Justitiekanslerns beslut
Med de uttalanden som görs i detta beslut avslutas ärendet.
Ärendet
Bakgrund
Justitiekanslern inspekterade Göteborgs universitet i december 1997 (dnr 3826-97-28). Protokollet från inspektionen fogas som bilaga till detta beslut (här utesluten). I protokollet är bl.a. följande antecknat:
Granskningen föranleder följande uttalande från Justitiekanslern: Under inspektionen har framkommit att det sätt på vilket universitetets diarieföring är ordnad kan ifrågasättas. Anmärkningsvärt är att den granskade institutionen saknat diarium fram till helt nyligen och att institutionen varken diariefört eller arkiverat sina handlingar. Vidare har framkommit att institutionernas ärenden inte redovisas i de förteckningar över äldre oavgjorda ärenden som universitet enligt 30 § verksförordningen (1995:1322) årligen lämnar till JK. På fråga har upplysts att den centrala universitetsförvaltningen saknar närmare kännedom om hur diarieföringen sker på övriga institutioner. Dessa omständigheter föranleder mig att inleda ett initiativärenden om diarieföring vid universitet (se dnr 396-98-22).
Granskningen föranleder följande uttalande från Justitiekanslern:
I ärendet har Uppsala, Lunds, Stockholms och Linköpings universitet ombetts att hit inkomma med en redogörelse för hur diarieföringen är ordnad vid respektive universitet med uppgift tillika om huruvida allmänna handlingar diarieförs centralt eller vid både centralförvaltningen och institutionerna. Universiteten har även ombetts att hit inkomma med en beskrivning av de register hos myndigheten som förs med hjälp av automatisk databehandling (ADB-register) samt eventuella befintliga myndighetsföreskrifter, allmänna råd, instruktioner och skriftligt informationsmaterial för internt bruk rörande diarieföringsrutinerna.
Göteborgs universitet har för sin del ombetts att hit inkomma med uppgift om hur andra än den rättsvetenskapliga institutionen sköter diarieföringen samt vilka åtgärder som universitetet avser att vidta med anledning av vad som enligt inspektionsprotokollet framkommit vid inspektionen och vad Justitiekanslern uttalat i saken.
I sammanhanget tas också upp några frågor rörande de ärendeförteckningar som universiteten skall ge in hit.
Utredningen
Av de hit inkomna redogörelserna från universiteten framgår sammanfattningsvis följande.
Ansvaret för diarieföringen ligger på central nivå och på ytterligare minst en nivå, nämligen institution eller motsvarande. De diarier som förs centralt för registrering av förvaltningarnas och fakultetsnämndernas eller motsvarande organs handlingar förs med hjälp av ADB.
Det bör särskilt nämnas att Lunds universitet har upplyst att vissa ärendetyper som avser myndighetsutövning mot enskilda alltid registreras i huvuddiariet samt att en särskild diariestation har inrättats för de individrelaterade studie- och antagningsärenden som handläggs vid universitetets studerandeenhet.
Vidare bör nämnas att Linköpings universitet har upplyst att all diarieföring sker med hjälp av ADB i ett gemensamt system i vilket sökning kan göras i samtliga diarier. Enligt universitetet kan man därigenom snabbt fastställa om ett ärende finns och vilken institution som ansvarar för ärendet. I systemet registreras varje handling i ärendet så att det går att söka enskilda handlingar utan att veta till vilket ärende handlingen hör. Vid de övriga universitet som ombetts yttra sig tycks institutionerna till övervägande del  föra manuella diarier i den mån de över huvud taget registrerar allmänna handlingar. Institutionernas diarieföring torde huvudsakligen avse sådana handlingar som är ställda direkt till institutionen i fråga och handlingar som utväxlas mellan förvaltningen och institutionen.
Uppsala, Lunds, Stockholms och Linköpings universitet har hit inkommit med diarieplaner, en beskrivning eller förteckning över de ADB-register som förs vid universitetet samt med visst annat material.
Göteborgs universitet har lämnat uppgift om i vilken utsträckning institutionerna diarieför samt att universitetet planerade utbildning i diarieföring och fortsatt utbildning i arkivering.
Gällande rätt
Offentlighetsprincipen innebär att allmänheten och massmedierna skall ha insyn i statens och kommunernas verksamhet. I tryckfrihetsförordningen (TF) föreskrivs att varje svensk medborgare till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning har rätt att ta del av allmänna handlingar (2 kap. 1 § TF). Denna rätt som innebär att vem som helst får läsa myndigheternas allmänna handlingar som inte är hemliga, den s.k. handlingsoffentligheten,  utgör en viktig del av offentlighetsprincipen.
