Ansöknings- och tillsynsavgifter som erlagts enligt alkohollagen har ansetts uttagna i strid med gemenskapsrätten och därför böra återbetalas enligt alkoholförordningens återbetalningsregler. Ränta har däremot inte ansetts kunna utgå på det belopp som skall återbetalas.
Den 1 januari 1995 trädde alkohollagen (1994:1738) i kraft. Lagen innebar bl.a. att de monopol som tidigare funnits i fråga om import, export, tillverkning och partihandel avseende alkoholdrycker avskaffades och ersattes med ett tillståndssystem. Det nya systemet var avsett att utgöra en anpassning till krav som ställdes på Sverige vid inträdet i Europeiska unionen. Uppgiften att besluta om tillstånd och att uppbära föreskrivna ansöknings- och tillsynsavgifter anförtroddes åt den nyinrättade statliga myndigheten Alkoholinspektionen.
Enligt 7 kap. 1 § första stycket alkohollagen (i lydelse före den 1 januari 2000) fick partihandelstillstånd endast meddelas den som visade att han med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt var lämplig att utöva verksamheten. Vidare ställdes krav på sökanden avseende lagringsmöjligheter, laglydighet och benägenhet att fullgöra skyldigheter mot det allmänna.
I 7 kap. 4 § alkohollagen föreskrevs att den som sökte ett tillstånd skulle erlägga en ansökningsavgift och, om tillstånd erhölls, årliga tillsynsavgifter, vilka närmare reglerades i alkoholförordningen.
Den 1 januari 2000 upphävdes systemet med partihandelstillstånd och ersattes med ett system innebärande att partihandel med spritdrycker, vin och starköl endast får bedrivas av den som godkänts som upplagshavare eller registrerats som varumottagare för respektive vara enligt 9 eller 12 § lagen (1994:1564) om alkoholskatt. Det innebar bl.a. att Alkoholinspektionens uppgift att behandla ansökningar om partihandelstillstånd och dess omedelbara tillsyn över partihandeln upphörde samt därmed att ansöknings- eller tillsynsavgifter inte längre skulle tas ut. Alkoholinspektionens uppgifter har övertagits av Statens folkhälsoinstitut.
DAGAB Unil AB, numera Axfood Private Label AB (bolaget), innehade partihandelstillstånd och betalade dels en ansökningsavgift, dels tillsynsavgifter för åren 1995-1997.
Den 23 oktober 1997 meddelade EG-domstolen på begäran av Landskrona tingsrätt förhandsavgörande i mål C-189/95, Rodriguez, REG s. I-5909 (Franzéndomen). Målet gällde i första hand frågan huruvida det svenska statliga detaljhandelsmonopolet för alkoholdrycker var förenligt med EG- fördragets regler. EG-domstolen uttalade emellertid även att artiklarna 30 och 36 i EG-fördraget (numera artiklarna 28 och 30) utgjorde hinder för nationella bestämmelser varigenom rätten att importera alkoholdrycker är förbehållen aktörer med tillverknings- eller partihandelstillstånd på sådana villkor som föreskrevs i den svenska lagstiftningen.
Genom förordningen (1997:755) om ändring i alkoholförordningen (1994:2046) skedde en betydande sänkning av ansökningsavgifterna och tillsynsavgifterna minskades med ca 30 procent. De nya bestämmelserna skulle tillämpas från och med den 23 oktober 1997.
Bolaget begärde att Alkoholinspektionen skulle återbetala de avgifter som bolaget hade erlagt. Alkoholinspektionen avslog framställningen i beslut den 6 april 1998.
Bolaget överklagade beslutet och yrkade återbetalning med hela det belopp som sammantaget erlagts under åren 1995-1997. Bolaget yrkade vidare ränta på återbetalningsbeloppet enligt 2 och 5 §§räntelagen (1975:635) och ersättning för ombudskostnader enligt lagen (1989:479) om ersättning för kostnader i ärenden och mål om skatt m.m. Till stöd för sin talan anförde bolaget bl.a. följande. Alkoholförordningen medger återbetalning av avgifter om det finns särskilda skäl. Svenska staten och Alkoholinspektionen är medvetna om fördraget om Sveriges anslutning till EU (SFS 1994:1500) varigenom EG-rättens supremati över svensk rätt är accepterad. Vad kan då vara ett mer särskilt skäl eller hur kan något vara ännu mer tillräckligt klart än när svenska staten skapar en lag och Alkoholinspektionen tillämpar en lag som totalt underkänns av EG- domstolen. EG-fördragets artiklar 30 och 36 har direkt effekt och EG- domstolen har i Franzén-målet tolkat dess artiklars betydelse för partihandels- och tillverkningstillståndskraven i alkohollagen. Slutsatsen är att dessa krav strider mot EG-rätten. EG-domstolens dom innehåller ingenting om bristande retroaktivitet varför presumtionen från länsrättens sida måste vara att de svenska tillståndsreglerna aldrig gällt och att Alkoholinspektionen därför, utan giltigt lagstöd, tagit ut avgifter ända sedan den 1 januari 1995. Är det dessutom fråga om omsättningsbaserade avgifter är de förbjudna enligt artikel 33 i det sjätte mervärdesskattedirektivet. Den enda möjliga grunden att vägra återbetalning skulle vara om Alkoholinspektionen kan visa att kostnaderna helt och hållet övervältrats på annan. EG-domstolen har i ett fall, där en förpliktelse att föra avgiften vidare på annan följt av nationell rätt, funnit att inte ens detta förhållande utgjort någon garanti för att avgiften verkligen övervältrats. Gemenskapsrättens praxis i fråga om återbetalning av felaktigt uttagna avgifter är således sträng. De avgifter som bolaget erlagt till Alkoholinspektionen har inte förts vidare på annan utan belastar verksamheten som en kostnad. Under de ifrågavarande åren har bolaget gjort stora förluster på sin öl-, vin- och sprithantering.
