1 Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern avslår PL:s anspråk på skadestånd.
PL hade studiestöd i form av studiebidrag och studielån. Under en period för vilken han skulle göra återbetalningar på studielånet var han bosatt i Danmark. Mot bakgrund bl.a. av denna bosättning fastställdes de belopp som han skulle återbetala till högre belopp än vad som hade blivit fallet om han hade bott i Sverige. Detta ärende gäller i korthet om staten är skadeståndsskyldig gentemot honom på grund av att han återbetalade högre belopp än vad som hade blivit fallet om han hade bott kvar här.
Justitiekanslern har funnit det lämpligt att i det följande först redogöra för vissa bestämmelser i studiestödsregleringen och i EG-fördraget (avsnitt 2.2). Därefter beskriver Justitiekanslern bakgrunden till det här ärendet (avsnitt 2.3) och PL:s anspråk m.m. (avsnitt 2.4). Avslutningsvis gör Justitiekanslern sin bedömning (avsnitt 3).
a) Bestämmelser om studiestöd
Innan Justitiekanslern redogör för vissa studiestödsbestämmelser bör följande påpekas. Såväl studiestödslagen (1973:349) som studiestödsförordningen (1973:418) upphävdes per halvårsskiftet 2001 samtidigt med att nya bestämmelser på området infördes. Enligt övergångsbestämmelser är dock 1973 års författningar tillämpliga i PL:s fall, och det är dessa bestämmelser som Justitiekanslern hänför sig till i det följande. 1973 års författningar ändrades bl.a. per den 1 januari 1989. Så t.ex. skiljer sig återbetalningsreglerna åt beroende på när ett studielån har tagits. I detta ärende är det reglerna för lån som har tagits fr.o.m. år 1989 som är aktuella.
Enligt 1 kap. 6 § studiestödslagen är det Centrala studiestödsnämnden (CSN) som har hand om studiestödet.
Grundläggande regler om återbetalning av studielån finns i 8 kap.studiestödslagen.
Av 8 kap. 1 § studiestödslagen följer att den som har uppburit studielån skall återbetala lånet och en årlig ränta samt att betalningen av lånet och räntan sker med ett visst belopp varje kalenderår, ett s.k. årsbelopp; det inbetalade beloppet skall avräknas i första hand på den upplupna räntan och därefter på kapitalskulden, och ränta som inte betalas under det år den har upplupit läggs vid årets slut till kapitalskulden. Regeringen fastställer före varje kalenderårs början den ränta som under året skall utgå på studielån, 8 kap. 2 §. Enligt huvudregeln i 8 kap. 4 § första stycket skall årsbeloppet för ett kalenderår vara fyra procent av den återbetalningsskyldiges sammanräknade inkomst av tjänst, näringsverksamhet och kapital enligt den senaste taxeringen. Som taxering gäller beslutet om taxering i första instans. I andra stycket samma paragraf finns undantagsbestämmelser. Där sägs att när det gäller bl.a. sådana återbetalningsskyldiga som under det inkomstår den senaste taxeringen avser var bosatta utomlands får regeringen föreskriva att återbetalningen i stället skall ske med ett belopp som svarar mot en tjugondel av den kvarstående låneskulden, dock minst femton procent av basbeloppet det år återbetalningen skall göras.
Av 8 kap. 2 § studiestödsförordningen framgår att bl.a. för en återbetalningsskyldig som under det inkomstår den senaste taxeringen avser var bosatt utomlands skall årsbeloppet beräknas enligt bestämmelserna i 8 kap. 4 § andra stycket studiestödslagen, om den återbetalningsskyldige inte har åsatts statlig taxering för detta år eller har åsatts taxering med ett belopp som endast uppgår till en mindre del av den totala årsinkomsten.
Årsbeloppet får enligt 8 kap. 6 § studiestödslagen sättas ned bl.a. om det finns synnerliga skäl.
Enligt 8 kap. 14 § studiestödslagen fastställs årsbeloppet för en återbetalningsskyldig för varje kalenderår då återbetalning skall göras, och om årsbeloppet ändras genom beslut om nedsättning gäller det nedsatta beloppet som fastställt årsbelopp.
b) EG-fördraget
Artikel 12 i EG-fördraget innehåller ett generellt förbud mot diskriminering på grund av nationalitet.
