Beslutet i korthet:
 I beslutet konstateras att en begränsning av möjligheten att inneha en försändelse innebär en begränsning av den grundlagsskyddade rätten till informationsfrihet. Ett omhändertagande av en försändelse på grund av innehållet i den utgör därmed en tydlig begränsning av en intagens grundläggande rättigheter och har en påtaglig rättsverkan för den enskilde. Det kan därför – enligt JO:s mening – inte vara fråga om ett s.k. faktiskt handlande.
Vidare konstateras att det inte heller kan vara fråga om ett s.k. faktiskt handlande när Kriminalvården håller kvar en försändelse med stöd av 
7 kap. 8 § fängelselagen (2010:610)
.
I beslutet kritiseras anstalten Zimmerman för att vid hanteringen av försändelser till intagna inte ha gjort tydlig skillnad mellan kvarhållande och omhändertagande.
Beslutet överlämnas till Justitiedepartementet och Riksdagens justitieutskott.
I flera anmälningar till JO klagade AA på anstaltens hantering av försändelser som skickats till honom. Han anförde därvid i huvudsak följande.
Anstalten ”beslagtar” ofta hans post fast den varken innehåller något olagligt eller någon planerad brottslighet. Ibland får han inte ens reda på att han fått kort och brev, utan posten läggs direkt i hans förråd. För det mesta får han dock titta på brevet i närvaro av personal och får därefter lämna ut det till förrådet. Anstalten har bl.a. beslagtagit en adresslista från honom utan att han fått besked om att den tagits ifrån honom. Vid ett annat tillfälle fick han inte veta att anstalten omhändertagit ett vykort som hans far skickat till honom. AA ifrågasatte Kriminalvårdens rätt att ”beslagta” post utan att underrätta honom samt att neka honom att inneha fotografier m.m.
AA:s behandlingsjournal begärdes in och granskades.
Bland de granskade handlingarna återfinns bl.a. ett beslut fattat av anstalten Zimmerman den 30 november 2011. Av beslutet framgår bl.a. följande.
- - -
Då brevet bedöms olämpligt att inneha då det innehåller delar som kan äventyra säkerheten och ordningen kommer brevet efter påseende tillföras [AA:s] effekter i centralförrådet.
Kriminalvården anmodades att yttra sig över det som AA anfört i några av anmälningarna. I remissen angavs att yttrandet borde belysa om anstalten Zimmerman vid sin prövning gör åtskillnad mellan granskning/kvarhållande av försändelse under befordran och frågan om innehav av försändelsen.
I remissvaret anförde Kriminalvården, genom generaldirektören BB, följande.
- - -
Sakförhållanden
Uppgifter angående sakförhållandena har inhämtats från region Stockholm som i sin tur har inhämtat upplysningar av kriminalvårdsinspektör CC, anstalten Zimmerman. Av utredningen har bl.a. följande framkommit.
På anstalten Zimmerman har det förekommit en viss oklarhet avseende gränsdragningen mellan frågan om innehav av försändelser och granskning/kvarhållande av försändelse under befordran. Anstalten har under senare delen av 2011 fattat ett stort antal beslut om kvarhållande av försändelser till AA. Av besluten framgår att försändelsernas innehåll var sådant att de kunde äventyra säkerheten i anstalten och att de därför skulle omhändertas. Flera beslut omprövades av regionen utan ändring. AA har inte överklagat regionens beslut.
Under två veckor kring årsskiftet 2011/2012 fattades ett antal skriftliga beslut om att försändelser omhändertogs. AA begärde omprövning av flera av besluten. Regionen beslutade att inte ändra dem. Inte heller dessa beslut överklagades.
Sedan mitten av januari 2012 har anstalten slutat fatta beslut om omhändertagande av försändelser. Numera dokumenteras omhändertagandet och den intagne informeras om att ett omhändertagande har skett. Den intagne informeras om möjligheten att ansöka om att få inneha försändelsen på sitt bostadsrum och därigenom få ett skriftligt, överklagbart beslut i frågan.
Oavsett hur den formella hanteringen har gått till, dvs. om beslut om kvarhållande eller omhändertagande har fattats eller om anstalten dokumenterat omhändertagandet och underrättat AA om det, har AA fått försändelserna för påseende innan de har lämnats för förvaring i anstaltens förråd.
