Tillstånd till fortsatt deponering vid avfallsanläggning ----- Fråga om med vilken grad av specifikation som typer av avfall skall anges i ett tillstånd till deponering.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Ställföreträdare: J.S.
1. Miljööverdomstolen ändrar miljödomstolens domslut under rubriken Tillstånd så att det får följande lydelse.
Miljööverdomstolen lämnar Affärsverken i Karlskrona Aktiebolag tillstånd enligt miljöbalken att på fastigheten Västra Rödeby 3:1, Karlskrona kommun, Bubbetorps avfallsanläggning, utöka verksamheten vid avfallsanläggningen utöver vad som gäller enligt Växjö tingsrätts, miljödomstolen, dom den 17 januari 2002 i mål nr M 114-01 (ändrad genom Miljööverdomstolens dom den 19 december 2002 i mål nr M 1064-02) (grundtillståndet) punkterna a - k enligt följande,
L) deponera totalt 500 000 ton avfall varav högst 50 000 ton per år i deponi för icke farligt avfall och högst 10 000 ton per år i deponi för farligt avfall.
I den utsträckning avfallet utgör utsorterat brännbart avfall samt organiskt avfall får det deponeras endast under förutsättning att 12 och 13 §§ i Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 2004:4) är uppfyllda eller att länsstyrelsen har medgett dispens.
Deponering får endast ske under förutsättning att de gränsvärden som anges i Naturvårdsverkets föreskrifter (2004:10) om deponering, kriterier och förfaranden för mottagning av avfall vid anläggningar för deponering av avfall innehålls eller att tillsynsmyndigheten har medgett dispens.
2. Miljööverdomstolen ändrar miljödomstolens domslut på så sätt att inledningen under rubriken Villkor ges följande lydelse samt att ytterligare villkorspunkter 21 och 22 föreskrivs att gälla.
För tillståndet gäller utöver vad som föreskrivits i miljödomstolens dom den 17 januari 2002 (ändrad genom Miljööverdomstolens dom den 19 december 2002 i mål nr M 1064-02) och dom den 4 maj 2006 i mål nr M 114-01 följande villkor.
21. I deponin för icke farligt avfall enligt ovan angivna punkten l) får endast avfallstyperna grov-, bygg- och industriavfall, aska som härrör från annat än avfallsförbränning, behandlad jord, schakt- och rivningsmassor samt asbest deponeras. Efter tillsynsmyndighetens godkännande får dock även andra avfallstyper deponeras under förutsättning att dessa bedöms ha egenskaper som är likvärdiga med de nyss nämnda avfallstyperna.
22. I deponin för farligt avfall enligt ovan angivna punkten l) får endast avfallstyperna aska från avfallsförbränning och förorenad jord deponeras.
3. Miljööverdomstolen ändrar miljödomstolens domslut på så sätt att det under rubriken Delegerade frågor görs följande tillägg.
Miljööverdomstolen överlåter åt tillsynsmyndigheten att godkänna avfallstyper som får deponeras på deponi för icke farligt avfall i enlighet med villkor 21.
Affärsverken Karlskrona Aktiebolag (bolaget) har yrkat att Miljööverdomstolen i första hand upphäver andra meningen i första stycket i miljödomstolens deldom och i andra hand föreskriver (i tillståndsmeningen eller som ett villkor) att endast de avfallstyper som anges i domsbilaga B får deponeras vid Bubbetorp samt att tillsynsmyndigheten bemyndigas att godkänna deponering av andra avfallstyper än de som anges i bilagan under förutsättning att dessa besitter egenskaper som är likvärdiga med dem som anges i bilagan.
Länsstyrelsen i Blekinge län har bestritt ändring.
Det inte är miljömässigt relevant eller formellt nödvändigt att begränsa ett tillstånd till deponering genom en hänvisning till en förteckning över "tillåtna avfallskoder". Det kan möjligen hävdas att syftet med en förteckning över "tillåtna avfallskoder" skulle kunna vara att en sådan förteckning möjliggör ett ställningstagande i tillståndet i frågan om huruvida ett visst slag av avfall över huvud taget skall deponeras. Detta är dock inte en rimlig tolkning. Skälet härtill är att det finns generellt tillämpliga bestämmelser som ger en tillräcklig styrning i detta avseende, se t ex deponeringsförbuden i 8-13 §§deponeringsförordningen och Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 2004:4) om hantering av brännbart och organiskt avfall. De sistnämnda föreskrifterna är särskilt intressanta i detta sammanhang eftersom de innehåller bestämmelser om undantag och dispens från deponeringsförbuden i 9-10 §§deponeringsförordningen. Av undantags- och dispensbestämmelserna framgår att det förutsätts att såväl brännbart som organiskt avfall kan komma att behöva deponeras. I ljuset av detta kan konstateras att en förteckning över "tillåtna avfallskoder" för en regional anläggning som Bubbetorp måste innehålla avfallstyper som, enligt huvudregeln, inte får deponeras. Detta innebär att det är olämpligt (och egentligen ogörligt) att söka styra vissa avfallstyper från deponering genom en förteckning över "tillåtna avfallskoder" i deponeringsanläggningars tillstånd.
En begränsning av ett tillstånd till deponering genom en förteckning över "tillåtna avfallskoder" är inte bara obehövlig, den är också - ur praktisk synvinkel - förenad med avsevärda nackdelar för verksamhetsutövaren. Avfallsanläggningen i Bubbetorp erbjuder avfallshanteringstjänster - inklusive deponering - till alla hushåll och verksamhetsutövare i regionen. Detta innebär att bolaget måste ha beredskap för att nya verksamhetsutövare - som generar typer av avfall som i dag inte kan förutses - etablerar sig bolagets upptagningsområde. Även avfallskoderna är föränderliga.
Med hänsyn till deponeringsförordningens syfte och utformning samt i övrigt till behovet av begränsningar och skyddsåtgärder för deponeringsverksamhet anser bolaget att 22 kap. 25 a § 2 miljöbalken skall tolkas så att det är tillräckligt att i tillståndet ange att endast avfall som uppfyller mottagningskriterierna för respektive deponiklass får tas emot vid deponierna vid Bubbetorp. Detta innebär att den avfallstyp som får deponeras i deponin för icke-farligt avfall skall vara icke-farligt avfall eller farligt avfall som uppfyller mottagningskriterierna för sådant stabilt icke-reaktivt avfall som avses i 28 § mottagningskriterierna. För deponin för farligt avfall bör i princip gälla att mottagningskriterierna för farligt avfall skall uppfyllas. Bolaget har dock i denna del begränsat ansökan till att avse förorenad jord och aska från avfallsförbränning och har inget att invända mot att Miljööverdomstolen föreskriver en sådan begränsning i tillståndsmeningen om behov skulle anses föreligga. När det gäller icke- farligt avfall behövs dock enligt bolagets ingen annan föreskrift än domslutets tredje stycke i det överklagade avgörandet. Detta bör enligt bolagets mening vara tillfyllest för att tillgodose kravet i 22 kap. 25 a § 2 miljöbalken.
Om Miljööverdomstolen skulle anse att 22 kap. 25 a § 2 miljöbalken skall tolkas så att en dom som omfattar tillstånd till deponering av avfall alltid skall innehålla en förteckning av de olika typerna av avfall som får deponeras med angivande de sexsiffriga koder som finns i bilaga 2 till avfallsförordningen, är det nödvändigt att ge tillståndet en utformning som inte medför sådana olägenheter som redogjorts för ovan. Om det skulle anses nödvändigt att i tillståndet föreskriva samtliga "tillåtna avfallskoder", måste förteckningen därför vara tillräckligt omfattande och innehålla ett visst mått av flexibilitet. Bolaget har vid miljödomstolen - i syfte att tillmötesgå motstående intressen - redovisat en förteckning över de avfallstyper som nu deponeras (utan hänsyn till eventuella framtida förändringar i regionen) och föreslagit att tillsynsmyndigheten skulle bemyndigas att medge deponering av andra avfallstyper än de som bolaget angivit i ansökan. Miljödomstolen har i skälen för det överklagade avgörandet angivit att det saknas lagligt stöd för ett sådant bemyndigande. Bolaget delar inte denna uppfattning.
