Upphävande av beslut att upphäva fastighetsplan (avslag) / Upphävande av beslut att upphäva fastighetsplan (rättsprövning, avslag)
Not 155. Ansökan av Stevens Carter om rättsprövning av ett beslut i fråga om upphävande av fastighetsplan. -Byggnadsnämnden i Lunds kommun (1993-03-17) beslutade att upphäva fastighetsplanen för Humanisten 1 i kommunen. - Sedan beslutet överklagats beslutade Länsstyrelsen i Malmöhus län (1993-09-23) att avslå överklagandena. - Welch I. m.fl. överklagade länsstyrelsens beslut. De anförde därvid bl.a. följande. Byggnadsnämnden hade inte haft rätt att fatta beslutet med tillämpning av reglerna för enkelt planförfarande. Ytterligare ett hus på Humanisten 1 skulle innebära att den kulturhistoriskt värdefulla miljön, som också var av stort värde för de boende i kvarteret, spolierades. - Boverket anförde i yttrande den 30 augusti 1994 bl.a. att enkelt planförfarande inte kunnat tillämpas i ärendet och att byggnadsnämndens beslut om upphävande av fastighetsplanen borde upphävas. - Stevens Carter (fastighetsägaren) anförde bl.a. följande. Eftersom gällande fastighetsplan hindrade ett genomförande av detaljplanen och hindrade en ändamålsenlig användning av fastigheten skulle fastighetsplanen upphävas. Ett upphävande av fastighetsplanen för Humanisten 1 underlättade genomförandet av detaljplanen då den var till hinder. Det var detaljplanen som bestämde hur kvarteren skulle få byggas och därmed styrde tomtstorleken. Byggnadsnämnden hade i det beviljade förhandsbeskedet den 15 april 1992 gjort en planmässig bedömning och prövat om byggnaden överhuvudtaget kunde tillåtas på tomten. Ansökan om förhandsbesked avsåg både delning och bygglov. Byggnadsnämndens positiva förhandsbesked kunde inte uppfattas på annat sätt än att det innebar att ansökan hade tillstyrkts i båda avseendena. Saken var avgjord genom förhandsbeskedet och överklagandena borde därför avvisas. Stevens Carter anförde härutöver jäv mot föredragande tjänsteman vid Boverket. - Regeringen (Inrikesdepartementet, 1996-11-14) upphävde länsstyrelsens och byggnadsnämndens beslut och anförde som skäl härför: Regeringen finner att Stevens H:s invändning att föredragande tjänsteman vid Boverket varit jävig, inte innebär att regeringen nu är förhindrad att avgöra ärendet med utgångspunkt i den utredning som föreligger. Regeringen finner vidare att det förhållandet att byggnadsnämnden meddelat ett positivt förhandsbesked inte utgör hinder mot att överklagandena av länsstyrelsens beslut avseende upphävandet av fastighetsplanen tas upp till prövning i sak. - Regeringen gör vid denna prövning följande bedömning. - Av handlingarna i ärendet framgår att de planbestämmelser som reglerar bebyggelsen i kvarteret Humanisten bl.a. är en såsom detaljplan gällande stadsplan fastställd den 24 april 1931 och en såsom fastighetsplan gällande tomtindelning fastställd den 14 november 1933. Av stadsplanen framgår bl.a. att det på en tomt inte får uppföras mer än en huvudbyggnad. Genom tomtindelning, som enligt då gällande bestämmelser var nödvändig för att överhuvudtaget kunna bebygga kvarteret, indelades kvarteret i tomter. De bestämmelser som anger det planmässiga syftet för kvarteret, vad avser bl.a. byggnadssätt, avstånd till grannfastigheter, tomtstorlek m.m., återfinns således i såväl stadsplan som tomtindelning. - Av planbeskrivningen i det aktuella planärendet framgår bl.a. att skälet till att byggnadsnämnden beslutat upphäva fastighetsplanen för Humanisten 1 är att ägaren till Humanisten 1 har ansökt om avstyckning av en fastighet för bostadsändamål. Avsikten är att bebygga styckningslotten med ett enbostadshus. I det utlåtande, som fogats till planhandlingarna, uttalas bl.a. att eftersom det berörda markområdet är i en ägares hand och det inte är fråga om att göra en planmässig prövning av förutsättningarna för samverkan mellan flera fastigheter genom inrättande av gemensamhetsanläggning erfordras inte någon ny fastighetsplan. Vid upphävande av en fastighetsplan sker ingen lämplighetsprövning av en kommande förändring av fastighetsindelningen utan denna görs i sin helhet vid fastighetsbildningsförrättningen. Med hänsyn till att en uppdelning av Humanisten 1 är omedelbart förestående bör dock enligt utlåtandet det kommande slutresultatet beaktas. Av handlingarna i överklagandeärendet framgår att kommunen numera påbörjat ett planarbete där bl.a. kvarteret Humanisten ingår. I ett förslag som ställdes ut under sommaren 1996 sägs att minsta tomtstorlek vid ny tomtdelning är 900 m2. - Det ankommer inte på regeringen att pröva det förhandsbesked som Stevens Carter åberopat. Förhandsbeskedet bör enligt regeringens mening emellertid inte heller ges någon självständig betydelse vid prövningen av byggnadsnämndens beslut att upphäva fastighetsplanen för Humanisten 1. - Regeringen finner att beslutet att upphäva fastighetsplanen för Humanisten 1 bör prövas insatt i sitt sammanhang, nämligen att möjliggöra en delning av fastigheten med avsikt