Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern tillerkänner Lingua Communication Nordic AB skadestånd av staten med 18 750 kr. Vidare tillerkänner Justitiekanslern bolaget ersättning för dess ombudskostnader med 5 000 kr.
Justitiekanslern uppdrar åt Domstolsverket att se till att dessa belopp betalas ut till bolaget.
Bakgrund
Lingua Communication Nordic AB (i fortsättningen Linguacom eller bolaget) var anbudsgivare i en samordnad upphandling av tolkförmedlingstjänster som genomfördes av Järfälla och Upplands-Bro kommuner. Kommunerna beslutade den 9 oktober 20015 att teckna avtal med en annan leverantör än Linguacom.
Linguacom ansökte om överprövning av upphandlingen hos Förvaltningsrättens i Stockholm. Förvaltningsrätten avslog den 19 januari 2016 (mål nr 22589-15) bolagets ansökan.
Linguacom överklagade förvaltningsrättens dom till Kammarrätten i Stockholm och yrkade bl.a. att kammarrätten skulle besluta att kommunerna inte fick ingå avtal innan något annat hade bestämts (interimistiskt beslut). Överklagandet inkom till förvaltningsrätten torsdagen den 28 januari 2016.
Kammarätten beslutade den 1 februari 2016 att avskriva målet från vidare handläggning eftersom avtal i den aktuella upphandlingen redan slutits samma dag.
Anspråket
Linguacom har genom sitt ombud begärt skadestånd av staten med 103 513 kr. Det yrkade beloppet avser Linguacoms ombudskostnader i förvaltningsrätten och kammarrätten. Bolaget har även begärt ersättning för sina ombudskostnader i ärendet här med 16 000 kr. Till stöd för sitt anspråk har bolaget anfört bl.a. följande. Förvaltningsrättens dom meddelades den 19 januari 2016. Kommunerna kunde ingå avtal först den 1 februari 2016. Linguacoms överklagande med ett yrkande om interimistiskt beslut skickades till förvaltningsrätten per e-post den 28 januari 2016 kl. 10.45. Bolaget fick omedelbart en bekräftelse från förvaltningsrätten på att överklagandet hade mottagits.
Kammarrätten beslutade den 1 februari 2016 att avskriva överklagandet eftersom kommunerna ingått avtal samma dag. Någon överprövning kunde således inte längre göras. Av beslutet framgick att överklagandet hade inkommit till kammarrätten först den 1 februari 2016.
Enligt en uppgift från kammarätten mottogs överklagandet genom leverans med bil från förvaltningsrätten måndagen den 1 februari 2016. Enligt kammarrätten är den normala rutinen att överklaganden i upphandlingsmål, som innehåller yrkanden om interimistiska beslut, skickas per e-post direkt från förvaltningsrätten till kammarrätten och att den övriga akten sedan skickas på vanligt sätt, dvs. med bil.
Förvaltningsrätten tog emot överklagandet torsdagen den 28 januari 2016. Överklagandet vidarebefordrades dock inte till kammarrätten per e-post utan skickades med bil på morgonen fredagen den 29 januari 2016. Överklagandet borde i så fall ha tagits emot av kammarrätten på fredagsmorgonen. Varför överklagandet mottogs av förvaltningsrätten den 28 januari 2016 men av kammarrätten först på måndagen den 1 februari 2016 har inte kunnat förklaras vare sig av kammarrätten eller av förvaltningsrätten. Det står dock helt klart att det hos någon av domstolarna har skett ett fel eller en försummelse, vilket har lett till att Linguacoms överklagande och interimistiska yrkande förfallit. Linguacom har med anledning av felet eller försummelsen tappat möjligheten att få upphandlingen överprövad och således möjligheten att vinna upphandlingen. Linguacoms kostnader för överprövningen i förvaltningsrätten och kammarrätten har därför blivit onödiga.
Utredningen
Förvaltningsrätten och kammarrätten har yttrat sig i ärendet. Förvaltningsrätten har anfört bl.a. följande.
Utöver [---] bestämmelsen i 17 § förordningen om mål i allmän förvaltningsdomstol, enligt vilken domstolen utan dröjsmål ska sända sin akt till den högre domstolen om ett avgörande överklagas, saknas särskilda rättsregler som anger hur snabbt ett överklagande ska skickas till överinstansen. Det ligger emellertid i sakens natur att en begäran om ett interimistiskt förordnande alltid måste handläggas skyndsamt då klaganden annars riskerar att lida rättsförlust. Denna princip har också kommit till uttryck bl.a. i förarbetena till förvaltningslagen (1986:223). Där anges att om klaganden begär att beslutet tills vidare inte ska gälla (inhibition) kan det krävas särskild skyndsamhet vid handläggningen av ett överklagande (jfr prop. 1985/86:80 s. 74). Frågan har även behandlats av Justitieombudsmannen (JO) som uttalat att i sådana fall ska överklagandet genast överlämnas till överinstansen för att göra det möjligt för denna att ta ställning till begäran om inhibition (jfr t.ex. JO:s beslut den 7 april 2010 dnr 4789-2009 och den 24 september 2013 dnr 2571-2012). Dessa uttalanden gäller förvisso också tillämpningen av förvaltningslagen, men bör enligt förvaltningsrätten även kunna tillmätas betydelse i nu aktuellt avseende.
