Vid bedömningen av rätten till vårdbidrag ska en skälighetsbedömning göras av barnens särskilda behov.
C.G och Vasquez ansökte hos Jönköpings läns allmänna försäkringskassa om vårdbidrag för det merarbete och de merkostnader som de fick vidkännas till följd av deras två barns glutenintolerans (celiaki). Socialförsäkringsnämnden hos försäkringskassan avslog ansökningen.
I överklagande till länsrätten vidhöll Baker och Vasquez sin ansökan om vårdbidrag och anförde bl.a. följande. De har merarbete till följd av barnens celiaki enligt följande. Inköp, planering, ingredienskontroll och dylikt 45 - 60 minuter per vecka. Matlagning i hemmet (husmanskosten) 45 - 60 minuter per dag samt "gå-bort-maten" 60 minuter per vecka. Bakning 4 timmar per vecka. Information till kompisar, skola, fritidsaktiviteter, släktingar med flera 60 minuter per vecka. Tillsyn, stöd, vård, omsorg och kontroll 120 minuter per vecka. Totalt merarbete uppgår således till i genomsnitt 15 timmar i veckan. Merkostnaderna per år till följd av barnens celiaki kan beräknas till ca 12 500 kr. Grundmerkostnaden för glutenfri kost uppgår enligt Konsumentverkets beräkningar till 3 539 kr per barn och år. Andra tillkommande merkostnader enligt Konsumentverket kan beräknas enligt följande. Övriga måltider och mellanmål utanför hemmet 3 360 kr per år. Konsumentverkets grundmerkostnader bygger på en "rullande" fyraveckors-matsedel där alla måltider intas i hemmet. Att inte godta måltider utanför hemmet medför, i vart fall indirekt, att barnen aldrig skulle kunna resa bort. Det är en fråga om livskvalitet att även familjer med intoleranta barn skall kunna åka på semester eller göra andra resor och utflykter och under dessa besöka någon lunchservering eller äta något mellanmål. Kostnaden för övriga produkter och måltider, utöver den "rullande" matsedeln, såsom kaffebröd i samband med högtidsdagar och dylikt, inklusive "gå- bort-maten", kan beräknas till 3 600 kr per år. Detta finns inte beaktat i grundmerkostnaderna. Merkostnader på grund av extra tillagningskostnader, hantering och förvaring samt för förbrukningsartiklar kan beräknas till ca 1 800 kr per år. Årliga kostnader för extra bilresor kan beräknas till 400 kr, extra hushållstillbehör 433 kr, livsmedelsanvisningarna 1 440 kr, medlemsavgift i Svenska Celiakiförbundet 160 kr samt facklitteratur m.m. 100 kr. Från de nu angivna beloppen bör avräknas 3 600 kr avseende värdet av livsmedelsanvisning, kostnaden för "köpebröd" i Konsumentverkets schablon 1 320 kr samt värdet av skolluncher enligt Konsumentverkets rapport beräknat till 931 kr. Total merkostnad per år för barnens celiaki uppgår i enlighet härmed till ca 12 500 kr, vilket belopp utgör 32 procent av basbeloppet. - C.G. och Vasquez åberopade yttrande den 6 februari 2004 av generalsekreteraren i Svenska Celiakiförbundet Baker samt ett antal domar från länsrätterna och kammarrätterna.
Försäkringskassan ansåg att länsrätten skulle avslå överklagandet och anförde följande. Vid en rimlighetsbedömning kan merarbetet inte bedömas vara så omfattande som 15 timmar i veckan. Merkostnaderna för måltider i samband med semester, restaurangbesök och högtidsdagar, kan endast anses uppgå till ett mindre belopp. Dessa bedöms, vid jämförelse med den tidigare godkända årliga merkostnaden, inte vara av sådan omfattning att de tillsammans med tidigare godkända merkostnader, ca 2 461 kr per år, och i kombination med vård- och tillsynsbehovet berättigar till vårdbidrag. Utgångspunkten för kassans bedömning är Riksförsäkringsverkets rekommendation i RAR 2002:15 till 9 § lagen om handikappersättning och vårdbidrag, vari slås fast att för rätt till ett fjärdedels vårdbidrag krävs vårdinsatser omfattande minst sju timmar per vecka och ett uttalat tillsynsbehov eller betydande merkostnader. För att anses som betydande bör merkostnaderna uppgå till minst 25 procent av prisbasbeloppet. Försäkringskassan finner inte anledning att frångå Riksförsäkringsverkets rekommendation i detta avseende.
