Fråga om handlingar, som utarbetats på kommunstyrelses kontor och avsetts som underlag för beslut av kommunstyrelsens arbetsutskott, har varit att anse som allmänna när de begärdes utlämnade. Handlingarna, som hade utsänts förutom till olika kommunala förtroendemän och förvaltningar till åtskilliga utomstående, har ansetts expedierade och upprättade i och med utsändningen.
Inför kommunstyrelsens i Finspångs kommun arbetsutskotts sammanträde begärde M.H. att få ta del av två inom kommunstyrelsekontoret i kommunen utarbetade handlingar. Den ena handlingen innehöll en utredning och förslag till kommunstyrelsen beträffande tillämpningen av personalpolitiska riktlinjer inom kommunen. Den andra handlingen innehöll ett förslag till svar på en motion från Finspångpartiets fullmäktigegrupp till kommunfullmäktige angående styrelseval för kommunala bolag.
Finspångs kommun (1994-03-22) avslog M.H:s begäran och yttrade: De begärda handlingarna angående personalpolitiska riktlinjer och motionssvar angående styrelseval till kommunala bolag utgör utkast till skrivelser som skall bearbetas av arbetsutskottet. - Det utkast som tagits fram är endast arbetsmaterial. Detta kompletteras under de diskussioner som förs med uppdragsgivaren, i detta fall kommunstyrelsens arbetsutskott. - Arbetsmaterialet är inte allmän handling. - För att undvika missförstånd angående utlämnande av handlingar vill kommunen klargöra följande: Alla handlingar som inkommit till kommunen är offentliga och allmänna (om sekretess inte föreligger) och diarieförda. Utifrån diariet kan man begära att få ta del av handlingarna. - Handlingar som kommer från annan nämnd och styrelse i en fråga där nämnden definitivt skiljt sig från ärendet är allmän och skall också utlämnas. - Kommunstyrelsekontorets eget arbetsmaterial är allmän handling tidigast då ärendet färdigberetts. - Kommunstyrelsekontorets policy, när det gäller att lämna ut arbetsmaterial, är betydligt generösare än vad tryckfrihetsförordningen (TF) stadgar.
I överklagande till kammarrätten vidhöll M.H. sin begäran och anförde bl.a. att handlingarna måste anses som allmänna och även offentliga eftersom de ingick i ett utskick tillsammans med övriga ärenden som hade sänts till bl.a. samtliga nämndsordförande i kommunen, samtliga kommunala förvaltningar, det kommunala Bostads AB Vallonbygdens VD samt en lång rad fackförbund. Handlingarna måste därför anses expedierade.
Finspångs kommun anförde genom kommundirektören bl.a. följande. Materialet var utkast till skrivningar. Han hade inte slutligt skiljt sig från ärendena. Utkasten skulle utgöra underlag för kommunstyrelsens arbetsutskotts diskussion i ärendena. Att handlingarna hade distribuerats till ett antal fackförbund och personer inom den kommunala verksamheten utgjorde ett led i beslutskedjan. De synpunkter som avgavs kunde beaktas vid arbetsutskottets diskussioner.
Kammarrätten i Jönköping (1994-06-20, Wilson, Moore, Ward, referent) yttrade: Frågan i målet gäller huruvida de begärda handlingarna vid tidpunkten för det överklagade beslutet och alltjämt är att betrakta som allmänna, offentliga handlingar eller som beredningsmaterial i oavslutade ärenden. - En grundläggande förutsättning för offentlighet är att handlingen i fråga alls är allmän. Förslag eller yttranden får t.ex. inte karaktär av allmän handling genom att överlämnas från ett beredningsorgan till det beslutande organet förrän detta har slutbehandlat ärendet. Att handlingarna inför behandlingen i arbetsutskottet distribuerats enligt vad M.H. har uppgett ändrar inte denna bedömning. På grund härav utgjorde de begärda handlingarna endast arbetsmaterial inför arbetsutskottets sammanträde och inte allmänna handlingar när M.H. begärde deras utlämnande. Finspångs kommun hade därför fog för det överklagade beslutet. - Det har numera framkommit att av de begärda handlingarna "Motion - styrelseval till de kommunala bolagen" slutbehandlats av kommunfullmäktige den 28 april 1994 och att förslaget till svar på motionen därmed har blivit offentligt. Denna handling betraktas således numera som allmän och offentlig, varför envar nu äger utfå den. Överklagandet i denna del har härigenom förfallit. - Kammarrätten avslår överklagandet såvitt det avser utbekommande av handlingen "Personalpolitiska riktlinjer - tillämpning" och lämnar överklagandet i övrigt utan vidare åtgärd.
