Justitiekanslerns beslut
1. Justitiekanslern riktar kritik mot Statens kärnkraftsinspektions åtgärd att på myndighetens hemsida publicera uppgifter som innebar att allmänheten upplystes om att LH hade begärt att en viss allmän handling lämnades ut till honom. Justitiekanslern kritiserar också innehållet i handlingen, ett genmäle som myndigheten hade författat med anledning av en debattartikel av LH.
2. Justitiekanslern riktar kritik mot Statens kärnkraftsinspektion för dess tillämpning av 16 § avgiftsförordningen (1992:191) rörande möjligheten att meddela undantag från skyldigheten att erlägga avgift vid kopiering av allmänna handlingar.
LH har i skrivelser till Justitiekanslern riktat omfattande klagomål mot hur Statens kärnkraftsinspektion (SKI) i olika avseenden handlägger frågor rörande utlämnande av allmänna handlingar och uppgifter. Han har därvid bl.a. hävdat följande.
1. SKI har inskränkt hans anonymitetsrätt enligt 2 kap.tryckfrihetsförordningen (TF) genom
- att ha en särskild pärm med kopior av de handlingar som han har begärt ut från myndigheten,
- att diarieföra begäran om utfående av allmänna handlingar,
- att på myndighetens hemsida (www.ski.se) publicera uppgifter om att han har begärt att få ut en viss handling och
- att tillämpa avgiftsförordningen (1992:191) på ett sätt som utesluter möjligheten att anonymt få ut en allmän handling.
2. SKI har inte tillämpat avgiftsförordningen lika för alla som vill ha kopior av allmänna handlingar.
3. SKI:s chefsjurist IP uppträdde olämpligt och kränkande mot honom i samband med att han besökte myndigheten i maj 2002.
LH har vidare anmärkt mot en artikel som har förekommit på SKI:s hemsida under rubriken "Svar på debattartikel i Expressen den 25 mars 2004". Enligt LH innehåller genmälet misskrediterande och ogrundade personangrepp mot honom. Han ifrågasätter om genmälet är förenligt med SKI:s uppdrag.
SKI har yttrat sig i ärendet. Myndigheten har, i huvudsak, anfört att den inte har agerat på ett sätt som strider mot LH:s rätt att vara anonym i samband med begäran om att få ut allmänna handlingar. Enligt SKI har det inte förekommit någon registrering av uppgifter om LH utöver vad som har framgått av de handlingar som han själv skickat till myndigheten. Handlingar som enbart innehåller en begäran om att få ut allmänna handlingar från myndigheten registreras som regel inte. Avgiftsförordningen har tillämpats. IP:s agerande vid det tillfälle som avses har inte varit sådant att det bör föranleda någon ytterligare åtgärd.
LH har yttrat sig över vad SKI anfört.
Frågan om SKI:s agerande har stridit mot 2 kap. 14 § tredje stycket TF
Utgångspunkten är att en myndighet skall pröva en fråga om utlämnande av allmänna handlingar utan att hänsyn tas till sökandens identitet. I 2 kap. 14 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen (TF) anges följande.
"Myndighet får inte på grund av att någon begär att få taga del av allmän handling efterforska vem han är eller vilket syfte han har med sin begäran i större utsträckning än vad som behövs för att myndigheten skall kunna pröva om hinder föreligger mot att handlingen lämnas ut."
Jag har uppfattat LH:s skrivelser i ärendet som att han vid sina kontakter med SKI angående utfående av allmänna handlingar själv inte har försökt vara anonym. LH - som är en välkänd person för SKI - gör således inte gällande att SKI har efterforskat hans identitet i den mening som avses i 2 kap. 14 § tredje stycket. Klagomålet får i stället uppfattas som att han, allmänt sett, ifrågasätter om SKI har agerat på ett sätt som är förenligt med bestämmelsen i fråga.
Vad LH har anfört beträffande SKI:s kopiering av handlingar som lämnas ut, diarieföring och offentliggörande av vissa uppgifter på hemsidan rör i formell mening inte efterforskning på det sätt som avses i 2 kap. 14 § tredje stycket TF. Det som kan diskuteras i den delen är i stället om vissa av SKI:s rutiner och åtgärder - här syftas på uppgiften om kopiering av allmänna handlingar som lämnas ut och upplysningen på hemsidan om att LH har begärt få ut en viss handling - har varit förenliga med de allmänna principer som ligger bakom regleringen i 2 kap. TF. Jag avser att återkomma till den frågeställningen längre fram i detta beslut.
