Miljösanktionsavgift ----- Efter miljödomstolens dom har ändringar i 30 kap. miljöbalken och förordningen (1998:950) om miljösanktionsavgifter trätt i kraft. Genom lagändringen blev det möjligt att påföra miljösanktionsavgift för andra än näringsidkare. Syftet med övergångsbestämmelsen beträffande ändringen i 30 kap. 1 § miljöbalken har ansetts vara enbart att förhindra att bestämmelsens utvidgade tillämpningsområde skulle få retroaktiv verkan. Detta innebär för näringsidkares överträdelser att de bestämmelser som gällde vid överträdelsen ska tillämpas. Gäller andra bestämmelser när målet avgörs ska dock dessa tillämpas om de leder till att miljösanktionsavgift inte ska påföras eller att sådan avgift ska påföras med lägre belopp.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Miljööverdomstolen upphäver miljödomstolens dom och fastställer miljönämndens i Landskrona kommun beslut den 27 februari 2006, dnr 2006-236.
Miljönämnden i Landskrona kommun har yrkat att Miljööverdomstolen ska upphäva miljödomstolens dom och fastställa miljönämndens beslut om miljösanktionsavgift.
Stopp Matöppet AB har bestritt ändring.
Parterna har utöver vad som anfördes vid miljödomstolen tillagt i huvudsak följande.
Inspektionen i butiken den 26 januari 2006 utfördes av två inspektörer som utfärdade grundliga tillsynsprotokoll. De räknade samtliga förpackningar som inte ingick i ett godkänt retursystem. Det gjordes ingen separat räkning av lagret och butiken. Med hjälp av inspektionsprotokollet och bilder tagna vid inspektionen har nämnden gjort en jämförelse och kommit fram till antalet dryckesförpackningar som verkligen var placerade ute i butiken till försäljning. Antalet dryckesförpackningar som inte ingick i godkänt retursystem och som förvarades ute i butikens lokaler till försäljning vid inspektionstillfället var 5 835 st. I butikens lager förvarades vid samma tillfälle 504 dryckesförpackningar som inte ingick i ett godkänt retursystem. Väljer man att bara räkna de förpackningar som syns tydligt på bilderna uppgår de till 4 024 stycken. Miljönämnden anser att lagerförda varor omfattas av märkningsbestämmelserna.
Miljönämndens bilder är otydliga vilket medför stora svårigheter att se samtliga dryckesförpackningar. Vidare är bilderna missvisande eftersom det på dessa även förekommer läsk som är godkänd i retursystemet. Man kan ledas till att tro att mängden otillåtna förpackningar är större än vad den i själva verket är. Flera av bilderna är tagna på samma läsk men från olika vinklar och olika storleksformat. Bolaget vidhåller att saker som står i lager inte behöver vara till salu och därför inte ska räknas med i mängden icke godkända dryckesförpackningar.
Efter miljödomstolens dom har bestämmelserna i 30 kap.miljöbalken och förordningen (1998:950) om miljösanktionsavgifter ändrats med ikraftträdande den 1 januari 2007 (se prop. 2005/06:182 och SFS 2006:1014). Fråga uppkommer härvid om ändringarna påverkar bedömningen av en ifrågasatt överträdelse som ägt rum före den 1 januari 2007.
Det övergripande syftet med förändringarna har varit att förtydliga och bättre avgränsa det straffbara området och samtidigt göra de straffrättsliga reglerna i miljöbalken mer effektiva. En utgångspunkt har varit att renodla miljöbalkens sanktionssystem på ett sådant sätt att de allvarligaste överträdelserna omfattas av straffansvar medan de mindre allvarliga i stället fångas upp av andra sanktioner och medel för efterlevnad. En strävan är att undvika att samma gärning omfattas av dubbla sanktioner i form av straff och sanktionsavgift.
Ändringarna i 30 kap. 1 § miljöbalken är till största del redaktionella. Liksom tidigare anges i bestämmelsen de materiella förutsättningarna för uttagande av miljösanktionsavgift. I två hänseenden har bestämmelsens tillämpningsområde utvidgats. Dels är möjligheterna att meddela föreskrifter om miljösanktionsavgift inte längre begränsade till att enbart omfatta näringsidkare, dels blir det nu möjligt att meddela föreskrifter om miljösanktionsavgift även för vissa ytterligare typer av överträdelser. I enlighet med det angivna syftet med översynen av sanktionssystemet har omfattande följdändringar vidtagits i bilagan till förordningen (1998:950) om miljösanktionsavgifter.
