Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern avslår DG:s anspråk.
Bakgrund
Före ankomsten till Sverige
DG föddes år 1974 i Vitryssland, som vid den tiden var en del av Sovjetunionen. Såvitt framgår satt han i vitryskt fängelse 1993–1996 och 1998–2002. Han har uppgett att den andra fängelsedomen byggde på ett fabricerat åtal och att han under sin tid i fängelse utsattes för bl.a. hot och misshandel. Han har även uppgett att han blev vittne till vissa händelser i fängelset och till följd av det sågs som ett hot av vitryska tjänstemän.
År 2004 lämnade Davis och bosatte sig i Ryssland. Han fick ett ryskt pass och erkändes som rysk medborgare. Myndigheterna i Vitryssland ansåg dock att han var vitrysk medborgare och begärde honom utlämnad för ett fall av utpressning år 2003. Enligt Hayden var denna anklagelse falsk och bottnade i att han hade varit politiskt verksam och kände till vissa förhållanden i Vitryssland. Han motsatte sig en utlämning.
Ryska myndigheter avregistrerade DG:s medborgarskap år 2007 med motiveringen att han var medborgare i Vitryssland. Året därpå greps han av ryska myndigheter och efter en tid som frihetsberövad beslutades det att han skulle utlämnas till Vitryssland på grund av brottsmisstanken där.
DG vände sig till Europadomstolen och anförde bl.a. att en utlämning till Vitryssland skulle strida mot Europakonventionen eftersom han i Vitryssland riskerade omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. I ett interimistiskt beslut anmodade Europadomstolen ryska myndigheter att inte lämna ut Hayden till Vitryssland i avvaktan på domstolens prövning. Det interimistiska beslutet upphävdes den 11 maj 2010. DG var då försatt på fri fot sedan en tid tillbaka.
Europadomstolen prövade klagomålet den 3 juni 2010 och fann att Hayden inte hade underbyggt påståendet om att en utlämning skulle strida mot artikel 3 i Europakonventionen. Klagomålet ansågs uppenbart ogrundat i den delen. DG bedömdes däremot ha hållits i ryskt förvar utan lagstöd under en period, vilket var ett brott mot artikel 5 i konventionen.
Avslag på asylansökan i Sverige
DG ansökte om asyl i Sverige i mars 2010. Han anförde bl.a. att han riskerade att dödas, torteras eller utsättas för annan omänsklig och förnedrande behandling och bestraffning om han återvände till Vitryssland. I Ryssland riskerade han att utlämnas till Vitryssland. Han angav på nytt att anklagelsen om utpressning var fabricerad och att det fanns andra motiv för vitryska myndigheter att begära honom utlämnad. Han betraktades som ett hot bl.a. eftersom han hade undersökt olika försvinnanden och under sin tid i fängelse fått kännedom om behandlingen av politiskt oppositionella.
Migrationsverket beslutade den 17 mars 2011 att avslå DG:s asylansökan och att utvisa honom till Vitryssland. Verket angav bl.a. att han inte hade gett in någon bevisning till stöd för sina uppgifter om politisk aktivitet och att han inte hade gjort sannolikt att han riskerade politisk förföljelse i Vitryssland. Verket konstaterade att han var efterlyst av vitryska myndigheter men att det främst var personer anklagade för politiska brott som löpte en konkret risk för att bli systematiskt utsatta för tortyr. DG bedömdes inte ha gjort sannolikt att han tidigare hade utsatts för tortyr eller liknande behandling under sin tid i fängelse i Vitryssland.
Sammanfattningsvis bedömde Migrationsverket, som hade tagit del av Europadomstolens dom, att DG inte hade gjort sannolikt att han riskerade att straffas med döden eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning i Vitryssland. Han ansågs inte heller ha rätt till uppehållstillstånd av något annat skäl.
DG överklagade beslutet till Förvaltningsrätten i Stockholm, migrationsdomstolen, som avslog överklagandet i en dom den 21 juni 2012. Domstolen prövade uppgifterna om DG:s politiska verksamhet men bedömde att han inte hade gjort sannolikt att vitryska myndigheters intresse för honom var kopplat till hans politiska uppfattning. Domstolen konstaterade däremot att det förekom tortyr och övergrepp i Vitryssland och att intagna på landets fängelser och anstalter levde under svåra förhållanden. Enbart en hänvisning till de allmänna missförhållandena ansågs dock, med hänvisning till en dom från Europadomstolen, inte vara tillräckligt för att skyddsbehov skulle anses föreligga. Domstolen prövade uppgifterna om övergrepp under tidigare fängelsevistelser och ansåg att de delvis var vaga. Sammantaget ansåg domstolen att det saknades grundad anledning att anta att DG riskerade att utsättas för sådan behandling i Vitryssland som medförde att han skulle anses behöva internationellt skydd i Sverige.
DG överklagade avgörandet men Kammarrätten i Stockholm, Migrationsöverdomstolen, beslutade den 21 december 2012 att inte meddela prövningstillstånd. Beslutet om utvisning vann därmed laga kraft.
Hinder mot utlämning från Sverige
Medan asylprövningen pågick vände sig den vitryska åklagarmyndigheten till svenska myndigheter med en begäran om utlämning av DG. Brottsanklagelsen gällde liksom tidigare ett försök till utpressning år 2003. Den vitryska åklagarmyndigheten försäkrade att Hayden skulle behandlas på ett korrekt sätt, att det inte fanns något samband med hans politiska uppfattning och att dödsstraff inte var föreskrivet för utpressning.
