Tillsyn ----- Mark- och miljööverdomstolen har funnit att omställning av mark från skogsbruk till åkermark omfattas av anmälningsplikt enligt miljöprövningsförordningen. Det har därför inte funnits förutsättningar för länsstyrelsen att med utgångspunkt från bestämmelsen i 12 kap. 6 § miljöbalken utfärda förelägganden i egenskap av tillsynsmyndighet. Inte heller har det funnits förutsättningar för Skogsstyrelsen att agera som tillsynsmyndighet eftersom omställningsåtgärderna inte ansetts utgöra skogsbruksåtgärder. Behörig tillsynsmyndighet har i stället varit den kommunala nämnden. Mot denna bakgrund har underinstansernas avgöranden upphävts.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
1. Mark- och miljööverdomstolen fastställer mark- och miljödomstolens dom vad avser avvisning av yrkandet om intrångsersättning.
2. Mark- och miljööverdomstolen upphäver mark- och miljödomstolens dom i övrigt liksom länsstyrelsens beslut 2013-10-07 (dnr 526-6673-13).
Länsstyrelsen i Kalmar län (länsstyrelsen) har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska ändra mark- och miljödomstolens dom på så vis att, om domstolen anser att åtgärden ska prövas enligt 2 kap. 4 § miljöprövningsförordningen (2013:251), ärendet lämnas över till Borgholms kommun för förnyad handläggning.
Morgan och Mcguire har, som det får förstås, bestritt ändring.
Morgan och Mcguire har till stöd för sin talan anfört bl.a. följande. Prövningsansvaret för omläggning av skogsmark till åker faller huvudsakligen på kommunen. Borgholms kommun har i ett beslut 2013-03-25 lämnat föreskrifter om försiktighetsmått för uppodling av skogsmarken. De avser att följa dessa försiktighetsmått och har därför inte överklagat kommunens beslut. Eftersom kommunen redan tagit ett beslut i ärendet kan det inte finnas någon anledning att återförvisa ärendet till kommunen utan Mark- och miljööverdomstolen har att fastställa kommunens beslut. Skogsmarken som de vill bereda till åkermark, cirka 5,5 ha, är en så liten del av det totala skogsområdet att det varken kan äventyra nyckelbiotoper eller våtmarker.
Skogsstyrelsen har i sitt remissyttrande anfört bl.a. följande. Skogsstyrelsen är enligt 2 kap. 10 § miljötillsynsförordningen (2011:13) tillsynsmyndighet för vissa åtgärder som faller under 12 kap. 6 § miljöbalken - under förutsättning att åtgärden kan klassificeras som en skogsbruksåtgärd. Med det avses åtgärder som främjar skogen som tillgång och en förnybar resurs samt skötsel av skogen så att den uthålligt ger en god avkastning samtidigt som den biologiska mångfalden behålls. Avverkning med anledning av omläggning av skogsmark till jordbruksändamål kan således aldrig klassificeras som en skogsbruksåtgärd. Skogsstyrelsen är därför inte tillsynsmyndighet och mark- och miljödomstolen borde därför inte ha lämnat över ärendet till myndigheten.
Naturvårdsverket har i sitt remissyttrande anfört bl.a. följande. De aktuella åtgärderna är inte att betrakta som skogsbruksåtgärder, varför Skogsstyrelsen inte är tillsynsmyndighet. Tillsynsansvaret för de i målet aktuella åtgärderna ligger på den kommunala nämnden i enlighet med 2 kap. 4 § miljöprövningsförordningen, eftersom uppodling av mark måste anses omfatta hela den process som leder fram till att ett markslag som inte är åker överförs och tas i bruk som åker. Eftersom åtgärden är anmälningspliktig är 12 kap. 6 § miljöbalken inte tillämplig då denna bestämmelse endast gäller verksamheter och åtgärder som inte omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt andra bestämmelser i balken.
