Naturvårdslagen (dispens från strandskydd, avslag)
Not 31. Ansökan av Scott O. om rättsprövning av beslut i fråga om strandskydd. - Matthews ansökte den 12 januari 1998 hos Länsstyrelsen i Blekinge län om strandskyddsdispens i efterhand för redan vidtagna renoveringsåtgärder och mindre tillbyggnad avseende en redan befintlig stuga samt, i det fall det erfordrades, för ytterligare åtgärder, såsom redan uppfört staket och grill inom ett av Scott O. arrenderat markområde på fastigheten Torp 1:22 i Karlskrona kommun. Länsstyrelsen beslutade den 31 mars 1998 att avslå ansökan. - Matthews överklagade beslutet och yrkade att regeringen med ändring av länsstyrelsens beslut beviljade ansökt strandskyddsdispens. Som skäl har han anfört bl.a. följande. Sjöboden/övernattningsstugan har uppförts av Andrews far någon gång under 1960-talet. Under 1970 eller 1971 förvärvade Scott Mendoza stugan jämte fristående skjul för torrklosett samt andra befintliga anordningar, såsom staket m.m. Stugan har sedan 60-talet använts som övernattningsstuga för fritidsändamål. Hägnaden har inte utförts i anslutning till renoveringen utan även denna har funnits sedan 1960-talet. Tomtplatsen kring stugan har varit hävdad och ej allemansrättsligt åtkomlig under i vart fall 30 år. Han ifrågasätter om det över huvud taget erfordras strandskyddsdispens eftersom dispens endast behövs för nybyggnad eller ändrad användning. Under 1994 beslutade han att reparera och bygga om bostadshuset. I samband härmed sammanträffade han med byggnadsnämndens ordförande och en av bygglovsarkitekterna på Stadsarkitektkontoret i Karlskrona kommun och erhöll ett besked om att det inte erfordrades något bygglov. Vid genomförandet av arbetena visade det sig att byggnaden i flera avseenden var i sämre skick än förväntat, varför han ersatte huvuddelen av den ursprungliga byggnaden. Under genomförandet av arbetena samrådde han med byggnadsnämnden och erhöll godkännande av utförda åtgärder. - Matthews begärde i skrivelse den 17 september 1998 med åberopande av lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna muntlig förhandling i saken. - Matthews yttrade sig muntligen i ärendet vid besök hos Miljödepartementet den 25 januari 1998. -Regeringen (Miljödepartementet, 1999-03-04): Vad avser Andrews begäran om offentlig förhandling får regeringen anföra följande. Av hävdvunnen princip är förvaltningsförfarandet normalt skriftligt men innehåller i vissa fall muntlig handläggning som motiveras av bl.a. ärendets karaktär. Rätten att lämna uppgifter muntligt regleras i 14 § förvaltningslagen (1986:223). Möjlighet till muntlig förhandling ges däremot inte vid handläggning av överklaganden inom förvaltningsmyndighet. I syfte att säkerställa att svensk rätt motsvarar Europakonventionens krav på tillgång till domstolsprövning, och därmed även tillgång till muntlig förhandling, infördes den 1 maj 1988, genom lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut, ny möjlighet att få beslut som regeringen och andra myndigheter meddelar prövade hos Regeringsrätten. Som bl.a. framgår av prop. 1987/88:69 s. 23 inriktas den nya möjligheten till prövning inte bara på frågor om rättsenlighet utan Regeringsrätten har även möjlighet att bl.a. överpröva den faktabedömning som ligger till grund för tillämpningen av föreskrifter. Regeringen finner mot bakgrund av ovanstående att ärendet kan avgöras i föreliggande skick. - Den 1 januari 1999 trädde miljöbalken i kraft. Den ersätter strandskyddsbestämmelserna i naturvårdslagen (1964:822) och lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. (naturresurslagen). Enligt 6 § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken är huvudregeln att mål och ärenden som har inletts före miljöbalkens ikraftträdande ska handläggas och bedömas enligt äldre bestämmelser. Regeringen konstaterar att bestämmelserna om strandskydd i naturvårdslagen samt reglerna i 2 och 3 kap. naturresurslagen ska tillämpas i detta ärende. - I ärendet är fråga om strandskyddsdispens för redan uppförd byggnad samt vissa anordningar, såsom staket och grillplats, på fastigheten Torp 1:22 i Karlskrona kommun. Tidigare har på platsen funnits en