Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern avslår IC:s begäran om ersättning av staten.
Justitiekanslern uttalar kritik mot Kriminalvården, anstalten Kumla, med anledning av myndighetens hantering av en begäran om att få ta del av allmänna handlingar och av ett överklagande av ett beslut.
Justitiekanslern vidtar i övrigt ingen åtgärd i ärendet.
Anspråket och klagomålen
IC har i en skrivelse till Justitiekanslern framfört klagomål med anledning av Kriminalvårdens handläggning av en begäran att få ta del av handlingar och därvid bl.a. anfört följande. I november 2011 begärde han insyn i Kriminalvårdens tjänsteanteckningar från hans vistelse i häkte och fängelse fram till förflyttningen till anstalten Kumla den 24 oktober 2011. Syftet var att få vissa uppgifter för att komplettera ett överklagande i ett pågående mål. Kriminalvården lämnade ett utdrag enligt 26 § personuppgiftslagen (1998:204), PuL, det var dock ofullständigt och han fick inte del av alla tjänsteanteckningar som han hade begärt. En tjänsteanteckning som han har fått del av genom Förvaltningsrätten i Stockholm fanns inte med i utdraget.  Han har överklagat beslutet om utdrag enligt 26 § PuL men Kriminalvården har inte omprövat beslutet, trots att han har lämnat en skriftlig påminnelse.
IC har i skrivelsen hit även framfört klagomål med anledning av hur Kriminalvårdens huvudkontor besvarat skrivelser från honom.
IC har vidare i kompletterande skrivelser till Justitiekanslern begärt skadestånd av staten utan att ange något visst belopp med anledning av, såvitt får förstås, hur han behandlades av Kriminalvårdens personal vid en händelse i april 2012 som ledde till att IC meddelades en varning enligt 12 kap. 1 § fängelselagen samt med anledning av Kriminalvårdens beslut om att han på grund av nämnda händelse skulle vara fortsatt placerad i avskildhet. Han har även framfört klagomål mot hur Kriminalvården handlagt ett misskötsamhetsärende rörande händelser i samband med att han förflyttades från anstalten Mitchell till anstalten Kumla och hur Kriminalvårdens placeringsgrupp hand­lagt en begäran om omprövning av ett beslut om omplacering som överklagats till förvaltningsrätt.
Utredningen
Justitiekanslern har inhämtat ett yttrande från Kriminalvården såvitt avser myndighetens handläggning av IC:s begäran om att få ta del av vissa handlingar och av hans överklagande av beslutet om utdrag enligt 26 § PuL.
Kriminalvården har i yttrandet anfört bl.a. följande.
[---]
Sakförhållanden
Uppgifter om sakförhållanden har hämtats från region mitt, som i sin tur hämtat in uppgifter från anstalten Kumla. Genom utredningen har sammanfattningsvis följande kommit fram.
Den 26 oktober 2011 inkom I.C. med en hemställan om att få ta del av samtliga tjänsteanteckningar från hans tid i häkte och fängelsevistelse fram till förflyttningen till Kumla den 24 oktober 2011. Av hemställan framgick att syftet var att överklaga omplaceringen och beslutet om särskilda villkor. Anstalten Kumla tolkade begäran såsom en begäran om ett registerutdrag enligt 26 § PuL, vilket I.C. informerades om den 27 oktober 2011. Den 18 november 2011 beviljades I.C. ett utdrag enligt 26 § PuL. Hensley överklagade beslutet den 29 november 2011. Av överklagandet framgick bl.a. att I.C. inte ansåg att han hade yrkat om ett utdrag enligt 26 § PuL och klienthandläggare [K.B.] samtalade därför med I.C. för att utreda hans önskemål. Vid samtalet fick K.B. uppfattningen att I.C:s avsikt med skrivelsen inte var att begära omprövning av bifallsbeslutet av den 18 november 2011, utan att begära ut en tjänsteanteckning som legat till grund för ett tidigare beslut om omplacering. Tjänsteanteckningen överlämnades till I.C. K.B. kan dock inte erinra sig vid vilket datum detta skedde. Någon åtgärd vidtogs därefter inte med anledning av I.C:s överklagande av den 29 november 2011.
Enligt uppgift från K.B. kan det stämma som I.C. uppgivit i anmälan, att han någon gång innan behandlingskollegium den 10 april 2012 inkommit med en ”påminnelse” avseende skrivelsen som inkom den 29 november 2011. K.B. minns att vid behandlingskollegium den 10 april 2012 framförde I.C. muntligen till K.B. att det inte var den tjänsteanteckningen han fått tidigare som han velat ha, utan några andra tjänsteanteckningar. K.B. fick dock ingen klarhet i vilka tjänsteanteckningar som avsågs och fick uppfattningen att Hensley menade att saken var utagerad för Kriminalvårdens del i och med att I.C. hade aktualiserat frågan hos Justitiekanslern.
