Tillstånd till krematorieverksamhet ----- Det har inte ansetts lämpligt att reglera utsläpp av kvicksilver från ett krematorium med villkor som innehåller kvantitativa begränsningsvärden. I stället bör ett villkor uttryckas som krav på reningsutrustning och dess skötsel. (Samma dag meddelade Miljööverdomstolen två ytterligare avgöranden ang. villkor för krematorieverksamhet, M 264-08 och M 317-08.)
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Ombud: A.Å.
Miljööverdomstolen ändrar miljödomstolens dom och länsstyrelsens beslut på följande sätt.
1. Miljööverdomstolen upphäver begränsningen i tillståndet om 1 500 kremeringar per år.
lydelser.
6. Rökgaserna skall renas med avseende på kvicksilver och partiklar före utsläpp till luften. Om driftstörning uppkommer under pågående kremering får denna slutföras. Undantag från kravet på rening får dock göras efter godkännande av tillsynsmyndigheten eller om en akut situation uppstår orsakad av yttre omständigheter vilka församlingen inte råder över. Som akut menas här en situation som sannolikt orsakar starkt etiska negativa konsekvenser om kremeringen inte genomförs samma dygn.
- 10 mg stoft/Nm3 vid 11 % O2. Värdet skall gälla som riktvärde.
- 100 mg CO/Nm3 vid 11 % O2. Värdet skall gälla som riktvärde.
Vid varje kremering skall det tillsättas minst 9 g selen för att avskilja kvicksilver. Selenet ska tillsättas i sådan inkapslad form att det inte antänder förrän kistan faller ihop.
Driftsjournal enligt vad som framgår av domskälen ska föras och dokumenteras.
Landskrona församling har yrkat följande ändringar av tillståndet.
Församlingen har i första hand yrkat att begränsningen i tillståndet av antalet genomförda kremeringar ska upphävas, och i andra hand att antalet genomförda kremeringar under en treårsperiod får uppgå till högst 4 500.
Församlingen har i första hand yrkat att villkor 6 ska ges följande lydelse.
6. Kremeringar får inte påbörjas om rökgasreningsanläggningen är förbikopplad.
Undantag får dock göras efter godkännande av tillsynsmyndigheten eller om en akut situation uppstår orsakad av yttre omständigheter vilka församlingen inte råder över. Som akut menas här en situation som sannolikt orsakar starkt etiska negativa konsekvenser om kremeringen inte genomförs samma dygn.
Församlingen har i andra hand yrkat att villkor 6 ges följande lydelse.
6. Rökgaserna ska renas med avseende på kvicksilver och partiklar före utsläpp till luft. Om driftstörning uppkommer under pågående kremering får denna slutföras. Undantag från att rena rökgaserna får göras tillfälligt efter godkännande av tillsynsmyndigheten.
Församlingen har i första hand yrkat att villkor 7 ges följande lydelse.
- 10 mg stoft/Nm3 vid 11 % O2. Värdet skall gälla som riktvärde.
- 100 mg CO/Nm3 vid 11 % O2. Värdet skall gälla som riktvärde.
Vid varje kremering skall det tillsättas minst 9 g selen för att avskilja kvicksilver.
Selenet ska tillsättas i sådan inkapslad form att det inte antänder förrän kistan faller ihop.
Församlingen har i andra hand yrkat att villkor 7 ges följande lydelse.
- 0,75 g kvicksilver och kvicksilver i kvicksilverföreningar. Värdet skall gälla som riktvärde vid besiktning och som medeltal under ett besiktningstillfälle
- 10 mg stoft/Nm3 vid 11 % O2. Värdet skall gälla som riktvärde.
- 100 mg CO/Nm3 vid 11 % O2. Värdet skall gälla som riktvärde.
Församlingen har i tredje hand yrkat att villkor 7 ges följande lydelse.
7. Utsläpp av kvicksilver får som begränsningsvärde inte överstiga 750 milligram per kremering. Mätning ska genomföras minst vart tredje år och ske mellan filter och skorsten. Mätning ska ske genom spektroskopisk mätning och med tillsats av tenn(II)klorid i syfte att reducera kvicksilverföreningar till elementärt kvicksilver. Utsläppskravet är uppfyllt om medelvärdet för samtliga under året validerade värden underskrider begränsningsvärdet. De validerade värdena ska bestämmas med utgångspunkt från de uppmätta värdena med avdrag för mätonogrannheten som ska antas vara 30 % eller det värde som aktuell standards innehåller.
- 10 mg stoft/Nm3 vid 11 % O2. Värdet skall gälla som riktvärde.
- 100 mg CO/Nm3 vid 11 % O2. Värdet skall gälla som riktvärde.
Länsstyrelsen har yrkat följande ändringar av tillståndet.
Länsstyrelsen har yrkat att villkor 6 ges följande lydelse.
6. Rökgaserna från ugnen ska renas i reningsanläggning för avskiljning av kvicksilver och partiklar före utsläpp till luft. Om driftstörning uppkommer under pågående kremering får denna slutföras. Undantag från att leda rökgaserna genom reningsanläggningen får dock göras tillfälligt efter godkännande av tillsynsmyndigheten.
Länsstyrelsen har yrkat att villkor 7 ges följande lydelse:
7. Utsläpp av luftföroreningar får under en kremering inte överstiga:
- 100 mg kvicksilver och kvicksilver i kvicksilverföroreningar. Värdet ska gälla som riktvärde vid besiktning och som medeltal under ett besiktningstillfälle.
- 10 mg stoft/Nm3 vid 11 % O2. Värdet skall gälla som riktvärde.
- 100 mg CO/Nm3 vid 11 % O2. Värdet skall gälla som riktvärde.
Församlingen och länsstyrelsen har bestritt varandras ändringsyrkanden.
Miljööverdomstolen har hållit muntlig förhandling och syn.
Miljööverdomstolen har i samband med handläggningen av detta mål även prövat villkorsregleringen för krematoriet i Ystad (mål nr M 317-08).
Parterna har i allt väsentligt åberopat samma grunder och omständigheter som vid miljödomstolen med följande tillägg.
En sammanställning av tillståndsbeslut visar att villkor har formulerats på många olika sätt och att det behövs en rikslikning.
Det viktigt att inte bara beakta utsläppen genom skorstenen utan även de totala utsläppen. Undersökningar visar att kvicksilver kan diffundera ut genom ugnen och att endast omkring hälften av kvicksilvret finns kvar i gasen före filtret. En sammanställning av kvicksilverhalt i aktivt kol från krematorier i Sverige visar att endast omkring 25 procent av den antagna ingående mängden kvicksilver till ugnen återfinns i det aktiva kolet.
Emissionsmätningar vid krematorier utrustade med kolfilter visar att utsläppen av kvicksilver normalt ligger under 100 mg per kremering. Detta bör även anläggningen i Landskrona klara. Det saknas mätresultat eller beräkningar som visar vilka utsläpp som uppkommer vid normal användning av selen metoden. IVL:s mätningar vid Sköns krematorium ger inte klarhet i den frågan.
Det är inte sannolikt att - vid användning av kolpulvermetoden - kvicksilver kan diffundera ut genom ugnen eller utrustningen i övrigt.
Naturvårdsverket har tillstyrkt bifall till länsstyrelsens överklagande, avstyrkt bifall till Landskrona församlings överklagande och anfört sammanfattningsvis följande.
Naturvårdsverket anser att församlingen har bevisbördan att verifiera bl.a. följande:
- Församlingen måste visa att det sker en avskiljning av kvicksilver i ugnen vid tillsats av selen och kvantifiera hur stor denna avskiljning i så fall skulle vara. Naturvårdsverket anser inte att enbart tillsats av selen i ugnen är en reningsmetod för att avskilja kvicksilver och kvicksilverföreningar och anser inte heller att denna metod uppfyller kravet på bästa möjliga teknik.
- Församlingen måste kvantitativt verifiera att tillsats av selen i ugnen är en fungerande reningsmetod för att avskilja kvicksilver och kvicksilverföreningar samt att den motsvarar bästa möjliga teknik.
- Församlingen måste verifiera att eventuellt bildad kvicksilverselenid som bildas i ugnen vid tillsats av selen inte går ut till utgående luft via rökgaserna. Vidare måste församlingen verifiera att kvicksilverselenid som släpps ut till omgivningen via rökgaserna är stabil och inte frigör kvicksilver eller kvicksilverföreningar till miljön.
