Tillstånd till verksamheten vid i en deponi-----En deponi för deponering av förbränningsrester bedömdes uppfylla deponeringsförordningens krav på geologisk barriär och skydd mot att lakvatten förorenar omgivningen. Miljödomstolen meddelade villkor om att endast askor från vissa namngivna värmeverk fick tas emot. Miljööverdomstolen (MÖD) ansåg emellertid att det inte mötte något hinder att ta emot förbränningsrester som utgjorde icke-farligt avfall från andra liknande anläggningar i regionen efter godkännande från tillsynsmyndigheten. Slutligen bedömde MÖD att dispens kunde medges från kravet på bottentätning enligt 24 § deponeringsförordningen på grund av berggrundens mäktighet och permeabilitet, askornas låga lakvattenproduktion och genomsläpplighet samt systemet för omhändertagandet av lakvatten.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Miljööverdomstolen ändrar miljödomstolens domslut endast på följande sätt.
Punkten II första stycket ändras till följande lydelse.
Telge Återvinning AB medges tillstånd enligt miljöbalken att inom tidigare, för deponering av förbränningsrester ianspråktagen areal på fastigheten Södertälje L 2:1, motta, hantera och intill höjden +95 m deponera sådana förbränningsrester som utgör icke-farligt avfall från Igelstaverket, Fittjaverket, värmeverket i Nykvarn och värmeverket i Järna eller, efter godkännande av tillsynsmyndigheten, från andra liknande anläggningar i regionen. Tillståndet avser en högsta mängd om 70 000 ton per år. Den utökade verksamheten skall ha satts igång senast vid utgången av år 2008.
Villkor 4 ändras till följande lydelse.
Sluttäckning av askupplaget skall ske successivt med dels ett tätskikt av stabiliserade förbränningsrester som utgör icke-farligt avfall, dels ett minst 0,3 m tjockt dränskikt och dels ett minst 0,7 m tjockt täckskikt vilande på en geotextil. Sluttäckningen skall vara så konstruerad att mängden lakvatten som passerar genom täckningen inte överskrider eller kan antas komma att överskrida 5 liter per kvadratmeter och år. Bolaget skall två gånger per år till tillsynsmyndigheten redovisa hur sluttäckningen fortskrider intill dess att deponin är helt täckt.
Telge Återvinning AB har yrkat att tillståndet skall gälla utan ursprungsbegränsning till vissa namngivna värmeverk (domslut II).
Länsstyrelsen i Stockholms län har yrkat att Miljööverdomstolen skall upphäva tillståndet (domslut II) eller, i andra hand, upphäva undantaget från kravet på bottentätning i 22 § förordningen (2001:512) om deponering av avfall.
Parterna har bestritt varandras ändringsyrkanden.
Miljönämnden i Södertälje kommun och Naturvårdsverket har yttrat sig till Miljööverdomstolen.
Deponin uppfyller inte miljöbalkens och deponeringsförordningens krav på lokalisering och skyddsåtgärder. Omständigheterna är inte sådana att undantag från kraven får medges. Lokaliseringen är inte lämplig för en avfallsdeponi med hänsyn till de geologiska och hydrogeologiska förhållandena i området. Deponin är inte utformad så att den uppfyller de krav som skall ställas med hänsyn till risken för förorening av yt- och grundvatten. Den geologiska barriären är bristfällig och bottentätning saknas helt. Osäkerhet föreligger om konstaterad föroreningsspridning, möjligheterna till en acceptabel lakvattenbehandling, konsekvenserna av sprickzoner i underliggande berggrund m.m.
Det saknas en del uppgifter i bolagets miljökonsekvensbeskrivning. Bland det som ytterligare borde ha redovisats kan nämnas alternativa lokaliseringar, alternativa utformningar, betydelsen av den deponering av industriavfall som ingår i den sökta deponin, vattenskyddsfrågor och lakvattenhanteringen.
Den geologiska barriären vid deponin är inte långsiktigt hållbar och uppfyller inte de krav som ställs i 20 § deponeringsförordningen.
Förhöjda kloridhalter i grundvatten har konstaterats i ett antal rör och brunnar väster om deponin, dvs. i det område som avvattnas direkt till sjön Vällingen. Det går att med stor säkerhet identifiera att de förhöjda kloridhalterna härrör från deponin eller från det förorenade ytvatten som samlas upp och hanteras inom den västra delen. Det är inte möjligt att utifrån i målet föreliggande underlag fastslå om de flödesbegränsande åtgärder som genomförts har haft avsedd effekt och om föroreningsspridningen har upphört eller inte. Pågående förorening eller risk för förorening är därför inte utesluten. Bolagets kontroll av de hydrologiska och hydrogeologiska förhållandena är bristfällig, särskilt avseende lakvattnets förekomst och spridning med berggrundvattnet.
