Krav på detaljplan förenligt med Europakonventionen? (rättsprövning) / Krav på detaljplan förenligt med Europakonventionen? (förhandsbesked, avslag)
Not 96. Ansökan av Atkinson U. om rättsprövning av ett beslut ang. förhandsbesked enligt plan- och bygglagen, m.m. - Fastigheten Brännö 5:57 i Göteborgs kommun ligger inom ett område som inte omfattas av detaljplan. För området gäller strandskyddsförordnande enligt 15 § naturvårdslagen ( 1964:822), NVL. - Atkinson U. ansökte om förhandsbesked/strandskyddsdispens för uppförande av huvudbyggnad på fastigheten Brännö 5:57. -Styrsö stadsdelsförvaltning (1993-08-31) beslutade att en förändring av markanvändningen endast kunde ske genom lämplighetsprövning vid planläggning i enlighet med 5 kap. 1 § 2 stycket plan- och bygglagen (1987:10), PBL, att förklara att planläggningen av fastigheten inte var aktuell inom de närmaste åren samt att inte medverka till bebyggelse på fastigheten under nuvarande förhållanden. - Atkinson U. överklagade beslutet. - Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län (1994-03-08): Göteborgs kommun har enligt beslut full delegationsrätt enligt NVL. Frågan om undantag från strandskydd ankommer således på kommunen att pröva. Länsstyrelsen kan som besvärsmyndighet bara pröva om förutsättningar finns för bygglov enligt den ansökan som stadsdelsnämnden prövat. - I 8 kap. 12 § PBL anges vilka krav som måste vara uppfyllda för att bygglov skall få meddelas. Länsstyrelsen har i ett informationsblad "Bygglov för bebyggelse utanför område med detaljplan" i sammandrag redogjort för dessa krav och efter vilka principer prövningen av bygglovsansökningen skall ske. Informationsbladet bifogas. - Enligt 5 kap. 1 § PBL skall prövning av markens lämplighet för bebyggelse och reglering av bebyggelsemiljöns utformning ske genom detaljplan för bl.a. ny enstaka byggnad som skall förläggas inom ett område där det råder stor efterfrågan på mark för bebyggelse. - I förarbetena till PBL (prop. 1985/86:1 s. 553-555) framhåller departementschefen bl.a. att tätorternas randzoner och andra områden där det råder bebyggelsetryck är exempel på områden där behov av detaljplan så gott som alltid föreligger oavsett byggnadsföretagets omfattning. Behovet av att hushålla med och prioritera mellan olika motstående markanvändningsintressen är i sådana områden särskilt starkt. En sammanvägning av de olika intressena sker, enligt departementschefen, lämpligast i en detaljplan. Som exempel på fall då undantag från kravet på detaljplan kan medges nämner departementschefen komplettering av befintlig bebyggelse med byggnader på obebyggda s.k. lucktomter och nya bostäder i samband med generationsskifte i ett jordbruksföretag. - Kommunens bedömningar av i vad mån bebyggelse kan tillåtas utan för detaljplanelagt område måste enligt länsstyrelsens mening tillmätas stor betydelse. Länsstyrelsen har ansett sig böra ändra byggnadsnämndernas beslut i denna fråga endast om en nämnd, trots att det varit fråga om ett uppenbart luckfall eller generationsskifte i jordbruksföretag, ändå vägrat bygglov. - För fastigheten Brännö 5:57 gäller strandskydd enligt 15 § NVL. Enligt 16 § NVL får inom ett sådant område ej helt ny byggnad uppföras. Endast om särskilda skäl föreligger får praktiskt taget alltid dispens medges från strandskyddsbestämmelserna. Någon sådan dispens har ej medgivits. Vidare vet länsstyrelsen av erfarenhet att det inom strandnära områden råder stor efterfrågan på mark för bebyggelse. Detta torde även gälla södra skärgården i Göteborg. All bebyggelse där, förutom ovan nämnda undantagsfall, bör därför föregås av detaljplaneläggning. - Mot bakgrund härav har byggnadsnämnden haft fog för sitt beslut. De omständigheter klaganden åberopat till grund för sitt överklagande utgör inte skäl att göra avsteg från kravet på detaljplan för ytterligare bebyggelse. - Länsstyrelsen avslår överklagandet. - Atkinson U. fullföljde sin talan och vidhöll såväl sin ansökan om förhandsbesked enligt PBL som sin begäran om strandskyddsdispens. Hon framhöll därvid att hon i olika sammanhang missgynnats vid prövningen av frågor om bebyggelse i området. Hon anförde vidare bl.a. följande. Fastigheten Brännö 5:57 ligger i direkt anslutning till tidigare bebyggt område. Den uppfyller alla kriterier för att betecknas som lucktomt. De av länsstyrelsen åberopade förarbetena till PBL talade därför i hög grad för att planläggningskravet var sakligt omotiverat. - Regeringen (Miljö- och Naturresursdepartementet, 