Fråga om omfattningen av allmän domstols prövning i mål om återbetalning av arbetslöshetsersättning.
Metallindustriarbetarnas Arbetslöshetskassa, numera IF Metalls Arbetslöshetskassa (arbetslöshetskassan), beslutade den 16 januari 2003 att med stöd av 68 § lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring återkräva 111 360 kr av B.S., avseende arbetslöshetsersättning, som utbetalats till honom under år 1999. B.S. begärde inte omprövning av beslutet och överklagade det inte heller till allmän förvaltningsdomstol, varför det vann laga kraft.
B.S. återbetalade inte beloppet, varför arbetslöshetskassan i ansökan om betalningsföreläggande hos Kronofogdemyndigheten yrkade att B.S. skulle förpliktas att utge det återkrävda beloppet. B.S. bestred yrkandet och målet överlämnades till Vänersborgs tingsrätt.
Tingsrätten (rådmannen Castaneda) anförde i dom den 5 november 2003, i vilken arbetslöshetskassan betecknades A-kassan, bl.a.:
Yrkanden m.m.
A-kassan har till stöd för sin talan anfört huvudsakligen följande. B.S. har under perioden den 1 februari - den 7 november 1999 felaktigt erhållit ersättning från A-kassan. B.S. drev under den aktuella tiden näringsverksamhet, jordbruk, och var därför inte berättigad till a-kasseersättning. B.S. har i anmälan om arbetslöshet uppgett att han inte har någon egen verksamhet. Han har därigenom brustit i sin anmälningsskyldighet och är återbetalningsskyldig gentemot A-kassan enligt 68 § lagen om arbetslöshetsförsäkring, LAF. A-kassan har den 16 januari 2003 meddelat beslut om återbetalning av den ifrågavarande ersättningen. Beslutet har vunnit laga kraft. Vid missnöje har B.S. haft att begära omprövning av beslutet vid Centralkassan i Stockholm, vars beslut kan överklagas till Länsrätten. Eftersom A-kassans beslut om återkrav inte är exigibelt krävs vid utebliven frivillig betalning en fullgörelsetalan vid allmän domstol. Tingsrätten har i förevarande mål inte att pröva frågan i sak utan endast huruvida beslutet om återbetalning är formellt riktigt.
B.S. har till stöd för sin talan anfört huvudsakligen följande. Han slutade sin anställning efter att han adopterat tre barn. Efter föreskriven karenstid ansökte han om arbetslöshetsersättning för år 2000. A-kassan krävde in kompletterande uppgifter och han lade ner mycket tid och arbete på att lämna in erforderliga handlingar. A-kassan använde sedan inlämnade handlingar för återkrav av den ersättning han erhållit under 1999. Han har inte bedrivit näringsverksamhet. Den jordbruksverksamhet han bedrivit utgör ren hobbyverksamhet som inte går att leva på. Verksamheten ger inte mer än 5 000-10 000 kr per år. Han har köpt jordbruksfastigheter som ingen annan vill ha till mycket låga priser för att barnen sedan skall ärva dem. Det har varit fråga om penningplaceringar i barnens intresse. Han har inte sålt någon av de inköpta fastigheterna vidare.
A-kassan har som skriftlig bevisning åberopat bl.a. B.S:s deklarationer för inkomståren 1998 och 1999 samt hans anmälan om arbetslöshet. Beslutet av den 16 januari 2003 om återkrav har förebringats.
Av utredningen framgår att A-kassan den 16 januari 2003 beslutat om återkrav avseende det i målet omstämda beloppet. Det torde vara ostridigt att B.S. inte begärt omprövning och att beslutet vunnit laga kraft.
