Fråga om ett slutligt beslut om miljösanktionsavgift utgör hinder för senare prövning av åtal för samma gärning (I och II). Dessutom fråga om bedömning av om viss gärning är ringa och därför fri från ansvar kan ske utan hinder av 51 kap. 23 a § RB (I) samt om åtalad gärning är att anse som ringa (I och II) och om förutsättningar föreligger för att meddela påföljdseftergift (I).
Allmän åklagare väckte vid Gotlands tingsrätt åtal mot M.E., född 1959, under åberopande av 29 kap. 4 § första stycket och 9 kap. 12 § MB samt 38 § 3 förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, för otillåten miljöverksamhet enligt följande gärningsbeskrivning: M.E. har som företrädare för Promega AB av oaktsamhet från november 2000 till den 9 januari 2001 i lokaler i Visby yrkesmässigt erbjudit allmänheten ljusbehandling i solarier utan att dessförinnan göra föreskriven anmälan till kommunen.
Tingsrätten (ordförande rådmannen Hogan samt nämndemännen Osborn och Mendoza) anförde i dom den 28 augusti 2002:
M.E. har vitsordat de faktiska omständigheterna men förnekat brott, eftersom han menat att gärningen inte kan vara brottslig.
Av de av åklagaren åberopade bestämmelserna följer att solarieverksamhet är anmälningspliktig, att anmälningsskyldigheten faller in under straffstadgandet i 29 kap. 4 § MB samt att uppsåtlig eller oaktsam underlåtenhet att anmäla sådan verksamhet således kan grunda ansvar för otillåten miljöverksamhet.
Genom Morse egna uppgifter är utrett att han startade ett bolag för bedrivande av solarieverksamhet - Promega AB - och att han yrkesmässigt bedrivit sådan verksamhet från slutet av november 2000. Vidare är utrett att kommunen och Statens strålskyddsinstitut den 13 december 2000 genomförde en inspektion av solarierna, vilken föranletts av att en person anmält att han brännskadats där. M.E. har även vidgått att han, i egenskap av företrädare för bolaget och ansvarig för verksamheten, inte har anmält denna till kommunen förrän den 10 januari 2001.
Beträffande själva anmälningsskyldigheten har M.E. uppgett att han vid startandet av företaget hade hjälp av en bekant, som drivit motsvarande företag och att han inte kände till att solarieverksamhet var anmälningspliktig förrän han i samband med att han startade verksamheten upplystes om detta.
Tingsrätten finner alltså utrett att det bolag M.E. varit ansvarig för under en tid av i vart fall ca 40 dagar yrkesmässigt drivit solarieverksamhet utan att anmälan skett. Åklagarens påstående i gärningsbeskrivningen är styrkt.
Fråga uppkommer då om gärningen enligt 29 kap. 11 § MB är undantagen från straffbarhet eftersom den är att bedöma som ringa.
Det är enligt tingsrättens mening inte visat i målet att brännskadan, som föranlett inspektionen av solariet, orsakats av något fel på detta eller på de instruktioner för användandet som fanns där. Det är alltså inte utrett att det förelegat någon faktisk hälsofara, utöver vad som kan vara betingat av en normal sådan verksamhet. Den omständigheten att en person brännskadats i solariet skall således inte läggas M.E. till last vid bedömningen av gärningens allvar.
M.E. har emellertid uppgett att han i vart fall i samband med starten av verksamheten i slutet av november 2000 fått kännedom om anmälningsplikten. Han har trots det underlåtit att anmäla denna genast, och anmälan i januari 2001 synes närmast föranledd av den genomförda inspektionen. Med hänsyn härtill samt till den tid - i vart fall 40 dagar - under vilken verksamheten bedrivits utan att anmälan kom in, finner tingsrätten att gärningen inte kan bedömas som ringa brott.
M.E. har invänt att han redan åsatts en miljösanktionsavgift om 5 000 kr för samma gärning som han nu står åtalad för samt att detta är orimligt och under utredning från politiskt håll. Av utredningen i målet framgår i den delen att miljösanktionsavgiften riktats mot M.E. personligen. Annat har inte heller framgått än att det beslutet vunnit laga kraft.
Att en person inte får straffas eller lagföras för samma brott mer än en gång är en grundläggande princip i såväl intern svensk som internationell rätt. I intern svensk rätt har principen först och främst kommit till uttryck i 30 kap. 9 § RB om brottmålsdomens rättskraft. En första fråga är således om miljösanktionsavgiften kan tillmätas rättskraftverkan i förhållande till ett senare åtal och brottmålsdom. Enligt intern svensk rätt är miljösanktionsavgiften inte att se som en straffrättslig avgift och något hinder mot ett senare åtal ställs således inte upp, vilket f.ö. uttryckligen uttalats vid tillkomsten av sanktionsbestämmelserna (se t.ex. Miljöbalksutredningens betänkande SOU 1996:103 Del 2 s. 354).
Utöver interna svenska bestämmelser måste emellertid hänsyn även tas till den s.k. Europakonventionen, vilken gäller som svensk lag. I artikel 6 i konventionen - som bl.a. reglerar rätt till domstolsprövning - förekommer begreppet ”criminal charge”, dvs. anklagelse för brott. Den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna har i två avgöranden den 23 juli 2002 konstaterat att det svenska skattetillägget är en anklagelse för brott (se Västberga Taxi AB and Vulic v. Sweden, 36985/97 och Sutton v. Sweden, 34619/97). Likheterna mellan skattetillägg och miljösanktionsavgift - såväl vad gäller avgifternas syfte som deras konstruktion - är sådana att även ett påförande av miljösanktionsavgift får anses vara en anklagelse för brott i Europakonventionens mening. Intern svensk rätt och Europakonventionen torde således ge olika svar på frågan om miljösanktionsavgiften är att anse som ett straff eller inte. Begreppet ”criminal charge” skall dock enligt konventionen tolkas självständigt och oberoende av de nationella rättsordningarna och innehållet i konventionen får anses ha företräde.
En avgörande fråga är då om det förbud om dubbelbestraffning, som finns intaget i artikel 4 i sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen även är tillämpligt på situationen då miljösanktionsavgift åsatts och det därefter följs av ett åtal för brott rörande samma gärning. I artikeln stadgas följande.
Ingen får lagföras eller straffas på nytt i en brottmålsrättegång i samma stat för ett brott för vilket han redan har blivit slutligt frikänd eller dömd i enlighet med lagen och rättegångsordningen i denna stat.
I artikeln, som uttryckligen hänvisar till den nationella rättsordningen, ställs upp ett krav inte bara om att det rört sig om två anklagelser för brott utan även att båda förfarandena varit en brottmålsrättegång samt att det första förfarandet slutligt prövat frågan. Av 30 kap. 3 § MB följer att miljösanktionsavgift inte åsätts i brottmålsrättegång utan av tillsynsmyndigheten genom ett administrativt förfarande. Med hänsyn till hänvisningen till den nationella rätten, torde utrymmet för en självständig tolkning av begreppet ”slutligt frikänd eller dömd” i artikeln vara synnerligen begränsat. Eftersom åsättandet av miljösanktionsavgift inte torde innebära att någon blir slutgiltigt frikänd eller dömd, följer det av artikelns ordalydelse att denna inte omfattar ett sådant förfarande som nu är aktuellt (se f.ö. Miljöbalkskommitténs delbetänkande SOU 2002:50 s. 223 f. och jfr rättsfallet NJA 2000 s. 622). Förbudet mot dubbelbestraffning hindrar således inte att M.E. döms för brott trots att han påförts en miljösanktionsavgift för samma gärning.
Miljöbalkskommittén har i nyss nämnda betänkande relativt ingående diskuterat sanktionssystemet ur principiell synvinkel och har även föreslagit dels att lägstanivån för miljösanktionsavgifter sänks från 5 000 kr till 1 000 kr, dels att fall då sådan avgift kan erläggas blir föremål för åtalsprövning (se SOU 2002:50 s. 245). Förslaget är emellertid ännu inte berett i Regeringskansliet och har inte blivit föremål för lagstiftning. Tingsrätten har vid sin bedömning att beakta nu gällande bestämmelser. I enlighet med dessa skall M.E. fällas till ansvar för otillåten miljöverksamhet.
Vid bestämmandet av påföljd kan tingsrätten konstatera att brottets straffvärde motiverar att M.E. ådöms ett lågt bötesstraff. Eftersom han redan åsatts en miljösanktionsavgift som vida överstiger den aktuella påföljden samt då lång tid förflutit från brottet till dess lagföring skett och tidsutdräkten inte orsakats av M.E., finner tingsrätten emellertid, med tillämpning av 29 kap. 6 § BrB, att gärningen skall vara fri från påföljd. Vid dessa förhållanden skall inte heller avgift till brottsofferfonden utgå.
