I mål om återkallelse av serveringstillstånd enligt alkohollagen tillämpas reglerna i 16 kap. rättegångsbalken om omröstning i tvistemål.
Socialnämnden i Huddinge kommun beslutade den 5 oktober 2005 att återkalla serveringstillståndet för Restaurang Välfunnet AB (nedan bolaget) på serveringsstället Melles enligt 7 kap. 19 § alkohollagen (1994:1738), AL. Som skäl för beslutet angavs bl.a. följande. Ingripandet grundas på Skatteverkets revision av bolaget, som avser räkenskapsåret 2001-07-01 - 2002-06-30, samt Skatteverkets analys av en lunchräkningskontroll den 19 november 2004. I revisionspromemorian och Skatteverkets omprövningsbeslut konstateras att bolagets bokföring är behäftad med så allvarliga brister att rörelsens förlopp, resultat eller ställning inte i huvudsak kan bedömas med ledning av bokföringen. En skönstaxering sker därmed där Skatteverket beräknar bolagets oredovisade intäkter med hjälp av en bruttovinstkalkyl för mat och vatten samt en ölkalkyl. Av Skatteverkets utredning framgår bl.a. att bolaget uppger att en insänd restaurangrapport är felaktig. Detta visar på att bolagets bokföring uppenbarligen har sådana brister att den kontroll som förutsätts kunna göras enligt 8 kap. 5 § AL inte är möjlig att genomföra på ett tillförlitligt sätt. Skatteverkets sakkunnigutlåtande av lunchräkningen den 19 november 2004 visar att bolaget inte redovisat all försäljning detta datum. Socialnämnden finner med stöd av Skatteverkets revisionspromemoria, omprövningsbeslut och lunchräkningen den 19 november 2004 att bolaget inte längre uppfyller kravet på ekonomisk skötsamhet enligt 7 kap. 7 § AL. Bolaget har även brutit mot 8 kap. 5 a § AL genom att inte erbjuda samtliga gäster kvitto. Socialnämnden anser att inga särskilda skäl föreligger för varning. Någon annan påföljd än återkallelse kan inte komma i fråga.
Bolaget yrkade i överklagande hos länsrätten att beslutet att återkalla bolagets serveringstillstånd skulle undanröjas.
Socialnämnden bestred bifall till överklagandet.
Länsrätten höll muntlig förhandling i målet.
Länsrätten i Stockholms län (2006-04-26, ordföranden Hanson och nämndemannen Nyholm) yttrade: Enligt 7 kap. 7 § AL får serveringstillstånd meddelas endast den som visar att han med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt är lämplig att utöva verksamheten. Vid tillståndsprövningen skall särskild hänsyn tas till om sökanden är laglydig och benägen att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna. - Kommunen skall enligt 7 kap. 19 § 3 AL återkalla serveringstillståndet om tillståndshavaren inte följer de för servering eller serveringstillstånd gällande bestämmelserna i denna lag eller föreskrifter eller villkor meddelade med stöd av denna lag. Vidare skall tillståndet enligt 19 § 4 samma kapitel återkallas om de förutsättningar som gäller för meddelande av tillstånd enligt 7 och 8 §§ inte längre föreligger. I stället för återkallelse kan tillståndshavaren enligt 7 kap. 20 § AL meddelas varning, om varning av särskilda skäl kan anses vara en tillräcklig åtgärd. - I 8 kap. 5 § AL stadgas bl.a. att bokföring i rörelse som är tillståndspliktig skall vara så utformad att kontroll av verksamheten är möjlig samt att den som driver rörelsen är skyldig att på anfordran av en tillsynsmyndighet förete bokföringshandlingarna. - Av 8 kap. 5 a § AL framgår att den som har tillstånd för servering av spritdrycker, vin eller starköl till allmänheten eller stadigvarande tillstånd för servering i slutet sällskap är skyldig att registrera all försäljning i kassaregister och att vid varje försäljning ta fram och erbjuda kunden ett av registret framställt kvitto samt att kassaregister skall på ett tillförlitligt sätt visa alla transaktioner som gjorts.
