Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern avslår ETs anspråk.
Bakgrund
Den 1 juni 2011 inkom en ansökan om bedömning av utländsk högre utbildning till Socialstyrelsen från ET. Till ansökan fanns bl.a. bifogat kopia av pass, intyg över godkänd tysk sjukvårdsexamen och kopia av tysk legitimation över tillstånd att utöva sjukvård.
Socialstyrelsen skickade den 22 augusti en begäran om komplettering till ET. Socialstyrelsen uppgav att den mottagit hennes ansökan om legitimation som sjuksköterska och bad henne att komplettera ansökan med intyg om gott namn och rykte. ET uppmanades att kontakta sin regionala organisation/myndighet för sjuksköterskor i Tyskland för att få intyget. Hon informerades om att kompletteringen skulle vara inkommen senast den 25 oktober.
ET återkom den 5 juni 2012 till Socialstyrelsen med en ny ansökningsblankett om legitimation som sjuksköterska. Bland de handlingar som ET lämnade in till Socialstyrelsen vid detta tillfälle fanns examensbevis över tysk utbildning som sjuksköterska daterat den 9 augusti 1979 och tyskt legitimationsbevis daterat den 16 augusti 1979. Däremot saknades intyg om konformitet och intyg om gott namn och rykte.
Socialstyrelsen skickade den 11 juli en skrivelse till ET och förklarade att hennes komplettering av den 5 juni mottagits. Hon informerades om att Socialstyrelsen skulle försöka kontakta hennes regionala organisation för sjuksköterskor i Tyskland efter det att hon meddelat vilken regional organisation i Tyskland hon tillhörde.
ET kom den 16 juli in med de efterfrågade uppgifterna. Dagen därpå skickade Socialstyrelsen en förfrågan till den behöriga tyska myndigheten, angående uppgifter om gott namn och rykte samt intyg om konformitet.
Socialstyrelsen tog den 13 september, efter att svar uteblivit från den tyska myndigheten, ny kontakt per telefon och e-post. Socialstyrelsen fick då beskedet att ET själv behövde kontakta den tyska myndigheten för att erhålla intyg från dem. Svaren från den tyska myndigheten kommunicerades till ET dagen därpå.
ET kom den 23 januari 2013 in med ett översatt intyg till Socialstyrelsen. Med anledning av att originalintyget saknades skickade Socialstyrelsen dagen därefter en begäran till ET om att hon skulle komplettera ansökan med en kopia av det tyska underlaget som hade översatts. Skälen för detta var att underlag som har blivit översatta behöver bifogas översättningen för att myndigheten ska kunna säkerställa att samtliga uppgifter har översatts. ET inkom den 25 januari med kompletteringen.
Socialstyrelsen skickade den 24 juni en begäran genom IMI-systemet om kompletterande uppgifter till den tyska myndigheten.
Den tyska myndigheten kom den 29 juli in med svar. Socialstyrelsen utfärdade den 18 september 2013 legitimation som sjuksköterska för ET.
Anspråket
ET har, genom ombuden SS, AY och CC, begärt skadestånd av staten med 56 139 kr jämte ränta på beloppet enligt 4 och 6 §§räntelagen från den 23 november 2014.
Till stöd för anspråket har ET anfört bl.a. följande. Social­styrelsen har gjort sig skyldig till fel eller försummelse vid myndighets­utövning och överträtt unionsrätten eftersom handläggningen av hennes ansökan om sjuksköterskelegitimation tagit oacceptabelt lång tid. Socialstyrelsen har nämligen överskridit den tidsfrist som gäller enligt 5 kap. 17 § patientsäkerhetsförordningen (2010:1369) och Europaparla­mentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om erkännande av yrkeskvalifikationer. Tidsfristen innebär att det får gå högst tre månader från det att en komplett ansökan föreligger till dess att beslut fattas beträffande yrkeslegitimationen.
Skadan hon lidit utgörs den inkomst hon skulle ha fått som sjuksköterska i Sverige om Socialstyrelsen hade beslutat om hennes sjuksköterskelegitima­tion i rätt tid. Från detta har dragits den lön hon de facto fått under perioden i sin tjänst som undersköterska.
Utredningen
Socialstyrelsen har på Justitiekanslerns begäran yttrat sig. Socialstyrelsen har ansett att skadeståndsskyldighet inte föreligger och anfört bl.a. följande.
