Ställande av säkerhet vid godkännande av anpassningsplan ----- Krav på ekonomisk säkerhet har kunnat ställas vid godkännande av anpassningsplan för deponi.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Ombud: Advokaten ThomasMiljööverdomstolen avslår överklagandet.
Målet visas åter till Länsstyrelsen i Västra Götalands län för godkännande av säkerheten (ärende nr 555-43358-2002).
Vargön Alloys AB (bolaget) har yrkat att Miljööverdomstolen upphäver villkoret om ställande av ekonomisk säkerhet.
Länsstyrelsen har bestritt bolagets yrkande.
Bolaget har till stöd för sin talan anfört bl.a. följande. Bolagets grunder för yrkandet i miljödomstolen har återgivits korrekt i domen. I korthet är grunderna följande.
1. Ekonomisk säkerhet kan föreskrivas endast i samband med att tillstånd till deponering lämnas, varom det nu inte är fråga.
2. Rättskraften hos det av koncessionsnämnden meddelade tillståndet till deponeringsverksamheten hindrar att tillsynsmyndigheten föreskriver säkerhet i ett ärende om godkännande av anpassningsplan.
3. Att deponeringsförordningen hänvisar till bestämmelsen i 15 kap. 34 § miljöbalken om ställande av säkerhet innebär inte rätt för tillsynsmyndigheten att åsidosätta stadgandet att ekonomisk säkerhet kan föreskrivas endast när fråga om tillstånd prövas. I en förordning kan inte tillämpligheten av en lag utvidgas.
4. En tillsynsmyndighet kan inte ålägga en verksamhetsutövare att hos prövningsmyndigheten anhängiggöra en ansökan, för vilken det inte finns formellt utrymme i 21 kap. 1 § miljöbalken. Omfattningen av en säkerhet kan prövas av tillståndsmyndigheten endast i samband med tillståndsprövningen, inte i ett separat ärende.
Bolaget har vidare anfört bl.a. följande. I miljödomstolens domskäl påstås att en verksamhetsutövare måste underkasta sig förbud och försiktighetsmått som meddelas i förordning av regeringen utan hinder av ett tillstånds rättskraft. Som stöd för den uppfattningen åberopas bestämmelser i 24 kap.miljöbalken. Detta är inte hållbart eftersom någon framställning om omprövning av villkor enligt 24 kap. inte föreligger i målet. Inte heller är påståendet i domskälen att hänvisningen i 41 § deponeringsförordningen till 33 § andra stycket samma förordning innebär att bestämmelser om ställande av säkerhet har gjorts tillämpliga även vid godkännande av anpassningsplaner hållbart. I lag angivna krav kan inte åsidosättas genom en förordning. Vidare saknas i miljöbalken formellt utrymme för att hos miljödomstolen ansöka om godkännande av säkerhet.
Länsstyrelsen har till stöd för sin talan anfört bl.a. följande. Vid tidpunkten för koncessionsnämndens beslut fanns inte de aktuella reglerna angående säkerheter. Dessa har tillkommit senare genom miljöbalken och EG-direktiv. Eftersom institutet säkerhet inte användes vid tiden för tillståndsbeslutet kan denna fråga inte anses omfattas av tillståndsprövningen och därmed inte heller av beslutets rättskraft. Vad gäller tillämpligheten av 15 kap. 34 § miljöbalken anges i deponeringsförordningen att denna bestämmelse ska tillämpas vid godkännande av anpassningsplaner. 15 kap. 34 § hänvisar i sin tur vidare till 16 kap. 3 § miljöbalken som även avser godkännanden. Detta innebär att bestämmelsen om ställande av säkerhet vid tillståndsprövning av deponiverksamhet har gjorts tillämplig även vid godkännande av anpassningsplaner.
Naturvårdsverket har yttrat sig i målet och därvid anfört bl.a. följande. Av 38, 40 och 42 §§ deponeringsförordningen framgår bl.a. att länsstyrelsen ska godkänna en anpassningsplan för tillståndspliktiga deponier för att fortsatt deponering efter utgången av 2008 ska få ske. Enligt 41 § ska vid godkännande av anpassningsplanen bl.a. de krav som följer av 33 § vara uppfyllda. I sistnämnda paragraf finns en hänvisning till kraven i 15 kap. 34 § miljöbalken. Naturvårdsverket instämmer följaktligen i miljödomstolens bedömning att bestämmelsen om ställande av säkerhet är tillämplig även vid godkännande av anpassningsplaner. En förutsättning för länsstyrelsens godkännande av anpassningsplanen är således att ekonomisk säkerhet eller motsvarande godkänns av miljödomstol. Naturvårdsverket delar också miljödomstolens bedömning att det tidigare tillståndets rättskraft inte innebär något hinder mot att ett villkor om ekonomisk säkerhet ställs. Enligt Naturvårdsverket ska därför överklagandet avslås.
