Beslut att anta detaljplan för bostadsbebyggelse som var förenlig med en senare antagen översiktsplan (avslag)
Not 124. Ansökan av M.F. om rättsprövning av beslut om detaljplan. -Göteborgs byggnadsnämnd (2001-12-11, § 75) beslutade att anta detaljplan för bostäder på del av Kyrkbyn i Göteborg. I planhandlingarna angavs bl.a. följande. Planområdet är beläget i stadsdelen Kyrkbyn i Göteborg. och avgränsas i söder av Stålhandskegatan, i väster av Inägogatan samt i norr av Byalagsgatan. I öster avgränsas området av en markant höjdrygg mot det intilliggande egnahemsområdet. Planens syfte är att möjliggöra nybyggnad av cirka 36 lägenheter i flerbostadshus. Inom stadsdelen finns idag ett underskott av större lägenheter, sett i relation till befolkningssammansättningen och kommunen i övrigt. Planområdet nyttjas idag som grönområde och innehåller ett 60-tal odlingslotter. Ett syfte med planen är att dessa bibehålles men ges ett nytt läge. I planen införs vidare skyddsbestämmelse för den del av den gamla vägen mellan Säve och Färjenäs, som genomkorsar planområdet. Byggnaderna är till sin höjd inpassade mot höjd på intilliggande gator, vilket innebär att de kommer att följa terrängen med en lägsta punkt i områdets sydvästra hörn samt en högsta punkt i dess nordöstra hörn. Marken ägs av Göteborgs kommun. - Planbeslutet överklagades av bl.a. ägaren av fastigheten Kyrkbyn 25:12, M.F. Han anförde bl.a. följande. Området har under 40 år varit extremt utsatt på grund av trafiktätheten från Stålhandskegatan. Efter det Lundbytunneln samt det nya köpcentret öppnats är det än viktigare att bevara grönområdet. Odlingslotterna på aktuellt område har anlagts i samarbete med fastighetskontoret sedan 1986. Kommunen tjänar inte något på exploateringen förutom att man bygger nya bostäder. Ett alternativ är att man renoverar och utvecklar befintliga kommunala fastigheter i närområdet. På så sätt skulle 30-40 nya lägenheter kunna byggas. Detaljplanen innebär stora ingrepp i den kvarvarande delen av Kyrkbyn som har en biologisk mångfald med ett rikt fågel- och växtliv. Området har ett kulturhistoriskt värde genom Göteborgs äldsta väg från Färjenäs till Säve. Här finns det en unik historia som måste förvaltas på rätt sätt i framtiden. Odlingslotterna är viktiga för de närboende inom Kyrkbyn. Den föreslagna placeringen förstör merparten av den allé och skog som finns i området och det kan även bli problem på grund av vattensank mark. Med fler boende i området kommer trafiken att öka och det kommer att bli parkeringsbekymmer i och runt Kyrkbyn. Området skall bebyggas av NCC, som fått option på området, med bostadsrätter i stället för hyresrätter som tidigare angetts. Optionsförfarande är en fullständigt oacceptabel teknik för exploatering av "gröna" närområden. Detaljplanen strider mot den tidigare översiktsplanen (ÖP 93) och miljökonsekvensbeskrivningen är undermålig. Fastighetsnämndens ordförande samt byggnadsnämndens ordförande har uppvisat ett oerhört omdömeslöst samt arrogant agerande i den löpande hanteringen av detaljplanen. Han önskar att ta del av optionsavtalet mellan NCC och kommunen. - Länsstyrelsen i Västra Götalands län (2002-04-04) avslog överklagandet och anförde som skäl för sitt beslut följande. För länsstyrelsens prövning av ett beslut om detaljplan gäller följande utgångspunkter. Plan- och bygglagen (1987:10), PBL, är grundad på principerna om decentralisering av beslutsfattandet och - inom vissa gränser - ett kommunalt självbestämmande i markanvändningsfrågor. Av dessa principer följer att den prövning av överklaganden som Länsstyrelsen gör är begränsad. Prövningen inriktas väsentligen på om planärendet handlagts på ett formellt riktigt sätt och om de avvägningar som kommunen gjort mellan olika enskilda intressen