Tilläggsavgift för olovligt byggande enligt plan- och bygglagen (1987:10), ÄPBL ----- Tilläggsavgift för olovligt byggande enligt ÄPBL har inte kunnat tas ut för överträdelse på grund av övergångsbestämmelserna punkten 3 till PBL som stadgar att den nya lagen ska tillämpas för överträdelser som skett före lagens ikraftträdande om det leder till lindrigare påföljd än om ÄPBL tillämpas. Mark- och miljööverdomstolen har funnit att ingen bestämmelse i den nya regleringen träffar aktuell överträdelse.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDENacka tingsrätts, mark- och miljödomstolen, dom 2012-03-13 i mål nr P 6640-11, se bilaga A
MOTPART1. E.S.2. J.S.
Mark- och miljööverdomstolen avslår överklagandet.
Bygg- och trafiknämnden i Sigtuna kommun (nämnden) beslutade den 18 oktober 2011 att påföra E.S. och J.S. en byggnadsavgift om 31 680 kr samt att ansöka om uttagande av tilläggsavgift med anledning av åtgärder som vidtagits utan bygglov på fastigheten X 8:15. Ansökan om bygglov ska enligt beslutet ha givits in i maj 2010, varefter det vid platsbesök i september 2011 upptäcktes att de lovsökta tillbyggnaderna redan var uppförda. Åtgärderna ska enligt beslutet ha bestått i inbyggnad av befintlig balkong med utökad area (burspråk), ny inglasad balkong med tak, inglasad altan samt förråd, allt med en bruttoarea om 52 kvadratmeter.
Den 8 december 2011 gav nämnden in ansökan om uttagande av tilläggsavgift till mark- och miljödomstolen, vilken avslogs genom det nu överklagade avgörandet.
Nämnden har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska bifalla ansökan om tilläggsavgift om 21 000 kr. Till stöd för sin talan har nämnden anfört i huvudsak att mark- och miljödomstolen dels har gjort sin bedömning utifrån fel typ av byggnation, dels har gjort felaktiga uträkningar, vilket sammantaget har medfört ett felaktigt domslut.
E.S. och J.S. har beretts tillfälle att yttra sig över nämndens överklagande, med upplysning om att målet kan komma att avgöras även om de inte avhörs. Något yttrande har emellertid inte inkommit.
Mark- och miljööverdomstolen, som enligt 4 kap. 1 § första stycket lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar har att tillämpa rättegångsbalkens bestämmelser om tvistemål i allmän domstol, har med stöd av 50 kap. 13 § andra stycket rättegångsbalken avgjort målet utan huvudförhandling sedan parterna först beretts tillfälle att slutföra sin talan.
Den 2 maj 2011 trädde en ny plan- och bygglag (2010:900) i kraft (PBL), samtidigt som den äldre plan- och bygglagen (1987:10) (ÄPBL) upphörde att gälla. Enligt punkten 3 i övergångsbestämmelserna ska, för överträdelser som har ägt rum före ikraftträdandet, äldre bestämmelser tillämpas på prövningen i sak. Den nya lagen ska dock tillämpas, om den leder till en lindrigare påföljd. Frågan i målet är om så är fallet.
Enligt ÄPBL ska en byggnadsavgift tas ut om någon utan lov utför en åtgärd som kräver bygglov (10 kap. 4 § första stycket ÄPBL). Om åtgärden innebär att en tillbyggnad uppförs ska även en tilläggsavgift tas ut (10 kap. 7 § första stycket 2 ÄPBL). Tilläggsavgiften ska tas ut med ett belopp som motsvarar 500 kronor för varje kvadratmeter bruttoarea som åtgärden har omfattat. När bruttoarean beräknas ska dock tio kvadratmeter frånräknas.
En tillämpning av nämnda bestämmelser innebär att tilläggsavgiften enligt ÄPBL för de i målet aktuella olovligen vidtagna åtgärderna ska beräknas till 21 000 kr, vilket med hänsyn tagen till redan påförd byggnadsavgift innebär att den sammanlagda påföljden enligt ÄPBL för aktuella åtgärder uppgår till 52 680 kr.
Frågan är därmed vilken påföljd den i målet aktuella överträdelsen skulle föranleda vid en tillämpning av nya PBL. Byggnads- och tilläggsavgifterna har i nya PBL ersatts av byggsanktionsavgifter, som enligt 11 kap. 51 § PBL bl.a. ska tas ut om någon bryter mot en bestämmelse i lagens 8-10 kap. Enligt förarbetena till PBL bör i princip de överträdelser som enligt ÄPBL föranlett byggnadsavgift och tilläggsavgift även i fortsättningen leda till byggsanktionsavgift. Således bör åtgärder som kräver bygglov, rivningslov eller marklov och som vidtas utan lov leda till en sanktion (prop. 2009/10:170 s. 345).