Enligt 22 kap. 25 § tredje stycket miljöbalken får miljödomstolen överlåta åt tillsynsmyndigheten att fastställa villkor av mindre betydelse. Med hänsyn till att detaljerade mottagningskriterier styr vilka typer av avfall som får deponeras vid olika typer av deponier, måste frågan om vilken avfallskod som skall tillämpas för de olika avfallstyperna anses vara av underordnad betydelse. Ur miljömässig synvinkel torde därför inte kunna sättas i fråga att ett beslut att godkänna deponering av avfall, vars avfallskod inte finns förtecknad i verksamhetens tillstånd, utgör en fråga av mindre betydelse. Ur formell synvinkel skulle det kanske kunna hävdas att det av bolaget föreslagna bemyndigandet inte skall betraktas som ett villkor i egentlig mening. Ett sådant synsätt skulle dock enligt bolagets mening vara alltför formalistiskt och inte särskilt konstruktivt. Om miljödomstolen hade valt att föreskriva förteckningen med avfallskoder som ett villkor, torde bolagets förslag till bemyndigande knappast ha ifrågasatts. Det är nämligen mycket vanligt i praxis att tillsynsmyndigheter under vissa förutsättningar bemyndigas att medge avsteg från föreskrivna villkor. Det är härvid viktigt att notera att det inte finns något i 22 kap. 25 a § miljöbalken som antyder att en förteckning över de typer av avfall som får deponeras inte skulle få föreskrivas som ett villkor. Om miljödomstolen ansåg sig förhindrad bemyndiga tillsynsmyndigheten att medge avsteg från en föreskrift i tillståndsmeningen, hade domstolen alltså kunnat välja att i stället föreskriva förteckningen över "tillåtna avfallskoder" som ett villkor för att kunna föreskriva ett bemyndigande enligt bolagets förslag. Mot bakgrund härav är det enligt bolagets mening inte korrekt att påstå att det saknas lagligt stöd för ett bemyndigande enligt bolagets förslag.
Det kan i detta sammanhang nämnas att andra miljödomstolar har godtagit bemyndiganden som motsvarar bolagets förslag. Som exempel kan anges miljödomstolens vid Östersunds tingsrätt dom 2005-12-20, mål 1786-05, och samma miljödomstols deldom 2004-12-15, mål 156-02. I sistnämnda deldom angav miljödomstolen följande i domskälen (s 47):
"Eftersom EWC-koder kan komma att ändras och nya avfallstyper kan tillkomma, är det nödvändigt att tillsynsmyndigheten ges möjlighet att godkänna att även andra avfallstyper än de som angivits i domsbilaga 9 får hanteras inom verksamheten under förutsättning att de besitter likvärdiga egenskaper som de angivna avfallstyperna."
I domen i mål 1786-05 ändrades ett tidigare meddelat tillstånd så att listan med "tillåtna avfallskoder" kompletterades bl.a. med ett bemyndigande för tillsynsmyndigheten att medge deponering av andra avfallstyper än de som angavs i tillståndet. Skälet till just denna komplettering var att såväl tillsynsmyndigheten som sökanden ansåg att de i det aktuella tillståndet (som vid tidpunkten för domen endast var knappt två år gammalt) angivna avfallskoderna var alltför begränsande för sökandens verksamhet på längre sikt.
Bolaget anser för sin del att det inte föreligger något hinder mot att komplettera andra meningen i första stycket i det överklagande avgörande med ett bemyndigande för tillsynsmyndigheten att godkänna deponering av andra avfallstyper än de som anges i förteckningen över "tillåtna avfallskoder". Om Miljööverdomstolen inte skulle dela denna uppfattning, förutsätter bolaget att den aktuella meningen i tillståndet upphävs och i stället föreskrivs som ett villkor för tillståndet med ett kompletterande bemyndigande enligt bolagets yrkande. En sådan konstruktion möter heller inget hinder i EG-rätten eftersom det där - till skillnad från vad som är fallet i svensk rätt - inte görs någon skillnad på tillståndsmening och villkor. När det särskilt gäller artikel 9 b) i deponeringsdirektivet (och därmed 22 kap. 25 a § 2 miljöbalken) innebär detta att förteckningen över "tillåtna avfallskoder" mycket väl kan föreskrivas som ett villkor med ett bemyndigande för tillsynsmyndigheten att komplettera denna förteckning.
I övrigt skall noteras att bolaget inte hade förväntat sig att miljödomstolen skulle begränsa tillståndets omfattning till en förteckning över "tillåtna avfallskoder" utan möjlighet för tillsynsmyndigheten att anpassa denna förteckning till framtida verkliga förhållanden. Den förteckning som bolaget redovisat vid miljödomstolen är därför ofullständig, vilket också framgår av bilaga 3 till bolagets komplettering den 29 september 2005. Bolaget har därför nu kompletterat förteckningen så att den kan gälla som ett villkor för verksamheten, d v s den har utformats för att "ta höjd för" eventuella förändringar i bolagets upptagningsområde. Kompletteringarna markeras med kursiv stil i bilaga härtill. I övrigt är bilagan identisk med bilaga 1 till det överklagade avgörandet. När de särskilt gäller avfallskoder i bilagan som utgör farligt avfall skall nämnas att sådant avfall kommer att deponeras i deponin för farligt avfall eller i deponin för icke-farligt avfall. För de avfallsslag som i bilagan betecknas med # gäller att dessa kommer att deponeras i deponin för icke-farligt avfall, dock endast under förutsättning att avfallet i fråga uppfyller relevanta mottagningskriterier. För tydlighets skull skall klargöras att avfallsslag som betecknas med # inte kommer att bli aktuella för deponering i deponin för farligt avfall.
Ett tillstånd för en deponi skall innehålla en förteckning över de typer av avfall (avfallskoder) som skall tillföras anläggningen. Enligt 22 kap. 25 a § 1 och 2 miljöbalken skall både uppgifter om deponiklassning och en förteckning över de typer av avfall som får deponeras finnas i tillståndet. Krav på att en ansökan om tillstånd skall innehålla avfallstyper (avfallsslag, avfallsart, osv) återfinns i 36 § förordningen (2001:512) om deponering av avfall och 20 a § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Länsstyrelsen finner även att det saknas lagligt stöd för att bemyndiga tillsynsmyndigheten att medge deponering av andra avfallstyper.
Icke-farligt avfall omfattas av ett stort antal avfallskoder. Avfallets uppkomst och dess innehåll av olika ämnen är ofta mycket komplext och svårbeskrivet. Vilken typ av avfall som avses läggas på en deponi är grundläggande för prövningen av deponin. Detta påverkar vilken typ av miljöpåverkan som kan förväntas från deponin. Det är särskilt olämpligt om inga begränsningar görs för vilken typ av farligt avfall som får tas emot vid en deponi för farligt avfall. Om avfall, innehållande olika typer av kemiska ämnen, skall blandas bör det först noggrant utredas huruvida reaktioner mellan ämnen kan uppstå och vilka följder detta innebär. Avfallskoderna är även viktiga för att få en nationell benämning, en gemensam identitet och klassning av avfallens innehåll. De har också betydelse för att kontrollmyndigheter skall kunna få en uppfattning om vad som hanteras på anläggningen och jämföra detta med andra regioner i landet.
