Utökning av vägförenings område, äldre lagstiftning (rättsprövning, bifall)
Not 193. Ansökan av Contreras K. om rättsprövning av ett beslut ang. utökning av vägförenings verksamhetsområde. -Länsstyrelsen i Hallands län (1997-09-04) beslutade med stöd av 85 § lagen (1939:608) om enskilda vägar, EVL, att i Steninge vägförenings verksamhetsområde skulle intagas ett område utgörande allmän platsmark på fastigheten Hulabäck 2:18 i Halmstads kommun. - Margret K. överklagade beslutet. - Regeringen (Kommunikationsdepartementet, 1997-12-18) avslog överklagandet. - I ansökningen om rättsprövning anförde Contreras K. följande. Det överklagade beslutet var rättsstridigt eftersom de lagliga förutsättningarna för tillämpning av 85 § EVL inte förelåg. Som grund för detta anförde hon att det syfte som åberopats till stöd för beslutet inte omfattades av väglagen, att området enligt gällande detaljplan inte utgjorde allmän plats samt att de skyddsbestämmelser som gällde för Hallandskusten kränktes om beslutet realiserades. Hon hänvisade även till bestämmelserna om vägförenings ändamål i 71 § EVL, om rätten att nyttja föreningens vägar i 77 § EVL och förbudet mot ändamålsfrämmande verksamhet i 71 § sista stycket EVL. Vidare anförde hon att något behov för föreningens medlemmar att ta området i anspråk inte fanns samt att verksamheten i realiteten skulle bedrivas av kommunen. - Regeringen avgav yttrande i målet. I yttrandet anfördes följande. Regeringen ville inledningsvis anmärka att EVL upphört att gälla vid utgången av år 1997 (SFS 1997:620). Enligt 85 § EVL krävdes för omprövning att ändrade förhållanden inträtt. De materiella förutsättningarna för sådan prövning angavs inte närmare i lagen. För justering av vägförenings verksamhetsområde krävdes emellertid enligt praxis i allmänhet att detaljplaneområdet ändrats eller utvidgats (jfr SOU 1977:12 s. 134). Av handlingarna i ärendet framgick att Steninge vägförening bildats år 1953 och att bebyggelseplanerna inom vägföreningens verksamhetsområde ändrats. Den gällande detaljplanen hade fastställts den 21 november 1988. Regeringen hade därför funnit att det förelegat ändrade förhållanden enligt 85 § EVL. Uppgiften att förrättning för utökning av verksamhetsområdet redan inletts hade vid beredningen av ärendet inte uppmärksammats. Uppgiften framkom i en av L.O. Ho den 5 mars 1997 upprättad promemoria som fanns fogad till länsstyrelsens akt. Eftersom uppgifterna i akten var knapphändiga beträffande den inledda förrättningen hade Kommunikationsdepartementet, med anledning av Regeringsrättens begäran om yttrande, inhämtat kompletterande handlingar från Halmstads kommun. Av dessa handlingar framgick att Länsstyrelsen i Hallands län den 22 april 1968 förordnat om ny förrättning för utvidgning och ändring av Steninge vägförening och att någon åtgärd därefter inte synes ha vidtagits i ärendet förutom att länsstyrelsen den 28 januari 1986 förordnat dåvarande Halmstads lantmäteridistrikt att handlägga förrättningen och överlämnat det dit den 31 januari 1986. Det kunde noteras att Lantmäterimyndigheten i Hallands län hörts i ärendet hos länsstyrelsen. Regeringen hade vid prövningen av ärendet utgått från att ifrågavarande del av fastigheten Hulabäck 2:18 utgjorde allmän plats enligt gällande detaljplan. - Regeringsrätten (1998-10-16, Davis, Peterson, Cole, Flynn): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av en enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angivit eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågor om beslutet strider mot kravet på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är utformade så att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och s. 234). - Av utredningen i målet framgår följande. Margret K. är ägare av fastigheten Hulabäck 2:18, som är belägen vid havet intill Kustvägen utanför Halmstad. För det aktuella markområdet (del av Hulabäck 2:18) gäller en detaljplan, som fastställdes den 21 november 1988 av Halmstads kommun. I planen är området betecknat