och mellan enskilda och motstående allmänna intressen kan anses skäliga. - Planärendets formella handläggning. När det gäller den formella hanteringen av detaljplanen har det inte kommit fram några omständigheter som motiverar att detaljplanen inte kan godtas av det skälet. Frågan om optionsavtal mellan NCC och kommunen kan inte prövas genom detta avgörande. En begäran om utlämnande av nämnda avtal kan göras hos kommunen. Beträffande omfattningen av detaljplanen har länsstyrelsen att pröva om planen, såsom den antagits av nämnden, kan godtas eller ej. Länsstyrelsen kan således inte anvisa alternativa lösningar för lokalisering av bebyggelse. - Planens materiella innehåll. Länsstyrelsen har att i två olika funktioner granska och pröva kommunernas beslut om detaljplaner. Förutom att pröva överklaganden skall länsstyrelsen som regional planmyndighet granska och på eget initiativ pröva om ett detaljplanebeslut kan befaras strida mot vissa kommunövergripande intressen såsom riksintressen, mellankommunala intressen eller människors hälsa och säkerhet (se närmare 12 kap. 1-3 §§ PBL). - När det gäller den nu överklagade detaljplanen har länsstyrelsen som regionalplanmyndighet den 8 januari 2002 beslutat att inte pröva kommunens antagandebeslut. Det innebär att länsstyrelsen i denna egenskap bedömt att planen, genom att området tas i anspråk för den tänkta bebyggelsen, inte skadar några natur- eller kulturvärden av riksintresse eller av regional betydelse. Länsstyrelsen har inte heller bedömt att trafiksäkerhetsintresset åsidosätts. - Genom överklagandena har inte framkommit något som medför att länsstyrelsen nu som besvärsprövande myndighet gör någon annan bedömning i dessa frågor. Den kvarvarande vägen mellan Säve och Färjenäs har i detaljplanen getts skyddsbestämmelser och kommer således att bevaras. Detaljplanens medgivande till exploatering av ett grönområde som det aktuella strider visserligen mot översiktsplanen från 1993 (ÖP 93) som redovisar området som park- och friluftsområde. En översiktsplan är emellertid inte bindande för utformningen av detaljplaner. I en senare översiktsplan (ÖP-99) anges området som "kompletterande bostäder och respektive grönytor". Sistnämnda plan är dock överklagad. Vad gäller markanvändningen kan denna senare plan ändå sägas ge ett visst uttryck för kommunens övergripande bedömning. - Vad gäller slutligen frågan om den tilltänkta bebyggelsens inverkan på klagandenas intressen som fastighetsägare och närboende, anser länsstyrelsen att planen inte förorsakar så allvarliga olägenheter för klagandena att detaljplanen av det skälet inte kan godtas. - Lämpligheten av att genom detaljplanen tillåta den nya bebyggelsen är under nu redovisade förhållanden närmast en fråga av lokal betydelse som får anses falla inom det handlingsutrymme som är förbehållet kommunen eller, med andra ord, inom kommunens självbestämmanderätt. (Se RÅ 1994 ref. 39 angående omfattningen av den materiella prövning som skall göras i ett överklagningsärende.) - Länsstyrelsen anser att överklagandet på ovan anförda skäl skall avslås. - M.F. och ytterliggare en person, M.T., överklagade länsstyrelsens beslut. M.F. anförde bl.a. följande. Detaljplanen gör stora ingrepp i den kvarvarande delen av Kyrkbyn, som utgör en biologisk mångfald och har ett kulturhistoriskt värde genom Göteborgs äldsta väg, som går igenom hela grönområdet. Bevarandet av odlingslotterna på detta område skapar rätt dimension i hanteringen av denna extraordinära miljö. Det är viktigt att de närboende kan ta del av denna livskvalitet. M.F. vidhåller också sina invändningar mot handläggningen av planfrågan i kommunen och framför dessutom kritik mot handläggningen hos länsstyrelsen. - Regeringen (2002-06-27, Miljödepartementet) avslog överklagandena