Bolaget har till bemötande av Naturvårdsverkets yttrande anfört bl.a. följande. Vad som anges i 41 § deponeringsförordningen är endast att verksamheten vid utgången av 2008 ska uppfylla ett antal krav. Att det i andra stycket hänvisas till att det i 15 kap. 34 § miljöbalken finns en bestämmelse om ställande av säkerhet, vilken ska tillämpas när tillstånd till deponeringsverksamhet lämnas enligt miljöbalken, innebär inte att tillsynsmyndigheten har möjlighet att ge föreskrifter om säkerhet i samband med ett beslut om godkännande av en anpassningsplan.
Artikel 8 i rådets direktiv 1999/31/EG av den 26 april 1999 om deponering av avfall (deponeringsdirektivet) har rubriken Villkor för tillstånd. I denna artikel [(a) iv)] stadgas för verksamhetsutövaren krav på åtgärder i form av ekonomisk säkerhet eller någon motsvarighet. Av artikel 14 b), framgår att bestämmelserna i artikel 8 även avser ”tillstånd till fortsatt verksamhet”.
Direktivet har implementerats i svensk rätt främst genom förordning (2001:512) om deponering av avfall (deponeringsförordningen).
I deponeringsförordningen har direktivets skyldighet att ställa säkerhet införts genom en hänvisning i 33 § andra stycket till 15 kap. 34 § miljöbalken. I 15 kap. 34 § anges att tillstånd till en verksamhet som omfattar deponering av avfall endast får meddelas om verksamhetsutövaren för fullgörandet av de skyldigheter som gäller för deponeringsverksamheten ställer säkerhet enligt 16 kap. 3 § eller vidtar någon annan lämplig åtgärd för sådant säkerställande.
Enligt förarbetena till 15 kap. 34 § miljöbalken infördes denna bestämmelse på grund av att 16 kap. 3 § miljöbalken inte ansågs tillräcklig för att uppfylla deponeringsdirektivets krav, och paragrafen gavs en lydelse som ”motsvarar det nu aktuella kravet i deponeringsdirektivets artikel 8” (prop. 2001/02:65 s. 66).
Mot bakgrund av direktivets krav och ovan återgivna förarbetsuttalanden måste begreppet tillstånd i 15 kap 34 § miljöbalken anses innefatta även godkännanden av sådana anpassningsplaner som avses i deponeringsdirektivet. Länsstyrelsen har således förfarit riktigt genom att ställa krav på ekonomisk säkerhet. Bolagets överklagande skall således avslås vilket också miljödomstolen funnit.
I och med att länsstyrelsen inte har bedömt någon åtgärd i anpassningsplanen som tillståndspliktig enligt 9 kap.miljöbalken (jfr 40 § andra stycket deponeringsförordningen), är det länsstyrelsen som vid godkännandet av planen är att betrakta som tillståndsmyndighet enligt 16 kap. 3 § tredje stycket miljöbalken. Skyldigheten att pröva säkerheten åligger därmed länsstyrelsen och målet ska på grund härav återförvisas dit för prövning av denna fråga.
Miljööverdomstolens dom får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättslagmannen Dominguez, miljörådet Ortiz samt hovrättsråden Hanson och Hubbard, referent. Enhälligt.
Föredragande har varit Jones.
Ombud: advokaten ThomasStällande av säkerhet vid godkännande av anpassningsplan för Mjölkbergets deponi, Vargön Alloys, Vänersborgs kommun.
Miljödomstolen avslår överklagandet.
Länsstyrelsen i Västra Götalands län godkände i beslut den 24 augusti 2007, med stöd av 40 § förordningen (2001:512) om deponering av avfall, anpassningsplanen för Mjölkbergets deponi i Vänersborgs kommun. I beslutet angavs, såvitt nu är ifråga, att ekonomisk säkerhet för efterbehandling och återställning skulle utställas till länsstyrelsen. Säkerheten skulle godkännas av miljödomstolen och finnas tillgänglig senast den 1 januari 2009.
