Tillstånd enligt miljöbalken till kassodling av regnbågslax----- Kassodling av regnbåge i två odlingslägen har ansetts tillåtlig med hänsyn till att tillståndets giltighetstid och odlingsvolymen har begränsats. Som villkor för tillståndet har s.k. foderkoefficienter föreskrivits som begränsningsvärden. Tillståndet har även förenats med skyldighet att utföra kompensationsåtgärder genom anläggande av våtmarker.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Miljööverdomstolen upphäver miljödomstolens dom och ändrar Miljöprövningsdelegationens vid Länsstyrelsen i Värmlands län beslut den 26 april 2002, dnr 551-8966-2001 och 551-8967-2001, endast på följande sätt.
1. Villkorspunkt 6 skall ha följande lydelse.
Foderval och utfodring skall anpassas så att minsta möjliga miljöpåverkan av fosfor och kväve erhålls. Fodertypen skall vara sådan att problemen med fett minimeras. Foderkoefficient skall som riktvärde och medelvärde under en odlingssäsong vara högst 1,04 för odlingen i Torsby och högst 1,11 för odlingen i Stöpafors.
2. Villkorspunkt 8 skall ha följande lydelse.
Verksamhetsutövaren skall anlägga våtmarker som dimensioneras för en årlig reduktion om totalt ca 7,5 ton kväve. Våtmarkerna skall anläggas i två etapper och skall utformas efter samråd med länsstyrelsen. De våtmarker som anläggs i en första etapp skall ha kapacitet att årligen reducera minst 3,3 ton kväve och skall tas i drift senast den 30 april 2006. De våtmarker som anläggs i en andra etapp skall ha en kapacitet att årligen reducera minst 4,2 ton kväve eller resterande mängd upp till 7,5 ton och skall tas i drift senast den 30 april 2007.
Miljö- och byggnadsnämnden i Sunne kommun har yrkat att Miljööverdomstolen begränsar den tillståndsgivna volymen och begränsar tillståndets giltighet till den 31 december 2009 i enlighet med miljöprövningsdelegationens beslut. Nämnden har även yrkat att Miljööverdomstolen bestämmer slutliga villkor för utsläpp av fosfor och kväve.
Ålands Fiskförädling AB (bolaget) har bestritt ändring.
Länsstyrelsen i Värmlands län, Sveriges lantbruksuniversitet och Vattenbrukarnas riksförbund har yttrat sig till Miljööverdomstolen. Naturvårdsverket har avstått från att yttra sig.
Miljööverdomstolen har tagit målet till avgörande utan förhandling med stöd av 23 kap. 6 § första stycket första meningen miljöbalken.
Parterna har utvecklat sin talan på samma sätt som i miljödomstolen samt gjort tillägg och förtydliganden enligt följande.
Inom Norsälvens avrinningsområde, där bl.a. Frykensjöarna ingår, utgör fiskodlingarna de största punktkällorna för utsläpp av fosfor. Miljödomstolens dom medför att utsläppen från odlingarna tillåts öka med ytterligare ca 50 procent. Algblomningar har konstaterats vid flera tillfällen. Laboratorieverifierade blomning av blågrönalger inträffade senast år 1997 i Övre Fryken och år 2001 i Mellan Fryken. Under åren 2002-2003 inkom inga uppgifter om algblomning. År 2004 inkom en uppgift om algblomning i Övre Fryken vid Lysvik, men uppgiften har inte verifierats genom provtagning. Övre och Mellan Fryken är naturligt näringsfattiga sjöar. De har trots det under den senaste tioårsperioden uppvisat symptom som vanligen hör hemma i betydligt näringsrikare vatten. Inom ramen för Norsälvens recipientkontroll visas ibland resultat, om än inte entydiga, på att bl.a. Övre Fryken är tydligt påverkad av näringsämnen. Undersökningen av växtplankton som utfördes år 2003 indikerar måttligt näringsrika förhållanden vid de två mätstationerna i Stöpafors. Undersökningen av bottenfaunan som utfördes år 2002 redovisar måttligt näringsrika förhållanden på samma platser.
Verksamheten ger också upphov till andra olägenheter, såsom luktproblem och att stora mängder odlad regnbåge har sluppit ut ur nätkassarna. Den odlade fisken kan ha en påverkan på den naturliga och ursprungliga fiskfaunan i sjöarna, t.ex. den relikt av Frykenöring som såvitt känt fortfarande finns kvar.
Bolaget har inte på ett tillfredställande sätt visat att en ökning av produktionen från 700 ton till 1 050 ton inte kommer att medföra negativa konsekvenser i närområdet eller i Fryken-sjöarna. Tillståndet bör därför begränsas till 400 ton för odlingsläget Stöpafors och 300 ton för odlingsläget Oleby. Tillståndet bör dessutom tidsbegränsas till den 31 december 2009.
Bolaget instämmer i underinstansernas bedömning att det inte finns skäl att meddela ett särskilt villkor för fosfor- och kväveutsläppen i enlighet med nämndens yrkande. Fiskodlingarnas omgivningspåverkan motiverar inte heller en tidsbegränsning av tillståndet eller att produktionsvolymen begränsas.
Frågan om utsläpp av kväve regleras i villkorspunkt 8. Bolaget har numera åtagit sig att utföra de föreskrivna åtgärderna. Kompensationsåtgärder innebär att det inte sker något nettotillskott av kväve till Västerhavet.
