Socialnämnds beslut att låta gemensamhetsutrymmen utgöra underlag för hyressättningen vid boende i bostad med särskild service för vuxna enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade strider inte mot lag eller annan författning.
Socialnämnden i Varbergs kommun beslutade den 29 maj 2002, § 116, att gemensamhetsutrymmena i bostäder med särskild service enligt 9 § 9 lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, skulle utgöra underlag för beräkning av hyressättning från och med den 1 juli 2002.
S-O.S. överklagade socialnämndens beslut och yrkade att länsrätten skulle upphäva kommunens beslut att gemensamhetsutrymmen i LSS-boende skulle utgöra underlag för beräkning av hyressättning. Han anförde bl.a. följande. Enligt 19 § LSS får kommunen ta ut skälig avgift av den enskilde för bostad. Enligt förarbetena till lagen sägs dock att avgiften bör avse den enskildes privata bostad och att den enskilde inte bör ha kostnader för gemensamma utrymmen och personalutrymmen, prop. 1992/93:159 s. 100. Dessa utrymmen skall betraktas som en del av den särskilda service och omvårdnad som skall ges i anslutning till bostaden.
Socialnämnden vidhöll sitt beslut och ansåg att prövningen av beslutets laglighet borde ske utifrån jordabalkens 12 kap., även kallad hyreslagen. Nämnden anförde bl.a. följande. - Samtliga personer med bostad enligt 9 § 9 LSS har tecknat ett hyresavtal med Socialnämnden i Varbergs kommun innehållande en förhandlingsklausul. Utifrån detta hyresavtal tar nämnden ut hyra enligt överenskommelse med Hyresgästförening. - Boende- och avgiftsutredningens betänkande (Bo tryggt - Betala rätt, SOU 1999:33) föreslog ett tillägg till 19 § LSS att om boendet utgör ett hyresförhållande så skall avgiftsbestämmelserna enligt LSS inte vara tillämpliga på boendekostnaden. Den del av betänkandet som rör avgifter inom äldre- och handikappomsorgen behandlas i propositionen 2000/01:149. - Svea hovrätt har i två domar prövat hyror avseende bostad med stöd av LSS, 2001-11-06 SÖH 405, mål nr ÖH 6544-01 samt 2001-11-15 SÖH 411, mål nr 7096-01, och funnit att om hyreslagen är tillämplig följer således av praxis att boendekostnaden prövas enligt denna lag och att gemensamma ytor kan beaktas vid hyressättningen av sådant boende. - Varbergs kommun överenskom med Hyresgästföreningen 1999-11-30 om att den s.k. Gälvemodellen skall tillämpas inom Varbergs kommuns bostadsbestånd gällande särskilda boendeformer (gruppbostäder) exklusive servicelägenheter. Vid detta tillfälle exkluderades hyran för gemensamma utrymmen i gruppbostäder enligt LSS utifrån då kända kammarrättsdomar. I övrigt har kommunen anpassat hyresuttaget till överenskommelsen. - När Svea hovrätts domar blev kända och information kom från bland annat Kommunförbundet i Halland och kontakter tagits med Svenska kommunförbundets jurist och det framgick att hyreslagen kan tillämpas på bostad med särskild service enligt LSS inklusive gemensamma utrymmen togs förnyad kontakt med Hyresgästföreningen. En ny överenskommelse träffades avseende "hyror för gruppbostäder enligt LSS". Den nya hyressättningen gäller från 2002-07-01. - Nämnden tar således ej ut avgift från den enskilde utan hyra efter förhandling med Hyresgästföreningen. Socialnämnden har därvid uppfattat att det är jordabalkens 12 kap. som skall tillämpas. Stöd för detta anser sig nämnden ha fått i de domar som avkunnats i Svea hovrätt. Bostad med särskild service för vuxna enligt 9 § 9 LSS innebär, enligt prop. 1992/93:159 s. 86-87, "dels gruppbostad för personer som har ett så omfattande tillsyns- och omvårdnadsbehov att mer eller mindre kontinuerlig närvaro av personal är nödvändig dels servicebostad som har tillgång till gemensam service t.ex. restaurang, matdistribution och fast anställd personal samt annan anpassad bostad". Det senare innebär oftast bostad utan tillgång till gemensamma utrymmen men där bostaden är specialanpassad utifrån den enskildes behov. I dag finns personer i Varbergs kommun med beslut om insats i form av bostad med särskild service för vuxna som inte bor i gruppbostad med personal dygnet runt utan i servicebostad eller annan särskilt anpassad bostad med olika stödinsatser. Socialnämnden vidhåller sitt beslut om hyressättning av gemensamma utrymmen i bostad med särskild service för vuxna enligt LSS.