Bestämmelserna i LAF innebär att det anförtrotts åt de erkända arbetslöshetskassorna att såsom förvaltningsmyndighet allsidigt och - om överklagande inte sker - slutgiltigt pröva frågor angående arbetslöshetsförsäkring. Arbetslöshetskassas beslut kan överklagas till förvaltningsdomstol. Allmän domstol är inte behörig att överpröva sådana beslut som förvaltningsmyndighet meddelat som faller inom myndighetens beslutsområde. När en fullgörelsetalan förs vid domstol i syfte att utverka en exekutionstitel i en fråga som tidigare slutligt avgjorts av behörig förvaltningsmyndighet har domstolen att lägga myndighetens avgörande till grund för sin dom, jfr Hovrätten för Nedre Norrlands dom den 18 november 1997 i mål T 54/97.
Annat har inte framkommit än att det av A-kassan meddelade beslutet om återkrav är förenligt med gällande bestämmelser. A-kassans talan skall därför bifallas.
B.S. skall till Metallindustriarbetarnas A-kassa betala 111 360 kr.
- - -.
B.S. överklagade i Hovrätten för Västra Sverige och yrkade att hovrätten skulle ogilla käromålet.
Arbetslöshetskassan bestred ändring.
Hovrätten avgjorde med stöd av 50 kap. 13 § andra stycket 2 RB målet utan huvudförhandling.
Hovrätten (hovrättsråden Gonzalez och Mitchell samt hovrättsassessorn Powell) anförde i dom den 6 juli 2006:
Parterna har i hovrätten till stöd för sin respektive talan anfört och åberopat i allt väsentligt detsamma som vid tingsrätten.
Frågan om allmän domstol i ett fall som det förevarande skall göra en materiell prövning av förutsättningarna för återbetalningsskyldighet eller endast pröva om arbetslöshetskassans beslut har fattats i formellt riktig ordning synes vara oklar (jfr Hovrättens för Nedre Norrland, avd. 2, dom den 18 november 1997 i mål T 54/97 och Svea hovrätts, avd. 13, beslut den 26 juni 1998 i mål T 1463/97). Hovrätten finner det rimligast att prövningen, såsom tingsrätten har gjort, begränsas till frågan om arbetslöshetskassans beslut varit riktigt i formell mening och instämmer därvid i tingsrättens bedömning. Tingsrättens dom skall därför fastställas.
Hovrätten fastställer tingsrättens dom.
B.S. överklagade och yrkade att HD skulle undanröja underinstansernas avgöranden och visa målet åter till tingsrätten för ny handläggning.
Arbetslöshetskassan bestred ändring.
Målet avgjordes efter föredragning.
Föredraganden, rev.sekr. My Pitts, föreslog i betänkande att HD skulle meddela följande beslut:
Metallindustriarbetarnas A-kassa (numera IF Metalls Arbetslöshetskassa; i fortsättningen A-kassan) beslutade den 16 januari 2003 med stöd av 68 § lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring att av B.S. återkräva 111 360 kr avseende tidigare utbetald arbetslöshetsersättning. B.S. har inte begärt omprövning av eller överklagat beslutet till allmän förvaltningsdomstol, varför detta har vunnit laga kraft.
A-kassan ansökte om betalningsföreläggande hos kronofogdemyndigheten. Efter B.S:s bestridande hänsköts målet om betalningsföreläggande till tingsrätten. A-kassan yrkade vid tingsrätten att B.S. skulle förpliktas att utge det återkrävda beloppet. B.S. bestred betalningsskyldighet. Tingsrätten och hovrätten har - utan att pröva B.S:s bestridande - lagt A-kassans beslut till grund för sina domar och förpliktat honom att till A-kassan utge det återkrävda beloppet.
Frågan i målet gäller huruvida allmän domstol - i ett mål om återbetalning där arbetslöshetskassan grundar sin talan på ett beslut om återkrav som vunnit laga kraft - är bunden av arbetslöshetskassans beslut.
