Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern tillerkänner UE ersättning med 5 000 kr och uppdrar åt Domstolsverket att betala ut beloppet till honom.
Bakgrund
UE ansökte den 4 juli 2003 hos Statens jordbruksverk om att från Tjeckien få föra in 20 stycken levande bidrottningar. Statens jordbruksverk avslog den 14 juli 2003 ansökan. UE överklagade beslutet till Länsrätten i Jönköpings län. Efter kommunicering blev målet klart för avgörande den 18 oktober 2003. Länsrätten avslog i dom den 24 maj 2004 överklagandet. UE överklagade till Kammarrätten i Jönköping. Målet i kammarrätten var klart för avgörande den 4 juli 2005. I dom den 19 september 2005 avslogs överklagandet. UE:s överklagande av kammarrättens dom inkom till Regeringsrätten den 11 oktober 2005. Målet var i Regeringsrätten klart för avgörande den 27 oktober 2005. Regeringsrätten beslutade den 6 december 2007 att inte meddela prövningstillstånd.
Anspråket
UE har begärt ersättning av staten med 75 000 kr på grund av att staten, genom oskäligt lång handläggningstid av ärendet om importtillstånd, har kränkt hans rätt enligt artikel 6.1 i Europakonventionen till rättegång inom skälig tid.
UE har som grund för sitt anspråk anfört i huvudsak följande.
Han är svensk medborgare och bosatt i Sverige. Han har sedan lång tid tillbaka drivit näring som biodlare. Det är svårt att få tag i bra avelsbin i Sverige och verksamheten kunde inte utvecklas på ett bra sätt. Tillsammans med ett stort antal biodlare bestämde sig UE för att importera bidrottningar från Tjeckien. Bin från Tjeckien har ett mycket gott rykte i biodlarsammanhang. Hans ärende rör en reell och seriös tvist mellan en enskild och en myndighet och tvisten avser en rättighet som har sin grund i svensk rätt. Tvisten handlar om en tillståndfråga som påverkar hans möjlighet att utöva sitt yrke och rör därmed en civil rättighet i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen. Han har därför haft rätt att få sin sak prövad i en rättegång inom skälig tid. Den relevanta tidsperioden för bedömningen av om han har tillförsäkrats rättegång inom skälig räknas från dagen för tvistens uppkomst, dvs. i detta fall från dagen för Statens jordbruksverks avslagsbeslut. Tidsperioden löper ut först när Regeringsrättens slutliga beslut meddelas. Den totala handläggningstiden har därmed uppgått till drygt fyra år och fyra månader. I förevarande fall har målet legat öppet i Regeringsrätten i drygt två år och en månad utan någon registrerad aktivitet från domstolens sida. Perioder av inaktivitet har också förekommit i underinstanserna.
Vid bedömningen av om handläggningstiden har varit oskäligt lång ska särskild vikt läggas vid om det har förekommit perioder av inaktivitet. När det som i detta fall kan konstateras att inaktivitet har förelegat är det staten som har förklaringsbördan för denna. En oskäligt lång handläggningstid kan härvid inte rättfärdigas med hänvisning till arbetsbörda eller otillräckliga resurser.
Handläggningstid i Regeringsrätten har granskats av Europadomstolen vid ett antal tillfällen. I Västberga Taxi Aktiebolag and Vulic v. Sweden, application no. 36985/97 riktade Europadomstolen kritik bl.a. mot Regeringsrätten i ett ärende där handläggningen hade pågått i totalt ca sju år, av vilka över ett år i Regeringsrätten i väntan på beslut i prövningstillståndsfrågan. I Hill, application no. 25419/94 ansåg Europakommissionen att en tidsrymd av ett år och elva månader för beslut i frågan om prövningstillstånd i Regeringsrätten stred mot rätten till rättegång inom skälig tid.
UE:s mål i Regeringsrätten kan inte anses vara av sådan komplicerad natur att det skulle kunna ursäkta den långa handläggningstiden. Målet i Regeringsrätten rörde frågan om prövningstillstånd. UE har gjort allt som ankommer på honom för att målet ska kunna komma till ett snabbt avgörande och har inte i någon mån bidragit till den långa handläggningstiden. UE:s försörjning har till viss del varit avhängig av beslutet om import av bidrottningar då hans verksamhet som biodlare starkt påverkades av beslutets utgång.
