Ett landstings beslut att neka en vårdsökande magnetkameraundersökning har inte ansetts utgöra myndighetsutövning. Förutsättningar har därför inte förelegat att ålägga landstinget att betala skadestånd enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen.
Östersunds tingsrätts
Williams yrkade att tingsrätten skulle förplikta Jämtlands läns landsting (numera Region Jämtland Härjedalen; i domarna benämnt Landstinget) att till honom betala visst belopp jämte ränta och ersättning för rättegångskostnader. Till grund för yrkandet anförde han i huvudsak följande. Trots uppenbara och synbara problem med sitt högra knä blev han nekad remiss till ortopediavdelningen vid Östersunds sjukhus, magnetkameraundersökning och artroskopi. Distriktsläkaren pratade med ortopediavdelningen på sjukhuset och de kom fram till att han var slutbehandlad. För att bevisa att läkarna hade fel var han tvungen att själv bekosta en magnetkameraundersökning. På grund av detta har han orsakats kostnader. Efter att ha visat upp utlåtandet från magnetkameraundersökningen fick han en remiss till ortopediavdelningen på sjukhuset i Östersund där han sedermera fick en artroskopiundersökning och därefter en knäoperation. Eftersom han inte fick genomgå den nödvändiga magnetkameraundersökningen vid Östersunds sjukhus har Jämtlands läns landsting förorskat honom de kostander som uppstod i samband med magnetkameraundersökningen vid privatkliniken i Göteborg.
Landstinget bestred käromålet. Landstinget vitsordade B.G:s beskrivning av händelseförloppet men bestred att någon skadebringande händelse förelåg och anförde till grund för bestridandet följande. Det har inte begåtts något fel i vården. Landstinget har inte vållat den skada såsom B.G. gjort gällande. B.G:s kostnader för undersökning och uppehälle m.m. har uppkommit efter hans eget beslut och handlande.
Om tingsrätten skulle finna att en skadebringande händelse uppkommit så finns ingen grund för kravet i hälso- och sjukvårdslagen eftersom denna lag inte innehåller några bestämmelser om skadestånd. Inte heller föreligger skadeståndsskyldighet enligt allmänna skadeståndsrättsliga grunder. De kostnader som B.G. har gjort gällande ska betraktas som en ren förmögenhetsskada och de har inte uppkommit till följd av brott. Hälso- och sjukvård utgör inte myndighetsutövning. Det föreligger inget direkt orsakssamband mellan den påstått skadebringande händelsen och den uppkomna skadan.
För hälso- och sjukvårdsverksamhet gäller hälso- och sjukvårdslagen. Landsting är skyldiga att ge vård till patienter som tillhör landstingets ansvarsområde. Vården ges efter medicinsk bedömning av patienten utifrån vetenskap och beprövad erfarenhet. En patient har inte rätt att få den vård eller undersökning denne begär utan får den vård som hälsotillståndet kräver utifrån aktuell medicinsk bedömning. Det är behörig hälso- och sjukvårdspersonal som beslutar om vilka undersökningar som behöver göras och vilken vård som ska ges. Beslutet om att inte genomföra undersökningen enligt B.G:s begäran var medicinskt riktigt. Någon skadebringande händelse föreligger därför inte.
Parterna åberopade ingen bevisning i målet.
Tingsrätten (tingsfiskalen Powell) anförde i dom den 19 september 2013 bl.a. följande.
Tingsrätten konstaterar inledningsvis att B.G:s talan utgör en skadeståndstalan. Enligt 1 kap 1 § skadeståndslagen (1972:207) tillämpas i skadeståndslagen meddelade bestämmelser om inte annat är särskilt föreskrivet eller föranledes av avtal eller i övrigt av regler i avtalsförhållanden. Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) reglerar inte frågor om skadestånd. Det har inte gjorts gällande att parterna har något avtalsförhållande. Tingsrätten finner därför att skadeståndslagen ska tillämpas.
En ren förmögenhetsskada är enligt 1 kap. 2 § skadeståndslagen en ekonomisk skada som uppkommit utan samband med att någon lider person- eller sakskada. B.G. har gjort gällande att han till följd av att han känt sig tvingad att genomföra en magnetkameraundersökning utanför landstingets regi förorsakats kostnader för undersökningen samt kostnader för resa och uppehälle i samband med undersökningen. Den skada, om någon, som B.G. har lidit är därför enligt tingsrättens mening att anse som en ren förmögenhetsskada.
Enligt 3 kap. 2 § 2 p skadeståndslagen ska staten eller en kommun ersätta ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten eller kommunen svarar. Enligt 3 kap. 1 § andra stycket gäller denna bestämmelse även landsting. Tingsrätten måste därför pröva huruvida beslutet att inte ge B.G. en remiss till ortopediavdelningen, magnetkameraundersökning och artroskopi är att anses som myndighetsutövning.
