Ideella organisationers rätt att överklaga enligt 16 kap. 13 § miljöbalken förutsätter bl.a. att organisationen har lägst 2 000 medlemmar. Sedan förhandsavgörande hämtats in från EG-domstolen har denna förutsättning inte beaktats vid överklagande av ett tillstånd till vattenverksamhet.
Stockholms kommun har ingått avtal med kraftbolaget Fortum Distribution AB om att anlägga en bergtunnel för kraftledningar mellan Hjorthagen och Lynch på norra Djurgården i Stockholm. Projektet syftar till att ca 1 km högspänningsledningar som hänger i luften skall kunna ersättas med ledningar i tunnel.
Stockholms tingsrätt, miljödomstolen, lämnade i dom den 13 december 2006 kommunen tillstånd enligt 11 kap. MB att leda bort inläckande grundvatten från kraftledningstunneln med tillhörande tillfartstunnel och på vissa angivna fastigheter i området utföra och bibehålla anläggningar för bortledandet samt att infiltrera vatten i jord eller berg för att kompensera för eventuell grundvattensänkning och på angivna fastigheter i området utföra och bibehålla anläggningar för infiltration.
Av miljödomstolens dom framgår att Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening i yttrande till domstolen hade avstyrkt bifall till ansökan på skäl som angavs i domen.
Tidigare hade Länsstyrelsen i Stockholms län i beslut den 27 maj 2004, i samband med att miljökonsekvensbeskrivningen av projektet utfördes, vid prövning enligt 6 kap. 4 § (numera 5 §) MB funnit att den planerade vattenverksamheten kunde antas medföra betydande miljöpåverkan.
Svea hovrätt, Miljööverdomstolen
Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening överklagade miljödomstolens dom i Svea hovrätt, Miljööverdomstolen.
Miljööverdomstolen (hovrättslagmannen Montes, miljörådet Berry samt hovrättsråden Johnson, referent, och Brown) anförde i beslut den 4 april 2007:
Skäl
Enligt 16 kap. 13 § första stycket MB får överklagbara domar eller beslut överklagas av en ideell förening som uppfyller de krav som anges i paragrafen, såvitt avser domar, godkännande eller dispens enligt MB. Av handlingarna i målet framgår att Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening inte uppfyller kravet på medlemsantal eftersom endast personsammanslutningar och inte föreningssammanslutningar med lägst 2 000 medlemmar har talerätt enligt MB (prop. 1997/98:45 s. 213). Föreningens överklagande skall därför avvisas.
Slut
Miljööverdomstolen avvisade Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförenings överklagande.
Högsta domstolen
Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening överklagade och yrkade undanröjande av Miljööverdomstolens beslut. Föreningen gjorde gällande att bestämmelsen i 16 kap. 13 § MB stred mot FN/ECE-konventionen den 25 juni 1998 om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (Århuskonventionen) och därmed mot EG-rätten. Föreningen begärde att HD skulle inhämta förhandsavgörande enligt artikel 234 i EG-fördraget.
Föreningen uppgav följande om sin verksamhet. Den antog sina stadgar år 1984. Enligt stadgarna har föreningen till föremål för sin verksamhet att opolitiskt arbeta bl.a. för att bevara och söka förbättra boende-, arbets- och allmänmiljön inom norra och södra Djurgården samt att bevaka att miljöskyddslagstiftningen m.m. följs inom det aktuella området. Föreningen har ca 300 enskilda medlemmar och därutöver en del bostadsrättsföreningar, andra föreningar samt företag anslutna. De flesta medlemmarna hör hemma i områden inom eller i närheten av norra och södra Djurgården.
Århuskonventionen har undertecknats och ratificerats av EG. För att införliva konventionen med gemenskapslagstiftningen har Europaparlamentet och rådet antagit direktiv 2003/35/EG av den 26 maj 2003 (”Århusdirektivet”) om åtgärder för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön och om ändring, med avseende på allmänhetens deltagande och rätt till rättslig prövning, av rådets direktiv 85/337/EEG och direktiv 96/61/EG.
Angående innehållet i tillämpliga delar av rådets direktiv 85/337/ EEG av den 27 juni 1985, i HD:s beslut benämnt MKB-direktivet, hänvisas till EG-domstolens nedan återgivna dom.
Stockholms kommun gjorde gällande att den i målet aktuella verksamheten inte omfattades av MKB-direktivet och ifrågasatte om det förelåg behov av ett förhandsavgörande från EG-domstolen.
HD (justitieråden Church, Barrett, referent, Green, Jones Toijer och Fowler) beslöt den 29 maj 2008 att tillställa EG-domstolen en begäran om förhandsavgörande av bl.a. följande innehåll och förordnade att målet skulle vila till dess att EG-domstolen hade avgjort frågan.
Behovet av ett förhandsavgörande
MKB-direktivets räckvidd
25. EG-domstolen har i några rättsfall behandlat frågan om MKB-direktivets räckvidd. Dessa domar tillkom innan Århusdirektivets ändringar och tillägg infördes i MKB-direktivet. Domstolens uttalanden i fråga om direktivets tillämpningsområde torde dock alltjämt vara vägledande.