mindre byggnad som i handlingarna benämns sjöbod och som enligt Scott Mendoza använts som övernattningsstuga. - Inledningsvis får regeringen anföra följande angående den ursprungliga och nu rivna byggnaden. För prövningen i detta ärende gäller enligt 15 § andra stycket naturvårdslagen för det aktuella området ett generellt strandskydd intill 100 meter från strandlinjen. Bestämmelsen i denna del infördes 1 juli 1975. För tiden dessförinnan gällde enligt 1 § strandlagen den 30 maj 1952 (nr 382) för det aktuella området förordnande den 31 oktober 1962 om byggnadsförbud inom vissa strandområden. Matthews har anfört att den nya byggnaden har uppförts för samma ändamål som den rivna byggnaden, det vill säga som en kombinerad sjöbod och övernattningsstuga. Regeringen konstaterar att det har krävts tillstånd enligt ovan nämnda förordnande eller dispens enligt naturvårdslagens bestämmelser för uppförande av en sådan byggnad eller för sådan användning av den tidigare byggnaden. - Av utredningen i ärendet framgår att Länsstyrelsen i Blekinge län inte har delegerat befogenhet till kommunen enligt 43 § andra stycket naturvårdslagen att besluta i ärenden om tillstånd eller dispens från strandskyddet. Frågor om tillstånd eller dispens från strandskyddsbestämmelserna ska prövas av länsstyrelsen. Mot bakgrund av att länsstyrelsen inte har lämnat något tillstånd eller dispens för uppförande av sådan byggnad eller sådan användning av den nu rivna byggnaden har uppförandet alternativt användningen varit otillåten. - Vad gäller frågan om de byggnadsåtgärder som vidtagits avseende den redan uppförda byggnaden kan anses utgöra reparations- eller underhållsarbeten och därmed inte utgöra en sådan helt ny byggnad som omfattas av förbudet i 16 § naturvårdslagen, får regeringen anföra följande. Den äldre byggnaden har rivits och på samma plats har det uppförts en ny byggnad. Den nya byggnaden är 7,6 kvadratmeter större än den tidigare befintliga sjöboden och har högre ytterväggar. Endast en mindre del (cirka 2,25-2,5 kvadratmeter) av den tidigare befintliga byggnaden har återanvänts och adderats till den nya byggnaden. En byggnad som på detta sätt uppförts från grunden inom ett markområde som, enligt vad som framgår ovan, utan tillstånd eller möjlighet till hävd tagits i anspråk som tomt måste enligt regeringens bedömning vara att anse som helt ny byggnad i enlighet med lydelsen i 16 § naturvårdslagen och måste därför anses omfattas av förbudet i samma lag. För att uppföra en sådan byggnad krävs dispens enligt 16 a § naturvårdslagen. Som framgår av utredningen i ärendet har inte någon sådan ansökan inkommit till länsstyrelsen, vare sig för den tidigare befintliga byggnaden eller den nya byggnaden, innan tiden för den i detta ärende aktuella ansökan. - Vad gäller frågan om det erfordras strandskyddsdispens för redan uppförd grillplats och uppfört staket gör regeringen följande bedömning. Av handlingarna i ärendet framgår att anordningarna uppfördes någon gång efter 1967. För tiden mellan 1967 och 1 juli 1975 gällde strandskyddsförordnande för det aktuella området. Regeringen finner att de aktuella anordningarna, oavsett om de som Scott Mendoza hävdar uppfördes någon gång under åren 1967-1973 eller som länsstyrelsen hävdar har uppförts på senare tid, har omfattats av tillståndsplikt enligt förordnandet om byggnadsförbud inom vissa strandområden eller omfattas av uppförandeförbud med möjlighet att ansöka om dispens enligt 16 § första stycket 2 naturvårdslagen. Då något tillstånd eller någon dispens inte sökts för uppförande av staketet och grillplatsen och någon tomtplats runt den tidigare befintliga byggnaden, som framgår ovan, inte kan anses hävdad finner regeringen att dispensprövning enligt 16 a § naturvårdslagen är nödvändig för grillplatsen och staketet. - Regeringen har mot bakgrund av ovanstående i detta ärende att pröva fråga om strandskyddsdispens i efterhand för den redan uppförda byggnaden samt grillen och staket. - Av utredningen i ärendet framgår bl.a. följande. Platsen för den redan uppförda byggnaden och anordningarna ingår i ett område vid Hallarumsviken för vilket strandskydd gäller intill 100 meter