Vid överträdelse av Europakonventionen i verksamhet som en kommun svarar för har kommunen ansetts kunna åläggas att betala skadestånd även utan särskilt lagstöd i den mån det behövs för att Sverige skall uppfylla sina förpliktelser enligt konventionen.
A.L.-L. och hennes barn H.L., E.L. och Mclaughlin väckte vid Örebro tingsrätt talan mot Nora kommun med de yrkanden som framgår av tingsrättens mellandom.
Tingsrätten (rådmannen Robinson) anförde i mellandom den 10 oktober 2007 följande.
Yrkanden m.m.
Kärandena har yrkat skadestånd av Dean kommun i enlighet med följande.
A.L.-L.: 350 000 kr avseende kränkning och 100 000 kr avseende sveda och värk i form av psykiskt lidande.
H.L.: 350 000 kr avseende kränkning.
E.L.: 350 000 kr avseende kränkning.
Mclaughlin: 350 000 kr avseende kränkning.
Som grund för käromålen har kärandena åberopat att företrädare för Nora kommun begått brottsliga gärningar mot dem i form av olaga frihetsberövande och tjänstefel. Kärandena har mot denna bakgrund bl.a. gjort gällande att Dean kommun, såsom utövare av den offentliga makten, har gjort sig skyldig till brott mot artikel 5 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (hädanefter kallad Europakonventionen), vilket berättigar till skadestånd.
Vid den muntliga förberedelsen i målet yrkade parterna att mellandom skulle meddelas i frågan om Nora kommun kan svara i den del av målet som är grundad på Europakonventionen.
Kärandena yrkade därvid att frågan skulle besvaras jakande, medan svaranden hade motsatt uppfattning.
Kärandena har till stöd för sin uppfattning i huvudsak anfört följande. HD har genom praxis slagit fast att talan om skadestånd på grundval av Europakonventionen kan väckas vid svensk domstol. Med tillämpning av allmänna lämplighetsavväganden, och då Sverige som stat är skyldigt att tillhandahålla effektiva rättsmedel till skydd för de mänskliga rättigheterna, blir man tvungen att acceptera att talan förs mot en kommun för brott mot Europakonventionen. En talan vid Europadomstolen måste rikta sig mot en fördragsslutande stat, men en praktisk möjlighet bör etableras att väcka talan mot kommunen på grunden att kommunen är en utövare av den offentliga makten i enlighet med RF. I den bemärkelsen måste kommunen anses vara en behörig företrädare för staten och därför vara skyldig att svara i det förevarande målet. Ur Europakonventionens perspektiv utgör kommunen en del av den offentliga makten och är - rent konventionsrättsligt - en del av staten.
Nora kommun har huvudsakligen invänt att enbart stater kan göra sig skyldiga till konventionsbrott samt att Europakonventionen inte har någon horisontell direkt effekt.
Vid senare övervägande har tingsrätten funnit att det av parterna föreslagna temat för mellandom framstår som en fråga av processuell natur, närmast avseende huruvida kommunen är saklegitimerad. Den omständigheten att kärandena yrkat något för egen del av kommunen är i sig tillräckligt för att kommunen skall ha talerätt i målet. Invändningen att det är staten och inte Dean kommun som har att svara för skadeståndsansvar i anledning av överträdelse av Europakonventionen kan endast leda till ogillande av käromålen i nu berörd del och inte till avvisande av desamma. Tingsrätten har mot denna bakgrund efterhört om parterna godtar att mellandomstemat ändras till frågan huruvida Dean kommun kan åläggas att betala skadestånd till kärandena grundat på en överträdelse av Europakonventionen.
Svaranden har godtagit tingsrättens förslag till nytt mellandomstema medan kärandena har meddelat att yrkandet om att tingsrätten skall meddela mellandom över det tidigare mellandomstemat kvarstår. Som motivering till sitt ställningstagande har kärandena angivit att Dean kommun i målet har invänt att det är staten och inte Dean kommun som har att svara för skadeståndsansvar i anledning av överträdelse av Europakonventionen, varför tingsrätten genom mellandomen bör avgöra huruvida Dean kommun är rätt svarandepart beträffande den del av käromålen som grundar sig på en påstådd konventionsöverträdelse.
Enligt tingsrättens mening föreligger ingen egentlig skillnad mellan de två mellandomsteman varom nu är fråga, i och med att frågan om Dean kommun kan vara svarandepart i den del av målet som grundar sig på en påstådd konventionsöverträdelse skall bedömas som en del av själva saken. För att mellandomstemat på ett tydligare sätt skall återge den fråga som tingsrätten har att ta ställning till väljer tingsrätten emellertid att ändra mellandomstemat till frågan huruvida Dean kommun kan åläggas att betala skadestånd till kärandena grundat på en överträdelse av Europakonventionen.
Regleringen av mellandom återfinns i 17 kap. 5 § 2 st. RB. I bestämmelsen stadgas att, om det är lämpligt med hänsyn till utredningen, särskild dom får ges över hur en viss i målet uppkommen fråga, som främst angår rättstillämpningen, skall bedömas vid avgörande av saken.
