Ersättning enligt 19 kap. 7 § vattenlagen-----Skyddsföreskrifter för grundvattentäkt som medförde inskränkningar i fastighetsägares möjlighet att bryta grus till husbehov har inte ansetts utgöra ersättningsgill skada, då föreskrifterna inte gick längre än vad som följde av den allmänna aktsamhetsregeln i 19 kap. 1 § vattenlagen och Naturvårdsverkets allmänna råd (AR 90:15). Även fråga om rättegångskostnader enligt 20 kap. 3 § vattenlagen.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
1. Med upphävande av miljödomstolens dom i huvudsaken (punkten 1 i domslutet) ogillar Miljööverdomstolen ABs talan.
2. Miljööverdomstolen fastställer miljödomstolens domslut såvitt avser rättegångskostnaderna (punkten 2 i domslutet).
3. AB skall själv bära sina rättegångskostnader i Miljööverdomstolen.
AB har yrkat fullt bifall till sin talan vid miljödomstolen.
Lessebo kommun (kommunen) har yrkat att Miljööverdomstolen skall ogilla ABs talan såväl i huvudsaken som beträffande ersättning för rättegångskostnader vid miljödomstolen.
Part har bestritt motparts ändringsyrkande.
AB har yrkat ersättning för rättegångskostnader i Miljööverdomstolen.
Miljööverdomstolen har avgjort målet utan huvudförhandling med stöd av 23 kap. 6 § första stycket första meningen miljöbalken.
Parterna har i Miljööverdomstolen åberopat samma grunder och omständigheter som vid miljödomstolen med följande tillägg och förtydliganden.
Den ersättning som utföll genom 1962 års dom kan inte jämföras med den ersättning som nu är föremål för prövning. Vad som ersattes vid det förra tillfället var snarare förlusten av möjligheten till kommersiell täkt på det aktuella området. På fastigheten återstod då tillräckligt stora mängder av grus för att täcka ett husbehov för all framtid.
Grusfyndigheterna på fastigheten är således sådana att det finns möjligheter att utvinna så mycket grus så att det täcker fastighetens husbehov för all framtid även om man helt bortser från det område som är belastat med förbudsservitut.
Att fastighetens framtida husbehov av grus var tryggat även med beaktande av förbudsservitutet innan skyddsföreskrifterna inrättades framgår av skogsmästare Xs värdeutlåtande av den 28 juli 1998 (s. 5). Härav följer att fastighetens totala grusfyndigheter uppskattas räcka i 600 år. Således skulle hälften av fyndigheterna räcka i 300 år. Även en sådan beräkning ger vid handen att fastighetens framtida grusbehov skulle varit tryggat.
Det finns således inte skäl att med hänvisning till den ersättning som utgick år 1962 reducera ersättningen i detta mål.
Den ersättning som utgår för förlust av kommersiell täkt är så stor att den måste omfatta även de försumbara ersättningar som förlust av husbehovstäkt medför. AB har redan fått det mera omfattande nyttjandet ersatt en gång och bör inte blir ersatt för samma restriktion två gånger. Det saknas grund för att utge dubbel ersättning till AB för det aktuella området.
AB skall svara för sina egna kostnader i Miljööverdomstolen, oavsett utgången här, i den av honom överklagade delen. Den fråga som är uppe till prövning borde ha kunnat bemötas redan vid miljödomstolen. Kommunen har under den skriftliga handläggningen vid miljödomstolen framfört invändningen om redan erlagd betalning, men AB har varken skriftligen eller muntligen uppgett grunden för att betalning ändå skall utgå. Frågan borde ha klargjorts redan vid miljödomstolen. AB skall därför svara för sina egna kostnader i den delen i Miljööverdomstolen.
Av 6 § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken följer att målet skall prövas i sak enligt bestämmelserna i vattenlagen (1983:291; VL) medan miljöbalkens regler styr förfarandet.
