Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern gör vissa uttalanden om vikten av att de polisiära resurserna i korruptionsutredningar är sådana att brottsbekämpningen blir effektiv och att Sverige uppfyller sina internationella åtaganden på området.
Med anledning av en anmälan som Svenska Freds- och Skiljedomsföreningen (Svenska Freds) gjorde hit den 18 juni 2009 beslutade Justitiekanslern att granska om bristande polisresurser helt eller delvis var anledningen till att åklagaren beslutade att lägga ned en förundersökning om misstänkta mutor i samband med exportförsäljningar av flygplanet JAS 39 Gripen (det s.k. JAS-ärendet). Justitiekanslern beslutade också att granska om det på ett allmänt plan förekommer problem med bristande resurser i internationella korruptionsutredningar.
Justitiekanslern har tagit del av åklagarens beslut att lägga ned förundersökningen i JAS-ärendet (Åklagarmyndighetens beslut den 16 juni 2009, dnr C810-1-24-07) och inhämtat synpunkter från honom. Vidare har yttranden inhämtats från Rikspolisstyrelsen och Åklagarmyndigheten.
F.d. överåklagaren Smith, som ledde förundersökningen i JAS-ärendet, har anfört bl.a. följande.
Det är enligt min mening klart att Sverige ännu inte uppfyller sina konventions­åtaganden vad gäller kravet på en effektiv organisation för utredning av misstänkta internationella korruptionsbrott.
Bristande polisresurser i korruptionsutredningar har varit ett återkommande problem som ännu inte har fått någon tillfredsställande lösning trots att frågan har underställts Rikspolisstyrelsen/Rikskriminalpolisen, Polismyndig­heten i Stockholms län och Riksåklagaren såväl skriftligen som muntligen. De bristande resurserna har medfört särskilda problem vad avser utredningarnas kvalitet och inneburit avsevärda svårigheter att slutföra utredningarna inom rimlig tid.
Trots omfattningen av JAS-utredningen har den svenska utredningsresursen endast bestått av en ekoutbildad utredare från Linköping och en ekonom. Situationen har emellertid kunnat hanteras praktiskt som följd av ett mycket gott samarbete med framför allt Serious Fraud Office i England som har ansvarat för de centrala delarna av utredningen. Information har även inhämtats från andra länder och samordning av utredningsinsatserna har skett inom Eurojust. Det förhållandet att den svenska delen av utredningen har haft otillräckliga resurser har således kunnat kompenseras genom samverkan mellan berörda länder.
Sims der Kwast har som sin uppfattning anfört att det inte, vare sig helt eller delvis, var de bristande svenska polisresurserna som var orsaken till att förundersökningen i JAS-ärendet lades ned. Han har dock förklarat att resursbristen medförde att förundersökningen inte kunde bedrivas fullt ut med den effektivitet som hade varit önskvärd.
Rikspolisstyrelsen har anfört bl.a. följande.
Riksenheten mot korruption framförde under våren 2008 önskemål till Polismyndig­heten i Stockholms län och Rikskriminalpolisen om inrättande av en särskild utredningsgrupp för korruptionsärenden på nationell nivå. Frågan behandlades inom Rikspolisstyrelsen och det beslutades att inte inrätta en sådan grupp. En av anledningarna till beslutet var att Rikskriminalpolisen hade getts en utökad roll i bekämpningen av den grova organiserade brottsligheten i enlighet med det uppdrag som regeringen gav till Rikspolisstyrelsen och samverkande myndigheter under 2008, och att verksamheten inriktats med ett tydligt fokus mot sådan brottslighet.
Polismyndigheten i Stockholms län har för att möta behovet förändrat sin organisation för utredningar av korruptionsärenden. Den 1 januari 2009 tillsattes en grupp på fyra utredare som enbart ska utreda ärenden från Riksenheten mot korruption.
Rikspolisstyrelsen anser att det är angeläget att rättsväsendet har en god förmåga att bekämpa korruptionsbrott. Polismyndigheterna har huvudansvaret för att bedriva utredningsverksamhet för brott som begås inom respektive län.