som "park eller plantering". År 1996 framlades förslag till detaljplan avseende Hulabäck 2:18 och 2:158. Planen syftade till att dels möjliggöra avstyckning av tomter för villabebyggelse från Hulabäck 2:18 och 2:158, dels genom q-märkning bevara en kulturhistoriskt intressant värdefull byggnad, dels möjliggöra uppförandet av en ny serveringslokal och utvidga tomten till caférörelse på Hulabäck 2:158 (enligt den gällande planen fick den mark, där nu serveringslokal planerades, inte bebyggas). I planförslaget ingick det aktuella området med beteckningen "natur". Medan planärendet pågick uppkom hos turistförvaltningen frågan om att med EU-bidrag anlägga en "Sinnenas trädgård" på det aktuella området. Eftersom detta inte var förenligt med beteckningen "natur" men väl med beteckningen allmän platsmark "park eller plantering" undantogs detta område från planen varför den tidigare planen alltså kom att gälla även fortsättningsvis. Den antagna planen omfattade även i övrigt bara en del av det område som avsågs med planförslaget. Detaljplanen vann laga kraft genom regeringens beslut den 6 augusti 1998, In97/1908/PL. - Halmstads kommun anhöll om att Steninge vägförenings verksamhetsområde skulle utvidgas till att omfatta området. I ansökan angavs att föreningen bildats år 1953, att verksamhetsområdet inte utökats sedan dess, att förrättningsman för utökning till hela Steninge samhälle förordnats men ärendet legat sedan år 1986, att fastigheten Hulabäck 2:18 varit detaljplanerad sedan år 1960, att förordnande enligt 113 § byggnadslagen (1947:385) meddelats (vilket enligt 17 kap. 19 § plan- och bygglagen (1987:10) gäller som förordnande enligt 6 kap. 19 § samma lag), att behov nu förelåg att överföra dispositionsrätten till vägföreningen för att möjliggöra anläggandet av Sinnenas trädgård samt att huvudmannen avsåg att tillhandahålla marken på sådant sätt att allmänheten skulle äga fritt tillträde. Vägföreningen biträdde ansökan men påminde i yttrande om den oavslutade förrättningen. - Margret K. bestred ansökningen och anförde sammanfattningsvis följande. Caféägaren har tidigare velat förvärva en markbit för att anlägga en trädgård. Mot bakgrund av vad som tidigare hänt är det uppenbart att han nu försöker att tillgodose sina egna affärsintressen genom att förmå andra att göra gällande att markbiten och hela 2:158:s område väster om vägen behövs för att tillgodose allmänna intressen. Det framgår inte vem som skall bära kostnaderna för att anlägga trädgården. Det förefaller som om markägaren skulle få avstå mark utan ersättning. Det kan inte vara vägföreningens uppgift att anlägga en trädgård till nytta för en enskild näringsidkare. Den kommer inte att vara synlig från vägen och kommer att uppfattas som en del av caféet. Ändamålet att höja caféets värde och omsättning skall inte tillgodoses på bekostnad av andras privatintressen. Aktuella planbestämmelser torde inte medge anläggandet av en för allmänheten avsedd trädgård. - Lantmäterimyndigheten yttrade att förordnandet enligt 113 § byggnadslagen avsåg bara en del av området, att frågan om ersättning för resterande del fick lösas enligt 75 § EVL samt att det då blev vägföreningen som löste till sig rätten. Vägföreningen återkallade först sitt godkännande av utökningen och uttalade att det vore rimligare att huvudmannen för trädgården förhandlade direkt med markägaren. Sedan kommunen genom avtal åtagit sig att svara för skötsel och ersättning till markägaren, biträdde föreningen åter ansökan. Lantmäterimyndigheten yttrade att det var vanligt att vägföreningar utöver skötselansvar för vägar också hade ansvar för allmän platsmark i övrigt, att denna vägförening hade skötselansvar bara för vägar, att avtalet med Halmstads kommun fick ses som ett sidoavtal, att myndigheten ansåg att verksamhetsområdet med stöd av 85 § EVL kunde utökas på begärt sätt, att detta ledde till frågan om att låta vägföreningen ta över även annan allmän platsmark inom verksamhetsområdet, att detta inte behövde ske i ett sammanhang