Beslut om rättelse på den felandes bekostnad utan föregående föreläggande eller förbud ----- Utsläpp av diesel skedde i ett hamnområde som arrenderades av en båtförening. Miljö- och samhällsnämnden beslutade om rättelse på föreningens bekostnad utan föregående föreläggande eller förbud. MÖD fann att föreningen, som arrenderar det aktuella området och upplåter platser till båtägare, måste anses ha ett bestämmande inflytande över den verksamhet som bedrivs där. Föreningen hade därmed faktiska och rättsliga möjligheter att vidta åtgärder vid störningar och olägenheter. Av arrendeavtalet med bilagor framgick tydligt vilket område som arrenderades och hur området var avgränsat. Förhållandena på platsen var sådana att det kunde uteslutas att utsläppet skulle ha skett utanför det av föreningen kontrollerade området. Föreningen ansågs vara verksamhetsutövare i aktuellt fall. MÖD fann även att det var fråga om sådana brådskande åtgärder att det fanns förutsättningar att fatta ett sådant beslut utan föregående föreläggande eller förbud. Nämndens beslut fastställdes därför.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDEÖstersunds tingsrätts, mark- och miljödomstolen, dom 2016-08-23 i mål nr M 3003-15, se bilaga A
Med ändring av mark- och miljödomstolens dom fastställer Mark- och miljööverdomstolen Miljö- och samhällsnämndens i Östersunds kommun beslut den 19 augusti 2014, dnr 2014-1601.
Miljö- och samhällsnämnden i Östersunds kommun (nämnden) har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska fastställa nämndens beslut om rättelse på Östersund-Frösö Båt och Hamnförenings bekostnad.
Östersund-Frösö Båt och Hamnförening (föreningen) har motsatt sig ändring av mark- och miljödomstolens dom.
Nämnden har anfört i huvudsak följande till stöd för sin talan: Mark- och miljödomstolen har lagt alltför stor vikt vid förhållandet att det inte har kunnat säkerställas vilken enskild båt utsläppet kommer ifrån. Avgörande för bedömningen i målet ska i stället vara om föreningen har den faktiska och rättsliga möjligheten att vidta åtgärder mot utsläpp av aktuellt slag på den plats där utsläppet har skett. Genom arrendeavtalet är det tydligt definierat vilket område som arrenderas, att området inkluderar vågbrytaren och att ändamålet med arrendet är att arrendestället ska utnyttjas som småbåtshamn. Föreningen har via sina stadgar och ordningsregler möjlighet att kontrollera vilka båtar som får ha båtplats där. Det framstår som ostridigt att föreningen har kontroll över båtplatserna.
Det kan vidare uteslutas att utsläppet i sin helhet förflyttat sig från en helt annan plats till insidan av vågbrytaren. Utredningen i form av bl.a. räddningstjänstens foton av utsläppet jämförda med arrendestället är tillräckligt för att nämndens beslut ska fastställas.
Nämnden har beslutat om rättelse på den felandes bekostnad utan föregående föreläggande eller förbud. Beslutets innebörd är alltså inte att föreningen har att vidta något saneringsarbete utan enbart att det saneringsarbete som Östersunds kommun betalade för ska bekostas av föreningen. Det är möjligt att fatta beslut om rättelse på den felandes bekostnad när det är nödvändigt med en snabb handläggning för att undanröja en hälso- eller miljörisk. Det var fråga om ett behov av omgående sanering eftersom dieselutsläppet skett i en vattentäkt och medlet som användes för att binda dieseln sjunker till botten efter ca tre dygn, vilket hade inneburit en miljörisk.
Föreningen gjorde dagen före beslutet klart för nämnden att den inte avsåg att vidta något saneringsarbete.
Föreningen har anfört i huvudsak följande till stöd för sin talan: Beslutet saknar föreskrift om skyldighet för föreningen att vidta en preciserad rättelse. Även i brådskande fall krävs ett formellt beslut om rättelse. Nämndens beslut innebar endast en upplysning om att nämnden avsåg att vidta vissa saneringsåtgärder på den felandes bekostnad. Vid tvist om kostnadsansvaret bör en tillsynsmyndighet begära verkställighet enligt 26 kap. 17 § miljöbalken. Nämnden borde alltså i detta fall ha begärt särskild handräckning. Nämnden har heller inte förordnat om att beslutet ska gälla omedelbart. Beslutet är så oklart att det borde upphävas redan på denna grund. Alla saneringsåtgärder hade vidtagits en dag efter det att beslutet fattades. Om beslutet anses utgöra ett rättelseföreläggande, har ändamålet med föreläggandet därmed förfallit.
Det föreligger oklarheter om arten och omfattningen av föroreningen, dess ursprung och senare lokalisering samt om föreningen har den faktiska och rättsliga möjligheten att vidta förebyggande åtgärder mot miljöskador. Det kan ifrågasättas om avtalet från 1993 är ett arrendeavtal eftersom föreningen inte tillerkänts total rätt till hamnområdet. Kommunen har förbehållit sig rättsliga och faktiskta möjligheter att löpande kontrollera föreningens verksamhet och dessutom bedriva egen båtverksamhet inom samma område som omfattas av arrendestället. Hamnreglementet saknar betydelse.
