Fråga om förvaltningsdomstols skyldighet att pröva mål om jordbruksbidrag mot bakgrunden av artikel 6 § i Europakonventionen.
B.S. yrkade hos Länsrätten i Jönköpings län att Statens jordbruksverk skulle förpliktas att till henne utge 665 730 kr jämte ränta samt ersättning för rättegångskostnader. Hon anförde bl.a. följande. Statens jordbruksverk (f.d. jordbruksnämnden) hade beviljat brukaren av Alkvetterns Herrgård djurbidrag enligt förordningen (1989:896) om vissa bidrag till jordbruksföretag och inkomststöd enligt förordningen (1990:941) om inkomst-, omställnings- och anläggningsstöd till jordbrukare m.m. Hon var vid tiden för utbetalningen (januari 1991) och sedan juni 1990 brukare av jordbruksföretaget. Bidragen hade utbetalats till den f.d. brukarens konkursbo och inte, som rätteligen borde ha skett, till henne. Hon hade därför en fordran på Jordbruksverket motsvarande det felaktigt utbetalda bidraget. - Hon hade försökt få sin talan prövad vid allmän domstol. Talan hade avvisats genom beslut som fastställts av Högsta domstolen (beslut nr SÖ 265 i mål nr Ö 3329/93). Hon hade enligt Högsta domstolens beslut rätt att få sin talan prövad vid domstol. Med anledning av Högsta domstolens beslut, med hänvisning till förvaltningsdomstol, ansökte hon nu vid förvaltningsdomstol för att få sin talan prövad. Enligt 14 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar skulle, om det i lag eller annan författning föreskrevs att talan skulle väckas vid eller överklagas till allmän förvaltningsdomstol, det göras vid länsrätt. Ett beslut skulle överklagas till den länsrätt inom vars län ärendet först prövats om inte regeringen för ett visst mål föreskrev något annat. Hon menade därför att länsrätten i Jönköpings län skulle pröva hennes talan. Låt vara att talan inte var utformad som ett överklagande, men talan hade ändock anknytning till Jordbruksverkets ursprungliga beslut om djurbidrag och inkomststöd. Jordbruksverket har sitt säte i Jönköpings län.
Länsrätten i Jönköpings län (1995-04-28, ordförande Curtis) yttrade: Högsta domstolen anförde - såvitt nu är av intresse - följande i det beslut som B.S. har åberopat. Tvistefrågans art är sådan att starka sakliga skäl talar för att prövningen snarare bör anförtros förvaltningsdomstol, låt vara att det med den metod som används i gällande lag för att bestämma förvaltningsdomstols behörighet kan uppstå svårigheter att finna en behörig förvaltningsdomstol. - En länsrätt kan pröva mål endast om det är uttryckligen föreskrivet i någon författning att en länsrätt har sådan behörighet. Detta framgår tydligast av den lydelse som 14 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar hade fram till den 1 oktober 1994. Före detta datum angavs att länsrätt prövar mål enligt skatteförfattningarna, uppbördsförfattningarna osv. samt, avslutningsvis, mål som enligt bestämmelse i annan lag skall prövas av länsrätt. Lagrummets nuvarande utformning, vilken har återgivits av B.S., har inte inneburit någon ändring av länsrätternas kompetens. B.S:s talan grundar sig inte på någon författning som länsrätten har att tillämpa. Den kan därför inte tas upp till prövning. - Länsrätten avvisar B.S:s talan.
B.S. överklagade och yrkade att kammarrätten skulle undanröja länsrättens avvisningsbeslut. B.S. hävdade att länsrätten inte var förhindrad att pröva hennes talan.
Kammarrätten i Jönköping (1995-06-30, Kelly, Daniels, Erntoft, referent) yttrade: Kammarrätten, som konstaterar att erforderligt författningsstöd för länsrättens behörighet att pröva B.S:s talan saknas, fastställer det överklagade avvisningsbeslutet.
B.S. fullföljde sin talan.
Prövningstillstånd meddelades.
Regeringsrätten (1995-11-22, Glenn, Bernard, Tottie) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. B.S. försökte att hos Länsrätten i Jönköpings län anhängiggöra en talan mot Statens jordbruksverk med yrkande om förpliktande för Jordbruksverket att till henne utge 665 730 kr jämte ränta och ersättning för rättegångskostnader. Som grund för sin talan åberopade hon att bidrag enligt förordningen (1989:896) om vissa bidrag till jordbruksföretag och inkomststöd enligt förordningen (1990:941) om inkomst-, omställnings- och anläggningsstöd till jordbrukare m.m. felaktigt utbetalats till en tidigare brukares konkursbo i stället för till henne.
B.S. hade tidigare hos allmän domstol väckt talan med samma yrkande och på samma grund, men Högsta domstolen avvisade hennes talan (Högsta domstolens mål nr Ö 3329/93). Som motivering i denna del angav Högsta domstolen bl.a. att tvistefrågans art är sådan att starka skäl talar för att prövningen snarare bör anförtros förvaltningsdomstol.
Av 8 § jämförd med 9 § förordningen (1989:896) och 21 § jämförd med 22 § förordningen (1990:941) framgår att Jordbruksverkets beslut inte kan överklagas såvitt är av intresse för ifrågavarande mål.