Länsrätten i Stockholms län (1998-11-04, Decker, Pearson) yttrade: Landskrona tingsrätt har i ett brottmål mot handlaren Hernandez (målnr B 235/94, dom meddelad den 15 september 1998) haft att ta ställning bl.a. till frågan om han gjort sig skyldig till brott mot alkohollagen i form av olovlig försäljning när han utan tillstånd sålt vin i sin butik i Röstånga. I målet har tingsrätten inhämtat ett förhandsavgörande från EG-domstolen med frågeställningen om ett lagstadgat monopol sådant som Systembolaget är förenligt med artikel 30 i Romfördraget och om ett sådant monopol strider mot artikel 37 i nämnda fördrag. - EG-domstolen har i det inhämtade förhandsavgörandet (målnr C-189/95, dom meddelad den 23 oktober 1997), såvitt här är aktuellt, uttalat bl.a. följande.
"71. Detta tillståndssystem utgör ett hinder för import av alkoholdrycker från övriga medlemsstater genom att dessa drycker fördyras genom bland annat kostnader för mellanhänder, kostnader i samband med betalning av de skatter och avgifter som fordras för att tillstånd skall beviljas eller som har samband med skyldigheten att förfoga över lagringsutrymmen på svenskt territorium."
"74. Den svenska regeringen har emellertid åberopat artikel 36 i EG- fördraget och gjort gällande att den svenska lagstiftningen får grundas på intresset att skydda människors hälsa."
"76. Även om det av den svenska regeringen anförda syftet att skydda människors hälsa från alkoholens skadeverkningar otvivelaktigt är ett av de syften som kan göra ett undantag från artikel 30 befogat /…/ har den svenska regeringen i förevarande fall inte visat vare sig att det tillståndssystem som föreskrivs i alkohollagen, särskilt vad avser villkoren rörande lagringskapacitet samt de höga skatter och avgifter som skall erläggas av tillståndshavarna, står i proportion till syftet att skydda folkhälsan eller att syftet inte skulle kunna uppnås genom åtgärder som begränsar handeln inom gemenskapen i mindre utsträckning."
"77. Under dessa omständigheter skall det fastslås att artiklarna 30 och 36 i fördraget utgör hinder för nationella bestämmelser varigenom rätten att importera alkoholdrycker är förbehållen aktörer med tillverknings- eller partihandelstillstånd på sådana villkor som föreskrivs i den svenska lagstiftningen."
EG-domstolens ovan angivna uttalande har föranlett den ändring i alkoholförordningen som redogjorts för tidigare. EG-domstolens avgörande kan enligt länsrättens mening inte anses innebära att det svenska tillståndssystemet som sådant har underkänts utan, såvitt här är aktuellt, att de avgifter som tagits ut inte stått i proportion till syftet att skydda folkhälsan. Inte heller kan det anses att det svenska avgiftssystemet står i strid med EG-rätten på den grunden att det skulle vara fråga om uttag av sådana otillåtna avgifter som avses i artikel 33 i Rådet sjätte direktiv 77/388/EEG om harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning, mervärdesskattedirektivet. Mot bakgrund härav kan det inte, som bolaget har anfört, anses ha saknats grund för att överhuvudtaget ta ut avgifter. Skäligheten i de nya avgifterna har i och för sig inte ifrågasatts av bolaget. - Bestämmelsen i 21 § alkoholförordningen ger möjlighet att återbetala hela eller del av inbetald ansöknings- eller tillsynsavgift under förutsättning att det finns särskilda skäl. Det faktum att svensk lagstiftning befunnits stå i strid med EG-rätten och först den 28 oktober 1997, med verkan från den 23 oktober 1997, får anses ha bringats i överensstämmelse med densamma utgör enligt länsrättens mening sådana särskilda skäl att återbetalning bör ske även för tid före ikraftträdandet av förordningsändringen. Härvid kommer frågan om obehörig vinst att aktualiseras. Det torde visserligen vara så att övervältring av en rörelses kostnader på andra rättssubjekt i någon mån kan utgöra en del av all kommersiell näringsverksamhet. Detta behöver dock inte betyda att bolaget gör en obehörig vinst vid en eventuell återbetalning eftersom den prisökning som en övervältring föranleder samtidigt kan medföra minskningar i försäljningsvolymen. I målet kan inte anses visat att bolaget vid en återbetalning skulle komma att göra en obehörig vinst. Återbetalning skall därför ske med skillnaden mellan de avgifter som Alkoholinspektionen tagit ut av bolaget med stöd av alkoholförordningen i dess tidigare lydelse och dess nu gällande lydelse. - Någon möjlighet att med stöd av bestämmelserna i alkohollagen eller -förordningen utge ränta föreligger inte. Inte heller är bestämmelserna i räntelagen tillämpliga eftersom den lagen endast är tillämplig på penningfordran inom förmögenhetsrättens område. Bolagets yrkande i denna del skall därför avslås. - Enligt 1 § lagen om ersättning för kostnader i ärenden och mål om skatt m.m. kan ersättning medges i vissa fall för domstolskostnader i mål om bl.a. avgifter. Med avgift avses enligt lagen sådana avgifter som omfattas av lagen om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter. Eftersom i målet aktuella avgifter inte kan betalningssäkras kan ersättningsyrkandet inte bifallas. - Länsrätten bifaller överklagandet på sätt att Alkoholinspektionen åläggs att till DAGAB Unil AB återbetala belopp motsvarande skillnaden mellan erlagda avgifter och vad som skulle ha erlagts om förordningen alltsedan ikraftträdandet haft den nu gällande lydelsen. Det får ankomma på Alkoholinspektionen att närmare beräkna det belopp med vilket återbetalning skall ske. - Länsrätten avslår yrkandet om ränta på återbetalningsbeloppet. - Länsrätten avslår yrkandet om ersättning enligt lagen om ersättning för kostnader i ärenden och mål om skatt m.m.
