Justitiekanslern avslår SZ:s begäran om ersättning av staten.
Trafikflyghögskolan vid Lunds universitet (TFHS) bedriver grundutbildning för trafikflygare. Utbildningen, som omfattar 80 poäng, innehåller både praktiska och teoretiska moment. För utbildningen finns en utbildningsplan jämte kursplaner för varje kurs.
SZ genomgick nämnda utbildning under tiden den 24 februari 2003 – 15 oktober 2004. Han examinerades med betyget godkänd i alla kurser. Därutöver godkändes han av Luftfartsinspektionen för PPL (Private Pilot License) den 25 juni 2003 och för CPL/ME/IR (Commercial Pilot License Multi Engine Instrument Rating) den 8 september 2004.
Efter att SZ hade genomgått trafikflygarutbildningen utfärdade Lunds universitet (universitetet) ett utbildningsbevis den 15 oktober 2004, vilket överlämnades till SZ på examensdagen. Samma dag fick han ett muntligt ”slututlåtande” från sin lärare som gick ut på att läraren ansåg att SZ inte var lämplig som befälhavare. En tid senare, och efter det att SZ hade anmält universitetet till Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO), fick han ett skriftligt slututlåtande i vilket det angavs att han hade förutsättningar att kunna bli befälhavare.
SZ har begärt skadestånd av staten för förmögenhetsskada med, som det får förstås, det belopp som Justitiekanslern finner skäligt.
Högskoleverket och universitetet har yttrat sig över anspråket. Universitetet har avstyrkt anspråket, medan Högskoleverket har anfört att staten borde utge ersättning till SZ.
SZ har anfört bl.a. följande.
”Våren 2003 påbörjade jag en 19 månader lång trafikflygarutbildning på TFHS i Ljungbyhed. Som första invandrare på denna skola blev jag utsatt för diskriminering av lärare som ansåg att jag inte hade något där att göra. Jag valde att inte anmäla detta under skoltiden då jag kände att det skulle bli för jobbigt att tackla i samband med krävande studier. Så jag fortsatte min studiegång och blev godkänd i alla delmoment utan några större anmärkningar.
I oktober 2004 skulle jag äntligen få min efterlängtade examen, men en timme innan den så blir jag informerad att jag inte kommer att få en fullständig examen, trots att jag klarat av alla prov som både skolan och luftfartsmyndigheterna kräver att man ska göra. När jag begär en motivering så är det ingen som kan förklara detta för mig. Då bestämde jag mig för att anmäla hela incidenten till DO.
DO begär då ett yttrande av TFHS. I detta yttrande hävdar TFHS att det som skett inte alls har varit diskriminering utan att det är produkten av att en klasskamrat till mig spridit lögner om mig sista veckan på skolan vilket påverkat min examen. Utan att ens konfrontera mig med det som sagts om mig så bestämmer sig ledningen på skolan att inte ge mig en fullständig examen.
Efter många turer så bestämde sig DO för att lägga ner fallet mot TFHS då det skulle vara väldigt svårt att bevisa att det skett någon diskriminering. I stället så hänvisas fallet till Högskoleverket som bestämmer sig för att göra en utredning. I denna utredning så kommer man fram till att det som skett inte är förenligt med högskolelagstiftningen.
Jag har ringt runt lite till olika flygbolag för att se vilken chans man har för att få en anställning utan en fullständig examen och de svar jag fått är att det praktiskt taget är omöjligt. Under denna tid så tog jag studielån och medel för att klara mig och nu har jag massa lån men en utbildning jag inte kan använda mig utav. Och inte heller räcker studiemedel fullt ut för min nya utbildning. Jag har förlorat en massa pengar, energi och tid.”
Högskoleverket har anfört bl.a. följande.
”Omständigheter som grundar skadeståndsanspråket
SZ gjorde den 27 oktober 2004 en anmälan till DO och uppgav i huvudsak följande om händelsen på examensdagen.
