1. Beslutets huvudsakliga innehåll
Beslutets huvudsakliga innehåll
Verksamheten vid Kronofogdemyndighetens enhet för betalnings­före­­lägganden, kontoret i Visby, framstår som kompetent och rättssäker. Verksamheten påverkas dock negativt av brister i delgivningsförfarandet. Handläggningen blir alltför många gånger alltför lång i de mål där del­givningen ombesörjs av Kronofogdemyndighetens särskilda delgiv­ningsenhet. Justitiekanslern efter­frågar i dessa mål förbättrade bevak­ningsrutiner.
Justitiekanslern gör i beslutet vissa överväganden beträffande förutsätt­ningarna för ersättning vid partsdelgivning.
I beslutet görs också vissa uttalanden i samband med genomgången av enskilda mål.
2. Inledning
Inledning
Justitiekanslern har tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra för­fattningar samt i övrigt fullgör sina åligganden.
Justitiekanslerns tillsyn omfattar bland annat Kronofogdemyndigheten.
Som ett led i sin tillsynsverksamhet beslutade Justitiekanslern att inspektera Kronofogdemyndighetens enhet för betalnings­föreläggande, kontoret i Visby. Inspektionen genomfördes den 28 – 29 november 2017 i Krono­fogdemyndighetens lokaler på Artillerigatan 11 i Visby.
3. Inspektionen
Inspektionen
3.1 Inspektionens syfte och inriktning
3.1 Inspektionens syfte och inriktning
Det övergripande syftet med inspektionen var att granska Visbykontorets handläggning av mål om betalningsföreläggande och handräck­ning, för att kontrollera om reglerna i lagen (1990:746) om betalnings­före­läg­gande och handräckning (BfL) hade följts. Särskild uppmärksamhet ägnades åt handläggningstider, delgivning och överlämnande av mål till rätt domstol.
3.2 Inspektionens genomförande
3.2 Inspektionens genomförande
Justitiekanslern tog inför inspektionen del av Kronofogdemyndighetens rutinbeskrivning ”Riksrutiner summarisk process” samt myndighetens arbetsordning, delegationsordning och verksamhetsplan för 2017.
Under inspektionen granskade Justitiekanslern
de 200 först inkomna målen om betalningsföreläggande 2017, de 50 först inkomna målen om vanlig handräckning 2017, de 50 först inkomna målen om särskild handräckning 2017, de 50 äldsta pågående målen (oavsett kategori) och de 50 först överlämnade målen till tingsrätt i oktober 2016.
de 200 först inkomna målen om betalningsföreläggande 2017,
de 50 först inkomna målen om vanlig handräckning 2017,
de 50 först inkomna målen om särskild handräckning 2017,
de 50 äldsta pågående målen (oavsett kategori) och
de 50 först överlämnade målen till tingsrätt i oktober 2016.
Under inspektionen samtalade Justitiekanslern med personalen vid kontoret och tog del av statistik om antalet ansökningar och utslag m.m. (se vidare under avsnitt 3.3 nedan). Inspektionen avslutades med att Justitiekanslern redogjorde för sina iakttagelser vid ett samtal med personalen på kontoret.
3.3 Inledande samtal
3.3 Inledande samtal
Ett inledande samtal ägde rum med representanter för Kronofogde­myndigheten.
Justitiekanslern informerade om inspektionens syfte och inriktning. Därefter gav Kronofogdemyndigheten en kort beskrivning av Visbykontorets arbete med mål om betalningsföreläggande och handräckning. Av den statistik som presenterades framgick bl.a. att det under 2016 kom in cirka 280 000 ansök­ningar om betalningsföreläggande och vanlig handräck­ning till Visby­kontoret. Därutöver kom det in cirka 1 400 ansökningar om särskild hand­räck­ning till betalningsföreläggandeenheten totalt. Omkring 110 000 utslag meddelades i Visby, medan ännu fler mål, ca 140 000 stycken, av Visbys mål avskrevs efter att ansökan hade återkallats.
