Sökandenas skyddsbehov har prövats mot det land där de är födda och har växt upp samt har bott i fram till år 1988. Vidare har särskilda skäl ansetts föreligga att pröva sökandenas skyddsbehov även mot ett annat land där de hade vistats under 19 år innan de kom till Sverige och då de inte gjort sannolikt att de inte hade laglig rätt att vistas där. Särskilda skäl har inte ansetts föreligga att pröva sökandenas skyddsbehov mot ett tredje land då enbart de omständigheterna att de talade det landets språk och den ena sökanden var av viss etnicitet inte kunde anses innebära att de hade tillräcklig anknytning dit.
A och B ansökte, tillsammans med sina två barn, om uppehålls- och arbetstillstånd i Sverige den 7 november 2007. Till stöd för ansökan anförde familjen bl.a. följande. De är av armenisk etnicitet och kommer ursprungligen från Azerbajdzjan där de är födda och uppvuxna. B:s mor var dock azerier, varför B är av delvis azerisk, delvis armenisk etnicitet. De bodde i X, Azerbajdzjan, fram till år 1988. Samtliga i familjen har armeniska som modersmål. Såväl A som B hade tidigare sovjetiska pass. De lämnade Azerbajdzjan den 20 juli 1988 och bodde därefter illegalt i Ryssland. De försökte utan framgång att registrera sig i Ryssland. A häktades och misshandlades av polisen vid flera tillfällen eftersom han befann sig i landet illegalt och tvingades betala mutor för att bli frisläppt. Övriga familjemedlemmar höll sig i huvudsak inomhus. På grund av dessa skäl och då de inte är ryska medborgare eller folkbokförda i Ryssland, kan familjen inte återvända dit. De kan inte heller återvända till Azerbajdzjan eftersom de inte är medborgare där och då de såsom armenier inte tillåts att återvända dit.
Migrationsverket avslog ansökan genom beslut den 8 november 2008 och förordnade bl.a. att familjen skulle utvisas samt att utvisningen skulle verkställas genom att familjen reste till Azerbajdzjan, Armenien eller Ryssland, om de inte visade att något annat land kunde ta emot dem. I skälen för beslutet angav verket bl.a. följande. A har till styrkande av sin identitet och sitt medborgarskap lämnat in ett födelsebevis, utfärdat i X i Azerbajdzjan, samt ett ryskt körkort utfärdat år 1990. Att familjen därutöver inte ingivit några handlingar till styrkande av sin identitet och sitt medborgarskap är anmärkningsvärt med hänsyn till vikten av att inneha sådana i Ryssland samt att medborgare från Azerbajdzjan och Armenien borde kunna presentera sådana handlingar. Någon godtagbar förklaring därtill lämnades inte. Att barnen fått läkarvård och att motstridiga uppgifter lämnats beträffande deras undervisning tyder på att vistelsen i Ryssland varit reglerad. Mot bakgrund av den genom egna uppgifter framkomna etniska bakgrunden, tidigare hemvisten samt språkkunskaper, kan det emellertid inte uteslutas att familjen är medborgare i eller har rätt att vistas i Azerbajdzjan och Armenien, varför det fanns särskilda skäl att pröva familjens asylskäl gentemot Ryssland, Azerbajdzjan och Armenien.
Verket gjorde härefter bl.a. följande bedömning. Den allmänna situationen i Azerbajdzjan, Armenien och Ryssland utgör inte grund för uppehållstillstånd i Sverige. Familjen har inte gjort sannolikt att det finns någon konkret hotbild mot dem i Ryssland och familjens illegala vistelse i Ryssland ifrågasätts. De av familjen åberopade skyddsskälen gentemot Azerbajdzjan och Armenien är allmänt hållna och några konkreta skyddsbehov har inte anförts. Trots att viss etnisk diskriminering enligt rapportering förekommer i Armenien och Azerbajdzjan av personer som ingått blandäktenskap eller är av annan nationell etnicitet, riskerar familjen inte sådan omänsklig eller förnedrande behandling som grundar rätt till uppehållstillstånd i Sverige. Familjen är således inte att betrakta som flyktingar eller skyddsbehövande i övrigt. Omständigheterna anses inte heller vara synnerligen ömmande.
A och B överklagade Migrationsverkets beslut.