- Församlingen måste verifiera att diffusion av kvicksilver som påstås ske genom ugnsteglet/ugnsfodringen verkligen sker och i så fall i vilken grad. Verifieringen måste vara såväl kvalitativ som kvantitativ.
Naturvårdsverket anser inte att församlingen på ett rimligt sätt har verifierat sina påståenden och antaganden. De exempel på utsläppsvillkor som finns i branschfaktabladet visar på utsläppsvillkor som Naturvårdsverket anser vara i enlighet med bästa möjliga teknik. Naturvårdsverket anser att ett villkor på max 100 mg kvicksilver per kremering är rimligt och i enlighet med bästa möjliga teknik.
Församlingsförbundet tillstyrker bifall till Landskrona församlings överklagande och anser att de villkor församlingen föreslagit är rimliga. Förbundet konstaterar att Landskrona församling har gjort mycket stora ansträngningar för att samla information om kolfiltermetoden som används vid flera krematorier i landet men också om användning av selen som avskiljnings- och insamlingsmetod för kvicksilver. Denna metod har också används av Landskrona församling under en prövotid, med tillstånd av miljöprövningsdelegationen. Den samlade informationen som Landskrona församling inhämtat visar att det inte är möjligt att avskilja och återfinna kvicksilver till 85, 90 eller 95 % p.g.a. diffusion och inte helt tillfredsställande filterfunktioner. Det från Miljödomstolen aktuella villkoret om högst 250 mg kvicksilver och kvicksilverföreningar i rökgaserna motsvarar en teoretisk avskiljningsgrad på 91,7 % vid ett schablonvärde på 3 gram kvicksilver in i ugn. Vid 5 gram in i ugn blir naturligtvis avskiljningsgraden bättre - 95 %. Det låter bra men villkoret tar enbart fasta på den mätbara mängden efter filter utan vidare beaktande av den samlade avgången av kvicksilver till vår miljö. Det är otillfredsställande då kostnaderna för rökgasrening är stora. Det är därför mycket viktigt att bästa teknik används för just kvicksilveravskiljning och hittills har ingen mätning kunnat verifiera att kolfiltertekniken avskiljer kvicksilver i sådan mängd att det totala utsläppet understiger 0.5 gram per kremering (d.v.s. bättre än 90 % avskiljning).
Det är mycket viktigt att tillstånds- och tillsynsmyndigheterna har verktyg för att tillse att likabehandling sker av miljöärenden gällande krematorier. Det är också viktigt att de villkor som meddelas kan tolkas av verksamhetsutövaren och tillsyndsmyndigheten så att inga missförstånd uppkommer. Meddelade villkor ska också vara möjliga att uppfylla med känd teknik som finns att upphandla av seriösa leverantörer. Villkoren bör därtill vara skäliga och bör bedömas utifrån ett krematoriums storlek, geografiska läge och ekonomiska förutsättningar.
Det är oklart vad som utgör bästa möjliga teknik när det gäller krematorier, och det kan därför enligt förbundets mening endast fastställas för varje krematorium för sig. Vid upphandling av en krematorieanläggning idag ges vissa garantier från leverantörerna på följande högsta utsläpp till luft av kolmonoxid, partiklar och kvicksilver. Dessa garantier är det som närmast kan betraktas som bästa möjliga teknik av den anledningen att det idag inte finns någon bättre teknik att köpa för krematorier.
Ett antal krematorier i landet har utsläppsvillkor baserade att avskiljningen skall vara bättre än 95 % eller högst 100 mg per kremering. Ett flertal mätningar av ackrediterade mätföretag visar också att villkoren kan uppfyllas. Förbundets slutsats är att krematorierna klarar dessa krav därför att antagandet att det avges 5 gram kvicksilver per avliden vid kremering är en för hög uppskattning. Förbundet har länge förespråkat att utgångspunkten istället skall vara i genomsnitt 3 gram per avliden, eller kanske t.o.m. lägre. Med utgångspunkten 3 gram kvicksilver per avliden och en avskiljningsgrad bättre än 95 % är inte 100 mg en orimlig utsläppsmängd per kremering. Om genomsnittsmängden kvicksilver per avliden däremot är 5 gram så kan ett villkor om 100 mg som högsta tillåtna utsläppsmängd per kremering vara mycket svårt att uppfylla och kräver en avskiljningsgrad på ca 98 %.
Parterna har bemött varandras talan.
Tillståndet till verksamheten omfattar maximalt 1 500 kremeringar per år. Församlingen har yrkat att denna begränsning ska tas bort eller ersättas med en begränsning om 4 500 kremeringar under en treårsperiod. Som skäl har församlingen anfört att den inte styr över kremeringsbehovet.
Enligt Miljööverdomstolens mening bör tillståndet i första hand avse den anläggning som avses med tillståndet. Enligt uppgift från församlingen kan anläggningen klara maximalt 5- 6 kremeringar per dygn, vilket innebär att den maximala kapaciteten ligger något högre än 1 500 kremeringar per år. På grund härav anser Miljööverdomstolen att församlingens förstahandsyrkande kan bifallas och begränsningen om 1 500 kremeringar per år inte behövs. Vid ändring av anläggningen krävs ett nytt eller ett ändrat tillstånd.
Huvudfrågan i målet rör utformningen av villkor för begränsning av kvicksilverutsläppen från krematorieugnen. Frågan om vilken metod för kvicksilveravskiljning som bör användas är inte direkt uppe till prövning men metoden har stor betydelse för vilken typ av villkor som ska fastställas och parterna har även i stor utsträckning argumenterat utifrån metodernas funktion, effektivitet och vad som ska anses utgöra BAT.
Utrustningen i Landskrona och Ystad består av ugn med efterbrännkammare, kylare och ett textilt spärrfilter.
I Landskrona tillämpas selenmetoden vilket innebär att en selenampull i en träklots placeras på kistan och vid förbränningen reagerar selen med kvicksilver som då frigörs. Den bildade kvicksilverseleniden kan till stor del avskiljas ur förbränningsgasen innan den lämnar ugnen. Någon ytterligare avskiljning av kvicksilver synes inte ske när gasen passerar genom kylare och textilfilter. Den kvicksilverselenid som avskiljs torde följa med askan eller fastna på väggarna i utrustningen. Det kan dock inte uteslutas - om än mindre troligt - att kvicksilver försvinner även på annat sätt från utrustningen. Det har dock inte kunnat dokumenteras vart kvicksilvret tar vägen annat än den del som släpps ut genom skorstenen efter avskiljning i textilfiltret.
Den andra metoden, som tillämpas i Ystad, innebär att kolpulver sätts till gasen och att kolpulvret tillsammans med stoftet fastnar i textilfiltret. Kvicksilver adsorberas sedan på kolet. Enligt omfattande analyser av stoftet från filter vid anläggningar som tillämpar denna metod avskiljs endast omkring 25 procent på detta sätt. Mätningar visar att kvicksilvermängden redan före filtret har minskat till omkring hälften. Vart det övriga kvicksilvret tar vägen har inte entydigt kunnat fastställas, men det finns undersökningar som indikerar att en inte obetydlig mängd diffunderar ut genom ugnen, bl.a. till följd av att kvicksilvret avgår under en mycket kort del av förbränningsförloppet. Denna förklaring är dock inte okontroversiell och har ifrågasatts av länsstyrelsen.
Det är inte möjligt (av etiska och andra skäl) att genom provtagning och analys bestämma mängden kvicksilver vare sig i käken på den avlidne eller i den aska som läggs i urnan. Detta förhållande medför stora svårigheter att bestämma de båda metodernas effektivitet. Därför har som utgångspunkt antagits en genomsnittlig ingående mängd om fem gram kvicksilver per kremering.
Vidare är provtagnings- och analysmetoder förenade med stora osäkerheter i synnerhet då det rör sig om låga halter kvicksilver och med beaktande av risken för att kvicksilver fastnar i apparaturen och frigörs senare. Det finns undersökningar som indikerar att det tillsatta selenet skapar problem vid bestämningen av kvicksilver.
I Naturvårdsverkets branschfaktablad "Krematorieverksamhet" redovisas bägge metoderna för avskiljning av kvicksilver och de utgör, som Miljööverdomstolen uppfattar det, exempel på bästa tillgängliga teknik, BAT.
