Fråga om förutsättningar för ett beslut om ändrat genomförande av insats enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade i form av bostad med särskild service för vuxna.
M.S., född 1983, hade flera svåra funktionshinder på grund av en cp-skada. Sedan juni 2003 var hon beviljad insatsen bostad med särskild service för vuxna enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) med placering vid Stiftelsen Sanna i Fjugesta, Lekebergs kommun. Ljusnarsbergs kommun, hemkommunen, hade ett avtal med Stiftelsen Green och stod för vårdavgiften för boende och daglig verksamhet. Stiftelsen svarade för insatsen enligt 9 § LSS.
Sociala utskottet i Ljusnarsbergs kommun beslutade den 14 januari 2010 att placeringen för M.S. vid Stiftelsen Green skulle sägas upp med verkställighet från och med den 1 maj 2010. Erbjudande skulle erhållas om boende i Ljusnarsbergs kommun och inskolning, kompetensutveckling och överflyttning skulle göras innan den 1 maj 2010.
M.S. överklagade utskottets beslut hos förvaltningsrätten och yrkade att beslutet skulle upphävas och att hon skulle få bo kvar i hittillsvarande boende. M.S. yrkade vidare att muntlig förhandling skulle hållas i målet samt begärde inhibition. Hon åberopade utlåtanden av läkare och sjukgymnast. Som skäl för sitt överklagande anförde M.S. bl.a. följande. Hon har flyttat hemifrån och har inget behov av att geografiskt bo nära sin mor eller far. Hon är 25 år och har etablerat sitt vuxna liv inom Stiftelsen Green, där hon bott i sex år. Hon är van vid och känner sig trygg i de traditioner och tankesätt som är förknippade med antroposofin, som inspirerar verksamheten på Stiftelsen Green. Hon har deltagit i antroposofiskt inriktade verksamheter sedan sju års ålder och det är genom dem hon har utvecklats bäst. På Stiftelsen Green finns en utvecklingsplan för henne och där har hon arbete och vänner. Det är kränkande och skadligt för henne att tvingas flytta mot sin vilja. När bildningsutskottet en gång tillstyrkte att hon skulle få en plats på Stiftelsen Green var man fullt medveten om att hon sökte just den platsen för den läkepedagogiska inriktningen.
Ljusnarsbergs kommun ansåg att överklagandet skulle avslås och anförde bl.a. följande. Kommunen erbjuder ett boende i den egna kommunen som motsvarar vad som anges i lagstiftningen. Handlingsplan för verkställighet av beslutet har upprättats. Det överklagade beslutet innebär inte en omprövning av ett tidigare gynnande förvaltningsbeslut. Sociala utskottet har beslutat om att verkställigheten nu ska ske på hemmaplan då man har möjlighet att erbjuda gruppbostad som uppfyller kvalitetskriterierna för en fullvärdig gruppbostad enligt lagstiftning. Placeringen gjordes initialt på Green gård på grund av att skolgången skulle ges där. Då skolgången nu är avslutad sedan några år och då kommunen nu har ett boende att erbjuda förefaller det naturligt att insatsen härefter ges i hemkommunen. M.S. kommer enligt kommunens mening att tillförsäkras goda levnadsvillkor i sin hemkommun.
Förvaltningsrätten biföll den 22 februari 2010 M.S:s yrkande om inhibition och förordnade att det överklagade beslutet tills vidare inte skulle gälla.
Förvaltningsrätten i Karlstad (2010-09-28, ordförande Furufors) yttrade, efter att ha redogjort bl.a. för tillämpliga bestämmelser i LSS och åberopad medicinsk utredning: Förvaltningsrättens bedömning. - M.S. har under en längre tid varit bosatt i Stiftelsen Green, den antroposofiska inriktningen har varit avgörande för hennes val att från början söka särskilt boende just där, hon har en klart uttalad egen uppfattning att hon vill bo kvar och läkare och sjukgymnast har anfört att det finns risk för att hon försämras psykiskt och även kan få ökade epileptiska besvär vid en så stor förändring som en flytt mot hennes vilja. Detta är särskilda förutsättningar som enligt förvaltningsrättens mening bör beaktas vid en förändrad verkställighet av beslutet att bevilja M.S. bostad med särskild service för vuxna. - Det gruppboende inom kommunen som Ljusnarsbergs kommun nu erbjudit M.S. har inte närmare beskrivits. Även om det får antas att det erbjudna gruppboendet uppfyller de krav som normalt kan ställas på ett sådant boende anser förvaltningsrätten att det inte är visat i målet att M.S., utifrån hennes särskilda förutsättningar, kommer att inom rimlig tid efter flytt kunna tillförsäkras goda levnadsvillkor i detta boende. Förvaltningsrätten finner med anledning härav att M.S:s överklagande ska bifallas och det överklagade beslutet upphävas. Vid denna utgång i målet finner förvaltningsrätten muntlig förhandling obehövlig. M.S:s yrkande därom ska således avslås. - Förvaltningsrätten avslår yrkandet om muntlig förhandling. - Förvaltningsrätten bifaller överklagandet och upphäver Ljusnarsbergs kommuns beslut.