Det finns inte någon lämplig reningsmetod för att minska utsläppet av kväve vid en fiskodling. Däremot kan prövningsmyndigheten besluta om kompensationsåtgärder enligt 16 kap. 9 § miljöbalken. I ett annat beslut om tillstånd att odla 400 ton fisk har länsstyrelsen bedömt att kompensationsåtgärder i form av våtmarker är nödvändiga för att verksamheten skall kunna tillåtas. Det tillståndet rör sjön Foxen och den föreskrivna kompensationsåtgärden har utförts inom Melleruds kommun. Länsstyrelsen i Västra Götaland har också beslutat om kompensationsåtgärder i ett tillstånd till fiskodling. I båda fallen är det Ålands Fiskförädling AB som driver verksamheterna.
Länsstyrelsen är medveten om att villkor som föreskriver kvävereduktion genom att utlägga våtmarker kan vara svåra att följa upp på ett säkert sätt. Ett sådant villkor är ändå ett steg i rätt riktning, dvs. ett led i minskningen av belastningen av kväve på Västerhavet.
Länsstyrelsen instämmer i stort i de synpunkterna som redovisats i Sveriges lantbruksuniversitets yttrande.
Eftersom huvudmotivet för villkoret är att minska kvävebelastningen i Västerhavet, har verksamhetsutövaren frihet att anlägga våtmarken någonstans inom Göta älvs avrinningsområde där praktiska och realistiska förutsättningar finns. Jordbruksverket har utarbetat kriterier för lokalisering av våtmarker. Bedömningen sker efter dels var i Sverige en våtmark i första hand bör placeras för att vara effektiv, dels hur den bör placeras i landskapet. Enligt kriterierna bedöms kustområden kring Göta älvs mynning som känsliga för kvävebelastning beroende på den relativt långa omsättningstiden för vatten i vikar och fjordar. Likaså anses jordbruksområdena kring nedre delen av Vänern vara lämpliga för våtmarker på grund av att Vänern avvattnas till Västerhavet.
Ett våtmarksområde av given storlek har bäst effekt om det placeras så långt ned i ett avrinningsområde som möjligt eftersom kvävebelastningen där är stor och den naturliga retentionen liten. I praktiken kan det finnas många faktorer som styr var det är genomförbart att anlägga våtmarker, både vad det gäller kostnader och vad som är tekniskt möjligt. Vid anläggning av våtmarker längre upp i avrinningsområdet där den naturliga retentionen är större krävs en större kväveretention (större våtmarksareal) för att få en viss effekt på kvävetillförseln till havet. Ett exempel är att om kväveretentionen i en sjö uppskattas vara 50 procent behöver en våtmark uppströms sjön ha en dubbelt så stor retention som en våtmark som anläggs nedströms för att de ska ha samma effekt på havet. Utifrån dessa resonemang är det naturligt att söka platser för anläggning av våtmarker inom avrinningsområdets nedre delar, gärna söder om Vänern.
De studier som gjorts av kväveretention i våtmarker i odlingslandskapet har gett mycket varierande resultat. Det beror delvis på att de naturliga förutsättningarna varierat men också på att undersökningarna utförts under olika delar av året och med olika metoder. På grund av att kväveretentionen visar sådan variation mellan olika våtmarksobjekt är det egentligen inte tillförlitligt att använda schablonvärden för att dimensionera våtmarker. Jordbruksverket räknar emellertid i sina uppskattningar med att en anlagd våtmark i odlingslandskapet ger en kväveretention om 150-200 kg kväve per ha våtmark och år. Det kan vara ett ganska rimligt antagande utifrån den kunskap som finns idag. Periodvis kan säkerligen retentionen vara betydligt större. Samtidigt visar många studier att under högflödesperioder kan retentionen t.o.m. vara negativ beroende på att bottensediment virvlas upp. Om man ändå räknar med Jordbruksverkets schblonvärden så krävs det 40-50 ha våtmarksyta som utnyttjas på ett effektivt sätt för att uppnå en retention om 7,5 ton kväve per år.
För att få ett maximalt utnyttjande av en våtmark (bästa möjliga retention per ytenhet) bör kvävebelastningen vara så stor som möjligt. Inom ett större område bör man för våtmarksanläggning alltså prioritera de delområden där man kan förvänta sig de högsta halterna av kväve. Det är oftast i de jordbruksdominerade områdena man finner sådana områden. Jordbruksverket anger i sina kriterier att kvävekoncentrationen i det tillrinnande vattnet bör vara minst 5 mg/l. Det är en bra tumregel att välja ett område som till minst 70 procent utgörs av åkermark. I jordbruksområdena kring södra delen av Vänern och söderöver är läckaget av kväve så pass stort att detta kriterium i många fall väl uppfylls.
För att bedöma nyttan av en våtmark är det viktigt att även se positiva sidoeffekter utöver kväveavskiljningen. De nationella miljömålen innehåller även delmål när det gäller minskad fosforbelastning på havet. Våtmarker i odlingslandskapet kan också bidra till fosforretention, främst genom sedimentationsprocesser i våtmarken. Detta är viktigt att beakta och våtmarkens utformning för kväveretention uppfyller också till stor del de behov som behövs för att avskilja fosfor. Våtmarker ges i miljömålen också stor betydelse för att bidra till ökad biologisk mångfald i landskapet.
Alla undersökningar visar att vattenbrukets miljöeffekter är betydligt överdrivna och att fiskodlingars värde avsevärt överstiger miljöpåverkan från dessa. Vattenbruket miljöpåverkan kan dock och skall minimeras genom effektiv produktion.
