Betänkandet En framtida spelreglering (SOU 2008:124)
(Departementets diarienummer Fi2008/7967)
Genomgången av de förslag som läggs fram i betänkandet och de överväganden som görs i det har skett med de utgångspunkter som Justitiekanslern främst har att beakta. I förevarande fall har genomgången också gjorts med beaktande av att ett antal skadeståndsanspråk har framställts mot staten genom Justitiekanslern med anledning av det regelverk som ändringarna avser. Justitiekanslern lämnar i yttrandet vissa allmänna synpunkter på förslagen men har inte i detalj granskat den lagtekniska utformningen av dem.
Avsnitt 5.6.3 Vad är tillåtet inom EU
I betänkandet anges att Malta och Storbritannien har en annan princip för spel än övriga medlemsstater i så måtto att de tillåter näringslivet att bedriva vissa spelformer som får säljas över nationsgränserna. Med anledning av vad som har framkommit inom ramen för handläggningen av de skadeståndsanspråk som har framställts mot staten finns det emellertid skäl att uppmärksamma de skillnader som föreligger mellan den maltesiska och den brittiska spelregleringen i fråga om spel som tillhandahålls över Internet.
Till skillnad från vad som gäller enligt det brittiska regelverket medför ett maltesiskt tillstånd enligt The Remote Gaming Regulation att tillhandahålla spel över Internet inte någon rätt att tillhandahålla spel till spelare i tillståndsstaten, dvs. i Malta. Ett tillstånd enligt The Remote Gaming Regulation innefattar endast rätt att tillhandahålla spel till spelare utanförMalta. Den övergripande lagregleringen i Malta – The Lotteries and Other Games Act, 2001 – förbjuder spelare i Malta att spela på spel som inte har tillstånd enligt The Lotteries and Other Games Act eller förordningar under den lagen, dvs. till exempel The Remote Gaming Regulation. Förbudet gäller även för distansspel som tillhandahålls av företag i Malta. (Se artikel 3 i The Lotteries and Other Games Act.) I artikel 5 i The Lotteries and Other Games Act föreskrivs i fråga om spel som kan tillhandahållas av personer i Malta: ”Any game which is not an authorised game, or which is not Willis to be operated under Smith law in Malta other than this Act and regulations made thereunder, or which is not a game which is operated by the holder of a permit granted under regulations made under article 78(3) in terms of such permit, is prohibited from being operated, promoted or sold by any person in Malta.”
Den rättsliga utgångspunkten för att artikel 49 EG ska bli tillämplig och att ett företag ska kunna göra gällande en rätt att tillhandahålla en tjänst gränsöverskridande till en annan medlemsstat med stöd av den bestämmelsen, är att företaget kan härleda en laglig rätt att tillhandahålla tjänsten i den medlemsstat där företaget är etablerat. På samma sätt som gäller för den fria rörligheten för varor måste en vara för att få cirkulera fritt inom EU först lagligen ha satts i omsättning i en medlemsstat. Med hänsyn till de nationella begränsningar som gäller på spelområdet medför blotta etableringen av ett företag i en medlemsstat inte någon rätt att tillhandahålla speltjänster i etableringsstaten.
Det nu sagda får till följd att ett företag som är etablerat i Storbritannien och som innehar ett brittiskt tillstånd att tillhandahålla spel över Internet omfattas av tillämpningsområdet för artikel 49 EG medan ett företag som är etablerat i Malta och innehar ett tillstånd enligt The Remote Gaming Regulation att tillhandahålla spel över Internet inte gör det.
De svenska bestämmelser som inskränker rätten att tillhandahålla spel över Internet till spelare i Sverige – såsom främjandeförbudet enligt 38 § lotterilagen – måste således, för att kunna upprätthållas mot ett företag som är etablerat i Storbritannien, uppfylla de krav som framgår av EG-domstolens praxis i fråga om nationella spelregleringar som hindrar den fria rörligheten för tjänster. Så är emellertid inte fallet i förhållande till spelföretag som är etablerade i Malta och som åberopar sig på ett tillstånd enligt The Remote Gaming Regulation, eftersom sådana företag inte omfattas av tillämpningsområdet för artikel 49 EG.
