För bostadsbebyggelse på mark som i gällande detaljplan utgjorde allmän plats/park (avslag)
Not 87. Ansökan av B.L., H.A. och Bostadsrättsföreningen Delsjövägen om rättsprövning av beslut att anta detaljplan. - Kommunfullmäktige i Göteborgs kommun beslutade den 30 januari 2003 att anta detaljplan för del av Torp 749:98, Töpelsgatan/Lilla Torpsgatan inom stadsdelen Torp. - I planhandlingarna angavs bl.a. följande beträffande detaljplanens innebörd och konsekvenser. Detaljplanen innebär uppförande av ett flerfamiljshus på mark som i gällande detaljplan är markerad som allmän plats/park. Projektet kan medföra ett lägenhetstillskott med ca 12-16 lägenheter med tillgänglighet även för personer med handikapp. De ursprungliga intentionerna i Hughes plan från år 1946 var att lämna en bred grön mynning upp mot Lilla Torp och Delsjöreservatet. När man byggde tennisanläggningen med parkering och kontorshuset med parkering i denna gröna öppning mot Delsjöreservatet bröt man det sammanhängande grönstråket och minskade värdet av den gröna öppningen. Stadsbyggnadskontoret gör idag bedömningen att en kontinuitet i bebyggelsen innanför den stora gräsytan längs Delsjövägen är en väl så bra lösning. Det trevåningsbostadshus som utarbetas för platsen skall ansluta i volym, material och skala till de befintliga husen. - Sedan beslutet överklagats avslogLänsstyrelsen i Västra Götalands län (2004-02-17) överklagandena med följande motivering. Plan- och bygglagen (1987:10), PBL, är grundad på principerna om decentralisering av beslutsfattandet och - inom vissa gränser - ett kommunalt självbestämmande i markanvändningsfrågor. I samband med tillkomsten av PBL underströk sålunda lagstiftaren att staten (dvs. i detta fall länsstyrelsen) vid prövning av överklaganden normalt inte i någon väsentlig mån bör rubba den huvudsakliga inriktningen av kommunernas markanvändningsbeslut. De bedömningar kommunen gjort i sina planer i fråga om exploateringsgraden, tillgången till service, trafiksystemets standard och andra liknande kvalitetsfrågor bör staten vid sin prövning mycket sällan frångå i något väsentligt avseende (se prop. 1986/87:1 s. 365). Den prövning av överklaganden som länsstyrelsen gör är alltså i enlighet med lagstiftarens intentioner begränsad. Prövningen inriktas väsentligen på om planärendet handlagts på ett formellt riktigt sätt och om de avvägningar som kommunen gjort mellan enskilda intressen och motstående allmänna eller enskilda intressen kan anses skäliga. Länsstyrelsen kan antingen avslå överklagandet eller upphäva detaljplanen. Länsstyrelsen kan inte ändra i en antagen plan. - Planärendets formella handläggning. När det gäller den formella hanteringen av detaljplanen har det gjorts invändningar att detaljplanen inte har hanterats på korrekt sätt i ett flertal avseenden. När det gäller planhandlingarnas tydlighet kan konstateras att materialet efter kompletteringar med perspektivbilder uppfyller de krav som kan ställas i detta avseende. En annan invändning är att klagandenas synpunkter inte har refererats på rätt sätt efter samråd och utställning och att invändningarna sedan inte har beaktats. Enligt 5 kap. 21 § PBL skall de synpunkter som har framförts vid samråden samt kommentarer och förslag med anledning av synpunkterna redovisas i en gemensam redogörelse. På samma sätt förhåller det sig enligt 5 kap. 27 § PBL med yttranden som inkommer under utställningstiden. Enligt länsstyrelsens mening måste man acceptera förkortningar av inkomna yttranden. Någon skyldighet finns inte heller att följa de yttringar som framförts. Lagrummet är emellertid betydelsefullt eftersom exempelvis samrådet syftar till ett ömsesidigt utbyte av information och synpunkter. Enligt länsstyrelsens mening uppfyller den antagna planen de krav som kan ställas i formellt avseende. Beslutsunderlaget har varit tillräckligt. - Planens materiella innehåll. Länsstyrelsen har att i två olika funktioner granska och pröva kommunernas