Tillstånd till mellanlagring av farligt avfall m.m.; fråga om avvisning av ansökan ----- Miljöprövningsdelegationen ansåg, trots att förelägganden om kompletteringar inte följts, att miljökonsekvensbeskrivningen var tillräcklig och meddelade tillstånd till den sökta verksamheten. Mark- och miljödomstolen fann beskrivningen bristfällig och avvisade ansökan, utan att lämna sökanden ytterligare tillfälle till komplettering. Mark- och miljööverdomstolen instämde i att processhinder förelåg och fann att mark- och miljödomstolen varit oförhindrad att avvisa ansökan utan att först förelägga om komplettering.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDEVänersborgs tingsrätts, mark- och miljödomstolen, dom 2011-05-20 i mål nr M 3474-10, se bilaga A
Ombud: advokaterna Nguyen och R.L.
Mark- och miljööverdomstolen fastställer mark- och miljödomstolens dom.
Miljöprövningsdelegationen vid Länsstyrelsen i Västra Götalands län lämnade i beslut den 6 oktober 2010 Stena Recycling AB (bolaget) tillstånd till mellanlagring av farligt avfall och annat avfall på fastigheten Näs 1:226 i Stenungsunds kommun.
Sedan beslutet överklagats av bolaget och Tekniska myndighetsnämnden i Stenungsunds kommun upphävde mark- och miljödomstolen i den överklagade domen miljöprövningsdelegationens beslut och avvisade bolagets ansökan på grund av bristfällig redovisning av alternativa lokaliseringar av verksamheten i bolagets miljökonsekvensbeskrivning.
Bolaget har i första hand yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska upphäva mark- och miljödomstolens dom och återförvisa målet till mark- och miljödomstolen för prövning i sak med förklaring att ansökan inte ska avvisas.
Bolaget har i andra hand yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska upphäva mark- och miljödomstolens dom och återförvisa målet till mark- och miljödomstolen med förklaring att ansökan inte ska avvisas och att utredningen i målet ska kompletteras i den omfattning domstolen finner vara behövligt.
Bolaget har i sista hand yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska upphäva mark- och miljödomstolens dom och återförvisa målet till Länsstyrelsen i Västra Götalands län för fortsatt handläggning.
Länsstyrelsen i Västra Götalands län har medgett bifall till bolagets första- och andrahandsyrkanden samt bestritt bifall till bolagets sistahandsyrkande.
Tekniska myndighetsnämnden i Stenungsunds kommun har bestritt bifall till bolagets samtliga yrkanden.
Bolaget har som grund för sina yrkanden anfört följande.
Mark- och miljödomstolen har inte haft rätt att upphäva miljöprövningsdelegationens beslut och avvisa ansökan på den grunden att bristen i miljökonsekvensbeskrivningen är så allvarlig att den utgör ett processhinder. Ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller miljöbalkens krav. Mark- och miljödomstolen har inte tagit tillräcklig hänsyn till verksamhetens art och de faktiska förhållandena i målet. Kravet på innehållet i en miljökonsekvensbeskrivning gäller i den utsträckning det behövs med hänsyn till verksamhetens art eller omfattning. En miljökonsekvensbeskrivning måste kunna anpassas till vad som krävs i det enskilda fallet.
Mark- och miljödomstolen har varit underkastad förfarandereglerna i lagen (1996:242) om domstolsärenden. Med beaktande härav har mark- och miljödomstolen inte haft rätt att ex officio ta upp frågan om avvisning av bolagets ansökan på grund av bristande processförutsättningar utan att ge bolaget möjlighet att yttra sig och komplettera sin miljökonsekvensbeskrivning.
För det fall Mark- och miljööverdomstolen finner att kompletteringar behövs, men att storleken av kompletteringarna är så omfattande att en prövning i mark- och miljödomstolen skulle strida mot instansordningens princip, ska målet återförvisas till länsstyrelsen för fortsatt handläggning.
Länsstyrelsen i Västra Götalands län har sammanfattningsvis anfört följande.
