Justitiekanslerns beslut
Staten skall utge ersättning till Public Casino och Automatservice AB med 87 000 kr, varav 75 000 kr i skadestånd och 12 000 kr i ersättning för ombudskostnader. Justitiekanslern uppdrar åt Rikspolisstyrelsen att betala beloppet till bolaget.
Bakgrund
Ställföreträdaren för Public Casino och Automatservice AB (bolaget) dömdes den 17 april 1998 av Gävle tingsrätt för grovt dobbleri till fängelse sex månader. Anledningen var att han olovligen för allmänheten hade anordnat spel på en viss typ av spelautomater, s.k. lyckohjul. Såvitt avsåg bolaget förpliktade tingsrätten detta att som förverkat värde av uppburna insatser utge 175 000 kr till staten. Vidare förklarade tingsrätten tre i beslag tagna spelautomater förverkade. Domen vann laga kraft i förverkandedelen. Polismyndigheten i Gävleborgs län förstörde därefter spelautomaterna. Ställföreträdaren överklagade domen för egen del. Den 5 maj 1999 ogillade Hovrätten för Nedre Norrland åtalet mot denne. Enligt hovrätten kunde ställföreträdaren inte anses ha haft uppsåt att olovligen anordna spel för allmänheten. Bolaget ansökte därefter om resning avseende den särskilda rättsverkan som hade drabbat bolaget. I ett slutligt beslut den 15 juni 2000 beviljade hovrätten resning, ogillade förverkandetalan och hävde beslagen. Hovrätten anförde bl.a. att för det fall att åtalet skulle ha ogillats vid tingsrätten skulle även yrkandena beträffande förverkande ha ogillats. Det framstod därmed enligt hovrätten som klart att den omständighet som låg till grund för den friande domen var en sådan omständighet som skulle ha lett till en annan utgång om den hade kunnat förebringas vid tingsrätten.
I en skrivelse hit i ett ärende med dnr 2715-00-40 begärde bolaget ersättning av staten för de förstörda spelautomaterna med 75 000 kr. Justitiekanslern avslog bolagets ersättningsanspråk i ett beslut den 30 mars 2001. De omständigheter som förelåg när spelautomaterna förstördes var enligt Justitiekanslerns mening sådana att det fanns utrymme för polismyndigheten att förstöra automaterna. Justitiekanslern kunde därför inte finna att det hade förekommit något skadeståndsgrundande fel eller någon försummelse i ärendet.
Anspråket m.m.
Bolaget har på nytt begärt skadestånd av staten med 75 000 kr motsvarande värdet av de förstörda spelautomaterna. Bolaget har vidare begärt att Justitiekanslern skall fastställa att bolaget har rätt till ersättning av staten för utebliven vinst med anledning av att spelautomaterna togs i beslag. Bolaget har slutligen begärt ersättning för ombudskostnader med 18 000 kr.
Till stöd för sitt anspråk har bolaget i första hand anfört i huvudsak följande. Den bestämmelse som låg till grund för beslutet om förverkande - 6 § lotterilagen - fick inte tillämpas mot enskilda på grund av att den hade ändrats utan att ändringen dessförinnan hade anmälts till EG-kommissionen. Genom regeringens underlåtenhet att anmäla lagändringen, åklagarens yrkande om förverkande, tingsrättens beslut om förverkande och polismyndighetens destruktion av spelautomaterna har bolagets egendom felaktigt och utan laga grund förklarats förverkad och förstörts. Härigenom har bolaget orsakats ekonomisk skada i form av förlust av spelautomaterna. Vidare har bolaget förorsakats ekonomisk skada i form av utebliven vinst med ett belopp som ännu inte har kunnat beräknas.
Bolaget har i andra hand yrkat skadestånd på EG-rättslig grund och därvid anfört i huvudsak följande. Staten har underlåtit att följa det anmälningsförfarande som föreskrivs i ett visst EG-direktiv. Den nationella bestämmelse som omfattats av anmälningsskyldigheten har därför blivit ogiltig. Detta kan enligt bolaget jämställas med en underlåtenhet att införliva ett direktiv, vilket kan medföra skadeståndsskyldighet för staten. Genom statens underlåtenhet har bolaget orsakats ekonomisk skada som i vart fall uppgår till det yrkade beloppet.
