Beslut att anta detaljplan, underlåten miljökonsekvensbeskrivning (avslag) / Beslut att anta detaljplan, underlåten miljökonsekvensbeskrivning (rättsprövning, avslag)
Not 157. Överklagande av B.G.E. m.fl. ang. beslut att anta detaljplan. -Kommunfullmäktige i Göteborgs kommun (1996-12-12) antog detaljplan för bostäder på Breviks Ängar inom stadsdelen Näset i kommunen. - Beslutet överklagades till Länsstyrelsen i dåvarande Göteborgs och Bohus län. Länsstyrelsen fann sig på grund av jäv förhindrad att pröva överklagandena och överlämnade ärendet till Länsstyrelsen i dåvarande Älvsborgs län, som den 19 juni 1997 upphävde beslutet om antagande av detaljplanen. - Sedan länsstyrelsens beslut överklagats upphävde regeringen den 18 september 1997 beslutet och överlämnade ärendet till Länsstyrelsen i dåvarande Göteborgs och Bohus län för ny behandling. Som skäl för beslutet angavs att Länsstyrelsen i dåvarande Älvsborgs län inte kunnat pröva överklagandena. - Länsstyrelsen i dåvarande Göteborgs och Bohus län (1997-12-19, landshövdingen) avslog överklagandena. Skiljaktig mening antecknades av tre tjänstemän vid Länsstyrelsen i dåvarande Älvsborgs län som förordnats att som tillfälliga tjänstemän hos Länsstyrelsen i dåvarande Göteborgs och Bohus län handlägga ärendet. - Sedan länsstyrelsens beslut överklagats avslog regeringen (Inrikesdepartementet, 1998-06-25) de överklaganden som prövades i sak. - I ansökningen yrkade sökandena att regeringens beslut skulle upphävas och anförde i huvudsak följande. - Detaljplanen stred mot plan- och bygglagen (1987:10), PBL, och lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m., NRL, vilket framgick av Länsstyrelsens i dåvarande Älvsborgs län beslut och de skiljaktiga meningarna i Länsstyrelsens i dåvarande Göteborgs och Bohus län beslut. I planen fanns ingen miljökonsekvensbeskrivning som innehöll en samlad redovisning av de miljökonsekvenser planen medförde. Detta var ett formellt fel som utgjorde grund för upphävande av regeringens beslut. Exploateringen av Breviks Ängar hade avsevärd påverkan på miljön, hälsan och säkerheten. Exploateringen kom att medföra en trafikmängd på bl.a. Sandlyckevägen som i fråga om säkerhet, miljö och hälsa stod i strid med lagar, förordningar och tidigare regeringsbeslut. Regeringen hade år 1994, då den detaljplan som omgav Breviks Ängar antogs, ansett att trafikmängden var knappt godtagbar. Nu tilläts den öka. Det verkliga trafikflödet var redan i dag för stort och större än vad som antagits. Ingen utredning eller praktiska mätningar av trafiken hade utförts av berörda myndigheter. Trafikbullret kom att överskrida gällande riktvärden väsentligt. - Regeringens beslut stred mot hushållningsbestämmelserna i 2 kap. NRL, särskilt 2 kap. 6 § samt mot 2 kap. 4 § 5 PBL. Breviks Ängar hade värden som avsågs i NRL. Det var ett attraktivt grönområde som hade en mycket speciell natur och stor biologisk mångfald. Övrig mark var huvudsakligen berg. Exploateringen av grönområdet medförde att möjligheten att ordna lämpliga platser för lek och rekreation försvann. - Den avvägning mellan allmänna och enskilda intressen som gjorts var felaktig. Allmänhetens och de boendes intresse att bevara befintligt grönområde och vikten av att skydda de boende från störningar och trafiksäkerhetsrisker var utan minsta tvekan större än det enskilda intresset från Riksbyggen att bygga lägenheter i vinstsyfte. Ingrepp i egendomsskyddet, i grundläggande fastighetsrättsliga värden, skedde på ett oacceptabelt sätt. Detta gällde framförallt de fastigheter som drabbades av det alltför stora trafikflödet med störningar som inte kunde tolereras. - Regeringen hade inte tagit intryck av samtliga yttranden över Boverkets yttrande. Grönområdets viktiga funktion för området som helhet samt Näsets plangrupps utredning om bilinnehavet och det därav följande verkliga trafikflödet hade inte vägts in i regeringens beslut. Ingen hänsyn hade tagits till den trafikbullerutredning som framtagits. Det hade inte skett någon politiskt oberoende