Byggsanktionsavgift ----- En bostadsrättsförening utförde byte av 141 balkonger på tre flerbostadshus. Åtgärden påverkade byggnadernas bärande delar. Byggnationen hade inte anmälts till byggnadsnämnden enligt 10 kap. 3 § plan- och bygglagen och startbesked fanns därför inte. Nämnden utfärdade byggsanktionsavgift enligt 11 kap. 51 § plan- och bygglagen beräknad för varje enskild balkong. MÖD fann dock att avgiften skulle beräknas som en åtgärd per byggnad.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDENacka tingsrätts, mark- och miljödomstolen, dom 2019-12-06 i mål nr P 5568-19, P 5569-19 och P 5565-19, se bilaga A
Ombud: Advokaten E.L.W.
Mark- och miljööverdomstolen avslår överklagandet.
Stadsbyggnadsnämnden i Stockholms kommun (nämnden) har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen, med ändring av underinstansernas avgöranden, fastställer nämndens beslut att påföra Bostadsrättsföreningen Vidfamne byggsanktionsavgifter för att utan anmälan och utan startbesked ha påverkat den bärande konstruktionen genom att ha rivit och omgjutit totalt 141 balkonger på tre byggnader på sammanlagt tre fastigheter.
Bostadsrättsföreningen Vidfamne (bostadsrättsföreningen) har motsatt sig nämndens yrkande och har för egen del yrkat att den påförda byggsanktionsavgiften ska sättas ned/jämkas till i första hand noll kr, i andra hand till ett lägre belopp, och i tredje hand i vart fall inte till ett högre belopp än det mark- och miljödomstolen fastställt.
Nämnden har motsatt sig bostadsrättsföreningens yrkande om att sätta ner eller jämka avgiften.
Nämnden har anfört i huvudsak detsamma som i underinstanserna, men med bl.a. följande tillägg och förtydliganden:
Enligt mark- och miljödomstolens tolkning av 9 kap. 11 § plan- och byggförordningen (2011:338), PBF, beräknas byggsanktionsavgifterna i målet på så sätt att åtgärderna på var och en av fastigheterna skulle ses som en ändring av byggnaderna. Det blev således totalt tre ändringar, dvs. en ändring per fastighet istället för totalt 141 ändringar på tre fastigheter i enlighet med nämndens beslut.
När byggsanktionsavgiftens storlek bestämdes i 9 kap. PBF har lagstiftaren tagit hänsyn till överträdelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser. På det sätt som bestämmelsen i 9 kap. 11 § PBF är utformad, med en fast och en löpande del, visar lagstiftaren hur allvarligt man ser på en överträdelse utan anmälan och utan startbesked som påverkat den bärande konstruktionen. Jämför man hur 9 kap. 10 § tredje stycket PBF är uppbyggd för en yttre ändring på en fastighet avseende en balkong ska en byggsanktionsavgift tas ut om en åtgärd enligt första stycket avser en balkong, altan eller entré med 0,25 prisbasbelopp per takkupa, balkong, altan eller entré. I 9 kap. 11 § PBF, där en balkong kräver en anmälan och startbesked, skulle det med mark- och miljödomstolens resonemang bli en betydande skillnad avseende överträdelsens avgift. Det kan inte ha varit lagstiftarens mening att göra skillnad på en överträdelse i 9 kap. PBF avseende balkonger bara p.g.a. att den kräver bygglov och startbesked i stället för anmälan och startbesked.
Med mark- och miljödomstolens resonemang gör man skillnad på om det är en anmälningspliktig underhållsåtgärd (bila bort och gjuta nya balkonger) eller om det är uppförande av helt nya balkonger på fasad. Oavsett så är det en balkong som uppförs i båda fallen. Oavsett om det är ett bygglovsärende eller anmälningsärende så krävs samma typ av handlingar när det gäller tekniska egenskapskrav och samma bedömning görs innan startbesked meddelas. Varje balkong har, oberoende av de andra balkongerna, punktvis berört konstruktionen av byggnadernas bärande delar. Ska samtliga balkonger per fastighet ses som en överträdelse, om alla överträdelser sker vid samma tidpunkt, får fastighetsägaren straffrabatt, till skillnad från om balkongerna uppförs vid olika tidpunkter.
