Föreläggande enligt 26 kap. 9 § miljöbalken att begränsa användningen av viss kemikalie-----I samband med ett omprövningsärende vid Koncessionsnämnden (KN) berördes frågan huruvida bolagets användning av kemikalien TDI omfattades av tillståndet till verksamheten. Bolaget uppgav att det förbrukade 100 ton TDI per år. KN angav i skälen till beslutet att gällande tillstånd fick anses omfatta TDI-användningen, att denna användning reglerades av det allmänna villkoret samt att nämnden inte fann skäl att meddela något särskilt villkor om TDI-användningen. Miljööverdomstolen (MÖD) fann att det av det allmänna villkoret i KN:s beslut i omprövningsärendet fick anses följa en rätt för bolaget att hantera i vart fall 100 ton TDI per år. MÖD fann vidare att det allmänna villkorets utformning på två sätt gav en viss marginal utöver angiven mängd. Dels skulle verksamheten bedrivas i huvudsaklig överensstämmelse med vad bolaget uppgett, dels fanns utrymme för mindre ändringar, som inte bedömdes medföra ökade störningar till omgivningarna. MÖD fann att frågan om hur stora avvikelser som kunde godtas inte kunde anges generellt och beaktade å ena sidan ämnets farlighet och den oro hanteringen skapade hos närboende samt, å andra sidan, att bolaget borde tillåtas att ha en viss flexibilitet av sin produktion inom tillståndsgiven mängd. MÖD förelade bolaget att vid vite begränsa användningen av TDI till högst 120 ton per år.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
1. Miljööverdomstolen avslår MAs m.fl. yrkande om att Resolution Specialty Materials Sweden AB skall åläggas att inge inköpsfakturor avseende TDI.
2. Miljööverdomstolen ändrar miljödomstolens dom endast på så sätt Resolution Specialty Materials Sweden AB föreläggs att begränsa användningen av toluendiisocyanat (TDI) eller annan från störningssynpunkt likvärdig isocyanat som råvara vid tillverkningen vid bolagets verksamhet i Mölndal till högst 120 ton per år från och med den 1 januari 2006.
Resolution Specialty Materials Sweden AB, med tidigare firma Eastman Chemical Sweden AB, (bolaget) har yrkat - såsom det får förstås - att Miljööverdomstolen skall upphäva miljödomstolens dom och Länsstyrelsens i Västra Götalands län beslut den 20 september 2002.
MA m.fl. har yrkat i första hand att Miljööverdomstolen skall förbjuda bolaget att från och med den 1 januari 2006, vid vite om 100 000 kr per förbrukat ton, hantera toluendiisocyanat (TDI). I andra hand har MA m.fl. yrkat att Miljööverdomstolen skall pröva vilken mängd TDI bolaget använde år 1972 samt förbjuda bolaget att, vid vite om 100 000 kr per förbrukat ton, hantera TDI i större kvantiteter än den mängden.
MA m.fl. har vidare yrkat att Miljööverdomstolen skall ålägga bolaget att inge inköpsfakturor för att styrka vilken förbrukning av TDI bolaget hade år 1972.
Bolaget har anfört att MAs m.fl. andrahandsyrkande utgör en otillåten ändring av talan.
Parterna har anfört i huvudsak vad som tidigare anförts i målet. Bolaget har ingivit viss skriftlig bevisning. Parterna har till vad som tidigare anförts lämnat följande tillägg och förtydliganden.
I omprövningsärendet 1995 beskrev Koncessionsnämnden innebörden av det allmänna villkoret och angav att detta innefattade vad bolaget angivit i tidigare ansökningar samt i underlagsmaterialet till ifrågavarande omprövning. I det material som bolaget lämnade in vid 1995 års prövning framförde bolaget att förbrukningen av TDI-modifierade produkter från 1960-talet fram till 1990-talet var ganska konstant 50 ton per år. Förbrukningen ökade till cirka 100 ton år 1994. Eftersom samtliga villkor, inklusive det allmänna villkoret, i tillståndet omprövades 1995 och då bolaget vid tiden för prövningen använde omkring 100 ton per år följer det av Koncessionsnämndens definition av det allmänna villkoret att i vart fall 100 ton omfattas av det allmänna villkoret. Vilken mängd som användes 1972 är irrelevant.
En preliminär utredning av en auktoriserad fastighetsvärderare som bolaget låtit utföra visar att prisutvecklingen för bostäder i närheten av anläggningen inte skiljer sig från prisutvecklingen i övriga delar av kommunen. Objektiva kriterier som indikerar någon ökad störning av bolagets verksamhet saknas.
Såvitt bolaget känner till hanteras i Sverige omkring 5 000 ton TDI per år. Bolaget har tagit del av tillstånd och miljörapporter för ett flertal liknande verksamheter som hanterar TDI. Inte något av dessa tillstånd innehåller villkor som begränsar hanteringen av TDI. Införandet av en sådan begränsning skulle innebära en oskälig konkurrensbegränsning i förhållande till andra verksamheter som använder TDI.
En sådan begränsning av tillåten mängd TDI som miljödomstolen gjort innebär allvarliga konsekvenser för bolaget, vilka inte står i proportion till de små risker som verksamheten medför och som dessutom är i princip oberoende av vilka mängder TDI som hanteras.
Det har i bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd införts en särskild tillståndsplikt för hantering av mer än 100 ton TDI.
