Migrationsverket har möjligheter att vidta utredningsåtgärder inför bedömningen av frågan om en ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen skall beviljas.
Migrationsverket beslutade den 11 oktober 2005 att avslå A:s ansökan om uppehållstillstånd m.m. och att avvisa A till hemlandet. Utlänningsnämnden avslog i beslut den 6 februari 2006 överklagande av A. Migrationsverket beslutade den 22 augusti 2006 att inte bevilja A uppehållstillstånd enligt 2 kap. 5 b § utlänningslagen (1989:529) i dess lydelse fr.o.m. den 15 november 2005 t.o.m. den 30 mars 2006.
I beslut den 21 december 2006 fann Migrationsverket inte anledning att avbryta verkställigheten av avvisningsbeslutet med tillämpning av 12 kap. 18 § utlänningslagen (2005:716) eller att bevilja A ny prövning enligt 19 § samma kapitel. I beslutet anförde verket bl.a. att en av A åberopad och ingiven kopia av dom, vilket verket låtit översätta, var falsk och att några nya omständigheter som kunde antas utgöra ett sådant bestående hinder mot att beslutet om avvisning verkställs som avses i 12 kap.1-3 §§utlänningslagen inte förelåg. A överklagade beslutet till migrationsdomstolen och yrkade att han skulle beviljas en ny prövning.
Länsrätten i Stockholm, migrationsdomstolen (2007-02-14, Björk), ställde in verkställigheten av avvisningsbeslutet, undanröjde verkets beslut att inte bevilja prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen samt visade målet åter till verket för en sådan prövning och anförde bland annat följande. Den åberopade domen var daterad efter verkets beslut den 22 augusti 2006. Det var ostridigt i målet att domen utgjorde en omständighet som var att betrakta som ny i den mening som avses i 12 kap. 19 § utlänningslagen. Migrationsverket hade i beslutet den 21 december 2006 inlett en ny prövning av de nytillkomna omständigheterna och prövat frågan om skydd med anledning av den åberopade domen, men utan att förordna om inhibition eller offentligt biträde och utan att uttala sig i fråga om uppehållstillstånd på grund av skyddsbehov.
Migrationsverket överklagade domen och yrkade att Migrationsöverdomstolen skulle ändra migrationsdomstolens dom och fastställa verkets beslut den 21 december 2006 att inte bevilja A prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen. Migrationsverket anförde i huvudsak följande till stöd för överklagandet. Migrationsverkets bedömning av den åberopade handlingens äkthet har gjorts endast i syfte att kunna avgöra frågan om en ny prövning skall beviljas eller inte. Den bedömningen har inte lett till någon prövning av de åberopade omständigheterna i sak. 12 kap. 19 § utlänningslagen medger att en viss bedömning görs av de omständigheter som åberopas utan att denna prövning är att betrakta som en ny prövning av omständigheterna i sak. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att lagstiftaren har ansett att verket i de flesta fall har den kompetens som krävs för att bedöma äktheten och tilltron till exempelvis domstolshandlingar som lämnats in och att verket därutöver har en möjlighet att besluta om inhibition för att kunna göra nödvändiga äkthetskontroller (prop. 2004/05:170 s. 228). Slutsatsen är att det finns ett utrymme för verket att bedöma inlämnade handlingars äkthet utan att besluta om inhibition och därmed också utan att bevilja ny prövning i fråga om uppehållstillstånd. Migrationsdomstolen har felaktigt konstaterat att det är ostridigt i målet att den av A åberopade handlingen utgör ny omständighet i den mening som avses i 12 kap. 19 § utlänningslagen. Migrationsverket har, på de skäl som anges i verkets beslut av den 21 december 2006 vilka vidhålls, bedömt den av A åberopade handlingen som falsk och att den därför inte kan betraktas som en sådan ny omständighet som avses nämnda bestämmelse. För att en ny prövning skall bli aktuell krävs att sökanden når upp till beviskravet "kan antas". Om de nya omständigheterna som åberopas inte är av sådan karaktär eller tyngd att sökande når upp till detta beviskrav skall inte någon ny prövning göras. Det betonas i lagstiftningens förarbeten att innebörden av rekvisitet är att "det inte får vara fråga om en mer eller mindre avlägsen möjlighet att de åberopade omständigheterna utgör verkställighetshinder" (prop. 2004/05:170 s. 300). Om verket redan i detta skede kan avgöra att den bevisning som getts in i målet är exempelvis förfalskad, av bristfällig kvalitet eller av någon annan anledning saknar eller har väldigt lågt bevisvärde, har sökande alltså inte nått upp till det beviskrav som gäller för att en ny prövning skall medges. Det ligger i sakens natur att en sådan undersökning som avses ovan måste göras inom ramen för tillämpningen av 12 kap. 19 § utlänningslagen och inte först inom ramen för en sådan ny prövning som avses i bestämmelsen. Bestämmelsen är att betrakta som ett extraordinärt rättsmedel som tillskapats för att förhindra att avvisnings- eller utvisningsbeslut verkställs trots att förutsättningarna för prövningen ändrats fundamentalt.