Tingsrätten dömde M.E. jämlikt 24 kap. 4 § första stycket och 9 kap. 12 § MB samt 38 § 3 förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd för otillåten miljöverksamhet men eftergav påföljd.
Nämndemannen Abbott var skiljaktig och anförde:
I likhet med majoriteten finner jag utrett att M.E. gjort sig skyldig till vad åklagaren lagt honom till last. Med hänsyn till den korta tid under vilken verksamheten bedrivits innan anmälan kom in - en dryg månad med mellankommande jul och nyårshelg - samt till övriga omständigheter, finner jag dock att överträdelsen är att betrakta som ringa. Åtalet skall därför ogillas.
Åklagaren överklagade och yrkade att hovrätten skulle döma M.E. till dagsböter.
M.E. bestred ändring.
Hovrätten avgjorde med stöd av 51 kap. 13 § andra stycket 3 RB målet utan huvudförhandling.
Hovrätten (hovrättsråden Hayes, referent, Boyle och Rogers) anförde i dom den 5 februari 2003:
Enligt tingsrättens i skuldfrågan laga kraft ägande dom är M.E. skyldig till otillåten miljöverksamhet.
Hovrätten har således att ta ställning till om M.E. skall ådömas en påföljd eller om det föreligger sådana omständigheter att påföljdseftergift skall meddelas. För att påföljdseftergift skall meddelas krävs enligt 29 kap. 6 § BrB att det med hänsyn till någon omständighet i 29 kap. 5 § BrB är uppenbart oskäligt att döma till påföljd. Vid denna prövning finner hovrätten att det inte föreligger någon omständighet som bör leda till påföljdseftergift för M.E. Han skall därför dömas till böter.
Eftersom M.E. nu döms för ett brott med fängelse i straffskalan skall han förpliktas utge stadgad avgift till brottsofferfonden.
b) M.E. åläggs att betala en avgift på 500 kr enligt lagen (1994:419) om brottsofferfond.
M.E. överklagade och yrkade att HD skulle i första hand avvisa åtalet, i andra hand ogilla åtalet och i tredje hand meddela påföljdseftergift.
Riksåklagaren bestred ändring.
Målet avgjordes efter föredragning.
Föredraganden, rev.sekr. Sawyer, föreslog i betänkande att HD skulle meddela följande beslut:
M.E. har som grund för sin talan i första hand gjort gällande att han redan påförts en miljösanktionsavgift för den gärning som åtalet avser varför åtalet strider mot förbudet mot dubbelbestraffning enligt artikel 4 i protokoll nr 7 till den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.
Av artikel 4.1 i sjunde tilläggsprotokollet framgår att ingen får lagföras eller straffas på nytt i en brottmålsrättegång i samma stat för ett brott för vilket han redan blivit slutligt frikänd eller dömd i enlighet med lagen och rättegångsordningen i denna stat. Bestämmelsen reglerar rättskraften av ett lagakraftvunnet avgörande.
Den engelska versionen av bestämmelsen har följande lydelse:
No one shall be liable to be tried or punished again in criminal proceedings under the jurisdiction of the same State for an offence for which he has already Smith finally acquitted or convicted in accordance with the law and penal procedure of that State.
I intern svensk rätt finns det också ett förbud mot dubbelbestraffning i 30 kap. 9 § RB. Lagrummet reglerar rättskraften av en brottmålsdom. Genom denna bestämmelse hindras att det väcks ett nytt åtal för samma gärning som prövats genom domen. Rättskraften av en brottmålsdom innefattar i stort sett alla straffrättsliga påföljder för den aktuella gärningen men den hindrar inte att samma gärning sanktioneras med en annan, icke straffrättslig, rättsföljd.
Miljösanktionsavgifterna regleras i 30 kap. MB. En sådan avgift kan påföras en näringsidkare som bl.a. påbörjar en verksamhet som är anmälningspliktig utan att inkomma med föreskriven anmälan till tillsynsmyndigheten, som i förevarande fall är kommunen. Avgifterna bygger på strikt ansvar, dvs. det finns inget krav på oaktsamhet eller uppsåt. Om det är uppenbart oskäligt skall avgift inte tas ut. Det är tillsynsmyndigheten som beslutar om avgifter. Myndigheten är skyldig att ompröva beslutet om bl.a. nya omständigheter tillkommer. Verksamhetsutövaren kan också överklaga beslutet inom tre veckor från delfående av beslutet till miljödomstolen.
I intern svensk rätt är en miljösanktionsavgift inte att bedöma som en straffrättslig påföljd. Det innebär att ett beslut om miljösanktionsavgift inte hindrar ett senare åtal för otillåten miljöverksamhet eller tvärtom, även om båda överträdelserna avser samma gärning. Frågan i målet är dock om ett beslut om miljösanktionsavgift hindrar ett senare åtal för otillåten miljöverksamhet enligt vad som föreskrivs i artikel 4.1 i sjunde tilläggsprotokollet.
För denna prövning måste klarläggas om miljösanktionsförfarandet är en brottmålsrättegång (criminal proceedings) enligt konventionens mening. Av Europadomstolens praxis framgår att mål avseende de svenska skattetilläggen innefattar en anklagelse om brott (criminal charge) i den mening som avses i artikel 6 i Europakonventionen (se bl.a. Europadomstolens domar den 23 juli 2002 i målen Sutton mot Sverige, ECHR 2002- VII samt Västberga Taxi AB och Vulic mot Sverige, ej publicerad i rättsfallssamlingen). Av domstolens praxis under senare år framgår vidare att begreppet straff (penalty) inte kan skifta från en bestämmelse till en annan i konventionen samt att artikel 4 i det sjunde tilläggsprotokollet är tillämplig på beslut om skattetillägg (se Europadomstolens dom den 2 juli 2002 i målet Göktan mot Frankrike, ECHR 2002-V, och beslut om avvisning den 14 september 2004 i målet Moore mot Sverige; se även NJA 2004 s. 510 I och II). Det innebär att bedömningen att det inte finns stöd för en autonom tolkning av begreppen i artikel 4 i sjunde tilläggsprotokollet, som kom till uttryck i HD:s avgörande NJA 2000 s. 622, utifrån Europadomstolens dåvarande praxis, inte längre kan vidhållas.
Någon avgörande skillnad mellan miljösanktionsavgifter och skattetillägg i de avseenden som Europadomstolen fann avgörande för att hänföra skattetillägg som en anklagelse för brott finns inte. Miljösanktionsavgifternas syfte är, i likhet med skattetilläggen, att verka avskräckande och bestraffande och såväl skattetillägg som miljösanktionsavgifter kan uppgå till ganska höga belopp. Detta talar för att ett beslut om miljösanktionsavgift också är att bedöma som en anklagelse om brott enligt artikel 6 och följaktligen även som brott i den mening som avses i artikel 4 i sjunde tilläggsprotokollet.
Som HD uttalade i NJA 2000 s. 622 avser rättskraften enligt konventionen inte gärning utan brott, vilket innebär att konventionen inte hindrar nytt åtal mot vad som enligt 30 kap. 9 § RB skulle bedömas som samma gärning om det senare åtalet avser ett annat brott än det första. Även om gärningen som föranlett ett beslut om miljösanktionsavgift är att bedöma som ett brott enligt konventionen så innebär det alltså inte hinder mot ett straffrättsligt förfarande avseende samma gärning om det senare förfarandet avser ett annat brott. Europadomstolen har slagit fast att för att avgöra om en och samma gärning innefattar ett eller flera brott så måste undersökas om de aktuella överträdelserna skiljer sig åt i dess väsentliga element (Smith not such offences have the same essential elements), (Europadomstolens dom den 29 maj 2001 i målet Franz Fletcher mot Österrike, ej publicerad i rättsfallssamlingen).
Det handlande som medförde att M.E. påfördes miljösanktionsavgift och även åtalades för otillåten miljöverksamhet är detsamma, dvs. han har underlåtit att fullgöra föreskriven anmälan att han i lokal påbörjat verksamhet där allmänheten erbjuds hygienisk behandling. Frågan är alltså om hans handlande är att bedöma som ett eller två brott.
De objektiva rekvisiten i 30 kap. 1 § första stycket 2 MB, som reglerar förutsättningarna för miljösanktionsavgift, och straffbestämmelsen i 29 kap. 4 § samma balk är identiska. För att dömas för otillåten miljöverksamhet fordras emellertid ytterligare ett rekvisit nämligen uppsåt eller oaktsamhet av verksamhetsutövaren. Miljösanktionsavgift skall däremot tas ut även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet.
