I avsaknad av övergångsbestämmelse har nya bestämmelser avseende förlängning av en ersättningsperiod inom arbetslöshetsförsäkringen inte ansetts tillämpliga i det fall ersättningsperioden löpt ut före ikraftträdandet men prövningen av en ansökan om förlängning skett därefter.
Sveriges Arbetares Arbetslöshetskassa (kassan) beslutade den 10 april 2000 att utförsäkra S.S. Som skäl för beslutet angavs bl.a. att S.S:s ersättningsperiod om 300 dagar var slut den 28 mars 2000 och att han inte uppfyllde ett nytt arbetsvillkor enligt 12 § lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring (ALF).
S.S. begärde omprövning av beslutet och yrkade att kassan skulle "återvinna" en ersättningsdag till honom men kassan fann vid omprövning den 4 augusti 2000 inte anledning att ändra det tidigare beslutet.
S.S. överklagade beslutet och yrkade att det skulle upphävas samt att han skulle få återbetala ersättning avseende en dag för att undvika utförsäkring. Han anförde bl.a. följande. Han hade kännedom om att man måste spara minst en dag av ett ersättningsvillkor för att kunna få motsvarande ersättning vid arbetsmarknadspolitiska insatser. Om han, som lag föreskriver, fått kännedom om sin snara utförsäkring hade han, av ekonomiska skäl, sparat en dag. Han hade utan förvarning blivit utförsäkrad av kassan.
Länsrätten i Stockholms län (2001-10-11, ordförande Skeppstedt) yttrade: Av handlingarna i målet framgår att arbetslöshetskassan den 30 januari 2000 sände information om eventuell utförsäkring till S.S., vari bl.a. anges att S.S. har 47 dagar kvar av sin ersättningsperiod och att han snart är utförsäkrad. - Länsrätten gör följande bedömning. - Någon möjlighet att återvinna ersättningsdagar uppställs inte i ALF och länsrätten har tidigare, i den av arbetslöshetskassan åberopade domen, avslagit ett yrkande om att få återbetala ersättning avseende ett antal dagar för att på så sätt undvika utförsäkring. Länsrätten finner inte anledning att i förevarande mål göra någon annan bedömning. S.S:s yrkande om att få återbetala ersättning skall därför avslås. - S.S. har även yrkat att arbetslöshetskassans beslut att utförsäkra honom skall upphävas. Länsrätten konstaterar därvid följande. - Enligt 22 § ALF, i dess lydelse före den 5 februari 2001, lämnas ersättning under längst 300 dagar (ersättningsperiod). Om den sökande har fyllt 57 år före ersättningsperiodens slut är perioden i stället 450 dagar. I ersättningsperioden räknas inte in dagar under vilka den sökande har anvisats ett offentligt tillfälligt arbete för äldre arbetslösa, verksamhet enligt lagen om kommuners ansvar för ungdomar mellan 20 och 24 år eller verksamhet där ersättning enligt 3 a § lämnas i enlighet med föreskrifter som har meddelats av regeringen. - Enligt 22 § ALF, i dess fr.o.m. den 5 februari 2001 gällande lydelse, lämnas ersättning under längst 300 dagar (ersättningsperiod). När ersättningsperioden löpt ut kan den förlängas med längst 300 dagar, om sökanden då inte uppfyller ett nytt arbetsvillkor och inte heller enligt arbetsförmedlingen bör erbjudas aktivitet i aktivitetsgarantin enligt förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program. I ersättningsperioden räknas inte in dagar under vilka den sökande har anvisats ett offentligt tillfälligt arbete för äldre arbetslösa, verksamhet i ungdomsgarantin enligt förordningen om arbetsmarknadspolitiska program eller verksamhet där ersättning enligt 3 a § lämnas