Ställande av säkerhet ..... Verksamhetsutövares status som kommunalförbund ansågs inte utgöra tillräcklig säkerhet för deponi.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Ombud: P.L.
Miljööverdomstolen fastställer miljödomstolens dom.
Kalmarsundsregionens Renhållare (KSRR) har yrkat att Miljööverdomstolen ska bifalla yrkandet vid miljödomstolen att verksamhetsutövarens status som kommunalförbund utgör tillräcklig säkerhet. KSRR har även yrkat att yttrande ska inhämtas från Sveriges Kommuner och Landsting.
Kalmar kommun, som är en av medlemskommunerna i kommunalförbundet Kalmarsundsregionens Renhållare, och Länsstyrelsen i Kalmar län har tillstyrkt ändring.
KSRR har i allt väsentligt utvecklat sin talan här på samma sätt som vid miljödomstolen med följande tillägg.
Beskattningsrätten var ett motiv för lagändringen. Kommunalförbund har förvisso ingen egen beskattningsrätt. Rätten att debitera kommuner i förbundet för kostnader måste emellertid fullt ut motsvara den trygghet som en direkt beskattningsrätt ger. Säkerställandet av debiteringsrätten sker genom den obligatoriska förbundsordningen. Innehållet i denna regleras av 3 kap. 28 § kommunallagen. Förbundsordningen ska ange kostnadsfördelning, förfarandet om medlem träder ut samt förfarandet vid förbundets upplösning och skifte av tillgångar och skulder. Alla kostnader som uppstår inom ett kommunalförbund kommer på grund härav att täckas av kommunerna i förbundet. Det är större säkerhet med kommunalförbund än med en enskild kommun. I detta fall är det fyra kommuner som solidariskt står bakom kommunalförbundet. Detta visar således större trygghet än "normalt". Skulle det bli aktuellt att byta verksamhetsutövare, finns det regler som säkerställer att bytet kommer under myndighets prövning. I det sammanhanget ska frågan om ny form av säkerhet bevakas. Trots miljödomstolens lindring av villkoret är det för strängt och i grunden obehövligt. Kravet på pant, borgen eller årlig prövning av budgeten skapar administrativ belastning och kostnader utan att tillföra ytterligare säkerhet. Genom att ställa dessa krav på ytterligare åtgärder för säkerhet sätts lagändringen ur spel.
Miljööverdomstolen finner inte skäl att inhämta begärt yttrande.
Enligt förarbetena till bestämmelsen i 15 kap. 34 § miljöbalken och dess lydelse finns det inget undantag från kravet på ställande av säkerhet för deponier som drivs i offentlig regi. Däremot behöver inte säkerhet ställas på det sätt som anges i 16 kap. 3 § miljöbalken utan annan lämplig åtgärd får vidtas. Miljööverdomstolen instämmer i miljödomstolens bedömning att beskattningsrätt i sig inte kan anses vara jämförbart med en åtgärd för ställande av säkerhet. Verksamhetsutövarens status som kommunalförbund utgör alltså inte tillräcklig säkerhet. KSRR:s överklagande ska därför avslås.
I avgörandet har deltagit hovrättsråden Chang, Fisher, referent, och Huerta samt tf. hovrättsassessorn Hill. Enhälligt.
Ombud: P.L.
Miljödomstolen ändrar vad som i dom den 16 oktober 2006 i mål M 1090-05 föreskrivits angående säkerhet till följande lydelse.
Detta tillstånd får tas i anspråk endast under förutsättning att kommunalförbundet, för fullgörandet av de skyldigheter som gäller för deponeringsverksamheten, har ställt säkerhet om minst 150 miljoner kronor i form av pant eller borgen enligt bestämmelserna i 2 kap. 25 § utsökningsbalken, alternativt har i budget för verksamheten årligen reserverat tillräckliga medel. Avsättningen av medel i budgeten/säkerheten prövas av miljödomstolen i särskild ordning. Säkerhet skall förvaras hos Länsstyrelsen i Kalmar län.
Miljödomstolen avslår yrkandet om att verksamhetsutövarens status som kommunalförbund skall godtas som i sig tillräcklig säkerhet.