När det gäller frågan om en myndighets uttag av avgifter för kopiering av allmänna handlingar är bestämmelsen i 2 kap. 13 § TF av intresse. Det framgår där att den som önskar ta del av en allmän handling har rätt att mot en fastställd avgift få en kopia av handlingen i den del den får lämnas ut. Avgiftsnivåerna och förfarandet vid uttaget av avgiften regleras i avgiftsförordningen.
Skyldigheten att erlägga avgift enligt avgiftsförordningen omfattar även den som inte uppger sitt namn vid beställningen av kopior. Den utlämnande myndigheten får i sådana fall anpassa förfarandet vid betalningen av avgiften till att sökanden önskar vara anonym. I praktiken torde avgiften då få erläggas vid ett besök hos myndigheten eller, om kopiorna skall skickas till en på visst sätt angiven adress, genom att försändelsen löses ut mot postförskott av någon annan.
Det finns inga uppgifter i ärendet som tyder på att SKI:s tillämpning av avgiftsförordningen skulle ha försvårat för en enskild att få kopior av allmänna handlingar utan att röja sin identitet. Det går därför inte heller beträffande SKI:s tillämpning av avgiftsförordningen att tala om en överträdelse av bestämmelsen i 2 kap. 14 § tredje stycket TF.
Förenligheten i övrigt med 2 kap. TF, m.m.
I 2 kap. TF återfinns regler om s.k. handlingsoffentlighet. Med det begreppet förstås att varje svensk medborgare har rätt att ta del av uppgifter som är dokumenterade i allmänna handlingar. Handlingsoffentligheten är avsedd att "säkerställa ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning", se 2 kap. 1 § TF. Principen har ett nära samband med tryck- och yttrandefriheten eftersom en grundläggande funktion av handlingsoffentligheten är att säkerställa en källa för material till tryckta skrifter och andra grundlagsskyddade medier.
Som har framgått ovan anser jag att LH:s klagomål ger mig anledning att beröra frågan om vissa av SKI:s rutiner och åtgärder på ett mer allmänt plan är förenliga med principen om handlingsoffentlighet. Jag syftar här på uppgiften att SKI kopierar och själv behåller kopior av allmänna handlingar som lämnas ut och upplysningen på hemsidan om att LH har begärt att få ut en viss handling.
Frågan om kopior av utlämnade handlingar
LH har gjort gällande att SKI haft en särskild pärm med kopior av de handlingar som han har begärt ut från myndigheten och ifrågasatt om detta är förenligt med offentlighetsprincipen. Att pärmen fördes fick han kunskap om bl.a. genom ett telefonsamtal med SKI:s informationschef AJ. Denna uppgift har inte berörts närmare av SKI i dess yttrande hit. Under ärendets handläggning här har LH gett in kopia av en inspelning av det aktuella samtalet.
Enligt det inspelade samtalet uppger AJ att SKI tar kopior av de handlingar som lämnas ut till LH och att dessa försvaras hos myndighetens informationsavdelning. AJ förklarar vidare att syftet med att ta kopiorna är - mot bakgrund av att LH så ofta begärde att få kopior av allmänna handlingar - att undvika visst merarbete för SKI och att ha kontroll över att LH verkligen fick de handlingar som han begärde.
Det har i ärendet inte framkommit någon omständighet som ger anledning att ifrågasätta att ändamålet med kopieringen var det som uppgavs av AJ. Jag har förståelse för att en myndighet i vissa fall av praktiska skäl kan behöva vidta särskilda åtgärder för att effektivt uppfylla de krav som offentlighetsprincipen ställer på myndigheten.
Det bör dock här hållas i minnet att handlingsoffentligheten är en princip av central betydelse för det svenska statsskicket och att den ger uttryck för en viktig rättighet för medborgarna. Det är självklart att en person skall ha möjlighet att utöva rätten att ta del av allmänna handlingar utan att behöva riskera någon form av repressalier från det offentligas sida.