Trots redovisningen i branschfaktabladet och den omfattande utredningen i målet går det inte, enligt Miljööverdomstolens mening, att på ett tillfredställande sätt fastställa metodernas effektivitet och kvicksilvrets flödesvägar. Det får emellertid anses visat att bägge metoderna medför att kvicksilver avskiljs, oklart hur mycket, och att metoderna utgör BAT. Båda metoderna bör därmed godtas.
Församlingen har hävdat att det blir alltför mycket av en slump vad mätresultatet visar, oavsett om det ligger inom eller utanför de gränser som ett begränsningsvärde avser. Länsstyrelsen har hävdat att flertalet krematorier klarar begränsningsvärden av det slag som länsstyrelsen har yrkat.
Med beaktande av den osäkerhet som råder beträffande mängden ingående kvicksilver till ugnen och dess flödesvägar samt de svårigheter som gör sig gällande i fråga om provtagning och analys av kvicksilver anser Miljööverdomstolen att det inte är lämpligt att utforma villkoret med angivande av ett begränsningsvärde. Det ligger också i linje med vad som angetts i domarna MÖD 2009:2 och 2009:9 där Miljööverdomstolen har gått igenom förutsättningarna för att använda begränsningsvärden i villkor.
I nu aktuellt mål, där anläggningen tillämpar metoden med selenampull, föreskrev miljödomstolen i den överklagade domen följande villkor avseende utsläppen till luft.
6. Rökgaserna skall, förutom avskiljning av kvicksilver i ugnen, renas i reningsanläggning för avskiljning av kvicksilver och partiklar före utsläpp till luft. Om driftstörning uppkommer under pågående kremering får denna slutföras. Undantag från att leda rökgaserna genom reningsanläggningen får göras tillfälligt efter godkännande av tillsynsmyndigheten.
- 250 mg kvicksilver och kvicksilver i kvicksilverföreningar. Värdet skall gälla som riktvärde vid besiktning och som medeltal under ett besiktningstillfälle.
- 10 mg stoft/Nm3 vid 11 % O2. Värdet skall gälla som riktvärde.
- 100mg CO/Nm3 vid 11 % O2. Värdet skall gälla som riktvärde.
Såväl församlingen som länsstyrelsen har yrkat ändrade lydelser av villkoren.
Villkorspunkten 6 reglerar vad som ska gälla vid onormala driftssituationer, d.v.s. då någon form av driftstörning inträffar i reningsanläggningen. Församlingens andrahandsyrkande överensstämmer med länsstyrelsens yrkande, d.v.s. parterna är överens om att pågående kremering får avslutas även om driftstörning uppstår i reningsutrustningen och att undantag från kravet att reningsutrustningen måste vara i drift och fungera får lämnas av tillsynsmyndigheten. Församlingens förstahandsyrkande innebär att villkoret även ska medge att kremering utan att reningsutrustningen är i drift får påbörjas vid akuta situationer orsakade av omständigheter som församlingen inte råder över.
Enligt Miljööverdomstolens mening torde det kunna uppstå situationer av det slag församlingen pekar på samtidigt som det kan vara svårt att få ett snabbt beslut från tillsynsmyndigheten. Villkoret bör därför utformas i enlighet med församlingens förstahandsyrkande med tillägget att rökgaserna ska renas med avseende på kvicksilver och partiklar före utsläpp till luft. Församlingen bör dock alltid försöka få fram ett beslut från tillsynsmyndigheten eller i vart fall meddela denna att kremering har skett utan fungerande gasrening.
När det gäller villkor 7 avser de yrkade ändringarna endast den första punkten, d.v.s. den som direkt reglerar utsläppet av kvicksilver. Övriga två punkter, som avser utsläppen av stoft och kolmonoxid har inte överklagats och ska därför inte att prövas av Miljööverdomstolen.
Miljööverdomstolen har, som framgått ovan, kommit fram till att det inte är lämpligt att reglera utsläppen av kvicksilver med villkor som innehåller kvantitativa begränsningsvärden. I stället bör villkoret uttryckas som krav på reningsutrustning och dess skötsel. Församlingens förstahandsyrkande har denna utformning som också Miljööverdomstolen finner ändamålsenlig. Det bör dock läggas till att församlingen ska dokumentera - och vid behov presentera för tillsynsmyndigheten - hur rutinerna har följts. Det närmare innehållet och omfattningen bör bestämmas i kontrollprogrammet men bör i vart fall innehålla signerade driftsjuornaler som visar att selenampull har tillsatts och att filteranläggningens funktion har kontrollerats. Antalet kremeringar bör självfallet anges tillsammans med uppgifter från fakturor som visar antalet inköpta ampuller.
Enligt Miljööverdomstolens mening skulle sålunda någon form av kvantitativt begränsningsvärde inte medföra att kvicksilverutsläppen kan begränsas i större utsträckning jämfört med det som nu bestämts.
Domen får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättslagmannen Mendoza, miljörådet Wood, hovrättsråden Montgomery, referent och Gaines. Enhälligt.
Föredragande har varit Good.
1. Miljödomstolen upphäver villkor 2.
2. Miljödomstolen ändrar villkor 6 och 7 till följande lydelser:
6. Rökgaserna skall, förutom avskiljning av kvicksilver i ugnen, renas i reningsanläggning för avskiljning av kvicksilver och partiklar före utsläpp till luft. Om driftstörning uppkommer under pågående kremering får denna slutföras. Undantag från att leda rökgaserna genom reningsanläggningen får göras tillfälligt efter godkännande av tillsynsmyndigheten.
- 250 mg kvicksilver och kvicksilver i kvicksilverföreningar. Värdet skall gälla som riktvärde vid besiktning och som medeltal under ett besiktningstillfälle.
- 10 mg stoft/Nm3 vid 11 % O2. Värdet skall gälla som riktvärde.
- 100 mg CO/Nm3 vid 11 % O2. Värdet skall gälla som riktvärde.
3. Miljödomstolen avslår överklagandet i övrigt.
Länsstyrelsen i Skåne län lämnade i beslut den 11 februari 1999, dnr 242-8448-97, Landskrona Kyrkliga Samfällighet tillstånd enligt miljöskyddslagen (1969:387) jämfört med 6 § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken till ombyggnad och drift av ett krematorium med högst 700 kremeringar per år på fastigheten X 5:1 i Landskrona kommun. Länsstyrelsen sköt samtidigt, med stöd av 21 § miljöskyddslagen, upp avgörandet om vilka slutliga villkor som skall gälla för utsläpp av kvicksilver och kväveoxider till luft från ugnen. Den provisoriska föreskrift som fastställdes i tillståndsbeslutet ändrades i beslut den 27 maj 2004, dnr 551-46099-02, till följande lydelse:
A. Rökgaserna från ugnen skall fr.o.m. den 1 juli 2004 genomgå rening på minst 90 % med avseende på kvicksilver. Då ingående kvicksilvermängd inte överstiger 3 gram får utsläppet av kvicksilver uppgå till 0,3 gram per kremering. Värdena skall gälla som riktvärden.
Sedan Landskrona Kyrkliga Samfällighet kommit in med prövotidsredovisning fastställde Miljöprövningsdelegationen vid Länsstyrelsen i Skåne län i beslut den 24 maj 2007, dnr 551-25922-05, följande slutliga villkor:
14. Rökgaserna från ugnen skall renas i reningsanläggning för avskiljning av kvicksilver och stoft före utsläpp till luft. Utsläppen av den samlade mängden kvicksilver och kvicksilver i kvicksilverföreningar får som riktvärde uppgå till högst 5 % av från ugnen utgående mängd.
Då utgående mängd kvicksilver och kvicksilver i kvicksilverföreningar från ugnen understiger 2 gram får dock utsläpp till luft som riktvärde uppgå till högst 100 mg per kremering.
Landskrona Församling överklagade miljöprövningsdelegationens beslut till miljödomstolen, som i dom den 20 december 2007, mål nr M 1816-07, ändrade villkor 14 till följande lydelse:
14. Rökgaserna från ugnen skall renas i reningsanläggning för avskiljning av kvicksilver och stoft före utsläpp till luft. Utsläppen av den samlade mängden kvicksilver och kvicksilver i kvicksilverföreningar får som riktvärde inte överstiga 250 mg som medelvärde under ett besiktningstillfälle.
Församlingen fullföljde sin talan till Miljööverdomstolen, som i beslut den 30 juni 2008, mål nr M 264-08, meddelade prövningstillstånd. Miljööverdomstolen har ännu inte avgjort målet i sak.
