Hävande av dispens från den kommunala sophämtningen-----Två fastighetsägare hade 1999 beviljats en icke tidsbegränsad dispens från den kommunala sophämtningen. Kommunen antog i mars 2003 en ny renhållningsordning i vilken det föreskrevs att icke tidsbegränsade dispenser som medgivits med stöd av tidigare renhållningsordningar upphörde att gälla sju månader efter det att den nya renhållningsordningen trädde i kraft. Frågan i miljööverdomstolen (MÖD) var om de dispenser som givits 1999 upphört att gälla i och med antagandet av den nya renhållningsordningen. MÖD konstaterade att upphäva en dispens utgör myndighetsutövning mot en enskild och att de förutsättningar som måste vara uppfyllda för att ett sådant beslut skall få rättsverkningar gentemot den enskilde inte var uppfyllda. Därmed hade dispenserna inte upphört att gälla.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Miljööverdomstolen avslår överklagandet.
Miljö- och byggnadsnämnden i Älvsbyns kommun (nämnden) har överklagat miljödomstolens dom och yrkat att Miljööverdomstolen skall upphäva miljödomstolens dom och fastställa att nämndens beslut den 7 januari 2004 samt länsstyrelsens i Norrbottens beslut skall gälla.
ES och LMS har bestritt ändring.
Parterna har till stöd för sin talan åberopat i huvudsak samma förhållanden och utredning som vid miljödomstolen samt tillagt följande.
S:s fick dispens från obligatoriskt sophämtning under år 1999. De angav då i sin ansökan att de själva skulle ta hand om sina sopor. När de år 2003 på nytt ansökte om dispens framkom det att de bränner sina sopor. Med hänsyn till de uppgifter som E och LMS lämnat anser nämnden att det skett en förändring av avfallshanteringen på fastigheten.
Normalt sett tillåts inte förbränning av avfall vid fastigheter i kommunen p.g.a. att denna verksamhet innebär en olägenhet för miljön och även i vissa fall för människors hälsa. Förbränningen kan sällan göras tillräckligt effektiv i villapannor och dessutom saknas normalt anläggningar för rening av rökgaser. Kommunen finner det högst osannolikt att förbränning på de aktuella fastigheterna kan ske i en sådan temperatur att förbränningen av avfall blir fullständig. Det är sannolikt att förbränningen av avfall leder till olägenhet för miljön.
De sköter sina sopor på ett miljövänligt sätt. De har bl.a. köpt en frys utan freon i vilken de förvarar sitt komposterbara avfall och de eldar i vedpanna.
Under år 1999 beviljades E och LMS en icke tidsbegränsad dispens från den kommunala sophämtningen. I dispensen angavs att ”om olägenheter uppstår i samband med avfallshanteringen kan miljönämnden återkalla dispensen”. I mars 2003 antog Älvsbyns kommun en ny renhållningsordning. Den nya renhållningsordningen föreskriver att icke tidsbegränsade dispenser som medgivits med stöd av tidigare renhållningsordningar upphör att gälla sju månader efter det att den nya renhållnings- ordningen trätt i kraft (övergångsbestämmelse till 27 § i renhållningsordningen). Frågan i målet är om den dispens som E och LMS givits år 1999 upphört att gälla i och med antagandet av den nya renhållningsordningen eller om den tidigare dispensen fortfarande gäller.
Att bevilja någon dispens från sophämtning utgör ett gynnande förvaltningsbeslut och Miljööverdomstolen delar miljödomstolens uppfattning om när ett sådant beslut kan återkallas. Att upphäva en dispens utgör, förutom ett betungande förvaltningsbeslut, myndighetsutövning gentemot en enskild.
Miljööverdomstolen finner att kommunens antagande av renhållningsordningen i mars 2003 med den redovisade övergångsbestämmelsen till 27 § innebär myndighetsutövning mot E och LMS och övriga enskilda som omfattas av bestämmelsen.
För att ett beslut innefattande myndighetsutövning skall få rättsverkningar gentemot en enskild krävs bland annat att de uppgifter som tillförs ärendet kommuniceras med parterna. Vidare skall beslutet vara motiverat, riktat mot den enskilde och grundas på en prövning i det enskilda fallet. Slutligen måste ett sådant betungande förvaltningsbeslut vara överklagbart både vad avser dess lämplighet som dess laglighet.
Det har inte framkommit att någon kommunicering har skett med E och LMS innan det att renhållningsordningen antogs av kommunen eller under den tid då övergångsbestämmelserna gällde. Renhållningsordningen har antagits av kommun-fullmäktige. Ett sådant beslut kan i enlighet med 10 kap.kommunallagen (1991:900) enbart prövas vad avser dess laglighet. E och LMS har därför inte haft möjlighet att genom ett överklagande av kommunfullmäktiges beslut få prövat lämpligheten av upphörandet av dispensen såvitt avser dem.
