Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern gör vissa kritiska uttalanden rörande Kronofogdemyndighetens tidigare användning av privata delgivningsmän vid verkställighet av s.k. spikning enligt 15 § andra stycket delgivningslagen (1970:428).
Bakgrund
Den 9 och 10 maj 2005 inspekterade Justitiekanslern Kronofogdemyndigheten i Malmö, kontoret i Kristianstad. Under inspektionen uppmärksammades att Kronofogdemyndigheten i mål enligt lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning (BFL) som beslutsunderlag inför beslut om s.k. spikning enligt 15 § andra stycket delgivningslagen (DL) använde s.k. eftersökningsbevis som hade upprättats av privata delgivningsmän samt därefter lät privata delgivningsmän utföra spikningen.
I beslutet som följde på inspektionen (den 23 juni 2005, dnr 2013-05-28) framhöll Justitiekanslern att det lämpliga i att anställda vid delgivningsföretag utförde beslut om spikning hade ifrågasatts såväl i rättspraxis som av Riksdagens ombudsmän (JO) (se om dessa rättsfall och uttalanden nedan). Vidare framhöll Justitiekanslern att saken dessutom kunde diskuteras med utgångspunkt i bestämmelsen i 11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen (RF) om att överlämnande till bolag eller enskilda individer av förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning får ske endast med stöd av lag.
Mot denna bakgrund beslöt Justitiekanslern att inleda ett särskilt ärende för att närmare belysa frågan om de rättsliga förutsättningarna för kronofogdemyndigheterna (numera och hädanefter i detta beslut Kronofogdemyndigheten) att låta privata delgivningsmän utföra spikning.
Utredningen
Skatteverket förelades att yttra sig i ärendet. I sitt yttrande drog verket – efter en genomgång av tillämplig rättspraxis m.m. – slutsatserna att spikning är en tillåten delgivningsform i mål enligt BFL, att det i sådana fall är Kronofogdemyndigheten som skall fatta beslutet om spikning, att det inte finns något hinder mot att underlaget inför ett sådant beslut tas fram av privata delgivningsmän samt att övervägande skäl talar för att spikningen verkställs av någon person som omfattas av uppräkningen i 24 § DL.
Skatteverket uppgav också att yttrandet till Justitiekanslern låg till grund för en styrsignal som skulle träda i kraft vid årsskiftet 2005/2006.
Justitiekanslern har från Skatteverket inhämtat att styrsignalen numera har trätt i kraft och att den innehåller följande sammanfattande riktlinjer:
- Underlag för spikningsbeslut kan tas fram även av andra än personer uppräknade i 24 § delgivningslagen.
kan
- Beslut om spikning ska fattas av kronofogdemyndighet.
ska
- Spikningsbeslut ska verkställas av personer uppräknade i 24 § delgivningslagen, t.ex. stämningsman, polisman, kronofogde eller exekutiv tjänsteman vid kronofogdemyndighet.
ska
Rättslig reglering
Enligt 29 § BFL skall ett betalningsföreläggande delges svaranden i enlighet med vad som enligt rättegångsbalken (RB) gäller för delgivning av stämning i tvistemål. För sådan delgivning tillämpas enligt 33 kap. 4 och 6 §§ RB bestämmelserna i DL med ett visst undantag som här saknar betydelse. Av 29 § BFL framgår vidare att delgivning av bl.a. betalningsförelägganden får ske genom kungörelse enligt 15 § DL enbart under vissa förutsättningar som inte är aktuella här.
Delgivning ombesörjs enligt 2 § DL av myndigheten utom i fall av s.k. partsdelgivning. Delgivning genom myndighetens försorg sker – förutom i form av förenklad delgivning enligt 3 a § DL – enligt 3 § DL i form av ordinär delgivning, särskild postdelgivning, telefondelgivning, stämningsmannadelgivning och kungörelsedelgivning. Stämningsmannadelgivning, dvs. delgivning av stämningsman eller annan, vars intyg enligt 24 § första stycket DL utgör fullt bevis om delgivning, får enligt 3 § fjärde stycket DL ske, om delgivning inte kan ske enligt första till tredje styckena i paragrafen, dvs. om övriga nu nämnda delgivningsformer förutom kungörelsedelgivning är uteslutna.
