Försäkringskassan har åsidosatt sin serviceskyldighet genom att inte vidta några åtgärder med anledning av handlingar som getts in till myndigheten. Underlåtenheten har ansetts ha haft ett så nära samband med ett redan pågående ärende att det har varit fråga om fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Skadestånd har utgått enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen.
K.H. förde vid Stockholms tingsrätt den talan mot Försäkringskassan som framgår av tingsrättens dom.
Tingsrätten (rådmannen Stein) anförde följande i dom den 12 september 2011.
K.H. var sedan 1991 tjänstledig från sitt arbete vid FSD Linnéstaden. Försäkringskassan beslöt den 15 mars 2002 att ändra K.H:s sjukpenninggrundande inkomst från och med den 1 mars 2001 till 0 kr eftersom hon var tjänstledig och inte hade arbetat sedan den 26 september 1997. K.H. ingav därefter vid fem tillfällen till Försäkringskassan medicinska underlag för, som det var förtryckt på blanketterna, bedömning av rätt till sjukpenning och behov av rehabiliteringsåtgärder. I underlagen ingick läkarutlåtanden avseende hennes hälsotillstånd utfärdade dels av läkaren U.Å. den 11 december 2001, den 13 september 2002, den 25 mars 2003 och den 29 september 2003 och dels av överläkaren O.Z. den 5 mars 2004. U.Å. föreslog i dessa två års helt sjukbidrag, alternativt tidsbegränsad sjukersättning och O.Z. angav att K.H. bör på basis av kroniskt trötthetssyndrom beredas sjukersättning och att tillståndet bedöms vara stationärt åtminstone två år.
Den 25 oktober 2006 ansökte K.H. om sjukersättning.
Med hänvisning till att Försäkringskassan betraktade de insända underlagen som anspråk på sjukpenning beslöt kassan den 19 december 2006 att på nytt fastställa K.H:s sjukpenninggrundande inkomst till 0 kr från och med den 1 november 2001.
Den 22 februari 2007 beviljade Försäkringskassan K.H. hel sjukersättning från och med juli 2006 och tills vidare. I beslutet angavs att hennes arbetsförmåga varit helt nedsatt sedan 1998. Efter överklagande fastställdes beslutet av högre instans.
Yrkanden m.m.
K.H. har yrkat att Försäkringskassan förpliktas att till henne utge skadestånd med 445 000 kr, motsvarande uteblivna sjukbidrag/sjukersättningar mellan september 2001 och juni 2006, jämte ränta på beloppet enligt 6 § räntelagen från den 7 april 2009.
Försäkringskassan har bestritt käromålet, men vitsordat yrkat belopp och ränteberäkningen som skäliga i och för sig.
K.H. har åberopat följande omständigheter.
Hon är född med en immunbristsjukdom och har under många år lidit av fibromyalgi och kroniskt trötthetssyndrom. Hon mådde bättre en tid men 1998 blev hon åter sjuk.
Hon förstod inte att hon måste lämna in en ansökan om sjukbidrag/sjukersättning, utan antog att Försäkringskassan skulle ta initiativ till en utredning om detta. När Försäkringskassan inte tog kontakt med henne med anledning av ingivet medicinskt underlag trodde hon att man inte ville medge sjukbidrag/sjukersättning, varför hon hoppades på att påföljande intyg skulle föranleda Försäkringskassan att utreda frågan. Försäkringskassan informerade henne inte om att hon var oförhindrad att inkomma med en ansökan om sjukbidrag trots att hennes sjukpenninggrundande inkomst var 0 kr. Det var först hösten 2006 som hon insåg att hon själv måste inkomma med en ansökan härom för att en sådan skulle kunna prövas av Försäkringskassan. Eftersom Försäkringskassan uppfattat de ingivna läkarintygen som yrkande om sjukpenning, skulle den rätteligen ha skickat henne en försäkran för undertecknande redan i december 2001. K.H. skulle i så fall ha blivit uppmärksammad på att man missuppfattat läkarutlåtandena som en begäran om sjukpenning i stället för som ett underlag för utredning om sjukersättning. Om så skett torde Försäkringskassan, efter en ansökan, ha fattat ett motsvarande beslut som det den 22 februari 2007.
Försäkringskassan har underlåtit att informera henne om rätten att ansöka om sjukbidrag. Denna underlåtenhet har orsakat henne ekonomisk skada. Försäkringskassan borde i enlighet med 4 § förvaltningslagen ha upplyst henne om att hon måste inkomma med en ansökan för att den ska kunna göra en utredning om rätten till sjukbidrag. Försäkringskassan har gjort sig skyldig till fel och försummelse vid myndighetsutövning genom att inte vidta några åtgärder med anledning av inkomna läkarutlåtanden under perioden från den 11 december 2001 till den 5 mars 2004.
Försäkringskassan har åberopat följande.
Försäkringskassan har inte en lagstadgad skyldighet att upplysa enskilda om möjligheten att söka sjukbidrag/sjukersättning. Försäkringskassan har inte lämnat felaktig information eller försummat att lämna adekvat information till K.H. Försäkringskassan har inte i samband med handläggningen av sjukersättningsärendet eller vid fastställande av K.H:s sjukpenninggrundande inkomst gjort sig skyldig till fel eller försummelse. Beslutet den 19 december 2006 bekräftade enbart rådande förhållanden och innebar inte några omedelbara rättverkningar för eller emot K.H. Det kan därför ifrågasättas om beslutet ens innebar någon myndighetsutövning. K.H. är därför inte berättigad till skadestånd enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen.
De medicinska underlag som K.H. skickade in mellan den 1 november 2001 och den 13 december 2006 betraktade Försäkringskassan som underlag på anspråk på sjukersättning, vilket meddelades henne i beslutet den 19 december 2006. På hennes ansökan om sjukersättning i oktober 2006 beviljades hon hel sjukersättning med så lång retroaktiv tid som var lagligt möjligt att bevilja. Någon skyldighet för Försäkringskassan att fatta beslutet den 19 december 2006 förelåg inte eftersom underlagen inte hade åtföljts av en försäkran för sjukpenning. Inte heller var Försäkringskassan skyldig att med anledning av de inkomna medicinska underlagen tillställa henne blanketter för sådan försäkran.