En hantering av mindre än 100 ton TDI är dock inte tillståndspliktig. Bestämmelsen torde vidare vara tillämplig endast om hanteringen inte omfattas av ett tillstånd att driva en viss verksamhet. För det fall Miljööverdomstolen skulle finna att bestämmelsen skall tolkas så att tillstånd krävs även om hanteringen omfattas av ett tillstånd att driva viss verksamhet har bolaget inget att invända mot en föreskrift om att bolaget från och med den 1 januari 2006 inte vid ett och samma tillfälle får hantera mer än 100 ton TDI eller annan från störningssynpunkt likvärdig isocyanat för det fall bolaget inte senast den 31 december 2005 till miljödomstolen ingett ansökan om användning av större mängd TDI.
MA m.fl.
Någon bevisning angående bolagets förbrukning av Martinez från år 1972 och fram till 1990-talet har inte förebringats av bolaget. Bevisbördan i denna fråga åvilar bolaget. I avsaknad av bevisning från bolagets sida gäller därför den av MA m.fl. hävdade ståndpunkten att TDI-hanteringen vid aktuella tidpunkter uppgick till noll eller högst några ton per år.
Det av bolaget åberopade produktfaktabladet från 1960-talet styrker inte att bolaget använt TDI vid denna tidpunkt utan på sin höjd endast att en TDI-haltig produkt ingick i bolagets sortiment.
Riskerna med TDI har inte minskat sedan år 1995. Användningen av TDI har ökat, vilket innebär ökat antal lossningar. Lossningen av TDI är riskabel och utförs av personal i skyddsdräkter. Hanteringen är synlig från närliggande bostäder och gångväg.
Bolagets slutsats, att prisutvecklingen för bostäderna i närheten av anläggningen inte skiljer sig från prisutvecklingen i övriga delar av kommunen, kan inte vitsordas. Den tillämpade räknemetoden är osäker.
Ändringen av förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd hindrar inte att länsstyrelsen och miljödomstolen fastställer speciella villkor för hanteringen av TDI på sätt som skett.
Beträffande yrkandet att Miljööverdomstolen skall ålägga bolaget att inge inköpsfakturor avseende förbrukningen av TDI år 1972 åberopas 50 kap. 12 § rättegångsbalken och grunderna för 42 kap. 8 § första stycket rättegångsbalken. Frågan om förbrukningen av TDI år 1972 är av vital betydelse för målets utgång.
Bolaget har i frågan om edition genmält följande. De efterfrågade fakturorna existerar inte. Över 30 år har förflutit sedan prövningen år 1972 ägde rum. Det saknas anledning att nu ifrågasätta den information som har lämnats av bolaget. Det finns inte något som indikerar att denna information skulle vara felaktig. Under alla förhållanden saknas det anledning att vid tolkningen av det allmänna villkoret försöka fastställa exakt hur många ton TDI som användes år 1972 dels eftersom det allmänna villkoret omfattar användningen av TDI, dels eftersom det allmänna villkoret skrevs om år 1995.
Länsstyrelsen i Västra Götalands län har motsatt sig såväl bolagets som MAs m.fl. ändringsyrkanden och har anfört bland annat följande. De bestämmelser om tillståndsplikt beträffande TDI som införts i bilagan till förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd är inte tillämpliga i målet, eftersom länsstyrelsen gjort bedömningen att TDI- användningen omfattas av bolagets gällande tillstånd. Dessutom uppkommer tillståndsplikt enligt bestämmelserna först när det är fråga om att den mängd som anges maximalt förekommer på anläggningen vid ett och samma tillfälle.
Beträffande MAs m.fl. yrkande om att bolaget skall åläggas att inge inköpsfakturor avseende TDI har bolaget uppgett att det inte innehar efterfrågade handlingar. Det saknas anledning att ifrågasätta den uppgiften. Redan på grund härav saknas det förutsättningar att bifalla MAs m.fl. yrkande.
Vad gäller frågan om huruvida MAs m.fl. andrahandsyrkande utgör en otillåten ändring av talan gör Miljööverdomstolen följande överväganden. MA m.fl. har såväl vid underinstanserna som i överklagandet till Miljööverdomstolen framställt yrkande av innebörd att bolaget skall förbjudas att hantera TDI i större kvantiteter än vad som förekom år 1972. Eftersom prövningen av yrkandet innefattar en prövning av vilken mängd TDI som bolaget förbrukade år 1972 kan MAs m.fl. andrahandsyrkande - såsom hon här formulerat yrkandet - inte anses utgöra någon otillåten ändring av talan. Miljööverdomstolen prövar därför även andrahandsyrkandet.
Miljööverdomstolen prövar först vilken mängd TDI - om någon - som bolaget får hantera enligt nu gällande tillstånd till verksamheten. Eftersom Koncessionsnämnden den 7 september 1995 omprövat villkoren för bolagets tillstånd inleder Miljööverdomstolen med att pröva vilken betydelse det beslutet har i målet.
Koncessionsnämndens beslut har rättskraft enligt 24 kap. 1 § miljöbalken jämförd med 5 § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken och ett sådant rättskraftigt beslut får, enligt 26 kap. 9 § tredje stycket miljöbalken, inte begränsas genom förelägganden eller förbud. Genom beslutet har frågan om vilka villkor som skall gälla för tillståndet omprövats. Något beslut rörande villkoren för bolagets anläggning har inte därefter meddelats.
Det nu gällande allmänna villkoret är formulerat på följande sätt.
Om inte annat framgår av detta beslut skall verksamheten - inklusive åtgärder för att minska vatten- och luftföroreningar - bedrivas i huvudsaklig överensstämmelse med vad bolaget har uppgett eller åtagit sig i detta och tidigare ärenden. Mindre ändring av verksamheten som bedöms inte medföra ökad störning till omgivningen får dock företas efter medgivande av länsstyrelsen.
