Föreläggande om efterbehandling vid tidigare impregneringsanläggning i Nässjö ----- Frågan i målet gällde vilka efterbehandlingsåtgärder som var motiverade och skäliga att vidta i ett område förorenat av kreosot och arsenik från tidigare impregneringsverksamhet. Frågan om ansvarets omfattning behandlades också. (En skiljaktig mening.)
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDEVäxjö tingsrätts, miljödomstolen, dom 2009-10-12 i mål nr M 1132-08
Ombud: Advokat M.B.
Miljööverdomstolen ändrar miljödomstolens dom och länsstyrelsens i Jönköpings län beslut, dnr 575-18564-07, endast på så sätt att även punkterna 2 och 6 i länsstyrelsens beslut upphävs, att punkterna 1, 4, 5, 8, 9 och 35 ges nedanstående lydelser samt att det förordnas att åtgärderna och utredningarna till 50 procent ska bekostas av Trafikverket medan återstoden ska täckas av allmänna medel.
1. För efterbehandlingen ska gälla följande åtgärdsalternativ:
Åtgärdsalternativens innehåll och omfattning framgår av tabell 7.2 i den till anmälan bifogade markutredningen ”Banverket, Nässjö impregneringsanläggning, Nässjö kommun, WSP rapport nummer 10059253, daterad 2007-12-03” nedan kallad markutredningen. Tillhörande platsspecifika riktvärden beskrivs i tabell 6.10 i markutredningen.
4. För den angivna industrimarken och den f.d. bostadsmarken (delområde Bostad) ska jord med halter överstigande de platsspecifika riktvärden som föreslås för öppen industrimark enligt åtgärdsalternativ 12 för arsenik, bly, kadmium, koppar, krom (III), nickel, zink och samtliga PAH-föreningar samt summa cancerogena PAH och summa övriga PAH schaktas upp och efter en eventuell förbehandling transporteras till godkänd behandlingsanläggning.
5. För delområde Jernhusen ska jord med halter överstigande de platsspecifika riktvärden som föreslås för öppen industrimark enligt åtgärdsalternativ 12 för arsenik, bly, kadmium, koppar, krom (III), nickel, zink och samtliga PAH-föreningar samt summa cancerogena PAH och summa övriga PAH schaktas upp och efter en eventuell förbehandling transporteras till godkänd behandlingsanläggning. Mindre avvikelser gällande efterbehandlingens omfattning får efter anmälan prövas av tillsynsmyndigheten.
8. Inom den angivna industrimarken och den f.d. bostadsmarken (delområde Bostad) får jord från schaktning inom efterbehandlingsområdet användas till återfyllning av det urschaktade området endast under förutsättning att de uppmätta halterna av analyserade parametrar understiger de platsspecifika riktvärden som föreslås för öppen industrimark enligt åtgärdsalternativ 12. I de fall de platsspecifika riktvärdena överstiger de generella riktvärdena för mindre känslig markanvändning i Naturvårdsverkets rapport 4638 (Generella riktvärden för förorenad mark) ska det enskilt lägsta riktvärdet tillämpas.
9. Inom delområde Jernhusen får jord från schaktning inom efterbehandlingsområdet användas till återfyllning av det urschaktade området endast under förutsättning att de uppmätta halterna av analyserade parametrar understiger de platsspecifika riktvärden som föreslås för öppen industrimark enligt åtgärdsalternativ 12. I de fall de platsspecifika riktvärdena överstiger de generella riktvärdena för mindre känslig markanvändning i Naturvårdsverkets rapport 4638 (Generella riktvärden för förorenad mark) ska det enskilt lägsta riktvärdet tillämpas.
35. Skulle bullerstörningar uppstå vid närliggande bostadsområde ska bullerdämpande åtgärder vidtas i samråd med Länsstyrelsen. Entreprenaden får inom delområde Bostad endast utföras helgfri vardag, kl. 07.00-18.00.
Trafikverket har upplyst att bostadshuset som tidigare fanns på delområde Bostad har rivits och att området, som inte är planlagt, fortsättningsvis kommer att användas på samma sätt som övriga delar av industriområdet.
Trafikverket har yrkat att punkterna 14, 15 och 18 i länsstyrelsens beslut ska upphävas och att punkterna 1-10, 12, 13, 17, 22, 23 och 30-32 ska ändras enligt följande.
1. Efterbehandlingen ska utföras i huvudsaklig överensstämmelse med det som anges i Trafikverkets anmälan med bilagor, med tillägg för att efterbehandling även ska utföras inom av Trafikverket angivna två delområden inom delområde Jernhusen. Som avhjälpande åtgärd ska tillämpas åtgärdsalternativ 36 med tillägg av motsvarande åtgärd för delområde Jernhusen.
2. För delområde Bostad ska jord med halter överstigande de platsspecifika riktvärden som föreslås för öppen industrimark enligt åtgärdsalternativ 36 för arsenik, bly, kadmium, koppar, krom (III), nickel, zink och samtliga PAH- föreningar samt summa cancerogena PAH och summa övriga PAH schaktas upp och efter en eventuell förbehandling transporteras till godkänd behandlingsanläggning.
3. För de angivna delarna av delområden Skog Väster och Skog Öster (skogsmarken) ska jord med halter överstigande de platsspecifika riktvärden som föreslås för öppen skogsmark enligt åtgärdsalternativ 36 för arsenik, bly, kadmium, koppar, krom (III), nickel, zink och samtliga PAH- föreningar samt summa cancerogena PAH och summa övriga PAH schaktas upp och efter en eventuell förbehandling transporteras till godkänd behandlingsanläggning.
4. För delområden Impen Väster, Impen Norr och Impen Söder ska jord med halter överstigande de platsspecifika riktvärden som föreslås för täckt industrimark enligt åtgärdsalternativ 36 för arsenik, bly, kadmium, koppar, krom (III), nickel, zink och samtliga PAH- föreningar samt summa cancerogena PAH och summa övriga PAH schaktas upp och efter en eventuell förbehandling transporteras till godkänd behandlingsanläggning.
5. För de angivna delarna av delområde Jernhusen ska jord med halter överstigande de platsspecifika riktvärden som föreslås för täckt industrimark enligt åtgärdsalternativ 36 för arsenik, bly, kadmium, koppar, krom (III), nickel, zink och samtliga PAH- föreningar samt summa cancerogena PAH och summa övriga PAH schaktas upp och efter en eventuell förbehandling transporteras till godkänd behandlingsanläggning.
6. Inom delområde Bostad får jord från schaktning inom efterbehandlingsområdet användas till återfyllning av det urschaktade området endast under förutsättning att de uppmätta halterna av analyserade parametrar understiger de platsspecifika riktvärden som föreslås för öppen industrimark enligt åtgärdsalternativ 36.
7. Inom de angivna delarna av delområden Skog Väster och Skog Öster (skogsmarken) får jord från schaktning inom efterbehandlingsområdet användas till återfyllning av det urschaktade området endast under förutsättning att de uppmätta halterna av analyserade parametrar understiger de platsspecifika riktvärden som föreslås för öppen skogsmark enligt åtgärdsalternativ 36.
8. Inom delområden Impen Väster, Impen Norr och Impen Söder får jord från schaktning inom efterbehandlingsområdet användas till återfyllning av det urschaktade området endast under förutsättning att de uppmätta halterna av analyserade parametrar understiger de platsspecifika riktvärden som föreslås för täckt industrimark enligt åtgärdsalternativ 36.
9. Inom de angivna delarna av delområde Jernhusen får jord från schaktning inom efterbehandlingsområdet användas till återfyllning av det urschaktade området endast under förutsättning att de uppmätta halterna av analyserade parametrar understiger de platsspecifika riktvärden som föreslås för täckt industrimark enligt åtgärdsalternativ 36.
10. Massor för återfyllning som hämtas utanför efterbehandlingsområdet ska, i det fall det inte rör sig om jungfruliga massor, provtas och analyseras. Återfyllnadsmassornas innehåll av föroreningar ska ligga så nära bakgrundshalten som möjligt och utan undantag under det lägre av de platsspecifika riktvärdena som föreslås för respektive markanvändning och de generella riktvärdena för känslig markanvändning i Naturvårdsverkets rapport 4638 (Generella riktvärden för förorenad mark).
12. Förorenat grundvatten, länsvatten och tvättvatten som uppkommer under efterbehandlingsarbetet ska behandlas med hjälp av utrustning lämpad för ändamålet, innan vattnet avleds till befintlig infiltrationsanläggning invid Höregölen. För utgående renat vatten ska gälla följande riktvärden.
Ämne/ämnesgrupp      Riktvärden för renat vatten (mg/l) i ofiltrerat provPAH-16          0,075Kreosot (summa)   0,075Alifater >C5-C12   1Alifater >C12-C35    1Fenol (summa)       0,150Arsenik             0,025
13. Uppumpat grundvatten, länsvatten eller tvättvatten som efter rening överstiger gällande riktvärden enligt punkt 12 ska antingen genomgå ytterligare rening i enlighet med punkt 12 eller omhändertas i tillståndsgiven anläggning avsedd för avfall av denna typ.
17. Byggavfall och rivningsrester såsom träavfall, betong, asfalt, slipers och material från andra anläggningar i mark som påträffas i samband med schaktningsarbeten/entrepre¬naden ska transporteras till godkänd mottagare.
22. Under efterbehandlingen ska efterbehandlingsområdet söder om Gölgatan vara instängslat, undantaget den del av området som vetter mot spåren för Jönköpingsbanan. Därtill ska erforderliga avspärrningar ske runt de schakt som anläggs norr och öster om Gölgatan samt inom delområde Jernhusen, under den tid arbetena pågår där.
23. Åtgärder ska vidtas för att minimera damning vid torrsiktning och annan förbehandling av förorenade massor. Om för omgivningen besvärande damning ändå uppstår ska arbetet avbrytas tills det kan återupptas utan sådan damning.
30. Om någon av de uppmätta halterna vid kontroll av schaktvägg eller schaktbotten överskrider de platsspecifika riktvärdena som gäller för respektive markanvändning ska schakten fortsätta i den riktning som indikeras av överskridandet, alternativt ska samråd ske med tillsynsmyndigheten för att avgöra om schakten i det området kan avslutas.
31. Stickprov ska tas på urschaktade jordmassor som avses återfyllas inom området. Om massorna inte har förbehandlats tas prov som samlingsprov för varje 2 000 m³. Om massorna har förbehandlats tas prov som samlingsprov för varje 200 m³. Proverna analyseras med avseende på arsenik, summa PAHövriga och summa PAHcancerogena.
32. Stickprov ska tas av externa massor avsedda för återfyllning inom området. Om massornas ursprung är känt och de kan betraktas som "rena" massor tas prov som samlingsprov för varje 4 000 m³. I annat fall tas prov som samlingsprov för varje 200 m³. Proverna analyseras alltid med avseende på arsenik, summa PAHövriga och summa PAHcancerogena samt de övriga ämnen som Trafikverket bedömer erforderliga med hänsyn till massornas ursprung. Trafikverket bör samråda med länsstyrelsen beträffande analysresultaten innan de externa massorna används.
Om Miljööverdomstolen skulle komma fram till att åtgärder enligt alternativ 12 är miljömässigt motiverade har Trafikverket yrkat att Trafikverkets ansvar ska begränsas vid den avvägning som ska göras. Trafikverket har yrkat att ansvaret i så fall ska begränsas till 25 procent och motiverat detta med att arsenikföroreningarna härrör från 1940-talet och att drygt hälften av PAH-föroreningarna härrör från tiden före 1969.
Länsstyrelsen i Jönköpings län har motsatt sig de av Trafikverket yrkade ändringarna med de undantag som anges i det följande.
Med anledning av att delområde Bostad inte längre används som bostad har länsstyrelsen medgett ändringar som innebär att punkterna 2 och 6 upphävs, att punkten 1 ändras på så sätt att åtgärdsalternativ 12 gäller för den tidigare bostadsmarken samt att punkterna 4 och 8 ändras så att de gäller för industrimarken och den f.d. bostadsmarken (delområde Bostad).
Länsstyrelsen har vidare medgett att punkterna 5 och 9 ändras så att de avser ”delområde Jernhusen” i stället för ”Jernhusens fastighet (fastigheten Nässjö 13:5)” samt att punkten 5 avslutas med en mening som lyder ”Mindre avvikelser gällande efterbehandlingens omfattning får efter anmälan prövas av tillsynsmyndigheten.”.
Trafikverket och länsstyrelsen är överens om att punkten 35 om bullerstörningar ska ändras på så sätt att den sista meningen lyder: ”Entreprenaden får inom delområde Bostad endast utföras helgfri vardag, kl. 07.00-18.00.”.
Länsstyrelsen har motsatt sig att Trafikverkets ansvar begränsas. Om Miljööverdomstolen anser att ansvaret ska begränsas har länsstyrelsen, med instämmande av Naturvårdsverket, angett att man avser att verka för att medel ställs till förfogande för att bekosta åtgärder enligt alternativ 12.
PARTERNAS UTVECKLING AV TALAN I MILJÖÖVERDOMSTOLEN M.M.
Parterna har i huvudsak utvecklat talan så som framgår av miljödomstolens dom samt därutöver anfört bl.a. följande.