En arbetslöshetskassas beslut om återkrav enligt lagen om arbetslöshetsförsäkring kan inte ligga till grund för verkställighet (jfr 3 kap. 1 § UB). Ett sådant beslut får överklagas av den enskilde till allmän förvaltningsdomstol, som har att pröva frågan om återbetalningsskyldighet i hela dess vidd. En lagakraftvunnen dom i saken av allmän förvaltningsdomstol utgör en exekutionstitel som kan ligga till grund för verkställighet (se 3 kap. 1 § 1 och 6 UB).
Någon möjlighet för arbetslöshetskassan att anhängiggöra talan i länsrätt för att erhålla en förvaltningsdomstols dom finns inte.
Om arbetslöshetskassans beslut om återkrav inte överklagas av den enskilde, och allmän förvaltningsdomstol därför inte prövar frågan, måste arbetslöshetskassan ansöka om betalningsföreläggande eller väcka talan vid allmän domstol för att få en exekutionstitel (se 3 kap. 1 § första stycket 1 och 8 UB). Förs talan i allmän domstol, skall målet handläggas med tilllämpning av de regler som gäller för tvistemål, i vilka förlikning om saken är tillåten.
10 kap. RB innehåller regler om de allmänna domstolarnas behörighet i tvistemål. I 10 kap. 17 § finns bestämmelser om de allmänna domstolarnas kompetens i förhållande till andra organ.
10 kap. 17 § första punkten gäller avgränsningen av de allmänna domstolarnas kompetens i förhållande till förvaltningsmyndigheter och särskilda domstolar. Paragrafen ger inte någon vägledning för besvarande av frågan under vilka förutsättningar som en förvaltningsmyndighets eller förvaltningsdomstols beslutanderätt utesluter allmän domstols kompetens. Kompetensfördelningen framgår istället av bestämmelser i andra författningar än RB eller av allmänna principer. Huvudregeln är att tvister skall avgöras av allmän domstol. Den allmänna domstolens kompetens har emellertid sedan länge ansetts vara utesluten så snart det genom ett författningsbemyndigande anförtrotts åt ett förvaltningsrättsligt organ att allsidigt och slutgiltigt pröva en viss fråga. Om så inte är fallet brukar myndighetens beslut betraktas som ett partsbesked och inte hindra en prövning av allmän domstol. (Fitger, Rättegångsbalken, s. 10:38a.)
Enligt uttalanden i doktrinen kan besvärsförfarandets utformning komma att inverka på bedömningen av frågan om en förvaltningsmyndighets beslutanderätt är avsedd att vara exklusiv eller inte. Bl.a. har det en viss, men inte helt avgörande betydelse, om en fråga genom förvaltningsbesvär kan komma under förvaltningsdomstols prövning. Såvitt gäller betungande förvaltningsbeslut har även exekutionsmöjligheterna betydelse. Om ett förvaltningsbeslut kan verkställas direkt genom indrivning eller med andra tvångsmedel, utan att någon exekutionstitel behöver utverkas hos allmän domstol, bör detta i regel ses som ett klart tecken på att förvaltningsmyndighetens beslutanderätt är avsedd att vara exklusiv. (Ferguson, Allmän förvaltningsrätt, 23:e uppl. 2006, s. 230).
En förvaltningsmyndighets krav på återbetalning av ett felaktigt utbetalat bidrag är en typ av fordran som allmän domstol sedan länge - för att genom dom åstadkomma en exekutionstitel - ansetts behörig att pröva (NJA 1984 s. 648, 1996 s. 202 och 2002 s. 288, jfr NJA 1999 A 2-4). Därvid har återbetalningsskyldigheten prövats i sak, fastän allmän domstol inte ansetts behörig att (före utbetalningen) pröva om en enskild har rätt till bidrag från staten enligt samma författning (NJA 1994 s. 657). Eftersom myndigheten har rätt att erhålla fullgörelsedom i allmän domstol, har den enskilde ansetts berättigad att där föra negativ fastställelsetalan rörande återbetalningsskyldigheten (NJA 1988 s. 552). Även i detta fall prövades återbetalningsskyldigheten i sak.
