Partistöd utformat som ett mandatbundet kontantstöd ansågs otillbörligt gynna vissa partier och missgynna andra och därmed strida mot 2 kap. 10 § kommunallagen
Not 14. Överklagande av Bailey Merritt ang. laglighetsprövning enligt kommunallagen. - Landstingsfullmäktige i Örebro läns landsting beslutade den 27 till den 29 november 1995 att bifalla landstingsstyrelsens förslag till budget för år 1996 och plan för åren 1997 och 1998, § 108 ärendenummer 34/1995. Mot beslutet anmälde samtliga ledamöter tillhörande Moderata Samlingspartiet, Folkpartiet liberalerna, Kristdemokraterna, Vänsterpartiet samt Miljöpartiet de Gröna reservation till förmån för respektive partis budgetförslag. - Bailey Merritt överklagade beslutet i den del som avsåg partistöd och anförde bl.a. följande. Det av landstingsfullmäktige beslutade partistödet innefattade endast ett mandatbundet stöd. Fråga var om detta otillbörligt gynnade eller missgynnade ett parti. I fråga om innebörden av begreppet "otillbörligt" framgår av motiven till kommunallagen (prop. 1991/92:66 s. 11 och KU 1991/92:18 s. 4 att det med hänsyn till rättviseskäl i allmänhet inte kan anses tillräckligt med ett stöd som fördelas efter antalet mandat i landstingsfullmäktige. Ett sådant stöd kan dock vara möjligt i vissa undantagssituationer, exempelvis vid en förhållandevis jämn mandatfördelning. Mandatfördelningen i Örebro läns landsting är ojämn. 71 mandat är fördelade enligt följande; 37, 11, 6, 6, 5, 3 och 3. Hänsyn vid bedömningen av partistödet skall tas till det totala partistödet och sålunda även till värdet av fria lokaler och annan service. Landstinget bör tillämpa den kommunala likställighetsprincipen vilket torde innebära att partistödet delas upp i grundstöd och mandatbidrag. En naturlig princip för bestämmande av grundstöd är en lika fördelning mellan de i fullmäktige representerade partierna. En helt konsekvent tillämpning av en sådan princip framstår dock inte alltid som ett självklart rättvisekrav. De allra minsta partierna kan i vissa fall anses ha ett mindre behov av grundstöd än de största. Att grundstödet sätts till en lägre nivå för ett litet parti, dvs. ett parti som har ett i förhållande till fullmäktiges storlek ringa antal mandat, bör i sig inte uppfattas som otillbörligt missgynnande. Ett parti representerat i fullmäktige bör dock inte helt kunna uteslutas från varken grundstöd eller mandatbundet stöd. Med hänsyn till det anförda strider det av fullmäktige beslutade partistödet mot 2 kap. 10 § kommunallagen då det otillbörligen gynnar vissa partier och missgynnar andra. Till stöd för sin tolkning av budgetbeslutet åberopade han ett brev daterat den 11 december 1995, sänt av Walker, ekonomidirektör vid Örebro läns landsting till respektive partiorganisation. - I yttrande anförde landstinget i Örebro län bl.a. följande. -I första hand yrkas att överklagandet skall avvisas. Fullmäktiges beslut den 27 till den 29 november 1995 omfattade varken utformningen av partistödet eller det belopp som skall tillfalla respektive parti. Landstingsfullmäktige har tidigare fattat beslut om utformningen av partistödet. Vidare har landstingsstyrelsen vid sammanträde den 22 maj 1995 (§ 72/95) beslutat att 1996 års partistöd skall frysas på 1995 års nivå. Dessa beslut har vunnit laga kraft. I andra hand yrkas - om länsrätten skall pröva överklagandet - att överklagandet skall avslås. I 2 kap. 10 § kommunallagen anges att fullmäktige skall besluta om partistödets omfattning och formerna för det. Stödet får inte utformas så att det otillbörligen gynnar eller missgynnar ett parti. Formerna för partistödet regleras inte i lagen. Stöd kan alltså utgå i olika former som kompletterar varandra. Enligt förarbetena skall, oavsett vilka former av partistöd som används, det totala partistödets fördelning ligga till grund för bedömningen om kraven i 10 § första stycket andra meningen är uppfyllda. Härvid skall hänsyn tas också till värdet av fria lokaler och annan kostnadsfri service som landstinget lämnar. De politiska partierna i landstingsfullmäktige har ett mandatbundet stöd, som uppgår till tre basbelopp per mandat och år. Därutöver har samtliga partier stöd i form av att partiernas företrädare har fria lokaler (kontorsrum), kontorsutrustning, mobila telefoner, kontorsmaterial, fri kopiering och porto samt