Vad härefter gäller frågan om en prövning skett i det enskilda fallet har nämnden anfört att anledningen till övergångsbestämmelsen i den nya renhållningsordningen bl.a. var att kommunen hade haft problem med att brännbart avfall eldas upp i villapannor och tunnor eller liknande vid fastigheterna samt att avfall hamnar i naturen eller placeras vid återvinningsstationer för förpackningar. Miljööverdomstolen instämmer i miljödomstolens bedömning att de olägenheter som anförts utgöra grund för övergångsbestämmelsen i renhållningsförordningen snarare är att hänföra till kommuninnevånarnas kollektiva beteende än till förhållandena hos E och LMS. Det har visserligen - i samband med att E och LMS år 2003 på nytt ansökt om dispens - framkommit att brännbart avfall bränns på deras fastighet. Nämnden har dock inte påstått att sådan förbränning skedde när renhållningsordningen antogs eller dessförinnan och inte heller att beslutet i renhållningsordningen är vare sig grundat på en prövning i det enskilda fallet eller riktat mot den enskilde dispenshavaren i detta fall E och LMS.
Mot bakgrund av det anförda finner Miljööverdomstolen att den dispens som beviljats E och LMS år 1999 inte upphört att gälla genom kommunens antagande av renhållningsordningen i mars 2003. Överklagandet skall därför avslås.
Miljööverdomstolen vill dock framhålla att nämnden har möjlighet att med det förbehåll som uppställts i dispensen initiera en omprövning av E och LMSs dispens. Förhållandena på deras fastighet kan då utredas närmare och genom en prövning i det enskilda fallet kan nämnden bedöma om deras dispens bör återkallas. En sådan omprövning kan dock inte ske i detta mål som gäller ansökan om dispens.
Domen får enligt 23 kap 8 § miljöbalken inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättspresidenten Lewis, hovrättslagmannen Roman samt hovrättsråden Nichols och Ford, referent. Enhälligt.
Miljödomstolen upphäver miljönämndens och länsstyrelsens beslut i överklagad del.
YRKANDEN M.M.
E och L-M S har - såsom det får förstås - i första hand yrkat att det beslut om befrielse från sophämtning som beviljades år 1999 skall fortsätta att gälla. I andra hand har E och L-M S yrkat att de skall beviljas dispens från hämtning av brännbart avfall.
Miljö- och byggnämnden har motsatt sig bifall till överklagandet.
Av utredningen i ärendet framgår att Miljö- och byggnadsnämnden den 4 februari 1999 beviljade E och L-M S befrielse från sophämtning på fastigheten Älvsbyn Vistheden 1:148. Beslutet gällde från och med den 1 mars 1999 tills vidare. I beslutet  har E och L-M S under rubriken ”villkor för undantag från renhållningsföreskrifterna” redogjort för hur de tänkt hantera de olika avfallsslagen. Härvid har angetts att matavfall och trädgårdsavfall skulle komposteras, att papper, glas, plast, plåt och batterier skulle lämnas till återvinning samt att bildäck skulle lämnas till ”däckgubben”. Övriga villkor för undantag var att övriga avfallsslag skulle lämnas för slutligt omhändertagande vid kommunens avfallsupplag i Korsträsk. Vidare följde ett villkor med innebörden att om olägenhet uppstod i samband med avfallshanteringen kunde miljönämnden återkalla dispensen.
Sedan det tidigare meddelade dispensbeslutet upphört att gälla i enlighet med föreskrift i ny renhållningsförordning av den 3 mars 2003 har E och L-M S på nytt ansökt om befrielse från sophämtning. I ansökan av den 3 oktober 2003 har de uppgett att de är två stycken i hushållet och att de själva tar hand om sina sopor. Det som inte går att bränna, åker de till Korsbäck med. Utöver vad som angetts under villkor för undantag från renhållningsföreskrifterna i den tidigare beviljade ansökan har E och L-M S uppgett att en del plast bränns.
I beslut av den 7 januari 2004 beviljade Miljö- och byggnämnden E och L-M S befrielse från hämtning av komposterbart avfall, men avslog begäran om befrielse från hämtning av brännbart avfall. Länsstyrelsen har avslagit överklagande från E och L-M S.
E och L-M S har till utveckling av sin talan anfört i huvudsak följande. De har haft dispens en längre tid. Det avfall som inte komposteras eller bränns lämnar de till återvinningsstationen i Vistträsk och det avfall som inte kan lämnas där transporteras till Korsträsk. De är två pensionärer med låg pension så avfallsmängden blir liten.