Av artikel 17 i EG-fördraget framgår att varje person som är medborgare i en stat som är medlem av Europeiska unionen (EU) skall vara unionsmedborgare. I artikel 18 anges bl.a. att varje unionsmedborgare skall ha rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, om inte annat följer av de begränsningar och villkor som föreskrivs i fördraget och i bestämmelserna om genomförande av fördraget.
Enligt artikel 39 i EG-fördraget skall fri rörlighet för arbetstagare säkerställas inom gemenskapen. Denna fria rörlighet skall, sägs det vidare, innebära att all diskriminering av arbetstagare från medlemsstaterna på grund av nationalitet skall avskaffas vad gäller anställning m.m. Den skall även – med vissa undantag – innefatta en rätt att anta faktiska erbjudanden om anställning, att förflytta sig fritt inom medlemsstaternas territorium för detta ändamål, att uppehålla sig i en medlemsstat i syfte att ha anställning där i överensstämmelse med de lagar och andra författningar som gäller för anställning av medborgare i den staten och att stanna kvar inom en medlemsstats territorium efter att ha varit anställd där, på villkor som skall fastställas av kommissionen i tillämpningsföreskrifter. Bestämmelserna i artikeln skall dock inte tillämpas på anställning i offentlig tjänst.
Med anledning av studier åren 1989 – 1995 fick PL studiebidrag och studielån enligt studiestödslagen. Den 1 januari 1997 – 28 juli 2000 var han bosatt i Danmark. Han har därefter åter varit bosatt i Sverige. För återbetalning av hans studielån fastställdes årsbeloppen avseende åren 1999 – 2002 till en tjugondel av den kvarvarande skulden för respektive år (jfr 8 kap. 4 § andra stycket studiestödslagen och 8 kap. 2 § studiestödsförordningen).
Vart och ett av åren 2000 – 2002 ansökte PL hos CSN om nedsättning av de respektive årsbelopp som hade fastställts (jfr 8 kap. 6 § studiestödslagen och 8 kap. 3 § studiestödsförordningen), varvid han hänvisade till att han fr.o.m. den 1 augusti 2000 var bosatt i Sverige och att han under den tid när han hade varit bosatt i Danmark hade haft inkomster enbart från Lunds universitet. PL:s ansökningar ledde till att CSN beslöt dels den 26 juli 2000 att sätta ned årsbeloppet för år 2000 till det belopp som han redan hade betalat in, dels den 28 mars 2001 att sätta ned årsbeloppet för år 2001 till ett belopp som svarade mot fyra procent av den beräknade inkomsten för det året. CSN avslog däremot genom beslut den 10 maj 2002 hans ansökan om nedsättning för år 2002, eftersom han inte hade skickat in uppgifter om den beräknade inkomsten för hela det året.
I ett brev den 15 juli 2002 till CSN anförde PL bl.a. följande. Han hade varit bosatt i Danmark den 1 januari 1997 – 28 juli 2000. Enbart på grund av bosättningen hade CSN under ett antal år fastställt årsbeloppen till ett annat belopp än om han hade varit bosatt i Sverige. Enligt Regeringsrättens dom den 17 maj 2002 i mål nr 3309-2001 (se rättsfallet RÅ 2002 ref. 32 II; Justitiekanslerns anm.) stod det klart att CSN inte hade rätt att göra någon skillnad vid fastställande av årsbelopp grundat på bosättning i annat EU-land då det stred mot EG-rätten. Mot den bakgrunden anmodade han CSN enligt följande. CSN skulle fastställa årsbeloppet för år 2002 till 9 617 kr, vilket utgjorde fyra procent av hans årsinkomst under år 2000. Vidare skulle CSN betala tillbaka 1 164 kr jämte ränta enligt räntelagen till dess betalning skedde. Kapitalbeloppet utgjorde differensen mellan å ena sidan det av CSN fastställda och inkrävda årsbeloppet och å andra sidan det korrekt beräknade årsbeloppet för år 2001. Än vidare skulle CSN betala tillbaka 2 980 kr jämte ränta enligt räntelagen till dess betalning skedde. Detta kapitalbelopp var skillnaden mellan det av CSN fastställda och inkrävda årsbeloppet och det korrekt uträknade årsbeloppet för år 2000. Slutligen skulle CSN betala tillbaka 17 669 kr jämte ränta enligt räntelagen till dess betalning skedde. Även i detta fall var kapitalbeloppet differensen mellan det av CSN fastställda och inkrävda årsbeloppet och det korrekt beräknade årsbeloppet, här för år 1999.
