Med stöd av 40 och 47 §§ miljöskyddslagen har Lst:n först förelagt ett konkursbo att transportera bort miljöfarligt avfall och därefter, då föreläggandet inte efterkommits, anmodat kronofogdemyndigheten att ombesörja transporten på konkursboets bekostnad. Utmätning för kostnaderna har skett hos konkursboet. Fråga i vad mån Lst:ns beslut kan prövas i utmätningsmålet.
Svensk Fotokemi AB lagrade miljöfarligt kvicksilverhaltigt avfall inom ett av bolaget disponerat område vid Båtklubbsvägen i Stockholm. I beslut d 29 okt 1981 riktade LSt:n i Stockholms län med stöd av 40 § miljöskyddslagen ett föreläggande mot bolaget att vid vite av 50 000 kr före d 13 nov 1981 bort transportera avfallet för slutligt omhändertagande. Bolaget försattes i konkurs d 10 nov 1981, varefter konkursboet fortsatte bolagets drift.
Vid besiktning d 16 nov 1981 av det aktuella området konstaterade LSt:n att föreläggandet inte efterlevts. Med anledning härav riktade LSt:n i beslut d 23 nov 1981 med stöd av 40 § miljöskyddslagen föreläggande mot konkursboet att vid vite av 150 000 kr senast d 15 dec 1981 bortfrakta det miljöfarliga avfallet samt all den förbrukade framkallningsvätska överstigande 5 m3 som lagrades på området vid Båtklubbsvägen. I beslutet angavs att, därest föreläggandet inte efterkoms, LSt:n kunde enligt 47 § 3 st miljöskyddslagen anmoda kronofogdemyndigheten  att ombesörja att åtgärden vidtogs på konkursboets bekostnad.
Vid besiktning av området d 16 dec 1981 fann LSt:n att föreläggandet d 23 nov 1981 inte efterlevts. I beslut d 18 dec 1981 anmodade LSt:n därför med stöd av 47 § 3 st miljöskyddslagen kronofogdemyndigheten i Stockholm att på konkursboets bekostnad ombesörja borttransportering av avfallet. Det miljöfarliga avfallet borttransporterades under tiden d 29 jan-d 18 febr 1982. Kostnaderna för bortförande och destruering av avfallet fastställdes genom LSt:ns beslut d 22 mars 1982 till 121 724 kr.
Kronofogdemyndigheten i Stockholm (kronofogden F.) utmätte genom beslut d 19 april 1982 konkursboet tillhöriga medel intill ett belopp av 121 974 kr till täckande av kostnaderna i målet jämte utsökningsavgift.
Konkursboet anförde besvär i Svea HovR och yrkade undanröjande av utmätningsbeslutet. Konkursboet åberopade utlåtande av professorn Roy..
LSt:n bestred ändring.
HovR:n (hovrättslagmannen Groll, hovrättsrådet Örtegren samt adj led Mcknight, referent, och Reeves) anförde i beslut d 8 mars 1983:
Skäl. Konkursboet har till stöd för sin talan anfört bl a följande. Den exekutionstitel som ligger till grund för kronofogdemyndighetens utmätning har riktats mot fel gäldenär och är därigenom icke lagligen grundad. Utmätningssökanden - LSt:n i Stockholms län - har i sina beslut d 23 nov och d 18 dec 1981 inte beaktat andra civilrättsliga regler utan endast tagit hänsyn till miljöskyddslagens bestämmelser. Då LSt:n inte särskilt anförtrotts att pröva den konkursrättsliga sidan av miljöskyddslagens tillämpning åligger det allmän domstol att allsidigt pröva de civilrättsliga konsekvenserna av en verkställighet av LSt:ns beslut riktat gentemot konkursboet som juridisk person. En sådan verkställighet skulle innebära att den statens fordran som uppkommit genom konkursbolagets innehav av miljöfarligt avfall per konkursdagen blir s k massafordran och utgår direkt ur konkursboets tillgångar i stället för att - såsom rätteligen bör vara fallet - fordran skulle bevakas i konkursen såsom oprioriterad fordran och åtnjuta eventuell utdelning i konkursen i konkurrens med övriga bevakande fordringsägare.
