En miljöorganisation med relativt få medlemmar har haft överklaganderätt enligt miljöbalken eftersom den på annat sätt än genom medlemsantalet visat att verksamheten har allmänhetens stöd.
Nacka tingsrätt, mark- och miljödomstolen
Transtrands jordägande socknemän för besparingsskog ansökte vid Nacka tingsrätt, mark- och miljödomstolen, om tillstånd dels till upprustning av Duran kraftverk, dels till biotopförbättrande åtgärder/restaureringsarbeten i Fulan i Malung-Sälens kommun.
Ett antal myndigheter och organisationer, bl.a. Kommittén Rädda Västerdalälven, yttrade sig.
Mark- och miljödomstolen (rådmannen Pena, tekniska rådet Parks samt de tekniska ledamöterna Fisher och Wilkinson) meddelade dom den 28 november 2017.
På anförda skäl bedömde domstolen att det inte fanns förutsättningar att tillämpa undantaget i 4 kap. 6 § tredje stycket MB och avslog Transtrands Besparingsskogs ansökan i den del den gällde ombyggnad av Duran kraftverk. Domstolen biföll ansökningen i den del den gällde biotopförbättrande åtgärder.
Svea hovrätt, Mark- och miljööverdomstolen
Transtrands Besparingsskog överklagade i Mark- och miljööverdomstolen och yrkade i första hand att domen skulle upphävas och målet återförvisas till mark- och miljödomstolen för förnyad handläggning, bl.a. på den grunden att domstolen hade gått utanför Transtrands Be­sparingsskogs yrkande. I andra hand yrkade Transtrands Besparingsskog bifall till sin talan vid mark- och miljödomstolen.
Ett antal motparter, bl.a. Kommittén Rädda Västerdalälven, yttrade sig.
Mark- och miljööverdomstolen (hovrättsrådet Gutierrez, referent, tekniska rådet Fowler och hovrättsrådet Richardson) meddelade dom den 30 september 2019.
Domstolen ansåg sammanfattningsvis att den sökta verksamheten f ick anses medföra endast obetydlig miljöpåverkan och att det därför inte fanns skäl att avslå ansökningen på grund av 4 kap. 6 § MB. Mark- och miljödomstolens dom undanröjdes och målet återförvisades till mark- och miljödomstolen för fortsatt handläggning.
Hovrättsrådet Moyer var skiljaktig i frågan om undantag från utbyggnadsförbudet enligt 4 kap. 6 § MB kunde medges. Hon ansåg, vid en samlad bedömning, att syftet med utbyggnadsförbudet skulle förfelas om undantag medgavs och anslöt sig till mark- och miljödomstolens slutsats att ansökningen i denna del skulle avslås med hänsyn till utbyggnadsförbudet i 4 kap. 6 § MB.
Högsta domstolen
Mark- och miljööverdomstolens dom överklagades av bl.a. Kommittén Rädda Västerdalälven, som yrkade att HD skulle fastställa mark- och miljödomstolens domslut.
Efter föredragning för tre ledamöter hänsköts frågan om Kommittén Rädda Västerdalälven hade klagorätt till föredragning för fem ledamöter.
Föredraganden, justitiesekreteraren Maldonado, föreslog i betänkande att HD skulle meddela följande beslut.
SKÄL
Bakgrund
1. Transtrands Besparingsskog ansökte om tillstånd enligt miljöbalken till att utföra vissa åtgärder vid det tidigare vattenkraftverket Fernandez i Fulan. Enligt ansökan skulle bl.a. en kraftstation anläggas och biotopförbättrande åtgärder utföras i vattendraget.
2. Mark- och miljödomstolen gav Transtrands Besparingsskog tillstånd till att utföra biotopförbättrande åtgärder men avslog ansökan i övrigt. Enligt domstolen fanns det inte förutsättningar att bevilja tillstånd till att anlägga kraftstationen m.m. med hänsyn till bestämmelserna i 4 kap. 6 § MB om förbud mot utbyggnad av vattenkraft i vattendraget.
3. Mark- och miljööverdomstolen har undanröjt mark- och miljödomstolens dom och återförvisat målet dit för fortsatt handläggning. Mark- och miljööverdomstolen har bedömt att det inte f inns skäl att avslå ansökan på grund av bestämmelserna i 4 kap. 6 § och att målet bör återförvisas till mark-och miljödomstolen för prövning av om det i övrigt f inns förutsättningar att bevilja tillstånd i enlighet med ansökan.
