Fråga om bestämmelsen om omprövning i förvaltningslagen gäller i ett skuldsaneringsärende hos Kronofogdemyndigheten.
Kronofogdemyndigheten avslog i beslut den 23 september 2016 en ansökan om omprövning av J.L:s skuldsanering. Skatteverket överklagade beslutet och yrkade att verkets ansökan skulle beviljas.
Tingsrätten (rådmannen Kim) avslog överklagandet i ett beslut den 3 november 2016.
Skatteverket överklagade tingsrättens beslut och begärde att J.L:s skuld-sanering skulle omprövas enligt bestämmelserna i förvaltningslagen (1986:223).
Svenska Handelsbanken AB medgav Skatteverkets yrkande medan övriga berörda inte hördes av.
Hovrätten (hovrättspresidenten Underwood, hovrättsrådet Benjamin, referent, och tf. hovrättsassessorn Phillips) anförde i beslut den 31 januari 2018 följande.
Gallegos beviljades skuldsanering den 16 maj 2016. Skatteverket bevakade fordringar som uppgick till 66 453 kr och som omfattades av skuldsaneringen. Innan skuldsaneringsbeslutet fick laga kraft gjordes en avräkning av överskjutande skatt mot en skatteskuld. Det fick till följd att statens fordringar minskade med 30 859 kr.
Efter det att skuldsaneringsbeslutet fått laga kraft begärde Skatteverket att skuldsaneringsbeslutet skulle omprövas på så sätt att avräkningen beaktades i skuldsaneringen och att betalningsplanen ändrades så att ett lägre belopp skulle betalas till staten och att högre belopp skulle tillföras övriga borgenärer.
Skatteverket har anfört bl.a. följande. Skuldsaneringsbeslutet för Gallegos innebar bl.a. att staten skulle få betalt i skuldsaneringen med sammanlagt 13 580 kr, som utgör knappt 20 procent av statens totala fordringar. Vid den årliga avstämningen av J.L:s skattekonto den 4 juni 2016 fanns ett överskott på kontot om 30 859 kr. Beloppet avräknades samma dag automatiskt mot en skattekontoskuld som Gallegos hade sedan tidigare och som omfattades av skuldsaneringen. Genom avräkningen har Skatteverkets fordran på Gallegos minskat med det avräknade beloppet och ett lägre belopp bör därför ligga till grund för Skatteverkets rätt till betalning. Om detta inte görs kommer staten att få betalt i skuldsaneringen delvis för fordringar som redan är betalda genom avräkningen. Det innebär också att övriga fordringsägare får betalt med mindre belopp än vad de rätteligen skulle få. För J.L:s del saknar ändringen betydelse. Han ska fortfarande betala det belopp som har bestämts genom skuldsaneringsbeslutet. Skatteverket har begärt att Kronofogdemyndigheten omprövar skuldsaneringsbeslutet enligt 27 § förvaltningslagen. En sådan omprövning skulle lägga till rätta fördelningen mellan borgenärerna och inte vara till nackdel för någon annan enskild part. Vidare kan en omprövning ske snabbt och enkelt.
Ett beslut om skuldsanering innebär att fordringsförhållandet mellan borgenären och gäldenären förändras. Den ursprungliga exekutionstiteln ersätts av betalningsplanen som utgör en omedelbart verkställbar exeku-tionstitel. Det innebär att den ursprungliga exekutionstiteln inte längre kan göras gällande mot gäldenären som grund för verkställighet enligt ut-sökningsbalken. Först när en skuldsanering har upphävts genom ett be-slut som har fått laga kraft kan en ursprunglig exekutionstitel på nytt göras gällande (se rättsfallet NJA 2016 s. 844).
I 62 kap. 11 § skatteförfarandelagen (2011:1244) finns regler om hur inbetalda och andra tillgodoräknade belopp ska avräknas. När ett beslut om betalningsplan har fått laga kraft kan någon avräkning inte längre göras. Av rättsfallet NJA 1999 s. 248 framgår att en avräkning dock ska beaktas om fordran på överskjutande skatt har fastställts innan beslutet om betalningsplan har fått laga kraft.
Den äldre skuldsaneringslagen (2006:548) ska tillämpas för beslut om skuldsanering som har fått laga kraft före ikraftträdandet (punkten 4 i övergångsbestämmelserna till SFS 2016:675). Ett beslut om skuldsanering kan omprövas enligt 24 och 25 §§ i den lagen (jfr 48 och 49 §§skuldsaneringslagen, 2016:675). Bestämmelserna i skuldsaneringslagen tar dock sikte på andra situationer än den som är aktuell i målet. Det har inte heller från Skatteverkets sida gjorts gällande att beslutet ska omprövas med stöd av regleringen i skuldsaneringslagen.
