Regeringsformen kräver att det görs en fristående proportionalitetsavvägning mellan allmänna och enskilda intressen i varje enskilt fall som gäller tvångsvis marköverföring enligt FBL. Även fråga om innebörden av förbättringsvillkoret i 5 kap. 5 § första stycket FBL.
Lantmäteriet beslutade om fastighetsreglering berörande fastigheterna Bjärred 4:13, Bjärred 4:14 och Bjärred 4:24 på så sätt att 210 kvadratmeter mark skulle tillföras Bjärred 4:24 från Bjärred 4:13. Myndigheten beslutade också om ersättning, nya servitut, fortsatt giltighet av befintliga avtalsrättigheter och fördelning av förrättningskostnaden. Vidare ställde myndigheten in förrätt-ningen i den del som avsåg nytt servitut för brevlåda.
Såväl ägarna till Bjärred 4:24, A.H. och G.H., som ägaren till Bjärred 4:13 och Bjärred 4:14, I.M., överklagade Lantmäteriets beslut vid Växjö tingsrätt, mark- och miljödomstolen.
Under handläggningen i mark- och miljödomstolen medgav parterna att domstolen först genom mellandom skulle avgöra frågan om fastighetsreglering - överföring av mark - eftersom största delen av den övriga prövningen av det överklagade beslutet var beroende på utfallet i denna del.
I.M. yrkade att domstolen skulle besluta att inget markområde skulle överföras till Bjärred 4:24. I andra hand yrkade hon att överföring skulle ske på annat sätt än det Lantmäteriet hade bestämt.
A.H. och G.H. bestred I.M:s yrkande att det aktuella markområdet inte skulle överföras genom fastighetsreglering.
Mark- och miljödomstolen (rådmannen Preston och tekniska rådet Pratt) anförde följande i mellandom den 19 oktober 2015.
Mark- och miljödomstolen har den 3 september 2015 hållit sammanträde och syn.
För området gäller detaljplaner, lagakraftvunna den 29 januari 1976 och den 1 februari 2007. Den yrkade fastighetsregleringen står inte i strid mot detaljplanerna. Villkoret i 3 kap. 2 § första stycket FBL är därmed uppfyllt.
Av intresse i detta sammanhang är 5 kap. 8 §, andra meningen, FBL som stadgar att "fastigheten får inte ändras så, att dess graderingsvärde minskas väsentligt eller ökas i sådan omfattning att avsevärd olägenhet uppkommer för ägaren". Graderingsvärdet grundas på områdets beskaffenhet i obebyggt skick och dess tjänlighet för det ändamål vartill det lämpligen bör användas (5 kap. 9 § tredje stycket FBL). Bjärred 4:13, från vilken överföringen ska ske, är obebyggd och utgörs i sin helhet av prickad mark i gällande detaljplan, dvs. fastigheten saknar helt byggrätt. Graderingsvärdet är därför lika stort över hela fastigheten. En minsk-ning av graderingsvärdet som är mindre än 10 % har i rättspraxis ansetts uppfylla villkoret att graderingsvärdet inte får minskas väsentligt. I detta fall skulle minskningen motsvara 9,9 % av graderingsvärdet för Bjärred 4:13. Bjärred 4:24 utökas inte i sådan omfattning att avsevärd olägenhet uppkommer för ägarna. Storleksförändringarna för respektive fastighet är därför inget hinder mot den yrkade marköverföringen.
Fastighetsreglering får ske, under förutsättning att lämpligare fastighetsindelning eller eljest mer ändamålsenlig markanvändning vinnes, samt att fördelarna härav överväger de kostnader och olägenheter som regleringen medför (5 kap. 4 § första stycket FBL).
Fördelarna med fastighetsregleringen ska överväga kostnaderna och olägenheterna. Bjärred 4:13 var allmän plats innan detaljplanen ändrades 2007. I dag är fastigheten visserligen kvartersmark, men den saknar helt byggrätt. Ingenting har framkommit som tyder på förväntningar om planändring. Bjärred 4:24 är bebyggd med en stor enfamiljsvilla. Även om ytterligare mark inte är nödvändig för att Bjärred 4:24 ska anses varaktigt lämpad för sitt ändamål skulle ett marktillskott om 210 m2, eller det mindre området enligt I.M:s andrahandsyrkande, medföra en värdeökning för Bjärred 4:24 som är större än summan av värdeminskningen för Bjärred 4:13 och förrättningskostnaderna. Domstolen finner därför, i likhet med Lantmäteriet, att båtnadsvillkoret är uppfyllt.
Fastighetsreglering som begärs av sakägare får genomföras endast om den är nödvändig för att en fastighet som tillhör sökanden ska förbättras (5 kap. 5 § första meningen FBL). En förutsättning för fastighetsreglering är således att sökanden har ett berättigat eget intresse av åtgärden och att detta intresse är knutet till hans eller hennes fastighet. Detta innebär att sökanden inte kan tvinga andra fastighetsägare att tåla ändringar beträffande dem tillhörig egendom, om inte dessa ändringar behövs för att sökandens egen fastighet ska förbättras.
