En kommuns beslut att av arbetsmiljöskäl vägra en grundskoleelevs personliga assistenter att i skolan utföra assistansarbete åt eleven har inte ansetts olagligt. Laglighetsprövning enligt kommunallagen.
J.S., född 2002, var av Försäkringskassan beviljad assistansersättning enligt lagen (1993:389) om assistansersättning, LASS, bl.a. för tid han vistades i skolan. Vårdnadshavarna L.P. och Graham hade anställts som Tanner personliga assistenter.
Barn- och utbildningsnämnden i Sölvesborgs kommun beslutade den 28 april 2010 med stöd av 2 kap. 1 § första, andra och fjärde styckena arbetsmiljölagen (1977:1160), AML, att den personliga assistansen för J.S. inom ramen för skolans verksamhet av arbetsmiljömässiga skäl inte fick utföras av någon av vårdnadshavarna.
L.P. och Graham överklagade kommunens beslut hos förvaltningsrätten och yrkade att beslutet skulle upphävas. De anförde bl.a. att beslutet innebar ett befogenhetsöverskridande och att arbetsmiljölagen inte kunde ges företräde framför LASS och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS.
Sölvesborgs kommun motsatte sig bifall till överklagandet.
Förvaltningsrätten i Växjö (2010-10-04, ordförande Singh) yttrade: Tillämplig ordning för prövningen - Ett beslut av en nämnd överklagas i den ordning som stadgas för laglighetsprövning, såvida det inte i lag eller annan författning finns särskilda föreskrifter om överklagande (10 kap.2 och 3 §§kommunallagen [1991:900], KL). - Barn- och utbildningsnämnden har i förevarande fall fattat ett beslut som, såvitt framgår, endast grundar sig på bestämmelserna i 2 kap. 1 § AML. Det finns inte några särskilda föreskrifter om överklagande av ett sådant beslut. Förvaltningsrätten finner därför att överklagandet ska prövas i den för laglighetsprövning stadgade ordningen i 10 kap. KL. En sådan prövning ska inte avse lämpligheten och skäligheten i det överklagade beslutet, utan endast huruvida beslutet är olagligt i något hänseende som anges i 10 kap. 8 § KL och därför ska upphävas. Förvaltningsrätten kan inte sätta något beslut i det överklagade beslutets ställe. - Enligt 10 kap. 8 § KL ska ett överklagat beslut upphävas om
4. beslutet strider mot lag eller annan författning.
- Utgör det överklagade beslutet ett befogenhetsöverskridande? - L.P. och Graham har gjort gällande att kommunen inte har befogenhet att bestämma vem som ska utföra den personliga assistansen åt J.S. under skoltid och att beslutet därför är olagligt. - Barn- och utbildningsnämnden har motiverat sitt beslut med att Thomas och Graham ur arbetsmiljö- och ordningsmässiga aspekter är olämpliga att närvara och agera i skolverksamheten. Nämnden har därvid hänvisat till 2 kap. 1 § första, andra och fjärde styckena AML. - Av 1 kap. 12 § skollagen (2010:800) och av arbetsmiljölagen följer att den som är huvudman för skolverksamheten ansvarar för att utbildningen genomförs i enlighet med skollagens krav och att verksamheten bedrivs så att elever och personal får arbeta i en god arbetsmiljö. - I ovan nämnda ansvar ligger att skolan har vissa befogenheter att vidta åtgärder för att kraven i skollagen ska uppfyllas och för att ordning och god arbetsmiljö ska upprätthållas. I förevarande fall har nämnden emellertid fattat beslut i fråga om vem som får utföra personlig assistans åt en elev. Thomas och Graham har anställts som Tanner personliga assistenter och de utgör därmed ett slags ständigt hjälpmedel för att J.S. ska kunna fungera i skolan. Oaktat det ansvar som åvilar skolan i fråga om ordning och arbetsmiljö kan beslutet, varigenom förordnats att den personliga assistansen under skoltid inte får utföras av Thomas och Graham, enligt förvaltningsrättens mening inte anses ligga inom ramen för skolans kompetens. Beslutet utgör således ett befogenhetsöverskridande och ska därför upphävas. - Förvaltningsrätten bifaller överklagandet och upphäver barn- och utbildningsnämndens beslut.
