Sammanfattning
Justitiekanslern avstyrker Polisorganisationskommitténs förslag att en ny myndighet för tillsyn över Polismyndigheten, Säkerhetspolisen och Kriminalvården ska bildas. Det som anförs i det nu remitterade betänkandet motiverar inte inrättandet av ett nytt fristående granskningsorgan.
Det finns redan idag flera tillsynsorgan som kan tillgodose behovet av extern utvärdering, granskning och kontroll. Den viktigaste faktorn för att komma till rätta med brister samt upprätthålla och öka kvaliteten i myndigheternas arbete är emellertid att regering och riksdag ställer krav på och skapar goda förutsättningar för myndigheterna att utveckla sitt interna kvalitetssäkringsarbete. Enskildas rättssäkerhet och rättstrygghet garanteras också bäst genom en ordning som bygger på förutsättningen att myndigheterna själva har förmåga och vilja att utveckla verksamheten och att utföra sitt uppdrag på bästa möjliga sätt.
Frågan om ett nytt fristående ordinarie tillsynsorgan bör inrättas
Justitiekanslern har tidigare avgett remissvar över betänkandet Tillsyn över polisen (SOU 2013:42) liksom över betänkandet En sammanhållen svensk polis (SOU 2012:13). Jag framhöll där att det är viktigt att polisverksamheten står under en effektiv tillsyn som har allmänhetens förtroende men ifrågasatte mera generellt den utveckling som kunnat iakttas under senare år. Denna har inneburit en fokusering på tillsyn och kontroll som resulterat i ett stort antal nya tillsynsmyndigheter, ibland med uppgiften att endast ha tillsyn över en viss annan myndighet och inte sällan med uppdraget att utöva något som betecknas systemtillsyn.
I de tidigare remissvaren framhöll jag vidare att frågan om den ordinära tillsynen över polis och åklagare utretts vid flera tillfällen och att de skäl som då anfördes mot inrättandet av ett särskilt fristående granskningsorgan enligt min mening alltjämt har fog för sig. Jag saknade en tillräcklig analys och redovisning av de för- och nackdelar som inrättandet av en ny tillsynsmyndighet kunde komma att innebära och fann det vara oklart hur en sådan myndighet skulle utformas och fungera.
Inte heller det nu remitterade betänkandet innehåller en sådan analys som jag då efterfrågade. De slutsatser som kommittén drar bygger enligt min uppfattning inte på ett tillräckligt stabilt underlag. Kommittén har när det gäller polisen inte gjort någon ny värdering av tillgängliga fakta utan har utgått från bedömningen i betänkandet Tillsyn över polisen. Man konstaterar således att den ordinära tillsynen över Polismyndighetens och Säkerhetspolisens verksamhet ska utökas och finner, med hänvisning till verksamhetens ”allmänna karaktär”, att detsamma gäller för Kriminalvården. Betänkandet innehåller inte någon redovisning av vilka konkreta brister den utökade tillsynen ska avhjälpa. Jag noterar att Riksrevisionen i sitt remissvar (Riksrevisionens dnr 5.1.1-2015-1011) ”anser att det är svårt att utifrån betänkandet bilda sig en uppfattning om vad tillsynsmyndigheten konkret ska bedriva tillsyn över”.
Betänkandet innehåller inte heller någon kartläggning av omfattningen och karaktären av de klagomål som befintliga tillsynsorgan under de senaste åren handlagt när det gäller polisens, säkerhetspolisens och kriminalvårdens verksamhet. Kommitténs slutsats, som också utgör det grundläggande skälet för att skapa en ny tillsynsmyndighet, är att ”Tillsyn kan stärka rättssäkerheten och därigenom allmänhetens förtroende” (9.3.2). Denna slutsats bygger inte på några konkreta fakta utan utgör kommitténs åsikt. Såvitt jag känner till finns det varken någon forskning eller någon tidigare utredning som har visat att en utökad kontroll och tillsyn av det slag som föreslås i betänkandet skulle skapa större förtroende för den kontrollerade verksamheten.