Diarieföring - registrering av allmänna handlingar
I 2 kap. TF finns bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet. Med en handling förstås en framställning i skrift eller bild samt en upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniska hjälpmedel. En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och enligt 6 eller 7 § TF är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten (2 kap. 3 § första stycket TF).
handling
allmän
förvaras
inkommen
upprättad
En sådan upptagning som avses i 2 kap. 3 § första stycket TF anses förvarad hos en myndighet, om upptagningen är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Detta gäller dock inte en upptagning som ingår i ett personregister, om myndigheten enligt lag eller förordning eller särskilt beslut, som grundar sig på lag, saknar befogenhet att göra överföringen. Med personregister förstås register, förteckning eller andra anteckningar som innehåller uppgift som avser enskild person och som kan hänföras till denne. (2 kap. 3 § andra stycket TF)
upptagning som avses i 2 kap. 3 § första stycket TF
För att allmänheten i praktiken skall kunna utnyttja sin rätt till insyn i myndigheternas verksamhet är det betydelsefullt att det går lätt att se vilka allmänna handlingar som finns hos myndigheterna. 15 kap. sekretesslagen, som kompletterar TF:s bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet, innehåller föreskrifter om att allmänna handlingar i princip skall registreras hos myndigheterna. Skyldigheten att registrera handlingar inträder vid den tidpunkt som handlingarna blir allmänna, dvs. när de kommer in till myndigheten eller upprättas där.
Grundläggande bestämmelser om myndigheternas skyldighet att registrera allmänna handlingar och om vad sådana register skall innehålla finns i 15 kap.1 och 2 §§sekretesslagen (1980:100); se prop. 1979/80:2 del A, bet. 1979/80:KU37 och prop. 1981/82:37, bet. 1981/82:KU21.
När allmän handling har kommit in till eller upprättats hos  myndighet skall handlingen registreras utan dröjsmål, om det inte är uppenbart att den är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet. I fråga om allmänna handlingar, för vilka sekretess inte gäller, får dock registrering underlåtas om handlingarna hålls så ordnade att det utan svårighet kan fastställas om handling har kommit in eller upprättats. (1 § första stycket)
registreras utan dröjsmål
Om särskilda skäl föreligger får regeringen föreskriva undantag från registreringsskyldigheten enligt första stycket i fråga om handlingar av visst slag som hos myndighet förekommer i betydande omfattning. (1 § andra stycket; sådana föreskrifter finns i 5 § sekretessförordningen, 1980:657)
I 13 § finns bestämmelser om undantag från registreringsskyldigheten i fråga om vissa upptagningar för automatisk databehandling. (1 § tredje stycket).
Beträffande handling som registreras enligt 1 § skall av registret framgå
datum, då handlingen kom in eller upprättades,
diarienummer eller annan beteckning som har åsatts handlingen,
i förekommande fall från vem handlingen har kommit in eller till vem den har expedierats,
i korthet vad handlingen rör. (2 § första stycket)
Vid registrering skall dock uppgift enligt första stycket 3 eller 4 utelämnas eller särskiljas om det behövs av sekretesskäl. (2 § andra stycket)
Regeringen får beträffande visst register föreskriva att föreskriften i andra stycket inte skall tillämpas, om denna annars skulle omfatta flertalet i registret upptagna handlingar. (2 § tredje stycket; sådan föreskrifter finns i 6 § sekretessförordningen)
Av förarbetsuttalandena (se prop. 1979/80:2 Del A s. 353 f.) och Sekretesslagen En kommentar, 1998, av Hudson, Lyons och Anthony (s. 15:2 f.) framhålls bl.a. följande beträffande sekretesslagens grundläggande bestämmelser om diarieföring.
Syftet med bestämmelserna är att garantera allmänhetens rätt att få tillgång till allmänna handlingar. Myndigheternas skyldighet att registrera allmänna handlingar skall således fylla den funktionen att allmänheten därigenom kan få vetskap om vilka handlingar som finns hos en myndighet. Detta gäller oavsett om myndigheten i stället för att registrera allmänna handlingar för vilka sekretess inte gäller utnyttjar möjligheten att hålla handlingarna så ordnade att det utan svårighet kan fastställas om handlingen har kommit in eller upprättats. Det skall alltid gå att konstatera vilka allmänna handlingar som finns hos myndigheten.
När det gäller allmänna handlingar som uppenbarligen är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet finns i 15 kap. 1 § första stycket ett generellt undantag från registrering. Handlingar som omfattas av detta undantag behöver således varken registreras eller på annat sätt hållas lättillgängliga. Vilka dessa handlingar är måste avgöras från fall till fall med utgångspunkt i en handlings betydelse för myndighetens verksamhet. Som exempel på denna typ av handlingar kan dock nämnas pressklipp, cirkulär och reklamtryck som bara indirekt eller i ringa mån rör myndighetens verksamhet, statistiska meddelanden och kopior av andra myndigheters yttranden samt som regel anonyma skrifter och skrifter med meningslöst eller obegripligt innehåll som kommer in från enskilda.
I sekretesslagen finns som nämnts endast grundläggande bestämmelser om hur diarieföringen skall ordnas. Myndigheterna har således stor frihet att ordna registreringen efter vad som är lämpligast för den enskilda myndigheten. Registreringen kan ske med eller utan hjälp av automatisk databehandling. Lagen ställer inget krav på central registrering eller på att  myndigheterna skall föra en daglig lista över inkomna handlingar (jfr RÅ 1991 ref. 50).