Det är inte relevant att jämföra en avfallsförbränningsanläggning med en deponi. Dessa anläggningar har olika uppgifter i kretsloppet. Deponering är ett bortskaffningsförfarande som innebär att avfall läggs på en deponi och där avfallet avses förvaras under en lång tid framöver. En avfallsförbränningsanläggning innebär energiåtervinning. Från förbränningen uppstår på nytt avfall, pannaska och flygaska, som idag till största delen deponeras. Avfallet skall, enligt avfallshierarkin och kretsloppsprincipen, endast omhändertas genom deponering om andra möjligheter för avfallet, såsom återanvändning och återvinning, har övervägts. Det bör därför vara fastställt vilken typ av avfall som skall föras till deponin.
Miljö- och byggnadsnämnden i Karlskrona kommun har tillstyrkt bifall till bolagets överklagande.
Bolaget har i bemötande anfört följande.
Även när det gäller deponering farligt avfall anser bolaget att det är tillräckligt att i tillståndet hänvisa till mottagningskriterierna. Av bolagets ansökan framgår dock att verksamheten i denna del avser förorenad jord och aska från avfallsförbränning. Bolaget har inget att invända mot att Miljööverdomstolen begränsar tillståndet till att avse dessa avfallsslag, om detta skulle anses nödvändigt.
Länsstyrelsen anför också att avfallskoderna är viktiga för att en nationell benämning av avfall skall erhållas och för att kontrollmyndigheterna skall kunna få en uppfattning om vad som hanteras på anläggningen. Bolaget utgår ifrån att länsstyrelsen här avser behovet av uppgifter för nationell statistik m.m. Bolaget ifrågasätter inte att uppgifterna kan behövas i olika sammanhang. Tillsynsmyndigheten och andra intresserade myndigheter kan dock erhålla sådana uppgifter utan att tillståndet begränsas till att avse vissa avfallskoder. Enligt 29 § deponeringsförordningen skall nämligen verksamhetsutövaren föra ett register med uppgifter om det deponerade avfallets mängd, egenskaper, ursprung och leveransdatum, avfallsproducentens identitet eller, när det är fråga om hushållsavfall som transporteras bort genom kommunens försorg, avfallstransportörens identitet. Registret skall också innehålla uppgift om i vilken del av deponin avfallet placerats m.m. Vidare gäller enligt 42 § avfallsförordningen (2001:1063) att den som bedriver verksamhet där avfall mellanlagras, återvinns eller bortskaffas skall föra anteckningar om bl.a. den mängd och det slag av avfall som återvinns eller bortskaffas årligen. Tillsynsmyndigheten är oförhindrad att tillämpa dessa bestämmelser så att myndigheten får tillgång de uppgifter som behövs för tillsyn och rapportering m m. För rapporterings- och statistikändamål behövs således ingen lista med "tillåtna avfallskoder" i själva tillståndet.
Slutligen noterar bolaget att länsstyrelsen anser att den omständigheten att avfallsförbränningsanläggningar och deponeringsanläggningar befinner sig i olika delar av avfallshierarkin omöjliggör jämförelser mellan dessa anläggningstyper. Skälet till länsstyrelsens inställning tycks vara att länsstyrelsen anser att listan med "tillåtna avfallskoder" skall kunna användas för att undvika deponering av avfall som är lämpligt att återvinna. Som bolaget angivit i överklagandet är detta inte en rimlig tolkning av 22 kap. 25 § 2 miljöbalken. Det finns särskilda bestämmelser som syftar till att styra avfall från deponering till återvinning, se särskilt 9-10 §§deponeringsförordningen. Enligt dessa bestämmelser gäller att vissa avfallsslag (här brännbart och organiskt avfall) inte alls får deponeras, om det inte föreligger förutsättningar för undantag eller dispens. För att undantags- eller dispensprövningen inte skall behöva utföras redan när frågan om tillstånd för deponeringsverksamheten prövas, måste en eventuell lista med "tillåtna avfallskoder" även innehålla avfallstyper för vilka deponeringsförbud gäller. Listan kan således inte få den styreffekt länsstyrelsen efterlyser.
Länsstyrelsens enda erinran mot bolagets andrahandsyrkande gäller möjligheten att delegera rätten att lägga till avfallskoder till förteckningen över "tillåtna koder" till tillsynsmyndigheten. Länsstyrelsen har dock inte anfört något till bemötande av det som anges i skälen för överklagandet i denna del. I tillägg till det som anges där skall nämnas att bolagets branschförening har uppgivit att det är vanligt förekommande att verksamhetsutövare vid regionala avfallsanläggningar "för säkerhets skull" anger att samtliga avfallskoder i avfallskatalogen kan bli aktuella för deponering. Av skäl som angivits i överklagandet (förändringar i upptagningsområdet och i avfallskatalogen) skulle även bolagets lista behöva vara heltäckande (dvs. omfatta alla koder). Det kan dock enligt bolagets mening inte rimligen vara meningen att tillståndet för varje regional deponeringsanläggning skall åtföljas av ett återgivande av hela avfallskatalogen. Behovet av flexibilitet måste därför tillgodoses på något annat sätt. Ett bemyndigande är mest lämpligt för att tillgodose detta behov.
Enligt den i målet aktuella bestämmelsen 22 kap. 25 a § miljöbalken ska en dom som omfattar tillstånd till deponering alltid innehålla en förteckning över de typer av avfall och den totala mängd som får deponeras. Frågan i målet gäller främst tolkningen av begreppet ”typer av avfall”.
Nämnda bestämmelse genomför artikel 9 i direktiv 1999/31/EG, deponeringsdirektivet. Vare sig detta direktiv eller förarbetena till bestämmelsen i miljöbalken ger någon direkt vägledning om tolkningen av begreppet ”typer av avfall”.
Vid tillkomsten av deponeringsdirektivet förutsattes det att nationella avfallsförteckningar skulle upprättas och att kommissionen skulle meddela beslut om mottagningskriterier. Europeiska unionens råd har den 19 december 2002 meddelat beslut om mottagningskriterier. Tillkomsten av dessa och de nationella föreskrifter som meddelats på området (Naturvårdsverkets föreskrifter NFS 2004:10) har medfört att behovet av att i ett tillstånd ange en detaljerad förteckning över vilka avfall som tillåts deponeras har minskat. Det finns dock inget i direktivet eller i den svenska lagstiftningen som anger att en förteckning över avfallet har blivit obehövlig och kravet på att det i tillståndet ska anges vilka typer av avfall som får deponeras kvarstår alltjämt. Även om det, som bolaget har framhållit, främst är de olika deponiklasserna som är avgörande för en deponis utformning så saknas det dock inte praktisk betydelse av att ange avfallstyper i tillståndet. Det kan till exempel avse frågor om krav utöver de som ställs i deponeringsförordningen, eventuella undantag från bestämmelser i denna, krav på åtgärder vid transport och mellanlagring.
Vad som sagts ovan leder Miljööverdomstolen till slutsatsen att det möter hinder att i ett tillstånd till deponering inte ange någon form av precisering av vilka avfallstyper som avses med tillståndet. Bolagets förstahandsyrkande kan därför inte bifallas fullt ut.
Frågan som Miljööverdomstolen då har att ta ställning till är hur avfallstyperna lämpligen bör preciseras i tillståndet. Miljööverdomstolen tolkar bolagets andrahandsyrkande på så sätt att talan syftar till att ett angivande av typer av avfall i tillståndet - i tillståndsmeningen eller i villkor - inte ska hindra bolaget att ha en viss flexibilitet vid bedrivandet av deponeringsverksamheten.
Miljööverdomstolen konstaterar inledningsvis att det inte finns något krav på att avfallstyperna ska anges i själva tillståndsmeningen. Det avgörande är att det av tillståndet med dess villkor framgår vilka avfallstyper som tillståndet avser.
