Ansökan av L.T. om rättsprövning av ett beslut ang. dispens från strandskydd
Not 69. Ansökan av L.T. om rättsprövning av ett beslut ang. dispens från strandskydd. - Fastigheten Svartö 1:28 i Mönsterås kommun avstyckades år 1990 från Svartö 1:5 för hantverks- och lagerändamål. På den avstyckade fastigheten - belägen vid kusten inom strandskyddat område - fanns en byggnad om cirka 145 kvm som tidigare använts bl.a. som sjöbod och keramisk verkstad. I samband med avstyckningen förvärvades fastigheten av L.T. Han renoverade byggnaden och försåg den med enskild avloppsanläggning, nytt tak, nya dörrar, wc och dusch inomhus, braskamin, kök och övernattningsrum. I efterhand söktes bygglov och strandskyddsdispens för de åtgärder som vidtagits på byggnaden och för ändrad användning till bostadsändamål. - Byggnadsnämnden i Mönsterås kommun avslog ansökan om bygglov och avstyrkte ansökan om strandskyddsdispens. Länsstyrelsen i Kalmar län meddelade strandskyddsdispens och, efter överklagande av L.T., bygglov. Regeringen upphävde i beslut den 8 september 1994, efter överklagande av byggnadsnämnden, länsstyrelsens beslut om strandskyddsdispens. - L.T. ansökte hos Regeringsrätten om resning alternativt rättsprövning. Regeringsrätten avslog båda ansökningarna (RÅ 1995 not. 418). - Vad avser frågan om bygglov upphävde regeringen länsstyrelsens beslut genom beslut den 7 mars 1996. - L.T. förvärvade därefter stamfastigheten Svartö 1:5. På hans begäran beslutades den 6 mars 1998 om sammanläggning av stamfastigheten med fastigheten Svartö 1:28 till en fastighet som fick beteckningen Svartö 1:31. Därigenom bildades en jordbruksfastighet med ekonomibyggnad.- Länsstyrelsen i Kalmar län (1998-10-30) beslutade att avslå en ansökan av L.T. om dispens från strandskyddsbestämmelserna för ändrad användning av den ifrågavarande byggnaden på fastigheten Svartö 1:31. Länsstyrelsen konstaterade i beslutet att kommunen numera ansåg att byggnaden borde kunna ändras till bostadshus och tjäna som mangårdsbyggnad och att behovet av mangårdsbyggnad på jordbruksfastigheten lämpligen borde kunna tillgodoses på angivet sätt. Länsstyrelsen ansåg sig dock förhindrad att medge den sökta dispensen med hänsyn till regeringens tidigare beslut i fråga om dispens för byggnaden. - L.T. överklagade. - Regeringen (Miljödepartementet, 1999-06-23) avslog överklagandet och anförde som skäl för sitt beslut: Den 1 januari 1999 trädde miljöbalken i kraft. Den ersätter strandskyddsbestämmelserna i naturvårdslagen (1964:822) och lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m., NRL. Enligt 6 § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken är huvudregeln att mål och ärenden som har inletts före miljöbalkens ikraftträdande skall handläggas och bedömas enligt äldre bestämmelser. Bestämmelserna om strandskydd i naturvårdslagen samt reglerna i NRL skall därför tillämpas i detta ärende. - Enligt 15 § naturvårdslagen råder det strandskydd vid havet, insjöar och vattendrag. Strandskyddets syfte är att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv och att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för växt- och djurlivet. Strandskyddet omfattar land- och vattenområdet intill 100 meter från strandlinjen vid normalt vattenstånd. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får utvidga det till högst 300 meter från strandlinjen när det behövs för att tillgodose något av strandskyddets syften. Enligt 16 § naturvårdslagen är det bl.a. förbjudet att inom strandskyddsområdet uppföra nya byggnader eller ändra befintliga byggnader så att de kan tillgodose ett väsentligen annat ändamål än de tidigare har använts till. Inte heller får andra anläggningar eller anordningar utföras som hindrar eller avhåller allmänheten från att beträda område där den annars skulle kunna färdas fritt. - Dispens från förbudet enligt strandskyddsbestämmelserna får enligt 16 a § naturvårdslagen meddelas endast om det föreligger särskilda skäl. Vid prövning av frågor som rör naturvård ska vidare enligt 3 § naturvårdslagen tillbörlig hänsyn tas till övriga allmänna och enskilda intressen. Av detta följer att NRL ska tillämpas och att skälen för att vidmakthålla strandskyddet bl.a. ska vägas mot inskränkningen i förfoganderätten för den enskilde. - Riksdagen har genom lagstiftningen markerat att strandskyddet är ett angeläget