I 19 kap. VL finns bestämmelser om skydd för vattenförsörjningen m.m. Av den s.k. allmänna aktsamhetsregeln i 1 § första stycket framgår att om en yt- eller grundvattentillgång utnyttjas eller kan antas komma att utnyttjas för vattentäkt, är alla som vill bedriva sådan verksamhet eller utföra sådana åtgärder i vatten eller på land som kan skada vattentillgången skyldiga att vidta de anordningar, tåla de begränsningar av verksamheten och iaktta de försiktighetsmått i övrigt som skäligen kan fordras för att förebygga eller avhjälpa skadan. Enligt 2 § första stycket får länsstyrelsen till skydd för en yt- eller grundvattentillgång som utnyttjas eller kan antas komma att utnyttjas för vattentäkt besluta om ett behövligt skyddsområde (vattenskyddsområde). Länsstyrelsen skall enligt samma paragrafs andra stycke föreskriva de inskränkningar i rätten att förfoga över fastigheter inom vattenskyddsområdet som behövs för att tillgodose syftet med området. Föreskrifter som medför att pågående markanvändning avsevärt försvåras eller att annans mark tas i anspråk får enligt paragrafens tredje stycke endast meddelas på ansökan av kommun eller den i vars intresse vattenskyddsområdet fastställs. Om föreskrifter som meddelats efter en ansökan och med stöd av 2 § andra stycket medför att pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd del av fastigheten eller att mark tas i anspråk, har enligt bestämmelsen i 7 § första stycket fastighetsägare och innehavare av särskild rätt till fastighet rätt till ersättning. Enligt samma paragrafs tredje stycke skall ersättningen betalas av den som har begärt föreskrifterna hos länsstyrelsen. Enligt 9 § gäller i fråga om ersättning i övrigt bestämmelserna i 9 och 16 kap. VL.
Det område inom vilket AB bedriver den aktuella täktverksamheten ligger inom den av länsstyrelsen fastställda s.k. inre skyddszonen, vilket innebär förbud mot täkt djupare än tre meter över högsta grundvattennivå. AB har bestritt att han p.g.a. aktsamhetsregeln är skyldig att utan ersättning tåla denna inskränkning i markanvändningen. Miljööverdomstolen finner skäl att först pröva kommunens invändning att en eventuell skada inte är ersättningsgill av det skälet att länsstyrelsens föreskrift inte sträcker sig längre än vad som följer redan av den allmänna aktsamhetsregeln i 19 kap. 1 § första stycket VL.
Vid bedömningen av den närmare innebörden av den allmänna aktsamhetsregeln i nu aktuellt hänseende är det enligt Miljööverdomstolen av intresse att se hur regeln har tillkommit och tillämpats.
Den äldre vattenlagen (1918:523; ÄVL) innehöll vid sin tillkomst inga regler som direkt syftade till att skydda grundvatten. År 1939 infördes dock regler i ÄVL om anläggande av grundvattentäkter. Då infördes bl.a. en allmän aktsamhetsregel i 2 kap. 58 § som angav att om någon vill utföra grävning eller sprängning eller anordna upplag eller vidta annan åtgärd, som kan befaras medföra menlig inverkan på grundvattentillgång, är han skyldig iaktta de försiktighetsmått som skäligen föranleds av omständigheterna. Denna aktsamhetsregel torde ha haft sitt ursprung bl.a. i de allmänna regler som redan tidigare gällt inom grannelagsrätten (NJA II 1940 s. 66 f.) Till regeln knöts i samma paragrafs andra stycke en möjlighet för länsstyrelsen att vid vite förelägga den som avser vidta en åtgärd som sägs i första stycket att iaktta vad som åligger honom samt att, om denne försummat detta, förordna om rättelse. Samtidigt infördes i 2 kap. 45 § andra stycket en möjlighet för vattendomstol att till skydd för grundvattentäkter besluta att lägga servitut på annans fastighet. Ett sådant servitut berättigade i princip till ersättning enligt 9 kap. I förarbetena till 1939 års lagändringar uttalades att ersättning i anledning av servitut till skydd mot förorening av grundvatten skall utgå endast då servitutet är mera omfattande än vad fastighetens ägare på grund av allmänna regler kan anses skyldig att iaktta (NJA II 1940 s. 40).
