Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern kritiserar Skolverket för att ha utfärdat sekretessföreskrifter utan bemyndigande.
Bakgrund
I en skrivelse till Justitiekanslern daterad den 1 februari 2006 har stadsarkivarien TK vid Stadsarkivet i Norrköpings kommun ifrågasatt Skolverkets behörighet att meddela föreskrifter om sekretess för nationella prov. En sådan föreskrift har meddelats i 4 § SKOLFS 2004:26, Skolverkets föreskrifter om obligatoriska ämnesprov i årskurs 9 i grundskolan läsåret 2005/2006, och i 6 § SKOLFS 2004:28, Skolverkets föreskrifter om obligatoriska nationella kursprov i gymnasieskolan läsåret 2005/2006.
TK har även ifrågasatt vad Skolverket anfört om tillämpningen av 4 kap. 3 § sekretesslagen (1980:100), som reglerar den s.k. provsekretessen. TK har härvid yttrat att provsekretessen ska prövas självständigt av de kommunala myndigheterna samt att skaderekvisitet i 4 kap. 3 § sekretesslagen inte kan anses vara uppfyllt beträffande de kommunala myndigheterna för det fall ett nationellt prov lämnas ut efter att provet har ägt rum. TK har vidare framhållit att en reglering om överföring av sekretess är nödvändig för det fall provsekretessen ska bestå även hos kommunala myndigheter och inte endast hos de centrala myndigheterna efter det att provet ägt rum.
Skolverkets yttrande m.m.
Skolverket har, genom generaldirektören och chefsjuristen, yttrat sig på Justitiekanslerns begäran. I yttrandet sägs följande.
Yttrande
Yttrande
Justitiekanslern har i skrivelse som inkom till Skolverket den 1 mars 2006 begärt att Skolverket yttrar sig mot bakgrund av innehållet i 4 kap. 3 § sekretesslagen (1980:100) samt 7 kap. 10 § grundskoleförordningen (1994:1194) och 7 kap. 5 § gymnasieförordningen (1992:394).
Skolverket har i skrivelse den 5 december 2005 svarat på en förfrågan som Norrköpings kommun ställt om nationella prov. I detta yttrande vidareutvecklar Skolverket sitt svar och lämnar också en beskrivning av det nationella provsystemet.
Provsystemet
Provsystemet
Nationellt fastställda prov skall användas inför betygsättning i engelska, matematik samt svenska och svenska som andraspråk i de obligatoriska och frivilliga skolformerna.
Skolverket har regeringens uppdrag att svara för utveckling av det nationella provsystemet för skolväsendet. Det nationella provsystemet består av nationella prov, diagnostiskt material samt provmaterial i Skolverkets provbank. Regeringsuppdraget (U2004/5293/S) och det nationella provsystemets syften framgår av bilaga 1.
Konstruktion av nationella prov och annat provmaterial sker på uppdrag av Skolverket vid olika universitet och högskolor. Att konstruera ett nationellt prov tar ca 1,5 till 2 år. Vid konstruktion av nya nationella prov i engelska och matematik återanvänds tidigare använda provuppgifter.
Proven trycks upp och distribueras till ett stort antal mottagare. Som exempel kan nämnas att elevmaterialen för respektive ämnesprov för årskurs 9 i grundskolan trycks upp i en upplaga på ca 155 000 (2005/2006) och lärarmaterial i ca 9 000 exemplar (2005/2006) och distribueras till ca 1800 grundskolor, 370 kommunala vuxenutbildningar och ett par hundratal gymnasieskolor som har undervisning på det individuella programmet. Kostnaden för konstruktion av ett enskilt nationellt prov är ca 1,5 miljoner. Den årliga kostnaden för konstruktion av nationella prov och övrigt provmaterial i det nationella provsystemet uppgår till ca 40 miljoner. Till detta kommer tryck- och distributionskostnader på ca 11 miljoner.
Skolverket föreskriver årligen provdatum för grundskolans och gymnasieskolans obligatoriska nationella prov t.ex SKOLFS 2004:26 och 28. Under senare år har säkerheten runt de nationella proven aktualiserats då det trots tydliga rutiner om ansvar och hantering av de nationella proven förekommit att prov kommit ut på Internet och fått stor spridning före eller direkt efter provdatumet. De obligatoriska nationella proven med fastställda provdatum är särskilt sårbara.
