Fråga om en fastighetsägare, mot vilken riktats föreläggande om undersökning enligt miljöskyddslagen (1969:387), har utövat miljöfarlig verksamhet.
På fastigheten Lokföraren 12 i Örebro kommun fanns tidigare en drivmedelsstation där drivmedelsförsäljning bedrevs mellan åren 1956 och 1966. Yang förvärvade fastigheten genom tre skilda fång åren 1970, 1985 och 1987.
Enligt beslut den 18 mars 1993 förelade Miljö- och hälsoskyddsnämnden i Örebro kommun, med stöd av 40 och 43 §§miljöskyddslagen (1969:387), markägaren för fastigheten Lokföraren 12, Yang, vid vite av 10 000 kr per åtgärdspunkt 1, 2 och 3, att senast den 1 juli 1993 till nämnden redovisa och utföra följande:
dels undersöka förekomsten och omfattningen av drivmedelsrester i marken inom fastigheten enligt följande: inventering, besiktning, provtagningsplan, provtagning, analysplan, analyser och förslag till åtgärdsplan, enligt "Saneringspolicy för bensinstationer".
dels ha borttransporterat sanerade drivmedelstankar från fastigheten till behörigt företag för omhändertagande.
Yang överklagade miljö- och hälsoskyddsnämndens beslut till Länsstyrelsen i Örebro län, som enligt beslut den 16 november 1993 upphävde nämndens beslut. I sin motivering anförde länsstyrelsen följande. - Enligt 1 § första stycket p. 2 miljöskyddslagen är lagen tillämplig på användning av mark, byggnad eller anläggning på sätt som kan medföra förorening av mark, av vattendrag, sjö eller annat vattenområde eller av grundvatten. Enligt tredje stycket kallas sådan användning miljöfarlig verksamhet. - I det överklagade beslutet får p. 1 anses meddelad enligt 43 § andra stycket miljöskyddslagen och p. 2 och 3 enligt 40 § samma lag. - Enligt 43 § andra stycket får en tillsynsmyndighet förelägga den som utövar verksamhet som kan befaras vara miljöfarlig eller den som annars är skyldig att avhjälpa olägenhet från sådan verksamhet att utföra för tillsynens fullgörande behövliga undersökningar av verksamheten och dess verkningar. De i p. 1 angivna åtgärderna avser eventuella verkningar av den tidigare bedrivna drivmedelsförsäljningen. Denna kan bedömas som en miljöfarlig verksamhet enligt definitionen i 1 § miljöskyddslagen. Däremot kan inte de ev. verkningarna av denna verksamhet i sin tur hänföras till miljöfarlig verksamhet. Yang har inte bedrivit någon drivmedelsförsäljning på fastigheten. Eftersom ev. befintliga föroreningar inte kan hänföras till miljöfarlig verksamhet, kan ett föreläggande inte heller riktas mot honom i egenskap av fastighetsägare. Beslutet skall därför upphävas i denna del. - I praxis har förvaring av miljöfarliga varor, t.ex. i tankar, bedömts som miljöfarlig verksamhet och föreläggande riktats mot en fastighetsägare, även om denne inte utövat den verksamhet som gett upphov till förvaringen. För att ett föreläggande skall kunna meddelas enligt 40 § miljöskyddslagen måste det dock krävas att utredningen utvisar att förhållandena är sådana att det åtminstone föreligger risk för förorening enligt vad som anges i 1 § första stycket p. 2 miljöskyddslagen. I det nu föreliggande ärendet kan det inte anses visat att så är fallet. På grund härav skall beslutet upphävas även i denna del.
Miljö- och hälsoskyddsnämnden överklagade länsstyrelsens beslut vad gällde punkt 1 och yrkade att Koncessionsnämnden skulle fastställa miljö- och hälsoskyddsnämndens beslut i denna del.
Yang bestred miljö- och hälsoskyddsnämndens yrkande.
