Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern finner inte skäl att kritisera Polisens ingripande mot en grupp personer vid Hötorget den 28 januari 2006. Justitiekanslern gör en annan bedömning än Polisen i frågan om det fanns rättsliga förutsättningar för det beslag som gjordes av sköldar som vissa av personerna hade men finner – med hänsyn till det utrymme som finns för olika bedömningar i saken – inte tillräckliga skäl att kritisera heller denna åtgärd.
Anmälan m.m.
Polismyndigheten i Stockholms län gjorde den 28 januari 2006 ett ingripande mot en grupp personer vid Hötorget i Stockholm. Två dagar därefter tog polismyndigheten, enheten för interna utredningar, emot en anmälan som gällde ingripandet. Vice chefsåklagaren KE vid Åklagarmyndigheten, riksenheten för polismål, beslöt den 1 februari 2006 att inte inleda förundersökning i ärendet. Enligt beslutet gav anmälningsuppgifterna inte anledning att anta att brott som hörde under allmänt åtal hade förövats.
Härefter har en person, som vill vara anonym, till Justitiekanslern gett in en anmälan om ingripandet. Anmälaren har anfört följande. Polisen bröt mot lag genom att ingripa mot en spontant uppkommen opinionsyttring. Det skedde inte några försök till kommunikation för att ge eventuella direktiv för demonstrationen. De som deltog i opinionsyttringen fick därför inte någon möjlighet att försöka rätta sig efter t.ex. uppmaningar om att enbart en stillastående demonstration var tillåten, eller att de bara fick gå en viss marschväg, eller att marschen skulle genomföras på ett visst sätt. – Till anmälningen har fogats skriftliga synpunkter från elever och en lärare vid Polishögskolan och från två s.k. dialogpoliser.
Sedan Justitiekanslern har tagit del av Åklagarmyndighetens och polismyndighetens akter i ärendet har Justitiekanslern genom en remiss den 6 april 2006 begärt att Rikspolisstyrelsen (RPS) skall yttra sig.
Yttranden från Polisen
Justitiekanslerns nyss nämnda remiss har föranlett RPS att inhämta ett yttrande från Polismyndigheten i Stockholms län.
Polismyndigheten har angett följande i sitt yttrande till RPS.
Polismyndigheten
”Polismyndigheteni Stockholms län har av Rikspolisstyrelsen (RPS) anmodats att lämna synpunkter med anledning av en remiss från Justitiekanslern (JK) angående en anonym anmälan mot polisens ingripande på Hötorget i Stockholm den 28 januari 2006. RPS anger att yttrandet i första hand bör belysa följande.
- Lagligheten i polisens ingripande på Hötorget och då särskilt frågan om upplösandet av den allmänna sammankomsten, vem som gav direktiv om detta och vem som upplöste sammankomsten.
- Användandet av polisens särskilda taktik.
JK har i sin remiss till RPS begärt att RPS yttrar sig över vad anmälaren har anfört och lagt fram i ärendet samt angett att det förutsätts att RPS beaktar kravet på förundersökning för det fall brottsmisstankar bedöms föreligga.
Anmälaren har i sin anmälan angett att han/hon uppfattar att polisen bröt mot lag genom att de ingrep mot en spontant uppkommen opinionsyttring. Vidare har han/hon angett att det inte skedde några försök till kommunikation för att ge eventuella direktiv för demonstrationen.
Inledning
Polismyndigheten vill inledningsvis påpeka att händelserna vid Hötorget den aktuella lördagen var en del av ett större händelseförlopp som utspelade sig i Stockholm den dagen. För att kunna bedöma händelserna vid Hötorget måste dessa sättas i sitt sammanhang. Yttrandet kommer därför att redovisa den myndighetsgemensamma kommendering som förelåg denna lördag med anledning av en tillståndsgiven demonstration och mot bakgrund av den hotbild som förelåg mot demonstrationen samt de åtgärder som polisen vidtog på Hötorget.
Inledningsvis skall också framhållas att resultatet av kommenderingen blev gott då polisen med sin insats och sitt arbetssätt dels möjliggjorde att den tillståndsgivna demonstrationen kunde genomföras med endast mindre ordningsstörningar och dels lyckades förhindra kravaller som kunde medföra både personskador och omfattande skadegörelse.
Polismyndigheten har inhämtat upplysningar från de chefer som ansvarade för kommenderingen inklusive polisinsatsen på Hötorget, närmare bestämt kommenderingschefen PS, insatschefen SR, stabschefen BS, avdelningschefen PM, avdelningschefen SS och dialogpolisen OÖ.
Bakgrund
National Socialistisk Front (NSF) och Svenska Motståndsrörelsen (SMR) hade beviljats tillstånd till ett demonstrationståg lördagen den 28 januari 2006 klockan 12.00 – 14.00 i centrala Stockholm, med start vid Norra Bantorget och avslut vid Odenplan där ett möte med talare skulle hållas. Polisen fick underrättelseinformation om att Antifascistisk Aktion (AFA) uppmanade sina anhängare att stoppa eller störa högeraktivisternas demonstration. Med anledning av detta beslutade chefen för Operativa avdelningen, polismästare MV, att polisinsatsen skulle vara myndighetsgemensam och ledas centralt. Till kommenderingschefutsågs PS och till polisinsatschefutsågs SR.
