Besvärsrätt, saklegitimation och övriga frågor om partsbehörighet / Talerätt för naturskyddsförening i mål ang. bygglov (rättsprövning, bifall) / Tillbyggnad av fiskestuga i område av riksintresse för naturvården och friluftslivet (avslag) / Talerätt för naturskyddsförening i mål om bygglov för tillbyggnad av fiskestuga i område av riksintresse för naturvården och friluftslivet (bifall)
Not 86. Ansökan av K.Ö. om rättsprövning av beslut ang. bygglov för tillbyggnad av fiskestuga. - Byggnadsnämnden i Norrtälje kommun beslutade den 7 september 2000 att bevilja K.Ö. bygglov för tillbyggnad av fiskestuga på fastigheten Tjockö 2:6. - Beslutet överklagades av Roslagens Naturskyddsförening (RNF) som anförde bl.a. följande. En ombyggnad skulle avsevärt privatisera en mycket viktig del av ön Kläppen, nämligen den enda naturliga övergången mellan Kläppen och Karskär. Ön besöks av många människor, däribland de som hyr RNF:s stuga. Dessa människor vill kunna ta sig runt på öarna i samma utsträckning som man alltid har kunnat göra. RNF anser att det inte är förenligt med allmänna intressen att ändra utseendet på fiskebodar i ytterskärgården så att de omvandlas till fritidshus. -Länsstyrelsen i Stockholms län (2001-03-27) avslog överklagandet och anförde. Bestämmelser om byggande och bygglov finns i plan- och bygglagen (1987:10), PBL. - Det aktuella utskiftet av fastigheten Tjockö 2:6 är beläget inom område som saknar detaljplan och områdesbestämmelser. För området gäller strandskydd enligt 7 kap. 14 § miljöbalken, MB. Den sökta åtgärden, som innebär en tillbyggnad, omfattas inte av nybyggnadsförbudet i 7 kap. 16 § MB. - Den aktuella byggnaden får enligt länsstyrelsens uppfattning betraktas som tillkommen för att utgöra en komplementbyggnad för jakt- och fiskeändamål till en huvudbyggnad belägen på fastighetens hemskifte. Enligt vad som framgår av handlingarna i ärendet har den också använts för jakt- och fiskeändamål. Den nu planerade tillbyggnaden kan med hänsyn till dess omfattning som innebär en utökning av byggnadens byggnadsarea med mer än 50 procent och till omständigheterna i övrigt inte betraktas som en mindre tillbyggnad som utgör en kompletteringsåtgärd. - En fullständig prövning av den sökta åtgärden skall därför göras enligt 2 och 3 kap. PBL såsom byggnadsnämnden också har gjort. - Enligt 1 kap. 6 § PBL skall mark för att få användas för bebyggelse vara från allmän synpunkt lämplig. Enligt 8 kap. 1 § PBL krävs bygglov för att göra tillbyggnader. Lämplighetsbedömningen sker bl.a. i ärenden om bygglov och förhandsbesked varvid i första hand bestämmelserna i 2 kap. 1-3 §§ ligger till grund. Även andra aspekter än de som regleras i 2 kap. skall tas med i bedömningen, t.ex. om platsen är lämplig med hänsyn till de krav på anpassning till omgivningen som finns i 3 kap. Enligt 1 kap. 5 § framgår att även enskilda intressen skall beaktas. - I 2 kap. anges ett antal allmänna intressen som skall beaktas vid prövningen. Enligt 2 kap. 1 § PBL skall mark- och vattenområden användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. - För området gäller grundläggande hushållningsbestämmelser enligt 3 kap. 6 § MB. Av 3 kap. 6 § första stycket framgår bl.a. att mark- och vattenområden som har betydelse från allmän synpunkt på grund av områdenas natur- och kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet skall så långt som möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada natur- och kulturmiljön. I andra stycket samma paragraf framgår att områden som är av riksintresse för bl.a. naturvården och friluftslivet skall skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada naturmiljön. - Vidare gäller för området särskilda hushållningsbestämmelser enligt 4 kap. 1-2 §§ och 4 § MB med hänsyn till de natur- och kulturvärden som finns i området. Det rörliga friluftslivets intresse skall särskilt beaktas vid bedömningen av tillåtligheten av exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön. Fritidsbebyggelse får komma till stånd endast i form av komplettering till befintlig bebyggelse. - Enligt den gällande översiktsplanen för Norrtälje kommun, antagen av kommunfullmäktige den 24 september 1990, utgör området riksintresse för naturvården och friluftslivet enligt 3 kap. 6 § andra stycket MB. Vidare gäller enligt planen särskilda anpassningskrav för kust- och skärgårdsområdet som omfattas av 4 kap. 1-2 §§ och 4 § MB. I detta område skall bevarandeintressen