Proportionalitetsprincipens tillämpning vid häktning i utlämningsärende.
Riksåklagaren i Republiken Rwanda utfärdade den 17 juli 2008 ett häktningsbeslut avseende den rwandiske medborgaren S.A. Den 4 augusti 2008 begärde nationella åklagarmyndigheten i Republiken Rwanda att S.A. skulle lämnas ut från Sverige till republiken. Av beslutet och den till framställningen fogade anklagelseakten framgick att S.A. var misstänkt för bland annat folkmord, medhjälp till folkmord och brott mot mänskligheten genom mord och utrotning.
HD fann i ett beslut den 26 maj 2009 inte något hinder mot utlämning enligt 1-10 §§ lagen (1957:668) om utlämning för brott. Inte heller skulle en utlämning av S.A., enligt HD:s bedömning stå i strid mot Europakonventionen. HD beslutade att S.A., som hade varit anhållen sedan den 16 juli 2008 och häktad sedan den 29 september 2008, skulle alltjämt vara häktad i ärendet.
Regeringen beslutade den 9 juli 2009 att S.A. skulle utlämnas till Republiken Rwanda för brott som enligt svensk lag motsvarade folkmord samt medhjälp och stämpling till folkmord.
Efter det att regeringen hade beslutat om utlämning anmälde S.A. Sverige till Europadomstolen och gjorde gällande att regeringens beslut att utlämna honom till Republiken Rwanda stred mot Europakonventionen (application no. 37075/09). Det föranledde Europadomstolen att begära att regeringens beslut om utlämning tills vidare inte skulle verkställas. Regeringen beslutade den 20 juli 2009 att verkställighet av beslutet, i avvaktan på Europadomstolens prövning, tills vidare inte fick ske.
Efter regeringens inhibitionsbeslut yrkade S.A. ett flertal gånger att han skulle försättas på fri fot. Yrkandena avslogs.
S.A. yrkade på nytt vid Solna tingsrätt att tingsrätten skulle häva häktningsbeslutet och försätta honom på fri fot. Han förklarade sig beredd att underkasta sig eventuella restriktioner.
Allmän åklagare bestred yrkandet.
Tingsrätten (chefsrådmannen Mahoney) anförde följande i beslut den 8 juni 2011.
S.A. är fortfarande på sannolika skäl misstänkt för bland annat folkmord och medhjälp till folkmord. För brotten är inte föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år. Risken för att S.A. skulle avvika eller på annat sätt undandra sig lagföring om han släpptes på fri fot är påtaglig.
Med hänsyn till de synnerligen allvarliga brott som S.A. är misstänkt för och till vikten av att beslutet om utlämning kan verkställas uppväger skälen för fortsatt häktning fortfarande de men som det innebär för honom. S.A. ska därför vara fortsatt häktad till dess utlämningen av honom har verkställts eller annat bestämts.
S.A. överklagade och yrkade att tingsrättens häktningsbeslut skulle upphävas.
Riksåklagaren bestred yrkandet.
Förhandling hölls i ärendet.
HD (justitieråden Cooke, Williams, Walker, Smith, referent, och Perkins) meddelade den 27 juli 2011 följande beslut.
Efter en redogörelse för bakgrunden i huvudsaklig överensstämmelse med inledningen till detta referat anförde HD följande.
Frågan är nu om S.A. fortfarande ska vara häktad. Om HD finner att så inte är fallet uppkommer frågan om det finns skäl för något annat tvångsmedel.
I 16 § tredje stycket utlämningslagen föreskrivs att i utlämningsärenden gäller beträffande tvångsmedel vad som i allmänhet är föreskrivet för brottmål. När utlämning har beviljats gäller ett beslut om tvångsmedel intill dess att utlämningen har verkställts. Av fjärde stycket framgår att ett beslut om tvångsmedel kan meddelas även efter det att utlämning har beviljats.
Det kan i detta sammanhang finnas anledning att nämna att bestämmelserna i utlämningslagen har kritiserats som delvis otydliga och knapphändiga. En av regeringen utsedd utredare har därför fått i uppgift att ägna särskild uppmärksamhet åt bl.a. tvångsmedelsanvändningen i sådana utlämningsärenden som försenas på grund av att nya uppgifter tillförs ärendet eller där andra omständigheter t.ex. medför att ett beslut inte omedelbart kan verkställas (dir. 2009:88). Uppdraget ska redovisas senast den 31 oktober 2011.
Häktning får enligt 24 kap. 1 § första stycket RB ske av den som på sannolika skäl är misstänkt för ett brott för vilket det är föreskrivet fängelse i ett år eller mer (jfr dock 2 § 2), om det med hänsyn till brottets beskaffenhet, den misstänktes förhållanden eller någon annan omständighet finns risk för att han avviker eller på något annat sätt undandrar sig lagföring eller straff. I andra stycket föreskrivs att om det för brottet inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år, så ska häktning ske om det inte är uppenbart att skäl till häktning saknas. Av särskilt intresse i detta sammanhang är tredje stycket, där det föreskrivs att häktning får ske endast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller för något annat motstående intresse.
