Tillstånd till utökad verksamhet vid ett pappersbruk-----Bolaget ansökte om ett påbyggnadstillstånd, alternativt tidsbegränsat tillstånd till utgången av år 2006, för en ökning av produktionen från 105 000 ton till 135 000 ton papper/år. Ansökan ogillades av Miljööverdomstolen med hänvisning till tidigare praxis nämligen att huvudprincipen är att en samlad bedömning skall göras av hela verksamheten, inte bara av ökningen (se 2002-01-21 mål nr M 2221-01 och 2002-01-21 mål nr M 8118-01). Bolaget medgavs dock ett tidsbegränsat tillstånd till utgången av år 2002 med hänsyn till att tillståndet troligen redan delvis utnyttjats för ökad produktion.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Tillstånd till utökad verksamhet m.m.
Miljööverdomstolen ändrar miljödomstolens dom endast på så sätt att Farmer Aktiebolag lämnas tillstånd enligt miljöbalken att till utgången av år 2002 öka produktionen av papper till högst 135 000 ton. För tiden därefter gäller den tidigare tillståndsgivna pappersproduktionen om 105 000 ton per år.
Naturvårdsverket har yrkat att Miljööverdomstolen, med upphävande av miljödomstolens dom såvitt avser produktionsökning (mål nr M 68-01), skall avslå Farmer Aktiebolags (bolagets) ansökan om tillstånd till ökad produktion av papper.
Bolaget har bestritt ändringsyrkandet och i första hand hemställt att överklagandet skall lämnas utan bifall. För det fall Naturvårdsverkets överklagande inte ogillas har bolaget i andra hand yrkat att Miljööverdomstolen, i stället för att återförvisa målet till miljödomstolen för fortsatt handläggning, skall lämna ett temporärt tillstånd av samma omfattning som det överklagade tillståndet att gälla till och med utgången av år 2006.
Vid bifall till något av bolagets yrkanden har bolaget förklarat att bolaget avstår från rätten att utnyttja externt inköpt massa för den utökade pappersproduktionen.
Naturvårdsverket har bestritt bifall till bolagets andrahandsyrkande.
Målet har med stöd av 23 kap. 6 § första stycket första meningen miljöbalken avgjorts utan huvudförhandling.
Naturvårdsverket har till utveckling av sin talan anfört att endast en mindre produktionsökning under en begränsad tid, liksom avgränsade ändringar som inte påverkar själva produktionen bör kunna prövas för sig utan en prövning av hela verksamheten. Bolaget har ansökt om tillstånd att få öka tillverkningen av papper till högst 135 000 ton per år. Tidigare hade bolaget tillstånd att tillverka 105 000 ton pumpmassa, vilket möjliggör en pappersproduktion på cirka 110 000 ton. Det är således fråga om en produktionsökning på cirka 23 pro-cent. Det innebär att även med stöd av den praxis som utvecklades vid tillämpningen av miljöskyddslagen hade en samlad prövning av hela verksamheten fordrats.
Vad beträffar bolagets andrahandsyrkande har Naturvårdsverket avstyrkt bifall till detta eftersom temporära tillstånd i allmänhet inte bör lämnas för mer än ett år. Om det finns särskilda skäl kan ett sådant tillstånd lämnas för två år.
Bolaget har erinrat om att bolagets nuvarande tillstånd att tillverka pumpmassa uppgår till 290 000 ton per år. Det är den andel därav som får användas för tillverkning av papper som enligt det tidigare tillståndet uppgår till 105 000 ton per år.
Skälet till lagstiftarens uttalanden om behovet av en samlad prövning av hela verksamheten vid tillståndspliktiga ändringar är en strävan att undvika en situation med flera tillståndsbeslut för samma verksamhet, vilket enligt departementschefen skulle försvåra för verksamhetsutövaren och tillsynsmyndigheten att kontrollera att tillståndet följs. I nu aktuellt fall har miljödomstolen emellertid bedömt att en uppdelning av tillståndsbesluten för anläggningen på det begärda sättet inte bedöms leda till några påtagliga praktiska olägenheter i tillsynsarbetet eller övrigt. Några problem med svåröverblickbara tillstånd kommer därmed inte att uppkomma. Det bör beaktas att det skall ske en individuell tillståndsprövning av varje enskild anläggning.
Det är riktigt att pappersproduktionen avses öka med cirka 23 procent. Den planerade produktionsökningen avser dock endast papperstillverkningen och inte den miljömässigt dominerande verksamheten vid massabruket på annat sätt än att en större del av massan än för närvarande kommer att kunna förädlas inom anläggningen. Även om en viss del av produktionen därmed påverkas är denna del klart avgränsad och påverkar inte den grundläggande verksamheten vid bruket, det vill säga produktionen av pappersmassa. Det torde därför finnas förutsättningar för ett påbyggnadstillstånd. Detta gäller särskilt när bolaget nu avstår från möjligheten att utnyttja externt inköpt massa för den ökade pappersproduktionen.
