Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern avslår SW:s anspråk.
Bakgrund
Den 1 december 2011 beviljade Samhällsbyggnadsnämnden i Trosa kom­mun KUJ Fastighets AB bygglov för upp­förande av två flerbostadshus och två förrådsbyggnader på fastigheten Trosa Marknaden 4. Beslutet över­kla­ga­des av ägare till angränsande fastigheter till Länsstyrelsen i Söderman­lands län som i beslut den 6 mars 2012 upphävde samhällsbyggnadsnämn­dens beslut (dnr 403-6513-2011 och 403-6514-2011). I beslutet anförde länsstyrelsen att det beviljade bygglovet stred mot detaljplanen för området samt att åtgärden inte kunde anses som en sådan liten avvikelse från planen för vilken bygglov enligt 9 kap. 31 b § första stycket plan- och bygglagen (2010:900) kan beviljas trots att åtgärden avviker från detaljplanen.
SW överklagade länsstyrelsens beslut till Nacka tingsrätt, mark- och miljödomstolen, och anförde att hon ägde fastigheten tillsam­mans med KUJ Fastighets AB. Till styrkande av att liknande åtgärder tidi­gare hade tillåtits i området åberopade SW fotografier. I en komp­lettering till överklagandet hemställde SW, genom sitt ombud advokaten JH, att mark- och miljödomstolen även skulle hålla syn på fastigheten och i området, för att på så sätt skaffa sig en korrekt uppfattning av ansökan och tidigare bygglovsgivning.
I dom den 5 juli 2012 avslog mark- och miljödomstolen såväl yrkandet om syn som överklagandet i övrigt (mål nr P 1697-12). I domen anförde dom­stolen att den instämde i länsstyrelsens bedömning att de åtgärder för vilka bygglov hade sökts stred mot detaljplanen och att avvikelserna sammantaget inte kunde anses vara en sådan liten avvikelse som avses i 9 kap. 31 b § plan- och bygglagen. Då bygglov mot den bakgrunden inte kunde ges fanns enligt domstolen inte anledning att hålla syn.
SW överklagade mark- och miljödomstolens dom till Svea hov­rätt, mark- och miljööverdomstolen och yrkade att mark- och miljööver­dom­­stolen skulle bevilja det sökta bygglovet alternativt återförvisa målet till mark- och miljödomstolen för ny handläggning. I överklagandet anförde SW att mark- och miljödomstolen gjort sig skyldig till ett grovt rättegångsfel genom att avslå hennes begäran om syn. Hon gjorde härvid gällande att syn av naturliga skäl måste hållas i samband med en muntlig förhandling vid vilken hon skulle ha fått möjlighet att närmare utveckla sin talan samt uppgav att hon hade för avsikt att höra stadsarkitekten i Trosa kommun. Eftersom sakfrågan rörde en civil rättighet i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen hade det enligt nämnda artikel samt enligt 14 § lagen (1996:242) om domstolsärenden (ärendelagen) enligt SW ålegat mark- och miljödomstolen att hålla muntlig förhand­ling. Hon gjorde också gällande att mark- och miljödomstolen förfarit felak­tigt genom att avslå överklagandet direkt. Domstolen borde istället först ha avslagit begäran om syn och därefter berett henne tillfälle att skriftligen slut­föra sin talan. Den 3 augusti 2012 beslutade mark- och miljööverdomstolen att inte meddela prövningstillstånd (mål nr P 6876-12).
Anspråket
SW har begärt ersättning av staten med 50 000 kr. Som grund för sitt anspråk har hon anfört att hennes rätt till en rättvis rättegång enligt artikel 6.1 i Europakonventionen har åsidosatts genom domstolarnas hand­läggning av målet. Hon har härigenom lidit ideell skada med yrkat belopp. Hon har i allt väsentligt åberopat samma skäl som inför mark- och miljö­överdomstolen.