Länsstyrelsens ifrågasättande av den riskbedömning som gjorts är felaktigt. Riskbedömningen för omgivningen är identisk för åtgärdsalternativen 12 och 36. Bedömningen har gjorts enligt Naturvårdsverkets vägledningar. Den beräknade belastningen av arsenik på Höregölen har validerats på flera olika sätt som alla ger tämligen likartade svar. Förekomsten av andra arsenikkällor samt filtrering och eventuell syresättning av grundvattenprover har ingen betydelse för riskbedömningens slutsatser.
Trafikverket tar numera på sig ansvaret för att i skälig omfattning efterbehandla delområde Jernhusen vad avser föroreningar från impregneringsverksamheten. Detta område har dock en annorlunda föroreningsbild. Där har inte bedrivits impregnering utan området har tidvis fungerat som kolupplag. Det är endast skäligt och praktiskt möjligt att inkludera två mindre delar av delområdet Jernhusen i efterbehandlingen. Det bedrivs nämligen en omfattande verksamhet inom området, vilket medför stora praktiska problem och kostnader för att genomföra en efterbehandling. Markundersökningarna har på stora delar av området inte visat föroreningshalter över de platsspecifika riktvärdena. Riskbedömningen har visat att belastningen på recipienterna från området i sin helhet är obetydlig. Även de geografiskt begränsade åtgärderna på två delområden är mycket kostsamma, de kostar ca 1,5-2 mkr. Om hela området skulle efterbehandlas skulle kostnaden för alternativ 12 vara 20 mkr och för alternativ 36 skulle kostnaden uppgå till 18 mkr. Kostnadseffektiviteten för en efterbehandling av hela området är mycket låg.
Redan det av Trafikverket anmälda efterbehandlingsprogrammet går utöver vad som skulle kunna krävas om inte ett frivilligt åtagande fanns. Flera omständigheter talar för att det med hänsyn till kostnaderna inte är skäligt att ålägga Trafikverket ett fullt ansvar för sådana efterbehandlingsåtgärder som i och för sig skulle anses vara motiverade ur ett miljö- och hälsoperspektiv. Den enskilt viktigaste omständigheten för bedömningen av ansvarets omfattning är tidsfaktorn. Användningen av arsenikbaserad impregneringsvätska skedde endast under 1940-talet. Kreosotbaserad impregneringsvätska användes åren 1918-2005, med undantag för åren under 1940-talet, med huvudsakligen samma årliga omfattning. Det är sannolikt att den andel PAH som har hamnat i marken före 1969 är större än den som tillkommit senare, eftersom rutiner och utrustning ständigt förbättrats, åtminstone sedan 1970-talet. Dessutom byggdes en fast anläggning 1989 som ersatte de tidigare ambulerande anläggningarna.
Vid en jämförelse med den praxis som finns bör Trafikverket inte ansvara för arsenikföroreningarna eftersom dessa härrör från tiden före 1950. Enbart detta motiverar en halvering av ansvarets omfattning. Eftersom drygt hälften av den PAH-baserade impregneringsvätskan användes före 1969 finns det även i den delen skäl att begränsa Trafikverkets ansvar till hälften. Sammantaget är det motiverat att begränsa Trafikverkets ansvar till 25 procent.
Länsstyrelsen ifrågasätter den riskbedömning avseende arsenik som Trafikverket har gjort. Den av Trafikverket beräknade belastningen på intilliggande recipienter bedöms vara för låg. De vattenanalyser som har utförts har troligen underskattat vattnets arsenikhalt, eftersom de utförts på filtrerade prover. Det är troligt att en del arsenik fällts ut som järnarsenat när det järnhaltiga vattnet syresatts och att detta filtrerats bort.
Det är inte rimligt att på förhand begränsa efterbehandlingen av delområde Jernhusen till de av Trafikverket föreslagna två delytorna. Efter samråd med tillsynsmyndigheten kan dock övervägas att undanta vissa delar av delområde Jernhusen.
Vid en bedömning av skäligheten av efterbehandlingsåtgärderna, kan en jämförelse göras med andra efterbehandlingsprojekt där föroreningssituationen varit liknande den i Nässjö. En efterbehandling enligt alternativ 12 i Nässjö är enligt länsstyrelsen skälig även i jämförelse med andra projekt.
Projekt       Yta, m2      Mängd          Volym                           jord, ton      jord, m3Nässjö        100 000      386 000        227 000Krylbo         50 000                      90 000Katrineholm                                41 000Grimstorp 150 000      210 000        120 000Elnaryd                     74 000         47 000Forsmo         30 000       29 850
Föroreningsmängd, kg    Kostnad, Mkr   As     PAHc  PAHöNässjö         37 000 –  13 300 – 26 000 –   Metod 12: 130-170    48 000    14 500   27 000     Metod 36:  74-95Krylbo           1 300     1 700   35 000                   90Katrineholm      8 900             38 400                Ca 100Grimstorp       12 000        80 000                   125Elnaryd          5 000 +           20 000                   63,5         5 000Forsmo      3 300                                  26,8
De efterbehandlingsåtgärder som omfattas av föreläggandet är såväl tekniskt möjliga, miljömässigt motiverade som kostnadsmässigt skäliga. Länsstyrelsen har tagit hänsyn till de tekniska svårigheter som har påtalats när det gäller efterbehandling av skogsmarken samt även beaktat den totala kostnaden i relation till miljönyttan inför beslutet om åtgärdsalternativ inom industrimarken.
Trafikverket är ensam verksamhetsutövare för impregneringsverksamheten på platsen. Verksamheten har bedrivits lång tid efter 1969 samt i en sådan omfattning och på ett sådant sätt som har medfört fortlöpande förorening av hela området. Efter inrättandet av en permanent impregneringsanläggning bedrev Trafikverket all impregneringsverksamhet i Nässjö. Denna etablering torde ha inneburit en ökad kapacitet och således också en ökad förbrukning av impregneringsvätska.
Lagring av impregnerade sliprar har skett öppet direkt på markytan inom hela industriområdet och inte begränsats till vissa delområden. Sedan början av 1980-talet har det förelegat krav på att virke efter impregnering måste förvaras under tak till dess att impregneringsmedlet i huvudsak är fixerat i veden. Trafikverket har inte följt dessa rekommendationer, vilket har inneburit att föroreningssituationen inom fastigheterna har förvärrats.
Till följd av att impregneringen till och med 1988 utfördes säsongsvis med en mobil anläggning kan det också antas att verksamheten har medfört en större påverkan i form av spill och läckage till omgivningen jämfört med om en stationär anläggning med en kontinuerlig produktion använts. Vid etableringen av den permanenta impregneringsanläggningen grävdes ca 200 m³ högförorenad jord upp. Dessa jordmassor har senare använts för utjämning av marken mellan impregneringsverket och vägen norr om verket. Med anledning av detta förfarande har den totala mängden förorenade massor mångdubblats i volym. Trafikverket har vidare parallellt med impregneringsverksamheten genomfört ett flertal förändringar av området innefattande schaktnings- och grävningsarbeten vilka medfört en direkt påverkan av föroreningssituationen.
De åtgärder som idag bedöms vara nödvändiga medför väsentligt högre kostnader jämfört med om Trafikverket genomfört dessa åtgärder successivt i samband med spåromläggningar, nybyggnationer, rivningar och andra markarbeten på området. Föroreningarna har varit kända för Trafikverket utan att Trafikverket vidtagit tillräckligt långsiktiga och hållbara åtgärder för att avhjälpa eller begränsa riskerna för människors hälsa och miljön.
I bedömningen av ansvarets omfattning bör även vägas in sådana omständigheter som olyckor, incidenter, driftstörningar m.m. som har bidragit till förorening av området. Dessutom har avsiktliga handlingar av kvittblivningskaraktär skett. I Trafikverkets egna noteringar finns uppgifter om nedgrävd arsenik samt tömning och dumpning av kreosotolja. Verksamhetsutövare som bedriver miljöfarlig verksamhet i statlig regi bör ha en hög kunskapsnivå beträffande de regler och rekommendationer som gäller för verksamheten, i detta fall de impregneringsmedel som använts i verksamheten och dess påverkan på såväl människors hälsa som miljön. Kunskapen kring dessa frågor fanns inom branschen redan i början av 1950-talet. Trafikverket bör stå för hela kostnaden för sanering av det förorenade området. Tidsaspekten kan inte vara avgörande. I vart fall när det gäller PAH har verksamheten och förorenandet fortsatt till 2005.
Det är miljömässigt motiverat att Trafikverket utför en långsiktig och hållbar efterbehandlingsåtgärd. I ett val mellan åtgärder enligt alternativ 12 och 36 är alternativ 12 bäst från miljösynpunkt och dessutom miljömässigt motiverat. Enligt alternativ 36 kommer stora mängder och mycket höga halter av framförallt arsenik att lämnas kvar på platsen samtidigt som en spridning kommer att fortgå. Risken för urlakning är större i framtiden på grund av risker för större nederbörd till följd av klimatförändringarna. Det generella riktvärdet för arsenik överskrids kraftigt om halter upp till 830 mg/kg TS lämnas kvar.
Markmiljön bör skyddas för att möjliggöra en växtetablering i framtiden. Om stora mängder föroreningar lämnas kvar bör inte ytterligare efterbehandling eller skyddsåtgärder försvåras, till exempel genom täckning med bergskross eller att ny bebyggelse uppförs på det förorenade området. Den föreslagna övertäckningen med 0,5 m bergkross är inte att betrakta som en efterbehandlingsåtgärd. När föroreningar lämnas kvar bör en övertäckning ha motsvarande skyddseffekt som om massorna hade omhändertagits på deponi.
Ett delmål i miljömålet giftfri miljö är att alla förorenade områden som innebär en mycket stor risk för människors hälsa och miljön ska vara åtgärdade till 2050. Trafikverkets område i Nässjö hör till dessa områden varför det inte finns tid för att avvakta med större efterbehandlingsåtgärder. Området hör till ett av de mest förorenade i landet. I ett nationellt perspektiv är det därför viktigt med en långsiktigt hållbar efterbehandling där målsättningen är att så långt som möjligt ta bort källtermen.
Vid återfyllning av massor, oberoende av källan, behöver det ske en nettominskning av den totala föroreningsmängden inom området, inte bara ett utbyte eller en omfördelning av massor. Halterna i återfyllningsmassorna bör inte bidra till ökade föroreningshalter i någon del av området. Platsspecifika riktvärden kan vara lämpliga som mål för återfyllningen. Det förutsätter dock att framtagna platsspecifika riktvärden är rimliga, vilket är tveksamt i detta fall. Den planerade återfyllningen med mycket höga arsenikhalter, övertäckning med bergkross och uppförande av verkstäder på området kan försvåra mer långtgående efterbehandlingsåtgärder i framtiden. Detta kombinerat med att föroreningsspridningen fortgår kan totalt sett innebära större efterbehandlingskostnader för Trafikverket än nu planerat förfarande.
Upp till 180 mkr för en efterbehandlingsåtgärd är en hög kostnad, men den är inte ovanlig för ett område med motsvarande föroreningssituation och storlek som det nu aktuella området. Alternativ 36 skulle kunna försvåra en framtida åtgärd, som därmed kan bli ännu mer kostsam. Alternativ 36 medför också krav på underhåll av täcklagret och risk för större oro för hälsorisker. Naturvårdsverket instämmer i länsstyrelsens bedömning att Trafikverket bör stå för hela kostnaden för saneringen av det förorenade området.
Alternativ 36 är inte en hållbar och långsiktig åtgärd. De berörda fastigheterna har ett centralt och attraktivt läge i Nässjö tätort samt är av intresse för andra exploatörer om Trafikverket skulle vilja avyttra fastigheterna i framtiden. Skulle detta ske kommer fastigheterna att vara belastade med mycket föroreningar och ytterligare saneringsåtgärder kommer att krävas. Länsstyrelsens krav är skäliga och miljödomstolens domslut bör fastställas med de ändringar som länsstyrelsen medgett i Miljööverdomstolen.
Trafikverket och dess föregångare har bedrivit impregneringsverksamhet inom området från 1918 till 2005. Målet gäller således föroreningar som uppkommit före den 1 augusti 2007, och bestämmelserna i 10 kap.miljöbalken i deras lydelser före den 1 augusti 2007 ska tillämpas.
Frågan i målet är vilka efterbehandlingsåtgärder som är miljömässigt motiverade och skäliga att vidta (10 kap. 4 § första stycket första meningen). Om Miljööverdomstolen anser att andra åtgärder än de Trafikverket åtagit sig är motiverade och skäliga, uppkommer också frågan om omfattningen av Trafikverkets ansvar (10 kap. 4 § första stycket andra meningen).
Impregneringsområdet i Nässjö är förorenat av bland annat 40 ton arsenik samt av 14 respektive 26 ton PAHcancerogena och PAHövriga. Trafikverket har utrett ett antal alternativ för efterbehandling av impregneringsområdet och områden i anslutning till detta. I sin anmälan till länsstyrelsen åtog sig Trafikverket att vidta åtgärder i enlighet med åtgärdsalternativ 36. Länsstyrelsen har i stället förelagt Trafikverket att utföra åtgärder enligt alternativ 12, och miljödomstolen har inte ändrat föreläggandet i fråga om detta åtgärdsval.
De båda åtgärdsalternativen skiljer sig inte åt när det gäller skogsmarken, men däremot när det gäller övrig mark (industrimark, delområde Jernhusen samt den f.d. bostadsmarken).