I förarbetena till AL (prop. 1994/95:89 s. 102-104) uttalas bl.a. följande. Servering av alkoholdrycker är en socialt ansvarsfull uppgift. För att få tillstånd till sådan servering måste därför sökanden uppfylla högt ställda krav på lämplighet. När det gäller en juridisk person måste lämplighetskravet även riktas mot den eller de fysiska personer som har ett betydande inflytande i rörelsen i egenskap av t.ex. verkställande direktör, styrelseledamot, bolagsdelägare eller aktieägare med betydande aktieinnehav. Även annan ekonomisk intressent bakom en rörelse kan komma att innefattas i prövningen. - Kravet på skötsamhet och personlig lämplighet kvarstår även efter det att tillstånd meddelats. Om brister konstateras föreligger inte längre de förutsättningar som gäller för meddelande av tillstånd, vilket i princip innebär att åtgärd skall vidtas enligt 19 §. Detsamma gäller om bristen fanns redan vid tillståndsgivningen men uppdagas först senare. - - - Vidare är ekonomisk misskötsamhet, även sådan som inte är brottslig, exempel på sådan personlig olämplighet som skall föranleda omprövning av tillståndet. - - - Rätten för en tillståndshavare är som framgått ovan inte ovillkorlig. För att ett tillstånd skall få meddelas eller behållas krävs ekonomisk skötsamhet. Ekonomiskt misskötsamma tillståndshavare kan på ett otillbörligt sätt skaffa sig konkurrensfördelar och göra det svårt för seriösa tillståndshavare att hävda sig, vilket leder till en för branschen osund utveckling. Detta kan också medföra risker att bl.a. servering av alkoholdrycker missköts. Den som drar sig undan från beskattning eller som i övrigt på ett betydande sätt missköter sina ekonomiska åligganden gentemot det allmänna är därför inte lämplig att inneha tillstånd enligt lagen. Som exempel kan nämnas misskötta skatte- och avgiftsinbetalningar och allvarligt åsidosättande av bokförings- och uppgiftsskyldighet. Av en tillståndshavare krävs således att han självmant fullgör sina åligganden när det gäller bl.a. skatter och avgifter och att han reglerar uppkomna skulder. - Även annan ekonomisk misskötsamhet kan medföra att tillstånd vägras eller att förutsättningar föreligger för återkallelse av redan meddelat tillstånd. Här avses både vårdslöshet i ekonomiska sammanhang och ett beteende som, utan att vara straffbelagt, innebär ett systematiskt åsidosättande av skyldigheter som medborgare eller näringsidkare. För att vägra ett tillstånd eller initiera ett ingripande enligt lagen krävs således inte att misskötsamheten är uppsåtlig. Ett åsidosättande av ekonomiska förpliktelser mot samhället genom vårdslöshet kan alltså utgöra grund för att vägra ett tillstånd eller grund för att ingripa mot ett tillstånd. - Enbart en eller ett fåtal restförda skatte- eller avgiftsskulder m.m. bör, såvida det inte rör sig om betydande belopp, normalt inte diskvalificera tillståndshavaren eller hindra en person från att få ett sökt tillstånd. Även en seriös företagare kan, t.ex. under en kortare tidsperiod, råka i ekonomiska svårigheter. Öppna kontakter med kronofogdemyndigheten och en välskött avbetalningsplan får normalt anses tyda på att tillståndshavaren eller personen ändå är seriös. Det är också väsentligt att bedöma hur skulden uppkommit, om det t.ex. rör sig om upprepade försummelser. Visad vilja från sökanden eller tillståndshavaren att betala bör också kunna beaktas. Betydande ekonomisk misskötsamhet som inte är brottslig kan vara av många olika slag. Som exempel kan nämnas upprepade restföringar, brutna avbetalningsplaner, ökande skuld trots avbetalning, stora slutliga räkningar på grund av uteblivna preliminära debiteringar, skattebetalning först vid konkursansökan eller fortsatt drift av rörelse i likvidationspliktigt skick. - - - Avslutningsvis bör framhållas att det är tillståndshavarens eller den sökandes beteende innan en omprövning inletts eller en ansökan ingivits som främst har betydelse vid bedömningen av lämpligheten. Detta medför bl.a. att om en skuld betalas först efter det att tillståndsmyndigheten inlett sin omprövning, bör detta inte annat än i undantagsfall påverka lämplighetsbedömningen. Ett sådant fall kan vara att tillståndshavaren eller sökanden övertygande visar att han har vilja eller förmåga att seriöst sköta den tillståndspliktiga rörelsen i fortsättningen. - - -
I förarbetena (a. prop. s. 110) anförs att om tillståndshavaren vidtar erforderliga åtgärder för att rätta till förhållandena så att det kan antas att verksamheten i fortsättningen kommer att bedrivas i enlighet med gällande föreskrifter och meddelade villkor ingripandet dock kan begränsas till varning. Även andra fall kan tänkas, t.ex. då en överträdelse av en föreskrift varit tillfällig eller berott på ett missförstånd, eller dylikt.
