5 kap. 1 § sekretesslagen har ansetts tillämplig i fråga om uppgifter i handlingar hos kommunal myndighet vilka överlämnats till polismyndighet i samband med anmälan om brott.
M.P. begärde hos Västerås kommun att få ta del av vissa handlingar i anledning av en polisanmälan. - Teknik & Idrottsförvaltningen i Västerås stad beslöt den 6 juni 2000 att avslå framställningen och yttrade följande. Västerås kommun genom Teknik/Idrott polisanmälde 2000-05-08 en tjänsteman vid enheten AMA tillhörande Teknik/Idrott med hänvisning till att misstanke om brott förelåg. I den skriftväxling, som föregick polisanmälan, finns en skriftväxling m.m. med ett antal företag i Västerås, som tjänstemannen haft kontakt med. Skriftväxlingen finns upptagen i förteckning, bilaga 1 (här utesluten). M.P. har begärt att få ta del av denna skriftväxling. Vidare har M.P. begärt att få ta del av de fakturor från dessa företag till kommunen åren 1993 - mars 2000 där tjänstemannen ifråga står som beställare. Fakturorna har sammanställts i bilaga 2 (här utesluten) med angivande av deras diarienummer. - Enligt 8 kap. 10 § sekretesslagen (1980:100) gäller sekretess för uppgift om affärs- eller driftförhållanden för enskild, som i annat fall än som avses i 8 och 9 §§ har trätt i förbindelse med myndigheten, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde lider skada och men om uppgiften röjs. - De efterfrågade handlingarna avser företag med vilka kommunen haft affärsförhållande. Självklart skulle det vara till skada för dem om det kom till allmän kännedom att de figurerar i samband med den för brott misstänkte tjänstemannens förehavanden. Sekretess enligt ovan angiven paragraf gäller därför, i följd varav framställningen om utlämnande skall avslås.
M.P. överklagade beslutet och yrkade i första hand att de aktuella handlingarna skulle lämnas ut i sin helhet och i andra hand att handlingarna skulle lämnas ut i de delar som inte innehöll uppgift om företag med vilka kommunen haft affärsförhållande. I tredje hand yrkade M.P. att handlingar i de delar de inte omfattades av sekretessen lämnades ut. Till stöd för sin talan anförde M.P. bl.a. följande. Kommunen har inte visat att det av någon speciell omständighet eller särskilt förhållande kan antas att skada kan uppkomma till följd av att handlingarna lämnas ut. Såvitt är känt är de företag med vilka kommunen haft affärsförhållanden inte annat än "passiva offer", målsäganden, i den misstänkte tjänstemannens eventuella brottsliga verksamhet. Detta kan inte anses utgöra en särskild anledning för att anta att skada kan föreligga. Det förhållandet att handlingar efterfrågats av företrädare för ett massmediaföretag får inte ha någon betydelse vid sekretessprövningen. Om kammarrätten skulle finna att det kan vara till skada för företag om handlingarna lämnas ut torde de uppgifter som identifierar de enskilda företagen utan vidare kunna raderas eller på annat sätt göras oläsliga i handlingarna.
Kammarrätten i Stockholm (2000-07-03, James, Moran, Lewis, referent) yttrade: I 5 kap. 1 § första stycket punkten 1 sekretesslagen anges att sekretess gäller för uppgift som hänför sig till förundersökning i brottmål om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs. - I 8 kap. 10 § första stycket samma lag anges bl.a. att sekretess gäller hos myndighet för uppgift om affärs- eller driftförhållanden för enskild som har trätt i affärsförbindelse med myndigheten, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. - I målet är upplyst att de handlingar som begärs utlämnade bl.a. gäller affärsförhållanden mellan kommunen och enskilda företag. Dessa företag har haft kontakt med en tjänsteman anställd vid Teknik & Idrott Västerås kommun, vilken är misstänkt för brott i sin tjänsteutövning. På grund härav får uppgifterna i dessa delar anses vara av sådant slag att det av särskild anledning kan antas att företagen lider skada om handlingarna eller delar därav lämnas ut. I målet har vidare framkommit att förundersökning har inletts mot den aktuella tjänstemannen och att samtliga de handlingar som finns upptagna i bilagan 1 till kommunens beslut har överlämnats till polisen. Kammarrätten finner med hänsyn härtill att dessa handlingar omfattas av sekretess enligt 5 kap. 1 § första stycket punkten 1 sekretesslagen. Hinder föreligger därför att lämna ut de nämnda handlingarna eller delar därav även på denna grund. Överklagandet skall således avslås. - Kammarrätten avslår överklagandet.
