Fråga om undantag från bilavgasförordningens föreskrifter beträffande utsläpp från vissa personbilar.
Vid hållbarhetskontroll enligt 13 § bilavgasförordningen (1991:1481) av personbilar av märket SAAB 900i 16 av 1989 års modell, med motorer tillhörande motorfamiljen G-B2021-89, konstaterades att motorfamiljen i ett avseende inte uppfyllde de avgaskrav som angetts i punkt 1.1 i bilaga 1 till förordningen. Avdunstningsförlusten för kolväten från bränslesystemet uppgick i medeltal till 4,1 g per prov vilket överskred det föreskrivna gränsvärdet om högst 2,0 g per prov. Enligt beslut den 3 september 1993 förelade Naturvårdsverket med stöd av 7 § bilavgaslagen (1986:1386) och 13 § bilavgasförordningen SAAB Automobil AB (bolaget) att vidta rättelseåtgärder. Bolagets överklagande av föreläggandet avslogs av Koncessionsnämnden för miljöskydd i beslut den 28 juni 1995 och av regeringen i beslut den 24 februari 2000. Sedan bolaget ansökt om rättsprövning av regeringens beslut förklarade Regeringsrätten i dom den 9 oktober 2000 att regeringens beslut skulle stå fast.
En ansökan från bolaget enligt 18 § bilavgasförordningen om undantag (dispens) från föreskrifterna avslogs av Statens naturvårdsverk den 3 september 1993.
Hos kammarrätten överklagade bolaget verkets beslut att avslå bolagets dispensansökan och vidhöll sin ansökan om dispens från avgasreningskraven i bilavgasförordningen för aktuell motorfamilj. Till stöd för sin talan åberopade bolaget i huvudsak följande. AB Svensk Bilprovning har vid efterkontroll underkänt en motorfamilj eftersom testade bilar inte uppfyllde kraven för avdunstning av kolväten. Vid bolagets egna tester har konstaterats att uppsamlingssystemet för bränsleångor inte verkar ha avsedda långtidsegenskaper under vissa svenska körförhållanden. Exempelvis kan korta körsträckor och svensk vinterbensinkvalitet för en tid minska kolkanisterns kapacitetsreserv. Denna är då otillräcklig vid kontrollprov som skall efterlikna en mycket varm sommardag (+30 C). De förhöjda avdunstningsutsläppen är dock mycket små i jämförelse med övriga tillåtna kolväteutsläpp för dessa bilar. Enligt bolagets beräkningar avger aktuell motorfamilj ett merutsläpp utöver gällande gränsvärde för bränsleavdunstning med 15 gram per bil/år. Ett sådant merutsläpp måste anses vara av ringa betydelse från miljöskyddssynpunkt. Härvid kan en jämförelse göras med de tillåtna kolväteutsläppen på avgassidan, vilka för motorfamiljen beräknats underskrida tillåtet värde med 1,35 kilo per bil/år. Naturvårdsverket har bedömt bolagets åtgärdsplan som ändamålsenlig och även förelagt bolaget att genomföra planen. Härvid bör framhållas att rättelseåtgärderna, dvs. utbyte av kolkanistrar, skulle medföra avsevärda kolväteutsläpp. Enligt bolagets beräkningar skulle de kasserade kolkanistrarna i sig själva avge ca 4,3 ton kolväten. Bolagets kostnad för genomförandet av åtgärdsplanen har vidare beräknats uppgå till 15-20 MSEK. Denna kostnad kan inte anses stå i proportion till miljövinsten och inte heller till bolagets ekonomiska situation. Ifrågavarande motorfamilj har i december 1993 genomgått en test utförd av California Air Resources Board (CARB) där motorfamiljen godkändes med god marginal. Avdunstningsförlust av kolväten uppmättes till ett genomsnittsvärde om 1,78 gram mot tillåtet gränsvärde om 2,0 gram.