Ljusnarsbergs kommun överklagade förvaltningsrättens dom och yrkade att domen skulle upphävas. Kommunen anförde i huvudsak följande. Beslutet att säga upp M.S:s plats på Green gård är fattat efter noggrann planering och med hänsyn till hennes behov. Kommunen eftersträvar kontinuitet och trygghet i sin handikappomsorg och vill i första hand kunna erbjuda en långsiktig lösning på hemorten i närheten av familj och närstående. Kommunen har inte omprövat ett tidigare gynnande beslut utan beslutat om ändrad verkställighet av en redan beviljad insats. Enligt praxis kan inte en förvaltningsrätt besluta att verkställighet ska ske hos en specifik utförare, med undantag för om ändrad verkställighet inte skulle tillförsäkra den som beviljats insatsen goda levnadsvillkor. Kommunens uppfattning är att M.S. genom god planering inför återflytt kan erbjudas goda levnadsvillkor på hemorten. M.S. har enligt beslut beviljats boende med särskild service men i beslutet har inte ett specifikt boende angetts. Placeringen gjordes initialt med beaktande av att M.S. skulle gå i skolan i Lekebergs kommun. Hon går inte längre i skolan sedan några år och det är därför naturligt att insatsen ges i hemkommunen, där hon kan erbjudas ett boende. Kommunen anser att förvaltningsrättens dom kraftigt inskränker kommunens rätt att ta ansvar för verkställigheten. - Kommunen har numera erbjudit M.S. ett annat boende, vilket hon inte accepterat.
M.S. ansåg att kammarrätten skulle avslå överklagandet och anförde i huvudsak följande. Hon ifrågasätter kommunens påstående att placeringen initialt gjordes för att hon skulle avsluta sin skolgång inom Stiftelsen Green. Stiftelsen har inte tillstånd att bedriva undervisning och det finns inte något i avtalet mellan kommunen och stiftelsen om undervisning. Hon har ett slutdokument från gymnasiet. Detta argument för att säga upp placeringen bygger på ett rena sakfel. Det är utifrån hennes förutsättningar inte visat att hon inom rimlig tid efter en flytt kommer att tillförsäkras goda levnadsförhållanden i kommunens boende. Hennes överklagande av kommunens beslut handlar inte om kvaliteten på boendena och dagverksamheten i Ljusnarsbergs kommun utan om konsekvenserna för henne om hon tvingas att flytta.
Kammarrätten höll muntlig förhandling i målet.
Kammarrätten i Göteborg (2011-09-05, Williams, Falkendal, referent, Rodriguez) yttrade: Det är ostridigt i målet att M.S. har rätt till insatsen bostad med särskild service för vuxna i enlighet med 7 § och 9 § 9 LSS. Frågan i målet är om Ljusnarsbergs kommun haft fog för sitt beslut att ändra verkställigheten av beslutet så att M.S. bereds plats inom kommunens egen verksamhet i stället för på hennes nuvarande boende inom Stiftelsen Sannas boende i Lekebergs kommun. Avgörande för den bedömningen är om det alternativ som Ljusnarsbergs kommun erbjuder tillförsäkrar M.S. goda levnadsvillkor. - Vid en förändrad verkställighet av beslutet bör enligt kammarrättens mening de särskilda förutsättningar för M.S:s del som förvaltningsrätten pekat på i sin dom beaktas, bl.a. det förhållandet att det i läkarintyg anges att ett byte av en väl fungerande miljö för en person med M.S:s funktionsnedsättning med stor sannolikhet skulle försvåra en fortsatt gynnsam utveckling och även innebära en allvarlig risk för försämring psykiskt och förvärrad epilepsi. - Kammarrätten konstaterar att utredningen i målet i och för sig inte ger stöd för en annan bedömning än att det alternativa boende som kommunen numera erbjuder i princip kan tillförsäkra en person med motsvarande medicinsk problematik som M.S. goda levnadsvillkor. Med hänsyn till M.S:s särskilda förutsättningar finner dock kammarrätten att annat inte framkommit än att hon för närvarande inte kan tillförsäkras goda levnadsvillkor på annat sätt än genom fortsatt boende inom Stiftelsen Green. Överklagandet ska därför avslås. - Kammarrätten avslår överklagandet.