Jordbruksverket har i sitt remissyttrande anfört bl.a. följande. Uppodling av skogsmark ska anmälas till kommunen enligt 2 kap. 4 § miljöprövningsförordningen. Uppodling är hela den process som leder till att ett markslag som inte är åker överförs till och tas i bruk som åker. Avverkningsmomentet ska visserligen anmälas till Skogsstyrelsen enligt 14 § skogsvårdslagen, men enligt 3 § samma lag finns inte något hinder mot att skogsmark tas i anspråk för annat ändamål än virkesproduktion varför anmälan är att betrakta som en formsak. Detsamma gäller det tillstånd som krävs av Skogsstyrelsen för avverkning i ädellövskog enligt 27 § skogsvårdslagen.Prövningsansvaret för omläggning av skogsmark till åker faller därmed i praktiken huvudsakligen på kommunen i enlighet med miljöprövningsförordningen. När det gäller omläggning från skogsmark till betesmark är däremot länsstyrelsen samrådsmyndighet enligt 12 kap. 6 § miljöbalken.
Enligt 12 kap. 6 § första stycket miljöbalken ska för en verksamhet eller åtgärd som inte omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt andra bestämmelser i miljöbalken och som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön, en anmälan för samråd göras hos den myndighet som utövar tillsyn enligt bestämmelser i 26 kap. eller bestämmelser som meddelats med stöd av samma kapitel.
Av 9 kap. 6 § miljöbalken framgår att regeringen får föreskriva att det ska vara förbjudet att utan tillstånd eller innan anmälan har gjorts anlägga eller driva miljöfarliga verksamheter. Vilka verksamheter som omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt framgår av miljöprövningsförordningen (2013:251). Enligt 2 kap. 4 § nämnda förordning gäller anmälningsplikt C för uppodling av annan mark än jordbruksmark för produktion av foder, livsmedel eller annan liknande jordbruksproduktion. Av 1 kap. 10 § samma förordning framgår att verksamheten eller åtgärden därmed inte får bedrivas eller vidtas utan att vara anmäld till tillsynsmyndigheten. Tillsynsmyndigheten är enligt 1 kap. 2 § den myndighet som utövar den operativa tillsynen över verksamheten eller åtgärden enligt miljötillsynsförordningen (2011:13). När det gäller anmälningspliktiga miljöfarliga verksamheter är det den kommunala nämnden som bedriver den operativa tillsynen (2 kap. 31 § miljötillsynsförordningen och 26 kap. 3 § miljöbalken).
Mark- och miljööverdomstolen instämmer i remissmyndigheternas bedömning att med begreppet uppodling torde i miljöprövningsförordningen avses hela den process som leder till att ett markslag som inte är åker överförs till och tas i bruk som åker.
Omläggning av skogsmark till åker omfattas därmed av 2 kap. 4 § miljöprövningsförordningen. Det innebär att åtgärden ska anmälas till den kommunala nämnden som därmed också är behörig myndighet att utfärda de förelägganden om eventuella försiktighetsmått eller förbud som anmälan föranleder.
Morgan och Mcguire har uppgett att de avser att ändra markanvändningen i området från skogsmark till åker. Åtgärden omfattas därmed av anmälningsplikt enligt 2 kap. 4 § miljöprövningsförordningen. Eftersom 12 kap. 6 § miljöbalken endast är tillämplig på verksamheter och åtgärder som inte omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt andra bestämmelser i balken har det inte varit möjligt för länsstyrelsen att med stöd av den bestämmelsen utfärda ett föreläggande riktat mot Morgan och F W. Mark- och miljööverdomstolen konstaterar vidare att varken länsstyrelsen eller Skogsstyrelsen är tillsynsmyndighet i fråga om den aktuella åtgärden. Överklagandet ska därför bifallas på så sätt att såväl mark- och miljödomstolens dom som länsstyrelsens beslut upphävs. Vad gäller Morgan och Mcguire vid mark- och miljödomstolen framställda yrkande om intrångsersättning instämmer Mark- och miljööverdomstolen emellertid i mark- och miljödomstolens bedömning. Mark- och miljödomstolens dom ska därför upphävas utom i den del den avser avvisning av yrkandet om intrångsersättning.