I samband med begäran om utfående av allmänna handlingar bör myndigheterna emellertid även i övrigt visa försiktighet med åtgärder som visserligen inte utgör repressalier men som kan uppfattas som förberedelser till sådana eller annars upplevas som obehagliga för den enskilde. Det bör t.ex. inte förekomma att en myndighetsföreträdare, före eller efter utlämnandet, uttrycker sig ifrågasättande eller nedlåtande om den enskildes begäran att få ta del av en viss handling. Ett agerande som kan liknas vid registrering av uppgifter om den enskilde är ett annat exempel på åtgärder som kan vara olämpliga.
En myndighets åtgärd att anteckna uppgifter om vilka handlingar som lämnas ut till en viss person kan vidare diskuteras med hänsyn till regleringen om att meddelare har rätt till anonymitet, se 3 kap. 1 § TF och 2 kap. 1 § yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Bestämmelserna innebär att den som har lämnat uppgifter för offentliggörande t.ex. i en tidning eller i ett TV-program inte är skyldig att röja sin identitet. Anonymitetsrätten för meddelare säkerställs bl.a. av att en myndighet eller något annat allmänt organ inte får efterforska vem meddelaren är, se 3 kap. 4 § TF och 2 kap. 4 § YGL.
En sammanställning av vilka handlingar som en enskild person har tagit del av innebär i formell mening inte en efterforskningsåtgärd. En sådan åtgärd riskerar dock att möjliggöra att en meddelare identifieras utan att några egentliga efterforskningsåtgärder vidtas. Myndigheten har då t.ex. möjlighet att i efterhand kontrollera vilken eller vilka personer som hade tillgång till en handling som har legat till grund för en viss publicering. I princip skulle metoden således kunna användas till att kringgå efterforskningsförbudet.
Med hänsyn till det nu anförda anser jag att myndigheter skall visa försiktighet med att registrera eller på annat sätt sammanställa vilka allmänna handlingar som en enskild tar del av. Ett sådant förfarande framstår som direkt olämpligt om inte ett påtagligt praktiskt behov föreligger.
Det står klart att det av AJ på SKI uppgivna ändamålet med sammanställningen i sig var acceptabelt. Frågan om behovet för SKI att föra den aktuella pärmen rörande LH har dock inte närmare belysts i ärendet. Det finns således ingen utredning som klart visar att omfattningen av LH:s begäran om att få ut allmänna handlingar var sådan att det var rimligt för SKI att ta kopior av de utlämnade handlingarna. Jag anser dock att saken i den här delen kan avslutas med de ovan redovisade principiella uttalandena och ser därför inte anledning att inhämta någon ytterligare utredning i frågan.
Publicering på SKI:s hemsida
Den andra omständigheten som är av intresse i det nu aktuella sammanhanget rör en uppgift som publicerades på SKI:s hemsida den 10 maj 2004 under rubriken "Svar på debattartikel i Expressen". Bakgrunden var att LH i Expressen hade skrivit en debattartikel som var kritisk mot SKI. Ett bemötande från SKI refuserades av Expressen. SKI lade därefter ut genmälet på myndighetens hemsida (se vidare det sista avsnittet i detta beslut). I anslutning till genmälet uppgav SKI följande på hemsidan.
"Expressen har inte publicerat genmälet och eftersom den aktuella privatpersonen med hänvisning till offentlighetsprincipen begärt att få debattartikeln utlämnad publicerar SKI därför genmälet i sin helhet här på hemsidan."
LH:s namn förekom visserligen inte i genmälet eller i följetexten på hemsidan. För den som hade läst artikeln i Expressen framgick det dock att det var LH som avsågs i det citerade textavsnittet. Det får därmed i praktiken anses att SKI upplyste om att LH hade begärt att få ta del av den aktuella handlingen.
Uppgiften om att LH hade begärt att få den refuserade artikeln utlämnad från SKI framstår i sig som obetydlig och kan inte antas ha lett till något men för honom. Mot bakgrund av vad jag har anfört ovan om hur en myndighet allmänt sett bör förhålla sig till den som begär att få del av allmänna handlingar, är jag dock kritisk till SKI:s agerande. Det framstår som klart olämpligt av en myndighet att, på det sätt som skett här, offentliggöra att en utpekad enskild har begärt att få ta del av en viss handling. För denna åtgärd kan SKI inte undgå kritik.
Frågan om SKI:s uttag av avgifter enligt avgiftsförordningen
LH har här anfört att SKI:s tillämpning av avgiftsförordningen i samband med beställningar av kopior av allmänna handlingar har varit godtycklig och att den har inneburit en negativ särbehandling av honom på så sätt att han behövt betala avgifter medan andra inte behövt göra det.
