Rättsprövning, plan- och bygglagen, detaljplanefrågor / För att möjliggöra byggandet av en mindre fritidsby med tillhörande anläggningar på kronoöverloppsmark (fråga bl.a. om behov av miljökonsekvensbeskrivning m.m., avslag)
Not 35. Ansökan av M.A. om rättsprövning av ett beslut om detaljplan -Kommunfullmäktige i Gällivare kommun (2004-11-29, Kf § 209)beslutade att anta en detaljplan för del av Gällivare kronoöverloppsmark 2:1, Láddjujávri (Ladtjojaure). Planområdet låg cirka 7 km väster om Nikkaluokta i Gällivare kommun, vid vandringsleden från Nikkaluokta till Kebnekaisemassivet. - Beslutet överklagades. - Överklagandet hade undertecknats av M.A. i egenskap av företrädare för två registrerade firmor, firma Nelson och Tanke samt firma M. A. Philosophy. M.A. yrkade att beslutet att anta detaljplanen skulle upphävas. Till grund för överklagandet åberopade hon i huvudsak vad hon tidigare uppgett i yttranden till Gällivare kommun under planförfarandet, samt att det saknades en miljökonsekvensutredning som belyste hur det obrutna fjällområdet och Natura 2000-området skulle komma att påverkas. Hon ansåg att detaljplanen skulle komma att innebära en stor förändring på det obrutna fjällområdet och beslutet riskerade att bli vägledande för andra ,fjällområden i Norrbottens län. Hon ville som sakägare representera de fjällturister m.fl. som använde leden med önskemål om lugnt och obrutet fjäll: Hon åberopade vidare utöver mycket annat att intentionerna i ILO 169 (Convention (No 169) concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries och utgiven av Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights) skulle iakttas. - Länsstyrelsen i Norrbottens län (2005-04-12) avslog överklagandet med följande motivering. M.A. har invänt att det saknas en miljökonsekvensbeskrivning som underlag för att belysa påverkan på det obrutna fjällområdet och Natura 2000-området. Bestämmelser om när en miljökonsekvensbeskrivning ska upprättas i ett detaljplaneförfarande anges i 5 kap. 18 § andra och tredje stycket plan- och bygglagen (1987:10), PBL, i dess lydelse till den 1 maj 2005. Bestämmelsen i tredje stycket har införts under 2004 och gäller inte för denna detaljplan enligt övergångsbestämmelserna. Bestämmelsen i andra stycket stadgar att det fordras en miljökonsekvensbeskrivning i planförfarandet om detaljplanen medger en användning av mark eller av byggnader eller andra anläggningar som innebär en betydande påverkan på miljön, hälsan eller hushållningen med mark och vatten och andra resurser. En utebliven miljökonsekvensbeskrivning, när sådan fordras, kan vara skäl att upphäva ett beslut om detaljplan. - Den aktuella detaljplanen medger att det byggs en mindre fritidsby med tillhörande anläggningar i ett område som är av riksintresse enligt 4 kap. 5 § miljöbalken (MB). Den 1 maj 2005 ändras bestämmelsen i 5 kap. 18 § PBL så att det anges att denna typ av anläggning fordrar en miljökonsekvensbeskrivning om planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Lagändringen är endast avsedd att förtydliga de krav som redan gäller enligt 18 § andra stycket. Det innebär att det redan när arbetet med denna detaljplan startade fanns ett krav på miljökonsekvensbeskrivning för denna typ av anläggning om planen medför en betydande påverkan på miljön. - I bedömningen av detaljplanens miljöpåverkan väger länsstyrelsen in att planområdet är beläget i en känslig miljö och att området och sjön i dess närhet skyddas av bestämmelser om riksintresse enligt 4 kap. 5 § och 8 § MB. Länsstyrelsen väger även in att området är ianspråktaget för byggnader sedan en längre tid tillbaka och att det bedrivs turistverksamhet på platsen. Detaljplanens syfte är att göra det möjligt att utveckla turistverksamheten. Planen medger att det - utöver de byggnader som finns - uppförs tolv turiststugor, en ny och större servicebyggnad på samma plats som den tidigare och ett båthus. Utökningen av turistverksamheten är av mindre omfattning mätt i antalet byggnader, men i denna miljö måste den ändå ses som en förändring som inte är mindre. Länsstyrelsen anser dock sammantaget att den utökning av turistverksamheten som detaljplanen