Regeringens beslut om en detaljplan har upphävts eftersom något program för planen inte upprättats och det inte kommit fram någon konkret omständighet som visar att det är uppenbart att felet saknat betydelse för avgörandet. Rättsprövning.
Byggnads- och räddningsnämnden i Mjölby kommun beslutade den 20 december 2004 att anta detaljplan för del av Velazquez 1 i Mjölby kommun. För planområdet gällde en stadsplan fastställd den 16 september 1970. Syftet med detaljplanen var att möjliggöra byggnation av 15 friliggande enbostadshus på mark som hade byggrätt för allmänt ändamål (skola).
E.S. m.fl. överklagade beslutet hos Länsstyrelsen i Östergötlands län och yrkade bl.a. att det skulle upphävas. - De anförde bl.a. följande. Den 31 augusti 2004 blev de närboende kallade till ett informations- och samrådsmöte men de anser att det inte var tal om något samråd utan mötet handlade enbart om information om det förslag kommunen tagit fram. De närboendes synpunkter och önskemål har kommunen inte försökt att gå till mötes. De anser vidare att en fullständig miljökonsekvensbeskrivning skall göras i ärendet av extern utredare utan intresse av kommunens ekonomi. Vidare framgår det enligt översiktsplanen 2001 för Mjölby kommun att inför alla former av markexploatering är det av största vikt att naturinventeringar och konsekvensbeskrivningar görs så att befintliga naturvärden inte går till spillo. Ljudnivån från E4 kan medföra att de får ännu högre ljudnivå, vilken i dag ligger nära gränsen för vad riksdagen bestämt vara godkänt, då de nya husen kan reflektera ljudet mot befintlig bebyggelse.
Länsstyrelsen i Östergötlands län yttrade i beslut den 14 mars 2005 bl.a. följande. Allmänt - Planläggning är en process som kontinuerligt måste ske då förutsättningar och behov av mark och vattens användning förändras. Genom planläggning och den process som sker i samband med planläggning garanteras olika intressenter insyn och inflytande i arbetet. Alla som kan anses berörda av ett planförslag skall få information och ges möjlighet att lämna synpunkter på förslaget. Kommunen har sedan att ta ställning till framförda synpunkter och göra nödvändiga avvägningar som hur miljön skall förändras eller bevaras. Detaljplanen skall föregås av ett program och programsamråd om det inte är onödigt. Vidare består detaljplaneprocessen av förslag till detaljplan, plansamråd, utställning och antagande. I och med plan- och bygglagen (1987:10), PBL, från 1987 skall en detaljplan ha en genomförandetid på minst fem och högst femton år. Under den tiden får inte planen ändras, ersättas eller upphävas mot berörda fastighetsägares bestridande annat än om det är nödvändigt på grund av nya förhållanden av stor allmän vikt, vilka inte kunnat förutses vid planläggningen. Äldre stadsplaner skall betraktas som detaljplaner enligt PBL. Genomförandetiden för nu gällande detaljplan från 1970 skall enligt 17 kap. 4 § PBL anses ha gått ut. - Handläggningen av detaljplaneärendet - Enligt 5 kap. 18 § PBL skall detaljplanen grundas på ett program som anger utgångspunkter och mål för planen, om det inte är onödigt. Vidare skall en miljökonsekvensbeskrivning upprättas om detaljplanen medger en användning av mark eller av byggnader eller andra anläggningar som innebär en betydande påverkan på miljön, hälsan eller hushållningen med mark och vatten och andra resurser. -I förevarande detaljplaneärende har inte något program eller någon miljökonsekvensbeskrivning upprättats. - Syftet med bestämmelsen om program är bl.a. att sakägare m.fl. får möjligheter till insyn och påverkan innan planen får ett alltför konkret innehåll och kommunens ställningstaganden blivit låsta. - Att grunda detaljplanen på ett program där den övergripande inriktningen diskuteras har således en viktig funktion som gagnar medborgarinflytandet i beslutsprocessen. Med hänsyn till att det nu aktuella planområdet inte har utpekats i översiktsplanen bedömer länsstyrelsen att upprättande av program hade varit befogat. Länsstyrelsen bedömer emellertid att denna brist i aktuellt ärende inte kan anses vara av sådan