Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern gör vissa uttalanden men finner inte skäl att uttala kritik mot dåvarande Polis­myndigheten i Stockholms län för hur polisen har hanterat ett antal an­mälningar om ordningsstörningar i samband med offentliga tillställningar på Långholmen i Stockholm under våren och sommaren 2014.
Anmälan
En person (UA) har i en anmälan hit den 6 juli 2014 framfört klagomål på polisens hantering av anmälningar om ordningsstörande danstillställningar med mycket höga ljud­nivåer på Långholmen i Stockholm. UA har samman­fattningsvis anfört följande.
Var och varannan lördag anordnas det rave eller andra danstillställningar på Långholmen. Den första tillställningen i år var på påskafton. I juni förekom det tre rave och den 5 juli var det dags för ytterligare en danstillställning där en kom­mersiell aktör via sociala medier bjöd in tusentals ungdomar till en fest med musik, dans, gratis sprit och mat. Efter tillställningarna ser det oftast mycket stökigt ut på platsen.
De som bor i närheten av Långholmen störs mycket av ljudet och har ingen möjlighet att stänga det ute på något sätt. Vid varje tillfälle håller till­ställ­ningarna på sex till fjorton timmar och slutar ibland kl. 03.00 på morgonen.
Efter att hans sambo hade talat med polisen angående ordningsstörningarna fick hon reda på att det saknades tillstånd för tillställningarna samt att polisen hade varit på platsen och bett arrangörerna att inte dela ut sprit eftersom det strider mot alkohollagen. Arrangörerna brydde sig dock inte om detta utan serverade gratis öl och vin i uppblåsbara badpooler utan närvarande vakter eller ålderskontroller. Det var ganska lätt att i sociala medier hitta bilder på detta. När det gällde ljudnivån förklarade polisen att man inte kunde göra något oavsett hur hög musik som spelades och oavsett hur mycket omgivningen stördes.
Hans sambo förklarade i ett samtal med polismyndigheten den 5 juli 2014 att Justitie­kanslern i ett annat ärende hade uttalat att det finns möjligheter att ingripa mot fester av aktuellt slag om omgivningen störs. Hon fick då till svar att polisen inte kunde göra något, om inte fara för liv förelåg och någon riskerade att dö. Hans sambo blev till och med uppringd av polismyndigheten efter att de hade talats vid, varvid polismannen i fråga bekräftade att polisen inte kunde göra något och hänvisade till att han hade pratat med sin chef som hade sagt att hon hade fel.
Utredningen
Justitiekanslern har förelagt dåvarande Polismyndigheten i Stockholms län (polismyndigheten) att yttra sig över vad anmälaren har anfört i ärendet. Polismyndigheten har i ett relativt långt remissvar bl.a. redogjort för polis­lagens (1984:387) och ordningslagens (1993:1617) innehåll i relevanta delar samt vad den s.k. Operativa avdelningen och City polis­mästar­distrikt har anfört med anledning av anmälan. I en sammanfattande bedömning av ärendet har polis­myndigheten anfört följande.
Polismyndigheten finner att de fester som ägt rum på Långholmen vid samtliga fem datum som anmälaren hänvisat till enligt 2 kap. 3 § ordningslagen (OL) ska anses vara offentliga tillställningar som anordnats på offentlig plats. Såvitt framkommit av City polismästardistrikts yttrande har tillstånd enligt 2 kap. 4 § OL inte sökts för tillställningarna.
En offentlig tillställning kan bl.a. upplösas om det vid den förekommer något som strider mot lag eller om den medför oordning. Vidare får en offentlig tillställning, som inte äger rum i enlighet med meddelat tillstånd, upplösas om tillställningen genom ljud eller på något annat sätt medför allvarlig störning av ordningen i dess omedelbara omgivning (2 kap. 23 § OL).
Med uttrycket "strider mot lag" avses i lag förbjudna handlingar som strider mot något offentligt intresse, exempelvis att det förekommer narkotikaförsäljning eller något som strider mot alkohollagen (AL). Däremot är denna grund inte avsedd för att upplösa en tillställning på grund av att det förekommer något som träder ett enskilt intresse för när. En "allvarlig störning" kan föreligga om den utgör en av flera störningar där var och en inte når upp till vad som krävs för ett ingripande, men där den sammantagna förekomsten av störningar framstår som oacceptabel (prop. 1992/93:210 s. 260). Så kan vara fallet t.ex. om flera gatumusikanter samtidigt musicerar inom ett begränsat område (Russell, Ordningslagen kommentarer och rättspraxis, 31 januari 2014, kommentaren till 2 kap. 23 §). Vid ljudstörningar är det i första hand dock ljudnivån som är avgörande. I detta sam­manhang bör nämnas att grunden "något annat sätt" avser t.ex. att tillställningen medför att framkomligheten i den närmaste omgivningen förhindras eller att ingångar till bostäder, affärer etc. blockeras (a. prop. s. 260.).
