Förbud mot doftsättning i galleria ----- En miljönämnd har förbjudit ett bolag att doftsätta entréer och toaletter i en centrumgalleria. Mark- och miljööverdomstolen har konstaterat att gallerian är en lokal för allmänt ändamål enligt 9 kap. 9 § miljöbalken. Domstolen har vidare funnit att vid bedömningen av om doftsättning är en olägenhet för människors hälsa ska hänsyn tas till personer som lider av sensorisk hyperreaktivitet, s.k. doftöverkänslighet. Utredningen i målet har ansetts ge stöd för att doftsättning kan medföra olägenhet för doftöverkänsliga personer. Även om utredningen inte med säkerhet har visat att komponenterna i den doftsättning som bolaget använt var sådana att de orsakade besvär, har domstolen funnit att redan risken för olägenhet medför att bolaget varit skyldigt att vidta åtgärder. Doftsättningen har inte heller ansetts som ringa eller tillfällig. Ett åtagande från bolaget att hålla vissa entréer och toaletter doftfria har inte ansetts som en tillräcklig försiktighetsåtgärd. Ett föreläggande att upphöra med doftsättning har av domstolen inte ansetts vara mer ingripande än vad som krävts eller orimligt i förhållande till de kostnader som det medfört för bolaget. Nämndens föreläggande har därmed fastställts.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Med ändring av mark- och miljödomstolens dom fastställer Mark- och miljööverdomstolen Södra Roslagens miljö- och Rodriguez beslut den 22 april 2015 om föreläggande i ärende § 29/15, dnr SRMH 2013-001706.43.
Södra Roslagens miljö- och hälsoskyddsnämnd (nämnden) har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska fastställa nämndens beslut.
Rodamco Täby Centrum KB (bolaget) har motsatt sig en ändring av det överklagade avgörandet.
Parterna har åberopat samma omständigheter som vid mark- och miljödomstolen med i huvudsak följande tillägg och förtydliganden.
De personer som reagerar på doftsättningen gör det på grund av doftöverkänslighet och inte allergi. Doftöverkänsliga personer kan få reaktioner även om doftämnena inte är allergiframkallande. Antalet klagomål är inte ett mått på om en störning är en olägenhet för människors hälsa. Ett godkännande vid den obligatoriska ventilationskontrollen saknar betydelse för frågan om dofttillsättning är en olägenhet för människors hälsa. Förslaget att besökare ska ta reda på var dofttillsättning görs genom att gå in på centrumets hemsida inför varje besök är orealistiskt. Det skulle inte innebära några stora kostnader för bolaget att sluta med doftsättningen.
Nämnden har till stöd för sin talan gett in mail från MLL vid Astma- och allergiförbundet, mail från professorn och överläkaren EM vid avdelningen för lungmedicin och allergologi vid Sahlgrenska universitetssjukhuset, en skrift om doftöverkänslighet från Astma- och allergiförbundet, information om doftöverkänslighet från 1177 vårdguiden samt mail från professorn SN vid Umeå universitet.
Bolaget har i detalj redovisat bl.a. hur, var, i vilken mängd och i vilken koncentration doftsättning sker, vilka ämnen och komponenter som finns i respektive doftsättning samt hur dessa komponenter är faroklassade. Bolaget har även visat att ventilationen i aktuella utrymmen är god. Ingen av doftkomponenterna är farliga att inandas, enligt Europaparlamentet och rådets förordning 1272/2008, och varje doftkomponent används i mycket låga doser. Sådana högkänsliga personer som nu är i fråga kommer inte att bli hjälpta av att bolaget upphör med sin doftsättning eftersom de inne i centrumet möter ett stort antal andra, starkare, dofter. Det är även fråga om ett fåtal personer som klagat jämfört med det stora antalet besökare som kommer till centrumet. Bolaget håller numera fem entréer samt en dam- och handikapptoalett helt fria från tillsatta dofter. Det ekonomiska intresset av att få tillsätta mild och knappt förnimbar s.k. ambient scent är stor. Föreläggandet är orimligt med hänsyn till de ekonomiska och affärsmässiga konsekvenserna. Ett förbud skulle vara oproportionerligt och för det fall ett föreläggande meddelas är det fullt tillräckligt att förelägga bolaget att hålla flera entréer och toaletter doftfria.