Avgränsningen av vilka typer av avfall som tillståndet omfattar bör, enligt Miljööverdomstolens bedömning, preciseras på ett sådant sätt att den motsvarar vad tillståndsmyndigheten har bedömt kunna godtas för deponering på den aktuella platsen med de villkor som anges i tillståndet. Vilken grad av specifikation av avfallet som behövs i ett enskilt fall kan inte anges generellt utan beror på omständigheter i det enskilda fallet. Det kan exempelvis ha betydelse om det i tillståndet görs undantag från deponeringsförordningens krav på geologisk barriär. Det kan finnas fall där det är av vikt att endast en viss specifik avfallstyp, som lättast anges genom ett angivande av den sexsiffriga avfallskoden, tillåts deponeras på ett visst område medan det i de flesta fall torde vara tillräckligt att avfallstyperna anges i mer allomfattande beskrivningar.
Enligt Miljööverdomstolens bedömning är det i detta fall tillräckligt att avfallstyperna i tillståndet preciseras, utöver vad som gäller enligt det allmänna villkoret, på det sätt som bolaget har gjort i sina yrkanden i miljödomstolen, dvs. att det icke farliga avfallet anges vara av typen grov-, bygg- och industriavfall, aska, behandlad jord, schakt- och rivningsmassor samt asbest samt att det farliga avfallet anges vara av typen förorenade massor och askor från avfallsförbränning. För deponering av aska på deponi för icke farligt avfall bör dock anges att dessa ska härröra från annat än avfallsförbränning.
Miljööverdomstolen finner sammanfattningsvis att bolagets talan kan bifallas på det sättet att hänvisningen i miljödomstolens domslut till bilaga 1 (andra meningen i första stycket under Tillstånd) upphävs och att det i stället föreskrivs två nya villkor i Miljööverdomstolens dom; villkor 21 och 22, se domslutet.
Tillståndet förutsätts gälla under en inte obetydlig tid. Sammansättningen av avfall kan komma att variera över tiden. Med hänsyn härtill finns det enligt Miljööverdomstolens bedömning skäl att tillmötesgå bolagets framställning om att tillståndet skall medge viss flexibilitet rörande vilka avfallsslag som får deponeras. Detta kan åstadkommas genom att tillsynsmyndigheten ges rätt att godkänna deponering av annat icke farligt avfall än de som uttryckligen anges i villkoret. För att trygga att ökad risk för olägenheter för miljön inte skall uppkomma bör en förutsättning för tillsynsmyndighetens godkännande vara att avfallet har egenskaper som är likvärdiga med dem som angetts i villkoret.
Av miljödomstolens domskäl (s. 18) framgår att det meddelade tillståndet är ett ändringstillstånd av tidigare tillstånd för verksamheten vid Bubbetorps avfallsanläggning. Av miljödomstolens domslut framgår dock inte tydligt att det är fråga om ett ändringstillstånd då det inte anges vilket grundtillstånd ändringen avser och inte heller klart vilka villkor som gäller för deponeringen. Miljööverdomstolen finner att dessa oklarheter kan och bör justeras i Miljööverdomstolen.
I avgörandet har deltagit hovrättslagmannen Brady, miljörådet Robles, hovrättsrådet Holmes, referent, och t.f. hovrättsassessorn Simmons. Enhälligt.
Miljödomstolen lämnar Affärsverken i Karlskrona AB tillstånd enligt miljöbalken att på fastigheten Västra Rödeby 3:1, Bubbetorps avfallsanläggning, Karlskrona kommun deponera totalt 500 000 ton avfall varav högst 50 000 ton/år i deponi för icke-farligt avfall och högst 10 000 ton/år i deponi för farligt avfall. Tillståndet omfattar de typer av icke-farligt respektive farligt avfall som framgår av förteckningen i bilaga 1.
I den utsträckning avfallet utgör utsorterat brännbart avfall samt organiskt avfall får det deponeras endast under förutsättning av att 12 och 13 §§ Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 2004:4) är uppfyllda eller att har länsstyrelsen medgett dispens.
Deponering får endast ske under förutsättning att de gränsvärden som anges i Naturvårdsverkets föreskrifter (2004:10) om deponering, kriterier och förfaranden för mottagning av avfall vid anläggningar för deponering av avfall innehålls eller att tillsynsmyndigheten har medgett dispens.
För verksamheten skall i tillämpliga delar gälla de villkor som föreskrivits för det tillstånd för verksamheten vid Bubbetorps avfallsanläggning som miljödomstolen meddelat den 17 januari 2002 och den 4 maj 2006
(mål M 114 -01). Där utöver skall följande villkor gälla.
15. Avfallet skall kompakteras på sådant sätt att framtida sättningar inte utgör någon risk för deponins stabilitet och tätskikt.
16. Farligt avfall skall deponeras i etapper varvid deponering i varje etapp skall ske inom ett sammanhängande tidsintervall. Deponering skall ske vid torr och i övrigt gynnsam väderlek. Om avfallet inte är tätt emballerat skall varje etapp mellantäckas med tät duk.
17. Deponin skall under efterbehandlingsperioden hållas fri från trädetablering.
18. Bolaget skall i god tid inför sluttäckningen av varje etapp redovisa till tillsynsmyndigheten hur kontrollen av tätskiktet skall ske samt ge in arbetsbeskrivning och kvalitetssäkringsplan.
19. Skriftliga instruktioner skall finnas dels för kontroll och klassificering av inkommande avfall, dels för omhändertagande och behandling samt för underhåll av systemet för lakvattenrening.
20. I kontrollprogrammet enligt villkor 13 skall framgå mätmetod, mätfrekvens och utvärderingsmetod.
Miljödomstolen medger, enligt 24 § förordningen om deponering av avfall, undantag från kravet på geologisk barriär under anslutningen av den nya deponin mot den pågående deponin.
Miljödomstolen skjuter upp frågan om vilka villkor som slutligt skall gälla beträffande behandling och utsläpp av lakvatten från verksamheten. Under prövotiden skall i tillämpliga delar gälla det som miljödomstolen har föreskrivit i deldom den 4 maj 2005 (mål M 114-01). Därutöver skall bolaget särskilt följa kvaliteten på det lakvatten som lämnar deponin för farligt avfall, föreslå gränsvärden för överföring av detta vatten till det gemensamma utjämningsmagasinet för lakvatten samt ge förslag till hur vattnet skall hanteras om gränsvärdena överskrids. Redovisning skall ges in till miljödomstolen senast den 1 juli 2010.
Utöver den provisoriska föreskriften P1 (mål M 114-01) skall även följande föreskrift gälla intill dess annat bestäms.
P2. Vid överledning av lakvatten från deponin för farligt avfall till det gemensamma utjämningsmagasinet för lakvatten får halterna av föroreningar i denna delström inte överstiga nedan angivna riktvärden.
- om kontroll av verksamheten.
Miljödomstolen godkänner den i målet upprättade miljökonsekvensbeskrivningen.
Detta tillstånd ersätter, när det vunnit laga kraft, det tidigare meddelade tillståndet till deponering av avfall enligt punkterna a. och g. i dom den 17 januari 2002.
Domen gäller omedelbart.
Det som Miljööverdomstolen har förordnat beträffande säkerhet i dom den 19 december 2002 (mål M 1064-02) skall även omfatta detta tillstånd.
Koncessionsnämnden för miljöskydd lämnade genom beslut den 18 februari 1976 (nr 15/76) tillstånd enligt miljöskyddslagen att vid Bubbetorps avfallsanläggning mottaga, behandla och upplägga avfall och latrin samt slam från kommunens reningsverk.
Genom länsstyrelsens beslut den 18 april 1997 upphävdes samtliga tidigare meddelade villkor och nya villkor meddelades.
