Tillstånd till tillverkning av läkemedelssubstanser genom kemisk syntes m.m.-----Miljödomstolens tillstånd till verksamheten tidsbegränsades till utgången av 2012. Miljööverdomstolen upphävde tidsbegränsningen med hänvisning till att verksamheten var förenlig med nuvarande och förväntad markanvändning i området. Även ett villkor om att kemikalieanvändningen vid verksamheten skulle begränsas utifrån Kemikalieinspektionens OBS- och Begränsningslista ansågs olämpligt. Det ersattes med prövotidsvillkor och ett krav på utredning av begränsningsvärden m.m. för utsläpp av avloppsvatten i syfte att minska störningarna i avloppsreningsverket och i miljön.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Tillstånd till fabrik för tillverkning av läkemedelssubstanser genom kemisk syntes m.m.
Miljööverdomstolen ändrar miljödomstolens domslut på följande sätt.
1. Tidsbegränsningen av tillståndet till kontrollaboratorium och kemisk processutveckling på fastigheten Smedjan 13 undanröjs.
2. Villkor 2 undanröjs.
3. Utredningsuppdraget avseende processavloppsvatten under rubriken ”Uppskjutna frågor” skall kompletteras med följande.
Utredning kring utsläpp av olika avloppsvattenfraktioner skall även ge förslag till slutliga villkor gällande eventuella begränsningsvärden och provtagningsställen med anledning av avloppsvattnens olika ursprung, med syfte att på ett effektivt sätt begränsa möjliga störningar vid avloppsreningsverket och i miljön. Innan nya produkter börjar tillverkas i produktionsanläggningen skall utsläpp till vatten bedömas och eventuella åtgärder vidtas i samråd med tillsynsmyndigheten. Rutiner härför skall även presenteras i den föreskrivna utredningen.
Resultaten av samtliga utredningarna jämte förslag till villkor skall ges in till miljödomstolen senast den 1 juli 2006.
4. Den provisoriska föreskriften P1 skall ha följande lydelse.
Utsläppet av syreförbrukande ämnen får inte överstiga som medeltal för vecka 450 kg COD per dygn och som medeltal för år 200 kg per dygn. Båda dessa begränsningsvärden utgör riktvärden.
5. Som provisorisk föreskrift skall utöver punkten 4 ovan och miljödomstolens punkt P2 följande gälla.
P3. Endast sådant processavloppsvatten som godkänts av tillsynsmyndigheten får släppas ut till kommunens ledningsnät eller till recipient. Som underlag för bedömningen skall DuPont Sverige AB till tillsynsmyndigheten inge underlag i den omfattning som tillsynsmyndigheten bestämmer.
6. Den genom miljödomstolens dom medgivna utbyggnaden av reaktorskapaciteterna skall ha påbörjats senast vid utgången av år 2012. Om så inte skett förfaller tillståndet till utbyggnad och produktionen i kvarteret Degeln 7 får endast motsvara en maximal reaktorkapacitet av 31 m3 effektiv volym och verksamheten i kvarteret Smedjan 13 får motsvara 3,3 m3 effektiv volym.
DuPont Sverige AB (bolaget) har yrkat att Miljööverdomstolen skall undanröja den tidsbegränsning av tillståndet som fastställts för verksamheten vid bolagets anläggning på fastigheten Smedjan 13.
Bolaget har vidare yrkat att villkor 2 ges följande ändrade lydelse: ”Innan en ny produkt börjar tillverkas eller om en befintlig process modifieras så att nya icke tidigare kartlagda avloppsfraktioner uppstår skall en bedömning göras tillsammans med tillsynsmyndigheten där produktens/avloppsfraktionens miljöaspekter och erforderliga skyddsåtgärder klarläggs. Med ny produkt menas inte produkt som tillverkats och där miljöaspekterna är karaktäriserade och klargjorda.”
Härutöver har bolaget yrkat att den provisoriska föreskriften P1 ändras så att det föreskrivna gränsvärdet per år ändras till riktvärde samt att ”driftsdygn” ändras till ”dygn”.