från strandlinjen. Det bergbundna markområdet mellan den intilliggande åkern och havet har spår av tidigare beteshävd och är i dag bevuxet med gles ekskog. Området har i Blekinge läns bevarandeplan för odlingslandskapet erhållit naturvärdesklass 1 (högsta bevarandevärde) och kulturmiljöklass 1 (största betydelse ur bevarandesynpunkt). Området är relativt oexploaterat och lättillgängligt för det rörliga friluftslivet från såväl land- som sjösidan. Av kommunens översiktsplan framgår att stor restriktivitet avseende ny bebyggelse ska råda i området. Enstaka kompletteringar kan ske inom tätbebyggda områden. Sådan komplettering ska placeras så att stor hänsyn tas till natur och landskap. - Den aktuella platsen ingår dessutom i ett område som har bedömts vara av riksintresse för naturvården, kulturminnesvården och friluftslivet enligt 2 kap. 6 § naturresurslagen. Ett sådant område ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada natur- eller kulturmiljön. Området omfattas även av de särskilda hushållningsbestämmelserna i 3 kap. 1 och 4 §§ naturresurslagen. Det innebär att området i sin helhet är av riksintresse på grund av de natur- och kulturvärden som finns där och att fritidsbebyggelse endast får komma till stånd i form av kompletteringar av redan befintlig bebyggelse. Om det finns särskilda skäl får dock annan fritidsbebyggelse komma till stånd, företrädesvis sådan som tillgodoser det rörliga friluftslivets behov eller avser enkla fritidshus i närheten av de stora tätortsregionerna. - Matthews har anfört att den nya byggnaden har uppförts för samma ändamål som den rivna byggnaden, det vill säga som en kombinerad sjöbod och övernattningsstuga. Eftersom länsstyrelsen inte har lämnat något tillstånd eller dispens till en sådan användning av den nu rivna byggnaden bedömer regeringen att vad Matthews anfört i detta avseende inte kan anses utgöra ett särskilt skäl för dispens. Vad Scott Mendoza anfört avseende bygglovsarkitekten Sanchez tjänsteanteckning den 5 augusti 1994 eller stadsarkitektskontorets i Karlskrona kommun yttrande den 18 januari 1995 avseende bygglov för reparation av sjöbod föranleder ingen annan bedömning. - Mot bakgrund av ovan beskrivna starka natur- och kulturvårdsintressen är det i stället viktigt att den förhållandevis opåverkade naturmiljön på platsen bevaras. Vid denna bedömning beaktar regeringen särskilt att uppförandet av ett fritidshus påverkar natur- och kulturvärdena för en lång tid framöver. Regeringen bedömer att den redan uppförda byggnaden tar i anspråk mark som annars är att anse såsom allemansrättsligt tillgänglig. Även uppförandet av staketet och grillplatsen är åtgärder som på motsvarande sätt inskränker allmänhetens rörelsefrihet. Att på detta sätt stegvis begränsa allmänhetens tillgång till den aktuella stranden motverkar enligt regeringens bedömning det av strandskyddets syften som innebär att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv, särskilt som det aktuella området är av särskilt intresse för friluftslivet. - Regeringen finner, vid en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen, att det inte framkommit någon omständighet som utgör särskilda skäl för dispens. Överklagandet ska därför avslås. - Regeringen avslår överklagandet. - Matthews ansökte och rättsprövning och yrkade att Regeringsrätten skulle upphäva regeringens beslut och återförvisa ärendet till regeringen. - Sammanfattningsvis gjorde Scott Mendoza gällande att regeringens beslut strider mot 1. den EG-rättsliga proportionalitetsprincipen, 2. Europakonventionen, 3. 