När det gäller ersättningens storlek bör den beräknas enligt de principer som har fastställts i Europadomstolens praxis och som tillämpades i NJA 2005 s. 462, dvs. enligt den s.k. Zullo-taxan (se Johnson v. Italy, application no. 64897/01). Ersättning ska därför utgå med 1 000 – 1 500 euro per år som handläggningen – inte dröjsmålet – har varat. I detta fall bör det ha betydelse för skadeståndets storlek att beslutet har varit av särskild vikt för UE eftersom hans näringsverksamhet var beroende av det liksom att det har förekommit perioder av inaktivitet även i underinstanserna. Regeringsrätten har yttrat sig men har härvid avstått från att göra en egen bedömning av om det i UE:s fall har varit fråga om en sådan kränkning av hans mänskliga fri- och rättigheter att grund för skadeståndsskyldighet föreligger och vad som i sådant fall är att anse som ett skäligt skadestånd. I ett bilagt yttrande från den i målet föredragande regeringsrättssekreteraren anges bl.a. att frågeställningen och vilka regler som var tillämpliga i målet var av den beskaffenheten att en hel del utredning fick göras för att vilket skulle kunna föredras, vilket har bidragit till att målet har fått en längre handläggningstid. Regeringsrätten har i övrigt anfört bl.a. följande.
”Regeringsrätten har länge haft handläggningstider som inte varit tillfredsställande. Orsaken till detta står främst att finna i att domstolen haft hög personalomsättning bland föredragandena och inte har kunnat ersättningsrekrytera i tillräcklig omfattning. Dessa svårigheter var särskilt stora när migrationsdomstolarna byggdes upp under 2005 och 2006 men har fortsatt också därefter eftersom en generationsväxling pågår i domarkåren och många tjänster tillsätts. Detta har fått till följd att mål, i avvaktan på avgörande, blivit liggande längre än vad som är önskvärt.
Regeringsrätten vill särskilt peka på följande.
Som framgår av yttrandet från regeringsrättssekreteraren […] var målet av den art att det krävdes viss utredning, något som till en del förklarar den långa handläggningstiden. Vidare har UE nekats aktuellt tillstånd i samtliga tidigare instanser, och målet rörde dessutom en fråga där Sverige väntar på beslut från EG-kommissionen. Med hänsyn till Regeringsrättens roll som prejudikatinstans var sannolikheten för att domstolen under dessa förutsättningar skulle meddela prövningstillstånd i målet och ändra utgången mycket liten. Det kan därför argumenteras att värdet av Regeringsrättens prövning i det aktuella målet därmed varit begränsad och att UE:s rättsförlust till följd av den långa handläggningstiden varit begränsad. Att målet kommit att bli liggande drygt två år och en månad är självklart ändå beklagligt och helt i strid med Regeringsrättens verksamhetsmål.
Som Regeringsrätten tidigare medgett har handläggningstiderna hos domstolen ibland varit mycket otillfredsställande. Detta är också något som Regeringsrätten arbetar mycket hårt för att komma till rätta med, såväl genom omfattande rekryteringsinsatser som genom översyn av domstolens arbetsformer. Detta har också gett resultat.
Under det andra halvåret 2007 har Regeringsrätten avgjort 5 227 mål, jämfört med 3 310 mål under motsvarande period 2006. Vad gäller beslut om prövningstillstånd ska meddelas eller inte har Regeringsrätten enligt verksamhetsplanen för år 2008 som mål att omloppstiden i denna del inte för något mål ska uppgå till mer än sex månader från överklagandetidens utgång och för flertalet, ca 75 procent, inte mer än tre månader.”
UE har fått del av Regeringsrättens yttrande och har inkommit med kompletterande synpunkter. UE har bl.a. framhållit att vad Regeringsrätten har anfört om att hans rättsförlust skulle ha varit begränsad på grund av att sannolikheten till framgång i målet var liten inte kan tillmätas någon betydelse. Rätten till rättegång inom skälig tid syftar nämligen till att skydda enskilda från att under alltför lång tid leva i osäkerhet om utgången i ett mål. Det ideella skadeståndet ska enligt Europadomstolen kompensera den enskilde för den rättsosäkerhet och de obehagskänslor som uppkommer när denna rätt kränks. Mot denna bakgrund har både Europadomstolen och Högsta domstolen understrukit att den materiella utgången i målet inte har någon betydelse vid bedömningen av den ideella skada som orsakats av att målet har handlagts alltför långsamt.
