Ett förvarsbeslut upphävs när ett beslut om avvisning eller utvisning verkställs. Om utlänningen återvänder till Sverige och på nytt tas i förvar, kan det beslutet inte anses vara en ny prövning av det tidigare förvarsbeslutet utan är ett nytt beslut om att ta utlänningen i förvar. Det är detta senare beslut som därefter ska prövas på nytt inom den tidsfrist och i sådan ordning som gäller för den prövningen.
Polismyndigheten beslutade i mars 2018 att ta AZ i s.k. sannolikhetsförvar. I april 2018 beslutade Polismyndigheten att avvisa honom. Samtidigt ersattes beslutet om sannolikhetsförvar med ett beslut om s.k. verkställighetsförvar. Efter att förhandling hållits i juni 2018 beslutade Polismyndigheten om fortsatt förvar. Samma månad sökte AZ asyl i Sverige. Polismyndigheten beslutade då att upphäva beslutet om förvar och att i stället ställa AZ under uppsikt. Migrationsverket beslutade i juli 2018 att avslå AZ:s asylansökan och att det tidigare meddelade avvisningsbeslutet skulle kvarstå. Beslutet om avvisning har fått laga kraft.
AZ anträffades som efterlyst den 29 augusti 2021. Samma dag beslutade Polismyndigheten att på nytt ta honom i förvar för att verkställa avvisningsbeslutet från april 2018. Den 26 oktober 2021 genomfördes ett verkställighetsförsök till Nordmakedonien. Den nordmakedonska gränspolisen tillät emellertid inte AZ att resa in i landet. Han återkom därför till Sverige samma dag. Polismyndigheten beslutade då att ta AZ i förvar på nytt med stöd av 10 kap. 1 § och 13 § 3 utlänningslagen (2005:716). Som skäl för beslutet angavs att det är fråga om att förbereda eller genomföra verkställigheten av ett beslut om avvisning som har vunnit laga kraft och att det finns risk för att AZ kommer att avvika eller hålla sig undan.
AZ överklagade Polismyndighetens beslut och yrkade att han skulle släppas ur förvaret. Förvaltningsrätten i Göteborg, migrationsdomstolen (2021-11-10, ordförande Klint), beslutade att upphäva beslutet om förvar och angav som skäl för sitt avgörande bl.a. följande.
De förutsättningar för förvarstagande som anges i 10 kap. 1 § utlänningslagen var uppfyllda vid Polismyndighetens beslut den 26 oktober 2021. Polismyndigheten hade därmed fog för sitt beslut vid denna tidpunkt. Fråga är härefter från vilken tidpunkt tidsfristen för ny prövning av beslutet om förvar ska beräknas. Enligt bestämmelserna i 10 kap. 9 § utlänningslagen ska ett beslut om förvar prövas på nytt inom två månader från den dag då det började verkställas. Enligt 10 kap. 10 § samma lag upphör beslut om förvar som inte prövas på nytt inom föreskriven tid att gälla. Migrationsöverdomstolen ansåg i MIG 2006:5 att avräkning av den tid som den förvarstagne redan suttit i förvar skulle göras vid beräkningen av den tid inom vilken en ny prövning av beslutet om förvar måste göras. Mot denna bakgrund ska tidsfristen för ny prövning av AZ:s beslut om förvar räknas från den dag då det tidigare förvarsbeslutet verkställdes, dvs. den 29 augusti 2021. Ny prövning, vilken enligt 10 kap. 11 §
utlänningslagen också ska föregås av en muntlig förhandling, skulle således ha skett inom två månader från den 29 augusti 2021. Eftersom en sådan ny prövning av förvarsbeslutet inte har gjorts inom föreskriven tid har beslutet om förvar den 26 oktober 2021 upphört att gälla.
Polismyndigheten överklagade domen och yrkade att migrationsdomstolens dom skulle upphävas och att AZ skulle tas i förvar. Polismyndigheten förde fram bl.a. följande.
När AZ reste ut ur Sverige den 26 oktober 2021 var det grundbeslutet om avvisning som skulle verkställas. I enlighet med avgörandet MIG 2015:26 verkställdes avvisningsbeslutet när han lämnade landet. Det tidigare förvarsbeslutet har i och med verkställigheten upphört att gälla. När AZ återkom till Sverige den 26 oktober 2021 fattades det beslut om ett nytt förvar. Avräkning bör under sådana förhållanden inte ske av tidigare förvarstid. Med hänvisning till MIG 2015:26 rör det sig om uppenbart felaktig rättstillämpning när migrationsdomstolen upphävt Polismyndighetens beslut om förvar på grund av att muntlig förhandling inte hållits.
AZ ansåg att överklagandet skulle avslås. Han vidhöll vad han fört fram hos migrationsdomstolen och tillade bl.a. följande. Den föreskrivna tidsfristen om två månader ska gälla även vid ett nytt beslut om förvar efter en misslyckad verkställighet och tidigare tid i förvar ska avräknas mot fristen. Syftet med kravet på att hålla en muntlig förhandling inom två månader är bl.a. att driva verkställighetsarbetet framåt och säkerställa att det är proportionerligt att den förvarstagna fortsatt hålls i förvar. För hans del har resultatet i praktiken blivit att han suttit fortsatt förvarstagen efter den misslyckade verkställighetsresan utan att processen drivits framåt. Han har inte heller fått en muntlig förhandling och har därför berövats ett rättsmedel och insyn i arbetet. Beslut om förvar är frihetsberövanden och mycket ingripande för den enskilde. Starka skäl motiverar därför att genom praxis tillgodose att inga korta avbrott eller uppehåll i verkställigheten av förvar kan medföra att tidsfristen börjar om utan ny prövning.
