Klagorätt. Ett detaljplanebeslut kan ge en markägare – vars möjlighet att använda sin mark beror av att planen består – ett sådant skyddsvärt intresse att markägaren har rätt att överklaga en domstols avgörande att ändra eller upphäva planen.
Kommunfullmäktige i Sundsvalls kommun antog den 25 mars 2019 en detaljplan för Brohuvudet 14 m.fl. Syftet med planen var att möjliggöra dels byggande av studentbostäder vid Mittuniversitetets campusområde vid Åkroken i Sundsvall, dels ett parkområde med gångstråk längs den södra sidan av Selångersån. Planprocessen genomfördes med standardförfarande enligt plan- och bygglagen (2010:900).
Tre bostadsrättsföreningar och två privatpersoner överklagade beslutet vid Östersunds tingsrätt, mark- och miljödomstolen. De yrkade att domstolen skulle upphäva beslutet att anta detaljplanen.
Sundsvalls kommun och Svenska Studenthus i Sundsvall AB bereddes tillfälle att yttra sig. De motsatte sig ändring.
Mark- och miljödomstolen (rådmannen Petty och tekniska rådet Hunter) fann i dom den 17 mars 2020 på anförda skäl att detaljplanen stred mot strandskyddsbestämmelserna. Domstolen upphävde Sundsvalls kommuns beslut att anta detaljplan för Brohuvudet 14 m.fl. i Sundsvalls kommun.
Sundsvalls kommun och Svenska Studenthus i Sundsvall AB överklagade i Svea hovrätt, Mark- och miljööverdomstolen.
Mark- och miljööverdomstolen (hovrättsråden Webb och Mclaughlin, referent, tekniska rådet George samt hovrättsrådet Sullivan) avvisade i beslut den 14 oktober 2022 Svenska Studenthus i Sundsvall AB:s överklagande (punkten 1 i beslutet).
Enligt 5 kap. 1 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar tillämpas lagen (1996:242) om domstolsärenden, ÄL, vid handläggningen av mål som överklagats till mark- och miljödomstol. Enligt 36 § ÄL får ett beslut överklagas av den som beslutet rör, om det har gått honom eller henne emot.
För att ha rätt att överklaga krävs enligt praxis att beslutet antingen påverkar klagandens rättsställning eller att klaganden annars har ett intresse som erkänts av rättsordningen. Om de avvägningar i sak som förutsätts föregå ett beslut omfattar hänsynstagande också till ett intresse som klaganden representerar kan det finnas skäl att medge klagorätt.
Av 1 kap. 2 § plan- och bygglagen (2010:900) framgår att det är en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten, det s.k. kommunala planmonopolet. Det innebär att det endast är kommunen som har befogenhet att anta planer. Det är också kommunen som ensam avgör om och vid vilken tidpunkt planläggning ska ske.
En enskild fastighetsägare vars intressen påverkas på ett påtagligt sätt av att en detaljplan upphävs måste i ett överklagat mål ges tillfälle att yttra sig om den högre instansen överväger att avgöra målet till dennes nackdel (se NJA 2019 s. 629). Då fastighetsägare inte har någon i plan- och bygglagstiftningen grundad rättighet att få till stånd en detaljplan avseende den egna fastigheten har fastighetsägare emellertid inte, enligt praxis, fått klagorätt avseende beslut av mark- och miljödomstolen att upphäva en plan (se t.ex. MÖD 2012:51, MÖD 2017:56 och Mark- och miljööverdomstolens dom den 7 oktober 2016 i mål nr P 3655-16). Mot denna bakgrund finner Mark- och miljööverdomstolen att mark- och miljödomstolens beslut att upphäva detaljplanen i aktuellt fall inte kan anses angå Svenska Studenthus i Sundsvall AB på ett sådant sätt att bolaget har rätt att överklaga domen. Överklagandet ska därför avvisas.