sekreterarservice. Även service från landstingets tjänstemän ingår. Vidare har fullmäktige fastställt regler för val av oppositionsråd respektive landstingsråd, som innebär att redan två mandat i fullmäktige ger partiet rätt till 0,5 oppositionsråd, sex mandat ett oppositionsråd, 24 mandat ger tre råd och 36 mandat och därutöver sex råd. Ersättning utgår till dessa med ett månadsarvode (70 procent av gällande basbelopp). Alla dessa förmåner medför att stöd utgår i den omfattning att ett grundstöd inte är motiverat. Den aktuella formen av partistödet strider därför inte mot 2 kap. 10 § kommunallagen. Slutligen yrkas, i det fall länsrätten skulle upphäva det överklagade beslutet, att ett upphävande endast ska gälla beslutet i den del som avser partistödet. - Länsrätten i Örebro län (1996-06-14, ordförande Murphy): Landstinget invänder att fullmäktige tidigare beslutat om utformningen av partistödet samt att styrelsen redan i maj 1995 (§ 72/95) beslutade att frysa partistödet på 1995 års nivå. Av protokollet från detta möte framgår att det av styrelsen fattade beslutet innebar ett fastställande av politiska direktiv för budget 1996 och plan 1997 och 1998. Länsrätten finner att ett politiskt direktiv för budgetarbetet inte kan anses vara ett slutligt beslut avseende utformningen av partistödet. Av protokollet till det överklagade beslutet framgår vidare att fullmäktige den 27 till den 29 november 1995 bl.a. beslutat att fastställa av landstingsstyrelsen upprättat förslag samt att i övrigt godkänna av landstingsstyrelsen enligt budgetskrivelsen vidtagna eller förslagna åtgärder. Av oppositionspartiernas budgetförslag framgår slutligen att de haft alternativa förslag både vad gäller utformningen och storleken av partistödet. Vid en samlad bedömning av anförda omständigheter i målet finner länsrätten därför att partistödet för 1996 omfattas av det överklagade beslutet. Överklagandet skall således prövas i sak. - Länsrätten kan endast pröva om det överklagade beslutet är olagligt enligt bestämmelserna i 10 kap. 8 § kommunallagen (1991:900). Det överklagade beslutet skall upphävas, såvitt nu är ifråga, om överklagandet grundas på att beslutet strider mot lag eller annan författning. - Av 2 kap. 9  § kommunallagen framgår bl.a. att landsting får ge ekonomiskt bidrag och annat stöd (partistöd) till politiska partier som är representerade i fullmäktige. - Av 2 kap. 10 § första stycket samma lag framgår att fullmäktige skall besluta om partistödets omfattning och formerna för det. Stödet får inte utformas så, att det otillbörligt gynnar eller missgynnar ett parti. Av andra stycket framgår att anställning av politiska sekreterare skall beaktas när stödet bestäms. - Den från 1992 års gällande lagstiftningen innebär att den kommunala kompetensen gavs fria former för partistöd; bl.a. genom möjligheten att dela upp partistödet i ett grundstöd och mandatbundet stöd. Emellertid regleras i lagen inte närmare formerna för partistödet. Av förarbetena till dessa lagrum (prop. 1991/92:66 s. 11) framgår att stöd kan utgå i flera former som kompletterar varandra. Grundläggande är dock den rättviseprincip som kommer till uttryck i 10 § första stycket andra meningen. Principen innebär att det i allmänhet inte är tillräckligt med ett stöd som fördelas enbart per mandat. Detta kan dock vara möjligt i vissa undantagssituationer, exempelvis vid en förhållandevis jämn mandatfördelning mellan partierna i fullmäktige. Oavsett vilka former av partistöd som används, skall det totala partistödets fördelning ligga till grund för bedömningen om kraven i paragrafens andra mening uppfylls. Härvid skall hänsyn tas även till värdet av fria lokaler och annan kostnadsfri service. - Mandatfördelningen i fullmäktige uppvisar så stora skillnader mellan partierna, att det av fullmäktige beslutade systemet med enbart mandatbundet stöd inte kan anses vara förenligt med 2 kap. 10 § första stycket kommunallagen. Med hänsyn till att den service m.m. som fullmäktige tillhandahåller utgår till alla partier i fullmäktige kan detta inte påverka bedömningen av partistödet så att endast ett mandatbundet stöd skulle vara tillräckligt. Vad avser arvodet till oppositionsråden skall det, enligt avgörande från Regeringsrätten, inte medtagas i bedömningen av det samlade stöd som landstinget ger till de politiska partierna (jämför RÅ 1982 2:43 och RÅ 1994 ref.104 III). - Länsrätten finner med hänsyn till det anförda att det av fullmäktige beslutade partistödet utformats så att det otillbörligt gynnar vissa partier och missgynnar andra. Beslutet strider därför mot 2 kap 10 § kommunallagen och skall upphävas. - Länsrätten upphäver Örebro läns landstingsfullmäktiges beslut den 27 till den 29 november 1995 ifråga om förordnande om partistöd för 1996. - Örebro läns landsting överklagade länsrättens dom och yrkade att kammarrätten skulle upphäva domen. Landstinget anförde bl.a. följande. Utöver det mandatbundna stödet utgår till samtliga partiers företrädare förmåner i form av fria lokaler, sekreterarservice, fria telefoner inklusive mobiltelefoner, telefax, datorer, kopiering m.m. Kostnaderna för denna service, fördelat på de sex oppositionspartierna, uppgår till minst 90 000 kr per år. Värdet av fria datorer är då inte medräknat. Motsvarande förmåner tillkommer majoritetspartiet. Av förarbetena framgår att ett grundstöd inte med nödvändighet måste utgöra ett kontant stöd. Det stöd som utgår utöver det mandatbundna stödet är av sådan omfattning att det från rättslig synpunkt inte motiverar att även ett kontant grundstöd utgår. Landstingets utformning av partistödet kan därmed inte sägas otillbörligt gynna eller missgynna några partier och strider därmed inte mot kommunallagens bestämmelser. - Bailey Merritt bestred bifall till överklagandet och anförde i huvudsak följande. De former av stöd som landstinget hävdar skall ingå i beräkningen av det totala partistödet har enbart till syfte att stödja de hel- eller deltidsengagerade förtroendevalda. Förmånerna måste rimligen vara helt naturliga i dagsläget. Partierna har inte möjlighet att bestämma om detta stöd, vilket borde vara fallet om det skall räknas som partistöd. Partierna bör, liksom beträffande det mandatbundna stödet, ha bestämmanderätt över det som landstinget hävdar är ett grundstöd. - Kammarrätten i Jönköping (1996-09-23, Mason, Wolfe, Ritseson): Såsom länsrätten anfört uppvisar mandatförde1ningen i Örebro läns landstingsfullmäktige så stora skillnader mellan partierna att ett system med enbart mandatbundna bidrag inte kan anses förenligt med 2 kap. 10 § första stycket kommunallagen. I förarbetena (prop. 1991/92:66 s. 11) framhålls emellertid att, oavsett vilka former av partistöd som används i ett landsting, det totala partistödets omfattning skall ligga till grund för bedömningen av om rättvisekraven i nämnda paragraf uppfylls. Kammarrätten finner vid en helhetsbedömning att de förmåner som utgår, sammanvägda med det mandatbundna stödet, är av sådan omfattning att de av fullmäktige beslutade reglerna för partistöd inte kan anses strida mot kommunallagen. Vad Bailey Merritt anfört om partiernas möjligheter att påverka den icke mandatbundna delen av stödet medför inte annat ställningstagande. Överklagandet skall därför bifallas. - Kammarrätten bifaller överklagandet och upphäver länsrättens dom. - Hos Regeringsrätten yrkade Bailey Merritt att Regeringsrätten skulle upphäva kammarrättens dom. Som skäl anförde han i huvudsak att de av landstinget upptagna kostnaderna för vissa kostnadsfria förmåner inte utgjorde partistöd enligt kommunallagen (1991:900) och att partistödet inte var fördelat enligt principerna i nämnda lag. - Örebro läns landsting bestred bifall till överklagandet. - Som skäl för sin ståndpunkt anförde landstinget under handläggningen i kammarrätten bl.a. följande. Det stöd som, utöver det mandatbundna bidraget, sålunda utgår till samtliga partiers företrädare i fullmäktige utgörs av förmåner som fria lokaler, sekreterarservice, fria telefoner inklusive mobiltelefoner, telefax, datorer, fri kopiering etc. När det gäller att uppskatta värdet av dessa fria förmåner kan nämnas att hyreskostnaden för lokalerna till oppositionspartiernas företrädare uppgår till 226 000 kr per år. Kostnaden för sekreterarservice uppgår till 241 000 kr per år, kostnaderna för telefoner, mobiltelefoner, kopieringsmaskin och övrig kontorsmateriel uppgår till 78 000 kr per år, dvs. totalt 545 000 kr per år. Fördelat på de sex partiföreträdarna för oppositionen utgör kostnaden 90 000 kr per parti och år. Värdet av fria datorer är då inte medräknat. Varje parti uppbär sålunda ett stöd till ett värde av minst 90 000 kr per år. Motsvarande