Inledning
Utredningens anslag vid sin genomgång av lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning (LAK) får anses vara att lagen fungerar relativt bra. Jag instämmer i den bedömningen. Mot bakgrund av de erfarenheter som jag har gjort vid tillämpningen av LAK har jag följande synpunkter på utredningens förslag.
Utredningen föreslår ett undantag från upplysningsplikten för den som bedriver allmän kameraövervakning där han eller hon har sin bostad. Förslaget har motiverats framför allt genom en hänvisning till 6 § personuppgiftslagen (PUL) som föreskriver att lagen inte gäller vid behandling av personuppgifter som en fysisk person utför som ett led i en verksamhet av rent privat natur.
Justitiekanslern anser för egen del att det saknas anledning att undanta den beskrivna kameraövervakningen från upplysningsskyldigheten. Personuppgiftslagen torde endast ange en minimistandard för hur personuppgifter får behandlas och torde inte hindra att ett starkare skydd skapas för en viss typ av personuppgifter. Enbart det förhållandet att kameraövervakningen är inriktad på den egna bostaden behöver inte innebära att övervakningen är av privat karaktär. Syftet med övervakningen kan mycket väl ligga utanför det rent privata. Kameraövervakning med möjlighet till identifiering av de individer som träffas av övervakningen får typiskt sett anses ge mer information om en individ än rena faktauppgifter som kan omfattas av PUL. Det finns därför anledning att visa större försiktighet när det gäller behandling av information som inhämtas genom allmän kameraövervakning.
Utredningens förslag innebär att även straffansvaret enligt 26 § LAK skulle bortfalla för den som bedriver allmän kameraövervakning i bostaden. Däremot skulle tystnadsplikten i 25 § LAK fortfarande gälla. Ett beivrande skulle därmed kunna ske först när den som har befattning med bildmaterialet gör sig skyldig till brott mot tystnadsplikten. Den som anser sig ha lidit en skada redan av att kameraövervakningen har skett utan hans eller hennes vetskap skulle därmed inte heller kunna begära skadestånd enligt den skadeståndsregel som utredningen föreslår. Eftersom behandlingen av de bilder som har inhämtats genom den dolda kameraövervakningen inte torde stå i strid med LAK, torde inte heller någon skadeståndsskyldighet inträda för den som bedriver dold kameraövervakning. Detta utgör en brist i det skydd som man vill skapa för intrång i den personliga integriteten vid kameraövervakning.
Utredningen föreslår en ändring av 13 § LAK som innebär att den som bedriver kameraövervakning skall efter beslut från länsstyrelsen få sprida bilder från övervakningen till en vidare krets än de personer som behövs för att övervakningen skall kunna bedrivas.
Som konstateras i betänkandet kan det i vissa fall finnas ett starkt behov av att kunna sprida bilder på brottsmisstänkta personer mellan olika bankkontor. Risken med en sådan bildspridning är dock betydande. Av lagförslaget framgår inte i vilka fall eller under vilka förutsättningar som en utökad bildspridning skall tillåtas. Det krav som utredningen tydligen tänker sig; att det skall ha gjorts en brottsanmälan till polisen för att bildspridningen skall få inledas, är t.ex. ett så pass viktigt krav att det borde komma till uttryck i lagtexten. Mitt intryck är också att det för närvarande saknas rutiner hos exempelvis banker för hur en sådan bildspridning skulle kunna komma till stånd med de krav på säkerhet som av integritetshänsyn måste uppställas på en sådan överföring.
Utredningen anser att det bör införas ett skadeståndsansvar i LAK för den som bedriver kameraövervakning i strid med gällande regler. Skadeståndsansvaret är tänkt att inträda utan krav på uppsåt eller oaktsamhet. Ersättning skall också kunna utgå för kränkning av den personliga integriteten, dvs. för ideella skador. Skadeståndsregeln har utformats med 48 § PUL som förebild.
En skadeståndsregel med det innehåll som utredningen föreslår fyller en viktig funktion i LAK. De personer som drabbas av att kameraövervakning bedrivs i ett område saknar lagliga möjligheter att själv påverka om kameraövervakning skall få ske eller inte. Deras intressen kan i stället sägas företrädas av Justitiekanslern som enligt LAK har en rätt att överklaga länsstyrelsernas beslut. Den föreslagna skadeståndsregeln ligger också i linje med de strävanden som finns på lagstiftningsområdet att skapa ett bättre skydd för intrång i den personliga integriteten. Den enskildes rättsliga ställning skulle förstärkas avsevärt om han eller hon också ges ett rättsmedel mot integritetskränkningar.