Enligt kommenderingschefens beslut (se polisinsatschefsorder den 26 januari 2006, i remisshandlingarna), var syftet med kommenderingen att värna den grundlagsskyddadedemonstrationsrätten och att upprätthållaallmän ordning och säkerhet. Den tillståndsgivna allmänna sammankomsten skulle kunna genomföras utan störningar och sammanstötningar mellan meningsmotståndare skulle förhindras. Ingripanden skulle ske på ett taktiskt situationsanpassat sätt i enlighet med myndighetens särskilda polistaktik och så att inte insatsens inriktning äventyrades. Enligt polisinsatschefens beslut skulle, om oroshärdar upptäcktes, försök göras att tillsammans med dialogpoliserna etablera kontakt så att dialog kunde genomföras. Vidare skulle åtgärder vidtas för att förhindra konfrontation. Kommenderingen skulle se till att den tillståndsgivna demonstrationen kunde ske utan allvarliga ordningsstörningar. Enligt de i ordern angivna riktlinjerna skulle konfrontation mellan olika grupperingar samt störningar av den allmänna ordningen och säkerheten förhindras. Vid insäckning av en folkmassa skulle selektering omedelbart påbörjas.
Av Avdelningschefsordern den 27 januari 2006 framgår bl.a. att eventuella demonstrationståg skulle förhindras att ta sig väster om Drottninggatan och att tågen i första hand skulle hänvisas i sydlig riktning. Av tilläggsordern gällande utökning av kommendering daterad den 27 januari 2006 framgår bl.a. att en hotbild från länskriminalpolisens kriminalunderrättelsetjänst (Johnson) angav att en betydande risk för angrepp/ordningsstörningar förekom.
Av beslutsprotokollet daterat den 28 januari 2006 framgår bl.a. antal gripna och omhändertagna. Det kan antecknas att det aldrig fattades något beslut om upplösande av allmän sammankomst då den frågan inte aktualiserades under kommenderingen.
Antalet deltagare uppskattadestill ca 300 i den tillståndsgivna demonstrationen samt ca 200 vid samlingen på Hötorget.
En anonym anmälan inkom den 30 januari 2006 till polismyndighetens enhet för interna utredningar om att det yttre befälet PM vid Hötorget den 28 januari 2006 hade begått tjänstefel när han beslöt att omhänderta de personer som bar AFA-sköldar. Vice chefsåklagare KE beslöt den 1 februari 2006 att inte inleda förundersökning pga. att anmälningsuppgifterna inte gav anledning att anta att brott som hör under allmänt åtal hade förövats.
Rättslig reglering
I 8 § polislagen(1984:387) anges allmänna principer för polisingripande, vilkager uttryck för behovs- och proportionalitetsprinciperna. Paragrafen har följande lydelse.
’[– – –] En polisman som har att verkställa en tjänsteuppgift skall under iakttagande av vadsom föreskrivs i lag eller annan författning ingripa på ett sätt som är försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter. Måste tvång tillgripas skall detta ske endast i den form och den utsträckning som behövs för att det avsedda resultatet skall uppnås.
Ett ingripande som begränsar någon av de grundläggande fri- och rättigheter som avses i 2 kap.regeringsformen får ej grundas enbart på bestämmelserna i första stycket.’
Behovsprincipen innebär att ett polisingripande bara får ske när det är nödvändigt för att avvärja den fara eller störning som föreligger i det aktuella fallet och proportionalitetsprincipen innebär att arten och varaktigheten av ingripandet skall stå i rimlig proportion till det mål som man avser att uppnå (prop. 1983/84:111 s. 73 f.).
I 10 § polislagen finns bestämmelser om användning av våld.
En polisman får, i den mån andra medel är otillräckliga och det med hänsyn till omständigheterna är försvarligt, använda våld för att genomföra en tjänsteåtgärd, bl.a. om
- han möts med våld eller hot om våld (punkt 1),
- det är fråga om att avvärja en straffbelagd handling eller en fara för liv, hälsa eller värdefull egendom eller för omfattande skada i miljön (punkt 3),
- polismannen med laga stöd skall avvisa eller avlägsna någon från ett visst område eller utrymme eller verkställa eller biträda vid kroppsvisitation, kroppsbesiktningeller annan liknande åtgärd, vid beslag eller annat omhändertagande av egendom eller vid sådan husrannsakan som avses i rättegångsbalken (punkt 4),
- åtgärden i annat fall är oundgängligen nödvändig för den allmänna ordningen eller säkerhetens upprätthållande och det är uppenbart att den inte kan genomföras utan våld (punkt 7).
Vad gäller punkt 4 får våld mot person brukas endast om polismannen eller den som han biträder möts av motstånd.
I förarbetena framhålls att det av behovs- och proportionalitetsgrundsatserna följer att onödig kraftutveckling skall undvikas. Det är t.ex. otillåtet att använda smärtsamma grepp eller utdela slag om det för att genomföra en viss åtgärd är tillräckligt att använda mindre kraftfulla medel. När man i efterhand bedömer ett händelseförlopp måste man dock se till situationen som helhet (prop. 1983/84:111 sid. 92).
13 § polislagen har följande lydelse.
’Om någon genom sitt uppträdande stör den allmänna ordningen eller utgör en omedelbar fara för denna, får en polisman, när det är nödvändigt för att ordningen skall kunna upprätthållas, avvisa eller avlägsna honom från visst område eller utrymme. Detsamma gäller om en sådan åtgärd behövs för att en straffbelagd handling skall kunna avvärjas.
Är en åtgärd som avses i första stycket otillräcklig för att det avsedda resultatet skall uppnås, får personen tillfälligt omhändertas.’
Av förarbetena (prop. 1983/84:111 vol. 1 sid. 97 f.) framgår att det lindrigaste medlet för att uppnå syftet med ett ingripande alltid skall användas, exempelvis tillsägelser eller anmaningar, men om det redan från början framstår som uppenbart gagnlöst att tillgripa ett avlägsnande eller någon annan mindre ingripande åtgärd för att det avsedda syftet skall uppnås kan ett omhändertagande undantagsvis bli nödvändigt.
