Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern tillerkänner RS skadestånd dels för ränteförlust med ett belopp motsvarande Riksbankens vid varje tid gällande reporänta på löpande utbetalningar av livränta under tiden januari 1991 – januari 2002, dels för juridiskt biträde i förvaltningsprocessen med 16 216 kr. På beloppen skall utgå ränta enligt 6 § räntelagen (1975:613) från den 20 februari 2005 till dess betalning sker.
Justitiekanslern uppdrar åt Försäkringskassan, Huvudkontoret, att beräkna skadeståndet för ränteförlust i enlighet med vad som närmare har anförts i beslutet samt att se till att skadeståndet i dess helhet betalas ut till RS.
Bakgrund
År 1985 uppgav RS till dåvarande Västmanlands läns allmänna försäkringskassa att han hade gjort en anmälan om arbetsskada gällande allergi mot skärvätskor. Anmälan skulle ha lämnats in till försäkringskassans lokalkontor i Säter av hans arbetsgivare. Försäkringskassan kunde inte återfinna anmälan.
I en skrivelse till Riksdagens ombudsmän (JO) den 8 november 1994 klagade RS över att försäkringskassan ännu inte hade fattat något beslut i hans ärende. I ett beslut den 19 februari 1996 (ärende med dnr 4004-1994) uttalade Dominguez bl.a. följande.
”[…]
Av försäkringskassornas remissyttranden framgår att myndigheterna, trots omfattande efterforskningar, inte har kunnat spåra eller påträffa den aktuella arbetsskadeanmälan. Det är givetvis inte tillfredsställande att försäkringskassornas rutiner för hantering av ingivna anmälningar har varit så bristfällig att en anmälan kunnat försvinna spårlöst. Den närmare anledningen härtill har genom företagen utredning emellertid inte kunnat klarläggas. Enligt en av kassorna kan en tänkbar förklaring till att anmälan inte har kunnat återfinnas vara att RS vid flera tillfällen flyttat under den aktuella perioden och att arbetsskadeärendet med anledning härav flyttats mellan de olika lokalkontoren. Jag finner det inte meningsfullt att gå vidare med utredningen i denna del.
Det mest anmärkningsvärda är emellertid att Göteborgs och Västmanlands läns allmänna försäkringskassors lokalkontor i Angered respektive Clark och Fagersta, trots ett flertal påstötningar från RS, underlåtit att närmare undersöka var arbetsskadeärendet handlades eller vidta de åtgärder som kassans handläggningsordning, enligt vad som uppgetts, i ett sådant fall föreskriver. I stället har de olika lokalkontoren ägnat sig åt att hänvisa den försäkrade till de andra lokalkontoren. Detta rimmar illa med förvaltningslagens regler om myndigheters serviceskyldighet. Genom sin bristfälliga hantering har nämnda lokalkontor på ett icke godtagbart sätt ytterligare försenat de åtgärder som ärendet bort föranleda. Jag anser således att en noggrann kontroll från lokalkontorens sida borde ha ägt rum redan i samband med att RS första gången kontaktade respektive lokalkontor och efterhörde ärendets framskridande. Att underlåta att vidta erforderliga åtgärder när – som i detta fall – en person kontaktar myndigheten och efterfrågar sitt ärende finner jag inte acceptabelt.
[…]”
I ett yttrande till Dominguez anförde Västmanlands läns allmänna försäkringskassa att det inte fanns något som talade mot att arbetsskadeanmälan hade gjorts, varför ärendet skulle handläggas som om anmälan hade kommit in år 1985.
I ett beslut den 3 oktober 1995 godkände Västmanlands läns allmänna försäkringskassa RS:s allergi som arbetsskada. Arbetsskadesjukpenning utbetalades för tiden den 23 – 29 maj 1990. Vidare beslutade försäkringskassan att inte bevilja RS ersättning enligt dåvarande 6 kap. 5 § lagen om arbetsskadeförsäkring (LAF) under den tid han genomgick utbildning på tekniskt gymnasium. Försäkringskassan ansåg att RS, med den utbildning och arbetslivserfarenhet som han hade, var direkt placerbar i arbete där han inte kom i kontakt med skärvätskor.
