Föreläggande enligt 26 kap. 9 § miljöbalken med anledning av anmälan om torvfilter ----- Länsstyrelsen hade med stöd av 26 kap. 9 § miljöbalken förelagt ett bolag att rena lakvatten från en deponi så att en viss halt zink inte skulle överskridas. Bolaget, som hävdade att begränsningsvärdet inte alltid skulle kunna efterlevas, yrkade med hänvisning till rättssäkerheten att ett mindre strängt värde skulle fastställas. Miljööverdomstolen klargjorde skillnader i rättskraft och sanktioner när det gäller villkor för tillståndsavgöranden respektive tillsynsförelägganden.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDENacka tingsrätts, miljödomstolen, dom 2010-02-10 i mål nr M 3392-08, se bilaga
Ombud: Advokat A.L.
Miljööverdomstolen avslår överklagandet.
- i första hand så att totalhalten av zink i utgående vatten till recipienten som riktvärde och årsmedelvärde inte ska få överstiga 500 µg/l och att mätning ska ske invid recipienten Farnebybäcken i mätpunkt Y106, samt
- i andra hand så att mängden zink i utgående vatten till recipienten får uppgå till högst 5 kg per år, mätt vid filtrets utlopp i mätpunkt M01.
Länsstyrelsen har bestritt ändring.
Sedan mars 2009 har bolaget renat utgående lakvatten från sin deponi i en fullstor torvfilteranläggning. Länsstyrelsens beslut baserar sig på resultat från en mindre pilotanläggning som användes från december 2006 och till dess den fullstora anläggningen togs i drift. Lakvattnet rinner efter rening i torvfiltret ut i ett grävt dike som inte innehåller några skyddsvärda arter. Diket mynnar i Farnebybäcken som får anses utgöra recipient.
Mätningar som företagits tidigare, samt nya mätningar under år 2009, visar att bolaget med största sannolikhet inte kan innehålla det riktvärde för halten zink i utgående vatten till recipient som länsstyrelsen beslutat och miljödomstolen fastställt. Halterna är till stor del beroende av nederbördsförhållandena. Anrikning av zink kan ske under torra perioder, för att sedan laka ut vid nästpåföljande nederbörd. Värdet kommer att kunna överskridas trots normal skötsel och omsorg och trots att mängden zink som släpps ut inte blir större än vad som var avsett.
Medelvärdet för de fyra mätningar som företagits i mätpunkt M01 under år 2009, d.v.s. sedan fullskaleanläggningen tagits i bruk, var 195 µg/l (baserat på 260, 150, 170 respektive 200 µg/l). Under 2009 gjordes även fyra försök till mätning i mätpunkt Y106. Endast en av dessa mätningar kunde genomföras och den visade värdet 300 µg/l. Vid övriga tillfällen var diket uttorkat eller bottenfruset. Det är således inte lämpligt för provtagning och resultatet visar också att halten ökar då det under en period varit lite nederbörd. Det är halten zink som når Farnebybäcken som är av vikt att mäta och mätpunkten bör därför vara placerad strax innan utloppet till den bäcken.
Värdet 200 µg/l innehåller inte någon säkerhetsmarginal. Att besluta om ett villkor som man på förhand kan utgå från inte kan innehållas vid normal skötsel av en anläggning som utgör bästa möjliga teknik är orimligt och strider mot grundläggande krav på rättssäkerhet.
Om bolaget inte kan innehålla villkoret innebär det en skyldighet för bolaget att vidta åtgärder så att riktvärdet kan innehållas. Ett upprepat överskridande kan leda till åtal för miljöbrott. Villkoret står heller inte i proportion till den miljönytta som uppnås.
Det framgår inte av bolagets överklagande om det krävts några särskilda åtgärder för att klara det redovisade medelvärdet 195 µg/l. Bolaget har inte underrättat länsstyrelsen - som är tillsynsmyndighet - om att det förekommit några driftstörningar under den tid torvfiltret varit i drift. De analysresultat som nu föreligger, föranleder inte länsstyrelsen att göra någon annan bedömning än tidigare. Halten 200 µg/l bör kunna innehållas vid tillämpande av bästa möjliga teknik vid drift och skötsel av filteranläggningen.
Det är inte fråga om något sådant villkor som avses i 29 kap. 4 § 2 p. miljöbalken som är direkt - utan hänvisning till skador i miljön - straffsanktionerat. Vid överskridanden kan tillsynsmyndigheten i stället förelägga om åtgärder och eventuellt förena föreläggandet med vite.
För att kunna kontrollera funktionen hos torvfiltret och ge underlag för skötsel och underhållsåtgärder av detta bör provtagning ske så nära filtret som möjligt.
Bolaget har inte presenterat något underlag för att fastställa ett villkor för mängden zink i utgående vatten till recipient till högst 5 kg per år mätt i punkt M01 och länsstyrelsen motsätter sig en sådan ändring.