Vidare framgår av prop. 1996/97:175 sid. 24 att ett avvisande kan innebära att en person hindras från att komma in i ett område samt att det för ingripande med stöd av 13 § krävs att förutsättningarna för ingripandet prövas för varje enskilt fall. En person får inte avvisas, avlägsnas eller omhändertas enbart för att han deltar i en ordningsstörande folksamling. Lagstiftaren har bedömt att särskilda regler om tillfälligt kvarhållandeav deltagare i en folksamling inte behövs eftersom en sådan befogenhet måste kunna inrymmas redan i ett meddelat beslut om avlägsnande (sid. 27 i nämnda prop.).
Enligt 13 c § polislagen får deltagarna i en folksamling, som inte är en allmän sammankomst eller offentlig tillställning enligt ordningslagen (1993:1617), avvisas eller avlägsnas från det område eller utrymme där de befinner sig, om det är nödvändigt för att ordningen skall kunna upprätthållas, under förutsättning att de genom sitt uppträdande stör den allmänna ordningen eller utgör en omedelbar fara för denna. En sådan åtgärd får vidtas utan föregående beslut av polismyndigheten endast om det är så brådskande att polismyndighetens beslut inte kan avvaktas.
I ordningslagens (1993:1617) andra kapitel finns bestämmelser om allmänna sammankomster och offentliga tillställningar.
En allmän sammankomst är, enligt definitionen i 2 kap. 1 § 1 ordningslagen, sammankomst som utgör demonstration eller som annars hålls för överläggning, opinionsyttringeller upplysning i allmän eller enskild angelägenhet. För att en sammankomst skall anses som allmän krävs att den anordnas för allmänheten eller att allmänheten har tillträde till den eller att sammankomsten med hänsyn till de villkor som gäller för tillträde till den bör anses jämställd med en sådan sammankomst.
I 2 kap.22–24 §§ordningslagen finns särskilda bestämmelser om polisens rätt att inställa och upplösa allmänna sammankomster eller offentliga tillställningar. Enligt 22 § får polismyndigheten inställa eller upplösa en allmän sammankomst som hålls i strid med ett beslut som innebär avslag på en ansökan eller i strid med en föreskrift eller ett förbud. Enligt 23 § får utöver vad som sägs i 22 § polismyndighetenupplösa en allmän sammankomst om det uppkommer svårare oordning vid själva sammankomsten eller som en direkt följd av den i dess omedelbara omgivning eller om sammankomsten medför avsevärd fara för de närvarande eller allvarlig störning av trafiken. Enligt 24 § får en allmän sammankomst upplösas enligt 22 eller 23 § endast om mindre ingripande åtgärder har visat sig vara otillräckliga för att hindra fortsatt lagstridigt handlande,återställa ordningen, skydda de närvarande eller begränsa störningen av trafiken.
I rättegångsbalken, RB, finns bl.a. regler som ger polisman rätt att gripa personer och ta föremål i beslag.
Enligt 24 kap. 7 § första stycket RB får en polisman i brådskande fall gripa en person som det finns skäl att anhålla, även utan anhållningsbeslut.
Enligt 27 kap. 4 § första stycket RB får den som med laga rätt griper eller anhåller en misstänkt eller verkställer häktning, husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning ta föremål som därvid påträffas i beslag.
Enligt 27 kap. 14 a § RB får föremål som skäligen kan antas vara förverkat enligt 36 kap. 3 § brottsbalken tas i beslag.
I 16 kap.brottsbalken, BrB, finns regler om brott mot allmän ordning. I 1 § finns bestämmelser om upplopp, i 2 § om våldsamt upplopp och i 3 § om ohörsamhet mot ordningsmakten.
Vidare finns i 36 kap.3 § BrB regler om förverkande av föremål. Förverkande får bl.a. beslutas i fråga om föremål som på grund av sin särskilda beskaffenhet och omständigheterna i övrigt kan befaras komma till brottslig användning eller som är ägnade att användas som hjälpmedel vid brott som innefattar skada på egendom och som har påträffats under omständigheter som gav uppenbar anledning att befara att de skulle komma till sådan användning.
Polismyndighetens utredning
Av polismyndighetens utredning i ärendet har följande framkommit som är av intresse för sakfrågan.
Hotbildsbedömning m.m.
Av underrättelseinformationen och hotbildsanalysensom togs fram vid planeringen av kommenderingen framgick att det förelåg risk för hot och störning av den tillståndsgivna demonstrationen och att hotbilden var förhöjd (dvs. hotets allvarlighet). Det bedömdes att det var troligt att den tillståndsgivna demonstrationenskulle bli utsatt för angrepp eller försök till angrepp från de vänsterautonoma grupperna, AFA, samt att risken för konfrontation med polis var påtaglig och att skadegörelse kunde bli följden. Information hade framkommit om att AFA hade manat till motdemonstration och uppmanat att deltagarna skulle ta med sig allt de kunde bära och att klä sig löst och ledigt då man hade för avsikt att praktisera ”Linköpings-modellen”, vilket innebar att skapa s.k. rusningar i syfte att sära och sprida polisbevakningen. Deltagarna hade vidare uppmanats att bära kroppsskydd och de planerade att placera ut tillhyggen runt Hötorget och andra platser. Mot denna bakgrund fattade kommenderingschefensitt beslut i stort (BIS) om att den tillståndsgivna demonstrationenskulle kunna genomföras ostört och att allmän ordning och säkerhet skulle upprätthållas. Den särskilda polistaktikenskulle användas under kommenderingen. Personalen fick ta del av underrättelseinformationen och hotbildsbedömningen.