I syfte att förstärka skyddet för vattenförsörjningen i ÄVL infördes år 1964 bl.a. en möjlighet för länsstyrelsen att förordna om ett skyddsområde för en grundvattentillgång samt meddela allmänna föreskrifter för ett sådant område. I en av de utredningar som föregick 1964 års lagändringar föreslogs även antagande av s.k. normalskyddsbestämmelser som skulle vara till ledning för länsstyrelserna vid utformningen av skyddsområde och föreskrifter. Bestämmelserna skulle inte vara mer ingripande än att de enligt allmänna rättsgrundsatser fick tålas utan ersättning (prop. 1964:42 s. 50 f.). Några normalskyddsbestämmelser kom inte att antas eftersom sådana kunde göra det svårt att beakta varierande lokala förhållanden, men i lagmotiven gavs vissa sammanfattande synpunkter på frågan om skyddsföreskrifters innehåll. För att undvika onödiga inskränkningar i nyttjandet av fastigheterna inom skyddsområdet föreslogs att området skulle delas in i skilda zoner och att för var och en av dessa skulle ges föreskrifter som anpassas efter skyddszonens avstånd från befintlig vattentäkt. Vidare angavs bl.a. att kravet på skäliga försiktighetsmått för den som bedriver grus-, sand- eller lertäkt inom ett skyddsområde normalt uppfylls om man avstår från utvinning av grus, sand och lera på lägre nivå än en meter över den högsta grundvattenytan (a. prop. s. 59 f.).
Som tidigare framgått fick aktsamhetsregeln i 19 kap. 1 § första stycket VL en mer generell utformning än motsvarande bestämmelse i ÄVL. Någon ändring såvitt avser regelns räckvidd i fråga om grundvattentillgångar synes dock inte ha varit avsedd (prop. 1981/82:130 s. 137 f.). Bestämmelsen i 19 kap. 7 § VL om ersättning p.g.a. vattenskyddsföreskrifter utformades också på ett något annat sätt än i ÄVL och efter mönster av en bestämmelse i naturvårdslagen (1964:822). I förarbetena till VL anfördes att kravet på att den pågående markanvändningen skall försvåras avsevärt i vissa fall torde kunna innebära en något restriktivare bedömning av ersättningsfrågor. Ersättningsrätt ansågs sålunda inte behöva föreligga i alla fall då en föreskrift kan anses gå utöver aktsamhetsregeln (a. prop. s. 605 f.). I den utredning som föregick VL föreslogs införande av en bestämmelse av innebörd att ersättning inte skall utgå för det fall att en meddelad föreskrift inte går längre än vad som omfattas av den allmänna aktsamhetsregeln eller annan sådan regel. Lagrådet anförde i anledning härav att detta torde gälla utan att uttrycklig föreskrift meddelats därom och att bestämmelsen därför torde kunna utgå (a. prop. s. 362). Någon sådan bestämmelse kom därför inte att införas i VL.
Aktsamhetsregeln i 19 kap. 1 § första stycket VL har fått en sådan utformning att vid bedömningen av vad som utgör skälig aktsamhet man i princip inte skall ta hänsyn till den ekonomiska verkan ett uppställt krav får för fastighetsägaren. Något annat framgår inte heller av förarbetena till nuvarande och tidigare gällande aktsamhetsregel. I stället torde avgörande för aktsamhetsregelns närmare innebörd i det enskilda fallet vara det normala skyddsbehovet för grundvattentillgångar. De krav som aktsamhetsregeln uppställer till skydd för vattentillgången ger av naturliga skäl upphov till mer eller mindre långtgående inskränkningar i tillåten markanvändning beroende på bl.a. avståndet till vattentäkten och markförhållanden. Hur långtgående förfogandeinskränkningar en fastighetsägare är skyldig att tåla utan ersättning kan således variera betydligt. I vissa fall kan dock krävas föreskrifter om inskränkningar som är mer ingripande än vad markägaren p.g.a. aktsamhetsregeln är skyldig att tåla utan ersättning, t.ex. när speciella markförhållanden motiverar en högre skyddsnivå än normalt eller onormalt stora skyddsområden.
