Fråga om en av kommunfullmäktige fastställd modell för att bestämma priset på tomträttsmark vid försäljning till tomträttshavarna otillbörligt gynnar enskilda eller strider mot likställighetsprincipen.
Kommunfullmäktige i Västerås kommun beslutade den 29 oktober 1992, § 173, följande: 1. Samtliga småhustomträttshavare skall erbjudas friköp. - 2. Huvudprincipen skall vara att försäljningspriset skall motsvara nuvärdet av framtida avgälder beräknat med i tjänsteskrivelse angivna förutsättningar. - (Kalkylränta 10 procent, inflation 6 procent, framtida avgäldsränta 10-åriga kontrakt 3,75 procent, framtida avgäldsränta 20-åriga kontrakt 4,5 procent, tidsperiod 40 år). - 3. Nuvärdesberäkning skall göras varje år och priset skall gälla ett år i sänder. - 4. Lägsta försäljningspris bestäms till 30 procent av gällande marktaxeringsvärde. - Fastighetsnämnden får anpassa procentsatsen till förändringarna i inflationen. - 5. Fastighetsnämnden får i uppdrag att genomföra försäljningen.
K.W. överklagade kommunfullmäktigbeslutet och yrkade att det skulle upphävas eftersom det stred mot förbudet att gynna enskilda utan stöd av lag och mot likställighetsprincipen. Han anförde i huvudsak följande. Tomträttsmarken utgjorde en förmögenhetstillgång för kommunen. Värdet av marken kunde man möjligen ha olika uppfattningar om. Den mest vedertagna värderingsprincipen var dock att markens förmögenhetsvärde skulle motsvara dess marknadsvärde på sätt det fastställdes enligt expropriationslagen, tomträttslagen och skatteförfattningarna. Med ett sådant synsätt innebar fastighetsnämndens förslag en kraftig förmögenhetsöverflyttning från det allmänna till det enskilda. All försäljning av tomträttsmark var olaglig, om vederlaget understiger vad kommunen betingar sig vid upplåtelse/försäljning av nya likvärdiga tomter. Detta värde, som utgjorde kommunens självkostnader användes också vid reglering av tomträttsavgälder. Till stöd för påståendet hänvisades till rättsfallen RÅ1967 K455, RÅ 1971 C380, RÅ 1971 C423 och RÅ 1980 Ab 482. Något särskilt kommunalt intresse, som skulle rättfärdiga ett avsteg från huvudprincipen, hade ej redovisats. Den av fastighetsnämnden valda metoden måste för övrigt karakteriseras som en "intellektuell katastrof". Enligt förslaget var utgångspunkten det avgäldsunderlag, som enligt gällande avtal löper för tomträtten. Detta avgäldsunderlag kunde vara upp till 20 år gammalt. På detta underlag lades 6 procent årlig markvärdestegring (motsvarande en tänkt inflation) 40 år framåt. Förslaget bortsåg från att avgäldsunderlagen under 70-talet och en lång bit in på 80-talet var mycket lågt satta beroende dels på bristande erfarenhet om hur en avgäldsreglering skulle gå till, dels på att domstolspraxis var vacklande. Förslaget bortsåg också från att det "gamla" avgäldsunderlaget kunde ändras vart tionde (normalt) eller vart tjugonde år. Avgäldsunderlagens utveckling under åren visade ingalunda någon lineär uppåtgående kurva på 6 procent per år, som nämnden antagit. Som redan nämnts var det ju kommunens i princip årligen bestämda priser vid nyupplåtelse/försäljning av tomtmark, som var vägledande vid alla avgäldsregleringar. Dessa priser hade stigit betydligt mer än den av fastighetsnämnden antagna procentsiffran. Det sagda illustrerades av uppgifter, som fastighetskontoret lämnat beträffande tomträtter, som detta år blivit föremål för reglering. Använda avgäldsunderlag för samma tomträtter åren 1973-1993 visade att värdestegringen betydligt översteg de 6 procent, som nämnden använt i sin modell. Enbart det förhållandet att nämndens metod gav så låga priser till resultat att man tvingades sätta ett lägsta pris på 30 procent av taxeringsvärdet borde ha stämt nämnden till eftertanke och fått nämnden att se över metoden. - Det var bara innehavarna av tomträttsbeståndet, som blev delaktiga av förmögenhetsöverföringen. Ny tomtmark skulle säljas eller upplåtas till priser motsvarande kommunens självkostnader, vilket i praktiken innebar att markpriserna i dessa fall kunde bli upp till 40-70 procent högre. Tomträttshavare, som inte valde friköp, kunde också räkna med att avgäldsunderlaget vid framtida regleringar bestämdes efter sistnämnda värden. Kommunen fick med andra ord två olika prisnivåer. En som tillämpades vid försäljning av ny tomtmark och vid avgäldsreglering och en annan - väsentligt lägre - som tillämpades vid försäljning av bebyggd tomrättsmark. Till och med inom samma område kunde priserna komma att variera på ett "orättvist" sätt grannar emellan beroende på om avgälden bestämts på ett underlag som omprövats eller ej.
