Sammanfattning
Justitiekanslern pekar på de svårigheter till överblick och samlad värdering som den pågående skyndsamma och parallella beredningen av flera långtgående förslag på tvångsmedelsområdet innebär. Det är därvid att märka att det nu framlagda förslaget innebär ett rejält kliv in på privatlivets område jämfört med hittillsvarande tvångsmedel.
Justitiekanslern är kritisk till vissa delar av promemorian men godtar i princip förslaget att genom en tidsbegränsad lag tillåta hemlig rumsavlyssning (buggning) i vissa tydligt avgränsade fall. En sådan lagstiftning torde dock förutsätta fortsatta överväganden angående vissa frågor.
Justitiekanslern tillstyrker att hemlig rumsavlyssning får användas vid förundersökning om brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i fyra år. När det gäller den s.k. straffvärdesventilen – som innebär att tvångsmedlet dessutom skall få användas beträffande vissa andra brottsmisstankar om straffvärdet kan antas överstiga fängelse i fyra år – befarar Justitiekanslern att den riskerar att medföra dels ett alltför vidsträckt tillämpningsområde, dels svårbemästrade gränsdragningsproblem.
Justitiekanslern anser att det är angeläget att en noggrann utvärdering sker av lagen. Det gäller särskilt tillämpningen av straffvärdesventilen och användningen av överskottsinformation. En sådan utvärdering bör omfatta samtliga hemliga tvångsmedel.
Användande av tvångsmedel innebär alltid ingrepp i berörda personers integritet. Sådana ingrepp kan vara nödvändiga för en effektiv brottsbekämpning. Justitiekanslern har i ett flertal tidigare remissyttranden – senast den 30 september 2005 beträffande departementspromemorian Tvångsmedel för att förebygga eller förhindra allvarlig brottslighet (Ds 2005:21) – framhållit att tendensen att integritetsintressena får stå tillbaka till förmån för intresset av att förebygga och utreda brott har förstärkts på senare år.
Som exempel kan – utöver den nämnda departementspromemorian – nämnas Kameraövervakningsutredningens förslag att polisen skall ges möjligheter till tillfällig kameraövervakning av särskilt brottsutsatta platser (SOU 2002:110) och Beredningen för rättsväsendets utvecklings (BRU:s) förslag till bl.a. utökade möjligheter till husrannsakan och kroppsvisitation (SOU 2005:38). Parallellt med den nu remitterade promemorian har även BRU:s delbetänkande – ”Tillgång till elektronisk kommunikation i brottsutredningar” (SOU 2005:38) – remitterats. I delbetänkandet föreslås bl.a. att det införs ett nytt straffprocessuellt tvångsmedel (hemlig dataavläsning).
I varje lagstiftningsärende där integritetsaspekten är berörd skall den beaktas. Om man betraktar enskilda förslag var för sig kan det vara lätt att låta sig övertygas om att behovet av det enskilda förslaget bör anses väga tyngre än integritetsintresset. Jag uttryckte i mitt ovan nämnda remissyttrande den 30 september 2005 att jag saknar en helhetssyn i lagstiftningsarbetet med tvångsmedel, en samlad analys av förhållandet mellan den totala verkan av tvångsmedel och annan övervakning och skyddet för den personliga integriteten. Jag framhöll därför att det finns anledning att avvakta resultatet av Integritetsskyddskommitténs arbete innan ytterligare förändringar av stor betydelse genomförs. Min uppfattning i denna fråga har förstärkts sedan jag har tagit del av förslagen i den nu remitterade promemorian och det remitterade delbetänkandet. Särskilt förslaget om att möjliggöra buggning innebär ett mycket betydande intrång i den allra mest känsliga sfären av privatlivet.
Vidare har f.d. lagmannen Hickman den 15 november i år överlämnat departementspromemorian Hemliga tvångsmedel m.m. under en stärkt parlamentarisk kontroll (Ds 2005:53). I promemorian föreslås att en särskild nämnd, Tvångsmedelsnämnden, med uppgift att utöva tillsyn på området och med en bred parlamentarisk representation, skall inrättas under regeringen. Nämnden föreslås få i uppgift att granska användningen av bland annat hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning, hemlig kameraövervakning och sådan överskottsinformation som fås vid användningen av dessa tvångsmedel.
