Fråga om särskild avgift enligt socialtjänstlagen vid dröjsmål med att erbjuda särskilt boende till personer som flyttar in från annan kommun (I och II).
Länsstyrelsen i Stockholm län ansökte den 6 december 2007 hos Länsrätten i Stockholms län om att Sigtuna kommun skulle åläggas att betala en särskild avgift om 49 312 kr i månaden för perioden den 1 augusti 2006 - den 10 oktober 2007 för att inte inom skälig tid ha verkställt beslut om bistånd i form av särskilt boende enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453), SoL. Till stöd för ansökan anförde länsstyrelsen i huvudsak följande. Sigtuna kommun, genom Äldre- och omsorgsnämnden, rapporterade kvartal tre år 2006 att ett gynnande beslut om särskilt boende i form av gruppboende för dementa i Sigtuna kommun gällande I.B, född 1921, inte hade verkställts inom tre månader. Det gynnande beslutet fattades den 3 januari 2006. Motivet var resursbrist, kommunen saknade tillräckligt antal bostäder i särskilt boende för äldre.
Sigtuna kommun bestred bifall till ansökan och anförde bl.a. följande. I.B. var bosatt i Helsingborgs kommun då beslutet om särskilt boende togs. Vid ansökan den 29 juli 2005 var Lee bosatt i ordinärt boende. Det framgår av beslutet att om förhållandena skulle förändras skulle beslutet omprövas. I.B. erhöll den 14 december 2005 särskilt boende i Helsingborg. Då Lee hade en bostad i särskilt boende i Helsingborg var hennes behov tillgodosedda för att uppnå skälig levnadsnivå även om detta primärt tillgodosågs i annan kommun. Om Lee varit bosatt i Sigtuna kommun under innevarande förhållanden hade hon erbjudits plats på kortvård i avvaktan på en ledig lägenhet i särskilt boende. Sigtuna kommun bedömer att situationen kan liknas vid den då en enskild önskar byta lägenhet mellan olika särskilda boenden inom kommunen. Sigtuna kommun försöker så långt det är möjligt att tillgodose sådana önskemål, men prioriteringen är alltid att behov av plats på ett särskilt boende går före önskat specifikt särskilt boende. I praktiken innebär det att den som redan bor på särskilt boende kan få vänta på en önskad flytt.
Länsstyrelsen uppgav med anledning av kommunens yttrande bl.a. följande. Det framgår av beslutet att det skulle omprövas vid ändrade förhållanden. Av handlingarna framkommer inte att omprövning av beslutet har skett. Beslutet om särskilt boende kvarstod vilket Sigtuna kommun verkställde den 10 oktober 2007. Vid handläggning av en ansökan om särskilt boende enligt 2 kap. 3 § SoL får inte det förhållandet att sökandens behov är tillgodosedda i hemkommunen beaktas. Detta innebär att om den enskilde bor i en särskild boendeform i hemkommunen ska man bortse från att behovet av vård och omsorgsinsatser är tillgodosett i hemkommunen. Vid tidpunkten då I.B. ansökte om särskilt boende i Sigtuna kommun bedömde handläggaren att hennes behov inte kunde tillgodoses på annat sätt än genom bistånd i form av särskilt boende och att hon hade rätt till insatsen i Sigtuna kommun.
Sigtuna kommun uppgav med anledning av länsstyrelsens yttrande bl.a. följande. Omprövning i ärendet skedde inte efter inflyttning till särskilt boende i Helsingborgs kommun eftersom behovet kvarstod om att flytta närmare anhöriga. Därför kvarstod beslutet. I.B:s behov av särskilt boende var dock tillgodosett.
Länsrätten i Stockholms län (2008-08-25, ordförande Hunter) yttrade: Tillämpliga lagregler - I 2 kap. 3 § första och andra stycket SoL stadgas följande. En person som önskar flytta till en annan kommun, men till följd av ålderdom, funktionshinder eller allvarlig sjukdom har ett varaktigt behov av omfattande vård- och omsorgsinsatser och därför inte kan bosätta sig där utan att inflyttningskommunen erbjuder behövliga insatser, får hos den kommunen ansöka om sådana insatser. En sådan ansökan ska behandlas som om den enskilde vore bosatt i inflyttningskommunen. Det förhållandet att sökandens behov är tillgodosedda i hemkommunen får inte beaktas vid prövning av en sådan ansökan. - I 4 kap. 1 § SoL stadgas följande. Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt. Den enskilde ska genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet ska utformas så att det stärker hans eller hennes möjligheter att leva ett självständigt liv. - I 5 kap. 5 § SoL stadgas följande. Socialnämnden ska verka för att äldre människor får goda bostäder och ska ge dem som behöver det stöd och hjälp i hemmet och annan lättåtkomlig service. Kommunen ska inrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre människor som behöver särskilt stöd. - I 5 kap. 6 § SoL stadgas följande. Socialnämnden ska göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen för äldre människor samt i sin uppsökande verksamhet upplysa om socialtjänstens verksamhet på detta område. Kommunen ska planera sina insatser för äldre. I planeringen ska kommunen samverka med landstinget samt andra samhällsorgan och organisationer. - Enligt 16 kap. 6 a § SoL ska en kommun, som inte inom skälig tid tillhandahåller bistånd enligt 4 kap. 1 § som någon är berättigad till enligt ett beslut av socialnämnden, åläggas att betala en särskild avgift. - Enligt 16 kap. 6 b § SoL gäller följande. Den särskilda avgiften fastställs till lägst tio tusen kr och högst en miljon kr. När avgiftens storlek fastställs ska det särskilt beaktas hur lång tid dröjsmålet har pågått och hur allvarligt det i övrigt kan anses vara. Avgiften får efterges om det finns synnerliga skäl för