Undantag från reservatsföreskrifter och strandskyddsbestämmelser ansågs inte kunna medges (rättsprövning, avslag)
Not 144. Ansökan av Armstrong Mcgee om rättsprövning av ett beslut ang. strandskyddsdispens, m.m. - Armstrong Mcgee ansökte om dispens från strandskyddsbestämmelserna och reservatsföreskrifterna för att få bygga om en befintlig f.d. ladugård på sin fastighet Jutskär 1:2 till fritidshus. -Länsstyrelsen i Kalmar län (1995-04-05) avslog ansökan. - Regeringen (Miljödepartementet, 1997-08-21) avslog Armstrong G:s överklagande och anförde som skäl för sitt beslut: För det aktuella området gäller strandskydd intill 100 meter från strandlinjen. Vidare ingår området i Jutskärs naturreservat. Enligt beslutet om bildande av reservatet har detta skett för att området på grund av sin betydelse för kännedomen om ostkustens skärgårdsnatur samt sin skönhet och betydelse för allmänhetens friluftsliv särskilt bör skyddas och vårdas. Av bildandebeslutet framgår också att det bl.a. är förbjudet att uppföra ny byggnad eller utan länsstyrelsens tillstånd ändra befintlig byggnad för att tillgodose ett väsentligen annat ändamål än det, vartill byggnaden tidigare varit använd. - Dispens från förbudet enligt strandskyddsbestämmelserna får enligt 16 a § naturvårdslagen (1964:822) endast meddelas om det föreligger särskilda skäl. Enligt lagstiftningens förarbeten skall undantagsbestämmelsen tillämpas restriktivt (prop. 1974:166, s. 97). Vid prövning av frågor som rör naturvård skall vidare enligt 3 § naturvårdslagen tillbörlig hänsyn tas till övriga allmänna och enskilda intressen. Härvid skall lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. (naturresurslagen) tillämpas. Skälen för att vidmakthålla strandskyddet skall bl.a. vägas mot inskränkningen i förfoganderätten för den enskilde. - Strandskyddets syfte är enligt 15 § naturvårdslagen att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv och att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för växt- och djurlivet. Bestämmelserna avsåg från början enbart skydd för att åt allmänheten trygga tillgången till platser för bad och friluftsliv och var utformade som en möjlighet för länsstyrelsen att förordna om strandskydd för särskilt utvalda strand- och vattenområden. Eftersom länsstyrelsernas föreskriftsrätt visade sig ge ett otillräckligt skydd infördes år 1975 det generella strandskyddet. - Från den 1 juli 1994 utvidgades också syftet med strandskyddet till att omfatta även bevarandet av goda livsvillkor på land och i vatten för växt- och djurlivet. I detta sammanhang (prop. 1993/94:229, s. 8 f) uttalades bl.a. följande. - "Frågan om att bevara stränder bör ses i ett långsiktigt perspektiv. Att ett område nu är av mindre intresse för friluftslivet behöver inte innebära att så kommer vara fallet för all framtid. Stränder mot sjöar och vattendrag är värdefulla miljöer för djur och växter. Stränderna är särskilt betydelsefulla eftersom övergången mellan land och vatten innebär en mycket kraftig brytning som ger utrymme för en rad olika livsmiljöer. Många arter lever i vatten men häckar på land och andra utnyttjar den strandnära zonen som skydd och för att övervintra... stränderna och andra strandnära miljöer fungerar som s.k. spridnings- och vandringskorridorer och som tillflyktsplatser för flora och fauna i landskap som i övrigt präglas av rationell produktion." - Lagstiftningen ger således ett starkt uttryck för en vilja att strandskyddet dels skall hindra exploatering av de av landets strandområden som är tillgängliga för allmänheten så att de kan utnyttjas för rörligt friluftsliv i ett långsiktigt perspektiv, dels skall bidra till att bevara den biologiska mångfalden. Riksdagen har genom denna lagstiftning markerat att strandskyddet är ett angeläget allmänt intresse som har ett mycket högt värde vid den avvägning som måste göras i det enskilda fallet. Mot denna bakgrund innebär dispensgrunden "särskilda skäl" att utrymmet för undantag får anses litet och att ramen inom vilken dispens från förbudet kan ges är snäv. - Beträffande undantag från reservatsföreskrifter gäller i detta fall att länsstyrelsen enligt bildandebeslutet kan ge tillstånd till att ändra en byggnad för att tillgodose ett väsentligt annat ändamål än det ursprungliga. Denna tillståndsbedömning bör ske med utgångspunkt från syftet med reservatet. Tillstånd bör inte meddelas om syftet med reservatet, som det beskrivs i bildandebeslutet, skulle motverkas av den prövade åtgärden. - Av utredningen i ärendet, bl.a. en karta i skala 1:5000, framgår att den aktuella ladugården ligger cirka 20 meter från stranden och cirka 50 meter från den övriga bebyggelsen på fastigheten. Området runt ladugården måste således anses allemansrättsligt tillgängligt, eftersom ladugården inte kan anses ta i anspråk tomtplats utöver sin byggnadsyta. Om ombyggnaden till bostadshus tillåts skulle det medföra att den ianspråktagna tomtplatsen utökas och på grund av närheten till stranden komma att omfatta en del av denna, vilket skulle hindra allmänhetens fria passage längs stranden. Armstrong Mcgee har anfört att stranden inte utnyttjas för friluftsliv. Detta kan mot bakgrund av vad som ovan anförts om strandskyddets syfte inte i sig anses utgöra särskilda skäl för strandskyddsdispens. - Det aktuella området har bedömts vara av riksintresse för naturvården och