Beslut om bistånd enligt 6 § socialtjänstlagen i form av städning kunde inte av besparingsskäl omprövas och ändras till biståndstagarens nackdel
Not 167. Överklagande av Watson ang. bistånd enligt 6 och 6 f § socialtjänstlagen. - Vård- och omsorgsnämnden i Ulricehamns kommun avslog den 12 maj 1999 P.G:s ansökan om bistånd med hjälp i hemmet i form av fortsatt städning med motiveringen att behovet kunde tillgodoses på annat sätt genom att privat städföretag anlitas. Städningen upphörde den 30 juni 1999. - Watson överklagade genom sitt ombud beslutet och yrkade att erhålla bistånd i form av städning även i fortsättningen. Han anförde bl.a. följande. I socialtjänstlagen 19 och 20 §§ understryks kommunernas ansvar gentemot de behövande. Kommunerna skall verka för och ge dem som behöver det, stöd och hjälp i hemmet. Den beviljade tillsynen, en halvtimma varje dag, fungerar mycket bra. Den är mycket viktig för honom och har stor betydelse, liksom det trygghetslarm han bär med sig och kan använda sig av vid behov. Att städningen, två timmar var tredje vecka, inte längre kan rymmas inom biståndet känns inte bra. För den som inte ser, kan fläckar, spill på golv och mattor och bristande sanitetshygien gå stick i stäv med 6 § socialtjänstlagen att bistånd skall stärka den enskildes resurser att leva ett självständigt liv. - Vård- och omsorgsnämnden ansåg att överklagandet skulle avslås och anförde huvudsakligen följande. Watson bor ensam i ett eget hus och har två barn boende på annan ort. I mars 1996 fick Watson hjärtinfarkt och vid ansträngning får han kärlkrampssmärtor och andningsproblem. Han använder käpp och har också mycket dålig syn. För att klara det dagliga livet har Watson insatser från hemtjänsten i form av personlig omvårdnad och tillsyn en gång per dag. Han har också haft insats i form av städning en gång var tredje vecka. Vård- och omsorgsnämnden beslutade under 1999 att minska kostnaderna för äldreomsorgen. Serviceinsatser i form av städning, inköp, bank- och postärenden kommer inte längre att utföras av vård- och omsorgsförvaltningen, såvida inte särskilda skäl föreligger. Vård- och omsorgsförvaltningen skall fortsättningsvis endast utföra serviceinsatser i form av personlig omvårdnad. Eftersom förutsättningarna för att bevilja bistånd förändrades, skedde en omprövning av de beviljade insatserna. Vid omprövningen görs en individuell bedömning av vårdtagarens behov. Denna omprövning betraktas som en förnyad ansökan från vårdtagaren. Av socialtjänstlagen framgår det att socialnämnden genom hemtjänst bör underlätta för den enskilde att bo hemma. Det är dock upp till varje kommun att bestämma vilka insatser som skall ingå i hemtjänst i form av omvårdnad och service. Enligt prop. 1996/97:124 s. 85 har kommunerna en betydande frihet att utforma verksamheten utifrån skiftande lokala förutsättningar och behov. Då socialtjänstlagen har överlåtit till kommunerna att själv utforma sin servicenivå, har vård- och omsorgsnämnden gjort bedömningen att de s.k. frivilliga insatserna skall tas bort. På grund av de stora besparingarna har vård- och omsorgsnämnden funnit det nödvändigt att koncentrera resurserna på den personliga omvårdnaden. I Ulricehamns kommun finns ett varierat utbud av städföretag. Nämnden anser att förekomsten av dessa företag som utför tjänster i form av städning och liknande uppfyller kraven på att behoven kan tillgodoses på annat sätt. I samband med att serviceinsatserna upphör, bistår handläggarna inom äldreomsorgen vårdtagaren med råd och hjälp att anlita företag som utför dessa tjänster. -Länsrätten i Vänersborg (1999-09-24, ordförande Taylor): Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har enligt 6 § socialtjänstlagen rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning (försörjningsstöd) och sin livsföring i övrigt (annat bistånd) på de villkor som anges i 6 b-6 f §§socialtjänstlagen. Den enskilde skall enligt 6 a § samma lag genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Av 6 f § samma lag framgår att med annat bistånd avses hjälp i hemmet samt särskilt boende för service och omvårdnad för äldre eller bostad med särskild service för funktionshindrade. Enligt 20 § socialtjänstlagen skall socialnämnden verka föra att äldre människor får goda bostäder och ge dem som behöver det stöd och hjälp i hemmet och annan lättåtkomlig service. - I målet får det anses ostridigt att Watson på grund av sin ålder och sitt hälsotillstånd är i behov av hjälp med städning i hemmet var tredje vecka. Vård- och omsorgsnämnden beviljade den 25 mars 1998 P.G. bistånd i form av hemtjänst med tillsyn varje morgon fem dagar per vecka och städning var tredje vecka. Enligt länsrättens mening var beslutet att betrakta som ett gynnande beslut utan tidsbegränsning eller förbehåll om att omprövning skulle komma att ske. Länsrätten anser att ett sådant beslut vid oförändrade förhållanden inte kan ändras enbart av den anledningen att kommunen gör besparingar och att det finns privata företag att anlita i stället för den kommunala hemtjänsten (jfr Kammarrätten i Göteborg mål nr 3976-1998). Det finns inte heller någon bestämmelse i socialtjänstlagen som medger ändring av sådant gynnande beslut. Länsrätten finner således att vård- och omsorgsnämnden inte haft fog för sitt beslut att frånta Watson bistånd i form av hjälp med städning i hemmet två timmar var tredje vecka. - Länsrätten bifaller överklagandet på så sätt att Vård- och omsorgsnämnden i Ulricehamns kommun åläggs att ge Watson fortsatt hjälp med städning i hemmet i enlighet med nämndens beslut den 25 mars 1998. - I kammarrätten yrkade vård- och omsorgsnämnden att kammarrätten skulle, med ändring av länsrättens dom, fastställa nämndens beslut den 12 maj 1999. Som grund för sin talan anförde nämnden bl.a. följande. Watson beviljades den 25 mars 1998 bistånd i form av städning en gång var tredje vecka. Beslutet var inte försett med något förbehåll om omprövning. Länsrätten har gjort bedömningen att ett gynnande förvaltningsbeslut inte kan ändras. I förarbetena till förvaltningslagen (prop. 1985/86 s. 39) uttalade departementschefen att gynnande beslut i regel inte kan återkallas och nämnde som exempel att en myndighet som meddelat ett tillstånd eller beviljat ett statsbidrag i regel inte får rätta beslutet till den enskildes nackdel. Länsrätten har inte närmare tagit ställning till räckvidden av dessa principer i fråga om bistånd enligt 6 § SoL. Det förefaller orimligt att alla beslut som inte försetts med förbehåll om omprövning skall gälla för all framtid även om behovet kan tillgodoses på annat sätt. I förevarande fall kan P.G:s behov av insats i form av städning tillgodoses genom anlitande av privat tjänsteföretag. - Kammarrätten har den 9 november 1999 meddelat prövningstillstånd i målet. - Watson hemställde att kammarrätten skulle fastställa länsrättens dom och anförde bl.a. följande. Att från kommunens sida överlåta till kommersiella intressen att tillgodose hans behov av hjälp med städning är grovt etiskt stötande, särskilt som han med sitt funktionshinder, grav synskada, omöjligt kan avgöra det faktiska städbehovet. Han blir helt utlämnad åt ett städbolags godtycke avseende arbetets omfattning och därmed kostnad. Detta kan omöjligt vara förenligt med socialtjänstlagens intentioner. Han har rätt att få hjälp att uppleva den kvalitativt skäliga levnadsnivå som socialtjänstlagen beskriver i 6 §. Han finner det dessutom näst intill genant att konstatera att detta indragna