Föreläggande enligt miljöskyddslagen angående flygplatsverksamhet-----En förening arrenderade och skötte driften vid en flygplats. För verksamheten fanns tillstånd enligt miljöskyddslagen. Miljönämnden förelade föreningen att vidta vissa försiktighetsåtgärder och begränsningar i verksamheten. Miljööverdomstolen (MÖD) instämde i underinstansernas bedömning att föreningen var verksamhetsutövare på flygplatsen och därför rätt adressat för kraven. Sedan uttalade domstolen att det faktum att föreningen var flygplatshållare och bedrev flygverksamhet på flygplatsen innebar att föreläggandet åtminstone skulle omfatta de flygplan som var stationerade där, vilket var den största delen av flygverksamheten. Redan detta skulle medföra påtaglig nytta för miljön. Vidare konstaterade MÖD att föreningen dels kan verka mot andra operatörer genom information, dels som flygplatshållare, med verkan mot alla operatörer, kan reglera vilka tider som starter och landningar får ske. Föreläggandet ändrades i vissa avseenden.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Ombud för 2-5:
Ombud för 8-27:
Ombud för 30:
Miljööverdomstolen ändrar miljödomstolens dom och länsstyrelsens beslut endast på följande sätt.
Punkten 2 skall ha följande lydelse:
”Trafikvarvshöjd skall vara minst 300 meter över underliggande terräng (1 000 ft GND).”
Punkten 3 upphävs.
Punkten 4 skall ha följande lydelse:
”Högst 1 750 starter per år från flygfältet får ske under kvällstid (kl. 19.00 - 22.00).”
Borås Flygplatsförening (föreningen) har i första hand yrkat att regleringen av verksamheten skall fastställas i enlighet med föreningens överklagande till länsstyrelsen (se sid. 5 i länsstyrelsens beslut) samt att Miljööverdomstolen skall fastställa en prövotid för verksamheten på två år, varefter föreningen senast den 1 december det år när prövotiden utgår skall inge förslag till reglering av verksamheten till tillsynsmyndigheten. Under prövotiden och intill dess annat beslutas skall, enligt yrkandet, ovan angivna regler gälla. I andra hand har föreningen yrkat att punkterna 4 och 5 i miljödomstolens domslut ändras till följande lydelse:
4. Högst 1800 starter per år från flygfältet får ske under kvällstid.
B) Med skolflygning avses flygverksamhet där ändamålet är pilotutbildning och flygningar övervakas av instruktör.
GA, L-ES, LA(GA m.fl.) och BE har för egen del och för sina huvudmän yrkat att miljödomstolens dom ändras på följande sätt:
Punkt 6 skall ändras till: ”Starter i samband med flygskolning räknas in i högsta antalet starter per dygn. Som start avses även s k ”touch and go”.”
RT har yrkat att punkterna 5 B och C i länsstyrelsens beslut den 19 augusti 1999 skall fastställas såvitt avser flygfria dagar, att föreläggandet skall förenas med vite och att Borås Flygplatsförening/Borås kommun skall åläggas att markera in- och utflygningsvägarna på marken.
Part har i huvudsak motsatt sig motparts ändringsyrkande. Dock har GA m.fl. gått med på föreningens förstahandsyrkande avseende punkterna 5 och 6 under förutsättning att det är förenligt med detaljplan och miljökonsekvensbeskrivning (MKB).
Miljöskyddsnämnden i Borås kommun (miljöskyddsnämnden) har inkommit med bemötanden.
Kungliga Svenska Aeroklubben, Luftfartsverket och Naturvårdsverket har yttrat sig till Miljööverdomstolen.
Miljööverdomstolen har med stöd av 23 kap. 6 § första stycket första meningen miljöbalken avgjort målet utan huvudförhandling.
Föreningen har, utöver vad som anförts tidigare, här tillagt bl.a. följande.
Saklig grund för de påstådda störningarna saknas i form av att fastställda riktvärden för buller överskrids. Den överklagade domen innehåller sådana villkor att verksamheten vid en just inrättad och godkänd flygplats, där lokalisering och nyttjande prövats i alla instanser, i väsentliga avseenden inte längre kan bedrivas. Domen riktar sig mot de utövare som är lokaliserade på flygplatsen medan andra nyttjare av flygplatsen inte berörs.
Föreskriften om flygfria dagar är unik. Sådana restriktioner gäller inte för någon allmän flygplats i Sverige. Verksamheten på Borås/Viareds flygplats är av ringa omfattning. Flygplatsen är väl lokaliserad med få närboende och påverkade fastigheter. Antalet fastboende är ringa i förhållande till antalet fastigheter. Bullernivåkurvorna når inte utanför flygfältets gränser.
Den mest störande verksamheten är skolflygningen, enbart denna verksamhet bör därför träffas av begränsningar i tiden. Däremot är det orimligt att nyttoflyget skall omöjliggöras genom tidsbegränsningar. Tidsbegränsning slår hårdare vid en flygplats där instrumentlandningssystem saknas och stor hänsyn måste tas till vädret. Miljödomstolens förordnande att minska det högsta antalet tilllåtna starter på kvällstid innebär försämrade utbildningsmöjligheter när det gäller segelflyg, där utbildningen i huvudsak måste ske på kvällen då luften är lugn.