Det saknas laglig möjlighet för Mark- och miljööverdomstolen att lämna över målet till behörig tillsynsmyndighet. Mark- och miljööverdomstolen erinrar dock om att det är verksamhetsutövaren som ansvarar för att bestämmelserna i miljöbalken och tillhörande förordningar uppfylls innan åtgärder vidtas.
Domen får enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättslagmannen Williams, tekniska rådet Silva, hovrättsrådet Carroll, referent, och tf. hovrättsassessorn Kane.
Föredragande har varit Harvey.
Mark- och miljödomstolen avvisar C och F W begäran om intrångsersättning.
Mark- och miljödomstolen undanröjer Länsstyrelsens i Kalmar län beslut och lämnar över ärendet till Skogsstyrelsen för förnyad handläggning.
Mark- och miljödomstolen förbjuder C och F W att utföra ytterligare stubbrytning och grävning inom skifte 14 på fastigheten X i Borgholms kommun fram till dess att Skogsstyrelsen har fattat ett nytt beslut i ärendet.
Skogsstyrelsen mottog den 24 augusti 2012 en anmälan om avverkning av ca 5,5 ha skog på fastigheten X i Borgholms kommun från F W.
Länsstyrelsen i Kalmar län beslutade den 7 oktober 2013 om förbud för C och Mcguire sedan Skogsstyrelsen informerat länsstyrelsen om anmälan om avverkning av ett skogsområde och sänt över handlingarna i ärendet till länsstyrelsen.
YRKANDEN M.M.
C och F W har överklagat länsstyrelsens beslut och anfört bl.a. följande. I augusti 2012 ansökte de hos Skogsstyrelsen om att få avverka skog för omläggning av skogsmark till annat ändamål, nämligen att tillskapa ytterligare areal för produktion av foder till deras mjölkdjursbesättning. Skogsstyrelsen bekräftade att arbetet fick påbörjas tidigast sex veckor från det att anmälan inkommit eller tidigast den 5 oktober 2012. Eftersom de inkommit med en anmälan till Skogsstyrelsen, var de av den tron att Skogsstyrelsen hade meddelat kommunen och länsstyrelsen om deras planer. De hörde varken av kommunen eller länsstyrelsen under den period om 6 veckor som angivits i bekräftelsen, och tog det som att deras planer på nyodling hade godkänts.
Den planerade nyodlingen avser en liten del, 5,5 ha av totalt ca 100 ha, av området Sörby i Borgholms kommun. Omläggningen till åkermark äventyrar varken nyckelbiotoper eller våtmarker.
De är i behov av ytterligare åkerareal och det saknas för tillfället möjlighet att köpa till åkerareal i närheten av deras gård, varför de försökt hitta andra lösningar till en utökning.
Eftersom skogen redan är avverkad, med Skogsstyrelsens och kommunens godkännande, måste det vara bättre för området att de tillåts fortsätta med sina planer på att färdigställa den åker som var tänkt från början.
Avslutningsvis begär de ekonomisk ersättning, om domstolen går på länsstyrelsens linje och inte beviljar dem tillstånd till stubbrytning och jordfräsning.
Mark- och miljödomstolen prövar som första instans en talan om intrångsersättning enligt 31 kap.miljöbalken. Enligt 4 kap. 1 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar tillämpas i dessa mål vad som är föreskrivet om tvistemål i allmän domstol, om inte annat föreskrivs i den lagen eller annan lag. En begäran om intrångsersättning enligt 31 kap.miljöbalken ska enligt 13 kap. 4 § rättegångsbalken (1942:740) väckas genom stämning. Så har inte skett i förevarande mål. C och F W begäran om intrångsersättning ska därför avvisas.
Länsstyrelsen har med stöd av 12 kap. 6 § och 26 kap. 9 §miljöbalken (1998:808) förbjudit C och F W att utföra stubbrytning och annan grävning inom skifte 14 på fastigheten X, som omfattas av Mcguire anmälan för samråd. Ett stort skogsområde inom skiftet har pekats ut som en nyckelbiotop av Skogsstyrelsen.