Kammarrätten i Stockholm (1993-05-13, Morrison, Östberg-Anclow, referent, Dinnetz samt särskilda ledamöterna Byrd och James) yttrade: Klaganden har gjort gällande att de regler som fullmäktige fastställt för försäljning av tomträttsmark till småhustomträttshavare otillbörligt gynnar enskilda och strider mot likställighetsprincipen. De rättsfall som klaganden åberopat till stöd för sin talan avser inte i något fall friköp av tomträttsmark. Vid sådant friköp måste priset av skäl som kommunen har redovisat sättas lägre än vid köp av annan mark. Klaganden har inte genom utredning eller eljest visat att fullmäktige genom de regler som fastställts otillbörligt gynnar enskild. Klaganden har inte heller visat att kommunmedlemmar i samma situation genom reglerna kommer att behandlas olika eller att beslutet eljest är olagligt i något av de hänseenden som anges i 10 kap. 8 § kommunallagen. - Kammarrätten avslår klagomålen.
I överklagande hos Regeringsrätten yrkade K.W. att kammarrättens och kommunfullmäktiges beslut skulle upphävas.
Prövningstillstånd meddelades.
Lantmäteriverket (LMV) avgav yttrande i målet. I yttrandet anfördes följande.
Klaganden anser att den modell för prissättning som fastställts strider såväl mot principen om otillbörligt gynnande av enskild som mot likställighetsprincipen.
Analys av värdebegreppet när det gäller fastigheter upplåtna med tomträtt, dels ur fastighetsägarens och dels ur tomträttshavarens perspektiv.
Analys av den prissättningsmodell som Västerås kommun beslutat tillämpa.
En central fråga vid värdering av en fastighet som är upplåten med tomträtt är om värderingen ska ske med bortseende från tomträttsupplåtelsen eller inte. Svaret på denna fråga blir sannolikt olika beroende på vilket syftet med värderingen är. Om syftet är som i detta fall att utgöra underlag för prissättning vid en försäljning bör enligt LMV:s bedömning tomträttsupplåtelsen beaktas. Orsak till detta är bland annat att såväl säljarens som köparens agerande i stor utsträckning påverkas av upplåtelsen och dess villkor. Att värdera tomträttsfastigheter utifrån direkt jämförelse med köp av fastigheter som inte belastas av tomträtt är därför inte lämpligt. En annan sak är att värdet av obebyggd tomtmark som inte är upplåten med tomträtt påverkar avgäldsunderlaget och därmed utgör en faktor som påverkar tomträttsfastighetens värde.
Någon marknad för fastigheter upplåtna med tomträtt kan knappast sägas existera. För det enskilda objektet finns endast en tänkbar köpare, den aktuelle tomträttshavaren. Vid en analys av marknadsvärdet på en fastighet upplåten med tomträtt är det därför av intresse att studera de faktorer som skapar ett värde ur de båda parternas perspektiv.
För fastighetsägaren bildas värdet av de framtida avgälderna. Nuvärdet av de framtida avgälderna minskat med nuvärdet av kostnader för administration m.m. bör således motsvara fastighetens värde ur fastighetsägarens perspektiv.
Från tomträttshavarens sida kan värdet betraktas från åtminstone två utgångspunkter, antingen som ett långsiktigt avkastningsvärde eller som en kortsiktig värdehöjning. Det långsiktiga avkastningsvärdet är lika med nuvärdet av de avgälder som tomträttshavaren slipper betala om han friköper tomten. Den kortsiktiga värdeökningen motsvarar skillnaden i marknadsvärde mellan en friköpt fastighet och en tomträtt.
Nuvärdet av de framtida avgälderna beror på nuvarande avgäld, avgäldsunderlag och avgäldsränta vid framtida omregleringar samt kalkylränta. Enligt nuvarande domstolspraxis skall avgäldsunderlaget vid omreglering motsvara marknadsvärdet av obebyggd tomtmark som inte belastas av tomträtt. Beträffande avgäldsräntan visar en tämligen entydig rättspraxis på att den skall ge en långsiktig real avkastning på tre procent. På grund av triangeleffekten ger detta en avgäldsränta på 3,75 procent vid 10-åriga omregleringsperioder och 4,5 procent vid 20-åriga. Dessa faktorer är lika oavsett om de betraktas ur fastighetsägarens eller tomträttshavarens perspektiv. Kalkylräntan för nuvärdeberäkningen kan däremot vara olika. Vilken real kalkylränta som fastighetsägaren bör använda beror på upplåningskostnaden eller avkastningskravet för det kapital som är bundet i tomträttsmarken. Dessutom är det vanligt att administrationskostnaden beaktas som ett påslag på kalkylräntan. För en kommun som upplåter mark med tomträtt synes en real kalkylränta på ca fyra procent vara rimlig.