Domen ger inget utrymme för förändringar i verksamheten vid mindre buller genom åtgärder som t.ex. ljuddämpare, propellerbyten och modernare motorer. Flera åtgärder har genomförts som har sänkt ljudnivån jämfört med de värden som utgjorde underlag i MKB:n. Det är nödvändigt med ett samråd mellan grannar, flygare och miljökontor. Klagomålen gäller flygvägarna, men miljödomstolens dom innehåller i stället tidsbegränsningar i verksamheten eftersom domstolen anser att det inte finns andra begränsningsmöjligheter.
Formerna för driften av flygplatsen måste ges en representativ prövotid. Även vid tillståndsprövning av civila och militära flygplatser är prövotid vanligt förekommande. De av riksdagen år 1997 antagna riktvärdena för väg-, tåg- och flygtrafik (prop. 1996/97:53 sid. 43 ff.) bör vara av betydelse för bedömningen av risken för störningar. Störningarna från verksamheten vid Borås/Viareds flygplats är inte större än vad som skäligen får tålas inom de riktvärdena. Under en prövotid ges möjlighet att överväga en eventuell frivillig tillståndsprövning.
Det finns inte någon planbestämmelse som anger ett visst antal starter per dag. I stället anger planbestämmelserna en högsta ekvivalent ljudnivå vid plangränsen, flygbullernivå (FBN) 55 dB(A), som är beräknad utifrån förutsättningen att huvuddelen av antalet starter ligger under tiden maj-oktober. Nuvarande verksamhet uppfyller väl angivna värden såväl avseende FBN som medelmomentan ljudnivå. Verksamheten måste relateras till beräknade ljudnivåer och inte enbart till antal starter. Huvuddelen av nuvarande verksamhet genomförs med flygplan med lägre ljudnivåer än de som användes vid detaljplanearbetet. Dessa flygplan underskrider 70 dB(A) vid närboendes fastigheter, vilket är jämförbart med ljudnivån från biltrafik i bostadsområdena.
GA m.fl. har anfört i huvudsak följande. Överklagandet av punkterna 2, 3 och 6 motiveras av kravet på tydlighet så att misstolkningar utesluts. Punkten 4 överklagas då den strider mot punkten 1 i föreläggandet. Antalet starter per dygn är redan fastställt i detaljplanen. Att ändra detaljplanens förutsedda ca 20 starter per dygn, varav högst 25 % mellan kl. 19.00 och 22.00, till att samtliga förutsedda 7 000 starter per år får ske när flygförhållandena är som gynnsammast, dvs. under sommarmånaderna, kan inte anses vara ”i huvudsaklig överensstämmelse med vad som beskrivs i ansökan enligt luftfartslagen”. Ur störningssynpunkt är det oväsentligt vilket syfte flygningen har. Enligt detaljplan och MKB gällde ca 20 starter per dygn och ca 5 per kväll mellan kl. 19.00 och 22.00. Detta innebär för sommarhalvåret max 25 starter per dygn varav max 7 starter mellan kl. 19.00 och 22.00. Det finns skäl att maximera antalet starter per dag då ett givet antal starter per dag utgjort underlag för miljökonsekvensbeskrivningen.
BE har tillagt att nattrafik efter kl. 22.00 inte kan accepteras.
RT har anfört att ett vitesföreläggande bör meddelas redan nu för att motverka en fördröjning genom förväntade överklaganden och att ett vitesföreläggande dessutom måste vara till fördel för tillsynsmyndigheten.
Miljöskyddsnämnden har lämnat ett yttrande vari nämnden anslutit sig till följande synpunkter från miljöskyddskontoret i kommunen.
Borås Flygplatsförenings förstahandsyrkande ger stort utrymme för olika tolkningar eftersom särskilt punkterna 2, 3, 6 och 7 är så allmänt hållna. Denna invändning kan även framföras mot de ursprungliga råd som miljöskyddsnämnden meddelade den 7 juli 1997.
Punkt 4 innebär en utvidgning av verksamheten. Av K-konsults bullerutredning kan man visserligen få fram siffran 7 200 under antagande om flygintensitet, flygplanstyper och flygvägar om man räknar samman antalet starter. Mot detta kan invändas att i förutsättningarna för flygplatsens tillkomst har 7 000 starter redovisats i K-konsults bullerutredning, i detaljplanens planbeskrivning och i miljökonsekvensbeskrivningen.
Punkterna 4 och 5 innebär lättnader av de tidigare instansernas avgöranden särskilt avseende flygning under kvällstid, veckoslut och helgdagar. Av både planbeskrivning till detaljplan och MKB framgår att flygtrafiken skall omfattas av restriktioner kvällstid med särskild uppmärksamhet på veckosluten från fredag kväll till söndag kväll.
