Att en ansökan om uppehållstillstånd på grund av anknytning har gjorts medför inte att ett lagakraftvunnet utvisningsbeslut inte får verkställas. Det var därför rätt av Migrationsverket att besluta om återreseförbud när den utvisade inte hade lämnat landet inom tidsfristen för frivillig avresa och särskilda skäl som talade mot att ett återreseförbud meddelades inte hade kommit fram.
Migrationsverket beslutade den 11 april 2014 bl.a. att avslå YA:s asylansökan och att utvisa henne från Sverige. Utvisningen skulle verkställas genom att hon reste till Kuba, om hon inte visade att något annat land kunde ta emot henne. Migrationsverket beslutade även om en tidsfrist på fyra veckor för YA att frivilligt lämna landet med stöd av 8 kap. 18 a §, numera 8 kap. 21 §, utlänningslagen (2005:716).
YA överklagade Migrationsverkets beslut. Förvaltningsrätten i Stockholm, migrationsdomstolen, avvisade överklagandet delvis och avslog det i övrigt i dom den 16 juni 2014. Migrationsverkets beslut vann laga kraft när Migrationsöverdomstolen den 13 augusti 2014 beslutade att inte meddela prövningstillstånd.
YA ansökte därefter, den 2 september 2014, om uppehållstillstånd på grund av anknytning till sin sambo i Sverige. Med anledning av den ansökan beslutade Migrationsverket den 20 oktober 2014 att inte bevilja henne uppehållstillstånd med stöd av 12 kap. 18 § utlänningslagen.
Migrationsverket beslutade den 15 september 2014, med stöd av 12 kap. 15 a § utlänningslagen, att förbjuda YA att återvända till Sverige utan tillstånd av Migrationsverket under en tid av ett år. Som skäl för beslutet angav Migrationsverket följande. YA har ett utvisningsbeslut från den 11 april 2014. I samband med beslutet om utvisning beslutade Migrationsverket även om en tidfrist på fyra veckor för YA att frivilligt lämna Sverige. Tidfristen började löpa från det att utvisningsbeslutet vann laga kraft den 13 augusti 2014. Detta innebar att hon senast den 10 september 2014 skulle ha lämnat Sverige. Migrationsverket har inte fått någon information som styrker att hon lämnat landet inom tidsfristen.
YA överklagade Migrationsverkets beslut till migrationsdomstolen och anförde i huvudsak följande. Hon kan inte åka tillbaka till sitt hemland. Under den tid som hon bott i Sverige har hon träffat sin nuvarande sambo. Hon har ansökt om uppehållstillstånd på grund av anknytning till honom. De bor tillsammans och kommer att gifta sig.
Förvaltningsrätten i Stockholm, migrationsdomstolen (2015-01-02, ordförande Wagner), biföll överklagandet och upphävde beslutet om återreseförbud. Som skäl för avgörandet angav migrationsdomstolen följande. Tidsfristen för frivillig avresa löpte ut den 10 september 2014. YA hade dessförinnan lämnat in en ansökan om verkställighetshinder på grund av en ny anknytning till Sverige. Beslut avseende detta fattades av Migrationsverket först den 20 oktober 2014 och ansökan var således öppen då verket den 15 september 2014 beslutade om återreseförbud. Beslutet att utvisa YA var därför inte verkställbart vid tidpunkten för Migrationsverkets beslut om återreseförbud. Migrationsverket har följaktligen saknat lagstöd för att meddela det överklagade beslutet.
Migrationsverket överklagade migrationsdomstolens dom och yrkade att Migrationsöverdomstolen skulle upphäva migrationsdomstolens dom och fastställa verkets beslut den 15 september 2014. Migrationsverket anförde bl.a. följande.
