Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern ser allvarligt på att Migrationsverket avsevärt överskridit den inom unionsrätten föreskrivna handläggningstiden för två ansökningar om uppehållskort.
Justitiekanslern erinrar om att en överträdelse av en unionsrättslig handlingsregel ur ett europarättsligt och skadeståndsrättsligt perspektiv inte förutsätter oaktsamhet.
Ärendet
Bakgrund
H.P. och hennes dotter M.P. är ukrainska medborgare. H.P. gifte sig med J.R.M., som är spansk medborgare och sedan tidigare har varit bosatt i Sverige. H.P. och M.P. flyttade till Sverige och blev folkbokförda i landet i mars 2017.
H.P. och M.P. ansökte den 30 januari 2017 hos Migrationsverket om uppehållskort. Till ansökningarna bifogade de ett vigselbevis och kopior av sina pass. De informerades samma dag om att ansökningarna måste kompletteras. Ansökningarna kompletterades dagen efter. H.P. befullmäktigade J.R.M. och K.A.P. att företräda henne och dottern.
Vid ett besök till Migrationsverket den 4 juli 2017 informerades H.P. och M.P. om att deras ärenden inte hade tilldelats en handläggare och att handläggningen av ärenden avseende utfärdande av uppehållskort beräknades ta ungefär femton månader.
H.P:s och M.P:s ombud begärde den 6 juli 2017 att Migrationsverket skulle utfärda ett intyg på att H.P:s och M.P:s vistelse i Sverige var legal och att de hade möjlighet att resa fram och tillbaka till Ukraina. Ombudet angav också att Migrationsverket enligt artikel 10.1 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier (det s.k. rörlighetsdirektivet) måste utfärda uppehållskort senast sex månader efter att en ansökan om uppehållskort lämnats in. Migrationsverkets teamledare E.V. informerade ombudet samma dag om att verket inte kunde hålla handläggningstider i rörlighetsdirektivet på grund av att det hade kommit in ett stort antal ansökningar.
Enligt Migrationsverkets uppgift tilldelades H.P:s och M.P:s ärenden en handläggare den 6 respektive den 14 juli 2017.
J.R.M. ringde Migrationsverket den 14 juli 2017 och klagade på att verket inte fattat beslut i H.P:s och M.P:s ärenden. Under telefonsamtalet uppgav J.R.M. att han var skriven på sin gamla adress i Kista eftersom han fortfarande inte var klar med sin bodelning, men att han bodde tillsammans med H.P. och M.P.. Samma dag skickade J.R.M. in ytterligare handlingar i H.P:s och M.P:s ärenden.
J.R.M. folkbokfördes i Knivsta i juli 2017. Med anledning av det överförde Migrationsverket den 18 juli 2017 H.P:s och M.P:s ärenden från region Stockholm till region Mitt (Uppsala) för fortsatt handläggning.
Den 26 juli 2017 informerade Migrationsverket H.P. och M.P. om att deras ansökningar inte var fullständiga och att de behövde kompletteras. Kompletteringen inkom den 28 juli 2017.
H.P. och M.P. beviljades uppehållskort den 14 mars 2018.
Klagomålet
J.R.M. har framfört klagomål mot Migrationsverket med anledning av att verkets handläggning av H.P:s och M.P:s ansökan om uppehållskort har överskridit den handläggningstid som föreskrivs i artikel 10.1 i rörlighetsdirektivet.
Utredningen
Migrationsverket har den 21 augusti 2017 yttrat sig med anledning av J.R.M:s klagomål.
Justitiekanslern har inhämtat och tagit del av dagboksbladen i H.P:s och M.P:s ärenden.
Justitiekanslerns bedömning
Rättsliga utgångspunkter
Justitiekanslern har, enligt lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns tillsyn och förordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern, tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden. Justitiekanslerns tillsyn omfattar bl.a. Migrationsverket.
Enligt 3 a kap. 12 a § 2 utlänningslagen (2005:716) ska Migrationsverket utfärda uppehållskort till en EES-medborgares familjemedlem som inte själv är EES-medborgare, om han eller hon har ansökt om sådant kort och har uppehållsrätt.
Av 3 a kap. 7 § utlänningsförordningen (2006:97) framgår bl.a. att Migrationsverket utfärdar intyg om inlämnad ansökan om uppehållskort till en utlänning som har ansökt om sådant kort. Intyg om inlämnad ansökan om uppehållskort ska utfärdas omedelbart. Uppehållskort och permanent uppehållskort ska utfärdas senast sex månader efter ansökan om sådant kort.