i enlighet med föreskrifter som har meddelats av regeringen. - Övergångsbestämmelsen avseende 22 § ALF i dess nya lydelse reglerar endast ersättningsperiodens längd för den som före ikraftträdandet har fyllt 57 år och bestämmelsen saknar således betydelse i förevarande fall. Frågan blir därför inledningsvis vilka regler som skall tillämpas i målet, de som gällde före den 5 februari 2001 eller de som trädde i kraft detta datum. Regeringsrätten har i ett antal domar slagit fast att de förvaltningsrättsliga föreskrifter som skall tillämpas i ett mål som regel är de föreskrifter som är i kraft när prövningen sker (se t.ex. RÅ 1988 ref. 132, RÅ 1990 not. 431 och RÅ 1991 ref. 79). I RÅ 1996 ref. 57 preciserade Regeringsrätten principen vid val av tillämplig lag. Domstolen uttalade då bl.a. följande. - "Den beskrivna principen angående valet av tillämplig lagstiftning (dvs. att domstolen skall tillämpa den lag som är i kraft när prövningen sker, länsrättens anmärkning) är emellertid inte undantagslös. Härvid är först att märka att en retroaktiv tillämpning i vissa fall är direkt förbjuden i grundlag (se 2 kap. 10 § regeringsformen). Vidare har inom EG-rätten - som hämtar sitt mönster i medlemsstaternas gemensamma rättstraditioner - med hänvisning till proportionalitetsprincipen och till principerna om rättssäkerhet (legal certainty or security) och skyddet av berättigade förväntningar (protection of legitimate expectations) ansetts att, till skillnad från ändringar i processuella regler, ändringar i materiellträttsliga regler normalt inte träffar förhållanden som ligger före ikraftträdandet annat än då det på olika sätt, såsom av bestämmelsens ordalydelse, klart framgår att en retroaktiv tillämpning har varit åsyftad." - Regeringsrätten uttalade vidare att det inte framstod "som rimligt att till den enskildes nackdel tillämpa en lagstiftning av det i målet aktuella slaget retroaktivt, i vart fall inte om inte detta är föreskrivet i särskilda övergångsbestämmelser eller det av regelsystemet i övrigt tydligt kan utläsas att en sådan tillämpning är åsyftad." - En tillämpning av den regel som trädde i kraft den 5 februari 2001 skulle inte, enligt länsrättens mening, vara till nackdel för den klagande i det aktuella fallet. Tvärtom kan den medföra att S.S. beviljas en förlängning av ersättningsperioden med maximalt 300 dagar. Länsrätten finner därför att den lagstiftning som trädde i kraft den 5 februari 2001 är tillämplig i målet. Det överklagade beslutet skall således upphävas i denna del. - Då utredningen i målet inte är tillräcklig för att länsrätten skall kunna ta ställning i frågan gällande S.S:s eventuella rätt till förlängning av ersättningsperioden enligt 22 § ALF i dess nu gällande lydelse, är det lämpligast att målet visas åter till kassan för förnyad prövning i enlighet med lagens nya lydelse. - Länsrätten avslår yrkandet om återbetalning av arbetslöshetsersättning. - Länsrätten upphäver det överklagade beslutet i övrigt och visar målet åter till Sveriges Arbetares Arbetslöshetskassa för erforderlig handläggning i enlighet med vad som angetts i domskälen.
Kassan överklagade och yrkade att kammarrätten med upphävande av länsrättens dom skulle fastställa kassans omprövningsbeslut. Kassan ifrågasatte om det fanns någon ersättningsperiod att förlänga. Medlemmens ersättningsperiod upphörde den 28 mars 2000. Den nya regleringen om förlängning gällde fr.o.m. den 5 februari 2001.