Jag vill dock beträffande utformningen av lagbestämmelsen framhålla att det framstår som oklart vilka förfaranden som skall kunna grunda en skadeståndsskyldighet för den som bedriver allmän kameraövervakning. Den skadegörande handlingen består enligt lagförslaget av "behandling eller bevarande av bilder eller upptaget ljud". Ordet "behandla" används förvisso i 13 och 17 §§ LAK men det framstår ändå som oklart vad som skall förstås med begreppet. Ordet "behandling" används däremot genomgående i PUL men är också klart definierat där, se 3 § PUL. Som en ledning för dem som har att tillämpa den nya lagstiftningen skulle det kunna vara av värde om frågan närmare kommenterades under det fortsatta beredningsarbetet.
För övrigt kan man konstatera att skadebedömningen enligt bestämmelsen nog blir besvärlig. Enligt min mening bör den frågan behandlas ordentligt i författningskommentaren.
Utredningen föreslår att polisens möjligheter enligt 9 § LAK till tillståndsfri kameraövervakning utvidgas till att omfatta även tillfällig övervakning av särskilt brottsutsatta platser. När det till att börja med gäller den grundläggande frågan om avvägningen mellan behovet av den föreslagna formen av övervakning och de inblandade integritetsriskerna, tar utredningen tydlig ställning för att övervakningsbehovet överväger. Hur den avvägningen bör utfalla i samband med lagstiftning är ytterst en politisk fråga som det i första hand inte ankommer på mig att uttala mig om. Enligt min uppfattning finns det emellertid skäl att vid intresseavvägningen beakta några faktorer utöver de som utredningen redovisar (se s. 164 f. och 205 f.).
Det finns skäl att tro att den aktuella bestämmelsen skulle medföra en markant ökning av allmän kameraövervakning av allmänna platser som gator och torg. Det bör hållas i minnet att den domstolspraxis som har utbildats vid övervakning av sådana platser är restriktiv och tillåter allmän kameraövervakning enbart där risken för att bli utsatt för våldsbrott har bedömts som stor och då som ett komplement till andra brottsförebyggande åtgärder (se RÅ 2000 ref. 61 I [Möllevångstorget] och II [Helsingborgs stadspark]).
Att möjliggöra kameraövervakning av sådana platser i syfte att förebygga s.k. vardagsbrottslighet innebär således ett avsteg från den rådande ordningen och ger uttryck för en ny uppfattning om hur integritetsintresset skall värderas i sammanhanget. Om det därtill vägs in att övervakningen skall kunna äga rum utan möjlighet till någon föregående rättslig prövning, får förslaget anses innefatta en radikal förändring av den förhållandevis restriktiva syn på allmän kameraövervakning som hittills har tillämpats.
Det kan noteras att utredningens egen genomgång av forskningsläget beträffande kameraövervakningens effekter inte ger något entydigt svar i den nu berörda frågan (se s. 108 f.). Dessa oklarheter om övervakningens effektivitet bör enligt min mening inte tappas bort vid avvägningen mellan övervakningsbehovet och integritetsintresset. Den motivering som utredningen anför för att tolerera ett ökat integritetsintrång kan möjligen tyda på en alltför stor tilltro till kameraövervakningens effektivitet som en brottsförebyggande metod. På s. 166 ö anförs att mot integritetsintrånget "måste ställas den begränsning av livskvaliteten som det innebär att inte kunna röra sig fritt av rädsla för att bli utsatt för brott". Synpunkten har absolut bärkraft men enligt min mening måste man akta sig för att ge den större betydelse än verkligheten motiverar.