HovR:n har d 11 nov 1982 förordnat att vidare åtgärd för verkställighet av överklagade beslutet tills vidare inte får äga rum.
LSt:n har i förklaring anfört bl a följande. När Svensk Fotokemi AB försatts i konkurs, får LSt:n anses ha haft laglig grund i fråga om valet av adressat. Det vore orimligt att ett företag som bedriver miljöfarlig verksamhet skulle kunna undgå sitt ansvar genom att låta företaget gå i konkurs och att sedan konkursboet, som fortsätter verksamheten, också frånkänner sig ansvaret för det uppkomna avfallet. Enligt miljöskyddslagens tillåtlighetsregler är den som utövar miljöfarlig verksamhet skyldig bl a att vidta de skyddsåtgärder och iaktta de försiktighetsmått som är nödvändiga för att lagens bestämmelser skall efterlevas. Detta kan t ex innebära att i verksamheten uppkommet avfall bortforslas eller att mängden lagrat avfall begränsas. Kostnadsansvaret för de skyddsåtgärder och försiktighetsmått som funnits nödvändiga ligger helt på utövaren av verksamheten. Det är således den som vid ett visst tillfälle faktiskt utövar verksamheten som ansvarar för att miljöskyddslagens bestämmelser efterlevs. Att större delen av avfallet uppkommit före konkursdagen saknar enligt LSt:ns bedömning betydelse. LSt:ns åtgärd att förskottera kostnaderna för avfallets omhändertagande kan inte ses som något bindande åtagande att stå för kostnaderna utan endast som ett praktiskt sätt att lösa ett akut miljöproblem.
Statens naturvårdsverk har i yttrande anfört bl a följande. Av handlingarna i målet framgår att Svensk Fotokemi AB försatts i konkurs d 10 nov 1981 och att bolagets konkursbo, mot vilket utmätningsansökningen riktats, därefter fortsatt att driva bolagets rörelse. Enligt 40 § miljöskyddslagen får en tillsynsmyndighet meddela ett föreläggande om sådant försiktighetsmått eller förbud, som uppenbart behövs för att lagens bestämmelser skall efterlevas. Regeln anknyter till den allmänna försiktighetsbestämmelsen i 5 § samma lag som riktar sig till den som faktiskt utövar den miljöfarliga verksamheten. Eftersom lagringen av miljöfarligt avfall i sig utgör en miljöfarlig verksamhet saknar det från ansvarssynpunkt betydelse huruvida avfallet producerats under den tid som företaget drivits av en tidigare ägare. Förelägganden om vid tagande av skyddsåtgärder m m skall sålunda alltid riktas mot den som vid tidpunkten för sanktionen är ansvarig för driften. Mot bakgrund härav avstyrker naturvårdsverket, som anser att konkursboet i sin egenskap av driftsansvarig är rätt utmätningsgäldenär, bifall till besvären.
HovR:n gör följande bedömning.
Enligt 40 § miljöskyddslagen kan LSt:n, när tillstånd inte givits enligt samma lag, meddela föreläggande om förbud som är uppenbart behövligt för att lagens bestämmelser skall efterlevas samt utsätta vite. Efterkommes inte ett sådant föreläggande skulle enligt 47 § samma lag i detta lagrums före d 1 jan 1982 senast gällande lydelse kronofogdemyndigheten på anmodan av LSt:n ombesörja att åtgärd vidtages på den försumliges bekostnad. Ett sådant föreläggande är att anse som ett förpliktande beslut av en förvaltningsmyndighet, vilket får verkställas enligt bestämmelserna i UB. En exekutionstitel enligt 3 kap 1 § 6 samma balk är således för handen.