det. I ringa fall ska inte någon avgift tas ut. - Enligt övergångsbestämmelserna till lagen (2006:495) om ändring i socialtjänstlagen, som trädde i kraft den 1 juli 2006, ska enbart tid från och med lagens ikraftträdande beaktas vid bedömningen av om skälig tid överskridits. Detsamma gäller i fråga om särskild avgift med anledning av dröjsmål med att verkställa en kommuns gynnande beslut eller en domstols gynnande avgörande, om verkställigheten av beslutet eller domen avbrutits. - Länsrättens bedömning. - Det gynnande beslutet om särskilt boende fattades den 3 januari 2006 och verkställdes drygt 21 månader senare, den 10 oktober 2007. Gynnande beslut av det aktuella slaget gäller omedelbart. Med hänsyn till insatsens art får det dock accepteras att kommunen inte omedelbart kan verkställa beslutet utan att ett visst rådrum för verkställighet lämnas. Hur lång tid som är skälig får bestämmas efter en nyanserad bedömning i det enskilda fallet utifrån insatsens art och omfattning, kommunens skäl till dröjsmålet samt övriga omständigheter. - Av handlingarna i målet framgår att I.B. vid ansökningstillfället den 29 juli 2005 bodde i ordinärt boende och att hon sedan flyttade till korttidsboende i Helsingborg den 24 september 2005 där hon vistades fram till den 14 december 2005 då hon erhöll särskilt boende i Helsingborgs kommun. Av det gynnande beslutet från den 3 januari 2006 framgår bl.a. att I.B. har en omfattande funktionsnedsättning i form av minnesnedsättning och trots omfattande hemvårdsinsats har det inte fungerat med eget boende varför särskilt boende i form av gruppbostad för dementa i Sigtuna kommun beviljades. I beslutet uppges att målsättningen med beslutet är att I.B. ska få god omvårdnad med närhet till personal och anhöriga i sin vardag. - Av utredningen i målet framgår att kommunen i vart fall sedan ansökningstillfället den 29 juli 2005 har haft kännedom om I.B:s hälsotillstånd och hennes behov av den aktuella insatsen. Kommunen har åberopat platsbrist som skäl till att beslutet inte verkställts. Kommunen har vidare uppgett att, då I.B. erhållit särskilt boende i hemkommunen, hennes behov redan var tillgodosett för att uppnå skälig levnadsnivå även om detta primärt tillgodosågs i annan kommun och att man därför liknat situationen med den då en enskild önskar byta lägenhet mellan olika särskilda boenden inom kommunen vilket i praktiken kan innebära att den som redan bor på särskilt boende kan få vänta på en önskad flytt. Kommunen har vidare anfört att beslutet inte har omprövats eftersom behovet att flytta närmare anhöriga kvarstod. Länsrätten konstaterar att av 5 kap. 5 och 6 §§ SoL följer att kommunen har ett särskilt planeringsansvar för sina insatser gentemot äldre kommuninvånare och att platsbrist således inte kan utgöra ett giltigt skäl att inte verkställa ett gynnande beslut om särskilt boende för äldre. Vidare anser länsrätten, i likhet med länsstyrelsen, att den omständigheten att I.B. bor i ett särskilt boende i hemkommunen inte kan beaktas på det sätt som Sigtuna kommun gjort gällande. Vid bedömningen av om en sanktionsavgift ska påföras gäller strikt ansvar, vilket innebär att betalningsskyldighet åläggs när en regelöverträdelse objektivt kan konstateras. Mot bakgrund av det anförda samt med hänsyn till vad som i övrigt har framkommit i målet finner länsrätten att beslutet om särskilt boende inte har verkställts inom skälig tid. Särskild avgift ska därför dömas ut. - Frågan är då på vilken tidsperiod den särskilda avgiften ska baseras. Starttidpunkten för tidsperioden ska vara den tidpunkt då dröjsmålet övergått till att bli oskäligt. Vid bedömningen härav anser länsrätten att det med hänsyn till insatsens art får accepteras att kommunen inte omedelbart kan verkställa beslutet utan att ett visst rådrum för verkställighet lämnas. Hur lång tid som är skäligt får bestämmas efter en nyanserad bedömning i det enskilda fallet utifrån insatsens art och omfattning, kommunens skäl till dröjsmålet samt övriga omständigheter. - Med beaktande av att kommunen i vart fall sedan den 29 juli 2005 har haft kännedom om I.B:s behov anser länsrätten att dröjsmålet med verkställighet ska anses oskäligt redan en månad efter den 1 juli 2006, dvs. fr.o.m. den 1 augusti 2006. - Av förarbetena (prop. 2005/06:115 s. 126) till bestämmelserna om särskild avgift framgår bl.a. följande. Särskild avgift är en sanktionsavgift och dessa har regelmässigt både ett repressivt och ett vinsteliminerande inslag. Avsikten med den särskilda avgiften är att denna ska sättas så högt att den motverkar kommunalt lagtrots av aktuellt slag. Förslaget skulle inte uppnå sitt syfte om det medförde en möjlighet för kommunen att medvetet ådra sig en sanktionsavgift med ett lägre belopp än vad det skulle kosta att tillhandahålla biståndet. Med beaktande av det anförda finner länsrätten den av länsstyrelsen yrkade särskilda avgiften per månad rimlig. Sigtuna kommun ska således åläggas att betala särskild avgift om, avrundat, 705 100 kr, vilket motsvarar den av kommunen redovisade kostnaden per månad inklusive repressiv del om 25 procent, således 49 312 kr per månad, för 14 månader 9 dagar. - Det har i målet inte framkommit några omständigheter som utgör synnerliga skäl att efterge den särskilda avgiften. Det är heller inte fråga om ett ringa fall som bör föranleda att avgift inte tas ut. - Länsrätten ålägger Sigtuna kommun att till staten betala en särskild avgift om 705 100 kr.