Bolaget har till stöd för sin talan gett in fotografier och situationsplan som visar var doftsättningsmaskinerna är placerade, besiktningsprotokoll från obligatorisk ventilationskontroll (OVK), en rapport från Ocab om luftkvalitetmätning samt information om de dofter som används i centrumet.
Utifrån de handlingar som kommit in i målet, kan myndigheten inte avgöra om doftsättningen av gallerian i detta enskilda fall är av den omfattningen att den innebär en olägenhet för människors hälsa. Generellt kan dofter vara en olägenhet för människors hälsa och en relativt stor del av befolkningen upplever besvär av dofter. Personer som är känsliga mot dofter, t.ex. allergiker och överkänsliga, bör i detta hänseende betraktas som en befolkningsgrupp som är ”något känsligare än normalt”. En galleria är en allmän lokal där människor vistas, umgås, uträttar ärenden m.m. Det är onödigt att tillföra kemikalier som kan försämra luftkvaliteten. Om verksamhets- utövaren väljer att tillföra kemikalier och detta riskerar att människor känner obehag eller får allergiska reaktioner, ska verksamhetsutövaren inom ramen för sin egenkontroll utföra riskbedömningar för att säkerställa att det inte uppstår olägenhet för människors hälsa. I enlighet med försiktighetsprincipen bör det redan vid risk för att olägenhet för människors hälsa ska uppstå finnas en skyldighet för verksamhetsutövaren att vidta åtgärder.
Frågan i målet är om det finns skäl att med stöd av 2 kap. 3 § miljöbalken förelägga bolaget att upphöra med doftsättning av Täby centrums gallerias entréer och toaletter. Enligt nämnda bestämmelse är den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd skyldig att iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa. Redan risken för att en olägenhet kan uppkomma innebär att försiktighetsmått ska vidtas. Med olägenhet för människors hälsa avses en störning som enligt medicinsk eller hygienisk bedömning kan påverka hälsan menligt och som inte är ringa eller helt tillfällig (9 kap. 3 § miljöbalken).
Gallerian är en sådan lokal för allmänt ändamål som avses i 9 kap. 9 § miljöbalken, vilket innebär att bolaget har en skyldighet att bruka gallerian på ett sådant sätt att olägenheter för människors hälsa inte uppkommer.
Bedömningen av vad som är en olägenhet för människors hälsa ska utgå från vad människor i allmänhet anser vara en olägenhet. Hänsyn ska dock tas till personer som är något känsligare än normalt, t.ex. allergiker (prop. 1997/98:45 del 2 s. 109). Mot bakgrund av bl.a. Folkhälsomyndighetens yttrande och den utredningen som nämnden gett in är det visat att personer som lider av sensorisk hyperreaktivitet, s.k. doftöverkänslighet, är att jämställa med allergiker. Vid bedömningen av om bolagets doftsättning i gallerians entréer och toaletter är en olägenhet ska hänsyn därmed tas till denna grupp.
Utifrån den utredning som finns i målet går det inte att med säkerhet avgöra om de komponenter som finns i den doftsättning som bolaget använder är sådana att de leder till besvär för doftöverkänsliga. Utredningen ger dock stöd för att doftsättning kan medföra olägenhet för doftöverkänsliga personer. Miljöbalkens försiktighetsprincip innebär att redan denna risk för olägenhet medför en skyldighet för bolaget att vidta åtgärder. Eftersom doftsättningen kan pågå kontinuerligt i såväl entréer som toaletter kan störningen i detta fall inte ses som ringa eller tillfällig.