När det gäller reningsåtgärder vid källan är det viktigt att använda rätt odlingsteknik i fråga om val av foder, utfodringsmetoder, tillförd kvantitet m.m. En rationell och kostandseffektiv odling ger lägsta möjliga utsläpp. De aktuella odlingarna är typexempel på miljöeffektiv verksamhet.
Mot bakgrund av vad remissmyndigheterna anfört i fråga om utsläpp av fosfor och kväve och miljökonsekvenserna av dessa utsläpp, kommer Miljööverdomstolen fram till att tillståndet för den årliga produktionen av fisk bör begränsas till sammanlagt 700 ton. Verksamhetens bidrag till den totala tillförda mängden fosfor till Övre Fryken blir betydande. Miljööverdomstolen instämmer därför i miljöprövningsdelegations bedömning i fråga om nödvändigheten av att tidsbegränsa tillståndet liksom i fråga om begränsning av produktionsvolymen.
Det är inte möjligt att mäta utsläppen av fosfor och kväve från en fiskodling med öppna kassar. Sådana utsläpp kan istället kontrolleras genom jämförelser mellan producerad mängd fisk och mängden tillfört foder. Kvoten mellan dessa värden uttrycker hur stor mängd foder som åtgår för att producera ett kilo fisk och anges som foderkoefficient. I miljökonsekvensbeskrivningen har bolaget redovisat att foderkoefficienten är 1,04 för odlingen i Torsby och 1,11 för odlingen i Stöpafors. Dessa värden kan godtas och bör tas upp som begränsningsvärden i ett villkor för tillståndet. En sådan reglering innebär i praktiken att det för verksamheten förskrivs ett villkor i fråga om utsläppen av fosfor och kväve.
Ett tillstånd får enligt 16 kap. 9 § miljöbalken förenas med skyldighet att utföra kompensationsåtgärder. Miljöprövningsdelegationen har föreskrivit åtgärder i form av anläggande av våtmarker och som skäl för detta hänvisat till att kvävebelastningen i Västerhavet inte bör öka. Nyttan av våtmarker stöds av yttrandet från Statens lantbruksuniversitet. Det är dock lämpligt att justera utformningen av villkoret rörande våtmarker. Enligt Miljööverdomstolen är det inte nödvändigt att i villkoret förskriva när bolaget senast skall ha upphandlat projekten. Och med hänsyn till den tid som förflutit från miljöprövningsdelegationens beslut bör tidpunkten för när våtmarkerna senast skall ha tagits i drift flyttas fram.
På grund av det anförda skall den överklagade domen upphävas och miljöprövningsdelegationens beslut fastställas med de ändringar i villkorspunkterna 6 och 8 som framgår av domslutet.
Domen får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättsrådet Vasquez, miljörådet Keller, hovrättsrådet Perkins, referent, och hovrättsassessorn Jensen. Enhälligt.
1. Med ändring av miljöprövningsdelegationens beslut lämnar miljödomstolen Ålands fiskförädling AB, Filial Sverige, tillstånd enligt miljöbalken att i sjön Övre Fryken på fastigheterna X 1:117 (Stöpafors) i Sunne kommun respektive X 4:34 (Oleby) i Torsby kommun driva verksamhet avseende fiskodling med en årlig produktion av högst 650 ton fisk respektive 400 ton fisk. Maximal mängd fisk i odlingarna får uppgå till 850 ton respektive 500 ton.
2. Miljödomstolen föreskriver att villkor 8 i miljöprövningsdelegationens beslut skall ha följande tillägg.
Kompensationsåtgärd skall vidtas för att tillse att inte heller en ökad produktion till högst totalt 1050 ton innebär någon ökning av kväveutsläppet till Västerhavet i förhållande till den av miljöprövningsdelegationen tillståndsgivna produktionen. Miljödomstolen överlämnar till länsstyrelsen att närmare bestämma om åtgärden och tiden för när den skall ha vidtagits. Miljödomstolen överlämnar vidare till länsstyrelsen att pröva de eventuella justeringar av i villkor 8 angivna tider som tidsutdräkten från miljöprövningsdelegationens beslut fram till miljödomstolens dom kan föranleda.
3. Verksamheten skall ha satts igång senast den 1 november 2004 annars förfaller tillståndet för respektive del.
4. Miljödomstolen avslår Miljö- och byggnadsnämndens i Sunne kommun överklagande.
De tidigare lämnade tillstånden till fiskodling i Övre Fryken som Aguirre hade var tidsbegränsade till den 31 december 2001 respektive den 31 december 2003. Den 25 oktober 2001 inkom Gustavalax AB med ansökan om fortsatt och utökad verksamhet vid de båda odlingarna i sjön. Sedan ansökan kompletterats och kungjorts yttrade sig länsstyrelsen, Sunne och Torsby kommuner, Vänerns Vattenvårdsförbund samt ett antal privatpersoner över den. Aguirre tog del av yttrandena och kommenterade dem, varefter miljöprövningsdelegationen genom det nu överklagade beslutet gav Aguirre tillstånd enligt miljöbalken att på fastigheterna X 1:117 (Stöpafors) i Sunne kommun och X 4:34 (Oleby) i Torsby kommun driva verksamhet avseende fiskodling med en årlig produktion av högst 400 ton fisk respektive 300 ton fisk. Maximal mängd fisk i odlingarna får uppgå till 550 ton respektive 450 ton fisk. Tillståndet för båda odlingslägena tidsbegränsades till den 31 december 2009.
