I mål om medborgarskap har en man, som först hade uppehållstillstånd enligt EES-avtalet men som efter det att uppehållstillståndet löpt ut fortsatt att vistas här utan att ansöka om nytt eller förlängt uppehållstillstånd, ansetts ha vistats här lagligen och därmed ansetts uppfylla kraven för permanent uppehållsrätt enligt 3 a kap. 6 § utlänningslagen (I och II). Det har även ansetts att hemvisttiden i 11 § 4 medborgarskapslagen för EES-medborgare ska beräknas bakåt i tiden räknat från den dag då ansökan om medborgarskap lämnades in till behörig myndighet (I).
A föddes i Sverige i juni 1973 och beviljades permanent uppehållstillstånd i Sverige i mars 1976. A var folkbokförd i Sverige fram till 1983 då han avregistrerades som utflyttad. Det permanenta uppehållstillståndet återkallades i december 1985 då A vistades i Grekland. Den 29 augusti 1994 flyttade A tillbaka till Sverige. A hade då ett uppehållstillstånd enligt EES-avtalet som gällde fram till den 11 juni 1999. Därefter ansökte A inte om nytt eller förlängt uppehållstillstånd. A folkbokfördes i Sverige i december 1994.
Migrationsverket beslutade den 12 februari 2008 att avslå A:s ansökan om medborgarskap. Som skäl för beslutet anförde verket bl.a. följande. Enligt 20 § andra stycket lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap (MedbL), i lydelse fram till och med den 29 april 2006 likställdes, vad gällde medborgare inom EES, ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för minst fem år med permanent uppehållstillstånd. Den 30 april 2006 ändrades reglerna om uppehållstillstånd för medborgare i ett land inom EES. I stället för uppehållstillstånd infördes bestämmelserna om uppehållsrätt och permanent uppehållsrätt. I samband med detta ändrades även 20 § andra stycket i medborgarskapslagen på så sätt att permanent uppehållsrätt likställs med ett permanent uppehållstillstånd. För att A ska anses ha uppehållsrätt i Sverige måste A ha vistats i Sverige lagligen utan avbrott under minst fem år. För att få svenskt medborgarskap måste A också ha hemvist i Sverige sedan fem år vid tidpunkten för Migrationsverkets beslut (11 § 4 c medborgarskapslagen).
A:s hemvist i Sverige bedöms ha avbrutits den 12 juni 1999. A får därför tillgodogöra sig hemvisttid här först från den 30 april 2006, under förutsättning att A hade uppehållsrätt här. Eftersom A inte har vistats i Sverige lagligt utan avbrott under fem år har A inte permanent uppehållsrätt i landet. A uppfyller därför inte kravet på permanent uppehållsrätt eller kravet på fem års hemvist.
A överklagade Migrationsverkets beslut.
Länsrätten i Stockholms län, migrationsdomstolen (2008-07-23, ordförande Ramirez), avslog A:s överklagande och anförde i huvudsak följande:
Migrationsdomstolen instämmer i Migrationsverkets bedömning att A inte uppfyller kravet på hemvisttid. Det finns inte heller skäl att göra undantag från detta krav. Vad A har anfört i målet föranleder inte någon annan bedömning.
A överklagade migrationsdomstolens dom till Migrationsöverdomstolen och yrkade att Migrationsöverdomstolen skulle upphäva migrationsdomstolens dom och bevilja A svenskt medborgarskap. A yrkade vidare att Migrationsöverdomstolen skulle avgöra målet med nämnd. Till stöd för överklagandet anförde A i huvudsak följande. A startade 1998 ett bolag tillsammans med ett syskon och har varit verksam i bolaget sedan dess. A äger sedan 2005 två fastigheter i Sverige och har kontinuerligt beskattat betydande tjänsteinkomster i Sverige. Det vore orimligt att en svensk myndighet, Skatteverket, anser att A är stadigvarande bosatt här och därmed skattskyldig medan en annan myndighet, Migrationsverket, inte anser att A har varit stadigvarande bosatt här på ett sådant sätt att A ska beviljas medborgarskap. När det gäller hemvist måste A anses ha haft hemvist i Sverige sedan den 29 augusti 1994 då A beviljades uppehållstillstånd. Det finns ingen utredning som påvisar att hemvisten har avbrutits.
A gav in och åberopade följande handlingar.
Migrationsverket bestred bifall till överklagandet och anförde bl.a. följande. För permanent uppehållsrätt krävs laglig vistelse i landet under fem år. Fram till det s.k. rörlighetsdirektivets genomförande i svensk rätt den 30 april 2006 har det i svensk lag funnits ett krav på nationellt uppehållstillstånd även för EES-medborgare som vistats i Sverige i mer än tre månader. Detta krav har av lagstiftaren inte ansetts strida mot gemenskapsrätten. Kravet har byggt på de EU-bestämmelser som fanns före rörlighetsdirektivet. Det har därför för tiden före rörlighetsdirektivets genomförande krävts såväl ett uppfyllande av gemenskapsrättens bestämmelser som nationell rätt för att ha laglig vistelse i Sverige. Det förhållandet att A saknat ett nationellt uppehållstillstånd under perioden den 12 juni 1999 till den 29 april 2006 har därför inneburit att A inte har haft laglig vistelse i Sverige under samma tid. Han har således inte förvärvat permanent uppehållsrätt.
