Detaljplaner angående förskoleverksamhet respektive bostäder samt förhandsbesked för enbostadshus ----- Frågan i målen är om Saab AB:s intresse av att bedriva verksamheten vid flygplatsen i Linköping påverkas av den bebyggelse som omfattas av detaljplan/förhandsbesked. Bolaget har tillstånd att bedriva verksamhet motsvarande 50 000 flygrörelser per år. För att en detaljplan/förhandsbesked ska anses inkräkta på bolagets tillståndsgivna intresse av industriell verksamhet med provflygningar m.m. och därmed utgöra en olämplig lokalisering, krävs att åtgärden på ett oskäligt sätt kan förväntas påverka bolagets möjlighet att bedriva verksamhet enligt nu gällande tillstånd. - I Detaljplanen syftar till att skapa en permanent lösning för en förskoleverksamhet som redan finns på platsen. Då förskolan således kommer att bedrivas i en befintlig byggnad, som dessutom redan i dag är omgiven av bostadshus, finns enligt Mark- och miljööverdomstolens uppfattning inte risk att den aktuella detaljplanen kan komma att utöka bebyggelsen i området på ett sätt som kan skada bolagets enskilda intresse av att fortsätta bedriva och utveckla sin verksamhet. - II Detaljplanen syftar till att komplettera befintlig bebyggelse med bostäder, kobntor och i viss mån handel inom en central plats i staden som redan idag är omgiven av bostadshus och annan bebyggelse. Därför finns det enligt Mark- och miljööverdomstolens uppfattning inte någon risk att detaljplanen kan komma att medföra en utökning av bebyggelsen i området på sådant sätt att bolagets intresse att kuna fortsätta bedriva sin verksamhet skadas. Den nya bebyggelsen enligt detaljplanen har en ytterst marginell betydelse i förhållande till redan befintlig bebyggelse. - III Förhandsbeskedet syftar till en möjlighet att uppföra två enbostadshus. Den nya bebyggelsen är avsedd att uppföras på en plats som idag inte är omgiven av sammanhängande bostadsbebyggelse. Det kan därför förefalla som att det finns en risk för att bebyggelsen utvidgas på ett sätt som skulle kunna påverka bolagets verksamhet. Mark- och miljööverdomstolen ansåg att byggnationen i förhållande till andra bostäderi närheten av flygverksamheten inte är bullerutsatt så att någon konkret risk skulle föreligga för att förhandsbeskedet skulle komma att påverka bolagets enskilda intresse att kunna fortsätta bedriva och utveckla sin verksamhet.
Ombud: Advokat T.U.
Mark- och miljööverdomstolen avslår överklagandet.
Saab AB har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska undanröja mark- och miljödomstolens dom och upphäva teknik- och samhällsbyggnadsnämndens beslut att anta detaljplan för kvarteret Katten 6 m.fl. i Linköpings kommun.
Teknik- och samhällsbyggnadsnämnden i Linköpings kommun har bestritt yrkandet.
Den verksamhet som Saab bedriver är av nationellt intresse och då framför allt med avseende på den svenska försvarsmakten. Saab är att jämställa med Försvarsmakten och Försvarets Materielverk som verksamhetsutövare. Föreskrifterna i 3 kap. 9 § miljöbalken är således - utöver 3 kap. 8 § miljöbalken - tillämpliga med avseende på verksamheten.
Saabs tillstånd omfattas av rättskraft och Saab har oinskränkt rätt att utnyttja sina tillstånd. Den avgörande frågan är hur Saab ska kunna utveckla sin verksamhet om kommunen samtidigt tillåter förskoleverksamhet att permanentas i närheten av Saab.
Saabs verksamhet ger upphov till bullerbelastning inom aktuellt område som med avseende på maximal ljudnivå överstiger 80 dB(A), varför mark- och miljödomstolens utgångspunkt om att maximal ljudnivå om 70 dB(A) inte överskrids är felaktig.
Flygplatsen är av riksintresse för kommunikationer. Riksintresset omfattar inte bara flygplatsen, utan även flygplatsens funktion, som kan säkras endast om ett större område än själva flygplatsen fredas från bostadsbebyggelse. Även ett omgivande influensområde, nuvarande och framtida, ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra eller förhindra en utveckling av flygplatsen och dess verksamhet. Markreservationen ska även innebära krav på hänsyn från andra verksamheter och bebyggelseutveckling så att anläggningen kan brukas på ett rationellt sätt.
I praxis har detaljplan upphävts av regeringen med hänvisning till att den skulle kunna medföra kostsamma krav för bedriven och tillståndsgiven miljöfarlig verksamhet som i det fallet bestod av ytbehandling m.m. Det bör framhållas att Saab har ett väsentligt högre rättsligt skydd än det aktuella bolaget hade för sin verksamhet. Av praxis följer också att förhandsbesked eller bygglov inte medges för uppförande av bostadsbyggnad belägen inom område som skulle utsättas för mer än 70 dB(A) vid ett fullt utnyttjande av gällande tillstånd, eftersom sådant uppförande påtagligt skulle försvåra utnyttjandet av flygplatsen.
Flygplatsens läge är givet, liksom den verksamhet som bedrivs där. Verksamheten kan bli föremål för tillståndsprövning enligt 9 kap.miljöbalken för möjliggörande av utökad flygverksamhet, större antal flygrörelser m.m. Det faktum att flygplatsen är av riksintresse, är tillståndsprövad samt var först på platsen bör medföra att flygplatsverksamheten ges prioritet.
Förskoleverksamhet är inte, till skillnad från t.ex. en verksamhet som har till syfte att utnyttja en naturresurs på visst ställe, bunden till just den aktuella platsen och det är inte orimligt att kräva en annan lokalisering om verksamheten bedrivs inom ett område som utsätts för viss ljudexponering. När det gäller boende har tyngdpunkten i bedömningen legat vid att nattsömnen bör vara ostörd och inte i samma omfattning beaktats sådan uteverksamhet som är en förutsättning för förskola. Bostäder kan därmed inte likställas med förskolor utan större hänsyn måste tas till utomhusmiljön vid bedömningen av den lämpliga lokaliseringen av sådan verksamhet. Barn är känsligare än vuxna för aktuell typ av störning och i förskoleverksamheten förekommer ett nyttjande av utomhusmiljön i större omfattning än vad som är fallet vid boende.
Saab startade sin verksamhet i Tannefors 1937 i en omgivning som utgjorde landsbygd. Den utveckling som därefter har förekommit har kunnat godtas men Saab anser det inte möjligt eller lämpligt att tillåta ytterligare etablering i närområdet.
I princip hela tätorten Linköping berörs av maximala flygbullernivåer överstigande 70 dB(A). En strikt tillämpning av flygbullerfrågan i enlighet med Naturvårdsverkets allmänna råd skulle starkt hämma stadens och regionens tillväxt. Samtidigt skulle stadens utbyggnad bli allt mer utspridd, vilket skulle försämra möjligheterna till ett hållbart samhällsbyggande. En avvägning mellan olika allmänna intressen och olika miljö- och hälsofrågor är därför nödvändig.
Kommunen har valt att arbeta med utgångspunkt från Boverkets allmänna råd. Detta har varit naturligt då dessa råd uttryckligen avser planering och bygglovsprövning, är av senare datum än Naturvårdsverkets och Socialstyrelsens allmänna råd och enligt Linköpings kommun utgör en rimlig avvägning mellan olika intressen. Kommunen anser att man bör tillämpa Boverkets allmänna råd även för skolor och förskolor.
Kommunen bedömer att det skulle få mycket vittgående konsekvenser för den sociala situationen i en stadsdel, eller i det här fallet större delen av kommunens centralort, om det inte är möjligt att starta ny förskoleverksamhet till följd av flygbullerstörningar. Kommunens ambition är att kunna erbjuda skolplatser i den egna stadsdelen och menar att det finns en tydlig geografisk bundenhet mellan förskolor och bostäder. Förskolor kan inte med självklarhet lokaliseras på andra, mindre bullerstörda platser.
Vad gäller riksintresset är Saabs flygplats utpekad som riksintresse enbart för den civila flygverksamheten. De bullernivåer som den civila flygfarten i gällande tillstånd ger upphov till, överskrider inte gällande riktvärden för flygbuller i det aktuella planområdet.
Linköpings kommun delar Saabs bedömning att bolagets verksamhet ska betraktas som försvarsrelaterad. Undantagen avseende maxbullernivåer för försvarsrelaterad verksamhet i Boverkets allmänna råd är därmed tillämpbara för Saabs flygplats.
Den aktuella detaljplanen innebär att en förskoleverksamhet som bedrivits i tjugo år i ett bostadshus i stadsdelen Tannefors permanentas. Planen innebär ingen ny byggnad utan att ett antal bostadslägenheter istället används som förskola. Den föreslagna förändringen påverkar inte hindersfriheten och flygbullernivåerna understiger FBN 55 dB(A) både för flygverksamheten totalt och för den civila verksamheten. Därmed kan planen inte anses påverka riksintresset. Dessutom understiger maxbullernivån kopplad till den civila verksamheten 70 dB(A). Planen påverkar därmed knappast riksintresset även om man beaktar frågan med utgångspunkt från de riktvärden som Naturvårdsverket rekommenderar.
Reglerna i den äldre plan- och bygglagen (1987:10), ÄPBL, är tillämpliga i målet.
Enligt 1 kap. 5 § och 5 kap. 2 § ÄPBL har kommunen vid utformningen av en detaljplan att ta hänsyn såväl till allmänna som enskilda intressen, liksom till befintliga bebyggelseförhållanden, som kan komma att påverkas av planen. Det gäller även områden i anslutning till planområdet. Saab har tillstånd genom ett beslut 1990 av Koncessionsnämnden för miljöskydd att bedriva verksamhet vid Linköpings flygplats motsvarande 50 000 flygrörelser per år. Bullret från flygverksamheten reglerades vid den prövningen enbart genom allmänt formulerade villkor om antal flygrörelser, tider för dessa och deras fördelning mellan olika flygplanstyper (villkor 22) samt om flygvägar (villkor 23). Bolaget ålades också att utreda bullerimmissioner vid bostäder och förutsättningarna för att minska dessa (villkor 25).
Frågan i målet är om Saabs intresse av att bedriva verksamheten vid flygplatsen påverkas av den i detaljplanen föreslagna bebyggelsen. För att en detaljplan ska anses inkräkta på Saabs tillståndsgivna intresse av industriell verksamhet med provflygningar m.m. och därmed utgöra en olämplig lokalisering enligt ÄPBL, krävs att planen efter det tänkta genomförandet på ett oskäligt sätt kan förväntas påverka Saabs möjlighet att bedriva verksamhet enligt nu gällande tillstånd.
Detaljplanen för kvarteret Katten 6 m.fl. i Linköpings kommun syftar till att skapa en permanent lösning för en förskoleverksamhet som redan finns på platsen. Enligt gällande detaljplan ska fastigheten nyttjas för bostadsändamål. Mark- och miljööverdomstolen anser att lämpligheten av lokaliseringen av en förskoleverksamhet med hänsyn till en bullerstörning normalt bör bedömas på samma sätt som gäller för lokalisering av bostäder. Det finns i detta fall inte skäl att ställa strängare krav för en förskola än för bostadsändamål.
Då förskolan således kommer att bedrivas i en befintlig byggnad, som dessutom redan i dag är omgiven av bostadshus, finns enligt Mark- och miljööverdomstolens uppfattning inte risk att den aktuella detaljplanen kan komma att utöka bebyggelsen i området på ett sätt som kan skada Saabs enskilda intresse av att fortsätta bedriva och utveckla sin verksamhet.
Det är i första hand länsstyrelsen som har att pröva om den föreslagna bebyggelsen blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa genom att överpröva kommunens antagandebeslut enligt 12 kap. 1 § ÄPBL. Länsstyrelsen beslöt den 29 september 2010 att inte överpröva antagandebeslutet. Vad som därefter tillförts i målet ger inte Mark- och miljööverdomstolen anledning att göra en annan bedömning av frågan om bebyggelsen blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa.
Med bedömningen ovan om detaljplanens påverkan på Saabs enskilda intresse, samt om dess betydelse för hälsan, saknas skäl att utreda frågorna om vilka bullervärden som kan anses lämpliga och om Saabs verksamhet omfattas av något riksintresse.
Mark- och miljööverdomstolen finner alltså att detaljplanen ska stå fast. Saabs överklagande ska därmed avslås.
Mark- och miljööverdomstolen tillåter att domen får överklagas.
HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga B.
I avgörandet har deltagit hovrättslagmännen Edwards och Howell, tekniska rådet Shea, hovrättsrådet Davis, referent, samt tekniska rådet Moore.
Föredragande har varit Trujillo.
Teknik- och samhällsbyggnadsnämnden i Linköpings kommun beslutade den 20 oktober 2010 att anta detaljplan för kv. Katten 6 m.fl. Detaljplanen överklagades av SAAB AB till Länsstyrelsen i Östergötland som den 9 juni 2011beslutade avslå överklagandet.
YRKANDEN M.M.
SAAB AB (Saab) överklagar länsstyrelsens beslut och yrkar att mark- och miljödomstolen med ändring av länsstyrelsens beslut undanröjer teknik- och samhällsbyggnadsnämndens beslut att anta detaljplanen. Till stöd för överklagandet vidhåller Saab det som tidigare ingetts till teknik- och samhällsbyggnadsnämnden och länsstyrelsen.
Detaljplanen ska upphävas på den grunden att den påtagligt skulle kunna försvåra utnyttjandet av det riksintresse som flygplatsen representerar. En utgångspunkt som borde ha övervägts mer ingående i kommunens detaljplanearbete är att flygplatsen är av riksintresse för kommunikationer och att Saab har ett gällande tillstånd att driva flygplats/flygverksamhet och detta inte är tidsbegränsat. Tillståndsbeslutet gäller enligt 24 kap. 1 § miljöbalken mot alla och envar. Flygbullerbelastningen i aktuellt område kan, som länsstyrelsen anmärker i sitt beslut, komma i konflikt med Naturvårdsverkets riktvärden.
Av miljömålet God bebyggd miljö och Naturvårdsverkets senaste allmänna råd (NFS 2008:6) om riktvärden för flygtrafikbuller och om tillståndsprövning av flygplatser framgår att bostadsbebyggelse inte bör förläggas till område där bullerbelastningen överstiger 70 dB(A) maximal ljudnivå, liksom att det av nyssnämnda allmänna råd inte framgår hur många bullerhändelser över angiven maximal ljudnivå som kan vara acceptabla. Inom nu aktuellt planområde kan så höga flygbullervärden utomhus som över 90 dBA maximal ljudnivå förekomma.
