Föreläggande enligt miljöskyddslagen att motverka buller från musiklokal -----En miljönämnd förelade en musikklubb att vidta bullerbegränsande åtgärder så att den omgivande miljön inte utsattes för ekvivalenta ljudnivåer överstigande 25 dB(A). Efter yttrande från Socialstyrelsen fann Miljööverdomstolen att föreläggandet var miljömässigt motiverat vid denna typ av verksamhet och de begärda åtgärderna tekniskt möjliga och inte ekonomiskt orimliga.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Miljööverdomstolen fastställer miljödomstolens domslut.
Slottsbackens Restaurang & Festvåning Aktiebolag (Clark) har vidhållit sina yrkanden vid miljödomstolen.
Miljö- och hälsoskyddsnämnden i Uppsala kommun har bestritt ändring.
Miljööverdomstolen har med stöd av 23 kap. 6 § första stycket första meningen miljöbalken avgjort målet utan huvudförhandling.
Summers Co har här anfört följande.
Det har inte funnits skäl för nämnden att redan den 26 augusti 1998 besluta om ett föreläggande förenat med vite - dels var det omöjligt för Clark att under semestertid anlita erforderlig expertis för att efterkomma föreläggandet, dels hade bolaget redan vid tidpunkten för föreläggandet informerat nämnden om att erforderliga åtgärder vidtagits. Att i det läget besluta om vitesföreläggande framstår som både olämplig och obillig myndighetsutövning.
Nämnden och miljödomstolen har gjort en extensiv och analog tolkning av Socialstyrelsens allmänna råd SOSFS 1996:7 utan att ha stöd i någon utredning som visar behov av ett så långtgående krav som 25 dB(A) ekvivalentnivå. En rimlig slutsats av sammanställningen av studier av lågfrekvent ljud som givits in av Socialstyrelsen är att annat lågfrekvent ljud än lågfrekvent musik uppfattas som mer störande än ljud med normala frekvenser. Stomljud är förvisso mer störande än ljud som sprids via luften. Det lågfrekventa ljud som kommer från Summers Co sprider sig till omgivningen via luften. Det finns således inga skäl att sätta gränsen för störning vid 25 dB(A) utan gränsen för sanitär olägenhet i bostadshus torde gå vid 30 dB(A) och detta värde bör gälla även störningar från Clark bortsett från de tillfällen då konserter anordnas. Det måste också beaktas att lokalerna ligger i en innerstadszon och att olika nöjesverksamheter har bedrivits i kvarteren under 60-70 år. Skulle 25 dB(A) godtas som högsta acceptabla ljudnivå i en innerstadszon skulle en mycket stor del av de verksamheter som bedrivs i våra innerstäder få vitesföreläggas.
Varken i miljödomstolens eller länsstyrelsens avgöranden kan någon form av avvägning spåras mellan de närboendes intressen och nyttan av Wallace & Co:s verksamhet vilket erfordras enligt miljöskyddslagen. De boendes intressen torde bli tillräckligt beaktade genom att den högsta acceptabla ljudnivån sätts lägre nattetid. Konserter utgör en del av kulturlivet och eftersom det inte finns något konserthus i Uppsala är det inte orimligt att sådana arrangeras i bolagets lokaler. Proportionalitetsprincipen, yttrandefriheten samt behovet av konstnärlig frihet måste också beaktas vid avvägningen när frågan om gränsvärden vid konsertverksamhet avgörs.
Vad gäller vitesbeloppets storlek kan konstateras att verksamheten inte genererar några större intäkter; Summers Co har arrenderat ut verksamheten till ett bolag som inte var vinstgivande utan gick i konkurs. Summers Co har därefter återupptagit verksamheten. Ett lägre vite skulle ha en tillräckligt avhållande effekt.
Miljö- och hälsoskyddsnämnden i Uppsala kommun har anfört följande.
Beslutet den 26 augusti 1998 föregicks bland annat av telefonkontakter, skriftliga råd enligt miljöskyddslagen, skriftlig information om klagomål och miljökontorets förslag till beslut om vitesföreläggande. Clark inkom med åtgärdsförslag och redovisade vidtagna åtgärder. Det framgick att bolaget kände till att bullerstörningar förekom. Vid tidpunkten för beslutet hade Summers Co inte visat att riktvärdet 25 dB(A) ekvivalentnivå kunde hållas. Sedermera har bolaget visat att det är tekniskt genomförbart att hålla denna nivå.