De svenska bestämmelserna har sin grund i artikel 10.1 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier.
Migrationsverkets långa handläggningstider har på senare tid flera gånger varit föremål för Justitiekanslerns granskning i skaderegleringsärenden (se bl.a. beslut i ärenden med dnr 7552-16-40, 1642-17-4.3, 7442-17-4.3 och 10251-17-4.3). I ett av dessa ärenden (7552-16-40) hade verkets handläggningstid i ett ärende om uppehållstillstånd på grund av anknytning avsevärt överstigit en nationell författningsstadgad tidsfrist. Justitiekanslern gjorde i det ärendet bedömningen att handläggningen till följd av den exceptionella situation som uppkommit med anledning av flyktingkrisen 2015 inte kunde anses som oaktsam i skadeståndslagens mening trots att tidsfristen hade överskridits med ca ett år.
Även Riksdagens ombudsmän (JO) har på senare år vid flera tillfällen granskat och uttalat sig om Migrationsverkets handläggningstider (se bl.a. JO:s beslut i ärenden med dnr 2132-2015, 5600-2016 och 7403-2016). I ett beslut den 23 juni 2016 (dnr 2132-2015) uttalade Peters att förklaringen till de långa handläggningstiderna till stor del låg utanför Migrationsverkets kontroll och att det yttersta ansvaret för att Migrationsverket kan fatta beslut inom rimlig tid och inom författningsreglerade tidsfrister ligger hos regeringen och riksdagen.
Bedömningen i detta fall
H.P. och M.P. ansökte om uppehållskort den 30 januari 2017. Ansökningarna kompletterades dagen efter att ansökningarna getts in. Det dröjde därefter till den 26 juli 2017 innan Migrationsverket begärde ytterligare komplettering. Kompletteringen inkom till verket den 28 juli 2017. Efter denna komplettering synes ärendena ha varit klara för avgörande. Praktiskt taget inga aktiva åtgärder i syfte att driva handläggningen av ärendena framåt vidtogs vare sig under perioden den 31 januari – 26 juli eller efter den 28 juli 2017. H.P. och M.P. beviljades uppehållskort först den 14 mars 2018, dvs. drygt tretton månader efter att de lämnat in sina ansökningar. Tidsfristen i 3 a kap. 7 § utlänningsförordningen har alltså överskridits avsevärt.
Det har förekommit två långa perioder av passivitet vid verkets handläggning av H.P:s och M.P:s ärenden. Att ett ärende av nu aktuellt slag blir liggande under så lång tid utan att några faktiska handläggningsåtgärder vidtas är oacceptabelt. Och detta i synnerhet när det som i detta fall finns en författningsstadgad längsta tillåtna handläggningstid. Den utdragna handläggningen har också enligt H.P. och M.P. medfört problem för dem.
I Migrationsverkets yttrande anges att det den 30 juni förra året beslutades att bl.a. ärenden av den aktuella typen som hade kommit in före den 1 januari 2017, men även nyare ärenden av detta slag, skulle omfördelas från region Stockholm till övriga regioner. Det framgår dock inte hur många ärenden det gällde, om det i övriga regioner bedömdes finnas resurser och beredskap att effektivt handlägga dessa ärenden och vilka praktiska resultat man förväntade sig att uppnå genom omfördelningen.
För H.P:s och M.P:s ärenden innebar omfördelningen till en annan region såvitt kan bedömas inte en effektivare handläggning. Deras ärenden, som då verkar ha varit klara för avgörande, omfördelades från region Stockholm till region Mitt (Uppsala) i juli 2017. Efter omfördelningen företogs därefter inga aktiva handläggningsåtgärder under ca åtta månader fram till den 14 mars i år då de beviljades uppehållskort.
Att Migrationsverket inte klarar att handlägga ärenden inom rimlig, i detta fall lagstadgad, tid kan inte i längden försvaras. Det är särskilt mot den bakgrunden oroväckande att Migrationsverket ålagts och nu är i färd med att avsevärt minska sin personalstyrka.
Jag vill erinra om att en överträdelse av en unionsrättslig handlingsregel, ur ett europarättsligt och skadeståndsrättsligt perspektiv, inte förutsätter oaktsamhet (jfr Justitiekanslerns ärenden 5635-13-21 m.fl. och 265-16-23, jfr även 4840-16-40).