allmänt intresse som har ett mycket högt värde vid den avvägning som måste göras i det enskilda fallet. Enligt lagstiftningens förarbeten ska dispensbestämmelsen tillämpas restriktivt. Mot denna bakgrund innebär dispensgrunden "särskilda skäl" att utrymmet för undantag får anses litet och att ramen inom vilken dispens från förbudet kan ges är snäv. - Regeringen konstaterar att den ansökta åtgärden avser att tillgodose bostadsändamål inom en jordbruksfastighet varför dispens från strandskyddsbestämmelserna krävs i enlighet med 16 § tredje stycket naturvårdslagen. - I ärendet är fråga om dispens kan medges, i efterhand, för ändrad användning av befintlig byggnad på fastigheten Svartö 1:31 från hantverks- och lagerändamål till bostadsändamål. Befintlig byggnad är belägen cirka 25 meter från stranden. - Av utredningen i ärendet framgår att för det aktuella området gäller utökat strandskydd intill 300 meter från strandlinjen. En särskild bedömning har således gjorts av områdets värden för strandskyddets syften. Vidare omfattas området av de särskilda hushållningsbestämmelserna i 3 kap. 1 och 2 §§ NRL. Det innebär bl.a. att området med hänsyn till de natur- och kulturvärden som finns där i sin helhet är av riksintresse samt att turismens och friluftslivets, främst det rörliga friluftslivers, intressen särskilt skall beaktas vid bedömningen av ingrepp i miljön. Dessa omständigheter visar sammantaget att det finns ett starkt allmänt intresse av att bevara naturmiljön i området. - Vidare framgår att viss mindre del av området runt byggnaden utgjorts av ianspråktagen tomtplats som etablerats under den tid byggnaden använts för annat ändamål än som bostad. Den ändrade användningen medför ett större ianspråktagande av tomt och en ökad privatisering än tidigare. Den ändrade användningen inverkar därför menligt på det allemansrättsliga utnyttjandet av strandområdet då mark som annars är att anse som allemansrättsligt tillgänglig på detta sätt tas i anspråk. Att stegvis begränsa allmänhetens tillgång till strandområden motverkar enligt regeringens uppfattning det av strandskyddets syften som innebär att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv. - Regeringen finner, vid en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen, att det inte framkommit någon omständighet som utgör särskilda skäl för dispens i det aktuella ärendet. Överklagandet skall därför avslås. - L.T. ansökte om rättsprövning och anförde bl.a. följande. Redan den tidigare industribyggnaden, den däri bedrivna ateljéverksamheten och den beviljade avstyckningen för enskilt ändamål har så utsläckt allemansrätten att det aktuella strandområdet saknar betydelse för allmänhetens bad- och friluftsliv, varför de av honom utförda åtgärderna beträffande byggnaden är utan inverkan på det allemansrättsliga utnyttjandet av strandområdet. Till detta kommer behovet av en mangårdsbyggnad på jordbruks- och fiskefastigheten Svartö 1:31, ett behov som tillgodoses av den befintliga byggnaden men som omintetgörs om strandskyddsdispens vägras - ett förhållande som t.o.m. kommunen, enligt anteckningen i länsstyrelsens beslut den 30 oktober 1998, numera synes respektera. På grund av det anförda kan det inte anses stå i överensstämmelse med vare sig naturvårdslagen, NRL eller proportionalitetsprincipen i Europakonventionen att vägra den sökta strandskyddsdispensen. - Regeringsrätten företog den 13 juni 2001 syn på fastigheten. - I yttrande till Regeringsrätten vidhöll regeringen sin inställning. - Regeringsrätten (2002-05-10, Ragnemalm, Nordborg, Hall, Rogers, Davis): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är utformade så att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Regeringens nu klandrade avgörande har grundats på tillämpliga bestämmelser i naturvårdslagen och NRL. Båda dessa lagar, som gällde när länsstyrelsen den 30 oktober 1998 fattade sitt beslut, upphävdes den 1 januari 1999 då miljöbalken trädde i kraft. Av 6 § lagen om införande av miljöbalken följer emellertid att bestämmelserna i naturvårdslagen och NRL skall tillämpas vid rättsprövning av regeringens beslut. - Enligt 15 § första stycket naturvårdslagen råder strandskydd vid havet och vid insjöar och vattendrag. Syftet med strandskyddet är att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv och att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för