RS överklagade beslutet till Länsrätten i Västmanlands län. Länsrätten avslog överklagandet i en dom den 18 december 1997. RS överklagade länsrättens dom till Kammarrätten i Stockholm. I ett beslut den 23 maj 2000 undanröjde kammarrätten den överklagade domen och visade målet åter till försäkringskassan för omprövning i sak enligt 20 kap. 10 § lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL). I beslutet anförde kammarrätten bl.a. följande.
”[…]
SKÄL
Enligt 20 kap. 10 § AFL skall beslut av allmän försäkringskassa som har fattats av tjänstemän i ärenden om försäkring enligt denna lag omprövas av kassan, om det begärs av en enskild som beslutet angår och beslutet inte har meddelats med stöd av 10 a §. Vid omprövning får beslutet inte ändras till den enskildes nackdel.
Enligt 20 kap. 11 § AFL får ett beslut som har fattats av en tjänsteman hos försäkringskassan inte överklagas av en enskild innan beslutet har omprövats enligt 10 §. En enskilds överklagande av ett sådant beslut innan beslutet har omprövats skall anses som en begäran om omprövning enligt nämnda paragraf.
Bestämmelserna i 20 kap. 10-13 §§ AFL om omprövning och ändring av försäkringskassas beslut samt överklagande av försäkringskassas och domstols beslut har enligt 8 kap. 12 § LAF motsvarande tillämpning i ärende enligt denna lag.
Kammarrätten gör följande bedömning.
Försäkringskassans beslut den 3 oktober 1995 att inte bevilja RS ersättning enligt LAF under den tid han genomgick utbildning vid tekniskt gymnasium har, såvitt framgår av handlingarna, fattats av en tjänsteman hos försäkringskassan. Beslutet har inte omprövats av kassan. RS:s överklagande av beslutet skulle således ha ansetts som en begäran om omprövning enligt 20 kap. 10 § AFL. Då länsrätten inte som andra instans kan pröva RS:s ansökan om ersättning enligt LAF under utbildningstid innan försäkringskassan fattat ett omprövningsbeslut i ärendet, borde länsrätten ha återförvisat målet till försäkringskassan för omprövning enligt 20 kap. 10 § AFL. Eftersom så inte skett skall, som Riksförsäkringsverket anfört, länsrättens dom den 18 december 1997 undanröjas och målet återförvisas till kassan för omprövning i sak enligt 20 kap. 10 § AFL av beslutet den 3 oktober 1995.
[…]”
Västmanlands läns allmänna försäkringskassa omprövade den 11 december 2000 sitt beslut den 3 oktober 1995 utan att ändra det. RS överklagade beslutet till Länsrätten i Västmanlands län. Länsrätten fann i en dom den 12 juli 2001 att RS:s utbildning på tekniskt gymnasium utgjorde en sådan rehabiliteringsåtgärd enligt 2 kap. 11 § AFL som var ägnad att förebygga nedsättning av arbetsförmågan. Eftersom RS på grund av åtgärden hade varit helt förhindrad att utföra förvärvsarbete skulle hans arbetsförmåga enligt 6 kap. 5 § LAF, i dess lydelse före den 1 januari 1992, anses helt nedsatt. RS var därför berättigad till ersättning under utbildningstiden. Målet återförvisades till försäkringskassan för handläggning.
Den 7 december 2001 beslutade dåvarande Dalarnas läns allmänna försäkringskassa, med anledning av länsrättens dom den 12 juli 2001, att bevilja RS livränta för perioderna den 12 september 1985 – 31 december 1988 och den 1 januari 1990 – 31 december 1994. Försäkringskassan fastställde livräntan enligt följande:
Tidsperiod Livräntebelopp
1985-09-12—1985-12-31 120 000 kr
1986-01-01—1986-12-31 119 025 kr
1987-01-01—1987-12-31 101 061 kr
1988-01-01—1988-12-31 54 806 kr
1990-01-01—1990-12-31 18 210 kr
1991-01-01—1991-12-31 25 368 kr
1992-01-01—1992-12-31 35 440 kr
1993-01-01—1993-12-31 155 576 kr
1994-01-01—1994-12-31 99 652 kr
Ett sammanlagt livräntebelopp om 646 134 kr före skatteavdrag utbetalades till RS i januari 2002. Försäkringskassan beviljade inte livränta för perioden den 1 januari – 31 december 1989 eftersom RS:s arbetsförmåga under den perioden inte var nedsatt med minst en femtondel.