beslut om detaljplaner. Förutom att pröva överklaganden skall länsstyrelsen som regional planmyndighet granska och på eget initiativ pröva om ett detaljplanebeslut kan befaras strida mot vissa kommunövergripande intressen såsom riksintressen, mellankommunala intressen eller människors hälsa och säkerhet (se närmare 12 kap. 1-3 §§ PBL). - När det gäller den nu överklagade detaljplanen har länsstyrelsen som regional planmyndighet den 18 februari 2003 beslutat att inte pröva kommunens antagandebeslut. Det innebär att länsstyrelsen i denna egenskap bl.a. bedömt att planen inte skadar några natur- eller kulturvärden av riksintresse eller av regional betydelse. Länsstyrelsen har inte heller bedömt att människors hälsa och säkerhet eller trafiksäkerhetsintresset åsidosätts. - Genom överklagandena har inte framkommit något som medför att länsstyrelsen nu som besvärsprövande myndighet gör någon annan bedömning i dessa frågor. Det som anförts beträffande trafiksäkerhetsintresset leder således inte till en annan bedömning. - Nu aktuellt område planlades genom Hughes detaljplan från år 1946. I princip samtliga klaganden vänder sig mot att denna detaljplan ändras eller förvanskas som flera uttrycker det. Området anges i gällande översiktsplan för Göteborg ÖP99 som område med detaljplan, bostäder respektive grönområde. - Den angränsande bebyggelsen, både tegelhusen från 40-talet och Lilla Torps gård är kulturhistoriskt värdefull bebyggelse. --- Vid en prövning av överklagande av en detaljplan har man bl.a. att beakta den tidigare gällande planen, översiktsplanen och den kulturhistoriskt värdefulla miljön. Nu nämnda omständigheter utgör emellertid inte något absolut hinder för kommunen att anta en ny detaljplan för ett område men har ändå betydelse genom att de, som i förevarande fall, har format området och ofta innehåller bestämmelser för området. En äldre detaljplan, vars genomförandetid löpt ut - bra eller dålig i mångas mening - låser således inte markanvändningen framgent. Det är vidare så att kommunen har att beakta övriga frågor i sin verksamhet som exempelvis bostadsförsörjning m.m. Den kommunala demokratin och naturligtvis PBL sätter de yttersta ramarna för vad kommunen kan besluta i markanvändningsfrågor. - Enligt 1 kap. 5 § PBL skall vid prövning av frågor enligt lagen både allmänna och enskilda intressen beaktas. Av 2 kap. 1 § första stycket PBL framgår beträffande allmänna intressen att mark- och vattenområden skall användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Företräde skall ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning. I 2 kap. 2 § PBL anges bl.a. att planläggning skall, med beaktande av natur- och kulturvärden, främja en ändamålsenlig struktur och en estetiskt tilltalande utformning av bebyggelse, grönområden, kommunikationsleder och andra anläggningar. Även en från social synpunkt god livsmiljö, goda miljöförhållanden i övrigt samt en långsiktigt god hushållning med mark och vatten och med energi och råvaror skall främjas. I 5 kap. 2 § PBL stadgas att skälig hänsyn skall tas till befintliga bebyggelse-, äganderätts- och fastighetsförhållanden som kan inverka på planens genomförande. Även bestämmelserna i 3 kap. PBL skall beaktas. Där föreskrivs bland annat att byggnader skall placeras och utformas på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till stadsbilden på platsen. Vidare föreskrivs att byggnader skall placeras och utformas så att de eller deras avsedda användning inte inverkar menligt på trafiksäkerheten eller på annat sätt medför fara eller betydande olägenheter för omgivningen. - Det är otvetydigt så att ett ianspråktagande av aktuell parkmark innebär en förändring av en för Göteborg speciell miljö. Betydelsen av grönområden har alltmer uppmärksammats när det gäller stadsplanering. Relativt stora grönytor blir emellertid kvar orörda i närområdet även med den antagna detaljplanen. Inom planområdet säkras markanvändningen park genom