Av regeringsuppdraget framgår att Skolverket bör öka säkerheten i provsystemet. Detta för att provuppgifterna inte skall vara kända före provtillfället. Om det finns särskilda skäl har rektor möjlighet att senarelägga ett prov. Därför behöver en hög säkerhet bibehållas även efter föreskrivet provdatum.
Provsekretess
Provsekretess
Som framgår av skrivelsen till Norrköping anser Skolverket att kommunen självständigt har att pröva frågan om sekretess för nationella prov.
Enligt Skolverkets mening motverkas dock i allmänhet syftet med ett prov om ett utlämnande sker innan provet har hållits eller före provdatumet. Syftet motverkas också i allmänhet om ett prov lämnas ut under den tid då provuppgifter återanvänds. Provuppgifter behöver återanvändas av kostnadsskäl, men även för att kalibrera provens svårighetsgrad och för att följa kunskapsutvecklingen över tid. Ett utlämnande innebär risk för att frågor sprids och är kända vid provtillfället, vilket riskerar att proven inte kan användas som stöd vid betygsättning.
Av grundskoleförordningen (7 kap. 10 §) framgår att syftet med de nationella proven är att vara ett stöd för bedömning av elevernas kunskapsutveckling och för betygssättning. Av gymnasieförordningen (7 kap. 5 §) framgår att proven skall användas som ett hjälpmedel för att bedömningsgrunderna skall bli så enhetliga som möjligt över landet. Motsvarande skrivningar finns för kommunal vuxenutbildning, specialskolan och svenska för invandrare.
Enligt Skolverket är det i första hand de obligatoriska nationella proven som har behov av sekretesskydd. Detta för att kunna uppnå syftena att stödja en likvärdig och rättvis betygssättning samt att ge underlag för analys av i vilken utsträckning kunskapsmålen nås.
Stöd för att nationella prov kan sekretesskyddas finns i specialmotiveringen i proposition för ny sekretesslag 1979/80:2 Del A s. 139. Av motiveringen till 4 kap. 3 § framgår att:
"Sekretess gäller sålunda, om röjande av uppgiften skulle motverka syftet med provet. I rättspraxis har de s.k. standardiserade proven, dvs. prov som upprepas, ansetts omgärdade med sekretess så länge samma provhandlingar används. Behovet att sekretessbelägga sådana prov även sedan de en gång har använts har inte ifrågasatts. Skaderekvisitet innebär att röjande av en uppgift inte får ske om det skulle motverka syftet med kunskapsprov eller psykologiskt prov av detta slag som förutses bli anordnat".
Stöd för Skolverkets uppfattning att sekretess i allmänhet kan antas föreligga under den tid som frågor i prov används, återfinns även i t.ex. dom av Kammarrätten i Stockholm (Målnr 9144-1972, dom 1973-04-04 och Mål nr:1846-1998, dom 1998-03-24) och i dom av Regeringsrätten (Regeringsrättens årsbok 1991, not 20 och 21). Kammarrätten delade i mål nr 1846-1998 Skolverkets uppfattning att Skolverkets centralt fastställda prov kan skyddas under en avgränsad tidsperiod av i första hand pedagogiska skäl men också av ekonomiska skäl.
Skolverkets uppfattning är med hänsyn till ovan anförda förarbeten och praxis, att skaderekvisitet uppfylls oavsett om utlämnandet sker hos Skolverket eller hos den kommunala myndigheten. Även om kommunen självständigt skall tillämpa 4 kap. 3 § sekretesslagen, torde i allmänhet varje prövning av ett utlämnande hos denna, leda till att sekretess gäller under den tid det är aktuellt att återanvända provet.
Konsekvenser för Skolverket om proven lämnas ut
Konsekvenser för Skolverket om proven lämnas ut
Som framgår av redogörelsen ovan anser Skolverket att det är av största vikt att bestämmelsen i 4 kap. 3 § sekretesslagen följs. Provuppgifterna i ämnesproven i årskurs 9 behöver vara skyddade det läsåret provet ges medan kursproven i gymnasieskolan och sfi proven behöver ha ett längre skydd då de används under en längre tidsperiod.
Om proven sprids före provdatum urholkas säkerheten i det nationella provsystemet. Legitimiteten och tilltron till de nationella proven skulle skadas och de nationella provens syften att ge underlag för analys av i vilken utsträckning kunskapsmålen nås samt stödja en likvärdig och rättvis betygssättning kan inte längre uppnås. Det blir också svårt att följa kunskapsutvecklingen över tid och kalibrering av provens svårighetsgrad försvåras. För vissa provdelar är det svårt att variera uppgifter med god kvalitet t.ex. muntliga uppgifter och skriftlig produktion. Återanvändning av uppgifter är därför också nödvändig.