Författningsbestämmelser
Enligt 
1 kap. 6 § fängelselagen
 (2010:610, FäL) får verkställigheten inte innebära andra begränsningar i den intagnes frihet än som följer av lagen eller som är nödvändiga för att ordningen eller säkerheten ska kunna upprätthållas. En kontroll- eller tvångsåtgärd får endast användas om den står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Om en mindre ingripande åtgärd är tillräcklig ska den användas.
Enligt 5 kap. 2 § FäL får tillhörigheter som en intagen inte får ta emot och inneha omhändertas och förvaras för den intagnes räkning. Tillhörigheter som omhändertagits ska lämnas ut till den intagne senast i samband med att han eller hon inte längre ska vara berövad friheten. – Av Kriminalvårdens allmänna råd till bestämmelsen i 5 kap. Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om fängelse (KVFS 2011:1, FARK Fängelse) framgår att en granskad försändelse som en intagen inte får inneha
Av 
7 kap. 7 § fängelselagen
 FäL får, i andra fall än som avses i 6 §, en försändelse till eller från en intagen i anstalt granskas, om det är nödvändigt med hänsyn till ordningen eller säkerheten. Syftet med granskningen ska vara att undersöka om försändelsen innehåller något otillåtet föremål, eller är ett led i en pågående eller planerad brottslig verksamhet, ett planerat avvikande eller något annat liknande förfarande.
Enligt 7 kap. 8 § FäL ska en försändelse som har granskats, om inte särskilda skäl talar mot det, lämnas ut till den intagne så snart som möjligt och senast när han eller hon inte längre ska vara berövad friheten. – Av Kriminalvårdens allmänna råd till bestämmelsen FARK Fängelse framgår att särskilda skäl mot att lämna ut en granskad försändelse kan finnas om ordningen eller säkerheten skulle äventyras vid befordran av försändelsen. Om försändelsen innehåller information som kan utgöra fara för någon annans liv eller hälsa eller uppgifter som kan äventyra ordningen eller säkerheten i anstalten även efter att den intagne frigivits kan det finnas särskilda skäl att hålla kvar försändelsen även efter den tidpunkten (jfr 
prop. 2009/10:135
 sid. 148).
Av 14 § fängelseförordningen (2010:2010, FäF) framgår att när tillhörigheter som den intagne inte får ta emot och inneha omhändertas enligt 5 kap. 2 § FäL ska den intagne underrättas. Kriminalvården ska dokumentera vad som omhändertagits.
Av 21 § FäF framgår att om en försändelse som har granskats inte kan lämnas ut i nära anslutning till att granskningen slutförts, ska den intagne underrättas, om inte särskilda skäl talar mot det. Av Kriminalvårdens allmänna råd till bestämmelsen i 7 kap. FARK Fängelse framgår att särskilda skäl kan vara t.ex. att arbetet i en redan inledd förundersökning skulle kunna skadas, om försändelsen i sig tyder på att polisen eller Kriminalvården har vetskap om planerad brottslighet eller om försändelsen innehåller information om ett planerat brott, rymnings- eller upploppsplaner eller information som kan användas för att hota eller trakassera andra intagna eller kriminalvårdspersonal.
Av 7 kap. 23 § FARK Fängelse framgår bl.a. följande. Granskning av en försändelse till eller från en intagen ska ske skyndsamt. Efter granskningen ska försändelsen lämnas ut till den intagne så snart som möjligt om den inte ska omhändertas enligt 5 kap. 2 § FäL eller hållas kvar enligt 
7 kap. 8 § samma lag
.
Kriminalvårdens bedömning
Inledningsvis kan konstateras att det inte finns något formellt krav på att andra försändelser än s.k. myndighetspost (dvs. sådana försändelser som omfattas av 7 kap. 6 § FäL) ska befordras till den intagne. Av 5 kap. 2 § FäL framgår att tillhörigheter som en intagen inte får ta emot och inneha får omhändertas. Att bestämmelsen även är tillämplig på försändelser framgår av förarbetena till FäL (
prop. 2009/10:135
 sid. 148). Försändelser som en intagen inte får inneha kan alltså omhändertas utan befordran. Enligt Kriminalvården vore det dock ofta oproportionerligt att göra så; Kriminalvårdens allmänna råd till 5 kap. 2 § FäL ska läsas mot bakgrund av det ställningstagandet.
