Villkor i tillstånd enligt miljöbalken om att verksamhetsutövaren i produktionen inte får använda sådana råvaror eller insatskemikalier för vilka det saknas dokumenterad kunskap om risken för vissa olägenheter för hälsa och miljön har ansetts inte vara godtagbart bl.a. från rättssäkerhetssynpunkt med hänsyn till att det inte av villkoret framgår hur djupgående kunskaper som krävs eller hur de skall vara dokumenterade.
Vänersborgs tingsrätt. Miljödomstolen
Vänersborgs tingsrätt Miljödomstolen (rådmannen King, miljörådet Bailey samt de två sakkunniga ledamöterna Blake och Roberts) lämnade i dom den 18 mars 2004 Akzo Nobel Surface Chemistry AB (bolaget) på ansökan tillstånd enligt MB till befintlig och utökad verksamhet vid bolagets kemiska industrianläggningar i Stenungsund.
Såvitt nu är i fråga anfördes i domen följande, som kan belysa bedömningen av ett av Naturvårdsverket framställt yrkande om ett slutligt villkor avseende kemikalier:
- - -.
Bolaget har framställt yrkanden och redovisat ansökan enligt i huvudsak följande.
Akzo Nobel Surface Chemistry AB ingår i en internationell koncern med verksamhet i 80 länder och närmare 70 000 anställda, varav ca 4 800 i Sverige. Koncernen tillverkar läkemedel, färg och kemiska produkter.
Verksamheten på Hogs industriområde i Stenungsund bedrivs av koncernbolagen Akzo Nobel Surface Chemistry AB och Akzo Nobel Functional Chemicals AB. Vid anläggningarna tillverkas sedan år 1963 bland annat etenoxid, glykoler och ytaktiva ämnen. Sedan år 1977 tillverkas även etanol- och etylenaminer. På området finns dessutom en etenterminal och en ammoniakterminal.
Bolaget avser nu att utöka produktionen vid anläggningarna av i princip samtliga tillverkningar.
Bolaget yrkar att miljödomstolen med stöd av 6 kap. 9 § MB godkänner den till ansökan bifogade miljökonsekvensbeskrivningen samt lämnar bolaget tillstånd enligt MB till verksamheten vid bolagets anläggningar på Hogs industriområde i Stenungsund omfattande
en högsta årlig produktion av 150 000 ton etenoxid, varav maximalt 50 000 ton får användas för produktion av glykol, 120 000 ton aminer, varav maximalt 5 000 ton får användas för produktion av aminderivat (färdig produkt) samt 100 000 ton ytaktiva ämnen, tillsatsmedel och blandningar (färdig produkt),
allt i huvudsaklig överensstämmelse med vad bolaget redovisar i målet.
- - -.
På grund av ökad efterfrågan på tillverkade produkter avser bolaget att öka produktionen och genomströmningen av samtliga ämnen med undantag för aminderivat. Produktionsökningen förväntas kunna genomföras genom investeringar och kapacitetsökning i befintliga anläggningar. Även i framtiden kommer produktionen i huvudsak att bestå av etenoxid, aminer och ytaktiva ämnen. Det är inte möjligt att i detalj redovisa vilka ämnen som kommer att tillverkas eftersom produktutvecklingen på området är snabb, framförallt vad gäller ytkemiska produkter. Utvecklingen går dock mot mer miljöanpassade produkter och kemikalier. Den utbyggda produktionen förväntas kunna bedrivas med samma personalstyrka som idag.
- - -.
- - -.
I verksamheten hanteras ett stort antal kemiska produkter. Dessa registreras, bedöms och godkänns av bolagets kemikaliegranskningsgrupp. Produkterna lagras på hårdgjorda ytor och spill samlas upp och kontrolleras före avledning till avlopp. På grund av den snabba produktutvecklingen på området är det inte möjligt att i detalj redovisa vilka ämnen som kommer att användas i framtiden. - - -.
Villkorsförslag m.m.
- - -.
Allmänt villkor 1. Om inte annat framgår av detta beslut skall verksamheten - inbegripet åtgärder för att minska vatten- och luftföroreningar samt avfall och andra störningar för omgivningen - bedrivas i huvudsaklig överensstämmelse med vad bolaget uppgett eller åtagit sig i målet.
- - -.
Naturvårdsverket har yttrat följande.
Naturvårdsverkets ställningstagande. - - -. Härutöver yrkar Naturvårdsverket följande villkor avseende - - - kemikalier.
Användning av kemiska produkter. Fr.o.m. den 1 januari 2006 får det inom verksamheten användas endast sådana kemiska produkter för vilka det finns dokumenterad kunskap om risken för olägenheter för den yttre miljön p.g.a. dålig nedbrytbarhet, akut och kronisk toxicitet och potential för bioackumulering.
Utveckling av Naturvårdsverkets talan. Bestämmelserna i MB syftar till att främja en hållbar utveckling. MB skall tillämpas bl.a. så att människors hälsa och miljön skyddas mot skador och så att hushållning med material, råvaror och energi främjas (1 kap. 1 § MB). Enligt förarbetena till MB (prop. 1997/98:45 del 2 s. 8), kan ett villkor som grundar sig på MB avse vad som helst som gagnar en ekologiskt hållbar utveckling. Det påpekas därvid att detta är en skillnad mot villkor grundade på miljöskyddslagen vilka bara kunde avse olägenheterna från verksamheten.
