Klagorätt för en organisation som har till ändamål att tillvarata kulturmiljöintressen ----- MÖD har bedömt att en kulturmiljöorganisation har rätt att klaga på beslut om bygglov inom detaljplanelagt område under samma förutsättningar som en sådan organisation kan överklaga beslut om detaljplaner. Klagorätt i det konkreta fallet saknades dock enligt 13 kap. 2 § 8 PBL eftersom bygglovsbeslutet inte aktualiserade någon fråga relaterad till kulturmiljön som inte redan hade avgjorts i detaljplanen.
RÄTTENHovrättslagmannen Ellis, tekniska rådet Glover, hovrättsrådet Carney, referent, och hovrättsassessorn Mccarthy
Ombud: Advokaterna C.G. och Jennings i Stockholms stad beslutade den 23 maj 2019 att ge bygglov för överglasning av Hötorgsgången på fastigheten XX i Stockholms kommun. Beslutet överklagades av Samfundet S:t Erik, men i ett beslut den 4 september 2019 avvisade Länsstyrelsen i Stockholms län överklagandet eftersom samfundet inte ansågs ha klagorätt. Länsstyrelsens beslut överklagades till mark- och miljödomstolen som avslog överklagandet.
Samfundet S:t Erik har överklagat mark- och miljödomstolens dom och yrkat att det ska ges rätt att överklaga beslutet om bygglov.
Stadsbyggnadsnämnden i Stockholms stad och Vasakronan Fastigheter AB har motsatt sig ändring av mark- och miljödomstolens dom.
Mark- och miljööverdomstolen avslår överklagandet.
Högsta domstolen har i ett beslut den 11 mars 2020 (mål nr Ö 6017-18) klargjort att de särskilda bestämmelserna om klagorätt för miljöorganisationer som finns i 13 kap.12 och 13 §§plan- och bygglagen (2010:900) inte uttömmande reglerar sådana organisationers rätt att klaga på beslut som berör miljön och naturskyddet. Utöver den rätt som följer av dessa bestämmelser ska, enligt rättsfallet, 42 § förvaltningslagen ges en tolkning som innebär att miljöorganisationer har klagorätt i fråga om bygglovs-beslut som aktualiserar hänsynstaganden som mer tydligt är relaterade till miljön och naturskyddet.
I ett avgörande den 9 juli 2020 (mål nr Ö 6554-19) har Högsta domstolen vidare slagit fast att en organisation som har till huvudsakligt ändamål att tillvarata kulturmiljöintressen och som uppfyller kriterierna i 16 kap. 13 § miljöbalken har klagorätt i fråga om beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan, om beslutet aktualiserar hänsyns-taganden som mer tydligt är relaterade till kulturmiljön.
Dessa rättsfall ger inte något uttryckligt stöd för att organisationer som har till ändamål att tillvarata kulturmiljöintressen kan ges rätt att klaga på bygglovsbeslut. Särskilt tveksam kan en sådan klagorätt te sig i fall som det förevarande, där det beviljade bygglovet är förenligt med en för området gällande detaljplan. I sådana situationer får det många gånger förutsättas att de kulturmiljöaspekter som det sökta bygglovet aktualiserar har prövats och avgjorts genom detaljplanen (jfr 2 kap. 3 § första stycket plan- och bygglagen, som föreskriver att planläggning enligt lagen ska ske med hänsyn till bl.a. natur- och kulturvärden). Med utgångspunkten att berörda organisationer har möjlighet att klaga på beslutet om att anta detaljplanen är det därför inte självklart att medge klagorätt även avseende efterföljande beslut om bygglov.
Skyldigheten att vid planläggning beakta natur- och kulturvärden infördes år 1996 genom en ändring av den äldre plan- och bygglagen (1987:10). För detaljplaner som tillkommit före 1996 har det inte gällt något lagreglerat krav på att beakta kulturmiljö-aspekter. Många sådana planer är gällande än i dag. Särskilt för beslut om bygglov i områden som omfattas av sådana äldre planer framstår det som naturligt att kunna medge klagorätt för kulturmiljöorganisationer. De skäl som motiverat möjligheten för sådana organisationer att klaga på beslut om detaljplaner och för miljöorganisationer att klaga på bygglovsbeslut är dock enligt Mark- och miljööverdomstolens bedömning i många fall relevanta för att motivera klagorätt även i fall där det beslutade bygglovet omfattas av en detaljplan som antagits efter 1996. Härvid bör det noteras att bestämmelsen i 2 kap. 6 § första stycket 1 plan- och bygglagen, som föreskriver att bebyggelse och byggnadsverk ska utformas och placeras på den avsedda marken på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till stads- och landskapsbilden, natur- och kultur-värdena på platsen och intresset av en god helhetsverkan, är tillämplig även vid bygglovsprövning inom detaljplanelagda områden (se 9 kap. 30 § första stycket 4 plan-och bygglagen). Även bestämmelsen i 6 § tredje stycket är tillämplig vid bygglovs-prövning inom detaljplanelagda områden. Där föreskrivs det att bebyggelseområdets särskilda historiska, kulturhistoriska, miljömässiga och konstnärliga värden ska skyddas samt att ändringar och tillägg i bebyggelsen ska göras varsamt så att befintliga karaktärsdrag respekteras och tillvaratas.