Bolaget har avslutningsvis yrkat att den tid inom vilken tillståndet skall tas i anspråk förlängs och att det inte skall anges att tillståndet annars förfaller i den delen. Bolaget har föreslagit föreskriften härom ges följande lydelse. ”Utbyggnadsåtgärder eller andra förändringar som nämnda produktion förutsätter kan realiseras inom en tioårsperiod genom ett anmälningsförfarande till tillsynsmyndigheten.”
I sin slutskrift har bolaget också hemställt att prövotiden skall förlängas med tid motsvarande handläggningstiden i Miljööverdomstolen.
Målet har avgjorts utan huvudförhandling med stöd av 23 kap 6 § första stycket första meningen miljöbalken.
Bolaget har till utveckling av sitt överklagande anfört bl.a. följande.
Bolaget anser inte att det är rimligt att tidsbegränsa tillståndet till verksamheten på fastigheten Smedjan 13. Skälen till detta är flera. För det första ger översiktsplanen inte stöd för uppfattningen att bolagets verksamhet bör upphöra år 2012. Vidare är verksamheten på fastigheten Smedjan 13 inte en A-verksamhet enligt förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd om den betraktas som en fristående enhet. I dagsläget är verksamheten endast anmälningspliktig och om lösningsmedelsanvändningen överstiger 10 ton erfordras tillstånd av miljöprövningsdelegationen (B-verksamhet). Det kan inte vara rimligt att tidsbegränsa en verksamhet som i grunden är att anse som en anmälningspliktig C-verksamhet. En flytt av verksamheten är inte heller ekonomiskt försvarbar. Kostnaden härför har uppskattats till 75 - 100 miljoner kr. Bolaget överskrider inte några miljökvalitetsnormer och miljövinsten skulle vara försumbar. En sådan kostnad kan därför inte anses rimligt utifrån skälighetsregeln i 2 kap. 7 § miljöbalken. Som framgår av i målet inlämnad MKB är lokaliseringsalternativen idag och under lång tid framöver inte genomförbara. Att lägga ut verksamheten till ett utomstående kontraktslaboratorium vore helt otänkbart. Om inte verksamheten på fastigheten Smedjan 13 kan bedrivas efter den 1 maj 2012 innebär det att företaget inte kan bedriva sin verksamhet i Malmö. - Malmö Brandkår har den 5 juni 2001 gjort en riskanalys som visar att bolagets verksamhet inte innebär någon ohanterlig risk för omgivningen. Det konstateras endast att det runt verksamheten skall finnas ett bebyggelsefritt område på 25 meter i enlighet med Sprängämnesinspektionens och Räddningsverkets föreskrifter.
Bolaget anser inte att det skall föreskrivas begränsningar för verksamheten utifrån Kemikalieinspektionens OBS- eller begränsningslista. OBS-listan är ingen förbudslista. Kemikalieinspektionen anger att listan skall användas av företag och organisationer som vägledning i arbetet att gå igenom och analysera användningen av ämnen med särskilt allvarliga egenskaper ur hälso- och/eller miljösynpunkt. Listan är inte heller fullständig utan innehåller endast exempel på ämnen med sådana egenskaper.
I Begränsningslistan upptas ämnen som finns upptagna i någon reglering inom Kemikalieinspektions verksamhetsområde. Restriktionen av ett ämne gäller ett specifikt användningsområde, t.ex. etanol och isopropanol i motorbensin.
Bolaget anser därför inte att denna lista bör användas för att ge ett generellt och strikt förbud mot användning av listans kemikalier för andra ändamål än dem som anges i listan.
Både OBS-listan och Begränsningslistan uppdateras regelbundet. Ett villkor som binds till dessa listor skulle därför kunna medföra allvarliga konsekvenser för bolaget. Om ett ämne som berör bolagets produktion förs upp på listan skulle produktionen behöva avbrytas. Detta vore orimligt. Den nuvarande villkorsformuleringen innebär också att bolaget inte kan utveckla och tillverka produkter som indirekt kräver OBS- och Begränsningslistade kemikalier i små mängder inom analyslaboratoriet. Ett stort antal internationellt fastställda analysmetoder skulle därför inte längre kunna användas.