Länsrätten i Jönköpings län (2004-12-15, ordförande Garza) yttrade: Av utredningen framgår att de två barnens besvär medför ett ganska omfattande merarbete, främst med matlagning och bakning, men även vid inköp. Vad gäller merkostnaderna för mat innebär livsmedelsanvisningen en betydande besparing. Det uppkommer dock merkostnader för speciallivsmedel som inte ingår i livsmedelsanvisningen samt för måltider utom hemmet, svinn och extra tillagningskostnader m.m. Länsrätten bedömer att barnens sammanlagda stödbehov har en sådan omfattning att C.G och Vasquez är berättigade till en fjärdedels vårdbidrag för båda barnen tillsammans. Av bidraget skall ett belopp motsvarande 18 procent av prisbasbeloppet utgöra ersättning för merkostnader.
Försäkringskassan överklagade och yrkade att kammarrätten, med ändring av länsrättens dom, skulle fastställa kassans beslut och anförde bl.a. följande. Det finns skäl till ändring då det merarbete och de merkostnader som uppkommer på grund av barnens celiaki, med stöd av den praxis som utvecklats, inte rimligen kan bedömas vara av den omfattningen att rätt till vårdbidrag föreligger. Med stöd av Försäkringsöverdomstolens dom den 14 april 1994 i mål nr 2452-1991 kan det inte rimligen anses att det merarbete som uppkommer till följd av barnens celiaki kan uppgå till 15 timmar i veckan. Försäkringsöverdomstolens dom gäller visserligen ett barn, men merarbetet får anses öka endast i mindre utsträckning till följd av att ytterligare ett barn i familjen har celiaki. Det merarbete som finns till följd av barnens celiaki kan knappast dagligen handla om ett så betydande merarbete som redovisas i länsrättens dom. Då det gäller tillagning av husmanskost bör det finnas många måltider där alla kan äta samma mat. Vad gäller information och kontakter finns det förståelse för att det går åt mycket tid i anslutning till att diagnosen har fastställts, men det kan knappast fortlöpande handla om så betydande informationsinsatser. Merkostnader för glutenfri kost skall beräknas i enlighet med vad som anges i Riksförsäkringsverkets vägledning om vårdbidrag 2002:20. I enlighet med detta bedöms de livsmedel som fås på livsmedelsanvisning inte föranleda någon merkostnad för den särskilda kost som är nödvändig. Eventuella merkostnader för måltider i samband med semester, restaurangbesök och högtidsstunder kan rimligen endast uppgå till ett mindre belopp och i vart fall inte så stort att det i kombination med övriga godtagbara merkostnader och godtagbart merarbete berättigar till vårdbidrag. Sammanfattningsvis kan det merarbete och de merkostnader som uppkommer på grund av barnens celiaki inte anses vara av den omfattningen att de berättigar till ett fjärdedels vårdbidrag.