Med anledning av PL:s brev beslöt CSN den 14 augusti 2002 att ompröva de fastställda årsbeloppen och sätta ned dem i enlighet med vad han hade begärt. Som en följd av beslutet betalade CSN den 16 augusti 2002 tillbaka (17 669 kr avseende år 1999, 2 981 kr avseende år 2000 och 1 164 kr avseende år 2001, dvs. totalt) 21 814 kr till honom.
CSN har bedömt att PL:s begäran om ränta på årsbeloppen för åren 1999, 2000 respektive 2001 är ett anspråk på skadestånd enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) vilket grundas på ett påstående om felaktiga beslut. CSN har därför med ett eget yttrande lämnat över ärendet till Justitiekanslern.
CSN har i sitt yttrande angett att nämnden har tolkat PL:s anspråk på så sätt att han fordrar ränta enligt följande, nämligen
på 1 575 kr fr.o.m. den 26 februari 1999 t.o.m. den 30 maj 1999,
på 6 940 kr fr.o.m. den 31 maj 1999 t.o.m. den 30 augusti 1999,
på 12 305 kr fr.o.m. den 31 augusti 1999 t.o.m. den 1 december 1999,
på 17 669 kr fr.o.m. den 2 december 1999 t.o.m. den 1 juni 2000,
på 20 650 kr fr.o.m. den 2 juni 2000 t.o.m. den 2 december 2001, och
på 21 814 kr fr.o.m. den 3 december 2001 t.o.m. den 15 augusti 2002.
CSN:s yttrande innehåller i övrigt bl.a. följande.
”[– – –]
Ställningstagande
[– – –]
Vid fastställandet av årsbeloppen för de aktuella åren (1999 – 2002), vilket sker under januari månad respektive år, hade Regeringsrätten ännu inte meddelat sin dom i ovan nämnda mål (rättsfallet RÅ 2002 ref. 32 II; Justitiekanslerns anm.). CSN fastställde därför de ursprungliga årsbeloppen för PL enligt bestämmelserna i studiestödsförfattningarna, d.v.s. till en tjugondel av skulden eftersom han var bosatt utomlands. När PL ansökte om nedsättning av årsbeloppen för åren 2000, 2001 och 2002 bedömde CSN att nedsättning kunde ske med hänsyn till det PL anförde om storleken av hans inkomster och att han haft sina inkomster uteslutande från Sverige trots att han varit bosatt utomlands. CSN satte därför ned hans årsbelopp efter hans ansökningar med hänsyn till synnerliga skäl och utgick från vad hans beräknade inkomster skulle uppgå till under betalningsåren (ej taxeringsåren) samt, när det gäller år 2000, vad han redan hade betalat in.
När PL därefter, i juli 2002, med anledning av den aktuella domen från Regeringsrätten, begärde omprövning av CSN:s tidigare beslut ändrade CSN hans beslut i enlighet med hans begäran och betalade tillbaka överskjutande belopp.
PL får till stöd för sitt anspråk anses hänvisa till Regeringsrättens avgörande och således till artikel 39 i EG-fördraget. Frågan är då om staten ådragit sig skadeståndsskyldighet genom att CSN inte har beaktat gemenskapsrätten vid fastställandet av PL:s årsbelopp.
Regeringsrätten (med hänvisning till kammarrättens bedömning) har bedömt att 8 kap. 4 § andra stycket studiestödslagen är ägnad att kunna verka hindrande eller avskräckande för personer som likt målsäganden önskar utöva sin rätt till fri rörlighet genom att exempelvis uppehålla sig i en annan medlemsstat i syfte att inneha anställning där. Därmed innebär det att bestämmelsen måste anses strida mot gemenskapsrätten.
