Ansökan av Thompson om rättsprövning av ett beslut ang. strandskydd
Not 64. Ansökan av Klein M. om rättsprövning av ett beslut ang. strandskydd. - Klein M. ansökte den 13 juni 1994 hos Miljö- och byggnadsnämnden i Haninge kommun om förhandsbesked angående avstyckning av två tomter från fastigheten Årsta 1:2 i Haninge kommun. På vardera avstyckning planerades nybyggnad av ett enbostadshus och ett förråd. -Miljö- och byggnadsnämnden (1994-11-01) meddelade ett positivt förhandsbesked och medgav dispens från strandskyddsbestämmelserna för de ansökta byggnaderna. Vidare beslutade nämnden i vilken utsträckning mark fick tas i anspråk som tomtplats. - Statens naturvårdsverk överklagade beslutet till den del det avsåg medgiven strandskyddsdispens och hemställde att länsstyrelsen skulle upphäva kommunens beslut. - Länsstyrelsen i Stockholms län (1995-11-17) biföll Naturvårdsverkets överklagande och upphävde det överklagade beslutet till den del det avsåg medgiven strandskyddsdispens. - Klein M. överklagade beslutet och yrkade att regeringen skulle bevilja dispens från strandskydd. - Regeringen (Miljödepartementet, 1997-05-22) avslog överklagandet och anförde som skäl för sitt beslut: Dispens från förbudet enligt strandskyddsbestämmelserna får enligt 16 a § naturvårdslagen endast meddelas om det föreligger särskilda skäl. Enligt lagstiftningens förarbeten skall undantagsbestämmelsen tillämpas restriktivt (prop. 1974:166, s. 97). Vid prövning av frågor som rör naturvård skall vidare enligt 3 § naturvårdslagen tillbörlig hänsyn tas till övriga allmänna och enskilda intressen. Härvid skall lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. tillämpas. Skälen för att vidmakthålla strandskyddet skall bl.a. vägas mot inskränkningen i förfoganderätten för den enskilde. - Strandskyddets syfte är enligt 15 § naturvårdslagen att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv och att bevara god livsvillkor på land och i vatten för växt- och djurlivet. Bestämmelserna avsåg från början enbart skydd för att åt allmänheten trygga tillgången till platser för bad och friluftsliv och var utformade som en möjlighet för länsstyrelsen att förordna om strandskydd för särskilt utvalda strand- och vattenområden. Eftersom länsstyrelsernas föreskriftsrätt visade sig ge ett otillräckligt skydd infördes år 1975 det generella strandskyddet. - Från den 1 juli 1994 utvidgades också syftet med strandskyddet till att omfatta även bevarandet av goda livsvillkor på land och i vatten för växt- och djurlivet. I detta sammanhang (prop. 1993/94:229, s. 8 f). uttalades bl.a. följande: "Frågan om att bevara stränder bör ses i ett långsiktigt perspektiv. Att ett område nu är av mindre intresse för friluftslivet behöver inte innebära att så kommer att vara fallet för all framtid. Stränder mot sjöar och vattendrag är värdefulla miljöer för djur och växter. Stränderna är särskilt betydelsefulla eftersom övergången mellan land och vatten innebär en mycket kraftig brytning som ger utrymme för en rad olika livsmiljöer. Många arter lever i vatten men häckar på land och andra utnyttjar den strandnära zonen som skydd och för att övervintra…stränderna och andra strandnära miljöer fungerar som spridnings- och vandringskorridorer och som tillflyktsplatser för flora och fauna i landskap som i övrigt präglas av rationell produktion." - Lagstiftningen ger således ett starkt uttryck för en vilja att strandskyddet dels skall hindra exploatering av de av landets strandområden som är tillgängliga för allmänheten så att de kan utnyttjas för rörligt friluftsliv i ett långsiktigt perspektiv, dels skall bidra till att bevara den biologiska mångfalden. Riksdagen har genom denna lagstiftning markerat att strandskyddet är ett angeläget allmänt intresse som har ett högt värde vid den avvägning som måste göras i det enskilda fallet. Mot denna bakgrund innebär dispensgrunden "särskilda skäl" att utrymmet för undantag får anses litet och att ramen inom vilken dispens från förbudet kan ges är snäv. - I förarbetena till naturresurslagens 2 kap. 6 § (prop. 1985/86:3 s. 161 f.) framhöll departementschefen bl.a. följande. "Vid tillståndsprövning av åtgärder som kan påtagligt skada viktiga värden i natur- och kulturmiljön bör naturligtvis först undersökas om det finns möjligheter att tillgodose syftet med åtgärden inom annat område eller på annat sätt