Den som gör anspråk på sjukbidrag/sjukersättning ska enligt 1 och 2 §§ förordningen (2002:986) om sjukersättning och aktivitetsstöd ansöka på blankett som fastställs av Försäkringskassan. Ansökan görs på fastställd blankett, till vilken ska fogas läkarutlåtande om hälsotillstånd.
De faktiska omständigheterna är i alla relevanta delar ostridiga. Tingsrätten konstaterar att Försäkringskassans beslut den 19 december 2006 utgjort myndighetsutövning. Härav och med beaktande av bestämmelsen i 3 kap 2 § skadeståndslagen följer, att K.H:s talan ska bifallas om Försäkringskassans handlande vid myndighetsutövningen varit felaktigt eller försumligt på det sätt som hon påstått. K.H. har således inte ifrågasatt riktigheten i beslutet i sig. Men fel eller försumlighet som begås under ett förberedande stadium till ett beslut faller in under lagrummet och kan även omfatta underlåtenhet, såsom försummelse att ge enskilda personer lagstadgad hjälp vid deras kontakter med myndigheten (se Carpenter lagkommentar till 3 kap. 2 § skadeståndslagen, 3:2.5).
Enligt 4 § förvaltningslagen ska varje myndighet lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde, varvid hjälpen ska lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildas behov av hjälp och myndighetens verksamhet. I förarbetena till bestämmelsen anges att serviceskyldigheten innebär att myndigheten ska, när det behövs och är lämpligt och oberoende av begäran, vägleda den enskilde genom att, allt efter omständigheterna, ta initiativ till ytterligare utredning och fästa den enskildes uppmärksamhet på att det finns ett annat bättre sätt att nå det han eftersträvar (se prop 1985/86:80 s. 59).
En ansökan om sjukersättning skulle enligt förordningen (2002:986) om sjukersättning och aktivitetsersättning göras skriftligen på blankett som fastställts av Försäkringskassan och vara undertecknad av den försäkrade och åtföljd av läkarutlåtande om den försäkrades hälsotillstånd. K.H. ingav en sådan ansökan först den 25 oktober 2006. Det kan förutsättas att om Försäkringskassan tidigare upplyst K.H. om möjligheten att skriftligen ansöka om sjukersättning, skulle hon ha gjort det.
Genom ingivande av de aktuella underlagen med tillhörande läkarutlåtanden har det stått klart för Försäkringskassan att K.H. gjorde anspråk på rätt till ersättning enligt lagen om allmän försäkring. Visserligen angav underlagen, som inte var undertecknade av K.H., att de var för bedömning av sjukpenning men i samtliga bifogade läkarutlåtandena, vilka var av det slag som ska bifogas en ansökan om sjukersättning, angavs att K.H. borde erhålla sjukersättning. Underlagen motiverade inte Försäkringskassan att ändra det tidigare fattade beslutet om att bestämma hennes sjukpenninggrundande inkomst till 0 kr. Men det måste ha legat mycket nära till hands för Försäkringskassan att uppfatta att K.H. kunde vara berättigad till sjukersättning. Genom att ändå inte lämna upplysning om att hon måste skriftligen ansöka härom för att detta skulle kunna prövas, har Försäkringskassan brustit i sin serviceskyldighet och detta vid myndighetsutövning. Denna underlåtenhet är att anse som fel eller försummelse i skadeståndslagens mening.
Käromålet ska bifallas.
Försäkringskassan ska genast till K.H. betala 445 000 kr jämte ränta - - -.
Försäkringskassan överklagade i Svea hovrätt och yrkade att hovrätten skulle ogilla K.H:s talan.
K.H. bestred ändring.
Hovrätten (hovrättsråden Bishop och Frey, referent, samt tf. hovrättsassessorn Flores) anförde följande i dom den 10 april 2012.
Parterna har åberopat samma grunder och omständigheter till stöd för sin talan som i tingsrätten och utredningen är densamma i hovrätten som i tingsrätten.
Liksom i tingsrätten är alla faktiska omständigheter ostridiga. Detta innebär att parterna är överens om följande bakgrundsbeskrivning.
Försäkringskassan beslöt den 15 mars 2002 att ändra K.H:s sjukpenninggrundande inkomst till 0 kr från och med den 1 mars 2001. Under tidsperioden 11 december 2001 till 5 mars 2004 gav K.H. in sammanlagt fem medicinska underlag för bedömning av rätt till sjukpenning och behov av rehabiliteringsåtgärder med däri ingående läkarutlåtanden avseende hennes hälsotillstånd. Den 25 oktober 2006 ansökte K.H. om sjukersättning. Försäkringskassan, som uppfattade de insända handlingarna som anspråk på sjukpenning, beslöt då den 19 december 2006 på nytt att fastställa K.H:s sjukpenning till 0 kr. Den 22 februari 2007 beviljades så K.H. hel sjukersättning från och med juli 2006 tills vidare.
K.H. har påstått att kassan gjort sig skyldig till fel och försumlighet genom att inte upplysa henne om rätten att ansöka om sjukbidrag och genom att inte vidta några åtgärder med anledning av de läkarutlåtanden hon givit in under perioden december 2001-mars 2004.
Hovrätten gör följande bedömning.
K.H. ansökte först i oktober 2006 om sjukersättning. En sådan ansökan ska enligt bestämmelserna i förordningen (2002:986) om sjukersättning och aktivitetsersättning göras skriftligen och undertecknas på en blankett som fastställs av Försäkringskassan och åtföljas av ett läkarutlåtande om den sökandes hälsotillstånd. K.H:s ansökan uppfyllde dessa krav. Trots detta uppfattade kassan hennes ansökan som anspråk på sjukpenning och fastställde denna till 0 kr på nytt. I februari 2007 när kassan uppmärksammat sitt misstag, beviljades så K.H. sjukersättning även retroaktivt.