Av PL:s uppgifter framgår att han under de aktuella åren har varit bosatt i Danmark men haft sin anställning i Sverige. Enligt CSN:s uppfattning är det inte självklart att PL omfattas av EG-rätten enbart genom sin bosättning i Danmark eftersom han inte var bosatt där för att arbeta där. Mot bakgrund av de uppgifter som CSN hade tillgång till vid omprövningstillfället kan därför riktigheten av besluten att ändra hans årsbelopp för åren 1999 – 2001 i augusti 2002 ifrågasättas. Oavsett vilken bedömning som görs i denna fråga kommer CSN naturligtvis inte att ändra de meddelade besluten om ändrad debitering för PL.
Om JK skulle anse att PL omfattas av EG-rätten är CSN:s uppfattning att CSN i enlighet med Regeringsrättens dom har överträtt densamma genom att inte beakta artikel 39 i EG-fördraget vid fastställandet av hans årsbelopp för åren 1999 – 2001. CSN överlämnar därmed ärendet till Justitiekanslern för bedömning av om CSN:s eventuella överträdelse av EG-rätten är så allvarlig att den skall föranleda skadeståndsansvar för staten.
[– – –]”
Justitiekanslern har sänt CSN:s yttrande och andra handlingar i ärendet till PL för kännedom och eventuella synpunkter. PL har samtidigt fått veta att Justitiekanslern emotser besked från honom om hans anspråk rätteligen skall förstås på någon annat sätt än vad CSN har angett. – PL har inte lämnat några kompletterande synpunkter eller besked till Justitiekanslern.
Till stöd för sitt anspråk får PL anses ha åberopat resp. hävdat följande. I hans fall fastställdes årsbeloppen för åren 1999 – 2002 med tillämpning av reglerna i 8 kap. 4 § andra stycket studiestödslagen och i 8 kap. 2 § studiestödsförordningen. Att dessa regler i stället för bestämmelserna i 8 kap. 4 § första stycket tillämpades berodde blott och bart på att han hade varit bosatt utomlands – i Danmark – fr.o.m. den 1 januari 1997 t.o.m. den 28 juli 2000. Som framgår av rättsfallet RÅ 2002 ref. 32 II är dock bestämmelserna i 8 kap. 4 § andra stycket studiestödslagen och 8 kap. 2 § studiestödsförordningen inte förenliga med EG-rätten. Följaktligen är han berättigad att få årsbeloppen fastställda i enlighet med vad som föreskrivs i 8 kap. 4 § första stycket studiestödslagen. Med en tillämpning av dessa föreskrifter hade han inte behövt betala så höga årsbelopp för åren 1999 – 2001 som faktiskt blev fallet. Han har således rätt att återfå differensen mellan å ena sidan dessa belopp och å andra sidan de lägre årsbelopp som skulle ha fastställts om beloppen hade bestämts med utgångspunkt i 8 kap. 4 § första stycket studiestödslagen. När det gäller de belopp som han har betalat in är han berättigad till ränta på mellanskillnaden.
CSN har genom beslut i augusti 2002 tillmötesgått PL:s anspråk såtillvida som årsbeloppen för åren 1999 – 2002 har satts ned i enlighet med vad han har begärt. Följaktligen har han återfått de belopp som utgör differensen mellan de ursprungligen fastställda och av honom inbetalade årsbeloppen för åren 1999 – 2001 och de justerade årsbeloppen för samma år.
Jag har nu att pröva om PL skall tillerkännas ränta i enlighet med vad han har fordrat. Detta hans anspråk är rättsligt att kvalificera som ett skadeståndskrav. Jag har därför att bedöma om staten är skadeståndsskyldig gentemot honom. En grundläggande fråga är om det förhållandet, att årsbeloppen fastställdes med tillämpning av andra bestämmelser än dem som skulle ha tillämpats om PL hade – med viss förenkling – bott i Sverige i stället för i Danmark, har innefattat ett sådant brott mot EG-rätten att staten därför har blivit skadeståndsskyldig i förhållande till honom.
Spörsmålet om PL är berättigad till skadestånd i enlighet med det anförda skall bedömas utifrån den av EG-domstolen utvecklade s.k. Francovich-doktrinen.