C.G. och Vasquez bestred bifall till överklagandet och anförde bl.a. följande. Försäkringskassan har fortfarande inte uppgett hur många timmars merarbete denna kommit fram till att de har. Det är väldigt stor skillnad mellan deras och Försäkringskassans uppfattningar och då borde ändå deras uppfattning, som lever med dessa problem dagligen, ligga närmast sanningen. Med livsmedelsanvisning erhålls vissa produkter. Det är ett mycket begränsat antal basprodukter som erhålls mot avgift. Det är mycket som inte ingår. Om barnen skulle livnära sig endast på de produkter som ingår i livsmedelsanvisningen - för att inte få några merkostnader - skulle de drabbas av näringsbrist på grund av för ensidig kost. Livsmedel på livsmedelsanvisning skapar ett betydande merarbete. Det går inte att servera barnen mjölmix och fibrer, utan det måste bearbetas. Det är inget som görs till hela familjen, utan speciellt till barnen. Avslutningsvis åberopas en sammanställning av länsrätts- och kammarrättsdomar där vårdbidrag har beviljats för barn med celiaki.
Kammarrätten i Jönköping (2005-11-29, Blänning, Grip, referent, nämndemännen Moore och Stevens) yttrade: Av utredningen i målet framgår att det till följd av barnens celiaki föreligger visst merarbete för föräldrarna. Barnens behov av vård och tillsyn kan dock inte anses vara av sådan omfattning att det tillsammans med de merkostnader som är hänförliga till deras funktionshinder berättigar till vårdbidrag. Försäkringskassans överklagande skall därför bifallas. - Kammarrätten upphäver länsrättens dom och fastställer Försäkringskassans beslut.
Kammarrättsrådet Mattsson var skiljaktig och anförde. Särskilt med hänsyn till att det är fråga om en förstagångsansökan om vårdbidrag finner jag inte skäl att ändra länsrättens dom, varför överklagandet skall avslås.
I överklagande yrkade C.G. att Regeringsrätten skulle bevilja henne en fjärdedels vårdbidrag med skattefri merkostnadsersättning om 18 procent av prisbasbeloppet. Hon anförde bl.a. följande. Försäkringskassans hänvisning till Försäkringsöverdomstolens dom den 14 april 1994 i mål nr 2452/91 är inte relevant eftersom domen är gammal och gäller en familj med bara ett barn med glutenintolerans. Sedan dess har det kommit nya fakta och beräkningar, bl.a. Konsumentverkets utredning Merkostnader vid sju specialkoster (Rapport 1997:21) och Speciallivsmedelsutredningens betänkande Mat som medicin (SOU 1999:114). Informationsbehov och merarbete föreligger inte enbart initialt som Försäkringskassan hävdade i kammarrätten. Även kassans påståenden om livsmedelsanvisningen är felaktiga. Försäkringskassan har inte godkänt merkostnader om 1 800 kr bestående i extra kostnader för tillagning och förvaring och för förbrukningsartiklar. I ett annat mål godkände en representant för Försäkringskassan extra kostnader för förvaring och svinn med 2 kr per dag för ett barn. I konsekvensens namn borde man då i detta ärende medge minst 730 kr per år plus något ytterligare för barn nummer två. Det hade varit logiskt att åtminstone godkänna 1 000 kr av de 1 800 kr som hon yrkar. - Hon önskar att Försäkringskassan ska ta ställning till hur många timmars merarbete hon anses ha på grund av barnens celiaki. Försäkringskassan accepterar att hon bakar glutenfritt bröd och att merkostnaden för köpebröd minskas. Då måste kassan också ta konsekvensen av detta och beakta att det uppstår ett betydande merarbete. Det är fråga om ett speciellt och omfattande bakande utöver vad som är normalt i en familj. Hon arbetar deltid för att hinna sköta barnens specialkost.
