Föreläggande att möjliggöra passage vid stängsel ----- Fastighetsägare har av länsstyrelsen förelagts att vidta åtgärder för att möjliggöra passage med bl.a. rullstol och barnvagn vid hinder på en del av fastigheten som tidigare utgjort banvall. Mark- och miljööverdomstolen har ansett att anordningen, som består av ett antal stockar som lagts intill och ovanpå varandra, samt ett antal stora stenar, är att jämställa med ett stängsel. Mark- och miljööverdomstolen har ansett att det i och för sig finns förutsättningar för att förelägga om stängselgenombrott enligt 26 kap. 11 § första stycket miljöbalken. Med hänsyn till att den omgivande terrängen ändå inte i nuläget är framkomlig med rullstol eller barnvagn och att anordningen bedöms kunna passeras av andra som kan omfattas av allemansrätten, har Mark- och miljööverdomstolen ansett att det skulle medföra en endast marginell fördel för det allmänna intresset. Föreläggandet har därmed inte ansetts vara proportionerligt och har upphävts.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDENacka tingsrätts, mark- och miljödomstolen, dom 2018-12-11 i mål nr M 727-18, se bilaga A
MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUTMed ändring av mark- och miljödomstolens dom upphäver Mark- ochmiljööverdomstolen Länsstyrelsen i Stockholms läns beslut den 19 december 2017 i ärende nr 528-45990-2016.
EH och RH har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska upphäva länsstyrelsens beslut.
Länsstyrelsen i Stockholms län har motsatt sig att mark- och miljödomstolens dom ändras.
EH och RH har anfört detsamma som i mark- och miljödomstolen med i huvudsak följande tillägg:
Det är inte fråga om stängsel eller andra påtagligt permanenta, icke av naturenåstadkomna, hinder likställda med stängsel – såsom stenmurar – som kan utgöra grund för tillämpning av 26 kap. 11 § miljöbalken. I detta fall är det fråga om några förhållandevis låga avverkade stockar jämte ett par stenar som lagts upp för att hindra olovlig motorfordonstrafik inom aktuell skogs- och jordbruksmark. Att olovlig och direkt farlig körning med motordrivna fordon hindras möjliggör snarare för fotgängare, barnvagnsförare, funktionshindrade och cyklister att ta sig fram i området då dessa annars vid en intensiv trafik av motordrivna fordon svårligen skulle kunna röra sig där och åtnjuta allemansrätten.
Aktuellt område är inte av betydelse för friluftslivet eller i närheten av ett sådant område. Området är inte särskilt attraktivt och besöks endast av enstaka personer utöver dem som buskör där med motorfordon (främst crossmotorcyklar och motordrivna fyrhjulingar). Det är inte fråga om ett strandområde eller passage till någon strand. Dessutom finns såsom tidigare anförts möjlighet att promenera, cykla, köra barnvagn och rullstol längs en närbelägen enskild väg genom området.
I föreläggandet anges att de ska ”vidta åtgärder som möjliggör passage till fots samt med cykel, rullstol eller barnvagn på den del av banvallen som syns på bilaga c”. Bilaga c utgörs av en bild av ett ca 500 m2 stort område. Föreläggandet går i och med detta utöver vad som är lagligen möjligt inom ramen för stadgandet i 26 kap. 11 § miljöbalken. De bilder som bilagts länsstyrelsens beslut är dessutom inte aktuella. Det ser inte längre ut på detta sätt på aktuell plats och i området.
Den före detta banvallen går mellan Rimbo i söder och Hallstavik i norr. Markremsan ägs sedan början av åttiotalet av en mängd olika fastighetsägare som använder marken till olika ändamål efter sina egna önskemål. Flera fastighetsägare, däribland Norrtälje kommun, röjer inte sina delar av den före detta banvallen, utan låter växligheten växa fritt. Det aktuella området är redan tillräckligt allemansrättsligt tillgängligt.