Kammarrätten i Stockholm (2002-10-11, Willén, Eke samt nämndemannen Welch) yttrade: Kammarrätten har inhämtat yttrande i målet av Arbetsmarknadsstyrelsen, som den 29 januari 2002 har anfört bl.a. följande. En ersättningsperiod kan enligt 22 § ALF förlängas först efter det att perioden löpt ut. Därav följer enligt styrelsens uppfattning, att endast en sökande, vars ersättningsperiod löpt ut samtidigt som ikraftträdandet den 5 februari 2001 eller senare, kan komma i fråga för en förlängning. En förutsättning för att kunna tillerkännas en förlängning enligt 22 § ALF är att den sökande enligt arbetsförmedlingen inte bör erbjudas aktivitet i aktivitetsgarantin. Den omständigheten att aktivitetsgarantin infördes först fr.o.m. den 1 augusti 2001 talar också mot att regeln om förlängning skulle kunna tillämpas på ersättningsperioder som löpt ut före ikraftträdandet den 5 februari 2001. Arbetsmarknadsstyrelsen tillstyrker bifall till arbetslöshetskassans överklagande. - Kammarrätten gör följande bedömning. - Enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer anses huvudprincipen vara att till grund för prövningen av ett mål eller ärende skall ligga de föreskrifter som är i kraft vid tidpunkten för prövningen, se t.ex. Regeringsrättens årsbok (RÅ) 1988 ref. 132 och RÅ 1996 ref. 57. Denna huvudprincip anses gälla även vid prövning av beslut som fattats före ikraftträdandet av de föreskrifter som gällde vid besvärsprövningen. Undantag från dessa grundsatser kan dock vara uttryckligen föreskrivna i övergångsbestämmelser eller följa av uttalanden i motiven till lagstiftningen. Vidare anses att materiella rättigheter enligt civilrättslig lagstiftning som uppkommit före ikraftträdandet inte påverkas av senare ändrade förutsättningar för deras uppkomst. Retroaktivitet är i vissa fall direkt förbjuden i grundlag. Fall kan också tänkas där det av omständigheterna framgår att lagstiftaren inte avsett att de nya bestämmelserna skall tillämpas helt enligt de angivna grundsatserna i ett övergångsskede. - Regeringsrätten har (RÅ 1996 ref. 57) också uttalat att försiktighet bör iakttas då det gäller att ställa upp en generell princip för hur man skall tillämpa författningsändringar, som utan övergångsbestämmelser träder i kraft någon gång mellan tidpunkten för de händelser som skall prövas eller den ansökan som har gjorts och tidpunkten för själva prövningen. Detta kan dock inte uppfattas som ett avsteg från den nämnda huvudprincipen utan mer som ett framhållande av att den nämnda huvudprincipen har en mängd undantag och att ju fler undantag en huvudregel har desto svagare är huvudregeln och desto mer talar för mer nyanserade principer. - I förevarande fall, när relevanta övergångsbestämmelser och förarbetsuttalanden saknas, uppkommer frågan om det av omständigheterna framgår att lagstiftaren avsett att de nya bestämmelserna skall tillämpas enligt de angivna grundsatserna eller om det finns skäl att göra undantag från dessa. - Arbetsmarknadsstyrelsen har bl.a. anfört att det av att en ersättningsperiod enligt 22 § ALF kan förlängas först efter det att perioden löpt ut följer att endast en sökande, vars ersättningsperiod löpt ut samtidigt som ikraftträdandet den 5 februari 2001 eller senare, kan komma i fråga för en förlängning. - Enligt kammarrättens mening ger den omständigheten att en ersättningsperiod kan förlängas först efter det att den löpt ut ingen direkt ledning för avgörandet av frågan vilka av de i målet relevanta reglerna som är tillämpliga eftersom det redan före den 5 februari 2001 fanns ersättningsperioder som löpt ut. - Arbetsmarknadsstyrelsen har även anfört att den omständigheten att aktivitetsgarantin infördes först fr.o.m. den 1 augusti 2001 talar mot att regeln om förlängning skulle kunna tillämpas på ersättningsperioder som löpt ut före ikraftträdandet den 5 februari 2001. - Kammarrätten noterar att aktivitetsgarantin infördes redan den 1 augusti 2000 och inte den 1 augusti 2001. - Enligt kammarrättens mening talar den omständigheten att aktivitetsgarantin infördes fr.o.m. den 1 augusti 2000 inte mot att tillämpa huvudprincipen i och för sig utan endast mot att regeln om förlängning skulle kunna tillämpas på ersättningsperioder som löpt ut före den 1 augusti 2000. - Enligt kammarrättens mening saknas det anledning att vad gäller nu aktuell regelförändring frångå huvudprincipen om att till grund för prövningen av ett mål eller ärende skall ligga de föreskrifter som är i kraft vid tidpunkten för prövningen. Det saknas även anledning att frångå principen om att detta gäller även vid prövning av beslut som fattats före ikraftträdandet av de föreskrifter som gällde vid besvärsprövningen Arbetslöshetskassans överklagande skall därför avslås. - Frågan om S.S., vars i målet aktuella ersättningsperiod löpt ut redan den 28 mars 2000, dvs. redan innan aktivitetsgarantin infördes, har rätt till förlängning ankommer det i första hand på arbetslöshetskassan att pröva. - Kammarrätten avslår överklagandet.