Det står myndigheterna fritt att föra speciella register, t.ex. för viss del av verksamheten eller för vissa typer av handlingar. I paragrafen [1 §] ställs således i formellt hänseende inga krav på registreringen. Det kan många gånger vara fullt tillräckligt att erforderliga anteckningar om handlingarna görs t.ex. på omslaget till den akt där handlingarna förvaras, på ett dagboksblad eller i en liknande innehållsförteckning till akten (jfr JO 1991/92 s. 124) Oavsett vilken metod som tillämpas, bör den användas konsekvent (JO 1995/96 s. 485). De regler om vad registret skall innehålla som finns i 2 § anger bara ett minimikrav som måste uppfyllas för att möjligheterna till insyn skall tillgodoses. Självfallet står det myndigheterna fritt att vid sidan härav föra de ytterligare register som är nödvändiga för att verksamheten skall kunna bedrivas effektivt. (se Browning, Hudson, Webb a.a. s. 15:4)
Det skall påpekas att skyldigheten att anteckna diarienummer eller annan beteckning endast gäller ifall myndigheten har åsatt handlingen sådant nummer eller liknande beteckning. Man behöver alltså inte tillskapa ett system med diarienumrering bara för att tillgodose denna bestämmelse. När det gäller att ange vad handlingen rör får detta inte tolkas så att registret skall utvisa innehållet i varje enskild skrivelse i ett ärende. Det räcker här med att det i registret eller på dagboksbladet finns en ärendemening som visar vad ärendet handlar om. De enskilda handlingarna kan sedan, som är brukligt, anges med enbart t.ex. "ansökan" eller dylikt. (se Browning, Hudson, Webb a.a. s. 15:6 f.)
När det gäller allmänna handlingar som inte är hemliga föreligger valfrihet  mellan att registrera handlingarna och att hålla dem så ordnande att det utan svårighet kan fastställas om en handling har kommit in eller upprättats. Det ankommer på den enskilda myndigheten att avgöra vilket tillvägagångssätt som är att föredra. Bestämmelsen [1 § första stycket] hindrar t.ex. inte att den handling som initierar ett ärende registreras medan övriga handlingar i ärendet ordnas så att deras existens utan omgång kan fastställas. Handlingar som hålls samlade utan registrering bör inte blandas med hemliga handlingar (JO 1995/96 s. 489). (se Browning, Hudson, Webb a.a. s. 15:3)
I de fall då handlingarna är offentliga och registrering därför underlåts krävs i stället att de hålls ordnade på ett lättillgängligt sätt. Det torde här vara tillräckligt t.ex. att handlingarna i tidsföljd finns inlagda i akten i ärendet eller på annat sätt är ordnade enligt något system som gör att det är lätt för en utomstående att skaffa sig en överblick över vilka handlingar som finns. (se Browning, Hudson, Webb a.a. s. 15:4)
Tillämpningen av registreringsskyldigheten har belysts i JO 1986/87 s. 231 (Statens arbetsgivarverk), JO 1988/89 s. 223, JO 1990/91 s. 375, 381 (sjukvårdsförvaltningar i alla tre fallen) och 409 (Generaltullstyrelsen) samt JK 1988 s. 26 (kommunal förvaltning). (se Browning, Hudson, Webb a.a. s. 15:5)
Det finns inte några bestämmelser i TF eller sekretesslagen om att myndigheter skall förvara och bevara allmänna handlingar. För offentlighetsprincipens upprätthållande är det emellertid av stor betydelse att sådana handlingar som har kommit in till eller upprättats hos en myndighet finns kvar hos myndigheten och inte förstörs eller återlämnas till avsändaren (jfr Chan, Offentlighetsprincipen, 4:e upplagan, 1994, s. 25).
Intresset av att handlingar bevaras hos myndigheterna tillgodoses genom de regler härom som finns i arkivlagen (1990:782) och arkivförordningen (1991:446). Utöver vad som följer om gallring och överlämnande av handlingar till en arkivmyndighet får en statlig myndighet - med undantag för lånehandlingar - avhända sig allmänna handlingar endast genom sådant återlämnande eller överlämnande som sker enligt särskilt författningsstöd eller efter ett särskilt beslut av regeringen (12 § första stycket arkivlagen).
Särskilda bestämmelser om upptagningar för automatisk databehandling
I  15 kap.9-14 §§sekretesslagen finns särskilda bestämmelser om upptagningar för automatisk databehandling, ADB-upptagningar (se prop. 1981/82:37, bet. 1981/82:KU21 och prop. 1990/91:60, bet. 1990/91:KU11 samt prop. 1997/98:44, bet. 1997/98:KU18).