I Koncessionsnämndens ärende uppgav bolaget att alkydbindemedel modifierade med råvaran TDI utvecklades av bolaget i början av 1960-talet och började tillverkas år 1965, att förbrukningen fram till 1990-talet varit ganska konstant, ca 50 ton per år, samt att förbrukningen år 1994 ökat till 100 ton.
Koncessionsnämnden har i övervägandena anfört bland annat följande. ”Med hänsyn till att en viss användning förekom när verksamheten tillståndsprövades anser Koncessionsnämnden att tillståndet får anses omfatta TDI-användningen och att denna användning regleras av det allmänna villkoret. […] Koncessionsnämnden finner inte skäl att nu meddela något särskilt villkor om TDI-användningen.”
Beträffande frågan, i vilken mån det av Koncessionsnämnden föreskrivna allmänna villkoret reglerar TDI-användningen, gör Miljööverdomstolen följande överväganden.
En tillståndsdom har verkan enligt 24 kap. 1 § miljöbalken endast ”såvitt avser frågor som har prövats i domen”. Detsamma gäller omprövningsbeslut. I förevarande fall framgår det att frågan om TDI på ett tydligt sätt var uppe till diskussion inför Koncessionsnämnden vid ett sammanträde där Naturvårdsverket, Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län samt Mölndals kommuns nämnd för miljöskyddsfrågor deltog. Vad Koncessionsnämnden uttalat i beslutet får enligt Miljööverdomstolen tolkas så att Koncessionsnämnden ansett sig oförhindrad att meddela ett särskilt villkor om TDI-användningen, men avstått från det. Koncessionsnämnden har vidare ansett att TDI-användningen ingick i det allmänna villkoret. Mot bakgrund av det sagda får frågan om TDI- användningen anses ha prövats av Koncessionsnämnden och bolaget har därför haft befogad anledning att uppfatta beslutet så att bolaget har rätt att använda i vart fall den mängd TDI som bolaget uppgett i ärendet.
Mot bakgrund av det sagda finner Miljööverdomstolen att det av det allmänna villkoret i Koncessionsnämndens beslut den 7 september 1995 får anses följa en rätt för bolaget att hantera i vart fall 100 ton TDI per år. Vid denna bedömning saknas det anledning att pröva vilken rätt att använda TDI som eventuellt följde av tillståndet och dess villkor före Koncessionsnämndens prövning år 1995.
Bolaget har gjort gällande att tillståndsplikt vid förändring av TDI- användningen endast föreligger om förändringen leder till en ökning av störningarnas omfattning och att riskerna med TDI-hanteringen minskat sedan år 1995 till följd av bolagets skydds- och försiktighetsåtgärder. Bolaget har vidare anfört att risknivån inte påverkas av den mängd TDI som hanteras på anläggningen.
Miljööverdomstolen finner, i linje med länsstyrelsens bedömning, att en märkbar ökning av TDI-hanteringen är ägnad att öka de närboendes oro.
Beträffande vilken maximal mängd TDI som bolaget enligt gällande tillstånd har rätt att använda gör Miljööverdomstolen följande överväganden. Det allmänna villkorets utformning ger på två sätt en viss marginal utöver den mängd om 100 ton TDI per år som bolaget genom Koncessionsnämndens beslut år 1995 får anses ha givits en rätt att hantera. Dels skall verksamheten bedrivas i huvudsaklig överensstämmelse med vad bolaget uppgett, dels finns utrymme för mindre ändringar, som bedöms inte medföra ökade störningar för omgivningarna. Hur stor avvikelse som kan godtas inom ramen för huvudsaklig överensstämmelse respektive mindre ändring kan enligt Miljööverdomstolen inte anges generellt. Med hänsyn till ämnets farlighet och till den oro som hanteringen skapar hos de omkringboende blir utrymmet för avvikelser från angiven tillståndsmängd, 100 ton per år, mycket litet. Vid bedömningen tar Miljööverdomstolen hänsyn till att bolaget bör tillåtas att ha en viss flexibilitet av sin produktion inom tillståndsgiven mängd. Mot bakgrund av det anförda bör den mängd TDI eller likvärdig isocyanat som bolaget har rätt att använda begränsas till 120 ton TDI per år.
Vad bolaget i övrigt anfört, bland annat om ändringen i bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd samt att en begränsning av TDI-hanteringen skulle innebära en oskälig konkurrensbegränsning, medför inte någon annan bedömning.
Mot bakgrund av det anförda bör miljödomstolens dom ändras på så sätt att bolaget föreläggs att begränsa användningen av TDI till 120 ton per år. Begränsningen bör gälla från och med den 1 januari 2006.
Miljööverdomstolen erinrar om att bolaget, som framgår av länsstyrelsens i den delen inte ändrade beslut av den 20 september 2002, skall i vite betala 100 000 kr per ton isocyanat som förbrukas utöver den nu bestämda tillåtna förbrukningen.
Miljööverdomstolens dom får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättsrådet Grant, miljörådet Lane, hovrättsrådet Campbell samt tf. hovrättsassessorn Lucas. Enhälligt.
1. MA m.fl, se bilaga 3.
MA m.fl, se bilaga 3.
Miljödomstolen ändrar länsstyrelsens beslut endast på så sätt att Eastman Chemical Sweden AB föreläggs att begränsa användningen av TDI eller annan från störningssynpunkt likvärdig isocyanat som råvara vid tillverkningen till högst 100 ton per år från och med den 1 januari 2005, och till högst 50 ton per år från och med den 1 januari 2006.
Miljödomstolen avslår överklagandet från Eastman Chemical AB.