Åtgärdsalternativ 36 innebär bland annat att all jord inom industrimarken schaktas bort till ett visst djup (0,5 eller 0,2 m). Dessutom utförs djupare schakt där halten arsenik överskrider 830 mg/kg TS. Sedan håligheter återfyllts, täcks marken av ett 0,5 m djupt lager bergkross. Åtgärderna beräknas avlägsna 29 ton arsenik, samt drygt 13 respektive drygt 25 ton PAHcancerogena och PAHövriga. Den totala kostnaden för åtgärdsalternativ 36 undantaget delområde Jernhusen uppgår till 70 – 90 mkr.
Enligt åtgärdsalternativ 12 bortschaktas inom industrimarken jord med en arsenikhalt över 38 mg/kg TS ned till 2 meters djup. På större djup än 2 m bortschaktas massor med en arsenikhalt överstigande 65 mg/kg TS. Åtgärderna beräknas avlägsna drygt
38 ton arsenik samt 13 respektive knappt 25 ton PAHcancerogena och PAHövriga. Kostnaden för åtgärdsalternativ 12 undantaget delområde Jernhusen uppgår till 120 – 160 mkr.
De båda åtgärdsalternativen avlägsnar PAH-föroreningar i stort sett i samma omfattning, och förekomsten av föroreningar på grund av kreosotimpregnering motiverar således inte något mer kostnadskrävande åtgärdsalternativ än det Trafikverket åtagit sig – åtgärdsalternativ 36.
Bedömningen av vilket åtgärdsalternativ som bör väljas med hänsyn till arsenikföroreningen är svårare. Åtgärdsalternativ 12 avlägsnar ca 9 ton mer arsenik än åtgärdsalternativ 36 till en merkostnad av ca 70 mkr. Marginalkostnaden kan synas hög, men i valet av vilket alternativ som ska väljas måste även andra faktorer vägas in, framför allt vilka risker som är förknippade med den kvarlämnade mängden och de allmänna förutsättningarna för åtgärderna – särskilt i ett långsiktigt perspektiv.
Vid bedömningen av hur risken för spridning av arsenik ska hanteras kan en jämförelse göras med vilka krav som ställs i andra sammanhang. En typ av verksamhet för vilken tydliga åtgärdskrav angetts är avfallsdeponering. Vid deponering delas avfallsmassor in i olika klasser beroende på risken för spridning till omgivningarna. Spridningsrisken för arsenik utgår från vilka halter arsenik som uppkommer i vatten som kontaktas av massorna samt hur mycket arsenik som kan lakas ut från dem (NFS 2004:10). Ju större arsenikens rörlighet är, desto strängare krav ställs på hur avfallet långsiktigt ska kapslas in; d.v.s. på geologisk barriär och sluttäckning [Förordningen (2001:512) om deponering av avfall].
De uppgifter som lämnats i detta mål ger inte möjlighet till någon exakt jämförelse med avfallsklassningen. De Kd-värden Trafikverket redovisat, tillsammans med de halter arsenik som kan komma att påträffas i marken efter åtgärder enligt alternativ 36, indikerar dock att avfallsbestämmelserna med hänsyn till risken för spridning av arsenik skulle ha ställt betydligt strängare krav på inkapsling än vad som blir följden av åtgärdsalternativ 36. Åtgärdsalternativ 36 ger en genomsläpplig övertäckning och inte någon annan geologisk barriär än den som finns på platsen – torv och friktionsjord.
Slutsatsen att den arsenik som finns i marken inte ligger fast bunden utan har en viss rörlighet stöds också av att sedimenten i recipienterna – Höregölen och Runnerydssjön – är förorenade (jämför Naturvårdsverkets handbok 2007:4, bilaga A, s. 132). Även om Trafikverket och länsstyrelsen är oeniga om i vilken utsträckning arsenikförekomsten i sedimenten härrör från impregneringsområdet råder det ingen oenighet om att ett sådant bidrag finns. Miljööverdomstolen anser att det är troligt att merparten av arseniken i sedimenten kommer från impregneringsområdet.
Länsstyrelsen har för en kostnadsjämförelse redovisat några andra efterbehandlingsprojekt med liknande föroreningssituation. Det är givetvis inte möjligt att göra någon exakt jämförelse mellan de olika objekten; spridningsförutsättningarna, förekomsten av andra föroreningar än arsenik och PAH samt omständigheterna i övrigt är inte kända när det gäller de andra områdena. Det kan dock överslagsmässigt konstateras att kostnaden i förhållande till den avlägsnade föroreningsmängden – oavsett om åtgärdsalternativ 12 eller 36 väljs – inte på något avgörande sätt skiljer sig från vad som redovisats för de övriga projekten.
Långsiktigheten i åtgärderna är av stor betydelse. Med åtgärdsalternativ 36 skulle det behövas restriktioner för markanvändningen för framtiden. Höga halter arsenik – upp till 830 mg/kg TS, att jämföra med Naturvårdsverkets generella riktvärden för mindre känslig markanvändning på 25 mg/kg TS – skulle finnas kvar på ett tämligen litet djup i marken. Den efterbehandling som görs nu bör syfta till att vara slutlig, så att inte ytterligare åtgärder behöver vidtas inom överskådlig tid. Kompletterande åtgärder i framtiden skulle med all sannolikhet bli mycket kostsamma. Det är inte heller otroligt att det kommer att göras investeringar inom området i form av anläggningar eller annat som gör att efterbehandlingar framöver ytterligare kommer att försvåras och/eller fördyras.
Sammantaget anser Miljööverdomstolen i den övergripande frågan om val av åtgärdsalternativ för efterbehandlingen, att åtgärdsalternativ 12 motsvarar vad som är miljömässigt motiverat och skäligt vid en avvägning enligt 10 kap. 4 § första meningen miljöbalken. Miljööverdomstolen övergår härefter till de mer underordnade frågorna om åtgärder som väckts av Trafikverket och som gäller kraven på återfyllnadsmassor, de särskilda förhållandena inom delområde Jernhusen och förelagda försiktighetsmått i övrigt.
Frågan om vilka föroreningshalter som kan godtas i de massor som används för återfyllnad har inte samma relevans när åtgärdsalternativ 12 ska tillämpas som om åtgärdsalternativ 36 hade valts. Det finns enligt Miljööverdomstolen inte skäl att göra några ändringar i vad underinstanserna beslutat i dessa delar.
Trafikverket har uppgett att kostnaderna för att åtgärda hela delområde Jernhusen, utom vissa områden vid spår m.m., skulle uppgå till 18 – 20 mkr enligt åtgärdsalternativ 12. Trafikverket anser inte att någon efterbehandling av delområdet är miljömässigt motiverad och rimlig, men har medgett att två mindre ytor inom delområdet åtgärdas enligt åtgärdsalternativ 36 till en kostnad av 1,5 – 2,0 mkr.
Miljööverdomstolen anser inte att det finns skäl att inskränka efterbehandlingsansvaret för delområde Jernhusen så som Trafikverket yrkat. Av åtgärdsalternativ 12 följer att ingrepp endast görs där föreskrivna föroreningshalter överskrids. Genom den av länsstyrelsen medgivna ändringen ges dessutom möjlighet för tillsynsmyndigheten att exempelvis undanta ytor som upptas av permanenta anläggningar från kravet på efterbehandling.
Miljööverdomstolen instämmer i länsstyrelsens och miljödomstolens bedömningar i dessa delar och anser inte att det finns skäl att göra några andra ändringar än de som parterna här är eniga om. Miljööverdomstolen erinrar om att det är fråga om föreskrifter som vid behov kan ändras av tillsynsmyndigheten.
Vid bedömningen av ansvarets omfattning enligt 10 kap. 4 § andra meningen ska beaktas hur lång tid som har förflutit sedan föroreningarna ägde rum, vilken skyldighet den ansvarige hade att förhindra framtida skadeverkningar och omständigheterna i övrigt.
Miljööverdomstolen konstaterar att föroreningarna från impregneringsverksamheten delvis uppkommit för länge sedan; under 1900-talets först hälft och 1950-talet. Ansvaret för föroreningar under den tiden bör i princip jämkas till noll. Även för de föroreningar som skett därefter fram till 1969 bör en viss jämkning ske. För föroreningar som skett därefter bör verksamhetsutövaren bära det fulla kostnadsansvaret.
Vid en samlad bedömning av tidsaspekten och omständigheterna i målet i övrigt, anser Miljööverdomstolen att Trafikverkets kostnadsansvar för efterbehandlingen bör uppgå till halva kostnaden av de förelagda åtgärderna och tidigare utredningar. Återstoden av efterbehandlingskostnaderna får täckas av allmänna medel som ställs till Trafikverkets förfogande genom länsstyrelsens försorg.
Domen får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.
I avgörandet har deltagit f.d. hovrättsrådet Reyes, miljörådet Smith, hovrättsråden Sanders och Hall, referent (skiljaktig).
Referenten, hovrättsrådet Hall, är skiljaktig i den del som avser ansvarets omfattning och anför:
Impregneringsverksamheten har pågått ända till 2005. Såvitt kan bedömas kvarstår verkningarna av föroreningarna från verksamheten. Det är ingen stridig fråga i målet huruvida Trafikverket ansvarar i och för sig för efterbehandlingsåtgärder. Däremot har fråga uppkommit om Trafikverkets ansvar ska begränsas enligt dåvarande 10 kap. 4 § andra meningen miljöbalken framförallt med hänsyn till den tid som har förflutit sedan föroreningarna ägde rum.
Enligt min mening saknas skäl att vid den samlade bedömning som ska göras begränsa Trafikverkets ansvar av hänsyn till den tid som gått. Verksamheten har bedrivits i statlig regi med en statlig myndighet som verksamhetsutövare. De skäl som ligger bakom möjligheten att begränsa efterbehandlingsansvaret med hänsyn till tidsaspekten, dvs. önskan att lindra lagstiftningens retroaktiva inslag, gör sig inte gällande beträffande sådan statlig verksamhet. Inte heller i övrigt föreligger skäl att begränsa Trafikverkets ansvar för de åtgärder som bedömts som miljömässigt motiverade och skäliga.
Miljööverdomstolen är i dessa mål slutinstans och det finns ingen möjlighet att lyfta frågeställningarna till Högsta domstolen. Genom den kommande mark- och miljödomstolsreformen införs en möjlighet för Mark- och miljööverdomstolen att tillåta att ett avgörande överklagas till Högsta domstolen [s.k. ventil, 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar]. Denna möjlighet kommer dock inte att finnas i mål enligt miljöbalken. Inte minst i mål av nu förevarande slag kan det uppkomma frågor där det finns behov av vägledande uttalanden från Högsta domstolen. Det vore därför önskvärt att det de lege ferenda införs en möjlighet att tillåta överklaganden till Högsta domstolen även i miljöbalksmål.
1. Miljödomstolen upphäver punkt 16 och 24.
2. Miljödomstolen ändrar punkt 2-5, 19, 21, 36 och 37 till följande lydelser:
2. För den angivna bostadsmarken ska jord med halter överstigande de platsspecifika riktvärden som föreslås för bostadsmark enligt åtgärdsal-ternativ 11 för arsenik, bly, kadmium, koppar, krom (III), nickel, zink och samtliga PAH-föreningar samt summa cancerogena PAH och summa övriga PAH schaktas upp och efter en eventuell förbehandling transporte-ras till godkänd behandlingsanläggning.
3. För den angivna skogsmarken ska jord med halter överstigande de platsspecifika riktvärden som föreslås för skogsmark enligt åtgärdsalter-nativ 12 för arsenik, bly, kadmium, koppar, krom (III), nickel, zink och samtliga PAH-föreningar samt summa cancerogena PAH och summa övriga PAH schaktas upp och efter en eventuell förbehandling transporte-ras till godkänd behandlingsanläggning.
4. För den angivna industrimarken ska jord med halter överstigande de platsspecifika riktvärden som föreslås för industrimark enligt åtgärdsalternativ 12 för arsenik, bly, kadmium, koppar, krom (III), nickel, zink och samtliga PAH-föreningar samt summa cancerogena PAH och summa övriga PAH schaktas upp och efter en eventuell förbehandling transporteras till godkänd behandlingsanläggning.
5. För Jernhusens fastighet (fastigheten X 13:5) ska jord med halter överstigande de platsspecifika riktvärden som föreslås för industrimark enligt åtgärdsalternativ 12 för arsenik, bly, kadmium, koppar, krom (III), nickel, zink och samtliga PAH-föreningar samt summa cancerogena PAH och summa övriga PAH schaktas upp och efter en eventuell förbehandling transporteras till godkänd behandlingsanläggning.
19. Avskilt slam, rens och fibermaterial från reningsanläggning/-arna ska provtas och analyseras med avseende på arsenik, bly, kadmium, koppar, krom (III), nickel, zink, samtliga PAH-föroreningar samt summa övriga Hale samt summa cancerogena Hale innan det transporteras till godkänd behandlingsanläggning.
21. Schaktning och transport av förorenade massor ska ske på ett sådant sätt att damning eller läckage minimeras.
36. Ett nytt reviderat kontrollprogram ska inkomma till länsstyrelsen minst 12 månader innan saneringen startar. Kontrollprogrammet ska tas fram i samråd med länsstyrelsen.
37. Slutlig redovisning av kontrollprogrammets fas 1 ska ske med en rapport till länsstyrelsen senast tre månader efter avslutad provtagning. Beslut om eventuella ändringar i kontrollprogrammets fas 2 och 3 ska tas senast i samband med Banverkets anmälan om starten på åtgärdsgenomförande.