Bolaget anser vidare att det inte är rimligt att införa begränsningar som innebär att nya produkter inte får tillverkas eller befintliga tillverkningsprocesser ändras på ett sätt som innebär att tidigare icke kartlagda avloppsfraktioner uppstår. Villkorsformuleringen innebär enligt bolagets tolkning i princip ett stopp för tillverkning av nya produkter. Bolaget måste ges möjlighet att i samråd med tillsynsmyndigheten få karaktärisera nya avloppsfraktioner och, om det finns behov härför ur miljöskyddssynpunkt, modifiera processen. Denna flexibilitet är nödvändig för bolagets överlevnad.
Bolaget anser också att den provisoriska föreskriften P1 skall ändras så att gränsvärdet för utsläpp av COD som medeltal per år ändras till riktvärde samt att ”driftsdygn” ändras till ”dygn”.
Grunden för detta är att QPharmas avloppsvatten går via bolagets neutralisationsanläggning med tillhörande mätstation. Bolagets villkor omfattar det totala utsläppet. Avtal finns med QPharma som reglerar detta utsläpp. Det föreligger dock en teoretisk risk att QPharma överskrider detta avtal och på så sätt påverkar bolaget negativt i form av att gränsvärdet överskrids. Det kan inte vara rimligt att bolaget skall kunna ställas till svars och åtalas för detta. Bolaget anser härutöver att det är direkt olämpligt att föreskriva en provisorisk föreskrift som ett gränsvärde.
När det gäller fråga om det i den provisoriska föreskriften skall föreskrivas ”dygn” eller ”driftsdygn”, har bolagets utgångspunkt vid beräkningar under hela tillståndsprocessen varit dygn. Alla beräkningar och bedömningar i miljökonsekvensbeskrivningen och ansökan bygger alltså på detta. I ett längre perspektiv med drift alla veckans dagar är frågeställningen betydelselös, men under den tid på tre år som den provisoriska föreskriften gäller är det tveksamt om driften kommer att utökas från 5 till 7 dagar. Ett annat faktum som påverkar frågan är att QPharma har tillstånd att med ett automatiserat system släppa ut kondenserat lösningsmedel under lördagar/söndagar samt helger. Detta påverkar också bolagets utsläpp.
Avslutningsvis skall inte tiden för utbyggnaden av reaktorskapaciteten begränsas till den 1 maj 2007. Det är troligtvis tidigast omkring år 2007 som det går att överblicka om en utbyggnad av reaktorskapaciteten är nödvändig. Det är marknadens efterfråga som styr behovet. Den valda formuleringen är missvisande och ger avsevärda konsekvenser för verksamheten då i princip hela tillståndet förfaller redan efter fem år om inte utbyggnaden påbörjats.
Länsstyrelsen i Skåne län har anfört bl.a. följande.
Länsstyrelsen delar bolagets uppfattning att det inte är rimligt att tidsbegränsa tillståndet för verksamheten på fastigheten Smedjan 13. Länsstyrelsen utgår vid denna bedömning från Stadsbyggnadskontoret i Malmö stads yttrande. Bolaget bör kunna ges tillstånd till att bedriva sin verksamhet inom kvarteret Smedjan så länge som detaljplanen tillåter detta.
Vad gäller villkor 2 delar länsstyrelsen bolagets uppfattning att det inte är lämpligt att begränsa kemikalieanvändningen utifrån OBS- och begränsningslistan. Bolaget har i ansökan yrkat tillstånd för produktion av läkemedelssubstanser, finkemikalier och därmed jämförliga produkter. Länsstyrelsen anser att detta i kombination med den av bolaget yrkade lydelsen av villkor är tillräckligt för att begränsa verksamheten. Länsstyrelsen anser att villkor 2 bör utgå och att den av bolaget tidigare yrkade lydelsen istället formuleras om som ett provisoriskt villkor så att samtliga villkor som berör utsläpp av processavloppsvatten kan fastställas samtidigt.