Ett omhändertagande innebär ingen annan inskränkning i den intagnes dispositionsrätt än att han eller hon är förhindrad att just inneha tillhörigheten. Den intagne är oförhindrad att t.ex. skicka tillhörigheterna till en anhörig eller en annan person utanför anstalten (
prop. 2009/10:135
 sid. 134). Den intagne ska alltid underrättas om omhändertagandet, och tillhörigheten ska lämnas ut till den intagne senast då han eller hon inte längre ska vara berövad friheten.
Ett omhändertagande är givetvis oftast en tillräckligt ingripande åtgärd för att upprätthålla säkerheten i anstalten. För att nå det målet måste emellertid den intagnes dispositionsrätt ibland inskränkas i flera avseenden. Så sker genom kvarhållande. – I 
27 § tredje stycket
 lagen (
1974:203
) om kriminalvård i anstalt (KvaL), som upphör-
Enligt Kriminalvårdens uppfattning är ett omhändertagande av en försändelse, liksom granskning av densamma, att betrakta som ett faktiskt handlande och inte som handläggning av ett ärende. Något beslut om omhändertagande behöver således inte upprättas. Omhändertagandet ska däremot, enligt regleringen i 14 § FäF, dokumenteras och den intagne underrättas om åtgärden. På samma sätt bör ett kvarhållande betraktas.
I fråga om kvarhållande kan här vidare följande noteras. Om kvarhållandet inte skulle betraktas som faktiskt handlande utan som ärendehandläggning skulle reglerna om ärendehandläggning i 
förvaltningslagen
 (1986:223, FL) vara tillämpliga. Enligt 
21 § FL
 ska parten underrättas om ett beslut. Det kan argumenteras för att 21 § FäF, med stöd av 
3 § FL
, har företräde framför bestämmelsen om underrättelse om beslut i FL. Annars skulle syftet med kvarhållandet ofta omintetgöras. Beslut omfattas emellertid inte av s.k. kriminalvårdssekretess (dvs. sekretess enligt 
35 kap. 15 § offentlighets- och sekretesslagen
[2009:400, JO:s anm]
, OSL). En intagen skulle 
därför, genom att t.ex. begära ett s.k. § 26-utdrag 
[utdrag enligt bestämmelsen i 26 § 
personuppgiftslagen (1998:204)
, JO:s anm.]
 eller begära ut samtliga beslut gällande kvarhållande av försändelser, få kännedom om att försändelser har kvarhållits och när det har skett. Syftet med att i enlighet med regleringen i 21 § FäF inte underrätta den intagne om kvarhållandet skulle då gå om intet. – Det bör här framhållas att formerna för ett omhändertagande varken påverkar den intagnes möjlighet att få ta del av försändelsen eller att få frågan om innehav – som leder till ett skriftligt överklagbart beslut – prövad.
Av det anförda framgår således att Kriminalvården inte haft någon skyldighet att befordra de här aktuella försändelserna, om de var av sådant slag att de inte fick innehas. Av utredningen i ärendet framgår att både anstalten och, i de fall saken kom under dess prövning, regionen ansåg att så var fallet. Kriminalvården ser ingen anledning att här diskutera riktigheten av dessa ställningstaganden. Det är i stället en fråga för domstol. Av utredningen framgår emellertid också att försändelserna, trots att de var sådana som inte fick innehas, i enlighet med de allmänna råden till 5 kap. 2 § FäL befordrades till AA innan omhändertagandet. Av utredningen framgår dock även att anstalten Zimmerman inte haft skillnaderna mellan kvarhållande, omhändertagande och innehav klart för sig. Detta har numera rättats till.
- - -
AA yttrade sig över remissvaret.
Därefter genomfördes ett möte mellan företrädare för Kriminalvården och JO, där frågor angående Kriminalvårdens hantering av försändelser till intagna diskuterades.
I ärendet aktualiseras frågor som 
dels
 berör anstalters generella hantering av frågan 
om 
omhändertagande
 och 
kvarhållande
 av försändelser till intagna, 
dels
 är förknippade med anstalten Gomez agerande i förhållande till AA. I min bedömning kommer jag inledningsvis att redogöra för den rättsliga regleringen av åtgärderna omhändertagande och kvarhållande. Därefter kommer jag att redovisa min syn på hur åtgärderna kvarhållande och omhändertagande generellt bör hanteras i formellt hänseende. Avslutningsvis kommer jag att beröra hur anstalten Zimmerman hanterat försändelser till AA.