Länsstyrelsen har med stöd av 26 kap. 9 § miljöbalken förelagt bolaget att rena lakvattnet från bolagets deponi så att halten zink inte överstiger 200 µg/l i utgående vatten till recipient. Värdet anges gälla som riktvärde och årsmedelvärde, men innebörden av begreppet riktvärde har inte definierats i föreläggandet. Bolaget anser att värdet inte medger tillräcklig säkerhetsmarginal och att det är oacceptabelt med hänsyn till rättssäkerheten.
Miljööverdomstolen konstaterar att det överklagade begränsningsvärdet inte - som bolaget gjort gällande - gäller som ett villkor för tillstånd. Ett överskridande är således inte direkt straffsanktionerat (29 kap. 4 § 2 p. miljöbalken) och kan heller inte leda till administrativa sanktioner som återkallelse av tillstånd (24 kap. 3 § 2 p. miljöbalken). Tillsynsmyndigheten kan vid behov besluta om ett nytt föreläggande, eventuellt med nya - strängare eller mindre stränga - begränsningsvärden. Nya förelägganden kan förenas med vite.
Länsstyrelsens föreläggande syftar till att säkerställa att torvfiltret fungerar, sköts och underhålls som avsett. Begränsningsvärdet kan ses som ett hjälpmedel i kontrollen, så att överskridanden ska resultera i åtgärder från bolaget och eventuellt från tillsynsmyndigheten.
Vad bolaget anfört ger mot denna bakgrund inte Miljööverdomstolen anledning att ändra miljödomstolens dom eller länsstyrelsens beslut såvitt avser tillåten totalhalt av zink. Det finns inte heller skäl att göra någon ändring i enlighet med bolagets andrahandsyrkande. Miljööverdomstolen gör inte någon annan bedömning än den miljödomstolen gjort vad avser relevant mätpunkt. Bolagets överklagande ska således avslås.
Domen får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättsrådet Jacobs, miljörådet Newton, hovrättsrådet Simpson och tf. hovrättsassessorn Sanders, referent. Enhälligt.
ombud: advokaten A.L.
Saint-Gobain Isover AB (bolaget) inkom den 7 maj 2008 till Länsstyrelsen i Sö-dermanlands län med anmälan om att anlägga ett markfilter på fastigheten Vrenaby 14:93 för att minska zinkhalterna i lakvattnet från bolagets deponi innan vattnet går ut till recipienten. Länsstyrelsen beslutade den 16 juni 2008 att godkänna anläggningen och förelade samtidigt bolaget att rena lakvattnet från deponin så att totalhalten av zink inte överstiger 200 µg/l utgående vatten till recipienten. Halten gäller som riktvärde och årsmedelvärde.
På bolagets yrkande beslutade miljödomstolen den 24 juni 2008 att bolaget fick påbörja anläggningen i enlighet med det av länsstyrelsen meddelade beslutet utan hinder av att beslutet inte hade vunnit laga kraft.
YRKANDEN M.M.
Bolaget har överklagat länsstyrelsens beslut och yrkat att beslutet ändras så att riktvärdet bestäms till 500 µg/l utgående vatten till recipient och att den relevanta mätpunkten ska vara invid recipienten Farnebybäcken, i den punkt som enligt bilaga till överklagandet anges som Y 0106. Till stöd för sitt överklagande har bolaget anfört i huvudsak följande.
Det dike som primärt tar emot det renade lakvattnet är ett grävt dike med ringa förekomst av biologiskt liv som saknar egentligt skyddsvärde och är inte att se som ett ytvattendrag enligt normala distinktioner. Diket utmynnar i Farnebybäcken. Av en utredning från Alcontrol Laboratories 2002 framgår att Farnebybäcken, på grund av belastning från jordbruket, har förhöjda värden av bl.a. kväve, vätekarbonat och bakterier. Vattnet klassas i utredningen som otjänligt för såväl dricksvattenändamål som för betande djur, bottenfaunan är reducerad och bäcken har låga naturvärden. Huvuddelen av bäcken består av stillastående vatten med mjukbotten och bladvassvegetation. I utredningen anges att arter som är känsliga för kemisk miljöpåverkan sällan förekommer i denna typ av miljö och det finns låg risk för gifteffekter. Vidare anges att zinkförekomst konstaterats även uppströms lakvattendiket varför tillskottet från deponin endast medför en marginell höjning av zinkhalten i vattnet.
