Fråga om utformningen av ett tillståndsbeslut (krav på tydlighet och precisering) / Kommunal nämnd hade rätt att överklaga kammarrätts dom i mål om tillstånd till automatspel
Not 404. Överklagande av Stadsdelsnämnden Biskopsgården i Göteborgs stad ang. tillstånd till automatspel. - L-G Tobak AB ansökte om tillstånd enligt lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel (automatspelslagen) för automatspel (TV-spel, flipperspel och pokerspel) i bolagets lokal i Göteborg. -Stadsdelsnämnden (1990-06-19) gav tillstånd tillsvidare för två automatspel av typ skicklighetsspel men avslog ansökningen såvitt avsåg slumpspel. Avslaget motiverades med att tillstånd för slumpspel skulle beviljas endast i undantagsfall och att något sådant fall inte ansågs föreligga. - Bolaget överklagade beslutet med yrkande att tillstånd skulle ges för alla slags spel, även slumpspel. - Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län (1990-08-30) avslog överklagandet med följande motivering: Av 4 § lag om ändring i automatspelslagen framgår bland annat att vid prövning av tillstånd skall socialnämnden bedöma risken för att en spelautomat används för andra ändamål än som avses med ansökan och att vid prövningen särskilt bland annat spelens beskaffenhet skall beaktas. - I motiveringen till ovannämnda lagrum betonas att det är av betydelse om en ansökan gäller en spelautomat som är särskilt ägnad att användas för hasardspel eller som erfarenhetsmässigt ofta används för sådant spel. I praktiken bör detta leda till att tillstånd som avser pokermaskiner inte skall meddelas annat än i rena undantagsfall där risken för missbruk är utesluten, t.ex. om spelautomaten skall användas som utställningsföremål på ett museum eller användas på ett väl etablerat nöjesfält. Andra spel som bör bedömas med särskild försiktighet är 21-spelen och fortunaspel. En omständighet som också har betydelse är det antal frispel som det är möjligt att få. När det gäller apparater som är konstruerade för eller lätt kan ändras till att ge ett stort antal frispel eller höga poängsummor, finns risk för att de används för otillåtet spel om penningvinster. - En placering av s.k. slumpspel i ifrågavarande lokal kan inte anses utgöra sådant undantag som nämns i specialmotiveringen till lagen. Länsstyrelsen anser att stadsdelsnämnden haft fog för sitt beslut. - I överklagande vidhöll bolaget sitt yrkande om tillstånd för alla slags automatspel. Bolaget nämnde att dess tidigare ombud Garrison genom kommunalbesvär överklagat Göteborgs kommuns beslut om riktlinjer för tillståndsprövning för anordnande av automatspel. - Kammarrätten i Göteborg (1994-04-22, Dyhre, Rivera, Hirvelä): Regeringsrätten har den 14 februari 1994 beslutat att inte meddela prövningstillstånd i det av bolaget nämnda kommunalbesvärsmålet rörande Göteborgs kommuns riktlinjer avseende tillståndsgivningen för automatspel. Kammarrättens dom, varigenom Vargas överklagande av beslutet avseende riktlinjerna avslagits, står därmed fast. - Automatspelslagen tillämpas bl.a. på sådant spel på mekaniska eller elektroniska spelautomater som anordnas för allmänheten eller som i annat fall anordnas i förvärvssyfte och som inte ger vinst eller endast ger vinst i form av frispel på automaten (1 §). Av 3 § samma lag framgår vidare att det krävs tillstånd av socialnämnden för att anordna automatspel. I ett tillstånd skall anges det antal spelautomater och den typ av spel som tillståndet avser. - Något generellt förbud mot vissa typer av automatspel finns inte. I stället skall socialnämnden vid sin prövning beakta spelautomatens konstruktion och möjligheterna att använda den för hasardspel. Socialnämnden skall således ta hänsyn till risken för att automaten kommer att användas för annat ändamål än det avsedda. Vid denna bedömning skall spelens beskaffenhet beaktas särskilt. I praktiken bör tillstånd inte meddelas för s.k. pokermaskiner. Även andra spelautomater bör uppmärksammas på grund av risken för kringgående av lagstiftningen. Det gäller framför allt de s.k. TV-spelen, som är utformade på sådant sätt att spelinnehållet lätt kan ändras genom att ett kretskort byts ut (prop. 1989/90:46 s. 12 -13). - Bolagets ansökan om tillstånd avser två automatspel. I en senare komplettering anges att ansökan avser TV-spel, flipperspel och pokerspel. - Med hänvisning till ett