Händelseförloppet i stort
Under kommenderingenden 28 januari 2006 inträffade en mängd ordningsstörningar. Klockan 12.30 fick kommenderingschefen information om att en avdelningschef beslutat om att omhänderta 44 våldsamma AFA-aktivister vid Hötorget och att polismännen attackerades med sparkar och slag i samband med detta. Det var en större och flera mindre folksamlingar på Hötorget, sammanlagt ca 200 AFA-aktivister. Samtidigt pågick livlig torghandel där. SMR:s och NSF:s demonstrationståg avgick ca klockan 12.30 från Norra Bantorget. Det var mellan 300 och 350 deltagare. Andra AFA-anhängare gjorde ett flertal mindre rusningar mot demonstrationståget, men läget bedömdes som relativt lugnt i tåget. Klockan 13.00 var demonstrationståget framme vid Odenplan och talen påbörjades. Ordningsstörningar inträffade. AFA-anhängare rörde sig i mindre grupperingar i området och kastade snöbollar och frukt mot demonstranterna samt plockade på sig stenar. NSF och SMR gjorde några rusningar mot AFA. Klockan 13.30 avslutades mötet. Ca klockan 14.00 uppstod konfrontationer och slagsmål på Drottninggatan. Klockan 14.35 beslutade kommenderingschefen om att avlägsna 31 högeraktivister enligt 13 c § polislagen från Wallingatan till Värtahamnen. Hela polisinsatsen avslutades klockan 17.00.
Händelseförloppet på Hötorget
På plats vid Hötorget fanns den avdelning som PM var avdelningschef för. I avdelningen ingick bl.a. två dialogpoliser som hade till uppgift att vara ansvariga för dialogen med vänsteraktivisterna.
Livlig torghandel pågick på Hötorget. Allt fler människor som verkade tillhöra samma grupp kom dit, ca 200 personer, s.k. vänsteraktivister. Dessa samlades på konserthustrappanoch i anslutning till trappan. Information framkom om att vänsteraktivisternainte ville föra någon dialog med polisen. På något som verkade vara en given signal började en del av vänsteraktivisterna förse sig med sköldar och maskera sig. Samtidigt framkom ånyo information om att vänsteraktivisterna inte ville föra någon dialog och det bedömdes att försöken verkade vara fruktlösa. Situationen uppfattades som så att gruppen snart skulle ge sig av mot den tillståndsgivna demonstrationen. Både med beaktande av händelseförloppet och [av] det som framkommit genom underrättelseinformationen om att vänsteraktivisterna skulle angripa den tillståndsgivna demonstrationenalternativt angripa polisen och använda sig av den s.k. Linköpingsmodellen, gjordes bedömningen att det var nödvändigt att ha kapacitet till att hålla kvar vänsteraktivisternapå Hötorget. Ytterligare resurser begärdes därför till platsen. När personalförstärkning kom till platsen var det tänkt att genomförandet av uppdraget skulle ske genom att poliser stod utspridda bland människorna samt att ytterligare försök till dialog skulle göras.
De resurser som kom till platsen var en tropp ur den avdelning som ansvarade för demonstrationenoch två piketgrupper. Gruppchefernafick förklarat för sig hur situationen skulle lösas och de fick även en beredduppgift att, för det fall vänsteraktivisterna påbörjade rusningar, hålla kvar dem mer distinkt och se till att de blev kvar på plats eller leda dem i en tänkt riktning. Samtidigt kom information om att andra grupperingar av vänsteraktivister börjat angripa demonstrationen och att det stundtals var fullt slagsmål på Norra Bantorget.
När polispersonalen var på plats och den ditkallade extrastyrkan precis hade ställt upp nedanför konserthustrappan började vissa av AFA-anhängarna på trappan att gå från platsen mot Kungsgatan–Sveavägen. AFA-anhängarna, som var utrustade med sköldar, brydde sig inte om att de blev anvisade att stanna kvar på platsen. När polisen inte längre kunde stå emot trycket som blev mot dem markerade de med sina batonger och vissa slag utdelades mot AFA:s sköldar. En s.k. insäckning (omringning) gjordes av ca 150 personer vid konserthustrappan, vilka hölls kvar temporärt under den tid ingripanden gjordes mot enskilda individer. Denna s.k. selektering påbörjades omedelbart. Totalt omhändertogs 44 personer som stod på konserthustrappan närmast Kungsgatan. Dessa personer uppfattadessom den våldsbenägna delen av vänsteraktivisterna.Flera av dessa bar maskering och sköldar. När ingripandet hade avslutats var ca 100 vänsteranhängare kvar på platsen och till dem gavs inga direktiv. Vidare beslagtogs 35 sköldar från de omhändertagna personerna. Bedömningen var att syftet med dessa sköldar var att kunna begå brott såsom misshandel genom att i skydd av sköldarna komma nära andra personer för att attackera med stenar osv.
Den särskilda polistaktiken, SPT, användes vid sektorpatrulleringen och i vissa delar under insatsen. De styrkor som tjänstgjorde på Hötorget var utbildade i SPT-taktiken. I den reservstyrka som tillkallades till platsen ingick Piketpoliser som vid den tidpunkten ännu inte hade fått SPT-utbildning, men som hade utbildning och stor vanaav ingripande i folksamling. Försök till kommunikation mellan polisen och vänsteraktivisterna gjordes men vänsteraktivisterna var inte villiga till detta och såsom händelseförloppet utvecklade sig hann inte ytterligare försök göras. Vidare bedömdes att de personella resurserna inte var tillräckligt stora för att SPT-taktiken fullt ut skulle kunna genomföras. Inget beslut fattades om att upplösa någon allmän sammankomst, då denna fråga aldrig var aktuell för polisen. Ingripandet skedde med stöd av 13 § polislagen och gällde de våldsbenägna individerna på platsen.