Av 3 § femte stycket DL framgår att kungörelsedelgivning får användas i de fall som avses i bl.a. 15 § DL.
Enligt 15 § första stycket DL sker delgivning genom kungörelse om den som söks för delgivning saknar känt hemvist och det inte kan klarläggas var han uppehåller sig. Av bestämmelsens andra stycke framgår att om den sökte har känt hemvist inom riket men varken han eller någon som handlingen kan lämnas till enligt 12 § DL träffas och det inte kan klarläggas var han uppehåller sig, får kungörelsedelgivning användas om det finns anledning att anta att den sökte har avvikit eller på annat sätt håller sig undan. Vidare framgår att myndigheten i stället kan besluta att handlingen i slutet kuvert skall lämnas i den söktes hemvist eller, om detta inte kan ske, fästas på dörren till hans bostad (spikning).
24 § DL räknar upp flera personkategorier, bl.a. stämningsmän och polismän, vars intyg i tjänsten om att delgivning har skett på det sätt som framgår av intyget skall godtas som fullt bevis.
11 kap. 6 § RF föreskriver att förvaltningsuppgifter kan överlämnas till bl.a. bolag eller enskilda individer och att överlämnandet skall ske med stöd av lag om uppgifterna innefattar myndighetsutövning.
Som har framgått av redogörelsen för den rättsliga regleringen får enligt 29 § BFL i mål om betalningsföreläggande delgivning genom kungörelse enligt 15 § DL användas enbart undantagsvis. Avsikten med denna bestämmelse har inte varit att i den summariska processen på motsvarande sätt undanta användningen av spikning (se prop. 1989/90:85 s. 60 f.). Lagstiftaren har sålunda ansett att begreppet delgivning genom kungörelse i 29 § BFL inte omfattar spikning (jfr nedan om motsvarande begrepp i DL).
Spikning kan tillgripas enbart när förutsättningarna enligt 15 § andra stycket DL är uppfyllda. Det är en delgivningsform som bör utnyttjas endast i undantagsfall och först sedan försök till delgivning på vanligt sätt, dvs. genom ordinär delgivning och stämningsmannadelgivning, har misslyckats (se JK 1987 s. 44).
För att man skall kunna besluta om spikning krävs ett beslutsunderlag som är tillräckligt för att konstatera att förutsättningarna för delgivningsformen är uppfyllda. Ett s.k. eftersökningsbevis som utfärdas av en stämningsman som inte har lyckats delge den eftersökte kan många gånger antas vara ett tillräckligt underlag för bedömningen av om spikning bör tillgripas. Detta eftersökningsbevis skall utformas i enlighet med 10 a § delgivningsförordningen (1979:101) (jfr också Rikspolisstyrelsens allmänna råd om delgivningsverksamheten, RPSFS 2001:9, FAP 611-1). Samtidigt uppställer DL inget hinder mot att annan utredning helt eller delvis ligger till grund för spikningsbeslutet, låt vara att sådan annan utredning bör bedömas med försiktighet (jfr RH 2005:54). JO har i ett sådant fall framhållit (dnr 3112-2003, beslut den 4 februari 2005) att det hade varit lämpligare om någon person som avses i 24 § DL hade anlitats för utredningen i frågan om spikning. Justitiekanslern finner för sin del inte anledning att invända mot att underlaget för spikningsbeslut ibland tas fram av andra än de personer som räknas upp i 24 § DL.
Oavsett om en delgivning skall ske genom en myndighets försorg eller om det för ett särskilt fall har beslutats om partsdelgivning, skall beslutet om spikning fattas av myndigheten (jfr prop. 1970:13 s. 142 f.).
