Strandskyddsdispens ----- Med hänsyn till den utveckling som skett i praxis ifråga om egendomsskyddet har MÖD, till skillnad från vad som ansetts möjligt i tidigare avgöranden, vid en intresseavvägning enligt 7 kap. 25 § miljöbalken beaktat även andra omständigheter än de som enligt 7 kap. 18 c–d §§ kan utgöra särskilda skäl för dispens. Vid den intresseavvägning som gjorts i det enskilda fallet har det dock inte ansetts oproportionerligt att avslå ansökan om dispens. I – mål nr M 4793-19, II – mål nr M 4244-19
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDENacka tingsrätts, mark- och miljödomstolen, dom 2019-04-05 i mål nr M 1711-19, se bilaga A
Mark- och miljööverdomstolen avslår överklagandet.
L W har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska ge den söktastrandskyddsdispensen. Till stöd för sitt yrkande har han hänvisat till vad han anfört i ansökan samt i länsstyrelsen och mark- och miljödomstolen.
Myndighetsnämnden miljö och bygg i Ludvika kommun har vidhållit sitt beslut.
Strandskydd gäller vid havet, insjöar och vattendrag. Det syftar till att långsiktigt trygga förutsättningarna för allemansrättslig tillgång till strandområden och att bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten, se 7 kap. 13 § miljöbalken. Skyddet innefattar ett förbud mot att vidta olika åtgärder inom ett strandskyddsområde enligt vad som föreskrivs i 7 kap. 15 § miljöbalken. Bland annat gäller förbud mot att uppföra nya byggnader.
Enligt 7 kap. 18 b § miljöbalken får en kommun i det enskilda fallet ge dispens från förbudet mot att vidta åtgärder inom ett strandskyddsområde. Sådan dispens får ges om det finns särskilda skäl. De omständigheter som kan utgöra särskilda skäl för dispens anges i 7 kap. 18 c §. Av inledningen till bestämmelsen framgår att den uttömmande anger de omständigheter som kan vara särskilda skäl för dispens (se prop. 2008/09:119 s. 104). Inom ett område för landsbygdsutveckling i strandnära lägen får man emellertid därutöver som särskilda skäl för strandskyddsdispens beakta sådana omständigheter som anges i 7 kap. 18 d §.
Vid en prövning av dispens från strandskyddet ska det göras en intresseavvägning där hänsyn även ska tas till enskilda intressen, se 7 kap. 25 § miljöbalken. Enligt bestämmelsen får en inskränkning i en enskilds rätt att använda mark eller vatten inte gå längre än som krävs för att syftet med skyddet ska tillgodoses. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att den syftar till att uttrycka en proportionalitetsprincip (se prop. 1997/98:45, del 1, s. 320 ff.). I tidigare praxis har det dock inte ansetts möjligt att, vid en intresseavvägning enligt 7 kap. 25 § miljöbalken, beakta andra omständigheter än de som anges i 7 kap. 18 c-d §§ som skäl för dispens (se bl.a. rättsfallet MÖD 2013:37 samt Mark- och miljööverdomstolens dom den 3 februari 2017 i mål nr M 7801-16). Mot bakgrund av bl.a. Högsta domstolens avgörande i rättsfallet NJA 2018 s. 753 finns det emellertid nu anledning att nyansera bedömningen.
I NJA 2018 s. 753 var det fråga om tvångsvis marköverföring enligt fastighets-bildningslagen (1970:988). Högsta domstolen konstaterade där att det sätt att se på egendomsskyddet i 2 kap. 15 § regeringsformen som utvecklats i praxis över tid innebär att det måste göras en prövning i det enskilda fallet av proportionaliteten mellan allmänintresset av ett tvångsförfogande och den enskildes egendomsintresse.
Regleringen i 2 kap. 15 § regeringsformen riktar sig primärt till lagstiftaren, som vid införandet av gällande strandskyddsbestämmelser också har gjort en tämligen ingående avvägning mellan allmänintresset av att upprätthålla strandskyddet och motstående enskilda intressen. Även med den utgångspunkten måste dock den utveckling som skett i praxis ifråga om egendomsskyddet få genomslag även vid prövningen av förutsättningarna för dispens från strandskyddet. Det innebär att det vid en intresseavvägning enligt 7 kap. 25 § miljöbalken måste kunna beaktas även andra omständigheter än de som anges i 7 kap. 18 c–d §§ som skäl för dispens.
Utgångspunkten för den proportionalitetsbedömning som ska göras inom ramen för en intresseavvägning enligt 7 kap. 25 § miljöbalken måste dock fortfarande vara att det allmänna intresset av att bevara allemansrättslig tillgång till strandområden för friluftsliv och områden med goda livsvillkor för djur- och växtliv är mycket starkt. Härvid bör det framhållas att den allemansrättsliga tillgången till naturen, precis som egendomsskyddet, är grundlagsfäst i 2 kap. 15 § regeringsformen.