Det får anses vara av vikt för ledning av rättstillämpningen att punkten 1 i beslutet prövas av HD. Mark- och miljööverdomstolen tillåter därför, med stöd av 5 kap. 5 § lagen om mark- och miljödomstolar, att beslutet i nämnda punkt överklagas.
Svenska Studenthus i Sundsvall AB överklagade och yrkade att HD skulle undanröja Mark- och miljööverdomstolens beslut i punkten 1 och återförvisa målet till Mark- och miljööverdomstolen för fortsatt behandling.
Med undantag för Sundsvalls kommun motsatte sig motparterna att Mark- och miljööverdomstolens beslut ändrades.
Målet avgjordes efter föredragning.
Föredraganden, justitiesekreteraren Bush, föreslog i betänkande att HD skulle meddela följande beslut.
Kommunfullmäktige i Sundsvalls kommun antog den 25 mars 2019 en detaljplan för Brohuvudet 14 m.fl. Syftet med planen var bl.a. att möjliggöra för byggande av studentbostäder vid Mittuniversitetets campusområde i Sundsvall. Svenska Studenthus i Sundsvall AB (Studenthus) är fastighets-ägare till ett antal fastigheter inom planområdet.
Kommunens beslut överklagades till mark- och miljödomstolen. Mark- och miljödomstolen, som gav Studenthus möjlighet att yttra sig, upphävde kommunens beslut att anta detaljplanen. Efter att Studenthus och kommunen överklagat mark- och miljödomstolens dom har Mark- och miljööverdomstolen avvisat Studenthus överklagande eftersom beslutet att upphäva detaljplanen inte ansågs angå Studenthus på ett sådant sätt att bolaget hade rätt att överklaga domen. Mark- och miljööverdomstolen gav inte prövningstillstånd beträffande kommunens överklagande.
Studenthus har överklagat Mark- och miljööverdomstolens beslut om avvisning. Bolaget har i HD anfört att beslut om upphävande av en antagen detaljplan angår fastighetsägaren inom planområdet i sådan grad att denne har rätt att överklaga beslutet. I vart fall föreligger klagorätt när fastighetsägaren, likt Studenthus i detta fall, genom upphävandet går miste om en byggrätt som medgivits i den upphävda planen. Under alla omständigheter utgör en byggrätt i en antagen detaljplan en sådan civil rättighet att det utlöser rätt till effektiva rättsmedel i frågan.
Frågan i HD är om Studenthus har rätt att överklaga mark- och miljödomstolens dom.
I mål som har överklagats till mark- och miljödomstol tillämpas lagen (1996:242) om domstolsärenden (se 5 kap. 1 § lagen, 2010:921, om mark- och miljödomstolar). Enligt 36 § lagen om domstolsärenden får ett beslut överklagas av den som beslutet rör, om det har gått honom eller henne emot.
I tiden före införandet av mark- och miljödomstolarna tillämpades en ordning innebärande att rätten att överklaga bl.a. detaljplaner följde av allmänna förvaltningsrättsliga principer, dvs. rätten att överklaga hade den som beslutet angick om det gått honom eller henne emot (jfr prop. 2009/10:215 s. 153 och dåvarande 22 § förvaltningslagen, 1986:223).
Det finns inget i förarbetena som tyder på att den klagoberättigade kretsen ändrades då lagen om domstolsärenden blev tillämplig processlag vid mark- och miljödomstolarna (se a. prop. s. 158 ff.). Rätten att överklaga förvaltningsbeslut är idag lagreglerad i 42 § förvaltningslagen, 2017:900. Bestämmelsen tjänar därför som vägledning för tolkningen av vem som har rätt att klaga på det aktuella beslutet. Enligt 42 § förvaltningslagen har den som beslutet angår rätt att överklaga om beslutet har gått denne emot.
