Föreläggande att ta hand om avfall-----Ett markägande bolag anmälde till en kommunal nämnd att okända personer olovligen tippat avfall på bolagets mark. Kommunen svarade med att förelägga anmälaren att själv ta bort avfallet. Länsstyrelsen och miljödomstolen som åberopade en fastighetsägares ansvar för förvaring av miljöfarligt avfall ändrade inte föreläggandet. Miljööverdomstolen (MÖD) ansåg däremot att förvaring av avfall på en fastighet inte automatiskt medför ansvar för en fastighetsägare om denne inte accepterat verksamheten. Tvärtom hade bolaget i detta fall agerat när man fick reda på uppläggningen genom att kontakta kommunen. Därmed ansåg MÖD att bolaget inte kunde betraktas som verksamhetsutövare och åläggas vidta åtgärder med avfallet. Underinstansernas avgöranden upphävdes.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Ombud: M.K.
Ombud: jur. kand. A-C.J.
Miljööverdomstolen upphäver miljödomstolens dom, länsstyrelsens beslut och Miljö- och byggnämndens i Strömsunds kommun föreläggande den 2 februari 2005 § D 40.
Svenska Cellulosa Aktiebolaget (SCA) har yrkat att Miljööverdomstolen, med ändring av miljödomstolens dom, upphäver Miljö- och byggnämndens i Strömsunds kommun beslut om föreläggande den 2 februari 2005 § D 40.
Miljö- och byggnämnden har bestritt ändring.
Parterna har i allt väsentligt anfört samma grunder till stöd för sin talan som vid miljödomstolen med i huvudsak följande tillägg.
Det är ostridigt att det avfall som finns på bolagets fastighet inte har placerats där av bolaget eller något annat bolag i SCA-koncernen. Det har inte heller påståtts att bolaget skulle ha medgett att avfallet kastats på fastigheten. Gemensamt för de fall där en fastighetsägare enligt praxis ansetts ansvara för exempelvis en pågående deponi har varit att deponin redan funnits när fastighetsägaren förvärvat fastigheten och haft en reell möjlighet att undvika ansvaret. I detta fall är det däremot någon eller några okända personer som utan bolagets vetskap gjort sig av med avfallet på bolagets fastighet. Bolaget har inte heller haft några praktiska möjligheter att förhindra eller försvåra olaglig dumpning genom att stänga av vägar eller liknande
Verksamhetsutövarbegreppet är inte i första hand knutet till fastighetsägande utan till den verksamhet som bedrivs. Det ligger närmast till hands att det är de personer som slängt sitt avfall på bolagets fastighet som använder marken för denna miljöfarliga verksamhet. Att miljöfarlig verksamhet kan bedrivas utan rätt till marken framgår av förarbetena (prop. 1997/98:45 del 2 s. 107). Förarbetena till miljöskadelagen ger möjligen också stöd för bolagets inställning i denna del. Där anges i vart fall att fastighetsägaren inte bör ha ett skadeståndsansvar i det fall där någon i smyg tippar avfall på hans mark, ”eftersom han varken har bedrivit eller låtit bedriva någon verksamhet” (prop. 1985/86:83 s. 53).
I en skälighetsavvägning enligt miljöbalken måste beaktas att avfallet kastats på fastigheten av någon som därigenom begått ett brott. Att bolaget skall stå för konsekvenserna av detta måste betraktas som orimligt. Det är rättspolitiskt högst tveksamt att, på sätt som miljödomstolen gjort i princip befria nedskräparen från verksamhetsutövaransvaret och i stället lägga det på den fastighetsägare som råkat ut för nedskräpningen.