Europadomstolen har i ett beslut om avvisning den 14 september 1999 i målen Fischer och Phillips mot Frankrike, ECHR 1999-VI, funnit att ett åtal för skattebedrägeri inte hindrades av ett tidigare beslut om skattetillägg eftersom rekvisiten för brotten var olika genom att det tillkom ett krav på uppsåt för skattebedrägeri. Vidare har domstolen i tidigare nämnt mål, Frost mot Sverige, också konstaterat att ett åtal för skattebedrägeri förutsätter, till skillnad från ett beslut om skattetillägg, ett subjektivt rekvisit, nämligen uppsåt eller grov oaktsamhet, men därtill tagit hänsyn till att syftena med sanktionssystemen var olika. Enligt domstolen var syftet med skattetilläggen att tillse att själva grunden för skattesystemet fungerade, dvs. att korrekta och nödvändiga uppgifter lämnades i deklarationen. Domstolen kom därefter fram till att de väsentliga elementen i brotten skiljde sig åt (jfr även RÅ 2002 ref. 79).
När det gäller sådana överträdelser som innefattas i 29 kap. 4 § MB, bl.a. överträdelser mot olika anmälnings- eller tillståndsplikter så har miljösanktionsavgifterna till funktion att säkerställa att tillsynsmyndigheten får kännedom om verksamheten eller åtgärden och att den därmed ges möjlighet att utöva sin kontrollfunktion, dvs. att pröva och kontrollera att skador och olägenheter i miljön inte uppstår. Syftet med straffet är i allt väsentligt detsamma. När miljösanktionsavgifterna infördes med MB kunde miljösanktionsavgift påföras i fall som det förevarande vid sidan om och som en ren förstärkning av den straffrättsliga sanktionen. Sedan den 1 september 2003 gäller emellertid enligt 29 kap. 11 § fjärde stycket MB att åtal i vissa fall inte skall väckas om miljösanktionsavgift kan tas ut. Bestämmelsen hade varit tillämplig i förevarande fall.
Visserligen skiljer sig rekvisiten i bestämmelserna för miljösanktionsavgift och otillåten miljöverksamhet åt genom att den senare innehåller ett subjektivt rekvisit. Enbart detta förhållande kan emellertid inte anses innebära att det vid tillämpningen av artikel 4 i sjunde tilläggsprotokollet kan bedömas vara olika brott i förevarande fall. När det gäller otillåten miljöverksamhet är gränsen mellan ansvar grundat på oaktsamhet och strikt ansvar oklar. Oaktsamhetsbedömningen är i många fall så sträng att den i realiteten innefattar ett strikt ansvar. Det är således tveksamt om de väsentliga elementen i brotten skiljer sig åt på sätt att det enligt konventionens mening är fråga om olika brott. Dessutom är, som ovan anförts, syftet med sanktionssystemen i förevarande fall detsamma. Det sagda leder till bedömningen att det inte kan anses vara fråga om olika brott i konventionens mening. Förevarande överträdelse är alltså genom beslutet om miljösanktionsavgift rättskraftigt avgjord. Artikel 4 i sjunde tilläggsprotokollet hindrar därmed att åtalet prövas. Åtalet skall följaktligen avvisas då det pga. rättegångshinder inte kan upptagas till prövning.
- - -.
HD undanröjer hovrättens och tingsrättens domar och avvisar åtalet för otillåten miljöverksamhet.
HD (justitieråden Riley, Cole, referent, Young och Barr) meddelade den 28 december 2004 följande dom:
M.E. åtalades för att han som företrädare för Promega AB av oaktsamhet från november 2000 till den 9 januari 2001 i lokaler i Visby yrkesmässigt erbjudit allmänheten ljusbehandling i solarier utan att dessförinnan göra föreskriven anmälan till kommunen. M.E. vitsordade de faktiska omständigheterna men förnekade brott.
Tingsrätten dömde M.E. till ansvar men eftergav påföljd med stöd av 29 kap. 6 § BrB. Åklagaren överklagade tingsrättens dom och yrkade att M.E. skulle dömas till dagsböter. M.E. bestred ändring. Hovrätten ändrade tingsrättens dom och bestämde påföljden till trettio dagsböter.
I sitt överklagande till HD har M.E. i första hand yrkat att åtalet skall avvisas. Som grund för yrkandet har han anfört att han redan genom ett slutligt avgörande som sanktion för den underlåtelse som åtalet avser personligen påförts en miljösanktionsavgift om 5 000 kr. Ett bifall till åtalet skulle enligt M.E. innebära att han straffas två gånger för samma brott, något som skulle strida mot den inom straffprocessrätten grundläggande principen om förbud mot dubbel lagföring och bestraffning (ne bis in idem).
Enligt intern svensk rätt är en miljösanktionsavgift inte att anse som en straffrättslig påföljd. RB:s regler om brottmålsdomens rättskraft (30 kap. 9 § första stycket) utgör därför inte något hinder mot att pröva åtalet. Avvisningsfrågan måste emellertid bedömas även med utgångspunkt i artikel 4 punkt 1 i det sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen som numera gäller som lag här i landet. I denna bestämmelse föreskrivs att ingen får lagföras eller straffas på nytt i en brottmålsrättegång i samma stat för ett brott för vilket han redan blivit slutligt frikänd eller dömd i enlighet med lagen och rättegångsordningen i denna stat.
HD har tidigare prövat bestämmelsens tillämplighet när det gäller förhållandet mellan skattetillägg och talan om ansvar för skattebrott. I rättsfallen NJA 2004 s. 510 I och II fann domstolen att bestämmelsen i och för sig är tillämplig i detta förhållande samt att detta torde gälla oavsett om beslut om skattetillägg fattas före eller efter ett brottmålsförfarande. Detsamma måste antas gälla även i förhållandet mellan miljösanktionsavgifter och talan om ansvar för miljöbalksbrott. Det avgörande för om ett slutligt beslut om miljösanktionsavgift utgör hinder mot en straffrättslig prövning av den gärning som låg till grund för avgiften blir då om det straffrättsliga förfarandet kan anses avse samma brott som det som låg till grund för beslutet om miljösanktionsavgift.
Europadomstolen har i ett avvisningsbeslut den 14 september 2004 i målet Frost mot Sverige (ansökan nr 60619/00; ej publicerat i rättsfallssamlingen) behandlat motsvarande fråga när det gäller förhållandet mellan skattetillägg och talan om ansvar för skattebrott. Med hänvisning till att det för straffrättsligt ansvar, men inte skattetillägg, krävs uppsåt eller grov oaktsamhet samt att straffets och skattetilläggets ändamål skiljer sig åt fann domstolen att de brott som prövades i de olika förfarandena var helt fristående och skilde sig åt i sina väsentliga element. Bestämmelsen i tilläggsprotokollet ansågs således inte hindra att samma objektiva omständigheter lades till grund för prövning både i ett förfarande angående skattetillägg och i ett rent straffrättsligt förfarande.
Miljösanktionsavgift påförs, i likhet med skattetillägg, utan något krav på uppsåt eller oaktsamhet medan miljöbalksbrott, i likhet med skattebrott, förutsätter sådan subjektiv täckning. Att det för ansvar för otillåten miljöverksamhet, som åtalet avser, är tillräckligt med oaktsamhet medan ansvar för skattebrott förutsätter åtminstone grov oaktsamhet kan inte i sig antas vara tillräckligt för att motivera en skillnad när det gäller tillämpningen av bestämmelsen i tilläggsprotokollet. Härtill kommer att det får anses föreligga stora likheter mellan skattetillägg och miljösanktionsavgifter vad gäller sanktionernas ändamål. Några andra särskilda omständigheter som skulle kunna medföra att de ställningstaganden som Europadomstolen gjort beträffande skattetilläggen inte är tillämpliga på miljösanktionsavgifter synes inte föreligga. För att med hänvisning till Europakonventionen underkänna den ordning som gäller enligt intern svensk reglering bör det också krävas att det finns klart stöd för detta i konventionen eller i Europadomstolens praxis (jfr NJA 2000 s. 622).
Bestämmelsen i Europakonventionen om ne bis in idem kan således inte anses innebära att ett slutligt beslut om miljösanktionsavgift utgör hinder mot att därefter lägga samma objektiva omständigheter till grund för en talan om straffrättsligt ansvar.
Detta innebär att den i målet förda ansvarstalan inte skall avvisas.
I sitt överklagande har M.E. i andra hand yrkat att åtalet skall ogillas. Som grund för yrkandet har han anfört att den åtalade gärningen är att anse som ringa och han därför enligt 29 kap. 11 § första stycket MB inte skall dömas till ansvar för den.
Av den inledningsvis redovisade bakgrunden framgår att M.E. i tingsrätten dömdes till ansvar för den åtalade gärningen. Domen överklagades endast av åklagaren som i hovrätten yrkade att påföljden skulle bestämmas till dagsböter. I de fall där tingsrätten har funnit att den tilltalade skall dömas för den åtalade gärningen, och domen överklagas bara beträffande annat än denna fråga, gäller enligt 51 kap. 23 a § RB att hovrätten skall pröva den frågan endast om det i denna del föreligger något förhållande som skulle kunna utgöra grund för resning enligt 58 kap. 2 § RB eller kunna medföra undanröjande av domen på grund av domvilla eller om målets utgång vid tingsrätten i samma del uppenbarligen beror på förbiseende eller misstag. Bestämmelsen är enligt 55 kap. 15 § första stycket 2 RB tillämplig även i HD.