att uppföra ytterligare ett bostadshus. - Regeringen konstaterar att hela kvarteret sedan länge är bebyggt i enlighet med stadsplan och tomtindelning. Kvarteret har 10 tomter, vars storlek varierar mellan ca 750 m2 och 1 100 m2. Regeringen konstaterar vidare att byggnadsnämnden inte redovisat någon planmässig bedömning av de konsekvenser som upphävandet av fastighetsplanen kan komma att få. Regeringen finner att den förtätning som blir följden om Humanisten 1, som idag är ca 810 m2, delas i två fastigheter och en ny byggnad uppförs, innebär en inte obetydlig förändring av klagandenas närmiljö. En sådan förändring kan inte heller anses stå i överensstämmelse med den utformning kvarteret getts genom stadsplan och tomtindelning. Det förhållandet att den stadsplan från 1931 som idag gäller som detaljplan inte i sig innehåller någon bestämmelse om de enskilda fastigheternas areal kan i detta fall, då regleringen av fastighetsindelningen och bebyggelsen skett genom stadsplanen och tomtindelningen tillsammans, enligt regeringens uppfattning inte nu ges den innebörden att detaljplanen skulle medge bildandet av ytterligare fastigheter och därmed bebyggelse utan att någon lämplighetsbedömning behöver ske. Regeringen finner därför att lämpligheten av den avsedda förändringen av fastighets- och bebyggelseförhållandena inom kvarteret bör prövas genom en ny detaljplan för området där även byggnadernas storlek och läge kan regleras i erforderlig omfattning. Regeringen finner med hänsyn härtill och till vad som i övrigt förekommit i ärendet att beslutet att upphäva fastighetsplanen bör upphävas. - Stevens Carter ansökte om rättsprövning av regeringens beslut. Han anförde bl.a. följande. Regeringen ansåg att byggnadsnämndens positiva förhandsbesked inte hade någon självständig betydelse vid prövningen av upphävandet av fastighetsplanen. Detta stred mot 8 kap. 34 § plan- och bygglagen (1987:10), PBL, som sade att förhandsbesked var bindande vid prövning av bygglov. Det positiva förhandsbeskedet hindrade en prövning i sak. Det fick förutsättas att kommunen i samband med förhandsbeskedet gjort en total och planmässig lämplighetsbedömning av förutsättningarna enligt gällande planer. Regeringens påstående att så inte skett var därför felaktigt. En grundläggande princip i plan- och bygglagstiftningen var att kommunen själv inom vida ramar fick avgöra hur marken skulle användas och hur miljön skulle utformas i den egna kommunen. Regeringens beslut stred mot denna princip. Förhandsbeskedet grundade sig på en lämplighetsprövning med utgångspunkt i detaljplanen, varvid byggnadsnämnden hade godkänt en nybyggnad och en delning av Humanisten 1. Att göra ytterligare en lämplighetsprövning i samband med upphävandet av fastighetsplanen eller senare vid fastighetsbildningen var orimligt ur rättslig synpunkt. Regeringens slutsats att ärendet skulle lämplighetsprövas genom en ny detaljplan saknade rättsligt stöd. Regeringens resonemang byggde vidare på den påstådda och felaktiga förutsättningen att det endast fanns en tomtindelning. Tomtindelningen av kvarteret Humanisten hade emellertid ändrats och fastställts två gånger, dels år 1934 och dels år 1936. Ingen av dessa ändringar av tomtindelningen hade föregåtts av lämplighetsprövning genom ny detaljplan. Boverkets påstående att gällande tomtindelning varit ändamålsenlig var således felaktigt. - Stevens Carter åberopade jäv såväl mot Boverkets utredning som regeringens beslut. - Regeringsrätten (1998-09-04, Kirk, Ellis, Sandoval, Clark, Walton): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten skall pröva om regeringens avgörande i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angivit eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågor om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är utformade så att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och s. 234). - Enligt 1 kap. 6 § PBL skall mark för att få användas för bebyggelse vara från allmän synpunkt lämplig för ändamålet. Under vilka förutsättningar lämplighetsprövningen skall ske genom upprättande av detaljplan - och inte enbart i ärenden om bygglov eller förhandsbesked - anges i 5 kap. 1 § första stycket PBL. Detaljplan blir såledesenligt punkten 2 i nämnda stycke aktuell när ny enstaka byggnad skall uppföras vars användning får betydande inverkan på omgivningen. Regeringens bedömning att lämpligheten av den avsedda förändringen av fastighets- och bebyggelseförhållandena inom kvarteret Humanisten bör prövas genom en ny detaljplan för området ligger inom det handlingsutrymme som myndigheterna har i planärenden. Regeringsrätten finner därför inte visat att beslutet att upphäva underinstansernas avgöranden beträffande fastighetsplanen står i strid med någon rättsregel på det sätt som sökanden angivit. Inte heller i övrigt ger utredningen vid handen att beslutet står i strid med någon rättsregel. Det skall därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd II 1998-08-19, Cruz)