Miljö- och byggnämnden vidhåller sin uppfattning att SCA är att betrakta som verksamhetsutövare och därigenom ansvarig för den miljöfarliga verksamhet som det innebär att förvara avfallet på marken. I motiven (prop. 1997/98:45 del 2 s. 107) anges som miljöfarlig verksamhet när någon förvarar tunnor med förbrukade kemikalier på sin fastighet, även om det är någon annan som genererat avfallet och placerat avfallet där. Motsvarande bör gälla om det i stället för tunnor gäller sådant avfall som det här är fråga om. Det är även rimligt att lägga ansvaret på fastighetsutövaren pga. dennes vårdplikt enligt jordabalken.
Även praktiska synpunkter talar för att SCA skall betraktas som verksamhetsutövare. Det är SCA som har tillsynsansvaret och dispositionsrätten över fastigheten. Om nedskräparen skall betraktas som verksamhetsutövare och denne är okänd har tillsynsmyndigheten inte någon att rikta sitt föreläggande mot. Begreppet blir då bara en teoretisk konstruktion som inte främjar balkens syfte. Av betydelse är vidare grundprincipen i jordabalken att fastighetsägaren både åtnjuter avkastningen av sitt ägande och svarar för de pålagor som följer av detta. De nackdelar i form av otillåten nedskräpning som kan drabba en fastighetsägare kompenseras väl av de förmåner som ett fastighetsägande innebär för den som tar till vara dess möjligheter. Nedskräpning av en fastighet kan jämföras med skadegörelse  på fast egendom och det är då fastighetsägaren själv som står risken för att skadegörelse inträffar. Förhållandet bör vara det samma i fråga om nedskräpning. Även bevisskäl och rättssäkerhetsskäl talar för att verksamhetsutövaransvaret läggs på fastighetsägaren. I sammanhanget bör även beaktas vem det är skäligt att lägga kostnadsansvaret på. Läggs ansvaret för avfall på mark tillhörig stora fastighetsägare på kommunen innebär det att enskilda kommuninnevånare får stå kostnaden, vilket inte kan anses rimligt
Uppläggningen av de kasserade föremålen på SCA:s mark utgör nedskräpning i miljöbalkens mening. Balken och lagstiftning som knyter an till denna har särskilda bestämmelser om detta. Nedskräpning utomhus på en plats som allmänheten har tillträde till eller insyn i är uttryckligen förbjudet enligt 15 kap. 30 § miljöbalken och straffbestämmelser finns i 29 kap. 7 § balken. Med stöd av nämnda förbudsregel och den allmänna tillsynsbestämmelsen i 26 kap. 9 § miljöbalken kan en tillsynsmyndighet meddela föreläggande om rättelse (uppstädning). Straffsanktion och föreläggande om rättelse på angivna grunder kan endast riktas mot den som skräpat ned eller annars är ansvarig för nedskräpningen. Av 4 § lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning framgår att kommunen har ett ansvar för att återställa platser som skräpats ned i sådant skick som med hänsyn till ortsförhållandena, platsens belägenhet och omständigheterna i övrigt är skäligt. Denna skyldighet gäller dock endast i fall ingen annan är ansvarig för nedskräpningen enligt lag eller annan författning eller särskilda föreskrifter, varmed torde avses uttryckliga bestämmelser som i särskilda fall lägger ansvaret på annan än kommunen. I miljöbalken och därtill anknuten lagstiftning finns således särskilda bestämmelser om nedskräpning, med innebörd att det är den som skräpat ned eller annars är ansvarig för nedskräpningen som kan åläggas att städa upp och att ett kommunalt ansvar inträder om den skyldige inte kan anträffas.
Det sagda utesluter inte att nedskräpning samtidigt kan utgöra miljöfarlig verksamhet i miljöbalkens mening under förutsättning att nedskräpningen innebär en risk för människors hälsa eller miljön (9 kap. 1 § miljöbalken).
Den markanvändning som förvaringen av det aktuella avfallet innebär är också att bedöma som miljöfarlig verksamhet eftersom det finns en risk för att den underliggande marken förorenas. Klart är att den eller de som tippat avfallet på fastigheten är att anse som verksamhetsutövare, både vad avser själva uppläggningen av avfallet och den fortsatta förvaringen. Frågan i målet är emellertid om även SCA, närmast i sin egenskap av markägare, skall anses som utövare av den miljöfarliga verksamheten och därmed i princip kunna göras ansvarig för de åtgärder som krävs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön.
