Ansökan om tillstånd att utföra en småbåtshamn-----Miljödomstolen hade meddelat tillstånd till byggandet av en småbåtshamn i en grund havsvik. Miljööverdomstolen (MÖD) konstaterade efter överklagande av länsstyrelsen och närboende att havsviken låg inom ett Natura 2000-område och att den utgjorde en sådan livsmiljö (”ler- och sandbottnar som blottas vid lågvatten”) som är listad som särskilt skyddsvärd i EU:s habitatdirektiv. I Naturvårdsverkets förteckningen över naturtyper i Natura 2000-området fanns emellertid inte biotopen angiven, vilket föreföll bero på ett förbiseende från länsstyrelsens sida. MÖD menade emellertid att detta inte var avgörande för frågan om tillståndsplikt förelåg enligt Natura 2000-reglerna. Av avgörande betydelse bedömdes istället vara att den planerade vattenverksamheten skulle innebära att ett orört grundområde med hög artdiversitet och varierande bottnar skulle komma att omvandlas till en småbåtshamn, vilket skulle leda till att den skyddsvärda naturtypen helt försvann. Mot denna bakgrund fann MÖD att den ansökta vattenverksamheten var tillståndspliktig enligt 7 kap. 28 a §. Eftersom sådan prövning inte skett förelåg hinder enligt 4 kap. 8 § miljöbalken att lämna tillstånd till den ansökta vattenverksamheten. Tillståndsdomen undanröjdes därför och målet återförvisas till miljödomstolen.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Med undanröjande av miljödomstolens dom återförvisar Miljööverdomstolen målet till miljödomstolen för fortsatt behandling.
Länsstyrelsen i Västra Götalands län (länsstyrelsen) har yrkat att miljödomstolens dom skall upphävas och målet återförvisas för tillståndsprövning enligt 7 kap.28 a och 28 b §§miljöbalken.
UL och AL, IL, RJ och CJ, LL och GL, AF och JF samt BL (sakägarna) har yrkat att Miljööverdomstolen upphäver miljödomstolens dom.
OT har bestritt ändring och ifrågasatt om de enskilda klagandena har talerätt i målet.
Miljööverdomstolen har avgjort målet utan huvudförhandling med stöd av 23 kap. 6 § första stycket första meningen miljöbalken.
Parterna har utöver det som åberopats vid miljödomstolen tillagt följande.
Det vattenområde vid Lerviks samhälle i Strömstads kommun som ansökan avser ligger inom Koster-Väderöfjordens Natura 2000-område och gränsar till Idefjordens Natura 2000-område. Den föreslagna exploateringen inom Natura 2000-området påverkar de lokala förhållandena så drastiskt att prövningsplikt enligt 7 kap 28 a § miljöbalken föreligger. Det berörda områdets storlek är därför ointressant och det är ingreppet som sådant som skall bedömas samt de direkta och de förväntade framtida effekterna av verksamheten på miljön.
Sökanden har varken i ansökan eller vid huvudförhandlingen kunnat visa att de föreslagna åtgärderna inte strider mot syftet med att förklara området som ett Natura 2000-område och att prövningsplikt enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken inte föreligger.
Länsstyrelsen kan inte acceptera miljödomstolens bedömning att ingreppet till sin art och omfattning inte är sådant att en tillståndsprövning enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken måste göras. Denna uppfattning om verksamhetens miljöpåverkan är kraftigt underskattad. Omvandlingen av ett orört grundområde till en småbåtshamn inom ett Natura 2000-område är en drastisk åtgärd. Vidare tar man inte ställning till de långsiktiga effekter som en utbyggnad av lagunen får dels på närmiljön dels på omgivande vattenområden.
Naturtypen i det specifika området omfattas av habitatdirektivets beskrivning av naturtyper som ingår i Natura 2000, ler- och sandbottnar som blottas vid lågvatten (Naturvårdsverkets beteckning 1140). Tillståndsplikten gäller för alla åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett listat Natura 2000-område, vare sig åtgärden sker inom eller utanför området. EG-domstolens praxis (C 355/90, Santona- fallet) tyder på att skyddet genom nätverket Natura 2000 gäller för alla de naturtyper som nätverket avser att skydda, i vissa fall t.o.m. om området inte är utpekat som Natura 2000-område. Det kan därför ifrågasättas om det utgör ett absolut krav för att naturtypen skall beaktas vid en tillståndsprövning att den är förtecknad i Naturvårdsverkets listor för området. I vart fall har Länsstyrelsen uppfattningen att det inte råder någon tvekan om att åtgärderna kräver tillstånd enligt 7 kap28 a och 28 b §§miljöbalken och att det därmed också krävs en miljökonsekvensbeskrivning som gör det möjligt för prövningsmyndigheten att ta ställning till påverkan på miljön i området. Den beskrivning som OT givit in i målet är enligt Länsstyrelsens uppfattning helt otillräcklig av dessa skäl.