Barker var skiljaktig och anförde följande. Jag finner inte skäl göra annan bedömning än den som Alkoholinspektionen gjort i det överklagade beslutet. Enligt min mening skall överklagandet därför avslås.
Alkoholinspektionen överklagade och yrkade att kammarrätten, med ändring av länsrättens dom, skulle fastställa inspektionens beslut samt anförde bl.a. följande. De aktuella ansöknings- och tillsynsavgifterna har ändrats vid två tillfällen, senast - som en anpassning till EG- domstolens förhandsbesked i den s.k. Franzéndomen - genom förordning (1997:755) om ändring i alkoholförordningen. Ansökningsavgiften sänktes från 25 000 kr till 2 000 kr. Samtidigt sänktes tillsynsavgifterna med totalt cirka 30 procent. Förordningens retroaktiva verkan har begränsats till perioden den 23-28 oktober 1997. 21 § alkoholförordningen medger återbetalning av hela eller delar av ansöknings- eller tillsynsavgiften om det finns särskilda skäl. Med sådana särskilda skäl som avses i den bestämmelsen förstås, enligt Alkoholinspektionens mening, skäl som är hänförliga till omständigheter av individuell natur som har avseende på det enskilda fallet. Att regeringen efter en översyn av avgiftssystemet beslutat om ändringar i detta utgör således inte sådana särskilda skäl som kan ligga till grund för återbetalning av inbetald avgift avseende tid före det datum då ändringen skall börja tillämpas. Företagets preliminära tillsynsavgift för år 1997 har sedermera fastställts slutligt med beaktande av ändringen i förordningen. Alkoholinspektionen har således tagit ut avgifterna i enlighet med gällande regler, vilka inte erkänner retroaktiv tillämpning i vidare mån än vad som föreskrivits, dvs. i detta fall fem dagar.
Bolaget bestred bifall till Alkoholinspektionens överklagande och yrkade i överklagande för egen del att kammarrätten skulle förplikta Alkoholinspektionen att återbetala samtliga erlagda avgifter för åren 1995-1997 samt avkastningsränta enligt 2 § andra stycket och 5 §räntelagen. Bolaget yrkade vidare att kammarrätten skulle förplikta Alkoholinspektionen att utge dröjsmålsränta jämlikt 4 § första stycket och 6 §räntelagen från den 18 december 1997 till dess återbetalning sker samt ersättning för kostnaderna i målet. Till stöd för sin talan anförde bolaget bl.a. följande. Länsrätten har felaktigt tolkat det yttrande från EG-domstolen i Cooper som ligger till grund för återbetalningskravet och felaktigt lagt svensk lag i stället för EG-rätt och EG-praxis till grund för sitt ställningstagande samt helt bortsett från EG-rätten när det gäller återbetalning av felaktigt uttagna avgifter. Vidare har länsrätten felaktigt centrerat sin uppmärksamhet på uttrycket "kostnader i samband med betalning av skatter och avgifter" i Solomon och funnit att det är dessa kostnader som strider mot artiklarna 30 och 36 i EG-fördraget och att en ändring av kostnadsnivåerna skulle vara tillräckligt för att tillfredsställa EG- rätten vad gäller tillståndsregleringen. Det kan emellertid inte råda någon tvekan om att EG-domstolen har funnit att hela tillståndsstrukturen i alkohollagen utgör ett importlicenssystem som strider mot EG-rätten, inte endast avgiftsregleringen. Slutsatsen av en riktig tolkning av EG-domstolens yttrande är att alkohollagen i den del som behandlar partihandels- och tillverkningstillstånd aldrig har varit tillämpbar. Alla avgifter som uppburits med stöd av bestämmelserna i alkohollagen och alkoholförordningen avseende partihandels- och tillverkningstillstånd är således oförenliga med EG-rätten. De skall därför återbetalas i sin helhet. De nya avgifterna i alkoholförordningen kan inte anses ha bragt alkohollagen i överensstämmelse med EG-rätten. Denna lag strider enligt Solomon lika mycket mot EG-rätten efter denna ändring som före och en tillämpbar alkohollag är en förutsättning för alkoholförordningen. Med stöd av EG-domstolens rättspraxis skall felaktigt uttagna skatter och avgifter återbetalas för hela den tid uttaget skett. En ytterligare grund för återbetalning av avgifterna är att omsättningsbaserade avgifter strider mot artikel 33 i mervärdesskattedirektivet 77/388/EEG. Bolaget bestrider vidare, mot bakgrund av att det inte avkrävts en uppfattning om avgifternas skälighet, skäligheten av länsrättens fria värdering i denna fråga. Till stöd för yrkandet om avkastningsränta och att räntelagens tillämpningsområde kan utsträckas till att gälla även utanför förmögenhetsrättens område åberopas NJA 1988 s. 457. Räntan är inte skadestånd utan avkastning på arbetande kapital. För det fall kammarrätten skulle finna att räntan utgör skadestånd skall den även utgå på denna grund. Vad gäller frågan om ersättning för kostnaderna i målet kan utgå finns det inga särskilda omständigheter som gör att aktuella avgifter inte skulle ha kunnat betalningssäkras. Mot bakgrund av att Alkoholinspektionen har tillämpat lag och förordning som inte var tillämpbar skall ersättning utgå.
