Ett beslut att utvisa en utlänning verkställs när han eller hon lämnar Sverige. Om utlänningen varit förvarstagen i samband med verkställighetsförfarandet upphävs beslutet om förvar de facto när utvisningsbeslutet verkställs. Om utlänningen återvänder till Sverige och det fattas ett nytt beslut om förvar är det detta senare beslut som är bärare av tvångsåtgärden.
Migrationsverket beslutade den 5 juli 2013 att avslå VM:s ansökan om bl.a. uppehållstillstånd och att utvisa honom ur Sverige. Utvisningen skulle verkställas genom att han reste till sitt hemland, Demokratiska republiken Kongo (DRK), om han inte visade att något annat land kunde ta emot honom. Beslutet överklagades till Förvaltningsrätten i Stockholm, migrationsdomstolen, som den 28 november 2013 avslog överklagandet. VM fullföljde sin talan hos Migrationsöverdomstolen som den 5 februari 2014 beslutade att inte bevilja prövningstillstånd. Därmed vann Migrationsverkets utvisningsbeslut den 5 juli 2013 laga kraft.
Den 6 mars 2014 överlämnade Migrationsverket verkställigheten av beslutet att utvisa VM till Polismyndigheten, som den 13 oktober 2014 beslutade att ta honom i förvar. Skälen för förvarsbeslutet angavs vara att det var frågan om att förbereda eller genomföra verkställigheten av ett beslut om utvisning enligt 8 kap. 6 § utlänningslagen (2005:716) och att det fanns risk för att VM skulle komma att avvika eller hålla sig undan. Beslutet om förvar verkställdes samma dag. I samband med att han togs i förvar påträffades ett kongolesiskt pass i namnet MM bland hans tillhörigheter, varför detta namn används fortsättningsvis. Förvarsbeslutet överklagades till migrationsdomstolen som den 11 november 2014 avslog överklagandet. Den 15 november 2014 genomförde Polismyndigheten, med bistånd av Kriminalvården, en eskorterad resa till DRK i syfte att verkställa beslutet att utvisa MM. Vid ankomsten dit blev han dock inte beviljad inresa i landet, varför den eskorterande personalen återvände med honom till Sverige. Ett par dagar senare, den 17 november 2014, fattade Polismyndigheten ett nytt förvarsbeslut beträffande MM. Skälen för det beslutet var desamma som för det tidigare förvarsbeslutet den 13 oktober 2014. Beslutet den 17 november 2014 verkställdes samma dag i anslutning till att MM kom tillbaka till Sverige.
MM överklagade beslutet till Förvaltningsrätten i Stockholm, migrationsdomstolen (2014-12-09, ordförande McMurray), som genom det nu överklagade avgörandet avvisade överklagandet. Domstolen angav bl.a. följande som skäl för sitt beslut. Med anledning av att MM inte släppts utan omfattats av ett förvarsbeslut alltsedan den 13 oktober 2014 samt att tidsfristen för det första förvarsbeslutet inte löpt ut ska beslutet den 13 oktober 2014 anses som bärare av tvångsåtgärden och alltjämt vara gällande. Eftersom beslutet den 17 november 2014 inte föregåtts av en muntlig förhandling är det inte heller ett nytt formellt beslut om förvar i lagens mening utan får anses vara ett sådant övervägandebeslut som avses i 10 kap. 9 § sista stycket utlänningslagen (jfr MIG 2006:5). Det innebär att beslutet inte går att överklaga.
MM överklagade migrationsdomstolens beslut och yrkade att Migrationsöverdomstolen, med ändring av migrationsdomstolens beslut, skulle upphäva Polismyndighetens beslut om förvar. I andra hand yrkades att han skulle ställas under uppsikt. Till stöd för sin talan anförde han bl.a. följande.
Migrationsdomstolen har gjort en felaktig bedömning i målet. Hade det varit så att verkställighetsförsöket avbrutits i Sverige, dvs. om han inte hade lämnat landet, hade migrationsdomstolens beslut att avvisa överklagandet varit korrekt. MIG 2006:5 avser situationen då ett nytt beslut om förvar fattas men utlänningen inte har lämnat landet. Han själv lämnade däremot Sverige. I de fall ett beslut om förvar inte formellt upphävs och inte har upphört att gälla enligt 10 kap. 10 § utlänningslagen, kan det vara svårt att avgöra hur länge beslutet gäller. Att omprövningsfristen ännu inte löpt ut för ett första förvarsbeslut när ett nytt beslut fattas besvarar inte frågan om vilket beslut som är bärare av tvångsåtgärden.
Den resa till Hart som företogs den 15 november 2014 innebar, som nämnts, att han lämnade Sverige. Förvarsbeslutet den 13 oktober 2014 måste rimligen anses ha upphört att gälla i samband med detta. Vid återkomsten till Sverige ansåg Polismyndigheten att förvar var nödvändigt och att förutsättningarna för det var uppfyllda, varvid ett nytt beslut om förvar fattades den 17 november 2014. Det nya beslutet om förvar är rimligen bärare av tvångsåtgärden, eftersom det gamla beslutet upphört att gälla. Det nya beslutet är därmed också överklagbart.