Så kom examensdagen, den 15 oktober 2004, då vi blev kallade till vår respektive lärare för att gå igenom det betygsomdöme som skolans kollegium, de lärare och andra personer som varit inblandade i vår utbildning, hade sammanställt. Läraren läste upp mitt betygsomdöme vilket börjar väldigt positivt och styrker det faktum att jag klarat alla krav som ställts och vissa utöver förväntningarna. Det är mer eller mindre väldigt likt de omdömen som många andra i klassen fått, men så har man på min lagt till några meningar på slutet. Där har man skrivit att skolan inte anser mig lämplig som pilot på grund av min attityd. Detta gjorde mig väldigt ledsen och jag tog upp en diskussion med läraren. Jag frågade vad de grundat detta på och ville ha en motivering. Då fick jag vaga svar som att det är en känsla, mitt sätt att bete mig i korridoren och min klädstil. Jag och läraren hade en lång diskussion och det jag kom fram till var mer eller mindre att de inte hade någon motivering till det som skrivits. Läraren var också snabb med att påpeka att utan detta omdöme så är det väldigt svårt att få arbete som pilot då de flesta arbetsgivarna kräver det och även att skolan inte kommer att ställa upp med någon bra referens vilket också är något som krävs. När jag frågade varför man inte tagit upp detta med mig under de 19 månaderna som jag gått på utbildningen så gav han mig inget svar. Efter examinationsceremonin så kom min klassföreståndare fram till mig och sade att detta inte kändes rätt och att de eventuellt ska ändra på mitt betygsomdöme. Så jag har ännu inte fått mitt betygsomdöme, jag fick ta min examen utan det.
I sin anmälan till DO ifrågasatte SZ också om den typen av omdömen skall förekomma i ett betyg från en högskola. Den 18 november 2004 kompletterade SZ sin anmälan till DO och uppgav att han den 15 november 2004 från TFHS fått ett omdöme, daterat den 15 oktober 2004, där man tagit bort det negativa i det ursprungliga omdömet och endast behållit det positiva.
I ett yttrande den 9 juni 2005 till DO anförde Högskoleverket att ett system där man först examinerar och godkänner en student för att därefter i ett slututlåtande uttala sig om studentens lämplighet för framtida yrke inte ger studenten den rättssäkerhet som högskolelagstiftningen eftersträvar och att ett sådant tillvägagångssätt inte är förenligt med högskolelagstiftningen. Vidare anförde Högskoleverket att ett slututlåtande där lämplighet för yrket ifrågasätts i klartext eller "mellan raderna" kan ha liknande rättsverkningar för den enskilde studenten som ett underkännande. TFHS kunde därför inte anses ha haft rätt att utan stöd i högskolelagstiftningen utfärda sådana slututlåtanden.
DO meddelade den 13 september 2005 SZ att ombudsmannen inte kunde göra något mer i hans ärende. DO uppgav vidare att myndigheten delade Högskoleverkets uppfattning att ett system där man först examinerar och godkänner en student för att därefter i ett slututlåtande uttala sig om studentens lämplighet för yrket är alltför rättosäkert för den enskilde.
Av 6 kap. 7 § högskoleförordningen (1993:100) framgår att i kursplanen skall bl.a. anges de krav på särskilda förkunskaper och andra villkor som gäller för att bli antagen till kursen, formerna för att bedöma studenternas prestationer, de betygsgrader som skall användas samt övriga föreskrifter som behövs. Sedan den 1 januari 2005 skall i kursplanen även anges om antalet tillfällen för prov eller praktik- eller motsvarande utbildningsperioder för att bli godkänd är begränsat. Enligt 9 § samma kapitel skall i utbildningsplanen anges bl.a. de kurser som utbildningen omfattar.
Av bestämmelserna om betyg i 6 kap.10-11 §§högskoleförordningen framgår bl.a. följande. Om inte annat är föreskrivet i kursplanen skall betyg sättas på en genomgången kurs. Betyget skall bestämmas av en av högskolan särskilt utsedd lärare (examinator). Som betyg skall användas något av uttrycken underkänd, godkänd eller väl godkänd, om inte högskolan föreskriver ett annat betygssystem.
I bestämmelserna om examens- och kursbevis i 15-16 §§ samma kapitel anges bl.a. följande. Student som uppfyller fordringarna för examen skall på begäran få examensbevis av högskolan. Student som har godkänts i kurs skall på begäran få kursbevis av högskolan.
Avslag på en students begäran att få examensbevis eller utbildningsbevis kan, enligt 12 kap. 2 § 9 högskoleförordningen, överklagas till Överklagandenämnden för högskolan.
Av bilaga 2 till högskoleförordningen, examensordningen, framgår att mål för högskoleexamen är de allmänna målen i 1 kap. 9 § högskolelagen (1992:1434) samt de mål som respektive högskola bestämmer.
