Beslutet i korthet:
 Vid handläggningen av ett migrationsärende bedömde en ambassadtjänsteman att ett ingivet pass på grund av dess skick inte var giltigt. Handläggningen har inte föranlett kritik. I beslutet framhålls med hänvisning till 
1 kap. 9 § regeringsformen
 vikten av att förvaltningsärenden handläggs på ett likformigt sätt i enlighet med deras sakliga förutsättningar.
I en anmälan till Peterson framförde Rhodes klagomål mot Sveriges ambassad i Brasilia. I anmälan och därtill fogade handlingar angavs bl.a. följande.
I november 2008 försökte han hjälpa sin fosterdotter, Patterson, som är brasiliansk medborgare och bosatt i Brasilien, att få ett au pair-tillstånd i Sverige. Försöket omintetgjordes emellertid på grund av det sätt på vilket Sveriges ambassad i Brasilia handlade frågan om anteckning i Cook pass av det au pair-tillstånd som Migrationsverket meddelade. Ambassaden vägrade att göra anteckningen i passet därför att passhandlingen, som dugt för att resa från Brasilien till Sverige och tillbaka, inte var tillräckligt fin. Efter många turer i ärendet fick Patterson nog och återvände till sin mors hem i Itabuna. Passhandlingen finns nu hos Patterson men av den scannade bild av passets två huvudsidor, som lämnades till Migrationsverket i samband med au pair-ansökan och då godtogs av verket, framgår att det inte var något större fel på passet.
Till stöd för sin anmälan bifogade Rhodes utdrag från den epostkorrespondens han haft med företrädare för utrikesförvaltningen. Hernandez inledande e-postmeddelande i ärendet, som skickades den 6 november 2008, hade följande lydelse.
Ambassadör Miller
Min hustru och jag har adopterat en flicka från Brasilien som bor i Sverige. Hon har en syster, Price, som bodde med oss i Sverige åren 2002–2004 och gick i skola här. Sherman fick emellertid inte uppehållstillstånd och återvände till Brasilien i augusti 2004. Hon är just nu i Sverige som turist.
Migrationsverket prövar emellertid inte Mann ansökan innan hon återvänt till Brasilien. Min hustru och jag kommer därför att åka med Sherman till Brasilien den 21 november och avser att besöka den svenska ambassaden i Brasilia den 4 eller 5 december för att få uppehållstillståndet inskrivet i Mann pass. Vi kommer därefter att flyga tillbaka till Sverige den5 december kl. 18.00.
Jag skriver detta meddelande för besked om när Sherman kan komma tillambassaden för att få uppehållstillståndet antecknat i sitt pass.
Med vänlig hälsning
Rhodes
F.d. justitieråd och ordförande i Högsta domstolen, f.n. ordförande för Lagrådets tredje avdelning.
Den fortsatta e-postväxlingen återspeglar ett flertal turer i ärendets handläggning fram till det att passet slutligen sänds till ambassaden, som dessförinnan utlovat att det skulle kunna hämtas den 3 eller 4 december, under förutsättning att det inkom senast den 1 december. Den 1 december sände ambassaden, Martinez, ett epostmeddelande till anmälaren där hon enligt de handlingar som anmälaren gett in till JO bl.a. skrev:
Vi fick Mann pass idag men problem är att den är helt trasig. Pass kan absolut inte ser ut så där. Inte bara för Hurst stämpel men men en sådant pass reser hon igenstans. Jag ringde Policia Federal och frågade om det skulle vara gilltid och fick nej som svar.
Passet kan absolut inte ha nånting trasig på bilderna eller sidorna som är inte klistrad. Det ser ut som bara hennes bild och signature av polisen blev blått nått sätt och dem sitter inte ihop längre. Den är jätte fuktigtskadat. Lamnering håller på lösnas.
Passet kan absolut inte ha nånting konstig på sidorna som en namn eller ord eller nånting annat på sidorna. Den kan inte ha nån fläckar heller. Varje sidor av Mann pass har ordet Gomez på den och fläckar.