Samtliga beslut som fattats av Försäkringskassan i förhållande till K.H. utgör myndighetsutövning och kan i och för sig grunda skadeståndsskyldighet, om det kan ledas i bevis att kassan gjort sig skyldig till fel eller försummelse vid beslutsfattandet eller i samband med förberedelser inför beslutet. Såsom tingsrätten konstaterat i sin dom framgår det av kommentaren till skadeståndslagen (3 kap. 2 §) att även underlåtenhet från myndighetens sida t.ex. att ge enskilda personer hjälp vid deras kontakter med myndigheten kan vara skadeståndsgrundande.
Myndigheternas serviceskyldighet, dvs. deras skyldighet att hjälpa enskilda vid kontakten med myndigheten regleras i 4 § förvaltningslagen (1986:223) där det sägs bl.a. att varje myndighet ska lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Sådan hjälp ska lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. När bestämmelsen infördes motsvarades den i äldre lagstiftning av en begränsad skyldighet för myndigheterna att avhjälpa mindre brister i ansökningshandlingar i förvaltningsärenden. När den nya utvidgade serviceskyldigheten infördes påpekade emellertid departementschefen att inte heller denna kunde vara obegränsad utan reglerna medgav en myndighet att säga nej till alltför långtgående önskemål om bistånd (prop. 1985/86:80 s. 20). Som exempel på vad en myndighet var skyldig att göra i förhållande till enskilda angavs att myndigheten när det behövdes och var lämpligt oberoende av begäran skulle vägleda den enskilde genom att ta initiativ till ytterligare utredning och fästa den enskildes uppmärksamhet på att det kunde finnas bättre sätt att uppnå det han eftersträvade (a.a. s. 59).
Visserligen har K.H. vid upprepade tillfällen givit in handlingar till Försäkringskassan, av vilka handlingar det framgått att läkare föreslagit att K.H. skulle beviljas sjukbidrag alternativt sjukersättning. Läkarutlåtandena har i ett fall lämnats på en blankett för läkarutlåtande-hälsotillstånd och i fyra fall på en blankett avsedd att utgöra medicinskt underlag för bedömning av rätt till sjukpenning och behov av rehabiliteringsåtgärder. K.H. har dock såvitt utredningen i målet visar inte framställt några yrkanden på ersättning eller krav på andra åtgärder till kassan vare sig i de ingivna utlåtandena eller i handlingar bifogade till dessa. Än mindre har hon genom någon ansökan till kassan specificerat vad hon velat uppnå. Försäkringskassan administrerar ett mycket stort antal ersättningsformer och mottar ett mycket stort antal ärenden varje dag. Mot den bakgrunden finner hovrätten inte att det kan läggas Försäkringskassan till last som fel eller försummelse att inte närmare granska de handlingar som K.H. givit in och pröva varje handling mot hela den verksamhet som kassan bedriver. Försäkringskassan kan därmed inte sägas ha brustit i sin serviceskyldighet och K.H:s talan ska ogillas.
Med upphävande av tingsrättens dom ogillar hovrätten K.H:s käromål.
K.H. överklagade och yrkade att HD skulle fastställa tingsrättens dom.
Försäkringskassan motsatte sig att hovrättens dom ändrades.
Målet avgjordes efter föredragning.
Föredraganden, justitiesekreteraren Roth, föreslog i betänkande att HD skulle meddela följande dom.
Punkterna 1-9 överensstämmer i huvudsak med punkterna 1-8 i HD:s domskäl.
Enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen ska staten ersätta ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten svarar. Frågan i målet är om Försäkringskassan är skadeståndsskyldig enligt detta lagrum på grund av att den har åsidosatt en skyldighet att ta kontakt med K.H. med anledning av den medicinska utredning som hon gav in (p. 2 och 4).
K.H. gav in ett medicinskt underlag i december 2001 till Försäkringskassan.
Enligt 16 kap. 1 § första stycket första meningen lagen (1962:381) om allmän försäkring gällde då att den som önskar pension ska göra ansökan hos allmän försäkringskassa i enlighet med vad regeringen förordnar (lydelse enligt SFS 2000:775 och, från den 1 januari 2003, SFS 2001:489).
Enligt 2 § KK (1962:394) med vissa bestämmelser rörande ansökan om pension enligt lagen om allmän försäkring m.m. skulle en ansökan göras skriftligen på blankett som fastställts av Riksförsäkringsverket och ansökan skulle enligt 3 § undertecknas av sökanden. Vidare gällde enligt 4 § jämförd med 7 kap. 1 § andra stycket lagen om allmän försäkring att ett läkarintyg om den försäkrades hälsotillstånd skulle bifogas ansökan.
Enligt 20 kap. 8 § andra stycket lagen om allmän försäkring skulle uppgifter om faktiska förhållanden, med vissa undantag, lämnas på heder och samvete (lydelse enligt SFS 1997:275).
De nu angivna bestämmelserna motsvaras idag av bestämmelser i 110 kap. 4 § SFB samt i förordningen (2002:986) om sjukersättning och aktivitetsersättning.
Det saknades i lagen om allmän försäkring uttryckliga bestämmelser som serviceskyldighet och om Försäkringskassans utredningsskyldighet.
I nuvarande 110 kap. 13 § första stycket SFB anges att Försäkringskassan ska se till att ärendet blir tillräckligt utrett. I förarbetena till bestämmelsen konstaterade regeringen att den så kallade officialprincipen redan gällde men att det var av värde att den kom till direkt uttryck i lagtexten. Det anfördes också i propositionen att regeringen inte avsåg att införandet i lag av principen skulle inverka på Försäkringskassans serviceskyldighet enligt 4 § förvaltningslagen. Av förarbetena framgick vidare att Försäkringskassan ska leda utredningen i ärendet och se till att erforderligt material kommer in, men att detta inte innebär att Försäkringskassan i varje ärende själv måste ombesörja utredningen, utan även den enskilde har ett ansvar. Trots denna uppdelning av utredningsansvaret är det enligt vad regeringen anförde naturligt att anse att Försäkringskassan har en vidsträckt utredningsskyldighet. Det betonades vidare att det särskilt i ärenden som initierats av Försäkringskassan själv är uppenbart att Försäkringskassan har huvudansvaret för att behövlig utredning kommer in. Vidare framgår av förarbetena att regeringen instämde i Lagrådets bedömning att kassans utredningsskyldighet blir väsentligt mera omfattande om kassan överväger att fatta ett för den enskilde betungande beslut. (Prop. 2008/09:200 s. 554 f.).