granskning inför beslutet. - Regeringen hade först under hand lämnat godkännande av Länsstyrelsen i dåvarande Älvsborgs län som överprövningsinstans för att sedan i stället tillsätta Länsstyrelsen i dåvarande Göteborgs och Bohus län, vilket innebär ett formellt fel vid handläggningen. - Sökandena anförde vidare att det som underlag för rättsprövningen borde göras en granskning bl.a. av om någon beslutsfattare utsatts för otillbörlig påverkan och om Boverket agerat oberoende av olika politiska och andra påtryckningar samt av bindningar mellan makthavare i kommunen respektive regeringen och Riksbyggen, landshövdingens tillfälliga inhopp 14 dagar före hans avgång och landshövdingens agerande att gå emot de sakkunniga. - Sökandena yrkade att Regeringsrätten skulle utreda om formella fel begåtts eller obehörig påverkan förekommit. - Reese Clay och Whitehead Lam förklarade att de ämnade vidhålla sitt tidigare framställda yrkande om skadestånd. Frank och Stokes White anförde att berörda myndigheter helt negligerat deras tidigare insända krav om ersättning för fastigheten. - Regeringsrätten (1999-06-18, Garcia, Cardenas, Dickerson, Liu). Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut skall Regeringsrätten på ansökan av en enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angivit eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågor om beslutet strider mot kravet på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är utformade så att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlings friheten (prop. 1987/88:69 s. 23–25 och 239). - Simmons B., Lee E., Patton och Washington B. har inte överklagat länsstyrelsens beslut till regeringen utan endast kommit in med synpunkter på Boverkets yttrande i ärendet. Inte heller Fernandez S. har överklagat länsstyrelsens beslut. Dessa personer har således inte varit parter i ärendet hos regeringen. Deras ansökningar om rättsprövning kan därför inte tas upp till prövning. - Sökandena har gjort gällande att regeringens beslut strider mot PBL eftersom det inte finns någon miljökonsekvensbeskrivning som innehåller en samlad redovisning av de miljökonsekvenser planen medför. - Enligt 5 kap. 18 § PBL, i den lydelse som är tillämplig i målet (SFS 1995:1197), skall en miljökonsekvensbeskrivning upprättas, om detaljplanen medger en användning av mark eller av byggnader eller andra anläggningar som innebär betydande påverkan på miljön, hälsan eller hushållningen med naturresurser. Den i målet aktuella detaljplanen medger i huvudsak uppförande av 30 gruppbyggda småhus i form av friliggande hus eller parhus inom ett ca 150 x 200 meter stort område. Den omgivande bebyggelsen består huvudsakligen av småhusbebyggelse. Enligt Regeringsrättens mening medger inte den i målet aktuella detaljplanen någon sådan användning av mark eller av byggnader som innebär betydande påverkan på miljön, hälsan eller hushållningen med naturresurser. Någon skyldighet att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning har därför inte förelegat i förevarande ärende. Regeringsrätten saknar därmed anledning att ta ställning till om den gjorda redovisningen av miljökonsekvenser uppfyller kraven på sådan miljökonsekvensbeskrivning som anges i 5 kap. 18 § PBL. - I målet har vidare gjorts gällande att regeringens beslut strider mot de allmänna hushållningsbestämmelserna i 2 kap. NRL, främst 2 kap. 2 och 6 §§, samt 2 kap. PBL, främst bestämmelserna om parker, lekplatser m.m. i 2 kap. 4 § första stycket 5 och andra stycket PBL. Sökandena har också anfört att den ökning av trafiken som kan antas uppkomma till följd av bebyggelse enligt detaljplanen är oacceptabel eftersom trafiksituationen på planområdet närliggande vägar, framför allt Sandlyckevägen, redan i dag innebär dålig trafiksäkerhet och för vissa fastigheter buller överstigande gällande riktvärden. - I 2 kap. NRL och 2 kap. PBL finns ett antal riktlinjer som skall beaktas vid planläggning. NRL är numera upphävd men är tillämplig vid prövningen i detta mål. Enligt 2 kap. 2 § NRL