Det är viktigt att betona att Justitiekanslern delar kommitténs uppfattning att Polismyndighetens, Säkerhetspolisens och Kriminalvårdens uppdrag innefattar långtgående befogenheter att ingripa i och påverka tillvaron för enskilda och att det därför är mycket viktigt att säkerställa rättssäkerheten när det gäller beslutsfattande och annan verksamhet inom dessa myndigheter. Det finns emellertid redan idag, vilket utredningen också redovisar, utöver den möjlighet till överklagande som utgör den normala vägen att få till stånd en ändring av ett myndighetsbeslut även en omfattande kontroll och tillsyn som utövas av olika myndigheter. Det handlar om myndigheter med ett brett tillsynsansvar som JO, JK, Riksrevisionen, Statskontoret, ESV och BRÅ och myndigheter med ett särskilt angivet tillsynsområde som Datainspektionen, Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden, DO, BO, IVO, Arbetsmiljöverket, Skolinspektionen samt olika kommunala nämnder. Det handlar om myndigheter med delvis olika mandat och arbetssätt men deras uppdrag innefattar både mera systeminriktad granskning och granskning av enskilda fall. Den uppdelning i ordinär och extraordinär granskning som finns bör i detta sammanhang inte överbetonas.
Justitiekanslern finner sammanfattningsvis att det som anförs i det nu remitterade betänkandet inte motiverar inrättandet av ett nytt fristående granskningsorgan (jfr även de skäl som anfördes mot ett sådant i de betänkanden som hänvisas till ovan).
Jag noterar att kommittén i betänkandet vid flera tillfällen återkommer till att dess uppdrag inte har omfattat att lämna förslag på förändringar av befintliga tillsynsorgans uppdrag, t.ex. JK och JO. Slutsatsen att det finns ett behov av att utöka den ordinära tillsynen över Kriminalvårdens verksamhet motiveras utifrån denna begränsning (sammanfattningen s. 23).
Kommittén upprepar också det som ofta uppfattas vara en sanning, nämligen att organisatorisk åtskillnad mellan granskningen och den operativa verksamheten skulle skapa grund för en trovärdig granskningsverksamhet och därmed öka förtroendet för myndigheterna. Min uppfattning är att man med en sådan utgångspunkt demonstrerar en misstro mot myndigheters förmåga och vilja att utföra sitt uppdrag i enlighet med gällande regler, något som istället riskerar att minska förtroendet för myndigheterna.
I Innovationsrådets slutbetänkande Att tänka nytt för att göra nytta – om perspektivskiften i offentlig verksamhet (SOU 2013:40) redovisade rådet som sin uppfattning att sektorsbaserad uppföljning och en ordning där en myndighet under regeringen granskar en annan myndighet under regeringen inte främjar innovation, lärande och helhetssyn (a.a. s. 153 ff.). Rådet föreslog, bl.a. mot bakgrund härav, riksdag och regering att ompröva sina ställningstaganden att inrätta särskilda områdesspecifika myndigheter under regeringen vilkas huvudsakliga uppgift är att kontrollera andra myndigheter under regeringen (a.a. s. 173 ff.). Jag delar Innovationsrådets uppfattning och anser de skäl som där framförs övertygande. Jag noterade att statsrådet Shekarabi i förordet till skriften Statsförvaltningens utveckling 2016, särtryck ur budgetpropositionen för 2016, uttalar att ”det behövs utvecklade former för styrning och uppföljning i offentlig sektor som balanserar behovet av information och kontroll med förtroende för professionernas verksamhetsnära kunskap och erfarenhet”. Det är min förhoppning att detta ska uppfattas som en vilja att öppet undersöka och överväga om det finns skäl för en omprövning av den inställning som under senare år legat till grund för ny lagstiftning som rör kontroll och tillsyn av offentlig verksamhet.
Härutöver kan följande tilläggas. Den uppfattning som dominerat efter enmyndighetsreformerna, nämligen att den interna kontroll och tillsyn som ledningen för en myndighet kan utöva inte skulle kunna vara oberoende/fristående i lika hög grad som tidigare, bör enligt min uppfattning ifrågasättas. Syftet med reformerna har bl.a. varit att skapa mer flexibla och samtidigt mer enhetligt fungerande organisationer. Myndigheterna blir i sin nya skepnad mer lättstyrda, med tydliga beslutsvägar och ett klart mandat för ledningen att påverka arbetet även på lokal nivå. Sammanhållna nationella myndigheter ska därigenom utgöra en bättre garanti för en gentemot medborgarna likformig och rättssäker handläggning. Det är givetvis sant att den tidigare ordningen innebar att de centrala förvaltningsmyndigheterna formellt var fristående myndigheter som utövade makt över ”sina” myndigheter (t.ex. Rikspolisstyrelsen, Kriminalvårdsstyrelsen, Riksskatteverket, AMS m.fl.). Som framhålls i betänkandet (9.3.3) har det som betecknas intern kontroll emellertid vissa fördelar jämfört med extern kontroll. De fördelar som där lyfts fram kan enligt min uppfattning inte nog understrykas. Till dessa bör läggas att en verksam intern kontroll torde vara det mest kostnadseffektiva granskningsmedlet och att det sakligt sett, men även ur ett medborgarperspektiv, rimligen saknar betydelse om kontrollen av en allmän verksamhet sker internt eller externt, så länge den är effektiv och verksamheten fungerar. Uppfattningen att extern fristående tillsyn skulle skapa tilltro till kärnverksamheten kan som redan framhållits, såvitt jag känner till, inte beläggas med några faktiska exempel. En risk med den typ av tillsynsmyndigheter som tillkommit under senare år, med uppdraget att utöva tillsyn över en viss annan myndighet, kan istället vara att det uppkommer ett motsatsförhållande mellan objektsmyndigheten och tillsynsmyndigheten. Den förstnämnda ifrågasätter då tillsynsmyndighetens kompetens och prioriteringar och tillsynsmyndigheten kan i sin tur riskera att bygga sin verksamhet mera på behovet av att bekräfta sin existens än på behovet av tillsyn.