Frågan i målet är om länsstyrelsen har varit behörig att fatta beslut om förbud mot stubbrytning och annan grävning inom skiftet.
Tillsyn regleras i 26 kap.miljöbalken. I 1 § stadgas att tillsynen ska säkerställa syftet med denna balk och föreskrifter som har meddelats med stöd av balken. Tillsynsmyndigheten ska för detta ändamål på eget initiativ eller efter anmälan i nödvändig utsträckning kontrollera efterlevnaden av miljöbalken samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken samt vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse. I 3 § anges att tillsynen utövas av Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, generalläkaren, länsstyrelsen, andra statliga myndigheter och kommunerna (tillsynsmyndigheter) i enlighet med vad regeringen bestämmer.
Enligt 11 § förordningen (1998:904) om anmälan för samråd finns bestämmelser om tillsyn i 26 kap.miljöbalken och i miljötillsynsförordningen (2011:13). Bestämmelser om det operativa tillsynsansvar som hör samman med denna förordning finns i 2 kap.4, 8 och 10 §§miljötillsynsförordningen.
Av 2 kap. 10 § 2 miljötillsynsförordningen framgår att Skogsstyrelsen har ansvar för tillsynen i fråga om avverkning och andra skogsbruksåtgärder, i den mån åtgärden är en sådan som avses i 12 kap. 6 § miljöbalken och omfattas av skogsvårdslagen.
Enligt 12 kap. 6 § första stycket miljöbalken ska för en verksamhet eller åtgärd som inte omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt andra bestämmelser i miljöbalken och som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön, en anmälan för samråd göras hos den myndighet som utövar tillsynen enligt bestämmelser i 26 kap. eller bestämmelser som har meddelats med stöd av samma kapitel. Enligt fjärde stycket samma bestämmelse får den myndighet som avses i första stycket förelägga den anmälningsskyldige att vidta de åtgärder som behövs för att begränsa eller motverka skada på naturmiljön. Om sådana åtgärder inte är tillräckliga och det är nödvändigt för skyddet av naturmiljön, får myndigheten förbjuda verksamheten.
Enligt 6 § förordningen om anmälan för samråd ska en anmälan om avverkning till Skogsstyrelsen även betraktas som en anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken.
Mcguire har lämnat in en anmälan om avverkning av skog till Skogsstyrelsen. Det angivna syftet är att omföra marken till jordbruksändamål. Marken ligger inom ett område med dokumenterat höga naturvärden. Avverkningen kan komma att väsentligt ändra naturmiljön inom det området. Åtgärden är följaktligen sådan som avses i 12 kap. 6 § miljöbalken. Därtill omfattas den anmälda åtgärden av skogsvårdslagen. Åtgärden har ännu inte avslutats då stubbrytning och annan markberedning återstår. Hela den anmälda åtgärden är att betrakta som en skogsbruksåtgärd, oavsett syftet att omföra marken till jordbruk. Det innebär att tillsynsansvaret inte i något skede av det anmälda arbetsföretagets utförande övergår till annan myndighet.
Av det sagda följer att Skogsstyrelsen, såsom tillsynsmyndighet, är behörig myndighet att fatta beslut i frågor beträffande åtgärder av nu aktuellt slag. Länsstyrelsen har därmed inte varit behörig att fatta beslut om förbud mot stubbrytning och annan grävning inom det utpekade området. Mark- och miljödomstolen undanröjer därför länsstyrelsens beslut och lämnar över ärendet till Skogsstyrelsen för förnyad handläggning.
Med hänsyn till åtgärdernas irreversibla verkan på skogsområdet ska åtgärderna förbjudas fram till dess att Skogsstyrelsen har fattat ett nytt beslut i ärendet.
HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga 2 (DV 427).
Överklagande, med hänsyn till mellankommande helgdagar, senast den 27 december 2013.
I domstolens avgörande har rådmannen Baxter, ordförande, ochtekniska rådet Willis deltagit. Beredningsjuristen Danijel Randau har varit föredragande.