26. I en dom av den 24 oktober 1996 i mål C-72/95 (Kraaijeveld-målet) konstaterar domstolen att det framgår redan av lydelsen av direktivets inledande bestämmelser att direktivets tillämpningsområde är vidsträckt, att dess ändamål är mycket omfattande och att denna slutsats borde vara tillräcklig för att tolka den i det målet aktuella punkten 10 e (jfr numera 10 f) i bilaga II (punkterna 30-31 i domen).
27. I en dom av den 16 september 1999 i mål C-435/97 (WWF-målet) framhåller domstolen att direktivets syfte är att (som huvudregel) inga projekt som kan antas medföra betydande påverkan på miljön får undantas från kravet på miljökonsekvensbeskrivning, när medlemsstaterna väljer metod för att avgöra vilka projekt, hänförliga till grupper i bilaga II, som skall bli föremål för bedömning enligt direktivet. Domstolen betonar vikten av att detta syfte inte äventyras (punkterna 43-45 och 60-61 i domen).
28. Uttalanden med samma innebörd görs också i en dom av den 19 september 2000 i mål C-287/98 (Linsters-målet; punkt 52 i domen).
29. Den första frågan är om sådan vattenverksamhet som målet gäller omfattas av MKB-direktivet. Av de i bilagorna till direktivet upptagna projekten förefaller det närmast vara det som beskrivs i bilaga II punkt 10 l) som skulle kunna tillämpas på verksamheten. Det är emellertid osäkert om punkten tar sikte på verksamhet som innebär bortledning från en kraftledningstunnel av inläckande grundvatten och infiltration av vatten i jord eller berg för att kompensera för eventuell grundvattensänkning. Enligt den svenska språkversionen kan den aktuella punkten förefalla vara begränsad till att avse utvinning av grundvatten för någon nyttig användning. Å andra sidan ligger det nära till hands att tolka vissa andra språkversioner så att punkten tar sikte på verksamhet avseende bortledande och infiltrering av grundvatten, oavsett ändamål. Det finns behov av att få EG-domstolens avgörande av denna fråga för att ta ställning till om MKB-direktivets krav skall tillämpas i målet.
Rätten till rättslig prövning
30. Artikel 10a i MKB-direktivet ställer krav på att det skall finnas rätt till rättslig prövning av vissa beslut. Stockholms kommuns inställning är att detta krav är uppfyllt genom att själva tillståndsprövningen har gjorts av en domstol och miljöskyddsföreningen där har deltagit i handläggningen och haft möjlighet att yttra sig. Det finns behov av EG-domstolens avgörande av frågan om direktivet innebär att den berörda allmänheten även skall ha rätt att överklaga ett domstolsavgörande av en tillståndsfråga till en högre instans.
31. I artikel 10a i MKB-direktivet överlämnas åt medlemsstaterna att i sin nationella lagstiftning fastställa bl.a. vad som skall utgöra ett tillräckligt intresse. Detta skall emellertid göras i enlighet med, som det uttrycks i artikeln, ”målet att ge den berörda allmänheten en omfattande rätt till rättslig prövning”. För icke-statliga organisationer finns en specialregel. Enligt denna regel skall det intresse som en sådan organisation som uppfyller kraven i artikel 1.2 har anses tillräckligt i den mening som avses i artikel 10a. De krav som anges i artikel 1.2 är att det skall vara fråga om icke-statliga miljöskyddsorganisationer som uppfyller kraven i nationell lagstiftning.
32. Bedömningen av miljöpåverkan får enligt artikel 2.2 i MKB-direktivet integreras i det befintliga tillståndsförfarandet för projekt i medlemsstaterna. Sverige har ett sådant integrerat förfarande.
33. Medlemsstaterna skulle enligt artikel 6 i Århusdirektivet senast den 25 juni 2005 ha satt i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet. De krav som ställs upp i 16 kap. 13 § MB för att en ideell förening skall ha rätt att överklaga domar och beslut om bl.a. tillstånd gäller sedan MB trädde i kraft år 1999.
34. Under beredningen av den lagstiftning som krävdes vid Sveriges tillträde till Århuskonventionen och för att genomföra Århusdirektivet i svensk rätt framfördes synpunkten att kraven i 16 kap. 13 § MB innebär att mycket få lokalt etablerade miljöskyddsorganisationer har talerätt eftersom de lokala organisationerna sällan har så många som 2 000 medlemmar. Det ifrågasattes om detta är i överensstämmelse med konventionen och EG-rätten.
35. För att avgöra om Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening har rätt att överklaga miljödomstolens dom finns behov av att få EG-domstolens avgörande av frågan om artiklarna 1.2, 6.4 och 10a i MKB-direktivet skall tolkas så att olika nationella krav kan ställas upp när det gäller den berörda allmänhet som avses i artikel 6.4 respektive artikel 10a med följd att små lokalt etablerade miljöskyddsföreningar har rätt att delta i den beslutsprocess som avses i artikel 6.4 avseende projekt som kan medföra betydande miljöpåverkan i det område där föreningen verkar men inte en sådan rätt att överklaga som avses i artikel 10a.
Frågor
HD hemställer om förhandsavgörande beträffande följande frågor.