Utredningen
Justitiekanslern har inhämtat yttrande från Nacka tingsrätt, mark- och miljö­domstolen. I en bilaga till yttrandet har den rådman som avgjort målet anfört bl.a. följande.
I mål som överklagats till mark- och miljödomstol ska enligt 5 kap. 1 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar lagen (1996:242) om domstolsärenden (ärendelagen) tillämpas om inte annat följer av denna eller annan lag. Enligt 14 § ärendelagen ska domstolen enligt huvudregeln hålla sammanträde om det begärs av en enskild part. Någon begäran om sammanträde har inte framställts och domstolen har därför inte heller hållit något sådant. Det kan särskilt framhållas att domstolen regel­mässigt håller sammanträde i de fall sådant begärs av en enskild part.
Sammanfattningsvis skiljer domstolen på begreppen syn och sammanträde. En syn är att betrakta som ett bevismedel och där ska inte någon sakargumentation förekomma. Vill part argumentera muntligen i saken ska sammanträde begäras i enlighet med 14 § ären­de­lagen. Då något sammanträde inte har begärts i målet anser domstolen att Europakon­ventionens krav har upprätthållits i detta fall.
Lagmannen har hänvisat till vad rådmannen har anfört och har för egen del tillagt bl.a. följande.
Institutet syn är ett bevismedel som innebär att rätten har att iaktta ett föremål av visst slag i bevissyfte rörande relevanta fakta i målet (se Fitger, Rättegångsbalken, 1 april 2012 Zeteo, kommentaren till 39 kap. Inledning). Ett beslut att inte tillåta syn är således ett beslut att inte tillåta viss bevisning. Detta har i sig inte direkt att göra med frågan om behovet av en muntlig förhandling i syfte att där bättre kunna utveckla sin talan, även om förhandlingar i praktiken ofta hålls i samband med syn (jfr prop. 2009/10:215 s. 149).
Först i överklagandet till mark- och miljööverdomstolen anför SW omstän­digheter som indikerar att hon också ansåg sig behöva muntlig förhandling för att ut­veckla sin talan. Mark- och miljödomstolen har alltså inte avslagit någon begäran om sammanträde/muntlig förhandling. Inte heller har det i övrigt funnits anledning för mark- och miljödomstolen att anta att muntlig förhandling begärdes. Härigenom saknas enligt min bedömning också grund för ett påstående om att rätten till en rättvis rättegång i artikel 6.1 i Europakonventionen skulle ha åsidosatts.
Inte heller har beslutet att avslå begäran om syn i samband med målets slutliga avgö­ran­de varit i strid med ”allmänna processrättsliga principer”. Det finns inte någon allmän skyldighet för domstolen att ge utrymme för ytterligare skriftväxling om ett fortsatt kom­muni­cerande framstår som obehövligt (jfr Fitger, Lagen om domstolsärenden, 1 augusti 2004, Zeteo, kommentaren till 17 §).
Sammanfattningsvis är det min uppfattning att skadeståndsanspråket från SW saknar grund.
SW har yttrat sig över vad mark- och miljödomstolen har an­fört. Hon har framhållit att enligt vad hon erfarit torde det, när det gäller syn i samband med ansökningar om bygglov och andra större projekt, regel­mässigt förhålla sig på det sättet att begreppen syn och förhandling alltid flyter samman på sådant sätt att det svårligen går att urskilja någon sådan klar gränslinje mellan dem på det sätt som domstolen synes göra gällande. Mot den bakgrunden framstod det för henne och hennes dåvarande ombud som naturligt att hemställa om att syn skulle hållas utan att därjämte använ­da sig av orden ”muntlig förhandling” eller ”sammanträde”. Hon har vidare anfört att avvisande av bevisning såväl i form av vittnesförhör som syn kan utgöra sådana omständigheter som inte är förenliga med kraven på rättvis rättegång i den mening som avses i artikel 6 i Europakonventionen.