De överväganden som regeringen gjorde vid införandet av 110 kap. 13 § första stycket SFB får i väsentliga delar anses ha gett uttryck för vad som gällt redan före balkens tillkomst.
I 7 § förvaltningslagen anges att varje ärende där någon enskild är part ska handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Vid handläggningen ska myndigheten beakta möjligheten att själv hämta in upplysningar och yttranden från andra myndigheter, om sådana behövs. Myndigheten ska sträva efter att uttrycka sig lättbegripligt. Även på andra sätt ska myndigheten enligt 7 § underlätta för den enskilde att ha med den att göra.
Den allmänna serviceskyldigheten enligt 4 § förvaltningslagen är tilllämplig på all förvaltningsmyndigheternas verksamhet oavsett om det är fråga om ärendehandläggning. Enligt 4 § ska varje myndighet lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Hjälpen ska lämnas i den utsträckning som är lämpligt med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. I andra stycket föreskrivs att frågor från enskilda ska besvaras så snart som möjligt.
Omfattningen av serviceskyldigheten får enligt förarbetena till 4 § förvaltningslagen bedömas med hänsyn till den enskildes behov av hjälp, till frågans art och till om det finns parter med motstående intressen. Myndighetens arbets- och resurssituation kan också inverka. Bestämmelsen tar inte bara sikte på sådan hjälp som ligger på det formella planet. (Prop. 1985/86:80 s. 18 ff. och 59 ff.) I doktrinen har ansetts att serviceskyldigheten inte ska bedömas annorlunda i ärendeslag där det förekommer ett stort antal ärenden (s.k. massärenden; se Mason & Skinner, Förvaltningslagen med kommentarer, tredje upplagan, s. 77 f.)
Det kan tilläggas att om ett ärende har anhängiggjorts men ansökan trots vägledning från Försäkringskassan är så ofullständig att den inte kan läggas till grund för någon prövning i sak, Försäkringskassan måste fullgöra sin utredningsskyldighet innan ärendet avgörs (frågan var inte uttryckligen reglerad i lagen om allmän försäkring och är inte heller reglerad i förvaltningslagen; jfr numera 110 kap. 10 och 11 §§ SFB).
Försäkringskassan inledde i oktober 2001 ett ärende vari K.H. underrättades om att Försäkringskassan övervägde att sätta ned hennes sjukpenninggrundande inkomst till noll. Medan detta ärende alltjämt pågick inkom K.H. i december 2001 med ett intyg i vilket läkare bedömde att hennes arbetsförmåga var helt nedsatt under perioden den 1 december 2001 - den 30 april 2002 och föreslog att hon skulle beviljas två års sjukbidrag.
Intyget var skrivet i blanketten ”Medicinskt underlag för bedömning av rätt till sjukpenning och behov av rehabiliteringsåtgärder”, men det framgår av innehållet att underlaget tog sikte på sjukbidrag.
Vid bedömningen av vilka skyldigheter som har ålegat Försäkringskassan är det av betydelse att det är fråga om ett ärende utan motpart och som rör en socialförsäkringsförmån av stor betydelse för K.H. Vidare gav hon in utredningen i anslutning till att Försäkringskassan själv hade initierat ett ärende där man övervägde att fatta ett för K.H. negativt beslut. Det är också av vikt att den förmån som intygets innehåll avsåg sakligt sett hade mycket nära samband med det förmånsslag (sjukpenning) som sannolikt skulle komma att påverkas av beslutet i det av Försäkringskassan initierade ärendet. Vid dessa överväganden saknar det betydelse för bedömningen i målet att Försäkringskassan generellt sett hanterar en stor mängd ärenden om sjukpenning och sjukersättning.
Oavsett om det fanns förutsättningar att inom ramen för ärendet om omprövning av K.H:s sjukpenninggrundande inkomst pröva om hon hade rätt till sjukbidrag eller om denna fråga rätteligen skulle prövas i ett särskilt ärende, innebär det anförda att Försäkringskassan borde ha kontaktat K.H. för att reda ut vad hon avsåg med intyget. Såvitt framkommit vidtog Försäkringskassan emellertid inga åtgärder före december 2006 med anledning av de medicinska utredningar som K.H. skickade in.
Försäkringskassan har med hänsyn till det anförda åsidosatt sin service- och utredningsskyldighet genom att inte vidta någon åtgärd med anledning av att K.H. gav in handlingarna till myndigheten.
I det sagda ligger att beslutet från mars 2002 att sätta ned K.H:s sjukpenninggrundande inkomst till noll inte var en tillräcklig åtgärd med anledning av det medicinska underlag som hon hade sänt in i december året innan.
Enligt bedömningen i det föregående har Försäkringskassan åsidosatt vissa förvaltningsrättsliga skyldigheter. Frågan är då om avvikelsen är ett sådant avsteg att Försäkringskassan ska anses ha varit oaktsam. Ytterligare förutsättningar för skadeståndsansvar är att den vårdslösa handlingen eller underlåtenheten har inträffat vid myndighetsutövning samt att det föreligger kausalitet mellan den skadegörande handlingen och skadan, samt att kausaliteten är adekvat.
Det framgår av förarbetena till skadeståndslagen och av praxis att begreppet myndighetsutövning avser beslut eller åtgärder som är ett uttryck för samhällets rätt att utöva makt över medborgarna. Karaktäristiskt är att den enskilde står i ett beroendeförhållande till myndigheten som bestämmer över den enskildes rättigheter och skyldigheter på ett sätt som inte förekommer i privaträttsliga sammanhang (se t.ex. prop. 1972:5 s. 498 f. och NJA 2001 s. 755).
Att skadan ska ha vållats ”vid” myndighetsutövning betyder att den endast behöver stå i ett visst närmare sammanhang med myndighetsutövningen (se t.ex. prop. 1972:5 s. 502 samt NJA 1987 s. 535 och NJA 2001 s. 755).