Flygplatsen är av riksintresse för kommunikationer. Riksintresset omfattar inte bara flygplatsen, utan även flygplatsens funktion, som kan säkras endast om ett större område än flygplatsen fredas från bostadsbebyggelse. Funktionsbegreppet innebär således att det inte bara är flygplatsområdet som ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av anläggningen, utan även det omgivande influensområdet - nuvarande och framtida - ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra eller förhindra en utveckling av flygplatsen och dess verksamhet (se Boverkets beslut från 1999, dnr B411-670/98). Skyddet innebär att hänsyn måste tas till flygplatsens långsiktiga utbyggnadsbehov vid den fysiska planeringen så att konflikter mellan flygverksamheten och bebyggelseutvecklingen i kommunen kan undvikas. I det ligger att obehindrad användning av flygvägarna är en omistlig del av flygplatsfunktionen. Riksintresseskyddet tar inte heller endast sikte på att mark ska reserveras för anläggningen (flygplatsen). Markreservationen ska även innebära krav på hänsyn från andra verksamheter och bebyggelseutveckling, så att anläggningen kan brukas på ett rationellt sätt, se bl.a. förarbetsuttalanden till lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. (se sid 167 i prop. 1985/86:3). Därvid ska långsiktigheten spela roll och vissa marginaler i förhållande till beräknade bullerkurvor ska läggas in av försiktighetsskäl.
Kommunen är enligt 5 kap. 2 § plan- och bygglagen (ÄPBL) skyldig att vid detaljplanearbetet beakta befintlig bebyggelse-, äganderätts- och fastighetsförhållanden. Möjligheterna att nyttja flygfältet är av helt avgörande betydelse för att Saab ska kunna vidmakthålla och utveckla sin verksamhet med utveckling, utprovning och tillverkning av flygplanet JAS 39 Gripen och andra typer av flygburna system.
Flygplatsens läge är givet, liksom den verksamhet som bedrivs där. Verksamheten kan bli föremål för tillståndsprövning enligt 9 kap.miljöbalken för möjliggörande av utökad flygverksamhet; större flygplanstyper m.m. Ägaren till fastigheten där aktuellt planområde är beläget har vid köpet av fastigheten varit medveten om bullerbelastningen och måste vid sin planering och exploatering av fastigheten beakta detta. I detta ligger skyldigheten att respektera det starka rättsliga skydd som riksintresset har i förvarande fall (3 kap. 8 § miljöbalken och 2 kap. 1 § andra stycket ÄPBL). Att hänsyn ska tas till den som är först på plats framgår även bl.a. av 1 kap.5 och 6 §§ och 3 kap. 2 §plan- och bygglagen.
Linköpings kommun yrkar att Saabs överklagande ska avslås och anför bl.a. följande. Stora delar av Linköpings kommun och i princip hela tätorten Linköping berörs av maximala flygbullernivåer överstigande 70 dB(A). En strikt tillämpning av flygbullerfrågan i enlighet med Naturvårdsverkets allmänna råd, NFS 2008:6, skulle leda till att stadens utbyggnad skulle bli allt mer utspridd, vilket skulle försämra möjligheterna till ett hållbart samhällsbyggande. Någon form av avvägning mellan olika miljö- och hälsofrågor är därför nödvändig. Det är bekymmersamt att de statliga verken inte enats om en samstämmig vägledning för hanteringen av flygbullerfrågan. Samtidigt kan kommunen inte avvakta längre med sin översiktliga planering. I denna situation har kommunen valt att arbeta med utgångspunkt från Boverkets allmänna råd. Detta har varit naturligt då dessa råd uttryckligen avser planering och bygglovprövning, är av senare datum än Naturvårdsverkets och Socialstyrelsens allmänna råd och, enligt Linköpings kommun, utgör en klok avvägning mellan olika intressen.
Kommunfullmäktige i Linköpings kommun har den 8 juni 2010 antagit ”Gemensam översiktsplan för Linköping och Norrköping”, ”Översiktsplan för staden Linköping” samt ”Översiktsplan för Kallerstad”. Av samtliga översiktsplaner framgår att kommunens ställningstagande rörande lokalisering av bostäder inom flygbullerutsatta områden utgår från Boverkets allmänna råd, se t.ex. översiktsplan för staden Linköping sid 27: ”Boverkets allmänna råd 2009:1 om lokalisering av bostäder i områden utsatta för flygbuller tillämpas vid planering och byggande enligt PBL. För Linköpings del innebär Boverkets allmänna råd att bostäder inte bör lokaliseras inom område med mer än FBN 55 dB(A). Kommunens uppfattning är att Boverkets allmänna råd är en lämplig avvägning mellan hänsyn till bullerstörningar, hänsyn till försvarsrelaterad verksamhet och önskemål om att kunna utveckla staden.”
När översiktsplanerna antogs i juni 2010, beslutade kommunfullmäktige också att ställa sig bakom rapporten ”Miljö- och riskfaktorer i Linköpings kommun, underlag 2010”. Kommunen har i detta underlag kompletterat skrivningarna avseendekommunens inställning till Flygbuller i planeringen. I rapporten framgår att kommunen anser att man bör tillämpa Boverkets allmänna råd även för skolor och förskolor, d.v.s. att Boverkets byggregler och FBN 55 dB(A) skall uppfyllas. Byggreglerna innebär att ekvivalentnivån 30 dBA skall klaras inomhus.
Kommunen konstaterar att det är en komplicerad fråga hur man ska förhålla sig till skolor, även förskolor, inom bullerstörda områden. Barn är känsliga och verksamheten på skolor sker till en del utomhus. Detta gäller i synnerhet barn i låg- och mellanstadiet samt i förskola. Vuxenstuderande samt gymnasie- och högstadieelever vistas inte utomhus i lika hög grad. Kommunen bedömer att det skulle få mycket vittgående konsekvenser för den sociala situationen i en stadsdel om det, till följd av miljöstörningar, inte är möjligt att bedriva förskoleverksamhet inom den. Kommunens inriktning är att alla barn skall kunna erbjudas en förskoleplats i den egna eller anslutande stadsdelar. Kommunens ambition är att också kunna erbjuda skolplatser i den egna stadsdelen för de lägre årskurserna. Denna ambition framgår av kommunens indelning av skolupptagningsområdena.
Av ”Riksintresse i Linköpings kommun” bilaga till ”Gemensam översiktsplan för Linköping och Norrköping” framgår kommunens syn på riksintressefrågan. Kommunen konstaterar att Linköpings flygplats är utpekad som riksintresse för luftfarten. Detta intresse avser således enbart den civila flygverksamheten. (Detta till skillnad från den militära verksamheten som är knuten till Saabs industriella verksamhet.) Av bilagan framgår att riksintresset avser såväl flygplatsanläggningen som det influensområde som hänför sig till frågan om hinderfrihet respektive flygbuller. Att kommunen avser att tillämpa Boverkets allmänna råd avseende också inom flygplatser som utgör riksintressen framgår också av bilagan.
Den nu aktuella detaljplanen innebär en permanentning av en förskoleverksamhet som bedrivits i tjugo år i ett bostadshus i stadsdelen Tannefors. Planen innebär ingen ny byggnad. Istället innebär planen att ett antal bostadslägenheter istället används som förskola. Den föreslagna förändringen påverkar inte hinderfriheten och de ekvivalenta flygbullernivåerna understiger FBN 55 dB(A). Därmed anser kommunen att planen inte kan anses påverka riksintresset, än mindre att den skulle utgöra en åtgärd som kan påtagligt försvåra utnyttjandet av riksintresseanläggningen. Kommunen kan också konstatera att maxbullernivåerna kopplade till den civila verksamheten understiger 70 dB(A). Därmed kan den föreslagna planen knappast påverka riksintresset ens om man betraktar frågan med utgångspunkt från de riktvärden som Naturvårdsverket föreslår i sina allmänna råd för tillståndsprövningar av flygplatser. Kommunen kan vidare konstatera att det under ett flertal år rått en brist på förskoleplatser i såväl Tannefors som Innerstaden. Möjligheter att ordna nya förskoleenheter i stadsdelarna där flygbullernivåerna helt understiger 70 dB(A) saknas helt. Det är enligt kommunen därför mycket angeläget att kunna behålla de förskoleenheter i stadsdelarna där bullernivåerna understiger FBN 55 dB(A).
Mark- och miljödomstolen har förelagt Boverket, Trafikverket och Naturvårds-verket att yttra sig i frågan. Trafikverket har inte lämnat något yttrande.
Boverket anför bl.a. följande. Frågan som står i centrum utifrån PBL är huruvida förskoleverksamheten utsätts för buller som överskrider de nivåer som gäller vid lokalisering av bostäder. SAAB tar mycket riktigt upp att det finns skillnad i regler och praxis vad gäller prövningen enligt de olika lagstiftningar som gäller för lämplighetsbedömningar vid lokalisering av t.ex. bostäder respektive tillståndsprövning av störande verksamheter. Tillståndsprövningen utgår ifrån påverkan på befintlig bebyggelse och vilka åtgärder som kan krävas på befintliga byggnader av olika ålder och kvalitet. I detta fall är den störande verksamheten riksintressant.
Boverket har på uppdrag av regeringen tagit fram en vägledning för hur buller från flygtrafik ska hanteras vid planering och byggande. Boverket har samtidigt formulerat allmänna råd vid lokaliseringsprövningar i områden som exponeras för buller från flygtrafik, Flygbuller i planeringen 2009:1. I de allmänna råden betonas betydelsen av att uppfylla ekvivalentnivån FBN 55 dB(A). Vid komplettering av bebyggelse i tätorter gäller FBN 55 dB(A) samt att maximalnivån 70dB(A) får överskridas högst tre gånger nattetid. I övriga situationer utanför tätbebyggelse gäller att maximalnivån 70 dB(A) inte får överskridas utomhus vid fasad mer än 30 gånger per dag/kväll, dvs. cirka två händelser per timme. Den begränsning som Boverket anger i de allmänna råden innebär i det aktuella fallet att ekvivalentnivån FBN 55 dB(A) ska uppfyllas. Det innebär i sig en restriktiv hållning vid bebyggelseplanering, betydligt mer långtgående än den tillämpning som förekommer vid andra trafikslag. Boverket har i allmänna råd och handbok redovisat motiven till att FBN 55 dB(A) bör utgöra en gräns vid komplettering av bebyggelse i tätorter. Av handlingarna i ärendet framgår att ljudnivån med marginal understiger FBN 55 dB(A). Enstaka händelser dagtid över maximalnivån 70 dB(A) ger ingen anledning att ha annan uppfattning än att detaljplanen kan antas och överklagandet avslås.
Boverkets allmänna råd om flygbuller i planeringen gäller endast för bostäder. Bostäder är normalt den verksamhet som kräver störst restriktivitet med hänsyntill buller och andra störningar. Både länsstyrelsen och kommunen anger att bullersituationen vid skolor och förskolor särskilt ska beaktas, vilket i synnerhet gäller verksamheter för mindre barn. Boverket delar denna uppfattning och menar att de allmänna råden därför även kan tjäna som vägledning vid bedömning av skolor och förskolor. Av flera olika skäl är det lämpligt att skolor och förskolor lokaliseras i och i anslutning till bostadsområden. Kommunen lyfter bland annat fram skollagens närhetsprincip, att skol- och förskoleplatser bör erbjudas så nära barnets eget hem som möjligt, är viktig. Boverket menar att detta är en viktig del i den planmässiga avvägningen vid exempelvis lokalisering av en förskola. En förskola ska uppfylla de krav som ställs på en sådan verksamhet. Det innebär att denna verksamhetsutövare är skyldig att ta hänsyn till flygbuller enligt de regler som gäller för verksamheten. Boverkets slutsats mot bakgrund av ovanstående är att länsstyrelsen har gjort en riktig bedömning av lämpligheten av lokaliseringen av förskolan med avseende på störningsrisker.
Enligt de underlag som Boverket tagit del av underskrider flygbullerbelastningen vid aktuell fastighet FBN 55 dB(A). Maximalnivåerna från den militära flygverksamheten ger enligt gällande tillstånd upphov till 5-8 händelser per dag överstigande 70 dB(A), varav högst tre inom intervallet 80-90 dB(A). Inga flygningar förekommer nattetid. De ljudnivåer som redovisas ovan och som ska ligga till grund för bedömningen är de som beskrivs i gällande tillstånd för verksamheten. Normalt utnyttjas inte flygplatsens tillstånd fullt ut vilket innebär att angivna ljudnivåer utgör ett tak för den bullerbelastning som får förekomma vid fullt utnyttjat tillstånd. Det är alltså inte den faktiska bullersituationen som idag förekommer som är utgångspunkt vid bedömning av bullrets utbredning. Länsstyrelsen konstaterar bland annat att vid en framtida omprövning av flygplatsens tillstånd enligt miljöbalken kan frågor angående till exempel begränsning av flygverksamheten uppkomma, oavsett om den nu aktuella planen antas och genomförs eller inte. Plansystemet förutsätter att staten och kommunen ska komma överens om hur bebyggelseutvecklingen ska förhålla sig till olika allmänna intressen såsom exempelvis riksintressen. En aktuell översiktsplan ska utgöra underlag för prövning av både bebyggelse och verksamheter som prövas enligt miljöbalken. Att det uppstår konflikter är naturligt men det förutsätts att man vid prövning av exempelvis detaljplaner och tillstånd enligt olika regelverk använder samma aktuella underlag. Dessa underlag ska ha satt avtryck i en aktuell översiktsplan. Linköping har en aktuell översiktsplan där staten och kommunen är överens om samhällsutvecklingen. Boverket finner att regelsystemets krav uppfylls i den delen. (Jfr. Boverkets allmänna råd 2009:1 Flygbuller i planeringen, sid18-30)
Länsstyrelsen har i ärendet gjort bedömningen att verksamheten inte kommer att påtagligt skadas vid ett antagande av detaljplanen. Boverket finner inga skäl att ifrågasätta denna bedömning, mot bakgrund av ovanstående bedömning av buller. Boverkets anser att länsstyrelsen har gjort en riktig bedömning av lämpligheten av lokaliseringen med avseende på risker för påtaglig skada på riksintresset.
Boverket har i de allmänna råden redovisat motiven till att FBN 55 dB(A) bör utgöra gräns vid komplettering av bebyggelse i tätorter. De allmänna råden bygger på den aktuella forskning som finns idag. I praktiken innebär detta att så länge ljudnivån från flygverksamheten inte är högre än vad som anges i Boverkets allmänna råd ska kommunen vid sin lämplighetsprövning ha med bullersituationen i sin avvägning då en lokaliseringsprövning görs. Det är en av flera parametrar som avgör om platsen är samlat lämplig. Bullret utgör med andra ord inte ett hinder mot planläggning i detta fall. Det är tydligt att ljudnivån är sådan att kommunen enligt regelverket har möjlighet att lokalisera förskolan på den aktuella platsen.