Statens naturvårdsverk avstyrkte bifall till överklagandet och anförde bl.a. följande. Bilavgaslagen lägger ansvaret på tillverkaren att bilarna uppfyller avgaskraven. Dessa krav omfattar flera delkrav, bl.a. kravet på högsta tillåtna avdunstning av kolväten (2,0 gram/test). Om en bilindivid eller en motorfamilj (en grupp bilar med snarlik motorkonstruktion) uppfyller kraven eller inte kan endast avgöras genom en fastställd officiell provning. Bolagets beräkningar av merutsläppen kan därför inte accepteras som rättvisande. Bolaget har anfört att aktuell motorfamilj sammantaget skulle uppfylla kraven på kolväteutsläpp genom att lägre utsläpp genom avgasröret skulle kompensera de för höga avdunstningsutsläppen. Bilavgasbestämmelserna ger inte utrymme för sådan kompensation, utan varje delkrav skall vara uppfyllt. Från miljömässiga utgångspunkter är det relevant att utsläppen från avgasrör respektive avdunstning bedöms separat. Avdunstningen sker till största delen när bilen är parkerad och är därför särskilt viktig i trånga utrymmen som garage. I sådana lägen uppstår ökad risk för exponering av cancerframkallande föroreningar som bensen om avdunstningskontrollen inte fungerar tillfredställande. Bolaget har beräknat att kostnaden för att utföra rättelseåtgärder är ca 260 kr per bil. Denna kostnad är låg sett i relation till de miljöförluster som skulle uppstå om åtgärderna inte genomförs. Beträffande CARB:s godkännande av motorfamiljen vitsordas att de svenska avgaskraven är baserade på avgaskraven i USA. De krav som är gällande i Sverige har dock anpassats i nödvändig omfattning till svenska förhållanden och bolagets motorfamilj har blivit underkänd enligt de svenska föreskrifterna om avgasreningens hållbarhet. Bolaget har också genom egen undersökning konstaterat brister avseende avdunstningen av kolväten och de har redovisat en effektiv åtgärd för att rätta till felet.
Kammarrätten i Stockholm (1994-07-01, Robbins, Perez, referent, Avellan-Hultman) yttrade: Nya personbilar av 1989 eller senare års modell omfattas av bestämmelserna i bilavgaslagen (1986:1386) och bilavgasförordningen. Enligt 18 § första stycket bilavgasförordningen får Statens naturvårdsverk föreskriva om avsteg eller för det enskilda fallet medge undantag från föreskrifterna i förordningen, om det är av ringa betydelse från miljöskyddssynpunkt. - Av förarbetena till nämnda lagrum framgår att dispenser kan komma att behöva ges bl.a. för vissa bilmodeller som säljs i relativt begränsad omfattning i Sverige och vars utsläpp på grund därav kan anses ha liten betydelse från hälso- och miljöskyddssynpunkt. Även i andra fall kan dispens behöva ges, när särskilda skäl föreligger. För fordon som angivits uppfylla uppställda avgaskrav när de som nya togs i trafik kan dispens behöva ges i efterhand. Exempelvis kan det vid kontroll visa sig att utsläppen är för höga, men att det av olika skäl inte går att vidta åtgärder för att klara uppställda krav. En annan omständighet som kan påverka bedömningen är att en rättelsereparation skulle bli orimligt dyr. Dispensgivningen bör tillämpas med restriktivitet; prop. 1986/87:56 s. 14 och 22. - Av utredningen i målet framgår att sökt undantag omfattar personbilar vilkas emissionsvärden utom på en punkt uppfyller de krav som finns angivna i bilaga 1 till bilavgasförordningen, "Särskilda avgasreningskrav enligt 5 § bilavgasförordningen (1991:1481) för nya personbilar samt nya lätta och tunga lastfordon". Såvitt avser avdunstningsförlust för kolväten uppmättes ett genomsnittsvärde om 4,1 gram mot gällande gränsvärde om 2,0 gram. - Bolaget har åberopat att aktuell motorfamilj godkänts i Kalifornien där gränsvärdet för avdunstningsförlust för kolväten är detsamma som i Sverige. I målet är emellertid ostridigt att vissa skillnader föreligger vid genomförandet av svenska respektive amerikanska