Länsstyrelsen förbjöd i beslut den 20 september 2002 Eastman Chemical Sweden AB med stöd av 26 kap. 9 § miljöbalken att från och med den 1 januari 2004 använda mer än 100 ton TDI eller annan från störningssynpunkt likvärdig isocyanat per kalenderår som råvara vid tillverkningen. Föreläggandet var förenat med ett vite om 100 000 kronor per ton isocyanat som användes utöver den tillåtna förbrukningen.
YRKANDEN M. M.
Eastman Chemical Sweden AB har överklagat länsstyrelsens beslut med yrkande i första hand att detta upphävs och i andra hand att användningen begränsas till högst 300 ton per kalenderår från och med den 1 januari 2004. I sista hand, för det fall en begränsning sätts med 100 ton per kalenderår, yrkas att bolaget medges att använda högst 300 ton år 2003, 250 ton 2004, 200 ton 2005 och 150 ton 2006 samt 100 ton år 2007 och framåt. Bolaget har anfört bl.a. följande.
- Bolaget driver sin verksamhet och använder TDI i tillverkningsprocessen inom ramen för verksamhetens miljötillstånd. Frågan om användningen av TDI har behandlats i koncessionsnämndens beslut den 7 september 1995.
- Ingen begränsning av TDI-användningen görs i koncessionsnämndens beslut. Krav på tillstånd vid ändrad användning av insatsråvaror kopplas till att förändringen måste leda till en ökning av störningarnas omfattning för att tillståndsplikt skall föreligga.
- Använd mängd TDI och anläggningens totala produktion har löpande redovisats till myndigheterna i den årliga miljörapporten.
- Inga olyckor eller tillbud med avseende på TDI som skulle kunna motivera krav på begränsning av TDI-användningen har inträffat på anläggningen. Tvärtom har bolaget sedan koncessionsnämndens beslut den 7 september 1995 genomfört ett flertal förbättringar av TDI- hanteringen så att denna blivit än säkrare.
- En begränsning av bolagets TDI-användning skulle medföra en tydligt negativ påverkan på bolagets verksamhet, både med avseende på dagens produktion och på anläggningens framtida utveckling.
- Det är ostridigt att anläggningens lokalisering har varit en industrifastighet sedan år 1827 och att den nuvarande produktionen har varit relativt konstant under de närmast föregående 15 åren. TDI har använts på anläggningen sedan 1960 talet. Exempelvis uppgick användningen till 107 ton år 1989.
TDI är ingen ovanlig råvara och det är inte ovanligt att TDI hanteras i Sverige. År 2000 förbrukades omkring 4 000 ton TDI i Sverige. Dagens marknad har bedömts till 5-6 000 ton. Det ojämförligt största användningsområdet för TDI (cirka 72 % under år 2000 och möjligen som högt som 95-97 % idag) är inom tillverkningen av skumgummi innehållande polyuretan. Tillverkningen sker på flera platser i landet. Det näst största användningsområdet är färger och lacker som svarade för omkring 28 % år 2000. Bolagets användning svarar för endast omkring 5 % av den totala TDI-förbrukningen i Sverige.
Det är ostridigt att bolagets tillstånd inte innehåller något uttryckligt villkor om begränsning av TDI-användningen. Det är vidare ostridigt att denna användning regleras av det s.k. allmänvillkoret. Utgångspunkten för länsstyrelsens bedömning måste vara att det i princip saknar betydelse om föreskriften om TDI-användningen återfinns i ett särskilt villkor eller i allmänvillkoret. Konsekvenserna är desamma. Användningen av en råvara i produktionen omfattas av beslutets rättskraft, även om användningen endast följer av allmänvillkoret (jämför Miljödomstolens vid Stockholm tingsrätt dom 2001-03-16 i mål nr M 390 00 och Regeringsbeslut 2000-10-19 i ärende M1998/2597/Na, M1998/2386/Na). Länsstyrelsen är nu hänvisad till att tolka allmänvillkoret. Tolkningen måste grundas på fakta på vad som dokumenterats om anläggningens olika tillstånd samt på vad som diskuterats mellan bolaget och länsstyrelsen under de gångna åren.
Av koncessionsnämndens beslut den 4 mars 1976 (nr 32/76) framgår atthälsovårdsnämnden, GRYAAB, länsstyrelsen och Naturvårdsverket har yrkat attbolaget bör redovisa en fullständig förteckning över de råvaror och färdigprodukter som hanteras vid fabriken. Bolaget har bestritt yrkandet och anfört att produktionen bör få ske inom ramen för tillståndsgiven tillverkning. Koncessionsnämnden upptog inte det framställda yrkandet till behandling. Inför koncessionsnämndens beslut den 18 december 1981 (nr 221/81) har bolaget i inlaga den 3 februari 1981 bl.a. uppgett att under 1960-talet vidgas alkydsortimentet ytterligare samt att vinyl och isocyanatmodifierade alkyder samt tixotroperade bindemedel, främst alkyder, uppnår betydande volymer. Inför koncessionsnämndens beslut den 7 september 1995 (nr T 140/95) har bolaget bl.a. uppgett att det vid anläggningen i Mölndal tillverkades alkydbindemedel, dispersionsbindemedel och rapsmetylester men att tillverkningen av rapsmetylester för tillfället hade upphört p.g.a. dålig lönsamhet. De kringboende yrkade bl.a. att TDI-användningen skulle förbjudas omgående alternativt, om denna hantering rymdes inom ramen för existerande tillstånd, att förbudet skulle träda i kraft senast två år efter koncessionsnämndens beslut. Naturvårdsverket anslöt sig till yrkandet om två års utredningstid för att finna alternativ till TDI. Koncessionsnämnden införde ingen sådan bestämmelse i tillståndet. Det kan noteras att det inte finns några alternativ till användningen av isocyanater vid framställning av polyuretan. Vad som därefter anförts av koncessionsnämnden har citerats i många olika sammanhang. Sammanfattningsvis fann koncessionsnämnden att något särskilt villkor om TDI-användningen inte skulle meddelas, att användningen omfattades av det allmänna villkoret och att det således var störningarnas omfattning som var avgörande för tillståndsfrågan. Med andra ord, tillståndsplikt föreligger endast om användandet av råvarorna innebär ökade olycksrisker eller ökade utsläpp.