Frågan är därefter vem som bör anlitas för verkställighet av spikningsbeslutet. Av betydelse för denna fråga är inledningsvis vad som innefattas i begreppet kungörelsedelgivning. Med detta avses enligt definitionen i 3 § femte stycket DL delgivning genom kungörelse. Som har framgått tidigare anses motsvarande begrepp i BFL inte innefatta spikning. Inte heller av förarbetena till DL kan utläsas att spikning skulle vara en form av kungörelsedelgivning. Det bör vidare framhållas att lagstiftaren även efter lagens ikraftträdande har hållit isär begreppen (se t.ex. prop. 1989/90:85 s. 62). Spikning är således att betrakta som en självständig delgivningsform och kan – trots det författningsmässiga sammanhanget i 15 § DL – inte betraktas som en specialform av kungörelsedelgivning (jfr RH 1998:53).
Spikning kan mot denna bakgrund inte anses omfattas av den hänvisning till kungörelsedelgivning som framgår av 3 § femte stycket DL. Spikning nämns inte heller i övrigt i paragrafen, som är avsedd att meddela huvudreglerna om de olika delgivningsformerna och valet mellan dem (prop. 1970:13 s. 123 f.). Ambitionen synes ha varit att i bestämmelsen ge en samlad presentation av samtliga delgivningsformer (a. prop. s. 124). Paragrafen torde emellertid inte uttömmande reglera en myndighets val av delgivningssätt. Vid sidan av det förhållandet att spikning inte tas upp kan man peka på t.ex. utformningen av femte stycket (vad beträffar lagrummets allmänna karaktär och brister jfr också prop. 1978/79:11 s. 181 f.). Det anförda leder till slutsatsen att, i likhet med vad som gäller för kungörelsedelgivning, användningen av spikning inte enligt vare sig 3 eller 15 § DL är avhängig av att andra delgivningsformer först har uttömts. Inte heller i övrigt kan ur 3 § DL utläsas under vilka förutsättningar spikning skall användas eller verkställas. En annan sak är att man i praktiken och av rena lämplighetsskäl i första hand torde tillgripa andra delgivningsformer innan spikning kommer ifråga. Som redan har framgått framhöll Justitiekanslern i sitt ovan nämnda beslut från 1987 att spikning, som är avsedd att användas undantagsvis, kan komma i fråga först sedan vissa andra delgivningsformer har uttömts.
I kontrast till Justitiekanslerns nu angivna tolkning av bestämmelsen står flera domstolsavgöranden som – till synes med ställningstagandet att 3 § DL är att betrakta som uttömmande i fråga om vilka sätt en myndighet har att tillgå för verkställighet av delgivning – har ansett att 3 § fjärde stycket DL innebär att spikning måste ske genom stämningsmannadelgivning för det fall de tidigare i bestämmelsen angivna delgivningsformerna inte står till buds (se t.ex. Hovrätten över Skåne och Blekinges beslut den 28 april 2005 i mål nr Ö 262-05 samt Svea hovrätts beslut den 13 juni 2003 i mål nr Ö 8469-02).
Justitiekanslerns ställningstagande innebär emellertid att det inte kan anses framgå av vare sig 3 § fjärde stycket DL eller någon annan bestämmelse i lagen vem som skall verkställa ett spikningsbeslut. Man har att i denna fråga söka annan ledning.
Det måste beaktas att spikning till sin natur är en delgivningsform som inte garanterar att den försändelse som delges verkligen kommer den sökte till del. Detta talar för att höga rättssäkerhetskrav bör kringgärda hanteringen av spikningar till undvikande av att brister i delgivningens utförande medför att delgivningen blir mer eller mindre meningslös. Sådana rättssäkerhetskrav torde bäst tillgodoses genom att spikningsbeslutet verkställs genom en myndighets försorg. Därutöver talar den omständigheten att spikning alltid förutsätter en myndighets medverkan i egenskap av beslutsfattare för att även verkställigheten av beslutet skall ske i myndighetens regi. Det ter sig enligt Justitiekanslerns mening lämpligt att spikning utförs av i första hand sådana för delgivningsuppgifter betrodda personer som framgår av 24 § DL.
