Strandskyddsdispens för nyetablering av golfbana ----- Särskilda skäl för strandskyddsdispens har ansetts föreligga för nyetablering av golfbana samlokaliserad med befintligt flygfält.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Miljööverdomstolen ändrar miljödomstolens dom endast på så sätt att Miljööverdomstolen dels upphäver beslutet om återförvisning, dels bestämmer att det område inom fastigheten Harris i Jönköpings kommun som markerats på bilaga B till denna dom får tas i anspråk som golfbana.
Naturvårdsverket och Naturskyddsföreningen Jönköpings länsförbund har yrkat att Miljööverdomstolen, med upphävande av miljödomstolens dom, skall fastställa Länsstyrelsens i Jönköpings län beslut att upphäva den av Stadsbyggnadsnämnden meddelade strandskyddsdispensen.
Visingsö Golfklubb och Stadsbyggnadsnämnden har bestritt ändring.
Miljööverdomstolen, som den 12 september 2005 har hållit syn i målet, har med stöd av 23 kap. 6 § första stycket miljöbalken tagit målet till avgörande utan förhandling.
Parterna har till stöd för sin talan i allt väsentligt åberopat samma omständigheter som vid miljödomstolen.
Syftet med strandskyddet är att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv och att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för djur- och växtlivet. På den aktuella fastigheten är det framförallt allmänhetens intresse av att ostört kunna vistas där och ta del av de naturvärden som finns i de områden som angränsar till stranden på fastigheten som ger sig tillkänna. Förutsättningarna för detta beror på i vilken utsträckning området kan anses allemansrättsligt tillgängligt.
Det flygfält med start- och landningsbanor samt övriga anordningar för flygverksamhet som sedan länge finns på fastigheten måste anses ha en avhållande effekt på allmänhetens vilja och möjligheter att utnyttja området för friluftsändamål. Start- och landningsbanorna liksom de delar av fastigheten som ligger i anslutning till dessa får redan anses ianspråktagna på sådant sätt att de inte är tillgängliga för allmänheten. Även de områden som är belägna mellan banorna är svårutnyttjade för friluftsändamål. En golfbana på denna del av fastigheten innebär därför inte någon nämnvärd begränsning av allmänhetens rörelsefrihet. Det får snarast anses ändamålsenligt att området där allemansrätten är utsläckt eller svårligen kan utnyttjas kan användas både för flyg- och golfbaneverksamhet. Till följd av härav får det anses föreligga särskilda skäl för att bevilja strandskyddsdispens för en golfbana på de delar av fastigheten där allemansrätten är utsläckt eller svårligen kan utnyttjas.
Det område som får ianspråktas för golfbana skall begränsas på sätt som framgår av domsbilaga B. Därvid har beaktats att de mer strandnära delarna av fastigheten och främst den sydöstra delen, till vilken allmänheten relativt lätt kan ta sig på en befintlig väg, måste anses särskilt värdefulla ur strandskyddssynpunkt.
Domen får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättslagmannen Kelly, hovrättsråden Dominguez och Tate, referent, samt adjungerade ledamoten Park. Enhälligt.
Miljödomstolen upphäver det överklagade beslutet och meddelar strandskyddsdispens för en niohåls golfbana på fastigheten X 2:1 i Jönköpings kommun.
Miljödomstolen återförvisar målet till Stadsbyggnadsnämnden för bestämning av det område som får tas i anspråk som golfbana.
Visingsö Golfklubb (golfklubben) driver en niohåls golfbana på fastigheten X 2:1, som ligger på nordöstra delen av Valdez, inom Jönköpings kommun. På denna fastighet drivs även ett flygfält i ideell regi av Jönköpings Flygklubb. Stadsbyggnadsnämnden i Jönköpings kommun meddelade strandskyddsdispens för golfbanan. Nämndens beslut överklagades av Naturskyddsföreningen till länsstyrelsen, som upphävde den givna dispensen. Golfklubben överklagade länsstyrelsens beslut till miljödomstolen, som bedömde att golfbanan inte omfattades av strandskydd och därför upphävde såväl stadsbyggnadsnämndens som länsstyrelsens beslut. Miljödomstolens dom överklagades till Miljööverdomstolen av Naturskyddsföreningen och Naturvårdsverket. Miljööverdomstolen kom fram till att golfbanan omfattas av strandskydd och återförvisade därför målet till miljödomstolen för prövning i sak av målet.
I samband med den återupptagna handläggningen har miljödomstolen hållit syn på platsen.