Svårigheterna att uppnå en helhetssyn i det pågående lagstiftningsarbetet med tvångsmedel och andra integritetskänsliga utredningsmetoder illustreras av det stora antalet skilda lagförslag på området (betänkanden, promemorior och utkast till lagrådsremisser) som har behandlats i separata remissomgångar det senaste året. Endast ett fåtal remissinstanser – däribland Justitiekanslern – har beretts tillfälle att yttra sig över samtliga förslag. Enligt min mening ligger det nära till hands att anta att remissutfallet skulle ha blivit mer negativt om remissinstanserna i stället hade beretts tillfälle att vid ett och samma tillfälle avge ett samlat yttrande över förslagen. Det finns även en risk att lagstiftaren kommer att bortse från en del kritiska yttranden med motiveringen att dessa inte har samma tyngd sedan den nämnda Tvångsmedelsnämnden har inrättats.
Sammanfattningsvis är jag alltså något kritisk till det sätt på vilket beredningen av förslag som rör tvångsmedelslagstiftningen sker. Samtidigt ställer jag mig självfallet bakom strävandena att åstadkomma en effektivare brottsbekämpning. Jag förstår också svårigheterna att lägga fram alla förslag i ett sammanhang. Men det hindrar inte att en samlad värdering av integritetsfrågorna vore av stort värde.
Den nu remitterade promemorian föreslår att en tidsbegränsad lag tillåter ett nytt hemligt straffprocessuellt tvångsmedel – hemlig rumsavlyssning – som skall få tillämpas vid skälig misstanke om vissa särskilt allvarliga brott. Det föreslås att försöksverksamheten noga utvärderas innan tvångsmedlet permanentas. Dessutom föreslås en särreglering avseende överskottsinformation som är mer restriktiv än som gäller för överskottsinformation som framkommer vid andra hemliga tvångsmedel, t.ex. hemlig teleavlyssning.
Jag går nu över till att utveckla mina synpunkter på promemorians förslag.
För att tvångsmedlet hemlig rumsavlyssning skall införas bör till en början krävas att beredningsunderlaget tydligt visar att det finns ett stort behov av det nya tvångsmedlet, att användningen kan förväntas bli effektiv och att motsvarande resultat inte kan uppnås genom ett mindre integritetsintrång.
Lagrådet ansåg i sitt yttrande den 9 maj 2000 över lagrådsremissen Hemlig avlyssning m.m. att beredningsunderlaget inte var tillräckligt för att behovet av buggning – med det föreslagna användningsområdet – skulle kunna bedömas. Bland annat framhöll Lagrådet som en brist att det saknades en mer övergripande diskussion av hur den tekniska utvecklingen i allmänhet påverkar möjligheterna att lagföra brottslingar.
Övervägandena rörande behovet av hemlig rumsavlyssning sker i promemorian med bl.a. vissa exempel från Säkerhetspolisen och den öppna polisen som utgångspunkt. Jag tycker att dessa exempel är värdefulla samtidigt som jag inser att möjligheterna att lämna utförliga redogörelser begränsas av operativa skäl. När det gäller de konkreta exemplen vill jag dock peka på att dessa bl.a. tar sikte på situationer där s.k. preventiva tvångsmedel skulle kunna ge information (jfr Ds 2005:21). Exemplen illustrerar också svårigheterna att avgöra vid vilken tidpunkt det finns en skälig misstanke om brott. Alla förberedande åtgärder utgör nämligen inte brott. Det kan därför ifrågasättas om hemlig rumsavlyssning – i enlighet med promemorians förslag – skulle kunna tillämpas i samtliga de situationer som exemplen illustrerar.