Bygglovshandläggaren har genom e-postmeddelande den 12 oktober 2017 upplyst om byggsanktionsavgiften för en ändring som kräver anmälan och startbesked och som berör de bärande delarna enligt vad som anges i 9 kap. 11 § 3 PBF samt byggsanktionsavgiften om åtgärden tagits i bruk utan slutbesked enligt 9 kap. 22 § 3 PBF. Upplysning har vidare lämnats efter det att åtgärderna avseende ingrepp i bärande konstruktion redan hade vidtagits. Att överträdelse skett av en uppdragstagare är inte en omständighet som medför att byggsanktionsavgift inte ska tas ut.
Bostadsrättsföreningen har den 12 december 2018, inför nämndens sammanträde, givits möjlighet att yttra sig över omständigheterna i de tre tjänsteutlåtandena om byggsanktionsavgift för de tre fastigheterna. Tjänsteutlåtandena har skickats för yttrande till de e-postadresser som uppgivits i anmälan till nämnden. Ingen uppgift har därefter inkommit till nämnden om att t.ex. byte har skett av byggherre eller sökande eller att kontaktuppgifterna i övrigt ändrats.
Endast nämnden har överklagat mark- och miljödomstolens avgörande, varför Mark-och miljööverdomstolen i första hand borde avvisa bostadsrättsföreningens yrkande om jämkning/nedsättning. I vart fall saknas grund för jämkning/nedsättning.
Bostadsrättsföreningen har anfört i huvudsak detsamma som i underinstanserna, men med bl.a. följande tillägg och förtydliganden:
Sett till de tidigare mottagna tjänsteutlåtandena har det under processen framstått som oklart utifrån vilket stadgande i PBF som nämnden gjort beräkningen. Hur nämnden har gjort framstår dock nu som klart i och med överklagandet till Mark- och miljööverdomstolen. Att byggsanktionsavgiften ska beräknas och åläggas för varje balkongplatta är dock fel.
Det anges inte uttryckligen i 9 kap. 11 § 3 PBF att sanktionsavgift ska beräknas och tas ut för varje enskild balkong. Det som uttryckligen anges i bestämmelsen är att avgiften ska beräknas för att ”påbörja en sådan ändring av en byggnad”, vilket innebär att en byggsanktionsavgift kan åläggas avseende åtgärder utförda på en byggnad. Detta ska jämföras med 9 kap. 10 § PBF, som rör byggsanktionsavgift för andra slag av överträdelser, där det i tredje stycket uttryckligen framgår att avgift ska utgå per balkong. Då byggsanktionsavgiften är att anse som en form av straffavgift går det inte att göra någon analogi till andra lagrum. Enligt legalitetsprincipen gäller att alla statliga ingrepp mot enskild måste grundas i lag.
Det kan även konstateras att beräkningen i enlighet med den uttryckliga förordnings-texten i 9 kap. 11 § 3 PBF ger ett i sammanhanget mer rimligt resultat än den beräkning nämnden förordar. En åtgärd som endast kräver anmälan bör rimligen inte straffas lika hårt som en åtgärd som är bygglovspliktig.
I målet framstår det som ostridigt att rättelse skett så fort bostadsrättsföreningen insåg att en anmälan behövde göras. Det innebär att föreningen vidtagit rättelse innan beslutande myndighet tagit upp och beslutat avseende byggsanktionsavgift. Vidare fick bostadsrättsföreningen först beskedet att byggsanktionsavgift skulle tas ut med ca 11 200 kr men därefter kom de nu aktuella besluten. Det kan inte vara ett acceptabelt förfaringssätt. Det bör även beaktas att ansvaret för projektet hade förts över till en pålitlig och kunnig aktör. Nämnden gav vidare felaktigt HSB Konsult tillfälle att yttra sig inför besluten om byggsanktionsavgift istället för bostadsrättsföreningen. Nämnden har dessutom gett en tidigare uppdragsgivare som inte längre var aktuell möjlighet att yttra sig. Nämnden har således förfarit felaktigt i dessa delar.
