Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern avslår Perez anspråk.
Ärendet
Bakgrund
Bolaget WS, i egenskap av ombud för markägaren LM, inkom den 5 december 2013 till Skogsstyrelsen med en anmälan om föryngringsavverkning på en fastighet i Mora avseende ett område om 14,7 hektar.
Skogsstyrelsen informerade LM om att området var ett känt kungsörnsrevir och rådde honom att avvakta med avverkningen under kungsörnens häckningsperiod den 1 januari – 31 juli.
Den 18 juni 2014 gjorde Skogsstyrelsens skogskonsulent tillsammans med en representant för WS ett fältbesök på det avverkningsanmälda området. Skogskonsulenten noterade under besöket att delar av området hade höga naturvärden och nyckelbiotopegenskaper, vilket LM och WS informerades om.
Skogsstyrelsen informerade LS i slutet av sommaren 2014 om att dessa områden var prioriterade för områdesskydd men att Skogsstyrelsen vid tidpunkten saknade medel för att lämna ersättning för området.
Den 8 september 2014 besökte Skogsstyrelsens skogskonsulent återigen det avverkningsanmälda området. Vid besöket noterade skogskonsulenten en familj lavskrikor i området.
Den 19 september 2014 informerades LM om upptäckten av lavskrikor samt att om det är förbjudet att skada eller förstöra lavskrikans fortplantningsområden eller viloplatser.
Skogsstyrelsen bedömde, efter samråd med Länsstyrelsen, att den planerade föryngringsavverkningen var en förbjuden åtgärd och att dispens från 4 § artsskyddsförordningen behövde sökas hos Länsstyrelsen. LM och WS tillställdes denna dokumentation. Av denna information framgick även att myndigheten ansåg att hela det avverkningsanmälda området skulle undantas från avverkning på grund av de miljövärden som fanns där. Vidare framgick det att den östra delen klassats som nyckelbiotop medan den västra delen klassats som objekt med högt naturvärde och att målbilden för hela området därför var att det skulle undantas från skogsbruk.
Den 6 februari 2015 beslutade Skogsstyrelsen att WS skulle förbjudas vid vite att genomföra planerad föryngringsavverkning och skogsbruksåtgärder på fastigheten utan att ha sökt dispens från 4 § artskyddsförordningen och erhållit beslut på en sådan från Länsstyrelsen i Dalarnas län. Beslutet tillställdes WS och skickades även till LM. Beslutet överklagades inte.
Den 9 juni 2015 inkom WS men en begäran om omprövning av beslutet. Till begäran bifogades en inventeringsrapport. I rapporten framkom att man inte hittat några bon eller fåglar inom det avverkningsanmälda området. Skogsstyrelsen beslutade därför den 30 juni 2015 att upphäva beslutet av den 6 februari 2015.
Den 2 juli 2015 beslutade Skogsstyrelsen att förbjuda LM att genomföra avverkningen i syfte att förhindra att naturvärdena skulle skadas. Beslutet överklagades inte.
Anspråket m.m.
LM har begärt skadestånd av staten med 85 213 kr på den grunden att Skogsstyrelsen på bristande underlag beslutat om förbud vid vite mot viss avverkning av en skogsfastighet, vilket förorsakat honom kostnader i form av en inventeringsrapport. Han har även drabbats av kostnader för utförd snöröjning då Skogsstyrelsen förhindrade en planerad och förberedd avverkning på grund av beskedet om kungsörnsinventeringen.
Skogsstyrelsen har med ett eget yttrande lämnat över anspråket hit.
Justitiekanslerns bedömning
Rättslig reglering
Av 2 kap 2 § miljöbalken framgår att alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd ska skaffa sig den kunskap som behövs med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning för att skydda människors hälsa och miljön mot skada eller olägenhet.
Vidare stadgas i 2 kap 3 § miljöbalken att alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd ska utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. I samma syfte ska vid yrkesmässig verksamhet användas bästa möjliga teknik. Dessa försiktighetsmått ska vidtas så snart det finns skäl att anta att en verksamhet eller åtgärd kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön.
4 § artskyddsförordningen (2007:845) anger att det ifråga om vilda fåglar är förbjudet att bl.a. avsiktligt störa djur, särskilt under djurens parnings-, uppfödnings-, övervintrings- och flyttningsperioder samt skada eller förstöra djurens fortplantningsområden eller viloplatser.