Polisman ska vid utförandet av en tjänsteåtgärd beakta principerna om behov och proportionalitet, jfr 8 § polislagen (PL). En offentlig tillställning får endast upplösas enligt ovan om mindre ingripande åtgärder har visat sig vara otillräckliga för att hindra fortsatt lagstridigt handlande eller återställa ordningen (2 kap. 24 § OL). Det ska således föreligga starka skäl innan man tillgriper en så långtgående åtgärd som upplösning (jfr prop. 1956:143 s. 222). Enbart den omständigheten att föreskrivet tillstånd till offentlig tillställning inte har sökts medför inte rätt att upplösa tillställningen (Russell, Ordningslagen kommentarer och rätts­praxis, 31 januari 2014, kommentaren till 2 kap. 24 §).
Av ovan refererade händelserapporter framgår att LKC mottagit ett antal klagomål om hög musik på Långholmen de aktuella datumen. Såvitt framkommit har sam­talen givits prioritet 3 eller 4, dvs. ingripande ska ske senare eller ingripande ska inte ske. Såsom operativa avdelningen anfört beordras dock i dessa fall normalt en eller flera polispatruller till platsen för att göra en bedömning, eventuellt vidta någon åtgärd och återrapportera eventuell åtgärd till LKC. Detta har också gjorts i några fall. Vid andra tillfällen har en patrull beordrats till platsen och därefter blivit omprioriterad innan den hunnit anlända eller så har någon patrull överhuvudtaget inte blivit beordrad till platsen. Detta beror på att samtalen vid dessa tillfällen, enligt vad som framkommit av operativa avdelningens yttrande, har inkommit när arbetsbelastningen på utryckningspatrullerna varit mycket hög och prioritering av våldsbrott har varit nödvändigt.
Mot bakgrund av vad som ovan anförts finner polismyndigheten att ingen an­märkning kan riktas mot LKC för hanteringen av de inkommande telefonsamtalen gällande klagomål på hög musik på Långholmen de aktuella datumen.
Att polisiär närvaro inte har varit möjlig med anledning av klagomålen den 7 juni 2014 är dock naturligtvis mycket beklaglig. Det får anses ha framkommit av utredningen att detta berott på de prioriteringar som har måst göras med an­ledning av den nödvändiga prioriteringsordning som redovisats ovan.
Polismyndigheten kan även genomföra planerade insatser av olika slag med anled­ning av tillställningar av den typ som nu är aktuella. För sådana insatser krävs, såsom anförts, dock att polisen erhåller förhandsinformation om tillställningen.
Det bör även understrykas att vid planerade insatser gäller att LKC också kan omprioritera insatsens patruller till andra händelser med högre prioriteringsgrad enligt den ordning som beskrivits ovan. I nu aktuella fall åligger det City polis­mästar­distrikt att vid behov planera och genomföra insatser. Enligt polis­mästar­distriktet genom närpolischefen vid Södermalm JH är närpolisområdet väl med­vetet om att boende i närområdet uppfattar ljudnivåerna som störande. JH har anfört att i de fall det finns en känd arrangör av en offentlig tillställning för när­polisområdet en dialog med denne om de villkor som ställs på sådana tillställningar och i de fall det saknas en känd arrangör arbetar närpolisområdet ordningshållande i området. Enligt JH brukar tillsägelser från poliser i yttre tjänst vanligtvis vara tillräckligt för att ljudnivån ska hållas på en acceptabel nivå och när detta inte är tillräckligt använder närpolisområdet ordningshållande åtgärder.
