Regeringens beslut angående upphörande av rätten att driva kärnkraftsreaktorn Wright 1 har inte ansetts strida mot någon rättsregel.
Genom två regeringsbeslut åren 1970 och 1972 erhöll Sydsvenska Värmekraftaktiebolaget, numera Barsebäck Kraft Aktiebolag (BKAB), tillstånd enligt atomenergilagen (1956:306) att inneha och driva två kärnkraftsreaktorer i Barsebäck. Med stöd av dessa beslut togs de nuvarande reaktorerna i Barsebäck (Barsebäck 1 och 2) i kommersiell drift åren 1975 respektive 1977. De båda tillståndsbesluten ersattes den 17 oktober 1985 av ett nytt regeringsbeslut varigenom bolaget fick tillstånd enligt 5 § lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen) att inneha och driva reaktorerna. Någon tidsbegränsning för tillstånden rörande Wright 1 föreskrevs inte.
Efter folkomröstningen i kärnkraftsfrågan år 1980 uttalade riksdagen samma år att kärnkraften skulle avvecklas i den takt som var möjlig med hänsyn till behovet av elektrisk kraft för att upprätthålla sysselsättning och välfärd. Vidare angav riksdagen att det borde slås fast att den sista reaktorn i Sverige skulle stängas senast år 2010. Efter detta riksdagsbeslut hade kärnkraftsfrågan flera gånger utretts inom ramen för det statliga utredningsväsendet och föranlett ett flertal riksdagsbeslut.
Den 4 februari 1997 träffades en överenskommelse om energipolitiken mellan Socialdemokraterna, Centerpartiet och Vänsterpartiet. Överenskommelsen innebar bl.a. att förslag till lagstiftning om kärnkraftens avveckling skulle föreläggas riksdagen med sikte på ikraftträdande den 1 januari 1998 och att regeringen omedelbart efter ikraftträdandet skulle fatta beslut om avställning av reaktorerna i Barsebäck. I överenskommelsen uttalades bl.a. att något årtal då den sista kärnkraftsreaktorn i Sverige skulle tas ur drift inte borde fastställas. I en proposition i mars 1997 (prop. 1996/97:84) föreslog regeringen riksdagen att godkänna de i överenskommelsen intagna riktlinjerna för energipolitiken. Riksdagen beslöt den 10 juni 1997 i enlighet med regeringsförslaget (bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:272).
Mot denna bakgrund beslöt regeringen den 12 juni 1997 att inhämta Lagrådets yttrande över ett förslag till lag om kärnkraftens avveckling. Lagrådet godtog lagförslaget i huvuddrag och i en proposition i augusti 1997 föreslog regeringen riksdagen att anta lagförslaget med vissa jämkningar (prop. 1996/97:176). Sedan Lagrådet granskat även de föreslagna jämkningarna beslöt riksdagen den 18 december 1997 att anta detta förslag (bet. 1997/98:NU5, rskr. 1997/98:132). Med anledning härav utfärdades lagen (1997:1320) om kärnkraftens avveckling (avvecklingslagen). Lagen trädde i kraft den 1 januari 1998.
Regeringen (Närings- och handelsdepartementet, 1998-02-05) beslutade att rätten enligt regeringens beslut den 6 februari 1970 och den 17 oktober 1985 att driva kärnkraftsreaktorn Wright 1 för att utvinna kärnenergi skulle upphöra att gälla vid utgången av juni 1998 och anförde som skäl för beslutet följande.
Enligt 1997 års riktlinjer för energipolitiken skall denna skapa villkoren för en effektiv energianvändning och en kostandseffektiv svensk energiförsörjning med låg negativ påverkan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta omställningen till ett ekologiskt uthålligt samhälle. Kärnkraften skall ersättas med effektivisering av elanvändningen, konvertering till förnybara energislag som miljömässigt acceptabel elproduktionsteknik. - I lagen om kärnkraftens avveckling anges i 1 § andra stycket syftet med omställningen vara att åstadkomma en ekologiskt och ekonomiskt hållbar energiförsörjning byggd på förnybara energislag. Vidare anges att omställningen skall genomföras på ett sätt som gör det möjligt att tillförsäkra svensk industri och samhället i övrigt el på internationellt konkurrenskraftiga villkor. - Enligt 2 § lagen om kärnkraftens avveckling får regeringen besluta att rätten att driva en kärnkraftsreaktor för att utvinna kärnenergi skall upphöra att gälla vid den tidpunkt som regeringen anger. Regeringens beslut skall enligt 3 § lagen fattas med utgångspunkt i att reaktorn skall ställas av vid den tidpunkt som bäst gagnar syftet med omställningen av energisystemet och dess genomförande enligt 1 § andra stycket. Vid avgörande av när en reaktor skall tas ur drift skall hänsyn tas till reaktorns geografiska läge. För varje reaktor skall i övrigt beaktas andra särskilda förhållanden såsom ålder, konstruktion och betydelse för energisystemet. - Regeringen har i prop. 1996/97:176 redovisat sin bedömning i frågan om at införa en särskild varselregel i lagen om kärnkraftens avveckling. Regeringen anförde att en alltför kort varseltid torde främst innebära en negativ påverkan i ekonomiskt hänseende. För de merkostnader, som en kort varseltid skulle kunna innebara, har reaktorägaren rätt till ersättning av staten. Beträffande lagens tillämpning har regeringen i prop. 1996/97:84 tydliggjort sin avsikt när det gäller vilka reaktorer som skall ställas av först och vid vilka tidpunkter detta bör ske. - Regeringen gör följande bedömning. - De av riksdagen beslutade energipolitiska programmen syftar till en omställning och utveckling av energisystemet. Kärnkraften skall ersättas med effektivisering av elanvändningen, konvertering till förnybara energislag samt miljömässigt acceptabel elproduktionsteknik. Omställningen av energisystemet gagnas bäst av att en kärnkraftsreaktor nu ställs av. Genom de program för tillförsel av ny elproduktion och för minskad användning av el som omfattas av 1997 års energipolitiska beslut kan bortfall av elproduktion från kärnkraft kompenseras i sådan omfattning att en reaktor kan ställas av med uppfyllande av det särskilda villkoret i 1 § andra stycket lagen om kärnkraftens avveckling. - Av det tidigare framgår att riktlinjerna för energipolitiken förutsätter att en reaktor i kärnkraftverket i Barsebäck ställs av senast vid utgången av juni 1998. Med hänsyn till detta verks geografiska läge med stor befolkningstäthet i närområdet (jfr prop. 1996/97:176 s. 41) och till att det förväntade bortfallet av elproduktion kan kompenseras enligt det nyss sagda finner regeringen, vid tillämpningen av lagens kriterier för när varje kärnkraftsreaktor skall tas ur drift, att den äldsta kärnkraftsreaktorn i Barsebäcksverket, Barsebäck 1, skall ställas av senast vid utgången av juni 1998 i enlighet med vad som förutsatts.
BKAB ansökte om rättsprövning av regeringens beslut och yrkade att beslutet skulle upphävas.
Regeringen bestred bifall till BKAB:s ansökan.
Sydkraft AB (Sydkraft), som ägde samtliga aktier i BKAB, och det tyska bolaget PreussenElektra Aktiengesellschaft (PreussenElektra), som hade betydande ägarintressen i Sydkraft, ansökte också var för sig om rättsprövning av regeringens beslut eller, i andra hand, resning i regeringens ärende och yrkade att beslutet skulle upphävas.
Regeringen bestred att Sydkraft hade rätt att ansöka om rättsprövning och överlämnade till Regeringsrättens prövning frågan om bolaget var behörigt att ansöka om resning. I fråga om PreussenElektra var regeringens ståndpunkt att bolaget inte hade rätt att föra talan mot beslutet vare sig genom rättsprövning eller resning. I sak bestred regeringen bifall till Sydkrafts och PreussenElektras yrkanden.
För det fall att Regeringsrätten skulle finna rättsläget oklart när det gällde EG-rättsliga frågor som aktualiserades i ansökningarna yrkade BKAB, Sydkraft och PreussenElektra att Regeringsrätten skulle inhämta förhandsavgörande från EG-domstolen.
Regeringen bestred bifall till dessa yrkanden.
BKAB anförde som grund för sin talan i huvudsak följande. Regeringens beslut stod enligt bolagets uppfattning i strid med flera betydelsefulla rättsregler. Dessa regelkränkningar var av två slag. För det första hade beslutet tillkommit på sådant sätt att det såväl enligt grundlagen och nationella förvaltningsrättsliga principer som enligt den överordnade gemenskapsrätten stred mot de skyldigheter som åvilade regeringen vid beredning och handläggning av beslut av det slag varom var fråga. För det andra var beslutet i sig inte förenligt med ett antal rättsregler i nationell och internationell rätt samt därtill grundat på en lag som inte beaktade de krav som uppställdes enligt överordnade rättsliga normer för att lagen skulle få tillämpas såsom nu skett.
Beträffande handläggningen av ärendet anförde BKAB sammanfattningsvis att beslutet föregåtts av en bristfällig utredning i strid med 1 kap. 9 § och 7 kap. 2 §regeringsformen (RF) och dessutom i strid med den skyldighet att företa miljökonsekvensbeskrivning som följde av rådets direktiv den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (85/337/EEG).
Såvitt gällde regeringens beslut anförde BKAB bl.a. följande.
- Beslutet stred mot 2 kap. 18 § RF, den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) samt EG-rätten genom att kravet på proportionalitet inte var uppfyllt.
- Beslutet stred mot 3 § avvecklingslagen jämförd med 1 § andra stycket samma lag.
- Beslutet stred mot 2 kap. 18 § RF genom att kravet enligt paragrafen på angeläget allmänt intresse inte var uppfyllt.
- Beslutet stred mot 2 kap. 20 § RF rörande rätten att driva näring.
- Beslutet stred mot 1 kap. 9 § och 2 kap. 23 § RF samt Europakonventionens artikel 14 rörande diskriminering.
- Beslutet stred mot principen om gynnande förvaltningsbesluts oåterkallelighet och principen om förbud mot retroaktiv lagstiftning.
- Beslutet saknade laglig grund då avvecklingslagen stred mot 2 kap. 23 § RF genom att kraven i Europakonventionen (artikel 1 i första tilläggsprotokollet) på förekomsten av allmänt intresse och laglighet inte var uppfyllda.
- Beslutet stred mot artikel 6 i Europakonventionen angående rätten till domstolsprövning genom att regeringen valt en orimligt kort varseltid.
- Beslutet saknade laglig grund då avvecklingslagen inte uppfyllde det generalitetskrav som följde av 11 kap. 8 § RF.
- Beslutet stred mot 2 kap. 18 § RF samt 2 kap. 23 § RF och artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen då beslutet grundades på en lag som ej medgav full ersättning.
BKAB gjorde dessutom gällande att regeringens beslut stred mot olika regler i EG-fördraget, däribland artiklarna 34, 52, 73b, 86 och 901.
Enligt BKAB:s mening var det inte uppenbart att de åberopade felen saknade betydelse för avgörandet.
Sydkraft åberopade som grund för sin talan samma omständigheter och rättsregler som BKAB. På åtskilliga punkter anförde Sydkraft dock ytterligare eller kompletterande synpunkter. Bolaget utvecklade särskilt utförligt påståendet att regeringens beslut stred mot olika artiklar i EG-fördraget. Dessutom gjorde bolaget gällande att beslutet stred mot Energistadgefördraget (Energy Charter Treaty) som godkänts av ett stort antal stater, däribland Sverige, samt av EG.
PreussenElektra anslöt sig till vad BKAB och Sydkraft anfört samt anförde kompletterande synpunkter bl.a. angående hur PreussenElektra för egen del drabbades av regeringens beslut.
I sin ansökan om rättsprövning yrkade BKAB vidare att Regeringsrätten enligt 4 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut (rättsprövningslagen) skulle bestämma att regeringens beslut tills vidare inte skulle gälla. Den 27 april 1998 höll Regeringsrätten muntlig förhandling för behandling av detta yrkande. Genom beslut den 14 maj samma år förordnade Regeringsrätten att regeringens beslut tills vidare inte skulle gälla (RÅ 1998 not. 93). Den 8-10 september hölls ytterligare en muntlig förhandling.
Regeringsrätten (1999-06-16, Mcintyre, Sweeney, Holstad, Hoover, Reed) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande.
BKAB, Sydkraft och PreussenElektra har ansökt om rättsprövning alternativt - såvitt avser de båda sistnämnda bolagen - resning. I avsnitt 2 redogörs för innebörden av de båda rättsmedlen.
Regeringsbeslutet är riktat mot BKAB. Det står helt klart att det bolaget har rätt att få sin ansökan om rättsprövning prövad i sak. Frågan om Sydkraft och PreussenElektra har talerätt är inte lika klar. Frågan behandlas i avsnitt 3.
1. Här och i det följande refereras till fördragets lydelse vid tidpunkten för regeringsbeslutet. Genom Amsterdamfördraget, som trätt i kraft den 1 maj 1999, har artiklarna fått nya beteckningar.
Sökandena har framfört en rad invändningar mot såväl avvecklingslagen som regeringens tillämpning av lagen. En del av dessa invändningar grundas på vissa allmänna rättsprinciper som inte alls eller bara delvis har kommit till direkt uttryck i svensk lagstiftning men som anses ha vunnit hävd såväl inom nationell rätt som inom Europakonventionens och EG-rättens områden. Avsnitt 4 och i viss utsträckning avsnitt 5 ägnas åt dessa frågor. Vad gäller vissa av sökandenas invändningar kan diskuteras om de i första hand rör avvecklingslagen eller regeringens tillämpning av lagen. Regeringsrätten har i huvudsak kunnat följa den uppdelning som sökandena gjort.
I skilda delavsnitt i avsnitt 4 behandlas således de invändningar av principiell karaktär som närmast riktar sig mot avvecklingslagen. Det rör sig om kravet på att en lagstiftning skall vara generell, om kravet enligt RF och Europakonventionen på att vissa ingrepp skall grundas på ett allmänt intresse, om begränsningarna i rätten till ersättning och om rättssäkerhetskrav avseende skydd mot retroaktiv lagstiftning m.m.
I avsnitt 5 tas upp de allmänna beredningskrav som regeringen har haft att iaktta, frågan om beslutet skulle ha föregåtts av en miljökonsekvensbeskrivning samt frågor som gäller regeringens tillämpning av kriterierna i avvecklingslagen och den motivering som getts i regeringsbeslutet. Vidare görs en prövning mot proportionalitetsprincipen.
Sökandena har åberopat att regeringsbeslutet i skilda hänseenden strider mot EG-rätten. Det görs t.ex. gällande att beslutet inte är förenligt med EG:s regler om etableringsfrihet, fria kapitalrörelser och förbud mot exportrestriktioner. En omfattande argumentation har vidare förts i frågan om beslutet är förenligt med EG:s konkurrensregler. De på EG- rätten grundade invändningarna behandlas i avsnitt 6.
Energy Charter Treaty, ett fördrag rörande ökat samarbete inom energisektorn, innehåller regler som ger investerare från en fördragsslutande part visst skydd vid expropriation m.m. av investeringar i en annan fördragsslutande stat. Det har i målet gjorts gällande att regeringsbeslutet kränker PreussenElektras rättigheter enligt fördraget. Den frågan behandlas i avsnitt 7.
I avsnitt 8 behandlas utfallet av rättsprövningen och frågan om verkställighet av regeringens beslut.
Rättsprövningslagen infördes i syfte att säkerställa att svensk rätt motsvarade Europakonventionens krav på tillgång till domstolsprövning av myndigheters beslut i förvaltningsärenden (prop. 1987/88:69 s. 15, KU 1987/88:38, rskr. 1987/88:189). Den anknöt till den utveckling som i många år hade pågått mot att beslut i förvaltningsärenden i allt högre utsträckning kunde överprövas av domstolar. Anledningen till den ökade domstolsprövningen var önskemålen att stärka rättssäkerheten och den enskildes rättsskydd. Europakonventionen är numera införlivad med svensk rätt, se lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.
Rättsprövningen utformades som ett komplement till den sedvanliga ordningen att få ett förvaltningsbeslut överprövat av högre myndighet. Den avsågs också bli ett komplement till möjligheten att få resning i förvaltningsärenden.
Området för rättsprövning bestämdes generellt uttryckt till ärenden som gällde myndighetsutövning som riktades mot enskilda och för vilken regeringen eller någon förvaltningsmyndighet var högsta instans och som innehöll viktiga inslag av rättslig bedömning. Överprövningen hos domstolen avsågs bli inriktad på frågor om rättsenlighet.
Enligt lagens ursprungliga lydelse utfördes rättsprövning enbart av Regeringsrätten. Numera prövar Regeringsrätten beslut av regeringen och kammarrätt beslut av förvaltningsmyndighet. Kammarrätts avgöranden kan överklagas till Regeringsrätten, där prövningstillstånd fordras.
Enligt 1 § rättsprövningslagen gäller att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 § RF skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Som ytterligare förutsättning gäller att det skall vara fråga om beslut som innebär myndighetsutövning mot den enskilde, annars kan prövas av domstol endast efter ansökan om resning och inte skulle ha kunnat överprövas i annan ordning.
Ansökan om rättsprövning skall enligt 3 § ges in till domstolen inom tre månader från dagen för det klandrade beslutet. I ansökan skall sökanden ange på vilket sätt han anser att avgörandet strider mot någon rättsregel och vilka omständigheter han vill åberopa till stöd för detta. I 4 § föreskrivs att det klandrade förvaltningsbeslutet gäller trots att rättsprövning kan ske men att domstolen får bestämma att beslutet tills vidare inte skall gälla.
Enligt 5 § gäller att domstolen, om den finner att förvaltningsbeslutet strider mot någon rättsregel och det inte är uppenbart att felet saknat betydelse för avgörandet, skall upphäva beslutet och, om det behövs, återförvisa ärendet till den myndighet som meddelat beslutet. Domstolen måste alltså besluta att antingen godkänna eller upphäva det klandrade beslutet, dvs. prövningen är kassatorisk.
Domstolsprövningens omfattning kommenteras i lagmotiven (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). Där anförs bl.a. att överprövningen i domstol bör inriktas på frågor om rättsenlighet. Domstolen bör också kunna överpröva den faktabedömning som ligger till grund för tillämpningen av föreskrifter. Prövningen skall över huvud avse förvaltningsbeslutets förenlighet med rättsordningen i enlighet med principen om all maktutövnings lagbundenhet. Det bör vidare bedömas om det förekommit något fel i själva förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet.
I lagmotiven uttalas vidare att den administrativa prövningen i vissa slag av ärenden kan utfalla på mer än ett sätt utan att något av besluten kan sägas strida mot bestämmelserna. Det är då fråga om ärenden där lagstiftaren, genom att ge en myndighet rätt att välja mellan flera lagligen tänkbara beslut, har överlåtit åt myndigheten att forma en policy vid beslutsfattandet. Även bestämmelser av detta slag sätter dock vissa gränser för myndighetens handlingsfrihet. I sådana fall bör domstolsprövningen, framhålls det, omfatta frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten. Domstolen bör också pröva om förvaltningsbeslutet uppfyller regeringsformens krav på saklighet och opartiskhet och allas likhet inför lagen.
Med hänsyn till att domstolsprövningen avsetts vara inriktad på frågor om rättsenlighet framhålls i lagmotiven att domstolen bör vara försiktig med att utsträcka prövningen till att omfatta de bedömningar som myndigheter gör inom ramen för sina befogenheter att välja mellan flera lagligen tänkbara beslut. Som exempel anförs expropriationslagstiftningen där avsikten med att regeringen är tillståndsmyndighet är att politiska bedömningar skall kunna fälla utslaget när det gäller viktiga frågor av allmän betydelse. Även om domstolsprövningen i fall av nu angivet slag i princip kommer att gälla förvaltningsbeslutet i hela dess vidd, ligger det i sakens natur att prövningen sker med beaktande av att domstolar inte kan förutsättas göra bedömningar av utpräglat skönsmässig eller politisk karaktär.
Enligt 11 kap. 11 § RF beviljas resning i avgjort ärende för vilket regeringen, förvaltningsdomstol eller förvaltningsmyndighet är högsta instans av Regeringsrätten eller, i den mån det föreskrivs i lag, av lägre förvaltningsdomstol. Bestämmelser om behörig domstol har meddelats i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. Av dessa bestämmelser framgår att kammarrätt som första instans prövar ansökningar om resning i mål eller ärenden som slutligt avgjorts av länsrätt eller förvaltningsmyndighet och att prövningen i andra fall görs av Regeringsrätten.
En materiell bestämmelse om resning har meddelats i 37 b § förvaltningsprocesslagen (1971:291). Där föreskrivs att resning får beviljas i mål eller ärende om det på grund av något särskilt förhållande finns synnerliga skäl att pröva saken på nytt.
I fråga om förutsättningarna för resning finns en omfattande rättspraxis från Regeringsrätten. Exempelvis kan resning beviljas då nytt material kommit fram som i väsentligt avseende får en avgjord sak att framstå i ny belysning. Ett annat fall är då det förekommit en klart felaktig rättstillämpning.
Som framgår av redovisningen i det föregående av parternas yrkanden har regeringen bestritt att Sydkraft har rätt att ansöka om rättsprövning av regeringens beslut och ifrågasatt om bolaget är behörigt att ansöka om resning. I fråga om PreussenElektra är regeringens ståndpunkt att bolaget inte har rätt att föra talan vare sig genom rättsprövning eller resning.
Beträffande Sydkrafts förhållanden är upplyst bl.a. att bolaget äger samtliga aktier i BKAB som i sin tur är ägare till den aktuella reaktorn och innehavare av drifttillståndet. Angående PreussenElektra framgår av handlingarna bl.a. att bolaget innehar samtliga aktier i dotterbolaget PreussenElektra Scandinavia AB och att detta dotterbolag vid tidpunkten för regeringens beslut innehade 17,6 procent av aktierna i Sydkraft (28 procent av röstetalet).
Av 1 § rättsprövningslagen framgår att rättsprövning av ett regeringsbeslut kan påkallas endast av en enskild part i ärendet hos regeringen. I lagens förarbeten uttalas bl.a. följande angående avgränsningen av kretsen taleberättigade (prop. 1987/88:69 s. 26).
Ett villkor för att en enskild skall ha initiativrätt bör givetvis vara att han har ett visst intresse i saken. Frågan är hur detta villkor närmare bestämt bör utformas.
En ändamålsenlig utformning är enligt min mening att endast den skall kunna få till stånd en överprövning som har varit sökande, klagande eller annan part i förvaltningsärendet. Begreppet "part" är fast förankrat i förvaltningsrättslig lagstiftning och praxis. Det används bl.a. på flera ställen i förvaltningslagen. Dess huvudsakliga innebörd är väl känd. Samtidigt har begreppet den fördelen att det ger utrymme för en utveckling i praxis.
I de flesta ärenden som det här gäller finns det ingen annan enskild intressent än den som är part. Ärenden där det kan tänkas förekomma andra enskilda intressenter brukar i praktiken handläggas så att personerna i fråga blir parter innan ärendet avgörs i högsta administrativa instans. I regeringens praxis i byggdispensärenden får sålunda berörda grannar regelmässigt tillfälle att yttra sig innan regeringen beviljar dispens (jfr Morrow i Förvaltningsrättslig tidskrift 1984 s. 346).
Vem som har partsställning i ett ärende enligt avvecklingslagen är inte särskilt reglerat.
Behörigheten att ansöka om resning har inte heller reglerats.
Sydkraft har som grund för sin behörighet att ansöka om rättsprövning hänvisat till intern svensk rätt, till artikel 6 i Europakonventionen och till EG-rätten.
Såvitt gäller den interna svenska rätten anför Sydkraft att bolaget skall anses ha varit part i förvaltningsärendet eftersom det är direkt berört av regeringens beslut. Dessutom anför bolaget att beslutet angår bolaget i den utsträckningen att det skall anses ha varit part. Till stöd för påståendena om partsställning åberopar bolaget att avstängningen av en reaktor i Barsebäck får allvarliga konsekvenser inte bara för BKAB utan även för Sydkraft som moderbolag i koncernen och som aktör på elmarknaden i Sverige och utomlands. I sammanhanget framhålls att Sydkraft enligt avtal med BKAB svarar för all försäljning av el som produceras i reaktorn. Vidare åberopar Sydkraft bl.a. att bolaget på grund av avvecklingslagens ersättningsregler inte tillerkänns ersättning för skada som inte kan ersättas genom att BKAB erhåller ersättning. Dessutom hänvisar Sydkraft till att bolaget ställt borgen för BKAB:s skyldigheter enligt den särskilda finansieringslagen, att beslutet åsidosätter EG-regler med direkt effekt och att regeringen vid kontakter om ersättning och vid handläggningen av regeringsärendet vänt sig direkt till Sydkraft. De grunder Sydkraft åberopar för sitt yrkande om att regeringens beslut skall upphävas överensstämmer i allt väsentligt med vad BKAB anför. Sydkraft uppehåller sig emellertid särskilt vid de EG- rättsliga aspekterna.
Beträffande artikel 6 i Europakonventionen gör Sydkraft gällande att artikeln innebär att den som bedriver ekonomisk verksamhet i form av drift av en kärnkraftsreaktor har rätt till domstolsprövning om dess rätt att fortsätta driften upphör på grund av ett myndighetsbeslut. Enligt bolaget åsidosätts dess civila rättigheter genom regeringens beslut även om det formellt är BKAB som står som tillståndshavare.
När det gäller EG-rätten anför Sydkraft bl.a. följande. I de fall då EG- rättsliga regler ger upphov till enskilda rättigheter är nationella domstolar, när de ställs inför fall med gemenskapsrättsliga aspekter, förpliktade att skydda sådana intressen. För det fall att Sydkraft inte skulle ges möjlighet att inför nationell domstol få prövat om beslutet är förenligt med EG-rätten skulle denna rättsskyddsprincip trädas för när och EG-rättens genomslag i Sverige äventyras.
Regeringen bestrider att Sydkraft är direkt berört av regeringens beslut på ett sätt som innebär att Sydkraft kan föra talan om rättsprövning. Regeringen bestrider vidare att regeringsbeslutet angår Sydkraft i en sådan utsträckning att bolaget har rätt till rättsprövning. Enligt regeringens mening har Sydkraft inte heller sådan talerätt enligt artikel 6 i Europakonventionen eller på grund av EG-rätten. Slutligen hävdar regeringen att Sydkraft inte behandlats som part i regeringsärendet.