Riksåklagaren yttrade sig över den vitryska begäran och menade att det förelåg hinder mot utlämning. Den utredning som åberopades mot Hayden gav enligt riksåklagaren, i ljuset av vad som var känt om vitryska förhållanden, inte intryck av sådan utförlighet, precision och tillförlitlighet som måste krävas för att det, mot DG:s bestridande, skulle anses föreligga sannolika skäl för att han hade begått det påstådda brottet.
Högsta domstolen anslöt sig till riksåklagarens uppfattning och förklarade i ett beslut den 31 januari 2013 att det förelåg hinder mot utlämning. Högsta domstolen bedömde liksom riksåklagaren att det utredningsmaterial som hade åberopats av den vitryska åklagarmyndigheten, i belysning av vad som var känt om rättsväsendet i Vitryssland, saknade tillräcklig tillförlitlighet för att det mot DG:s förnekande skulle anses föreligga sannolika skäl för att han hade gjort sig skyldig till den påstådda brottsligheten.
Verkställighet av utvisningsbeslutet
Migrationsverket beslutade den 4 mars 2013 att lämna över ärendet om utvisning av DG till dåvarande Polismyndigheten i Stockholms län för verkställighet. Polisen efterlyste DG och påträffade honom den 26 mars 2013. Utvisningsbeslutet verkställdes samma dag genom att Hayden reste till Vitryssland eskorterad av polis.
Anspråket
DG har vänt sig till Justitiekanslern och begärt skadestånd av staten med 30 miljoner kronor tillsammans med ränta enligt 6 § räntelagen (1975:635). Han har även begärt ersättning för ombudskostnader i ärendet här med 274 272 kronor. Han har framfört i huvudsak följande.
Han har utsatts för rättighetskränkningar genom utvisningen till Vitryssland den 26 mars 2013. De svenska myndigheterna har åsidosatt bestämmelser i utlänningslagen (2005:716) samt regeringsformen och Europakonventionen. Han har rätt till skadestånd av staten för den ideella skada som han har lidit.
Samma dag som Högsta domstolen meddelade sitt beslut om hinder mot utlämning, den 31 januari 2013, besökte han Migrationsverket för att berätta om beslutet och framföra att det förelåg hinder mot verkställighet. Han fick beskedet att verket skulle ta ställning till frågan om verkställighetshinder och meddela ett beslut. Något sådant beslut kom dock inte att meddelas. I stället greps han av polisen den 26 mars 2013 för att utvisas till Vitryssland. Han meddelade att han väntade på Migrationsverkets beslut i fråga om verkställighetshinder men polisen bortsåg från det. Polisen kontaktade inte Migrationsverket och lät honom inte heller kontakta sitt ombud, trots att han begärde det. Utvisningen verkställdes samma dag.
På flygplatsen i Minsk möttes han av den vitryska säkerhetstjänsten, som belade honom med handfängsel och förde honom till ett häkte. På vägen dit utsattes han för hot och misshandel. Han hölls sedan olagligt frihetsberövad och dömdes slutligen till elva års fängelse för en händelse som han inte hade varit delaktig i. Han fick inte en rättvis rättegång. I dag befinner han sig i en anstalt utan ordentlig tillgång till läkarvård, kläder, sanitära mat- och vattenförhållanden och rättshjälp. Vitryska myndigheter utsätter honom regelbundet för psykisk och fysisk misshandel samt förnedrande behandling.
Utvisningen till Vitryssland har verkställts trots Högsta domstolens beslut om hinder mot utlämning. Detta beslut var en ny omständighet som borde ha prövats av Migrationsverket enligt 12 kap.18 och 19 §§utlänningslagen. Han har både inför Migrationsverket och polisen åberopat det nya beslutet, och förklarat att det förelegat verkställighetshinder, men inte fått saken prövad. Polisen har inte heller kontaktat Migrationsverket enligt 12 kap. 17 § utlänningslagen i samband med verkställigheten. Han har inte fått en rättvis rättegång enligt 2 kap. 11 § regeringsformen, eftersom han till följd av Migrationsverkets och polisens handläggning inte har kunnat få frågan om verkställighetshinder prövad i migrationsdomstol.
Vidare har hans rättigheter enligt Europakonventionen överträtts. Enligt artikel 3 i konventionen får ingen utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Enligt Europadomstolens praxis är det förbjudet för en konventionsstat att utlämna, utvisa eller återsända en person till ett land om det finns grundad anledning att tro att personen där löper en verklig risk att utsättas för sådan behandling. Verkställigheten av utvisningsbeslutet har skett i strid med denna bestämmelse. Även artikel 5, som gäller rätten till frihet och säkerhet, och artikel 6, som gäller rätten till en rättvis rättegång, har åsidosatts av Sverige eftersom han har utsatts för ett olagligt frihetsberövande och en orättvis rättegång i Vitryssland. Han åberopar även artikel 13, som handlar om rätt till ett effektivt rättsmedel.
Utredningen
Utredningen
Justitiekanslern har hämtat in yttranden från Migrationsverket och Polismyndigheten. DG har kommenterat dessa yttranden.