HovR:n har i likhet med kronofogdemyndigheten att pröva huruvida LSt:n haft laglig grund för sitt beslut. Vad angår frågan om prövningsrätten även sträcker sig till att avse lämpligheten av LSt:ns beslut har HovR:n att undersöka vad som krävs för att LSt:ns beslutanderätt i aktuell fråga skall anses vara exklusiv. Härvid anses, i fråga om offentligrättsliga anspråk av ekonomisk art, utgångspunkten vara att därest en författning anförtrott åt en myndighet att allsidigt och slutgiltigt pröva en viss fråga, den administrativa myndighetens beslutanderätt skall vara exklusiv. Avgörande blir om lagstiftaren har avsett att ge en myndighet definitiv beslutanderätt i ett visst slag av ärenden. Av 38 § miljöskyddslagen framgår att LSt:n utövar tillsynen av miljöfarlig verksamhet. I egenskap av tillsynsmyndighet har LSt:n behörighet att meddela beslut varom är fråga i målet. Vid sina överväganden har LSt:n att göra en allsidig prövning. När det gäller domstols prövning av ett förvaltningsbeslut i mål om tillämpning av detta beslut, t ex beträffande mål som rör verkställighet av förvaltningsbeslut, gäller som allmän regel att prövningsrätten är begränsad till det administrativa beslutets laglighet. Det beslut, varom är fråga i målet, utgör inte något undantag härifrån.
Bestämmelserna i 40 § miljöskyddslagen anknyter till 5 § samma lag som riktar sig till den som faktiskt utövar den miljöfarliga verksamheten. Uppläggande av miljöfarligt avfall utgör sådan verksamhet på vilken miljöskyddslagen är tillämplig. I målet är ostridigt att det aktuella avfallet uppkommit före konkursdagen och konkursboet har inte påstått att det inte fortsatt konkursgäldenärens verksamhet.
I 40 § 1 och 2 st miljöskyddslagen anges inte någon adressat för föreläggandet. I 47 § 3 st samma lag, i dess lydelse före 1982, angavs att "den försumlige" skulle svara för kostnaderna för den vidtagna åtgärden. I specialmotiveringen till 40 § miljöskyddslagen omtalas adressaten som "företagaren" (prop 1969:28 s 289). Det finns således inte lagligt hinder mot att konkursboet är adressat för ett föreläggande enligt miljöskyddslagen. Huruvida det varit lämpligt av LSt:n att utse konkursboet som adressat i sitt föreläggande jämväl med beaktande av därmed sammanhängande konkursrättsliga frågor faller utanför HovR:ns prövning. Med hänsyn härtill och då det i övrigt inte förekommit något som bort föranleda kronofogdemyndigheten att vägra verkställigheten skall besvären lämnas utan bifall.
HovR:ns avgörande. HovR:n lämnar besvären utan bifall.
HovR:ns inhibitionsbeslut d 11 nov 1982 skall ej längre bestå.
Konkursboet anförde besvär och yrkade bifall till sin i HovR:n förda talan.
LSt:n bestred ändring.
Konkursboet åberopade utlåtande av professorn G.B..
Justitiekanslern anförde i ett av HD infordrat yttrande bl a:
LSt:n har genom lagakraftägande beslut meddelat konkursboet vitesföreläggande enligt 40 § miljöskyddslagen och när föreläggandet inte efterkommits av konkursboet genom likaledes lagakraftägande beslut enligt 47 § 3 st miljöskyddslagen i dess tidigare lydelse anmodat kronofogdemyndigheten att på konkursboets bekostnad forsla bort det miljöfarliga avfallet. Den överklagade utmätningen har skett på grund av att konkursboet inte har fullgjort sin skyldighet att betala kostnaden för bortforslingen.
Grunden för konkursboets överklagande av utmätningen synes vara att det varit felaktigt att rikta vitesföreläggandet och de åtgärder som därefter följde mot konkursboet, eftersom åtgärderna avsåg miljöfarligt avfall som uppkommit före konkursen.
