AA framförde i en anmälan till JO klagomål mot Trångsund-Skogås kommundelsnämnd i Huddinge kommun angående handläggningen av ett ärende om bistånd i form av ledsagarservice. AA anförde bl.a. följande. Hon har tidigare ansökt om och blivit beviljad bistånd i form av ledsagarservice fyra timmar per dag. Insatsen ombesörjdes av hennes barn. Den 7 januari 2002 minskades insatsen till två timmar per dag. Den 12 mars 2002 beslutades att hennes behov inte skulle tillgodoses genom insatsen ledsagarservice utan med hemtjänst. Hon har tidigare haft hemtjänst men det har inte fungerat eftersom hon endast talar kurdiska och turkiska. Huddinge kommun har inte någon personal inom hemtjänsten som talar dessa språk, och hon påtvingas således personal som hon inte kan kommunicera med. AA framförde i en kompletterande skrivelse till JO kritik mot nämnden bl.a. för att en automatisk dörröppnare som hon hade rätt till som ett hjälpmedel i hemmet tagits bort och inte ersatts med en ny.
Inledningsvis rekvirerades förvaltningens personakt rörande AA. Därefter remitterades anmälan till Trångsund-Skogås kommundelsnämnd i Huddinge kommun för utredning och yttrande angående den formella handläggningen av AA:s biståndsansökningar. Av yttrandet skulle även framgå de ställningstaganden som gjorts vid valet av lagbestämmelse enligt vilken biståndsfrågan prövats. Kommundelsnämnden överlämnade som sitt remissvar ett tjänstemannayttrande upprättat av förvaltningschefen för äldreomsorgen, BB, och tf. chefen för biståndskansliet äldreomsorgen, CC. I remissvaret anfördes i huvudsak följande.
– – –
Äldreomsorgsförvaltningens synpunkter
Äldreomsorgsförvaltningen framför följande som svar på AA:s anmälan till JO.
AA har ansökt om och anser att hon blivit beviljad bistånd i form av ledsagarservice 4 timmar/dag för ett år sedan. 2001-06-09 ansökte AA skriftligen om fortsatt ledsagning och angav då i sin ansökan att hon önskade utökning av ledsagning från 2 timmar/dag till 4 timmar/dag.
Förvaltningen anser att utformningen av denna insats har skett i samförstånd med AA, eftersom dennes tidigare önskan om att hennes dotter skulle vara den som utför ledsagning till henne har hörsammats och att dottern erhållit arvode från kommundelsnämnden för detta uppdrag.
Förvaltningen beklagar att utredning inte inleddes, att beslut angående AA:s rätt till fortsatt ledsagning enligt 
6 g § SoL
 inte delgavs henne, och att hon inte erhöll ett avslag med motiveringen att AA inte hade behov som motiverade en ökad omfattning av ledsagning.
AA anser att hon har behov som motiverar ledsagning med 4 timmar/dag och att beslut om nedsättning av omfattning gällande ledsagning har skett den 2002-01-07. AA ansöker skriftligt 2001-12-12 om ”anställning ledsagning 4 timmar/dygn, en utökning från 2 timmar/dygn under veckans alla dagar”.
Förvaltningen finner i anteckningar i ärendet, öppnandedatum 2002-02-07, att utformningen av denna insats har skett i samförstånd med AA, eftersom hennes önskan om att hennes son i stället för dotter skall utföra ledsagning har hörsammats och sonen erhållit arvode från kommundelsnämnden för uppdraget.
Förvaltningen anser utifrån utredning, öppnandedatum 2002-0l-07, att biståndshandläggare gjort en korrekt bedömning/motivering av sitt beslut, att AA inte har ytterligare behov som medför en annan omfattning av ledsagning enligt 
4 kap. 2 § SoL
.
Förvaltningen finner att AA har erhållit ett skriftligt avslag på sin ansökan om utökad ledsagning enligt 
4 kap. 2 § SoL
, att AA i samma omfattning som tidigare har beviljats fortsatt ledsagning enligt 4 kap. 2 §. Förvaltningen beklagar att en felaktig besvärshänvisning har medföljt detta beslut eftersom detta avslag inte kan överklagas enligt 
förvaltningslagen
.