M.P. överklagade och yrkade i första hand att de handlingar som angavs i bilaga 1 och 2 i sin helhet skulle lämnas ut. I andra hand yrkade han att handlingarna lämnades ut efter avidentifiering av de delar som innehöll uppgifter om företag med vilka kommunerna haft affärsförhållanden eller att handlingarna skulle lämnas ut i vart fall i de delar som inte omfattades av sekretess. Till stöd för sin talan anförde M.P. i huvudsak följande. Kammarrätten har avslagit hans begäran om att få ta del av handlingarna med stöd av 8 kap. 10 § första stycket och 5 kap. 1 § första stycket 1sekretesslagen. Beträffande den förstnämnda bestämmelsen hävdas att kammarrättens slutsats att det föreligger särskild anledning att anta att enskild skulle lida skada om handlingarna lämnas ut är felaktig. Domstolen har i sina domskäl inte närmare utvecklat hur företagen skulle kunna skadas. Såvitt känt är de enskilda företagen med vilka den för brott misstänkte tjänstemannen vid Teknik och Idrott i Västerås stad haft affärsförbindelser inte annat än brottsoffer och målsägande i den misstänkta brottsliga verksamheten. Även om det skulle vara så att enskilda företag på något sätt medverkat i den misstänkta brottsliga verksamheten föreligger enligt M.P:s uppfattning inte någon särskild anledning att anta att de skulle lida skada om handlingarna lämnades ut. Om misstankarna visar sig riktiga så är det delaktigheten i den brottsliga verksamheten som kan skada de enskilda företagen och inte utlämnandet av handlingarna. Bestämmelsen innehåller en presumtion för offentlighet som är starkare än det ofta utnyttjade raka skaderekvisitet. Det måste alltså föreligga särskild anledning att anta att enskild skadas för att vägra utlämnande av handlingarna. Någon godtagbar omständighet som utgör sådan särskild anledning för vilken offentlighet får vika föreligger inte. Beträffande 5 kap. 1 § första stycket 1 sekretesslagen, så har denna grund för sekretess inte tidigare åberopats i målet och M.P. har inte haft möjlighet att bemöta den. Han bestrider att utlämnande av handlingarna motverkar beslutade eller förutsedda åtgärder eller att framtida verksamhet skadas om uppgifter i handlingarna röjs. Det saknas grund för slutsatsen att den fortsatta utredningen av brottet kan påverkas om handlingarna lämnas ut. För det fall utlämnande av handlingarna skall avgöras enligt bestämmelsen hemställer M.P. att förundersökningsledarens inställning inhämtas antingen av Regeringsrätten eller efter återförvisning av målet till kammarrätten och att han därefter ges tillfälle att yttra sig.
Regeringsrätten (2002-10-07, Dillon, Rodriguez, Dexe, Nord) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. I målet är fråga om sekretessbedömning dels av uppgifter i handlingar hos kommunen vilka i kopia eller original överlämnats till polismyndigheten (handlingar enligt bilaga 1 till Teknik- och Idrottsförvaltningens beslut), dels av uppgifter i ett antal fakturor som, i den mån de inte ingår bland de handlingar som finns i bilaga 1, inte överlämnats till polismyndigheten (handlingar enligt bilaga 2 i förvaltningens beslut).
Enligt 5 kap. 1 § första stycket 1 sekretesslagen gäller sekretess för uppgift som hänför sig till förundersökning i brottmål, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs. Enligt tredje stycket samma paragraf gäller sekretess enligt första stycket i annan verksamhet hos myndighet för att biträda bl.a. åklagarmyndighet och polismyndighet med att uppdaga, utreda och beivra brott.