Yttranden från Migrationsverket
Migrationsverket har anfört i huvudsak följande. Verket beslutade att avslå DG:s ansökan om uppehållstillstånd och att utvisa honom till Vitryssland. I sitt beslut prövade verket hans behov av skydd i förhållande till Vitryssland. DG överklagade beslutet och verket yttrade sig två gånger i migrationsdomstolen. I dessa yttranden kommenterade verket Vitrysslands begäran om utlämning och bedömde att Hayden inte hade gjort sannolikt att den hade sin bakgrund i några skyddsskäl.
Det finns inte några ärenden om verkställighetshinder registrerade i verkets databas för utlänningsärenden. Det finns dock en journalanteckning från DG:s besök den 31 januari 2013. Enligt anteckningen frågade han om sitt ärende i receptionen vid en mottagningsenhet i Stockholm. Han fick svaret att det fanns ett beslut om utvisning, som hade vunnit laga kraft, och att han skulle komma att kallas till ett återvändandesamtal. Han uppgav att han inte kunde lämna Sverige och att han hade ett annat ärende i domstol. Handläggaren vid Migrationsverket kan idag inte erinra sig besöket.
En person som muntligen framför att det finns hinder mot verkställighet ska enligt Migrationsverkets rutiner uppmanas att lämna in en skriftlig anmälan om verkställighetshinder. Det är endast i vissa situationer, t.ex. när det gäller nyfödda barn, som Migrationsverket dokumenterar en muntlig anmälan och skickar den till den förvaltningsprocessenhet som ska handlägga frågan. Personal som tar emot muntliga uppgifter är i övrigt hänvisade till att följa bestämmelserna i förvaltningslagen (1986:223) om anteckning av uppgifter.
I DG:s fall uppfattade handläggaren att de uppgifter som han lämnade vid det aktuella besöket inte var relaterade till utvisningsbeslutet. Uppgifterna skrevs ner i en journalanteckning i enlighet med myndighetens rutiner. Av journalanteckningen framgår i huvudsak att Hayden sade att han hade ett pågående ärende i domstol, utan att förklara vad ärendet gällde. Det framgår inte att Hayden skulle ha framfört skäl som innebar att det förelåg hinder mot verkställighet av utvisningsbeslutet.
Enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen ska Migrationsverket självmant och kontinuerligt bedöma om det finns hinder mot verkställighet. Detta gäller även sedan ett ärende om utvisning har lämnats över till polisen för verkställighet. Under tiden fram till det att Hayden reste ut ur Sverige kom det dock inte fram något som gav Migrationsverket anledning att göra en annan bedömning i fråga om hinder mot verkställighet än den som hade gjorts under asylprövningen. Migrationsverket har inte handlat felaktigt eller försumligt och inte ådragit staten skadeståndsskyldighet.
Yttranden från Polismyndigheten
Polismyndigheten har anfört i huvudsak följande. Polisen har verkställt det lagakraftvunna utvisningsbeslutet. När Migrationsverket lämnade över ärendet hade Högsta domstolen redan prövat frågan om utlämning. DG besökte Migrationsverket den 31 januari 2013 och det får antas att verket kände till Högsta domstolens beslut. Detta, tillsammans med den korta tiden mellan överlämnandet och verkställigheten, har gjort att någon underrättelse till Migrationsverket enligt 12 kap. 17 § utlänningslagen inte har ansetts behövlig. Polisen har inte funnit anledning att göra någon annan bedömning än vid den tidigare prövningen i fråga om verkställighetshinder.
Att DG i samband med verkställigheten ska ha lämnat uppgifter om Högsta domstolens beslut, och om sina kontakter med Migrationsverket i fråga om verkställighetshinder, finns inte dokumenterat i ärendet. Det finns inte heller några noteringar om att han åberopat verkställighetshinder eller upplyst polisen om omständigheter som gjort att polisen haft anledning att kontakta Migrationsverket. Av en verkställighetsrapport framgår att resan till Vitryssland gick bra och att Hayden samtalade under hela resan. Sammanfattningsvis finns det inte stöd för att det förekommit några sådana fel från polisens sida som kan grunda skadeståndsskyldighet för staten.
Yttranden från DG
DG har kommenterat myndigheternas yttranden och anfört bl.a. följande. Det är uppenbart att han vid besöket den 31 januari 2013 upplyste Migrationsverket om nya omständigheter och framförde hinder mot verkställighet. Omständigheten att Högsta domstolen hade funnit hinder mot utlämning var ny och hade inte prövats tidigare. Handläggaren gav beskedet att Migrationsverket skulle ta ställning till frågan om hinder mot verkställighet, vilket han uppfattade som en bekräftelse på att verket hade tagit emot hans muntliga ansökan. Innehållet i journalanteckningen kan svårligen uppfattas på annat sätt än att han anmälde verkställighetshinder. Saken borde under alla omständigheter ha utretts närmare av verket.
Vid verkställighetstillfället upplyste han polisen om Högsta domstolens beslut och om sin kontakt med Migrationsverket. Han förklarade även att han väntade på Migrationsverkets beslut i fråga om verkställighetshinder och att han vid ett återvändande till Vitryssland riskerade behandling som stred mot bl.a. Europakonventionen. Polisen bortsåg dock från detta. Det står under alla omständigheter klart att polisen borde ha kontrollerat om det fanns ett ärende om verkställighetshinder eller något inhibitionsbeslut. Om en sådan kontroll hade skett, hade det kunnat konstateras att det inte fanns något sådant ärende eller beslut. Polisen borde då ha kontaktat Migrations­verket i enlighet med 12 kap. 17 § utlänningslagen för att få instruktioner.