A har efter den 11 juni 1999 inte ansökt om förlängning av sitt EES-tillstånd. A har inte heller ansökt om permanent uppehållstillstånd. En person som vistats i landet utan ett tillstånd för bosättning här har i praxis inte ansetts ha hemvist i Sverige. A:s hemvist i Sverige får därför anses ha brutits den 12 juni 1999. Ny hemvisttid får anses börja löpa först från den dagen då vistelsen på nytt blev legaliserad. A uppfyller därför inte heller kravet på fem års hemvist.
Kammarrätten i Stockholm, Migrationsöverdomstolen (2010-03-22, Velez, Mcgee och Walker, referent), yttrade:
4. hemvist här i landeta) sedan två år i fråga om dansk, finländsk, isländsk eller norsk medborgare,b) sedan fyra år i fråga om den som är statslös eller att bedöma som flykting enligt 4 kap. 1 § utlänningslagen (2005:716),c) sedan fem år i fråga om övriga utlänningar, och
20 § Medb”Vad som föreskrivs i denna lag om krav på permanent uppehållstillstånd gäller inte för den som är medborgare i Danmark, Finland, Island eller Norge.
I fråga om medborgare i övriga länder inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) och sådana familjemedlemmar som avses i 3 a kap. 2 § utlänningslagen (2005:716) skall vid tillämpningen av denna lag permanent uppehållsrätt likställas med ett permanent uppehållstillstånd.”
3 a kap. 6 § Utlänningslagen - UtlL”En EES-medborgare som har vistats lagligt i Sverige utan avbrott under minst fem år har permanent uppehållsrätt.”
A har yrkat att Migrationsöverdomstolen ska avgöra målet med nämnd. Enligt 12 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar är kammarrätt normalt domför med tre lagfarna ledamöter. Nämndemän ska ingå i rätten endast när det är särskilt föreskrivet. Eftersom det inte är särskilt föreskrivet i MedbL att nämndemän ska ingå i rätten kan yrkandet om att Migrationsöverdomstolen ska avgöra målet med nämnd inte bifallas. Yrkandet ska därför avslås.
Frågan i förevarande mål är om det var riktigt av Migrationsverket att avslå A:s ansökan om svenskt medborgarskap på den grunden att A inte kunde anses ha permanent uppehållsrätt eller uppfyllde kravet på fem års hemvist i Sverige, med hänvisning till att A inte ansågs ha fem års oavbruten laglig vistelse i Sverige.
Av utredningen i målet framgår att A föddes i Sverige år 1973 och att A varit folkbokförd i Sverige fram till år 1983 då A avregistrerades som utflyttad. Vidare framgår att A beviljades permanent uppehållstillstånd i Sverige år 1976, vilket sedan återkallades år 1985, eftersom A då vistades utomlands. Härefter flyttade A tillbaka till Sverige den 29 augusti 1994. A hade då ett uppehållstillstånd enligt EES-avtalet, som gällde fram till den 11 juni 1999. Därefter saknas uppehållstillstånd.
Av registreringsbevis framgår att ett bolag (bolag 1) bildades den 20 augusti 1998 och att ett annat bolag (bolag 2) bildades den 20 februari 2003. I yttrande uppger A att det var A och ett av A:s syskon som startade bolag 1 1998, vilket inte har ifrågasatts av Migrationsverket. I ansökan om medborgarskap uppger A att A under perioden den 2 januari 2000 till den 15 juni 2007 arbetat som arbetsledare i bolag 1 och att A också driver bolag 2 som egenföretagare. Av personbevis framgår att A är folkbokförd i Sverige sedan den 12 december 1994.
Medborgarskapet, som har en lång historisk bakgrund, bygger på att det finns ett förhållande som innebär att det finns en samhörighet mellan staten och individen. Det är mot den bakgrunden det i prop. 1997/98:178 s. 15 framhålls att det inte är någon rättighet för den enskilde att erhålla svenskt medborgarskap. Istället är det en fråga om en exklusiv rätt för staten att efter en diskretionär prövning inom ramen för en rimlig tolkning av medborgarskapslagstiftningen, avgöra om en person bör tas upp till svensk medborgare. I förhållande till de EU-rättsliga institutionerna har medlemsstaterna behållit sin suveräna rätt att bestämma vem som är medborgare i landet. Såtillvida styrs reglerna om medborgarskap endast av nationella bestämmelser. Eftersom permanent uppehållsrätt för EES-medborgare ska likställas med permanent uppehållstillstånd enligt 20 § andra stycket MedbL och frågan om uppehållsrätt är kopplad till EU-rättsliga bestämmelser om fri rörlighet, måste emellertid, vid tolkningen av 11 § MedbL, hänsyn i vissa fall tas även till EU-rätten.