Av 1 kap. 2 § plan- och bygglagen (2010:900) framgår att det är en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten (det s.k. kommunala planmonopolet). Det innebär att det endast är kommunen som har befogenhet att anta planer även om t.ex. en fastighetsägare kan ha framställt önskemål härom. Enskilda kan alltså inte anhängiggöra ett planärende och intar inte partsställning hos kommunen (se SOU 2019:9 s. 100 f.).
Det kommunala planmonopolet kommer till uttryck i flera bestämmelser i plan- och bygglagen. Enligt 13 kap. 2 § första stycket p. 1–2 får t.ex. inte beslut om avbrytande av planarbete eller beslut om planbesked överklagas. Vidare gäller att kommunala beslut att inte anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser endast får överklagas i den ordning som gäller för laglighetsprövning (se 13 kap. 1 § p. 5) vilket innebär en begränsning i domstols överprövning.
Även 13 kap. 17 §, som anger prövningsramen för ett överklagande av bl.a. ett beslut att upphäva en detaljplan, innebär en stark begränsning i möjligheten att överpröva de intresseavvägningar som kommunen gjort. Redan vid tillkomsten av den tidigare plan- och bygglagen (1987:10) diskuterades hur lagstiftningen skulle läggas upp så att den inte öppnade upp för vida möjligheter för den enskilde till överprövning av kommunala planbeslut (se prop. 1985/86:1 s. 364 f.).
Det kommunala planmonopolet och den enväldiga makt som det ger kommunen kan alltså komma att begränsa omfattningen av vem som har rätt att klaga på ett beslut i ett planärende.
Tolkningen av vem som har klagorätt påverkas av vilka som är sakägare i planärenden. Som sakägare räknas fastighetsägare och innehavare av annan särskild rätt i en fastighet, om fastigheten ligger inom eller i direkt anslutning till planområdet. Att vara sakägare i ett planärende innebär en rätt att framföra synpunkter innan beslut fattas, en rätt till information om att beslut har fattats och en möjlighet att överklaga. Det sistnämnda gäller dock endast under förutsättning att beslutet angår honom eller henne. (Se NJA 2019 s. 629 p. 10–11.)
Enligt praxis anses klagorätt tillkomma den som bor inom eller i direkt anslutning till det aktuella planområdet. En rätt att överklaga anses förutsätta att beslutet antingen påverkar klagandens rättsliga ställning eller rör ett intresse som han eller hon har och som erkänts av rättsordningen. I vissa fall har även den som har ett beaktansvärt intresse i saken fått överklaga. Avgörande för rätten att överklaga är den effekt som beslutet får för klaganden. (Se t.ex. RÅ 2006 ref. 9, HFD 2013 ref. 74, NJA 2015 s. 976 och NJA 2017 s. 421.)
I rättsfallet NJA 2019 s. 629 uttalade HD att en enskild vars intressen påverkas på ett påtagligt sätt av att en detaljplan ändras eller upphävs måste i ett överklagat mål ges tillfälle att yttra sig, om den högre instansen överväger att avgöra målet till dennes nackdel. I avgörandet uttalades också att bestämmelsen i 5 kap. 3 § lagen om mark- och miljödomstolar – som reglerar att vid tillämpning av 15 § lagen om domstolsärenden ska sakägare och annan mot vilken åtgärd ifrågasätts anses som motparter – är tillämplig även i planärenden.
Att någon är sakägare i ett planärende eller att kommunen har samrått med denne enligt 5 kap. 11 § plan- och bygglagen är inte tillräckligt för att konstituera ställning av part (se SOU 2019:9 s. 100 f.). Att någon har upptagits som motpart enligt 5 kap. 3 § lagen om mark- och miljödomstolar innebär alltså inte per automatik att en partsställning uppstått eftersom den aktuella bestämmelsen syftar till att säkerställa att kommunikation sker med en vidare krets av intressenter än de som kan anses vara motparter och att dessa intressenter i förekommande fall också kallas till sammanträde (se NJA 2020 s. 190 p. 12).