YRKANDEN M.M.
Vargön Alloys AB har överklagat länsstyrelsens beslut med yrkande att kravet på ekonomisk säkerhet upphävs. Bolaget har anfört bl.a. följande. I beslutet om tillstånd till verksamheten som meddelades av Koncessionsnämnden för miljöskydd finns inget villkor om ställande av ekonomisk säkerhet. Rättskraften hos tillståndsbeslutet hindrar införande i efterhand av skyldigheten att ställa säkerhet.
Implementeringen av EU-direktivet 1999/31/EG genom deponiförordningen innebar inga vidgade möjligheter att retroaktivt ålägga en verksamhetsutövare med äldre tillstånd att ställa säkerhet. Förordningens 33 § hänvisar endast till 15 kap. 34 § miljöbalken enligt vilken bestämmelse ekonomisk säkerhet endast får krävas i samband med att tillstånd lämnas för deponeringsverksamheten och då av tillståndsmyndigheten.  Länsstyrelsens påstående att det i deponeringsförordningen anges att 15 kap. 34 § miljöbalken skall tillämpas vid godkännande av en anpassningsplan håller alltså inte. Bortsett från att det i en förordning inte kan anges i vad mån en lag är tillämplig så anger ordalydelsen av 15 kap. 34 § miljöbalken att krav på säkerhet endast kan ställas i samband med att tillstånd lämnas.
Genom sin föreskrift har länsstyrelsen även infört en ordning som saknar stöd i lag genom att kräva att bolaget skall ansöka om godkännande av säkerheten hos miljödomstolen. Vad som är ansökningsmål framgår av 21 kap. 1 § miljöbalken. Där finns inget utrymme för en ansökan om godkännande av säkerhet. Av 16 kap. 3 § sista stycket miljöbalken framgår att det är tillståndsmyndighetens sak att pröva säkerhetens omfattning i samband med att tillståndsfrågan avgörs. Någon bestämmelse om miljödomstolens prövning av säkerhet utan samband med tillståndsprövning finns inte.
Länsstyrelsen har vidhållit överklagade beslutet och anfört bl.a. följande. Länsstyrelsen anser att kravet i anpassningsplanen, beträffande ställande av ekonomisk säkerhet inte strider mot Koncessionsnämndens tillstånd för verksamheten. Vid tiden för Koncessionsnämndens beslut fanns inte de aktuella reglerna angående säkerheter. Bestämmelser om säkerheter har sedan tillkommit genom miljöbalken och ytterligare bestämmelser om deponier har tillkommit genom EG-direktiv. Med hänsyn till att institutet säkerhet inte användes vid tiden för tillståndsbesluten kan denna fråga inte anses omfattas av tillståndsprövningen och därmed inte omfattas av beslutets rättskraft.
Vad gäller frågan om tillämpligheten av 15 kap. 34 § miljöbalken så anges genom bestämmelserna i deponeringsförordningen att denna skall tillämpas vid anpassningsplaner. Länsstyrelsen har därför lagstöd att tillämpa 15 kap. 34 § miljöbalken i detta ärende.
Naturvårdsverket som är tillsynsvägledande myndighet drar slutsatsen i Handbok 2004:2, allmänna råd till förordningen (2001:512) om deponering av avfall och till 15 kap. 34 § miljöbalken, att tillsynsmyndigheterna är skyldiga att kräva att en verksamhetsutövare som avser att fortsätta ta emot avfall på en deponi efter utgången av 2008 ställer säkerhet för kostnader för efterbehandling och andra återställningsåtgärder.
Naturvårdsverket har i yttrande anfört bl.a. följande. Av artikel 8 jämfört med artikel 14 i deponeringsdirektivet framgår att det för befintliga deponier som ska fortsätta ta emot avfall efter utgången av 2008 ska ställas ekonomisk säkerhet eller någon motsvarighet för att säkerställa att verksamhetsutövaren fullgör sina skyldigheter enligt direktivet, inbegripet efterbehandling och återställning. I 33 § förordningen (2001:512) om deponering av avfall finns en hänvisning till bestämmelserna om säkerhet i 15 kap. 34 § miljöbalken.