Polismyndighetens bedömning
Sammanfattningsvis framgår av utredningen att händelserna vid Hötorget var en del av ett större händelseförlopp som utspelade sig i Stockholm den aktuella lördagen. Vidare framgår både den hotbild som förelåg inför demonstrationen och de överväganden som beaktades vid förberedelsen och genomförandet av kommenderingen. Viktigt att framhålla är att syftet med kommenderingen var att värna om den grundlagsskyddade demonstrationsrätten för den tillståndsgivna demonstrationen och att därvid upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Resultatet av kommenderingen blev också gott då polisen med sin insats och sitt arbetssätt dels möjliggjorde att den tillståndsgivna demonstrationen kunde genomföras med endast mindre ordningsstörningar och dels lyckades förhindra kravaller som kunde medföra både personskador och omfattande skadegörelse.
Av utredningen framgår också att anhängare till AFA kom att agera och utrusta sig på det sätt som framgått av både underrättelseinformationen och den hotbildsanalys som polisen genomfört inför kommenderingen. Syftet för denna grupp bedömdes vara att med odemokratiskaoch rent brottsliga metoder störa den tillståndsgivna demonstrationen.
Man kan vidare mot bakgrund av tidigare erfarenheter av kravaller mellan högergrupper och vänstergrupper dra slutsatsen att stora oroligheter sannolikt skulle ha utbrutit om vänstergrupperna genom snabba förflyttningar och rusningar från bl.a. Hötorget hade tagit sig fram till de på Norra Bantorget samlade högergrupperna. Här skall också påpekas att det på lördagar vid lunchtid uppehåller sig stora skaror människor i city och särskilt i kvarteren kring Hötorget, Drottninggatan och Sergels torg. Att vid dessa förhållanden få kravaller i Stockholms innerstad skulle kunna leda till skador på både människor och egendom.
I förarbetena till 2 kap.regeringsformen (RF) redogörs för gränsdragningen mellan sammankomster (möte eller demonstration) och lösa folksamlingar. För att en demonstration skall anses föreligga torde krävas någon slags åsiktsmanifestation e.d. Deltar flera torde det också, såsom vid möte, böra vara fråga om ett i någon mån organiserat arrangemang. F.ö. kan den ena företeelsen övergå i den andra (SOU 1975:75 s. 192).
Polisens ingripanden har som framgått helt varit inriktad mot de ordningsstörande individerna med tillämpning av 13 § andra stycket polislagen och aldrig mot gruppen av människor som sådan. Att ytterligare resurser begärdes till Hötorget grundades på bedömningen att polisen skulle ha kapacitet att kunna förhindra s.k. rusningar. Uppgiften som gavs till gruppchefernaom att ingripa var en s.k. beredduppgiftoch den gällde bara för det fall vänsteranhängarnapåbörjade rusningar. Till följd av den snabbahändelseutvecklingen på Hötorget togs beslutet om att med stöd av 13 § andra stycket polislagen göra ett snabbt ingripande mot ett visst antal individer. För att kunna plocka ut de 44 personerna som då omhändertogs med stöd av 13 § andra stycket polislagen var polisen under en kort stund tvungen att inringa gruppen. Detta inringande skedde med stöd av 13 § första stycket polislagen, dvs. ett tillfälligt kvarhållande av deltagare i en folksamling (se ovan under avsnittet rättslig reglering, 13 § [– – –]). När omhändertagandena var avslutade lämnade polisen gruppen.
Mot bakgrund av vad som nu sagts anser polismyndigheten att ingripandet på Hötorget var nödvändigt för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet i en situation när det förelåg ett konkret hot om allvarliga ordningsstörningar. De 44 AFA-anhängarna omhändertogs tillfälligt i enlighet med 13 § andra stycket polislagen till följd av att det bedömdes att var och en av dessa personer utgjorde en omedelbar fara för den allmänna ordningen. De flesta av dem hade försett sig med sköldar och vissa hade även maskerat sig och de började agera trots anmaning om att stanna på platsen.
Den underrättelseinformation och hotbildsbedömningsom fanns visade att det förelåg en betydande risk för att vänsteraktivisterna skulle angripaden tillståndsgivna demonstrationen eller polisen. Vid samma tidpunkt som AFA-aktivisterna började röra på sig på Hötorget hade andra små grupper av vänsteraktivister startat bråk med demonstranterna på Norra Bantorget. Det polisiära uppdraget var att värna den grundlagsskyddade demonstrationsrätten och att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. I den uppkomna situationen, när en omedelbar fara för den allmänna ordningen och säkerheten förelåg i Stockholms city där det fanns mycket folk i rörelse, var det en högst rimlig och väl avvägd åtgärd att tillfälligt omhänderta de 44 personer som var våldsbenägna i den ca 200 personer stora gruppen av AFA-aktivister och att ta de omhändertagnas sköldar i beslag.
Det var inte fråga om ett ingripande mot en hel folksamling. Det som skedde var att ca 150 personer i folksamlingen hölls kvar för att polisen skulle få kontroll över situationenoch kunna göra en individuell prövning. Det var, som framgår av videofilmen, en mycket kortvarig åtgärd och när de 44 personerna hade omhändertagitsfick resterande ca 100 personer göra som de ville, det gavs inga direktiv till dem. Vad gäller våldsanvändningen har framkommit att batongslagutdelades mot sköldarna för att få personerna att släppa dessa. Detta våld förorsakades av att AFA-aktivisterna agerade mot poliserna och inte hörsammade uppmaningen att stanna kvar. Åtgärden bedömdes vara nödvändig för att kunna omhänderta dessa personer och försvarlig med hänsyn till omständigheterna, i enlighet med 10 § polislagen.