För att åskådliggöra godtyckligheten i SKI:s tillämpning av avgiftsförordningen har LH särskilt påtalat följande händelse. Vid ett besök på SKI under sensommaren 2002 begärde han att få kopior av ett hundratal handlingar. Informationschefen AJ erbjöd sig att utföra kopieringen på informationsavdelningens bekostnad. Beskedet lämnades i anslutning till ett förtroligt samtal mellan honom och AJ om vissa problem inom kärnkraftsindustrin. Tidigare hade myndigheten, enligt LH, i förhållande till honom haft en strikt tillämpning av avgiftsförordningen.
SKI har i sitt yttrande hit förklarat att myndigheten tillämpar avgiftsförordningen. LH:s uppgifter har i övrigt inte bemötts av myndigheten. LH har i ärendet gett in ett brev daterat den 3 juni 2003 från UG, administrativ chef på SKI, till honom. I brevet förklarar UG att SKI vid något tillfälle har låtit t.ex. företrädare för media få ut kopior kostnadsfritt eftersom SKI då har sett utlämnandet som ett led i dess uppdrag att informera allmänheten om myndighetens verksamhet. Enligt UG är det i övrigt endast ett fåtal andra som har begärt kopior av handlingar och då bara av någon enstaka handling.
Jag ser inte anledning att ifrågasätta vad LH har anfört om att SKI vid ett tillfälle erbjöd honom avgiftsfri kopiering av ett hundratal sidor. Till grund för min bedömning bör även UG:s uppgifter om vissa fall av kostnadsfri kopiering läggas.
Enligt 16 § avgiftsförordningen skall en myndighet ta ut avgift för kopior av allmänna handlingar om beställningen omfattar tio sidor eller mer. Avgiften för en beställning av tio sidor är 50 kr. För varje sida därutöver är avgiften 2 kr. Om det föreligger särskilda skäl får en myndighet meddela ett beslut om undantag från denna bestämmelse.
Det finns i detta sammanhang anledning att betona vikten av att myndigheterna iakttar kravet på saklighet vid tillämpningen av undantagsmöjligheten i 16 § avgiftsförordningen (se 1 kap. 9 § regeringsformen). Bestämmelsen får givetvis under inga förhållanden användas som en metod för myndigheterna att skapa eller upprätthålla "goda relationer" med vissa enskilda. Självklart får bestämmelsen inte heller tillämpas för att bestraffa t.ex. besvärliga eller kritiska representanter för allmänheten genom att sådana personer, men inte andra, krävs på avgift.
Det är inte helt klarlagt att SKI:s beslut att meddela LH undantag från avgiften hade samband med det förtroliga samtalet mellan LH och AJ. Å andra sidan tycks några skäl som objektivt sett motiverade undantaget från avgiftsskyldighet inte ha förelegat. Att som SKI utan sakliga skäl meddela undantag från avgiftsplikten innebär en felaktig tillämpning av avgiftsförordningen, även om det beaktas att beslutet var till fördel för LH. För detta kan SKI inte undgå kritik.
Jag har även svårt att se att det skulle finnas lagligt stöd för den tillämpning av avgiftsförordningen som framgår av brevet från UG. Av dennes uppgifter framgår att det endast är LH som har behövt erlägga avgifter, främst eftersom de övriga beställningar som har gjorts till SKI inte varit av sådan omfattning att de varit avgiftsbelagda. Det är dock även klart att myndigheten i vissa fall har avstått från att ta ut avgifter från journalister. Att en myndighet bedömer att det skulle vara värdefullt om t.ex. en journalist hade tillgång till vissa handlingar utgör inget giltigt skäl för att meddela undantag från avgiftsskyldigheten. En sådan rättstillämpning riskerar, som LH har anfört, att leda till godtycke där vissa företrädare för allmänheten gynnas och andra missgynnas.
Omständigheterna i ärendet tyder på att det finns brister i SKI:s hantering av frågor rörande uttag av avgifter vid kopiering av allmänna handlingar och att myndighetens rutiner på området behöver skärpas. SKI kan inte undgå kritik för de här påtalade felen vid tillämpningen av avgiftsförordningen.