Länsrätten gör följande bedömning. - Länsrättens prövning avser frågan om det vid tiden för socialnämndens beslut den 5 oktober 2005 förelåg grund för att återkalla bolagets serveringstillstånd enligt 7 kap. 19 § AL och, om så anses vara fallet, om det finns särskilda skäl att låta ingripandet stanna vid en varning. AL ställer höga krav på tillståndshavarens lämplighet inte minst i ekonomiskt avseende för att denne skall kunna behålla sitt serveringstillstånd. Den som undandrar sig beskattning eller som i övrigt på ett betydande sätt missköter sina ekonomiska åligganden gentemot det allmänna är därför inte lämplig att inneha tillstånd enligt lagen (jfr prop. 1994/95:89 s. 103). En bristfällig bokföring eller avsaknad av bokföring kan föranleda att en tillståndshavare bedöms som olämplig att fortsätta den tillståndspliktiga verksamheten (a. prop. s. 104). I och med bestämmelsen i 8 kap. 5 a § AL, som trätt i kraft den 1 juli 2003, gäller numera ett formellt krav om att alla transaktioner skall registreras i ett kassaregister och att vid varje försäljning ta fram och erbjuda kunden ett av registret framställt kvitto. - Vad gäller i målet aktuell lunchräkning kan länsrätten mot bakgrund av den skriftliga utredningen samt - - - vittnesmål inte finna annat än att de utförts på ett tillförlitligt sätt och att den kan läggas till grund för bedömning av antalet sålda maträtter den 19 november 2004. Lunchräkningen visar med tillräcklig grad av säkerhet att det i rörelsen förekommit oredovisad försäljning av mat. - Utan att föregripa kommande taxeringsprocess är det klarlagt att bolagets bokföring inte har varit så utformad att det varit möjligt att kontrollera verksamheten. Bristerna har varit flera och allvarliga. Bolaget har inte haft några kassakontrollremsor sparade, vilket medfört att det inte i efterhand har gått att kontrollera intäkter och priser. Länsrätten delar Skatteverkets uppfattning att skyldigheten att bevara kontrollremsor har funnits för bolaget oavsett vilket kassaregister det valt att ha, eftersom fåmansföretag i princip alltid är skyldiga att spara kontrollremsor då det i dessa företag knappast kan finnas en bra internkontroll, som är en förutsättning för att kontrollremsan inte skall behöva sparas. Det är vidare ostridigt i målet att Z-rapporterna har visat ett flertal brott i sin nummerserie utan att felaktiga (makulerade) Z-rapporter kunnat återfinnas i bokföringen. Skatteverket har inte kunnat utröna om det rör sig om Z-dagsrapporter eller Z-månadsrapporter. I ett granskat fall har Skatteverket funnit att bevarade dagsrapporter överstiger månadsrapportens saldo, vilket som bolaget själv bekräftat till Skatteverket inneburit att intäkter om 34 811 kr inte blivit bokförda. Den omständigheten att det saknas Z-rapporter och kassakontrollremsor medför att någon tillförlitlig kontroll av bolagets intäkter inte kunnat ske. - Vad som framkommit i samband med kundräkningarna visar dessutom att bolaget har brutit mot skyldigheten att erbjuda varje kund ett av kassaregistret framställt kvitto. - Sammanfattningsvis finner länsrätten att bolaget brutit mot 8 kap. 5 och 5 a §§ AL. Bolaget uppfyller därför inte heller de krav på lämplighet som uppställs i 7 kap. 7 § AL. Bolaget har inte gjort gällande att bolaget har vidtagit några åtgärder för att rätta till missförhållandena så att verksamheten i fortsättningen kommer att bedrivas i enlighet med bestämmelserna i AL. Det har inte heller framkommit att överträdelserna varit av tillfällig natur. Det föreligger därmed enligt länsrättens mening inte särskilda skäl för att låta ingripandet stanna vid en varning. Då socialnämnden följaktligen haft fog för sitt beslut att återkalla serveringstillståndet skall överklagandet avslås. - Länsrätten avslår överklagandet.