Varken verksamheten på platsen eller transporterna till och från verksamhetsområdet medför sådana olägenheter för människors hälsa eller miljön att det finns skäl att motsätta sig tillstånd av angiven omfattning. Med en kraftig begränsning - jämfört med bolagets yrkande - av mängden lösningsmedelsavfall som får finnas på platsen och med de villkor och försiktighetsmått som föreskrivits för verksamheten är risken för luktolägenheter och andra störningar från verksamheten så små att verksamheten inte heller kan bedömas komma i konflikt med bestämmelserna i detaljplanen. Det finns inte några hinder för tillstånd till verksamheten med hänsyn till kraven på lämplig lokalisering. Miljökonsekvensbeskrivningen är tillräcklig i förhållande till de krav som ställs i 6 kap.miljöbalken.
Tekniska myndighetsnämnden i Stenungsunds kommun har sammanfattningsvis anfört följande.
Bolagets utökade verksamhet är inte förenlig med bestämmelserna i gällande stadsplan. Det bör för verksamheten kunna hittas en alternativ plats i närheten av storindustrin. Närheten till skola och bostäder gör att det finns en risk att olägenheter uppstår från verksamheten och transporter. Att olägenheterna hittills varit begränsade kan inte utgöra grund för tillstånd till en utökning som innebär mer än fem gånger större lagring av flytande avfall. Det kan innebära miljövinster att ha verksamheten nära storindustrin för att kunna samordna transporter samt ha den ständiga beredskap för olyckor som finns i petrokemisk industri.
Enligt 6 kap. 7 § andra stycket 4 miljöbalken ska en miljökonsekvensbeskrivning innehålla en redovisning av alternativa platser för verksamheten om sådana är möjliga. En sådan redovisning bör normalt vara möjlig och nödvändig för att miljökonsekvensbeskrivningen ska fylla sin funktion. Alternativ lokalisering behöver dock inte anges om det på grund av verksamhetens särskilda karaktär inte finns någon annan lämplig plats (se prop. 1997/98:45 del 2 s. 63).
Utgångspunkten bör vara att miljökonsekvensbeskrivningen ska innehålla tillräckliga uppgifter för att möjliggöra den prövning enligt de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap.miljöbalken som ska ske i det enskilda fallet. Bl.a. ska vid prövningen enligt 2 kap. 6 § första stycket bedömas om den valda platsen är lämplig med hänsyn till att ändamålet med verksamheten ska kunna uppnås med minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön. Kravet på lokalisering gäller emellertid enligt 2 kap. 7 § första stycket endast i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla det. Vid denna bedömning ska särskild hänsyn tas till nyttan respektive kostnaden för olika alternativ. För att denna jämförelse mellan olika alternativ ska vara möjlig krävs således i normalfallet att sökanden i sin miljökonsekvensbeskrivning redovisar möjliga alternativa platser för verksamheten tillsammans med tillräckligt underlag angående de miljömässiga och ekonomiska konsekvenser som de olika lokaliseringarna innebär.
Bolagets ansökan innebär en relativt stor utökning av verksamheten på platsen, i vars närhet det finns bl.a. skola och förskolor. Den av bolaget valda platsen för verksamheten kan inte anses vara sådan att ytterligare alternativ inte har behövt eller kunnat redovisas i miljökonsekvensbeskrivningen. Det bör enligt Mark- och miljööverdomstolens bedömning t.ex. ha varit möjligt att redovisa alternativa platser inom bolagets uppsamlingsområde i Stenungsundsregionen. Förekomsten av sådana alternativ ter sig utifrån vad som är känt om områdets karaktär och den aktuella verksamhetens omfattning inte som orealistisk. Mark- och miljööverdomstolen delar således mark- och miljödomstolens bedömning att bolagets miljökonsekvensbeskrivning inte uppfyller kravet på redovisning av alternativa platser enligt 6 kap. 7 § andra stycket 4 miljöbalken.
När en brist av detta slag konstaterats i miljökonsekvensbeskrivningen uppstår frågan om bristen utgör ett processhinder eller är av materiellt slag. Om bristen är så väsentlig att miljökonsekvensbeskrivningen inte kan utgöra grund för ett ställningstagande till verksamhetens inverkan på miljön ligger det närmast till hands att se den som ett processhinder. Är en sådan prövning visserligen möjlig, men beskrivningen likväl bristfällig får det i stället ses som en fråga om ansökningens materiella hållbarhet. Utgångspunkten är att brister i miljökonsekvensbeskrivningen ska klaras ut i ett tidigt skede av handläggningen. Det är mera sällan möjligt att under den senare handläggningen i högre instanser läka väsentliga initiala brister. Senare kompletteringar ska snarare ta sikte på sådana förhållanden som först då aktualiseras eller som tidigare med fog inte framstått som relevanta (jfr NJA 2009 s. 321).