Anspråket
RS har genom sitt ombud, jur. kand. RH, i en skrivelse till Justitiekanslern begärt skadestånd av staten enligt följande.
1. Ersättning med ett inte angivet belopp för bortfall av pensionspoäng under åren 1985 – 1994.
2. Ersättning med 876 342 kr för upplupen dröjsmålsränta om 12 % fram till dess att livränta utbetalades den 18 januari 2002. Beloppet har beräknats med utgångspunkt från att förfallodagen för livräntebeloppen är den 1 januari varje år.
3. Ersättning för tilläggsränta med 319 481 kr beräknat från datum för utbetalning av livränta till och med ett stipulerat slutregleringsdatum hos Justitiekanslern som har antagits vara den 18 januari 2005.
4. Ersättning med ett inte angivet belopp för påförda merkostnader jämte ränta för studielån hos Centrala studiestödsnämnden (CSN) som RS tvingades att ta till följd av försäkringskassans underlåtenhet att utreda hans rätt till livränta. Restskulden uppgår till 55 030 kr.
5. Ersättning för kostnader för juridiskt bistånd med 16 216 kr, vilka har varit nödvändiga för att tillvarata RS:s rätt till ersättning enligt LAF.
RS har till stöd för sitt anspråk anfört i huvudsak följande. Försäkringskassan har en utredningsskyldighet som följer av förvaltningsrättsliga principer och gällande rätt. Försäkringskassan har genom sin underlåtenhet att utreda hans rätt till livränta orsakat honom ekonomisk skada enligt yrkandena. Vidare har försäkringskassan tillfört uppgifter till ärendet som inte har kommunicerats med honom innan beslut har fattas i socialförsäkringsnämnden. Försäkringskassan har dessutom fattat felaktiga beslut i fråga om rätten till livränta/arbetsskadeersättning.
Utredningen
Försäkringskassan, Huvudkontoret, har i ett yttrande anfört bl.a. följande.
”[…]
Den arbetsskadeanmälan som RS uppger att hans arbetsgivare lämnat in till lokalkontoret i Säter har aldrig återfunnits. Av handlingarna framgår att RS under år 1994 kontaktat flera lokalkontor och efterhört ärendets framskridande. Genom att inte vidta erforderliga åtgärder vid dessa tillfällen har försäkringskassorna gjort sig skyldiga till försummelser som i och för sig kan vara skadeståndsgrundande.
Försäkringskassans beslut den 3 oktober 1995 ändrades inte av länsrätten. Kammarrätten undanröjde länsrättens dom och visade målet åter till försäkringskassan för omprövning i sak. Vid denna omprövning ändrades inte beslutet.
Mot den bakgrunden finns det anledning anta att dåvarande Västmanlands läns allmänna försäkringskassa, även om RS:s yrkande om livränta under utbildning skulle ha prövats tidigare, inte skulle ha beviljat honom sådan livränta. Det förhållandet att länsrätten vid överklagandet av omprövningsbeslutet beviljade RS livränta under utbildning föranleder inte någon annan bedömning. Göteborgs och Västmanlands läns allmänna försäkringskassors försummelser har därför inte medfört någon förmögenhetsskada för RS. Enligt försäkringskassans mening har RS inte heller haft behov av ombud för att komma till sin rätt. RS bör därför inte beviljas skadestånd.”
Försäkringskassan, Länskontoret Västmanland, har i ett yttrande anfört bl.a. följande.