Frågan om vitesföreläggandets adressat har i ett likartat fall efter besvär prövats av regeringen (jordbruksdepartementet) d 26 febr 1981, dnr 1619/80, varvid regeringen fann att ett konkursbo - - - var rätt adressat för föreläggandet. I ett annat fall som handlagts av Halmstads TR (T 171/82) och HovR:n för Västra Sverige (Ö 762/82) hade konkursboet - - - ansökt om stämning mot staten med yrkande om fastställelse av att vissa fordringar ej kunde göras gällande mot konkursboet. I egenskap av ställföreträdare för staten bestred jag konkursboets talan på den grunden att varken LSt:ns beslut om föreläggande enligt 40 § miljöskyddslagen eller dess beslut enligt 47 § 3 st samma lag att anmoda kronofogdemyndigheten att ombesörja att åtgärden utfördes hade överklagats av konkursboet och att båda besluten alltså hade vunnit laga kraft. En prövning av konkursboets yrkande att TR:n skulle fastställa att de kostnader som uppkommit eller kunde komma att uppkomma i samband med omhändertagandet av det i ärendet aktuella bekämpningsmedlet inte kunde göras gällande mot konkursboet skulle innebära att TR:n omprövade LSt:ns lagakraftvunna beslut. Med hänvisning till bl a Strömberg, Allmän förvaltningsrätt (1976) s 212, Martinez, Allmän förvaltningsrätt, 2 uppl 1975 s 166, Marks i SvJT 1952 s 350 och Simmons, Offentlig rätt s 137 anförde jag att en sådan omprövning av förvaltningsmyndighets beslut fick allmän domstol inte företa. Genom beslut i protokoll d 9 juni 1982 fann TR:n på av staten anförda grunder att konkursboets yrkande inte var av beskaffenhet att kunna upptas till prövning, varför talan avvisades. HovR:n lämnade i beslut d 14 okt 1982 av konkursboet anförda besvär utan bifall. HovR:ns beslut överklagades inte av konkursboet.
Svensk Fotokemi AB:s konkursbo har i stället - troligen inspirerat av professorn T.H. (här hänvisades till utlåtandet; red:s anm) - valt att försitta tiden för föreläggandet. Konkursboet har sedan inte heller överklagat LSt:ns beslut om verkställighet genom kronofogdemyndighetens försorg utan i stället besvärat sig över den utmätning som sedan skett för de kostnader som uppkommit genom bortforslandet av avfallet. Det görs därvid gällande att en omprövning från HovR:ns sida av vitesföreläggandet enligt 40 § miljöskyddslagen borde vara tillåten eftersom LSt:n (och regeringen) inte har särskilt anförtrotts att även pröva den konkursrättsliga sidan av miljöskyddslagens tillämpning.
Frågan om allmän domstols omprövning av ett föreläggandes innehåll har förutom av ovan angivna författare m fl även behandlats av Harvey i Offentligrättsligt vite II (1980) s 46 ff. Harvey framhåller att den uppfattningen som är äldst innebär att prövningsrätten omfattar beslutets laglighet men ej dess ändamålsenlighet. Senare författare (Martinez, Bramstång och Walberg) har däremot menat att domstol bör kunna ompröva även beslutets lämplighet. Vissa av dessa författare har enligt Harvey anfört beaktansvärda skäl härför, men de har vanligtvis inte kunnat peka på något direkt stöd i rättspraxis för sina åsikter. Möjligen får deras uttalande främst ses som en strävan att med olika rättspolitiska argument försöka påverka domstolarna att utvidga sin prövningsrätt, anför Harvey.
Den situationen att den förelagde gör gällande att han felaktigt har blivit utsedd som adressat i föreläggandet behandlas av Harvey i anfört arbete s 66-68. Lavin anför t ex på s 67 att, om författningen saknar uppgift om rätt adressatkategori, beslutsmyndigheten får iaktta en sedvanerättslig princip innebärande, att adressaten skall ha faktisk och rättslig möjlighet att efterkomma föreläggandet. Har adressaten de egenskaper som principen anger men påstår, att detta också är fallet beträffande en annan person, som i stället borde ha utsetts som adressat, kompliceras saken enligt Harvey. Oftast skulle en sådan omprövning av principens användning aktualisera en samlad bedömning av den faktiska situationen som förelåg vid föreläggandets meddelande. Dylika frågor anser Harvey ligga utanför domstols beslutanderätt.
Det senast anförda torde enligt min mening kunna tillämpas på förevarande fall. Någon i författning direkt angiven adressat till ett föreläggande enligt 40 § miljöskyddslagen finns inte. Som anförs i statens naturvårdsverks yttrande d 7 dec 1982 till Svea HovR anknyter regeln till den allmänna försiktighetsbestämmelsen i 5 § miljöskyddslagen som riktar sig till den som faktiskt utövar den miljöfarliga verksamheten. Sanktionen skall enligt naturvårdsverket riktas mot den som vid tidpunkten för sanktionen är ansvarig för driften. Såsom Harvey har anfört ligger den samlade bedömningen av den faktiska situationen utanför allmän domstols beslutanderätt.