Beslutet har överklagats av Gustavalax AB samt Miljö- och byggnadsnämnden i Sunne kommun beträffande båda odlingarna.
Gustavalax AB har den 7 augusti 2002 överlåtit fiskodlingsverksamheten på de båda odlingarna samt aktuellt tillstånd till Ålands Fiskförädling AB, Filial Sverige (bolaget).
YRKANDEN M. M.
Bolaget har yrkat att miljödomstolen ändrar miljöprövningsdelegationens beslut och ger bolaget tillstånd att tills vidare driva verksamhet avseende fiskodling med en årlig produktion av högst 650 ton fisk (Stöpafors) respektive 400 ton (Oleby). I andra hand har bolaget yrkat att den nuvarande produktionsnivån på 400 ton (Stöpafors) respektive 300 ton (Oleby) skall gälla utan tidsbegränsning och att en ökning av produktionen tillåts ske momentant med 250 ton fisk (Stöpafors) respektive 100 ton (Oleby), dvs. en ökning med 50 ton respektive 20 ton per år. Den momentana ökningen skall i så fall beviljas och gälla under en prövotid om 5 år varefter de slutliga villkoren skall fastställas av vederbörande tillsynsmyndighet.
Miljö- och byggnadsnämnden i Sunne kommun har yrkat att ett särskilt och, jämfört med tidigare tillstånd, skärpt villkor för utsläpp av näringsämnen (fosfor och kväve) skall meddelas. Vid en produktion av totalt 700 ton (400 ton i Stöpafors och 300 ton i Torsby) skall följande nivåer föreskrivas.
Gränsvärde: Högst 28 ton per år, varav 16 ton i Stöpafors och 12 ton i Torsby.
Riktvärde: Högst 40 kg per ton producerad fisk.
Gränsvärde: Högst 3,5 ton per år, varav 2 ton i Stöpafors och 1,5 ton i Torsby.
Riktvärde: Högst 5 kg per ton producerad fisk.
Bolaget och nämnden har motsatt sig bifall till varandras överklaganden.
Länsstyrelsen har bestritt ändring av miljöprövningsdelegationens beslut.
Bolaget har till utveckling av sitt överklagande åberopat vad som ingivits till länsstyrelsen och som i allt väsentligt finns antecknat i miljöprövningsdelegationens beslut, med bl.a. följande tillägg.
Den rättsliga grunden för överklagandet är att den ansökta verksamheten inte strider mot gällande översiktsplan för Stöpafors. Bestämmelserna i 3 och 4 kap.miljöbalken utgör inte hinder för verksamheten. Därjämte får den av bolaget ingivna utredningar i länsstyrelsen och miljödomstolen anses visa att frågan om algblomning inte skall medföra att ansökan om utökning av produktionen avslås.
LL, ÅF-Miljöforskargruppen i Kils kommun, har i inlaga daterad den 28 oktober 2002 ”Miljökonsekvenser av Fiskodling i Övre Fryken - kompletterande synpunkter” ingående redogjort för ökad algblomning i Fryken. Hans konklusion och analys är att fiskodling i Fryken har förhållandevis ringa betydelse för algblomningen. Därjämte anför han att ”[m]ed än större bestämdhet vågar man påstå, att odlingen inte kommer att ha någon aktiv roll i eventuella framtida algblomningar i den nedströms liggande sjön, Mellan Fryken”. Därjämte har han bl.a. kommenterat konsekvenserna för kvävetransporten till Västerhavet. Han har även anfört att de förhöjda värden av kvicksilver som finns i vildlevande fisk från Frykensjöarna antagligen beror på den låga näringsnivån i sjöarna.
Bolaget har även givit in en rapport beträffande en studie gjord av Uppsala universitets limnologiska institutions fältstation, Erkenlaboratoriet, på uppdrag av en fiskfodertillverkare, Biomar AB. I studien har tillgängligheten för fosfor från ett av Biomar AB:s foder, Ecolife, utretts. I de aktuella odlingarna används uteslutande Flowers och Weaver. Det senare har samma sammansättning som Flowers. Slutsatserna av studien är följande.
Studien visar att ett modernt högenergifoder har ett mindre utsläpp av växttillgängligt fosfor jämfört med de foder som undersöktes i mitten av 1980-talet på uppdrag av Naturvårdsverket. Resultatet innebär genom den stora andelen hårt bundet fosfor att hälften till 2/3 av fosforn inte är tillgänglig i vattnets produktion av t.ex. växtplankton. Denna del fastläggs i sedimentet på en ackumulationsbotten där den slutligt deponeras. En minskad andel lätt tillgänglig fosfor minskar också näringspåverkan. Mängden fosfor som är växttillgänglig och som påverkar vattenkvalitén är alltså med detta moderna foder endast cirka 30-50 procent av belastningen från den bedömning man tidigare gjort, då baserad på undersökningarna från 1980-talet. Det innebär att schablontalet för fosforbelastning från fiskodling som tidigare varit 5,5 kg fosfor per ton producerad fisk med detta foder bör vara 2,5-3 kg per ton. Dessa schabloner är fortfarande beräknade med ett fosforinnehåll i fisken av 0,4 procent. Kväveanalyserna visar att det undersökta fodret ger en kvävebelastning av 48 kg kväve per ton producerad fisk. Studien visar även att sjunkhastigheten hos fiskfekalier är så stor att spridningen av sedimenterande fekalier och foderrester sker inom ett närområde kring odlingen. Studien visar också att foderspill genom högre fosforinnehåll och högre andel lättlöslig fosfor fortfarande är en viktig miljöfaktor i fiskodlingsverksamheten.