medger inte är sådan att den medför en betydande miljöpåverkan. Därmed fordras det inte en miljökonsekvensbeskrivning i planförfarandet. - Av 13 kap. 8 § PBL framgår att länsstyrelsen vid prövningen av ett överklagande att anta en detaljplan antingen ska fastställa eller upphäva beslutet i dess helhet. Ni har yrkat att beslutet ska upphävas i sin helhet. - Ni har åberopat att det finns motstående allmänna intressen som inte beaktats i detaljplanen. Frågan om det överhuvudtaget är möjligt för en enskild att åberopa allmänna intressen i ett överklagande av detaljplan har prövats av regeringsrätten har i RÅ 1994 ref 39. Regeringsrätten fann att åberopande av allmänna intressen kan prövas, men att bestämmelserna i PBL kan leda till att den materiella prövningen blir begränsad. Planområdet ligger inom det obrutna fjällområdet, som är av riksintresse enligt 4 kap. 5 § MB, och vid sjön Ladtjojaure som är förtecknad som Natura 2000-område och därmed av riksintresse enligt 4 kap. 8 § MB. I detta avseende förutsätter PBL att länsstyrelsen utövar den statliga tillsynen och kontrollen av riksintressena under samrådsförfarandet enligt 4 kap. 5 § och 5 kap. 22 § PBL. Länsstyrelsen har även till uppgift att bevaka om en antagen detaljplan kan medföra att riksintressen inte tillgodoses. Om det kan befaras ska länsstyrelsen använda rätten till officiell prövning enligt 12 kap. 1 § PBL och pröva om det finns skäl att upphäva beslutet. Det innebär att riksintressen i första hand ska bevakas av länsstyrelsen med stöd av dessa bestämmelser i PBL. Det medför att Ert överklagande prövas i mer begränsad omfattning. Länsstyrelsen har i granskningsyttranden angående denna detaljplan inte ansett att planen strider mot dessa riksintressen. Länsstyrelsen har inte heller påkallat någon prövning av detaljplanen enligt 12 kap. 1 § PBL. Vad Ni nu anfört angående dessa riksintressen föranleder inte länsstyrelsen att göra annan bedömning. - Enligt länsstyrelsens uppfattning är detaljplanen sådan att den ligger inom ramen för det handlingsutrymme PBL ger kommunen att avgöra hur marken ska användas och hur miljön i övrigt ska utformas inom den egna kommunen. När detaljplanen uppfyller detta ska kommunens lämplighetsbedömningar ges stor vikt. Länsstyrelsen finner mot den bakgrunden att det i ärendet inte framkommit något skäl som medför att länsstyrelsen kan ifrågasätta kommunens lämplighetsbedömning på sådant sätt att beslutet ska upphävas. Beslutet innebär heller inte att Er enskilda rätt påverkas på ett sådant sätt att beslutet bör upphävas. Ert överklagande ska därför avslås. - M.A. överklagade länsstyrelsens beslut. Hon hänvisade till vad hon tidigare framfört i ärendet och anförde bl.a. följande. Detaljplanen har inte grundats på korrekta uppgifter. En snöskoterby mitt i aktivt renskötselområde innebär intrång. Det är viktigt att renskötseln sker utan störningar och med fri betesgång samt att den samiska befolkningens rätt till den turistiska verksamheten i detta område säkerställs. Området är Europas sista vildmark. Omkring 25 000 personer om året passerar den statliga leden från Nikkaluokta till Ladtjojaure för att få fjäll- och naturupplevelse, ofta kombinerat med fiske och snöskoter. Dessa människor ger inget större avtryck. Problemet är snarare buller, avgaser, nedfall och förorening, som går att åtgärda. I Ladtjojaure bor ingen permanent utan det är en genomfart till och från Gonzalez med lätt servering. Ladtjojaure bör ur kultursynpunkt bevara sin samiska stil som är långt från ett stort servicehus och stugor på en kulle. Det stora problemet för den tilltänkta skoterbyn är det sanitära. Ladtjojaure är via Ladtjojokk Nikkaluoktas vattentag. För planområdet gäller även strandskydd. Plan- och byggbeslutet berör alla som kommer för att uppleva vår svenska fjällvärld. En snöskoterby innebär en betydande påverkan på miljön och hushållningen av mark och vatten. I den småskaliga miljön innebär föreslagen snöskoterby en stor fritidsby. Denna form av snöskoterby bör kanaliseras till en lämpligare plats i Norrbotten än Ladtjojaure. Ett mindre antal stugor med samisk prägel och ett mindre servicehus svarar bättre