Migrationsverket bestred bifall till överklagandet.
Länsrätten i Göteborg, migrationsdomstolen (2009-12-07, ordförande Anderson samt tre nämndemän), avslog överklagandet och anförde bl.a. följande.
A och B har inte styrkt sina identiteter. Det är oklart vilka länder de har rätt att vistas i eller vad de har för medborgarskap. Mot bakgrund av lämnade uppgifter och handlingar och med hänsyn till uppgiven etnicitet och modersmål föreligger dock sådana särskilda skäl att anförda skyddsskäl bör prövas mot Ryssland, Armenien och Azerbajdzjan.
Uppgifterna om att A och B vistats i Ryssland i 19 år utan att ha haft laglig rätt därtill, att B och barnen huvudsakligen befunnit sig inomhus, att A vid ett flertal tillfällen blivit gripen på grund av att han vistats illegalt i landet och trots detta inte utvisats därifrån tillsammans med sin familj samt att ryska myndigheter utfärdat ett körkort åt en person som vistats illegalt i landet framstår inte som tillförlitliga. Åberopat protokoll om administrativ lagöverträdelse och intyg om avslag på ansökan om tillfälligt uppehållstillstånd och medborgarskap i Ryssland visar inte att A och B inte haft eller inte kan få tidsbegränsade eller permanenta uppehållstillstånd i landet. Den diskriminering och de trakasserier som A och B råkat ut för i Ryssland är kriminella handlingar utförda av enskilda individer som de ryska rättsvårdande myndigheterna ska beivra. A och B hade inte gjort sannolikt att de ryska myndigheterna understödjer nämnda övergrepp eller saknar vilja eller förmåga att ingripa mot hot och övergrepp när de kommer till myndigheternas kännedom. Makarna har därmed inte gjort sannolikt att de är att betrakta som flyktingar eller skyddsbehövande i övrigt gentemot Ryssland.
Den allmänna situationen i Armenien och Azerbajdzjan är inte sådan att uppehållstillstånd kan beviljas. Enbart påståendet om att man lever i ett blandäktenskap eller tillhör en minoritetsgrupp är inte tillräckligt för uppehållstillstånd i Sverige även om landrapportering i målet bl.a. visar förekomst av social diskriminering. Några konkreta skyddsskäl har inte anförts. A och B har inte gjort sannolikt att de i Armenien eller Azerbajdzjan på grund av sitt uppgivna blandäktenskap eller av annan anledning skulle råka ut för någon förföljelse, asylgrundande behandling eller bestraffning och inte heller diskriminering av sådan allvarlig beskaffenhet att det finns behov av internationellt skydd. De är således inte att anse som flyktingar eller skyddsbehövande i övrigt gentemot Armenien och Azerbajdzjan. Det har inte framkommit att A och B skulle ha några hälsoproblem som är av sådan livshotande eller allvarlig art att uppehållstillstånd kan beviljas. Inte heller vid en samlad bedömning föreligger sådana synnerligen ömmande omständigheter som avses i 5 kap. 6 § utlänningslagen (2005:716).
A och B överklagade migrationsdomstolens dom och yrkade att Migrationsöverdomstolen skulle bevilja dem uppehållstillstånd samt undanröja utvisningsbeslutet.
Till stöd för sin talan hänvisade A och B till vad som tidigare anförts i målet och tillade i huvudsak följande. I och med att Sovjetunionen delades i flera stater har de hamnat i ett juridiskt limbo utan tillräcklig anknytning till något land för att de ska kunna få laglig vistelse där. De har blandad armenisk och azerbajdzjansk etnicitet. De har dock aldrig varit folkbokförda i något av dessa länder efter att dessa blivit självständiga. De kan därför inte få de nödvändiga handlingar som krävs för att reglera sin status där. Det är dokumenterat i landrapporter från Armenien och Azerbajdzjan att personer med blandat ursprung diskrimineras där. Det faktum att de inte har bott där, att de inte kan bli medborgare där och att de inte kan folkbokföra sig där är särskilda skäl som gör att de är extra utsatta för risker för förföljelse. De har bott i Ryssland i 19 år. Det är ovanligt att man trots detta inte kan få bosätta sig där i laga ordning. Med hänsyn till landrapporterna om Ryssland är detta fullständigt möjligt. I rapporterna betonas den starka korruptionen som förekommer. Makarna har inte haft finansiella möjligheter att betala de mutor som behövs för att reglera sin vistelse där. De har vidare styrkt att deras ansökan om uppehållstillstånd har avslagits av de ryska myndigheterna. Eftersom de, trots 19 års vistelse i Ryssland inte lyckats legalisera sin vistelse där, bör de inte utvisas dit. Vid prövningen av deras talan bör även deras hälsoproblem beaktas eftersom de på grund av sin oreglerade status i de länder dit de eventuellt ska utvisas inte kan få medicinsk vård där.