När det gäller den provisoriska föreskriften P1, vidhåller länsstyrelsen sitt tidigare yttrande att villkor för utsläpp av processavloppsvatten kan föreskrivas i enlighet med bolagets yrkande.
Det bör föreskrivas en tid inom vilken tillståndet skall tas i anspråk. Länsstyrelsen delar dock bolagets uppfattning att fem år är en för kort tid att bedöma om någon utbyggnad av reaktorskapaciteten blir nödvändig. Tidsbegränsningen bör sättas till 10 år och lydelsen bör således vara: ”Den genom detta tillstånd medgivna utbyggnaden av reaktorskapaciteten skall ha påbörjats senast den 1 maj 2012.
Miljönämnden i Malmö stad har anfört bl.a. följande.
Miljönämnden anser att bolaget bör kunna ges tillstånd att bedriva sin verksamhet inom kvarteret Smedjan 13 så länge som detaljplanen tillåter detta.
Miljönämnden delar bolagets uppfattning att det inte är lämpligt att begränsa kemikalieanvändningen utifrån OBS- och begränsningslistan. Villkor 2 bör därför strykas och de provisoriska villkoren kompletteras. En sådan lösning skulle möjliggöra att samtliga villkor som berör utsläpp av processavloppsvatten fastställs efter det att bolaget inkommit med sin prövotidsredovisning till miljödomstolen i Växjö. Med avseende på eventuellt nytillkomna produkter bör denna fråga kunna överlåtas till tillsynsmyndigheten enligt 22 kap. 25 § miljöbalken under förutsättning att dessa produkter är ur miljösynpunkt jämförbara med de som tagits upp i bolagets tillståndsansökan.
Vad gäller utformningen av det provisoriska villkoret P1, anser miljönämnden att det villkor som styr utsläpp till vatten bör innehålla såväl ett riktvärde som ett gränsvärde. Det är dock tveksamt om det skall finnas ett gränsvärde i ett provisoriskt villkor som gäller under en begränsad tid. Vad avser frågan om det i villkoret skall föreskrivas dygn eller driftsdygn, är nämndens uppfattning att det under prövotiden bör vara dygn. Regleringen i det slutliga villkoret bör dock utgå från driftsdygn, vilket bolaget bör ha i åtanke under prövotidsutredningen.
Miljönämnden anser inte att det behövs någon tidsbegränsning inom vilken tillståndet behöver tas i anspråk med avseende på utbyggnaden av reaktorskapaciteten. Miljönämnden anser därför att tidsbegränsningen kan ändras i enlighet med bolagets yrkande.
VA-verket i Malmö stad har anfört bl.a. följande.
VA-verket framför här endast synpunkter på de överklagade punkter som kan ha någon betydelse för utsläpp till det kommunala avloppsnätet, nämligen villkor 2 och det provisoriska villkoret P1.
VA-verket delar bolagets uppfattning att det inte är lämpligt att begränsa bolagets kemikalieanvändning utifrån OBS-listan och Begränsningslistan. Dessa listor ger exempel på ämnen som är farliga i något avseende, men är inte på något sätt uttömmande t. ex. när det gäller miljöfarliga ämnen. Listorna är dessutom inte konstanta i sitt innehåll, utan kommer troligen att förändras i och med att kunskapen om farliga ämnen ökar. Enligt VA-verkets uppfattning bör bolagets utsläpp av kemikalier begränsas via ett villkor om vad som är tillåtet att släppa ut till det kommunala avloppsreningsverket. Enligt miljöbalken åligger det därutöver bolaget att tillämpa produktvalsprincipen för alla kemiska produkter som används av bolaget.
Att ställa som villkor att inga nya avloppsströmmar får uppstå i en befintlig verksamhet är enligt VA-verkets mening orimligt. Ingen utveckling av bolaget skulle tillåtas ske utan att föregås av en lång och omfattande tillståndsprövning. Den bransch som bolaget tillhör kännetecknas dessutom av en snabb utveckling.