YA har fått avslag på sin ansökan om asyl och tidsfristen för frivillig avresa löpte ut den 10 september 2014. Innan dess hade hon lämnat in en ”Ansökan om uppehållstillstånd för bosättning i Sverige” på grund av att hon ville bo med sin partner som hon inte tidigare hade bott tillsammans med. Hennes ansökan behandlades av Migrationsverket enligt reglerna i 12 kap. 18 § utlänningslagen om verkställighetshinder. Inhibition meddelades inte och beslut om att verkställighetshinder inte ansågs föreligga meddelades den 20 oktober 2014. Migrationsverket hade dessförinnan, den 15 september 2014, meddelat ett återreseförbud med stöd av 12 kap. 15 a § utlänningslagen.
YA har lämnat in en ansökan om uppehållstillstånd på grund av anknytning till en vuxen partner. Ansökan har prövats enligt reglerna i 12 kap. 18 § utlänningslagen. Eftersom inhibition inte meddelades utgjorde prövningen inget hinder mot att meddela ett återreseförbud. Inte heller hade några skyddsskäl alternativt ny prövning på grund av skyddsskäl åberopats. Det rörde sig därför inte om en sådan ansökan om uppehållstillstånd som medför att avlägsnandebeslutet inte får verkställas och som, enligt lagens förarbeten, ska utgöra skäl för undantag från 12 kap. 15 a § första stycket utlänningslagen. Migrationsdomstolen synes inte ha ansett att det finns några övriga särskilda skäl till att återreseförbud enligt första stycket inte skulle meddelas. Migrationsverket anser heller inte att det finns några sådana särskilda skäl. Verkets beslut om återreseförbud är därmed riktigt och ska fastställas.
YA ansåg att överklagandet skulle avslås.
Kammarrätten i Stockholm, Migrationsöverdomstolen (2015-09-24, Bell, Schwartz, referent, och Jackson), yttrade:
Ett återreseförbud får enligt 12 kap. 15 a § andra stycket utlänningslagen inte meddelas om ett beslut om avvisning eller utvisning inte får verkställas på grund av en ansökan om uppehållstillstånd. Den fråga som framför allt aktualiseras i målet är när en ansökan om uppehållstillstånd kan utgöra hinder för verkställighet och därmed skäl att inte meddela återreseförbud.
2. Tillämpliga bestämmelser m.m.
Ett beslut om avvisning eller utvisning ska i normalfallet innehålla en tidsfrist inom vilken utlänningen frivilligt ska lämna landet (tidsfrist för frivillig avresa; 8 kap. 21 § första stycket utlänningslagen). Tidsfristen ska bestämmas till två veckor om utlänningen avvisas och till fyra veckor om han eller hon utvisas. Om det finns särskilda skäl får en längre tidsfrist bestämmas. I vissa särskilt angivna fall ska en tidsfrist för frivillig avresa dock inte meddelas (samma lagrum andra stycket).
Har utlänningen inte lämnat landet när tidsfristen för frivillig avresa löpt ut ska den myndighet som meddelat tidsfristen meddela ett återreseförbud. Återreseförbudet ska bestämmas till ett år (12 kap. 15 a § första stycket utlänningslagen). Enligt 12 kap. 15 a § andra stycket utlänningslagen får ett återreseförbud enligt första stycket dock inte meddelas om beslutet om avvisning eller utvisning inte får verkställas på grund av ett beslut om inhibition, en ansökan om uppehållstillstånd eller en ansökan om ny prövning eller om särskilda skäl talar mot att ett sådant förbud meddelas.
Enligt 12 kap. 8 a § första stycket utlänningslagen gäller att om en utlänning har ansökt om uppehållstillstånd som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som annan skyddsbehövande enligt 4 kap.2 eller 2 a §utlänningslagen, får ett beslut om avvisning eller utvisning inte verkställas innan ansökan har prövats och då avslagits genom ett beslut som har vunnit laga kraft eller innan ett beslut att avvisa ansökan enligt 5 kap. 1 b § utlänningslagen har vunnit laga kraft. Detta gäller dock inte om Migrationsverket har beslutat om omedelbar verkställighet enligt 8 kap. 19 § utlänningslagen eller om utlänningen har utvisats på grund av brott. I dessa fall får beslutet om avvisning eller utvisning verkställas när ansökan om uppehållstillstånd har prövats i en instans och då avslagits (12 kap. 8 a § andra stycket utlänningslagen).