AA anser att den nyprövning som biståndshandläggare genomförde av hennes ärende 2002-03-l2 innebar att hon inte får sina behov tillgodosedda. Förvaltningen anser att den nyprövning som har gjorts av ärendet med öppnandedatum 2002-03-04, är motiverad. AA har ett hjälpbehov och är i behov av hjälp i sin dagliga livsföring. AA:s hjälpbehov är i utredningen definierade som uppgifter av hemtjänstkaraktär och ska därför främst tillgodoses i form av hemtjänst enligt 4 kap. 1 SoL, och inte genom ledsagning enligt 4 kap. 2 §. Att AA väljer att tacka nej till hemtjänst anser förvaltningen är att beklaga.
AA anser att beslut från 2002-03-l2 strider mot hennes rätt till självbestämmande och integritet, att hon inte får någon avlastning för att hennes anhöriga fortsatt skall vårda henne hemma. Förvaltningen anser att det uppkomna hjälpbehovet skall utformas i samförstånd med den enskilde, men att den enskilde inte har någon rätt att erhålla en viss insats.
Förvaltningen anser inte att det kan åligga kommunen att svara för att denna hjälp i hemmet utförs av personal som talar AA:s modersmål, eftersom hennes omvårdnadsbehov inte är så omfattande.
Förvaltningen har tagit hänsyn till AA:s integritet genom bedömning av AA:s rätt till ett s.k. hemvårdsbidrag. Beslut om hemvårdsbidrag fattas enligt 
4 kap. 2 § SoL
 och ges utöver vad som följer av 4 kap. 1 § om det finns skäl för det.
Hemvårdsbidrag infördes som ersättningsform i Huddinge kommun, Trångsund-Skogås kommundel, efter beslut i kommunfullmäktige 1998-02-09. Hemvårdsbidrag ges till personer som vistas i kommunen och som får omvårdnad av sina närstående. Hemvårdsbidrag är inte tänkt att vara någon generell ersättningsform för arbetsuppgifter som utförs av anhöriga. Ersättningsnivån utgår från ett faktiskt omvårdnadsbehov, och uppgifterna skall framför allt bestå av hjälp med personlig omvårdnad, såsom t.ex. personlig hygien och annat som inte kan betraktas som
Kommundelsnämndens biståndshandläggare har vid telefonsamtal den 15 juli 2002 informerat AA:s dotter om att AA kan ansöka om korttidsvård i form av avlastningsboende, att det där finns personal som kan kommunicera med AA på turkiska. AA har inte inkommit med någon sådan ansökan.
Övrig frågeställning i anmälningsärendet
På frågan om varför inte AA:s automatiska dörröppnare är lagad meddelar förvaltningen att AA gjort en felanmälan den 3 juni 2002, att Huddinge kommuns enhet för bostadsanpassning meddelat henne att dåvarande dörröppnare inte gick att laga helt och hållet (entrédörr och hissdörr kunde inte öppnas samtidigt) och att ny dörröppnare var beställd. Den nya dörröppnaren installerades den 8 augusti 2002.
Förvaltningen beklagar att AA känner sig kränkt, utfryst och förnedrad och att AA upplever de nuvarande insatserna som otillfredsställande.
Förvaltningen anser att beslut har fattats utifrån AA:s aktuella behov av hjälp, att hänsyn har tagits till omfattningen av dessa insatser och att AA:s behov av stöd och hjälp i hemmet främst skall tillgodoses genom hjälp i hemmet enligt 
4 kap. 1 § SoL
.
AA bereddes tillfälle att kommentera remissvaret.
I ett beslut den 9 maj 2003 anförde 
JO André
 följande.