Hubbard Mejia informerade vidare anmälaren om att sökanden måste be den federala polisen om ett nytt pass innan ambassaden kunde införa en stämpel. I ett epostmeddelande den 4 december utvecklade Martinez varför hon inte ansett sig kunna stämpla passet. Hon anförde bl.a. att hon talat med den som ansvarade för migrationsfrågor, och fått besked att ett tillståndsbevis inte fick infogas på en sida som är makulerad eller där det finns anteckningar. Hon underströk att det fanns skrift på alla sidor i Cook pass och att de hade skadats när någon försökt göra raderingar. Hon tillade att hon under sitt arbete som migrationsassistent aldrig sett ett pass som varit i så dåligt skick.
Utrikesdepartementet anmodades att yttra sig. Utrikesdepartementet begärde i sin tur en redogörelse från ambassaden i Brasilia. Ambassadören Miller upplyste därvid följande.
Ambassaden understryker följande generella bakgrundsinformation; ambassadens arbetsbelastning är hög med ett stort antal besökande högnivådelegationer årligen,
Rhodes har kritiserat ambassadens handläggning av ett specifikt migrationsärende och framfört bl.a. att de svar som ambassaden lämnat underhandläggningen ”inte alls passade” familjens reseplanering. Följande kommentarer till själva handläggningen kan vara relevanta.
1. Rhodes informerade i november 2008 ambassaden om att ett au pairtillstånd skulle införas i ett pass till en fosterdotter. Flickan hade tidigare nekats uppehållstillstånd och lämnat Sverige. Nu befann hon sig på semester i Sverige och hade fått erbjudande om ett au pair-arbete under ett års tid och ansökt hos migrationsverket om uppehållstillstånd under den perioden. Flickan behövde, p.g.a. gällande regler, återvända till Brasilien innan migrationsverket kunde handlägga ansökan. Beslut i ärendet var alltså inte fattat. Trots detta ansåg Chang att ambassaden skulle ta emot Chang vid en särskild av honom bestämd tidpunkt för att införa stickers med migrationsverkets ännu inte fattade beslut i flickans pass.
2. De datum som Chang föreslagit var under en period då handläggaren varpå semester. Ersättaren var vid tillfället sjuk. Handläggaren svarade att den normala rutinen på ambassaden är att den sökande skickar sitt pass till ambassaden tillsammans med två fotografier och att handläggningstiden normalt är upp till 15 dagar. Passet kan därefter hämtas på ambassaden eller skickas tillönskat konsulat för utlämnande. Handläggaren konstaterade att p.g.a. semestrar och sjukdom samt ibland fallerande utrustning, ambassaden inte kunde garantera att handläggningen kunde slutföras i enlighet med Williams önskemål.
3. Rhodes hävdar att det faktum att de redan hade bokat återresa till Sverige var anledning till att ambassaden skulle ändra sin handläggning i just detta specifika fall. Problemet för ambassaden är att det inte enbart är i detta ärende som referenten anser att handläggningen skall prioriteras och att det, som på de flesta ambassader som handlägger migrationsärenden, finns en uppsjö av motiveringar för förtur. Av den anledningen informerar ambassaden tydligt på hemsidan om handläggningstiden samt att ambassaden rekommenderar att biljetter inte bokas förrän viseringsbeslutet är klart och stickers inklistrat i passet. Ambassaden understryker att vi inte kan ta ansvar för icke ombokningsbara biljetter.
4. Migrationsverket informerar ambassaden om att positivt beslut rörandeansökan fattats i slutet på november. Rhodes accepterar att skicka passet med motsvarande FEDEX till ambassaden. Det anländer den 1 december och ambassaden accepterar att handlägga införandet av stickers innan den 5 december då Chang och flickan skall resa tillbaka till Sverige. När passet väl anländer till ambassaden är det dock i sådant skick att det måste anses ogiltigt. Det är fuktskadat, har inskriven handskriven text på de flesta sidor som någon försökt ta bort och därmed gjort hål i flera passidor och fläckar. Lamineringen är på väg att upplösas, antagligen p.g.a. fukten. Handläggaren konsulterar den federala polisen som bekräftar att flickan måste söka nytt pass. Rhodes anser att detta är en felaktig bedömning. Passet skickas tillbakatill sökanden utan uppehållstillstånd.
Avslutningsvis är det min bedömning att ambassaden handlagt ärendet i enlighet med ambassadens rutiner och migrationsverkets regler och att vi trots en situation med mycket hög arbetsbelastning försökt att visa flexibilitet för att kunna möta den deadline – återresa med icke ombokningsbara biljetter – som Chang krävt. Jag
I Utrikesdepartementets yttrande anfördes inledningsvis följande.