Socialstyrelsens tillämpningsanvisningar till riktvärdena i de allmänna råden SOSFS 1996:7 är tydliga vad gäller bedömning av musikbuller. Det anges att nivåer ner till 25 dB(A) ekvivalentnivå kan uppfattas som störande. Denna nivå stämmer väl överens med nämndens bedömning av störning från musik som domineras av lågfrekvent ljud. Socialstyrelsens allmänna råd är väl lämpade för vägledning vid bedömning av verksamheter i en innerstadszon. Störande musikbuller är ett innerstadsfenomen och det är i innerstadsområden som socialstyrelsens råd om musikbuller får sin huvudsakliga tillämpning. Nivån 25 dB(A) som ekvivalentvärde skall därför gälla och det följer direkt av ordalydelsen av socialstyrelsens allmänna råd.
Det är sedan länge väl känt att medan dB(A)-måttet i många avseenden är ett bra redskap vid bedömningen av bullerstörning så finns det många typer av störningssituationer där detta mått kraftigt underskattar störningsgraden. Det gäller bland annat när ljudet innehåller dominant lågfrekvent ljud, eller innehåller rena toner, eller utgörs av intermittent ljud - t.ex. basdunk. I sådana situationer kan buller med 30 dB(A) medföra betydande olägenheter i bostäder. En vanlig metod att sätta rättvisande riktvärden för sådant ljud är att sänka dB(A)-talet med 5 dB(A) till i detta fall 25 dB(A). Detta förfarande beskrivs i socialstyrelsens råd under punkten 7, tillämpning, för musikbuller med dominant lågfrekvent ljud och stomljudsöverföring m.m. Det har också under lång tid varit praxis att vid buller med inslag av rena toner sänka riktvärdet med 5 dB(A) såsom i Naturvårdsverkets riktvärden för externt industribuller.
Miljökontorets erfarenhet utifrån ett stort antal ärenden är att musikbuller av nu aktuell typ medför sanitär olägenhet vid nivåer över 25 dB(A) ekvivalentnivå. Ljudet kännetecknas bland annat av en serie ljudtoppar (lågfrekvent basdunk) som återkommer cirka 1-2 gånger per sekund och som ligger 5-8 dB(A) över ekvivalentnivån. Det ljud en lyssnare uppfattar är således främst en serie lågfrekventa ljudtoppar. Detta buller upplevs som störande vid nivåer över 25 dB(A) ekvivalentnivå även under dagtid.
Ljud som passerat ytterväggar hos två byggnader - så som i det nu aktuella ärendet - kommer att starkt domineras av lågfrekvent ljud. Det framgår också av mätprotokoll från miljökontorets bullermätning den 2 juli 1998 att så är fallet rörande Clark. Skälet till att gränsen satts vid 25 dB(A) är att ljudet är dominant lågfrekvent och intermittent - inte att det är ett stomljud.
Det finns behov av bullerdämpning under dygnets alla timmar eftersom människor har olika levnadsförhållanden, till exempel skiftarbete. Detta talar mot en differentiering av riktvärdet under dygnet. Det finns inget stöd i socialstyrelsens råd för den yrkade högsta tillåtna ekvivalentnivån 45 dB(A) eller 35 dB(A) däremot finns ett tillämpningsintervall för maximalt ljud på 35-45 dB(A).
Vad gäller vitesbeloppets storlek är detta skäligt för att bolaget skall förmås att efterleva förbudet.