Av utredningen i ärendet framgår att AA den 11 juli 2000 beviljades bistånd enligt 6 g § i den då gällande 
socialtjänstlagen (1980:620)
 i form av ledsagarservice – 10 timmar per vecka – under perioden 1 juni 2000–30 maj 2001. Den 19 juni 2001 ansökte AA om utökad ledsagarservice, från två timmar till fyra timmar per dag. Som framgått av remissvaret fattades inget beslut i saken utan verkställighet fortgick i enlighet med det tidigare givna beslutet. Nämnden har i sitt remissvar beklagat att utredning inte inleddes och att något beslut inte fattades i anledning av AA:s ansökan. Underlåtenhet att fatta ett formellt beslut i anledning av en ansökan är en allvarlig brist i handläggningen av ett biståndsärende. Det inträffade är givetvis inte acceptabelt. Jag utgår dock från att det är fråga om en engångsföreteelse och lämnar därmed saken.
Den 3 december 2001 ansökte AA på nytt om utökad ledsagarservice från två till fyra timmar per vecka. Hon beviljades den 7 januari 2002 bistånd enligt 4 kap. 2 § nu gällande socialtjänstlag (
2001:453
), SoL, i form av ledsagarservice omfattande två timmar per dag under perioden 7 januari 2002 – 7 mars 2002. Det angavs vidare i beslutet att detta kunde komma att ändras vid förändrade förhållanden. AA erhöll även ett avslagsbeslut enligt 
4 kap. 2 § SoL
 avseende de icke beviljade timmarna. Till detta beslut var fogat en överklagandehänvisning enligt vilken beslutet kunde överklagas genom s.k. förvaltningsbesvär.
Nämndens beslut om bistånd enligt 
4 kap. 1 § SoL
 får, enligt 
16 kap. 3 § SoL
, överklagas hos allmän förvaltningsdomstol för överprövning i sak. Beslut om bistånd enligt 
4 kap. 2 § SoL
 får överklagas endast i den i 
10 kap.
kommunallagen (1991:900)
 för laglighetsprövning stadgade ordningen.
Kommundelsnämnden har i sitt remissvar anfört att beslutet den 7 januari 2002 inte kunnat överklagas genom förvaltningsbesvär och därför beklagat att en felaktig
Den nya 
socialtjänstlagen (2001:453)
 trädde i kraft den 1 januari 2002. Enligt 
4 kap. 1 § SoL
 har den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt. Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet skall utformas så att det stärker hans eller hennes möjligheter att leva ett självständigt liv. Ett av syftena med den nya lagen var att motverka de negativa effekter beträffande möjligheten att överklaga som tidigare ändringar den 1 januari 1998 i 
socialtjänstlagen (1980:620)
 ansågs ha lett till. Med den nya lagen skulle i princip alla former av bistånd kunna överklagas genom s.k. förvaltningsbesvär. Rätten till bistånd enligt 
4 kap. 1 § SoL
 innebär således i stort sett en återgång till den ordning som gällde före den 1 januari 1998.
Med ”livsföring i övrigt” avses alla de behov som den enskilde kan ha för att tillförsäkras en skälig levnadsnivå och som inte omfattas av försörjningsstödet, bl.a. hemtjänst. I förarbetena anförde regeringen att det inte var möjligt att lämna en uttömmande uppräkning av vilka insatser eller behov som skulle anses ingå i begreppet livsföring i övrigt. En individuell bedömning måste, enligt regeringen, göras i varje enskilt fall. Regeringen framhöll att den rättsutveckling som hade utvecklats under de år den tidigare 
socialtjänstlagen
 hade varit i kraft liksom allmänna råd från Socialstyrelsen borde kunna tjäna till ledning vid bedömningen av vilken biståndsinsats som kunde komma i fråga (
prop. 2000/01:80 s. 92
 f.).
Bestämmelsen i 
4 kap. 1 § SoL
 ger en enskild rätt till bistånd i vissa fall. När förslaget till ny socialtjänstlag behandlades av Lagrådet anförde Lagrådet att det borde finnas en bestämmelse enligt vilken en socialnämnd skulle ha befogenhet att utge bistånd även om den enskilde enligt 
4 kap. 1 § SoL
 inte hade rätt till sådan hjälp. Den bestämmelse som Lagrådet föreslog fördes in i 
4 kap. 2 § SoL
 (se 
prop. 2001/01:80 s. 267
). Där stadgas att socialnämnden får ge bistånd utöver vad som följer av 
4 kap. 1 § SoL
 om det finns skäl för det.