Polismyndigheten ansåg att MM skulle vara kvar i förvar och att uppsikt inte var en tillräcklig åtgärd. Beträffande frågan om vilket beslut som var bärare av tvångsåtgärden förvar anförde myndigheten bl.a. följande. I MIG 2006:5 var den berörde utlänningen aldrig verkställd utanför Sverige utan avtjänade ett kortare fängelsestraff. Det avgörandet kan inte vara tillämpligt i det här fallet. MM har lämnat Sverige tillsammans med eskortörer och anlänt till Kinshasa, Hart. Han har inte blivit mottagen av myndigheterna där utan förts tillbaka till Sverige. Så länge den berörde utlänningen befinner sig i Sverige ska ett beslut om förvar anses bestå. Det behöver inte fattas något nytt förvarsbeslut om ett verkställighetsförsök avbryts i Sverige. Såväl Polismyndigheten som Migrationsverket tillämpar bestämmelserna på det sättet. I de fall ett verkställighetsförsök misslyckas sedan en utlänning lämnat Sverige får dock förvarsbeslutet anses ha upphört när utlänningen lämnade landet. Verkställighetsförsöket kan t.ex. ha misslyckats för att mottagarlandet vägrar att ta emot utlänningen (SOU 2011:17 s. 275 f.). Centrala frågor i det nu aktuella målet är följaktligen vad som bör läggas i begreppet utrest och när ett beslut anses verkställt. I 1 kap. 6 § utlänningslagen anges att med utresa avses att en utlänning passerar ut över gränsen för svenskt territorium. Vidare anges i 12 kap. 21 § samma lag att ett beslut om avvisning eller utvisning ska anses verkställt, om utlänningen har lämnat landet. I MM:s fall är det beslutet den 17 november 2014 som är bärare av tvångsåtgärden förvar.
Kammarrätten i Stockholm, Migrationsöverdomstolen (2015-09-28, Cannon, Hart och James, referent), yttrade:
MM yrkar att han ska släppas ur förvar eller, i andra hand, ställas under uppsikt. Det till Migrationsöverdomstolen överklagade beslutet utgörs av migrationsdomstolens beslut att avvisa MM:s överklagande av Polismyndighetens förvarsbeslut den 17 november 2014. Migrationsöverdomstolens prövning i målet gäller följaktligen enbart frågan om migrationsdomstolen haft grund för att avvisa MM:s överklagande av beslutet den 17 november 2014.
I målet är upplyst att Polismyndigheten den 12 december 2014 beslutade att MM skulle vara kvar i förvar. Beslutet den 17 november 2014 upphörde därmed under alla förhållanden att vara bärare av tvångsåtgärden (jfr MIG 2006:5). Mot bakgrund av Högsta förvaltningsdomstolens uttalanden i RÅ 1999 ref. 26 innebär emellertid inte den omständigheten att förvarsbeslutet den 17 november 2014 inte längre är bärare av någon tvångsåtgärd avseende MM att ändamålet med dennes talan har förfallit. Han får fortfarande anses ha ett berättigat intresse av att få saken prövad.
2. Tillämpliga bestämmelser m.m.
En utlänning som har fyllt 18 år får under vissa förutsättningar tas i förvar bl.a. om det är fråga om att förbereda eller genomföra verkställigheten av ett beslut om utvisning, s.k. verkställighetsförvar (10 kap. 1 § andra stycket 3 utlänningslagen). Som huvudregel gäller att en utlänning inte får hållas i verkställighetsförvar längre tid än två månader. För att tvåmånadersgränsen ska få överskridas krävs det att det finns synnerliga skäl för en längre förvarstid (10 kap. 4 § andra stycket samma lag). Ett beslut om verkställighetsförvar ska prövas på nytt inom två månader från den dag då det började verkställas (10 kap. 9 § första stycket andra meningen utlänningslagen).
Ytterligare några av utlänningslagens bestämmelser är relevanta i det här målet. Bland de definitioner som utlänningslagens första kapitel innehåller finns en definition av begreppet utresa. Med utresa avses i utlänningslagen att en utlänning passerar ut över gränsen för svenskt territorium (1 kap. 6 §). Vidare framgår det av en annan bestämmelse att ett beslut om utvisning ska anses verkställt, om utlänningen har lämnat landet (12 kap. 21 § utlänningslagen). Ett beslut om utvisning som meddelats av Migrationsverket upphör inte att gälla, i normalfallet, förrän fyra år efter det att beslutet vann laga kraft (12 kap. 22 § samma lag). Slutligen framgår det av ytterligare en bestämmelse att ett utvisningsbeslut kan verkställas mer än en gång under förutsättning att det har vunnit laga kraft och inte har upphört att gälla (12 kap. 23 § utlänningslagen).
Frågan om vilken effekt verkställigheten av ett avlägsnandebeslut har på ett förvarsbeslut behandlades vid tillkomsten av 1989 års utlänningslag. Av specialmotiveringen till 14 § i förslaget till den utlänningslagen, som handlar om när ett beslut om avvisning eller utvisning ska anses verkställt, framgår att ett beslut om förvar ansetts upphöra att gälla i samband med verkställigheten (prop. 1988/89:86 s. 204).