Vid Visbykontoret arbetar drygt 40 personer med summarisk process. Två handläggarteam har hand om de mål som gäller betalningsföreläggande och vanlig handräckning. Mål om särskild handräckning handläggs av jurister. Det finns två teamchefer på plats i Visby medan enhetschefen finns i Gävle. En stor andel av målen, över 80 procent, inleds med digitala ansökningar.
Kronofogdemyndigheten framförde två av de utmaningar som verksamheten står inför. För det första ska det datastöd som myndigheten använder vid handläggningen bytas ut under hösten 2018. För det andra finns det sedan lång tid tillbaka problem med delgivningsförfarandet. En ansökan om betal­ningsföreläggande eller handräckning ska delges svaranden och när vanlig delgivning med mottagningskvitto inte lyckas går ansvaret för delgivningen över till Kronofogdemyndighetens delgivningsenhet. Det kan då ta lång tid innan delgivningsarbetet påbörjas och delgivningsförsöken är inte alltid effektiva. Det framgår inte heller alltid om samtliga möjligheter till del­givning är uttömda innan försöken avbryts.
4. Iakttagelser vid inspektionen
Iakttagelser vid inspektionen
4.1 Övergripande iakttagelser
4.1 Övergripande iakttagelser
Justitiekanslerns övergripande intryck vid inspektionen var att verksamheten vid Visbykontoret fungerar väl. De mål som Justitiekanslern granskade hade i allt väsentligt handlagts på det sätt som föreskrivs i BfL. Handläggningen framstår alltså som rättssäker. Visbykontoret handlägger ett mycket stort antal mål och de enstaka handläggningsfel som Justitiekanslern kunde notera gav inte anledning till oro för verksamhetens kvalitet.
När det gäller effektiviteten var bilden inte lika entydigt positiv. I många fall är handläggningstiden visserligen kort och åtgärder vidtas så snart det är möjligt. Granskningen visade samtidigt att det finns tydliga problem med delgivningsförfarandet, vilket ofta fördröjer handläggningen.
Granskningen av mål om betalningsföreläggande visade att Visbykontoret gör rimliga bedömningar om när en ansökan behöver kompletteras från sökandens sida. Det görs också välgrundade tolkningar av vad som är att betrakta som ett bestridande från svarandens sida. Samma iakttagelser gjordes i de mål om vanlig handräckning som granskades.
Mål om särskild handräckning handläggs snabbt och omsorgsfullt. Olika handläggningsåtgärder är väl dokumenterade och hand­lägg­ningen är flexibel på så sätt att kontoret vid behov tar kontakt med parterna muntligt eller via e-post för att reda ut oklarheter. Dessa kontakter dokumenteras väl. Interimistiska yrkanden prövas såvitt framgår snabbt och noggrant. När utslag eller interimistiska beslut överklagas till domstol lämnas hand­lingarna över skyndsamt till domstolen. Dessutom tycks delgivningarna fungera bättre i dessa mål än i övriga.
I det följande redogör Justitiekanslern närmare för de iakttagelser som gjordes i fråga om delgivning och handläggningstider (avsnitt 4.2) och på vissa andra områden (avsnitt 4.3–4.5). Avslutningsvis redovisas iakttagelser som gjordes beträffande handläggningen av specifika mål (avsnitt 4.6).
4.2 Handläggningstider och delgivning
4.2 Handläggningstider och delgivning
Det finns inte några generella bestämmelser i BfL som anger hur lång tid handläggningen av ett mål om betalningsföreläggande eller handräckning får ta. Den summariska processen syftar dock till att den som har ett krav mot någon annan ska kunna få detta fast­ställt på ett snabbt, enkelt och billigt sätt genom ett utslag. Att systemet fungerar effektivt är ett viktigt samhälls­intresse.