stöd av kommunen kan betraktas som ett seriöst besparingsobjekt för att komma till rätta med ett underskott på mer än 10 milj. kr. Det måste rimligtvis till mera kostnadskrävande objekt för att nå detta respektabla sparmål. Nettobesparingen i detta fall kan inte stå i rimlig proportion till det besvär det åsamkar honom. Det kan inte vara i socialtjänstlagens anda att en, trots hög ålder, mentalt frisk person skall behöva förnedras på ett så gement kränkande sätt som här sker. - Kammarrätten i Göteborg (2000-02-10, Jarnevall, Jones, Vennersten): Någon generell regel om när och under vilka förutsättningar en myndighet kan ompröva sitt tidigare beslut finns inte. Vissa allmänna principer har dock skapats i praxis. Enligt praxis kan gynnande beslut normalt inte återkallas. Denna regel tar främst sikte på beslut om meddelade tillstånd, status- och auktorisationsbeslut, beslut om tjänstetillsättning inom offentlig sektor samt bifallsbeslut till ansökningar om ekonomiskt bistånd. I detta fall innebär det gynnande beslutet från den 25 mars 1998 att Watson skulle få hjälp av hemtjänsten med tillsyn varje morgon 5 dagar veckan och med städning en gång var tredje vecka. Hemtjänstavgift har uttagits enligt fastställd taxa. - Socialtjänstens insatser av servicekaraktär skall utgå från den enskildes behov och livssituation. I målet är ostridigt att Watson har ett hjälpbehov när det gäller städning av den egna bostaden. Den omständigheten att han sedan mars 1998 haft hjälp med detta genom hemtjänsten, kan emellertid inte innebära att han även i framtiden har rätt till just den insatsen, även om hans förhållanden är oförändrade. Socialnämnden har nämligen en relativt stor frihet att över tiden närmare utforma sina insatser av servicekaraktär. Nämnden måste därför vara oförhindrad att göra en individuell prövning av den tidigare beslutade insatsen och då även beakta om behovet kan tillgodoses på annat sätt. - Utredningen i målet visar inte annat än att P.G:s behov av hjälp med städning en gång var tredje vecka kan tillgodoses genom anlitande av privat firma. Det har inte gjorts gällande att Watson skulle sakna ekonomiska resurser för att bestrida den kostnadsökning som uppkommer. Nämnden har därför haft fog för sitt beslut, varför överklagandet skall bifallas. - Kammarrätten upphäver länsrättens dom och fastställer vård- och omsorgsnämndens beslut från den 12 maj 1999. - Hos Regeringsrätten yrkade Watson att Regeringsrätten skulle undanröja kammarrättens dom och fastställa länsrättens dom. Till stöd för sin talan anförde han bl.a. följande. Vård- och omsorgsnämndens beslut om städning den 25 mars 1998 var inte försett med något förbehåll. Vid nämndens sammanträde den 22 mars 1999 beslutades om omprövning av beslutet av enbart besparingsskäl. Det blir väsentligt ökade kostnader för honom att köpa städtjänsten via ett privat städföretag. Det mest kränkande är dock att han, trots sitt grava synhandikapp, förväntas att själv kunna administrera sin städhjälp. Att utelämna honom från blygsamma två timmars städhjälp var tredje vecka upplever han som en flykt från det ansvar och skydd som ligger inom socialtjänsten. - Vård- och omsorgsnämnden i Ulricehamns kommun bestred bifall till överklagandet och anförde bl.a. följande. Vid sammanträdet den 22 mars 1999 beslutade nämnden att inte längre utföra serviceinsatser i form av städning, inköp, bank- eller postärenden, såvitt det inte förelåg särskilda skäl. Beslutet föranledde en omprövning av samtliga beviljade serviceinsatser utifrån en prövning av den enskildes behov av bistånd och ekonomiska förutsättningar att själv bekosta ett privat städföretag. I varje enskilt fall gjordes således en bedömning utifrån socialtjänstlagens begrepp skälig