1994-06-02): Göteborgs kommun har i det överklagade beslutet prövat endast frågan om förhandsbesked enligt PBL. Regeringens prövning omfattar endast de frågor som prövats i det överklagade beslutet. Regeringen prövar därför inte nu frågan om strandskyddsdispens. - Vid prövningen av frågan om förhandsbesked enligt PBL konstaterar regeringen att fastigheten Brännö 5:57 ligger inom ett område där det råder stor efterfrågan på mark för bebyggelse. Regeringen finner därför i likhet med länsstyrelsen att fastighetens lämplighet för bebyggelse bör prövas genom detaljplan. Vad Atkinson U. anfört bl.a. om att fastigheten skulle vara en s.k. lucktomt utgör inte skäl att frångå detaljplanekravet. - Regeringen avslår överklagandet. - I sin ansökan yrkade Atkinson U. om rättsprövning av regeringens beslut alternativt om resning i ärendet. Hon yrkade att regeringens beslut skulle upphävas och anförde till grund för sin talan bl.a. följande. Regeringen hade i sitt beslut angett att den inte prövat frågan om strandskyddsdispens därför att Göteborgs kommun endast behandlat frågan om förhandsbesked. Hon hade framställt yrkande om prövning av strandskyddsdispens och fört talan i hela dess vidd i besvärsärendet, både hos länsstyrelsen och regeringen. Regeringens beslut att inskränka prövningen i förhållande till yrkanden som part framställt, saknade stöd i vedertagna förvaltningsrättsliga principer. Hon hävdade vidare att fastigheten Brännö 5:57 var ett typfall av s.k. lucktomt inom befintlig bebyggelse, där lovgivning enligt 5 kap. 1 § första stycket 2 PBL skulle ske genom lämplighetsprövning i samband med förhandsbesked. Det fanns inte någon dokumentation om aktuell efterfrågan som gav sakligt stöd för regeringens påstående att Jackson 5:57 låg inom ett område där det rådde stor efterfrågan på mark för bebyggelse. Atkinson U. hävdade dessutom att fastighetens genom fastighetsbildning anvisade användningssätt som byggnadsfastighet inte kunde utsläckas på sätt som skett utan särskild intresseavvägning enligt 1 kap. 5 § PBL i fråga om rimligheten att frånkänna sakägaren praktisk möjlighet till bebyggande. Anspråk på sådan intresseavvägning vann också stöd i kravet på en fördragskonform tolkning i förhållande till Europakonventionens skyddsprinciper för egendomsskyddet i artikel 1 till 1952 års tilläggsprotokoll och likabehandlingskrav i förhållande till andra sakägare inom området (artikel 14). - Regeringen avgav yttrande i målet. Atkinson U. inkom med svar på yttrandet.- Regeringsrätten (1997-05-20, Davis, Henson, Pope, Rich, Martinez): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten behandlar först ansökningen om rättsprövning. - Enligt 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut skall Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angivit eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågor om beslutet strider mot kravet på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är utformade så att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och s. 234). - I förevarande fall har Atkinson U. hävdat bl.a. att regeringens beslut strider mot förvaltningsrättsliga principer genom att regeringen inte prövat frågan om strandskyddsdispens. Hon har vidare hävdat att beslutet - genom kravet på detaljplan för bygglovgivning - strider mot dels 1 kap. 5 § och 5 kap. 1 § första stycket PBL, dels artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen. - Vad först beträffar besvärsprövningens omfattning kan konstateras att Atkinson U:s ansökan till kommunen avsåg såväl strandskyddsdispens som förhandsbesked om bygglov och att hon hos såväl länsstyrelsen som regeringen har fullföljt sin talan och yrkat att en gemensam prövning skall göras. Regeringen har med hänsyn till att kommunen och länsstyrelsen prövat endast frågan om förhandsbesked begränsat sin besvärsprövning till denna fråga. Regeringsrätten finner att vad som sålunda förekommit inte innebär att regeringens beslut strider mot någon rättsregel. - När det sedan gäller frågan om detaljplanekravet har Atkinson U. anfört bl.a. Den ifrågavarande fastigheten är ett typfall av s.k. lucktomt inom befintlig bebyggelse, där lovprövning enligt 5 kap. 1 § första stycket 2 PBL skall ske inte genom detaljplan utan genom lämplighetsprövning i samband med prövning av förhandsbesked. Att omfattande planeringsåtgärder skulle vara nödvändiga för att ta ställning till uppförandet av en byggnad på ca 80 kvm framstår som ett helt oproportionerligt krav på bedömningsunderlag