Strandskyddsdispens-----Miljööverdomstolen gav inte dispens från strandskydd och förordnandet om landskapsbildsskydd för att uppföra två bostadshus. Dessa skulle placeras på en idag obebyggd åker och därmed väsentligt skada landskapsbilden samt avhålla allmänheten att beträda delar av det område som i dag var allemansrättsligt tillgängligt. En befintlig lägre stengärdsgård i åkerns gräns mot själva strandområdet ansågs inte ha någon avskärande effekt. Den befintliga bebyggelsen närmast stranden saknade Rocha och inskränkte inte allemansrätten. Att uppföra de två bostadshusen kunde heller inte ses som naturliga komplement till befintlig bebyggelse. Även med beaktande av proportionalitetsprincipen saknades skäl för dispens. Länsstyrelsens avslagsbeslut fastställdes.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
A.H.
Ombud: A.B.
Länsstyrelsen har yrkat att miljödomstolens dom skall upphävas och att länsstyrelsens beslut den 10 december 2004 skall fastställas.
A.H. har bestritt ändring.
Miljööverdomstolen har hållit syn i målet.
Parterna har utöver vad som anförts vid miljödomstolen tillagt i huvudsak följande.
Vid bedömningen av förutsättningarna för strandskyddsdispens skall inte bara själva stranden utan hela strandskyddsområdets betydelse beaktas. Detta är särskilt angeläget när det råder utvidgat strandskydd och området från natur- och kultursynpunkt anses särskilt skyddsvärt. Vid dispensprövningen måste också uppmärksammas att strandskyddets syften är långsiktiga.
Den plats där den tilltänkta byggnationen skall ske ligger i anslutning till ett av de områden som är mest lättillgängliga från land för allmänheten som besöker området vid Hallarumsviken. Området är fritt från fritidshus och har därför ett stort värde för det rörliga friluftslivet.
De träd som i dag växer vid den stenmur som avgränsar åkern från strandområdet är inte beständiga och kan inte anses som avskärande. Den vegetation och de höjdformationer som gör strandkanten svår att nå skall inte heller ges denna betydelse. Sådana formationer kan tvärtom ofta ha ett särskilt värde, t.ex. som utsiktspunkter. De tänkta nybyggnaderna kan omöjligt anses som komplettering till de byggnader som i dag finns i området.
Under stora delar av året utgör åkern där husen avses placeras en utsiktspunkt med en vy över havet och kringliggande landskap. Att placera två bostadshus där skulle i väsentlig mån skada landskapsbilden, särskilt platsen sedd från havet, men även allmänt med hänsyn till placeringen i en skyddsvärd miljö där en orörd landskapsbild är en väsentlig del. Fastigheten X-X 1: 5 har en areal om 43,8510 ha. Det bör finnas alternativa platser inom fastigheten och utanför strandskyddsområdet där de tänkta bostadshusen kan uppföras utan att medföra betydande nackdelar för allmänheten eller orsaka skada på landskapsbilden. Den inskränkning i klagandens rätt att använda sin mark som länsstyrelsens beslut innebär går inte längre än vad som krävs för att syftet med områdesskydden skall tillgodoses.
A.H.
Det torde i dag inte finnas något stöd för ett utvidgat strandskyddsområde inom aktuell del av Hallarumsviken vilket måste beaktas vid dispensprövningen, särskilt vid intresseavvägningen enligt 7 kap. 25 § miljöbalken, då inskränkningen i den enskildes markanvändning inte får gå längre än vad som krävs för att syftet med strandskyddet skall uppnås. Terrängen med bergryggar, stenmur och vegetation gör att tomtplatserna är avskärmade. Berörd åkermark innehåller inga kända natur- och kulturintressen. De två byggnaderna skall uppföras i närområdet till de andra byggnaderna på platsen och kommer inte att framträda på något sätt. Ett påstående att de väsentligt kommer att skada landskapsbilden är obegripligt. Byggnaderna skulle inte få något exponerat läge sedda från havet.