Det finns härvidlag inte någon principiell skillnad mellan mål som processuellt hanteras enligt rättegångsbalken eller enligt lagen (1996:242) om domstolsärenden. Om en miljökonsekvensbeskrivning bedöms vara så bristfällig att ett processhinder föreligger är bestämmelsen i 10 § andra stycket ärendelagen tillämplig. Avvisning får då ske utan att det har utfärdats något föreläggande enligt 9 §. Frågor om hinder för förfarandet får beaktas ex officio (Hicks; Lagen om domstolsärenden, En kommentar, 2 uppl., s. 113 ff) och ett avvisningsbeslut kan meddelas när som helst under förfarandet. Det är en handläggningsfråga om sökanden ska få tillfälle att avhjälpa hindret.
Bolaget har i detta fall av både länsstyrelsen och miljöprövningsdelegationen beretts tillfälle att på ett tidigt stadium komplettera sin miljökonsekvensbeskrivning, men har trots det inte presenterat en tillräcklig redovisning av alternativa platser för verksamheten. Denna brist har varit så väsentlig att tillståndsmyndigheten varken kunnat pröva om den valda platsen är lämplig enligt 2 kap. 6 § första stycket miljöbalken eller om krav på annan lokalisering skulle vara oskäligt enligt 2 kap. 7 § första stycket. Under sådana förhållanden har bolagets ansökan bort avvisas. Bolagets förstahandsyrkande ska därför avslås.
Mark- och miljödomstolen har, särskilt som bolaget tidigare getts två tillfällen att komplettera sin miljökonsekvensbeskrivning, varit oförhindrad att avvisa ansökan utan att först ge bolaget ytterligare tillfälle att komplettera den. Även bolagets andra- och sistahandsyrkanden ska därför avslås.
Domen får enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättslagmännen Cortez och Bailey, hovrättsrådet Hoover, referent, samt tekniska rådet Morales. Enhälligt.
Föredragande har varit Duffy.
DOMSLUTMark- och miljödomstolen undanröjer Miljöprövningsdelegationens vid Länsstyrelsen i Västra Götalands län beslut och avvisar Stena Recycling AB:s tillståndsansökan.
BAKGRUNDStena Recycling AB (bolaget) ansökte hos Miljöprövningsdelegationen vid Länsstyrelsen i Västra Götalands län (delegationen) om tillstånd för mellanlagring av farligt avfall och annat avfall på fastigheten Näs 1:226 (fastigheten). Mellanlagring av flytande farligt avfall i cisterner har förekommit på fastigheten sedan 1980 och tillståndsansökan avser en utökning av pågående verksamhet. Verksamheten på fastigheten har inte tidigare tillståndsprövats enligt miljöskyddslagstiftningen. Delegationen lämnade bolaget tillstånd och beslutade om vissa villkor för verksamheten. Beslutet har nu överklagats av bolaget samt av Tekniska myndighetsnämnden i Stenungsunds kommun (nämnden).
YRKANDEN M.M.Nämndens talanNämnden har yrkat att mark- och miljödomstolen ska avslå bolagets ansökan.
Till stöd för sitt yrkande har nämnden anfört följande. Tillståndet strider mot gällande detaljplan. Industriområdet är avsett för mindre industrier, inte tillståndspliktiga verksamheter som bygger på att hantera farligt avfall. Lagring av större mängder oljehaltigt avfall och ökade transporter av aktuell typ nära en skola innebär risk för olägenheter. Det faktum att avfallshantering under en längre tid bedrivits på fastigheten utan att det medfört några påtagliga klagomål på störningar utgör inte skäl att öka lagerhållningen och transporterna. Lokaliseringen är inte lämplig, bolaget bör utreda en alternativ lokalisering i närheten av storindustrin.
Bolaget har bestritt nämndens yrkande och anfört i huvudsak följande.