Miljödomstolen lämnade genom dom den 17 januari 2002 Affärsverken i Karlskrona AB tillstånd till miljöfarlig verksamhet enligt miljöbalken för att på fastigheten Västra Rödeby 3:1, Bubbetorps avfallsanläggning,
h) kompostera maximalt 30 000 ton källsorterat organiskt avfall blandat med slam från enskilda avlopp samt park- och trädgårdsavfall per år,
i) kompostera alternativt tillverka jord av huvudsakligen stabiliserat slam från kommunala avloppsreningsverk blandat med erhållen kompost från punkt h,
k) behandla maximalt 20 000 ton förorenade massor per år.
Giltigheten för tillståndet till deponering av avfall enligt ovan angivna punkter a och g begränsades till att gälla under fyra år efter det att domen vunnit laga kraft.
För tillståndet föreskrevs 13 villkor, varav villkoren 1, 2, 3, 4, 6, 7, 8, 12 och 13 är tillämpliga på deponeringsverksamheten. Vidare sköt miljödomstolen upp frågan om vilka villkor som skall gälla beträffande behandling och utsläpp av lakvatten samt dagvatten från verksamheten.
Domen överklagades till Miljööverdomstolen som i dom den 19 december 2002 ändrade föreskriften om säkerhet till följande lydelse:
”För att säkerställa att skyldigheten enligt detta tillstånd, vad gäller eventuella avslutnings- eller efterbehandlingsåtgärder, fullföljs skall bolaget hos Länsstyrelsen i Blekinge län ställa säkerhet för kostnader om fyrtio (40) miljoner kronor i 2002 års prisnivå. Säkerheten får reduceras med 15 miljoner kronor efter det att efterbehandlingsåtgärder vid den gamla deponin slutförts. Säkerheten skall prövas av miljödomstolen innan någon del av tillståndet till utökad verksamhet enligt denna dom får tas i anspråk. Säkerhet skall ställas i form av pant eller borgen (såsom för egen skuld) inklusive bankgaranti. Om flera ingår i borgen skall ansvaret vara solidariskt.”
Deponering i den gamla deponin är avslutad sedan ca 20 år tillbaka och sluttäckningsarbete pågår. I storleksordningen 400 000 ton avfall har deponerats i gamla deponin och deponerade avfallsslag består huvudsakligen av hushållsavfall. Ytan omfattar ca 5 ha och deponin är delvis bevuxen med energiskog som kommer att avverkas i samband med sluttäckningen.
Avfall deponeras idag i ”pågående deponi” som ligger i anslutning till gamla deponin i en del av ett bergsschakt. I storleksordningen 800 000 ton avfall har här deponerats på en yta som omfattar 4 ha. 2004 hade knappt 21 000 ton avfall deponerats, omfattande verksamhets-, hushålls- och grovavfall.
Eftersom deponin inte uppfyller kraven i deponeringsförordningen kommer den att avslutas vid utgången av 2008, vilket är tidigare än vad som planerats för innan deponeringsförordningen trädde ikraft 2001. Behovet av avfall för att komma upp i lämpliga avslutningsnivåer, vilket skapar goda förutsättningar för en miljöriktig avslutning av deponin, är därför stort. Om inte tillräckliga avfallsmängder kommer in inom de närmsta åren måste betydande mängder terrasseringsmaterial tillföras deponin.
Efter utgången av 2008 kommer avfall att deponeras i en ny deponi för icke-farligt avfall. Deponin kommer att underlagras av geologisk barriär, bottentätning och dränering för uppsamling av lakvatten i enlighet med kraven i deponeringsförordningen. Deponin förläggs i anslutning till pågående deponi. Framtida avfallsslag kommer med undantag för dispensgivna avfallsslag att i huvudsak motsvara dagens med reservation för framtida lagkrav och samhällets behov av service.
Det finns behov av deponi för flygaskor från avfallsförbränning och förorenade massor och bolaget har därför nyligen färdigställt en deponi för farligt avfall i anslutning till övrig deponi. Deponin uppfyller kraven i deponeringsförordningen och särskilda driftinstruktioner har upprättats för deponeringen. Dessa omfattar bland annat deponering i kampanjer med kontinuerlig mellantäckning av avfallet för att hindra uppkomsten av lakvatten.
Lakförsök på flygaskor från avfallsförbränning har visat att gränsvärdena för utlakning av föroreningar enligt mottagningskriterierna, NFS 2004:10, i de flesta fall överskrids åtminstone för klorider.
Nya deponin som tas i anspråk fr.o.m. 2009 kommer att underlagras av en artificiell geologisk barriär, bottentätning och dränering för uppsamling av lakvattnet. Barriären kan t ex utgöras av stenmjöl blandat med bentonit, bottentätningen av ett geomembran - av typen HDPE duk- och dräneringsmaterialet av restprodukter eller krossmaterial med lämpliga kvaliteter, inklusive krav på hydraulisk konduktivitet.
Bottenkonstruktionen för farligt avfall deponin har färdigställts i enlighet med kraven i deponeringsförordningen och enligt samma princip som ovan. Längs deponiytans nedströms belägna ytterkanter finns uppsamlingsledningar för lakvatten. Konstruktionen har genomförts med noggrann kvalitetssäkring vilken redovisats till tillsynsmyndigheten.
För att nyttja de nya ytor som tas i anspråk för deponering efter 2008 på ett effektivt sätt, planeras nya deponin att byggas ihop med den pågående deponin. Den befintliga slänten, till vilken nya deponin kommer att anslutas mot, prepareras företrädesvis endast med tätskikt och dränering, dvs. utan geologisk barriär.
Att den geologiska barriären inte dras upp i pågående deponins slänt motiveras av att det tekniskt är svårt att anlägga en geologisk barriär på befintligt avfall och att en sådan barriär inte uppfyller någon avgörande funktion för att minska deponins miljöpåverkan. Konstruktionen innebär att lakvatten som bildas i gränszonen mellan nya och pågående deponin kommer att samlas upp av bottentätningen och avledas i dräneringsskiktet mot nya deponin. På lång sikt kan bottentätningens funktion försvagas. I detta skede har dock deponin sluttäckts enligt kraven i deponeringsförordningen och lakvattenflödet genom deponin begränsats till 50 liter per kvadratmeter och år. Avsteget från den geologiska barriären i slänten vid motbyggnad bedöms inte utgöra någon ökad risk för skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön.
Deponin kommer att sluttäckas successivt i enlighet med kraven i deponeringsförordningen, vilket gradvis minskar den totala lakvattenmängden från deponin. Sluttäckningskonstruktionen för farligt avfall deponin är i princip densamma som för övrig deponi, men kraven på ingående material skiljer något.
Innan tätskiktet installeras måste deponin ha en lämplig och jämn form vilket nås genom att terrassera avfallet. Som terrassmaterial kan användas t ex sand, grus, krossat berg eller någon lämplig restprodukt med kända stabilitets- och deformationsegenskaper.
Som tätskikt används exempelvis ett lergeomembran som installeras under noggrann kvalitetssäkring. Ovanpå tätskiktet läggs ett dräneringsskikt bestående av naturmaterial eller restprodukter med specificerad kvalitet och tillräcklig hydraulisk konduktivitet för att avleda vatten från deponin.
Översta lagret i sluttäckningen, skyddstäckningen, bör utgöras av icke erosionsbenäget material som besås efter utläggning. Rötat avloppsslam eller kompostmassor kan vara lämpligt att blanda in i skyddstäckningen.
Stora mängder sluttäckningsmassor krävs vid avslutningen av deponin. Baserat på 1,5 m tjocklek och hela deponins överyta, ca 11 ha, innebär det i storleksordningen 150 000 m3 massor. Användningen av restprodukter i sluttäckningen minskar både kostnaden för sluttäckningen och användningen av jungfruliga massor.