Yttrande har inhämtats från Socialstyrelsen som anfört följande. I allmänna råd SOSFS 1996:7 har Socialstyrelsen lämnat förslag på riktvärden för när olika slags buller inomhus kan utgöra sanitär olägenhet. Av råden framgår att buller från musik har en lågfrekvent karaktär och kan upplevas som mer störande än annat buller vid samma ljudnivå. Det föreslagna värdet för buller som kommer från musik har angivits till 25 dB(A). I råden anges att ljud som transporteras genom en byggnadskonstruktion har övervägande lågfrekvent karaktär. Detta gäller uppenbarligen också i det nu aktuella fallet trots att restaurangen är placerad i en annan byggnad än den som är störd. Det avgörande för störningsupplevelsen är inte var störningskällan är placerad utan hur ljudet upplevs hos den som är störd. Socialstyrelsen delar kommunens, länsstyrelsens och miljödomstolens uppfattningar att ekvivalenta ljudnivåer över 25 dB(A) i nämnda ärende kan utgöra risk för sanitär olägenhet enligt den tidigare hälsoskyddslagen eller olägenhet för människors hälsa enligt miljöbalken.
Yttrande har även inhämtats från Boverket.
Miljöskyddslagen har från den 1 januari 1999 upphävts och ersatts av miljöbalken. Av 6 § första stycket lagen (1998:811) om införande av miljöbalken framgår att mål och ärenden som inletts före miljöbalkens ikraftträdande som huvudregel skall handläggas och bedömas enligt äldre bestämmelser. Av andra stycket samma paragraf följer dock att miljöbalkens bestämmelser om förfarandet skall tillämpas av miljödomstolar och Miljööverdomstolen i bl.a. överklagade mål som inletts före miljöbalkens ikraftträdande. Miljö- och hälsoskyddsnämnden inledde tillsynsärendet före miljöbalkens ikraftträdande. Miljöskyddslagens bestämmelser skall därför tillämpas i sak medan miljöbalkens bestämmelser styr förfarandet.
Skäl att undanröja det överklagade vitesbeslutet på grund av felaktig eller bristfällig handläggning föreligger inte.
Vad gäller prövningen enligt miljöskyddslagen av en begränsning av buller från Wallace & Co:s verksamhet är det riktigt som bolaget gör gällande att en avvägning skall ske mellan de motstående intressena vid bedömningen av vilka skyddsåtgärder som bör föreskrivas och vilka begränsningar i verksamheten som bolaget är skyldigt att tåla. Avvägningen skall göras mellan å ena sidan beskaffenheten av området som blir utsatt för störning och dess känslighet för aktuella störningar och å den andra sidan nyttan av den störande verksamheten och kostnaderna för skyddsåtgärder och den ekonomiska verkan i övrigt av försiktighetsmått.
Miljööverdomstolen finner att det av nämnden beslutade dB(A)-värdet är motiverat från störningssynpunkt; all utredning i målet visar att ljud av den typ målet rör är störande vid nivåer över 25 dB(A). Det framstår därför som motiverat ur omgivningens synvinkel med en sådan begränsning som nämnden beslutat om. Det är också tekniskt möjligt för Clark att efterleva det av nämnden meddelade beslutet. När det gäller nyttan av verksamheten samt kostnaderna för skyddsåtgärder och den ekonomiska verkan i övrigt av försiktighetsmått har bolaget inte presterat någon närmare utredning om den ekonomiska betydelsen för bolaget att få spela musik med större omgivningspåverkan vissa tider. Bolaget har inte heller lagt fram någon utredning om kostnader för att genomföra ytterligare ljudisolerande åtgärder och vad sådana kostnader skulle innebära för driften av verksamheten. Eftersom utredningen i målet inte visar att det föreskrivna kravet ligger utanför vad som kan bedömas som rimligt skall den överklagade domen stå fast i denna del.
När det gäller bolagets påpekande att ett förbud bör förses med en "ventil" för störningar som orsakats av omständigheter utanför bolagets kontroll och som inte kunnat förutses eller förebyggas kan konstateras att det redan av allmänna principer följer att ett vite inte får dömas ut när överskridande av ett vitessanktionerat förbud sker på grund av omständigheter som den förpliktade inte råder över. Skäl saknas att ange detta särskilt i beslutet.
Vad bolaget anfört i frågan om vitesbeloppets storlek utgör inte skäl att ändra detta.
Miljödomstolens domslut skall således fastställas.
Domen får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättsrådet Nelson, referent, miljörådet Williams, hovrättsrådet Davis samt hovrättsassessorn Glenn. Enhälligt.