1. Skall MKB-direktivets bilaga II punkt 10 tolkas så att däri innefattas vattenverksamhet som innebär bortledning av inläckande grundvatten från en kraftledningstunnel och infiltration (tillförsel) av vatten i jord eller berg för att kompensera för eventuell grundvattensänkning samt utförande och bibehållande av anläggningar för bortledandet och infiltrationen?
2. Om svaret på fråga 1 är ja: Innebär bestämmelsen i artikel 10a i MKB-direktivet - att den berörda allmänheten under vissa förutsättningar skall ha rätt att få den materiella eller formella giltigheten av ett beslut prövad i domstol, eller av något annat oberoende och opartiskt organ som inrättats genom lag - även krav på att den berörda allmänheten skall ha rätt att överklaga en domstols avgörande av en tillståndsfråga i ett fall där den berörda allmänheten har fått möjlighet att delta i domstolens handläggning av tillståndsfrågan och yttra sig där?
3. Om svaren på frågorna 1 och 2 är ja: Skall artiklarna 1.2, 6.4 och 10a i MKB-direktivet tolkas så att olika nationella krav kan ställas upp när det gäller den berörda allmänhet som avses i artikel 6.4 respektive artikel 10a med följd att små lokalt etablerade miljöskyddsföreningar har rätt att delta i den beslutsprocess som avses i artikel 6.4 avseende projekt som kan medföra betydande miljöpåverkan i det område där föreningen verkar men inte en sådan rätt att överklaga som avses i artikel 10a?
Europeiska gemenskapernas domstol
EG-domstolen anförde i dom den 15 oktober 2009 bl.a. följande:
1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av bestämmelser i rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (EGT L 175, s. 40; svensk specialutgåva, område 15, volym 6, s. 226), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/35/EG av den 26 maj 2003 (EUT L 156, s. 17) (nedan kallat direktiv 85/337).
2. Begäran har framställts i ett mål mellan Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening (nedan kallad miljöskyddsföreningen) och Stockholms kommun genom dess marknämnd (nedan kallad Stockholms kommun).
Tillämpliga bestämmelser
Gemenskapsrätten
Direktiv 2003/35
3. Artikel 1 i direktiv 2003/35 har följande lydelse:
”Syftet med detta direktiv är att bidra till genomförande av förpliktelserna enligt Århuskonventionen [om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslut och rätt till överprövning i miljöfrågor, vilken har godkänts på Europeiska gemenskapens vägnar genom rådets beslut 2005/370/EG av den 17 februari 2005 (EUT L 124, s. 1)], särskilt genom att:
a) föreskriva att allmänheten skall delta i utarbetandet av vissa planer och program på miljöområdet,
b) förbättra allmänhetens deltagande och fastställa bestämmelser om rätt till rättslig prövning inom ramen för rådets direktiv 85/337/EEG och 96/61/EG.”
Direktiv 85/337
4. I artikel 1.2 i direktiv 85/337 föreskrivs följande:
”I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
- - -
Allmänheten:
En eller flera fysiska eller juridiska personer och, i enlighet med nationell lagstiftning eller praxis, sammanslutningar, organisationer eller grupper av dessa.
Den berörda allmänheten:
Den allmänhet som berörs eller kan antas bli berörd av, eller som har ett intresse av, de beslutsprocesser på miljöområdet som avses i artikel 2.2. Icke-statliga miljöskyddsorganisationer som uppfyller kraven i nationell lagstiftning skall enligt denna definition anses ha ett sådant intresse.”
5. Artikel 2 i direktiv 85/337 har följande lydelse:
”1. Medlemsstaterna skall vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bland annat på grund av sin art, storlek eller lokalisering blir föremål för krav på tillstånd och en bedömning av deras påverkan innan tillstånd ges. Dessa projekt anges i artikel 4.
2. Bedömningen av miljöpåverkan kan integreras i det befintliga tillståndsförfarandet för projekt i medlemsstaterna eller, om detta inte är möjligt, i andra förfaranden eller i sådana förfaranden som tillskapas för att målsättningarna i detta direktiv skall uppfyllas.
- - -
3. Utan att det påverkar tillämpningen av bestämmelserna i artikel 7 får medlemsstaterna i undantagsfall besluta att ett visst projekt helt eller delvis skall undantas från föreskrifterna i detta direktiv.
Medlemsstaterna skall i så fall
a) undersöka om någon annan form av bedömning skulle vara lämplig,
b) se till att uppgifter som erhållits genom en sådan annan form av bedömning som avses i led a, uppgifter om beslutet om undantaget samt skälen för detta görs tillgängliga för den berörda allmänheten.
- - -”
6. I artikel 4 i direktiv 85/337 föreskrivs följande:
”1. Om inte annat följer av artikel 2.3 skall projekt som redovisas i bilaga I bli föremål för en bedömning i enlighet med artiklarna 5-10.
2. Om inte annat följer av artikel 2.3 skall medlemsstaterna när det gäller projekt som redovisas i bilaga II bestämma genom
a) granskning från fall till fall,
eller
b) gränsvärden eller kriterier som fastställs av medlemsstaten, om projektet skall bli föremål för en bedömning i enlighet med artiklarna 5-10.
Medlemsstaterna får besluta att tillämpa förfarandena i både a och b.