Området kan beskrivas som ett grundområde med hög artdiversitet med varierande bottnar bestående av berg, skalgrus, sand och finsediment. Inom vattenområdet finns det täta vassbälten, lövträdsdungar, saltängar, klippbottnar med makroalger och mjukbottnar bestående av lera och sand. Att gräva och spränga bort dessa biotoper får anses som ett stort och drastiskt ingrepp i en tidigare relativt ostörd och opåverkad miljö. De förhållanden som kommer att råda i vattenmiljön i lagunen efter en eventuell exploatering kommer att vara synnerligen stressande för marina organismer. Bottenområdet kommer till största delen ligga konstant under vatten på grund av muddringen vilket leder till att naturtypen helt försvinner.
Miljökonsekvensbeskrivning i målet saknar belysning av den planerade småbåtshamnens inverkan på naturvärdena i området. Vidare borde projektet ha tillståndsprövats i enlighet med Natura 2000-bestämmelserna. Miljödomstolen har inte vägt in de framtida riskerna som småbåtshamnen medför och inte heller utrett den s.k. samhällsnyttan med projektet. Den tekniska lösning som valts är inte heller godtagbar och villkoren oklara.
Sökanden gör gällande att tillståndsplikt enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken föreligger om störningen är av sådan omfattning att den på ett betydande sätt kan påverka de skyddade livsmiljöerna inom aktuellt Natura 2000-område. Det är verksamhetsutövaren som har att göra denna bedömning. Härvidlag måste verksamhetsutövaren rimligtvis ha att utgå ifrån påverkan på de livsmiljöer som uttryckligen förtecknats vid beslutet om inrättande av det aktuella Natura 2000-området.
Enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken erfordras tillstånd för att vidta åtgärder ”som på ett betydande sätt kan påverka miljön” inom ett s.k. Natura 2000-område. OT gör gällande att med uttrycket ”miljön” endast avses de arter och livsmiljöer för vilka det aktuella området har föreslagits till Natura 2000 och inte någon annan miljöpåverkan. Det skall alltså vara fråga om risk för betydande påverkan på de särskilt utpekade skyddsvärda arterna eller livsmiljöerna. En annan ordning skulle innebära att en verksamhetsutövare har att beakta samtliga förtecknade livsmiljöer och arter samt därefter bedöma om tillståndsplikt föreligger enligt 7 kap 28 a § miljöbalken. Detta torde vara närmast ogörligt. Någon förutsebarhet avseende tillståndplikten skulle ej kunna uppnås. I praktiken skulle detta dessutom innebära att verksamhetsutövaren tvingas göra betydande utredningar och upprätta en miljökonsekvensbeskrivning som går utöver kraven vid en sedvanlig tillståndsprövning. Härigenom föregrips dessutom den utredning som först enligt 7 kap 28 b § miljöbalken skall ske vid tillståndsprövningen. Vidare torde risk för påverkan på någon livsmiljö eller art i princip alltid kunna konstateras, vilket innebär att en verksamhetsutövare alltid skulle tvingas söka tillstånd. Syftet med att förteckna de särskilt skyddsvärda livsmiljöerna och arterna inom ett område blir också begränsade.
EG-domstolens avgörande i det s.k. Santona-målet har inte bärighet i det aktuella målet eftersom förhållandena inte var desamma. I förevarande fall finns ett Natura 2000-område och ingen har ifrågasatt dess utbredning. Rättsfrågan rör tolkningen av nationella bestämmelser, till grund för vilka ligger implementeringen av habitatdirektivet, ej fågeldirektivet.