A bestred bifall till överklagandet och anförde i huvudsak följande till stöd för bestridandet. Det föreligger nya omständigheter som kan antas utgöra ett bestående verkställighetshinder, varför en ny prövning rätteligen skulle ha beviljats av Migrationsverket. Det är angeläget att skilja på situationer när den sökande inlämnar nya handlingar till styrkande av en redan åberopad omständighet kontra den situationen när den sökande åberopar helt nya sakomständigheter och stödjer sig på ny skriftlig bevisning. Av vad som uttalas i prop. 2004/05:170 (s. 228) kan slutsatsen inte dras att verket i alla situationer har rätt att göra en preliminär bedömning av en handlings äkthet. Det kan dock ge verket en möjlighet att bedöma äktheten av en ny handling som åberopas till styrkande av redan tidigare åberopade omständigheter. I detta fall är den åberopade omständigheten, ett tidigare okänt dödsstraff, en helt ny sakomständighet i sig. A har inte tidigare haft kännedom om att A i sin utevaro har dömts till döden, men har tidigare åberopat bl.a. att A riskerar ett långvarigt fängelsestraff och omänsklig behandling. Enligt domen dömdes A till döden den 2 november 2004. Domen har delgivits A:s familj den 24 augusti 2006 och det är först därefter som A muntligen fått kännedom om domen och senare även tagit del av den skriftligen. När omständigheten är en helt ny sakomständighet måste verkets bedömningsmarginal vara betydligt snävare än om handlingen åberopas till stöd för en tidigare åberopad omständighet. Verket har inte haft rätt att göra en ny prövning av domens äkthet då detta förfarande är att likställa med att verket inlett en ny prövning av de nya omständigheterna i sak. Beträffande Migrationsverkets bedömning att handlingen är falsk kan följande anföras. Verket anmärker att domen enbart ingivits i kopia och att någon fullständig äkthetsbedömning därför inte kan utföras. I tidigare ärenden har handlingar översänts för äkthetsgranskning till svenska ambassaden i A:s hemland. Av information som då erhållits framgår att originalhandlingar inte delges misstänkta. Det är inte något uppseendeväckande att domen inte inlämnats i original. Det hade snarare varit uppseendeväckande om domen hade getts in i original då originaldomar inte torde utlämnas. Den åberopade domen kan och skall äkthetsgranskas. Migrationsverket anför att det enbart på grundval av handlingens avfattning och innehåll är uppenbart att det rör sig om en falsk dom, bl.a. mot bakgrund av att tiden som förflutit mellan brottet och domen är osedvanligt lång. A:s uppfattning är att så inte är fallet. Verket anför att en dom avkunnad i den åtalades frånvaro alltid kan överklagas enligt en rapport från brittiska Home Office. Det går dock, mot bakgrund av oklarheterna i formuleringarna, inte att enbart på denna grund betrakta handlingen som falsk. Det har varit nödvändigt med en äkthetsgranskning och en ny prövning.