mot Ladtjojaures miljö. För att komma till Ladtjojaure har en fyrhjulsväg/vinterväg anordnats utan tillstånd. Denna väg finns inte med i detaljplanen. Naturvårdsverket har inte hörts i ärendet. Hänsyn har inte tagits till riksintressena och länsstyrelsen har inte bevakat detta. - M.A. framförde dessutom att länsstyrelsen felaktigt uttalat att planen medger 12 turiststugor medan plankartan enligt utställning 2 redovisade 10 turiststugor. Kritik framfördes mot kommunens handläggning av ärendet och länsstyrelsens begränsade prövning av hennes överklagande. - Regeringen (2006-02-23, Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet) avslog överklagandet men beslutade att den antagna plankartan till detaljplanen för del av Gällivare kronoöverloppsmark 2:1, Jordan (Ladtjojaure), Turism i Gällivare kommun skulle ändras så att utnyttjandegraden betecknad e 12 skall vara e 10. - Som skäl för sitt beslut anförde regeringen följande. Regeringen, som finner att ärendet kan avgöras på befintligt underlag, har i förevarande ärende att pröva den nu överklagade detaljplanen mot bestämmelserna i PBL. Frågor som rör strandskyddet eller åtgärder som vidtagits inom planområdet prövas i annan ordning. Inte heller prövas frågor om arrende eller andra motsvarande rättigheter i ett detaljplaneärende.- Regeringen har enligt 13 kap. 8 § PBL att antingen fastställa planen eller upphäva beslutet i dess helhet. Om kommunen har medgett det får dock beslutet upphävas i viss del eller ändras på annat sätt. Utan kommunens medgivande får ändringar av ringa betydelse göras. Av kommunens antagna planhandlingar framgår att högst 10 turiststugor får uppföras inom planområdet. Att utnyttjandegraden på den antagna plankartan anger 12 turiststugor är enligt regeringen ett sådant skrivfel som kan ändras av regeringen utan särskilt medgivande av kommunen. Regeringen finner inte att det framkommit att planhandlingarna eller handläggningen i kommunen har sådana brister eller att det i övrigt föreligger sådana omständigheter som innebär att kommunens planbeslut inte tillkommit i laga ordning. - Regeringen konstaterar att länsstyrelsen inte funnit skäl att pröva kommunens antagandebeslut enligt bestämmelserna i 12 kap. PBL vilket innebär att länsstyrelsen funnit att exploateringen enligt detaljplanen går att förena med en från allmän synpunkt lämplig användning enligt bestämmelserna i 3 och 4 kap.miljöbalken. Den omständigheten att länsstyrelsen i förevarande ärende endast gjort en begränsad prövning av vad M.A. framfört om allmänna intressen utgör inte tillräckliga skäl för att regeringen skall upphäva länsstyrelsens beslut. Regeringen finner inte heller skäl att frångå länsstyrelsens ställningstagande vad gäller påverkan på riksintressena. Vad M.A. framfört om länsstyrelsens prövning eller om ärendets handläggning i övrigt hos länsstyrelsen utgör inte skäl att ändra länsstyrelsens beslut. - Vid ärendets prövning i övrigt finner regeringen att detaljplanen inte kan anses medföra sådana olägenheter för M.A. att planen av det skälet inte kan godtas. Vad M.A. anfört om påverkan på riksintressen och andra allmänna intressen, om exploateringsgrad eller om vald planutformning utgör inte skäl för att regeringen med anledning av hennes överklagande skall upphäva kommunens beslut att anta detaljplanen. Regeringen finner inte heller att vad M.A. anfört i övrigt utgör skäl att ändra länsstyrelsens beslut. Överklagandet bör därför avslås. - M.A. ansökte om rättsprövning och yrkade att Regeringsrätten skulle upphäva regeringens beslut. Hon hävdade att beslutet stred mot gällande rättsregler och mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Hon anförde i huvudsak samma omständigheter som redovisats i länsstyrelsens och regeringens beslut. Vidare gjorde hon gällande att detaljplanen inte var förenlig med de av riksdagen fastställda miljökvalitetsmålen såsom de har redovisats i prop. 2004/05:150. - Regeringsrätten beredde regeringen tillfälle att yttra sig, främst över frågan om miljökonsekvensbeskrivning erfordrades i planärendet. - Regeringen hade som sitt yttrande överlämnat en promemoria av den 31 maj 2007. I promemorian