I fråga om ersättningens storlek har UE vidhållit att den bör fastställas enligt Zullo-taxan och härvid menat att den ersättningsnivå som Justitiekanslern har tillämpat sedan Högsta domstolens avgörande i mål nr T 672-06 inte är förenlig med Europadomstolens och Högsta domstolens praxis. Särskild vikt bör i det sammanhanget läggas vid att Högsta domstolen i NJA 2005 s. 462 tillämpade Zullo-taxan vid bestämmande av ersättningens storlek.
Har artikel 6.1 i Europakonventionen överträtts?
Enligt artikel 6.1 i Europakonventionen har en person, vid prövningen av hans eller hennes civila rättigheter och skyldigheter eller vid en anklagelse mot honom för brott, rätt till domstolsprövning inom skälig tid.
Tillståndet att importera bidrottningarna har varit av betydelse för UE:s möjligheter att driva näringsverksamhet som biodlare. Tillståndet är därmed att anse som en civil rättighet i den mening som avses i artikel6.1 i Europakonventionen (jämför t.ex. Pudas v. Sweden, application no. 10426/83, Tre Traktörer Aktiebolag v. Sweden, application no. 10873/84 och RÅ 1995 not. 179). I en sådan tillståndstvist ska den enskilde därmed tillförsäkras en rätt till rättegång inom skälig tid. Rätten till rättegång inom skälig tid gäller under förutsättning att det föreligger en reell och seriös tvist. Som sökanden har anfört uppkom en sådan tvist i och med att Statens jordbruksverk den 14 juli 2003 beslutade att avslå hans ansökan om tillstånd.
Slutpunkten för den tid som ska bedömas enligt artikel 6.1 i Europakonventionen är normalt den dag när det finns en slutlig dom eller ett slutligt beslut (se Mattoccia v. Italy, application no. 23969/94). I detta fall avslutades därmed den relevanta tidsperioden när Regeringsrätten meddelade sitt beslut i frågan om prövningstillstånd, dvs. den 6 december 2007.
Kravet på att den enskilde ska tillförsäkras en rättegång inom skälig tid uppställs för att dels skydda den berörda individen från att under alltför lång tid leva i osäkerhet om utgången av målet, dels säkerställa att rättvisa tillhandahålls utan dröjsmål som kan riskera dess effektivitet och trovärdighet (se Bottazzi v. Italy,application no. 34884/97). Den materiella utgången i målet saknar mot denna bakgrund betydelse för bedömningen av om rätten till rättegång inom skälig tid har kränkts.
Enligt Europadomstolens fasta praxis avgörs frågan om rätten till rättegång inom skälig tid har iakttagits genom en helhetsbedömning med hänsyn till samtliga omständigheter som präglar det enskilda fallet. Europadomstolen fäster härvid i regel särskild vikt vid målets komplexitet, parternas agerande under förfarandet, domstolarnas och myndigheternas handläggning av målet samt vad som har stått på spel för den enskilde. Europadomstolen har emellertid inte lagt fast några allmänna principer för vad som utgör skälig tid och det är därför svårt att fastställa vad som generellt kan anses utgöra en skälig handläggningstid. I ett antal mål har emellertid Europadomstolen uttalat att en grov tumregel är att handläggningstiden inte bör överstiga ett år per instans (jämför SOU 2008:16 s. 36 f. med där angivna hänvisningar). Inom ramen för bedömningen av domstolarnas handläggning av målet fäster Europadomstolen särskild uppmärksamhet på om det har förekommit längre perioder av inaktivitet.
Den totala handläggningstiden har i detta fall uppgått till knappt fyra år och fem månader över tre instanser. Enligt Justitiekanslerns mening bör den totala handläggningstiden inte ensam föranleda slutsatsen att sökandens rätt enligt artikel 6.1 i Europakonventionen har kränkts. Varken länsrättens eller kammarrättens handläggning har dragit ut på tiden på något anmärkningsvärt sätt. Vissa perioder av inaktivitet har förekommit i underinstanserna men handläggningen får ändå över lag anses präglad av rimlig skyndsamhet. Handläggningen i Regeringsrätten har dock tagit knappt två år och två månader i anspråk. Regeringsrättens prövning har endast avsett frågan om prövningstillstånd skulle meddelas och har alltså inte innefattat någon prövning i sak.