Av Migrationsverkets beslut framgår att Migrationsverket anser att A:s hemvist har avbrutits den 12 juni 1999 och att A kan tillgodoräkna sig hemvisttid i Sverige först från den 30 april 2006, under förutsättning att A då hade uppehållsrätt här. Migrationsverket anser härutöver att A inte kan anses ha permanent uppehållsrätt, eftersom A inte har vistats lagligt i Sverige. Migrationsöverdomstolen finner därför anledning att först ta upp frågan om uppehållsrätt och permanent uppehållsrätt.
När det gäller frågan om uppehållsrätt och permanent uppehållsrätt konstaterar Migrationsöverdomstolen att en unionsmedborgares grundläggande och personliga rätt att fritt röra sig, uppehålla sig och etablera sig i en annan medlemsstat följer direkt av fördraget om EU:s funktionssätt. Rätten att fritt röra sig, uppehålla sig och etablera sig har sedan genom åren preciserats genom en rad rättsakter. Antagandet av Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (rörlighetsdirektivet) innebär att det nu finns en gemensam rättsakt inom området i stället för flera sektorsindelade rättsakter.
Såvitt framgår av utredningen i målet har A redan på fördragsrättslig grund haft rätt att uppehålla sig här som arbetstagare och/eller egenföretagare i vart fall sedan 20 augusti 1998, då han bildade bolag 1 tillsammans med sitt syskon.
Frågan är därefter om A på grund av att A inte innehaft uppehållstillstånd från den 12 juni 1999 till den 29 april 2006 därmed inte kan sägas ha vistats i Sverige lagligen och att A därför inte uppfyller förutsättningarna för permanent uppehållsrätt.
Migrationsöverdomstolen noterar att det fram till den 30 april 2006 då rörlighetsdirektivet genomfördes i svensk rätt har funnits ett krav i svensk rätt på nationellt uppehållstillstånd även för EES-medborgare som vistades i Sverige i mer än tre månader. När det gäller frågan om avsaknaden av sådant uppehållstillstånd under tiden fram till den 30 april 2006 kan utgöra grund för att anse att vistelsen varit olaglig i den mening som avses i 3 a kap. 6 § UtlL, konstaterar Migrationsöverdomstolen inledningsvis att EU-domstolen i flera avgöranden (se t.ex. mål 48/75, Johnson Royer, punkt 33 och mål C-459/99, MRAX mot Belgien, punkt 74) har slagit fast att beviljandet av uppehållstillstånd för en medborgare i en medlemsstat, inte anses som en handling som medför rättigheter, utan som en handling för att från medlemsstatens sida fastställa vilken situation en medborgare från en annan medlemsstat befinner sig i mot bakgrund av bestämmelserna i gemenskapsrätten. Mot den bakgrunden har det sedan länge varit ett faktum att ett uppehållstillstånd mer har karaktären av en bevishandling än en rättighetsbärande handling, vilket också uttalas i prop. 2005/06:77 s. 41.
Synen på unionsmedborgarens uppehållsrätt som något som gäller oavsett förekomsten av uppehållstillstånd framgår även bl.a. av skäl 11 i förordet till rörlighetsdirektivet. I skälet sägs att: ”Unionsmedborgarnas grundläggande och personliga rätt att uppehålla sig i en annan medlemsstat följer direkt av fördraget och är inte beroende av att ett uppehållstillstånd utfärdas.” Enligt Migrationsöverdomstolens mening vore det redan mot denna bakgrund märkligt om en person som på EU-rättslig grund haft rätt att uppehålla sig i landet ändå skulle kunna sägas ha vistats här olagligt och därför inte skulle kunna anses uppfylla förutsättningarna för permanent uppehållsrätt.
Härutöver kan emellertid även följande tas i beaktande. Bestämmelsen om permanent uppehållsrätt i 3 a kap. 6 § UtlL infördes som ett led i genomförandet i svensk rätt av rörlighetsdirektivet. Bestämmelsen i 3 a kap. 6 § UtlL innebär att artikel 16.1 i rörlighetsdirektivet genomförs. Innebörden av 3 a kap. 6 § UtlL måste därför tolkas i ljuset av den artikeln i rörlighetsdirektivet. Av artikel 16.1 i rörlighetsdirektivet framgår att en unionsmedborgare som har uppehållit sig lagligt under en fortlöpande period av fem år i den mottagande staten ska ha permanent uppehållsrätt där. Vad som avses med att ha ”uppehållit sig lagligt” framgår dock inte. I skäl 17 i förordet till rörlighetsdirektivet uttalas emellertid följande:
”Permanent uppehållsrätt för unionsmedborgare som har valt att bosätta sig varaktigt i en annan medlemsstat skulle stärka känslan av ett gemensamt unionsmedborgarskap och är en nyckelfaktor för att främja social sammanhållning, som är ett av gemenskapens grundläggande mål. En permanent uppehållsrätt bör därför föreskrivas för alla unionsmedborgare och deras familjemedlemmar som har varit stadigvarande bosatta i den mottagande medlemsstaten i enlighet med villkoren i detta direktiv under fem års tid utan att bli utvisade.”