särskild bestämmelse. Även Lilla Torps allé skyddas genom bestämmelse i detaljplanen. Mot bakgrund av kommunens relativt stora handlingsutrymme i planfrågor anser länsstyrelsen att de av kommunen framförda skälen för detaljplanen överväger de allmänna och enskilda intressen som anförts mot planen. Vid denna bedömning har särskilt beaktats att det tilltänkta husets höjd har sänkts och att huset skall byggas i tre våningar samt att en godtagbar anpassning har skett till befintlig bebyggelse. Beträffande placeringen av huset har denna fixerats genom punktprickning och bestämmelser finns om utförande i likhet med kringliggande 40-talsbebyggelse. Därtill finns, som tidigare nämnts, stora grönytor i områdets närhet. Förtätning av ett område innebär vidare en markanvändning i linje med stadgandet i 2 kap. 2 § PBL beträffande hushållning med resurser. Sammantaget har en skälig hänsyn tagits till förhållandena inom och utanför planområdet. Länsstyrelsen anser således att detaljplanen medför en lämplig markanvändning. Ett ianspråktagande av nu aktuell parkmark strider således inte mot någon bestämmelse i PBL. - Ett stort antal klaganden har anfört att den antagna detaljplanen medför olägenheter för dem. För att en detaljplan skall upphävas på denna grund krävs att olägenheten är betydande, dvs. är av kvalificerad art. Vid en bedömning av om sådana olägenheter kan uppkomma genom den antagna detaljplanen skall man beakta områdets karaktär och förhållandena på orten, dvs. att planområdet är beläget i centrala Göteborg. Det sagda medför att viss insyn kan accepteras i en storstad men inte vid bebyggelse på landsorten. Likaså torde begränsningar av utsikten få accepteras i en storstad. Enligt länsstyrelsens mening visar utredningen inte att planen medför sådana olägenheter för klagandena i egenskap av fastighetsägare, bostadsrättshavare och närboende att planen inte kan godtas av det skälet. Olägenheter kan emellertid som alltid uppstå vid förtätning av ett område. Inte minst parkeringsmöjligheter brukar försämras vid förtätning. Dessa problem kan emellertid inte karaktäriseras som betydande i PBL:s mening. Lämpligheten av att genom detaljplanen tillåta den nya bebyggelsen är under nu redovisade förhållanden närmast en fråga av lokal betydelse som får anses falla inom det handlingsutrymme som är förbehållet kommunen eller, med andra ord, inom kommunens självbestämmanderätt. (Se RÅ 1994 ref. 39 angående omfattningen av den materiella prövningen). - Beslutet överklagades av bl.a. B.L., H.A. och Bostadsrättsföreningen Delsjövägen. - Regeringen (Miljödepartementet, 2004-12-09) avslog överklagandena med följande motivering. Regeringen finner att detaljplanen inte kan anses innebära sådana olägenheter för B.L., H.A. och Bostadsrättsföreningen Delsjövägen att planen av det skälet inte kan godtas. Vad klagandena anfört, bl.a. om att kommunen gjort felaktiga avvägningar mellan allmänna och enskilda intressen och att det finns brister såväl i planens handläggning som i dess innehåll, utgör inte heller i övrigt tillräckliga skäl för att regeringen med anledning av deras överklaganden skall upphäva beslutet att anta planen. - B.L., H.A. och Bostadsrättsföreningen Delsjövägen ansökte om rättsprövning av regeringens beslut och yrkade att det skulle upphävas. De yrkade vidare att inhibition skulle meddelas i avvaktan på målets slutliga avgörande. Till grund för sin talan anförde de bl.a. följande. Den befintliga bebyggelsen har placerats in i miljön på ett mycket varsamt sätt. Mellan den tätt sammanhållna bebyggelsen, som finns på båda sidor om Töpelsgatan, har medvetet lämnats ett öppet stråk med grönytor för att åstadkomma att bostadsområdet får en sammanhängande förbindelse med Delsjöreservatet. Placeringen av det nya huset är olämplig och bryter helt med tidigare planförfattares intentioner för platsen genom att "proppa igen" det öppna stråket. Eftersom bostadsområdet, just på grund av sin genomtänkta