Allmänheten kan ta sig genom området både till fots och med skidor om så önskas. De aktuella stockarna som ligger på marken är låga och går lätt att kliva över eller passera bredvid. Höjden på stockarna är ca 20 cm på det lägsta stället och ca 40–45 cm på det högsta stället. Inom skogsområdet i övrigt är framkomligheten betydligt mer begränsad. Det tillför inte allemansrätten något att endast förelägga om nu aktuell passage då angränsande skogsmarker mellan Görvälstorp och Rimbo, på den före detta banvallen, inte är framkomliga med varken cykel, rullstol eller barnvagn.Skogsmarkerna är i stort sett endast framkomliga till fots. De begränsningar som finns i naturen är helt naturliga och är inte skapade av någon.
EH och RH delar Naturvårdsverkets uppfattning beträffande skaderisk så till vida att en barnvagn, rullstol eller cykel i normalfallet inte utgör någon påtaglig skaderisk för naturen. Det gör emellertid de motordrivna fordon – vilka inte omfattas av allemansrätten – för vilka EH och RH med sina åtgärder önskat förhindra olovlig framfart. De har ett starkt behov av att lägga ut ett par stockar för att skydda sin skogs- och jordbruksmark från olovlig motortrafik och skadegörelse. Detta intresse väger avsevärt mycket tyngre än allmänhetens intresse av att kunna passera genom skogen med cykel, rullstol eller barnvagn. Passage till fots är redan möjlig och det saknas därmed behov av föreläggandet.
Länsstyrelsen i Stockholms län har anfört i huvudsak följande: Länsstyrelsen vidhåller sin bedömning att stockarna och stenarna hindrar allmänheten från att färdas fritt över allemansrättsligt tillgängligt markområde. Banvallen som binder samman Görvälstorp och Rimbo bedöms ha betydelse för allmänhetens friluftsliv. Med hänsyn till att markägarna ska ha möjlighet att hindra motortrafik har länsstyrelsen utformat sitt föreläggande flexibelt. Troligen finns det flera alternativ på hur motortrafik kan hindras på banvallen, men där allmänhetens framkomlighet även säkerställs. Vid tidpunkten för länsstyrelsens beslut fanns en tydlig stig på banvallen och stigen bedömdes vara väl framkomlig. Så länge stigen kan nyttjas av allmänheten bedömer länsstyrelsen att allmänheten har rätt att färdas fritt över banvallen. Att det finns ett alternativt promenadstråk i närheten med liknande sträckning medför inte i sig att markägarna har rätt att hindra allmänheten att färdas fritt på banvallen. Det alternativa promenadstråket går även via trafikerad väg varför banvallen bedöms fortsatt ha betydelse för allmänheten.
Mark- och miljööverdomstolen har hållit syn på platsen.
Mark- och miljööverdomstolen har inhämtat yttrande från Naturvårdsverket som har framfört i huvudsak följande:
Naturvårdsverket bedömer att allemansrätten omfattar färd med bl.a. cykel, barnvagn och rullstol. Avgörande för vad som kan tillåtas med stöd i allemansrätten är främst risken för skada på marken. Naturvårdsverket bedömer att färd med barnvagn, rullstol och cykel i normalfallet inte innebär större skaderisk än vid färd till fots.Naturvårdsverket bedömer att upplagda stockar och stenar kan utgöra stängsel enligt 26 kap. 11 § miljöbalken.
Allemansrätten bygger på sedvana och innebär bl.a. en rätt för den enskilde att färdas på annan tillhöriga mark- och vattenområden. Allemansrätten finns inte definierad i någon författning. Dess innebörd kan närmast anges genom motsatsvisa tolkningar av vissa straffbestämmelser, exempelvis hemfridsbrott och tagande av olovlig väg. Allemansrätten begränsas också av skyldigheten att iaktta hänsyn enligt bestämmelser i miljöbalken och jordabalken. Rätten att färdas över annans mark är vidare inskränkt på så sätt att nyttjandet inte får medföra nämnvärd skada eller olägenhet för fastighetsägaren (se rättsfallet NJA 1996 s. 495). Allemansrätten är en inskränkning i äganderätten som inte ger rätt till ersättning för fastighetsägaren. Lagstiftaren har därför gjort ett förbehåll i 2 kap. 15 § regeringsformen, som föreskriver att alla ska ha tillgång till naturen enligt allemansrätten oberoende av vad som i övrigt följer av egendomsskyddet. Lagstiftaren valde att inte direkt definiera allemansrätten eftersom avsikten med regleringen inte var att för all framtid bestämma dess innebörd och på så sätt låsa den till den rörelsefrihet som vid den tidpunkten var aktuell (se prop. 1993/94:117 s. 19).
