I 10 kap 5 § regeringsformen föreskrivna former för överlåtelse av befogenhet till mellanfolklig organisation har inte följts när regeringen i förordning (1987:976) om ändring i kungörelsen (1971:1018) om tillämpning av stadgan för fisket inom Torne älvs fiskeområde till Finsksvenska gränsälvskommissionen överlät rätten att föreskriva visst förbud mot fiske. Eftersom det ansetts att stadgad ordning för dylik överlåtelse därmed blivit i väsentligt hänseende åsidosatt och att felet framstått som uppenbart, har enligt 11 kap 14 § regeringsformen en av kommissionen med stöd av överlåtelsen meddelad föreskrift inte fått tillämpas i mål om åtal för brott mot föreskriften.
Allmän åklagare väckte vid Haparanda TR åtal mot B-O.I för olaga fiske enligt följande gärningsbeskrivning: B-O.I har d 20 juni 1992 i strid mot av gränsälvskommissionen utfärdat förbud bedrivit fiske med fasta redskap inom förbudsområde väst om Seskarö i Haparanda skärgård.
Till stöd för åtalet åberopades 22 och 24 §§ kungörelsen (1971:1018) om tillämpning av stadgan för fisket inom Torne älvs fiskeområde samt Finsk-svenska gränsälvskommissionens kungörelse d 24 april 1991.
Fiskestadgan innehåller i sin lydelse enligt SFS 1987:976 i 22 § 2 st ett bemyndigande för gränsälvskommissionen att föreskriva fredningstid för viss fiskart, förbjuda eller begränsa användningen av visst fiskeredskap antingen inom hela fiskeområdet eller del därav, då detta för bevarandet av nämnda art är nödvändigt, dock ej för längre tid än två år i sänder. I 24 § föreskrivs att den som bryter mot av gränsälvskommissionen meddelad föreskrift döms till böter.
Gränsälvskommissionens kungörelse, som gällde till utgången av år 1992 "om ej regeringarna dessförinnan beslutar annorlunda", innehöll bl a följande föreskrift: Havsområdet. Allt fiske med fasta redskap samt allt fiske efter lax och öring med nät under tiden den 1 maj till och med den 20 juni är förbjudet. Förbudet avser ej pålning och annat förankringsarbete.
B-O.I. medgav att han hade satt ut redskap före d 20 juni men bestred att han hade brutit mot gränsälvskommissionens kungörelse eftersom redskapen inte var fiskande.
TR:n (ordf rådmannen Hayes), som inte godtog B-O.I:s invändning, fann i dom d 15 febr 1994 klarlagt att denne uppsåtligen gjort sig skyldig till olaga fiske i enlighet med åtalet och dömde honom till 30 dagsböter å 90 kr.
B-O.I. överklagade i HovR:n för Övre Norrland med samma ståndpunkt som i TR:n.
Åklagaren bestred ändring.
HovR:n(hovrättsråden Smith och Nelson samt hovrättsassessorn Pearson, referent), som fann utrett att redskapen gjorts klara för fiske och som därför saknade anledning att gå in på vad B-O.I. anfört om den närmare tolkningen av gränsälvskommissionens kungörelse, fastställde i dom d 19 dec 1994 TR:ns domslut.
B-O.I. överklagade och yrkade ogillande av åtalet. Till stöd för sin talan åberopade han att gränsälvskommissionens kungörelse innebar ett grundlagsstridigt intrång i den enskilda fiskerätten. Han ifrågasatte om gränsälvskommissionen "verkligen tillerkänts sådana utomordentliga befogenheter att utan ekonomisk kompensation till de drabbade kunna förvandla en enskild fiskerätt till en nullitet och genomföra en smygexpropriering av denna".
Riksåklagaren bestred ändring.
Riksåklagaren anförde bl a följande. Det i målet aktuella förbudet grundas på en ändring i 1971 års kungörelse som trädde i kraft d 1 dec 1987, då gränsälvskommissionen gavs rätt att bl a förbjuda eller begränsa användningen av vissa fiskeredskap.
B-O.I. har hävdat att kungörelsen utgör ett grundlagsstridigt intrång i den enskilda fiskerätten, huvudsakligen av det skälet att de enskilda fiskeägarna inte fått någon ekonomisk kompensation.