Rättsliga utgångspunkter
Informationsfriheten och rätten till förtrolig kommunikation
Av 
2 kap. 1 § första stycket 2 regeringsformen
 följer att var och en är gentemot det allmänna tillförsäkrad frihet att inhämta och ta emot upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Vidare följer av 
2 kap. 6 § första stycket regeringsformen
 att var och en är gentemot det allmänna skyddad mot bl.a. undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse. Dessa fri- och rättigheter gäller även en person som är intagen i en kriminalvårdsanstalt.
Informationsfriheten och rätten till förtrolig kommunikation får begränsas genom lag (se 
2 kap. 20 § regeringsformen
). I fråga om informationsfriheten får den begränsas – såvitt här är av intresse – med hänsyn till allmän ordning och säkerhet, förebyggandet och beivrandet av brott, samt om särskilt viktiga skäl föranleder det (se 
2 kap. 23 § regeringsformen
). Beträffande intagna i anstalt har det genom 
fängelselagen
 gjorts begränsningar i de intagnas möjligheter att sända, ta emot och inneha försändelser, se 
5 kap.
1
–
2 §§
 och 
7 kap.
6
–
9 §§
fängelselagen
. Dessa regler ger Kriminalvården rätt att under vissa givna förutsättningar granska, kvarhålla och omhänderta försändelser till eller från en intagen.
Kvarhållande av försändelse
Som Kriminalvården redovisat fanns det i 
27 § tredje stycket
 lagen (
1974:203
) om kriminalvård i anstalt (KvaL), som upphörde att gälla den 1 april 2011 i och med ikraftträdandet av 
fängelselagen
, bestämmelser om kvarhållande av granskade brev. Regleringen motsvaras idag delvis av 
7 kap. 8 § fängelselagen
 och 21 § fängelseförordningen. Den nya regleringen anger inte uttryckligen att försändelser får hållas kvar. Av förarbetena till 
7 kap. 8 § fängelselagen
 framgår emellertid indirekt – genom hänvisningen till 27 § KvaL – att detta varit avsikten (se 
prop. 2009/10:135
 sid. 148).
Det kan konstateras att det av 
7 kap. 8 § fängelselagen
 inte framgår om bestämmelsen om kvarhållande tar sikte enbart på försändelser till en intagen eller även på försändelser från en intagen. Det anges inte heller i bestämmelsen vilka särskilda skäl som kan åberopas som grund för att hålla kvar en försändelse eller för att hålla kvar den efter tidpunkten för villkorlig frigivning. Den tidigare regleringen i 27 § KvaL var tydligare på denna punkt och angav att ett brev fick hållas kvar om det
var 
nödvändigt med hänsyn till ordningen och säkerheten 
(JO:s kursivering). Av förarbetena till 
fängelselagen
 framgår inte varför lagstiftaren gjort denna förändring. Jag vill i detta sammanhang erinra om att informationsfriheten – såvitt här är av intresse – endast får begränsas med hänsyn till allmän ordning och säkerhet, förebyggandet och beivrandet av brott, samt om särskilt viktiga skäl föranleder det (se 
2 kap. 23 § regeringsformen
).
Av 21 § fängelseförordningen framgår att om en försändelse som har granskats inte kan lämnas ut i nära anslutning till att granskningen slutförts, ska den intagne underrättas, om inte 
särskilda skäl
 talar mot det (JO:s kursivering). I den tidigare regleringen återfanns bestämmelsen om underrättelse om kvarhållande i 27 § KvaL och där angavs att den intagne skulle underrättas om kvarhållandet om det inte 
fanns 
synnerliga skäl
 mot det (JO:s kursivering). Varför bestämmelsen flyttats från lag till förordning och varför kravet för att Kriminalvården ska kunna avstå från att underrätta den intagne sänkts från synnerliga skäl till särskilda skäl framgår inte av förarbetena till 
fängelselagen
.
Det måste dock – enligt min mening – stå klart att det endast kan bli aktuellt att hålla kvar en försändelse som ännu inte har befordrats till den intagne. Har försändelsen befordrats till den intagne har Kriminalvården möjlighet att omhänderta försändelsen med stöd av 5 kap. 1 och 2 §§.
