Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern uttalar viss kritik mot Statens konstmuseer för underlåtenhet att fatta skriftligt beslut men vidtar i övrigt ingen åtgärd.
Venngarns slott i Sigtuna kommun är av medeltida ursprung. Det byggdes på äldre grund av Waters De la Gardie på 1660-talet men reducerades av Blanchard år 1681 till staten. I juni månad år 1982 sålde staten slottet till Hughes stiftelse för filantropisk verksamhet (LP-stiftelsen) genom att överlåta ett område av den fastighet, Wenngarn 1:1, på vilken slottet var beläget. Området med slottet bröts ut till en självständig fastighet, Wenngarn 1:7. Sedan stiftelsen gått i konkurs, förvärvade Wenngarn AB (bolaget) denna fastighet under hösten 1997.
I köpeavtalet mellan staten och stiftelsen stadgades, dels att befintliga inventarier som hörde till egendomen skulle ingå i överlåtelsen, dels att vissa konstverk skulle behållas av staten men tills vidare deponeras hos köparen.
Sedan bolaget förvärvat slottet, hämtade Statens konstmuseer (SKM) under våren och försommaren 1998 ett antal konstföremål som fanns på Venngarns slott och dess slottskapell. Hämtningen avsåg dels vissa äldre konstföremål, dels vissa sådana föremål som deponerats på 1980-talet. Utredningen visar att merparten av föremålen hämtades den 10 och 11 juni.
Venngarns slott fördes år 1935 upp i förteckningen över statliga byggnadsminnesmärken med stöd av bestämmelser i kungörelsen den 26 november 1920 med föreskrifter rörande det offentliga byggnadsväsendet. Då slottet såldes till LP-stiftelsen år 1982 upphörde slottet att vara statligt byggnadsminne; enligt den då gällande lagen (1960:690) om byggnadsminnen blev nämligen ett statligt byggnadsminne inte automatiskt byggnadsminne enligt nämnda lag om byggnadsminnet övergick till annan ägare än staten.
År 1984 förklarades slottet åter som byggnadsminne, denna gång med stöd av 1960 års lag. Enligt de av länsstyrelsen i samband med byggnadsminnesförklaringen utfärdade skyddsföreskrifterna för Venngarns slott får arbeten, som innebär ingrepp i eller förändringar av den äldre fasta inredningen inte utföras.
Genom lagen (1988:950) om kulturminnen m.m., som trädde i kraft den 1 januari 1989, upphävdes bl.a. 1960 års lag. Beslut meddelade enligt äldre lag skall vid tillämpning av den nya lagen anses ha meddelats med stöd av denna. Enligt den nya lagen har länsstyrelsen tillsyn över kulturminnesvården i länet. Bestämmelser om byggnadsminnen finns i 3 kap. i lagen. Länsstyrelsen har enligt dessa bestämmelser en rad uppgifter då det gäller byggnadsminnen. Riksantikvarieämbetet (RAÄ) har utfärdat allmänna råd om byggnadsminnesförklaring (Underrättelser från Riksantikvarieämbetet och statens historiska museer 1991:3).
Här bör också nämnas följande. Fram till den 1 januari 1999 var Statens konstmuseer (SKM) en myndighet som skulle driva tre museer, nämligen Nationalmuseet, Moderna museet och Östasiatiska museet. Till myndigheten hörde Le. Vid nämnda tidpunkt skildes Östasiatiska museet från Statens konstmuseer och ingår nu - jämte andra museer - i myndigheten Statens museer för världskultur. I samband med att Moderna museet den 1 juli 1999 skildes från Statens konstmuseer och bildade en egen myndighet bytte Statens konstmuseer namn och heter nu Nationalmuseum med Le.
