En medlem i en sameby åtalades för jaktbrott, bestående i att han brutit mot ett för jakten gällande villkor som länsstyrelse föreskrivit i ett beslut om tilldelning av älg (licens). Jakten skedde på s.k. dubbelregistrerad mark (privatägd mark ovan odlingsgränsen där även privat markägare har jakträtt). Villkoret innebar att den tilltalade var tvungen att komma överens med den privata markägaren innan han utövade den älgjakt som licensbeslutet avsåg. Villkoret ansågs, mot bakgrund av egendomsskyddet och kravet på att föreskrifter som medför ingrepp i enskilds ekonomiska förhållanden ska meddelas genom lag, sakna lagstöd. Den tilltalade frikändes därför från åtalet.
Åklagaren väckte åtal mot L.J.O. och yrkade ansvar för bl.a. jaktbrott enligt följande gärningsbeskrivning:
L.J.O. har dels den 13 september 2011 och dels den 22 september 2012 inom Storumans kommun med uppsåt eller av grov oaktsamhet jagat och fällt älg på de privata markerna Tärna Stensele Allmänningsskog område 10 respektive Hällnäs 1:2 och då brutit mot en för jakten väsentlig bestämmelse. Detta genom att han före dessa jakttillfällen inte tagit kontakt och träffat en överenskommelse med jaktlagen på dessa marker angående jaktens bedrivande.
L.J.O. bestred ansvar för brott. Han erkände de faktiska omständigheterna. När det gäller åtalet för jaktbrott anförde han att hans renskötselrätt avseende de aktuella områdena inte kan upphävas genom länsstyrelsens beslut om jaktens bedrivande.
Åklagaren åberopade som skriftlig bevisning kartbilder, fotografi samt licenser med villkor.
L.J.O. hördes över åtalet. På åklagarens begäran hölls förhör i målsägandeförhörets form med vice jaktledaren Curtis och jaktledaren Marsh (angående jakten den 13 september 2011) och med jaktledaren H.Å. och B.Å. (angående jakten den 22 september 2012), samtliga företrädare för respektive jaktlag. På åklagarens begäran hölls vittnesförhör med juristen A.S. vid Länsstyrelsen Västerbottens län.
Tingsrätten (rådmannen Finley med nämnd) anförde i dom den 14 juni 2013 bl.a. följande.
Inledningsvis är följande utrett. L.J.O. har jagat och fällt älg på de marker och vid de tidpunkter som åklagaren har påstått. De aktuella områdena är dubbelregistrerade vilket innebär att både de privata markägarna och L.J.O:s sameby enligt licens har rätt att jaga på de aktuella markerna.
Enligt 33 § första stycket jaktlagen (1987:259) får jakt efter älg ske efter licens av länsstyrelsen och inom ett område som länsstyrelsen har registrerat (licensområdet). Enligt 7 § jaktförordningen (1987:905) får naturvårdsverket meddela föreskrifter om bl.a. licens för jakt efter älg. Naturvårdsverket har beslutat om föreskrifter beträffande jakten (NFS 2011:7), att gälla från den 1 första januari 2012. I 45 § nämnda föreskrifter framgår att länsstyrelsen, om det finns särskilda skäl, får besluta om ytterligare villkor för jakten. Motsvarande reglering fanns även före den 1 januari 2012 (23 § i NFS 2002:19).
L.J.O. påstås ha brutit mot ett länsstyrelsens villkor i licensen genom att han inte har tagit kontakt och träffat en överenskommelse med jaktlagen på de privata marker han har jagat och fällt älg på. L.J.O. har invänt att villkoret i licensen som föreskriver just detta, är diskriminerande mot medlemmar i samebyn och måste underkännas. Frågan tingsrätten måste pröva är om villkoret i jaktlicensen är utformat på sådant sätt att L.J.O. inte kan hållas ansvarig för att ha brutit mot det.
Av länsstyrelsens villkor framgår att, för att få en från säkerhetssynpunkt godtagbar jakt, en medlem i sameby endast får bedriva älgjakt på kronomark ovan odlingsgränsen om inte annat överenskommes med jaktlagen på privata marker. Enligt tingsrättens mening omfattas villkor som rör säkerheten vid jakt vid s.k. dubbelregistrering av den rätt som enligt ovan tillkommer länsstyrelsen att besluta om ytterligare villkor för jakten.