Omhändertagande av försändelse
Genom bestämmelserna i 
5 kap.
1
 och 
2 §§
fängelselagen
 har Kriminalvården getts rätten att begränsa en intagens rätt att 
inneha
 försändelser. Tillhörigheter som en 
intagen inte får ta emot och inneha får enligt 
5 kap. 2 § fängelselagen
omhändertas 
och förvaras för den intagnes räkning. Som Kriminalvården anfört innebär ett omhändertagande ingen annan inskränkning i den intagnes dispositionsrätt än att han eller hon är förhindrad att just inneha tillhörigheten. Den intagne är oförhindrad att t.ex. skicka tillhörigheterna till en anhörig eller en annan person utanför anstalten (
prop. 2009/10:135
 sid. 134). Till skillnad från vad som gäller för kvarhållande 
finns ett krav på att den intagne alltid ska 
underrättas
 om omhändertagandet, och 
att tillhörigheten alltid ska 
lämnas ut
 till den intagne senast då han eller hon inte längre ska vara berövad friheten.
Kriminalvården har i sitt yttrande gett uttryck för uppfattningen att det inte finns något formellt krav på att befordra andra försändelser än sådan s.k. myndighetspost som åsyftas i 
7 kap. 6 § fängelselagen
. Enligt huvudregeln i 
7 kap. 6 § fängelselagen
 ska en försändelse mellan en intagen och bl.a. en advokat eller en svensk myndighet vidarebefordras utan granskning.
Det finns förvisso inte någon uttrycklig bestämmelse i 
fängelselagen
 eller fängelseförordningen som ålägger Kriminalvården att befordra försändelser i andra fall än när det gäller s.k. myndighetspost. Trots avsaknaden av en uttrycklig bestämmelse måste dock, enligt min mening, utgångspunkten vara att försändelser som skickas till en intagen ska befordras till denne genom Kriminalvårdens försorg. Kriminal-
vården måste i detta avseende ses som den sista länken i den postbefordran som postbefordringsföretagen står för såvitt avser personer som inte är berövade friheten. Som framgår av redogörelsen ovan får informationsfriheten och rätten till förtrolig kommunikation begränsas genom lag. Om Kriminalvården ska kunna underlåta att befordra en försändelse till en intagen måste det alltså finnas uttryckligt lagstöd för detta. Som framgått ovan får Kriminalvården anses ha getts denna befogenhet genom bestämmelsen om kvarhållande i 
7 kap. 8 § fängelselagen
, låt vara att denna reglering är otydlig på flera punkter. Om en försändelse inte hålls kvar enligt 
7 kap. 8 § fängelselagen
 ska den således – enligt min mening – befordras till den intagne. En jämförelse kan här göras med bestämmelsen om kvarhållande av försändelse i 
27 kap. 9 § rättegångsbalken
. Enligt denna bestämmelse får rätten förordna, att försändelse som får tas i beslag och som väntas komma in till ett befordringsföretag ska, när försändelsen kommer in, hållas kvar till dess frågan om beslag har avgjorts.
Mot bakgrund av mitt resonemang ovan har jag invändningar mot att det i Kriminalvårdens allmänna råd till bestämmelsen i 
5 kap. 2 § fängelselagen
 i Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om fängelse, KVFS 2011:1, (fängelseföreskrifterna) anges att en granskad försändelse som en intagen inte får inneha bör befordras till den intagne innan den omhändertas, om det är 
skäligt
 att den intagne direkt får ta del av innehållet i försändelsen (JO:s kursivering). Jag kan inte se att det skulle finnas något lagstöd för att göra en skälighetsbedömning i denna situation. Först efter att försändelsen befordrats till den intagne (och denne gett uttryck för att han vill inneha försändelsen) kan anstalten ta ställning till om innehållet i försändelsen är sådant att försändelsen ska omhändertas eller att den intagne endast kan få begränsad tillgång till den (exempelvis nattetid efter inlåsning).
Jag har även invändningar mot att det i 7 kap. 23 § fängelseföreskrifterna uttalas att en försändelse efter granskningen ska lämnas ut till den intagne så snart som möjligt om den inte ska 
omhändertas enligt 5 kap. 2 § FäL
 eller hållas kvar enligt 
7 kap. 8 § samma lag
 (JO:s kursivering). Som redovisats ovan är jag av uppfattningen att försändelsen ska befordras till den intagne om den inte hålls kvar.