Linguacoms överklagande inkom till Förvaltningsrätten i Stockholm innan den förlängda avtalsspärren hade löpt ut. Det fanns därför vid denna tidpunkt fortfarande möjlighet för bolaget att få till stånd en prövning av överklagandet och även förutsättningar för kammarrätten att meddela ett interimistiskt beslut om att avtal inte fick ingås innan prövning skett. Att överklagandet trots detta inte kunde prövas av kammarrätten innan avtalsspärren gick ut har berott på handläggningen i domstolarna. Det är inte fullständigt klarlagt hur överklagandet har skickats mellan domstolarna men det saknar egentlig betydelse ur skadeståndsrättslig synpunkt eftersom staten har ett kumulerat ansvar. Enligt förvaltningsrätten utgör en försening i handläggningen som innebär att en part mister sin rätt att få sin sak prövad ett sådant fel eller sådan försummelse vid myndighetsutövning som är skadeståndsgrundande för staten.
Det kan inte ifrågasättas att det sätt som överklagandet har hanterats har medfört skada för Linguacom genom att bolaget ådragit sig onödiga ombudskostnader. Staten är därför skadeståndsansvarig för Linguacoms ombudskostnader i den mån dessa kan anses skäliga.
Linguacom har gett in en specifikation över bolagets kostnader i form av fakturor och arbetsredogörelser. Förvaltningsrätten har svårt att bedöma om den ersättning för ombudskostnader som bolaget har yrkat är skälig men har inte någon anledning att ifrågasätta det yrkade beloppet. Förvaltningsrätten har inte heller funnit att Linguacom kunnat begränsa sin skada och att något skäl till jämkning av skadeståndsskyldigheten därför borde ske.
Domstolen har inte något att invända mot skäligheten i bolagets hittills yrkade ersättning för kostnader för processen hos Justitiekanslern.
Kammarätten har anfört bl.a. följande.
Enligt inkomststämpel och händelseblad inkom det aktuella överklagandet till kammarrätten den 1 februari 2016. Kammarrätten har gjort en utredning avseende omständigheterna på domstolen då målet kom in.
Ross har vid samtal den 27 april 2016 uppgett att hon minns när det aktuella överklagandet kom in till kammarrätten. Överklagandet tillsammans med förvaltningsrättens akt kom in med den bil med post som körs från förvaltningsrätten till kammarrätten varje vardag. Målet registrerades omedelbart vid ankomsten och lämnades enligt rutin direkt upp till avdelning. Flera personer på registraturen reagerade enligt Johnson på att överklagandet kom till kammarrätten först den 1 februari 2016 då det inkommit till förvaltningsrätten redan den 28 januari 2016. Något fax eller mail från förvaltningsrätten angående överklagandet hade inte mottagits innan överklagandet kom in den 1 februari 2016.
Redan dagen efter kammarrättens beslut, den 2 februari 2016, talade kammarrättsfiskalen S.U. och domstolssekreteraren J.K. med Johnson med anledning av att klagandeombudet kontaktat domstolen. Johnson lämnade vid det tillfället samma uppgifter som de som redogjorts för ovan.
Den bil som körs från förvaltningsrätten kommer till kammarrätten ca kl. 9.30–10.00. Posten som ligger i backar tas emot av vaktmästare/expeditionsvakter som i utbyte lämnar föregående dags tomma backar. De mottagna backarna lämnas direkt till registraturen. Vid samtal med expeditionsvakt S.E. den 4 maj 2016 framgick att det inte finns något som tyder på att dessa rutiner inte har följts de aktuella dagarna.
När överklagandet tillsammans med förvaltningsrättens akt den 1 februari 2016 lämnats från registraturen till avdelning 5 togs målet emot av en handläggare på avdelningen, kammarrättsfiskalen S.E. Hon kontaktade upphandlande myndigheter och fick då besked att avtal hade slutits. Kammarrätten (kammarrättsrådet A.L., ordförande, och kammarrättsrådet E.H., referent) fattade samma dag beslut om att avskriva målet.