Naturvårdsverket konstaterar att föreliggande mål avser överklagande av beslut om en kommunal detaljplan som fattats med stöd av PBL. Naturvårdsverket konstaterar vidare att det i sin roll som central statlig myndighet inom miljöområdet varken givits talerätt vid prövningen av sådana mål vid mark- och miljödomstolen, eller någon direkt vägledningsuppgift för tolkning av hur PBL bör tillämpas. Dessa uppgifter åligger istället Boverket. Verket respekterar den arbetsfördelningen som gjorts av lagstiftaren och avstår därför att ta ställning till de bedömningar i sak som görs i det överklagade beslutet.
Naturvårdsverket grundar sina ställningstaganden i fråga om acceptabla ljudnivåer på de senaste årens forskningsresultat med avseende på hypertoni (kroniskt högt blodtryck) och ökad risk för hjärtinfarkt. Forskningen visar också andra negativa effekter, t.ex. utebliven sömn för skiftarbetande, och försämrad studieresultat för barn vars koncentration bryts när flygplan flyger över deras skolor. Forskningsstudier visar tydligt hur buller påverkar barns minne och läsförmåga. Även om studierna är få finns det fog för slutsatsen att barns minne, inlärning och läsförmåga försämras av kontinuerlig bullerexponering och särskilt exponering för flygbuller, enligt professor HayesAllt fler forskningsstudier talar också för att det finns ett samband mellan bullerexponering och ökad risk för att utveckla hypertoni, och därmed ökad risk för hjärtinfarkt. I en studie kring Arlanda flygplats rapporterades ett samband mellan självrapporterad läkardiagnos för högt blodtryck och exponering för flygbuller. Studien visar att personer som exponeras för FBN 55 dB(A) och däröver kan uppskattas ha 60 % högre risk för högt blodtryck jämfört med boende med lägre exponering. För en exponering med maximalljudnivå högre än 72 dB(A) uppskattades risken för högt blodtryck vara 80 % högre. Enligt en annan studie från Arlanda flygplats var det 19 % högre risk för högt blodtryck för män som under en tioårsperiod bott i områden med FBN större eller lika med 50 dB(A) jämfört med män som utsatts för lägre exponering. För en exponering vid maximalljudnivå 70 dB(A) uppskattades risken vara 20 % högre. I en japansk studie, en större befolkningsstudie kring en japansk militärbas på ön Okinawa, redovisades också ett samband mellan exponering för flygbuller och högt blodtryck. Enligt denna studie där blodtrycksmätning ingick ökade risken för högt blodtryck med cirka 30 % för personer som exponerats för höga bullernivåer.
Den forskning som redovisas ovan visar således klara samband mellan å ena sidan höga maximalljudnivåer inomhus och å andra sidan störningar och hälsoskador. Enligt Naturvårdsverkets bedömning som baseras på ovan nämnda forskningsresultat, kan man på goda grunder dra slutsatsen att det finns risk för att människor kan ta skada redan om maximalbullernivåerna inomhus överstiger 45 dB(A). Med utgångspunkt i resultaten från dessa studier bedömer vi att hälsoriskerna blir signifikant högre om exponeringen är 80 dB(A) maximalbuller utomhus än om den är 70 dB(A). Dessa ljudnivåer utomhus innebär att ljudnivån inomhus blir 55 respektive 45 dB(A) med en normal fasaddämpning av 25 dB(A).
Enligt miljöbalken ska försiktighetsmått vidtas så snart det finns skäl till att anta att en verksamhet kan skada människors hälsa eller miljön. Redan risken för att skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön kan uppkomma medför alltså skyldighet att vidta försiktighetsmått (prop. 1997/98:45 del 2, s. 19). Bestämmelsen ger uttryck för den internationella erkända och i EU-rätten tillämpade försiktighetsprincipen. Vid bedömningar av rimligheten i krav om bullerbegränsningar bör därvid även vägas in den stora samhällsnytta vad avser, dels den minskning av bullerstörningar som kan uppnås, dels minskningen av antalet personer som annars kan komma att utsättas för direkta hälsorisker.
Denna möjlighet till avvägningar mellan olika omständigheter i det enskilda fallet medges enligt såväl miljöbalken som PBL. Det ankommer på varje beslutsmyndighet att självständigt göra sådana avvägningar utifrån det beslutsunderlag man bedömer vara relevant i sammanhanget.
Saab har förelagts att yttra sig över yttrandena från Linköpings kommun, Boverket och Naturvårdsverket, och anför bl.a. följande. Den verksamhet som omfattas av överklagandet skulle påtagligt kunna försvåra utnyttjandet av det riksintresse som flygplatsen representerar. Här ska då särskilt framhållas att riksintresset inte bara omfattar flygplatsen, utan även flygplatsens funktion, som kan säkras endast om ett större område än flygplatsen fredas från bostadsbebyggelse och annan exploatering som kunde försvåra eller omöjliggöra en ändring av den befintliga verksamheten. Även det omgivande influensområdet - nuvarande och framtida - ska därmed skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra eller förhindra en utveckling av flygplatsen och dess verksamhet.
Det kan förutses att den riksintressanta verksamheten kan komma att bli föremål för tillståndsprövning enligt 9 kap.miljöbalken för möjliggörande av utökad flygverksamhet; större antal flygplansrörelser m.m. Påtaglig risk finns då att Naturvårdsverket med stöd av de omständigheter som nu anförs skulle motsätta sig en sådan utveckling. Därmed skulle tillgodoseendet av och nyttjandet av riksintresset kunna försvåras eller omöjliggöras i fråga om ändringen. Skulle de krav som verket antyder vinna gehör i en prövning skulle tillåtligheten av ändringen kunna sättas i fråga. Detta måste beaktas vid bestämmandet av riksintressets betydelse och omfattning och utgör skäl för att inte godta den verksamhet som avses med överklagandet.
Den 2 maj 2011 trädde en ny plan- och bygglag (2010:900) i kraft. Enligt punkten 2 i övergångsbestämmelserna till den nya lagen ska äldre föreskrifter fortfarande gälla för mål och ärenden som har påbörjats före den 2 maj 2011 och mål och ärende som avser överklagande av beslut i ett sådant mål eller ärende till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort. De i förevarande mål tillämpliga bestämmelserna utgörs därför av föreskrifterna i den äldre plan- och bygglagen (1987:10), här kallad ÄPBL.
Det aktuella detaljplaneområdet är beläget inne i Linköpings tätort, i stadsdelen Tannefors, omkring 1000 m från Linköpings flygplats. Flygplatsen, som drivs av Saab, har av Trafikverket pekats ut som riksintresse för kommunikationer. I anslutning till flygplatsen bedriver Saab verkstadsindustri. Såväl flygplatsen som industrin har tillstånd enligt miljöskyddslagen (1969:387), meddelade av Koncessionsnämnden för miljöskydd. Detaljplaneområdet är omgivet av befintlig bostadsbebyggelse. Den förskola som möjliggörs genom detaljplanen har, genom tillfälliga bygglov, funnits på platsen i tjugo år. Två kvarter västerut ligger Kungsbergsskolan, en grundskola med ca 500 elever.
I proposition (1996/97:53, kapitel 4.4.4) har regeringen pekat på att åtgärder för att minska trafikbuller är en väsentlig del i arbetet med att utveckla framtidens infrastruktur. Regeringen angav fem generella riktvärden avseende sådant buller:
70 dB(A) maximalnivå vid uteplats i anslutning till bostad.
För flygbuller avses utomhusnivån FBN 55 dB(A).
Riktvärdena är inga rättsligt bindande normer, utan skall vara vägledande för bedömningar med hänsyn till lokala faktorer och särskilda omständigheter i det enskilda fallet. En utgångspunkt bör vara att riktvärdena bör klaras så långt det är tekniskt möjligt och ekonomiskt rimligt. I de fall utomhusnivån inte kan reduceras till nivåer enligt ovan bör inriktningen vara att inomhusvärdena inte överskrids.
Propositionen fokuserar främst på åtgärder mot buller som blev aktuella i samband med infrastrukturutbyggande och de flesta riktvärden relateras därför till när sådana åtgärder är relevanta. För befintlig bebyggelse invid flygplatser förordar regeringen bullerisoleringsåtgärder för fastigheter som generellt exponeras för
- maximalnivå 100 dB(A) regelbundet dagtid vardagar samt enstaka kvällar.
Propositionen betonar den fysiska planeringens användbarhet för att lokalisera bostäder och trafikanläggningar så att en god miljökvalitet uppnås, och regeringen anser att de redovisade riktvärdena ger en tydligare vägledning för hur bebyggelseutvecklingen ska ske.
För flygtrafiken anges riktvärden både för åtgärder men också för planering. Om den militära flygverksamheten sägs att den så långt som möjligt bör ha samma inriktning som för den civila flygverksamheten. Förutom den redan då etablerade flygbullernivånormen (FBN) 55 dB(A) utanför bostadsfastighet, vilken man väljer att inte skärpa, föreslår regeringen riktvärdet 70 dB(A) mätt som maximalnivå på en uteplats i anslutning till bostaden.
Naturvårdsverket och Boverket har i fråga om flygbuller publicerat allmänna råd i var sin rapport; Naturvårdsverkets Handbok med allmänna råd för flygplatser (2008:6), Boverkets allmänna råd om Flygbuller i planeringen (2009:1). De båda verken redovisar något olika syn på hur riktvärdena ska tillämpas.
Mark- och miljödomstolen finner att vid komplettering av bebyggelse i tätorter genom förtätning av kvartersstrukturer med flerbostadshus bör bebyggelsen utformas så att kraven i Boverkets byggregler uppnås, att riktvärdet FBN 55 dB(A) ekvivalentnivå utomhus vid byggnadens fasader inte överskrids samt att maximalnivån 70 dB(A) inte överskrids mer än tre gånger per årsmedelnatt utomhus vid byggnadens fasader. I övriga situationer bör lokaliseringen även säkerställa att bebyggelsen kan placeras och utformas så att maximalnivån 70 dB(A) inte överskrids utomhus vid byggnadens fasader mer än 30 gånger per dag/kväll. Lokaliseringsprinciperna överensstämmer med Boverkets allmänna råd (2009:1) om flygbuller i planeringen.
I beslut den 26 juni 1990 lämnade Koncessionsnämnden för miljöskydd Saab tillstånd för utvidgad verksamhet vid verkstadsindustri m.m. Ett av de slutliga villkoren anger att ”Flygverksamheten, med vilket förstås antal flygrörelser, tider samt fördelning mellan olika flygplanstyper, skall bedrivas i huvudsaklig överensstämmelse med vad bolaget angivit i ansökningshandlingarna” (Koncessionsnämnden för miljöskydd, 1990-06-26, slutligt villkor 22, dnr 138-128-89). Koncessionsnämnden för miljöskydd beslutade den 18 november 1994 (dnr 138-260-91) om ytterligare villkor vad gäller ljudnivån från motorkörningar. Av ansökningshandlingarna som Saab lämnade till koncessionsnämnden framgår antalet flygrörelser fördelat på olika flygplanstyper samt när på dygnet dessa flygrörelser kommer att ske. Ansökningshandlingarna innehåller även kartmaterial med beräknad bullerutbredning för olika flygplanstyper. Koncessionsnämnden för miljöskydds beslut innebär tillstånd till totalt 50.000 flygrörelser per år fördelat över dygnet på ett antal olika flygplanstyper. Domstolen har hämtat in det kartmaterial som Saab bifogade ansökningshandlingarna till Koncessionsnämnden för miljöskydd. Den utredningen tyder på att det aktuella detaljplaneområdet är beläget strax utanför den bullerkurva som visar riktvärdet FBN 55 dB(A) ekvivalentnivå. Kurvan avser flygbullerpåverkan från samtliga aktuella flygplanstyper vid ansökningstillfället. Detaljplaneområdet är även enligt den kommunala översiktsplanen beläget utanför flygbullerkurvan FBN 55 dB(A).
De flygplanstyper som vid tiden för koncessionsansökan var aktuella för flygning vid Linköpings flygplats har delvis bytts ut mot andra flygplanstyper. Vidare överensstämmer inte den bullerkurva som visar FBN 55 dB(A) i ansökningshandlingarna med den FBN 55-kurva som redovisas i den kommunala översiktsplanen (och kommunens yttrande i målet). Domstolen finner också att det i det nu aktuella överklagandet saknas bullerberäkningar som visar att maximalnivån 70 dB(A) utomhus vid byggnadens fasader inte överskrids mer än 3 gånger per årsmedelnatt eller 30 gånger per dag/kväll.
Mark- och miljödomstolen kan dock konstatera att de tillstånd Saab fick den 26 juni 1990 endast medger flygningar nattetid med reguljärt flyg (och privata sportplan). Den bullerpåverkan som det reguljära flyget förorsakar innebär att 70 dB(A) maximal bullernivå, enligt ansökningshandlingarna till Koncessionsnämnden, inte berör det aktuella detaljplaneområdet. Inte heller den bullerpåverkan som Jas 39 Gripen förorsakar dagar/kvällar uppgår till 70 dB(A) maximal nivå, enligt ansökningshandlingarna till Koncessionsnämnden, vid det aktuella planområdet. Därmed kan mark- och miljödomstolen konstatera att man inte behöver befara överskridande av 70 dB(A) maximal nivå tre gånger per årsmedelnatt eller 30 gånger per dag/kväll inom detaljplaneområdet.
Vid planläggning och ärenden om bygglov ska, enligt 2 kap. 1 § ÄPBL, bestämmelserna i 3 och 4 kap.miljöbalken (1998:808), MB, tillämpas. Enligt bestämmelserna i 3 kap. 8 § MB (tidigare 2 kap. 8 § lagen 1987:12 om hushållning med naturresurser m.m., NRL) ska anläggningar som är särskilt lämpliga för bland annat kommunikationer så långs möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra utnyttjandet av anläggningen. Områden som är av riksintresse ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra utnyttjandet av anläggningen.
I specialmotiveringen till bestämmelserna i 2 kap. 8 § NRL (se prop. 1985/86:3, s. 168) sägs bl.a. att bestämmelserna ska ”vara tillämpliga bl.a. på mark- och vattenområden för anläggningar som ingår i större sammanhängande system av nationellt eller i vissa fall av regionalt intresse. Detta kan när det gäller transportförsörjningen vara fallet beträffande större vägar, järnvägar, kanaler, sjötrafikleder för transporter av gods, flygplatser som ingår i det reguljära flyglinjenätet samt hamnar, som har stor betydelse för godstransporterna till sjöss.”
Det kan sålunda konstateras att Linköpings flygplats har pekats ut som en anläggning av riksintresse enligt bestämmelserna i 3 kap. 8 § MB på grund av att den utgör en flygplats som ingår i det reguljära flyglinjenätet och i ett större sammanhängande system av nationellt eller i vissa fall av regionalt intresse. Den verksamhet som i övrigt bedrivs vid flygplatsen, eller av Saab, innefattar inte sådana funktioner som gör att Linköpings flygplats utpekats som ett riksintresse.