Sigtuna kommun överklagade länsrättens dom hos kammarrätten. Kommunen yrkade i första hand att särskild avgift inte skulle åläggas kommunen på grund av att något oskäligt dröjsmål inte förelegat. Bl.a. borde kommunen ha getts längre tid för verkställighet av biståndsbeslutet eftersom man inte tidigare hade kännedom om I.B. vid ansökningstillfället. I andra hand yrkade kommunen att avgiften skulle efterges då det förelegat synnerliga skäl på grund av omständigheter utanför kommunens kontroll. - Kommunen anförde till stöd för sin talan i huvudsak följande. Äldre- och omsorgsnämnden har kontinuerligt planerat och utvärderat behovet av insatser för kommunens äldre i enlighet med gällande socialrättslig lagstiftning. Under år 2006 hade kommunen 57 platser i särskilda boendeformer till förfogande för dem som hade beviljats denna insats enligt 4 kap. 1 § SoL. Vid årsskiftet 2005/2006 uppmärksammade kommunen att det förelåg ett plötsligt utökat behov av särskilda boendeformer för äldre. Med anledning av den ökade efterfrågan i kommunen beslutade äldre- och omsorgsnämnden i april 2006 att utöka antalet platser i särskilda boendeformer för äldre med ytterligare fem platser. Dessa platser stod klara för inflyttning i augusti 2006. Under våren, sommaren och hösten 2006 eskalerade efterfrågan på särskilda boendeformer ytterligare. Under denna period önskade ytterligare sex personer, som inte var bosatta i Sigtuna kommun, att flytta till sådant boende i kommunen. Under den mest ansträngda perioden hade kommunen tio inte verkställda beslut om särskilt boende. Trots kommunens framförhållning, planering och utvärdering stod man med ett flertal beslut som inte var verkställda. Dessa beslut hade sin grund i oväntade och plötsliga behov som uppstått. Fem av besluten var oväntade då de rörde personer som inte tidigare hade varit kända av kommunen och de andra fem avsåg personer vars behov hade uppkommit plötsligt. Kommunen befann sig då i ett kritiskt läge som uppstått utan att det funnits möjligheter till kontroll. Eftersom efterfrågan var stor beslutade nämnden att utöka antalet boendeplatser med ytterligare elva. Dessa stod klara för inflyttning i augusti 2007. Totalt utökade kommunen platsantalet med 16 nya platser inom ett års tid, dvs. en utökning med 30 procent. På grund av den kraftiga efterfrågan fick de nya platserna högsta prioritet och stod klara drygt ett år efter det att behoven gjorts gällande. - Oskäligt dröjsmål föreligger inte eftersom kommunen inte hade någon kännedom om I.B. vid ansökningstillfället och således inte kunde planera och förbereda insatserna. Den särskilda avgiften bör därför utgå eller sättas ned. Om oskäligt dröjsmål ändå anses föreligga bör det ses som ringa med hänsyn till att I.B:s behov vid tillfället var tillgodosett genom insatser av Helsingborgs kommun och med beaktande av de särskilda omständigheter som förelåg för Sigtuna kommuns del. Avgiften bör i vart fall kunna efterges helt eller delvis då synnerliga skäl förelegat med hänsyn till att kommunen fick en anstormning av ansökningar som var både oväntade och plötsliga.
Länsstyrelsen i Stockholms län bestred bifall till överklagandet. Länsstyrelsen anförde bl.a. följande. Det kan konstateras att det gynnande beslutet meddelades fem månader efter ansökan om bistånd och att ytterligare 21 månader gick innan beslutet verkställdes. Redan vid länsstyrelsens ansökan om särskild avgift hade den enskilde väntat på verkställighet i cirka sju månader. Länsstyrelsens yrkande om särskild avgift avser tiden en månad från lagens ikraftträdande till dagen för verkställighet.
Kammarrätten i Stockholm (2009-03-30, Dunn, Powell, referent, Johnson) yttrade: Tillämpliga bestämmelser i SoL framgår av länsrättens dom. - Äldre- och omsorgsnämnden i Sigtuna kommun beviljade i beslut den 3 januari 2006 I.B. särskilt boende i form av gruppboende. Beslutet verkställdes den 10 oktober 2007, dvs. drygt 21 månader senare. - Kommunen har uppgett att I.B:s behov av särskilt boende var tillgodosett genom boendebeslut som fattats av Helsingborgs kommun under väntetiden på särskilt boende i Sigtuna och att det bör beaktas vid prövningen av om särskild avgift skall utgå. - Det är Sigtuna kommun som är ansvarig för att gynnande beslut om bistånd som fattats av den egna kommunen verkställs. Vid bedömningen av dröjsmålet kan någon särskild betydelse inte läggas vid att I.B. i avvaktan på särskilt boende i Sigtuna kommun vistats på ett korttidsboende i Helsingborgs kommun. - I bestämmelserna om särskild avgift anges inte någon bestämd tidsgräns inom vilken en insats måste tillhandahållas för att särskild avgift inte skall åläggas. I förarbetena till bestämmelserna (prop. 2005/06:115 s. 124) anges att det inte är lämpligt att ange någon generell tidsfrist för vad som är skälig tid, eftersom det alltid måste göras en bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet. Vidare måste man vanligen räkna med att det tar längre tid att verkställa vissa typer av bistånd jämfört med andra. Att tillhandahålla en lämplig gruppbostad för dementa kan vara mer komplicerat och tidsödande än att verkställa beslut om andra typer av bistånd. Ett visst dröjsmål bör därför kunna accepteras när det gäller att tillhandahålla ett sådant boende som det nu är fråga om (jfr RÅ 2007 ref. 36 och RÅ 2007 ref. 37). - Reglerna i 16 kap. om särskild avgift för att gynnande kommunala beslut enligt SoL skall verkställas inom skälig tid trädde i kraft den 1 juli 2006 (SFS 2006:495). Enligt övergångsbestämmelserna till den aktuella lagändringen får, i fråga om särskild avgift med anledning av dröjsmål med att verkställa en kommuns gynnande beslut, enbart tid fr.o.m. lagens ikraftträdande beaktas vid bedömning av om skälig tid har överskridits. - I förevarande fall innebär det att tidpunkten från vilken dröjsmålet skall bedömas är den 1 juli 2006. Efter denna tidpunkt gick det 15 månader och nio dagar till dess att beslutet verkställdes och I.B. fick tillgång till gruppbostaden den 10 oktober 2007. Frågan i målet är således om denna tidsperiod överskrider vad som kan anses vara skälig tid. Kommunen har haft kännedom om I.B:s situation sedan hennes ansökan om särskilt