Ett beslut att under ett budgetår tillföra skolverksamhet och fritidshem som bedrivs i kommunal regi ytterligare resurser strider mot skollagen när fristående verksamheter får del av motsvarande bidrag först under påföljande budgetår. Laglighetsprövning enligt kommunallagen.
Kommunstyrelsen i Malmö kommun beslutade den 29 februari 2012, § 72, att ge FoU Malmö-utbildning i uppdrag att genomföra en skolsatsning inom de pedagogiska verksamheterna i Malmö kommun (Skolsatsning 2012 - Språkutvecklande insatser). Vidare beslutade kommunstyrelsen att anslå medel för skolsatsningen ur kommunstyrelsens anslag till förfogande i budgeten för 2012 och att beakta motsvarande belopp i budgeten för 2013. Beslutet, som omfattade samtliga skolformer samt fritidshem, innebar också att fristående huvudmän skulle få del av motsvarande resurstillskott när de faktiska kostnaderna i de kommunala verksamheterna verifierats genom bokslut.
I.P. överklagade kommunstyrelsens beslut hos förvaltningsrätten och anförde att det stred mot likabehandlingsprincipen i skollagen (2010:800).
Förvaltningsrätten i Malmö (2013-01-11, ordförande Glass) yttrade: Förvaltningsrätten har att pröva överklagandet i den ordning som stadgas i 10 kap.kommunallagen (1991:900), KL. Detta innebär dels att endast det överklagade beslutets laglighet och inte dess sakliga innehåll eller lämplighet kan prövas, dels att prövningen endast omfattar om beslutet ska upphävas eller inte. I kapitlets 8 § anges på vilka grunder ett kommunalt beslut kan upphävas. Prövningen av om ett sådant beslut ska upphävas får enligt 10 § grundas endast på de omständigheter som klaganden har hänvisat till innan tiden för överklagande gått ut. - Enligt 10 kap. 8 § KL ska ett kommunalt beslut upphävas om 1. det inte har tillkommit i laga ordning, 2. beslutet hänför sig till något som inte är en angelägenhet för kommunen, 3. det organ som har fattat beslutet har överskridit sina befogenheter, eller 4. beslutet strider mot lag eller annan författning. - Kommunfullmäktige beslutade vid sitt sammanträde den 21 juni 2011 i ärendet ”Budget 2012 med plan för 2013-14, Dnr KS-KOM-2011-0583, om en skolsatsning på 30 mkr. Av utredningen i målet framgår att merparten av denna satsning utgörs av språkutvecklande insatser med inriktningen språkutvecklande ämnesundervisning, flerspråkig ämnesundervisning och formativ bedömning eller bedömning för lärande. - I 8 kap. 22 § och 10 kap. 38 §skollagen samt därtill hörande skolförordning (2011:185) finns bestämmelser om kommunens bidrag i form av grundbelopp till fristående förskolor respektive grundskolor. Bestämmelser om tilläggsbelopp ska enligt andra regler i skollagen, under vissa förutsättningar, lämnas för elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd eller ska erbjudas modersmålsundervisning. Det överklagade beslutet avser emellertid skolsatsning och rör således inte tilläggsbelopp. Enligt ovan nämnda bestämmelser i skollagen ska grundbeloppet avse ersättning för bl.a. pedagogisk verksamhet respektive undervisning. Grundbeloppet till enskilda huvudmän (friskolor) ska bestämmas efter samma grunder som vid fördelning av resurser till den egna skolan. I 14 kap. 1 § skolförordningen sägs bl.a. följande under rubriken ”Fastställande av bidrag per kalenderår”. Bidrag till enskilda huvudmän för förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola och fritidshem samt pedagogisk omsorg som erbjuds i stället för förskola eller fritidshem ska fastställas per kalenderår. Bidraget ska grunda sig på hemkommunens budget för det kommande budgetåret och beslutas före kalenderårets början. I 2 § sägs bl.a. följande under rubriken ”Ändringar