Som Saab påpekar kan åtgärder och verksamheter i flygplatsens närområde innebära att flygplatsen och dess funktion påtagligt skadas. Sådana åtgärder och verksamheter får inte utföras eller tillkomma. En förutsättning är dock att åtgärden eller verksamheten bedöms påtagligt skada den funktion som är av riksintresse. I det aktuella målet är frågan om ett genomförande av detaljplanen innebär att fortsatta reguljära flygtransporter omöjliggörs eller påtagligt försvåras vid flygplatsen.
Mark- och miljödomstolen gör följande bedömning.
Av de underlag som Saab redovisat till Koncessionsnämnden för miljöskydd framgår att platsen för den nu aktuella detaljplanen är belägen på betryggande avstånd till den bullerkurva som redovisar FBN 55 dB(A) ekvivalent nivå för den i ansökningshandlingarna så kallade civila flygtrafiken. Kartmaterialet visar också att detaljplaneområdet ligger utanför den bullerkurva som redovisar 70 dB(A) maximalnivå för ifrågavarande flygtrafik. Därmed kan även de av Boverket angivna bullernivåerna, 70 dB(A) maximal ljudnivå högst tre gånger per årsmedelnatt samt 30 gånger per dag/kväll, uppnås. Mark- och miljödomstolen finner därför att den aktuella detaljplanen inte bör motivera att det ställs krav på restriktioner eller inskränkningar i verksamheten på Linköpings flygplats så att verksamheten där skulle komma att påtagligt skadas.
Med tanke på den ringa förekomst av nattetida flygbuller, är risken också liten för att de som bor och vistas inom det aktuella detaljplaneområdet ska drabbas av hälsoeffekter på grund av flygbullret från Linköpings flygplats.
Planområdet är vidare beläget inom tätbebyggt område i Linköpings stad och omgivet av befintlig bostadsbebyggelse. Förskolan, som detaljplanen bekräftar, har funnits på platsen under lång tid. Mot bakgrund av domstolens bedömning av bullersituationen, finner domstolen att ett genomförande av detaljplanen inte begränsar Saabs möjlighet att utnyttja gällande tillstånd enligt miljöskyddslagen eller väsentligen förändrar förutsättningarna för Saab vid en eventuellt ny miljöprövning av flygverksamheten vid flygplatsen, sett i förhållande till nuvarande bebyggelsesituation. På grund av avståndsdämpning torde bullernivåerna vara väsentligen lägre vid aktuellt planområde än vid de närmast industrin belägna bostäderna, vilka får anses vara dimensionerande för bullervillkoren för t.ex. motortestverksamheten. Detaljplanens förslag till markanvändning (bostäder, förskola samt lek- och rekreationsområde) får därför anses utgöra en lämplig användning av området.
Det aktuella detaljplaneområdet kommer sålunda inte att utsättas för sådana bullernivåer från Linköpings flygplats att detaljplanen borde upphävas. Skälig hänsyn får anses ha tagits till befintliga bebyggelse-, äganderätts- och fastighetsförhållanden i övrigt. Det har inte heller i övrigt framkommit något som bör utgöra skäl för att upphäva detaljplanen. Överklagandet ska därför avslås.
Överklagande senast den 24 april 2012.
I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Webb, ordförande, och tekniska rådet Vincent.
Ombud: Advokat T.U.
Mark- och miljööverdomstolen avslår överklagandet.
SAAB AB (Saab) har yrkat att Mark- och miljööversdomstolen ska undanröja mark- och miljödomstolens dom och upphäva teknik- och samhällsbyggnadsnämndens beslut att anta detaljplan för del av kvarteret Badhuset och del av Innerstaden 1:3 i Linköpings kommun.
Teknik- och samhällsbyggnadsnämnden i Linköpings kommun har bestritt yrkandet.
Den verksamhet som Saab bedriver är av nationellt intresse och då framför allt med avseende på den svenska försvarsmakten. Saab är att jämställa med Försvarsmakten och Försvarets Materielverk som verksamhetsutövare. Föreskrifterna i 3 kap. 9 § miljöbalken är således - utöver 3 kap. 8 § miljöbalken - tillämpliga med avseende på verksamheten.
Saabs tillstånd omfattas av rättskraft och Saab har oinskränkt rätt att utnyttja sina tillstånd. Den avgörande frågan är hur Saab ska kunna utveckla sin verksamhet om kommunen samtidigt tillåter ytterligare bebyggelse i närheten av Saab.
Saabs verksamhet ger upphov till bullerbelastning inom aktuellt område som med avseende på maximal ljudnivå överstiger 80 dB(A), varför mark- och miljödomstolens utgångspunkt om att maximal ljudnivå om 70 dB(A) inte överskrids är felaktig.
Flygplatsen är av riksintresse för kommunikationer. Riksintresset omfattar inte bara flygplatsen, utan även flygplatsens funktion, som kan säkras endast om ett större område än själva flygplatsen fredas från bostadsbebyggelse. Även ett omgivande influensområde, nuvarande och framtida, ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra eller förhindra en utveckling av flygplatsen och dess verksamhet. Markreservationen ska även innebära krav på hänsyn från andra verksamheter och bebyggelseutveckling så att anläggningen kan brukas på ett rationellt sätt.
I praxis har detaljplan upphävts av regeringen med hänvisning till att den skulle kunna medföra kostsamma krav för bedriven och tillståndsgiven miljöfarlig verksamhet som i det fallet bestod av ytbehandling m.m. Det bör framhållas att Saab har ett väsentligt högre rättsligt skydd än det aktuella bolaget hade för sin verksamhet. Av praxis följer också att förhandsbesked eller bygglov inte medges för uppförande av bostadsbyggnad belägen inom område som skulle utsättas för mer än 70 dB(A) vid ett fullt utnyttjande av gällande tillstånd, eftersom sådant uppförande påtagligt skulle försvåra utnyttjandet av flygplatsen.
Flygplatsens läge är givet, liksom den verksamhet som bedrivs där. Verksamheten kan bli föremål för tillståndsprövning enligt 9 kap.miljöbalken för möjliggörande av utökad flygverksamhet, större antal flygrörelser m.m. Det faktum att flygplatsen är av riksintresse, är tillståndsprövad samt var först på platsen bör medföra att flygplatsverksamheten ges prioritet.
Kommunen har anfört att gränsen för 70 dB(A), d.v.s. även Naturvårdsverkets riktvärden, underskrids inom planområdet om man ser enbart till den civila trafiken på flygplatsen. Bolaget vill med anledning av detta endast konstatera att Naturvårdsverket inte gör undantag för försvarsrelaterad verksamhet, vilket innebär att också bullret från Saabs verksamhet måste beaktas.
I princip hela tätorten Linköping berörs av maximala flygbullernivåer överstigande 70 dB(A). En strikt tillämpning av flygbullerfrågan i enlighet med Naturvårdsverkets allmänna råd skulle starkt hämma stadens och regionens tillväxt. Samtidigt skulle stadens utbyggnad bli allt mer utspridd, vilket skulle försämra möjligheterna till ett hållbart samhällsbyggande. En avvägning mellan olika allmänna intressen och olika miljö- och hälsofrågor är därför nödvändig.
Kommunen har valt att arbeta med utgångspunkt från Boverkets allmänna råd. Detta har varit naturligt då dessa råd uttryckligen avser planering och bygglovsprövning, är av senare datum än Naturvårdsverkets och Socialstyrelsens allmänna råd och enligt Linköpings kommun utgör en rimlig avvägning mellan olika intressen.
Vad gäller riksintresset är Saabs flygplats utpekad som riksintresse enbart för den civila flygverksamheten. De bullernivåer som den civila flygfarten i gällande tillstånd ger upphov till överskrider inte gällande riktvärden för flygbuller i det aktuella planområdet.
Den aktuella detaljplanen innebär en mindre kompletteringsbebyggelse med ett nytt bostadshus samt möjlighet till påbyggnad av ytterligare några bostadshus i centrala Linköping i direkt anslutning till ett flertal bostadskvarter. Den föreslagna förändringen påverkar inte hindersfriheten och flygbullernivåerna understiger FBN 55 dB(A) både för flygverksamheten totalt och för den civila verksamheten. Därmed kan planen inte anses påverka riksintresset. Dessutom understiger den civila verksamheten maxbullernivån 70 dB(A). Planen påverkar därmed knappast riksintresset även om man beaktar frågan med utgångspunkt från de riktvärden som Naturvårdsverket rekommenderar.
Reglerna i den äldre plan- och bygglagen (1987:10), ÄPBL, är tillämpliga i målet.
Enligt 1 kap. 5 § och 5 kap. 2 § ÄPBL har kommunen vid utformningen av en detaljplan att ta hänsyn såväl till allmänna som enskilda intressen, liksom till befintliga bebyggelseförhållanden, som kan komma att påverkas av planen. Det gäller även områden i anslutning till planområdet. Saab har tillstånd genom ett beslut 1990 av Koncessionsnämnden för miljöskydd att bedriva verksamhet vid Linköpings flygplats motsvarande 50 000 flygrörelser per år. Bullret från flygverksamheten reglerades vid den prövningen enbart genom allmänt formulerade villkor om antal flygrörelser, tider för dessa och deras fördelning mellan olika flygplanstyper (villkor 22) samt om flygvägar (villkor 23). Bolaget ålades också att utreda bullerimmissioner vid bostäder och förutsättningarna för att minska dessa (villkor 25).
Frågan i målet är om Saabs intresse av att bedriva verksamheten vid flygplatsen påverkas av den i detaljplanen föreslagna bebyggelsen. För att en detaljplan ska anses inkräkta på Saabs tillståndsgivna intresse av industriell verksamhet med provflygningar m.m. och därmed utgöra en olämplig lokalisering enligt ÄPBL, krävs att planen efter det tänkta genomförandet på ett oskäligt sätt kan förväntas påverka Saabs möjlighet att bedriva verksamhet enligt nu gällande tillstånd.
Detaljplanen för kvarteret Badhuset och del av Innerstaden 1:3 syftar till att komplettera befintlig bebyggelse med bostäder, kontor och i viss mån handel inom en central plats i staden som redan i dag är omgiven av bostadshus och annan bebyggelse. Därför finns det enligt Mark- och miljööverdomstolens uppfattning inte någon risk att detaljplanen kan komma att medföra en utökning av bebyggelsen i området på sådant sätt att Saabs intresse att kunna fortsätta bedriva sin verksamhet skadas. Den nya bebyggelsen enligt detaljplanen har en ytterst marginell betydelse i förhållande till redan befintlig bebyggelse. Mark- och miljööverdomstolen finner således att detaljplanen inte har utformats på ett för verksamheten olämpligt sätt.
Det är i första hand länsstyrelsen som har att pröva om den föreslagna bebyggelsen blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa genom att överpröva kommunens antagandebeslut enligt 12 kap. 1 § ÄPBL. Länsstyrelsen beslöt den 29 september 2010 att inte överpröva antagandebeslutet. Vad som därefter tillförts i målet ger inte Mark- och miljööverdomstolen anledning att göra en annan bedömning av frågan om bebyggelsen blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa.
Med bedömningen ovan om detaljplanens marginella betydelse för Saabs verksamhet, samt dess betydelse för hälsan, saknas skäl att utreda frågorna om vilka bullervärden som kan anses lämpliga och om Saabs verksamhet omfattas av något riksintresse.
Mark- och miljööverdomstolen finner alltså att detaljplanen ska stå fast. Saabs överklagande ska därmed avslås.
Mark- och miljööverdomstolen tillåter att domen får överklagas.
HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga B.
Överklagande senast 2013-03-21.
I avgörandet har deltagit hovrättslagmännen Edwards och Howell, tekniska rådet Shea, hovrättsrådet Davis, referent, samt tekniska rådet Moore.
Föredragande har varit Trujillo.
Teknik- och samhällsbyggnadsnämnden i Linköpings kommun beslutade den 22 september 2010 att anta detaljplan i Innerstaden för del av kv. Badhuset och Innerstaden 1:3. Detaljplanen överklagades av SAAB AB till Länsstyrelsen i Östergötlands län som den 9 juni 2011 beslutade avslå överklagandet.
YRKANDEN M.M.
SAAB AB (Saab) överklagar länsstyrelsens beslut och yrkar att mark- och miljödomstolen, med ändring av länsstyrelsens beslut, undanröjer teknik- och samhällsbyggnadsnämndens beslut att anta ovan nämnda detaljplan. Till stöd för överklagandet vidhåller Saab det som tidigare ingetts till Teknik- och samhällsbyggnadsnämnden och länsstyrelsen, samt anför även följande.
Detaljplanen ska upphävas på den grunden att den påtagligt skulle kunna försvåra utnyttjandet av det riksintresse som flygplatsen representerar. En utgångspunkt som borde ha övervägts mer ingående i kommunens detaljplanearbete är att flygplatsen är av riksintresse för kommunikationer och att Saab har ett gällande tillstånd att driva flygplats/flygverksamhet och detta är inte tidsbegränsat. Tillståndsbeslutet gäller enligt 24 kap. 1 § miljöbalken mot alla och envar. Flygbullerbelastningen i aktuellt område kan, som länsstyrelsen anmärker i sitt beslut, komma i konflikt med Naturvårdsverkets riktvärden.
Av miljömålet God bebyggd miljö och Naturvårdsverkets senaste allmänna råd (NFS 2008:6) om riktvärden för flygtrafikbuller och om tillståndsprövning av flygplatser framgår att bostadsbebyggelse inte bör förläggas till område där bullerbelastningen överstiger 70 dB(A) maximal ljudnivå, liksom att det av nyssnämnda allmänna råd inte framgår hur många bullerhändelser över angiven maximal ljudnivå som kan vara acceptabla. Inom nu aktuellt planområde kan så höga flygbullervärden utomhus som över 80 dB(A) maximal ljudnivå förekomma.
Flygplatsen är av riksintresse för kommunikationer. Riksintresset omfattar inte bara flygplatsen, utan även flygplatsens funktion, som kan säkras endast om ett större område än flygplatsen fredas från bostadsbebyggelse. Funktionsbegreppet innebär således att det inte bara är flygplatsområdet som ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av anläggningen, utan även det omgivande influensområdet - nuvarande och framtida - ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra eller förhindra en utveckling av flygplatsen och dess verksamhet (se Boverkets beslut från 1999, dnr B411-670/98). Skyddet innebär att hänsyn måste tas till flygplatsens långsiktiga utbyggnadsbehov vid den fysiska planeringen så att konflikter mellan flygverksamheten och bebyggelseutvecklingen i kommunen kan undvikas. I det ligger att obehindrad användning av flygvägarna är en omistlig del av flygplatsfunktionen. Riksintresseskyddet tar inte heller endast sikte på att mark ska reserveras för anläggningen (flygplatsen). Markreservationen ska även innebära krav på hänsyn från andra verksamheter och bebyggelseutveckling, så att anläggningen kan brukas på ett rationellt sätt, se bl.a. förarbetsuttalanden till lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. (se sid 167 i prop. 1985/86:3). Därvid ska långsiktigheten spela roll och vissa marginaler i förhållande till beräknade bullerkurvor ska läggas in av försiktighetsskäl.
