Tillstånd till enskild avloppsanordning ----- En fastighetsägare ansökte om tillstånd till enskild avloppsanläggning med sluten tank inom ett bostadsområde som planerades att i framtiden anslutas till kommunal va- anläggning. Miljööverdomstolen (MÖD) noterade att det ibland kan finnas skäl att i avvaktan på anslutning till det kommunala avloppsnätet ge ett tidsbegränsat tillstånd till en sluten tank. Att den tilltänkta anläggningen skulle användas för en planerad nybyggnation talade mot att ge ett tidsbegränsat tillstånd. Dessutom skulle en nybyggnation med vattentoalett komma att kräva ett uttag ur redan den hårt belastade grundvattentillgången. MÖD fann att det inte kunde anses oskäligt att klagandena fick invänta den planerade va-anläggningen.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
1. C.L.
2. U.T.
Miljööverdomstolen upphäver miljödomstolens dom och fastställer Nämndens för miljö och hälsoskydd i Kungsbacka kommun beslut den 14 december 2006, § 170, varigenom C.L:s och Dickson ansökan om tillstånd till sluten tank avslagits.
Den fastighet som ägs av Robertson och U.T., X 4:93, är belägen inom Västra Ekekullområdet i Kungsbacka kommun. Beträffande detta område har ett antal beslut fattats enligt lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar.
Den 6 oktober 2004 fattade länsstyrelsen i Hallands län beslut om att förelägga Kungsbacka kommun att inrätta allmänna vatten- och avloppsanläggningar för de fastigheter som omfattas av de inte planlagda bebyggelseområdena Norra Kyvik och Västa Ekekull enligt 2 § lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar. Kungsbacka kommun överklagade beslutet till miljödepartementet som den 28 april 2005 upphävde beslutet och överlämnade ärendet till länsstyrelsen för ny behandling. Länsstyrelsen fattade den 14 mars 2006 ett nytt beslut om föreläggande att inrätta allmänna vatten- och avloppsanläggningar för områdena Norra Kyvik och Ekekull. Detta ska enligt beslutet vara utfört senast den 31 december år 2010. Beslutet har vunnit laga kraft.
Nämnden för miljö- och hälsoskydd i Kungsbacka kommun (i fortsättningen nämnden) har yrkat att Miljööverdomstolen upphäver miljödomstolens dom och fastställer nämndens och länsstyrelsens beslut.
C.L. och U.T. har motsatt sig ändring av miljödomstolens dom.
Då ärendet inleddes under år 2006 var planerna för området som X 4:93 ligger i att anslutning till kommunalt VA-nät skulle ske senast under år 2010. Nämnden för Teknik har dock i samband med Miljörapporten 2006 för Kullaviks reningsverk konstaterat att belastningen under året uppgått till motsvarande 11 670 pe, vilket överskrider tillståndets 10 000 pe. Möjligheten att till år 2010 ansluta Ekekullområdet till Kullaviks reningsverk får därmed anses begränsad. Det kan i sämsta fall dröja minst 3-5 år innan faktisk anslutning kommer att kunna ske. I bästa fall kommer projektering att kunna påbörjas i början av år 2008 för att anslutning skall kunna ske i någorlunda närhet av år 2010. Läget är dock osäkert.
Slutna tankar ger upphov till onödig belastning på miljön då transporterna av spillvattnet ger upphov till buller och avgaser och är inte en långsiktigt hållbar lösning. Denna belastning på miljön bedömdes av nämnden som oacceptabel. Med kunskap om att de slutna tankarna skulle kunna vara aktuella på fastigheten under ett längre tidsperspektiv än till år 2010, så ökar enligt nämndens uppfattning motivet för att inte tillåta denna avloppslösning.