Lakvattenbildning genom deponin förekommer framför allt genom sprickbildningar i deponin. Det kan inte uteslutas att det industriavfall som ligger i botten av deponin kan bilda ett förorenat lakvatten. Deponin ligger på en vattendelare, vilket innebär att den västra delen av deponin avvattnas naturligt västerut. För uppsamling av lakvatten och förorenat ytvatten från denna del har diken och pumpbrunnar anordnats och överföring sker till ett utjämningsmagasin öster om deponierna. Läckage till omgivningen väster om deponin har förekommit och det kan inte bedömas om läckaget har upphört. Det går därför inte att avgöra om uppsamlingen sker på ett tillfredsställande sätt. Lakvattenbehandlingen är inte slutligt reglerad, och det har inte visats att den teknik som används under prövotiden verkligen fungerar. Det kan därför inte för närvarande bedömas om deponeringsförordningens krav på lakvattenhantering uppfylls.
Möjligheterna att ta hand om lakvattnet i det långa perspektivet är en viktig fråga bl.a. för platsens lämplighet för deponering. Den s.k. passiva fasen för en deponi inträder efter den aktiva fasen (som omfattar driftfasen och efterbehandlingsfasen), dvs. då aktiva åtgärder för kontroll och utsläppsbegränsning inte längre behövs. Lakvattenutsläppet måste då kunna lösas med hjälp av naturliga system, oberoende av elförbrukande anläggningar. Sådana förslag finns inte redovisade i handlingarna.
Det saknas förutsättningar för att medge undantag från kravet på bottentätning. Det finns ännu så många osäkerheter och oklarheter kring lakvattenfrågorna att risk för skada eller olägenhet föreligger.
Kraven i domslutets punkt II på varifrån förbränningsresterna får hämtas bör vara kvar. Det är viktigt att känna till vad askorna innehåller. Dessutom bör långväga transporter undvikas.
Villkor 4 reglerar alltför hårt vad som skall gälla. Angivelserna om täckningens konstruktion kan tas bort, men funktionskravet bör vara kvar. I vart fall bör ordet ”minst” sättas framför angivelserna av skiktens tjocklek.
Enligt domen får endast förbränningsrester från vissa namngivna värmeverk hanteras och deponeras vid Tveta återvinningsanläggning. Eftersom typen av förbränningsrester regleras i avfallsförordningen och förordningen om deponering av avfall bör tillståndet meddelas utan ursprungsbegränsning till specifika värmeverk.
Bolagets hänvisar till sin talan vid miljödomstolen. I några hänseenden har dock nytt material tillkommit.
Med anledning av förhöjda kloridhalter i en provtagningspunkt väster om askdeponin har en utredning pågått sedan år 2001 under ledning av Baker, Kungl. Tekniska högskolan. Resultaten visar att kloridhalten sannolikt härstammar från sprickzoner med relikt (gammalt) havsvatten. Dessutom finns ett mindre ytligt läckage som troligen härrör från tiden innan det avskärmande diket väster om deponin utfördes. Borrprover i askdeponin har inte visat någon lakvattenbildning. I samband med att askorna läggs på deponin startar en karbonatiseringsprocess som ger en tätande effekt. Askorna härdar ganska omgående och hårdnar dessutom över tiden.
Deponin uppfyller kraven enligt 19 § deponeringsförordningen. Den naturliga, passiva barriären bestående av lera och tät morän som underlagrar deponin skiljer lakvattnet från grundvattnet. Deponin har funnits under närmare 50 år utan att någon negativ påverkan på människa och miljön har kunnat påvisas. Åtgärder för att minska lakvattenmängderna har pågått sedan 1980-talet. Pumpning av lakvatten har till syfte att förhindra att lakvatten kan förorena omgivningen. Detta utgör en naturlig företeelse i verksamheten och har inget med den geologiska barriären att göra. Åtgärderna uppfyller kravet i 23 § deponeringsförordningen på att omgivande vatten och grundvatten inte får tränga in i deponin.
Lakvattenrening har pågått under två säsonger. Resultaten är hittills goda och har redovisats till miljödomstolen som underlag till en begäran om förlängd prövotid i ett annat mål.
Nämnden önskar att Miljööverdomstolen avgör vilka förbränningsrester som skall betraktas som farligt avfall, om domstolen fastställer miljödomstolens dom, och därigenom klargör om anläggningen kan klassificeras som en klass 2-deponi. Nämnden tillstyrker att bolaget får ta emot förbränningsrester utan ursprungsbegränsning, under förutsättning att förbränningsresterna inte utgörs av farligt avfall.