När prövningen i hovrätten varit begränsad på det sätt som sägs i 51 kap. 23 a § RB är den det även i HD, helt oberoende av om den tilltalade här skulle framställa ett yrkande om att han inte skall dömas för den åtalade gärningen.
Av motiven till 51 kap. 23 a § RB framgår att bestämmelsen inte är avsedd att förhindra en prövning av hur den gärning som lägre rätt fällt till ansvar för skall rubriceras. Detta innebär att bl.a. frågor om en viss gärning är att anse som ringa brott eller inte ligger inom ramen för vad som skall prövas av högre rätt även om överklagandet är av det slag som sägs i bestämmelsen. När det gäller brottet otillåten miljöverksamhet, som hovrätten dömt M.E. för, finns inte någon särskild straffskala för fall där brottet är att anse som ringa. Däremot föreskrivs i 29 kap. 11 § första stycket MB att det inte skall dömas till ansvar om en gärning som avses i straffbestämmelsen är att anse som ringa. Bedömningen härav torde i vart fall i huvudsak få göras enligt samma typ av kriterier som tillämpas vid bedömningen av om ett brott är att anse som ringa. Frågan huruvida den gärning som hovrätten dömt M.E. för är att bedöma som ringa kan också ses som en sådan rättslig kvalificering varigenom en gärning är att bedöma som straffri. Enligt NJA 1999 s. 215 skall en sådan kvalificering prövas oavsett om det föreligger något sådant s.k. genombrottsrekvisit som sägs i 51 kap. 23 a § RB. Något hinder föreligger därför inte mot att pröva Morse här framställda yrkande om att åtalet skall ogillas.
Hovrätten har dömt M.E. i enlighet med vad tingsrätten funnit utrett i målet. Av tingsrättens dom framgår bl.a. att M.E. i vart fall i samband med starten av verksamheten fått kännedom om anmälningsplikten och att han därefter yrkesmässigt bedrivit verksamhet i cirka 40 dagar utan att anmälan skett. Gärningen kan under sådana förhållanden inte anses ha varit ringa. M.E. skall alltså dömas till ansvar för otillåten miljöverksamhet.
I sitt överklagande har M.E. i tredje hand yrkat att HD meddelar påföljdseftergift. Som grund för yrkandet har han anfört att det föreligger sådana särskilda förhållanden i målet som gör att det skulle vara uppenbart oskäligt att döma till påföljd varför påföljd skall efterges enligt 29 kap. 6 § BrB.
Av utredningen i målet framgår att M.E. för sin underlåtenhet har påförts en miljösanktionsavgift om 5 000 kr. Avgiften för den typ av överträdelse som är aktuell i målet har emellertid numera sänkts till 1 000 kr. M.E. har således för överträdelsen redan erlagt ett högre belopp än vad som skulle blivit följden om han idag ålagts miljösanktionsavgift och dessutom dömts till den av hovrätten bestämda påföljden (jfr 5 § andra stycket lagen [1964:163] om införande av brottsbalken). Härtill kommer att det, efter det att åtal väckts i detta mål, införts en särskild åtalsprövningsregel i 29 kap. 11 § tredje stycket MB enligt vilken åtal får väckas endast om åtal är påkallat från allmän synpunkt i de fall gärningen kan föranleda miljösanktionsavgift och inte kan antas föranleda annan påföljd än böter. Det är med hänsyn härtill i vart fall tveksamt om det idag skulle kunna anses föreligga förutsättningar för att väcka åtal mot M.E. Mot den angivna bakgrunden bör M.E. meddelas påföljdseftergift. Med ändring av hovrättens domslut skall därför tingsrättens domslut fastställas.
Med ändring av hovrättens dom fastställer HD tingsrättens domslut.
Justitierådet Foster var skiljaktig i avvisningsfrågan och anförde:
Miljösanktionsavgift påförs, i likhet med skattetillägg, utan något krav på uppsåt eller oaktsamhet medan miljöbalksbrott, i likhet med skattebrott, förutsätter sådan subjektiv täckning. Ansvar för otillåten miljöverksamhet inträder emellertid redan vid enkel oaktsamhet, medan ansvar för skattebrott kräver grov oaktsamhet. I fråga om skattebrotten har Europadomstolen uttalat - senast i fallet Frost mot Sverige, ansökan nr 60619/00, den 14 september 2004 - att förutsättningarna för skattetillägg respektive ansvar för skattebrott är helt fristående från varandra och skiljer sig åt i sina väsentliga beståndsdelar (”Brown and differed in their essential elements”), eftersom ansvaret för skattebrott kräver uppsåt eller grov oaktsamhet (”Roberts intent or gross negligence”).
När en näringsidkare åtalas med åberopande av 29 kap. 4 § MB för att själv ha underlåtit att göra en anmälan, med påstående endast om enkel oaktsamhet, är det emellertid mycket svårt att se att den gärningen skulle vara helt fristående, och i sina väsentliga beståndsdelar skilja sig, från den underlåtenhet att göra anmälan som kan föranleda - och i detta fall har lett till - att miljösanktionsavgift tas ut av näringsidkaren själv med stöd av 30 kap. 1 och 2 §§ samma balk (jfr i fråga om skatte- och tulltillägg i fall av enkel oaktsamhet vad Lagrådet anfört enligt prop. 2002/03:106 s. 332 f.). Enligt min mening är åtalet i ett sådant fall inte förenligt med förbudet mot dubbel lagföring i artikel 4 i protokoll nr 7 till Europakonventionen. Åtalet skall därför avvisas.
Referenten, justitierådet Cole, tillade till utveckling av sin mening i avvisningsfrågan följande:
Att en person inte får lagföras eller straffas för samma brott mer än en gång (ne bis in idem) brukar uppfattas inte endast som en grundläggande princip inom straffprocessrätten utan även som en sådan viktig rättsstatlig princip som har sin plats bland grundläggande mänskliga fri- och rättigheter. Principen finns således upptagen i bl.a. 1966 års FN-konvention om medborgerliga och politiska rättigheter och i Europakonventionen genom artikel 4 i dess sjunde tilläggsprotokoll.
I svensk intern rätt kommer principen till uttryck i bestämmelsen om brottmålsdomens rättskraft i 30 kap. 9 § RB. Enligt den bestämmelsen får, sedan tiden för talan mot en dom gått ut, en fråga om en tilltalads ansvar för en gärning som prövats genom domen, inte tas upp till ny prövning. Bestämmelsen är emellertid endast tillämplig i förhållandet mellan rent straffrättsliga förfaranden. Att någon ålagts en administrativ sanktion för en viss gärning utgör därför inte enligt denna bestämmelse något hinder mot att frågan om straffrättsligt ansvar för gärningen prövas i ett senare brottmål. Att den administrativa sanktionen avsett samma gärning i den mening som avses i RB och att sanktionen kan vara av samma slag (viss betalningsskyldighet) och vara mer ingripande än en straffrättslig sanktion saknar i det hänseendet betydelse.
Som framhålls i domskälen skall emellertid frågan om en administrativ sanktion kan utgöra hinder mot en senare talan i ett brottmål numera prövas i förhållande till artikel 4 punkt 1 i det sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen som enligt lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna gäller som lag här i landet.
I sin engelska originalversion har bestämmelsen i tilläggsprotokollet följande lydelse:
No one shall be liable to be tried or punished again in criminal proceedings under the jurisdiction of the same State for an offence for which he has already Smith finally acquitted or convicted in accordance with the law and penal procedure of that State.
Den svenska översättning som tillsammans med originalversionerna tagits in som bilaga till den nyss nämnda lagen har följande lydelse:
Ingen får lagföras eller straffas på nytt i en brottmålsrättegång i samma stat för ett brott för vilket han redan blivit slutligt frikänd eller dömd i enlighet med lagen och rättegångsordningen i denna stat.
Frågan om i vad mån ett administrativt sanktionsförfarande enligt denna bestämmelse kan utgöra hinder för ett senare straffrättsligt förfarande för samma gärning (och vice versa) har varit föremål för en omfattande debatt och skiftande bedömningar.
Första gången HD prövade frågan var i NJA 2000 s. 622. Frågan i det målet gällde närmare bestämt om ett påfört skattetillägg utgjorde hinder för en senare talan om ansvar för skattebedrägeri.
