheten att anpassa behandlingen till lakvattnets sammansättning är bättre vid en lokal reningsanläggning eftersom lakvattnet där behandlas outspätt till skillnad mot hur det behandlas i ett kommunalt avloppsreningsverk.
För att kunna uppfylla kommunens miljömål om att Eskilstunaån skall bli badbar i hela sin sträckning måste utsläppen i ån minska. I ett större sammanhang spelar det mindre roll var utsläppen sker, utan det som är avgörande är halten av föroreningar i de utsläppta volymerna och den totala utsläppta mängden föroreningar. Bolaget har inte visat att behandling vid Ekeby reningsverk skulle ge ett bättre resultat i dessa avseenden.
Enligt 6 § första stycket lagen (1998:811) om införande av miljöbalken skall målet prövas i sak enligt miljöskyddslagen (1969:387).
Bolaget har i Miljööverdomstolen yrkat att det lakvatten som uppkommer inom deponin vid Lilla Nyby inte skall behandlas i en lokal reningsanläggning utan även fortsättningsvis ledas till Ekeby reningsverk. Bolaget anser att det för närvarande finns bättre förutsättningar att behandla lakvattnet i reningsverket och att det först efter avslutning och sluttäckning av deponin är miljömässigt motiverat att behandla vattnet lokalt. Enligt bolaget kommer kompletterande anläggningar förbättra reningen i Ekeby reningsverk; som exempel nämns att lakvattnets innehåll av kväve och fosfor kommer att minskas genom den våtmark som anlagts vid reningsverket och genom installation av en anläggning för biologisk behandling liknande den som planeras ingå i den lokala anläggningen.
Avsikten med den prövotidsutredning som Koncessionsnämnden för miljöskydd beslutade om år 1993 var att utreda möjligheterna att rena lakvattnet på ett bättre sätt än vad som då skedde genom rening i Ekeby reningsverk. Det utredningsmaterial som bolaget åberopat i Miljööverdomstolen ger endast en översiktlig bild av vissa generella förbättringar som kan uppnås vid Ekeby reningsverk.
Som remissmyndigheterna framhållit medför bortledningen av lakvattnet till Ekeby reningsverk en kraftig utspädning före rening. Förutsättningarna för rening av lakvattnet är av den anledningen sämre i reningsverket än i en lokal reningsanläggning, där någon utspädning av vattnet inte sker. Det beror framför allt på att behandlingsmetoderna bättre kan anpassas till lakvattnets specifika innehåll och föroreningsgrad i en lokal anläggning än i ett större avloppsreningsverk. Att lakvattenmängden från deponin på lång sikt kan förväntas minska saknar betydelse för denna bedömning. Miljödomstolen har föreskrivit en lokal reningsanläggning och skjutit upp avgörandet av frågan om vilka slutliga villkor som skall gälla för utsläpp av det behandlade vattnet från anläggningen. Under den förnyade prövotiden skall enligt miljödomstolens dom bl.a. utredas möjligheterna att ytterligare begränsa utsläppen av föroreningar med lakvattnet. Som miljödomstolen berört bör en lokal anläggning, utöver vad som redovisats i målet, kunna kompletteras med åtgärder som ytterligare minskar halterna av olika slags föroreningar i det behandlade lakvattnet.
Miljööverdomstolen finner att övervägande skäl talar för att lakvattnet bör behandlas i en lokal reningsanläggning. Enligt Miljööverdomstolen är förutsättningarna att åstadkomma en effektiv rening av lakvattnet klart bättre vid en lokal reningsanläggning än i Ekeby reningsverk. Vad bolaget här anfört beträffande ändrade tekniska och ekonomiska förutsättningar för rening i Ekebyverket utgör inte tillräckliga skäl att frångå miljödomstolens bedömning. Miljödomstolens dom skall därför stå fast i denna del. Skäl föreligger dock att flytta fram tidpunkten för idrifttagandet av den lokala reningsanläggningen till den 1 september 2001. Även tidpunkterna för ingivande av kontrollprogram och prövotidsredovisning bör flyttas fram på sätt som framgår av domslutet.
I avgörandet har deltagit hovrättslagmannen Rice, miljörådet Miller, hovrättsrådet George, referent, och hovrättsassessorn Wright. Enhälligt.