Vad avser nattrafik, punkt 7, framgår av detaljplan och MKB att nattrafik inte skall få förekomma annat än av flygsäkerhetsskäl, vilket knappast kan innebära annat än landningar. Nämnden har i föreläggandet endast förbjudit starter nattetid, dvs. mellan kl. 22.00 och 07.00. Både länsstyrelse och miljödomstol har varit mer restriktiva vad avser landning av flygplan nattetid.
Det finns ingen anledning att införa en prövotid i ett föreläggande vad avser flygtider och trafikintensitet. Möjligen kan en prövotid motiveras om Miljööverdomstolen överväger en tydligare reglering av in- och utflygningsvägarna samt trafikvarvet. En sådan reglering förutsätter samråd mellan tillsynsmyndigheterna för miljöskydd och luftfart.
Såvitt avser föreningens andrahandsyrkande (högst 1 800 starter kvällstid och att endast skolflyget skall omfattas av tidsrestriktioner) godtar nämnden 1 750 starter per år under kvällstid (25 % av totalt 7 000 starter per år).
Nämnden har i yttrande till miljödomstolen inte föreslagit särbehandling av skolflyget. Grundförutsättningarna för verksamheten är redan givna i tillståndsansökan enligt luftfartslagen, i detaljplanen med tillhörande planbeskrivning och i MKB:n. Det finns inget större utrymme för ändringar utan förnyad tillståndsansökan och ändring av detaljplanen.
Nämnden har i yttrande till miljödomstolen godtagit en mildring av länsstyrelsens beslut avseende antalet flygfria dagar. Miljödomstolens beslut innebär samma antal dagar som nämnden föreslagit men delvis andra dagar. - Det finns i dagsläget ingen anledning att förena föreläggandet med vite. Idén med markeringar i naturen bör utredas vidare av föreningen och kommunen.
Miljöskyddskontoret delar inte uppfattningen att det finns eller bör finnas en reglering av det högsta tillåtna antalet starter per dag. Det framgår av bullerutredning, planbeskrivning och MKB att trafikfördelningen är 65 % under maj-oktober och 35 % under november- april. Visserligen skulle det vara möjligt att maximera antal starter per dag och ha olika maxantal under sommar- respektive vinterhalvår, men det saknas rimligt skäl till sådan reglering. Verksamheten skulle lida väsentlig skada utan motsvarande fördelar avseende minskade störningar. Det finns inget att erinra mot formuleringen av punkt 2 som tar upp frågan om utflygningsvägar och trafikvarv.
Flygplatsen saknar trafikledning och därför är det under nuvarande förhållanden svårt för föreningen att ha kontroll över flygplan som inte är stationerade på flygplatsen. Gästande plan har rätt att både landa och starta då flygplatsen är allmän. Föreläggandets adressat måste ha faktiska möjligheter att efterleva föreläggandet. Det är visserligen otillfredsställande att inte all flygverksamhet omfattas av föreläggandet men miljöskyddskontoret delar miljödomstolens uppfattning att den helt dominerande delen av flygrörelserna utförs av flygplan som omfattas av föreläggandet.
Miljöskyddskontoret motsätter sig en prövotid, möjligen med undantag för en tydligare reglering av in- och utflygningsvägar samt trafikvarv. Vad avser de övriga förutsättningarna för flygverksamheten är utrymmet för ändringar utan en förnyad tillståndsprövning enligt luftfartslagen och en ändring av detaljplanen litet. Det är rimligt att högst 25 % av det beräknade totala antalet starter per år (7 000 st) får ske kvällstid, vilket överensstämmer med bullerutredning, detaljplan och MKB. Flygverksamheten är lokaliserad till sådan plats och är av sådan art och omfattning att bullerstörningar är ofrånkomliga. En reglering genom föreläggande i syfte att minimera störningarna är därför motiverad. En fullständigt störningsfri flygverksamhet är inte möjlig. Miljödomstolens dom utgör i allt väsentligt en rimlig avvägning mellan de boendes och flygverksamhetens intresse, med undantag för punkten 4 som kan mildras enligt ovan vad avser antalet starter kvällstid.
Vad gäller restriktioner genom flygfria dagar hänvisas till följande beslut från Koncessionsnämnden för miljöskydd: beslut den 3 november 1995, Nr B 208/95 (Dnr 271-316-92) och beslut den 29 oktober 1997, Nr 120/97 (Dnr 171-260-96), där i båda fallen flygfria dagar ingår i restriktionerna för verksamheten.
Det ideella flyget eller allmänflyget, beroende på vilken tolkning man lägger i begreppen, utgör en viktig grund för det kommersiella flyget. Samtidigt ökar allmänflygets roll i transportsystemet. Utvecklingen just nu har gått in i en ny fas där stora summor avsätts i USA för forskning och utveckling av allmänflyg som ett transportsystem i en tid när de stora flygplatserna börjar bli fyllda liksom luftrummet i tätt trafikerade områden. Motsvarande problem som i USA finns redan i Europa och, om än till mindre del, även i Sverige. Den utveckling vi ser framför oss i världen når med säkerhet även oss. Parallellt med ökade operativa möjligheter utvecklas också flygplanen miljömässigt där utsläpp till luften och bullret minskas kraftigt. Det är därför viktigt att allmänflyget inte hindras att verka i rimlig omfattning. Denna framtida utveckling bör ges en rimlig chans att tillämpas i Sverige.