Den utredning kammarrätten har gjort visar således att det aktuella målet kom in till kammarrätten först den 1 februari 2016. Kammarrätten vidtog åtgärder så snart målet kom in. Eftersom avtal hade tecknats i upphandlingen var kammarrätten förhindrad att pröva målet i sak. Enligt kammarrättens mening har således inget fel begåtts i handläggningen och det finns därför inte grund för skadestånd utifrån den handläggning som har skett hos kammarrätten.
Enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen ska staten ersätta bl.a. ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller för­sum­mel­se vid myndig­hets­utövning i sådan verksamhet som staten svarar för. Förvaltningsdomstolarnas handläggning av och beslut i mål enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, LOU, är sådan verksamhet.
För en rätt till ersättning krävs förutom att det har förekommit ett skadeståndsgrundande fel etc. att detta har orsakat skada för den enskilde. Det ankommer på den som begär ersättning att styrka skadan och dess omfattning.
Enligt 16 kap. 1 § första stycket LOU får den upphandlande myndigheten i ett fall som det nu aktuella inte ingå avtal (avtalsspärr) förrän tio dagar har gått från det att myndigheten skickade en underrättelse till anbudssökandena eller anbudsgivarna om sitt tilldelningsbeslut.
Av 16 kap. 8 § LOU framgår att om en ansökan om överprövning av en upphandling har gjorts, fortsätter avtalsspärren enligt 1 eller 3 § att gälla under handläggningen i förvaltningsrätten (förlängd avtalsspärr). När en sådan förlängd avtalsspärr gäller får den upphandlande myndigheten enligt 16 kap. 10 § inte ingå avtal förrän tio dagar har gått från det att förvaltningsrätten har avgjort målet. Den förlängda avtalsspärren gäller endast i första instans.
Enligt 16 kap. 9 § LOU får rätten besluta att den upphandlande myndigheten inte får ingå avtal innan något annat har bestämts (interimistiskt beslut). Enligt 16 kap. 6 § andra stycket LOU får överprövning av en upphandling inte ske efter det att avtal slutits mellan den upphandlande myndigheten och en leverantör.
Av 17 § förordningen (2013:390) om mål i allmän förvaltningsdomstol följer att domstolen utan dröjsmål ska sända sin akt till den högre domstolen om ett avgörande överklagas.
Av Domstolsverkets kanslibok Allmän förvaltningsdomstol (p. 11.3) framgår bl.a. följande. Om överklagandet innehåller ett yrkande om inhibition eller annat interimistiskt förordnande bör handlingarna skickas till överinstansen samma dag eller, om överklagandet kommit in först efter expeditionstidens slut, senast påföljande dag. En möjlighet är att genom telefax göra överinstansen uppmärksam på inhibitionsyrkandet för att sedan skicka över handlingarna snarast möjligt.
Utredningen i ärendet ger vid handen att det har skett en försening vid hanteringen av Linguacoms överklagande och yrkande om interimistiskt beslut. Det är nu i efterhand inte möjligt att med säkerhet konstatera om förseningen har berott på förvaltningsrättens, kammarrättens eller de båda domstolarnas agerande. Förseningen får anses ha innefattat fel eller försummelse i den mening som avses i skadeståndslagen. Till följd av den bristfälliga hanteringen kunde Linguacoms överklagande inte prövas av kammarrätten, eftersom avtal i den aktuella upphandlingen redan hade slutits. Med dessa utgångspunkter är Linguacom berättigat till skadestånd av staten.
Linguacom har begärt skadestånd för ombudskostnader både i förvaltningsrätten och kammarrätten. Yrkandet om ersättning för ombudskostnader i förvaltningsrätten kan inte godtas eftersom bolaget under alla omständigheter hade haft dessa kostnader. Dessa ombudskostnader är alltså inte föranledda av felet i hanteringen av överklagandet och yrkandet om interimistiskt beslut.
Vad som kan ersättas är i stället de merkostnader som den bristfälliga hanteringen har medfört för Linguacom vad gäller ombudsarvode. Det får då först noteras att Linguacom oavsett den felaktiga hanteringen haft vissa kostnader för att utforma överklagandet eftersom bolaget hade tappat målet i förvaltningsrätten och ville få saken prövad i högre rätt. Vid en strikt bedömning skulle denna del av kostnaden inte ersättas. Å andra sidan har allt arbete med överklagandet i någon mån blivit onyttigt genom den felaktiga hanteringen av överklagandet. Vid en generöst gjord skadereglering anser sig Justitiekanslern därför kunna godta att ersättning bör beviljas med 18 750 kr avseende arbetet med överklagandet, enligt ombudets faktura nr 19346. Linguacom ska alltså tillerkännas skadestånd med detta belopp.
Linguacom har begärt ersättning för sina kostnader i ärendet här med 16 000 kr. Med beaktande av utgången i själva saken samt ärendets art och omfattning anser Justitiekanslern skäligt att utge ersättning med 5 000 kr.