Försäkringskassan bestred bifall till överklagandet och anförde bl.a. följande. Försäkringskassan godtar att de av Konsumentverket gjorda beräkningarna (Konsumentverkets rapport Merkostnader för livsmedel vid sju specialkoster 2003:3) läggs till grund för bedömningen. C.G. har beräknat dessa kostnader till 7 087 kr för båda barnen, vilket belopp vitsordas. Därifrån ska värdet av livsmedelsanvisningen dras av. C.G. har uppskattat detta belopp till 3 600 kr vilket vitsordas. Vidare vitsordar kassan kostnaden för livsmedelsanvisning med 1 440 kr per år. Likaså vitsordas att avdrag görs för skolmåltider och köpebröd med de belopp som C.G. angett. Tillsammans med de kostnader som Försäkringskassan har godtagit genom sitt beslut, sammanlagt 1 093 kr (medlemskap i Svenska Celiakiförbundet, resor till och från läkare och dietist, kostnader för hushållsredskap och kokbok) kan merkostnaderna därmed beräknas till (7 087 ./. 3 600 + 1 440 ./. 1 320 ./. 931 +1 093 =) 3 769 kr per år. I fråga om posterna övriga måltider och mellanmål utanför hemmet, 3 360 kr, samt övriga produkter och måltider, 3 600 kr, menar Försäkringskassan att dessa är för högt uppskattade. Vissa tillkommande kostnader får godtas men de torde inte uppgå till sådana belopp att de tillsammans med övriga godtagna merkostnader uppgår till 25 procent av prisbasbeloppet för 2003, dvs. 9 650 kr. - C.G. har uppgett att hon har i genomsnitt 15 timmars merarbete per vecka. Beräkningen bygger på egna uppskattningar. Utgångspunkten är att det ska vara fråga om merarbete. I SCB:s undersökning Genomsnittlig tid för hushållsaktiviteter efter familjecykel 2000/01 framgår tidsåtgången för olika familjesituationer. I detta fall bör beaktas att det är fråga om en förstagångsansökan varför viss anpassningstid får godtas. Merarbetet bör rimligen uppgå till mindre än sju timmar per vecka. Sammanfattningsvis anser Försäkringskassan att det föreligger ett visst merarbete samt vissa merkostnader men att dessa inte är av sådan omfattning att de medför rätt till vårdbidrag.
Regeringsrätten (2009-04-27, Bates, Collier, Perkins, Taylor, Hawkins) yttrade:
Skälen för Regeringsrättens avgörande.
Lagrum, förarbeten och allmänna råd.
En förälder har, enligt 8 § första stycket lagen (1998:703) om handikappersättning och vårdbidrag, rätt till vårdbidrag för barn till och med juni månad det år då barnet fyller 19 år om
1. barnet på grund av sjukdom, utvecklingsstörning eller annat funktionshinder behöver särskild tillsyn och vård under minst sex månader, eller
2. det på grund av barnets sjukdom eller funktionshinder uppkommer merkostnader.
Har föräldern flera funktionshindrade barn som avses i lagrummets första stycke grundas enligt andra stycket bedömningen av rätten till vårdbidrag på det sammanlagda behovet av tillsyn och vård samt på hur stora merkostnaderna är.
Enligt 9 § första stycket samma lag utges vårdbidrag allt efter tillsyns- och vårdbehovets omfattning och merkostnadernas storlek som hel, tre fjärdedels, halv eller en fjärdedels förmån.
Den lägsta nivån, en fjärdedels vårdbidrag, infördes under år 1988. Då uttalades följande i förarbetena (prop. 1987/88:46 s. 17). "Den nya bidragsnivån kan tillgodose en del av dem som enligt nuvarande bestämmelser inte anses berättigade till bidrag. Det gäller i synnerhet dem som har regelbundna, ofrånkomliga kostnader i kombination med visst merarbete. Till denna kategori hör främst föräldrar till barn med diabetes och barn med betydande allergiska besvär av olika slag."
Dåvarande Riksförsäkringsverket utfärdade allmänna råd om vårdbidrag (RAR 2002:15), vilka fortfarande gäller. Beträffande tillämpningen av 9 § första stycket lagen om handikappersättning och vårdbidrag anges följande:
Om vårdinsatserna omfattar minst sju timmar per vecka och det finns ett uttalat tillsynsbehov eller betydande merkostnader bör föräldern ha rätt till en fjärdedels vårdbidrag. För att anses som betydande bör merkostnaderna uppgå till minst 25 procent av prisbasbeloppet.
Det finns ingen uppgift om bakgrunden till detta råd eller vad det baseras på.