Motsvarande tidigare gällande bestämmelse fanns i 10 § lagen (1937:249) om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar. Enligt den sistnämnda bestämmelsen gällde sekretess, efter en skadeprövning, för handlingar rörande bl.a. polismyndighets och åklagares verksamhet till förekommande eller beivrande av brott. Bestämmelsen avsåg alla handlingar angående brott som hade inkommit till eller upprättats hos polis- och åklagarmyndighet och gällde inte bara om handlingarna förvarades hos polis- och åklagarmyndigheten utan även om sådana handlingar förvarades hos någon annan myndighet (se SOU 1935:5 s. 54, Ray m.fl. Allmänna handlingars offentlighet och sekretess s. 42). Bestämmelsen omfattade också en hos myndighet förvarad och där upprättad handling som i kopia eller original överlämnats till polis och åklagarmyndighet (jfr RÅ 1963 ref. 40).
Enligt förslaget till sekretesslag (prop. 1979/80:2 Del A s. 139) skulle sekretess gälla för uppgift i förundersökning i brottmål. Vidare uttalades beträffande innebörden av lagrummet att sekretess kunde, om skaderekvisitet var uppfyllt, upprätthållas för t.ex. en myndighets utredning till grund för åtalsanmälan och det även innan uppgifterna kommit åklagare eller polis till del (a. prop. s. 140).
Under riksdagens behandling av förslaget ändrades lydelsen så att sekretess skulle gälla för uppgift som hänför sig till förundersökning i brottmål. Som motiv för ändringen anförde konstitutionsutskottet följande (KU 1979/80:37 s. 23).
Enligt första stycket i detta stadgande gäller sekretess i bl.a. åklagarmyndighets och polismyndighets verksamhet för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott. Huruvida sekretess gäller för uppgifter, som hänför sig till sådan verksamhet som finns hos annan myndighet, beror på om någon annan sekretessbestämmelse är tillämplig. Ofta torde detta inte vara fallet. För närvarande är handlingar som rör verksamhet av här avsett slag hemliga var de än förekommer (10 § SekrL). Förslaget innebär alltså en begränsning av sekretessen utan att detta synes ha varit avsett (jfr prop. s. 139). Enligt utskottets mening kan en sådan begränsning knappast anses lämplig. Utskottet föreslår därför att första stycket i 5 kap. 1 § i förslaget ändras så att sekretessen får samma omfattning som gäller för handlingssekretess.
Vad KU anförde måste, enligt Regeringsrättens mening, tolkas så att bestämmelserna skulle gälla oavsett var uppgifterna fanns. En sådan tolkning är också väl förenlig med syftena med sekretess till skydd för brottsutredande verksamhet. Med hänvisning till ovan redovisade förarbetsuttalanden har också i rättsfallet RÅ 1989 not. 188 Regeringsrätten funnit att hinder förelegat att lämna ut uppgifter hos Kriminalvårdsstyrelsen vilka tagit sikte på att utreda om ett visst brott begåtts. Avgörandet har motiverats med att ett utlämnande av uppgifterna skulle ha medfört skada för såväl den aktuella som andra likartade utredningar inom kriminalvården. I regeringens proposition 2001/02:191 Sekretessfrågor - Ekonomisk brottslighet m.m. uttalas också, med hänvisning till gjorda förarbetsuttalanden, att "eftersom en myndighet som upprättar en brottsanmälan kan anses biträda polisen, skyddas uppgifterna i den utredning som ligger till grund för en brottsanmälan av sekretess enligt 5 kap. 1 § tredje stycket första ledet (sekretesslagen), och det även innan uppgifterna har kommit åklagare eller polis till del" (a. prop. s. 35).
På grund av vad som nu sagts får de nämnda bestämmelserna i 5 kap. 1 § sekretesslagen anses tillämpliga på de hos kommunen förvarade uppgifter i bilaga 1 till förvaltningens beslut som lämnats till polismyndighet med anledning av misstankar om brott och som numera även ingår i materialet i en pågående förundersökning.
I frågan om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten i förundersökningen skadas om uppgifterna i bilaga 1 lämnas ut har åklagaren anfört följande.
Förhör har hållits med inblandade personer och det finns enligt åklagarens bedömning inte längre några förundersökningsåtgärder att vidta. Den misstänkte och hans försvarare har i enlighet med 23 kap. 18 § rättegångsbalken fått del av utredningen innefattande aktuella handlingar och anmodats att ange den ytterligare utredning de anser nödvändig. - Mot bakgrund av att tiden för skäligt rådrum enligt 23 kap. 18 § rättegångsbalken ej har utgått och den misstänkte och hans försvarare således har möjligheter att påkalla ytterligare utredningsåtgärder anser åklagaren att sekretess enligt 5 kap. 1 § sekretesslagen alltjämt råder. Det kan i dagsläget antas att syftet med förutsedda åtgärder motverkas om uppgifterna i angivna handlingar röjs.