Kostnaderna är idag höga för att fullfölja regeringsuppdraget och dess syften. Konsekvenserna om provuppgifterna inte sekretesskyddas blir att kostnaderna för det nationella provsystemet ökar. Detta då provuppgifter "förbrukas" och inte kan återanvändas.
Det är viktigt att alla skolor och lärare som lägger ned mycket tid på att genomföra, bedöma och rapportera resultat känner att de kan lita på det nationella provsystemet.
Skolverkets föreskrifter om nationella prov
Skolverkets föreskrifter om nationella prov
Skolverket har genom 7 kap. 10 § grundskoleförordningen och 7 kap. 5 § gymnasieförordningen bemyndigande att meddela föreskrifter om nationella prov. Sådana föreskrifter har t.ex. meddelats genom SKOLFS 2004: 26 och 28. Där görs en hänvisning till sekretesslagen. Av 6 § i föreskrifterna framgår att den sekretess som gäller för provens innehåll med stöd av 4 kap. 3 § sekretesslagen gäller till och med det datum som anges. Syftet med föreskriften är att vägleda kommunen vid sekretessprövningen.
Skolverket har erfarit att det finns stora brister ute på skolorna om tillämpning av provsekretess enligt sekretesslagen. Problem med tillämpningen av sekretesslagen i skolan framhålls även i SOU 2003:103. Detta är anledningen till att Skolverket formulerat en bestämmelse som inte endast anger provtider utan även hur länge proven är tänkta att återanvändas. Utan en sådan formulering är risken stor för att proven inte sekretesskyddas och att stor skada uppstår för det nationella provsystemet. Skolverket har därför kopplat ihop provtiderna och återanvändning med behovet av sekretess.
TK har inkommit med synpunkter på yttrandet.
Rättsliga utgångspunkter
Justitiekanslerns tillsynsuppgifter regleras i lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns tillsyn och i förordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern. Justitiekanslern har tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet följer lagar och andra författningar och i övrigt fullgör sina uppgifter. Det ligger inom Justitiekanslerns behörighet att granska om föreskrifter som en myndighet har antagit efter bemyndigande håller sig inom ramen för bemyndigandet, liksom att pröva om en myndighet har meddelat en föreskrift i strid med en bestämmelse i lag eller annan författning.
I 2 kap.tryckfrihetsförordningen (TF) finns bestämmelser om medborgarnas rätt att ta del av allmänna handlingar. En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och enligt särskilda bestämmelser är att anse som inkommen eller upprättad där. Enligt 2 kap. 2 § TF får rätten att ta del av allmänna handlingar begränsas endast om det är påkallat med hänsyn till vissa särskilt angivna ändamål och intressen. Dessa begränsningar ska framgå av en särskild lag, eller i en annan lag vartill den särskilda lagen hänvisar. Sekretesslagen (1980:100) innehåller bestämmelser om sådana begränsningar.
I 4 kap. 3 § sekretesslagen anges att sekretess gäller för uppgifter som ingår i eller utgör underlag för kunskapsprov eller psykologiska prov under en myndighets överinseende, om det kan antas att syftet med provet motverkas om uppgiften röjs. Bestämmelsen saknar följaktligen tidsgräns för sekretessen.
Enligt 2 kap. 14 § första stycket TF ska en begäran om att få ta del av en allmän handling göras hos den myndighet som förvarar handlingen. Det är också, med de undantag som framgår av bestämmelsens andra stycke, den förvarande myndigheten som prövar en begäran om utlämnande.
Skolverkets behörighet att meddela föreskrifter om sekretess
Skolverket har genom 7 kap. 5 § gymnasieförordningen (1992:394) och 7 kap. 10 § grundskoleförordningen (1994:1194) bemyndigats att meddela föreskrifter om nationella prov respektive ämnesprov. Sådana föreskrifter har meddelats genom SKOLFS 2004:26 och 28.