skall stora mark- och vattenområden som inte alls eller endast obetydligt är påverkade av exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt påverka områdenas karaktär. Enligt 2 kap. 6 § första stycket NRL skall mark- och vattenområden som har betydelse från allmän synpunkt på grund av områdenas naturvärden eller kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada natur- eller kulturmiljön. Behovet av grönområden i tätorter och i närheten av tätorter skall enligt andra stycket i samma paragraf särskilt beaktas. Enligt 2 kap. 3 § första stycket 3 och 4 PBL skall bebyggelse lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till bl.a. möjligheterna att ordna trafik och att förebygga vatten- och luftföroreningar samt bullerstörningar. Enligt 2 kap. 4 § första stycket 1, 4 och 5 PBL skall bebyggelsemiljön inom områden med sammanhållen bebyggelse utformas med hänsyn till behovet av skydd mot bl.a. trafikolyckor, av trafikförsörjning och god trafikmiljö samt av parker och andra grönområden. Enligt andra stycket i samma paragraf skall det inom eller i nära anslutning till områden med sammanhållen bebyggelse finnas bl.a. lämpliga platser för lek, motion och annan utevistelse. - De av riksdagen antagna riktvärdena för trafikbuller är inte rättsregler. Riktvärdena skall vara vägledande för bedömningar med hänsyn till lokala faktorer och särskilda omständigheter i det enskilda fallet. Att riktvärdena kan komma att överskridas medför således inte i sig att regeringens beslut skall upphävas. För att så skall ske krävs att de bullernivåer som kan antagas uppkomma till följd av att bebyggelse sker i enlighet med detaljplanen utgör sådana olägenheter att de strider mot någon tillämplig rättsregel. - I denna del gör Regeringsrätten följande bedömning. De allmänna hushållningsbestämmelserna i 2 kap. NRL liksom bestämmelserna i 2 kap. PBL utgör mycket allmänt hållna regleringar. Utrymmet för olika bedömningar av de tillämpande myndigheterna är därför förhållandevis stort. Mot den bakgrunden finner Regeringsrätten att regeringens beslut får anses ligga inom ramen för den handlingsfrihet som de tillämpliga bestämmelserna i NRL och PBL medger de beslutande myndigheterna. Regeringens avgörande i de delar som aktualiserar en tillämpning av dessa bestämmelser strider således inte mot någon rättsregel på det sätt sökandena angett. - Sökandena har vidare gjort gällande att regeringens beslut strider mot 1 kap. 5 § PBL genom att den avvägning som gjorts mellan de allmänna och de enskilda intressena är felaktig. - I ett rättsprövningsmål har Regeringsrätten, som nämnts inledningsvis, endast att ta ställning till om regeringens bedömningar ligger inom det handlingsutrymme som de tillämpliga bestämmelserna ger. Enligt Regeringsrättens mening har regeringen inte vid denna avvägning gått utöver gränserna för sitt handlingsutrymme. - Sökandena har anfört att det bör utredas om det förekommit otillbörlig påverkan och vilka bindningar som kan ha förelegat mellan olika beslutsfattare och Riksbyggen. Vidare har ifrågasatts om den formella handläggning varit riktig, varvid de särskilt åberopat det förhållandet att ärendet i länsstyrelsen avgjordes av landshövdingen i strid med de handläggande tjänstemännens uppfattning - Regeringsrätten finner inte anledning inhämta yttranden eller annan utredning i detta hänseende. Vad som framkommit i målet visar inte att det förekommit jäv eller någon annan omständighet som medför att regeringens beslut strider mot någon rättsregel. - Vad sökandena i övrigt anfört är inte heller av beskaffenhet att kunna föranleda att avgörandet skall upphävas. - Regeringsrätten finner alltså att regeringens beslut inte strider mot någon rättsregel på det sätt som sökandena angett. Det framgår inte heller klart av omständigheterna i ärendet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten avvisar ansökningarna från Simmons B., Lee E., Jones B., Washington Clay och Fernandez S. - Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd II 1999-06-01, Eke)