4. Mark- och miljööverdomstolens dom har överklagats av bl.a. Kommittén Rädda Västerdalälven. Fråga har uppkommit om Kommittén Rädda Västerdalälven är en sådan miljöorganisation som avses i 16 kap. 13 § MB och har rätt att överklaga Mark- och miljööverdomstolens dom.
Rättsliga utgångspunkter
5. Av 16 kap. 12 § MB följer att domar och beslut enligt balken får överklagas av – såvitt nu är av intresse – den som domen eller beslutet angår, om avgörandet har gått honom eller henne emot.
6. I 16 kap. 13 §, i dess lydelse före den 1 januari 2019, f inns bestämmelser om att miljöorganisationer har rätt att överklaga domar och vissa beslut enligt balken. Klagorätt enligt paragrafen tillkommer ideella föreningar och andra juridiska personer som har till huvudsakligt ändamål att tillvarata naturskydds- och miljöskyddsintressen och som inte är vinstdrivande. Som ytterligare förutsättningar anges att miljöorganisationen har bedrivit verksamhet i Sverige under minst tre år och har minst 100 medlemmar eller på annat sätt visar att verksamheten har allmänhetens stöd.
7. Bestämmelserna har utformats med ledning av Århuskonventionen (Konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor, Århus den 25 juni 1998. Se SÖ 2005:28). Ett övergripande syfte med Århuskonventionen är att allmänheten ska ges en rätt att delta i beslutsprocesser som har inverkan på miljön (se artikel 1 och preambeln till konventionen).
8. Krav på tillgång till rättslig prövning f inns i artikel 9. Enligt artikel 9.2 är konventionens parter skyldiga att se till att den berörda allmänhet som har ett tillräckligt intresse eller som hävdar att en rättighet kränks, när detta utgör en förutsättning enligt en parts förvaltningsprocessrättsliga lagstiftning, har rätt att få den materiella och formella giltigheten av ett beslut prövad av domstol eller annat oberoende organ. Miljöorganisationer, som uppfyller eventuella krav i nationell rätt, ska anses ha ett sådant tillräckligt intresse (se artikel 2.5).
9. Enligt artikel 9.3 ska varje part också se till att den allmänhet som uppfyller eventuella kriterier i nationell rätt ska ha möjlighet att få handlingar och underlåtenheter som strider mot den nationella miljölagstiftningen prövade av domstol eller i administrativ ordning.
10. Även EU är part till Århuskonventionen. Konventionen är genomförd i EU:s rättsordning bl.a. på så sätt att det f inns bestämmelser om tillgång till rättslig prövning motsvarande de i artikel 9.2 Århuskonventionen i sekundärrättsliga instrument, däribland det s.k. MKB-direktivet (Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt).
11. I rättsfallet NJA 2012 s. 921 tog HD ställning till hur bestämmelserna om klagorätt för miljöorganisationer i 16 kap. 13 § MB skulle tillämpas i ett mål som gällde tillstånd till vindkraftverk m.m.
12. HD konstaterade i rättsfallet att bestämmelserna om rättslig prövning i MKB-direktivet och motsvarande bestämmelser i Århuskonventionen innebär att när det gäller miljöorganisationers rätt att överklaga kan det behöva göras nyanserade bedömningar, som endast i begränsad utsträckning lämnar utrymme för fasta och absoluta krav på exempelvis verksamhetstid och medlemsantal som kan upprätthållas i alla situationer (se p. 13). Tillämpningen av 16 kap. 13 § ska därför ske mot bakgrund av syftet att ge organisationerna en omfattande och lättillgänglig möjlighet att överklaga. Bedömningen ska vara generös (se p. 14).
13. HD uttalade därefter att om en miljöorganisation svarar mot de uppställda kriterierna i 16 kap. 13 § har den rätt att överklaga. Om den däremot inte svarar mot kriterierna får det göras en bedömning av samtliga omständigheter i det enskilda fallet. Kriterierna får aldrig ses isolerade från det bakomliggande syftet, nämligen att fastställa om organisationen är verksam på ett sådant sätt att den kan anses representera allmänheten, närmast för att bevaka naturskydds- eller miljöskyddsintressen. Kriterierna ska ses som hållpunkter för bedömningen och inte som krav av självständig betydelse som i sig kan utesluta en rätt att överklaga.