I de fall en åklagare i sin egenskap av förundersökningsledare är missnöjd med Polisens insatser i en utredning är det sedvanligt att detta framförs till den utredande polismyndighetens ledning, om andra åtgärder inte har gett resultat. I fallet med JAS-utredningen har inte Riksenheten mot korruption framfört sådana klagomål till ledningen för Polismyndigheten i Östergötlands län.
Utredningar rörande korruption skiljer sig inte i större omfattning från andra komplexa utredningar av ekonomisk brottslighet. Polisens organisation på lokal och nationell nivå ska därför tillämpas även för korruptionsutredningar. Därför kvarstår Rikspolisstyrelsens beslut att inte inrätta någon särskild enhet för korruptionsbrott på nationell nivå.
Åklagarmyndigheten har genom riksåklagaren anfört bl.a. följande.
De åtaganden som Sverige har genom undertecknandet av FNs, Europarådets och OECDs konventioner innebär att det ska finnas specialiserade enheter för bekämpning av korruptionsbrott eller åtminstone personer med adekvat utbildning – oavsett om det rör sig om nationella brott eller brott med internationell anknytning. Enligt konventionen ska dessa enheter tilldelas tillräckliga resurser för att kunna lösa sina uppgifter.
Hur och i vilken omfattning Polisen väljer att organisera sig för att möta kraven enligt de nämnda konventionerna är i första hand en intern polisiär fråga. Då polisens resurser, kompetens och organisation är av avgörande betydelse för att åtagandena enligt konventionen ska kunna uppfyllas och med anledning av Justitiekanslerns  direkta fråga lämnas följande synpunkter om organisation och resurser.
Åklagarmyndigheten inrättade år 2003 en särskild specialiserad enhet, Riksenheten mot korruption. Enheten består i dag av fem åklagare och två ekorevisorer samt administrativt stöd. Enheten hanterar ett hundratal ärenden per år och ett stort antal personer har under de senaste åren kunnat lagföras för brott. Samarbetet mellan Riksenheten och de polismyndigheter som Riksenheten samarbetar med har varit gott. Åklagarmyndigheten har med dessa insatser gjort vad som ankommer på myndigheten för att uppfylla de krav som Sverige har enligt de angivna konventionerna.
Rikspolisstyrelsen tar i sitt yttrande inte ställning till huruvida den polisiära utredningsresursen för korruptionsbrott omfattar personer med adekvat utbildning och om det för arbetet avsatts tillräckliga resurser för att utredare ska kunna lösa sina uppgifter. Av yttrandet framgår dock att det under våren 2008 framfördes önskemål från Riksenheten mot korruption att inrätta en särskild utredningsgrupp för korruptionsärenden på nationell nivå. Ett särskilt beslutsunderlag togs fram, men Rikspolisstyrelsen beslutade ändå att en polisiär central enhet inte skulle inrättas.
Riksenheten mot korruption anser bl.a. att de polisiära resurserna måste ökas och att de polismän som arbetar med utredningarna måste ges tillfälle att förstärka sin kompetens och att läget inte kan anses acceptabelt. Enheten framför bl.a. också uppfattningen att det kan vara svårt att erbjuda/utveckla adekvat kompetens inom alla polismyndigheter. Riksenhetens uppfattning är att det krävs en samverkan mellan polismyndigheterna eller att en central resurs inrättas för att Polisen ska kunna svara upp mot framställningar från Riks­enheten i enlighet med Sveriges konventionsförpliktelser.
Det är min bestämda mening att det är angeläget att få till stånd en långsiktig och hållbar lösning för att uppfylla alla de krav som kan ställas på bekämpningen av korruptionsbrott. Som också påpekats i en rad PM och rapporter från Rikspolisstyrelsen om grov organiserad brottslighet, är mutor och bestickning, tillsammans med annan otillbörlig påverkan, att anse som allvarlig och systemhotande brottslighet. Bekämpningen av grov organiserad brottslighet sker i samverkan mellan myndigheterna och med särskilt avsatta resurser. Det är nödvändigt att myndigheterna nu skyndsamt kommer fram till goda lösningar som också ger förutsättningen för en effektiv bekämpning av korruptionsbrotten.