I Högskoleverkets ärende, som innehåller yttrande till DO, finns följande handlingar: utbildningsplan för programmet trafikflygarutbildning 2000-09-20, kursplaner för de kurser som utbildningen omfattar, Lunds universitets föreskrifter 1999-03-31 rörande beslutsbefogenheter m.m. avseende verksamheten vid TFHS, universitetets lokala föreskrifter rörande examina, betyg, utbildnings- och kursplaner samt universitetets riktlinjer för relationen mellan institutioner och studenter.
Av Lunds universitets föreskrifter 1999-03-31 framgår att TFHS har ställning som universitetsinstitution. Enligt utbildningsplanen omfattar programmet för trafikflygutbildning 80 poäng och avslutas med högskoleexamen. Av utbildningsplanen framgår vidare att i utbildningen ingår vissa teoretiska och vissa praktiska kurser och moment och att det i regel är nödvändigt att tidigare moment under utbildningen är avklarade med godkänt resultat för tillträde till fortsatt utbildning. För tillträde till vissa moment krävs dessutom – enligt utbildningsplanen – att studenten godkänts på Luftfartsinspektionens certiferingsprov. Detta regleras närmare i kursplanerna för respektive kurs. I samtliga kursplaner anges att betyg sätts på genomgången kurs och att som betyg används något av uttrycken godkänd eller underkänd. I kursplanen för enskilt arbete finns även betyget väl godkänd. I kursplanerna regleras också studentens rätt till omprov och antal examinationstillfällen.
Enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen skall staten ersätta bl.a. ren förmögenhetsskada, som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten svarar.
Av bl.a. förarbetena till skadeståndslagen (prop. 1975:5 s. 335 f.) framgår att med myndighetsutövning skall förstås beslut eller åtgärder som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter över medborgarna. Dessa kan bestå även i beviljande av förmåner.
Högskolans beslut i samband med examination enligt bestämmelserna i högskoleförordningen utgör utan tvekan myndighetsutövning. För bedömning av frågan om TFHS:s slututlåtanden utgör myndighetsutövning har följande omständigheter framkommit av utredningen i ärendet.
Slututlåtandena innehåller omdömen om studenters lämplighet för framtida yrke som pilot och utfärdas av TFHS till samtliga studenter i samband med att de avslutat sina studier med godkänt resultat. Utlåtandena uppfattas av studenterna som en del av ett examensbevis och av TFHS som ett sorts arbetsintyg från lärosätet. De potentiella arbetsgivarna efterfrågar dessa intyg. Ett uteblivet intyg eller ett dåligt intyg kan göra det omöjligt eller mycket svårt för studenten att få ett arbete som pilot. Utlåtandena har således ett mycket nära samband med och liknande rättsverkningar som examinators betygssättning och högskolans utfärdande av examensbevis, dvs. högskolans beslut och förfarande i samband med examination. Utfärdandet av utlåtandena måste därför anses utgöra myndighetsutövning.
Beträffande frågan om utfärdande av slututlåtandena också innebär fel eller försummelse vid myndighetsutövning kan anföras följande.
Högskolorna har att bedöma studenternas prestationer under utbildningen och examinera studenterna i enlighet med reglerna i högskoleförordningen. Reglerna syftar till att ge studenterna en godtagbar grad av rättssäkerhet i dessa för studenterna mycket viktiga frågor. I en utbildning, som den nu aktuella, skall lärosätets bedömning även omfatta lämplighet för framtida yrke. Lämplighetsbedömningen skall dock ske enligt de i förordningen och lärosätets kursplaner föreskrivna formerna. Det förutsätts att godkända prov och examensbevis visar att studenten bedömts lämplig för kommande yrkesverksamhet.
Genom att TFHS använder sig av slututlåtandena för att göra bedömningar av studenters lämplighet för kommande yrke, fråntas examinationen den betydelse den skall ha enligt högskoleförfattningarna. Utlåtandena har, som redan tidigare påpekats, således allvarliga rättsverkningar men utfärdas utan rättsligt stöd och utan att uppfylla några krav på rättssäkerhet. Högskoleverket anser därför att utfärdande av slututlåtandena i sig utgör fel eller försummelse vid myndighetsutövning.