Miljöprövningsdelegationen vid Länsstyrelsen i Skåne län gav i beslut den 15 november 2007, dnr 551-29223-07, Landskrona Församling tillstånd enligt 9 kap. 8 § miljöbalken för högst 1 500 kremeringar per år vid nämnda krematorium. För tillståndet gäller bl.a. följande villkor:
2. Antalet genomförda kremeringar får normalt uppgå till högst 1 000 per kalenderår. Undantag kan dock göras i särskilda fall för högst 1 500 kremeringar per kalenderår, efter godkännande av tillsynsmyndigheten.
6. Rökgaserna från ugnen skall renas i reningsanläggning för avskiljning av kvicksilver och stoft före utsläpp till luft. Om driftstörning uppkommer under pågående kremering får denna slutföras. Orsaken till driftstörningen skall undersökas och åtgärdas innan anläggningen åter får tas i drift.
- 100 mg kvicksilver och kvicksilver i kvicksilverföreningar. Värdet skall gälla som riktvärde vid besiktning och som medeltal under ett besiktningstillfälle.
- 10 mg stoft/Nm3 vid 11 % O2. Värdet skall gälla som riktvärde.
- 50 mg CO/Nm3 vid 11 % O2. Värdet skall gälla som riktvärde.
YRKANDEN M.M.
Landskrona Församling överklagar miljöprövningsdelegationens beslut och yrkar - såsom talan slutligt framställts - i första hand att tillståndsbegränsningen om 1 500 kremeringar per år skall utgå och ersättas av ett motsvarande villkor och i andra hand att tillstånd skall ges för 4 500 kremeringar under en treårsperiod. Församlingen yrkar vidare att villkor 2 skall utgå samt att villkor 6 och 7 skall ändras.
Begränsningen i antalet kremeringar skall i första hand regleras genom ett villkor och inte i själva tillståndet. Den föreslagna tillståndsbegränsningen om 1 500 kremeringar skall därför utgå och ersättas med motsvarande villkor. Villkoret bör därvid vara utformat i enlighet med följande:
Antalet genomförda kremeringar får normalt uppgå till högst 1 500 per kalenderår. Undantag kan dock göras i särskilda fall, efter godkännande av tillsynsmyndigheten.
Regleringen av tillståndet sker genom att endast en ugn får installeras.
Församlingen yrkade i enlighet med andrahandsyrkandet i ansökan. Det behövs flexibilitet, eftersom det inte går att förutspå mängden kremeringar som behöver göras.
Miljönämnden anser att församlingen inte har kunnat visa att det föreligger ett reellt behov av att utöka antalet kremeringar i den omfattning som anges i ansökan. Nämnden har därvid yrkat på en begränsning om 1 000 kremeringar per år. Yrkandet har resulterat i villkor 2. Församlingen kan i och för sig instämma i att nämndens uttalande är det som gäller vid "normala år" då inga särskilda omständigheter föreligger. Enstaka år kan dock präglas av större epidemier eller pandemier eller situationer då närbelägna krematorier är ur drift pga. haverier eller större ombyggnationer. Exempelvis har krematorierna i Helsingborg (driftsproblem), Landskrona (tillståndsbegränsning) och Lund (driftsproblem) tidigare under hösten stått stilla på grund av olika anledningar. Skulle ytterligare något krematorium i exempelvis Malmö haverera uppstår snabbt problem genom att de övriga krematorierna snabbt slår i "taket" i sina tillstånd och därmed måste tas ur drift. I Lunds stift utnyttjas de meddelade tillstånden till cirka 70 % av den tillståndsgivna kremationsfrekvensen.
Normalt sett kan en årlig kremationsbegränsning om 1 000 vara tillräcklig, men i situationer som beskrivs ovan uppstår problem som till viss del kan lösas genom att tillsynsmyndigheten kan lämna medgivande upp till 1 500 kremeringar per år. Det är församlingens förhoppning att tillsynsmyndigheten kan göra detta. Om ovan redovisade problem löses på detta sätt blir villkoret helt meningslöst, eftersom medgivandet innebär att behovet att kremera då tillgodoses genom tillsynsmyndighetens medgivande. Om tillsynsmyndigheten nekar församlingen att genomföra kremeringar utöver 1 000 har villkoret en funktion, samtidigt som församlingen inte kan fullgöra sin samhällstjänst. En sådan begränsning, om den införs generellt, medför oanade konsekvenser vid situationer som redovisas ovan. Det innebär att de avlidna måste transporteras till andra krematorier med sämre eller motsvarande miljöprestanda. Ett sådant förfarande medför en ökad miljöbelastning på miljö och hälsa till ökade kostnader. Det ligger i sakens natur att församlingen inte kan förutspå behovet av att utöka antalet kremeringar i den omfattning som anges. Församlingen har emellertid visat att trenden i landet uppvisar en ökande kremationsfrekvens, att befolkningen i Landskrona växer samt att församlingen måste ha en betryggande marginal i tillståndet.
Församlingen yrkar att villkor 6 skall ändras till följande lydelse:
6. Kremeringar får inte påbörjas om rökgasreningsanläggningen är förbikopplad. Undantag får dock göras efter godkännande av tillsynsmyndigheten eller om en akut situation uppstår orsakad av yttre omständigheter vilka församlingen inte råder över. Som akut menas här en situation som sannolikt orsakar starkt etiska negativa konsekvenser om kremeringen inte genomförs samma dygn.
Församlingen anför i huvudsak följande.
Av naturliga skäl måste en kremering slutföras oavsett om exempelvis rökgasreningsanläggningen havererar mitt i en kremering. En väl påbörjad kremering kan inte avbrytas. Här finns ingen tid att invänta tillsynsmyndighetens godkännande. Fortsatt kremering skall därefter inte återupptas förrän åtgärder har vidtagits för att starta upp rökgasreningsanläggningen igen. Men i vissa exceptionella situationer kan det uppstå starka etiska problem om inte kremeringarna kan fortsätta planenligt. Ett exempel hämtat ur verkligheten är "tsunami" katastrofen då avlidna transporterades till Sverige i zinkkistor och/eller bodybags. Om textilfiltret gått i sönder mitt i en kremering och församlingen åtagit sig att genomföra t.ex. fem kremeringar under en dag hade förruttnelseprocessen påbörjats i dessa kroppar. I vissa fall var de delvis förruttnade kropparna så blandade med lera och vatten att det inte fanns någon möjlighet att transportera dem vidare. Nedfrysning skulle också innebära starkt oetiska konsekvenser. Denna uppmålade bild var en realitet den gången och nog så stark, men om reningsutrustningen skulle ha havererat går den inte att beskriva. Församlingen måste därför ha en laglig möjlighet att kunna slutföra kremeringar. Sannolikt kommer detta inte att hända med någon större frekvens. När pandemier som fågelinfluensavirus kommer igång är risken inte försumbar, varför församlingen inte kan negligera risken.
Församlingen har genomfört 16 000 kremeringar sedan driftstarten 1961 utan rökgasreningsanläggning. Som framgår av miljökonsekvensbeskrivningen har det tagit jordprover vid ett antal krematorier i landet. Någon starkt förhöjd kvicksilverhalt har därvid inte kunnat konstateras, trots åratals kremationsverksamhet utan någon kvicksilverrening. Om ett mindre antal kremeringar skulle behöva genomföras skulle därför omkringliggande mark inte påverkas mer än högst marginellt. Dessutom finns det ett antal anläggningar i landet som har tillstånd att kremera utan särskilda rökgasreningsanläggningar. Påverkan på luftkvaliteten redovisas i nedanstående tabell. Det bör påpekas att årsmedelvärdena förutsätter att samtliga kremeringar sker med respektive utan rening. Om exempelvis ett haveri skulle innebära att så mycket som 5 % av årets kremeringar skulle genomföras utan rening blir årsmedelvärdet endast någon enstaka procent högre.
Tabell över årsmedelhalter av kvicksilver från ett krematorium med och utan rening.
1) Bakgrundshalten vid IVL:s mätstationer, Pallas i Piteåområdet och Råö i Kungsbacka, uppgick som årsmedelvärde under 2006 till 0,0014 respektive 0,0016 μg/m3
Värdena kan jämföras med WHO:s långtidsriktvärde om 1 μg/m3. Den marginella påverkan på luftkvaliteten och marken, beaktat ovanstående resonemang, kan därför inte anses ha någon påverkan av betydelse på miljö och hälsa. Församling vidhåller därför att undantag skall få göras efter godkännande av tillsynsmyndigheten eller då en akut situation uppstår orsakad av yttre omständigheter vilken församlingen inte råder över. Som akut menas här en situation som sannolikt orsakar starkt etiska negativa konsekvenser om kremeringen inte genomförs samma dygn.