Sammanfattningsvis har han inför svenska myndigheter framfört praktiska och politiska hinder mot verkställighet och begärt uppehållstillstånd på grund av nya omständigheter. Han har inför både Migrationsverket och polisen uppgett att han i Vitryssland riskerar skyddsgrundande behandling, illegalt frihetsberövande samt att nekas en rättvis rättegång. Trots detta har han utvisats till Vitryssland utan någon rättslig prövning av frågan om nya omständigheter och verkställighetshinder. Därigenom har utlänningslagen, regeringsformen och Europakonventionen överträtts. Som framgått har han utsatts för omänsklig behandling m.m. i Vitryssland efter utvisningen.
Justitiekanslerns bedömning
Frågan i ärendet
Frågan är om DG har rätt till skadestånd av staten på grund av verkställigheten av beslutet om utvisning till Vitryssland. DG har vänt sig mot både Migrationsverkets och polisens handläggning.
Förutsättningar för skadestånd
DG:s anspråk gäller ersättning för ideell skada (kränkning). Staten ska enligt skadeståndslagen (1972:207) ersätta sådan skada endast i vissa fall. Förutsättningen är att någon har utsatts för en allvarlig kränkning, genom vissa typiskt sett integritetskränkande brott, till följd av fel eller försummelse vid sådan myndighetsutövning som staten svarar för. Detta framgår av 3 kap. 2 § 2 jämförd med 2 kap. 3 § skadeståndslagen.
Enligt Högsta domstolens praxis (se främst rättsfallen NJA 2005 s. 462 och NJA 2007 s. 584) kan staten bli ersättningsskyldig också vid överträd­el­ser av Europa­konventionen. I den mån Sverige har en för­plikt­else att gottgöra en över­trädelse av Europakonventionen genom en rätt till skade­stånd ska skadestånd i första hand lämnas med stöd av 3 kap. 2 § skade­stånds­lagen. Vid prövningen ska denna be­stäm­mels­e tolkas konformt med konventionen. När det gäller ersättning för ideell skada kan enligt Högsta domstolen de begräns­ning­ar som följer av 2 kap. 3 § skade­stånds­lagen inte bortfalla ens vid en kon­­ventionskonform tolkning. Därmed kan ersätt­ning för ideell skada vid över­träd­elser av konventionen i regel inte grundas på skade­stånds­lag­en. Sådan ersättning kan dock lämnas utan särskilt lag­stöd om det krävs för att upp­fylla Sveriges åtag­­an­den enligt kon­ven­tion­en. Med det menas skyl­dig­het­­en enligt artikel 13 i konventionen att på det nationella planet till­handa­hålla rätts­medel för att komma till rätta med konventions­över­träd­elser.
En överträdelse av en bestämmelse i regeringsformen kan vara att betrakta som fel eller försummelse enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen och därigenom grunda skadeståndsansvar för staten. En överträdelse av regeringsformen kan också innefatta ett åsidosättande av någon artikel i Europakonventionen. I NJA 2014 s. 323 har Högsta domstolen vidare funnit att en överträdelse av 2 kap. 7 § andra stycket, om skyddet för det svenska medborgarskapet, kan grunda skadeståndsansvar även utan särskilt stöd i skadeståndslagen eller annan författning. Merparten av regeringsformens bestämmelser, däribland 2 kap. 11 § regeringsformen om rättvis rättegång m.m., kan enligt gällande rätt däremot inte anses vara direkt skadeståndssanktionerade på det sättet.
En grundläggande förutsättning för att DG ska ha rätt till ideellt skadestånd av staten är mot denna bakgrund att han antingen (1) har utsatts för en allvarlig kränkning, genom ett typiskt sett integritetskränkande brott, till följd av fel eller försummelse vid myndighetsutövning, eller (2) har utsatts för en överträdelse av någon rättighet enligt Europakonventionen.
Vissa bestämmelser i utlänningslagen
Flyktingar och andra skyddsbehövande som befinner sig i Sverige har i regel rätt till uppehållstillstånd. Detta framgår av 5 kap. 1 § utlänningslagen.
Den som inte beviljas uppehållstillstånd och inte heller i övrigt har rätt att vistas i Sverige får enligt 8 kap. 6 § utlänningslagen utvisas. Om en ansökan om uppehållstillstånd avslås och utlänningen befinner sig i Sverige, ska det samtidigt meddelas beslut om avvisning eller utvisning, om inte särskilda skäl talar mot det. Detta framgår av 8 kap. 16 § utlänningslagen. Av 8 kap. 7 § samma lag framgår att Migrationsverket ska ta hänsyn till eventuella hinder mot en senare verkställighet redan när frågan om utvisning prövas.
Migrationsverkets beslut i frågor om uppehållstillstånd och utvisning får överklagas till en migrationsdomstol. Migrationsdomstolens beslut får i sin tur överklagas till Migrationsöverdomstolen. Prövningstillstånd krävs. Ett utvisningsbeslut får i regel inte verkställas förrän det har vunnit laga kraft.
Närmare bestämmelser om verkställighet finns i 12 kap.utlänningslagen. Ett utvisningsbeslut ska normalt sett verkställas av Migrationsverket. Under vissa förutsättningar får verkställigheten emellertid överlämnas till polisen.