2. Miljödomstolen gör följande tillägg till punkt 30:
Med acceptabla resthalter avses de föreslagna åtgärdsmål som gäller för respektive område enligt punkt 1- 5.
3. Miljödomstolen ändrar länsstyrelsen beslut på så sätt att åtgärderna enligt punkt 1-28 ska ha påbörjats senast 24 månader efter det att beslutet har vunnit laga kraft och avslutats senast 24 månader efter det att de har påbörjats.
4. Miljödomstolen upphäver förordnandet att det överklagade beslutet ska gälla med omedelbar verkan.
5. Miljödomstolen avslår överklagandet i övrigt.
Länsstyrelsen förelade i det överklagade beslutet Banverket att, utöver det som anges i anmälan daterad den 3 mars 2007 om avhjälpande åtgärder inom del av fastigheterna X 13:1, 13:2 och 13:5 i Nässjö kommun, vidta åtgärder beträffande efterbehandling, återfyllning, vatten, avfallshantering, övrigt skydd samt kontroll i enlighet med 37 punkter. Åtgärderna ska, med undantag för kontrollen, utföras senast den 31 december 2009. Länsstyrelsen förordnade vidare att beslutet skulle gälla omedelbart.
Banverket har överklagat länsstyrelsens beslut till miljödomstolen och därvid yrkat om inhibition. Miljödomstolen biföll i beslut den 25 april 2008 inhibitionsyrkandet. Miljödomstolens beslut har vunnit laga kraft.
YRKANDEN M.M.
Banverket yrkar i första hand att beslutet ska undanröjas i sin helhet. Efterbehandlingen ska istället utföras i huvudsaklig överensstämmelse med Banverkets anmälan med bilagor. Som avhjälpande åtgärd ska tillämpas åtgärdsalternativ 36 (anmälan s. 5 samt PM miljöteknisk markutredning s. 84).
I andra hand yrkar Banverket att beslutet ska undanröjas med undantag för punkterna 11, 25-29 och 33-34. Övriga punkter ska ersättas av följande:
A. Efterbehandlingen ska utföras i huvudsaklig överensstämmelse med det som anges i Banverkets anmälan med bilagor. Som avhjälpande åtgärd ska tillämpas åtgärdsalternativ 36. (ersätter punkt 1-10)
B. Förorenat grundvatten, länsvatten och tvättvatten som uppkommer under efterbehandlingsarbetet ska behandlas med hjälp av utrustning lämpad för ändamålet, innan vattnet avleds till befintlig infiltrationsanläggning invid Höregölen. För utgående renat vatten ska gälla följande riktvärden.(ersätter punkt 12)
Ämne/ämnesgrupp   Riktvärden för renat vatten (mg/l) i ofiltrerat provPAH-16            0,075Kreosot (summa)   0,075Alifater >C5-C12  1Alifater >C12-C35 1Fenol (summa)   0,150Arsenik       0,025
C. Uppumpat grundvatten, länsvatten eller tvättvatten som efter rening överstiger gällande riktvärden i föreskrift B ska antingen genomgå ytterligare rening i enlighet med föreskrift B eller omhändertas i tillståndsgiven anläggning avsedd för avfall av denna typ.(ersätter punkt 13)
E. Under efterbehandlingen ska efterbehandlingsområdet vara instängslat, undantaget den del av området som vetter mot spåren för Jönköpingsbanan samt skogsområdet.(ersätter punkt 22)
F. Åtgärder ska vidtas för att minimera damning vid torrsiktning och annan förbehandling av förorenade massor. Om för omgivningen besvärande damning ändå uppstår ska arbetet avbrytas tills det kan återupptas utan sådan damning.
G. Om någon av de uppmätta halterna vid kontroll av schaktvägg eller schakt-botten överskrider de platsspecifika riktvärdena som gäller för respektive markanvändning ska schakten fortsätta i den riktning som indikeras av överskridandet. Alternativt ska samråd ske med tillsynsmyndigheten för att avgöra om schakten i det området kan avslutas. (ersätter punkt 30)
H. Stickprov ska tas på urschaktade jordmassor som avses återfyllas inom området. Om massorna inte har förbehandlats tas prov som samlingsprov för varje 2 000 m3. Om massorna har förbehandlats tas prov som samlings¬prov för varje 200 m3. Proverna analyseras med avseende på arsenik, summa PAHövriga och summa PAHcancerogena.
I. Stickprov ska tas av externa massor avsedda för återfyllning inom området. Om massornas ursprung är känt och de kan betraktas som ”rena” massor tas prov som samlingsprov för varje 4 000 m3. I annat fall tas prov som samlingsprov för varje 200 m3. Proverna analyseras alltid med avseende på arsenik, summa PAHövriga och summa PAHcancerogena samt de övriga ämnen som Banverket bedömer erforderliga med hänsyn till massornas ursprung. Om möjligt bör Banverket samråda med länsstyrelsen beträffande analysprogrammet innan de externa massorna används.
J. Kontroll ska utföras i huvudsaklig överensstämmelse med det kontrollprogram som finns i bilaga 4 till anmälan, med följande tillägg/ändringar under fas 1:
- En ny provpunkt ska upprättas vid inloppet till dagvattenkulverten från Höregölen som mynnar i Runnerydsjön. I provpunkten ska sediment och vatten provtas. Dessutom ska vattenföringen i kulverten mätas vid varje provtagningstillfälle.
- I redovisningen ska ingå beräkningar av masstransport av As, PAHövriga och PAHcancerogena från Höregölen till Runnerydsjön, baserad på resultat från den nya provpunkten, samt i Nässjöån, baserad på analysresultat från provpunkt WS24 samt data från SMHI:s PULS-modell. Länsstyrelsen ska för ändamålet tillhandahålla data från PULS-modellen.
K. Slutlig redovisning av kontrollprogrammets fas 1 ska ske med en rapport till länsstyrelsen senast tre månader efter avslutad provtagning. Beslut om eventuella ändringar i kontrollprogrammets fas 2 och 3 ska tas senast i samband med Banverkets anmälan om starten på åtgärdsgenomförande.
Banverket yrkanden innebär att länsstyrelsens beslut inte ska gälla för delområdet Jernhusen, att ingen sluttidpunkt ska anges beträffande när avhjälpandeåtgärderna ska vara genomförda samt att förordnandet att beslutet ska gälla med omedelbar verkan enligt 26 kap. 26 § miljöbalken ska undanröjas.
Länsstyrelsen medger Banverkets yrkanden enligt det som framgår i det följande under respektive punkt. I övrigt bestrider länsstyrelsen Banverkets överklagande.
Impregnering av träsliprar vid Banverkets f.d. impregneringsanläggning i Nässjö har pågått mellan 1918 och sommaren 2005 på fastighet X 13:2. I olika perioder har man använt kreosotolja respektive s.k. Bolidensalt. Impregneringsmedlen har förorenat mark och grundvatten inom merparten av impregneringsområdet och delar av omgivningen. Arsenik och PAH dominerar. Punktvis förekommer även andra ämnen. Sammanlagt är cirka 400 000 ton jord förorenad med halter över bakgrundsnivån. För närvarande pågår endast begränsad industriell verksamhet på området, främst uppställning av järnvägsvagnar. Dessutom driver Banverket ett reningsverk för förorenat grundvatten i enlighet med kontrollprogrammet för den f.d. impregneringsanläggningen. I framtiden planerar Banverket att använda om-rådet för fortsatt industriell verksamhet med verkstäder, uppställning och underhåll av järnvägsvagnar m.m. Banverket har således inga avsikter att avyttra området och kommer därmed att kunna ta ansvar för eventuella framtida åtgärdsbehov. Impregneringsplatsen ligger en kilometer nordväst om centrala Nässjö. Hela undersökningsområdet är cirka tio hektar stort, varav impregneringsplatsen utgör sju hektar. Impregneringsplatsen avgränsas i söder av järnvägen mellan Nässjö och Jönköping (Jönköpingsbanan) och i norr av Gölgatan och skog. Österut ligger Jernhusens fastighet och direkt väster om området ligger ett numera obebott flerbostadshus med trädgårdstomt som ägs av Banverket. För ytterligare information beträffande området hänvisas till kapitel 2 och 3 i den s.k. markutredningen (PM Miljöteknisk markutredning, Bilaga 1 till anmälan).
Impregneringsområdet har sedan mitten av 1980-talet undersökts i flera omgångar. Undersökningar som har utförts i markutredningen har utförts i två steg under 2005-2007, en för- och en detaljundersökning. Dessa omfattade bl.a. insamling och analys av över 3 000 jordprov fördelade på närmare 600 provtagningspunkter för vatten i sjöar, grundvattenrör, dricksvattenbrunnar, dagvattenrör, sjösediment, dikessediment och bottenfauna. Densitetsbestämningar, siktförsök, flödesmätningar och nederbördsmätningar har också utförts.
För att undvika de hälso- och miljöeffekter som kan uppstå på platsen och i dess omgivning på lång sikt har åtgärder mot markföroreningarna bedömts vara nödvändiga. Den riskbedömning som har utförts utmynnar i ett förslag till platsspecifika riktvärden som kan användas vid sådana åtgärder. Tretton tänkbara åtgärdsalternativ har studerats.
- Nollalternativet, dvs. dagens situation inklusive uppumpning av grundvatten och fortsatt drift av det befintliga reningsverket (alternativ 00).
- Sex urschaktningsalternativ baserade på bakgrundshalter (01), generella riktvärden (02) och platsspecifika riktvärden för olika djupintervaller (11, 12, 13, 14).
- Två alternativ med kvalificerad övertäckning (32, 33).
- Fyra alternativ med enkel övertäckning samt schakt i underliggande jord baserad på platsspecifika riktvärden för olika djupintervaller (31, 34, 35, 36).
En mer ingående beskrivning av respektive åtgärdsalternativ finns i tabell 7.2 samt figur 7.4 och 7.6, s. 84-87 i markutredningen. Banverket har anmält alternativ 36, medan länsstyrelsen förespråkar alternativ 11 och 12 i föreläggandet.
Antagandena som ligger till grund för de olika riktvärdena som gäller för alternativ 11, 12 och 36 (tabell D i markutredningens bilaga 6.2) är identiska vad gäller skydd av miljön inom området och i recipienterna, men skiljer sig åt beträffande exponering av människor. Åtgärdsalternativen har inledningsvis utvärderats med avseende på hanterad Stone, kvarlämnade halter och mängder, belastningsminskning, typ av omhändertagande, hanterbarheten, behov av ersättningsmassor och kostnader. I en s.k. riskvärdering har sedan åtgärdsalternativen vägts mot varandra med hjälp av kriterier avseende skydd av hälsa och miljö efter åtgärd, skydd av hälsa och miljö under genomförande, teknisk hantering, framtida begränsningar eller krav, föroreningsreduktion, allmänna och enskilda intressen (t.ex. miljömål och andra intressen) samt kostnader. Kapitel 4-8 i markutredningen redovisar utförda undersökningar, föroreningssituationen, riskbedömning, åtgärdsutredning och riskvärdering. Löpande samråd har hållits med länsstyrelsen samt miljö- och byggkontoret, vilka har deltagit i åtminstone åtta referensgruppsmöten för projektet mellan 2004 och 2007 samt tagit del av projekthandlingar. Ytterligare samrådsmöten med länsstyrelsen och kommunen har hållits vid behov.
Banverket anför i huvudsak följande.
Länsstyrelsens mål med efterbehandlingen stämmer mycket väl överens med Banverkets mål (Avsnitt 7.1, s. 76 i markutredningen). Detta indikerar att länsstyrelsen och Banverket har samma intresse i ärendet, dvs. att skydda miljön i omgivningen och människors hälsa (på platsen och i omgivningen). Länsstyrelsens krav är emellertid till stor del inriktade på faktorer som inte har att göra med måluppfyllelsen.
Banverkets motiv för att det inte bör förekomma växtlighet inom området är säkerhetsskäl. Efterbehandlingen bör därför inte utföras med syfte att skydda miljön inom området. Åtgärder bör i stället huvudsakligen inriktas på att skydda människors hälsa (inom området och i omgivningen) och att skydda miljön i omgivningen. I remissversionen av Naturvårdsverkets riskbedömningsvägledning, s. 73, anges att ”Markmaterialet kan ha egenskaper som ger begränsade förutsättningar för att återskapa en miljö som kan stödja naturliga funktioner. I sådana områden är det inte alltid motiverat att höga skyddskrav på markmiljön ställs. Uteslutning av skydd av markmiljö motiveras väl. Riskerna för spridning och omgivningspåverkan i kort och långt tidsperspektiv beaktas alltid.” Vägledningen är under omarbetning, men denna skrivning kommer i allt väsentligt att bestå. Med tanke på den järnvägsverksamhet som ska bedrivas på området finns goda skäl till varför markmiljön inte behöver ett högt skydd.
Det är märkligt att länsstyrelsen inte kan acceptera åtgärdsalternativ 36, men däremot accepterar åtgärdsalternativ 12 för industrimarken, då dessa alternativ har exakt samma krav på skydd av miljön inom området. Skyddet är inte lika högt som enligt Naturvårdsverkets generella riktvärden, men det är långt ifrån obefintligt. Eftersom efterbehandling utförs för att skydda människor inom området samt miljö och människor i omgivningen kommer åtgärderna ändå att medföra ett skydd för miljön på platsen. Dessutom kommer den renaste jorden att finnas närmast markytan, där behovet av skydd för markmiljön borde vara högst. Ett tillräckligt skydd för miljön på industrimarken kommer därmed att finnas.
