Fråga om förutsättningarna för att en socialnämnd skall få ställa som villkor för socialbidrag till en invandrare att denne fullgör ett oavlönat praktikarbete, som ingår i ett av kommunen tillhandahållet introduktionsprogram för invandrare.
M.A.A., som var invandrare, kommunplacerades i Mönsterås kommun i september 1991. Hans hustru N.E.D. och makarnas sex barn anlände till kommunen ett knappt år senare. Hustrun samt döttrarna N., född 1974, och S., född 1975, deltog i kommunens introduktionsprogram för invandrare. Programmet inbegrep studier på halvtid i svenska för invandrare och praktik i form av halvtids oavlönat arbete på en av kommunen anvisad arbetsplats. N.E.D. hade under våren 1993 praktikarbete vid en skola och började i september samma år praktikarbete vid ett servicehus för äldre. Döttrarna började likaledes i september 1993 praktikarbete vid ett sådant servicehus. Alla tre måste på grund av påstådd misskötsamhet lämna sina arbeten i början av mars 1994. N.E.D. fick en ny praktikplats den 22 mars 1994.
Socialnämnden i Mönsterås kommun (1994-04-13) beslöt att reducera de för N.E.D. och döttrarna beräknade normbeloppen för socialbidrag, nämligen såvitt avsåg N.E.D. för tiden den 7 mars - den 22 mars 1994 och såvitt avsåg döttrarna för tiden från den 7 mars 1994 till slutet av vårterminen 1994. Till grund för beslutet låg påståendena om misskötsamhet i praktikarbetet.
M.A.A. överklagade beslutet med yrkande om oreducerat bistånd. Han anförde bl.a. följande. Det var inte sant att döttrarna hade misskött sig. De hade gjort sitt bästa men var inte utbildade för arbete med gamla. Hustrun hade varit tvungen att lämna sin praktikplats på grund av trakasserier från personalens sida, vilka sammanhängde med hennes religionsutövning. Hon hade fått en ny plats som hon trivdes med. Döttrarna väntade fortfarande på att få nya praktikplatser.
Länsrätten i Kalmar län (1994-08-22, ordförande Lawson) yttrade: Socialtjänstlagen ger inte stöd för att i någon form förena rätten till bistånd med villkor. Däremot skall socialnämnden stimulera och motivera den enskilde att åtgärda anledningen till sitt biståndsbehov och att delta i olika aktiviteter för att motverka ett framtida biståndsberoende. Ett grundläggande villkor för den enskildes rätt till bistånd är dock skyldigheten att stå till arbetsmarknadens förfogande och anta anvisat lämpligt arbete alternativet erbjudande om arbetsmarknadspolitisk åtgärd. - Av utredningen i målet framgår bl.a. följande. M.A.A. kommunplacerades i Mönsterås kommun hösten 1991. Hans hustru N.E.D. och deras sex barn kom till Sverige och Mönsterås sommaren 1992. Familjen hyr ett hus i Blomstermåla. M.A.A. är arbetslös och erhåller KAS-ersättning. Hustrun N.E.D. läser svenska för invandrare på halvtid och har sedan den 22 mars 1994 praktikplats hos Missionskyrkan i Blomstermåla. Döttrarna N. och S. är inskrivna på Elgerumsskolan där de läser svenska för invandrare på halvtid och är ute på praktik på halvtid. För närvarande har de dock ingen praktikplats. N. och S. var tvungna att sluta på de platser de hade eftersom de enligt arbetsledningen hade misskött sig. - Länsrätten gör följande bedömning. Socialnämnden har inte ägt att vägra utge bistånd enligt norm på de skäl som anförts. Det har inte framkommit annat än att N.E.D., N. och S. är aktivt arbetssökande och står till arbetsmarknadens förfogande. De har därför rätt till bistånd enligt bruttonormen. - Med upphävande av socialnämndens beslut visar länsrätten målet åter till socialnämnden för förnyad handläggning.
Socialnämnden överklagade länsrättens dom och yrkade att nämndens beslut skulle fastställas. Nämnden anförde bl.a. följande. Anledningen till att socialbidraget reducerats var att N.E.D. och hennes döttrar N. och S. inte fullföljt ett överenskommet introduktionsprogram. Socialtjänsten fick inte vara kravlös. Rätt till socialbidrag förelåg endast om den enskilde genom arbete eller på annat sätt efter förmåga försökte bidra till sin och sin familjs försörjning. Introduktionsprogrammet för flyktingar i Mönsterås kommun innebar att man läste svenska på halvtid och praktiserade på halvtid. Syftet med programmet var att invandrare snabbare skulle lära sig svenska genom att träna sina språkkunskaper på en praktikplats och därigenom snabbt få en introduktion om näringslivet och arbetsmarknaden i Sverige. Detta innebar att invandraren på sikt klarade sig utan socialbidrag. De krav som ställdes på M.A.A:s familj var rimliga och helt adekvata. N.E.D., N. och S. hade ingen möjlighet att stå till arbetsmarknadens förfogande, då de ännu inte uppfyllde de krav som kunde ställas på dem när det gällde kunskaper i svenska. - Praktiken utgjorde en viktig del av språkutbildningen.