I 27 § första stycket förvaltningslagen (1986:223) finns en bestämmelse som anger att en myndighet som har handlagt ett ärende som första instans ska ändra ett beslut som är uppenbart oriktigt på grund av nya om-ständigheter eller av någon annan anledning. Det gäller dock bara om det kan ske snabbt och enkelt samt utan att det blir till nackdel för någon enskild part. Skyldigheten att ändra ett beslut gäller även om beslutet överklagas, dock inte om myndigheten överlämnat handlingarna i ärendet till en högre instans eller om det i annat fall finns särskilda skäl mot att myndigheten ändrar beslutet.
Det är tydligt att förvaltningslagen i princip gäller för Kronofogdemyndighetens hantering av skuldsaneringsärenden. Däremot kan det ifrågasättas om förvaltningslagens bestämmelse om omprövning gäller i ett skuldsaneringsärende. I 3 § första stycket förvaltningslagen finns det nämligen en bestämmelse som innebär att avvikande föreskrifter i andra författningar får företräde i förhållande till förvaltningslagens regler. Den bestämmelsen kan uppfattas så att skuldsaneringslagens regler om omprövning ska tillämpas i stället för omprövningsbestämmelsen i förvaltningslagen. Det finns dock inte något tydligt uttalande i förarbetena till förvaltningslagen eller skuldsaneringslagen som klargör hur regelverken i detta avseende förhåller sig till varandra. Frågan synes inte heller ha behandlats i den juridiska litteraturen.
Det som talar för att skuldsaneringslagens omprövningsregler är exklusiva är att dessa är detaljerade på så sätt att de tar sikte på särskilda omständigheter som kan leda till en materiell omprövning. Det är också rent allmänt en utgångspunkt att en reglering som tar sikte på ett specifikt rättsområde har företräde framför mer allmänna bestämmelser.
Det som däremot talar för att omprövningsbestämmelserna i de båda regelverken ska tillämpas vid sidan av varandra är att en omprövning enligt skuldsaneringslagen förutsätter att en ansökan om detta görs av antingen en borgenär eller av gäldenären. Omprövningsskyldigheten enligt förvaltningslagen gäller dock oberoende av ansökan och ett av syftena med bestämmelsen var att en myndighet bl.a. i samband med ett överklagande snabbt och enkelt skulle kunna ändra ett felaktigt beslut i stället för att ärendet skulle behöva handläggas i en högre instans (prop. 1985/86:80 s. 41). Om en omprövning endast är möjlig enligt skuldsaneringslagens regelverk skulle Kronofogdemyndigheten inte kunna ompröva felaktigheter i sådana fall eftersom någon ansökan om omprövning inte har gjorts. Av förarbetena till förvaltningslagens bestämmelse framgår också att lagstiftaren förutsatte att omprövning skulle kunna ske enligt olika rättskällor som gällde vid sidan av varandra (prop. 1985/86:80 s. 39 och 76). I sammanhanget är det vidare svårt att se några betydande praktiska problem med en tillämpning av omprövningsbestämmelserna i båda regelverken. Hovrätten anser därför att även förvaltningslagens be-stämmelse om omprövning ska tillämpas i skuldsaneringsärenden.
Skyldigheten för en myndighet att ompröva sina beslut är inte beroende av en begäran från någon part. I detta fall har dock Skatteverket begärt att skuldsaneringsbeslutet ska omprövas. En omprövning enligt förvaltningslagen är inte heller förbehållen beslut som inte har fått laga kraft; även därefter kan beslut prövas om.
En omprövning kan mynna ut i att ett beslut ändras helt eller delvis. En omprövning kan också leda till att någon ändring inte görs, även om detta inte var tanken enligt förarbetena till förvaltningslagen.
Kronofogdemyndigheten har i sitt beslut avslagit "Skatteverkets ansökan om omprövning". Det är i viss mån oklart om Kronofogdemyndigheten genom beslutet har genomfört en materiell omprövning av skuldsaneringsbeslutet och då kommit fram till att det inte fanns skäl att ändra beslutet eller om myndigheten har avslagit Skatteverkets begäran utan någon materiell omprövning. Regeringsrätten (numera Högsta förvaltningsdomstolen) har dock i ett fall kommit fram till att myndigheten genom sitt uttalade ställningstagande ansågs ha omprövat sitt tidigare be-slut (se RÅ 1996 ref. 51). Kronofogdemyndigheten har i detta fall angett att Gallegos blir skyldig att betala ett högre belopp avseende de statliga skulderna om Skatteverkets önskemål bifalls och att detta skulle bli till nackdel för Gallegos Det innebär att Kronofogdemyndigheten har tagit ställning till Skatteverkets begäran på ett sådant sätt att en omprövning får anses ha skett.