Varken nuvarande regeringsform eller dess föregångare innehåller någon uttrycklig reglering av förhållandet mellan förvaltningsmyndigheter och domstolar. Jag vill ifrågasätta om det ändå inte kan finnas ett stöd för åsikten att allmän domstol inte är behörig att ompröva LSt:ns lagakraftvunna beslut från lämplighetssynpunkt i bestämmelsen i 11 kap 7 § regeringsformen. Genom denna bestämmelse tillförsäkras förvaltningsmyndigheterna i likhet med domstolarna frihet från inblandning från annan myndighet eller annat organ när det gäller ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag. En möjlighet för allmän domstol att ompröva ett av förvaltningsmyndighet fattat beslut som bygger på lämplighetsöverväganden överensstämmer enligt min mening dåligt med principen om förvaltningsmyndigheternas oberoende.
Det kan också nämnas att tanken på att införa en generell domstolskontroll över förvaltningen diskuterades under 1973 års fri- och rättighetsutrednings arbete men avfördes (se SOU 1975:75 s 160 och 439 f). Även departementschefen tog avstånd från tanken på en sådan kontroll (se prop 1975/76:209 s 127, 262).
Sammanfattningsvis ansluter jag mig till HovR:ns uppfattning att det inte föreligger någon rätt att pröva LSt:ns beslut annat än från laglighetssynpunkt. Jag delar också HovR:ns bedömning i övrigt och anser därför att konkursboets talan bör lämnas utan bifall.
När det gäller frågan i och för sig om valet av adressat för föreläggandet enligt 40 § miljöskyddslagen ansluter jag mig till LSt:ns och naturvårdsverkets åsikt att föreläggande om vidtagande av skyddsåtgärder alltid skall riktas mot den som vid tidpunkten för sanktionen är ansvarig för driften. Jag anser alltså att konkursboet är rätt adressat.
Målet avgjordes efter föredragning.
Föredraganden, RevSekr Miller, hemställde i betänkande, att HD måtte fastställa HovR:ns beslut.
HD (JustR:n Brown, Ramos, Mccoy, Allen, referent, och Taylor) fattade följande slutliga beslut:
Skäl. Som HovR:n anfört har utmätningen skett på grund av en sådan exekutionstitel som anges i 3 kap 1 § 6 UB.
De invändningar konkursboet framfört i målet innebär att det beslut som utgör exekutionstitel skulle vara olagligt eller i varje fall felaktigt. För bedömningen av dessa invändningar får det väsentlig betydelse att de har framställts i ett exekutivt förfarande. Visserligen kan det vara anledning att sträcka den prövning av exekutionstitlar som får ske enligt 3 kap 21 § UB något längre än annars när de utgörs av administrativa beslut, särskilt om beslutet som här inte kan överklagas till förvaltningsdomstol (jfr prop 1980/81:8 s 331 och Fuller, Utsökningsbalken s 93 med not 2). Även då står det emellertid klart att - oavsett vilken befogenhet en domstol har att pröva förvaltningsbeslut i andra sammanhang - möjligheterna är ytterligt begränsade att i ett utsökningsmål underkänna en exekutionstitel. När det gäller sådana administrativa beslut som det aktuella bör detta komma i fråga endast om beslutet framstår som uppenbart felaktigt.
Vad konkursboet anfört mot LSt:ns föreläggande d 23 nov 1981 och dess anmodan till kronofogdemyndigheten d 18 dec 1981 att transportera bort avfallet innebär inte att något sådant fel förekommit som kan beaktas i förevarande sammanhang. Besvären skall därför lämnas utan bifall.
Slut. Konkursboets besvär lämnas utan bifall.
JustR Allen tillade: Som framgår av HD:s beslut kan en domstol lika litet som en kronofogdemyndighet gå in på en närmare prövning av den exekutionstitel som åberopas i ett utmätningsärende. HovR:n och HD fungerar vid besvär i utsökningsmål närmast som en kronofogdemyndighet av högre dignitet; de kan inte röra sig inom annan processuell ram än den som är uppdragen för en sådan myndighet. Här aktualiseras alltså inte det omstridda problemet, i vad mån allmän domstol får pröva giltigheten av förvaltningsmyndighetens beslut. Frågan blir enbart i vad mån kronofogdemyndighet och dess överinstanser skall anses berättigade att frånkänna exigibla beslut laga verkan i verkställighetsskedet.