En grundprincip måste med hänsyn till skyddet för privatlivet vara att allmän kameraövervakning inte skall vara ett alternativ till andra tänkbara brottsförebyggande åtgärder utan ses som ett komplement till sådana metoder (se prop. 1997/98:64 s. 29). I betänkandet redogörs inte för hur lagförslaget förhåller sig till den principen. I tider av knappa polisiära resurser finns det anledning att tro att det kan bli lockande för de berörda polismyndigheterna att i många fall använda tillståndsfri kameraövervakning i stället för andra tänkbara åtgärder. Det är möjligt att utredningens tanke har varit att det inte skall ställas några krav på att andra brottsförebyggande åtgärder vidtas och att den berörda grundprincipen här således inte skulle vara relevant. Om regeringen väljer att gå vidare med förslaget i denna del kan det finnas skäl att under ärendets fortsatta beredning klargöra i vilken utsträckning den aktuella principen skall vara tillämplig.
Om man vill godta att ingen judiciell prövning skall ske men hålla fast vid principen att kameraövervakning av särskilt brottsutsatta platser skall kunna vidtas enbart som ett komplement till andra tänkbara brottsförebyggande åtgärder, bör det sistnämnda framgå av lagtexten. Det aktuella stycket i 9 § LAK skulle då förslagsvis kunna ges följande lydelse.
"En polismyndighet får också utan tillstånd bedriva allmän kameraövervakning av en särskilt brottsutsatt plats i syfte att förebygga eller förhindra sådan brottslig verksamhet som kan antas utövas där. Övervakningen får bedrivas endast om även andra brottsförebyggande åtgärder vidtas."
I det föregående har jag avhandlat vissa frågor som är hänförliga till intresseavvägningen mellan övervakningsbehovet och integritetsriskerna. När det gäller spörsmålet om det finns några andra risker med förslaget ser jag anledning att uppmärksamma följande. En konsekvens av lagförslaget är att kameraövervakning av så integritetskänsliga miljöer som gator och torg i många fall helt kommer att undandras möjligheten till domstolsprövning. Det skulle därigenom i praktiken inte finnas något sätt att förhindra eller på annat sätt korrigera en felaktig tillämpning av lagen.
Det går t.ex. att föreställa sig att kameraövervakning kommer till stånd utan att det är fråga om en särskilt brottsutsatt plats eller att övervakningen av ett torg i praktiken pågår under en längre tid än en månad genom att placeringen av kameran flyttas mellan olika husväggar. Det är enligt min bedömning mycket tveksamt med en ordning som inte tillåter en judiciell prövning i sådana fall.
Jag menar sammanfattningsvis att denna form av övervakning inte bör undantas från kravet på tillståndsplikt.
Utredningen har här förtjänstfullt uppmärksammat att den nuvarande lagstiftningen, enligt ordalydelsen av 12 § LAK, kan medföra en rätt till tillståndsfri kameraövervakning av så extremt integritetskänsliga områden som omklädningsrum och provhytter i butikslokaler.
Utredningen anser inte att det finns skäl att undanta provhytter m.m. från det tillståndsfria området. Jag menar för min del att den rimliga reaktionen av att problemet nu uppmärksammats är att i 12 § uttryckligen ange att bestämmelsen inte avser omklädningsrum och provhytter. I förarbetena till den nuvarande bestämmelsen angavs att tillståndsplikten borde tas bort i de fall det fanns ett mycket starkt objektivt intresse av kameraövervakning för att förebygga brott eller att förhindra olyckor. Det skulle således inte vara påkallat med en individuell prövning i varje enskilt fall (se främst prop. 1997/98:64 s. 35). Jag tillåter mig att utgå från att man i detta sammanhang inte hade provhytter och omklädningsrum i tankarna.
Kameraövervakning av just omklädningsrum och provhytter är, såvitt jag kan överblicka, i dag en mycket ovanlig företeelse. Några praktiska skäl att undanta sådana platser från tillståndskravet finns därför inte och det kan även i övrigt starkt ifrågasättas om det finns något objektivt intresse av ett undantag som gör kameraövervakning tillståndsfri. Tvärtom finns det, på grund av att situationen är så ovanlig och de påtagliga riskerna för integritetsintrång så stora, starka skäl som talar för en individuell prövning inom ramen för det sedvanliga tillståndsförfarandet. Enligt min mening torde den intresseavvägningen så gott som alltid utfalla så att allmän kameraövervakning inte får ske.
Enligt min mening bör alltså omklädningsrum och provhytter i butikslokaler undantas från det tillståndsfria området. Jag avstyrker bestämt utredningens förslag på denna punkt.