Länsstyrelsen i Stockholms län har genom t. f. länsantikvarien Wilson i en skrivelse hit den 17 juli 1998 anfört följande. Nationalmuseum har utan att kontakta länsstyrelsen hämtat inventarier, alternativt äldre fast inredning från Venngarns slott och dess slottskapell. Flera inventarier hörande till slottskapellet hade tagits bort liksom ett antal emblematiska målningar i slottets trapphall. Länsstyrelsen anser att de föremål som hämtats skall återföras i den mån de inte deponerats först på 1980-talet. En diskussion om ett återförande av föremålen bör snarast inledas mellan berörda parter. Enligt skrivelsen vill länsstyrelsen att - som en utgångspunkt för en sådan diskussion - Justitiekanslern skall uttala sig om huruvida Nationalmuseums handlande är lagstridigt eller ej.
Sedan SKM yttrat sig över länsstyrelsens klagomål och länsstyrelsen inkommit med synpunkter på yttrandet, har Riksantikvarieämbetet (RAÄ) på begäran av Justitiekanslern yttrat sig i ärendet. Över detta yttrande har SKM lämnat synpunkter. Länsstyrelsen har däremot avstått från att kommentera yttrandet.
Bolaget gav den 2 december 1998 hit in en skrivelse i vilken bl.a. begärdes att Justitiekanslern också skulle pröva om SKM i vissa närmare angivna avseenden hade handlat fel i hämtningsärendet. Klagomålen kan sammanfattas på följande sätt. För det första hade bolaget förgäves hos SKM efterlyst ett formellt beslut jämte motivering om hämtningen av konstföremålen. För det andra var de skäl som åberopats av SKM för hämtningen alltför svaga. För det tredje var det inte ostridigt att de föremål som SKM hämtat ägdes av staten.
Under hänvisning till den oklarhet som föreligger om äganderätten till "resterande egendom" på Venngarn, som SKM förklarat sig ha för avsikt att hämta, vill bolaget slutligen att Justitiekanslern skall uttala sig om SKM:s agerande i fråga om ytterligare hämtning av konstföremål.
SKM yttrade sig över klagoskriften från bolaget. Detta kom in med synpunkter på yttrandet, vilka SKM i sin tur bemötte.
Slutkommentarer inkom, nämligen den 6 maj 1999 från bolaget och den 23 juli 1999 - efter myndighetens namnändring - från Nationalmuseum med Le.
Förvaltningsrättsliga regler
I förvaltningslagen (1986:223) finns regler om förvaltningsmyndigheternas handläggning av ärenden. I lagen regleras myndigheternas serviceskyldighet och samverkan mellan myndigheter. Vidare uppställs vissa allmänna krav på handläggningen av ärenden. Andra bestämmelser handlar om tolk, ombud och biträde, inkommande handlingar, remiss, muntlig handläggning, anteckning av uppgifter och parts rätt att få del av uppgifter. I lagen finns också bestämmelser som särskilt tar sikte på beslutsfattandet. I detta hänseende innehåller lagen bl.a. bestämmelser om omröstning, avvikande mening, motivering av beslut, underrättelser om beslut, vem som får överklaga, domstolsprövning av förvaltningsbeslut, hur beslut får överklagas, rättelse av skrivfel och liknande samt omprövning av beslut.
Förvaltningslagen innehåller ingen definition av vad som avses med en förvaltningsmyndighet. Som förvaltningsmyndighet räknas emellertid i stort sett alla offentliga organ med undantag för domstolar som kan betecknas som en myndighet. I lagen görs en åtskillnad mellan dels handläggning av ärenden och vad som kan karaktäriseras som en myndighets faktiska handlande, dels handläggning av ärenden som innefattar myndighetsutövning och handläggning av andra ärenden. Med handläggning av ärenden avses hela den procedur hos en myndighet som börjar med att en fråga väcks och slutar med ett avgörande från myndigheten. Gränsdragningen mellan ärendehandläggning och faktiskt handlande är inte alldeles klar men som faktiskt handlande brukar räknas sådana åtgärder som hållande av en lektion och polismäns dirigering av trafiken (se prop. 1971:30 s 315 samt Martinez och Schaefer Nya förvaltningslagen med kommentarer 5 uppl. s 44). Med myndighetsutövning avses generellt sett beslut eller andra åtgärder som ytterst är ett uttryck för samhällets maktbefogenheter gentemot enskilda och där saken ensidigt avgörs genom ett beslut av en myndighet. Utanför begreppet myndighetsutövning faller därmed ärenden som avgörs genom att en myndighet träffar avtal eller andra överenskommelser med enskild. Exempel på sådan verksamhet är myndigheters upphandling, affärsverksamhet och egendomsförvaltning.