Socialstyrelsen skickade den 24 juni 2013 en begäran genom IMI-systemet till den tyska myndigheten om kompletterande uppgifter. Anledningen till denna begäran var att det av ETs inskickade examensbevis framgick att hennes titel var "Zeugnis über die bestandene Krankenpflege­prüfung". Vidare var examens­beviset utfärdat av "Stadt Bochum". Enligt direktivets bilaga V 5.2.2 ska benämningen på examensbeviset vara "Zeugnis über die staatliche Prüfung in der Krankenpflege" och vara utfärdat av "Staatlicher Prüfungsausschuss". I enlighet med artikel 23 ska bestämmelsen om automatiskt erkännande även tillämpas i de fall examensbeviset inte motsvarar benämningen i 5.2.2 om den behöriga myndigheten intygar att beviset utfärdats som bevis på avslutad utbildning i enlighet med artikel 31, och att den medlemsstat som utfärdat det jämställer det med det som nämns i 5.2.2. I enlighet med artikel 10 ska sökande som inte uppfyller kraven för automatiskt erkännande prövas enligt den så kallade generella ordningen. Mot bakgrund av att det inte var klart huruvida ET uppfyllde kraven för automatiskt erkännande, eller om en bedömning var nödvändig enligt den generella ordningen, skickades begäran genom IMI-systemet om kompletterande uppgifter till den tyska myndigheten. Den tyska myndigheten inkom den 29 juli med svar. Ansökan var därmed fullständig. Tidsfristen om tre månader Som framgått ovan ska Socialstyrelsen fatta beslut inom tre månader från det att ansökan är fullständig. ETs ansökan blev fullständig genom den komplettering som Socialstyrelsen inhämtade från tyska myndigheter och som inkom den 29 juli 2013. Mindre än åtta veckor senare, den 18 september 2013, utfärdade Socialstyrelsen legitimation för ET. Socialstyrelsen har således inte överskridit tremånadersfristen. Socialstyrelsens handläggning från det att ETs ansökan var fullständig kan knappast klandras för att ha skett med oacceptabelt dröjsmål.
Socialstyrelsen skickade den 24 juni 2013 en begäran genom IMI-systemet till den tyska myndigheten om kompletterande uppgifter. Anledningen till denna begäran var att det av ETs inskickade examensbevis framgick att hennes titel var "Zeugnis über die bestandene Krankenpflege­prüfung". Vidare var examens­beviset utfärdat av "Stadt Bochum". Enligt direktivets bilaga V 5.2.2 ska benämningen på examensbeviset vara "Zeugnis über die staatliche Prüfung in der Krankenpflege" och vara utfärdat av "Staatlicher Prüfungsausschuss". I enlighet med artikel 23 ska bestämmelsen om automatiskt erkännande även tillämpas i de fall examensbeviset inte motsvarar benämningen i 5.2.2 om den behöriga myndigheten intygar att beviset utfärdats som bevis på avslutad utbildning i enlighet med artikel 31, och att den medlemsstat som utfärdat det jämställer det med det som nämns i 5.2.2. I enlighet med artikel 10 ska sökande som inte uppfyller kraven för automatiskt erkännande prövas enligt den så kallade generella ordningen. Mot bakgrund av att det inte var klart huruvida ET uppfyllde kraven för automatiskt erkännande, eller om en bedömning var nödvändig enligt den generella ordningen, skickades begäran genom IMI-systemet om kompletterande uppgifter till den tyska myndigheten.
Den tyska myndigheten inkom den 29 juli med svar. Ansökan var därmed fullständig.
Tidsfristen om tre månader
Som framgått ovan ska Socialstyrelsen fatta beslut inom tre månader från det att ansökan är fullständig.
ETs ansökan blev fullständig genom den komplettering som Socialstyrelsen inhämtade från tyska myndigheter och som inkom den 29 juli 2013. Mindre än åtta veckor senare, den 18 september 2013, utfärdade Socialstyrelsen legitimation för ET. Socialstyrelsen har således inte överskridit tremånadersfristen. Socialstyrelsens handläggning från det att ETs ansökan var fullständig kan knappast klandras för att ha skett med oacceptabelt dröjsmål.
ET har yttrat sig över Socialstyrelsens yttrande. Socialstyrelsen har bemött yttrandet. Detta yttrande har sänts över till ET för kännedom med upplysning om att ärendet är klart för avgörande.
Enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen (1972:207) ska staten ersätta bl.a. ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller för­sum­mel­se vid myndighetsutövning i sådan verksamhet som staten svarar för. Socialstyrelsens handläggning av och beslut i ärenden om ansökan om sjuksköterskelegitimation är sådan verksamhet.