Vid avvägningen mellan det allmänna intresset och det enskilda intresset ska vidare beaktas att strandskyddet inte avser att inskränka pågående markanvändning utan att bevara strandområden som fortfarande är orörda. Av betydelse är också att strandskyddets syften är långsiktiga och att områden som för tillfället verkar vara av begränsat intresse kan bli betydelsefulla i framtiden. Även om en dispens i det enskilda fallet inte förefaller skada syftet med strandskyddet kan enskilda dispenser sammantaget ändå få en betydande negativ inverkan på tillgången till stränder för friluftsliv och djur- och växtliv (se prop. 1997/98:45, del 1, s. 321 ff.).
L W har ansökt om dispens från strandskyddet för att bygga en jaktstuga på en fastighet som ligger i ett område som omfattas av strandskydd. Han har framhållit att han förvärvat fastigheten med förväntningen att kunna fullfölja byggnationen av en jaktstuga och att fastigheten saknar allt värde för honom om han inte får bygga på den.
Mark- och miljööverdomstolen instämmer i underinstansernas bedömning att särskilda skäl för dispens inte föreligger på den grunden att området redan tagits i anspråk på ett sätt som gör att det saknar betydelse för strandskyddets syften i den mening som avses i 7 kap. 18 c § första stycket 1 miljöbalken. Mark- och miljööverdomstolen instämmer även i bedömningen att den aktuella vägen inte medför att platsen är väl avskild från området närmast strandlinjen (se 7 kap. 18 c § första stycket 2 miljöbalken). Frågan är då om den intresseavvägning som ska göras enligt 7 kap. 25 § miljöbalken medför att strandskyddsdispens ändå kan ges.
Såvitt framkommit av utredningen bildades den aktuella fastigheten genom avstyckning i samband med att den tidigare ägaren köpte marken av ett skogsbolag i syfte att bygga en jaktstuga på den. Den tidigare ägaren fick bygglov och dispens från strandskyddet för uppförande av en jaktstuga genom ett beslut år 2008 men dispensen och bygglovet hade upphört att gälla när Black förvärvade fastigheten.
Att en dispens från strandskyddet upphör att gälla om den åtgärd som dispensen avser inte har avslutats inom fem år från den dag då dispensbeslutet fick laga kraft följer direkt av lag (7 kap. 18 h § miljöbalken). Den omständigheten att fastigheten bildats genom avstyckning och att dispens tidigare meddelats kan därför inte tillmätas någon egentlig betydelse vid prövningen av en ny dispensansökan, som måste ske utifrån de förutsättningar och den praxis som gäller vid prövningen av den nya ansökan. En annan ordning skulle innebära att den lagreglerade tidsbegränsningen av ett dispensbesluts giltighetstid i praktiken förlorade sin betydelse.
Som ovan anförts är det allmänna intresset av att bevara allemansrättslig tillgång till strandområden för friluftsliv och områden med goda livsvillkor för djur- och växtliv mycket starkt. Vid en bedömning måste också beaktas vilken verkan som enskilda dispenser sammantaget kan få avseende strandskyddet.
Även om platsen för den sökta dispensen såvitt framkommit inte hyser några högre naturvärden och, med hänsyn till bl.a. topografin, är något avskild från vattnet får det allmänna intresse som strandskyddet representerar anses väga tyngre än L Ws intresse av att få uppföra en jaktstuga på fastigheten. Överklagandet ska därför avslås.
Domen får enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättsråden Mcknight, Holmes, Travis och Diaz, referent.
Föredragande har varit Burke.
DOMSLUT1. Mark- och miljödomstolen avslår yrkandet om syn.2. Mark- och miljödomstolen avslår överklagandet.
Myndighetsnämnden miljö och bygg i Ludvika kommun (nämnden) beviljade den 6 februari 2008 bygglov och meddelade strandskyddsdispens för en mindre jaktstuga på fastigheten X. Byggnationen påbörjades men avslutades inte inom föreskrivna 5 år. Nämnden beslutade sedan den 17 september 2018 att avslå en ny ansökan om strandskyddsdispens för samma jaktstuga på fastigheten X. Nämndens beslut överklagades av Black till Länsstyrelsen i Dalarnas läns (länsstyresen) som i beslut den 19 februari 2019 avslog överklagandet.
L W har överklagat länsstyrelsens beslut till mark- och miljödomstolen.
YRKANDEN M.M.
L W får anses ha yrkat att mark- och miljödomstolen med ändring avlänsstyrelsens beslut ska bevilja strandskyddsdispens i enlighet med ansökan. Han får också anses ha yrkat att mark- och miljödomstolen ska hålla syn på platsen. Till stöd för sin talan har han anfört bl.a. följande.