Nämndemännen Smith och Thompson var skiljaktiga och anförde följande. De anser att påpekade brister är allvarliga men att omständigheterna i målet ändå är sådana att det finns särskilda skäl för att låta ingripandet mot bolaget stanna vid en varning. Med ändring av socialnämndens beslut vill de därför i stället meddela Restaurang Välfunnet AB en varning.
Bolaget överklagade länsrättens dom hos kammarrätten och yrkade i första hand att kammarrätten skulle förklara att omröstningsreglerna i 29 kap. 3 § första stycket i rättegångsbalken (RB) skulle ha tillämpats i länsrätten och att den meddelade domen rätteligen skulle ha blivit att bolaget tilldelats varning. I andra hand yrkade bolaget att kammarrätten skulle undanröja beslutet om återkallelse av serveringstillstånd. Bolaget anförde till stöd för sin talan bl.a. följande. Länsrätten har tolkat omröstningsreglerna fel. I sådana mål som anses gälla socialt betingade skyddsåtgärder skall omröstningsreglerna i 16 kap. RB tillämpas och RÅ 1989 ref. 41 kan tolkas som att dessa skall tillämpas i mål om serveringstillstånd. Dagens alkohollagstiftning hade dock redan vid tillkomsten en strafflik karaktär. Det är numera helt klart att serveringstillstånd är en civil rättighet som skyddas av Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna. Det har skett en utveckling av alkohollagstiftningen till att utgöra en del av det sanktionssystem som syftar till att bekämpa ekonomisk brottslighet. I detta mål finns det ingen omständighet av socialt skyddsintresse utan det är fråga om omständigheter som är sådana att de normalt borde ha prövats i ett skatteärende eller i ett ekobrottsmål. Mot denna bakgrund borde länsrätten ha tillämpat omröstningsreglerna för brottmål i 29 kap. RB och utgången i målet hos länsrätten borde därmed ha blivit varning eftersom detta måste anses som den lindrigaste påföljden. - Som grund för sitt ställningstagande i sak har länsrätten lagt kassakontrollremsorna, Z-rapporter samt iakttagelser vid den s.k. lunchräkningen. Bolaget hade under den tid skatterevisionen avsåg inte möjlighet att skriva ut journalminnet och föreskrifterna om kassaregister trädde i kraft först sedan skattebesluten meddelats. Bolaget har nu skaffat sig utskriftsutrustning och skriver ut kassakontrollremsor. Kontrollremsan avseende den 19 november 2004, den dag då lunchräkningen pågick, har bolaget lämnat in. Vittnesmålen avseende lunchräkningen har skett ca ett och ett halvt år efter det att iakttagelserna gjordes. Kommunen riktade inte in sin kontroll på bolagets alkoholservering utan endast på iakttagelser rörande lunchserveringen och förhållandet om gästerna påtvingades kvitton eller inte. Lunchräkningen redovisades inte vid kommunens första sammanträde i indragningsfrågan trots att det ägt rum 10 månader tidigare. Vid den muntliga förhandlingen i länsrätten framkom att det endast var en av de två personerna vid varje tillfälle som i praktiken genomfört räkningen och tjänsteanteckningarna är således felaktiga och missvisande eftersom de ger intryck av att det var två personer som räknade på varje pass. Vid räkningen var personernas placering i restauranglokalen sådan att det från den platsen inte var möjligt att göra tillförlitliga iakttagelser.
Huddinge kommun bestred bifall till överklagandet och anförde bl.a. följande. En åtgärd som innefattar återkallande av serveringstillstånd skall inte ses som ett straff och är inte jämförbart med disciplinmål och mål om utdömande av vite. Kommunen hävdar därför att länsrätten tillämpat rätt omröstningsregler. Serveringstillståndet har återkallats för att bolaget inte längre ansetts uppfylla kraven på ekonomisk skötsamhet. Kommunen anser att bolagets bokföring inte har varit utformad så att kontroll av verksamheten varit möjlig. Bolaget har även brutit mot 8 kap. 5 a § AL genom att inte registrera all försäljning i kassaregister och inte vid försäljning erbjuda alla kunder kassakvitto. Bolagets statistiska uppgifter - restaurangrapportering - har innehållit allvarliga felaktigheter.