Rättsliga utgångspunkter
Enligt 5 kap. 1 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar ska ären­de­lagen tillämpas i mål som överkla­gats till mark- och miljödomstol, om inte annat föreskrivs i nämnda lag eller annan lag.
Enligt 12 § ärendelagen ska rätten se till att ärendet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver och att inget onödigt dras in i ärendet.
Av 13 § ärendelagen framgår att förfarandet är skriftligt. I förfarandet bör det ingå sammanträde när detta kan an­­tas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av ärendet.
I 14 § ärendelagen anges att domstolen ska hålla sammanträde, om det begärs av enskild part. Sammanträde behöver dock inte hållas om ärendet inte ska prö­vas i sak, om avgörandet inte går parten emot eller om ett sammanträde på grund av någon annan särskild omständighet inte behövs.
Enligt 3 kap. 5 § lagen om mark- och miljödomstolar ska mark- och miljö­domstolen hålla syn på stället, om det behövs.
Enligt 23 och 25 §§ ärendelagen tillämpas i fråga om bevisning i allmänhet 35 kap.1-7 och 10-12 §§rättegångsbalken, samt i fråga om syn 39 kap.1 och 4-5 §§rättegångsbalken.
Enligt 35 kap. 7 § rättegångsbalken får rätten avvisa bevisning om den om­ständighet som en part vill bevisa är utan betydelse i målet, om beviset inte behövs, om beviset uppenbart skulle bli utan verkan, om bevisningen med avsevärt mindre besvär eller kostnad kan föras på annat sätt eller om beviset trots rimliga ansträngningar inte kan tas upp och avgörandet inte bör fördrö­jas ytterligare.
Rätten till sammanträde enligt 14 § ärendelagen är inte ovill­korlig. Frågan om sammanträde ska hållas i ett mål får bedömas från fall till fall. Det är vidare rätten som inom ramen för sin utrednings­skyl­dighet enligt 12 § ärendelagen får bedöma om åberopad be­vis­­n­ing, t.ex. i form av syn, ska medges eller om bevisningen ska avvisas eller om bevis­ningen lämp­ligen bör läggas fram i någon annan form.
Enligt artikel 6.1 i Europakonventionen ska var och en, vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot honom för brott, vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag.
Mål avseende bygglov rör den enskildes civila rättigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen. De rättssäkerhetsgarantier som före­skrivs i ar­tik­eln ska således upprätthållas vid mark- och miljödom­sto­larnas hand­lägg­ning av sådana mål och ärendelagens bestämmelser om bl.a. sammanträde och be­vis­­ning måste därmed tolkas mot bakgrund av och i en­lighet med de krav på en rättvis rätte­gång som artikel 6.1 i konventionen uppställer.
Artikel 6.1 i Europakonventionen innefattar i princip en rätt till muntlig förhandling. Skyldigheten att hålla förhandling är emellertid inte absolut. Europadomstolen har framhållit att förhandling inte nödvändigtvis behöver hållas t.ex. när domstolen endast ska ta ställning till frågan om prövnings­tillstånd ska meddelas. Sådana frågor kan nämligen ofta avgöras tillfreds­stäl­lande på grundval av handlingarna. En part kan vidare avstå från sin rätt till förhandling. Det kan ske uttryck­ligen eller underförstått, t.ex. genom att någon begäran om förhandling inte framställs. Om den lag som är tillämplig i det aktuella ärendet före­skriver en rätt att begära muntlig förhandling kan det förväntas av den en­skilde att denne framställer en sådan begäran om den­ne anser att det är av vikt att förhandling hålls. (Se Döry v. Sweden, Application no. 28394/95, §§ 37-38, Hayes, Application no. 36801/06, §§ 58 och 60 samt Juričić v. Croatia, Application no.58222/09, §§ 87-88.)
