Detaljplan för bostäder och handel ----- Detaljplan som möjliggör byggande av två niovåningshus och ett 17-våningshus i äldre stadsbebyggelse får anses vara såväl av principiell betydelse som av stor vikt. Planen har därmed inte kunnat antas av byggnadsnämnden på delegation.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDEVänersborgs tingsrätts, mark- och miljödomstolen, dom 2011-09-30 i målnr P 2893-11, se bilaga A
Ombud: Chefsjuristen S.B.
1. Bostadsrättsföreningen Xc/o M.L.
2. G.D.
3. A.N.
4. B.Å.
Mark- och miljööverdomstolen avslår överklagandet.
Byggnadsnämnden i Göteborgs kommun har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska upphäva mark- och miljödomstolens dom och återförvisa målet dit för prövning i sak.
Bostadsrättsföreningen X, G.D., A.N. och B.Å. har bestritt ändring.
Byggnadsnämnden i Göteborgs kommun har sammanfattningsvis anfört att mark- och miljödomstolen saknat möjlighet att ex officio ta upp frågan om byggnadsnämndens behörighet att anta detaljplanen samt att byggnadsnämnden under alla förhållanden har varit behörig att anta detaljplanen.
Bostadsrättsföreningen X, G.D. och A.N. har i Mark- och miljööverdomstolen anslutit sig till ståndpunkten att byggnadsnämnden har saknat behörighet att anta detaljplanen.
Mark- och miljööverdomstolen har inhämtat yttranden från Boverket och Sveriges Kommuner och Landsting.
Målet har avgjorts efter föredragning.
Mark- och miljööverdomstolen har inledningsvis att bedöma om mark- och miljödomstolen har gjort rätt som ex officio prövat byggnadsnämndens behörighet enligt bestämmelsen i 5 kap. 29 § i den äldre plan- och bygglagen (ÄPBL; motsvarande bestämmelse finns nu i 5 kap. 27 § plan- och bygglagen [2010:900]).
I ÄPBL finns ingen uttrycklig bestämmelse som reglerar ramen för prövningsinstansernas officialprövning. I den nya plan- och bygglagen har det införts en bestämmelse i 13 kap. 17 § om begränsad prövning av överklagande av detaljplaner. Enligt bestämmelsen ska den överprövande instansen endast pröva om det överklagade beslutet strider mot någon rättsregel på det sätt som klaganden har angett eller som framgår av omständigheterna. Bestämmelsen har stora likheter med motsvarande regler som gäller inom anknytande områden (se 7 § rättsprövningslagen [2006:304] och 10 kap. 8 § första stycket 4 kommunallagen [1991:900]), och får på så sätt anses ge uttryck för de principer som sedan tidigare gällt vid överprövning av planbeslut. Även om bestämmelsen formellt inte är gällande bör därför samma principer tillämpas vid den bedömning som ska göras i ett fall som detta.
Enligt Mark- och miljööverdomstolens mening bör det därför från den överprövande instansens sida vara möjligt att i uppenbara fall ex officio ingripa mot beslut som har fattats i strid mot någon rättsregel. När den rättsregel som kan ha överträtts innefattar ett bedömningsutrymme måste emellertid utrymmet för officialprövning vara mycket litet, och en sådan prövning bör endast undantagsvis komma i fråga. Prövningen av en byggnadsnämnds behörighet att enligt 5 kap. 29 § ÄPBL anta planer innehåller ett betydande inslag av bedömning. Prövningen bör därför inte göras ex officio. Mark- och miljödomstolen borde således inte ha prövat frågan om byggnadsnämndens behörighet att anta detaljplanen utan att detta hade åberopats av klagandena.