Kammarrätten i Stockholm (2007-05-03, Trägård, Cooper, Taylor, referent) yttrade: Av 26 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar framgår att i fråga om omröstning i allmän förvaltningsdomstol skall bestämmelserna i 16 och 29 kap. RB om omröstning gälla i tillämpliga delar. Dessa regler innebär att vid lika röstetal har rättens ordförande vanligtvis utslagsröst (tvistemålsreglerna i 16 kap. RB). Vid lika röstetal i brottmål skall dock den lindrigaste eller minst ingripande meningen gälla (brottmålsreglerna i 29 kap. RB). Reglerna om återkallelse av tillstånd enligt alkohollagstiftningen är till sin struktur och sitt innehåll lika dem som gäller för återkallelse av körkort eller återkallelse av vapentillstånd. I mål av detta slag har omröstningsreglerna för tvistemål tillämpats (se RÅ 2005 ref. 59 och RÅ 1990 ref. 54). Omröstningsreglerna i mål om återkallelse av tillstånd enligt AL bör enligt kammarrättens mening vara desamma som de som gäller i mål om vapen- och körkortstillstånd, dvs. 16 kap. RB. Länsrättens tillämpning av omröstningsreglerna har således enligt kammarrättens bedömning varit riktig. Bolagets förstahandsyrkande skall därför avslås. - Kammarrätten har inhämtat att Länsrätten i Stockholms län i dom den 3 januari 2007 i mål 2333-05 m.fl. beslutat påföra bolaget oredovisade intäkter, ytterligare mervärdesskatt, arbetsgivaravgifter, skattetillägg och ansvar för underlåtna skatteavdrag m.m. avseende åren 2001 och 2002. - Även med godtagande av vad bolaget invänt avseende kommunens ”lunchräkning” finner kammarrätten att det av utredningen tydligt framgår att bolaget visat ekonomisk misskötsamhet i fråga om oredovisade inkomster och därmed sammanhängande brister i skatte- och avgiftsinbetalningar och att bolaget inte längre uppfyller de krav AL ställer på ekonomisk lämplighet. Det föreligger därmed grund för att återkalla bolagets serveringstillstånd. Det har inte framkommit några sådana omständigheter som medför att det av särskilda skäl kan anses vara en tillräcklig åtgärd att meddela bolaget en varning. Överklagandet skall således avslås. - Kammarrätten avslår överklagandet.
I överklagande yrkade bolaget i första hand att Regeringsrätten med ändring av kammarrättens och länsrättens domar skulle förklara att länsrätten rätteligen skulle ha tillämpat omröstningsreglerna i 29 kap. 3 § första stycket andra meningen RB och att länsrättens dom rätteligen skulle ha blivit tilldelning av en varning. I andra hand yrkade bolaget att Regeringsrätten, med ändring av kammarrättens dom, skulle undanröja socialnämndens beslut. Som grund för sin uppfattning att omröstningsreglerna för brottmål var tillämpliga i målet anförde bolaget bl.a. följande. De skäl som åberopats till grund för indragningsbeslutet har inte till någon del varit av det slag som kan betecknas som socialt betingade skyddsåtgärder. I målet är fråga om en i grunden socialt betingad skyddslagstiftning som utvidgats i syfte att förhindra och beivra brottslig verksamhet. Vad gäller grunden för beslutet anför bolaget att bevisningen om påstådd ekonomisk misskötsamhet från bolagets sida inte är tillräcklig för en indragning av serveringstillståndet.
Socialnämnden bestred bifall till överklagandet.
Regeringsrätten (2010-01-15, Mccarthy, Miller, Savage, Andrade, Brewer) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av handlingarna i målet framgår att vid omröstningen i länsrätten ordföranden och en nämndeman ansett att bolagets serveringstillstånd borde återkallas medan två nämndemän stannat för att endast meddela bolaget en varning.
Länsrätten har därefter rätteligen, med tillämpning av omröstningsreglerna för tvistemål i 16 kap. RB, bestämt utgången i enlighet med den mening som erhållit ordförandens röst. Kammarrättens tolkning av omröstningsreglerna i målet är således riktig.
I sakfrågan finner Regeringsrätten inte anledning att frångå kammarrättens bedömning.
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten avslår överklagandet.