Av Europadomstolens praxis följer att artikel 6.1 i Europakonventionen i princip kräver att muntlig förhandling ska hållas när det begärs av en part. Domstolen har emellertid uttalat att en mindre strikt standard bör tillämpas om en part har av­stått från en muntlig förhandling i första instans och begärt en sådan först efter över­kla­gande (Miller v. Sweden, Application no. 31414/96, § 30 och Miller v. Sweden, § 59). Den som har avstått från muntlig förhandling i första instans kan i allmänhet inte göra anspråk på muntlig förhandling i en överinstans såvida denna instans har att pröva samma frågor som den lägre instansen (Juričić v. Croatia, § 92).
I kravet på en rättvis rättegång ligger bl.a. att parterna ska vara likställda i processen. Artikel 6.1 i Europakonventionen utgör inte hinder för konven­tionsstaterna att i sina rätte­gångsordningar föreskriva möjligheter för dom­stolarna att avvisa irrele­vant eller meningslös bevisning. En sådan möjlighet får emellertid inte miss­brukas på så sätt att en part genom ett avvisnings­beslut kommer i ett sådant processuellt underläge att principen om parternas likställighet åsido­sätts (Parker, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 4 uppl. s. 255f.).
Enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) ska staten ersätta bl.a. ren för­­mögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndig­hets­utövning i sådan verksamhet som staten svarar för. Mark- och miljö­dom­stolarnas handläggning av och avgöranden i mål av ifrågavarande slag är sådan verk­samhet.
Enligt 3 kap. 2 § 2 skadeståndslagen ska staten också ersätta skada på grund av att någon kränks på sätt som anges i 2 kap. 3 § samma lag genom fel eller försummelse vid sådan myndighetsutövning. Ersättning för sådan ideell skada kan utgå med stöd av 2 kap. 3 § skadeståndslagen endast när den skade­­lidande har utsatts för en allvarlig kränkning genom vissa typiskt sett integritetskränkande brott. Tjänste­fel kan enligt praxis endast under vissa begränsade omständigheter anses utgöra ett sådant brott. Regleringen i skade­­ståndslagen innebär att staten normalt inte är skyldig att ersätta ideell skada som uppkommer vid myn­dighetsutövning.
Av praxis framgår att det för skadeståndsansvar inte är tillräckligt att en myn­dighet eller en domstol har gjort en bedömning av en rätts- eller bevis­fråga som kan ifrågasättas eller kan kritiseras för sitt ställningstagande i en fråga där det har funnits utrymme för en skönsmässig bedömning. Endast rena för­bise­en­den av en bestämmelse eller uppenbart oriktiga bedömningar anses ut­göra fel eller försummelse i den mening som avses i 3 kap. 2 § skade­­stånds­lagen. Des­sa begränsningar har emellertid inte ansetts kunna upp­rätthållas fullt ut i så­­dana fall då ett fel eller en försummelse innefattar en överträdelse av Euro­pa­­­konventionen. (Jämför NJA 1994 s. 654, NJA 2003 s. 285 och NJA 2007 s. 862.)
Enligt Högsta domstolens praxis på senare tid (se främst NJA 2005 s. 462 och NJA 2007 s. 584) kan staten också bli ersättningsskyldig vid överträd­el­ser av Europakonventionens bestämmelser. I den mån Sverige har en för­plikt­else att gottgöra en överträdelse av konventionen genom en rätt till skade­stånd ska skadestånd i första hand utgå med stöd av 3 kap. 2 § skade­stånds­lagen. Vid prövningen enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen ska be­stäm­mels­en tolkas konformt med konventionen. Detta har ansetts innebära att den nyss nämnda begränsningen att endast uppenbart oriktiga bedömningar medför skadeståndsskyldighet inte ska tillämpas om ett kon­staterat fel eller en försummelse också innefattar en överträdelse av kon­ventionen. När det gäller ersättning för ideell skada kan enligt Högsta domstolen de be­gräns­ningar som följer av 2 kap. 3 § skadeståndslagen inte bortfalla ens vid en kon­ventionskonform tolkning. Ersättning för ideell skada vid över­träd­elser av konventionen kan därmed i regel inte grundas på skade­stånds­lag­ens reg­ler, men kan utgå utan särskilt lag­stöd om det krävs för att upp­fylla Sveriges åtaganden enligt kon­ven­tion­en.