Församlingen yrkar, såsom talan slutligt framställts, att villkor 7 i första hand skall ändras till följande lydelse:
- 20 mg partiklar/Nm3 vid 11 % O2. Värdet skall gälla som riktvärde.
- 100 mg CO/Nm3 vid 11 % O2. Värdet skall gälla som riktvärde.
Vid varje kremering skall det tillsättas minst 9 g selen för att avskilja kvicksilver.
Församlingen yrkar i andra hand att villkoret ändras till följande lydelse:
- 20 mg partiklar/Nm3 vid 11 % O2. Värdet skall gälla som riktvärde.
- 100 mg CO/Nm3 vid 11 % O2. Värdet skall gälla som riktvärde.
Församlingen anför i huvudsak följande.
Det föreligger stora variationer i hur mycket kvicksilver som tillförs en kremeringsugn vid varje enskild kremering genom det amalgam som finns i den avlidnes tänder. Det är dessutom inte lagligen möjligt att fastställa hur stor denna mängd är. Dessa omständigheter talar för att det istället för utsläppsvillkor skulle vara mer ändamålsenligt att fastställa teknik- och skötselvillkor för kremeringsanläggningar med krav på t.ex. typ av filter och absorbent i reningsanläggningen samt mängden absorbent som skall tillsättas filtret.
I Naturvårdsverkets branschfaktablad antas att den genomsnittliga ingående mängden kvicksilver till ugnen uppgår till 5 g per kremering. Häri redovisas också de uppgifter som tyder på att mängden kan vara såväl lägre som högre. I branschfaktabladet uttalas att Naturvårdsverket inte har funnit anledning att ompröva tidigare schablonvärde om 5 g per avliden. Detta uttalande torde bero på att verket konstaterar att det grundmaterial som finns är behäftat med så stor osäkerhet att det inte är meningsfullt att ändra det tidigare ställningstagandet. Någon annan orsak framgår inte av branschfaktabladet. Enligt beräkningar genomförda av professor Fox, Tandläkarhögskolan i Malmö (1985) är mängden tandfyllningar så hög som uppemot 20 g för vissa åldersgrupper. Senare har försök genomförts för att uppdatera dessa värden, men inga nya undersökningar baserade på nytt material har genomförts såvitt församlingen känner till. Eftersom Naturvårdsverkets schablon om 5 g per kremering antas baseras på ett medelvärde över ett stort antal kremeringar kommer såväl mindre som större mängder kvicksilver att ingå i de enskilda kremationsprocesserna. Mängden käkamalgam torde följa en normalfördelning där parametern μ är cirka 5 g och där parametern σ ännu är i det närmaste obekant. Värdet på parametern σ bestämmer hur stor sannolikheten är för att mängden kvicksilver i en enskild kremering skall uppgå till exempelvis 10 g. Inom varje åldersfördelning finns motsvarande normalfördelningar. De höga värdena omkring 18 g utgör sålunda μ i en särskild normalfördelning för denna åldersklass. För att kunna få access till data över avlidnas käkamalgammängd erfordras en lagändring som skulle ge verksamhetsutövaren (församlingarna) rätt att ta del av tandkort. En sådan lagändring är trots detta ingen garanti för att sådana uppgifter skall bli tillgängliga. Schablonen om 5 g per kremering vilar därför inte på ett statistiskt säkert material, utan får snarare anses vara en mycket ungefärlig uppskattning.
I Naturvårdsverkets branschfaktablad anges att selen och kvicksilver tillsammans bildar en mycket stabil förening, kvicksilverselenid, vars ångtryck är mycket lågt. Denna förening transporteras därför inte ut genom ugnsinfodringen. Föreningen kommer att fällas ut på ytor vars temperatur är lägre än kondensationstemperaturen vid aktuellt partialtryck. Beroende på var mätningen ut ur ugn sker kan halten kvicksilver i rökgaserna vara såväl högre som lägre än då inget selen tillsätts. Ju längre ut mot de mindre varma ytorna som mätningen sker ju lägre är halten.
Länsstyrelsen har i bedömningen av avskiljningsgraden inte tagit hänsyn till att kvicksilver diffunderar ut mellan ugn och filter. Enligt Naturvårdsverkets branschfaktablad diffunderar betydande mängder kvicksilver ut mellan ugn och filter. I branschfaktabladet uttalas att det finns mätningar som antyder att andelen kvicksilver som förs med rökgaserna till reningsanläggningen i vissa fall kan vara lägre än 50 %. I figur 3 i samma blad redovisas tydligt att de samlade utsläppen inte har minskat som förväntats beroende på diffusion av kvicksilver. Den samlade avskiljningsgraden för bästa möjliga teknik skulle då vara cirka 45-50 %. Att ställa högre krav än vad bästa möjlig teknik kan prestera innebär indirekt ett krav på forskning för det enskilda krematoriet. Församlingen har i ärendet redovisat att processen sker till stor del i ugnen, varför från ugnen utgående mängd till filtret blir mindre. Den från ugnen utgående mängden kvicksilver, där mätning normalt kan ske, blir därför lägre och ger med av länsstyrelsen fastställt villkor en sämre beräknad avskiljningsgrad. Totalt sett över hela anläggningen blir emellertid avskiljningsgraden förhållandevis hög och mycket hög jämfört mot vad som anses vara bästa möjliga teknik.
Länsstyrelsen har åberopat Miljödomstolens dom den 4 september 2006 i mål nr M 1389-06 och branschfaktabladet för krematorieverksamhet för att ett rimligt villkor för utsläpp från kolfilterbaserade reningsanläggningar är högst 100 mg kvicksilver per kremering. Målet omfattar ett överklagande av länsstyrelsens beslut om kvicksilver- och partikelutsläpp från krematoriet i Kristianstad. Verksamhetsutövaren överklagade länsstyrelsens villkor om en 95%-ig avskiljning av kvicksilver och yrkade därvid på ett utsläppsvillkor om 100 mg kvicksilver per kremering. Den fråga som miljödomstolen då hade att ta ställning var om en 95%-ig avskiljning var motiverad och skälig och om verksamhetsutövarens yrkande, dvs. 100 mg per kremering, motsvarar bästa möjliga teknik och därmed uppfyller miljöbalkens hänsynsregler. Miljödomstolen fann därvid att 100 mg per kremering väl lever upp till miljöbalkens krav på försiktighetsmått. I målet har det emellertid inte prövats om ett högre värde, exempelvis 750 mg per kremering också vore skäligt. Verksamhetsutövaren har inte heller fört upp problemen med diffusion. Denna dom är därför inte relevant för aktuell fråga.
Inom ramen för prövotidsredovisningen genomfördes fem mätningar. Som mätmetod användes bl.a. ett kontinuerligt registrerande instrument (Semtech). För att omvandla Hg2+ och Hg22+ till Hg0 tillsattes tennklorid. Medelvärdet för dessa fem kremeringar redovisas nedan. Beräkning av avskiljningsgrad redovisas som en funktion av olika käkamalgammängder (0, 3, 5 respektive 7 g per kremering).
Om den ingående mängden käkamalgam vore 0 g skulle den beräknade avskiljningsgraden endast uppgå till 73 %. Vid en genomsnittlig mängd om 3 g per kremering blir den beräknade avskiljningsgraden cirka 85 %. Ju högre den ingående mängden är ju högre blir den beräknade avskiljningsgraden. Det värde som församlingen kan garantera är det ogynnsammaste, dvs. 73 %, men sannolikheten för att genomsnittliga mängden käkamalgam skall vara noll per kremering över alla dessa fem kremeringar är dock mycket liten. Genom att mätningen skedde med ett kontinuerligt registrerande instrument finns det en möjlighet att uppskatta förhållandet mellan mängd käkamalgam och tillsatt mängd. Kvicksilveravgången från käkamalgam och kvicksilveravgången från en tillsatt ampull med amalgam sker efter olika lång tid efter det att en kremering har påbörjats. Orsaken är att de utsätts för olika snabb temperaturökning. Det finns dessutom rön som tyder på att avgången från över- respektive underkäken inte heller sker samtidigt. Vid mätningen kunde det för flertalet kremeringar konstateras att halten kvicksilver i den utgående rökgasen nådde två toppvärden med några minuters intervall. Orsaken torde vara att kvicksilver från käkamalgam och kvicksilver från tillagd amalgamampull avgår vid olika tillfällen. Mängden kvicksilver från dessa två avgångar var ungefär lika stora, vilket talar för att den genomsnittliga käkamalgammängden var lika med den tillsatta, eller cirka 3 g per kremering. Avskiljningsgraden blir då drygt 85 %. Med en ingående mängd mellan 3 och 5 g per kremering skulle då utsläppet bli 0,45 - 0,75 g per kremering. Vid högre ingående mängder blir då utsläppet motsvarande högre. Enstaka kremeringar med kvicksilvermängder om 20 g kan då ge ett utsläpp om 3 g. Utsläppsbegränsningsvärdet måste därför vara utformat som ett riktvärde.