Miljödomstolen uppskjuter i tillståndsbeslutet frågan om vilka villkor som skall gälla för utsläpp av processavloppsvatten. Enligt beslutstexten skall bolaget karaktärisera förekommande avloppsfraktioner med avseende på toxicitet, bioackumulerabarhet och nedbrytbarhet och utredningen skall ske i samråd med tillsynsmyndigheten och VA-verket. Utredningens omfattning har inte överklagats av bolaget. Det är VA- verkets uppfattning, att där nya avloppsströmmar uppkommer bör dessa på liknande sätt som de befintliga karakteriseras och att liknande krav bör ställas på dessa som för de befintliga delströmmarna.
Tillsynsmyndigheten bör ges mandat att, via ett anmälningsförfarande, godkänna eventuellt nytillkomna delströmmar, under förutsättning att dessa inte märkbart avviker från det som redan förekommer hos bolaget. Om en nytillkommande avloppsström avviker väsentligt från de befintliga, bör frågan underställas miljödomstolen. Villkor 2 i dess nuvarande formulering blir i så fall obehövligt och kan ersättas av ett tillägg till det provisoriska villkoret.
Ett provisoriskt villkor som reglerar utsläpp till kommunens avloppsreningsverk bör lyda enligt följande.
”Efter karaktärisering av förekommande avloppsströmmar får endast de som godkänts av tillsynsmyndigheten släppas till det kommunala avloppsvattennätet. Nytillkommande avloppsvattenströmmar från nya eller förändrade processer skall i förväg godkännas av tillsynsmyndigheten, efter anmälan från bolaget. Bolaget skall i sådana fall inlämna relevant information om delströmmen till tillsynsmyndigheten.”
VA-verket anser att när bolaget efter prövotiden får begränsningsvärden för utsläpp till det kommunala avloppsvattennätet bör både riktvärden och gränsvärden finnas formulerade. Eftersom det överklagade provisoriska villkoret P1 är av tillfällig karaktär är det inte rimligt att redan nu fastställa gränsvärde för utsläppet. Under prövotiden bör utsläppsvärdena vara formulerade som dygnsvärden och inte driftdygnsvärden.
Naturvårdsverket har anfört bl.a. följande.
Naturvårdsverket har anmodats att yttra sig över bolaget överklagande av villkor 2 och det provisoriska villkoret P1. Naturvårdsverket tillstyrker bolagets yrkanden.
OBS-listan har tagits fram av Kemikalieinspektionen, Arbetarskyddsstyrelsen och Naturvårdsverket. Den ursprungliga listan har reviderats ett par gånger senast år 2000. OBS-listan är en exempellista över ämnen som kräver särskild uppmärksamhet. OBS-listan tar upp ett urval av ämnen som på grund av sina egenskaper i viss användning kan medföra risker på människa och/eller miljö. Ämnen som inte finns med på listan men som uppfyller minst ett av listans urvalskriterier för hälso- och miljöfarlighet bör uppmärksammas på samma sätt som de ämnen som tagits upp som exempel på listan. OBS-listan har fått stor användning som vägledning för företag och andra kemikaliehanterare i deras arbete att gå igenom och analysera användningen av ämnen med de särskilda egenskaperna från hälsosynpunkt och/eller miljösynpunkt. I vissa fall har listan tolkats som en förbudslista, vilket varken varit eller är avsikten.
Vad beträffar den s.k. Begränsningslistan 1996, utgiven av Kemikalieinspektionen, är detta en förteckning över ämnen som är förbjudna eller vars användning är inskränkt. Syftet med denna lista är att i samlad form för företag och andra hanterare redovisa vilka kemiska ämnen som från hälso- eller miljösynpunkt är föremål för generella inskränkningar av användningen och hur dessa ser ut. Även denna publikation är framtagen i samarbete med Arbetarskyddsstyrelsen och Naturvårdsverket. Ämnena på denna lista är således redan förbjudna eller begränsade för vissa ändamål. Att använda dessa listor som grund för vilka ämnen/produkter bolaget skall få tillverka är enligt verkets mening att gå alltför långt.