samt att lösenfrågor fick behandlas enligt 75 § EVL. - Regeringsrätten gör följande bedömning. - Målet gäller om regeringens beslut att avslå överklagandet av beslutet om utökning av vägföreningens område strider mot någon rättsregel. - Vid tiden för det klandrade avgörandet gällde ännu EVL. Enligt 85 § första stycket första meningen EVL får, sedan beslut meddelats i fråga som avses i 79 § EVL, frågan tas upp till förnyad prövning, där sådant påkallas av ändrade förhållanden. Bland de frågor som avses i 79 § EVL finns frågan hur vägföreningens område bör avgränsas. Normalt skall, då en förnyad prövning skall göras, ny förrättning ske. Länsstyrelsen kan dock enligt 85 § andra stycket EVL avgöra ärendet utan ny förrättning, om en sådan med hänsyn till utredningens omfattning inte anses erforderlig. I sådant fall skall länsstyrelsen föranstalta om utredning i ärendet samt bereda vägföreningen och envar annan, vars rätt är i fråga, tillfälle att yttra sig i ärendet. - Såsom anförs i regeringens yttrande regleras i 85 § EVL inte närmare de materiella förutsättningarna för när en förnyad prövning enligt paragrafen får företas. Enligt praxis har för justering av vägförenings verksamhetsområde i allmänhet krävts att detaljplaneområdet ändrats eller utvidgats (jfr SOU 1977:12 s. 134). - Det kan konstateras att bebyggelseplanerna inom vägföreningens verksamhetsområde ändrats sedan vägföreningen bildades år 1953. Det finns i och för sig inte anledning att betvivla att sådana ändrade förhållanden inträtt sedan vägföreningens bildande att en förnyad prövning är påkallad. Länsstyrelsen har också redan år 1968 förordnat om en ny förrättning för utvidgning och ändring av vägföreningens verksamhetsområde. I målet har inte klarlagts varför denna förrättning inte slutförts. - För att det mot denna bakgrund skall föreligga förutsättningar för en separat omprövning av det nu aktuella slaget måste krävas att särskilda ändrade förhållanden påkallar en områdesändring som inte lämpligen kan avvakta den inledda, mer omfattade förrättningen och inte heller har direkt samband med de frågor som där aktualiseras. I målet har inte framkommit att några sådana ändrade förhållanden inträtt. Förutsättningar för beslutet om utökning av vägföreningens område har således inte förelegat och beslutet strider därför mot 85 § EVL. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten upphäver regeringens beslut och återförvisar ärendet till regeringen för ny behandling. - (Regeringsrådet Lyons hade skiljaktig mening och anförde: Såsom anförs i regeringens yttrande anges i 85 § EVL inte några materiella förutsättningar för när en förnyad prövning enligt paragrafen får företas. Enligt praxis har för justering av vägförenings verksamhetsområde i allmänhet krävts att detaljplaneområdet ändrats eller utvidgats (jfr SOU 1977:12 s. 134). - Det kan konstateras att bebyggelseplanerna inom vägföreningens verksamhetsområde ändrats sedan vägföreningen bildades år 1953 och att det område som avses med utvidgningen utgör allmän platsmark. Som framgår av utredningen är det meningen att vägföreningen - även om den inte från början formellt övertar huvudmannaskapet för den allmänna platsmarken - med hjälp av ekonomiskt stöd från kommunen skall svara för skötseln av den allmänna platsmark som efter utvidgningen skall ingå i vägföreningens verksamhetsområde. - Vid en samlad bedömning av omständigheterna i målet finner jag att det inte framkommit att regeringen vid beslutsfattandet felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som myndigheterna har i ärenden av det slag som avses i förevarande mål. Jag finner inte visat att det vid handläggningen har förekommit något fel som kan ha påverkat utgången i ärendet. Jag finner således att regeringens beslut inte strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden påstått. Det framgår inte heller klart av omständigheterna i ärendet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall således stå fast.) (fd II 1998-09-30, Soto)