Klagandena, utom B.Å., har emellertid i Mark- och miljööverdomstolen anslutit sig till ståndpunkten att byggnadsnämnden saknat behörighet att anta detaljplanen. Några processuella hinder för klagandena att på detta sätt ändra och utvidga sin talan föreligger inte. Mark- och miljööverdomstolen övergår därför nu till att bedöma om byggnadsnämnden har varit behörig enligt 5 kap. 29 § ÄPBL att anta detaljplanen. Bestämmelsen föreskriver att detaljplan antas av kommunfullmäktige, men att kommunfullmäktige får uppdra åt kommunstyrelsen eller byggnadsnämnden att anta planer som inte är av principiell beskaffenhet eller i övrigt av större vikt.
Av planhandlingarna framgår att detaljplanen möjliggör bland annat uppförandet av tre nya byggnader, varav två med nio våningar och ett med 17 våningar. Dessa skiljer sig från de befintliga byggnaderna i närområdet, särskilt i fråga om byggnadshöjd och utformning. Vidare framgår att den högsta byggnaden om 17 våningar kommer att bli ett landmärke som syns från stora delar av staden, framförallt från syd, väst och ost. Den planerade markanvändningen tillåter, förutom nya bostäder, också inte obetydliga inslag av handel och service. Detaljplanen får således betydelse inte endast för det omedelbara närområdet kring planområdet, utan är också av betydelse för stadsbilden. Planen får därför anses vara av större vikt.
I översiktsplanen för Göteborg, som antogs av kommunfullmäktige år 2009, finns visserligen visst stöd för den tänkta markanvändningen. I planen är hela Göteborgs tätortsområde markerat som bebyggelseområde med grön- och rekreationsytor, men utan angivelse av exploateringsgrad eller lämpliga lägen för landmärken eller andra för stadsbilden utmärkande byggnader. Detaljplanen, såsom den utformats, kan således inte anses ha något konkret stöd i översiktsplanen, vilket påverkar bedömningen av om det är möjligt att delegera antagandet av planen.
Sammanfattningsvis finner Mark- och miljööverdomstolen att detaljplanen är av såväl principiell beskaffenhet som av stor vikt. Den har därmed inte fått antas på delegation av byggnadsnämnden. Mark- och miljödomstolens upphävande av planen ska därför stå fast (jfr 13 kap. 17 § andra stycket plan- och bygglagen). Överklagandena ska således avslås.
Mark- och miljööverdomstolen tillåter med stöd av 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar att domen får överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättslagmannen Gomez, hovrättsråden Miller och Ward, referent, samt tekniska rådet Welch. Avgörandet är enhälligt.
Föredragande har varit hovrättsfiskalen Alvarado.
KLAGANDE1. Brf X2. G.D.3. A.H.4. A.N.5. B.Å.
Länsstyrelsens i Västra Götalands län beslut 2011-06-21 i ärende nr 403-20120-2010, 403-20116-2010, 403-20112-2010, 403-20111-2010 och 403-18531-2010, se bilaga
Mark- och miljödomstolen upphäver, med ändring av länsstyrelsens beslut, byggnadsnämndens beslut den 28 september 2010 att anta detaljplan för bostäder och handel inom kv Domherren (f.d. Centralgaraget) inom stadsdelen Smith i Göteborgs kommun.
Byggnadsnämnden i Göteborgs stad antog i beslut den 28 september 2010, § 322, detaljplan för bostäder och handel inom kv Domherren (f.d. Centralgaraget) inom stadsdelen Smith i Göteborgs kommun. Syftet med detaljplanen är att komplettera platsen med bostäder samt möjliggöra en utökning och förbättring av handel och service, för att möta behovet i stadsdelen. Byggnadsnämndens beslut överklagades av fastighetsägare och boende runt planområdet till Länsstyrelsen i Västra Götalands län, som i beslut den 21 juni 2011 avvisade överklagandet från A.H. och avslog överklagandena från övriga klagande.
YRKANDEN M.M.