3. Vid granskning från fall till fall eller fastställande av gränsvärden eller kriterier enligt punkt 2, skall de relevanta urvalskriterier som fastställs i bilaga III beaktas.
4. Medlemsstaterna skall säkerställa att de ansvariga myndigheternas avgöranden enligt punkt 2 görs tillgängliga för allmänheten.”
7. I punkt 11 i bilaga I till direktiv 85/337 anges ”[s]ystem för uttag av grundvatten eller konstgjord grundvattenbildning, där den årligen uttagna eller tillförda vattenvolymen är lika med eller överstiger 10 miljoner kubikmeter”.
8. I punkt 10 1, under rubriken ”Infrastrukturprojekt”, i bilaga II till nämnda direktiv nämns ”[s]ystem för utvinning av grundvatten eller konstgjord grundvattenbildning vilka inte omfattas av bilaga I”.
9. Artikel 6 i direktiv 85/337 har följande lydelse:
” - - -
2. Allmänheten skall, genom offentliga meddelanden eller på annat lämpligt sätt, t.ex. med hjälp av elektroniska medier när sådana är tillgängliga, informeras om följande på ett tidigt stadium under de beslutsprocesser på miljöområdet som avses i artikel 2.2, och senast så snart som information rimligen kan ges:
a) Ansökan om tillstånd.
b) Uppgift om att projektet omfattas av en miljökonsekvensbedömning och, i förekommande fall, att artikel 7 är tillämplig.
c) Uppgifter om vilka myndigheter som är behöriga att fatta beslut, från vilka relevant information kan erhållas, till vilka synpunkter eller frågor kan lämnas in samt om tidsfristerna för att överlämna synpunkter eller frågor.
d) Vilka beslut som kan komma att fattas eller, i förekommande fall, utkastet till beslut.
e) Uppgift om var den information som har samlats in i enlighet med artikel 5 finns tillgänglig.
f) Uppgift om när och var samt på vilka sätt relevant information kommer att göras tillgänglig.
g) Närmare bestämmelser om allmänhetens deltagande i enlighet med punkt 5 i den här artikeln.
3. Medlemsstaterna skall inom rimliga tidsramar se till att den berörda allmänheten får tillgång till följande:
a) All information som har samlats in i enlighet med artikel 5.
b) I enlighet med den nationella lagstiftningen, de viktigaste rapporter och utlåtanden som har lämnats till den eller de behöriga myndigheterna vid den tidpunkt då den berörda allmänheten skall informeras i enlighet med punkt 2 i den här artikeln.
c) I enlighet med bestämmelserna i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/4/EG av den 28 januari 2003 om allmänhetens tillgång till miljöinformation [(EUT L 41, s. 26)], annan information än den som avses i punkt 2 i den här artikeln, som är relevant för beslutet i enlighet med artikel 8 och som blir tillgänglig efter det att den berörda allmänheten har informerats i enlighet med punkt 2 i den här artikeln.
4. Den berörda allmänheten skall på ett tidigt stadium få reella möjligheter att delta i de beslutsprocesser på miljöområdet som avses i artikel 2.2 och skall för detta ändamål ha rätt att yttra sig när alla alternativ står öppna till den eller de behöriga myndigheterna innan beslut fattas om ansökan om tillstånd.
5. Närmare bestämmelser om information till allmänheten (till exempel genom affischering inom ett visst område eller offentliggörande i lokalpressen) och samråd med den berörda allmänheten (till exempel skriftligen eller genom offentlig utfrågning) skall fastställas av medlemsstaterna.
6. För de olika etapperna skall det fastställas rimliga tidsramar som ger tillräckligt med tid för att informera allmänheten och för den berörda allmänheten att förbereda sig och på ett effektivt sätt delta i beslutsprocessen på miljöområdet, i enlighet med bestämmelserna i denna artikel.”
10. Artikel 10a i direktiv 85/337 har följande lydelse:
”Medlemsstaterna skall inom ramen för den relevanta nationella lagstiftningen se till att de medlemmar av den berörda allmänheten
a) som har ett tillräckligt intresse, eller
b) som hävdar att en rättighet kränks, när detta utgör en förutsättning enligt en medlemsstats förvaltningsprocessrättsliga lagstiftning,
har rätt att få den materiella eller formella giltigheten av ett beslut, en handling eller en underlåtenhet som omfattas av bestämmelserna om allmänhetens deltagande i detta direktiv prövad i domstol eller något annat oberoende och opartiskt organ som inrättats genom lag.
Medlemsstaterna skall fastställa i vilket skede beslut, handlingar eller underlåtenhet kan prövas.
Vad som utgör ett tillräckligt intresse och kränkning av en rättighet skall fastställas av medlemsstaterna, i enlighet med målet att ge den berörda allmänheten en omfattande rätt till rättslig prövning. För detta ändamål skall det intresse som en icke-statlig organisation som uppfyller kraven i artikel 1.2 har, anses tillräckligt i den mening som avses i led a i den här artikeln. Sådana organisationer skall också anses ha rättigheter som kan kränkas i den mening som avses i led b i den här artikeln.
Bestämmelserna i denna artikel skall inte utesluta möjligheten av ett preliminärt prövningsförfarande inför en förvaltningsmyndighet och skall inte påverka kravet att de administrativa prövningsförfarandena skall vara uttömda innan rättsliga prövningsförfaranden får användas, om detta krav finns enligt den nationella lagstiftningen.