Hur ska åtgärderna kvarhållande och omhändertagande hanteras i formellt hänseende?
Allmänt om begreppet faktiskt handlande
Offentlig verksamhet består i stor utsträckning av rent faktiskt verksamhet (handlande) som kan sägas utgöra motsatsen till ärendehandläggning. Verksamhet som faller inom ramen för faktiskt handlande är exempelvis sortering, textframställning, kopiering, postöppnande m.m. (se Wennergren, 
Offentlig förvaltning i arbete
, 3 uppl., 2008, s. 48). I vissa fall kan det vara svårt att dra en gräns mellan vad som utgör den ena eller andra verksamheten. Följande exempel kan ge en bild av denna gränsdragningsproblematik.
En rudimentär handläggning och ett beslut kan t.ex. döljas i ett faktiskt handlande, då polisen tillgriper våld för att bemästra störningar av den allmänna ordningen och säkerheten. Även om beslutet i ett sådant fall inte kommer till synligt uttryck utan
Även om det i vissa fall kan vara svårt att avgöra om viss verksamhet utgör faktiskt handlande eller ärendehandläggning, leder den senare verksamheten fram till ett beslut av något slag (se 
SOU 2010:29 s. 97
).
Faktiskt handlande inom Kriminalvården
Frågan om ett visst agerande inom Kriminalvården ska anses utgöra ett faktiskt handlande har varit en återkommande fråga hos JO. I JO 2004/05 s. 144 ansågs Kriminalvårdens granskning av brev till en intagen inte vara ärendehandläggning. JO uttalade bl.a. följande.
Hanteringen av det aktuella brevet är ett typexempel på faktiskt handlande. Det var inte fråga om något beslut om kvarhållande enligt 27 § [lagen (
1974:203
) om kriminalvård i anstalt] eller om omhändertagande eller beslag enligt 
63
–
64 §§
 samma lag. Det var i stället en åtgärd som hade till syfte att utröna om det senare skulle meddelas ett beslut i något avseende beträffande brevet.
Vidare har JO ansett att omplacering mellan två likvärdiga avdelningar inom en anstalt inte utgör handläggning av ett ärende i 
förvaltningslagens
 mening (se JO:s beslut den 21 december 2009 i dnr 2375-2009). Så har emellertid ansetts vara fallet när det har varit fråga om två icke likvärdiga avdelningar (se JO 2009/10 s. 153). Omhändertagande av alkohol, som påträffats hos en intagen, har ansetts utgöra myndighetsutövning. Åtgärden skedde med stöd av 83 § KvaL och ansågs av JO vara ett uttryck för ”samhällets maktbefogenheter mot den enskilde” (se JO:s beslut den 18 mars 2009, dnr 
4637-2007
).
Utgör omhändertagande av försändelser ett faktiskt handlande?
Kriminalvården har i sitt yttrande till JO gett uttryck för uppfattningen att ett omhändertagande av en försändelse, liksom granskning av densamma, är att betrakta som ett faktiskt handlande och inte som handläggning av ett ärende. Något beslut om omhändertagande behöver således – enligt Kriminalvården – inte upprättas.
Efter det att Kriminalvården yttrade sig i det aktuella ärendet har frågan om överklagbarhet av en anstalts åtgärd att omhänderta försändelser till en intagen varit föremål för domstolsprövning. I en dom den 26 juni 2013 i mål nr 1130-13 och 1131-13 konstaterade Kammarrätten i Sundsvall att omhändertagandet av de i målet aktuella försändelserna måste anses utgöra en sådan inskränkning i [den intagnes] privatliv att han rimligen bör ha rätt att få åtgärden prövad i en högre instans. Domen har inte överklagats.
En placering i kriminalvårdsanstalt innebär, av naturliga skäl, att den intagnes personliga fri- och rättigheter begränsas. De begränsningar som Kriminalvården har rätt att ålägga en intagen, med stöd av 
fängelselagen
, kan i många fall vara motive-
rade för att syftet med anstaltsvistelsen ska uppnås. Samtidigt måste Kriminalvården ta hänsyn till den intagne och se till så att de kontroll- eller tvångsåtgärder som vidtas står i rimlig proportion till syftet med åtgärden (se 
1 kap. 6 § andra stycket fängelselagen
). Vidare måste verkställigheten utformas dels så att den intagnes anpassning i samhället underlättas, dels så att negativa följder av frihetsberövandet motverkas (se 
1 kap. 5 § första stycket fängelselagen
).
