Ett bolag, som gjort gällande att den tillsynsavgift som bolaget erlagt enligt 12 § alkoholförordningen (1994:2046) blivit för högt beräknad på grund av denna föreskrifts felaktiga innehåll, har inte visat att sådana särskilda skäl enligt 21 § förordningen föreligger att en del av den inbetalda tillsynsavgiften skall betalas tillbaka. Även fråga om bolaget på annan grund skulle kunna anses berättigad till återbetalning.
Alkoholinspektionen avslog den 27 juni 1996 en ansökan av MoDo Paper AB (MoDo) om återbetalning av del av inbetald tillsynsavgift. Ansökan avsåg återbetalning av skillnaden mellan inbetalt belopp bestämt i enlighet med de regler som gällde under 1995 och den avgift som skulle ha utgått om de regler som trädde i kraft den 1 januari 1996 hade tillämpats. Som skäl för beslutet angavs att det inte med hänsyn till de genomförda ändringarna avseende tillsynsavgifterna förelåg särskilda skäl för återbetalning av tillsynsavgiften för 1995.
MoDo överklagade beslutet till länsrätten och anförde bl.a. följande. Någon tillsynsavgift betalades aldrig under den tid då tillsynen av tillverkningen åvilade Socialstyrelsen. En årlig tillsynsavgift för sprittillverkningen vid MoDos anläggning i Domsjö i den storleksordning Alkoholinspektionen indikerat motsvarade årskostnaden för tre heltidsanställda personer. En avgift i den storleken stod inte i rimlig proportion till Alkoholinspektionens och länsstyrelsens insatser. All sprit som tillverkades vid MoDos anläggning var att betrakta som teknisk sprit. Storleken av tillsynsavgiften fastställdes ursprungligen efter en bedömning av tillsynsbehovet för tillverkare av alkoholdrycker utan att situationen för tillverkare av teknisk sprit beaktades särskild. Från och med den 1 januari 1996 hade avgiftsbestämmelserna ändrats på ett sätt som innebar att tillsynsavgiften för tillverkare av teknisk sprit skulle bli avsevärt lägre. Den tillståndsavgift som bolaget erlagt för 1995 var orimligt hög. Den omständigheten att en ändring av bestämmelserna därefter skett skulle ge stöd för denna uppfattning.
Alkoholinspektionen anförde i yttrande bl.a. följande. Överklagandet avsåg närmast avgiftssystemet som sådant. Tillsynsavgifterna var schablonberäknade och alltså inte direkt relaterade till kostnaderna för tillsynen över enskilda tillståndshavare. Att regeringen efter en översyn av avgiftssystemet hade fattat beslut om ändringar i systemet utgjorde inte särskilda skäl för retroaktiv återbetalning av inbetald avgift avseende tid före ändringens ikraftträdande.
MoDo anförde i svaromål bl.a. följande. Bolaget var medvetet om att tillsynsavgifterna var schablonberäknade. Enligt bolagets uppfattning framstod det dock som uppenbart att de schablonbelopp som gällde för 1995 hade fastställts utan beaktande av situationen för tillverkare av teknisk sprit. Detta förhållande innebar att sådana särskilda skäl som avses i 21 § alkoholförordningen (1994:2046), AF, föreligger.