Vilka villkor som skall gälla för en miljöfarlig verksamhet avgörs utifrån de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. MB och de skälighetsavvägningar som skall göras enligt 7 § i detta kapitel. Vid yrkesmässig verksamhet skall således bästa möjliga teknik användas om det inte är orimligt. Det åligger verksamhetsutövaren att visa att en viss möjlig åtgärd är orimlig. De förslag till villkor som föreslås av Naturvårdsverket är grundade på det som sägs ovan och på de kompletterande synpunkter som lyfts fram under respektive rubrik nedan.
- - -.
Kemiska produkter. Enligt 2 kap. 2 § MB skall alla som bedriver en verksamhet skaffa sig den kunskap som behövs för att skydda människors hälsa och miljön mot skador och olägenhet. Enligt 6 § i samma kapitel (produktvalsprincipen) skall alla som bedriver en verksamhet undvika att använda sådana produkter som kan befaras medföra risker för människors hälsa eller miljön om produkterna kan ersättas med andra som är mindre farliga.
För att kunna fullgöra dessa skyldigheter krävs det enligt Naturvårdsverkets uppfattning att verksamhetsutövaren har kännedom om de risker för effekter på människors hälsa och miljön som användningen av olika produkter medför. Saknas någon väsentlig del av denna kunskap så anser verket att kraven i MB innebär att kemikalien inte bör användas.
Väsentliga egenskaper som verksamhetsutövaren bör känna till är enligt verkets uppfattning risken för akut och kronisk toxicitet för människor och miljön, graden av nedbrytbarhet och risken för bioackumulering.
Inom verksamheten hanteras ett stort antal kemiska produkter. Eftersom flera av kemikalierna är råvara i produktionen kommer de förbrukade mängderna i flera fall att öka proportionerligt mot produktionsökningen. På grund av den snabba produktutvecklingen är det enligt bolaget inte möjligt att i detalj redovisa vilka ämnen som kommer att användas i produktionen.
Innan en ny kemisk produkt köps in eller används ska den registreras, bedömas och godkännas. Bolaget har en kemikaliegranskningsgrupp som är ett stöd i bedömningsprocessen. Kort miljöinformation om råvaror och produkter har redovisats i ansökan för flertalet kemiska produkter. I något fall finns emellertid inga uppgifter överhuvudtaget. På sikt bör kemiska produkter som saknar data som angivits ovan inte få användas i verksamheten om kraven i 12 kap. 2 och 6 §§ MB skall kunna sägas vara uppfyllda. För att ge bolaget möjlighet att få in nödvändiga uppgifter bör det yrkade villkoret börja gälla först fr.o.m. år 2006.
Enligt bolaget präglas Akzos produktion av ett allt mera påtagligt förändringsarbete för att byta ut produkter med ogynnsamma miljöegenskaper mot sådana med måttlig toxicitet och som är lätt biologiskt nedbrytbara. Detta är givetvis en positiv utveckling enligt Naturvårdsverket.
Fiskeriverket har bl.a. yttrat följande.
- - -.
Fiskeriverket anser att resultaten från de sammantagna undersökningarna visar på - - - att Naturvårdsverkets förslag till villkor vad gäller kemiska produkter är motiverat.
Bolaget har svarat följande.
- - -.
Naturvårdsverket föreslår som villkor att från och med den 1 januari 2006 får det inom verksamheten användas endast sådana kemiska produkter för vilka det finns dokumenterad kunskap om risken för olägenheter för den yttre miljön på grund av dålig nedbrytbarhet, akut- och kronisk toxicitet och potential för bioackumulering.
Som bolaget tidigare angett pågår ett omfattande arbete inom EU med ny och strängare kemikalielagstiftning, REACH, vilket står för Registration, Evaluation and Authorisation of Chemicals. Det pågår f.n. diskussioner om lagstiftningens slutliga utformning och avgränsning. Processen innan ett ikraftträdande kommer att ta flera år. Bolaget är redan nu, enligt MB och kemikalielagstiftningen, skyldigt att ha kunskap om kemiska produkters risker och olägenheter.
Bolaget anser därför att Naturvårdsverkets förslag till villkor går händelserna i förväg och bestrider därmed förslaget.
- - -.
- - -.
Naturvårdsverket har yrkat att ett villkor föreskrivs som innebär att bolaget fr.o.m. den 1 januari 2006 endast får använda sådana kemiska produkter för vilka det finns dokumenterad kunskap om risken för olägenheter för den yttre miljön p.g.a. dålig nedbrytbarhet, akut- och kronisk toxicitet och potential för bioackumulering.
Bolaget har motsatt sig Naturvårdsverkets förslag till sådant villkor men framhåller samtidigt att det redan uppfyller Naturvårdsverkets krav.
Genomförandet av MB innebär inte någon förändring vad gäller den grundläggande svenska kemikaliekontrollen. Det är således alltjämt tillverkare och importör som har huvudansvaret för de kemiska ämnen och produkter som de levererar. Närmare bestämmelser om hur den kontrollen sker ges i 14 kap. MB, som med sina särskilda försiktighetsmått kompletterar de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap.
Utbytesregeln innebär att det måste finnas kunskap om en mindre farlig kemisk produkt som kan ersätta den använda produkten. Som anförts ovan ligger ansvaret för att tillhandahålla uppgifter om kemiska produkters miljöfarlighet hos tillverkaren/importören. Det framstår därför inte som rimligt att ålägga bolaget att undersöka kemikalier som inte tillverkaren/importören undersökt i tillräcklig omfattning. - - -.
Bolaget är genom det allmänna villkoret skyldigt att leva upp till vad det angett om sin kemikaliehantering. Miljödomstolen finner att något ytterligare villkor inte behövs i denna del.
- - -.
Miljödomstolen, som godkänner miljökonsekvensbeskrivningen, lämnar Akzo Nobel Surface Chemistry AB tillstånd enligt MB till befintlig och utökad verksamhet vid bolagets anläggningar Stenungsund. Tillståndet omfattar följande verksamhet.