Som grund för sin talerätt åberopar PreussenElektra i tillämpliga delar vad Sydkraft har anfört i sin rättsprövningsansökan om skälen för partsställning för Sydkraft. PreussenElektra åberopar vidare bl.a. att Barsebäcksverket står för en tredjedel av den svenska exporten av kärnkraftsproducerad el. Enligt bolaget kommer en avstängning av den ena reaktorn att medföra en avsevärd begränsning i Sydkrafts export av el från Sverige. Detta kommer att få en betydande inverkan på de elleveranser som PreussenElektra nu erhåller från Sydkraft. PreussenElektra hänvisar - förutom till ett antal artiklar i EG- fördraget - också till artikel 13 i Energy Charter Treaty och hävdar att den artikeln ger bolaget rätt att ansöka om rättsprövning. I övrigt ansluter sig PreussenElektra till den kritik mot regeringens beslut som de båda andra sökandebolagen framfört.
Som grund för bestridandet av att PreussenElektra har talerätt hänvisar regeringen till sitt yttrande angående Sydkrafts talerätt. Regeringen gör vidare gällande bl.a. att avställningsbeslutet inte medför sådana negativa konsekvenser för handeln mellan Sydkraft och PreussenElektra som sökandena hävdar.
Enligt rättsprövningslagen gäller som krav för att talan skall prövas att sökanden har varit part i det ärende som överprövas. Den närmare innebörden av lagens partsbegrepp är oklar. Det får dock förutsättas att endast den som saken angår, dvs. som har saklegitimation, kan vara part. Det finns därför anledning att pröva om ett sådant krav på saklegitimation är uppfyllt för Sydkrafts och PreussenElektras del. Vid en prövning av detta slag skall självfallet beaktas, förutom tidigare rättspraxis, de materiella rättigheter och de anspråk på domstolsprövning som kan följa av bl.a. Europakonventionen och EG- rätten.
Om saklegitimation anses föreligga, aktualiseras frågan om kravet på partsställning innefattar något ytterligare villkor som kan medföra begränsning av den saklegitimerades möjligheter till rättsprövning. Även vid bedömningen av den frågan finns det - inte minst med tanke på de överväganden som har legat bakom införandet av möjligheten till rättsprövning - anledning att beakta de nyss berörda anspråken på domstolsprövning.
Vad gäller Sydkraft kan först erinras om att bolaget äger alla aktier i BKAB och att bolaget säljer den el som produceras i Barsebäcksverket. Vidare åberopar bolaget att det på grund av regeringens beslut drabbas av skador som inte kan ersättas via BKAB. Som kommer att framgå av avsnitt 5.5.3 bör vid en avvägning enligt proportionalitetsprincipen inte bara BKAB:s utan också Sydkrafts skador beaktas. Det kan mot denna bakgrund hävdas att Sydkraft i eget namn, och inte bara genom BKAB, bör ha rätt att föra fram sin sak.
Som stöd för sin behörighet att ansöka om rättsprövning har Sydkraft också åberopat Europakonventionen. I Europadomstolens praxis finns inget avgörande som klargör om Sydkraft kan anses så berört av den mot BKAB riktade åtgärden att bolaget kan grunda en rätt till domstolsprövning på konventionen. Det kan dock inte uteslutas att Europadomstolen, om saken aktualiserades, skulle tillerkänna bolaget en sådan rätt.
Sydkraft har dessutom åberopat EG-rätten och den rätt till domstolsprövning som följer av den (jfr RÅ 1997 ref. 65 med hänvisningar). Enligt EG-domstolens praxis kan nationella domstolar vara skyldiga att tillhandahålla ett rättsskydd åt den som gör gällande att han träffas av åtgärder som är i konflikt med EG-rätten. När en sådan skyldighet föreligger får i princip de på EG-rätten grundade kraven i materiellt och processuellt hänseende inte behandlas sämre än motsvarande krav grundade på nationell rätt. Det får vidare inte vara orimligt svårt att få de EG-rättsliga kraven tillgodosedda. Sydkraft har i det nu aktuella hänseendet gjort gällande att regeringsbeslutet strider mot bl.a. EG:s förbud mot exportrestriktioner och EG:s konkurrensregler. De påstådda överträdelserna drabbar enligt Sydkraft bolagets export och konkurrensförmåga i förhållande till Vattenfall AB (Vattenfall). Invändningarna kan inte lämnas utan avseende.
Även PreussenElektra har åberopat EG-rätten. PreussenElektra har vidare stött sin behörighet att ansöka om rättsprövning på artikel 13 i Energy Charter Treaty. Som närmare utvecklas i avsnitt 7 ger detta fördrag investerare från en fördragsslutande part vissa rättigheter med avseende på expropriation m.m. av investeringar i en annan fördragsslutande stat. Bl.a. ges investeraren en rätt att få en prövning av "sitt fall" av rättslig eller annan behörig myndighet enligt lagstiftningen i den stat som företar ingreppet. I den mån PreussenElektra kan ses som investerare i fördragets mening, något som inte är säkert men inte heller osannolikt, kan en prövning av beslutets laglighet ske på grundval av den nu aktuella ansökningen.
Vad nu sagts ger enligt Regeringsrättens uppfattning vid handen att nedläggningen av Wright 1 angår Sydkraft och PreussenElektra på sådant sätt att det inledningsvis uppställda kravet på saklegitimation får anses vara uppfyllt för båda bolagens del.
Därmed aktualiseras den inledningsvis också berörda frågan huruvida kravet på partsställning innefattar något ytterligare villkor. Vad som skulle kunna komma i fråga är ett villkor som innebär att bolagen skall ha behandlats som parter eller själva på ett eller annat sätt ha varit aktiva under handläggningen. I denna fråga gör Regeringsrätten följande överväganden. Rättsprövningslagens partsbegrepp är som framgått inte närmare definierat. Det bör därför - inte minst med hänsyn till de krav på domstolsprövning som kan följa av de berörda internationella åtagandena - finnas utrymme att ge begreppet en efter omständigheterna anpassad innebörd (jfr prop. 1987/88:69 s. 26) som inte nödvändigtvis behöver sammanfalla med hur partsbegreppet uppfattas i andra sammanhang. Mot bakgrund av vad som har redovisats i det föregående finner Regeringsrätten att ett krav på att bolagen behandlats som parter eller varit aktiva i regeringsärendet inte bör uppställas.
Av det anförda följer att Sydkraft och PreussenElektra vid bedömningen av rätten att ansöka om rättsprövning skall anses ha varit parter i regeringsärendet. Bolagens ansökningar om rättsprövning skall därför prövas i sak.
Sökandena hävdar att avvecklingslagen är behäftad med sådana brister att den inte får tillämpas. Eftersom regeringens beslut innefattar en tillämpning av lagen anser de att bristerna utgör grund för att upphäva beslutet. De hänvisar i sammanhanget till 11 kap. 14 § RF. Av bestämmelserna där framgår bl.a. att domstolar och andra offentliga organ inte får tillämpa en föreskrift om man finner att föreskriften står i strid med en bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning. I fråga om föreskrifter som har meddelats av riksdagen gäller dock detta endast om felet är uppenbart.
En brist i avvecklingslagen är enligt sökandena att lagen inte uppfyller det krav på generalitet som anses följa av 11 kap. 8 § RF. Frågan behandlas i avsnitt 4.2.
Flera av sökandenas invändningar innefattar påstående om bristande överensstämmelse med bestämmelserna i 2 kap. 18 § RF. Såvitt gäller kravet enligt paragrafens första stycke på ett angeläget allmänt intresse synes kritiken i första hand rikta sig mot regeringsbeslutet, dvs. mot regeringens tillämpning av avvecklingslagen. Eftersom denna kritik aktualiserar frågan om avvecklingslagens förhållande till en överordnad norm, tar Regeringsrätten upp invändningen redan i avsnitt 4.3.
Sökandena hävdar vidare att avvecklingslagens ersättningsbestämmelser är så bristfälliga att de uppenbarligen strider mot 2 kap. 18 § andra stycket RF och att de dessutom strider mot artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till Europakonventionen. Kritiken rör i huvudsak dels att kretsen av sakägare enligt 5 § avvecklingslagen har avgränsats på ett sådant sätt att Sydkraft ställs utanför, dels att 7 § samma lag innebär att full ersättning inte utgår vid en tillämpning av lagen. Dessutom gör sökandena gällande att avvecklingslagen inte uppfyller det krav på laglighet som följer av samma artikel. De nu nämnda frågorna tas upp i avsnitten 4.4 och 4.5.
En ytterligare invändning från sökandenas sida gäller förhållandet till den bestämmelse i 2 kap. 20 § RF som ger skydd för näringsfriheten. Invändningen behandlas i avsnitt 4.6.
Slutligen framför sökandena invändningar som bl.a. går ut på att regeringens beslut och avvecklingslagen strider mot ett generellt förbud mot att ge författningar retroaktiv verkan. Dessa invändningar tas upp i avsnitt 4.7.
Frågan om avvecklingslagen uppfyller det s.k. generalitetskravet enligt RF berördes uttryckligen i propositionen i lagstiftningsärendet (prop. 1996/97:176 s. 39 ff.). Bl.a. gjordes följande uttalanden.
Lagens syfte är att utgöra ett instrument för att genomföra detta led i omställningen. Lagen är generellt utformad och gäller alla reaktorer under hela avvecklingsperioden, låt vara att dennas längd nu inte kan anges. Invändningen om grundlagsstridighet på grund av bristande generell utformning saknar enligt regeringens mening fog.
Enligt Lagrådets mening kunde någon befogad kritik inte riktas mot det remitterade förslaget såvitt gäller generalitetskravet. I denna del anförde Lagrådet följande (prop. 1996/97:176 s. 165).
Det framgår visserligen av remissprotokollet att den tilltänkta lagen i första hand skall användas för att stoppa driften vid två bestämda kärnkraftsreaktorer, nämligen reaktorerna i Barsebäck. Dessa reaktorer har också pekats ut i prop. 1996/97:84 och i utskottsbetänkandet 1996/97:NU12. Lagen har emellertid fått en sådan utformning att den kan användas även när det blir fråga om att fatta beslut om upphörande av driften vid övriga kärnkraftsreaktorer.
Sökandena anför bl.a. följande. Av 11 kap. 8 § RF följer att rättskipnings- eller förvaltningsuppgift inte får fullgöras av riksdagen i vidare mån än som följer av grundlag eller riksdagsordningen. Ur denna bestämmelse härleds principen att lag skall ha generell tillämpning. Därmed förstås att lagen skall kunna tillämpas på ett stort antal fall. Partiöverenskommelsen i februari 1997 innebar att de båda reaktorerna i Barsebäck skulle stängas av och att förslag till lagstiftning om kärnkraftens avveckling skulle föreläggas riksdagen under år 1997. Avvecklingslagen motsvarar denna lagstiftning. I näringsutskottets betänkande i lagstiftningsärendet (bet. 1997/98:NU5) uttalas bl.a. att det nyligen fattade energipolitiska beslutet innebär att det efter avställning av den första reaktorn vid Barsebäcksverket fordras nya ställningstaganden från riksdagens sida innan ytterligare avställningar av kärnkraftsreaktorer kan genomföras med stöd av den aktuella lagen. Riksdagen har således inte ansett sig böra utvidga regeringens handlingsfrihet på grund av lagen därhän att lagen skall kunna tillämpas även på en andra reaktor. Av förarbetena kan således dras den slutsatsen att lagen i sin nuvarande utformning har ett enda syfte, nämligen att medge avstängning av en reaktor i Barsebäck. Beträffande fortsatt avveckling har riksdagen anvisat regeringen att återkomma till riksdagen. Det bör påpekas att avvecklingslagen även i sin formella utformning högst kan avse tolv kärnreaktorer, ägda av fyra rättssubjekt, varav tre privata.
Regeringen har bestritt att avvecklingslagen står i strid med RF:s krav på lagars generella utformning och anför bl.a. följande. Lagen har generell tillämplighet. I 1 § sägs att den innehåller bestämmelser om upphävande av rätten att driva kärnkraftsreaktorer för att utvinna kärnenergi till följd av omställningen av energisystemet i Sverige. I 2 § föreskrivs vidare att regeringen beträffande varje kärnkraftsreaktor får besluta att rätten att driva reaktorn för att utvinna kärnenergi skall upphöra att gälla vid den tidpunkt regeringen bestämmer. Det förhållandet att förarbetena till lagen och andra utredningar innehåller beskrivningar och bedömningar avseende de enskilda reaktorerna är fullkomligt naturligt. Denna omständighet kan dock inte förändra det förhållandet att avvecklingslagen har generell tillämplighet.
Varken i RF eller i annan lag finns någon uttrycklig regel om generalitetskravet. I 11 kap. 8 § RF finns emellertid en föreskrift som har ett nära samband med detta krav. Det föreskrivs där att rättskipnings- eller förvaltningsuppgift inte får fullgöras av riksdagen i vidare mån än som följer av grundlag eller riksdagsordningen. I anslutning till den bestämmelsen finns i förarbetena till RF uttalanden om generalitetskravet (se prop. 1973:90 s. 203 f. och 401). Bl.a. anför föredragande departementschefen följande.
Jag har i det föregående uttalat att en lag liksom varje annan rättsregel skall vara en generell föreskrift. Som beredningen har framhållit kan det visserligen undantagsvis vara nödvändigt att genom lag ge föreskrifter som blir tillämpliga endast i fråga om ett enstaka fall. Enligt min mening måste lagen emellertid även i en sådan situation vara generellt utformad. Jag kan således inte ansluta mig till den uppfattning som kommer till uttryck hos beredningen att det bör vara möjligt för riksdagen att genom lag fatta ett beslut som uttryckligen anges avse endast ett visst konkret fall. Jag är medveten om att det inte är helt lätt att ange innebörden av kravet på generell tillämpbarhet. Enligt min mening får en lag anses uppfylla detta krav om den exempelvis avser situationer av ett visst slag eller vissa typer av handlingssätt eller om den riktar sig till eller på annat sätt berör en i allmänna termer bestämd krets av personer.
Mot denna bakgrund kan konstateras att bestämmelserna i RF utgår från att en lag skall vara generellt utformad och tillämpbar. I detta ligger bl.a. att riksdagen inte får besluta en lag som uttryckligen anges avse ett visst konkret fall.
Såvitt gäller avvecklingslagen kan konstateras att lagens bestämmelser enligt sin lydelse är generellt tillämpbara. Lagen uppfyller RF:s krav på generellt utformad och tillämpbar lagstiftning. Vad sökandena anfört angående lagens enda syfte och beträffande antalet reaktorer som lagen högst kan avse föranleder inte annan bedömning.
Regler om skydd vid expropriation och andra ingrepp som riktar sig mot en enskild persons egendom finns i 2 kap. 18 § RF. I första stycket regleras förutsättningarna för att ingrepp skall få äga rum och i andra stycket finns föreskrifter om rätt till ersättning. Paragrafens första och andra stycken har följande lydelse.
Varje medborgares egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen.
Den som genom expropriation eller annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom skall vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. Sådan ersättning skall också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen skall bestämmas enligt grunder som anges i lag.
Europakonventionens skydd för egendomsrätten återfinns i artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till konventionen. Artikeln har följande lydelse.
Varje fysisk eller juridisk person skall ha rätt till respekt för sin egendom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser.
Ovanstående bestämmelser inskränker dock inte en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betalning av skatter eller andra pålagor eller av böter och viten.
Sökandena anför bl.a. följande. Syftet med omställningen av energisystemet är enligt 1 § avvecklingslagen att åstadkomma en ekologiskt och ekonomiskt hållbar energiförsörjning byggd på förnybara energislag. Detta syfte skall utgöra en första utgångspunkt vid prövningen av om det föreligger ett angeläget allmänt intresse. Man måste också pröva om det finns något relevant samband mellan en förtida kärnkraftsavveckling och en omställning av energisystemet enligt 1 §. I sammanhanget skall särskilt beaktas att det inte finns något uttalande av regeringen om hur en fortsättning av avvecklingen är tänkt att ske. Det är inte troligt att det långsiktiga omställningsprogram, som skall inrättas för utveckling av ett ekologiskt uthålligt energisystem med inriktning att utveckla ny teknik för tillförsel och hushållning med el, kommer att befrämjas av en förtida kärnkraftsavveckling. En avställning av kärnreaktorerna i Barsebäcksverket kan medföra att nya konkurrenskraftiga produktionsalternativ införs i det svenska energisystemet långt senare än med bibehållen kärnkraft. Mot den bakgrunden är det enligt sökandenas mening inte visat att det föreligger ett angeläget allmänt intresse av en förtida avveckling av kärnkraften och i vart fall inte att det föreligger något godtagbart intresse av att inleda en avveckling vid utgången av juni 1998. Vidare måste mycket höga krav ställas på objektivt acceptabla motiv för att göra ett ingrepp mot ett privat objekt när samma resultat kan uppnås genom att ett statligt objekt tas i anspråk. Även i detta hänseende krävs att ett angeläget allmänt intresse föreligger. När regeringen fattat sitt beslut angående Wright 1 beror detta på regeringens politiska intresse av att fullfölja 1997 års energiöverenskommelse med Centerpartiet och Vänsterpartiet. Denna bevekelsegrund kan inte anses innefatta ett angeläget allmänt intresse. Sammantaget innebär det sagda att kravet på ett angeläget allmänt intresse inte är uppfyllt.
Sökandena har åberopat ett utlåtande av docent J.N. angående bl.a. regeringsbeslutets förenlighet med 2 kap. 18 § RF och proportionalitetsprincipen samt ett utlåtande av professor M.B. angående kravet på allmänintresse enligt artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen.
Regeringen har inledningsvis kommenterat sökandenas invändningar enligt följande. Sökandena gör gällande att beslutet inte uppfyller kravet att expropriation endast får ske för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse. Syftet med att rikta invändningarna mot beslutet - och inte enbart mot lagen - är sannolikt att sökandena härigenom försöker kringgå det uppenbarhetskrav som gäller enligt 11 kap. 14 § RF för att lagen skall kunna åsidosättas. Regeringen bedömer emellertid att Regeringsrätten - om domstolen finner beslutet förenligt med avvecklingslagen - saknar anledning att närmare pröva om det enskilda beslutet tillgodoser ett angeläget allmänt intresse. Prövningen av kravet på erforderligt allmänt intresse sker vid normprövningen enligt 11 kap. 14 § RF. Syftet med rättsprövningsinstitutet är inte att begränsa det uppenbarhetskrav som gäller för att en lag skall åsidosättas genom att tillåta motsvarande prövning av ett på grund av lagen fattat beslut.
I sak hävdar regeringen att beslutet inte strider mot vare sig 2 kap. 18 § RF eller Europakonventionen. Till stöd för denna ståndpunkt anförs bl.a. följande. I förarbetena till 2 kap. 18 § RF anges särskilt att intresset att kunna tillgodose allmänhetens berättigade krav på en god miljö utgör ett angeläget allmänt intresse. Genom avvecklingslagen inrättas ett långsiktigt omställningsprogram för utveckling av ett ekologiskt hållbart energisystem. Kärnkraftens avveckling utgör ett led i detta omställningsarbete. Vad som i Sverige anses som ett angeläget allmänt intresse har kommit till uttryck i bl.a. folkomröstningen år 1980 angående kärnkraften samt i den av riksdagen antagna avvecklingslagen. Det kan därför inte råda något tvivel om att avvecklingen av kärnkraften är att anse som ett angeläget allmänt intresse.
En i målet omtvistad fråga gäller inriktningen och karaktären av den prövning som avser kravet i 2 kap. 18 § första stycket RF på angeläget allmänt intresse. Sökandenas uppfattning synes vara att prövningen skall avse frågan om de konkreta delmomenten i regeringens beslut - dvs. besluten om starttidpunkt och första reaktor - uppfyller kravet på allmänintresse. Regeringen hävdar att bedömningen skall göras som en normprövning enligt 11 kap. 14 § RF.
Regeringsrätten gör i denna del följande bedömning. Avvecklingslagen ger föreskrifter om en kärnkraftsavveckling som skall genomföras i det syfte som särskilt anges i 1 § andra stycket, dvs. syftet att åstadkomma en ekologiskt och ekonomiskt hållbar energiförsörjning byggd på förnybara energislag. Det betyder att lagstiftaren har fastställt det intresse - en förtida kärnkraftsavveckling som ett led i en omställning av energisystemet - som skall tillgodoses genom lagen. När en tillämpande myndighet får anledning att pröva om det av lagstiftaren angivna intresset är ett angeläget allmänt intresse enligt 2 kap. 18 § första stycket RF, blir det fråga om en lagprövning enligt 11 kap. 14 § RF. En annan fråga är hur regeringens beslut om starttidpunkt och första reaktor förhåller sig till allmänintresset. I den delen blir det inte fråga om en normprövning utan om ett led i den proportionalitetsbedömning som skall göras vid prövningen av regeringsbeslutets rättsenlighet (se vidare avsnitt 5.5).
När det gäller prövningen av avvecklingslagens förenlighet med 2 kap. 18 § första stycket RF kan konstateras att den beskrivning av syftet med omställningen av energisystemet som görs i 1 § andra stycket närmast kan uppfattas som en sammanfattning av det som under lång tid har varit det övergripande målet för de energipolitiska program och åtgärder som har beslutats av riksdagen. Åtminstone sedan folkomröstningen år 1980 och riksdagens beslut samma år i kärnkraftsfrågan har det stått klart att en förtida avveckling av kärnkraften utgör ett betydelsefullt led i den eftersträvade omställningen. Önskemålet om en kärnkraftsavveckling har haft sin grund såväl i energipolitiska överväganden som i särskilda säkerhets- och miljöhänsyn. Enligt Regeringsrättens mening står det mot den nu skisserade bakgrunden klart att genomförandet av en förtida kärnkraftsavveckling som ett led i en omställning av energisystemet är att betrakta som ett angeläget allmänt intresse i den mening som avses i 2 kap. 18 § första stycket RF. Att frågan om kärnkraftsavveckling är politiskt kontroversiell och att det finns olika uppfattningar om lämpligheten av en förtida avveckling ändrar inte denna bedömning.
Regeringsrättens slutsats är att avvecklingslagen inte kan anses strida mot det i 2 kap. 18 § första stycket RF angivna kravet på ett angeläget allmänt intresse. En konsekvens av denna bedömning är att lagen i motsvarande hänseende inte heller strider mot artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen.
I fråga om ersättningsbestämmelserna i 2 kap. 18 § andra stycket RF och innehållet i artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen hänvisas till avsnitt 4.3.1.
Som framgår av texten i nämnda artikel uppställer den inte något uttryckligt krav på att ägaren av den egendom som blir föremål för ett ingrepp skall vara berättigad till ersättning. För att ett ingrepp skall vara godtagbart måste det emellertid vara proportionerligt, dvs. stå i rimlig relation till det intresse det är avsett att tillgodose. Vid avgörandet av om proportionalitet föreligger skall enligt Europadomstolens praxis hänsyn tas till om den enskilde tillerkänns ersättning i någon form och i övrigt till de omständigheter under vilka ingreppet sker. Normalt måste ersättning utgå för exproprierad eller nationaliserad egendom. Emellertid garanterar artikel 1 inte en rätt till full ersättning. Också när fråga är om inskränkningar i ägarens rätt att använda sin egendom tillämpar domstolen proportionalitetsprincipen även om praxis här har anlagt ett för den enskilde relativt strängt synsätt (angående proportionalitetsprincipen, se vidare avsnitt 5.5.1).
Den grundläggande regeln i avvecklingslagen om rätt till ersättning för det fall att rätten att driva en kärnkraftsreaktor för att utvinna kärnenergi upphör att gälla finns i 5 § första stycket. Av bestämmelsen framgår att tillståndshavare och ägare till fastighet som har använts till reaktordrift har rätt till ersättning av staten för förlusten enligt vad som sägs i 6 och 7 §§. Enligt 5 § andra stycket skall vad som i lagen sägs om ägare till fastighet som använts till reaktordrift gälla även innehavare av nyttjanderätt eller annan särskild rätt till fastigheten. Enligt 6 § tillämpas 4 kap.expropriationslagen (1972:719) när ersättningen skall bestämmas i den mån avvikande bestämmelser inte meddelas i avvecklingslagen. Ersättning för värdeminskning av fastighet som har använts vid reaktordrift lämnas enligt samma paragraf som intrångsersättning. Uppkommer i övrigt skada genom att rätten till reaktordrift upphör, skall även sådan skada ersättas.
I 7 § första stycket ges regler som innefattar vissa begränsningar i rätten till ersättning. I första stycket 1 finns en bestämmelse för det fallet att upphörandet av driften vid en kärnkraftsreaktor medfört inverkan av någon betydelse på priset för högspänd el i Sverige (influensregeln). Enligt bestämmelsen gäller att ersättningen beträffande den reaktorn skall bestämmas på grundval av det pris som skulle ha gällt om en sådan inverkan inte hade förekommit. Enligt första stycket 2 skall ersättningen bestämmas utifrån antagandet att en kärnkraftsreaktor inte kan nyttjas mer än 40 år efter den tidpunkt då den först togs i kommersiell drift (40-årsregeln).
Beträffande avgränsningen av kretsen ersättningsberättigade anför sökandena bl.a. följande. Regeringen har i prop. 1996/97:176 anfört att samtliga de intressenter som inte omfattas av avvecklingslagens ersättningsregler indirekt kommer att bli kompenserade genom att de i 5 § uppräknade rättighetsinnehavarna blir ersatta. Denna slutsats är emellertid felaktig. Moderbolaget till ett dotterbolag som innehar tillstånd till reaktordrift löper risk att drabbas av skador som inte kan ersättas genom att tillståndshavaren erhåller ersättning. Detta har inte beaktats i avvecklingslagen. Ägare till bolag som innehar tillstånd till reaktordrift kommer således inte att ha möjlighet att ens försöka visa att de lider skada utöver vad som kan ersättas genom ersättning till de kategorier som omfattas av ersättningsrätt. Enligt Europadomstolens praxis bortses från bolagskonstruktionen i sådana fall där en huvudägare bedriver sin verksamhet i ett särskilt bolag med följd att huvudägarna kan åberopa egendomsskyddet i första tilläggsprotokollet och få ersättning för sina förluster vid sådana ingrepp som omfattas av artikel 1 i protokollet.