De begränsningar som en anstaltsvistelse innebär för möjligheten att kommunicera med omvärlden upplevs av många intagna som särskilt påfrestande. Mot denna bakgrund utgör de försändelser som en intagen får skickade till sig i de flesta fall ett betydelsefullt inslag när det gäller att bryta den isolering som en anstaltsvistelse kan innebära.
Samhället, i det här fallet genom Kriminalvården, har getts rätten att med stöd av 
5 kap. 1 § fängelselagen
 begränsa en intagens rätt att inneha handlingar. En sådan begränsning innebär även en begränsning av den grundlagsskyddade informationsfriheten. Eftersom ett omhändertagande på grund av en handlings innehåll innebär en märkbar begränsning av en grundlagsskyddad rättighet och har en påtaglig rättsverkan för den enskilde kan det, enligt min uppfattning, inte vara fråga om ett faktiskt handlande.
I förarbetena till de förändringar i intagnas rätt till innehav av personliga tillhörigheter som gjordes den 1 april 2008 (SFS 2008:35) uttalade regeringen följande. En reglering som innebär begränsningar i de intagnas informationsfrihet måste vara omgärdad av rättssäkerhetsgarantier för att minimera risken för missbruk. Enligt 74 § KvaL får Kriminalvårdens beslut i särskilda fall överklagas hos allmän förvaltningsdomstol (
prop. 2006/07:127 s. 19
). I förarbetena till bestämmelserna om innehav och omhändertagande i 
fängelselagen
 framkommer inte att lagstiftaren haft för avsikt att åstadkomma någon förändring i detta avseende.
Jag vill i detta sammanhang något utveckla hur jag menar att man bör se på de åtgärder som Kriminalvården kan vidta med försändelser till en intagen. Efter att en försändelse till en intagen har granskats kan Kriminalvården hålla kvar försändelsen med stöd av 
7 kap. 8 § fängelselagen
. Om försändelsen inte hålls kvar ska den befordras till den intagne. Om försändelsens innehåll är sådant att Kriminalvården inte omedelbart kan tillåta den intagne att inneha försändelsen måste den intagne efter befordringen ta ställning till om han vill inneha försändelsen eller om han vill att försändelsen ska läggas bland hans tillhörigheter i förrådet. Om den intagne 
inte 
vill inneha
 försändelsen ska den utan vidare åtgärd vidarebefordras till förrådet för förvaring. I dessa fall är det inte fråga om ett omhändertagande och anstalten behöver således inte fatta något beslut i saken. Däremot måste åtgärden dokumenteras 
på lämpligt sätt. Om den intagne ger uttryck för att han 
vill inneha
 försändelsen måste Kriminalvården pröva innehavsfrågan. Om Kriminalvården vid denna prövning finner att försändelsen inte får innehas måste Kriminalvården fatta ett skriftligt, överklagbart, beslut. Om den intagne inte ger uttryck för om han vill inneha försändelsen eller inte, bör presumtionen vara att försändelsen ska vidarebefordras
till förrådet för förvaring. En begäran om innehav kan innebära att Kriminalvården ingående kontrollerar försändelsen. En ordning där presumtionen alltid skulle vara att en intagen vill inneha försändelser, skulle därmed riskera att leda till omfattande kontroller från anstaltens sida. Av den anledningen framstår det som mest rimligt att kräva att en innehavsprövning föregås av ett aktivt ställningstagande från den intagne.
Utgör kvarhållande av försändelser ett faktiskt handlande?
Kriminalvården har i sitt yttrande gett uttryck för uppfattningen att ett kvarhållande av en försändelse ska betraktas på samma sätt som ett omhändertagande av en försändelse, det vill säga som ett faktiskt handlande. Jag delar inte denna uppfattning. Ett kvarhållande av en försändelse till en intagen innebär ett ännu större ingrepp i den intagnes dispositionsrätt än ett omhändertagande. Detta genom att Kriminalvården kan underlåta att underrätta den intagne om åtgärden och att Kriminalvården kan underlåta att lämna ut försändelsen till den intagne i samband med att han eller hon inte längre ska vara berövad friheten. Ett kvarhållande innebär en begränsning av den grundlagsskyddade informationsfriheten. Eftersom ett kvarhållande av en försändelse innebär en märkbar begränsning av en grundlagsskyddad rättighet och har en påtaglig rättsverkan för den enskilde, kan det, enligt min uppfattning, inte vara fråga om ett faktiskt handlande.