Vad gäller bedömningen av om marköverföringen ska anses nödvändig för att fastigheten Bjärred 4:24 ska förbättras gör domstolen följande bedömning. Vid synen kunde domstolen konstatera att Bjärred 4:24 har en stor uteplats i väster med utsikt mot Öresund. Även söder och norr om byggnaden finns utrymme för utevistelse. Öster om byggnaden stod tre personbilar parkerade. Inga nivåskillnader försvårar bilrörelser eller parkering inne på tomten. Visserligen kunde en av de tre bilarna inte komma ut utan att framförvarande bil flyttades, men för övriga två fanns tillräckligt utrymme för att vända inne på tomten. De två grindstolpar, som A.H. vid sammanträdet och i samband med synen anfört utgör hinder mot ett rationellt nyttjande av det aktuella området då det är för smalt område mellan stolparna, är i sin helhet placerade på fastigheten Bjärred 4:24. Sammantaget bedömer mark- och miljödomstolen att det vid synen tydligt framkom att ytterligare marktillskott inte är nödvändigt för att Bjärred 4:24 ska uppfylla lämplighetsvillkoren i 3 kap. FBL. Förbättringsvillkoret i 5 kap. 5 § första meningen FBL är därför inte uppfyllt.
Villkoret i 5 kap. 5 § första stycket FBL ("förbättringsvillkoret") är inte uppfyllt vad avser marköverföringen. Vid slutligt avgörande av detta mål ska det därför anses att överföringen av 210 m2 från Bjärred 4:13 till Bjärred 4:24 står i strid mot bestämmelsen, och att förrättningen i denna del därför ska ställas in.
Vid slutligt avgörande av detta mål ska det anses att överföring av 210 m2 från Bjärred 4:13 till Bjärred 4:24 står i strid mot 5 kap. 5 § första meningen i FBL och att den överklagade förrättningen därför ska ställas in i denna del.
Målet i övrigt förklaras vilande till dess denna dom vunnit laga kraft.
A.H. och G.H. överklagade i Svea hovrätt, Mark- och miljööverdomstolen. De yrkade att Mark- och miljööverdomstolen skulle undanröja mark- och miljödomstolens mellandom och fastställa Lantmäteriets beslut om marköverföring av 210 kvadratmeter från Bjärred 4:13 till Bjärred 4:24.
I.M. motsatte sig yrkandet om ändring av den angivna mellandomen och yrkade för egen del att Mark- och miljööverdomstolen skulle fastställa mark- och miljödomstolens dom i målet. I andra hand, vid undanröjande av den angivna mellandomen, yrkade I.M. att målet skulle återförvisas till mark- och miljödomstolen för fortsatt handläggning.
Mark- och miljööverdomstolen (hovrättsråden Erickson Woods och Evans) anförde följande i dom den 6 mars 2017.
En fråga i målet är hur det s.k. förbättringsvillkoret i 5 kap. 5 § FBL ska förstås. Enligt bestämmelsen får fastighetsreglering som begärs av sakägare endast genomföras om den är nödvändig för att en fastighet som tillhör sökanden ska förbättras. Förbättringsvillkoret är en första förutsättning för fastighetsreglering som innebär att sökanden ska ha ett berättigat eget intresse av åtgärden. Intresset ska vara knutet till fastigheten (Howell m.fl., Fastighetsbildningslagen, 1 september 2016, Zeteo, kommentar till 5 kap. 5 §). Vad som krävs enligt villkoret är alltså att den av sökanden åsyftade förändringen av fastigheten innebär en förbättring som inte kan komma till stånd på annat sätt än genom den begärda regleringen. Det krävs inte att den åsyftade förbättringen av fastigheten ska vara nödvändig.
Vid prövningen av förbättringsvillkoret är det sökandens fastighet och sökandens yrkanden som är av betydelse. Om sökandens fastighet förbättras genom den begärda åtgärden är villkoret uppfyllt oavsett fastighetens lämplighet före eller efter åtgärden. Andra intressen som sakägare kan ha får beaktas vid prövningen enligt andra bestämmelser, t.ex. 5 kap. 6 § andra stycket eller 5 kap. 8 § FBL. Och skulle exempelvis en sökande begära överföring av mer mark än vad som är ändamålsenligt, kan det bli aktu-ellt att tillämpa 3 kap. 1 § FBL.
I Lantmäteriets beslut har antecknats att skälet till den begärda mark­överföringen är att trafiksituationen på fastigheten behöver förbättras. A.H. och G.H. har sammanfattningsvis anfört att det inte finns tillräckliga ytor för transporter till och från fastigheten eller för att parkera och vända fordon på fastigheten men också att det saknas utrymme för andra normalt förekommande verksamheter på villatomter.
Lika med Lantmäteriet anser Mark- och miljööverdomstolen att den sökta regleringen i form av marköverföring förbättrar A.H:s och G.H:s fastighet. Den förbättring som marköverföringen innebär kan inte uppnås på annat sätt. Förbättringsvillkoret i 5 kap. 5 § första stycket FBL är därmed uppfyllt.
I.M. har gjort gällande att överföringen av mark inte tillgodoser något angeläget allmänt intresse och därför strider mot egendomsskyddet enligt 2 kap. 15 § första stycket RF och artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen.
Enligt 2 kap. 15 § första stycket RF är vars och ens egendom tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller något annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Enligt artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen ska varje fysisk eller juridisk person ha rätt till respekt för sin egendom. Ingen får be-rövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Enligt Europadomstolens praxis innefattar det skydd som denna bestämmelse ger ett krav på att ett ingrepp i egendomsskyddet ska vara proportionerligt. Även om det finns ett allmänt intresse som kan motivera ingreppet, måste det sålunda ske en avvägning mellan det allmännas och den enskildes intresse, och åtgärden måste genomföras på ett sådant sätt att den inte innebär en oskälig börda för den enskilde (se NJA 2013 s. 350).