För tomträttshavaren bör den reala kalkylräntan bestämmas av den reala låneräntan för det kapital som han måste låna upp för att friköpa fastigheten. För en privatperson är denna ränta normalt högre än för en kommun. Därför är det rimligt att anta att tomträttshavaren räknar med en real kalkylränta på ca sex procent.
Under ovan angivna förutsättningar erhålls följande samband mellan olika reala kalkylräntor och nuvärdet av framtida avgälder i procent av avgäldsunderlaget
Om nu gällande avgäld avviker från den avgäld som skulle utgått enligt ovan nämnda principer måste detta givetvis beaktas. Hur stor inverkan detta kan ha beror dels på hur stor avvikelsen är och dels på hur lång tid som återstår till nästa omreglering. I de fall som avvikelsen är stor torde den återstående tiden fram till omreglering i regel vara begränsad till ett flertal år.
Ovanstående resonemang leder till att en fastighet upplåten med tomträtt ur ett långsiktigt avkastningsperspektiv normalt har ett högre värde för upplåtaren än för tomträttshavaren. Om man i stället ser till den värdeökning som ett friköp ger upphov till finns endast ett fåtal undersökningar gjorda. Säkra slutsatser är svårt att dra av dessa, de tyder dock på att den kortsiktiga värdeökningen i vart fall är lägre än vad som synes motiverat ur ett långsiktigt perspektiv. Slutsatsen av ovanstående synes vara att det aldrig borde komma till stånd någon försäljning av tomträttsfastigheter. Om en försäljning ändock kommer till stånd beror det antingen på att fastighetsägaren är beredd att sälja till ett pris som är lägre än vad som är ekonomiskt betingat eller att tomträttshavaren är beredd att betala mer än vad som ur ett strikt ekonomiskt perspektiv är motiverat.
Det bör noteras att ovanstående resonemang bygger på antagandet att värdet på tomtmarken följer inflationen. Om den i stället förväntas öka realt i värde finns anledning att räkna med en motsvarande lägre kalkylränta och omvänt om den förväntas sjunka realt i värde. En orsak till att ett antal friköp trots allt sker kan vara att fastighetsägaren och tomträttshavaren gör olika bedömning av den framtida värdeutvecklingen.
Försäljningspriset sätts lika med nuvärdet av 40 års avgälder.
Avgäldsunderlaget räknas upp med 6 procent per år mellan omräkningstillfällena. Utgångspunkt är det underlag som ligger till grund för nuvarande avgäld.
Framtida avgäldsränta är för 10-åriga kontrakt 3,75 procent och för 20-åriga 4,5 procent.
Kalkylränta för nuvärdeberäkningen är 10 procent.
För tomträtter som nyligen är omreglerade enligt de räntesatser som används i prissättningsmodellen leder den till ett pris som uppgår till 55-60 procent av avgäldsunderlaget.
I de fall där nuvarande avgälder grundas på relativt gamla avgäldsunderlag, t ex 20-åriga kontrakt som omreglerades i mitten av 70-talet, är situationen mera svårbedömd. Klart är att det i modellen använda inflationsantagandet på 6 procent är lägre än den verkliga inflationen från 70-talets mitt till i dag. Som exempel på detta kan perioden 1973-1993 användas. Under denna period förändrades konsumentprisindex (KPI) från 287 till 1 381 (juli 1993), dvs en ökning med ca 380 procent. En uppräkning med 6 procent per år under motsvarande tidsperiod ger en ökning med endast ca 220 procent. Värdeutvecklingen för enskilda tomter under samma tidsperiod kan naturligtvis variera mellan olika områden. I de flesta fall bedöms dock värdeutvecklingen minst ha varit i nivå med inflationen. Detta gör att det enligt modellen uppskattade avgäldsunderlaget vid framtida omreglering ofta kommer att väsentligt understiga det som faktiskt kommer att användas vid omregleringen. I ovan nämnda exempel kommer det enligt modellen uppskattade värdeunderlaget att uppgå till ca 65 procent av det som sannolikt skulle fastställas vid en omreglering i år (förutsatt att det gamla avgäldsunderlaget var korrekt 1973 och att värdeutvecklingen följt inflationen). Sammantaget gör ovanstående att modellen mycket väl kan leda till ett pris som endast motsvarar ca 40 procent av ett aktuellt avgäldsunderlag.