I författningssamlingsförordningen (1976:725) förstås med allmänna råd sådana generella rekommendationer om tillämpningen av en författning som anger hur någon kan eller bör handla i ett visst hänseende (jfr prop. 1975/76:112 s. 66). En myndighets allmänna råd är således inte - till skillnad från författningar - bindande.
Regeringsrättens bedömning.
Frågan i målet är om det merarbete och de merkostnader som C.G. har på grund av de två barnens celiaki sammantaget är av sådan omfattning att hon har rätt till en fjärdedels vårdbidrag.
Målet har sitt ursprung i ett beslut av Försäkringskassan där kassan avslog C.G.s ansökan om vårdbidrag. Kassan motiverade sitt beslut med att hennes merarbete inte uppgår till minst en timme per dag (sju timmar per vecka) samt att godtagbara merkostnader inte uppgår till 9 650 kr per år (25 procent av prisbasbeloppet för 2003). Dessa tids- och beloppsgränser är de som anges i de allmänna råd som tidigare nämnts. Kassan synes alltså ha följt den rekommendation som lämnats i de allmänna råden.
Hur mycket merarbete föräldrarna utför med anledning av ett barns funktionshinder varierar naturligtvis från familj till familj. Den tidsåtgång som föräldrarna uppger kan inte utan vidare läggas till grund för bedömningen av rätten till vårdbidrag, utan det måste vara fråga om skäligt merarbete. Eftersom det glutenfria brödet i detta fall bakas i hemmet förefaller det rimligt att viss tid för bakning godtas. Tidsåtgången för bakning och extra matlagning bör uppgå till ungefär fyra timmar per vecka. Till detta kommer tid för inköp, information till omgivningen och tillsyn. Den sammanlagda tiden för skäligt merarbete bör uppskattas till mellan fem och sex timmar per vecka.
Vad gäller merkostnaderna för glutenfri kost, konstaterar Regeringsrätten att parterna numera är ense om hur dessa ska beräknas. Regeringsrätten instämmer i att utgångspunkten bör vara Konsumentverkets beräkningar av de merkostnader som den särskilda kosten ger upphov till. I fråga om barn som har rätt till livsmedelsanvisning ska värdet av denna förmån dras ifrån medan avgiften för livsmedelsanvisningen ska läggas till. I detta fall ska även värdet av skolluncher och inköpt bröd dras ifrån. De sammanlagda merkostnaderna för familjens två barn kan, i enlighet med vad Försäkringskassan vitsordat, beräknas till 3 769 kr per år. Därutöver har C.G. yrkat att ytterligare merkostnader ska beaktas enligt följande. Kostnader för övriga måltider utanför hemmet med 3 360 kr, kostnader för kaffebröd, högtidsdagar och liknande med 3 600 kr samt extra kostnader för tillagning och förvaring samt kostnader för förbrukningsartiklar med 1 800 kr. Regeringsrätten instämmer vidare i uppfattningen att vissa extra kostnader uppstår för dessa ändamål. De merkostnader som det är skäligt att beakta vid bedömningen av rätten till vårdbidrag uppgår dock inte till högre belopp än 1 000 kr per år.
Sammantaget finner Regeringsrätten att skäligt merarbete kan uppskattas till mellan fem och sex timmar per vecka och att merkostnader bör godtas med 4 769 kr per år.
De allmänna råden innebär som nämnts en rekommendation. Det innebär att den i lagtexten anvisade bedömningen av familjens situation och barnens särskilda behov av stöd skulle kunna utfalla så att en förälder har rätt till vårdbidrag, även om merarbetet eller merkostnaderna underskrider den rekommenderade storleken. Några skäl att i detta mål göra en annan bedömning än den underinstanserna gjort har dock inte kommit fram.
Det sammanlagda behovet av stöd är således inte av sådan omfattning att C.G. har rätt till vårdbidrag. Hennes överklagande ska därför avslås.
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten avslår överklagandet.