Kommunen är enligt 5 kap. 2 § plan- och bygglagen (ÄPBL) skyldig att vid detaljplanearbetet beakta befintlig bebyggelse-, äganderätts- och fastighetsförhållanden Möjligheterna att nyttja flygfältet är av helt avgörande betydelse för att Saab ska kunna vidmakthålla och utveckla sin verksamhet med utveckling, utprovning och tillverkning av flygplanet JAS 39 Gripen och andra typer av flygburna system.
Flygplatsens läge är givet, liksom den verksamhet som bedrivs där. Verksamheten kan bli föremål för tillståndsprövning enligt 9 kap.miljöbalken för möjliggörande av utökad flygverksamhet; större flygplanstyper m.m. Ägaren till fastigheten där aktuellt planområde är beläget har vid köpet av fastigheten varit medveten om bullerbelastningen och måste vid sin planering och exploatering av fastigheten beakta detta. I detta ligger skyldigheten att respektera det starka rättsliga skydd som riksintresset har i förvarande fall (3 kap. 8 § miljöbalken och 2 kap. 1 § andra stycket ÄPBL). Att hänsyn ska tas till den som är först på plats framgår även bl.a. av 1 kap.5 och 6 §§ och 3 kap. 2 §plan- och bygglagen.
Linköpings kommun yrkar att Saab:s överklagande ska avslås och anför bl.a. följande. Stora delar av Linköpings kommun och i princip hela tätorten Linköping berörs av maximala flygbullernivåer överstigande 70 dB(A). En strikt tillämpning av flygbullerfrågan i enlighet med Naturvårdsverkets allmänna råd, NFS 2008:6, skulle leda till att stadens utbyggnad skulle bli allt mer utspridd, vilket skulle försämra möjligheterna till ett hållbart samhällsbyggande. Någon form av avvägning mellan olika miljö- och hälsofrågor är därför nödvändig. Det är bekymmersamt att de statliga verken inte enats om en samstämmig vägledning för hanteringen av flygbullerfrågan. Samtidigt kan kommunen inte avvakta längre med sin översiktliga planering. I denna situation har kommunen valt att arbeta med utgångspunkt från Boverkets allmänna råd. Detta har varit naturligt då dessa råd uttryckligen avser planering och bygglovprövning, är av senare datum än Naturvårdsverkets och Socialstyrelsens allmänna råd och enligt Linköpings kommun utgör en klok avvägning mellan olika intressen.
Kommunfullmäktige i Linköpings kommun har den 8 juni 2010 antagit ”Gemensam översiktsplan för Linköping och Norrköping”, ”Översiktsplan för staden Linköping” samt ”Översiktsplan för Kallerstad”. Av samtliga översiktsplaner framgår att kommunens ställningstagande rörande lokalisering av bostäder inom flygbullerutsatta områden utgår från Boverkets allmänna råd, se t.ex. översiktsplan för staden Linköping sid 27: ”Boverkets allmänna råd 2009:1 om lokalisering av bostäder i områden utsatta för flygbuller tillämpas vid planering och byggande enligt PBL. För Linköpings del innebär Boverkets allmänna råd att bostäder inte bör lokaliseras inom område med mer än FBN 55 dB(A). Kommunens uppfattning är att Boverkets allmänna råd är en lämplig avvägning mellan hänsyn till bullerstörningar, hänsyn till försvarsrelaterad verksamhet och önskemål om att kunna utveckla staden.”
Av ”Riksintresse i Linköpings kommun” bilaga till ”Gemensam översiktsplan för Linköping och Norrköping” framgår kommunens syn på riksintressefrågan. Kommunen konstaterar att Linköpings flygplats är utpekad som riksintresse för luftfarten. Detta intresse avser således enbart den civila flygverksamheten. (Detta till skillnad från den militära verksamheten som är knuten till Saabs industriella verksamhet.) Av bilagan framgår att riksintresset avser såväl flygplatsanläggningen som det influensområde som hänför sig till frågan om hinderfrihet respektive flygbuller. Att kommunen avser att tillämpa Boverkets allmänna råd avseende också inom flygplatser som utgör riksintressen framgår också av bilagan.
Den nu aktuella detaljplanen innebär en mindre kompletteringsbebyggelse i centrala Linköping i direkt anslutning till ett flertal bostadskvarter. Den föreslagna byggnationen påverkar inte hinderfriheten och de ekvivalenta flygbullernivåerna understiger FBN 55dB(A). Därmed anser kommunen att planen inte kan anses påverka riksintresset, än mindre att den skulle utgöra en åtgärd som kan påtagligt försvåra utnyttjandet av riksintresseanläggningen. Kommunen kan också konstatera att maxbullernivåerna kopplade till den civila verksamheten understiger 70 dB(A). Därmed kan den föreslagna planen knappast påverka riksintresset ens om man betraktar frågan med utgångspunkt från de riktvärden som Naturvårdsverket föreslår i sina allmänna råd för tillståndsprövningar av flygplatser.
Detaljplanen överensstämmer väl med inriktningen i kommunens översiktsplan och de avvägningar som gjorts där. Kommunen anser att planförslaget uppfyller såväl 2 kap. PBL som 3 kap.miljöbalken. Samhällsbyggnadsnämnden i Linköpings kommun kvarstår därför vid sin bedömning att planen kan antas ur flygbullersynpunkt.
Mark- och miljödomstolen har förelagt Boverket, Trafikverket och Naturvårdsverket att yttra sig i frågan. Trafikverket har inte lämnat något yttrande.
Boverket anför bl.a. följande. Frågan som står i centrum utifrån PBL är huruvida bostäder utsätts för buller som överskrider de nivåer som gäller vid lokalisering av bostäder. Saab tar mycket riktigt upp att det finns skillnad i regler och praxis vad gäller prövningen enligt de olika lagstiftningar som gäller för lämplighetsbedömningar vid lokalisering av t.ex. bostäder respektive tillståndsprövning av störande verksamheter. Tillståndsprövningen utgår ifrån påverkan på befintlig bebyggelse och vilka åtgärder som kan krävas på befintliga byggnader av olika ålder och kvalitet. I detta fall är den störande verksamheten riksintressant.
Boverket har på uppdrag av regeringen tagit fram en vägledning för hur buller från flygtrafik ska hanteras vid planering och byggande. Boverket har samtidigt formulerat allmänna råd vid lokaliseringsprövningar i områden som exponeras för buller från flygtrafik, Flygbuller i planeringen 2009:1. I de allmänna råden betonas betydelsen av att uppfylla ekvivalentnivån FBN 55 dB(A). Vid komplettering av bebyggelse i tätorter gäller FBN 55 dB(A) samt att maximalnivån 70 dB(A) får överskridas högst tre gånger nattetid. I övriga situationer utanför tätbebyggelse gäller att maximalnivån 70 dB(A) inte får överskridas utomhus vid fasad mer än 30 gånger per dag/kväll, dvs. cirka två händelser per timme. Den begränsning som Boverket anger i de allmänna råden innebär i det aktuella fallet att ekvivalentnivån FBN 55 dB(A) ska uppfyllas. Det innebär i sig en restriktiv hållning vid bebyggelseplanering, betydligt mer långgående än den tillämpning som förekommer vid andra trafikslag. Boverket har i allmänna råd och handbok redovisat motiven till att FBN 55 dB(A) bör utgöra en gräns vid komplettering av bebyggelse i tätorter. Av handlingarna i ärendet framgår att ljudnivån med marginal understiger FBN 55 dB(A). Enstaka händelser dagtid över maximalnivån 70 dB(A) ger ingen anledning att ha annan uppfattning än att detaljplanen kan antas och överklagandet avslås.
Enligt de underlag som Boverket tagit del av underskrider flygbullerbelastningen vid aktuell fastighet FBN 55 dB(A). Maximalnivåerna från den militära flygverksamheten ger enligt gällande tillstånd upphov till 5-8 händelser per dag överstigande 70 dB(A), varav högst tre inom intervallet 80-90 dB(A). Inga flygningar förekommer nattetid. De ljudnivåer som redovisas ovan och som ska ligga till grund för bedömningen är de som beskrivs i gällande tillstånd för verksamheten. Normalt utnyttjas inte flygplatsens tillstånd fullt ut vilket innebär att angivna ljudnivåer utgör ett tak för den bullerbelastning som får förekomma vid fullt utnyttjat tillstånd. Det är alltså inte den faktiska bullersituationen som idag förekommer som är utgångspunkt vid bedömning av bullrets utbredning. Länsstyrelsen konstaterar bland annat att vid en framtida omprövning av flygplatsens tillstånd enligt miljöbalken kan frågor angående till exempel begränsning av flygverksamheten uppkomma, oavsett om den nu aktuella planen antas och genomförs eller inte. Plansystemet förutsätter att staten och kommunen ska komma överens om hur bebyggelseutvecklingen ska förhålla sig till olika allmänna intressen såsom exempelvis riksintressen. En aktuell översiktsplan ska utgöra underlag för prövning av både bebyggelse och verksamheter som prövas enligt miljöbalken. Att det uppstår konflikter är naturligt men det förutsätts att man vid prövning av exempelvis detaljplaner och tillstånd enligt olika regelverk använder samma aktuella underlag. Dessa underlag ska ha satt avtryck i en aktuell översiktsplan. Linköping har en aktuell översiktsplan där staten och kommunen är överens om samhällsutvecklingen. Boverket finnar att regelsystemets krav uppfylls i den delen. (Jfr. Boverkets allmänna råd 2009:1 Flygbuller i planeringen, sid18-30)
Länsstyrelsen har i ärendet gjort bedömningen att verksamheten inte kommer att påtagligt skadas vid ett antagande av detaljplanen. Boverket har inga skäl att ifrågasätta denna bedömning mot bakgrund av ovanstående bedömning av buller. Boverket anser att länsstyrelsens gjort en riktig bedömning av lämpligheten av lokaliseringen med avseende på risker för påtaglig skada på riksintresset.
Boverket har i de allmänna råden redovisat motiven till att FBN 55 dB(A) bör utgöra gräns vid komplettering av bebyggelse i tätorter. De allmänna råden bygger på den aktuella forskning som finns idag. I praktiken innebär detta att så länge ljudnivån från flygverksamheten inte är högre än vad som anges i Boverkets allmänna råd ska kommunen vid sin lämplighetsprövning ha med bullersituationen i sin avvägning då en lokaliseringsprövning görs. Det är en av flera parametrar som avgör om platsen är samlat lämplig. Bullret utgör därmed inte ett hinder mot planläggning i detta fall. Det är tydligt att ljudnivån är sådan att kommunen enligt regelverket har möjlighet att lokalisera bostäder på den aktuella platsen.
Naturvårdsverket konstaterar att föreliggande mål avser överklagande av beslut om en kommunal detaljplan som fattats med stöd av PBL. Naturvårdsverket konstaterar vidare att det i sin roll som central statlig myndighet inom miljöområdet varken givits talerätt vid prövningen av sådana mål vid mark- och miljödomstolen, eller någon direkt vägledningsuppgift för tolkning av hur PBL bör tillämpas. Dessa uppgifter åligger istället Boverket. Verket respekterar den arbetsfördelningen som gjorts av lagstiftaren och avstår därför att ta ställning till de bedömningar i sak som börs i det överklagade beslutet.
Naturvårdsverket grundar sina ställningstaganden i fråga om acceptabla ljudnivåer på de senaste årens forskningsresultat med avseende på hypertoni (kroniskt högt blodtryck) och ökad risk för hjärtinfarkt. Forskningen visar också andra negativa effekter, t.ex. utebliven sömn för skiftarbetande, och försämrad studieresultat för barn vars koncentration bryts när flygplan flyger över deras skolor. Forskningsstudier visar tydligt hur buller påverkar barns minne och läsförmåga. Även om studierna är få finns det fog för slutsatsen att barns minne, inlärning och läsförmåga försämras av kontinuerlig bullerexponering och särskilt exponering för flygbuller, enligt professor Powell, Högskolan i Gävle.
Allt fler forskningsstudier talar också för att det finns ett samband mellan bullerexponering och ökad risk för att utveckla hypertoni, och därmed ökad risk för hjärtinfarkt. I en studie kring Arlanda flygplats rapporterades ett samband mellan självrapporterad läkardiagnos för högt blodtryck och exponering för flygbuller. Studien visar att personer som exponeras för FBN 55 dB(A) och däröver kan uppskattas ha 60 % högre risk för högt blodtryck jämfört med boende med lägre exponering. För en exponering med maximalljudnivå högre än 72 dB(A) uppskattades risken för högt blodtryck vara 80 % högre. Enligt en annan studie från Arlanda flygplats var det 19 % högre risk för högt blodtryck för män som under en tioårsperiod bott i områden med FBN större eller lika med 50 dB(A) jämfört med mån som utsatts för lägre exponering. För en exponering vid maximalljudnivå 70 dB(A) uppskattades risken vara 20 % högre. I en japansk studie, en större befolkningsstudie kring en japansk militärbas på ön Okinawa, redovisades också ett samband mellan exponering för flygbuller och högt blodtryck. Enligt denna studie där blodtrycksmätning ingick ökade risken för högt blodtryck med cirka 30 % för personer som exponerats för höga bullernivåer.
Den forskning som redovisas ovan visar således klara samband mellan å ena sidan höga maximalljudnivåer inomhus och å andra sidan störningar och hälsoskador. Enligt Naturvårdsverkets bedömning som baseras på ovan nämnda forskningsresultat, kan man på goda grunder dra slutsatsen att det finns risk för att människor kan ta skada redan om maximalbullernivåerna inomhus överstiger 45 dB(A). Med utgångspunkt i resultaten från dessa studier bedömer vi att hälsoriskerna blir signifikant högre om exponeringen är 80 dB(A) maximalbuller utomhus än om den är 70 dB(A). Dessa ljudnivåer utomhus innebär att ljudnivån inomhus blir 55 respektive 45 dB(A) med en normal fasaddämpning av 25 dB(A).