S.k. lyckohjul
Yang förbjöds genom en ändring i 6 § lotterilagen som trädde i kraft den 1 januari 1997 (SFS 1996:1168). Lagändringen hade inte anmälts till EG-kommission innan den antogs (s.k. notifiering), vilket borde ha skett. Eftersom anmälningsskyldigheten hade åsidosatts kunde lotterilagens förbud mot lyckohjul inte tillämpas mot enskilda. Härav följde att det inte kunde anses otillåtet att anordna spel på lyckohjul trots att det föreskrevs ett förbud mot det i 6 § lotterilagen. Något ansvar för brott mot lotterilagen eller för dobbleribrott kunde därför inte komma i fråga för den som anordnade spel på lyckohjul.
Den 23 april 2001 uppdrog regeringen åt Kommerskollegium att göra en anmälan till kommissionen avseende vissa ändringar som tidigare hade genomförts i lotterilagen. Sedan anmälningsförfarandet hade genomförts upphävdes bl.a. 6 § lotterilagen i dess lydelse av den 1 januari 1997 vid utgången av januari månad 2002. Samtidigt infördes bestämmelser som var identiska med de upphävda bestämmelserna. De nya bestämmelserna trädde i kraft den 1 februari 2002. Det finns alltså numera inte något hinder mot att tillämpa förbudet mot lyckohjul.
Den rättsliga regleringen
I 3 kap. 2 § skadeståndslagen föreskrivs att staten skall ersätta bl.a. ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet som staten svarar för.
Det s.k. Cherry-ärendet
Jag har i ett tidigare ärende (JK:s dnr 2944-01-40) prövat om staten kan anses ha ådragit sig någon skadeståndsskyldighet genom att bl.a. den nu aktuella ändringen i 6 § lotterilagen, som innebar förbud mot lyckohjul, inte notifierades. I det ärendet hävdade Cherryföretagen AB att bolaget hade orsakats skada genom att rätta sig efter bl.a. den lagändringen trots att den senare bedömdes vara overksam.
I mitt beslut den 5 november 2003 gjorde jag bedömningen att det var fel att inte anmäla 1997 års ändringar i lotterilagen enligt bestämmelserna i direktivet om tekniska föreskrifter, vilket innebar att det var fel av regeringen att föreslå lagändringarna utan anmälan, och fel av riksdagen att anta dem. Jag konstaterade att effekten härav blev att lagändringarna var overksamma i den meningen att de inte fick tillämpas mot enskilda.
Beträffande frågan om felet var skadeståndsgrundande för staten enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen anförde jag följande.
"En första fråga är om lagstiftning och det arbete som leder fram till en lag - t.ex. en underlåtenhet att anmäla förslaget till kommissionen - utgör "myndighetsutövning". Härom har i någon mån rått delade meningar (se Cuevas, Det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen, 1996 s. 131 not 26 med hänvisningar). Normalt utgår man dock från att normbeslut - inkl. lagstiftning - utgör myndighetsutövning. Det finns ingen anledning att nu inta någon annan ståndpunkt.
Felet var visserligen i princip ett bedömningsfel. Sådana fel brukar inte anses skadeståndsgrundande enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen om de inte är uppenbara. Det kan diskuteras om denna princip skall tillämpas även i ett fall som detta. Jag lutar åt att staten när det gäller fel av lagstiftaren som leder till en overksam lag snarare bör ha ett närmast strikt ansvar. Utifrån den utgångspunkten bör det fel som begicks ses som ett fel enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen.
Det betyder att det har förekommit fel vid myndighetsutövning i det aktuella lagstiftningsärendet."
Jag konstaterade vidare att det inte fanns något hinder enligt 3 kap. 7 § skadeståndslagen att föra talan med anledning av felet och sålunda inte heller något hinder för Justitiekanslern att ta upp anspråket till prövning och anförde därefter bl.a. följande.
"På grund av det sagda får staten anses ha ådragit sig skadeståndsskyldighet på grund av det fel som har förekommit, dvs. en skyldighet att ersätta den skada som felet må ha orsakat.
