Tillämpning av reglerna om strandskydd vid prövning av en ansökan om vattenverksamhet.
P.B., T.U. och A.T. äger fastigheterna Torsby 1:110, Torsby 1:109 resp. Torsby 1:108 i Värmdö kommun. De ansökte i Stockholms tingsrätt, miljödomstolen om tillstånd enligt 11 kap. MB till muddring samt uppförande av bryggor och en landtunga på fastigheterna.
Rörande förhållandena på platsen och innehållet i ansökningen kan hänvisas till följande, under rubriken Bakgrund i HD:s dom lämnade redogörelse:
Sökandena är innehavare av var sin strandfastighet i Torsby i Värmdö kommun, som är en grannkommun till Stockholm. Bebyggelsen i Torsby har sedan mitten av 1990-talet i huvudsak utgjorts av fritidshus, men området utvecklas alltmer till permanentboende. Även om Värmdö kommun har stora orörda grönområden, är det nu aktuella området samt andra angränsande områden att betrakta som förhållandevis högexploaterade. För området gäller i enlighet med 7 kap. 13 och 14 §§ MB strandskydd omfattande land- och vattenområde intill 100 meter från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd.
Strandfastigheterna ligger på rad utefter de inre delarna av Ramserviken. Ramserviken delar sig innerst i två mindre vikar, där fastigheten Torsby 1:110 är placerad längst in i den ena viken, men utan vattenkontakt. Den andra viken, Gammelviken, är i huvudsak helt orörd och berörs inte av de åtgärder som är föremål för prövning i målet. En mindre del av fastigheten Torsby 1:109 samt fastigheten Torsby 1:110 gränsar mot fastigheten Torsby 1:249, som ägs av Torsby samfällighetsförening. Närmast på andra sidan fastighetsgränserna finns på samfällighetens fastighet, bortom en vassrugge och ett dike, en parkeringsplats samt en liten anlagd långgrund sandstrand som används för småbarnsbad och sjösättning av mindre båtar. Längre bort på samfällighetsföreningens fastighet finns flera båtbryggor med plats för ett större antal fritidsbåtar. Utöver vad som nu nämnts samt en obebodd samlingslokal i anslutning till parkeringsplatsen, är föreningens fastighet obebyggd och består av orörd natur som sträcker sig ett par hundra meter bort, där den ansluter till ytterligare en orörd fastighet.
Bostadshusen på fastigheterna Torsby 1:109 och 1:110 är belägna ovanför en bergbrant. Fastigheten Torsby 1:108, vars bostadshus ligger i en slänt mot vattnet, har en gäststuga vid strandlinjen.
Sökandena har sökt tillstånd enligt 11 kap. 9 § MB för vattenverksamhet bestående i muddring av ca 800 kubikmeter bottensediment på fastigheterna Torsby 1:108 och 1:109 samt av ett område på Torsby 1:109 och 1:110 som utgör vattenområde, men som under delar av året endast delvis ligger under vatten och under andra ter sig som strandområde på vilket man kan färdas till fots. Den totala areal som berörs av den sökta muddringen uppgår till ca 1 300 kvadratmeter, varav mindre än 200 kvadratmeter utgörs av det nu nämnda strandområdet på Torsby 1:109 och 1:110. Muddringen utgör en förutsättning för att Torsby 1:110 skall få direkt vattenkontakt vid normalvattenstånd. Ansökan innefattar att det på fastigheten Torsby 1:110 skall anläggas en 2x8 meter lång brygga i linje med muddrat vattenområde, att en befintlig brygga på Torsby 1:109 skall ersättas med en med strandlinjen längsgående brygga om 1,6x8 meter samt att en avgränsande mindre landtunga om, såvitt framgår av utredningen, drygt 50 centimeters höjd skall anläggas på Torsby 1:109 och 1:110 mellan fastighetsgränsen mot samfällighetens fastighet och muddrat vattenområde. (Se för de beskrivna förhållandena även karta och skiss. Utesluten här.)
I ansökningen anfördes bl.a. att en kraftig uppgrundning av viken hade skett genom igenslamning och vassbeväxning, att vattenspegeln helt hade försvunnit på fastigheten Torsby 1:110 samt att tillgängligheten med båt hade omöjliggjorts för Torsby 1:110 och kraftigt begränsats för Torsby 1:109. Under rubriken Nytta anfördes i ansökningen bl.a.: ”För närvarande utgör vegetationen ett hinder för tillgängligheten på den lilla stranden. Muddringen och borttagandet av vassbältet gör stranden tillgänglig för båt och bad för de tre sökandena. För angränsande fastigheter ökar utsikten över vattnet.” Syftet med den avskiljande landtungan angavs vara att undvika negativ inverkan på angränsande fastighet som användes som badplats.
Ansökningen innehöll bl.a. en teknisk beskrivning av ansökt verksamhet, en redogörelse för planerade skyddsåtgärder och en tidplan. Till ansökningen var fogad en miljökonsekvensbeskrivning.