Avsnitt 5.8 Allmänna överväganden om en framtida spelreglering
Justitiekanslern instämmer i Spelutredningens bedömning att grunderna för den nuvarande svenska spelregleringen kan anses vara i överensstämmelse med EG-rätten och alltjämt kan tjäna som förebild för en framtida reglering på området. Som utredningen anger kan alltså en svensk reglering byggd på ensamrätter alltjämt anses förenlig med EG-rätten.
Justitiekanslern framhåller, i likhet med Spelutredningen, vikten av att en spelreglering av den nu gällande karaktären i praktiken upprätthålls på ett systematiskt och sammanhängande sätt. En spelreglering av nu gällande typ kräver således kontinuerlig tillsyn och översyn med hänsyn till t.ex. den tekniska utvecklingen.
Enligt Justitiekanslerns mening är det mer svårbedömt om ett licenssystem på nationell basis, som förutsätter att spelbolag i andra medlemsstater som i sin etableringsstat har tillstånd att tillhandahålla spel över Internet förhindras att tillhandahålla sina spel till spelare i Sverige, kan förenas med EG-rättens krav. Licenssystemet synes, genom att det bygger på att de som beviljas licens blir skattskyldiga för sina inkomster i Sverige, sätta ekonomiska överväganden i förgrunden på ett sätt som den nuvarande spelregleringen inte gör.
Avsnitt 5.9 Grunderna för den nya regleringen
Spelutredningens förslag till licenssystem bygger på att de mest riskabla spelformerna inte ska kunna bli föremål för licens (se särskilt avsnitt 4.7.5 och 4.7.6). Utredningens förslag avseende vilka spelformer som ska kunna bli föremål för licens utmynnar emellertid i slutsatsen att licens ska kunna ges för spelformen vadhållning med undantag för vadhållning på hästar. Det är för Justitiekanslern inte tydligt att den riskbedömning som utredningen har gjort bör leda till denna avgränsning.
Avsnitt 5.13 Lotteriinspektionens – Spelmarknadsinspektionens – nya roll
Justitiekanslern instämmer i Spelutredningens bedömning att Lotteriinspektionen bör få en mer renodlad roll som tillstånds- och tillsynsmyndighet samt att regeringens roll som tillståndsgivare bör upphöra. Som bl.a. Regeringsrätten har framhållit är det viktigt att villkoren för tillståndsgivningen är tydliga och tillämpas på ett öppet, icke-diskriminerande samt förutsebart sätt.
Avsnitt 6.3 En ny ramlag för lotterier och spel
Justitiekanslern instämmer i Spelutredningens bedömning att huvudreglerna för lotteriverksamheten bör anges i lag och att de lotterier som i dag anordnas av staten och hästsporten med stöd av regeringens tillstånd enligt 45 § lotterilagen fortsättningsvis bör anordnas med positivt stöd i den nya ramlagen. En sådan lagstruktur gör spelregleringen mer transparent och förutsebar. Att regeringens behörighet att ge särskilda tillstånd till lotterier i andra fall och i annan ordning än som anges i lotterilagen tas bort tydliggör att de grundläggande villkoren för den svenska spelregleringen beslutas av riksdagen och medför en klarare ansvarsfördelning mellan riksdag och regering.
Avsnitt 6.4 Lagens tillämpningsområde – lotteridefinitionen
I betänkandet föreslås att den nya lotterilagens tillämpningsområde även ska omfatta verksamheter som anordnas i Sverige men som inte är tillgängliga för den svenska allmänheten. Förslaget är enligt Justitiekanslerns mening välövervägt med hänsyn till det synsätt som lotterilagen bygger på såvitt gäller den omvända situationen, dvs. i fråga om verksamheter som inte anses anordnade i Sverige i den mening som avses i lotterilagen men i vilka svenska spelare kan delta.
