Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern finner inte skäl till kritik i ärendet men betonar vikten av att polisen är väl förtrogen med de rättsliga förutsättningar som finns för att ingripa mot ordningsstörande tillställningar.
Till Justitiekanslern har inkommit en anmälan om att det sedan flera år tillbaka under sommartid anordnas återkommande fester nattetid vid Käll­torps­sjön i Nacka. Enligt anmälaren spelas det mycket hög musik vid fest­erna, vilket stör de boende i omgivningen. Anmälaren har vidare uppgett att polisen negligerar problemet och inte agerar när de boende anmäler de ord­nings­­störande festerna.
Till anmälan fogades en utskrift av en artikel som publicerades i Nacka Värmdö Postens nätupplaga den 12 september 2012. I artikeln som har rubriken ”Festen har flyttat till skogen – polisen har svårt att haka på” görs följande uttalande av JW, sektionschef för länspolisens ungdomsgrupp, med anledning av de återkommande festerna.
- Vi har viss befogenhet att upplösa tillställningarna, men det kräver oordning eller fara för de närvarande. Att man dansar räcker inte.
Arrangörerna begår ett brott med den höga ljudvolymen. Det handlar då om ofredande, något som vanligtvis leder till böter.
- Men då måste man hitta den ansvarige, och det är inte enkelt. Dessutom händer det på tider då polisen måste hårdprioritera. En högljudd fest hamnar långt ner i prioriteringsordningen jämfört med grova våldsbrott, säger JW.
I en remiss till Polismyndigheten i Stockholms län redogjorde Doyle för det nyss anförda och efterfrågade vilka överväganden och eventuella åtgärder som anmälningarna har föranlett hos polismyndigheten.
I ett yttrande till Justitiekanslern har polismyndigheten anfört bl.a. följande.
[För förståelsen av det följande bör nämnas att polisens kommuni­kations­­centraler när de registrerar händelser ska ge dessa en prioritets­grad enligt följande: 1 – ingripandet ska ske omedelbart, 2 – ingrip­andet ska ske så snart som möjligt, 3 – ingripandet sker senare, och 4 – inget ingripande ska ske.]
Av polismyndighetens tjänsteföreskrift TjF 2006:5, 141-A, framgår att Länskommunikationscentralen (LKC) vid Operativa avdelningen är kom­­muni­kationscentral och leder utryckningsverksamheten för myndig­­heten. LKC bedömer, prioriterar och hanterar utrycknings­uppdrag. Med utryckningsuppdrag avses en händelse som finns beskriven med händelsekod i Stormsystemet. Vakthavande befäl har personal och verksamhetsansvaret då en patrull utför av LKC beordrat utryckning­suppdrag. Under övrig tid ansvarar respektive polismästar­distrikt och avdelning. Ett utryckningsuppdrag pågår till dess annan befattnings­havare eller stationsbefäl övertagit ansvaret för ärendet. Utrycknings­uppdrag avser inte händelser som har prioritet 4 i Stormsystemet. Respektive polismästardistrikt och avdelning ansvarar för att händel­ser som har prioritet 4 åtgärdas. LKC-befäl ansvarar för att berört stationsbefäl utan dröjsmål underrättas när ett ärende lagts in i Storm­systemet som prioritet 4. Stationsbefälet ansvarar för ärendet till dess det är avslutat eller överlämnat till annan befattningshavare och att vidtagna åtgärder dokumenteras i Stormsystemet.