Till stöd för sin uppfattning att sekretess gäller för uppgifterna i de aktuella handlingarna har åklagaren således främst åberopat att den misstänkte och hans försvarare fortfarande har möjligheter att påkalla ytterligare utredningsåtgärder. Med hänsyn till att handlingarna har överlämnats till den misstänkte och hans försvarare kan emellertid, enligt Regeringsrättens mening, det förhållandet att den misstänkte kan komma att begära att utredningen kompletteras inte i detta fall anses utgöra tillräckligt skäl för att anta att ett uppgiftsutlämnande skulle försvåra förundersökningen. Vad som i övrigt förekommit i målet talar inte heller för att skaderekvisitet, som har utgångspunkten att offentlighet skall råda, är uppfyllt. Bestämmelserna i 5 kap. 1 § sekretesslagen hindrar alltså inte att de handlingar som ingår i bilaga 1 till förvaltningens beslut lämnas ut.
Frågan är då om sekretess enligt 8 kap. 10 § sekretesslagen första stycket gäller för de uppgifter som finns i handlingarna i bilagorna 1 och 2 till Teknik- och Idrottsförvaltningens beslut. Regeringsrätten gör i denna del följande bedömning. Enligt nämnda lagrum gäller sekretess hos myndighet för uppgift om affärs- och driftförhållanden för enskild som trätt i affärsförbindelse med myndigheten, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde lider skada om uppgifter röjs. För att sekretess skall gälla krävs alltså att det skall föreligga någon speciell omständighet eller särskilda förhållanden som kan åberopas till stöd för att ett offentliggörande skulle kunna medföra en inte alltför obetydlig skada (se prop. 1979/80:2 Del A s. 241). Med andra ord gäller en stark presumtion för offentlighet.
De uppgifter som begärs utlämnade finns främst i fakturor och fakturakopior, genomgående minst två år gamla. Ofta torde uppgifter i sådana fakturahandlingar inte vara av den karaktären att det finns någon särskild anledning att befara att det uppkommer sådan skada som avses i lagrummet om uppgifterna röjs. Såvitt framgår av handlingarna har dock de i bilaga 2 angivna fakturorna inte varit tillgängliga vid kammarrättens prövning. Av Teknik- och Idrottsförvaltningens beslut framgår vidare att förvaltningen rent allmänt, med avseende på handlingarna i såväl bilaga 1 som 2, ansett hinder föreligga mot utlämnande av samtliga fakturor och andra handlingar som haft beröring med en viss tjänstemans förehavanden. Inte heller förvaltningen synes således ha gjort någon sådan individuell prövning av i ärendet förekommande uppgifter som förutsätts i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen. Inte heller har förvaltningen eller kammarrätten prövat om delar av handlingarna kan lämnas ut. Med hänsyn till de brister som således förevarit vid såväl kammarrättens som förvaltningens sekretessprövning bör målet visas åter till förvaltningen för förnyad prövning.
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten upphäver underinstansernas avgöranden och visar målet åter till Teknik- och Idrottsförvaltningen i Västerås kommun för ny handläggning.
Regeringsrådet Billum var skiljaktig såvitt avsåg tillämpningen av 5 kap. 1 § sekretesslagen och anförde: Jag antecknar inledningsvis att jag anser att frågan om tolkningen av 5 kap. 1 § sekretesslagen i här aktuellt avseende bort avgöras av Regeringsrätten i dess helhet på grund av frågans särskilda betydelse för rättstillämpningen (5 § första stycket lagen /1971:289/ om allmänna förvaltningsdomstolar). I sak gör jag följande överväganden.
Avfattningen av 5 kap. 1 § sekretesslagen ger vid handen att bestämmelsen om sekretess i samband med förundersökning i brottmål inte endast gäller hos polis- och åklagarmyndigheter utan även hos andra myndigheter som innehar uppgifter som rör en förundersökning. Detta gäller t.ex. när uppgifter eller handlingar under en pågående förundersökning har lämnats av polis- eller åklagarmyndighet till en annan myndighet (jfr Holstad: Sekretess i allmän verksamhet s. 93). Även uppgifter som på något sätt hämtats ur polisrapporter och sammanställningar gjorda av polismyndighet har ansetts omfattade av bestämmelsen (se RÅ 1989 not. 22).