Den bedömning som hittills har kommit till uttryck i praxis och som också har legat till grund för bl.a. Lotteriutredningens slutbetänkande Spel i en föränderlig värld (SOU 2006:11) är härvid att lotterilagen endast omfattar verksamheter som på ett eller annat sätt har tillräcklig anknytning till Sverige och att frågan om anordnandet av lotteriet är lagligt eller inte om en sådan anknytning till Sverige inte föreligger får bedömas utifrån lagstiftningen i ursprungslandet. Lotterilagen eller svensk lagstiftning i övrigt innehåller inte något förbud mot att delta i ett lotteri som anordnas utomlands. Ett direkt ingripande mot ett lotteri som olagligen eller i strid med meddelade tillståndsvillkor anordnas i en annan medlemsstat och tillhandahålls till spelare i Sverige blir därmed inte aktuellt. För ett sådant ingripande torde en svensk myndighet alltså vara beroende av tillsynsmyndigheten i den medlemsstat där spelet anordnas. Det ligger i sakens natur att möjligheterna till ett sådant samarbete med spelmyndigheter i andra medlemsstater i regel torde vara avhängigt av att den svenska behöriga myndigheten kan utöva motsvarande tillsyn avseende verksamheter som anordnas i Sverige och mot vilka utländska myndigheter i vart fall i praktiken inte kan ingripa.
Avsnitt 7 En ny tillstånds- och tillsynsmodell
Justitiekanslern tillstyrker att en ny tillstånds- och tillsynsorganisation införs som innebär att all tillståndsgivning för lotterier och tillsynen över i stort sett allt spelande centraliseras till en myndighet. Som Spelutredningen anger säkerställer detta en starkare kontroll över spelregleringen och uppfyller de EG-rättsliga kraven på en systematisk och sammanhållen spelreglering i högre grad än den tidigare tillstånds- och tillsynsorganisationen.
Avsnitt 8.10 Särskilt om definitionen av automatspel och penningautomat, m.m.
I betänkandet föreslås, på grund av de gränsdragningsproblem som har uppkommit genom den tekniska utvecklingen, att definitionen av automatspel kompletteras så att den fortsättningsvis ska avse spel på mekaniska och elektroniska spelautomater och liknande spelanordningar. Det kan enligt Justitiekanslerns mening ifrågasättas om begreppet liknande spelanordningar inte är alltför vagt för att kunna ligga till grund för straffrättsliga åtgärder. Den föreslagna ändringen synes under alla omständigheter inte kunna undanröja de aktuella gränsdragningsproblemen.
Avsnitt 8.15 Tillstånd för spelombud
Justitiekanslern bedömer att Spelutredningens förslag att ett särskilt krav på tillstånd för ombud för spelanordnare ska införas innebär en påtagligt mer restriktiv hållning än i dag och medför att en väsentligen starkare kontroll kan utövas av tillsynsmyndigheten över att tillståndsvillkoren efterlevs i praktiken. Mot bakgrund av de EG-rättsliga krav som ställs på en reglering av aktuellt slag framstår förslaget som väl avvägt.
Avsnitt 9 Marknadsföring
Det EG-rättsliga utrymmet för att införa begränsningar avseende marknadsföring av spel torde vara att bedöma med samma utgångspunkter som gäller för begränsningar som hänför sig till själva tillhandahållandet av spelet. Vid bedömningen är dock att beakta att begränsningar som avser marknadsföring av nödvändighet är att uppfatta som mindre ingripande än regler som direkt begränsar möjligheterna att tillhandahålla speltjänsten som sådan. I sammanhanget kan därför framhållas att den nu gällande svenska spelregleringen inte förbjuder svenska spelare att delta i utom landet anordnade lotterier och att behovet liksom utrymmet att i stället begränsa marknadsföringsåtgärder därmed torde vara desto större.