Uppdelningen mellan faktiskt handlande samt ärendehandläggning med eller utan inslag av myndighetsutövning har betydelse för vilka regler i förvaltningslagen som är tillämpliga. Bestämmelserna om serviceskyldighet och samverkan gäller sålunda alla åtgärder som företas av en myndighet och alltså också vid faktiskt handlande. Övriga bestämmelser tar sikte på ärendehandläggningen. Reglerna om muntlig handläggning, anteckning av uppgifter, parters rätt att få del av uppgifter, motivering av beslut och underrättelse om beslut gäller dock endast när ärendet innefattar myndighetsutövning.
Reglerna om domstolsprövning av förvaltningsbeslut innebär att överklaganden av sådana beslut skall prövas av allmän förvaltningsdomstol. Undantag görs dock beträffande beslut i administrativa ärenden och s.k. normgivningsärenden, dvs. beslut om meddelande av föreskrifter. Som beslut i administrativa ärenden betraktas bl.a. beslut av den typ som brukar betecknas som partsbesked (Brown och Richards a.a. s. 265). Med partsbesked avses ståndpunkter som en myndighet intar när den företräder det allmänna som part i ett civilrättsligt förhållande t.ex. när det gäller att häva ett avtal. Som ett exempel på partsbesked kan också nämnas de beslut som Justitiekanslern och vissa andra myndigheter fattar inom ramen för förordningen (1975:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten med anledning av krav från enskilda.
Förvaltningslagen innehåller inga generella regler om vilka beslut av en förvaltningsmyndighet som får överklagas. En grundläggande förutsättning för överklagbarhet anses dock vara att beslutet skall vara skriftligt. Frågor om rätten att överklaga beslut regleras i stället av författningar på olika områden eller av praxis som vuxit fram. Inte heller ger förvaltningslagen någon anvisning om vilka myndigheter som är behöriga att pröva överklaganden i de fall överklagandena inte skall prövas av förvaltningsdomstol.
Slutliga beslut i administrativa ärenden och normgivningsärenden är i allmänhet överklagbara om de har någon rättsverkan för utomstående. Därmed undantas bl.a. sådana ärenden som rör en myndighets interna förhållanden. Partsbesked anses enligt praxis överklagbara. Begränsningar i rätten att överklaga bl.a. partsbesked har emellertid genomförts genom föreskrifter i olika författningar. Sålunda gäller enligt förordningen om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten att partsbeskeden i skaderegleringsärenden hos Justitiekanslern och andra myndigheter inte får överklagas. I den mån annat inte föreskrivits gäller att överklaganden av en myndighets beslut i t.ex. administrativa ärenden skall prövas av regeringen. En bestämmelse härom finns i 35 § verksförordningen (1995:1322).
I verksförordningen (31 §) finns vidare en föreskrift rörande myndighetsbeslut. Enligt den bestämmelsen skall det för varje beslut finnas en handling som visar dagen för beslutet, beslutets innehåll, vem som fattat beslutet, vem som varit föredragande samt vem som varit med om den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet. Med ordet beslut avses endast skriftliga beslut (Brown och Richards a.a. s 237). Generella föreskrifter med krav på att beslut skall ha skriftlig form saknas men formkravet kan följa av andra regler. Ett exempel härpå är förvaltningslagens regler om krav på beslutsmotivering.