I betänkandet (5.2) redogörs ingående för Kriminalvårdens arbete med intern uppföljning och kontroll sedan myndighetens tillkomst. I sina årsredovisningar för 2012 och 2013 konstaterade myndigheten att det saknades en sammanhållen styr- och uppföljningsmodell omfattande ett strukturerat och systematiserat arbete med internkontroll. Kriminalvården har därefter lagt ner ett omfattande arbete för att komma till rätta med dessa brister. Myndighetens eget arbete har gett effekt och utvecklingen av den interna kontrollen fortsätter.
Jag har bl.a. i samband med ett här initierat tillsynsärende kunnat konstatera att Kriminalvårdens arbete med intern tillsyn, eller om man så föredrar intern kontroll, är effektivt och verksamt (Justitiekanslerns dnr 6825-12-22). Myndighetens arbete förefaller även ha fått genomslag i antalet klagomål/ skadeståndsanspråk hos JO och Justitiekanslern (se betänkandet s. 139 och 143), som minskat avsevärt på senare år. I sammanhanget bör noteras att det inte endast är antalet ärenden som har sjunkit, utan även den andel av ärendena där kritik har utdelats.
Med detta sagt finns det skäl att betona att det måste ställas särskilda krav på kontrollen av en så omfattande, komplex och integritetskänslig verksamhet som den Kriminalvården och Polisen bedriver. Det finns emellertid redan idag som ovan angetts ett antal olika tillsynsorgan som kan tillgodose behovet av extern utvärdering, granskning och kontroll. Men den viktigaste faktorn för att komma till rätta med brister samt upprätthålla och öka kvaliteten i myndigheternas arbete är att regering och riksdag ställer krav på och skapar goda förutsättningar för myndigheterna att utveckla sitt interna kvalitetssäkringsarbete. Jag menar att det med en sådan inriktning på frågorna om kontroll och tillsyn finns bättre förutsättningar att effektivisera och skapa förtroende än vad som skulle bli resultatet av den i betänkandet föreslagna nya myndigheten.
Polismyndigheten och Säkerhetspolisen är i sin nuvarande organisation nya myndigheter som ännu inte har haft möjlighet att fullt ut organisera sin verksamhet. Det bör dock vara en självklar utgångspunkt att ledningen för dessa myndigheter har en tillräckligt hög ambition och förmåga att effektivt leda och styra sina organisationer. Det finns därtill som ovan angetts och som också beskrivs i betänkandet redan ett stort antal styrmedel och tillsynsorgan att tillgå. När det gäller regeringens och riksdagens styrning och kontroll (4.2-4.3) bör särskilt lyftas fram att det är regeringen som anställer myndighetschefer och som också kan avsätta dem om de inte utför sitt uppdrag att leda och organisera myndighetens arbete på det sätt som kan förväntas. Regeringen har även möjlighet att ge en myndighet ett uppdrag med anledning av brister som i något sammanhang uppmärksammats, jfr uppdraget till Polismyndigheten den 25 juni 2015 att säkerställa skyddet i myndighetens personuppgiftsbehandling (Ju2015/05244/PO) och uppdraget till Statskontoret den 23 juli 2015 att granska hanteringen av forensiska undersökningar i ärenden med häktade personer (Ju2015/05664/Å).