S-O.S. tillade i eget yttrande bl.a. följande. LSS har tillkommit för att ge ett särskilt stöd och service för personer med funktionshinder. Socialnämnden har i sitt beslut inte tagit hänsyn till LSS och inte beslutat i lagens anda. Hans dotter, som är flerhandikappad, har av kommunen beviljats insatser enligt LSS och en av dessa insatser är bostad med särskild service. Hon erlägger hyra för sin lägenhet och inte för några andra utrymmen. Hans dotter och de som är i hennes situation har ingen möjlighet att ge sig ut på hyresmarknaden och se sig om efter någon annan bostad. De är hänvisade till de bostäder som kommunen i lagens anda byggt för att tillgodose deras lagliga rättigheter. Att erlägga hyra för gemensamma utrymmen strider även mot principen att människor inte skall ha merkostnader på grund av sitt funktionshinder, prop. 1992/93:159 s. 99. Den praxis som utvecklats i läns- och kammarrätt, att det strider mot lag att ta ut avgifter för gemensamma utrymmen, gäller fortfarande. Hyreslagen reglerar vad som gäller generellt på det hyresrättsliga området och generellt sett föreligger rätt att låta tillgång till gemensamma utrymmen påverka hyran som en värdehöjande faktor. LSS är dock en speciallag som reglerar vad som gäller för ett visst slags boende. LSS utgör således ett undantag från vad som gäller generellt. Socialnämnden hänvisar i sitt yttrande till Boende- och avgiftsutredningens slutbetänkande. Detta förslag har aldrig genomförts och är därför inte gällande rätt.
Länsrätten i Hallands län (2002-11-22, ordförande Klint) yttrade: Enligt 10 kap. 1 § kommunallagen (1991:900) har varje medlem av en kommun rätt att få lagligheten av kommunens beslut prövad genom att överklaga till länsrätten. Därvid kan prövning endast ske i den begränsade omfattning som anges i 10 kap. 8 § nämnda lag. - Enligt 10 kap. 8 § kommunallagen skall ett överklagat beslut upphävas om 1. det inte har tillkommit i laga ordning, 2. beslutet hänför sig till något som inte är en angelägenhet för kommunen, 3. det organ som har fattat beslutet har överskridit sina befogenheter, 4. beslutet strider mot lag eller annan författning. - Av 9 § 9 LSS framgår att en insats för särskilt stöd och service är bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt anpassad bostad för vuxna. - Enligt 19 § LSS får av dem som har folkpension i form av hel förtidspension eller hel ålderspension eller som har annan inkomst av motsvarande storlek skäliga avgifter för bland annat bostad tas ut enligt grunder som kommunen bestämmer. Avgifterna får dock inte överstiga kommunens självkostnader. Kommunen skall se till att den enskilde får behålla tillräckliga medel för sina personliga behov. - Av 21 § LSS framgår att i andra fall än som anges i 18-20 §§ får avgifter eller ersättning för kostnader inte tas ut för insatser enligt denna lag. - Länsrätten gör följande bedömning. - Av 19 § LSS framgår att avgift för bostad kan tas ut av vissa i lagen angivna personer som hör till lagens personkrets. Något hinder enligt lagen att avtala om hyra av bostad som omfattas av LSS finns inte. Vid bestämmandet av hyra gäller bestämmelserna i 12 kap.jordabalken (hyreslagen) till skillnad från självkostnadsprincipen för avgift enligt LSS. Svea hovrätt har i beslut den 15 november 2001 konstaterat att gemensamma utrymmen kan ingå i den s.k. bruksvärdesberäkningen vid fastställande av hyra enligt hyreslagen. - Då hyresavtal för bostad enligt LSS inte kan uteslutas finner länsrätten att socialnämndens beslut, att gemensamhetsutrymmen i LSS-boendena skall utgöra underlag för beräkning av hyressättning från och med den 1 juli 2002, inte är olaglig. Överklagandet skall således avslås. - Länsrätten avslår överklagandet.