boende men dessförinnan saknat kännedom om henne. Med hänsyn till insatsens särskilda karaktär och de svårigheter som kommunen kan ha haft att omgående tillhandahålla denna och å andra sidan insatsens betydelse för den enskilde får dröjsmålet anses vara oskäligt sex månader från det att bestämmelserna om särskild avgift trädde ikraft, dvs. från den 1 januari 2007. Det finns således grund för att ålägga kommunen att betala särskild avgift. - Syftet med den särskilda avgiften är att en kommun inte skall kunna uppnå vinning genom att ådra sig en avgift i stället för att tillhandahålla den särskilda insatsen (vinsteliminering). Härutöver har den särskilda avgiften även ett repressivt inslag, varvid en uppräkning motsvarande 25 procent framstår som skälig. Kammarrätten instämmer i länsrättens bedömning avseende beräkningen av avgiftens storlek per månad. Det föreligger således grund för att ålägga kommunen att en betala särskild avgift som motsvarar den av kommunen redovisade kostnaden per månad inklusive en repressiv del om 25 procent, således 49 312 kr per månad eller 1 643 kr per dag för en tid motsvarande nio månader och nio dagar. - Härefter uppkommer frågan om det finns synnerliga skäl för eftergift av avgiften. Kommunen har anfört att ett plötsligt utökat behov av insatsen i fråga bidragit till dröjsmålet och utgjort en omständighet som legat utanför kommunens kontroll. Kammarrätten erinrar här om det planeringsansvar som kommunen har enligt SoL i förhållande till äldre kommuninnevånare. Förhållandena kan emellertid vara sådana att kommunen, trots att den uppfyllt sin planeringsskyldighet, ställs inför oväntade behov eller inför en situation då många personer behöver bostad samtidigt. Det får i sådana fall accepteras om bostadserbjudandet dröjer något längre (jfr RÅ 2007 ref. 36). I förevarande fall rör det sig om en viss ökning över en tvåårsperiod av antalet ansökningar om aktuell insats. Enligt kammarrättens mening ligger inte denna ökning utöver vad en kommun normalt sett borde kunna förutse med god planering. På grund härav och då det heller inte i övrigt har framkommit någon omständighet som kan medföra skäl för eftergift samt fråga inte är om ett ringa fall skall överklagandet bifallas endast på så sätt att den avgift som kommunen i enlighet med vad som tidigare har anförts skall betala bör beräknas till 458 595 kr. - Med delvis ändring av länsrättens dom förklarar kammarrätten att Sigtuna kommun skall åläggas att till staten betala en särskild avgift om 458 595 kr.
Sigtuna kommun fullföljde sin talan hos Regeringsrätten och åberopade vad den anfört i underinstanserna. Kommunen tillade bl.a. följande. Kommunens uppfattning är att det ökade antalet ansökningar och den därmed ökade efterfrågan inte på något sätt kunnat förutses av kommunen ens med en god planering. Ingen kommun kan ha en sådan överkapacitet av t.ex. boenden som kammarrätten synes ha förutsatt i bl.a. det aktuella målet. Som anförts i underinstanserna tillkommer i Sigtuna kommuns fall att kommunen vidtagit mer än kraftfulla åtgärder för att öka antalet platser så snart ökningen och efterfrågan konstaterats vara annat än tillfällig.
Länsstyrelsen i Stockholms län bestred kommunens yrkanden och vidhöll sin inställning.
Regeringsrätten (2010-10-18, Harris, Murphy, Weber, Black, Ståhl) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Socialstyrelsen har den 1 januari 2010 övertagit länsstyrelsernas ansvar för tillsyn över socialtjänsten. Enligt övergångsbestämmelserna till lagändringen (SFS 2009:596) skulle vid ikraftträdandet bl.a. ärenden där länsstyrelsen ansökt om särskild avgift överlämnas för handläggning hos Socialstyrelsen. Socialstyrelsen är därför numera kommunens motpart i målet.
Sedan den 1 juli 2006 gäller enligt 16 kap. 6 a § SoL att en kommun som inte inom skälig tid tillhandahåller bistånd enligt 4 kap. 1 § som någon är berättigad till enligt ett beslut av socialnämnden ska åläggas att betala en särskild avgift. Enligt ikraftträdandebestämmelserna till lagändringen (SFS 2006:495) får i fråga om särskild avgift med anledning av dröjsmål med att verkställa en kommuns gynnande beslut enbart tid från och med lagens ikraftträdande beaktas vid bedömningen av om skälig tid överskridits.
Enligt 16 kap. 6 b § SoL fastställs den särskilda avgiften till lägst tio tusen kr och högst en miljon kr. När avgiftens storlek fastställs ska det särskilt beaktas hur lång tid dröjsmålet har pågått och hur allvarligt det i övrigt kan anses vara. Avgiften får efterges om det finns synnerliga skäl för det.
Av handlingarna i målet framgår bl.a. följande.
I.B., född 1921, kom från Helsingborg och var inte känd av Sigtuna kommun innan ansökan om särskilt boende i form av gruppboende för dementa kom in i juli 2005. Hon bodde då ensam i en lägenhet med daglig hjälp av hemtjänsten. Sedan september 2005 vistades hon på ett korttidsboende bl.a. på grund av sin demenssjukdom. I december 2005 fick hon särskilt boende i Helsingborg. Anledningen till ansökan om boende i Sigtuna var att hennes dotter bodde där. Äldre- och omsorgsnämnden i Sigtuna beviljade den 3 januari 2006 henne särskilt boende i form av gruppboende. Hon blev dock erbjuden plats först i slutet av augusti 2007 och fick tillgång till gruppbostaden i oktober 2007. Anledningen var platsbrist.
I.B:s ansökan om särskilt boende i Sigtuna har prövats enligt en specialregel i 2 kap. 3 § SoL i vilken anges följande. En person som önskar flytta till en annan kommun, men till följd av ålderdom, funktionshinder eller allvarlig sjukdom har ett varaktigt behov av omfattande vård- och omsorgsinsatser och därför inte kan bosätta sig där utan att inflyttningskommunen erbjuder behövliga insatser, får hos den kommunen ansöka om sådana insatser. En sådan ansökan ska behandlas som om den enskilde vore bosatt i inflyttningskommunen. Det förhållandet att sökandens behov är tillgodosedda i hemkommunen får inte beaktas vid prövning av en sådan ansökan.
En första fråga i målet är om Sigtuna kommun gjort sig skyldig till oskäligt dröjsmål genom att inte verkställa den insats som beviljats I.B. förrän i oktober 2007. Regeringsrätten gör i den delen följande överväganden.