Kammarrätten i Stockholm, Migrationsöverdomstolen (2007-12-18, Murphy, Becker och Berry, referent), yttrade:
Om Migrationsverket i ett verkställighetsärende inte kan besluta om uppehållstillstånd enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen skall verket med tillämpning av 19 § samma kapitel ta upp frågan om uppehållstillstånd för ny prövning och besluta om inhibition, om det föreligger vissa i paragrafen uppställda förutsättningar. Dessa förutsättningar är att utlänningen i ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning som vunnit laga kraft åberopar nya omständigheter som utgör sådant bestående hinder mot verkställighet som avses i 12 kap. 1, 2 eller 3 § utlänningslagen och dessa omständigheter inte kunnat åberopas av utlänningen tidigare, eller utlänningen visar giltig ursäkt för att inte ha åberopat omständigheterna tidigare. Är dessa förutsättningar inte uppfyllda skall verket besluta att inte bevilja ny prövning (19 § andra stycket).
Bestämmelsen i 12 kap. 19 § utlänningslagen - som skall tillämpas restriktivt - är tillämplig endast i de fall de nya omständigheterna hänför sig till utlänningens behov av skydd i landet. Möjligheten att på grund av nya omständigheter få ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning prövat på nytt skall framstå som det extraordinära prövningsförfarande det alltid har avsetts vara. Avsikten är att tyngdpunkten i asylprocessen skall ligga i första instans.
När det gäller nya omständigheter som åberopas i ett verkställighetsärende är det inte tillräckligt att dessa endast har karaktären av modifikationer eller tillägg till de ursprungligen åberopade omständigheterna. Det får alltså inte bli fråga om en förnyad prövning av vad som tidigare har framkommit i ärendet. Om de nya omständigheterna eller bevisen som åberopas endast avser att styrka redan tidigare åberopade omständigheter som hänför sig till utlänningens behov av skydd i Sverige finns det normalt inte skäl att pröva hela ärendet på nytt. Det kan t.ex. vara fråga om en ny handling, exempelvis en domstolshandling, som ges in för att styrka redan tidigare gjorda påståenden. Migrationsverket har i de flesta fall tillgång till erforderlig kompetens för att kunna bedöma äktheten eller tilltron till en sådan handling. Verket har därutöver möjlighet att i dessa fall besluta om inhibition för att kunna göra nödvändiga äkthetskontroller. De nya omständigheterna som åberopas skall vara av sådan beskaffenhet att de kan antas utgöra ett bestående politiskt verkställighetshinder. Det skall således inte vara fråga om en mer eller mindre avlägsen möjlighet att de åberopade omständigheterna utgör verkställighetshinder utan hindret skall kunna bedömas föreligga i det enskilda fallet (se prop. 2004/05:170 s. 228 och 300).
Migrationsöverdomstolen gör följande bedömning.
A har först i verkställighetsärendet hos Migrationsverket åberopat att A är dömd till döden i sitt hemland och har till styrkande av detta gett in en kopia av en dom, daterad i tiden efter det lagakraftvunna avvisningsbeslutet. Migrationsverket har, på anförda skäl, bedömt att domen saknar bevisvärde och är falsk samt att det inte föreligger några sådana nya omständigheter hänförliga till 12 kap.1-3 §§utlänningslagen som kan antas utgöra bestående hinder mot verkställighet.
Migrationsverket har i ett verkställighetsärende enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen att inledningsvis fastslå om omständigheter som åberopas verkligen är nya, dvs. är sådana som inte har åberopats tidigare i ärendet om uppehållstillstånd och som alltså inte avser att modifiera eller utgöra tillägg till redan åberopade omständigheter. Om omständigheterna befinns vara nya, skall verket därefter avgöra om det är fråga om omständigheter som hänför sig till utlänningens behov av skydd i Sverige. Omständigheterna skall vara sådana som kan antas utgöra ett bestående hinder mot verkställighet som avses i 12 kap.1-3 §§utlänningslagen. De ytterligare förutsättningar som skall föreligga för att en ny prövning skall beviljas framgår av 12 kap. 19 § utlänningslagen. Om förutsättningarna inte är uppfyllda skall verket besluta att inte bevilja ny prövning.