Frågan hur egendomsskyddet förhåller sig till reglerna om tvångsförfoganden i FBL behandlades av HD i det nämnda rättsfallet NJA 1996 s. 110. I fallet, som gällde ändring av ett vägservitut, anförde HD (majoriteten) följande angående den då genomförda grundlagsändringens betydelse för tillämpningen av reglerna om tvångsförfoganden i FBL.
Det anförda skulle leda till slutsatsen att 7 kap. 4 § andra stycket FBL, tolkad med ledning av motiven till den lagstiftningen, tillåter den aktuella ändringen av servitutet. Emellertid återstår att behandla ett inom doktrinen väckt spörsmål huruvida den nya lydelsen av 2 kap. 18 § RF kan föranleda en övergång till en mer restriktiv tillämpning av de regler i FBL som medger tvångsförfogande över annans fasta egendom (se Stevenson i SvJT 1994 s. 920 ff.).
Genom grundlagsändringen utsträcktes det tidigare skyddet mot tvångsöverföring genom expropriation och annat sådant förfogande till att ge motsvarande skydd mot inskränkningar i användningen av mark och byggnader. Som en förutsättning för att tvångsförfogande skulle få ske upp-ställdes att tvångsförfogande krävdes för att tillgodose angelägna allmänna intressen.
Fastighetsbildningen berör en rad olika enskilda och allmänna intressen (se härom prop. 1969:128, s. B 56 ff.). Lagen innehåller ett omfattande regelsystem som i olika hänseenden avväger dessa intressen mot varandra. Man kan säga att ett grundläggande syfte med lagen är att efter en sådan avvägning åstadkomma en så ändamålsenlig användning av den fasta egendomen som möjligt. I enlighet härmed har också i förarbetena till grundlagsändringen uttalats att även tvångsvis överföring av fast egendom vid fastighetsreglering till förmån för enskilt intresse kan tjäna angelägna allmänna intressen (prop. 1993/94:117 s. 49).
I förarbetena behandlas också den allmänna frågan om den gällande lagstiftning, som medger ingrepp i annans egendom, uppfyller det uppställda kvalifikationskravet på att ingreppet skall tillgodose angelägna allmänna intressen (SOU 1993:40 del A s. 90 och 235 samt prop. 1993/ 94:117, s. 16). Slutsatsen blev att grundlagsändringen inte skapade något behov av följdändringar i sådan lagstiftning.
Vad som sålunda förekommit vid genomförandet av grundlagsändringen föranleder slutsatsen att grundlagsändringen ej påverkar tillämpningen av FBL:s bestämmelser om tvångsförfogande i en mer restriktiv riktning än vad som förut gällt.
Ett justitieråd var skiljaktig i den ovan citerade delen och gjorde inget generellt uttalande om grundlagsändringens påverkan utan sa avslutningsvis att "införandet av den nya grundlagsregeln saknar betydelse i detta mål".
Som framgår av majoritetens domskäl pågick vid tidpunkten för HD:s avgörande en diskussion om grundlagsändringens betydelse (se Oneill, En problematisk grundlagsändring, SvJT 1994 s. 920 ff., Bowman, SvJT 1996 s. 650 ff., och Clark, SvJT 1996 s. 892 ff., se också Oneill, Grundlagen och fastighetsrätten, Riley och Santerus förlag, 1996). Rättsfallet kommenterades av referenten i målet i samband med en föreläsning (Johnson, 1996 års JT-föreläsning den 10 oktober 1996, publicerad i Juridisk tidskrift 1996-1997, "Högsta domstolen och frågan om doktrin och motiv som rättskälla", s. 355). Rättsfallet har senare tagits upp i en artikel i JP Infonet tillsammans med en genomgång av underrättsavgöranden efter rättsfallet (Gibbs, "Är det tillåtet att ta i anspråk annans mark med tvång för att utöka en tomt? - analys", JP Infonet, 2015-01-08).
HD:s avgörande från 1996 kom inte långt efter det att grundlagsändringen trädde ikraft, den 1 januari 1995. I ett senare rättsfall (NJA 2013 s. 350) fick HD ta ställning till om ett tvångsförfogande över mark enligt minerallagen kom i konflikt med egendoms-skyddet enligt regeringsformen och Europakonventionen. HD uttalade inledningsvis, efter att ha konstaterat att minerallagen saknade vissa bestämmelser om allmän intresseavvägning motsvarande dem i expropriationslagen, att gruvdrift har en sådan be-tydelse för landets ekonomi att ett ianspråktagande av mark för sådan verksamhet utan tvivel är i det allmännas intresse även om verksamhetsutövaren är ett enskilt företag och avslutningsvis att den ifrågavarande markanvisningen inte kom i konflikt med egendomsskyddet vare sig i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen eller i regeringsformen. HD gjorde alltså, i motsats till 1996 års avgörande, en bedömning i det enskilda fallet av om tvångsförfogandet var motiverat av allmänintresset. Det förtjänar därvid att nämnas att de förarbetsuttalanden som HD hänvisade till i 1996 års fall gällde flera lagar med regler om tvångsförfoganden, bl.a. minerallagen. Med hänsyn till det ovan sagda finns skäl att utifrån förhållandena i detta mål göra en bedömning av om ifrågavarande marköverföring kommer i konflikt med egendomsskyddet i regeringsformen och första tilläggsprotokollet till Europakonventionen.