Beträffande användandet av polisens särskilda taktik kan myndigheten konstatera att avsikten var att denna skulle tillämpas och att så också skedde till viss del. Försök till kommunikation mellan polisen och vänsteraktivisterna gjordes men vänsteraktivisternavar inte villiga till detta och såsom händelseförloppet utvecklade sig hann inte ytterligare försök göras. Vidare bedömdes att de personella resurserna inte var tillräckligt stora för att SPT-taktiken fullt ut skulle kunna genomföras.
Avslutande synpunkt
Syftet med kommenderingen var att värna om den grundlagsskyddade demonstrationsrätten för den tillståndsgivna demonstrationen och att därvid upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Resultatet av kommenderingen blev som tidigare nämnts också gott då polisen med sin insats och sitt arbetssätt dels möjliggjorde att den tillståndsgivna demonstrationen kunde genomföras med endast mindre ordningsstörningar och dels lyckades förhindra kravaller som kunde medföra både personskador och omfattande skadegörelse.
[– – –]”
RPS har anfört följande i ett yttrande den 26 juni 2006:
RPS
”[– – –]
Av [polismyndighetens yttrande till RPS] framgår händelseförloppet och en redogörelse för den rättsliga regleringen av intresse. Styrelsen vill särskilt peka på följande.
Den särskilda polistaktiken
Vid kommenderingen skulle den särskilda polistaktiken (SPT) tillämpas. Om oroshärdar upptäcktes skulle försök göras att tillsammans med dialogpoliserna etablera kontakt så att en dialog kunde genomföras. De poliser som tjänstgjorde på Hötorget var utbildade i den taktiken och det fanns även särskilda dialogpoliser på plats. Däremot hade de piketpoliser som tillkallades ännu inte fått SPT-utbildning.
Allmänna sammankomster
Av intresse för bedömningen av polisens agerande är huruvida det här var frågan om en allmän sammankomst.
I 2 kap. 1 § första stycket ordningslagen (1993:1617) definieras vad som i lagen skall förstås med allmän sammankomst. Hit hör bl.a. demonstrationer och politiska möten. Även andra sammankomster kan utgöra allmänna sammankomster, om mötesfriheten utövas vid sammankomsten.
För att det skall vara en demonstration som är en allmän sammankomst bör det, förutom närvaron av ett visst antal deltagare, krävas att det är fråga om ett i någon mån organiserat arrangemang. Vidare bör den anordnas för allmänheten eller att allmänheten har tillträde till den. I detta fall hade information spridits om att AFA:s anhängare skulle samlas på Hötorget vid en viss tid. Ett stort antal personer, cirka 200, lydde den uppmaningen. Av uppgifter bifogade anmälan framgår att det bland dessa personer fanns dem som muntligen framförde sina budskap. Samlingen var enligt styrelsens uppfattning att betrakta som en allmän sammankomst.
En allmän sammankomst får, utöver vissa i 2 kap. 22 § ordningslagen uppgivna situationer som saknar intresse för detta ärende, upplösas endast om det uppkommer svårare oordning vid själva sammankomsten, eller, som en direkt följd av den, i dess omedelbara omgivning eller om sammankomsten medför avsevärd fara för de närvarande eller allvarlig störning av trafiken. Även om dessa förutsättningar är uppfyllda krävs även att mindre ingripande åtgärder har visat sig otillräckliga för att hindra fortsatt lagstridigt handlande, återställa ordningen, skydda de närvarande eller begränsa störningen av trafiken.
Förutsättningen för att oordningen skall vara av svårare art innebär att upplösning kan komma i fråga endast vid upploppsliknande situationer. Några förutsättningar för att upplösa den allmänna sammankomsten på Hötorget kan inte anses ha förelegat.
Även om det föreligger en allmän sammankomst kan ingripande ske mot enskilda ordningsstörande deltagare med stöd av andra bestämmelser, t.ex. rättegångsbalkens regler eller 13 § polislagen. I de fallen blir det alltså inte fråga om upplösande av sammankomsten.
Ingripande mot grupp med stöd av 13 c § polislagen
När det gäller ordningsstörande folksamlingar som inte är allmänna sammankomster så har polisen en annan möjlighet att ingripa mot gruppen som sådan.
I 13 c § polislagen finns bestämmelser om ingripanden mot folksamlingar som inte utgör en allmän sammankomst eller offentlig tillställning enligt ordningslagen (1993:1617). Om en sådan folksamling genom sitt uppträdande stör den allmänna ordningen eller utgör en omedelbar fara för denna, får deltagarna i folksamlingen avvisas eller avlägsnas från det område eller utrymme där de befinner sig, om det är nödvändigt för att ordningen skall kunna upprätthållas. Bestämmelsen riktar in sig på den ordningsstörande folksamlingen och deltagarna i denna kan avvisas eller avlägsnas oavsett om var och en av deltagarna kan sägas ha bidragit till ordningsstörningen eller inte. Prövningen kan därför inskränkas till frågan om folksamlingen som sådan kan anses ha stört den allmänna ordningen och om den mot vilken ingripandet riktar sig kan betraktas som deltagare i folksamlingen.
Som framgår är bestämmelsen dock inte tillämplig i detta fall eftersom det enligt styrelsens mening förelåg en allmän sammankomst.