förmåner tillkommer majoritetspartiet. - I Regeringsrätten tillade landstinget bl.a. följande. Tillgången till fria lokaler innebär även att samtliga partiföreträdare har möjlighet att använda landstingets sammanträdeslokaler. I den kostnadsfria servicen ingår bl.a. sekreterarservice. Servicen står därvid inte endast till förfogande för partiföreträdarna i deras arbete vid landstinget utan även i deras övriga arbete för sina respektive partier. - Regeringsrätten (2000-02-02, Hayes, Holstad, Hill, Arnold, Bryan): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 2 kap. 9 § första stycket kommunallagen får kommuner och landsting ge ekonomiskt bidrag och annat stöd (partistöd) till de politiska partier som är representerade i fullmäktige. Av 2 kap. 10 § första stycket första meningen framgår att fullmäktige skall besluta om partistödets omfattning och formerna för det. Enligt andra meningen får stödet inte utformas så att det otillbörligt gynnar eller missgynnar ett parti. - Enligt den lagstiftning om partistöd som gällde innan de nuvarande reglerna trädde i kraft den 1 januari 1992 skulle stödet fördelas så att varje parti fick ett lika stort belopp för varje plats som partiet hade i fullmäktige. Av förarbetena till den nya ordningen framgår att ett syfte med den nya friare utformningen av reglerna var att göra det möjligt att dela upp stödet i ett grundstöd som i princip utgår med lika belopp för varje parti och ett mandatbundet stöd (prop. 1991/92:66 s. 8). I förarbetena uttalas vidare bl.a. följande angående bestämmelserna i 2 kap. 10 § kommunallagen (prop. s. 11). Första stycket andra meningen ger uttryck för den rättviseprincip som bör gälla för partistödets utformning. Den innebär att det i allmänhet inte är tillräckligt med ett stöd som fördelas enbart per mandat. Detta bör dock vara möjligt i vissa undantagssituationer, exempelvis vid en förhållandevis jämn fördelning av mandaten mellan partierna i fullmäktige. Den naturliga principen för bestämmande av grundstöd är lika fördelning mellan de i fullmäktige representerade partierna. De allra minsta partierna kan emellertid i vissa fall anses ha ett mindre behov av grundstöd än de största. Om stödet sätts till lägre nivå för ett litet parti, bör detta därför inte i sig uppfattas som otillbörligt missgynnande. Däremot bör inget parti som är företrätt i fullmäktige kunna uteslutas när det gäller grundstöd och självfallet heller inte när det gäller mandatbundet stöd. Oavsett vilka former av partistöd som används i en kommun eller ett landsting skall det totala partistödets fördelning ligga till grund för bedömningen av om kravet enligt paragrafens andra mening uppfylls. Hänsyn skall även tagas till värdet av fria lokaler och annan kostnadsfri service som kommunen och landstinget lämnar. - Av handlingarna i målet framgår bl.a. följande. Landstingsfullmäktiges överklagade beslut innebar att partistöd skulle utgå för år 1996 med 3 basbelopp (107 100 kr) för varje mandat. Fullmäktige bestod av 71 ledamöter. Under det aktuella året hade de olika partierna 37, 11,6, 6, 5, 3 resp. 3 mandat. - Regeringsrätten gör följande bedömning. - Utredningen visar att det beslutade partistödet för det aktuella året till största delen skulle bestå av ett mandatbundet kontantstöd. Med hänsyn till den ojämna mandatfördelningen som gällde är det tydligt att kontantstödet, sett isolerat, inte varit förenligt med bestämmelsen i 2 kap. 10 § första stycket andra meningen kommunallagen. Vid sidan av det mandatbundna stödet skulle visserligen de förtroendevalda också erhålla kostnadsfria förmåner i form av tillgång till lokaler, sekreterarservice, telefoner, datorer m.m. Vad som framkommit angående detta särskilda stöd ger emellertid inte vid handen att det totala partistödet fördelats på ett sådant sätt att kravet enligt nämnda bestämmelse varit uppfyllt. - Mot bakgrund av det anförda finner Regeringsrätten att det av landstingsfullmäktige beslutade partistödet utformats så att det otillbörligt gynnar vissa partier och missgynnar andra. Beslutet strider alltså mot bestämmelserna i 2 kap. 10 § kommunallagen. Enligt 10 kap. 8 § samma lag skall det därför upphävas. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten upphäver kammarrättens dom och fastställer det slut länsrättens dom innehåller. (fd I 2000-01-11, Ward)