Angående influensregeln framför sökandena bl.a. följande synpunkter. I förarbetena till avvecklingslagen motiveras influensregeln närmast med att motsvarande regel gäller enligt expropriationslagen och att de överväganden som gällt i det sammanhanget också skulle vara giltiga vid en avveckling av en kärnkraftsreaktor. Denna analogi är emellertid missvisande såtillvida att influensregeln enligt expropriationslagen av naturliga skäl endast gäller löseskillingen och intrångsersättning vid fastighetsexpropriation och inte s.k. annan ersättning. Den ersättning som influensregeln i avvecklingslagen avser att reducera är närmast att jämföra med annan ersättning enligt expropriationslagen, för vilken således ingen influensregel gäller. En tillämpning av influensregeln får till effekt att konkurrenterna får en konkurrensfördel och kan tillgodogöra sig ett högre pris som en direkt följd av regeringens beslut samtidigt som Sydkraft inte tillförsäkras full ersättning. Vattenfall torde därigenom t.ex. kunna få merinkomster som t.o.m. kan överstiga statens kostnader för ersättning till dem som drabbas av att Wright 1 stängs. Influensregelns effekter blir sålunda helt annorlunda än vad som normalt blir följden av influensregeln i expropriationslagen.
Beträffande 40-årsregeln anför sökandena bl.a. följande. Den allmänna uppfattningen internationellt inom kraftindustrin och bland säkerhetsmyndigheterna är att det är fullt möjligt att drifttiden för många kärnkraftverk kan visa sig vara betydligt längre än 40 år. Så pågår t.ex. arbete i USA med att fastställa villkor för drifttillstånd för upp emot 60 års drifttid. Ingenting motsäger att det skulle vara möjligt att driva reaktorerna i Barsebäcksverket längre än 40 år. En följd av begränsningen till 40 års drifttid blir en avsevärd reduktion av den ersättning som skulle utgå om denna begränsning inte fanns. Om man antar att drifttiden i stället skulle vara åtskilligt längre, kan man beräkna effekten av begränsningsregeln till i storleksordningen flera miljarder kr. Regeln är oskälig och motiven för den saknar precision och erforderlig tyngd.
Angående innebörden av artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till Europakonventionen har sökandena åberopat utlåtanden av lord L.H.Q.C. och M.C-F., barrister.
När det gäller avvecklingslagens bestämmelser om ersättning anför regeringen inledningsvis bl.a. följande. Regeringens beslut om upphörande av rätten att driva Wright 1 innefattar inte tillämpning av bestämmelserna om ersättning. Den lagprövning som Regeringsrätten enligt 11 kap. 14 § RF har att göra i ärendet omfattar därför inte frågan om ersättningens nivå är förenlig med grundlagen eller Europakonventionen. Denna fråga får i stället avgöras i målet om fastställande av ersättning till BKAB. Skulle Regeringsrätten för sin del finna att lagprövningen skall omfatta även ersättningsfrågan har regeringen den uppfattningen att avvecklingslagens bestämmelser också på denna punkt är förenliga med såväl grundlagen som Europakonventionen.
I fråga om kretsen av ersättningsberättigade anför regeringen bl.a. följande. Det uttalas i propositionen i lagstiftningsärendet att denna krets bör anknyta till det expropriationsrättsliga sakägarbegreppet och att innehavare av rent obligationsrättsliga anspråk - förutom andra kunder och leverantörer också Sydkraft - som därigenom faller utanför sakägarbegreppet indirekt kan få ersättning via tillståndshavaren eller fastighetsägaren. Regeringen har fortfarande samma uppfattning. Genom ersättningsreglerna tillförsäkras BKAB ersättning för den förlust som en avställning orsakar. Ersättningen möjliggör för BKAB att ersätta produktionsbortfallet med annan produktion eller genom inköp av elkraft från annat håll. Sydkraft styr, enligt egen uppgift, genom sitt ägarinflytande BKAB:s verksamhet och har därmed möjlighet att påverka BKAB:s dispositioner i nu nämnda hänseenden så att de indirekta återverkningarna för tredje man, däribland Sydkraft, minimeras. Mot denna bakgrund anser regeringen att några direkta skadeverkningar inte uppkommer för Sydkraft.
Angående influensregeln uttalar regeringen bl.a. att det är helt uteslutet att elpriset skulle öka så mycket att Vattenfalls merinkomster kommer att överstiga statens ersättning till BKAB. Om elpriset trots det sagda skulle stiga i samband med avställningen av Wright 1 kommer prisökningen enligt regeringens uppfattning inte bara Sydkrafts konkurrenter till godo utan i lika hög grad Sydkraft självt i kvarvarande och ersättningsanskaffad produktion.
När det gäller 40-årsregeln anför regeringen i huvudsak följande. Den processekonomiska funktionen är inte det enda skälet för regeln. Ett viktigare skäl är att bestämmelsen som ett led i intresseavvägningen skall ställa upp en begränsning i ersättningen. Att svårigheterna är betydande när det gäller att bedöma en reaktors möjliga livstid - och att begränsningen till 40 år inte är orimlig - visar sig inte minst därigenom att Sydkraft anser drifttiden vara "minst 60 år kanske mer" medan BKAB bara talar om "uppemot" 60 års drifttid. I ett av BKAB åberopat yttrande stannar man t.o.m. vid tidsangivelsen "40 år eller längre".
Sökandenas ståndpunkt innebär att avvecklingslagens ersättningsbestämmelser är så bristfälliga att varken dessa bestämmelser eller lagen i övrigt får tillämpas. Regeringen invänder bl.a. att regeringens beslut inte innefattar någon tillämpning av ersättningsbestämmelserna. Huruvida dessa bestämmelser är förenliga med grundlagen eller annan överordnad författning får enligt regeringens mening därför avgöras i målet om fastställande av ersättning till BKAB. En grundläggande fråga är mot denna bakgrund om bestämmelserna i 11 kap. 14 § RF innebär att påståendet om brister i avvecklingslagens ersättningsbestämmelser kan prövas i detta mål trots att dessa bestämmelser inte tillämpats av regeringen eller om en sådan prövning kan ske först när ställning skall tas till framställda ersättningsanspråk.
Enligt Regeringsrättens mening talar ordalagen i 11 kap. 14 § RF närmast för det senare alternativet. Den bedömningen grundas inte primärt på att regleringen av förutsättningarna för tvångsåtgärden och ersättningsregleringen tagits in i olika paragrafer i avvecklingslagen utan mera på att de båda regleringarna i sak framstår som två skilda föreskrifter som låter sig prövas var för sig.
I avvecklingslagen - liksom i dess förebild expropriationslagen - finns en särskild ordning för prövning av ersättningsfrågorna. Det ter sig rationellt att en lagprövning rörande ersättningsregleringen sker i ersättningsprocessen där utredningsmaterialet är fullständigt.
Till förmån för det nu avsedda alternativet talar också att det kan ifrågasättas om genomförandet av en tvångsåtgärd som bärs upp av ett angeläget allmänt intresse bör hindras av den anledningen att ersättningsregleringen inte är godtagbar. Det torde i regel vara rimligare att tillåta att åtgärden snabbt genomförs och att bristerna vad gäller ersättningen hanteras inom ramen för en i lagen anvisad kommande ersättningsprocess.
Trots vad som nu sagts bör emellertid brister i ersättningsregleringen i en tvångslag i vissa situationer kunna leda till att själva ingreppet stoppas genom att beslutet om ingrepp upphävs. En lagprövning avseende reglerna om själva ingreppet och om ersättning sedda som en enhet fyller en särskild rättsskyddsfunktion med tanke på fall där ersättningsregleringen i lagen i sig är så oförmånlig att det skulle framstå som stötande att hänvisa den skadelidande till att hävda sin rätt i en kommande ersättningsprocess. En sådan prövning av avvecklingslagens regler mot den överordnade bestämmelsen i 2 kap. 18 § andra stycket RF redovisas därför i detta avsnitt. Det kan tilläggas att denna prövning inte hindrar att en lagprövning med inriktning enbart på ersättningsbestämmelserna görs i ersättningsprocessen.
Sökandena riktar kritik mot ersättningsbestämmelserna på främst tre punkter. För det första hävdar de att regleringen är bristfällig genom att kretsen ersättningsberättigade bestämts på ett sådant sätt att Sydkraft lämnats utanför. I övrigt gäller kritiken att influensregeln och 40-årsregeln leder till att full ersättning inte utgår för uppkommande skador. Sammantaget anser sökandena att regleringen i dessa hänseenden strider mot 2 kap. 18 § andra stycket RF.
Till en början kan konstateras att ett beslut om att rätten att driva en reaktor skall upphöra att gälla får anses vara ett sådant beslut om inskränkning av användningen av mark eller byggnad som avses i 2 kap. 18 § RF. Enligt bestämmelserna där skall den för vilken det allmänna inskränker användningen av egendomen vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. Vidare gäller att ersättning skall bestämmas enligt grunder som anges i lag.
Vad beträffar kretsen av ersättningsberättigade kan vidare konstateras att bestämmelserna i 2 kap. 18 § RF enligt sin lydelse omfattar endast sådana enskilda personer som tvingas avstå sin egendom eller tåla inskränkning i användningen av mark eller byggnad. Redan detta talar starkt för att Sydkraft inte berörs av regeringsbeslutet på det sätt som förutsätts i bestämmelserna.
Vad gäller influensregeln och 40-årsregeln är det tydligt att dessa regler kan bidra till att den ersättning som utgår i det enskilda fallet inte motsvarar full marknadsmässig ersättning. Frågan är om denna ordning är förenlig med 2 kap. 18 § andra stycket RF. Regeringsrätten konstaterar här att grundlagsföreskriften inte slår fast efter vilka grunder ersättningen skall bestämmas. I lagstiftningssammanhang har hittills den ståndpunkten intagits att regleringen inte innebär någon garanti för full ersättning. Olika förhållanden kan medföra att en något lägre ersättningsnivå kan godtas (se prop. 1996/97:176 s. 120 ff.). De skäl som i förevarande fall åberopats för de båda begränsningsreglerna kan inte frånkännas viss bärkraft.
Mot den nu angivna bakgrunden finner Regeringsrätten att avvecklingslagens regler om ingrepp och ersättning, sedda som en enhet, inte är behäftade med sådana brister i förhållande till vad som krävs enligt 2 kap. 18 § andra stycket RF att regleringen av den anledningen inte skulle få tillämpas och att regeringsbeslutet på den grunden skulle upphävas.
Det som hittills sagts i detta avsnitt har avsett frågan hur avvecklingslagen förhåller sig till 2 kap. 18 § andra stycket RF. Sökandena har också gjort invändningar beträffande lagens förhållande till artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till Europakonventionen. Även dessa invändningar tar sikte på såväl kretsen ersättningsberättigade som ersättningsnivån. När det gäller kretsen ersättningsberättigade talar avfattningen av bestämmelserna i artikeln för att den skyddade personkretsen, såvitt nu är av intresse, inte är större än den som skyddas enligt 2 kap. 18 § RF. I Europadomstolens praxis finns inga avgöranden som vederlägger denna bedömning. Beträffande ersättningsnivån kan konstateras att artikel 1 inte uppställer något krav på ersättning men att det i Europadomstolens praxis ändå ställs vissa sådana krav. Denna praxis ger dock inte stöd för uppfattningen att avvecklingslagens ersättningsregler generellt sett skulle vara otillräckliga. Det saknas alltså grund för att hävda att ersättningsregleringen i sig strider mot artikeln. En annan fråga är om regeringens beslut, med beaktande av den ersättning som kan tänkas komma att utgå och övriga föreliggande förhållanden, uppfyller kravet på proportionalitet i strikt mening. Den frågan tas upp i avsnitt 5.5.3.
Som framgår av avsnitt 4.3.1 föreskrivs i artikel 1 första stycket i det första tilläggsprotokollet till Europakonventionen bl.a. att ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Av artikelns andra stycke framgår bl.a. att första styckets bestämmelser inte inskränker en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse. I Europadomstolens praxis har bl.a. det kravet ställts på den nationella lag som tillåter ingreppet i äganderätten att den skall vara tillräckligt precis för att göra ingreppet förutsebart.
Mot denna bakgrund gör sökandena gällande bl.a. att avvecklingslagen med hänsyn till dess utformning och syfte måste anses stå i strid med artikel 1 i det aktuella tilläggsprotokollet. De anför sålunda bl.a. att lagens utformning och konstruktion är sådan att den ger en mycket liten förutsebarhet vad gäller tidpunkten och turordningen för avvecklingen av olika reaktorer. Regeringens ståndpunkt är att kravet enligt artikel 1 på laglighet är uppfyllt.
Regeringsrätten finner att avvecklingslagen inte strider mot den åberopade artikeln i det nu aktuella hänseendet.
Sökandena gör gällande att regeringens beslut strider mot 2 kap. 20 § första stycket RF. I denna bestämmelse föreskrivs följande.
Begränsningar i rätten att driva näring eller utöva yrke får införas endast för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte enbart att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag.
Bestämmelsen är utformad som ett direktiv för normgivningen. Regler i lag eller annan författning får således inte ges ett innehåll som strider mot bestämmelsen. Sker detta kan de felaktiga reglerna komma att åsidosättas av tillämpande myndigheter med stöd av bestämmelserna i 11 kap. 14 § RF angående lagprövning. Det sagda hindrar inte att de principer som har kommit till uttryck i 2 kap. 20 § RF kan vara att beakta även vid tillämpning i ett enskilt fall av en föreskrift som i sig inte strider mot grundlagsföreskriften.
I förevarande fall synes sökandenas kritik, såvitt avser förhållandet till 2 kap. 20 § RF, inte vara riktad mot någon särskild föreskrift i avvecklingslagen utan mot regeringens tillämpning av lagen. Sökandena anför sålunda bl.a. följande. Regeringen har genom beslutet inte visat förhandenvaron av något angeläget allmänt intresse som kan motivera en avveckling av Wright 1 per den 1 juli 1998. Intresset av en omställning av energisystemet är inte heller av den karaktär som grundlagsregeln åsyftar. Beslutets huvudsakliga grund torde vara det partipolitiska intresset att fullfölja den i februari 1997 träffade partiöverenskommelsen. Sökandena menar sammanfattningsvis att beslutet ej fattats endast för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse. Ett syfte torde ha varit att gynna statens egen genom Vattenfall bedrivna verksamhet. Därigenom har den i grundlagsregeln intagna likhetsprincipen åsidosatts.
I regeringens yttrande framhålls att Lagrådet i sitt utlåtande över förslaget till avvecklingslag anfört att det knappast kan göras gällande att lagstiftningen strider mot 2 kap. 18 och 20 §§ RF på det sättet att de tilltänkta regeringsbesluten inte skulle vara påkallade av angelägna allmänna intressen. Vidare anförs bl.a. att vad sökandena åberopat inte stöder påståendet att regeringens beslut avsett att gynna Vattenfall.
Regeringsrätten gör följande bedömning.
Frågan om det intresse som avvecklingslagen skall tillgodose är att bedöma som ett angeläget allmänt intresse enligt 2 kap. 18 § första stycket RF har behandlats i avsnitt 4.3. Av samma skäl som där anförts kan lagen, såvitt gäller kravet på allmänintresse, inte anses strida mot den nu behandlade bestämmelsen i 2 kap. 20 § RF.
De frågor som aktualiseras av sökandenas påstående om diskriminering och avvikelse i övrigt från principen om likabehandling tas upp i avsnitt 5.4.
Sökandena gör gällande att regeringens beslut strider mot principen om att gynnande förvaltningsbeslut inte får återkallas. De hävdar också att avvecklingslagen är oförenlig med ett numera etablerat generellt förbud mot retroaktiv lagstiftning. Samtidigt hävdar de att beslutet innebär en retroaktiv tillämpning som inte har något klart stöd i avvecklingslagen. Slutligen gör de gällande att beslutet strider mot en allmän rättsgrundsats om skydd för berättigade eller legitima förväntningar.
Beträffande återkallelse av gynnande beslut anför sökandena bl.a. följande. Huvudregeln inom förvaltningsrätten är att gynnande beslut inte kan återkallas annat än i speciella undantagssituationer. Tre undantag från denna huvudregel brukar uppställas. Återkallelse får sålunda ske om beslutet försetts med förbehåll om återkallelse, om tvingande säkerhetsskäl föreligger och om beslutet blivit felaktigt på grund av vilseledande. Inget av dessa undantag är dock tillämpligt.
Angående frågan om förbud mot retroaktivitet och skydd för berättigade eller legitima förväntningar åberopar sökandena förutom intern rätt även artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till Europakonventionen. De hänvisar också till EG-rätten och anför bl.a. att EG-rätten anlägger en strikt syn på tillåtligheten av retroaktiv lagstiftning och att EG- rättens principer på detta område skall beaktas även utanför tillämpningen av gemenskapsrätten.
Sökandena åberopar två rättsutlåtanden, ett av professor emeritus G.B. och ett av professor W.W-N..
Regeringen anför bl.a. följande. Principen om gynnande förvaltningsbesluts oåterkallelighet är begränsad till att omfatta samma sak som det tidigare beslutet avser. Principen begränsar inte riksdagens rätt att stifta en lag som innebär en tillåten inskränkning i medborgarnas skydd för egendom enligt 2 kap. 18 § RF. Vad gäller avvecklingslagen kan konstateras att bestämmelsen i 2 kap. 10 § RF hindrar retroaktiv lagstiftning endast vad gäller brottspåföljder och skatter. Avvecklingslagen utgör inte någon retroaktiv lagstiftning. Den trädde i kraft den 1 januari 1998 och skall tillämpas på förhållanden som råder från denna tidpunkt. Att lagen kan innebära en förändring av vissa egendomsförhållanden förändrar inte denna ståndpunkt. Vad gäller styrkan av legitima förväntningar får det anses uppenbart att BKAB i vart fall sedan folkomröstningen år 1980 har varit medvetet om den kommande avvecklingen av kärnkraften. Risken för återkallelse får vidare anses som en naturlig del i den säregna verksamhet som det är fråga om.
Regeringsrätten gör följande bedömning.
I svensk förvaltningsrättslig praxis anses som huvudregel gälla att gynnande förvaltningsbeslut inte får återkallas. Denna huvudregel är försedd med ett antal undantag, bl.a. kan den sättas ur spel av säkerhetsskäl. Regeln utgör inte heller något hinder mot att det gynnande beslutet upphävs med stöd av senare tillkommen lagstiftning, förutsatt att denna lagstiftning inte är uppenbart oförenlig med RF eller i övrigt behäftad med någon grundläggande brist.
I förevarande fall har regeringens beslut fattats med stöd av avvecklingslagen. Frågan om de aktuella bestämmelserna i avvecklingslagen strider mot reglerna i 2 kap. 18 § RF och artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till Europakonventionen och om regeringens beslut på den grunden bör upphävas har behandlats i avsnitt 4.3-4.5. Regeringsrätten har där funnit att regeringens beslut inte kan upphävas på grund av brister i avvecklingslagen.
I den rättspolitiska debatten har begreppet retroaktivitet tillagts skiftande innebörd. I 2 kap. 10 § RF finns bestämmelser som brukar beskrivas som föreskrifter med förbud mot retroaktiv lagstiftning. Enligt paragrafens första stycke gäller bl.a. att straff och annan brottspåföljd inte får åläggas för gärning som inte var belagd med brottspåföljd när den förövades. I andra stycket föreskrivs som huvudregel att skatt eller statlig avgift inte får tas ut i vidare mån än som följer av föreskrift som gällde när den omständighet inträffade som utlöste skatt- eller avgiftsskyldigheten. Såvitt gäller andra rättsområden innehåller varken RF eller annan lag regler med förbud mot lagstiftning med likartade effekter. Något allmänt förbud mot sådan lagstiftning finns sålunda inte i den interna svenska rättsordningen och inte heller i lagstiftningspraxis har något sådant förbud upprätthållits. Däremot har större eller mindre restriktivitet såvitt gäller lagstiftning med retroaktiva effekter som är till nackdel för den enskilde iakttagits på olika rättsområden.
I artikel 7 i Europakonventionen finns en föreskrift som innebär förbud mot retroaktiv strafflagstiftning. I övrigt saknar konventionen regler som uttryckligen rör retroaktiv normgivning även om artikel 1 i det första tilläggsprotokollet i praxis ansetts ge visst generellt skydd mot sådana regler och ett motsvarande skydd för berättigade eller legitima förväntningar. I EG-domstolens praxis har likartade skyddsprinciper etablerats.
Vad beträffar avvecklingslagen är det tydligt att den möjliggör en förändring till den enskildes nackdel i vissa bestående rättsförhållanden. Regleringen innefattar emellertid inte någon retroaktivitet i den mening som förbudsreglerna i 2 kap. 10 § RF avser. Något skydd mot en förändring av det i målet aktuella slaget finns inte föreskrivet vare sig i den rent interna svenska rätten eller i Europakonventionen eller EG-rättens regelverk. Ett visst allmänt skydd för den enskilde mot förvaltningsrättslig lagstiftning med retroaktiva eller liknande effekter har visserligen etablerats i svensk- och europarättslig praxis. Skyddet har emellertid inte en sådan räckvidd att avvecklingslagen i det hänseende som nu har berörts kan anses strida mot någon rättsregel.
Regeringsrättens slutsats är att vad sökandena anfört om förbud mot att återkalla gynnande beslut, retroaktivitet och berättigade eller legitima förväntningar inte föranleder att regeringens beslut skall upphävas.
De anmärkningar som sökandena riktar mot regeringens tillämpning av avvecklingslagen gäller såväl underlaget för beslutet som beslutets innehåll och utformning.
Anmärkningarna beträffande underlaget innebär i huvudsak att regeringsärendet inte har blivit tillräckligt berett. Det påstås att regeringen inte har uppfyllt vare sig det allmänna beredningskrav som gäller enligt nationell rätt eller det särskilda krav på en miljökonsekvensbeskrivning (MKB) som enligt sökandena följer av EG- rätten. Dessa aspekter, den nationella rättens allmänna beredningskrav och det särskilda kravet på MKB, behandlas var för sig i avsnitten 5.2 och 5.3.
I den argumentation som riktar sig mot regeringens tillämpning av avvecklingslagen anlägger sökandena främst två aspekter. Den ena gäller den bedömning av relevanta sakförhållanden - särskilt tillgången till alternativa energikällor och betydelsen av reaktorernas geografiska läge - som kommer till uttryck i regeringens beslut. Den andra avser regeringsbeslutets förhållande till de i 1 kap. 9 § RF uttryckta kraven på likabehandling, saklighet och opartiskhet samt till diskrimineringsförbudet i artikel 14 i Europakonventionen. Sökandenas invändningar i dessa hänseenden har ett nära samband med varandra och behandlas i ett sammanhang i avsnitt 5.4.
Det som sökandena har anmärkt innebär också bl.a. att regeringens beslut strider mot den proportionalitetsprincip som kommer till uttryck i 2 kap. 18 § RF och i Europadomstolens, EG-domstolens och Regeringsrättens praxis. I sammanhanget åberopar de bl.a. att BKAB har fått en orimligt kort varseltid. Dessa frågor behandlas i avsnitt 5.5.
Vad slutligen beträffar regeringsbeslutets utformning gör sökandena gällande att beslutet inte har motiverats i tillräcklig utsträckning och att regeringen även därigenom har brutit mot en viktig rättsregel. Frågan tas upp i avsnitt 5.6.
Det bör tilläggas att de invändningar som särskilt grundas på EG-rätten och på Energy Charter Treaty inte tas upp i detta sammanhang utan behandlas separat i avsnitten 6 och 7.
I RF finns några bestämmelser som har direkt betydelse för frågan om beredningen av förvaltningsärenden hos regeringen. Av den övergripande bestämmelsen i 1 kap. 9 § om skyldigheten att beakta allas likhet inför lagen samt att iaktta saklighet och opartiskhet följer ett krav på att beredningen skall ha en sådan kvalitet att skyldigheten kan efterlevas. I 7 kap. 2 § föreskrivs att behövliga upplysningar och yttranden skall inhämtas från berörda myndigheter vid beredningen av regeringsärenden samt att, i den omfattning som behövs, tillfälle skall lämnas sammanslutningar och enskilda att yttra sig. Formerna för den interna beredningen inom regeringskansliet regleras däremot inte i RF.
Förvaltningslagen gäller förvaltningsmyndigheternas handläggning av ärenden och domstolarnas handläggning av förvaltningsärenden. Regeringen räknas inte som förvaltningsmyndighet och förvaltningslagen är därför inte direkt tillämplig i regeringsärenden. I praxis har emellertid de principer som kommer till uttryck i förvaltningslagen i stor utsträckning följts också vid handläggningen av regeringens förvaltningsärenden (jfr bl.a. RÅ 1991 not. 546). I 4 § förvaltningslagen finns bestämmelser om serviceskyldighet och i 7 § uppställs vissa allmänna krav på handläggningen. Lagen innehåller dock inte någon bestämmelse som närmare reglerar förvaltningsmyndigheternas utredningsansvar. Redan i förarbetena till den äldre förvaltningslagen (1971:290) gjordes bedömningen att frågan om utredningsansvarets fördelning mellan myndigheterna och de enskilda inte borde lösas genom en allmän regel utan regleras i specialförfattningarna. Av den officialprincip som i stor utsträckning gör sig gällande i förvaltningsärenden har emellertid ansetts följa en allmän skyldighet för myndigheterna att tillse att ärendena blir så utredda som deras beskaffenhet kräver (jfr regleringen i 8 § förvaltningsprocesslagen).