Vid tidpunkten för nämndens beslut förelåg inte sådana omständigheter som förutsätts för att tillsynsmyndigheten ska ha rätt att besluta om rättelse på den felandes bekostnad utan föregående föreläggande eller förbud.
Den första fråga som Mark- och miljööverdomstolen har att ta ställning till i aktuellt mål är om det har funnits skäl att fatta beslut om rättelse på föreningens bekostnad utan föregående föreläggande eller förbud. Den omständigheten att nämnden inte har förenat sitt beslut med ett förordnande om att beslutet ska gälla omedelbart är något som påverkar beslutets verkställighet men är utan betydelse vid prövningen av frågan om det har funnits skäl för beslut om rättelse på föreningens bekostnad utan föregående föreläggande eller förbud. Vad föreningen anfört om beslutets utformning i övrigt påverkar inte heller den prövning som domstolen har att göra i detta mål.
Beslut om rättelse på den felandes bekostnad får meddelas utan föregående föreläggande eller förbud, om tillsynsmyndigheten med hänsyn till risken för allvarliga skador finner att rättelse bör göras genast eller det finns andra särskilda skäl (se 26 kap. 18 § andra stycket miljöbalken). Eftersom det i målet aktuella dieselutsläppet skedde i en vattentäkt och då det fanns risk för att det medel som användes för att binda den utsläppta dieseln skulle sjunka till botten, har det funnits förutsättningar att meddela sådant beslut.
Den andra frågan som domstolen har att ta ställning till är om föreningen är att anse som verksamhetsutövare, och därmed rätt adressat för föreläggandet. Föreningen arrenderar det aktuella området och upplåter platser till båtägare. Föreningen måste därför anses ha ett bestämmande inflytande över den verksamhet som bedrivs där och har därmed faktiska och rättsliga möjligheter att vidta åtgärder vid störningar och olägenheter (jfr Mark- och miljööverdomstolens dom 2013-10-11 i mål nr M 10932- 12). Av arrendeavtalet med bilagor framgår tydligt vilket område som arrenderas och hur området är avgränsat. Genom utredningen i målet är det klarlagt att dieseln påträffades inne i hamnområdet. Förhållandena på platsen är sådana att det kan uteslutas att utsläppet skulle ha skett utanför det av föreningen kontrollerade området. Föreningen är alltså verksamhetsutövare i aktuellt fall. Det har därför varit befogat att besluta om rättelse på föreningens bekostnad.
Sammanfattningsvis finner Mark- och miljööverdomstolen att det har funnits skäl att besluta om rättelse på föreningens bekostnad utan föregående föreläggande eller förbud. Mark- och miljödomstolens dom ska därför ändras och nämndens beslut ska fastställas.
Mark- och miljööverdomstolens dom får enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättslagmannen Tate, tekniska rådet Ramos, hovrättsrådet Romero Uddenfeldt och tf. hovrättsassessorn Mcdaniel, referent.
Föredragande har varit Doyle.
Mark- och miljödomstolen avslår överklagandet.
Den 17 augusti 2014 inträffade oljeutsläpp i Östersunds hamn och åtgärder för sanering vidtogs. Miljö- och samhällsnämnden i Östersunds kommun (nämnden) beslutade den 19 augusti 2014 att vidta åtgärder för sanering av utsläppet på den felandes bekostnad. Beslutet riktades till Östersund-Frösö Båt och Hamnförening som genom arrendeavtal med kommunen bedriver verksamhet i hamnen.
Östersund-Frösö Båt och Hamnförening (föreningen) överklagade beslutet till Länsstyrelsen och anförde bl.a. att det var ett oljeutsläpp från en oidentifierad enskild båtägare och att föreningen inte hade något ansvar. Länsstyrelsen upphävde miljö- och samhällsnämndens beslut.
YRKANDEN M.M.
Miljö- och samhällsnämnden i Östersunds kommun har yrkat att mark- och miljödomstolen ska upphäva länsstyrelsens beslut och fastställa nämndens beslut.
Som grund och närmare utveckling har anförts i huvudsak följande. Den 17 augusti 2014 kontaktades kommunen av SOS då olja upptäckts i hamnen i Östersund.