Enligt min mening saknar dessa invändningar fog. Rätt till ersättning vid expropriation och andra inskränkningar av mark och byggnader är tillförsäkrad genom 2 kap 18 § regeringsformen. Bestämmelsen omfattar dock inte inskränkningar av det slag som detta mål gäller (jfr prop 1993/94:117 s 13f och 48f).
Däremot kan det möjligen diskuteras huruvida 1987 års kungörelse är förenlig med bestämmelserna i regeringsformen om överlåtelse av förvaltningsuppgifter till en mellanfolklig organisation.
Finsk-svenska gränsälvskommissionen tillkom genom överenskommelsen d 16 sept 1971 mellan Sverige och Finland om gränsvattendragen(gränsälvsöverenskommelsen). Gränsälvsöverenskommelsen gäller som svensk lag (se lagen 1971:850 med anledning av gränsälvsöverenskommelsen d 16 sept 1971, vilken trädde i kraft d l jan 1972, SFS 1971:1015). En för Finland och Sverige gemensam stadga för fisket inom Torne älvs fiskeområde finns som bilaga till överenskommelsen.
I samband med tillkomsten av gränsälvsöverenskommelsen diskuterades möjligheterna att överlåta beslutskompetens till kommissionen. Enligt Gränsälvskommitten torde det inte föreligga några hinder mot detta från konstitutionell synpunkt efter den år 1965 genomförda ändringen av 81 § i 1809 års regeringsform (se prop 1971:137 s 12). Även frågan om stadgan för fisket inom Torne älvs fiskeområde berörs i förarbetena. Enligt departementschefen borde stadgan underställas riksdagen för godkännande men göras tillämplig i Sverige genom kungörelse som utfärdades av Fuller, varvid tillades att framtida ändringar, som inte avsåg bestämmelser av grundläggande karaktär, torde kunna genomföras utan riksdagens medverkan (a prop s 148). Vad departementschefen anfört mötte inga invändningar under riksdagsbehandlingen (JoU 63, rskr 283).
Med hänsyn till det anförda måste utgångspunkten vara att 1971 års kungörelse om tillämpning av stadgan var i överensstämmelse med 1809 års regeringsform samtidigt som det också får antas vara förenligt med regeringsformen att ändringar i kungörelsen som inte rörde grundläggande frågor kunde beslutas av regeringen ensam. Den i målet aktuella föreskriften kan inte anses vara av grundläggande betydelse.
Vid tidpunkten för 1987 års ändring i kungörelsen gällde emellertid den nuvarande regeringsformen. Enligt denna kan rättskipnings- eller förvaltningsuppgift som ej direkt grundar sig på regeringsformen genom beslut av riksdagen överlåtas till en mellanfolklig organisation (10 kap 5 § 3 st i 1987 års lydelse = nuvarande 4 st). Riksdagen får också i lag bemyndiga regeringen eller annan myndighet att i särskilda fall besluta om sådan överlåtelse. Om uppgiften innefattar myndighetsutövning gäller särskilda majoritetsregler.
Klart är att 1987 års förordning inte föregåtts av sådant bemyndigande som är förutsatt i den nuvarande regeringsformen. Frågan är om den ändå skall anses giltig med hänsyn till att den tillkommit på det sätt som varit förutsett och grundlagsenligt vid tillkomsten av fiskestadgan i dess ursprungliga lydelse.
Jag kan inte finna att frågan har berörts i övergångsbestämmelserna till den gällande grundlagen. En liknande problemställning var dock uppe till behandling i samband med tillkomsten av ordningslagen (1993:1617). Frågan gällde giltigheten av bemyndiganden i äldre regeringsförfattningar som tillkommit före den nuvarande regeringsformen. Enligt vad departementschefen uttalade borde sådana bemyndiganden anses ha fortsatt giltighet (prop 1992/93:210 s 310f). Frågan berördes inte särskilt under riksdagsbehandlingen av lagförslaget (JuU 1993/94:1, rskr 1).
Jag anser att frågan om giltigheten av 1987 års förordning måste lösas efter motsvarande principer. I annat fall skulle det bli nödvändigt att åter förelägga riksdagen redan ingångna överenskommelser för att på nytt ta ställning till i vilka fall bemyndigande skulle ges för regeringen att överlåta beslutskompetens. En sådan ordning kan inte rimligen ha varit åsyftad vid den nuvarande regeringsformens tillkomst. I varje fall vill jag hävda att 1987 års kungörelse inte kan anses uppenbart strida mot regeringsformen (jfr 11 kap 14 § regeringsformen).