Enligt miljöbalken ska försiktighetsmått vidtas så snart det finns skäl till att anta att en verksamhet kan skada människors hälsa eller miljön. Redan risken för att skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön kan uppkomma medför alltså skyldighet att vidta försiktighetsmått (prop. 1997/98:45 del 2, s. 19). Bestämmelsen ger uttryck för den internationella erkända och i EU-rätten tillämpade försiktighetsprincipen. Vid bedömningar av rimligheten i krav om bullerbegränsningar bör därvid även vägas in den stora samhällsnytta vad avser, dels den minskning av bullerstörningar som kan uppnås, dels minskningen av antalet personer som annars kan komma att utsättas för direkta hälsorisker.
Denna möjlighet till avvägningar mellan olika omständigheter i det enskilda fallet medges enligt såväl miljöbalken som PBL. Det ankommer på varje beslutsmyndighet att självständigt göra sådana avvägningar utifrån det beslutsunderlag man bedömer vara relevant i sammanhanget.
Saab har förelagts att yttra sig över yttrandena från Linköpings kommun, Boverket och Naturvårdsverket, och anför bl.a. följande. Den verksamhet som omfattas av överklagandet skulle påtagligt kunna försvåra utnyttjandet av det riksintresse som flygplatsen representerar. Här ska då särskilt framhållas att riksintresset inte bara omfattar flygplatsen, utan även flygplatsens funktion, som kan säkras endast om ett större område än flygplatsen fredas från bostadsbebyggelse och annan exploatering som kunde försvåra eller omöjliggöra en ändring av den befintliga verksamheten. Även det omgivande influensområdet - nuvarande och framtida - ska därmed skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra eller förhindra en utveckling av flygplatsen och dess verksamhet.
Det kan förutses att den riksintressanta verksamheten kan komma att bli föremål för tillståndsprövning enligt 9 kap.miljöbalken för möjliggörande av utökad flygverksamhet; större antal flygplansrörelser m.m. Påtaglig risk finns då att Naturvårdsverket med stöd av de omständigheter som nu anförs skulle motsätta sig en sådan utveckling. Därmed skulle tillgodoseendet av och nyttjandet av riksintresset kunna försvåras eller omöjliggöras i fråga om ändringen. Skulle de krav som verket antyder vinna gehör i en prövning skulle tillåtligheten av ändringen kunna sättas i fråga. Detta måste beaktas vid bestämmandet av riksintressets betydelse och omfattning och utgör skäl för att inte godta den verksamhet som avses med överklagandet.
Den 2 maj 2011 trädde en ny plan- och bygglag (2010:900) i kraft. Enligt punkten 2 i övergångsbestämmelserna till den nya lagen ska äldre föreskrifter fortfarande gälla för mål och ärenden som har påbörjats före den 2 maj 2011 och mål och ärende som avser överklagande av beslut i ett sådant mål eller ärende till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort. De i förevarande mål tillämpliga bestämmelserna utgörs därför av föreskrifterna i den äldre plan- och bygglagen (1987:10), här kallad ÄPBL.
Det aktuella detaljplaneområdet är beläget i de mest centrala delarna av Linköpings tätort, omkring 1900 meter från landningsbanan vid Linköpings flygplats. Flygplatsen, som drivs av Saab, har av Trafikverket pekats ut som riksintresse för kommunikationer. I anslutning till flygplatsen bedriver Saab verkstadsindustri. Såväl flygplatsen som industrin har tillstånd enligt miljöskyddslagen (1969:367), meddelad av Koncessionsnämnden för miljöskydd. Detaljplaneområdet är omgivet av befintlig bostadsbebyggelse och centrumverksamhet.
I proposition 1996/97:53 (kapitel 4.4.4) har regeringen pekat på att åtgärder för att minska trafikbuller är en väsentlig del i arbetet med att utveckla framtidens infrastruktur. Regeringen angav fem generella riktvärden avseende sådant buller:
70 dB(A) maximalnivå vid uteplats i anslutning till bostad.
För flygbuller avses utomhusnivån FBN 55 dB(A).
Riktvärdena är inga rättsligt bindande normer, utan skall vara vägledande för bedömningar med hänsyn till lokala faktorer och särskilda omständigheter i det enskilda fallet. En utgångspunkt bör vara att riktvärdena bör klaras så långt det är tekniskt möjligt och ekonomiskt rimligt. I de fall utomhusnivån inte kan reduceras till nivåer enligt ovan bör inriktningen vara att inomhusvärdena inte överskrids.
Propositionen fokuserar främst på åtgärder mot buller som blev aktuella i samband med infrastrukturutbyggande och de flesta riktvärden relateras därför till när sådana åtgärder är relevanta. För befintlig bebyggelse invid flygplatser förordar regeringen bullerisoleringsåtgärder för fastigheter som generellt exponeras för
- maximalnivå 100 dB(A) regelbundet dagtid vardagar samt enstaka kvällar.
Propositionen betonar den fysiska planeringens användbarhet för att lokalisera bostäder och trafikanläggningar så att en god miljökvalitet uppnås, och regeringen anser att de redovisade riktvärdena ger en tydligare vägledning för hur bebyggelseutvecklingen ska ske.
För flygtrafiken anges riktvärden både för åtgärder men också för planering. Om den militära flygverksamheten sägs att den så långt som möjligt bör ha samma inriktning som för den civila flygverksamheten. Förutom den redan då etablerade flygbullernivånormen (FBN) 55 dB(A) utanför bostadsfastighet, vilken man väljer att inte skärpa, föreslår regeringen riktvärdet 70 dB(A) mätt som maximalnivå på en uteplats i anslutning till bostaden.
Naturvårdsverket och Boverket har i fråga om flygbuller publicerat allmänna råd i var sin rapport; Naturvårdsverkets Handbok med allmänna råd för flygplatser (2008:6), Boverkets allmänna råd om Flygbuller i planeringen (2009:1). De båda verken redovisar något olika syn på hur riktvärdena ska tillämpas.
Mark- och miljödomstolen finner att vid komplettering av bebyggelse i tätorter genom förtätning av kvartersstrukturer med flerbostadshus bör bebyggelsen utformas så att kraven i Boverkets byggregler uppnås, att riktvärdet FBN 55 dB(A) ekvivalentnivå utomhus vid byggnadens fasader inte överskrids samt att maximalnivån 70 dB(A) inte överskrids mer än tre gånger per årsmedelnatt utomhus vid byggnadens fasader. I övriga situationer bör lokaliseringen även säkerställa att bebyggelsen kan placeras och utformas så att maximalnivån 70 dB(A) inte överskrids utomhus vid byggnadens fasader mer än 30 gånger per dag/kväll. Lokaliseringsprinciperna överensstämmer med Boverkets allmänna råd (2009:1) om flygbuller i planeringen.
I beslut den 26 juni 1990 lämnade Koncessionsnämnden för miljöskydd Saab tillstånd för utvidgad verksamhet vid verkstadsindustri m.m. Ett av de slutliga villkoren anger att ”Flygverksamheten, med vilket förstås antal flygrörelser, tider samt fördelning mellan olika flygplanstyper, skall bedrivas i huvudsaklig överensstämmelse med vad bolaget angivit i ansökningshandlingarna” (Koncessionsnämnden för miljöskydd, 1990-06-26, slutligt villkor 22, dnr 138-128-89). Koncessionsnämnden för miljöskydd beslutade den 18 november 1994 (dnr 138-260-91) om ytterligare villkor vad gäller ljudnivån från motorkörningar. Av ansökningshandlingarna som Saab lämnade till Koncessionsnämnden framgår antalet flygrörelser fördelat på olika flygplanstyper samt när på dygnet dessa flygrörelser kommer att ske. Ansökningshandlingarna innehåller även kartmaterial med beräknad bullerutbredning för olika flygplanstyper. Koncessionsnämndens för miljöskydd beslut innebär tillstånd till totalt 50000 flygrörelser per år fördelat över dygnet på ett antal olika flygplanstyper. Domstolen har hämtat in det kartmaterial som Saab bifogade ansökningshandlingarna till Koncessionsnämnden för miljöskydd. Den utredningen visar att detaljplaneområdet är beläget utanför den bullerkurva som visar riktvärdet FBN 55 dB(A) ekvivalentnivå. Kurvan avser flygbullerpåverkan från samtliga aktuella flygplanstyper vid ansökningstillfället. Detaljplaneområdet är även enligt den kommunala översiktsplanen beläget utanför flygbullerkurvan FBN 55 dB(A).
De flygplanstyper som vid tiden för koncessionsansökan var aktuella för flygning vid Linköpings flygplats har delvis bytts ut mot andra flygplanstyper. Vidare överensstämmer inte den bullerkurva som visar FBN 55 dB(A) i ansökningshandlingarna med den FBN 55-kurva som redovisas i den kommunala översiktsplanen (och kommunens yttrande i målet). Domstolen finner också att det i det nu aktuella överklagandet saknas bullerberäkningar som visar att maximalnivån 70 dB(A) utomhus vid byggnadens fasader inte överskrids mer än 3 gånger per årsmedelnatt eller 30 gånger per dag/kväll.
Mark- och miljödomstolen kan dock konstatera att det tillstånd Saab erhöll den 26 juni 1990 endast medger flygningar nattetid med reguljärt flyg (och privata sportplan). I övrigt medger tillståndet endast flygningar dagar och kvällar. Den bullerpåverkan som det reguljära flyget förorsakar nattetid innebär att 70 dB(A) maximal bullernivå, enligt ansökningshandlingarna till Koncessionsnämnden för miljöskydd, inte berör det aktuella detaljplaneområdet. Inte heller den bullerpåverkan som Jas 39 Gripen förorsakar dagar/kvällar uppgår till 70 dB(A) maximal nivå vid detaljplaneområdet. Därmed kan mark- och miljödomstolen konstatera att man inte behöver befara ett överskridande av 70 dB(A) maximal nivå 3 gånger per årsmedelnatt eller 30 gånger på dag/kväll inom detaljplaneområdet.
Enligt Naturvårdsverket bör det ändå göras en bedömning i det enskilda fallet utifrån risken för hälsoeffekter av buller även under de nivåer som anges i Boverkets allmänna råd och inte slaviskt följa dessa riktlinjer. I detta fall kan konstateras utifrån bl.a. tillståndsunderlag för flygverksamheten att sådana marginaler finns till gällande riktvärden för flygbuller att sådana risker inte bör föreligga.
Vid planläggning och ärenden om bygglov ska, enligt 2 kap. 1 § ÄPBL, bestämmelserna i 3 och 4 kap.miljöbalken (1998:808), MB, tillämpas. Enligt bestämmelserna i 3 kap. 8 § MB ska anläggningar som är särskilt lämpliga för bland annat kommunikationer så långs möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra utnyttjandet av anläggningen. Områden som är av riksintresse ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra utnyttjandet av anläggningen.
I specialmotiveringen till bestämmelserna (se prop. 1985/86:3, s. 168) sägs bl.a. att bestämmelserna ska ”vara tillämpliga bl.a. på mark- och vattenområden för anläggningar som ingår i större sammanhängande system av nationellt eller i vissa fall av regionalt intresse. Detta kan när det gäller transportförsörjningen vara fallet beträffande större vägar, järnvägar, kanaler, sjötrafikleder för transporter av gods, flygplatser som ingår i det reguljära flyglinjenätet samt hamnar, som har stor betydelse för godstransporterna till sjöss.”
Det kan sålunda konstateras att Linköpings flygplats pekats ut som en anläggning av riksintresse enligt bestämmelserna i 3 kap. 8 § MB på grund av att den utgör en flygplats som ingår i det reguljära flyglinjenätet och i ett större sammanhängande system av nationellt eller i vissa fall av regionalt intresse. Den verksamhet som i övrigt bedrivs vid flygplatsen, eller av Saab, innefattar inte sådana funktioner som gör att Linköpings flygplats utpekats som ett riksintresse.
Av de underlag som Saab redovisat till Koncessionsnämnden för miljöskydd framgår att platsen för den nu aktuella detaljplanen är belägen på betryggande avstånd till den bullerkurva som redovisar FBN 55 dB(A) ekvivalent nivå för den i ansökningshandlingarna så kallade civila flygtrafiken. Kartmaterialet visar också att detaljplaneområdet ligger utanför den bullerkurva som redovisar 70 dB(A) maximalnivå för ifrågavarande flygtrafik. I målet har inte framkommit något som innebär att fortsatta reguljära flygtransporter omöjliggörs eller påtagligt försvåras vid flygplatsen, om detaljplanen genomförs.
Detaljplaneområdet kommer inte att utsättas för sådana bullernivåer att bebyggelsen kan anses olämplig och detaljplanen upphävas. Mark- och miljödomstolen finner också att den aktuella detaljplanen inte bör motivera att det ställs sådana krav på restriktioner eller inskränkningar i verksamheten vid Linköpings flygplats att verksamheten där skulle komma att påtagligt skadas, enligt bestämmelserna i 3 kap. 8 § miljöbalken. Med tanke på den ringa förekomsten av nattetida flygbuller, är risken också liten för att de som bor och vistas inom det aktuella detaljplaneområdet ska drabbas av hälsoeffekter på grund av flygbullret från Linköpings flygplats.
Planområdet är vidare beläget inom tätbebyggt område i Linköpings stad och omgivet av befintlig bostadsbebyggelse. Mot bakgrund av domstolens bedömning av bullersituationen, finner domstolen att den nya bebyggelsen enligt detaljplanen inte begränsar Saabs möjlighet att utnyttja gällande tillstånd enligt miljöskyddslagen eller väsentligen förändrar förutsättningarna för Saab vid en eventuellt ny miljöprövning av flygverksamheten vid flygplatsen, sett i förhållande till nuvarande bebyggelsesituation. På grund av avståndsdämpning torde bullernivåerna vara väsentligen lägre vid aktuellt planområde än vid de närmast industrin belägna bostäderna, vilka får anses vara dimensionerande för bullervillkoren för t.ex. motortestverksamheten. Skälig hänsyn får anses ha tagits till befintliga bebyggelse-, äganderätts- och fastighetsförhållanden. Det har inte heller i övrigt framkommit något som bör utgöra skäl för att upphäva detaljplanen. Detaljplanens förslag till markanvändning (bostäder, handel, kontor) får därför anses utgöra en lämplig användning av området. Överklagandet ska därför avslås.
Överklagande senast den 24 april 2012.
I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Rodriguez, ordförande, och tekniska rådet Vincent.
Ombud: Advokat T.U.
Mark- och miljööverdomstolen avslår överklagandet.
SAAB AB (Saab) har yrkat att Mark- och miljööversdomstolen ska undanröja mark- och miljödomstolens dom och upphäva nämndens beslut att meddela positivt förhandsbesked.
Hernandez och K.S. har bestritt yrkandet.
Bygg- och miljönämnden i Linköpings kommun har getts tillfälle att yttra sig, men har inte hörts av i målet.
Den verksamhet som Saab bedriver är av nationellt intresse och då framför allt med avseende på den svenska försvarsmakten. Saab är att jämställa med Försvarsmakten och Försvarets Materielverk som verksamhetsutövare. Föreskrifterna i 3 kap. 9 § miljöbalken är således - utöver 3 kap. 8 § miljöbalken - tillämpliga med avseende på verksamheten.