Sammanfattningsvis kan sägas att den föreslagna vattenverksamhet innebär en lokal påverkan på befintlig havsvik inkom Natura 2000-området. Övriga föreslagna åtgärder utförs utanför Natura 2000-området och har endast indirekt påverkan härpå. Möjligheterna att upprätthålla en gynnsam bevarandestatus för de i Natura 2000-området förtecknade livsmiljöerna och arterna bedöms inte påverkas av föreslagen vattenverksamhet. Med stöd av vad som framgår av upprättad miljökonsekvensbeskrivning och kompletteringen till denna gör OT gällande att det får anses visat att föreslagen vattenverksamhet inte på ett betydande sätt påverkar de livsmiljöer som ifrågavarande Natura 2000-område avser att skydda.
Den fråga Miljööverdomstolen ställt uppfattar Naturvårdsverket som frågan om kriterierna för tillståndsprövning är uppfyllda i det aktuella målet. Frågan består av flera delar; för det första om nivån risk för betydande miljöpåverkan på området är uppnådd, för det andra om ordet miljön bara omfattar de Natura 2000-miljöer som finns i området eller miljön i största allmänhet och för det tredje om det är en förutsättning att livsmiljöerna i så fall finns med i Naturvårdsverkets förteckning över området.
När det gäller den första frågeställningen kan en viss ledning för tolkningen av direktivets ordalydelse på ett betydande sätt hämtas i Kommissionens tolkningsguide ”Skötsel och förvaltning av Natura 2000-områden” Artikel 6 i art- och habitatdirektivet 92/43/EEG”. Där anges (s 34): ”Ordet betydande måste tolkas konkret. På samma gång måste vad som är betydande påverkan bedömas med beaktande av de särskilda egenskaperna och miljöförhållandena i det område som planen eller projektet gäller. Målsättningen för bevarandet av området måste särskilt beaktas.”.
Den andra fråga, vad som innefattades i ordet miljön, bedömer Naturvårdsverket på följande sätt. Om verksamhetsutövaren anser att det finns risk för påverkan som är betydande skall tillstånd sökas varvid denne skall göra en utredning om miljöpåverkan i en miljökonsekvensbeskrivning. Innan en sådan utredning har utförts kan verksamhetsutövaren i många fall inte veta exakt vilka värden som finns i området och hur dessa riskerar att påverkas av verksamheten eller åtgärden. En rimlig tolkning av bestämmelsen ur det perspektivet är att ordet miljön i ett naturområde som har förtecknats är vidare än begreppet de livsmiljöer som avses skyddas i 28 b §. På så sätt fångar tillståndsplikten upp alla sådana verksamheter eller åtgärder som efter en närmare undersökning visar sig medföra en risk för skada på de förtecknade livsmiljöerna eller störning på arterna. Med en annan tolkning skulle många verksamheter aldrig komma upp till prövning därför att tillräcklig utredning om påverkan aldrig genomförs. Detta skulle även strida mot direktivets krav.
Naturvårdsverket konstaterar att det i målet är fråga om omfattande åtgärder såsom schaktnings- muddrings- och sprängningsarbeten, utförande av brygganläggningar, utfyllnader, erosionsskydd m.m. vilka med nödvändighet kommer att påverka miljön i området. Dessutom kan användandet och driften av hamnanläggningen medföra skador på miljön. Mot bakgrund av det sagda och med hänsyn till områdets stora biologiska värden och områdets känslighet för påverkan bedömer Naturvårdsverket att det inte råder någon tvekan om att kriteriet på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett naturområde som förtecknats är uppfyllt.
Den tredje frågan, om det bara är sådana livsmiljöer som är listade i naturvårdsverkets förteckningar, som skall beaktas, blir aktuell endast vid en tillståndsprövning eller om Miljööverdomstolen gör en annan tolkning än Naturvårdsverket om innebörden i ordet miljön i 7 kap. 28 a § miljöbalken. Enligt 7 kap. 27 § miljöbalken skall det föras en förteckning över naturområden som bör beredas skydd eller har beretts skydd enligt bl a habitatdirektivet. Förteckningen skall föras av Naturvårdsverket och av den skall framgå vad som föranlett att området har tagits upp i förteckningen. Av direktivets artikel 4 och 6.1 framgår att medlemsstaterna skall ange vilka livsmiljötyper i bilaga 1 och arter i bilaga 2 i direktivet som finns i de föreslagna områdena och utarbeta lagar m.m. som motsvarar de ekologiska behoven hos livsmiljötyperna och arterna enligt bilagorna som finns i området. De arter och livsmiljöer som skyddas enligt direktivet är de för vilka områdena utsetts och som angivits på en standardiserad blankett. Dessa skall ligga till grund för medlemsstaternas fastställande av målsättningen med bevarandet. Undantag anges endast för livsmiljöer och arter som bara förekommer i obetydlig utsträckning i området.