tjänsteutlåtande beslutade stadsdelsnämnden Biskopsgården den 19 juni 1990 att avslå bolagets ansökan om tillstånd till automatspel av typ slumpspel och att bevilja tillstånd tills vidare för två automatspel av typ skicklighetsspel. Tjänsteutlåtandet innehöll i sin tur en hänvisning till ett upprättat förslag till riktlinjer för Göteborgs kommun vad gäller tillämpningen av automatspelslagen. Enligt dessa riktlinjer kan tillståndspliktiga automatspel betecknas antingen som skicklighetsspel eller som slumpspel. Med skicklighetsspel menas spel där spelaren enbart genom sin skicklighet kan förlänga spelet. Som exempel på skicklighetsspel anges flipperspel, idrottsspel och frågesportspel. Med slumpspel menas spel där utfallet påverkas av slumpen. Som exempel på slumpspel anges pokerspel, 21-spel och fortunaspel. I tjänsteutlåtandet angavs vidare att bolagets ansökan avsåg TV-spel, flipperspel och pokerspel, att av dessa pokerspel var liktydigt med slumpspel samt att stadsdelsnämndens beslut, om nämnden meddelade tillstånd, borde avse två automatspel av typ skicklighetsspel. - Kammarrätten gör följande bedömning. - Såsom framgår av det föregående skall socialnämnden i ett tillståndsbeslut ange vilken typ av spel tillståndet avser. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att bestämmelsen tillkommit bl.a. för att förhindra illegalt spel. Härav måste följa att det krävs att den typ av spel som tillståndet avser klart skall anges och därvid med utgångspunkt i sådana typer som behandlas i förarbetena, t.ex. flipperspel eller TV-spel. Den typ av automatspel, som stadsdelsnämnden med ledning av förslaget till riktlinjer gett bolaget tillstånd till, anknyter inte till det nu sagda. I detta avseende är tillståndet dessutom otydligt. Tillståndet är därför inte förenligt med automatspelslagen. Det förhållandet att beslutet om riktlinjer vid prövning i den för kommunalbesvär gällande ordningen inte ansetts vara olagligt leder inte till någon annan bedömning. Stadsdelsnämnden bör därför till följd av det nu anförda pröva bolagets ansökan på nytt. - Kammarrätten upphäver länsstyrelsens och stadsdelsnämndens beslut och visar målet åter till stadsdelsnämnden för ny behandling. - I överklagande yrkade stadsdelsnämnden att länsstyrelsens beslut skulle fastställas. - L-G Tobak AB hemställde att överklagandet inte skulle tas upp till prövning, eftersom stadsdelsnämnden inte borde anses ha rätt att överklaga. I andra hand bestred bolaget bifall till överklagandet. - Regeringsrätten (1995-12-21, Robertson, Myers, Fox, Vega, Holstad): Regeringsrättens avgörande. Enligt 2 § automatspelslagen gäller bl.a. att den som anordnar automatspel skall svara för att spelautomaten inte används för annat ändamål än den är avsedd för. Enligt 3 § krävs tillstånd för att anordna automatspel eller ställa upp en spelautomat i lokaler till vilka allmänheten har tillträde. I samma paragraf föreskrivs det att i ett tillstånd skall anges det antal spelautomater och den typ av spel som tillståndet avser. Enligt 4 § skall vid prövningen av tillstånd bl.a. bedömas risken för att spelautomat används för annat ändamål än som avses med ansökan. Vid prövningen skall särskilt beaktas sökandens lämplighet, antalet spelautomater för vilka tillstånd söks, spelens beskaffenhet samt lokalens eller platsens ändamålsenlighet och belägenhet. - Målet gäller, förutom frågan om nämndens talerätt, vilka uppgifter om ett automatspel som skall anges i ett beslut om tillstånd till automatspel för att beslutet skall anses tillräckligt preciserat och förenligt med automatspelslagen. - Av handlingarna i målet framgår bl.a. följande. Sedan bolaget ansökt hos nämnden om tillstånd att få anordna automatspel i sina lokaler med TV-spel, flipperspel och Armstrong beslöt nämnden att avslå ansökningen för automatspel av typ slumpspel men att bevilja tillstånd för två automatspel av typ skicklighetsspel. Nämnden hade därvid utgått från riktlinjer för Göteborgs kommun vad gäller tillämpningen av automatspelslagen. Enligt dessa betecknas automatspelen antingen som skicklighetsspel eller som slumpspel. Med skicklighetsspel menas enligt riktlinjerna spel där spelaren enbart genom sin skicklighet kan förlänga spelet. Som exempel på skicklighetsspel anges flipperspel, idrottsspel och frågesportspel. Med slumpspel menas spel där utfallet