Regeringsrätten har i tidigare avgöranden rörande särskild avgift enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, framhållit vikten av att en kommun fullgör sitt ansvar inte bara för att hålla sig informerad om och tillgodose aktuella behov av insatser utan också för att planera för att tillgodose behov som kan förutses uppkomma först senare (se RÅ 2007 ref. 36 m.fl.). Ett längre tidsperspektiv är enligt Regeringsrätten härvid ofta nödvändigt, särskilt i fråga om bostäder med särskild service. En kommun som medvetet åsidosätter sin planeringsskyldighet och av sådana skäl inte kan tillgodose kända eller förutsebara behov av bostad bör inte kunna åberopa platsbrist som ursäkt. Förhållandena kan emellertid vara sådana att kommunen, trots att den uppfyllt sin planeringsskyldighet, ställs inför oväntade behov eller inför en situation då många personer behöver bostad samtidigt. Det får i sådana fall accepteras att bostadserbjudandet dröjer något längre.
Bestämmelser om kommunens skyldighet att planera sina insatser för äldre och för människor med fysiska och psykiska funktionshinder finns även i SoL (5 kap. 6 § resp. 8 §) och motsvarande synpunkter gör sig gällande även här. En kommun bör således ha en planering för att när så erfordras kunna erbjuda äldre människor i kommunen plats i ett särskilt boende som kan tillgodose omfattande behov av vård och service. Härutöver behövs emellertid även en viss beredskap för att kunna möta oförutsedda behov. Detta gäller särskilt i fråga om kommuner som i likhet med Sigtuna har en växande befolkning med mycket in- och utflyttning. En sådan beredskap kan dock inte sträcka sig så långt att en kommun tvingas hålla tomma platser att använda vid behov. Det får därför accepteras att det kan ta något längre tid för en kommun att tillgodose ett behov av särskilt boende för en person som inte tidigare varit känd för kommunen.
Den tidsperiod som ska ligga till grund för prövningen av denna fråga är i förevarande fall från och med den tillämpliga lagregelns ikraftträdande den 1 juli 2006 och fram till dess beslutet verkställdes, dvs. ca ett år och tre månader. Även med beaktande av att I.B:s behov inte varit känt för kommunen någon längre tid och av att kommunen samtidigt fått in många ansökningar om särskilda boenden för äldre måste denna tidsutdräkt anses oacceptabelt lång. Kommunen kan därför inte undgå att betala särskild avgift.
Vid bestämmande av avgiftens storlek bör beaktas följande.
Bestämmelsen i 2 kap. 3 § SoL ger enskilda med mycket stora hjälpbehov en rätt att under vissa förutsättningar få en ansökan om bistånd i form av bl.a. särskilt boende prövad av en annan kommun än den där han eller hon är bosatt. Vid inflyttningskommunens prövning av en sådan ansökan får hänsyn inte tas till om sökandens behov är tillgodosedda i hemkommunen. Bestämmelsen ger emellertid inte stöd för att den som sålunda beviljats en insats i en annan kommun skulle ha en mera långtgående rätt till verkställighet än kommunens egna invånare i motsvarande situation, dvs. förtur till t.ex. särskilt boende i en situation när det råder platsbrist. Vid platsbrist tvingas en kommun prioritera och därvid låta personer med akuta behov av vård eller omsorg gå före dem som befinner sig i en mindre utsatt situation. Detta kan medföra att den som redan bor i ett särskilt boende men i en annan kommun kan få vänta på plats, vilket motverkar syftet med den särskilda regeln om rätt att flytta. Det kan tilläggas att det av utformningen av 2 kap. 3 § SoL följer att den som beviljats insatser med stöd av den bestämmelsen är vid mycket dålig hälsa och ofta har uppnått en hög ålder. En lång väntetid kan omintetgöra flyttningen. Situationen kan därför inte jämställas med att personer som bor i särskilt boende i kommunen önskar byta till ett annat boende. En kommun måste göra stora ansträngningar för att verkställa beslut om insatser som beviljats med stöd av 2 kap. 3 § SoL även om det inte är fråga om förtur i egentlig mening. Sigtuna kommun har inte visat att den gjort detta.
Regeringsrätten finner på grund av det anförda att dröjsmålet om ett år och tre månader i förevarande fall varit allvarligt. Den särskilda avgiften bör vid en samlad bedömning bestämmas till 200 000 kr.
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten beslutar, med ändring av kammarrättens dom, att Sigtuna kommun ska betala en särskild avgift till staten om 200 000 kr.
Länsstyrelsen i Södermanlands län ansökte den 10 oktober 2007 hos Länsrätten i Södermanlands län om att Vingåkers kommun skulle åläggas att betala en särskild avgift med ett belopp om 56 000 kr per månad från och med den 19 oktober 2006 till datum för länsrättens dom eller datum för eventuell verkställighet om sådan skedde tidigare. Till stöd för ansökan anförde länsstyrelsen i huvudsak följande. Socialnämnden i Vingåkers kommun beviljade den 19 juli 2006 en ansökan om särskilt boende enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453), SoL, för B.O., född 1932. Enligt uppgift från kommunen har beslutet inte verkställts på grund av platsbrist i samband med en ombyggnad av ett äldreboende. Denna brist i planering och framförhållning är allvarlig och kompenseras inte genom alternativa insatser. Oskäligt dröjsmål har uppkommit tre månader efter det att beslutet om särskilt boende fattades.