- Det är ostridigt att väsentliga ändringar i produktionsutrustning eller liknande inte har vidtagits sedan koncessionsnämndens beslut. De investeringar som gjorts följer av koncessionsnämndens beslut om vidtagande av skyddsåtgärder med avseende på bl.a. utsläpp av lösningsmedel och utsläpp till vatten.
- Det är ostridigt att TDI-användningen inte medför några märkbara utsläpp till omgivningen.
- Genom riskutredning utförd av en utomstående expert är det utrett att risknivån inte påverkas av den mängd TDI som hanteras med beaktande av det sätt TDI hanteras på anläggningen.
- Det är ostridigt att riskerna med TDI-användningen inte har ökat i förhållande till vad som gällt 1995 utan att dessa tvärtom har minskat till följd av bolaget vidtagna skyddsåtgärder.
- Genom riskutredning utförd av en utomstående expert är det utrett att ett eventuellt utsläpp av TDI inte förväntas ha någon mätbar påverkan på omgivningen.
- Det är ostridigt att miljöbalken endast reglerar påverkan på yttre miljö och inte på arbetsmiljö.
Vid en objektiv bedömning och även en strikt tillämpning av bolagets tillståndsbeslut kan inte bolaget finna annat än att dess användning av TDI omfattas av det meddelade tillståndet. Med tillämpning av den praxis som utformats på området saknas förutsättningar att begränsa bolagets användning av TDI på det sätt som avsetts av länsstyrelsen. Till skillnad från vad som gällt vid Regeringens prövning av användning av kvicksilver finns såvitt bolaget känner till inga generella förbud mot användningen av TDI. Som utvecklats ovan svarar bolaget endast för liten del av den totala TDI-användningen i Sverige.
Bolaget måste också peka på vad som anförts inför koncessionsnämndens beslut den 7 september 1995 av bl.a. de närboende om de faror med bl.a. TDI-användningen som är förknippade med brand och andra katastrofrisker och haverier. Man har även pekat på den oro som dessa faror medför hos de närboende. Som konstaterats ovan har koncessionsnämnden trots dessa yttranden funnit att något särskilt villkor om TDI-användningen inte skulle meddelas. Bolaget konstaterar att något nytt inte framkommit i länsstyrelsens ärende. Även frågan om potentiella risker är således avgjord genom koncessionsnämndens beslut.
MA m. fl har överklagat länsstyrelsens beslut och har i första hand yrkat att miljödomstolen vid vite om 100 000 kronor per förbrukat ton förbjuder all hantering av TDI vid aktuell fabrik från och med den 1 januari 2006, i andra hand att miljödomstolen vid vite om 100 000 kronor per förbrukat ton förbjuder all hantering av TDI i större årliga kvantiteter än som förekom år 1972, att gälla från och med den 1 januari 2006. I sista hand har A m.fl.yrkat att länsstyrelsens beslut fastställs, dock att gälla från och med 1 januari 2006. MA m. fl. har anfört bl.a. följande. Fram till 1997 drevs verksamheten av det svenska bolaget SOAB, som ingick i Beckergruppen. Fabriken såldes då till amerikanska McWhorter, som drev verksamheten vidare via dotterbolaget McWhorter Technologies AB. Under år 2000 skedde försäljning av samtliga bolag ingående i McWhorter koncernen till Eastman Chemical Company. Under år 2001 bytte McWhorter Technologies AB namn till nuvarande Eastman Chemical Sweden AB.
Verksamheten vid aktuell anläggning har sedan 1970-talet orsakat svåra miljöstörningar i omgivningen till följd av utsläpp av illaluktande lösningsmedel. Dessa utsläpp samt den ökade hanteringen av TDI har resulterat i psykiska imissioner, som orsakat svår oro bland närboende.
SOAB begärde i december 1987, att hela verksamheten vid fabriken skulle omprövas enligt dåvarande miljöskyddslagen. Därvid insamlades bland befolkningen i Mölndal cirka 1 800 namnunderskrifter med krav på att fabriken skulle stoppas. Argumenten mot verksamheten inriktades på lösningsmedelutsläppen till luften samt riskerna förknippade med haverier/driftstörningar och åtföljande utsläpp av TDI.
Mot bakgrund av den massiva kritiken mot verksamheten återkallade SOAB i november 1988 ansökan om fullständig omprövning av verksamheten. Man hävdade att gällande tillstånd var tillräckligt omfattande och inskränkte ansökan till att gälla ändring av villkoret för lösningsmedelutsläpp. Därigenom kunde dåvarande koncessionsnämnden endast pröva frågan om lösningsmedelutsläppet.
Under ärendets handläggning framkom att utsläppet av lösningsmedel kraftigt överskred gällande villkor. Bolaget begärde därför att villkoret skulle anpassas till villkorsöverskridandet dvs. att man framdeles skulle få dubbla lösningsmedelutsläppet.