Sådana förfaranden skall vara rättvisa, snabba och inte oöverkomligt kostsamma.
För att främja den faktiska tillämpningen av bestämmelserna i denna artikel skall medlemsstaterna se till att praktisk information om rätten till rättslig prövning i domstol och i administrativ ordning görs tillgänglig för allmänheten.”
Den nationella lagstiftningen
11. I 11 kap. 2 och 9 §§ MB föreskrivs att bortledande av grundvatten och tillförsel av vatten för att öka grundvattenmängden samt utförande av anläggningar för detta utgör tillståndspliktig verksamhet. Ansökan om tillstånd prövas enligt 11 kap. 9 b § MB, i första instans, av miljödomstolen. I 23 kap. 1 och 9 §§ MB föreskrivs att miljödomstolens domar och beslut får överklagas hos Miljööverdomstolen, vars domar och beslut får överklagas hos HD.
12. Bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar återfinns i 6 kap. MB. Där föreskrivs bland annat att den som avser att bedriva en tillståndspliktig verksamhet ska samråda med länsstyrelsen, tillsynsmyndigheten och de enskilda som kan antas bli särskilt berörda. Länsstyrelsen har därvid att ta ställning till om en planerad verksamhet ska antas medföra en betydande miljöpåverkan. Om en verksamhet enligt länsstyrelsens beslut ska antas medföra en sådan påverkan, ska samråd ske även med övriga statliga myndigheter liksom med de kommuner, den allmänhet och de organisationer som kan antas bli berörda.
13. I 16 kap. 12 och 13 §§ MB regleras rätten att överklaga. Rätten för parter i ett mål och för vissa organisationer och myndigheter att överklaga behandlas i 12 § och följande paragrafer i nämnda kapitel 16. Enligt nämnda 13 § får en ideell förening på vissa i bestämmelsen angivna villkor överklaga domar och beslut om tillstånd, godkännande eller dispens enligt MB.
14. Föreningen ska enligt 16 kap. 13 § uppfylla tre villkor, nämligen att enligt sina stadgar ha till ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen, ha bedrivit verksamhet i Sverige under minst tre år och ha minst 2 000 medlemmar.
Tvisten vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
- - -
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första frågan
23. Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan i syfte att få klarhet i om ett sådant projekt som avses i det nationella målet omfattas av det i punkt 10 1 i bilaga II till direktiv 85/337 nämnda begreppet ”[s]ystem för utvinning av grundvatten eller konstgjord grundvattenbildning vilka inte omfattas av bilaga I” till nämnda direktiv.
24. Enligt den hänskjutande domstolen kan punkt 10 1 i nämnda bilaga II, i dess svenska språkversion, förstås så att den enbart avser projekt för utvinning av grundvatten i syfte att använda vattnet.
25. Det framgår av fast rättspraxis att behovet av att de gemenskapsrättsliga bestämmelserna tillämpas, och följaktligen tolkas, enhetligt utesluter att en bestämmelse i oklara fall betraktas isolerad i en av sina språkversioner och i stället kräver att bestämmelsen tolkas och tillämpas mot bakgrund av de versioner som utarbetats på övriga officiella språk (dom av den 9 mars 2006 i mål C-174/05, Zuid-Hollandse Milieufederatie och Cox en Milieu, REG 2006, s. I-2443, punkt 20, och av den 29 januari 2009 i mål C-311/06, Consiglio Nazionale degli Ingegneri, REG 2009, s. I-0000, punkt 53).
26. Behovet av en sådan tolkning kräver dessutom att bestämmelsen i händelse av skillnader mellan de olika språkversionerna, tolkas utifrån den allmänna systematiken i och syftet med det regelverk i vilket bestämmelsen ingår (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 december 1995 i mål C-449/93, Rockfon, REG 1995, s. I-4291, punkt 28).
27. Vad punkt 10 1 i bilaga II till direktiv 85/337 beträffar framgår det av direktivets olika språkversioner, och i synnerhet den tyska, den engelska, den spanska, den finländska, den franska, den italienska, den nederländska, den polska och den portugisiska, att bestämmelsen avser de system för utvinning eller tillförsel av grundvatten som inte anges i bilaga I till nämnda direktiv, oberoende av i vilket syfte verksamheterna bedrivs, samt, i synnerhet, en eventuell senare användning av det grundvatten som utvunnits ur eller tillförts marken.
28. Inte heller punkt 11 i bilaga I till samma direktiv, som avser system för uttag av grundvatten eller grundvattenbildning, där den årligen uttagna eller tillförda vattenvolymen är lika med eller överstiger 10 miljoner kubikmeter, innehåller några sådana kriterier.
29. Det framgår slutligen av fast rättspraxis att tillämpningsområdet för direktiv 85/337 är vidsträckt och att dess ändamål är mycket omfattande (se dom av den 28 februari 2008 i mål C-2/07, Jones m.fl., REG 2008, s. I-1197, punkt 32 och där angiven rättspraxis).