I SZ:s fall har han blivit godkänd i utbildningens alla delar, fått ett utbildningsbevis av TFHS och ansetts behörig att utfå ett examensbevis av Lunds universitet samt söka arbete som trafikpilot. På examensdagen läste en lärare vid TFHS upp högskolans slututlåtande för honom med bedömningen att han inte ansågs lämplig som pilot. Bedömningen grundades på bl.a. nytillkomna uppgifter om honom från en av hans studiekamrater. Efter det att SZ förklarat att han kände sig diskriminerad och gjort en anmälan till DO utfärdade TFHS ett nytt, mera neutralt, utlåtande om hans lämplighet för yrket.
Högskolans godkännande av en students studieresultat är ett gynnande förvaltningsbeslut. Normalt kan inte ett sådant beslut ändras till den enskildes nackdel. Enligt praxis finns det bara några få undantagsfall från denna huvudregel och ett är bl.a. tvingande säkerhetsskäl (jmf Brown och Woodard "Förvaltningsrättens grunder" 2004, s. 175 f.). Ett godkännande eller ett examensbevis skulle således under åberopande av ett sådant skäl kunna återkallas.
TFHS:s förfarande gentemot SZ har liknande rättsverkningar som ett återkallande av ett godkännande, men har inte följt några förvaltningsrättsliga principer eller praxis. TFHS:s förfarande gentemot SZ utgör därför även av denna anledning fel eller försummelse vid myndighetsutövning.
Vad gäller frågan om SZ har vållats ren förmögenhetsskada genom TFHS:s förfarande kan anföras följande.
Som ovan har anförts bör godkända prov och ett examensbevis från trafikflygarutbildning kunna användas som bevis för att studenten bedömts lämplig av högskolan för det yrke han är utbildad för. TFHS:s förfarande i samband med SZ:s examination har orsakat att han inte kunnat använda sig av sin godkända utbildning på ett sådant sätt som han skulle ha kunnat göra om TFHS inte hade utfärdat sina utlåtanden.
Detta talar för att staten borde utge ersättning till SZ.”
Universitetet har anfört bl.a. följande.
”Bakgrund
Vid examination på de olika kursmomenten prövas studenternas praktiska och teoretiska kunskaper. Då många flygbolag även efterfrågar en bedömning av sökandes personliga egenskaper, exempelvis deras lämplighet som befälhavare, ger TFHS även ett skriftligt slututlåtande till samtliga studenter i samband med att de avslutar sina studier med godkänt resultat. På examensdagen den 15 oktober fick SZ muntligt besked om sitt slututlåtande av sin flyglärare. Flygläraren angav att eftersom SZ vid flertal tillfällen brustit i sina förberedelser, skulle man inte rekommendera honom som befälhavare i slututlåtandet. Då SZ reagerade mycket starkt mot detta, beslöt TFHS att ändra slututlåtandet på så sätt att man rekommenderade honom även som befälhavare. Det slututlåtande som TFHS således gav SZ och som skickades till honom i november är inte på något sätt till SZ:s nackdel.
Som Högskoleverket anger i sitt yttrande finns regler om examens- och kursbevis i högskoleförordningen. Lokala regler för examination vid TFHS framgår av i ärendet ingiven utbildningsplan jämte kursplaner. Dessa regelverk har följts vid examination av SZ, vilken har rätt att på begäran få ut sin examen.
Aktuellt skadeståndsanspråk avser om SZ kan anses ha lidit skada av det slututlåtande som utfärdats av TFHS. Då detta slututlåtande inte kan anses utgöra examens- eller kursbevis är nämnda regelverk inte tillämpligt på den aktuella frågan. Slututlåtandet utgör ett intyg om personliga egenskaper, att jämställa med ett arbetsgivarintyg, referenser etc., som inte är reglerat i lag, föreskrifter eller lokala föreskrifter vid Lunds universitet.
Den första frågan är om utfärdande av aktuellt slututlåtande är att anse som fel eller försummelse vid myndighetsutövning.
Vid examination i trafikflygarutbildningen bedöms studenternas praktiska och teoretiska kunskaper. På begäran av studentkåren började TFHS 2001 utfärda skriftliga slututlåtanden där man gör en allmän bedömning av studenternas personlighet och lämplighet som chef/ledare. Omdömena ses som en service till studenterna, vilka kan likställas med arbetsgivarintyg eller referenser som oftast efterfrågas av arbetsgivaren vid ett anställningsförfarande. Omdömet utgör inget krav för att få anställning som trafikflygare. Vissa flygbolag begär att slututlåtandet skall bifogas ansökningshandlingarna, medan andra inte begär in det. I de fall slutomdömena skall bifogas kan detta givetvis få betydelse vid urvalsprocessen mellan sökanden med likvärdiga meriter. Vilket omdöme som anses vara till sökandens fördel är beroende på vilken profil som flygbolaget söker. Varje flygbolag har sin profil och bedömer de sökandes lämplighet efter kunskap och intervju. Det är vidare inte alla flygbolag som kräver att få se något omdöme.