Av lagrummets förarbeten och doktrin på området framgår att rätten, då den skall fatta beslut om huruvida mellandom skall meddelas eller inte, bör beakta om en mellandom leder till att processen delas upp på ett ändamålsenligt och processekonomiskt sätt. Tanken är, att det genom det partiella avgörandet kan visa sig obehövligt att driva målet i övrigt vidare. I regel är det inte lämpligt att meddela mellandom över en fråga som inte utgör en tillräcklig förutsättning för en viss utgång av målet i dess helhet. Oavsett rättens ställningstagande i den fråga som nu är föremål för mellandom, står det klart att mellandomen inte kommer att leda till att målet slutligt avgörs.
Det står emellertid också klart att den fråga som avgörs genom mellandomen inte kräver någon utredning av sakomständigheterna. Då det är en rättsfråga som rätten har att ta ställning till, förekommer ingen gemensam bevisning i mellandomsfrågan och i resten av målet. Processen kan vara helt skriftlig, vilket medför att den risk för "dubbla processkedjor" som ofta är förknippad med mellandomar inte är av lika stor betydelse som annars. Dessa är omständigheter som enligt förarbetena och doktrinen talar för att mellandom kan meddelas.
Med hänsyn till att andra beviskrav stundom ställs på käranden i tvister som grundar sig på Europakonventionen, kan det inte uteslutas att processmaterialet skall bedömas på ett annat sätt vid en konventionsrättslig prövning av talan. Om den konventionsrättsliga delen av talan kan exkluderas i ett tidigt skede, torde parternas processföring kunna förenklas genom att "dubbla argumentationslinjer" kan undvikas. Detta torde främja möjligheten att åstadkomma en så koncentrerad rättegång som möjligt. Samtidigt minskar ombudens behov av att läsa in sig på konventionsrättsliga frågor, vilket minskar parternas processkostnader.
Om det på ett tidigt stadium visar sig att även konventionsrättsliga spörsmål kan tas upp i det aktuella målet, kan kärandena avstå från att väcka en separat talan mot staten. Om den i målet aktuella utredningen inte behöver bli föremål för rättslig prövning i mer än en process uppnås en processekonomisk vinst. Genom att undvika att samma utredning ånyo blir föremål för rättslig prövning undviks samtidigt risken för motsägelsefulla domar till följd av att rätten värderar utredningen annorlunda i den andra processen.
Vid en samlad bedömning anser tingsrätten att övervägande skäl talar för att mellandom bör meddelas i målet.
HD har den 4 maj 2007 enligt 56 kap. 13 § RB meddelat beslut i en av Stockholms tingsrätt hänskjuten fråga angående skadestånd, se HD:s mål nr Ö 2572-04 (NJA 2007 s. 295). Genom den hänskjutna frågan ville tingsrätten få veta om svensk rätt innebär att staten kan åläggas att betala skadestånd till en kärande enligt Europakonventionens principer, i den mån så inte kan ske med tillämpning av skadeståndslagen (1972:207) eller lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder.
I beslutsskälen hänvisar HD till rättsfallet NJA 2005 s. 462, där domstolen behandlade en motsvarande fråga rörande brott mot bestämmelsen i artikel 6.1 i Europakonventionen om rätt till rättegång inom skälig tid. HD anmärkte i 2005 års rättsfall att artikel 41 i konventionen, som föreskriver att Europadomstolen under vissa förutsättningar skall tillerkänna en förfördelad part skälig gottgörelse, inte ställer några krav på den nationella rätten och inte i sig kan läggas till grund för någon rätt till gottgörelse enligt nationell rätt. Vidare fann HD att artikel 13 i konventionen, enligt vilken var och en vars i konventionen angivna fri- och rättigheter har kränkts skall ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet, endast innefattar en förpliktelse för staten att tillhandahålla rättsmedel och inte i sig ger medborgarna någon omedelbar rätt till gottgörelse. Enligt HD måste det emellertid beaktas att det kan uppkomma fall där det inte finns grund för att tillerkänna den skadelidande ersättning till följd av kränkningen av rätten till rättegång inom skälig tid och det inte heller enligt svensk rätt finns något annat rättsmedel. Om en skadelidande i ett fall av det slaget ställdes utan rättsmedel kunde detta innebära ett konventionsbrott. När det gällde kränkningar av rätten enligt artikel 6.1 i Europakonventionen till prövning inom skälig tid fann HD att övervägande skäl fick anses tala för att ideellt skadestånd skulle kunna dömas ut även av svensk domstol.