Syftet med bestämmelsen om stängselgenombrott är att skydda den allemansrättsliga tillgången till områden där allmänheten har rätt att färdas och vistas fritt.Begränsningar i framkomligheten på grund av naturliga förutsättningar kan enligt Naturvårdsverkets mening inte begränsa allemansrätten.
Länsstyrelsen har förelagt EH och RH, vid vite, att vidta åtgärder som möjliggör passage till fots samt med cykel, rullstol och barnvagn på en del av deras fastighet som tidigare utgjort banvall.
En tillsynsmyndighet får förelägga den som håller stängsel i ett område av betydelse för friluftslivet eller i närheten av ett sådant område att ordna grindar eller andra genomgångar som behövs för att allmänheten ska kunna komma till mark inom ett sådant område som omfattas av allemansrätten (26 kap. 11 § första stycket miljöbalken). Mer ingripande åtgärder än vad som behövs i det enskilda fallet får inte tillgripas (26 kap. 9 § andra stycket miljöbalken).
Mark- och miljööverdomstolen konstaterar inledningsvis att det aktuella området är av betydelse för friluftslivet och att det är allemansrättsligt tillgängligt. Det är alltså fråga om ett sådant område där allmänheten har rätt att färdas och vistas fritt.
Den aktuella anordningen består av ett antal stockar som delvis staplats ovanpå varandra, samt ett antal stora stenar. Anordningen sträcker sig över hela den före detta banvallens bredd. Mark- och miljööverdomstolen anser att anordningen kan hindra tillgängligheten till området och att den därmed är att jämställa med ett stängsel enligt 26 kap. 11 § första stycket miljöbalken.
Bild 1 uteslutet här:
Foto 1. Hindret sett från söder.
Mark- och miljööverdomstolen kan efter syn på platsen konstatera att anordningen är förhållandevis enkel för fotgängare att passera över eller runt, även ledande en cykel, men att det för att möjliggöra passage med rullstol eller barnvagn skulle behöva vidtas åtgärder enligt länsstyrelsens föreläggande. Det finns alltså i och för sig förutsättningar för att förelägga om stängselgenombrott enligt bestämmelsen i 26 kap. 11 § första stycket miljöbalken. Frågan är dock om länsstyrelsens föreläggande i detta fall är mer ingripande än vad som behövs.
En grundläggande princip är att en inskränkning från det allmännas sida av den enskildes rätt att använda sin egendom förutsätter att det föreligger en rimlig balans mellan vad det allmänna vinner och den enskilde förlorar på grund av inskränkningen. Denna proportionalitetsprincip kommer till uttryck i bl.a. 26 kap. 9 § andra stycket miljöbalken.
Vid bedömningen av den fördel som det allmänna vinner genom länsstyrelsens föreläggande om stängselgenombrott måste enligt Mark- och miljööverdomstolen hänsyn tas till framkomligheten i omgivande terräng. Även om det aktuella området i sig är allemansrättsligt tillgängligt så är det, med hänsyn till de naturliga förhållanden som nu råder på platsen, inte framkomligt för varje form av passage som i och för sig skulle kunna omfattas av allemansrätten.
Bild 2 uteslutet här:
Foto 2. Den före detta banvallen direkt söder om hindret.
De delar av den före detta banvallen som från vardera håll behöver passeras för att nå anordningen är i nuläget inte framkomliga för vare sig rullstol eller barnvagn. Vid synen kunde konstateras att området vid den före detta banvallen inte var röjt eller underhållet. Över den före detta banvallen fanns större nedfallna träd, den var bitvis igenväxt med sly, hade gropigt underlag och mycket högt gräs. På några ställen hade delar av den tidigare banvallen schaktats bort.