S-O.S. fullföljde sin talan hos kammarrätten och tillade bl.a. följande. LSS är en rättighetslag i syfte att garantera goda levnadsvillkor för de personer som omfattas av lagen. Lagen tillgodoser en minimistandard i levnadsvillkoren. Det bör inte vara tillåtet att i civilrättsliga avtal träffa villkor, som är till nackdel för den enskilde jämfört med LSS. Kommunen har beslutat att ta ut avgifter/hyra för gemensamma utrymmen i bostäder, som beslutats enligt 9 § 9 LSS. Kommunen grundar sitt beslut på villkor om förhandlingsordningen i hyresavtal. Enligt villkoret skall hyran/avgiften bestämmas enligt grunderna i hyreslagen. I hyreslagen är det tillåtet att ta ut avgifter för gemensamma utrymmen. Hyresavtalet i den delen blir till nackdel för den enskilde jämfört med LSS, vilket strider mot LSS. Beslutet blir därmed olagligt.
Varbergs kommun ansåg att kammarrätten skulle avslå överklagandet.
Socialstyrelsen yttrade sig i målet och anförde bl.a. följande. Med beaktande av praxis avseende hyreslagens tillämplighet kan Socialstyrelsen inte finna att kommunens beslut är olagligt i kommunallagens mening. Det skall dock påpekas att Socialstyrelsen mot bakgrund av detta förhållande tidigare tillskrivit regeringen och påpekat att principen om att funktionshinder inte skall innebära merkostnader, genom rådande rättsläge, endast omfattar dem som betalar en avgift för sitt boende - inte det stora flertal som i stället betalar hyra.
Kammarrätten i Göteborg (2003-12-16, Bryant, Marshall, referent, Brooks samt särskilde ledamoten Foster) yttrade: Enligt 19 § LSS får en kommun under vissa förutsättningar ta ut skälig avgift av den enskilde för bostad som kommunen tillhandahåller. I förarbetena till lagen (prop. 1992/1993:159 s. 99-100) uttalas att eftersom enskilda inte skall ha merkostnader på grund av funktionshinder bör avgiften för en bostad med särskild service bara gälla den enskildes privata bostad - inte gemensamma utrymmen och personalutrymmen. Boende- och avgiftsutredningen föreslog i sitt betänkande (SOU 1999:33) bl.a. ändring i LSS med innebörden att om ett boende utgör ett hyresförhållande skall avgiftsbestämmelsen i LSS inte vara tillämplig. I den följande propositionen 2000/01:149 togs inte förslaget med. - I stället för att Varbergs kommun tar ut en avgift enligt 19 § LSS erlägger den enskilde hyra för bostadsupplåtelsen enligt ett hyresavtal mellan kommunen och den enskilde. Genom det överklagade beslutet har socialnämnden beslutat att även gemensamhetsutrymmen skall utgöra underlag för beräkningen av hyrans storlek. Även om en sådan beräkning bedöms ha stöd i jordabalkens regler för bestämmande av skälig hyra vid tvist om hyrans storlek, strider en sådan beräkning mot vad lagstiftaren enligt ovan avsett böra gälla för kommunens uttag av avgift för bostad enligt LSS. Väljer kommunen att ta ut avgiften såsom en hyra för bostaden är kommunen följaktligen enligt reglerna i 19 och 21 §§ LSS förhindrad att låta tillgången till gemensamhetsutrymmen påverka hyressättningen. Socialnämndens beslut, såvitt nu är i fråga, skall därför upphävas. - Kammarrätten upphäver socialnämndens i Varberg kommun beslut den 29 maj 2002, § 116, i den del det avser att gemensamhetsutrymmena i LSS-boenden skall ingå i underlaget för hyressättning.