såsom landskapsbild, naturvården, kulturmiljön och allemansrätten särskilt skyddas. Nämnda bevarandeintressen skall ges företräde framför olika typer av exploateringsföretag. Särskilt restriktiva är bestämmelserna mot ny fritidsbebyggelse som endast får komma till stånd i form av enstaka kompletteringar till befintlig bebyggelse. - I 3 kap. PBL anges krav på byggnader. Av 3 kap. 1 § framgår att byggnader skall placeras och utformas på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till landskapsbilden och till naturvärdena på platsen och ha en yttre form och färg som är estetiskt tilltalande, lämplig för byggnaden som sådan och ger en god helhetsverkan. Enligt 3 kap. 2 § gäller bl.a. att byggnader skall placeras och utformas så att de inte medför betydande olägenheter för omgivningen. - Av handlingarna i ärendet framgår att det aktuella skiftet av fastigheten är bebyggt med ytterligare två fiskebodar av likartad karaktär och storlek jämte mindre bodar och bryggor avsedda för jakt och fiske. Den aktuella fiskestugan kommer enligt sökandens uppgifter i fortsättningen endast att användas för jakt och fiske. Vatten och avlopp avses inte dras in. Nuvarande standard kommer att bibehållas enligt sökanden. Enligt ritningen kommer tillbyggnaden inte i någon nämnvärd omfattning förändra karaktären och utformningen av byggnaden såsom en jakt- och fiskestuga. - Enligt länsstyrelsens bedömning kommer tillbyggnadens påverkan på natur- och kulturmiljön samt allmänhetens möjlighet att vistas i området bli så begränsad att påtaglig skada på områdets natur- och kulturvärden inte kommer att uppstå. Den sökta åtgärden får anses förenlig med hushållningsbestämmelserna i 3 kap. och 4 kap. MB och innehållet i kommunens översiktsplan. - Vad gäller frågan om tillbyggnaden uppfyller kraven i 3 kap. PBL får länsstyrelsen anföra följande. - Enligt länsstyrelsens bedömning får den sökta åtgärden som ligger inom ett område som redan är bebyggt med jakt- och fiskestugor av i huvudsak motsvarande storlek inte anses strida mot kraven i 3 kap. 1 § PBL. - Det har enligt länsstyrelsens bedömning i ärendet inte framkommit någon sådan omständighet som skulle medföra att den avsedda tillbyggnaden utgör betydande olägenhet för klaganden i egenskap av nyttjanderättsinnehavare av en mindre byggnad på samma fastighet enligt vad som sägs i 3 kap. 2 § PBL eller att den på annat sätt strider mot PBL. Vad klaganden anfört i ärendet kan inte utgöra hinder mot det sökta byggnadsföretaget på fastigheten. - På grund av det anförda och då det inte heller i övrigt framkommit omständigheter som utgör grund enligt PBL att upphäva överklagat beslut om bygglov skall överklagandet avslås. - RNF överklagade beslutet och anförde bl.a. följande. Ombyggnaden innebär ändrat nyttjande, från fiskebod till fritidshus, vilket inte framgår i ansökan om bygglov eller av länsstyrelsens beslut. Det står helt klart att den aktuella ombyggnaden inte kan inrymmas i det ursprungliga bygglovet. Som stöd för detta åberopas fotografier av huset. Den ändrade användningen innebär att det krävs strandskyddsdispens enligt MB för att fullfölja bygglovet. Tillgängligheten för allmänheten att passera förbi huset och passagen över till den intilliggande ön Karskär kommer allvarligt att försämras om boden övergår till att bli fritidshus. Bygglovet innebär en kraftig inskränkning i allmänhetens rörelsefrihet i den unika ytterskärgården. - Kammarrätten i Stockholm beslutade den 17 augusti 2001 att med eget utlåtande överlämna ärendet till regeringen för prövning. Kammarrätten anförde därvid att hinder för bygglov enligt 3 kap. PBL inte förelåg. - K.Ö. anförde bl.a. följande. RNF kan inte anses ha rätt att överklaga meddelat bygglov. Föreningens skrivelser i ärendet avser frågan om meddelat bygglov överskridits och frågan om dispens från strandskyddsbestämmelserna. Ingen av dessa frågor är emellertid föremål för prövning i förevarande ärende. Byggnadsnämnden har prövat frågan om det meddelade bygglovet överskridits och därvid konstaterat att så inte skett. Han hänvisade i övrigt till den genomlysning av ärendet som redovisats i skälen för länsstyrelsens beslut. - Regeringen (Miljödepartementet, 2004-09-23): Skälen för regeringens beslut. Regeringen finner att vad Elliott anfört inte utgör skäl att frångå länsstyrelsens bedömning vad gäller RNF:s rätt att överklaga byggnadsnämndens beslut den 7 september 2000. - Enligt handlingarna är berörd