Kommunen bestred ansökan och anförde att, för det fall länsrätten fann kommunen betalningsskyldig, den särskilda avgiften skulle efterges. Till stöd för sin talan anförde kommunen bl.a. följande. Kommunen är för närvarande i färd med att bygga om sitt äldreboende. Det är en mycket omfattande ombyggnad och den största satsning kommunen gjort de senaste åren. Ingen minskning av antalet platser sker under tiden. I stället kommer de att öka med 27 platser när äldreboendet är färdigt år 2010. Behovet av platser i särskilt boende minskade under perioden år 2004 - 2005 varför det inte planerades någon utökning av antalet platser förrän år 2010. Behovet av platser ökade år 2006. Under en period fanns 20 beviljade beslut om särskilt boende, idag finns det sju beslut. Kommunen arbetar i dagsläget aktivt med att på olika sätt utveckla äldreomsorgen inom kommunen. I kommunens akuta planering för att kunna bereda fler som beviljats plats i särskild boendeform, ingår att belägga dubbelrum för korttidsboende samt tillskapa extra platser på befintliga enheter. Detta beräknas ske inom kort. Kommunen har även inlett ett samarbete med Finspångs kommun för planering av äldreomsorgsfrågor över kommungränserna. I förevarande fall har B.O. under det senaste året haft daglig hemtjänst och dagvård två dagar per vecka. B.O. har fått sitt behov tillgodosett genom dessa åtgärder. Behovet har även varierat över tid. B.O. erbjöds plats i särskilt boende den 5 november 2007. B.O. tackade nej samma dag med hänvisning till att hon idag mår bättre än vid tillfället för ansökan. Vidare vill socialnämnden justera den tidigare uppgivna preliminära månadskostnaden på 45 000 kr till 33 671 kr för en plats i särskilt boende.
Länsrätten i Södermanlands län (2008-03-18, ordförande Reeves) yttrade: Enligt 4 kap. 1 § SoL har den som inte själv kan tillgodose sina behov eller få dem tillgodosedda på annat sätt, rätt till bistånd för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt. Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. - Enligt 16 kap. 6 a § SoL skall en kommun, som inte inom skälig tid tillhandahåller bistånd enligt 4 kap. 1 § som någon är berättigad till enligt ett beslut av socialnämnden, åläggas att betala en särskild avgift. Enligt 16 kap. 6 b § samma lag fastställs den särskilda avgiften till lägst tio tusen kr och högst en miljon kr. När avgiftens storlek fastställs skall det särskilt beaktas hur lång tid dröjsmålet har pågått och hur allvarligt det i övrigt kan anses vara. Avgiften får efterges om det finns synnerliga skäl för det. I ringa fall skall inte någon avgift tas ut. - Enligt 5 kap. 5 § andra stycket SoL skall kommunen inrätta bostäder med särskild service för dem som till följd av funktionshinder möter betydande svårigheter i sin livsföring och därför behöver ett sådant boende. Kommunen skall enligt 5 kap. 6 § SoL göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen för människor med fysiska och psykiska funktionshinder och planera sina insatser för dessa personer. - I förarbetena till lagstiftningen (prop. 2005/06:115 s. 124-127) uttalas bl.a. följande. Beslut om bistånd enligt SoL skall i princip verkställas omedelbart. Det kan dock inte anses rimligt att kommunen alltid skall kunna tillhandahålla ett visst bistånd omedelbart. Verkställighet av beslut enligt SoL skall enligt förslaget i stället ske inom skälig tid från tidpunkten för det gynnande beslutet, för att en ansökan om åläggande av sanktionsavgift inte skall göras. En bedömning av hur lång tid socialnämnden skäligen bör få på sig måste alltid avgöras utifrån en individuell bedömning. Avsikten med en sanktionsavgift är att den skall sättas så högt att kommunen inte medvetet kan ådra sig en sanktionsavgift med ett lägre belopp än vad det skulle ha kostat att tillhandahålla biståndet. Sanktionsavgifter har regelmässigt både ett repressivt och ett vinsteliminerande inslag. Sanktionsavgiften skall enbart kunna sättas ned eller bortfalla om synnerliga skäl föreligger. Utgångspunkten måste vara att kommunen i princip skall vidta alla åtgärder som är möjliga för att verkställa ett gynnande beslut. - Av utredningen i målet framgår bl.a. följande. Socialnämnden i Vingåkers kommun beviljade den 19 juli 2006 B.O. särskilt boende enligt 4 kap. 1 § SoL. Beslutet verkställdes den 5 november 2007, det datum B.O. erbjöds plats i särskilt boende. B.O. har då väntat i drygt ett år och tre månader på att få det beviljade biståndet. - Länsrätten gör följande bedömning. - Ett visst dröjsmål måste accepteras när det gäller tillhandahållande av en permanentbostad. Regeringsrätten anförde i RÅ 2007 ref. 36 bl.a. att tillhandahållande av en lämplig gruppbostad enligt 9 § 9 lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) kan vara betydligt mer komplicerad och tidsödande än tillhandahållandet av en servicebostad eller annan särskilt anpassad bostad enligt SoL. I RÅ 2007 ref. 37 (III) bedömde Regeringsrätten ett dröjsmål på ett år och två månader med att tillhandahålla bostad med särskild service för vuxna enligt 9 § 9 LSS som oskäligt. - I det aktuella fallet ligger beslutet ett år och tre månader tillbaka i tiden. Ett sådant betydande dröjsmål får anses som mycket allvarligt när det gäller beslut om insats enligt SoL. Kommunen har en skyldighet att hålla sig informerad om och tillgodose behoven hos de personer inom kommunen vilka omfattas av SoL, men också att planera för att tillgodose behov som kan förutses uppkomma först senare. Den aktuella insatsen har således inte tillhandahållits utan oskäligt dröjsmål. - Vid en sammantagen bedömning av omständigheterna i målet finner länsrätten att Vingåkers kommun skall åläggas särskild avgift från den 19 oktober 2006 till den 5 november 2007 då B.O. erbjöds plats i särskilt boende. Socialnämnden i Vingåkers kommun har beräknat kostnaden för en plats i särskilt boende till 33 671 kr per månad. Med en repressiv del om 25 procent av det angivna månadsbeloppet uppgår den särskilda avgiften till 42 000 kr per månad. Den totala sanktionsavgiften kan då beräknas till 504 000 kr (12 x 42 000). - Länsrätten finner att vad som framkommit om kommunens arbete för att tillhandahålla ett särskilt boende inte kan anses utgöra synnerliga skäl för eftergift. Inte heller kan det förhållande att B.O. tackat nej till platsen för att B.O. mår bättre utgöra synnerliga skäl. Förändringar i den enskildes situation innebär inte att det gynnande beslutet upphör. Ansökan skall därför bifallas. - Länsrätten ålägger Vingåkers kommun att till staten betala en särskild avgift om 504 000 kr.