Prövningstillstånd meddelades.
Kammarrätten i Stockholm (2000-11-14, Griffith, Norris, Ruiz, referent) yttrade: EG-domstolen har i Solomon funnit att artiklarna 30 och 36 i EG-fördraget utgör hinder för nationella bestämmelser varigenom rätten att importera alkoholdrycker är förbehållen aktörer med tillverknings- eller partihandelstillstånd på sådana villkor som föreskrivs i den svenska lagstiftningen. Detta innebär att systemet med partihandelstillstånd i vart fall i dess utformning vid tiden för Solomon utgjorde ett hinder för import av alkoholdrycker och att hindret var en sådan otillåten åtgärd som avses i artikel 30 i EG- fördraget och att det inte kunde motiveras på de grunder som avses i artikel 36 i samma fördrag. Enligt kammarrättens uppfattning kan de förändringar avseende bl.a. avgifternas storlek som skedde därefter inte anses innebära att detta importhinder inte längre föreligger. Inte heller kan förändringarna anses innebära att hindret kan motiveras på de grunder som avses i artikel 36 i samma fördrag. Härvid kan konstateras att regeringen i prop. 1998/99:134 också uttalat att det kan ifrågasättas om systemet med partihandelstillstånd har någon verklig betydelse från strikt alkoholpolitisk synpunkt. Med hänsyn till ovan anförda omständigheter finner kammarrätten att de i målet aktuella avgifterna i sin helhet uttagits i strid mot EG-rätten och att grund för återbetalning av avgifterna därför föreligger. - Vad därefter gäller frågan om den kostnad som bolaget har haft för avgifterna har burits av ett annat rättssubjekt och att ersättningen skulle innebära att en oberättigad vinst har uppkommit för bolaget finner kammarrätten, i likhet med länsrätten, att det inte är visat att det vid en återbetalning skulle uppkomma en sådan vinst för bolaget. - När det gäller frågan om det föreligger grund för att utge ränta på kapitalbeloppet och bevilja ersättning för kostnaderna i målet gör kammarrätten samma bedömning som länsrätten gjort. Bolagets yrkanden i dessa delar skall således avslås. Vad som anförts i överklagandet föranleder ingen annan bedömning. - Kammarrätten bifaller bolagets överklagande på sätt att Alkoholinspektionen åläggs att till bolaget återbetala erlagda ansöknings- och tillsynsavgifter avseende partihandelstillstånd för åren 1995-1997. - Bolagens överklagande och yrkanden i övrigt avslås. - Alkoholinspektionens överklagande avslås.
Statens folkhälsoinstitut (tidigare Alkoholinspektionen) överklagade och yrkade i första hand att Regeringsrätten skulle undanröja kammarrättens dom och fastställa Alkoholinspektionens beslut den 6 april 1998, innebärande att ingen del av ansöknings- eller tillsynsavgifterna återbetalas. I andra hand yrkade Statens folkhälsoinstitut att Regeringsrätten skulle fastställa länsrättens dom, dvs. att endast skillnaden mellan erlagda avgifter och vad som skulle ha erlagts om alkoholförordningen redan från början hade haft den lydelse som den erhöll i oktober 1997 skulle återbetalas.