HD övergår då till att pröva om Försäkringskassans agerande kan anses vara oaktsamt.
Bedömningen av om myndigheten har varit oaktsam ska vara objektiv och ske från den skadelidandes synpunkt, dvs. utan hänsyn till den enskilde tjänstemannens oaktsamhet. Man ska inte heller se till den skadegörande handlingens uppkomst från skadevållarens eller myndighetens synpunkt. Det är bara resultatet av handlingen - skadan - som är av intresse, inte orsaken till att den uppkom. Om flera tjänstemän har begått fel ska myndighetens samlade oaktsamhet vägas samman, även om vart och ett av felen kanske inte skulle vara skadeståndsgrundande. Det saknar betydelse om man kan fastställa vem som har begått fel. Frågan är vilka berättigade förväntningar den enskilde kan ha på myndighetens verksamhet.
Vid bedömningen av oaktsamhet har det vidare betydelse vilka krav som ska ställas på myndigheten med hänsyn till arten och ändamålet med verksamheten. Högre krav bör ställas vid frågor som är en central del av myndighetens verksamhet. Vidare bör högre krav ställas om det är fråga om en situation där myndigheten har förbisett en regel. I situationer där myndigheten har rätt att göra en skönsmässig bedömning eller har tolkat en rättsregel felaktigt krävs det i normalfallet att felbedömningen är uppenbar för att skadeståndsansvar ska kunna inträda. Skadeståndsansvar kan uppstå även på grund av myndighetens underlåtenhet. Då förutsätts att myndigheten har haft skyldighet att handla på visst sätt (t.ex. på grund av en lagbestämmelse) och att underlåtenheten att handla kan bedömas som oaktsam.
Se om det sagda t.ex. prop. 1972:5 s. 496 ff. och 517 ff. jämförd med 1989/90:42 s. 14 ff. samt NJA 1990 s. 137, NJA 1994 s. 654, NJA 2010 s. 112 p. 5 med vidare hänvisningar och HD:s dom den 18 oktober 2013 i mål T 5180-11 (NJA 2013 s. 842), jfr även NJA 2013 s. 145.
Frågor om åsidosättande av handläggningsregler och underlåtenhet att vidta åtgärder har bedömts av HD i rättsfallen NJA 2007 s. 862 (bedömning av Regeringsrättens underlåtenhet att kommunicera en ansökan med motparten), NJA 2007 s. 891 (bedömning av Kriminalvårdens underlåtenhet att visitera en person intagen i häkte) och NJA 2010 s. 112 (bedömning av kommuns underlåtenhet att bereda en sakägare tillfälle att yttra sig). I dessa rättsfall har en förutsättning för skadeståndsansvar varit att felet var uppenbart. Det synes inte i rättsfallen ha haft någon särskild betydelse om felen var att anse som positiva handlingar eller utgjordes av underlåtenhet.
Av de skäl som har utvecklats ovan (p. 23 ff.) måste Försäkringskassans åsidosättande av sina skyldigheter anses vara så felaktigt att Försäkringskassan har gjort sig skyldig till fel eller försummelse.
Ärendet om nedsättning av K.H:s sjukpenninggrundande inkomst innefattar myndighetsutövning. Den underlåtenhetshandling som utgör fel eller försummelse har nära samband med myndighetsutövningen i det ärendet.
Sammanfattningsvis har Försäkringskassan gjort sig skyldig till fel eller försummelse vid myndighetsutövning.
Med hänsyn till innehållet i de handlingar som K.H. sände in och omständigheterna i övrigt kan det förutsättas att hon, om Försäkringskassan hade uppmärksammat henne på bristerna i hennes handlingar, hade kompletterat sina handlingar så att Försäkringskassan hade kunnat pröva frågan om hennes rätt till sjukbidrag. Försäkringskassan har vitsordat yrkat belopp och har inte heller ifrågasatt den utgångspunkten i K.H:s talan att hon skulle ha tillerkänts ersättning för angiven tidsperiod. Den försummelse som Försäkringskassan har gjort sig skyldig till får således anses ha orsakat att K.H. har gått miste om sjukbidrag och sjukersättning i den omfattning som hon har gjort gällande.
Att K.H. skulle riskera att bli utan ersättning utgjorde inte en osannolik konsekvens av att Försäkringskassan inte uppfyllde sin service- och utredningsskyldighet. Kravet på adekvans är alltså uppfyllt.
Försäkringskassan har gjort gällande att K.H. har underlåtit att begränsa sin skada genom att inte höra av sig till Försäkringskassan för att få besked om hur myndigheten betraktade de handlingar som hon hade sänt in och för att uppmärksamma myndigheten på att hon avsåg att ansöka om sjukbidrag/sjukersättning och inte sjukpenning. Detta borde K.H. enligt Försäkringskassan ha gjort redan när hon sände in handlingarna i december 2001.
Enligt 6 kap. 1 § andra stycket skadeståndslagen kan skadestånd med anledning av ren förmögenhetsskada jämkas om vårdslöshet på den skadelidandes sida har medverkat till skadan. Enligt tredje stycket sker jämkning efter vad som är skäligt med hänsyn till graden av vårdslöshet på ömse sidor och omständigheterna i övrigt.
När det medicinska underlaget inkommit till Försäkringskassan i december 2001 har det enligt vad som anförts ovan legat på Försäkringskassan att vidta någon åtgärd (inom skälig tid). Det har inte funnits något skäl för K.H. att höra av sig före Försäkringskassans beslut i mars 2002. Inte heller borde hon på grund av det beslutet ha förstått att Försäkringskassan inte hade för avsikt att vidta någon ytterligare åtgärd med anledning av det underlag som hon hade sänt in, vilket avsåg en annan förmån än det beslut som Försäkringskassan hade meddelat.
När det gäller frågan om K.H. vid någon senare tidpunkt ska anses ha haft en skyldighet att reagera är det av betydelse att hon vid flera tillfällen gav in medicinsk utredning om sin situation utan att Försäkringskassan reagerade. I detta sammanhang bör också beaktas det medicinska skälet till att hon var arbetsoförmögen, vilket framgick av den utredning som Försäkringskassan hade tillgång till.