30. Bestämmelserna i punkt 10 1 i bilaga II till direktiv 85/337 ska således tolkas så, att de avser alla system för utvinning av grundvatten eller konstgjord grundvattenbildning som inte omfattas av bilaga I till nämnda direktiv, oberoende av deras ändamål. Detta innebär att bestämmelserna även omfattar system som inte medför att vattnet i fråga används.
31. Av det anförda följer att den första frågan ska besvaras enligt följande. Ett sådant projekt som det i målet vid den nationella domstolen - som avser bortledning av inläckande grundvatten från en kraftledningstunnel och infiltration av vatten i jord eller berg för att kompensera för eventuell grundvattensänkning samt utförande och bibehållande av anläggningar för bortledandet och infiltrationen - omfattas av punkt 10 1 i bilaga II till direktiv 85/337, oberoende av för vilken slutanvändning grundvattnet är avsett och, i synnerhet, oberoende av huruvida vattnet är föremål för någon senare användning.
Den andra frågan
32. Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan i syfte att få klarhet i huruvida artikel 10a i direktiv 85/337 ska tolkas så, att medlemmar av den berörda allmänheten får föra talan mot det beslut genom vilket en instans, som ingår i en medlemsstats domstolsväsende, har tagit ställning till en ansökan om tillstånd för ett projekt, trots att de har haft möjlighet att delta i instansens handläggning av nämnda ansökan genom att delta i förfarandet i nämnda instans och yttra sig där.
33. I artikel 10a i direktiv 85/337 föreskrivs, efter de ändringar som har skett genom direktiv 2003/35 vars syfte är att genomföra Århuskonventionen, att medlemmar av den berörda allmänheten som uppfyller vissa villkor har rätt att få den materiella eller formella giltigheten av ett beslut, en handling eller en underlåtenhet som omfattas av dess tillämpningsområde prövad i domstol eller något annat oberoende och opartiskt organ.
34. Det framgår således av bestämmelsens ordalydelse att personer som tillhör den berörda allmänheten ska ha rätt att föra en sådan talan när de har ett tillräckligt intresse eller, om detta krävs enligt en medlemsstats lagstiftning, när de gör gällande att någon av de verksamheter som avses i direktiv 85/337 kränker deras rättigheter.
35. Vidare framgår av nämnda bestämmelse att alla icke-statliga miljöskyddsorganisationer som uppfyller kraven i nationell lagstiftning ska anses uppfylla kraven för att tillhöra den berörda allmänhet som enligt artikel 1.2 i direktiv 85/337, jämförd med artikel 10a däri, har rätt att föra talan.
36. I artikel 6.4 i direktiv 85/337 föreskrivs dessutom att den berörda allmänheten särskilt ska ges reella möjligheter att delta i beslutsprocesser på miljöområdet i fråga om projekt som kan antas medföra betydande påverkan på miljön.
37. Det förhållandet att ett sådant tillstånd för projekt för nedgrävning av elkablar och utvinning av grundvatten som avses i målet vid den nationella domstolen, och som utgör ett beslut i den mening som avses i artikel 10a i direktiv 85/337, har utfärdats av en domstol med utövande av befogenheter av förvaltningskaraktär utgör inte hinder för en förening som uppfyller de ovan i punkt 35 anförda villkoren att i enlighet med nationell lagstiftning utöva sin rätt att föra talan mot nämnda beslut.
38. För det första gäller nämligen rätten till rättslig prövning enligt artikel 10a i direktiv 85/337 oberoende av om det är en förvaltningsmyndighet eller en domstol som har utfärdat det beslut eller den rättsakt som är omtvistad. För det andra skiljer sig deltagandet i beslutsprocesser på miljöområdet enligt villkoren i artikel 2.2 och 6.4 i direktiv 85/337 från, och har ett annat syfte än, talan i domstol, vilken i förekommande fall kan föras mot ett beslut som antagits i en sådan process. Talerätten påverkas således inte av ett sådant deltagande.
39. Den andra frågan ska således besvaras enligt följande. Medlemmar av den berörda allmänheten i den mening som avses i artiklarna 1.2 och 10a i direktiv 85/337 ska ha rätt att föra talan mot beslut genom vilka en instans, som ingår i en medlemsstats domstolsväsende, har tagit ställning till en ansökan om tillstånd för ett projekt, oberoende av vilken roll de, genom att delta i förfarandet i nämnda instans och yttra sig där, kan ha haft vid handläggningen av nämnda ansökan.
Den tredje frågan
40. Den hänskjutande domstolen har ställt den tredje frågan i syfte att få klarhet i huruvida medlemsstaterna har rätt att, vid genomförandet av artiklarna 6.4 och 10a i direktiv 85/337, föreskriva att små lokalt etablerade miljöskyddsföreningar har rätt att delta i den beslutsprocess som avses i artikel 2.2 i nämnda direktiv utan att för den skull ha talerätt mot det beslut som processen resulterar i.
41. Det framgår av beslutet om hänskjutande, av de handlingar som ingetts till domstolen och av de muntliga anförandena vid den muntliga förhandlingen att denna fråga bland annat motiveras av att det i den tilllämpliga svenska lagstiftningen ställs krav på att en förening måste ha minst 2 000 medlemmar för att få föra talan mot ett beslut på miljöområdet.