Miljönämnden har anfört bland annat följande. Tidigare beslut om dispens fattades av miljönämnden den 25 januari 1999. Enligt de renhållningsföreskrifter som antogs av kommunfullmäktige den 3 mars 2003 upphörde samtliga tidigare beviljade dispenser att gälla sju månader efter det datum då renhållningsordningen trädde i kraft. Kommunen har haft problem med att brännbart avfall eldas upp i villapannor och tunnor eller liknande vid fastigheterna. Avfall hamnar även i naturen eller placeras vid återvinningsstationer för förpackningar. Det förekommer också en ganska omfattande trafik med brännbart och annat avfall till återvinningscentralen i Korsträsk där hushållsavfall av alla slag får lämnas. Det är dock inte tänkt att människor regelmässigt skall åka dit med allt sitt brännbara avfall. Dessa problem fanns i beaktande då sopdispenserna återdrogs. Det är inte bra för miljön att bränna sopor och det är inte önskvärt ur miljösynpunkt att personer transporterar sitt avfall med bil till återvinningscentralen. E och L-M S kommer sannolikt att transportera avfallet till återvinningscentralen med bil då återvinningscentralen befinner sig mer än en mil från E och L-M S fastighet. Det är då bättre ur miljösynpunkt att avfallet hämtas vid fastigheten vid ordinarie hämtning av sopbil.
De regler om omprövning av beslut som återfinns i 24 kapmiljöbalken är inte tillämpliga angående dispenser från sophämtning. Möjligheten att ändra beslutet måste därför bedömas utifrån allmänna förvaltningsrättsliga principer.
I förarbetena till förvaltningslagen (Prop. 1985/86: 80 s 37 ff.) anförs bl.a. följande. ”Gynnande beslut kan i regel inte återkallas. En myndighet som har meddelat ett tillstånd, beviljat ett statsbidrag, tillsatt en offentlig funktionär osv. får alltså i regel inte rätta beslutet till den enskildes nackdel. Tre viktiga undantag gäller dock:
1. Ett beslut kan återkallas med stöd av förbehåll i själva beslutet eller i den författning som ligger till grund för beslutet. Det förtjänar att påpekas att myndigheter under vissa förutsättningar anses kunna förse sina beslut med återkallelseförbehåll även utan uttryckligt författningsstöd.
2. Återkallelse av ett gynnande beslut anses också möjlig av hänsyn till en hälsofara, brandfara, trafikfara eller av andra sådana säkerhetsskäl.
Utöver vad som framgår av det ovan anförda torde dispenser från sophämtning även kunna omprövas om förhållandena på fastigheten ändras i väsentlig grad.
I beslutet av den 25 januari 1999 framgår att dispensen kunde återkallas om olägenheter uppstod i samband med avfallshanteringen.
Miljö- och byggnämnden får anses ha gjort gällande att förutsättningar för återkallelse av tidigare beviljade dispenser förelegat vid antagandet av de nya renhållningsföreskrifterna i mars 2003. Detta mot bakgrund av att olägenheter uppstått i samband med avfallshanteringen då brännbart avfall eldats upp i villapannor och tunnor eller liknande vid fastigheterna samt då avfall hamnat i naturen eller placerats vid återvinningsstationer för förpackningar. Vidare har det enligt miljö- och byggnämnden förekommit en ganska omfattande trafik med brännbart och annat avfall till återvinningscentraler.
Det måste anses åligga en myndighet, som vill förbehålla sig rätten att återkalla ett gynnande beslut, att tydligt ange under vilka förutsättningar en återkallelse kan ske. Det villkor som uppställts av Miljö- och byggnämnden med innebörden att dispenser kunde återkallas om olägenheter uppstod i samband med avfallshanteringen utgör ett tydligt återkallelseförbehåll. Miljödomstolen anser dock att det inte klart framgår under vilka förutsättningar en återkallelse kunde ske. Då beslutet tillställts en enskild är den naturliga tolkningen av förbehållet att olägenheter i samband med avfallshanteringen skall påvisas i det enskilda fallet för att en återkallelse skall kunna ske. De olägenheter som Miljö- och byggnämnden har gjort gällande är inte att hänföra till en enskild person utan har sin grund i ett kollektivt beteende. Miljö- och byggnämnden har vidare inte gjort gällande att E och L-M S avfallshantering i sig medfört olägenheter. Mot bakgrund av detta anser miljödomstolen att inget av de undantag från grundregeln att gynnande förvaltningsbeslut inte får ändras har framkommit i detta mål. Utredningen i målet ger vidare ingen indikation på att förhållanden på fastigheten ändrats i väsentlig grad. E och L-M S dispens från 1999 skall därför fortfarande gälla och deras överklagande bifallas.
Överklagande ges in till miljödomstolen senast den 25 februari 2005. Det skall vara ställt till Svea Hovrätt, Miljööverdomstolen. Prövningstillstånd krävs.
I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Hopkins och miljörådet Vincent. Föredragande har varit beredningsjuristen Willis.