I det slututlåtande som först utfärdades för SZ och som delgavs honom muntligen på examensdagen angavs att man för närvarande inte ansåg honom lämplig som befälhavare. Nyutexaminerad student söker inte till anställning som kapten utan som styrman. Då man som styrman inte är befälhavare eller chef, hade den bedömningen sannolikt inte påverkat SZ:s möjligheter att få arbete som trafikflygare. SZ reagerade dock mycket starkt på denna bedömning och tolkade det som att han blev utsatt för etnisk diskriminering.
Då slututlåtandena anses som en extra service åt studenterna som skall underlätta deras möjligheter att få arbete, valde TFHS att justera SZ:s slututlåtande efter att ha pratat med honom. I det slutliga omdömet angav man att han har förutsättningar för att bli befälhavare. Det slututlåtande som SZ erhöll kan inte tolkas till hans nackdel eller på något annat sätt minska hans möjligheter att få arbete som trafikflygare.
SZ har examinerats från trafikflygutbildningen vid TFHS med betyget godkänd i alla kurser. Examination har skett helt i enlighet med högskoleförordningen och lokala föreskrifter. Det slututlåtande som utfärdats är att likställa med ett arbetsgivarintyg, referens eller dylikt och kan inte anses vara någon ny examination. Vidare finns det inget i nämnda omdöme som är till SZ:s nackdel och som skulle kunna ses som ett återkallande av hans godkända examensresultat. TFHS har således inte begått något fel eller försummelse.
Med myndighetsutövning avses beslut eller åtgärd som ytterst är ett uttryck för samhällets makt att bestämma över medborgarnas rättigheter och skyldigheter eller annars bevilja förmåner som bara en myndighet kan ge.
Utfärdade slututlåtanden beaktas inte vid utfärdande av examen och kan inte likställas med examination vid TFHS. Omdömena är en service som ges åt studenterna på begäran av studentkåren. Dessa skall likställas med arbetsgivarintyg och referenser som kan åberopas jämte betyg och examina i en anställningsprocess.
De är inte nödvändiga för anställning som trafikflygare. Utfärdande av SZ:s slututlåtande kan inte ses som ett uttryck för samhällets maktbefogenheter och kan inte heller på något annat sätt anses utgöra myndighetsutövning.
Det är således universitetets uppfattning att skadeståndskyldighet inte föreligger, då något fel eller försummelse vid myndighetsutövning inte begåtts.
Skada
Även om TFHS begått fel eller försummelse vid myndighetsutövning, krävs för skadeståndsskyldighet att SZ visat att det finns ett adekvat orsakssamband mellan sådant fel eller försummelse och uppkommen skada. SZ anger att han frågat flera flygbolag vilka möjligheter han har att få anställning utan fullständig examen. Genom att han har blivit godkänd i samtliga kurser har han en fullständig examen, vilket också var kravet för att Luftfartsstyrelsen skulle utfärda hans trafikflygarcertifikat. Han är således fullt behörig att söka arbete som trafikflygare. För de flygbolag som så efterfrågar, kan han vidare visa upp ett slututlåtande som enbart kan bedömas som positivt.
Såvitt TFHS känner till har inte SZ sökt någon anställning som trafikflygare, varför det är omöjligt att ta ställning till hans möjligheter att få arbete och således även hans eventuella skada. Även om SZ söker arbete och kan visa att han inte får någon anställning, är det högst osannolikt att det beror på det slututlåtande som utfärdats. Det kan lika gärna bero på den lågkonjunktur som föreligger i branschen för närvarande. Dessvärre är det många av SZ:s studiekamrater som inte fått något arbete som trafikflygare.
Lunds universitet anser således inte att SZ har visat någon skada då han, dels inte visat att han inte kan få anställning som trafikflygare, dels inte visat att det skulle bero på det slututlåtande som utfärdats.
Lunds universitet kan inte vitsorda något belopp.”
SZ har beretts tillfälle att yttra sig över vad Högskoleverket och universitetet har anfört. Han har dock inte hört av sig inom den föreskrivna tiden.