Verksamheten inom allmänflyget bygger i huvudsak på ideella krafter och måste med nödvändighet till stor del bedrivas på tider utanför normala arbetstider. Samtidigt är denna verksamhet starkt väderberoende. Under en mycket stor andel av den tillgängliga tiden är vädret sådant att verksamheten antingen är av ringa omfattning eller helt inställd. Krav på flygfria perioder som är kalenderbundna slår därför mycket hårt mot verksamhet av detta slag.
Begränsningar av slaget tid och antal ger inte möjligheter till anpassning och lockar inte till vilja att åstadkomma förbättringar. Det borde anses rimligt att flera rörelser skulle tillåtas med mindre bullrande flygplan om sådana tas in i verksamheten. Om begränsningarna för framtiden ligger fast i form av tidsfördelning och antal rörelser finns inga incitament för brukare att arbeta för en miljömässig utveckling eftersom en sådan utveckling bara blir kostnadsdrivande utan att skapa några möjligheter.
Vad som är störande är en starkt subjektiv fråga. Med inställningen att ingen får känna sig störd vore det omöjligt att bedriva flygverksamhet av något slag. Man kan allmänt konstatera att vid vissa flygplatser finns trots många närboende inga störda människor medan en enda störd person kan ge brukarna problem på en ensligt belägen flygplats. Naturvårdsverket har givit riktvärden för de långsiktiga målen. Det borde vara rimligt att inte begränsa verksamhet som håller sig inom dessa riktvärden.
Flygplatsen är nyetablerad i ett område som ansetts lämpligt. Antalet närboende är också relativt litet. Verksamheten är av förhållandevis ringa omfattning. Flygplatsföreningen har påtagit sig/accepterat vissa begränsningar i sin verksamhet. Bullerkurvor FBN 55 dB(A), som är Naturvårdsverkets riktvärde för nybyggnation, ligger i princip inom själva fältområdet varför ingen boende tillnärmelsevis är berörd. Mot den bakgrunden är det rimligt att verksamheten får bedrivas utan ytterligare inskränkningar.
Verksamheten har aldrig hunnit stabilisera sig i former som utgör optimala lösningar grundade på hänsynstagande från båda sidor utan direkt hamnat i en juridisk process. Det är självklart att acceptansnivån för störningar blir mycket låg i sådana lägen. Klagomål avges gärna under sådana förhållanden utifrån avsteg från det som upplevs som regler för verksamheten snarare än reella störningar. Det måste anses rimligt att prövotider tillämpas och att samverkansorgan upprättas. Det måste också anses som acceptabelt att enstaka avsteg ofrivilligt sker inom en verksamhet av detta slag. Flygvägar utgör en planerad väg efter vilken piloten försöker manövrera sitt flygplan. Med nödvändighet kommer en viss spridning att äga rum längs angivna flygvägar beroende av piloternas skicklighet och bedömningsförmåga, enskilda flygplanstypers prestanda och lokala vädersituationer. Pilotens inträning på flygplatsen är av mycket avgörande betydelse för förmågan att följa en flygväg. Flygvägar bör inte låsas slutgiltigt i beslut eller föreskrifter utan kunna vara flexibla utifrån erfarenheter och överenskommelser mellan berörda. Vår erfarenhet visar att samverkansorgan ofta hittar det flygsystem i form av flygvägar och uppträdande som är bäst för båda parter. Viljan att göra sitt bästa under sådana förhållanden från flygklubbars och piloters sida när det gäller tillämpning av överenskommelser är stor.
Självklart måste verksamhet av detta slag få variera i ganska hög grad mellan perioder, dagar och klockslag. Det är orimligt att tolka en begränsning eller en tillåten total siffra på antal rörelser som ett genomsnitt per dag som för varje enskild dag inte får överskridas. De miljöprövade flygplatserna i landet där det ansetts nödvändigt att begränsa antalet rörelser gäller årlig total som gränsvärde.
Borås Viared är en allmän öppen flygplats godkänd av Luftfartsverket. Det finns inga hinder att nyttja flygplatsen året om dygnet runt på samma sätt som för övriga flygplatser av samma slag i landet. Mot den bakgrunden måste det ses som anmärkningsvärt att de fasta aktörerna på flygfältet inte ges samma rätt som andra som nyttjar flygplatsen.
Aktörerna på Borås Viared har frivilligt accepterat begränsningar men inte givits tid och möjlighet att pröva sin verksamhet och i samverkan med närboende anpassa denna till rimlig omfattning, tidsfördelning och uppträdande utan direkt tvingats i ett konfrontationsläge där båda sidor kämpar om ”andelar”. De närboende har uttryckt att de inte känner sig störda när man ”följer bestämmelserna”. Det är vår erfarenhet från ett antal flygplatser av detta slag i Sverige att det tar tid för dem som verkar på flygfältet att finna formerna för verksamheten och lära alla på platsen att uppträda på rätt sätt.