[--]
Av utredningen i ärendet har framkommit att I.C. av olika anledningar inte fått del av de allmänna handlingar som han begärt. Som en allmän förutsättning för att en myndighet ska vara skyldig att tillhandagå allmänheten enligt reglerna i 2 kap. TF [tryckfrihetsförordningen; JK:s anmärkning] gäller att den som önskar få del av en handling kan precisera vilken handling som avses eller i vart fall lämnar så detaljerade upplysningar om handlingen och dess innehåll, att myndigheten utan större svårigheter kan identifiera den. Myndigheten måste få klart för sig vilka handlingar som efterfrågas. En begäran får dock anses tillräckligt preciserad, om den avser en begränsad grupp av handlingar, t.ex. samtliga beslut som under en viss tidsperiod meddelats i en viss typ av mål eller ärenden (JO 1994/95 s. 571). En begäran enligt 2 kap. 12 § eller 13 § TF ska således avse en eller flera identifierbara handlingar. Detta innebär emellertid inte att myndigheten kan avvisa en sökande under åberopande av att denna inte helt klargjort vilka handlingar som önskas utlämnade och att ett framtagande av dem därför kräver viss utredning eller arkivforskning. Det fordras nämligen ett inte obetydligt mått av handlande från myndighetens sida (Ellison, Offentlighetsprincipen, 7:e uppl., s. 137). Servicesskyldigheten i 4 § FL får anses innefatta ett krav på att myndigheten inte bara upplyser sökanden om att han ska lämna uppgifter som medför att handlingen kan identifieras, utan också med anlitande av sina diarier och register etc. aktivt bistår honom. Myndighetens agerande ska vara inriktat på att snabbt få ett avförande till stånd; antingen ska begärda handlingar lämnas ut eller också ska ett överklagbart avslagsbeslut meddelas. (JO 1994/95 s. 571).
I efterhand framstår det som oklart varför IC:s ursprungliga hemställan kommit att behandlas i enlighet med PuL. Det måste framhållas att det är myndigheten som bär det fulla ansvaret för att prövningen sker med beaktande av tillämpliga bestämmelser. Även om prövningen kommit att ske i enlighet med PuL borde Kriminalvården därför, i vart fall i samband med att I.C. uttryckt att hans avsikt inte var att initiera en sådan prövning, prövat utlämnande i enlighet med bestämmelserna i TF. I samband därmed borde Kriminalvården även ha vidtagit åtgärder för att närmare utreda vilka handlingar som avsågs. Att en intagen även har initierat frågan hos en annan myndighet påverkar självfallet inte Kriminalvårdens skyldigheter enligt TF eller förvaltningslagen.
Av utredningen i ärendet har vidare framkommit att Kriminalvården inte vidtagit några åtgärder med anledning av ett överklagande, eftersom en tjänsteman gjort bedömningen att den intagne hade för avsikt att återkalla överklagandet. Förvaltningslagen anger två specifika situationer när ett överklagandeärende ska avslutas hos den myndighet som fattat det överklagade beslutet. Detta sker dels när rättidsprövningen utfaller negativt (24§) och dels när omprövning medför att beslutet ändras såsom klaganden begärt (28 §). JO har dock uttalat att dessa stadganden inte bör tolkas extensivt och att frågan om ett ärende ska avslutas till följd av att ett överklagande återkallas hos beslutsmyndigheten därför bör avgöras av besvärsinstansen (se JO:s ämbetsberättelse 1992/93 s. 463 och 1997/98 s. 411). I normalfallet godtar Kriminalvården inte muntligt återkallande av ett överklagande. Varför så kom att ske i det här fallet är oklart. Även om den enskilde tjänstemannen agerat i enlighet med vad han uppfattade vara klientens önskemål kan han inte sägas ha uppfyllt de krav som rimligen     bör ställas avseende handläggningen av ärendet.
IC har beretts tillfälle at lämna synpunkter på Kriminalvårdens yttrande.
Med anledning av IC s skadeståndsanspråk har Justitiekanslern tagit del av Kriminalvårdens redogörelse för misstänkt misskötsamhet den 27 april 2012, beslut om varning enligt 12 kap. 1 § fängelselagen den 25 maj 2012 samt beslut om kontinuerlig omprövning av avskildhetsbeslut den 1 juni 2012. Justitiekanslern har vidare från Kriminalvården inhämtat upplysningen att beslutet om placering i avskildhet var föremål för kontinuerlig omprövning. Placeringen i avskildhet upphörde den 7 juli 2012. IC har inte överklagat något av besluten som rör placeringen i avskildhet. Region mitts beslut att avslå IC s begäran om omprövning av beslutet om varning har heller inte överklagats.