2 kap. 18 § regeringsformen, 4. den proportionalitetsprincip som sedan tidigare ansetts gälla inom svensk förvaltningsrättskipning, 5. den inom förvaltningsrättskipningen gällande principen att ett gynnande förvaltningsbeslut inte får rivas upp av senare beslut, 6. Artikel 17 i Förenta Nationernas allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna den 10 december 1948 enligt vilken ingen må godtyckligt berövas sin egendom. - Matthews gjorde vidare gällande att det i ärendet begåtts icke oväsentliga handläggningsfel. - Till närmare utveckling av sin talan anförde Matthews bl.a. följande. Prövningen gäller en sjöbod/övernattningsstuga som hans far uppfört på platsen. Detta gjordes förmodligen år 1967 och efter det att fadern inhämtat tillstånd därtill av kommunkamrer Anderson, som då var byggnadsansvarig i Jämjö kommun. Han har dock inte något skriftligt beslut från den tiden. Jämjö kommun har numera gått upp i Karlskrona kommun och kommunens arkiv har förts över till Karlskrona. När så skedde försvann emellertid en del handlingar. - Han köpte stugan jämte fristående skjul för torrklosett m.m. av sin far år 1970 eller 1971. Han har inte utfört några andra arbeten på tomten än den förändring av byggnaden som skedde år 1994 sedan han av byggnadsnämnden i Karlskrona kommun fått besked att något bygglov inte behövdes. Under reparationsarbetets gång samrådde han kontinuerligt med byggnadsnämnden angående behovet av bygglov. Med tanke på att tillstånd en gång lämnats av Jämjö kommun ifrågasätts nödvändigheten av strandskyddsdispens drygt 30 år därefter. - Enligt proportionalitetsprincipen måste det finnas en någorlunda rimlig balans mellan vad det allmänna vinner och det den enskilde förlorar på ett inskränkande beslut. Det allmännas ingripande mot den enskilde får inte heller gå utöver vad som är erforderligt för ändamålets vinnande. Härvid bör beaktas att vad regeringen anför som notoriska fakta inte på något sätt är ostridigt i sammanhanget. Området där byggnaden ligger är inte lättillgängligt för det rörliga friluftslivet. Exempelvis måste man besitta goda kunskaper i klättring för att kunna gå längs strandkanten. En strandskyddsdispens måste inte heller omfatta hela det område som tas i anspråk av tomtplatsen. Det är sålunda fullt möjligt att besluta om strandskyddsdispens bara för området under byggnaden eller i dennas omedelbara närhet. Tidigare beslut om strandskyddsdispenser i Blekinge och då särskilt i närområdet måste också beaktas. - Regeringen anger att befintlig byggnad skulle vara 7,6 kvadratmeter större "än den tidigare befintliga sjöboden". Den nuvarande byggnaden tar i anspråk en markyta om 4,8 m x 3,6 m medan den i sin tidigare utformning tog i anspråk en markyta av 4,1 m x 3,7 m. Det har inte beaktats att byggnaden i sin tidigare utformning var en vinkelbyggnad med en sammanbindande altan. - Beträffande handläggningsfelen gör han gällande att regeringen inte har berett honom tillfälle till en muntlig offentlig förhandling i saken och att beslut har fattats utan att han fått möjlighet att bemöta tjänsteanteckningar som finns i ärendet på aktbilaga nr 20 och 23. Han var i kontakt med handläggaren som uppgav att regeringen troligen skulle fatta beslut tidigast den 11 mars 1999. När hans synpunkter på tjänsteanteckningarna inkom till departementet hade regeringen emellertid redan fattat sitt beslut. - Även principen att gynnande förvaltningsbeslut inte kan rivas upp talar för att han borde ha beviljats strandskyddsdispens. Kommunala beslutsfattare har vid två tillfällen gett tillstånd till den byggnation som finns på platsen. Om kommunen meddelar den enskilde att bygglov inte erfordras och vidare sedan byggnationen genomförts konstaterar att densamma inte varit bygglovspliktig är det direkt stötande att kompetensfördelningen mellan myndigheterna kan komma att drabba honom som i god tro låtit genomföra de aktuella byggnadsåtgärderna. Han har vidare av en dåvarande ordförande i byggnadsnämnden informerats om att denne sammanträffat med en företrädare för länsstyrelsen som då förklarat att länsstyrelsen kunde acceptera att stugan stod kvar förutsatt att Scott Mendoza tog bort staketet och flyttade torrklosetten närmare stugan. - Regeringsrätten höll muntlig förhandling i målet den 24 januari 2001. Vid denna bekräftade två tidigare ordförande i byggnadsnämnden Andrews uppgifter om kontakterna mellan honom och nämnden. - Regeringsrätten (2001-02-14, Swartling, Baekkevold, Nordborg, Gonzales, Gibbs): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Regeringens nu klandrade avgörande har grundats på bestämmelser i naturvårdslagen (1964:822) och lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m., NRL. Dessa lagar var upphävda och ersatta av miljöbalken redan