Butler
Visingsö Golfklubb har yrkat att miljödomstolen upphäver länsstyrelsens beslut och meddelar strandskyddsdispens för den befintliga golfbanan. Till stöd för sitt yrkande har golfklubben anfört bl.a. följande. Vid bedömningen av friluftsområdets karaktär måste det beaktas att marken används som flygplats. Det förekommer omkring 200 starter och landningar per år under tiden april – september. Av säkerhetsskäl begränsas alltså allmänhetens möjligheter att vistas inom området. Golfklubbens medlemmar och gäster har tillträde endast under iakttagande av långtgående säkerhetsregler. Varningsskyltar finns uppsatta. Golfbanan är helt belägen inom flygplatsområdet, med undantag för hål nr 3 och 4. Ett skyddsnät kan förhindra att golfbollar når stranden. Den strandremsa som kan användas för bad är smal och föga frekventerad. Det finns en bättre och betydligt mer använd badplats strax nordost om flygfältet. Golfklubbens verksamhet kan inte i något avseende anses inskränka områdets användning som friluftsområde. Golfklubben kommer inte att anlägga några bunkrar eller andra konstgjorda hinder. Påverkan på landskapsbilden sker endast genom gräsklippning, vilket är en minimal påverkan. Ornitologer i området har inte haft något att invända mot golfklubbens verksamhet. Att inte medge dispens skulle strida mot proportionalitetsprincipen i den Europeiska konventionen om mänskliga rättigheter.
Naturvårdsverket har motsatt sig ändring av det överklagade beslutet och anfört bl.a. följande. Den ursprungliga flygverksamheten lades ned på 1960-talet, varefter området blev allemansrättsligt tillgängligt. Såvitt framkommit finns för närvarande inget miljötillstånd till flygverksamhet. Flygfältet förefaller heller inte vara godkänt som enskild flygplats av Luftfartsverket. Tillgängligheten till området inskränks av starter och landningar i huvudsak vid ett par tillfällen per år. I miljöbalkens förarbeten anges bl.a. följande. ”I normalfallet bör alltså inte ytterligare strandområden tas i anspråk. Mot bakgrund av detta innebär dispensgrunden ”särskilda skäl” att utrymmet är mycket litet för dispens från förbud som strandskyddet innebär” (prop. 1997/98:45 del 1 s. 322). Vidare anges i förarbetena följande. ”Om ett strandområde är av särskild betydelse för naturvården eller friluftslivet bör normal aldrig dispens medges (prop. 1997/98:45 del 2 s. 89). De angivna skälen för strandskyddsdispens utgör inte sådana särskilda skäl som avses i förarbetena. En dispens skulle även strida mot strandskyddets syfte. Visingsö utgör riksintresse enligt 4 kap.1 och 2 §§miljöbalken och har utpekats som riksintresse för naturvård och friluftsliv enligt 3 kap. 6 § miljöbalken. Området har alltså särskild betydelse för naturvården och friluftslivet.
Naturskyddsföreningen har motsatt sig ändring av det överklagade beslutet och anfört bl.a. följande. Föreningen instämmer i de skäl för att inte ge dispens som har angetts i länsstyrelsens beslut. Enligt uppgift från Luftfartsverket är Patel inte provad och godkänd som vare sig allmän eller enskild flygplats. Frågan är om inte Luftfartsverket måste godkänna användning till golfbana för en del av flygfältet. Det grundläggande ändamålet för fastigheten X 2:1 måste anses vara flygplatsändamål. Flygverksamheten är emellertid av liten omfattning under större delen av året och det kan anses att flygfältet är allemansrättsligt tillgängligt om säkerhetshänsyn iakttas. Vaktstugan i området var under åren 1974 – 2000 uthyrd till Clark Ornitologiska Klubb. Vid den ornitologiska klubbens verksamhet var flygfältet fullt tillgängligt med iakttagande av vederbörlig försiktighet. Den ornitologiska klubben har fortfarande avtal med flygklubben om rätt att hyra stugan vid särskilda tillfällen. Thomas längs Vättern har sedan lång tid varit allemansrättsligt tillgänglig. En golfbana medför en större inskränkning i den allemansrättsliga tillgängligheten än vad nuvarande flygplats gör.
Stadsbyggnadsnämnden har tillstyrkt bifall till överklagandet och anfört att nämnden vidhåller den uppfattning som redovisats i dess beslut, d.v.s. att särskilda skäl för strandskyddsdispens föreligger eftersom golfbanan inte medför någon ytterligare begränsning av tillgängligheten i området.
