Tillstånd enligt miljöskyddslagen att driva en fabrik för tillverkning av personbilar m.m.; nu fråga om villkor för utsläpp till luft av VOC (flyktiga organiska ämnen)-----Miljödomstolen hade föreskrivit produktionsrelaterade villkor för utsläpp av flyktiga organiska föreningar samt ett årsmedelvärde som inte fick överskridas med mer än 10 %. Bolaget överklagade och ville ha det senare ersatt med ett takvärde på 118 ton/år. Miljööverdomstolen (MÖD) delade miljödomstolens uppfattning att den föreskrivna nivån motsvarade bästa tillgängliga teknik. MÖD ansåg vidare att de produktionsrelaterade villkoren i sig utgjorde en tillräcklig garanti för att utsläppsnivåerna inte skulle bli för stora vid låg produktion. På grund av de av bolaget angivna skälen om att villkoret om årsmedelvärde skulle bli svårt att upprätthålla ersattes det med ett gränsvärde i form av ett takvärde om 100 ton/år. MÖD påpekade att Naturvårdsverkets föreskrift (NFS 2001:11) om utsläpp av flyktiga organiska föreningar i vissa fall skulle medföra strängare villkor för utsläppen.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Ansökan om tillstånd enligt miljöskyddslagen (1969:387) att driva en fabrik för tillverkning av personbilar m.m.; nu fråga om villkor för utsläpp till luft av VOC (flyktiga organiska ämnen)
Miljööverdomstolen ändrar endast på det sättet miljödomstolens dom att villkor 4 i domslutet skall ha följande ändrade lydelse:
Utsläppen av flyktiga organiska ämnen från verksamheten får som gränsvärde inte överstiga 100 ton per år.
Volvo Cars Uddevalla AB (bolaget) har yrkat att Miljööverdomstolen skall ändra villkor 4 i miljödomstolens domslut till: Utsläppen av flyktiga organiska ämnen från verksamheten får som gränsvärde inte överstiga 118 ton per år.
HB m.fl. har yrkat att Miljööverdomstolen, med ändring av villkor 2-4 i miljödomstolens dom, föreskriver dels att bolaget inom ett år från Miljööverdomstolens dom och under en prövotid tills vidare skall tillåtas släppa ut maximalt 1,7 kg lösningsmedel (flyktiga organiska ämnen) per tillverkad bil som riktvärde, dels att bolaget under prövotiden skall åläggas utreda de tekniska möjligheterna och kostnaderna för att reducera lösningsmedelsutsläppet till 0,5 kg per tillverkad bil som riktvärde. Utredning och förslag till åtgärder och slutliga villkor skall därvid ges in till miljödomstolen före utgången av år 2003.
Parterna har bestritt varandras yrkanden.
Eftersom målet inletts före miljöbalkens ikraftträdande skall enligt 6 § lagen (1998:811) om införande av miljöbalkenmiljöskyddslagen (1969:387) tillämpas, utom såvitt gäller förfarandet.
Målet har avgjorts utan huvudförhandling med stöd av 23 kap. 6 § första stycket första meningen miljöbalken.
Bolaget har anfört bl.a. följande.
Det är oklart om utformningen av villkoren 2-4 i miljödomstolens domslut skall tolkas så att angivet värde på 2,3 kg per tillverkad bil skall gälla enbart för de bilar som tillverkas utöver 20 000 bilar per år eller om angivet värde på 2,3 kg per tillverkad bil skall gälla för samtliga bilar så snart produktionen något år överstiger 20 000 bilar. Skulle villkoren tolkas på det senare sättet, är det klart olämpligt med ett gränsvärde där nivån för gränsvärdet fastställs först i efterhand.
Av inför miljödomstolen genomförd miljökonsekvensbedömning framgår att ett maximalt utsläpp av lösningsmedel på 148 ton inte medför någon märkbar omgivningspåverkan. Bolagets verksamhet och utsläpp av lösningsmedel är små jämfört med de två andra bilproduktionsanläggningar som finns i relativ närhet till Uddevalla. Ingen av dessa anläggningar har föreskrift om produktionsrelaterade utsläppsvillkor, vare sig som riktvärden eller än mindre som gränsvärden.
Miljödomstolen pekar bl.a. på vad som anförts om konkurrensneutralitet i motiven till EG-direktivet om begränsning av utsläpp av VOC. I direktivet pekas på vikten att upprätthålla de små och medelstora anläggningarnas konkurrenskraft i förhållande till de större anläggningarna. Mot denna bakgrund är det svårt att förstå skälen för den av miljödomstolen valda föreskriften om produktionsrelaterat gränsvärde för utsläpp av lösningsmedel.