Bemötandet av LH vid ett besök på SKI i maj 2002
Utredningen i ärendet visar att LH och SKI:s chefsjurist IP blev ordentligt osams under den förres besök på myndigheten i maj 2002. Enligt LH blev han vid det aktuella tillfället knuffad och upprepade gånger kallad "paranoid" av IP. Av SKI:s yttrande framgår att IP har en annorlunda bild av händelseförloppet. IP har enligt yttrandet bl.a. uppgett att det inte förekom någon knuff. Vidare har IP förklarat att han inte har kallat LH för "paranoid" men väl att denne "lät som en paranoid kunde låta".
Det måste ställas särskilda krav på offentliga tjänstemän att även i krävande situationer visa självbehärskning och återhållsamhet. Även om det närmare händelseförloppet inte har kunnat klarläggas i ärendet, står det klart att IP har känt sig provocerad av LH och att han i samband därmed har yttrat sig på ett sätt som är olämpligt för den som innehar en offentlig tjänst. Med hänsyn till att händelsen tydligt framstår som en personlig incident mellan de två och att IP kort tid efter uttalandet bad om ursäkt, anser jag dock att saken kan bero med dessa konstateranden.
Innehållet i genmälet
LH har riktat klagomål mot innehållet i det ovan nämnda genmälet från SKI. Enligt LH innehåller SKI:s artikel misskrediterande och ogrundade personangrepp mot honom. Uttalandena har åsamkat honom mycket omfattande skador eftersom SKI:s hemsida läses av hela den bransch i vilken han är verksam. Han ifrågasätter om genmälet är förenligt med SKI:s uppdrag.
Jag noterar att genmälet har upprättats med avsikten att föras in i en skrift som skyddas av TF och att det har författats av SKI:s informationschef AJ. Av omständigheterna framgår dock att genmälet är tänkt att ge uttryck åt SKI:s ställningstagande till LH:s tidigare artikel och inte åt AJ:s personliga åsikter. I den situationen utgör bestämmelserna i TF om meddelarfrihet inte något hinder mot att jag uttalar mig om hur genmälet har avfattats.
SKI:s genmäle innehåller formuleringar som innebär ett ifrågasättande av LH:s expertstatus på kärnkraftens område. Bl.a. förekommer följande tre textavsnitt.
"En person som flitigt betecknar sig själv som kärnkraftsexpert har i Expressen beretts tillfälle att på en helsida försöka utmåla svenska kärnkraftsverk som terroristmål och tillsynsmyndigheten SKI som passiv. Han har också tidigare i tidningen utmålats som någon slags ledande expert.
-----------------------
Det kanske påverkar läsarnas bild något om de bli upplysta om att den ofta citerade kärnkraftsexperten befinner sig i sammanlagt sex rättsliga processer av kommersiell natur med de två största svenska kärntekniska anläggningarna Forsmark och Ringhals. Att vara projektledare för olika konstruktionsprojekt i kärnkraftsbranschen, varav en hel del i egen firma gör kanske inte heller att någon förtjänar karriärbeskrivningen: "arbetat 28 år i ledande positioner inom kärnkraftsindustrin".
----------------------
Kraven på skydd och bevakning skärps i nya föreskrifter och större restriktioner gäller för spridning av teknisk dokumentation (vilket "experten" beklagat sig över)."
Uttalandena utgjorde ett inslag i den debatt som vid tillfället fördes mellan LH och SKI om säkerheten inom svensk kärnkraftsindustri. Det är inte Justitiekanslerns uppgift att ha synpunkter på vilka ståndpunkter en myndighet intar inom ramen för en sådan debatt. Allmänt sett vill jag dock understryka vikten av att en myndighet som deltar i den offentliga debatten inte frångår de grundläggande krav på saklighet och objektivitet som bör prägla en myndighets verksamhet.
Tonen i de citerade avsnitten rörande SKI:s syn på LH:s kompetens kan uppfattas som sarkastisk och närmast nedlåtande mot honom. Jag ifrågasätter det lämpliga i att en myndighet uttrycker sig på det sättet. Myndighetens invändningar mot bilden av LH som en kärnkraftsexpert borde, i den mån de behövde framföras, ha lagts fram på ett betydligt mer återhållsamt sätt. Jag anser att SKI inte kan undgå kritik för hur genmälet utformades.
Jag har i övrigt inte funnit anledning att uttala mig om vad LH har anfört i sina skrivelser i ärendet här.