En myndighet som i sin verksamhet använder ADB skall ordna denna med beaktande av den i TF föreskrivna rätten att ta del av allmänna handlingar. Man brukar här tala om att myndigheten skall ha en god offentlighetsstruktur (jfr Browning, Hudson, Webb a.a. s. 15:26).
I 15 kap. 9 § sekretesslagen  anges att myndigheten för att tillgodose det nämnda kravet särskilt skall beakta
att allmänna handlingar bör hållas åtskilda från andra handlingar,
att skyddet av sekretessbelagda uppgifter i upptagningar som är allmänna handlingar bör vara sådant att insynen enligt TF inte försvåras,
att uppgifter i upptagningar som är allmänna handlingar inte bör innehålla förkortningar, koder och liknande som kan försvåra för den enskilde att ta del av handlingen,
det bör framgå när uppgifter tillförts en upptagning som är allmän handling och, om de ändrats eller gallrats, vid vilken tidpunkten detta skett. (9 § första stycket)
Myndigheten skall vidare ordna databehandlingen med beaktande av det intresse som enskilda kan ha att själva utnyttja terminal eller annat tekniskt hjälpmedel hos myndigheten för att ta del av allmänna handlingar. (9 § andra stycket)
Myndighet skall på begäran bereda enskild tillfälle att själva använda terminal eller annat tekniskt hjälpmedel som myndigheten förfogar över för att ta del av upptagning för automatisk databehandling. Sådan skyldighet föreligger dock inte, om sökande därigenom får tillgång till upptagning som inte anses som allmän handling hos myndigheten eller om hinder möter på grund av bestämmelse om sekretess, på grund av fara för förvanskning eller förstöring eller av hänsyn till arbetets behöriga gång. (10 § första stycket)
I fråga om beslut, varigenom myndighet har avslagit enskilds begäran enligt första stycket, tillämpas vad som är föreskrivet om överklagande av beslut som avses i 7 § första stycket. (10 § andra stycket)
Varje myndighet skall för allmänheten hålla tillgänglig en beskrivning av de register, förteckningar eller andra anteckningar hos myndigheten som förs med hjälp av automatisk databehandling (ADB-register). Sådan skyldighet föreligger dock inte i fråga om ADB-register som inte till någon del anses som allmän handling hos myndigheten. Myndigheten är inte heller skyldig att tillhandahålla en beskrivning som uppenbarligen skulle vara av ringa betydelse för enskildas rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndigheten. (11 § första stycket)
En sådan beskrivning som avses i första stycket skall ge upplysning om:
ADB-registrets benämning,
ADB-registrets ändamål,
vilka typer av uppgifter i ADB-registret som myndigheten har tillgång till och på vilket sätt dessa uppgifter normalt inhämtas,
hos vilka andra myndigheter ADB-registret är tillgängligt för överföring till läsbar form,
vilka terminaler eller andra tekniska hjälpmedel som enskild själv kan få utnyttja hos myndigheten,
vilka bestämmelser om sekretess som myndigheten vanligen skall tillämpa på uppgifter i ADB-registret,
vem som hos myndigheten kan lämna närmare upplysningar om ADB-registret och dess användning i myndigheternas verksamhet,
rätt till försäljning av personuppgifter i personregister som avses i datalagen (1973:289). (11  § andra stycket)
I beskrivningen skall dock uppgift enligt andra stycket utelämnas, om det behövs för att beskrivningen i övriga delar skall kunna företes för allmänheten. (11 § tredje stycket)
Myndigheten skall på begäran av enskild lämna de särskilda upplysningar som den enskilde behöver för att kunna ta del av upptagningar för automatisk databehandling som anses som allmänna handlingar hos myndigheten. Sådan skyldighet föreligger dock inte i den mån hinder möter av hänsyn till arbetets behöriga gång. (12 §)
Om upptagning för automatisk databehandling förs in i ett ADB-register som är tillgängligt för flera myndigheter för överföring i läsbar form, är endast den myndighet som gör införingen registreringsskyldig enligt 1 §. (13 §)
Om en myndighet för handläggning av ett mål eller ärende använder sig av en upptagning för automatisk databehandling skall upptagningen tillföras handlingarna i målet eller ärendet i läsbar form, om inte särskilda skäl föranleder annat. (14 §)
Som framgår av Datalagskommitténs betänkande Integritet Offentlighet Informationsteknik (SOU 1997:39 s. 572 f.) konstaterades vid tillkomsten av specialbestämmelsen för registrering av elektroniska handlingar i 15 kap. 13 § sekretesslagen att föreskrifterna i sekretesslagen om registreringsskyldighet är svåra att tillämpa på ADB-upptagningar (jfr prop. 1981/82:37 s. 29). Departementschefen pekade särskilt på följande tre omständigheter. Det första problemet hänger samman med synen på delade databaser. Eftersom en upptagning som finns tillänglig i en databas till vilken flera myndigheter är anslutna anses vara en allmän handling vid alla dessa myndigheter skall upptagningen i princip bli föremål för registrering vid samtliga myndigheter. Detta ansågs i praktiken vara omöjligt. Ett annat problem är att det kan vara svårt att avgöra när en handling är upprättad om den inte har expedierats, detta eftersom innehållet i upptagningen inte fixeras. För det tredje är det svårt att skilja en upptagning från en annan. Det går inte att registrera alla uppgiftskonstellationer - potentiella handlingar -  som kan åstadkommas med hjälp av de ursprungligen registrerade uppgifterna. Bestämmelsen i 13 § och den nya bestämmelsen om myndigheternas skyldigheter att tillhandahålla registerbeskrivningar (15 kap. 11 § sekretesslagen) ansågs tills vidare få råda bot på problemen med registreringen av ADB-upptagningar (a. prop. 30).