Samebyn har samma rätt att jaga på området som markägarna. A.S. har omvittnat att detta också är länsstyrelsens uppfattning. Av det aktuella villkorets ordalydelse framgår emellertid att om medlemmen i samebyn inte träffar en överenskommelse med jaktlaget på den privata marken, har medlemmen inte rätt att jaga där. Att villkoret ska tolkas på detta sätt har A.S. bekräftat. Hon har vidare berättat att något samrådsförfarande med jakträttsinnehavarna inte ägt rum innan länsstyrelsen meddelade det aktuella villkoret. Länsstyrelsens villkor ger således i praktiken markägarna möjlighet att förhindra att samebyn jagar på de aktuella områdena.
När det gäller frågan om L.J.O., trots det ovan sagda, varit skyldig att följa villkoret bör, enligt tingsrättens mening, avgörande vikt läggas vid att det intresse som det aktuella villkoret avser att skydda är människors liv och säkerhet vid jaktens bedrivande. Oavsett om L.J.O., vid en talan i annan ordning, skulle vinna framgång vid en prövning av dagens reglering av den s.k. dubbelregistreringen menar tingsrätten att han varit skyldig att följa den aktuella säkerhetsbestämmelsen.
L.J.O. har själv berättat att han känt till villkoret i licensen men inte gjort något försök att ta kontakt med någon i jaktlagen för att låta dem veta när han hade för avsikt att jaga på marken. Han har härvid uppgett att han är en van jägare och inte skjuter om det finns någon annan jägare i närheten och att det varit få jägare som jagat samtidigt som han. Att L.J.O. inte tagit någon kontakt före sin jakt har bekräftats av de representanter för jaktlagen som hörts i målet.
L.J.O. har således inte ens försökt kontakta berörda jaktlag för att meddela när han skulle jaga. Risken för att en olycka skulle ha hänt i skogen har varit beaktansvärd, i synnerhet då det rörde sig personer från jaktlagen i närheten vid båda jakttillfällena. Av vad Curtis berättat framgår det således att L.J.O. fällt älgen drygt en kilometer från den plats där I.S. jagat. Det framgår vidare av vad H.Å. berättat att han gick mot L.J.O:s skällande hund när skottet avlossades. H.Å. befann sig härvid cirka 200 meter från den älg som sköts.
Sammantaget finner tingsrätten att L.J.O. uppsåtligen har brutit mot den aktuella bestämmelsen och han har därmed gjort sig skyldig till jaktbrott.
L.J.O. ska nu dömas för två fall av jaktbrott och ett fall av brott mot vapenlagen. Normalpåföljden för de brott som L.J.O. döms för är dagsböter.
L.J.O. dömdes för dessa två fall av jaktbrott [och ett fall av brott mot vapenlagen] till 100 dagsböter.
L.J.O. överklagade domen och yrkade att hovrätten skulle frikänna honom från åtalet.
Åklagaren bestred ändring.
Hovrätten (hovrättsråden Perez och Hall samt hovrättsassessorn Henson, referent) anförde i dom den 23 september 2014 bl.a. följande.
Åklagaren och L.J.O. är ense om att L.J.O. handlat på det sätt som beskrivs i åklagarens gärningsbeskrivning - att han skjutit älg vid två tillfällen utan att dessförinnan träffa någon överenskommelse om jaktens utövande med de privata markägare som också haft jakträtt till de områden där älgarna skjutits. De är också överens om att det anges i licensvillkor för samebyns tilldelning att han varit skyldig att träffa en sådan överenskommelse (villkoret) innan han jagade inom dessa delar av samebyns licensområde.
- den jakträtt som renskötselrätten omfattar skyddas mot offentliga ingrepp på samma sätt som äganderätt i allmänhet (egendomsskyddet), dvs. enligt tilläggsprotokoll 1 till Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) och enligt 2 kap. 15 § regeringsformen,
- en sådan inskränkning av jakträtten i alla händelser inte får ske utan att ersättning enligt 2 kap. 15 § andra stycket regeringsformen utges,
- dessa förhållanden medför att han inte kan straffas för att han vid de jakttillfällen åtalet omfattar inte har iakttagit villkoret.
Hovrätten delar L.J.O:s uppfattning att villkoret innebär en inskränkning av hans jakträtt och att den jakträtten är sådan att den omfattas av egendomsskyddet.