Mot bakgrund av det här redovisade och de skäl som bolaget framfört anser Naturvårdsverket att det villkorsförslag som bolaget lämnat kan tillstyrkas då det enligt verket torde vara tillräckligt ur hälso- och miljösynpunkt.
Den provisoriska föreskriften P1 anger ett högsta utsläpp av COD dels som riktvärde dels som gränsvärde uttryckt i driftsdygn. Naturvårdsverket delar bolagets syn att det inte är lämpligt att använda gränsvärde i detta fall. Det speciella förhållandet att två bolag inkluderas i detta gränsvärde leder till, som bolaget också framfört i överklagandet, att bolaget skulle kunna straffas för det andra bolagets eventuella överskridanden. Naturvårdsverket delar också bolagets syn att utsläppsvärdena skall avse dygn och inte driftsdygn som anges i villkoret. Underlaget i ansökan avser dygn och inte driftsdygn.
Vad först gäller bolagets yrkande om att tidsbegränsningen av tillståndet för verksamheten på fastigheten Smedjan 13 skall undanröjas, konstaterar Miljööverdomstolen att Stadsbyggnadskontoret i Malmö stad har anfört att bolagets verksamhet är förenlig med den markanvändning som idag förekommer i området, liksom med den som kan förutses för en lång tid framöver. Stadsbyggnadskontoret anser inte heller att översiktsplanen ger stöd för en uppfattning att bolagets verksamhet bör upphöra år 2012. Mot bakgrund härav och då inga invändningar har framförts mot bolagets yrkande, finner Miljööverdomstolen att tillståndet inte bör tidsbegränsas.
Vad härefter gäller villkor 2, finner Miljööverdomstolen på skäl som angetts av bl.a. bolaget och Naturvårdsverket, att det är olämpligt att begränsa kemikalieanvändningen utifrån de s.k. OBS- och Begränsningslistorna. Villkor 2 bör därför upphävas. I stället bör även denna villkorsfråga skjutas upp på prövotid enligt 22 kap. 27 § miljöbalken och det utredningsuppdrag bolaget har ålagts utföra under prövotiden utökas på sätt som framgår av domslutet. Detta innebär att samtliga frågor som rör villkor för utsläpp av processavloppsvatten skjuts upp och får avgöras av miljödomstolen i samband med målets slutliga avgörande. För tiden fram till dess bör dock som ett provisoriskt villkor gälla att endast processavloppsvatten som godkänts av tillsynsmyndigheten får släppas ut till kommunens ledningsnät eller till recipient.
Tiden för redovisning av prövotidsutredningen bör, i enlighet med bolagets yrkande, flyttas fram till senast den 1 juli 2006.
Bolaget har också yrkat ändring av det provisoriska villkoret P1 i två avseenden, dels att det föreskrivna gränsvärdet för utsläpp av COD per år ändras från gränsvärde till riktvärde, dels att ”driftsdygn” ändras till ”dygn”.
Ingen av remissinstanserna har haft någon invändning mot en sådan ändring, i vart fall inte under prövotiden. Miljööverdomstolen delar detta synsätt. Begränsningsvärdet som medeltal för år uttryckt i gränsvärde bör därför ändras till riktvärde samt driftdygn ändras till dygn.
Avslutningsvis finner Miljööverdomstolen liksom länsstyrelsen att igångsättningstid skall föreskrivas och att bolagets yrkande rörande förlängning av den tid inom vilken medgivna utbyggnaden av reaktorskapaciteten skall ha påbörjats bör bifallas, dock på så sätt att utbyggnaden skall ha påbörjats senast vid utgången av år 2012 samt att det tydliggörs vad som skall gälla för det fall en utbyggnad inte kommer till stånd. Därvid finner Miljööverdomstolen det skäligt att tillståndet i så fall skall gälla för dagens produktionskapacitet.
I avgörandet har deltagit hovrättsrådet Werner, miljörådet Mccarthy, hovrättsrådet Jordan, referent, och hovrättsassessorn Wilson. Enhälligt.