Vid beredningen av lagstiftningsärendet hade Lagrådet synpunkter på den föreslagna övergångsbestämmelsen (se a. prop. s. 216). Lagrådet anförde att det under den fortsatta beredningen av lagstiftningsärendet borde övervägas om den föreslagna övergångsbestämmelsen behövdes eller om den rent av kunde ge upphov till tvekan huruvida en viss straffbestämmelse i miljöbalken ska tillämpas beroende på när en överträdelse inträffat i förhållande till balkens ikraftträdande. Lagrådet pekade på att i sammanhanget borde 5 § lagen (1964:163) om införande av brottsbalken (BrP) uppmärksammas och att motsvarande frågeställning borde belysas när det gällde miljösanktionsavgifter. Lagrådet framhöll att paragrafens andra stycke även är tillämpligt inom specialstraffrättens område.
Vid det fortsatta lagstiftningsarbetet konstaterade regeringen att förslaget till ändring i 30 kap. 1 § miljöbalken innebar att tillämpningsområdet för miljösanktionsavgifter utvidgades. Miljösanktionsavgift skulle därmed kunna påföras andra än näringsidkare. Enligt regeringens mening borde det tydligt framgå att bestämmelsen endast avser att omfatta överträdelser som ägt rum efter det att den nu föreslagna lagen trätt i kraft. En särskild övergångsbestämmelse infördes därför enligt vilken bestämmelsen i 30 kap.
1 § miljöbalken endast ska tillämpas på överträdelser som ägt rum efter att denna lag har trätt i kraft.
Miljösanktionsavgifterna utgör som ovan redovisats en integrerad del av miljöbalkens sanktionssystem. I 5 § andra stycket BrP föreskrivs som huvudregel att straff ska bestämmas efter den lag som gällde när gärningen företogs. Gäller emellertid annan lag när dom meddelas ska den lagen tillämpas om den leder till frihet från straff eller lindrigare straff. Som lagrådet framhöll är bestämmelsen tillämplig inom specialstraffrätten och den har av Miljööverdomstolen ansetts analogt tillämplig vid utdömande av miljösanktionsavgift (se bl.a. NJA 2004 s. 472 samt Miljööverdomstolens dom den 19 mars 2007 i mål nr M 3031-06, MÖD 2007:9, och dom den 20 mars 2007 i mål nr M 9096-06, MÖD 2007:8 ). Enligt dessa straffrättsliga principer blir de nya bestämmelserna om miljösanktionsavgift tillämpliga om de leder till ett lindrigare resultat.
Av förarbetena får det anses stå klart att syftet med övergångsbestämmelsen beträffande 30 kap. 1 § miljöbalken enbart varit att förhindra att bestämmelsens utvidgade tillämpningsområde, dvs. införandet av möjligheten att påföra sanktionsavgift för andra än näringsidkare, skulle få retroaktiv verkan. Ingenting i förarbetena talar för att överträdelser som skett före ikraftträdandet av de nya bestämmelserna och för vilka det då var föreskrivet att miljösanktionsavgift skulle tas ut, skulle omfattas av övergångsbestämmelsen. Beträffande sådana överträdelser är, som ovan angivits, ändringarna i 30 kap. 1 § miljöbalken enbart redaktionella. Det har därför saknats behov av övergångsbestämmelser. Bilagan till förordningen (1998:950) om miljösanktionsavgifter anger liksom tidigare uttryckligen vilka överträdelser som ska medföra miljösanktionsavgifter. Legalitetsprincipens krav på uttryckligt lagstöd är sålunda uppfyllt. Avgörande för möjligheten att påföra miljösanktionsavgift blir därför bestämmelsen i 5 § BrP.
Sammanfattningsvis innebär det anförda att de bestämmelser som gällde vid överträdelsen ska tillämpas. Gäller andra bestämmelser när dom eller beslut meddelas, ska dock dessa tillämpas om de leder till att miljösanktionsavgift inte ska påföras eller att sådan avgift ska påföras med ett lägre belopp.