SZ, Högskoleverket och universitetet har gett in handlingar i ärendet, bl.a. kursplaner, ett utbildningsbevis och ett slututlåtande.
Beträffande i ärendet tillämpliga bestämmelser rörande examination och övriga högskoleanknutna regler hänvisas till den redogörelse som Högskoleverket har lämnat i denna del. Det bör dock tilläggas att vissa förändringar i 6 kap.högskoleförordningen trädde i kraft den 1 januari 2007. Förändringarna innebar bl.a. att bestämmelserna om kursplan, utbildningsplan, examination och betyg numera återfinns i 6 kap.14-27 §§högskoleförordningen. Av övergångsbestämmelserna framgår att förordningen gäller i dess tidigare lydelse beträffande de frågor som är av intresse i detta ärende.
Som Högskoleverket har angett skall staten enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen ersätta personskada, sakskada och ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i sådan verksamhet för vars fullgörande staten svarar.
En förutsättning för statens skadeståndsansvar är alltså att en skada har vållats vid myndighetsutövning. Begreppet myndighetsutövning avser beslut och åtgärder från det allmännas sida som är ett uttryck för samhällets rätt att utöva makt mot medborgarna. Karaktäristiskt är att den enskilde står i ett beroendeförhållande till myndigheten, som bestämmer över hans eller hennes rättigheter och skyldigheter på ett sådant sätt som inte förekommer i privaträttsliga sammanhang.
Att skada skall ha vållats vid myndighetsutövning betyder att den endast behöver stå i ett visst närmare samband med myndighetsutövningen. Även en skada som uppstår i samband med en myndighets faktiska handlande i en verksamhet som inte är att bedöma som myndighetsutövning – men som har ett nära tidsmässigt eller funktionellt samband med myndighetsutövningen – kan anses vållad vid myndighetsutövning. Exempel på sådant handlande är olika förberedande åtgärder inför ett beslut (se Wolfe och Strömbäck, Skadeståndslagen – En kommentar, andra upplagan, s. 90 f. och prop. 1997/ 98:105 s. 30 f.).
För att skadestånd skall utgå krävs – förutom att skadeståndsskyldighet föreligger i och för sig – att en ersättningsgill skada har uppstått samt att det finns ett adekvat orsakssamband mellan den skadeståndsgrundande handlingen och skadan.
Det ankommer på den skadelidande att visa att samtliga förutsättningar för skadestånd är uppfyllda (se Wolfe och Barber, a.a. s. 41).
Som SZ får förstås gör han gällande att staten är skadeståndsskyldig gentemot honom på grund av det sätt som universitetet genomförde examinationen av den trafikflygarutbildning som han genomgick. Han har härvid särskilt framhållit att utfärdandet av slututlåtandet inte skedde på ett korrekt sätt.
Vid prövningen av om staten har ådragit sig skadeståndsskyldighet gentemot SZ har Justitiekanslern att ta ställning till följande frågor.
1. Är slututlåtandet att anse som en del av examinationen?
2. Är slututlåtandet att anse som ett upphävande av tidigare satta betyg?
3. Agerade universitetet vid myndighetsutövning när man utfärdande slututlåtandet?
4. Har universitetet gjort sig skyldigt till fel eller försummelse genom att utfärda ett slututlåtande?
5. Har universitetet gjort sig skyldigt till fel eller försummelse genom det sätt på vilket slututlåtandet utfärdades i detta fall?
6. Är det visat att sökanden har lidit någon ersättningsgill skada?
Av utredningen framgår att studenterna får betygen godkänd eller underkänd på de flesta kurser som ingår i trafikflygarutbildningen, att de får ett utbildningsbevis efter genomförd utbildning och att de på särskild begäran även kan få ett examensbevis. Det är vidare utrett att universitetet därutöver utfärdar slututlåtanden efter genomförd utbildning och att detta inte uttryckligen framgår av utbildningsplanen eller någon kursplan.
Det får anses ostridigt att förekomsten av slututlåtanden är allmänt känd bland de relativt få presumtiva arbetsgivarna och att det inte är ovanligt att utlåtandet efterfrågas av flygbolagen i samband med ett anställningsförfarande.