Särskilde ledamoten Harris var skiljaktig och yttrade: Frågan i målet gäller om Varbergs kommun äger besluta att gemensamhetsutrymmen i s.k. LSS-boende skall utgöra underlag för beräkning av hyressättning. - Enligt 7 § LSS har personer som anges i 1 § rätt till insatser i form av särskilt stöd och särskild service enligt 9 § första stycket 1-9, om de behöver sådan hjälp i sin livsföring och under den ytterligare förutsättningen att deras behov inte tillgodoses på annat sätt. LSS är således avsedd att vara ett komplement till andra lagar och ger de personer som ingår i skyddskretsen rätt till de särskilda insatser som betingas av deras speciella behov, detta utan att inskränka de rättigheter som dessa personer kan ha enligt mera generellt verkande lagar, t ex socialtjänstlagen, hälso- och sjukvårdslagen m.fl. - Samtliga insatser enligt LSS är frivilliga och ges den enskilde endast efter dennes begäran. - Av 9 § 9 LSS följer att en insats för särskilt stöd och service är bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt anpassad bostad för vuxna. I förarbetena till LSS (prop. 1992/93:159 s. 180) framhålls att vad som regleras i punkten nio är rätten att från kommunen erhålla en för ändamålet anpassad bostad och beträffande servicebostad och gruppbostad därtill hörande personellt stöd. Den som ordnat sitt boende själv har, liksom alla som ingår i lagens personkrets, möjlighet att få erforderligt personellt stöd genom att åberopa någon eller några av de andra punkterna i detta stycke. - Enligt jordabalken 12 kap. 1 § å andra sidan gäller hyreslagen för avtal genom vilka hus eller delar av hus upplåtits till nyttjande mot ersättning. En upplåtelse av bostad med särskild service utgör inget undantag därifrån, så länge det framgår att rätten till egen bostad har sådan vikt att den inte kan ses som något underordnat moment i rättsförhållandet till kommunen. Först i de fall upplåtelsen är underordnad i förhållande till vården eller servicen, kan fråga aktualiseras om denna är att likställa med ett hyresavtal i hyreslagens mening eller ej. Med beaktande av vad som nyss anförts föreligger under alla omständigheter ej hinder mot att tillämpa hyreslagens bestämmelser på upplåtelser av bostad med särskild service. - Beroende på den enskildes behov av hjälp i sin livsföring har kommunen att för varje enskilt fall pröva om rättigheten skall ges enligt LSS, varvid skälig avgift för bostaden kan tas ut, eller om behovet faktiskt tillgodoses på annat sätt. Intet hindrar således en kommun från att träffa civilrättsligt bindande avtal om hyra av bostad, varvid hyreslagens bestämmelser äger tillämpning på rättsförhållandet mellan parterna. Därvid kan konstateras att kommunen äger rätt att inom ramen för bruksvärdesprincipen ävenledes beakta tillgången till gemensamma ytor. - Mot bakgrund av det anförda finner jag att socialnämndens beslut innebärande att gemensamhetsutrymmen i LSS-boendena skall utgöra underlag för beräkning av hyressättningen är lagligt. Överklagandet skall därför avslås.