Även om det numera primärt är vid planarbetet som frågor om kulturmiljövärden ska beaktas, bedömer Mark- och miljööverdomstolen mot angiven bakgrund att organisationer som har till ändamål att tillvarata kulturmiljöintressen bör ha rätt att överklaga beslut om bygglov under samma förutsättningar som gäller för beslut om detaljplaner. Vid den bedömningen har det särskilt beaktats att frågor om klagorätt så långt möjligt bör hanteras efter enhetliga principer som är enkla att tillämpa. Med en begränsning till fall där det ifrågasatta bygglovsbeslutet aktualiserar hänsynstaganden som mer tydligt är relaterade till kulturmiljön kan en sådan klagorätt inte heller anses medföra något orimligt intrång i bygglovssökandens intressen.
Mark- och miljööverdomstolen bedömer alltså att det inte finns något principiellt hinder mot att låta organisationer som har till ändamål att tillvarata kulturmiljö-intressen klaga på beslut om bygglov inom detaljplanelagda områden. Detta innebär dock inte att sådana organisationer har en oinskränkt rätt att överklaga bygglovs- eller andra beslut enligt plan- och bygglagen; i den mån det finns andra begränsningar av klagorätten kan det påverka även nu berörda organisationers möjlighet att överklaga. En sådan begränsning föreskrivs i 13 kap. 2 § 8 plan- och bygglagen, där det anges att kommunala beslut enligt lagen inte får överklagas i den del de avser en fråga som redan är avgjord genom en detaljplan, områdesbestämmelser eller ett förhandsbesked.
Samfundet S:t Erik har till huvudsakligt ändamål att tillvarata kulturmiljöintressen och uppfyller kriterierna i 16 kap. 13 § miljöbalken. För bygglovsfastigheten gäller en detaljplan från 1960. Sedan 1998 gäller ett tillägg till detaljplanen som innebär bl.a. att inglasning av de tre passager som löper mellan Sergelgatan och Sveavägen medges. Fastigheten ligger inom ett riksintresse för kulturmiljövården (Stockholms innerstad med Djurgården) och inom en av riksintressets värdekärnor (Hötorgscity). Cityområdet representerar en betydelsefull del av det moderna stadsbyggandet i Stockholm och de fem hötorgsskraporna utgör en viktig del av det allmänt tillgängliga stadsrummet. Beslutet om bygglov får mot denna bakgrund anses aktualisera hänsynstaganden som är tydligt relaterade till kulturmiljön. Samfundet S:t Eriks överklagande riktar dock tydligt in sig på överglasningen som sådan, med en argumentation som huvudsakligen går ut på att en inglasning av Hötorgsgången helt skulle strida mot visionen och den ursprungliga utformningen av Hötorgscity, varför en ny detaljplan borde utarbetas.
Möjligheten att glasa in Hötorgsgången följer emellertid direkt av den gällande detaljplanen och kan därför inte som sådan bli föremål för överprövning inom ramen för ett ärende om bygglov. Även det konkreta utförandet av åtgärden har direkt stöd i planen, som bl.a. reglerar byggnadshöjd, material och med vilken taklutning överbyggnad får ske. I alla dessa avseenden är den lovsökta åtgärden förenlig med planens bestämmelser. Mot denna bakgrund och då någon fråga som är tydligt relaterad till kulturmiljön inte aktualiseras på annat sätt än som redan avgjorts genom detaljplanen kan Samfundet S:t Erik inte anses ha rätt att överklaga beslutet om bygglov i detta fall. Överklagandet ska därför avslås.
Frågan om och under vilka förutsättningar en organisation som har till huvudsakligt ändamål att tillvarata kulturmiljöintressen har rätt att klaga på beslut om bygglov inom detaljplanelagt område har inte tidigare blivit belyst i praxis. Mark- och miljööverdomstolen tillåter därför att detta beslut överklagas till Högsta domstolen.