Sölvesborgs kommun överklagade förvaltningsrättens dom och yrkade att kammarrätten skulle upphäva domen och att barn- och utbildningsnämndens beslut alltjämt skulle gälla. Kommunen anförde bl.a. följande. Enligt arbetsmiljölagen ska arbetsgivaren systematiskt planera, leda och kontrollera verksamheten på ett sätt som leder till att arbetsmiljön uppfyller föreskrivna krav på en god arbetsmiljö. Utifrån detta arbetsmiljöansvar har kommunen utrett arbetsmiljön i skolan som den blir när Thomas och Graham är närvarande. Beslutet är således en åtgärd som föranleds av att arbetsmiljön inte har kunnat anses vara god. - Justitieombudsmannen (JO) har konstaterat att en myndighets lokaler, t.ex. en skola, inte utgör en allmän plats där allmänheten har rätt att vistas som de finner lämpligt. Skolinspektionen har efter anmälan från L.P. och Graham i beslut den 24 mars 2010 konstaterat att en utomståendes tillträde till en skollokal är en ordningsfråga som det ankommer på skolans ledning att ta ställning till. - En utomståendes i och för sig berättigade närvaro i den pedagogiska verksamheten kan inte anses vara ovillkorlig. Kommunens ansvar för arbetsmiljö, ordning och säkerhet samt för den pedagogiska verksamheten innebär att den måste kunna fatta beslut om att en person, vars beteende påtagligt försvårar ansvarstagandet inom dessa områden, inte ska få närvara i den pedagogiska verksamheten. En ovillkorlig och ständig rätt för sådana utomstående personer innebär en omöjlig situation för skolhuvudmannen. - Det finns ett gott och adekvat särskilt stöd för Peterson och Hall son från skolans personal. Att Försäkringskassan inte har utrett vilket stöd skolan kan ge eleven kan inte anses innebära att skolans stöd är otillräckligt.
L.P. och Graham motsatte sig att förvaltningsrättens dom skulle ändras och anförde bl.a. följande. Försäkringskassan har bedömt att deras son behöver assistans i skolan för att klara av skolan och för att kunna uppfylla skolplikten. Valet av assistenter regleras i avtal mellan anordnaren av assistansen och deras son. Detta område ligger helt utanför kommunens sfär av inflytande. Rätten att själv välja anordnare av assistansen och assistenter är helt grundläggande avseende personlig assistans. Kommunen har således inte rätt att fatta beslut som rör valet av assistenter och har inte befogenhet att påverka verkställigheten av beslutet. Skolan har däremot rätt att fatta beslut i fråga om arbetsmiljön så länge detta beslut inte inskränker deras sons rätt att välja assistenter. - Den utredning som kommunen har gjort är bristfällig och felaktig då den endast består av subjektiva påståenden. Kommunen har därför inte heller visat att det är de som vårdnadshavare som skulle vara problemet. De eventuella arbetsmiljöproblem som skolan påstår förligger härrör snarare från skolans egen organisation.