allvarlig beskaffenhet att detaljplanen nu bör upphävas. - Vid bedömningen av om detaljplanen medger en sådan markanvändning m.m. som medför krav på miljökonsekvensbeskrivning skall hänsyn tas både till projektets karaktär och områdets känslighet. - För att en ändrad markanvändning ska sägas medföra en påtaglig påverkan på miljön, hälsan eller hushållningen med mark och vatten och andra resurser krävs emellertid en större grad av påverkan på miljön. Den nu planerade markanvändningen kan inte antas medföra störningar för omgivningen annat än vid bygg- och anläggningsskedet. Markanvändningen kan inte heller antas medföra någon större påverkan på växtlighet och djurliv, annat än inom de nya tomtplatserna. Sammantaget bedömer länsstyrelsen att upprättande av miljökonsekvensbeskrivning härmed inte var nödvändigt i förevarande detaljplaneärende. - Länsstyrelsen bedömer att detaljplaneärendet även i övrigt har handlagts i enlighet med PBL:s bestämmelser. - Sammanfattning - Sammanfattningsvis bedömer länsstyrelsen att den förändring som detaljplanen innebär för de klagande inte kan anses utgöra ett sådant oskäligt intrång i deras enskilda intressen att detaljplanen inte kan tillåtas. Överklagandena skall därför avslås.
E.S. m.fl. överklagade länsstyrelsens beslut hos regeringen. De yrkade bl.a. att den av kommunen antagna detaljplanen för del av Velazquez 1 skulle upphävas. De anförde bl.a. följande. Deras synpunkter och önskemål har inte beaktats. Program och miljökonsekvensbeskrivning har inte upprättats. Dessutom framförs kritik mot kommunens handläggning, bl.a. vad gäller samrådet.
Mjölby kommun yttrade sig den 1 november 2005. Kommunen anförde bl.a. följande. Behovet av centrumnära områden för bostäder är stort i Mjölby. I gällande detaljplan är fastigheten Ryttaren 1 planlagd för allmänt ändamål, skola. Området behövs dock inte för detta ändamål. Till området är vägar och va-ledningar framdragna och förutsättningarna för ett bra bostadsområde är väl uppfyllda. Samrådsmöte i enlighet med PBL har hållits den 31 augusti 2004. Planprogram har inte upprättats eftersom det inte ansågs erforderligt av nämnden och byggnadskontoret. Kommunen har gjort en miljöbedömning och bedömt att en miljökonsekvensbeskrivning inte behövdes.
Regeringen (Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet, 2006-02-16) yttrade: Regeringen, som finner att ärendet kan avgöras på befintligt underlag, har i ärendet endast att pröva kommunens beslut att anta den aktuella detaljplanen. Regeringen har därvid, enligt 13 kap. 8 § PBL, vid prövningen av överklagandena att antingen fastställa eller upphäva planbeslutet i dess helhet. - Vad gäller samrådet konstaterar regeringen att det av planhandlingarna framgår att klagandena haft möjlighet att framföra synpunkter på detaljplanen innan denna antogs av kommunen och att det av samråds- och utställningsutlåtandena framgår att de framfört erinringar mot planförslaget. Mot bakgrund bl.a. av att det rör sig om en begränsad komplettering av befintlig bebyggelse finner regeringen att enbart den omständigheten att ett planprogram inte upprättats inte utgör skäl att upphäva antagandebeslutet. Regeringen finner inte heller att planen innebär en sådan miljöpåverkan att en särskild miljökonsekvensbeskrivning krävs. Regeringen finner inte att det framkommit att planhandlingarna eller handläggningen i kommunen har sådana brister eller att det i övrigt föreligger sådana omständigheter som innebär att kommunens beslut att anta detaljplanen inte tillkommit i laga ordning. - Vid ärendets prövning i övrigt finner regeringen att de olägenheter i form av bl.a. påverkad närmiljö som detaljplanen kan medföra för klagandena inte kan vara så betydande att planen av det skälet inte kan godtas. Vad klagandena framfört om vald planutformning eller behovet av marken för skoländamål utgör inte skäl för att regeringen med anledning av deras överklaganden skall upphäva planbeslutet. Regeringen finner inte heller att klagandenas invändningar i övrigt utgör skäl att ändra länsstyrelsens beslut. Överklagandena bör därför avslås.