Begreppet myndighetsutövning används inom flera rättsområden. Begreppet har inte nödvändigtvis samma betydelse inom de olika rättsområdena men de karakteristiska dragen för begreppen är desamma. Myndighetsutövning enligt skadeståndslagen kan sägas vara sådana beslut från det allmännas sida som är ett uttryck att utöva makt över medborgarna. Det omfattar t.ex. en domstol som dömer en person att betala böter, polisen som förbjuden den enskilde att företa vissa handlingar eller griper denne, eller skattemyndigheten som bestämmer hur den enskilde ska betala skatt. Det kan också röra sig om fall där den enskilde har anspråk på en förmån som endast det allmänna kan ge och där det allmänna intar en sorts monopolställning. Exempel på sådana beslut är beslut om bygglov och andra nödvändiga tillstånd, utfärdande av pass, registreringar som måste ske hos en myndighet och intagning av elever vid gymnasieskolor och universitet.
Beträffande begreppet myndighetsutövning inom hälso- och sjukvården kan det vara svårt att klargöra och avgränsa vilka åtgärder som faller inom begreppet. Vissa åtgärder, t.ex. inom den psykiatriska tvångsvården och inom smittskyddsområdet utgör mer uppenbara åtgärder som ryms inom begreppet myndighetsutövning.
Den typ av vård som B.G. har fått och den undersökning som han nekats ligger inom den dagliga vårdverksamheten på Östersunds sjukhus där vården bygger på frivillighet och samtycke. Den aktuella magnetkameraundersökningen kan erbjudas både av landsting och privat vårdgivare varför landstinget inte kan anses vara i en sådan monopolställning som har redogjorts för ovan. Vid en sammantagen bedömning finner tingsrätten att det beslut om att neka B.G. vård som landstinget fattat inte kan anses vara ett sådant uttryck att utöva makt över den enskilde att det faller under begreppet myndighetsutövning i 3 kap. 1 § andra stycket skadeståndslagen.
De kostnader som B.G. har haft utgör en ren förmögenhetsskada. Landstingets beslut att neka B.G. remiss till ortopediavdelningen vid Östersunds sjukhus, magnetkameraundersökning och artroskopi utgör inte ett led i landstingets myndighetsutövning. Landstinget kan således inte åläggas att betala skadestånd enligt 3 kap. 2 § p 1. Förutsättningar finns inte heller att bifalla käromålet på någon annan grund. Mot bakgrund av det anförda ska B.G:s talan lämnas utan bifall.
Tingsrätten ogillar käromålet.
B.G. överklagade tingsrättens dom och yrkade att hovrätten skulle bifalla hans talan.
Landstinget motsatte sig att tingsrättens dom ändrades.
Hovrätten (hovrättsråden Francis, Campbell, referent, och Butler) anförde i dom den 22 december 2015 bl.a. följande.
Parterna har i hovrätten åberopat samma grunder och i allt väsentligt samma omständigheter som vid tingsrätten.
B.G. har tillagt att den omständigheten att det finns privat vård inte fritar Landstinget från att ge honom den vård som hälso- och sjukvårdslagen föreskriver då det inte kan förutsättas att alla har råd med privat vård.
Landstinget har till förtydligande av de omständigheter som åberopas till stöd för att hälso- och sjukvård inte utgör myndighetsutövning och att det inte föreligger fel eller försummelse anfört i huvudsak följande. För att myndighetsutövning ska anses föreligga krävs att en myndighet har tagit ett beslut eller vidtagit en åtgärd som ytterst är ett uttryck för samhällets maktbefogenheter. Myndigheten ska även grunda sin befogenhet på en författning eller något beslut av riksdag eller regering. Ett landsting får sluta avtal med någon annan om att utföra de uppgifter som landstinget ansvarar för enligt hälso- och sjukvårdslagen. Uppgifter som innefattar myndighetsutövning får dock inte överlämnas till en juridisk person eller en enskild individ. Magnetkameraundersökning är en verksamhet som landsting har rätt att lägga ut på någon annan eftersom undersökningen inte innebär myndighetsutövning. Eftersom magnetkameraundersökningar kan erbjudas både av landsting och privat vårdgivare är inte Landstinget i en sådan monopolställning som kan innebära att det är fråga om myndighetsutövning. Vad gäller frågan om fel eller försummelse har Landstinget vid den medicinska bedömningen följt de nationella riktlinjerna.
Som tingsrätten funnit utgör B.G:s talan en skadeståndstalan och den skada B.G. gör gällande är en ren förmögenhetsskada. Enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen ska staten eller en kommun ersätta ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten eller kommunen svarar. Enligt 3 kap. 1 § andra stycket skadeståndslagen gäller denna bestämmelse även landsting. Frågan är därför om beslutet att inte bevilja B.G. en magnetkameraundersökning är att anses som myndighetsutövning.