Miljödomstolen (rådmannen Hartman, miljörådet Robinson samt sakkunniga ledamöterna Chavez och Merritt) anförde i dom den 17 december 2004:
Länsstyrelsen i Stockholms län har anfört att de planerade arbetena har en utformning som kan godtas med de villkor beträffande skadeförebyggande åtgärder, arbetsperiod m.m. som sökandena föreslagit.
Fiskeriverket har avstyrkt de samlade arbetena med hänvisning till att vinsten av kortare avstånd till båtplats inte uppväger de skador på vattenmiljön som blir följden av företaget samt att viken synes vara av mycket stort värde ur allmän fiskesynpunkt.
Värmdö kommun har avstyrkt ansökan och anfört att muddringen skadar bottenvegetationen på ett allvarligt sätt eftersom botten inte lär återhämta sig innan underhållsmuddring krävs, att det är farligt för badande med branta slänter på botten samt att det vore en olycklig utveckling om det bildas praxis enligt vilken vikar av det slag det är fråga om här exploateras på liknande sätt.
Torsby samfällighetsförening har förklarat att det finns båtplatser i närheten samt att landtungan kommer att medföra en onaturlig utformning av viken.
Miljödomstolen har funnit att sökandena har nödvändig rådighet samt att miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller kraven i MB.
Vad gäller muddringen i sig konstaterar miljödomstolen dels att det är fråga om ett grundområde och därmed ett för naturen värdefullt område som avses, dels att eftersom det muddrade området är relativt litet och markant lägre än den närliggande sjöbotten - med en skarp kant om upp till ca en meter - finns det en påtaglig risk att området återfylls relativt snabbt med påföljd att förnyad muddring krävs med ytterligare påverkan på fisk och växtliv. Denna nackdel med föreslaget projekt utgör dock inte ensam tillräckligt skäl att avslå ansökan.
Enligt 7 kap. 13, 14, 16 och 18 §§ MB råder strandskydd vid havet och vid insjöar och vattendrag. Strandskyddet omfattar land- och vattenområdet intill 100 meter från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd. Det kan utvidgas till högst 300 meter från strandlinjen. Syftet med strandskyddet är att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv och bevara goda livsvillkor på land och i vatten för djur- och växtlivet. Strandskyddet utgör ett generellt byggnads- och anläggningsförbud inom det område som omfattas. Dispens får endast ges om det är förenligt med förbudets eller föreskriftens syfte. I och med att särskilda skäl fordras för dispens förstås att skydd för stränderna är ett angeläget allmänt intresse.
Av förarbetena till MB (prop. 1997/98:45 del 2, s. 83-92) framgår bl.a. att vid dispensgivning skall hänsyn tas till omfattningen av åtgärden eller anläggningen och områdets betydelse nu och i framtiden. En anläggning eller en åtgärd är förbjuden inte bara om den hindrar allmänheten från att beträda ett område där den annars skulle ha färdats fritt utan redan om den avhåller allmänheten att beträda sådant område. Det har med andra ord betydelse hur allmänheten uppfattar sin rätt till tillträde. Allemansrätten gäller oberoende av det egendomsskydd som grundlagen föreskriver i 2 kap. 8 § RF. Att platsen i fråga ligger i ett område som sällan eller aldrig besöks av allmänheten eller att stranden är oländig, stenig eller dyig eller att naturförhållandena på annat sätt gör området olämpligt för bad och friluftsliv brukar inte godtas som skäl för dispens.
Av 7 kap. 25 § MB framgår att hänsyn skall tas även till enskilda intressen. En inskränkning i den enskildes rätt att använda mark eller vatten som grundas på skyddsbestämmelserna i kapitlet får därför inte gå längre än som krävs för att syftet med skyddet skall tillgodoses. Det skall således föreligga en rimlig balans eller proportionalitet mellan vad det allmänna vinner och den enskilde förlorar på grund av inskränkningen.
Sökandena har beträffande strandskyddsfrågan bl.a. framhållit att området inte är med i kommunens förteckning över särskilt skyddsvärda grundområden, att just den platsen inte används till rekreation för allmänheten eftersom den är oländig och inte iordningställd, att allmänhetens nyttjande av badplatsen inte påverkas negativt samt att projektet inte har någon avgörande påverkan på djur- och växtliv.
Kommunen har bekräftat att den aktuella platsen inte är med i den av sökandena åberopade förteckningen men anfört att detta beror på att man i förteckningen endast upptagit s.k. trösklade vikar.
Miljödomstolen konstaterar att den föreslagna muddringen av det inre av viken samt anläggningen av landtungan skapar en betydligt mer privat och avskärmad miljö i den del av viken som är föremål för de föreslagna arbetena än som är fallet idag. Det är därvid inte fråga om någon mindre del av viken som blir svårtillgänglig utan tvärtom en stor del därav. Även intrycket av den naturligt formade stranden och vattenspegeln skulle förändras fundamentalt genom ansökt verksamhet eftersom viken istället för en naturligt avrundad form skulle anta en konstlad karaktär vilken på ett mycket påtagligt sätt skulle prägla den natursköna viken negativt. Allt detta sammantaget medför enligt miljödomstolens mening en markant nackdel för allmänheten för vilken viken synes vara mycket värdefull för bad, annan rekreation och generell tillgång till vatten samt därutöver ett stycke relativt opåverkad natur i en annars hårt exploaterad omgivning. När dessa negativa aspekter jämförs med sökandenas - i och för sig uppenbara - fördelar av projektet anser miljödomstolen att nackdelarna för det allmänna väger så tungt att sökandenas fördelar inte uppväger dessa.