Koncessionsnämnden för miljöskydd (1994-06-21, ordförande Johnson) yttrade: Koncessionsnämnden konstaterar att Yang på sin fastighet förvarar drivmedelstankar, förlagda i en betongkassun. I den mån en sådan förvaring innebär risk för förorening av mark, ytvattenområde eller grundvatten, är den att anse som miljöfarlig verksamhet enligt 1 § första stycket 2 miljöskyddslagen. - Som förutsättning för ett föreläggande om undersökning enligt 43 § andra stycket miljöskyddslagen krävs emellertid inte att det har konstaterats att det verkligen är fråga om en miljöfarlig verksamhet. Det räcker med ett konstaterande av att verksamheten kan befaras miljöfarlig, för att ett undersökningsföreläggande skall kunna utfärdas mot verksamhetsutövaren. - Koncessionsnämnden finner för sin del att B.A:s förvaring av drivmedelstankarna är en verksamhet som kan befaras vara miljöfarlig. Ett föreläggande om undersökning kan alltså på denna grund riktas mot honom. Frågan är emellertid hur omfattande undersökningsplikten skall vara. - Miljö- och hälsoskyddsnämndens föreläggande om undersökning i punkt 1 avser förekomsten och omfattningen av drivmedelsrester i marken inom fastigheten. Enligt Koncessionsnämndens mening kan B.A:s eventuella framtida återställningsansvar emellertid endast avse verkningar av eventuellt läckage från drivmedelstankarna. Verkningarna från själva drivmedelshanteringen i övrigt ligger utanför hans ansvar. På grund härav bör undersökningsföreläggandet begränsas. Koncessionsnämnden finner för sin del att undersökningen i ett första skede bör avse förekomsten av drivmedel i drivmedelstankarna och betongkassunen samt eventuella läckage från tankarna och kassunen. På grundval av resultatet av dessa undersökningar får miljö- och hälsoskyddsnämnden därefter ta ställning till om ytterligare undersökningar av den omgivande marken bör göras. - Koncessionsnämnden anser det lämpligast att miljö- och hälsoskyddsnämnden utformar ifrågavarande undersökningsföreläggande. Ärendet bör därför överlämnas till miljö- och hälsoskyddsnämnden för fortsatt handläggning. - Koncessionsnämndens beslut - Med ändring av länsstyrelsens och miljö- och hälsoskyddsnämndens beslut rörande punkt 1 i miljö- och hälsoskyddsnämndens beslut förklarar Koncessionsnämnden att Yang enligt 43 § andra stycket miljöskyddslagen är skyldig att undersöka förekomsten av drivmedel i drivmedelstankarna och betongkassunen samt eventuella läckage från tankarna och kassunen. Koncessionsnämnden överlämnar åt miljö- och hälsoskyddsnämnden att utforma föreläggandet med avseende på undersökningens omfattning, utförande, tidpunkt för redovisning och eventuellt vite.
Yang ansökte om rättsprövning och yrkade att Regeringsrätten skulle undanröja Koncessionsnämndens beslut. Han anförde bl.a. följande. Koncessionsnämndens beslut strider mot reglerna i 1 och 5 §§ samt 43 § andra stycketmiljöskyddslagen. Det är inte möjligt att ålägga honom någon undersökningsskyldighet eftersom han inte bedriver någon miljöfarlig verksamhet i miljöskyddslagens mening och inte heller bedriver någon verksamhet som kan befaras vara miljöfarlig. För det fall själva den påstådda förvaringen av drivmedelsrester i tankarna skulle vara att betrakta som miljöfarlig verksamhet, är det självfallet en del av den bensinförsäljningsverksamhet som Norsk Hydro bedrivit. Norsk Hydros bensinförsäljningsverksamhet har således aldrig upphört. Utövaren av verksamheten är uppenbarligen Norsk Hydro. Eftersom Norsk Hydro såsom verksamhetsutövare går att nå, skall bolaget och inte han föreläggas att verkställa i målet aktuella undersökningar.
Koncessionsnämnden avgav yttrande i målet. Nämnden anförde i sitt yttrande följande: Grunden för föreläggandet om undersökning är osäkerheten om huruvida drivmedelstankarna i marken innehåller drivmedelsrester och om dessa genom otäthet i tank och/eller kassun kan läcka ut i omgivande mark. Den situation som är aktuell brukar betecknas som "förvaringsfallet" dvs. att förvaringen - i detta fall av tankarna och kassunen - kan utgöra en risk för skada på miljön om innehållet skulle läcka ut. I praxis - bl.a. Koncessionsnämndens beslut nr B 249/94 som rättsprövats av Regeringsrätten i mål nr 857-1995 (RÅ 1997 ref. 12 I) - har 1 § miljöskyddslagen ansetts tillämplig i en sådan situation. Förvaringen, som är en form av markanvändning, utgör en pågående miljöfarlig verksamhet genom att den kan medföra förorening av mark eller grundvatten. Koncessionsnämnden har avgränsat föreläggandet så att det endast omfattar undersökning av förorening som härrör från "förvaring".