14. I rättsfallet var MKB-direktivet tillämpligt på den verksamhet som tillståndet avsåg. Det saknas skäl att tillämpa bestämmelserna i 16 kap. 13 § annorlunda för det fall MKB-direktivet inte är tillämpligt men avgörandet omfattas av artikel 9.2 eller 9.3 Århuskonventionen ( jfr Kommissionens tillkännagivande om tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor av den 28 april 2017, C(2017) 2616 f inal p. 105–107 och ”Bygglovet i Svartrå” NJA 2020 s. 190 p. 28). Det innebär att bedömningen av om en förening eller annan juridisk person är en sådan miljöorganisation som avses i paragrafen i princip alltid ska ske utifrån samma utgångspunkt (se p. 13).
Bedömningen i detta fall
15. Av handlingarna framgår att Kommittén Rädda Västerdalälven är en ideell förening som bildades 1968. Föreningens ändamål är enligt stadgarna att på alla sätt främja bevarandet av Västerdalälven och dess käll- och biflöden. Föreningen uppfyller därmed kriterierna i 16 kap. 13 § MB första stycket 1–3.
16. Det framgår inte av utredningen hur många medlemmar föreningen har. Av stadgarna framgår att föreningen hade tio medlemmar när den bildades. Enligt ett föreningsstämmoprotokoll deltog fem medlemmar på 2019 års stämma. Uppgifterna tyder på att antalet medlemmar är betydligt lägre än vad som följer av medlemskriteriet i 16 kap. 13 §. Det f inns inte heller något i övrigt som antyder att det f inns en bredare lokal uppslutning kring föreningen och dess verksamhet.
17. Föreningen har angående dess verksamhet angett att den allt sedan den bildades varit engagerad i miljön kring berörda vattendrag genom att ge in skrivelser, yttranden och att den agerat på såväl lokal, regional som central nivå i demokratiska processer. Föreningen har bl.a. varit engagerad i lagstiftningsprocesser som har lett till införande av förbud mot utbyggnad av vattenkraft i berörda vattendrag.
18. Att föreningen under en mycket lång tid i enlighet med dess ändamål arbetat med bevarandet av miljön i berörda vattendrag medför att den får anses representera allmänheten för att bevaka allmänna naturskydds- och miljöskyddsintressen. Föreningen är således en sådan miljöorganisation som avses i 16 kap. 13 § och har rätt att överklaga Mark- och miljööverdomstolens dom.
HD:S AVGÖRANDE
HD förklarar att Kommittén Rädda Västerdalälven har rätt att överklaga Mark- och miljööverdomstolens dom och förordnar att målet ska överlämnas till avdelning för tillståndsprövning.
HD ( justitieråden Norris, Barry, Wilson, referent, Mendez och Hernandez) meddelade den 28 oktober 2020 följande beslut.
SKÄL
Bakgrund
1. Norr om Sälen ligger i älven Fulan det tidigare vattenkraftverket Fernandez. Transtrands jordägande socknemän för besparingsskog har ansökt om tillstånd enligt miljöbalken att rusta upp kraftstationen där och utföra vissa biotopförbättrande åtgärder.
2. Mark- och miljödomstolen gav Transtrands tillstånd att utföra biotopförbättrande åtgärder men avslog ansökningen i övrigt. Enligt domstolen f inns det inte förutsättningar att bevilja tillstånd för kraftstationen med hänsyn till förbudet mot utbyggnad av vattenkraft i älven. Mark- och miljööverdomstolen har funnit att det saknas skäl att avslå ansökningen på den grunden och återförvisat målet till mark- och miljödomstolen.
3. Mark- och miljööverdomstolens dom har överklagats av bl.a. miljöorganisationen Kommittén Rädda Västerdalälven. I HD har frågan uppkommit om kommittén har rätt att överklaga domen.
Miljöorganisationers rätt att överklaga
4. I 16 kap. 13 § MB f inns en särskild reglering av vilken rätt miljöorganisationer har att överklaga avgöranden enligt balken. I paragrafen anges ett antal kriterier för när den rätten föreligger. Regleringen har sin bakgrund i den s.k. Århuskonventionen .
5. Kriterierna i 16 kap. 13 § är hållpunkter för bedömningen och inte krav av självständig betydelse som i sig kan utesluta en rätt att överklaga. I ett enskilt fall kan bedömningen därför bli att en organisation har överklaganderätt även om den inte fullt ut uppfyller kriterierna i den paragrafen ( jfr ”Taggen Vindpark” NJA 2012 s. 921). Vidare kan en miljöorganisation under vissa förutsättningar ha rätt att överklaga ett avgörande med tillämpning av den allmänna regeln om överklaganderätt, i en situation där avgörandet kan anses angå organisationen trots att den inte är sakägare i traditionell mening ( jfr 16 kap. 12 § första stycket 1 och i fråga om plan- och bygglagen bl.a. ”Bygglovet i Svartrå” NJA 2020 s. 190).