Koncessionsnämnden avslog yrkandet och konstaterade i beslutet:
"Det har alltså gått 12 år sedan koncessionsnämnden fastställde gränsvärdet för tillåtet lösningsmedelutsläpp till luft. Under hela denna tid har utsläppen betydligt överskridit den tillåtna gränsen . . . Med hänsyn dels till den tid som gått sedan villkoret fastställdes, dels till den passivitet - särskilt sett mot bakgrunden av alla klagomål - som bolaget visat, . . . finner koncessionsnämnden att den omständighet som bolaget åberopat inte utgör tillräckliga skäl för att nu ändra villkoret" (89-11-02, nr 132/89 - dnr 502- 211- 87).
Luktstörningarna från verksamheten fortsatte likväl. Genom Naturvårdsverkets försorg initierades en omprövning av hela verksamheten. Huvudförhandling inför koncessionsnämnden hölls 1995. Nämnden biföll därvid klagandenas yrkande, att bolaget skulle åläggas rena fabrikens allmänventilationsluft innan den släpptes ut i omgivningen (Koncessionsnämndens beslut 95-09-07, nr 140/95 dnr 135 264 94). Luktstörningarna orsakades helt enkelt av betydande halter lösningsmedel i detta luftflöde.
Klagandena yrkade också, i samband med ovanstående ärende, att bolaget skulle förbjudas hantera TDI, eftersom denna kemikalie på intet sätt nämndes av bolaget i samband med att koncessionsnämnden första gången prövade verksamheten och meddelade beslut år 1972.
Koncessionsnämnden avvisade dock yrkandet med hänvisning till "att en viss användning förekom när verksamheten tillståndsprövades". Mot denna bakgrund ansåg nämnden "att tillståndet får anses omfatta TDI-användning och att denna användning reglerades av det allmänna villkoret. En ökning av användningen bör alltså föregås av en anmälan till länsstyrelsen som utifrån vad ovan angetts får avgöra om det krävs en särskild tillståndsprövning".
Beträffande TDI-hanteringen yrkade klagandena, 95 02 28 i skrift till dåvarande Länsstyrelsen i Göteborg och Bohus län, att hanteringen skulle förbjudas, emedan tillstånd till hanteringen saknades. Länsstyrelsen konstaterade sedermera 96 03 22, med hänvisning till koncessionsnämndens ovan redovisade beslut, att TDI-hanteringen inte kunde förbjudas.
SOAB överklagade till regeringen koncessionsnämndens beslut om rening av allmänventilationsluften. Mot bakgrund av bolagets ovilja att eliminera luktstörningarna ingav ett tiotal närboende familjer 96-05-29 en stämningsansökan mot bolaget till Göteborgs tingsrätt. Ersättning yrkades för olägenheter och skador orsakade av bolagets lösningsmedelutsläpp.
Regeringen avslog 97-01-16 bolagets överklagande beträffande rening av allmänventilationsluften. Eftersom det därigenom blev klart att luktstörningarna skulle elimineras, banades väg för en förlikning mellan parterna i skadeståndsprocessen. I början av november månad år 1997 ingicks en förlikning av innebörden, att SOAB på ett hedervärt sätt utgav ett betydande belopp för de luktstörningar, som hade förekommit.
I samband med förlikningsförhandlingarna diskuterades också bolagets hantering av TDI. Som ett "gentlemens agreement" överenskoms, att bolaget frivilligt skulle pröva denna verksamhet. Under tiden som förhandlingarna pågick såldes fabriken till McWhorter, som, 97 11 25 i skrift till länsstyrelsen, medgav att omfattningen av gällande tillstånd enligt miljöskyddslagen, vad gällde hanteringen av TDI (isocyanater) "kan vara oklar". Bolaget avsåg därför att inge ansökan till koncessionsnämnden angående TDI-hanteringen senast 98-06-30. Ansökan ingavs 98-05-25. Bolaget yrkade att få använda hela 300 ton TDI per år. Tunga remissmyndigheterna motsatte sig yrkandet.
Naturvårdsverket yrkade på avslag och konstaterade bl.a. 98 12 11 "att övervägande hänsyn talar för att substanser som TDI inte bör få hanteras inne i en tätort som i detta fall".
Länsstyrelsen i Västra Götaland yrkade också på avslag av innebörden, att bolaget tills vidare skulle få använda maximalt vad dagens tillstånd medgav. Man yrkade vidare, att bolaget, inom fem år från beslut, skulle åläggas upphöra med användningen av TDI.
Mot bakgrund av myndigheternas attityd återkallade bolaget sin frivilliga ansökan för att sedan fortsätta hantera TDI i ständigt stigande mängder.
Bolagets nuvarande och omfattande användning av TDI inryms ej i det s.k. allmänna villkoret, dvs. att verksamheten skall bedrivas i huvudsaklig överensstämmelse med av sökanden lämnade uppgifter i ansökningshandlingarna och vad man i övrigt angett eller åtagit sig, eftersom TDI överhuvudtaget ej avhandlades i dåvarande bolagets ansökan eller på annat sätt, när koncessionsnämnden 72-05-30 meddelade sitt första tillstånd till verksamheten. Detta verifieras av McWorther i skrift till koncessionsnämnden 95-06-19. Bolaget konstaterar bl.a. att "Användningen av TDI har därför inte överhuvudtaget omnämnts i tillståndsärendena".
Det allmänna villkoret är ej i lag stadgat utan resultatet av koncessionsnämndens praxis. Avsikten med det allmänna villkoret är bl.a., att däri skall inrymmas hantering av harmlösa ämnen, vars användning i och för sig ej behöver detaljregleras i form av speciella villkor, varför sådana ämnen endast orienteringsvis skall nämnas i en tillståndsansökan. Men TDI, med alla risker som är förknippade med hanteringen, är tveklöst ej ett ämne, som i hemlighet kan tillåtas smygas in i produktionen för att i efterhand inrymmas i det allmänna villkoret.