som inte medför bestående skador. Som jag tidigare har påpekat är det särskilt angeläget att förhindra bestående skador i natur- och kulturmiljön. Det kan naturligtvis också vara så att den åtgärd som skall prövas har en begränsad betydelse för det värde som skall skyddas eller att den berör en sådan del av ett bevarandeområde som inte är särskilt känsligt för förändringar. Det kan t.ex. vara fråga om en byggnadsplats för ett fritidshus i utkanten av ett stort, något oklart avgränsat bevarandeområde av betydelse för naturvården. Om fritidshuset ges en lämplig detaljlokalisering och utformning, kan det bli så väl anpassat till förhållandena på platsen att det inte vållar någon olägenhet. Självfallet måste frågan emellertid också ses i relation till den bebyggelseutveckling som kan vara att vänta om ett bygglov beviljas." - Som anförts ovan krävs särskilda skäl för att medge dispens från strandskyddsbestämmelserna. Regeringen finner att det i ärendet är ostridigt att det finns bostadsbyggnad och en därtill hörande tomtplats i strandområdet på västra delen av fastigheten Årsta 1:2. Det är också ostridigt att den planerade nybebyggelsen till avsevärd del är avsedd att uppföras, från stranden sett, bakom den ovannämnda tomtplatsen. Utredningen i ärendet utvisar dock att detta inte innebär att området bakom den befintliga tomtplatsen nu är allemansrättsligt helt avskärmat från vattnet eftersom allmänheten kan färdas fritt till stranden på båda sidor om befintlig tomtplats. Nybyggnaderna är tänkta att uppföras ca 60 m från stranden till Blistafjärden och tomtplatserna är avsedda att sträcka sig ned till ca 30 m från vattnet. Uppförandet av dessa byggnader med därtill hörande tomtplatser skulle medföra att en betydande del av strandområdet på fastigheten Årsta 1:2 som nu är allmänrättsligt tillgängligt inte skulle fortsätta att vara detta. Byggnadernas och tomtplatsernas tilltänkta placering i förhållande till befintlig bebyggelse utgör enligt regeringens bedömning i sig inte särskilda skäl för dispens. - I detta ärende föreligger i stället, enligt regeringens bedömning, ett flertal omständigheter som talar mot att dispens ges. I det aktuella området har således strandskyddet utökats på land till att gälla intill 300 m från stranden. Detta innebär att en särskild avvägning har gjorts av områdets värden för strandskyddets syften. De tänkta byggplatserna ligger dessutom inom ett område som i kommunens översiktsplan anges vara av riksintresse för kulturminnesvården och där jordbruks- och rekreationsintressena skall prioriteras. Enligt översiktsplanen är området också klassat som värdefullt naturområde (klass II). Att genom byggnation inskränka allmänhetens tillgång till sådant område är särskilt olämpligt och strider mot översiktsplanens intentioner. - För området gäller särskilda hushållsbestämmelser enligt 3 kap. 1 och 2 §§ naturresurslagen. Det aktuella området är således av riksintresse med hänsyn till de natur- och kulturvärden som finns där. Därmed ska bl.a. det rörliga friluftslivets intressen särskilt beaktas vid prövningen av den tänkta byggnationen. Området får med sin belägenhet vid havsvik och i gammal kulturbygd med slott och säteri anses vara väl ägnat och mycket attraktivt för det rörliga friluftslivet och detta även om stranden i en strandutredning bedömts såsom mindre attraktiv för bad och friluftsliv. Att stegvis begränsa allmänhetens tillgång till stranden och strandområdet vore därför inte sådan god hushållning med naturresurserna som avses med naturresurslagen. - Regeringen finner även att det är av särskild vikt att strandskyddets syfte att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för växt- och djurlivet inte motverkas genom att strandområden stegvis tas i anspråk. Detta särskilt med beaktande av att strandskyddet bör ses i ett långsiktigt perspektiv. I detta sammanhang bör också vägas in att det i det nu aktuella området råder starkt exploateringstryck. - Inte heller i övrigt finner regeringen att det genom vad klaganden anfört eller på annat sätt framkommit någon omständighet som ensam eller tillsammans med någon annan omständighet, vid en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen utgör särskilda skäl för dispens. Överklagandet bör därför avslås. - I ansökningen yrkade Klein M. att Regeringsrätten skulle upphäva regeringens beslut. Han