En högsta årlig produktion av 150 000 ton etenoxid, varav maximalt 50 000 ton får användas för produktion av glykol, 120 000 ton aminer, varav maximalt 5 000 ton får användas för produktion av aminderivat (färdig produkt) samt 100 000 ton ytaktiva ämnen, tillsatsmedel och blandningar (färdig produkt),
rätt att utföra för den ansökta verksamheten erforderliga anläggningar och installationer samt modifieringar av befintliga sådana.
- - -.
För verksamheten skall gälla följande slutliga villkor.
Om inte annat framgår av denna dom skall verksamheten - inbegripet åtgärder för att minska vatten- och luftföroreningar samt avfall och andra störningar för omgivningen - bedrivas i huvudsaklig överensstämmelse med vad bolaget uppgett eller åtagit sig i målet.
- - -.
Såvitt nu är i fråga överklagade Naturvårdsverket i Svea hovrätt Miljööverdomstolen och yrkade att följande slutliga villkor för kemikalieanvändningen skulle föreskrivas: Från och med den 1 januari 2007 får det i produktionen inte användas sådana kemiska produkter för vilka det saknas dokumenterad kunskap om risken för olägenheter för hälsa och miljön p.g.a. dålig nedbrytbarhet, akut och kronisk toxicitet och potential för bioackumulering. Tillsynsmyndigheten får medge undantag från kravet på dokumenterad kunskap och anstånd från tidskravet i det enskilda fallet.
Bolaget bestred Naturvårdsverkets yrkande.
Miljööverdomstolen (hovrättslagmannen Myers, hovrättsrådet Smith, miljörådet Hines, hovrättsrådet Barton, referent, och hovrättsassessorn Kelly) anförde i dom den 12 maj 2005, såvitt nu är i fråga:
Miljööverdomstolen har hållit huvudförhandling i målet. Parterna har vid denna och i målet ingivna handlingar sammanfattningsvis utvecklat sin talan enligt följande.
- - -.
Kemikalieanvändningen. De med villkoret avsedda kemiska produkterna är råvaror och insatskemikalier som bolaget använder i sin produktion. Villkoret tar sikte på de risker för olägenheter för hälsa och miljön som finns med bolagets användning av kemikalierna i produktionen vid bolagets anläggning. Dokumentationen skall bestå av nedtecknade uppgifter. Av Naturvårdsverkets yrkande följer inte nödvändigtvis att bolaget självt måste undersöka och testa de kemikalier som man använder. Kunskaperna kan antingen inhämtas av bolaget självt genom sökning i databaser och i litteraturen eller genom att tillverkare och leverantörer av kemikalier lämnar information. Vidare kan analogier dras med ämnen som liknar varandra. Innan en ny kemisk produkt köps in eller används ska den registreras, bedömas och godkännas. Bolaget har en kemikaliegranskningsgrupp som är ett stöd i bedömningsprocessen. Bolaget bör ha förutsättningar att uppfylla villkoret med den kompetens och de rutiner som finns idag. Det föreslagna kemikalievillkoret ökar tillsynsmyndighetens möjligheter att ingripa.
Kemikalieanvändningen. Bolaget har en mycket omfattande kemikalieanvändning. Länsstyrelsen anser i likhet med Naturvårdsverket att det är viktigt att verksamheten har god kännedom om samtliga kemiska ämnen som används i verksamheten. Det finns därför motiv för att genom ett särskilt villkor tydliggöra bolagets skyldighet att aktivt och i enlighet med en för ändamålet särskilt framtagen plan samt i enlighet med fastlagda rutiner byta ut respektive välja nya kemiska produkter så att minsta möjliga hälso- och miljöpåverkan orsakas. Verksamhetens produktvalsarbete bör således regleras med villkor på sätt som Naturvårdsverket föreslagit. Kravet på dokumentationens omfattning bör kunna variera med hänsyn till de kemiska produkternas skadlighet.
- - -.
Kemikalieanvändning. Nämnden tillstyrker, på de skäl Naturvårdsverket anfört, Naturvårdsverkets yrkande.
Kemikalieanvändning. Naturvårdsverkets yrkande är skäligt, dels med tanke på att bolaget inte ska använda kemikalier de saknar kunskap om dels med tanke på de kemikalier som används i en kemisk industri av Akzo Nobels slag. Kunskapen om miljögiftssituationen i den marina miljön är mycket begränsad. För ett fåtal traditionella substanser (oorganiska som organiska) finns en viss kunskap. Trots att samhället lagt ner stora resurser på att minska användandet av dessa substanser, förekommer flera av dem fortfarande i för höga halter i miljön. Nya substanser skapas/sprids också genom den ständigt pågående produktutvecklingen, exempelvis användningen av bromerade flamskyddsmedel. Kemikalieinspektionen (KEMI) listar 50 000-100 000 substanser totalt, varav 24 000 klassas som potentiellt skadliga och 1 000-2 000 som skadliga. För merparten av dessa substanser saknas uppgifter om halter och effekter i miljön.
- - -.
Bindande villkor för ett tillstånd bör inte utformas så att de helt eller delvis ersätter bestämmelser som annars enligt lag skulle gälla för den tillståndsprövade verksamheten. Särskilt försiktig bör man vara med villkor som berör bestämmelserna om kunskapskrav och produktval i 2 kap. MB då dessa bestämmelser har en starkt dynamisk karaktär. Såväl kunskapsnivå som utbud och andra förutsättningar för produktval ändrar sig kontinuerligt över tiden, och ibland sker förändringarna snabbt. Det väcker därför betänkligheter att reglera sådana frågor genom villkor som skall gälla oförändrade under lång tid.