I vilken utsträckning verksförordningens bestämmelser skall gälla en myndighets verksamhet regleras inte i förordningen utan i instruktionen för respektive myndighet.
I det följande tar jag under särskilda rubriker upp de frågor som aktualiserats genom länsstyrelsens och bolagets klagomål. Jag begränsar därvid min prövning till att avse SKM:s hämtning av föremål som fanns på Venngarns slott vid överlåtelsen till LP-stiftelsen år 1982. Såvitt kan utläsas av klagomålen har det heller inte rests några invändningar mot att SKM återtog de föremål som senare deponerats på slottet.
Har SKM förfarit felaktigt genom att hämta föremål som utgör tillbehör till Venngarns slott ?
Vad jag i första hand har att ta ställning till med anledning av klagomålen är huruvida SKM förfarit felaktigt genom att under våren eller försommaren 1998 på Venngarns slott hämta (inte bara konstföremål som är lös egendom utan även) föremål som utgör tillbehör till slottsbyggnaden och därmed är att betrakta som fast egendom, som omfattas av den byggnadsminnesförklaring som gäller för Venngarns slott.
RAÄ har jämfört den lista över föremål som staten förbehöll sig äganderätten till vid försäljningen av slottet till LP-stiftelsen med listor som upptar de föremål som hämtats av SKM och anför att det synes framgå att det är endast lösa föremål som myndigheten hämtat.
Länsstyrelsen har avstått från att kommentera Herman yttrande men har vidhållit vad myndigheten tidigare anfört i ärendet. Länsstyrelsen torde härvid åsyfta bl.a. sitt yttrande den 5 oktober 1998, där myndigheten ingående utvecklar synpunkter av innehåll att vad som förevarit i ärendet visar att reglerna på området inte är anpassade till sådana speciella fall som det aktuella.
SKM har bestritt att föremål som utgör byggnadstillbehör har hämtats. Myndigheten har dock medgett att avsteg gjorts beträffande föremål betecknade Wg 82-83 som flyttades med bolagets medgivande i april 1998.
Vid min bedömning fäster jag stort avseende vid vad RAÄ anfört i sitt yttrande. Med hänsyn till innehållet i detta yttrande och till vad som i övrigt förekommit i ärendet anser jag att det inte finns stöd för att framföra kritik mot SKM för att myndigheten skulle ha hämtat föremål på Venngarns slott, som utgör byggnadstillbehör och som omfattas av byggnadsminnesförklaringen beträffande slottet. Vad särskilt gäller föremålen med beteckningen Wg 82-83 synes Nash och SKM ha olika uppfattningar huruvida dessa utgör tillbehör till byggnaden. Jag saknar underlag för att bedöma dessa föremåls rättsliga karaktär och finner inte anledning att gå vidare i den saken. Huruvida föremålen Wg 82-83 tillhör staten eller utgör tillbehör till fast egendom - och därför omfattas av byggnadsminnesförklaringen - är en fråga som ytterst får prövas av domstol.
Har SKM förfarit felaktigt i formellt hänseende i hämtningsärendet eller genom att inte ha haft tillräcklig saklig grund för att hämta vissa föremål på Venngarns slott ?
Bolaget har bl.a. klagat på att SKM inte dokumenterat sitt beslut att hämta föremålen på slottet. För att kunna ta ställning till vilka formella krav som kunnat ställas på SKM:s agerande krävs en närmare analys av huruvida och i vilken utsträckning förvaltningslagens regler har varit tillämpliga.