hållbarhetskontroller. Vid sådant förhållande och då skäl saknas ifrågasätta att den svenska testen genomförts i överensstämmelse med gällande föreskrifter om kontroll av avgasreningens hållbarhet (A60-Regulation, Bilaga till SNFS 1989:3), måste resultaten från AB Svensk Bilprovnings test läggas till grund för nu ifrågavarande dispensprövning. - Bolaget gör gällande att ett överskridande av gränsvärdet för avdunstningsförlust för kolväten kan kompenseras genom ett lägre utsläpp genom avgasröret. En sådan sammantagen bedömning av olika delkrav skulle enligt kammarrätten innebära att det beslutade gränsvärdet 2,0 gram för avdunstningsförlust i princip skulle bli utan verkan, eftersom detta värde redan i utgångsläget är nästintill försumbart från miljösynpunkt i jämförelse med värdet för utsläpp genom avgasröret. Kammarrätten finner därför att varje delkrav måste bedömas för sig. - Vid denna prövning bör beaktas att gällande gränsvärde för avdunstningsförlust för kolväten avsevärt överskridits och att det sökta undantaget avser en motorfamilj omfattande ca 50 000 personbilar. Det totala utsläppet av kolväten utöver vad gällande gränsvärde tillåter kan under dessa förutsättningar inte anses som ringa. För dispensprövningen bör vidare beaktas att bolaget har redovisat en åtgärdsplan vars genomförande skulle medföra att motorfamiljen klarar samtliga i bilavgasförordningen uppställda krav och att kostnaden härför har beräknats uppgå till ca 260 kr per bil. Vid angivna förhållanden föreligger inte förutsättningar att medge bolaget det sökta undantaget från bilavgasbestämmelserna. Överklagandet skall således inte bifallas. - Kammarrätten avslår överklagandet.
Bolaget överklagade och yrkade att Regeringsrätten skulle upphäva kammarrättens dom och meddela bolaget dispens från rättelseåtgärder beträffande personbilar som utrustats med motorer av den aktuella motorfamiljen. Till stöd för sin talan anförde bolaget i huvudsak följande. Det framstår som uppenbart att utsläppen av avgaser vid förbränning är mångdubbelt större än avdunstningsförlusten från ett stillastående fordon. Från miljösynpunkt är det alltså mest väsentligt att utsläppen från förbränningen håller sig inom angivna nivåer. Bensin innehåller lättflyktiga kolväteföreningar. Vid högre temperatur ökar flyktigheten och därmed benägenheten för kolväteföreningar att övergå från vätskefas till gasfas. De amerikanska avgaskraven härstammar från södra Kalifornien där speciella miljöförhållanden råder. För det första är temperaturen regelbundet över 30( C, vilket är gynnsamt för avgången av lättflyktiga kolväteföreningar. För det andra är topografin, främst i Los Angeles, sådan att det i omgivningsluften ofta samlas betydande koncentrationer av kväveoxider och kolväteföreningar. Vid samtidig förekomst av dessa ämnen och inverkan av solljus bildas marknära ozon, något som är förenat med betydande miljö- och hälsorisker. Förhållandena i Sverige är inte likartade. Enligt information från Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI) tyder tillgänglig statistik sedan temperaturmätningar började registreras i Sverige på att temperaturen här överstiger 30( C ungefär ett dygn per år. Dessutom är betingelserna för bildande av marknära ozon väsentligen annorlunda här. För att undvika att lättflyktiga kolväteföreningar avgår från bensinen har bilens bränslesystem utrustats med en s.k. kolkanister. Kolkanistern har som funktion att fånga upp och behålla gasformiga kolväteföreningar från bränsletanken. När bilens motor är igång töms kolkanistern regelbundet på sitt innehåll av kolväteföreningar. Tömningen sker direkt in i motorns förbränningssystem. Vid hållbarhetskontrollen testas kolkanisterns förmåga att fånga upp och behålla kolväteföreningar. I december 1992 utfördes hållbarhetskontroll på ett antal slumpvis utvalda SAAB personbilar 900i av 