anförde bl.a. följande. Beslutet var oförenligt med egendomsskyddet i 2 kap.18 §regeringsformen och artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen. Han hade genom ett lagakraftvunnet förhandsbesked enligt plan- och bygglagen (1987:10, PBL) befogenhet att erhålla bygglov på fastigheten. Tillämpningen av naturvårdslagen (1964:822, NVL) borde tolkningsvis ske så, att regeringsformens egendomsskydd inte åsidosattes. Utrymme för en sådan anpassning fanns också med i de föreskrifter om hänsynstagande till enskilda intressen, som angavs i 3 § första stycket NVL om avgränsningen av strandskydd till mark, där allmänheten i vedertagen mening verkligen kunde "färdas fritt" - dvs. med hänsynstagande till att för bebyggelse ianspråktagna byggnadstomter inte ansågs vara allemansrättsligt tillgängliga - jämför 16 § första stycket NVL. Intresseavvägning, som tog hänsyn till etablerade enskilda anspråk på byggnadsrätt, hade också stöd i Europakonventionen. Befogenheten att bygga på tomtmark utgjorde enligt konventionspraxis en civil rättighet, som omfattades av egendomsskyddet i 1952 års tilläggsprotokoll, artikel 1. Också i förhållande till Europakonventionen var en anpassning av lagtillämpning i fördragsvänlig anda förutsatt, där fördragskonform tolkning inbegrep beaktande av konventionspraxis. Beträffande intresseavvägningskrav gentemot enskilda byggintressen hade Europadomstolen genom dom i målet Sporrong-Lönnroth ./. Sverige 1982 funnit, att det skulle råda en "välavvägd balans" mellan skyddet för den enskildes äganderätt och de krav, som det allmännas intresse ställde. Även Regeringsrättens dom rörande tillämpningen av proportionalitetsprincipen i rättsfallet RÅ 1996 ref. 44 åberopades. Då flera andra fastigheter i området beviljats strandskyddsdispens hade han genom nekad dispens ej behandlats sakligt och opartiskt. Regeringen hade inte beaktat allas likhet inför lagen enligt 1 kap. 9 § regeringsformen. Beslutet torde också stå i strid med artikel 6 punkt 1 i Europakonventionen om rätt till en saklig och rättvis prövning. Också likabehandlingskravet i konventionens artikel 14 berättigade till att strandskyddsregleringen i detta fall inte skulle anses utgöra hinder för utnyttjande av hans lagakraftvunna anspråk på byggrätt. - Regeringsrätten (1999-03-31, Osborne, Webb, Willis, Pineda): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angivit eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågor om beslutet strider mot kravet på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är utformade så att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och s. 234). - Miljö- och byggnadsnämndens i Haninge kommun beslut den 1 november 1994 innebar att Klein M. erhöll dels ett positivt förhandsbesked i fråga om avstyckning av två tomter och planerad nybyggnation på tomterna, dels dispens från bestämmelserna om strandskydd. Sedan Statens naturvårdsverk överklagat kommunens beslut i vad det avsåg strandskyddsdispens upphävde länsstyrelsen beslutet i den delen. Regeringen avslog genom det klandrade avgörandet Klein M:s överklagande av länsstyrelsens beslut. - Det positiva förhandsbesked som kommunen lämnat ger inte Klein M. någon ovillkorlig rätt att uppföra ifrågavarande byggnader. Denna rätt är också beroende av att strandskyddsdispens enligt NVL - som är tillämplig i målet - medges. Enligt 16 a § NVL kan dispens medges från byggnadsförbudet, när särskilda skäl föreligger. Dispensmöjligheten bör tillämpas restriktivt (prop. 1974:166 s. 97). - Regeringsrätten har i ett tidigare rättsprövningsmål på ansökan av Klein M. rörande strandskyddsdispens för tre enbostadshus på samma fastighet (RÅ 1995 not. 403) funnit att regeringens beslut, enligt vilket hans överklagande avslogs, skulle stå fast. Regeringsrätten finner att förhållandena i det nu föreliggande målet inte på något avgörande sätt skiljer sig från förhållandena i det tidigare avgjorda målet. - Regeringsrätten finner inte att Klein M. visat att regeringen vid beslutsfattandet skulle ha felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som den i detta sammanhang aktuella lagstiftningen ger. Det är inte heller styrkt i målet att beslutet strider mot kravet på saklighet och opartiskhet eller att det klart framgår av omständigheterna i ärendet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd II 1999-03-11, Hall)