Referenten Gibson och nämndemannen Nässla var skiljaktiga och anförde: Frågan om nya förvaltningsrättsliga föreskrifter kan tillämpas retroaktivt, dvs. på förhållanden som har inträffat innan den nya föreskriften har trätt i kraft, har varit föremål för viss osäkerhet. Förutom Regeringsrättens pleniavgörande i RÅ 1996 ref. 57 kan bl.a. uppmärksammas RÅ 1996 ref. 96, där Regeringsrätten angav att Lagrådet hade anfört bl.a. följande. "Enligt en allmänt erkänd grundsats bör processuella bestämmelser i ny lagstiftning i princip tillämpas omedelbart efter ikraftträdandet, även om de bakomliggande förhållandena härrör från tiden dessförinnan. Däremot anses att nya bestämmelser av materiell innebörd som regel bör tillämpas endast i fråga om förhållanden som inträtt efter den nya lagstiftningens ikraftträdande." Det torde redan mot bakgrund av de båda angivna refererade rättsfallen trots allt råda viss osäkerhet om rättsläget i denna principfråga. (Jfr beträffande norsk rätt, Hinton - Young, Forvaltningsret, 5 u., kap. 26, avsnitt VI, s. 552 f.) Den i RÅ 1996 ref. 57 uppställda huvudregeln, som tillåter retroaktivitet, synes kunna ha åtskilliga undantag (jfr RÅ 1995 not. 35 och RÅ 1996 ref. 57). Ju fler undantag en huvudregel har, desto svagare är huvudregeln och desto mer talar för mer nyanserade principer. Därutöver talar här ett - med tiden sannolikt tilltagande - EG-rättsligt inflytande för mer nyanserade principer. Det torde vid sådan nyansering, förutom distinktioner mellan processuella eller materiella föreskrifter liksom mellan för enskild gynnande eller missgynnande föreskrifter, även kunna ifrågasättas om det inte ligger i sakens natur att nya föreskrifter om tidsperioder i allmänhet inte bör ges i tiden tillbakaverkande, dvs. retroaktiv tillämpning. I realiteten får praxis i detta avseende uppfattas som relativt kasuistisk. Med hänsyn till Arbetsmarknadsstyrelsens yttrande i början får det anses framgå av omständigheterna (jfr RÅ 1988 ref. 132 och 1994 ref. 43) att i förevarande mål ifrågavarande retroaktivitet inte överensstämmer med lagregelns ändamål. Arbetslöshetskassans överklagande skall därför bifallas.
Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), som tidigare förde det allmännas talan, överklagade och yrkade att Regeringsrätten skulle upphäva kammarrättens och länsrättens domar samt fastställa kassans beslut. Till stöd för sin talan åberopade styrelsen följande. Den 5 februari 2001 trädde vissa ändringar i kraft i ALF. Bl.a. upphävdes 19 § ALF och en ny bestämmelse infördes i 22 § ALF. Enligt 19 § ALF kunde en sökande, som haft ersättning under en tidigare period, tillgodoräkna sig deltagande i arbetsmarknadspolitiska program för att uppfylla arbetsvillkoret för en ny period. Att denna möjlighet togs bort skall delvis kompenseras av att en arbetssökande som inte har rätt till en ny ersättningsperiod numera kan beviljas en förlängd ersättningsperiod enligt 22 § ALF. En förutsättning för förlängning är att arbetsförmedlingen bedömer att den arbetssökande har möjlighet att få arbete på den reguljära arbetsmarknaden och inte i stället skall beredas plats i aktivitetsgarantin. Det finns inga övergångsbestämmelser till den nya bestämmelsen om förlängning i 22 § ALF. Det är inte heller angivet i förarbetena om den skall tillämpas på ersättningsperioder som löpt ut före ikraftträdandet den 5 februari 2001. Bestämmelsen i 22 § ALF avser förlängning av en pågående ersättningsperiod. En förlängning innebär att en sökande, vars ursprungliga ersättningsperiod löpt ut, ges rätt att utan uppehåll uppbära ersättning