Gamla deponin och pågående deponi omfattas av ett uppsamlingssystem för deponigas. Gasen nyttiggörs som värme i bolaget egna lokaler vid Bubbetorp samt i värmeverket Gullberna. Nya deponin och farligt avfall deponin kommer inte att innehålla organiskt material i någon betydande omfattning och är därför inte aktuella för gasuppsamling.
Lakvatten från deponin omhändertas tillsammans med ytvatten från våtmarksområdet, lak- och dagvatten från vissa mellanlagrings- och behandlingsytor samt med vatten från den interna biltvätten.
Lakvattnet behandlas i ett luftat utjämningsmagasin varefter det filtreras och sprinklas över en våtmark för ytterligare rening och avdunstning. En mindre del av lakvattnet används idag för bevattning av gamla deponin, något som dock kommer att upphöra i samband med att gamla deponin sluttäcks. Efter den lokala lakvattenbehandlingen pumpas lakvattnet till Karlskrona kommuns reningsverk, varefter det avleds till Östersjön. Lakvatten från farligt avfall deponin leds till en särskild brunn där provtagning och analys av vattnet är möjligt. I princip skall dock inget eller små mängder lakvatten uppträda eftersom avfallet skall deponeras i kampanjer och med tät mellantäckning.
Dagvatten som inte riskerar att innehålla några betydande föroreningsmängder avleds idag via ett ytvattendike till Silletorpsån. I framtiden, i samband med utbyggnad av fjärrvärmeanläggningen, planeras för ett utjämnings-/fördröjningsmagasin för dagvatten.
Bolaget bedömer att verksamheten inte kommer att orsaka några miljökonsekvenser av betydelse.
- Deponering av högst 50 000 ton avfall - bestående huvudsakligen av grov-, bygg- och industriavfall, aska, behandlad jord, schakt- och rivningsmassor samt asbest - per år i deponi för icke-farligt avfall.
- Deponering av högst 10 000 ton farligt avfall - bestående huvudsakligen av förorenade massor och askor från avfallsförbränning - per år i deponi för farligt avfall.
Totalt kan 600 000 m3- motsvarande 500 000 ton - avfall deponeras på anläggningen.
Bolaget yrkar vidare undantag enligt 24 § förordningen (2001:512) om deponering av avfall från förordningens krav på geologisk barriär under anslutningen av den nya deponin till befintlig deponi inom Bubbetorps avfallsanläggning.
Slutligen yrkar bolaget verkställighetsförordnande.
1. Om inte annat framgår av nedan angivna villkor skall verksamheten - inbegripet åtgärder för att minska vatten- och luftföroreningar samt andra störningar för omgivningen - utformas och bedrivas i huvudsaklig överensstämmelse med vad bolaget uppgett eller åtagit sig i målet.
2. Deponering får ske till en högsta höjd av + 55 meter.
3. Endast avfallstyper som anges i bolagets ansökan får deponeras.
4. Buller från verksamheten, inbegripet buller från arbetsmaskiner, får som riktvärde utomhus vid närmaste bostad inte överskrida en ekvivalent ljudnivå om högst 50 dB (A) vardagar dagtid (kl. 07.00-18.00), 40 dB (A) nattetid (kl. 22.00-07.00) och 45 dB (A) övrig tid. Om hörbara toner eller impulsljud förekommer, skall ovan angivna värden sänkas med 5 dB (A)-enheter. Nattetid skall dessutom gälla att den momentana ljudnivån på grund av verksamheten vid bostäder inte får överstiga 55 dB (A).
5. Avfallet skall kompakteras på sådant sätt att framtida sättningar i avfallet inte utgör någon risk för deponins stabilitet och tätskikt.
6. Asbestavfall skall täckas på sådant sätt och med sådant material att förekommande emballage inte rivs sönder.
7. Farligt avfall skall deponeras i etapper varvid deponering i varje etapp skall ske inom ett sammanhängande tidsintervall. Deponering skall ske vid torr och i övrigt gynnsam väderlek. Om avfallet inte är emballerat, skall varje etapp mellantäckas med tät duk.
8. Om föroreningshalterna i jordmassor (före eller efter behandling) underskrider de riktvärden som gäller för mindre känslig markanvändning (MKM) i Naturvårdsverkets rapporter 4638 och 4889 (el. motsvarande), får massorna nyttiggöras inom anläggningen, t ex i deponins sluttäckning utanför skyddsskiktet.
9. Deponin skall under efterbehandlingsfasen hållas fri från trädetablering.
10. Sluttäckningen skall kontrolleras av en oberoende kontrollant med erforderlig sakkunskap. För att säkerställa kvalitets- och utförandekontrollen skall följande ges in till tillsynsmyndigheten för godkännande i god tid innan sluttäckning påbörjas.
11. För verksamheten skall finnas ett kontrollprogram, som möjliggör bedömning av om villkoren följs. I kontrollprogrammet skall anges mätmetoder, mätfrekvens och utvärderingsmetoder. Kontrollprogrammet bör tas fram i samråd med tillsynsmyndigheten.
- Tillsynsmyndigheten får medge deponering av andra avfallstyper än de bolaget angivit i ansökan.
- Bolaget skall för avslutning och efterbehandlingsåtgärder hos länsstyrelsen ställa säkerhet för kostnader om fyrtio (40) miljoner kr. Säkerheten får reduceras med 15 miljoner kr efter det att efterbehandlingsåtgärder vid den gamla deponin har slutförts. Därefter skall säkerhetens storlek reduceras med 3 miljoner kr per ha sluttäckt deponeringsyta. Säkerhet får utgöras av pant eller borgen.
Tillståndet skall anses ha tagits i anspråk av bolaget två månader efter dagen för dom såvida inte bolaget dessförinnan givit tillsynsmyndigheten och miljödomstolen skriftligt besked om att tillståndet inte kommer att tas i anspråk.
Fiskeriverket anför bl.a. följande. Resultaten av den prövotid som pågår, vad gäller hanteringen av lakvattnet, bör redovisas innan fortsatt tillstånd för deponin behandlas. De toxicitetstester som bolaget utfört under 2005 är inte tillräckliga för att klassa lakvattnet som ej toxiskt. Microtoxtester avser giftighetsnivå på bakterier. Effekter kan mycket väl erhållas på högre trofinivåer, exempelvis alger, kräftdjur eller fisk. Normalt utför man karakteriseringar på minst tre trofinivåer, och för recipienten relevanta organismgrupper (för minst en av de högre utförs även flergenerationstest). Problemet med toxicitetsmätningar är att de inte ger något fullgott svar på om subletala effekter på bottenfauna och fiske förekommer i recipienten (dvs. om de påverkas på något annat sätt av föroreningarna än genom att dö), på grund av utsläppen.
Vad gäller eventuellt avsteg från undantaget från geologisk barriär i slänten mellan gamla och nya deponin har verket inte tagit något tekniskt ställningstagande. Med hänsyn till att den aktuella deponin ligger i nära anslutning till Silletorpsån bör största möjliga säkerhet för deponin gälla bl.a. vad avser täthet/risk för läckage, erosion och kontroll av lakvatten. Silletorpsån har en mycket god förekomst av både havsvandrande öring och flodpärlmussla.
Följande villkor bör ställas för en fortsatt utökad deponering:
1. Lakvatten, samt övrigt förorenat vatten från verksamheten skall efter rening lokalt överledas till Koholmens avloppsreningsverk för ytterligare behandling.
2. Bolaget skall tillse att bräddningar av lakvattnet, via ex. vis pumpstationer (Mältan) på väg till Koholmens avloppsreningsverk inte sker.