Av utredningen i ärendet framgår att LKC mottagit klagomål om bland annat störande musik i området. Det finns totalt 30 händelse­rapporter som avser händelser från området. Av dessa händelse­rapporter har 18 getts prioritet 3, dvs. ingripandet sker senare, och 12 har getts prioritet 4, dvs. inget ingripande ska ske. Vid 18 av händelse­rapporterna har således LKC ansvarat för utrycknings­uppdraget, medan 12 har överlämnats till Nacka polismästardistrikt. Vid 14 av händelserapportema har polispatruller, oaktat prioritet, varit på plats. Av händelserapporterna framgår bland annat att det spelats hög musik men att det i övrigt varit lugnt på platsen, att det varit tyst på platsen när patrullen varit på plats, att festen varit under avveckling då patrullen kommit till platsen, att det förekommit frihetsberövanden och innehav/bruk av narkotika. Polismyndigheten anser, i likhet med Operativa avdelningen, att någon felbedömning eller felprioritering inte gjorts av LKC då klagomålen prioriterats som prioritet 3 eller 4. Inte heller kan det, utifrån vad som framkommit av utredningen, riktas någon kritik mot de åtgärder och bedömningar som vidtagits av de polispatruller som varit på platsen.
Utöver att vidta åtgärder med anledning av utryckningsuppdrag kan polisen ingripa mot förekomsten av de tillställningar som nu är aktuella genom planerade insatser av olika slag. För sådana insatser krävs dock att polisen erhåller förtida information om tillställningen. I förevarande fall ligger ansvaret för planering och genomförande av insatserna på Nacka polismästardistrikt. Enligt polismästardistriktet genom närpolischefen HD har det inte, under de år som nu är aktuella, planerats eller genomförts någon insats med anledning av ravefesterna. Som skäl till detta har uppgivits att det dels inte funnits någon information som pekat på behovet av en insats, istället har förebyggande åtgärder diskuterats såsom t.ex. kontaktvägar till polisen och uppsättande av vägbom, dels att information om ravefesterna erhållits för sent vilket försvårat planering och genomförande av insatser. Mot bakgrund av ovan anser polismyndigheten att polis­mästar­distriktet inte agerat felaktigt.
Enligt 2 kap. 23 § OL kan en offentlig tillställning bland annat upp­lösas om det vid den förekommer något som strider mot lag. Enligt förarbetet till bestämmelsen avses med uttrycket i lag förbjudna handlingar som strider mot något offentligt intresse. Som exempel anges att det förekommer narkotikaförsäljning eller något som strider mot alkohollagen (1994:1738). Däremot är bestämmelsen inte avsedd till att upplösa en tillställning på grund av att det förekommer något som kränker ett enskilt intresse (prop. 1992/93:210 s. 261). Enligt bestämmelsen kan en offentlig tillställning också upplösas om den genom ljud medför allvarlig störning av ordningen i dess omedelbara omgivning. Enligt förarbetet ger bestämmelsen en möjlighet för polisen att upplösa en tillställning av vilket slag som helst, som ger upphov till en så allvarlig olägenhet för den närmaste omgivningen genom ljud att det kan anses vara fråga om en allvarlig störning av ordningen. En allvarlig störning kan föreligga om den utgör en av flera störningar där var och en inte når upp till vad som krävs för ett ingripande, men där den sammantagna förekomsten av störningar framstår som oacceptabel. I förarbetet anges att så kan vara fallet om t.ex. flera gatumusikanter samtidigt musicerar inom ett område (prop. 1992/93:210 s. 261). Av 2 kap. 24 § OL framgår att en offentlig tillställning får upplösas endast om mindre ingripande åtgärder har visat sig vara otillräckliga för att hindra fortsatt lagstridigt handlande och återställa ordningen. Bestämmelsen ger uttryck för den så kallade proportionalitetsprincipen. Av utredningen får anses framgå att de polispatruller som varit på plats gjort bedömningen att det inte före­legat förutsättningar för att upplösa tillställningarna enligt 2 kap. 23 och 24 §§OL.