”[…]
Försäkringskassan har efter att kopia av den försvunna arbetsskadeanmälan inkommit tagit ställning till arbetsskadesjukpenning under utbildningstiden. Kassan beslutade att inte bevilja arbetsskadesjukpenning under utbildningstiden då utbildningen inte ansågs vara en nödvändig rehabiliteringsåtgärd för att RS skulle återfå arbetsförmåga och därmed försörja sig själv. RS ansågs direktplacerbar i ett arbete där han ej kom i kontakt med skärvätskor. Med denna bedömning av RS:s arbetsförmåga saknades anledning att initiera en livränteprövning.
Den försvunna arbetsskadeanmälan borde naturligtvis på ett mycket tidigare stadium ha återupprättats och handlagts av det kontor som RS vid tidpunkten för sitt yrkande tillhörde. Västmanlands Försäkringskassa uppmärksammade detta genom RS:s JO-anmälan och en kopia av arbetsskadeanmälan inkom till försäkringskassan. Fördröjningen som detta innebar bedöms inte ha inneburit någon ekonomisk skada för RS. […]
Beslutet den 3 oktober 1995 försågs av misstag med överklagandehänvisning i stället för omprövningshänvisning. Beslutet omprövades inte av försäkringskassan när RS överklagade det. Ärendet skickades till länsrätten, som inte heller uppmärksammade att de var fel instans utan avkunnade dom och avslog yrkandet. Det var först kammarrätten som såg att omprövning borde ha skett och återförvisade ärendet den 23 maj 2000. Ärendet omprövades av försäkringskassan och beslutet ändrades inte. Eftersom försäkringskassans beslut och länsrättens dom fram till detta datum varit negativa förelåg ingen ekonomisk förlust för RS.
Efter att länsrätten i dom den 12 juli 2001 ändrat försäkringskassans beslut och ansett att arbetsskadesjukpenning ska beviljas för perioden 850618-930630 samt att försäkringskassan ska pröva rätten till livränta eller rehabiliteringsersättning under utbildningstiden efter den 30 juni 1993 beslutade socialförsäkringsnämnd i Dalarna den 28 september 2001 om livränta.
Eftersom försäkringskassans uppfattning i ärendet har varit att rätt till ersättning under utbildningstiden inte förelåg fram till den tidpunkt då domstolen meddelade en annan uppfattning genom sin dom den 12 juli 2001 har någon ekonomisk ersättning inte kunnat utbetalas från försäkringskassan. Domar från länsrätten och kammarrätten har sedan de meddelats handlagts skyndsamt.
De brister som redogjorts för i handläggningen, sent upprättad arbetsskadeanmälan och fel besvärshänvisning, bedöms inte ha inneburit någon olägenhet eller ekonomisk skada för RS. Om prövning av rätt till ersättning under utbildningstiden hade gjorts 1985 när arbetsskadeanmälan skulle ha inkommit bör underlaget ha varit detsamma som vid senare prövning 1995 och denna prövning resulterade i att försäkringskassan inte ansåg att rätt till ersättning förelåg. […]”
RS har inkommit med synpunkter med anledning av yttrandena och därvid anfört bl.a. följande. Försäkringskassan har underlåtit att utreda och fatta beslut i fråga om huruvida livränta/arbetsskadesjukpenning skulle utges till honom. Denna försummelse har lett till att han har fått felaktig pensions- och sjukpenninggrundande inkomst, felaktig framtida pensionsersättning och felaktigt skatteuttag för år 2001. Vidare har underlåtenheten orsakat honom kostnader i form av lån hos CSN, vilka inte hade uppkommit om försäkringskassan hade fattat beslut i laga ordning och i rätt tid. Försäkringskassan har därutöver felaktigt fattat beslut i fråga om livränta. Beslutet har inte tillkommit i laga ordning eftersom det inte har omprövats av socialförsäkringsnämnd.
Regler om det allmännas skadeståndsansvar finns i skadeståndslagen (1972:207). Enligt 3 kap. 2 § denna lag svarar staten för bl.a. ren förmögenhetsskada som uppkommer till följd av fel eller försummelse vid myndighetsutövning i sådan verksamhet som staten svarar för.
