Förlängd igångsättningstid för verksamheten i vindkraftpark ----- I tillstånd till uppförande av vindkraftpark med 45 verk
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDEÖstersunds tingsrätts, mark- och miljödomstolen, dom 2019-09-17 i mål nrM 1152-19, se bilaga A
Med ändring av mark- och miljödomstolens dom fastställer Mark- och miljööverdomstolen Länsstyrelsens i Västernorrland, miljöprövningsdelegationen, beslut den 1 mars 2019, dnr. 551-6217-18, att förlänga igångsättningstiden för vindkraftpark Hocksjön i Sollefteå kommun till den 31 december 2022. För tillståndet ska gälla de villkorsändringar, inklusive det nya villkor 24, som fastställts av miljöprövningsdelegationen.
Hocksjön Vind AB (Bolaget) har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska upphäva mark- och miljödomstolens dom och fastställa miljöprövningsdelegationens beslut.
N A, B E, T E, H J, Roman, A N och B N har motsatt sig ändring av mark- och miljödomstolens dom.
Länsstyrelsen i Västernorrlands län har inte angett någon inställning till överklagandet.
Bolaget har anfört detsamma som i underinstanserna med bl.a. följande tillägg och förtydliganden:
Totalt 14 olika vindkraftparker är aktuella för anslutning till samma anslutningspunkt i det nationella transmissionsnätet. Det är exceptionellt många projekt, med stor sannolikhet flest i Sverige. Samordningsprocessen inför en sådan anslutning hanteras i huvudsak helt av regionnätbolaget och Svenska Kraftnät. Påverkansmöjligheten i denna externa del av projektet är i normala fall med ett till tre anslutande vindkraftprojekt mycket små. Med 14 pågående projekt är den obefintlig. Bolaget har bara kunnat samarbeta och medverka i den takt utredningarna har drivits framåt av regionnätbolaget E.ON. och Svenska Kraftnät. Till dags dato har Bolaget, trots idogt och kontinuerligt samarbete med såväl E.ON som anslutande projekt i området, inte erbjudits något bindande anslutningsavtal för vindkraftparken. Bolaget har inte enskilt kunnat förhandla fram eller teckna något fristående avtal för Hocksjön vindkraftpark. Ellagens regler tillåter inte E.ON att erbjuda detta, eftersom en samordning i detta fall så uppenbart har såväl samhällsekonomiska som miljömässiga fördelar.
Frågan om E.ON ska söka nätförstärkningslån är inte beroende av de anslutande bolagens ekonomi utan av hur de anslutande projekten ligger i tid i förhållande till varandra. Lånet är till för att säkra E.ON:s investering i förväntade tillkommande anslutningar. Under inga förhållanden kan nätförstärkningslånet hänföras till Bolagets ekonomiska förhållanden. Det finns inte heller någon företagsekonomisk bakgrund till att elanslutningen dröjt.
N A, B E, T E, H J, Roman, A N och B N har anfört detsamma som i underinstanserna med bl.a. följande tillägg och förtydliganden:
Bolaget borde redan då tillståndsprocessen påbörjades 2008 kunnat förutse dessa svårigheter med anslutning och vidtagit mer omfattande åtgärder. Problemet för Bolaget är att de inte haft någon investerare i projektet förrän 2019. Bolaget har haft flera år på sig att söka investerare. Hade Bolaget haft en investerare hade anslutning kunnat ske oberoende av nätförstärkningslån och bygget kunde ha påbörjats i god tid. En annan vindkraftpark byggs just nu inom samma område. Problemen är att betrakta som företagsekonomiska risker som är normalt förknippade med denna typ av projekt.
En vindkraftpark tre till fyra kilometer från byn orsakar redan i dag problem med buller, särskilt under vintertid. Det är förödande att bygga en vindkraftpark som hamnar mycket närmare. Villkoren för buller och beräkning av buller tar inte hänsyn till de bullerförstärkande väderfenomen som sker vintertid i kallt klimat.
N A och B E har för egen till anfört bl.a. att N As hälsa påverkas negativt av buller från vindkraftverk och att vindkraftetableringar i närområdet kommer att medföra betydande ekonomiska förluster för dem.
Länsstyrelsen i Västernorrlands län har anfört bl.a. följande:
Bolaget menar att nätförstärkningslånet inte kan hänföras till Bolagets ekonomiska förhållanden. Länsstyrelsen konstaterar emellertid att Bolaget angett att varken projekt Hocksjön eller något av övriga närliggande projekt hade möjlighet att bygga projekten utan stöd till investeringskostnaderna för anslutning till det nationella transmissionsnätet.