Miljödomstolen lämnade i dom den 16 oktober 2006 Kalmarsundsregionens Renhållare tillstånd enligt miljöbalken till befintlig och utökad verksamhet vid Moskogens avfallsanläggning i Kalmar kommun. I domen angavs att tillståndet fick tas i anspråk endast under förutsättning att kommunalförbundet, för att säkerställa att de skyldigheter som gäller för verksamheten fullgörs, har ställt ekonomisk säkerhet om minst 150 miljoner kronor. Säkerheten skall ställas i form av pant eller borgen enligt bestämmelserna i 2 kap. 25 § utsökningsbalken och prövas av miljödomstolen i särskild ordning. Säkerheten skall förvaras hos Länsstyrelsen i Kalmar län.
Kommunalförbundet har ännu inte ställt föreskriven säkerhet.
Kalmarsundsregionens Rehållare yrkar att miljödomstolen, med ändring av domens bestämmelser om säkerhet, godtar att verksamhetsutövarens status som kommunalförbund utgör en tillräcklig säkerhet, dvs. att särskild ekonomisk säkerhet inte ska ställas och förvaras hos länsstyrelsen.
Kommunalförbundet anför.
Sedan årsskiftet gäller nya förhållanden som innebär att för deponier i offentlig regi kan, mot bakgrund av beskattningsrätten, godtas att säkerhet utgörs blott och bart av verksamhetsutövarens offentliga status.
Förarbetena (prop. 2006/07:95 specialmotiven) anger följande: ”Den nuvarande lydelsen av paragrafen syftar till att markera att det säkerställande som krävs i fråga om deponier inte var det samma som avsågs i 16 kap. 3 §, dvs. kravet i 15 kap. 34 § är inte kopplat till utsökningsbalkens regler om att säkerheten skulle bestå av pant eller borgen och något undantag för staten, kommuner, landsting och kommunalförbund gäller inte. Däremot innebär den nuvarande lydelsen av 15 kap. 34 § ett utrymmer att ställa en ekonomisk säkerhet eller vidta ”någon annan lämplig åtgärd”. Med de föreslagna ändringarna i 16 kap. 3 § skapas ett mer flexibelt utrymme för bedömningen av vilka säkerheter som kan accepteras. Med anledning av det som Lagrådet har anfört i frågan om verksamheter som bedrivs av staten, kommuner, landsting och kommunalförbund kan det konstateras att den i lagrådsremissen valda utformningen av bestämmelserna i 15 kap. 34 § och 16 kap. 3 §miljöbalken ger intrycket att angivna subjekt måste ställa någon form av sådan säkerhet som är gängse förekommande på den finansiella marknaden. Frågan har betydelse för det krav på säkerställande som följer av EG:s direktiv om deponering av avfall och utvinningsavfall, dvs. den särskilda bestämmelsen i 15 kap. 34 § miljöbalken. Det framgår uttryckligen av deponeringsdirektivet att medlemsstaterna är skyldiga att tillämpa det på alla deponier som omfattas av direktivets tillämpningsområde. Det finns inget undantag för deponier som bedrivs i offentlig regi. Till skillnad från lagrådet ser regeringen därför inte att det finns något utrymme för att uttryckligen undanta någon verksamhetsutövare från skyldigheten att säkerställa ett återställande av platsen för en deponeringsverksamhet. Som framgått i det föregående, bör dock det förhållandet att deponeringsverksamheten bedrivs av staten, en kommun, ett landsting eller ett kommunalförbund bl.a. med hänvisning till beskattningsrätten normalt innebära ett tillräckligt säkerställande. Det bör därför uttryckligen framgå av 15 kap. 34 § att säkerställande skall ske med en säkerhet enligt 16 kap. 3 § eller på annat lämpligt sätt. En metod att säkerställa återställande efter en deponeringsverksamhet kan alltså vara att se till att verksamheten bedrivs av kommunen”.
Mot bakgrund av ovanstående regeländring framstår det som uppenbart att bestämmelsen i domen om ekonomisk säkerhet är strängare än nödvändigt. Bestämmelsen bör istället ange att tillståndet får tas i anspråk under förutsättning att kommunalförbundet genom viss ekonomisk säkerhet eller på annat lämpligt sätt säkerställer fullgörandet av de skyldigheter som gäller för verksamheten.
Kommunalförbundets slutsats när det gäller bedömningen av säkerställandet är att det i detta fall inte finns omständigheter som ger anledning till annan bedömning än att det kommunalägda förbundet, mot bakgrund av beskattningsrätten, får anses utgöra betryggande säkerhet i sig. Det är vad förarbetena kallar ”normalfall”. Domstolen kan därför i samband med ändringen av domens bestämmelse godta att sökandens status utgör säkerställande på annat lämpligt sätt.