Fel eller försummelse
Jag har uppfattat RS:s anspråk på så sätt att han gör gällande att försäkringskassan har gjort sig skyldig till skadeståndsgrundande fel eller försummelse genom att (1) inte i rimlig tid ta ställning till hans arbetsskadeanmälan och pröva frågan om livränta, (2) underlåta att på föreskrivet sätt ompröva beslutet den 3 oktober 1995 samt (3) fatta ett felaktigt beslut den 3 oktober 1995.
Försäkringskassan har inte ifrågasatt att RS gjorde en arbetsskadeanmälan under år 1985. Jag utgår därför från detta förhållande vid bedömningen. I ärendet har vidare klarlagts att anmälan av någon anledning förkom hos försäkringskassan samt att försäkringskassan, trots flera påpekanden från RS, inte prövade anmälan förrän den 3 oktober 1995. Genom att inte i rimlig tid ta ställning till RS:s begäran har försäkringskassan gjort sig skyldig till skadeståndsgrundande försummelse.
Det är vidare utrett att Försäkringskassans i Västmanlands län beslut den 3 oktober 1995 fattades av en tjänsteman. RS:s överklagande av beslutet borde därför, i enlighet med den bedömning som Kammarrätten i Stockholm gjorde i beslutet den 23 maj 2000, ha blivit föremål för omprövning av socialförsäkringsnämnden hos försäkringskassan. Kassans underlåtenhet att ompröva beslutet får anses utgöra ett klart förbiseende av en tvingande förfaranderegel. Jag finner därför att försäkringskassans handläggning även i detta avseende har varit felaktig på ett sådant sätt att det grundar skadeståndsansvar för staten.
När det slutligen gäller försäkringskassans bedömning av RS:s arbetsskadeanmälan kan konstateras att en prövning av huruvida olika förmåner skall utgå enligt socialförsäkringssystemet nästan alltid ytterst bygger på bedömningar av medicinskt slag vilka ofta är av grannlaga natur. Att skilda bedömningar görs vid olika tillfällen och i olika instanser kan bero på att det har kommit fram nya omständigheter. Men det kan också bero på att olika bedömningar gjorts utifrån samma faktaunderlag. Att en försäkringskassa omprövar ett tidigare beslut eller att ett överklagande leder till att en domstol ändrar eller upphäver det överklagade beslutet innebär alltså inte i sig att något skadeståndsgrundande fel har begåtts. Endast vid grava felbedömningar finns det utrymme att utkräva ett skadeståndsrättsligt ansvar, jfr NJA 1994 s. 654. Försäkringskassans beslut i frågan om RS var berättigad till ersättning under utbildningstiden kan mot denna bakgrund inte sägas ha utgjort någon överträdelse av en klar rättsregel eller i övrigt ha innefattat någon uppenbar felbedömning av frågan om RS var berättigad till ersättning under utbildningstiden. RS kan alltså inte tillerkännas skadestånd på den grunden att försäkringskassans beslut i sig skulle ha varit felaktigt i skadeståndslagens mening.
Jag går över till att pröva om RS har lidit någon skada med anledning av försäkringskassans felaktiga handläggning. Utgångspunkten för denna bedömning är att det åligger den som begär skadestånd att visa att en skada har inträffat och hur stor skadan är.
Bortfall av pensionspoäng
RS har gjort gällande att han till följd av försäkringskassans dröjsmål med att pröva hans ärende har förlorat pensionspoäng. Han har dock inte närmare utvecklat på vilket sätt han har lidit skada i detta avseende eller lagt fram någon utredning som visar vilken skada som har uppkommit och hur stor den i så fall är. Jag finner därför att det på föreliggande utredning inte är möjligt att tillerkänna RS ersättning i denna del.
Dröjsmålsränta
RS har vidare begärt ersättning motsvarande ränta om 12 procent på den retroaktiva utbetalningen av livränta från den 1 januari 1986 till den 18 januari 2002.
När det gäller skyldighet att erlägga ränta bör framhållas att räntelagen gäller endast inom förmögenhetsrättens område. Det finns inte någon i lag eller annan författning stadgad skyldighet för staten att betala ränta på retroaktivt utbetalda ersättningar enligt AFL. Ersättning för ränteförlust kan dock utgå som skadestånd om förutsättningarna för skadeståndsansvar är uppfyllda.