Enligt 25 kap. 1 § första stycket RB får i stället för häktning beslutas om reseförbud eller anmälningsskyldighet, om det är tillräckligt. Också för dessa tvångsmedel gäller ett krav på att skälen för åtgärden ska uppväga det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller för något annat motstående intresse (samma paragraf tredje stycket). Enligt 2 § första stycket får ett reseförbud förenas med anmälningsskyldighet.
S.A. anhölls den 16 juli 2008 och häktades den 29 september 2008 (se p. 2). Häktningsbeslutet har, förutom i samband med HD:s beslut den 26 maj 2009, omprövats utan ändring vid ett flertal tillfällen av Solna tingsrätt (beslut den 5 augusti 2009, den 6 oktober 2009, den 29 januari 2010, den 27 augusti 2010, den 14 december 2010 samt den 10 februari 2011) och av HD (beslut den 8 september 2009, den 16 februari 2010, den 3 november 2010, den 18 januari 2011 samt den 9 mars 2011).
Angående handläggningen vid Europadomstolen kan antecknas följande.
Den 13 juli 2009 anmälde S.A. Sverige till Europadomstolen.
Den 15 juli 2009 begärde Europadomstolen att regeringens beslut om utlämning tills vidare inte skulle verkställas, vilket föranledde regeringen att besluta att verkställighet tills vidare inte fick ske.
Den 25 januari 2010 beslutade ordföranden för Europadomstolen med tillämpning av regel 41 i domstolens regler att S.A:s anmälan skulle behandlas med förtur.
Den 6 oktober 2010 uppgav domstolen på förfrågan från HD att den skulle bemöda sig om att S.A:s klagomål prövades före utgången av år 2010.
I mars 2011 svarade Europadomstolen på en ny förfrågan att den räknade med att meddela beslut i ärendet under våren 2011 och förhoppningsvis tidigt i april 2011.
Europadomstolen har nu den 1 juli 2011 efter ytterligare en förfrågan uppgett att domstolen kan förväntas pröva anmälan i september 2011. Någon upplysning har inte lämnats om vad detta innebär beträffande tidpunkten för domstolens slutliga ställningstagande.
Någon förklaring till att S.A:s anmälan ännu inte har behandlats av Europadomstolen har inte lämnats.
I en rättsstat måste det föreligga tungt vägande skäl för att en person ska berövas friheten. Det är därför angeläget att användningen av frihetsberövande som tvångsmedel begränsas till sådana situationer där det låter sig försvaras av hänsyn till starka samhälleliga intressen. Detta gäller särskilt när, såsom här är fallet, skuldfrågan inte är avgjord (jfr prop. 1986/87:112 s. 25 ff.).
Vid prövningen av om ett frihetsberövande som straffprocessuellt tvångsmedel är påkallat, ska det göras en proportionalitetsbedömning. Detta gäller även i utlämningsärenden. Proportionalitetsbedömningen innebär en avvägning mellan olika hänsyn. Rent allmänt betyder det att den tilltänkta åtgärden inte får vara mer ingripande, omfattande eller varaktig än att den står i rimlig proportion till vad som kan vinnas med åtgärden (jfr prop. 1988/89:124 s. 26). Skälen för ett frihetsberövande ska ställas i relation till de olägenheter som frihetsberövandet skulle medföra för den misstänkte. Den ordningen kommer till uttryck i 24 kap. 1 § tredje stycket RB (jfr också bl.a. 4 och 18 §§).
För utfallet av proportionalitetsbedömningen är det av betydelse vilka straffprocessuella tvångsmedel som står till buds i stället för häktning. En mindre ingripande tvångsåtgärd ska väljas framför en mer ingripande, om den tillgodoser det eftersträvade syftet (jfr 25 kap. 1 § andra stycket RB).
När fråga om fortsatt häktning uppkommer har det betydelse hur lång tid frihetsberövandet har pågått och hur lång tid behovet av häktning kan förväntas bestå. Ju längre frihetsberövandet har varat, desto starkare skäl måste det föreligga för fortsatt häktning. Utredningssvårigheter kan, särskilt vid allvarlig brottslighet, få betydelse för den bedömningen.
I utlämningsärenden är brottslighetens svårhetsgrad av betydelse för styrkan i den främmande statens intresse av en utlämning. Om utlämningsintresset är mycket starkt kan en förhållandevis lång häktningstid få godtas.
Grundläggande är dock att en häktning aldrig får fortgå längre än vad som är nödvändigt med hänsyn till syftet. Ett uttryck för det är bestämmelsen i 24 kap. 18 § första stycket RB, vari föreskrivs att när ett beslut om häktning föregår ett åtal ska rätten sätta ut den tid inom vilken åtal ska väckas, en tid som inte får vara längre än vad som är oundgängligen nödvändigt. Tanken bakom denna restriktion bör tjäna till ledning även i ärenden om utlämning.
