Förbud mot eldning av trädgårdsavfall-----En kommun har i sin renhållningsordning förbjudit eldning av trädgårdsavfall inom detaljplanelagt område. Bestämmelserna i 15 kap. miljöbalken har ansetts ge en kommun lagligt stöd för att i sin renhållningsordning föreskriva ett sådant förbud.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
M.H.
Miljööverdomstolen undanröjer miljödomstolens dom och Länsstyrelsens i Skåne län beslut den 19 juli 2006, dnr 505-35675-05, samt återförvisar målet till Länsstyrelsen i Skåne län för förnyad handläggning.
Miljönämnden i Landskrona kommun (miljönämnden) har yrkat att Miljööverdomstolen ska upphäva miljödomstolens dom och fastställa miljönämndens beslut.
M.H. har bestritt ändring.
Miljönämnden har till stöd för sin talan åberopat i huvudsak samma omständigheter som vid Länsstyrelsen i Skåne län (länsstyrelsen) och miljödomstolen med följande förtydliganden och tillägg.
Miljöbalkens 15 kap. är skilt från dess 9 kap. genom att 15 kap.miljöbalken explicit reglerar vad som gäller vid avfallshantering. Det finns inte några begränsningar under 15 kap.miljöbalken mot att införa föreskrifter om permanent förbud mot eldning av trädgårdsavfall i en renhållningsordning så länge det inte hindrar fastighetsinnehavare att själva ta hand om avfallet på ett sätt som är godtagbart för skyddet av miljö och hälsa. Landskrona kommun har för sin renhållningsordning bedömt att om skyddskravet för hälsa och miljö enligt 15 kap.miljöbalken ska anses vara uppfyllda vid hantering av avfall är ett förbud mot eldning av trädgårdsavfall inom detaljplanelagt område den enda effektiva åtgärden. I renhållningsordningen finns en möjlighet till dispens men i M.H. fall har miljönämnden bedömt att dispens inte kan meddelas.
Miljööverdomstolen har inhämtat yttrande från Sveriges kommuner och landsting, som anfört följande.
Trädgårdsavfall från villafastigheter utgör hushållsavfall. Hantering av hushållsavfall faller under det s.k. kommunala renhållningsmonopolet, vilket innebär att endast kommunen får hantera avfallet. Det råder således förbud mot att elda trädgårdsavfall om sådan hantering inte har medgetts i kommunens renhållningsordning eller medgetts av kommunen genom ett särskilt dispensbeslut. Bestämmelsen i Landskrona kommuns renhållningsordning är därmed närmast att se som ett klargörande av att kommunen inte tillåter sådan avfallshantering. Det är därmed i sin ordning att Landskrona kommun i sin renhållningsordning föreskriver att det är förbjudet att elda trädgårdsavfall inom detaljplanelagt område.
Den första frågan i målet är om förbudet mot eldning av trädgårdsavfall i kommunens renhållningsordning är förenligt med miljöbalkens regler.
Begreppet avfall definieras i 15 kap. 1 § miljöbalken som varje föremål, ämne eller substans som ingår i en avfallskategori och som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med. Av 15 kap. 2 § miljöbalken och avfallsförordningen (2001:1063) med tillhörande klassificeringsbilaga följer att trädgårdsavfall kategoriseras som hushållsavfall. I 15 kap.miljöbalken regleras hur hushållsavfall ska hanteras. Dessa bestämmelser är således tillämpliga i detta fall.
I 15 kap. 8 § miljöbalken regleras den kommunala renhållningsskyldigheten. Varje kommun, med undantag av vad som kan finnas stadgat ifråga om producentansvar, ska svara för att hushållsavfall inom kommunen transporteras till en behandlingsanläggning, om det behövs för att tillgodose såväl skyddet för människors hälsa och miljön som enskilda intressen, och att hushållsavfall från kommunen återvinns eller bortskaffas.
När kommunen planlägger och beslutar hur denna skyldighet ska fullgöras ska, enligt bestämmelsen, hänsyn tas till fastighetsinnehavares och nyttjanderättshavares möjligheter att själva ta hand om hushållsavfallet på ett sätt som är godtagbart med hänsyn till skyddet för människors hälsa och miljön. Förutsättningarna för när det kan ske ska tas in i kommunens renhållningsordning.