Sammanfattningsvis kan polismyndigheten konstatera att det registrerats 30 händelserapporter med anledning av hög musik och ravefester i det nu aktuella området. I 18 fall har LKC bedömt att ingripandet ska ske senare, och i 12 fall att inget ingripande ska ske. Myndigheten finner inte anledning att kritisera denna bedömning. Myndigheten konstaterar vidare att vid 14 av de 30 tillfällena har polispatruller varit på platsen. Av denna anledning anser myndigheten att klagomålen inte kan anses ha negligerats. Av ärendet framgår vidare att Nacka polismästardistrikt inte genomfört någon insats med anledning av ravefesterna eftersom det dels inte funnits någon infor­ma­tion om behovet av en insats, dels att informationen erhållits i ett mycket sent skede. Myndigheten anser därför att det inte finns anled­ning att kritisera polismästardistriktet. De polispatruller som varit på plats får anses ha bedömt att den höga musiken inte gett anledning att upplösa ravefesterna enligt 2 kap. 23 och 24 §§ OL. Polismyndigheten finner inte anledning att göra någon annan bedömning än vad polis­patrullerna gjort på platsen. Polismyndigheten bedömer mot bakgrund av ovan att myndigheten inte agerat på ett sätt som strider mot gällande lag eller förskrifter, eller på annat sätt agerat felaktigt eller olämpligt.
Avslutningsvis vill polismyndigheten beklaga de störningar som de nu aktuella tillställningarna medfört för berörda i området. Som nämnts ovan finns en möjlighet för polisen att upplösa en tillställning av före­varande slag som genom exempelvis ljud medför allvarlig störning av ordningen i dess omedelbara omgivning. Polismyndigheten avser därför att gå ut med information i myndighetens personaltidning "Sambandet" för att klargöra de rättsliga förutsättningarna för att till­ämpa de nu aktuella bestämmelserna i ordningslagen.
Till polisens uppgifter hör bl.a. att förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten, att övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, hindra störningar därav samt ingripa när sådana har inträffat, se 2 § polislagen (1984:387).
Av 8 § polislagen följer att en polisman som har att verkställa en tjänste­uppgift ska ingripa på ett sätt som är försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter. Måste tvång tillgripas ska detta ske endast i den form och den utsträckning som behövs för att det avsedda resultatet ska uppnås. Ett ingripande som begränsar någon av de grund­läggande fri- och rättigheterna som avses i 2 kap.regeringsformen får emellertid inte grundas enbart på denna bestämmelse.
Enligt 13 b § polislagen får en polisman, om polismyndigheten med stöd av 2 kap.22 eller 23 §ordningslagen (1993:1617) beslutat att ställa in eller upplösa en allmän sammankomst eller offentlig tillställning, avvisa eller avlägsna deltagare och åskådare, om det behövs för att syftet med beslutet ska uppnås.
Av 2 kap. 3 § ordningslagen framgår att danstillställningar som anordnas för allmänheten eller till vilka allmänheten har tillträde utgör offentliga tillställ­ningar. Offentliga tillställningar får inte anordnas på offentliga platser utan tillstånd (2 kap. 4 § ordningslagen).
Enligt 2 kap. 23 § andra stycket ordningslagen får polismyndigheten upp­lösa en offentlig tillställning om den genom ljud eller på något annat sätt medför allvarlig störning av ordningen i dess omedelbara omgivning. Detta gäller dock inte när sammankomsten eller tillställningen äger rum i enlighet med meddelat tillstånd.
Enligt 2 kap. 24 § ordningslagen får en offentlig tillställning upplösas enligt 22 § andra stycket endast om mindre ingripande åtgärder har visat sig vara otillräckliga för att återställa ordningen.
Anmälan i detta ärende berör förhållandet mellan den grundlagsskyddade rätten till mötesfrihet (2 kap. 1 § första stycket 3 regeringsformen) och enskildas berättigade intresse av att i sitt hem inte utsättas för påtagliga störningar.
Det bör inledningsvis anmärkas att mötesfriheten såsom den kommer till uttryck i regeringsformen endast omfattar sammankomster för vissa angivna syften. Rättigheten kan vidare begränsas genom lag av hänsyn till bl.a. ordning och säkerhet vid sammankomsten (2 kap. 24 § första stycket reger­ings­­formen), under förutsättning att begränsningarna är proportionerliga och inte sträcker sig så långt att de utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen (2 kap. 21§ regeringsformen).