Verksamheten ryms inom gällande detaljplan och har bedrivits på fastigheten sedan 1980. Företagen inom Stenungsunds petrokemiska industri har egen lagringskapacitet varför det oljehaltiga avfallet från dessa verksamheter i huvudsak inte kommer att lagras på fastigheten. De flyktiga ämnen som kommer att hanteras på fastigheten har inte någon betydande negativ påverkan på människors hälsa och miljön. Lösningsmedelsavfallet kommer enbart hanteras som styckegods. I dagsläget finns ingen alternativ lokalisering som är ekonomiskt eller miljömässigt försvarbar.
Länsstyrelsen i Västra Götalands län (länsstyrelsen) har yrkat att nämndens yrkande ska avslås. Till stöd för sitt yrkande har länsstyrelsen anfört i huvudsak följande. I förhållande till bolagets ansökan begränsar tillståndet kraftigt den mängd lösningsmedelsavfall som får finnas på platsen. Med de villkor och försiktighetsmått som föreskrivs för verksamheten är risken för luktolägenheter och andra störningar så små att verksamheten inte kan bedömas komma i konflikt med bestämmelserna i detaljplanen. Avfallshantering har bedrivits på platsen under lång tid och verksamheten har, såvitt framkommit, inte medfört några påtagliga klagomål på störningar på närboendes hälsa eller i omgivningen. Varken verksamheten på platsen eller transporterna till och från området medför sådana olägenheter för människors hälsa eller miljön att det finns skäl att motsätta sig tillstånd av angiven omfattning.
Bolaget har yrkat att mark- och miljödomstolen ska ändra villkor 8 i länsstyrelsens beslut så att det får följande lydelse. ”Mellanlagring av annat avfall än farligt avfall där risk för förorening av mark och vatten föreligger får endast ske i behållare.”
Till stöd för sitt yrkande har bolaget anfört följande. Det kan inte se någon risk med att förvara avfall, som inte är farligt avfall och som inte riskerar att förorena mark eller vatten, på icke hårdgjord yta. Bolaget arbetar aktivt med transportoptimering men förutsättningen för utleverans är att det finns mottagningsmöjligheter. Meningen ”Fulla behållare ska snarast transporteras bort.” bör därför strykas.
Länsstyrelsen har medgett ändring av villkor 8 i tillståndet på så sätt att det får följande lydelse. ”Mellanlagring av annat avfall än farligt avfall ska i huvudsak ske i behållare. All lagring av avfall ska ske på tät hårdgjord yta. Fulla behållare, lastpallar och dylikt ska snarast transporteras bort.” Till stöd för sin uppfattning har länsstyrelsen anfört följande. Det är av stor vikt att avfall till största delen förvaras i behållare med tanke på brandrisk. Mindre mängder avfall kan dock ibland behöva lagras i annan behållare som t.ex. på lastpallar eller i tomfat. Bolaget bör ordna borttransport av fulla behållare, lastpallar m.m. så snart det är praktiskt möjligt.
En ansökan om tillstånd till bergtäkt ska enligt 6 kap 1 § miljöbalken innehålla en miljökonsekvensbeskrivning. Enligt 6 kap 7 § 1 st miljöbalken ska en miljökonsekvensbeskrivning, i den utsträckning det behövs med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning, innehålla de uppgifter som behövs för att uppfylla sitt syfte. Syftet är enligt 6 kap 3 § miljöbalken att identifiera vilka effekter den planerade verksamheten kan medföra på människors hälsa och miljön. Om verksamheten eller åtgärden omfattas av samrådskravet i 6 kap 4 § 1 st 2 miljöbalken ska miljökonsekvensbeskrivningen, enligt 6 kap 7 § 2 st 4 p samma balk, alltid innehålla en redovisning av alternativa platser om sådana är möjliga.
I det aktuella fallet har länsstyrelsen gjort bedömningen att verksamheten kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Verksamheten omfattas därigenom av samrådskravet och miljökonsekvensbeskrivningen ska därför innehålla en redovisning av alternativa platser om sådana är möjliga.