Energimarknadsinspektionen har anfört att den varken tillstyrker eller avstyrker att Hocksjön Vind AB beviljas förlängd igångsättningstid för vindkraftparken.
Tillstånd till uppförande av vindkraftparken vid Hocksjön med 45 vindkraftverk meddelades den 2 oktober 2012. Igångsättningstiden bestämdes till sju år efter det att tillståndsbeslutet vunnit laga kraft. Senaste tidpunkten för verksamhetens igångsättning inföll därmed den 15 november 2019 enligt vad som framgår av miljöprövningsdelegationens beslut om förlängd tid. Den 28 augusti 2018 kom Bolaget in med en ansökan om förlängd igångsättningstid till den 31 december 2022.
Sammanfattningsvis har Bolaget lämnat följande redogörelse för hur arbetet med anslutning fortskridit: Bolaget beställde under 2012 en förstudie av E.ON, koncessionshavare för området, angående anslutning av vindkraftparken till det nationella transmissionsnätet. Efter det följde omfattande kontakter mellan E.ON och ett antal bolag som i december 2014 resulterade i ett exploateringsavtal omfattande 14 vindkraftparker. Under 2013 inledde E.ON diskussioner med Svenska Kraftnät om nätförstärkningslån. E.ON ansökte 2014 om ett sådant lån och ansökan beviljades av Svenska Kraftnät i april 2016. I juni 2016 påbörjade Svenska Kraftnät i samarbete med E.ON en teknisk förstudie angående anslutningen av alla projekt i området till en viss anslutningspunkt i det nationella transmissionsnätet. När förstudien avslutats tecknade Svenska Kraftnät och E.ON i april 2017 det anslutningsavtal som var en förutsättning för senare detaljprojektering och upphandling för respektive projekt. En upphandlingsprocess pågick från april 2017 till april 2018. Det datum för anslutning som sedan beslutades utifrån resultatet av upphandlingen hamnade så nära den sista dagen för igångsättning att risken för investerare och banker blev stor.
Mark- och miljööverdomstolen anser att det saknas skäl att ifrågasätta ovanstående uppgifter, vilka åtminstone i sina huvuddrag inte heller ifrågasatts av motparterna.
Domstolen konstaterar att Bolaget beställde en förstudie av E.ON kort efter att tillstånd meddelats för vindkraftparken. Det dröjde sedan ungefär fyra och ett halvt år innan ett avtal om anslutning till det nationella transmissionsnätet hade kommit till stånd mellan E.ON och Svenska Kraftnät. Bolaget har anfört att denna process drog ut på tiden eftersom E.ON behövde samordna anslutningen av totalt 14 projekt och på grund av att E.ON ansökte hos Svenska Kraftnät om ett nätförstärkningslån. Under tiden ska Bolaget ha medverkat genom att bl.a. delta i möten. Handläggningen av ansökan om nätförstärkningslån tog enligt Bolaget lång tid eftersom Svenska Kraftnät ännu inte hade färdiga rutiner på plats för hanteringen av dessa nya lån.
Utifrån de uppgifter som framkommit i målet bedömer Mark- och miljööverdomstolen att Bolaget inte kunnat förutse att processen från det att förstudien beställdes 2012 fram till att anslutningsavtal slöts mellan E.ON och Svenska Kraftnät skulle ta så lång tid som den gjorde, samt att Bolaget haft begränsade möjligheter att påverka händelseförloppet med mer aktiva insatser. Bolaget har därför haft giltigt skäl för sitt dröjsmål med att ta tillståndet i anspråk. Det nätförstärkningslån som beviljats E.ON har endast en indirekt koppling till Bolagets ekonomi och innebär inte att dröjsmålet beror på för Bolaget normala företagsekonomiska risker (jfr Mark- ochmiljööverdomstolens domar den 17 maj 2016 i mål nr M 9024-15 och den 9 juli 2018 i mål nr M 1762-18).
Det nya villkor om lågfrekvent ljud inomhus som miljöprövningsdelegationen fastställt stämmer med praxis. Vad som anförts i Mark- och miljööverdomstolen ger inte skäl att föreskriva strängare bullervillkor. Miljöprövningsdelegationens beslut ska därför fastställas.
Domen får enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättsråden Mclaughlin, Ramsey, referent, och Pope Uddenfeldt samt tekniska rådet Hendricks.
Föredragande har varit Miller.
DOMSLUTMark- och miljödomstolen upphäver Miljöprövningsdelegationen vid Länsstyrelsen i Västernorrland läns beslut om förlängd igångsättningstid för vindkraftparken Hocksjön i Sollefteå kommun.