friluftslivet enligt 2 kap. 6 § naturresurslagen. Det omfattas vidare av de särskilda hushållningsbestämmelserna i 3 kap.1-3 §§ samma lag, vilket bl.a. innebär att området med hänsyn till sina natur- och kulturvärden bedömts vara av riksintresse. Området ingår också i ett naturreservat som bl.a. bildats till skydd för allmänhetens möjlighet till friluftsliv i området. - Mot bakgrund av vad som anförts ovan konstaterar regeringen att skyddet av det aktuella området är ett mycket starkt allmänt intresse. De skäl Armstrong Mcgee anfört för ombyggnaden kan vägda mot detta allmänna intresse inte anses tillräckliga varken för att strandskyddsdispens eller undantag från reservatsföreskrifterna skall kunna meddelas. Beträffande undantag från reservatsföreskrifterna har Armstrong Mcgee åberopat lydelsen i fastighetsägarnas förbindelse vid reservatets bildande. Med hänsyn till vad som ovan anförts om värdet av att stranden behålls allemansrättsligt tillgänglig kan den planerade åtgärden inte anses lämplig med hänsyn till naturvårdsintresset. Armstrong Mcgee har vidare hänvisat till att ombyggnad tillåts för en ladugård på den intilliggande Städsholmen. Av utredningen framgår dock att det ärendet inte är jämförbart med detta bl.a. på grund av att ladugården där utgjorde del av en samlad bebyggelse. - Sammanfattningsvis anser regeringen att de skäl Armstrong Mcgee anfört inte är tillräckliga för att strandskyddsdispens och undantag från reservatsföreskrifterna skall kunna medges. Inte heller i övrigt finner regeringen att det genom vad klaganden anfört eller på annat sätt framkommit någon omständighet som ensam eller tillsammans med någon annan omständighet, vid en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen, utgör särskilda skäl för dispens i det ansökta läget. Överklagandet bör därför avslås. - Armstrong Mcgee ansökte om rättsprövning av regeringens beslut och yrkade att det skulle upphävas. Han anförde bl.a. följande. När det gällde dispens från strandskyddsbestämmelserna hade inom Städsholmens naturreservat, som hade i stort sett samma bestämmelser som Jutskärs naturreservat, en ladugård fått avstyckas 27,5 m från närmaste bebyggelse och 11,5 m från sjön. Hans ladugård låg 41,5 m från närmaste bebyggelse och 25 m från sjön. Om ladugården avstyckades med en snävt tilltagen tomt så kom fortfarande 10-15 m av strandremsan att vara fri och kunna utnyttjas av friluftslivet utan några inskränkningar. På Städsholmen hade ett båthus fått avstyckas som en egen fastighet och ett antal uthus fått byggas om till fritidshus och på fastigheten Yxnevik 1:6 hade under 1998 en tvättstuga fått byggas om till fritidshus trots strandskyddet. Samma regler borde gälla inom samma kustområde. Utredningen hade vid avvägning av det allmänna intresset visavi det enskilda övervärderat det allmänna. - Regeringsrätten (1999-06-15, Crosby, Perez, Conway, Chung, Martin): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltnings beslut skall Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angivit eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågor om beslutet strider mot kravet på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är utformade så att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Undantag från reservatföreskrifter och strandskyddsbestämmelser kan enligt 12 och 16 a §§naturvårdslagen (1964:822), som är tillämpliga i målet, meddelas om särskilda skäl härför föreligger. Dispensmöjligheterna bör enligt förarbetena tillämpas restriktivt (prop. 1974:166 s. 97). Reglerna ger den beslutande myndigheten en viss frihet att bedöma om dispens och undantag skall ges. Vid den avvägning mellan allmänna och enskilda intressen som skall ske i dessa ärenden skall dock alltid beaktas vilken vikt lagstiftaren i olika sammanhang har lagt vid miljö- och naturvårdshänsynen i jämförelse med bl.a. den enskilde markägarens intressen. En grundläggande princip är därvid att en inskränkning från det allmänna sida av den enskildes rätt att använda sin egendom förutsätter att det föreligger en rimlig balans eller proportionalitet mellan vad det allmänna vinner och den enskilde förlorar på grund av inskränkningen. Vid tillämpning av naturvårdslagens bestämmelser om reservatföreskrifter och strandskydd kan således skiftande förhållanden på enskilda fastigheter, även inom samma eller närbelägna områden, medföra olika bedömningar i fråga om tillåtligheten av en byggnadsåtgärd. - I förevarande fall rör det sig om en fastighet belägen inom ett kustområde som förklarats vara av riksintresse med hänsyn till de natur- och kulturvärden som finns i området. Fastigheten omfattas också av såväl strandskyddsbestämmelser som reservatföreskrifter. Vid detta förhållande får särskilt stor restriktivitet vid dispensgivning anses motiverad. Mot bakgrund härav och av vad som i övrigt framkommit rörande förhållandena på fastigheten kan inte anses visat att regeringen vid sin avvägning mellan de allmänna och enskilda intressen som regeringen haft att beakta i detta ärende skulle ha felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som den i detta sammanhang aktuella lagstiftningen ger. Det är inte visat i målet att beslutet strider mot kravet på saklighet och opartiskhet. Inte heller framgår klart av omständigheterna i ärendet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd II 1999-04-21, Rivera)