Bolagets påpekande om att vissa tester inte är vare sig utformade för eller tillämpbara på en beredning saknar dock relevans, eftersom detta förhållande endast leder till att dessa tester i så fall får avse ämnen som ingår i beredningen, och hindrar inte att kunskap om beredningens inneboende egenskaper tas fram. En sådan åtskillnad som bolaget gör mellan egna och andra kemiska produkter är inte heller relevant. För det första kan Naturvårdsverkets yrkande inte rimligen förstås som avseende något annat än bolagets användning av kemiska produkter. För det andra är bestämmelserna om användning av kemiska produkter desamma, oberoende av om användaren har tillverkat, importerat eller skaffat sig produkterna på annat sätt.
14 kap. 7 § MB ålägger tillverkare/importörer att se till att det finns en tillfredsställande utredning för att bedöma vilka hälso- eller miljöskador som en kemisk produkt kan orsaka. Paragrafen kompletteras av bestämmelser i Kemikalieinspektionens författningssamling, KIFS. Dessa regler kan inte förstås så att den information om sina kemiska produkter som leverantörerna lämnar i märkning och varuinformationsblad alltid är tillräcklig för en bedömning av riskerna med användning av produkterna t.ex. i en industriell verksamhet. Reglerna innebär fr.o.m. hösten 2002 i grova drag en skyldighet för leverantörerna att i varuinformationsblad redovisa även låga halter av sådana ingående ämnen som klassificeras som farliga. Det bör noteras att det är administrativa kriterier som avgör om ett ämne skall klassificeras som farligt eller inte. Det innebär att ”miljöfarlig” i klassificeringssystemet får en mer inskränkt betydelse än i det allmänna språkbruket. Kriterierna för bedömning av miljöfarlighet har bara gällt ett tiotal år och företagens självklassificering går i vissa fall trögt.
Sammantaget innebär detta att långt fler ämnen än de som i dag är klassificerade som miljöfarliga kan medföra risk för olägenheter för den yttre miljön. De gällande kriterierna representerar dessutom fortfarande endast mycket grova mått på miljöfarligheten. Särskilt den som använder kemikalier i stora volymer har anledning att beakta både att åtskilliga ämnen inte faller för klassificeringskriterierna och att det finns farliga egenskaper som ännu inte beaktas i kriterierna. Även en användare som har tillgång till alla uppgifter om sådana inneboende egenskaper som toxicitet etc. kan ändå behöva ytterligare information för att göra en relevant riskbedömning av sin egen användning.
Kemikalieinspektionen anser mot denna bakgrund att det inte går att hävda att det kunskapskrav som åvilar bolaget som användare enligt 2 kap. 2 § MB alltid är uppfyllt vad gäller kemikaliers inneboende egenskaper genom den information som tas fram med stöd av 14 kap. 7 § MB.
Som Naturvårdsverket har framhållit följer av 2 kap. 3 § MB att bolaget behöver ha kännedom om riskerna med sin egen användning. Ett villkor som tar sikte på kemiska produkter som används i produktionen och för vilka det saknas dokumenterad kunskap bör vara tillräckligt för att nå de mål som Naturvårdsverket har satt i sitt yrkande.
Bolaget har i anledning av remissyttrandena anfört bl.a. följande.
Kemikalieanvändningen. Genom organisation av personalen, krav på kompetens, rutiner i miljölednings- och kvalitetssystem, dokumenterade instruktioner och IT-baserade stödsystem, upprätthåller bolaget högt ställda krav på efterlevnad av lagar inom kemikaliekontrollområdet. Naturvårdsverket har förklarat sig nöjd med de rutiner för kemikaliehanteringen som bolaget har. Med hänsyn till de rutiner bolaget har vid kemikaliehanteringen och som bolaget är skyldigt att iaktta genom det allmänna villkoret för verksamheten behövs det inte något särskilt kemikalievillkor.
Även med den precisering Naturvårdsverket gjort vid huvudförhandlingen i Miljööverdomstolen kvarstår oklarhet om vad kravet på dokumentation innebär. Kemikalieinspektionen anger i sina allmänna råd (1991:2) om utredning av kemiska produkter att kronisk toxicitet som regel inte kan prövas på en beredning. Tester med avseende på biologisk lättnedbrytbarhet och bioackumulering är inte vare sig utformade för eller tillämpbara på beredningar. Test av beredningar för biologisk lättnedbrytbarhet skulle i många fall leda till allvarliga felbedömningar. Bioackumulerbarhet går överhuvudtaget inte att testa på en beredning. Med hänsyn härtill kan ifrågasättas hur väl underbyggt Naturvårdsverkets villkorsyrkande är.
Miljööverdomstolen har tidigare haft att ta ställning till frågan om villkor angående användning av kemiska produkter i enlighet med Naturvårdsverkets yrkande kan och bör föreskrivas vid prövning av enskilda verksamheter. Miljööverdomstolen har (jfr Miljööverdomstolens dom 2004-06-30 i mål nr M 10499-02 och 2005-03-30 i mål nr M 9408-03) därvid sammanfattningsvis funnit att ett fullgörande av skyldigheterna enligt 2 kap. 3 och 6 §§ MB förutsätter att verksamhetsutövaren har kännedom om de risker för effekter på hälsa och miljö som användningen av olika kemiska produkter medför och att det är ett minimikrav att verksamhetsutövaren tar till sig den information som enligt 14 kap. MB skall lämnas av tillverkare och leverantörer. Det går dock inte att utgå från att informationen alltid är tillräcklig för att bedöma riskerna med en användning av produkten i den egna verksamheten. Det kan därför krävas ytterligare undersökningar för att kunskapskravet i 2 kap. 2 § MB skall anses uppfyllt.
