Tillstånd enligt miljöskyddslagen till utbyggnad av nytt pelletsverk i malmförädlingsverksamheten vid Loussavaara-Kiirunavaara AB----- Koncessionsnämnden meddelade tillstånd till nytt pelletsverk med villkor om att utsläppet av kväveoxid som riktvärde fick uppgå till högst 400 ton/år. Efter ansökan från bolaget upphävde Miljööverdomstolen villkoret då det i detta fall innebar en fastlåsning till viss teknik.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Tillstånd enligt miljöskyddslagen (1969:387) till utbyggnad av nytt pelletsverk i malmförädlingsverksamhet i Gällivare kommun, Norrbottens län
Miljööverdomstolen upphäver villkorspunkten 5 i Koncessionsnämndens beslut och uppskjuter avgörandet av vilka villkor som skall gälla beträffande utsläpp av kväveoxider från det nya pelletsverket.
Till dess annat beslutas gäller följande provisoriska föreskrift.
P1. Utsläppet av kväveoxider, uttryckt som NO2, från det nya pelletsverket får inte överstiga 700 ton per år som riktvärde. Luossavaara-Kiirunavaara Aktiebolag skall efter samråd med tillsynsmyndigheten vidta processinterna åtgärder för att minska utsläppet så långt som möjligt under den nivån.
Luossavaara-Kiirunavaara Aktiebolag skall senast två år efter det att det nya pelletsverket har tagits i drift till Miljödomstolen i Umeå ge in följande redovisningar som ett underlag för domstolens fastställande av slutliga villkor för det nya pelletsverket.
U1. Redovisning av vidtagna åtgärder för att minska utsläppet av kväveoxider.
U2. Uppgifter om kväveoxidutsläppen från det nya pelletsverket samt erfarenheter från driften av betydelse för utsläppen.
U3. Redovisning av förutsättningarna för att genom processinterna åtgärder ytterligare minska utsläppet av kväveoxider.
U4. Förslag till slutliga villkor.
MÅLETS HANDLÄGGNING M.M.
Luossavaara-Kiirunavaara Aktiebolag (LKAB; bolaget) överklagade Koncessionsnämndens beslut till regeringen i januari 1999. Regeringen inhämtade yttranden från Naturvårdsverket, Länsstyrelsen i Norrbottens län och kommunstyrelsen samt miljö- och byggnämnden i Gällivare kommun. I juli 1999 överlämnade regeringen med stöd av 23 § tredje stycket lagen (1998:811) om införande av miljöbalken (införandelagen) målet till Miljööverdomstolen för prövning.
Miljööverdomstolen har den 10 februari 2000 hållit huvudförhandling och syn i målet. Målet inleddes före miljöbalkens ikraftträdande den 1 januari 1999. Därför skall enligt 6 § införandelagen tillåtlighetsreglerna i miljöskyddslagen (1969:387) tillämpas, medan miljöbalkens bestämmelser skall reglera förfarandet.
Bolaget har överklagat villkorspunkten 5 i Koncessionsnämndens beslut och yrkat i första hand att den skall upphävas och ersättas med följande villkor.
- Det åligger LKAB att i samråd med tillsynsmyndigheten vidta processinterna åtgärder för att så långt möjligt begränsa utsläppen av kväveoxider från verksamheten.
Bolaget har i andra hand yrkat att frågan om villkor för utsläpp av kväveoxider skjuts upp för att avgöras efter en prövotid. Bolaget har därvid åtagit sig att samråda med tillsynsmyndigheten rörande teknikval och övrig utformning av ett nytt pelletsverk och att under prövotiden utvärdera utsläppen av kväveoxider från verket. Utredningstiden bör enligt bolaget vara två år från och med idrifttagandet av ett nytt pelletsverk.
Miljööverdomstolen anmärker att andrahandsyrkandet framställdes efter remissförfarandet och att remissinstanserna sålunda inte har yttrat sig över detta yrkande.
Det överklagade villkoret medför att bolaget blir låst vid en av tre tillgängliga tillverkningstekniker för pelletsproduktionen, nämligen ett verk av typ bandrullugn (Grate Kiln). Därutöver finns alltså ur produktionsteknisk synvinkel ytterligare två tillgängliga tillverkningstekniker, nämligen stålbandverk och bandugnsverk.
De tre teknikerna marknadsförs av från varandra fristående företag. Bolaget eftersträvar frihet att välja den teknik - och leverantör - som kan erbjuda den i tekniskt och ekonomiskt avseende mest fördelaktiga lösningen. Vinster genom samordning mellan den befintliga verksamheten och verksamheten vid ett nytt pelletsverk bör kunna tas med i bolagets överväganden. LKAB förhandlar nu med de olika leverantörerna och de tekniska förutsättningarna för valet mellan olika verkstyper är ännu inte klarlagda.