3. Verksamheten skall drivas så att ett minimum av utsläpp av oönskade/miljöskadliga ämnen sker till omgivningen. Miljömässigt och tekniskt optimal reningsteknik skall användas för att uppnå detta.
4. Villkor (halter, mängder, rikt- och gränsvärden) bör anges för det lokalt renade lakvattnet etc. som avleds till Koholmens avloppsreningsverk. Villkorsnivåerna bör sättas så att ingen negativ påverkan på avloppsreningsverkets biologiska reningsprocesser uppstår p.g.a. innehållet i lakvattnet.
Det är mycket märkligt att ingen mätning sker av suspenderad substans (GF/A, SS 028112-3) i lak- och dagvattnet. Det är väsentligt att halten suspenderade ämnen (mätt som GF/A) i utgående vatten hålls låg. Detta med tanke på bl.a. partiklars egenskaper som bärare av tungmetaller och andra högmolekylära potentiellt miljöfarliga ämnen.
Frågan om hanteringen av lakvatten från deponin för farligt avfall (teknik, villkor etc.) bör utredas under en prövotid (i enlighet med länsstyrelsens förslag). Under prövotiden skall bolaget för deponin för farligt avfall noga undersöka och dokumentera lakvattnets flöde och innehåll av föroreningar av alla slag som kan vara av betydelse från miljösynpunkt. Förutom innehåll av tungmetaller, suspenderat material, syreförbrukande ämnen, närsalter, organiska miljögifter (bl.a. innefattande dioxiner och furaner), mineraloljor (fraktionerade alifater och aromater, alifater>C5 och aromater>C8). etc. skall undersökningen avse lakvattnets övriga innehåll av toxiska, svårnedbrytbara (tester om biologisk nedbrytbarhet bör utföras), bioackumulerbara och nitrifikationshämmande substanser (kemiska, biologiska karakteriseringar etc.). Karakteriseringarna skall omfatta dels lakvatten från planerade deponin för farligt avfall, dels före och efter rening i våtmark.
Bolagets förslag till riktvärden för lakvattnet från deponin för farligt avfall under prövotiden är för högt satta, fr.a. vad gäller koppar, 4 000 μg/l. Gränsen för akuttoxiska effekter på akvatiska organismer från koppar går vid några tiotals mikrogram per liter.
Slutsteget i avfallsanläggningens lokala reningssystem utgörs av en våtmark. I våtmarken fastläggs både närsalter och föroreningar. Hur föroreningarna skall hanteras i ett långsiktigt perspektiv framgår inte av handlingarna. Inte heller framgår det hur förslagen till villkor, de slutliga siffrorna tagits fram, beräkningsunderlaget (hur stort spannet är mellan villkorsvärden och faktiska värden).
Länsstyrelsen i Blekinge län yrkar att miljödomstolen avslår ansökan med motivering att det saknas redogörelse för väsentliga delar av verksamhetens miljöpåverkan. Länsstyrelsen anför bl.a. följande.
Det fordras ytterligare uppgifter om lakvattnet, dess hantering och miljökonsekvenser. Bolaget har inte visat att det finns en recipient som kan ta hand om lakvattnet. Miljökonsekvensbeskrivningen kan därför inte godkännas. Det saknas även uppgift hur deponierna skall uppfylla kraven i 21 § deponeringsförordningen.
Om miljödomstolen finner verksamheten tillåtlig bör föreskrivas nedanstående slutliga villkor samt utredningsvillkor och provisoriska villkor under prövotiden. Verkställighetsförordnande tillstyrks. Länsstyrelsen har inget att erinra om avsteg från kravet på geologisk barriär i slänt vid motbyggnad mot pågående deponi. Ett tillstånd för deponering skall innehålla en förteckning över de typer av avfall (avfallskoder) som skall tillföras anläggningen. Länsstyrelsen motsätter sig det föreslagna bemyndigandet då det saknar stöd i lag. Länsstyrelsen godtar bolaget förslag till villkor med undantag för följande.
8. Användning av restprodukter ovanför tätskiktet i sluttäckningen får endast ske med material som klarar de gränsvärden som anges för inert avfall i Naturvårdsverkets föreskrifter om deponering, kriterier och förfaranden för mottagning av avfall vid anläggningar för deponering av avfall NFS 2004:10.
11. Verksamheten, dess utsläpp och miljöeffekter, skall kontrolleras enligt ett särskilt kontrollprogram. Ett kontrollprogram skall upprättas av tillståndshavren inom den tid som tillsynsmyndigheten bestämmer. Programmet skall upprätts med utgångspunkt från förordningen (1998:901) om verksamhetsutövarens egenkontroll.
Bolaget skall anlägga en uppsamlingsbassäng eller liknande för dagvattnet, med syfte att förhindra att Silletorpsån förorenas av olja eller andra miljöskadliga ämnen i händelse av olycka eller annan oförutsedd händelse.
Prövotid för lakvattenhanteringen gäller enligt tidigare meddelad dom. Miljödomstolen bör dessutom under en prövotid uppskjuta fastställande av slutliga villkor för överföring av lakvatten till lakvattenmagasinet samt omhändertagande av lakvatten efter driftfasen.
U1. Det farliga avfallet som deponeras i deponin för farligt avfall skall genomgå grundläggande karaktärisering med provning. Därefter skall bolaget utreda och ge förslag på vilka ämnen och halter som skall utgöra gränsvärden för överföring av lakvatten till lakvattenmagasinet (det lakvattenmagasin som fungerar som utjämningsmagasin och uppsamlar allt lakvatten från områdets deponier) samt förslag till hur lakvattnet skall omhändertas om halterna överskrids.
U2. Bolaget skall under driftfasen undersöka vilken typ av passivt skydd (21 § deponeringsförordningen) mot ytligt föroreningsläckage som behövs för omhändertagande av deponiernas lakvatten efter driftfasen. En platsspecifik miljöpåverkansanalys skall upprättas som grund för utformningen och redovisas. Skyddet skall prövas under deponiernas driftfas så att dess effekt kan styrkas.
Utredningarna samt förslag enligt U1 skall vara tillståndmyndigheten tillhanda senast tre år efter det att avfall börjat deponeras på deponin för farligt avfall. Utredning samt förslag enligt U2 skall vara tillståndsmyndigheten tillhanda senast fem år efter det att tillståndet tagits i anspråk.
P1. Allt lakvatten i uppsamlingsdamm/brunn från deponin för farligt avfall för överföring till lakvattenmagasinet skall undersökas med avseende på nedanstående ämnen. Överskrids halten av något ämnen skall lakvattnet omhändertas som farligt avfall, i annat fall kan vattnet överföras till lakvattenmagasinet.
Bolaget anför i bemötande över inkomna yttranden bl.a. följande.
Frågan om hantering och behandling av lakvatten var inte avgörande för verksamhetens tillåtlighet i januari 2002. Bolaget har redovisat prövotidsutredningen rörande lakvatten jämte förslag till villkor. Denna fråga kan inte påverka den nu ansöka verksamhetens tillåtlighet.
Bolaget anser att hanteringen av det farliga avfallet beskrivits med tillräcklig noggrannhet. Metoden med en öppen uppsamlingsdamm är etablerad världen över.
Bolaget motsätter sig länsstyrelsens villkorsförslag.
Bolaget godtar utredningsvillkor 1.
Bolaget har förståelse för länsstyrelsens utredningsvillkor 2. Frågan om hur bolaget kommer att uppfylla 21 § deponeringsförordningen är dock en tillsynsfråga som inte lämpar sig för en prövotidsutredning. Även tidsaspekten innebär att frågan inte kan anses lämplig för ett prövotidsförfarande. Behovet av ett skydd enligt 21 § deponeringsförordningen kan bedömas först efter det att avfall slutat tillföras deponin (dock alltjämt i den aktiva fasen). I Naturvårdsverkets handbok 2004:2 framgår hur verket anser att frågan bör hanteras. Dels skall vid planeringen tillses att det finns utrymme för ett passivt skydd nedströms deponin så att t.ex. pumpning inte behövs i all framtid, dels skall utvärderingen av filtret omfatta det lakvatten som på sikt kommer att lämna deponin. För att utvärdera en framtida passiv rening måste således vattnet analyseras långt fram i den aktiva fasen. Bolaget avser att följa dessa rekommendationer.