Skall konkurrensneutralitet upprätthållas, bör koncessionsnämndens motivering i 1998-års tillståndsbeslut för SAAB:s produktionsanläggning i Trollhättan vara vägledande. (Koncessionsnämnden 1998-12-09, Nr 187/98). I beslutet konstaterar koncessionsnämnden - utan att föreskriva om en viss teknik - att det är etablerad teknik att åstadkomma en reduktion med 90 % av de lösningsmedelsutsläpp som härrör från användande av lösningsmedelsbaserad lack.
Av redovisade utsläpp lösningsmedel i bolagets verksamhet härrör 34 ton från 2K-klarlacken. Tillämpas den av koncessionsnämnden fastslagna principen, skall detta utsläpp reduceras med 90 % till 3,4 ton. Det totala maximala utsläppet av lösningsmedel från bolagets verksamhet bör således uppgå till av bolaget nu yrkade 118 ton.
HB m.fl. har anfört bl.a. följande.
Av bolagets redovisning framgår, att merparten av lösningsmedelsutsläppet är hänförligt till klarlack och rostskydd samt rengöring. Av bolagets inlaga till miljödomstolen den 4 juni 1999 framgår, att de samlade processluftsflödena uppgår till 382 000 m3/h. Av bolagets inlagor framgår också att bolaget räknat med ett totalt lösningsmedelsutsläpp om 148 årston vid full produktion.
Om samtliga processflöden renas externt, så kan lösningsmedelsutsläppet, vid 90 % total verkningsgrad, vid full produktion nedbringas till 14,8 årston, dvs. 0,37 kg/bil. Om dessutom flödet från rostskydd - numera angivet till 28 årston - elimineras genom övergång till s.k. Hot Melt, kan lösningsmedelsutsläppet nedbringas till 12 årston, dvs. 0,3 kg/bil.
Årskostnaden för en sådan rening skulle uppgå till 15 miljoner kr, dvs. 375 kr/bil vid full produktion. Denna årskostnad för att sänka lösningsmedelsutsläppet till ca 0,5 kg per bil, är skälig.
Kostnaden för att minska utsläppet till 1,7 kg lösningsmedel per bil är under alla omständigheter acceptabel - oberoende av vad den uppgår till - eftersom en sådan utsläppsnivå kan uppnås med befintlig och kommersiellt tillämpad teknik, som bl.a. nyttjas av Volvo vid Torslandaverken. Utsläppsnivån 1,7 kg lösningsmedel per bil innebär vid full produktion ett årsutsläpp om 68 ton jämfört med från början ansökta 148 ton, dvs. en reduktion av utsläppet med 80 årston.
Lösningsmedelsfri klarlack - pulverlack - var ett villkor för koncessionsnämndens tillstånd till verksamheten, om produktionen skulle överstiga 20 000 bilar per år. Då pulverlackering ej finns tillgänglig för verksamheten är det uppenbart att lösningsmedelsutsläppet från klarlacken måste nedbringas med annan teknik, t. ex. rening.
Koncessionsnämnden föreskrev i sitt beslut den 17 november 1995 (nr 200/95) att bolaget under den prövotid, som föregick nu överklagad dom, skulle utreda möjligheterna att så långt som möjligt minska utsläppen av lösningsmedel. Bolaget har underlåtit att utreda möjligheterna att så långt som möjligt minska lösningsmedelsutsläppet liksom man underlåtit att utreda produktionsrelaterade utsläpp och möjligheterna och kostnaderna för att rena samtliga utsläppskällor. Detta talar för ett fortsatt prövotidsförfarande.
Bolaget har genmält bl.a. följande.
Såvitt bolaget känner till sker ingen rening av VOC-utsläpp från användning av vattenburna lacker i någon annan produktionsanläggning. Detta gäller inte bara i Sverige utan också utomlands. Det är oklart om en sådan rening överhuvudtaget är möjlig i full skala i industridrift.
Även ur miljösynpunkt torde det vara olämpligt att införa reningsteknik av samtliga VOC-utsläpp. Användandet av reningsteknik är inte bara kostsamt, utan även förenat med ett högt energibehov. För att frigöra den energimängd som krävs, kommer stora utsläpp av framförallt kväveoxider och koldioxid inte kunna undvikas.
Den s.k. Hot Melttekniken för applicering av rostskyddsmedel kan inte användas i bolagets verksamhet. Tekniken är mycket energikrävande och används inte längre vid Volvo Personvagnars anläggning i Torslanda. Bolaget har tillgripit de åtgärder som har anvisats av remissmyndigheterna, regering och koncessionsnämnden för att begränsa utsläppen av lösningsmedel.
HB m.fl. har genmält bl.a. följande.