Enligt vår uppfattning skall inte verksamhet på en godkänd flygplats hindras om Naturvårdsverkets riktlinjer för buller är uppfyllda. Om man trots det sätter begränsningar skall dessa vara av det slaget att vilja till förbättringar skall vara lönsamma. T.ex. skall kostsamma bullerdämpande åtgärder kunna premieras med ändrad verksamhet, nya prestanda som medger andra gynnsammare flygvägar skall premieras osv.
Luftfartsverket har yttrat sig till miljödomstolen. Verket inskränker yttrandet till Miljööverdomstolen till att avse frågan huruvida villkor om flygvägar och om tidsmässiga restriktioner bör och kan förskrivas vid miljöprövning.
Sammanfattning: Styrning av flygtrafik med flygvägar sker med stöd av luftfartslagstiftningen. Sådana villkor om flygvägar som miljödomstolen har fastställt i den överklagade domen bör inte föreskrivas. Inga hinder föreligger för en flygplatshållare att - i enlighet med miljödomstolens beslut - meddela tidsmässiga restriktioner mot starter och landningar på flygplatsen. Luftfartsverket vidhåller i övrigt sitt tidigare yttrande i målet.
Allmänt: Miljödomstolens dom riktar sig till en flygplatshållare men reglerar flygoperatörers verksamhet. Detta har varit vanligt förekommande vid prövning enligt miljöskyddslagen av verksamheten vid trafikflygplatser. Prövningen av verksamheten vid Borås Viareds flygplats är emellertid i detta avseende speciell på så sätt att flygplatshållaren själv bedriver flygverksamheten och att flygplatsen saknar s.k. kontrollerat luftrum. Det senare innebär att flygplatsen inte har någon flygtrafikledning med personal som leder trafiken till och från flygplatsen. Luftfartsverket finner anledning att något belysa flygplatshållarens och flygoperatörernas roller vid en flygplats.
Rollspelet vid flygplatsverksamhet: Flygplatshållaren driver sin flygplats med utgångspunkt från bl.a. miljöskyddslagens/miljöbalkens krav. Det är flygplatshållarens verksamhet som är föremål för prövning och inte flygoperatörernas verksamhet. Vid denna prövning och vid den prövning som görs med stöd av 6 kap. 6 § luftfartslagen (1957:297) i samband med att en flygplats inrättas kan och skall alla de störningar vägas in som har samband med flygverksamheten, med antaganden t.ex. om hur flygplan kan komma att trafikera flygplatsen. Dessa antaganden, som i Boråsfallet beskrivs i detaljplanens MKB, kan generellt sett inte påverkas av flygplatshållaren eftersom denne normalt inte kan bestämma över flygtrafikens volym eller destinationer. De villkor som föreskrivs såväl med stöd av miljöskyddslagen som miljöbalken är riktade till flygplatshållaren och måste begränsas till den del av verksamheten på marken, som inte skall regleras med stöd av luftfartslagstiftningen eller föreskrifter som är utfärdade med stöd av denna (Bestämmelser för Civil Luftfart - BCL). Flygoperatörernas verksamhet grundas på marknadens efterfrågan av flygtransporter. Verksamheten i luften regleras i vissa avseenden genom föreskrifter om trafikregler m.m. som utfärdas av Luftfartsverket medan den markbundna delen av flygoperatörernas verksamhet regleras av både Luftfartsverket och flygplatshållaren. I Boråsfallet bygger länsstyrelsen och miljödomstolen flygvägsvillkoren på den speciella förutsättningen att det är flygplatshållaren som också svarar för flygverksamheten; Borås kommun äger flygplatsen men har överlåtit driften på en förening som har flygklubbarna som medlemmar. Skulle kommunen återta driftsansvaret för flygplatsen eller överlåta ansvaret på någon annan, skulle villkoren inte längre vara relevanta. Ett allmänt krav är att villkor som reglerar verksamheten vid en flygplats inte är diskriminerande för någon flygoperatör. De av miljödomstolen fastställda villkoren vid Borås Viared är formellt giltiga för medlemmarna i de flygklubbar som genom flygplatsföreningen driver flygplatsen men inte för andra piloter som inte heller torde kunna göras ansvariga om de bryter mot villkoren. Krav som ställs på flygoperatörer från miljösynpunkt bör av flygsäkerhetsskäl i största möjliga utsträckning bygga på standardiserade procedurer.
Kontrollerat respektive okontrollerat luftrum: Vid en miljöprövning kan flygvägar skapas för reglering av trafikströmmar till och från en flygplats. En sådan reglering är dock inte möjlig vid en flygplats med okontrollerat luftrum. Vägar existerar inte på samma sätt i lufthavet som på marken. I fråga om vägar och järnvägar finns det en väghållare, som skapar vägen genom att bygga och underhålla den och fysiskt reglera den med trafikljus etc. Flygvägarna i kontrollerat luftrum förutsätter att det finns markbundna hjälpmedel för navigering och flygledningspersonal som bl.a. reglerar trafikflödena till och från flygplatsen. Utanför kontrollerat luftrum kan inte några flygvägar regleras. Där gäller vissa generella trafikregler som innebär att piloten t.ex. har att iakttaga vissa minimiflyghöjder och skall föra flygplanet på särskilt sätt i flygplatsernas närhet.