Mot bakgrund av bl.a. den föreslagna lagstiftningsstrukturen samt tillstånds- och tillsynsorganisationen framstår det som följdenligt att särskilda regler för marknadsföring av lotterier införs. I den nu gällande ordningen torde säkerställandet av att AB Svenska Spels och ATG:s marknadsföring t.ex. uppfyller krav på måttlighet ske genom tillståndsvillkoren och ägarkontrollen.
När det särskilt gäller frågan om reglernas förhållande till tryckfrihetsförordningen (TF) finns det skäl att uppmärksamma att Kammarrätten i Stockholm i en dom den 10 mars 2009 (mål nr 139-08) har gjort en i viss utsträckning annan bedömning av TF:s tillämpningsområde i fråga om ingripanden som syftar till att upprätthålla främjandeförbudet i 38 § lotterilagen än den som kommer till uttryck i betänkandet. Kammarrätten har visserligen, med hänsyn främst till Högsta domstolens praxis, ansett att ingripanden mot lotterireklam av utpräglat kommersiell natur kan ske utan hinder av TF. Mot bakgrund av det s.k. delegationsstadgandet i 1 kap. 9 § TF angående alkohol- och tobaksreklam bör enligt kammarrätten emellertid från denna princip undantas generella förbud mot sådan reklam som avser vissa slags varor eller tjänster eftersom en sådan inskränkning enligt kammarrätten kräver stöd i TF för att kunna godtas. Kammarrätten ansåg därmed att Lotteriinspektionens föreläggande, som avsåg förbud vid vite att i tryckt skrift införa kommersiell reklam (annonser) för lotterier som anordnas av någon som saknar lotteritillstånd i Sverige, oförenligt med TF. Som Justitiekanslern förstår det hindrar kammarrättens synsätt inte ett ingripande i efterhand i det enskilda fallet mot en specifik annons, men det utesluter förbudsförelägganden och kan därmed antas väsentligen inskränka möjligheterna att upprätthålla främjandeförbudet på ett effektivt sätt.
Kammarrättens bedömning är inte invändningsfri. Den hittills rådande uppfattningen torde snarare vara att 1 kap. 9 § TF, bl.a. med hänsyn till dess tillkomsthistoria, inte bör tolkas motsatsvis (se t.ex. Axberger, Tryckfrihetens gränser, s. 63). Skulle saken komma under Regeringsrättens prövning och Regeringsrätten skulle göra samma bedömning som kammarrätten, framstår
det dock som nödvändigt att en delegationsgrund införs i TF även för lotterireklam eller att TF:s tillämpningsområde i detta avseende kan klargöras på annat sätt.
Avsnitt 10.7 Är det lämpligt att införa sanktionsavgifter som komplement till eller ersättning för straffrättsliga ingripanden enligt lotterilagen?
Justitiekanslern delar Spelutredningens uppfattning att ett system med sanktionsavgifter inte bör införas på det aktuella området. Anledningen är främst att bedömningen av överträdelser av lotterilagstiftningen i många fall måste anses innefatta ingående och i viss utsträckning komplicerade överväganden.
Avsnitten 10.8 Straffavgift och 10.9 Förseningsavgift
Justitiekanslern har ingen erinran mot förslaget om införande av en straffavgift och en förseningsavgift. Avgifterna kan endast tillämpas mot den som har eller ansöker om tillstånd och åläggande av sådana avgifter innefattar alltså inte inte samma typ av komplexa bedömningar som åläggande av sanktionsavgifter.
Avsnitten 11.2 Nuvarande ordning och 11.3.1 Finns det behov av ett främjandeförbud?