Länsrätten i Stockholms län (1996-10-10, ordförande Hoover) yttrade: Av 11 § AF framgår att Alkoholinspektionen tar ut en årlig avgift för tillsyn enligt alkohollagen. Av 12 § AF i dess under 1995 gällande lydelse framgår bl.a. att årlig avgift tas ut för tillsynen av tillverkning av sprit samt att grundavgiften för tillverkning av sprit uppgår till 1 240 000 kr om den tillverkade årskvantiteten överstiger 5 000 000 liter. - Enligt 12 § AF i dess lydelse efter 1 januari 1996 uppgår ovan nämnda grundavgift för motsvarande tillverkad årskvantitet till 100 000 kr. - Alkoholinspektionen får enligt 21 § AF om det finns särskilda skäl betala tillbaka hela eller en del av inbetald tillsynsavgift. - Av prop. 1994/95:89 s. 80 ff framgår bl.a. följande. Alkoholinspektionens verksamhet skall finansieras genom ett avgiftssystem som utgår från principen om full kostnadstäckning. Avgifterna skall täcka myndighetens kostnader för de arbetsinsatser som krävs för att utreda och bedöma de verksamheter för vilka tillstånd söks samt efterföljande tillsyn och kontroll av verksamheten. I principen om full kostnadstäckning ligger också att en avgift inte får överstiga myndighetens kostnader för verksamheten i fråga. I kostnaden för den tillsyn som utövas bör även inräknas den kostnad som länsstyrelserna kan ha när det gäller att bistå inspektionen i tillsynen. Ju mer alkohol en tillståndshavare hanterar desto mer omfattande kontroll krävs. Avgifterna skall bestämmas genom en schablonmässig beräkning av kostnaderna för handläggningen av de olika tillståndsärenden som kan komma ifråga samt efterföljande tillsyn och kontroll av verksamheten. - Av handlingarna i målet framgår bl.a. att det i Sverige förutom MoDo finns två tillverkare av betydelse av sprit, Skånebrännerier AB och Ceramyl AB. Bolagets tillverkning av sprit uppgår till cirka 11 000 000 liter per år. - Länsrätten gör följande bedömning. - Tillsynsavgifterna enligt alkoholförordningen är schablonberäknade och således inte direkt relaterade till kostnaderna för tillsynen över enskilda tillståndshavare. De sammanlagda intäkterna av avgiftssystemet som helhet får inte överstiga Alkoholinspektionens kostnader för tillsyns- och tillståndsverksamhet. Länsrätten finner inte att den omständigheten att inspektionens faktiska kostnader för nämnda verksamhet i enskilt fall möjligen understigit erlagd tillsynsavgift utgör sådana särskilda skäl som motiverar återbetalning av del av tillsynsavgiften. Den genomförda lagändringen har medfört att avgiften sänkts för efterkommande avgiftsperiod. Lagtexten innehåller inga övergångsbestämmelser utvisande att avgiftssänkningen skall tillämpas före det datum då lagen trädde i kraft, nämligen 1 januari 1996. Det faktum att ändringen inneburit en avgiftssänkning medför inte heller sådana särskilda skäl som krävs för att återbetala del av tillsynsavgiften. Länsrätten finner således inte att bolaget har rätt till återbetalning av del av inbetald tillsynsavgift under 1995. Överklagandet skall lämnas utan bifall. - Länsrätten avslår överklagandet.
MoDo fullföljde sin talan.
Alkoholinspektionen vidhöll sin inställning.
Kammarrätten i Stockholm (1997-08-25, Walker, Wright, Contreras, referent) yttrade: Tillsynsavgifternas storlek bygger på schabloniserade beräkningsgrunder. Härav följer att det i ett enskilt fall inte behöver finnas någon exakt överensstämmelse mellan Alkoholinspektionens faktiska kostnader för hanteringen av ett ärende, och de avgifter som påförs en tillståndshavare. - Alltför stora skillnader härvidlag kan emellertid i det enskilda fallet leda till ett obilligt resultat. I detta hänseende är att notera att den årliga grundavgiften för tillsynen av tillverkning av sprit vid en årskvantitet av 501 000 liter eller mer från den 1 januari 1996 har sänkts till 100 000 kr, vartill kommer en tilläggsavgift om 20 kr per 1 000 liter därutöver. För bolagets del innebär detta, vid 1995 års tillverkningskvantitet om 11 272 000 liter, en avgift på (100 000 + (0,02 x (11 272 000 ./. 501 000)) =) 315 420 kr. - Annat har inte framkommit än att denna ändring i avgiftssystemet föranletts av de påtagligt oskäliga konsekvenser som de tidigare reglerna medförde för de ytterst få tillverkarna av teknisk sprit därigenom att kostnaderna är betydligt lägre för tillsyn av sådan verksamhet än när det gäller tillverkning av spritdrycker. - Vid en samlad bedömning finner kammarrätten att den tillsynsavgift som med stöd av den tidigare lydelsen av 12 § AF har påförts bolaget - 1 240 000 kr - får anses vara oskäligt hög med hänsyn till det faktiska behovet av tillsyn. Avgiften bör därför jämkas med stöd av 21 § AF. Kammarrätten finner att den skäligen kan bestämmas till det belopp som följer av 12 § AF i dess nya lydelse, dvs. 315 420 kr. Detta innebär att (1 240 000 ./. 315 420 =) 924 580 kr skall betalas tillbaka till bolaget. - Kammarrätten beslutar att 924 580 kr av 1995 års tillsynsavgift skall betalas tillbaka till bolaget.