Den lagliga regleringen av flygvägar: Regleringen av flygvägar sker enligt luftfartslagstiftningen. I fråga om flygvägar till och från flygplatser gäller 6 kap. 2 § första stycket luftfartslagen (1957:297):
”Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om flygvägar och om luftrum, beträffande vilka särskild reglering skall finnas för lufttrafiken.”
66 § luftfartsförordningen (1986:171) anger:
”Det skall finnas kontrollerat luftrum för flygning på sträcka i den omfattning Luftfartsverket bestämmer.
Luftfartsverket får meddela föreskrifter om flygvägar i kontrollerat luftrum.
Om det behövs för uppsikten över lufttrafiken får Luftfartsverket föreskriva att den som flyger utanför kontrollerat luftrum skall lämna uppgifter om detta i förväg och följa verkets föreskrifter för flygningen.”
Den typ av flygvägsvillkor som har meddelats för Borås Viareds flygplats har således inte något stöd i luftfartslagstiftningen eftersom flygplatsen omges av okontrollerat luftrum. Där finns ingen lufttrafikledning och ingen annan reglering än att flygplan skall framföras enligt gällande trafikregler vid färd till och från flygplatsen. 74 § luftfartsförordningen lyder:
”Luftfartsverket får meddela föreskrifter om uppgifter, omfattning och utformning avseende flygledningstjänst, informationstjänst för luftfarten, flygvädertjänst, flygräddningstjänst och flygteletjänst samt meddela de flygsäkerhetsföreskrifter som behövs för flygtrafiktjänsten. Föreskrifter skall i förekommande fall meddelas efter samråd med Försvarsmakten samt, när det gäller flygvädertjänsten, efter samråd med Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut.
Luftfartsverket får uppdra åt innehavare av flygplats eller annan att ombesörja den flygtrafiktjänst som med hänsyn till förhållandena skäligen kan åläggas honom.”
Med stöd av bestämmelsen beslutar verket bl.a. att visst luftrum skall vara kontrollerat. Verksamheten vid Borås Viared är emellertid av den karaktären och omfattningen att det med hänsyn till de kostnader som är förenade med flygtrafikledning vid en flygplats inte är försvarbart att inrätta kontrollerat luftrum där.
Restriktionsområden: Flygtrafik kan inskränkas genom att s.k. restriktionsområden inrättas. Restriktionsområden regleras i 1 kap. 3 § luftfartslagen:
”Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får av militära skäl föreskriva inskränkningar av eller förbud mot luftfart inom viss del av riket. Sådana föreskrifter får också meddelas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer, om det behövs av hänsyn till allmän ordning och säkerhet eller till natur- eller miljövård. Föreskrifter om förbud som meddelas av annan myndighet än regeringen får avse högst två veckor.
Under utomordentliga förhållanden eller när det i övrigt krävs av hänsyn till allmän säkerhet får regeringen tillfälligt föreskriva inskränkningar av eller förbud mot luftfart inom hela riket.”
Det kan således konstateras att varken länsstyrelsen, miljödomstolen eller Luftfartsverket har någon möjlighet att varaktigt förbjuda överflygningar av t.ex. bullerkänsliga områden. Endast regeringen har av lagstiftaren anförtrotts sådana befogenheter.
Tidsmässiga restriktioner: I fråga om tidsmässiga restriktioner ser Luftfartsverket dock inga hinder för en flygplatshållare att reglera verksamheten. Landning får generellt sett ske med markägarens tillstånd. Denne har således möjlighet att reglera exempelvis vid vilka tider som landning får ske. Inrättandet av Borås Viareds flygplats innebär inte att markägaren har frånsagt sig rätten att reglera när start och landning får ske. Flygplatshållaren bör således kunna förbjuda användningen av flygplatsen vid de tidpunkter som miljödomstolen har bestämt. En sådan restriktion skulle gälla all flygtrafik, inte bara flygplatshållarens egen flygverksamhet.
Bullerstörningarna är en av de allra viktigaste miljöfrågorna på Borås- Viareds flygplats. Buller är ett mycket stort samhällsproblem som har fått ökad uppmärksamhet, vilket bland annat har uttryckts i beslut av riksdagen om krav på bullerstörningsfri omgivning.
Med utgångspunkt från de effekter på människan som bullerexponeringen innebär står Naturvårdsverket och övriga berörda myndigheter i princip enade om de målsättningsvärden för god miljökvalitet med avseende på buller som skall gälla. Dessa målsättningsvärden framgår av följande tabell.