E.S. m. fl. ansökte hos Regeringsrätten om rättsprövning och yrkade att regeringens beslut skulle upphävas. De anförde bl.a. följande. Detaljplanen har antagits utan att det skett något lagstadgat samråd i verklig bemärkelse. Vid det möte som ägde rum den 31 augusti 2004 mellan företrädare för kommunen och närboende förekom endast information från kommunen om vad man redan hade beslutat. Någon möjlighet för dem att påverka detaljplanens utformning gavs inte, utan det framgick klart att kommunen hade för avsikt att driva genom förslaget oavsett vad de närboende tyckte. Planprogram och miljökonsekvensbeskrivning har inte upprättats, trots att så borde ha skett.
Sedan Regeringsrätten berett regeringen möjlighet att yttra sig anförde regeringen bl.a. följande.
Utformningen av bestämmelsen i 5 kap. 18 § PBL om att detaljplan skall föregås av ett programarbete, om det inte är onödigt, begränsar inte tillämpningen till de i förarbetena lämnade exemplen på när ett program kan vara onödigt. I stället måste kravet på program bedömas utifrån planeringssituationen i det enskilda fallet. Bestämmelsen ger alltså beslutsfattarna ett visst handlingsutrymme (jfr RÅ 2003 not. 208). Förevarande detaljplan innebär en begränsad komplettering av befintlig bostadsbebyggelse inom tidigare planlagd kvartersmark. Tidigare detaljplan för kvarteret Ryttaren anger allmänt ändamål med byggrätt till en byggnadshöjd på 5,5 m närmast befintliga fastigheter. Mot bakgrund härav och till att de till kommunen framförda alternativ till placering av bebyggelse främst rör utformningen av detaljplanen skulle ett formellt programförfarande med därtill hörande programsamråd, enligt regeringens bedömning, inte ha gett kringboende större möjlighet att framföra sina synpunkter än som nu kunnat ske under samrådsförfarandet i planprocessen. - Av handlingarna framgår att behovet av en miljökonsekvensbeskrivning utreddes under planarbetet genom en miljöbedömning. Denna resulterade i att en miljökonsekvensbeskrivning inte erfordrades på grund av att detaljplanen inte bedömdes ge upphov till betydande påverkan på miljö, hälsa eller hushållning med mark, vatten eller andra resurser. Buller har särskilt utretts genom mätning och beräkning. Mot bakgrund av detaljplanens begränsade omfattning kan enligt regeringens mening förändringen från den i tidigare plan redovisade byggrätten för allmänt ändamål till uppförande av 16 villor inte medföra en sådan betydande miljöpåverkan att en särskild miljökonsekvensbeskrivning krävts. - Av handlingarna framgår att samråd har skett under tiden den 20 augusti till den 13 september 2004 genom annonsering och utskick av handlingar till berörda. Ett samrådsmöte hölls den 31 augusti 2004. Synpunkter och ändringar har redovisats i en samrådsredogörelse. Utställning har skett under tiden den 12 november till den 6 december 2004 med motsvarande redovisning i ett utställningsutlåtande. Sökandenas framförda synpunkter på att marken i framtiden skulle kunna behövas för skoländamål eller sökandenas alternativa förslag till placering av en kompletterande bebyggelse har kommunen fått del av under planprocessen och också utförligt kommenterat i samråds- och utställningsutlåtandena. Sökandena har, enligt regeringens mening, haft tillräckliga möjligheter att framföra sina synpunkter på detaljplanen under såväl samrådet som utställningstiden. Den av kommunen gjorda avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen får enligt regeringens mening anses ligga inom ramen för det handlingsutrymme som lagstiftningen ger kommunen i detaljplaneärenden. - Sammanfattningsvis anser regeringen mot bakgrund av det anförda att planärendets handläggning i kommunen inte har sådana brister att planförfarandet strider mot bestämmelserna i PBL.
Regeringsrätten (2007-06-27, Park, Williams, Simpson, Turner, Vance) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av punkten 2 övergångsbestämmelserna till lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut följer att den tidigare lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut skall tillämpas i detta mål.