Kassodling är idag bästa tillgängliga teknik för framställning av matfisk. Sättfisk kan odlas i dammar på land men för stor fisk blir kostnaden för hög. På 80-talet gjords försök med reningsteknik under kassarna men det visade sig vara mycket dyrt. Det görs idag försök att odla i duk men ännu finns inga kommersiella lösningar att tillgå.
Beträffande andrahandsyrkandet skall mätningar i recipienten ske enligt fastslaget kontrollprogram inom ramen för den befintliga recipientkontrollen. Efter femårsperiodens utgång görs därvid en utvärdering av undersökningsresultatet kopplat till produktion, observerad algblomning, väderförhållanden m.m. ger mätningarna enligt förenämnda kontrollprogram vid handen att det på sannolika skäl kan göras gällande att fiskodlingen är ansvarig för att besvärande algblomningar uppträder, prövas om produktionsökningen bör läggas på en lägre nivå samtidigt som recipientkontrollen fortsätter och uppföljande utredningar därmed kan göras efter ytterligare en tidsperiod. En sådan ordning i enlighet med andrahandsyrkandet får sålunda den effekten att för det fall det på sannolika skäl kan göras gällande att fiskodlingen är ansvarig för besvärande algblomningar m.m. så kan tillsynsmyndigheten besluta att produktionen skall återgå till länsstyrelsens beviljade produktionsnivå.
Länsstyrelsen har anfört bl.a. följande.
Länsstyrelsen menar att det i ärendet föreligger ett antal omständigheter som gör att en utökning av fiskodlingen i Övre Fryken måste betraktas med restriktivitet. För det första är Frykensjöarna utpekade som riksintresse för natur- och kulturvärden enligt miljöbalkens 4 kap., där speciellt turismens och friluftslivets intressen ska beaktas. Kraven på försiktighet vad gäller verksamheter som negativt kan påverka riksintresset bör vara höga. Den planerade fiskodlingen är en av de största i svenska vatten. När det gäller fiskodlingar som är belägna direkt i vattnet är en begränsning av odlingsvolymen det mest realistiska försiktighetsmåttet. För det andra kan man inte med utgångspunkt från miljökonsekvensbeskrivningen utesluta att fiskodlingarna spelat, och efter en utökning kommer att spela en större roll, vid de algblomningar som uppträtt i Frykensjöarna under senare år och som är onaturliga för sjötypen. Odlingarna har även förorsakat en del luktproblem. Slutligen anger det svenska miljökvalitetsmålet för övergödning behovet av en minskning av kväveutsläppen och därför har kravet på kompensationsåtgärder ställts i tillståndet.
Enligt länsstyrelsens mening ger inte miljöbalken utrymme för att villkora produktionsmängden på det sätt bolaget föreslår i sitt andrahandsyrkande.
Fiskodling har bedrivits på de två fastigheterna under ett par decennier. Tillstånden har alltid varit tidsbegränsade. Verksamheten har utvecklats och belastningen har under årens lopp minskats på Frykens vatten främst till följd av att foderkvalité och hantering förbättrats. Under hela den tid som odlingarna varit i drift har fosforhalterna genom olika åtgärder i avrinningsområdet fortsatt att minska och ligger idag på en mycket låg nivå enligt Naturvårdsverkets bedömningsgrunder. Likväl har det under den senaste tillståndsperioden vid åtminstone ett par tillfällen inträffat algblomning i Övre Fryken. Tyvärr är dokumentationen ofullständig och de närmare orsakerna till blomningen har inte klarlagts helt. Länsstyrelsen har med ovanstående bakgrund under hand föreslagit sökanden ett undersökningsprogram som syftar till att ge mer detaljerad information om fytoplankton och algblomningar i Övre Fryken. Resultatet från detta program skulle bl.a. kunna användas som ett viktigt underlagsmaterial vid framtida tillståndsprövningar. Möjligheterna att dra slutsatser från ett sådant program ökar naturligtvis om det får löpa ett antal år. Miljöprövningsdelegationen gjorde och länsstyrelsen gör alltjämt den bedömningen att oklarheten om fiskodlingens roll i de noterade algblomningarna bör utredas så att full klarhet nås innan en utökning av verksamheten kan tillåtas. Miljöbalkens 2 kap. 3 § anger att ”Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skall utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenheter för människors hälsa eller miljön”. Länsstyrelsen anser att nuvarande kunskap om algblomningar inte är tillräcklig för att kunna utesluta fiskodlingens påverkan på blomningen. Det går således inte att bortse ifrån att risken för att odlingsverksamheten kan om inte initiera så åtminstone fördjupa och förlänga effekterna av en algblomning. Med hänvisning till ovan angivna skäl anser länsstyrelsen att tillstånd i nuläget ej kan ges till den sökta produktionen enligt förstahandsyrkandet. Trots oklarheten har ändå länsstyrelsen bifallit en fortsatt produktion på tidigare lovgiven nivå men alltjämt med en tidsbegränsning. Syftet med tidsbegränsningen och villkor 7 i tillståndet är att få en möjlighet att skaffa sig ytterligare erfarenhet och information om algblomningar.