Alkoholinspektionen överklagade och yrkade att inspektionens beslut den 27 juni 1996 beträffande MoDo skulle stå fast.
Prövningstillstånd meddelades.
MoDo bestred bifall till överklagandet.
Regeringsrätten (1999-05-06, Lewis, Griffith, Cruz, Jones) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 7 kap. 4 § alkohollagen (1994:1738) skall den som hos Alkoholinspektionen ansöker om tillverknings-, partihandels- och inköpstillstånd betala ansökningsavgift. Den som beviljas tillstånd skall även betala en årlig tillsynsavgift. - Regeringen beslutar om avgifternas storlek.
Enligt 12 § AF i dess lydelse före den 1 januari 1996 skall årlig avgift tas ut för tillsynen av tillverkning av sprit samt tillverkning av eller partihandel med spritdrycker. Den årliga grundavgiften för tillverkning av en årskvantitet om 5 001 000 liter eller däröver uppgår till 1 240 000 kr.
Vid den ändring (SFS 1995:1215) av förordningen som trädde i kraft den 1 januari 1996 sattes den årliga avgiften för tillsyn av tillverkning av sprit ned. För en årskvantitet om 501 000 liter utgår en grundavgift om 100 000 kr och för kvantiteter därutöver även en tilläggsavgift med 20 kr per 1 000 liter. Någon övergångsbestämmelse till ändringen finns inte.
Enligt 21 § AF får Alkoholinspektionen, om det finns särskilda skäl, betala tillbaka hela eller en del av inbetald ansöknings- eller tillsynsavgift.
I skälen för regeringens förslag i prop. 1994/95:89 med förslag till alkohollag uttalas bl.a. följande (s. 81). Den nya myndigheten skall finansieras genom ett avgiftssystem som utgår från principen om full kostnadstäckning. Avgifterna skall täcka myndighetens kostnader för de arbetsinsatser som krävs för att utreda och bedöma de verksamheter för vilka tillstånd söks samt efterföljande tillsyn och kontroll av verksamheten. I principen om full kostnadstäckning ligger också att en avgift inte får överstiga myndighetens kostnader för verksamheten i fråga. Den årliga tillsynsavgiften skall täcka kostnaderna för den tillsyn som utövas. Här bör inräknas även den kostnad som länsstyrelserna kan ha när det gäller att bistå inspektionen i tillsynen. Avgiften för tillsynen föreslås bli kopplad dels till den mängd alkohol som tillståndshavaren hanterar, dels till antalet tillverknings- och/eller försäljningsställen som tillståndshavaren disponerar. Ju mer alkohol en tillståndshavare hanterar och ju fler lager- och försäljningsställen som han disponerar desto mer omfattande kontroll krävs.