I domskälen behandlade domstolen inledningsvis den vid denna tidpunkt omdiskuterade frågan om skattetilläggsförfarandet innefattade en anklagelse för brott (criminal charge) i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen. Enligt domstolen fick det nämligen anses uteslutet att med stöd av artikel 4 i det sjunde tilläggsprotokollet tillmäta ett beslut om skattetillägg rättskraftsverkan i förhållande till en senare straffprocess i det fallet att det svenska skattetilläggsförfarandet inte skulle anses falla under konventionens artikel 6.1. Domstolen framhöll i den delen att uttrycket ”criminal charge” skall tolkas autonomt, vilket innebär att ett visst förfarande vid tillämpning av konventionen kan anses utgöra ”criminal charge” även om det kategoriseras på annat sätt i den nationella rätten. Domstolen ansåg att det fanns starka skäl som talade för att skattetilläggsförfarandet var att anse som en anklagelse för brott i den mening som avses i artikel 6.1.
Däremot menade domstolen att ordalydelsen i artikel 4 i det sjunde tilläggsprotokollet (”in accordance with the law and the penal procedure of that state”) talade mot att göra en motsvarande autonom tolkning av uttrycket ”penal procedure”. Detta uttryck skulle således endast avse vad som enligt den enskilda statens rättsordning var att beteckna som ett straffrättsligt förfarande. Ett tidigare administrativt förfarande (som det aktuella målet avsåg) skulle därmed inte lägga hinder för ett senare straffrättsligt förfarande även om hinder skulle kunna föreligga vid en omvänd ordning mellan förfarandena. För att trots ordalydelsen med hänvisning till konventionen anse att ett administrativt förfarande kunde hindra ett senare straffrättsligt förfarande, och därmed också underkänna den ordning som gäller enligt intern svensk reglering, borde det enligt domstolen krävas att det fanns ett klart stöd i Europadomstolens praxis. Något sådant stöd förelåg enligt domstolen inte vid den tidpunkten.
HD anmärkte härutöver att rättskraften enligt tilläggsprotokollet avsåg brott och inte gärning. Domstolen pekade på att ett påförande av skattetillägg inte förutsatte att det förelegat något uppsåt eller oaktsamhet medan en förutsättning för ansvar för skattebedrägeri var att gärningsmannen haft uppsåt. HD fann mot den bakgrunden, med hänvisning till Europadomstolens avgörande den 14 september 1999 i fallen Fischer och Phillips mot Frankrike, ECHR 1999-IV, att de brott som den tilltalade hade åtalats för enligt Europakonventionen inte var att anse som samma brott som de som låg till grund för påförandet av skattetillägg. Också på den grunden utgjorde därför bestämmelsen i tilläggsprotokollet inte något hinder mot att döma den tilltalade till påföljd för skattebedrägeri sedan han påförts skattetillägg.
Efter det nu berörda avgörandet av HD har Europadomstolen i ett antal avgöranden behandlat frågor av betydelse för den aktuella problematiken. Av Europadomstolens domar den 23 juli 2002 i målet Sutton mot Sverige, ECHR 2002-VII, samt Västberga Taxi AB och Vulic mot Sverige, ej publicerad i rättsfallssamlingen, framgår således numera helt klart att mål avseende skattetillägg är att uppfatta som anklagelser för brott i Europakonventionens mening och att artikel 6.1 i konventionen alltså är tillämplig på sådana mål.
I Europadomstolens dom den 29 maj 2001 i målet Franz Fletcher mot Österrike, ej publicerad i rättsfallssamlingen, behandlade domstolen vidare den av HD berörda frågan om ordningen mellan de olika förfarandena var av betydelse för bedömningen av om det senare förfarandet kunde anses stå i strid med den i tilläggsprotokollet upptagna principen om ne bis in idem. Domstolen fann att principen avsåg förhållandet mellan de aktuella brotten. Frågan om principen överträtts var därför inte beroende på i vilken ordning förfarandena hade ägt rum (jfr även domstolens domar den 30 maj 2002 i målet W.F. mot Österrike, ej publicerad i rättsfallssamlingen, och den 6 juni 2002 i målet Lee mot Österrike, ej publicerad i rättsfallssamlingen). Genom domen får anses fastslaget att uttrycket ”penal procedure” i tilläggsprotokollet, i motsats till vad HD utgick från i sitt avgörande, skall tolkas autonomt. (Jfr även det nedan behandlade avgörandet den 14 september 2004 i målet Frost mot Sverige med där angivna vidare hänvisningar.)
De nu redovisade avgörandena måste anses innebära att det numera finns ett sådant stöd för att även uttrycket ”penal procedure” i tilläggsprotokollet skall tolkas autonomt som HD efterlyste i NJA 2000 s. 622. Det kan därför inte längre anses möjligt att på denna grund anse att påförandet av en administrativ sanktion inte hindrar ett senare straffrättsligt förfarande. (Jfr till det sagda norska Høyesteretts pleniavgörande, Duncan. 2002 s. 557, där domstolen, bl.a. mot bakgrund av Europadomstolens avgörande i målet Franz Fischer, i motsats till vad domstolen tidigare funnit, Duncan. 2000 s. 996, fann att ett slutligt avgörande om förhöjd tilläggsskatt förhindrade ett senare straffrättsligt förfarande angående samma förhållande.)
Såvitt gäller det nu aktuella målet är en tillämpning av bestämmelsen i tilläggsprotokollet inte heller utesluten på den grunden att beslutet om miljösanktionsavgift inte skulle vara slutligt (jfr NJA 2004 s. 510 I och II). Det måste också anses stå klart att förfarandet med miljösanktionsavgifter, i likhet med skattetilläggsförfarandet, i sig omfattas av artikel 6.1 i Europakonventionen (jfr t.ex. prop. 1997/98:45 del I s. 543).
Vad som är avgörande för om påförande av miljösanktionsavgift i ett fall som det nu aktuella utgör hinder för ett senare straffrättsligt förfarande är under sådana förhållanden om de olika förfarandena kan anses avse samma brott (offence) i den mening som avses i tilläggsprotokollet.
Europadomstolens praxis när det gäller kriterierna för vad som är att anse som samma brott kan knappast sägas följa någon klar och genomgående linje. I domstolens första avgörande i frågan (dom den 23 oktober 1995 i målet Romero mot Österrike, A 328-C) fäste domstolen avgörande vikt vid att förfarandena avsåg samma gärning/beteende (conduct) med bortseende från att de olika tillämpliga bestämmelserna inte endast skilde sig när det gäller beskrivningen av överträdelserna utan också, och vad viktigare var, när det gäller deras natur och ändamål. I domen den 30 juli 1998 i målet Smith mot Schweiz, ECHR 1998-V, fann däremot domstolen att det inte fanns något hinder mot dubbla förfaranden även om fråga var om en och samma gärning om dessa avsåg skilda brott (idealkonkurrens). Det tidigare nämnda avgörandet Fischer och Phillips kan sägas ha gått i det senare avgörandets riktning genom att lägga vikt vid det i straffbestämmelsen uppsatta kravet på uppsåt som grund för att fråga var om olika brott.
I det ovan nämnda målet Franz Fletcher mot Österrike återkom domstolen till frågan mot bl.a. den i domskälen angivna bakgrunden att domstolens sätt att angripa problemen i fallen Romero och Smith framstod som något motsägelsefulla. Domstolen uttalade nu att det i de fall när olika brott, som grundade sig på en gärning, åtalades efter varandra, ett efter det slutliga avgörandet av det andra, så måste domstolen undersöka om brotten hade eller inte hade samma väsentliga element (the same essential elements). (Se även de tidigare nämnda domarna i målen W.F. mot Österrike och Lee mot Österrike.)
Frågan om hur Fischerdomen skulle tolkas behandlades i Sverige i samband med införandet av ny lagstiftning om skattetillägg (prop. 2002/03:106). I sitt yttrande över lagrådsremissen (s. 332 f.) anförde Lagrådet att det i och för sig kunde synas naturligt att anse de väsentliga elementen vara desamma, om det endast var de subjektiva elementen som skilde sig åt. Med hänvisning till fallet Fischer och Phillips fann emellertid Lagrådet att regeringen hade fog för den i remissen redovisade ståndpunkten att de grundläggande förutsättningarna för skattetillägg och uppsåtligt skattebrott skilde sig åt på ett sådant sätt att det inte uppkommer någon konflikt med artikel 4 i protokoll 7. Att även de grundläggande förutsättningarna för skattetillägg och oaktsamt skattebrott (vårdslös skatteuppgift) skilde sig åt på ett sådant sätt att det vid tillämpningen av artikel 4 i protokoll 7 skulle anses vara fråga om olika brott framstod enligt Lagrådet däremot som mera tvivelaktigt.