under ytterligare 300 dagar. Rätten till förlängning skall därför prövas av kassan i direkt anslutning till att den ursprungliga perioden löpt ut. Syftet med förlängning är att ge sökande, som bedöms ha möjlighet att få arbete på den reguljära arbetsmarknaden, en möjlighet att söka arbete som öppet arbetslösa under en längre period med försörjningen tryggad (bet. 2000/01:AU5 s. 36). Att bevilja ersättning retroaktivt vid en senare tidpunkt kan inte anses vara i överensstämmelse med lagstiftarens mening med bestämmelsen om förlängning. Den sökandes situation på arbetsmarknaden kan vid en senare tidpunkt vara helt förändrad. Enligt styrelsens uppfattning skall en sökande vars ersättningsperiod löpt ut före lagändringen inte ha rätt till förlängning enligt den nya bestämmelsen. Detta kompenseras av att möjligheterna till återkvalificering enligt äldre bestämmelser fortsätter att gälla under en övergångsperiod. Retroaktiv tillämpning av 22 § ALF skulle innebära att vissa sökande omfattas av både rätten till förlängning enligt den nya bestämmelsen och rätten till återkvalificering enligt äldre bestämmelser. S.S:s ersättningsperiod löpte ut den 28 mars 2000. Han hade då inte kvalificerat sig för en ny ersättningsperiod. Vid denna tid fanns ingen möjlighet att förlänga hans ersättningsperiod och aktivitetsgarantin hade inte införts. Det var därför inte aktuellt för arbetsförmedlingen att bedöma om S.S. skulle beredas plats i aktivitetsgarantin eller om det var lämpligare att låta honom fortsätta söka arbete som öppet arbetslös. Arbetsförmedlingens bedömning i denna fråga är direkt avgörande för arbetslöshetskassans prövning av rätten till förlängning av ersättningsperioden enligt 22 § ALF. Det saknas förutsättningar för att göra en sådan bedömning i efterhand varför kassan i detta fall inte kan få fram ett tillförlitligt underlag för tillämpning av 22 § ALF. Av anförda skäl anser styrelsen att det inte varit lagstiftarens mening att bestämmelser om förlängning i 22 § ALF skall tillämpas på ersättningsperioder som löpt ut före ikraftträdandet.
Regeringsrätten (2004-09-20, Kirby, Medina, Bell, Baker, Thompson) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 22 § första stycket Campbell lämnas arbetslöshetsersättning under längst 300 dagar (ersättningsperiod). Tidigare fanns en regel av innebörd att perioden - om den sökande hade fyllt 57 år före ersättningsperiodens slut - i stället var 450 dagar. Med verkan fr.o.m. den 5 februari 2001 (SFS 2000:1460) ändrades bestämmelsen på så sätt att specialregeln för den som fyllt 57 år togs bort och i stället föreskrivs att ersättningsperioden, när den löpt ut, kan förlängas med längst 300 dagar, om sökanden då inte uppfyller ett nytt arbetsvillkor och inte heller enligt arbetsförmedlingen bör erbjudas aktivitet i aktivitetsgarantin enligt förordningen om arbetsmarknadspolitiska program. Någon övergångsbestämmelse som tar sikte på den nu aktuella regleringen finns inte.
Bakgrunden till ändringen var att beslut fattats om införandet av en aktivitetsgaranti, vilken avsågs ge goda möjligheter för äldre arbetslösa att undvika långtidsinskrivning och att behålla sin förankring på arbetsmarknaden. För dem som inte riskerade långtidsinskrivning och således inte behövde utnyttja aktivitetsgarantin, borde det finnas en möjlighet att förlänga ersättningsperioden med längst 300 dagar. De skulle därigenom kunna fortsätta att söka arbete med stöd av arbetsförmedlingens ordinarie service (prop. 1999/2000:139 s. 69 f.). Förordningen om arbetsmarknadspolitiska program trädde i kraft den 1 augusti 2000.