När det gäller beslut om förvar som ska fattas av den handläggande myndigheten under löpande tidsfrist har Migrationsöverdomstolen i MIG 2006:5 uttalat följande. 10 kap. 9 § utlänningslagen föreskriver att handläggande myndighet är skyldig att fatta beslut i förvarsfrågan i två situationer, nämligen dels om det är fråga om ny prövning av förvar för att en i lagen föreskriven tidsfrist är på väg att löpa ut och den handläggande myndigheten bedömer att förvaret ska bestå, dels om det inte längre föreligger grund för förvar och förvarsbeslutet således måste upphävas. Lagrummet innebär alltså inte att en handläggande myndighet under löpande tidsfrister ska fatta formella beslut med innebörden att förvaret ska bestå. I avgörandet bedömde Migrationsöverdomstolen att ett beslut om förvar under löpande tidsfrist, som inte föregåtts av en muntlig förhandling, inte utgjorde ett nytt beslut om förvar i lagens mening och därför inte heller var bärare av tvångsåtgärden.
I ett annat avgörande från Migrationsöverdomstolen var situationen den att en förvarstagen person överlämnats till Kriminalvården för att avtjäna några dagar som resterade av ett fängelsestraff (MIG 2014:2). När han blev villkorligt frigiven placerades han åter i förvar. Enligt Migrationsöverdomstolens uppfattning fanns det inte förutsättningar att hålla den aktuella utlänningen i förvar under den tid han befann sig i fängelse, varför förvarsbeslutet omedelbart borde ha upphävts. Att utlänningen rent faktiskt togs ur förvar när han började avtjäna det resterande fängelsestraffet innebar, enligt Migrationsöverdomstolen, att förvarsbeslutet de facto hade upphävts och därefter inte längre var bärare av någon tvångsåtgärd gentemot honom.
Migrationsdomstolen har med hänvisning till MIG 2006:5 kommit fram till att Polismyndighetens beslut den 17 november 2014 var ett övervägandebeslut enligt 10 kap. 9 § sista stycket utlänningslagen och inte det beslut som var bärare av tvångsåtgärden. Domstolen har gjort bedömningen att Polismyndighetens förvarsbeslut den 13 oktober 2014 fortfarande gällde vid tidpunkten för myndighetens beslut den 17 november 2014. Migrationsöverdomstolen konstaterar emellertid att det i MIG 2006:5 var frågan om ett beslut om förvar under löpande tidsfrist i ljuset av ett tidigare förvarsbeslut som alltjämt var gällande. Ett sådant beslut, som inte föregåtts av en muntlig förhandling, är inte ett nytt beslut om förvar i lagens mening och är följaktligen inte heller bärare av tvångsåtgärden.
Migrationsöverdomstolen anser däremot att en annan bedömning måste göras när det ursprungliga förvarsbeslutet inte längre gäller vid tidpunkten för det senare beslutet, eftersom det senare beslutet i en sådan situation utgör ett nytt förvarsbeslut enligt 10 kap. 1 § utlänningslagen. Ett sådant nytt beslut är bärare av tvångsåtgärden. Den fråga som Migrationsöverdomstolen har att ta ställning till i detta mål är därför om förvarsbeslutet från den 13 oktober 2014 fortfarande gällde vid tidpunkten för Polismyndighetens beslut den 17 november 2014.
Den 15 november 2014 togs MM ut ur förvar och verkställigheten av utvisningsbeslutet avseende honom påbörjades. Tillsammans med sin eskort reste han ut ur Sverige när gränsen för svenskt territorium passerades. Beslutet att utvisa honom verkställdes i samma stund som han lämnade landet. I och med att verkställighet ägt rum, och så länge MM befunnit sig utomlands, har det inte längre förelegat förutsättningar för verkställighetsförvar. Även om det inte fattats något formellt beslut om att upphäva förvaret i samband med verkställigheten anser Migrationsöverdomstolen att förvarsbeslutet den 13 oktober 2014 de facto upphävdes när beslutet att utvisa honom verkställdes (jfr MIG 2014:2). Polismyndighetens förvarsbeslut den 13 oktober 2014 var följaktligen inte därefter bärare av någon tvångsåtgärd gentemot MM. Detta innebär i sin tur att Polismyndighetens beslut den 17 november 2014 innefattat ett nytt förvarsbeslut i enlighet med 10 kap. 1 § utlänningslagen, vilket också är den bestämmelse myndigheten hänvisat till i beslutet. Det senare beslutet har alltså varit bärare av en tvångsåtgärd mot MM och hans överklagande av det borde därför ha prövats av migrationsdomstolen.
Av utredningen framgår att beslutet att utvisa MM verkställdes på nytt i juni 2015. Målet ska därför skrivas av från vidare handläggning.
Migrationsöverdomstolens avgörande. Migrationsöverdomstolen skriver av målet från vidare handläggning.