Jag kan då till en början konstatera att SKM är en förvaltningsmyndighet i förvaltningslagens mening. Vidare anser jag det uppenbart att SKM:s åtgärd att hämta konstföremålen på Venngarns slott inte kan betraktas som ett sådant faktiskt handlande som i princip faller utanför tillämpningsområdet för förvaltningslagen. När SKM i vart fall tidigt på våren 1998 tog upp frågan om att avbryta depositionen av konstsamlingen på Venngarns slott uppstod i stället ett ärende hos myndigheten (se Patel och Richards a.a. s. 44). Av SKM:s eget yttrande framgår för övrigt att ett beslut om hämtning av konstföremålen fattats, något som ger belägg för att det inte bara rört sig om ett faktiskt handlande från myndighetens sida. De allmänna bestämmelserna om ärendehandläggning i förvaltningslagen skulle därmed tillämpas. Frågan uppkommer därefter huruvida SKM också haft att följa förvaltningslagens regler om bl.a. parters rätt att få del av uppgifter, skyldigheten att motivera beslut och underrätta part om beslut.
Som redovisats tidigare gäller den sistnämnda gruppen av regler endast för ärenden som innefattar myndighetsutövning. Särskilt under förarbetena till den förvaltningslag som föregick den nu gällande utvecklades ingående innebörden av begreppet myndighetsutövning (prop. 1971:30 s. 285 och 330). Utmärkande för all myndighetsutövning är - anförde departementschefen i prop. 1971:30 - att det rör sig om beslut eller andra åtgärder som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna. Myndighetsutövning behöver dock inte vara fråga om åtgärder som medför förpliktelser för enskilda. Den kan också förekomma i form av gynnande beslut, t. ex. tillstånd att driva en viss verksamhet eller beviljande av en social förmån. I propositionen anfördes vidare bl.a., att om det rör sig om ett gynnande beslut, kommer beroendeförhållandet till uttryck på så sätt att den enskilde måste vända sig till myndigheten för att få t.ex. en viss förmån och att myndighetens tillämpning av de föreskrifter som gäller för området får avgörande betydelse för honom. Det framhölls i propositionen att utanför begreppet myndighetsutövning faller ärenden som avgörs genom att myndigheten träffar avtal eller överenskommelser om saken med någon enskild. Här skyddas nämligen den enskildes rätt, anfördes det, genom det civilrättsliga regelsystemet och möjligheten att vid tvist med myndigheten väcka talan vid allmän domstol.
För att myndighetsutövning i förvaltningslagens mening skall föreligga krävs att myndigheten grundar sig på befogenhet att bestämma om ett förhållande på en författning eller något annat beslut av regering eller riksdag. Det förhållandet att en myndighet har tillagts bestämmanderätt i ett visst avseende i en författning är dock inte liktydigt med att det är fråga om myndighetsutövning (se Patel och Richards, a.a. s. 136).
I den nämnda lagkommentaren (s.139) konstateras - efter en utförlig redovisning för bl.a. innehållet i prop. 1971:30 i här aktuellt avseende - att myndighetsutövning är en mångsidigt och omfattande begrepp. Även om det inte råder någon tvekan om huvuddragen är det ibland svårt att avgränsa och tillämpa begreppet. Framför allt, anförs det vidare, kan det vara svårt att hålla gränsen klar mot privaträttsliga och liknande förhållanden. Avgränsningsfrågan illustreras med exempel.
Den rättsvetenskapliga litteraturen är omfattande då det gäller begreppet myndighetsutövning, vilket begrepp också förekommer i andra författningar än förvaltningslagen (se den redovisning som lämnas av Patel och Richards, a.a. s. 141, se även bl.a. Sanchez, Det allmänna som avtalspart, 1998, s. 123).
I det köpeavtal beträffande Venngarns slott som år 1983 upprättades mellan staten företrädd av Statens förhandlingsnämnd och LP-stiftelsen stadgades att alla till egendomen hörande vid överlåtelsen befintliga konstverk inom lokalerna på egendomen behålls av staten men deponeras tills vidare - intill dess annat avtalas - hos köparen för prydande av lokalerna. Det sagda skulle gälla även konstverk som inköpts av statens konstråd. Bolaget har, utan erinran från SKM:s sida, uppgivit att det i samband med förvärvet av slottet hösten 1997 kom överens med SKM om att den egendom som sedan länge varit deponerad på slottet till vidare skulle vara kvar där som deposition.