Att länsstyrelsen inte har uppgivit naturtypen 1140 som förekommande i det berörda Natura 2000-området är att betrakta som bristande implementering av habitatdirektivet eftersom det är fråga om en livsmiljö som förekommer i mer än obetydlig utsträckning i området. Det kan nämnas att det för närvarande pågår en översyn av de naturtyper som förekommer i alla länets Natura 2000-områden. Länsstyrelsen har uppgivit att den avser att då anmäla förekomst till en yta av 37 hektar av ler- och sandbottnar i Koster-Väderöfjordens Natura 2000-område.
Med ledning av tillgängliga handlingar i ärendet bedömer Naturvårdsverket att den föreslagna verksamhetens påverkan på Natura 2000-området SE 0520170 skall utredas i en MKB och att verksamheten tillståndsprövas enligt 7 kap. 28 a och b §§ miljöbalken. Eftersom ett tillstånd enligt 7 kap. 28 b miljöbalken utgör en förutsättning för tillståndet till vattenverksamheten (jfr 4 kap. 8 § miljöbalken och prop. 2000/01:111 s. 47 och s. 6) bör tillståndet till vattenverksamheten upphävas och målet återförvisas till miljödomstolen för förnyad prövning.
Inledningsvis konstaterar Miljööverdomstolen att samtliga enskilda klagande äger fastigheter som är belägna vid eller i så nära anslutning till den planerade småbåtshamnen att de riskerar att utsättas för olägenheter av den sökta verksamheten på ett sådant sätt att de är berättigade att föra talan mot domen. Deras överklaganden skall därmed prövas.
Den fråga som Miljööverdomstolen nu tar ställning till gäller om det krävs tillstånd till den ansökta vattenverksamheten enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken.
Det vattenområde som berörs av den ansökta vattenverksamheten ligger inom Natura 2000-området Koster-Väderöfjorden (SE0520170). Som miljödomstolen konstaterat utgörs havsviken av naturtypen ”ler- och sandbottnar som blottas vid lågvatten”, vilken är listad som särskild skyddsvärd i EU:s s.k. habitatdirektiv (direktiv 92/43/EEG om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter).
I Naturvårdsverkets förteckning över förekommande naturtyper i det aktuella Natura 2000-området finns emellertid inte denna biotop angiven, trots att den förekommer i mer än obetydlig utsträckning. Detta förhållande - som närmast förefaller bero på ett förbiseende från länsstyrelsens sida - är enligt Miljööverdomstolens uppfattning inte avgörande för bedömningen av om de ansökta åtgärderna kräver tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken. Av avgörande betydelse är i stället att den aktuella vattenverksamheten - om den kommer till stånd - innebär att ett i huvudsak orört grundområde med hög artdiversitet och varierande bottnar omvandlas till en småbåtshamn. Såsom Länsstyrelsen påpekat kommer bottenområdet till största delen att ligga konstant under vatten på grund av muddringen, vilket leder till att den skyddsvärda naturtypen helt försvinner.
Mot denna bakgrund instämmer Miljööverdomstolen i den bedömning som gjorts av Länsstyrelsen och Naturvårdsverket att den ansökta vattenverksamheten på ett betydande sätt kan påverka miljön i Natura 2000-området Koster-Väderöfjorden. Verksamheten skall således tillståndsprövas enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken. Då så inte skett föreligget hinder enligt 4 kap. 8 § miljöbalken att lämna tillstånd till den ansökta vattenverksamheten. Miljödomstolens dom skall därför undanröjas och målet återförvisas till miljödomstolen för fortsatt behandling. För domstolens prövning är det därvid nödvändigt att sökanden kompletterar miljökonsekvensbeskrivningen med avseende på miljöeffekterna av såväl anläggandet som driften av småbåtshamnen.
I avgörandet har deltagit hovrättslagmannen Pugh, hovrättsrådet Patterson, referent, miljörådet Johnson och adjungerade ledamoten West. Enhälligt.