Sammanfattningsvis anser miljödomstolen att de skäl som sökandena anfört inte kan anses utgöra sådana särskilda skäl som erfordras för strandskyddsdispens. Inte heller i övrigt finner miljödomstolen att det i målet framkommit någon omständighet som ensam eller tillsammans med andra omständigheter vid en avvägning mellan enskilda och allmänna intressen utgör skäl att meddela dispens från gällande strandskydd.
Med denna bedömning lämnar miljödomstolen sökandenas ansökan utan bifall.
Miljödomstolen lämnar ansökan utan bifall.
I målet ingiven miljökonsekvensbeskrivning uppfyller de krav som uppställs i 6 kap. MB.
P.B., T.U. och A.T. överklagade i Svea hovrätt, Miljööverdomstolen och yrkade bifall till sin ansökan eller, i andra hand, bifall till denna med undantag för tillstånd till landtungan på fastigheten Torsby 1:109.
Länsstyrelsen i Stockholms län och Torsby samfällighetsförening bestred ändring.
Miljööverdomstolen (hovrättsrådet Summers, miljörådet Baker, hovrättsrådet Kaufman, referent, och kammarrättsassessorn Mcgee) anförde i dom den 10 november 2005:
Ramserviken är inte någon orörd vik. Viken har i dagsläget flera stora och små bryggor och många båtplatser. En kraftig uppgrundning har skett av Ramserviken genom igenslamning och vassbeväxning. Skötseln av den intilliggande badplatsen har även inneburit att det vid ett flertal tillfällen fyllts på sand, vilket förskjutit uppgrundningen mot framförallt fastigheterna Torsby 1:109 och 1:110. I synnerhet för fastigheten Torsby 1:110 innebär uppgrundningen att vattenspegeln försvunnit. För 25 år sedan fanns en vattenspegel på fastigheten vid normala vattenstånd. Nu tränger Ramservikens vattenspegel in på fastigheten vid högvattenstånd, vilket skedde den 11 januari 2005. För det fall att muddringen inte genomförs innebär det att vassen längst inne i viken kommer att fortsätta breda ut sig och igenväxning av sly på fastigheten Torsby 1:110 kommer att fortgå. Tillgängligheten till stranden på Torsby 1:110, och även Torsby 1:109, kommer att minska och till och med försvinna. I den grundaste delen finns ringa växtlighet, varför påverkan där blir liten. I den djupare delen sker återhämtning efter ca fem år om än med viss förändring av artsammansättningen. Underhållsmuddring behövs vart 30:e år. Bottensedimenten är rena.
Den ansökta muddringen skadar inte bottenvegetationen på sätt kommunen påstått. Det som har påverkat bottenvegetationen i området är att Torsby samfällighetsförening, för att uppnå en bättre badmiljö, lagt ut en duk på botten och ovanpå fyllt med sand.
Förslaget att göra en landtunga som skiljer sökandenas område från samfällighetens badstrand har gjorts med beaktande av de invändningar som gjorts från samfälligheten. Den tröskeleffekt som påtalas, att badande barn snabbt kommer ut på dyigt och därefter djupt vatten, gäller nu befintliga förhållanden. En landtunga skulle öka säkerheten. Genom att utföra en landtunga förhindras vidare att sand rinner över mot sökandenas fastigheter.
Miljödomstolen har inte gjort en korrekt avvägning mellan allmänna och enskilda intressen. Miljödomstolen har bortsett från att det område där åtgärderna skall utföras aldrig har varit allemansrättsligt tillgängligt. Mellan allmänhetens nyttjade badplats och sökandenas fastigheter har uppdelningen varit klar. Den planerade landtungan är just till för att säkra att någon negativ påverkan inte sker åt något håll.
Någon utökad olycksrisk på grund av det tänkta företaget föreligger inte. I dag består botten av dy övertäckt med ett lager sand. Skulle något barn kliva över på den del av viken som hör till exempelvis Torsby 1:109 skulle barnet riskera att sjunka ner i mer eller mindre bottenlöst slam. Det faktiska förhållandet är att badplatsen i dag används flitigare som trailerramp än som badplats. Åtagandet att placera en minst 20 m lång lina med flytbojar från landtungan under badsäsongen den 15 maj-den 15 september kvarstår.
Kostnaderna för de sökta åtgärderna är beräknade till 265 000 kr, varav 175 000 kr för muddringsarbeten, 50 000 kr för bryggor och 40 000 kr för landtungan.
I länsstyrelsens yttrande till miljödomstolen gjordes endast en bedömning utifrån bestämmelserna om vattenverksamhet, och inte utifrån bestämmelserna om strandskydd. Länsstyrelsen finner inte skäl att göra någon annan samlad bedömning än den som miljödomstolen har gjort.