Importtillståndet hade i och för sig betydelse för UE:s möjligheter att driva näringsverksamhet som biodlare. Såvitt framgår av hans egna uppgifter framstår det dock inte som ensamt och omedelbart avgörande för denna verksamhet att bidrottningar från just Tjeckien kunde användas. Ärendet kan därför vid en samlad bedömning inte anses ha varit av sådan betydelse för UE att skyndsam handläggning var påkallad. Tidsutdräkten har inte till någon del föranletts av UE:s agerande. Målet fordrade enligt Regeringsrätten en del utredning och kan därför inte sägas ha varit helt okomplicerat. Regeringsrätten har framhållit att, med hänsyn till Regeringsrättens ställning som prejudikatinstans, sannolikheten för att Regeringsrätten skulle meddela prövningstillstånd och ändra utgången i målet var mycket liten. Detta talar enligt Justitiekanslerns mening för en kortare, inte en längre, handläggningstid där.
Såvitt känt finns det inte något domstolsavgörande som mer specifikt gäller dröjsmål som har uppkommit i Regeringsrätten i ett mål av samma typ som den här aktuella. I RÅ 2006 ref. 43 fann Regeringsrätten att en kränkning av artikel 6.1 i Europakonventionen hade uppkommit främst med beaktande av att målet under en period av nästan tre år hade legat i Regeringsrätten utan att någon åtgärd hade vidtagits. I det fallet prövades målet i sak i Regeringsrätten och frågan avsåg påförande av en sanktionsavgift som var att jämställa med anklagelse om brott i den mening som avses i artikel 6.1. Den totala handläggningstiden uppgick till ungefär sex och ett halvt år. I målet Simmons Denev v. Sweden fastställdes på grundval av kommissionens rapport att en kränkning av artikel 6.1 hade förekommit då det hade tagit Regeringsrätten nästan två år att pröva frågan om prövningstillstånd. Målet var okomplicerat och dröjsmålet hade inte föranletts av sökanden. Särskild vikt lades dock vid att det rörde sig om ett mål om mönsterskydd där skyddstiden – om ansökan bifalls – endast gäller under fem år från ansökningstidpunkten. Den totala handläggningstiden uppgick till drygt tre år och nio månader.
Handläggningstiden i Regeringsrätten har i det här aktuella målet varit mer än tre gånger längre än den längsta omloppstid som Regeringsrätten enligt nu gällande verksamhetsplan själv eftersträvar. Den motsvarar ungefär den tid som ansågs oskäligt lång i Denev-ärendet. Om än med viss tvekan, då målet inte har varit av karaktären att skyndsam handläggning har varit påkallad, den totala handläggningstiden i sig inte framstår som anmärkningsvärt lång och då målet i Regeringsrätten har fordrat viss utredning, finner Justitiekanslern vid en samlad bedömning att UE:s rätt till rättegång inom skälig tid enligt artikel 6.1 i Europakonventionen har kränkts. En konventionsstat kan inte i annat än mycket kvalificerade undantagsfall ursäkta dröjsmål i domstol genom åberopande av bristande resurser. Vad Regeringsrätten har anfört angående rekryteringsproblemen under den aktuella perioden förändrar alltså inte bedömningen att Sverige i detta fall inte har levt upp till sitt åtagande enligt artikel 6.1 i Europakonventionen.