Det är, enligt 19 § i den tidigare gällande miljöskyddsförordning (1989:36) liksom enligt numera gällande 5 § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, förbjudet att utan tillstånd enligt miljöskyddslagen respektive miljöbalken ändra en tillståndsprövad verksamhet, om ändringen är av betydelse ur störningssynpunkt respektive innebär att en olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljön kan uppkomma.
Den under åren kraftigt ökade användning av TDI har resulterat i tilltagande psykiska imissioner, som tveklöst är av betydelse ur störningssynpunkt alternativt innebär en betydande olägenhet för människors hälsa. En sådan ändring skall enligt 20 § miljöskyddsförordning (1989:36) liksom enligt 5 § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd anmälas till länsstyrelsen. Om tillstånd i stället söks behöver anmälan inte göras. Nuvarande eller tidigare verksamhetsutövare har vare sig sökt tillstånd till ändringen eller anmält den. Man har istället på sätt som ovan beskrivits sökt undkomma en prövning av TDI- hanteringen. Därmed föreligger enligt 26 kap. 14 § miljöbalken rättslig grund för länsstyrelsens beslut om begränsning av TDI-hanteringen.
Länsstyrelsen har valt att begränsa TDI-användningen till 100 årston, dvs. den användning, som enligt länsstyrelsen var känd vid tidpunkten för koncessionsnämndens prövning år 1995.
Märk väl, att koncessionsnämnden, i sitt tidigare citerade beslut från 1995, ej angav vilken årlig hantering av TDI, som kunde anses inrymmas i det första tillståndet. Man hänvisade endast till att viss användning förekom, när verksamheten tillståndsprövades och att tillståndet därför får anses omfatta TDI-användning. Nämnden påpekade dessutom att en ökning av användningen alltid bör föregås av en anmälan till länsstyrelsen, som därvid har att avgöra om tillståndsprövning skall ske.
Utifrån koncessionsnämndens tolkning skall sålunda all användning av TDI, utöver viss användning, dvs. den användning som förelåg vid den första tillståndsprövningen år
1972, anmälas till länsstyrelsen alternativt frivilligt tillståndsprövas av bolaget. Så har ej skett.
Klagandena hävdar oaktat koncessionsnämndens uppfattning i första hand att även om användning av TDI förekom år 1972, så har bolaget likväl inte rätt att överhuvudtaget hantera TDI i den kvantitet, som då var aktuell. Ett så vådligt ämne som TDI kan ej inrymmas i det allmänna villkoret, i synnerhet som hanteringen ej på något sätt omnämndes vid 1972 års prövning. I andra hand hävdas att i den händelse TDI hanterades vid fabriken år 1972, all hantering utöver denna mängd skall förbjudas.
Av länsstyrelsen beslutat vitesbelopp är som sådant skäligt, om man beaktar nuvarande och tidigare verksamhetsutövares mångåriga ovilja att följa gällande lagstiftning vad gäller TDI- hanteringen. Det är angeläget att den olagliga hantering snarast upphör/begränsas. Den av länsstyrelsen föreslagna tidpunkten 1 januari år 2004 är skälig. Med tanke på den tid som förflutit sedan beslutet är det likväl rimligt, att implementeringstiden bestäms till den 1 januari år 2006.
Länsstyrelsen har tillstyrkt av MA m. fl. framställda yrkande att länsstyrelsens beslut skall fastställas dock med den ändring att det skall gälla från och med den 1 januari 2005. I övrigt har länsstyrelsen bestritt bifall till överklagandena. Länsstyrelsen har anfört bl.a. följande. Bolaget anger vid upprepade tillfällen att "en ökning i användandet av TDI kräver således ett nytt tillstånd först när användandet medför en ökad risk för olyckor eller ökade utsläpp". Länsstyrelsen anser att det finns anledning att påminna om lydelsen av 5 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd i vilken regeringen har angivit när tillstånd krävs t.ex. vid ändring av verksamheten. Tillstånd krävs dock inte om ändringen är mindre och inte innebär att en olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljön kan uppkomma. Det behöver således inte enbart vara fråga om en ökad risk för olyckor eller ökade utsläpp. De bedömningar som länsstyrelsen gjort beträffande den förändrade TDI- hanteringen framgår av det överklagade beslutet.
Koncessionsnämnden har i sitt beslut den 7 september 1995 avvisat ett yrkande från de närboende om att förbjuda all användning av TDI. Nämnden hänvisade då till "att en viss användning förekom när verksamheten tillståndsprövades". Vidare upplyste man om att en ökad användning skulle föregås av anmälan till länsstyrelsen som därefter skulle ta ställning till om ändringen krävde en särskild tillståndsprövning eller ej. Koncessionsnämnden har dock inte, såsom bolaget anfört, gjort någon bedömning av om det krävs villkor med anledning av TDI-hanteringen.
Enligt 26 kap. 9 § 3 st. miljöbalken gäller att ett föreläggande eller förbud inte får begränsa ett beslut eller en dom om tillstånd i ansökningsmål som har rättskraft enligt 24 kap. 1 §. Till skillnad mot förhållandena i de av bolaget refererade rättsfallen har länsstyrelsen inte förbjudit bolaget att överhuvudtaget använda sig av TDI. Länsstyrelsen har med utgångspunkt av miljöbalkens regler och koncessionsnämndens bedömning från 1995 bedömt att en användning upp till 100 ton TDI/kalenderår får anses rymmas i bolagets rättskraftiga tillstånd. Det överklagade beslutet innebär således, enligt länsstyrelsen uppfattning, inte någon begränsning av gällande tillstånd.