Den fråga hovrätten först ska pröva rör Länsstyrelsens befogenhet att besluta om villkoret i samebyns tilldelningsbeslut. Åklagaren menar att denna fråga ska bedömas utifrån att villkoret har syftat till att åstadkomma en säker jakt på de marker där flera har jakträtt. L.J.O. har, beträffande säkerhetsfrågan, invänt dels att det inte uppstått några säkerhetsproblem eftersom han är en van jägare och det inte går att närma sig en älg från flera håll samtidigt, dels att regleringen i så fall är inkonsekvent eftersom större problem med säkerheten i så fall uppstår i samband med statens upplåtelse av fågeljakt inom de områden där samerna utövar sin jakträtt på statens mark, utan att det då sker någon samordning alls av jakten.
L.J.O:s argumentation bär tydliga likheter med normprövning enligt 11 kap. 14 § regeringsformen. Det i målet aktuella villkoret är emellertid ingen föreskrift i den mening som avses i den bestämmelsen, utan ett villkor intaget i ett enskilt beslut. Såvitt känt har inte Länsstyrelsen utfärdat någon norm av motsvarande innehåll som villkoret. Bestämmelsen i 11 kap. 14 § regeringsformen är därmed inte formellt tillämplig. Frågan är om det finns skäl att ändå göra en motsvarande prövning i detta mål.
Ett av skälen till bestämmelsen i 11 kap. 14 § regeringsformen är att generella normbeslut vanligtvis inte kan överklagas. Domstolarnas normprövning fungerar då som en garant för bl.a. att grundläggande konstitutionella fri- och rättigheter inte urholkas genom föreskrifter som utfärdas på lägre nivå. Enskilda beslut kan däremot vanligtvis överklagas till domstol, som då kan utöva motsvarande kontroll av bl.a. att skyddet för grundläggande fri- och rättigheter har iakttagits. I det aktuella besluten anges emellertid att ”tilldelning av älg på registrerade licensområden” enligt 54 § jaktlagen inte får överklagas. Någon annan anvisning för överklagande anges inte. Beslutet om villkoret har alltså inte kunnat överklagas.
Vidare är den bilaga till beslutet om licensjakt där villkoret finns påtagligt standardiserad, med generella bestämmelser för samebyar i allmänhet när det gäller bl.a. jakt ovan odlingsgränsen (där finns även t.ex. villkor för jakten inom skogssamebyarnas område). Det framstår med andra ord som att Länsstyrelsen en gång för alla bestämt sig för hur villkoren för bl.a. jakten på dubbelregistrerad mark ovan odlingsgränsen ska hanteras. Det villkor som Länsstyrelsen beslutat om har alltså starka likheter med tillämpning av en generell, av Länsstyrelsen själv beslutad norm.
Alldeles oavsett om en prövning av Länsstyrelsens behörighet att utfärda ett sådant villkor som det aktuella ska anses vara en prövning utifrån grunderna för bestämmelsen i 11 kap. 14 § regeringsformen eller bara en tillämpning av de allmänna straffrättsliga principer som gäller för domstols skyldighet att i brottmål pröva giltigheten av förvaltningsbeslut (se t.ex. rättsfallet NJA 1990 s. 636), framstår det mot denna bakgrund som uppenbart obilligt om hovrätten inte skulle pröva Länsstyrelsens befogenhet att besluta om villkoret. Hovrätten ska alltså pröva denna befogenhet.
Enligt 2 kap. 15 § första stycket regeringsformen ska vars och ens egendom vara tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller något annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. I artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen föreskrivs på motsvarande sätt att varje fysisk eller juridisk person har rätt till respekt för sin egendom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser.
Det för målet väsentliga i dessa bestämmelser är att det måste finnas ett allmänintresse som motiverar ingreppet i den enskildes egendomssfär. Enligt Europadomstolens praxis innefattar det skydd som konventionsbestämmelsen ger ett krav på att ett ingrepp i egendomsskyddet ska vara proportionerligt. Även om det finns ett allmänt intresse som kan motivera ingreppet, måste det alltså ske en avvägning mellan det allmännas och den enskildes intresse, och åtgärden måste genomföras på ett sådant sätt att den inte innebär en oskälig börda för den enskilde (se rättsfallet NJA 2013 s. 350, p. 11). Motsvarande torde gälla vid en bedömning utifrån regeringsformens egendomsskydd.
Enligt 8 kap. 2 § regeringsformen ska föreskrifter meddelas genom lag om de avser bl.a. ingrepp i enskildas ekonomiska förhållanden. Riksdagen får enligt 3 § samma kapitel bemyndiga regeringen att meddela sådana föreskrifter, och enligt 10 § samma kapitel även medge att regeringen, när riksdagen gett den behörighet att utfärda föreskrifter i ett visst ämne, bemyndiga bl.a. en förvaltningsmyndighet att meddela föreskrifter i ämnet. För föreskrifter som innebär inskränkningar i egendomsskyddet gäller som huvudregel att de ska meddelas i lag.