levnadsnivå. Övervägande del av de personer som beviljats insatser av särskilda skäl har någon form av demenshandikapp eller psykisk sjukdom. Den omständigheten att Watson tidigare haft insatser som tillhandahållits av kommunen innebär inte att han också allt framgent har rätt till just denna insats även om hans förhållanden är oförändrade. Nämnden har, utifrån kravet på att den enskilde skall tillförsäkras en skälig levnadsnivå, en relativt betydande frihet att över tiden närmare utforma sina insatser av aktuell servicekaraktär. Den enskildes egna möjligheter är avgörande för frågan om bistånd och rätten härtill måste sättas i relation till den enskildes omgivning och samhällsutvecklingen. Nämnden måste därför vara oförhindrad att göra en individuell omprövning av den tillsvidare utgående insatsen och därvid även beakta om P.G:s ostridiga behov av hjälp i hemmet kan tillgodoses på annat sätt än genom kommunens hemtjänst. I förevarande fall kan konstateras att P.G:s ekonomiska tillgångar borde medföra att behovet av städning kan tillgodoses på annat sätt genom anlitandet av ett privat städföretag. - Regeringsrätten (2001-11-30, Gibson, Keith, Dean, Harris, Lewis): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Genom beslut den 25 mars 1998 beviljades Watson bistånd enligt 6 § socialtjänstlagen (1980:620) i form av bl.a. hjälp med städning var tredje vecka. I beslut den 12 maj 1999 ändrade vård- och omsorgsnämnden sitt tidigare beslut och avslog bistånd i form av städning med motiveringen att behovet kunde tillgodoses på annat sätt genom anlitandet av en privat städfirma. - Frågan i målet är om nämnden haft rätt att ändra det ursprungliga biståndsbeslutet från 1998 - som varken var tidsbegränsat eller innehöll något förbehåll om omprövning - till P.G:s nackdel. - Regeringsrätten har i ett annat mål (RÅ 2000 ref. 16) som rör samma fråga uttalat att ett beslut om bistånd enligt 6 § socialtjänstlagen i form av städhjälp, som gällde fortlöpande och utan något förbehåll om omprövning, inte av besparingsskäl kunde omprövas och ändras till biståndstagarens nackdel. I domen anförs bl.a. att hänsynen till den enskildes trygghet talar med styrka emot att beslut om sådant bistånd får omprövas till den enskildes nackdel annat än under de generella förutsättningar som anses gälla för omprövning av gynnande beslut. Vidare anförs att detta gäller främst beslut om bistånd som avser ett bestämt tillfälle eller en bestämd period. När ett beslut avser ett fortlöpande bistånd kan däremot skälen för omprövning vara så starka - exempelvis om biståndsbehovet väsentligt förändras - att ett absolut förbud mot omprövning på grund av ändrade förhållanden inte bör uppställas. I domen uttalas att det dock inte kan komma i fråga att låta ändringar av andra förhållanden än sådana som kunnat beaktas vid det ursprungliga ställningstagandet få föranleda en omprövning. - I förevarande mål är det ostridigt att Watson, vid tidpunkten för omprövningen av beslutet från 1998, alltjämt hade behov av hjälp med städning. Av utredningen får anses framgå att omprövningen och ändringen av beslutet föranletts av att kommunen av besparingsskäl har ändrat normen för serviceinsatser. Med hänsyn till att kommunens ekonomiska förhållanden inte kan tillmätas betydelse vid bedömningen av begreppet skälig levnadsnivå har förutsättningar för omprövning av beslutet inte förelegat. Överklagandet skall därför bifallas. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten upphäver kammarrättens dom och fastställer det slut som länsrättens dom innehåller. (fd II 2001-10-31, Welch) Samma dag avgjorde Regeringsrätten tre andra mål nr 4443-1999, 4753-1999 och 2482-2000 - där omständigheterna var likartade och utgången densamma.