Till stöd för sin talan anförde Statens folkhälsoinstitut sammanfattningsvis följande. EG-domstolens uttalanden i Franzéndomen om det svenska partihandelssystemet innebär att domstolen accepterade det svenska systemet som sådant men inte på alla de villkor som gällde. Vad som är huvudinvändningen i domstolens argumentation mot villkoren går inte att få fram. Domstolen har gett ett antal exempel. Vid granskning av dessa kan det pekas på att det aldrig ställts krav på lagringskapacitet som ett villkor för tillstånd. Det finns heller inget krav i alkohollagen på speciella ekonomiska förutsättningar för att driva partihandel. Krav på branschkunskap har aldrig ställts på en sökande. Däremot finns ett krav på kunskap om alkohollagens regler för den tilltänkta verksamheten. Ytterligare en punkt som domstolen tar upp som exempel på villkor är kostnader "i samband med betalning av skatter". Inte heller detta är en förutsättning för tillstånd. Det är omöjligt att förutse vilken slutsats domstolen kommit fram till om den haft fullständig information om de svenska förhållandena. Det fanns inte något diskriminerande i villkoren eller avgifterna. Avgifterna har inneburit kostnader för företagen. Ansökningsavgiften har alltid tagits ut i form av en fast avgift. Denna avgift kan betraktas som en investeringskostnad för företagen. Kostnaderna var beräknade för att motsvara den omfattande kontroll av såväl företagen som ledande personer i dessa som Alkoholinspektionen ålagts att utföra. År 1997 övergavs målet med kostnadstäckning för ansökningsavgiften. Samtidigt förenklades ansökningsförfarandet. Kostnaderna för tillsynsavgifterna har utfallit olika för företagen. En anpassning av tillsynsavgifterna har skett två gånger efter 1995. Tillsynsavgifter tas ut vid en mängd tillfällen där alkoholdryckerna respektive spriten inte passerar en gräns. Avgifter som eventuellt importhinder vid införsel av alkoholdrycker gäller därför bara i den omfattning alkoholdrycker förs in i landet och säljs här. Det föreligger sådana skäl att göra undantag från artikel 30 för att skydda människors hälsa som anges i artikel 36. Slutsatsen är att alkoholförordningen kan tillämpas fullt ut. Ändringarna i alkohollagen den 1 januari 2000 har inte inneburit någon principiell ändring. Sammanfattningsvis föreligger det alkoholpolitiska skäl för ett tillstånds- och kontrollförfarande som en åtgärd för att skydda folkhälsan även efter ändringen i lagen. Villkoren är proportionella i förhållande till skyddsintresset enligt artikel 36. Justitiekanslern (JK) har i beslut den 29 januari 1998 angående anspråk som riktats mot staten och som grundas på överträdelser av gemenskapsrätten uttalat att framställningar om återbetalning av ansöknings- och tillsynsavgift i första hand skall prövas enligt svensk rätt. Det finns således inte någon grund för återbetalning enligt gemenskapsrätten och inte heller enligt alkoholförordningen, eftersom 21 § i förordningen inte är tillämplig i detta fall, jfr RÅ 1999 ref. 10.
Såvitt gällde andrahandsyrkandet framhöll Statens folkhälsoinstitut särskilt bl.a. följande. Flera förändringar av förutsättningarna för att bli partihandlare genomfördes efter Solomon. För det första bygger domen på delvis felaktiga förutsättningar. För det andra sänktes genom en förordningsändring den 28 oktober 1997 såväl ansöknings- som tillsynsavgifterna i alkoholförordningen som en direkt följd av Solomon. Vidare förenklades ansökningsförfarandet på så sätt att intyg avseende det sökande bolagets ekonomi inte längre skulle krävas in. Inte heller skulle krav ställas på företagets lokaler. Likaså ändrades föreskrifter och allmänna råd om distribution och lagring av spritdrycker, vin och starköl så att det ställdes lägre krav i dessa hänseenden. Den kritik som framfördes mot kravet på själva lagringskapaciteten i domen är som tidigare framhållits obefogad eftersom det inte fanns något krav i alkohollagen på att partihandlare måste ha lagringsutrymme i Sverige. De förenklingar som gjordes medförde lättnader för samtliga som sökte partihandelstillstånd. I en formell underrättelse i maj 1998 till svenska regeringen framförde kommissionen inte en sådan kritik mot det svenska partihandelssystemet som kunde uppfattas så att kommissionen ansåg att det svenska systemet stred mot gemenskapsrätten. Kommissionen hade genom att ta fel på ett decimalkomma, vilket innebar att avgifterna tiodubblades, totalt missuppfattat storleken på tillsynsavgifterna, något som troligen var grunden för påpekandet att tillsynsavgifterna var för höga. Kammarrätten har i domskälen gjort den tolkningen av gemenskapsrätten att de förändringar som vidtagits från svensk sida inte varit tillräckliga för att importhinder inte längre skulle föreligga. Kammarrätten har inte utrett frågan om gemenskapsrättens tillämpning i det aktuella fallet och inte vägt in de förändringar som gjorts efter domen. Villkoren i alkohollagen strider åtminstone efter ändringarna i föreskrifterna och förordningen i lägre grad mot artikel 30 och kan accepteras med hänvisning till artikel 36 och utgör därmed inte ett förbjudet importhinder.