Det framstår vid en samlad bedömning inte som rimligt att lägga någon del av ansvaret för skadan som hon har lidit på K.H. själv.
Försäkringskassan är skadeståndsskyldig gentemot K.H. på grund av fel eller försummelse vid myndighetsutövning med det av K.H. yrkade beloppet. Skadeståndsskyldigheten ska inte jämkas på grund av medvållande.
Med ändring av hovrättens dom i huvudsaken förpliktar HD Försäkringskassan att till K.H. utge 445 000 kr jämte ränta - - -.
HD (justitieråden Sherman, Butler, Washington, Moore och Cain, referent) meddelade den 27 december 2013 följande dom.
Försäkringskassan sände i oktober 2001 ett brev till K.H. i vilket framgick att Försäkringskassan övervägde att ändra hennes sjukpenninggrundande inkomst till noll kr. Som skäl angavs att uppgifter hade kommit fram om att K.H. inte hade arbetat sedan september 1997. Det fanns inte några andra uppgifter om arbete eller studiemedel. Inte heller var K.H. registrerad hos Arbetsförmedlingen. K.H. gavs tillfälle att komma in med synpunkter innan Försäkringskassan fattade beslut i ärendet.
I december samma år skickade K.H. in en handling benämnd ”Medicinskt underlag - för bedömning av rätt till sjukpenning och behov av rehabiliteringsåtgärder” tillsammans med ett läkarutlåtande. Handlingarna var underskrivna av en legitimerad läkare och daterade den 11 december 2001. I läkarintyget beskrevs K.H:s sjukdomsbild. Av handlingarna framgick vidare bl.a. att K.H:s arbetsförmåga bedömdes vara helt nedsatt samt att läkaren föreslog att hon skulle beviljas två års helt sjukbidrag.
Försäkringskassan beslutade i mars 2002 att ändra K.H:s sjukpenninggrundande inkomst till noll kr med verkan från och med den 1 mars 2001.
K.H. gav därefter vid tre tillfällen in ytterligare medicinska underlag på formulär avsedda för bedömning av rätt till sjukpenning och behov av rehabiliteringsåtgärder (i september 2002 samt i mars och september 2003). Den läkare som hade avgett bedömningen i december 2001 angav i samtliga fall återigen att K.H:s arbetsförmåga var helt nedsatt samt föreslog att K.H. skulle beviljas två års helt sjukbidrag alternativt sjukersättning. Haney gav dessutom i mars 2004 in en handling benämnd ”Läkarutlåtande över hälsotillstånd”. I det utlåtandet, som hade utfärdats av en annan läkare, angavs att K.H. borde beredas sjukersättning samt att hennes sjukdomstillstånd bedömdes vara stationärt i åtminstone två år. (Socialförsäkringsförmånen sjukbidrag ersattes den 1 januari 2003 av tidsbegränsad sjukersättning, se vidare p. 9 och 10.)
I oktober 2006 gav K.H. in en ansökan om sjukersättning till Försäkringskassan på en för ändamålet avsedd blankett. Till ansökan bifogade hon två nya läkarutlåtanden.
I december 2006 beslutade Försäkringskassan på nytt att fastställa K.H:s sjukpenninggrundande inkomst till noll kr, denna gång med verkan från och med den 1 november 2001. Försäkringskassan förklarade i beslutet att de läkarintyg som K.H. hade sänt in under perioden november 2001-december 2006 betraktades som anspråk på sjukpenning. Myndigheten beklagade samtidigt att hon inte hade fått några beslut med anledning av de tidigare insända underlagen.
Genom beslut den 22 februari 2007 beviljades K.H., med stöd av 16 kap. 5 § lagen om allmän försäkring (1962:381), hel sjukersättning retroaktivt från och med juli 2006 och tills vidare. I beslutet angavs att hennes arbetsförmåga bedömdes vara helt nedsatt av medicinska skäl sedan år 1998 eftersom medicinskt underlag styrkte detta.
K.H. ansökte om stämning och yrkade att Försäkringskassan skulle förpliktas att betala skadestånd. Hon anförde att myndigheten åsidosatt sina skyldigheter genom att inte upplysa henne om rätten att ansöka om sjukbidrag och genom att inte vidta några åtgärder med anledning av de läkarutlåtanden som hon gav in. Hon menade att Försäkringskassan därför var skyldig att betala skadestånd enligt bestämmelserna om fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Tingsrätten biföll K.H:s talan. Hovrätten har därefter ogillat hennes talan och upphävt tingsrättens dom.
I 7 kap. 1 § lagen om allmän försäkring framgick att en försäkrad hade rätt till förtidspension om arbetsförmågan på grund av sjukdom eller annan nedsättning av prestationsförmågan var nedsatt med minst en fjärdedel och nedsättningen kunde anses varaktig. Sjukbidrag kunde utgå om nedsättningen av arbetsförmågan inte kunde anses varaktig men ändå kunde antas bli bestående avsevärd tid. Den 1 januari 2003 ändrades lagen så att motsvarande förmån i stället benämndes sjukersättning. Om arbetsförmågan kunde anses varaktigt nedsatt, skulle sjukersättning utges tills vidare. Det fanns också möjlighet till tidsbegränsad sjukersättning. I lagen fanns också bestämmelser om sjukpenning och om beräkning av den sjukpenninggrundande inkomsten.
Enligt 2 § KK (1962:394) med vissa bestämmelser rörande ansökan om pension enligt lagen om allmän försäkring m.m. skulle en ansökan om sjukbidrag göras skriftligen på blankett som hade fastställts av Riksförsäkringsverket. Ansökan skulle vidare enligt 3 § undertecknas av sökanden. Dessutom gällde enligt 4 § att ett läkarintyg om den försäkrades hälsotillstånd skulle bifogas ansökan. Kungörelsen ersattes den 1 januari 2003 av förordningen (2002:986) om sjukersättning och aktivitetsersättning. Några sakliga förändringar i nu aktuella avseenden gjordes dock inte. Vidare gällde enligt 20 kap. 8 § andra stycket lagen om allmän försäkring att en försäkrad som huvudregel var skyldig att lämna uppgifter om faktiska förhållanden på heder och samvete.