Rättsmedel för att förhindra, undanröja eller gottgöra kränkningen
Enligt artikel 13 i Europakonventionen ska var och en vars i konventionen angivna fri- och rättigheter har kränkts ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet och detta även om kränkningen har förövats av någon under utövning av offentlig myndighet. Europadomstolen har i åtskilliga domar tagit ställning till vad kravet på ett effektivt rättsmedel innebär. Europadomstolen har förklarat att konventionsstaterna är skyldiga att tillhandahålla effektiva nationella rättsmedel för att antingen förebygga den påstådda kränkningen eller dess fortsättning eller också gottgöra en kränkning som redan har inträffat (se t.ex. Kudla v. Poland, application no. 30210/96 och Djangozov v. Bulgaria, application no. 45950/99). I artikel 13 uppställs inga specifika krav på formerna för rättelse eller gottgörelse och det ankommer därmed i första hand på respektive konventionsstat att fastställa de närmare villkoren i detta hänseende. Europadomstolen har i det slutliga avgörandet i Johnson v. Italien (Europadomstolens dom den 29 mars 2006, meddelad i stor kammare) sammanfattat sin praxis i fråga om kraven på ett effektivt rättsmedel för att komma till rätta med kränkningar av rätten till rättegång inom skälig tid. Härav framgår att prevention är den bästa lösningen men inte ensamt tillräcklig i det fall ett dröjsmål trots allt har uppkommit. När ett dröjsmål har uppkommit är oftast en kombination av åtgärder som skyndar på processen respektive gottgör kränkningen att föredra. Artikel 13 innefattar alltså en förpliktelse för staten att tillhandahålla rättsmedel, men förpliktelsen innebär inte någon rätt till ekonomisk ersättning vid varje konventionskränkning. Gottgörelse kan ske i andra former. Som Högsta domstolen fann i t.ex. NJA 2003 s. 414 kan en kränkning av rätten till rättegång inom skälig tid gottgöras i form av lindrigare brottspåföljd. En nödvändig del av gottgörelsen är dock att det framgår att en kränkning har skett och att åtgärden vidtas för att kompensera denna kränkning.
I förevarande fall är det nu inte möjligt att förebygga eller undanröja kränkningen av rätten till rättegång inom skälig tid. Vad som återstår är skälig gottgörelse för den skada som UE kan ha lidit. Enligt Europadomstolen föreligger det en stark men motbevisbar presumtion för att en kränkning av rätten till rättegång inom skälig tid medför en ideell skada för den enskilde. Justitiekanslern bedömer att det här inte är tillräckligt att enbart konstatera att en kränkning har skett. Viss ekonomisk kompensation är därmed påkallad. Omständigheterna i detta fall är inte sådana att ersättning för ideell skada kan utgå med stöd av 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207). När det som i detta fall krävs för att uppfylla Sveriges förpliktelser enligt Europakonventionen ska, som framgår av Högsta domstolens fasta praxis, ersättning dock utges utan särskilt stöd i lag.
Ersättningens storlek
UE har gjort gällande att Europadomstolens praxis innebär att ekonomisk ersättning för ideell skada som har uppkommit genom en kränkning av rätten till rättegång inom skälig tid ska beräknas enligt den s.k. Zullo-taxan. Som Justitiekanslern framhöll i beslutet den 11 oktober 2007 (dnr 5416-06-40) syftade denna taxa emellertid till att komma till rätta med de systematiska fel med långa handläggningstider som förelåg i Italien, vilket på grund av det stora antalet ärenden som berördes krävde att ersättningen fastställdes på ett schabloniserat sätt. Denna taxa kan därmed inte anses tillämplig på svenska förhållanden. Detta synsätt vinner stöd av de avgöranden som Europadomstolen har meddelat på senare tid mot Sverige (se bl.a. Rey v. Sweden, application no. 17350/03, Wassdahl v. Sweden, application no. 36619/03 och The Estate of Nitschke v. Sweden, application no. 6301/05). Högsta domstolens avgörande i NJA 2005 s. 462 meddelades före Europadomstolens slutliga avgörande i Zullo-ärendet. Högsta domstolen har härefter i T 672-06 relaterat ersättningsnivåerna till svenska förhållanden och uttalat att de inte bör fjärmas alltför mycket från vad som gäller för motsvarande ersättningar nationellt.
I det fall som UE själv har lyft fram till stöd för att en kränkning är för handen, nämligen Denev-ärendet, utgick ersättning för ideell skada med 5 000 kr. Den totala handläggningstiden var i det fallet kortare än här men ärendetypen påkallade en mer skyndsam handläggning. Handläggningstiden i Regeringsrätten var ungefär densamma. I RÅ 2006 ref. 43 sattes sanktionsavgiften ned till hälften, motsvarande en nedsättning med 34 000 kr. Både den totala handläggningstiden och handläggningstiden i Regeringsrätten var längre än i förevarande fall, och det ärendet måste anses ha varit av väsentligen allvarligare slag är det nu aktuella då det rörde en sanktionsavgift som var att jämställa med en anklagelse om brott. Vid en samlad bedömning anser Justitiekanslern att ersättningen – med beaktande också av svensk praxis angående kränkningsersättning i andra fall – skäligen bör bestämmas till 5 000 kr.