Det får således anses följa av såväl försiktighetsprincipen som kunskapskravet att bolaget som verksamhetsutövare har ett ansvar för att erforderlig kunskap finns och är dokumenterad beträffande kemikalier vars användning vid bolagets anläggning kan innebära risk från hälso- och miljösynpunkt. Med hänsyn till arten och omfattningen av bolagets verksamhet - tillverkning av kemiska produkter - finns det skäl att uppställa ett särskilt villkor om detta. Miljööverdomstolen bedömer således att den bundenhet i fråga om kemikaliehanteringen som uppnås genom det allmänna villkoret inte är tillräcklig. Försiktighetsprincipen ger enligt Miljööverdomstolen utrymme för att förbjuda bolaget att använda kemikalier i produktionen för vilka nödvändig kunskap saknas och det föreligger skäl att här använda sig av ett sådant förbud.
Kunskapskravet och kravet på dokumentation bör begränsas på lämpligt sätt. Arten och omfattningen av dokumentationen bör kunna anpassas till kemikaliernas skadlighet. Undantag från kravet på dokumentation bör rimligen kunna göras vad avser sådana ämnen eller sådana kvantiteter där det är uppenbart att det inte föreligger någon risk för olägenheter. En utgångspunkt för dokumentation bör vara den förteckning som avses i 7 § förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll. Miljööverdomstolen menar att en skälig avvägning bör kunna uppnås genom att tillsynsmyndigheten ges en rätt att undanta ämnen beträffande vilka dokumenterad kunskap saknas på grund av att risken för utsläpp eller störningar är liten. Med hänsyn till det nu anförda kan det inte anses orimligt att uppställa angivna villkor.
Sammantaget finner Miljööverdomstolen att Naturvårdsverkets yrkande skall bifallas och att villkoret skall ges den utformning som framgår av domslutet.
Miljööverdomstolen ändrar miljödomstolens dom på följande sätt.
A. Som slutligt villkor avseende bolagets kemikaliehantering skall följande gälla: Från och med den 1 januari 2007 får det i produktionen inte användas sådana råvaror eller insatskemikalier för vilka det saknas dokumenterad kunskap om risken för olägenheter för hälsa och miljön p.g.a. dålig nedbrytbarhet, akut och kronisk toxicitet och potential för bioackumulering. Tillsynsmyndigheten får för en enskild råvara eller kemikalie medge undantag från kravet på dokumenterad kunskap och anstånd från tidskravet.
- - -.
Bolaget (varmed nu avses Akzo Nobel Functional Chemicals AB, som per den 15 maj 2005 övertagit verksamheten i Site Stenungsund) överklagade och yrkade att punkten A i Miljööverdomstolens domslut skulle upphävas.
Naturvårdsverket bestred ändring.
Målet avgjordes efter föredragning.
Föredraganden, rev.sekr. Sanchez, föreslog i betänkande att HD skulle meddela följande dom:
Akzo Nobel har i HD hävdat att det ifrågavarande villkoret är orimligt att uppfylla och därvid gjort en jämförelse med de krav som uppställs i det förslag till ny förordning inom kemikalieområdet som under år 2003 lades fram av Europeiska Gemenskapernas Kommission (den s.k. REACH- förordningen). Bl.a. skall enligt förslaget en genomförandetid om elva år gälla för de dokumentationskrav förordningen föreskriver.
Bolaget har också framhållit det olämpliga i att, på sätt Miljööverdomstolen gjort, i villkor reglera kunskapskrav och produktval. Den utredningsskyldighet som åligger tillverkare och importörer av kemiska produkter enligt 14 kap. 7 § MB torde enligt bolaget i allmänhet ge tillräcklig information för att bedöma ett ämnes farlighet även vid användning i en specifik verksamhet.
Akzo Nobel har slutligen hävdat att villkoret strider mot artikel 28 i Fördraget om Europeiska unionen och därvid anfört. Enligt principen om s.k. ömsesidigt godkännande skall en vara som lagligen säljs i en medlemsstat också säljas fritt i övriga medlemsstater. Det står i strid med EG-rätten att ett svenskt företag inte tillåts använda produkter som lagligen satts på marknaden inom den europeiska gemenskapen. Detta kan inte heller motiveras av miljöskydd. Villkoret kan inte anses nödvändigt eftersom det omfattar alla råvaror och insatskemikalier och detta oavsett om ämnena är farliga eller inte. Villkoret utgör en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ importrestriktion vilken inte kan motiveras av några objektivt godtagbara skäl.
Naturvårdsverket har i HD anfört.
Bolaget är som kemisk industri en stor kemikalieanvändare. Det är uppenbart att det förekommer kemikalier vars inneboende egenskaper är sådana att de vid utsläpp kan påverka miljön, vilket också framgår av bolagets redovisning. Det är en verksamhet vars art och omfattning motiverar särskild kunskap om riskerna för omgivningen med de kemikalier som används i produktionen och dokumentation av den kunskapen för att bolaget ska kunna uppfylla de skyldigheter som följer av kraven enligt 2 kap. 2, 3 och 6 §§ MB. Det kan därför inte accepteras att det kan förekomma användning av processkemikalier för vilka det saknas sådan kunskap. Dokumentationen av riskerna krävs också för att möjliggöra egenkontroll och tillsyn. Bolaget bedöms ha mycket goda förutsättningar för att skaffa sig den kunskap som erfordras med den kompetens och de rutiner som finns idag.