De nuvarande kostnaderna för tillverkning av pellets i Vitåfors uppgår till under 30 kronor per ton. Den tillkommande kostnaden för svavelrening inklusive stoftrening beräknas till mellan ca 11 och ca 20 kronor per ton. En jämförelse av drift- och underhållskostnaderna för bolagets olika verkstyper visar att dessa är ca 12 kronor per ton högre för bandrullugnsverk än för bandugns- eller stålbandverk. Skillnaden beror på att bandrullugnsverk har högre underhållskostnader och högre energiförbrukning. Den fördyring som ett bandrullugnsverk medför skulle, relaterat till minskat kväveoxidutsläpp, innebära en kostnad på ca 86 kronor per kilogram kväveoxider.
Sammanfattningsvis menar bolaget att den av Koncessionsnämnden gjorda begränsningen av bolagets möjligheter att välja verkstyp med hänvisning till bästa möjliga teknik är orimlig eftersom de tekniska förutsättningarna för valet mellan de olika verkstyperna ännu inte är klarlagda. Vidare kan de miljömässiga konsekvenserna av den begränsade valmöjligheten till och med bli negativa, nämligen om den leder till att pelletsverket inte uppförs men att motsvarande produktion av råvara för järnverk sker på annan plats. De ekonomiska konsekvenserna av ett påtvingat val av verkstyp blir oacceptabla. Redan av det skälet måste bolaget ges möjlighet att fritt få välja mellan tillgängliga tekniker.
Länsstyrelsen vidhåller sitt tidigare villkorsförslag, vilket överensstämmer med villkorspunkten 5 i det överklagade beslutet. Länsstyrelsen förordar en allmän återhållsamhet vad gäller utsläpp av försurande ämnen eftersom dessa långsiktigt leder till att försurningsprocessen i mark och vatten fortskrider. Länsstyrelsen framhåller att markerna i norra Sverige och i synnerhet i fjällregionen är känsliga för försurande nedfall.
Naturvårdsverket delar länsstyrelsens uppfattning och anser att bolagets överklagande inte skall bifallas.
Kommunstyrelsen anser att vid investeringen i ett nytt pelletsverk i Vitåfors bör bästa möjliga teknik väljas, varvid både miljö och ekonomi skall beaktas.
Miljö- och byggnämnden anser att villkoret med ett riktvärde för kväveoxidutsläppet inte skall ändras. Utsläppet av kväveoxider från bolagets befintliga pelletsverk i Vitåfors har ökat med 42 % från år 1996 till år 1998. Bolaget uppger att orsaken till detta är den ökade hematitandelen i råvaran. Om inblandningen av hematit fortsätter att öka innebär detta enligt nämnden kraftigt förhöjda kväveoxidutsläpp. I dag svarar LKAB:s Vitåforsanläggningar för ca 15 % av det totala kväveoxidutsläppet i Norrbotten.
Bolaget, remissmyndigheterna och Koncessionsnämnden har vid sina tidigare ställningstaganden utgått från att emissionerna av kväveoxider från ett bandrullugnsverk skulle uppgå till ca 350 ton per år och från de övriga två verkstyperna till ca 700 ton per år. Vid bolagets fortsatta förhandlingar med leverantörerna av respektive verkstyp har framkommit att leverantören av bandrullugnsverk befarar att kväveoxidutsläppen från ett sådant verk kan bli högre än 400 ton per år vid en pelletsproduktion på 2,5 miljoner ton per år. Leverantörerna av bandugnsverk och stålbandsverk har å andra sidan uttalat sig positivt om möjligheten att begränsa utsläppen till väl under 700 ton per år. Skillnaden i kväveoxidutsläpp mellan ett bandrullverk och ett band- eller stålbandsverk är således sannolikt betydligt mindre än vad man hittills utgått ifrån.
Energiförbrukningen är större i bandrullugnsverk än i både bandugnsverk och stålbandsverk. Vid användning av olja som bränsle är skillnaden i bränsleförbrukning 3 - 4 liter olja per ton pellets. Denna ökade bränsleförbrukning medför ett ökat årligt utsläpp av koldioxid om mellan 25 000 och 30 000 ton vid full sökt produktion. Bandugnen och stålbandsugnen har ett högre internt energiutnyttjande, en lägre bränsleförbrukning och en lägre avgastemperatur än bandrullugnen. Energibehovet ökar vid ökad andel hematit i produktionen. Andelen hematit i råvaran uppgå nu till ca 15 %. Bolaget förutser inte någon förändring i det avseendet.