En ändring av en byggnad som innebär att konstruktionen av byggnadens bärande delar berörs ska anmälas till byggnadsnämnden och får inte påbörjas innan startbesked har meddelats i enlighet med 10 kap. 3 § plan- och bygglagen (2010:900), PBL. Det är ostridigt i målet att 141 balkongplattor på de tre flerbostadshusen har bilats bort och att nya plattor gjutits. Åtgärden får anses ha berört den bärande konstruktionen. Vidare är det ostridigt att en anmälan inte gjorts och startbesked inte meddelats innan åtgärden påbörjades. Då en överträdelse således har skett ska nämnden enligt 11 kap. 51 § PBL ta ut byggsanktionsavgift om också övriga förutsättningar enligt 11 kap. PBL är uppfyllda.
I enlighet med 11 kap. 57 § PBL har nämnden en valfrihet när det gäller vem eller vilka av de i bestämmelsen uppräknade adressaterna som ska påföras en bygg-sanktionsavgift. En utgångspunkt är dock att talan i första hand ska riktas mot den som har haft vinning av överträdelsen (jfr prop. 1975/76:164 s. 280 f.). Mot bakgrund av detta finner Mark- och miljööverdomstolen att nämnden har haft möjlighet att rikta byggsanktionsavgiften mot bostadsrättsföreningen i egenskap av fastighetsägare.
Mark- och miljööverdomstolen finner vidare att utredningen i målet ger stöd för att bostadsrättsföreningen, innan nämnden fattat beslut om byggsanktionsavgift, har getts tillfälle att yttra sig över nämndens tjänsteutlåtanden i enlighet med 11 kap. 58 § PBL. Det har då särskilt beaktats att det av såväl nämndens ärendedata som e-postmeddelande framgår att tjänsteutlåtandena har skickats till den i anmälan uppgivna e-postadressen till bostadsrättsföreningen för yttrande. Förutsättningarna för att ta ut byggsanktionsavgift av bostadsrättsföreningen är därför uppfyllda.
Frågorna som Mark- och miljööverdomstolen därefter har att ta ställning till är hur byggsanktionsavgifterna ska beräknas och om skäl finns att sätta ned eller jämka dessa avgifter.
I målet framgår inte annat än att renoveringen av balkongerna, även om arbetet tagit cirka två år, har utförts i en sammanhängande tidsperiod i ett projekt (jfr MÖD 2015:13). Mot bakgrund av detta, samt med beaktande av utformningen av 9 kap. 11 § PBF, delar Mark- och miljööverdomstolen mark- och miljödomstolens bedömning att åtgärderna på var och en av flerbostadshusen får ses som en ändring. Med denna utgångspunkt har mark- och miljödomstolen beräknat byggsanktionsavgifterna korrekt.
Bostadsrättsföreningen har för egen del yrkat att byggsanktionsavgiften ska sättas ned eller jämkas. Eftersom bostadsrättsföreningen inte har överklagat mark- och miljödomstolens avgörande är utgångspunkten att prövningen i Mark- och miljööverdomstolen begränsas av nämndens yrkande här. Av 27 § lagen (1996:242) om domstolsärenden, ÄL, framgår emellertid att domstolen får besluta till det bättre för en enskild part om det finns särskilda skäl och det kan ske utan nackdel för motstående enskilt intresse (reformatio in melius). Denna möjlighet är avsedd som en garanti för den enskildes rättsskydd och vad som åsyftas är fall då rätten finner det uppenbart att den enskilde blivit för strängt bedömd i den underliggande instansen. Mark- och miljööverdomstolen delar dock mark- och miljödomstolens bedömning att det inte finns grund för nedsättning eller jämkning i förevarande fall. Det föreligger således inte särskilda skäl att med stöd av 27 § ÄL besluta till det bättre för bostadsrättsföreningen.