För att skydda under- och kringliggande marklager från påverkan från deponin ställs det krav i deponeringsförordningen på bottentätning och geologisk barriär. Dessa skydd har olika funktion och syfte. En geologisk barriär skall utgöra ett långsiktigt skydd mot spridning av föroreningar från en deponi. Den geologiska barriären skall bestå av berg- eller jordlager vars syfte är att lakvattnet skall kunna passivt filtreras ner genom dessa lager och läggas fast och/eller brytas ner. En geologisk barriär bör fungera utan aktiva åtgärder under lång tidsrymd. I det långa tidsperspektivet är den tillsammans med sluttäckningen det främsta skyddet mot förorening i omgivningen.
I undersökningar om markförhållanden som har genomförts år 1991 vid deponin anges att marken uppfyller kraven på 50 års transporttid. Det har emellertid gjorts en reservation för eventuella sprickzoner i den geologiska barriären. Samma reservation gjordes i den geofysiska utredning som genomfördes år 2002. Miljödomstolen har i domskälen framhållit att det är viktigt att hålla barriären i god kondition. Detta antyder att förhållandena vid deponin inte uppfyller de krav på passivitet som är nödvändiga för det långa tidsperspektivet utan kräver insatser av skötselkaraktär. Mot bakgrund härav anser verket att det inte är visat att nuvarande förhållanden för den geologiska barriären uppfyller kraven på att vara ett passivt och för omgivningen säkert system. Verket anser således att utredningsmaterialet inte visar att deponin uppfyller kraven i 19 § deponeringsförordningen.
Bottentätningens funktion är att vara tillräckligt tät för att samla upp lakvatten under driftfasen till dess att deponin är sluttäckt. Den behöver inte fungera under en längre tid utan bara under de år som lakvatten genereras genom tillförsel av avfall och nederbörd då deponin inte är sluttäckt. Deponin saknar bottentätning.
Miljödomstolen har funnit att bottentätningen inte behövs p.g.a. att en bra sluttäckning skall genomföras. Bottentätningens funktion är emellertid i första hand att samla upp lakvatten då avfall tillförs och ingen topptätning finns. Det framstår således som om domstolen har tillmätt bottentätningen en funktion som den inte har, dvs. den funktion som en geologisk barriär har. Verket delar inte miljödomstolens uppfattning att en successiv sluttäckning kan kompensera behovet av bottentätning under driftfasen, särskilt som deponin är lokaliserad vid en känslig recipient. Det kan dessutom noteras att bolaget hittills inte har följt villkoret enligt koncessionsnämndens beslut om att successivt sluttäcka deponin.
Bolaget framhåller att lakvattenbildningen inte är särskilt stor eftersom avfallet deponeras torrt vilket minskar behovet av bottentätning. Enligt verkets uppfattning kan det dock föreligga en risk för påverkan beroende på innehållet i det avfall som deponeras. Det kan inte uteslutas att lakvattenbildning av betydelse uppstår under den långa tid som deponeringen kommer att pågå innan sluttäckning görs. Det som verket har anfört om tvivel kring den geologiska barriärens kvalitet medför också att risken är större för påverkan på omgivningen om bottentätning saknas. Verket anser sammanfattningsvis att det inte är visat att undantag från kravet på bottentätning kan ske utan risk för skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljö.
Sluttäckning är en av de viktigaste skyddsåtgärderna för att hindra förorening på lång sikt från en deponi. Verket anser att materialet i sluttäckningen bör vara beständigt över tiden. Vid val av material i sluttäckningen bör faktorer som kan förändra egenskaperna över tiden hos ingående material beaktas. Exempel på sådan faktorer är differenssättningar, rotpenetration, erosion, biologisk och kemisk åldring samt jonbyte.
Vid användning av icke-naturligt material, t.ex. restprodukter, bör materialen via tester, provtagningar och dokumenterade resultat visats ha egenskaper som uppfyller och bibehåller uppställda krav på sluttäckningens genomströmningskriterium över lång tid. Restprodukter bör även vara väl undersökta avseende föroreningsinnehåll och lakbarhet. Förbränningsrester som inte är klassificerade som farligt avfall kan inte med självklarhet användas utan risk. Det framgår inte av handlingarna att de stabiliserande förbränningsresterna ger en låg utlakning av föroreningar på lång sikt, utan endast funktionen av tätheten är belyst i underlaget. Verket anser därför att de förbränningsrester som avses utnyttjas inte med säkerhet kan användas utan risk för skada eller olägenhet eller sägas vara så beständigt som krävs.