1989 års modell. Vid provet understeg uppmätta värden samtliga kravparametrar med bred marginal, dock med undantag för avdunstningsförlusten där 3,6 respektive 4,1 g kolväten uppmättes, vilket överstiger den föreskrivna godtagbara förlusten med 1,5 respektive 2,1 g. Åtgärdsprogrammet omfattar byte av kolkanister och anslutande gummiskarvstycken i samtliga de personbilar som utrustats med motorer av den aktuella motorfamiljen, nämligen vissa personbilar av årsmodell 1989, 1990 och 1991. Bolagets utredningar visar att kolkanistern fungerar på avsett sätt så länge bränslets temperatur understiger 30( C. Meravdunstningen sker vid högre temperaturer. Om man utgår från SMHI:s statistik som indikerar att temperaturen överstiger 30( C en dag varje år, innebär ett merutsläpp om 2,1 g från 50 000 bilar ett totalutsläpp om 105 kg kolväten. Detta utsläpp bör sättas i relation till den mängd kolväten som avdunstar när lika många bilar tankas (34 000 kg/år) eller som avgår diffust vid allmän bensinhantering (3 300 000 kg/år). Vid dispensprövningen bör man inte begränsa sig till det aktuella delkravet utan en samlad miljömässig bedömning bör göras (RÅ 1994 ref. 28). Ett inom miljörätten vedertaget sätt att bedöma en åtgärds miljöbelastning är att genom livscykelanalys göra en jämförande bedömning av miljöbelastningen om åtgärden inte vidtas. Bolaget har gett IVL Svenska Miljöinstitutet i uppdrag att utföra en sådan analys för att jämföra miljöbelastningen vid ett byte av kolkanistrarna respektive vid fortsatt användning av de befintliga. Bedömningen av miljöbelastningen har av naturliga skäl koncentrerats till utsläppen av kolväteföreningar men den omfattar även andra viktiga miljöparametrar såsom bildning av marknära ozon, förbrukning av fossil energi samt utsläpp av växthusgaser, försurande ämnen och övergödande ämnen. Vid jämförelsen har antagits att ett byte av kolkanistrarna medför en miljöpåverkan i samband med tillverkning av nya kolkanistrar, transport med den aktuella bilen till och från auktoriserad SAAB-återförsäljare, hantering av kolkanistern och kringutrustning på verkstaden samt avfallshantering inklusive deponering av den förbrukade kolkanistern. Av rapporten framgår att, när det gäller miljöbelastning i form av utsläpp av kolväteföreningar, ett utbyte av kolkanistern i en bil innebär en miljövinst först om det förekommer en meravdunstning från denna bil vid sju tillfällen per år. Vid alla andra bedömda typer av miljöpåverkan innebär ett utbyte av kolkanistrarna alltid en ökad miljöbelastning. Vidare kunde konstateras att ett byte av kolkanistrarna så här långt efter tillverkningsåret innebär att mer kringutrustning än vad som tidigare förutsatts måste bytas ut. Den faktiska åtgärdskostnaden beräknas till närmare 500 kr per fordon. Åtgärdsprogrammet omfattar 45 700 fordon, vilket innebar en total kostnad för bolaget i storleksordningen 25-30 miljoner kr. Enligt bolagets uppfattning kan sådana kostnader inte försvaras från miljöskyddssynpunkt.
Prövningstillstånd meddelades.
Naturvårdsverket avgav yttrande och anförde följande. Verket anser inte att bolaget med hjälp av livscykelanalysen tillräckligt klart har visat att ett undantag skulle vara av ringa betydelse från miljöskyddssynpunkt. IVL Svenska Miljöinstitutets rapport anger stora osäkerheter, t.ex. för avfallshanteringen och vid fortsatt användning av kanistrarna. Därutöver anser verket att det kan ifrågasättas om livscykelanalysen skall ligga till grund för dispens i detta fall. Det finns ännu cirka 45 000 bilar i trafik. Detta är inte av ringa betydelse från miljöskyddssynpunkt. Bolagets omräkning av kostnaderna medför enligt verkets uppfattning inte att dessa blir orimliga.
Regeringsrätten (2001-06-28, Bridges, Rios, Miller, Gibson, Moore) yttrade, efter att ha redogjort för de inledningsvis anförda omständigheterna, följande.