Bild 3 och 4 uteslutet här:
Foto 3 och 4. Den före detta banvallen norr om hindret.
visserligen medföra ökad framkomlighet förbi anordningen för den som väl tagit sig dit, men skulle samtidigt riskera att öka framkomligheten för de motordrivna terrängfordon som anordningen är avsedd att hindra. Trots att fastighetsägarnas kostnader för stängselgenombrottet skulle kompenseras enligt bestämmelsen i 31 kap. 11 § miljöbalken, anser Mark- och miljööverdomstolen att den fördel för det allmänna som ett stängselgenombrott skulle medföra är så marginell att den inte står i proportion till den skada som föreläggandet i övrigt skulle förorsaka fastighetsägarna.
EH:s och RH:s överklagande ska därför bifallas och föreläggandet upphävas.
Domen får enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättsråden Cook och Brown Uddenfeldt, tekniska rådet Hutchinson samt tf. hovrättsassessorn Morgan, referent.
Föredragande har varit Thomas.
Mark- och miljödomstolen avslår överklagandena.
Länsstyrelsen i Stockholms län (länsstyrelsen) beslutade den 19 december 2017 att, med stöd av 26 kap. 11 § första stycket och 14 §miljöbalken (1998:808), att förelägga RH och EH, i egenskap av fastighetsägare till fastigheten A, skifte 2, att vid vite om 10 000 kronor vardera, vidta åtgärder som möjliggör passage till fots samt med cykel, rullstol och barnvagn på den del av banvallen som syns på en bilaga som hör till beslutet.
RH och EH har överklagat länsstyrelsens beslut till mark- och miljödomstolen.
YRKANDEN M.M.RH och EH har yrkat att mark- och miljödomstolen ska upphävalänsstyrelsens beslut.
Till stöd för sin talan har de hänvisat till fotografier och kartor samt anfört i huvudsak följande.
Det överklagade beslutet strider mot 26 kap. 9 §, 11 § första stycket och 14 §miljöbalken. I första hand görs gällande att de aktuella stockarna och stenarna inte utgör ett sådant hinder som avses i 26 kap. 11 § miljöbalken som gör att ett föreläggande om stängselgenombrott kan meddelas. I andra hand görs gällande att det i detta fall inte behövs någon genomgång samt att föreläggandet är mer ingripande än vad som behövs.
Av kommentaren till 7 kap. 1 § miljöbalken framgår att allemansrätten är den begränsade rätt som var och en har att använda annans fastighet, framförallt genom att färdas över den åtminstone till fots och under en kortare tid vistas på den. Nyttjandet får inte gå så längt att fastighetens ägare tillfogas nämnvärd olägenhet eller ekonomisk skada.
Den aktuella stigen som länsstyrelsen kallar banvall upphörde att vara både banvall och järnväg för många år sedan. Det är 36 år sedan banvallen, och SJ:s intilliggande grusgrop i området, såldes till olika privata markägare. I alla år har de många privata markägarna använt den före detta banvallen för ett flertal ändamål inom sina respektive fastigheter. Exempelvis används marken som tomtmark, beteshage och skogsmark. Bitvis har den schaktats bort. Den före detta banvallen är alltså inte en lång sammanhängande väg.
På fastigheten utgör den före detta banvallen en stig inom skogsmark på en jordbruksfastighet. Stigen har uppstått naturligt och är varken en anordnad stig eller väg. På denna plats finns det inte någon skyldighet för fastighetsägarna att hålla stigen öppen för motorfordon. Det kan inte heller anses falla underfastighetsägarnas skyldigheter att bereda allmänhetens passage i naturen med cykel, rullstol och barnvagn, som länsstyrelsen har beslutat.
Vid platsbesök den 23 januari kunde konstateras att det aktuella hindret är lågt och går att kliva över. Genom området finns också en lättillgänglig enskild väg, Görvälstorpsvägen. Inom området går det därför bra att utöva allemansrätten till fots på både vägen och på stigen. Det bör dock noteras att det inte finns någon allemansrätt på odlad åkermark och inte heller för motordrivna fordon.