Bolaget gör en jämförelse mellan villkorets krav på dokumenterad kunskap och de kunskapskrav som diskuteras inom ramen för förslaget till ny kemikalielagstiftning (REACH) i EU för ämnen som tillverkas eller importeras i mängder på ett ton eller mer. Naturvårdsverket anser dock att kraven inte är jämförbara. Huvudregeln i det förslag till REACH som bolaget åberopar är att tester skall genomföras när miljödata saknas. Kraven på riskbedömningar är också omfattande. Därutöver medför förslaget administrativa krav, t.ex. de som följer av registreringsförfarandet. Resursåtgången för att uppfylla villkoret kan därför inte på det sätt bolaget gör jämföras med vad som skulle krävas för att uppfylla de krav på bl.a. registrering, tester och riskbedömningar som diskuteras inom ramen för REACH. Inte heller på annat sätt har bolaget visat att de resurser som kan komma att krävas i fråga om tid och kostnader för bolagets riskbedömningar är orimliga eller att de inte kan genomföras inom ett och ett halvt år. Tvärtom har bolaget redan tillgång till sådan kunskap och kompetens att det finns goda förutsättningar för att uppfylla villkoret utan stora krav på ytterligare resurser. Naturvårdsverket vill här erinra om att det ankommer på verksamhetsutövaren att visa att kostnaden för en åtgärd inte är miljömässigt motiverad eller att den är orimligt betungande (se prop. 1997/98:45, del 2 s. 24 f.).
Villkoret är utformat för att ge utrymme för snabba förändringar vad gäller kunskapsnivå och andra förutsättningar för produktval. Det har således samma dynamiska karaktär som bestämmelserna om kunskapskrav och produktval i 2 kap. MB och kan därför inte anses olämpligt. Det är ett minimikrav att bolaget tillgodogör sig tillverkares och importörers information om farlighet och risker med kemiska produkter. Den informationen är emellertid inte alltid tillräcklig. Enligt Kemikalieinspektionens yttrande till Miljööverdomstolen är en orsak att företagens klassificeringsarbete i vissa fall går trögt. Kriterierna för miljöfarlighet är dessutom mycket grova mått på miljöfarlighet. Kravet på dokumenterad kunskap enligt villkoret innebär att bolaget måste göra en egen bedömning av kemiska produkters farlighet och allmänna risker i fråga om hälsa och miljö om det krävs för att bedöma riskerna med användningen i den egna verksamheten och den tillgängliga informationen enligt 14 kap. MB inte är tillräcklig. Det är viktigt att framhålla att det i villkoret inte uttryckligen ställs krav på tester. Kunskapskravet kommer i många fall att kunna uppfyllas utan tester även när miljödata saknas. I en del fall kan allmänna resonemang föras i fråga om kemiska produkter som rimligen inte kan medföra olägenheter t.ex. många oorganiska föreningar och polymerer. Vidare finns ett stort antal kunskapskällor som bolaget redovisat varifrån bolaget kan inhämta kunskaper genom t.ex. sökning i databaser.
I sitt yttrande till Miljööverdomstolen framförde Kemikalieinspektionen att villkor inte bör utformas så att de helt eller delvis ersätter bestämmelser som annars enligt lag skulle gälla för den tillståndsprövade verksamheten. Särskilt försiktig bör man enligt Kemikalieinspektionen vara med villkor som berör bestämmelserna om kunskapskrav och produktval i 2 kap. MB då dessa bestämmelser har en starkt dynamisk karaktär. Naturvårdsverket menar emellertid att villkoret - som inte reglerar produktval men ger förutsättningar för sådana val - i detta fall är utformat för att ge utrymme för snabba förändringar vad gäller kunskapsnivå och andra förutsättningar för produktval. Det låser inte fast verksamhetsutövaren vid en kemikalieanvändning och förhindrar således inte ett utbyte av kemiska produkter när ny kunskap visar alternativ som är bättre från hälso- och miljösynpunkt. Tvärtom uppmuntras inhämtande av ny kunskap som kan driva på utvecklingen.
Det är uppenbart att det överklagade villkoret inte utgör ett sådant direkt handelshinder som anges i artikel 28 EG-fördraget. Naturvårdsverket menar att det av följande skäl inte heller utgör en åtgärd med motsvarande verkan som ett sådant handelshinder. Kunskapskravet enligt det överklagade villkoret är detsamma för inhemska som för importerade kemiska produkter. Villkoret har inte till syfte att påverka handeln med kemikalier, vare sig mellan EG-länder eller inom Sverige. Visserligen kan en effekt av villkoret bli att vissa kemikalier inte får användas av bolaget förrän riskerna med användningen är kända, men det påverkar enligt Naturvårdsverkets mening inte marknadstillträdet för importerade kemikalier i allmänhet. Det är här fråga om ett krav på underlag för riskbedömning i anledning av den verksamhet som bedrivs på platsen, vilket inte har något egentligt samband med importen av kemikalier till Sverige. I vart fall måste villkorets eventuella inverkan på den fria rörligheten anses alltför osäker och indirekt för att villkoret ska anses utgöra ett hinder för handeln mellan medlemsstaterna. Villkorets eventuella effekter kan inte jämföras med effekterna av ett direkt förbud mot att använda vissa kemiska produkter, såsom var fallet i det av bolaget åberopade målet C-473/98, Toolex Alpha. Enligt Naturvårdsverkets uppfattning omfattas villkoret därmed inte av regleringen i artikel 28 i EG-fördraget.