Ett beslut som har meddelats vid en omprövning enligt förvaltningslagen kan överklagas i vanlig ordning (se prop. 1985/86:80 s. 79). I det ovan nämnda avgörandet från Regeringsrätten förutsattes uppenbarligen att detta gällde även när resultatet av omprövningen blev att det tidigare beslutet inte ändrades. Hovrättens slutsats är därmed att Kronofogde-myndighetens beslut kan överklagas.
Ett beslut enligt skuldsaneringslagen (2006:548) får enligt 29 § i samma lag överklagas till tingsrätten, dvs. till allmän domstol. Beslut som fattas med stöd av förvaltningslagen överklagas hos allmän förvaltningsdomstol (22 a § förvaltningslagen). Bestämmelsen i 3 § förvaltningslagen innebär dock att avvikande föreskrifter i andra författningar får företräde. Det innebär att reglerna om överklagande i skuldsaneringslagen ska tillämpas och överklagandet prövas av allmän domstol.
Enligt 22 § förvaltningslagen får ett beslut överklagas av den som beslutet angår om det har gått honom eller henne emot. Det är uppenbart att beslutet angår Skatteverket eftersom verket företräder staten som borgenär. Frågan är dock om beslutet går Skatteverket emot. Skatteverkets begäran om att skuldsaneringen skulle omprövas byggde på att staten genom avräkningen i realiteten får betalt för en större andel av sina fordringar än vad som förutsattes vid skuldsaneringsbeslutet. Från ekonomiska utgångspunkter skulle staten förlora på en omprövning enligt Skatteverkets önskemål. Med den utgångspunkten har Kronofogdemyndighetens beslut inte gått staten emot. Staten kan dock i detta sammanhang inte jämställas med andra fordringsägare eftersom Skatteverket som företrädare för det allmänna inte enbart har till uppgift att verka för det bästa ekonomiska utfallet för staten, utan även för materiellt riktiga beslut. Det går därmed inte att bedöma frågan om beslutet gått Skatteverket emot från rent ekonomiska utgångspunkter. I praxis har tyngdpunkten i stället förskjutits mot vilka verkningar beslutet har i förhållande till de intressen som klaganden representerar (se SOU 2010:29 s. 660 och prop. 2016/17:180 s. 261 och 262). Med ett sådant synsätt har Skatteverket begärt en viss åtgärd som är förenlig med myndighetens roll och åtgärden har nekats genom Kronofogdemyndighetens avslagsbeslut. Därigenom har beslutet gått Skatteverket emot. Skatteverket har alltså rätt att överklaga beslutet.
Kronofogdemyndigheten har som grund för sitt beslut angett att en om-prövning skulle vara till nackdel för Gallegos eftersom han med en ny betal-ningsplan skulle bli skyldig att betala ett högre belopp för skulderna till staten än vad som framgår av skuldsaneringsbeslutet. Detta har Skatteverket ifrågasatt och menar att det är avräkningen och inte en eventuell omprövning som gör att Gallegos skulle bli skyldig att betala ett högre belopp.
Det som Skatteverket har begärt är att J.L:s betalningsutrymme ska fördelas mellan de olika borgenärerna på ett annat sätt än enligt skuldsa-neringsbeslutet. Det är utifrån detta svårt att se att en materiell omprövning skulle vara till nackdel för Gallegos eller någon annan enskild part. Enligt hovrättens bedömning är Kronofogdemyndighetens motivering till sitt avslagsbeslut därmed inte riktig.
Det finns emellertid flera förutsättningar för att ett beslut ska omprövas så att det ändras. Exempelvis ska ändringen kunna ske snabbt och enkelt. Det får inte heller finnas särskilda skäl mot att myndigheten ändrar beslutet. Det är i första hand Kronofogdemyndigheten som ska göra denna bedömning. Målet ska därför återförvisas till Kronofogdemyndig-heten för ny handläggning.
Hovrätten undanröjer Kronofogdemyndighetens beslut den 23 september 2016 (Dnr SO 01916-16) och tingsrättens beslut samt återförvisar målet till Kronofogdemyndigheten för ny handläggning.
Hovrättens beslut meddelat: den 31 januari 2018.
Mål nr: ÖÄ 1283-16.
Lagrum: 27 § förvaltningslagen.
Rättsfall: RÅ 1996 ref. 51; NJA 1999 s. 248; NJA 2016 s. 844.
Litteratur: Prop. 1985/86:80 s. 39, 41 och 76; prop. 2016/17:180 s. 261 och 262; SOU 2019:29 s. 660.