Den grund för domstolsprövning av B.S:s rättsanspråk som kan komma i fråga är de numera som svensk lag gällande reglerna i artikel 6 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, den s.k. Europakonventionen (se SFS 1994:1219 och 1995:462). Högsta domstolen har i sitt ovan omnämnda avgörande gjort vissa uttalanden i denna fråga. Sammanfattningsvis innebär dessa uttalanden att den europeiska rättspraxis som utvecklats starkt talar för att även rätten till ekonomiska bidrag enligt de i målet aktuella svenska förordningarna bör anses röra civila rättigheter i konventionens mening och att B.S. därför, under förutsättning att den uppkomna tvisten med Jordbruksverket kan anses vara "reell" och "seriös", bör kunna på artikel 6 i konventionen grunda en rätt att få tvisten prövad av domstol.
Från Europadomstolen föreligger inget klart avgörande som kan föranleda slutsatsen att rätten till den typ av ekonomiska bidrag varom fråga är i målet är att hänföra till det slag av civila rättigheter som omfattas av konventionstexten. Om man bortser från det nyss redovisade uttalandet i Högsta domstolens avgörande torde den svenska inställningen beträffande konventionens tillämpning på bidrag av här aktuell typ framgå av betänkandet SOU 1994:117 Domstolsprövning av förvaltningsärenden. I betänkandet redogörs för några av de rättsfall som Högsta domstolen anför till stöd för att konventionen kan vara tillämplig, nämligen fallet Deumeland mot Västtyskland, dom 1986-05-29, Ser. A No 100, som rörde frågan om rätten till tilläggspension på grund av en obligatorisk försäkring för arbetstagare till skydd mot arbetsskador, fallet Hill mot Nederländerna, dom 1986-05-29, Ser. A No 99, som rörde rätten till sjukpenning, och fallet Salesi mot Italien, dom 1993-02-26, Ser. A No 257-E, som rörde sociala förmåner utan egentliga privaträttsliga moment. I samtliga här omnämnda fall har det handlat om sociala förmåner. Vidare tas i betänkandet upp andra typer av förmåner, såsom statsbidrag, statliga lån eller annat statligt stöd. Om dessa typer av förmåner sägs i betänkandet (s. 171) att rätt till stöd och bidrag vilka utgår som en ensidig prestation från det allmänna inte omfattas av begreppet den enskildes civila rättigheter och skyldigheter.
I Högsta domstolens avgörande anförs till stöd för domstolens uttalanden ytterligare ett fall, som inte finns behandlat i betänkandet, nämligen fallet Schuler-Zgraggen mot Schweiz, dom 1993-06-24, Ser. A vol. 263. Det rörde sig här om en invalidpension enligt det schweiziska systemet för social trygghet, alltså ytterligare ett fall av sociala förmåner.
Utöver vad här nämnts i fråga om rättsfall från Europadomstolen av intresse i förevarande mål kan nämnas fallet Contreras mot Luxemburg, dom 1995-09-28, Ser. A vol. 326. Detta fall rörde ett mjölkkvotssystem infört i EU-medlemsstater till följd av EEC-regler och som bl.a. innebar att Contreras, som var ett mejeri i Luxemburg, drabbades av särskilda avgifter på inköpta mjölkkvantiteter i den mån dessa översteg fastställda kvoter. Sedan de i Luxemburg fastställda kvoterna hade ändrats, väckte Procola talan om en rättslig prövning av bestämmelserna hos Conseil d'Etat i Luxemburg med anförande bl.a. av att ändringarna oriktigt hade givits retroaktiv verkan och att de för Procola bestämda kvoterna hade satts för lågt. Europadomstolen anför i sin dom (§ 38) att artikel 6 (i konventionen) är tillämplig när en talan är "pecuniary" till sin natur och grundad på ett påstått inkräktande på rättigheter vilka likaledes är "pecuniary" rättigheter, oavsett tvistens ursprung och det förhållande att administrativa domstolar är kompetenta.
Av det anförda framgår att - även om det finns omständigheter som i viss mån kan anses tala för att rätten till ekonomiska bidrag av det slag varom i målet är fråga faller inom tillämpningsområdet för Europakonventionens artikel 6 - några säkra uttalanden om att så är fallet för närvarande inte låter sig göra.
Grund för en slutsats att Europakonventionens artikel 6 skulle göra en domstolsprövning av B.S:s rättsanspråk nödvändig föreligger således enligt Regeringsrättens mening inte.
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten fastställer det slut kammarrättens beslut innehåller.
Regeringsråden Cruz och Holstad var av skiljaktig mening beräffande åttonde och nionde stycket under Skälen för Regeringsrättens avgörande och anförde: Av det anförda framgår att det finns omständigheter som i viss mån kan anses tala för att rätten till ekonomiska bidrag av det slag varom i målet är fråga faller inom tillämpningsområdet för artikel 6 i Europakonventionen. Sammantaget finns dock inte underlag för att göra några säkra uttalanden angående den frågan. Den osäkerhet som sålunda kan anses råda om artikelns räckvidd är emellertid inte avgörande för frågan om B.S:s talan kan prövas av förvaltningsdomstol. Oavsett om anspråket faller inom artikelns tillämpningsområde eller ej är nämligen innebörden av regleringen i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar att en förvaltningsdomstols kompetens i varje särskilt fall måste framgå av författning. Någon författning som anvisar en kompetent förvaltningsdomstol för B.S:s talan i förevarande mål finns inte. Slutsatsen är att underinstansernas avvisningsbeslut är lagligen grundade.