Viken har sett likadan ut i 50 år. De boendes uppfattning är att området nedanför de aktuella fastigheterna är allemansrättsligt tillgängligt. Stranden har använts i generationer och är lämplig för små barn eftersom den är långgrund. Strandområdet nedanför Torsby 1:110 har inte hävdats historiskt av tidigare fastighetsägare. Muddringen skulle medföra en förfulning av viken och skapa en onaturlig vik mot Torsby 1:110. Fastighetsägarnas intresse av att få in sina stora båtar uppväger inte försämringen för de boende.
Fördelarna av sökt vattenverksamhet är helt och hållet av enskild natur. Den värdeökning som skulle följa av verksamheten kan naturligtvis också räknas in som en fördel från enskild synpunkt. Från allmän synpunkt skulle däremot de sökta arbetena innebära enbart olägenheter.
Det vattenområde som i dag kan nyttjas för bad är grunt och därför relativt barnsäkert. Detta område skulle krympas väsentligt genom den privatisering av halva viken som föreslås. Den fördjupning som skulle tillskapas medför branta slänter på botten som skulle kunna innebära olycksrisker för barn även med planerad landtunga och gränsmarkering.
Stränderna runt hela Torsbyfjärden är högexploaterade vilket gör att sådana här små samfällighetsområden får stor allmän betydelse. Våtmarks- och vassområden fungerar som ett filter för föroreningar och närsalter från de vägdiken som mynnar där. Att behålla så mycket som möjligt av våtmarksområdet gör att reducerad närsaltutförsel i kustvattnet gynnar både miljön och fastighetsägarna eftersom det näringsrika vattnet annars skulle göda vassbältet med ökad tillväxt där.
Fördelarna med sökt verksamhet innebär ökad åtkomlighet från sjön för två enskilda fastighetsägare med följd att värdet på deras fastigheter ökar. Mot detta skall ställas kostnaden för åtgärderna inklusive kostnaden för de underhållsmuddringar som dessa innebär. Det skall också inberäknas de olägenheter som ovan nämnts som drabbar allmänheten och samfälligheten med sina över 300 fastighetsägare samt de olägenheter för flora och fauna som Fiskeriverket påpekade i sitt yttrande den 21 oktober 2004 till miljödomstolen. Sökandena har inte kunnat redovisa några särskilda skäl för strandskyddsdispens.
De aktuella fastigheterna ligger på rad längst in i Ramserviken vid den nordöstra sidan av viken. Söder om fastigheterna och längst in vid viken finns en öppen gräsyta med en mindre badstrand som ägs av Torsby samfällighetsförening. Söder om viken finns ett obebyggt skogsområde där det längs stranden går en stig ut mot orörda områden på vikens södra sida mot Gammelviken. Strandområdena på Torsby 1:108 och 1:109 har privat karaktär. Där finns bryggor, sjöbodar, trädgårdsmöbler m.m. Allemansrätten får anses utsläckt där.
Torsby 1:110 som ligger längst åt öster har i dag inte någon strandkontakt vid normalvattenstånd. Den bebyggda delen av tomten består av en bergsplatå högt över den del som ligger närmast vattnet. Den senare delen är igenväxt med sly och ger intryck av att inte vara ianspråktagen. För att ta sig ned till detta område får fastighetsägaren använda sig av en trappa som finns på grannfastigheten, Torsby 1:109. Mellan gräsytan med badstrand och Torsby 1:109 och 1:110 finns tät och svårgenomtränglig vass. Vassen och området med sly medför att den nedanför berget belägna delen av Torsby 1:110 torde sakna intresse för det rörliga friluftslivet. Och detta i synnerhet som någon vidare passage längs stranden förbi Torsby 1:109 och 1:108 inte är tillåten.
Även om området nedanför berget på Torsby 1:110 inte är hävdat som tomtmark har det alltså ett närmast försumbart intresse för allmänheten. Ett ianspråktagande av området och därmed hela tomten om uppgivna cirka 4 000 kvadratmeter som tomtmark bör heller inte påverka nyttjandet av samfällighetsföreningens strand som är avskärmad med en tät vassridå. Denna del av tomten kan f.ö. liknas vid en s.k. lucktomt vars ianspråktagande inte hindrar passage till en allmän strand.
Mot bakgrund av det anförda finner Miljööverdomstolen att vid en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen fastighetsägarens intresse av att använda sin tomt väger tyngre än det intresse som det allmänna kan ha till ifrågavarande mark.
Eftersom det med ansökan berörda området sålunda dels inte är allemansrättsligt tillgängligt, dels får hävdas av fastighetsägaren framför det allmänna samt då vattenföretaget i övrigt inte bedöms inkräkta på de intressen strandskyddet avser att skydda, utgör strandskyddsbestämmelserna inte hinder mot tillåtligheten.
