Ansökan av Berg och Collins om rättsprövning av beslut i fråga om strandskydd
Not 212. Ansökan av Berg och Jenkins Bishop om rättsprövning av beslut i fråga om strandskydd. - Siw och Jenkins Bishop ansökte i efterhand om strandskyddsdispens för byggnad ovanpå ett befintligt pumphus på fastigheten Gestads-Takan 1:23 i Vänersborgs kommun. Byggnadsnämnden i Vänersborgs kommun avstyrkte bifall till strandskyddsdispens och överlämnade ärendet till länsstyrelsen för prövning. Länsstyrelsen i Älvsborgs län beslutade den 10 januari 1997 att avslå ansökan om strandskyddsdispens. - Siw och Jenkins Bishop överklagade länsstyrelsens beslut och yrkade att dispens från nybyggnadsförbudet skulle meddelas. - Länsstyrelsen i Älvsborgs län anförde i yttrande den 5 februari 1997 bl.a. följande. Länsstyrelsen gör den bedömningen att det är av stort allmänt intresse att det i området inte sker någon ytterligare utbyggnad som ytterligare inskränker allmänhetens möjligheter att fritt röra sig i området. Länsstyrelsen anser att det allmännas intresse av att byggnaden tas bort i detta fall är stort och överväger det enskilda intresset att byggnaden får stå kvar. -Regeringen (Miljödepartementet, 1998-09-17): Strandskyddets syfte är enligt 15 § naturvårdslagen att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv och att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för växt- och djurlivet. Bestämmelserna avsåg från början enbart skydd för att åt allmänheten trygga tillgången till platser för bad och friluftsliv och var utformade som en möjlighet för länsstyrelsen att förordna om strandskydd för särskilt utvalda strand- och vattenområden. Eftersom länsstyrelsernas föreskriftsrätt visade sig ge ett otillräckligt skydd infördes år 1975 det generella strandskyddet. Från den 1 juli 1994 utvidgades också syftet med strandskyddet till att omfatta även bevarandet av goda livsvillkor på land och i vatten för växt- och djurlivet. I detta sammanhang (prop. 1993/94:229, s. 8 f.) uttalades bl.a. följande. "Frågan om att bevara stränder bör ses i ett långsiktigt perspektiv. Att ett område nu är av mindre intresse för friluftslivet behöver inte innebära att så kommer vara fallet för all framtid. Stränder mot sjöar och vattendrag är värdefulla miljöer för djur och växter. Stränderna är särskilt betydelsefulla eftersom övergången mellan land och vatten innebär en mycket kraftig brytning som ger utrymme för en rad olika livsmiljöer. Många arter lever i vatten men häckar på land och andra utnyttjar den strandnära zonen som skydd och för att övervintra...stränderna och andra strandnära miljöer fungerar som "s.k. spridnings- och vandringskorridorer och som tillflyktsplatser för flora och fauna i landskap som i övrigt präglas av rationell produktion." - Lagstiftningen ger således ett starkt uttryck för en vilja att strandskyddet dels skall hindra exploatering av de av landets strandområden som är tillgängliga för allmänheten så att de kan utnyttjas för rörligt friluftsliv i ett långsiktigt perspektiv, dels skall bidra till att bevara den biologiska mångfalden. Riksdagen har genom denna lagstiftning markerat att strandskyddet är ett angeläget allmänt intresse som har ett mycket högt värde vid den avvägning som måste göras i det enskilda fallet. Mot denna bakgrund innebär dispensgrunden "särskilda skäl" att utrymmet för undantag får anses litet och att ramen inom vilken dispens från förbudet kan ges är snäv. - Strandskyddet innebär enligt 16 § naturvårdslagen att helt ny byggnad inte får uppföras eller befintlig byggnad ändras för att tillgodose ett väsentligen annat ändamål än det, vartill byggnaden tidigare varit använd, och att anläggning eller anordning inte får utföras, varigenom mark tas i anspråk såsom tomt eller allmänheten på annat sätt hindras eller avhålls från att beträda område där den annars skulle fått färdas fritt. Dispens från förbudet enligt strandskyddsbestämmelserna får enligt 16 a § naturvårdslagen endast meddelas om det föreligger särskilda skäl. Enligt lagstiftningens förarbeten skall undantagsbestämmelsen tillämpas restriktivt (prop. 1974:166, s. 97). Vid prövning av frågor som rör naturvård skall vidare enligt 3 § naturvårdslagen tillbörlig hänsyn tas till övriga allmänna och enskilda intressen. Härvid skall naturresurslagen tillämpas. Skälen för att vidmakthålla strandskyddet skall bl.a. vägas mot inskränkningen i förfoganderätten för den enskilde. - Undantag från förbudet mot nybyggnation görs för anläggningar och åtgärder som behövs för jordbruket, fisket, skogs- eller renskötseln och inte tillgodoser bostadsändamål. Undantaget för fisket avser i första hand yrkesfisket. Emellertid kan fiske, bedrivet som binäring av hel- eller deltidsjordbrukare, under vissa förutsättningar jämställas med yrkesfiske. Fiske som binäring bör dock ge den enskilde ett tillskott av betydelse för ekonomin för att undantag från prövningsplikten skall få göras. Att en byggnad eller en