Vid jämförelser med ett flertal tillstånd där zink emitteras till recipient är det aktuella villkoret strängt. Det normala utsläppsvillkoret är 500 µg /l vatten såsom månadsmedelvärde, men även tillstånd med 800 µg /l förekommer. Förutsättningarna kan givetvis vara olika från fall till fall, men i de situationer då det kan vara motiverat att sätta ett strängare riktvärde, borde det krävas att man har identifierat ett konkret motstående intresse. Farnebybäcken är inte en känslig recipient. Det framgår heller inte vad zinkvillkoret avser att skydda. Den utspädning som sker redan vid kontakten med Farnebybäcken innebär att en förhöjning av zinkhalten sker med cirka 7 µg /l vatten, detta före anläggandet av markfilter. Denna förhöjning är helt försumbar i sammanhanget och kommer att bli än mer försumbar när fullskaleanläggningen är utförd.
Av miljökvalitetsnormen för ”övriga fiskvatten”, som det är fråga om i detta fall, framgår att man har ett spann för zink från 300 µg /l vid sura förhållanden upp till 2000 µg /l vid hårda förhållanden. Värdena avser halterna i själva ytvattendraget och inte i utgående avlopps- eller lakvatten. Efter utspädning har det bedömts att det i Farnebybäcken kan bli fråga om något enstaka tiotal mikrogram zink i själva recipienten. Miljökvalitetsnormerna gäller dessutom för vattendrag som är konstaterat fiskförande, vilket inte är klarlagt avseende Farnebybäcken.
Länsstyrelsen gör sig skyldiga till ett felslut när de gallrar bort de toppvärden som har förekommit vid provtillfällena. Värdena beror av såväl meterologiska variationer som tänkbara fel i anläggningen. Det skulle således krävas en ständig mätning i utgående vatten för att ett korrekt medelvärde ska uppkomma, vilket inte är rimligt. Den totala mängden zink kommer sannolikt att vara relativt konstant per år trots att höga värden vid ickerepresentativa provtillfällen kan medföra att riktvärdet överskrids.
Bestämmelsen i 26 kap. 9 § miljöbalken innehåller ett krav på att en åtgärd ska vara såväl miljömässigt motiverad som proportionell vilket borde göra sig särskilt gällande då ett villkor som kan anses strängare än normalt föreskrivs för en verksamhet. Det är bolagets uppfattning att det inte ens har gjorts antagligt att villkoret är miljömässigt motiverat.
Bolaget anser att punkt Y0106 ska utgöra kontrollpunkt för utgående lakvatten. Punkten är belägen i diket ca 200 meter från utloppet till Farnebybäcken och är sannolikt väl representativ för kvalitén på det vatten som når recipienten.
Länsstyrelsen har vidhållit sitt beslut och i huvudsak tillagt följande.
Länsstyrelsen har, med utgångspunkt i de av bolaget redovisade utsläppshalterna från den pilotanläggning som bolaget har haft i drift sedan december 2006, gjort bedömningen att zinkhalten 200 µg/l bör kunna innehållas vid användning av bästa möjliga teknik vid drift och skötsel av filteranläggningen i enlighet med 2 kap. 3 § miljöbalken. Den förelagda halten av zink från torvfiltret bör hållas så låg som möjligt med hänsyn till den negativa effekt som zink kan ha på vattenlevande organismer. Även om faunan i det grävda diket och i Farnebybäcken idag inte är så diversifierad bör en låg utgående halt av zink från deponin kunna bidra till en framtida mer varierad fauna.
Det dike där lakvattnet avleds innehåller av lakvattnet förorenat sediment varför provtagning vid den mätpunkten kan vara missvisande så länge sedimenten ligger kvar och eventuellt läcker zink. Mätpunkten bör istället vara direkt efter filtret.
Länsstyrelsen och bolaget har skilda uppfattningar om var kontrollen av utgående lakvatten ska ske. Bolaget har yrkat att miljödomstolen beslutar att mätpunkten ska vara invid recipienten Farnebybäcken. Länsstyrelsen anser att provtagningen bör ske direkt efter filtret.
Bolaget har genom det överklagade beslutet förelagts att senast en månad efter det att anläggningen tagits i drift inkomma med förslag till reviderat kontrollprogram. Länsstyrelsen har således inte i det överklagade beslutet tagit ställning till frågan om var provtagningspunkten för kontroll av riktvärdet för halten av zink i vattnet från torvfiltret bör vara placerad.
Miljödomstolen delar länsstyrelsens uppfattning när det gäller relevant mätpunkt Enligt domstolens uppfattning bör provtagningen ske så nära torvfiltret som möjligt och inte på sätt bolaget föreslagit. Exakt var mätningen ska ske bör lämpligast bestämmas efter samråd med tillsynsmyndigheten. Miljödomstolen utgår från att bolaget till tillsynsmyndigheten så snart som möjligt ger in i ett i denna del justerat förslag till kontrollprogram där det framgår exakt var provtagningen ska ske. Bolagets överklagande i denna del lämnas därför utan bifall.