Polismyndigheten noterar att det genomförts en narkotikainsats mot tillställningen den 19 april 2014 och att flera personer i samband med detta rapporterades för narkotikabrott. Tillställningen upphörde ca kl. 22.40. Den 14 juni var yttre befäl på plats, konstaterade att det spelades hög musik samt upprättade i samband med detta en anmälan om brott mot OL. Yttre befälet gjorde bedömningen att tillställningen kunde fortsätta med sänkt musik och en kontaktperson vid tillställningen uppgav att musikspelningen skulle vara klar vid kl. 21. Därefter inkom mellan kl. 22.38-22.55 ett antal telefonsamtal som gjorde gällande hög musik på Långholmen. Yttre befälet anlände till Långholmen igen ca kl. 23.50 p.g.a. att prioritering av andra arbetsuppgifter dessförinnan varit nödvändigt. Vid denna tidpunkt konstaterades att det inte spelades någon musik och att det var lugnt på platsen. Den 21 juni ca kl. 22.30 genomförde en polispatrull ur Citykommenderingen en rutinkontroll på Långholmen. I samband med att patrullen lämnade Långholmen strax före midnatt finns det inga HR eller uppgifter om hög musik. Den 5 juli 2014 genomfördes tillsyn av den större dagsfest som då ägde rum på Långholmen. Vid LKC fanns det även en beredskap för att upplösa tillställningen om det skulle komma att krävas. Vid de tillsynskontroller som genomfördes framkom dock inte annat än att det var lugnt på platsen och att ljudnivån var acceptabel.
Med hänsyn till vad som ovan anförts om förutsättningarna för att upplösa en offentlig tillställning, samt mot bakgrund av vad som av utredningen framkommit har ägt rum vid tillställningarna när polis haft möjlighet att vara på plats och vad UA anfört om nedskräpning, finner polismyndigheten att det inte har förelegat sådana starka skäl som krävs för att tillgripa en så långtgående åtgärd som upp­lösning av någon av tillställningarna.
Polismyndigheten noterar dock att de patruller som var på plats den 5 juli 2014 bedömde att evenemanget inte skulle anses vara en offentlig tillställning i OL:s mening. Såsom anförts ovan har myndigheten emellertid gjort en annan bedömning i denna fråga. Vid en offentlig tillställning får spritdrycker, vin, starköl eller andra jästa alkoholdrycker drickas bara om det sker vid tillåten servering av sådana drycker, dvs. om det sker vid en servering med tillstånd (2 kap. 18 § OL). Nämnda typer av drycker som inte får drickas vid tillställningen får inte heller förvaras på platsen. Eftersom patrullerna observerade att flera personer vid evenemanget den 5 juli 2014 drack och förvarade alkohol på platsen anser myndigheten att det i denna situation närmare hade bort utredas om det fanns förutsättningar för att ingripa mot förfarandet enligt 2 kap. 32 § OL och lagen om förverkande av alkohol­haltiga drycker m.m. Vidare borde anmälningar om brott mot OL upprättats gällande samtliga nu aktuella till­ställningar. Polismyndigheten har emellertid inte några synpunkter på vad som framkommit om vid tillställningarna närvarande polispatrullers agerande i övrigt samt om City polismästardistrikts agerande vad gäller behovsbedömning och planering av insatser.
Vad slutligen gäller de telefonsamtal som förekommit mellan RB, JH och UA:s sambo synes det ha uppkommit vissa missförstånd, dels vid samtalet mellan RB och JH, och dels vad gäller RB:s syfte med det andra telefonsamtalet till UA:s sambo. Polismyndigheten beklagar det inträffade. Polismyndigheten konstaterar att det föreligger ett behov av ytterligare informationsinsatser be­träffande ordnings­lagens bestämmelser om offentliga tillställningar och upplösning av offentliga tillställningar varför myndigheten kommer att ge chefen för City polismästar­distrikt i uppdrag att tillse att så sker. Vidare kan konstateras att det finns ett behov av bättre informationsutbyten mellan operativa avdelningen och City polismästar­distrikt gällande aktuella typer av tillställningar. Myndigheten kommer att se till att sådant informationsutbyte kommer till stånd.
UA har kommit in med synpunkter på polismyndighetens yttrande.
Till polisens uppgifter hör bl.a. att förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten samt att övervaka den allmänna ordningen och säkerheten och ingripa när störningar har inträffat, se 2 § polislagen.
Av 8 § polislagen följer att en polisman som har att verkställa en tjänste­uppgift ska ingripa på ett sätt som är försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter. Måste tvång tillgripas ska detta ske endast i den form och i den utsträckning som behövs för att det avsedda resultatet ska uppnås. Ett ingripande som begränsar någon av de grund­läggande fri- och rättigheterna som avses i 2 kap.regeringsformen får emellertid inte grundas enbart på denna bestämmelse.