Jag är medveten om att sekretess inte gäller för beslut av Kriminalvården och att detta rimligen medför att en intagen kan få kännedom om ett beslut om kvarhållande av försändelse genom att förfara på det sätt Kriminalvården beskrivit. Det sagda förändrar dock inte min uppfattning att ett kvarhållande av en försändelse måste ses som ärendehantering och att anstaltens ställningstagande ska dokumenteras i ett beslut.
Möjligheten för Kriminalvården att underlåta att underrätta den intagne om ett kvarhållande infördes i 27 § KvaL den 1 april 2008 (SFS 2008:35). De effekter som undantaget i kriminalvårdssekretessen får när det gäller anstalters beslut om kvarhållande synes inte ha varit föremål för överväganden under lagstiftningsarbetet (se 
prop. 2006/07:127 s. 25
).
Omhändertagande och kvarhållande av försändelser till AA
JO:s granskning är av rättslig art och avser främst en kontroll av att myndigheterna har följt de regler som gäller för förfarandet. JO kan inte ändra eller upphäva myndigheters beslut och brukar inte ta ställning till om beslut är riktiga i sak eller uttala sig om de bedömningar en myndighet har gjort i ett enskilt fall. Jag finner inte skäl att frångå den principen i detta fall och avstår följaktligen från att uttala mig om huruvida besluten att omhänderta eller kvarhålla försändelser till AA var befogade eller inte.
AA har hävdat att det förekommit att anstalten Zimmerman ”beslagtar” hans post och lägger den i hans förråd utan att han ens får reda på att han fått kortet eller brevet ifråga. Kriminalvården har dock i sitt yttrande anfört att AA – oavsett hur frågan
om omhändertagande eller kvarhållande hanterats formellt – fått sina försändelser för påseende innan de har lämnats för förvaring i anstaltens förråd. Kriminalvården har dock i sitt yttrande medgett att anstalten Zimmerman inte haft skillnaden mellan kvarhållande, omhändertagande och innehav av försändelser klar för sig. Detta är naturligtvis otillfredsställande, särskilt mot bakgrund av att det är fråga om en inskränkning av den intagnes grundlagsskyddade fri- och rättigheter. Det är av central betydelse att de tjänstemän som tar ställning till om försändelser ska omhändertas respektive kvarhållas och huruvida den intagne ska underrättas om ett kvarhållande eller inte, har regelverket klart för sig. Det måste vidare ske en individuell prövning i varje enskilt fall. Denna prövning ska givetvis innefatta en bedömning av om den tvångsåtgärd anstalten avser att vidta står i rimlig proportion till syftet med åtgärden (jmf 
1 kap. 6 § fängelselagen
).
Sammantaget är jag kritisk till att anstalten Zimmerman vid hanteringen av försändelser till AA inte gjort tydlig skillnad mellan kvarhållande och omhändertagande av försändelse.
Uppföljning
Jag kommer att följa utvecklingen på detta område.
Övrigt
Det som AA anfört i övrigt föranleder inte någon kommentar.
Som framgår av redogörelsen ovan kan det konstateras att reglerna kring postbefordran, omhändertagande och kvarhållande av försändelser är otydliga på flera punkter, såväl när det gäller Kriminalvårdens befogenheter och skyldigheter som hur dessa åtgärder ska hanteras i formellt hänseende. Mot bakgrund av att Kriminalvården genom aktuella bestämmelser getts befogenhet att vidta åtgärder som på ett märkbart sätt begränsar intagnas grundlagsskyddade fri- och rättigheter finner jag det otillfredsställande att regelverket, enligt min mening, är så otydligt. Jag överlämnar därför en kopia av detta beslut till Justitiedepartementet och Riksdagens justitieutskott för kännedom.
Jag har i ett beslut idag i ärende dnr 4465-2012 m.fl. utvecklat min syn på hur Kriminalvården bör förfara vid befordran och innehavsprövning av försändelser från myndigheter.
Ärendet avslutas.