6. Prövningen av en miljöorganisations överklaganderätt enligt miljöbalken ska i första hand göras utifrån den särskilda reglering som f inns i 16 kap. 13 §.
7. Enligt paragrafen tillkommer överklaganderätt ideella föreningar och andra juridiska personer som har till huvudsakligt ändamål att ta tillvara naturskydds- och miljöskyddsintressen och som inte är vinstdrivande. Som ytterligare förutsättningar föreskrivs att miljöorganisationen ska ha bedrivit verksamhet i Sverige under minst tre år och att den ska ha minst 100 medlemmar eller på något annat sätt visa att verksamheten har allmänhetens stöd.
8. Såvitt framgått har Kommittén Rädda Västerdalälven betydligt färre än 100 medlemmar. Frågan är då vad som närmare ligger i kriteriet att organisationen på annat sätt ska visa att verksamheten har allmänhetens stöd.
Kriteriet ”allmänhetens stöd”
9. En bärande tanke bakom 16 kap. 13 § MB är att inte bara myndigheter utan också miljöorganisationer ska företräda de allmänna miljöskydds- och naturskyddsintressena. I förarbetena framhålls att allmänhetens engagemang i miljöfrågor kommer till uttryck genom miljöorganisationer och att det är viktigt att detta engagemang tas tillvara genom en överklaganderätt. De allmänna intressena av skydd för miljö och natur ska på så sätt kunna bevakas också av miljöorganisationer. Med regleringen vill man åstadkomma en rimlig avvägning mellan verksamhetsutövarnas intresse av effektiva processer och allmänhetens intresse av miljödemokrati i form av delaktighet och rättslig prövning. Särskilt värdet av det lokala engagemanget lyfts fram i förarbetena. ( Jfr prop. 2009/10:184 s. 63 f. och 76.)
10. Som har framgått är kriteriet i 16 kap. 13 § uppfyllt om organisationen har minst 100 medlemmar. Miljöorganisationens överklaganderätt hänger emellertid inte enbart på antalet medlemmar utan den avgörande omständigheten är att organisationens verksamhet har allmänhetens stöd. Begreppet ”allmänhetens stöd” är i och för sig inte helt tydligt. Utifrån regleringens grundläggande syfte kan det dock sägas närmast innebära att organisationen ska företräda ett förhållandevis utbrett engagemang i miljöskyddsfrågor i det omgivande samhället. Organisationen får inte bara kanalisera vad som kan vara enskilda intressen av skilda slag. Som exempel på allmänhetens stöd nämns i förarbetena god lokal förankring och en mycket omfattande verksamhet. Ytterligare omständigheter som tyder på ett stöd hos allmänheten är enligt förarbetena att organisationen har ett stort antal bidragsgivare eller stödmedlemmar.
11. Det förhållandet att en organisation har många medlemmar är – även om antalet inte når upp till 100 – något som med styrka kan tala för att allmänheten stödjer verksamheten. Samtidigt kan omständigheterna vara sådana att också en organisation med bara ett ganska litet antal medlemmar kan anses ha stöd från allmänheten för sin verksamhet. Det kan vara fallet inte minst för lokala föreningar, där förankringen på orten i praktiken kan uttryckas på annat sätt än genom formellt medlemskap i organisationen.
12. I kravet på allmänhetens stöd måste anses ligga att organisationens anknytning till allmänheten ska vara tydlig och stabil. Vid bedömningen av om en organisation har ett tillräckligt stöd från allmänheten får hänsyn tas till arten och omfattningen av den bedrivna verksamheten, t.ex. i vilken utsträckning organisationen har kontakt med myndigheter i miljöskyddande frågor, hur omfattande de utåtriktade aktiviteterna är och vilket kontinuerligt stöd som organisationen på olika sätt får av allmänheten. Graden av lokal förankring kan många gånger ha särskild betydelse, dvs. vilken anknytning i övrigt som organisationen har till det omgivande samhället.