Om HD ändå skulle komma fram till att det överklagade villkoret är en sådan åtgärd som omfattas av artikel 28 i EG-fördraget, menar Naturvårdsverket att undantag från artikel 28 är motiverat, såväl till skydd för människors hälsa enligt artikel 30, som för miljöskyddet enligt den s.k. Cassis-principen. I fråga om tillämpligheten av artikel 30 kan det konstateras att bolaget använder kemiska produkter vars inneboende egenskaper är sådana att dokumenterad kunskap är en förutsättning för att användningen inte ska medföra hälsorisker. Det är nödvändigt att en utövare av miljöfarlig verksamhet har tillräcklig kunskap för att kunna göra en bedömning av hälso- och miljöriskerna med kemikalieanvändningen i verksamheten. Det är en förutsättning för att verksamhetsutövaren ska kunna vidta de skyddsåtgärder som behövs. Villkoret är därmed nödvändigt för att skydda människors hälsa och miljön. Kraven enligt villkoret tillämpas utan åtskillnad på inhemska och importerade kemikalier. Villkoret utgör inte ett förtäckt handelshinder. Villkoret är också proportionerligt. Det är med hänsyn till verksamhetens art och omfattning inte möjligt att uppnå en tillräckligt hög skyddsnivå om det saknas dokumenterad kunskap om riskerna med användningen i fråga om nedbrytbarhet, toxicitet och bioackumulering. Ändamålet med villkoret går därför inte att uppnå på ett mindre ingripande sätt.
HD finner på av Miljööverdomstolen anförda skäl att MB öppnar möjlighet för tillståndsmyndigheten att föreskriva ett kunskapsvillkor av förevarande slag och att detta kan vara lämpligt vid tillståndsgivning av omfattande verksamheter som riskerar att påverka miljön.
Akzo Nobels oro för att villkoret skall bli orimligt att uppfylla måste tas på allvar. Villkoret är generellt utformat och ger föga ledning beträffande vad som mer konkret krävs av bolaget i varje situation. Ett villkor av förevarande slag måste emellertid, liksom lagstiftningen på området, utformas generellt för att fylla sin funktion. Viss ledning vid tolkningen av villkoret ges i Miljööverdomstolens domskäl. Naturvårdsverkets ovan redovisade skäl till att de föreslagit ett kunskapsvillkor kan också tjäna till viss ledning. Huvudansvaret för att bolaget inte skall belastas med onödiga utredningar och opåkallade driftstopp ligger hos tillsynsmyndigheten. Länsstyrelserna i landet har i denna egenskap under hand byggt upp en betydande kompetens på det miljörättsliga området och kontakten mellan länsstyrelserna och de större företagen är i allmänhet god. En länsstyrelses beslut i ett tillsynsärende kan också överklagas till miljödomstol. HD bedömer därför risken för att kunskapsvillkoret skall få orimliga konsekvenser för bolaget som liten.
Vad gäller frågan huruvida villkoret strider mot EG-rättens förbud mot kvantitativa importrestriktioner och åtgärder med motsvarande verkan, kan till en början konstateras att villkoret inte gör någon skillnad beroende på de kemiska ämnenas ursprung och inte har till syfte att påverka handeln med kemikalier mellan länderna inom Europeiska unionen. Den inskränkande effekt som villkoret skulle kunna ha på den fria rörligheten för varor är dessutom alltför osäker och indirekt för att villkoret skall anses vara av det slaget att det hindrar handeln mellan medlemsstaterna; jfr EG-domstolens dom den 14 juli 1994 i mål C-379/92, Peralta. I den domen slår EG-domstolen även fast principen att en medlemsstat är oförhindrad att förekomma gemenskapsrätten på det miljörättsliga området när det saknas gemensamma harmoniserade regler (se även EG-domstolens dom den 11 juli 2000 i mål C-473/98, Toolex Alpha och Martinez/Rubenson, Miljörättens grunder, 2004, s. 167 ff.). Det får anses klart att villkoret inte strider mot artikel 28 i Fördraget om Europeiska unionen. Någon skyldighet enligt artikel 234 i Fördraget att inhämta förhandsavgörande föreligger därför inte.
HD finner sålunda att det av Miljööverdomstolen uppställda kunskapsvillkoret avseende Akzo Nobels kemikaliehantering bör kunna kvarstå oförändrat. Bolagets talan i HD lämnas utan bifall.
HD fastställer Miljööverdomstolens domslut i överklagad del.
HD (justitieråden Edwards, Hall, Pripp, Perez, referent, och Skarhed) meddelade den 19 maj 2006 följande dom:
Målet gäller Miljööverdomstolens under punkten A i domslutet upptagna slutliga villkor avseende Akzo Nobels kemikaliehantering. Villkoret har följande lydelse: ”Från och med den 1 januari 2007 får det i produktionen inte användas sådana råvaror eller insatskemikalier för vilka det saknas dokumenterad kunskap om risken för olägenheter för hälsa och miljön p.g.a. dålig nedbrytbarhet, akut och kronisk toxicitet och potential för bioackumulering. Tillsynsmyndigheten får för en enskild råvara eller kemikalie medge undantag från kravet på dokumenterad kunskap och anstånd från tidskravet.”
Akzo Nobel har i HD gjort gällande att villkoret är orimligt att uppfylla, att det är olämpligt att på detta sätt reglera kunskapskrav och produktval samt att villkoret innebär en kvantitativ importrestriktion som är förbjuden enligt artikel 28 i EG-fördraget. Naturvårdsverket har anfört en motsatt uppfattning.