Av 26 kap. 9 § första stycket framgår att tillsynsmyndigheten får meddela de före-lägganden och förbud som behövs i ett enskilt fall för att miljöbalken ska efterlevas. Länsstyrelsen har anfört att det aktuella föreläggandet har meddelats för att hålla halten av zink från torvfiltret så låg som möjligt med hänsyn till den negativa effekt som zink kan ha på vattenlevande organismer. Bolaget anser att föreläggandet inte är miljömässigt motiverat då vare sig det grävda diket eller Farnebybäcken är känsliga recipienter och då den tillförsel av zink ett mindre strängt villkor skulle innebära är försumbar.
Miljödomstolen ifrågasätter inte Bolagets uppgifter om att det inte är troligt att vare sig det grävda diket eller Farnebybäcken för närvarande härbärgerar arter som är känsliga för kemisk miljöpåverkan och att risken för gifteffekter därför är låg. Miljöbalkens mål är dock långsiktiga och miljödomstolen delar länsstyrelsens bedömning att man generellt bör eftersträva ett så lågt utsläpp av zink som möjligt.
En annan fråga är dock vad som framstår som rimligt och miljömässigt motiverat i det enskilda fallet.
Vid prövning av frågor om bl.a. sådana villkor som det nu aktuella ligger det på verksamhetsutövaren att visa att de förpliktelser som följer av 2 kap.miljöbalken iakttas, se 2 kap. 1 § miljöbalken. I 2 kap. 3 § uppställs ett krav på att den som bedriver yrkesmässig verksamhet ska använda bästa möjliga teknik. Enligt 7 § samma kapitel gäller dock detta krav endast i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla det. Nyttan med skyddsåtgärden eller försiktighetsmåttet måste vägas mot kostnaden för densamma. Bestämmelsen kan sägas ge uttryck för den propor-tionalitetsprincip som även återfinns i 26 kap. 9 § andra stycket miljöbalken.
Bolaget har anfört att vid en jämförelse med ett flertal tillstånd där zink emitteras till recipient är det aktuella villkoret strängt. Enligt Bolaget är det normala utsläppsvillkoret 500 µg /l vatten såsom månadsmedelvärde och för att ett strängare riktvärde ska vara motiverat krävs ett konkret motstående intresse vilket inte finns i detta fall. Enligt miljödomstolens uppfattning kan ett utsläppsvillkor som det aktuella inte i första hand bestämmas genom en jämförelse med villkor i andra tillstånd. Med hänsyn till 2 kap. 3 § miljöbalken måste utgångspunkten istället vara den halt som går att innehålla genom användning av bästa möjliga teknik. Framstår detta krav sedan som orimligt vid en tillämpning av 2 kap. 7 § miljöbalken kan kravet jämkas så att nyttan med villkoret står i proportion till den kostnad och olägenhet i övrigt en efterlevnad innebär för verksamhetsutövaren.
I förevarande fall har länsstyrelsen, utifrån de uppgifter Bolaget självt lämnat om den tilltänkta anläggningen samt resultaten från den pilotanläggning som togs i bruk i december 2006, gjort bedömningen att den tilltänkta anläggningen har kapaciteten att komma upp i en reningsgrad av 200 µg zink/l utgående vatten till recipienten vid användning av bästa möjliga teknik vid drift och skötsel. Bolaget har invänt att länsstyrelsen i sin bedömning inte har tagit hänsyn till de toppvärden som redovisats.
Av mätresultaten framgår visserligen att mätningarna vid två tillfällen visat halter som klart avviker från övriga resultat, varav ett bedöms ha berott på vissa tekniska problem. Eftersom mätresultaten dock även vid flertalet provtillfällen visar på halter som klart understiger 200 µg/l, och begränsningsvärdet har satts som ett riktvärde och årsmedelvärde, är miljödomstolen av uppfattningen att anläggningen har kapaciteten att komma upp i en reningsgrad av 200 µg zink/l utgående vatten till recipienten vid användning av bästa möjliga teknik vid drift och skötsel, även med beaktande av redovisade toppvärden.
Eftersom det i målet inte framkommit annat än att bolaget med befintlig anläggning kan uppfylla länsstyrelsens föreläggande och Bolaget heller inte gjort gällande att ett innehållande av riktvärdet 200 µg/l skulle vara förenat med oskäligt höga kostnader eller någon annan sådan omständighet som motiverar ett avsteg från kravet på användning av bästa möjliga teknik finner miljödomstolen ingen anledning att föreskriva ett högre riktvärde än vad länsstyrelsen har gjort. Överklagandet ska därför avslås.
Överklagande ska ha inkommit till miljödomstolen, Nacka tingsrätt senast den 3 mars 2010. Överklaganden prövas av miljööverdomstolen, Svea hovrätt. Prövningstillstånd krävs.
I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Patton och miljörådet Spencer.