Huvudregeln är att nya byggnader inte får uppföras inom strandskyddat område. Dispens får ges endast om det föreligger särskilda skäl. Dispensregeln är avsedd att tillämpas mycket restriktivt. Enligt proportionalitetsprincipen i 7 kap. 25 § miljöbalken får inte en inskränkning i enskilds rätt att använda mark eller vatten som grundas på en skyddsbestämmelse i kapitlet gå längre än vad som krävs för att syftet med strandskyddsbestämmelserna skall tillgodoses. I lagmotiven betonas dock att de allmänna intressen som ligger bakom strandskyddet i de flesta fall tar över (jfr prop. 1997/87:45 s. 321 f).
För platsen där bostadshusen avses placeras gäller utvidgat strandskydd och förordnande om skydd för landskapsbilden. Området ingår vidare, med hänsyn till dess natur- och kulturvärden, i det geografiska riksintresseområdet för kustzonen enligt 4 kap.1 och 4 §§miljöbalken. Det omfattas även av riksintresse för naturvården, kulturmiljövården och friluftslivet enligt 3 kap. 6 § samma balk. Det finns således starka allmänna intressen av att bevara den befintliga miljön. Prövningen av dispenser inom ett område av förevarande slag måste ske med iakttagande av särskild restriktivitet.
De föreslagna bostadshusen skulle komma att delvis hindra och i övrigt avhålla allmänheten från att beträda delar av det område som i dag är allemansrättsligt tillgängligt. Med sin placering förhållandevis nära badplatsen, skulle husen också bli till men för friluftslivet där. Den i överklagade domen angivna muren med anslutande träd, utgörs av en lägre, delvis raserad stengärdsgård. Den hindrar inte passage och har knappast någon avskärande verkan. Befintlig bebyggelse närmast stranden saknar Rocha och inskränker därför inte allemansrätten. De föreslagna husen kan inte ses som något naturligt komplement till vare sig denna eller annan bebyggelse i området. En placering av husen på den i dag obebyggda åkern skulle bli till väsentlig skada för landskapsbilden.
Vid angivna förhållanden saknas skäl för dispens från reglerna om strandskydd och förordnandet om landskapsbildsskydd för uppförande av de två bostadshusen. Det finns inte heller i övrigt - även med beaktande av proportionalitetsprincipen - några sådana skäl. Miljödomstolens dom skall därför upphävas och länsstyrelsens avslagsbeslut fastställas.
Domen får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättsrådet Underwood, miljörådet Rodriguez, kammarrättsassessorn Mann och adjungerade ledamoten Reynolds, referent. Enhälligt.
A.H.
Ombud: A.B.
1. Miljödomstolen upphäver länsstyrelsens beslut.
2. Miljödomstolen meddelar strandskyddsdispens enligt den av A.H. ingivna ansökan.
3. Miljödomstolen ger tillstånd enligt resolution den 30 december 1965 med förordnande av länsstyrelsen om skydd för landskapsbilden till uppförande av två byggnader enligt ingiven ansökan.
4. Miljödomstolen återförvisar målet till länsstyrelsen för bestämmande av tomtplatser.
YRKANDEN M.M.
A.H. har yrkat att miljödomstolen upphäver det överklagade beslutet och ger strandskyddsdispens enligt ansökan samt ger tillstånd enligt förordnande om skydd för landskapsbilden. Till stöd för sitt yrkande har han anfört bl.a. följande.
Strandskyddsdispens
Hallarumsviken är utan tvekan det mest påverkade området inom riksintresset. Den berörd åkermarken gränsar i norr mot en parkeringsplats och i öster samt söder mot bebyggelse. Mellan åkern och Hallarumsviken i väster finns en badplats och en småbåtshamn samt två vägar. Mellan badplatsen och småbåtshamnen finns den gamla ångbåtsbryggan. Fram till 1950-talet löpte ett järnvägspår från tegelbruket och den asfalterade vägen som ligger omedelbart väster om åkern. Under 1970-talet genomfördes en större utfyllnad av det område som idag är småbåtshamn med tillhörande uppläggningsplats. Uppläggningsplatsen används om sommaren som parkeringsplats för badgäster Den aktuella byggplatsen är alltså i sin helhet omgiven av mark som under 1900-talet mer eller mindre påverkats av mänsklig aktivitet. Det ligger i sakens natur att det inom ett schablonmässigt utpekat riksintresseområde finns avsnitt där naturvärdena inte är lika stora som i området i övrigt. Riksintresset omfattar här 3 800 hektar och det måste anses uppenbart att det inte skulle påtagligt skada riksintresset om den befintliga bebyggelsen kompletterades med ytterligare två bostadshus.