Miljööverdomstolen anser att enbart det förhållandet att det förvaras avfall på en fastighet inte utan vidare kan medföra ett ansvar för fastighetsägaren. Det måste tillkomma någon omständighet för att fastighetsägaren skall kunna göras ansvarig, till exempel att fastighetsägaren accepterat verksamheten. En annan omständighet som skulle kunna medföra ett ansvar kan vara att fastighetsägaren vid förvärvet av fastigheten upptäckt att det förvarades avfall på den eller borde upptäckt det (se RÅ 1997 ref. 12). Det förhållandet att en fastighetsägare inte vidtar några åtgärder för att motverka miljöriskerna med en förvaring, även om den orsakats av annan, skulle möjligen också kunna utgöra en sådan omständighet som medför ett principiellt ansvar för ägaren.
Som markägare har SCA i och för sig den rättsliga och faktiska möjligheten att t.ex. bortskaffa det avfall som Miljö- och byggnadsnämndens föreläggande gäller. SCA har emellertid varken direkt eller indirekt medverkat till eller medgivit att avfallet tippats på området. Avfallet har dessutom av allt att döma också lagts upp först efter det att SCA förvärvat fastigheten. Bolaget har också agerat när man uppmärksammat avfallet genom att ta kontakt med miljö- och byggnämnden.
Vid angivna förhållanden kan SCA inte betraktas som verksamhetsutövare och kan därmed inte heller åläggas att vidta några åtgärder med avfallet. Miljödomstolens dom, Länsstyrelsens beslut och Miljö- och byggnämndens föreläggande skall därför upphävas.
Domen får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättslagmannen Miller, miljörådet Sweeney, hovrättsrådet Griffith samt adjungerade ledamoten Kidd, referent. Enhälligt.
Ombud: Bolagsjurist M.K.
505-2152-05, se bilaga 1.
Miljödomstolen lämnar överklagandet utan bifall.
YRKANDEN M.M.
Svenska Cellulosa Aktiebolaget SCA (SCA) har yrkat att miljödomstolen, med ändring av länsstyrelsens beslut, upphäver Strömsunds kommun beslut om föreläggande att omhänderta avfall inom fastigheten Strömsund Harrsjön 1:1.
Strömsunds kommun (kommunen) har bestritt ändring.
SCA har till stöd för sitt överklagande anfört i huvudsak följande. Avfallet har inte placerats på fastigheten av SCA eller något SCA närstående bolag. Det är någon eller några okända personer som utan SCA:s vetskap gjort sig av med avfallet på fastigheten. Den som ett föreläggande riktas emot skall anses vara verksamhetsutövare i miljöbalkens mening och det skall inte anses orimligt att verksamhetsutövaren genomför den begärda åtgärden. Ansvar i ”förvaringsfall” var inget nytt som infördes med miljöbalken utan bygger på praxis som utvecklades under miljöskyddslagens tid i fråga om vem som skall anses vara verksamhetsutövare. Miljöbalkens verksamhetsutövarbegrepp är alltså detsamma som fanns tidigare. I de fall fastighetsägaren har gjorts ansvarig för t.ex. pågående deponi på fastigheten har det varit så att deponin funnits på fastigheten redan när den nye ägaren köpte fastigheten. Fastighetsägaren har således förvärvat fastigheten med den pågående verksamheten och har i dessa fall ansetts böra ansvara för den, även om han inte kände till den när han köpte. I nu aktuellt fall har någon eller några okända personer kastat avfall på SCA:s fastighet. SCA kan inte anses ha börjat bedriva en verksamhet bestående i avfallsdeponi eftersom SCA inte vid någon tidpunkt genom vare sig fastighetsköp eller genom att tillåta att avfallet kastas på fastigheten har tagit över ansvaret för avfallet. Det är istället den person som utan markägarens lov tippar avfall på fastigheten som är att betrakta som verksamhetsutövare. En markägare som inte