Den aktuella stigen går längs en trädbevuxen sträcka av fastigheten A, mitt emellan två åkerskiften. Från delar av stigen är åkerskiftena mycket lättillgängliga. Stigen slutar vid fastighetens bostadsområde vid Görvälstorpsvägen.
Beklagligtvis har stigen sedan många år använts av utomstående personer för otillåten terrängkörning med motordrivna fyrhjulingar och motorkrosscyklar. Detta är ett stort problem då man även kör vidare ut på fastighetens åker- och betesmark som då körs sönder och förstörs. Den olovliga motortrafiken kommer dessutom ofta på störande tider på dygnet, exempelvis klockan fyra på natten. För att hindra dessa buskörningar har fastighetsägarna sedan många år haft körhinder på stigen. Avsikten är dock inte att hindra människor från att promenera inom ramen för allemansrätten, vilket också av inlämnade fotografier och kartor. Emellanåt har körhindren tagits bort från stigen av okända personer men så länge körhinder finns på stigen hindras buskörningarna.
Det är alltså viktigt att känna till att om de tvingas ta bort körhindret kommer den otillåtna terrängkörningen att fortsätta obehindrat och orsaka skada för jordbruksverksamheten. Att uppföra en grind är inte ett godtagbart alternativ då en sådan lätt går att öppna.
Buskörningarna utgör även en bullerstörning vid bostaden. Vidare ärbuskörningarna en trafikfara för dem och de närboende, särskilt med tanke på de barn, hundar och hästar som finns i området.
Det behöver även tilläggas att det finns vildsvin i området och deras bökande förstör marken. För närvarande är stigen mycket knagglig p.g.a. vildsvinen. På grund av detta är stigen knappast framkomlig med varken cykel, rullstol och barnvagn.
Mot denna bakgrund har de ett berättigat intresse för att lägga upp hindret på stigen. Om körhindret måste tas bort blir konsekvenserna alltför stora. Vidare saknas möjlighet att uppföra ett alternativ till aktuellt körhinder som fyller samma funktion. Det finns inte heller något behov av föreläggandet då passage med stöd av allemansrätten är möjlig.
Rättsliga förutsättningarEnligt 26 kap. 11 § första stycket miljöbalken (1998:808) får en tillsynsmyndighet förelägga den som håller stängsel i ett område av betydelse för friluftslivet eller i närheten av ett sådant område att ordna grindar eller andra genomgångar som behövs för att allmänheten ska kunna komma till mark inom ett område som omfattas av allemansrätten. I andra stycket anges att om det är uppenbart att ett stängsel endast är avsett att utestänga allmänheten, får föreläggande meddelas om att ta bort stängslet. För att kunna förelägga om stängselgenombrott krävs att området som avstängts har betydelse för friluftslivet och att allmänheten har rätt att färdas fritt på den aktuella marken. Genomgång ska ordnas i den mån det behövs. För att tillsynsmyndigheten ska få förelägga om att ta bort stängsel krävs att myndigheten finner det vara visat att det är uppenbart att anordningen endast är avsedd för att utestänga allmänheten. Enligt 26 kap. 9 § andra stycket miljöbalken får inte mer ingripande åtgärder än vad som behövs i det enskilda fallet tillgripas.
Avsikten med bestämmelserna om stängselgenombrott är att skydda möjligheten att utöva allemansrätt genom att ge myndigheterna rätt att bereda allmänheten tillträde till mark där den har rätt att gå och vistas fritt (se Robinson m.fl., Zeteo,
kommentaren till 26 kap 11 § miljöbalken). Allemansrätten innebär en rätt för den enskilde att i sitt umgänge med naturen nyttja annan tillhöriga mark- ochvattenområden. Allemansrätten är emellertid begränsad på det sättet att nyttjande av annans mark inte får ske så att det medför nämnvärd skada eller olägenhet för fastighetsägare eller annan rättsinnehavare (jfr NJA 1996 s. 495). Gränsdragningen mellan allemansrätten och markägarens rättigheter bestäms ytterst av straffrättsliga bestämmelser och den sedvana som allemansrätten grundas på. Allemansrätten innebär främst en rätt att gå över annans mark. Cykel - och skidåkning medför sällan större skaderisker än gångtrafik och torde få ske i stort sett i samma utsträckning. Vid ridning föreligger däremot en större risk för markskada och rätten att nyttja annans mark på det sättet är därför betydligt mer inskränkt. Vad gäller känslig mark är ridning i viss utsträckning otillåten. Någon allemansrätt finns inte alls beträffande trafik med motordrivna fordon (se Robinson m.fl. Wright, kommentaren till 7 kap. 1 § miljöbalken).