Det finns i FBL ingen uttrycklig reglering av allmänintresset som förutsättning för tvångsförfoganden motsvarande den som finns i exempelvis expropriationslagen (1972:719). Den lagen innehåller en uppräkning av olika slag av allmänna intressen som kan föranleda tvångsförfoganden (se 2 kap.). Fastighetsbildningslagen bygger på principen att fastighetsbildning är att anse som en enskild angelägenhet. En fastighetsbildningsåtgärd kan dock ändå vara motiverad av allmänna intressen, exempelvis kan åtgärden behövas för att genomföra en beslutad detaljplan i det allmännas intresse (se prop. 1969 nr 128, s. B 56). Så är dock inte fallet här.
I första hand bör bedömningen av om ett tvångsförfogande är motiverat av ett tillräckligt starkt allmänt intresse ske genom en tolkning av FBL:s bestämmelser. Enligt 5 kap. 4 § första stycket FBL är det en förutsättning för fastighetsreglering att fördelarna överväger de kostnader och olägenheter som regleringen medför. Med olägenheter skulle kunna förstås också förfoganden över annans egendom mot dennes vilja. Enligt förarbetena avser begreppet olägenheter ekonomiska faktorer, t.ex. arbete för tillträde och avträdande som drabbar sakägare utan att medföra direkta utgifter samt obehag i övrigt som har ekonomisk betydelse (se prop. 1969 nr 128, s. B 350 f.). Vidare innebär bestämmelsen att "olägenheten" sätts i relation till nyttan (som inte behöver vara allmän) med fastighetsregleringen, vilket gör den svår att tillämpa på ett egendomsskydd som åtminstone i grunden i princip bör ses som absolut i förhållande till annat än allmänna intressen. När det är fråga om överföring av mark till en bostadsfastighet från en fastighet av annat slag och kompensation sker med pengar, accentueras svårigheterna, eftersom nyttan, mätt som bostadsfastighetens ökade värde, kan bli mycket stor enbart på grund av markens ändrade användning. I 5 kap. 6 § andra stycket FBL sägs att om syftet med fastighetsregleringen kan vinnas genom olika utföranden, ska regleringen verkställas på det sätt som föranleder minsta olägenhet utan att lönsamheten eller utbytet i övrigt oskäligt försämras. Bestämmelsen kan sägas ge uttryck för principen att ett intrång i egendomsskyddet ska vara proportionerligt och att intrånget inte får ske på ett sätt som innebär större skada än nödvändigt för en drabbad part i linje med vad som får anses följa av regleringen kring egendomsskyddet. Denna bestämmelse ger dock inte någon möjlighet att pröva om det finns ett (tillräckligt) allmänt intresse för att ett intrång över huvud taget kan anses motiverat. I 5 kap. 8 § FBL finns ett "fastighetsskydd" av mer absolut karaktär som innebär att varje fastighet som ingår i en reglering ska vara fortsatt lämplig för sitt ändamål och vidare att ingen fastighet får försämras i alltför hög grad. Inte heller dessa bestämmelser ger tillräckligt utrymme att väga in egendomsskyddet enligt regeringsformen eller Europakonventionen.
Då FBL enligt Mark- och miljööverdomstolens mening inte möjliggör en fullständig prövning av hur den begärda fastighetsregleringen förhåller sig till kravet på att en reglering som innebär ett tvångsförfogande över annans egendom ska vara motiverad av ett allmänt intresse, får prövningen i stället ske särskilt.
Skälen till den sökta fastighetsregleringen kan sammanfattningsvis sägas vara att utvidga tomten så att den blir mer ändamålsenlig för olika verksamheter och särskilt att förbättra trafiksituationen. A.H. och G.H. har också gjort gällande att FBL:s bestämmelser om t.ex. marköverföring tjänar till att korrigera fastighetsbeståndet så att markanvändningen blir mer ädel och effektiv och att detta allmänintresse är en inneboende del i lagen.
Frågan om vad som kan anses vara ett angeläget allmänt intresse berördes i förarbetena till nuvarande 2 kap. 15 § RF. Av författningskommentaren (prop. 1993/94:117, s. 48 f.) framgår bl.a. att det ska vara möjligt att tvångsvis ta i anspråk annans egendom också till förmån för en enskild, t.ex. anordna lämplig utfartsväg eller förhindra olämplig eller störande bebyggelse i grannskapet, emellertid endast när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. I motiven anges vidare att det slutliga ställningstagandet till vad som är ett angeläget allmänt intresse fick avgöras från fall till fall i enlighet med vad som kan anses vara acceptabelt i ett demokratiskt samhälle (a. prop., s. 16).
Även om fastighetsregleringen sker till förmån för ett enskilt intresse kan det alltså finnas ett bakomliggande allmänt intresse. Enligt Mark- och miljööverdomstolen bör en reglering som avser att förbättra en fastighet så att den uppnår de egenskapskrav man typiskt sett kan förvänta sig av en fastighet av ett visst slag också anses betingad av ett allmänt intresse. Att med olika slag av fordon kunna komma till en villafastighet i en tätort kan vara ett exempel på ett sådant krav. Kravet på styrkan i det allmänna intresset bör dock ställas högre när det är fråga om en mer ingripande tvångsåtgärd, som marköverföring, än vid mindre ingripande åtgärder, som exempelvis servitut.