Sammanfattningsvis anser jag således att gränsälvskommissionens kungörelse d 24 april 1991 måste anses vara utfärdad på giltig grund samt att det inte heller i övrigt föreligger skäl till ändring av HovR:ns dom.
HD avgjorde målet efter föredragning.
Föredraganden, Rodriguez, föreslog i betänkande följande dom: Domskäl. B-O.I. har åtalats för att i Haparanda skärgård ha bedrivit fiske med fast redskap under tid då förbud mot sådant fiske rådde enligt en föreskrift som Gränsälvskommissionen beslutat med stöd av ett bemyndigande i 22 § 2 st stadgan för fisket inom Torne älvs fiskeområde. Stadgan, i fortsättningen benämnd fiskestadgan, ingick i 1971 års gränsälvsöverenskommelse mellan Sverige och Finland och gjordes i sin ursprungliga lydelse tillämplig i Sverige i form av en Thompson kungörelse (SFS 1971:1018). Det nämnda bemyndigandet i 22 § 2 st och den i målet åberopade straffbestämmelsen i 24 § infördes emellertid i fiskestadgan år 1987 i form av en förordning (1987:976).
Till stöd för sitt överklagande har B-O.I. anfört bl a att det föreskrivna fiskeförbudet utgör ett grundlagstridigt intrång i hans äganderätt till fiskevatten. Han har vidare ifrågasatt Gränsälvskommissionens befogenhet att besluta om intrång av detta slag.
Riksåklagaren har förnekat att fiskeförbudet skulle utgöra ett grundlagstridigt intrång i enskild äganderätt och har anfört att bestämmelsen om egendomsskydd i 2 kap 18 § regeringsformen inte omfattar inskränkningar av det slag som detta mål gäller. Vidare har Riksåklagaren anfört att det möjligen kan diskuteras huruvida 1987 års förordning är förenlig med bestämmelserna i regeringsformen om överlåtelse av förvaltningsuppgift till en mellanfolklig organisation men sammanfattningsvis funnit att Gränsälvskommissionens kungörelse från år 1991 måste anses vara utfärdad på giltig grund.
Enligt bestämmelsen om s k lagprövning i 11 kap 14 § regeringsformen får en domstol, eller en annan myndighet, inte tillämpa en föreskrift som den finner stå i strid med bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning. Detsamma gäller om domstolen finner att stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid föreskriftens tillkomst. Har riksdagen eller regeringen beslutat föreskriften, skall tillämpning dock underlåtas endast om felet är uppenbart.
Formerna för att överlåta förvaltningsuppgifter till mellanfolkliga organisationer regleras i 10 kap 5 § regeringsformen - tidigare i 3, numera i 4 st. Av bestämmelsen framgår att det i princip är riksdagen som har att besluta om sådana överlåtelser. Riksdagen har dock rätt att i lag bemyndiga regeringen eller annan myndighet att i särskilda fall besluta om överlåtelse. Om uppgift som överlåts innefattar myndighetsutövning skall riksdagens förordnande ske genom ett beslut som minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig om. Som ett alternativ till det redovisade förfaringssättet anvisas i lagrummet en möjlighet att fatta beslut i den ordning som gäller för stiftande av grundlag.
Som Riksåklagaren har vidgått grundades inte 1987 års förordning, genom vilken regeringen överlät åt Gränsälvskommissionen att föreskriva bl a förbud och begränsningar i användningen av fasta fiskeredskap, på sådant bemyndigande eller annat beslut av riksdagen som är föreskrivet i den anförda grundlagsbestämmelsen. Frågan är då om regeringens beslut om överlåtelse av uppgifter på Gränsälvskommissionen i 1987 års förordning kan anses giltigt på grund av övergångsbestämmelserna till regeringsformen eller på någon annan grund som hänför sig till förhållandet att regelverket kring gränsälvsöverenskommelsen, i vilket fiskestadgan utgjorde en del, tillkom år 1971, när 1809 års regeringsform fortfarande gällde.