Av den EG-rättsliga principen om direktivkonform tolkning följer att nationella myndigheter och domstolar är skyldiga att tillämpa en bestämmelse i ett EG- direktiv som inte har genomförts direkt eller fullt ut i nationell rätt, om det i den nationella rättsordningen finns ett tolkningsutrymme som medger en sådan tillämpning. Den nationella rätten ska alltså tolkas i enlighet med det bakomliggande direktivet. Naturvårdsverket gör alltså inte gällande att artiklarna 8 och 14 i direktivet ska anses ha direkt effekt utan anser i stället att förordningen om deponering av avfall och miljöbalken bör tillämpas på sådant sätt att ekonomisk säkerhet ställs för efterbehandling och återställning av deponier som tar emot avfall efter utgången av 2008. Tillämpning av principen om direktivkonform tolkning kan innebära vissa negativa återverkningar för enskilda. Naturvårdsverket anser att svensk rätt kan tolkas i enlighet med ovan nämnda artiklar i direktivet. Det åligger alltså medlemsstatens myndigheter och domstolar en skyldighet att tillämpa nationell rätt i enlighet med det bakomliggande direktivet trots att negativa återverkningar kan uppstå för enskilda. Det bör påpekas att i det aktuella fallet är det endast skyldigheten att ställa ekonomisk säkerhet som är att se som en negativ återverkning för den enskilde om principen om direktivkonform tolkning tillämpas. Verksamhetsutövaren är i vilket fall som helst skyldig att efterbehandla och återställa.
Av 40 och 42 §§ förordningen (2001:512) om deponering av avfall framgår att länsstyrelsen ska godkänna avslutningsplanen för att fortsatt deponering ska få ske. Naturvårdsverket anser att länsstyrelsen kan lämna godkännande under förutsättning att ekonomisk säkerhet godkänns av miljödomstol. Naturvårdsverket delar länsstyrelsens bedömning att det tidigare tillståndets rättskraft inte innebär ett hinder mot att ett villkor om ekonomisk säkerhet ställs. Mot bakgrund av vad som anförts ovan bör överklagandet av villkoret om att bolaget ska ansöka om godkännande av säkerheten hos miljödomstol avslås.
Bolaget har i bemötande anfört bl.a. följande. Den av verket åberopade artikeln 8 i direktivet är överhuvudtaget inte tillämplig i ett ärende som gäller godkännande av en anpassningsplan. Artikeln reglerar enligt ordalydelsen i artikelns rubrik "Villkor för tillstånd", varom det här inte är fråga. Inte heller artikel 9, som har rubriken "Tillståndets innehåll", är tillämplig. Artikel 9 skall liksom artikel 8 tillämpas när tillstånd lämnas till deponier som saknar tillstånd och då skall tillståndet innehålla föreskrifter om vad som skall gälla vid avslutning och efterbehandling (art. 9 b) och villkor om lämpliga åtgärder i form av ekonomisk säkerhet eller någon motsvarighet för att säkerställa de efterbehandlingsåtgärder som tillståndet anger (art. 8 iv). Detta står helt i samklang med direktivets preamble, punkterna 18 och 28, vilka anger skyldighet för medlemsstaterna att införa ett särskilt tillståndsförfarande (om ett sådant inte redan finns) och tillse att det vid tillståndsförfarandet kan meddelas föreskrifter för att säkerställa den efterbehandling som tillståndet anger (genom ekonomisk säkerhet eller på annat sätt).
Naturvårdsverket har alltså fel i påståendet att det av direktivet framgår att det för befintliga, redan lovgivna deponier skall ställas säkerhet eller någon motsvarighet.
Det andra påståendet, att kravet på ekonomisk säkerhet skulle kunna grundas på s.k. direktivkonform tolkning faller redan på grund av att en sådan tolkning saknar stöd i direktivet. Även om sådant stöd skulle anses föreligga i direktivet men saknas i deponiförordningen - vilket verket synes berett att medge - föreligger ingen EG-rättslig grund för att tolka om förordningen. En direktivkonform tolkning av nationell rätt lär lika väl som en direkttillämpning av ett direktiv förutsätta att den är motiverad till skydd för ett privat rättssubjekts rättigheter gentemot staten. Sådant skyddsintresse föreligger inte i det aktuella fallet .
Naturvårdsverket har också gjort gällande att skyldigheten för bolaget att ställa ekonomisk säkerhet inte kan sägas medföra någon negativ återverkan, eftersom bolaget i vilket fall som helst är skyldigt att efterbehandla och återställa. Även mot detta finns befogade invändningar.