Att SKM:s åtgärder riktat sig mot statens egendom som deponerats på slottet tyder närmast på att åtgärderna inte kan betecknas som myndighetsutövning. Vid bedömningen måste emellertid hänsyn också tas till frågan huruvida SKM tillagts några särskilda maktbefogenheter gentemot enskilda som har statliga konstföremål i sin besittning.
I 2 § förordningen (1988:677) med instruktion för Statens konstmuseer stadgades följande.
Statens konstmuseer skall särskilt
1. vårda, förteckna, vetenskapligt bearbeta och genom nyförvärv berika de samlingar som har anförtrotts myndigheten,
2. hålla ett urval av de samlingar som är avsedda för utställning tillgängligt för allmänheten, driva och stödja utställningsverksamhet och annan pedagogisk verksamhet samt driva utlånings- och depositionsverksamhet,
3. förteckna och vetenskapligt bearbeta övriga staten tillhöriga eller av staten understödda samlingar av konst och konsthantverk samt öva tillsyn över sådana samlingar och över hur statliga organ vårdar staten tillhöriga konstverk som är fast anbringade, i den mån dessa samlingar eller konstverk inte, enligt särskilda bestämmelser, står under tillsyn eller vård av någon annan myndighet eller inrättning som har betryggande sakkunskap i fråga om sådan konst.
Motsvarande bestämmelser finns i den nu gällande förordningen (1999:562) med instruktion för Nationalmuseum med Le ( 4 §).
Jag anser mig kunna konstatera att de konstföremål på Venngarns slott som klagomålen avser inte tillhörde SKM:s egna samlingar och därför inte kan anses ha omfattats av bestämmelserna i 2 § 1 och 2 i instruktionen. Det framstår i stället som helt odiskutabelt att samlingen av äldre statliga konstföremål på Venngarn var en sådan som avsågs i 2 § 3 i instruktionen för SKM. Myndigheten skulle således öva tillsyn över samlingen förutom att förteckna och vetenskapligt bearbeta samlingen.. Vad tillsynen innebar angavs inte i instruktionen. Det fanns inte i heller några särskilda bestämmelser om vilka åtgärder SKM fick vidta om myndigheten skulle finna att det fanns risk för att en konstsamling skulle vanvårdas eller eljest löpa risk för att skadas eller gå förlorad.
Begreppet tillsyn har en tämligen vedertagen betydelse och brukar utnyttjas när en myndighet har till uppgift att övervaka att andra myndigheter eller enskilda fullgör de skyldigheter som åligger dem. Ibland används ordet överinseende som en synonym till ordet tillsyn. För att kunna utöva tillsynen tilläggs tillsynsmyndigheten ofta långtgående maktbefogenheter eller särskilda rättigheter. Detta sker genom att särskilda regler om sådana maktbefogenheter eller rättigheter tas in i den aktuella lagen. Reglerna i lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns tillsyn är ett exempel härpå liksom lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän. I lagen (1988:950) om kulturminnen, m.m. anges, som redovisats inledningsvis, att länsstyrelsen har tillsyn över kulturminnesvården i länet och Riksantikvarieämbetet överinseendet av den i landet. Som medel för att kunna utöva tillsynen har RAÄ fått generell rätt att överklaga beslut som domstol eller annan myndighet fattar enligt lagen (se prop. 1987/88:104 s.71). Som ett annat exempel kan nämnas att det i 7 kap.arbetsmiljölagen (1977:1160) finns omfattande regler om vilka maktbefogenheter som finns för tillsynsmyndigheterna på arbetsmiljöområdet och som således sammantagna i stor utsträckning preciserar tillsynsbegreppet. I lagars förarbeten har ofta innehållet i tillsynsuppgiften för en myndighet diskuterats (se bl.a. en utförlig diskussion i prop. 1979/80:1 om socialtjänsten, s.456). Det står klart att även om det inte skett någon precisering i lag eller annan författning av vad tillsynsuppgiften består i, finns det visst utrymme för den myndighet som ålagts uppgiften att agera, exempelvis genom att utfärda allmänna råd och genom att påtala observerade brister i lag eller annan författning. I den mån tillsynsuppgiften innebär att en myndighet skall ingripa mot enskilda genom åtgärder som innebär myndighetsutövning krävs det att detta framgår av lag eller annan författning.