Migrationsverket bestred bifall till överklagandet.
Till stöd för sin inställning hänvisade Migrationsverket till migrationsdomstolens dom och vad som tidigare anförts i målet samt tillade i huvudsak följande. A och B har varken genom skriftlig bevisning eller muntlig utsaga gjort sin identitet eller hemvist sannolik. B har inledningsvis uppgett att hon och hela familjen är av armenisk etnicitet, att hon enbart talar armeniska och ryska och inte förrän senare uppgett att hon även talar azeriska. Övriga familjemedlemmar har uppgett att de inte talar azeriska. Omständigheter som att A och B själva uppfattar sig som armenier, att de inledningsvis uppgett att de enbart talar armeniska och ryska samt att de inte kunnat göra sin hemvist eller identitet sannolik, talar för att de har en stark anknytning till Armenien och talar mer för att deras hemvist är i Armenien än i Azerbajdzjan. Vidare kan en person av armenisk etnicitet beviljas armeniskt medborgarskap genom en förenklad ansökningsprocedur. Särskilda skäl föreligger därmed att pröva deras skyddsskäl även mot Armenien. Att B och barnen huvudsakligen har befunnit sig inomhus i Ryssland i 19 år samt att ryska myndigheter har utfärdat ett körkort åt en person som inte har rätt att vistas i landet förefaller inte rimligt utan bör vägas in i bedömningen av A:s och B:s uppgifter om sin identitet och hemvist.
Migrationsverket gav in och åberopade ett utdrag ur medborgarskapslagstiftningen i Armenien till stöd för sitt bestridande.
Kammarrätten i Stockholm, Migrationsöverdomstolen (2011-03-10, Carlson, Boyd, Wong, referent), yttrade:
Enligt 8 kap. 18 § första stycket utlänningslagen ska i beslut om avvisning eller utvisning som meddelas av Migrationsverket, en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen anges till vilket land utlänningen ska avvisas eller utvisas. Vidare föreskrivs i andra stycket samma lagrum att om det finns särskilda skäl, får mer än ett land anges i beslutet.
Bestämmelsen motsvarar 4 kap. 12 a § som infördes den 1 juli 2004 i 1989 års utlänningslag (1989:529). I förarbetena (prop. 2003/04:50 s. 30) uttalas bl.a. följande.
Det är också viktigt att framhålla att den ordning regeringen nu föreslår självfallet inte innebär att det regelmässigt i beslut ska anges fler än ett land dit verkställighet ska ske. - - - Huvudprincipen bör även i fortsättningen vara att utlänningen ska avvisas eller utvisas till sitt hemland eller till det land från vilket han eller hon kom till Sverige. Det kan - i likhet med i dag - finnas situationer när andra länder är tänkbara att avvisa eller utvisa en utlänning till. Utlänningen kan exempelvis ha dubbla medborgarskap eller ha uppehållstillstånd i ett annat land än hemlandet och dessa länder kan vara möjliga verkställighetsländer. Vidare kan utlänningen vara gift med någon från ett land eller ha annan familjeanknytning till ett land där mottagande av personen skulle kunna ske. Utlänningen kan dessutom av annan orsak vilja åka till ett land där han eller hon visar att mottagande kan ske. Möjligheten att anvisa fler än två länder torde dock ytterst sällan komma i fråga. Eftersom ett beslut om avvisning eller utvisning har till syfte att utlänningen ska lämna landet anser regeringen att möjligheterna att ange fler än ett land i beslutet inte bör begränsas. Det finns inte heller några tungt vägande skäl som skulle kunna motivera den tunga administrativa ordning det skulle innebära för de beslutande myndigheterna om flera separata beslut skulle behöva fattas i ett och samma ärende. Huvudregeln bör komma till uttryck i utlänningslagen genom att mer än ett land får anges endast om det finns särskilda skäl för det.