I den engelska versionen av skäl 17 i förordet till rörlighetsdirektivet används uttrycket ”without becoming subject to an expulsion measure” och i den franska versionen används formuleringen ”pour autant qu’ils n’aient pas fait l’objet d’une mesure d’éloignement.” Mot den bakgrunden torde uttrycket ”uppehållit sig lagligt” i artikel 16.1 i rörlighetsdirektivet förstås så att en unionsmedborgare som har uppehållit sig i den mottagande medlemsstaten under en period av fem år utan att ha företagit utvisningsgrundande handlingar ska ha permanent uppehållsrätt där.
Migrationsöverdomstolen konstaterar att EU-domstolen i mål 48/75, Fitzgerald, punkt 40 och i mål C-459/99, MRAX mot Belgien, punkt 78, uttalar att ett beslut om utvisning som enbart grundas på den berörde personens underlåtenhet att fullgöra rättsliga formaliteter avseende kontroll av utlänningar skulle innebära att själva syftet med den rätt till vistelse som följer direkt av gemenskapsrätten skulle åsidosättas och skulle vara uppenbart oproportionerligt i förhållande till överträdelsens allvar.
Enligt Migrationsöverdomstolens mening kan det mot denna bakgrund och i förevarande sammanhang inte anses utvisningsgrundande att inte ha uppehållstillstånd. Därmed kan en vistelse inte heller anses som olaglig i den mening som avses i artikel 16.1 i rörlighetsdirektivet enbart på den grunden att personen inte har uppehållstillstånd. Migrationsöverdomstolen finner mot bakgrund härav att uttrycket ”olaglig vistelse” i 3 a kap. 6 § UtlL måste tolkas på motsvarande sätt och att A alltså inte kan anses ha vistats i Sverige olagligt enbart på den grunden att A inte haft uppehållstillstånd under perioden den 12 juni 1999 till den 29 april 2006.
Mot den bakgrunden finner Migrationsöverdomstolen i motsats till Migrationsverket och migrationsdomstolen att A vid tiden för medborgarskapsansökan hade permanent uppehållsrätt.
Som redan nämnts framgår det av Migrationsverkets beslut att Migrationsverket anser att A:s hemvist bedöms ha avbrutits den 12 juni 1999 och att A kan tillgodoräkna sig hemvisttid i Sverige först från den 30 april 2006 och att A därför inte uppfyller kravet på fem års hemvist i Sverige. Nästa fråga Migrationsöverdomstolen har att ta ställning till är således frågan om hemvist och från vilken tidpunkt hemvisttiden ska beräknas.
Migrationsöverdomstolen noterar inledningsvis att när det gäller frågan om hemvist finns det i promemorian ”Hemvisttidens beräkning i naturalisationsärenden m.m.” (Ds 1983:12), en redovisning av vid den tiden gällande uppfattning av hemvistbegreppet. Enligt Migrationsöverdomstolen synes den redovisningen i allt väsentligt spegla den praxis som alltjämt tillämpas i medborgarskapsärenden. Det mest betydelsefulla för bedömningen om en person har hemvist i Sverige är således om han eller hon faktiskt och varaktigt är bosatt på en ort och har för avsikt att stanna kvar i landet (a.a.s. 16).
Härefter konstaterar Migrationsöverdomstolen att utgångspunkten i MedbL är att tiden för hemvist beräknas från den tidpunkt den sökande ansökte om uppehållstillstånd för bosättning om han eller hon därefter får sin ansökan bifallen. Frågan är då från vilken tidpunkt hemvisttiden ska beräknas för EES-medborgare som vid ansökan om medborgarskap inte har, och i enlighet med ovan förda resonemang om uppehållsrätt, permanent uppehållsrätt och laglig vistelse, inte heller kan anses ha behövt uppehållstillstånd innan rörlighetsdirektivet genomfördes i svensk rätt.
Migrationsöverdomstolen finner att det i enlighet med det ovan förda resonemanget om uppehållsrätt och permanent uppehållsrätt i vart fall inte kan anses korrekt att såsom Migrationsverket gjort beräkna hemvisttiden först från den 30 april 2006. Eftersom uppehållstillstånd inte behövs eller inte har behövts för EES-medborgare, bör beräkningen inte heller som i andra fall utgå från den tidpunkten den sökande ansökte om uppehållstillstånd för bosättning, om han eller hon därefter får sin tillståndsansökan bifallen.