Fråga blir då om det i övrigt föreligger hinder mot vattenföretaget. Enligt 11 kap. 6 § MB får en vattenverksamhet bedrivas endast om dess fördelar från allmän och enskild synpunkt överväger kostnaderna samt skadorna och olägenheterna av den. Det ansökta företaget strider inte mot gällande planbestämmelser. Av miljökonsekvensbeskrivningen framgår att Ramserviken inte har de kvaliteter som gör grundområdet särskilt värdefullt för t.ex. värmekrävande eller vandrande fisk. Fiskeriverket har visserligen avstyrkt ansökan, men detta ställningstagande är grundat på bilder som finns i ansökan och inte på egna undersökningar på platsen. Muddringen kommer att ske utanför lekperioden och kommer inte att påverka fiskfaunan. Fiskeriverket har förklarat att det inte finns något att erinra mot de försiktighetsåtgärder/skyddsåtgärder som anges i ansökan. Bottenvegetationen kommer att återhämta sig till största delen efter muddringen. Möjligheterna att utnyttja badstranden kommer inte att påverkas av muddringen eftersom den skall genomföras före badsäsongen. Landtungan mellan muddringsområdet och badstranden kan komma minska risken för små barn att hamna på djupt vatten i det muddrade området.
På grund av det anförda finner Miljööverdomstolen att det ur allmän synpunkt inte finns något att erinra mot den sökta vattenverksamheten. Fördelarna från enskild synpunkt är uppenbara med förbättrad båtfart, ökad tillgänglighet till vattnet och därmed förhöjda fastighetsvärden. Fördelarna från allmän och enskild synpunkt av de sökta åtgärderna överväger kostnaderna samt skadorna och olägenheterna. Vid denna bedömning skall sökandenas ansökan bifallas.
Vad sökandena yrkat angående arbetstid och tid för anmälan av oförutsedd skada bör godtas. Vidare bör tillståndet, utöver ett allmänt villkor, förenas med de särskilda villkor som framgår av domslutet.
att på fastigheten 1:110 anlägga och bibehålla en brygga.
Tillståndet gäller för ägaren av respektive fastighet beträffande tillståndsgivna åtgärder på fastigheten.
Arbetena och anläggningarna skall utföras i huvudsaklig överensstämmelse med ansökan och den beskrivning sökandena i övrigt lämnat samt med vad de åtagit sig i målet.
A. Muddrings- och schaktarbetena skall utföras under perioden september- mars. Flytlänsar, skärm av geotextilduk, som går ned till botten och avgränsar arbetsområdet, skall användas för att förhindra grumlingens spridning.
B. Sökanden skall under tiden 15 maj-15 september utlägga en minst 20 meter lång lina med flytbojar från landtungans spets på fastigheten Torsby 1:108 och 1:109 för att avskärma badområdet från muddringsområdet.
C. Den på fastigheten Torsby 1:109 befintliga bryggan skall tas bort i samband med att den nu tillståndsgivna bryggan på fastigheten anläggs.
De arbeten som avses med tillståndet skall vara utförda inom 5 år från den dag denna dom vinner laga kraft.
Om den verksamhet som avses med tillståndet medför skador som inte förutsetts, får den skadelidande framställa anspråk på ersättning. Sådana anspråk skall, för att få upptas till prövning, framställas till miljödomstolen inom 5 år från utgången av den arbetstid som bestämts.
Torsby samfällighetsförening överklagade och yrkade att HD skulle med ändring av Miljööverdomstolens dom fastställa miljödomstolens dom.
Även Värmdö kommun överklagade men återkallade senare sitt överklagande, varefter HD avskrev målet i den delen.
P.B., T.U. och A.T. bestred ändring. De vidhöll sitt andrahandsyrkande om bifall till ansökan med undantag för tillstånd till landtungan på fastigheten Torsby 1:109. Vidare klargjorde de att varje sökt åtgärd i sista hand skulle prövas för var och en av de fastigheter som ansökningen avsåg.
HD inhämtade yttranden från Naturvårdsverket och från Sveriges Kommuner och Landsting.
Målet avgjordes efter huvudförhandling och syn.
HD (justitieråden Richardson, Murray och Fowler, referent) meddelade den 18 januari 2008 följande dom:
Inom strandskyddsområde får brygga och landtunga inte anläggas om de skulle hindra eller avhålla allmänheten från att beträda ett område där den annars skulle ha fått färdas fritt. Muddring, anläggning av brygga och av landtunga får inte heller utföras om åtgärden väsentligen försämrar livsvillkoren för djur- eller växtarter. (7 kap. 16 § 4 och 5 MB.) Länsstyrelsen får meddela dispens från förbuden i 16 § (7 kap. 18 § MB).
Enligt 7 kap. 17 § första stycket 2 MB undantas emellertid från förbuden i 16 § bl.a. verksamheter eller åtgärder till vilka tillstånd har lämnats enligt MB. Av förarbetena till MB framgår dock att det vid sådan tillståndsprövning skall beaktas om verksamheten skall bedrivas i strandskyddsområde; det innebär att samma förutsättningar måste vara uppfyllda som enligt 18 § samma kapitel gäller för dispens (prop. 1997/ 98:45 del 2, s. 88). Huvudfrågan i målet i HD är hur förbuden enligt 7 kap. 16 § MB mot att utföra vissa anläggningar och åtgärder inom strandskyddsområde skall tillgodoses vid en prövning av ansökan om tillstånd att bedriva vattenverksamhet.
Av förarbetena till 7 kap. 17 § MB framgår att syftet med undantaget från kravet på dispens när verksamheten skall bedrivas i strandskyddsområde är att undvika en dubbelprövning (prop. 1997/98:45 del 2, s. 88).