för en förhållandevis okomplicerad granskningsuppgift. Hon och hennes fångesmän har alltsedan början av 1970-talet förgäves försökt få till stånd en realprövning av anspråken på att bebygga fastigheten. Fastigheten har uppenbart missgynnats i förhållande till grannfastigheterna. Därmed har en olikhet uppstått grannfastigheter emellan som åsidosätter likabehandlingskraven enligt artikel 14 i Europakonventionen. Det finns enligt Atkinson U. inte någon dokumentation som ger stöd för regeringens påstående att fastigheten ligger inom ett område där det råder stor efterfrågan på mark för bebyggelse. - Enligt 5 kap. 1 § första stycket 2 PBL skall markens lämplighet för bebyggelse prövas genom detaljplan bl.a. när det gäller ny enstaka byggnad som skall förläggas inom ett område där det råder stor efterfrågan på mark för bebyggelse, om tillkomsten av byggnaden inte kan prövas i samband med prövningen av ansökan om bygglov eller förhandsbesked. Den planerade byggnaden skall förläggas inom ett område där det råder stor efterfrågan på mark för bebyggelse. Såtillvida föreligger alltså förutsättningar för att enligt 5 kap. 1 § PBL kräva detaljplanering för bebyggelse. - Upprätthållandet av detaljplanekravet innebär i detta fall att fastigheten inte nu får bebyggas. Fråga uppkommer då om detta är förenligt med 1 kap. 5 § PBL och med Europakonventionen. - Bestämmelserna i 5 kap. 1 § PBL har som framgått utformats så att det finns utrymme för undantag från detaljplanekravet. Enligt förarbetena, prop. 1985/86:1 (s. 552 f.), kan det vara önskvärt för kommunen att kunna tillåta vissa enstaka byggnader men ändå vägra tillkomsten av de allra flesta; det kan t.ex. gälla komplettering med byggnader på obebyggda s.k. lucktomter eller nya bostäder i samband med generationsskifte i ett jordbruksföretag. Vid den bedömning som sålunda skall göras skall den övergripande bestämmelsen i 1 kap. 5 § tillämpas, vilken innebär att både allmänna och enskilda intressen skall beaktas. Att en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen i ett ärende av ifrågavarande slag skall göras följer också av artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen. En grundläggande princip är därvid att en inskränkning från det allmännas sida av den enskildes rätt att använda sin egendom förutsätter att det föreligger en rimlig balans eller proportionalitet mellan vad det allmänna vinner och den enskilde förlorar på grund av inskränkningen. Europadomstolen har konsekvent hävdat en sådan proportionalitetsprincip vid tillämpning av artikeln. - Av utredningen framgår att Jackson 5:57 ligger inom ett område som i kommunens översiktsplan angetts ha stora natur- och friluftsvärden samt stort kulturhistoriskt värde och som enligt 3 kap. lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. är av riksintresse. I området finns även andra strandnära obebyggda fastigheter och som tidigare anförts råder stor efterfrågan på mark för bebyggelse inom området. Sammantaget innebär det anförda att det finns ett starkt allmänt intresse av att kunna styra markanvändningen och byggandet inom området genom detaljplaneläggning. Vad gäller Atkinson U:s fastighet kan utredningen inte anses utvisa att en prövning av frågan om bebyggelse på denna kan ske utan att det får inverkan på förhållandena i övrigt och på en prövning av andra bebyggelsefrågor i området. Fastigheten kan enligt Regeringsrätten inte betecknas som en lucktomt i den mening som avses i förarbetena. - Regeringsrätten finner vid en samlad bedömning att det allmänna intresset väger över i förhållande till det enskilda intresse som Atkinson U. åberopat till stöd för att få bebygga sin fastighet. Regeringens beslut strider således inte mot 1 kap. 5 § PBL. Inte heller strider det mot de principer som kommit till uttryck i Europakonventionen och dess tilläggsprotokoll. - Det anförda innebär att regeringens beslut inte strider mot någon rättsregel på det sätt sökanden angivit eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Beslutet skall därför stå fast. - Enligt 37 b § förvaltningsprocesslagen (1971:291) får resning beviljas i mål eller ärende om det på grund av något särskilt förhållande finns synnerliga skäl att pröva saken på nytt. Atkinson U. har inte visat att de i lagrummet angivna förutsättningarna för resning är uppfyllda. Resning skall därför inte beviljas. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. - Regeringsrätten avslår ansökningen om resning. (fd II 1997-03-19, Stewart)