För att säkerställa att villkoret vid en mätning skall innehållas till exempelvis 99 % för en enskild kremering erfordras kännedom om normalfördelningen. Den villkorsformulering som församlingen föreslår i andra hand innebär att utsläppet skall beräknas som ett medelvärde över ett besiktningstillfälle. Ju fler kremeringar medelvärdet spänner över desto större sannolikhet att medelvärdet hamnar i närheten av μ. Därmed minskar sannolikheten för extremvärden. Risken för överskridanden finns dock oavsett. Beroende på den avlidnes ålder kan utsläppen uppgå till hela l eller 2 g per kremering om avskiljningsgraden är 90 respektive 95 %. Eftersom mängden käkamalgam varierar inom de olika åldersklasserna kan utsläppen av kvicksilver vid enstaka kremeringar bli ännu högre. Den erforderliga avskiljningsgraden för en enskild kremering kan beräknas utifrån ingående mängd kvicksilver och kravet på ett högsta utsläpp av kvicksilver. Ett utsläppsbegränsningsvärde om 100 mg vid en ingående mängd om 20 g kvicksilver erfordrar en avskiljningsgrad överstigande 99,5 %. Med hänsyn till provtagnings- och analysfel måste avskiljningsgraden överstiga 99,6 % för att inte ett överskridande skall bli ett faktum. En sådan avskiljningsgrad är inte praktiskt möjlig eftersom denna mängd förutsätter ett stort överskott av sorbent. Vid användning av såväl selen som aktivt kol kommer den normalt tillsatta mängden inte att räcka för att avskilja en sådan stor mängd kvicksilver. Då eventuella mätresultat är tillgängliga är det av naturliga skäl för sent att öka doseringen. För att minska risken för överskridanden skulle emellertid mängden sorbent kunna ökas. Detta ger ökade utsläpp av selen eller ökade avfallsmängder av residual utan att det är säkerställt hur mycket avskiljningsförmågan ökar. För att säkerställa avskiljningsgrad som funktion av ingående mängd käkamalgam förutsätts mycket långa och kostsamma provserier. Dessutom kan församlingen inte garantera att avlidna med de olika mängderna käkamalgam förekommer för att kunna få ett användbart utvärderingsmaterial. Andra faktorer såsom kistans beskaffenhet kommer också att påverka resultaten, då avskiljningsgraden påverkas av hur förbränningen förlöper. Slumpen kommer att vara mycket avgörande vid dessa mätningar. Enligt miljöbalken får inte tillsynskravet innebära utredningar som är ren forskning och som medför oskäligt höga mätkostnader enligt 2 kap. 7 §. Församlingen varken kan eller skall spekulera i hur stor mängd käkamalgam som avgår vid kremeringarna. Församlingen måste emellertid kunna genomföra kremeringar utan ett sannolikt överskridande av villkorsvärdet. För att kunna utföra sina åtaganden gentemot samhället måste därför villkoret kunna tillåta kremering av avlidna med förväntat större mängder käkamalgam än rikssnittet. Mot bakgrund av det anförda måste ett utsläppsbegränsningsvärde som avser medelvärdet över en enskild kremering vara betydligt högre än ett utsläppsbegränsningsvärde som avser ett medelvärde över ett besiktningstillfälle.
Församlingen har granskat flertalet tillståndsbeslut i landet och kommit fram till att det finns en betydande variation mellan hur de olika tillstånden är villkorade. I Västra Götaland har det exempelvis meddelats ett antal tillståndsbeslut utan särskilda utsläppsvillkor avseende kvicksilver. Sådana krematorier har därmed en stark konkurrensfördel gentemot de krematorier som har krav på textilfilter. Det är mycket anmärkningsvärt att villkor för att bedriva en verksamhet tillåts variera så starkt inom en bransch. Detta innebär att konkurrenslagstiftningen är satt ur spel då dessa krematorier därmed inte konkurrerar på lika villkor. Mot bakgrund av detta saknas det en praxis inom branschen utifrån hur ett slutligt villkor skulle kunna fastställas. Det slutliga villkoret bör istället fastställas baserat på de uppgifter som församlingen och myndigheterna har lagt fram. Ett villkor skall vara utformat så att det kan utgöra grund för att konstatera om en överträdelse har begåtts. Kunskapen om den ingående mängden käkamalgam är skyddad genom annan lagstiftning. Mot bakgrund av detta och med hänsyn till ovan redovisade mättekniska problem går det inte av det föreslagna villkoret att konstatera om en överträdelse har skett.
Det villkor som länsstyrelsen har ställt upp har ett angeläget syfte som ligger väl i linje med miljöbalkens mål. Kvicksilver är ett mycket giftigt ämne varför utsläppen av detta ämne bör minska och på sikt upphöra. Mot detta skall ställas det krav på rättssäkerhet som följer av att tillståndsvillkor är förenade med stränga sanktioner. Med hänsyn härtill skall villkor utformas så att de kan utgöra grund för att konstatera om en överträdelse har begåtts och i så fall också ligga till grund för påföljder enligt sanktionssystemet (se a. prop. del l s 523 f. och del 2 s. 204 samt Högsta domstolens dom den 6 april 2006 i mål 4411-03). Med åberopande av det anförda kan församlingen aldrig säkerställa att meddelat villkor kommer att innehållas.
Verksamheten vid ett krematorium går inte att jämställa med en konventionell miljöfarlig verksamhet. Vid industriella verksamheter finns en rådighet att påverka de råvaror och produkter som används i verksamheten. Likaså finns det vid industriella verksamheter möjlighet att genom exempelvis mätning eller uppgifter från leverantörer få uppgifter om ingående föroreningshalter i råvarorna.
För att säkerställa en anonymitet för den enskilde kremeringen bör dessutom villkoret omfatta samtliga kremeringar under ett besiktningstillfälle. Församlingen förutsätter också att använd mätmetodik skall kunna användas för att kontrollera efterlevnaden av villkoret.
Om det utsläppsvillkor avseende kvicksilver som länsstyrelsens har meddelat skulle bli gällande inträder med mycket stor sannolikhet ett överskridande av riktvärdet. Vid fastställande av slutliga villkor skall de framkomna prövotidsresultaten vara vägledande för nivån på utsläppsbegränsningsvärdet.
Länsstyrelsen har tidigare fastställt ett slutligt villkor för krematoriet i Kristianstad avseende partiklar till 10 mg/m3. Villkoret överklagades därvid till miljödomstolen. I miljödomstolens dom den 4 september 2006 i mål nr M 1389-06 ändrades detta stoftvillkor (8) till ett utsläppsvärde om högst 20 mg stoft/m3 norm tg vid 11 % O2 som riktvärde över en kremering. I Branschfakta lämnas ett exempel på utsläppsvillkor för partiklar: "Utsläppet av partiklar i rökgaserna från ugnarna får inte överstiga 20 mg/m3 norm torr gas. Värdet skall gälla som riktvärde för medelvärdet under en kremering." I bladet lämnas också följande kommentar: "Tekniken idag klarar dock av betydligt hårdare krav. Vid upphandling av ett antal nya anläggningar har det lämnats garantikrav om högst 10 mg stoft/m3 som medelvärde". Aktuell prövning får anses vara jämställd med en befintlig verksamhet, då det inte gäller installation av en ny ugn med filter. Domen avser en verksamhet med tillstånd för 1 200 kremeringar per år, vilket kan jämställas med aktuellt tillstånd. Det överklagade villkoret skall fastställas till 20 mg partiklar/m3 norm tg vid 11 % som medelvärdet över en kremering och gälla som riktvärde. Samtliga krematorier i Lunds Stift, med ett undantag, som har villkor för utsläpp av partiklar har ett begränsningsvärde om 20 mg/m3 som medeltal över en kremering. Tillståndet omfattar verksamheter med tillstånd i intervallet 700-3 000 kremeringar per år. Undantaget är tillståndet för krematoriet i Karlskrona som meddelades år 2003 och som omfattar en nyinstallation. Det överklagade villkoret bör vara i nivå med det tidigare beslutet och med Branschfakta i analogi med de andra skånska krematorierna.