I Kronofogdemyndighetens verksamhetsplan för 2017 anges bland annat att ett betalnings­före­läggande ska skickas ut eller kompletteras inom fem dagar och att den som vill få betalt inte ska behöva vänta längre än i genomsnitt 68 dagar på att få sin fordran fastställd genom ett utslag (se avsnitt 4.1 i verksamhetsplanen).
Av de mål om betalningsförelägganden som har granskats framgår att det inte förekommer något dröjsmål vid utsändandet av föreläggandena. Det sker oftast inom någon dag efter det att ansökan kommit in. Det framgår också att när vanlig delgivning har skett med delgivningskvitto, s.k. vitt kort, är den sammanlagda handläggningstiden till utslag mycket kort, många gånger mindre än tre veckor. Sökanden får i dessa fall en exekutionstitel snabbt och effektivt.
Granskningen visar dock att handläggningstiden ofta är lång i mål där delgivning med vitt kort inte har lyckats; det gäller både betalnings­före­lägganden och vanlig handräckning. Det går inte att följa i detalj vilka åtgärder som delgivningsenheten vidtar och det går inte heller att bedöma om arbetet bedrivs med tillräcklig kraft. Visbykontoret tycks sakna bevak­ningsrutiner trots kännedom om de långa handläggnings­tiderna. Om målet för handläggningstiderna ska nås, 68 dagar enligt verk­samhetsplanen för 2017, måste delgivningsförfarandet fungera bättre.
Granskningen visar också att hindersbevis inte överlämnas till enheten för betalningsföreläggande inom rimlig tid. Det uppmärksammades fall där hindersbevis var daterade i mars 2017 och som först i november 2017 hade överlämnats till Visbykontoret. I ett par mål var hindersbeviset daterat i november 2016 men överlämnat till Visbykontoret först i november 2017. Även denna iakttagelse väcker frågan om bristande bevakningsrutiner.
Det kan också noteras att Kronofogdemyndigheten ibland överlåter åt sökanden att genomföra delgivningen redan i ett tidigt skede, ibland långt senare och i vissa fall inte alls. Det är svårt att i detta avseende se någon enhetlig linje i handläggningen.
4.3 Diarieföring och avslutande av mål
4.3 Diarieföring och avslutande av mål
I flera mål där delgivning av svaranden inte lyckats ske under längre perioder har noterats att sökandena frågat vad som händer i målet, ibland vid upprepade tillfällen. Kronofogdemyndigheten har vid Justitiekanslerns inspektion uppgett att svar till sökanden har lämnats i samtliga fall. Det finns i och för sig inte skäl att ifrågasätta uppgiften. Några handlingar eller anteckningar om lämnade upplysningar har dock inte diarieförts i målen. En myndighets svar på en enskilds förfrågan om handläggningen i ett ärende kan visserligen i många fall bedömas som en handling av ringa betydelse för myndighetens verksamhet och därmed behöver den inte registreras eller hållas ordnad. I de berörda målen har dock upprepade skriftliga förfrågningar ställts till Kronofogde­myndigheten med anledning av att delgivnings­förfarandet dragit ut på tiden. Underlåtenheten att registrera Kronofogde­myndighetens svar försvårar överblicken av ärendenas handläggning. I dessa fall kan svaren därför inte anses vara av ringa betydelse för myndighetens verksamhet. När myndigheten besvarar förfrågningar av detta slag bör det alltid övervägas om svarshandlingen ska diarieföras alternativt om en tjänsteanteckning om att svar har lämnats ska upprättas i någon lämplig form.
I de berörda målen har dock upprepade skriftliga förfrågningar ställts till Kronofogde­myndigheten med anledning av att delgivnings­förfarandet dragit ut på tiden. Underlåtenheten att registrera Kronofogde­myndighetens svar
Vid granskningen framkom att ett antal ärenden inte hade avslutats i diariet trots att beslut fattats och ärendet rätteligen borde ha varit avslutat. Det har rört sig om ärenden som varit avskrivna eller överlämnade till tingsrätt. Det synes ha rört sig om rena förbiseenden, vilka i vissa fall åtgärdats i samband med Justitiekanslerns inspektion. Att ärenden avslutas i diariet vid rätt tidpunkt är viktigt för att myndigheten själv ska kunna följa upp sin egen verksamhet, ta fram underlag till statistik­sammanställningar, årsredovisningar och liknande. Det är också viktigt för att all­män­heten ska kunna få en rättvisande bild av myndighetens ärenden. Genom att fortlöpande kontrollera vilka ärenden som är öppna i diariet bör myndigheten kunna uppmärksamma om något ärende inte har avslutats fastän så borde ha skett.