Ljusnarsbergs kommun överklagade kammarrättens dom och yrkade att Högsta förvaltningsdomstolen skulle upphäva domen. Kommunen anförde bl.a. följande. I många kommuner uppstår tillfälliga underskott av särskilda boenden. Verkställighet måste då ske i en annan kommun för att inom rimlig tid kunna tillgodose enskildas behov. Enligt praxis har den enskilde inte någon ovillkorlig rätt att erhålla en beviljad insats exakt där han eller hon önskar så länge som goda levnadsvillkor tillförsäkras genom den erbjudna insatsen. Det ifrågasätts inte att det erbjudna boendet i hemkommunen i form av två rum och kök i ett gruppboende i sig tillförsäkrar M.S. goda levnadsvillkor. Kammarrätten tolkar dock begreppet goda levnadsvillkor alltför extensivt. Kammarrätten menar att själva flyttningen som sådan resulterar i att det erbjudna boendet inte tillförsäkrar henne goda levnadsvillkor. Konsekvenserna av en sådan tolkning av lagen är mycket vittgående. Ställningstagandet innebär att det är tillräckligt att det i ett läkarintyg anges att en flyttning som sådan inte är gynnsam för individen, oavsett kommunens planering och bedömning, för att kommunen ska vara tvungen att ingå en avtalsrelation med en privat utförare i en annan kommun utan tidsbegränsning. Även om kommunen kan verkställa insatsen med befintlig personal i ett eget boende blir kommunen tvungen att fortsättningsvis köpa tjänsten av den privata utföraren. En annan konsekvens är att en utbyggnad av gruppboenden, vilket är mycket kostsamt och tidskrävande, blir svår att planera. Det tar oftast flera år och innebär stora investeringar för en liten kommun att planera och färdigställa boenden av detta slag. Kammarrättens ställningstagande innebär att en kommun inte kan vara säker på att de insatser som verkställs hos privata utförare i andra kommuner kan överflyttas till kommunens egna boenden när förutsättningar för det föreligger. En flyttning innebär en stor omställning för M.S. men med hjälp av en mjuk övergång enligt handlingsplanen ska detta kunna fungera väl.
M.S. bestred bifall till överklagandet och anförde bl.a. följande. En funktionshindrad ska ha rätt att välja var och med vem han eller hon ska leva. Kommunens starkaste skäl för att hon ska flytta verkar vara att gruppboendet har byggts. Det kan ifrågasättas om hon där har möjlighet att utveckla sin fulla potential. På Stiftelsen Green har varje boende en obegränsad möjlighet att utvecklas efter sina egna förutsättningar och personalen lyssnar till och känner in vars och ens behov. Att flytta innebär alltid en påfrestning. För henne skulle en tvångsflyttning leda till, förutom de av läkaren och sjukgymnasten beskrivna konsekvenserna, ett långvarigt sorgearbete, bristande tillit till personerna i hennes omgivning, frustration och en känsla av att inte ha inflytande över sin tillvaro. Dessa konsekvenser kommer att förvärra hennes epilepsi och försvinner inte inom en rimlig tid. Med. Romero har i ett utlåtande beskrivit vilka risker hennes välbefinnande skulle utsättas för om hon tvingas flytta från det som hon numera betraktar som sitt riktiga hem och sin familj. Efter det att hon flyttat till Stiftelsen Green hörde kommunen av sig ett par gånger och frågade om hon var beredd att flytta tillbaka till Clark, men det dröjde sex och ett halvt år innan kommunen beslutade att säga upp hennes plats. Nu har hon bott på Stiftelsen Sanna i över nio år. Hon har hunnit skapa starka band till andra boende och till personalen och deras arbete med henne har visat sig mycket framgångsrikt. Om kommunen hade haft hennes goda levnadsförhållanden för ögonen borde hon ha fått flytta redan efter något år och kommunen borde ha varit tydlig med sin avsikt. En kommun måste ordna med verkställigheten och fatta beslut inom rimlig tid. Sker inte det bör kommunen av humanitära skäl få ta konsekvenserna av detta.