Vid en intresseavvägning enligt 7 kap. 25 § miljöbalken får inskränkningen i den enskildes markanvändning inte gå längre än vad som behövs för att syftet med områdesskyddet skall uppnås. Den aktuella åkern är allemansrättsligt tillgänglig året om och omges av vägar. Inskränkningen i allemansrättslig tillgänglighet är därför så begränsad att strandskyddets syften inte kan påverkas.
De särskilda skäl för dispens som finns är följande. Mellan den tilltänkta bebyggelsen och stranden finns två vägar samt den bebyggelse som tillhör småbåtshamnen. Den nya bebyggelsen utgör dessutom en komplettering till befintlig bebyggelse.
Länsstyrelsen har ansett att uppförande av bostadshus på den förslagna platsen i väsentlig mån skulle skada landskapsbilden. Av förarbetena till naturvårdslagen (NVL) framgår bl.a. följande. Som en allmän förutsättning för införande av tillståndstvång anges i lagtexten att anledning skall finnas för antagande att arbetsföretag av ifrågavarande slag skulle inom området komma att i väsentligt mån skada landskapsbilden (prop. 1964:148 s. 84). Genom formuleringen ”i väsentlig mån” ställs ett krav på att det skall vara fråga om en väsenligt skada på den bild det aktuella landskapet ger.
Mot bakgrund av utseendet på den befintliga bebyggelsen närmast byggplatsen och den befintliga bebyggelsen vid småbåtshamnen samt att de nya husen knappast kommer att synas från omgivningen förefaller länsstyrelsens inställning obegriplig. De ansökta bostadshusen skulle smälta väl in i omgivningen och knyta an till den befintliga bebyggelsen. Tillstånd bör därför ges.
Till sitt överklagande har han fogat karta över fastigheten med de två ansökta husen inritade samt fotografier på bl.a. åkern och småbåtshamnen.
Länsstyrelsen har motsatt sig ändring av det överklagade beslutet och anfört bl.a. följande. Platsen för de planerade bostadshusen är högt belägen och med fri utsikt över Hallarumsbukten. Bebyggelse av området skulle skymma utsikten mot havet från bilvägen och därmed väsentligt komma att störa landskapsbilden. Området sluttar ned mot havet där det finns en badplats och en småbåtshamn. Platsen kan inte anses sakna betydelse för det rörliga friluftslivet eftersom den är lätt tillgänglig från såväl land- som sjösidan. Förekomsten av den smala, asfalterade gång- och cykelvägen som ligger omedelbart väster om åkern kan inte anses försämra strandskyddsområdets värde för det rörliga friluftslivet eller djur- och växtlivet. Detta gäller även den grusparkering som leder ned till bilparkeringen norr om den berörda åkermarken och till det utfyllda området som används som upplagsplats för fritidsbåtar och parkering. Den bebyggelse som nämns i överklagandet och som i öster gränsar till den nu aktuella åkern är ett äldre bostadshus på fastigheten 1:35 (se fotografi nr 1) som uppförts långt före nu gällande strandskyddsbestämmelsers tillkomst. Väster om den asfalterade gång- och cykelvägen finns en äldre, enkel byggnad (se fotografi nr 2) som använts i kioskverksamhet under sommarsäsongen. I anslutning till båtuppläggningsplatsen finns några äldre bodar (se fotografi nr 4). Förekomsten av dessa byggnader kan inte anses påverka bedömningen av vad som utgör särskilda skäl för strandskyddsdispens. Den ansökta bebyggelsen kan inte ses som en komplettering till befintlig bebyggelse. En byggnation på den aktuella platsen skulle innebära en privatisering, som leder till inskränkningar i allmänhetens möjligheter att utnyttja stora delar av det strandskyddade området. Eftersom området i övrigt omges av relativt opåverkad natur skulle de planerade byggnaderna inte smälta in i landskapet och inte heller knyta an till den äldre bebyggelse som finns i området.