För Justitiekanslern är det tydligt att framför allt den tekniska utvecklingen har medfört att behovet av ett främjandeförbud inom ramen för en sådan spelreglering som den nu gällande är väsentligen större än vad som var fallet när förbudet infördes. Behovet av ett främjandeförbud torde vidare öka om det kan konstateras att andra åtgärder inte på ett effektivt sätt kan upprätthålla spelregleringens skyddsändamål. Justitiekanslern ifrågasätter alltså inte behovet av ett främjandeförbud men efterlyser en närmare analys härav. Detta gäller särskilt med utgångspunkt i om ett licenssystem inte föreslås bli infört. Betänkandet innehåller t.ex. inte några överväganden kring relationen mellan främjandeförbudet och det faktum att det inte är förbjudet för spelare i Sverige att delta i lotterier anordnade utomlands.
Avsnitt 11.3.2 Närmare utformning av främjandeförbudet
Justitiekanslern delar på de av Spelutredningen anförda skälen utredningens uppfattning att varken 38 § eller 54 §lotterilagen strider mot EG-rätten, primärt den fria rörligheten för tjänster. Justitiekanslern instämmer i att bestämmelserna oaktat detta av tydlighetsskäl bör ändras på föreslaget sätt.
Avsnitten 11.4 Förbud mot förmedling av betalningar för otillåtna spel och 11.5 Förbud mot elektronisk kommunikation av spel till domännamn och IP-adresser
Med hänsyn till att behovet av främjandeförbudet inte har analyserats närmare av Spelutredningen kan Justitiekanslern inte ansluta sig till utredningens bedömning att främjandeförbudet bör kompletteras med en bestämmelse om förbud mot förmedling av insatser avseende otillåtna lotterier och förbud mot elektronisk kommunikation av spel till domännamn och IP-adresser. Någon egentlig bedömning av en sådan ordnings förenlighet med EG-rätten synes mot den bakgrunden inte heller kunna göras. Med hänsyn till att det, som Justitiekanslern förstår det, alltjämt ska vara tillåtet för svenska spelare att delta i utom landet anordnade lotterier, som alltså kan bedrivas med stöd av tillstånd i ursprungsstaten, förefaller det väl långtgående att införa denna typ av restriktioner, som träffar aktörer som inte anordnar spelet och vars verksamhet i regel inte huvudsakligen består i att förmedla denna typ av tjänst.
Avsnitt 11.5.8 Förhållandet mellan ett (straffsanktionerat) förbud att förmedla kommunikation till domännamn och IP-adresser för otillåtna speltjänster och vissa grundläggande fri- och rättigheter
Som en komplettering till den redogörelse kring grundlagsskyddet enligt yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) som lämnas i betänkandet vill Justitiekanslern tillägga att innehållet i en databas som nås via en extern länk från en sajt som omfattas av grundlagsskydd enligt 1 kap. 9 § YGL i princip inte ingår i den sajtens grundlagsskyddade material. Enligt Justitiekanslerns bedömning lär de utländska spelsajter (domännamn och IP-adresser) som förmedlingsförbudet torde vara avsett att träffa i praktiken inte komma att omfattas av grundlagsskydd enligt YGL. För att grundlaggskydd enligt YGL ska aktualiseras torde krävas en sådan anknytning till Sverige att även spelet blir att anse som anordnat i Sverige. Spelet skulle då omfattas av lotterilagens tillämpningsområde och kunna bli föremål för ingripanden enligt den lagen med hänsyn till avsaknaden av ett svenskt tillstånd. Det kan därmed inte antas ligga i de aktuella spelbolagens intresse att en sådan anknytning uppkommer och det är därför svårt att föreställa sig att grundlagsskyddet enligt YGL kan aktualiseras.