under löpande budgetår”. Om ytterligare resurser ges till hemkommunens verksamhet under budgetåret, ska motsvarande tillskott ges till de enskilda huvudmännen. Om hemkommunen minskar ersättningen till sin motsvarande verksamhet får bidrag till enskilda huvudmän minskas i motsvarande mån genom att återstående utbetalningar under budgetåret sätts ner. Av förarbetsuttalanden till äldre skollagen (prop. 2008/09:171 s. 30-31), som har relevans även nu, framgår bl.a. följande. Likabehandlingsprincipen ökar rättssäkerheten för enskilda och fristående anordnare. På sikt kommer detta att gynna alla parter. Därför ska beräkningen av bidrag till fristående skolor, enskilda förskolor, fritidshem och förskoleklasser innefatta ersättning för i princip alla kostnader som är förknippade med verksamheten. Det innebär att kommunens val av organisationsform inte ska ha någon betydelse för bidragsberäkningen utan att alla de kostnadsslag som anges i skollagen och som har samband med den pedagogiska verksamheten ska ingå i ersättningen. Kommunernas resursfördelning till den egna verksamheten sker enligt budget. För att kravet på lika villkor ska kunna uppfyllas för bidragen till de fristående skolorna och annan enskild verksamhet, krävs att bidragen grundar sig på kommunens budget för det kommande året. Om en kommun väljer att fördela extra resurser med utgångspunkt från t.ex. socioekonomiska faktorer eller studieresultat, får det inte leda till skillnader i resurstilldelningen beroende på om det är en offentlig eller enskild huvudman för verksamheten. En elev som ingår i målgruppen för en viss satsning bör få del av de extra resurserna oavsett om eleven går i en kommunal eller fristående skola eller annan verksamhet. Också om kommunen av andra skäl tillskjuter ytterligare resurser till den egna verksamheten under löpande budgetår, bör motsvarande resurser tilldelas de skolorna respektive de enskilda förskolorna, fritidshemmen och förskoleklasserna. - Förvaltningsrätten gör följande bedömning - Frågan i målet är om det överklagade beslutet strider mot lag eftersom de fristående förskolorna/grundskolorna enligt beslutet inte ska få del av skolsatsningen ”Språkutvecklande insatser” under samma budgetår som de kommunala skolorna. - Förvaltningsrätten anser att den aktuella skolsatsningen på språkutveckling har en klar koppling till sådan pedagogisk verksamhet och undervisning som omfattas av resurstilldelning inom ramen för grundbeloppen till fristående förskola respektive grundskola. I enlighet med de ovan redovisade propositionsuttalandena till skollagen är det övergripande syftet med regleringen av bidrag till fristående skolor att likabehandling uppnås i resurshänseende i förhållande till de kommunala motsvarigheterna. Utgångspunkten är att bidragstilldelning ska ske enligt budget för ett kommande kalenderår. Det överklagade beslutet knyter an till kommunfullmäktiges budgetbeslut för år 2012 och innebär att de kommunala skolorna får del av språkutvecklingssatsningen redan samma år. De fristående skolorna får emellertid del av denna först 2013, dvs. i efterhand. Förvaltningsrätten bedömer därmed att beslutet strider mot den likabehandling som åberopade regler i skollagen vilar på. Malmö Stads invändning om att de fristående skolorna skulle riskera att överkompenseras i förhållande de kommunala skolorna om en annan bidragsmodell tillämpas, är närmast beroende av formerna för kommunens praktiska hantering av språksatsningen. Enligt förvaltningsrätten saknar invändningen bärighet i frågan om beslutets laglighet. - Det överklagade beslutet ska därför upphävas. - Förvaltningsrätten upphäver det överklagade beslutet.