Att lagändringarna inte anmäldes medförde som sagt att de inte kunde tillämpas mot enskilda. Varken Cherry eller någon annan var alltså skyldig att rätta sig efter dem. Den skada som uppkom genom att man ändå gjorde det är således inte en skada av lagstiftningsfelet utan av de konsekvenser man drog - frivilligt eller ofrivilligt - av sin bedömning att de nya bestämmelserna skulle följas.
Är det då inte orimligt av staten att hävda en ståndpunkt som går ut på att skadan inte är en följd av det fel som begicks av lagstiftaren? Enligt min mening är det inte det. Gällande rätt kan nämligen inte gärna innebära att redan ett lagstiftningsfel, som vilseleder enskilda att foga sig efter den på grund av felet overksamma författningen, medför skadeståndsskyldighet för staten. I så fall skulle kretsen skadelidande kunna bli mycket vid och skadestånd som ter sig klart oberättigade kanske få utbetalas. Konsekvensen av att lagstiftaren "misslyckas med att införa ett förbud" kan inte heller rimligen bli att alla som agerar i enlighet med "förbudet" har rätt till skadestånd. Vissa torde frivilligt foga sig efter ett förbud som lagstiftaren velat införa. Dessa har naturligtvis inte lidit någon skada till följd av felet. Och det framstår inte som rimligt att utge skadestånd enbart till dem som skulle ha agerat i strid med "förbudet" om de bara hade förstått att det inte behövde följas.
Annorlunda måste man se det om en myndighet har agerat med utgångspunkt från en overksam reglering och agerandet har drabbat en enskild ekonomiskt. En sådan skada måste rimligen ersättas.
Den ståndpunkt som jag nu har intagit är densamma som Evans har rekommenderat, se Det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen, 1996 s. 131 f.
Slutsatsen av det sagda är att det inte kan anses föreligga ett sådant samband mellan felet och Vazquez skada att staten är skyldig att ersätta denna vid en bedömning enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen."
Av Cherry-ärendet framgår alltså dels att det enligt min bedömning utgjorde ett fel i skadeståndslagens mening att anta bl.a. den nu aktuella lagändringen utan föregående anmälan till kommissionen, dels att en enskild som har drabbats av en ekonomisk skada till följd av ett myndighetsingripande med stöd av den overksamma regleringen bör ersättas för den skadan enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen.
Genom förverkandet av Public Casino och Automatservice AB:s spelautomater har bolaget drabbats av ett myndighetsingripande med stöd av den overksamma regleringen. Bolaget får därmed anses berättigat till ersättning för den ekonomiska skada som bolaget härigenom har tillfogats. Det innebär att bolaget skall ersättas för de tre förstörda spelautomaterna. Det saknas anledning att ifrågasätta vad bolaget har anfört om värdet på automaterna. Bolaget skall därför tillerkännas ersättning med 75 000 kr för de förstörda spelautomaterna.
Bolaget är vidare berättigat till ersättning för utebliven vinst med anledning av att spelautomaterna togs i beslag och förstördes. Den uteblivna vinsten har ännu inte kunnat beräknas. Det finns således för närvarande inte förutsättningar att reglera bolagets skadeståndsanspråk i den delen. Bolaget får därför återkomma i saken när bolaget kan presentera ett underlag för beräkningen av sin skada.
Slutligen är bolaget berättigat till ersättning för ombudskostnader. Bolagets ersättningsanspråk uppgår i den delen till 18 000 kr. Någon redovisning av omfattningen av det arbete som ombudet har lagt ned på ärendet har inte lämnats. Såvitt framgår av handlingarna har det nuvarande ombudet inte företrätt bolaget vare sig i domstolarna eller i det tidigare ärendet här. Det torde innebära att han har varit tvungen att sätta sig in saken i dess helhet för att kunna framställa bolagets anspråk. Trots det framstår den begärda ersättningen som för hög. Med hänsyn till ärendets art och omfattning får bolaget anses skäligen tillgodosett med 12 000 kr i ersättning för ombudskostnader.
Frågan är då vilken myndighet som skall betala ersättningen till bolaget. Även om lagstiftaren var främst skyldig till felet bör skadeståndsskyldigheten gentemot den skadelidande bäras av den myndighet som utlöste skadan, i detta fall polisen. Det ankommer inte på Justitiekanslern att ta ställning till i vilken mån och på vilket sätt polisen bör kompenseras för detta.