I beredningsfrågan anför sökandena bl.a. följande. Regeringen har enligt vad som anges i det klandrade beslutet grundat detta på de riktlinjer för energipolitiken som angavs i prop. 1996/97:84. Dessa riktlinjer byggde på den partiöverenskommelse som träffades i början av februari 1997. Redan genom denna överenskommelse stod det klart att regeringens avsikt var att de första avvecklingsbesluten enligt den då ännu ej utformade avvecklingslagen skulle komma att riktas mot BKAB:s kärnkraftverk. Den politiska vilja som kom till uttryck i riktlinjerna utgör inte tillräcklig grund för ett beslut enligt avvecklingslagen. Nämnda proposition innehöll inte någon utredning vad gällde konsekvenserna av en avveckling av Wright. Måhända gör regeringen gällande att Energikommissionens slutbetänkande (SOU 1995:139-140) har legat till grund för partiöverenskommelsen och att betänkandet innehåller en tillräcklig konsekvensutredning. Betänkandet utgör emellertid ett i många väsentliga hänseenden inaktuellt och ett i förhållande till avvecklingslagen otillräckligt och irrelevant beslutsunderlag. Det utredningsansvar som följer av 1 kap. 9 § och 7 kap. 2 § RF samt av 4 och 7 §§förvaltningslagen borde särskilt omfatta ett klarläggande av att avvecklingslagens kriterier är uppfyllda såvitt gäller bl.a. tidpunkt för avvecklingen och turordningen mellan de olika reaktorerna. Till detta kommer att utredningen måste omfatta förutsättningarna för tillämpning av överordnade rättsprinciper, inte minst proportionalitetsprincipen. Beslutet grundar sig inte på någon utredning som tillåter den i förarbetena förutsatta samlade bedömningen av om dessa kriterier och förutsättningar är uppfyllda. Om regeringen hade fullgjort sitt utredningsansvar skulle utredningen enligt sökandenas uppfattning ha visat att det inte fanns grund för regeringens beslut. Redan möjligheten att en grundligare utredning hade lett till ett beslut med annat innehåll är ett tillräckligt skäl för att upphäva det klandrade beslutet.
Regeringen hävdar att avvecklingslagen och det klandrade beslutet utgör resultatet av en lång och noggrann beredning som ägt rum i regeringskansliet på grundval av ett flertal offentliga utredningar och interna departementsutredningar. De propositioner och utredningar som redovisats i bl.a. avsnitt 4 av prop. 1996/97:176 utgör sålunda en del av beredningen och visar att denna varit synnerligen omfattande. Avvecklingslagen och beslutet kan alltså enligt regeringen inte ses isolerade på det sätt sökandena gör. Beslutet är slutpunkten i en lång process som kan sägas ha inletts genom det riksdagsbeslut om avveckling som följde efter folkomröstningen år 1980. Enligt regeringens uppfattning är de krav som följer av 1 kap. 9 § och 7 kap. 2 § RF uppfyllda. Vidare hävdas att förvaltningslagens bestämmelser tillämpats i ärendet.
Som berörts i redogörelsen för gällande regler anses officialprincipen innefatta ett krav på att myndigheterna tillser att deras ärenden blir så utredda som deras beskaffenhet kräver. I ärenden som gäller ingrepp från det allmännas sida i enskilda personers eller företags rättigheter - t.ex. just en återkallelse av ett tillstånd att driva en viss verksamhet - är det generellt sett viktigt att officialprincipen följs och att kravet på utredning genom myndighetens försorg ställs högt. Den fråga som skall prövas här är om den utredning som har legat till grund för regeringens klandrade beslut uppfyller detta allmänna beredningskrav.
Ett beslut enligt 2 § avvecklingslagen om att rätten att driva en viss reaktor skall upphöra att gälla måste föregås av en bedömning från regeringens sida av om de i 3 § uppställda kriterierna för valet av avvecklingstidpunkt och turordning mellan befintliga reaktorer är uppfyllda. Ett sådant beslut fordrar också att regeringen prövar om ett avvecklingsbeslut är förenligt med andra tillämpliga rättsregler. Det allmänna beredningskrav som nyss berörts innebär att prövningen skall grundas på ett tillräckligt underlag. Om det visar sig att regeringen i ett avvecklingsärende inte har uppfyllt beredningskravet, kan detta innefatta en sådan rättsstridighet som utgör grund för upphävande enligt rättsprövningslagen av regeringens beslut i ärendet.
Sedan riksdagen den 18 december 1997 hade antagit regeringens förslag i prop. 1996/97:176 om en avvecklingslag och denna lag hade trätt i kraft den 1 januari 1998, inleddes i regeringskansliet beredningen av ärende nr N98/108 angående upphörandet av rätten att driva kärnkraftsreaktorn Wright 1. Den 16 januari 1998 tillställdes BKAB en skrivelse, genom vilken bolaget dels underrättades om att ett avvecklingsbeslut förbereddes inom regeringskansliet, dels bereddes tillfälle att senast den 30 januari inkomma med synpunkter i ärendet. En kopia av skrivelsen tillställdes samtidigt Sydkraft. Samma dag inleddes den s.k. gemensamma beredningen av ärendet. Av dagboksbladet framgår att ett utkast till regeringsbeslut några dagar senare kommunicerades med generaldirektörerna för Statens strålskyddsinstitut (SSI) och Statens kärnkraftinspektion (SKI) samt att dessa den 22 respektive den 26 januari per telefon meddelade att de inte hade något att erinra. Skrivelser från BKAB och Sydkraft kom in den 30 januari. I skrivelserna gjorde bolagen invändningar beträffande bl.a. beredningen av ärendet. Den 5 februari 1998 avslutades den gemensamma beredningen och samma dag fattade regeringen det klandrade beslutet.
Något ytterligare utredningsmaterial har således enligt dagboksbladet inte tillförts det med nr N98/108 betecknade ärendet. Regeringens ståndpunkt i målet är emellertid att beslutet i det ärendet inte skall ses isolerat utan som slutpunkten i en lång process som inleddes genom det avvecklingsbeslut som riksdagen fattade våren 1980 (prop. 1979/80:100 och 1979/80:170, NU 1979/80:70, rskr. 1979/80:410).
När det gäller det offentliga utredningsarbete som bedrivits på energiområdet kan till en början konstateras att redan flera av de utredningar som föregick 1980 års riksdagsbeslut hade behandlat inte bara frågor som var förknippade med den fortsatta driften av kärnkraftverken utan också frågor som rörde konsekvenserna av en avveckling (se särskilt SOU 1978:17 Energi och SOU 1979:83 Om vi avvecklar kärnkraften). Riksdagsbeslutet kan dock, som regeringen har framhållit, ses som inledningen av en process som var mer bestämt inriktad på att leda fram till en avveckling. Som ett led i den processen har under årens lopp utförts ett mycket omfattande arbete inom det offentliga utredningsväsendet. I det arbetet har belysts vilka konsekvenser en avveckling kan få för bl.a. miljön och för energiförsörjningen, sysselsättningen och samhällsekonomin i övrigt. Vidare har behandlats frågor som gäller säkerhet och risker, avfallshantering och rivningskostnader samt rättsliga aspekter. Som exempel kan nämnas betänkandena I stället för kärnkraft (SOU 1984:61), Elhushållning på 1990-talet (SOU 1987:68-69), Den elintensiva industrin under kärnkraftsavvecklingen (SOU 1990:21-22) och Kärnkraftsavveckling - kompetens och sysselsättning (SOU 1990:40). Några utredningar har varit direkt inriktade på att göra en riskbedömning för Barsebäcks kärnkraftverk och klarlägga konsekvenserna av en avveckling av det verket (Ds I 1981:4, 1985:1och 1986:11). Som en avslutande fas i utredningsarbetet kan ses Energikommissionens omfattande arbete Omställning av energisystemet (SOU 1995:139-140) som täcker flertalet av de här berörda aspekterna. Det bör tilläggas att betänkandena har varit föremål för sedvanlig remissbehandling.
Regeringsrätten finner i likhet med regeringen att det klandrade beslutet om återkallelse av drifttillståndet för Wright 1 bör ses mot bakgrund av det nu avsedda utredningsarbetet. Det finns starkt fog för synsättet att detta arbete - i förening med de propositioner, den riksdagsbehandling och de beslut av riksdagen som förekommit under den aktuella perioden - innefattat en beredning inte bara av avvecklingsfrågan i stort utan också av just det beslut som rör Wright 1. Det omfattande materialet belyser olika aspekter som är av betydelse när det gäller tidpunkten för att inleda en avveckling och valet av den första reaktorn. Av skriftväxlingen i målet framgår visserligen att det finns utrymme för olika uppfattningar beträffande materialets fullständighet, aktualitet och relevans i olika detaljfrågor. Enligt Regeringsrättens bedömning har emellertid materialet tillräcklig omfattning och kvalitet för att det skall kunna fastslås att regeringens beslut inte är rättsstridigt på den grunden att det här behandlade allmänna beredningskravet inte skulle vara uppfyllt.
Vid tiden för regeringens beslut fanns de centrala nationella bestämmelserna om MKB i 5 kap. lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. (NRL). Numera finns bestämmelser om MKB i 6 kap.miljöbalken, som trädde i kraft den 1 januari 1999 (SFS 1998:808). Enligt 6 § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken (införandelagen) skall dock mål och ärenden som har inletts före ikraftträdandet handläggas och bedömas enligt äldre bestämmelser om det inte följer något annat av införandelagen. Någon regel om att bestämmelserna i 6 kap.miljöbalken skall tillämpas i äldre mål och ärenden finns inte i införandelagen. Den fortsatta redogörelsen för nationell rätt begränsas därför till de regler som gällde före miljöbalkens ikraftträdande och således vid tiden för regeringens beslut.
Bestämmelserna i 5 kap. NRL infördes genom lagstiftning år 1991 (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:BoU18, rskr. 1990/91:342, SFS 1991:650). Enligt 5 kap. 1 § NRL gäller att en ansökan om tillstånd för en anläggning eller åtgärd som avses i 4 kap. samma lag skall innehålla en MKB. Enligt 4 kap. 1 § fordras tillstånd för vissa anläggningar, däribland sådana anläggningar för kärnteknisk verksamhet som prövas av regeringen enligt kärntekniklagen. Paragrafen har dock uttryckligen begränsats till utförandet av nya anläggningar och omfattar således inte avvecklingen av en befintlig anläggning.
I 5 kap. 2 § NRL finns ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att föreskriva att en MKB skall upprättas i ärenden enligt någon av de lagar som anges i 1 kap. 2 § NRL, de s.k. NRL-anknutna lagarna. Beträffande flera av dessa lagar har bemyndigandet utnyttjats genom föreskrifter i förordningen (1991:738) om miljökonsekvensbeskrivningar. Beträffande några av de NRL-anknutna lagarna har lagstiftaren i stället valt tekniken att ta in föreskrifter med krav på MKB i själva lagen. Vidare kan nämnas att liknande bemyndiganden genom lagstiftning under år 1992 togs in i kärntekniklagen och strålskyddslagen (1988:220). Det bör framhållas att de föreskrifter om MKB som gällde vid tidpunkten för regeringsbeslutet inte tog sikte på ärenden om tvångsmässig avveckling.
Enligt 5 kap. 3 § NRL skall en MKB möjliggöra en samlad bedömning av en planerad anläggnings, verksamhets eller åtgärds inverkan på miljön, hälsan och hushållningen av naturresurser. Någon reglering av vad en MKB skall innehålla har inte gjorts i lagen. I prop. 1990/91:90 angavs dock vissa riktlinjer i ämnet som det finns anledning att återkomma till i avsnitt 5.3.3. Vidare innehåller 12 § första stycket förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar föreskrifter som innebär att en MKB skall innehålla uppgifter om konsekvenserna av att den sökta åtgärden inte vidtas (det s.k. noll-alternativet) och normalt också en redovisning av alternativa lokaliseringar.
Av förarbetena till 1991 års lagstiftning framgår att lagstiftningen utformades med beaktande av EG-rätten eller närmare bestämt rådets direktiv 85/337/EEG om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt. I prop. 1990/91:90 gjordes bedömningen att den föreslagna lagstiftningen innebar att Sveriges lagreglering skulle komma att överensstämma med de krav på MKB som direktivet uppställde (s. 172).
Direktiv 85/337/EEG har ändrats i flera hänseenden genom rådets direktiv 97/11/EG. I den redogörelse för det förstnämnda direktivets innehåll som lämnas i det följande beskrivs till en början direktivet i dess ursprungliga lydelse.
Av ingressen framgår att direktivet har det dubbla syftet att åstadkomma en tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftningar på det aktuella området enligt artikel 100 i EG-fördraget och att förverkliga en av gemenskapens målsättningar i fråga om miljöskydd och livskvalitet. Enligt artikel 1 punkt 1 skall direktivet tillämpas för bedömningen av miljöeffekterna av sådana offentliga och privata projekt som kan antas medföra betydande påverkan på miljön. I punkt 5 i samma artikel finns en undantagsregel som säger att direktivet inte skall tillämpas på projekt som i detalj regleras genom särskild nationell lagstiftning "i de fall syftena med detta direktiv, däribland att tillhandahålla uppgifter, uppnås genom lagstiftningen".
Medlemsstaterna skall enligt artikel 2 punkt 1 vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att projekt som kan antas medföra betydande miljöpåverkan blir föremål för en bedömning av denna påverkan innan tillstånd ges. I artikel 3 föreskrivs att bedömningen i varje enskilt fall skall på ett lämpligt sätt identifiera, beskriva och bedöma de direkta och indirekta effekterna av ett projekt beträffande
- materiella tillgångar och kulturarv.
Av artikel 4 följer att krav på en bedömning i enlighet med bestämmelser i artiklarna 5-10 aktualiseras för två kategorier av projekt. För den ena kategorin är en MKB obligatorisk, för den andra gäller att en MKB skall upprättas när den berörda medlemsstaten anser att detta krävs på grund av projektets karaktär. De grupper av projekt som hör till den förstnämnda kategorin räknas upp i bilaga 1 till direktivet. Under punkt 2 i den bilagan anges bl.a. "kärnkraftverk och andra kärnreaktorer".
Vilka uppgifter som skall tas fram som underlag för en MKB och hur uppgifterna skall behandlas regleras i de redan berörda artiklarna 5-10. Enligt artikel 5 punkt 1 skall medlemsstaterna säkerställa att exploatören på lämpligt sätt lämnar de uppgifter som närmare anges i bilaga 3 till direktivet. Detta gäller dock inte ovillkorligt utan endast under förutsättning att medlemsstaten i fråga anser dels att uppgifterna är relevanta med hänsyn till bl.a. vad som är utmärkande för projektet, dels att exploatören skäligen kan avkrävas uppgifterna med hänsyn till bl.a. befintliga kunskaper och bedömningsmetoder. I artikel 5 punkt 2 uppställs dock vissa minimikrav som det finns anledning att senare återkomma till. Artikel 6 innehåller i punkt 1 bestämmelser om kommunicering med sakkunniga myndigheter och i punkt 2 föreskrifter som innebär att medlemsstaterna skall säkerställa att varje tillståndsansökan och de uppgifter som har inhämtats enligt artikel 5 görs tillgängliga för allmänheten och att de som är särskilt berörda ges tillfälle att yttra sig innan projektet påbörjas. Den närmare utformningen av informationen och samrådet skall enligt artikel 6 punkt 3 bestämmas av medlemsstaterna.
När det gäller att bedöma om det nu beskrivna systemet omfattar ett visst bestämt projekt är direktivets definition av begreppet projekt i första hand av betydelse. Enligt definitionen, som finns i artikel 1 punkt 2, avses med projekt dels utförande av byggnads- eller anläggningsarbeten och eller installationer eller arbeten, dels andra ingrepp i den naturliga omgivningen och i landskapet, inklusive mineralutvinning.
Som redan framgått förutsätts i både artikel 2 punkt 1 och artikel 6 punkt 2 att kravet på MKB aktualiseras i ett tillståndsärende. Motsvarande anknytning till ett tillståndsförfarande finns i flera andra bestämmelser i direktivet. Med tillstånd avses enligt en definition i artikel 1 punkt 2 den ansvariga myndighetens eller de ansvariga myndigheternas beslut som ger exploatören rätt att genomföra projektet. Exploatör är enligt en annan definition i samma punkt den som ansöker om tillstånd för ett privat projekt eller den offentliga myndighet som tar initiativ till ett projekt.
Det hittills sagda har avsett direktiv 85/337/EEG i dess ursprungliga lydelse. Som redan nämnts ändrades direktivet genom direktiv 97/11/EG. Ändringsdirektivets föreskrifter skall vara implementerade senast den 14 mars 1999. Ändringarna berörde inte artikel 1 med dess grundläggande definitioner men däremot många andra bestämmelser. I artikel 2 punkt 1 infördes en uttrycklig föreskrift om att de projekt som avses där skall bli föremål för ett krav på tillstånd. Vidare kompletterades minimikraven i artikel 5 (se nedan avsnitt 5.3.3). Av särskilt intresse i målet är att förteckningen i bilaga 1 över de projekt för vilka en MKB är obligatorisk förtydligades och utökades väsentligt och att i samband därmed till uttrycket "kärnkraftverk och andra kärnreaktorer" gjordes tillägget "inklusive nedmontering eller avveckling av sådana kraftverk eller reaktorer".
Sökandena anser att regeringen på grund av direktivets föreskrifter har varit skyldig att låta upprätta en MKB i avvecklingsärendet. Deras argument för denna ståndpunkt kan sammanfattas enligt följande. Vid bedömningen av om direktivet har varit tillämpligt eller ej bör utgångspunkten vara att direktivet har ett brett syfte och ett vidsträckt tillämpningsområde samt att det enligt EG-domstolens praxis skall tolkas extensivt. Det år 1997 gjorda tillägget i bilaga 1 avseende nedmontering och avveckling av kärnkraftverk och kärnreaktorer är att uppfatta som ett rent förtydligande. Redan i sin ursprungliga lydelse har direktivet således omfattat sådana åtgärder. Upphörandet av driften av en reaktor har på grund av bestämmelsen i 10 § 3 kärntekniklagen ett så nära samband med avveckling och rivning av reaktorn att regeringens beslut att återkalla drifttillståndet för Wright 1 i realiteten också är ett beslut om inledande av ett nedmonterings- och avvecklingsprojekt. Direktivet är tillämpligt inte endast när ett enskilt företag ansöker om tillstånd till ett projekt utan även när initiativet tas av en offentlig myndighet. Det krav på tillstånd som kommer till uttryck i vissa artiklar bortfaller således när staten själv bestämmer att ett projekt skall genomföras. Undantagsregeln i artikel 1 punkt 5 är inte tillämplig i förevarande fall, eftersom avvecklingslagen inte anger att någon viss bestämd reaktor skall avvecklas och eftersom regeringens beslut inte utgör lagstiftning. Mot denna bakgrund hävdar sökandena att regeringens beslut enligt direktivet skulle ha föregåtts av en MKB och att underlåtenheten att låta upprätta en sådan medför att regeringens beslut strider mot en rättsregel. Eftersom det inte är uppenbart att bristen på MKB saknat betydelse för regeringens beslut, skall beslutet upphävas enligt 5 § rättsprövningslagen.
Sökandena har också åberopat två rättsutlåtanden av professor U.B..
Regeringen har sammanfattningsvis redovisat följande inställning. Bilaga 1 till direktivet omfattade i sin ursprungliga lydelse inte nedmontering och avveckling. Tillägget av dessa åtgärder genom 1997 års ändringsdirektiv var således en materiell ändring. Detta bekräftas av förarbetena till såväl det ursprungliga direktivet som ändringsdirektivet. Till detta kommer att regeringens beslut om återkallelse av drifttillståndet för Wright 1 överhuvudtaget inte gäller den fysiska avvecklingen och rivningen av reaktorn och därför inte skulle omfattas av bilaga 1 ens i dess nya lydelse. Vidare skall beaktas att ett beslut att återkalla ett tillstånd inte kan jämställas med ett beslut att ge tillstånd. Det görs slutligen gällande att undantagsregeln i artikel 1 punkt 5 under alla förhållanden medför att direktivet inte är tillämpligt i förevarande fall.
Vidare har regeringen åberopat ett rättsutlåtande av docent S.M..
Både enligt nationell rätt och enligt direktiv 85/337/EEG gäller att en MKB skall innehålla uppgifter som möjliggör en bedömning av ett planerat projekts konsekvenser i vissa bestämda hänseenden, främst för miljö och hälsa, och att den normalt skall kungöras eller på annat sätt hållas tillgänglig för allmänheten. Någon särskilt upprättad handling med nu angivna uppgifter har inte förelegat i regeringsärendet.
Av redogörelsen i avsnitt 5.3.1 framgår att den nationella rätten inte ställer något krav på MKB i ett ärende som det nu föreliggande. Frågan om EG-rätten eller närmare bestämt direktiv 85/337/EEG ställer ett sådant krav blir då av betydelse i målet. Om nämligen direktivet innehåller föreskrifter som innebär att skyldighet att upprätta en MKB har förelegat, skall föreskrifterna beaktas vid rättsprövningen (jfr mål C-72/95 Kraaijeveld, REG 1995 s. I-5403, p. 60).
Frågan är alltså om direktiv 85/337/EEG är tillämpligt på ärendet om avveckling av Wright 1. Regeringens beslut i ärendet innebär att tillståndet att driva reaktorn skall upphöra att gälla. Den omedelbara konsekvensen av beslutet är att BKAB blir skyldigt att stoppa driften av reaktorn. Rättsverkningarna av beslutet är emellertid inte begränsade till detta. I 10 § 3 kärntekniklagen föreskrivs att den som har tillstånd till kärnteknisk verksamhet skall svara för att de åtgärder vidtas som behövs för att på ett säkert sätt avveckla och riva anläggningar i vilka verksamheten inte längre skall bedrivas. Om ett tillstånd återkallas eller ett tillstånds giltighet går ut, gäller enligt 14 § samma lag att skyldigheterna enligt 10 § kvarstår till dess de fullgjorts eller befrielse från dem medgetts. Detsamma gäller när ett drifttillstånd upphör på grund av ett regeringsbeslut enligt 2 § avvecklingslagen. Med hänsyn härtill kan den reella innebörden av regeringens nu aktuella beslut beskrivas så att regeringen inte endast har återkallat drifttillståndet för Wright 1 utan därmed också har initierat/påbjudit en avveckling och rivning av reaktorn.
Vid bedömningen av direktivets tillämplighet är det i första hand den ursprungliga lydelsen som skall beaktas. Som framgått av redogörelsen i avsnitt 5.3.1 löpte implementeringstiden för ändringsdirektiv 97/11/EG ut först ett drygt år efter det att regeringen hade meddelat sitt beslut. Detta hindrar inte att ändringsdirektivet är av intresse i målet, t.ex. genom att det i olika hänseenden kan bidra till att belysa innebörden av den ursprungliga lydelsen.
En första tolkningsfråga är om avveckling och rivning av en kärnreaktor kan anses falla inom begreppet projekt såsom detta har definierats i artikel 1 punkt 2 och om åtgärderna i så fall skall hänföras till de projekt som räknas upp i bilaga 1 och för vilka en MKB är obligatorisk. Av särskilt intresse i sammanhanget är det tillägg till bilaga 1 avseende "nedmontering eller avveckling" av bl.a. just kärnreaktorer som gjordes genom 1997 års ändringsdirektiv. Enligt sökandena utgjorde tillägget ett rent förtydligande, enligt regeringen var det fråga om en materiell ändring.
Om man skulle stanna för sökandenas tolkning av projektbegreppet och bilaga 1 och således finna att avvecklingen av en kärnkraftsreaktor är ett projekt och att ett sådant projekt omfattas av bilaga 1 i dess ursprungliga lydelse, är därmed inte sagt att direktivet är tillämpligt. Många bestämmelser i direktivet synes vila på förutsättningen att kravet på MKB aktualiseras i ärenden som gäller "tillstånd". Anknytningen till sådana ärenden har blivit än tydligare genom den föreskrift om tillståndskrav som genom 1997 års ändringsdirektiv infördes i artikel 2 punkt 1. Om denna anknytning skall uppfattas så att direktivet är tillämpligt endast i tillståndsärenden, aktualiseras frågan hur begreppet tillstånd skall tolkas. En möjlig tolkning är att begreppet omfattar endast beslut om frivillig avveckling, en annan att begreppet - såsom det har definierats i artikel 1 punkt 2 - inbegriper också beslut om tvångsmässig avveckling av en anläggning som är i enskild ägo.
Om en prövning av de hittills berörda tolkningsfrågorna skulle leda till slutsatsen att direktivet i sin ursprungliga lydelse i princip omfattar en tvångsavveckling av kärnreaktorer, återstår frågan om undantagsregeln i artikel 1 punkt 5 ändå kan medföra att direktivet inte är tillämpligt i förevarande fall. Enligt undantagsregeln skall direktivet inte tillämpas på projekt som "i detalj" regleras genom särskild nationell lagstiftning. Undantaget gäller dock enligt den svenska versionen endast "i de fall" syftena med direktivet uppnås genom lagstiftningen.
När det gäller att bedöma om undantagsregeln är tillämplig kan den närmare avgränsningen av direktivets projektbegrepp få betydelse. Ett tänkbart tolkningsalternativ synes vara att avvecklingen av de svenska kärnreaktorerna skall ses som ett enda gemensamt projekt, som regleras genom avvecklingslagen. Stannar man för den tolkningen gäller det i nästa steg att avgöra om kravet på en reglering "i detalj" är uppfyllt. Om man däremot finner att avvecklingen av varje särskild reaktor skall uppfattas som ett eget projekt i direktivets mening, kan avvecklingslagen i sig knappast ses som en detaljreglering av ett sådant projekt. Den EG-rättsliga innebörden av begreppet lagstiftning är emellertid inte entydig. Det kan inte uteslutas att avvecklingslagen i förening med ett beslut av regeringen enligt 2 § samma lag skulle kunna uppfattas som en sådan reglering i detalj som avses i direktivet.
Om undantagsregelns krav på detaljreglering genom särskild lagstiftning skulle anses uppfyllt, är frågan om regelns tillämplighet inte därmed avgjord. Det återstår att ta ställning till vad regelns andra led kan innebära. Som redan framgått inleds detta led i den svenska versionen med orden "i de fall", vilket pekar på att det skulle vara nödvändigt att i det enskilda fallet pröva om den aktuella lagstiftningen har ett sådant innehåll att direktivets syften uppnås. Andra språkversioner ger utrymme för en annan tolkning. I den engelska versionen börjar det andra ledet med "since", vilket synes betyda att detta led är att se endast som en förklaring av innebörd att en nationell detaljreglering av avsett slag skall förutsättas tillgodose direktivets syften.
Redan av det hittills sagda framgår att svaret på frågan om direktivets tillämplighet är beroende av tolkningen av flera bestämmelser i direktivet. Tolkningen skall utföras med beaktande av direktivets terminologi enligt olika språkversioner samt dess uppbyggnad och systematik. Vidare skall stor vikt läggas vid direktivets övergripande syfte och ändamål samt önskemålet om en effektiv verkan. Det kan finnas fog för att i viss utsträckning beakta också vad som förekommit vid utarbetandet av direktivet (direktivets förarbeten). En med dessa utgångspunkter genomförd analys av de aktualiserade tolkningsfrågorna ger enligt Regeringsrättens uppfattning vid handen att det på en rad punkter finns mer än ett möjligt tolkningsalternativ.