Miljööverdomstolen har hållit huvudförhandling och syn i målet.
De huvudsakliga frågorna i målet är om deponin uppfyller kraven enligt 19–23 §§ förordningen om deponering av avfall och om det finns skäl att medge undantag från kravet på bottentätning av deponin enligt 24 § förordningen. Det sökta tillståndet, som länsstyrelsen motsätter sig, gäller deponering av icke-farligt avfall. Under huvudförhandlingen har bolaget redogjort för tester som styrker denna klassificering.
Enligt 19 och 20 §§deponeringsförordningen skall lakvattnet från deponin passera genom en geologisk barriär med givna krav på täthet. Transporttiden för lakvattnet genom barriären får inte vara kortare än 50 år för en deponi för icke-farligt avfall. Om de naturliga förhållandena på platsen inte innebär att detta krav uppfylls, får deponin anläggas på eller förses med en geologisk barriär som har en genomtränglighet av högst 10-9 meter per sekund vid en tjocklek av minst 1 meter.
Parterna har diskuterat om den sedimentära gnejs som finns under bolagets deponi har sådana sprickor att kraven på genomtränglighet inte kan uppfyllas. Länsstyrelsen och Naturvårdsverket har pekat bl.a. på att förhöjda halter av klorid påvisats i en av brunnarna utanför området. Den utredning om de geologiska och hydrogeologiska förhållanden som bolaget har lagt fram visar emellertid enligt Miljööverdomstolens uppfattning dels att sedimentgnejsen i området visserligen har sprickor, men att dessa är så små att genomträngligheten kan bedömas till cirka 10-8 meter per sekund, dels att den brunn där förhöjda kloridhalter har påvisats har kontakt med relikt saltvatten och att kloriderna härrör från detta. Andra brunnar utanför området har inte uppvisat förhöjda kloridhalter, och det saknas anledning till antagande att det har förekommit läckage från deponin (annat än från ett tidigare ytligt läckage). Gnejsen har – såvitt framkommit – en tjocklek av mer än 10 meter.
Miljööverdomstolen drar på grund av det anförda slutsatsen att den geologiska barriären uppfyller kraven i 19 och 20 §§deponeringsförordningen.
Om det finns risk för att lakvatten svämmar över eller läcker vid sidan av den geologiska barriären, skall det i lakvattnets strömningsriktning anläggas ett skydd mot att lakvattnet förorenar mark eller vatten (21 § deponeringsförordningen).
Deponin är belägen i en dal med avskärande berg av sedimentgnejs på sidorna som utgör en tillfredsställande sidobarriär. Bolaget har i strömningsriktningen och uppströms från deponin anlagt avskärande diken som är av tillräcklig omfattning för att fånga upp eventuella läckage. Från dikena pumpas lakvatten till en behandlingsanläggning. Härigenom får kraven enligt 21 § anses uppfyllda.
Innan Miljööverdomstolen kommer in på frågan om bottentätning vill domstolen beröra kravet i 23 § på att deponin skall genom avledning och dränering skyddas mot att ytvatten och grundvatten tränger in i deponin.
Genom villkor 4 – med dess föreskrift om att sluttäckning skall ske successivt – kan inläckaget av nederbördsvatten till deponin minimeras. Deponins utformning och lutning hindrar ytvatten från att tränga in. Bolagets utredning visar att egenskaperna hos de askor som deponeras är sådana att vatten inte produceras i dem, utan att allt uppkommande lakvatten härrör från nederbörden. Metoden och materialvalet för sluttäckningen, som de redovisats av bolaget, innebär att endast mycket små mängder vatten kan tränga in. Och den geologiska barriären är, som tidigare konstaterats, så tät att den måste antas hindra grundvatten från att tränga in i deponin.
Miljööverdomstolen anser att verksamheten även uppfyller kraven i 23 §. Föreskriften i villkor 4 bör dock – som länsstyrelsen har föreslagit – förtydligas på så sätt att det anges att drän- respektive täckskikten skall vara av minst den angivna tjockleken. Det bör också föreskrivas att bolaget fortlöpande skall redovisa till tillsynsmyndigheten hur sluttäckningen fortskrider.
Det nyss sagda utgår från att de askor som deponeras även framgent har en likartad sammansättning som de har för närvarande. Miljööverdomstolen ser inget hinder mot att bifalla bolagets yrkande om att tillåta deponering av askor från andra verk än de i domslutet särskilt angivna. Mottagandet bör dock begränsas till askor från andra liknande anläggningar i regionen, varmed – i enlighet med bolagets uppgifter – avses anläggningar som är belägna på upp till cirka tio mils avstånd. I syfte att bibehålla de deponerade askornas sammansättning, bör det dessutom föreskrivas att tillsynsmyndigheten skall ges tillfälle att på förhand godkänna deponering från nytillkommande askleverantörer.