Vingåkers kommun överklagade länsrättens dom och yrkade att kammarrätten, med undanröjande av domen, skulle avslå länsstyrelsens ansökan om att särskild avgift skulle åläggas kommunen. Kommunen yrkade i andra hand att kammarrätten satte ned den särskilda avgiften. Kommunen anförde i huvudsak följande till stöd för sin talan. B.O. har under den tid som gått från det att hennes ansökan beviljades tills hon erbjöds plats i särskilt boende erhållit både hemtjänst och dagvård. Kommunen har inte kunnat planera för ett särskilt boende för B.O. eftersom man inte hade räknat med att hon skulle flytta till kommunen och direkt ansöka om särskilt boende. Det måste därför anses ursäktligt att det tagit en längre tid för kommunen att få fram ett särskilt boende för henne. Kommunen, som är liten, har inte alltför stora resurser och någon framtidsplanering kunde inte ske i detta ärende. Vid den tidpunkt när B.O. beviljades särskilt boende fanns upp till 20 beslut som inte blivit verkställda, varför en viss längre fördröjning av anskaffandet av särskilt boende måste anses vara acceptabel. Att det finns oväntade toppar inom denna vårdform vet alla som arbetar inom verksamhetsområdet. En kommun av Vingåkers storlek saknar ekonomiska resurser att ha ett flertal platser om särskilt boende i reserv. Detta innebär dock inte att kommunen brister i sin planering. I dag finns det inga beslut att verkställa som är äldre än tre månader. Nedsättning av den särskilda avgiften ska ske därför att kommunen har haft faktiska kostnader för B.O. genom hemtjänst och dagvård för att tillförsäkra henne en skälig levnadsnivå i väntan på att beslutet verkställdes. Hemtjänstkostnaderna har uppgått till 4 948 kr per månad och kostnaderna för demensdagvård till 5 763 kr per månad. Dessa kostnader ska dras av från det tidigare beräknade månadsbeloppet om 33 671 kr. Den repressiva avgiften om 25 procent bör helt sättas ned på grund av omständigheterna i det enskilda ärendet. Det finns inga bestämmelser om hur den repressiva delen ska beräknas. B.O. flyttade in i kommunen endast några dagar innan hon beviljades särskilt boende. Kommunen har inte kunnat planera för henne och detta ligger helt utanför kommuns kontroll. De insatser som beviljats B.O. är tillfredsställande. Detta visas inte minst genom att B.O. tackat nej när hon erbjöds plats i särskilt boende.
Länsstyrelsen bestred bifall till överklagandet vad avsåg frågan om det förelegat ett oskäligt dröjsmål och beträffande den repressiva delen av den påförda avgiften. Länsstyrelsen medgav dock att, vid beräkningen av avgiften grundad på kommunens faktiska kostnader, nedsättning sker i enlighet med kommunens yrkande. Länsstyrelsen anförde till stöd för sin talan i huvudsak följande. Ett beslut om insats enligt socialtjänstlagen gäller omedelbart. Mot bakgrund av informationen i kommunens utredning i den enskildes ärende bedöms att väntan blivit alltför lång. Den enskilde beviljades plats i särskilt boende den 19 juli 2006 och blev erbjuden en plats först den 5 november 2007. En sådan fördröjning är oskälig.
Kammarrätten (2008-11-28, Ekman, Cline, Petersen, referent) yttrade: Tillämpliga bestämmelser finns återgivna i länsrättens dom. I förarbetena till bestämmelserna (prop. 2005/06:115 s. 124) anges att det inte är lämpligt att ange någon generell tidsfrist inom vilken en beslutad insats måste tillhandahållas, eftersom det alltid måste göras en bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet. Vidare måste man vanligen räkna med att det tar längre tid att verkställa vissa typer av biståndsbeslut jämfört med andra. - Av utredningen i målet framgår att B.O. beviljades insatsen särskilt boende den 19 juli 2006 och att plats erbjöds den 5 november 2007. Vidare framgår att B.O. beviljades insatsen särskilt boende på grund av att hon har en demenssjukdom som orsakar minnessvårigheter. B.O. var inte orienterad i tid och rum och hon fick ibland ångest vilket stundtals kunde försätta henne i farliga situationer. Under den tid som B.O. väntat på att beslutet om särskilt boende skulle verkställas, erhöll hon hemtjänst och demensdagvård. När B.O. erbjöds plats på ett boende tackade hon nej. - Kammarrätten gör följande bedömning. - Det har förflutit mer än ett år och tre månader från det att B.O. beviljades den sökta insatsen till dess plats erbjöds. Även med beaktande av vad kommunen anfört om de generella svårigheterna att planera boenden av aktuellt slag och att B.O. flyttat till kommunen en kort tid innan hon ansökte om den aktuella insatsen, finner kammarrätten att väntetiden är sådan att dröjsmålet måste betraktas som oskäligt. Det föreligger därför grund för att ålägga kommunen att betala särskild avgift. Synnerliga skäl för eftergift har inte visats föreligga. Med beaktande av att den särskilda avgiften både ska vara vinsteliminerande och ha ett repressivt inslag finner kammarrätten, med hänsyn till dröjsmålets längd och övriga omständigheter, att avgiften skäligen bör bestämmas till 300 000 kr. - Kammarrätten bifaller överklagandet delvis och bestämmer, med ändring av länsrättens dom, den särskilda avgift som Vingåkers kommun ska betala till staten till 300 000 kr.
Vingåkers kommun överklagade kammarrättens dom och yrkade att kommunen inte skulle åläggas att betala någon särskild avgift. Om Regeringsrätten fann att särskild avgift skulle betalas yrkade kommunen att avgiften skulle sänkas. Kommunen anförde i huvudsak följande. Kommunen kan inte lastas för att en tillfällig ökning av antalet ansökningar om särskilt boende har skett. Den tillfälliga ökningen måste anses vara utom kommunens kontroll. En kommun av Vingåkers storlek har inte ekonomiska resurser att ha ett flertal platser för särskilt boende stående i reserv. Detta innebär dock inte att kommunen brister i sin planering av platser i särskilt boende. I dag finns det inga beslut att verkställa som är äldre än tre månader. Kommunen har vidare inte kunnat planera för ett särskilt boende för B.O. eftersom man inte hade räknat med att hon skulle flytta till Vingåker och direkt begära särskilt boende. B.O. tackade dessutom nej till erbjudandet om plats. Hon uppgav då att hon kände sig bättre och klarade sig bra med de insatser hon fått. Detta visar att redan givna insatser var tillräckliga och att B.O. tillförsäkrats en skälig levnadsnivå.