Bedömningen av vilka åtgärder som bolaget ska vidta ska ske utifrån en skälighetsprövning enligt 2 kap. 7 § miljöbalken. Vid den prövningen ska bl.a. nyttan av åtgärderna jämföras med kostnaden för dessa. Det är bolaget som har att visa att de förpliktelser som följer av miljöbalken iakttas (2 kap. 1 § miljöbalken). Bolaget har åtagit sig att hålla ett par entréer och toaletter doftfria. I avsaknad av utredning om hur doftkomponenterna sprider sig i gallerian är det osäkert vilken betydelse åtgärden skulle få. Som nämnden har påpekat är det också tveksamt om man på ett enkelt och ändamålsenligt sätt kan tillhandahålla information till allmänheten om var de doftfria entréerna och toaletterna finns. Sammantaget kan bolagets åtagande inte anses som en tillräcklig åtgärd.
I målet är de utredningar som finns såväl avseende hur doftsättningen på den aktuella platsen påverkar doftöverkänsliga personer som kostnaden för att upphöra med densamma allmänt hållna. Eftersom det är bolaget som har bevisbördan för att olägenheter inte behöver befaras och att miljöbalkens hänsynsregler följs, ska osäkerheter i underlaget falla tillbaka på bolaget. Ett föreläggande om att upphöra med doftsättning kan därför inte anses vara mer ingripande än vad som krävs eller orimligt i förhållande till de kostnader som det medför för bolaget.
Nämnden har således haft fog för att förelägga bolaget att upphöra med doftsättningen av entréer och toaletter. Mark- och miljödomstolens dom ska därför upphävas och nämndens beslut fastställas.
Domen får enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättslagmannen Alvarado, hovrättsråden Black, referent, och Williams samt fd. tekniska rådet Walker.
Föredragande har varit Howard.
Förbud mot doftsättning i Täby centrums galleria på fastigheten X i Täby kommun.
Mark- och miljödomstolen upphäver underinstansernas beslut och avslutar tillsynsärendet utan ytterligare åtgärd.
Södra Roslagens miljö- och hälsoskyddsnämnd (nämnden) har sedan september 2013 tagit emot klagomål från fyra personer som upplevt besvär med anledning av doftsättning i köpcentrat Täby Centrum (gallerian). Personerna har i huvudsak uppgett att de mår illa av doften, får huvudvärk och yrsel, migränanfall och kräkningar.
Nämnden har med anledning av anmälningarna haft olika kontakter med Rodamco Täby Centrum KB (bolaget). De har haft möten med företrädare för bolaget och med företaget som utför doftsättningen. De har gjort inspektioner vid bl.a. entréer och uppgångar från parkeringen och där kunnat konstatera en tydlig parfymdoft.
Vid ett annat tillfälle har toaletter inspekterats. Bolaget uppgav i mars 2015 att de ändrat doftsättningens karaktär och koncentration. Bolaget skickade efter en begäran från nämnden in förslag på vilka entréer och toaletter som skulle kunna hållas doftfria. Två beslutsförslag har kommunicerats till bolaget. I det ena var förslaget att bolaget skulle upphöra helt med doftsättningen. Det andra förslaget innebar att vissa entréer och toaletter skulle hållas doftfria. Bolaget motsatte sig båda beslutsförslagen.
Nämnden beslutade den 22 april 2015 att förelägga bolaget att upphöra med doftsättning i gallerian. Bolaget överklagade beslutet till Länsstyrelsen i Stockholms län (länsstyrelsen), som i beslut den 19 februari 2016 avslog överklagandet.
Bolaget har nu överklagat länsstyrelsens beslut till mark- och miljödomstolen.
YRKANDEN M.M.
Bolaget har i första hand yrkat att mark- och miljödomstolen med ändring av länsstyrelsens beslut undanröjer nämndens föreläggande. Bolaget har i andra hand yrkat att mark- och miljödomstolen beslutar om ett föreläggande som är mindre ingripande än att bolaget helt ska upphöra med doftsättningen.
Nämnden har motsatt sig att länsstyrelsens beslut ändras.