och anförde som skäl för sitt beslut följande. Regeringen finner att detaljplanen inte kan anses medföra sådana olägenheter för M.F. eller B.T. att planen av det skälet inte kan godtas. Vad de anfört utgör inte heller i övrigt skäl att ändra länsstyrelsens beslut. Överklagandena bör därför avslås. - M.F. ansökte om rättsprövning av regeringens beslut och yrkade, såsom hans talan fick förstås, att beslutet skulle upphävas och ärendet återförvisas till regeringen för ny behandling. Till grund för sin talan anförde han bl.a. följande. Den aktuella delen av Kyrkbyn har en biologisk mångfald genom sitt rika fågel- och växtliv. Den har också ett kulturhistoriskt värde. Här finns Göteborgs äldsta bevarade väg, Färjenäs-Säve, med anor från medeltiden. Genom uppförandet av 36 nya lägenheter förstörs merparten av den allé och skog som finns i detta unika grönområde. I stället för att exploatera området kan befintliga kommunala fastigheter i närområdet renoveras och utvecklas. - Regeringen avgav på begäran av Regeringsrätten yttrande i målet och anförde bl.a. följande. Den aktuella detaljplanen står inte i överensstämmelse med översiktsplanen från 1993 som redovisar området som park- och friluftsområde. Detaljplanen är emellertid förenlig med den senare antagna översiktsplanen för Göteborgs kommun, ÖP 99, enligt vilken marken föreslås användas för kompletterande bostäder och grönytor. Detaljplanen innehåller också en hänvisning till ÖP 99, som möjliggör en utbyggnad om minst 1 500 lägenheter om året, varav merparten på Hisingen. ÖP 99 har ännu inte vunnit laga kraft. Enligt länsstyrelsen är inga riksintressen berörda. Av den miljökonsekvensbeskrivning som upprättats i ärendet framgår inte att planområdet innefattar särskilt känslig miljö. Regeringen anser vid en samlad bedömning att den aktuella detaljplanen inte är av sådan principiell beskaffenhet eller i övrigt av sådan större vikt att planen inte skulle kunna antas av byggnadsnämnden med stöd av delegation. Till stöd för detta talar också att grönområdet endast delvis tas i anspråk för bostadsändamål och att en stor del av områdets rekreationsvärde bibehålls. Regeringen anser vidare att detaljplanen inte inneburit några olägenheter för M.F. och att detaljplanens utformning legat inom ramen för det handlingsutrymme som reglerna i PBL ger kommunen. - M.F. inkom härefter med synpunkter med anledning av regeringens yttrande. - Regeringsrätten (2003-06-19, Lindstam, Ray, Wolfe, Evans, Martin): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Översiktsplanen för Göteborgs kommun, ÖP 99, har numera vunnit laga kraft. I planen föreslås att aktuell mark används för kompletterande bostäder och grönområde. Genom översiktsplanen har fullmäktige gett riktlinjer för detaljplanläggningen. Den markanvändning som byggnadsnämndens antagna detaljplan medger strider inte mot riktlinjerna i översiktsplanen. Övriga omständigheter i ärendet ger inte heller vid handen att byggnadsnämndens beslut är oförenligt med bestämmelserna i 5 kap. 29 § PBL om byggnadsnämnds befogenhet att anta detaljplan. Regeringsrätten kan därför ansluta sig till regeringens bedömning att byggnadsnämnden inte överskridit sina befogenheter genom att anta den aktuella detaljplanen. - Vad som i övrigt förekommit i målet visar inte att regeringen vid beslutsfattandet skulle ha felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det bedömningsutrymme som föreligger i planärenden eller att det vid handläggningen förekommit något fel som påverkat utgången i ärendet. Regeringens beslut kan därför inte anses strida mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett. Det framgår inte heller klart av omständigheterna i ärendet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd II 2003-05-28, Parker)