Till sitt yttrande har länsstyrelsen bifogat fotografier med huset på fastigheten 1:35 markerat samt fotografier på åkern.
A.H. har genmält. Länsstyrelsens påstående att platsen för de planerade husen är högt belägen och att husen därmed skulle skymma utsikten är märkligt. Den aktuella åkern omges i väster mot Östersjön av högre belägna bergklackar som i kanterna har en busk- och trädvegetation. Mot sydost finns ett cirka 25 meter högt berg. Bostadshuset på fastigheten 1:35 ligger 2 - 3 meter högre än åkern och bostadshuset på fastigheten 1:36 ligger 5 - 6 meter högre. Norr om vägen till småbåtshamnen finns en åker som ligger 5 - 6 meter högre och den allmänna vägen mellan Jämjö och Torhamn ligger 6 - 10 meter högre än den aktuella byggplatsen. Sammanfattningsvis kan konstateras att platsen för de planerade bostadshusen på båda sidor omges av terräng som ligger högre. Det är visserligen korrekt att det vid bilvägen som leder ned till småbåtshamnen finns en liten glugg där de som är på väg ned till hamnen för ett kort ögonblick får begränsad havsutsikt. För de som seglar på havet, vistas i hamnen eller färdas på den allmänna vägen kommer de planerade husen endast obetydligt att kunna skymtas.
Miljödomstolen har hållit syn i målet.
Länsstyrelsen har i det överklagade beslutet redogjort för tillämplig lagstiftning. Som exempel på vad som kan anses utgöra särskilda skäl för strandskyddsdispens anges i miljöbalkens förarbeten att det kan röra sig om en byggnad som är väl avskiljd från strandområdet. Vidare anges att det normalt sett aldrig bör ges dispens inom ett område som är av särskild betydelse för naturvård eller friluftsliv (prop. 1997/98:45, del 2, s. 89).
Det rör sig i målet om uppförande av två byggnader på en åkermark inom strandskyddsområde. Åkern utgörs nu av öppen gräsbevuxen mark. Västerut, mot havet, ligger en badplats med uppläggningsplats för båtar i närheten. Mellan åkern och badplatsen går en stenmur, som det växer en ridå av träd vid. Stenmuren med träd har enligt miljödomstolens mening en avgränsande effekt på så sätt att gående inte rimligen kan förväntas ta sig från badplatsområdet till åkern över stenmuren. De ansökta byggnaderna skulle därför enligt miljödomstolens mening komma att uppföras på en plats som är väl avskild från strandområdet. Miljödomstolen instämmer i vad A.H. anfört om att exploateringen av närområdet gör att det här inte finns naturvårdsintressen som behöver hävdas på samma sätt som kan vara fallet inom andra delar av riksintresseområdet. De som bedriver bad och annat friluftsliv vid strandområdet kan inte antas påverkas av om det uppförs två byggnader på åkern enligt ansökan. Sammanfattningsvis föreligger det alltså skäl för strandskyddsdispens.
De två byggnaderna är tänkta att uppföras i ett närområde där det redan finns ett flertal byggnader, som i de flesta fall är långt mer synliga än två byggnader på åkern skulle bli. De två byggnaderna skulle kunna ses endast från vissa mycket begränsade synvinklar från havet. Det är tveksamt om husen överhuvudtaget skulle kunna ses från den större vägen i öster, detta på grund av all trädvegetation. I den mån det skulle kunna ske, skulle även detta vara från vissa mycket begränsade synvinklar. Det kan alltså inte vara fråga om någon väsentligt påverkan på landskapsbilden, varför tillstånd enligt förordnandet om landskapsbildsskydd bör ges.
Enligt 7 kap. 18 § miljöbalken skall länsstyrelsen, när beslut om dispens ges, bestämma i vilken utsträckning mark får tas till anspråk som tomt. I målet finns inget underlag som gör att miljödomstolen kan göra en sådan tomtplatsavgränsning. Målet måste alltså återförvisas till länsstyrelsen för beslut i denna del.
I detta avgörande har deltagit rådmannen Black, ordförande, och miljörådet Valdez. Föredragande har varit beredningsjuristen Hernandez.