Enligt 22 § deponeringsförordningen skall deponin under driftfasen vara försedd med en bottentätning, ett dränerande materialskikt som är minst 0,5 m tjockt och ett uppsamlingssystem för lakvatten. Tätningen, materialskiktet och uppsamlingssystemet skall konstrueras så att lakvatten inte läcker med mer än 50 liter per kvadratmeter och år för en motsvarande deponi. Insamlat lakvatten skall behandlas så att det kan släppas till recipient utan att utsläppet strider mot gällande bestämmelser om skydd för människors hälsa och miljön eller mot villkor som gäller för verksamheten.
Bolagets lakvattenhantering är provisoriskt reglerad i ett annat mål under en prövotid. Miljööverdomstolen anser att hanteringen inte utgör något hinder mot bolagets tillståndsansökan i detta mål.
Deponin har – som framgått – inte någon särskilt konstruerad bottentätning. Frågan är då om undantag från detta krav bör medges, vilket förutsätter att det kan ske utan risk för skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön (24 §).
Huvudregeln enligt deponeringsförordningen är alltså att det för deponier skall finnas såväl en bottentätning för driftfasen som en geologisk barriär för tiden därefter. Bakgrunden till dessa krav återfinns i EG-direktivet 1999/31/EG om deponering av avfall. Direktivets mål och syften är att genom stränga operativa och tekniska krav på avfall och deponier tillhandahålla åtgärder, förfaranden och ledning för att förebygga eller så långt möjligt minska avfallsdeponeringens negativa effekter på miljön. Detta gäller särskilt i fråga om förorening av ytvatten, grundvatten, mark och luft, och beträffande den globala miljön, inbegripet växthuseffekten, samt alla risker som deponering av avfall kan medföra för människors hälsa, under deponins hela livscykel (artikel 1). Målsättningen är att inom hela gemenskapen tillskapa en ordning så att deponering av avfall i framtiden skall kunna ske endast under säkra och kontrollerade förhållanden. Det har också betraktats som nödvändigt att klart ange de krav som deponier måste uppfylla beträffande lokalisering, villkorsreglering, skötsel, kontroll, avslutning samt åtgärder för förebyggande av och skydd mot alla slags miljöhot på både kort och lång sikt, och särskilt mot föroreningar av grundvatten genom lakvatteninfiltration i marken.
Den dispensmöjlighet som finns enligt 24 § förordningen är uppenbarligen att se som en undantagsregel, och det ligger i dess natur att den skall tillämpas restriktivt för att det skall vara möjligt att upprätthålla direktivets syfte och effektivitet.
Eftersom det i det här fallet helt saknas bottentätning förutsätter en dispens att bolaget kan visa att den underliggande berggrunden klarar förordningens krav dels på en bottentätning under hela driftfasen (den aktiva fasen), dels på en geologisk barriär för tiden efter driftfasen (den passiva fasen).
Utredningen visar att deponin vilar på ett ler/moränskikt som ligger över den sedimentära gnejsen. Om lakvatten bildas, leder skiktet lakvattnet till två uppsamlingsdiken för vidare omhändertagande. Vidare har de material som deponeras sådana egenskaper att de inte producerar lakvatten, och de har dessutom en mycket låg genomsläpplighet för nederbördsvatten. Den låga genomsläppligheten kommer att bidra till att skydda de underliggande äldre askorna från infiltration av vatten från regn och snö. Under deponin har markförhållandena sådan mäktighet och en så låg permeabilitet att de även under den aktiva fasen skyddar omgivningen. Därigenom har bolaget ett system som motsvarar kraven i förordningen och det bakomliggande EG-direktivet (artikel 3.3). Den mängd lakvatten som kan bildas trots successiv sluttäckning kan samlas upp och avledas på ett sätt som säkerställer att lakvattenansamlingen på botten av deponin blir så liten som möjligt och att den geologiska barriären inte kommer att påverkas negativt.
Sammantaget leder detta till slutsatsen att undantag från kravet på bottentätning kan medges i detta fall, utan risk för skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön och – för att använda EG- direktivets uttryckssätt (artikel 3.4) – utan att deponin utgör någon potentiell risk för mark, grundvatten eller ytvatten.
I avgörandet har deltagit hovrättsråden Velasquez Toijer, Rogers och Campbell, referent, samt miljörådet Pineda. Enhälligt.