Varbergs kommun överklagade och yrkade att Regeringsrätten skulle upphäva kammarrättens dom och anförde följande. Kommunen har tolkat rättsläget sålunda att kostnad för bostad med särskild service enligt 9 § 9 LSS kan tas ut på två sätt. Antingen kan hyran betraktas som en hyra enligt 12 kap.jordabalken (hyreslagen) eller så kan en avgift för bostaden tas ut med stöd av 19 § LSS. - Varbergs kommun har valt att låta samtliga personer med bostad enligt 9 § 9 LSS (bostäder där det finns gemensamhetsutrymme) teckna hyresavtal med socialnämnden. Hyresavtalet innefattar en förhandlingsklausul. Utifrån hyresavtalet tar nämnden ut hyra enligt överenskommelse med hyresgästföreningen. -Frågan om gemensamhetsutrymme i s.k. LSS-boende kan vara avgiftsgrundande har prövats/tolkats vid olika tillfällen både utifrån hyreslagstiftningen och utifrån LSS-lagstiftningen. Av Socialstyrelsens yttrande till kammarrätten framgår att styrelsen i beaktande av praxis avseende hyreslagens tillämpning inte finner Varbergs kommuns beslut olagligt i kommunallagens mening.
S-O.S. bestred bifall till överklagandet och åberopade vad han tidigare anfört och anförde i övrigt bl.a. följande. Vid LSS-boende är bostaden en insats enligt LSS, varför LSS regler om avgift skall tillämpas. Enligt 19 § LSS får skäliga avgifter för bostad, fritidsverksamhet och kulturella aktiviteter tas ut enligt de grunder som kommunen bestämmer. Begreppet "enligt de grunder som kommunen bestämmer" medger viss frihet för kommunen att anordna verksamheten på olika sätt, vilket också sker i praktiken. Den friheten må kommunen ha. Det förekommer således att kommunen äger lägenheten eller att annan part äger lägenheten t.ex. ett kommunalt bostadsaktiebolag eller en privat fastighetsägare. Oavsett hur kommunen anordnar bostaden så skall naturligtvis kommunen följa LSS regler i sitt förhållande till den enskilde, som åtnjuter bostaden enligt LSS. Annars blir ju LSS regler skenbara. Detta gäller både uttag av avgifter/hyra, bostadens fysiska utformning och omvårdnaden i bostaden. - Flertalet bestämmelser i hyreslagen passar inte heller in på insatsen bostad med särskild service enligt LSS. Han föreställer sig att kommunen inte skulle godta hyreslagens regler om t.ex. andrahandsuthyrning och överlåtelse av hyresrätten eller tillämpa förverkandereglerna då den enskilde lider av beteendestörningar m.m.
Kommunen anförde som kommentar till vad S-O.S. uppgivit bl.a. följande. Alla bostäder som socialnämnden redan i dag förmedlar/hyr ut till funktionshindrade och äldre upplåtes genom ett andrahandskontrakt där hyresgästen avsagt sig besittningsrätten. - För personer som har en lagstadgad rätt till insatser enligt LSS kan inte förverkandereglerna enligt 42 § hyreslagen leda till att den enskilde "hamnar på gatan". Kommunen har en skyldighet att tillse att den enskilde får sina behov tillgodosedda utifrån gällande lagstiftning.
Regeringsrätten (2005-02-03, Williams, Gonzalez, Simpson, Lewis, Cooper) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Socialnämnden i Varbergs kommun beslutade den 29 maj 2002 att gemensamhetsutrymmena i bostäder med särskild service enligt 9 § 9 LSS skulle utgöra underlag för hyressättningen från och med den 1 juli 2002.
Frågan i målet är om kommunens beslut att gemensamhetsutrymmen i s.k. LSS-boenden skall ingå i underlaget för hyressättningen strider mot lag eller annan författning. Vid prövningen av denna fråga kan endast beslutets laglighet men inte dess lämplighet eller skälighet prövas (10 kap. 8 § första stycket 4 kommunallagen).
Enligt 5 kap. 7 § socialtjänstlagen (2001:453), SoL, skall kommunen inrätta bostäder med särskild service för dem som till följd av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring och har behov av ett sådant boende. För bostad i särskilt boende som inte omfattas av bestämmelserna i 12 kap.jordabalken om hyra får kommunen enligt 8 kap. 2 § SoL med de begränsningar som följer av bestämmelserna i övrigt i 8 kap. SoL ta ut skäliga avgifter.