När avfall ska transporteras bort genom kommunens försorg får enligt 15 kap. 18 § första stycket miljöbalken avfall inte komposteras eller på annat sätt återvinnas eller bortskaffas av fastighetsinnehavaren eller nyttjanderättshavaren.
Även om det enligt en renhållningsordning är förbjudet för den enskilde att ta hand om sitt avfall får kommunen, enligt 15 kap. 18 § tredje stycket miljöbalken, i enskilda fall tillåta fastighetsinnehavare eller nyttjanderättshavare att själva ta hand om avfall som uppkommit hos dem om de kan göra detta på ett sätt som är betryggande för människors hälsa och miljön och det finns särskilda skäl för en sådan dispens.
Av ovan redovisade bestämmelser i 15 kap.miljöbalken följer att det är förbjudet för fastighetsinnehavare och nyttjanderättshavare att elda trädgårdsavfall, om inte en kommun i sin renhållningsordning eller genom ett särskilt beslut om dispens medgett ett sådant undantag från sitt renhållningsmonopol. 16 § i Landskrona kommuns renhållningsordning är således endast ett klargörande av vad som följer av tillämplig lag. Mot denna bakgrund och gällande föreskriftsbefogenheter för en kommun har Landskrona kommun lagligt stöd för att i sin renhållningsordning föreskriva att eldning av trädgårdsavfall inom detaljplanelagt område är förbjudet.
Den andra frågan är om det finns förutsättningar att bifalla M.H. ansökan om dispens från förbudet.
Då miljönämnden avslagit hans dispensansökan och länsstyrelsen inte prövat frågan om dispens kan ges bör målet återförvisas till länsstyrelsen för fortsatt behandling.
Domen får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättspresidenten Murphy, hovrättslagmannen Jones samt hovrättsråden Thomas, referent, och Dawson. Enhälligt.
M.H.
Miljödomstolen avslår överklagandet.
M.H. äger fastigheten XX 14:24. Denna ligger i ett skogsbevuxet villaområde och dess areal är drygt 7 000 m2. För området gäller detaljplan ”Tallskogen inom Saxtorpsskogen”. I en renhållningsordning för Landskrona kommun som trätt i kraft den 1 januari 2004 stadgas i 16 § bl a att eldning av trädgårdsavfall inom detaljplanelagt område inte är tillåtet. Sedan M.H. ansökt om dispens från förbudet avslog miljönämnden hans ansökan med hänvisning till nyssnämnda eldningsförbud. M.H. överklagade nämndens beslut till länsstyrelsen, som i beslut den 19 juli 2006 upphävde miljönämndens beslut och visade ärendet åter till nämnden för ny handläggning. Det beslutet har nu miljönämnden överklagat till miljödomstolen.
YRKANDEN M.M.
Miljönämnden har yrkat att länsstyrelsens beslut upphävs och att i stället nämndens beslut fastställs.
M.H. har motsatt sig ändring. För det fall länsstyrelsens beslut inte skulle stå fast har han yrkat att ärendet återförvisas till länsstyrelsen för lämplighetsprövning.