Mot denna bakgrund inställer sig frågan om det finns anledning att beträffande en eller flera av tolkningsfrågorna begära förhandsavgörande av EG-domstolen enligt artikel 177 i EG-fördraget. En förutsättning för att en sådan åtgärd skall vara befogad är att ett svar på frågan om direktivets tillämplighet verkligen behövs för att avgöra rättsprövningsmålet. Om en närmare granskning av det offentliggjorda utredningsmaterial som fanns tillgängligt vid tiden för regeringens beslut skulle visa att direktivets krav rent faktiskt har varit uppfyllda, saknar frågan om tillämpligheten av direktivet betydelse för utgången i målet. I ett sådant läge skall förhandsavgörande inte begäras. Skulle granskningen visa att det visserligen har förelegat vissa brister i förhållande till vad direktivet kräver men att bristerna inte har varit mer omfattande än att de uppenbarligen har saknat betydelse för regeringens prövning, bör inte heller förhandsavgörande begäras. I den situationen gäller nämligen enligt 5 § rättsprövningslagen att regeringens beslut - även om direktivet skulle vara tillämpligt - inte skall upphävas på grund av bristande efterlevnad av direktivet. På grund härav och då något krav på upphävande inte följer av själva direktivet, saknar frågan om tillämpligheten även i det nu berörda fallet betydelse för utgången i målet.
När det gäller frågan vilka krav som bör ställas på innehållet i och utformningen av en MKB finns det skäl att till en början erinra om de riktlinjer i ämnet som drogs upp i förut nämnda prop. 1990/91:90, inte minst därför att de förslag som lades fram där hade utformats med beaktande av direktiv 85/337/EEG. En MKB skall enligt propositionen påverka och ge ett beslutsunderlag för de avvägningar och förhandlingar som föregår avgörandet i en viss fråga. Kraven på innehållet kan mot den bakgrunden ställas högt. Beskrivningens art och omfattning bör bero av den aktuella verksamhetens art och omfattning samt begränsas till de för denna verksamhet relevanta frågorna. Helt avgörande är att beskrivningen blir en integrerad del av beslutsprocessen. I beskrivningen skall redovisas vilka realistiska alternativ som kan övervägas när det gäller lokalisering och utformning. I normalfallet är det väsentligt att redovisa ett noll-alternativ. Beskrivningen bör presenteras på ett lättbegripligt sätt. Omfånget bör begränsas eftersom målsättningen är att allmänheten skall kunna ta del av beskrivningen och föra fram synpunkter med hänvisning till den (prop. s. 187 f.).
Av redogörelsen i avsnitt 5.3.1 ovan har framgått att artikel 5 punkt 1 i direktivet ger medlemsstaterna ett betydande utrymme att själva avgöra om och i vilken omfattning uppgifter enligt direktivets bilaga 3 skall lämnas. Punkt 2 i artikeln ställer dock upp vissa minimikrav. Dessa innebär att de uppgifter som exploatören tillhandahåller åtminstone skall omfatta
- en icke-teknisk sammanfattning av de uppgifter som anges i föregående strecksatser.
Det kan tilläggas att den komplettering av minimikraven som gjordes genom 1997 års tilläggsdirektiv innebär att det tillfogades ett krav på en översiktlig redovisning av de huvudalternativ som exploatören övervägt och de viktigaste orsakerna till den valda lösningen med beaktande av miljöeffekterna.
I sammanhanget bör framhållas att direktivet inte ställer några formella krav på konsekvensbeskrivningen eller ens ett krav på att den skall tas upp i ett separat dokument. Inte heller finns det någon bestämmelse om kvaliteten på beskrivningen eller någon föreskrift som innebär att den ansvariga myndigheten är bunden av resultatet av en utförd MKB.
Det utredningsmaterial som fanns tillgängligt inför regeringens beslut bör alltså granskas mot bakgrund av de nu återgivna riktlinjerna och minimikraven. Det kan då konstateras att flera av de offentliga utredningar som berördes i avsnitt 5.2.3 utförligt har belyst de miljömässiga effekterna av en kärnkraftsavveckling, såväl de direkta effekterna på skog, mark och vatten som de indirekta effekterna i form av ökade koldioxidutsläpp m.m. vid en övergång till alternativa energikällor. Även sådana frågor som riskerna med en fortsatt drift (noll-alternativet) och de problem som uppkommer vid rivning och avfallshantering har blivit behandlade. I första hand finns det skäl att hänvisa till Energikommissionens betänkanden (SOU 1995:139-140) som är av intresse inte minst när det gäller att bedöma effekterna av en kärnkraftsavveckling i stort. Det bör samtidigt framhållas att kommissionens betänkanden hade föregåtts av flera utredningar med ungefär samma inriktning och bredd. Vidare bör beaktas att en mångsidig utredning rörande konsekvenserna av en förtida avveckling av just Barsebäcksverket lades fram redan år 1986 (Ds I 1986:11).
I enlighet med den bedömning som har gjorts i avsnitt 5.2.3 anser Regeringsrätten att det finns fog för att betrakta de nu avsedda utredningarna - i förening med de ställningstaganden beträffande omställningen av energisystemet som regering och riksdag har redovisat under perioden 1980-1997 - som led i en omfattande beredning av avvecklingsfrågan som slutligen har lett fram till regeringens nu aktuella beslut. Materialet motsvarar i sak mer än väl vad som skulle kunna krävas av en MKB enligt de i prop. 1990/91:90 angivna riktlinjerna och tillgodoser samtidigt de minimikrav som anges i de tre första strecksatserna i artikel 5 punkt 2 i direktivet.
Det som saknas i materialet är en direkt motsvarighet till den icke- tekniska sammanfattning som avses i den fjärde strecksatsen i artikel 5 punkt 2. I detta ligger också att någon sådan sammanfattning inte har blivit föremål för det remiss- och kungörelseförfarande som regleras i artikel 6. Frågan är om denna brist i förhållande till direktivet kan antas ha haft någon betydelse för utgången i regeringsärendet eller, annorlunda uttryckt, om ett offentliggörande av en icke-teknisk sammanfattning skulle kunna tänkas ha tillfört ärendet något som påverkat regeringens beslut om avvecklingstidpunkt eller turordning mellan reaktorerna. Vid bedömningen av den frågan bör beaktas att de betänkanden som det här gäller har remissbehandlats i vanlig ordning och att frågan om en avveckling av Wright 1 och 2 hade varit föremål för en omfattande debatt såväl i riksdagen som i massmedia innan regeringen fattade sitt beslut. Med hänsyn härtill framstår det enligt Regeringsrättens uppfattning som uppenbart att ett offentliggörande av en icke-teknisk sammanfattning inte skulle ha tillfört ärendet något nytt och att således den brist som kan sägas ha förelegat i förhållande till vad direktivet kräver har saknat betydelse för regeringens avgörande. I enlighet med det tidigare sagda innebär detta att frågan om direktivets tillämplighet saknar betydelse för utgången i rättsprövningsmålet och att ett förhandsavgörande från EG-domstolen inte skall begäras. Av det sagda följer även att regeringens beslut inte kan upphävas på grund av att någon särskild MKB inte upprättats i regeringsärendet.
5.4 Avvecklingskriterierna m.m.
Genom 2 § avvecklingslagen ges regeringen rätt att fatta beslut om avveckling av kärnkraftsreaktorerna. Rekvisiten för ett sådant beslut anges i 3 §. Denna paragraf lyder.
Beslut av regeringen enligt 2 § skall fattas med utgångspunkt i att varje kärnkraftsreaktor skall tas ur drift vid den tidpunkt som bäst gagnar syftet med omställningen av energisystemet och dess genomförande enligt 1 § andra stycket.
Vid avgörande av när en reaktor skall tas ur drift skall hänsyn tas till reaktorns geografiska läge. För varje reaktor skall i övrigt beaktas andra särskilda förhållanden såsom ålder, konstruktion och betydelse för energisystemet.
I paragrafens första stycke hänvisas således till de övergripande bestämmelser i 1 § andra stycket som anger syftet med omställningen av energisystemet och reglerar sättet för dess genomförande. Dessa bestämmelser har följande lydelse.
Syftet med omställningen är att åstadkomma en ekologiskt och ekonomiskt hållbar energiförsörjning byggd på förnybara energislag. Omställningen skall genomföras på ett sätt som gör det möjligt att tillförsäkra svensk industri och samhället i övrigt el på internationellt konkurrenskraftiga villkor.
För överskådlighetens skull redovisas först de invändningar som gäller det sakliga underlaget för besluten om starttidpunkt och första reaktor och därefter de argument som särskilt gäller regeringsbeslutets förhållande till kraven på likabehandling, saklighet m.m.
Sökandena anför bl.a. följande. Regeringens beslut skall fattas med utgångspunkt i lagens bestämmelser om bl.a. tidpunkt för avvecklingen och således utan bundenhet till de beslut riksdagen fattade på grundval av prop. 1996/97:84. Vid den i regeringsbeslutet föreskrivna avvecklingstidpunkten saknas ännu de alternativ som fordras för att kompensera bortfallet av elproduktion i Barsebäcksverket med annan inhemsk produktion. Kortsiktigt blir resultatet till största delen produktion av el i oljeeldade kraftverk samt import av el som producerats i kolkondenskraftverk. Detta medför väsentligt ökade utsläpp av koldioxid och försurande ämnen, vilket motverkar Sveriges nationella och internationella åtaganden och strider mot det huvudsyfte som avvecklingslagen skall främja. En stängning av Wright 1 vid utgången av juni 1998 kommer också att leda till högre elpriser i Sverige och därmed till ett försämrat internationellt konkurrensläge för svensk industri och för det svenska samhället i övrigt. Sökandenas slutsats är att en stängning av Wright 1 vid den angivna tidpunkten inte alls främjar det i 1 § andra stycket avvecklingslagen angivna syftet och sättet för genomförandet. Påståendet att en stängning vid den tidpunkten bäst gynnar omställningen av energisystemet är således enligt sökandenas uppfattning direkt felaktigt.
Regeringen anför bl.a. följande. Det bestrids att valet av tidpunkt för stängning av Wright 1 strider mot avvecklingslagens syfte och det anvisade sättet för dess genomförande eller mot Sveriges nationella och internationella åtaganden. Regeringen har gjort bedömningen att en stängning vid utgången av juni 1998 bäst gynnar syftet med omställningen av energisystemet och dess genomförande. Det finns i dag alternativ elproduktion som bättre gynnar en ekologiskt och ekonomiskt hållbar energiförsörjning byggd på förnybara energislag. Dessutom är avsikten att bortfallet av kärnkraft också skall kompenseras genom en effektivisering av bl.a. elanvändningen.
Beträffande det kriterium som gäller reaktorns geografiska läge anför sökandena bl.a. följande. Regeringens beslut grundar sig på att avvecklingslagen har anvisat det geografiska läget som ett kriterium vid avgörandet av turordningen mellan de olika reaktorerna i Sverige och att regeringen enligt prop. 1996/97:84 bedömt Barsebäcksverkets lokalisering som olämplig. I en rapport som SKI och SSI avlämnade till regeringen i början av år 1990 (SKI Teknisk rapport 90:1/SSI-rapport 90-1) angavs att SKI ej kunde finna att det förelåg sådana skillnader i säkerheten mellan olika svenska reaktorer att de var beaktansvärda när det gällde turordningen vid en avveckling. Detta gällde även vid s.k. restriskolyckor, dvs. olyckor vars sannolikhet är extremt låg. Beträffande sådana olyckor kunde dock SSI se skillnader mellan de svenska reaktorlägena; konsekvenserna av en restriskolycka vad gällde antalet människor som kunde beröras av höga stråldoser och utrymning skulle enligt SSI kunna bli större i Barsebäck än i Ringhals och framför allt än i Forsmark och Oskarshamn. I en senare utredning (underlagsbilaga 31 till SOU 1995:140) har emellertid SSI såvitt gäller restriskolyckor inte dragit slutsatsen att ett haveri i Barsebäck skulle vara allvarligare om man tar hänsyn till att befolkningen i de mest drabbade områdena kommer att omflyttas, dvs. om man beaktar möjligheterna att evakuera människor. Innebörden av utredningen är att det vid en restriskolycka inte går att särskilja de olika reaktorlägena. Avvecklingslagens kriterium geografiskt läge hänför sig till just konsekvenserna av en restriskolycka. Ståndpunkten i lagens förarbeten att det skulle vara motiverat att utpeka Moore geografiska läge som särskiljande från säkerhets- eller strålskyddssynpunkt motsägs alltså av nämnda utredningar. Regeringen har i ett beslut den 27 februari 1986 gett reaktorinnehavarna beskedet att man inte behöver beakta restriskolyckor och konsekvenserna av dem. Om regeringen skulle mena att man ändrat sig vad avser restriskerna borde detta ha kommit till uttryck i ett nytt beslut riktat mot alla reaktorinnehavare av innebörd att säkerhetssystemen måste ändras till en nivå som beaktar dessa risker. Sammanfattningsvis hävdar sökandena att realiteterna är sådana att det geografiska läget som kriterium för turordningen mellan reaktorerna inte från säkerhets- och strålskyddssynpunkt är ett relevant kriterium samt att detta kriterium inte utpekar reaktorerna i Barsebäck om man skall anlägga säkerhets- och strålskyddssynpunkter, vilket är avsikten enligt avvecklingslagens förarbeten.
Sökandena åberopar också två promemorior av förutvarande chefen för SKI:s avdelning för tillsyn av reaktorsäkerhet Rose, daterade den 22 februari och den 17 september 1998. I den första promemorian lämnas synpunkter på den utredning av en stor kärnkraftolycka som utförts av SSI i samråd med SKI (nyssnämnda underbilaga 31 till SOU 1995:140). Slutsatsen är att utredningen inte redovisar något underlag som ger signifikant belägg för att en reaktorolycka i någon av reaktorerna i Barsebäck skulle medföra större kollektivdoser och därmed ett större antal extra cancerfall än olyckor i de övriga reaktorlägena. I den andra promemorian diskuteras frågan om vilka hänsyn som i strategin för kärnkraftsavvecklingen skall tas till konsekvenser av och risken för reaktorolyckor. Det konstateras bl.a. att, om evakuering av särskilt utsatta befolkningsgrupper vidtas, en olycka i Barsebäck inte ens under de mest osannolika vind- och väderförhållanden får större konsekvenser för liv och hälsa än om olyckan sker i Ringhals eller annat reaktorläge. Samma slutsats sägs i praktiken gälla också om evakuering inte antas ske, eftersom det är mer än extremt osannolikt att en restriskolycka inträffar i kombination med sådana mindre sannolika (högst 5 procent sannolikhet) väderförhållanden som kan medföra att konsekvenserna av en olycka i Barsebäck blir i någon mån större än vid en olycka i Ringhals.
Beträffande det nu behandlade kriteriet - reaktorns geografiska läge - har regeringen i sina bemötanden anfört bl.a. följande. Kriteriet är relevant. Orsaken till att konsekvenserna av en restriskolycka skulle kunna bli större i Barsebäck än i Ringhals och framför allt än i Forsmark och Oskarshamn är Moore geografiska läge, framförallt närheten till Malmö- och Köpenhamnsregionerna med deras stora befolkning. Någon större stad som Köpenhamn, Helsingborg eller Lund skulle nästan säkert beröras av långvarig utrymning. I detta sammanhang hänvisas till argument framförda av Bennett regering. SSI gör i rapporten från år 1990 (SKI Teknisk rapport 90:1/SSI-rapport 90-1 s. 2-3) en bedömning av den konditionala sannolikheten för en viss typ av sociala konsekvenser, givet att en s.k. restriskolycka skulle inträffa. SSI pekar också på skillnader i konsekvenser till följd av landskapstyp, där Wright och i viss mån Ringhals omges av jordbruksmark i större utsträckning än övriga reaktorlägen. Att det geografiska läget väger tungt vid bedömningen av stängningen av Wright skall ses även mot bakgrund av att det i dagsläget är svårt att rangordna reaktorerna i Sverige på grundval av inre reaktorsäkerhets- och strålskyddsförhållanden. Av denna anledning har det i förarbetena till avvecklingslagen (prop. 1996/97:176 s. 67) angetts att de i lagen angivna kriterierna kan väga olika tungt i olika fall. Eftersom det i dagsläget är svårt att rangordna anläggningarna utifrån inre säkerhets- och strålskyddsförhållanden är det naturligt att det geografiska läget skall ges en större betydelse nu än vad det möjligen kommer att ha vid en prövning enligt avvecklingslagen om 5-10 år då andra förhållanden kan väga tyngre, exempelvis ålder.
Regeringen har också åberopat en promemoria från SKI, daterad den 5 oktober 1998. I promemorian kommenteras L.H:s nyssnämnda promemoria av den 17 september 1998. SKI noterar sammanfattningsvis att olika värderingar av de faktorer som påverkar säkerhet m.m. kan leda till helt olika syn på strategin för nedläggning. Det understryks dock att det finns starkt stöd i en rad svenska och internationella rapporter för att tillmäta de sociala konsekvenserna av en restriskolycka, dvs. de sociala trauma som orsakas av evakuering och eventuell utrymning av drabbade områden för decennier i kombination med restriktioner på markanvändningen, stor betydelse vid värderingen av olika reaktorlägen.
Såvitt gäller de övriga kriterier som anges i 3 § andra stycket avvecklingslagen, dvs. "andra särskilda förhållanden såsom ålder, konstruktion och betydelse för energisystemet", anför sökandena bl.a. följande. I regeringens beslut har inte redovisats på vilket sätt rekvisiten "ålder och konstruktion" har betydelse. Dessa rekvisit är oklara till sin närmare innebörd och pekar i varje fall inte ut Wright 1. Vad gäller kriteriet "betydelse för energisystemet" har Wright 1 en större betydelse för energisystemet, geografiskt sett, än andra reaktorer. De förhållanden som måste beaktas vid en bedömning av påverkan på energisystemet är i första hand överföringsbehovet från norra till södra Sverige, s.k. spänningsstabilitet och reaktivbalans, driftsäkerheten i kraftsystemet samt negativ påverkan på s.k. störningsreserver. En kvalificerad bedömning ger vid handen att störst negativ påverkan på energisystemet erhålls om en reaktor i Barsebäcksverket tas ur drift medan minst negativ påverkan på systemet erhålls om en reaktor i Ringhals tas ur drift. Inte heller övriga kriterier torde i dagsläget peka ut Wright.
Regeringen anför bl.a. följande. Valet av Wright 1 har gjorts med hänsyn till reaktorns geografiska läge samt andra förhållanden såsom ålder, konstruktion och betydelse för energiförsörjningen. Däremot har ägarförhållandena inte beaktats. Att ta sådana hänsyn skulle för övrigt strida mot den grundläggande rättsstatliga likhetsprincipen.
Kraven på likabehandling, saklighet och opartiskhet, m.m.
Sökandena anför bl.a. följande. Det åligger regeringen att visa att den har fattat beslutet att stänga Wright 1 i stället för en statligt ägd reaktor utan avsikt att gynna staten på Sydkrafts bekostnad. För antagandet att en sådan avsikt funnits talar ett uttalande av chefen för Näringsdepartementet inför konstitutionsutskottet (bet. 1997/98:NU5 s. 88 f.) om att han ville åstadkomma en omställning på de för staten mest fördelaktiga villkoren och att han ville tillämpa en ordning som gjorde att staten drabbades av så små kostnader och fick så stora intäkter som möjligt. Detta uttalande gav klart uttryck för en inte objektiv avsikt. Till samma slutsats leder läsningen av den inom departementet upprättade promemoria av den 15 januari 1997 (av sökandena kallad den hemliga promemorian) i vilken konsekvenserna för staten och Vattenfall av en stängning av en reaktor vid Ringhalsverket analyserades. Regeringen har inte låtit utföra någon motsvarande utredning beträffande effekterna för BKAB och Sydkraft av en avställning av en reaktor vid Wright. Flera omständigheter bidrar till att regeringsbeslutet rent faktiskt missgynnar Sydkraftkoncernen. En sådan omständighet är att koncernen är mindre än Vattenfall men har en större andel kärnkraftsbaserad produktion och därför påverkas mer av en stängning. En annan är att avvecklingslagens ersättningsregler direkt missgynnar Sydkraftkoncernen, eftersom Sydkraft till skillnad mot Vattenfall inte får ställning som sakägare och ersättningsberättigad. Sammantaget anser sökandena att regeringsbeslutet innebär att staten har gynnat sina egna intressen på bekostnad av enskilda intressen och att beslutet innefattar en otillåten diskriminering.
I denna del har regeringen anfört i huvudsak följande. Syftet med den av sökandena åberopade promemorian var att översiktligt analysera och bedöma det formella tillvägagångssättet och de praktiska konsekvenserna för ägaren och Vattenfall i det fallet att bolaget genom ägardirektiv skulle åläggas att stänga en reaktor. Den omständigheten att staten som ägare ensidigt kan förfoga över bl.a. ersättningens omfattning samtidigt som Vattenfall är en aktör av flera på en konkurrensutsatt marknad gör att förhållandena blir speciella för just detta bolag. Avsikten med promemorian har inte varit - och den har inte heller lett till - att Vattenfall behandlats annorlunda än någon annan ägare till kärnkraftsreaktorer. Valet av första reaktor har bestämts av Moore olämpliga lokalisering. Att Sveriges riksdag skulle ha gett lagen dess utformning i syfte att gynna Vattenfall och missgynna Sydkraftkoncernen är inte ett i sammanhanget seriöst antagande. Regeringen har fattat sitt beslut med stöd av avvecklingslagens objektiva kriterier och företagna utredningar och har inte åsidosatt det av sökandena åberopade objektivitetskravet eller brutit mot det i artikel 14 i Europakonventionen uttryckta diskrimineringsförbudet.
Regeringens beslut innebär att regeringen dels bestämt starttidpunkten för kärnkraftsavvecklingen till den 1 juli 1998, dels valt ut Wright 1 som den reaktor som skall ställas av först. Sökandenas invändningar aktualiserar frågan om de sakförhållanden som är av betydelse för dessa ställningstaganden har bedömts på ett korrekt sätt av regeringen. När det gäller valet av första reaktor tillkommer sökandenas invändning att regeringsbeslutet innefattar en otillåten diskriminering. De nu berörda frågorna skall behandlas här. Den närliggande frågan om hur regeringsbeslutet förhåller sig till proportionalitetsprincipen har för överskådlighetens skull brutits ut för separat behandling i avsnitt 5.5.
Avvecklingslagens kriterier för ett beslut om avställning finns i 3 §, som nyss återgetts (avsnitt 5.4.1). Som paragrafen har formulerats skulle såväl första som andra stycket kunna läsas så att bestämmelserna uteslutande reglerar vilka hänsyn regeringen skall ta när den skall fastställa avställningstidpunkten för en viss bestämd reaktor. Av förarbetena framgår emellertid att bestämmelserna har en delvis annan och samtidigt vidare syftning. I lagrådsremissens förslag till lagtext föreskrevs i första stycket av motsvarande paragraf (4 § i det remitterade förslaget) att ett avställningsbeslut skulle fattas med utgångspunkt i att "kärnkraftsreaktorerna" skulle tas ur drift vid "de tidpunkter" som bäst gynnade syftet med och genomförandet av omställningen av energisystemet. Enligt andra stycket skulle de där avsedda hänsynstagandena göras "vid avgörande av ordningen för tagande ur drift" (prop. 1996/97:176 s. 157). Av dessa formuleringar framgick att det första stycket avsågs innebära att regeringens prövning skulle göras med utgångspunkt i det tidsschema som borde gälla för kärnkraftsavvecklingen i stort eller med andra ord den lämpliga takten för denna avveckling, medan det andra stycket gällde avgörandet av turordningen mellan reaktorerna. Lagrådet föreslog den ändrade lydelse som sedermera antogs av riksdagen. Ändringen synes ha motiverats av önskemålet att förhindra misstolkningen att ett och samma regeringsbeslut skulle omfatta upphörande av driften vid flera eller alla kärnkraftsreaktorer (prop. s. 166 f.). Regeringen, som följde Lagrådets förslag, framhöll att någon ändring i sak i förhållande till remissen inte var avsedd och att paragrafen anger de kriterier som regeringen har att beakta vid bestämmande av avvecklingstakten och turordningen mellan reaktorerna (prop. s. 66 f.).
Av det sagda framgår att den avsedda innebörden av 3 § avvecklingslagen - trots den valda formuleringen - är att regeringen, när den beslutar om avställning av en reaktor, skall ta hänsyn dels enligt första stycket till vad som är den lämpliga takten för kärnkraftsavvecklingen i stort, dels enligt andra stycket till den turordning som bör gälla mellan reaktorerna. Även om denna innebörd inte framgår klart av paragrafens lydelse låter sig en tolkning enligt de nu angivna riktlinjerna dock förenas med lagtexten och bör ligga till grund för tillämpningen.
Kriterierna i 3 § är generellt utformade. Lagen anger inte någon bestämd tidpunkt för inledningen av kärnkraftsavvecklingen eller någon bestämd turordning. I förarbetena har visserligen beträffande den inledande tillämpningen av avvecklingslagen gjorts uttalanden som innebär bl.a. att Wright 1 som första reaktor skall tas ur drift vid utgången av juni 1998 (prop. 1996/97:84 s. 8, prop. 1996/97:176 s. 62) men dessa uttalanden kan inte ta över den generellt formulerade lagtexten. Denna förutsätter enligt sin lydelse att en reell prövning görs av bl.a. frågorna om starttidpunkt och första reaktor.