Ingripande mot enskild med stöd av 13 § polislagen
De ovan nämnda bestämmelserna rör polisiära ingripanden mot grupper. Individuella ingripanden kan ske mot ordningsstörande personer i en folksamling med stöd av 13 § polislagen, oavsett om det är en allmän sammankomst eller inte. Förutsättningarna för ett sådant ingripande prövas för varje enskild person. Omhändertagandena på Hötorget skedde med stöd av denna bestämmelse.
13 § polislagen stadgar att en person som genom sitt uppträdande stör den allmänna ordningen eller utgör en omedelbar fara för denna får, när det är nödvändigt för att ordningen skall kunna upprätthållas, avvisas eller avlägsnas från visst område eller utrymme. Detsamma gäller om en sådan åtgärd behövs för att en straffbelagd handling skall kunna avvärjas. Är en sådan åtgärd otillräcklig för att det avsedda resultatet skall uppnås, får personen tillfälligt omhändertas.
För att någon skall kunna avvisas, avlägsnas eller omhändertas vid ordningsstörning skall han genom sitt uppträdande störa den allmänna ordningen. Det skall vara frågan om ett uppträdande som innefattar angrepp på ett ordningsintresse av betydelse för allmänheten eller annars från allmän synpunkt. Avvisande, avlägsnande eller i sista hand omhändertagande kan också ske genom att någon genom sitt uppträdande utgör en omedelbar fara för den allmänna ordningen. Faran skall då vara konkret, dvs. vara bestämd till tid och rum. Faran skall vidare ha uppkommit genom ett särskilt uppträdande från den som omhändertas. Att en person är känd för att bruka våld eller uppträda ordningsstörande är inte tillräckligt.
Bestämmelserna i 13 § polislagen får självfallet inte användas så att bestämmelserna om upplösning av allmänna sammankomster kringgås. I nu aktuellt fall omhändertogs 44 personer av totalt 200 efter en individuell prövning. Till de kvarvarande deltagarna gavs inga direktiv och de var därför oförhindrade att kvarstanna och fortsätta sammankomsten. Det kan, mot bakgrund av det stora antalet omhändertagna personer, ifrågasättas om polisens agerande ändå i praktiken innebar en upplösning av den allmänna sammankomsten. Några vägledande uttalanden om hur man ska se på den situationen och vilka överväganden som skall göras finns inte och frågan har, såvitt är känt, inte prövats i något sammanhang.
Styrelsen konstaterar slutligen att en brottsanmälan rörande polisingripandet på Hötorget har prövats av vice chefsåklagare KE vid Åklagarmyndighetens Riksenhet för polismål den 1 februari 2006. Förundersökning har inte inletts då det enligt beslutet inte fanns anledning anta att brott som hör under allmänt åtal har förövats. Med detta påpekande överlämnar styrelsen yttrandet.
[– – –]”
Efter det att Rikspolisstyrelsen har avgett sitt yttrande har advokaten BT, Stockholm, till Justitiekanslern sänt in en skrivelse och visst annat underlag – bl.a. ett videoband – som knyter an till ett brottmål i vilket Stockholms tingsrätt prövade ett åtal för våldsamt upplopp m.m. i samband med händelserna vid Hötorget den 28 januari 2006 (tingsrättens numera lagakraftvunna dom den 17 augusti 2006 i mål nr B 3512-06). Mot denna bakgrund har Justitiekanslern genom en remiss den 5 september 2006 begärt att RPS skall komplettera sitt yttrande.
RPS
”Som framgår av Rikspolisstyrelsens tidigare yttrande i ärendet så har omhändertagandena på Hötorget skett enligt 13 § polislagen, dvs. genom en individuell prövning av om någon stör allmän ordning eller utgör en omedelbar fara för denna.
Det nu tillkomna materialet rör ett brottmål där åtal väckts för bl.a. våldsamt upplopp. Våldsamt upplopp innebär att en folksamling med uppsåt att sätta sig upp mot myndighet går till förenat våld å person eller egendom. För att anses som deltagare i folksamlingens agerande behöver man inte själv ha utövat våld, men man måste ha visat sig vara sympatisör med utövningen av våld, t.ex. genom hotande eller upphetsande rop eller genom att springa med i en folkmängd som gått till attack. Det är här frågan om andra rekvisit och bedömningar än vid ett omhändertagande enligt 13 § polislagen.
Mot bakgrund av detta har Rikspolisstyrelsen inget ytterligare att anföra utöver vad som framgår av tidigare yttrande.
[– – –]”
Vid granskningen av detta ärende har jag tagit del av, utöver anmälningen och bilagorna till denna samt RPS och polismyndighetens yttranden, Åklagarmyndighetens och polismyndighetens akter inklusive två videoband. Det ena videobandet innehåller en filmupptagning som har gjorts från en av Polisens helikoptrar den 28 januari 2006. På det andra videobandet finns inslag från nyhetsrapportering i TV bl.a. om Polisens ingripande mot de s.k. motdemonstranterna vid Hötorget.
Jag har även tagit del av advokaten BT:s skrivelse och det underlag som han har gett in hit, däribland ett videoband. Jag antecknar att det på bandet finns en film som har tagits bl.a. vid Hötorget den 28 januari 2006 och som visar – utom annat – när i varje fall delar av folksamlingen vid Konserthuset går emot poliser på platsen (jfr ovan om vad polismyndigheten har angett om händelseförloppet). Vem som har gjort denna filmupptagning framgår inte.