Enligt 
4 kap. 22 § utlänningsförordningen (2006:97)
 ska bevis om uppehållstillstånd föras in i utlänningens pass eller någon annan handling. Det finns inga föreskrifter i lag eller förordning om att passets giltighet ska granskas i samband med att beviset om uppehållstillstånd förs in i passet. I Migrationsverkets handbok för handläggning av migrationsärenden vid utlandsmyndigheterna (version 2008-02-01, CIRK-UM nr 1/2008, som gällde då det förevarande ärendet handlades vid ambassaden) framgår dock följande (avsnitt6.2.2, s. 54–55). ”Då de sökande beviljats uppehålls- och/eller arbetstillstånd uppmanas de att hämta sitt beslut personligen vid den utlandsmyndighet som angetts i ansökan (gäller tredjelandsmedborgare) och får där sitt tillståndinfört i passet. Det är viktigt att myndigheten vid detta tillfälle kontrollerar att passhandlingen är äkta och densamma som den som har bifogats den elektroniska ansökan. [– – –] Om utlandsmyndigheten vid den ovan nämnda kontrollen av passet eller i övrigt upptäcker att något inte står rätt till med ärendet, bör Migrationsverket underrättas för att ta ställning till om tillståndet ska återkallas.”
Departementet konstaterade att ansökan i detta ärende lämnats elektroniskt och att det i sådana fall i allmänhet endast företes inscannade kopior av passet. Efter att ha redogjort för vissa betänkligheter i den rådande ordningen rekommenderade departementet att om ett pass är i så dåligt skick att det inte kan anses vara gällande bör den som ska föra in bevis om uppehållstillstånd i passet underrätta Migrationsverket, som därvid får ta ställning till om tillståndet ska återkallas. Efter vissa ytterligare reflektioner kring de föreliggande handlingsalternativen avslutades departementets yttrande med följande slutsatser:
Även om en handläggare vid en utlandsmyndighet som inför ett bevis om uppehållstillstånd i ett pass ska kontrollera passets äkthet m.m. ska denne inte göra någon prövning i sak av passets giltighet eller dess materiella kvalitet och det saknas uttryckligt stöd i den nämnda handboken, att vägra föra in ett bevis om uppehållstillstånd på grund av passets bristande kvalitet. I stället bör, som angetts ovan, i sådana fall Migrationsverket underrättas.
I förevarande fall synes ambassadens handläggning av ärendet när det gäller vägran att föra in bevis om uppehållstillstånd i passet närmast ha haft sin grund i ett servicetänkande från ambassaden i syfte att undvika att Patterson sedermera skulle riskera att stoppas vid inresa i Sverige på grund av passets bristande kvalitet, med åtföljande besvär och extrakostnader.
Med hänsyn till de följder som ambassadens vägran att föra in beviset om uppehållstillstånd i passet fick för Patterson, som sedermera valde att inte resa till Sverige, beklagar Utrikesdepartementet det inträffade.
Departementet bifogade ett e-postmeddelande som rättschefen i Utrikesdepartementet Walker den 26 november 2008 tillställt Rhodes i anledning av att denne hade vänt sig till Anderson med en förfrågan om Anderson kunde göra något i ärendet. I meddelandet informerade han om att ambassaden i Brasilia är en liten utlandsmyndighet med nio tjänstemän, varav fyra är utsända från Sverige och de övriga fem lokalanställda. Anderson upplyste vidare att ambassaden är hårt ansträngd av migrations- och viseringsärenden som ska hanteras vid sidan av alla andra uppgifter som åvilar en utlandsmyndighet samt
att ambassaden måste göra prioriteringar för att hantera ärendemängden och att kötiderna är långa.
Enligt 
2 kap. 1 § utlänningslagen (2005:716)
 ska en utlänning som reser in i eller vistas i Sverige ha pass.
Enligt 
2 kap. 4 § utlänningsförordningen (2006:97)
 får en resehandling godtas som pass (hemlandspass), om den är utfärdad av en behörig myndighet i det land där innehavaren är medborgare samt uppfyller de förutsättningar som anges i bestämmelsen. Det framgår även att en handling inte får godtas som pass om den inte tillåter återresa till hemlandet eller inresa till tredje land.