Länsstyrelsen har inte beskrivit på vilket sätt en kvarlämning av föroreningar skulle innebära en risk och har heller inte påpekat några fel eller brister eller ifrågasatt de antaganden som ligger till grund för beräkningen av platsspecifika riktvärden. Banverket tolkar detta som att länsstyrelsen i allt väsentligt har accepterat riskbedömningen och riktvärdesberäkningen. Banverket har ställt exakt samma krav avseende skydd av miljö inom området, skydd av miljö i omgivningen (recipienterna) samt skydd av människor i omgivningen (intag av dricksvatten och fisk) för alternativ 11, 12 och 36. Skillnaden mellan alternativen handlar i första hand om skydd av människor som vistas på området. De platsspecifika riktvärdena för ytlig och djup mark i alternativ 11 och 12 och samtliga djup för alternativ 36 är identiska med varandra, förutom för arsenik och summa cancerogena PAH. Frågan om en rekommenderad haltgräns för farligt avfall är oväsentlig i sammanhanget. Förorenad jord betraktas normalt inte som farligt avfall förrän det har grävts upp. Den rekommenderade haltgränsen har då betydelse för hur jordmassorna omhändertas, men säger ingenting om de egentliga riskerna.
Beträffande kvarlämnade föroreningar har en minskning av källtermen i sig inte något egenvärde. Det viktiga är att minska riskerna på ett sådant sätt att eventuella kvarlämnade föroreningar utgör en låg risk för människor och miljö i omgivningen och för människor som vistas inom området. Alla Banverkets bedömningar avseende risker för recipienterna grundar sig antingen på realistiska antaganden (för parametrar där det finns god kunskap) eller försiktiga antaganden (för parametrar där tillräcklig kunskap saknas). Detta tillvägagångssätt innebär i många fall en viss övervikt för s.k. ”worst-case” scenarier med avseende på beräknad belastning och beräknade halter. Dessutom har vissa riskhämmande faktorer, t.ex. sedimentation, försummats. Av riskbedömningen framgår att den nuvarande föroreningssituationen (innan åtgärder vidtas) medför ingen eller låg risk i Höregölen, Runnerydssjön och Nässjöån avseende arsenik. Den arsenikmängd (ca 41 000 kg) som finns inom undersökningsområdet idag föranleder alltså inte ett åtgärdsbehov för att skydda miljö eller människor i omgivningen. Ur risksynpunkt behöver mängden arsenik därför inte reduceras mer än vad alternativ 36 medför. Om åtgärder vidtas enligt alternativ 36 kommer ändå mängden arsenik att minska med cirka 70 % eller 29 000 kg. Den redan låga risken som finns avseende urlakning av arsenik idag kommer också att reduceras ytterligare.
Det är istället mängden av de föroreningar som utgör störst risk som bör minskas. Riskbedömningen visar att dessa föroreningar är antracen och fluoranten (som tillhör gruppen övriga PAH), vilka bedöms utgöra en risk för recipienterna om åtgärder inte vidtas. Därför är skydd av miljön i närliggande recipienter styrande för de platsspecifika riktvärdena för övriga PAH (för både alternativ 11, 12 och 36). Alternativ 36 medför en större reduktion av övriga PAH än vad alternativ 12 gör, varför alternativ 36 ur miljösynpunkt är ett bättre alternativ. Eftersom riktvärdet just för arsenik är lägre för alternativ 11 och 12 blir dock den totala föroreningsmängden som omhändertas större för dessa alternativ än för alternativ 36. Utvärdering av laktesterna visar att utan åtgärder inom impregneringsområdet kan belastningen komma att pågå i tusentals år. Med de åtgärder som föreslås enligt alternativ 36 bedöms utlakningen reduceras till en acceptabel nivå och vara en hållbar och långsiktig åtgärd. Även om ett visst utläckage kommer att ske under lång tid är det årliga läckaget litet och belastningen borde ha ingen eller mycket liten effekt på omgivningen.
Risken att människor ska exponeras för kvarlämnade föroreningar bedöms vara låg för såväl alternativ 11 och 12 som alternativ 36. För alternativ 11 och 12 reduceras dessa risker genom att minska halterna av föroreningar i marken, medan alternativ 36 reducerar riskerna genom en kombination av minskade halter och övertäckning. Sannolikheten att exponeras för kvarlämnade föroreningar i punkter som undersökningen kan ha missat är lägre för alternativ 36 än för alternativ 11 och 12, eftersom marken är övertäckt. I alternativ 36 kommer människor som vistas på platsen att kunna exponeras för föroreningarna vid eventuella markarbeten. Vid markarbeten kommer därför alltid lämplig skyddsutrustning att användas. Sammanfattningsvis bedöms risken ur såväl miljö- som hälsosynpunkt för platsen och omgivningen därmed vara tämligen lika för alternativ 11, 12 och 36. Det är i vart fall uppenbart att alternativ 36 inte innebär större risker än alternativ 11 och 12.
Genom de försiktiga antaganden som har gjorts i riskbedömningen har hänsyn redan tagits till länsstyrelsens krav och synpunkter beträffande ökande markinfiltration när bergkross läggs ut, spridningsförutsättningar och ökad urlakning om torv tas bort, att så mycket som möjligt av källtermen bör tas bort samt risken för förorening av Vättern. I riskbedömningen antas att all avrinning sker med grundvatten, utan hänsyn till att vissa ytor är bebyggda eller hårdgjorda. De platsspecifika riktvärdena har beräknats för ett scenario med maximal markinfiltration, t.ex. då man har ett lager bergkross i markytan. Bergkrossen behövs för att kunna anlägga järnvägsspår inom området. Den högsta acceptabla belastningen (g/år) på recipienterna från impregneringsområdet har prognostiserats i ett 1 000-årsperspektiv. Beräkningen baseras på ett stort antal mätningar av olika ämnens lakbarhet i fyllning, torv och friktionsjord. Det är denna beräkning (inte nulägesbelastningen) som har varit styrande för de platsspecifika riktvärdena. Vid beräkningen har de mest försiktiga värdena använts när det gäller jordart, förekommande halter och lakbarhet. Detta innebär att beräkningen inte styrs av torv, vilket medför att hänsyn även har tagits till att torv kommer att schaktas bort. Riskbedömningen visar att området efter genomförande av alternativ 36 inte kommer att ge en oacceptabel belastning på närliggande vattendrag, varken av arsenik eller av PAH. Att föroreningar från detta område efter genomförda åtgärder sedan skulle utgöra en signifikant del av miljöbelastningen på Huskvarnaån och Vättern bedöms som ytterst osannolikt, eftersom riskerna redan i dagsläget bedöms vara låga för Nässjöån. Detta framgår även av andra undersökningar, t.ex. Vätterns tillflöden inom Jönköpings län 2002-2006 (ALcontrol AB, Karlstad 2007-10-26, s. 50-52 och 132).
Det exakta förhållandet mellan olika potentiella föroreningskällor är ointressant. Det är möjligt att föroreningsbidraget från dagvatten och andra källor är mindre än vad som har antagits i markutredningen. Det har dock inte varit Banverkets avsikt att peka ut andra föroreningskällor för att lindra kravet på sanering av impregneringsområdet. Tvärtom, genom att ta hänsyn till andra föroreningskällor i riskbedömningen för recipienterna, har Banverket varit mer försiktig och ställer därmed hårdare krav på efterbehandling av impregneringsområdet än vad som normalt är fallet då Naturvårdsverkets modell för beräkning av riktvärden används. Det krävs en mer omfattande sanering för att minska koncentrationen och mängden av ett ämne i recipienten till en acceptabel nivå om det antas finnas flera föroreningskällor än om det antas att bara en källa (dvs. impregneringsområdet) bidrar till belastningen. Det är alltså bättre för miljön att anta att dagvattnet och andra källor bidrar med en större andel av föroreningarna än vad de faktiskt gör än att ta bort eller minska betydelsen av dessa föroreningskällor i beräkningsmodellen.
Ett beslut att förklara området som ett miljöriskområde om åtgärdsalternativ 36 genomförs skulle strida mot 10 kap. 15 § miljöbalken. En sådan förklaring kräver ”hänsyn till riskerna för människors hälsa och miljön” och såsom anförts ovan undanröjer åtgärdsalternativ 36 sådana risker.
Miljömålet ”Giftfri miljö” är i och för sig beaktansvärt och har även tagits hänsyn till vid den skälighetsavvägning (riskvärdering) som redovisas i markutredningen. I miljöbalken ställs dock inte krav på att enskilda verksamhetsutövare eller fastighetsägare måste vidta åtgärder för att de nationella miljömålen ska nås. I miljöbalken ställs istället krav på att åtgärder ska vidtas för att reducera risker för människor och miljö till en acceptabel nivå, vilket alternativ 36 gör. I propositionen ”Svenska miljömål- delmål och åtgärdsstrategier” (2000/01:130, s. 218 ff.) anförs att miljömålen till sin natur är politiska målsättningar som ska ligga till grund för den fortsatta miljöpolitiken, medan miljöbalkens regler och anknytande föreskrifter är juridiska verktyg för att uppnå dessa mål. Regeringen valde därför att inte föreslå ändringar i miljöbalken som skulle göra miljökvalitetsmålen bindande för enskilda. Det är därför upp till varje verksamhetsutövare att bestämma på vilket sätt man tar hänsyn till miljömålen. Banverkets riskvärdering har visat att det medför en alltför stor merkostnad och tekniska svårigheter om miljömålet ”Giftfri miljö” ska vara styrande vid val av åtgärder för impregneringsområdet. Åtgärdsalternativ 11 och 12 uppfyller inte heller alla de krav som följer av miljömålet.
Länsstyrelsen anser att merkostnaden för åtgärdsalternativ 12 jämfört med alternativ 36 är såväl motiverad som skälig, men har inte beskrivit hur eller om en skälighetsavvägning har gjorts. Banverket har i markutredningens riskvärderingskapitel tydligt redovisat hur och varför en motsvarande avvägning har resulterat i ett annat utfall. I utredningen har 13 åtgärdsalternativ värderats med avseende på skydd av hälsa och miljö under och efter åtgärd, teknisk genomförbarhet, framtida begränsningar och krav, allmänna och enskilda intressen, reduktion av föroreningshalter och -mängder samt kostnader. Riskvärderingen visade att alternativ 36 ger det sammanvägda bästa tekniska och miljömässiga resultatet genom att den medför stor miljönytta och samtidigt skyddar människors hälsa. I riskvärderingen (Avsnitt 8.3.7 och Figur 8.3, s. 119-120 i markutredningen) togs hänsyn till den stora kostnadsskillnaden mellan urschaktnings- och övertäckningsalternativen (bl.a. alternativ 11 och 12 respektive 36) som i värsta fall kan uppgå till så mycket som 84 miljoner kronor. I riskvärderingen togs även hänsyn till det faktum att krav som baseras på miljöbalken huvudsakligen ska syfta till att minska riskerna till en acceptabel nivå, vilket alternativ 36 gör.
Det är betydligt mer relevant att jämföra riskreduktionen för de olika alternativen, istället för föroreningsreduktionen, eftersom syftet med efterbehandlingsåtgärder enligt miljöbalken är att reducera risker. Även om mer föroreningar lämnas kvar i alternativ 36 är kraven på riskreduktion för både människor och miljö i omgivningen samt miljö inom området likvärdiga i alternativ 12 och alternativ 36. Kraven uppfylls dock på olika sätt. I alternativ 36 minskas riskerna för människor inom området genom en kombination av urschaktning och övertäckning, medan alternativ 12 innebär en större urschaktning. Skillnaden mellan alternativen när det gäller mängdreduktion har Banverket i stället valt att hantera genom att acceptera restriktioner avseende t.ex. markarbeten och markutnyttjande inom impregneringsområdet efter genomförda åtgärder. Merkostnaden för alternativ 11 eller 12 är därmed inte skälig.
Banverket ska inte omfattas av krav på åtgärder beträffande delområde Jernhusen (del av fastigheten X 13:5), som ägs av Jernhusen Verkstäder AB. Banverket har inte bedrivit någon verksamhet på detta område och fastigheten har aldrig tillhört Banverket. När Statens Järnvägar delades upp 1988 lade Regeringen ansvaret för impregneringsverksamheten på Banverket, medan SJ fick behålla ansvaret för stations- och verkstadsområdena. Det är därför Jernhusen Verkstäder AB och/eller Affärsverket Statens järnvägar som har ansvar enligt miljöbalken för eventuella efterbehandlingsåtgärder på detta delområde. Även utifrån tekniska skäl är detta ställningstagande motiverat. Varken kart- och ritningsmaterial, flygbilder eller andra källor indikerar att impregneringsverksamhet har bedrivits på delområde Jernhusen. På en karta från 1947 är området markerat som vedupplag för ånglok och på en flygbild från 1959 syns ett stort kolupplag. Föroreningsmönstret är också annorlunda jämfört med impregneringsområdet. Det finns mestadels PAH och nästan ingen arsenik i marken på delområdet, vilket tyder på att det har förorenats av andra föroreningskällor än impregneringsverksamheten. Dessutom har Banverkets riskbedömning visat att föroreningarna på delområdet endast bidrar i mycket begränsad utsträckning till omgivningspåverkan. Det finns även praktiska svårigheter när det gäller eventuella efterbehandlingsarbeten på delar av delområde Jernhusen. Det körs nämligen mycket trafik på delområdets spår, eftersom det finns både verkstäder och tvätthall inom området. Eventuella åtgärder skulle därför innebära mycket kostsamma insatser i form av trafikomläggningar, ombyggnader, osv.