För min del vill jag ifrågasätta om inte exemplen på Säkerhetspolisens område faktiskt visar att det kan finnas ett behov av att ibland kunna använda hemlig rumsavlyssning som ett preventivt tvångsmedel, dvs. innan det finns skäl att inleda förundersökning. Jag vill dock framhålla att förslagen i departementspromemorian Tvångsmedel för att förebygga eller förhindra allvarlig brottslighet inte kan läggas till grund för en sådan utvidgning av möjligheterna till buggning.
Av betydelse för bedömningen av behovet av hemlig rumsavlyssning är även tillämpningen av de tvångsmedel som redan är tillåtna idag. Dessutom måste de övriga förslag som för närvarande bereds i Justitiedepartementet – varav somliga har nämnts ovan – beaktas.
Regeringen redogör varje år i en skrivelse till riksdagen för tillämpningen av bestämmelserna i rättegångsbalken om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning samt bestämmelserna i lagen (1996:1506) om hemlig kameraövervakning. I skrivelsen redovisas vissa statistikuppgifter. Av regeringens skrivelse 2004/05:36, som avsåg tillämpningen under år 2003, framgår bl.a. att de hemliga tvångsmedlen ”haft betydelse för förundersökningen” i ca 40 procent av fallen och att förundersökningen i ca 30 procent av fallen har lagts ned på grund av att brott inte har kunnat styrkas.
Jag saknar dock i redovisningen en uppgift om i hur många fall den slutliga domstolsprövningen har lett till en mildare bedömning av rubricering och/eller straffvärde än den som gjordes i samband med beslutet att tillåta tvångsmedlet. Inte heller framgår det av redogörelsen i hur stor andel av fallen som den tillåtna tvångsmedelsåtgärden har haft avgörande betydelse för förundersökningen. En annan intressant fråga är i vilken utsträckning brottsmisstanken har försvagats – eller rentav visat sig vara ogrundad – genom vad som kommit fram vid användningen av tvångsmedlet. Man kan rentav ställa sig frågan huruvida dessa fall ingår i den grupp där åtgärden ansetts ha ”haft betydelse för förundersökningen”. Enligt min mening medger regeringens skrivelse inte några säkra slutsatser angående effektiviteten av hemliga tvångsmedel.
Av visst värde vid behovsinventeringen är dock den redovisning som promemorian lämnar beträffande huvuddragen i regleringarna avseende hemlig rumsavlyssning i Danmark, Finland och Norge samt vissa praktiska erfarenheter av tvångsmedlet från Danmark. Enligt min mening skulle det ha varit värdefullt med en redovisning av erfarenheterna även från Finland. Uppgifterna från Danmark har dessutom förhållandevis många år på nacken.
Vid bedömningen av effektiviteten av tvångsmedlet saknar jag en redogörelse för om det är tekniskt möjligt att pejla och/eller störa ut avlyssningsutrustningen. För det fall sådana tekniska möjligheter står till buds finns det anledning att befara att dessa kommer att utnyttjas av vissa brottslingar.
I promemorian föreslås att hemlig rumsavlyssning endast skall få användas vid förundersökningar om brott för vilka det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i fyra år och vissa andra särskilt angivna brott under förutsättning att det med hänsyn till omständigheterna kan antas att brottets straffvärde överstiger fängelse i fyra år.
Jag anser att huvudregeln – med ett krav på straffminimum fängelse i fyra år – är väl avvägd även om den också oundvikligen kommer att medföra gränsdragningsproblem. Däremot är jag mer tveksam till den föreslagna straffvärdesventilens utformning.
Det torde till en början i många fall vara mycket svårt att under en förundersökning – och då särskilt innan den misstänkte ännu har förhörts – avgöra hur den gärning som den skäliga misstanken avser bör rubriceras. Genom huvudregelns krav på ett högt minimistraff (4 år) underlättas tillämpningen något. Svåra gränsdragningsproblem vid rubriceringen av misstanken återstår dock beträffande flera brott, t.ex. grov våldtäkt/våldtäkt och grovt rån/rån.