13. Det är organisationens miljöskyddande verksamhet som sådan som på detta sätt ska ha allmänhetens stöd, inte organisationens ställningstagande i just den aktuella frågan. Det är alltså inte tillräckligt att organisationen visar att den har stöd från allmänheten för sitt överklagande i ett enskilt fall ( jfr ”Taggen Vindpark” p. 18). Att organisationen har bildats uteslutande i syfte att driva en viss uppkommen fråga, t.ex. i ett visst exploateringsprojekt, kan beroende på omständigheterna föranleda tvekan om den bevakar det allmänna miljöskyddet på det sätt som en överklaganderätt förutsätter.
14. Ju längre tid en organisation har varit verksam, desto lättare kan det vara att komma fram till att den har ett tillräckligt tydligt och stabilt stöd från allmänheten för sin verksamhet. Organisationens kunskap och erfarenhet kan då också vara av värde för prövningen av den aktuella saken. Den omständigheten att en organisation bara är några år gammal kan omvänt tala emot att verksamheten har allmänhetens stöd, särskilt om medlemsantalet inte är så högt.
15. Av lagtexten framgår att det är organisationen som ska visa att den har allmänhetens stöd. Det går naturligtvis inte att ställa alltför höga krav i detta avseende. Men organisationen måste vid behov redovisa konkreta omständigheter som kan läggas till grund för en bedömning av vilket stöd från allmänheten som den har för sin verksamhet.
16. Det grundläggande syftet med 16 kap. 13 § är att ge organisationerna en omfattande och lättillgänglig möjlighet att överklaga. Bedömningen av frågan, om en viss organisation har allmänhetens stöd, ska därför vara generös ( jfr ”Taggen Vindpark” p. 14). En samlad bedömning av organisationen och dess verksamhet och stöd ska göras med den utgångspunkten.
Bedömningen i detta fall
17. Kommittén Rädda Västerdalälven är en ideell förening som bildades 1968. Vid bildandet bestod kommittén av ledamöter som representerade Malung, Vansbro och Gagnef. Bildandet var enligt kommittén en reaktion mot anläggandet av ett vattenkraftverk i Västerdalälven. Enligt stadgarna har kommittén till ändamål att på alla sätt främja bevarandet av Västerdalälven och dess käll- och biflöden. Kommittén ingår i Älvräddarnas Samorganisation.
18. Av stadgarna framgår att kommittén hade tio medlemmar när den bildades. Det är oklart hur många medlemmar kommittén har nu. Enligt ett stämmoprotokoll deltog bara fem medlemmar på 2019 års stämma.
19. I målet har kommittén redovisat hur den sedan 1968 har varit engagerad i miljöfrågor rörande Västerdalälven. De uppgifter som kommittén har lämnat får anses vara tillräckligt konkreta för att läggas till grund för bedömningen.
20. Det f inns inget som tyder på att kommittén skulle ge uttryck bara för några enskilda intressen. I och för sig är det osäkert hur bred uppslutning det egentligen f inns kring kommittén och dess verksamhet. Men den lokala förankringen måste ändå sägas vara tillräckligt tydlig och i varje fall klart stabil. Av allt att döma har verksamheten pågått kontinuerligt på orten under mer än 50 år, om än i varierande omfattning.
21. Av redovisningen framgår att kommittén under åren har gett in en rad skrivelser och yttranden i miljöskyddsfrågor och att den på flera sätt har varit verksam på lokal, regional och central nivå i de demokratiska processerna. Kommittén var bl.a. starkt engagerad i samband med det lagstiftningsarbete som ledde fram till förbudet mot vattenkraft i vattendraget och dess synpunkter redovisas i den propositionen. Det framgår också att länsstyrelsen har ansett att kommittén bör delta i samrådsförfarandet för det nu aktuella projektet i älven och att den på så sätt uppfattas som en miljöorganisation med god förankring. Redovisningen och vad som i övrigt kommit fram talar för att kommittén företräder ett förhållandevis utbrett engagemang på orten när det gäller bevakningen av de allmänna naturskydds- och miljöskyddsintressena.
22. Vid en samlad bedömning – och med särskilt beaktande av den långa tid som den varit lokalt verksam – får kommittén därmed anses ha visat att den har allmänhetens stöd för sin verksamhet.
23. Slutsatsen är alltså att kommittén är en sådan miljöorganisation som avses i 16 kap. 13 § MB och att den därför har rätt att överklaga Mark- och miljööverdomstolens dom.
24. Målet ska överlämnas för bedömning av om prövningstillstånd ska meddelas.
HD:S AVGÖRANDE
HD förklarar att Kommittén Rädda Västerdalälven har rätt att överklaga Mark- och miljööverdomstolens dom.