Enligt förarbetena har det ansetts att för det fall länsstyrelsen upphäver en detaljplan efter den överprövning som kan ske enligt 11 kap.10 och 11 §§plan- och bygglagen torde både en kommun och en fastighets-ägare kunna överklaga beslutet (se prop. 2016/17:151 s. 30). En sådan fastighetsägare har också ställning av part i ärendet hos länsstyrelsen. (Jfr NJA 2019 s. 629 p. 20 med vidare hänvisningar.)
I rättsfallet RÅ 1994 not. 724 har en fastighetsägare som påverkats av att ett beslut att anta en detaljplan upphävts ansetts vara att betrakta som part i ett överklagat ärende hos regeringen. I den juridiska litteraturen har det angetts att av rättsfallet kan dras den slutsatsen att den fastighetsägare, vars förhållanden påverkas till följd av att ett planbeslut upphävs efter överprövning, måste betraktas som part i det överklagade ärendet. Visserligen medför planförslaget inga rättsverkningar så länge antagandebeslutet inte vunnit laga kraft. Men det kan ändå ha stor betydelse för fastighetsägarna inom området. Dessa kan ha tagit initiativ till och bekostat planförslaget, och deras intressen berörs om de fördelar som ligger i den föreslagna planen går förlorade. En annan sak är att det kan vara svårt att avgränsa den krets av personer som i så hög grad berörs av en överprövning att de intar partsställning. (Se Coffey Didón m.fl., Tidigare plan- och bygglag, 1987:10, En kommentar, 1 oktober 2010, JUNO, Norstedts Juridik, kommentaren till 13 kap. 2 § under Partsställningen.)
I de fall en mark- och miljödomstol upphäver en tidigare antagen detaljplan kan det alltså för den enskilde som inrättat sig efter planen ha uppstått viss förväntan. I detta ligger att den enskilde har ett intresse av att beslutet inte ändras. I sammanhanget kan nämnas att enligt praxis kan en kommun inte själv upphäva eller ändra ett detaljplanebeslut som inte har vunnit laga kraft eftersom berörda markägare har ett berättigat anspråk på att kunna lita på ett meddelat beslut (se NJA 2019 s. 629 p. 19 med vidare hänvisningar). Vidare gäller, enligt det s.k. markägarvetot i 4 kap. 39 § plan- och bygglagen, att en detaljplan som huvudregel inte får ändras eller upphävas före genomförandetidens utgång om någon fastighetsägare motsätter sig det. Om en ändring eller upphävande ändå måste ske blir kommunen enligt 14 kap. 9 § plan- och bygglagen ersättningsskyldig gentemot fastighetsägaren.
Även om den enskilde i grunden inte kan anhängiggöra ett planärende eller inta partsställning hos kommunen (jfr p. 8) finns det alltså både bestämmelser i plan- och bygglagen och uttalanden i praxis som ger uttryck för att viss hänsyn ska tas till en fastighetsägares intressen. En sådan hänsyn bör tas i de fall då den enskilde inrättat sig efter ett beslut om detaljplan och det således uppstått en konkret förväntan på t.ex. en byggrätt. Dessa fall skiljer sig åt från de kommunala beslut där självbestämmanderätten är som starkast, såsom då kommunen beslutat att inte upphäva eller inte anta en detaljplan; då har nämligen inte någon konkret förväntan kunnat uppstå eftersom något upphävande eller antagande inte skett.
När en mark- och miljödomstol upphäver en tidigare antagen detaljplan där en fastighetsägare medgetts en byggrätt får domen därför normalt anses beröra fastighetsägarens intressen på ett sådant sätt att denne ska ha rätt att överklaga beslutet.