I förarbetena till 12 kap. 15 a § utlänningslagen anges bl.a. följande om återreseförbud (prop. 2011/12:60 s. 49). Har en utlänning som beviljats en tidsfrist för frivillig avresa inte lämnat landet när tidsfristen löpt ut ska återreseförbud kunna meddelas. Det finns dock situationer när det inte är rimligt att en utlänning som inte har lämnat landet i tid ska meddelas ett sådant förbud. Om utlänningen är kvar i Sverige när tidsfristen för frivillig avresa löper ut på grund av att beslutet om avvisning eller utvisning inte får verkställas ska något återreseförbud inte kunna meddelas. Så är fallet om beslutet om avvisning eller utvisning har inhiberats, om utlänningen i vissa fall har ansökt om uppehållstillstånd som flykting eller annan skyddsbehövande (jfr 12 kap. 8 a § utlänningslagen) eller om utlänningen har ansökt om ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen. Ett återreseförbud bör inte heller meddelas om det finns andra särskilda skäl som talar emot att ett sådant förbud meddelas, t.ex. om utlänningen inte har kunnat lämna landet av skäl som han eller hon inte råder över.
I författningskommentaren till 12 kap. 15 a § andra stycket utlänningslagen anges vidare bl.a. följande (a. prop. s. 98). Bestämmelser om att verkställighet inte får ske på grund av en ansökan om uppehållstillstånd finns i 8 a § och på grund av en ansökan om ny prövning i 19 §. Ett återreseförbud får inte heller meddelas om särskilda skäl talar mot att ett sådant förbud meddelas. Sådana särskilda skäl kan vara att utlänningen har barn eller andra nära anhöriga i Sverige eller i någon annan Williamson eller att det av omständigheter som ligger utanför utlänningens kontroll inte varit möjligt för denne att lämna landet.
Ett återreseförbud får enligt 12 kap. 15 a § andra stycket utlänningslagen inte meddelas om beslutet om avvisning eller utvisning inte får verkställas på grund av ett beslut om inhibition, en ansökan om uppehållstillstånd eller en ansökan om ny prövning eller om särskilda skäl talar mot att ett sådant förbud meddelas. De situationer då ett beslut inte får verkställas på grund av en ansökan om uppehållstillstånd respektive en ny prövning regleras i 12 kap. 8 a och 19 §§. Det vill säga i de fall då beslutet om avvisning eller utvisning inte får verkställas trots att något beslut om inhibition inte har fattats (jfr Migrationsöverdomstolens ej slutliga beslut den 7 augusti 2015 i mål nr UM 6318-15).
I detta fall finns ett lagakraftvunnet beslut om avslag på YA:s ansökan om uppehållstillstånd som skyddsbehövande, vilket förenats med ett beslut om utvisning av henne. YA har efter det att dessa beslut vann laga kraft ansökt om uppehållstillstånd på grund av anknytning till en viss person. En sådan ansökan medför inte att beslutet om utvisning inte får verkställas. Beslutet om utvisning av YA var därför verkställbart. Hon har inte lämnat landet inom tidsfristen för frivillig avresa. Det har dessutom inte kommit fram några särskilda skäl som talar mot att ett återreseförbud meddelas. Under dessa förhållanden var det rätt av Migrationsverket att besluta om återreseförbud. Överklagandet ska därför bifallas. Migrationsdomstolens dom ska alltså upphävas och Migrationsverkets beslut om återreseförbud den 15 september 2014 fastställas. Återreseförbudet gäller i ett år från det att beslutet om detta vinner laga kraft, dvs. i ett år från dagen för denna dom.
Migrationsöverdomstolens avgörande. Med bifall till överklagandet upphäver Migrationsöverdomstolen migrationsdomstolens dom och fastställer Migrationsverkets beslut den 15 september 2014.