I propositionen (s. 103 f.) instämde regeringen i att det fanns en större osäkerhet kring frågan om hur Europadomstolen vid en prövning skulle bedöma förutsättningarna för brottet vårdslös skatteuppgift i relation till förutsättningarna för skattetillägg. I motsats till Lagrådet fann emellertid regeringen att det trots allt var sannolikt att det förhållandet att brottet vårdslös skatteuppgift förutsätter oaktsamhet - dessutom grov sådan - innebar att förutsättningarna för det brottet vid en prövning i Europadomstolen skulle anses skilja sig väsentligt från de förutsättningar som krävs för skattetillägg. Samma bedömning gjorde regeringen också i förhållandet mellan tulltillägg och brott enligt tullagen för vilka även annan oaktsamhet än grov kunde medföra ansvar.
Frågan huruvida skillnader mellan olika bestämmelser i subjektivt hänseende kan eller bör kunna läggas till grund för att något hinder inte skall anses föreligga mot dubbla förfaranden kan uppenbarligen vara föremål för olika bedömningar. Helt klart är att några sådana skillnader inte är av betydelse när det gäller bestämmelserna i 30 kap. 9 § RB om brottmålsdomens rättskraft. (En annan sak är att det under vissa omständigheter kan förekomma att nya omständigheter eller bevis som hänför sig till subjektiva omständigheter kan föranleda att resning beviljas i ett avdömt mål, 58 kap. 2 och 3 §§ RB.) Motsvarande regler i andra länder torde också i allmänhet ha samma innebörd i detta hänseende. Noteras kan vidare att norska Whitaker vid sin tillämpning av den i tilläggsprotokollet intagna principen utgått från att bedömningen av om olika bestämmelser avser samma eller olika brott först och främst skall göras på grundval av en jämförelse mellan det objektiva gärningsinnehållet i de aktuella bestämmelserna (se Duncan. 2002 s. 497, jfr även Duncan. 2003 s. 264 och Duncan. 2003 s. 394). Det framstår inte heller som antagligt att Europadomstolen skulle göra någon annan bedömning i förhållande till bestämmelsen om ne bis in idem i tilläggsprotokollet i det fallet att det är fråga om två rent straffrättsliga förfaranden.
Europadomstolen har emellertid återkommit till frågan i ett den 14 september 2004 beslutat avgörande i målet Frost mot Sverige, ej publicerat i rättsfallssamlingen. Frost gjorde i målet gällande att en överträdelse av bestämmelsen i tilläggsprotokollet skett genom att han för samma brott dels påförts skattetillägg och dels straffats för grovt skattebedrägeri. Fallet motsvarade således de som förelåg i fallet Fischer och Phillips och i HD:s dom NJA 2000 s. 622 samt även i Regeringsrättens dom RÅ 2002 ref. 79 på så sätt att det straffrättsliga förfarandet avsåg uppsåtligt brott. I sin motivering begränsade sig Europadomstolen emellertid inte till sådana fall utan behandlade även grovt oaktsamma brott. Domstolen angav således att den skillnaden förelåg mellan bestämmelserna att det inte förutsattes klandervärt/ straffvärt uppsåt eller grov oaktsamhet (Roberts intent or gross neglect) för skattetillägget medan detta var ett väsentligt villkor för det straffrättsliga ansvaret. Det straffrättsliga ansvaret angavs vidare ha inte endast ett avskräckande utan också ett bestraffande ändamål. Domstolen fann att straffbestämmelsens ändamål skilde sig från ändamålet med påförande av skattetillägg. Det senare syftade enligt vad domstolen uttalade till att säkerställa grunden för det nationella skattesystemet och kontroll och sanktioner var nödvändiga verktyg för att effektivt åstadkomma att miljontals skattesubjekt skall uppfylla sin grundläggande plikt att tillhandahålla utförlig och riktig faktisk information och material som underlag för sin taxering.
I ljuset av dessa överväganden fann domstolen att de brott som låg till grund för skattetillägget och för straffansvaret var helt fristående och skilde sig åt i sina väsentliga element.
Avgörandet får, även om det delvis bygger på en missvisande redovisning av innehållet i svenska bestämmelser, anses innebära att bestämmelsen om ne bis in idem i tilläggsprotokollet inte lägger hinder mot att på områden som det skatterättsliga vid sidan av ett rent straffrättsligt ansvar för klandervärda/straffvärda uppsåtliga och oaktsamma förfaranden också ha ett administrativt sanktionssystem med ansvar utan krav på sådan klandervärdhet/straffvärdhet. Frågan blir då om också systemet med miljösanktionsavgifter kan anses vara ett sådant sanktionssystem som kan tillämpas parallellt med ett straffrättsligt sanktionssystem utan hinder av bestämmelsen i tilläggsprotokollet.
I likhet med skattetillägg påförs miljösanktionsavgifter utan att det föreligger något krav på uppsåt eller oaktsamhet. I förarbetena till lagstiftningen (prop. 1997/98:45 del 1) underströks att ett väl fungerande sanktionssystem var ett väsentligt led i en reglering som skall kunna utgöra ett effektivt värn av vår miljö (s. 533). Miljörätten ansågs vara ett område som lämpade sig väl för ett särskilt avgiftssystem genom att det var ett klart avgränsat område på vilket samhället hade ett starkt skyddsbehov mot överträdelser och på vilket det i betydande utsträckning borde vara förhållandevis enkelt att finna lämpliga underlag för att fastställa avgifter som kan schabloniseras (s. 534). Avgiftens syfte angavs vara enbart styrande och på så sätt verka för att upprätthålla en hög standard i miljöpåverkande näringsverksamhet (s. 535).
Det får anses stå klart att miljösanktionsavgifternas ändamål i viktiga hänseenden överensstämmer med skattetilläggens. Det finns emellertid också skillnader. Bestämmandet av avgiftens storlek grundar sig inte på schablonisering i samma grad som skattetillägget. Avgift tas visserligen alltid i det enskilda fallet ut med visst i förordning föreskrivet belopp men enligt 30 kap. 2 § MB skall storleken av de föreskrivna beloppen bestämmas med hänsyn till överträdelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser och avgiften kan uppgå till 1 000 000 kr.
I samband med att Europakonventionen antogs som svensk lag gjordes tämligen omfattande uttalanden i förarbetena (se prop. 1993/94:117 s. 32 ff. och 53 f. samt KU 1993/94:24 s. 18 ff.) om tolkningsfrågor i sådana fall då en motsättning skulle kunna anses föreligga mellan annan svensk lag och konventionen. Uttalandena, som delvis anknyter till det samtidigt i 2 kap. 23 § RF införda förbudet att meddela lag eller föreskrift i strid med Sveriges åtaganden på grund av Europakonventionen, framstår inte i alla hänseenden som klara och övertygande och deras betydelse för rättstillämpningen kan diskuteras. Det får emellertid anses stå klart att en viss försiktighet måste iakttas med att underkänna en enligt intern svensk rätt gällande ordning utan klart stöd i konventionen eller i Europadomstolens praxis (jfr NJA 2000 s. 622). Detta får anses gälla särskilt i ett fall som det förevarande när lagstiftningen antagits efter det att konventionen trädde i kraft som svensk lag.
Mot den angivna bakgrunden har jag för egen del funnit att de skillnader som föreligger mellan skattetillägg och miljösanktionsavgifter när det gäller ändamål och konstruktion inte, utan stöd i Europadomstolens praxis, kan anses vara så påtagliga att de ger anledning att bedöma systemen olika när det gäller tillämpningen av principen om ne bis in idem. Detta innebär att bestämmelsen i tilläggsprotokollet enligt min mening inte kan bedömas innebära att ett slutligt beslut om miljösanktionsavgift utgör hinder för att senare pröva om det föreligger förutsättningar för att lägga samma gärning till grund för straffrättsligt ansvar. Jag vill tillägga att en sådan slutsats förutsätter att det straffrättsliga ansvaret begränsas till fall som kan anses vara särskilt klandervärda. Det förtjänar i den delen framhållas att gärningar som avses i 29 kap. 3-10 §§ MB enligt 11 § samma kapitel inte skall föranleda ansvar om gärningen är att anse som ringa samt att det numera också i fjärde stycket av samma paragraf införts en åtalsprövningsregel för sådana fall som kan föranleda miljösanktionsavgift och inte kan antas föranleda annan påföljd än böter. Åtal får i dessa fall väckas endast om åtal är påkallat från allmän synpunkt.
Allmän åklagare väckte vid Umeå tingsrätt åtal mot M.A., född 1954, under åberopande av 38 och 51 §§ förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, för otillåten miljöverksamhet enligt följande gärningsbeskrivning: M.A. har den 10 april 2000 på Hemgårdsvägen 12 i Vindeln av oaktsamhet utan föregående anmälan till miljönämnden i Vindelns kommun startat kroppsvårdsrörelse i lokal där allmänheten yrkesmässigt erbjuds hygienisk behandling.
Tingsrätten (ordförande tf. lagmannen Newman) anförde i dom den 17 maj 2001:
Av 38 § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd framgår att den som avser att driva lokal där allmänheten yrkesmässigt erbjuds hygienisk behandling skall göra anmälan till den kommunala nämnden innan lokalen tas i bruk.