I samband med tillståndsprövningen av krematoriet i Landskrona meddelades villkoret till 100 mg/m3 som medelvärde över en kremering. Motsvarande värden meddelades för de andra skånska krematorierna. Samtliga krematorier i Lunds Stift som har villkor för utsläpp av kolmonoxid har ett begränsningsvärde om 100 mg/m3 som medeltal över en kremering. Tillståndet omfattar verksamheter med tillstånd i intervallet 700-3 000 kremeringar per år. I Naturvårdsverkets Branschfakta anges värdet till 100 mg/m3 för befintliga anläggningar. Det överklagade villkoret skall därför fastställas till 100 mg CO/m3 norm tg vid 11 % som medelvärdet över en kremering och gälla som riktvärde. I samma blad anges dock att värdet vid nyanläggande kan skärpas till 50 mg/m3. Krematorieugnen i Landskrona är upphandlad utifrån ett begränsningsvärde om 100 mg/m3. Ugnens prestanda är baserad på samma värde, men för att kunna garantera denna emission under den tekniska livslängden måste ugnens nyprestanda vara bättre. Villkoret bör vara i nivå med det tidigare beslutet och med Branschfakta i analogi med de andra skånska krematorierna.
Församlingen har visat hur kravet på bästa möjliga teknik i 2 kap. 3 § miljöbalken uppfylls med yrkade utsläppsvillkor. Genom prövotidsutredningen och församlingens bemötande är det visat att tekniken som används vid krematoriet mer än väl lever upp till det som anges i 7 § samma kapitel. Någon miljökvalitetsnorm för kvicksilver finns inte fastställd. Det utsläpp av kolmonoxid som sker ger inte upphov till sådana bidrag att verksamheten medför överskridanden av miljökvalitetsnormen för kolmonoxid. De yrkade slutliga villkoren uppfyller därmed miljöbalkens krav på försiktighetsmått.
Länsstyrelsen bestrider yrkandena och anför i huvudsak följande.
Av ansökningshandlingarna framgår att miljökonsekvensbeskrivningens avgränsning gäller för maximalt l 500 kremeringar per år. Det innebär att eventuella konsekvenser av att verksamheten bedrivs i större omfattning inte redovisats i ansökningshandlingarna. Försiktighetsmått sätts bl.a. utifrån tillståndets omfattning, som i detta fall utgörs av antalet kremeringar per år. Tillståndet skall därför gälla för högst 1 500 kremeringar per år.
En begränsning av antalet kremeringar i ett villkor fyller en funktion. Normalt bör villkoret på 1 000 kremeringar per år vara tillräckligt för verksamheten, innefattande normala driftsstörningar vid närliggande krematorier. Med beaktande av påverkan på människors hälsa och miljön i ett regionalt perspektiv bör tillsynsmyndigheten kunna vara med och påverka var kremeringarna skall utföras i händelse av större epidemier, pandemier eller större olyckshändelser. Om tillsynsmyndigheten vid sådana händelser finner att Landskrona är en lämplig plats att utföra kremeringarna på bör den, i enlighet med miljökonsekvensbeskrivningens avgränsning, kunna medge att högst l 500 kremeringar per år genomförs vid krematoriet i Landskrona.
Länsstyrelsen kan godta en ändring till följande lydelse:
6. Rökgaserna från ugnen skall renas i reningsanläggning för avskiljning av kvicksilver och partiklar före utsläpp till luft. Om driftstörning uppkommer under pågående kremering får denna slutföras. Undantag från att leda rökgaserna genom reningsanläggningen får dock göras tillfälligt efter godkännande av tillsynsmyndigheten.
Som tillfälligt menas under omständigheter som församlingen angivit i ansökan samt under den tid det normalt tar att utföra reparationsarbeten på anläggningen. Församlingen skall ha beredskap för att haverier kan inträffa och inneha vissa "reservdelar" i lager eller ha en plan för hur dessa snabbt kan anskaffas om behov uppstår.
Villkor bör normalt sättas för normal drift av en anläggning och inte i form av så kallade haverivillkor. Om det uppstår en akut situation till följd av en katastrof med många dödsoffer kan verksamhetsutövaren i samråd med tillsynsmyndigheten tillsammans lösa problemet utifrån de förhållanden som då råder. Dessa förhållanden återkommer inte med regelbundna intervall.
Ett villkor skall vara tydligt för både verksamhetsutövaren och tillsynsmyndigheten. Församlingens yrkande ". . . eller om en akut situation uppstår orsakad av yttre omständigheter vilken församlingen ej råder över. Som akut menas här en situation som sannolikt orsakar starkt etiska negativa konsekvenser om kremeringen inte genomförs samma dygn" uppfyller inte detta krav. Det finns med en sådan skrivning risk för att församlingen och tillsynsmyndigheten har olika syn på om villkoret innehålls eller inte.
Redogörelsen för att genomförda jordprover vid flera krematorier i Sverige inte visat på några förhöjda halter av kvicksilver har begränsat värde i denna prövning. Det framgår inte om jordproverna är tagna där de högsta halterna kan förväntas och inte heller om förhållandena liknar de i Landskrona.
Villkoret syftar till att förebygga, hindra och motverka att verksamheten medför skada eller olägenhet på människors hälsa och miljön. Villkor bör vara konkreta och genom ett utsläppsvillkor vet verksamhetsutövaren vilken mängd kvicksilver och kvicksilver i kvicksilverföreningar som högst får släppas ut från anläggningen. Att, som församlingen yrkar i första hand, istället föreskriva hur mycket selen som skall tillsättas vid varje kremering säger inget om utsläppens storlek. Vid uppföljning av hur verksamheten bedrivs kommer kontrollen enbart att behöva konstatera om 9 gram selen tillsätts vid varje kremering. Däremot säger den ingenting om hur stora utsläppen av kvicksilver egentligen är. För att ett sådant villkor skall kunna godtas krävs mätningar som visar hur stora utsläppen av kvicksilver blir i förhållande till mängden tillsatt selen. Några sådana mätresultat har inte redovisats.
Antagandet om diffusion av kvicksilver från ugn och rökgaskanal i anläggningar som inte använder selen ifrågasätts. Det finns i alla fall inga bevis för att diffusionen uppgår till de nivåer församlingen gör gällande. Av Sveriges kyrkogårds- och krematorieförbunds (SKKF) samlade vägledning för krematorieverksamhet framgår att krematorier som antingen använder selen i kombination med textilt spärrfilter eller använder textilt spärrfilter belagt med aktivt kol bör klara samma utsläppsvillkor. Länsstyrelsens gör samma bedömning, varför utsläppsvillkor gällande kvicksilver kan sättas på samma nivå för de båda teknikerna. Enligt branschfaktabladet, beslut från Miljöprövningsdelegationen i Västra Götalands län (diarienummer 551-48623-2006, 551-63995-2005 och 551-64175-2004) samt miljödomstolens dom den 4 september 2006 i mål nr M 1389-06 är ett rimligt villkor för krematorier i denna storleksordning 100 mg per kremering. Miljödomstolen har i dom den 20 december 2007 i mål nr M 1816-07 fastställt det slutliga villkoret av den samlade mängden kvicksilver och kvicksilver i kvicksilverföreningar till att som riktvärde inte överstiga 250 mg som medelvärde under ett besiktningstillfälle. Tillståndet gäller maximalt 700 kremeringar per år. En anläggning som tillåts kremera mer än dubbelt så många kroppar per år bör tåla ett strängare villkor. Med anledning av att det överklagade tillståndet gäller för maximalt 1 500 kremeringar per år är det överklagade villkoret rimligt. Utsläppsvillkoret för kvicksilver gäller som medeltal under ett besiktningstillfälle, vilket gör att enskilda kremeringar kan generera mer än 100 mg per kremering utan att villkoret överskrids.