42. Det framgår av direktiv 85/337 att det görs åtskillnad mellan å ena sidan den allmänhet som berörs av någon av de verksamheter som omfattas av dess tillämpningsområde i allmänhet och å andra sidan den undergrupp till den berörda allmänheten, bestående av fysiska eller juridiska personer som, med hänsyn till sin särskilda ställning med avseende på den aktuella verksamheten, ska ha rätt, enligt artikel 10a däri, att föra talan mot det beslut genom vilket verksamheten tillåts.
43. Enligt nämnda direktiv ska villkoren för att pröva en talan fastställas i nationell lagstiftning. Det kan röra sig om krav på ”ett tillräckligt intresse”, eller att ”en rättighet kränks”, beroende på om det i nationell lagstiftning vanligen hänvisas till det ena eller det andra uttrycket.
44. Vad gäller icke-statliga organisationer ska, enligt artikel 1.2 jämförd med artikel 10a i direktiv 85/337, de organisationer som ”uppfyller kraven i nationell lagstiftning” alltefter omständigheterna anses ha ett ”tillräckligt intresse” av saken eller ha rättigheter som kan kränkas av en verksamhet som omfattas av tillämpningsområdet för detta direktiv.
45. Sistnämnda artikel överlåter visserligen, genom hänvisningen till artikel 1.2 i nämnda direktiv, till de nationella lagstiftarna att fastställa eventuella krav som ska vara uppfyllda för att en icke-statlig miljöorganisation, såsom en förening, ska anses ha talerätt under ovannämnda omständigheter. De nationella regler som införs i det avseendet ska emellertid säkerställa dels ”en omfattande rätt till rättslig prövning”, dels att bestämmelserna i direktiv 85/337 om rätt till rättslig prövning ges en ändamålsenlig verkan. De nationella bestämmelserna får således inte innebära en risk för att de gemenskapsrättsliga bestämmelserna - innebärande en rätt för personer som har ett tillräckligt intresse av att ifrågasätta ett projekt, eller vars rättigheter kränks av projektet, däribland miljöskyddsföreningar, att föra talan i behörig rättsinstans - förlorar all ändamålsenlig verkan.
46. Sett ur den synvinkeln kan det i nationell rätt ställas krav på att en sådan förening, som önskar föra talan i domstol mot ett projekt som omfattas av direktiv 85/337, enligt sina stadgar har som verksamhetsföremål att främja natur- och miljöskydd.
47. Det kan inte uteslutas att kravet på att en miljöskyddsförening måste ha ett lägsta antal medlemmar skulle kunna vara relevant såsom en försäkran om att föreningen verkligen existerar och bedriver verksamhet. Det antal medlemmar som krävs enligt nationell lagstiftning får dock inte fastställas till en nivå som strider mot ändamålen med direktiv 85/337, i synnerhet målet att göra domstolsprövningen av sådana verksamheter som direktivet omfattar lättillgänglig.
48. Även om det i direktiv 85/337 föreskrivs att medlemmar av den berörda allmänheten, som antingen har ett tillräckligt intresse av att ifrågasätta en verksamhet eller har rättigheter som en verksamhet kan kränka, ska kunna föra talan mot det beslut genom vilket verksamheten tillåts, är det enligt direktivet ingalunda tillåtet att begränsa talemöjligheten, med motiveringen att de berörda personerna redan har beretts tillfälle att yttra sig genom sitt deltagande i beslutsprocessen enligt bestämmelserna i artikel 6.4 i nämnda direktiv.
49. Den omständighet som Konungariket Sverige har hänvisat till, att de nationella bestämmelserna ger stora möjligheter att på ett tidigt stadium delta i det förfarande som föregår det beslut som ska fattas angående en verksamhet, kan inte på något sätt rättfärdiga att rätten att föra talan mot det beslut som förfarandet resulterar i bara gäller på begränsade villkor.
50. Direktiv 85/337 rör inte bara verksamheter av regional eller nationell betydelse utan även mer begränsade verksamheter som lokala föreningar är bättre skickade att ta hand om. Såsom generaladvokaten har anfört i punkt 78 i sitt förslag till avgörande innebär den aktuella bestämmelsen i den svenska lagstiftningen emellertid att lokala föreningar berövas all rätt till en rättslig prövning.
51. Den svenska regeringen, som har medgett att det för närvarande bara finns två föreningar med över 2 000 medlemmar och som således uppfyller kravet i 16 kap. 13 § MB, har förvisso gjort gällande att lokala föreningar kan vända sig till någon av dessa två föreningar och be dem väcka talan. Denna enda möjlighet uppfyller emellertid inte kraven i direktiv 85/337, eftersom de behöriga föreningarna dels kanske inte har samma intresse av att befatta sig med en verksamhet av begränsad betydelse, dels riskerar att få ta hand om ett stort antal liknande ärenden, bland vilka de med nödvändighet kommer att behöva göra ett urval enligt kriterier som inte kan kontrolleras. Det ligger i sakens natur att ett sådant system leder till att vissa fall av talan på miljöområdet kommer att prioriteras på bekostnad av andra, vilket står i direkt strid med grundtanken i nämnda direktiv som, såsom redan har anförts ovan i punkt 33, har till syfte att genomföra Århuskonventionen.