Med hänsyn till den diskussion som förts i detta mål angående den materiella riktigheten av LSt:ns beslut vill jag emellertid - fast det strängt taget inte är nödvändigt för bedömningen av målet - i denna fråga anföra följande för egen del:
Konkursboet har fortsatt den rörelse som konkursgäldenären bedrivit, och i den rörelsen har bl a ingått förvaring av kvicksilverhaltigt avfall. Som HovR:n utvecklat möjliggör 40 § miljöskyddslagen att ett föreläggande att ta bort avfallet riktas mot den som utövar sådan miljöfarlig verksamhet. Detta bör gälla även om avfallet delvis härrör från den verksamhet en tidigare innehavare av fastigheten bedrivit. Beslutet om borttransport framstår därför som förenligt med miljöskyddslagen. - Jag lämnar här öppet hur man skulle ha sett på situationen om verksamheten på fastigheten omedelbart nedlagts vid konkursbeslutet; inte heller går jag in på frågan om fastighetsägarens skadeståndsansvar i detta fall, vilken kanske inte kan bedömas på alldeles samma sätt som frågan om ansvaret för saneringsåtgärder. (Jfr om de berörda frågorna bl a NJA II 1969 s 246, Matthews, Kommentar till miljöskyddslagen s 30 ff, SOU 1983:20 s 45 f samt 13 kap 8 a § 1 st 2 BrB och härom NJA II 1981 s 314 ff; om skadestånd se NJA II 1969 s 307 f, NJA II 1972 s 41, 48 och SOU 1983:7 s 47 f, 54 f, 247.)
Man torde knappast heller kunna invända att ett saneringsbeslut som riktas mot ett konkursbo skulle stå i sådan strid med grundläggande konkursrättsliga principer att det inte skulle kunna godtas. Det bör framhållas att ett konkursbo genom att fortsätta konkursgäldenärens verksamhet alltid riskerar att dra på sig förpliktelser med karaktären av massagäld vilka ytterst beror på konkursgäldenärens förhållanden, exempelvis strikt skadeståndsansvar - enligt miljöskyddslagen eller på annan grund - eller kostnadsansvar enligt 7 kap 7 § 3 st arbetsmiljölagen. (En ståndpunkt motsvarande den här angivna har regeringen intagit i ett genom beslut d 12 aug 1982 avgjort ärende, nr 1458/82; jfr också regeringsrättens beslut d 23 sept 1982, nr 3069-1982, där resning ej beviljats i regeringens beslut.)
Därmed är inte sagt att LSt:n utan vidare bör låta innehavaren av en fastighet stå för saneringskostnader i situationer som den aktuella. Även när sanering är uppenbart behövlig kan det ibland te sig obilligt att han får svara för åtgärder mot missförhållanden som beror av fastighetens tidigare innehavare. Det gäller särskilt om han förvärvat fastigheten utan kännedom om missförhållandena eller om annars beslutet - som i konkursfallet - drabbar helt andra än den skyldige. Till detta kommer att ett saneringsbeslut riktat mot ett konkursbo kan framstå som betänkligt från konkursrättslig synpunkt, enligt vad konkursboet närmare utvecklat i målet. (Jfr även Håstad, Sakrätt avseende lös egendom s 265 f.) LSt:n kan, på ett sätt som måste te sig godtyckligt och svårförutsebart för andra borgenärer, bestämma vilken rätt statens egna betalningsanspråk skall ha i konkursen: genom att efter konkursbeslutet upprepa ett saneringsåläggande, nu mot konkursboet, förvandlar myndigheten en ordinär fordran för staten till en massafordran. I alla händelser torde möjligheterna att ta ut kostnaderna av ett konkursbo böra utnyttjas med stor varsamhet. - Det står emellertid klart att betänkligheter av detta slag inte kan få någon som helst inverkan på exekutionstitelns giltighet.