Astma- och Allergiförbundet och Astma- och Allergiföreningen i Stockholms län har på eget initiativ kommit in med ett yttrande i målet. Yttrandet har skickats för kännedom till parterna i målet.
Bolaget har sammanfattningsvis framhållit följande.
Doftsättningen utgör ingen risk för olägenhet för människors hälsa och det finns heller inte skäl att anta att verksamheten kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. I vart fall är olägenheten ringa eller helt tillfällig. Doftsättningen sker i liten omfattning, i mycket låg koncentration och under kort tid. Passeringen av en entré tar inte mer än ett par sekunder. Meningen är att den ska vara knappt förnimbar. Bolaget håller fem av gallerians entréer, samt dam- och handikapptoaletten i 24-timmarsgången, doftfria. Information om detta kan erhållas från gallerians hemsida samt från informationsdisken inne i gallerian.
För det fall det alls skulle beslutas om ett föreläggande är det fullt tillräckligt med ett föreläggande om att hålla ett visst antal ospecificerade entréer och toaletter doftfria. Eftersom gallerian kontinuerligt förändras och byggs om anser bolaget att det är lämpligt att bolaget själv får besluta om vilka entréer och toaletter som ska hållas doftfria. Föreläggandet skulle då också kunna omfatta att bolaget på lämpligt sätt ska informera allmänheten om vilka entréer och toaletter som hålls doftfria. Om domstolen anser att specifika entréer och toaletter bör pekas ut, är ett sådant föreläggande i vart fall mindre ingripande och mer proportionerligt än att helt upphöra med all doftsättning.
Bolaget har ett stort behov av att doftsätta entréer och toaletter i gallerian. Med behaglig och rätt doftsättning påverkar man konsumenterna positivt och bolaget har därför ett affärsmässigt intresse av att få tillsätta dofterna. Utöver doftsättningen finns även ett stort antal verksamheter som utsöndrar betydligt starkare dofter än denna. Mot bakgrund av det fåtal personer som klagat – jämfört med det stora antalet besökare som kommer till gallerian – kan slutsatsen dras att det endast är ett mycket litet antal högkänsliga personer som möjligen påverkas av doftsättningen. Att ta hänsyn till så pass känsliga personer vore att gå utöver vad som krävs enligt miljöbalken. Aktuell doftsättning sker i så pass låg koncentration och omfattning att dofterna inte sprider sig långt från doftkällan. Det är därför fullt möjligt att ta sig in och ut ur centrumet genom de doftfria entréerna, samt att röra sig mellan våningsplanen, utan att komma i kontakt med doftsättningen.
Nämnden har framhållit i huvudsak följande. Att upphöra med doftsättningen är inte orimligt i förhållande till den olägenhet som den förorsakar och det bedöms inte medföra någon ekonomisk skada för bolaget. Att endast hålla vissa entréer och toaletter doftfria innebär en olägenhet för doftöverkänsliga personer eftersom doften sprider sig en bit från entrén, t.ex. i rulltrappor och det är svårt att undvika att exponeras för doften om man rör sig mellan olika delar av gallerian.
Bolaget har gett in visst material. I detta anges dofternas egenskaper, hur doftsättningen sker, vilken teknik och vilka maskiner som används, samt allmän information om doftsättning. Bolaget har uppgett att maskinerna utsöndrar 1,02 (nivå 1) eller 2,15 (nivå 2) ml per dag uppdelat på 360 diffusioner, vilket ger 0,028 respektive 0,0060 ml per diffusion. Koncentrationen ligger på maximalt 1 ppm ("delar per miljon", dvs. antal doftmolekyler för varje miljon molekyler). Bolaget har framhållit att koncentrationen är betydligt lägre än de 20 ppm som allmänt betraktas som tröskeln för att utlösa allergiska reaktioner. Tillverkaren har angett att alla deras dofttillsättningar är lågallergena, dvs. de är särskilt framtagna för att minimera risken för allergiska reaktioner.