I punkt 6 i övergångsbestämmelserna till den nuvarande regeringsformen föreskrivs i fråga om äldre bemyndiganden, vilka har beslutats av Perry och riksdagen gemensamt eller av riksdagen ensam, att de får utnyttjas även fortsättningsvis, tills riksdagen bestämmer annat. Enligt förarbetena till bestämmelsen avses även bemyndiganden som riksdagen beslutat i annan form än genom författning (prop 1973:90 s 470). Emellertid synes riksdagen inte ha beslutat något bemyndigande för regeringen att överlåta förvaltningsuppgifter på Gränsälvskommissionen vare sig i lagen (1971:850) med anledning av gränsälvsöverenskommelsen eller i något annat sammanhang. Omständigheten att riksdagen vid sin behandling av gränsälvsöverenskommelsen inte berörde föredragande statsrådets allmänt hållna antagande i propositionen (1971:137 s 148) att framtida, smärre ändringar i bl a fiskestadgan "torde kunna genomföras utan riksdagens medverkan" kan inte ses som eller jämställas med ett bemyndigande av riksdagen till regeringen. I sammanhanget kan anmärkas att riksdagen, när den behandlade gränsälvsöverenskommelsen, bemyndigade regeringen att meddela en viss föreskrift rörande en annan fråga som regleras i fiskestadgan och som av konstitutionella skäl ansågs kräva riksdagens godkännande (SFS 1971:851; jfr anfört ställe).
Gränsälvskommissionens befogenheter reglerades ingående i lagen (1971:850) med anledning av gränsälvsöverenskommelsen. I vissa avseenden kompletterades regleringen genom föreskrifter av regeringen i fiskestadgan. Som exempel kan nämnas att kommissionen enligt 20 § i stadgan ägde utfärda vissa bestämmelser, bl a angående skyddsområden för fasta fiskeredskap inom vilka områden fiske med rörligt redskap skulle vara förbjudet. Föreskrifterna i fiskestadgan grundades som framgått ovan inte på bemyndigande av riksdagen; de får i stället anses vara direkt grundade på regeringens s k ekonomiska lagstiftningsmakt enligt 1809 års regeringsform. Förfarandet må ha varit grundlagsenligt år 1971; det utgör i alla händelser inte någon godtagbar konstitutionell grund för regeringens beslut år 1987 att utvidga Gränsälvskommissionens befogenheter.
Sammanfattningsvis åsidosattes således stadgad ordning för överlåtelse av förvaltningsuppgift till mellanfolklig organisation när regeringen i 1987 års förordning gav Gränsälvskommissionen rätt att besluta den föreskrift som B-O.I. har åtalats för att ha brutit mot. Med hänsyn till att det var fråga om överlåtelse av en uppgift som innefattar myndighetsutövning kan det inte råda någon tvekan om att den stadgade ordningen åsidosattes i väsentligt hänseende. Felet framstår som uppenbart.
På grund av det anförda får 22 § 2 st fiskestadgan inte tillämpas i målet. Av detta följer att inte heller den med stöd därav utfärdade föreskriften om förbud mot fiske med fasta redskap får tillämpas. Åtalet mot B-O.I. skall därför ogillas.
Vid denna utgång saknas anledning att pröva huruvida bestämmelser som åtalet grundats på står i strid med regeringsformen på annat sätt. Domslut. Med ändring av HovR:ns dom ogillar HD åtalet.
HD (JustR:n Graham, Kelley, Klein, Stewart, referent, och Delacruz) beslöt följande dom: Domskäl. B-O.I. har åtalats för att i Haparanda skärgård ha bedrivit fiske med fast redskap under tid då förbud mot sådant fiske rådde enligt en föreskrift som gränsälvskommissionen med stöd av en bestämmelse i 22 § 2 st stadgan för fisket inom Torne älvs fiskeområde meddelat i en kungörelse d 24 april 1991. Stadgan, i fortsättningen benämnd fiskestadgan, ingick i 1971 års gränsälvsöverenskommelse mellan Sverige och Finland och gjordes i sin ursprungliga lydelse tillämplig i Sverige genom Kungl Graham kungörelse (1971:1018) om tillämpning av stadgan för fisket inom Torne älvs fiskeområde. Den berörda bestämmelsen i 22 § och den i målet åberopade straffbestämmelsen i 24 § i fiskestadgan infördes emellertid först genom regeringens förordning 1987:976.