Enligt 43 § miljöskyddslagen får en tillsynsmyndighet förelägga den som utövar miljöfarlig verksamhet som kan befaras vara miljöfarlig eller den som annars är skyldig att avhjälpa olägenhet från sådan verksamhet att utföra för tillsynen behövliga undersökningar av verksamheten och dess verkningar. Tillsynsmyndigheten har således även i förvaringsfallet möjlighet att meddela ett föreläggande enligt 43 § miljöskyddslagen. En förutsättning för att meddela ett föreläggande är att skyldigheten att avhjälpa olägenheten är klarlagd (se specialmotiveringen beträffande 43 § andra stycket miljöskyddslagen, prop. 1987/88:85). Skyldighet att avhjälpa olägenhet i förvaringsfallet åvilar ytterst fastighetsägaren. Koncessionsnämnden och tidigare regeringen har i ett flertal ärenden fastslagit fastighetsägarens skyldighet i en "förvaringssituation", vilket även framgår av ovan åberopade avgörande av Regeringsrätten. Däremot är praxis vad gäller förorenad jord orsakad av tidigare verksamhetsutövare, i detta fall drivmedelsförsäljning med markskada orsakad av spill, inte entydig. Koncessionsnämnden anser att sökanden i detta fall är rätt adressat för ett föreläggande om undersökning såvitt avser de föroreningar som kan uppkomma till följd av förvaringen. Koncessionsnämnden hade i det klandrade avgörandet inte att pröva frågan om Norsk Hydro AB, som påstås tidigare ha utövat drivmedelsförsäljning, kan vara adressat i ett föreläggande. I den frågan kan Koncessionsnämnden nu endast anföra att den miljöfarliga verksamhet som bolaget eventuellt utövat synes ha avslutats före miljöskyddslagens ikraftträdande 1969 och att bolaget därför inte torde kunna åläggas att avhjälpa olägenheter av verksamheten.
Sökanden anser att Koncessionsnämnden borde ha berett sökanden tillfälle att yttra sig över Miljö- och hälsoskyddsnämndens slutskrift som Koncessionsnämnden översände utan missiv. Koncessionsnämnden anser dock att skriften inte innehöll någon uppgift av betydelse för ärendet.
Regeringsrätten (1998-06-15, Johnson, Smith, Fleming) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut i den lydelse som skall tillämpas i målet skall Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen eller en förvaltningsmyndighet som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angivit eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet.
Av handlingarna i ärendet framgår bl.a. följande. På fastigheten Lokföraren 12 i Örebro kommun fanns tidigare en drivmedelsstation där drivmedelsförsäljning bedrevs mellan åren 1956 och 1966. På fastigheten finns drivmedelstankar kvar, förlagda i en betongkassun. Yang förvärvade fastigheten genom tre skilda fång åren 1970, 1985 och 1987. Vid förvärvet kände han till att bensinförsäljning tidigare ägt rum på platsen, men han säger sig också ha vetat att några drivmedelsrester inte förekom i marken.
Koncessionsnämndens beslut innebär att Yang är skyldig att undersöka om det finns kvar drivmedel i tankarna och betongkassunen samt eventuella läckage från tankarna och kassunen. Som stöd för beslutet har åberopats 43 § andra stycket miljöskyddslagen. Koncessionsnämnden överlämnade åt miljö- och hälsoskyddsnämnden att utforma föreläggandet med avseende på undersökningens omfattning, utförande, tidpunkt för redovisning och eventuellt vite.
Av 1 § första stycket 2 miljöskyddslagen framgår att lagen är tillämplig på bl.a. användning av mark, byggnad eller anläggning på ett sätt som kan medföra förorening av mark, av vattendrag, sjö eller annat vattenområde eller av grundvatten. Sådan användning ryms inom det som enligt 1 § tredje stycket kallas för miljöfarlig verksamhet. I 5 § första stycket föreskrivs att den som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig verksamhet skall vidtaga de skyddsåtgärder, tåla den begränsning av verksamheten och iakttaga de försiktighetsmått i övrigt som skäligen kan fordras för att förebygga eller avhjälpa olägenhet. Enligt 43 § andra stycket gäller bl.a. att tillsynsmyndigheten får förelägga den som utövar verksamhet som kan befaras vara miljöfarlig att utföra för tillsynens fullgörande behövliga undersökningar av verksamheten och dess verkningar.