Sekretesslagen tillkom efter många års utrednings- och beredningsarbete. Till grund för utformningen av den slutliga lagtexten låg departementspromemorian Ds Ju 1977:11, varigenom flera tidigare utredningsförslag arbetats samman till ett samlat lagförslag. Propositionen 1979/80:2 om ny sekretesslag byggde i allt väsentligt på förslagen i nämnda promemoria.
Omfattningen av sekretessen begränsades i promemorieförslaget med en teknik varigenom sekretess angavs gälla i viss verksamhet eller i ärende av visst slag eller, mera undantagsvis, vid viss myndighet, i samtliga fall för vissa uppgifter. En kombination av rekvisiten förekom också. I promemorian avvisades tanken på en allmän regel om s.k. sekundär sekretess, dvs. sekretessens spridning till andra myndigheter som fått del av en sekretessbelagd uppgift. Som skäl anfördes bl.a. följande (a.a. Del 1 s. 127).
Över huvud taget är det svårt att överblicka konsekvenserna av en regel som har till följd att sekretess sprider sig i kanske flera led från myndighet till myndighet. En sådan regel måste också skapa svårigheter i tillämpningen. Fördelarna med en disposition av sekretessreglerna som bygger på indelningen i förvaltningsområden går delvis förlorade, om varje myndighet dessutom, i fråga om utifrån erhållna uppgifter, måste bevaka den sekretessreglering som i första hand gäller för andra myndigheter. I en känsla av osäkerhet om rättsläget kan tjänstemän välja att för säkerhets skulle hålla tyst med uppgifter som efter en korrekt bedömning är offentliga. Till detta kommer att en allmän regel om sekretessens spridning antagligen måste förses med förbehåll och undantag som gör regleringen högst svårgripbar i den praktiska hanteringen. - På grund av det anförda bör någon allmän regel om sekundär sekretess inte införas i den nya sekretesslagen. Sekretessbehovet får i stället i allmänhet tillgodoses vid utformningen av de primärt gällande sekretessbestämmelserna. Med denna metod får både lagstiftare och rättstillämpare en säkrare uppfattning om hur långt sekretessen i olika fall sträcker sig. Visserligen är det antagligt att metoden för med sig en del luckor i sekretesskyddet. Här som annars bör emellertid ambitionen att åstadkomma ett sekretesskydd som täcker alla tänkbara fall inte drivas för långt.
När det gäller 5 kap. 1 § sekretesslagen anfördes i propositionen att förslaget - innebärande bl.a. att sekretess skulle gälla "i förundersökning i brottmål" för "uppgift i verksamheten" - i sak skiljde sig endast obetydligt från gällande rätt om handlingssekretess (a. prop. s. 139). Som framgår av majoritetens mening fann dock konstitutionsutskottet att propositionsförslaget innebar en begränsning av sekretessen utan att detta syntes ha varit avsett (KU 1979/80:37 s. 23). Sekretessen för här aktuella uppgifter som fanns hos andra myndigheter skulle enligt förslaget bero på om någon annan sekretessbestämmelse var tillämplig. Utskottet anförde att "f.n. är handlingar som rör verksamhet av här avsett slag hemliga var de än förekommer (10 § /äldre/ sekretesslagen)." Utskottet föreslog härefter att inledningen av paragrafen skulle ändras från "i" till "som hänför sig till".
Man kan fråga sig vilken innebörd utskottet lagt in i ovannämnda kortfattade uttalande om rättsläget. Den äldre sekretesslagen från 1937 omfattade endast handlingar och inte uppgifter som sådana. Den aktuella bestämmelsen i 10 § föreskrev sekretess för "handlingar rörande polismyndighets, tullmyndighets eller åklagares verksamhet till förekommande eller beivrande av brott". Av propositionen (prop. 1936:40 s. 83) framgår att man avsåg att kodifiera en äldre praxis avseende "polisens och åklagares handlingar". Förslaget innebar dock att handlingarna inte behövde hänföra sig till bestämda begångna brott utan kunde gälla myndigheternas verksamhet till förekommande eller beivrande av brott mer generellt. Enligt utredningsförslaget, vilket i denna del inte särskilt åberopades i propositionen, innebar förslaget även att det inte skulle krävas att handlingarna fanns hos polis- eller åklagarmyndighet (SOU 1935:5 s. 54). Något stöd för att 10 § skulle ta sikte på något annat eller mera än handlingar som upprättats hos eller inkommit till polis- eller åklagarmyndighet finns inte i den äldre sekretesslagens förarbeten.