del av Tjockö 2:6 belägen i Roslagens yttre skärgård, som utgör ett attraktivt kustområde av riksintresse för naturvården och friluftslivet enligt bestämmelserna i 3 kap. MB. Sådant område skall skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada natur- eller kulturmiljön. För området gäller också särskilda hushållningsbestämmelser enligt 4 kap. MB varvid turismens och friluftslivets, främst det rörliga friluftslivets, intressen särskilt skall beaktas vid bedömning av tillåtligheten av exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön. Fritidsbebyggelse får komma till stånd endast i form av komplettering till befintlig bebyggelse. Av handlingarna framgår att kommunen i sin översiktsplan angivit att området är av riksintresse och att bevarandeintressen såsom landskapsbild, naturvården, kulturmiljön och allemansrätten särskilt skall skyddas. Bevarandeintressena skall ges företräde framför olika typer av exploateringsföretag. Särskilt restriktiva är bestämmelserna mot ny fritidsbebyggelse. - Av handlingarna framgår att det på aktuell ö finns ett antal små jakt- och fiskestugor. Vidare framgår av ritningarna till ansökan att byggnaden efter tillbyggnaden kommer att inrymma storstuga, sovrum och pentry. I länsstyrelsens beslut anges att tillbyggnaden innebär en ökning av befintlig byggnadsarea med mer än 50 procent. - Regeringen finner att den sökta tillbyggnaden med den omfattning och utformning som redovisats i ärendet innebär att byggnaden kommer att framstå som ett fritidshus med tillhörande hemfridszon. Byggnadsföretaget kommer därmed att medföra påtaglig skada på de ovan angivna allmänna intressena. Regeringen finner därför att bygglov inte kan lämnas för sökta åtgärder. Vad Elliott framfört i ärendet utgör inte skäl till annat ställningstagande. Byggnadsnämndens beslut den 7 september 2000 att bevilja bygglov för tillbyggnad av fiskestuga på Tjockö 2:6, Norrtälje kommun, bör därför upphävas. - Regeringens beslut. Regeringen upphäver byggnadsnämndens beslut den 7 september 2000 att bevilja bygglov för tillbyggnad av fiskestuga på Tjockö 2:6 i kommunen. - K.Ö. ansökte om rättsprövning av regeringens beslut och yrkade att det skulle upphävas. Han anförde bl.a. följande till stöd för sin talan. Den byggnad som RNF hyr på ön ligger ca 200 m från hans hus och byggnaderna saknar på grund av topografin och vegetationens utbredning all samhörighet med varandra. Hans tillbyggnad har därför ingen inverkan på föreningen, som således inte skall anses som sakägare. Den aktuella tillbyggnaden utgör en sådan kompletteringsåtgärd som inte ställer krav på samråd, varför föreningens överklagande också på den grunden borde ha avvisats. Hans hus har efter tillbyggnaden ungefär samma storlek som övriga hus inom bysamfälligheten och det rörliga friluftslivets tillgång till området är oförändrat. Till följd av bristen på saklighet och frånvaron av en egentlig intresseavvägning mellan enskilda och allmänna intressen strider regeringens beslut mot proportionalitetsprincipen samt mot regeringsformens bestämmelser om skyddet för äganderätten. - Regeringsrätten (2005-06-28, Nordborg, Benson, Yates, Brown, Diaz): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Vad som framkommit i målet visar inte att regeringen förfarit felaktigt genom att uppta RNF:s överklagande till prövning. - Den aktuella byggnaden är belägen inom ett kustområde som enligt 4 kap. 1 § MB skall skyddas mot ingrepp i miljön som kan skada områdets natur- och kulturvärden. Det allmänna skyddsintresset intar därmed en särskilt stark ställning på platsen. I förevarande fall har regeringen vid sin avvägning mellan sagda allmänna intresse och K.Ö:s enskilda intresse av att få uppföra tillbyggnaden funnit att det allmänna intresset bör ges företräde. Detta ställningstagande faller inom det handlingsutrymme som regeringen har i ett ärende som det förevarande och innebär inte att beslutet strider mot principen om proportionalitet eller bestämmelserna om skydd för enskilds äganderätt. - I målet har inte heller framkommit att regeringen vid beslutsfattandet skulle ha felbedömt fakta eller att det vid handläggningen har förekommit något fel som kan ha påverkat utgången i ärendet. Regeringens beslut kan därför inte anses strida mot någon rättsregel på det sätt som Elliott har angett. Det framgår inte heller klart av omständigheterna att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd II 2005-06-01, Weaver)