anfördes i huvudsak följande. - Kravet på att miljökonsekvensbeskrivning ska upprättas får bedömas mot bakgrund av art- och habitatdirektivet. Enligt artikel 6.3 i art- och habitatdirektivet ska alla planer eller projekt, som enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt kan påverka ett Natura 2000-område på ett betydande sätt, på lämpligt sätt bedömas med avseende på konsekvenserna för målsättningen vad gäller bevarandet av området. - EG-domstolen har slagit fast att kravet på att det ska göras en sådan bedömning gäller under förutsättning att det är sannolikt eller att det finns en risk för att planen eller projektet kommer att ha en betydande påverkan på det berörda området. Med hänsyn särskilt till försiktighetsprincipen anses en sådan risk föreligga när det på grundval av objektiva kriterier inte kan uteslutas att planen eller projektet kommer att ha en betydande påverkan på det berörda området. Regeringsrätten har slagit fast att det måste stå helt klart att en sådan påverkan inte kan uppkomma för att en miljökonsekvensbeskrivning ska kunna underlåtas (RÅ 2006 ref. 88). - Natura 2000-området Torne och Kalix älvsystem består av Torne, Tärendö och Kalix älvs vattensystem och huvudfåra, sjöar och biflöden. De översta källflödena/sjöarna ligger längs norska riksgränsen, från nära Treriksröset och ned till Kebnekaisefjällen. Torneälven mynnar i nordligaste Bottenviken vid Haparanda. Kalixälven mynnar i havet vid Kalix och området avgränsas där söderut av E4. Enligt utkast till bevarandeplan för Torne och Kalix älvsystem är bevarandesyftet för Natura 2000-området att bidra till att upprätthålla gynnsam bevarandestatus för de utpekade naturtyperna och arterna på biogeografisk nivå, vilket innebär att det i fortsättningen ska finnas strukturer och funktioner som är nödvändiga för bevarandet. En av de viktigaste funktionerna är ett naturligt fluktuerande vattenstånd. Även bevarandet av de naturliga stammarna av vildlax och havsvandrande öring är prioriterat. - Länsstyrelsen har ansvaret för att statliga intressen tas tillvara i planprocessen och är även tillståndsmyndighet vad avser tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken. Under planprocessen har Länsstyrelsen i Norrbottens län i samrådsyttrande den 25 januari 2004 uttalat bl.a. att villkoret att godkänd avlopps- och toalettlösning måste finnas innan bygglov för turiststugor meddelas av miljökontoret, måste uttryckas i en planbestämmelse för att få rättsverkan samt att länsstyrelsen utgår från att VA-frågorna blir beaktade i samband med planförslagets avgränsning och utformning. Med anledning av länsstyrelsens synpunkter vid samrådet har föreslagen detaljplan kompletterats med en planbestämmelse om att bygglov inte får ges för ändrad markanvändning innan godkänd VA-anläggning finns. Länsstyrelsen har i samrådsyttrandet även uttalat att villkoren i 4 kap. 5 § miljöbalken för att bebyggelse och anläggningar ska få komma till stånd inom s.k. obrutet fjäll får anses uppfyllda. Skälet härför är att området redan är påverkat av turistisk verksamhet och verksamheten är knuten till den bofasta befolkningen. Den planerade bebyggelsens lokalisering och omfattning är inte heller sådan att fjällområdets ”obrutna” karaktär påverkas. I planbeskrivningen redovisas att det med hänsyn till det rörliga friluftslivets starka intresse av området är viktigt att turistanläggningens ytor begränsas för att området inte ska upplevas privat. Länsstyrelsen har inte funnit skäl att pröva kommunens antagandebeslut enligt bestämmelserna i 12 kap. PBL, vilket innebär att länsstyrelsen inte funnit att exploateringen enligt detaljplanen inte går att förena med en från allmän synpunkt lämplig markanvändning enligt bestämmelserna i 3 och 4 kap.miljöbalken. - Av länsstyrelsens yttrande framgår att det finns en risk för påverkan på Natura 2000-området om avloppsvatten släpps ut i vattenområdet Ladtjojaure. I planbestämmelse anges dock att bygglov för ändrad markanvändning inte får ges innan godkänd VA-anläggning finns. Härigenom säkerställs, enligt regeringens mening, att en exploatering enligt detaljplanen som på ett betydande sätt kan påverka