Beträffande punkt 2-5 bör de platsspecifika riktvärdena för åtgärd 36 gälla vid all schakt och hantering av uppgrävda jordmassor, i enlighet med Banverkets övriga ställningstaganden. Länsstyrelsens krav att jord med halter överstigande de platsspecifika riktvärdena ska schaktas upp och transporteras till godkänd behandlingsanläggning omöjliggör Banverkets förslag på förbehandling av massorna, något som uppmuntrades av länsstyrelsen under samrådet. En förbehandling har till syfte att minimera mängden massor som skickas till behandlingsanläggning (och därmed även det erforderliga transportarbetet) samt maximera återanvändning och resurshushållning. Länsstyrelsens krav strider därmed mot miljöbalkens intentioner i dessa avseenden.
Länsstyrelsen vidhåller punkt 1, men medger att punkt 2-5 ändras till följande lydelser:
2. För den angivna bostadsmarken ska jord med halter överstigande de platsspecifika riktvärden som föreslås för bostadsmark enligt åtgärdsalternativ 11 för arsenik, bly, kadmium, koppar, krom (III), nickel, zink och samtliga PAH-föreningar samt summa cancerogena PAH och summa övriga PAH schaktas upp och efter en eventuell förbehandling transporteras till godkänd behandlingsanläggning.
3. För den angivna skogsmarken ska jord med halter överstigande de platsspecifika riktvärden som föreslås för skogsmark enligt åtgärdsalternativ 12 för arsenik, bly, kadmium, koppar, krom (III), nickel, zink och samtliga PAH-föreningar samt summa cancerogena PAH och summa övriga PAH schaktas upp och efter en eventuell förbehandling transporteras till godkänd behandlingsanläggning.
4. För den angivna industrimarken ska jord med halter överstigande de platsspecifika riktvärden som föreslås för industrimark enligt åtgärdsalternativ 12 för arsenik, bly, kadmium, koppar, krom (III), nickel, zink och samtliga PAH-föreningar samt summa cancerogena PAH och summa övriga PAH schaktas upp och efter en eventuell förbehandling transporteras till godkänd behandlingsanläggning.
5. För Jernhusens fastighet (fastigheten X 13:5) ska jord med halter överstigande de platsspecifika riktvärden som föreslås för industrimark enligt åtgärdsalternativ 12 för arsenik, bly, kadmium, koppar, krom (III), nickel, zink och samtliga PAH-föreningar samt summa cancerogena PAH och summa övriga PAH schaktas upp och efter en eventuell förbehandling transporteras till godkänd behandlingsanläggning.
Länsstyrelsen anför i huvudsak följande.
Länsstyrelsen har vid ett flertal tillfällen under ärendets handläggning framfört att den inte delar Banverkets bedömning i frågan om åtgärdsalternativ, riskbedömning, spridning till omgivningen och lämpliga resthalter, bakgrundshalter, Kd-värden etc. Länsstyrelsen har därutöver ifrågasatt de antagande som ligger till grund för beräkningen av de platsspecifika riktvärdena.
Marken bör ges ett visst skydd i enlighet med vad som framförts i beslutet. Man kan inte utesluta skyddet av miljön med de argument som Banverket framfört. Även om det inom saneringsområdet kommer att anläggas ett bärlager, i vilket marklevande organismer har svårt att leva, måste marken därunder kunna ha ett fungerande ekosystem. Vid en jämförelse med de miljöriskbaserade riktvärdena för arsenik i marken som finns angivna i Naturvårdsverkets remissversion rörande nya riktvärden för förorenad mark daterad den 19 oktober 2007, konstateras att de föreskrivna platsspecifika riktvärdena (enligt åtgärdsalternativ 12) för bland annat arsenik ligger i nivå med det miljöriskbaserade riktvärdet på 40 mg/kg för arsenik gällande mindre känslig markanvändning.
De åtaganden om försiktighetsmått och skyddsåtgärder som Banverket beskrivit i anmälan med dess underlagsmaterial för det förordade åtgärdsalternativet 36, uppfyller inte de krav som bör ställas för att undvika skada eller olägenheter för människors hälsa eller miljön. Motivet till att länsstyrelsen i stor utsträckning fokuserat sitt beslut på förekomsten av arsenik inom området beror bland annat på att länsstyrelsen inte delar de antaganden som ligger till grund för riskbedömningen vad avser arsenik. Utgångspunkten borde vara att belastningen på omgivningen inte ska leda till en mätbar höjning av den normala bakgrundshalten vad gäller bland annat arsenik samt att utsläppsmängden inte ska leda till att kvaliteten på ytvattnet i sig äventyras. Denna uppfattning styrks av Naturvårdsverket och framgår av Naturvårdsverkets remissversion rörande nya riktvärden för förorenad mark.
Länsstyrelsen är tveksam till de belastningsberäkningar som gjorts och som huvudsakligen ligger till grund för Banverkets argumentation för att man bör tillämpa åtgärdsalternativ 36. I Banverkets markutredning anges att belastningsberäkningarna med avseende på bland annat arsenik är rimliga samt att det inte finns något behov av riskreduktion med avseende på arsenik, med hänsyn till att de halter som belastningen ger upphov till inte utgör någon risk för det akvatiska ekosystemet. Banverkets konsult har i sin riskbedömning valt att utgå från de effektbaserade riktvärdena från Nederländerna (RIVM), bland annat med motiveringen att det ekotoxikologiska dataunderlaget är mer omfattande än för motsvarande riktvärden som tagits fram i Kanada (CCME) samt att RIVM-värdena ligger på ungefär samma nivå som EU:s förslag till miljökvalitetsstandarder för vattendirektivet. EU har emellertid inte föreslagit någon miljökvalitetsnorm för arsenik i ytvatten. Dessutom är det upp till varje EU-land att anpassa miljökvalitetsnormen utifrån landets specifika förhållanden, t.ex. bakgrundshalter. Beräkningen av riktvärdena borde istället ha utgått från svenska bakgrundshalter som finns angivna i Naturvårdsverkets rapport 4913, Bedömningsgrunder för miljökvalitet - Sjöar och vattendrag. I rapporten anges en bakgrundshalt på 0,3 μg/l för mindre vattendrag i Södra Sverige, vilket ska jämföras med den halt på 24,3 μg/l som tillämpats i Banverkets markutredning (se tabell J i bilaga 6.9). Bakgrundshalten ska användas i beräkningen eftersom arsenik inte bryts ner utan kommer att finnas kvar i ytvattnet under mycket lång tid. Belastningen på omgivande recipienter från impregneringsområdet bör därför minimeras. Dessutom används bakgrundshalten vid framräkning av det generella riktvärdet för arsenik. Nässjöån bedöms också ha ett särskilt högt skyddsvärde och recipienterna utgör källområden för ytvatten i Huskvarnaåns avrinningsområde. Det är inte acceptabelt att impregneringsområdet ska medverka till en signifikant del av miljöbelastningen på angränsande vattendrag (Höregölen, Runnerydssjön och Nässjöån).
Utförda provtagningar i recipienterna visar på en påverkan av såväl arsenik som polyaromatiska kolväten. Analyserna av ytvatten visar en klar påverkan (cirka 3 μg/l) jämfört den förväntade normala bakgrundshalten. Ett långsiktigt saneringsmål ska vara att föroreningsnivån i recipienterna ska ligga nära bakgrundshalterna, vilket ligger i linje med miljömålet ”Giftfri miljö”. Enligt den särskilda provtagning som utförts av sjösediment i Höregölen förekommer det inte heller några markanta skillnader mellan olika sedimentdjup. Det finns således inget stöd för att tillförseln av bland annat arsenik skulle ha minskat under de senaste åren. Resultaten visar att utläckaget av både arsenik och Hale medfört en ökning av bakgrundshalterna i ytvatten samt en betydande ansamling av dessa föroreningar i sedimenten i såväl Höregölen som Runnerydssjön. Resultaten visar även att det i södra delen av Höregölen sker ett påslag av arsenik och Hale från främst impregneringsområdet. Det är således inte rimligt att utgå ifrån den halt som Banverkets utredare gjort, då detta innebär att väldigt stora mängder arsenik kommer att lämnas kvar inom området. Enligt tabell 7.4 i markutredningen kommer cirka 11 000 kg arsenik att lämnas kvar inom impregneringsområdet med det av Banverket förordade alternativet 36, vilket motsvarar en reduktion av arsenikmängden med cirka 72 %. Om det av Banverkets utredare förordade haltkriteriet för arsenik (24,3 μg/l) hade uppmätts i ett vattendrag skulle det enligt Naturvårdsverket rapport 4913 ha klassats som hög arsenikhalt och indikera en tydlig påverkan av en lokal källa. Detta är inte rimligt för ett ytvatten som kan betecknas som ett källområde för ytvatten.
Det finns inte några långsiktigt hållbara motiveringar till de exponeringsantaganden som har gjorts vad gäller arsenik för täckt mark. Det är just dessa antaganden som har varit styrande för det mycket höga platsspecifika riktvärdet på 830 mg/kg TS som Banverket förordar. Av tabell D i bilaga 6.2 i markutredningen framgår att antagandena avsevärt skiljer sig från de antaganden som gjorts vid framräkningen av de generella riktvärdena för områden som klassificeras som mindre känslig markanvändning (Naturvårdsverkets rapport 4638). Även exponeringsantagandena vad gäller arsenik för öppen mark skiljer sig från de antaganden som gjorts vid framräkningen av de generella riktvärdena för mindre känslig markanvändning. En tillämpning av det platsspecifika riktvärdet för arsenik för åtgärdsalternativ 11 och 12 innebär således att vistelsetiden sänks med 4-5 ggr jämfört med de antaganden som gjorts vid framräkningen av de generella riktvärdena.
Ovanstående resonemang gällande haltkriterier för arsenik i ytvatten skulle även kunna tillämpas på Hale och då främst antracen, eftersom denna polyaromat enligt Banverkets markutredning har varit styrande gällande miljöpåverkan på omgivningen. Av bilaga 6.9 till markutredningen framgår att Banverkets utredare utgått från ett RIVMvärde på antracen på 0,034 μg/l. Länsstyrelsen är tveksam till att tillämpa RIVM-värdet. Dessutom framgår det av utredningen att man inte uppnår det av utredaren använda riktvärdet i Runnerydsjön, utan den beräknade halten hamnar på 0,043 μg/l, dvs. klart över RIVM-värdet. Precis som för arsenik finns det inte några markanta skillnader mellan olika sedimentdjup i den särskilda provtagning som utförts i Höregölen vad gäller PAH. Dessa argument talar för att de platsspecifika riktvärdena för Collins i mark borde skärpas. Enligt tabell 7.4 i markutredningen kommer det av Banverket förordade alternativet 36 innebära att cirka 1 500 kg Hale lämnas kvar inom impregneringsområdet. Samma mängd kommer dock att lämnas kvar även med de av länsstyrelsen föreskrivna åtgärdskraven, eftersom de platsspecifika riktvärdena för Hale i princip är desamma i de olika alternativen. Att alternativ 36 skulle innebära en större reduktion av övriga Hale är inte korrekt eftersom riktvärdena är desamma som för urschaktning enligt alternativ 12. Länsstyrelsen har även i punkt 6-9 bland annat föreskrivet lägre halter för övriga Hale, vilket kommer att innebära en större reduktion av dessa. En tillämpning av punkt 30 kommer sannolikt inte att innebära att det kommer att lämnas kvar föroreningar ytligt, som eventuellt har missats vid förkarakteriseringen.
Länsstyrelsen har sedan mitten av 1990-talet arbetat med undersökningar, utredningar och åtgärder av förorenade områden. Som ett led i att uppnå delmålen 6-7 inom ”Giftfri miljö” har länsstyrelsen genomfört identifiering och inventering av misstänkt förorenade områden i länet. Resultatet av detta arbete gällande Nässjö kommun har redovisats i länsstyrelsens meddelandeserie Rapport 2004:1 och visar att det i anslutning till det aktuella området finns ett tjugotal misstänkt förorenade områden bestående av bl.a. bensinstationer, verkstadsindustrier, ytbehandling, oljedepåer, textilindustri och kemtvättar. Länsstyrelsens och kommunens inventeringar och undersökningar har hittills inte kunnat påvisa någon ytterligare föroreningskälla inom avrinningsområdet avseende arsenik än Banverkets f.d. impregneringsanlägg-ning. Med utgångspunkt i ovanstående resonemang ifrågasätter länsstyrelsen Banverkets spridningsmodell, som kommer fram till att impregneringsanläggningen endast skulle stå för 54 % av den sammanlagda belastningen av arsenik på Nässjöån. Av Banverkets utredning framgår att belastningen från andra föroreningskällor används som argument för att inte vidta ytterligare åtgärder inom impregneringsområdet. Banverket har vare sig varit mer försiktiga eller ställt hårdare krav på efterbehandlingen av impregneringsområdet än vad som normalt är fallet med anledning av vad som anges i Naturvårdsverkets remissversion rörande nya riktvärden för förorenad mark. I vägledningen anges att hänsyn ska tas till andra källor. Belastningsutrymmet är således mycket begränsat.