Sammanfattningsvis ska mark- och miljödomstolens avgörande stå fast och nämndens överklagande avslås.
Det får anses vara av vikt för ledning av rättstillämpningen att målet prövas av Högsta domstolen. Mark- och miljööverdomstolen tillåter därför med stöd av 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar att domen överklagas
I avgörandet har deltagit hovrättsråden Stevenson, Hanson, referent, och Rowland samt tekniska rådet Kennedy.
Föredragande har varit Oneill.
Ombud: Advokaten E.L.W.
ÖVERKLAGAT BESLUTLänsstyrelsen i Stockholms läns beslut den 26 juli 2019 i ärendena nr 4034-11686-2019, 4034-30410-2019 och 4034-30412-2019, se bilaga 1
Mark- och miljödomstolen avslår överklagandena.
Stadsbyggnadsnämnden i Stockholms kommun (nämnden) beslutade den 31 januari 2019 att påföra Bostadsrättsföreningen Vidfamne (bostadsrättsföreningen) byggsanktionsavgifter om 488 250 kr, 418 500 kr respektive 732 375 kr då föreningen utan anmälan och startbesked påverkat den bärande konstruktionen på ett stort antal balkonger inom de i målet aktuella fastigheterna. Länsstyrelsen i Stockholms län (länsstyrelsen) ändrade beslutet på så sätt att byggsanktionsavgifterna sattes ned till 66 378 kr, 57 311 kr respektive 98 115 kr.
Såväl bostadsrättsföreningen som nämnden har överklagat länsstyrelsens beslut.
YRKANDEN M.M.Bostadsrättföreningen har i första hand yrkat att mark- och miljödomstolen ska upphäva besluten om byggsanktionsavgift och i andra hand att domstolen ska sätta ned/jämka påförda byggsanktionsavgifter till noll kronor. I tredje hand har bostadsrättsföreningen yrkat att byggsanktionsavgifterna ska bestämmas till 11 625 kr.
Nämnden har yrkat att mark- och miljödomstolen med ändring av länsstyrelsens beslut ska fastställa de av nämnden beslutade byggsanktionsavgifterna.
Bostadsrättsföreningen har bestritt av nämnden yrkade ändringar.
Bostadsrättsföreningen har till utveckling av sin talan anfört bl.a. följande. Under 2015 initierades och påbörjades en omfattande underhållsrenovering avseende bostadsrättsföreningens tre fastigheter. För handhavande av projektets genomförande, såväl projektledning som ansvaret för att erforderliga tillstånd inhämtades och att korrekta åtgärder mot myndigheterna genomfördes, anlitades HSB Konsult. Under projektets genomförande uppdagades att de befintliga balkongplattorna var i avsevärt sämre skick än vad man först bedömt. Som en nödvändig underhållsåtgärd bilade man därför bort de gamla balkongplattorna och ersatte dessa med nygjutna i exakt samma storlek och utförande som de gamla.
Någon ändring i balkongplattornas storlek och utförande gjordes inte. Inte heller gjordes någon ändring i byggnadernas fasadutseende.
Under projektets genomförande uppdagades det att bygganmälan borde ha gjorts avseende dessa åtgärder och att specifikt startbesked skulle ha inhämtats innan åtgärderna påbörjades. Kontakt togs därvid omgående med kommunen. I samråd med kommunen gjordes bygganmälan retroaktivt, varefter startbesked lämnades i efterhand. Detta bör vara att jämställa med att åtgärda/vidta rättelse av olovligt genomförda åtgärder innan beslutande myndighet har tagit upp och beslutat om byggsanktionsavgift. Att rent faktiskt vidta rättelse genom att bila bort de nya balkongplattorna och försöka sätta tillbaka de gamla har inte varit faktiskt möjligt att genomföra. Den enda rättelse som kunnat göras är således att så snart hanteringsbristen uppdagades vidta erforderliga åtgärder för att läka förseelsen.