Enligt 18 § bilavgasförordningen får Naturvårdsverket föreskriva om avsteg eller för det enskilda fallet medge undantag från föreskrifterna i förordningen, om det är av ringa betydelse från miljöskyddssynpunkt. En ansökan av bolaget om undantag (dispens) från föreskrifterna i förordningen avslogs av Naturvårdsverket den 3 september 1993 och - sedan bolaget överklagat - av Kammarrätten i Stockholm genom dom den 1 juli 1994. Regeringsrätten har i förevarande mål att ta ställning till om bolaget skall medges det sökta undantaget.
I förarbetena till bilavgaslagen anförde departementschefen (prop. 1986/87:56 s. 14) bl.a. följande. Dispenser kan komma att behöva ges bl.a. för vissa bilmodeller som säljs i relativt begränsad omfattning i Sverige och vilkas utsläpp därför kan anses ha liten betydelse från hälso- eller miljöskyddssynpunkt. Dispensgivningen bör emellertid tillämpas med restriktivitet. Departementschefen anförde vidare att det kan visa sig praktiskt att i vissa fall kunna ge dispens i efterhand för fordon som angivits uppfylla uppställda avgaskrav när de som nya togs i trafik. Situationen kan vara sådan att det vid kontroll visat sig att utsläppen i verkligheten är för höga men att det av olika skäl inte går att vidta åtgärder för att klara uppställda krav. Det kan t.ex. visa sig vid årlig kontrollbesiktning att uppställda krav inte uppfylls för ett fordon som inte längre omfattas av tillverkaransvaret och att skälet uppenbarligen inte är bristande underhåll samtidigt som en rättelsereparation skulle bli orimligt dyr. Det bör då vara möjligt att bevilja dispens i efterhand.
Regeringsrätten har i rättsfallet RÅ 1994 ref. 28 något belyst dispensbestämmelsen. Fallet rörde en ansökan om dispens för tunga lastfordon (bandvagnar) som på en punkt inte uppfyllde avgaskraven i förordningen. Den sökta dispensen avsåg endast 30 fordon som skulle komma att användas för landsvägskörning endast i ringa omfattning. Regeringsrätten fann att det totala utsläppet av partiklar utöver vad gällande gränsvärden tillät fick anses ytterst begränsat och medgav undantag från kraven i förordningen.
Förevarande mål gäller numera ca 45 000 personbilar i trafik i Sverige som i ett avseende - för stora avdunstningsförluster för kolväten - inte uppfyller avgaskraven i förordningen. Bolaget har åberopat bl.a. att undersökningar visar att kolkanistern, vars funktion är att uppfånga och behålla gasformiga kolväteföreningar från bränsletanken, fungerar på avsett sätt så länge bränslets temperatur understiger 30( C. Meravdunstningen sker vid högre temperaturer och enligt SMHI:s statistik överstiger temperaturen 30( C endast en dag varje år. Ett merutsläpp om 2,1 g, vilket uppmättes vid hållbarhetskontrollen, från 50 000 bilar skulle innebära ett totalutsläpp om 105 kg kolväten. Bolaget anser att utsläppet bör sättas i relation till exempelvis den mängd kolväten som avdunstar när lika många bilar tankas (34 000 kg/år). Bolaget framhåller också att kostnaden för att vidta rättelse skulle uppgå till belopp som inte kan försvaras från miljöskyddssynpunkt.
Enligt Regeringsrättens uppfattning måste det i och för sig anses stå klart att särskilt den aktuella mängden bilar medför att undantag från förordningen inte kan medges i detta mål vid en bedömning som grundas enbart på de nu nämnda synpunkterna. Hänsyn bör alltså inte tas till att den otillåtna avdunstningen av kolväten under ett år kan vara liten i förhållande till avdunstningen vid tankning under ett år av lika många bilar. Inte heller den i målet lämnade uppgiften om storleken av den beräknade kostnaden för ett utbyte av kolkanistrarna påverkar bedömningen.