Saabs tillstånd omfattas av rättskraft och Saab har oinskränkt rätt att utnyttja sina tillstånd. Den avgörande frågan är hur Saab ska kunna utveckla sin verksamhet om kommunen samtidigt tillåter ytterligare bebyggelse i närheten av Saab.
Saabs verksamhet ger upphov till bullerbelastning inom aktuellt område som med avseende på maximal ljudnivå överstiger 80 dB(A), varför mark- och miljödomstolens utgångspunkt om att maximal ljudnivå om 70 dB(A) inte överskrids är felaktig.
Flygplatsen är av riksintresse för kommunikationer. Riksintresset omfattar inte bara flygplatsen, utan även flygplatsens funktion, som kan säkras endast om ett större område än själva flygplatsen fredas från bostadsbebyggelse. Även ett omgivande influensområde, nuvarande och framtida, ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra eller förhindra en utveckling av flygplatsen och dess verksamhet. Markreservationen ska även innebära krav på hänsyn från andra verksamheter och bebyggelseutveckling så att anläggningen kan brukas på ett rationellt sätt.
I praxis har detaljplan upphävts av regeringen med hänvisning till att den skulle kunna medföra kostsamma krav för bedriven och tillståndsgiven miljöfarlig verksamhet som i det fallet bestod av ytbehandling m.m. Det bör framhållas att Saab har ett väsentligt högre rättsligt skydd än det aktuella bolaget hade för sin verksamhet. Av praxis följer också att förhandsbesked eller bygglov inte medges för uppförande av bostadsbyggnad belägen inom område som skulle utsättas för mer än 70 dB(A) vid ett fullt utnyttjande av gällande tillstånd, eftersom sådant uppförande påtagligt skulle försvåra utnyttjandet av flygplatsen.
Flygplatsens läge är givet, liksom den verksamhet som bedrivs där. Verksamheten kan bli föremål för tillståndsprövning enligt 9 kap.miljöbalken för möjliggörande av utökad flygverksamhet, större antal flygrörelser m.m. Det faktum att flygplatsen är av riksintresse, är tillståndsprövad samt var först på platsen bör medföra att flygplatsverksamheten ges prioritet.
Bullerfrågan avseende S:s fastighet var föremål för prövning redan 2008 då både länsstyrelsen och länsrätten i Östergötlands län avslog Cardenas begäran om positivt förhandsbesked. Den bedömning som då gjordes är riktig. Boverkets allmänna råd om flygbuller i planeringen från 2009 kan inte tas till intäkt för att flyget bör tillåtas bullra mer nu än tidigare.
Hernandez och Roberts
De har aldrig uppfattat sin fastighet som bullerstörd innan Saab överklagade det preliminära bygglov de fick för drygt sex år sedan, med motiveringen att de var bullerstörda. De upplever sig fortfarande inte som bullerstörda.
De pekar på att de nya riktvärden som har antagits av Boverket, och som Linköpings kommunfullmäktige antagit som grund för sin framtida hantering av den föreliggande konflikten mellan flygbuller och bostadsbyggande i staden, har inneburit att de äldre riktvärden som Saab åberopar inte ska tillämpas i processen.
Reglerna i den äldre plan- och bygglagen (1987:10), ÄPBL, är tillämpliga i målet.
Enligt 1 kap. 5 § ÄPBL ska kommunen vid prövning av bygglov beakta såväl allmänna som enskilda intressen. Saab har tillstånd genom ett beslut 1990 av Koncessionsnämnden för miljöskydd att bedriva verksamhet vid Linköpings flygplats motsvarande 50 000 flygrörelser per år. Bullret från flygverksamheten reglerades vid den prövningen enbart genom allmänt formulerade villkor om antal flygrörelser, tider för dessa och deras fördelning mellan olika flygplanstyper (villkor 22) samt om flygvägar (villkor 23). Bolaget ålades också att utreda bullerimmissioner vid bostäder och förutsättningarna för att minska dessa (villkor 25).
Frågan i målet är om Saabs intresse av att bedriva och utveckla verksamheten vid flygplatsen påverkas av det positiva förhandsbeskedet för två bostadshus. Av betydelse för den bedömningen är vilka bullervärden som bör beaktas och om Saabs enskilda intresse påverkas.
Mark- och miljööverdomstolen anser att de riktvärden för trafikbuller som fastställts i infrastrukturpropositionen (prop.1996/97:53), vilka också mark- och miljödomstolen lagt till grund för sin bedömning, avspeglar vad som med nuvarande kunskapsläge generellt får anses utgöra en god miljö för boende i bullerhänseende. Rekommendationer avseende buller som bör beaktas är vidare dels Naturvårdsverkets allmänna råd 2008:6 Om riktvärden för flygtrafikbuller och om tillståndsprövning av flygplatser, dels Boverkets allmänna råd 2009:1 Flygbuller i planeringen. Av båda myndigheternas råd följer att bullernivåer utomhus över FBN 55 dB (A) inte bör överskridas i permanent- och fritidsboende samt i vårdlokaler, samt att bullret som maxvärde utomhus inte bör överskrida 70 dB (A). Naturvårdsverket rekommenderar därutöver att FBN 40 dB (A) ska gälla på platser där tystnad anses viktigt. Boverket har utvecklat sitt resonemang kring maxvärdet genom att ange att vid bygglovsprövning ska lokaliseringen säkerställa att vid komplettering av bebyggelse i tätort får maximalnivån 70 dB (A) inte överskridas mer än tre gånger per årsmedelnatt samt i övriga situationer 30 gånger per dag/kväll. Dessa värden motsvarar relativt väl infrastrukturpropositionens föreskrifter för nybyggnation av bostadsbebyggelse eller vid nybyggnation av eller väsentlig ombyggnation av vägar och järnvägar.
Infrastrukturpropositionen bör således, tillsammans med Naturvårdsverkets och Boverkets allmänna råd om tillämpningen av riktvärdena i propositionen, kunna tjäna som vägledning för bedömningen av vad som är att anse som en god miljö vid tillståndsprövning och planering. Naturvårdsverkets allmänna råd ska främst tjäna som vägledning vid prövning av flygverksamheter enligt miljöbalken, då även andra faktorer ska vägas in, vilket framgår av de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap.miljöbalken. Boverkets råd syftar till att ge vägledning vid bedömning av ny bebyggelse kring flygplatser.
Förhandsbeskedet syftar till en möjlighet att uppföra två enbostadshus. Den nya bebyggelsen är avsedd att uppföras på en plats som i dag inte är omgiven av sammanhängande bostadsbebyggelse. Det kan därför förefalla som att det finns en risk för att bebyggelsen genom detta förhandsbesked utvidgas på ett sätt som skulle kunna riskera att påverka Saabs verksamhet.
Mark- och miljööverdomstolen anser dock att byggnationen i förhållande till andra bostäder i närheten av Saabs flygverksamhet inte är bullerutsatt så att någon konkret risk skulle föreligga för att förhandsbeskedet skulle komma att påverka Saabs enskilda intressen av att kunna fortsätta bedriva och utveckla sin verksamhet. Med ledning av Boverkets allmänna råd, finner Mark- och miljööverdomstolen inte heller att förhandsbeskedet är olämpligt med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa eller på annat sätt strider mot 2 eller 3 kap. ÄPBL.
Med den bedömningen saknas skäl att utreda om Saabs verksamhet omfattas av något riksintresse.
Mark- och miljööverdomstolen finner alltså att förhandsbeskedet ska stå fast. Saabs överklagande ska därmed avslås.
Mark- och miljööverdomstolen tillåter att domen får överklagas.
HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga B.
I avgörandet har deltagit hovrättslagmännen Edwards och Howell, tekniska rådet Shea, hovrättsrådet Davis, referent, samt tekniska rådet Moore.
Föredragande har varit Trujillo.
Byggnämnden i Linköpings kommun beslutade den 23 juni 2010 att meddela positivt förhandsbesked för uppförande av två enbostadshus med komplementbyggnad på fastigheten X 6:56. Beslutet överklagades av SAAB AB till Länsstyrelsen i Östergötlands län som den 9 juni 2011 beslutade avslå överklagandet. Länsstyrelsens beslut har nu överklagats till mark- och miljödomstolen.
YRKANDEN M.M.
SAAB AB (SAAB) överklagar länsstyrelsens beslut och yrkar att mark- och miljödomstolen med ändring av länsstyrelsens beslut undanröjer byggnadsnämndens beslut.
SAAB har till stöd för sin talan bland annat anfört följande. Förhandsbeskedet för bygglov ska upphävas på den grunden att det skulle påtagligt kunna försvåra utnyttjandet av det riksintresse som flygplatsen representerar. En utgångspunkt som borde ha övervägts mer ingående är att flygplatsen är av riksintresse för kommunikationer och att SAAB har ett gällande tillstånd att driva flygplatsen/flygverksamheten och att detta inte är tidsbegränsat.
Av miljömålet God bebyggd miljö och Naturvårdsverkets senaste allmänna råd (NFS 2008:6) om riktvärden för flygtrafikbuller och om tillståndsprövning av flygplatser framgår att bostadsbebyggelse inte bör förläggas till områden där bullerbelastningen överstiger 70 dB(A) maximal ljudnivå, liksom att det av nyssnämnda allmänna råd inte framgår hur många bullerhändelser över angiven maximal ljudnivå som kan vara acceptabla. Inom nu aktuell fastighet kan så höga flygbullervärden utomhus som över 80 dB A maximal ljudnivå förekomma.
Flygplatsen är av riksintresse för kommunikationer. Riksintresset omfattar inte bara flygplatsen, utan även flygplatsens funktion, som kan säkras endast om ett större område än flygplatsen fredas från bostadsbebyggelse. Funktionsbegreppet innebär således att det inte bara är flygplatsområdet som ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av anläggningen, utan även det omgivande influensområdet - nuvarande och framtida - ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra eller förhindra en utveckling av flygplatsen och dess verksamhet (se Boverkets beslut från 1999, dnr B411-670/98). Skyddet innebär att hänsyn måste tas till flygplatsens långsiktiga utbyggnadsbehov vid den fysiska planeringen så att konflikter mellan flygverksamheten och bebyggelseutvecklingen i kommunen kan undvikas. I det ligger att obehindrad användning av flygvägarna är en omistlig del av flygplatsfunktionen. Riksintresseskyddet tar inte heller endast sikte på att mark ska reserveras för anläggningen (flygplatsen). Markreservationen ska även innebära krav på hänsyn från andra verksamheter och bebyggelseutveckling, så att anläggningen kan brukas på ett rationellt sätt, se bl.a. förarbetsuttalanden till lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. (se sid 167 i prop. 1985/86:3). Därvid ska långsiktigheten spela roll och vissa marginaler i förhållande till beräknade bullerkurvor ska läggas in av försiktighetsskäl.
Kommunen är enligt 5 kap. 2 § plan- och bygglagen skyldig att vid detaljplanearbete beakta befintlig bebyggelse-, äganderätts- och fastighetsförhållanden. Möjligheterna att nyttja flygfältet är av helt avgörande betydelse för att SAAB ska kunna vidmakthålla och utveckla sin verksamhet med utveckling, utprovning och tillverkning av flygplanet JAS 39 Gripen och andra typer av flygburna system.
Flygplatsens läge är givet, liksom den verksamhet som bedrivs där. Verksamheten kan bli föremål för tillståndsprövning enligt 9 kap.miljöbalken för möjliggörande av utökad flygverksamhet; större flygplanstyper m.m. Ägaren till fastigheten där de båda bostadshusen avses uppföras har vid köpet av fastigheten varit medveten om bullerbelastningen och måste vid sin planering och exploatering av fastigheten beakta detta. I detta ligger skyldigheten att respektera det starka rättsliga skydd som riksintresset har i förevarande fall (3 kap. 8 § miljöbalken och 2 kap. 1 § andra stycket plan- och bygglagen). Att hänsyn ska tas till den som är först på plats framgår även bl.a. av 1 kap.5 och 6 §§ och 3 kap. 2 §plan- och bygglagen.
Det ska här noteras att nu aktuell intressekonflikt även kan uppkomma vid bedömningen av om förhandsbesked/bygglov ska medges i icke detaljplanelagda områden för medgivande av bostäder/verksamheter i närheten av flygplatser. Av stadgad rättspraxis framgår att förhandsbesked/bygglov inte medges för uppförande av bostadsbyggnad belägen inom ett område som skulle utsättas för mer än 70 dBA vid ett fullt utnyttjande av gällande tillstånd (Stockholm-Arlanda flygplats), eftersom sådant uppförande påtagligt skulle försvåra utnyttjandet av flygplatsen (se avgöranden den 1 juni 2007, mål nr 1515-06 och mål nr 1521-06, Kammarrätten i Stockholm). SAAB hänvisar till två avgöranden den 13 mars 2008 från Länsstyrelsen i Jämtlands län rörande upphävda bygglov, mål nr 4031-8367-07 och mål nr 4031-8368-07, vilka beslut rör Åre Östersund flygplats och ny tilltänkt civil verksamhet i flygplatsens närområde (från militär skolbyggnad till civil skolbyggnad och från militärt logement till civilt internatboende), där det tidigare bedrivits flygplatsanknuten verksamhet. Även i Linköpings kommun har ärenden om förhandsbesked/bygglov på fastigheter där flygbullernivån överstiger 80 dBA maximal ljudnivå från SAAB:s flygplats upphävts av Kammarrätten i Jönköping och Länsrätten i Linköping; mål nr 937-08 från 2008-12-11 och mål nr 939-08 från 2008-12-11 respektive mål nr 1945-07 från 2008-02-13 , mål nr 1947-07 från 2008-02-14 och mål nr 2107-07 från 2008-02-14.
Den verksamhet som omfattas av överklagandet skulle påtagligt kunna försvåra utnyttjandet av det riksintresse som flygplatsen representerar. Här ska då särskilt framhållas att riksintresset inte bara omfattar flygplatsen, utan även flygplatsens funktion, som kan säkras endast om ett större område än flygplatsen fredas från bostadsbebyggelse och annan exploatering som kunde försvåra eller omöjliggöra en ändring av den befintliga verksamheten. Även det omgivande influensområdet - nuvarande och framtida - ska därmed skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra eller förhindra en utveckling av flygplatsen och dess verksamhet.
Det kan förutses att den riksintressanta verksamheten kan komma att bli föremål for tillståndsprövning enligt 9 kap.miljöbalken för möjliggörande av utökad flygverksamhet; större antal flygplansrörelser m.m. Påtaglig risk finns då att Naturvårdsverket med stöd av de omständigheter som nu anförs skulle motsätta sig en sådan utveckling. Därmed skulle tillgodoseendet av och nyttjandet av riksintresset kunna försvåras eller omöjliggöras i fråga om ändringen. Skulle de krav som verket antyder vinna gehör i en prövning skulle tillåtligheten av ändringen kunna sättas i fråga. Detta måste beaktas vid bestämmandet av riksintressets betydelse och omfattning och utgör skäl för att inte godta den verksamhet som avses med överklagandet.