I mål om återbetalning torde regelmässigt grunden för förvaltningsmyndighetens talan utgöras av ett för den enskilde betungande förvaltningsbeslut vilket vunnit laga kraft till följd av att den enskilde inte inom föreskriven tid överklagat beslutet till allmän förvaltningsdomstol.
Enligt artikel 6 i Europakonventionen skall envar ha rätt till domstolsprövning i tvister som rör hans civila rättigheter och skyldigheter. I detta fall har den enskilde i och för sig haft möjlighet att få beslutet prövat av förvaltningsdomstol men själv försuttit denna genom att inte överklaga beslutet. Om allmän domstol i ett sådant fall skall företa en fullständig prövning i sak skulle den enskilde alltså kunna välja mellan två instansordningar, inom vilka skild praxis kan finnas i den materiella frågan.
Mot bakgrund av ovan redovisad praxis och då starka rättssäkerhetsskäl måste tala för att allmän domstol i mål om återbetalning inte skall anses bunden av förvaltningsmyndighetens beslut om återkrav bör allmän domstol dock vara skyldig att i sådana mål göra en fullständig sakprövning av förvaltningsmyndighetens krav.
Underinstanserna har inte prövat B.S:s bestridande av återbetalningsskyldigheten. Till följd av instansordningens princip bör målet prövas på nytt i tingsrätten. Underinstansernas avgöranden skall därför undanröjas och målet återförvisas till tingsrätten för ny prövning.
- - -.
HD undanröjer underinstansernas avgöranden och visar målet åter till tingsrätten för ny prövning.
- - -.
HD (justitieråden Ortiz, Villa, Thompson, referent, Cobb och Hill) meddelade den 20 maj 2008 följande beslut:
Metallindustriarbetarnas Arbetslöshetskassa (numera IF Metalls Arbetslöshetskassa) beslutade den 16 januari 2003 att med stöd av 68 § lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring återkräva 111 360 kr av B.S., avseende arbetslöshetsersättning som utbetalats till honom under år 1999. B.S. begärde inte omprövning av beslutet och överklagade det inte heller till allmän förvaltningsdomstol, varför det vann laga kraft.
B.S. återbetalade inte beloppet. I ansökan om betalningsföreläggande hos Kronofogdemyndigheten yrkade arbetslöshetskassan att B.S. skulle förpliktas utge det återkrävda beloppet. Sedan B.S. bestritt yrkandet överlämnades målet till tingsrätten. B.S. vidhöll sitt bestridande och gjorde gällande att grund för återkrav saknades. Tingsrätten utgick vid sin bedömning från att arbetslöshetskassans avgörande skulle läggas till grund för domen. Enligt tingsrätten hade annat inte framkommit än att det av arbetslöshetskassan meddelade beslutet om återkrav var förenligt med gällande bestämmelser varför arbetslöshetskassans talan skulle bifallas. Hovrätten fann att prövningen såsom tingsrätten angett skulle begränsas till frågan om arbetslöshetskassans beslut varit riktigt i formell mening och fastställde tingsrättens dom.
Målet i HD gäller i första hand frågan om omfattningen av allmän domstols prövning i mål om återbetalning av arbetslöshetsersättning när arbetslöshetskassan fattat beslut om återkrav som vunnit laga kraft.
Ett beslut av en arbetslöshetskassa om återkrav enligt lagen om arbetslöshetsförsäkring är inte verkställbart (jfr 3 kap. 1 § UB). Beslutet får överklagas av den enskilde till allmän förvaltningsdomstol. En lagakraftvunnen dom i saken av allmän förvaltningsdomstol utgör en exekutionstitel som kan ligga till grund för verkställighet (3 kap. 1 § första stycket 1 UB, se NJA 1991 s. 363).