Visingsö Golfklubb och Naturvårdsverket har i därefter inkomna yttranden vidhållit sina inställningar i målet.
Länsstyrelsen har i det överklagade beslutet redogjort för tillämplig lagstiftning. Miljödomstolen vill tillägga följande utgångspunkter som framgår av miljöbalkens förarbeten. Vid bedömningen är åtgärdens eller anläggningens art och omfattning av intresse. Även områdets betydelse skall bedömas. Inte bara betydelsen idag utan även i framtiden är av intresse. Om ett strandskyddsområde är av särskild betydelse för naturvården eller friluftslivet bör normalt aldrig dispens medges. Även omgivningen är av intresse. Finns det i närheten endast ett fåtal andra strandområden som är tillgängliga för allmänheten bör inte dispens medges. Stor vikt bör även läggas vid de hushållningsbestämmelser som finns i 4 kap. Är platsen som det gäller belägen på redan ianspråktagen mark anses det som ett särskilt skäl för dispens i förhållande till det rörliga friluftslivet (prop. 1997/98:45 del 2 s. 89).
Visingsö omfattas av riksintresse enligt 4 kap.1 och 2 §§miljöbalken. Detta innebär att exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön endast får komma till stånd om det kan ske på ett sätt som inte påtagligt skadar områdets natur- och kulturvärden samt att turismens och det rörliga friluftslivets behov skall beaktas vid tillåtlighetsbedömningen. Att Valdez omfattas av riksintresse enligt 3 kap. 6 § miljöbalken innebära att ön skall skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada natur eller kulturmiljön.
Miljödomstolen gör följande bedömning.
Fastigheten X 2:1 består av öppen mark som till den helt övervägande delen är gräsbevuxen och utnyttjas som flygfält. Golfbaneverksamheten innebär att en viss ytterligare och mer noggrann gräsklippning gjorts samt att det har anlagts greener. Anläggningen av greener innebär att marken har bearbetats för att göra den jämn och att gräset är noga klippt. Dessa åtgärder kan inte bedömas ha medfört någon påtaglig skada för naturvärdena jämfört med de förhållanden som rådde då marken enbart utnyttjades som flygfält. Kulturvärden kan inte påverkas och det rörliga friluftslivet kan inte påverkas negativt i någon nämnvärd omfattning. För turismen kan i vart fall inte någon negativ effekt uppstå. Miljödomstolen anser därför att anläggning av en golfbana är ett tillåtligt ingrepp med hänsyn till vad som anges i hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap.miljöbalken.
Det rör sig i målet om en golfbana som är samlokaliserad med ett flygfält för privat ickekommersiell flygning. Flygfältet används i relativt stor utsträckning under en del av året och i övrigt mindre omfattning. Vid bedömningen av om det rör sig om en redan ianspråktagen plats saknar det enligt miljödomstolens mening betydelse om flygfältet är prövat av och officiellt registrerat hos Luftfartsverket.
Vid den syn miljödomstolen höll noterades att greenen till hål nr 3 ligger nära stranden. Thomas är vid denna plats cirka 20 meter bred. Mellan greenen och stranden finns en vall. Längre söderut smalnar strandremsan av och vid greenen till hål nr 4 endast cirka 5 meter bred. Dessa delar av golfbanan ligger emellertid så nära flygplatsens landningsbana att den tillgänglighet som finns till stranden inte nämnvärt kan anses påverkas ytterligare av golfbanan. Golfbanan i övrigt ligger på plats som för en utomstående måste betraktas som flygfält. Med tanke på detta får området anses ianspråktaget genom flygverksamheten i så hög grad att golfbanan inte ytterligare inskränker den allemansrättsliga tillgängligheten i nämnvärd omfattning. Därmed föreligger det särskilda skäl för strandskyddsdispens.
När strandskyddsdispens meddelas skall det enligt 7 kap. 18 § miljöbalken bestämmas i vilket utsträckning mark får tas i anspråk för ändamålet. Stadsbyggnadsnämnden har i sitt beslut inte gjort någon sådan avgränsning. Målet skall därför återförvisas till nämnden för fortsatt handläggning i den delen.
Överklagande till Svea hovrätt, Miljööverdomstolen, senast den 3 januari 2005.
I avgörandet har deltagit rådmannen Johnson, ordförande, och miljörådet Saunders. Föredragande har varit beredningsjuristen Olson.