På grundval av detta material har jag inte funnit annat än att polismyndigheten har gett en i allt väsentligt korrekt beskrivning av händelseförloppet liksom av bakgrunden, inklusive de s.k. hotbildsbedömningar som gjordes. Beskrivningen läggs därför till grund för mina överväganden. Jag får tillägga att det underlag som BT har tillhandahållit inte på något avgörande sätt ruckar den bild som ges av det övriga materialet i ärendet. Här bör även sägas att polisoperativa frågor, t.ex. vilken taktik som bör användas vid en polisinsats som den aktuella, ligger utanför det område som Justitiekanslern anser sig böra ha synpunkter på.
När det gäller den rättsliga regleringen kan jag hänvisa till vad som framgår av yttrandena från polismyndigheten och från RPS. Det bör poängteras att mötesfriheten och demonstrationsfriheten är grundlagsfästa rättigheter (se 2 kap. 1 § första stycket 3 och 4 regeringsformen), men samtidigt bör det nämnas att grundlagen medger att dessa rättigheter begränsas bl.a. av hänsyn till ordning och säkerhet vid sammankomsten eller demonstrationen eller till trafiken (se 2 kap. 14 § första stycket regeringsformen). Ordningslagen innehåller regler om sådana begränsningar.
Jag ansluter mig till RPS bedömning att samlingen av motdemonstranter vid Hötorget utgjorde en allmän sammankomst – en demonstration – i den mening som avses i 2 kap. 1 § ordningslagen och att förhållandena där inte kan anses ha varit sådana att det fanns förutsättningar att upplösa sammankomsten. Och med utgångspunkten att det var fråga om en allmän sammankomst gav, som RPS har påpekat, bestämmelserna i 13 c § polislagen inte grund för något ingripande mot demonstranterna.
Enligt polismyndigheten ingrep man mot 44 av demonstranterna genom att dessa tillfälligt omhändertogs enligt 13 § andra stycket polislagen. I enlighet med vad som har anförts i anmälningen hit och i vissa av bilagorna till denna skulle det kunna diskuteras om ett sådant ingripande verkligen var en såväl behövlig som proportionell åtgärd och om Polisens våldsanvändning var försvarlig (jfr 8 och 10 §§polislagen). Det kan också te sig naturligt att sådana frågor inställer sig t.ex. hos en person som iakttog polisingripandet, i synnerhet om han eller hon inte hade kunskap om hela det underlag, däribland den information som den s.k. kriminalunderrättelsetjänsten hade samlat in, som låg till grund för ingripandet.
Jag för min del anser att utredningen i ärendet inte ger underlag för uppfattningen att polismyndigheten saknade fog för beslutet om ett tillfälligt omhändertagande. Och jag har inte heller något underlag för att kritisera polismyndigheten för själva genomförandet av omhändertagandet, däribland åtgärden att ringa in motdemonstranter så som skedde (jfr Justitiekanslerns beslut den 11 september 2006 i ärendet med dnr 1513-06-40, enligt vilket jag förordnade om ersättning till en person med anledning av ett polisingripande under EU-toppmötet i Göteborg år 2001).
I enlighet med vad RPS har uttalat finns det anledning att stryka under att Polisen naturligtvis inte får använda reglerna i 13 § polislagen på ett sådant sätt att bestämmelserna om upplösning av allmänna sammankomster kringgås. Som RPS har nämnt kan det vidare frågas om de aktuella omhändertagandena i praktiken innebar att den allmänna sammankomsten vid Hötorget upplöstes. Jag kan inte utesluta att ingripandena hade en sådan effekt, även om såvitt framkommit Polisen inte hade något sådant syfte när den ingrep. För det fall sammankomsten sålunda upplöstes i praktiken, var det snarast ett utflöde av den motsättning som finns inbyggd mellan å ena sidan de jämförelsevis restriktiva reglerna om upplösning av allmänna sammankomster och å andra sidan de bestämmelser som gör att Polisen i vissa fall skall eller i varje fall kan ingripa mot en eller flera enskilda deltagare i en sådan sammankomst t.ex. med stöd av 13 § polislagen (jfr dåvarande chefsjustitieombudsmannen CE:s uttalanden i JO 1991/92 s. 60).
Under ingripandet vid Hötorget beslöt polismyndigheten att ta ett antal sköldar i beslag. Av det som polismyndigheten har angett i sitt yttrande drar jag slutsatsen att beslutet grundades på bestämmelserna i 27 kap. 14 a § rättegångsbalken och 36 kap. 3 § 1 alternativt 3 brottsbalken (om den senare paragrafen, se Salinas m.fl., Brottsbalken, s. 36:33 f.).
Sköldarna fick tas i beslag inför ett förverkande enligt 36 kap. 3 § 1 brottsbalken om de var sådana föremål som på grund av sin särskilda beskaffenhet och omständigheterna i övrigt kunde befaras komma till brottslig användning. Det tycks inte finnas någon refererad domstolspraxis eller annat rättsligt material som ger stöd åt ståndpunkten att sköldarna skall anses ha varit sådana föremål. Jag ställer mig därför tveksam till om beslagen fick verkställas på denna grund.
Som jag bedömer saken var sköldarna inte heller sådana föremål som är ägnade att användas som hjälpmedel vid just skadegörelsebrott eller liknande brottslighet. Och med den utgångspunkten fanns det inte grund för att ta sköldarna i beslag för ett förverkande enligt 36 kap. 3 § 3 brottsbalken.
Således skiljer sig min bedömning i frågan om det fanns rättsliga förutsättningar för att ta sköldarna i beslag från den bedömning som polismyndigheten gjorde. Det finns dock ett visst utrymme för en annan tolkning än min. Jag anser mig därför inte ha tillräckliga skäl att kritisera åtgärden.
Inte heller i övrigt finner jag anledning att vidta någon ytterligare åtgärd med anledning av det som har kommit fram i ärendet. Handläggningen avslutas därför nu.