Kammarrätten i Jönköping (1995-05-02, Spence, Delacruz, referent, Johnson) yttrade: Vad socialnämnden har anfört i kammarrätten föranleder inte annan bedömning än den länsrätten har gjort. Rätt till bistånd enligt bruttonorm föreligger sålunda. - Kammarrätten avslår överklagandet.
Socialnämnden fullföljde sin talan och anförde bl.a. följande. Nämnden hade sedan flera år ett väl utbyggt och fungerande introduktionsprogram för kommunplacerade flyktingar. Två av de allra viktigaste hörnstenarna var studier i svenska på halvtid och praktik på halvtid. Denna kombination gjorde att deltagaren rent praktiskt fick träna svenska och fick en inblick i svenskt samhällsliv. Programmet sågs som en långsiktig åtgärd som gjorde den enskilde självförsörjande och oberoende av socialbidrag. Det hade varit och var mycket framgångsrikt. Under den tid flyktingen genomgick programmet utgick socialbidrag enligt bruttonorm. Nämnden reducerade bidraget om flyktingen ej fullföljde programmet. Före en eventuell reducering gjordes dock en individuell prövning. Enligt nämndens uppfattning motsvarade introduktionen sådan arbetsmarknadsutbildning och annan utbildning som det enligt Socialstyrelsens Allmänna råd (1992:4) kunde krävas att den enskilde deltog i.
Prövningstillstånd meddelades.
Socialstyrelsen avgav yttrande i målet och anförde därvid bl.a. följande. Enligt styrelsens mening var introduktionsprogrammet en arbetsmarknadspolitisk åtgärd och borde i stort sett kunna jämställas med arbetsmarknadsutbildning i AMS:s regi. Därmed borde en vägran att delta i ett introduktionsprogram eller sådan allvarlig och upprepad misskötsamhet att en person inte fick vara kvar på arbetsplatsen jämställas med att inte stå till arbetsmarknadens förfogande.
M.A.A. motsatte sig ändring av kammarrättens dom. Han vidhöll att hustrun och döttrarna inte hade misskött sig och hävdade att de, efter att ha blivit utfrysta på sina arbetsplatser, förgäves vädjat om nya praktikplatser.
Regeringsrätten (1996-09-12, Sullivan, Castillo, Rodriguez, Paul) redovisade under rubriken Skälen för Regeringsrättens avgörande vad som inledningsvis redovisats i fråga om faktiska förhållanden och innehållet i socialnämndens beslut samt yttrade härutöver följande. Målet gäller i första hand frågan om socialnämnden ägt ställa som villkor för socialbidrag att N.E.D. och döttrarna skall fullgöra det i introduktionsprogrammet ingående praktikarbetet.
Rätten till bistånd enligt 6 § socialtjänstlagen förutsätter att den hjälpsökandes behov inte kan tillgodoses på annat sätt. I detta ligger ett krav på att den enskilde efter förmåga försöker bidra till sin försörjning. Av den som är arbetsför kan följaktligen krävas att han eller hon ställer sig till arbetsmarknadens förfogande genom att söka arbete och genom att ta anvisat lämpligt arbete. Skyldigheten att söka arbete har i RÅ 1995 ref. 97 ansetts omfatta deltagande i en av socialnämnden arrangerad arbetssökarverksamhet. I skyldigheten att acceptera anvisat arbete inbegrips i princip att acceptera de åtgärder i övrigt som samhället ställer till förfogande för arbetslösa. Till sådana åtgärder hör bl.a. arbetsmarknadsutbildning, under förutsättning att det i det enskilda fallet kan antas att den erbjudna utbildningen på sikt leder till arbete (jfr RÅ 1986 ref. 6). Till åtgärderna räknas också grundutbildning i svenska språket för invandrare, eftersom det antagits att det normalt sett är en förutsättning för att få arbete i Sverige att den arbetssökande behärskar detta språk (RÅ 1995 ref. 88).
Vad som här sagts om deltagande i utbildning har närmast avsett sådana arbetsmarknadsåtgärder och liknande insatser som beslutats och reglerats av statsmakterna och som innefattat utbildningsbidrag, studiestöd eller annan sådan ersättning till deltagarna. Det har däremot inte ansetts möjligt att som villkor för socialbidrag kräva att den enskilde utför arbete åt kommunen utan avtalsenlig lön och utan de försäkringar som följer av ett vanligt arbete (Socialstyrelsens Allmänna råd 1992:4 s. 101). Ett regeringsrättsavgörande från förra året, RÅ 1995 ref. 92, ger uttryck för denna princip. Frågan i målet var om en ung arbetsför person skulle vara skyldig att ta emot ett erbjudande om att delta i ett projekt som beslutats av socialnämnden och som syftade till att förbättra den unges möjligheter till ett framtida arbete. Projektet innebar att han skulle utföra tillfälligt arbete för kommunen (parklek, städpatrull, målning m.m.) mot ersättning - förutom genom socialbidrag - endast i form av ett mindre stimulansbidrag (25 kr per dag). Regeringsrätten fann att socialnämnden inte hade ägt vägra socialbidrag på den grunden att den unge inte hade tagit emot erbjudandet.