Socialstyrelsen avgav på Högsta förvaltningsdomstolens begäran yttrande i målet och anförde bl.a. följande.
M.S:s nuvarande boende på Green gård har en antroposofisk och läkepedagogisk profil. Det ger det en uttalad och tydlig särprägel i förhållande till andra gruppbostäder. Hon har bott där i många år. Av intyg från läkare och utlåtande från sjukgymnast framgår att en flyttning från det nuvarande boendet riskerar att försämra M.S:s hälsotillstånd, såväl psykiskt som fysiskt. Mot bakgrund av att den enskilde genom insatserna ska tillförsäkras goda levnadsvillkor, och att insatserna ska vara varaktiga och anpassade till mottagarens individuella behov, har inte kommunen haft rätt att ändra beslutet om insats i form av bostad med särskild service på så sätt att M.S. tvingas flytta till ett gruppboende i hemkommunen.
Sveriges Kommuner och Landsting bereddes tillfälle att avge yttrande i målet och anförde bl.a. följande.
Kommunens intresse av att få organisera och planera verksamheten med t.ex. bostäder med särskild service på ett sådant sätt att en fungerande och uthållig verksamhet byggs upp måste anses väga tungt. Lagstiftningens krav att den enskilde i största möjliga utsträckning ska ges inflytande och medbestämmande över insatser som ges kan inte tolkas som att det är den enskilde som ytterst bestämmer över verkställighetsåtgärderna. Kommunens organisatoriska och kostnadsmässiga ansvar skulle i sådant fall bli illusoriskt. Det är önskvärt att kommunen redan i samband med att ett boende i annan kommun erbjuds klargör huruvida kommunen på sikt planerar för en återflyttning till hemkommunen. Omständigheter som medför behov av förändringar i verkställigheten av ett beslut kan emellertid inte alltid förutses. Det bör därför inte vara en förutsättning för förändringar i verkställigheten att en planering för detta funnits redan vid den tidpunkt då verkställigheten påbörjades. De negativa konsekvenserna av en flyttning kan i de flesta fall motverkas genom goda förberedelser och ett omsorgsfullt genomförande.
Högsta förvaltningsdomstolen höll på M.S:s begäran muntlig förhandling i målet.
Högsta förvaltningsdomstolen (2012-09-28, Billum, Acosta, Mathews, Phillips, Bailey) yttrade:
Av 7 § första stycket LSS följer att personer som tillhör lagens personkrets har rätt till insatser i form av särskilt stöd och särskild service enligt 9 § 1-9, om de behöver sådan hjälp i sin livsföring och om deras behov inte tillgodoses på annat sätt. En sådan insats är bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt anpassad bostad för vuxna (9 § 9).
Av 7 § andra stycket samma lag framgår bl.a. att den enskilde genom insatserna ska tillförsäkras goda levnadsvillkor. Insatserna ska vara varaktiga och samordnade. De ska anpassas till mottagarens individuella behov samt utformas så att de är lätt tillgängliga för de personer som behöver dem och stärker deras förmåga att leva ett självständigt liv.
I 16 § första stycket LSS anges att en kommuns ansvar enligt lagen gäller gentemot dem som är bosatta i kommunen. Av 16 c § framgår att om det finns särskilda skäl en kommun får verkställa ett beslut enligt 9 § 8 eller 9 i en annan kommun. Den kommun som har beslutat om boendet har ansvaret enligt LSS gentemot den person som till följd av beslutet är bosatt i den andra kommunen.
Ljusnarsbergs kommun beslutade den 14 januari 2010 att ändra verkställigheten av en insats enligt 9 § 9 LSS i form av bostad med särskild service för M.S. Beslutet innebar att det avtal som sedan 2003 gällt mellan kommunen och Stiftelsen Green i Lekebergs kommun, med förlängning ett år i sänder vid utebliven uppsägning, skulle sägas upp och att M.S. skulle erbjudas en bostad med särskild service i Ljusnarsbergs kommun senast den 1 maj 2010.
Beslutet rör ändring av genomförandet av en tidigare beviljad insats enligt 9 § 9 LSS. Rena verkställighetsbeslut anses i regel inte vara överklagbara (se t.ex. Ragnemalm, Förvaltningsbesluts överklagbarhet, 1970 s. 582). Beslutet, som satts upp skriftligt, har dock betydande faktiska verkningar för M.S. varför det får anses vara överklagbart (jfr HFD 2012 ref. 11 och RÅ 2007 ref. 7 med där angivna rättsfall m.m.).