Länsstyrelsen i Södermanlands län bestred bifall till överklagandet och anförde i huvudsak följande. Kommunen bedömde i sin utredning och i sitt beslut att B.O. på grund av demens hade omfattande behov av stöd och tillsyn och att hennes sjukdom medförde oro och ångest samt stundtals försatte henne i farliga situationer. Hennes behov ansågs vara så stora att hon beviljades bistånd i form av särskilt boende med omvårdnad, service och tillsyn dygnet runt. Med beaktande av dessa behov kan inte hemtjänst 24 timmar per månad och dagvård 2 gånger per vecka vara tillräckligt. B.O. beviljades plats i särskilt boende den 19 juli 2006 och blev erbjuden plats först den 5 november 2007. En sådan fördröjning är oskälig.
Regeringsrätten (2010-10-18, Harris, Murphy, Weber, Black, Ståhl) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Socialstyrelsen har den 1 januari 2010 övertagit länsstyrelsernas ansvar för tillsyn över socialtjänsten. Enligt övergångsbestämmelserna till lagändringen (SFS 2009:596) skulle vid ikraftträdandet bl.a. ärenden där länsstyrelsen ansökt om särskild avgift överlämnas för handläggning hos Socialstyrelsen. Socialstyrelsen är därför numera kommunens motpart i målet.
I 16 kap. 6 a § SoL föreskrivs att en kommun som inte inom skälig tid tillhandahåller bistånd enligt 4 kap. 1 § som någon är berättigad till enligt ett beslut av socialnämnden ska åläggas att betala en särskild avgift.
Enligt 16 kap. 6 b § SoL fastställs den särskilda avgiften till lägst tio tusen kronor och högst en miljon kronor. När avgiftens storlek fastställs ska det särskilt beaktas hur lång tid dröjsmålet har pågått och hur allvarligt det i övrigt kan anses vara. Avgiften får efterges om det finns synnerliga skäl för det.
När det gäller förutsättningarna för eftergift anförs i förarbetena (prop. 2005/06:115 s. 127) bl.a. följande. Avgiftsskyldigheten ska bygga på ett strikt ansvar. På motsvarande sätt som gäller vid kommunalt domstolstrots måste det dock finnas en möjlighet att sätta avgiften lägre än normalt eller att efterge den helt när det finns särskilda omständigheter. Om den enskilde, innan tidpunkten för skälig tid överskridits, har fått ett godtagbart erbjudande om bostad som han eller hon tackat nej till anser regeringen att synnerliga skäl för eftergift av sanktionsavgiften kan finnas. Vidare anförs att de omständigheter som bör kunna anses utgöra synnerliga skäl är omständigheter som legat utanför kommunens kontroll. Att man i sin ekonomiska planering prioriterat medlen på ett sådant sätt att resurserna inte räckt till för att tillhandahålla insatser enligt lagen kan sålunda inte utgöra skäl för eftergift.
Av handlingarna i målet framgår bl.a. följande. B.O. flyttade till Vingåkers kommun den 11 juli 2006. Den 19 juli samma år beviljade socialnämnden henne bistånd enligt 4 kap. 1 § SoL i form av särskilt boende. Av beslutsunderlaget framgår att B.O. har en demenssjukdom. I avvaktan på att beslutet skulle verkställas erhöll B.O. daglig hemtjänst och dagvård två dagar i veckan. Hon erbjöds plats i särskilt boende den 5 november 2007. Hon tackade då nej till den erbjudna platsen med hänvisning till att hon mådde bättre än vid tillfället för ansökan och att hon var nöjd med de insatser som kommunen erbjudit under väntetiden.
Regeringsrätten gör följande bedömning.
Socialnämndens beslut om rätt till bistånd gäller omedelbart. Den beslutade insatsen ska därför i princip tillhandahållas utan fördröjning. Ett visst dröjsmål måste dock accepteras när det gäller tillhandahållande av en permanentbostad (se t.ex. RÅ 2007 ref. 36).
I det nu aktuella fallet gick det mer än ett år och tre månader från det att B.O. beviljades den sökta insatsen till dess att en plats erbjöds. Att beslutet inte verkställdes tidigare berodde enligt kommunen på att den under den aktuella perioden hade fått in ovanligt många ansökningar om särskilda boenden. Kommunen anför att en kommun av Vingåkers storlek inte kan ha ett flertal platser för särskilt boende stående i reserv. Vidare var B.O. nyinflyttad i kommunen och det var därför inte möjligt att planera för hennes behov av särskilt boende. Även om dessa omständigheter bör kunna beaktas vid bedömningen av om dröjsmålet är oskäligt finner Regeringsrätten att de inte kan motivera ett så långt dröjsmål som det är fråga om i detta fall. Dröjsmålet måste därför anses oskäligt. Det finns således förutsättningar för att ålägga kommunen att betala särskild avgift.
När det gäller frågan om avgiftens storlek och om det finns skäl för eftergift gör Regeringsrätten följande bedömning. B.O. tackade nej till erbjudandet om plats i särskilt boende med hänvisning till att hon numera mådde bättre och att hon var nöjd med de insatser som hon fått under väntetiden. Före tidpunkten för erbjudandet hade hon dock inte till kommunen uttryckt att hon inte längre var intresserad av ett sådant boende. Kommunen hade således fram till den tidpunkten inte anledning att anta annat än att hon fortfarande var i behov av och önskade den beslutade insatsen. Den omständigheten att hon på grund av ändrade förhållanden tackade nej till erbjudandet utgör därför inte grund för att helt efterge avgiften. Med hänsyn till att B.O. av allt att döma tillförsäkrades goda levnadsvillkor genom de insatser som hon fick under väntetiden och till omständigheterna i övrigt anser Regeringsrätten emellertid att den särskilda avgiften kan sättas relativt lågt. Regeringsrätten finner vid en samlad bedömning att avgiften bör bestämmas till 50 000 kr.
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten beslutar, med ändring av kammarrättens dom, att Vingåkers kommun ska betala en särskild avgift till staten om 50 000 kr.