Åtgärdsalternativ 36 undanröjer inte riskerna för människors hälsa och miljön. Det finns inte några andra administrativa regleringar än att förklara området som ett miljöriskområde, för att föreskriva de begränsningar i markanvändningen som åtgärdsalternativ 36 innebär. Området inom vilket f.d. impregneringsanläggningen är belägen är inte detaljplanelagd. Det finns således inga möjligheter att tvinga Banverket att använda varje del av sin tomt på det sätt som en detaljplan ger rättigheter till eller medför skyldigheter för. Även om åtgärden kräver prövning med bygglov är de allmänna hänsynsreglerna i plan- och bygglagen (1987:10) inte tillräckligt precisa för att reglera och begränsa markanvändningen på ett tillräckligt effektivt sätt. Som komplement till ett beslut om miljöriskområde kan länsstyrelsen även komma att meddela Lantmäterimyndigheten att lagakraftvunnet föreläggande om efterbehandlingsåtgärder ska införas i inskrivningsmyndighetens fastighetsbok.
Åtgärdsalternativ 36 är inte förenligt med det nationella miljömålet ”Giftfri miljö”. Åtgärdsalternativ 11 och 12 uppfyller inte heller detta miljömål. Det är inte tekniskt möjligt eller ekonomiskt rimligt att ta bort alla föroreningar på det f.d. impregneringsområdet. Utifrån riskvärderingen är åtgärdsalternativen 11 och 12 de bästa alternativen. Det är miljömässigt motiverat att sanera det förorenade området (bostadsmark, skog och industrimark) enligt åtgärdsalternativ 11 respektive 12. Kraven på sanering enligt dessa åtgärdsalternativ har stöd i miljöbalken. Det är tekniskt möjligt att utföra saneringen genom urgrävning av förorenade massor inom de aktuella områdena, även om det inom vissa områden erfordras grundvattenavsänkning och nedtagning av vegetation. Det är ekonomiskt rimligt att Banverket, såsom ansvarig verksamhetsutövare och fastighetsägare, finansierar erforderliga åtgärder. Kostnaderna får anses vara skäliga i förhållande till den beräknade totala reduktionen av cirka 38 000 kg arsenik (motsvarande en reduktion på 93 %) och 39 000 kg PAH (motsvarande en reduktion på 97 %). Banverket är vidare ansvarigt för att efterbehandla Jernhusens fastighet. Det finns inte några be-lägg för att föroreningsmönstret är annorlunda där eller att det området har för-orenats av andra källor, utan föroreningarna härstammar från impregneringsverksamhet.
Banverket anför i huvudsak följande.
Det är ologiskt, orimligt och omotiverat att ha olika krav på föroreningsinnehållet i massor som får lämnas kvar och massor som används som återfyllnad. Inom vissa områden kommer exempelvis massor med lägre halter än de platsspecifika riktvärdena att schaktas upp, enbart för att komma åt underliggande massor med halter som är högre än de platsspecifika riktvärdena. Om det inte hade funnits massor med höga föroreningshalter under dessa renare massor hade de därmed kunnat lämnas kvar inom området. Det är ologiskt att inte sådana massor kan tas upp temporärt för att, efter borttagandet av underliggande massor, kunna läggas tillbaka igen. Det är vidare ologiskt, orimligt och omotiverat att kräva tillämpning av generella riktvärden när det har utarbetats platsspecifika riktvärden som länsstyrelsen tydligen har accepterat (Tabell 4 i länsstyrelsens beslut). Däremot kan hårdare krav ställas på externa återfyllningsmassor, eftersom innehållet i dessa kan antas vara mindre välkänt än i massor från platsen. Återfyllda massor från platsen kommer att läggas i de djupaste urschaktade delarna av respektive delområde och med hjälp av en geotextil hållas fysiskt avskiljda från ovanliggande renare massor, allt enligt anmälan och de skriftliga förtydliganden som har lämnats den 5 februari 2008 som svar på frågor från länsstyrelsen.
Banverket har ett försiktigare förhållningssätt än länsstyrelsen till externa återfyllningsmassor och anser att föroreningshalterna i dessa massor ska ligga så nära de lokala bakgrundshalterna som möjligt, men utan undantag under det lägre av Naturvårdsverkets riktvärden för känslig markanvändning och de platsspecifika riktvärdena för aktuell markanvändning.
Länsstyrelsen anför i huvudsak följande.
Punkt 32 omfattar inte jungfruliga massor direkt från täkt. Länsstyrelsen har dock inget emot att Banverket tillämpar ett försiktigare förhållningssätt vad gäller externa återfyllningsmassor än vad länsstyrelsen föreskriver. Det är allmänt vedertaget att inte acceptera en återfyllnad av förorenade massor som har en högre föroreningsgrad än känslig markanvändning (KM) i områden som är planlagda för bostads- och naturmarksändamål. Inom planlagda industriområden är det på motsvarande sätt allmänt vedertaget att tillämpa riktvärdena för mindre känslig markanvändning (MKM).
Mot bakgrund av att urschaktade jordmassor är att betrakta som avfall är Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 2004:10) om deponering, kriterier och förfaranden för mottagning av avfall vid anläggningar för deponering av avfall tillämpliga. Därmed gäller krav på grundläggande karakterisering, provning och analyser av urschaktade förorenade jordmassor. För det fall miljödomstolen beslutar att Banverkets förslag till åtgärdsalternativ 36 ska gälla för efterbehandlingen och därmed accepterar en återfyllnad av förorenade jordmassor upp till de åtgärdsmål som Banverket förespråkar, är återfyllnaden att betrakta som deponering av icke farligt avfall och/eller farligt avfall. Verksamheten ska därvid prövas enligt 90.320A alternativt 90.330B beroende på hur stor mängd farligt avfall som ska deponeras, och/eller enligt 90.290A, 90.300B eller 90.310B beroende på hur stor mängd annat avfall än inert eller farligt avfall som ska deponeras.
Banverket anför i huvudsak följande.
Banverket accepterar riktvärdena för utgående vatten under punkt 12 eftersom de motsvarar Banverkets förslag. Däremot detaljstyr länsstyrelsen onödigtvis kommande entreprenad genom att förelägga hur reningen av förorenat vatten ska utföras och hur vatten som överstiger riktvärdena ska hanteras. Punkt 12 och 13 försvårar därmed den kommande entreprenörens möjlighet att hitta bästa tänkbara rening och hantering av vatten som överskrider riktvärdena både ur miljömässig och ur ekonomisk synvinkel.
Vad gäller punkt 14-15 bör länsstyrelsen inte ställa krav som detaljstyr åtgärdsentreprenaden. I Banverkets anmälan ges entreprenören möjlighet att avveckla befintlig reningsanläggning under entreprenaden och ersätta den med en tillfällig reningsanläggning med högre kapacitet. Det finns inte någon anledning att driva den gamla reningsanläggningen parallellt med ny anläggning. Länsstyrelsen anger inte heller någon anledning till varför frågan om en ny reningsanläggning måste prövas i särskild ordning istället för att hanteras inom ramen för föreliggande anmälan. En sådan hantering kan komma att försena genomförandet.
Beträffande punkt 16 är det Banverket som har att bedöma om den planerade tillfälliga grundvattenbortledningen är tillståndspliktig eller inte. Vattenverksamheten kommer endast att påverka arbetsområdet och det är uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skadas genom vattenverksamhetens inverkan på vattenförhållandena. Länsstyrelsen har därför inte någon grund för föreläggandet att Banverket ska ansöka om tillstånd för eller anmäla vattenverksamheten.
Länsstyrelsen bestrider i första hand bifall till Banverkets yrkande, men kan i andra hand acceptera den av Banverket yrkade punkt B med tillägget att ny reningsanläggning får tas i bruk först efter samråd och godkännande av länsstyrelsen. Länsstyrelsen anför i huvudsak följande.
Med hänsyn till att flertalet föroreningar är partikelbundna är det viktigt att den reningsanläggning som används för rening/behandling av förorenat grundvatten, länsvatten och tvättvatten har en partikelavskiljande funktion. Länsstyrelsen kan inte acceptera att infiltrationsanläggningen vid Höregölen i sig självt används som reningsanläggning utan föregående behandling/rening. Eftersom Banverket i anmälan har anfört att de avser att ”upphöra med pumpningen av grundvatten och användningen av det befintliga reningsverket när efterbehandlingsarbetet startar eller senast vid slutet av efterbehandlingsarbetet” föreligger det skäl att föreskriva om hur reningen ska utföras och vilken funktionalitet reningsanläggningen minst måste ha.
Befintligt reningsverk har uppfyllt målet med anläggningen, dvs. att förhindra spridningen av föroreningar från den nordöstra delen av impregneringsområdet till Höregölen. Effekterna av en ny reningsanläggning är däremot osäkra, varför det befintliga reningsverket ska finnas kvar så länge som möjligt. Ändring av villkor och återkallelse av tillstånd gällande reningsanläggningen prövas i särskild ordning.
Utgående vatten från reningsanläggningen som inte uppfyller riktvärdena i punkt 12 är att betrakta som farligt avfall. Det som föreskrivits i punkt 13 innebär att om utgående vatten inte innehåller nämnda riktvärden får det inte avledas till infiltrationsanläggningen invid Höregölen. Det innebär att det måste samlas upp och lämnas till godkänd mottagare för slutligt omhändertagande av farligt avfall. Länsstyrelsen ser inget hinder i att uppkommet utgående vatten tas om hand för extern behandling i de fall denna verksamhetsutövare har erforderliga tillstånd för att omhänderta farligt avfall.
Banverket anför i huvudsak följande.
Enligt Banverkets masshanteringsplan ska allt byggavfall och rivningsrester omhändertas. Behovet av provtagning och analyser ifrågasätts därför. Detta är en mera ingripande åtgärd än som behövs. Okulär besiktning samt provtagning och eventuell karakterisering om mottagningsanläggningen kräver detta, borde räcka.
Punkt 18 är ett onödigt krav. Länsstyrelsen ska inte ställa krav som onödigtvis detaljstyr åtgärdsentreprenaden. Punkt 18 omöjliggör tillfällig lagring, vilket är nödvändigt av logistiska skäl samt för att underlätta förbehandling och optimering av återfyllning.
Länsstyrelsen anför i huvudsak följande.
Urschaktade jordmassor är att betrakta som avfall enligt Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 2004:10) om deponering, kriterier och förfaranden för mottagning av avfall för deponering av avfall. Därmed gäller krav på grundläggande karakterisering, provning och analyser av urschaktat materiel. Det räcker därför inte med en okulärbesiktning samt en eventuell provtagning och karakterisering. De föreskrivna kraven avser inte enbart material som kan transporteras till en godkänd mottagningsanläggning, utan också för återanvändning inom området. Länsstyrelsens erfarenhet är att när väl saneringen är igång kommer det att ställas frågor kring t.ex. krossning av betong för återfyllnad inom området. Därför finns det ett behov av punkt 17.
Kraven i punkt 18 omöjliggör inte en tillfällig lagring eftersom länsstyrelsen enbart har angett att avfallet skyndsamt ska transporteras till godkänd behandlingsanläggning. Syftet med detta är att undvika att stora volymer förorenad jord ska bli liggande under en längre tid med de olägenheter såsom damm och luktproblem som det kan innebära.
Banverket anför i huvudsak följande. Även detta är ett onödigt krav. Länsstyrelsen ska inte ställa krav som detaljstyr åtgärdsentreprenaden på detta sätt. Vilken sorts omhändertagande som krävs för avskilt slam m.m. beror på massornas innehåll och karakteristik. Detta bör avgöras efter sedanvanlig provtagning och karakterisering som avfall.
Länsstyrelsen medger att punkten ändras till följande lydelse:
19. Avskilt slam, rens och fibermaterial från reningsanläggning/-arna ska provtas och analyseras med avseende på arsenik, bly, kadmium, koppar, krom (III), nickel, zink, samtliga PAH-föroreningar samt summa övriga Hale samt summa cancerogena Hale innan det transporteras till godkänd behandlingsanläggning.
Banverket anför i huvudsak följande. Banverket har i detalj redogjort för planerade transporter och transportvägar. Dessa bör kunna godtas. Bland annat anges i anmälan att Banverket vid upphandling av entreprenaden kommer att premiera järnvägstransporter. Länsstyrelsens skrivning att transporter med tunga fordon ska ske ”utanför Nässjö centrum” är både onödig och dessutom alltför vag för att kunna accepteras.
Banverket anför att kravet är mera ingripande än vad som behövs och är praktiskt omöjligt att uppfylla.
Länsstyrelsen medger ändring i enlighet med Banverkets yrkande, under förutsättning att punkt 23 kvarstår oförändrad.
Banverket anför i huvudsak följande. Kravet medför att Gölgatan måste stängas av för trafik, vilket kan innebära svårigheter för intilliggande verksamheter. De begränsade arbeten som ska göras i skogsområdet norr om Gölgatan borde istället kunna genomföras utan att området stängslas in. Erfarenheter från andra närbelägna objekt, t.ex. Hjältevad i Eksjö kommun, indikerar att efterbehandlingen av impregneringsområdet kommer att uppmärksammas av bland andra Nässjöbor, medier och branschfolk. Frågan om studiebesök kommer därför att aktualiseras. Det finns inte någon anledning att förbjuda eller avstå från att arrangera studiebesök, under förutsättning att det inte inverkar på arbetsgången, att besökarna har tillgång till och använder lämplig personlig skyddsutrustning samt att besöken leds av kunnig personal.