Myndighetsutövning i skadeståndslagens mening kan, som tingsrätten anfört, sägas vara sådana beslut och åtgärder som är ett uttryck för samhällets rätt att utöva makt över medborgarna. Exempel på klara fall av myndighetsutövning är att en domstol dömer en person att betala ett penningbelopp eller att polisen förbjuder den enskilde att företa vissa handlingar eller griper denne. Det kan också röra sig om fall där den enskilde har anspråk på en förmån som bara det allmänna kan ge och där det allmänna därmed intar en sorts monopolställning, exempelvis beslut om bygglov eller andra nödvändiga tillstånd, utfärdande av pass och intagning av elever vid gymnasieskolor eller universitet. Även beslut som är ett led i offentlig kontrollverksamhet, t.ex. rörande byggnader, bilar eller livsmedel, utgör myndighetsutövning, om kontrollen är obligatorisk. Det gemensamma i alla dessa fall är den enskildes beroendeställning i förhållande till myndigheten. Myndigheten bestämmer över den enskildes rättigheter eller skyldigheter eller ingriper med faktiska åtgärder i hans eller hennes förhållanden utan att han eller hon har rätt att motsätta sig dem. Som myndighetsutövning räknas emellertid i allmänhet inte rådgivning eller liknande serviceverksamhet från det allmännas sida (se proposition 1972:5 med förslag till skadeståndslag m.m., s. 498 ff och Joseph m.fl., Skadeståndslagen - En kommentar, femte upplagan, 2014, Ingram, kommentaren till 3 kap. 2 § skadeståndslagen).
I förarbeten till hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) anförs att rättsläget i viss mån är oklart när det gäller vilka uppgifter som är att betrakta som myndighetsutövning inom hälso- och sjukvården. Ibland är det uppenbart att vissa åtgärder innefattar myndighetsutövning, t.ex. inom den psykiatriska tvångsvården och inom smittskyddet, medan själva vårduppgifterna och de beslut som sker utifrån enbart medicinska indikationer inom hälso- och sjukvården i övrigt mera sällan torde vara att anse som myndighetsutövning (se propositionen 1992/93:43 Ökad konkurrens i kommunal verksamhet, s. 22).
I den juridiska litteraturen har det anförts att de flesta åtgärder inom sjukvården, vilka rent faktiskt inte innebär tvång mot den enskilde, inte kan anses som myndighetsutövning. Vägran att vårda eller beslut om begränsningar i en rätt till vård kan däremot betraktas som myndighetsutövning, om det är fråga om en monopolställning för det allmänna (jfr Joseph, Det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen, andra upplagan, 1996, s. 43-44). Det har även anförts i den juridiska litteraturen att det allmänna i fråga om sjukhusvård intar en viss faktisk monopolställning. Förvägras den enskilde med orätt intagning på ett sjukhus, liknar situationen påtagligt andra fall där han eller hon går miste om en social förmån, som enligt lag tillkommer honom eller henne. Däremot har det ansetts tveksamt om man kan åberopa 3 kap. 2 § skadeståndslagen vid vägran att ge öppen vård, något som också får betydelse främst då patienten lidit ren förmögenhetsskada. Vården kan visserligen betraktas som en social förmån för den enskilde, men dennes beroendeställning är ändå inte lika framträdande i detta fall. En parallell med reglerna om frivillig service kan synas mera närliggande (jfr Joseph, Skadestånd vid myndighetsutövning I, 1976, s. 160-162).
Det ovan redovisade medför enligt hovrättens bedömning att ett beslut inom ramen för den allmänna hälso- och sjukvården kan utgöra myndighetsutövning och att en prövning får göras av omständigheterna i varje enskilt fall. Vid frågan om ett beslut utgör myndighetsutövning ska hänsyn tas till bl.a. om beslutet utgör tvång mot den enskilde, den enskildes beroendeställning gentemot vårdgivaren samt om vårdgivaren innehar en monopolställning i förhållande till det fattade beslutet.
Som tingsrätten anfört ligger den form av vård B.G. erhållit och den undersökning han nekats inom den dagliga vårdverksamheten vid Östersunds sjukhus där vården bygger på frivillighet och samtycke. Eftersom Landstinget inte har någon monopolställning i fråga om genomförande av magnetkameraundersökningar har det stått B.G. fritt att vända sig till en privat vårdgivare för erhållande av en sådan. B.G. kan därför inte anses ha varit i någon framträdande beroendeställning gentemot Landstinget. Vid dessa omständigheter anser hovrätten, i likhet med tingsrätten, att Landstingets beslut att neka B.G. begärd undersökning inte kan anses vara ett sådant uttryck att utöva makt över honom att det faller under begreppet myndighetsutövning enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen.
Någon förutsättning att på annan grund bifalla käromålet finns inte heller. Tingsrättens dom ska därför fastställas.
Hovrätten fastställer tingsrättens dom.
Hovrättens dom meddelad: den 22 december 2015.
Mål nr: FT 1428-14.
Lagrum: 3 kap. 2 § skadeståndslagen.
Litteratur: Prop. 1972:5 s. 498 ff; prop. 1992/93:43 s. 22: Joseph m.fl., Skadeståndslagen - En kommentar, femte upplagan, 2014, s. 107ff; Joseph, Det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen, andra upplagan, 1996, s. 43-44; Bengtsson, Skadestånd vid myndighetsutövning I, 1976, s. 160-162.