Migrationsöverdomstolen finner inte heller att det vore lämpligt om beräkningen av hemvisttiden i MedbL för EES-medborgare knöts till tidpunkten för registrering enligt 3 a kap. 10 § UtlL. Skälen härför är dels att det i 3 a kap. 10 § tredje stycket UtlL stadgas ett antal undantag då registreringsskyldigheten inte gäller, dels att en sådan lösning bara skulle kunna gälla EES-medborgare som rest in i Sverige efter det att rörlighetsdirektivet genomfördes i svensk rätt, dvs. efter den 29 april 2006.
Migrationsöverdomstolen finner under rådande förhållanden att det mest lämpliga är att beräkningen av hemvisttiden i stället får ske bakåt i tiden räknat från den dag då ansökan om medborgarskap lämnades in till behörig myndighet. En bedömning får således göras om EES-medborgaren uppfyller kraven för hemvist i Sverige två, fyra eller fem år (beroende på vilken kategori personen tillhör i den mening som avses i 11 § 4 MedbL) tillbaka i tiden räknat från den dag ansökan om medborgarskap lämnades in. Härutöver får en bedömning göras om sökanden vid tiden för ansökan om medborgarskap hade för avsikt att stanna kvar i landet.
I förevarande fall hör A i medborgarskapshänseende till kategorin ”övriga utlänningar” för vilka det enligt 11 § 4 c MedbL krävs fem års hemvist i Sverige. Av utredningen i målet framgår att A är och har varit varaktigt bosatt i Sverige i vart fall sedan den 27 juli 2002, vilket alltså är fem år innan ansökan om medborgarskap lämnades in till Migrationsverket. Enligt Migrationsöverdomstolens mening får A också vid samma tidpunkt anses ha givit uttryck för en avsikt att stanna kvar här.
Mot den bakgrunden finner Migrationsöverdomstolen i motsats till Migrationsverket och migrationsdomstolen att A vid tiden för medborgarskapsansökan måste anses ha uppfyllt kravet på hemvist.
Överklagandet ska således bifallas på så sätt att migrationsdomstolens dom ska upphävas.
Migrationsverket har emellertid inte prövat om A uppfyller övriga krav enligt 11 § MedbL. Målet ska därför visas åter till Migrationsverket för ny handläggning.
Migrationsöverdomstolens avgörande. Migrationsöverdomstolen avslår yrkandet om att nämndemän ska medverka vid avgörandet av målet. Migrationsöverdomstolen upphäver migrationsdomstolens dom och visar målet åter till Migrationsverket för ny handläggning.
B kom till Sverige den 1 augusti 1996. Den 3 oktober 1996 beviljades B ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt EES-avtalet som arbetstagare under perioden den 3 oktober 1996 till den 2 september 1997. Tillståndet förlängdes därefter under perioden den 3 september 1997 till den 2 september 2002. Därefter ansökte B inte om förlängt uppehållstillstånd.
Migrationsverket beslutade den 3 april 2008 att avslå B:s ansökan om medborgarskap. Som skäl för beslutet anförde verket bl.a. följande. B har vistats i Sverige under perioden den 4 september 2002 till den 29 april 2006 utan giltigt uppehållstillstånd. B har som arbetstagare i Sverige uppehållsrätt sedan den 30 april 2006. B uppfyller däremot inte förutsättningarna för permanent uppehållsrätt eftersom B inte har fem års oavbruten laglig vistelse i Sverige. B har inte heller permanent uppehållstillstånd.
A överklagade Migrationsverkets beslut.
Länsrättens i Stockholms län, migrationsdomstolen (2008-10-16, ordförande Hill), undanröjde Migrationsverkets beslut och återförvisade målet till Migrationsverket för ny handläggning. Migrationsdomstolen anförde bl.a. följande:
B har inte permanent uppehållstillstånd i Sverige. Som irländsk medborgare har B emellertid, enligt 20 § medborgarskapslagen möjlighet att bli svensk medborgare om B saknar uppehållstillstånd men har permanent uppehållsrätt.