Bolaget har emellertid framfört att man i målet också bör göra en jämförande livscykelanalys. Bolaget åberopar en analys som på bolagets uppdrag utförts av IVL Svenska Miljöinstitutet. Av analysen framgår att rättelseåtgärderna, dvs. ett utbyte av kolkanistrarna, medför en miljövinst först om det förekommer en meravdunstning från fordonen vid sju tillfällen per år. Om meravdunstning inte skulle förekomma i den omfattningen innebär rättelseåtgärderna alltså ett ökat kolväteutsläpp jämfört med om de gamla kolkanistrarna behålls under bilens återstående livslängd.
Aktuella bilavgasförfattningar, förarbeten eller praxis ger inte någon direkt vägledning om hur uttrycket "om det är av ringa betydelse från miljöskyddssynpunkt" i dispensbestämmelsen skall tolkas med hänsyn till nu nämnda synpunkter. Enligt Regeringsrättens uppfattning är lagstiftningen av en sådan karaktär att det framstår som naturligt att göra en bedömning av de samlade följderna för miljön av de olika alternativa åtgärder som diskuteras i ett visst fall. Den åtgärd som sammantaget medför minst belastning på miljön måste vara att föredra framför någon annan. En motsatt tolkning skulle kunna leda till att en skyddslagstiftning av det här slaget fick ett helt annat resultat än vad lagstiftaren avsett. En bedömning av de sammantagna miljökonsekvenserna vid en jämförelse mellan olika alternativ måste dock göras med försiktighet, eftersom det kan vara svårt att bilda sig en tillräckligt klar uppfattning om effekten för miljön när de påverkande faktorerna både är många och förekommer i mer eller mindre svåranalyserade sammanhang.
Bolagets inställning är att belastningen på miljön skall bedömas på grundval av den av IVL Svenska Miljöinstitutet gjorda analysen. Denna har koncentrerats på utsläppen av kolväteföreningar men den har omfattat också andra miljöparametrar, såsom bildning av marknära ozon, förbrukning av fossil energi och utsläpp av växthusgaser, försurande ämnen och övergödande ämnen. Analysen har utgått från att ett utbyte av kolkanistrarna medför en miljöpåverkan i samband med tillverkning av nya kanistrar, transport med de aktuella bilarna till verkstad för utbytet, hantering av kanistrarna och merutrustning på verkstäderna och avfallshantering inklusive deponering av de utbytta kanistrarna. Enligt analysen leder ett utbyte av kanistrarna till en vinst för miljön såvitt avser utsläpp av kolväteföreningar först om det förekommer en meravdunstning från en bil vid sju tillfällen per år. Vidare leder ett utbyte alltid till en ökad belastning på miljön i fråga om förbrukning av fossil energi, växthuseffekt, försurning och övergödning. I analysrapporten påpekas dock att det finns osäkra moment i analysen, bl.a. när det gäller antagandena om avfallshanteringen av de utbytta kanistrarna.
Naturvårdsverket har understrukit att det i analysrapporten anges att det finns stora osäkerheter i beräkningarna, t.ex. när det gäller avfallshanteringen. Verket har dock inte framfört att det skulle finnas några fel eller brister i hur analysen har gjorts eller i övrigt i de uppgifter bolaget lämnat om den sammantagna belastningen på miljön vid en fortsatt användning av befintliga kolkanistrar jämfört med belastningen om de byts ut.
Enligt Regeringsrättens uppfattning får därför de uppgifter om belastningen på miljön som bolaget lämnat och som grundas på den redovisade analysrapporten i huvudsak godtas, även om den gjorda jämförelsen med nödvändighet innehåller en del osäkra beräkningar. I målet får också beaktas att fråga är om personbilar av äldre årsmodeller med en förhållandevis kort återstående brukningstid. Regeringsrätten finner mot bakgrund av vad som nu anförts att det sökta undantaget från föreskrifterna i bilavgasförordningen får anses vara av ringa betydelse från miljöskyddssynpunkt och att skäl föreligger att medge undantaget.
Bolagets överklagande skall således bifallas.
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten upphäver kammarrätten dom och Naturvårdsverkets beslut samt medger det sökta undantaget från föreskrifterna i bilavgasförordningen.