Regeringsrätten gör följande bedömning.
Koncessionsnämndens beslut om undersökningsskyldighet har fattats med stöd av 43 § andra stycket miljöskyddslagen. Av det föregående framgår att ett föreläggande avseende sådan undersökning kan riktas mot den som utövar verksamhet som kan befaras vara miljöfarlig eller den som annars är skyldig att avhjälpa olägenhet från sådan verksamhet. Den verksamhet som kan befaras vara miljöfarlig behöver inte vara kopplad till någon form av pågående kommersiell aktivitet utan kan vara begränsad exempelvis till att en anläggning används för förvaring av ämnen som vid utsläpp kan skada miljön. Regeringsrätten har i ett avgörande (RÅ 1997 ref. 12 I) funnit att förvaring av olja i en urinbrunn på en fastighet, med hänsyn bl.a. till rådande osäkerhet om brunnens täthet och hållfasthet, i sig utgjorde en miljöfarlig verksamhet och att den som - utan kännedom om förekomsten av oljan - förvärvat fastigheten skulle anses bedriva den miljöfarliga verksamheten.
En första förutsättning för att ett föreläggande enligt 43 § andra stycket första meningen miljöskyddslagen skall få meddelas är att det kan riktas mot någon som utövar en verksamhet. I förvaringsfallen utgörs verksamheten endast av själva förvaringen. Om det är ovisst om någon förvaring förekommer kan inte heller konstateras att någon verksamhet utövas. Något föreläggande enligt den nämnda bestämmelsen kan i det fallet inte utfärdas.
I förevarande mål är ostridigt att det på fastigheten finns drivmedelstankar förlagda i en betongkassun. Av handlingarna framgår att det är ovisst om det finns drivmedel i tankarna eller kassunen.
Regeringsrätten finner med hänsyn till det anförda att Koncessionsnämndens klandrade beslut strider mot 43 § andra stycket miljöskyddslagen. Beslutet skall därför upphävas.
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten upphäver Koncessionsnämndens beslut.
Regeringsråden Walsh och Cordova var av skiljaktig mening och anförde. Koncessionsnämndens beslut om undersökningsskyldighet har fattats med stöd av 43 § miljöskyddslagen. Föreläggande avseende sådan undersökning kan riktas mot den som utövar verksamhet som kan befaras vara miljöfarlig eller den som annars är skyldig att avhjälpa olägenhet från sådan verksamhet.
Regleringen i miljöskyddslagen syftar till att skydda miljön mot utsläpp, föroreningar och störningar av olika slag. Även om reglerna i första hand tar sikte på industriell och liknande verksamhet har de ett vidare tillämpningsområde än så. Den verksamhet som kan befaras vara miljöfarlig behöver inte vara kopplad till någon form av pågående kommersiell aktivitet utan kan vara begränsad exempelvis till förvaring av anläggning som kan innehålla ämnen som vid utsläpp kan skada miljön. Med hänsyn bl.a. till vad som i målet upplysts om den osäkerhet som rått beträffande såväl tidigare företagen sanering av drivmedelstankarna som betongkassunens täthet står det klart att förvaringen av tankarna utgör en verksamhet som kan befaras vara miljöfarlig.
Syftet med bestämmelsen i 43 § andra stycket miljöskyddslagen om undersökningsplikt är bl.a. att tillsynsmyndigheten skall kunna kräva undersökning för att klarlägga om en verksamhet är miljöfarlig eller inte (se prop. 1973:141 s. 32).
Frågan är då om Yang kan betraktas som utövare av angivna verksamhet. Hade han själv nyttjat anläggningen, skulle ett jakande svar vara givet. Enligt vår mening kan bedömningen inte ändras av att anläggningen fanns redan då Yang förvärvade fastigheten. I och med att han genom fastighetsförvärvet blev ägare även till den anläggning i vilken drivmedelstankarna förvaras får han anses i miljöskyddslagens mening utöva den befarade miljöfarliga verksamhet som förvaringen enligt det nyss sagda utgör.
Mot bakgrund av vad som nu sagts konstaterar vi att Koncessionsnämndens beslut inte strider mot någon rättsregel på det sätt Yang angett. Det framgår inte heller klart av omständigheterna i ärendet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Vi förklarar därför att Koncessionsnämndens beslut skall stå fast.