Malmö kommun överklagade förvaltningsrättens dom och yrkade i första hand att kammarrätten skulle upphäva domen och fastställa kommunens beslut. I andra hand yrkade kommunen att kammarrätten skulle ändra förvaltningsrättens dom på så sätt att den endast innefattar ett partiellt upphävande av den del av beslutet som handlar om förfaringssättet vad gäller fastställande och utbetalning av grundbelopp i anledning av under året till kommunal skolverksamhet tillskjutna resurser. - Kommunen anförde bl.a. följande. Förvaltningsrätten har inte bemött kommunens invändning att den del av satsningen som är hänförlig till forskning och utveckling inte kan anses ingå i de poster som räknas upp i skollagen och skolförordningen och därför inte över huvud taget borde räknas med i ersättningen till fristående skolenheter. - Huvudfrågan i målet är vid vilken tidpunkt en kommun ska kompensera enskilda skolhuvudmän för tilldelning av resurser som skett under löpande budgetår. Kommunens ståndpunkt är att det är ett lagenligt förfarande att kompensera fristående skolenheter när det föreligger en verifiering av de kostnader som faktiskt har kommit de kommunala förskolorna respektive skolorna till del. Att betala ut mer pengar till fristående skolhuvudmän än de kommunala skolorna faktiskt tagit del av skulle innebära att de kommunala och de fristående enheterna behandlas på olika sätt. - En tydlig skillnad bör göras mellan beslut om grundbelopp som ska fattas inför kalenderåret, vilka grundar sig på kommunens budget, och under budgetåret tillskjutna resurser. Kommunens förfaringssätt strider inte mot skollagen eller skolförordningen utan är ett rimligt förfaringssätt som garanterar verklig resursmässig likabehandling och god ekonomisk hushållning i enlighet med 8 kap. 1 § KL. - Förvaltningsrättens dom innebär att kommunens beslut upphävs i sin helhet. Detta är inte proportionerligt i förhållande till sakfrågan i målet. Under förutsättning att kammarrätten skulle komma fram till samma slutsats som förvaltningsrätten anser kommunen att ett domslut som innebär ett partiellt upphävande avseende den del av kommunstyrelsens beslut som handlar om förfaringssättet vad gäller fastställande och utbetalning av grundbelopp i anledning av under budgetåret till kommunal skolverksamhet tillskjutna resurser hade varit mera proportionerligt.
I.P. ansåg att överklagandet skulle avslås och anförde i huvudsak följande. Fristående skolor har rätt till samma erbjudande om tilläggssatsningar som de kommunala skolorna. Erbjudandet ska inte komma ett år senare och baseras på vad de kommunala skolorna valt att förbruka. Det strider mot likabehandlingsprincipen. Kommunen anför att olika principer ska råda för initiala beslut om grundbelopp inför ett kalenderår och beslut om tilläggsresurser under löpande budgetår. En sådan åtskillnad kan inte motiveras. Utbetalning av samtliga bidrag till skola ska baseras på budget. Att så är fallet framkommer av prop. 2008/09:171. Budgeten är en plan som kan behöva justeras i efterhand. Det finns dock ingen grund för att kommunen inte kan planera för att fristående skolor, i likhet med kommunala skolor, ibland använder eller underlåta att använda hela det budgeterade beloppet. Ett partiellt upphävande är inte tillräckligt för att nå likabehandling.
Kammarrätten i Göteborg (2014-06-13, Perez, Roberson, Krueger, referent) yttrade: - Bakgrund och tillämpliga bestämmelser - Kommunstyrelsen har genom det aktuella beslutet uppdragit åt FoU-Malmö utbildning att i enlighet med de grundläggande dragen bl.a. i ett tjänsteutlåtande från den 7 november 2011 genomföra en skolsatsning inom de egna verksamheterna. Vidare har kommunstyrelsen beslutat att sätta av medel för satsningen med visst belopp 2012 och beakta motsvarande belopp 2013. - I det ovan angivna tjänsteutlåtandet har bl.a. angivits. ”Det föreslås att fristående huvudmän får del av motsvarande resurstillskott per barn/elev när de faktiska kostnaderna verifierats genom bokslut. Det föreslås att medel för detta reserveras enligt schablon. Kommunstyrelsen kommer sedan att genom beslut ta ställning till en extra utbetalning till fristående förskolor och grundskolor inom ramen för bestämmelserna om grundbelopp