Den s.k. straffvärdesventilen torde innebära än större tillämpningsproblem. Dessa beskrevs enligt min mening väl i Lagrådets yttrande över lagrådsremissen Hemlig avlyssning m.m. (se s. 136 i promemorian). Jag vill särskilt peka på svårigheten att i ett tidigt skede bedöma straffvärdet vid misstanke om grovt narkotikabrott och grov narkotikasmuggling. För det fall narkotikan inte redan har tagits i beslag torde det i många fall vara nästintill omöjligt att göra något välgrundad antagande om straffvärdet. Svårigheten kan illustreras med exemplet att det genom en informatör kommer till polisens kännedom att några personer skall träffas för att diskutera en narkotikaaffär. Några närmare detaljer om brottsligheten finns inte. Är underlaget i exemplet tillräckligt för att man skall kunna anta att affären avser narkotika av sådant slag och sådan mängd att straffvärdet överstiger fyra år?
I denna fråga grundar jag mina farhågor bl.a. på de erfarenheter som jag har gjort vid min prövning av anspråk grundade på lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder. Jag har därvid kunnat konstatera att det mycket ofta sker att åtal väcks för ett lindrigare brott än det som häktningsbeslutet har avsett eller att domstolen rubricerar gärningen mildare än åtalet. Här bör också nämnas att det i dessa situationer enligt huvudregeln inte finns någon rätt till ersättning (se 2 § första stycket 3). Man torde därför kunna dra slutsatsen att det förekommer många liknande fall varje år som inte kommer till Justitiekanslerns kännedom.
När det gäller de svåra frågorna som rör undantag från avlyssning av vissa platser och samtal har min genomgång av promemorian inte föranlett mig att göra några invändningar mot förslagen i den delen.
I promemorian konstateras sammanfattningsvis på s. 44 att hemlig rumsavlyssning måste betraktas som ett typiskt sett mer integritetskänsligt tvångsmedel än hemlig teleavlyssning, även om omständigheterna i det enskilda fallet kan leda till en annan bedömning. Jag instämmer i detta även om jag inte helt kan följa promemorians resonemang. Möjligen beror detta på felskrivningar i andra stycket s. 44.
Hur integritetskänslig den hemliga rumsavlyssningen blir i det enskilda fallet beror bl.a. på hur den genomförs och under hur lång tid. I författningsförslaget (8 §) anges det endast att ett beslut att tillåta hemlig rumsavlyssning skall innehålla uppgifter om vem som är skäligen misstänkt för brottet samt den plats för vilken tillståndet gäller och under vilken tid. För det fall tillståndet är förenat med en rätt att få tillträde till platsen för att installera tekniska hjälpmedel skall det särskilt anges.
Författningsförslaget ger intrycket att hemlig rumsavlyssning i princip kommer att ersätta spaning som utredningsmetod vid särskilt allvarlig brottslighet, dvs. att allt ljud kommer att spelas in dygnet runt under tillståndstiden. Av författningskommentaren framgår det dock att avsikten är att rätten skall kunna meddela särskilda inskränkande föreskrifter eller villkor för tillståndet. Som exempel nämns att polisen vill avlyssna ett möte som skall äga rum på en viss plats och en viss tid och att hemlig rumsavlyssning i sådana fall lämpligen kan innebära att endast mötet får avlyssnas.
Enligt min mening är det angeläget att avlyssningen aldrig tillåts gå utöver vad som är nödvändigt. Det bör därför framgå redan av författningstexten att domstolen skall meddela de övriga föreskrifter och villkor som gäller för tillståndet. I den mån det inte är praktiskt möjligt att avgränsa avlyssningen redan i tillståndsbeslutet bör det även framgå av åtminstone författningskommentaren till 9 § att verkställigheten skall begränsas så att avlyssning i möjligaste mån endast sker vid tidpunkter när det finns anledning att anta att samtal av betydelse för utredningen pågår. Detta innebär mer konkret att jag exempelvis anser att hemlig rumsavlyssning av bostäder som huvudregel bör förekomma endast som ett komplement till spaning, dvs. att avlyssning – om det är möjligt i det enskilda fallet – endast bör ske när den misstänkte sammanträffar med personer som kan misstänkas vara delaktiga i den brottsliga verksamheten. En sådan tillämpning skulle innebära en minskning av överskottsinformationsflödet och därmed även ett mindre ingrepp i den misstänktes rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv (se vidare nedan). Ekonomiska skäl bör alltså i princip inte få leda till att avlyssningen ges en större omfattning än som är motiverat av utredningsskäl.