När det gäller den speciella frågan om kravet på ett effektivt övervakningssystem för påtvingade återvändanden (12.3.2) skulle, utöver kommitténs alternativ att överlåta övervakningen åt en icke-statlig människorättsorganisation, kunna övervägas ett system med offentliga ombud motsvarande det som används vid prövningen av tillstånd till hemlig telefonavlyssning m.m. Den ordning som förordas i betänkandet framstår som både administrativt tungrodd och resurskrävande.
Justitiekanslern anser sammantaget att de argument som kommittén anför inte är övertygande och avstyrker därför förslaget om att inrätta ytterligare en tillsynsmyndighet för Polisen, Säkerhetspolisen och Kriminalvården.
Skulle en ny tillsynsmyndighet få avsedd effekt?
Kostnaderna för den föreslagna Tillsynsmyndigheten för polisen och Kriminalvården beräknas till cirka 46 000 000 kr för första, 75 000 000 kr för andra och 76 000 000 kr för därefter följande år, pengar som i första hand ska tas från de objektsansvarigas anslag. Även om kostnaden framstår som begränsad i jämförelse med det totala anslaget för dessa myndigheter kommer en sådan omfördelning ändå att få konsekvenser för de granskade myndigheternas verksamhet. En ytterligare tillsynsmyndighet innebär utöver minskade medel att de granskande myndigheterna måste lägga ner tid och resurser på att hantera fler inspektioner och remisser m.m. Det finns en uppenbar risk att de granskade myndigheterna skulle komma att finansiera anslagsminskningen och kompensera för det extra arbete som en utökad extern tillsyn medför genom minskat internt kontrollarbete. Alternativt innebär det nedskärningar i den operativa verksamheten. Båda alternativen framstår som kontraproduktiva om målet är att stärka rättssäkerheten och därigenom allmänhetens förtroende för myndigheternas verksamhet.
Jag kan inte underlåta att konstatera att det skulle vara möjligt att, om det finns ett behov av detta, till en avsevärt lägre kostnad utöka den nuvarande tillsynen över Polisen och Kriminalvården genom att anställa ytterligare några föredragande hos JO och JK.
En annan fråga som väcks är hur kompetensförsörjningen hos den föreslagna nya tillsynsmyndigheten ska lösas. Det framstår som sannolikt att kompetensen till betydande del skulle komma att hämtas från de granskade leden. Detta torde vara nödvändigt om den nya myndigheten ska kunna upprätthålla kvalitet i och skapa förtroende för sitt arbete. De granskade myndigheterna riskerar därigenom att förlora särskild kompetens som är viktig för det interna arbetet med att verka för regelefterlevnad m.m. Det kan också ifrågasättas om personal som rekryteras från de myndigheter som ska granskas i annat än formell mening är mera självständiga i sina nya positioner än de kan vara inom en organisation där ledningen tar frågan om egenkontroll och tillsyn på allvar. Ett exempel på ett tillsynsarbete som bedrivs inom en sammanhållen myndighet och som bl.a. till följd av den sakkunskap som de anställda på myndigheten har om den egna verksamheten är av hög kvalitet är det tillsynsarbete som bedrivs vid Åklagarmyndighetens tillsynsavdelning.
Som konstateras i betänkandet (20.4.3) kommer inrättandet av en ny tillsynsmyndighet därtill inte automatiskt att medföra färre klagomål till JO och JK. Det är idag lätt att skicka sin anmälan till flera myndigheter. Innan Justitiekanslern beslutar att vidta åtgärder med anledning av en tillsynsanmälan görs därför regelmässigt en avstämning med JO. Det förekommer även motsvarande initiala kontakter med bl.a. Datainspektionen. Detta fungerar idag i stort sett väl men kontrollen försvåras av att anmälningarna inte alltid diarieförs samma dag hos båda myndigheterna, att vissa anmälare lämnar in många klagomål och att det – särskilt i fråga om Kriminalvården – förekommer att samma förhållanden anmäls av flera olika personer. Motsvarande avstämningskontakter skulle, om en ny tillsynsmyndighet skapas, i framtiden behöva tas även med denna nya tillsynsmyndighet. Förutom att risken för problem med gränsdragning och dubbla tillsynsinsatser kan anmärkas att det – i fråga om anmälningar riktade mot polisen – i ett initialt skede ofta kan vara svårt att avgöra om ett klagomål rätteligen avser åtgärder för vilka polis eller åklagare bär ansvaret.