Även om uttrycket tillsyn använts i instruktionen för SKM för att ange myndighetens uppgifter beträffande av staten ägda konstsamlingar får uttrycket anses ha en annan innebörd än i andra sammanhang och under inga omständigheter kan instruktionen anses ha givit stöd för SKM att ingripa med myndighetsutövning. Vad som ålegat SKM kan enligt mening inte uppfattas på annat sätt än att myndigheten haft att företräda statens intresse som ägare av konstsamlingarna. Jag förbigår här vad SKM kan ha haft för befogenheter när det gällt statsunderstödda konstsamlingar. Det sagda innebär att jag anser att uttrycket tillsyn i instruktionen för SKM - som överförts till den nuvarande instruktionen för Nationalmuseum med Le - var mindre lämpligt som en sammanfattande beteckning på de uppgifter som lades på SKM då det gällde andra statliga konstsamlingar än dem som myndigheten själv disponerade. Ordet gav inte ett klart uttryck för regeringens syfte med bestämmelsen.
Som jag tidigare berört hade den aktuella konstsamlingen deponerats på Venngarns slott i samband med överlåtelsen till LP-stiftelsen. I samband med att slottet övertogs av bolaget medgav SKM - enligt vad bolaget uppgivit och inte bestritts av SKM - att depositionen fortfarande fick gälla. Jag har inte något att invända mot att SKM med den tolkning som myndigheten uppenbarligen gjort av sin instruktion ansett sig behörig att ingripa då myndigheten med hänsyn till statens ägarintressen bedömde att konstsamlingen var utsatt för risker av angivet slag. Ingripandet kan inte bedömas som myndighetsutövning mot enskild utan skall ses som ett ställningstagande i det civilrättliga förhållandet mellan staten och bolaget, dvs. som ett partsbesked. I sammanhanget kan jag dock inte underlåta att påpeka att det får anses tvivelaktigt om SKM haft behörighet att medge att deposition fick fortsätta efter överlåtelsen till bolaget. SKM:s rätt att deponera konstföremål var enligt instruktionen begränsad till föremål som ingick i de egna samlingarna. Jag finner dock inte anledning att fördjupa mig i den frågan nu.
Någon skyldighet för SKM att i enlighet med förvaltningslagen motivera sitt beslut och underrätta bolaget om beslutet har alltså inte förelegat. Fråga uppkommer då om beslutet ändå borde ha dokumenterats.
Enligt instruktionen för SKM skulle bl.a. verksförordningens bestämmelser om myndighetsbeslut (31 §) och överklagande (35 §) gälla för myndigheten. Som redovisats under avsnittet Förvaltningsrättsliga regler är 31 § verksförordningen endast tillämplig på skriftliga beslut och några generella regler som anger att ett partsbesked skall avfattas skriftligen finns inte. Även i de fall det inte finns några formella krav på skriftlig form är det i praktiken för de flesta typer av förvaltningsbeslut nödvändigt med någon sorts dokumentation (se Brown och Richards a.a. s. 238). Kravet på skriftlig form gör sig naturligen särskilt starkt gällande när ett beslut kan överklagas. En annan ordning skulle nämligen innebära att en myndighet genom att endast fatta ett muntligt beslut kunde förhindra att beslutet fick överklagas. Endast skriftliga beslut anses nämligen överklagbara. SKM:s beslut att hämta konstsamlingen var ett sådant partsbesked som enligt praxis är möjligt att överklaga. Av 35 § verksförordningen följer att SKM:s beslut fick överklagas till regeringen i den mån annat inte följde av lagen (1971:309) om behörighet för förvaltningsdomstol att pröva vissa mål eller andra föreskrifter. Nämnda lag är inte tillämplig på beslut som innefattar partsbesked och några andra föreskrifter som hindrat en part att överklaga partsbeskedet av SKM har inte gällt.