Självklart är bolaget medvetet om att deponin skall efterbehandlas när den är avslutad. Bolaget har också redovisat en plan härför och kommer löpande att anpassa den fortsatta deponeringen för att underlätta efterbehandlingen. Att ställa säkerhet för de kostnader som efterbehandlingen framdeles kan medföra innebär emellertid en extra ekonomisk belastning, eftersom kostnaderna för säkerheten i form av exempelvis en löpande bankgaranti blir betydande.
Bolagets anmärkning att det av länsstyrelsen förutsatta förfarandet med ansökan om godkännande av säkerheten hos miljödomstolen saknar stöd i miljöbalken har Naturvårdsverket visserligen återgivit men inte kommenterat. Anmärkningen står alltså oemotsagd. Den omständigheten att det inte finns utrymme för ett sådant förfarande i miljöbalken och att bestämmelsen är omöjlig även formellt sett, eftersom den utgör ett diktat från länsstyrelsen visavi miljödomstolen, utgör ytterligare ett tungt vägande skäl för upphävande av länsstyrelsens beslut om säkerhet.
Enligt 15 kap. 28 § miljöbalken får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela de föreskrifter om avfall, avfallsplanering och begränsningar i fråga om avfallstransporter som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen.
Sådana föreskrifter har meddelats av regeringen i förordningen (2001:512) om deponering av avfall (deponiförordningen). I 41 § deponiförordningen anges att en verksamheten, om anpassningsplanen godkänns, skall uppfylla de krav som följer av bl.a. 33 § i förordningen senast vid utgången av år 2008 eller vid den tidigare tidpunkt tillsynsmyndigheten eller tillståndsmyndigheten bestämt.
I 33 § andra stycket deponiförordningen anges att bestämmelser om säkerställande av att de skyldigheter som gäller för deponeringsverksamhet fullgörs finns i 15 kap. 34 § miljöbalken. Enligt 15 kap. 34 § får tillstånd till en verksamhet som omfattar deponering av avfall endast meddelas om verksamhetsutövaren för fullgörandet av de skyldigheter som gäller för deponeringsverksamhet ställer säkerhet enligt 16 kap. 3 § eller vidtar någon annan lämplig åtgärd för sådant säkerställande. 16 kap. 3 § anger att tillstånd, godkännande och dispenser enligt balken eller föreskrifter med stöd av balken för sin giltighet får göras beroende av att säkerhet ställs.
Den hänvisning som görs i 41 § deponiförordningen till 33 § andra stycket samma förordning innebär alltså att bestämmelsen om ställande av säkerheter vid tillståndsprövning av deponiverksamhet gjorts tillämplig även vid godkännande av anpassningsplaner.
Genom ovan nämnda bestämmelser har Rådets direktiv 1999/31, artikel 14.c jämförd med artikel 8.a. om kravet på ställande av säkerhet eller motsvarande för fortsatt drift av befintliga deponier implementerats i svensk rätt.
Oavsett om en fråga omfattas av ett tillstånds rättskraft eller inte är en verksamhetsutövare skyldig att iaktta de förbud och försiktighetsmått som meddelas i föreskrifter meddelade av regeringen. Ett tillstånd kan således upphävas, begränsas eller förses med ändrade eller nya villkor när föreskrifter meddelas till följd av bl.a. Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, jfr 24 kap. 3 § 7. och 5 § 1.
Av 16 kap. 3 § sista stycket miljöbalken framgår att säkerheter skall prövas av tillståndsmyndigheten. Rättsliga angelägenheter vid en domstol kan handläggas antingen som mål eller ärenden. Mål vid miljödomstol är överklagade mål (19 kap. 1 §), ansökningsmål (21 kap. 1 §) och stämningsmål (21 kap. 2 §). De rättsliga angelägenheter som inte skall handläggas som mål tas upp som ärenden och handläggs enligt lagen (1996:242) om domstolsärenden (20 kap. 3 §).
Överklagandet skall mot bakgrund av det anförda avslås.
Överklagande skall ges in till Vänersborgs tingsrätt, miljödomstolen, senast den 28 mars 2008 och vara ställt till Svea hovrätt, Miljööverdomstolen. Prövningstillstånd krävs.
I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Martinez och miljörådet Salazar. Föredragande har varit beredningsjuristen Thompson.