Länsstyrelsen delar i huvudsak bolagets uppfattning om halter och utsläppsnivåer som framkom i den ursprungliga miljökonsekvensbeskrivningen. I miljökonsekvensbeskrivningen framkommer bl.a. att en utökad fiskodling skulle bidra med cirka 40 procent av fosfortillförseln till Övre Fryken. I kompletteringsskriften daterad den 28 oktober 2002 uppger bolaget att fosforutsläppet ska räknas ned då det dels till stora delar är svårtillgängligt, dels förmodligen konsumeras av annan fisk. Länsstyrelsen menar att denna konsumtion medför en uppbyggnad av fiskbiomassa i sjön. Fisken återför förr eller senare näringsämnen till Övre Fryken. Det kan inte uteslutas att fosforns tillgänglighet påverkas av fiskens mage och tarm. En uppbyggnad av fiskbiomassan kan under kortare eller längre tid dölja en ökad fosforbelastning. I detta sammanhang vore naturligtvis uppgifter om utvecklingen av fiskbestånden i Övre Fryken av stort intresse.
I kompletteringsskriften daterad den 28 oktober 2002 beskriver LL ett scenario där utebliven utökning av fiskodling skulle leda till ett bibehållet onaturligt lågt näringstillstånd i Övre Fryken vilket i sin tur skulle medföra att kvicksilverhalterna i vildlevande fisk ökar eller åtminstone inte minskar. Länsstyrelsen menar att något tillförlitligt svar på vad som är naturliga fosforhalter i Övre Fryken inte finns. Däremot menar länsstyrelsen att ökad näringstillförsel inte alls är någon förutsättning för minskning av kvicksilverhalten i fisk. I Övre Fryken har kvicksilverhalten i gädda i princip halverats sedan 1970- och 1980-talen samtidigt som fosforhalterna drastiskt minskat. Även i Kattfjorden i Vänern har kvicksilverhalterna minskat samtidigt som näringsnivån minskat.
Miljö- och byggnadsnämnden i Sunne kommun har anfört i huvudsak följande med anledning av bolagets överklagande.
Den kompletterande utredningen om miljökonsekvenserna ger en annan bild av fiskodlingarnas närsaltutsläpp än vad som tidigare uppgivits i ansökan, då bolaget anger att endast 20 till 25 procent av fosforutsläppet är biotillgängligt. Med en sådan beräkningsgrund skulle fiskodlingarnas betydelse för en ökning av fosforhalten i sjön samt en ökning av biomassan, inkl. alger och risken för algblomning, minska. Denna uppgift är mycket intressant, men vad nämnden förstår ännu ej vetenskapligt accepterad. Här behövs fler studier och en grundligare utvärdering innan en sådan bedömning kan ligga till grund för ett beslut om utökad fiskodlingsverksamhet. Likväl behövs mer undersökningar om de faktiska förhållandena i sjön, d.v.s. regelbundna fytoplanktonundersökningar enligt länsstyrelsens villkor. Nämnden noterar också att uttalanden om att det ej observerats någon algblomning under sommaren 20002, tagits till intäkt för att någon algblomning de facto inte skett. Här vill nämnden förtydliga att frånvaron av observerad algblomning inte utgör någon garanti för att algblomning inte förekommit. Nämnden delar inte bolagets uppfattning att en höjd fosforhalt är positiv.
När det gäller frågan om kompensationsåtgärder för kväveutsläpp anser nämnden att sådana skall utföras men omfattningen på åtgärderna överlämnas till miljödomstolen att avgöra.
Miljö- och byggnämnden i Torsby kommun har yttrat sig och därvid angivit att misstankar om algblomning inom kommunen har förekommit men att dessa aldrig bekräftats genom provtagningar av nämnden. Orsakerna till algblomningen i Fryken bör därför utredas och ytterligare erfarenheter bör inhämtas innan den föreslagna produktionsökningen tillåts.
Bolaget har genmält bl.a. följande.
Beträffande frågan om algblomning delar bolaget inte länsstyrelsens bedömning. Den av LL utförda utredningen visar bl.a. att fiskodlingen i Fryken haft förhållandevis ringa betydelse för algblomningen. Därjämte anförs att odlingen inte kunnat ha någon aktiv roll i eventuella framtida algblomningar i den nedströms liggande sjön, Mellan Fryken. Utredningen utesluter sålunda rimliga tvivel beträffande fiskodlingens påverkan på algblomningen.
Länsstyrelsen har i genmäle anfört bl.a. följande.
Sedan miljöprövningsdelegationens beslut meddelades kan erfarenheter från ytterligare nästan två sommarsäsonger läggas till grund för att bedöma farhågorna för algblomning i sjön till följd av odlingarna. Trots de senaste två somrarnas periodvis mycket soliga och varma väder har inte några algblomningar noterats eller rapporterats till berörda miljökontor. Möjligen skulle detta kunna motivera en begränsad produktionshöjning vid anläggningen i Stöpafors fr.o.m. år 2006 då ungefär hälften av den tid som det tidsbegränsade tillståndet omfattar förflutit. Detta skulle medföra en, om än begränsad, möjlighet att se om en ökad produktion återspeglas i sjöns status. Om förändring eller annan oönskad effekt därvid uppträder som kan sättas i samband med att produktionen utökats torde den knappast vara av sådan karaktär att den inte kan accepteras fram till dess att tillståndets giltighet upphör vid utgången av 2009.
I ärendet har en fokusering skett på algblomning som kritisk effekt för begränsningen av produktionsvolymen. Länsstyrelsen vill dock peka på att andra effekter som t.ex. eventuella förändringar av bestånden av fisk och plankton är av intresse i detta sammanhang och senast under 2008 bör en större utvärdering av erfarenheterna göras och redovisas till tillsynsmyndigheterna om bolaget har för avsikt att återkomma med en ansökan om fortsatt fiskodling i sjön.