Statens folkhälsoinstitut bestred vidare, för det fall att Regeringsrätten skulle finna att ifrågavarande avgifter stred mot gemenskapsrätten, återbetalningsskyldighet på den grunden att avgiften övervältrats på annat rättssubjekt och att en återbetalning därför skulle innebära en obehörig vinst för bolaget. Till stöd för sin talan i den delen anförde institutet bl.a. följande. Generellt kan sägas att övervältring av kostnader på andra rättssubjekt är en självklar och naturlig del av kommersiell näringsverksamhet. Det är inte möjligt att i detalj och med exakthet i varje enskilt fall bevisa att en övervältring av aktuella kostnader faktiskt har skett. För ett företag av bolagets storlek har tillsynsavgiften utgjort en mycket liten del av de totala kostnaderna vid hantering av alkoholdrycker. Därför har påslaget på priset varit obetydligt i förhållande till de pristillägg som berodde på andra och väsentligt större kostnader som uppkommit i samband med rörelsens bedrivande. Eftersom det slutliga priset på bolagets varor knappast kan ha blivit nämnvärt högre efter det att ifrågavarande kostnader övervältrats på köparna, bör inte heller företagets ekonomiska resultat i någon nämnvärd grad ha påverkats av en sådan övervältring. Det finns inte några skäl till att övervältring inte har skett. Avgifterna skall därför inte betalas tillbaka även om avgiftssystemet till någon del skulle anses strida mot gemenskapsrätten.
Prövningstillstånd meddelades.
Bolaget bestred bifall till Statens folkhälsoinstituts talan och anförde sammanfattningsvis följande. Både länsrätten och kammarrätten har korrekt uppfattat gemenskapsrättens supremati. EG-domstolen har i Solomon angett att artiklarna 30 och 36 i EG-fördraget utgör hinder för nationella bestämmelser, varigenom rätten att importera alkoholdrycker är förbehållen aktörer med tillverknings- eller partihandelstillstånd på sådana villkor som föreskrivs i den svenska lagstiftningen. Då denna bedömning har retroaktiv verkan medför det att alkohollagens och alkoholförordningens regler om tillverknings- och partihandelstillstånd antingen har varit en nullitet eller funnits men inte fått tillämpas från lagens tillkomst. Statens folkhälsoinstituts gjorda avgiftsuttag för tillverknings- och partihandelstillstånd bygger på alkohollagen och alkoholförordningen och saknar därför rättslig grund.
Bolaget yrkade för egen del att Regeringsrätten skulle bifalla dess tidigare framställda yrkanden om ränta och ersättning för rättegångskostnader. Om Regeringsrätten skulle finna att det ursprungliga delyrkandet om dröjsmålsränta enligt räntelagen innehåller en skadeståndsdel, yrkade bolaget i andra hand fortsatt avkastningsränta enligt räntelagen från den 17 november 1997 till dess kapitalbeloppet erlagts. Bolaget yrkade även ersättning för kostnader i målet hos Regeringsrätten med 281 373 kr.
Till stöd för sin talan anförde bolaget sammanfattningsvis följande. Att staten inte skulle betala ränta (avkastningsränta eller annan sådan ränta) då staten på felaktig grund berövat medborgare rådighet över och avkastning av sin egendom är ett brott mot en allmänt accepterad grundsats. I alla sammanhang, där någon skall restituera en prestation (enskild eller företag), ingår ränta som en del av restitutionsförpliktelsen. Att inte utdöma ränta är att medge statens rätt till konfiskation. Dröjsmålsränteyrkandet sammanhänger med Statens folkhälsoinstituts ovilja att reglera återbetalningen. - Lagen om ersättning för kostnader i ärenden och mål om skatt m.m. ger en skattskyldig rätt att under vissa förutsättningar få ersättning för kostnader som han ådragit sig för att ta till vara sin rätt i en tvist om skatter, tullar eller avgifter. I förevarande mål torde det vara ostridigt att bolaget av objektiva skäl haft behov av att anlita sakkunnig hjälp. Målet är komplicerat och kräver framförallt sakkunskap i gemenskapsrätt och om EG-domstolens praxis. Avgörande för frågan om eventuella begränsningar avseende möjligheten att få ersättning för kostnader ligger till väsentlig del i ärendets svårighetsgrad. Inget talar för att lagstiftaren har menat att utestänga i övrigt rättmätiga ersättningsanspråk enbart av det skälet att omtvistat lagrum inte omnämns i grunderna till lagen (1978:880) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter. Sistnämnda lag är avsedd att vara en bred lag inom uppbördsområdet. Dess ålder har medfört att nyare lagstiftning inte finns upptagen i den och inte heller i annan refererad lagstiftning. Därför måste den uppfattas i första hand som en exemplifiering på det breda område som lagstiftaren avsett att täcka in.
Statens folkhälsoinstitut bestred bifall till bolagets talan och anförde sammanfattningsvis följande. Enligt 1 § räntelagen är lagen enbart tillämplig på penningfordran inom förmögenhetsrätten. Den är således inte tillämplig i detta fall. Även JK har uttalat att ränta inte kan utgå vid återbetalning av sådana utgifter som nu är ifråga. - Tillsynsavgifterna enligt alkohollagen kan inte betalningssäkras. Den uppräkning av lagar som fanns i lagen (1971:1072) om förmånsberättigade skattefordringar m.m. har mer karaktären av skattelagar än alkohollagstiftningen vars avgifter kommit till för att täcka kostnaderna för ansökningsförfarandet och tillsynen. Det är därför konsekvent att lagen om ersättning för kostnader i ärenden och mål om skatt m.m. är tillämplig i ärenden om alkoholskatt men inte i det ärende som nu är aktuellt.