Den 30 april 2006 genomfördes rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier m.m. (rörlighetsdirektivet) i svensk lagstiftning. I och med detta avskaffades systemet med uppehållstillstånd för EES-medborgare som omfattas av den fria rörligheten inom EES-området. I stället infördes begreppet uppehållsrätt med vilken avses en rätt för EES-medborgare och deras familjemedlemmar att vistas i Sverige i mer än tre månader utan uppehållstillstånd under förutsättning att vissa villkor är uppfyllda (3 kap. 1 § utlänningslagen [2005:716] - UtlL). En EES-medborgare har uppehållsrätt exempelvis då han eller hon är arbetstagare i Sverige (3 a kap. 3 § 1 UtlL och artikel 7.1 a rörlighetsdirektivet). En EES-medborgare som vistats lagligt i Sverige utan avbrott under minst fem år har permanent uppehållsrätt (3 a kap. 6 § UtlL och artikel 16.1 rörlighetsdirektivet). Den permanenta uppehållsrätten gäller utan villkor och kan endast upphöra om utlänningen vistats utanför Sverige i mer än två på varandra följande år (3 a kap. 9 § UtlL). Vid genomförandet av rörlighetsdirektivet konstaterades att en innehavare av ett EES-tillstånd som uppfyller kravet på fem års hemvist i Sverige efter genomförandet av rörlighetsdirektivet skulle komma att ha permanent uppehållsrätt i Sverige (prop. 2005/06:77 s. 180).
Rättigheten i sig att som arbetstagare vistas i ett annat medlemsland infördes inte genom rörlighetsdirektivet utan är en grundläggande fördragsskyddad rättighet (artikel 39 EU-fördraget). Direktivet innebar endast en precisering av hur rätten ska tolkas och tillämpas (jfr EU-domstolens dom den 8 april 1976 i mål 48/75, Procureur de Roi v. Royer). Vidare skapar ett uppehållstillstånd i sig inte några rättigheter utan har snarare en deklarativ effekt (skälen till rörlighetsdirektivet punkt 11, EU-domstolens mål 48/75 samt EU-domstolens dom den 25 juli 2002 i mål C-459/99 Mouvement contre le racisme, l`antisémitisme et la xénophobie ASBL [MRAX]. Synen på en unionsmedborgares uppehållsrätt som något som gäller oavsett förekomsten av ett uppehållstillstånd är grundläggande för rörlighetsdirektivet (prop. 2005/06:77 s. 70 f.)
I målet är utrett att B haft ett tidsbegränsat uppehållstillstånd i Sverige för perioden den 3 oktober 1996 till den 3 september 2002 och att han inte ansökte om förlängt uppehållstillstånd. När ett uppehållstillstånd upphör är det utlänningens skyldighet att ansöka om ett nytt uppehållstillstånd. Om så inte görs innebär det normalt sett att utlänningen vistas i landet illegalt.
Vid bedömningen av B:s vistelse i Sverige efter den 3 september 2002 ska dock följande omständigheter beaktas. Mycket talar för att han enligt då gällande regler hade kunnat få det tidsbegränsade uppehållstillståndet förlängt (jfr prop. 1999/2000:147 s. 55). I målet är utrett att B haft arbete i Sverige sedan ankomsten till Sverige 1996. I egenskap av EES-medborgare och arbetstagare får B därmed under hela sin vistelse i Sverige anses ha haft rätt att uppehålla sig i landet enligt gemenskapsrätten. Den omständigheten att B inte ansökte om förlängt uppehållstillstånd skulle därmed, mot bakgrund av att rätten att bosätta sig i ett annat medlemsland gäller oberoende av utfärdandet av uppehållstillstånd, inte innebära att han vistats i landet illegalt.
I sammanhanget ska det uppmärksammas att Migrationsöverdomstolen hittills inte behandlat frågan om begreppet laglig vistelse i förhållande till permanent uppehållsrätt. Som migrationsdomstolen uppfattar det är emellertid prövningen av om en person uppfyller det krav på fem års laglig vistelse som gäller för att en person ska anses ha permanent uppehållsrätt i praktiken densamma som görs av om en person uppfyller hemvistkravet enligt medborgarskapslagen. Vägledning i frågan om permanent uppehållsrätt kan därför sökas i Migrationsöverdomstolens avgöranden på detta område. I ett av dessa avgöranden anges att hemvisttiden ska räknas från den tidpunkt då en person ansöker om tillstånd för bosättning i Sverige (MIG 2007:28). Enligt ett senare avgörande ska det faktum att en asylsökande inledningsvis endast beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd inte påverka hemvisttidsberäkningen om personen i fråga senare beviljas ett permanent uppehållstillstånd. Om den sökande utan avbrott legalt vistas i Sverige efter den första ansökan om uppehållstillstånd, och det inte kommit fram några omständigheter som tyder på att den sökande hade för avsikt att vistas här endast en begränsad tid, ska hemvisttiden räknas från den ursprungliga ansökan (MIG 2008:17).
Ovan redovisad praxis rörande hemvistbegreppet i medborgarskapslagen talar för att personens avsikt med bosättningen i Sverige ska ha betydelse vid bedömningen av om denne kan anses ha permanent uppehållsrätt. Av utredningen i målet framgår att B kom till Sverige den 1 augusti 1996, att B den 3 oktober 1996 ansökte om uppehållstillstånd och att B har stannat kvar och arbetat i landet sedan dess. Dessa omständigheter talar för att B hela tiden haft för avsikt att bosätta sig här.