Slututlåtandet är skrivet som ett vitsord över studentens sätt att genomföra utbildningen och innehåller en bedömning av hans eller hennes förmåga att arbeta som befälhavare. Även om slututlåtandet i princip utfärdas på frivillig basis får det, främst med hänsyn till att arbetsgivarna efterfrågar det, i praktiken ses som en institutionaliserad del av bedömningen av studentens prestationer under utbildningen.
Sammantaget är omständigheterna sådana att universitetets utfärdande av slututlåtanden enligt min mening utgör en del av examinationen i trafikflygarprogrammet.
Det bör i detta sammanhang framhållas att ett vitsord som en lärare skriver på en students begäran, t.ex. vid en ansökan till ett universitet i utlandet, normalt inte skall anses som en del av examinationen. Ett sådant vitsord skrivs oftast endast till ett fåtal studenter och efter en särskild begäran i det enskilda fallet. Vitsordet kan då inte anses ha något samband med examinationen.
Det är utrett att SZ vid tidpunkten för utfärdandet av slututlåtandet hade fått godkända betyg på samtliga kurser i trafikflygarutbildningen, att han hade fått ett s.k. utbildningsbevis och att han var berättigad att få ett examensbevis.
Slututlåtandet har ett sådant innehåll att det utgör en bedömning av studentens prestationer och därför skall anges i kursplanen (se 6 kap. 15 § första stycket 9 i nu gällande högskoleförordning och 6 kap. 7 § första stycket 7 i den lydelse som är aktuell i detta ärende). Frågan uppkommer då om slututlåtandet även skall anses som ett upphävande av tidigare satta betyg.
I slututlåtandet finns en hänvisning till att SZ har fullföljt alla kurser på trafikflygarprogrammet med godkända resultat. Detta kan dock rimligtvis inte uppfattas som en ny betygsättning för de kurser som han hade genomgått, utan endast som en hänvisning till de betyg som han tidigare hade fått under utbildningen.
Det bör tilläggas att varken det ursprungliga slututlåtandet eller den reviderade versionen av utlåtandet hade ett sådant innehåll att SZ kan anses ha blivit underkänd i examinationen. Den omständigheten att han enligt det muntliga slututlåtandet inte ansågs lämplig som befälhavare kan, med hänsyn till vad som i övrigt har framkommit i ärendet, inte uppfattas på det sättet. Som universitetet har anfört syftar utbildningen till att ge studenterna behörighet att arbeta både som befälhavare och styrman.
På grund av det anförda kan utfärdandet av SZ:s slututlåtande inte ses som ett upphävande av de tidigare utfärdade betygen för de kurser som han hade genomgått.
När skolplikt föreligger har skolverksamheten, bortsett från den rena undervisningen, ofta en påtaglig karaktär av myndighetsutövning. Vad sedan avser det frivilliga utbildningsväsendet, som det är fråga om här, hindrar frivilligheten i och för sig inte att myndighetsutövning mot studenter förekommer. Däremot anses utrymmet för vad som skall anses utgöra myndighetsutövning vara mer begränsat än vad som gäller vid skolplikt. Examination anses emellertid utgöra myndighetsutövning (se Wolfe, Skadeståndsansvar vid myndighetsutövning I, s. 170, och bl.a. Justitiekanslerns beslut den 21 februari 2007 i ärendet med dnr 5212-06-40).
Som tidigare har nämnts skall utfärdandet av slututlåtandet anses som en del av examinationen i trafikflygarutbildningen. Universitetet har därmed agerat vid myndighetsutövning när man utfärdade slututlåtandet.
Som tidigare har konstaterats framgår av högskoleförordningen att kursplanen skall innehålla formerna för att bedöma studenternas prestationer. Av utredningen framgår att det inte har angetts i utbildnings- eller kursplanerna att ett slututlåtande utfärdas efter genomförd utbildning.
Det är ur rättssäkerhetssynpunkt viktigt att studenterna redan i samband med antagningen till en utbildning får rätt information om hur examinationen går till. Det synes inte ha förekommit någon information om slututlåtandena och dessas betydelse, i varje fall inte någon tydlig sådan. Det innebär att det har funnits en oklarhet beträffande examinationen och att denna har tillförts ett moment som inte har stöd i högskoleförordningen eller kursplanen. Trots det är jag tveksam till Högskoleverkets bedömning att detta innebär fel eller försummelse i skadeståndslagens mening. Att märka därvid är att slututlåtandena synes ha tillkommit på studenternas begäran, att de visserligen har institutionaliserats men i princip ändå utfärdas bara till dem som begär det, att deras utformning är delvis löslig och tydligen i viss mån kan bli föremål för diskussion och att de efterfrågas av arbetsgivarna. Till det kommer att arbetsgivarnas önskemål om en särskild bedömning av de examinerades lämplighet i olika hänseenden knappast skulle kunna avvisas om de framfördes senare och utan direkt koppling till examinationen.