Värdena i ovanstående tabell skall ses som en riktningsanvisning för samhällets miljöarbete oberoende av planeringssituationen. Den använda flygbullernivån (FBN) är en form av ekvivalent ljudnivå som värderar en rörelse kvällstid (19-22) som tre och en rörelse nattetid (22-07) som 10 rörelser dagtid. FBN-måttet baserar sig på årsmedeldygnstrafiken och är vanligt internationellt och flera studier baserar sig på det. Riktvärdet för maximalbuller från flyg är 70 dBA och ger vid en samlad bedömning en acceptabel ljudmiljö utomhus även om vissa grupper då kan förväntas ha svårigheter att uppfatta normal samtalston.
I och med att störningseffekten på sömn/vila, talmaskering och de kognitiva funktionerna är beroende av den maximala ljudnivån och att den allmänna störningen är beroende av den ekvivalenta nivån, måste såväl maxbullernivå som flygbullernivå beaktas. Det bör påpekas att även om riktvärdena för ekvivalentnivåerna uppfylls kommer en liten andel av de exponerade ändå att vara störda.
Av redovisat material kan man konstatera att verksamheten och lokaliseringen har prövats av flera olika instanser. Det finns en detaljplan för flygplatsen som reglerar flygverksamheten med avseende på bullernivåer som skall gälla och antal flygstarter (K-konsults bullerutredning i detaljplanens planbeskrivning och i MKB:n). Detaljplanen har vunnit laga kraft. Regeringen bedömde i sitt beslut att lokaliseringen av flygplatsen inte medför större störningar för de närboende än vad som kan godtas. Det åligger Borås kommun och Luftfartsverket att genom föreskrifter och åtgärder begränsa störningarna från verksamheten på flygplatsen.
Flygverksamhetens omfattning, karaktär och lokalisering i sig innebär att vissa bullerstörningar är ofrånkomliga. Därmed är en reglering av verksamheten genom föreskrifter i syfte att minimera bullerstörningarna enligt verkets uppfattning behövlig.
Naturvårdsverket delar miljödomstolens uppfattning att reglering av flygverksamheten krävs och avstyrker föreningens förstahandsyrkande att domen upphävs. Med hänvisning till ovannämnda resonemang avstyrker verket även andrahandsyrkandet.
Naturvårdsverket finner såvitt avser yrkandet om prövotid inga skäl att göra någon annan bedömning i frågan än den som miljöskyddsnämnden har gjort. Verket delar nämndens uppfattning och avstyrker yrkandet om en prövotid.
Med hänsyn till resonemanget ovan avstyrker verket även GA m.fl. ändringsyrkande. Beträffande RTs begäran om vitesföreläggande finner verket ingen anledning att ha en annan uppfattning i frågan än länsstyrelsen och miljödomstolen.
Sammanfattningsvis anser Naturvårdsverket att miljödomstolen i sin dom i allt väsentligt har gjort en rimlig avvägning mellan de boendes och flygverksamhetens intressen.
Målet har inletts före miljöbalkens ikraftträdande. Enligt 6 § första stycket lagen (1998:811) om införande av miljöbalken skall målet därför prövas i sak med tillämpning av miljöskyddslagen (1969:387).
Verksamheten vid Borås/Viareds flygplats är miljöfarlig verksamhet av sådant slag att den enligt 19 § första stycket 2 och 19 a §miljöskyddsförordningen (1989:364) inte får bedrivas utan anmälan till den kommunala nämnden.
Som antecknats i miljödomstolens dom skall den som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig verksamhet vidta de skyddsåtgärder, tåla den begränsning av verksamheten och iaktta de försiktighetsmått i övrigt som skäligen kan fordras för att förebygga eller avhjälpa olägenhet (5 § miljöskyddslagen). Tillsynsmyndigheten får meddela ett föreläggande om sådana försiktighetsmått eller förbud som behövs för att lagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av den skall efterlevas (40 § miljöskyddslagen).
Miljööverdomstolen har att pröva det överklagade föreläggandet i dess helhet.
Ett föreläggande enligt 40 § miljöskyddslagen skall riktas mot den som utövar den miljöfarliga verksamheten. Föreningen arrenderar flygfältet av Borås kommun och ansvarar för driften av flygplatsen. Som underinstanserna funnit är föreningen därmed att anse som verksamhetsutövare (jfr Koncessionsnämnden för miljöskydds beslut den 13 februari 1995, nr B 15/95 [Dnr 294-457-93]).
Den som är adressat för ett föreläggande skall ha faktiska och rättsliga möjligheter att följa föreläggandet. Frågan är därmed om föreningen har en sådan rådighet över flygtrafiken vid Viared att försiktighetsmåtten kan upprätthållas av föreningen. Det bör då noteras att föreningen inte bara är flygplatshållare utan att den också själv bedriver flygverksamhet. Enligt Miljööverdomstolens mening måste det - i linje med vad länsstyrelsen anfört - antas vara möjligt för föreningen att genomdriva försiktighetsmåtten hos de egna klubbarnas medlemmar. Det har visserligen invänts att föreläggandet endast kommer att omfatta flygplan som är stationerade på Viared. Redan det förhållandet att den största delen av flygverksamheten genomförs med sådana flygplan innebär emellertid enligt Miljööverdomstolens bedömning att föreläggandet kommer att vara till påtaglig nytta för miljön.