I 30 § första stycket skogsvårdslagen (1979:429) anges bl.a. att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om den hänsyn som ska tas till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen vid skötseln av skog, i fråga om hyggens storlek och utläggning, beståndsanläggning, kvarlämnande av träd och trädsamlingar, gödsling, dikning och skogsbilvägars sträckning. Enligt 30 § skogsvårdsförordningen (1993:1096) är det Skogsstyrelsen som meddelar föreskrifterna. Bestämmelsen i 30 § skogsvårdslagen och dess följdreglering medför att det åligger den som tänker göra en avverkning att utan ersättning ta en viss hänsyn till naturvärden. Den hänsyn som skogsägaren är skyldig att ta ökar vid höga naturvärden. Enligt 15 § 1 skogsvårdsförordningen ska en skogsägare som planerar att avverka skog omfattande minst 0,5 hektar anmäla detta till Skogsstyrelsen (s.k. avverkningsanmälan). I 15 a § samma förordning anges att det i bl.a. 12 kap. 6 § miljöbalken finns bestämmelser om anmälan för samråd av verksamhet eller åtgärd som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön. Av nämnda bestämmelse följer att en anmälan för samråd ska göras hos Skogsstyrelsen om en planerad skogsavverkning kan komma att väsentligt ändra naturmiljön.
Enligt 26 kap 9 § miljöbalken får en tillsynsmyndighet i det enskilda fallet besluta om de förelägganden och förbud som behövs för att denna balk samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken ska följas. Föreläggandet och förbud får förenas med vite enligt 14 § i samma kapitel.
Den skadeståndsrättsliga bedömningen
Enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen ska staten ersätta bl.a. ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller för­sum­mel­se vid myndig­hets­utövning i sådan verksamhet som staten svarar för. Skogsstyrelsens handläggning av och beslut i ärendet är sådan verksamhet.
Staten bär inte något strikt skadeståndsansvar för ofullkomligheter i den statliga verksamheten. Liksom övriga regler i skadeståndslagen innebär 3 kap. 2 § ett ansvar för styrkt vållande. Bedömningen av om en myndighet har varit oaktsam ska vara objektiv. Vid den bedömningen är det av stor vikt vad för slags regel, norm eller princip som har åsidosatts, vad dess normskydd omfattar och vilka risker felet eller försummelsen innebär. Det är inte tillräckligt att en myndighet eller en domstol har gjort en bedömning av en rätts- eller bevisfråga som kan ifrågasättas eller kan kritiseras för sitt ställningstagande i en fråga där det har funnits utrymme för olika bedömningar. Endast rena förbiseenden av en bestämmelse eller uppenbart oriktiga bedömningar anses utgöra fel eller försummelse i den mening som avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen. (Jfr bl.a. rättsfallen NJA 1994 s. 194 och 654, NJA 2003 s. 285, NJA 2007 s. 862 samt NJA 2013 s. 842 och 1210.)
Att det har förekommit något som i och för sig kan vara skadeståndsgrundande är inte tillräckligt för att ersättning ska utges. Det krävs också att det inträffade har orsakat skada för den enskilde. Det är den som begär ersättning som ska styrka skadan och dess omfattning.
Såsom ovan har angetts innehåller miljöbalken och skogsvårdslagen bestämmelser om hur skogen i Sverige ska skötas och vilken hänsyn till naturen som måste tas. Skogsstyrelsens tillsynsverksamhet innebär att myndigheten ska bevaka att skogsvårdslagen och miljöbalken följs i fråga om skogsbruksåtgärder. Detta kan ske bl.a. genom förbud mot avverkning.
Skogsstyrelsens förbud mot avverkning har i det aktuella fallet grundat sig på att avverkning skulle hota lavskrikans fortlevnad i området då Skogsstyrelsens skogskonsulent iakttagit en familj med lavskrikor i det avverkningsanmälda området. Den omständigheten att Skogsstyrelsen lagt dessa uppgifter till grund för sitt beslut kan inte anses utgöra en uppenbart oriktig bedömning från myndighetens sida.
Eftersom det är verksamhetsutövaren som har bevisbördan för att de förpliktelser som följer av de allmänna hänsynsreglerna i bl.a. 2 och 3 §§miljöbalken och 30 § första stycket skogsvårdslagen iakttas har det åvilat LM att visa att avverkningen inte inneburit någon risk för lavskrikans fortlevnad i området. Det faktum att Skogsstyrelsen upphävde sitt beslut efter att sådan utredning presenterats innebär således inte att Skogsstyrelsens ursprungliga beslut varit felaktigt.
Den omständigheten att Perez förberedelser inför avverkning – i form av snöröjning – avbröts efter påpekande från Skogsstyrelsen om kungsörnens eventuella häckning kan inte heller anses ha inneburit något fel eller försummelse från Skogsstyrelsens sida som föranleder skadeståndsansvar.
Perez skadeståndsanspråk ska därför avslås.