Bolaget motsätter sig inte att ett provisoriskt villkor föreskrivs som i huvudsak är i enlighet med länsstyrelsens förslag. Bolaget anser dock att samma princip skall gälla för koppar som för övriga parametrar, dvs. ett riktvärde som är lika med två gånger dricksvattenkriterierna.
Bolaget anser liksom Fiskeriverket att det är viktigt att bräddning inte sker vid pumpstationer eller liknande. Bolaget råder dock inte över pumpstationerna som ägs och drivs av tekniska förvaltningen. Bolaget kan därför inte godta ett villkor med den innebörd verket förslagit.
Villkor som anger att utsläppen skall minimeras med användning av bästa möjliga reningsteknik behövs inte då detta följer direkt av 2 kap.miljöbalken.
Som Fiskeriverket anför är många föroreningar partikelbundna. Därför sker analys av relevanta parametrar på ofiltrerat prov. Om någon eller några föroreningshalter vid en sådan analys visar sig vara höga kontrollerar huruvida halterna är hänförliga till partikelbundna eller lösta föroreningar. Resultatet av denna kontroll styr valet av eventuella skyddsåtgärder.
Karlskrona kommun, tekniska verken, uppgav vid huvudförhandlingen att det är möjligt att utnyttja Koholmens utloppsledning för avledning av renat lakvatten till Östersjön.
Miljödomstolen anser att miljökonsekvensbeskrivningen, med de kompletteringar bolaget ingivit, uppfyller kraven på en sådan beskrivning enligt 6 kap.miljöbalken. Beskrivningen kan därmed godkännas.
Miljödomstolen bedömer att det inte föreligger något hinder mot det sökta tillståndet på grund av de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap.miljöbalken, hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap.miljöbalken eller planbestämmelserna i 16 kap. 4 § miljöbalken. Hinder mot tillstånd föreligger inte heller mot miljöbalkens bestämmelser i övrigt. Tillstånd skall därför lämnas till den sökta verksamheten.
Verksamheten kommer, så långt nu kan bedömas, att uppfylla deponeringsförordningens krav på bottentätning och geologisk barriär. Miljödomstolen finner att det finns skäl att medge det sökta undantaget från kravet på geologisk barriär under anslutningen av den nya deponin mot den pågående.
Länsstyrelsen har yrkat att frågan om omhändertagande av lakvatten efter driftsfasen skall sättas på prövotid. Bolaget har motsatt sig detta. Miljödomstolen finner, med hänvisning till vad bolaget anfört att frågan inte lämpar sig för ett prövotidsförfarande. I stället bör tillsynsmyndigheten bemyndigas att ge närmare villkor om det skydd som kan komma att krävas enligt 21 § förordningen om deponering av avfall.
Miljööverdomstolen har i dom den 7 november 2005 (mål M 445-05) funnit att det för deponier där skyddsåtgärder enligt deponeringsdirektivet har vidtagits inte finns anledning att tolka miljöbalken på ett sådant sätt att det, med hänvisning till grundvattendirektivet, skulle vara obligatoriskt med en omprövning vart fjärde år. Tillståndet bör därför inte tidsbegränsas.
Av 22 kap. 25a§ miljöbalken följer att en dom som omfattar tillstånd att bedriva verksamhet med deponering av avfall alltid skall innehålla en förteckning över de typer av avfall och den totala mängd avfall som får deponeras. Bolaget har i en komplettering till ansökan (aktbilaga 10) gett in en förteckning över de typer av farligt resp. icke farligt avfall (EWC-koder) som man avser att deponera. Denna förteckning bör kopplas till tillståndet. Det saknas lagligt stöd för att, såsom bolaget yrkat, bemyndiga tillsynsmyndigheten att medge deponering av andra avfallstyper. Vid huvudförhandlingen uppgav bolaget att totalt 600 000 m3 - motsvarande 500 000 ton- avfall kan komma att deponeras. Miljödomstolen anser att tillståndet bör kopplas till denna mängd.
Den deponeringsverksamhet som nu tillståndsprövas skall bedrivas på Bubbetorps avfallsanläggning för vilken tillstånd tidigare meddelats genom miljödomstolens dom den 17 januari 2002. Många skyddsåtgärder är gemensamma för befintlig och tillkommande verksamhet. Det tillstånd som nu skall meddelas får därför betraktas som ett s.k. påbyggnadstillstånd och kopplas till det tidigare tillståndet för anläggningen. Det innebär att de villkor och det prövotidsförordnade som miljödomstolen tidigare har beslutat om, i tillämpliga delar bör gälla även för den nu aktuella verksamheten.
I övrigt bör villkor om deponeringsteknik föreskrivas i enlighet med parternas samstämmiga uppfattning. Sedan tidigare gäller som villkor att renade jordmassor som är att betrakta som farligt avfall inte får användas till bl.a. sluttäckning. Det bör överlåtas till tillsynsmyndigheten att avgöra huruvida andra typer av jordmassor kan användas för detta och liknande ändamål inom verksamheten.
Bolaget har yrkat att sluttäckningen skall kontrolleras av en fristående kontrollant som förhandsgodkänts av tillsynsmyndigheten. Av 32 § deponeringsförordningen följer emellertid att tillsynsmyndigheten har det slutliga ansvaret för att godkänna sluttäckningen. Den sakkunskap som kan behöva tillföras genom utomstående expertis får upphandlas på uppdrag av antingen bolaget eller tillsynsmyndigheten. Något ytterligare villkor i denna del behövs därför inte.
Bolaget och länsstyrelsen är ense om att frågan om villkor för behandling och utsläpp av lakvatten skall sättas på prövotid och att särskild uppmärksamhet ägnas kvaliteten på det vatten som lämnar deponin för farligt avfall. Som provisorisk föreskrift bör det gälla som bolaget och länsstyrelsen har yrkat. Dock bör riktvärdet för koppar bestämmas till 1000 μg/l.
Av 22 kap. 25 § miljöbalken följer att en tillståndsdom alltid skall innehålla villkor om tillsyn, besiktning och kontroll såsom utsläppskontroll med angivande av mätmetod, nätfrekvens och utvärderingsmetod. Denna huvudinriktning bör anges i villkor på sedvanligt sätt. I övrigt kan frågan om ytterligare kontrollvillkor lämpligen överlåtas till tillsynsmyndighetens avgörande.
Någon ytterligare säkerhet utöver den som redan har ställts genom Miljööverdomstolens dom den 19 december 2002 för huvudverksamheten behövs inte. Det ankommer på tillsynsmyndigheten att bevaka att ställd säkerhet är tillräcklig och att vid behov ansöka om höjning av säkerheten hos miljödomstolen enligt 16 kap. 3 § miljöbalken.
Det finns skäl för att medge yrkandet om verkställighet.
I avgörandet har deltagit rådmannen Rios, ordförande, miljörådet Chang samt sakkunnigledamöterna Morgan och Robinson
16 01 Uttjänta fordon från olika transportslag (även maskiner som inte är avsedda att användas på väg) och avfall från demontering av uttjänta fordon och från underhåll av fordon (utom 13, 14, 16 06 och 16 08)
19 12 12 Annat avfall (även blandningar av material) från mekanisk behandling av avfall som innehåller farliga ämnen än det som anges i 19 12 11
DOMSBILAGA B återges inte här.