I fråga om Migrationsverkets handläggning av asylärenden framgår av förarbetena till den nu gällande utlänningslagen bl.a. följande (prop. 2004/05:170 s. 153 ff.). Tyngdpunkten i asylprocessen ska, liksom inom andra rättsområden, ligga i första instans. En förutsättning för att Migrationsverket ska kunna göra en fullständig prövning är att alla i ärendet relevanta omständigheter liksom alla dokument eller annat som åberopas läggs fram när prövningen sker i första instans. Här har sökanden och Migrationsverket ett delat ansvar. Migrationsverket har ett större utredningsansvar i ett ärende som rör en ansökan om asyl än i många andra ansökningsärenden. I ett asylärende måste också skyddsbehovet vägas in. Myndigheten måste därför vara aktiv i utredningen och se till att oklarheter som kan ha betydelse för ärendets utgång utreds. Däremot har den sökande ett stort inflytande över hur långt utredningen kan komma eftersom det i många fall är sökanden som sitter inne med svaren och myndigheten inte kan tvinga fram några svar. Det övergripande ansvaret för att sökandens skäl och grunder blivit tillräckligt utredda ligger alltjämt hos verket.
Det är inte en ovanlig företeelse i asylärenden att en asylsökandes identitet är oklar och att osäkerhet råder om till vilket land en eventuell verkställighet ska ske. Härvid står olika möjligheter Migrationsverket till buds, bl.a. kunskapsfrågor, språkanalys och ambassadförfrågningar (SOU 2003:25 s. 141 ff.).
Det är en grundläggande princip inom asylrätten att det är den asylsökande som ska göra sitt behov av internationellt skydd sannolikt, vilket även inbegriper att sökanden måste göra sin identitet och sitt ursprung sannolikt. Detta har betydelse bl.a. för att fastställa vilket eller vilka länder ansökan ska prövas mot (MIG 2007:12).
A har uppgett att han är av armenisk etnicitet och B att hon är av azerisk och armenisk etnicitet och att de är födda och uppvuxna i Azerbajdzjan. De har vidare uppgett att de aldrig varit folkbokförda som medborgare i Azerbajdzjan eller Armenien eftersom de varken bott eller vistats i något av länderna sedan staterna blev självständiga år 1991. Enligt deras egna uppgifter har de haft sovjetiska pass. Några identitetshandlingar utöver A:s azeriska födelsebevis och ryska körkort har inte förebringats.
Migrationsöverdomstolen finner liksom underinstanserna att A och B inte styrkt sin identitet och att deras medborgarskap inte gått att fastställa.
Migrationsöverdomstolen finner inte skäl att ifrågasätta A:s och B:s uppgifter om sin födelse och uppväxt i Azerbajdzjan, där de sagt sig ha bott permanent i vart fall fram till år 1988. Migrationsöverdomstolen finner således att deras skyddsskäl ska prövas mot Azerbajdzjan. Vad gäller frågan om A:s och B:s skyddsbehov gentemot Azerbajdzjan finner Migrationsöverdomstolen, i likhet med underinstanserna, att de inte är att anse som flyktingar eller skyddsbehövande. Migrationsöverdomstolen finner att det inte heller föreligger omständigheter som medför att de bör beviljas uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter. De ska därför utvisas till Azerbajdzjan.
Frågan i målet är härefter om det finns sådana särskilda skäl som krävs enligt 8 kap. 18 § andra stycket utlänningslagen att ange mer än ett land till vilket A och B ska utvisas och således, liksom underinstanserna gjort, även pröva deras skyddsbehov mot Ryssland.
Migrationsöverdomstolen finner inte anledning att ifrågasätta att A och B varit bosatta i Ryssland, men anser i likhet med underinstanserna och på av dem anförda skäl, att det inte är sannolikt att A och B vistats 19 år i landet utan att ha haft laglig rätt därtill.