Nämnden delar miljödomstolens uppfattning att den nuvarande avloppslösningen inte är miljömässigt tillfredsställande, men jämfört med tömning av två stycken 10 kbm slutna tankar minst en gång i månaden (vilket i sig förutsätter en mycket låg vattenförbrukning i hushållet), så framstår detta som mer miljöbelastande än utsläpp av BDT-vatten från det befintliga huset. Nuvarande standard på huset är låg och avloppssystemet utgörs enligt uppgift av en mulltoalett och utsläpp av BDT-vatten till dike. Enligt folkbokföringen bebos fastigheten i dagsläget inte alls permanent, dvs. utsläppet torde i praktiken vara litet även om fastigheten används för sommarboende. Det sker inte heller någon belastning av orenat WC-vatten, utan det möjliga utsläppet utgörs av BDT-vatten som släpps till dike, inte direkt till Kyviksbäcken. Med uppgivna 17 km från fastigheten till Hammargårds reningsverk där de slutna tankarna skall tömmas, innebär detta en total körsträcka på 34 km fram och tillbaka för varje tömning. Varje tank är på 10 kbm och kan därför knappast tömmas samtidigt. Detta innebär 68 km körning med tungt fordon en gång per månad, dvs. 82 mil per år. Med antagandet att tillstånd beviljas till sluten tank och huset står inflyttningsklart om ett år, innebär detta minst 82 mils körning med tungt fordon innan kommunal VA-lösning är aktuell i allra bästa fall. Drar anslutningen ut på tiden och i sämsta fall står klar om 5 år, innebär det en period med tömning av slutna tankar i 4 år, totalt 328 mils körning. Detta kan inte anses ligga i linje med miljöbalkens fundamentala mål att främja en hållbar utveckling, eller med Sveriges miljömål. I Miljööverdomstolens dom 2006-11-09 i mål nr M 9983-04 avslogs en ansökan om minireningsverk med motiveringen att ett tillstånd skulle försvåra möjligheten att nå såväl lokala som nationella miljömål. Miljööverdomstolen bör göra samma bedömning i detta ärende. Det kan inte anses oskäligt att avvakta med nybyggnation tills dess det går att ansluta till kommunalt reningsverk, vilket får anses vara bästa möjliga teknik i det aktuella området.
I Ekekullområdet finns ytterligare ca 50 fastigheter som inte är anslutna till kommunalt avlopp. Förfrågningar inkommer med jämna mellanrum till kommunen om ombyggnationer av fritidshus och avstyckningar av nya tomter. Ett beviljande av slutna tankar för X 4:93 får anses vara prejudicerande för hela området och innebär små möjligheter för nämnden att avslå nya ansökningar om sluten tank. I Miljööverdomstolens mål nr M 3553-05, rörande installation av en sluten tank, fastslogs att förhållandena inom det större område som den aktuella fastigheten ligger i bör läggas till grund för prövningen. Det innebär att tillståndsprövningen inte kan göras enbart med utgångspunkt från omständigheterna i det enskilda fallet. Ekekullområdet är attraktivt för permanentboende och det finns skäl att anta att nämnden får fler ansökningar om slutna tankar i avvaktan på kommunalt VA, om sluten tank accepteras på X 4:93. Det innebär också att permanentboendet i området kan förväntas öka och därmed ett större behov av tillgång till vatten för hushållsändamål. Många boende i området har redan idag påtalat att de har problem med sina enskilda brunnar ur dricksvattenkvalitetsynpunkt som en följd av de bristfälliga sanitära förhållandena i området, vilket i sin tur har lett till beslutet att ansluta området till kommunalt VA. Även om en avloppslösning med sluten tank inte innebär något utsläpp av spillvatten på den aktuella platsen, så ökar vattenbehovet i området om fler fastigheter skulle förses med möjlighet till permanentboende genom att spillvattnet uppsamlas i slutna tankar.
Miljödomstolens resonemang går inte ihop. I det aktuella ärendet vill man ersätta ett enbostadshus för fritidsändamål med ett tvåbostadshus för permanent bruk, vilket med miljödomstolens argumentation inte är något problem eftersom det lokala utsläppet blir noll oavsett husets standard eller storlek. Detta skulle i förlängningen innebära att man vid ombyggnation till en större bostad skulle kunna få acceptans på sin ansökan om man idag har ett så dåligt avlopp att man genom att bygga nytt gör en lokal miljövinst. Miljödomstolens beslut driver de kommande avloppsansökningarna mot slutna tankar, även om det skulle kunna gå att lösa avloppet på annat sätt.
Nämnden antog i september år 2007 en policy för hantering av avloppsärenden i Ekekullområdet, i syfte att bl.a. säkerställa likabehandling vid ansökningar om enskilt avlopp. Likställighet inför lagen är en viktig princip som riskerar att rubbas om miljödomstolens beslut står fast.
C.L. och U.T.