Migrationsverket, som hade förelagts att yttra sig i målet, förde fram i huvudsak följande. Eftersom avvisningen verkställts när AZ lämnade Sverige har det tidigare förvarsbeslutet upphört att gälla. När sedan ett nytt förvars-beslut fattats, efter återkomsten till Sverige, är Migrationsverkets uppfattning att tidsfristen enligt 10 kap. 9 § utlänningslagen ska räknas från när detta be-slut verkställdes. En sådan tolkning ligger också närmast lagtextens ordalydelse.
Kammarrätten i Stockholm, Migrationsöverdomstolen (2022-06-21, Anderson, Lopez och Hartman, referent), yttrade:
Den fråga som ska prövas i målet är vilka bestämmelser om förvar som är tillämpliga när en utlänning tas i förvar på nytt efter en misslyckad verkställighet av ett beslut om avvisning.
En utlänning som har fyllt 18 år får tas i förvar bl.a. om det är fråga om att förbereda eller genomföra verkställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning, s.k. verkställighetsförvar (10 kap. 1 § andra stycket 3 utlännings-lagen).
En utlänning får inte hållas i s.k. verkställighetsförvar längre tid än två månader, om det inte finns synnerliga skäl för en längre tid. Även om det finns sådana synnerliga skäl får utlänningen inte hållas i förvar längre tid än tre månader eller, om det är sannolikt att verkställigheten kommer att ta längre tid på grund av bristande samarbete från utlänningen eller det tar tid att införskaffa nödvändiga handlingar, längre tid än tolv månader (10 kap. 4 § andra stycket utlänningslagen).
Förutom bestämmelser som reglerar de tidsgränser under vilka en utlänning som längst får hållas i förvar, och förutsättningarna för detta, innehåller 10 kap.utlänningslagen också regler om ny prövning av förvarsbeslut. Där anges att ett beslut om verkställighetsförvar ska prövas på nytt inom två månader från den dag då det började verkställas (9 §). Om ett beslut om förvar inte prövas på nytt inom den föreskrivna tiden upphör det att gälla (10 §). Varje ny prövning av ett beslut om förvar ska föregås av en muntlig förhandling (11 §).
Ett avvisningsbeslut kan verkställas mer än en gång under förutsättning att det har vunnit laga kraft och inte har upphört att gälla (12 kap. 23 § utlänningslagen).
Ett beslut att utvisa en utlänning är verkställt när han eller hon lämnar Sverige. Om utlänningen varit förvarstagen i samband med verkställighetsförfarandet upphävs beslutet om förvar de facto när utvisningsbeslutet verkställs. Om utlänningen återvänder till Sverige och det fattas ett nytt beslut om förvar är det detta senare beslut som är bärare av tvångsåtgärden (MIG 2015:26).
Det är inte ifrågasatt att förvarsbeslutet från den 29 augusti 2021 upphörde att gälla i och med att AZ reste ut ur Sverige den 26 oktober 2021. Migrationsöverdomstolen gör i den delen ingen annan bedömning (MIG 2015:26). Migrationsöverdomstolen instämmer också i migrationsdomstolens bedömning att förutsättningarna för förvar enligt 10 kap. 1 § utlänningslagen var uppfyllda vid tidpunkten för Polismyndighetens beslut om förvar den 26 oktober 2021 när AZ återkom till Sverige.
Frågan är då hur man ska bedöma det beslut som Polismyndigheten fattade den 26 oktober 2021. Enligt Migrationsöverdomstolen kan detta beslut inte anses utgöra någon ny prövning av ett tidigare förvarsbeslut utan är ett nytt beslut om att ta AZ i förvar enligt 10 kap. 1 § utlänningslagen. Det är också den bestämmelsen som Polismyndigheten har hänvisat till i beslutet. Det beslutet var därför vid tidpunkten för migrationsdomstolens prövning bärare av tvångsåtgärden (MIG 2015:26).
Eftersom det inte var fråga om en ny prövning enligt 10 kap. 9 § utlänningslagen av ett tidigare beslut om förvar, saknades det skyldighet för Polismyndigheten att hålla muntlig förhandling inför beslutet den 26 oktober 2021. Tidsfristen på två månader, inom vilken ett beslut om verkställighetsförvar ska prövas på nytt enligt 10 kap. 9 §, ska därför räknas från den dag då detta nya beslut om förvar verkställdes. Det verkställdes samma dag, dvs. den 26 oktober 2021, då AZ återkom till Sverige efter den misslyckade verkställigheten.
Migrationsdomstolens beslut att upphäva Polismyndighetens förvarsbeslut den 26 oktober 2021 på grund av att myndigheten inte gjort en ny prövning och hållit muntlig förhandling inom två månader från det att det tidigare förvarsbeslutet verkställdes den 29 augusti 2021 var därför inte riktigt. Migrationsdomstolens dom ska därför upphävas.
Frågan om det för övrigt finns förutsättningar för att hålla AZ i förvar har dock inte prövats av migrationsdomstolen. Målet ska därför visas åter till domstolen för ny prövning av frågan om förvar.
Migrationsöverdomstolens avgörande. Migrationsöverdomstolen upphäver migrationsdomstolens dom, utom i den del som avser ersättning till det offentliga biträdet, och visar målet åter till migrationsdomstolen för ny prövning.