S.S:s ersättningsperiod löpte ut den 28 mars 2000. Arbetslöshetskassan beslutade den 10 april 2000 att inte bevilja honom fortsatt ersättning eftersom han inte klarade ett nytt arbetsvillkor enligt 12 § ALF. S.S. begärde omprövning av beslutet och yrkade att få återvinna en ersättningsdag. Arbetslöshetskassan uppfattade detta som en önskan från honom om att få återbetala en ersättningsdag för att undvika utförsäkring. I omprövningsbeslut den 4 augusti 2000 ändrade kassan inte sitt tidigare beslut. Sedan S.S. i överklagande, som kom in till länsrätten den 4 oktober 2000, yrkat att länsrätten skulle ompröva arbetslöshetskassans beslut att utförsäkra honom och att till honom återvinna en ersättningsdag, avslog länsrätten i dom den 11 oktober 2001 yrkandet om återvinning av en ersättningsdag och fann att 22 § ALF i den lydelse som gällde fr.o.m. den 5 februari samma år var tillämplig i målet samt återförvisade det till kassan för förnyad prövning i enlighet med lagens nya lydelse. Kammarrätten avslog i den nu överklagade domen arbetslöshetskassans överklagande av länsrättens dom.
Frågan i målet är om regeln om förlängning av en ersättningsperiod skall tillämpas i det fall den ursprungliga perioden löpt ut före regelns ikraftträdande den 5 februari 2001.
Regeringsrätten har i rättsfallet RÅ 1988 ref. 132 uttalat att bestämmande för vilka förvaltningsrättsliga föreskrifter - avseende både förfarandet och prövningen i sak - som skall tillämpas i ett mål eller ärende som regel är vilka föreskrifter som är i kraft när prövningen sker, även vid prövning av besvär över beslut som fattats före ikraftträdandet av de föreskrifter som gällde vid besvärsprövningen. Regeringsrätten har i senare rättspraxis, bl.a. i pleniavgörandet i RÅ 1996 ref. 57, preciserat och modifierat dessa uttalanden. Av rättsfallen framgår att det syfte med lagändringen som anges i lagförarbetena har viss betydelse för frågan om tillämplig lag.
I 22 § i den nya lydelsen av Campbell talas det om att ersättningsperioden kan förlängas. Häri ligger enligt Regeringsrättens mening att - om bestämmelsen skall anses tillämplig - den nya ersättningsperioden för S.S. måste börja i omedelbar anslutning till att den gamla upphör, dvs. den 29 mars 2000; det är annars inte fråga om en förlängning. En uttrycklig förutsättning för förlängning är enligt bestämmelsen att arbetsförmedlingen bedömt att den sökande inte skall erbjudas aktivitet i aktivitetsgarantin. Eftersom aktivitetsgarantin infördes först den 1 augusti det året finns det för arbetsförmedlingen inte någon möjlighet att ens hypotetiskt i efterhand göra en sådan bedömning för tiden mellan den 29 mars och den 31 juli. Detta talar med betydande styrka för att syftet inte varit att bestämmelsen skall ges retroaktiv verkan.
Vidare har Regeringsrätten i rättsfallet RÅ 2003 ref. 88 uttalat att effekterna av en tillämpning, även i de fall den nyare regeln kan antagas bli förmånligare för den enskilde, skall uppfylla rimliga krav på rättssäkerhet och rättvisa. Liksom i det fallet är skälet i detta fall till att den nya regeln eventuellt skulle kunna bli tillämplig att den enskilde överklagat beslutet och att den nya regeln trätt i kraft under den tid då målet var under handläggning i en överinstans. Att valet av tillämplig regel skall vara avhängigt av tillfälliga omständigheter är inte tillfredsställande från rättssäkerhetssynpunkt. En annan icke önskvärd effekt är att en sökande, som vid tidpunkten för den nya regelns ikraftträdande har fått sin rätt till förlängning av ersättningsperiod prövad genom en domstols lagakraftvunna avgörande, skulle få nöja sig med den prövning som skett med tillämpning av den gamla regeln. Lika fall skulle således komma att behandlas olika beroende på om beslutet gentemot den enskilde har vunnit laga kraft eller ej vid tidpunkten för den nya regelns införande. Vad nu sagts innebär att, sett även från rättssäkerhets- och rättvisesynpunkt, den nya regeln i 22 § ALF inte bör tillämpas i det fall den ursprungliga ersättningsperioden löpt ut före ikraftträdandet av den nya regeln. Styrelsens överklagande skall därför bifallas.
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten fastställer, med ändring av kammarrättens dom, Sveriges Arbetares Arbetslöshetskassas beslut.