Nämnden har inte inkommit med några nya bevis eller argumentation som föranleder en ändring av miljödomstolens dom. Nämnden bekräftar att kommunen inte har en aning om när tillgång till kommunalt VA kommer att finnas i området Ekekullen, men att det sannolikt inte kommer att dröja mer än 5 år. Kungsbacka kommun har under många år underlåtit att lösa avloppsfrågan för det 50-tal fastigheter nämnden tar upp i sin skrivelse. Att tillåta en tillfällig lösning (som dessutom innebär att avloppsutsläppet reduceras till noll) borde ha en gynnsam effekt på kommunens vilja att äntligen ordna avloppsfrågan för området Ekekullen. Slutna tankar är naturligtvis inte en lösning som är önskvärd ur ett permanent perspektiv. Tanken är emellertid att anordna generationsboende och när det gäller att tillvarata en gammal människas intresse räknas varje år som går. Bostaden utnyttjas just nu cirka 6 månader om året. Det är lätt att föreställa sig miljövinsten om man betänker vad enbart tvättmaskinen i fastigheten släpper ut i området; utsläpp som helt skulle upphöra med slutna tankar. Denna avloppsreducering i ett område som verkligen behöver en sådan reducering skulle ske till priset av trafik med tungt fordon uppgående till 68 km i månaden. Om en sådan trafikering utgör ett så allvarligt hot mot miljön att man hellre ser fosfater rinna ut i diket bör Kungsbacka kommun istället se över sophämtningen i kommunen som bygger på tung trafik.
Tvärtemot vad nämnden anser kan det verkligen inte anses skäligt att avvakta med nybyggnation tills kommunalt VA finns tillgängligt. Två år av värdefull tid har redan gått förlorade. Nämnden fruktar att i det fall Miljööverdomstolen beslutar att gå på miljödomstolens linje, kommer de övriga 50-talet fastigheter i området också att kräva att få bygga med slutna tankar. Detta resonemang håller dock inte eftersom just aktuell fastighet fått avslag på alla andra avloppslösningar. Det är inte troligt att samtliga andra fastigheter ligger helt på berg och därmed omöjliggör en alternativ avloppslösning, grannarna har exempelvis minireningsverk. Det saknas juridiska skäl att avslå ansökan. Genom detta förfarande förvägras en familj en lösning av äldreomsorgen som skulle vara positiv för samhället.
Avloppsanläggningar med slutna tankar kan normalt sett inte anses godtagbara från miljöbalkssynpunkt. Sådana anläggningar bör därför tillåtas bara i undantagsfall, när avloppsfrågan inte rimligen går att lösa på annat sätt. Höga krav bör ställas på sökanden att visa att förhållandena är sådana att ingen annan rimlig avloppslösning står till buds. Det finns anledning att iaktta särskild restriktivitet i de fall allt spillvatten från en fastighet är avsett att ledas till slutna tankar, i synnerhet när det gäller fastigheter för permanentboende. Det finns inte skäl för avsteg från denna grundsyn i målet, varken fastighetens eller områdets karaktär, antalet erforderliga tömningar eller transportvägarna motiverar detta. Härtill kommer den ökande vattenförbrukning som tillstånd till en ny avloppsanläggning regelmässigt ger upphov till och som i områden med brist på tillgång till bra dricksvatten kan förvärra situationen när det gäller vattenförsörjningen. Det kan ifrågasättas om förhållandena på platsen omöjliggör annan enskild avloppslösning än slutna tankar såsom miljödomstolen påstår. Bevisbördan för att så är fallet måste vila på sökanden. I de handlingar vi haft tillgång till har vi inte sett några bärande skäl varför behovet av toalett inte skulle kunna tillgodoses genom en torr lösning. Nuvarande situation när det gäller BDT-avloppet är inte tillfredsställande, men nuvarande användning av fastigheten verkar inte ha gett upphov till några direkta olägenheter från miljö- och hälsoskyddssynpunkt. Sveriges kommuner och landsting delar därför miljö- och hälsoskyddsnämndens uppfattning att den lösningen bör kunna anses godtagbar till dess anslutning till den kommunala va-anläggningen kan ske. Även om en sluten tank skulle vara den enda tänkbara enskilda anläggningen, måste det, enligt vår uppfattning, under alla förhållanden föreligga särskilda skäl för att en ny, i sig mindre lämplig, avloppslösning ska godtas ens övergångsvis, t.ex. i avvaktan på en mer hållbar gemensam avloppslösning. Sökandens intresse av att riva befintligt fritidshus och bygga ett nytt utgör inte särskilda skäl.