Utlämnande av allmän handling
I 2 kap. 12-17 §§ TF finns grundläggande bestämmelserna om vad myndigheterna har att rätta sig efter när någon önskar ta del av en allmän handling. Dessa grundlagsregler kompletteras av bestämmelserna i 15 kap.4-8 §§sekretesslagen om vem inom en myndighet som i första hand har att fatta beslut i en utlämnandefråga och de olika leden i prövningen, om den utfaller negativt för sökanden.
Justitiekanslerns bedömningar
Diarieföringen
Efter min granskning av de redogörelser av hur diarieföringen är ordnad vid de i ärendet aktuella universiteten har jag funnit skäl att särskilt klargöra och uttala följande.
Först vill jag erinra om att ett universitet är en myndighet i tryckfrihetsförordningens och sekretesslagens mening.
en myndighet
I 2 kap. 8 § TF föreskrivs att om ett organ som ingår i eller är knutet till ett verk eller liknande myndighetsorganisation har överlämnat en handling till ett annat organ inom samma myndighetsorganisation eller framställt en handling för ett sådant överlämnande, skall handlingen inte anses som därigenom inkommen eller upprättad i annat fall än då organen uppträder som självständiga i förhållande till varandra.
därigenom
Huvudregeln är alltså att en handling som utväxlas mellan olika enheter inom samma myndighetsorganisation skall betraktas som en myndighets interna angelägenhet. Det uppkommer då inte någon handlingsoffentlighet förrän myndigheten slutligt avgjort det ärende till vilket handlingen hör.
I förarbetena till denna bestämmelse (se prop. 1975/76:160 s. 151 f.) uttalas att ju mer självständig någon av de berörda enheterna kan sägas vara i förhållande till myndigheten i övrigt, desto starkare kräver emellertid offentlighetsintresset att handlingar som passerar till och från denna enhet betraktas på samma sätt som handlingar som sänds mellan åtskilda myndigheter.
Vidare uttalas att om ett organ i eget namn har fattat ett överklagbart beslut av konstitutiv betydelse skall den handling som innefattar beslutet självfallet anses upprättad respektive inkommen även om handlingen bara sänds till ett annat organ i samma myndighetsorganisation. Detsamma skall normalt gälla i fråga om ett yttrande som avges självständigt och innebär att ifrågavarande organ definitivt skiljer sig från frågan. Förhållanden kan dock ibland vara sådana att en annan ståndpunkt framstår som motiverad.
Även i vissa andra fall bör enligt förarbetena  ett organ som ingår i en större enhet anses som så självständigt i förhållande till andra organ inom samma enhet att handlingar som utväxlas dem emellan därigenom anses upprättade respektive inkomna. Omständigheter av betydelse i detta sammanhang kan enligt förarbetena vara att ett organ självständigt förvaltar viss egendom, har viss handlingsfrihet inom en angiven ekonomisk ram eller i övrigt kan vidta vissa faktiska åtgärder självständigt och på eget ansvar. Föredragande statsråd framhöll i detta sammanhang att det givetvis kan förhålla sig så att ett visst organ endast i vissa särskilda hänseenden intar en så självständig ställning i förhållande till modermyndigheten att utväxlade handlingar omedelbart bör anses som allmänna.
De olika organ (fakultetsnämnder, institutioner och liknande) som ingår i universitets organisation kan enligt min mening inte generellt anses ha en sådan självständig ställning som avses i förarbetsuttalandena. Alla delar av universitetet tillhör alltså som regel en och samma myndighet.
Detta innebär att om ett organ som ingår i myndigheten universitet (ex. en institution) överlämnar en handling till ett annat organ hos universitetet (ex. en enhet vid den centrala förvaltningen) eller framställt en handling för ett sådant överlämnande, anses handlingen normalt inte som därigenom inkommen eller upprättad (jfr t.ex. JO 1990/91 s. 378). Förutsättningen för att handlingen skall anses inkommen eller upprättad är att organen på det sätt som avses i 2 kap. 8 § TF uppträder som självständiga i förhållande till varandra. Ledning för hur man i det särskilda fallet skall se på denna fråga får hämtas i de bestämmelser som gäller de olika organens organisation, beslutsbefogenheter etc.
därigenom
I detta sammanhang finns det skäl att understryka att inte endast korrespondens till och från universitetet utgör allmänna handlingar. Allmänna handlingar är nämligen även sådana hos universitetet förvarade handlingar som upprättats där utan att ha expedierats. En handling anses upprättad hos universitetet, inte bara när den har expedierats, utan även när det ärende till vilket den hänför sig har slutbehandlats hos universitetet eller, om handlingen inte hänför sig till ett visst ärende, när den har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts (jfr 2 kap. 7 § TF).