Som framgått inledde Försäkringskassan ett ärende angående K.H:s sjukpenninggrundande inkomst och sände henne ett brev i oktober 2001 i vilket angavs att Försäkringskassan övervägde att ändra hennes sjukpenninggrundande inkomst till noll kr. Försäkringskassan kom därefter att i mars 2002 fatta beslut i enlighet med vad man hade meddelat.
Under den tid som frågan om nedsättning av K.H:s sjukpenninggrundande inkomst var aktuell hos Försäkringskassan kom hon in med en handling benämnd ”Medicinskt underlag - för bedömning av rätt till sjukpenning och behov av rehabiliteringsåtgärder” och ett läkarutlåtande. Av utlåtandet framgick att läkaren föreslog att K.H. skulle beviljas två års helt sjukbidrag.
De av K.H. ingivna handlingarna skulle kunna tas till intäkt för att hennes avsikt var att hon, i stället för att tillföra information inför beslutet om sjukpenninggrundande inkomst, önskade inleda ett ärende om sjukbidrag.
Som framgått skulle en ansökan om sjukbidrag ske på en särskild blankett och uppgifter om faktiska förhållanden intygas på heder och samvete. Med hänsyn till de krav som sålunda gällde för en ansökan saknas det förutsättningar att se saken så att K.H. redan genom att ge in handlingarna i december 2001 inledde ett ärende om sjukbidrag.
Enligt Haney borde emellertid Försäkringskassan inom ramen för sin serviceskyldighet ha upplyst henne om rätten att ansöka om sjukbidrag eller ha vidtagit andra åtgärder med anledning av de handlingar som hon gav in. Genom att inte göra det har Försäkringskassan enligt K.H. ådragit sig skadeståndsskyldighet.
Enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen ersätts ren förmögenhetsskada som har vållats genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten eller en kommun svarar. Vid bedömningen av om fel eller försummelse i bestämmelsens mening har förekommit är det av betydelse vilka krav som kan ställas på myndigheten med hänsyn till arten och ändamålet med verksamheten. Högre krav på aktsamhet bör kunna ställas vid frågor som är en central del av myndighetens verksamhet. I situationer där myndigheten har att göra en skönsmässig bedömning krävs i normalfallet mer för att ett åsidosättande av de krav som bör kunna ställas på verksamheten ska anses oaktsamt. Skadeståndsansvar kan uppstå även på grund av myndighetens underlåtenhet. Då förutsätts att myndigheten har haft skyldighet att handla på visst sätt (t.ex. på grund av en lagbestämmelse) och att underlåtenheten att handla kan bedömas som oaktsam. (Se HD:s dom den 18 oktober 2013 i mål T 5180-11 (NJA 2013 s. 842) p. 32-39 samt tillägget av samtliga ledamöter och där gjorda hänvisningar.)
Bedömningen av om en myndighet har varit oaktsam ska vara objektiv och ske från den skadelidandes synpunkt, dvs. utan hänsyn till den enskilde tjänstemannens oaktsamhet. Man ska inte heller se till den skadegörande handlingens uppkomst från skadevållarens eller myndighetens synpunkt. Det är bara resultatet - skadan - som är av intresse, inte orsaken till att den uppkom. Om flera tjänstemän har begått fel ska myndighetens samlade oaktsamhet vägas samman, även om vart och ett av felen kanske inte skulle vara skadeståndsgrundande. Det saknar betydelse om man kan fastställa vem som har begått fel. Det handlar främst om vad den skadelidande är berättigad att begära avseende myndighetsutövningen och inte om eller i vad mån någon enskild handläggare kan klandras. (Se prop. 1972:5 s. 496 ff. och 517 ff. samt prop. 1989/90:42 s. 14 ff.)
Lagen om allmän försäkring innehöll inte några särskilda bestämmelser om Försäkringskassans serviceskyldighet. För Försäkringskassans verksamhet i detta fall gällde således den allmänna serviceskyldighet som följer av 4 § förvaltningslagen (1986:223).
Enligt 4 § förvaltningslagen ska varje myndighet lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Hjälpen ska lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Frågor från enskilda ska besvaras så snart som möjligt. Av 1 § följer att bestämmelsen om serviceskyldighet gäller all förvaltningsverksamhet hos myndigheterna.
Omfattningen av serviceskyldigheten får enligt förarbetena bedömas med hänsyn till den enskildes behov av hjälp, frågans art och om det finns parter med motstående intressen. Myndighetens arbets- och resurssituation kan också inverka. Skyldigheten tar inte bara sikte på sådan hjälp som ligger på det formella planet. När det behövs och är lämpligt ska myndigheten också vägleda den enskilde genom att, allt efter omständigheterna, ta initiativ till ytterligare utredning, verka för att utredningen begränsas till vad som är nödvändigt, fästa den enskildes uppmärksamhet på att det finns ett annat, bättre sätt att nå det han eftersträvar osv. I förarbetena framhålls också att vägledningsskyldigheten i princip gäller oberoende av någon begäran från den enskilde. (Se prop. 1985/86:80 s. 18 ff. och 59 ff.)
I förevarande fall har Försäkringskassan inlett ett ärende om K.H:s sjukpenninggrundande inkomst. K.H. har i det sammanhanget gett in handlingar som, när Försäkringskassan tog del av dem, rimligen borde ha väckt frågor. Det måste exempelvis ha framstått som oklart varför K.H., tillsammans med en blankett avsedd för sjukpenning, gav in ett läkarutlåtande med förslag om helt sjukbidrag. Det har legat nära till hands att misstänka att K.H. kunde ha missförstått något med anledning av de kontakter som pågick mellan henne och Försäkringskassan, särskilt som det rörde sig om närliggande och i viss mån sammanfallande förmåner i socialförsäkringssystemet. Som ett led i serviceskyldigheten borde Försäkringskassan ha kontaktat K.H. i syfte att få klarhet i varför hon hade gett in dessa handlingar och därvid ha bistått med upplysningar och råd. Att inte vidta några sådana åtgärder måste anses oaktsamt. Det saknar i detta fall betydelse för bedömningen att Försäkringskassan generellt sett hanterar en stor mängd ärenden om sjukpenning och andra förmåner.