Polisen har således getts befogenhet att bl.a. upplösa sådana allmänna sammankomster och offentliga tillställningar, för vilka tillstånd inte har sökts, som genom ljud eller på något annat sätt medför allvarlig störning av ordningen i dess omedelbara omgivning (2 kap. 23 § andra stycket ord­nings­lagen och 13 b § polislagen). Polisen har dock vid utförandet av sina tjänsteåtgärder att beakta principerna om behov och proportionalitet (8 § polislagen), samt ska i första han använda mindre ingripande åtgärder än att upplösa sammankomsten eller tillställningen (2 kap. 24 § ordningslagen).
Anmälaren har gjort gällande att polisen negligerar de anmälningar som inkommer angående ravefester som har arrangerats vid Källtorpssjön i Nacka. Att allmänheten bibringas den uppfattningen framstår visserligen som naturligt med hänsyn till att festerna återkommer trots att polisen upprepade gånger har uppmärk­sammats på den ordningsstörning som festerna tveklöst innebär för de boende i närområdet. Justitiekanslern kan dock inte utifrån den utredning som finns tillgänglig finna att polisen har nonchalerat de anmälningar som har inkommit dit.
Det ligger i sakens natur att dessa anmälningar inkommer under nattetid då polisens bemanning är begränsad och att polisen under dessa förhållanden tvingas prioritera vilka ärenden som bör föranleda ett omedelbart eller skynd­samt ingripande. Polismyndigheten har i sitt yttrande redogjort för de prioriteringar som har gjorts. Justitiekanslern finner inte anledning att ha några kritiska synpunkter på de bedömningar som polisen har gett uttryck för i dessa delar. De ter sig i huvudsak godtagbara.
Det kan även konstateras att anmälningarna vid flera tillfällen har lett till att polisen har besökt festplatserna, även om detta i ett antal fall har skett först efterföljande morgon då festerna redan avslutats.
Med detta sagt kan det ändå, mot bakgrund av de påtagliga ordnings­störningar som anmälaren ger uttryck för och vilka även framgår av de händelserapporter som bifogats polismyndighetens yttrande, framstå som anmärkningsvärt att polisen inte vidtagit några åtgärder mot festerna vid de tillfällen som polisen faktiskt har bevistat festplatserna.
Det kan konstateras att de aktuella ravefesterna torde vara att betrakta som offentliga tillställningar enligt 2 kap. 3 § ordningslagen, vilka har anordnats på offentlig plats utan att tillstånd har sökts härför (2 kap. 4 §).
Det har således, som nämnts ovan, funnits möjligheter för polisen att upplösa festerna med stöd av 2 kap. 23 § andra stycket ordningslagen för det fall festerna genom ljud medfört allvarlig störning av ordningen i dess omedelbara omgivning, samt under förutsättning att mindre ingripande åtgärder har visat sig otillräckliga för att hindra ordningsstörningen (2 kap. 24 §).
Om dessa förutsättningar har varit uppfyllda vid något eller flera av de tillfällen då polisen har bevistat festplatserna går inte att med någon säkerhet bedöma i efterhand utifrån det material som Justitiekanslern har tillgängligt vid sin granskning.
De uttalanden som sektionschefen JW har gjort till Nacka Värmdö Posten med anledning av ravefesterna kan dock uppfattas som att polisen inte har haft fullständig insikt i de befogenheter som enligt ordningslagen tillkom­mer polisen när det gäller att upplösa offentliga tillställningar – för vilka tillstånd inte har sökts – som genom ljud medför allvarliga störningar i omedelbar anslutning till tillställningarna. I denna riktning talar även i viss mån det faktum att något sådant ingripande inte har skett i de fall polisen har bevistat festplatserna.
För att kunna fullgöra sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt är det givetvis av yttersta vikt att polisen är väl förtrogen med de rättsliga förut­sättningar som finns för att ingripa mot sådana ordningsstörningar som kommer till dess kännedom. Avslutningsvis ser Justitiekanslern därför med tillfredsställelse på att polisen har för avsikt att sprida information inom myndigheten om de rättsliga förut­sättningarna för att tillämpa de nu aktuella bestämmelserna i ordningslagen.