Det måste anses stå domstolarna fritt att allt efter omständigheterna bestämma formerna för hur strandskyddet skall beaktas i ansökningsärendet, under förutsättning att prövningen av ansökan sker med beaktande av 7 kap. 13-18 samt 25 och 26 §§ MB. Det ter sig därvid ofta naturligt att en prövning likartad den som skulle ske om fråga var om ansökan om dispens från förbuden i 7 kap. 16 § MB görs innan ställning tas till om förutsättningarna för vattenverksamhet enligt 11 kap. 6 § MB är uppfyllda. Hinder mot att meddela tillstånd till vattenverksamhet får således i regel anses föreligga om förutsättningarna för dispens från förbuden i 7 kap. 16 § MB för åtgärd eller anläggning som berör strandskyddet inte är uppfyllda, även om förutsättningarna enligt 11 kap. 6 § är för handen.
Strandskyddet syftar till att trygga strandområden från bebyggelse till gagn för allmänhetens friluftsliv och till att bevara goda livsvillkor för djur- och växtliv. Dispens från förbuden i 7 kap. 16 § MB får enligt 18 och 26 §§ samma kapitel medges endast om det finns särskilda skäl och om det är förenligt med strandskyddets syften. Av kravet på särskilda skäl framgår att avsikten är att dispensgivningen skall vara restriktiv. En möjlighet till dispens har dock ansetts behövlig för sådana fall där de allmänna intressena inte alls eller endast obetydligt skulle skadas (prop. 1997/98:45 del 1 s. 322). Av förarbetena till MB framgår vidare att strandskyddets syften är långsiktiga och att områden som för tillfället verkar vara av begränsat intresse kan bli betydelsefulla i framtiden, varför det är väsentligt att även mindre, återstående obebyggda delar av hårdexploaterade kuster och insjöstränder bevaras lika väl som stora sammanhängande orörda områden. Finns det i närheten av berört strandområde endast ett fåtal andra strandområden som är tillgängliga för allmänheten bör i normalfallet dispens inte medges. (A. prop. del 1 s. 322 och del 2 s. 89.)
HD övergår härefter till prövningen av ansökan om tillstånd till vattenverksamhet.
Som miljödomstolen funnit uppfyller sökandenas miljökonsekvensbeskrivning kraven i MB. Av utredningen i målet framgår att livsvillkoren för djur- och växtliv kommer att påverkas vid ett genomförande av de sökta åtgärderna. Emellertid visar utredningen även att inverkan på djur- och växtliv i berört område varken är så långvarig, så allvarlig eller så omfattande att livsvillkoren kan anses bli väsentligen försämrade av muddringen eller av anläggandet och bibehållandet av bryggor och landtunga.
Härefter skall bedömas om anläggandet och bibehållandet av bryggorna samt av landtungan skulle hindra eller avhålla allmänheten från att beträda området. Härvid kan konstateras att det generellt brukar anses att allmänheten har rätt att beträda mark utanför en bostadsbyggnads hemfridszon eller fastställda tomtplats oavsett om det där finns en brygga, sjöbod eller liknande anläggning.
Allemansrätten är, som Miljööverdomstolen konstaterat, utsläckt på fastigheten Torsby 1:108, och fastigheten berörs inte heller av bryggorna och landtungan.
Sökandena har som skäl för anläggande av landtungan anfört att ansökan i denna del har tillkommit efter samråd med samfällighetsföreningen och att syftet är att tillgodose föreningens önskemål att av säkerhetsskäl avgränsa den grunda badstranden på samfällighetens mark mot den efter en muddring fördjupade delen av viken.
Landtungan kan inte i sig anses inskränka allemansrätten även om den i någon mån verkar avgränsande. Landtungan står genom att utgöra en säkerhetsåtgärd i sådant samband med muddringen att det får anses föreligga särskilda skäl för anläggningen, under förutsättning att muddringen också utförs.
Som skäl för ansökan om att få anlägga en ersättningsbrygga och en ny brygga har sökandena anfört att tillgängligheten med båt till fastigheterna skulle öka samt att ett behov av båtplats och bad i anslutning till bostadshusen skulle tillgodoses.
Vad gäller Torsby 1:109 är det tveksamt om den smala landremsa som ligger nedanför bergbranten kan sägas ligga inom bostadshusets hemfridszon med hänsyn till att området inte torde vara synligt från huset, i vart fall om man befinner sig inne i det, och att insyn i huset inte är möjlig från strandremsan. Å andra sidan är avståndet till bostadshuset litet. Det förhållandet att det sedan mitten av 1960-talet finns en trappa upp till bostadshuset, en sjöbod och en brygga vid strandlinjen bidrar till att allemansrätten ter sig utsläckt på området, men det är i målet inte klarlagt huruvida dessa anläggningar uppförts lagligen eller inte. Oavsett hur det förhåller sig härmed, kan det i vart fall inte anses att en brygga eller sjöbod i sig medför att ett område är att betrakta som tomt som annars inte vore det (se Harvey m.fl., Miljöbalken - En kommentar, suppl. 5, maj 2006 s. 7:6). Vid en sammantagen bedömning av nu nämnda omständigheter, av att passage över Torsby 1:108 inte kommer i fråga samt av att själva strandområdet närmast i anslutning till samfällighetens fastighet inte kan användas för att bada, fiska eller lägga till med båt, får allemansrätten anses vara utsläckt även på fastigheten Torsby 1:109 i dess helhet. Allemansrätten kan därför inte anses vara påverkad av anläggandet av en ny brygga på fastigheten.