Kammarrätten i Jönköping (2011-04-01, Carter, Hodges, referent, Gates) yttrade, efter att ha redogjort för tillämpliga bestämmelser i KL, AML, LSS och LASS samt vissa förarbetsuttalanden: Kammarrätten gör följande bedömning. - Försäkringskassan har beviljat J.S. assistansersättning med ett visst antal timmar och har även bedömt att det finns särskilda skäl att bevilja honom personlig assistans under den tid som han är i skolan. Rätten till assistansersättning får även anses inbegripa en rätt för den funktionshindrade att själv välja hur assistansen ska utformas och vem som ska anlitas som personlig assistent. Tanner vårdnadshavare Thomas och Graham har anställts som personliga assistenter för honom. - Av praxis framgår att assistenten närmast ska betraktas som den funktionshindrades ständiga hjälpmedel (jfr RÅ 1990 ref. 117). Assistenten har till följd härav, på samma sätt som den funktionshindrade eleven, rätt att vistas i skolan. Vidare framgår att när Försäkringskassan bedömt att behov av personlig assistans föreligger under skoltid kan skolan inte med stöd av 1 kap. 12 § skollagen i något avseende ompröva detta ställningstagande genom att begränsa den personliga assistentens närvaro under undervisningstid i skolan (jfr RÅ 2001 not. 195). - Kommunen har den 28 april 2010 beslutat att den personliga assistansen för J.S. inom ramen för skolans verksamhet inte får utföras av någon av hans vårdnadshavare. Kommunens beslut innebär således att vårdnadshavarna under skoltid inte kan utföra sitt arbete som personliga assistenter. Frågan är om kommunen med stöd av arbetsmiljölagstiftningen kan begränsa den funktionshindrades rätt att anlita den av honom utvalda och anställda personliga assistenten i syfte att uppnå en god arbetsmiljö för skolans personal och elever. - AML är en ramlag som innehåller grundläggande bestämmelser om arbetsmiljöns utformning. Vid bedömningen av vilka krav som kan ställas på en god arbetsmiljö måste i det enskilda fallet en avvägning ske mot andra intressen eller behov som kan stå i strid med arbetsmiljöhänsynen. Kommunen är i enlighet med bestämmelserna i AML skyldig att som arbetsgivare tillgodose att arbetsmiljön är god för bl.a. skolans personal. Vid konflikt med annan lagstiftning kan kommunen dock vara förhindrad att agera med stöd av arbetsmiljölagstiftningen. Konflikten i detta fall består i motsättningar mellan å ena sidan skolans personal och andra elevers rätt till en god arbetsmiljö och å andra sidan Tanner rätt att själv få välja vem som utför den personliga assistans som han är berättigad till enligt LSS. Oavsett vad en sådan avvägning skulle leda fram till finner kammarrätten att även om kommunen i egenskap av arbetsgivare har rätt att besluta i frågor om arbetsmiljön utsträcker sig denna rätt inte till frågor som ankommer på andra myndigheter att besluta om. Kommunen har genom det nu aktuella beslutet begränsat Tanner rätt till personlig assistans. Eftersom det är Försäkringskassan som har att besluta om personlig assistans och assistansersättning har kommunen överskridit sin befogenhet. Kammarrätten instämmer således i förvaltningsrättens bedömning att kommunens beslut utgör ett befogenhetsöverskridande. Överklagandet ska därför avslås. - Kammarrätten avslår överklagandet.
I kammarrättens avgörande deltog även de särskilda ledamöterna Weber och Mogård. De var av skiljaktig mening och anförde följande. Till skillnad från majoriteten anser vi att kommunens beslut inte ska uppfattas som en prövning av Försäkringskassans beslut om behovet av assistans/assistansersättning. Även om kommunens beslut är formulerat på ett sätt som kan uppfattas som en begränsning av assistansens utförande är kommunens intentioner mycket tydliga. Det är fråga om ett ingripande på rent arbetsmiljömässig grund och några hinder för kommunen att agera på detta område finns inte. Kommunens ansvar för en tillfredsställande arbetsmiljö i enlighet med bestämmelserna i AML är av väsentlig betydelse och kommunen är skyldig att ingripa mot arbetsmiljöproblem. Om en sådan skyldighet inte fanns skulle det leda till orimliga konsekvenser för både skolans personal och dess elever. Kommunen har genom sitt beslut således inte överskridit sin befogenhet och beslutet kan inte heller i övrigt anses olagligt. Vi anser därför att förvaltningsrättens dom ska upphävas och att Barn- och utbildningsnämndens i Sölvesborgs kommun beslut den 28 april 2010, § 28 dnr 29/2010, därmed ska stå fast.
I överklagande hos Högsta förvaltningsdomstolen fullföljde kommunen sin talan och anförde bl.a. följande. Kommunens överklagade beslut innebär inte någon begränsning av Tanner rätt till personlig assistans. Om den valda personliga assistenten, trots anmaningar att vidta rättelse, utgör en fara för arbetsmiljön bör kommunen kunna besluta att just den personen inte ska få vistas i skolan. De omständigheter som bedömts utgöra en fara för arbetsmiljön är bl.a. assistenternas kritik och tillrättavisande av pedagogerna i undervisningssituationer och hotfulla uttalanden om skolans personal och ledning. J.S. har naturligtvis full rätt att utse andra personer som utför assistansen i skolan utan att utgöra en fara för arbetsmiljön. Av AML framgår att arbetsgivaren ska vidta alla åtgärder som behövs för att förebygga att arbetstagaren utsätts för ohälsa eller olycksfall. En utgångspunkt ska då vara att allt sådant som kan leda till ohälsa eller olycksfall ska ändras eller ersättas så att risken för detta undanröjs. Kommunens ansvar innefattar också den som genomgår utbildning. Vid en avvägning mellan arbetsgivarens arbetsmiljöansvar för personal och elever och den enskildes rättigheter är det rimligt att den enskilde visserligen har rätt att välja personlig assistent, men att den valda assistenten inte får utgöra en fara för arbetsmiljön. I ett sådant fall bör arbetsgivaren kunna begränsa den assistentens tillträde till arbetsplatsen.