I avvaktan på en anslutning till det kommunala avloppsnätet kan det dock ibland finnas skäl att ställa krav på eller tillåta förbättringar av befintliga avloppsanordningar, t.ex. om detta skulle vara särskilt påkallat med hänsyn till de sanitära förhållandena. Av de handlingar vi haft tillgång till framgår inte att det skulle föreligga omständigheter som motiverar detta när det gäller den aktuella fastigheten. Som framgått av det anförda anser vi inte att förekommande brister när det gäller befintliga avloppslösningar i sig utgör skäl för att tillåta en helt ny anläggning avsedd för nybyggnation.
Vidare måste beaktas de allmänna principer som formulerats i rättspraxis om att prövningen bör grundas på förhållandena inom det större område där fastigheten ingår, på vad som framgår av gällande planer för området och på vad som skulle bli följden på sikt av en generell tillståndsgivning av motsvarande slag. Det föreligger inte några särskilda omständigheter som motiverar att dessa principer inte skulle tillämpas. Om en fastighetsägare i området får tillstånd att installera en avloppsanläggning med slutna tankar, måste rimligen även andra fastighetsägare i området kunna få tillstånd för att inrätta samma typ av avloppsanläggning. Detsamma bör gälla inom andra omvandlings- eller va-saneringsområden i kommunen med motsvarande förutsättningar. I detta perspektiv och med det bebyggelsetryck som råder i kommunen, och i det aktuella området, är en avloppsanläggning med slutna tankar inte en godtagbar lösning för att ordna avloppsförhållandena, inte ens för en övergångsperiod. Sveriges kommuner och landsting anser inte att tillstånd bör lämnas till den sökta avloppsanläggningen.
Tillämpliga bestämmelser finns redovisade i underinstansernas avgöranden. Såsom tidigare instanser konstaterat är en avloppsanläggning med sluten tank en lösning som inte kan anses långsiktigt hållbar. I avvaktan på en anslutning till det kommunala avloppsnätet kan det ibland finnas skäl att ge ett tidsbegränsat tillstånd till en sluten tank. I detta fall ska den tilltänkta avloppsanläggningen användas för en planerad nybyggnation. Det talar mot att ge ett tidsbegränsat tillstånd. Därtill kommer att nybyggnation med vattentoalett utan anslutning till det kommunala VA-nätet kommer att kräva ett uttag ur den redan hårt belastade grundvattentillgången, vilket, som nämnden påtalat, riskerar att leda till ökade sanitära olägenheter i området. Mot denna bakgrund kan det inte anses oskäligt att klaganden får invänta den planerade kommunala va-anläggningen.
Nämndens överklagande ska således bifallas. Det bör ske på så sätt att miljödomstolens dom upphävs och nämndens beslut fastställs.
Domen får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättslagmannen Chang, miljörådet Harris, hovrättsrådet Christensen, referent, och tf. hovrättsassessorn Perkins. Enhälligt. Föredragande har varit Jackson.
1. C.L.
2. U.T.
Miljödomstolen lämnar Robertson och U.T. tillstånd att på fastigheten X 4:93 i Kungsbacka kommun inrätta en enskild avloppsanläggning bestående av två slutna tankar om vardera 10 m3 samt överlämnar till Miljö- och hälsoskyddsnämnden i Kungsbacka kommun att meddela de närmare föreskrifter som kan anses vara nödvändiga för anläggningens uppförande och drift.
C.L. och U.T. ansökte i september 2006 om att få inrätta en enskild avloppsanordning bestående av två slutna tankar om vardera 10 m3 på fastigheten X 4:93 i Kungsbacka kommun.
Miljö- och hälsoskyddsnämnden i Kungsbacka kommun (nämnden) avslog ansökan den 21 september 2006. Efter överklagande upphävde Länsstyrelsen i Hallands län den 9 november 2006 nämndens beslut med hänvisning till att det helt saknade motivering och återförvisade ärendet till nämnden för ny handläggning. Den 14 december 2006 avslog nämnden åter C.L.s och U.T.s ansökan. C.L. och U.T. överklagande nämndens nya beslut men Länsstyrelsen i Hallands län avslog överklagandet den 26 april 2007.
YRKANDEN M.M.