Av 2 kap. 3 § ordningslagen framgår att bl.a. danstillställningar och andra tillställningar som inte är att anse som allmänna sammankomster eller cirkusföreställningar utgör offentliga tillställningar. För att en tillställning ska anses som offentlig krävs vidare att den anordnas för allmänheten eller att allmänheten har tillträde till den. En tillställning till vilken tillträdet är begränsat genom krav på in­bjudan, medlemskap i en viss förening eller annat villkor är att anse som en tillställning som allmänheten har tillträde till, om tillställningen uppenbarligen är en del av en rörelse vars verksamhet uteslutande eller väsentligen består i att anordna tillställningar av detta slag. Detsamma gäller om tillställningen med hänsyn till omfattningen av den krets som äger tillträde, de villkor som gäller för tillträdet eller andra liknande omständig­heter är att jämställa med sådan tillställning.
Offentliga tillställningar får enligt 2 kap. 4 § ordningslagen inte an­ordnas på offentliga platser utan tillstånd.
Vid en offentlig tillställning får – om inte Polismyndigheten i ett särskilt fall har medgett undantag för detta – spritdrycker, vin, starköl eller andra jästa alkoholdrycker drickas bara om det sker vid tillåten servering av sådana drycker. Spritdrycker, vin, starköl eller andra jästa alkoholdrycker som inte får drickas vid tillställningen får inte heller förvaras i lokalen eller på platsen (se 2 kap. 18 § ordningslagen). Den som bryter mot denna bestäm­melse är skyldig att på tillsägelse lämna tillställningen. I 2 kap. 32 § ord­nings­lagen finns en hänvisning till lagen (1958:205) om föreverkande av alkoholhaltiga drycker m.m. som bl.a. ger polisen rätt att under vissa för­hållanden beslagta alkoholhaltiga drycker som förtärs i strid med ordnings­lagens och alkohollagens (2010:1622) bestämmelser.
Enligt 2 kap. 23 § andra stycket ordningslagen får polismyndigheten upp­lösa en offentlig tillställning om den genom ljud eller på något annat sätt medför allvarlig störning av ordningen i dess omedelbara omgivning. Detta gäller dock inte när sammankomsten eller tillställningen äger rum i enlighet med meddelat tillstånd.
Enligt 2 kap. 24 § ordningslagen får en offentlig tillställning upplösas enligt 23 § andra stycket endast om mindre ingripande åtgärder har visat sig vara otillräckliga för att återställa ordningen.
När Polismyndigheten med stöd av 2 kap. 23 § ordningslagen har beslutat att upplösa en offentlig tillställning, får en polisman enligt 13 b § polislagen avvisa eller avlägsna deltagare och åskådare om det behövs för att syftet med beslutet ska uppnås.
Anmälan i detta ärende berör även förhållandet mellan den grundlags­skyddade rätten till mötesfrihet (2 kap. 1 § första stycket 3 regeringsformen) och enskildas berättigade intresse av att i sitt hem inte utsättas för påtagliga störningar. Det bör därför anmärkas att mötesfriheten såsom den kommer till uttryck i regeringsformen endast omfattar sammankomster för vissa angivna syften. Rättigheten kan vidare enligt 2 kap. 24 § första stycket regerings­formen begränsas genom lag av hänsyn till bl.a. ordningen och säkerheten vid sammankomsten. Detta gäller dock under förutsättning att begräns­ningarna är proportionerliga och inte sträcker sig så långt att de utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen (se 2 kap. 21§ regeringsformen).
Polisen har således befogenhet att upplösa sådana allmänna sammankomster och offentliga tillställningar – för vilka tillstånd inte har sökts – som genom ljud eller på något annat sätt medför allvarlig störning av ordningen i dess omedelbara omgivning (se 2 kap. 23 § andra stycket ord­nings­lagen och 13 b § polislagen). Polisen har dock vid utförandet av sina tjänsteåtgärder att beakta de s.k. behovs- och proportionalitetsprinciperna som bl.a. kommer till uttryck i 8 § polislagen. Av 2 kap. 24 § ordnings­lagen framgår också att polisen i första hand ska använda mindre ingripande åtgärder än att upplösa samman­komsten eller tillställningen.
Överväganden
UA får förstås på så sätt att han gör gällande att polisen har negli­gerat de anmälningar som har gjorts angående hög ljudnivå vid dans­tillställningar på Långholmen. Att UA har fått den upp­fattningen är naturligt med hänsyn till att till­ställningarna har återkommit trots att polisen har uppmärk­sammats på den ordnings­störning som dessa tveklöst har inneburit för de boende i närområdet.