Enligt SAAB är det inte endast länsstyrelsen som kan hävda riksintresset i beslutsprocessen, än mindre att domstolen skulle vara oförhindrad att pröva frågan hur den överklagade verksamheten förhåller sig till den riksintressanta verksamhet som SAAB företräder och som föranlett bolaget att agera i målet.
G och K Shar bestridit bifall till överklagandet.
G och K S har till stöd för sin inställning bland annat anfört följande. De hänvisar i allt väsentligt till Boverkets rekommendationer om flygbuller i verkets allmänna råd 2009:1 samt till den kommunala översiktsplanen och anför. Dessa nya rekommendationer överensstämmer nära med vad kommunen meddelat i gällande översiktsplan. Boverket har också ett övergripande ansvar for regeltillämpningen avseende riksintressen. Därtill kommer att Miljöministern i svar 2011-04-12 på interpellation 2010/11:43 om bullerproblematik i Linköping i sitt avslutningsanförande (nr 68, utdrag ur) sagt att han litar på Boverket. Härav följer då att S:s fastighet inte berörs av flygbullerrestriktioner, vilket två ansvariga myndigheter nu också konstaterat.
SAAB:s överklagande medför att ett byggförbud för bostäder ska gälla inom bullerzonen med beräknad maxnivå 80 dB(A), trots Boverkets nya rekommendationer. För att bestämma detta krävs dock en särskild och omfattande procedur, där länsstyrelsen har en samordnande roll i förhållande till berörd sektorsmyndighet och inte minst kommunen. Länsstyrelsen har i sitt beslut av den 9 juni 2011 konstaterat att beslut om storleken på flygplatsens influensområde saknas. Därmed anser G och K S att det som kommunen angivit i gällande översiktsplan måste gälla, det vill säga att flygbullervärde FBN 55 dB(A) ska vara tillämplig för att avgöra om bebyggelse får uppföras på deras fastighet.
SAAB påstår även att G och K S vid köpet av fastigheten år 2000 skulle ha varit medvetna om bullerbelastningen. Det förhåller sig precis tvärtom. De läste mycket noggrant kommunens gällande översiktsplan (antagen av Kf i maj 1998), av vilken tydligt framgår att fastigheten inte ansågs berörd av flygbullerrestriktioner. De erhöll dessutom så sent som år 2006 (2006-10-19) preliminärt bygglov för ett enbostadshus utan att frågan om bullerstörning anfördes. Först någon tid senare, när de avsåg att delfinansiera det lovgivna huset genom att sälja en tomt ca 100 meter därifrån, så var området plötsligt bullerstört, enligt SAAB.
Länsstyrelsen har i sitt granskningsyttrande av den 27 mars 1998 beträffande kommunens översiktsplan inte haft några invändningar mot kommunens sätt att bedöma flygbuller vid bostadsplaneringen. Länsstyrelsen borde då ha fört diskussioner med sektorsmyndigheter och kommunen i syfte att klara ut situationen. Länsstyrelsen bord också sedan länge ha föranstalta om en ny miljöprövning av SAAB:s verksamhet.
SAAB:s åberopande av riksintresset hör inte hemma i detta mål utan ska prövas i annan ordning. Farhågor och spekulationer om vad miljöprövningsprocessen och/eller den kommande prövningen av riksintresset och dess utbredning kan leda till kan rimligen inte ha med vårt nu av kommunen beslutade positiva förhandsbesked om bygglov, därtill fastställt av länsstyrelsen, att göra.
Den 2 maj 2011 trädde en ny plan- och bygglag (2010:900) i kraft. Enligt punkten 2 i övergångsbestämmelserna till den nya lagen ska äldre föreskrifter fortfarande gälla för mål och ärende som har påbörjats före den 2 maj 2011 och mål och ärende som avser överklagande av beslut i sådant mål eller ärende till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort. De i förevarande mål tillämpliga bestämmelserna utgörs därför av föreskrifter i den äldre plan- och bygglagen (1987:10), här kallad ÄPBL.
Fastigheten X 6:56 är en bebyggd lantbruksfastighet belägen drygt fem kilometer sydost om landningsbanan till Linköpings flygplats.
I proposition 1996/97:53 (kapitel 4.4.4) har regeringen pekat på att åtgärder för att minska trafikbuller är en väsentlig del i arbetet med att utveckla framtidens infrastruktur. Regeringen angav fem generella riktvärden avseende sådant buller:
70 dB(A) maximalnivå vid uteplats i anslutning till bostad.
För flygbuller avses utomhusnivån FBN 55 dB(A).
Riktvärdena är inga rättsligt bindande normer, utan skall vara vägledande för bedömningar med hänsyn till lokala faktorer och särskilda omständigheter i det enskilda fallet. En utgångspunkt bör vara att riktvärdena bör klaras så långt det är tekniskt möjligt och ekonomiskt rimligt. I de fall utomhusnivån inte kan reduceras till nivåer enligt ovan bör inriktningen vara att inomhusvärdena inte överskrids.
Propositionen fokuserar främst på åtgärder mot buller som blev aktuella i samband med infrastrukturutbyggande och de flesta riktvärden relateras därför till när sådana åtgärder är relevanta. För befintlig bebyggelse invid flygplatser förordar regeringen bullerisoleringsåtgärder för fastigheter som generellt exponeras för
- maximalnivå 100 dB(A) regelbundet dagtid vardagar samt enstaka kvällar.
Propositionen betonar den fysiska planeringens användbarhet för att lokalisera bostäder och trafikanläggningar så att en god miljökvalitet uppnås, och regeringen anser att de redovisade riktvärdena ger en tydligare vägledning för hur bebyggelseutvecklingen ska ske.
För flygtrafiken anges riktvärden både för åtgärder men också för planering. Om den militära flygverksamheten sägs att den så långt som möjligt bör ha samma inriktning som för den civila flygverksamheten. Förutom den redan då etablerade flygbullernivånormen (FBN) 55 dB(A) utanför bostadsfastighet, vilken man väljer att inte skärpa, föreslår regeringen riktvärdet 70 dB(A) mätt som maximalnivå på en uteplats i anslutning till bostaden.
Naturvårdsverket och Boverket har i fråga om flygbuller publicerat allmänna råd i var sin rapport; Naturvårdsverkets Handbok med allmänna råd för flygplatser (2008:6), Boverkets allmänna råd om Flygbuller i planeringen (2009:1). De båda verken redovisar något olika syn på hur riktvärdena ska tillämpas.
Mark- och miljödomstolen finner att vid komplettering av bebyggelse i tätorter genom förtätning av kvartersstrukturer med flerbostadshus bör bebyggelsen utformas så att kraven i Boverkets byggregler uppnås, att riktvärdet FBN 55 dB(A) ekvivalentnivå utomhus vid byggnadens fasader inte överskrids samt att maximalnivån 70 dB(A) inte överskrids mer än tre gånger per årsmedelnatt utomhus vid byggnadens fasader. I övriga situationer bör lokaliseringen även säkerställa att bebyggelsen kan placeras och utformas så att maximalnivån 70 dB(A) inte överskrids utomhus vid byggnadens fasader mer än 30 gånger per dag/kväll. Lokaliseringsprinciperna överensstämmer med Boverkets allmänna råd (2009:1) om flygbuller i planeringen.
I beslut den 26 juni 1990 lämnade Koncessionsnämnden för miljöskydd (Koncessionsnämnden) SAAB tillstånd för utvidgad verksamhet vid verkstadsindustri m.m. Ett av de slutliga villkoren anger att ”Flygverksamheten, med vilket förstås antal flygrörelser, tider samt fördelning mellan olika flygplanstyper, skall bedrivas i huvudsaklig överensstämmelse med vad bolaget angivit i ansökningshandlingarna” (Koncessionsnämnden, 1990-06-26, slutligt villkor 22, dnr 138-128-89). Koncessionsnämnden beslutade den 18 november 1994 (dnr 138-260-91) om ytterligare villkor vad gäller ljudnivån från motorkörningar. Av ansökningshandlingarna som SAAB lämnade till Koncessionsnämnden framgår antalet flygrörelser fördelat på olika flygplanstyper samt när på dygnet dessa flygrörelser kommer att ske. Ansökningshandlingarna innehåller även kartmaterial med beräknade bullernivåer för olika flygplanstyper. Koncessionsnämndens beslut innebär tillstånd till totalt 50.000 flygrörelser per år fördelat över dygnet på ett antal olika flygplanstyper. Domstolen har hämtat in det kartmaterial som SAAB bifogade ansökningshandlingarna till Koncessionsnämnden. Enligt ansökningshandlingarna är det inte uppenbart att de båda enbostadshusen kommer att utsättas för bullernivåer över 55 dB(A) ekvivalent nivå. Enligt den kommunala översiktsplanen - den del som behandlar staden Linköping - är de båda bostadshusen belägna på ett betryggande avstånd utanför den bullerkurva som redovisar FBN 55 dB(A) ekvivalent nivå. Vidare har de flygplanstyper som vid tiden för koncessionsansökan var aktuella delvis bytts ut mot andra flygplanstyper. Mark- och miljödomstolen finner att de båda enbostadshusen inte utsättas för ekvivalenta flygbullernivåer i sådan omfattning att det utgör skäl att upphäva förhandsbeskedet
Enligt det tillstånd SAAB erhöll den 26 juni 1990 får flygningar ske nattetid med reguljärt flyg (och privata sportplan). I övrigt medger tillståndet endast flygningar dagar och kvällar. Enligt ansökningshandlingarna till Koncessionsnämnden innebär den bullerpåverkan som det reguljära flyget förorsakar nattetid att 70 dB(A) maximal bullernivå kan klaras med god marginal vid platsen för de båda bostadshusen. Därmed kan 70 dB(A) maximal nivå 3 gånger per årsmedelnatt innehållas. Den totala flygverksamheten, vilket även inbegriper Jas 39 Gripen, innebär en bullerpåverkan om cirka 70 dB(A) maximal nivå dagar/kvällar vid platsen för de båda bostadshusen, enligt ansökningshandlingarna till Koncessionsnämnden. Den maximala bullernivån 70 dB(A) 30 gånger per dag/kväll kan dock innehållas vid de båda enbostadshusen. Domstolen konstaterar därmed att det av tillgängligt material i målet framgår att bullernivåerna 70 dB(A) maximalnivå utomhus vid byggnadens fasader inte överskrids mer än 3 gånger per årsmedelnatt eller 30 gånger per dag/kväll. Mark- och miljödomstolen finner därför inte skäl att upphäva det meddelade förhandsbeskedet med hänsyn till bullerpåverkan från flygverksamheten vid Linköpings flygplats.
Vid planläggning och ärenden om bygglov ska, enligt 2 kap. 1 § ÄPBL, bestämmelserna i 3 och 4 kap.miljöbalken (1998:808), MB, tillämpas. Enligt bestämmelserna i 3 kap. 8 § MB ska anläggningar som är särskilt lämpliga för bland annat kommunikationer så långs möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra utnyttjandet av anläggningen. Områden, som är av riksintresse, ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra utnyttjandet av anläggningen.
I specialmotiveringen till bestämmelserna (se prop. 1985/86:3, s. 168) sägs bl.a. att bestämmelserna ska ”vara tillämpliga bl.a. på mark- och vattenområden för anläggningar som ingår i större sammanhängande system av nationellt eller i vissa fall av regionalt intresse. Detta kan när det gäller transportförsörjningen vara fallet beträffande större vägar, järnvägar, kanaler, sjötrafikleder för transporter av gods, flygplatser som ingår i det reguljära flyglinjenätet samt hamnar, som har stor betydelse för godstransporterna till sjöss.”
Det kan sålunda konstateras att Linköpings flygplats har pekats ut som en anläggning av riksintresse enligt bestämmelserna i 3 kap. 8 § MB på grund av att den utgör en flygplats som ingår i det reguljära flyglinjenätet och i ett större sammanhängande system av nationellt eller i vissa fall av regionalt intresse. Den verksamhet som i övrigt bedrivs vid flygplatsen, eller av SAAB, innefattar inte sådana funktioner som gör att Linköpings flygplats utpekats som ett riksintresse.
Av de underlag som SAAB redovisat till Koncessionsnämnden framgår att platsen för de nya enbostadshusen är belägen på betryggande avstånd till den bullerkurva som redovisar FBN 55 dB(A) ekvivalent nivå för den i ansökningshandlingarna så kallade civila flygtrafiken. Kartmaterialet visar också att den aktuella byggplatsen ligger utanför den bullerkurva som redovisar 70 dB(A) maximalnivå för ifrågavarande flygtrafik. I målet har inte framkommit något som innebär att fortsatta reguljära flygtransporter omöjliggörs eller påtagligt försvåras vid flygplatsen, om de båda enbostadshusen uppförs.
Sammantagen bedömning.
Mark- och miljödomstolen finner att risken för att det båda enbostadshusen kommer att utsättas för flygbuller i sådan omfattning att de boende kommer att drabbas av hälsoeffekter är liten. Uppförandet av de båda enbostadshusen motiverar inte heller att det ställs krav på restriktioner eller inskränkningar i verksamheten vid Linköpings flygplats. Flygplatsen och dess funktion kommer inte att påtagligt skadas av att två nya enbostadshus uppförs på fastigheten X 6:56.
Mot bakgrund av mark- och miljödomstolens bedömning av bullersituationen, finner domstolen att de nya bostadshusen inte begränsar SAAB:s möjlighet att utnyttja gällande tillstånd enligt miljöskyddslagen eller väsentligen förändrar förutsättningarna för SAAB vid en eventuellt ny miljöprövning av flygverksamheten vid flygplatsen, sett i förhållande till nuvarande bebyggelsesituation. Uppförandet av de båda enbostadshusen innebära inte en sådan betydande olägenhet för SAAB som avses i 3 kap. 2 § ÄPBL att förhandsbeskedet ska upphävas. Mark- och miljödomstolen finner att Byggnämndens beslut att lämna positivt förhandsbesked för två enbostadshus på fastigheten X 6:56 inte strider mot bestämmelserna i 2 och 3 kap. ÄPBL. Skälig hänsyn har tagits till befintliga bebyggelse-, äganderätts- och fastighetsförhållanden. Det har inte heller i övrigt framkommit något som bör utgöra skäl för att upphäva beslutet. Överklagandet ska därför avslås.
Överklagande senast den 9 maj 2012.
I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Foley, ordförande, och tekniska rådet Vincent. Föredragande har varit beredningsjuristen Hill.