Av handlingarna framgår att MoDo år 1995 tillverkade 11 272 000 liter teknisk sprit och har erlagt en tillsynsavgift på 1 240 000 kr. Vid en beräkning av tillsynsavgiften för samma kvantitet för år 1996 uppgår avgiften till 315 420 kr.
Frågan i målet är om det kan anses föreligga sådana särskilda skäl enligt 21 § AF att det finns grund för återbetalning av en del av den erlagda tillsynsavgiften för år 1995. MoDo har såsom särskilda skäl för en återbetalning åberopat att den schablonberäkning av tillsynsavgiften som gällde för nämnda år har lett till att avgiften blivit orimligt hög och fastställts utan beaktande av situationen för tillverkare av teknisk sprit. Annorlunda uttryckt menar MoDo att föreskriften i 12 § förordningen i dess lydelse före den 1 januari 1996 varit felaktig i sak och därför bör föranleda viss återbetalning. Ett sådant argument är emellertid inte bara hänförligt till MoDo utan också till alla andra som erlagt avgift enligt 12 §. Det anförda skälet är med andra ord allmängiltigt och anknyter inte till det särskilda fallet. Den av MoDo åberopade grunden utgör därför inte ett sådant särskilt skäl som kan föranleda återbetalning enligt 21 § förordningen. Inte heller i övrigt föreligger skäl att nedsätta avgiften. Alkoholinspektionens talan skall därför bifallas.
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten upphäver kammarrättens dom och fastställer länsrättens domslut.
Regeringsrådet Lopez hade skiljaktig mening och anförde att Regeringsrättens domskäl och domslut enligt hans mening borde ha följande lydelse.
Enligt 12 § AF i dess lydelse före den 1 januari 1996 skall årlig avgift tas ut för tillsynen av tillverkning av sprit samt tillverkning av eller partihandel med spritdrycker. Den årliga grundavgiften för tillverkning av en årskvantitet om 5 001 000 liter eller däröver uppgår till 1 240 000 kr.
Vid den ändring (SFS 1995:1215) av förordningen som trädde i kraft den 1 januari 1996 sattes den årliga avgiften för tillsyn av tillverkning av sprit ned. För en årskvantitet om 501 000 liter utgår en grundavgift om 100 000 kr och för kvantiteter därutöver även en tilläggsavgift med 20 kr per 1 000 liter. Någon övergångsbestämmelse till ändringen finns inte. EU-kommissionen och EG-domstolen har för övrigt anlagt synpunkter på de, enligt deras mening, alltför höga ansöknings- och tillsynsavgifterna, vilket senare föranlett sänkningar av avgifterna i fråga om spritdrycker m.m. Se prop. 1997/98:1 utgiftsområde 9 s. 70, EG- domstolens dom den 23 oktober 1997 i mål C-189/95 (åklagaren ./. Johnston) samt Flores i Karnov 1998/99 s. 1757.
Enligt 21 § AF får Alkoholinspektionen, om det finns särskilda skäl, betala tillbaka hela eller en del av inbetald ansöknings- eller tillsynsavgift.
I skälen för regeringens förslag i prop. 1994/95:89 med förslag till alkohollag uttalas bl.a. följande (s. 81). Den nya myndigheten skall finansieras genom ett avgiftssystem som utgår från principen om full kostnadstäckning. Avgifterna skall täcka myndighetens kostnader för de arbetsinsatser som krävs för att utreda och bedöma de verksamheter för vilka tillstånd söks samt efterföljande tillsyn och kontroll av verksamheten. I principen om full kostnadstäckning ligger också att en avgift inte får överstiga myndighetens kostnader för verksamheten i fråga. Den årliga tillsynsavgiften skall täcka kostnaderna för den tillsyn som utövas. Här bör inräknas även den kostnad som länsstyrelserna kan ha när det gäller att bistå inspektionen i tillsynen. Avgiften för tillsynen föreslås bli kopplad dels till den mängd alkohol som tillståndshavaren hanterar, dels till antalet tillverknings- och/eller försäljningsställen som tillståndshavaren disponerar. Ju mer alkohol en tillståndshavare hanterar och ju fler lager- och försäljningsställen som han disponerar desto mer omfattande kontroll krävs.