Mot detta kan anföras att Regeringsrätten i ett äldre rättsfall, RÅ 1963 ref. 40, formulerat sig så att fallet och framför allt dess rubrik kan uppfattas som ett stöd för att 10 § i den äldre sekretesslagen kunde vara tillämplig hos barnavårdsnämnd beträffande dess angivelse till åtal. Utlämnande vägrades emellertid med stöd av 14 § (sekretess hos barnavårdsnämnd m.fl.), trots att ÖÄ uttryckligen tillämpat 10 §. Innebörden av rättsfallet är knappast klar.1 Det är vidare oklart om rättsfallet var bekant för konstitutionsutskottet, som inte åberopat det, och i än högre grad om utskottet varit berett att ställa sig bakom en tolkning som innebar att sekretessen enligt 10 § kunde gälla inte endast handlingar som upprättats hos eller inkommit till polis- eller åklagarmyndighet utan även andra myndigheters egna handlingar innehållande endast deras egna uppgifter och bedömningar.
Konstitutionsutskottets lagförslag framstår enligt min mening enbart som en mindre justering, avsedd att täppa till en oavsiktlig lucka i sekretesskyddet. Utskottets motivering utvisar att utskottet inte haft någon annan avsikt än att den nya sekretessbestämmelsen inte skulle bli mera begränsad än den gällande handlingssekretessen. Ingenting tyder på att utskottet skulle ha haft för avsikt att utvidga sekretessområdet eller ens varit positivt till en utvidgning. Tvärtom betonade utskottet i sina allmänna synpunkter på propositionsförslaget att den nya lagstiftningen bättre än den tidigare skulle tillgodose offentlighetsintresset (a. bet. s. 6).
Det finns heller ingenting som tyder på att konstitutionsutskottet med den föreslagna ändringen av 5 kap. 1 § avsett att rubba den nya sekretesslagens systematik varigenom sekretessbestämmelserna i princip knyts till vissa verksamheter och inte gäller utanför dessa utom i de fall detta är särskilt föreskrivet. I det sammanhanget finns anledning att framhålla att utskottet, säkerligen avsiktligt, underlåtit att formulera paragrafen på samma sätt som de bestämmelser i sekretesslagen vilka har en allmän räckvidd och gäller uppgifter av visst slag oavsett hos vilken myndighet de befinner sig (se 2 kap.1 och 2 §§ samt 7 kap. 14 §sekretesslagen). Detta talar enligt min mening starkt för att utskottet avsett att ge uttrycket "hänför sig till" en annan och snävare innebörd än uttrycken "angår" respektive "rör", vilka används i dessa lagrum.
I det aktuella målet har en kommunal myndighet, vars verksamhet saknar all anknytning till brottsutredande eller brottsbekämpande verksamhet, på eget initiativ och utan någon föregående begäran av polis- eller åklagarmyndighet lämnat över egna uppgifter och handlingar till en polismyndighet för eventuell åtgärd. I sådant fall har uppgifterna inte sitt ursprung i någon verksamhet där de kunnat omfattas av primär sekretess enligt 5 kap. 1 § sekretesslagen. Det förefaller då egendomligt om sekundär sekretess enligt samma lagrum skulle uppkomma för de handlingar eller kopior av handlingar som eventuellt finns kvar hos den överlämnande myndigheten. Man måste också fråga sig när en sådan sekundär sekretess i så fall uppstår - då förundersökning formellt inleds eller då ett exemplar av handlingen kommit en polismyndighet till handa eller kanske redan genom att beslut fattas om att översända en handling till polismyndigheten för utredning. Det måste också bli mycket svårt för varje annan myndighet som har att pröva en fråga om utlämnande av allmän handling att avgöra om handlingen kan innehålla något som eventuellt rör en förundersökning. Tillämpningssvårigheter av detta slag är just vad lagstiftaren velat undvika med den valda konstruktionen av sekretessbestämmelserna (se det ovan återgivna uttalandet i Ds Ju 1977:11).