Som framgick av Justitiekanslerns ovan nämnda beslut från 2005 kan en myndighets anlitande av privata delgivningsmän vid spikning diskuteras även med utgångspunkt i 11 kap. 6 § tredje stycket RF. Skatteverket förelades att yttra sig om även detta. Jag konstaterar att myndigheten i sitt yttrande inte närmare har berört frågan.
Det torde stå klart att delgivningsverksamhet är en sådan förvaltningsuppgift som omnämns i 11 kap. 6 § RF. Frågan är då om verkställighet av ett delgivningsbeslut kan anses utgöra myndighetsutövning i RF:s mening. Begreppet myndighetsutövning förekommer i olika författningar, dock inte alltid med samma innebörd. RF:s begrepp är emellertid avsett att överensstämma med motsvarande begrepp enligt äldre förvaltningslagen (1971:290) och dess förarbeten (prop. 1973:90 s. 397). Detsamma gäller i allt väsentligt för motsvarande begrepp i 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:205) (SKL), som föreskriver skadeståndsansvar för bl.a. staten i vissa fall då skador har vållats vid myndighetsutövning (prop. 1972:5 s. 312). Med ”vid myndighetsutövning” avses ett vidare tillämpningsområde än enbart myndighetsutövning (Jordan, Skadestånd vid myndighetsutövning I, 1976, s. 104 f.).
Av förarbetena till SKL framgår att en särskilt förordnad stämningsmans åtgärder faller inom tillämpningsområdet för nämnda lagrum i skadeståndslagen (a. prop. s. 510 f., jfr Jordan, a.a., s. 123 och 139). Sådana åtgärder vidtas utan tvekan i vart fall ”vid” myndighetsutövning.
I övrigt har man för bedömningen av frågan att falla tillbaka på de med nödvändighet allmänna uttalanden i ämnet som har gjorts främst i lagförarbeten samt den rättsliga doktrinen.
I förarbetena till äldre förvaltningslagen (prop 1971:30 s. 331) anfördes: ”Gemensamt för all myndighetsutövning är, att det rör sig om beslut eller andra åtgärder, som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna.”
Vidare görs ett slags sammanfattning av myndighetsutövningsbegreppet av Petrén/Ragnemalm i Sveriges grundlagar, 12:e upplagan, s. 280: ”Både betungande och gynnande beslut, innefattande antingen direkta eller indirekta handlingsmönster, anses utgöra resultat av myndighetsutövning, blott någon form av tvång skymtar i bakgrunden eller den enskilde i vart fall befinner sig i något slag av beroendeförhållande till myndigheten. I själva verket framträder förankringen i offentligrättsliga normer jämte den omständigheten, att den enskildes personliga eller ekonomiska situation i väsentlig mån kan påverkas av verksamheten, som det avgörande kriteriet.”
Den som verkställer en delgivning genomför därigenom det myndighetsbeslut om delgivningen som dessförinnan har fattas. Det föreligger ett nödvändigt samband mellan verkställigheten och det därför fattade myndighetsbeslutet. Det bör också framhållas att rättsverkningarna för den eftersökte av en delgivning är direkt beroende av de åtgärder som vidtas på verkställighetsstadiet och inträder också först på detta stadium. Dessa omständigheter talar enligt Justitiekanslerns mening klart för att åtgärder till verkställande av ett delgivningsbeslut innefattar myndighetsutövning. Vid en sådan ståndpunkt krävs lagstöd enligt 11 kap. 6 § tredje stycket RF för att överlåta uppgiften till en privat delgivningsman. Avsaknaden av sådant lagstöd i DL såvitt gäller verkställighet av beslut om spikning utgör därmed hinder för en myndighet att för uppgiften anlita privata delgivningsmän.
Justitiekanslern noterar att de riktlinjer som nu har utfärdats inom utsökningsväsendet framöver torde förhindra att det i denna verksamhet anlitas privata delgivningsmän för verkställande av spikningsbeslut.
Med den kritik som framgår av det anförda avslutas ärendet.