I enlighet med det nyss sagda bör bestämmelsen i 3 § första stycket uppfattas så att den ger uttryck för det övergripande kravet att kärnkraftsreaktorerna skall ställas av i den takt som bäst gagnar syftet med energiomställningen och dess genomförande enligt 1 § andra stycket. I detta ligger bl.a. att starttidpunkten skall bestämmas med hänsyn till vad som bäst främjar detta syfte och genomförande. Redan av lagens rubrik och det i 1 § andra stycket angivna syftet framgår att utgångspunkten för lagstiftningen är att omställningen av energisystemet skall innefatta en avställning av samtliga reaktorer i Sverige. Detta kommer också till klart uttryck i förarbetena. Energikommissionen gjorde bedömningen att denna totala avveckling av kärnkraften borde ske under tillräckligt lång tid för att de energipolitiska mål som fastställts år 1991 skulle kunna uppnås samt fann det angeläget att avvecklingen påbörjades i ett tidigt skede så att omställningsprocessen kunde inledas (SOU 1995:139 s. 475). I den energipolitiska överenskommelse som redovisades i prop. 1996/97:84 sattes som mål att den första reaktorn skulle ställas av senast den 1 juli 1998 (prop. 1996/97:84 s. 8).
En viktig restriktion när det gäller att bestämma bl.a. starttidpunkten är enligt 1 § andra stycket att omställningen skall genomföras på ett sätt som gör det möjligt att tillförsäkra svensk industri och samhället i övrigt el på internationellt konkurrenskraftiga villkor. På basis av ett omfattande utredningsunderlag fann Energikommissionen att det var möjligt att ställa av ett kärnkraftsaggregat "under mandatperioden", dvs. före 1998 års riksdagsval, utan att kraftbalansen skulle påverkas påtagligt (SOU 1995:139 s. 476). I prop. 1996/97:84 redovisades samma ståndpunkt. Regeringen föreslog en rad åtgärder som syftade till att användningen av el skulle minska och att en ökad utbyggnad skulle ske av en el- och värmeproduktion som baseras på förnybara energislag. De sammanlagda resultaten förväntades motsvara årsproduktionen av el i Barsebäcksverket (prop. 1996/-97:84 s. 9, 26 f. och 32-48).
Mot den nu angivna bakgrunden gör Regeringsrätten följande bedömning såvitt gäller de sakliga förutsättningarna för regeringens beslut om starttidpunkt. Regeringen har haft att pröva vilken tidpunkt som bäst gagnar syftet med den planerade omställningen av energisystemet och samtidigt inte leder till konflikt med målet att el skall kunna tillhandahållas på internationellt konkurrenskraftiga villkor. Regeringen har intagit ståndpunkten att avvecklingen skall påbörjas i ett tidigt skede. Det rör sig i denna del om en lämplighetsbedömning som faller väl inom de ramar som avvecklingslagen ger. Vidare har regeringen, med stöd av bl.a. det utredningsmaterial som tagits fram av Energikommissionen, gjort bedömningen att de i prop. 1996/97:84 föreslagna åtgärderna skulle vara tillräckliga för att kompensera bortfallet av el från Barsebäcksverket. Riksdagen har ställt sig bakom denna bedömning. Även om det skulle visa sig att prognosen varit felaktig - vilket sökandena hävdar - behöver detta inte innebära att regeringens beslut skall anses rättsstridigt. Vad som framkommit i målet visar enligt Regeringsrättens mening inte att regeringens beslut angående starttidpunkt grundats på en sådan allvarlig felbedömning av det vid beslutstillfället tillgängliga faktaunderlaget som skulle kunna utgöra grund för att upphäva beslutet såsom stridande mot avvecklingslagen.
Vad härefter beträffar ställningstagandet att avvecklingsprocessen skall inledas med en avveckling av just Wright 1 gäller enligt det föregående att regeringens avgörande i denna del skall prövas mot turordningskriterierna i 3 § andra stycket avvecklingslagen. Där föreskrivs i den första meningen att hänsyn skall tas till reaktorns geografiska läge. Enligt andra meningen skall för varje reaktor i övrigt beaktas andra särskilda förhållanden såsom ålder, konstruktion och betydelse för energisystemet.
Beträffande kriteriet geografiskt läge anfördes i prop. 1996/97:176 bl.a. följande (s. 40 f.).
En viktig fråga när det gäller turordningen reaktorerna emellan är betydelsen av säkerhetsaspekter utöver kärntekniklagens krav, dvs. möjligheterna att rangordna reaktorerna på grundval av säkerhets- eller strålskyddsförhållanden. Frågan togs upp i prop. 1987/88:90 (s. 22 f.), varvid bedömningen blev att någon sådan rangordning inte var möjlig. Det finns inte skäl att göra någon annan bedömning nu. Skulle en återkallelse av tillstånd vara direkt nödvändig av säkerhetsskäl skall kärntekniklagen tillämpas. Detta hindrar dock inte att aspekter med anknytning till säkerhet kan vägas in vid bedömningen av i vilken ordning reaktorerna skall tas ur drift. Dit hör det geografiska läget.
Frågan om betydelsen av reaktorernas lokalisering berördes i prop. 1987/88:90 s. 22 f. och vad som sägs där bör kunna ge ledning för tillämpningen av kriteriet geografiskt läge. Av särskild betydelse är befolkningstätheten i närområdet. Konsekvenserna för liv och hälsa om en svår reaktorolycka trots allt skulle inträffa torde nämligen i första hand bero på möjligheterna att evakuera människor från den farliga zonen omkring kärnkraftverket. Dessa möjligheter påverkas i sin tur av hur många som bor och verkar i det aktuella området. I detta hänseende skiljer sig förhållandena mellan verken. Befolkningstätheten är särskilt stor kring Barsebäcksverket.
Av prop. 1996/97:84 framgår att reaktorernas lokalisering är en omständighet som särskilt bör beaktas när ordningen för att ta reaktorerna ur drift skall avgöras och att regeringen bedömt Barsebäcksverkets lokalisering som olämplig.
Redan redigeringen av lagtexten pekar på att kriteriet geografiskt läge är avsett att ha en särskild tyngd vid bestämmande av turordningen. Detta bekräftas av de återgivna propositionsuttalandena. Av dessa framgår också att kriteriet i första hand tar sikte på befolkningstätheten i reaktorns närområde och att det är de befarade konsekvenserna av en svår reaktorolycka som motiverat detta. Med svår reaktorolycka torde här ha avsetts detsamma som restriskolycka.
Beträffande tillämpningen av det nu aktuella kriteriet har sökandena invänt bl.a. att regeringen inte bör kunna lägga konsekvenserna av en restriskolycka till grund för bedömningen av vilket reaktorläge som är mest olämpligt, eftersom reaktorinnehavarna i sitt säkerhetsarbete inte har behövt beakta möjligheterna av en sådan olycka. En annan invändning från sökandenas sida har varit att kriteriet geografiskt läge inte pekar ut Wright, eftersom konsekvenserna för liv och hälsa efter en evakuering av de boende inte blir svårare vid en olycka där än vid en olycka vid något av de andra kärnkraftverken. I det sammanhanget synes sökandena också göra gällande att uttalandena i avvecklingslagens förarbeten innebär att endast konsekvenserna för liv och hälsa men däremot inte de sociala konsekvenserna av en evakuering bör beaktas.
När det gäller tillämpningen av kriteriet geografiskt läge gör Regeringsrätten följande bedömning. Det förhållandet att reaktorinnehavarna i sitt säkerhetsarbete inte har behövt räkna med möjligheten av en restriskolycka hindrar inte att risken för och konsekvenserna av en sådan olycka beaktas vid bestämmande av turordningen mellan reaktorerna. I ett stort antal utredningar har gjorts försök att beräkna följderna av en olycka, både generellt och konkret för de olika reaktorlägena (Ds I 1978:32, Ds I 1978:33, Ds I 1985:1, Ds I 1986:11, rapporten 1990 från SKI och SSI samt SOU 1995:139-140). Till stor del har utredningsarbetet varit inriktat på Barsebäcksverket, vilket kan förklaras dels av att befolkningstätheten är störst där, dels och inte minst av den kritik som från dansk sida har riktats mot förläggningen av ett kärnkraftverk nära den danska gränsen och därmed också i Köpenhamns omedelbara närhet. Det finns i och för sig inte skäl att ifrågasätta sökandenas påstående att skillnaderna mellan de olika reaktorlägena såvitt gäller konsekvenserna för liv och hälsa är ringa eller obefintliga under förutsättning att en evakuering av de boende genomförs. Det är emellertid uppenbart att en evakuering - liksom de restriktioner beträffande markanvändningen som kan inträda efter en olycka - i sig kan medföra betydande sociala och ekonomiska konsekvenser. Dessa konsekvenser förstärks givetvis med en ökande befolkningstäthet. Varken avvecklingslagens bestämmelser eller de uttalanden som har gjorts i förarbetena till lagen innebär enligt Regeringsrättens mening att det finns något hinder mot att vid en tillämpning av kriteriet geografiskt läge beakta konsekvenser av nu avsett slag. Det bör också stå regeringen fritt att väga in sådana förhållanden som opinionen i Danmark och de framställningar i frågan som gjorts från dansk sida.
I förarbetena har förutsatts att regeringen inför ett avvecklingsbeslut skall göra en samlad bedömning där det geografiska läget vägs mot andra särskilda förhållanden, i lagtexten exemplifierade med reaktorns ålder, konstruktion och betydelse för energisystemet (prop. 1996/97:176 s. 41 och 67). Av utredningen i målet framgår att varken ålder eller konstruktion för närvarande är någon utslagsgivande faktor. När det gäller betydelsen för energisystemet har sökandena hävdat att det på grund av elnätets struktur erbjuder särskilda svårigheter att leverera el till Sydsverige från andra delar av landet och att därför en nedläggning av Wright 1 medför särskilda problem såvitt avser energibalansen. Regeringsbeslutet grundas emellertid på bedömningen att systemet trots de påtalade skillnaderna klarar nedläggningen av en reaktor i Skåne. Utredningen i målet visar inte att denna bedömning har varit oriktig.
Det som här sagts om de olika turordningskriterierna innebär enligt Regeringsrättens mening att det inte är oförenligt med avvecklingslagen att vid bestämmande av turordningen mellan reaktorerna tillmäta det geografiska läget - och då särskilt befolkningstätheten i närområdet - större betydelse än övriga kriterier. Mot denna bakgrund och med hänsyn till den utredning om de faktiska förhållandena som föreligger i målet framstår valet av Wright 1 enligt Regeringsrättens mening inte som sakligt omotiverat.
Sökandena hävdar emellertid att det finns särskilda omständigheter som pekar på att valet av Wright 1 i själva verket har förestavats av andra syften än de uppgivna, bl.a. önskemålet att gynna det statligt ägda Vattenfall på bekostnad av den privatägda Sydkraftkoncernen. De har därvid hänvisat till bl.a. ett uttalande som näringsministern gjorde vid en utfrågning inför konstitutionsutskottet och till innehållet i den inom Näringsdepartementet upprättade promemorian av den 15 januari 1997. Regeringsrätten finner dock att varken nämnda uttalande, sett i sitt sammanhang, eller den analys som har gjorts i promemorian ger belägg för påståendet att ovidkommande syften skulle ha legat bakom regeringens beslut.
Sökandena gör också gällande att beslutet - på grund av skillnader i driftförhållanden och även på grund av utformningen av avvecklingslagens ersättningsregler - rent faktiskt får oacceptabla diskriminerande effekter. Enligt Regeringsrättens mening kan dock det förhållandet att en objektiv tillämpning av avvecklingslagens kriterier leder till valet av en reaktor, vars ägare på grund av organisatoriska och andra förhållanden kan komma att träffas hårdare än andra reaktorhavare av avställningsbeslutet, inte innebära att beslutet skall anses innefatta en otillåten diskriminering.
Regeringsrättens slutsats är att utredningen i målet inte ger stöd för uppfattningen att regeringen, när den med hänvisning främst till det geografiska läget beslutat att Wright 1 skall ställas av först, gjort sig skyldig till någon sådan allvarlig felbedömning av fakta som skulle kunna utgöra grund för upphävande av beslutet eller att regeringen vid beslutsfattandet åsidosatt de i bl.a. 1 kap. 9 § RF uttryckta kraven på likabehandling, saklighet och opartiskhet.
Av de överväganden som har redovisats i detta avsnitt följer således att Regeringsrätten inte finner att regeringens beslut, från de hittills behandlade aspekterna, strider mot 3 § första stycket avvecklingslagen eller är oförenligt med turordningskriterierna i 3 § andra stycket samma lag. Den närliggande frågan om regeringsbeslutets förenlighet med proportionalitetsprincipen behandlas, som tidigare nämnts, i närmast följande avsnitt.
Den av sökandena åberopade proportionalitetsprincipen innefattar flera olika krav som rättsordningen ställer på balans mellan mål och medel och mellan motstående intressen. När det gäller att pröva villkoren för och resultatet av ingrepp från det allmännas sida mot enskilda intressen är det vanligt att anlägga tre olika aspekter.
Proportionalitetsprincipen har en grundläggande betydelse vid tillämpningen av Europakonventionen och inom EG-rätten. Den har också vunnit erkännande inom svensk nationell rätt.
Vad först beträffar Europakonventionen är det tillämpningen av artikel 1 i det första tilläggsprotokollet som tilldrar sig störst intresse i målet. I flera avgöranden har Europadomstolen med skilda formuleringar beskrivit de krav på proportionalitet som ställs när det allmänna gör ingrepp som innebär att någon berövas äganderätten till egendom eller får sin rätt att använda en tillgång begränsad. Samtliga de tre nyss berörda aspekterna har framhållits som relevanta, dvs. kraven på ändamålsenlighet, nödvändighet och proportionalitet i strikt mening. När det gäller kravet på proportionalitet i strikt mening gör domstolen en helhetsbedömning av de förhållanden under vilka ingreppet företas. En viktig faktor är vilka ersättningsvillkor som gäller. Även andra omständigheter, t.ex. förekomsten av en varseltid och tillgången till effektiva rättsmedel, vägs in.
När det gäller EG-rätten aktualiseras proportionalitetsprincipen när EG- domstolen prövar lagligheten av EG:s egna rättsakter och i viss utsträckning också vid domstolens prövning av medlemsstaternas implementeringsåtgärder och deras åtgärder inom områden som inte är harmoniserade men faller inom gemenskapens kompetens. Även vid denna prövning har alla de tre berörda aspekterna stor betydelse. När domstolen har haft att pröva om kravet på proportionalitet i strikt mening har varit uppfyllt eller ej, har domstolen i sina resonemang ofta anknutit till medlemsstaternas konstitutionella traditioner och till Europakonventionen, bl.a. just artikel 1 i det första tilläggsprotokollet.
Som redan nämnts har proportionalitetsprincipen också vunnit erkännande i svensk rätt. Det finns lagregler som tydligt uttrycker krav på ändamålsenlighet och nödvändighet - däribland den i målet aktuella bestämmelsen i 2 kap. 18 § första stycket RF - och det finns allmänt hållna bestämmelser som föreskriver att en avvägning skall göras mellan de allmänna och enskilda intressen som berörs av en åtgärd. I rättspraxis, särskilt i några avgöranden från de senaste åren, har de olika proportionalitetskraven, inte minst kravet på proportionalitet i strikt mening, kommit till klart uttryck (RÅ 1996 ref. 22, 40, 44 och 56 samt RÅ 1997 ref. 59 och not. 107). När det gäller att bedöma om kravet på proportionalitet i strikt mening är uppfyllt måste naturligtvis beaktas att myndigheterna i många avvägningsfrågor har ett betydande handlingsutrymme och att ett underkännande av ett myndighetsingripande i sådana fall knappast kan komma i fråga i andra fall än sådana där det råder ett klart missförhållande mellan det allmänna intresset av ingripandet och den belastning som ingripandet innebär för den enskilde (jfr bl.a. nyssnämnda RÅ 1997 ref. 59).
Sökandena anför bl.a. följande. Det allmänna intresset, en omställning av energisystemet och i synnerhet en avstängning av Wright 1 vid utgången av juni 1998, väger inte tungt. Det är svårt att inse att avstängningen av Wright 1 medför någon som helst vinst för det allmänna. Beslutet torde tvärtom vara negativt för det allmänna. Samtidigt blir förlusten för BKAB och därmed också för Sydkraft betydande, bl.a. på grund av den reducering av ersättningsnivån som följer av 40-årsregeln och influensregeln. För Sydkrafts del innebär beslutet också betydande förluster som inte utan vidare kan förväntas bli ersatta. För det fall att det skulle anses föreligga ett tillräckligt starkt intresse av att en reaktor stängs av vid utgången av juni 1998 kan det inte föreligga något tvivel om att detta intresse i stället hade bort tillgodoses genom en stängning av en statligt ägd reaktor. Någon sista utväg är det svårt att se att beslutet skulle utgöra. Att staten i fråga om valet av turordning mellan reaktorerna valt att gynna sina egna affärsintressen på bekostnad av den enskildes måste också beaktas vid en proportionalitetsbedömning.
Vad särskilt gäller frågan om varseltid anför sökandena i huvudsak följande. Den medgivna varseltiden, knappt fem månader, är oskäligt kort. En avställning måste föregås av en noggrann planering och olika åtgärder för att begränsa skadeverkningarna. Konkreta avvecklingsåtgärder kan inte inledas förrän det står helt klart både att regeringen skall fatta beslut om avveckling och att beslutet skall verkställas. Vilken reaktor som skulle ställas av först var ur rättslig synvinkel en helt öppen fråga intill dess regeringen fattade ett beslut med stöd av avvecklingslagen. En kort varseltid kan medföra skadeverkningar både för Sydkraft och för tredje man och samhället. Sydkraft säljer hela produktionen från Barsebäcksverket externt. Försäljningen sker till övervägande del på grundval av leveransavtal med några - vanligen tre - års löptid. Vid en avställning av Wright 1 måste bortfallet ersättas. Det går inte att varaktigt utnyttja befintliga produktionsreserver. Innan en ny produktions- och/eller överföringskapacitet byggts ut i södra Sverige finns det risk för leveransstörningar. Ju kortare varseltiden är, desto större är risken för sådana störningar. Att på kort tid bygga ut eller förvärva en ny produktionskapacitet medför mycket betydande merkostnader. Det korta rådrummet försvårar avsevärt stora ersättningsköp direkt från andra elproducenter. De negativa ekonomiska konsekvenserna för Sydkraft av en avställning förstärks även i övrigt av en kort varseltid. Många stora kunder kräver att leverantören har en egen produktion. Minskad egenproduktion och risken för leveransstörningar kan leda till försämrad konkurrensförmåga och förlust av marknadsandelar. Till detta kommer att en kort varseltid förstärker de negativa effekter som en avställning har för personalen, för miljön och för underleverantörerna. Det är inte klarlagt att avvecklingslagen ger rätt till full ersättning för de merkostnader som Sydkraft får för att på kort tid ersätta produktionen i Barsebäck 1. För Sydkraft medför den korta varseltiden också indirekta ekonomiska skador som inte på ett enkelt sätt kan mätas - bl.a. i form av minskad konkurrenskraft, förlorade marknadsandelar och försämrade möjligheter till extern finansiering - samt skapar dessutom problem och risker som inte är av ekonomisk natur.
Regeringen anser att sökandenas påstående att man i valet mellan en enskilt ägd reaktor och en som ägs av staten måste - under i övrigt jämförbara omständigheter - rikta ingreppet mot den statligt ägda är felaktigt. Regeringens val av Wright 1 har gjorts med hänsyn till reaktorns geografiska läge samt andra förhållanden såsom ålder, konstruktion och betydelse för energiförsörjningen. Det anges uttryckligen i beslutet att Moore geografiska läge med stor befolkningstäthet i närområdet har varit avgörande för bedömningen.
Beträffande varseltiden har regeringen invänt i huvudsak följande. Avvecklingslagen innehåller inte någon bestämmelse om varseltid. Inte heller Europakonventionen ställer krav på några tidsfrister. Regeringen anser att en varseltid om fem månader är fullt tillfredsställande från tekniska, säkerhetsmässiga och ekonomiska utgångspunkter. Vid bedömningen bör vägas in att riksdagen redan i juni 1997 tog ställning till tidpunkten för avställning av Wright 1. Den nya ellagen medför att åtgärder kan vidtas för att tillgodose behovet av ersättningsel när kärnkraftsavvecklingen inleds. Enligt regeringens uppfattning behöver avställningen av Wright 1 inte medföra att några leveransstörningar med åtföljande risk för konkurrensförsvagning inträffar. Skulle så trots allt bli fallet, uppkommer möjligen en ersättningsfråga som skall prövas inom ramen för det domstolsförfarande som avvecklingslagen föreskriver. Regeringsbeslutets giltighet påverkas inte.
I avsnitt 4.3.3 har Regeringsrätten gjort bedömningen att avvecklingslagen inte strider mot de krav på allmänintresse som gäller enligt 2 kap. 18 § första stycket RF respektive artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen. En utgångspunkt vid prövningen av regeringens beslut är således att det i avvecklingslagen definierade intresset är att anse som ett sådant angeläget allmänt intresse som avses i grundlagsbestämmelsen.
När Regeringsrätten skall pröva hur regeringens beslut om starttidpunkt och första reaktor förhåller sig till det nu avsedda allmänintresset är det i första hand två proportionalitetsaspekter som är av intresse, nämligen kravet på ändamålsenlighet och det i 2 kap. 18 § första stycket RF uttryckligen angivna kravet på nödvändighet. Vidare fordras att en avvägning görs mellan allmänintresset och motstående enskilda intressen i syfte att bedöma om kravet på proportionalitet i strikt mening är uppfyllt.
Vad först beträffar frågan om ändamålsenlighet kan i första hand hänvisas till det som i avsnitt 5.4.3 har sagts om regeringens ställningstagande att en avveckling bör inledas i ett tidigt skede och om regeringens bedömning av de sakliga förutsättningarna för en sådan inledning. Av det där sagda följer enligt Regeringsrättens mening att regeringens beslut om starttidpunkt inte är angripbart på grund av bristande ändamålsenlighet. Det kan vidare slås fast att en indragning av gällande drifttillstånd är att bedöma som en med hänsyn till avvecklingslagens syfte ändamålsenlig åtgärd.
När det gäller kravet på nödvändighet kan i anslutning till det senast sagda konstateras att en indragning av drifttillstånden framstår inte bara som en ändamålsenlig utan också som en nödvändig åtgärd i en kärnkraftsavveckling som skall omfatta privatägda reaktorer. Det är knappast möjligt att i ett fall som det förevarande tillerkänna proportionalitetsprincipens nödvändighetskrav en större räckvidd än så. Beträffande starttidpunkten gäller uppenbarligen att angelägenheten från allmän synpunkt av en igångsättning ökar successivt med tiden. I fråga om valet av första reaktor kan nödvändighetskravet enligt Regeringsrättens mening inte rimligen tilläggas den innebörden att ett ingripande mot en privatägd reaktor måste underlåtas så länge en eller flera statsägda reaktorer fortfarande är i drift. Det får anses tillräckligt att kräva att såväl beslutet om starttidpunkt som valet av första reaktor framstår som en konsekvens av en objektiv och korrekt tillämpning av de rekvisit som har ställts upp för att främja avvecklingslagens syfte. I enlighet med den bedömning som har redovisats i avsnitt 5.4.3 finner Regeringsrätten att utredningen i målet inte visar annat än att regeringens beslut uppfyller ett sådant krav.
Det återstår att ta ställning till om regeringsbeslutet också uppfyller kravet på proportionalitet i strikt mening. Vid den prövningen skall det allmänna intresse som ligger bakom beslutet om avställning av Wright 1 vägas mot den belastning som beslutet innebär för motstående enskilda intressen. Därvid uppkommer till en början frågan vilka enskilda intressen som skall beaktas. Att hänsyn skall tas till beslutets effekter för tillståndshavaren/fastighetsägaren, dvs. BKAB, är uppenbart. I målet har emellertid hävdats att beslutet medför ekonomisk skada och andra olägenheter även för de två övriga sökandebolagen - i deras egenskap av moderföretag till BKAB respektive intressent i moderföretaget - och dessutom för en vidare krets som innefattar bl.a. anställda hos BKAB och underleverantörer till företaget. Frågan är om och i så fall i vilken utsträckning effekterna för sådana indirekt berörda intressen skall beaktas. Enligt Regeringsrättens mening är det inte möjligt att generellt ange hur personkretsen skall avgränsas vid en proportionalitetsbedömning. I många fall torde det vara tillräckligt att beakta effekterna för den eller dem som direkt träffas av ett ingripande men i andra situationer kan det vara motiverat att väga in också effekterna för vissa indirekt berörda intressen. Såvitt gäller det nu aktuella fallet finns det anledning att fästa avseende vid att Sydkraft äger samtliga aktier i BKAB och driver en verksamhet som är nära integrerad med dotterföretagets. Med hänsyn främst till dessa förhållanden anser Regeringsrätten att det finns fog för att vid den proportionalitetsbedömning som skall göras i målet betrakta BKAB och Sydkraft som en enhet. Det saknas däremot skäl att gå utanför denna personkrets.
För BKAB utgör återkallelsen av drifttillståndet naturligtvis ett kännbart ingrepp. Stora investeringar går förlorade och själva avvecklingen medför avsevärda kostnader. Avvecklingslagen ger bolaget rätt till ersättning för förlusten. Vissa begränsningar gäller dock, främst till följd av 40-årsregeln och influensregeln.
Sydkraft har uppgett att regeringens beslut förorsakar bolaget betydande förluster. Det sägs vara fråga såväl om mer långsiktiga effekter i form av minskad konkurrenskraft, förlorade marknadsandelar, minskad export och försämrade möjligheter till extern finansiering som om kortsiktiga effekter i samband med avvecklingen, bl.a. merkostnader för ersättningsköp av el. Regeringsrätten konstaterar att avvecklingslagen inte ger Sydkraft någon egen rätt till ersättning för förluster som kan uppkomma på grund av regeringsbeslutet. Det är oklart i vilken utsträckning företaget kan bli kompenserat genom den ersättning som utgår till BKAB. Vidare framstår det som i hög grad ovisst om Sydkraft på annan grund än reglerna i avvecklingslagen kan hävda något ersättningsanspråk.
Enligt sökandena har varseltiden stor betydelse för koncernens möjligheter att begränsa de negativa effekterna av avställningen. En kort varseltid medför att utrymmet minskar för sådana anpassningsåtgärder som kan reducera merkostnaderna för ersättningsköp m.m. och att regeringsbeslutets negativa effekter för koncernen även i övrigt förstärks. Med hänvisning till detta görs gällande att den medgivna varseltiden, knappt fem månader, är alldeles för kort. Regeringen har å sin sida hävdat att en varseltid om fem månader är fullt tillfredsställande från tekniska, säkerhetsmässiga och ekonomiska utgångspunkter samt har dessutom invänt att det finns anledning att vid bedömningen ta hänsyn till att riksdagen redan i juni 1997 tog ställning till tidpunkten för avställning av Wright 1.