Någon möjlighet för arbetslöshetskassan att anhängiggöra talan i allmän förvaltningsdomstol för att erhålla en verkställbar dom finns inte. Om arbetslöshetskassans beslut om återkrav inte överklagas av den enskilde, och frågan därför inte kommer under allmän förvaltningsdomstols prövning, måste arbetslöshetskassan för att få en exekutionstitel ansöka om betalningsföreläggande hos Kronofogdemyndigheten eller väcka talan vid allmän domstol. En talan om återbetalning av uppburna offentliga medel, såsom bidrag eller ersättning, har allmän domstol ansetts vara behörig att pröva, trots att domstolen inte skulle ha varit behörig att på talan av den enskilde pröva om denne har rätt till bidraget eller ersättningen (se t.ex. NJA 1984 s. 648, 1996 s. 202, 2001 s. 22 och 2002 s. 288, jfr NJA 1994 s. 657 och 1999 A 2-4).
Mål av detta slag handläggs i allmän domstol med tillämpning av reglerna för dispositiva tvistemål. Enligt HD:s uttalande i rättsfallet NJA 1984 s. 648 är domstolen vid prövningen, inom ramen för parternas yrkanden och medgivanden, obunden av de administrativa organens bedömning av återbetalningsfrågan. Utgångspunkten är således att allmän domstol skall pröva de invändningar som anförs mot återbetalningsskyldigheten i sak (se även t.ex. NJA 2001 s. 22 och 1999 A 2-4). I praxis antyds inte att det för omfattningen av den allmänna domstolens prövning skulle vara av betydelse huruvida myndighetsbeslutet av den enskilde hade kunnat överklagas till allmän förvaltningsdomstol.
I detta fall har B.S. haft möjlighet att få arbetslöshetskassans beslut prövat av förvaltningsdomstol men försuttit denna möjlighet genom att inte överklaga beslutet. En ordning som innebär att allmän domstol i målet om återbetalningsskyldighet ingår i en saklig prövning av förutsättningarna för återbetalning kan i sådant fall sägas medföra att den enskilde kan välja mellan två instansordningar för prövning av invändningarna mot återkravet, där bl.a. de processuella förutsättningarna skiljer sig åt. Detta måste anses otillfredsställande.
Det finns emellertid inte grund för att i tvistemål av nu ifrågavarande slag frångå allmänna principer för domstolens prövning (jfr NJA 2003 s. 207). Oavsett om den enskilde hade kunnat överklaga till allmän förvaltningsdomstol bör således allmän domstol pröva återbetalningsskyldigheten utan att vara bunden av myndighetens beslut. Problemen med rådande ordning för kompetensfördelningen mellan allmän domstol och allmän förvaltningsdomstol på området, vilka belyses såväl av detta mål som av tidigare nämnda rättsfall, kan inte lösas i rättstillämpningen utan får i stället övervägas av lagstiftaren (jfr t.ex. Reyes, Rätten till domstolsprövning och svenska domstolars behörighet - nygamla problem i ljuset av ett HD-avgörande, SvJT 2001 s. 861 ff.).
Tingsrätten och hovrätten har inte ingått i saklig prövning av de invändningar som B.S. framställt mot arbetslöshetskassans återbetalningsbeslut. Av hänsyn till instansordningens princip bör avgörandena undanröjas och målet återförvisas till tingsrätten för ny prövning.
HD undanröjer hovrättens och tingsrättens domar samt visar målet åter till tingsrätten för ny prövning.
HD:s beslut meddelat: den 20 maj 2008.
Mål nr: T 3379-06.
Lagrum: 68 § lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring och 3 kap. 1 § UB.
Rättsfall: NJA 1984 s. 648, NJA 1991 s. 363, NJA 1994 s. 657, NJA 1996 s. 202, NJA 1999 A 2-4, NJA 2001 s. 22, NJA 2002 s. 288 och NJA 2003 s. 207.