Det finns förutsättningar att minska lösningsmedelsutsläppet med ca 90 % till de kostnader som angetts av HB m. fl., utan att nettoutsläppet av koldioxid ökar. Vid förbränning i sandlåda är det dessutom temperatur- och förbränningsförhållandena sådana, att kväveoxider inte bildas i nämnvärd mängd. Lösningsmedelsutsläppen kan alltså genom rening av processluftsflöden minskas avsevärt även utan användning av Hot Melt- teknik.
Enligt bolaget pekar EG:s direktiv om utsläpp av VOC på vikten av att små och medelstora anläggningars konkurrenskraft upprätthålls i relation till större anläggningar. Därmed åsyftas dock inte, att en bilfabrik i bolagets storleksklass skall tillåtas göra större lösningsmedelsutsläpp per tillverkad enhet än vad som gäller för fabriken i Torslanda.
Länsstyrelsen i Västra Götaland har anfört bl.a. följande.
Ett gränsvärde bör utformas så att det stimulerar förbättringsarbete avseende bolagets luftutsläpp av flyktiga organiska ämnen, VOC. Gränsvärdet bör därför inte fastställas till en nivå som medger betydligt högre VOC än de faktiska utsläppen.
Utformningen av villkor 4 innebär i praktiken att bolaget bör klara 2,3 kg per tillverkad bil även vid en låg produktion om man inte på förhand med säkerhet vet att produktionen över året inte kommer att överskrida 20 000 bilar per år.
I miljörapporten för år 2000 anger bolaget att de totalt lackerade 12 558 bilar och att de släppte ut 34 ton VOC under detta år. Den beräknade emissionen av flyktiga organiska ämnen per bil var 2,7 kg/bil. Mot bakgrund av detta och för att inte missgynna bolagets möjligheter till en framtida bilproduktion över 20 000 bilar anser länsstyrelsen därför att bolaget bör få ett gränsvärde i form av ett takvärde.
Miljödomstolens formulering av villkor 4 är ett tydligt krav på att bolaget även vid en låg produktion inte får ha onödigt stora VOC- utsläpp. Länsstyrelsen bedömer med utgångspunkt av de svårigheter som villkoret kan innebära för bolaget vid en ökad orderingång, att den ur miljösynpunkt optimala driften tryggas genom riktvärdena för VOC i villkor 2 och 3 samt genom villkor 1, det allmänna aktsamhetsvillkoret.
För att stimulera ett ständigt förbättringsarbete inom bolaget avseende reduktionen av VOC-utsläppen bedömer länsstyrelsen att villkor 4 bör ändras så att bolaget får ett gränsvärde som motsvarar 2,3 kg per producerad bil plus 10 % vid full produktion. Detta motsvarar ett gränsvärde på 100 ton VOC per år.
Länsstyrelsen anser inte att det genom överklagandet framkommit några förhållanden som utgör skäl att upphäva eller ändra miljödomstolens dom i övriga delar.
Miljö- och stadsbyggnadsnämnden i Uddevalla kommun har anfört bl.a. följande.
Att tidsbegränsa utsläppsnivåerna skulle kunna vara ett sätt att lättare kunna ändra villkoren till ändrade förhållanden såsom bättre teknik och övergång till lösningsmedelsfattigare insatsmaterial. Att fastställa utsläppsnivåer som skall gälla för lång tid kan innebära minskat intresse från bolaget att fortlöpande verka för minskade utsläpp. Enligt Miljö- och stadsbyggnadsnämndens uppfattning är det önskvärt att alltid verka för att utsläpp av skadliga ämnen begränsas som mycket som möjligt.
Miljö- och stadsbyggnadsnämnden anser i likhet med bolaget att villkoren i tillståndsbeslutet bör formuleras entydigt så att dessa inte kan tolkas på olika sätt.
Naturvårdsverket har anfört bl.a. följande.
Bolaget har i handlingarna uppgivit att man kontinuerligt arbetar för att minska eventuell påverkan från bolagets verksamhet på omgivningen. Åtgärder eftersträvas i följande prioritetsordning; Materialutveckling, processutveckling och reningsteknik. Naturvårdverket anser att detta är ett riktigt angreppssätt. Men vill även betona att detta är ett arbete som skall ske fortlöpande. Målsättningen skall vara att minimera utsläppen utifrån vad som är bästa möjliga teknik.
Vidare anser verket att produktionsrelaterade villkor ofta är ändamålsenliga. Detta speciellt på en verksamhet där variationen i produktionen är stor mellan olika år.
Miljööverdomstolen har i mål nr M 8010-99 ansett att en avskiljningskostnad på nivån 50-100 kr per kg VOC kan vara skälig. Dagens reningsteknik klarar en avskiljning på 90-95 % av inkommande lösningsmedelshalt. I de fall där koncentrationen är låg kan uppkoncentrering ske. Faktorer som måste tas i beaktande vid installation av rening är den ökade energiförbrukningen dess miljöpåverkan och möjligheter till energibesparande åtgärder.