Den aktuella detaljplanen omfattar bl.a. ett antal fastigheter som Studenthus är ägare till. Syftet med detaljplanen är bl.a. att möjliggöra för byggande av studentbostäder. Detaljplanen medger en utökad byggrätt på fastigheten. Mark- och miljödomstolens beslut att upphäva den antagna detaljplanen har mot den bakgrunden berört Studenthus på ett sådant sätt att bolaget ska ha rätt att klaga på beslutet.
Mark- och miljööverdomstolens beslut ska därför undanröjas och målet återförvisas dit för fortsatt behandling.
HD undanröjer Mark- och miljööverdomstolens beslut i punkten 1 och lämnar målet åter till Mark- och miljööverdomstolen för fortsatt behandling.
HD (justitieråden Carr Toijer, Thompson, Green, Dennis och Hawkins, referent) meddelade den 9 december 2021 följande beslut.
Kommunfullmäktige i Sundsvalls kommun antog den 25 mars 2019 en detaljplan för fastigheten Brohuvudet 14 m.fl. Ett av syftena med planen var att göra det möjligt att bygga studentbostäder vid Mittuniversitetets campusområde. Svenska Studenthus i Sundsvall AB är fastighetsägare till ett antal fastigheter inom planområdet.
Kommunens beslut överklagades till mark- och miljödomstolen. Domstolen, som gav Studenthus möjlighet att yttra sig, upphävde kommunens beslut att anta detaljplanen.
Efter att Studenthus och kommunen överklagat har Mark- och miljööverdomstolen avvisat Studenthus överklagande, eftersom beslutet att upphäva detaljplanen inte ansågs angå Studenthus på ett sådant sätt att bolaget hade rätt att överklaga. Mark- och miljööverdomstolen gav inte prövningstillstånd beträffande kommunens överklagande.
Frågan i HD är om Studenthus har rätt att överklaga mark- och miljödomstolens avgörande. Det väcker den principiella frågan om ett beslut att upphäva en detaljplan rör en markägare inom planområdet på ett sådant sätt att markägaren har rätt att överklaga en domstols avgörande.
Av 1 kap. 2 § plan- och bygglagen (2010:900) framgår att det är en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten. Enskilda kan inte anhängiggöra ett planärende och intar inte ställning som part hos kommunen (jfr SOU 2019:9 s. 100 f.). De kan dock väcka fråga om antagande av en detaljplan genom en begäran om planbesked (se 5 kap. 2 §).
Ett kommunalt beslut att anta en detaljplan ska föregås av en detalj-planeprocess som bl.a. innefattar samråd och en granskning av ett planförslag (se 5 kap. 6 §). Detaljplaneprocessen syftar till att få fram ett så bra beslutsunderlag som möjligt och ge kommuninvånare och andra intressenter möjlighet till insyn och påverkan (jfr 5 kap. 12 §).
Processen är i princip en kommunal angelägenhet och det ankommer på kommunen att bedöma lämplighetsfrågor (jfr prop. 1985/86:1 s. 364 f.). Det ges dock visst utrymme för statligt inflytande genom länsstyrelsernas möjlighet att överpröva och upphäva kommunens detaljplanebeslut för att ge genomslag åt allmänna intressen (se 11 kap.10–12 §§plan- och bygglagen). Länsstyrelsens beslut att upphäva en antagen detaljplan får överklagas till regeringen (se 13 kap 5 §).
Lagligheten av ett kommunalt beslut att anta en detaljplan kan prövas av domstol. Ett överklagande ska ske till mark- och miljödomstolen.
Av 13 kap. 8 § – genom hänvisning till 42 § förvaltningslagen (2017:900) – framgår att den som beslutet angår får överklaga om beslutet gått henne eller honom emot. Kretsen av klagoberättigade är som huvudregel ytterligare avgränsad till dem som under granskningstiden skriftligen har framfört synpunkter som inte har blivit tillgodosedda (se 13 kap. 11 § första stycket). Enbart förhållandet att någon har eller ska underrättas i planprocessen ger inte klagorätt i fråga om upphävande eller ändring av en antagen detaljplan (se 13 kap. 9 §).