Astma- och Allergiförbundet och Astma- och allergiföreningen i Stockholms län har sammanfattningsvis framhållit följande. Doftöverkänsliga personer kan påverkas av mycket låga halter av ett doftande ämne. En studie har visat att 19 procent av den vuxna befolkningen skulle uppleva sig störda om de utsattes för dofter. Besvären blir svårare ju fler dofter som finns i en viss miljö. Det finns inga bevis för att de aktuella doftämnena inte är farliga när de kombineras med kemikalier i luften. Människor som arbetar i gallerian utsätts för doftsättningen hela dagen. Astma- och Allergiförbundet och Astma- och allergiföreningen har även bifogat ett yttrande från professor EM, professor och överläkare vid avdelningen för lungmedicin och allergologi vid Sahlgrenska Universitetssjukhuset. EM har i sitt utlåtande bl.a. anfört att personer med diagnosen sensorisk hyperreaktivitet (SHR) har en överretbarhet för en speciell receptorgrupp i luftvägarnas sensoriska nerver. Typiska symptom är hosta, andnöd, ögon- och näsirritation samt ibland allmänpåverkan med huvudvärk, trötthet och illamående.
Resultaten från en stor vetenskaplig epidemiologisk studie visar att 6,3 procent av den vuxna befolkningen kan diagnosticeras med SHR. SHR/doftöverkänslighet är inte en allergi utan ett neuropatologiskt sjukdomstillstånd som drabbar sensoriska nerver. Det rör sig alltså inte om någon allergi mot dofter, varför det saknar betydelse att de nivåer som doftmaskinerna genererar ligger under gränsvärdena för att utlösa en allergisk reaktion. Ett antal studier och klinisk erfarenhet har visat att det krävs mycket små mängder av ett kemiskt/doftande ämne under mycket kort tidsrymd för att utlösa symptom hos en person med SHR/doftöverkänslighet.
I det material som bolaget har gett in anges bl.a. att doftsättningen ökar konsumtionen, ökar konsumenternas lust att vara i centrumet, reducerar stress samt kan påverka omgivningen positivt känslomässigt. Doftsättningen neutraliserar även dåliga och obehagliga lukter. Av ett intyg från lokalvårdaren i gallerian framgår att det finns ett behov av att neutralisera dåliga lukter vid entréer och toaletter.
Doftsättning bedöms vara en effektiv form av marknadsföring, men det är svårt att sätta en exakt siffra på vilken ekonomisk effekt doftsättningen har, precis som vid annan marknadsföring.
Enligt 9 kap. 9 § miljöbalken ska lokaler för allmänna ändamål brukas på ett sådant sätt att olägenheter för människors hälsa inte uppkommer. Bestämmelsen är att se som en särskild hänsynsregel som kompletterar de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap.miljöbalken. Den syftar till att reglera sådana olägenheter för människors hälsa som kan uppkomma i samband med användningen av en byggnad. Med lokaler för allmänna ändamål avses bl.a. samlingslokaler, lokaler för vård och omsorg, undervisning och hygienisk behandling, idrottsanläggningar, badanläggningar och hotell (se prop. 1997/98:45 del 2 s. 115).
Enligt 9 kap. 3 § miljöbalken avses med olägenhet för människors hälsa störning som enligt medicinsk eller hygienisk bedömning kan påverka hälsan menligt och som inte är ringa eller helt tillfällig. I förarbetena till miljöbalken (prop. 1997/98:45, del 2, s. 109) anges bl.a. att en störning enligt 9 kap. 3 § miljöbalken kan vara skadlig i antingen fysiskt eller psykiskt hänseende på en människas hälsotillstånd. I enlighet med den praxis som har utvecklats inom hälsoskyddslagens område omfattas även sådana störningar som i första hand påverkar välbefinnandet i inte ringa grad, t.ex. buller, lukt och termiskt inomhusklimat. Med störningar som påverkar välbefinnandet avses störningar som inte är av sådan karaktär att de kan visas vara direkt hälsoskadliga men som ändå påtagligt inverkar på människors psykiska välbefinnande. Bedömningen ska utgå från vad människor i allmänhet anser vara en olägenhet och kan inte baseras enbart på en persons reaktion i det enskilda fallet. Även bedömningen av om en störning ska anses vara ringa är beroende av hur människor i allmänhet uppfattar störningen.