när ett fullgott beräkningsunderlag föreligger.” - Enligt kommunstyrelsens uppfattning innefattar det överklagade beslutet ett ställningstagande till frågan om extra resurser till fristående skolor och annan enskild verksamhet. Kammarrätten finner inte skäl göra annan bedömning. - Som angivits i förvaltningsrättens dom återfinns bestämmelserna om bidrag till fristående verksamheter i 8 kap. 22 § samt 10 kap. 38 §skollagen i form av grundbelopp. De aktuella bestämmelserna reglerar vilka kostnadsposter hos de fristående verksamheterna som bidraget ska täcka. Motsvarande bestämmelser fanns även i den tidigare skollagen (1985:1100) och överfördes med vissa redaktionella ändringar till den nuvarande skollagen. Äldre förarbetsuttalanden har därför relevans vid tolkning av nuvarande bestämmelser. - Skollagens bestämmelser i aktuellt avseende kompletteras av skolförordningen. I 14 kap. 1 § första stycket skolförordningen anges att bidrag till enskilda huvudmän som omfattas av lagrummet ska fastställas per kalenderår. I andra stycket anges att bidraget ska grunda sig på kommunens budget för det kommande budgetåret och beslutas före kalenderårets början. För barn och elever som börjar i verksamheten under kalenderåret ska kommunen besluta om bidraget omgående. - I 14 kap. 2 § första stycket skolförordningen anges att om ytterligare resurser ges till hemkommunens verksamhet under budgetåret, ska motsvarande tillskott ges till de enskilda huvudmännen. I paragrafens andra stycke föreskrivs att om ersättningen till kommunens egen verksamhet minskas får bidrag till de enskilda verksamheterna sättas ned genom att återstående utbetalningar under budgetåret sätts ned. - Kammarrättens bedömning - Fråga i målet är således om en kommun som under budgetåret tillför den egna för- och grundskolverksamheten extra resurser kan avvakta med att fastställa och utbetala motsvarande tillskott inom ramen för grundbeloppet till de fristående verksamheterna till en framtida opreciserad tidpunkt. Kammarrättens prövning innefattar således inte med vilket belopp som de fristående verksamheterna eventuellt ska kompenseras. Vad Malmö kommun anfört om att viss del av resursförstärkningen till de egna verksamheterna avser kommunspecifika kostnader för vilka de fristående verksamheterna inte ska kompenseras saknar därför betydelse i målet. - Den principiella utgångspunkten för regleringen av bidrag till fristående skolor och annan enskild verksamhet är att verksamhet kan drivas på likvärdiga ekonomiska villkor som offentlig bedriven motsvarande verksamhet. För att uppnå detta ska bidrag för barn i enskild verksamhet eller en elev i en fristående skola bestämmas enligt likabehandlingsprincipen. Bidraget ska därför bestämmas efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till den egna verksamheten av motsvarande slag. En kommuns budget för verksamheten för det kommande året bör ligga till grund för bestämningen av bidragen till fristående skolor och annan enskild verksamhet. Om ytterligare resurser ges till den kommunala verksamheten under budgetåret bör motsvarande tillskott ges till de fristående skolorna och de enskilda verksamheterna, se prop. 2008/09:171 s. 25, 28 och 30 f. Detta innebär enligt kammarrättens mening att om en kommun för visst budgetår tillskjuter extra resurser till den egna verksamheten ska de enskilda verksamheterna erhålla motsvarande tillskott det året exklusive kommunspecifika kostnader. Det överklagade beslutet har i denna del en annan innebörd. De enskilda verksamheterna ges därför inte möjlighet att bedriva sin verksamhet på lika villkor som kommunens egen verksamhet. Kommunstyrelsens beslut strider därför mot lag i enlighet med vad förvaltningsrätten anfört. - Kommunen yrkar i andra hand att beslutet från den 27 februari 2012 ska upphävas partiellt. Förutsättningarna för att vid laglighetsprövning upphäva ett beslut partiellt är att beslutet består av flera från varandra fristående delar och att en sådan åtgärd inte påverkar beslutsinnehållet i övrigt (jfr prop. 1990/91:117 s. 226). Kammarrätten finner inte att det finns förutsättningar för ett partiellt upphävande. Överklagandet ska därmed avslås. - Kammarrätten avslår överklagandet.