Som polismyndigheten har anfört tvingas polisen ibland att prioritera vilka ärenden som ska föranleda ett omedelbart ingripande. Polismyndig­heten har i sitt yttrande redogjort för de prioriteringar som har gjorts med anledning av de anmälningar om ordningsstörningar som UA har hänvisat till. Jag finner inte anledning att ha några kritiska synpunkter på de be­dömningar som polisen har gett uttryck för i dessa delar. Av polis­myndighetens yttrande framgår att polisen vid ett antal till­fällen har besökt den plats där till­ställ­ningarna har ägt rum och då vidtagit vissa åtgärder för att få del­tagarna att sänka ljudvolymen. Jag har dock förståelse för att UA och hans grannar anser att polisen borde ha gjort mera för att minska de störningar som tillställningarna inneburit för de boende i när­området.
Utredningen i ärendet ger inte stöd för slutsatsen att polisen har nonchalerat de anmälningar som har kommit in dit. Polisen har såvitt framkommit, efter sedvanlig prioritering, besökt den aktuella platsen så fort som möjligt och i samband med detta bl.a. rapporterat miss­tänkta nar­ko­tika­brott.
Av polismyndighetens yttrande framgår att det i vart fall vid tillställningen den 5 juli 2014 fanns en beredskap för att upplösa tillställningen men att polisen gjorde bedömningen att det saknades laglig grund för en sådan åtgärd. Det kan inte anses utrett att denna bedömning var direkt felaktig.
Polisen borde dock vid till­ställ­ningen den 5 juli 2014 även ha utrett möjligheten att med stöd av ordnings­lagen och lagen om förverkande av alkoholhaltiga drycker m.m. ingripa mot den alkoholförtäring som förekom.
Polismyndigheten har i sitt yttrande hit uppgett att man numera gör be­dömningen att de aktuella tillställningarna är att anse som offentliga till­ställningar enligt 2 kap. 3 § ordningslagen. Jag instämmer i denna bedömning (jfr Justitiekanslerns beslut den 25 mars 2013 i det snarlika ärendet med dnr 6308-12-21).
Utredningen tyder på att åtminstone vissa av de poliser som har med­verkat vid de beslut som har fattats efter anmälningar om ordnings­störningar på Långholmen har gjort be­döm­ningen att det inte rörde sig om offentliga tillställningar. Eftersom ordningslagens bestämmelser i aktuellt avseende innehåller ett visst tolkningsutrymme ger utredningen inte stöd för slutsatsen att dessa i och för sig tveksamma be­dömningar har varit uppenbart oriktiga eller berott på lättsinne från polisernas sida.
Det torde ha funnits möjligheter för polisen att under vissa för­hållanden  upplösa de aktuella tillställningarna med stöd av 2 kap. 23 § andra stycket ordnings­lagen. För en sådan in­gripande åtgärd hade det dock krävts att tillställningarna genom ljud eller på annat sätt medfört allvarlig störning av ordningen i dess omedelbara om­givning och att mindre ingripande åtgärder var otillräckliga (se 2 kap. 24 § ordningslagen). Om dessa föru­t­sättningar var uppfyllda vid något eller några av de tillfällen som anmälan avser går inte att med säkerhet bedöma utifrån det material som Justitiekanslern har tagit del av vid sin granskning.
Vad slutligen gäller de telefonsamtal som UA:s sambo har haft med polisen konstaterar jag att det inte fullt ut har kunnat klarläggas vad som har sagts vid dessa samtal. Utredningen talar dock för att de poliser som har samtalat med UA:s sambo inte har haft tillräckliga kunskaper om de be­fogenheter som enligt ordningslagen tillkom­mer polisen när det gäller att upplösa offentliga tillställningar för vilka tillstånd inte har sökts.
Avslutande synpunkter
Sammanfattningsvis konstaterar jag att några av de bedömningar som polisen har gjort med anledning av anmälningar om ordningsstörningar på Lång­holmen under våren och sommaren 2014 framstår som tveksamma och att vissa enskilda poliser verkar ha bristande kunskaper om vad som är att anse som en offentlig tillställning i ordningslagens mening. Jag finner dock inte tillräckliga skäl att kritisera några enskilda poliser för de beslut som har fattats och de åtgärder som har vidtagits eller underlåtits med an­ledning av de aktuella anmälningarna om ordningsstörande verksamhet.
För att kunna fullgöra sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt är det givetvis nödvändigt att polisen är väl förtrogen med de rättsliga förut­sättningar som finns för att ingripa mot ordningsstörningar. Det är därför positivt att polismyndigheten har insett att det finns behov av ytterligare utbildnings- och informationsinsatser angående ordningslagens bestäm­melser om offentliga tillställningar. Jag utgår från att sådana insatser  genomförs även görs inom Polismyndighetens övriga regioner.
Med dessa uttalanden avslutar jag ärendet.