Att utsträcka sekretessen enligt 5 kap. 1 § till här aktuella uppgifter och handlingar är tveksamt redan med hänsyn till sekretesslagens bakgrund och systematik och skulle enligt min mening medföra en svåröverblickbar utvidgning av sekretessområdet. Bestämmelser om sekretess skall dessutom tolkas restriktivt. Detsamma torde - särskilt mot bakgrund av övervägandena i förarbetena angående sekretessens spridning - gälla i fråga om att utsträcka en sekretessbestämmelses tillämpning utanför det område den primärt tar sikte på. Mot den ovan angivna bakgrunden finner jag därför att det saknas stöd för att tolka 5 kap. 1 § första stycket sekretesslagen på annat sätt än att den s.k. förundersökningssekretessen är begränsad till uppgifter eller handlingar som på ett eller annat sätt har sitt ursprung i verksamhet hos polis- eller åklagarmyndighet.
Frågan uppkommer då om sekretess för handlingarna kan föreligga enligt tredje stycket i samma lagrum. Enligt nämnda stycke gäller sekretess i annan verksamhet hos myndighet för att biträda bl.a. åklagarmyndighet och polismyndighet med att uppdaga, utreda eller beivra brott. I denna del gör jag följande överväganden.
Offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén föreslog ursprungligen en bestämmelse i huvudsak utformad efter 10 § i 1937 års sekretesslag. Förslaget föranledde vissa påpekanden under remissbehandlingen (se prop. 1975/76:160 bil. 3 s. 55 ff.). Bl.a. tog Socialstyrelsen upp frågan om sekretess för rättsläkares obduktionsprotokoll och obduktionsutlåtanden, vilka man hävdade åtnjöt skydd enligt 10 § sekretesslagen och förutsatte att den nya lagen skulle ge motsvarande skydd. Riksbanken tog upp behovet av sekretess för verksamheten hos en särskild arbetsenhet med uppgift att kontrollera valutaregleringens efterföljande. I misstänkta fall upprättades promemorior som låg till grund för ställningstagande om polisutredning och åtal skulle begäras. Detta material måste sekretesskyddas. Tveksamhet hade dittills rått om sekretess kunde grundas på 10 § sekretesslagen. Banken föreslog därför att paragrafen skulle omformuleras så att den täckte även det fallet att andra myndigheter upprättade handlingar i syfte att dessa skulle ligga till grund för polismyndighets verksamhet för att förebygga eller beivra brott.
I departementspromemorian föreslogs härefter, med hänvisning till påpekanden under remissbehandlingen, att det uttryckligen skulle föreskrivas att också myndighet som går polis eller åklagare till handa i brottsbekämpande verksamhet är underkastad sekretess till skydd för spaning och utredning (Ds Ju 1977:11 Del 2 s. 318). Härvid anfördes att till följd härav kan, om skaderekvisitet är uppfyllt, sekretess upprätthållas för t.ex. myndighets utredning till grund för åtalsanmälan, obduktionsprotokoll och obduktionsutlåtande och utlåtande av vetenskapligt laboratorium, och det även innan uppgifterna har kommit åklagare eller polis till del. Förslaget följdes i propositionen.
Bakgrunden till bestämmelsen får enligt min mening anses visa att stycket tar sikte på behovet av sekretess för sådan verksamhet hos myndighet som har anknytning till brottsutredande eller brottsbekämpande verksamhet eller där det åvilar en viss myndighet att bevaka efterlevnaden av vissa regler (jfr RÅ 1988 not. 104 och RÅ 1989 not. 188). I Teknik- och Idrottsförvaltningens verksamhet ingår inga sådana uppgifter. I ett sådant fall bör den omständigheten att förvaltningen i ett särskilt fall bedömt att den velat göra polisanmälan inte göra 5 kap. 1 § tredje stycket sekretesslagen tillämpligt på nämndens ifrågavarande handlingar.
Enligt min mening hindrar alltså inte 5 kap. 1 § sekretesslagen att handlingarna lämnas ut.