Efter att han förvärvat fastigheten från sin morbror upptäckte han att byggnationen inte avslutats inom fem år från utfärdandet av bygglovet och strandskyddsdispensen. Han kontaktade då Ludvika kommun angående ett nytt bygglov och strandskyddsdispens, vilket han trodde skulle vara en formalitet. Han fick veta att även om det såg besvärligt ut skulle kommunen nog inte gå emot det gamla beslutet om han sökte på samma byggnad som tidigare. Han började därför planera för bygget och köpte diverse byggnadsmaterial.
Nämnden har inte tagit tillräcklig hänsyn till vägens avgränsning av fastigheten från strandlinjen eller att tomten är ianspråktagen då den är planerad och klar för byggnation. Fastigheten är väl avskild från området närmast strandlinjen av väg och terräng. Den är även ianspråktagen på ett sådant sätt att den saknar betydelse för strandskyddets syften. Fastighetens placering inskränker inte allmänhetens tillgång till strandområdet och livsvillkoren för djur- och växtlivet påverkas inte.
Bedömningen bör ske för varje enskilt fall och inte schablonmässigt utifrån avstånd på karta. Ingen myndighetsperson har besökt platsen. Det är i verkligheten man får den sanna känslan av att den inte har någon inverkan på strandskyddets syfte.
SynEnligt 3 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar ska domstolen hålla syn på stället, om det behövs. Mark- och miljödomstolen bedömer med hänsyn till den befintliga utredningen i målet att det inte behövs syn på stället. Yrkandet härom ska därför avslås.
Prövningen i sakL W har anfört att fastigheten dels redan har tagits i anspråk på ett sätt som gör att den saknar betydelse för strandskyddets syften, dels är väl avskild från området närmast strandlinjen.
Av 7 kap. 18 c § 1 miljöbalken följer att som särskilda skäl för dispens kan beaktas om området redan tagits i anspråk på ett sätt som gör att det saknar betydelse för strandskyddets syften. Mark som tagits i anspråk utgörs ofta av etablerade tomtplatser runt ett bostadshus. Det kan också vara mark som tagits i anspråk på ett annat sätt som har en avhållande effekt på allmänhetens vilja och möjligheter att utnyttja området för friluftsändamål (jfr MÖD 2005:56). Vad gäller den aktuella fastigheten kan mark- och miljödomstolen konstatera att den visserligen är avjämnad och att det finns ett antal betongplintar uppställda på den tänkta platsen för byggnaden. Någon Hood har dock inte uppkommit som en följd av förberedelserna för byggnation och åtgärderna som vidtagits på fastigheten kan inte i övrigt anses ha någon avhållande effekt på allmänheten. Särskilda skäl för dispens föreligger således inte på grunden att fastigheten redan tagits i anspråk.
I frågan om området kan ses som väl avskilt kan mark- och miljödomstolen konstatera följande. Av förarbetena till 7 kap. 18 c § 2 miljöbalken framgår att vägen måste ha en så avskiljande effekt att den plats som dispensen avser saknar betydelse för allmänhetens friluftsliv (jfr prop. 1997/98:45 del 2 s. 89). Det betyder att vägen, för att betraktas som avskiljande, måste vara sådan att allmänheten typiskt sett avstår från att passera över den. Av utredningen i målet framgår att det mellan fastigheten och stranden löper en förhållandevis smal grusväg som är allmän väg. Mark- och miljööverdomstolen har i ett flertal avgöranden prövat frågan om vägars avskiljande effekt och där konstaterat att avsevärt större vägar än vägen i förevarande mål inte har en sådan väl avskiljande effekt som avses i 7 kap. 18 c § 2 miljöbalken (se bl.a. MÖD 2011:40 och Mark- och miljööverdomstolens dom den 16 augusti 2017 i mål nr M 10315-16). Mark- och miljödomstolen finner därför att den aktuella vägen inte medför att fastigheten är väl avskild från området närmast strandlinjen. I denna bedömning finns inte något utrymme för att beakta terrängens beskaffenhet och höjdskillnaden mellan fastigheten och strandlinjen (se prop. 2008/09:119 s. 105). Särskilda skäl för dispens föreligger således inte på grunden att fastigheten är väl avskild från området närmast strandlinjen.
Med hänsyn till vad som anförts ovan och då det inte heller i övrigt har framkommit något särskilt skäl för dispens kan dispens inte medges. Domstolen noterar även att proportionalitetsprincipen enligt 7 kap. 25 § miljöbalken inte ger möjlighet att meddela dispens med beaktande av andra omständigheter än de som anges i 7 kap. 18 c-d §§ miljöbalken (se bl.a. MÖD 2013:37).
HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga 2 (MMD-02) Överklagande senast den 26 april 2019. Prövningstillstånd krävs.
_________________I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Johnson Dol, ordförande, och tekniska rådet Obrien. Föredragande har varit tingsnotarien Bass.