BAKGRUNDMiljöprövningsdelegationen vid Länsstyrelsen i Västernorrlands län (miljöprövningsdelegationen) lämnade den 2 oktober 2012 tillstånd för Högland Skog och Kraft AB att uppföra och driva en gruppstation för vindkraft på del av X i Sollefteå kommun. Tillståndet fick laga kraft den 15 november 2012. I tillståndet fastställdes igångsättningstiden för verksamheten till sju år från dagen då beslutet fick laga kraft, dvs. den 15 november 2019.
Tillståndet har sedan miljöprövningsdelegationens beslut 2012 överlåtits från Högland Skog och Kraft AB till Hocksjön Vind AB. Hocksjön Vind AB (bolaget) har ansökt hos miljöprövningsdelegationen om förlängd igångsättningstid för verksamheten till den 31 december 2022. Miljöprövningsdelegationen har i beslut den 1 mars 2019 beviljat bolaget förlängd igångsättningstid enligt yrkandet.
YRKANDEN M.M.A N, B N, H J, Roman, T E, B E och N A (A N m.fl.) har, så som det måste uppfattas, i första hand yrkat att mark- och miljödomstolen ska upphäva miljöprövningsdelegationens beslut att bevilja förlängd igångsättningstid för verksamheten och i andra hand att inga vindkraftverk ska få uppföras närmare än tre kilometer från de närmast boende i Fullsjön. De yrkar vidare att bolaget ska åläggas att följa den nya vägledning om vindkraftbuller som Naturvårdsverket förväntas ta fram under 2019 och att kontrollmätning av vindkraftbullret ska göras i dBZ istället för dBA. De har till stöd för överklagandet anfört bl.a. följande. Tillståndshavaren har haft synnerlig god tid på sig att uppföra vindkraftparken och starta verksamheten. Det är inte ett giltigt skäl för förlängd igångsättningstid att tillståndshavaren har haft svårigheter att få till stånd en elnätsanslutning.Tillståndshavaren måste redan då man inledde tillståndsprocessen förutsett att det skulle bli problem med anslutningen eftersom flera vindkraftsprojekt behövdes samordnas. Det var känt att de olika projekten låg i olika faser av processen. Tillståndshavaren borde ha haft en planering för detta då det åligger denne att tillse att en nätanslutning finns och undanröja eventuella hinder för en sådan. Det är inte heller ett skäl för förlängd igångsättningstid att det förelegat problem med investeringen i projektet.
Eftersom någon byggstart av vindkraftparken inte har skett innebär det inte några synnerliga olägenheter för bolaget om igångsättningstiden inte förlängs.
Bolaget har motsatt sig att miljöprövningsdelegationens beslut ändras och har till stöd för sin inställning anfört bl.a. följande. Miljöprövningsdelegationens avgörande är riktigt. Vad de klagande har anfört utgör inte skäl för att ifrågasätta bedömningen. Prövningen i målet är dessutom begränsad till frågan om det finns grund för förlängning av igångsättningstiden och utformningen av villkoren för tillståndet. Miljöprövningsdelegationen har föreskrivit ett nytt villkor avseende lågfrekvent ljud vilket är väl avvägt. Det saknas fog för att föreskriva ytterligare villkor.
Länsstyrelsen i Västernorrlands län har, så som det måste uppfattas, medgett att miljöprövningsdelegationens beslut ändras. Länsstyrelsen har till stöd för sin uppfattning bl.a. anfört att det inte finns något giltigt skäl för förlängd igångsättningstid och att det inte innebär synnerliga olägenheter för bolaget om tillståndet förfaller.
DOMSKÄLGällande rättEnligt 24 kap. 2 § miljöbalken förfaller ett tillstånd om tillståndshavaren inte iakttar de bestämmelser som har meddelats i tillståndsdomen eller tillståndsbeslutet i fråga om tid inom vilken igångsättning av verksamheten ska ha skett. Tillståndsmyndigheten kan förlänga tiden om tillståndshavaren visar att denne har haft giltigt skäl för dröjsmålet eller att synnerliga olägenheter skulle uppstå om tillståndet förfaller. I samband med en sådan prövning kan tillståndsmyndigheten föreskriva nya eller strängare villkor för tillståndet. Någon förnyad tillåtlighetsprövning av verksamheten ska dock inte göras.