Försäkringskassans åsidosättande av serviceskyldigheten har således varit av sådant slag att fel eller försummelse i skadeståndslagens mening har förelegat.
Begreppet myndighetsutövning avser beslut eller åtgärder som är ett uttryck för det allmännas rätt att utöva makt över medborgarna. Karaktäristiskt är att den enskilde står i ett beroendeförhållande till myndigheten som bestämmer över den enskildes rättigheter och skyldigheter på ett sätt som inte förekommer i privaträttsliga sammanhang (se t.ex. prop. 1972:5 s. 498 f. och NJA 2001 s. 755). Råd och upplysningar, liksom annan service som samhället erbjuder medborgarna att anlita om de så önskar, är i princip inte att hänföra till myndighetsutövning (a. prop. s. 499 f.). Det innebär att upplysningar, vägledning och råd som myndigheter lämnar enligt 4 § förvaltningslagen normalt sett inte utgör myndighetsutövning.
Att skadan ska ha vållats ”vid” myndighetsutövning betyder att den endast behöver stå i ett visst närmare sammanhang med myndighetsutövningen. Enligt förarbetena omfattar bestämmelsen åtskilliga beslut eller åtgärder som ingår endast som ett led i myndighetsutövningen, men som är reglerade av offentligrättsliga föreskrifter och indirekt kan få rättsliga konsekvenser för den enskilde. Detsamma gäller vissa andra handlingar som står i ett mycket nära tidsmässigt och funktionellt samband med myndighetsutövningen. (Se a. prop. s. 502 samt t.ex. NJA 1985 s. 696 I och II, NJA 1987 s. 535, NJA 1990 s. 705, NJA 2001 s. 755 och NJA 2013 s. 145.)
I rättspraxis finns det exempel på fall där information har lämnats av en myndighetsföreträdare och haft en så nära anknytning till ett ärende eller någon annan myndighetsåtgärd att den har ansetts ha lämnats vid myndighetsutövning. I rättsfallet NJA 1985 s. 696 I hade en tjänsteman på en försäkringskassa lämnat ett felaktigt besked angående en försäkrads rätt till föräldrapenning. Det felaktiga beskedet avsåg inte innehållet i något beslut. Vid tiden för beskedet hade det inte heller inletts något ärende angående rätten till föräldrapenning. Den försäkrade gjorde dock, efter beskedet, en anmälan för utfående av föräldrapenning. HD, som framhöll att det måste ha stått klart för tjänstemannen att den försäkrade skulle komma att omedelbart rätta sitt praktiska handlande efter beskedet, fann att Försäkringskassans besked hade haft en så nära anknytning till ett ärende om föräldrapenning att det måste anses ha lämnats vid myndighetsutövning.
En underlåtenhet att vidta åtgärder under handläggningen av ett ärende är som regel att hänföra till myndighetsutövning. Som tidigare har konstaterats (se p. 14) kan K.H. genom att ge in de aktuella handlingarna inte anses ha inlett något ärende om sjukbidrag. Försäkringskassans underlåtenhet att fullgöra sin serviceskyldighet med anledning av de ingivna handlingarna har således inte skett inom ramen för handläggningen av ett ärende om sjukbidrag. Frågan är därför om underlåtenheten ändå kan anses ha haft ett sådant samband med Försäkringskassans myndighetsutövning mot K.H. att den faller in under den aktuella skadeståndsbestämmelsen.
Ärendet om sjukpenninggrundande inkomst hos Försäkringskassan avsåg myndighetsutövning. De handlingar som K.H. gav in i december 2001 medförde en skyldighet för myndigheten att kontakta henne för att närmare utreda vad hon avsåg med ingivandet (se p. 21). Försäkringskassans underlåtenhet att göra detta har haft en så nära anknytning till det pågående ärendet om sjukpenninggrundande inkomst att åsidosättandet ska anses ha skett vid myndighetsutövning.
Med hänsyn till innehållet i de handlingar som K.H. sände in och till de övriga omständigheter som förelåg står det klart att hon, om Försäkringskassan hade uppmärksammat henne på möjligheten att ansöka om sjukbidrag och upplyst henne om hur detta skulle göras, snarast skulle ha kompletterat handlingarna och gett in en ansökan om sjukbidrag som Försäkringskassan hade kunnat pröva. Utredningen i målet talar starkt för att en sådan ansökan från K.H:s sida skulle ha beviljats. Försäkringskassans oaktsamhet får därför anses ha orsakat att K.H. gick miste om den aktuella förmånen. Det råder inte någon tvist om det belopp som K.H. har yrkat.
Enligt Försäkringskassan har K.H. varit medvållande till skadan genom underlåtenhet att begränsa sin skada genom att inte höra av sig till Försäkringskassan för att få besked om hur myndigheten betraktade de handlingar som hon hade sänt in och för att uppmärksamma myndigheten på att hennes faktiska avsikt var att ansöka om sjukbidrag och inte sjukpenning. Försäkringskassan är av uppfattningen att så borde ha skett redan när K.H. sände in handlingarna i december 2001. Något medvållande från K.H:s sida av det skälet att hon godtog Försäkringskassans underlåtenhet att agera och därför inte själv kontaktade myndigheten eller handlade på något annat sätt kan inte anses föreligga. Någon jämkning av Försäkringskassans skadeståndsskyldighet ska därför inte ske.
Med ändring av hovrättens dom förpliktar HD Försäkringskassan att till K.H. utge 445 000 kr jämte ränta - - -.
HD:s dom meddelad: den 27 december 2013.
Mål nr: T 2139-12.
Lagrum: 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) och 4 § förvaltningslagen (1986:223).
Rättsfall: NJA 1985 s. 696 I och II, NJA 1987 s. 535, NJA 1990 s. 137, NJA 1990 s. 705, NJA 2001 s. 755, NJA 2013 s. 145 och NJA 2013 s. 842.