Det ankommer på universitetet som myndighet att se till att myndighetens allmänna handlingar diarieförs. Det finns dock, vilket jag återkommer till nedan, i och för sig inte något som hindrar att universitetet delegerar till organ inom universitetet, ex. enskilda institutioner, att föra egna diarier över sådana allmänna handlingar som kommit in till institutionerna eller upprättats där.
Det har framkommit av ett par av de hit ingivna redogörelserna att ett ärende kan komma att diarieföras både centralt och vid en institution. Att så sker kan vara ett tecken på att det inte råder full klarhet i fråga om när en handlingen i TF:s mening anses inkommen eller upprättad. För att hålla ordning i ärendehanteringen kan det naturligtvis finnas behov av att för en handling som skickas mellan olika enheter inom universitetet, registrera när handling lämnar respektive återkommer till den enhet som handlägger det ärende till vilket handlingen hör (jfr JO 1995/96 s. 491). Ett förfarande med dubbla diarienummer bör emellertid undvikas eftersom det kan leda till oklarheter om var en handling förvaras och om vem som i första hand har att avgöra om handlingen skall lämnas ut. Dessutom kan det rent internt också leda till missförstånd om vem som ansvarar för att ärendet inom rimlig tid avslutas och arkiveras.
Det är naturligtvis en fördel för den som önskar att ta del av allmänna handlingar hos ett universitet att centralt kunna ta del av myndighetens diarium eller diarier, särskilt som universitet i regel är stora myndigheter vars olika organ ofta är utspridda i olika byggnader. Med hänsyn till myndigheternas frihet att ordna sin diarieföring kan emellertid, som tidigare nämnts, något krav på central diarieföring inte ställas. Eftersom en allmän handling som kommit in till eller upprättats hos en myndighet skall registreras utan dröjsmål torde det också vara en fördel om handlingar som kommer in till eller upprättats hos t.ex. en institution vid ett universitet  också diarieförs där.
När diarier även förs lokalt, t.ex. på institutionsnivå, är det av stor vikt att den som vill ta del av en allmän handling hos universitetet utan att veta vilket organ som har diariefört handlingen ändå kan få svar på om  handlingen finns hos universitetet eller inte. Detta kräver att framför allt den administrativa personal som har att diarieföra allmänna handlingar också har kunskaper om vilka andra organ inom universitetet som för register över allmänna handlingar, vilka typer av handlingar som diarieförs på de olika enheterna och vem som där ansvarar för registreringen. Ett gemensamt diarieföringssystem för hela myndigheten är naturligtvis att föredra. Universiteten bör enligt min mening också eftersträva att på sikt ordna sitt diarieföringssystem på det sättet, att samtliga diarier är tillgängliga från en och samma terminal för den som vill ta del av allmänna handlingar hos universitetet. Det ADB-baserade diariesystemet vid Linköpings universitet är enligt min mening en god förebild.
I detta sammanhang vill jag även erinra om att också ett diarium hos en myndighet är att anses som en allmän handling när det har färdigställts för anteckning eller införing (jfr vad som i 2 kap. 7 § andra stycket TF föreskrivs om diarier och andra register som förs fortlöpande).
Som redovisats ovan kan avsteg göras från huvudregeln om diarieföring beträffande inte sekretessbelagda allmänna handlingar. För att garantera envars rätt att ta del av allmänna handlingar och därmed tillgodose insynsrätten måste för att diarieföring skall kunna underlåtas dessa ändå hållas ordnade på ett lättillgängligt sätt. Detta kan t.ex. ske genom aktbildning där endast den handling som initierat ärendet diarieförs och övriga handlingar antecknas på ett dagboksblad eller dylikt i akten. Ett annat sätt är att i kronologisk ordning samla vissa typer av handlingar i pärmar eller dylikt.  För att det utan svårighet skall kunna fastställas om en viss handling har kommit in eller upprättats kan det ifrågasättas om det kan anses tillräckligt att hålla t.ex. förordnanden ordnade i personnummerföljd, som jag i något fall noterat förekommer. Den fråga man måste ställa sig är naturligtvis hur det lättast går att återfinna en allmän handling. Det bör rimligen vara lättare att återfinna sådana handlingar som t.ex. förordnanden om de är ordnade i kronologisk och/eller alfabetisk ordning efter namnen på dem som förordnandena avser.