Byggsanktionsavgift ska därmed inte tas ut eller åtminstone jämkas. Ett annatförhållningssätt till tillämpliga regler skulle med hänsyn till omständigheterna i de föreliggande ärendena vara oskäligt.
Nämndens beslut i ärendena har utgått från tillämpning av fel regel och därmed också fel beräkningsmodell för beräkning av byggsanktionsavgifternas storlek. Beräkningarna har gjorts med utgångspunkt i en fasadändring och utifrån en utökning av balkongplattorna, vilket inte skett. Redan det förhållandet att beslutet fattats med utgångspunkt i felaktiga förutsättningar medför att beslutet ska upphävas eller ändras till förmån för bostadsrättsföreningen.
Den regel som är tillämplig är 9 kap. 11 § plan- och byggförordningen, PBF. Det saknas därför stöd att beräkna en eventuell byggsanktionsavgift utifrån varje enskild balkong. Beräkning av avgiften ska istället rimligen göras en gång för förseelsen som sådan, eller möjligen som tre separata förseelser, en för vardera fastigheten. Med ett sådant beräkningssätt torde byggsanktionsavgiften uppgå till ett belopp om ca 0,25 x 46 500 kr = 11 625 kr. Detta belopp stämmer väl överens med den uppgift som lämnats att kommunens handläggare i samband med rättelse av förseelsen, nämligen att byggsanktionsavgift skulle komma att påföras med cirka 11 200 kr.
Detta besked ger stöd för att det överklagade beslutet är felaktigt vad gäller avgiftsberäkningen. Det utgör också sådan myndighetsutövning gentemot enskild som en enskild ska ha rätt att förlita sig på. Det kan därför inte vara rimligt att ta ut byggsanktionsavgift med ett högre belopp än detta.
Genom att bostadsrättsföreningen anlitat HSB Konsult för projektledningen på sätt angetts ovan har vidare bostadsrättsföreningen gjort vad man kunnat för att i förväg vidta åtgärder för att undvika sådan förseelse som medfört påförandet av byggsanktionsavgift. På grund av att aktuellt ansvar överförts på annan pålitlig och kunnig aktör har bostadsrättsföreningen inte kunnat förutse eller påverka den aktuella förseelsen. Även detta medför att någon byggsanktionsavgift inte ska påföras eller att sådan avgift i vart fall måste jämkas kraftigt.
Bostadsrättsföreningen har vidare inte getts formellt tillfälle till yttrande före det att beslut fattades i avgiftsfrågan. Detta utgör en sådan formell brist i hanteringen hos handläggande myndighet som medför att besluten ska upphävas eller ändras.
Oavsett hur avgifterna beräknats står byggsanktionsavgifternas storlek inte iproportion till förseelsen som sådan. Det rör sig om en mindre administrativförseelse under ett stort och långvarigt renoverings- och underhållsprojekt av flerbostadshus, som bostadsrättsföreningen själv har vidtagit konkreta ochomfattande åtgärder för att läka direkt då den uppdagades. Förseelsen har inte skett uppsåtligen och knappast ens av oaktsamhet. Vidtagna åtgärder har också varit tekniskt motiverade av underhållsbehov. Förutsättningar föreligger därmed att inte påföra några byggsanktionsavgifter. Om avgift ändå ska påföras ska avgifterna med hänsyn till omständigheterna jämkas till i första hand noll kronor eller annars ett lägre belopp.
Nämnden har till utveckling av sin talan anfört bl.a. följande. Nämnden vidhåller sin bedömning att varje enskild balkong som påverkar bärande konstruktion är att se som en olovlig överträdelse, då det krävs bygglov för yttre ändring för varje enskild balkong (även om flera balkonger behandlas inom samma beslutshandling). Det är inte förenligt med PBF, som i sin helhet är utformad efter att en överträdelse har skett, att se arbete på ett stort antal balkonger som en enda åtgärd. Byggsanktions-avgift ska därmed tas ut för varje olovlig åtgärd som har utförts, nämligen 42 olovliga åtgärder som berör de bärande delarna på fastigheten XX, 36 olovliga åtgärder som berör de bärande delarna på fastigheten YY och 63 olovliga åtgärder som berör de bärande delarna på fastigheten ZZ.