52. Den tredje frågan ska således besvaras enligt följande. Artikel 10a i direktiv 85/337 ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning genom vilken rätten till rättslig prövning av ett beslut angående en verksamhet som omfattas av tillämpningsområdet för nämnda direktiv förbehålls miljöskyddsföreningar som har minst 2 000 medlemmar.
- - -
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande:
1) Ett sådant projekt som det i målet vid den nationella domstolen, som avser bortledning av inläckande grundvatten från en kraftledningstunnel och infiltration av vatten i jord eller berg för att kompensera för eventuell grundvattensänkning samt utförande och bibehållande av anläggningar för bortledandet och infiltrationen, omfattas av punkt 10 1 i bilaga II till rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/35/EG av den 26 maj 2003, oberoende av för vilken slutanvändning grundvattnet är avsett och, i synnerhet, oberoende av huruvida vattnet är föremål för någon senare användning.
2) Medlemmar av den berörda allmänheten, i den mening som avses i artiklarna 1.2 och 10a i direktiv 85/337, i dess lydelse enligt direktiv 2003/35, ska ha rätt att föra talan mot beslut genom vilka en instans, som ingår i en medlemsstats domstolsväsende, har tagit ställning till en ansökan om tillstånd för ett projekt, oberoende av vilken roll de, genom att delta i förfarandet i nämnda instans och yttra sig där, kan ha haft vid handläggningen av nämnda ansökan.
3) Artikel 10a i direktiv 85/337, i dess lydelse enligt direktiv 2003/35, ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning genom vilken rätten till rättslig prövning av ett beslut angående en verksamhet som omfattas av tillämpningsområdet för nämnda direktiv, i dess ändrade lydelse, förbehålls miljöskyddsföreningar som har minst 2 000 medlemmar.
Högsta domstolen
Sedan EG-domstolens avgörande meddelats medgav Stockholms kommun föreningens ändringsyrkande.
Målet avgjordes efter föredragning.
Föredraganden, rev.sekr. Welch, föreslog i betänkande följande beslut:
Skäl
1. Miljödomstolen lämnade Stockholms kommun tillstånd enligt 11 kap. MB att leda bort inläckande grundvatten från en kraftledningstunnel på norra Djurgården i Stockholm, att infiltrera vatten i jord eller berg för att kompensera för en eventuell grundvattensänkning samt att utföra och bibehålla anläggningar för dessa ändamål. Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening överklagade tillståndsdomen. Miljööverdomstolen har avvisat överklagandet, eftersom föreningen inte uppfyller det krav på medlemsantal som anges i 16 kap. 13 § MB.
2. I den paragrafen anges att en ideell förening som enligt sina stadgar har till ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen får överklaga bl.a. domar och beslut om tillstånd enligt balken, om föreningen har bedrivit verksamhet i Sverige under minst tre år och har lägst 2 000 medlemmar.
3. HD har hämtat in ett förhandsavgörande från EG-domstolen i detta mål. Genom avgörandet är det klarlagt att verksamhet av det aktuella slaget omfattas av direktivet (85/337/EEG) om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (i lydelse enligt direktiv 2003/35/EG) och att direktivet inom sitt tillämpningsområde hindrar en nationell lagstiftning som innebär att rätten till överklagande förbehålls miljöskyddsföreningar med minst 2 000 medlemmar. EG-domstolen har i ett förhandsavgörande som hämtats in i ett annat mål gjort motsvarande bedömning av rätten till rättslig prövning enligt direktivet (96/61/EG) om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (i lydelse enligt direktiv 2003/35/EG; EG-domstolens beslut den 11 mars 2010 i mål C-24/09; HD:s mål Ö 270-08).
4. Det i 16 kap. 13 § MB uppställda kravet, att en förening ska ha lägst 2 000 medlemmar för att få överklaga bl.a. en tillståndsdom, ska följaktligen inte beaktas i detta fall (jfr EG-domstolens domar den 24 oktober 1996 i mål C-72/95, Foley, m.fl., REG 1996, s. I-5403 och den 16 september 1999 i mål C-435/97, WWF m.fl., REG 1999, s. I-5613). Tilläggas kan att det för närvarande pågår ett lagstiftningsarbete som syftar till att anpassa MB till förhandsavgörandena.
5. Mot bakgrund av det nu sagda bör Miljööverdomstolens beslut att avvisa överklagandet från Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening undanröjas och målet i den delen visas åter till Miljööverdomstolen för fortsatt handläggning.
HD:s avgörande
HD undanröjer Miljööverdomstolens avvisningsbeslut beträffande Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförenings överklagande och visar målet i den delen åter till Miljööverdomstolen för fortsatt handläggning.
HD (justitieråden Church, Gomez, Jones Toijer, referent, Fowler och Hill) meddelade den 7 juli 2010 slutligt beslut i enlighet med betänkandet.
HD:s beslut meddelat: den 7 juli 2010.
Mål nr: Ö 1824-07.
Lagrum: 16 kap. 13 § MB.
Rättsfall: EG-domstolens domar den 24 oktober 1996 i mål C-72/95, Foley m.fl., REG 1996, s. I-5403, och den 16 september 1999 i mål C-435/97, WWF m.fl., REG 1999, s. I-5613.