I 12 kap.1–3 §§utlänningslagen finns bestämmelser om hinder mot att verkställa utvisning. Det framgår bl.a. att utvisning aldrig får verkställas till ett land om det finns skälig anledning att anta att utlänningen där skulle vara i fara att straffas med döden eller att utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Utvisning av en utlänning får som huvudregel inte heller verkställas till ett land om utlänningen riskerar att utsättas för förföljelse i det landet.
I 12 kap. 17 § utlänningslagen anges bl.a. följande. Om en annan myndighet än Migrationsverket ska verkställa ett beslut om utvisning och myndig­heten finner att den inte kan verkställa beslutet eller att den behöver ytterligare besked, ska myndigheten underrätta Migrationsverket. Detsamma gäller om utlänningen hos myndigheten åberopar att det finns sådana hinder som avses i 12 kap.1–3 §§ samma lag mot verkställigheten eller det på annat sätt kommer fram att det kan finnas sådana hinder. Migrationsverket ska i sådana fall ge anvisningar om verkställigheten eller vidta andra åtgärder.
I 12 kap. 18 § utlänningslagen anges bl.a. följande. Om det i ett ärende om verkställighet av ett beslut om utvisning som vunnit laga kraft kommer fram nya omständigheter, som innebär att det finns ett hinder mot verkställighet enligt 12 kap. 1–3 §§, får Migrationsverket bevilja ett permanent eller ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Verket får också besluta om inhibition.
I 12 kap. 19 § utlänningslagen angavs, vid tiden för verkställighet i DG:s fall, bl.a. följande. Om utlänningen i ett ärende om verkställighet av ett beslut om utvisning som vunnit laga kraft åberopar nya omständigheter
som kan antas utgöra ett bestående sådant hinder mot verkställigheten som avses i 12 kap. 1–3 §§, och dessa omständigheter inte kunnat åberopas av utlänningen tidigare, eller utlänningen visar giltig ursäkt för att inte ha åberopat dem tidigare,ska Migrationsverket, om beslut om uppehållstillstånd inte kan meddelas enligt 12 kap. 18 §, ta upp frågan om uppehållstillstånd till ny prövning. Annars ska Migrationsverket besluta att inte bevilja ny prövning. Beslutet om utvisning får inte verkställas innan Migrationsverket har avgjort frågan om ny prövning ska ske eller, om ny prövning beviljas, innan frågan om uppehållstillstånd har avgjorts genom ett beslut som har vunnit laga kraft.
som kan antas utgöra ett bestående sådant hinder mot verkställigheten som avses i 12 kap. 1–3 §§, och
dessa omständigheter inte kunnat åberopas av utlänningen tidigare, eller utlänningen visar giltig ursäkt för att inte ha åberopat dem tidigare,ska Migrationsverket, om beslut om uppehållstillstånd inte kan meddelas enligt 12 kap. 18 §, ta upp frågan om uppehållstillstånd till ny prövning. Annars ska Migrationsverket besluta att inte bevilja ny prövning. Beslutet om utvisning får inte verkställas innan Migrationsverket har avgjort frågan om ny prövning ska ske eller, om ny prövning beviljas, innan frågan om uppehållstillstånd har avgjorts genom ett beslut som har vunnit laga kraft.
Ett beslut att inte bevilja ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen får överklagas, till skillnad från ett beslut att inte meddela uppehållstillstånd enligt 12 kap. 18 § samma lag (se 14 kap.1 och 5 §§utlänningslagen).
Vissa bestämmelser om utlämning för brott
Den som i en annan stat är misstänkt, tilltalad eller dömd för en gärning som är straffbelagd där och uppehåller sig här i landet får utlämnas till den andra staten enligt bestämmelserna i lagen (1957:668) om utlämning för brott.
Förutsättningarna för utlämning framgår av 2–13 §§ i lagen. Av 6 § framgår att utlämning i princip inte får beviljas för ett politiskt brott. Enligt 7 § får inte heller den utlämnas som i den andra staten löper risk att utsättas för förföljelse på grund av politisk uppfattning m.m. I vissa fall, när utlänningen inte har dömts för gärningen och det inte finns en särskild överenskommelse mellan Sverige och den andra staten, förutsätter en utlämning att det finns sannolika skäl för att personen har begått gärningen. Detta framgår av 9 §.
Bedömning enligt skadeståndslagen
För att ideell ersättning ska kunna lämnas med stöd av skadeståndslagen krävs som framgått att DG har utsatts för en allvarlig kränkning, genom ett typiskt sett integritetskränkande brott, till följd av fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Handläggning och beslut i fråga om utvisning och verkställighet av utvisning är myndighetsutövning.
Justitiekanslern konstaterar att Hayden redan vid sin asylansökan år 2010 angav att han riskerade att dömas oskyldig och att utsättas för omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning i Vitryssland.
Vid prövning av en ansökan om uppehållstillstånd är det den asylsökande som ska göra sitt behov av internationellt skydd sannolikt (se t.ex. rättsfallet MIG 2007:9). Migrationsverkets och migrationsdomstolens beslut i saken aktualiserar bevis- och bedömningsfrågor av ett slag som gör att det ytterst sällan går att tala om fel eller försummelse i skadeståndslagens mening. Det är i regel endast rena förbiseenden av en bestämmelse eller uppenbart oriktiga bedömningar som utgör fel eller försummelse i den meningen.