Enligt 29 § 2 jaktlagen (1987:259) får regeringen meddela föreskrifter om tillstånd till jakt under särskild jakttid (licens). Bestämmelsen ger stöd för att meddela närmare föreskrifter för bl.a. den älgjakt som enligt 33 § jaktlagen ska bedrivas i form av licensjakt. Enligt 52 § jaktlagen får regeringen överlåta åt en förvaltningsmyndighet att meddela sådana föreskrifter eller beslut som avses i 29 §. Den delegering som närmast kommer i fråga med stöd av paragrafen är att regeringen överlåter åt Naturvårdsverket att meddela vissa generella föreskrifter och åt Naturvårdsverket eller länsstyrelsen att fatta beslut i vissa slags ärenden (se prop. 1986/87:58, s. 92).
Regeringen har med stöd av 29 § jaktlagen utfärdat en jaktförordning (1987:905). Enligt 7 § jaktförordningen får Naturvårdsverket meddela föreskrifter om bl.a. registrering av licensområde för älgjakt, licens för jakt efter älg och om länsstyrelsens prövning i sådana ärenden.
Naturvårdsverket har med stöd av bl.a. 7 § jaktförordningen utfärdat en rad författningar. De som främst har betydelse i målet är Naturvårdsverkets föreskrifter och Allmänna råd om administration av jakt efter älg, kronhjort och stora rovdjur m.m., NFS 2002:19, och Naturvårdsverkets föreskrifter och allmänna råd om jakt efter älg och kronhjort, NFS 2011:7. I båda dessa föreskrifter finns allmänna och i sak likalydande bestämmelser intagna om att länsstyrelsen får besluta om ytterligare villkor för jakten om det finns särskilda skäl (23 § i NFS 2002:19 och 45 § tredje stycket NFS 2011:7). I NFS 2002:19 förekommer bestämmelsen i ett avsnitt där frågor om ansökan om licens och om hur jakten bedrivs (vilka djur som bör skjutas, jaktledare etc.) regleras. I NFS 2011:7 ingår den i ett avsnitt där främst frågor om tilldelning regleras. Det framgår av utredningen i målet att det är de nu genomgångna paragraferna i Naturvårdsverkets föreskrifter som utgör författningsstödet för de ifrågasatta villkoren.
Frågan om hur licensjakten efter älg ska ordnas i de renskötselområden där dubbel jakträtt förekommer diskuteras ingående i förarbetena till jaktlagen (prop. 1986/87:58, s. 45-48, och JoU 1986/87:15, s. 52-54). När det gäller säkerhetsaspekterna inom områden med dubbel jakträtt anförde departementschefen bl.a. följande (propositionen, s. 47 f.).
”För att få en från säkerhetssynpunkt godtagbar jakt bör det undvikas att samerna jagar över hela sitt licensområde samtidigt med jaktlagen på upplåten kronomark och på privatmark. En lösning på problemet är att i samförstånd med samer och andra jakträttshavare göra en geografisk uppdelning. Det naturliga är i sådant fall att samerna jagar på den del av kronomarken som inte har upplåtits till andra jägare. Den andra möjligheten är att bestämma skilda jakttider för de olika jaktlagen. Det kan förutsättas att det i första hand blir fråga om att bestämma skilda jakttider för samerna och för nyttjanderättshavarna på kronomarken. Om samerna inte räknar med att kunna fälla hela sin tilldelning på kronomarken utanför de upplåtna områdena bör antingen samebyn eller lantbruksnämnden begära att länsstyrelsen beslutar om en uppdelning av jakttiderna. Det kan naturligtvis också bli nödvändigt att bestämma en jakttidsfördelning som omfattar även jaktlagen på den privata marken.