Regeringsrätten (2002-12-20, Reyes, Johnson, Noble, Huerta, Cox) yttrade: Skälen för regeringsrättens avgörande. Enligt artikel 28 i EG- fördraget (tidigare artikel 30) är kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan förbjudna mellan medlemsstaterna.
I artikel 30 i EG-fördraget (tidigare artikel 36) föreskrivs, såvitt nu är av intresse, att bestämmelserna i artikel 28 inte skall hindra sådana förbud mot eller restriktioner för import som grundas på hänsyn till intresset att skydda människors hälsa och liv. Sådana förbud och restriktioner får dock inte utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna.
I Franzéndomen konstaterade EG-domstolen att det svenska tillståndssystemet avseende tillverknings- och partihandelstillstånd utgjorde ett hinder för import av alkoholdrycker från övriga medlemsstater. Skälet härtill angavs vara att dessa drycker fördyrades genom bl.a. kostnader för mellanhänder och kostnader i samband med betalning av de avgifter som fordrades för att tillstånd skulle beviljas eller som hade samband med skyldigheten att förfoga över lagringsutrymmen på svenskt territorium. EG-domstolen fann därför att det svenska systemet stod i strid med artikel 30 i EG-fördraget.
EG-domstolen prövade vidare om systemet ändock kunde godtas med tillämpning av undantagsregeln i artikel 36 i fördraget. Vid denna prövning fann domstolen att det angivna syftet att skydda folkhälsan otvivelaktigt var ett av de syften som kunde göra ett undantag från artikel 30 befogat. Domstolen konstaterade emellertid att den svenska regeringen inte visat vare sig att tillståndssystemet, särskilt vad avsåg villkoren rörande lagringskapacitet samt de höga avgifter som skulle erläggas av tillståndshavarna, stod i proportion till syftet att skydda folkhälsan eller att detta syfte inte kunde tillgodoses genom åtgärder som begränsade handeln i mindre utsträckning. EG-domstolen uttalade därför att artiklarna 30 och 36 i EG-fördraget utgjorde hinder för nationella bestämmelser varigenom rätten att importera alkoholdrycker förbehölls aktörer med tillverknings- eller partihandelstillstånd på sådana villkor som föreskrevs i den svenska lagstiftningen.
EG-domstolens avgörande avsåg förhållandena före den ändring som företogs i alkoholförordningen med verkan från och med den 23 oktober 1997. Ändringen innebar en betydande sänkning av framför allt ansökningsavgifterna. Det kan emellertid på goda grunder ifrågasättas, så som också regeringen gjort i proposition 1998/99:134 s. 99, om systemet med partihandelstillstånd haft någon verklig betydelse från strikt alkoholpolitisk synpunkt. Alkoholpolitiska strävanden beträffande konsumentledet tillgodoses genom regler om etablering av restauranger och systembolagsbutiker, öppettider för såväl servering som detaljhandel, åldersgränser m.m. I fråga om tidigare led i hanteringen utövar tull- och skattemyndigheter en omfattande kontroll av alkoholimporten. Det numera upphävda systemet med partihandelstillstånd kan således inte ens sedan avgifterna sänkts anses ha varit proportionellt i förhållande till syftet att skydda folkhälsan. Regeringsrätten finner det därför inte visat att 1997 års ändringar medfört att de krav som gemenskapsrätten ställer för att godta importhinder kan anses uppfyllda.
Mot nu angiven bakgrund instämmer Regeringsrätten i kammarrättens bedömning att de i målet aktuella avgifterna i sin helhet uttagits i strid med gemenskapsrätten.
Fråga uppkommer då om återbetalning av de felaktigt uttagna avgifterna.
En medlemsstat är i princip förpliktad att återbetala skatter och avgifter som uppburits i strid med gemenskapsrätten. Rätten att erhålla återbetalning utgör en konsekvens av och ett komplement till de rättigheter som tillerkänns medborgarna genom bestämmelserna i gemenskapsrätten såsom de har tolkats av EG-domstolen (se t.ex. mål 199/82, San Giorgio, svensk specialutgåva vol. VII s. 389 och målen C-192/95 - C-218/95, Comateb m.fl., REG 1997 s. I-165). Denna rätt är inte beroende av om nationella myndigheter eller enskilda varit medvetna om att avgiftsuttaget varit oförenligt med gemenskapsrätten eller huruvida uttaget av avgifterna utgjorde ett ursäktligt fel av medlemsstatens myndigheter (mål C-188/95, Fantask m.fl., REG 1997 s. I-6783). I avsaknad av gemenskapsrättslig reglering i fråga om materiella och formella villkor för återbetalning kan en sådan endast ske med tillämpning av nationella rättsregler. De nationella bestämmelser som tillämpas får dock inte vara mindre förmånliga än de som avser liknande förfaranden enligt nationell rätt eller göra utövandet av de rättigheter som följer av gemenskapsrätten i praktiken omöjligt eller orimligt svårt (se t.ex. målen C-10/97 - 22/97, IN.CO.GE.'90 m.fl., REG 1998 s. I-6307).