Det är olyckligt att det förekommer skillnader i villkor mellan olika krematorier. Det är dock inte enbart konkurrenssynpunkt som man har att ta hänsyn till när villkor skall fastställas. I första hand är det en minskning av olägenheter på människors hälsa och miljön som skall ligga till grund för vilken nivå försiktighetsmått sätts på. I och med att Naturvårdsverket tagit fram branschfaktablad för krematorieverksamhet bör risken för stora skillnader i villkor minska i de beslut som fattats på senare år och som kommer att fattas i framtiden.
Länsstyrelsen finner inte någon redovisning som styrker församlingens påstående att det med hänsyn till redovisade mättekniska problem inte går att konstateras om en överträdelse av villkoret har skett. Villkoret är utformat på samma sätt som församlingen yrkar på, med skillnad i vilket värde som skall gälla. Villkoret är vidare formulerat i enlighet med branschfaktabladet, beslut från andra miljöprövningsdelegationer samt ett flertal domar i miljödomstolen.
Mätresultat från krematoriet visar på att utsläppen av partiklar normalt ligger under 5 mg/Nm3 vid 11 % O2. Om halterna överstiger 10 mg indikerar det att filtret inte fungerar tillfredsställande och därmed behöver åtgärdas. Eftersom villkoret är satt som ett riktvärde skall verksamhetsutövaren vidta åtgärder så att värdet hålls om överträdelser sker. Nivån på villkor bör spegla vad anläggningen klarar och det bör även finnas en skälig marginal.
Församlingen har i ansökan angett att de kontinuerliga mätningarna av kolmonoxid visar att halten är låg, oftast under 50 mg/Nm3. Det framgår inte av församlingens överklagande om det genom service och underhåll går att klara 50 mg CO/Nm3 vid 11 % O2 under ugnens tekniska livslängd eller om det bara är möjligt när ugnen är förhållandevis ny.
Miljönämnden i Landskrona kommun anför i huvudsak följande.
Yrkandet om ändring av villkor 2 bör avslås. Villkoret är avsett att gälla för "normalår". Församlingen instämmer i att 1 000 kremeringar per år räcker vid normalår. Vid de år behovet av utökad krematorieverksamhet föreligger pga. epidemier, pandemier eller liknade, kan en mindre ökning av antalet kremeringar ske efter godkännande av tillsynsmyndigheten. Ett medgivande eller inte till utökad kremering under enstaka år, skall göras utifrån en bedömning sett över hela kommunens situation. Genom statistik bör man kunna få en rimlig uppfattning om det föreligger ett reellt behov av att utöka antalet kremeringar. Församlingen har tidigare haft tillståndsbeslut som omfattar en högsta årlig kremeringsfrekvens om 700 kremeringar per år. Om församlingen nu får tillstånd att utföra 1 000 kremeringar per år bör den ha en betryggande marginal i tillståndet för ett "normalår".
Nämnden instämmer i yrkandet om ändring av villkor 6, i den del som avser att kremeringar inte får påbörjas om rökgasreningsanläggningen är förbikopplad. Villkoret bör kompletteras med följande formulering: "Undantag får dock göras i särskilda fall efter godkännande av tillsynsmyndigheten." Om rökgasreningsanläggningen havererar under en pågående kremering bör ingen ny kremering få göras förrän rökgasreningsanläggningen åter är i drift. Det kan dock i vissa mycket begränsade särskilda fall, akutsituationer och motsvarande, finnas skäl att kunna ha möjligheten att medge undantag.
När det gäller ändringsyrkandet för villkor 7 gör nämnden inget annat ställningstagande än att utsläppsnivåerna för kvicksilver skall sättas utefter kravet på användning av bästa teknik. Det kan inte anses fullt klarlagt att man har utrett bästa möjliga teknik för kvicksilverrening. Det har inte utretts om frystorkning eller en kombination av selenampuller och selenfilter är ekonomiskt rimliga metoder att tillämpa.
Parterna har yttrat sig över det som har tillförts målet.
Miljödomstolen har hållit muntlig förhandling i målet.
I målet tillämpliga bestämmelser framgår av det överklagade beslutet.
Miljödomstolen gör följande bedömning.
Begränsningen av det högsta antalet tillåtna kremeringar bör regleras i enlighet med gällande praxis, således i tillståndet och inte genom villkor för verksamheten. Det högsta antal kremeringar per år som har fastställts i det överklagade tillståndet bör vid normala förhållanden väl tillgodose församlingens behov. Det finns således ingen anledning att i detta fall reglera tillståndet efter ett värsta scenario av mer eller mindre långsökta händelser som skulle kunna inträffa. För det fall exceptionella händelser medför att fler kremeringar behöver göras, finns det möjlighet att hantera frågan inom ramen för ett tillfälligt tillstånd, en process som erfarenhetsmässigt sker skyndsamt. Med beaktande av de villkor för verksamheten som har fastställts av miljöprövningsdelegationen samt genom denna dom, finns det inte av miljöhänsyn skäl att begränsa antalet tillåtna kremeringar ytterligare. Något skäl för att reglera antalet kremeringar såväl i tillståndet som genom den ytterligare begränsning som finns i villkor 2 föreligger således inte. Villkor 2 skall därför upphävas, men den föreskrivna begränsningen i tillståndet om högst 1 500 kremeringar per år skall sålunda kvarstå.
Landskrona församling har vid miljödomstolens muntliga förhandling anfört att den av länsstyrelsen numera föreslagna utformningen av villkoret kan godtas beträffande stoft men inte avseende kvicksilver. Skäl för miljödomstolen att frångå parternas gemensamma bedömning beträffande utsläpp av stoft föreligger inte. Beträffande utsläpp till luft av kvicksilver gör miljödomstolen följande bedömning.
Vid krematoriet sker avskiljning av kvicksilver genom tillsats av selen i ugnen. Någon utredning som med säkerhet visar hur mycket kvicksilver som avskiljs genom denna åtgärd, eller hur mycket som läggs fast i ugnen, har emellertid inte presenterats av församlingen. Avskiljningen av kvicksilver i reningsanläggningens filter har av församlingen uppgetts vara 10-20 %. Med beaktande av detta samt den fara för miljö och hälsa som utsläpp av kvicksilver utgör, får det anses miljömässigt motiverat att ställa krav på att rökgaserna från ugnen skall renas avseende kvicksilver såväl genom avskiljning i ugnen som i reningsanläggningen. Församlingen har inte visat att detta skulle medföra oskäliga kostnader. Villkoret skall därför ändras i enlighet med det som framgår av domslutet.
Såsom anförts ovan har församlingen inte presenterat någon utredning som med någon egentlig säkerhet visar i vilken utsträckning rening av kvicksilver sker vid tillsats av selen i krematoriets ugn. Miljödomstolen kan sålunda inte med stöd av en så bristfällig utredning fastställa villkor för utsläpp till luft som grundar sig på användandet av denna teknik. Församlingens förstahandsyrkande skall därför avslås.
Miljödomstolen har i en dom den 20 december 2007, M 1816-07, fastställt att utsläppen av den samlade mängden kvicksilver och kvicksilver i kvicksilverföreningar från Landskrona församlings krematorium som riktvärde inte får överstiga 250 mg som medelvärde under ett besiktningstillfälle. Med ett besiktningstillfälle bör avses ett mätningstillfälle omfattande en till två dagar med ett flertal kremeringar. Skäl att frångå den tidigare bedömning beträffande vilket begränsningsvärde som skall gälla föreligger inte. Församlingens andrahandsyrkande skall därför delvis bifallas och villkoret beträffande utsläpp av kvicksilver ändras i enlighet med det som framgår av domslutet.
Av de mätresultat som har presenterats av församlingen framgår att det av miljöprövningsdelegationen föreskrivna villkoret för utsläpp av stoft bör kunna innehållas med god marginal. Församlingen har inte i samband med överklagandet anfört något som medför att villkoret skulle anses vara oskäligt. Överklagandet skall därför avslås i denna del.
Av miljörapporten för krematoriet för år 2007 framgår att utsläppet av kolmonoxid överskred det av miljöprövningsdelegationen föreskrivna begränsningsvärdet på 50 mg/Nm3 vid ett flertal kremeringar. Det får mot bakgrund av omständigheterna anses godtagbart att församlingen istället tillåts släppa ut 100 mg CO/Nm3 vid varje kremering. Överklagandet skall därför bifallas i denna del och villkoret ändras i enlighet med det som framgår av domslutet.
Överklagande senast den 17 december 2008.
I avgörandet har deltagit rådmannen Williams, ordförande, miljörådet Thomas samt de sakkunniga ledamöterna Jackson och Orr. Målet har handlagts av beredningsjuristen Mooney.