Den närmare avgränsningen av de överträdelser som ska leda till byggsanktionsavgift enligt PBL framgår av 9 kap.plan- och byggförordningen (2011:338) (PBF). Av 9 kap. 7 § PBF framgår att en byggsanktionsavgift utgår om man inte sökt bygglov för en tillbyggnad som kräver lov.
Mark- och miljööverdomstolen konstaterar att ingen av bestämmelserna i 9 kap. PBF enligt sin ordalydelse helt träffar den överträdelse som Mark- och miljööverdomstolen nu har att pröva, dvs. att E.S. och J.S. innan bygglov medgivits har vidtagit vissa bygglovspliktiga åtgärder. Den bestämmelse som ligger närmast till hands är 9 kap. 7 § punkten 1 PBF, enligt vilken en byggsanktionsavgift ska tas ut av den som utan att söka bygglov uppför en bygglovspliktig tillbyggnad på ett en- eller tvåbostadshus. Av utredningen i målet framgår att E.S. och J.S. i maj 2010 sökte bygglov och att åtgärderna i september 2011 redan var utförda. I avsaknad av ytterligare utredning får det antas att E.S. och J.S. hade sökt bygglov innan de i målet aktuella tillbyggnaderna uppfördes. Någon uppgift om när byggnadsarbetena påbörjades finns dock inte.
Av anförda skäl kan konstateras att den överträdelse som nämnden har lagt till grund för sitt yrkande om tilläggsavgift inte träffas av någon bestämmelse i den nya regleringen, varför en tillämpning av nya PBL skulle innebära att någon avgift för den aktuella överträdelsen inte kan dömas ut. Enligt Mark- och miljööverdomstolens mening bör nämligen byggsanktionsavgifterna, som liksom sina äldre föregångare har en straffrättslig karaktär, inte tolkas extensivt.
Vid angivna förhållanden - dvs. då en tillämpning av nya PBL leder till en lindrigare påföljd - följer av övergångsbestämmelserna att nya PBL ska tillämpas på den aktuella överträdelsen. Det är inte heller visat att överträdelsen skedde före den 2 maj 2011 varför det får antas att den skedde efter detta datum. Båda dessa skäl leder var för sig till att överträdelsen ska prövas enligt nya PBL och att ingen avgift ska dömas ut. Överklagandet ska därför avslås.
I avgörandet har deltagit hovrättslagmannen Gutierrez, hovrättsrådet Rios, referent, tekniska rådet Frederick och hovrättsrådet Fletcher. Domen är enhällig.
Föredragande har varit hovrättsfiskalen Brady.
MOTPART1. E.S.2. J.S.
Mark- och miljödomstolen avslår ansökan.
Bygg- och trafiknämnden i Sigtuna kommun (nämnden) beslutade den 18 oktober 2011 att påföra E.S. och J.S. en byggnadsavgift om 31 680 kr samt att ansöka om uttagande av tilläggsavgift med anledning av åtgärder som vidtagits utan bygglov på fastigheten XX 8:15. Åtgärderna består i inbyggnad av befintlig balkong med utökad area (burspråk), ny inglasad balkong med tak, inglasad altan samt förråd. Den tillkommande byggnadsarean (BYA) anges i beslutet till 14,1 m2och bruttoarean (BTA) till 52,0 m2.
Nämnden har hos mark- och miljödomstolen ansökt om att en tilläggsavgift om 21 000 kr ska dömas ut.
Mark- och miljödomstolen konstaterar att till skillnad från vad som gäller vid mål om utdömande av vite (se 4 kap. 2 § lagen [2010:921] om mark- och miljödomstolar) finns ingen särskild bestämmelse som reglerar hur mål om utdömande av tilläggsavgift enligt ÄPBL ska handläggas. Av det utkast till lagrådsremiss som upprättades (se prop. 2009/10:215, bilaga 8) framgår dock att lagen (1996:242) om domstolsärenden (ärendelagen) ska tillämpas vid utdömande av vite och tilläggsavgift. Under den fortsatta beredningen (se nämnda prop. s 81) utgick dock de särskilda processuella reglerna avseende tilläggsavgift. Skälet var enligt regeringen att möjligheten att besluta om tilläggsavgift föreslås tas bort genom införandet av den nya plan- och bygglagen varför det inte föreslås några bestämmelser om prövning av tilläggsavgift. Domstolen anser dock att syftet med lagen är att kvarvarande mål om utdömande av tilläggsavgift ska handläggas enligt ärendelagen och alltså samma regler som gäller för mål om utdömande av vite. Ärendelagen och förvaltningsprocesslagen (1971:291) är vidare närbesläktade och detta förfarandesätt överensstämmer således huvudsakligen med hur förvaltningsrätterna har handlagt tilläggsavgifter. Domstolen tillämpar alltså i detta mål bestämmelserna i 4 kap. 2 § lagen om mark- och miljödomstolar analogt i målet.