Naturvårdsverket anser att ansökan inte innehåller tillräckligt underlag för att kunna ligga till grund för prövning. Det saknas någon typ av utredning som visar hur beskattningsrätten i det aktuella fallet garanterar att pengar hela tiden finns tillgängliga så att annan säkerhet inte behöver ställas.
Länsstyrelsen i Kalmar län samt kommunstyrelsen i Kalmar kommun tillstyrker ansökan.
Kommunalförbundet vidhåller i bemötande sitt yrkande.
Av 24 kap. 8 § miljöbalken följer att miljödomstolen efter ansökan av tillståndshavaren får upphäva eller ändra bestämmelser om säkerhet i en tillståndsdom.
Sedan den 1 augusti 2007 gäller, enligt 15 kap. 34 § miljöbalken, att tillstånd till en verksamhet som omfattar deponering av avfall får meddelas endast om verksamhetsutövaren för fullgörandet av det skyldigheter som gäller för deponeringsverksamheten ställer säkerhet enligt 16 kap. 3 § eller vidtar någon annan lämplig åtgärd för sådant säkerställande. Enligt 16 kap. 3 § andra stycket skall en säkerhet godtas om den visats vara betryggande för sitt ändamål. Säkerheten får ställas efter hand enligt en plan som vid varje tillfälle tillgodoser det aktuella behovet av säkerhet. Säkerheten skall prövas av tillståndsmyndigheten.
Av förarbetena till 2007 års ändring av miljöbalkens bestämmelser om säkerhet framgår att ett kommunalförbund bör kunna hänvisa till det faktum att det inte på samma sätt som andra aktörer blir utan medel att finansiera sitt ansvar eller upphör att existera innan ansvaret måste fullgöras. Det bör också kunna hänvisa till förbundsmedlemmarnas beskattningsrätt som säkerhet och normalt bör ett sådant säkerställande kunna anses som betryggande. En sådan ordning bör även vara förenlig med deponeringsdirektivets krav på lämpligt säkerställande (prop. 2006/07:95 sid. 111-112.).
Den ovan återgivna bestämmelsen i 15 kap. 34 § miljöbalken har införts för att genomföra EG-direktivet om deponering av avfall (1999/31/EG). Enligt direktivets artikel 8.a)-iv) skall sökanden, på grundval av de metoder som medlemsstaterna skall besluta om innan driften påbörjas, ha vidtagit eller komma att vidta lämpliga åtgärder i form av en ekonomisk säkerhet eller någon motsvarighet för att säkerställa iakttagande av de skyldigheter inbegripet efterbehandlingsåtgärder som åligger sökanden enligt det tillstånd som utfärdats i enlighet med bestämmelserna i direktivet och att de avslutningsförfaranden som krävs enligt artikel 13 tillämpas. Bestämmelsen i 15 kap. 34 § skall tolkas i ljuset av direktivet. För det fall förarbetena ger ett större tolkningsutrymme än lagtexten skall den senare gälla.
Miljödomstolen bedömer att det förhållandet att Kalmarsundsregionens Renhållare genom medlemskommunerna har beskattningsrätt, skapar förutsättningar för förbundet att vidta sådana åtgärder som garanterar att de skyldigheter som gäller för deponeringsverksamheten fullgörs, så att säkerhet enligt 16 kap.3 inte behöver ställas. Det finns därför skäl att ändra tillståndsdomens bestämmelser om säkerhet i linje med detta.
Däremot utgör beskattningsrätten i sig inte en sådan åtgärd som anges i lagtexten. Miljödomstolen instämmer härvidlag i Naturvårdsverkets uppfattning att det måste vara säkerställt att det alltid finns medel tillgängliga för att fullgöra skyldigheterna i deponeringsförordningen. Kommunalförbundet måste därför enligt miljödomstolens mening i budget årligen reservera de medel som kan fordras. Miljödomstolen får därefter årligen pröva om budgeterade medel är tillräckliga. Yrkandet om att godta sökandens status som garant för ett säkerställande skall därför avslås.
Överklagande skall senast den 10 oktober 2008.
I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Jones, ordförande, och miljörådet King.