I kravet på att en häktning inte får fortgå längre än vad som är nödvändigt ligger, att berörda myndigheter eller organ ska med rimlig effektivitet verka för att häktningstiden blir så kort som möjligt. Det är av betydelse hur det förfarande som den fortsatta häktningen är beroende av (t.ex. en förundersökning eller som här ett ärende i Europadomstolen) har fortskridit och kan förväntas fortlöpa. Hänsyn ska sålunda tas till det sätt på vilket berörda myndigheter eller organ har agerat eller inte har agerat, liksom till om de fortsättningsvis kan förväntas agera med den skyndsamhet som är påkallad med hänsyn till såväl den misstänktes intresse som intresset av att ärendet blir ordentligt utrett och avgörs på ett säkert underlag.
Om utredningen i ärendet inte ger stöd för bedömningen att tillräcklig skyndsamhet har iakttagits, utgör det ett skäl mot fortsatt häktning. Den misstänkte ska alltså inte bära bördan av oklarheter i detta hänseende.
S.A. är på sannolika skäl misstänkt för brott som enligt svensk lag motsvarar folkmord samt medhjälp och stämpling till folkmord. För folkmord är det enligt svensk lag inte föreskrivet lindrigare straff än fängelse i fyra år.
Det har sedan HD senast prövade häktningsfrågan inte framkommit något nytt rörande brottsmisstankarna. Det finns således fortfarande sannolika skäl för att misstänka S.A. för brotten. S.A. har sin familj och sin bostad i Danmark. Det finns alltjämt risk för att han avviker eller på något annat sätt undandrar sig utlämning och därmed lagföring för den misstänkta brottsligheten.
S.A. är misstänkt för synnerligen allvarlig brottslighet. Mot detta ska vägas att han har varit frihetsberövad i Sverige i mer än tre år. Denna långa tid inger i sig tvekan om fortsatt häktning är försvarbar. Det kan för övrigt noteras att, om hänsyn tas till de svenska reglerna om villkorlig frigivning, minimistraffet för fullbordat brott har överskridits.
Det kan också ifrågasättas om häktningstiden har överskridit vad som är nödvändigt. Det har nu gått mer än två år sedan S.A. anmälde Sverige till Europadomstolen utan att ärendet har avgjorts. Fortsatt häktning efter en så lång handläggningstid är godtagbar endast om det finns alldeles särskilda skäl för det.
Det har, som framhållits i punkt 13, inte lämnats någon förklaring till den utdragna handläggningstiden i Europadomstolen. Domstolens tunga arbetsbörda är emellertid väl känd.
Bristande resurser eller ineffektivitet i fråga om en åtgärd av betydelse för frågan om fortsatt häktning bör inte gå ut över den enskilde (jfr p. 20). Av det följer att endast begränsad hänsyn bör tas till Europadomstolens arbetsförhållanden. Bestämmande för hur lång tid S.A. ska behöva vara häktad i avvaktan på Europadomstolens avgörande bör i stället vara vad som är en godtagbar tid för ett sådant avgörande under förutsättning av en rimligt effektiv handläggning och under antagande av att domstolen hade haft erforderliga resurser för att hantera inkomna ärenden (jfr t.ex. Europadomstolens dom den 23 mars 1994 i mål 32/1993/427/506 Muti mot Italien).
Ärendet hos Europadomstolen har utan att avgöras pågått i mer än två år, trots att det har behandlats med förtur och trots att S.A. är häktad i avvaktan på Europadomstolens avgörande och nu har varit frihetsberövad i mer än tre år. Denna handläggning kan inte anses vara rimligt effektiv. Till detta kommer osäkerhet om när förfarandet i Europadomstolen kan resultera i ett slutligt avgörande.
Riksåklagaren har anfört att S.A. genom sin anmälan till Europadomstolen själv har föranlett att häktningstiden har blivit så lång. Genom att vända sig till Europadomstolen har S.A. emellertid endast tagit i anspråk en honom tillkommande rättighet. Den rättighetens effektiva ianspråktagande förutsätter att han inte i häktningsfrågan får någon sådan nackdel av sin anmälan som skulle bli följden om denna omständighet tillmättes betydelse vid prövningen av om en fortsatt häktning kunde anses vara befogad.
Riksåklagaren har anfört att, om fortsatt häktning inte kommer i fråga, några andra meningsfulla tvångsmedel inte finns i detta fall. HD instämmer i denna bedömning.
Även om det beaktas att Republiken Rwanda har ett synnerligen starkt intresse av utlämningen och att alternativa effektiva tvångsmedel saknas i detta fall, är det inte godtagbart att S.A. ska vara häktad fortsättningsvis. Tingsrättens häktningsbeslut ska mot bakgrund av det anförda upphävas.
Med ändring av tingsrättens beslut upphäver HD häktningsbeslutet.
HD:s beslut meddelat: den 27 juli 2011.
Mål nr: Ö 3060-11.
Lagrum: 24 kap. 1 § RB, 16 § lagen (1957:668) om utlämning för brott.