Av handlingarna i målet framgår att Stopp Matöppet AB i sin affärslokal förvarat drygt 6 000 dryckesförpackningar som inte ingått i ett godkänt retursystem. Av utredningen framgår att huvuddelen av förpackningarna vid inspektionstillfället förvarades i butiken och en mindre del på lagret. Enligt Miljööverdomstolens mening måste även det antal dryckesförpackningar som förvarades på lagret ha varit avsedda för försäljning. Stopp Matöppet AB har således överträtt förordningen om retursystem för plastflaskor och metallburkar (2005:220).
Enligt punkten 6.2 i bilagan till förordningen (1998:950) om miljösanktionsavgift, i dess lydelse före den 1 januari 2007, ska miljösanktionsavgift betalas av näringsidkare som vid bedrivande av näringsverksamhet saluför eller överlåter konsumtionsfärdig dryck i plastflaska eller metallburk som inte ingår i ett godkänt retursystem och som inte är märkt med uppgift om att förpackningen ingår i ett sådant retursystem. För intervallet 1 001-20 000 flaskor eller burkar är avgiften 20 000 kr.
Sedan den 1 januari 2007 har bilagan till förordningen (1998:950) en ny lydelse. En bestämmelse med motsvarande innehåll som den ovan angivna punkten 6:2 återfinns numera i punkten 7.3.1. Miljösanktionsavgiften för det angivna intervallet 1 001- 20 000 flaskor eller burkar är alltjämt 20 000 kr.
Bolaget ska därför som miljönämnden yrkat påföras miljösanktionsavgift. Eftersom överträdelsen avser fler än 1 000 flaskor eller burkar är avgiften 20 000 kr. Det finns inte skäl att med stöd av 30 kap. 2 § andra stycket miljöbalken befria bolaget från skyldigheten att betala miljösanktionsavgift. Det saknas laglig grund att jämka miljösanktionsavgiften till ett lägre belopp (jfr prop. 2005/06:182 s. 52 f.).
På grund av vad som anförts ska miljödomstolens dom upphävas och miljönämndens beslut fastställas.
Domen får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättslagmannen Reed samt hovrättsråden Brown, Stuart, referent, och Bonilla. Enhälligt.
Miljödomstolen upphäver Miljönämndens beslut om miljösanktionsavgift.
Wyatt
Stopp Matöppet AB har överklagat Miljönämndens beslut hos Miljödomstolen och yrkat att domstolen upphäver beslutet om miljösanktionsavgift eller att avgiftsbeloppet sätts ner.
Till stöd för överklagandet har bolaget anfört följande.
En miljösanktionsavgift på 20 000 kronor är alldeles för mycket för ett litet företag och Miljönämndens beslut är för hårt med tanke på de omständigheter som förekommit. När det gäller den utländska läsken som inte ingår i det svenska lagliga pantsystemet råder omständigheter som gjort att det funnits läsk kvar in på det nya året. När bolaget fick kännedom om den nya förordningen i december var lagret i princip ”belägrat” av utländsk läsk utan giltig pantmärkning. Bolaget trodde att man skulle få möjligheten att sälja det man hade kvar av läsk under januari månad. Inga nya inköp gjordes sedan bolaget fick reda på den nya förordningen. Däremot gjordes det flera försök att återlämna den redan inköpta läsken till leverantören samt en informationssökning i fall bolaget kunde få någon sorts ekonomisk ersättning för den läsk som bolaget skulle vara tvunget att slänga. Men tyvärr misslyckades dessa försök. Den enda utvägen var att sälja ut läsken så fort som möjligt till reducerat pris.
Bolaget är väl medvetet om att när en ny lag eller förordning träder i kraft, så gäller den oavsett om man har kännedom om den eller inte. Detsamma gäller att man har skyldighet att hålla sig underrättad om sådana bestämmelser. Därför är inte syftet med det här brevet att försöka undkomma det vite som affären i princip har blivit ålagd. Däremot hoppas bolaget få förståelse för de omständigheter som rådde samt att 20 000 kronor i vite för ett småföretag är ett enormt hårt slag. Med tanke på att bolaget har förlorat ytterligare en stor summa motsvarande mellan 40 000 - 50 000 kronor för den läsk som fick slängas, så har affären varit tvungen att utstå en utgift som är alldeles för stor. Därför kan bolaget inte mer än hoppas på ett förmildrande beslut i detta ärende.