Miljöpåverkan av produktionsökningen blir endast marginell. Det är även till fördel ur miljösynpunkt att vidareförädla massa inom bolagets anläggning till papper. Om inte bolaget vidareförädlar sin pappersmassa till papper kommer den att torkas till avsalumassa, transporteras till ett annat pappersbruk och där lösas upp igen som ett led i förädling till papper. Denna energiåtgång undviks när pappersmassan i stället vidareförädlas till papper inom bolagets anläggning.
Karlsborgs Bruk är en s.k. halvintegrerad anläggning, det vill säga vidareförädlingen av producerad pappersmassa är uppdelad på produktion av avsalumassa och på produktion av papper. I samma koncern som bolaget ingår Skärblacka Bruk och Gruvöns Bruk som också är halvintegrerade anläggningar. Tillståndet för dessa anläggningar begränsar inte på vilket sätt producerad pappersmassa skall vidareförädlas. Denna jämförelse bekräftar att den formella produktionsökningen målet gäller ändå i reell mening endast avser ett steg mot en ur produktsynpunkt mycket viktig frihet att fördela produktionen mellan avsalumassa och andra slutprodukter på ett sätt som redan gäller för övriga halvintegrerade anläggningar i koncernen och därmed för flertalet sådana anläggningar i Sverige.
Vad avser andrahandsyrkandet är tidpunkten i detta vald med utgångspunkt från det förordnande om fortsatt prövotid avseende frågor om utsläpp till vatten och kvävedioxider till luft som miljödomstolen lämnat i deldomen. De i domen föreskriva utredningarna skall således redovisas senast den 31 mars 2005. Den därefter följande handläggningen i miljödomstolen av de uppskjutna frågorna kan antas pågå under i stort sett hela återstoden av år 2005. Överklagas miljödomstolens dom är det inte osannolikt att även år 2006 hinner gå till ända innan en lagakraftägande dom föreligger i berörda frågor.
Vid en samlad prövning av verksamheten under prövotiden skulle givetvis de i deldomen uppskjutna frågorna behöva skjutas upp på samma sätt som i deldomen. Lämnas ett temporärt tillstånd i begärd omfattning och på de villkor som gäller för dagens tillstånd torde resultatet i sakligt hänseende under de närmaste åren bli detsamma som om tillståndet lämnades inom ramen för en samlad prövning. Samtidigt skulle bolaget få rådrum att överväga om ett nytt samlat tillstånd skall sökas och att i så fall utarbeta en ny ansökan för ingivande senast samma dag som prövotidsredovisningarna skall ges in, det vill säga senast den 31 mars 2005. När inga sakliga skäl talar emot en längre tillståndsperiod kan det inte vara meningsfullt att av rent formella, men icke tvingande, skäl begränsa ett temporärt tillstånd till att avse endast ett eller två år. Inför utgången av en sådan period skulle bolaget visserligen ha möjlighet att ansöka om nytt temporärt tillstånd. Uppenbarligen skulle emellertid inte utgången av en sådan prövning kunna bli annorlunda än om Miljööverdomstolen redan nu medger bolagets yrkande för hela den berörda perioden.
Processekonomiska och andra skäl talar därför starkt för att ett temporärt tillstånd i enlighet med vad som nu anförts är lämpligare än en återförvisning av målet i tillståndsdelen till miljödomstolen för fortsatt handläggning.
Såsom Miljööverdomstolen konstaterat i tidigare avgöranden är huvudprincipen vid prövning av en ökning av en tidigare tillståndsgiven produktion att en samlad prövning skall göras av hela verksamheten och således inte bara av ökningen. Detta bör dock inte utesluta att en mindre produktionsökning under en begränsad tid kan prövas för sig. (Jfr Miljööverdomstolens domar i mål nr M 2221-01 och M 8118-01).
Bolagets ansökan i detta mål gäller en större produktionsökning - i första hand som en permanent ökning av pappersproduktionen och i andra hand som en temporär ökning till och med utgången av år 2006. Några principiella skäl som motiverar att undantag görs från huvudprincipen har inte framkommit. Utgångspunkten blir därför att en prövning som omfattar hela verksamheten bör göras. För detta krävs att bolagets ansökan omfattar hela verksamheten och innehåller ett underlag som möjliggör en sådan prövning. Eftersom denna förutsättning inte föreligger kan bolagets ansökan inte bifallas. Bolaget bör dock medges ett tidsbegränsat tillstånd till och med utgången av år 2002 med hänsyn till att det får antas att bolaget åtminstone delvis utnyttjat tillståndet för ökad produktion.
Naturvårdsverkets överklagande skall således bifallas på så sätt att bolaget endast medges tillstånd till begärd produktionsökning från 105 000 ton per år till 135 000 ton för åren 2001 och 2002. Därefter är, i enlighet med tidigare meddelat tillstånd, en pappersproduktion om 105 000 ton per år tillåten.
I avgörandet har deltagit hovrättslagmannen Mcgee, miljörådet Nichols, hovrättsrådet Stevens, referent, och hovrättsassessorn Brown. Enhälligt.