Det ligger i sakens natur att Migrationsverket, inom ramen för bedömningen av om det föreligger förutsättningar för en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd, har relativt stor frihet att utreda ärendet innan man kan anses ha övergått till att göra en ny prövning. Vilka utredningsåtgärder som är nödvändiga får avgöras från fall till fall. Att låta översätta samt kontrollera äkthet och autenticitet av ingivna dokument faller dock helt klart inom ramen för vad verket har möjlighet att göra inför bedömningen av om en ny prövning skall inledas. Verket kan i så fall, beroende på omständigheterna, inhibera verkställigheten av avlägsnandebeslutet i avvaktan på resultatet av utredningsåtgärderna.
Enligt Migrationsöverdomstolen är den av A först i verkställighetsärendet åberopade omständigheten, att A i sitt hemland har dömts till döden i tiden efter det lagakraftvunna avvisningsbeslutet, att anse som ny i den mening som avses i 12 kap. 19 § utlänningslagen. Omständigheten har alltså inte kunnat åberopas tidigare. Frågan om prövning enligt nämnda bestämmelse skall beviljas A är avhängig av om den nya omständigheten kan antas utgöra ett bestående hinder mot verkställighet.
Det är den asylsökande som skall göra sannolikt att han eller hon har behov av skydd här i landet. Den sökande måste kunna lämna en allmänt trovärdig och rimlig berättelse om vad han eller hon har varit med om eller vad som i övrigt föranlett den asylsökande att lämna hemlandet liksom vilka risker som sökanden bedömer föreligga vid ett återvändande. Det är utlänningen som har bevisbördan för de omständigheter som han eller hon åberopar.
Beviskraven får emellertid inte ställas alltför högt när det gäller påståenden om risk för förföljelse. Någon fullständig bevisning som klart styrker att det finns en sådan risk kan sällan läggas fram. Sökandens berättelse bör därför godtas om den framstår som trovärdig och sannolik. Samma beviskrav gäller för påståenden om dödsstraff eller omänsklig och förnedrande behandling eller bestraffning (se prop. 1996/97:25, s. 102 och s. 294 samt UNHCR:s Handbok om förfarandet och kriterierna vid fastställande av flyktingars rättsliga ställning enligt 1951 års konvention och 1967 års protokoll angående flyktingars rättsliga ställning, artiklarna 196 och 197). Migrationsöverdomstolen har i rättsfallen MIG 2006:1 och MIG 2006:7 uttalat sig närmare om innebörden av utredningsansvaret.
Enligt Migrationsöverdomstolen kan Migrationsverket genom sina utredningsåtgärder inte anses ha inlett en prövning av frågan om uppehållstillstånd.
Migrationsöverdomstolen finner emellertid, till skillnad från Migrationsverket, att den av A nu åberopade omständigheten inte kan lämnas utan avseende och den åberopade domen kan därmed inte avfärdas som falsk utan att den kontrolleras närmare än vad som gjorts.
Migrationsöverdomstolen finner således att den av A åberopade nya omständigheten i vart fall är sådan att det kan antas att den utgör ett bestående hinder mot verkställighet enligt 12 kap. 1, 2 eller 3 § utlänningslagen. Det finns därför förutsättningar för att ta upp frågan om uppehållstillstånd till ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen. Verkställigheten av det lagakraftvunna avvisningsbeslutet är genom förordnande i migrationsdomstolens dom inhiberad. Migrationsverkets överklagande skall således avslås.
Migrationsöverdomstolens avgörande. Migrationsöverdomstolen avslår överklagandet.