Malmö kommun överklagade kammarrättens dom och yrkade i första hand att Högsta förvaltningsdomstolen skulle upphäva underinstansernas domar och fastställa kommunstyrelsens beslut. I andra hand yrkade kommunen att kommunstyrelsens beslut skulle upphävas endast i den del det avsåg tidpunkten för utbetalning av bidrag till fristående skolverksamheter. - Kommunen anförde bl.a. följande. En skillnad bör göras mellan beslut om grundbelopp, som fattas inför kalenderåret på grundval av kommunens budget, och resurser som tillskjuts under löpande budgetår. Det finns inte något krav på att de ytterligare resurser som tillskjuts under budgetåret ska grunda sig på budget eller att de måste betalas ut till fristående verksamheter under samma år. - Inom ramen för den aktuella satsningen ska de kommunala skolverksamheterna avropa resurser hos kommunstyrelsen. Detta ska ske löpande under budgetåret genom ett ansökningsförfarande. Om medel inte avropas i sin helhet kommer återstående resurser inte kommunens skolverksamhet till del utan ingår i kommunens slutliga årsresultat. Eftersom en fristående skolverksamhet inte kan tvingas att använda resurser i ett visst syfte fungerar inte ett avropssystem för dessa verksamheter. Kommunens skyldighet är att tillhandahålla fristående verksamheter motsvarande resurser som de kommunala verksamheterna ansökt om och avropat. Det är inte administrativt möjligt att i samband med varje utbetalningstransaktion kompensera fristående verksamheter med motsvarande belopp eftersom det handlar om många beräkningar och transaktioner. - Om utbetalning till de fristående verksamheterna hade skett utifrån en schablonisering under samma budgetår hade de fått en mycket större resurstilldelning än sina kommunala motsvarigheter, vilket inte kan anses förenligt med vare sig skollagens likabehandlingsprincip eller dess andemening. Att beräkna kompensationen till de fristående verksamheterna med utgångspunkt i de resurser som den kommunala skolverksamheten faktiskt har fått del av innebär en likabehandling av kommunal och fristående verksamhet. - För företag som bedriver en långsiktig och seriös planering av sin ekonomi och verksamhet borde tidpunkten för utbetalning av de förhållandevis små belopp som de ytterligare tillskjutna resurserna ger inte ha någon större ekonomisk betydelse så länge förskjutningen endast handlar om några månader.
I.P. bestred bifall till kommunens förstahandsyrkande men medgav bifall till yrkandet i andra hand att kommunstyrelsens beslut skulle upphävas partiellt.
Högsta förvaltningsdomstolen (2015-10-01, Nguyen, Rosario, Fleming, Ellis, Baran) yttrade:
Frågan i målet gäller om kommunstyrelsens beslut att under budgetåret tillföra skolverksamhet och fritidshem som bedrivs i egen regi ytterligare resurser inom ramen för grundbeloppet strider mot lag eller annan författning på grund av att de fristående verksamheterna får del av motsvarande bidrag först under påföljande budgetår.
Rättslig reglering m.m.
Enligt 8 kap. 21 § första stycket skollagen, som gäller för fristående förskolor, ska hemkommunen lämna bidrag till huvudmannen för varje barn vid en förskoleenhet. Av andra stycket framgår att bidraget består av ett grundbelopp och i vissa fall ett tilläggsbelopp.
Enligt 8 kap. 22 § andra stycket skollagen ska grundbeloppet bestämmas efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till sin egen förskola.
Bidragsbestämmelser med motsvarande innehåll som för förskolor finns i skollagen även för de andra skolformer och fritidshem för vilka enskilda enligt 2 kap. 5 § skollagen får godkännas som huvudmän.
Bestämmelserna om att bidrag till fristående skolor och annan enskilt bedriven verksamhet ska bestämmas enligt samma grunder som tillämpas för kommunens egen verksamhet fick sin nuvarande utformning när de 2009 infördes i 1985 års skollag i samband med att regleringen om kommunernas bidrag till fristående skolor m.m. förtydligades.
I förarbetena angavs som principiell utgångspunkt för regleringen att samma villkor bör gälla för fristående skolor som för skolor med kommunal huvudman. Vidare uttalades att man ville skapa goda förutsättningar för att starta och driva enskild verksamhet och att villkoren måste präglas av långsiktighet och tydlighet. Likvärdiga ekonomiska villkor för verksamhet i offentlig och enskild regi ansågs också vara en förutsättning för en verklig valfrihet som ger alla barn och föräldrar möjlighet att välja förskola, fritidshem och skola. Det betonades att begreppet ekonomiska villkor ska ses i vid mening så att regler för kommunal planering och verksamhetsutövning inte används för att försämra friskolornas möjlighet till etablering och överlevnad. Principerna om konkurrensneutralitet och likabehandling ansågs utgöra förutsättningar för en sund konkurrens och en positiv utveckling i samspelet mellan kommunala och fristående skolor (prop. 2008/09:171 s. 25 f. samt bet. 2008/09:UbU13 s. 9 och 11).