Av handlingarna framgår att MoDo år 1995 tillverkade 11 272 000 liter teknisk sprit och har erlagt en tillsynsavgift på 1 240 000 kr. Vid en beräkning av tillsynsavgiften för samma kvantitet för år 1996 uppgår avgiften till 315 420 kr.
Den fråga som varit föremål för lägre instansers prövning är om det i fallet kan anses föreligga sådana särskilda skäl enligt 21 § AF att det finns grund för återbetalning av en del av den erlagda tillsynsavgiften för år 1995. MoDo har såsom särskilda skäl för en återbetalning åberopat att den schablonberäkning av tillsynsavgiften som gällde för nämnda år har lett till att avgiften blivit orimligt hög och fastställts utan beaktande av situationen för tillverkare av teknisk sprit. Annorlunda uttryckt menar MoDo att föreskriften i 12 § förordningen i dess lydelse före den 1 januari 1996 varit felaktig i sak och därför bör föranleda viss återbetalning. Ett sådant argument är emellertid inte bara hänförligt till MoDo utan också till alla andra som erlagt avgift enligt 12 §. Det anförda skälet är med andra ord allmängiltigt och anknyter inte till det särskilda fallet. Den av MoDo åberopade grunden utgör därför inte ett sådant särskilt skäl som kan föranleda återbetalning enligt 21 § förordningen.
En annan fråga som inställer sig är om regeringen inom ramen för det av riksdagen givna bemyndigandet ägt fastställa tillsynsavgiften för en årskvantitet om eller över 5 001 000 liter till ett så högt belopp som 1 240 000 kr. Enligt 7 kap. 4 § andra stycket alkohollagen beslutar regeringen om avgifternas storlek, varmed avses ansökningsavgift och en årlig tillsynsavgift. Som ovan framgått, kan av lagförarbetena utläsas att den årliga tillsynsavgiften skall täcka kostnaderna för den tillsyn som utövas och att avgiften inte får överstiga myndighetens kostnader för verksamheten i fråga. Det framgår också av förarbetena att avgiften skall ha en viss koppling till tillsynens omfattning, även om beräkningen måste bli schablonmässig. Således sägs att ju mer alkohol en tillståndshavare hanterar desto mer omfattande kontroll krävs.
Den årliga tillsynsavgift som tas ut enligt 12 § AF har på sätt som rekommenderas i förarbetena fastställts efter beräknad årskvantitet, tillverkad sprit (i MoDos fall i skiktet 5 001 000 liter eller däröver). Samma riktlinjer för fastställande av tillsynsavgift har gällt för båda de aktuella åren. Inte desto mindre kom regeringen genom den ändring av 12 § AF som trädde i kraft den 1 januari 1996 att sätta ned tillsynsavgiften mycket kraftigt. Med hänsyn till den markanta diskrepans som föreligger mellan 1995 års avgift och 1996 års avgift - 1995 års avgift för MoDo är nästan fyra gånger högre än 1996 års för samma kvantitet tillverkad sprit - måste regeringen ha kommit att föreskriva en tillsynsavgift för år 1995 som långt överstiger det belopp som en sådan avgift motiverar. Regeringen har därmed uppenbarligen överskridit bemyndigandet i 7 kap. 4 § andra stycket alkohollagen (jfr 11 kap. 14 § regeringsformen).
Regeringsrätten finner att tillsynsavgiften för år 1995 skall bestämmas enligt samma schablon som gäller för år 1996, dvs. 315 420 kr. Överklagandet skall därför avslås. Enligt 20 § AF skall den som har betalat för mycket i avgift få tillbaka den överskjutande delen utan dröjsmål.
Regeringsrätten avslår överklagandet.