C.L. och U.T. har i miljödomstolen vidhållit yrkandet om tillstånd att inrätta den enskilda avloppsanläggningen. De har utvecklat överklagandet enligt bland annat följande. Idag finns en enklare infiltrationslösning på fastigheten med avrinning i dike, vilket innebär att avloppsvatten rinner ut och belastar miljön. I avvaktan på en anslutning till det framtida kommunala VA-nätet vill de anlägga slutna tankar för allt spillvatten. Detta medför att belastningen av miljön i Västra Ekekullen minskar. Transportsträckan för avloppsvattnet är endast 17 km med tömning av tankarna en gång per månad. Myndigheternas beslut hindrar dem nu från att bygga sitt hus, eftersom det är olagligt att påbörja byggnation utan en godkänd VA-lösning.
Nämnden har bestritt bifall till överklagandet och uppgett bland annat följande. När ärendet inleddes under 2006 var planerna för området som X 4:93 ligger i att anslutning till kommunalt VA-nät skulle ske senast under 2010. Det har dock visat sig att möjligheten att till 2010 ansluta Ekekullsområdet till Kullaviks reningsverk är begränsad. Det kan istället antas dröja minst 3-5 år innan faktisk anslutning kommer att kunna ske. Slutna tankar bedöms ge upphov till onödig belastning på miljön, eftersom transporterna av spillvattnet ger upphov till buller och avgaser och inte är en långsiktigt hållbar lösning. Denna belastning på miljön bedömdes av nämnden som oacceptabel i beslutet i december 2006. Med kunskap om att de slutna tankarna skulle kunna vara aktuella på fastigheten under ett längre tidsperspektiv än till 2010, ökar motivet för att inte tillåta denna avloppslösning. Ekekullsområdet är attraktivt för permanentboende och det finns skäl att anta att nämnden får fler ansökningar om slutna tankar i avvaktan på kommunalt VA, om sluten tank accepteras på X 4:93. Det innebär också att permanentboendet i området kan förväntas öka och därmed ett större behov av tillgång till vatten för hushållsändamål. Många boende i området har redan idag påtalat att de har problem med sina enskilda brunnar ur dricksvattenkvalitetssynpunkt som en följd av de bristfälliga sanitära förhållandena i området, vilket i sin tur har lett till beslutet att ansluta området till kommunalt VA. Även om en avloppslösning med sluten tank inte innebär något utsläpp av spillvatten på den aktuella platsen, ökar vattenbehovet i området om samtidigt fler fastigheter skulle förses med möjlighet till permanentboende genom att spillvattnet uppsamlas i slutna tankar.
Länsstyrelsen i Hallands län har förelagt Kungsbacka kommun att tillse att kommunal VA-anläggning kommer till stånd i aktuellt område. Som länsstyrelsen konstaterat innebär inte detta att en enskild sökande alltid skall nekas att lösa VA-frågorna på sin fastighet i avvaktan på en anslutning till det kommunala nätet. Frågan skall bedömas utifrån de miljömässiga förutsättningarna i varje enskilt fall.
En installation av en avloppsanläggning med sluten tank är en lösning som miljömässigt inte kan anses långsiktigt hållbar och bör därför normalt tillgripas endast när förhållandena på platsen inte medger någon annan skälig lösning av avloppsfrågan. På fastigheten X 4:93 finns för närvarande en avloppslösning som inte kan anses vara miljömässigt tillfredsställande och det är önskvärt att detta åtgärdas vid den planerade nybyggnationen. Det har inte framkommit annat än att tomtmarkens beskaffenhet omöjliggör annan enskild avloppslösning än slutna tankar. Alternativet som anges är att avvakta anslutningen till det kommunala VA-nätet.
Transportsträckan för avloppsvattnet är relativt kort och tidsperioden, vars längd styrs av Kungsbacka kommun, under vilken slutna tankar skall användas kan inte anses vara orimligt lång. Miljödomstolen finner därför att C.L.s och U.T.s ansökan om att installera slutna tankar för avloppsvatten på fastigheten bör godtas. De närmare föreskrifter som kan behövas för anläggningen, däribland även frågan om tidsbegränsning av tillståndet, bör meddelas av nämnden.
Överklagande skall ges in till Vänersborgs tingsrätt, miljödomstolen, senast den 10 januari 2008 och vara ställt till Svea hovrätt, Miljööverdomstolen. Prövningstillstånd krävs.
I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Clark och miljörådet Knox. Föredragande har varit beredningsjuristen Ibarra.