4 § i SKOLFS 2004:26 har följande lydelse:
Den sekretess som gäller för provens innehåll med stöd av 4 kap. 3 § sekretesslagen gäller till och med följande datum:
Ämne   Datum     Svenska/Svenska som andraspråk   9 juni 2006     Engelska   juni 2016     Matematik   juni 2016
Ämne   Datum     Svenska/Svenska som andraspråk   9 juni 2006     Engelska   juni 2016     Matematik   juni 2016
Ämne   Datum
Ämne
Ämne
Datum
Datum
Svenska/Svenska som andraspråk   9 juni 2006
Svenska/Svenska som andraspråk
Svenska/Svenska som andraspråk
9 juni 2006
9 juni 2006
Engelska   juni 2016
Engelska
Engelska
juni 2016
juni 2016
Matematik   juni 2016
Matematik
Matematik
juni 2016
juni 2016
6 § i SKOLFS 2004:28 har följande lydelse:
Den sekretess som gäller för provens innehåll med stöd av 4 kap. 3 § sekretesslagen gäller till och med följande datum:
Ämne   Datum     Svenska/Svenska som andraspråk   januari 2006  resp. juni 2006     Engelska   december 2015 resp. juni 2016     Matematik   december 2015 resp. juni 2016
Ämne   Datum     Svenska/Svenska som andraspråk   januari 2006  resp. juni 2006     Engelska   december 2015 resp. juni 2016     Matematik   december 2015 resp. juni 2016
Ämne   Datum
Ämne
Ämne
Datum
Datum
Svenska/Svenska som andraspråk   januari 2006  resp. juni 2006
Svenska/Svenska som andraspråk
Svenska/Svenska som andraspråk
januari 2006  resp. juni 2006
januari 2006  resp. juni 2006
Engelska   december 2015 resp. juni 2016
Engelska
Engelska
december 2015 resp. juni 2016
december 2015 resp. juni 2016
Matematik   december 2015 resp. juni 2016
Matematik
Matematik
december 2015 resp. juni 2016
december 2015 resp. juni 2016
I ovan nämnda sekretessföreskrifter görs en direkt hänvisning till 4 kap. 3 § sekretesslagen, varvid anges gälla en konkret angiven tidsgräns för sekretessen enligt denna bestämmelse. En motsvarande tidsgräns saknas i 4 kap. 3 § sekretesslagen.
Genom utfärdandet av sekretessföreskrifterna i 4 § SKOLFS 2004:26 och 6 § SKOLFS 2004:28 har Skolverket angett en tidsgräns för den s.k. provsekretessen enligt 4 kap. 3 § sekretesslagen. En sådan begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar saknar stöd i lag och strider således mot 2 kap. 2 § TF. Bemyndigandena i 7 kap. 10 § grundskoleförordningen resp. 7 kap. 5 § gymnasieförordningen ger inte någon sådan rätt att precisera sekretessen som Skolverket har tagit sig.
Skolverket har i sitt yttrande lämnat en förklaring till utformningen av sekretessföreskrifterna i SKOLFS 2004:26 och 28. Felet är emellertid av sådant slag att myndigheten inte kan undgå kritik för det inträffade. Jag utgår ifrån att myndigheten vidtar åtgärder för att undvika dylika fel framöver.
Övriga frågeställningar om provsekretessen
Prövningen av om allmänna handlingar kan lämnas ut görs, som huvudregel i enlighet med vad som föreskrivs i 2 kap. 14 § TF, av den myndighet hos vilken handlingen förvaras.
Skolverket kan inte bestämma över den förvarande myndighetens sekretessprövning. Norrköpings kommun har därmed att självständigt pröva frågan om sekretess för nationella prov som förvaras hos kommunen.
Justitiekanslern uttalar sig i princip aldrig om bedömningsfrågor, eftersom myndigheter skall göra sina bedömningar självständigt. Vidare kan Justitiekanslern inte ge någon anvisning till en myndighet om hur den bör agera i ett visst fall. Granskningen är inte heller avsedd att föregripa eller ersätta den prövning som kan ske (eller hade kunnat ske) i ordinarie ordning.
Mot bakgrund härav avstår jag ifrån att uttala mig närmare om vilka konkreta avvägningar Norrköpings kommun har att göra när kommunen utför sin sekretessprövning enligt 4 kap. 3 § sekretesslagen. Att kommunen har att beakta de sekretessintressen som bär upp bestämmelserna är självklart.
Jag finner heller inte anledning att inom ramen för min tillsynsverksamhet ta upp till prövning vad TK anför om behovet av en reglering om överföring av sekretess såvitt avser 4 kap. 3 § sekretesslagen.
Ärendet avslutas med den kritik som ligger i det ovan sagda.