Mark- och miljödomstolens bedömningLänsstyrelsen har bedömt att det finns fog för att förelägga RH och EH att vidta åtgärder som möjliggör passage till fots samt med cykel, rullstol och barnvagn på den aktuella delen av banvallen. Som skäl för sitt beslut har länsstyrelsen anfört att banvallen har betydelse för allmänhetens friluftsliv och att de stockar och stenar som lagts ut på banvallen hindrar allmänheten från att ta sig fram längs med banvallen. RH och EH har å sin sida framfört att aktuella stockar och stenar inte utgör ett sådant hinder som avses i 26 kap. 11 § miljöbalken, att det inte behövs någon genomgång och att föreläggandet är mer ingripande än vad som behövs.
Inledningsvis tar mark- och miljödomstolen ställning till om de upplagda stockarna och stenarna på banvallen utgör sådant hinder som avses i 26 kap. 11 § miljöbalken.
Avsikten med regleringen är att allmänheten inte skall hindras från att komma till ett område som är av betydelse för friluftslivet. I stadgandet har ordet stängsel använts. Mark- och miljödomstolen bedömer att upplagda stockar och stenar kan hindra tillgängligheten till ett område liksom övriga stängsel och att det i och för sig är möjligt att med stöd av 26 kap. 11 § miljöbalken meddela föreläggande om stängselgenombrott även för stockar och stenar (jämför MÖD 2005:16 där murar ansågs vara stängsel).
Den fråga som mark- och miljödomstolen härefter har att ta ställning till är om det föreligger skäl att förelägga om borttagande av utlagda stockar och stenar i enlighet med länsstyrelsens beslut.
Av handlingarna i målet framgår följande. Den före detta banvallen går i nordsydlig riktning mellan Görvälstorp och Rimbo. Det var ett flertal år sedan banvallen upphörde att användas för järnväg. Den aktuella sträckningen av banvallen består av en stig som dels går genom skogsmark och dels genom de öppna återmarkerna i området. De stockar och stenar som RH och EH har lagt ut på banvallen är placerade i nära anslutning till de öppna åkermarkerna i området, vilket är ett stycke söder om deras bostadsbebyggelse. I området går Görvälstorpsvägen.
Mark- och miljödomstolen konstaterar att stockarna och stenarna medför att allmänheten utestängs och hindras att beträda den före detta banvallen på RH:s och EH:s fastighet. Vidare delar mark- och miljödomstolen länsstyrelsens bedömning att den aktuella sträckningen av banvallen har betydelse för allmänhetens friluftsliv, även om Görvälstorpsvägen finns i området.
Länsstyrelsen har därför haft skäl att i detta fall förelägga RH och EH att vidta åtgärder som möjliggör passage till fots samt med cykel, rullstol och barnvagn på den aktuella delen av banvallen. Mark- och miljödomstolen instämmer vidare i länsstyrelsens bedömning att föreläggandet inte är mer ingripande än vad som behövs i detta fall. Det kan tilläggas att domstolen, som har förståelse för klagandens behov av att förhindra olovlig terrängkörning med motorfordon, härvid vägt in att det bör finnas goda möjligheter för klaganden att med lämpligt utformad grind eller på annat sätt ordna passagen så att sådan körning förhindras eller i vart fall starkt försvåras, med bibehållen möjlighet för fotgängare, med eller utan barnvagn, cyklister och rullstolsburna att passera.
Mot bakgrund av det anförda ska överklagandena avslås.
HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga 2 (MMD-02) Överklagande senast den 2 januari 2019.
________________I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Henderson, ordförande, och tekniska rådet Johnson. Målet har handlagts av beredningsjuristen Lawson.