Bolaget har i miljökonsekvensbeskrivningen i tillståndsansökan angett att det med hänsyn till den befintliga anläggningen inte kan anses ekonomiskt rimligt att utöka verksamheten på annan plats eftersom det skulle krävas att ett nytt område togs i anspråk och en ny infrastruktur av garage, kontor och byggnader skulle behöva byggas upp. Bolaget har vidare angett att mellanlagring kan ske i Göteborg men att det inte skulle vara miljömässigt och ekonomiskt försvarbart. Bolaget har också beskrivit vilka konsekvenserna skulle bli om verksamheten inte skulle komma till stånd.
Länsstyrelsen respektive delegationen har vid var sitt tillfälle förelagt bolaget att komplettera sin ansökan med redovisning av alternativa platser. Delegationen har upplyst bolaget om att ansökan kan avvisas om föreläggandet inte följs.
Bolaget har svarat på föreläggandena genom att uppge dels att det inte varit aktuellt med annan lokalisering och att det inte vore skäligt att flytta verksamheten, dels att mellanlagring kan ske på bolagets anläggning i Göteborg.
En godtagbar miljökonsekvensbeskrivning är en processförutsättning (se prop. 1997/98:45 s 65 del 2). Om ansökan t.ex. saknar redovisning av alternativa platser, trots att sådana är möjliga, bör den tillståndsprövande myndigheten kräva att sökanden gör en sådan redovisning. I de allra flesta fall bör det vara möjligt att redovisa alternativa platser. Det är tillståndsmyndigheten som avgör om sökanden får underlåta att redovisa alternativ. Om sökanden underlåter att komplettera och redovisa alternativ trots att alternativa platser sannolikt kan finnas, bör konsekvensen bli att ansökan anses så bristfällig att den avvisas. (Se prop. 1997/98:45 s 63 del 2.)
Tillståndsmyndighetens bedömning av om alternativredovisning kan underlåtas eller om den kan göras mindre omfattande bör dock även göras mot bakgrund av den sökta lokaliseringens lämplighet. Vid en lokalisering som helt klart uppfyller lokaliseringskraven i 2 kap. 6 § miljöbalken kan det finnas möjlighet att prövningen kan genomföras med en mindre omfattande utredning (jfr. Miljööverdomstolen 2009-06-16 M 7051-07, Tolvmanstegen, s 9) medan om den valda platsen inte uppenbart uppfyller kravet krävs det en mer omfattande utredning (jfr. Miljööverdomstolen 2009-03-05 M 294-08, Skottarevet, s 18-19).
I det aktuella fallet har bolaget, trots förelägganden därom från länsstyrelsen och delegationen, inte redovisat andra alternativa platser än bolagets anläggning i Göteborg. Bolaget har istället uppgett att det inte varit aktuellt med annan lokalisering och att det inte vore skäligt att flytta verksamheten.
Ett av syftena med miljökonsekvensbeskrivningen är att tillståndsmyndigheten ska kunna bedöma platsens lämplighet i förhållande till alternativa platser. Att det enligt bolagets mening inte är aktuellt att placera verksamheten på en annan plats innebär inte per automatik att det inte är möjligt med en alternativ lokalisering. Genom att underlåta att komplettera miljökonsekvensbeskrivningen med redovisning av alternativa platser har bolaget omöjliggjort för tillståndsmyndigheten att göra en sådan prövning.
Det kan i det aktuella fallet inte heller anses vara så att den valda placeringen uppenbart är den mest lämpliga att det av den anledningen finns skäl att genomföra prövningen med en mindre omfattande alternativredovisning.
Bristen i bolagets miljökonsekvensbeskrivning är så allvarlig att den enligt mark- och miljödomstolens mening utgör ett processhinder och delegationen borde därför ha avvisat ansökan (jfr. NJA 2009 s 321). På grund av bristen i miljökonsekvens-beskrivningen finns det hinder mot en prövning av bolagets ansökan. Mot bakgrund av att delegationen redan förelagt bolaget om komplettering och bolaget inte i tillräcklig omfattning givit in alternativredovisning saknas det anledning att återförvisa målet till förstainstansen för fortsatt handläggning. Delegationens beslut ska därför undanröjas och bolagets ansökan avvisas.
Överklagande senast den 10 juni 2011.
I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Estrada, ordförande, och miljörådet Bullock. Föredragande har varit beredningsjuristen Alvarado.