Bristande samråd på programstadiet (rättsprövning, avslag)
Not 204. Ansökan av Torres Frey om rättsprövning av beslut ang. detaljplan. - Kommunfullmäktige i Kungälvs kommun beslutade den 8 juli 1997 att anta detaljplan för Hedvigsholmen, kv. Verkstaden m.fl., Marstrand 74:1 m.fl. i kommunen. - Sedan Torres Frey överklagat beslutet avslog Länsstyrelsen i Västra Götalands län den 4 mars 1998 hennes överklagande. - Torres Frey överklagade länsstyrelsens beslut. Hon framhöll att varken hennes eller andras synpunkter hade behandlats korrekt, att beslutsunderlaget varit ofullständigt och att ett för ändamålet väl anpassat programarbete med tillhörande samråd saknades samt att miljökonsekvensbeskrivningen var osaklig och otillräcklig. Vidare ansåg hon att genomförandet av detaljplanen innebar en påtaglig risk för en betydande påverkan på kulturmiljön och att den framtida vattenförsörjningen inte hade säkrats samt att detaljplanen var onödigt detaljerad och otydlig och att de allmänna intressena hade åsidosatts. -Regeringen (Inrikesdepartementet, 1998-11-26): Torres Frey har invänt bl.a. mot planärendets handläggning under programskedet. Såsom länsstyrelsen också angett skall fr.o.m. den 1 januari 1996 detaljplanen grundas på ett program som anger utgångspunkter och mål för planen, om det inte är onödigt. Såväl när program utarbetas som när förslag till detaljplan upprättas skall sakägare, boende m.fl. som berörs av programmet eller förslaget samt de myndigheter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av programmet eller förslaget beredas tillfälle till samråd. De synpunkter som framförts vid samråden samt kommentarer och förslag med anledning av synpunkterna skall redovisas i en gemensam samrådsredogörelse. Eftersom övergångsbestämmelser saknas till dessa bestämmelser och då kommunfullmäktiges beslut är fattat efter den 1 januari 1996 skulle således kommunen under ett programskede hållit samråd och upprättat en samrådsredogörelse. Regeringen kan konstatera att det i dessa avseenden finns brister i det aktuella planärendet. Planprocessen hade emellertid fortskridit under flera år när kraven på samråd och samrådsredogörelse infördes som obligatoriska moment i programskedet. Med hänsyn härtill och till vad som i övrigt framkommit om planarbetet finner regeringen att vad Torres Frey anfört i den delen inte utgör tillräckliga skäl för att upphäva beslutet att anta planen. Regeringen delar vidare länsstyrelsens bedömning att det inte finns skäl att upphäva beslutet att anta planen på den grunden att beslutsunderlaget vad gäller vattenförsörjningsfrågorna skulle vara otillräckligt för den prövning som behöver ske i planärendet. Vad Torres Frey anfört utgör inte heller i övrigt skäl att ändra länsstyrelsens beslut. Överklagandet bör därför avslås. Regeringen avslår överklagandet. - Torres Frey ansökte om rättsprövning av regeringens beslut. Hon yrkade även att Regeringsrätten skulle besluta om inhibition av beslutet. Till stöd för sin talan anförde Torres Frey sammanfattningsvis att avgörandet i ärendet strider mot 2 kap. 1, 2, 3 och 4 §§, 5 kap. 7 § sista stycket och 9 § sista stycket samt 18, 20, 21, 27 och 30 §§ plan- och bygglagen (1987:10), PBL, på sätt som framgår av hennes ansökan och hennes överklagande till regeringen samt hennes tidigare skrivelser i ärendet. Hon anförde vidare till utvecklande av sin talan bl.a. följande. Planärendet har inte handlagts så att det uppfyller kraven i 5 kap. 18 och 20 §§ PBL på program och samråd. Enligt hennes uppfattning är lagtexten vad gäller dessa moment i planprocessen entydig. Övergångsbestämmelserna till den lag (SFS 1995:1197) som trädde i kraft den 1 januari 1996 med ändringar i nämnda paragrafer ger inte utrymme för något hänsynstagande till hur långvarigt och/eller omfattande planarbetet varit före lagens ikraftträdande. Något stöd för regeringens tolkning finns inte heller att hämta i förarbetena till dessa paragrafer. Torres Frey framhöll även särskilt att det vad gäller planen och planarbetet i övrigt fanns anledning