Överväganden
SW har gjort gällande att mark- och miljödomstolen felaktigt inte har hållit förhandling i målet. Som framgått ovan ska domstolen, enligt 14 § ärendelagen, hålla sammanträde om det begärs av enskild part. En av­görande fråga är därför om SW kan anses ha framställt en så­dan begäran vid mark- och miljödomstolen.
Av handlingarna i ärendet framgår att SW begärt att domstolen skulle hålla syn på fastigheten ”för att på så sätt skaffa sig en korrekt upp­fattning av ansökan och tidigare bygglovsgivning”. Hon har däremot inte begärt att domstolen skulle hålla förhandling eller sammanträde. Hon har inte heller anfört att hon ville få tillfälle att utveckla sin talan muntligen eller på annat sätt gett uttryck för att hon velat få till stånd något annat än just syn, vilket, som mark- och miljödomstolen har framhållit, utgör ett bevis­medel och inte en sammanträdesform. Oavsett om SW varit av upp­fattningen att det inte föreligger någon klar skiljelinje mellan begreppen syn och sammanträde eller förhandling kan hennes framställan till mark- och miljödomstolen inte förstås på annat sätt än att någon begäran om för­hand­ling inte framställts där. Det kan härvid särskilt poängteras att SW företrätts av advokat, vilken måste förväntas känna till skillnaden mellan syn och sammanträde. Mark- och miljödomstolen har alltså inte handlat felaktigt när den avgjort ärendet utan att hålla förhandling.
SW har vidare gjort gällande att mark- och miljödomstolen felaktigt dels har avslagit hennes begäran om syn, dels efter avslagsbeslutet inte berett henne tillfälle att slutföra sin talan. Av utredningen i ärendet fram­går att mark- och miljödomstolen avslagit begäran om syn eftersom det sökta bygglovet inte lagligen kunde beviljas. En syn, eller någon annan ytterligare utredning, skulle därför inte kunna påverka sakbedömningen. Av samma skäl bereddes SW inte tillfälle att ytterligare komplettera sin talan.
Justitiekanslern delar mark- och miljödomstolens uppfattning att det under de angivna förhållanden inte varit nödvändigt att hålla syn. Domstolen har därför inte förfarit felaktigt när den avslagit begäran om syn. Eftersom de förhållanden som den åberopade synen avsåg att styrka inte haft betydelse för bedömningen i sakfrågan har avslagsbeslutet inte heller inneburit att en SW kommit i ett sådant processuellt underläge att principen om parternas likställighet åsido­satts. Mot den bakgrunden, och då beslutet att avslå begäran om syn utgjorde ett beslut om avvisning av bevisning och inte ett beslut om avslag på en begäran om förhandling, har det inte funnits an­led­­ning att bereda SW tillfälle att ytterligare komplettera sin talan.
Sammanfattningsvis har något rättegångsfel inte begåtts vid mark- och miljödomstolen. Handläggningen har inte heller kommit i konflikt med Europakonventionens krav.
Handläggningen vid mark- och miljööverdomstolen avsåg endast frågan om prövningstillstånd skulle beviljas. SW hade vidare avstått från att begära förhandling i mark- och miljödomstolen. Vid sådana förhållanden kan, mot bakgrund av den praxis från Europadomstolen som redogjorts för ovan, inte heller mark- och miljööverdomstolen anses ha handlagt målet i strid med artikel 6.1 i Europakonventionen.
SW:s anspråk ska mot bakgrund av det anförda avslås.