I promemorian anges det vidare att det är självklart att hemlig rumsavlyssning med nödvändighet tar upp även andra ljud än tal. Jag har inte tillräckliga tekniska kunskaper för att kunna säga att detta är ett felaktigt påstående. Jag vill dock ifrågasätta om det inte numera – med de tekniska framsteg som har gjorts – finns ljudupptagningsutrustning som endast – eller i princip endast – registrerar tal och ignorerar andra frekvensintervall. Möjligen kan det dessutom inom en nära framtid vara möjligt att utrustningen känner igen den misstänktes röst och sålunda tar upp endast samtal som denne deltar i. Även om detta inte ännu är praktiskt genomförbart, framstår frånvaron av en redogörelse för möjliga tekniska lösningar som en brist.
Jag anser vidare att övervägandena angående förslagets överensstämmelse med artikel 8 i den Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) är alltför knapphändiga. Det förhållandet att Europadomstolen har funnit att hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning kan utgöra godtagbara inskränkningar i den misstänktes konventionsskyddade rättigheter innebär självfallet inte att det är fritt fram att tillämpa hemlig rumsavlyssning så länge det finns lagstöd för åtgärden.
Prövningen av tvångsmedelsanvändningens överensstämmelse med Europakonventionen torde dessutom även kunna avse det sammanlagda ingreppet i den misstänktes privat- och familjeliv, hem och korrespondens. Vid bedömningen av det enskilda fallet torde det alltså vara nödvändigt att även beakta vilka ytterligare ingrepp som personen har fått vidkännas. Ett synnerligen angeläget behov måste sannolikt vara för handen för att det skall vara godtagbart att medge en i det närmaste fullständig kontroll av en persons privatliv. Ett sådant ingrepp skulle kunna bli aktuellt om även övriga hemliga tvångsmedel, pejling, annan teknisk övervakning, postkontroll och hemlig dataavläsning används vid sidan om den hemliga rumsavlyssningen. Det är därför angeläget att det vid domstolsprövningen redovisas vilka övriga tvångsmedel och andra integritetskänsliga åtgärder som är aktuella i förundersökningen.
I författningskommentaren till 8 § anges det vidare att det – till skillnad från vad som torde gälla beträffande husrannsakan – normalt inte bör krävas ytterligare beslut av rätten för att polisen skall ha befogenhet att under tillståndstiden bereda sig tillträde till lokalen (eller bostaden) vid upprepade tillfällen, t.ex. för att byta ut eller laga en avlyssningsutrustning som gått sönder. Ett beslut om tillträde föreslås alltså gälla för hela tillståndstiden om inte rätten har beslutat annat. Enligt min mening behöver det tydligare framgå av författningskommentaren i vilka situationer som det är tänkt att domstolen skall inskränka polisens rätt att vid upprepade tillfällen bereda sig tillträde till lokalen resp. bostaden. Möjligen bör också ett beslut om förnyat intrång – om det inte kräver tillstånd av rätten – fattas av åklagaren.
Promemorian föreslår att överskottsinformation från den hemliga rumsavlyssningen skall få användas endast om uppgifterna avser ett sådant brott som i sig hade kunnat föranleda hemlig rumsavlyssning.