Det bör därutöver vara möjligt för föreningen att genom information till andra operatörer och på liknande sätt verka för begränsningar i verksamheten som svarar mot föreläggandets innehåll. Liknande anvisningar torde för övrigt vara vanligt förekommande vid flygverksamhet.
Miljööverdomstolen konstaterar vidare att flygplatshållaren har möjlighet att reglera vid vilka tider som start och landning får ske. En sådan reglering skulle, som Luftfartsverket påpekat, gälla all flygtrafik och inte bara den verksamhet som föreningens egna klubbar bedriver. Med hänsyn till de närboendes intressen bör tidsbegränsningar gälla även annan verksamhet än skolflygning. Miljööverdomstolen instämmer dock i miljödomstolens bedömning att landning med segelflygplan kan få ske utan begränsning i tiden. Som har nämnts i målet förekommer det i praxis att flygverksamhet begränsas så att vissa dagar helt undantas från flygning. De av miljödomstolen fastställda dagarna och tiderna då flygning får ske utgör en rimlig avvägning mellan de motstående intressena i målet.
Genom länsstyrelsens beslut, punkten 1, vars lydelse Miljööverdomstolen inte finner skäl att ändra, föreläggs föreningen att bedriva verksamheten i huvudsaklig överensstämmelse med vad som beskrivits i ansökan enligt luftfartslagen och därtill hörande miljökonsekvensbeskrivning. Härav följer att det åligger föreningen att iaktta miljökonsekvensbeskrivningen och vad som där sägs om bl.a. trafikvarv och utflygningsvägar. Luftfartsverket har anfört att det inte är formellt möjligt att besluta om flygvägar för okontrollerat luftrum och att det av kostnadsskäl inte är försvarbart att inrätta kontrollerat luftrum vid Borås/Viareds flygplats. Mot den bakgrunden anser Miljööverdomstolen att det inte skall ställas upp något särskilt villkor om flygvägar i detta fall. Föreningen har dock - i enlighet med det nyss sagda - att på grund av villkorspunkten 1 följa vad den själv har angett i sin miljökonsekvensbeskrivning. Däremot är det överflödigt att i föreläggandets punkt 2 göra ytterligare en hänvisning till miljökonsekvensbeskrivningen.
Mot denna bakgrund skall de yrkanden som föreningen, GA m.fl., BE och K-EJ framställt om ändring av punkten 2 lämnas utan bifall samt den första meningen i punkten upphävas. Av samma skäl skall föreningens förstahandsyrkande beträffande punkten 3 lämnas utan bifall. Vad länsstyrelsen har föreskrivit i punkten 2 andra meningen om lägsta trafikvarvshöjd bör däremot fastställas med en viss justering.
Länsstyrelsens beslut, punkten 3, är i första hand riktat till de enskilda piloterna snarare än till verksamhetsutövaren. Med hänsyn härtill och då det inte kan anses erforderligt att i detta sammanhang erinra om bestämmelserna skall denna punkt upphävas.
Att markera flygvägar på marken, som RT yrkat, ter sig främmande för flygverksamhet och förekommer såvitt känt varken inom eller utom landet. Yrkandet skall därför avslås.
Vad därefter gäller regleringen av antalet starter under kvällstid (punkten 4) anser Miljööverdomstolen att utgångspunkten för bedömningen bör vara det i miljökonsekvensbeskrivningen beräknade antalet starter per år (7 000) samt den däri uppskattade dygnsfördelningen (25 % på kvällstid, kl. 19-22). Föreläggandet skall därför i denna del ändras så att 1 750 starter per år får ske på kvällstid, vilket även medgetts av miljöskyddsnämnden. Som nämnden vidare anfört saknas det skäl att föreskriva högsta antal tillåtna starter per dag.
Om det när tillstånd till miljöfarlig verksamhet lämnas ej tillräckligt säkert kan bedömas vilka villkor som bör gälla i visst avseende får avgörandet i denna del uppskjutas till dess erfarenhet av verksamheten vunnits (21 § miljöskyddslagen, 22 kap. 27 § miljöbalken). Varken miljöskyddslagen eller miljöbalken innehåller någon bestämmelse som gör det möjligt att på motsvarande sätt förordna om prövotid i tillsynsärenden, vilket detta ärende är. Föreningens yrkande om en prövotid för verksamheten, vilket dessutom framställts först efter utgången av klagotiden, kan därför lagligen inte bifallas.
Det saknas skäl att förena föreläggandet med vite. Det finns inte heller anledning att i övrigt bifalla här framställda yrkanden.
Sammanfattningsvis kommer Miljööverdomstolen alltså fram till att punkterna 2 och 4 i länsstyrelsens beslut respektive miljödomstolens dom skall ändras medan punkten 3 skall upphävas. Punkterna 1, 6 och 7 skall gälla i den utformning som de har fått i länsstyrelsens beslut, medan punkten 5 skall gälla enligt miljödomstolens dom.
Domen får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättsråden Patel Toijer och Hale, referent, miljörådet Dawson samt hovrättsassessorn Patel. Enhälligt.