Enligt förarbeten och praxis kan oförutsedda hinder som rent faktiskt hindrar utförandet av en verksamhet utgöra giltigt skäl för dröjsmål. Exempelvis har i vattenrättslig praxis svårigheter att erhålla nödvändiga tillstånd eller att få fram arbetsmaskiner eller personal godtagits. Förändrad konjunktur eller andra omständigheter hänförliga till de företagsekonomiska risker som normalt är förknippade med ett projekt utgör däremot som utgångpunkt inte ett giltigt skäl för förlängning. Synnerliga olägenheter kan i allmänhet antas uppstå om verksamheten har utförts till en del. Vid bedömningen ska motstående intressen beaktas (se prop. 1997/98:45 del II s. 254 samt Mark- och miljööverdomstolens domar den 17 maj 2016 i mål M 9024–15 och den 4 juni 2014 i mål 11664–13).
Bolaget har inte anfört något giltigt skäl för dröjsmåletBolaget har inte anfört några nya omständigheter vid mark- och miljödomstolen som skulle kunna utgöra ett giltigt skäl för förlängning. Domstolen har därför att utgå från vad bolaget anförde vid miljöprövningsdelegationen; i korthet bl.a. att det förelegat problem med att få till stånd en elanslutning och att det förelegat brist på entreprenörer. Bolaget har hävdat att frågan om elanslutning legat utanför dess kontroll och hänvisat till att E.ON som skulle samordna anslutningen av flera parker har ansökt om ett nätförstärkningslån samt att handläggningen av det drog ut på tiden.
Som framgår av ett avgörande från Mark- och miljööverdomstolen den 9 juli 2018 (mål nr M 1762–18) måste bolaget för att förlängning ska kunna beviljas visa att arbetet med elanslutningen har pågått kontinuerligt och att dröjsmålet beror på annat än omständigheter som ligger inom ramen för de företagsekonomiska risker som kan finnas vid projekt av aktuellt slag.
Bolaget har anfört att diskussioner om nätförstärkningslån fördes mellan E.ON och Svenska Kraftnät mellan 2013 och 2016. Det kan dock konstateras att förordningen (2015:213) om lån till nätföretag för att underlätta anslutning av förnybar elproduktion trädde i kraft först den 1 maj 2015. Det var alltså först därefter som Svenska Kraftnät kunde besluta om lån av aktuellt slag. Att diskussioner fördes mellan E.ON och Svenska Kraftnät är enligt domstolens mening inte tillräckligt för att det ska föreligga ett giltigt skäl för att förlänga igångsättningstiden för vindkraftparken. Det framgår inte vilka åtgärder tillståndshavaren själv vidtog förutom att man deltog i diskussionerna. Det framgår inte heller vilka kontakter som förekom mellan tillståndshavaren och E.ON för att ansluta parken till elnätet. Det går därför inte bedöma om arbetet med nätanslutningen pågick kontinuerligt. Som länsstyrelsen anförde i sitt yttrande till miljöprövningsdelegationen daterat den 20 december 2018 tycks frågan om nätanslutning dessutom i vart fall till viss del vara av ekonomisk karaktär eftersom det krävs ett nätförstärkningslån. Sammantaget har bolaget enligt domstolens mening inte visat att arbetet med elanslutningen har pågått kontinuerligt och att dröjsmålet endast beror på annat än omständigheter som har legat utanför bolagets kontroll. Bolaget har heller inte visat att förseningen inte beror på omständigheter som ligger inom ramen för de företagsekonomiska risker som kan finnas vid projekt av aktuellt slag. Mark- och miljödomstolen delar alltså inte miljöprövningsdelegationens bedömning att problemen med nätanslutningen utgör ett giltigt skäl för förlängning av igångsättningstiden. Inte heller de övriga skäl som bolaget har åberopat vid miljöprövningsdelegationen utgör giltiga skäl för förlängning.
Synnerlig olägenhet uppstår inte för bolaget om tillståndet förfallerMark- och miljödomstolen delar miljöprövningsdelegationens bedömning på de av delegationen anförda skälen.
SammanfattningBolaget har inte visat att det föreligger något särskilt skäl för att förlänga igångsättningstiden. Bolaget orsakas heller inte synnerlig olägenhet om tillståndet förfaller. Miljöprövningsdelegationens beslut ska därmed upphävas och den i tillståndet angivna igångsättningstiden den 15 november 2019 står fast. För det fall parken inte sätts igång inom angiven tid förfaller tillståndet.
HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga 2 (MMD-02) Överklagande senast den 8 oktober 2019. Prövningstillstånd krävs.
__________________I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Davila, ordförande, och tekniska rådet Booth. Föredragande har varit beredningsjuristen Warren.