Den i målet aktuella frågan om tillåtligheten av socialnämndens krav på deltagande i praktikarbete bör bedömas mot den nu angivna bakgrunden. Många kommuner har ansett det angeläget att bereda invandrare tillfälle att delta i en s.k. varvad utbildning, dvs. en utbildning som innefattar både svenskundervisning och praktikarbete (jfr redovisningen i SOU 1994:139 s. 208-209). Det kan uppenbarligen finnas starka skäl för socialnämnderna att på olika sätt stimulera till deltagande i en utbildning av detta slag. En statlig utredning har också nyligen lagt fram förslag om ett generellt system för introduktionsprogram för invandrare, i vilket språkundervisning kombineras med praktikarbete och andra yrkesrelaterade insatser. Förslaget innebär bl.a. att en individuell introduktionsplan skall utarbetas och att statlig introduktionsersättning skall utgå till den som deltar i programmet (SOU 1996:55 s. 315-322).
Det oavlönade praktikarbete som ingår i det av Mönsterås kommun tillämpade introduktionsprogrammet utgör visserligen inte någon av statsmakterna beslutad och reglerad insats. Av de uppgifter som lämnats i målet om detta praktikarbete framgår att det omfattar halvtidstjänstgöring under tid då invandraren deltar i svenskundervisning för invandrare på halvtid. Syftet med praktikarbetet får anses väsentligen vara att komplettera svenskundervisningen genom att ge invandraren möjlighet att på en arbetsplats begagna och träna förvärvade kunskaper i svenska språket i de situationer som möter i arbetslivet. Uppläggningen av kommunens introduktionsprogram för invandrare får - som kommunen anfört - anses främja invandrarens möjligheter att komma ut i normalt arbetsliv direkt eller efter deltagande i arbetsmarknadsutbildning och att därmed på sikt bli oberoende av socialbidrag. Introduktionsprogrammet i sin helhet får därmed anses utgöra en i samhällelig regi tillhandahållen arbetsmarknadspolitisk åtgärd.
Erfarenheten har visat att det för många arbetsföra invandrare som saknar eller har endast bristfälliga kunskaper i svenska språket knappast är möjligt att utan särskilda åtgärder av det slag som innefattas i det av Mönsterås kommun bedrivna introduktionsprogrammet för invandrare vinna insteg på arbetsmarknaden. För en sådan invandrare som inte har möjlighet att genom deltagande i annan verksamhet förvärva motsvarande kunskaper och färdigheter får kravet att stå till arbetsmarknadens förfogande anses innefatta en skyldighet att om beaktansvärda hinder däremot inte möter delta i kommunalt anordnad verksamhet med den uppläggning som Mönsterås kommun tillämpar. Skyldigheten får anses omfatta också ett med svenskundervisning samordnat oavlönat praktikarbete. Vägran att delta i sådant arbete eller allvarlig och upprepad misskötsamhet under deltagande däri kan således anses vara jämställt med en vägran att stå till arbetsmarknadens förfogande.
För en arbetsför invandrare, som har behov av åtgärder som innefattas i det av Mönsterås kommun tillhandahållna introduktionsprogrammet för att på sikt kunna bli självförsörjande, har socialnämnden således kunnat i princip uppställa krav på deltagande och fullföljande av programmet i dess helhet för att rätt till bistånd enligt 6 § socialtjänstlagen motsvarande kommunens bruttonorm skall föreligga. Uppfylles inte detta krav måste dock en särskild prövning göras i varje enskilt fall för att bedöma om omständigheterna varit sådana att giltiga skäl för underlåtet deltagande eller fullföljande föreligger. Kan giltiga skäl härför anses föreligga får biståndet inte reduceras.
I målet har inte framkommit annat än att M.A.A:s hustru och döttrar varit i behov av svenskundervisning och praktikarbete i anslutning därtill enligt kommunens introduktionsprogram för att på sikt kunna bli självförsörjande. M.A.A. har emellertid i målet hävdat att hustrun och döttrarna inte - som socialnämnden gjort gällande - misskött sig på praktikarbetsplatserna utan att de blivit utfrysta på dessa. Den utredning som socialnämnden framlagt i målet kan inte - mot M.A.A:s bestridande - anses visa att hustrun och döttrarna misskött sitt praktikarbete på sådant sätt att socialnämnden varit berättigad att reducera bidraget enligt kommunens norm. Socialnämndens talan kan därför inte bifallas.
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten fastställer kammarrättens domslut.