anläggning erfordras för fisket innebär att den skall vara omedelbart avsedd och behövlig för denna näring. Av utredningen i ärendet framgår att byggnaden inte är en sådan anläggning som behövs för fisket i den mening som avses i 16 § naturvårdslagen, varför dispens från strandskyddsbestämmelserna krävs för nybyggnad. - Regeringen finner att området kring pumphuset idag är allemansrättsligt tillgängligt. Tomten kan inte anses ianspråktagen i den mening som avses i naturvårdslagen varför stor restriktivitet bör gälla för dispens. Påbyggnaden kan inte anses som komplement till befintlig byggnad och som sådan utgöra grund för dispens eftersom byggnaden inte ligger i anslutning till huvudbyggnaden och inte bildar en sammanhållen enhet tillsammans med befintliga byggnader. Byggnaden kan inte heller anses utgöra ett komplement till bebyggelsen på grannfastigheten. Påbyggnaden utgör en utvidgning av det privata området på bekostnad av det område som var tillgängligt för allmänheten innan påbyggnaden kom till. Bebyggelsen på grannfastigheterna eller förbudet mot obehörig motorfordonstrafik på vägen medför inte att allemansrätten kan anses utsläckt. Även om Berg och Jenkins Bishop har anfört att området inte är lämpligt för bad skall särskilt beaktas att strandskyddet bör ses i ett långsiktigt perspektiv. Den aktuella byggnaden påverkar området för lång tid framöver. För området gäller dessutom strandskydd intill 300 meter. En särskild bedömning har således gjorts av områdets värden för strandskyddets syften. Det är av särskild vikt att strandskyddets syften inte motverkas genom att strandområden stegvis tas i anspråk. Siw och Jenkins Bishop har åberopat att de vid fastighetsköpet var i god tro om att bygglov och strandskyddsdispens fanns för påbyggnaden. Denna omständighet föranleder inte någon annan bedömning vid den förvaltningsrättsliga prövningen. - Regeringen finner att det, genom vad som har framkommit i ärendet, är visat att det föreligger ett starkt allmänt intresse av att bevara naturmiljön i området. Det har inte vare sig genom vad klagandena har anfört eller på annat sätt framkommit någon omständighet som ensam eller tillsammans med någon annan omständighet, vid en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen, utgör särskilda skäl för dispens för byggnaden. Överklagandet bör därför avslås. - Regeringen avslår överklagandet. - Siw och Jenkins Bishop ansökte om rättsprövning och yrkade att Regeringsrätten skulle upphäva regeringens beslut och visa ärendet åter till regeringen för fortsatt handläggning. Sökandena åberopade vad de tidigare anfört i ärendet och hävdade att regeringen inte gjort en korrekt avvägning i enlighet med den s.k. proportionalitetsprincipen mellan deras intresse av att få ha kvar byggnaden och det allmännas intresse av att tillgodose det allmänna friluftslivet. - Regeringsrätten (2000-12-29, Wells, Cox, Oliver, Warren, Coleman): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen innefattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är utformade så att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Regeringens nu klandrade avgörande har grundats på tillämpliga bestämmelser i naturvårdslagen (1964:822) och lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m., naturresurslagen. Lagarna, som gällde när regeringen fattade sitt beslut, har numera upphävts. Av 6 § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken följer emellertid att vid rättsprövningen av regeringens beslut bestämmelserna i naturvårdslagen och naturresurslagen alltjämt är tillämpliga. - Regeringsbeslutet avser frågan om Berg och Jenkins Bishop i efterhand skall medges dispens från strandskyddsbestämmelserna i naturvårdslagen för en byggnad som uppförts ovanpå ett pumphus på fastigheten Gestads-Takan 1:23 i Vänersborgs kommun. Byggnaden ligger i ett område som är av riksintresse enligt 3 kap. 1 och 2 §§ naturresurslagen. För området gäller bestämmelserna om strandskydd i 15, 16 och 16 a §§naturvårdslagen. Av dessa bestämmelser framgår bl.a. syftet med strandskyddsbestämmelserna, de begränsningar som gäller för markanvändningen inom ett strandskyddsområde samt förutsättningarna för att medge dispens från bestämmelserna. För dispens krävs enligt 16 a § att särskilda skäl föreligger. Enligt förarbetena till lagstiftningen bör dispensmöjligheten tillämpas restriktivt (prop. 1974:166 s. 97). - Vad som förekommit i målet ger inte vid handen att regeringen felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som de berörda reglerna ger. Regeringsrätten finner inte heller att beslutet är oförenligt med den proportionalitetsprincip som skall iakttas i bl.a. naturvårdsärenden (jfr RÅ 1996 ref. 44). Regeringens avgörande kan således inte anses strida mot någon rättsregel på det sätt som sökandena angett. Inte heller framgår det klart av omständigheterna i ärendet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd II 2000-11-29, Scott)