Inom ramen för den principlösning jag föreslår bör det vara möjligt att förhandlingsvägen klara ut olika praktiska problem. Jag vill understryka att jag med mitt förslag inte syftat längre än att lägga fast vissa principer som kan ligga till grund för överenskommelse mellan berörda parter. Det bör ankomma på länsstyrelsen att svara för att nödvändiga överläggningar kommer till stånd. Som jag nyss nämnt utgör förslaget inte något hinder mot exempelvis en överenskommelse om att samerna skall ta ut sin älgtilldelning inom ett eller flera avgränsade jaktområden inom samebyn. En sådan lösning kan kombineras med skilda jakttider så att också andra jaktlag kan jaga på området eller områdena. Sådana överenskommelser bör underlättas av att överläggningarna kan ske med utgångspunkt i ett system som förutsätter att alla berörda parter lämnar sitt bidrag till att jakten organiseras på ett lämpligt sätt. Jag vill återigen erinra om att det inte är fråga om annat än att ge ett reellt innehåll åt de rättigheter samerna redan är tillförsäkrade enligt rennäringslagen.”
Frågan om hur älgjakten på mark med dubbel upplåtelse av jakträtt hanterats i olika delar av renskötselområdet har belysts i utredningen Jakt och fiske i samverkan, SOU 2005:116. Av utredningens bilaga 3, s. 333 ff., framgår att saken på annat håll hanterats genom underrättelser eller andra mindre ingripande sätt än det nu aktuella villkoret, såväl i Västerbotten som i andra län.
När det gäller jakt på dubbelregistrerad mark finns en bestämmelse i 8 § NFS 2002:19 om att länsstyrelsen vid registrering av dubbelregistrerad mark får göra vissa avsteg från andra bestämmelser i samma författning. Bestämmelsen i 8 § saknar betydelse för målet. I de allmänna råd som intagits under det avsnitt där den bestämmelsen återfinns anges emellertid, vilket kan vara av visst intresse, att dubbelregistrering av mark inte bör förekomma, utan att älgskötselområden bör bildas.
Villkoret innebär att L.J.O:s villkorsenliga utövande av sin jakträtt är helt beroende av att han lyckas träffa en överenskommelse med de privata markägare som har jakträtt på och jaktlicens till samma mark som honom. Lyckas han inte träffa någon överenskommelse får han inte jaga. Någon motsvarande begränsning gäller inte för de privata markägarnas rätt att utöva sin jakträtt.
Det är tveksamt om en så omfattande inskränkning av en enskild persons jakträtt alls är förenlig med egendomsskyddet i Europakonventionen och regeringsformen om den inte sker genom lag, är proportionerlig i förhållande till ett ändamål av allmänt intresse och kompenseras i vederbörlig ordning. I alla händelser torde Länsstyrelsen inte utan en tydlig delegation i lag ha befogenhet att besluta om ett villkor av detta slag.
Det framgår varken av jaktlagen, jaktförordningen eller av Naturvårdsverkets föreskrifter att det varit lagstiftarens avsikt att länsstyrelsen - inom ramen för sin befogenhet att besluta om ytterligare villkor för jakten - skulle kunna utfärda ett villkor som så tydligt gör samernas jakträtt beroende av privata markägares vilja att komma överens. Det villkor som Länsstyrelsen i Västerbotten föreskrivit för samebyns licens löser visserligen det problem från säkerhetssynpunkt som kan uppstå genom att samernas och privata markägares jakträtt delvis omfattar samma geografiska område. Den metod för problemlösning som främst anvisats i jaktlagens förarbeten är emellertid främst frivilliga överenskommelser mellan konkurrerande jakträttshavare, vilket även Naturvårdsverket synes ha tagit fasta på i sina föreskrifter. Förarbetsuttalanden, Naturvårdsverkets allmänna råd och länsstyrelsernas beslutspraxis i övrigt talar heller inte för att länsstyrelsen skulle ha befogenhet att besluta om ett sådant villkor. Mot den bakgrunden är det hovrättens slutsats att Länsstyrelsen saknat befogenhet att besluta om villkor som det aktuella.
Det villkor som Länsstyrelsen ställt upp i de aktuella licensbesluten saknar därmed stöd i lag. L.J.O. kan därför inte dömas för ett jaktbrott som består i att han åsidosatt villkoret. Det saknar betydelse att han inte försökt få till stånd en överenskommelse med de privata markägarna inför de jakttillfällen som åtalet avser.
Hovrätten frikände L.J.O. från åtalen för jaktbrott [och bestämde påföljden för brottet mot vapenlagen till 50 dagsböter].
Hovrättens dom meddelad: den 23 september 2014.
Mål nr: B 564-13.
Lagrum: 2 kap. 15 §, 8 kap. 2 § samt 11 kap. 14 §regeringsformen; Artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen; 29 § jaktlagen (1987:259).
Rättsfall: NJA 1990 s. 636; NJA 2013 s. 350.
Litteratur: SOU 2005:116; prop. 1986/87:58.