påverkas av slumpen. Som exempel på slumpspel anges pokerspel, 21-spel och fortunaspel. Bolaget har i sina överklaganden hävdat att nämndens typindelning är otydlig och svårförståelig. Spel på så gott som alla automater innehåller inslag av slump. Indelningen i skicklighetsspel och slumpspel är oklar och i praktiken omöjlig att efterleva. Tillståndsbeslutet är därför inte så tydligt att den enskilde kan avgöra vilka olika automater han får anordna spel på. Länsstyrelsen delade nämndens uppfattning. Enligt kammarrättens överklagade beslut skall den typ av spel som ett tillstånd avser klart anges med utgångspunkt i sådana typer som behandlas i förarbetena till automatspelslagen, t.ex. flipperspel eller TV-spel. Kammarrätten fann att det aktuella tillståndet inte uppfyllde detta krav, att det vidare var otydligt och att det därför inte var förenligt med automatspelslagen. Kammarrätten upphävde därför underinstansernas beslut och visade målet åter till nämnden för ny behandling. - Av förarbetena till automatspelslagen framgår i huvudsak följande. Något generellt förbud mot vissa typer av automatspel bör inte införas. I stället skall spelautomatens konstruktion och möjligheterna att använda den för hasardspel beaktas vid tillståndsprövningen. Spelens beskaffenhet skall beaktas särskilt. Hänsyn skall kunna tagas till om ansökan gäller en spelautomat som är särskilt ägnad att användas för hasardspel eller som erfarenhetsmässigt ofta används för sådant spel (prop. 1989/90:46, s. 12). Sådana tillstånd som avser pokermaskiner skall inte meddelas annat än i rena undantagsfall, där risken för missbruk är utesluten. Andra spel som bör bedömas med särskild försiktighet är 21-spelen och fortunaspel. En omständighet som i regel också har betydelse i sammanhanget är det antal frispel som det är möjligt att få. När det gäller apparater som är konstruerade för eller lätt kan ändras till att ge ett stort antal frispel eller höga poängsummor finns det typiskt sett större risker för att de används för otillåtet spel om penningvinster (samma prop. s. 22). - Regeringsrätten gör följande bedömning. - I fråga om nämndens rätt att överklaga kammarrättens beslut gäller följande. Kommuner tillerkännes rätt att överklaga efter i princip samma regler som gäller för enskilda. Har en kommun ett av rättsordningen erkänt intresse i ett ärende kan kommunen alltså överklaga beslut i detta ärende, även i sådana fall där kommunen ursprungligen inte har ställning av part. Som ytterligare förutsättning gäller naturligtvis att det beslut som överklagats gått kommunen emot. I förevarande mål har kommunen ett av rättsordningen erkänt intresse genom kommunens roll vid tillståndsgivningen. Kammarrättens avgörande har gått kommunen emot. Nämnden är därför behörig att föra talan i målet hos Regeringsrätten. Bolagets yrkande i denna del skall därför ogillas. - I frågan om vilka krav som skall ställas på precisering av uppgifterna om ett automatspel i ett tillståndsbeslut ger bestämmelserna i automatspelslagen inte någon uttömmande vägledning. Det föreligger inte något hinder i sig mot en typindelning grundad på allmänna anvisningar av det slag som föreligger i de i målet åberopade riktlinjer som Göteborgs kommun fastställt vid tillståndsgivning för anordnande av visst automatspel. När det gäller vad ett tillståndsbeslut skall innehålla i fråga om beskrivning av det spel tillståndet avser är det emellertid tydligt att ytterligare precisering behövs. Det måste nämligen som regel av beslutet framgå vilket slags spelautomat - i förekommande fall också vilka kretskort - som tillståndet omfattar. Vanligen bör vedertagna beteckningar såsom flipperspel och idrottsspel kunna komma till användning. I många fall är detta emellertid inte tillräckligt. Ytterligare identifikationsuppgifter måste då tas in. - Regeringsrätten finner mot bakgrund av det anförda att ett tillståndsbeslut som enbart skiljer mellan skicklighetsspel och slumpspel inte uppfyller automatspelslagens krav på precisering och tydlighet. Kammarrättens beslut att visa målet åter till stadsdelsnämnden är därför rätteligen grundat. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten, som avslår bolagets yrkande om avvisning av stadsdelsnämndens talan i Regeringsrätten, fastställer det slut som kammarrättens beslut innehåller. (fd I 1995-11-29, French)