4.4 Överlämnande till rätt domstol
4.4 Överlämnande till rätt domstol
Enligt 36 § BfL ska Kronofogdemyndigheten, om sökanden har begärt överlämnande i rätt tid, överlämna målet till en tingsrätt som enligt vad handlingarna visar är behörig att handlägga målet. Behörig domstol är enligt 10 kap. 1 § rättegångsbalken som utgångspunkt rätten i den ort där svaranden har sitt hemvist eller säte. Enligt 1 § lagen (2007:73) om tingsrätts behörighet i vissa fall gäller, när det av lag eller annan författning följer att behörig domstol är tingsrätten i den ort där en juridisk person eller dess styrelse har sitt säte, om kommunen där sätet finns ingår i mer än en domsaga, att den tingsrätt inom vars domsaga den juridiska personen har sin postadress ska vara behörig.
I två av de granskade fallen överlämnades målet till fel tingsrätt trots att det av handlingarna framgick vilken tingsrätt som var behörig.
I ett mål framgick att svaranden hade hemvist i Tyresö. Kronofogdemyndigheten överlämnade målet till Södertörns tingsrätt, trots att behörig domstol var Nacka tingsrätt.
I ett mål framgick det av handlingarna att svarandebolaget hade sitt säte i Stockholms kommun och sin postadress inom Södertörns tingsrätts domsaga. Kronofogdemyndigheten överlämnade målet till Stockholms tingsrätt, trots att målet borde ha överlämnats till Södertörns tingsrätt.
Det står klart att Kronofogdemyndigheten i dessa två fall har tillämpat 36 § BfL felaktigt.
I ett mål framgick det inte av handlingarna var svarandebolaget hade sitt säte. I överlämnandeskriften hade käranden angett att målet skulle överlämnas till Nyköpings tingsrätt där svarandebolaget hade sin postadress. Kronofogdemyndigheten överlämnade målet till Nyköpings tingsrätt, som noterade att svarandebolaget hade sitt säte i Solna och överlämnade målet till Solna tingsrätt.  Kronofogdemyndigheten borde i detta fall ha sett till att ansökningen uppfyllde kraven i 18 § BfL genom att ha förelagt sökanden att komplettera sin ansökan med uppgift om var svarandebolaget hade sitt säte. Alternativt kunde myndigheten genom egen kontroll ha inhämtat uppgiften i fråga. Kronofogdemyndigheten har vid Justitiekanslerns inspektion dock uppgett att information om bolagets säte som regel inhämtas i situationer som den nu aktuella.
4.5 Ersättning för delgivningskostnader
4.5 Ersättning för delgivningskostnader
En fråga som uppkom vid inspektionen är vad som gäller när sökanden genom ett tilläggsyrkande begär ersättning för sina delgivningskostnader i målet. Måste svaranden delges detta tilläggsyrkande eller kan ersättning för delgivningskostnaderna inkluderas i utslaget utan sådan delgivning?
Ett praktiskt exempel kan belysa frågeställningen. I ett mål hade Kronofogdemyndigheten förelagt svaranden att yttra sig över en ansökan om betalningsföreläggande. Ansökan avsåg ett kapitalbelopp på 99 kr och därutöver ränta, inkassokostnad samt kostnader för ansökningsavgift och ombud. Betalningskravet uppgick till sammanlagt 967,53 kr. I föreläggandet angav Kronofogdemyndigheten att kostnader för del­giv­ning kunde till­kom­ma, om svaranden inte skickade tillbaka det bifogade delgivningskvittot.