När målet efter överklagande handläggs i domstol, tillämpas i stället lagen (1996:242) om domstolsärenden (se 5 kap. 1 § lagen, 2010:921, om mark- och miljödomstolar). Enligt 36 § ärendelagen omfattar klagorätten den som beslutet rör, om det har gått henne eller honom emot. Bedömningen ska alltså göras enligt den för allmänna domstolar tillämpliga ärendelagen. Vid tolkning av paragrafen bör därför det synsätt som råder inom allmänna domstolar få genomslag, låt vara att särskilda hänsyn kan göra sig gällande i planärenden.
Av 5 kap. 2 § andra stycket lagen om mark- och miljödomstolar följer att kommunen är den klagandes motpart, men bestämmelsen utesluter inte att annan än kommunen också kan vara motpart till den klagande (jfr ”Säbyvikens marina” NJA 2019 s. 629 p. 8).
Bestämmelserna i 15 § ärendelagen om skriftväxling ska i planärenden tillämpas beträffande sakägare och andra mot vilka en åtgärd ifrågasätts (se 5 kap. 3 § lagen om mark- och miljödomstolar). Om domstolen överväger att avgöra ärendet till nackdel för en sådan person, ska han eller hon ges tillfälle att yttra sig. Detta gäller alltså i fråga om sakägare, men det gäller också för annan mot vilken en åtgärd ifrågasätts när dennes intressen påverkas på ett påtagligt sätt av att den beslutade planen upphävs eller ändras (jfr ”Säbyvikens marina” p. 22).
Bestämmelserna i 5 kap. 3 § syftar till att säkerställa att kommunikation sker med en vid krets av intressenter (se ”Bygglovet i Svartrå” NJA 2020 s. 190 p. 12). Att någon ska höras enligt den paragrafen medför inte med nödvändighet klagorätt enligt 36 § ärendelagen. Frågan är då vad som ska gälla om rätt att överklaga i ett fall som det förevarande.
En detaljplan gäller till dess den ändras eller upphävs (se 4 kap. 38 § plan- och bygglagen). En fastighetsägare som getts en byggrätt genom planen kan i princip räkna med att få bygglov (jfr 9 kap. 30 §). En detaljplan får som huvudregel inte ändras eller upphävas före genomförandetidens utgång om någon fastighetsägare motsätter sig det (se 4 kap. 39 §). Om en ändring eller upphävande ändå måste ske blir kommunen ersättningsskyldig gentemot fastighetsägaren (se 14 kap. 9 §).
En kommun kan inte själv upphäva eller ändra ett detaljplanebeslut även om beslutet ännu inte har fått laga kraft. Detta är ägnat att leda till att berörda markägare inrättar sig efter beslutet i förlitan på att beslutet är lagligt. (Jfr ”Säbyvikens marina” p. 19 med vidare hänvisningar.)
Ett detaljplanebeslut kan därför ge en markägare – vars möjlighet att använda sin mark beror av att planen består – ett skyddsvärt intresse av att kunna överklaga en domstols avgörande som innebär att planen ändras eller upphävs.
Den aktuella detaljplanen omfattar bl.a. ett antal fastigheter som Studenthus är ägare till. Syftet med detaljplanen är bl.a. att göra det möjligt att bygga studentbostäder. Detaljplanen medger en utökad byggrätt på fastigheten. Mark- och miljödomstolens beslut att upphäva den antagna detaljplanen har mot den bakgrunden påverkat Studenthus intresse på ett sådant sätt (p. 16) att bolaget har rätt att överklaga beslutet.
Mark- och miljööverdomstolens beslut ska därför undanröjas och målet lämnas tillbaka dit för fortsatt behandling.
HD undanröjer Mark- och miljööverdomstolens beslut i punkten 1 och lämnar målet åter till Mark- och miljööverdomstolen för fortsatt behandling.