anpassning till naturen men även på grund av de enskilda husens fina detaljer, återfinns i kommunens bevarandeprogram borde det inte vara möjligt att ödelägga dessa bevarandevärden på sätt som blir fallet om detaljplanen får stå fast. Förutom att estetiska värden i boendemiljön går förlorade kommer det nya huset, till följd av bl.a. ökad trafik, parkeringsproblem och försämrad utsikt, att medföra betydande olägenheter för dem som närboende. En felaktig avvägning har skett av kommunen mellan intresset för de boende av att få behålla sin enda större grönyta och kommunens intresse av att kunna göra anspråk på mark för att tillgodose behovet av ytterligare bostäder inom stadsdelen. De gör gällande att beslutet strider mot ett stort antal regler i PBL, bl.a. mot anpassningskravet i såväl 3 kap. 1 § som i 5 kap. 2 §. Vidare har flera av de krav som lagen ställer för förfarandet i samband med planläggning inte följts. Beslutet strider också mot regler i miljöbalken och i kommunallagen (1991:900). Slutligen görs också gällande att beslutet inte är förenligt med regeln om saklighet och opartiskhet i 1 kap. 9 § regeringsformen. - B.L. bifogade ett antal bilder, fotomontage, till sin ansökan för att illustrera hur huset skulle komma att te sig på plats. - Regeringsrätten (2005-06-28, Nordborg, Parks, Vincent, Townsend, Whitney): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Ifrågavarande detaljplan medger att ett flerbostadshus om 12-16 lägenheter placeras på ett område som i tidigare gällande detaljplan var angivet som allmän plats (park) och som ingår i ett större öppet landskap som ansluter till Delsjöreservatet. Den angränsande befintliga bebyggelsen består i huvudsak av tegelhus i tre våningar byggda på 1940-talet. I kommunens Bevaringsprogram är dessa bostadshus angivna som "Värdefulla miljöer". - Enligt 1 kap. 5 § PBL skall vid prövning av frågor enligt lagen både allmänna och enskilda intressen beaktas. I 5 kap. 2 § PBL föreskrivs att skälig hänsyn skall tas till bl.a. befintlig bebyggelse som kan inverka på planens genomförande. De nu nämnda bestämmelserna utgör, i likhet med flertalet i målet tillämpliga bestämmelser i PBL, allmänt hållna riktlinjer för avvägningen mellan olika intressen. Det finns därför ett betydande utrymme för olika bedömningar och en förhållandevis stor handlingsfrihet för de beslutande myndigheterna. - Kommunen har i sitt beslut angett att det nya bostadshus som avses att uppföras på platsen skall ansluta i volym, material och skala till de befintliga husen. Relativt stora grönytor blir kvar orörda och inom planområdet säkras vidare markanvändningen park genom en särskild bestämmelse. Planområdets läge medför också att närboende får anses skyldiga att tåla förhållandevis omfattande förändringar i närmiljön utan att dessa kan betraktas som betydande olägenheter. Mot bakgrund av nämnda förhållanden kan detaljplanen, enligt Regeringsrättens mening, inte anses strida mot de anpassningsregler som ställs upp i bl.a. 5 kap. 2 § PBL eller innebära att sökandenas intressen åsidosatts på sådant sätt att planen på grund härav inte bör godtas. - Vad sökandena anfört beträffande den aktuella detaljplanen och dess konsekvenser visar inte heller i övrigt att regeringen vid beslutsfattandet skulle ha felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som föreligger i planärenden. Utredningen i målet ger vidare inte vid handen att det vid handläggningen skulle ha förekommit något fel som kan ha påverkat utgången i ärendet eller att beslutet skulle strida mot kraven på saklighet och opartiskhet i 1 kap. 9 § regeringsformen. Regeringens beslut kan därför inte anses strida mot någon rättsregel på det sätt som sökandena har angett. Det framgår inte heller klart av omständigheterna i målet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. - Vid denna utgång i målet faller frågan om inhibition. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd II 2005-06-01, Mullins)