Delgivningskvittot skickades aldrig tillbaka till Kronofogdemyndigheten. Efter en tid erbjöd myndigheten sökanden att själv ombesörja delgivningen, i enlighet med 30 § BfL. Sökanden antog erbjudandet och lyckades delge svaranden. I samband med att delgivningsbeviset gavs in till myndigheten, begärde sökanden ersättning med 250 kr för sina delgivningskostnader.
Svaranden förelades aldrig att yttra sig över detta tillkommande krav. När Kronofogdemyndigheten sedan meddelade utslag förpliktades svaranden att betala även dessa kostnader, dvs. ett belopp på sammanlagt 1 217,53 kr.
Tilläggsyrkanden avseende delgivningskostnader hanterades på samma sätt i flera av de mål som Justitiekanslern granskade. Kronofogde­myndigheten uppgav att det är fast praxis att svaranden inte föreläggs att yttra sig över sådana tilläggsyrkanden och att dessa inte heller delges, annat än genom en standardskrivning i föreläggandet om att kostnader för delgivning eventuellt kan tillkomma.
Justitiekanslern konstaterar att sökandens kostnader för s.k. partsdelgivning i och för sig är ersättningsgilla (48 § tredje stycket BfL). Det framstår dock som tveksamt om ett tilläggsyrkande om sådan ersättning är undantaget från kravet på delgivning. Regelverket utgår snarast från att svaranden ska få kännedom om och föreläggas att yttra sig över alla kostnader som han eller hon kan komma att behöva betala i målet. Om sökanden begär ersättning för kostnader med anledning av ett mål, ska han eller hon enligt 17 § BfL ange detta i ansökningen och samtidigt uppge vilka kostnaderna är. Enligt 27 § BfL ska Kronofogdemyndigheten därefter, i föreläggandet till svaranden, ange den kostnadsersättning som han eller hon kan åläggas att betala, om utslag med­delas. Föreläggandet ska delges svaranden enligt 29 § BfL.
I förarbetena till BfL sägs bl.a. följande i fråga om dessa bestämmelser (prop. 1989/90:85 s. 112 och 119). Sökanden måste redan i sin ansökan om betalningsföreläggande fram­ställa sina eventuella yrkanden om ersättning för kostnader i målet och därvid ange vilka kostnaderna är. Efter det att Kronofogdemyndigheten har utfärdat föreläggande för svaranden att yttra sig över ansökan, kan sökanden inte komma in med några ytterligare kostnadsersättnings­anspråk såvitt avser själva ansökan. Kronofogdemyn­digheten ska redan i föreläggandet till svaranden upplysa om vad han eller hon kan åläggas att betala i kostnadsersättning, om ett utslag meddelas.
Det kan mot denna bakgrund ifrågasättas om det är förenligt med BfL att förplikta svaranden att betala sökandens delgivningskostnader, utan att svaranden har förelagts att yttra sig över detta och delgetts föreläggandet.
Den standardskrivning som finns i Kronofogdemyndighetens förelägganden, att delgivningskostnader kan tillkomma, är allmänt hållen och ger inte besked om att något sådant anspråk har framställts eller med vilket belopp. Det kan ifrågasättas om upplysningen är tillräcklig för att uppfylla lagens krav. Saken är dock svårbedömd, bl.a. eftersom det i förarbetena talas om att sökanden inte kan komma in med några ytterligare anspråk ”såvitt avser själva ansökan”. Det skulle möjligen kunna argumenteras för att sökandens kostnader för delgivning avser något annat än ”själva ansökan”.
Justitiekanslern finner trots den oklarhet som gäller inte skäl att låta granska den aktuella frågan närmare, bl.a. eftersom den kan komma att prövas i domstol om svaranden ansöker om återvinning. Justitiekanslern nöjer sig med att fästa Kronofogdemyndighetens uppmärksamhet på frågan.