Miljö- och byggnadsnämnden i Sunne kommun har till utveckling av sitt överklagande anfört i huvudsak följande.
I det nu beslutade tillståndet saknas ett särskilt villkor för näringsämnesutsläpp. Visserligen gäller det allmänna villkoret (punkt 1) även näringsutsläpp, men detta är för vagt. I ansökan har bolaget utgått från en utökad produktion vid beräkning av näringsämnesutsläppen och där förekommer också olika beräkningsgrunder med olika utsläppsresultat som följd. Tolkningsproblem kan därför uppstå och därför bör detta regleras i ett särskilt villkor med gränsvärden och riktvärden som innebär en skärpning jämfört med tidigare.
Bolaget har till bestridande av Miljö- och byggnadsnämndens överklagande anfört bl.a. följande.
Frågan om gränsvärden och riktvärden för näringsutsläpp regleras i det allmänna villkoret punkt 1. Därjämte tillkommer ytterligare villkor för tillståndet som länsstyrelsen beslutat om. Villkoren är synnerligen klara och inga ytterligare skärpningar eller förklaringar är erforderliga.
Länsstyrelsen har anfört följande med anledning av Miljö- och byggnadsnämndens i Sunne kommun överklagande.
Storleken på utsläpp av fosfor och kväve kan endast beräknas via foderåtgången och inte genom direkt mätning i recipienten. Eftersom foderkostnaden är en stor post och är av avgörande betydelse för det ekonomiska utbytet av verksamheten utgör det i sig ett tillräckligt incitament för att hålla nere utsläppen av näringsämnen. Länsstyrelsen anser således inte att utsläppen behöver regleras särskilt utan anser att de åtaganden sökanden gjort i ansökan räcker.
Miljödomstolen har den 22 maj 2003 hållit muntlig förhandling och syn i målet.
Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet skall enligt 2 kap. 3 § första stycket miljöbalken utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått som i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. I samma syfte skall vid yrkesmässig verksamhet användas bästa möjliga teknik. Enligt andra stycket samma paragraf skall försiktighetsmått vidtas så snart det finns skäl att anta att en verksamhet medför skada eller olägenhet för människors hälsa och miljön. Enligt 2 kap. 7 § miljöbalken gäller kraven på hänsyn i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem. Vid denna bedömning skall särskilt beaktas nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått jämfört med kostnaden för sådana åtgärder. Det är enligt 2 kap. 1 § miljöbalken den som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet som skall visa att de förpliktelser som följer av 2 kap. iakttas.
Som även miljöprövningsdelegationen konstaterat är lokaliseringen av de båda fiskodlingarna till Övre Fryken lämplig. Detta har även Koncessionsnämnden för miljöskydd konstaterat vid sin prövning av odlingen i Stöpafors (Koncessionsnämndens för miljöskydd beslut den 18 december 1997 nr B 307/97). Miljöprövningsdelegationen har i det överklagade beslutet lämnat tidsbegränsat tillstånd till odling av totalt 700 ton fisk på de båda odlingarna. Denna produktionsnivå har inte ifrågasatts i målet. Den första fråga som domstolen skall ta ställning till är därmed om den produktionsökning som bolaget begärt kan tillåtas. Avgörande för denna bedömning är i första hand odlingarnas miljöpåverkan genom utsläpp av fosfor och kväve.
Inledningsvis kan konstateras att fiskodlingarnas miljöpåverkan genom utsläpp av fosfor och kväve under de senaste 15-20 åren minskat markant genom bättre foderkonvertering och fodersammansättning (jfr Naturvårdsverkets Allmänna råd 93:10 ”Fiskodling” s 30 ff).
I målet har framställts olika uppfattningar om vilken miljöpåverkan odlingarnas fosforutsläpp egentligen har på i första hand sjöarna Övre Fryken och Mellan Fryken. I den utredning, utförd av Erkenlaboratoriet vid Uppsala universitet, som bolaget presenterat anges att de moderna högenergifoder som idag används släpper ut mindre växttillgängligt fosfor än de foder som Naturvårdsverket undersökte på mitten av 1980-talet. Enligt undersökningen innebär den stora andelen hårt bunden fosfor (fosfor bundet till kalcium) att endast hälften till 1/3 av fosforn är tillgänglig för vattnets produktion av t.ex. plankton (biotillgängligt). Enligt bolagets uppgifter är foderspillet försumbart dels genom att fodret sjunker långsamt dels genom den väl avvägda styrningen av utfordringen. Detta påstående styrks av den mycket låga foderkonverteringskoefficienten, vilken ligger på runt 1,1. De små fiskarna vid Oleby uppges ha en foderkonverteringskoefficient på 1,04.
Det vedertagna sättet att bedöma en verksamhets påverkan på en recipient är att se på totalfosfor, vilket är ett mått som är analytiskt enkelt och allmänt använt. Miljödomstolen anser dock att det vid den bedömning av verksamhetens miljöpåverkan som skall göras inte går att bortse från den faktiska miljöpåverkan som verksamheten har. Mot bakgrund av den utredning som bolaget presenterat finner därför domstolen att bolaget har visat att den ökning av fosforhalterna som produktionsökningen innebär är ringa och inte innebär någon beaktansvärt ökad risk för algblomning eller andra förändringar i alg och djurliv i sjön. Av betydelse för denna bedömning är även att fiskodling bedrivits på de båda platserna under relativt lång tid och med större utsläpp än vad som nu kommer att vara aktuellt, utan att negativ påverkan kunnat konstateras. Utifrån de förhållanden som idag råder i sjön vad gäller bl.a. syresättning och näringstillståndet finner domstolen inte heller att det föreligger risk för att den icke biotillgängliga fosfor som ligger bundet i sedimenten kan omvandlas till biotillgänglig. I dagsläget saknas det även tecken på att dessa förhållanden kommer att ändras på något dramatiskt sätt i framtiden. En utökad produktion innebär därför inte någon påtaglig skada på de värden som förordnandet av området som riksintresse enligt 4 kap. 2 § miljöbalken skall skydda. Ökningen av fosforutsläppen utgör därmed inte något hinder för en utökning av produktionen.