Migrationsverket och migrationsdomstolen bedömde i detta fall att Hayden inte hade gjort sannolikt att han behövde internationellt skydd och att han inte heller kunde beviljas uppehållstillstånd på någon annan grund. Det ansågs därför finnas grund för utvisning. Besluten motiverades utförligt. När det gällde risken för tortyr m.m. stämde bedömningarna överens med den som Europadomstolen hade gjort i sin dom år 2010. Besluten, som måste bedömas mot bakgrund av vad som var känt vid beslutstillfällena, kan inte anses ha varit felaktiga eller försumliga i den mening som avses i skadeståndslagen. Det saknas under alla förhållanden stöd för att de har innefattat något typiskt sett integritetskränkande brott mot DG.
När det finns ett lagakraftvunnet utvisningsbeslut är utgångspunkten att detta ska verkställas genom att utlänningen lämnar landet. Möjligheten att enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen få en ny prövning är ett extraordinärt rättsmedel som ska tillämpas restriktivt (jfr MIG 2008:20). Samma sak gäller möjligheten att få uppehållstillstånd enligt 12 kap. 18 § samma lag.
En förutsättning för tillämpningen av 12 kap. 18 § första stycket 1 och 12 kap. 19 §utlänningslagen är att det kommer fram nya omständigheter, som inte har prövats tidigare, och som innebär att det med en viss grad av sannolikhet finns verkställighetshinder enligt 12 kap.1–3 §§ samma lag. Det ska alltså ha kommit fram nya omständigheter som med viss styrka tyder på att utlänningen kan komma att utsättas för t.ex. förföljelse, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Det är inte tillräckligt att de nya omständigheterna har karaktären endast av modifikationer eller tillägg till de omständigheter som ursprungligen har åberopats och prövats i asylärendet (se prop. 2004/05:170 s. 227 f.).
Det som hände i DG:s fall var att Högsta domstolen, efter det att utvisningsbeslutet hade vunnit laga kraft, förklarade att det förelåg hinder mot utlämning. Justitiekanslern förstår att den situation som därmed uppstod kan uppfattas som motsägelsefull. Högsta domstolen ansåg att det förelåg hinder mot utlämning till Vitryssland samtidigt som Hayden hade ett lagakraftvunnet beslut om utvisning dit. Detta är dock en situation som kan uppstå, eftersom frågorna om utvisning och utlämning prövas enligt olika regelverk. Hinder mot utlämning föreligger inte bara vid exempelvis risk för politisk förföljelse, utan också i vissa fall när den utredning som den andra staten har åberopat i fråga om brottet inte bedöms vara tillräckligt stark. Det finns ingen bestämmelse som innebär att ett beslut om utvisning inte får verkställas, när hinder mot utlämning för brott har konstaterats.
Högsta domstolens beslut i DG:s fall grundade sig inte sig på att den vitryska begäran om utlämning ansågs avse ett politiskt brott eller på att DG bedömdes löpa risk att utsättas för förföljelse. Beslutet ger alltså inte uttryck för att Högsta domstolen gjorde någon annan bedömning i fråga om DG:s skyddsbehov än den som Migrationsverket och Migrationsdomstolen hade gjort. Beslutet grundade sig i stället på att den bevisning som den vitryska myndigheten hade åberopat inte ansågs räcka för att det skulle finnas sannolika skäl för att Hayden hade begått den aktuella gärningen. Högsta domstolens beslut innebar alltså inte utan vidare att det hade kommit fram nya omständigheter som med viss styrka tydde på att Hayden riskerade att utsättas för t.ex. förföljelse, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Frågan om brottsanklagelsernas samband med eventuell politisk verksamhet hade prövats redan tidigare under asylförfarandet och var alltså inte ny. Även frågan om förhållandena i vitryska fängelser m.m. hade prövats tidigare.
Justitiekanslern kan mot denna bakgrund inte se att Migrationsverket gjorde något fel som inte på eget initiativ stoppade verkställigheten eller självmant fattade något beslut enligt 12 kap.18 och 19 §§utlänningslagen. Det saknas under alla förhållanden stöd för att handläggningen i detta avseende har innefattat något typiskt sett integritetskränkande brott mot DG.
Frågan är då om Migrationsverket gjorde något fel genom att inte uppfatta DG:s uppgifter vid besöket den 31 januari 2013 som en begäran om uppehållstillstånd, eller ny prövning, på grund av verkställighetshinder. DG menar att hans uppgifter borde ha uppfattats på det sättet, eller att saken i alla fall borde ha utretts, och att utvisningsbeslutet inte borde ha verkställts innan Migrationsverket hade prövat hans begäran.
Det som framgår av Migrationsverkets journalanteckning är att DG besökte en av verkets receptioner den 31 januari 2013 och hämtade ut ett nytt LMA-kort. Han frågade om det hade hänt något nytt i hans ärende och fick svaret att han hade ett lagakraftvunnet beslut och skulle komma att kallas till ett återvändandesamtal. Det har slutligen antecknats att han sa att han inte kunde lämna Sverige då han hade ett annat ärende i domstol.