I det föregående har domstolen funnit att B sedan ankomsten till Sverige för över tolv år sedan haft rätt, enligt meddelade tillstånd och gemenskapsrätten, att vara bosatt i landet. Gemenskapsrätten har företräde framför nationell rätt och B får därmed anses ha vistats lagligen i Sverige sedan 1996, trots att B inte ansökte om förlängning av uppehållstillståndet.
Det ska dock uppmärksammas att B från den 1 juli 2005 till den 1 februari 2006 arbetat i USA, vilket innebär ett sju månaders långt uppehåll i hans svenska vistelse. Enligt 3 a kap. 8 § UtlL påverkas inte den permanenta uppehållsrätten av tillfälliga vistelser utanför Sverige som inte överstiger sammanlagt sex månader per år. Detsamma gäller vid vistelse utanför Sverige under högst tolv på varandra följande månader på grund av graviditet och förlossning, allvarlig sjukdom, studier, eller yrkesutbildning, utstationering på grund av arbete i annat land eller särskilda skäl. Av utredningen i målet framgår att B under sin vistelse i USA arbetade för det företag B i Sverige är anställd av och vistelsen får därför betraktas som en utstationering på grund av arbete. Vistelsen i USA ska således inte ses som ett avbrott i vistelsen i Sverige i fråga om permanent uppehållsrätt.
Det har inte framkommit några omständigheter som talar mot att B ska anses uppfylla kraven för permanent uppehållsrätt enligt 3 a kap. 6 § UtlL.
EU-fördraget reglerar inte nationellt medborgarskap, vilket alltjämt faller inom medlemstaternas kompetens. En medlemsstat måste dock alltid, även vid reglering inom sin egen kompetens, respektera de grundläggande EU-rättsliga principerna vari fri rörlighet för arbetstagare ingår. Bedömningen av om B har permanent uppehållsrätt i medborgarskapslagens mening är vidare direkt kopplad till rekvisiten om permanent uppehållsrätt i 3 a kap. 6 § utlänningslagen. Mot denna bakgrund bedömer domstolen att B uppfyller kravet på permanent uppehållsrätt enligt 20 § medborgarskapslagen.
Migrationsverket har inte prövat om B uppfyller övriga krav enligt 11 § MedbL. Denna prövning bör göras av Migrationsverket som första instans. Det överklagade beslutet ska därför undanröjas och målet återförvisas till Migrationsverket för ny handläggning.
Migrationsverket överklagade migrationsdomstolens dom och yrkade att Migrationsöverdomstolen, med ändring av migrationsdomstolens dom, skulle avslå B:s talan. Verket anförde bl.a. följande:
Fram till det s.k. rörlighetsdirektivets genomförande i svensk rätt den 30 april 2006 har det i svensk lag funnits ett krav på nationellt uppehållstillstånd även för EES-medborgare som vistats i Sverige i mer än tre månader. Detta krav har av lagstiftaren inte ansetts strida mot gemenskapsrätten. Kraven har byggt på de EU-bestämmelser som fanns före rörlighetsdirektivet. Migrationsverket menar därför att det för tiden före rörlighetsdirektivets genomförande krävts såväl ett uppfyllande av gemenskapsrättens bestämmelser som av nationell rätt för att ha laglig vistelse i Sverige.
B bestred bifall till överklagandet och hänvisade till vad han tidigare anfört i målet.
Kammarrätten i Stockholm, Migrationsöverdomstolen (2010-03-22, Velez, Mcgee och Walker, referent) yttrade:
”Det som sägs i 6 och 7 §§ påverkas inte av tillfälliga vistelser utanför Sverige som inte överstiger sammanlagt sex månader per år eller av en längre vistelse utanför Sverige på grund av obligatorisk militärtjänstgöring. Detsamma gäller vid vistelse utanför Sverige under högst tolv på varandra följande månader på grund av graviditet och förlossning, allvarlig sjukdom, studier eller yrkesutbildning, utstationering på grund av arbete i ett annat land eller särskilda skäl.”
Frågan i förevarande mål är om det var riktigt av Migrationsverket att avslå B:s ansökan om svenskt medborgarskap med hänvisning till att B inte kunde anses ha permanent uppehållsrätt, eftersom B inte ansågs ha fem års oavbruten laglig vistelse i Sverige.
Av utredningen i målet framgår att B kom till Sverige den 1 augusti 1996. Den 3 oktober 1996 beviljades B ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt EES-avtalet som arbetstagare under perioden den 3 oktober 1996 till den 2 september 1997. Tillståndet förlängdes därefter under perioden den 3 september 1997 till den 2 september 2002. Därefter ansökte inte B om förlängt uppehållstillstånd.