Till stöd för överklagandet har miljönämnden sammanfattningsvis anfört: Trädgårdsavfall ingår som en avfallskategori i bilaga 1 och 2 till avfallsförordningen och är därmed per definition ett avfall enligt 15 kap 1 § miljöbalken. Av 11 § samma kap följer att kommunen skall ha en renhållningsordning som anger de föreskrifter om hantering av avfall som gäller för kommunen. Landskrona kommun har i 16 § i denna renhållningsordning föreskrivit om förbud mot eldning av trädgårdsavfall inom detaljplanelagt område. Grunden för nämnda föreskrift är bestämmelsen i 15 kap 5a § miljöbalken att den som innehar ett avfall skall se till att detta hanteras på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt. Kommunen har vid fastställandet av sin renhållningsordning bedömt att eldning av trädgårdsavfall inom detaljplanelagt område kan medföra olägenhet för människors hälsa på grund av att bebyggelsen här är relativt tät. Eldning i dessa fall strider därför mot bestämmelsen i 5a §. Enligt 43 § renhållningsordningen har miljönämnden getts möjlighet att ge dispens från föreskrifterna i förordningen. Dispensmöjligheten innebär att nämnden, i motsats till vad länsstyrelsen anfört i det överklagade beslutet, kan medge undantag från förbudet i 16 § renhållningsordningen. I förevarande fall har dock miljönämnden bedömt att dispens inte kan medges med hänsyn till att risken för olägenhet för människors hälsa är stor. Öppen förbränning medför betydande utsläpp av partiklar och cancerogena ämnen och det ligger tätt med bebyggelse runt fastigheten där eldning skulle ske. Miljönämnden har inte förbjudit annan hantering av trädgårdsavfallet utan endast informerat om att kompostering eller borttransport till avfallsanläggning är alternativ. I det överklagade beslutet har länsstyrelsen utgått från en annan bestämmelse i miljöbalken än den som miljönämnden tillämpat. Sålunda har länsstyrelsen prövat ärendet enligt 9 kapmiljöbalken och 40 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd medan nämnden prövade dispensansökan med utgångspunkt från bestämmelserna i 15 kapmiljöbalken. Miljönämnden kan inte finna att det enligt 15 kap föreligger något hinder eller begränsning för kommunen att meddela föreskrifter enligt 11 § nämnda kap om hantering av avfall som innebär permanent förbud mot eldning av trädgårdsavfall. Åtminstone inte så länge kommunen tagit hänsyn till fastighetsinnehavarens möjlighet att själv ta hand om avfallet på ett sätt som är godtagbart med hänsyn till skyddet för människors hälsa. Miljönämnden anser inte att öppen förbränning av trädgårdsavfall i förevarande fall är ett godtagbart sätt med hänsyn till skyddet för människors hälsa, eftersom förbränningen sker i ett tätbebyggt område. Därtill kommer de allmänna hänsynsreglerna i miljöbalken, särskilt 2 kap 5 §. Förbränning utan energiutvinning är sämre avfallshantering än andra alternativa metoder. Enligt miljöbalkens portalparagraf skall balken tillämpas så att bl a hushållning och återvinning främjas så att ett kretslopp uppnås. Miljönämnden skall ta hänsyn till dessa övergripande regler när den fattar ett beslut enligt miljöbalken.
I det överklagade beslutet har länsstyrelsen utförligt redogjort för en kommuns möjligheter att enligt 9 kapmiljöbalken utfärda föreskrifter som behövs till skydd mot olägenheter för människors hälsa.
Enligt miljönämnden är det aktuella förbudet i renhållningsordningen inte grundat på 9 kapmiljöbalken utan i stället på bestämmelsen i 15 kap 5a § första stycket samma balk och av vilken bestämmelse följer att den som innehar ett avfall skall se till att avfallet hanteras på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt.
Bestämmelsen i 15 kap 5a § tillkom genom ändringar i miljöbalken i samband med att regeringen i prop 2002/03:117 föreslog mål, strategier och åtgärder för att fortsätta utvecklingen mot ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp. Enligt uttalande i propositionen innebar förslaget endast ett förtydligande av gällande rätt och inga konsekvenser utöver en ökad medvetenhet om ansvaret för omhändertagande av avfall (a prop s 55).
Varken bestämmelsen i 15 kap 5a § miljöbalken eller någon annan regel i nämnda kap ger en kommun rätt att i sin renhållningsordning föreskriva ett permanent förbud mot att elda trädgårdsavfall. Däremot kan - som också länsstyrelsen funnit - en kommun meddela föreskrifter om tillfälligt förbud mot eldning av löv, kvistar och annat trädgårdsavfall med stöd av 9 kap 12 § miljöbalken jämfört med 40 § första stycket 8 p förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.
Eftersom sålunda länsstyrelsens beslut är riktigt, skall överklagandet avslås.
I avgörandet har deltagit lagmannen Carpenter och miljörådet Mcguire.