En socialnämnd kan inte fritt välja att behandla en ansökan enligt 4 kap. 1 § eller 4 kap. 2 § SoL. När nämnden erhåller en ansökan om bistånd skall nämnden i första hand pröva om den enskilde har rätt till den begärda hjälpen enligt 
4 kap. 1 § SoL
. Om beslutet efter en sådan prövning går den enskilde helt eller delvis emot kan beslutet överklagas för överprövning i sak. I sådant fall skall sökanden underrättas om hur man kan överklaga beslutet. Om nämnden finner att den enskilde inte har rätt till bistånd enligt 
4 kap. 1 § SoL
 kan dock nämnden, som framgår av det ovan anförda, ge den enskilde bistånd med stöd av 
4 kap. 2 § SoL
. Om den biståndssökande, efter att bistånd enligt 
4 kap. 1 § SoL
 har övervägts, erhåller begärt bistånd med hänvisning till 
4 kap. 2 § SoL
, kan nämnden underlåta att lämna en underrättelse om hur man överklagar beslutet i de fall biståndet inte har fått
Mot bakgrund av det ovan anförda följer att kommundelsnämnden borde ha prövat AA:s ansökan om bistånd i form av ledsagarservice enligt 
4 kap. 1 § SoL
 varigenom AA erhållit möjlighet att i enlighet med den lämnade fullföljdshänvisningen överklaga beslutet för överprövning i sak av nämndens bedömning i frågan om hennes rätt till bistånd.
Huruvida en enskild enligt 
4 kap. 1 § SoL
 har rätt till bistånd i form av ledsagarservice ingår i begreppet ”livsföring i övrigt” och därmed skall utgå som bistånd enligt 
4 kap. 1 § SoL
 eller om det utgör sådant ”frivilligt bistånd” som kommunen kan ge enligt 
4 kap. 2 § SoL
, ankommer ytterst på de allmänna förvaltningsdomstolarna att avgöra. JO brukar inte uttala sig i sådana frågor. Jag finner inte skäl att göra något undantag från denna princip.
Det ovan diskuterade beslutet gällde för perioden 7 januari 2002–7 mars 2002. I ett beslut den 12 mars 2002 prövade kommundelsnämnden om AA skulle beviljas fortsatt ledsagarservice. Nämnden fattade ett avslagsbeslut med stöd av 
4 kap. 2 § SoL
 med motiveringen att AA:s fortsatta behov kunde tillgodoses med hemtjänst. Det som tidigare anförts gällande tillämpningen av 
4 kap. 1 § SoL
 och 
4 kap. 2 § SoL
 gäller även beträffande det beslutet.
Av utredningen i ärendet framgår avslutningsvis att AA den 2 maj 2002 ansökte om ”bistånd i form av anhöriganställd 4 tim”. Den 10 juni 2002 meddelade nämnden följande.
Ni har inkommit med en ansökan om anhöriganställning på 4 timmar/vecka. Den sökta insatsen omfattas inte av 
4 kap. 2 § i socialtjänstlagen
 och inte heller av de kommunala riktlinjerna.
Prövning av ansökan kan inte ske eftersom den sökta insatsen inte omfattas av de kommunala riktlinjerna och därför inte kan ges som bistånd enligt 
4 kap. 2 § i socialtjänstlagen
.
Ansökan avvisas därför.
AA hade tidigare erhållit bistånd i form av ledsagarservice och insatsen utfördes rent faktiskt av hennes barn. Hennes ansökan bör rimligtvis tolkas mot den bakgrunden och mot nämndens avslagsbeslut den 12 mars. Det kan därför med fog ifrågasättas om inte nämnden borde ha prövat hennes ansökan som en ansökan om bistånd på sätt som tidigare redovisats.