Det framgår av ett intyg av den 17 mars 2008 utställt av en personalföreträdare vid det företag som B är anställd vid att B är tillsvidareanställd sedan den 1 juni 1997. Vidare framgår det av personbevis att B är folkbokförd i Sverige sedan den 28 december 2004.
Medborgarskapet, som - - - se under I - - - till EU-rätten.
Innan Migrationsöverdomstolen tar ställning till frågan om B kan anses ha haft permanent uppehållsrätt eller inte vid tidpunkten för ansökan om medborgarskap, finner Migrations-överdomstolen anledning att först ta upp det faktum att Migrationsverket i sitt beslut uttalar att B som arbetstagare har uppehållsrätt i Sverige sedan den 30 april 2006.
Migrationsöverdomstolen vill betona att en unionsmedborgares grundläggande och personliga rätt att fritt röra sig och uppehålla sig i en annan medlemsstat följer direkt av fördraget om EU:s funktionssätt. Det är en annan sak att rätten att fritt röra sig och uppehålla sig genom åren härutöver preciserats genom en rad rättsakter och att antagandet av Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (rörlighetsdirektivet) innebär att det nu finns en gemensam rättsakt inom området istället för flera sektorsindelade rättsakter.
Eftersom B enligt intyg har varit anställd i Sverige åtminstone sedan den 1 juni 1997, har B redan på fördragsrättslig grund haft rätt att uppehålla sig här som arbetstagare i vart fall sedan den 1 juni 1997. Härutöver kan det noteras att B rent faktiskt beviljades ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt EES-avtalet redan den 3 oktober 1996. Migrationsverket har således ansett att B haft rätt att uppehålla sig i landet redan vid den tidpunkten.
Frågan är därefter om B på grund av att B inte innehaft uppehållstillstånd från den 3 september 2002 till den 30 april 2006 därmed inte kan sägas ha vistats i Sverige lagligen och att B därför inte uppfyller förutsättningarna för permanent uppehållsrätt.
Migrationsöverdomstolen noterar att det fram till den 30 april 2006 då rörlighetsdirektivet genomfördes i svensk rätt fanns ett krav i svensk rätt på nationellt uppehållstillstånd även för EES-medborgare som vistades i Sverige i mer än tre månader.
När det gäller frågan om avsaknaden av sådant uppehållstillstånd under tiden fram till den 30 april 2006 kan utgöra grund för att anse vistelsen som olaglig i den mening som avses i 3 a kap. 6 § UtlL, konstaterar Migrationsöverdomstolen inledningsvis att EU-domstolen i flera avgöranden (se t.ex. mål 48/75, Johnson Royer, punkt 33 och mål C-459/99, MRAX mot Belgien, punkt 74) har slagit fast att beviljandet av uppehållstillstånd för en medborgare i en medlemsstat, inte anses som en handling som medför rättigheter, utan som en handling för att från medlemsstatens sida fastställa vilken situation en medborgare från en annan medlemsstat befinner sig i mot bakgrund av bestämmelserna i gemenskapsrätten. Mot den bakgrunden har det sedan länge varit ett faktum att ett uppehållstillstånd mer har karaktären av en bevishandling än en rättighetsbärande handling, vilket också uttalas i prop. 2005/06:77 s. 41.
Synen på - - - se under I - - - permanent uppehållsrätt.
I den engelska - - - se under I - - - permanent uppehållsrätt där.
Migrationsöverdomstolen konstaterar - - - se under I - - - överträdelsens allvar.
Enligt Migrationsöverdomstolens mening kan det mot denna bakgrund och i förevarande sammanhang inte anses utvisningsgrundande att inte ha uppehållstillstånd. Därmed kan en vistelse inte heller anses som olaglig i den mening som avses i artikel 16.1 i rörlighetsdirektivet enbart på den grunden att personen inte har uppehållstillstånd. Migrationsöverdomstolen finner mot bakgrund härav att uttrycket ”olaglig vistelse” i 3 a kap. 6 § UtlL måste tolkas på motsvarande sätt och att B alltså inte kan anses ha vistats i Sverige olagligt enbart på den grunden att B inte haft uppehållstillstånd under perioden den 3 september 2002 till den 30 april 2006.
Av utredningen i målet framgår att B har vistats i Sverige sedan augusti 1996 med ett avbrott för arbete i USA under perioden den 1 juli 2005 till den 1 februari 2006. Eftersom den period då B arbetat i USA understiger tolv på varandra följande månader följer det av 3 a kap. 8 § UtlL att denna utlandsvistelse inte påverkar B:s rätt till permanent uppehållsrätt enligt 3 a kap. 6 § UtlL. Mot den bakgrunden finner Migrationsöverdomstolen i motsats till Migrationsverket att B vid tiden för medborgarskapsansökan hade permanent uppehållsrätt.
Migrationsöverdomstolens avgörande. Migrationsöverdomstolen avslår överklagandet.