Räddningstjänsten vidtog åtgärder och kontakt skedde med föreningen som inte ville ta på sig ansvaret. Kommunen beslutade att sanering skulle ske på den felandes bekostnad. Det saknades tid och möjlighet att reda ut ansvaret innan sanering genomfördes. Nämndens bedömning är att föreningen som bedriver verksamhet i hamnen kan hållas ansvariga för saneringen. Föreningen bedriver miljöfarlig verksamhet och har ett verksamhetsutövaransvar enligt miljöbalken. Med miljöfarlig verksamhet avses sådan verksamhet som på något sätt är knuten till användningen av fast egendom och som kan ge upphov till utsläpp till bl.a. vatten. Vem som är att anse som verksamhetsutövare har överlåtits till praxis. En verksamhetsutövare ska ha faktisk och rättslig möjlighet att vidta åtgärder. Det är inte rimligt att tillsynsmyndigheten i alla lägen är hänvisad till en enskild båtägare. I brådskande fall finns inte en sådan möjlighet. Föreningen arrenderar området och hyr ut båtplatser till enskilda. Arrendatorn ska ombesörja och bekosta drift, skötsel, reparationer och underhåll av anläggningarna. Föreningen har därför faktisk och rättslig rådighet över området och detta följer även av Mark- och miljööversdomstolens praxis (Dom M 10932-12). Nämnden menar att då det inte går att fastställa från vilken båt läckaget kommer ifrån så är verksamhetsutövaren på platsen ansvarig. Efter utsläppet kontrollerades hela hamnområdet och olja upptäcktes endast vid bryggan där båtplatser finns endast för föreningens medlemmar och åtkomst sker genom låst grind. Av tjänsteskrivelse av dåvarande miljöchefen framgår att räddningsledare och föreningens representant är överens om att läckaget kommer från någon av de båtar som hyr plats av föreningen.
Östersund-Frösö Båt och Hamnförening har motsatt sig att länsstyrelsens beslut ändras och har i huvudsak anfört. Föreningens verksamhet regleras av ett avtal från 1992. Det innebär att föreningen sköter om vissa delar av verksamheten i Östersunds och Martinez hamnar, uthyrning av båtplatser till allmänheten och skötsel av bryggor. Som exemepel på annan verksamhet i hamnen som inte föreningen har något med att göra anförs bl.a. ångfartygs placering och angöring, det s.k. krogstråket under Storsjöyran, gästplatser för övriga båtar än de föreningen hyr ut samt och verksamheten under vintern inom ramen för ”Vinterstaden Östersund”. Östersunds kommun har genom avtalet 1992 endast lämnat över viss begränsad verksamhet till föreningen. Det aktuella avtalet är, trots att det angetts vara ett arrendeavtal, närmast ett entreprenadavtal. Föreningen är underentreprenör till Östersunds kommun som är verksamhetsutövare. Det är orimligt att föreningen, som är en ideell organisation, ska ta ansvar för allt som händer i hamnarna. Det går inte att härleda varifrån utsläppet kommer. Gästbryggorna är placerade i närheten av de uthyrda bryggorna och hur oljan kunnat förflytta sig pga. vindförhållanden är inte utrett. Utsläppet kan i praktiken ha kommit var som helst ifrån och behöver inte komma från en båt som ligger på plats hyrd av föreningen. Det är inte riktigt att föreningen gett uttryck för att utsläppet kom från en båt som hyrde plats av föreningen.
Tillämpliga bestämmelser framgår av länsstyrelsens beslut.
Mark- och miljödomstolen ska pröva om föreningen i följd av det aktuella utsläppet av olja är att betrakta som verksamhetsutövare och därför har ett ansvar. I ett liknande avgörande har en förening som med nyttjanderätt upplåtit kajplatser till fartygsägare ansetts som verksamhetsutövare (Mark- och Miljööverdomstolens dom den 11 oktober 2013 i mål M 10932-12). I det fallet var det dock klarlagt att det rörde sig om utsläpp från ett fartyg som legat vid den kaj som föreningen hyrde ut. Det är därför av betydelse varifrån utsläppet kom och i denna del har parterna olika uppfattningar om varifrån utsläppet kom. Utredningen är inte sådan att det med säkerhet kan konstateras att utsläppet kom från en båt vid båtplats som föreningen ansvarade för utan det kan alltså vara så som föreningen anför, att det är fråga om en båt som inte hyrt en båtplats av föreningen. Förhållandena i detta fall kan då inte jämföras med förhållandena i det tidigare avgörandet.
Fråga är då om föreningen ska betraktas som verksamhetsutövare då utsläppet skett i det hamnområde som föreningen nyttjar. Föreningen har genom avtal nyttjanderätt till området. Detta i sig kan dock inte ge ett generellt ansvar för allt som händer i vattenområdet. Även här ger inte den utredning som finns stöd för att föreningen har ett sådant övergripande ansvar. Som jämförelse kan då framhållas att i praxis följer att en fastighetsägare i ett visst fall inte bedömts som verksamhetsutövare i fall där hyresgäster placerat farligt avfall på fastigheten (Mark- och Miljö- överdomstolens dom den 4 juli 2012 i mål M 3321-12).
Mark- och miljödomstolen ansluter sig alltså till länsstyrelsens bedömning och överväganden. Överklagandet ska alltså avslås.
Överklagande senast den 13 september 2016. Prövningstillstånd krävs.