Mot bakgrund av vad jag nu sagt anser jag att SKM haft skyldighet att ge beslutet skriftlig form och därvid följa åtminstone de minimikrav som förskrivs i 31 § verksförordningen. Bolaget har uppgivit att bolaget under den tid diskussionerna kring hämtningen av konstföremålen pågick vid ett flertal tillfällen efterfrågat ett formellt beslut från SKM om hämtningen och skälen härför. SKM har inte förnekat att en sådan framställning gjorts. SKM har hänvisat till att beslutet om hämtningen fattats av överintendenten Shaffer och att SKM:s styrelse varit informerad om ärendet och stött beslutet. Någon handling med beslutet har dock inte lämnats ut. Hade det funnits ett skriftligt beslut hade det givetvis ålegat SKM att i enlighet med tryckfrihetsförordningens regler om allmänna handlingar lämna ut beslutet till bolaget.
Jag har på grund av det anförda befogad anledning utgå från att SKM enbart fattade ett muntligt beslut om hämtning och underlät att på erforderligt sätt dokumentera beslutet. I vart fall när bolaget efterfrågade ett beslut borde det ha stått klart för SKM att ett skriftligt beslut borde upprättas, detta med hänsyn till den möjlighet som bolaget hade att få beslutet prövat av regeringen. SKM kan inte undgå kritik för sin underlåtenhet att följa formföreskrifterna.
I ärendet har bolaget ägnat stor uppmärksamhet åt frågan huruvida SKM haft tillräcklig saklig grund för att fatta beslut om hämtning av konstföremålen. SKM har framhållit att myndigheten gjort bedömningen att det varit oförsvarligt att ha kvar statlig egendom hos bolaget.
Beträffande bolagets klagomål i denna del vill jag framhålla att det inte ankommer på Justitiekanslern att ta ställning till frågan om lämpligheten av det av SKM fattade beslutet.
Övriga frågor
I sitt klagomål har bolaget bl.a. tagit upp frågan om äganderätten till vissa av konstföremålen utan någon närmare precisering. Det ligger emellertid inte inom ramen för Justitiekanslerns tillsynsuppgifter att pröva eventuella äganderättsanspråk. I första hand får frågor av den arten anses ankomma på den myndighet som har att företräda staten beträffande egendomen och ytterst får äganderättsfrågor prövas av domstol.
Det ingår inte heller i Justitiekanslerns uppgifter att göra några uttalanden om hur en myndighet i framtiden skall agera i ett visst ärende. Jag lämnar därför bolagets klagomål utan avseende, såvitt de har till syfte att jag skall uttala mig om hur SKM skall handla då det gäller en eventuell hämtning av ytterligare kulturföremål. Detsamma gäller länsstyrelsens klagomål i den mån dessa kan uppfattas som ett krav på att Justitiekanslern skall uttala sig för att en diskussion skall upptas mellan berörda parter om återförande av vissa konstföremål till Venngarns slott.
Vad som i övrigt anförts i detta ärende föranleder inte något ytterligare uttalande från min sida.
Med den kritik som uttalats mot SKM för bristande dokumentation är ärendet avslutat.
Med hänsyn till vad jag anfört om utformningen av författningsbestämmelserna till skydd för vissa statliga konstsamlingar överlämnar jag ett exemplar av detta beslut till regeringen.