En fråga som har tagits upp i ärendet är om staten skulle vara skadeståndspliktig på grund av att reglerna om återbetalning av studielån i ett fall som detta skulle stå i strid med principen om fri rörlighet för arbetskraft inom gemenskapen, se i första hand artikel 39 i EG-fördraget. Enligt det av PL åberopade och av CSN nämnda Regeringsrättsavgörandet (RÅ 2002 ref. 32 II) står de svenska reglerna om årsbelopp för dem som – förenklat uttryckt – är bosatta utomlands i strid med principen om fri rörlighet; dessa regler skiljer sig från dem som tillämpas vid fastställande av årsbelopp för en person som bor i Sverige.
I sammanhanget kan nämnas att regeringen nyligen har föreslagit riksdagen att återbetalningsreglerna skall ändras på så sätt att årsbeloppet skall bestämmas på i princip samma sätt oavsett om vederbörande är bosatt och taxeras för sin huvudsakliga inkomst i Sverige eller inte (se prop. 2004/05:111, främst avsnitt 9.4 s. 53 f.).
Enligt PL:s egna uppgifter hade han anställning i Sverige och sin utkomst härifrån under den tid när han var bosatt i Danmark. Bl.a. därför får det anses utrett att han var bosatt i Danmark av andra skäl än för att där utöva arbete eller liknande, t.ex. söka anställning. Med utgångspunkt i detta bör det enligt min mening sättas i fråga om den gemenskapsrättsliga principen om fri rörlighet för arbetskraft över huvud taget har någon bäring på det nu aktuella fallet. Det kan tilläggas att i det nyss nämnda rättsfallet RÅ 2002 ref. 32 II prövningen skedde mot bakgrund av att vederbörande uppehöll sig i Danmark i syfte att där inneha anställning och också hade förvärvsarbetat i Danmark.
Den fråga som då inställer sig är om PL skall anses berättigad till skadestånd på någon annan gemenskapsrättlig grund än den hittills berörda. I blickpunkten kommer här de rättigheter som följer av det s.k. unionsmedborgarskapet, vilket innefattar en principiell rätt för en unionsmedborgare att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaterna (jfr artikel 18 i EG-fördraget). Det framstår dock som något oklart vad unionsmedborgarskapet närmare besett innebär i en situation som den nu aktuella. Jag är för min del är tveksam till om PL skulle kunna härleda en rätt till skadestånd ur unionsmedborgarskapets principer.
Det är alltså enligt min mening inte klart om staten är skadeståndsskyldig i och för sig i ett fall som det förevarande eller inte. Om PL inte har åsamkats någon skada är det dock inte nödvändigt att svara på frågan om skadeståndsskyldighet i sig. Jag går därför nu över till att bedöma frågan om han har drabbats av någon skada.
PL:s anspråk gäller ränta på mellanskillnaden mellan å ena sidan de – i någon mening – alltför höga årsbelopp som han återbetalade och å andra sidan de belopp som han skulle ha återbetalat om årsbeloppen i stället hade fastställts i enlighet med bestämmelserna för en person som är bosatt Sverige. Anspråket gäller alltså ersättning för förmögenhetsskada, och frågan är om han har drabbats av någon sådan skada.
Jag för min del noterar följande. PL hade en skuld avseende studielån som han var skyldig att återbetala. (I sammanhanget bör man enligt min mening bortse från att ett studielån skall eller kan avskrivas under vissa förutsättningar, se 8 kap.9–12 §§studiestödslagen.) PL fick återbetala högre belopp för åren 1999 – 2001 än vad som hade blivit fallet om han hade bott i Sverige och i stället reglerna om återbetalning för personer som bor här hade tillämpats. Som en följd av detta kom hans studielåneskuld att minska med mer än vad som hade blivit fallet om han hade återbetalat de lägre belopp som hade fastställts med utgångspunkt i reglerna för personer som är bosatta här. Detta innebar även att räntan för kommande år blev lägre än om årsbeloppet hade bestämts i enlighet med reglerna för personer som bor här; räntan hade då beräknats på ett högre kapitalbelopp.
Jag finner mot denna bakgrund att det av PL anförda förhållandet att årsbeloppen fastställdes till ett högre belopp än som borde ha skett inte har påverkat hans förmögenhetssituation på ett sådant sätt att han har åsamkats någon skada. Han är därför enligt min mening inte berättigad till något skadestånd av staten. Följaktligen avslår jag hans anspråk.