De utsläppsvärden som man uppnått på anläggningar i Sverige är lägre än genomsnittet för motsvarande anläggningar i Europa. Bilfabrikerna i Torslanda och Trollhättan har villkor på 1,7 kg lösningsmedel resp. 2,3 kg per tillverkad bil. Utsläppen för anläggningen i Uddevalla år 2001 var 2,76 kg lösningsmedel per tillverkad bil. Utsläppen beräknas bli lägre för år 2002 enligt preliminära siffror.
När det gäller utsläppen från klarlackboxen så är det tekniskt möjligt att införa rening. Utsläppen vid full produktion dvs. tillverkning av 40 000 bilar beräknas bli 34 ton lösningsmedel. Under år 2002 producerades ca 7 000 bilar vilket ger motsvarande lägre utsläpp. Företaget har i ärendet redovisat möjliga alternativ för att rena utsläppen. En rening ger en reduktion av utsläppen från den processen med 90 %. Införande av rening måste vägas mot de ökande utsläppen av koldioxid och kväveoxider.
Miljööverdomstolen har att pröva vilka villkor som skall gälla för bolagets utsläpp av flyktiga organiska ämnen, VOC.
HB m.fl. har med åberopande av principen om att bästa tillgängliga teknik skall användas hävdat att utsläppsnivåerna bör sänkas avsevärt i förhållanden till vad som fastställts i miljödomstolens dom. De har vidare yrkat att en ny prövotid bör fastställas för att utreda vilka möjligheter som finns att därutöver ytterligare sänka utsläppen. De har som grund härför bl.a. angett att det för Volvos fabrik i Torslanda och Saabs fabrik i Trollhättan vid full produktion och utslaget per bil fastställts lägre utsläppsnivåer än i nu överklagad dom samt att det vore möjligt för bolaget att komma ner i dessa, och än lägre nivåer, om processluftsflödena vid anläggningen renades.
Mot bakgrund av att bolaget genom den nu överklagade domen avslutat en prövotidsutredning som lett till att bolaget vidtagit en rad åtgärder som inneburit att utsläppen per bil avsevärt kunnat minskas och med beaktande av vad som sägs nedan om bästa tillgängliga teknik, anser Miljööverdomstolen i likhet med miljödomstolen att det nu saknas skäl att föreskriva krav på ytterligare prövotidsutredningar.
Miljööverdomstolen finner också att de åtgärder resulterande i de utsläppsnivåer som fastställts av miljödomstolen, vid en avvägning mellan vad som å ena sidan är tekniskt möjligt och å andra sidan vad som är ekonomiskt rimligt, får anses skäliga för en anläggning av den relativt begränsade storlek det här är fråga om och att åtgärderna därmed får anses motsvara bästa tillgängliga teknik. Det är därför omotiverat att ställa upp krav på en ytterligare begränsning av utsläppen per bil. Miljööverdomstolen förutsätter emellertid att bolaget bedriver verksamheten så att utsläppen blir så små som möjligt.
Bolaget har yrkat att gränsvärdet i villkor 4 skall fastställas till ett takvärde om 118 ton/år i stället för att vara kopplat till de produktionsrelaterade riktvärdena. Som grund härför har bolaget angett att det skulle kunna uppstå problem att hålla gränsvärdet vid en övergång från de högre utsläppskvoter som gäller för produktion upp till 20 000 bilar till de lägre utsläppskvoter som gäller för tillverkning därutöver, vilket i värsta fall skulle kunna leda till att hela produktionen tvingas stoppas för att gränsvärdet skall kunna följas.
Produktionsrelateringen av riktvärdena i villkoren 2 och 3 får anses utgöra en tillräcklig garanti för att bolaget vid en låg produktion inte har onödigt stora utsläpp. Bolagets yrkande om att ett gränsvärde i form av ett takvärde är välmotiverat och skall därför bifallas. Detta värde bör, i likhet med vad länsstyrelsen föreslagit, bestämmas till att motsvara 2,3 kg per tillverkad bil plus 10 % vid full produktion. Gränsvärdet blir då 100 ton per år.
Miljööverdomstolen vill avslutningsvis anmärka att de begränsningsvärden som blir gällande år 2007 enligt Naturvårdsverkets föreskrifter om begränsning av utsläpp av flyktiga organiska föreningar förorsakade av användning av organiska lösningsmedel i vissa verksamheter och anläggningar; NFS 2001:11, i vissa fall kommer att vara strängare än tillståndsvillkoren.
I avgörandet har deltagit hovrättsrådet Turner, miljörådet Moody, hovrättsrådet Trevino, referent, och hovrättsassessorn Young. Enhälligt.