Det saknas föreskrifter som berör doftsättning i lokaler för allmänna ändamål. I Folkhälsomyndighetens allmänna råd om ventilation (FoHMFS 2014:18) anges bl.a. att vid bedömningen av om olägenhet för människors hälsa föreligger bör en helhetsbedömning göras av byggnadernas eller lokalernas förutsättningar för den aktuella verksamheten. Vidare anges att i lokaler för allmänna ändamål är det betydelsefullt att hänsyn tas till antalet personer som vistas i lokalen, användningssättet, vistelsens längd, vädringsmöjligheter och rutinerna för vädring.
Av 26 kap. 9 § miljöbalken följer att en tillsynsmyndighet i det enskilda fallet får besluta om de förelägganden och förbud som behövs för att bestämmelser i miljöbalken ska följas. Mer ingripande åtgärder än vad som behövs i det enskilda fallet får dock inte tillgripas.
Frågan i målet är om doftsättningen vid gallerians entréer och toaletter utgör en sådan olägenhet för människors hälsa att den helt bör förbjudas. Mark- och miljödomstolen bedömer att gallerian får anses utgöra en sådan lokal för allmänt ändamål som avses i 9 kap. 9 § miljöbalken. Det har inte framkommit att luftkvaliteten i gallerian skulle vara bristfällig i något annat avseende än den nu ifrågasatta doftsättningen.
Mark- och miljödomstolen finner inledningsvis att den utredning som bolaget har gett in i flera avseenden är allmänt hållen och inte främst tar sikte på doftsättningen på den aktuella platsen. Det är därför förenat med vissa svårigheter att utifrån bolagets ingivna handlingar göra någon mera säker bedömning av hur doftsättningen påverkar luftkvaliteten i gallerian. Mark- och miljödomstolen finner dock att utredningen är tillräcklig för att kunna konstatera att det är fråga om en doftsättning i låga doser, att doftsättningen inte utgör någon hälsofara vid den nu aktuella användningen och att dofttillsättningarna är lågallergena.
Mark- och miljödomstolen anser att en rimlig utgångspunkt är att doftsättning i låga doser inte i sig är ägnad att uppfattas som störande av allmänheten. De undersökningar som har getts in är inte tillräckliga för att förändra den bedömningen. Däremot får gruppen allergiker anses vara en sådan känslig grupp som ska ges särskild hänsyn (prop. 1997/98:45 del 2 s. 15). Mot bakgrund av EMs utlåtande finns det viss anledning att anta att doftsättning i allmänhet kan medföra olägenheter för en mindre andel av befolkningen som kan sägas vara doftöverkänsliga. Mark- och miljödomstolen finner dock att vad som framkommit i detta avseende inte utgör skäl att uppställa strängare krav på luftkvaliteten i gallerian än vad som följer av att gruppen allergikers känslighet beaktas.
Mark- och miljödomstolen bedömer att ett rimligt hänsyntagande till gruppen allergiker medför att krav kan ställas på att doftsättningen är lågallergen. Den utredning som har getts in visar att bolaget redan uppfyller detta krav och utöver detta även håller ett antal entréer och toaletter doftfria. Med beaktande av att bolaget får anses ha redovisat underlag som visar att det medför kostnader att upphöra med doftsättningen, har det inte framkommit skäl att uppställa ytterligare krav på luftkvaliteten såvitt avser doftsättning. Det har därmed inte varit befogat att förbjuda doftsättningen. Underinstansernas beslut ska därför upphävas och tillsynsärendet avslutas utan någon ytterligare åtgärd.
Överklagande senast den 13 april 2017.
I domstolens avgörande har deltagit tingsfiskalen Wade och tekniska rådet Holland. Föredragande har varit beredningsjuristen Clark.