Av 1 § i 1988 års lag framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). Om regeringens beslut strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett eller som klart framgår av omständigheterna skall Regeringsrätten enligt 5 § upphäva beslutet. Detta gäller dock inte om det är uppenbart att felet saknar betydelse för avgörandet.
Regeringsrätten gör samma bedömning som regeringen i fråga om behovet av miljökonsekvensbeskrivning.
I frågan om kommunen har uppfyllt de krav som PBL ställer när det gäller program och programsamråd gör Regeringsrätten följande överväganden. Enligt 5 kap. 18 § första stycket PBL skall en detaljplan grundas på ett program som anger utgångspunkter och mål för planen, om det inte är onödigt. När program utarbetas skall enligt 5 kap. 20 § bl.a. sakägare och andra berörda beredas tillfälle till samråd. Syftet med samrådet är enligt 5 kap. 21 § första stycket att förbättra beslutsunderlaget och att ge möjlighet till insyn och påverkan. De synpunkter som förs fram vid samrådet samt kommentarer och förslag med anledning av synpunkterna skall, enligt andra stycket, redovisas i en samrådsredogörelse.
I förarbetena till denna lagstiftning uttalade regeringen bl.a. följande. Syftet med kravet på program är att dialogen mellan kommunen och de kommuninnevånare som berörs av planärendet skall komma till stånd tidigare. Härigenom uppnås dels att kommunens beslutsunderlag i ett tidigare skede breddas med berördas erfarenheter och synpunkter, dels att berörda sakägare och boende m.fl. ges möjligheter till insyn och påverkan innan kommunens ställningstaganden är låsta. Till vinsterna med det utvidgade samrådsförfarandet får anses höra bl.a. att de kommunala besluten står i bättre samklang med kommuninnevånarnas önskemål och att de boende m.fl. ges reella möjligheter att vara med och påverka besluten (prop. 1994/95:230 s. 73 f.).
Regeln i 5 kap. 20 § PBL om samråd gäller även vid upprättande av förslag till detaljplan. I fråga om samspelet mellan samrådet i programskedet och när detaljplaneförslaget upprättas uttalade regeringen följande i förarbetena. Samråden bör ses som en sammanhållen process under vilken de ändrar karaktär från ett samråd om ett principförslag till ett samråd om den närmare utformningen av planförslaget. Det innebär att medborgarinflytandet i vid mening bör få sin tyngdpunkt i programskedet (a. prop. s. 75).
I fråga om undantagsregeln i 5 kap. 18 § första stycket PBL som anger att program inte behöver upprättas när det är onödigt angavs i förarbetena som exempel att kommunen i översiktsplanen dragit upp sådana riktlinjer för detaljplanearbetet att innebörd och konsekvenser kan utläsas tillräckligt tydligt. Det får då också förutsättas att förslaget till detaljplan har stöd i översiktsplanen (a. prop. s. 117).
Av utredningen framgår att det i översiktsplanen inte finns något stöd för detaljplanen. Det har inte kommit fram någon omständighet hänförlig till detaljplanens omfattning eller utformning som innebär att det kan anses ha varit onödigt att upprätta ett program. Regeringsrättens åsikt är således att program skulle ha upprättats och att regeringens rättstillämpning strider mot 5 kap. 18 § första stycket PBL. Enligt 5 § rättsprövningslagen skall regeringens beslut upphävas om det inte är uppenbart att felet saknar betydelse. Denna bestämmelse tar enligt förarbetena sikte på den situationen att felaktigheten hänför sig till regler som inte har någon betydelse för beslutet. Syftet med den är att undvika en onödig, förnyad behandling som inte kan leda till något annat resultat än tidigare (prop. 1990/91:176 s. 14).
Vid bedömningen av vad ett korrekt förfarande från kommunens sida hade inneburit i sak måste beaktas att program och programsamråd är viktiga inslag i det förfarande som leder fram till en detaljplan. Någon konkret omständighet som visar att det är uppenbart att felet saknar betydelse har inte kommit fram. Regeringens beslut skall således upphävas.
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten upphäver regeringens beslut.