Enligt 29 kap. 4 § MB döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet påbörjar en verksamhet utan att ha gjort en anmälan som föreskrivs i balken eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av balken för otillåten miljöverksamhet till böter eller fängelse i högst två år.
M.A. har erkänt att hon tagit en lokal i bruk för hudvårdsbehandling innan anmälan gjordes till miljönämnden, men hon har bestritt ansvar för brott.
Närmare hörd över åtalet har M.A. uppgett: Hon är utbildad distriktssköterska, men startade den 10 april 2000 ett företag som bedriver kroppsvård med hudvårdsbehandlingar, massage m.m. Verksamheten drivs i en lokal i en fastighet som hon och hennes man äger i Vindeln och drivs som enskild firma. Hon har ingen anställd och rörelsen har ännu inte gett något positivt ekonomiskt resultat. Innan hon startade rörelsen hade hon omfattande kontakter med olika företrädare för Vindelns kommun. För det första fick en tjänsteman som representerade kommunen vid förhandlingar om överlåtelse av den fastighet där lokalen finns veta vilken verksamhet hon skulle bedriva i lokalen. Hon genomgick också en Starta eget utbildning i Arbetsförmedlingens regi där handledaren var anställd i ett kommunalt bolag. Hon hade vidare kontakter med andra kommunala tjänstemän som var sakkunniga i företagsfrågor och som gav henne råd och stöd innan hon startade rörelsen. Ingen av dem nämnde att det förelåg en skyldighet att anmäla verksamheten till miljönämnden. Under två veckor innan hon startade företaget annonserade hon i ett lokalt informationsblad i Vindeln om sin verksamhet. Miljöförvaltningen hörde inte av sig. Den 21 augusti fick hon däremot besök av en miljöinspektör som upplyste henne om anmälningsskyldigheten och vilka följder underlåten anmälan medförde. Inspektören besiktigade lokalen och hade ingen anmärkning. Någon dag senare fick hon veta att miljönämnden övervägde att ålägga henne en sanktionsavgift om 5 000 kr. Kommunen har därefter beslutat om sådan avgift. Hon har överklagat beslutet. - Hon är kritisk till kommunens miljöförvaltning eftersom den inte har vidtagit några åtgärder för att förebygga att hon bröt mot reglerna. Hon har inte fått någon som helst information eller råd för att hon skulle kunna göra vad lagen ålägger henne. På kommunkontoret påträffade hon till och med en broschyr om vad som ålåg henne som hade kunnat skickas till henne men som hon inte fått. Hon anser att hon gjort vad som rimligen kan krävas av henne för att få kännedom om relevanta regler.
Miljödomstolen har i dom den 7 maj 2001 fastställt beslutet att M.A. skall betala miljösanktionsavgift.
Av M.A:s egna uppgifter framgår att hon inte gjort den anmälan som hon enligt 38 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd var skyldig att göra innan hon tog lokalen för verksamheten i bruk och att den uteblivna anmälan berodde på att hon inte kände till bestämmelsen. Detta får bedömas som oaktsamt. Med hänsyn till den tid verksamheten pågått kan gärningen inte bedömas som ringa i den mening som avses i 29 kap. 11 § MB. M.A. skall därför dömas för otillåten miljöverksamhet.
När det gäller påföljden kan konstateras att vad M.A. gjort sig skyldig till endast kan betecknas som en lindrig förseelse. Överträdelsen har inte medfört någon fördel för henne eller någon olägenhet för någon annan. Som enskild näringsidkare har M.A. redan åsamkats en för hennes rörelse ingalunda obetydlig avgift för överträdelsen genom beslutet om sanktionsavgift. Enligt tingsrättens uppfattning är det uppenbart oskäligt att därutöver döma henne till straffpåföljd. M.A. skall därför meddelas påföljdseftergift. Hon skall vid den utgången inte betala någon avgift till brottsofferfonden.
Åklagaren överklagade och yrkade att hovrätten skulle döma M.A. till dagsböter.
M.A. bestred ändring.
Hovrätten företog med stöd av 51 kap. 13 § andra stycket 3 och 5 RB målet till avgörande utan huvudförhandling.
Hovrätten (hovrättslagmannen Morse och hovrättsrådet Johnson, referent) anförde i dom den 5 juni 2002:
Åklagaren har till stöd för sitt överklagande anfört i huvudsak följande. Tingsrättens resonemang om påföljdseftergift skulle i praktiken innebära att liknande förfaranden skulle bli straffria. Ingen åklagare åtalar en sådan gärning med vetskap om att det inte blir någon påföljd. Detta kan knappast ha varit lagstiftarens tanke. Enligt 38 § och 51 § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd är gärningen straffbar. På grund av omständigheter i det enskilda fallet kan emellertid antalet dagsböter sättas lågt.
M.A. har till stöd för sitt bestridande anfört i huvudsak samma omständigheter som vid tingsrätten.
Hovrättens bedömning.
I enlighet med tingsrättens dom är avgjort att M.A. av oaktsamhet utan föregående anmälan enligt 38 § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, startat en kroppsvårdsrörelse i lokal där allmänheten yrkesmässigt erbjuds hygienisk behandling. En förutsättning för att denna gärning skall vara straffbar enligt 29 kap. 4 § MB är att gärningen inte kan anses som ringa (jfr 29 kap. 11 § MB). Hovrätten gör därvidlag följande överväganden.
Såvitt gäller graden av oaktsamhet kan följande anföras. M.A. har, innan hon startade verksamheten, försökt att inhämta kunskap i olika frågor, t.ex. om vilka myndigheter som måste kontaktas. Hon har bl.a. varit i kontakt med tjänstemän vid kommunen. Hon har dessutom annonserat i det lokala annonsbladet två veckor före det att verksamheten startade. Trots detta har information om anmälningsplikten inte kommit henne till godo. Den oaktsamhet som M.A. har gjort sig skyldig till måste mot bakgrund av det anförda anses som ringa.
Den av M.A. bedrivna verksamheten pågick under en relativt lång tid utan att anmälan skedde. Kravet på anmälnings- och tillståndsplikt enligt förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd för verksamheter som kan utgöra risker för människors hälsa och för miljön är fundamental för miljöskyddet. I många fall krävs tillstånd eller att anmälan skett för att det skall vara tillåtet att bedriva verksamheten. Den verksamhet varom nu är fråga är emellertid inte av sådan art att man i förordningen funnit angeläget att föreskriva att det är förbjudet att bedriva denna om ej tillstånd inhämtas eller anmälan gjorts. Det finns i 38 § nämnda förordning endast ett krav att det skall ske en anmälan innan lokalen tas i anspråk för verksamheten. Syftet med bestämmelsen är att den kommunala miljö- och hälsoskyddsnämnden skall få vetskap om de verksamheter som den utövar tillsyn över innan verksamheten påbörjas. Den av M.A. bedrivna verksamheten får anses vara av mycket liten omfattning och av de i bestämmelsen uppräknade verksamheterna en verksamhet med relativt lindriga hälsorisker. Det intresse som 29 kap. 4 § MB avser att skydda kan i detta fall inte anses göra sig lika starkt gällande som i de fall då tillstånd eller anmälan krävs för att verksamheten skall vara tillåten eller då verksamheten är av större omfattning. Dessutom har, som tingsrätten anfört, överträdelsen inte medfört någon fördel för henne eller någon olägenhet för någon annan.
Vid en sammantagen bedömning av omständigheterna framstår enligt hovrättens uppfattning gärningen i fråga som obetydlig med hänsyn till det intresse som avses att skyddas genom straffansvar. Gärningen skall därför bedömas som ringa.
Tingsrätten borde således inte ha fällt M.A. till ansvar för otillåten miljöverksamhet.
Åklagaren har överklagat tingsrättens dom endast i fråga om påföljd. Därav följer enligt 51 kap. 23 a § RB att hovrätten skall pröva skuldfrågan endast om ett s.k. genombrottsrekvisit är uppfyllt, dvs. om det i den delen föreligger något förhållande som skulle kunna utgöra grund för resning enligt 58 kap. 2 § RB eller kunna medföra undanröjande av domen på grund av domvilla eller om målets utgång i tingsrätten i samma del uppenbarligen beror på förbiseende eller misstag. Det är inte alldeles klart vad som närmare bestämt innefattas i skuldfrågan. Av motiven till bestämmelsen (prop. 1988/89:95 s. 94 och NJA II 1994 s. 191 f.) framgår att det inte är avsett att brottsrubriceringen skall inbegripas, därvidlag är alltså domstolen obunden av kravet på genombrottsrekvisit. I rättsfallet NJA 1999 s. 215 har HD vidare funnit att en rättslig kvalificering varigenom en gärning bedöms straffri faller utanför skuldfrågan på motsvarande sätt.