Eftersom Ryssland är det land i vilket A och B vistats under 19 år och varifrån de kom till Sverige finner Migrationsöverdomstolen att särskilda skäl föreligger att även pröva deras skyddsbehov mot Ryssland. Vad A och B anfört och vad som i övrigt framkommit i målet föranleder inte Migrationsöverdomstolen att göra någon annan bedömning än underinstanserna avseende deras behov av skydd gentemot Ryssland. Migrationsöverdomstolen finner härvid att A och B inte är att anse som flyktingar eller skyddsbehövande. Migrationsöverdomstolen finner att det inte heller i övrigt föreligger omständigheter som medför att A och B bör beviljas uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter.
Migrationsöverdomstolen finner att särskilda skäl föreligger att ange att utvisningen av A och B även ska verkställas till Ryssland.
Frågan i målet är härefter om det finns sådana särskilda skäl som krävs enligt 8 kap. 18 § andra stycket utlänningslagen att ange ytterligare ett land till vilket A och B ska utvisas och således, liksom underinstanserna gjort, även pröva deras skyddsbehov mot Armenien.
Migrationsverket har anfört att omständigheter som att A och B själva uppfattar sig som armenier, att de talar armeniska och att de inte kunnat göra sin hemvist eller identitet sannolik talar för att de dels har en stark anknytning till Armenien, dels att deras hemvist är i Armenien. Vidare kan de på grund av sin armeniska etnicitet beviljas armeniskt medborgarskap genom en förenklad ansökningsprocedur. A och B har å sin sida i sin asylansökan uppgett att deras modersmål är armeniska och har vid asylförhören hos Migrationsverket varit behjälpliga av en armenisk tolk. De har vidare uppgett att deras anknytning till Armenien är så svag att det är orimligt att utvisa dem dit eftersom de varken är födda i eller har bott eller vistats i Armenien sedan landet blev självständigt för 19 år sedan och de aldrig varit folkbokförda som medborgare där.
Migrationsöverdomstolen finner inte anledning att ifrågasätta att A:s och B:s modersmål är armeniska. Enbart den omständigheten att de talar armeniska innebär emellertid inte att de kan anses vara hemmahörande i Armenien eftersom armeniska talas av etniska armenier i flera länder, däribland i före detta sovjetrepubliker. Migrationsöverdomstolen konstaterar att Migrationsverket inte har vidtagit någon ytterligare utredningsåtgärd för att försöka utreda A:s och B:s eventuella anknytning till Armenien.
Redan av ordalydelsen i 8 kap. 18 § andra stycket utlänningslagen följer att restriktivitet bör iakttas vid angivande av mer än ett land till vilket utlänningen ska utvisas genom att ett krav på särskilda skäl är uppställt. Att därvid låta enbart etnicitet och modersmål spela en avgörande roll torde enligt Migrationsöverdomstolen inte vara förenligt med utgångspunkten att en avvisning eller utvisning bör ske till ett land till vilket utlänningen har anknytning. En sådan ordning skulle få till följd att utlänningen skulle kunna avvisas eller utvisas till ett land i vilket denne aldrig vare sig bott eller vistats i och inte heller i övrigt har någon anknytning till. Enligt Migrationsöverdomstolen bör utgångspunkten således vara att etnicitet och modersmål inte ensamt kan utgöra särskilda skäl att ange mer än ett land till vilket utlänningen ska avvisas eller utvisas.
Migrationsöverdomstolen har funnit att A och B ska utvisas till Azerbajdzjan eller Ryssland. Redan härav följer att särskild restriktivitet bör iakttas vid angivande av ytterligare ett land till vilket de ska utvisas. Som anförts ovan kan inte enbart den omständigheten att de själva betraktar sig som etniska armenier och att de talar armeniska anses innebära att de är hemmahörande i Armenien. Bristen på utredning beträffande A:s och B:s ursprung - ställt mot deras egna uppgifter härom - innebär därmed att det inte finns något klart stöd för att de är hemmahörande i Armenien. Den omständigheten att A och B på grund av sin armeniska etnicitet kan beviljas armeniskt medborgarskap genom en förenklad ansökningsprocedur innebär inte heller att de därigenom kan sägas ha anknytning till Armenien.
Migrationsöverdomstolen finner mot denna bakgrund att det inte föreligger särskilda skäl att ange att A och B ska utvisas till Armenien. Något skäl att pröva deras behov av skydd mot Armenien finns därmed inte.
Migrationsöverdomstolens avgörande. Migrationsöverdomstolen bifaller överklagandet endast på så sätt att utvisningen inte ska verkställas till Armenien.