Bedömningen i denna del är osäker. Som framgått lutar jag dock närmast åt att det här inte handlar om något skadeståndsgrundande fel.
Med hänsyn till vad som har framkommit om omständigheterna kring utfärdandet av SZ:s slututlåtande uppkommer även frågan om universitetet gjorde sig skyldigt till fel eller försummelse genom det sätt på vilket utlåtandet utfärdades i detta fall.
Av utredningen framgår att SZ:s lärare lämnade ett muntligt slututlåtande till honom som bl.a. synes ha baserats på uppgifter som en annan student hade lämnat om honom.
Enligt 17 § förvaltningslagen (1986:223) får – om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild – ett ärende inte avgöras utan att parten har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än honom själv och han har fått tillfälle att yttra sig över uppgiften.
Kommunikationsprincipen, som kommer till uttryck i 17 § förvaltningslagen, utgör en av de viktigaste garantierna för materiellt riktiga avgöranden och för en förvaltning som allmänheten kan känna förtroende för (jfr Bates och Meza, Förvaltningslagen – med kommentarer, s. 173).
Utfärdandet av slututlåtandet har, som tidigare konstaterats, avsett myndighetsutövning mot en enskild. Det får anses utrett att det utlåtande som SZ delgavs muntligen var avsett som ett slutligt utlåtande som senare skulle bekräftas skriftligen. Att vid sådant förhållande inte ge SZ tillfälle att bemöta de uppgifter som hade lämnats om honom av en annan student, och som tydligen hade beaktats vid upprättandet av slututlåtandet, strider mot nämnda bestämmelse i förvaltningslagen.
SZ borde ha fått bemöta de uppgifter om honom som låg till grund för innehållet i slututlåtandet. På grund härav, och genom vad som i övrigt har framkommit om det sätt på vilket slututlåtandet delgavs SZ, får universitetet i detta avseende anses ha gjort sig skyldigt till ett skadeståndsgrundande fel. Den omständigheten att universitetet sedermera ändrade slututlåtandet föranleder inte någon annan bedömning.
Staten har således i och för sig gjort sig skyldig till fel eller försummelse i skadeståndslagens mening. Frågan uppkommer då om SZ har vållats någon ersättningsgill skada till följd av felet. I denna del gör jag följande överväganden.
SZ har att styrka att han har lidit en skada och att det föreligger ett adekvat orsakssamband mellan den skadeståndsgrundande handlingen och den uppkomna skadan.
Som SZ får förstås gör han gällande att han har lidit en förmögenhetsskada genom att han inte fick någon anställning som pilot efter utbildningen.
Jag har inte låtit utreda om SZ har sökt någon anställning som pilot och om han i sådant fall nu arbetar som trafikflygare. Oavsett hur det ligger till med den saken har det inte framkommit något i ärendet som styrker att han har lidit någon skada till följd av de fel som universitetet har gjort sig skyldigt till i samband med utfärdandet av slututlåtandet. Vid denna bedömning har jag beaktat att det justerade skriftliga slututlåtandet hade ett positivare innehåll än det som muntligen presenterades för SZ, att justeringen av slututlåtandet skedde relativt snabbt, att han fick betyget godkänd i samtliga kurser som ingick i utbildningen och att det kan finnas alternativa förklaringar till att han eventuellt inte har fått något arbete som pilot.
På grund av det anförda skall anspråket avslås.
Justitiekanslerns tillsyn över den offentliga förvaltningen är inte avsedd att ersätta den tillsynsverksamhet som förekommer hos ordinarie tillsynsmyndigheter på ett visst område. När det gäller universitet och högskolor ankommer det i första hand på Högskoleverket att se till att uppgifterna fullgörs på ett ändamålsenligt och riktigt sätt.
Jag noterar att Högskoleverket är kritiskt mot det sätt på vilket examinationen har skett i detta fall. Jag finner inte själv anledning att – utöver den kritik som ligger i den bedömning som jag har gjort i ärendet – vidta någon ytterligare åtgärd inom ramen min tillsynsverksamhet.