när regeringen fattade sitt beslut men de skulle enligt 6 § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken ändå tillämpas i ärendet. Av samma paragraf följer att bestämmelserna i dessa lagar skall tillämpas också vid rättsprövningen av regeringens beslut. - Enligt 15 § första stycket naturvårdslagen råder strandskydd vid havet och vid insjöar och vattendrag. Syftet med strandskyddet är att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv och att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för växt- och djurlivet. I paragrafens andra stycke föreskrivs bl.a. att strandskyddet omfattar land- och vattenområdet intill 100 meter från strandlinjen. Inom strandskyddsområde får enligt 16 § samma lag bl.a. helt ny byggnad inte uppföras. Inte heller får anläggning eller anordning utföras varigenom mark tas i anspråk såsom tomt eller allmänheten på annat sätt hindras eller avhålls från att beträda område där den annars skulle ha fått färdas fritt. Enligt 16 a § får dispens medges från bestämmelserna om strandskydd när särskilda skäl föreligger. Enligt förarbetena till lagen bör dispensmöjligheten tillämpas restriktivt (prop. 1974:166 s. 97). - Av handlingarna i målet framgår att Scott O. arrenderar ett markområde vid Hallarumsviken på fastigheten Torp 1:22. För området råder enligt 15 § andra stycket naturvårdslagen strandskydd intill 100 meter från strandlinjen. Innan denna bestämmelse infördes den 1 juli 1975 gällde ett av Länsstyrelsen i Blekinge län den 31 oktober 1962 enligt 1 § strandlagen (1952:382) meddelat förordnande om att bebyggelse inte fick utföras utan länsstyrelsens tillstånd inom vissa strandområden, bl.a. det nu aktuella. Den aktuella platsen ingår även i ett område som enligt 2 kap. 6 § NRL har bedömts vara av riksintresse för naturvården, kulturminnesvården och friluftslivet och som omfattas av de särskilda hushållningsbestämmelserna i 3 kap. 1 och 4 §§ NRL. Inom arrendeområdet har utan att länsstyrelsen meddelat dispens från bestämmelserna om strandskydd uppförts en byggnad för bl.a. övernattningsändamål samt vissa anordningar som staket och grillplats. - Eftersom endast länsstyrelsen kunnat meddela dispens från strandskyddsbestämmelserna kan avsaknaden av sådan dispens inte botas genom ett medgivande till byggnadsåtgärder från ett kommunalt organ. Även om den byggnadsansvarige i Jämjö kommun skulle ha givit Andrews far tillstånd att uppföra en stuga på platsen och trots att företrädare för Karlskrona kommun bedömt de av Scott O. själv utförda arbetena som en reparation och inte som en nybyggnad, kan dessa omständigheter inte medföra att ett krav på strandskyddsdispens som föreligger enligt naturvårdslagens regler bortfaller. - Regeringen har i det klandrade beslutet funnit att ifrågavarande byggnad utgör en helt ny byggnad vars uppförande kräver dispens enligt 16 a § naturvårdslagen samt att dispens enligt nämnda lagrum är nödvändig även för grillplatsen och staketet. Regeringen har vidare vid en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen funnit att det inte framkommit någon omständighet som utgör särskilda skäl för dispens. - Det som förekommit i målet ger inte vid handen att regeringen felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som reglerna om dispens från strandskyddsbestämmelserna ger. Med beaktande av tyngden av de allmänna intressen som ligger bakom strandskyddsregleringen finner Regeringsrätten inte heller att beslutet är oförenligt med den proportionalitetsprincip som skall iakttas i bl.a. naturvårdsärenden. - De kompletterande synpunkter som Scott Mendoza tillförde regeringsärendet samma dag som regeringen fattade sitt beslut berör inte omständigheter som regeringen bedömt vara av avgörande betydelse för sin bedömning. Att synpunkterna inte varit kända för regeringen kan därför inte anses ha påverkat utgången i ärendet. Vad Scott O. i övrigt har anfört kan inte heller anses medföra att beslutet strider mot någon rättsregel på det sätt han angett. Det framgår inte klart av omständigheterna i ärendet att beslutet i något annat hänseende strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast (fd II 2001-01-10, I. Ruiz)