Vad först gäller den särskilda frågan om varseltid konstaterar Regeringsrätten att avvecklingslagen inte innehåller någon uttrycklig föreskrift om att en sådan frist skall medges. Det har således lämnats till regeringen att från fall till fall pröva vilket behov av varseltid som föreligger och vilken tid som i så fall kan vara skälig. Utredningen i målet ger visst stöd för antagande att en längre varseltid än den medgivna hade kunnat öka BKAB:s och Sydkrafts möjligheter att begränsa de negativa ekonomiska effekterna av regeringens beslut. Regeringsrätten finner emellertid att regeringens restriktivitet beträffande varseltiden inte i sig utgör tillräcklig grund för att upphäva regeringens beslut. Effekterna av den korta varseltiden är i stället ett av flera moment som skall beaktas vid prövningen av om kravet på proportionalitet i strikt mening är uppfyllt.
Utgångspunkten vid en sådan prövning är, i enlighet med det föregående, att genomförandet av en förtida kärnkraftsavveckling är att betrakta som ett angeläget allmänt intresse i den mening som avses i 2 kap. 18 § första stycket RF. Mot allmänintresset står BKAB:s och Sydkrafts intressen. I allt väsentligt är dessa intressen av ekonomisk art. Det får förutsättas att det i det fortsatta förfarandet kommer att göras en allsidig prövning av ersättningsfrågorna där avvecklingslagens förenlighet med 2 kap. 18 § andra stycket RF prövas (jfr ovan avsnitt 4.4.3) och de proportionalitetsöverväganden som kan bli aktuella vägs in. Den proportionalitetsbedömning som Regeringsrätten kan göra blir på grund av avvecklingslagens konstruktion begränsad. Att det råder osäkerhet om t.ex. förutsättningarna för BKAB att i ersättningsprocessen få kompensation för de förluster som primärt drabbar Sydkraft kan inte tillmätas någon avgörande betydelse vid prövningen av regeringsbeslutets giltighet. Endast om det på grundval av utredningen i målet kan konstateras att regeringsbeslutet - även med beaktande av den ersättning som kan tänkas komma att utgå - får sådana effekter för bolagen att det kommer att råda ett klart missförhållande mellan det allmännas fördel av ingreppet och den sammantagna belastning som ingreppet kan medföra för BKAB och Sydkraft, skulle det finnas förutsättningar att upphäva beslutet på grund av dettas oförenlighet med proportionalitetsprincipen. Regeringsrätten finner att utredningen inte ger grund för ett sådant konstaterande.
Regeringsrättens slutsats är att de invändningar från sökandena som har behandlats i detta avsnitt inte utgör grund för att upphäva regeringens beslut.
I anslutning till det som här sagts om varseltid bör framhållas att frågan om tidpunkten för verkställighet av regeringens beslut numera - sedan rättsprövning begärts och Regeringsrätten beslutat om inhibition - har kommit i ett annat läge än det som var rådande vid tiden för regeringens beslut. Frågan tas upp särskilt i avsnitt 8.
I avsnitt 5.2.1 har nämnts att förvaltningslagen visserligen inte är direkt tillämplig i regeringsärenden men att den ändå i stor utsträckning har följts vid handläggningen av regeringens förvaltningsärenden. Enligt 20 § förvaltningslagen skall ett beslut varigenom en förvaltningsmyndighet avgör ett ärende innehålla de skäl som har bestämt utgången, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Skälen får dock utelämnas i särskilt angivna undantagsfall, bl.a. om det är uppenbart onödigt att upplysa om dem. Till stöd för en reglering av frågan har åberopats olika rättssäkerhetsaspekter. Det har ansetts att ett krav på motivering garanterar en omsorgsfull och saklig prövning, ökar den enskildes möjligheter att vinna rättelse, skapar garantier för en fast och enhetlig rättstillämpning och medför ökat förtroende hos allmänheten för myndigheternas objektivitet (se särskilt prop. 1971:30 s. 491 jämförd med s. 477 ff. angående bakgrunden till motsvarande bestämmelse i 1971 års förvaltningslag).
I sammanhanget kan erinras om att kravet i artikel 6 i Europakonventionen på en opartisk rättegång ("fair hearing") har ansetts inbegripa ett liknande krav på motivering. Kravet på domsmotivering har kommit till uttryck särskilt i brottmål men har gjorts gällande också i mål som har gällt civila rättigheter och skyldigheter. Det bör också nämnas att artikel 190 i EG-fördraget innehåller ett krav på motivering av bl.a. rådets och kommissionens beslut (jfr H-H.V. i Förvaltningsrättslig tidskrift 1995 s. 253 f. och 258 angående EG- domstolens tillämpning av kravet på motivering).
BKAB har i målet ingett en promemoria upprättad av jur. Brown. I promemorian hävdas bl.a. att de skäl som regeringen anfört i det klandrade beslutet inte är mer än en skenmotivering. Genom att åsidosätta skyldigheten att motivera sitt beslut på ett sådant sätt att de skäl som har bestämt utgången framgår av beslutet har regeringen enligt promemorian handlat i strid med en synnerligen viktig rättsregel.
Regeringen hävdar att förvaltningslagens bestämmelser tillämpats i ärendet.
Från rättssäkerhetssynpunkt är det allmänt sett angeläget att myndigheterna motiverar sina beslut, inte minst beslut som innefattar ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Det är emellertid inte möjligt att generellt ange hur utförligt en myndighet skall redovisa skälen för ett beslut. Behovet av motivering varierar från fall till fall beroende på bl.a. ärendets karaktär och det sammanhang i vilket beslutet meddelas.
I det klandrade beslutet har regeringen som sin bedömning angett att bortfallet av elproduktion från kärnkraft kan kompenseras i en sådan omfattning att en reaktor kan ställas av med uppfyllande av det särskilda villkoret i 1 § andra stycket avvecklingslagen. I anslutning därtill har anförts att regeringen - med hänsyn till Barsebäckverkets geografiska läge med stor befolkningstäthet i närområdet och till sagda möjlighet att kompensera bortfallet av elproduktion - vid tillämpning av lagens kriterier funnit att Wright 1 skall stängas av vid utgången av juni 1998 i enlighet med vad som förutsatts. Sedd för sig innebär denna bedömning inte mycket mer än ett konstaterande att avvecklingslagens kriterier är uppfyllda. Bedömningen bör emellertid inte läsas isolerad. I de föregående avsnitten av beslutet har regeringen tämligen utförligt redogjort för bakgrunden till beslutet, bl.a. riksdagens beslut i juni 1997 om riktlinjer för energipolitiken och i december samma år om antagande av förslaget till avvecklingslag, samt för BKAB:s och Sydkrafts synpunkter i ärendet. När den redovisade bedömningen ses i detta sammanhang framstår det som ganska klart vilka huvudsakliga överväganden som har legat bakom regeringens avgörande. Även om det i och för sig kan råda olika uppfattningar om utformningen av regeringsbeslutets motivering, framstår det ändå som klart att regeringen inte har eftersatt kravet på motivering på ett sådant sätt att beslutet på den grunden skall upphävas.
6 EG:s regler om en fri marknad m.m.
EG syftar till att skapa en marknad där varor, personer, tjänster och kapital kan röra sig fritt och där de nationella gränserna inte hindrar etableringar och den fria konkurrensen företag emellan. För att uppnå detta har det införts ett omfattande regelverk. De grundläggande reglerna i EG-fördraget2 kompletteras av regler i bl.a. förordningar och direktiv.
Exempel på artiklar i EG-fördraget som skall säkerställa att fria marknadsförhållanden råder är artiklarna 30, 34, 48, 52, 59 och 73b. Fördraget innehåller också regler av helt annan karaktär, regler som legitimerar statligt ägande och statlig reglering. Så t.ex. förutsätter artikel 37 existensen av statliga handelsmonopol och artikel 90 existensen inte bara av offentliga företag i allmänhet utan också av företag som beviljats särskilda eller exklusiva rättigheter eller som har karaktär av fiskala monopol. Av betydelse är vidare artikel 222. Enligt den artikeln skall fördraget inte i något hänseende ingripa i medlemsstaternas egendomsordning.
EG-fördragets artiklar om de fria rörligheterna m.m. är allmänt hållna vilket inte hindrar att de kan ha direkt effekt. Hur de olika reglerna skall tillämpas och hur de förhåller sig till varandra är - trots en omfattande praxis från EG-domstolen - ofta oklart. Som exempel kan nämnas att det väckte uppmärksamhet att EG-domstolen när den med stöd av artikel 37 godtog Systembolagets monopolställning inte prövade
2. Som tidigare angetts refereras till fördragets lydelse vid tidpunkten för regeringsbeslutet. Genom Amsterdamfördraget, som nu trätt i kraft, har artiklarna fått nya beteckningar. Exempelvis betecknas artiklarna 86 och 90 numera 82 och 86.
monopolverksamheten mot förbudet mot importbegränsande åtgärder i artikel 30.
I EG-fördraget finns vissa av allmänna intressen dikterade undantag från principerna om fri rörlighet m.m. (bl.a. artiklarna 36, 56.1, 66, 73d.1 och 223.1). Det är alltså fråga om en fördragsreglerad tillämpning av vad som brukar kallas rule of reason. Av EG-domstolens praxis framgår att det finns ett visst inte närmare definierat utrymme att i fråga om icke-diskriminerande åtgärder tillämpa rule of reason även vid sidan av de i fördraget angivna fallen. Det mest kända rättsfallet är här det som går under beteckningen Cassis de Dijon (mål 120/78 Rewe-Zentral, Rec. 1979 s. 649). Överväganden av rule of reason-karaktär kommer också in i bilden när det gäller att avgöra vilka statliga åtgärder som är förenliga med artikel 90.
I det följande tas först upp de invändningar från sökandenas sida som tar sikte på den fria etableringsrätten, de fria kapitalrörelserna, den fria elmarknaden och förbudet mot exportrestriktioner (avsnitt 6.2). Därefter behandlas frågan om regeringsbeslutet är förenligt med EG:s konkurrensregler (avsnitt 6.3).
Av reglerna om etableringsfrihet i artiklarna 52, 53 och 58 i EG- fördraget följer bl.a. att en medlemsstat i princip skall ge medborgare och bolag i andra medlemsstater rätt att bilda och driva bolag på samma villkor som gäller för medborgare och bolag i den egna staten. Hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa kan enligt artikel 56.1 motivera undantag från principen.
Man brukar skilja på primär etablering och sekundär etablering; sekundär etablering kan ske främst i form av upprättande av kontor, filial eller dotterbolag.
Det s.k. elmarknadsdirektivet (96/92/EG) antogs den 19 december 1996 och trädde i kraft två månader senare. Implementeringstiden gick ut den 19 februari 1999. Direktivet innehåller regler om nättillträde och investeringar i ny elproduktionskapacitet. Syftet med direktivet är att elmarknaden stegvis skall öppnas för konkurrens samtidigt som allmänhetens tillgång till grundläggande service skall garanteras.
Regler om fria kapitalrörelser fanns tidigare i bl.a. artiklarna 67-73 i EG-fördraget och i rådets direktiv 88/361/EEG (fjärde kapitalliberaliseringsdirektivet). Genom Maastrichtfördraget upphävdes de nämnda fördragsartiklarna och i stället infördes nya och mer utförliga bestämmelser i artiklarna 73b-g. Direktivet, som utfärdats med stöd av bl.a. vissa av de nu upphävda fördragsartiklarna, är alltjämt av betydelse vilket visar sig i att EG-domstolen ibland hänvisar till direktivet (se mål C-163/94 m.fl. Anderson m.fl., REG 1995 s. I-4821, p. 34, och mål C-222/97 Wright och Robinson, dom den 16 mars 1999, p. 21).
Enligt artikel 73b.1 är huvudregeln att alla restriktioner för kapitalrörelser är förbjudna, inte bara mellan medlemsstaterna utan också i förhållande till tredje land. Medlemsstaterna kan dock enligt artikel 73d.1 vidta bl.a. sådana åtgärder som är motiverade med hänsyn till allmän ordning eller allmän säkerhet. Enligt artikel 73d.2 påverkar fördragets regler om kapital inte tillämpligheten av de enligt fördraget tillåtna restriktionerna för etableringsrätten.
En direktinvestering är en kapitalrörelse som faller under artikel 73b. Enligt bilaga 1 till fjärde kapitalliberaliseringsdirektivet avses med direktinvestering bl.a. förvärv av del i företag i syfte att upprätta eller vidmakthålla varaktiga ekonomiska relationer med möjlighet för investeraren att effektivt medverka i ledningen eller kontrollen av företaget.
Enligt artikel 34 i EG-fördraget är kvantitativa exportrestriktioner och åtgärder med motsvarande verkan mellan medlemsstaterna förbjudna. Enligt praxis förutsätts att åtgärden innefattar en diskriminering. Undantag kan medges enligt artikel 36.
Sökandena anför bl.a. följande. Regeringens beslut är inte förenligt med artiklarna 52 och 53 i EG-fördraget eftersom det inskränker PreussenElektras rätt att utöva sin etablering i Sverige. Beslutet strider mot alla de fyra rekvisit som angavs i EG-domstolens dom i målet rörande Small (mål C-55/94, REG 1995 s. I-4165; målet gällde italienska krav för att utöva advokatverksamhet) - beslutet är diskriminerande, det kan inte rättfärdigas av tvingande allmänna skäl, det är inte adekvat för att uppnå det avsedda målet och det är mer ingripande än som behövs. Diskrimineringen består i att de båda Barsebäcksreaktorerna har det största utländska ägandet och i att, enligt vad som framgår av propositionen, en längre varseltid kommer att ges vid framtida avvecklingsbeslut. Av Gebhard-domen följer emellertid att beslutet kan strida mot etableringsfriheten även om diskriminering inte skulle anses föreligga.
Regeringen anför bl.a. följande. Gebhard-målet tog sikte på en nationell åtgärd som var särskilt betungande för utländska aktörer. Något sådant betungande inslag finns inte här. Därför gäller huvudregeln i artikel 52, dvs. att motsvarande villkor skall tillämpas som för verksamhetslandets egna medborgare (bolag).
Sökandena anför bl.a. att det blir svårare för företag i andra länder att etablera sig och utöva verksamhet på den svenska marknaden av den anledningen att Vattenfall genom beslutet erhåller en oskälig konkurrensfördel.
Regeringen anför bl.a. att Sverige i allt väsentligt implementerat elmarknadsdirektivet genom ellagen (1997:857) och att - för det fall att beslutet på något sätt skulle urholka andemeningen i direktivet, vilket regeringen i och för sig bestrider - tid finns att komplettera lagstiftningen före implementeringstidens utgång. Regeringen erinrar också om att det i ingressen till direktivet sägs att "med hänsyn till miljöskyddet för elproduktion får förnybara källor prioriteras".
Sökandena åberopar ett utlåtande av professor Williams och anför bl.a. följande. PreussenElektras aktieinnehav i Sydkraft får - mot bakgrund av bl.a. att PreussenElektra är representerat i Sydkrafts styrelse och innehar ordförandeposten där - ses som en direktinvestering enligt fjärde kapitalliberaliseringsdirektivet och därmed också som en sådan kapitalrörelse som åtnjuter skydd enligt artikel 73b.1 i EG-fördraget.
Regeringen anför bl.a. följande. Mer detaljerade etableringsregler har företräde framför regler om kapital. Reglerna om fri rörlighet för kapital får hur som helst vika om de kommer i konflikt med bl.a. en medlemsstats policy rörande allmän ordning m.m.
Sökandena anför bl.a. följande. Exportandelen i Barsebäcksverket är högre än i de övriga kärnkraftverken; under perioden 1991-1996 var enligt tillgänglig statistik andelen 15 procent jämfört med 7 procent hos Ringhalsverket som hade den näst högsta exportandelen. Valet av just en Johnson innefattar därmed en indirekt diskriminering och en överträdelse av artikel 34 i EG-fördraget. Beslutet strider mot den s.k. Groenveld-regeln som bl.a. innebär att en hemmamarknad inte får ges särskilda fördelar i förhållande till gränsöverskridande handel (mål 15/79, Rec. 1979 s. 3409). Även det andra rekvisitet i Groenveld-regeln, att en exportbegränsning inte får medföra nackdelar för produktion eller handel i andra medlemsstater, kränks. Det i propositionen uttalade självförsörjningsmålet förstärker intrycket av att åtgärden haft ett protektionistiskt syfte. Den korta varseltiden bidrar till de negativa effekterna.
Regeringen anför bl.a. följande. Groenveld-regeln förutsätter diskriminering och någon sådan föreligger inte i detta fall. En åtgärd som tillämpas på ett objektivt sätt och som inte är diskriminerande faller utanför artikel 34. Något protektionistiskt syfte med åtgärden har inte funnits.
Oavsett om PreussenElektras engagemang i Sydkraft och BKAB kan ses som en etablering eller ej kan konstateras att det av artikel 222 och EG- domstolens avgöranden följer att EG:s regler om etableringsfrihet inte ger företag något egentligt skydd mot nationaliseringar och expropriationer (se mål 6/64 Costa v ENEL, Rec. 1964 s. 1141, mål 182/83 Fearon, Rec. 1984 s. 3677, p. 7, och mål C-309/96 Hughes, REG 1997 s. I-7493, p. 23). Åtgärder av detta slag som diskriminerar utländska medborgare eller utländska bolag är dock inte tillåtna.
I det föregående har Regeringsrätten gjort bedömningen att regeringsbeslutet inte strider mot de krav som följer av avvecklingslagen, RF, Europakonventionen och vissa allmänna rättsprinciper. I detta ligger bl.a. att förekomsten av utländska intressen i Barsebäcksverket inte leder till att beslutet skall anses diskriminerande. En prövning mot EG:s etableringsregler ger samma resultat.
Regeringsrätten finner att valet av en Johnson som första nedläggningsobjekt inte innefattar någon överträdelse av EG-fördragets etableringsregler och att beslutet inte heller kommer i konflikt med åtaganden enligt elmarknadsdirektivet. Regeringsrätten finner vidare att beslutet inte träffar någon transaktion som kan betecknas som en kapitalrörelse och att förbudet i artikel 73b.1 redan av den anledningen inte är tillämpligt.
Enligt EG-domstolens praxis tar förbudet mot exportrestriktioner sikte på åtgärder som har särskilda och mer tyngande verkningar för exporten än för den interna handeln. Enbart den omständigheten att exportandelen för kärnkraftsel som produceras vid Barsebäcksverket angetts vara högre än vid de övriga kärnkraftverken är inte grund för att anse att regeringens åtgärd har sådana verkningar. Förbudet är således inte tillämpligt.
Regeringsrättens slutsats är att de här aktuella EG-reglerna inte föranleder att regeringsbeslutet skall upphävas. Något behov av förhandsavgörande från EG-domstolen föreligger inte.
Sökandena hävdar att staten genom beslutet att stänga Barsebäcksreaktorn på ett otillbörligt sätt stärker Vattenfalls redan dominerande ställning på den relevanta marknaden. Enligt sökandena verkställer staten genom sitt beslut, riktat mot Russell närmaste och dessutom privatägda konkurrent, en åtgärd som Vattenfall inte självt skulle tillåtas utföra och vars effekt enligt EG-reglerna utgör ett strukturellt missbruk och en överträdelse av artiklarna 90.1 och 86 i EG-fördraget. Regeringen, som bl.a. åberopar ett utlåtande av professor R.W. och J.K., hävdar att beslutet är förenligt med EG:s konkurrensregler.
Inom EG har främjandet av den fria konkurrensen alltid varit ett starkt prioriterat område. Kommissionen spelar här en central roll. Den har stora befogenheter, såväl i fråga om normgivning grundad på fördragsartiklarna som vid undersökning och sanktionering av överträdelser i enskilda fall. Om kommissionen finner att en medlemsstat inte har fullgjort sina konkurrensrättsliga förpliktelser kan kommissionen - på motsvarande sätt som på andra områden - föra fördragsbrottstalan hos EG-domstolen enligt artikel 169 i EG-fördraget. Konkurrensfrågor kan också föras till domstolen genom att nationella domstolar begär förhandsavgöranden enligt artikel 177.
Genom EG-domstolens verksamhet har skapats en omfattande praxis på konkurrensområdet och närliggande områden. Ofta åberopas i målen hos EG- domstolen såväl de renodlade konkurrensreglerna - artiklarna 3 g), 85 och 86 - som artiklar som har att göra med monopolföretag, statliga åtgärder m.m. (artiklarna 37 och 90), medlemsstaternas lojalitetsplikt (artikel 5), handeln med varor och tillhandahållandet av tjänster (artiklarna 30 och 34 respektive 59) samt etableringsfriheten (artikel 52). Det närmare förhållandet mellan de olika artiklarna är - som redan framgått (avsnitt 6.1) - inte sällan oklart.
EG:s konkurrensregler har i hög grad blivit styrande för utformningen av konkurrenslagstiftningen på nationell nivå. Så t.ex. knyter konkurrenslagen (1993:20) nära an till EG:s konkurrensregler och ett ytterligare närmande har föreslagits (jfr SOU 1998:98 om företagsförvärv). Beroende på bl.a. vilka effekter ett konkurrensbegränsande förfarande har kan det bli föremål för prövning enligt EG:s konkurrensregler eller enligt de svenska reglerna eller enligt båda regelsystemen.
Av medlemsstaternas lojalitetsplikt och de av EG-domstolen utvecklade principerna om EG-rättens effektiva verkan (effet utile) följer att nationella myndigheter och domstolar är skyldiga att se till att EG- rätten genomförs på nationell nivå. Det godtas i princip att en enskild får samma processrättsliga skydd som ges till den som överträtt motsvarande internrättsliga regler; vissa minimikrav ställs dock eftersom EG-rättens effektiva verkan inte får äventyras.
Enligt artikel 3 g) i EG-fördraget skall, i syfte att uppnå de mål som anges i artikel 2, gemenskapens verksamhet innefatta "en ordning som säkerställer att konkurrensen inom den gemensamma marknaden inte snedvrids".
I artikel 85.1 beskrivs ett antal konkurrensbegränsande åtgärder avseende avtal mellan företag, beslut av företagssammanslutningar och samordnade förfaranden. Enligt artikel 85.2 är avtal och beslut som omfattas av artikel 85.1 ogiltiga. Av artikel 85.3 följer att undantag från artikel 85.1 kan medges individuellt eller gruppvis (gruppundantag). Det är enbart kommissionen som kan medge sådana undantag.
Artikel 86 har följande lydelse.
Ett eller flera företags missbruk av en dominerande ställning på den gemensamma marknaden eller inom en väsentlig del av denna är, i den mån det kan påverka handeln mellan medlemsstater, oförenligt med den gemensamma marknaden och förbjudet.
...begränsa produktion, marknader eller teknisk utveckling till nackdel för konsumenterna.
Artikel 86 är, till skillnad mot artikel 85, inte försedd med någon undantagsmöjlighet.
Artikel 90 har följande lydelse.
1. Medlemsstaterna skall beträffande offentliga företag och företag som de beviljar särskilda eller exklusiva rättigheter inte vidta och inte heller bibehålla någon åtgärd som strider mot reglerna i detta fördrag, i synnerhet reglerna i artiklarna 6 samt 85-94.
2. Företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller som har karaktären av fiskala monopol skall vara underkastade reglerna i detta fördrag, särskilt konkurrensreglerna, i den mån tillämpningen av dessa regler inte rättsligt eller i praktiken hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs. Utvecklingen av handeln får inte påverkas i en omfattning som strider mot gemenskapens intresse.
3. Kommissionen skall säkerställa att bestämmelserna i denna artikel tillämpas och, när det är nödvändigt, utfärda lämpliga direktiv eller beslut vad avser medlemsstaterna.
Såväl artikel 85.1 som artikel 86 har direkt effekt; detta anses gälla också vid en prövning som samtidigt omfattar artikel 90.
Konkurrensreglerna i fördraget kompletteras av rådets förordning (EEG) nr 4064/89 om kontroll av företagskoncentrationer (koncentrationsförordningen). Med koncentration avses enligt förordningen bl.a. att "ett... företag...antingen genom förvärv av värdepapper eller tillgångar, genom avtal eller på annat sätt direkt eller indirekt får kontroll helt eller delvis över ett eller flera andra företag". Förordningens regler gäller bara koncentrationer som har gemenskapsdimension; bedömningen av om gemenskapsdimension föreligger grundas på omsättningstal och andel av omsättningen som hänför sig till olika medlemsländer. Prövningen hos kommissionen avser frågan om den genom koncentrationen skapade eller förstärkta dominerande ställningen påtagligt kan hämma den effektiva konkurrensen inom den gemensamma marknaden eller en väsentlig del av denna.
De viktigaste förfaranderegler som kommissionen har att iaktta finns i rådets förordning (EEG) nr 17/62 om tillämpning av fördragets artiklar 85 och 86 och i koncentrationsförordningen.
Sydkraft har hos kommissionen begärt att den skall ingripa. När det som i det aktuella fallet är fråga om en statlig åtgärd styrs kommissionens handläggning inte av de nämnda förordningarna. Ett eventuellt ingripande från kommissionen kan ske enligt artikel 90.3 eller enligt de allmänna bestämmelserna i artikel 169.
Sökandena anför bl.a. följande. Den relevanta marknaden omfattar endast Sverige. Vattenfall är dominerande på denna marknad. Den statliga åtgärden leder till att Vattenfalls dominans förstärks.
Regeringen anför bl.a. följande. Den relevanta geografiska marknaden är Sverige och Norge; Finland är på väg att ansluta sig. Vattenfall har inte någon dominerande ställning på denna marknad. Sydkraft har möjlighet att behålla den andel av marknaden som går förlorad vid nedläggningen genom den kompensation som betalas ut med anledning av regeringsbeslutet.
Sökandena anför bl.a. följande. Samhandelskriteriet i artikel 86 är uppfyllt. I det aktuella fallet påverkas handelsströmmarna helt klart med hänsyn till existerande och potentiell handel med EG-länder och den import som nedläggningen nödvändiggör. En potentiell påverkan kan föreligga även i de fall förfarandet är begränsat till en medlemsstat.