Brf X har överklagat länsstyrelsens beslut och yrkat att detaljplanen ska upphävas. Som grund för yrkandet har brf X anfört i huvudsak följande. Det blir mer eller mindre outhärdligt att bo i deras fastighet och resultatet kan bli att många tvingas sälja och flytta till ett annat område. Utan sol på vinterhalvåret mår man enligt flera undersökningar inte bra som människa. Det ökade bullret är inte heller åtgärdat. Enligt planen ska de nya husen i kv Domherren få ljudisolerade fönster, men det gäller inte för Sawyer Ett område som har klassats som riksintresse för sin funkisbebyggelse blir helt förstört med de här byggplanerna. Husen kommer att se ut som leksakshus jämfört med bebyggelsen i kvarteret Domherren. Det anges att detta i någon mån kompenseras av de fria ytor som finns mellan kvarteren, men nu tas en fri yta bort och ersätts av en kompakt vägg bestående av tre lamellhus.
G.D. har överklagat länsstyrelsens beslut och yrkat, såsom det får förstås, att detaljplanen ska upphävas. Som grund för yrkandet har G.D. anfört i huvudsak följande. Hon vill att mark- och miljödomstolen tar hänsyn till ett beslut av Riksantikvarieämbetet 1987 om områdets riksintresse för kulturmiljövården samt ”Kulturhistoriskt värdefull bebyggelse i Göteborg - Ett program för bevarande” antagen av kommunfullmäktige 1999. I detta underlag sägs att Övre Johanneberg idag utgör ett av Sveriges bäst bevarade funktionalistiska bostadsområden vad gäller de arkitektoniska och planmässiga ideal från den epok då stadsplanen upprättades av stadsingenjör Miller 1935. Hon hänvisar till 2 kap. 2 § plan- och bygglagen, i dess lydelse före den 2 maj 2011, angående att planläggning skall, med beaktande av natur- och kulturvärden, främja en ändamålsenlig struktur och en estetiskt tilltalande utformning av bebyggelse osv. Hon hänvisar också till 12 kap. angående statlig kontroll beträffande område av riksintresse.
A.H. har överklagat länsstyrelsens beslut och får anses ha yrkat att detaljplanen ska upphävas. Som grund för yrkandet har A.H. anfört i huvudsak följande. Hennes överklagan gäller inte egen sak. Som göteborgare och Johannebergsbo anser hon det oförsvarligt att inte beakta stadsdelens kulturhistoria. Smith tål inte ytterligare försämringar än vad som redan drabbat stadsdelen sedan dess tillkomst.
A.N. har överklagat länsstyrelsens beslut och yrkat att detaljplanen ska upphävas. Som grund för yrkandet har A.N. anfört i huvudsak följande. Enligt plan- och bygglagen (1987:10) ska dels allmänna, dels enskilda intressen beaktas. Eftersom antagen detaljplan medför ett kraftligt ingrepp i stadsdelens specifika karaktär kan det inte anses enbart vara ett enskilt utan även ett allmänt intresse, eftersom antagen detaljplan har stor betydelse för utformningen av delar av bostadsområdet och därmed för dess boende. Övre Johanneberg utgör ett av Sveriges bäst bevarade funktionalistiska bostadsområden både arkitektoniskt och planmässigt. Riksantikvarieämbetet beslutade redan 1987 att stadsdelen är av riksintresse. Området klassas som ”kulturhistoriskt värdefull bebyggelse i Göteborg” enligt ett program för bevarande antaget av kommunfullmäktige 1999. Om antagen detaljplan förverkligas kommer dessa kulturhistoriska värden att helt åsidosättas. Den antagna detaljplanen med planering av tre kompakta och höga huskroppar placerade på en liten markyta samt dåligt anpassade till rådande bebyggelse och naturförutsättningar varken främjar eller bevarar den konstaterade värdefulla kulturmiljön. Enligt plan- och bygglagen ska byggnader utformas och placeras på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till stads- eller landskapsbilden. Det är svårt att föreställa sig att ett hus omfattande 17 våningar inte skulle falla ur sammanhanget med den övriga bebyggelsen.