Det går inte heller att bortse från att JO eller Justitiekanslern i enskilda fall kan finna anledning att granska ärenden som granskas eller granskats av den nya tillsynsmyndigheten eftersom denna saknar befogenhet att rikta kritik mot enskilda befattningshavare och inte heller avses göra anmälningar om disciplinpåföljd. I sammanhanget bör även nämnas att en förhållandevis stor andel av de ärenden där Justitiekanslern gör uttalanden inom ramen för sina tillsynsbefogenheter i formell mening är skadeståndsärenden. Ju fler myndigheter som ges mandat att utöva en bred och allmän tillsyn, desto större risk att en fråga – medvetet eller omedvetet – kommer under flera myndigheters granskning alternativt hamnar mellan stolarna på grund av den oklara ansvarsfördelningen mellan myndigheterna. Samtidigt ökar risken för att tillsynsorganen vid sina granskningar kommer till olika slutsatser. Något som underminerar effekten av och förtroendet för tillsynen.
Enligt Justitiekanslerns uppfattning finns det sammantaget en påtaglig risk att ett ytterligare tillsynsorgan istället för att stärka tillsynen över de granskade verksamheterna kan komma att minska effektiviteten i den granskningsverksamhet som redan idag bedrivs, också den som bedrivs internt inom myndigheterna själva. Det uttalade syftet att stärka rättssäkerheten och därigenom allmänhetens förtroende för Polisen, Säkerhetspolisen och Kriminalvården garanteras bäst genom en ordning som bygger på förutsättningen att myndigheterna själva har förmåga och vilja att utföra sitt uppdrag på bästa möjliga sätt.
Den föreslagna nya tillsynsmyndighetens arbetsuppgifter
Kommitténs överväganden och förslag föranleder i övrigt följande synpunkter.
Förslaget att tillsynsmyndigheten ska göra en brottsanmälan så snart förhållandena är sådana att det finns anledning att anta att ett brott är begånget, medan det däremot inte ska åligga tillsynsmyndigheten att anmäla enskilda befattningshavare för att få prövat frågor om disciplinpåföljd framstår som inkonsekvent och mindre lämpligt (10.11, 11.11 och 13.5.2).
Att tillsynsmyndigheten finner anledning anta att brott har begåtts är ett mycket lågt ställt och inte sällan svårbedömt krav. Det brott som oftast skulle komma i fråga för tillsynsmyndigheten att anmäla är tjänstefel. Tröskeln för att döma en enskild tjänsteman till ansvar för tjänstefel är förhållandevis hög. En enskild som får besked om att tillsynsmyndigheten har gjort en brottsanmälan uppfattar sannolikt detta som att myndigheten har uppdagat ett brott. När anmälan därefter – vilket vanligen torde bli fallet – inte föranleder något åtal kommer det därför att påverka den enskildes förtroende för polisen, men sannolikt även för tillsynsmyndighetens bedömningar.
Det kan i sammanhanget tilläggas att klagomål mot Polismyndigheten närmast regelmässigt avser just beslut att inte inleda eller lägga ned en förundersökning. Sådana anmälningar föranleder sällan någon åtgärd hos JO eller Justitiekanslern eftersom det är möjligt att begära överprövning av besluten hos en åklagare. Det hindrar dock inte att det hos enskilda i allmänheten finns ett stort missnöje med denna typ av beslut, ett missnöje som den nya tillsynsmyndigheten indirekt skulle bidra till att förstärka.
Det kan därtill hävdas att den skyldighet att anmäla brott som föreslås i betänkandet rimmar illa med de överväganden som har gjorts i frågan om tillsynen ska riktas mot myndigheten som sådan eller mot enskilda befattningshavare (11.12). En brottsanmälan skulle ju innebära att tillsynsmyndigheten tydligt deklarerar som sin uppfattning att det finns anledning anta att någon enskild befattningshavare hos objektsmyndigheten har brustit i sina ålägganden i så hög grad att denne antas ha gjort sig skyldig till brott.
Av 22 § lagen (1994:260) om offentlig anställning följer därtill redan en skyldighet för arbetsgivaren att anmäla den som är skäligen misstänkt för att i sin anställning ha begått bl.a. tjänstefel till åtal. Om en myndighet försummar att göra en sådan åtalsanmälan är detta en fråga som kan bli föremål för tillsyn. Jfr Justitiekanslerns beslut i dnr 379-13-22 där det gjordes vissa uttalanden med anledning av Kriminalvårdens personalansvarsnämnds handläggning av ett disciplinärende.
Vad slutligen gäller förslaget att den nya tillsynsmyndigheten ska ha möjlighet att förena ett föreläggande att lämna uppgifter med vite (15.4.2) delar jag den bedömning i frågan som framförs i ett särskilt yttrande av fyra av ledamöterna i kommittén (s. 493 f.).