till kritik beträffande den till detaljplanen hörande miljökonsekvensbeskrivningen och hur vattenförsörjningsfrågorna behandlats. Länsstyrelsens kritiska synpunkter på vattenförsörjningsfrågorna hade också uteslutits i samrådsredogörelsen och merparten av hennes egna synpunkter på utställningsutlåtandet hade inte heller tagits med, vilket strider mot 5 kap. 21 och 27 §§ PBL. - Regeringsrätten (1999-09-22, Gill, Parker, Rios, Dyer, Wells): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut skall Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågor om beslutet strider mot kravet på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Om de tillämpade rättsreglerna är utformade så att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - En fråga i målet är om det förfarande som följts vid utarbetande och antagande av den nu aktuella detaljplanen står i överensstämmelse med föreskrifterna om program och programsamråd i 5 kap. 18, 20 och 21 §§ PBL i deras lydelse efter den 1 januari 1996. - Enligt 5 kap. 18 § PBL gäller numera, till skillnad mot vad som tidigare gällde, att en detaljplan alltid skall grundas på ett program som anger utgångspunkter och mål för planen, om det inte är onödigt. Som exempel på när så kan vara fallet nämns i förarbetena det fall att kommunen i översiktsplan dragit upp sådana riktlinjer för detaljplanearbetet att ett särskilt program för detta arbete framstår som onödigt. För att så skall kunna ske får det också förutsättas att förslaget till detaljplan har stöd i översiktsplanen och att det är förenligt med länsstyrelsens granskningsyttrande över översiktsplanen (jfr prop. 1994/95:230 s. 74 och 117). - När program utarbetas skall enligt 5 kap. 20 § PBL sakägare och andra berörda beredas tillfälle till samråd på motsvarande sätt som tidigare gällde endast vid upprättande av detaljplan. Det är alltså numera i princip nödvändigt med minst två samrådstillfällen under planprocessen i form av ett samråd om ett principförslag under programskedet och ett samråd om den närmare utformningen av planförslaget i samband med att detaljplanen upprättas. De synpunkter som har framförts vid samråden samt kommentarer och förslag med anledning av synpunkterna skall enligt 5 kap. 21 § PBL redovisas i en gemensam samrådsredogörelse. - I förarbetena till den nu berörda lagstiftningen uttalades bl.a. följande. Syftet med det utvidgade kravet på samrådsförfarande redan under programstadiet är att dialogen mellan kommunen och de kommuninnevånare som berörs av planärendet skall komma till stånd tidigare. Härigenom uppnås dels att kommunens beslutsunderlag i ett tidigare skede breddas med berördas erfarenheter och synpunkter, dels att berörda sakägare och boende m.fl. ges möjligheter till insyn och påverkan innan kommunens ställningstaganden är låsta. Till vinsterna med det utvidgade samrådsförfarandet får anses höra bl.a. att de kommunala besluten står i bättre samklang med kommuninnevånarnas önskemål och att de boende m.fl. ges reella möjligheter att vara med och påverka besluten (prop. 1994/95:230 s. 73 f.). – I 5 kap. 21 § PBL anges också uttryckligen att syftet med samrådet är att förbättra kommunens beslutsunderlag och ge möjlighet till insyn och påverkan. - De ändrade bestämmelserna i 5 kap. 18, 20 och 21 §§ PBL trädde som ovan nämnts i kraft den 1 januari 1996 med övergångsbestämmelser som innebar att äldre bestämmelser skulle tillämpas på ärenden som avgjorts av kommunen före ikraftträdandet. - Beträffande den av Kommunfullmäktige i Kungälvs kommun antagna detaljplanen för Hedvigsholmen utvisar handlingarna att det i planprocessen, inför fullmäktiges antagande av detaljplanen den 8 juli 1997, inte förekommit samråd i enlighet med bestämmelserna i 5 kap. 18, 20 och 21 §§ PBL vid utarbetandet av program som underlag för detaljplanen. - Å andra sidan kan konstateras att planarbetet den 1 januari 1996 - när ett i princip generellt krav på program med åtföljande krav på samråd och samrådsredogörelse infördes som obligatoriska moment i programskedet - fortskridit