Skadeståndsdelen
Enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen ska staten ersätta personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i sådan verksamhet som staten svarar för.
En förutsättning för att ersättning med stöd av skadeståndslagens bestämmelser ska utgå är att det är utrett att en myndighet har gjort sig skyldig till ett skadeståndsgrundande fel. Det är den som begär ersättning som har att visa att förutsättningar för skadestånd föreligger.
Det som IC har anfört till stöd för sin begäran om ersättning och vad som i övrigt framgår av utredningen i ärendet ger inte underlag för bedömningen att staten är skadeståndsskyldig gentemot IC. Hans begäran om ersättning ska alltså avslås.
Tillsynsdelen
Bestämmelser i tryckfrihetsförordningen m.m.
Enligt 2 kap. 12 § TF ska en allmän handling som får lämnas ut, och som alltså inte omfattas av någon sekretessbestämmelse, på begäran genast eller så snart det är möjligt på stället och utan avgift tillhandahållas den som önskar ta del av den. Av 2 kap. 13 § TF följer att den som önskar ta del av handlingen även har rätt att mot fastställd avgift få en avskrift eller kopia av handlingen till den del den får lämnas ut. En sådan begäran ska behandlas skyndsamt.
Om en myndighet gör bedömningen att en handling inte kan lämnas ut ska den som begärt ut den informeras om detta och även informeras om möjligheten att begära myndighetens prövning och om att det krävs ett skriftligt beslut av myndigheten för att beslutet ska kunna överklagas, jfr 6 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Sökanden har rätt att få ett beslut som går att överklaga oavsett vad som är grunden för att inte lämna ut efterfrågade handlingar. Att myndigheten ska upplysa sökanden om hur avslagsbeslutet kan överklagas följer av 21 § förvaltningslagen (1986:223).
Enligt 26 § PuL är den personuppgiftsansvarige skyldig att till var och en som ansöker om det en gång per kalenderår gratis lämna besked om personuppgifter som rör den sökande behandlas eller ej. Behandlas sådana uppgifter ska skriftlig information lämnas också om
a) vilka uppgifter om den sökande som behandlas,
b) varifrån dessa uppgifter har hämtats,
c) ändamålen med behandlingen, och
d) till vilka mottagare eller kategorier av mottagare som uppgifterna har lämnats ut.
En ansökan enligt första stycket ska göras skriftligen hos den personuppgiftsansvarige och vara undertecknad av den sökande själv. Informationen enligt första stycket ska lämnas inom en månad från det att ansökan gjordes. Om det finns särskilda skäl för det, får informationen dock lämnas senast fyra månader efter det att ansökan gjordes.
Enligt 12 § lagen (2001:617) om behandling av personuppgifter inom Kriminalvården får Kriminalvårdens beslut enligt 26 § PuL överklagas till allmän förvaltningsrätt. Av 13 § nämnda lag följer att ett beslut inte får överklagas innan beslutet har omprövats av Kriminalvården. En sådan omprövning får begäras av den som beslutet angår om det har gått han eller henne emot. Ett överklagande av ett beslut som inte har omprövats ska anses som en begäran om omprövning.
I 27 § förvaltningslagen finns bestämmelser om beslutsmyndighetens skyldighet att ompröva beslut. En myndighet ska ändra ett beslut som har meddelat som första instans, om den finner att beslutet är uppenbart oriktigt på grund av nya omständigheter eller av någon annan anledning och om ändring kan ske snabbt och enkelt och utan at det blir till nackdel för någon enskild part.
Av 28 § förvaltningslagen framgår att ett överklagande av en myndighets beslut förfaller, om myndigheten själv ändrar beslutet så som klaganden begär. I så fall tillämpas inte 24 och 25 §§. Ändrar myndigheten beslutet på annat sätt än klaganden begär, ska överklagandet anses omfatta det nya beslutet, om inte avvisning ska ske enligt 24 §, dvs. med hänvisning till att överklagandet kommit in för sent.