Kväveutsläppen från odlingarna torde inte ha någon direkt betydelse för förhållandena i Frykensjöarna. Det är istället Västerhavets känslighet för kväveutsläpp som motiverar att miljöåtgärder skall övervägas. Den yrkade ökningen av produktionen innebär, enligt den senaste källfördelningsmodellen som miljöprövningsdelegationen tillämpat i sitt beslut, att odlingen kommer att innebära en ökad kvävebelastning på Västerhavet på ytterligare cirka 2,5 ton per år. Den totala uttransporten av kväve från Göta älv uppgår till cirka 18 000 ton per år. Som en punktkälla är emellertid kväveutsläppet från odlingarna inte helt obetydligt. Mot bakgrund av det miljömål som riksdagen satt upp angående kväveutsläppen i havet, vilket miljöprövningsdelegationen redovisat i sitt beslut, finns det därför såsom miljöprövningsdelegationen funnit skäl att vidta åtgärder. Rening av kväveutsläppen vid källan är i dagsläget inte möjligt varför de enda försiktighetsmått som står till buds är produktionsinskränkningar eller kompensationsåtgärder. Bolaget har numera gått med på villkor 8 i det överklagade beslutet och har således åtagit sig att vidta kompensationsåtgärder som innebär att, med den av miljöprövningsdelegationen medgivna produktionen, fiskodlingens nettotillskott av kväve till Västerhavet blir noll. Någon utredning om vilka kostnader som ytterligare kompensationsåtgärder skulle innebära har inte presenterats. Utifrån de kostnadsuppskattningar som gjorts för de redan beslutade åtgärderna finner miljödomstolen emellertid att ytterligare åtgärder för att även kompensera för produktionsökningens kvävetillskott inte kan anses orimliga enligt 2 kap. 7 § miljöbalken. Tillståndshavaren bör därför åläggas tillse att kompensationsåtgärder utförs så att inte produktionsökningen innebär något nettotillskott av kväve till Västerhavet. Villkor 8 skall därför endast ändras så att även den ökade kvävebelastning på Västerhavet som en produktion på 1050 ton innebär kompenseras. Vilka åtgärder som skall vidtas och inom vilka tidsgränser dessa skall vara vidtagna överlämnas till länsstyrelsen att besluta. Miljödomstolen uppfattar det som självklart att kompensationsåtgärderna skall underhållas så att de uppfyller sitt syfte så länge fiskodlingsverksamheten pågår. De eventuella tidsmässiga ändringar i villkoret som kan föranledas av tidsutdräkten från miljöprövningsdelegationens beslut bör kunna delegeras till länsstyrelsen att besluta om.
Miljö- och byggnadsnämnden i Sunne kommun har yrkat att tillståndet bör förenas med särskilda villkor för utsläppen av fosfor och kväve. Med hänvisning till vad länsstyrelsen numera anfört härom finner miljödomstolen att det inte föreligger skäl att meddela ett särskilt villkor för fosfor- och kväveutsläppen i enlighet med nämndens yrkande. Nämndens överklagande skall därför avslås.
Av vad som anförts ovan finner sålunda miljödomstolen att den yrkade produktionsökningen kan tillåtas med de villkor i övrigt som miljöprövningsdelegationen meddelat.
Bolaget har motsatt sig en tidsbegränsning av tillståndet. Enligt 16 kap. 2 § miljöbalken kan tillstånd meddelas för en begränsad tid. I förarbetena till miljöbalken (prop. 1997/98:45 del 1 s 479 ff) anförs att miljöbalken syftar till att öka möjligheterna att tidsbegränsa tillstånd. I första hand skall dock tidsbegränsade tillstånd användas när det finns behov av det. Det bör framförallt gälla stora verksamheter som har en kraftig miljöpåverkan. Mot bakgrund av bedömningen ovan beträffande de begränsade fosfor- och kväveutsläppen finner miljödomstolen att odlingarnas omgivningspåverkan inte motiverar en tidsbegränsning. Den möjlighet till omprövning av tillståndet efter tio år samt övriga omprövningsmöjligheter i 24 kap. 5 § miljöbalken utgör enligt miljödomstolens bedömning ett tillräckligt skydd om tillståndet skulle visa sig medföra oväntade negativa effekter på miljön. Miljöprövningsdelegationens beslut skall därför ändras så att tidsbegränsningen tas bort.
Med hänsyn till den tid som förflutit skall tiden för när tillståndet senast skall ha tagits i anspråk bestämmas till den 1 november 2004. Skäl att i övrigt ändra länsstyrelsens beslut finns inte.
ÖVERKLAGANDE, se bilaga 2 (Formulär D).
Överklagande senast den 23 december 2003.
I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Shannon, miljörådet Hanna samt de sakkunniga ledamöterna Carter och Ray. Föredragande har varit beredningsjuristen Gallagher.