Bolaget har under år 1999 genomfört flera försök med processinterna åtgärder vid stålbandsverket och bandugnsverket i Vitåfors. Försöken visar att det går att minska utsläppen av kväveoxider från dessa verkstyper. Processinterna åtgärder som sannolikt minskar kväveoxidutsläppet är färre brännare, större brännkammare, längre avstånd mellan brännarna, längre avstånd mellan brännare och ugnsväggar, lägre flöde av atomiseringsluft, kallare låga och lägre bränsleförbrukning. Av de olika processinställningar som har prövats visade sig en minimering av flödet av atomiseringsluft ha störst påverkan på kväveoxidbildningen. I stålbandsugnen minskade bildningen kraftigt då den ena av de två brännarna stängdes av, men detta är inte en uthållig driftinställning.
Det nya pelletsverket innebär en betydande investering och det kommer att inverka på utsläppen från bolagets verksamhet under lång tid. Det är därför av stor betydelse att processen i sin grundutformning har förutsättningar att ge en så liten total miljöpåverkan som möjligt. Utsläppen av kväveoxider från anläggningen bör enligt Miljööverdomstolen regleras från denna utgångspunkt.
Miljööverdomstolen delar Koncessionsnämndens uppfattning att det inte är lämpligt att ställa krav på extern rening med avseende på kväveoxider från det nya verket. Det har i tidigare tillståndsbeslut inte ställts några mer ingripande krav beträffande kväveoxidutsläpp för svenska pelletsverk och det finns inte heller någon reningsanläggning installerad vid de befintliga verken.
Efter Koncessionsnämndens beslut har bolaget genomfört utredningar och försök som gällt förutsättningarna att begränsa utsläppen av kväveoxider från befintliga stålbands- och bandugnar. Bolaget har också haft fortsatta kontakter med leverantörerna av de tre aktuella verkstyperna. Härvid har framkommit dels att skillnaderna mellan de tre verkstyperna beträffande kväveoxidutsläpp är mindre än vad som tidigare antagits, dels att det är möjligt att genom processinterna åtgärder ytterligare begränsa uppkomsten av kväveoxider i stålbands- och bandugnsverk.
En faktor som också bör vägas in vid bedömningen är att energiåtgången är högre i bandugnsrullverk än i stålbands- och bandugnsverk. Detta försämrar energihushållningen och ökar koldioxidutsläppen avsevärt. Med bandrullugnsverk i stället för någon av de båda andra verkstyperna skulle oljeförbrukningen öka med 7 500 - 10 000 kubikmeter olja per år och koldioxidutsläppet med 25 000 - 30 000 ton per år.
Med beaktande av vad som nu sagts, och då särskilt att inte någon av processtyperna vid en samlad bedömning entydigt kan sägas vara den från miljösynpunkt fördelaktigaste, anser Miljööverdomstolen att bolagets möjligheter att välja mellan de tre aktuella processtyperna inte bör begränsas genom villkor. Det är dock angeläget att kväveoxidutsläppet genom processinterna åtgärder begränsas så långt som möjligt med den produktionsteknik som bolaget väljer.
Det överklagade villkoret bör därför upphävas och avgörandet om slutliga villkor för utsläppet av kväveoxider skjutas upp. Som en provisorisk föreskrift bör gälla att utsläppet av kväveoxider inte får överstiga 700 ton per år som riktvärde. Med riktvärde menas ett värde som, om det överskrids, medför skyldighet för tillståndshavaren att vidta åtgärder så att värdet kan hållas. Bolaget bör vidare åläggas att vidta processinterna åtgärder för att minska utsläppet så långt som möjligt under den nivån och att senast två år efter det att det nya pelletsverket har tagits i drift redovisa dels de åtgärder för utsläppsminskning som dittills vidtagits, dels de resulterande kväveoxidutsläppen från anläggningarna, dels förutsättningarna för att genom processinterna åtgärder ytterligare minska utsläppen. Redovisningen skall ges in till Miljödomstolen i Umeå som får föreskriva slutliga villkor. Enligt 23 kap. 8 § miljöbalken får Miljööverdomstolens dom i ett mål, som i första instans har prövats av en förvaltningsmyndighet inte överklagas. Motivet för fullföljdsförbudet är framför allt att i de fall som bestämmelsen tar sikte på har en prövning ägt rum i minst tre instanser. Med hänsyn till att Miljööverdomstolen i detta fall prövar målet som andra instans bör domen kunna överklagas. Fullföljdshänvisning skall därför meddelas.
I avgörandet har deltagit hovrättslagmannen Keller, miljöråden Sandoval och Turner, hovrättsrådet Moore, referent, och hovrättsassessorn Carrillo. Enhälligt.