Vidare framhölls i propositionen att beräkningen av bidrag till fristående skolor och annan enskilt bedriven verksamhet ska grundas på kommunens resursfördelning till den egna verksamheten i budgeten för det kommande året. Om en kommun väljer att fördela extra resurser med utgångspunkt i t.ex. socioekonomiska faktorer eller studieresultat, får det inte leda till skillnader i resurstilldelningen beroende på om det är en offentlig eller enskild huvudman för verksamheten. En elev som ingår i målgruppen för en viss satsning bör få del av de extra resurserna oavsett om eleven går i en kommunal eller fristående skola eller annan verksamhet. Också om kommunen av andra skäl tillskjuter ytterligare resurser till den egna verksamheten under löpande budgetår, bör motsvarande resurser tilldelas de fristående verksamheterna (a. prop. s. 31).
I 14 kap. skolförordningen finns kompletterande bestämmelser om bidrag till enskilda huvudmän.
Enligt 14 kap. 1 § första stycket skolförordningen ska ett bidrag till enskilda huvudmän för vissa angivna skolformer och fritidshem fastställas per kalenderår. Enligt andra stycket ska bidraget grunda sig på hemkommunens budget för det kommande budgetåret och beslutas före kalenderårets början.
I 14 kap. 2 § första stycket skolförordningen anges att om ytterligare resurser ges till hemkommunens verksamhet under budgetåret, ska motsvarande tillskott ges till de enskilda huvudmännen. Av paragrafens andra stycke framgår att om hemkommunen minskar ersättningen till sin motsvarande verksamhet får bidrag till enskilda huvudmän minskas i motsvarande mån genom att återstående utbetalningar under budgetåret sätts ner.
En utgångspunkt i skollagstiftningen är att barn och föräldrar ska ha rätt att välja mellan kommunalt och enskilt bedriven verksamhet. Utbildningen ska vara likvärdig oavsett vilken huvudman som anordnar den. Detta förutsätter att kommunen och de enskilda huvudmännen ges likvärdiga ekonomiska villkor att bedriva verksamheten. Bidrag till fristående verksamheter ska därför bestämmas efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till sin egen verksamhet.
Enligt 14 kap. 2 § skolförordningen ska en kommun som under budgetåret tillskjuter ytterligare resurser till hemkommunens verksamhet ge motsvarande resurser till de enskilda huvudmännen. Det har inte uttryckligen reglerats när tillskottet av de ytterligare resurserna ska beslutas och utges till de fristående verksamheterna.
Om en kommun gör en särskild skolsatsning bör elever som ingår i målgruppen få del av tillskjutna resurser oavsett om de går i en kommunal eller i en fristående skola (prop. 2008/09:171 s. 31). Principen om likvärdiga ekonomiska villkor talar för att de kommunala och de fristående verksamheterna ska få del av resurserna samtidigt. Utbetalas bidraget till de fristående verksamheterna vid en senare tidpunkt än när kommunen tillför extra resurser till den egna verksamheten, innebär det en likviditetsmässig nackdel för de enskilda huvudmännen som kan försvåra planering, finansiering och genomförande av en motsvarighet till den kommunala satsningen.
I det nu aktuella fallet har kommunstyrelsen beslutat att under löpande budgetår tillföra den egna verksamheten ytterligare resurser inom ramen för grundbeloppet. För de enskilt bedrivna verksamheterna innebar beslutet att de skulle få del av motsvarande tillskott först under påföljande år. Enligt Högsta förvaltningsdomstolens mening medför denna senareläggning av utbetalningen att villkoren för kommunalt och enskilt bedriven verksamhet inte är lika. Beslutet strider därmed mot bestämmelserna i skollagen om att bidrag till enskilt bedrivna verksamheter ska bestämmas efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till sin egen verksamhet. Kommunens yrkande om att upphäva kammarrättens och förvaltningsrättens domar ska därför avslås.
Vad gäller kommunens yrkande i andra hand om att kommunstyrelsens beslut ska upphävas endast i den del det avser tidpunkten för utbetalningen av bidraget till de enskilda huvudmännen gör Högsta förvaltningsdomstolen samma bedömning som kammarrätten. Kommunens överklagande ska därmed avslås.
Högsta förvaltningsdomstolen avslår överklagandet.