Det föreligger således en på gemenskapsrätten grundad förpliktelse att med tillämpning av nationell rätt återbetala rättsstridigt uppburna avgifter. De bestämmelser i svensk rätt som det i första hand kan komma i fråga att tillämpa är alkoholförordningens föreskrifter om återbetalning av erlagda avgifter. Dessa föreskrifter tar emellertid sikte på andra situationer än den nu uppkomna. De innebär att återbetalning skall ske om avgift kommit att betalas med för högt belopp (20 §) eller om det finns särskilda skäl (21 §). Den sist nämnda bestämmelsen kan normalt inte tillämpas på ett återkrav som grundar sig på allmängiltiga skäl och således inte anknyter till det särskilda fallet (RÅ 1999 ref. 10). Bestämmelserna måste likväl, i en situation som den förevarande, anses ge utrymme för att en återbetalning i enlighet med den gemenskapsrättsliga förpliktelsen skall kunna komma till stånd. Återbetalning bör således ske med tillämpning av dessa regler.
Enligt EG-domstolens praxis (t.ex. mål 61/79, Amministrazione delle finanze dello stato mot Denkavit italiana, svensk specialutgåva vol. V s. 149) kan en medlemsstat underlåta att återbetala felaktigt uppburna avgifter om det kan fastställas att en återbetalning skulle innebära att den berättigade uppbär en obehörig vinst. Statens folkhälsoinstitut har i målet hävdat att så skulle bli fallet om återbetalning sker eftersom bolaget torde ha övervältrat de aktuella avgifterna på köparna.
Det bör framhållas att EG-domstolens praxis i nu aktuellt avseende endast innebär att det från gemenskapsrättslig synpunkt kan godtas att en medlemsstat underlåter återbetalning om det kan visas att övervältring har ägt rum. Gemenskapsrätten ställer emellertid inte några krav på innehållet i nationell rätt därvidlag och fordrar således inte att det görs en prövning av om en övervältring har skett.
De regler om återbetalning i alkoholförordningen som, enligt vad som nyss sagts, skall vinna tillämpning vid en återbetalning till bolaget, innehåller inte något undantag för det fall att en avgift kommit att slutligen bäras av någon annan än den som betalat avgiften. Den invändning som Statens folkhälsoinstitut i den delen har framställt kan således inte vinna bifall.
Mot bakgrund av vad som nu sagts skall de erlagda ansöknings- och tillsynsavgifterna, som kammarrätten funnit, i sin helhet återbetalas till bolaget.
Vad slutligen gäller bolagets yrkande om ränta på det belopp som skall återbetalas, torde rätt till ersättning för skada på grund av att en offentlig myndighet handlat i strid med gemenskapsrätten visserligen kunna medföra även rätt till ränta (mål C-271/91, Marshall, svensk specialutgåva vol. XIV s. 315). I förevarande mål är emellertid inte fråga om rätt till ersättning för liden skada utan om rätt till återbetalning av rättsstridigt uttagna avgifter. I sådant fall kan inte gemenskapsrätten anses fordra att ränta utgår (jfr mål C-66/95, Sutton, REG 1997 s. I-2163).
Inte heller återbetalningsreglerna i alkoholförordningen innehåller någon föreskrift om att ränta skall utgå på det belopp som återbetalas. De generella regler om ränta på fordringar som finns i räntelagen avser endast fordringar på förmögenhetsrättens område. Bolagets yrkande om ränta på återbetalade belopp kan därför, inom ramen för den prövning som Regeringsrätten har att företa, inte vinna bifall.
I fråga om bolagets yrkande om ersättning för kostnader gör Regeringsrätten samma bedömning som underinstanserna.
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten avslår överklagandena.
Regeringsrätten avslår bolagets yrkande om ersättning för kostnader i målet i Regeringsrätten.
Regeringsrådet Reyes tillade för egen del:
I fallet RÅ 1999 ref. 10 har Regeringsrätten ansett att en tillsynsavgift för år 1995, som ett bolag erlagt enligt 12 § alkoholförordningen, inte till någon del skulle betalas tillbaka till bolaget.
Regeringsrätten har i detta fall över huvud inte tagit ställning till frågan om själva EG-fördraget kunnat utgöra ett hinder för uttagande av den ifrågavarande tillsynsavgiften enligt alkoholförordningen. Den fråga som i fallet hänskjutits till Regeringsrättens prövning har gällt om den föreskrift i alkoholförordningen på vilken avgiftsuttaget grundats fått ett felaktigt innehåll med hänsyn till det bakomliggande syftet med bestämmelsen.
Som ovan framgått, är frågan i det aktuella målet en annan och gäller primärt om Alkoholinspektionen kan anses ha gjort sig skyldig till en felaktig rättstillämpning genom att inte fästa avseende vid de ovan berörda artiklarna i EG-fördraget.
Denna skillnad beträffande frågeställningarna har också betydelse för tillämpningen av 21 § alkoholförordningen, enligt vilken återbetalning förutsätter förekomsten av särskilda skäl. Som Regeringsrätten framhållit i 1999 års fall, har återbetalningsregeln där inte varit tillämplig, eftersom bolagets invändning mot innehållet i 12 § varit av allmängiltig natur och således inte knutit an till det särskilda fallet. I det aktuella målet har det påstådda felet däremot bestått i att vissa artiklar i EG-fördraget inte vunnit tillämpning i det särskilda fallet, vilket medför att bestämmelsen i 21 § alkoholförordningen kan vara tillämpbar.