Jag delar den i promemorian framförda uppfattningen att en restriktiv användning av överskottsinformationen är påkallad. I praktiken är dock de praktiska svårigheterna betydande. Man kan lätt tänka sig situationer där det framstår som så angeläget att använda uppgifterna att polis och åklagare frestas att tänja på gränserna, och med viss rätt. Jag tänker då t.ex. på den situationen att avlyssningen råkar fånga upp bevisning avseende ett sexuellt övergrepp där det framstår som antagligt att straffvärdet är fängelse i 2-3 år. Frågan om en utvidgad möjlighet att använda överskottsinformation bör ändå anstå till dess att den föreslagna tidsbegränsade lagen noga har utvärderats.
I promemorian föreslås att information från hemlig rumsavlyssning skall omfattas av s.k. kvalificerad sekretess, dvs. att meddelarfrihet inte skall gälla för sådana uppgifter. Mot detta finns det givetvis inte något att invända. Jag vill dock i detta sammanhang nämna att det inte är helt ovanligt att jag beslutar att inleda förundersökning med anledning av misstanke om att uppgifter om hemlig teleavlyssning har lämnats till massmedierna. Det är dock mycket sällsynt att sådana förundersökningar leder till åtal, vilket främst beror på det starka källskydd som gäller för meddelare. Det finns enligt min mening anledning att utgå från att även uppgifter från hemlig rumsavlyssning olovligen kan komma att lämnas till massmedierna. Eftersom sådana uppgifter kan innebära ett synnerligen stort intrång i enskildas privatliv måste även denna möjliga konsekvens av tvångsmedlet beaktas i det fortsatta lagstiftningsarbetet.
I lagstiftningsarbetet med tvångsmedel har det vid återkommande tillfällen framförts att det inte finns någon risk för avsiktligt missbruk av tvångsmedelsbestämmelserna. Domstolsprövningen och de offentliga ombuden brukar framhållas som rättssäkerhetsgarantier. Brister i domstolsprövningen av sådant allvarligt slag som Säkerhetstjänstkommissionen pekade på (se SOU 2002:87 s. 383 f.) antas sålunda inte komma att inträffa i framtiden (se prop. 2004/05:143 s. 32 f.).
Jag anser mig inte ha skäl att befara ett avsiktligt missbruk av hemliga tvångsmedel. Förslaget är dock – som jag har utvecklat ovan – avgränsat på ett sätt som medför en risk för felbedömningar och glidningar. Denna risk får man enligt min mening inte underskatta.
Domstolsprövningen och medverkan av offentliga ombud är ägnade att stärka rättssäkerheten vid tillämpningen. Genom ordvalet rättssäkerhetsgaranti ges man dock intrycket att risken för fel elimineras, vilket naturligtvis inte är fallet. Det kan enligt min mening vara värt att överväga om inte rättssäkerheten borde förstärkas ytterligare, exempelvis genom att flera domare deltar vid tillståndsprövningen.
I den tidigare nämnda departementspromemorian (Ds 2005:53) föreslås att det inrättas en särskild nämnd, Tvångsmedelsnämnden, som skall utöva tillsyn över myndigheternas användning av hemliga tvångsmedel m.m. Jag skall inte nu gå in på detaljerna i det förslaget. Enligt min mening är dock en förbättring av kontrollen och insynen nödvändiga om hemlig rumsavlyssning skall kunna införas. Behovet av regelbundna, utförliga, skriftliga och offentliga redogörelser för tillämpningen av de hemliga tvångsmedlen kan vidare enligt min mening inte nog framhållas. En sådan skriftlig redovisning är nödvändig för att det skall vara möjligt att följa upp tillämpningen.
Utöver en förbättring av regeringens årliga redovisning – som har efterlysts från flera håll och nu även har utlovats från Justitiedepartementet, bl.a. i den nu remitterade promemorian – vore det enligt min mening värdefullt med en särskild uppföljning av tillämpningen av straffvärdesventilen. Detta gäller i fråga om såväl de befintliga hemliga tvångsmedlen som den hemliga rumsavlyssningen. En sådan uppföljning skulle enligt min mening vara ett värdefullt inslag vid utvärderingen av den tidsbegränsade lag om hemlig rumsavlyssning som nu föreslås.