Personer som omfattas av LSS har rätt till olika insatser för särskilt stöd och särskild service bl.a. i form av bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt anpassad bostad för vuxna (9 § 9 LSS). I insatsen bostad med särskild service för vuxna ingår enligt 9 c § LSS också omvårdnad. Av förarbetena till LSS (prop. 1992/93:159 s. 182) framgår att bostad med särskild service för vuxna också är en sådan bostad som avsågs i 21 § i den tidigare socialtjänstlagen (1980:620, numera den ovannämnda bestämmelsen i 5 kap. 7 § SoL).
Av 19 § LSS följer att kommunen, med de begränsningar som anges i paragrafen, får ta ut skäliga avgifter för bl.a. bostad. Vidare föreskrivs i 21 § att i andra fall än som anges i 18-20 §§ avgifter eller ersättning för kostnader inte får tas ut för insatser enligt denna lag. Lagstiftningen hindrar dock inte att bostäder med särskild service upplåts på sådant sätt att ett hyresförhållande uppkommer. I förarbetena till lagstiftningen i denna del anförde departementschefen bl.a. att reglerna i många fall möjliggör att boendet organiseras som vanliga hyresförhållanden. Boendets rättsliga grund, i form av en rättighet i LSS, och de begränsningar i avgiftshänseende som finns innebär dock vissa rättsliga skillnader gentemot vanliga hyresförhållanden (a. prop. s. 187).
I förarbetena uttalas vidare bl.a. att avgiften för en bostad med särskild service bör avse den enskildes privata bostad, inte gemensamma utrymmen och personalutrymmen. De senare bör betraktas som del av den särskilda service och omvårdnad som skall ges i anslutning till bostaden (a. prop. s. 100). Propositionsuttalandet får förstås så att personalutrymmen ingår som en del av servicen och omvårdnaden. Detta gäller dock inte gemensamhetsutrymmen.
Om ett hyresförhållande föreligger, får upplåtelse av bostad med särskild service anses omfattad av hyresbegreppet i 12 kap.jordabalken, oavsett att rättsförhållandet får en särskild prägel till följd av den enskildes lagstadgade rätt till sådan bostad. Detta innebär bl.a. att de bestämmelser i hyreslagstiftningen (12 kap.55 och 55 d §§jordabalken) som syftar till att skydda en hyresgäst mot oskäligt höga hyror blir tillämpliga (jfr prop. 2000/01:149 s. 25). I 8 kap. 2 § SoL har därför i klargörande syfte införts ett tillägg om att avgiftsbestämmelserna i detta kapitel inte är tillämpliga på sådant särskilt boende, bl.a. bostäder med särskild service, som omfattas av 12 kap.jordabalken. Tillägget är dock endast avsett att tydliggöra vad som gäller för det fall att upplåtelsen kan anses medföra ett hyresförhållande i hyreslagens mening. Motsvarande får anses gälla, utan att detta särskilt omnämns i LSS, när upplåtelsen av bostad ingår som ett led i en insats enligt 9 § LSS.
Av handlingarna i målet framgår att alla bostäder som socialnämnden i Varberg upplåter till funktionshindrade och äldre hyrs ut genom ett andrahandskontrakt med förhandlingsklausul där hyresgästen avsagt sig besittningsrätten. Som framgått föreligger inte något hinder mot att ett LSS-boende på detta sätt organiseras som ett vanligt hyresförhållande.
När ett LSS-boende har formen av ett hyresförhållande, föreligger inte heller något hinder mot att kommunen i förhandlingar om hyresnivån beträffande LSS-boendet har som utgångspunkt att hyressättningen bör påverkas av det värde tillgången till gemensamhetsutrymmen utgör för bostaden.
Mot nu angivna bakgrund kan socialnämndens klandrade beslut inte anses strida mot lag eller annan författning. Överklagandet skall därför bifallas.
Regeringsrättens avgörande. Med ändring av kammarrättens dom fastställer Regeringsrätten det slut länsrättens dom innehåller.
Anm. Samma dag avgjorde Regeringsrätten mål nr 420-04, där förhållandena var likartade och utgången densamma.