I överklagande till Regeringsrätten fullföljde M.H. sin talan och anförde bl.a.: Utskicket från kommunstyrelsens kontor av material inför arbetsutskottets sammanträde, innefattande bl.a. de av honom begärda handlingarna, var ett färdigt underlag för politiskt beslut och utgjorde inte så som påståtts något led i besluts- eller beredningskedjan. Eftersom handlingarna tillställts även annat fristående organ och annan myndighet var handlingarna att anse som allmänna och offentliga.
Regeringsrätten (1994-11-21, Miller, Bennett, Zhang, Hunt, Avery) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 2 kap. 3 § första stycket TF är en handling allmän, om den förvaras hos myndighet och enligt 6 eller 7 § samma kapitel är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndighet. I 2 kap. 7 § första stycket TF föreskrivs bl.a. att en handling anses upprättad hos en myndighet när den har expedierats och att en handling som ej har expedierats anses upprättad när det ärende till vilket den hänför sig har slutbehandlats hos myndigheten. Av 2 kap. 9 § andra stycket TF följer att ett utkast eller koncept till myndighets beslut eller skrivelse eller annan därmed jämställd handling som ej har expedierats inte anses som allmän handling, såvida den inte tas om hand för arkivering.
I förarbetena till det nuvarande kapitlet i TF om allmänna handlingars offentlighet (prop. 1975/76:160 s. 170) anförs i anslutning till den föreslagna 2 kap. 9 § att grundlagen bör göra det möjligt att i viss mån med en rent intern beredning jämställa ett förfarande där en myndighet som ett led i en till sin typ intern beredning sänder över handlingar till någon utomstående - en myndighet eller enskild person - med begäran om synpunkter. Samtidigt framhålls det som särskilt angeläget att en reglering av det avsedda slaget inte utformas så att den sträcker sig längre än vad som är alldeles nödvändigt för att syftet med regleringen skall uppnås; utgångspunkten bör vara att endast överläggningar, konsultationer och liknande förfaranden skall omfattas och att handlingar som en myndighet lämnar ifrån sig enbart i informationssyfte skall hållas utanför. Mot bakgrund härav borde den aktuella regleringen begränsas till att gälla utkast, koncept och liknande "mellanprodukter".
Den fråga som aktualiseras av överklagandet hos Regeringsrätten gäller huruvida två inom kommunstyrelsekontoret i Finspångs kommun utarbetade handlingar skolat anses som allmänna handlingar enligt TF vid tidpunkten för M.H:s begäran om deras utlämnande. Den ena handlingen innehåller utredning och förslag till kommunstyrelsen beträffande tillämpningen av personalpolitiska riktlinjer och den andra ett förslag till svar på en motion till kommunfullmäktige angående val av styrelse för kommunala bolag. Båda handlingarna var avsedda att utgöra underlag för beslut vid sammanträde med kommunstyrelsens arbetsutskott.
Kommunens ståndpunkt att handlingarna inte kunnat lämnas ut till M.H. grundas på bedömningen att dessa endast varit ett arbetsmaterial som, jämte den distribution av handlingarna som skett, utgjort led i beredningen av pågående ärenden till vilka handlingarna hänfört sig.
Av utredningen i målet framgår att handlingarna vid tidpunkten för M.H:s begäran om utlämnande av dem hade utsänts enligt en adressatförteckning dels till ledamöter, suppleanter och övriga som rutinmässigt får kommunfullmäktiges handlingar sig tillsända, dels ock till företrädare för en rad fackliga organisationer och politiska partier. I den nämnda gruppen övriga som får kommunfullmäktiges handlingar hade upptagits olika kommunala förvaltningar samt vissa organ inom press, radio och TV. Enligt vad som inhämtats av Regeringsrätten hade de utsända handlingarna inte åtföljts av något följebrev med begäran om synpunkter e.d.
Med hänsyn till vad sålunda upplysts om hur och i vilken omfattning handlingarna hade sänts till utomstående får utsändningen bedömas ha skett i vidare syfte än för beredning av ärendena inför deras slutliga avgörande. Vid sådant förhållande kan handlingarna inte hänföras till utkast eller koncept eller därmed jämställd handling som ej expedierats. Handlingarna omfattas därmed inte av regleringen i 2 kap. 9 § andra stycket TF.
På grund av det anförda skall underinstansernas avgöranden upphävas.
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten upphäver kammarrättens dom och Finspångs kommuns beslut samt överlämnar handlingarna i målet till kommunen för handläggning i enlighet med det anförda.