Nybyggnationens läge av huskropparna gör att tillgång till ljus och sol samt utsikt kommer att kraftigt minska för bostäderna på Lemansgatan samt för närliggande bebyggelse. Direkt mot Lemansgatan placeras varuintag med lastbrygga för dagligvaruhandel samt infart till garage. Vidare en transformatorstation, miljöhus samt trappa och ramp till den nya bebyggelsens gemensamma gård. Denna planerade verksamhet kommer att resultera i en ökad trafikvolym med tillhörande förhöjda bullernivåer, kraftigt ökade avgasutsläpp och en uppenbar förfulning av Lemansgatan.
B.Å. har överklagat länsstyrelsens beslut och yrkat att detaljplanen ska upphävas. Som grund för yrkandet har B.Å. anfört i huvudsak följande. Planeringen av området har inte skett med utgångspunkt från de förutsättningar som beskrivs i ”Program för Övre Johanneberg - Samrådshandling, Göteborgs Stad Stadsbyggnadskontoret” eller ”Kulturhistoriskt värdefull bebyggelse i Göteborg - Ett program för bevarande”, antagen av kommunfullmäktige 1999. En relevant miljöbedömning saknas och måste utföras. Konsekvenserna för de hundratals berörda existerande bostäderna måste utredas. S.k. ”tyst asfalt” framhålls som en lösning för att komma tillrätta med bullerproblematiken i området. Övertygande studier om denna metods funktion över en längre tidsperiod saknas och metoden måste utredas grundligare. Både volym och placering av byggrätterna är helt främmande för riksintresset Övre Johanneberg. Planförslaget förändrar helt Barker noggrant utarbetade stadsbild där mellanrummen mellan huskropparna, ”stad i park”, är hela poängen för att uppnå en acceptabel boendemiljö och livskvalitet i de sedermera byggda och ännu existerande lägenheterna.
Enligt 5 kap 29 § PBL (i dess lydelse före den 2 maj 2011) antas detaljplan av kommunfullmäktige. Kommunfullmäktige får uppdra åt kommunstyrelsen eller byggnadsnämnden att anta planer som inte är av principiell beskaffenhet eller i övrigt av större vikt.
Den ifrågavarande detaljplanen har antagits av byggnadsnämnden. Mark- och miljödomstolen har därför först att ex officio pröva om byggnadsnämndens prövning skett inom nämndens legala behörighet eller om antagandefrågan istället borde ha prövats av kommunfullmäktige.
Av handlingarna i målet framgår att bl.a. det ifrågavarande kvarteret Domherren år 1987 av Riksantikvarieämbetet utpekats som riksintresse för kulturmiljövården, att kommunfullmäktige år 1999 antagit ett bevarandeprogram för området, att planen i viss utsträckning inkräktar på mark som tidigare varit allmänplatsmark samt att planförslaget inte har något tydligt stöd i gällande översiktsplan. Det framgår vidare att ett av de hus som planen omfattar är 17 våningar högt och därigenom avviker från områdets karaktär i övrigt samt att den byggnation som möjliggörs genom planen kommer att få konsekvenser för ett tämligen stort antal närboende. I planen beskrivs byggnaden med 17 våningar bland annat som ett landmärke som kan ses från stora delar av staden. Under sådana förhållanden kan planen inte anses vara av sådant rutinmässigt slag att byggnadsnämnden varit behörig att besluta om detaljplanens antagande. Handläggningsfel föreligger därför.
Den bristande beslutsbehörigheten kan antas ha inverkat på ärendets utgång. Felet är inte av sådan art att det kan avhjälpas vid mark- och miljödomstolen. Med analog tillämpning av rättegångsbalkens regler (närmast 50 kap 28 § RB) finner mark- och miljödomstolen därför att byggnadsnämndens beslut ska upphävas.
Överklagande senast den 21 oktober 2011.
I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Case, ordförande, och tekniska rådet Gilbert. Föredragande har varit beredningsjuristen Lee.