4.6 Övriga iakttagelser
4.6 Övriga iakttagelser
Utslag meddelat trots bestridande
Utslag meddelat trots bestridande
I ett mål hade utslag meddelats trots att sökanden hade kommit in med en skrivelse som kunde uppfattas som ett bestridande. Målet gällde en ansökan om betalningsföreläggande som kom in den 2 januari 2017. Kort efter att ett före­läggande hade skickades till svaranden inkom ett e-postmed­delande vari svaranden angav att det låg ärenden hos Kronofogdemyn­dig­heten som var ett resultat av bedrägeri m.m. och att svaranden önskade att ärendet skulle ”frysas” då hon ”inte ville betala för någon som hon inte orsakat”. E-postadress och telefonnummer angavs. Kronofogdemyndigheten svarade att ”ditt meddelande om bestridande har mottagits”. Samtidigt uppmanades svaranden att sända in delgivningskvitto eller ett underskrivet bestridande. Ett underskrivet delgivningskvitto kom in den 10 april 2017. Därefter meddelades ett utslag den 13 april 2017.
Det är en bedömningsfråga om svaranden kunde anses delgiven redan när hennes e-postmeddelande kom in (jfr avsnitt 13.35 i Kronofogde­myndig­hetens riksrutiner för summarisk process). Såvitt framgår hade svaranden flera mål vid Kronofogdemyndigheten och det framgick inte tydligt vilket mål som e-postmeddelandet gällde. Oavsett detta fick svaranden besked från Kronofogdemyndigheten om att hennes e-post­meddelande hade tolkats som ett bestridande. I det läget borde Krono­fog­de­myndigheten ha behandlat den aktuella ansökan som bestridd eller i vart fall klarlagt saken genom kontakt med svaran­den.
Felaktig avskrivning av mål
Felaktig avskrivning av mål
I ett mål ansökte ett bolag om att två svarande, en fysisk och en juridisk person, skulle förpliktas att solidariskt betala ett visst belopp till bolaget. Svarandena förelades att yttra sig. På delgivningskvittona angavs att full betalning hade skett. Sökanden begärde därefter att målet i sin helhet skulle överlämnas till tingsrätt, eftersom det enligt sökanden kvarstod ett belopp att betala. Kronofogdemyndigheten överlämnade målet avseende den juridiska personen till domstol, men skrev av målet i den del som gällde den fysiska personen. När sökanden uppmärksammade detta bekräftade myndig­heten att ett misstag hade skett och hänvisade sökanden till att ansöka om stämning i tingsrätten mot den fysiska personen.
Justitiekanslern konstaterar att Kronofogdemyndigheten borde ha lämnat över målet i sin helhet avseende båda svarandena till domstol. Att så inte skedde tycks ha berott på ett förbiseende. När misstaget väl upptäcktes hanterade dock Kronofogdemyndigheten saken på ett riktigt sätt.
Felaktig delgivning mot person med förvaltare
Felaktig delgivning mot person med förvaltare
I två mål hade ett föreläggande om komplet­tering riktats mot gäldenären, en person som uppgetts ha förvaltare, att antingen skriva under delgivningskvittona själv alternativt att inkomma med förordnande eller fullmakt för förvaltaren. I enlighet med Kronofogdemyn­dighetens rutinbeskrivning angående god man/förvaltare, punkten 13.7, skulle förordnandet ha begärts in av förvaltaren eller från Överförmyndar­nämnden.
Föreläggande utfärdat trots att ansökan var återkallad
Föreläggande utfärdat trots att ansökan var återkallad
I två mål hade sökanden ansökt om avhysning respektive betalningsföreläggande. Båda ansökningarna återkallades av sökanden. Trots det förelades svarandena att yttra sig. Kronofogdemyndigheten vidtog dock rättelse samma dag respektive dagen efter att föreläggandena hade utfärdats.
5. Avslutande samtal
Avslutande samtal
Justitiekanslern redogjorde vid ett avslutande samtal övergripande för de iakttagelser som hade gjorts av inspektionsteamet.