Jag har ovan funnit att försäkringskassan har gjort sig skyldig till skadeståndsgrundande fel eller försummelse genom att dels underlåta att i rimlig tid ta ställning till RS:s anmälan om arbetsskada, dels underlåta att ompröva beslutet den 3 oktober 1995 efter RS:s överklagande. Om försäkringskassan hade prövat anmälan inom rimlig tid och omprövat beslutet i laga ordning i samband med överklagandet, skulle frågan om RS:s rätt till arbetsskadeersättning eller livränta ha varit slutligt avgjord betydligt tidigare än vad som blev fallet. Att med någon säkerhet fastställa när detta skulle ha kunnat ske låter sig dock inte göras. En rimlig utgångspunkt är att försäkringskassan borde ha kunnat pröva arbetsskadeanmälan i vart fall i juli 1986. Vidare får det antas att försäkringskassan då hade kommit fram till samma slutsats som man gjorde i beslutet den 3 oktober 1995. Hur överinstanser efter överklaganden skulle ha bedömt saken är förstås omöjligt att uttala sig om. Med hänsyn till att det från försäkringskassans beslut den 3 oktober 1995 till kammarrättens beslut den 23 maj 2000 förflöt en tid om cirka fyra och ett halvt år, får det – under antagande att såväl försäkringskassan som länsrätten hade funnit att RS inte var berättigad till livränta men att kammarrätten hade funnit att så var fallet – i vart fall anses ha funnits förutsättningar att bevilja RS livränta redan i december 1990. Utbetalningar av livränta hade då kunnat påbörjas i januari 1991.
Den förmögenhetsskada som RS har orsakats till följd av försäkringskassans fördröjda handläggning och underlåtna omprövning får anses motsvara vad han skulle ha fått i ränta om löpande utbetalningar av livränta efter avdrag för därpå belöpande preliminär skatt hade gjorts räntebärande i bank under tiden januari 1991 – januari 2002. Det finns inte någon närmare utredning om storleken på denna ränteförlust. Räntan får i enlighet med den praxis som Justitiekanslern tillämpar anses motsvara Riksdagens reporänta. RS skall därför tillerkännas ersättning motsvarande ränta på livräntebeloppet enligt en räntesats som motsvarar reporäntan under den angivna tiden.
Det får ankomma på Försäkringskassan, Huvudkontoret, att göra de beräkningar som behövs för att fastställa det exakta beloppet på skadeståndet.
Tilläggsränta
RS har också begärt ersättning för ”tilläggsränta” med 319 481 kr beräknat från datum för utbetalning av livränta till och med ett stipulerat slutregleringsdatum hos Justitiekanslern som har antagits vara den 18 januari 2005.
Det saknas rättslig grund för att tillerkänna RS ersättning för ränta på det sätt han har yrkat i denna del. På fordringar som avser skadestånd utgår dock enligt 4 § tredje stycket räntelagen (1975:635) ränta på förfallet belopp från den dag som infaller trettio dagar efter det att krav på ersättning har framställts. RS:s anspråk på skadestånd kom in hit den 20 januari 2005. Jag finner därför att ränta skall utgå på det skadestånd som RS tillerkänns genom detta beslut från den 20 februari 2005 till dess betalning sker.
Kostnader för studielån
Enbart det förhållandet att RS har tagit studielån hos CSN för att finansiera sina studier har inte medfört att han orsakats någon ekonomisk skada. Av utredningen i ärendet framgår inte om eller i vilken utsträckning han med avseende på studielånen har orsakats kostnader i form av ränta eller annat som kan utgöra ersättningsgill skada. Anspråket i denna del kan därför inte bifallas.
Juridiskt biträde i förvaltningsprocessen
Försäkringskassans felaktiga handläggning får anses ha medfört att RS har orsakats skada genom att han har behövt anlita ett juridiskt biträde för att komma till sin rätt i förvaltningsprocessen. Han skall därför ersättas för sina ombudskostnader. Det begärda beloppet i denna del framstår som skäligt.