När det gäller A.H:s och G.H:s påstående om att det allmänna intresset är "inneboende" i FBL:s bestämmelser, håller Mark- och miljööverdomstolen i och för sig med om att lagens övergripande syfte att skapa ändamålsenliga fastigheter kan ses som ett allmänt intresse. På ett sådant mer abstrakt plan kan dock i princip all civilrättslig lagstiftning sägas vara motiverad av ett allmänt intresse. En sådan tolkning av begreppet skulle urvattna egendomsskyddet. Det får i stället anses vara avsikten att det är sådana konkreta intressen som anges i förarbetena som ska läggas till grund för bedömningen av om ett tvångsförfogande är tillåtligt.
Av utredningen i målet framgår att A.H:s och G.H:s fastighet är en villafastighet med förhållandevis liten tomt. Fastigheten varifrån marken begärs överförd (4:13) är planlagd som kvartersmark och får inte bebyggas. Den är gräsbelagd. Ägaren till fastigheten, I.M., bor på en angränsande villafastighet (4:12). Det finns en servitutsrätt för A.H:s och G.H:s fastighet till en utfartsväg som belastar 4:13. Utfartsvägen ansluter till en gata. Det står klart att trafiksituationen på fastigheten skulle förbättras om marken ifråga fördes över och att fastigheten därmed skulle bli mer ändamålsenlig. Också andra verksamheter som normalt förekommer på en villatomt skulle underlättas om marken i fråga fördes över. Det framgår dock att det finns plats för parkering av personbilar och att dessa också kan vändas, liksom för viss annan verksamhet. Att det inte är möjligt att komma in med, eller vända, större fordon eller fordon med släp på en villatomt eller att viss hantering, t.ex. av sopor, inte helt kan ske i direkt anslutning till bostaden, torde inte vara helt ovanligt för boende på villafastigheter. Under sådana förhållanden anser Mark- och miljööverdomstolen att det allmänna intresset inte kan anses tillräckligt starkt för att motivera ett tvångsförfogande genom överföring av mark. Frågan om A.H:s och G.H:s fastighet kan förbättras genom att servitutet vidgas till att avse också parkering och vändplats utanför fastigheten enligt andrahandsyrkandet hos Lantmäteriet, är nu inte under prövning.
Mark- och miljööverdomstolen anser således att den begärda mark­överföringen kommer i konflikt med egendomsskyddet en-ligt första tilläggsprotokollet till Europakonventionen och 2 kap. 15 § första stycket RF. Den bör därför inte tillåtas.
Mark- och miljööverdomstolen fastställer mark- och miljödomstolens domslut.
Tekniska rådet Pittman och referenten, hovrättsrådet Jimenez, var skiljaktiga och anförde följande.
Vi är ense med majoriteten fram till och med sidan 7 andra stycket. (Stycket börjar "Som framgår av majoritetens domskäl - - - ", red.:s anm.) Därefter anför vi följande.
Som framgår av förarbetena till grundlagsändringen kan tvångsvis överföring av fast egendom vid fastighetsreglering till förmån för enskilt intresse tjäna angelägna allmänna intressen (prop. 1993/94:117 s. 49). Detta kan också uttryckas som att en väl fungerande fastighetsindelning utgör ett angeläget allmänt intresse och att de bestämmelser som finns i FBL utvisar gränserna för när fastighetsbildning kan ske även utifrån 2 kap. 15 § RF.
De allmänna lämplighets- och planvillkor som finns i 3 kap. FBL kan sägas utgöra ramen för hur denna väl fungerande fastighetsindelning bör vara utformad. Vidare finns i 5 kap. FBL mera preciserade bestämmelser om hur fastighetsbildning får genomföras. Dessa bestämmelser är dels en beskrivning av hur en väl fungerande fastighetsindelning bör vara beskaffad men de är också skyddsbestämmelser så att inte ägaren av avträdande fastighet får sina rättigheter påverkade i alltför stor utsträckning.
Följande bestämmelser i FBL innebär att skyddet för fastighetsägarnas äganderätt enligt 2 kap. 15 § RF är uppfyllt, jfr NJA 1996 s. 110.
FBL 3 kap. 1 §. Varje fastighet som berörs av fastighetsbildning ska vara varaktigt lämpad för sitt ändamål efter förrättningen.
FBL 5 kap. 4 §. Båtnadsvillkoret. Fastighetsbildning får enbart göras om fastighetsbildning eller markanvändning förbättras och fördelarna överväger nackdelar och kostnader.
FBL 5 kap. 5 §. Förbättringsvillkoret. Ansökan om fastighetsreglering får endast göras av fastighetsägare för vars fastighet det är nödvändigt att genomföra åtgärderna för att uppnå en förbättring.
FBL 5 kap. 8 §. Graderingsvillkoret. Ingen berörd fastighet får genom åtgärden bli mindre lämpad för det ändamål vartill den är avsedd att användas. Ingen fastighet får heller drabbas av att dess graderingsvärde minskas väsentligt.
I aktuellt fall är markanvändningen för fastigheten Bjärred 4:13 enligt gällande detaljplan bostadsändamål, men ingen mark inom fastigheten får bebyggas. Före en planändring 2007 utgjordes hela fastigheten av parkmark. En fastighet som helt utgörs av kvartersmark för bostäder men som enligt planbestämmelserna inte får bebyggas måste ses som en ur fastighetssynpunkt mycket olämplig fastighet. Intentionen med att utforma en detaljplan på detta sätt är rimligen att fastighetens hela markareal ska föras till en eller flera av de näraliggande bostadsfastigheterna som har byggrätt. Eftersom några fastighetsindelningsbestämmelser inte finns i detaljplanen är det inte fastlagt till vilken fastighet marken som nu hör till Bjärred 4:13 ska föras. Vart marken ska föras måste därför utgå från normala planmässiga överväganden. Det vanligaste i sådana situationer torde vara att marken förs till närmast belägna bostadsfastighet med byggrätt. I aktuellt fall är det med tanke på fastigheternas utformning inte självklart till vilken eller vilka fastigheter marken ska föras. För det i målet aktuella området ger ett planmässigt övervägande att den ska föras till fastigheten Bjärred 4:24 i enlighet med Lantmäteriets beslut.