Modellen innehåller en spärregel som säger att priset inte får understiga 30 procent av taxeringsvärdet. Genom detta förhindras extremt låga köpeskillingar. Något direkt samband mellan avgäldsunderlag och taxeringsvärde finns inte. Förhållandet mellan dessa kan därför variera från fall till fall. I ett par områden med nyligen omräknade avgäldsunderlag ligger taxeringsvärdena på 80-85 procent av avgäldsunderlaget.
Spärregeln förhindrar således inte att köpeskillingen i enstaka fall kan bli så låg som ca 25 procent av ett aktuellt avgäldsunderlag.
Ett speciellt problem är de upplåtelser som gjordes före 1954. I dessa fall finns ingen möjlighet till om reglering under upplåtelsetiden, i regel 60 år. Avgälderna för dessa tomträtter är mycket låga. Detta gör att nuvärdena av framtida avgälder också blir mycket låga. Därför kommer sannolikt 30 procent-regeln att utan undantag bli tillämplig i dessa fall. Det får även bedömas som sannolikt att denna regel ger ett pris som är högre än ett långsiktigt avkastningsvärde såväl ur fastighetsägarens som tomträttshavarens perspektiv.
Härefter gör Lantmäteriverket den sammanfattning som redovisas nedan under rubriken Skälen för Regeringsrättens avgörande.
Regeringsrätten (1995-03-06, Scott, Smith, White, Mcgee, Jones) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 13 kap. 14 § jordabalken kan tomträtt genom uppsägning från fastighetsägarens sida bringas att upphöra endast vid utgången av vissa tidsperioder. När det gäller upplåtelse för bostadsbebyggelse skall den första upplåtelsen vara minst sextio år och varje påföljande period fyrtio år. Uppsägning får ske endast om det är av vikt för fastighetsägaren att fastigheten användes för bebyggelse av annan art eller eljest på annat sätt än tidigare.
Enligt 13 kap. 10 § jordabalken skall tomträttsavgälden utgå med oförändrat belopp under vissa tidsperioder. Om inte längre tid överenskommits, utgör varje period tio år, den första räknat från upplåtelsen eller den senare dag som angivits i upplåtelsehandlingarna. Av 13 kap. 11 § jordabalken framgår att - såvida talan väcks om ändring av avgälden för en kommande tidsperiod - avgälden skall bestämmas på grundval av det värde marken äger vid tiden för omprövningen.
Om ägaren av mark som är upplåten med tomträtt för småhusbebyggelse önskar försälja marken är med hänsyn till angivna bestämmelser tomträttshavaren normalt den enda tänkbara köparen och priset för marken kan därför inte bestämmas utan att tomträttsupplåtelsen och dess villkor beaktas.
Frågan i målet är om den av Västerås kommun beslutade modellen för prissättning vid försäljning av tomträttsmark till tomträttshavare innebär ett otillbörligt gynnande av enskild och strider mot likställighetsprincipen.
Lantmäteriverket gör i sitt yttrande en analys av värdebegreppet när det gäller fastigheter upplåtna med tomträtt, dels ur fastighetsägarens, dels ur tomträttshavarens perspektiv samt en analys av den prissättningsmodell som Västerås kommun beslutat tillämpa.
Med ledning av analyserna gör verket sammanfattningsvis den bedömningen att den av Västerås kommun beslutade modellen för prissättning vid försäljning av fastigheter upplåtna med tomträtt leder till ett pris som
i regel ligger i nivå med eller något över ett långsiktigt avkastningsvärde ur tomträttshavarens synvinkel i undantagsfall kan dock priset understiga detta värde, i första hand i de fall som priset bygger på ett avgäldsunderlag från 70-talet,
sällan eller aldrig understiger den värdeökning till följd av friköpet som tomträttshavaren kan frigöra vid en försäljning.
Regeringsrätten finner med beaktande av vad verket genom sina analyser kommit fram till att kommunens prissättningsmodell leder till att tomträttshavarna genom friköp av tomträttsmark tillförs en värdeökning som inte annat än i undantagsfall är högre än det pris som de har att erlägga för marken. Mot bakgrund av det anförda kan det inte anses visat att prissättningsmodellen på ett otillbörligt sätt gynnar enskilda. Såsom kammarrätten funnit har klaganden inte heller visat att modellen strider mot likställighetsprincipen eller eljest är olaglig i något av de hänseenden som anges i 10 kap. 8 § kommunallagen.
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten fastställer kammarrättens domslut.