miljön i Natura 2000-området inte kommer till stånd. - Sammanfattningsvis anser regeringen att länsstyrelsen haft tillräckligt underlag för att kunna bedöma att detaljplanen inte på ett betydande sätt kan påverka miljön i Natura 2000-området Torne och Kalix älvsystem samt att detaljplanen inte innebär att ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap.miljöbalken inte tillgodoses. Det har således enligt regeringens mening inte varit nödvändigt att upprätta en särskild miljökonsekvensbeskrivning i planärendet. - M.A. tillade för sin del bl.a. att markslitage och utsläpp mot sidorna i dalen i dag nästan var obefintligt då mänsklig verksamhet och påverkan helt har kanaliserats till en godkänd led. Fjälldalen hade därför, trots mer än hundra år av turism, förblivit orörd. Området hade aldrig varit bebott, utan de små primitiva trähus som fanns hade tillkommit på grund av båttrafiken. - Regeringsrätten (2008-02-29, Johnson, Flores, Wilson, Frye, Stenman): Skälen för Regeringsrättens avgörande.Av punkten 2 övergångsbestämmelserna till lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut följer att den tidigare lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut ska tillämpas i detta mål. - I 1 § i 1988 års rättsprövningslag föreskrivs att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen ska pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23 - 25 och 234). - Enligt 5 kap. 18 § andra stycket PBL, i den lydelse som är tillämplig i målet, ska en miljökonsekvensbeskrivning upprättas bl.a. om detaljplanen medger en användning av mark eller byggnader eller andra anläggningar som innebär en betydande påverkan på miljön. Miljökonsekvensbeskrivningen ska möjliggöra en samlad bedömning av en planerad anläggnings, verksamhets eller åtgärds inverkan på miljön, hälsan och hushållningen med mark och vatten och andra resurser. - Den första fråga som aktualiseras i målet är om den byggnation som planen medger innebär en sådan påverkan på miljön att en miljökonsekvensbeskrivning krävs enligt lagrummet. I målet finns en omfattande utredning om miljön i och runt planområdet. Utredningen i planärendet visar att avlopp och toaletter kan påverka miljön negativt. Enligt planbestämmelserna får bygglov inte ges för ändrad markanvändning innan godkänd VA-anläggning finns. Enligt Regeringsrättens uppfattning innebär detta villkor att planen inte kan sägas innebära en betydande påverkan på miljön såvitt gäller avlopp och toaletter. Varken genom den utredning som fanns när planen beslutades eller senare utredning har det kommit fram något som talar för att byggnationen av någon annan anledning skulle kunna innebära en sådan påverkan att en miljökonsekvensbeskrivning krävs. - Nästa fråga som aktualiseras i målet är om planen uppfyller villkoren för bebyggelse enligt 4 kap. 5 § miljöbalken, som enligt 2 kap. 1 § PBL är tillämplig i planärenden. Enligt detta lagrum får bebyggelse i vissa fjällområden, bl.a. det som planområdet ingår i, komma till stånd endast om det behövs för rennäringen, den fasta befolkningen, den vetenskapliga forskningen eller det rörliga friluftslivet. Andra åtgärder får vidtas endast om det kan ske utan att områdets karaktär påverkas. - Enligt Regeringsrättens bedömning är det fråga om en sådan byggnation som bestämmelsen medger. Den omständigheten att det är fråga om ett planområde i ett sådant fjällområde som omfattas av skyddsbestämmelsen i 4 kap. 5 § miljöbalken är alltså inget hinder mot att anta planen. - Vidare visar utredningen inte att beslutet skulle strida mot någon annan regel i plan- och bygglagstiftningen eller miljöbalken som M.A. har åberopat. Inte heller har det kommit fram att kommunens handläggning av planärendet skulle ha varit oriktig eller att det vid regeringens handläggning har förekommit något fel som påverkat utgången i ärendet. Regeringens beslut kan därför inte anses strida mot någon rättsregel på det sätt som M.A. har angett. Det framgår inte heller klart av omständigheterna i målet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut ska därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut ska stå fast. (fd I 2008-02-06, Patel).