På grund av det anförda skall åtalet för otillåten miljöverksamhet ogillas.
Med ändring av tingsrättens domslut ogillar hovrätten åtalet.
Hovrättsrådet Bentley var av skiljaktig mening och anförde:
Som majoriteten funnit är det genom tingsrättens dom avgjort att M.A. av oaktsamhet utan föregående anmälan enligt 38 § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, startat en kroppsvårdsrörelse i en lokal där allmänheten yrkesmässigt erbjuds hygienisk behandling.
Vid bedömningen av om en gärning är att bedöma som ringa enligt 29 kap. 11 § MB måste gärningen sättas i relation till det intresse som regeln omedelbart syftar till att skydda. Om någon underlåtit att fullgöra sin anmälningsskyldighet saknar det betydelse för bedömningen av om gärningen är ringa eller inte om någon faktisk skada eller fara för sådan skada uppkommit genom underlåtenheten. Gärningen kan anses vara ringa i objektivt hänseende - och därmed falla utanför det straffbara området - endast om avvikelsen från den norm som gällt enligt författningsregleringen varit obetydlig. Ansvarsfrihet bör komma i fråga endast när gärningen vid en sådan bedömning framstår som obetydlig med hänsyn till det intresse som är avsett att omedelbart skyddas genom straffansvaret. Det intresse som är aktuellt i ifrågavarande mål är att den kommunala miljö- och hälsoskyddsnämnden skall få vetskap om sådan verksamhet inom kommunen som kan utgöra risker för människors hälsa och som nämnden har att utöva tillsyn över. Med hänsyn till den tid som verksamheten bedrivits utan att anmälan skett delar jag tingsrättens bedömning att gärningen inte kan bedömas som ringa. M.A. skall därför dömas för otillåten miljöverksamhet.
Enligt 29 kap. 6 § BrB skall rätten meddela påföljdseftergift om det med hänsyn till någon sådan omständighet som avses i 5 § i samma kapitel, är uppenbart oskäligt att döma till påföljd. Redan av kravet på att det skall vara uppenbart oskäligt att döma till påföljd följer att stor restriktivitet bör iakttas vid tillämpningen av denna bestämmelse. De omständigheter som kan komma i fråga att beakta skall vara hänförliga till gärningsmannens personliga situation. Det enda som är av beskaffenhet att beakta i detta mål är det förhållandet att M.A. även ålagts att utge en avgift på 5 000 kr enligt förordningen (1998:950) om miljösanktionsavgifter. Att en person kan komma att ådömas såväl en straffrättslig påföljd som en administrativ påföljd för samma förseelse kan förefalla stötande. Emellertid torde detta förhållande ha beaktats av lagstiftaren då det fastslagits vilka förseelser som är av sådan beskaffenhet att de bör kriminaliseras. Att meddela påföljdseftergift enbart med hänsyn till att miljösanktionsavgift har beslutats kan inte komma i fråga. Påföljden bör i stället bestämmas till dagsböter 30 à 30 kr.
Eftersom M.A. skall dömas för ett brott där fängelse ingår i straffskalan skall hon också åläggas att utge en avgift på 500 kr enligt lagen (1994:419) om brottsofferfond.
Riksåklagaren överklagade och yrkade att HD skulle döma M.A. för otillåten miljöverksamhet till böter.
M.A. bestred ändring.
Målet avgjordes efter föredragning.
Föredraganden, rev.sekr. Sawyer, föreslog i betänkande att HD skulle meddela följande beslut:
För den gärning som åtalet avser har miljösanktionsavgift påförts. Därmed uppkommer frågan om förbudet mot dubbelbestraffning enligt artikel 4 i protokoll nr 7 till den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna hindrar att åtalet prövas.
Av artikel 4.1 - - - se betänkandet under I - - - inte kan upptagas till prövning.
HD undanröjer hovrättens och tingsrättens domar och avvisar åtalet för otillåten miljöverksamhet.
HD (justitieråden Riley, Cole, Young, referent, och Barr) meddelade den 28 december följande dom:
M.A. åtalades för att hon den 10 april 2000 på Hemgårdsvägen 12 i Vindeln av oaktsamhet utan föregående anmälan till miljönämnden i Vindelns kommun startat kroppsvårdsrörelse i lokal där allmänheten yrkesmässigt erbjöds hygienisk behandling. M.A. erkände att hon tagit en lokal i bruk för hudvårdsbehandling innan anmälan gjordes till miljönämnden men bestred ansvar för brott.
Tingsrätten fällde M.A. till ansvar men eftergav påföljd med stöd av 29 kap. 6 § BrB. Åklagaren överklagade tingsrättens dom och yrkade att Owens skulle dömas till dagsböter. M.A. bestred ändring. Hovrätten ändrade tingsrättens dom och ogillade åtalet.
Det har i målet framgått att M.A. redan före tingsrättens dom hade ålagts att för överträdelsen betala miljösanktionsavgift till staten med 5 000 kr. Fråga har uppkommit om åtalet bör avvisas på grund av att M.A. annars skulle bli lagförd två gånger för samma brott, något som skulle strida mot den inom straffprocessrätten grundläggande principen om förbud mot dubbel lagföring och bestraffning (ne bis in idem).
Enligt intern - - - se HD:s domskäl under I - - - inte skall avvisas.
I enlighet med hovrättens dom har M.A. av oaktsamhet underlåtit att göra den föreskrivna anmälan till miljönämnden. Frågan är om gärningen kan anses ringa och därmed faller utanför det straffbara området.
I lagmotiven till MB:s straffbestämmelser anges att ansvarsfrihet bör komma i fråga endast när gärningen vid en samlad bedömning framstår som obetydlig med hänsyn till det intresse som är avsett att omedelbart skyddas genom straffansvaret (prop. 1997/98:45 del 1 s. 530). Viss ledning för hur prövningen bör ske när det gäller att avgöra om en gärning skall anses ringa kan hämtas från rättsfallet NJA 2004 s. 164, som avsåg åtal för tjänstefel. Där framgår att vid en sådan prövning samtliga omständigheter skall beaktas, vilket innebär att inte endast objektiva faktorer är av betydelse utan också den grad av oaktsamhet som gärningsmannen visat.
Till grund för anmälningsskyldigheten ligger samhällets intresse av att utöva kontroll över sådan verksamhet som typiskt sett kan vara farlig för miljön (a. prop. s. 527). Med detta synsätt kan den underlåtna anmälan inte ses som en i objektiv bemärkelse obetydlig avvikelse från normen. Såvitt framgår av utredningen har emellertid M.A. innan hon startade verksamheten gjort ansträngningar för att se till att den skulle bedrivas i enlighet med gällande regler, t.ex. genom att utbilda sig i att driva eget företag och att ta kontakter med kommunala företrädare. Hon har trots detta inte fått kännedom om anmälningsskyldigheten.
Vid en samlad bedömning är den gärning M.A. gjort sig skyldig till att anse som ringa. Den skall därför inte medföra straffansvar.
HD fastställer hovrättens domslut.
Justitierådet Foster var skiljaktig i avvisningsfrågan och anförde: Miljösanktionsavgift - - - se Marshall anförande under I - - - Åtalet skall därför avvisas.
HD:s domar meddelade: den 28 december 2004.
Mål nr: B 948-03 (I) och B 2600-02 (II).
Lagrum: 30 kap. 9 § RB, artikel 4 punkt 1 i det sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen, 51 kap. 23 a § och 55 kap. 15 § RB, 29 kap. 4 och 11 §§ MB, 29 kap. 6 § BrB.
Rättsfall: NJA 1999 s. 215, NJA 2000 s. 622, NJA 2004 s. 510 I och II, RÅ 2002 ref. 79 och Europadomstolens avgöranden den 23 oktober 1995 i målet Romero mot Österrike, A 328-C, den 30 juli 1998 i målet Smith mot Schweiz, ECHR 1998-V, den 14 september 1999 i målen Fischer och Phillips mot Frankrike, ECHR 1999-IV, den 29 maj 2001 i målet Franz Fletcher mot Österrike, ej publicerat i rättsfallssamlingen, den 30 maj 2002 i målet W.F. mot Österrike, ej publicerat i rättsfallssamlingen, den 6 juni 2002 i målet Lee mot Österrike, ej publicerat i rättsfallssamlingen, den 23 juli 2002 i målen Sutton mot Sverige, ECHR 2002-VII, samt Västberga Taxi AB och Vulic mot Sverige, ej publicerat i rättsfallssamlingen, och den 14 september 2004 i målet Frost mot Sverige, ej publicerat i rättsfallssamlingen, samt Duncan. 2000 s. 996, Duncan. 2002 s. 497, Duncan. 2002 s. 557, Duncan. 2003 s. 264 och Duncan. 2003 s. 394.