Naturvårdsverket har i rekommendationer närmare utvecklat sin syn på vilka föreskrifter som normalt bör antas till skydd för grundvattentäkter (Naturvårdsverkets publikation 1971:4 Skydd av vattentäkter och allmänna råd 90:15 Grundvattentäkter). De allmänna råden ger vägledning inte i första hand för bedömningen av ersättningsfrågor utan för vilket skydd en vattentillgång kan behöva. De schabloniserade förslag till skyddsföreskrifter som råden innehåller kan i regel vara utgångspunkten för bedömningen av skyddsbehovet men hänsynen till lokala förhållanden kan naturligtvis motivera andra föreskrifter. I 1971 års anvisningar gjordes den bedömningen att en fastighetsägare utan rätt till ersättning normalt torde få tåla att största tillåtliga grävningsdjup inom den inre skyddszonen fastställs till tre meter över högsta grundvattennivå (s. 25 f. och 29 f.). I de allmänna råden anges samma skyddsnivå, dock att utgångspunkten där är att täktverksamhet inte bör förekomma inom den inre skyddszonen (s. 25 och 29 f.).
De aktuella skyddsföreskrifterna utgår från att de berörda områdena delas in i en yttre och en inre skyddszon. I 25 § föreskrifterna har beträffande täktverksamhet föreskrivits en skyddsnivå på en meter över högsta grundvattennivå inom den yttre skyddszonen och tre meter över högsta grundvattennivå inom den inre skyddszonen, vilket alltså motsvarar de skyddsnivåer som anges i Naturvårdsverkets allmänna råd 90:15.
Som framgått bör avgörande för aktsamhetsregelns räckvidd i princip vara det normala skyddsbehovet för vattentillgångar. AB har inte ifrågasatt behovet av den aktuella skyddsföreskriften till skydd för vattentillgången. Föreskriften kan, såvitt avser detta område, inte sägas vara mer ingripande än vad som normalt krävs för att skydda en vattentillgång. Föreskriften kan därför inte anses gå utöver vad som motsvarar skälig aktsamhet till skydd för vattentäkter av ifrågavarande slag. AB har därför varit skyldig att utan ersättning tåla denna inskränkning i markanvändningen redan på grund av aktsamhetsregeln i 19 kap. 1 § första stycket VL. Armstrong yrkande om ersättning skall därför ogillas.
Miljööverdomstolen har i fråga om ansvaret för rättegångskostnaderna vid miljödomstolen att tillämpa 20 kap. 3 § första meningen VL. Paragrafen innebär bl.a. att domstolen kan, om den ogillar en fastighetsägares talan om ersättning på grund av ett förordnande om vattenskyddsområde, förordna att fastighetsägaren skall bära sina egna kostnader om han befinns ha inlett rättegången utan tillräckliga skäl. Kommunen har alltså enligt huvudregeln att ersätta AB för hans rättegångskostnader i första instans oavsett utgången där. Miljööverdomstolen finner att AB inte kan anses ha inlett rättegången utan tillräckliga skäl. Anledning saknas därför att ändra vad miljödomstolen bestämt i fråga om kommunens skyldighet att ersätta honom för kostnaderna där. Med hänsyn till utgången i Miljööverdomstolen skall AB bära sina egna rättegångskostnader här.
I avgörandet har deltagit hovrättsrådet Brown, miljörådet Pena, hovrättsrådet Price, referent, och hovrättsassessorn Warren. Enhälligt.