växt- och djurlivet. Enligt paragrafens andra stycke omfattar strandskyddet land- och vattenområdet intill 100 meter från strandlinjen och kan utvidgas till högst 300 meter från strandlinjen när det behövs för att tillgodose något av strandskyddets syften. Inom strandskyddsområde får enligt 16 § nämnda lag, med vissa undantag som inte är av intresse i detta mål, ny byggnad inte uppföras eller befintlig byggnad ändras för att tillgodose ett väsentligen annat ändamål än det, vartill byggnaden tidigare varit använd. Enligt 16 a § får dispens ges från strandskyddsbestämmelserna när särskilda skäl föreligger. Enligt lagförarbetena bör dispensmöjligheten tillämpas restriktivt (prop. 1974:166 s. 97 och prop. 1993/94:229 s. 8-10). Dispensregeln ger vidare de tillämpande myndigheterna ett relativt stort handlingsutrymme. - Vid tillämpning av 15, 16 och 16 a §§naturvårdslagen skall även de övergripande bestämmelserna i 3 § samma lag beaktas. Vid prövning av frågor som rör naturvård skall enligt första stycket i den sistnämnda paragrafen tillbörlig hänsyn tas till övriga allmänna och enskilda intressen. Härvid skall NRL tillämpas. I 2 kap. 6 § första stycket NRL föreskrivs bl.a. att mark- och vattenområden, som har betydelse från allmän synpunkt på grund av naturvärden eller kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet, så långt möjligt skall skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada natur- eller kulturmiljön. Enligt andra stycket i samma paragraf skall områden som är av riksintresse för bl.a. naturvården eller friluftslivet skyddas mot åtgärder som avses i första stycket. I 3 kap. NRL finns särskilda hushållningsbestämmelser för vissa områden i landet som, med hänsyn till natur- och kulturvärden, i sin helhet förklarats vara av riksintresse. - Som tidigare nämnts skall enligt 3 § naturvårdslagen vid prövning av frågor som rör naturvård tillbörlig hänsyn tas till övriga allmänna och enskilda intressen. En grundläggande princip är att en inskränkning från det allmännas sida av den enskildes rätt att använda sin egendom förutsätter en rimlig balans eller proportionalitet mellan vad det allmänna vinner och den enskilde förlorar på grund av inskränkningen. Regeringsrätten har i en rad avgöranden i bl.a. naturvårdsärenden behandlat denna proportionalitetsprincip (t.ex. RÅ 1996 ref. 22, 40, 44 och 56, RÅ 1997 ref. 59 och RÅ 2001 ref. 72) och därvid framhållit att stor vikt måste fästas vid den speciella situation som föreligger i varje särskilt ärende. - Vad beträffar förhållandena inom det område där den ifrågavarande fastigheten är belägen konstaterar Regeringsrätten följande. Enligt 3 kap. 1 och 4 §§ NRL är det aktuella kustområdet av riksintresse med hänsyn till de natur- och kulturvärden som finns inom området. För kustområdet gäller vidare ett utökat strandskydd intill 300 meter från strandlinjen. Det är således fråga om ett kustområde beträffande vilket det generellt sett ansetts föreligga ett starkt intresse av att bevara bl.a. naturvärdena och allmänhetens rätt till tillträde. - Vad som framkommit i målet om förhållandena på strandområdet vid den ifrågavarande byggnaden ger inte anledning att göra en annan bedömning beträffande denna plats. Ett visst område kring byggnaden får i och för sig anses ha tagits i anspråk som tomtplats under den tid byggnaden använts för annat ändamål än som bostad. En ändrad användning till bostad skulle dock, som regeringen framhållit, medföra att ett större område togs i anspråk som tomt. Mot bakgrund av det starka intresset av att bevara naturvärdena inom området och allmänhetens rätt till tillträde finner Regeringsrätten att det enskilda intresset av att kunna använda byggnaden för bostadsändamål inte kan anses vara så väsentligt starkare än det allmänna intresset av att upprätthålla strandskyddet att särskilda skäl för dispens föreligger. - Vad som framkommit i målet kan därför inte anses innebära att regeringen vid beslutsfattandet har felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som bestämmelserna ger tillämpande myndigheter. Regeringens beslut i ärendet strider således inte mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett. Inte heller framgår det klart av omständigheterna i ärendet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd I 2002-04-17, Roach)