Miljönämnden anser att ingen sänkning av miljösanktionsavgiften skall göras på grund av det höga antalet förpackningar som den funnit i affären. Det bolaget vill påpeka är att nämnden kom fram till denna enorma summa genom att räkna både den läsk som fanns ute till försäljning och den läsk som fanns i lagret. Det hade varit mer rimligt att nämnden räknat endast den läsk som var till försäljning och att bolaget hade fått en tillsägelse om att göra av med den läsk som fanns i lagret. Den övervägande läsken som har beräknats var faktiskt den som förvarades i lagret. Den var ju inte till försäljning längre efter inspektionen och borde därför inte ha tagits med i beräkningarna.
Bolaget anser att en myndighet som Miljönämnden borde ha gått ut med information om den nya förordningen i god tid till alla livsmedelsaffärer, så att man hann förbereda sig inför den nya lagen och undvika sådana här hårda straff och avgifter. Informationen från Miljönämnden utkom i december månad 2005 och det är alldeles för sent. Med tanke på detta borde nämnden ha större överseende och förståelse med de företag som faktiskt inte hann sälja ut eller göra sig av med den utländska läsken. En tydlig varning eller tillsägelse till livsmedelsaffärerna vid inspektionerna som ägde rum under januari månad hade nog varit en rimligare och mänskligare lösning från nämndens sida.
Avslutningsvis vill bolaget ännu en gång be om domstolens förståelse för de omständigheter som rådde samt om ett mer förmildrande beslut. Bolaget skulle verkligen bli mycket hjälpt ekonomiskt av en sänkning av miljösanktionsavgiften.
Miljönämnden i Landskrona kommun har motsatt sig överklagandet och anfört följande. Bolaget påstår i sitt överklagande att de flesta förpackningar som upptäcktes vid inspektionen var placerade på lagret. Detta påstående är felaktigt då de flesta förpackningarna var placerade ute i butiken och bildbevis på detta bifogas yttrandet. Detta påstående är för övrigt irrelevant då man inte kan göra en annan bedömning än att varor som är placerade i en butiks lager är till saluhållning. Bolaget anser att miljösanktionsavgiften skall sänkas. Nämnden har inte sett några skäl till detta då man följer avgiftsskalan i punkten 6.2 i bilagan till förordningen om miljösanktionsavgifter. Inspektionen utfördes den 26 januari 2006. Nämnden anser att vid denna tidpunkt skall verksamheten hunnit anpassa sig till de regler som började gälla den 1 januari 2006.
Stopp Matöppet AB har anfört följande. Miljöförvaltningen anser att bolagets påstående om att de flesta förpackningar som upptäcktes vid inspektionen var placerade på lagret är felaktigt och att bildbevis på detta bifogas. De bildbevis som miljöförvaltningen har bifogat är mest bilder på svensk läsk och vatten som ingår i svenskt retursystem och på förpackningar som inte behöver någon pant. Bildbevisen skickas tillbaka där domstolen kan se markering av den läsk som är godkänd. Miljöförvaltningen skriver också att påståendet är irrelevant då man inte kan göra en annan bedömning än att varor som är placerade i en butiks lager är till saluhållning. Det är inget som talar för det och de som var där kunde ha frågat under inspektionen. All-ting som står i butikens lager är faktiskt inte till salu. Bolaget har t.ex. massor av verktyg som står i butikens lager som inte är till salu. Det finns också privata saker som inte heller är till salu.
Miljönämnden i Landskrona kommun har anfört att de synpunkter som bolaget framfört inte ändrar på något i sakfrågan. Nämnden anför följande.
Nämnden anser att bildbeviset som tidigare bifogats visar den situation som rådde vid inspektionen den 26 januari 2006. Att det finns en del svensk dryck på bilderna bortser inte från det faktum att butiken hade de drycker som inte ingick i ett godkänt retursystem som dokumenterats på bild och i tillsynsprotokoll. Inspektionen gjordes av två inspektörer som kan intyga detta. Bolaget skriver i sitt yttrande att alla varor som det har i sitt lager inte är till salu och hänvisar då till verktyg och privata saker. Stopp Matöppet är en livsmedelsaffär och livsmedel som den har i sitt lager borde rimligtvis vara till saluhållning. Nämnden står fast vid det som tidigare framförts att de flesta drycker var placerade ute i butiken.