Eftersom den sökta fastighetsregleringen uppfyller de villkor som FBL uppställer, och därmed inte strider mot 2 kap. 15 § RF, ska mark- och miljödomstolens dom upphävas och Lantmäteriets beslut fastställas.
A.H. och G.H. överklagade och yrkade att HD skulle fastställa Lantmäteriets beslut om marköverföring av 210 kvadratmeter från fastigheten Lomma Bjärred 4:13 till fastigheten Lomma Bjärred 4:24.
I.M. motsatte sig att Mark- och miljööverdomstolens dom ändrades.
HD inhämtade yttrande från Lantmäteriet.
Målet avgjordes efter föredragning.
Föredraganden, justitiesekreteraren Adams, föreslog i betänkande att HD skulle meddela dom i huvudsaklig överensstämmelse med HD:s domskäl, men med domslutet att HD avslår överklagandet.
HD (justitieråden Harris, Roberts, Harmon, Melton och Jenkins, referent) meddelade den 9 oktober 2018 följande dom.
I.M. äger fastigheten Bjärred 4:13. Fastigheten, som tidigare utgjorde allmän platsmark, är numera enligt detaljplanen kvartersmark som inte får bebyggas. Den har en parkliknande trädgårdskaraktär. I.M. är bosatt på intilliggande fastighet.
A.H. och G.H. äger och är bosatta på fastigheten Bjärred 4:24 som gränsar till Bjärred 4:13 och till I.M:s bostadsfastighet. Det finns ett servitut som ger Bjärred 4:24 rätt till en utfartsväg. Utfartsvägen löper huvudsakligen över Bjärred 4:13.
A.H. och G.H. ansökte om fastighetsreglering hos lantmäterimyndigheten bl.a. avseende viss överföring av mark från Bjärred 4:13 till 4:24. Syftet med ansökan om marköverföring var att förbättra trafiksituationen på Bjärred 4:24, innefattande att få ökat utrymme för att parkera och vända fordon på fastigheten. I.M. motsatte sig marköverföringen.
Lantmäterimyndigheten beslutade om marköverföring om 210 kvadratmeter från Bjärred 4:13 till 4:24.
Mark- och miljödomstolen behandlade frågan om marköverföring i mellandom. Domstolen fann att ytterligare marktillskott inte var nödvändigt för att Bjärred 4:24 skulle uppfylla lämplighetsvillkoren i 3 kap. FBL och att det s.k. förbättringsvillkoret i 5 kap. 5 § första stycket första meningen därför inte var uppfyllt. Domstolen förklarade att den överklagade förrättningen skulle ställas in vad avsåg marköverföringen. Målet i övrigt förklarades vilande tills mellandomen fått laga kraft.
Mark- och miljööverdomstolen har fastställt mark- och miljödomstolens domslut. Marköverföringen ansågs visserligen uppfylla förbättringsvillkoret, men komma i konflikt med egendomsskyddet i artikel 1 i Europakonventionens första tilläggsprotokoll och 2 kap. 15 § första stycket RF.
Målet gäller förutsättningarna för en tvångsvis marköverföring vid en fastighetsreglering. Bland annat är frågan om den prövning som ska göras enligt fastighetsbildningslagen uppfyller det krav på en proportionalitetsbedömning som följer av egendomsskyddet i regeringsformen och Europakonventionen.
Fastighetsbildningslagen bygger på synsättet att fastighetsbildning närmast är en enskild angelägenhet, men också att det allmänna inflytandet i vissa lägen måste bli mycket starkt (se prop. 1969:128 s. B 56). Vid fastighetsreglering är det alltså de enskilda fastighetsägarnas intressen som står i förgrunden, men hänsyn till allmänna intressen ska tas i viss utsträckning (jfr NJA 2004 s. 106). I en del fall måste en fastighetsreglering kunna göras mot en fastighetsägares vilja.
Fastighetsreglering innebär en omreglering av redan bestående fastigheter. Genom fastighetsreglering får mark överföras från en fastighet till en annan (5 kap. 1 § första stycket 1). Bestämmelserna om fastighetsreglering syftar ytterst till en förbättring av fastighetsbeståndet.
I 3 kap. FBL finns de rambestämmelser som anger de yttersta gränserna för vilka fastighetsbildningsåtgärder som kan tillåtas från allmän synpunkt. Varje fastighet som ombildas ska bli varaktigt lämpad för sitt ändamål med hänsyn till belägenhet, omfång och övriga förutsättningar. En fastighetsbildning får inte ske i strid mot detaljplan. För att en bostadsfastighet ska vara lämpad för sitt ändamål krävs normalt att det på tomten eller i närheten av den i skälig utsträckning finns lämpligt utrymme för parkering. (Se 3 kap. 1 § första stycket och 2 § första stycket FBL, jfr 8 kap. 9 § första stycket 4 plan- och bygglagen, 2010:900.)