I ett mål såsom det förevarande har domstolen inte att ta ställning till var den enskilde tillförsäkras de bästa levnadsvillkoren. Prövningen begränsas till om den enskilde tillförsäkras goda levnadsvillkor genom beslutet om ändrat genomförande av den tidigare beviljade insatsen (jfr RÅ 2007 ref. 62 I och II, RÅ 2010 ref. 91 samt HFD 2011 ref. 48).
Enligt LSS är utgångspunkten att den enskildes behov ska tillgodoses i den egna kommunen. Enligt 15 § samma lag hör det till kommunens uppgifter bl.a. att fortlöpande följa upp vilka som omfattas av lagen och vilka deras behov av stöd och service är (punkt 1) samt att verka för att personer som omfattas av lagen får sina behov tillgodosedda (punkt 2). Av 5 kap. 7 § tredje stycket socialtjänstlagen (2001:453) följer vidare att kommunen ska inrätta bostäder med särskild service för dem som till följd av funktionshinder möter betydande svårigheter i sin livsföring och därför behöver ett sådant boende. Enligt 5 kap. 8 § andra stycket samma lag ska kommunen planera sina insatser för människor med fysiska och psykiska funktionshinder.
När det gäller planeringen av bostäder med särskild service är ett längre tidsperspektiv ofta nödvändigt. Tillhandahållande av en gruppbostad kan dessutom vara betydligt mer komplicerat och tidsödande än tillhandahållande av en servicebostad eller annan särskilt anpassad bostad. Förutom de yttre krav som måste ställas på själva bostaden, som bl.a. kan få till följd att kommunen måste inleda en tidskrävande planprocess, måste hänsyn också tas till sammansättningen av gruppen boende och till eventuella behov av kvalificerad personal. Det är förhållanden som en kommun inte alltid själv kan styra över. Förhållandena kan således vara sådana att en kommun, trots att den uppfyllt sin planeringsskyldighet, inte har möjlighet att erbjuda den enskilde en gruppbostad i den egna kommunen förrän förhållandevis lång tid efter det att behovet uppstått (jfr RÅ 2007 ref. 36). I avvaktan på lämpligt boende för den funktionshindrade måste i sådant fall beslut om insatser i form av bostad med särskild service verkställas i en annan kommun. Detta bör emellertid principiellt ses som en övergångslösning till dess möjligheter skapats att erbjuda ett lämpligt boende i den egna kommunen. Detta förutsätter att kommunen kan besluta om ändring av genomförandet av tidigare beslutade insatser.
M.S. hade vid tiden för kommunens nu överklagade beslut bott på Stiftelsen Sanna i sex och ett halvt år. Hon hade under denna tid fått starka band till såväl personalen som till övriga boende. Samtidigt måste, enligt vad som framgått ovan, en kommun kunna ges ett visst tidsmässigt utrymme inför ett beslut om en sådan ändring av verkställigheten som är aktuell i förevarande mål. Det förhållandet att M.S. har bott i sitt nuvarande boende under förhållandevis lång tid hindrar i och för sig inte att hon kan anses tillförsäkras goda levnadsvillkor genom den gruppbostad som kommunen numera erbjuder. Enligt Högsta förvaltningsdomstolens mening får så anses vara fallet.
Att tvingas flytta innebär alltid en påfrestning. Utredningen i målet ger vid handen att denna påfrestning kommer att vara påtaglig i M.S:s fall. Det är dock möjligt att minska de negativa konsekvenserna av en flyttning genom god framförhållning och planering samt adekvata förberedelser. I målet är utrett att kommunens avsikt bl.a. är att dess personal, utöver viss kompletterande utbildning, ska lära känna M.S. i hennes nuvarande boende. En planering för inskolning, kompetensutveckling och överflyttning har gjorts. De olägenheter som är förknippade med att M.S. tvingas flytta från en invand miljö hindrar enligt Högsta förvaltningsdomstolens mening därmed inte att hon kan anses tillförsäkras goda levnadsvillkor genom kommunens beslut att ändra genomförandet av den beviljade insatsen. Högsta förvaltningsdomstolen förutsätter att kommunen ger M.S. den tid för anpassning till de nya förhållandena som hon kan behöva.
Mot denna bakgrund anser Högsta förvaltningsdomstolen att det överklagade beslutet inte stått i strid med LSS. Underinstanserna borde därför inte ha upphävt kommunens beslut.
Högsta förvaltningsdomstolen bifaller överklagandet och upphäver kammarrättens och förvaltningsrättens avgöranden.