Den grundlagsfråga som aktualiseras i sammanhanget är därför primärt frågan om det kan antas vara förenligt med framför allt den informationsfrihet som följer av 2 kap. 1 § regeringsformen (RF) att avskära svenska medborgare från möjligheten att besöka utländska spelbolags webbplatser. Informationsfriheten är i huvudsak en spegelbild av yttrandefriheten och det är förvisso riktigt att friheten att yttra sig i näringsverksamhet enligt 2 kap. 13 § första stycket RF kan begränsas utan att några speciella hänsyn tas. Denna begränsningsmöjlighet är emellertid avsedd att gälla för kommersiell reklam och är alltså inte tänkt att tillämpas på näringsidkares uttalanden av opinionsbildningskaraktär. Innehållet på de aktuella webbplatserna kan knappast tänkas avgränsat på så sätt att det kan uteslutas att uttalanden av opionsbildningskaraktär återfinns där. Med hänsyn till att behovet av främjandeförbudet inte har analyserats närmare är det vidare svårt att se att något av de särskilda hänsyn som i övrigt kan grunda begränsningar enligt 2 kap. 13 § första stycket RF är för handen. Under alla omständigheter gäller som påpekas i betänkandet att begränsningen, oavsett grund, måste uppfylla kraven i 2 kap. 12 § andra stycket RF, bl.a. kravet på proportionalitet. Justitiekanslern finner det tillräckligt att understryka att begränsningar av detta slag, vilket Lotteriutredningen också angav i sitt slutbetänkande, inte återfinns på något annat område, dvs. inte ens där materialet på sajterna är straffbart att inneha, såsom gäller för t.ex. barnpornografi.
Även om det inte kan uteslutas att det i princip skulle kunna vara förenligt med den grundlagsskyddade yttrande- och informationsfriheten att införa ett förmedlingsförbud avseende vissa domännamn och IP-adresser för otillåtna speltjänster, är det mot den nu angivna bakgrunden Justitiekanslerns bedömning att den förslagna begränsningen på det nu föreliggande materialet inte kan bedömas förenlig med RF:s krav.
Avsnitt 13 Ägarstyrning m.m.
Justitiekanslern ansluter sig till Spelutredningens bedömning av hur den framtida ägarstyrningen av AB Svenska Spel respektive ATG bör utformas.
Avsnitten 15 En öppning för nya aktörer (Alternativ 2) och 16 Skatt
Den licensmodell som Spelutredningen föreslår förutsätter att den svenska spelmarknaden avskärmas från övriga medlemsstater i större utsträckning än som sker idag. Annars finns det – som utredningen uttrycker det – inte incitament att söka tillstånd i Sverige om villkoren för licenser är bättre i någon annan stat. Utredningen anger vidare att en begräsning av antalet tillstånd inte ska införas, framför allt då tilldelningen inte kan ske med utgångspunkt i att högstbjudande skulle erhålla tillstånd. Detta skulle enligt utredningen starkt kunna ifrågasättas med hänsyn till lagens skyddsändamål. Samtidigt uppställer licensmodellen ett krav på sekundäretablering i Sverige. Det föreslås vidare att de nya aktörer som kan bli aktuella på den svenska spel- och lotterimarknaden skattemässigt ska omfattas av lagen (1991:1482) om lotteriskatt och att det kan finnas skäl att överväga att sänka skattesatsen enligt lotteriskattelagen. Angående skattesatsen anges att det står klart för utredningen att ju lägre skattesatsen är desto attraktivare kommer ett licenssystem att bli.
Som Justitiekanslern har anfört inledningsvis synes det föreslagna licenssystemet sätta ekonomiska överväganden i förgrunden på ett helt annat sätt än den nu gällande spelregleringen. Det framstår som tveksamt om skatteintäkterna från spelverksamheten i ett sådant system endast kan anses utgöra en positiv accessorisk konsekvens i den mening som avses i EG-domstolens praxis. Det finns skäl att anmärka att det torde röra sig om en väsentlig sänkning av den nuvarande skattesatsen om 35 procent för att Spelutredningens licensmodell ska bli ”attraktiv”. Även om Spelutredningen inte har funnit skäl att redogöra för förhållandena i Malta bör det inte vara utan intresse för övervägandena i denna del att beakta att skatteuttaget där torde vara väsentligen lägre än i t.ex. Storbritannien.