I brist på närmare utredning utgår Justitiekanslern från att anteckningen i allt väsentligt återspeglar vad som kom fram under samtalet. Det måste då konstateras att DG:s uppgifter var allmänt hållna och att det inte klart framgick att han åberopade nya omständigheter som rörde hans behov av skydd i Sverige. Det finns inget som ger stöd för att han uttryckligen skulle ha påkallat en ny prövning. Mot den bakgrunden, och med hänsyn till den tydliga undantagskaraktär som bestämmelserna i 12 kap.18 och 19 §§utlänningslagen har, kan Migrationsverket inte anses ha gjort något fel genom att låta verkställigheten fortsätta och inte fatta något beslut i fråga om uppehållstillstånd enligt 12 kap. 18 § eller ny prövning enligt 12 kap. 19 §. Migrationsverkets handläggning kan hur som helst inte anses ha innefattat något typiskt sett integritetskränkande brott mot DG.
Den avslutande frågan i denna del gäller polisens handläggning av verkställigheten. DG menar bl.a. att polisen borde ha tagit kontakt med Migrationsverket i enlighet med 12 kap. 17 § utlänningslagen.
Justitiekanslern konstaterar att polisen enligt 12 kap. 17 § utlänningslagen har en relativt långtgående skyldighet att underrätta Migrationsverket om frågor som uppkommer i samband med verkställigheten. Med hänsyn till det som har kommit fram i ärendet kan Justitiekanslern dock inte se att polisen skulle ha haft anledning att på eget initiativ kontakta Migrationsverket. Den utredning som finns i ärendet visar inte heller med tillräcklig tydlighet att en sådan kontakt borde ha tagits på grund av uppgifter som DG själv lämnade. Den verkställighetsrapport som finns ger intryck av att verkställigheten förlöpte utan svårigheter. Några fel eller försummelser i skadeståndslagens mening, som dessutom ska ha utgjort ett typiskt sett integritetskränkande brott mot DG, kan inte konstateras.
Sammanfattningsvis kan Justitiekanslern inte se att myndigheterna har agerat i strid med utlänningslagen i samband med utvisningen av Hayden till Vitryssland. Någon överträdelse av 2 kap. 11 § regeringsformen, om rättvis rättegång m.m., kan inte heller anses ha förekommit. Det saknas under alla omständigheter stöd för att det har förekommit något typiskt sett integritetskränkande brott mot DG. Ersättning för ideell skada kan därför inte lämnas med stöd av 3 kap. 2 § skadeståndslagen.
Det kan tilläggas att det, även om Migrationsverket hade fattat ett beslut enligt 12 kap.18 och 19 §§utlänningslagen, framstår som osannolikt att DG hade beviljats uppehållstillstånd eller ny prövning. Hans skyddsbehov hade redan prövats och några nya omständigheter, i egentlig mening, hade inte kommit fram. Oavsett bedömningen i övrigt måste det därför ifrågasättas om det finns ett orsakssamband mellan de påstådda felen och verkställigheten av beslutet om utvisning. Ett orsakssamband mellan fel och skada är en förutsättning för att ersättning ska kunna lämnas.
Vissa rättigheter enligt Europakonventionen
DG menar att hans rättigheter enligt artiklarna 3, 5, 6 och 13 i Europakonventionen har överträtts i samband med utvisningen.
Europakonventionen innehåller inte något förbud mot utvisning eller utlämning av en person till ett annat land. Under särskilda omständigheter kan en sådan åtgärd dock strida mot artiklarna 3, 5 och 6 i konventionen.
Enligt artikel 3 får ingen utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Enligt Europadomstolens praxis strider en utvisning eller utlämning mot denna artikel om det finns starka skäl att tro att personen i fråga i mottagarlandet skulle löpa en reell risk att utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling. Bedömningen ska göras med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Att en stat har ett totalitärt system och ofta kränker mänskliga rättigheter räcker inte för att betrakta en utvisning eller utlämning som en överträdelse av artikeln. Den allmänna situationen i landet är dock ett element i bedömningen. Om t.ex. politiska motståndare regelmässigt behandlas på ett brutalt sätt är detta relevant för riskbedömningen när det gäller en person som tillhör en sådan kategori, men den slutliga bedömningen måste ändå göras på individuell grund (se Chavez, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, femte upplagan, s. 93, med hänvisningar till Europadomstolens praxis).
Risken för behandling i strid med artikel 3 ska i första hand bedömas med utgångspunkt i de fakta som var kända eller borde ha varit kända för den utvisande staten vid tidpunkten för utvisningen. Europadomstolen kan dock i viss mån ta hänsyn även till information som har kommit fram efteråt (jfr Mamatkulov och Thomas mot Turkiet, nos. 46827/99 och 46951/99, Europadomstolens dom [stor kammare] den 4 februari 2005, punkt 69.)
Det som kan utgöra en överträdelse av artikel 3 är alltså att den utvisande staten utsätter personen i fråga för en risk att utsättas för tortyr m.m. i den mottagande staten. Den utvisande staten ansvarar inte för ett eventuellt förverkligande av risken, genom den behandling som sker i det mottagande landet. Detta följer bl.a. av bestämmelserna om Europakonventionens tillämpning. Enligt artikel 1 har Sverige förbundit sig att garantera var och som befinner sig inom landets jurisdiktion de rättigheter som följer av konventionen. Sveriges ansvar är därmed som huvudregel begränsat till de personer som befinner sig inom landets territorium (jfr Chavez, a.a., s. 46 och Justitiekanslerns beslut den 4 november 2015 i ärende nr 192-15-40).