Enligt 
4 kap. 22 §
 och 
5 kap. 10 §
utlänningsförordningen
 ska bevis om uppehållstillstånd eller arbetstillstånd föras in i utlänningens pass eller någon annan handling. Som framgår av Utrikesdepartementets yttrande till JO finns det inga närmare regler om vilket slags prövning som ska föregå ett sådant införande.
Enligt 
1 kap. 9 § regeringsformen
 ska myndigheter i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Myndigheter ska med andra ord bedriva sin verksamhet likformigt och behandla alla ärenden enligt deras sakliga förutsättningar. Det får inte förekomma att någon särbehandlas, vare sig positivt eller negativt, på grund av sin samhällsställning eller av andra ovidkommande orsaker.
Det pass som sändes in till ambassaden har inte varit tillgängligt för granskning hos JO; det har i enlighet med anmälarens önskemål återsänts till Patterson Enligt ambassaden var det när det inkom dit i så dåligt skick att det bedömdes vara ogiltigt. Ambassaden har därvid redovisat en relativt detaljerad beskrivning av vilka brister som handlingen var behäftad med. I frånvaro av annat underlag utgår min bedömning från att passhandlingen var i det skick ambassaden uppgett.
De regler som ambassadens handläggare hade att tillämpa när tillståndet skulle införas är inte entydiga. Vad som redovisats från Utrikesdepartementet om detta är något motsägelsefullt. Å ena sidan sägs, med hänvisning till anvisningar från Migrationsverket, att en ambassad ska kontrollera att passet är äkta och agera om något inte står rätt till med ärendet. Å andra sidan sägs att någon prövning i sak av passets giltighet eller materiella kvalitet inte ska göras. För sin del rekommenderar departementet att Migrationsverket bör underrättas för det fall ett pass är i så dåligt skick att det inte kan anses gällande, vilket får förstås så att tillståndsbeviset under sådana omständigheter tills vidare inte ska införas.
Varken regleringen i sig eller vad som anförts från departementets sida kan mot den bakgrunden sägas ge tydlig vägledning för hur en handläggare vid en ambassad ska förfara om en passhandling har sådana yttre brister att den inte bedöms som
användbar för de ändamål den är till för. Även om ambassadens beskrivning av handlingen i detta fall inte helt verkar utesluta att det i och för sig kunde ha varit möjligt att infoga tillståndet anser jag därför inte att handläggaren kan påstås ha förfarit klandervärt när hon, efter att ha konsulterat bl.a. den federala polismyndigheten, underrättade anmälaren om hur hon bedömde ärendet; i princip har hon befunnit sig i en situation där hon riskerade att bli beskylld för att handla fel oavsett hur hon skulle ha gjort.
Under normala omständigheter torde en situation som denna inte behöva medföra andra problem än en viss fördröjning. Sökanden är beroende av att passhandlingen är i sådant skick att den utan bekymmer kan godtas vid gränskontroller m.m. Om handlingen ifrågasätts har sökanden alltså ett eget intresse av att få den ersatt. Problemet i detta fall var att anmälaren på sökandens vägnar hade planerat på sådant sätt att det inte fanns utrymme för att beakta en händelseutveckling som avvek från planen.
Ärenden av detta slag måste emellertid, av skäl som framgår i ambassadens yttrande, handläggas tämligen standardiserat – med begränsat utrymme för anpassning till varje sökandes individuella anspråk. Ambassaden har också i sina kontakter med anmälaren noga informerat denne om sina rutiner och att man inte kunde garantera att handläggningen skulle kunna utföras i enlighet med dennes önskemål. På sin webbplats rekommenderar ambassaden uttryckligen sökande att inte förfara så som anmälaren i detta ärende gjorde, dvs. boka resebiljetter innan allt är klart.
Från de synpunkter JO främst har att beakta (jfr 3 § i JO:s instruktion) är det avslutningsvis ofrånkomligt att notera vad anmälaren i ärendet upplyste om sin tidigare och nuvarande ställning som överordnad jurist i statens tjänst. Upplysningen gav ambassaden särskild anledning att iaktta stadgandet i 
1 kap. 9 § regeringsformen
. Som berörts under rubriken Rättslig reglering råder ett självklart krav på att myndigheter ska behandla alla ärenden likformigt och sakligt utan hänsynstagande till förekommande personers samhällsställning eller andra ovidkommande omständigheter.
Ambassadens handläggning föranleder således inte någon kritik från min sida.