Villkor till skydd för enskilda intressen finns i 5 kap. FBL, vars regler till stor del är dispositiva. För marköverföring ska det utgå vederlag (2 §). En marköverföring ska medföra en positiv värdeförändring (båtnadsvillkoret i 4 § första stycket) och leda till en förbättring av sökandens fastighet (förbättringsvillkoret i 5 § första stycket). Den får inte leda till att avstående fastighet blir mindre lämpad för sitt ändamål och inte heller påverka storleken på berörda fastigheter i alltför stor utsträckning (fastighetsskyddet i 8 §). Om syftet med regleringen kan nås genom ett likvärdigt, mindre ingripande alternativ, ska det väljas (6 § andra stycket).
Förbättringsvillkorets närmare innebörd är att en fastighetsreglering som begärts av sakägare får genomföras endast om den är nödvändig för att sökandens fastighet ska förbättras. Villkoret gäller dock inte om fastighetsregleringen behövs för att få fastigheten i bättre överensstämmelse med detaljplan. I förarbetena har det angetts att sökanden ska ha ett berättigat intresse av åtgärden och att intresset ska vara knutet till fastigheten (se a. prop. s. B 358 ff., jfr NJA 2004 s. 106). Av ordalydelsen i 5 § första stycket och av förarbetena framgår det att förbättringen av fastigheten inte behöver vara nödvändig (t.ex. för att sökandens fastighet ska uppfylla lämplighetsvillkoren i 3 kap.). Vad som krävs är att fastighetsregleringsåtgärden ska vara nödvändig för förbätt-ringen.
Till skillnad från t.ex. vid expropriation finns för marköverföring genom fastighetsreglering ingen bestämmelse om en allmän intresseavvägning (jfr 2 kap. 12 § expropriationslagen, 1972:719). Inte heller ställs det vid fastighetsreglering - som vid t.ex. servitut - upp något villkor om att ändamålet med marköverföringen ska vara av väsentlig betydelse för sökandens fastighet (jfr 7 kap. 1 § FBL).
Enligt 2 kap. 15 § första stycket RF är vars och ens egendom tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller något annat sådant förfogande utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen.
Bestämmelsen fick i allt väsentligt sin nuvarande utformning i samband med inkorporeringen av Europakonventionen. Då infördes bl.a. kravet på att tvångsförfoganden ska tillgodose angelägna allmänna intressen. Enligt förarbetena anknyter det uttrycket till vad som gäller i fråga om egendomsskyddet enligt Europakonventionens första tilläggsprotokoll (se prop. 1993/94:117 s. 48).
Enligt artikel 1 i tilläggsprotokollet ska varje fysisk eller juridisk person ha rätt till respekt för sin egendom. Vidare gäller att ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse.
Enligt Europadomstolens praxis innefattar egendomsskyddet ett krav på att ingrepp ska vara proportionerliga. Även om det finns ett allmänt intresse som kan motivera ingreppet måste det vägas mot den enskildes intresse, och åtgärden måste genomföras på ett sådant sätt att den inte innebär en oskälig börda för den enskilde. (Se NJA 2013 s. 350 p. 11.)
Inför ändringarna i regeringsformen hade Fri- och rättighetskommittén gått igenom olika författningar som tillät ingrepp i annans egendom, bl.a. fastighetsbildningslagen. Kommitténs slutsats var att den gällande lagstiftningen uppfyllde det uppställda kva-lifikationskravet på att ingreppet ska tillgodose angelägna allmänna intressen och att det inte behövdes några följdändringar i gällande lagar. (Se SOU 1993:40, Del A, s. 64, 90 och 235.) Regeringen delade kommitténs uppfattning. Vidare uttalades i propositionen att bestämmelsen om egendomsskydd inte bör hindra tvångsvisa överföringar av fast egendom vid fastighetsreglering också till förmån för enskilda intressen, nämligen under förutsättning att det samtidigt finns ett angeläget allmänt intresse av överföringen. (Se a. prop. s. 16 och 49.)
I rättsfallet NJA 1996 s. 110, som gällde ändring av servitut, prövade HD om den ändrade lydelsen av grundlagsbestämmelsen hade någon inverkan vid tillämpning av fastighetsbildningslagen. HD uttalade att fastighetsbildningslagen innehåller ett regelsystem som i olika hänseenden avväger allmänna och enskilda intressen mot varandra och redovisade att det i förarbetena hade uttalats att även tvångsvis överföring av fast egendom till förmån för ett enskilt intresse kan tjäna angelägna allmänna intressen och att gällande lagstiftning uppfyllde det uppställda kvalifikationskravet. HD drog slutsatsen att vad som hade förekommit vid genomförandet av grundlagsändringen inte påverkade tillämpningen av fastighetsbildningslagens bestämmelser om tvångsförfoganden i en mer restriktiv riktning än vad som förut gällt.
Europadomstolens praxis att en proportionalitetsbedömning ska göras i varje enskilt fall var etablerad redan vid tiden för grundlagsändringen avseende egendomsskyddet (se t.ex. Brown v. the United Kingdom, 21 February 1986, § 50, Series A no. 98 med där gjorda hänvisningar, jfr RÅ 1996 ref. 44 och RÅ 1996 ref. 56). Den har emellertid i den fortsatta rättsutveckl-ingen bekräftats i ett stort antal avgöranden från Europadomstolen (se bl.a. Skibińscy v. Poland, Mccarthy, § 87, 14 November 2006 med där gjord hänvisning). Som avspeglas i rättsfallet NJA 2013 s. 350 är det inte längre ifrågasatt i svensk rätt att principen måste ges genomslag i det enskilda fallet (jfr även NJA 2016 s. 868 p. 15).