Artikel 5 i konventionen handlar om rätten till frihet och säkerhet. Där anges att var och en har rätt till frihet och personlig säkerhet och att ingen får berövas friheten utom i vissa särskilt angivna fall och i den ordning som lagen föreskriver. Artikeln utgör ett skydd mot olagliga frihetsberövanden.
Artikel 6 i konventionen handlar om rätten till en rättvis rättegång. Det framgår bl.a. att var och en, vid prövningen av en anklagelse mot honom eller henne för brott, har rätt till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol. Var och en som har blivit anklagad för brott har dessutom vissa angivna minimirättigheter.
På samma sätt som övriga rättigheter i konventionen gäller rättigheterna enligt artiklarna 5 och 6 för den som befinner sig under en konventionsstats jurisdiktion. En utvisning eller utlämning kan dock i undantagsfall bedömas strida mot artiklarna, om personen i fråga löper en verklig risk för att i det mottagande landet utsättas för en flagrant överträdelse av de principer som kommer till uttryck i artiklarna. Europadomstolens praxis är restriktiv. Det räcker inte att ett eventuellt frihetsberövande eller en eventuell rättegång i den mottagande staten kan komma att avvika från de relativt detaljerade bestämmelser som för konventionsstaternas del finns i artiklarna 5 och 6. Det måste i stället vara fråga om en påtaglig risk för överträdelser av de mest grundläggande rättssäkerhetsprinciperna. Det är upp till den enskilde att lägga fram utredning som visar att det finns en påtaglig risk för sådana flagranta överträdelser (jfr t.ex. Gamble (Abu Qatada) mot Förenade Konungariket, no. 8139/09, Europadomstolens dom den 17 januari 2012, punkterna 233 och 258–261 samt Chavez, a.a., s. 135 och 159 ff.).
Av artikel 13 i konventionen framgår slutligen att var och en, vars i konventionen angivna fri- och rättigheter har kränkts, ska ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet. Detta gäller även om kränkningen förövats av någon under utövning av offentlig myndighet.
Bedömning enligt Europakonventionen
Justitiekanslern konstaterar att Hayden har gett in den dom som ska ha meddelats mot honom efter utvisningen till Vitryssland. Det underlag som finns i ärendet är trots det inte tillräckligt för att det ska gå att värdera DG:s uppgifter om felaktigt frihetsberövande, orättvis rättegång och övergrepp i fängelse. Justitiekanslern saknar möjlighet att ta upp bevis muntligt, om detta över huvud taget hade varit möjligt i DG:s fall, och de uppgifter som har lämnats skriftligt är i många delar knapphändiga. Justitiekanslern kan alltså inte dra några säkra slutsatser om hur DG har behandlats i Vitryssland efter verkställigheten av utvisningen.
Det som är avgörande för frågan om det har förekommit en överträdelse av artiklarna 3, 5 och 6 i konventionen är dock, som framgått, vilka konkreta risker som kan anses ha förelegat vid tidpunkten för utvisningen. Det har varit upp till Hayden att konkretisera och förebringa utredning om sådana risker. Justitiekanslern kan konstatera att DG:s behov av skydd har prövats noggrant under asylförfarandet och att han inte bedömts ha gjort sannolikt att han riskerade tortyr eller liknande behandling, vare sig av politiska eller andra skäl. Det har konstaterats att det framför allt är personer anklagade för politiska brott som löper en konkret risk för tortyr och DG har inte bedömts tillhöra den kategorin av personer. Hans uppgifter om tidigare behandling i vitryskt fängelse och risken för framtida brutal behandling har bedömts som vaga och alltför generella.
Till detta kommer att Europadomstolen redan år 2010 bedömde om en överlämning från Ryssland till Vitryssland, för utpressning år 2003, skulle stå i strid med artikel 3 i konventionen. DG bedömdes inte ha underbyggt detta och hans klagomål ansågs uppenbart ogrundat i den delen.
Oavsett vad som de facto kommit att ske i Vitryssland kan Justitiekanslern mot denna bakgrund inte se att det vid tidpunkten för utvisningen ur Sverige fanns starka skäl att tro att DG löpte en reell risk att utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling i Vitryssland. Någon överträdelse av artikel 3 i konventionen kan därmed inte ha förekommit.
När det gäller artiklarna 5 och 6 i konventionen kan Justitiekanslern inte se att det vid tidpunkten för utvisningen fanns tillräckligt stöd för att Hayden skulle komma att utsättas för en flagrant överträdelse av rätten till frihet och säkerhet eller rätten till en rättvis rättegång. Svenska myndigheter kan därför inte anses ha åsidosatt hans rättigheter enligt artiklarna 5 och 6.
Mot bakgrund av de bedömningar som har gjorts ovan kan DG:s rätt till ett effektivt rättsmedel enligt artikel 13 i konventionen inte heller anses ha åsidosatts. DG har fått sina påståenden om förestående konventionsöverträdelser prövade inom ramen för asylförfarandet. Han har därefter inte framfört några i egentlig mening nya omständigheter. Det finns inte heller stöd för att han uttryckligen skulle ha påkallat en ny prövning.
Justitiekanslerns slutsatser
Justitiekanslern finner alltså att DG inte har rätt till ersättning för ideell skada vare sig med stöd av skadeståndslagen eller på grund av någon överträdelse av Europakonventionen. Anspråket ska därför avslås och någon ersättning för ombudskostnader i ärendet kan inte lämnas.