Sedan en tid har en dialog tagits upp mellan Riksåklagarens kansli och Rikspolis­styrelsen om frågan om polisiära utredningsresurser för korruptionsbrott. Jag har gett överåklagare Mckenzie, som har ett särskilt funktionsansvar för bekämpningen av grov organiserad brottslighet, i uppdrag att i samråd med Rikspolisstyrelsen söka och finna lösningar på de problem avseende de polisiära utredningsresurser som beskrivs i Riksenhetens yttrande [till riksåklagaren].
Rikspolisstyrelsen har kommit in med synpunkter på Åklagarmyndighetens yttrande och anfört bl.a. följande.
Med anledning av de ståndpunkter som har framförts angående bristande resurser för korruptionsutredningar inom Polisen har en dialog med Åklagarmyndigheten påbörjats för att i sam­förstånd se över om det finns ytterligare behov av polisiära resurser och kompetens för utredning av korruptionsbrott. Rikspolisstyrelsen kommer att, inom ramen för sitt mandat, verka för en nationellt enhetlig hantering av korruptionsutredningar vid de enskilda polismyndig­heterna.
Av utredningen här framgår även att Polismyndigheten i Stockholms län under år 2009 tillsatte en grupp på fyra personer som enbart arbetade med ärenden från Riksenheten mot korruption. Sedan polismyndigheten och Riksenheten tillsammans hade utvärderat verksamheten konstaterades bl.a. att Riksenhetens bedömning var att ”resursfrågan” inte täcktes genom fyra personer och att det därutöver krävdes större flexibilitet. Polismyndigheten i Stockholms län har därefter beslutat att i fortsättningen fördela korruptionsärenden på 14 handläggare som även arbetar med andra ärendekategorier. Polismyndigheten och Riksenheten är överens om att organisationen fungerar bättre efter denna förändring.
Allmänna utgångspunkter
Justitiekanslern ska enligt lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns tillsyn vaka över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar och i övrigt fullgör sina åligganden.
Justitiekanslern bör i princip inte ha synpunkter på hur en myndighet väljer att organisera sin verksamhet. Om t.ex. Polisens organisation kan antas leda till allvarliga rättssäkerhetsbrister eller bidra till att Sverige inte uppfyller sina internationella åtaganden, är detta dock en fråga som faller inom ramen för Justitiekanslerns tillsynsverksamhet.
Sverige har tillträtt Förenta nationernas (FN) konvention mot korruption, Europarådets straffrättsliga konvention om korruption och OECD-konventionen om bekämpande av bestickning av utländska offentliga tjänstemän i inter­nationella affärsförbindelser (jfr prop. 1998/99:32, 2003/04:70 och 2006/07:74).
Av Europarådskonventionen framgår bl.a. att Sverige ska vidta nödvändiga åtgärder för att tillse att personer eller enheter är specialiserade på korruptionsbekämpning samt att anställda i sådana enheter har tillräcklig utbildning och ekonomiska resurser för att lösa sina uppgifter (artikel 20). Motsvarande åtaganden finns i FN-konventionen (artikel 36). Även OECD-konventionen innehåller åtaganden av liknande slag (artikel 5).
JAS-ärendet
Justitiekanslern saknar anledning att ifrågasätta åklagarens uppgifter att resurserna i den aktuella utredningen bestod av en ekoutbildad utredare och en ekonom samt att detta medförde vissa problem. Jag konstaterar emellertid att åklagaren i avskrivningsbeslutet särskilt anmärkte att ytterligare utredning i Sverige eller i övriga berörda länder inte kunde förväntas tillföra något som skulle leda till en annan bedömning i åtalsfrågan. Åklagaren har vidare i sin skrivelse hit förklarat att det förhållandet att den svenska delen av utredningen hade otillräckliga resurser kunde kompenseras genom samverkan med andra länder.
Det kan diskuteras om den prioritering av JAS-ärendet som Polisen gjorde stod i överensstämmelse med de förpliktelser som Sverige har enligt de internationella konventionerna på området. Det går emellertid inte att ge ett klart svar på denna fråga utan att i detalj gå igenom förundersökningen och eventuellt vidta ytterligare utredningsåtgärder såsom att granska vilka direktiv åklagaren gav till Polisen. Med hänsyn till vad förundersöknings­ledaren har anfört i avskrivningsbeslutet och i sitt yttrande i ärendet här saknas det skäl att anta att utgången av JAS-ärendet hade blivit en annan om Polisen hade avsatt mer resurser. Jag anser mot den bakgrunden att det inte finns tillräckliga skäl att utreda denna fråga ytterligare inom ramen för Justitiekanslerns relativt begränsade tillsynsverksamhet. Jag vill dock påpeka att det material som Justitiekanslern har tagit del av inte kan tolkas på annat sätt än att den svenska polisen borde ha avsatt ytterligare resurser till JAS-utredningen.