Det står numera klart att samma princip följer av 2 kap. 15 § RF om egendomsskydd (se t.ex. RÅ 1999 ref. 76, jfr NJA 2014 s. 332 p. 19 och "Vägen" NJA 2017 s. 999 p. 15). Även i andra avseenden har utvecklingen gått i riktningen att grundlagsstadgade fri- och rättigheter ges en konkret inverkan på rättstillämpningen (jfr t.ex. "Medborgarskapet I" NJA 2014 s. 323 samt för fastighetsbildningslagens del NJA 2017 s. 503 om ersättning för rättegångskostnader).
Det synsätt som har utvecklats i svensk rätt över tid innebär alltså att egendomsskyddet kräver en proportionalitetsbedömning i det enskilda fallet, något som har fått genomslag på ett flertal rättsområden. Den utvecklingen, som kommit till uttryck i flera rättsfall under 2000-talet, leder till att den slutsats som i rättsfallet NJA 1996 s. 110 drogs om tillämpningen av fastighetsbildningslagen får anses överspelad. Innebörden av senare praxis är i stället otvetydigt att det måste göras en prövning i det enskilda fallet av proportionaliteten mellan allmänintresset av ett tvångsförfogande och den enskildes egendomsintresse.
Proportionalitetsprincipen omfattar en prövning i tre led (se t.ex. RÅ 1999 ref. 76avsnitt 5.5). Prövningen avser om det aktuella ingreppet är ägnat att tillgodose det avsedda ändamålet (ändamålsenlighet), om ingreppet är nödvändigt för att uppnå det avsedda ändamålet eller om det finns likvärdiga, mindre ingripande alternativ (nödvändighet) och slutligen om den fördel som det allmänna vinner står i rimlig proportion till den skada som ingreppet förorsakar den enskilde (proportionalitet i strikt mening).
Fastighetsbildningslagens bestämmelser om tvångsvis marköverföring genom fastighetsreglering innehåller regler som i viss utsträckning - men inte fullt ut - tillgodoser kravet på att en proportionalitetsbedömning ska kunna ske i det enskilda fallet. Det gäller särskilt det tredje ledet, dvs. vad som utgör proportionalitet i strikt mening. Det är inte möjligt att tolka in en sådan prövning i fastighetsbildningslagens bestämmelser, varken sedda för sig eller tillsammans.
Det krav på en proportionalitetsbedömning i varje enskilt fall som regeringsformens regler om egendomsskydd uppställer, får mot denna bakgrund i stället tillgodoses genom en från fastighetsbildningslagen fristående proportionalitetsavvägning mellan allmänna och enskilda intressen. Den enskildes intresse av att intrång i egendomsskyddet inte sker ska då vägas mot den grad av allmänt intresse som kan finnas för åtgärden.
En marköverföring från Bjärred 4:13 till 4:24 kan inte betraktas som ett plangenomförande. A.H:s och G.H:s fastighet skulle förbättras av marköverföringen på så vis att fastigheten skulle få ökat utrymme för parkering och vändning av fordon. Såvitt framkommit kan den förbättring som marköverföringen innebär inte uppnås på annat sätt. Marköverföringen får därför anses uppfylla förbättringsvillkoret i 5 kap. 5 § första stycket FBL. Det har inte heller framkommit annat än att marköverföringen också i övrigt skulle vara i överensstämmelse med bestämmelserna i 3 och 5 kap.
Att en bostadsfastighet är funktionsduglig och t.ex. har tillgång till parkering i skälig utsträckning kan i sig utgöra ett angeläget allmänt intresse (jfr p. 10). På Bjärred 4:24 finns dock redan plats för parkering av flera fordon. Fastigheten uppfyller därför med marginal de krav som kan ställas på en bostadsfastighet, fastän svängradien är något begränsad när något av fordonen ska köras ut. Kraven på ändamålsenlighet och nödvändighet - som i stort sett beaktas redan genom att en fastighetsreglering prövas enligt fastighetsbildningslagens bestämmelser - får i detta fall anses uppfyllt, men med mycket liten marginal.
I.M:s intresse av markområdet ligger främst i det starka intresset som alltid föreligger av att inte utsättas för tvångsförfoganden avseende egendom. Att hennes intresse av området som sådant utifrån mer praktiska överväganden inte kan sägas vara väldigt starkt saknar i detta fall betydelse för prövningen. Detta eftersom graden av allmänt intresse för ökade parkerings- och vändningsmöjligheter på fastigheten Bjärred 4:24 är mycket låg. Trots att ersättning skulle komma att utgå måste marköverföringen därför anses vara ett oproportionerligt intrång i I.M:s egendomsskydd.
Marköverföringen kommer alltså i konflikt med egendomsskyddet i regeringsformen. Mark- och miljööverdomstolens domslut ska därför endast ändras så att det framgår att det är på den grunden som den överklagade förrättningen ska ställas in i aktuell del.
HD ändrar Mark- och miljööverdomstolens domslut endast på det sättet att det vid slutligt avgörande av målet i mark- och miljödomstolen ska anses att marköverföringen kommer i konflikt med egendomsskyddet i 2 kap. 15 § RF och att det är på den grunden som den överklagade förrättningen ska ställas in i aktuell del.