Beträffande Torsby 1:110 kan konstateras att det område som ligger närmast vattnet och samfällighetens fastighet på grund av terrängförhållandena ligger utanför hemfridszonen för bostadshuset. Områdets längd är enligt ingivna kartor och skisser uppskattningsvis ett femtiotal meter och bredden är i ena änden, närmast vattnet, ett tjugotal meter och avsmalnande till ett tiotal meter. Själva strandområdet är av begränsat intresse för det rörliga friluftslivet, eftersom passage inte aktualiseras genom att det smala strandområdet nedanför bergbranten på fastigheten Torsby 1:109 inte är allemansrättsligt tillgängligt. Det rörliga friluftslivet samt behovet av att från vägen komma ned till vattnet torde såväl under sommartid som under övrig tid av året i stället i sin helhet tillgodoses på samfällighetsföreningens mark och vatten. Emellertid framstår området nedanför berget på Torsby 1:110 som orört i en i övrigt hårt exploaterad vik med många bryggor, båtar, hus och andra byggnader vid strandkanten och det står i teknisk mening fritt för allmänheten att beträda området. En brygga på Torsby 1:110 skulle således otvivelaktigt komma att öka graden av exploatering av viken och vara avhållande för allmänhetens tillträde till området nedanför berget på Torsby 1:110, även om allmänheten fortfarande skulle äga färdas fritt där om en brygga anlades.
De skäl som har anförts för anläggande av en brygga på fastigheten Torsby 1:110 kan i sig sägas utgöra särskilda skäl för dispens enligt 7 kap. 16 § MB i den meningen att en brygga av nödvändighet måste anläggas i ett strandskyddat område. Emellertid måste tyngden av skälen för anläggande och bibehållande av t.ex. en brygga bedömas i förhållande till syftena med strandskyddet. Ju starkare intresset av att tillgodose det rörliga friluftslivets nutida och framtida behov av tillgång till ett strandskyddat område ter sig, desto tyngre måste sökandens skäl vara för att det inte skall anses föreligga hinder mot den sökta åtgärden.
Även om särskilt stor hänsyn till intresset av att värna det rörliga friluftslivets möjligheter måste tas när, som i förevarande fall, fråga är om ett tätortsnära område med både stort exploateringstryck och frekvent friluftsliv, kan det med beaktande av 7 kap. 25 § MB inte anses vara principiellt uteslutet att dispens från strandskyddet i 7 kap. 16 § 4 skulle kunna komma i fråga. Det får då emellertid förutsättas att den åtgärd som ansökan avser berör ett område där skyddsvärdet är lågt och arten och omfattningen av åtgärderna är sådana att de allmänna intressena inte alls eller endast helt obetydligt skulle skadas.
Vid bedömningen av sökandens intressen kan konstateras att intresset av att förbättra möjligheten att idka friluftsliv på den egna fastigheten kan vara svårdefinierat, men att de anförda skälen för att anlägga en brygga ter sig svaga. Sökanden är inte i behov av brygga för att ta sig till eller från fastigheten eller för att bada i närheten av bostadshuset. Önskemålet om båtplats bör - liksom i allmänhet torde vara fallet i tättbebyggda, strandnära områden - kunna tillgodoses av gemensamma bryggor som finns i närheten. Med den restriktiva inställning som lagstiftningen ger uttryck för liksom vikten av att värna även om friluftslivets långsiktiga behov är de skäl som anförts inte av den styrka att de skulle motivera dispens från strandskyddsförbudet, om inte även det motstående allmänna intresset är ytterst svagt.
En brygga är en anläggning som till sin art inte skall anses medföra att ett tomtområde skapas eller utvidgas. Det område av Torsby 1:110 som allmänheten skulle kunna komma att avhålla sig från att beträda är, som framgått, till ytan litet och avgränsat av bl.a. terrängförhållandena. Samfällighetens fastighet är däremot ägnad åt att tillgodose allmänhetens intresse av bl.a. bad, tillgänglighet till vatten samt i övrigt av orörd natur för promenader och annat friluftsliv. Det allemansrättsliga nyttjandet av strandområdet kring Ramserviken kommer i praktiken inte att påverkas av en brygga på fastigheten Torsby 1:110. Även i ett långsiktigt perspektiv, med den osäkerhet som då kan föreligga om områdets framtida betydelse och användning, kan åtgärden inte anses påverka allmänhetens tillträde till strandområdet annat än helt marginellt. Det får därför anses förenligt med strandskyddets syfte att förbudet i 7 kap. 16 § 4 inte skall anses utgöra hinder mot att anlägga och bibehålla en brygga på fastigheten Torsby 1:110.