Länsstyrelsen bestrider bifall till Banverkets yrkande och anför i huvudsak följande. Kravet om stängsling är ställt med hänsyn till att nyfikna kan lockas att ta sig in på området norrifrån via Gölgatan. Ett stängsel i vardera vägren ska inte behöva innebära att trafiken stoppas. Länsstyrelsen har inte förbjudit Banverket att arrangera studiebesök, utan enbart bedömt det som mindre lämpligt. Länsstyrelsen motsätter sig inte att Banverket arrangerar studiebesök med skyddsåtgärder i enlighet med vad Banverket har angett i sitt yttrande.
Banverket anför i huvudsak följande. Länsstyrelsen ska inte ställa krav som detaljstyr åtgärdsentreprenaden. Entreprenören bör fritt kunna välja metod för dammbekämpning. Torrsiktning kan t.ex. utföras i ett tält. Vattendimning och vattenbegjutning försvårar torrsiktning och leder till högre omhändertagandekostnader, men kan vara nödvändiga vid vissa tillfällen.
Länsstyrelsen bestrider bifall till Banverkets yrkande och anför i huvudsak följande. Kravet tar sin utgångspunkt i punkt 21. I syfte att undvika för miljön eller människors hälsa negativa dammbekämpningsmetoder är det befogat att ställa krav på Banverket att samråda med länsstyrelsen inför beslut om alternativa åtgärder.
Banverket anför i huvudsak följande. Länsstyrelsen har inte rättslig grund för att ställa detta krav. Föreläggandet är dessutom onödigt, eftersom de boende på fastighet X 13:1 numera har avsagt sig sin besittningsrätt och har flyttat permanent från platsen. Banverket kommer inte att tillåta att fastigheten åter används för bostadsändamål.
Länsstyrelsen medger Banverkets yrkande.
Banverket anför i huvudsak följande. Banverket accepterar länsstyrelsens förslag till hur kontrollprov tas i schaktbotten. Föreläggandet är emellertid inte tillräckligt tydligt. Banverket ställer sig frågande till vad länsstyrelsen menar med acceptabla resthalter.
Länsstyrelsen vidhåller lydelsen med följande tillägg: Med acceptabla resthalter avser länsstyrelsen de föreslagna åtgärdsmål som gäller för respektive område enligt villkor 1- 5. Länsstyrelsen anför att Banverkets föreslagna punkt G inte är preciserad, då det bl.a. inte har angetts hur många prover som ska tas, till vilket djup samt inom vilka ytor/areor de ska tas.
Banverket anför i huvudsak följande. Den redan utförda markutredningen är mycket omfattande. Den hade bland annat till syfte att förklassificera jordmassorna. Länsstyrelsen har vid tidiga samråd uppmuntrat detta, bland annat för att minska behovet av provtagning och kontroll under entreprenaden. Alla massor från platsen kommer att vara klassificerade innan de schaktas. Kravet medför att stora delar av arbetet som redan är slutfört måste göras om. Detta för med sig stora praktiska och ekonomiska konsekvenser, i synnerhet som punkt 18 medför att ingen tillfällig lagring tillåts.
Länsstyrelsen anför i huvudsak följande. Det är allmänt vedertaget att ställa krav på uttag av prov för analys innan återfyllnad av urschaktade jordmassor sker. Länsstyrelsen brukar normalt ställa krav på att samlingsprov ska ske från varje 50-200 m3. I detta fallet har länsstyrelsen valt att formulera det så att analys inledningsvis ska ske på samlingsprov från varje 200 m3 för att bekräfta att den förklassificering som Banverket utfört under undersökningen av området är tillförlitlig för återfyllning. Genom lydelsen och motiveringen öppnar länsstyrelsen upp för att kraven kan komma att ändras om de inledande analyserna visar att flera på varandra följande analyserade halter ligger under det riktvärde som bestämts. För det fall miljödomstolen anser att länsstyrelsens krav på uttag av samlingsprov från varje 200 m3 ska ändras bör krav ställas på Banverket att genom variabilitetsanalys visa hur många prover som erfordras per volymenhet för att bekräfta att återfyllnadsmassorna inte överstiger de riktvärden som har bestämts.
Banverket anför i huvudsak följande. Kontrollens omfattning bör styras utifrån kännedom om massornas ursprung. Det kan t.ex. vara massor från jordtäkter eller sidotagsmassor där ursprung och eventuella föroreningsämnen dokumenterats i acceptabel omfattning. Länsstyrelsen diskuterar detta i beslutets motivering, men det framgår inte av punkt 32. Detta för därför i onödan med sig stora ekonomiska och praktiska konsekvenser.
Länsstyrelsen anför i huvudsak följande. För det fall återfyllnadsmassorna kommer från extern plats är det extra viktigt att Banverket kontrollerar massornas härkomst, såvida de inte kommer direkt från täkt. I övrigt hänvisas till ovanstående bedömning beträffande punkt 31.
Banverket anför i huvudsak följande. Det behövs inte några förelägganden om inskränkningar vad gäller arbetstiden. Arbetsområdet ligger i ett industriområde som är avskiljt från resten av samhället av ett stort och aktivt bangårdsområde. Inom bangården pågår bulleralstrande verksamheter dygnet runt alla dagar i veckan. I anmälan har Banverket föreslagit att Naturvårdsverkets allmänna råd om buller från byggarbetsplatser ska tillämpas samt att bulldämpande åtgärder ska vidtas om bullerstörning uppstår. Som redovisats ovan är bostadshuset intill impregneringsområdet inte längre bebott.
Länsstyrelsen anför i huvudsak följande. Länsstyrelsen förstår inte Banverkets argumentation vad gäller inskränkningar i arbetstid, då Banverket i sin anmälan angett att arbetstiderna kommer att begränsas till dagtid och vardagar för att minimera eventuella störningar.
Parterna har yttrat sig över det som har tillförts målet och därvid enats om följande lydelse:
Ett nytt reviderat kontrollprogram ska inkomma till länsstyrelsen minst 12 månader innan saneringen startar. Kontrollprogrammet ska tas fram i samråd med länsstyrelsen.
Banverket anför i huvudsak följande. Detta medför ett avbrott mellan kontrollprogrammets fas 1 och 2. Det kan dels försena genomförandet av åtgärderna och dels innebära att provtagningstillfällen kan gå förlorade. Under fas 1 kommer regelbunden redovisning att ske till länsstyrelsen. Länsstyrelsen bör underhand, men senast i samband med Banverkets anmälan om starten på åtgärdsgenomförandet, kunna meddela Banverket om önskad ändring i kontrollprogrammets fas 2 och 3, istället för att detta ska prövas i särskild ordning.
Länsstyrelsen medger Banverkets yrkande.
Parterna har yttrat sig över det som har tillförts målet och därvid enats om att åtgärderna ska ha påbörjats senast 24 månader efter det att länsstyrelsens beslut har vunnit laga kraft och avslutats senast 24 månader efter det att de har påbörjats.
För att kunna välja lämpligt åtgärdsalternativ har Banverket genomfört en mycket omfattande och detaljrik riskvärdering som tog hänsyn till skydd av hälsa och miljö under och efter åtgärd, teknisk genomförbarhet, framtida begränsningar och krav, allmänna och enskilda intressen, reduktion av föroreningshalter och -mängder samt kostnader.
Det av Banverket föreslagna åtgärdsalternativ 36 uppfyller i alla avseenden de intentioner och krav som föranleds av skrivningar i miljöbalken. Alternativet kan utföras med rimlig teknisk komplexitet till en skälig kostnad. Banverkets utredningar visar tydligt att alternativet
- skyddar människor som vistas på impregneringsplatsen eller i områdets omgivning samt miljön i områdets omgivning från negativa verkningar av de föroreningar som finns i marken samt
- ger ett tillräckligt skydd för markmiljön inom området, med tanke på Ban-verkets fortsatta industriella verksamhet.
Utöver detta vill Banverket särskilt anföra följande:
- Länsstyrelsens beslut fokuserar i stor utsträckning på förekomsten av arsenik i marken inom området. Banverkets utredningar visar tydligt att det är polycykliska aromatiska kolväten (PAH) som utgör den största riskkällan för omgivningen.
- Belastningsberäkningar i Banverkets markutredning är till stor del baserade på en kombination av realistiska och försiktiga antaganden, vilket innebär att eventuella risker snarast har överskattats och utredda åtgärdsalternativ mer än väl ger den skyddsnivå som erfordras.
- Anmälan beskriver i detalj hur Banverket avser att hantera jordmassor, avfall och vatten samt transporter och annan logistik, skyddsåtgärder, information och kontroller. Det är därmed onödigt med särskilda krav avseende dessa moment, i synnerhet krav som detaljstyr den kommande åtgärdsentreprenaden. Banverket accepterar dock kraven i den utsträckning de överensstämmer med verkets egna förslag eller är motiverade av andra skäl som verket kan godta.
- Det finns ingen anledning att tillämpa generella riktvärden för att styra entreprenaden när det har utarbetats platsspecifika riktvärden.
- Banverkets masshanterings- och återfyllningsplaner innebär att det inte finns skäl att ställa olika krav på föroreningsinnehållet i massor som får lämnas kvar och massor från platsen som används som återfyllnad.
Det är uppenbart att länsstyrelsen i detta ärende har beslutat om långt mer ingripande åtgärder än vad som behövs. I synnerhet punkterna 1-5 medför betydande kostnadsökningar för avhjälpande åtgärder, utan att man kan förväntas uppnå ens några tillnärmelsevis motsvarande minskningar av riskerna for hälsa och miljö. Länsstyrelsen har i sitt beslut inte heller redovisat någon annan skälighetsavvägning än den som framgår av Banverkets anmälan.
Miljödomstolen vill inledningsvis påpeka att villkor endast kan föreskrivas vid meddelande av tillstånd (se 16 kap. 2 § andra stycket miljöbalken). Det aktuella ärendet är ett anmälningsärende. I beslut i sådana ärenden kan istället meddelas förelägganden om försiktighetsmått. Trots den terminologi som har använts i det överklagade beslutet, utgör således det som har föreskrivits av länsstyrelsen i de 37 punkterna inte villkor, utan är att ses som krav om försiktighetsmått. I detta fall innebär flera av kraven att efterbehandlingen ska bedrivas i fortsatt dialog med länsstyrelsen, som har möjlighet att ställa nya eller ändrade krav allteftersom arbetena fortskrider. Det finns emellertid inget hinder mot att Banverket ansöker om tillstånd för de aktuella åtgärderna och därmed får det skydd mot ytterligare krav från tillsynsmyndigheten som rättskraften av ett sådant beslut medför.
Miljödomstolen anser att utredningen i målet är tillräcklig för att det ska avgöras i sak.
I målet tillämpliga bestämmelser framgår av det överklagade beslutet.
Miljödomstolen gör följande bedömning.
De åtgärder som vidtas vid efterbehandling av förorenad mark bör inte enbart vara inriktade på att motverka riskerna för människor och miljön med hänsyn till pågående eller nära förestående verksamheter. Även ett mer långsiktigt perspektiv bör beaktas. De åtgärdsalternativ (nr 11 och 12) som länsstyrelsen har beslutat att den aktuella efterbehandling ska utföras i enlighet med, får mot denna bakgrund anses vara ett bättre alternativ än det som Banverket förespråkar (nr 36). Banverket har inte heller visat att merkostnaderna för att utföra efterbehandlingen i enlighet med åtgärdsalternativen 11 och 12 istället för enligt alternativ 36 skulle vara orimliga i förhållande till miljövinsterna. Det har av utredningen inte heller kommit fram annat än att Banverket även är ansvarigt för att efterbehandla Jernhusens fastighet (X 13:5). Skäl att ändra punkt 1-5 föreligger således inte, med undantag för det tillägg i punkt 2-5 som länsstyrelsen har medgett.
Det saknas laglig grund för att kräva anmälan om vattenverksamhet på sätt som länsstyrelsen har gjorts i andra meningen i punkt 16. Det finns skäl för tillsynsmyndigheten att ha kontroll över det vatten som leds bort och sådan kontroll får den framförallt genom punkt 12 och 13. Någon ytterligare föreskrift förefaller inte nödvändig. Punkt 16 ska därför upphävas i sin helhet.
Miljödomstolen instämmer i övrigt i länsstyrelsens bedömning beträffande de krav som bör ställas i samband med efterbehandlingen samt den efterföljande kontrollen. Övriga punkter ska därför endast upphävas eller ändras i enlighet med det som länsstyrelsen har medgett och där parterna är överens. Skäl att ändra punkt 12 i enlighet med det medgivande som länsstyrelsen alternativt har gjort saknas emellertid.
Parterna har kommit överens vad gäller tiden för genomförande av de förelagda åtgärderna. Länsstyrelsens beslut ska därför ändras i enlighet med vad parterna har enats om.
Länsstyrelsens beslut bör inte gälla förrän det har vunnit laga kraft. Förordnandet om att det ska gälla med omedelbar verkan ska därför upphävas.
Överklagande senast den 2 november 2009.
I avgörandet har deltagit rådmannen Vance, ordförande, och miljörådet Schmitt. Målet har handlagts av beredningsjuristen Taylor.