Byggsanktionsavgift för att ha påbörjat en rivning och omgjutning och därmed påverkan på bärande konstruktion utan anmälan och utan startbesked bestäms i 9 kap. 11 § 3 p. PBF. Byggsanktionsavgiften för en sådan olovlig åtgärd är för ett flerbostadshus 0,25 prisbasbelopp med ett tillägg av 0,0125 prisbasbelopp per kvadratmeter av den sanktionsarea som berörs av ändringen. Då varje enskild balkong är en fristående olovlig åtgärd beräknas sanktionsarean per balkong, vilket blir 2,6 kvm–15 kvm = 0 enligt 1 kap. 7 § PBF. Beräkningsformeln är således 0,25 x 46 500 kr x (0,0125 x PBB x 0 kvm) = 11 625 kr. Eftersom byggsanktions-avgiften gäller 42, 36 respektive 63 olovliga åtgärder blir summan av överträdelserna (11 625 x 42) = 488 250 kr för XX, (11 625 x 36) = 418 500 kr för YY respektive (11 625 x 63) = 732 375 kr för ZZ. Nämndens beslut ska därför fastställas
DOMSKÄLI målet är ostridigt att de befintliga balkongplattorna bilats bort och att nya gjutits på i målen aktuella balkonger utan att åtgärden först anmälts till nämnden och utan att startbesked erhållits. Vad mark- och miljödomstolen har att bedöma är hur byggsanktionsavgifterna ska beräknas och om skäl finns att sätta ned eller jämka dessa avgifter.
Vad gäller frågan om beräkningen av byggsanktionsavgift ska utgå från synsättet att åtgärderna på varje enskild balkong är att se som en överträdelse eller från synsättet att åtgärderna på envar av byggnaderna utgör en överträdelse gör mark- och miljödomstolen följande bedömning.
Tillämplig bestämmelse är i aktuellt fall 9 kap. 11 § plan- och byggförordningen (2011:338). I denna bestämmelse stadgas att det vid en ändring som berör de bärande delarna av byggnaden för ett flerbostadshus ska utgå byggsanktionsavgift med 0,25 prisbasbelopp med ett tillägg av 0,0125 prisbasbelopp per kvadratmeter av den sanktionsarea som berörs av ändringen. Det finns således inte angivet i bestämmelsen att en sanktionsavgift ska tas ut för varje enskild balkong.
I aktuellt fall har den olovliga åtgärden avsett underhållsarbete vid samma tidpunkt av samtliga balkonger på de aktuella flerbostadshusen. Mot bakgrund härav, och med en försiktig tolkning av tillämpliga bestämmelser, delar domstolen länsstyrelsens bedömning. Åtgärderna på var och en av fastigheterna får således ses som en ändring av byggnaderna. Byggsanktionsavgifterna ska därmed beräknas på det sätt som länsstyrelsen gjort.
Även ifråga om möjligheterna till nedsättning eller jämkning av byggsanktions-avgifterna delar domstolen länsstyrelsens bedömning. Det finns således inte något utrymme för nedsättning eller jämkning i aktuella fall. Vad bostadsrättsföreningen har framfört hos domstolen ger inte anledning till någon annan bedömning.
Sammanfattningsvis ska länsstyrelsens beslut således stå fast. Såväl bostadsrättsföreningens som nämndens överklagande ska därmed avslås.
HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga 2 (MMD-02)Överklagande senast den 27 december 2019. Prövningstillstånd krävs.
_______________I domstolens avgörande har deltagit chefsrådmannen Pace, ordförande, och tekniska rådet Johnson.