Den 2 maj 2011 trädde den nya plan- och bygglagen (2010:900) (nya PBL) i kraft och den äldre plan- och bygglagen (1987:10) (ÄPBL) upphörde att gälla. Enligt punkt 3 i övergångsbestämmelserna ska för överträdelser som ägt rum före den 2 maj 2011 äldre bestämmelser tillämpas på prövningen i sak. Den nya lagen ska dock tillämpas, om den leder till lindrigare påföljd.
Enligt 10 kap. 4 § ÄPBL ska byggnadsavgift tas ut om någon utan lov utför en åtgärd som kräver bygglov.
Av 10 kap. 7 § punkterna 1-2 ÄPBL framgår att en tilläggsavgift, förutom byggnadsavgift, ska tas ut om den olovliga åtgärden innebär att en byggnad uppförts eller en tillbyggnad görs. Tilläggsavgift ska tas ut med ett belopp som motsvarar 500 kr för varje kvadratmeter bruttoarea som åtgärden har omfattat. När bruttoarean beräknas ska dock 10 m2 frånräknas.
Byggnads- och tilläggsavgifterna har i nya PBL ersatts av byggsanktionsavgift som enligt 11 kap. 51 § nya PBL bl.a. ska tas ut av tillsynsmyndigheten om någon utan lov utför en åtgärd som kräver bygglov. Enligt 9 kap. 7 § punkt 2 plan- och byggförordningen (2011:338) ska byggsanktionsavgift för en komplementbyggnad som är större än 15 m2 tas ut med 0,25 prisbasbelopp med ett tillägg av 0,025 prisbasbelopp per m2 av byggnadens sanktionsarea. När sanktionsarean beräknas ska bruttoarean minskas med 15 m2 (1 kap. 7 § punkt 1 plan- och byggförordningen).
Av handlingarna i målet framgår att byggnadsavgift om 31 680 kr har tagits ut av nämnden. Byggnadsavgiften omfattas inte av mark- och miljödomstolens prövning i målet.
Av nämndens beslut den 18 oktober 2011 framgår att de olovligen utförda åtgärderna omfattar 52,0 m2 varför bruttoarean minskad med 10 m2 uppgår till 42,0 m2. Tilläggsavgiften uppgår därmed till 21 000 kr och de sammanlagda avgifterna enligt ÄPBL uppgår således till 52 680 kr (31 680 + 21 000). Den area enligt vilken byggsanktionsavgiften enligt nya PBL ska beräknas uppgår i aktuellt fall till 37 m2 (52 - 15). En beräkning av byggsanktionsavgiften ger vid handen att denna i detta fall skulle uppgå till 50 290 kr.
Det kan alltså konstateras att en tillämpning av ÄPBL leder till avgifter om sammanlagt 52 680 kr medan en tillämpning av nya PBL leder till avgifter om sammanlagt 50 290 kr. Trots att åtgärden vidtagits före den 2 maj 2011 ska därför, i enlighet med redovisad övergångsbestämmelse, nya PBL tillämpas.
Nämndens beslut beträffande byggnadsavgiftens beräkning och utdömande har skett enligt ÄPBL. Då den sammantagna avgiften för både byggnadsavgift och tilläggsavgift enligt ÄPBL överstiger byggsanktionsavgift i nya PBL anser sig mark- och miljödomstolen i detta fall förhindrad att döma ut tilläggsavgift enligt ÄPBL. Med hänsyn till avgiftens straffrättsliga karaktär finner domstolen att då ÄPBL:s regler inte är tillämpliga ska ansökan avslås i dess helhet.
Överklagande senast den 3 april 2012. Prövningstillstånd krävs.
I domstolens avgörande har deltagit tingsfiskalen Shaw och tekniska rådet Green. Enhälligt. Målet har handlagts av beredningsjuristen Lester.