L.P. och Graham bestred ändring av kammarrättens dom och anförde bl.a. följande. Det finns ingen objektiv grund för kommunens påstående att det föreligger ett arbetsmiljöproblem. Om kommunens överklagande skulle bifallas och AML ges företräde framför LSS och socialförsäkringsbalken kan vilket påhittat arbetsmiljöskäl som helst inskränka rättigheterna för den assistansberättigade att själv välja personlig assistent. I förlängningen innebär detta också att rätten till assistans i skolan i praktiken kan inskränkas eftersom kommunen skulle kunna hävda, utan att faktiskt behöva bevisa det, att varje assistent är ett arbetsmiljöproblem. Det framgår inte vilka andra åtgärder som vidtagits eller som skulle kunna vidtas för att förebygga och åtgärda arbetsmiljöproblemen. De eventuella arbetsmiljöproblem som skolan påstår föreligger härrör från skolans bristande kompetens. Det bör också uppmärksammas att båda vårdnadshavarna är avstängda trots att enbart en av dem varit med i skolan.
Socialstyrelsen yttrade sig i målet på Högsta förvaltningsdomstolens begäran. Styrelsen anförde bl.a. följande.
Av Försäkringskassans beslut framgår att kassan bedömt att det på grund av Tanner svårigheter att kommunicera med andra finns särskilda skäl att bevilja honom personlig assistans under den tid som han är i skolan. J.S. har uppdragit åt en enskild assistansanordnare att anordna den personliga assistansen. Valet av assistenter regleras i avtal mellan anordnaren av assistansen och J.S. Kommunen ansvarar för undervisningen i skolan och för att verksamheten bedrivs så att elever och personal har en god arbetsmiljö. Kommunen är skyldig att vidta alla åtgärder som behövs för att förebygga att arbetstagare utsätts för ohälsa eller olycksfall. I syfte att uppnå detta har kommunen beslutat att Tanner vårdnadshavare inte får vara personliga assistenter åt honom under den tid assistansen avser tid i skolan. Beslutet innebär ingen begränsning av hans rätt till insatsen personlig assistans i skolan. Under förutsättning att hans funktionsnedsättning och behov av stöd inte är av sådan art att det enbart är hans vårdnadshavare i egenskap av personliga assistenter som kan kommunicera och hjälpa honom i skolan, kan J.S. välja andra personliga assistenter för skoltid. Kommunens beslut medför därför inte att J.S. ställs utan den insats han är berättigad till enligt Försäkringskassans beslut. Det har därför inte förelegat något hinder för kommunen att fatta beslutet. Beslutet är därmed lagligt.
Sveriges Kommuner och Landsting bereddes tillfälle att yttra sig och anförde bl.a. följande.
Det följer av skollagen och AML att skolan, ytterst rektor, ansvarar för att utbildningen genomförs i enlighet med skollagens krav och att verksamheten bedrivs så att elever och personal får arbeta i en god arbetsmiljö. Kommunen har inte ifrågasatt Försäkringskassans beslut eller försökt påverka brukarens rätt till insatsen personlig assistans i skolan. Den enskilde brukaren har en ovillkorlig rätt till insatsen personlig assistans och till assistansersättning. Den enskilde ska i största möjliga utsträckning ges inflytande och medbestämmande över insatser som ges men har inte ett totalt inflytande. Ett totalt inflytande är inte möjligt bl.a. på grund av att insatsen ibland tillhandahålls i känsliga miljöer såsom i skolan eller inom hälso- och sjukvården. Skolan måste kunna neka vissa personliga assistenter tillträde till skolan om de inte förstår sin roll och stör ordningen i skolan så till den grad att de utgör ett arbetsmiljöproblem. Då en ovillkorlig rätt till en viss assistent inte finns och den enskildes rätt till insatsen personlig assistans inte ifrågasätts, går det i det aktuella fallet att hantera att arbetsmiljölagstiftningen och lagstiftningen som rör LSS gäller parallellt. Den enskilde kan behålla sin assistans samtidigt som skollagens och arbetsmiljölagstiftningens regler respekteras. Kommunen har därför inte överskridit sin befogenhet. Beslutet har tillkommit i laga ordning och hänför sig till något som är en angelägenhet för kommunen.