Staten bär inte något strikt skadeståndsansvar för ofullkomligheter i den statliga verksamheten. Liksom övriga regler i skadeståndslagen innebär 3 kap. 2 § ett ansvar för styrkt vållande. Det är inte tillräckligt att en myndighet eller en domstol har gjort en bedömning av en rätts- eller bevisfråga som kan ifrågasättas eller kan kritiseras för sitt ställningstagande i en fråga där det har funnits utrymme för olika bedömningar. Endast rena förbiseenden av en bestämmelse eller uppenbart oriktiga bedömningar anses utgöra fel eller försummelse i den mening som avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Detta har på senare tid också uttryckts som att bedömningen av om en myndighet har varit oaktsam ska vara objektiv. Vid den bedömningen är det av stor vikt vad för slags regel, norm eller princip som har åsidosatts, vad dess normskydd omfattar och vilka risker felet eller försummelsen innebär. (Jfr bl.a. rättsfallen NJA 1994 s. 194 och 654, NJA 2003 s. 285, NJA 2007 s. 862 samt NJA 2013 s. 842 och 1210.)
För en rätt till ersättning krävs förutom att det har förekommit ett skadeståndsgrundande fel etc. att detta har orsakat skada för den enskilde. Det ankommer på den som begär ersättning att styrka skadan och dess omfattning.
Enligt de principer som framgår av EU-domstolens fasta praxis kan skade­stånds­­skyl­dig­het för staten på unionsrättslig grund upp­komma under för­ut­sätt­ning att följande tre kriterier är uppfyllda.
1.    Staten har överträtt en unionsrättslig regel som är avsedd att skapa rättigheter för enskilda.
2.    Överträdelsen är tillräckligt allvarlig (klar).
3.    Det finns ett direkt orsakssamband mellan överträdelsen och skadan eller skadorna.
I artikel 51 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om erkännande av yrkeskvalifikationer anges följande i punkt 1 och 2.
Den behöriga myndigheten i den mottagande medlemsstaten skall bekräfta mottagandet av ansökan inom en månad från och med mottagandet och underrätta sökanden om handlingar som eventuellt saknas.
En ansökan om tillstånd att få utöva ett reglerat yrke skall behandlas och ett vederbörligen motiverat beslut fattas av den mottagande medlemsstatens behöriga myndighet snarast möjligt och under alla omständigheter inom tre månader efter det att den fullständiga ansökan inkom. Denna tidsfrist kan emellertid förlängas med en månad i fall som omfattas av kapitel I och II i denna avdelning.
Enligt 5 kap. 6 § patientsäkerhetsförordningen (2010:1369) ska en sjuksköterska, som har sin utbildning från ett annat EES-land än Sverige eller från Schweiz, efter ansökan få legitimation som sjuksköterska i Sverige om han eller hon har ett sådant utbildnings-, examens- eller annat behörighetsbevis för sjuksköterskor med ansvar för allmän hälso- och sjukvård som anges i föreskrifter meddelade av Socialstyrelsen.
I 5 kap. 17 § patientsäkerhetsförordningen sägs bl.a. följande. Ärenden enligt 1-15 §§ ska handläggas skyndsamt. I ärenden enligt 1-13 §§ ska Socialstyrelsen inom en månad från ansökningsdagen bekräfta mottagandet av ansökan och, i förekommande fall, uppmana sökanden att komma in med kompletterande underlag. Socialstyrelsen ska fatta beslut i ärendet inom tre månader från det att en fullständig ansökan getts in.
Överväganden
Den centrala frågan i detta ärende är om ETs ansökan om svensk sjuksköterskelegitimation ska anses ha varit fullständig den 25 januari 2013 i den mening som avses i artikel 51 i direktiv 2005/36/EG och 5 kap. 17 § patientsäkerhetsförordningen. I så fall började tremånaders­fristen för fattande av beslut löpa redan den dagen och beslutet om legitimation den 18 september 2013 har då tagits för sent. Socialstyrelsen har emellertid uppgett att det förelåg oklarhet beträffande titeln i det av ET insända examensbeviset och utfärdaren av det. Oklarheten bestod i att nämnda uppgifter inte stämde med innehållet i bilaga V 5.2.2 i direktivet. Denna oklarhet behövde redas ut genom kontakt med den tyska myndigheten. Justitiekanslern anser därför att Socialstyrelsen har fog för sin ståndpunkt att ansökan inte kan anses ha varit fullständig förrän den 29 juli 2013 då svaret från den tyska myndigheten kom. I vart fall är det inte klart eller uppenbart att Socialstyrelsens bedömning är felaktig. Det innebär att skadestånds­grundande överträdelse av unionsrätten inte har förekommit och att inte heller fel eller försummelse vid myndighetsutövning ägt rum.
Med hänsyn till det anförda ska skadeståndsanspråket avslås.