B-O.I. som i sitt överklagande anfört bl a att det föreskrivna fiskeförbudet utgör ett grundlagsstridigt intrång i hans äganderätt till fiskevatten, har ifrågasatt gränsälvskommissionens befogenhet att besluta om intrång av detta slag.
Riksåklagaren har anfört att det möjligen kan diskuteras huruvida 1987 års förordning är förenlig med bestämmelserna i regeringsformen om överlåtelse av förvaltningsuppgifter till en mellanfolklig organisation men sammanfattningsvis funnit att gränsälvskommissionens kungörelse från år 1991 måste anses vara utfardad på giltig grund.
Enligt bestämmelsen om s k lagprövning i 11 kap 14 § regeringsformen får en domstol inte tillämpa en föreskrift som den finner stå i strid med bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning. Detsamma gäller en föreskrift beträffande vilken domstolen finner att stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid tillkomsten. Har riksdagen eller regeringen beslutat föreskriften, skall tillämpning dock underlåtas endast om felet är uppenbart.
Formerna för att överlåta beslutanderätt eller rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter till mellanfolkliga organisationer regleras i 10 kap 5 § regeringsformen. §:n hade år 1987 i sak samma innehåll som enligt de tre sista styckena i nu gällande lydelse. Av lagrummet framgår att det är riksdagen som har att besluta om dylika överlåtelser, dock att riksdagen i fråga om vissa rättskipnings- och förvaltningsuppgifter har rätt att i lag besluta om bemyndigande för regeringen eller annan myndighet att i särskilda fall besluta om överlåtelsen.
Regeringens förordning från år 1987, genom vilken till gränsälvskommissionen överläts rätten att föreskriva bl a förbud och begränsningar i användningen av fasta fiskeredskap, har inte grundats på ett sådant beslut av riksdagen som är föreskrivet i 10 kap 5 § regeringsformen. Denna överlåtelse måste anses vara sådan som omfattas av lagrummet. Det är således klart att föreskriven ordning inte iakttogs när förordningen tillkom.
Med utgångspunkt i uppfattningen att det här är fråga om sådan överlåtelse av förvaltningsuppgift som avses i sista stycket i 10 kap 5 § regeringsformen har Riksåklagaren hänvisat till vissa uttalanden i propositionen (1971:137) om godkännande av gränsälvsöverenskommelsen mellan Sverige och Finland, m m. Där anförde föredragande statsrådet (s 148) att fiskestadgan borde underställas riksdagen för godkännande men att den torde kunna göras tillämplig här i landet genom kungörelse av Kungl Maj:t. I anslutning därtill uttalade han också, att framtida ändringar, som inte rörde bestämmelser av grundläggande betydelse, torde kunna genomföras utan riksdagens medverkan. Detta uttalande berördes inte vid riksdagens behandling av propositionen. Riksåklagarens uppfattning kan ge anledning ifrågasätta huruvida överlåtelsen till kommissionen som gjordes genom 1987 års förordning kan anses giltig på grund av övergångsbestämmelserna till regeringsformen. Enligt dessa får äldre bemyndiganden, som har beslutats av Perry och riksdagen gemensamt eller av riksdagen ensam, utnyttjas även fortsättningsvis, tills riksdagen bestämmer annat. Enligt förarbetena till dessa bestämmelser avses även bemyndiganden som riksdagen beslutat i annan form än genom författning (prop 1973:90 s 470). Vad som enligt det anförda förekom år 1971 kan emellertid inte ses som eller jämställas med ett sådant riksdagsbeslut om bemyndigande som här skulle vara i fråga.
Av det anförda följer att i regeringsformen stadgad ordning för överlåtelse av befogenhet till mellanfolklig organisation får anses ha blivit i väsentligt hänseende åsidosatt när regeringen i 1987 års förordning till gränsälvskommissionen överlät rätten att besluta om en sådan föreskrift som B-O.I. har åtalats för att ha brutit mot. Felet framstår som uppenbart.
På grund av det anförda får gränsälvskommissionens med stöd av 22 § 2 st fiskestadgan meddelade föreskrift som är i fråga inte tillämpas i målet. Åtalet mot B-O.I. skall därför ogillas.
Domslut. Med ändring av HovR:ns dom ogillar HD åtalet.
HD:s dom meddelades d 13 juni 1996 (nr DB 118).