Att länsstyrelsen inte aktivt har motsatt sig bolagets tolkning av tillståndet kan inte tas som intäkt för att länsstyrelsen instämmer i tolkningen. Bolaget har dessutom knappast kunnat sväva i okunnighet om länsstyrelsens och övriga myndigheters inställning till TDI- hanteringen efter de yttranden som skrevs 1998 i det tillståndsärende som sedan avbröts av bolaget. Att i miljörapporten redovisa den årliga TDI- förbrukningen kan inte anses ersätta den anmälan om ökad TDI-förbrukning som bolaget varit skyldigt att lämna in, men inte gjort, under de år som ökningen av TDI-förbrukningen pågått.
Länsstyrelsen noterar med förvåning bolagets uppfattning att den mängd av synpunkter som inkommit från kringboende under framförallt det år som föregick länsstyrelsens föreläggande "inte kan ses som att representera en generell ökning av oro och obehag i omgivningen eller en allmän uppfattning". Antalet synpunkter och antalet personer som säger sig vara berörda i ärendet talar enligt länsstyrelsens bedömning sitt tydliga språk. Att bolaget tror sig kunna hitta exempel på personer som inte upplever ökad oro ger knappast anledning att ändra bedömningen i detta avseende.
Bolaget menar att länsstyrelsen i sitt föreläggande har "erkänt" att risknivåerna för en TDI- relaterad olycka som drabbar omgivningen är låga och att de inte ökar till följd av en ökad användning. Länsstyrelsen baserar i detta fall sin bedömning på de resultat som utförda riskanalyser har givit för handen. Länsstyrelsen har inte sett någon anledning att ifrågasätta dessa resultat.
Bolaget meddelar att man avser att inbjuda till regelbundna möten med närboende. Sådana möten brukade hållas ett par gånger om året under slutet av 1990 talet. Länsstyrelsen anser att med den lokalisering som anläggningen har, är denna typ av kontakt med de närboende något som bolaget borde se som en självklarhet och ge fortlöpande hög prioritet.
MA m.fl. föreslår att 100 ton förbrukad TDI per år skall gälla från och med år 2005. Länsstyrelsen finner detta rimligt. Då förbrukningen år 2002 var drygt 250 ton skulle detta innebära en nedtrappning med 50 ton per år. I övrigt hänvisar länsstyrelsen till vad som redovisats i det överklagade beslutet.
Miljödomstolen har hållit muntlig förhandling och syn i målet den 7 november 2003.
En tillsynsmyndighet får enligt 26 kap. 9 § miljöbalken meddela de förelägganden och förbud som behövs i ett enskilt fall för att balken samt föreskrifter, domar och andra beslut som meddelats med stöd av balken skall efterlevas. Ett förelägganden eller förbud får dock enligt tredje stycket samma paragraf inte begränsa ett beslut eller en dom som har rättskraft enligt 24 kap. 1 §.
Av 24 kap. 1 § miljöbalken framgår att om tillstånd har lämnats till en verksamhet och beslutet eller domen har vunnit laga kraft så gäller tillståndet mot alla såvitt avser frågor som prövats i domen eller beslutet.
Eastman Chemical Sweden AB har tillstånd att tillverka 32 000 ton syntetiska polymerer (konsthartser) per år varav högst 10 000 ton per år i dispersionsform. Villkor för verksamheten föreskrevs av koncessionsnämnden i beslut den 7 september 1995 efter en begäran om omprövning av Naturvårdsverket enligt 24 § 1. miljöskyddslagen. Något förbud mot fortsatt verksamhet enligt 23 § miljöskyddslagen innefattade inte Naturvårdsverkets talan, varför det yrkande om förbud mot hantering och lagring av TDI som vissa närboende framställt avvisades av koncessionsnämnden. Något yrkande att användningen av Martinez skulle villkorsregleras hade inte Naturvårdsverket och något sådan villkor meddelads inte heller av koncessionsnämnden. Koncessionsnämnden uttalade dock att gällande tillstånd fick anses innefatta viss användning av TDI eftersom sådan användning förekom vid tidpunkten för prövningen och att användningen torde regleras av det s.k. allmänna villkoret.
Miljödomstolen gör i den delen samma bedömning som koncessionsnämnden. Frågan är då hur stor användning av TDI gällande tillstånd kan anses medge.
Bolagets verksamhet har varit föremål för prövning den 30 maj 1972, den 13 september 1977, den 27 juni 1979 och den 18 december 1981. Inget av tillståndsbesluten reglerar TDI- användningen eller lämnar några uppgifter i övrigt om förbrukad mängd TDI. Av vad bolaget anfört framgår dock att förbrukad mängd TDI varit relativt konstant från tillståndsprövningen 1972 fram till 1990-talet och uppgått till cirka 50 ton per år. Miljödomstolen finner därför att gällande tillstånd får anses innefatta en förbrukning om 50 ton TDI eller annan från störningssynpunkt likvärdig isocyanat per år som råvara vid tillverkningen.
Bolagets förbrukning av TDI beräknas uppgå till 150 ton per år för åren 2003 och 2004. En rimlig tid för anpassning av produktionen bör därför medges. Enligt miljödomstolens bedömning får det anses skäligt att förbrukningen av TDI eller annan från störningssynpunkt likvärdig isocyanat begränsas till 100 ton per år från och med den 1 januari 2005 och till 50 ton per år från och med den 1 januari 2006.
ÖVERKLAGANDE, se bilaga 2 (Formulär D).
Överklagande senast den 23 december 2003.
I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Sharp och miljörådet Smith. Föredragande har varit beredningsjuristen Moon.