Enligt 11 kap. 6 § MB får vattenverksamhet bedrivas endast om dess fördelar från allmän och enskild synpunkt överväger kostnaderna samt skadorna och olägenheterna av den. Prövningen skall vara en helhetsbedömning av vattenverksamheten och huvudsyftet är att hindra vattenverksamhet som inte är samhällsekonomiskt motiverad. Som Miljööverdomstolen har funnit överväger fördelarna från allmän och enskild synpunkt kostnaderna samt skadorna och olägenheterna, varför Miljööverdomstolens beslut att tillåta vattenverksamheten skall fastställas.
HD fastställer Miljööverdomstolens domslut, dock att de arbeten som avses med tillståndet skall vara utförda inom fem år från dagen för HD:s dom.
Justitierådet Gudmund Toijer, med vilken justitierådet Anderson förenade sig, var skiljaktig och anförde:
Jag är ense med majoriteten till och med domskälens trettonde stycke (Vad gäller Torsby 1:109 [- - -] brygga på fastigheten.), men anser att skälen därefter bort lyda på följande sätt.
Ansökan beträffande fastigheten Torsby 1:110 omfattar bl.a. anläggande och bibehållande av en ny brygga inom strandskyddat område.
Avsikten är att bryggan skall anläggas på den del av fastigheten som ligger nedanför berget. Detta område faller utanför hemfridszonen för bostadshuset. Det är fråga om en del av fastigheten som i dag är orörd och tillgänglig för allmänheten.
Det berörda området är förhållandevis litet och kan i sig tyckas ha en begränsad betydelse för det rörliga friluftslivet. Det ligger dock i nära anslutning till en badplats, och en ny brygga skulle bidra till att området avskärmades från badplatsen. Området ger också allmänheten en möjlighet att få tillträde till stranden, en möjlighet som sannolikt i praktiken skulle begränsas avsevärt om bryggan fick anläggas.
Vid bedömningen måste det ges stor betydelse att Ramserviken redan är hårt exploaterad med båttrafik och med många bryggor och byggnader vid eller intill stranden. Även ett mindre, orört område kan då vara av vikt för det rörliga friluftslivet. Den nya bryggan skulle innebära att ytterligare ett sådant område blev exploaterat och bidra till det samlade intrycket av viken som en privat miljö. Inte minst i ett längre perspektiv kan varje sådan inskränkning av de praktiska möjligheterna att beträda stränderna kring viken ses som en beaktansvärd nackdel från allmän synpunkt (jfr prop. 1997/98:45 del 1 s. 322).
Det bör vidare vägas in vid prövningen att även omgivningarna framstår som exploaterade med begränsad tillgång till strand för allmänheten, låt vara att den näraliggande Gammelviken synes vara förhållandevis orörd, och att fastigheten ligger i en hårdexploaterad del av landet. I motiven till MB har särskilt pekats på det väsentliga i att även mindre, återstående obebyggda delar av sådana hårdexploaterade kuster och insjöstränder bevaras (se a. prop. del 1 s. 322 och del 2 s. 89 f.).
De allmänna intressen som bär upp strandskyddet kan därför inte bedömas som obetydliga, när det gäller nu aktuellt område av fastigheten Torsby 1:110.
Sökanden kan visserligen sägas ha anfört skäl för ett undantag från strandskyddet såtillvida som en brygga naturligen måste anläggas inom ett skyddat område. Något mer påtagligt behov av bryggan har dock inte kunnat påvisas, och det finns sålunda goda möjligheter att ta sig till och från fastigheten även om bryggan inte anläggs. Önskemålet om båtplats bör kunna tillgodoses av gemensamma bryggor i närheten, något som i allmänhet torde vara fallet i tättbebyggda, strandnära områden.
Mot bakgrund av lagstiftarens restriktiva syn på anläggningar i strandskyddade områden, inte minst vid hårdexploaterade kuster, vikten av att slå vakt om friluftslivets mer långsiktiga behov och det aktuella områdets betydelse kan undantag från strandskyddsbestämmelserna inte medges.
Ansökningen om att få anlägga och bibehålla en brygga på fastigheten Torsby 1:110 bör därför avslås redan på denna grund.
Övriga åtgärder får anses förenliga med reglerna om strandskydd. Som särskilda förutsättningar för vattenverksamhet gäller enligt 11 kap. 6 § MB att vattenverksamhet får bedrivas endast om dess fördelar från allmän och enskild synpunkt överväger kostnaderna samt skadorna och olägenheterna av den. Prövningen skall vara en helhetsbedömning av vattenverksamheten och huvudsyftet är att hindra vattenverksamhet som inte är samhällsekonomiskt motiverad. I de nu aktuella delarna saknas det skäl att frångå Miljööverdomstolens bedömning att fördelarna väger över. Miljööverdomstolens dom bör därför ändras endast på det sättet att ansökningen om tillstånd att på fastigheten Torsby 1:110 få anlägga och bibehålla en brygga avslås.
HD:s dom meddelad: den 18 januari 2008.
Mål nr: T 4786-05.
Lagrum: 7 kap. 7, 13, 16, 18, 25 och 26 §§ samt 11 kap. 6 och 9 §§ MB.