Som JO i ämbetsberättelsen 1995/96 s. 485 uttalat, måste när myndigheten har bestämt sig för ettdera systemet för handlingar av ett visst slag detta tillämpas konsekvent. Det kan således inte godtas att allmänna handlingar av ett visst slag ömsom registreras, ömsom "bara" hålls förvarade i viss ordning. Även ett system med ordnad handlingsförvaring för sådana handlingar som myndigheten bestämt sig för att inte registrera, ställer enligt JO stora krav på förvaringssystemets uppbyggnad och på konsekvens i tillämpningen av systemet. I kravet på konsekvens ligger enligt min mening också att olika enheters system för förvaring av handlingar som inte diarieförs, inte får avvika från varandra. Om det brister i detta hänseende försvåras möjligheterna för den som önskar ta del av institutionernas handlingar att konstatera huruvida en viss handling finns eller inte.
Registerbeskrivningarna
Vad gäller universitetens beskrivningar av ADB-register vill jag erinra om att enligt bestämmelserna i 15 kap. 11 § sekretesslagen behöver en sådan  beskrivning endast uppta ADB-register som till någon del anses som allmän handling hos myndigheten. En myndighet är inte heller skyldig att tillhandahålla en beskrivning som uppenbarligen skulle vara av ringa betydelse för enskildas rätt att ta del av allmänna handlingar hos universitetet. För beskrivningen gäller att den, med det undantag som framgår av 15 kap. 11 tredje stycket sekretesslagen, enligt andra stycket samma lagrum skall ge upplysning om ADB-registrets ändamål m.m.
Av förarbetesuttalandena framgår att utgångspunkten för en myndighets bedömning av behovet av en registerbeskrivning bör vara att beskrivningen skall finnas (prop. 1981/82:37 s. 54 f). För de fall då en sådan registerbeskrivning upprättas skall den hålla den minimistandard som framgår av 15 kap. 11 § sekretesslagen.
Vid granskningen av de hit ingivna beskrivningarna av ADB-register har jag särskilt  noterat att de diarier som förs med hjälp av ADB inte i samtliga fall finns med i beskrivningarna av ADB-register. I de fall diarieföringsregistret tagits med har ändamålet med registret inte preciserats så att därav framgår att inte alla universitetets allmänna handlingar diarieförs i registret. Om ett ADB-registers ändamål omvänt skulle vara diarieföring av allmänna handlingar vid en viss institution bör detta också framgå av beskrivningen av ADB-register för att kraven på god offentlighetsstruktur enligt min mening skall anses uppfyllda.
Jag har även noterat att den största delen av de ADB-register som förs vid de universitet som ombetts yttra sig, är olika slags forskningsregister. Enligt min bedömning torde dessa forskningsregister i allmänhet vara register för vilka det krävs det slag av beskrivning som avses i 15 kap. 11 § första stycket sekretesslagen. De registerbeskrivningar som universiteten har gett in håller dock inte den minimistandard som en sådan beskrivning skall uppfylla. Här tänker jag särskilt på att det i beskrivningarna kan saknas upplysning om vilka typer av uppgifter i registret som universitetet har tillgång till och på vilket sätt dessa uppgifter normalt inhämtas, vilka terminaler eller andra tekniska hjälpmedel som enskilda själva kan få utnyttja, vilka bestämmelser om sekretess som universitetet vanligen skall tillämpa på uppgifter i registret eller vem som hos myndigheten kan lämna närmare upplysningar om ADB-registret och dess användning i universitetets verksamhet.
vanligen
Ett sätt att komma till rätta med dessa brister skulle förslagsvis kunna vara att, såsom Lunds universitet har gjort, skapa en blankett för ändamålet. Beskrivningarna skall hållas tillängliga för allmänheten och bör därför lämpligen hållas samlade centralt.
Regeringen har beslutat att en kommitté skall göra en översyn bl.a. av bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet i syfte att vidga möjligheterna för offentlighetsprincipens tillämpning i IT-samhället (se kommittédirektiven Offentlighetsprincipen och IT samt översyn av sekretesslagen m.m. 1998:32). I det sammanhanget kommer bestämmelserna om beskrivningar av ADB-register att ses över. Jag finner därför inte anledning att nu ytterligare fördjupa mig i dessa frågor.
I samband härmed vill jag emellertid avslutningsvis nämna att ADB-upptagningar i register som en myndighet har tillgång till genom avtal med enskilda omfattas av den s.k. biblioteksregeln i 2 kap. 11 § första stycket 3 TF. Av biblioteksregeln framgår att tryckt skrift, ljud- eller bildupptagning eller annan handling som ingår i bibliotek inte är att betrakta som allmän handling (jfr prop. 1990/91:60, bet. 1990/91:KU11 och 1991/92:KU2). Innehållet på Internet torde med andra ord vanligtvis inte utgöra allmänna handlingar (se JO:s beslut den 9 januari 1998, dnr 632-1997).
Informationsmaterialet
I ärendet har Uppsala, Lunds, Stockholms och Linköpings universitet samtliga inkommit med något slag av internt informationsmaterial om diarieföring. Härvid har jag med tillfredsställelse noterat att telefax och e-post i de flesta fall särskilt omnämnts i materialet.