har tillåtit att avfallet tippas på hans fastighet kan inte betraktas som verksamhetsutövare i annat fall än om han skulle motsätta sig att någon annan vidtar åtgärder för att ta bort avfallet. SCA:s inställning stöds vidare av förarbetena till miljöskadelagen där det anges att fastighetsägaren inte bör ha ett skadeståndsansvar i det fall där någon i smyg tippar avfall på hans mark eftersom han varken har bedrivit eller har låtit bedriva verksamheten. Oavsett om SCA kan anses bedriva den aktuella verksamheten är det omöjligt att meddela ett föreläggande eftersom det är orimligt att ålägga SCA ett ansvar i detta fall. Avfallet har kastats på fastigheten utan SCA:s vetskap av någon som därigenom gjort sig skyldig till brott. Att SCA skall stå för konsekvenserna av detta måste betraktas som orimligt. SCA kan inte åläggas ansvar för miljöfrågor som är helt oberoende av SCA:s verksamhet och särskilt inte om de har uppkommit genom att SCA har utsatts för ett brott. Det saknas laglig grund att förelägga SCA att omhänderta det ifrågavarande avfallet. SCA är inte en ansvarig verksamhetsutövare i förhållande till avfallet. Under alla förhållanden är det orimligt att ålägga SCA ett ansvar i detta fall.
Kommunen har i yttrande anfört i huvudsak följande. Miljöfarlig verksamhet bedrivs av alla som ingår i definitionen i miljöbalken. I förarbetena till miljöbalken anges begreppet förvaringsfall. Förvaring av avfall på sin fastighet inryms i begreppet förvaringsfall och fastighetsägaren är att betrakta som verksamhetsutövare. En viktig fråga är vem som har rådighet över situationen och vem som har möjlighet att både vidta åtgärder för att avhjälpa situationen och vem som har rådighet att förebygga att bristerna uppstår igen. I detta fall råder det inget tvivel om att det är fastighetsägaren som har rådighet över situationen. Skulle ett föreläggande riktas mot kommunen saknas rådighet över situationen. För att få en preventiv verkan måste skyldigheten att vidta åtgärder riktas mot den som har rådighet över marken. Den som har rådighet över marken kan vidta åtgärder för att förhindra eller åtminstone försvåra illegal dumpning av avfall genom att sätta upp bommar eller liknande. Incitamentet att utforska vem som dumpat avfallet är tydligare för fastighetsägaren om denne är skyldig att städa än om skyldigheten att städa läggs på kommunen. Anser fastighetsägaren att kostnaderna för skötseln överstiger värdet av att äga fastigheten finns möjligheten att sälja den. Det förefaller underligt att påtvingade åtgärder som innebär kostnader skall överlåtas till det allmänna medan intäkter från fastigheten skall tillfalla fastighetsägaren. Kan en fastighetsägare som har något föremål på sin mark som inte är önskvärt påkalla kommunens skyldighet att städa? Det är i dagsläget tydligt att sanering av förorenade områden följer principen med första och andra kretsens ansvariga där det i första hand är verksamhetsutövaren som bidragit till föroreningen som skall sanera och i andra hand fastighetsägaren. Kan ingen av dessa bekosta saneringen skall försäkringar eller liknande täcka kostnaderna och när inga andra möjligheter finns är det ett statligt ansvar. I denna kedja finns inte kommunen med. Fastighetsägaren bedöms vara att betrakta som verksamhetsutövare och de krav som riktas mot fastighetsägaren är rimliga. Ansvaret att städa bort avfallet följer redan av att den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd är skyldig att iaktta försiktighetsmått för att förhindra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön.
SCA har i bemötande anfört att talan vidhålles.