Stopp Matöppet AB har fått tillfälle till bemötande, men har inte begagnat sig därav.
Enligt 30 kap. 1 § första stycket 1 miljöbalken skall miljösanktionsavgift betalas av näringsidkare som vid bedrivandet av näringsverksamhet åsidosätter föreskrifter som meddelats med stöd av miljöbalken. Sådan avgift skall enligt tredje stycket samma paragraf tas ut även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. Miljösanktionsavgift skall dock inte tas ut om det är uppenbart oskäligt.
Regeringen meddelar enligt 30 kap. 2 § miljöbalken föreskrifter om de överträdelser för vilka miljösanktionsavgift skall betalas och om avgiftens storlek för olika överträdelser.
Regeringen har i bilaga till förordningen (1998:950) om miljösanktionsavgifter föreskrivit för vilka överträdelser miljösanktionsavgift skall tas ut och vilket belopp som skall betalas. Av punkt 6.2 i bilagan, med giltighet fr.o.m. den 1 januari 2006, framgår att näringsidkare som vid bedrivande av näringsverksamhet saluför eller överlåter konsumtionsfärdig dryck i plastflaska eller metallburk som inte ingår i ett godkänt retursystem och som inte är märkt med uppgift om att förpackningen ingår i ett sådant retursystem enligt 8 och 10 §§ förordningen (2005:220) om retursystem för plastflaskor och metallburkar, har att utge en miljösanktionsavgift, som, då det är fråga om 1 001 - 20 000 flaskor eller burkar, uppgår till 20 000 kronor.
I förordningen (2005:220) om retursystem för plastflaskor och metallburkar anges att konsumtionsfärdig dryck i plastflaska eller metallburk yrkesmässigt får överlåtas eller saluhållas endast om flaskan eller burken ingår i ett godkänt retursystem (10 § första stycket). Vidare framgår att en plastflaska eller metallburk, som ingår i ett godkänt retursystem, skall vara märkt med uppgift om detta samt att det skall framgå vilket retursystem flaskan eller burken ingår i och hur stort pant- eller premiebelopp som betalas ut när flaskan eller burken lämnas tillbaka till retursystemet (8 §). Bestämmelserna har trätt i kraft den 1 januari 2006.
Miljödomstolen gör följande bedömning.
Den legalitetsprincip som gäller på straffrättens område gör sig i lika hög grad gällande i ett sanktionssystem som ligger så nära straffrätten som bestämmelserna om miljösanktionsavgift gör. Den enskildes skyldigheter måste vara så klart angivna att ingen tveksamhet råder i frågan om vem ett ansvar åvilar. Allmänna straffrättsliga principer bör gälla även i fråga om vem som har bevisbördan för att en överträdelse har ägt rum, dvs. tillsynsmyndigheten.
Miljönämnden har vid inspektion den 26 januari 2006 upptäckt 6 371 stycken dryckesförpackningar i bolagets livsmedelsbutik på Föreningsgatan i Landskrona och som inte har ingått i ett godkänt retursystem. De av Miljönämnden lämnade uppgifterna i målet får uppfattas på det sättet att dryckerna förvarades både i försäljningslokalen och i butikens lager, men att de flesta dryckerna var placerade ute i butiken. Nämnden har även uttalat att varor som är placerade i en butiks lager är till saluhållning.
Miljödomstolen anser att de dryckesförpackningar som bolaget förvarat i lagerlokalen vid utförd inspektion inte kan betraktas som tillgängliga för försäljning. Det är inte heller klarlagt i målet hur stor andel av angivet antal dryckesförpackningar som förvarades i butikslokalen vid inspektionstillfället. De av nämnden inlämnade fotografierna ger inte ett entydigt besked härom. Mot bakgrund härav och med hänsyn till vad bolaget invänt i målet finner Miljödomstolen att det saknas otvetydigt stöd för att utta miljösanktionsavgiften för den av Miljönämnden angivna överträdelsen. Miljönämndens avgiftsbeslut skall därför upphävas.
Överklagande senast den 6 oktober 2006.
I avgörandet har deltagit rådmannen Morgan, ordförande, och miljörådet Roberts. Föredragande har varit Preston.