Högsta förvaltningsdomstolen (2012-11-07, Jermsten, Garner, Ståhl, Hill, Powers) yttrade:
Enligt 2 kap. 2 § skollagen är kommuner huvudmän för bl.a. grundskola. Huvudmannen ansvarar enligt 2 kap. 8 § för att utbildningen genomförs i enlighet med lagen, föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och de bestämmelser för utbildningen som kan finnas i andra författningar.
I 2 kap. AML finns bestämmelser om krav på arbetsmiljöns beskaffenhet. Enligt 3 kap. 2 § ska arbetsgivaren vidta alla åtgärder som behövs för att förebygga att arbetstagaren utsätts för ohälsa eller olycksfall. En utgångspunkt ska då vara att allt sådant som kan leda till ohälsa eller olycksfall ska ändras eller ersättas så att risken för ohälsa eller olycksfall undanröjs. Av 1 kap. 3 § följer att det som i 3 kap. 2 § anges om arbetstagare ska tillämpas också i fråga om den som genomgår utbildning i grundskola.
Den grundläggande regleringen av insatsen personlig assistans finns i LSS. Lagen om assistansersättning, LASS, som gällde då kommunen fattade det nu överklagade beslutet, innehåller också bestämmelser om sådan assistans. Bestämmelser motsvarande dem i LASS finns numera i socialförsäkringsbalken, främst i 51 kap.
Försäkringskassan har beviljat J.S. assistansersättning för ett visst antal timmar och även bedömt att det på grund av hans svårigheter att kommunicera funnits särskilda skäl för att bevilja honom personlig assistans också för tid i skolan. J.S. har uppdragit åt en enskild assistansanordnare att anordna den personliga assistansen. Valet av assistenter regleras i avtal mellan J.S. och anordnaren av assistansen. Tanner vårdnadshavare, Thomas och Graham, har anställts som hans personliga assistenter.
Genom det överklagade beslutet har kommunen beslutat att den personliga assistansen för J.S. inom ramen för skolans verksamhet av arbetsmiljöskäl inte får utföras av någon av vårdnadshavarna.
Frågan i målet är om kommunens beslut är olagligt och därmed ska upphävas enligt 10 kap. 8 § KL.
Högsta förvaltningsdomstolen gör följande bedömning.
Den som ytterst svarar för arbetsmiljön i en skola har enligt AML en skyldighet att vidta åtgärder för att se till att skolpersonal och elever har en god arbetsmiljö. Det kan då finnas behov av att gripa in exempelvis mot personer som annars bedömts ha rätt att vistas i skolan men som genom sin närvaro har visat sig ha en alltför negativ påverkan på arbetsmiljön. Vad beträffar Tanner vårdnadshavare har det inte framkommit annat än att kommunen av hänsyn till arbetsmiljön i skolan haft fog för sitt beslut.
Av RÅ 2001 not. 195 framgår att kommunen inte kan förvägra en person rätten till själva insatsen personlig assistans i skolan. Vad kommunen beslutat i det nu aktuella fallet innebär i och för sig en begränsning av Tanner möjligheter att fritt välja personliga assistenter för den tid han vistas i skolan men han förvägras inte insatsen som sådan. Kommunens beslut kommer därför inte i konflikt med Försäkringskassans beslut att bevilja honom personlig assistans även för skoltid.
Kommunens beslut kan således inte anses stå i strid med lag. Underinstanserna skulle därför inte ha upphävt det.
Högsta förvaltningsdomstolen upphäver kammarrättens och förvaltningsrättens domar samt fastställer Sölvesborgs kommuns beslut.