I MB:s allmänna hänsynsregler i 2 kap. föreskrivs bl.a. ett kunskapskrav (2 §). Kravet innebär att alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skall skaffa sig den kunskap som behövs med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning för att skydda människors hälsa och miljön mot skada eller olägenhet. Detta kunskapskrav preciseras i 14 kap. 7 § MB, där det föreskrivs följande. Den som tillverkar eller till Sverige för in en kemisk produkt eller en bioteknisk organism skall se till att det finns en tillfredsställande utredning för bedömning av vilka hälso- eller miljöskador som produkten eller organismen kan orsaka. Utredningen skall vara gjord i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet. Den skall innehålla en bedömning av produktens egenskaper från miljö- och hälsoskyddssynpunkt och visa 1. de ämnen eller organismer som kan ge produkten eller organismen farliga egenskaper, 2. arten och graden av de farliga egenskaperna, 3. de åtgärder som behövs för att skydda människors hälsa och miljön vid hanteringen, och 4. de åtgärder som behövs för att ta hand om avfall från produkten eller organismen.
I förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll finns bestämmelser om att en verksamhetsutövare fortlöpande och systematiskt skall undersöka och bedöma riskerna med verksamheten från hälso- och miljösynpunkt. Resultatet av undersökningar och bedömningar skall dokumenteras (6 §). Beträffande kemiska produkter finns särskilda bestämmelser i 7 § förordningen.
I detta sammanhang skall också nämnas förordningen (1998:941) om kemiska produkter och biotekniska organismer som ger Kemikalieinspektionen bemyndigande att meddela föreskrifter rörande MB:s kunskapskrav (5 §), försiktighetsmått och produktval (6 §) samt miljö- och hälsoutredning (7 §).
Den beskrivning av regleringen som nu har lämnats är inte uttömmande men visar att den är förhållandevis detaljerad. Regleringen har utformats på ett sätt som är avsett att inte låsa verksamhetsutövarna till vissa kemiska produkter utan ge dem möjlighet att ta i bruk nya och säkrare produkter efter hand som sådana utvecklas och marknadsförs.
Det är mot denna bakgrund frågan skall besvaras om det är lämpligt att på det sätt Miljööverdomstolen gjort föreskriva förbud för Akzo Nobel att i sin produktion använda sådana råvaror och insatsvaror för vilka det inte finns dokumenterad kunskap om risken för olägenheter för människors hälsa och miljön.
I MB finns alltså ett regelsystem som syftar till att verksamhet som bedrivs enligt balken skall grundas på den kunskap som behövs för att skydda människors hälsa och miljön mot skada eller olägenhet. Kunskapskravet kan genomdrivas med hjälp av vitesförelägganden i enskilda fall (26 kap. 9 och 14 §§). Kunskapskravet är däremot inte straffsanktionerat. Liksom övriga hänsynsregler enligt 2 kap. har kunskapskravet med tanke på sitt oprecisa innehåll bedömts vara olämpligt att generellt straffsanktionera (se prop. 1997/98:45, del 1 s. 524).
Det villkor som Miljööverdomstolen har ställt upp har ett angeläget syfte, som ligger väl i linje med MB:s mål. En verksamhetsutövare måste naturligtvis se till att han har erforderlig kunskap om sådana kemikalier som kan innebära risk från hälso- och miljösynpunkt när de används i verksamheten. Som Naturvårdsverket har framhållit förändras kunskapsläget ständigt och kunskapskravet måste därför vara dynamiskt till sin karaktär.
Mot detta skall ställas det krav på rättssäkerhet som följer av att tillståndsvillkor är förenade med stränga sanktioner. En överträdelse kan enligt 24 kap. 3 § första stycket 2 medföra att tillståndet återkallas och den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot ett villkor döms enligt 29 kap. 4 § andra stycket för otillåten miljöverksamhet till böter eller fängelse i högst två år. Med hänsyn härtill skall villkor utformas så att de kan utgöra grund för att konstatera om en överträdelse har begåtts och i så fall också kan ligga till grund för påföljder enligt sanktionssystemet (se a. prop. del 1 s. 523 f. och del 2 s. 204, se också HD:s dom den 6 april 2006 i mål 4411-03) .
Villkoret i Miljööverdomstolens dom inger betänkligheter från denna synpunkt. I uttrycket ”dokumenterad kunskap” saknas varje precisering beträffande kvalitet och kvantitet. Tillståndshavaren kan inte av villkoret utläsa hur djupgående kunskaper som krävs eller hur de skall vara dokumenterade. Det går alltså inte att av villkoret konstatera om en överträdelse har begåtts.
Till detta kommer att villkoret inte ger uttryck för den dynamik som Naturvårdsverket eftersträvar. Att verksamhetsutövaren skulle vara skyldig att hålla sig à jour med kunskapsutvecklingen framgår inte av villkoret, som därmed tvärtom skulle kunna begränsa sådana skyldigheter i det avseendet som verksamhetsutövaren har enligt andra regler (jfr a. prop. del 1 s. 207).
Av det anförda följer att villkoret inte är godtagbart i sin nuvarande utformning. Det är dock inte uteslutet att det kan ändras så att det uppfyller rättssäkerhetskraven och blir till nytta. Villkoret bör därför upphävas och målet visas åter till Miljööverdomstolen för fortsatta överväganden.
Vid denna utgång finns det inte skäl för HD att ta ställning till invändningarna att villkoret skulle kunna vara orimligt eller utgöra handelshinder enligt artikel 28 i EG-fördraget.
HD ändrar Miljööverdomstolens dom på det sättet att punkten A i domslutet upphävs. Målet i denna del återförvisas till Miljööverdomstolen.
HD:s dom meddelad: den 19 maj 2006.
Mål nr: T 2303-05.
Lagrum: 2 kap. 2 §, 22 kap. 25 §, 24 kap. 3 § första stycket 2 och 29 kap. 4 § MB.
Rättsfall: NJA 2006 s. 188.