Polisens resurser i korruptionsutredningar i allmänhet
När det gäller den övergripande frågan om Polisen avsätter tillräckliga resurser för korruptionsutredningar, bör det inledningsvis nämnas att regeringen år 2009 gav en särskild utredare i uppdrag att se över den straffrättsliga regleringen av brotten mutbrott och bestickning. Syftet med utredningen är att åstadkomma en modernare samt mer ändamålsenlig och lättillgänglig reglering med tydliga kriterier för straffansvar (se Dir 2009:15). Utredaren ska presentera sina förslag i juni 2010.
Det ingår inte i utredarens uppdrag att se över hur Åklagarmyndighetens och Polisens organisation för bekämpning av korruptionsbrottslighet bör se ut i framtiden. Det säger sig dock självt att det krävs en slagkraftig och effektiv organisation för att rättsväsendet ska kunna bekämpa brottslighet av ifrågavarande slag.
De synpunkter som riksåklagaren och Riksenheten mot korruption har lämnat i ärendet talar med styrka för att Polisens tilldelning av resurser för korruptionsutredningar har varit otillfredsställande under relativt lång tid. Det synes också som att Polisens organisation har varit sådan att resurserna inte har fördelats på det för rättsväsendet mest effektiva sättet.
Med hänsyn till att korruptionsutredningar ofta är både omfattande och juridiskt komplicerade är min bedömning att det torde vara svårt att upprätthålla tillräckliga resurser och adekvat kompetens inom varje polismyndighet. Det skulle tala för att de polisiära resurserna i dessa utredningar bör centraliseras på nationell nivå. Den omständigheten att Åklagarmyndigheten har valt att inrätta en särskild enhet för korruptionsärenden talar också enligt min mening för en centralisering av dessa utredningar även hos Polisen. Det finns skäl att anta att såväl kompetensen som effektiviteten och kontinuiteten skulle kunna öka om Polisens organisation motsvarade den som Åklagarmyndigheten har för korruptionsutredningar. Särskilt när det gäller stora utredningar och utredningar med internationella inslag tror jag att den spetskompetens och särskilda erfarenhet som krävs från Polisens utredare i dessa ärenden bättre kan tillgodoses om utredningarna samlas inom en central organisation.
Det är allvarligt om arbetet med att utreda korruptionsbrott påverkas negativt av att Åklagarmyndigheten och Rikspolisstyrelsen har olika uppfattningar i frågan om vilken organisation som är den bästa för att bedriva förundersökningar rörande korruptionsbrott på ett effektivt sätt. Det är mot den bakgrunden positivt att myndigheterna har inlett en gemensam dialog i syfte att finna lösningar på de problem avseende de polisiära utredningsresurserna som Riksenheten mot korruption i olika sammanhang har pekat på.
Jag utgår från att Åklagarmyndigheten och Rikspolisstyrelsen tillsammans kommer fram till vilka konkreta åtgärder i fråga om organisation, resursfördelning och kompetensutveckling inom myndigheterna som bör genomföras för att rättsväsendet på ett fullgott sätt ska kunna bekämpa såväl nationell som internationell korruptionsbrottslighet. I annat fall ser jag en risk för att FN, Europarådet och OECD kan komma att kriti­sera Sverige för att vi inte uppfyller våra internationella åtaganden och – vilket är ännu allvarligare – att uppklarningsfrekvensen beträffande korruptionsbrott kommer att hamna på en otillfredsställande låg nivå.
Jag har för avsikt att följa upp vad resultatet blir av den dialog som nu förs mellan Åklagarmyndig­heten och Rikspolisstyrelsen. Jag räknar med att dialogen leder fram till förslag på konkreta åtgärder före årsskiftet 2010/11.
Med dessa uttalanden avslutar jag ärendet.