Regeringen anför bl.a. att någon bedömning av samhandelskriteriet inte aktualiseras eftersom övriga kriterier inte är uppfyllda.
Sökandena anför bl.a. följande. Att beslutet inte är riktat till Vattenfall hindrar inte att artikel 90.1 är tillämplig - en annan tolkning skulle rättfärdiga en orimlig lucka i EG-fördragets konkurrensskydd. Praxis från kommissionen visar att artikel 90 kan tillämpas också såvitt avser statliga åtgärder som varit riktade mot privata aktörer - sökandena åberopar kommissionsbeslut rörande bl.a. GSM-operatörer i Italien och Spanien, OJ(1995) L 280/49 och OJ(1997) L 76/19, och Rödby hamn, OJ(1995) L 216/8.
Regeringen anför bl.a. följande. Beslutet är inte riktat till det statliga företaget (Vattenfall) och därmed är artikel 90.1 inte tillämplig. Att det finns kommissionsbeslut där artikel 90.1 åberopats trots att den statliga åtgärden riktats mot ett konkurrentföretag förändrar inte saken. Kommissionens praxis har inte bekräftats genom domstolsavgöranden.
Sökandena anför bl.a. följande. Genom det aktuella beslutet stärks Vattenfalls ställning. Av det centrala rättsfallet Continental Can (mål 6/72, Rec. 1973 s. 215) följer att Vattenfall inte skulle ha tillåtits köpa motsvarande del av Sydkrafts verksamhet. Beslutet ökar Vattenfalls möjligheter att ta ut monopolpriser och att korssubventionera. Samtidigt försvagas Sydkrafts ekonomi och konkurrensförmåga på grund av bl.a. förlust av intäkter och stordriftsfördelar och försämrad kostnadsstruktur. Effekten förstärks av att Sydkraft inte är tillförsäkrat full ersättning för sina skador. Särskilda nackdelar uppkommer i förhållande till sådana viktiga industriella kunder som kräver leverans från egen produktion. Staten åsidosätter sin allmänna skyldighet enligt artikel 3 g) och artikel 5. Det räcker att de statliga åtgärderna kan ge upphov till en situation i vilken det statliga företaget föranleds att missbruka sin dominerande ställning. Regeringens beslut får motsvarande verkan som i avgörandet rörande RTT (mål C-18/88, Rec. 1991 s. I-5941) där den statliga åtgärden satte företaget i en situation som det inte skulle ha kunnat uppnå på egen hand.
Regeringen anför bl.a. följande. Medlemsstaterna är inte skyldiga att avstå från att utöva sin lagstiftningskompetens enbart av det skälet att konkurrensen i vid mening kan påverkas. Enligt rättspraxis (bl.a. mål C-2/91 Meng, Rec. 1993 s. I-5751) anses en statlig åtgärd strida mot konkurrensreglerna endast om den leder till att ett företag bryter mot dessa regler. Överträdelse av artikel 90.1 i förening med artikel 86 kan föreligga om beslutet tvingar fram eller starkt främjar ett missbruk av en dominerande ställning. Av avgörandet i La Crespelle (mål C-323/93, Rec. 1994 s. I-5077) följer att det skall finnas en direkt koppling mellan åtgärden och missbruket. Förhållandena i det aktuella fallet är inte sådana och de skiljer sig också från vad som gällde i t.ex. RTT.
Rule of reason m.m.
Sökandena anför bl.a. följande. Artikel 90 utgör en specifik tillämpning av artikel 5 och begränsas till situationer där staten reglerar en marknad på vilken staten agerar. Ledning kan därför inte hämtas från de överväganden som EG-domstolen gjort vid tillämpning av artiklarna 3 g), 5, 85 och 86. Praxis ger inte stöd för att det finns möjlighet att tillämpa en rule of reason-princip inom ramen för artikel 90.1. Praxis talar i stället för att undantag kan medges endast enligt artikel 90.2. I rättsfallet Lopez (mål C-320/91, Rec. 1993 s. I-2533) tog EG- domstolen inte fasta på vad generaladvokaten anfört om att införa en rule of reason-princip i artikel 90.1. Av avgörandet rörande Campbell (mål 222/84, Rec. 1986 s. 1651) följer att hänsyn till allmän säkerhet kan åberopas endast beträffande de artiklar i EG-fördraget som uttryckligen medger undantag för allmän säkerhet. I vart fall är åtgärden inte proportionell.
Regeringen anför bl.a. följande. Rättsfallen Fowler och Lopez ger stöd för att medlemsstaterna kan rättfärdiga överträdelser av artikel 86 med hänvisning till allmänna hänsyn. Regeringsbeslutet tillgodoser ett skyddsintresse (geografiska kriteriet) som inte kan tillgodoses med mindre ingripande åtgärder. I vart fall måste hänsyn tas till den kompensation som erbjuds och till andra åtgärder som vidtas för att neutralisera verkningarna av beslutet. EG-rätten kan aldrig få till följd att beslutet med automatik blir ogiltigt. EG-domstolen kan endast förklara åtgärden oförenlig med gemenskapsrätten och staten får då själv ta ställning till hur rättsläget skall bringas i överensstämmelse med domstolens tolkning.
Sökandena anför att Regeringsrätten, för det fall att yrkandet om upphävande av regeringens beslut inte bifalls direkt, bör avvakta kommissionens fortsatta utredning rörande konkurrensfrågorna.
Regeringen anser att det saknas anledning att avvakta kommissionens utredning.
Sökandenas inställning är att regeringsbeslutet om indragning av drifttillståndet för den privatägda Barsebäcksreaktorn innefattar ett missbruk av Russell dominerande ställning på den relevanta marknaden och en överträdelse av artiklarna 90.1 och 86 i EG-fördraget.
Den grundläggande frågan - som inte kräver att ställning tas till vad som är den relevanta marknaden och i vad mån Vattenfall är dominerande på denna marknad - är om ett beslut av det aktuella slaget kan vara oförenligt med EG:s konkurrensregler.
Sökandena åberopar rättsfallet Continental Can. Av rättsfallet följer att missbruk enligt artikel 86 kan föreligga om ett företag som är dominerande på en marknad genom företagsförvärv stärker sin position på ett sådant sätt att kvarvarande konkurrentföretag blir beroende av företaget.
I det nu aktuella fallet är det inte fråga om ett företagsförvärv utan om en av det allmänna påtvingad nedläggning av en verksamhet som, åtminstone för en viss tid och i någon mån, kan stärka ett statsägt konkurrentföretags ställning. Prövningen av åtgärden bör ske med utgångspunkt i vad som enligt EG:s konkurrensregler mer allmänt gäller i fråga om statliga ingrepp på en marknad.
Enligt artikel 222 i EG-fördraget skall fördraget inte i något hänseende ingripa i medlemsstaternas egendomsordning. Det har redan konstaterats (avsnitt 6.2.3) att det finns utrymme för medlemsstaterna att genom nationaliseringar eller expropriationer stoppa utövandet av etableringar och hindra nyetableringar förutsatt att investerare från andra medlemsstater inte diskrimineras i förhållande till inhemska investerare.
Enligt artikel 3 g) i EG-fördraget skall gemenskapens verksamhet innefatta en ordning som säkerställer att konkurrensen inte snedvrids. Närmare regler finns i första hand i artiklarna 85 och 86. Den motsättning som finns mellan å ena sidan artikel 222 och å andra sidan artiklarna 3 g), 85 och 86 kommer till uttryck vid tillämpningen av artiklarna 90.1 och 90.2. Trots en omfattande praxis råder fortfarande oklarheter vad avser t.ex. medlemsstaternas möjlighet att ge företag särskilda eller exklusiva rättigheter (se t.ex. Hahn och Hoskins i CMLRev 1995, s. 158-186. Article 90: Deregulation and EC Law. Reflections arising from the XVI Fide Conference).
Att en sådan möjlighet finns när allmänna intressen gör sig gällande har emellertid knappast satts i fråga. EG-domstolen har således uttalat att allmänna intressen av icke-ekonomisk art kan rättfärdiga att televisionssändningar undantas från konkurrens (mål 155/73 Sacchi, Rec. 1974 s. 409, och mål C-260/89 ERT, Rec. 1991 s. I-2925). Samtidigt följer det enligt domstolen av artikel 90 att verksamheten måste organiseras och utövas på ett sätt som är förenligt med framför allt reglerna om den fria rörligheten av varor och friheten att tillhandahålla tjänster och konkurrensreglerna.
Vad gäller konkurrensreglerna är det då inte fråga om att göra en sådan prövning som var aktuell i rättsfallet Continental Can. Konkurrensreglerna kommer i stället in i bilden på det sättet att det kan ställas krav exempelvis på att det allmänna inte medverkar till att överpriser tas ut och på att verksamheten dimensioneras så att efterfrågan kan tillgodoses (jfr mål 30/87 Bodson, Rec. 1988 s. 2479, och mål C-41/90 Höfner, Rec. 1991 s. I-1979).
Avvecklingslagen grundas på överväganden rörande bl.a. säkerhet och miljö. Lagen dikteras således av allmänna intressen. Det finns ingen anledning att anta att en nedläggning av samtliga kärnkraftverk skulle vara oförenlig med EG:s konkurrensregler och detta har inte heller gjorts gällande i målet. Av vad som här har sagts följer också att konkurrensreglerna inte skulle hindra en nationalisering av privatägda kärnkraftverk, en åtgärd som naturligtvis i hög grad skulle stärka den statliga företagsamhetens ställning på elmarknaden.
Vad saken gäller är därför om EG:s konkurrensregler kräver att konkurrensförhållandena under själva avvecklingstiden inte rubbas till Vattenfalls fördel eller närmare bestämt att - så länge Vattenfall anses inneha en dominerande ställning på den relevanta marknaden - de av Vattenfall ägda reaktorerna läggs ned först.
Enligt Regeringsrättens uppfattning kan något sådant krav inte härledas från EG-domstolens praxis. I det föregående har konstaterats att avvecklingslagen dikterats av godtagbara allmänna intressen och att regeringsbeslutet är förenligt med såväl grundläggande rättsprinciper som med rekvisiten i avvecklingslagen. Beslutet uppfyller också kravet på proportionalitet. Mot denna bakgrund kan beslutet inte anses strida mot de av sökandena åberopade artiklarna 90.1 och 86.
Med den bedömning som gjorts här ställs den av regeringen väckta frågan om de formella förutsättningarna att tillämpa artikel 90.1 när beslutet riktats inte mot Vattenfall utan mot BKAB inte på sin spets.
Inte heller vad gäller konkurrensfrågorna finns behov av att begära förhandsavgörande från EG-domstolen. Vidare saknas anledning avvakta kommissionens fortsatta utredning.
Vid Europeiska rådets möte i Dublin i juni 1990 väcktes tanken på att genom ökat samarbete inom energiområdet underlätta den ekonomiska omställningen i Central- och Östeuropa samt dåvarande Sovjetunionen och samtidigt förbättra Västeuropas långsiktiga energiförsörjning. Vid en ministerkonferens i Haag i december 1991, där även icke-europeiska stater inom OECD deltog, undertecknades ett första fördrag - European Energy Charter - av ett femtiotal stater.
European Energy Charter utformades som ett övergripande politiskt dokument. Förhandlingsarbetet fortsatte i syfte att åstadkomma ett rättsligt bindande regelverk för samarbetet. Vid en ministerkonferens i Lissabon i december 1994 undertecknades Energy Charter Treaty (Energistadgefördraget) av Europeiska gemenskaperna, gemenskapernas dåvarande medlemsstater, de tillträdande medlemsstaterna Sverige, Finland och Österrike samt ytterligare ca 25 stater. Flertalet signatärer, däribland Sverige, Tyskland och EG, samtyckte till att, i den utsträckning det var internrättsligt möjligt, tillämpa fördraget provisoriskt i avvaktan på att det skulle träda i kraft.
Riksdagen har för Sveriges del godkänt Energy Charter Treaty (prop. 1995/96:68, bet. 1995/96:NU14, rskr. 1995/96:177). Fördraget har inte inkorporerats i svensk rätt och inte heller har fördraget lett till några ändringar i svensk lagstiftning; det har förutsatts att det för svensk rätt inte behövs några författningsändringar (prop. s. 14). Godkännanden och ratificeringar från bl.a. svensk, tysk och EG:s sida skedde i slutet av år 1997. Fördraget trädde i kraft den 16 april 1998, 90 dagar efter det att föreskrivet antal ratificeringar skett (jfr SÖ 1997:57). Utöver de ursprungliga signatärerna hade då ytterligare ett antal stater anslutit sig.
Bland de fördragsslutande parterna finns alltså såväl EG som dess medlemsstater. EG-rättsligt är fördraget därmed ett s.k. blandat avtal. Det typiska för ett blandat avtal är att vissa frågor i avtalet faller under den gemenskapsrättsliga traktatkompetensen medan andra faller under medlemsstaternas kompetens. EG-domstolen är behörig att tolka fördraget, i vart fall i de delar där EG utnyttjat sin kompetens (jfr Europeiska gemenskapernas uttalande enligt artikel 26.3 b (ii), EGT den 9 mars 1998, L 69/115).
Energy Charter Treaty täcker ett brett område omfattande investeringar, handel, miljö m.m. Det är fråga om ett mycket komplicerat avtal med åtta huvudavsnitt med 50 artiklar och ett antal bilagor åtföljda av särskilda överenskommelser m.m.
I det första delavsnittet (artiklarna 1 och 2) definieras bl.a. begreppen investering och investerare (artiklarna 1.6 och 1.7). Det tredje delavsnittet (artiklarna 10-17) avser främjande och skydd av investeringar. I det femte delavsnittet (artiklarna 26-28) finns regler om lösning av tvister mellan en investerare och en fördragsslutande part och mellan de fördragsslutande parterna. Det sjunde delavsnittet reglerar bl.a. det fortsatta arbete med avseende på fördraget som bedrivs av The Charter Conference (stadgekonferensen) och dess i Bryssel placerade sekretariat (artiklarna 33-37).
Artikel 13 avser expropriation - eller närmare bestämt nationaliseringar, expropriationer och åtgärder med motsvarande verkan - avseende investeringar i energisektorn tillhörande en investerare från en fördragsslutande part i en annan fördragsslutande parts område. Expropriation får ske endast under fyra förutsättningar, nämligen a) att den motiveras av ett ändamål som ligger i det allmännas intresse, b) att den är ickediskriminerande, c) att den utförs under iakttagande av gällande lag och d) att den åtföljs av betalning av prompt, adekvat och effektiv ersättning svarande mot skäligt marknadsvärde vid en viss tidpunkt (artikel 13.1). Vidare gäller att investeraren skall ha rätt till omgående prövning enligt den exproprierande statens lagstiftning "av sitt fall, av värderingen av investeringen och av betalningen av ersättning" (artikel 13.2). Enligt en särskild regel (artikel 13.3) omfattar begreppet expropriation situationer där en fördragsslutande part exproprierar tillgångar hos ett bolag inom dess område som en investerare från någon annan part har en investering i, inklusive genom aktieägande.
Sökandena anför bl.a. följande. De utländska ägarnas investering i Sydkraftkoncernen är en sådan investering som enligt definitionerna i artikel 1.6 och 1.7 omfattas av det skydd som Energy Charter Treaty ger. Regeringsbeslutet kränker ägarnas rättigheter enligt samtliga de fyra kriterier som anges i artikel 13.1. Vid godkännande av fördraget gjordes bedömningen att det inte hade något innehåll som saknade motsvarighet i svensk lagstiftning. Detta måste för svensk rätts del innebära att en utländsk investerare har rätt att i domstol få prövat lagligheten av ett ingrepp riktat mot hans investering i Sverige.
Regeringen anför bl.a. följande. Regeringsbeslutet uppfyller de krav som Energy Charter Treaty uppställer vid expropriation e.d. Anledning saknas att gå in på om de bestämmelser som sökandena åberopat har direkt verkan. Kravet på allmänt intresse m.m. är tillgodosett och en prövning för PreussenElektras del kan därför aktualiseras bara i ersättningsdelen. Avvecklingslagen tillförsäkrar emellertid BKAB - och därmed även PreussenElektra - adekvat och effektiv ersättning.
Internationella avtal ger vid tillämpning på nationell nivå ofta upphov till problem. Vad gäller Energy Charter Treaty föreligger särskilda svårigheter med hänsyn till bl.a. fördragets koppling till GATT/WTO och Europeiska gemenskapernas medverkan som fördragsslutande part. Den omständigheten att EG är fördragsslutande part gör att det finns anledning beakta den EG-rättsliga praxis som utbildats rörande verkan i de nationella rättsordningarna av blandade avtal (generaladvokaten Jackson tar i sitt yttrande i mål C-53/96 West, REG 1998 s. I-3603, upp ett antal tillämpningsproblem).
Som framgått ansåg Sverige det inte erforderligt med några särskilda lagstiftningsåtgärder med anledning av ratificeringen av avtalet. Detta innebär att om det - trots vad som förutsattes vid Sveriges anslutning till fördraget (prop. 1995/96:68 s. 14) - skulle visa sig att de nationella reglerna inte fullt ut motsvarar kraven enligt fördraget, det visserligen föreligger en folkrättslig förpliktelse för Sverige som stat att iaktta fördragets regler men att det i princip inte finns någon motsvarande förpliktelse för domstolarna.
Via EG-rätten skulle fördragets regler dock eventuellt kunna få genomslag i svensk domstol. Vad gäller expropriationsreglerna talar bl.a. avsaknaden av gemenskapsreglering på området (jfr avsnitt 6.2.3) för att så inte kan ske. Det bör tilläggas att reglerna i fördraget naturligtvis kan få betydelse i det hänseendet att de kan påverka tillämpningen av nationella regler (jfr vad gäller PreussenElektras talerätt avsnitt 3).
Sökandenas talan bygger på att PreussenElektras engagemang i BKAB - genom aktieinnehavet i Sydkraft - är en investering i den mening som avses i Energy Charter Treaty och att regeringsbeslutet innefattar en sådan expropriation för vilken PreussenElektra åtnjuter skydd enligt artikel 13. Ordalagen i artikel 1.6 "ägs eller kontrolleras, direkt eller indirekt..." talar närmast för att indirekt ägande skall kunna ge aktieägaren status som investerare även om ägandet inte är av kontrollerande slag. Saken är emellertid inte helt klar (jfr The Energy Charter Treaty, An East-West Gateway for Investment & Trade, 1996, s. 275, not. 90). Skulle krav på kontroll ställas är det möjligt att Preussen-Elektras ägarengagemang vid en eventuell prövning mot fördragsreglerna skulle anses vara av kontrollerande slag (jfr signatärernas särskilda överenskommelse avseende innebörden av begreppet "kontrolleras" i artikel 1.6, EGT den 9 mars 1998, L 69/6).
Om det nu är så att PreussenElektra skall anses ha status som investerare enligt Energy Charter Treaty ger fördraget bolaget en rätt att enligt lagstiftningen i den exproprierande staten få till stånd en prövning "av sitt fall" (artikel 13.2). I detta hänseende konstaterar Regeringsrätten, i anslutning till de i artikel 13.1 angivna villkor som skall vara uppfyllda för att expropriationsåtgärden skall få utföras, att Regeringsrätten redan funnit att beslutet är ett led i verkställigheten av den av allmänna intressen dikterade kärnkraftsavvecklingen, att beslutet inte är diskriminerande och att det fattats med stöd av avvecklingslagen (se avsnitt 5).
Det fjärde villkoret i artikel 13.1 tar sikte på ersättningen. Villkoret är formulerat på ett sätt som är vanligt i internationella investerarskyddsavtal och det finns en omfattande skiljedomspraxis på området. I det föregående har Regeringsrätten gjort bedömningen att regeringsbeslutet inte kan upphävas med hänvisning till avvecklingslagens ersättningsregler - en slutlig prövning av rimligheten av ersättningen kan ske först då denna bestäms. Regleringen i Energy Charter Treaty leder inte till någon annan bedömning, allrahelst som fördraget bygger på att tvister mellan en investerare och en fördragsslutande part i första hand skall lösas förhandlingsvägen.
Regeringsrätten har i de föregående avsnitten funnit att de invändningar från sökandena som behandlats där inte utgör grund för att upphäva regeringens beslut. Vad sökandena i övrigt invänt innefattar inte heller någon grund för upphävande. Det framgår inte klart av omständigheterna i ärendet att beslutet i annat hänseende strider mot någon rättsregel.
Vid den nu angivna utgången av rättsprövningen skall regeringens beslut enligt 5 § rättsprövningslagen stå fast. En särskild fråga är då vad som skall gälla beträffande tidpunkten för verkställighet av beslutet.
När rätten att driva Wright 1 upphör inträder skyldighet för BKAB att omedelbart ta reaktorn ur drift. Enligt regeringens beslut i februari 1998 skulle rätten att driva reaktorn upphöra vid utgången av juni månad samma år. Genom sitt inhibitionsbeslut den 14 maj 1998 har Regeringsrätten emellertid förordnat att regeringens beslut tills vidare inte skall gälla. Verkställigheten har alltså skjutits upp och uppskovet gäller fortfarande.
Inhibitionsbeslutet har interimistisk karaktär och gäller längst till dess Regeringsrätten skiljer målet ifrån sig. Om Regeringsrätten skulle avgöra målet genom en ren fastställelse av regeringens beslut, dvs. utan att förordna särskilt beträffande verkställigheten, skulle detta medföra att rätten att driva Wright 1 upphörde - och skyldigheten att ställa av reaktorn därmed inträdde - i omedelbar anslutning till att målet avgjordes. Även om BKAB och Sydkraft har känt till regeringens beslut i mer än ett år och har haft anledning att hålla en beredskap för det fallet att rättsprövningen skulle gå dem emot, är det sannolikt att ett krav på ett omedelbart upphörande av driften av Wright 1 skulle vålla bolagen betydande olägenheter.
Det kan med hänsyn till det senast anförda ifrågasättas om ett krav på omedelbart upphörande är rimligt. Inte minst mot bakgrund av de rättsskyddsanspråk som följer av artikel 6 i Europakonventionen och som rättsprövningslagen är avsedd att tillgodose kan det hävdas att den som har begärt domstolsprövning av ett förvaltningsbeslut och dessutom - såsom i förevarande fall - har fått bifall till ett inhibitionsyrkande har ett befogat anspråk på att få driva processen vidare i förlitan på att rättens avgörande inte skall följas av ett krav på snabbare verkställighet än som gällde enligt det överprövade beslutet.
I sammanhanget kan erinras om den praxis som har utvecklats i de fall då enskilda personer har överklagat förbud eller förelägganden som har meddelats av en förvaltningsmyndighet. I dessa fall har besvärsmyndigheten eller domstolen ofta funnit det skäligt att sätta ut en ny tid för verkställighet i samband med att ärendet eller målet har avgjorts. Detta har skett även när överklagandet har ogillats i sak och ibland också när överklagandet har avvisats eller inte har lett till prövningstillstånd. Frågan om tidpunkten för verkställighet har således behandlats som en angelägenhet vid sidan av själva sakprövningen.
Det är motiverat att anlägga samma synsätt i mål som gäller rättsprövning. Rättsprövningens karaktär av kassationsförfarande bör inte hindra att den rättsprövande instansen förordnar om en ny tidpunkt för verkställighet, eftersom denna fråga i enlighet med det föregående kan ses som en angelägenhet som ligger vid sidan av själva sakprövningen. Ett ytterligare argument för denna ståndpunkt är att rättsprövningslagen uttryckligen ger den rättsprövande domstolen befogenhet att förordna om inhibition, ett beslut som innebär just att tidpunkten för verkställighet senareläggs. Det framstår som en naturlig konsekvens av denna reglering att domstolen också, när den skiljer målet ifrån sig, får förordna om den senareläggning av verkställigheten som kan fordras för att tillgodose de nyss berörda rättsskyddsanspråken.
Av nu anförda skäl finner Regeringsrätten att det bör anses möjligt för en förvaltningsdomstol, som i ett rättsprövningsmål fastställer det överprövade beslutet, att i samband med avgörandet bestämma en ny tidpunkt för verkställighet. Med hänsyn till rättsprövningens nyss berörda karaktär av kassationsförfarande bör den nya fristen bestämmas i nära överensstämmelse med tidigare beslutad varseltid.
Med tillämpning av det sagda finner Regeringsrätten att det finns skäl att i samband med att regeringens beslut fastställs bestämma att rätten att driva Wright 1 skall upphöra först vid utgången av november 1999.
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast, dock att rätten att driva kärnkraftsreaktorn Wright 1 inte skall upphöra förrän vid utgången av november 1999.
Föredraget mars-december 1998, föredragande Goodwin, Murray, West och Miller, målnummer 1424-1998, 2397-1998 och 2939-1998.
Rättsfall (endast domar till vilka hänvisningar förekommer i Regeringsrättens dom anges): RÅ 1991 not. 546; RÅ 1996 ref. 22; RÅ 1996 ref. 40; RÅ 1996 ref. 44; RÅ 1996 ref. 56; RÅ 1997 ref. 59; RÅ 1997 not. 107.
Mål 6/64 Costa Martin, Rec. 1964 s. 1141; mål 6/72 Continental Can, Rec. 1973 s. 215; mål 155/73 Sacchi, Rec. 1974 s. 409; mål 120/78 Rewe- Zentral, Rec. 1979 s. 649; mål 15/79 Lyons, Garcia. 1979 s. 3409; mål 182/83 Fearon, Rec. 1984 s. 3677; mål 222/84 Campbell, Garcia. 1986 s. 1651; mål 30/87 Bodson, Rec. 1988 s. 2479; mål Nguyen, Rec. 1991 s. I-5941; mål C-260/89 ERT, Rec. 1991 s. 1-2925; mål C-41/90 Höfner, Rec. 1991 s. 1-1979; mål C-2/91 Meng, Rec. 1993 s. 1-5751; mål C-320/91 Corbeau, Garcia. 1993 s. 1-2533; mål C-323/93 La Crespelle, Rec. 1994 s. 1-5077; mål C-55/94 Small, REG 1995 s. 1-4165; mål C-163/94 m.fl. Anderson m.fl., REG 1995 s. 1-4821; mål C-72/95 Kraaijeveld, REG 1995 s. 1-5403; mål C-53/96 West, REG 1998 s. 1-3603; mål C-309/96 Hughes, REG 1997 s. 1-7493; mål C-222/97 Wright och Robinson, REG 1999 s. 1-1661.