Av 9 kap. 1 § miljöbalken framgår bl.a. att med miljöfarlig verksamhet avses användning av mark, byggnader eller anläggningar på ett sätt som kan medföra olägenhet för människors hälsa eller miljön genom förorening av mark, luft, vattenområde eller grundvatten. Av motiven till nämnda bestämmelse (prop. 1997/98:45 del 1 s. 361 och del 2 s. 107) framgår bl.a. följande. Med användning av fast egendom avses användning oavsett om den grundas på äganderätt, nyttjanderätt eller annan rättstitel till egendomen. Användning som kan komma ifråga kan vara av de mest skilda slag. Ett exempel på detta är när någon förvarar tunnor med förbrukade kemikalier på sin fastighet, även om det är någon annan som genererat avfallet och placerat tunnorna där. Bl.a. sådana fall av markanvändning är miljöfarlig verksamhet och brukar benämnas förvaringsfall. Förvaringsfallen behöver inte vara efterbehandlingsfall utan förvaringsfallen innebär normalt att det är fråga om en pågående miljöfarlig verksamhet. I 2 kap. 3 § miljöbalken stadgas bl.a. att alla som bedriver en verksamhet skall utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Dessa försiktighetsmått skall vidtas så snart det finns skäl att anta att en verksamhet kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Av motiven till nämnda bestämmelse (prop. 1997/98:45 del 2 s. 15 ff.) framgår bl.a. följande. Redan risken för att skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön kan uppkomma medför att försiktighetsmått skall vidtas. Vid bedömningen av vilka försiktighetsmått som skall vidtas skall dock en avvägning göras enligt 7 §. Av 2 kap 7§ miljöbalken framgår bl.a. att kraven på hänsyn enligt 2-6 §§ gäller i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem. Vid denna bedömning skall särskilt beaktas nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått jämfört med kostnaderna för sådana åtgärder. Av motiven till nämnda bestämmelse (prop. 1997/98:45 del 2 s. 24 f) framgår bl.a. följande. Kostnaden för att uppfylla hänsynsreglerna skall vara motiverad från miljösynpunkt. Detta innebär att proportionen mellan den nytta för människors hälsa och miljön som skyddsåtgärden eller försiktighetsmåttet medför inte får vara orimlig med hänsyn till de kostnader åtgärderna föranleder. Det ankommer på verksamhetsutövaren att visa att kostnaden för en åtgärd inte är miljömässigt motiverad eller att den är orimligt betungande. I 26 kap. 9 § miljöbalken stadgas bl.a. att en tillsynsmyndighet får meddela de förelägganden och förbud som behövs i ett enskilt fall för att miljöbalken skall efterlevas. Mer ingripande åtgärder än vad som behövs i det enskilda fallet får inte tillgripas.
Av fastighetsregistret framgår att SCA är lagfaren ägare till fastigheten Strömsund Harrsjön 1:1 sedan mitten av 1950-talet. Miljödomstolen gör mot bakgrund av vad ovan anförts bedömningen att SCA, i egenskap av ägare till fastigheten, är att anse som utövare av den pågående miljöfarliga verksamhet som förvaringen av avfallet utgör. Det åligger följaktligen SCA att vidta åtgärder för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Miljödomstolen delar kommunens uppfattning att uppstädning av platsen och borttransport av avfallet är nödvändig för att förhindra uppkomsten av sådana skador och olägenheter. Annat är inte visat än att kommunens föreläggande är skäligt. Överklagandet skall därför lämnas utan bifall.
HUR MAN ÖVERKLAGAR, se överklagandehänvisning.
Överklagande skall ges in till Östersunds tingsrätt, miljödomstolen, senast den 10 maj 2006 och vara ställt till Svea hovrätt, Miljööverdomstolen. Prövningstillstånd krävs.
I domstolens avgörande (enhälligt) har deltagit rådmannen Le och miljörådet Reid. Föredragande har varit beredningsjuristen Burke.