under flera år och kommit mycket långt. Programarbetet startade år 1992 och som ett led i detta hade tre arkitektförslag varit utställda i maj 1993 och en sammanställning av inkomna yttranden upprättats. Ett planförslag hade varit föremål för remiss och samråd enligt då gällande föreskrifter i 5 kap. 20 § PBL under tiden 1995-06-20-1995-09-01 och ett planförslag var även utställt under tiden 1995-06-27-1995-08-13. Vidare hade en samrådsredogörelse upprättats i december 1995. - Mot bakgrund av det programarbete och samrådsförfarande som förevarit, som bl.a. inneburit att berördas synpunkter på planförslaget vid utgången av år 1995 blivit kända för kommunen, var programskedets och programmets reella funktion att på ett tidigt stadium förbättra beslutsunderlaget och ge möjlighet till insyn och påverkan i detta fall överspelad vid denna tidpunkt. Med hänsyn härtill får det också anses ha varit onödigt att efter den 1 januari 1996 upprätta ett nytt program och låta planprocessen starta på nytt med programsamråd. Att så inte skett kan därför inte anses utgöra hinder mot att anta detaljplanen. Inte heller har i målet visats annat än att det av kommunen tillämpade förfarandet även i övrigt varit förenligt med föreskrifterna i 5 kap. PBL om förfarandet m.m. i detaljplaneärenden. - Vad Torres Frey i övrigt i sak har anfört beträffande den aktuella detaljplanen och dess konsekvenser ger inte vid handen att kommunen, länsstyrelsen eller regeringen överskridit det handlingsutrymme som myndigheterna har i ett planärende. Inte heller framgår det klart av omständigheterna i ärendet att regeringens beslut på något annat sätt strider mot någon rättsregel. - Av det anförda följer att regeringens beslut skall stå fast. - Vid denna utgång förfaller frågan om inhibition. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (Regeringsrådet Wells var av skiljaktig mening och anförde: Genom lagändringar som trädde i kraft den 1 januari 1996 infördes ändringar i 5 kap. 18, 20 och 21 §§ PBL som medförde ett i princip generellt krav på program som underlag för en detaljplan samt obligatoriskt samrådsförfarande dels under programskedet dels när förslag på detaljplan utarbetas. De synpunkter som har framförts vid samråden samt kommentarer och förslag med anledning av synpunkterna skall redovisas i en gemensam samrådsredogörelse som senare under utställning av planförslaget skall åtfölja detta. Enligt övergångsbestämmelserna till de nya föreskrifterna i PBL om program och programsamråd skulle äldre bestämmelser tillämpas på ärenden som avgjorts av kommunen före ikraftträdandet. - Detta innebär också att kommunen - eftersom detaljplanen för Hedvigsholmen kom att antas först ca ett och ett halvt år efter ikraftträdandet av de nya bestämmelserna - i detta fall, oavsett när planarbetet påbörjades och hur långt planprocessen kommit vid utgången av år 1995, rätteligen haft att göra om en del av beredningsarbetet så att handläggningen av ärendet vid antagande av planen efter 1 januari 1996 kom att stå i överensstämmelse med de efter detta datum gällande föreskrifterna i 5 kap. 18, 20 och 21 §§ PBL (jfr Didón m.fl., Perez och bygglagen s. 5:110 och 117). - På sätt som länsstyrelsen och regeringen i sina beslut kunnat konstatera föreligger emellertid brister i planärendet i detta avseende. - Beslutet om antagande av detaljplanen strider därför mot föreskrifterna i 5 kap. 18, 20 och 21 §§ PBL. Mot denna bakgrund får även regeringens beslut att avslå överklagandet anses strida mot dessa bestämmelser. Felet rör också grundläggande handläggningsbestämmelser som tillkommit med det uttalade syftet att tillgodose medborgarinflytandet i planprocessen och förbättra beslutsunderlaget för kommunen (jfr prop. 1994/95:230 s. 72 f.). Felet kan därför inte anses ha uppenbart saknat betydelse för antagandet av en detaljplan för nu aktuellt område. Med hänsyn till det anförda bör regeringens beslut upphävas och ärendet angående detaljplanen återförvisas till Kommunfullmäktige i Kungälvs kommun.) (fd I 1999-08-17, Lewis)