Med hänsyn till de i detta beslut aktuella bestämmelsernas komplexitet och betydelse för offentlighetsprincipens förverkligande bör det enligt min mening kunna krävas av samtliga universitet att det för internt bruk finns någon slags handledning om allmänna handlingar och diarieföring. I en sådan handledning bör syftet med handlingsoffentlighet och diarieföring förklaras. Av handledningen bör också framgå vad som avses med en allmän handling, vilka handlingar som skall registreras och av vem, vilka uppgifter som skall registreras, för vilka slag av  handlingar registrering  lämpligen kan underlåtas och hur man då i stället lämpligen förfar samt exempel på handlingar som uppenbart är av ringa betydelse för universitetets verksamhet och som därför är undantagna från registrering.
En sådan handledning, som med jämna mellanrum bör ses över och vid behov uppdateras, är tillsammans med återkommande utbildningsinsatser naturligtvis av största vikt för den personal som är satt att sköta diarieföring. Men samtliga anställda bör enligt min mening på lämpligt sätt informeras om vad som gäller om allmänna handlingar och registrering av sådana handlingar. Sådan information är inte minst viktig när det gäller diarieföring av allmänna handlingar i form av telefax och e-post.
Sammanfattande slutsatser
Granskningen utvisar stora skillnader i hur diarieföringssystemen är ordnade och hur de i detta sammanhang aktuella bestämmelserna i sekretesslagen  tillämpas vid de universitet som ombetts yttra sig i ärendet. Enligt min mening skulle det vara en fördel om större enhetlighet kunde uppnås. Jag ifrågasätter därför om inte Högskoleverket skulle kunna ta ett initiativ i syfte att - inom ramen för lärosätenas befintliga organisatoriska och ADB-tekniska lösningar - skapa större enhetlighet i diarieföringssystemen.
Ärendeförteckningarna
Granskningen av de ärendeförteckningar som universiteten skulle ge in senast den 1 mars 1998 utvisar eller ger anledning att misstänka att det hos vissa universitet alltjämt råder oklarheter om vad ärendeförteckningen skall innehålla. Detta föranleder mig att erinra om och klargöra följande.
Verksförordningen (1995:1322) tillämpas på myndigheter under regeringen i den omfattning som regeringen föreskriver i myndighetens instruktion eller i någon annan förordning. Enligt 1 kap. 5 § högskoleförordningen (1993:100) tillämpas bl.a. 30 § verksförordningen på universitet och högskolor.
Enligt 30 § verksförordningen skall myndigheten varje år senast den 1 mars  lämna Justitiekanslern en förteckning över de ärenden som kommit in till myndigheten före den 1 juli föregående år men som inte avgjorts vid årets utgång. Justitiekanslern får i det enskilda fallet besluta något annat.
Vad först gäller den tidsmässiga avgränsningen för den förteckning som skall ges in senast den 1 mars 2000 gäller följande.  I förteckningen tas upp alla de ärenden som kommit in till myndigheten någon gång före den 1 juli 1999 (första halvåret 1999, under 1998 eller tidigare) och som inte är slutligt handlagda eller avgjorda vid 1999 års utgång. De ärenden som kommit in efter den 30 juni 1999 skall alltså inte tas med i förteckningen.
alla de ärenden som kommit in till myndigheten någon gång före den 1 juli 1999 (första halvåret 1999, under 1998 eller tidigare) och som inte är slutligt handlagda eller avgjorda vid 1999 års utgång.
Samtliga myndighetens ärenden, dvs. även ärenden som handläggs på annan än central nivå som t.ex. institutionsnivå, som kommit in till universitetet före den 1 juli 1999 och som inte är slutligt handlagda eller avgjorda vid 1999 års utgång skall tas upp i förteckningen.
även ärenden som handläggs på annan än central nivå
Det är vidare endast sådana ärenden som kommit in till universitetet före den 1 juli 1999 och som inte slutligt handlagts eller avgjorts vid 1999 års utgång som skall tas upp i förteckningen. Sådana ärenden som universitetet självt tagit upp, s.k. initiativärenden, och andra ärenden av rent intern natur skall inte redovisas.
kommit in till
, s.k. initiativärenden, och andra ärenden av rent intern natur skall inte redovisas
Universiteten har tidigare också upplysts om att ärendena skall redovisas med inkomstdatum, diarienummer, ingivare/anmälare, uppgift om vad ärendet avser samt senaste åtgärd, med angivande av datum för denna åtgärd. Upplysningar som "handläggning pågår", "under utredning" eller liknande kan som regel inte godtas.
inkomstdatum, diarienummer, ingivare/anmälare, uppgift om vad ärendet avser
senaste åtgärd, med angivande av datum för denna åtgärd.
Härmed förutsätter jag att universitetens ärendeförteckningar fortsättningsvis kommer att innehålla den information som de är avsedda att ge.