Bedömningen av Kriminalvårdens handläggning
Av utredningen framgår att IC den 26 oktober 2011 begärde att få ta del av samtliga tjänsteanteckningar från hans tid i häkte och fängelsevistelse fram till förflyttningen till anstalten Kumla den 24 oktober 2011. Det är oklart varför anstalten uppfattade hans begäran som en begäran om registerutdrag enligt 26 § PuL och inte som en begäran om utlämnande av allmänna handlingar enligt TF med det krav på skyndsamhet som därvid uppställs. Som Kriminalvården har påpekat är det myndigheten som bär det fulla ansvaret för att prövningen sker med beaktande av tillämpliga bestäm­melser. Lee konstaterar dock att anstalten dagen efter att IC hade lämnat in sin begäran skriftligen efterfrågade besked om IC ville ha ett fullständigt utdrag enligt 26 § PuL som även innefattade information från Kriminalvårdens huvudkontor, vilket IC då angav att han gjorde. Det kan tyckas att det naturliga hade varit om IC med anledning av den skriftliga förfrågan hade gjort anstalten uppmärksam på att den hade missuppfattat hans begäran om så var fallet. Såvitt framgår av utredningen var det dock först i samband med att IC den 29 november 2011 överklagade beslutet om registerutdrag enligt 26 § PuL som IC gav uttryck för att hans avsikt inte var att begära ett sådant utdrag utan endast att få del av vissa tjänsteanteckningar. Att anstalten i tiden häremellan var av uppfattningen att IC ville få ett registerutdrag kan man därför ha förståelse för. När IC i samband med att han överklagade beslutet om utdrag enligt 26 § PuL uttryckte att hans avsikt inte var att initiera en prövning enligt nämnda bestämmelse borde anstalten skynd­samt ha gjort en prövning av utlämnade av handlingar i enlighet med bestämmelserna i TF och – eftersom IC i överklagandet hade anfört att han inte fått del av samtliga handlingar som han hade begärt – därvid utrett vilka handlingar som IC ville ta del av.
Av Kriminalvårdens yttrande framgår att den aktuelle tjänstemannen också hade kontakt med IC efter att han hade överklagat beslutet om utdrag enligt 26 § PuL för att reda ut vilka handlingar som IC ville ha, men att han inte fick någon klarhet i detta. Enligt Justitiekanslerns mening framstår IC:s begäran – som avser en preciserad tidsperiod – som tämligen klar. Det torde inte råda någon tvekan om att den har omfattat den tjänsteanteckning rörande bl.a. IC själv upprättad den 23 augusti 2011 som han i sin skrivelse hit anfört att han fått del av genom ett mål i Förvaltningsrätten i Stockholm, men som inte fanns med i registerutdraget. Den tjänsteman på anstalten som handlade IC:s begäran har till Justitiekanslern uppgett att han inte har någon förklaring till varför tjänsteanteckningen inte fanns med i registerutdraget, men att den har lämnats ut till IC i efterhand. Även om det har berott på förbiseende att handlingen inte fanns med i registerutdraget är det förstås inte godtagbart.
Det framstår inte som helt klart om IC genom sitt överklagande avsåg att överklaga beslutet om registerutdrag, med hänvisning till att det var ofullständigt, eller om han önskade få sin begäran om att ta del av vissa handlingar prövad enligt TF. Justitiekanslern har inte funnit tillräckliga skäl att genom ytterligare utredning i ärendet klarlägga detta. Av de uppgifter som den aktuella tjänstemannen lämnat till Kriminalvården framgår dock att IC även sedan han hade fått del av den ovan nämnda tjänsteanteckningen allt­jämt ansåg att han inte hade fått alla efterfrågade handlingar. Justitiekanslern kons­taterar att om en intagen begär att få ta del av vissa handlingar och dessa inte kan lämnas ut till den intagne eller om en intagen begär att få ett registerutdrag och ett fullständigt utdrag inte kan lämnas, måste denne naturligtvis ges möjlighet att få frågan prövad i domstol. Det gäller även om anledningen till att anstalten bedömer att det inte går att tillmötesgå begäran är att de handlingar som efterfrågas inte existerar.
Det är inte acceptabelt att, som skedde i förevarande fall, underlåta att överlämna ett överklagande till domstol med hänvisning till bedömningen att den klagande har för avsikt att återkalla överklagandet. Att tjänstemannen i detta fall hade fått den uppfattningen är förvånande då IC, såvitt framgår av utredningen, påmint om överklagandet vid två tillfällen, senast i april 2012. När en myndighets beslut har överklagats och en eventuell omprövning inte gör att överklagandet förfaller ska myndigheten pröva om överklagandet kom­mit in i rätt tid och skyndsamt överlämna det till den myndighet eller domstol som ska pröva överklagandet (se 24 och 28 §§förvaltningslagen). Som Kriminalvården har framhållit i sitt yttrande hit påverkar den omständigheten att en intagen även har initierat frågan hos en annan myndighet självfallet inte Kriminalvårdens skyldigheter enligt TF eller förvaltningslagen.
Kriminalvården, anstalten Kumla. kan inte undgå kritik för de brister som har förekommit vid handläggningen av IC:s begäran att få ta del av allmänna handlingar och av hans överklagande.
Vad IC har anfört i övrigt föranleder någon åtgärd från Justitiekanslerns sida. Ärendet avslutas därför.