Efter att ha redogjort för 2005 års rättsfall klargör HD att det i artikel 5.5 i Europakonventionen föreskrivs att var och en som arresterats eller på annat vis berövats friheten i strid med bestämmelserna i artikel 5 skall ha rätt till skadestånd. HD påpekar att, liksom artikel 13 i konventionen, artikel 5.5 är utformad som en förpliktelse för staten, som alltså bryter mot konventionen om inte den drabbade är tillförsäkrad en rätt till skadestånd. Även om artikel 5.5, liksom konventionen i övrigt, utgör svensk lag, ger den inte i sig medborgarna någon omedelbar rätt till skadestånd. Emellertid, förklarar HD, måste den princip om rätt till skadestånd som HD lade fast i 2005 års rättsfall beträffande rätten till rättegång inom skälig tid gälla även beträffande de rättigheter som avhandlas i artikel 5, för vilka artikeln uttryckligen föreskriver en rätt till skadestånd.
Avslutningsvis klargör HD att kärandens rätt till skadestånd på grund av brott mot artikel 5 i Europakonventionen i första hand skall prövas enligt skadeståndslagen och frihetsberövandelagen. I den utsträckning Europakonventionen ger anledning till det skall bestämmelserna vid den tolkningen tolkas fördragskonformt. Det kan innebära att vissa begränsningar i tillämpningsområdet som har antagits i lagmotiv, praxis eller doktrin inte kan upprätthållas. I den mån Sveriges förpliktelser enligt artikel 5.5 inte kan uppfyllas vid en sådan tillämpning, får detta ske genom att domstolen dömer ut skadestånd utan särskilt lagstöd.
Enligt tingsrättens mening måste HD:s beslut den 4 maj 2007 förstås på så sätt att, när det behövs för att Sverige skall uppfylla sina förpliktelser enligt artikel 5.5 i Europakonventionen, domstolen skall kunna utdöma skadestånd utan särskilt lagstöd. Ett sådant skadestånd grundas formellt sett inte direkt på artikel 5 i Europakonventionen, utan på en av HD tillskapad regel för att tillerkänna skadestånd. Europakonventionen har emellertid indirekt sådan betydelse för skadeståndets utdömande att det vore krystat att säga annat än att skadeståndet grundas på en överträdelse av konventionen.
Tingsrätten har i det förevarande målet att ta ställning till om denna genom rättspraxis tillskapade skadeståndsregel medför att även en kommun kan åläggas skadeståndsskyldighet i ett mål där talan är grundad på en överträdelse av Europakonventionen. I såväl 2005 års rättsfall som 2007 års beslut förde käranden skadeståndstalan mot staten. Frågan är således om den nya skadeståndsregeln är begränsad på så sätt att skadestånd endast kan utdömas mot staten eller om skadestånd kan utdömas även mot andra rättssubjekt.
Syftet med den nya skadeståndsregeln synes vara att undvika att Sverige som stat skall anses ha underlåtit att uppfylla sina förpliktelser enligt Europakonventionen. För att säkerställa att detta syfte förverkligas måste den som drabbats av ett frihetsberövande i strid med artikel 5 i konventionen ha rätt till skadestånd oavsett vem som gjort sig skyldig till överträdelse av artikeln. Det är emellertid inte nödvändigt att detta skadestånd erhålls från det rättssubjekt som gjort sig skyldigt till överträdelsen. Det är likväl tänkbart att HD avsett att en skadeståndstalan, i de fall där sådan talan inte med framgång kan riktas mot den som överträtt Europakonventionen, skall kunna föras mot staten på den grunden att staten underlåtit att implementera Europakonventionen i svensk rätt på ett tillfredsställande sätt. Att på sådan grund ålägga staten ett skadeståndsansvar är i linje med vad som gäller inom EG-rätten, genom den s.k. Francovich-principen, vid en stats felaktiga implementering av EG-direktiv. Något som emellertid talar emot att detta varit HD:s avsikt är att de sakomständigheter som utgjort grunden för käromålen i 2005 och 2007 års fall snarare synes ha varit statens överträdelse av konventionen genom faktiska handlanden respektive underlåtenheter i vissa specifika situationer, än statens generella underlåtenhet att implementera Europakonventionen. Detta kan dock bero på att en grundförutsättning för att skadestånd skall kunna utgå under alla förhållanden är att ett konventionsstridigt agerande har ägt rum.
Det är enligt tingsrättens mening svårt att tänka sig att HD haft för avsikt att ålägga andra rättssubjekt än staten en på Europakonventionen grundad skadeståndsskyldighet. Den inskränkning av förutsebarheten som icke lagfästa skadeståndsregler innebär torde i vart fall kräva att HD tydligt förklarar att avsikten varit ett så pass vitt tillämpningsområde för att den nya skadeståndsregeln skall tillämpas även mot andra rättssubjekt än staten.
I det förevarande fallet är emellertid att beakta, att den myndighetsutövning, varigenom kommunen påstås ha gjort sig skyldig till konventionsstridigt frihetsberövande, möjliggjorts genom statens delegering av offentlig maktutövning. Det kan mot denna bakgrund inte uteslutas att en kommun, vid utövande av sådan myndighet, är att jämställa med staten i konventionsrättslig bemärkelse. Ett sådant synsätt väcker i sin tur frågan om kommunen såsom utövare av den offentliga makten kan ådra sig skadeståndsskyldighet i enlighet med HD:s nya skadeståndsregel, eller om istället staten skall anses ha en form av principalansvar för kommunen då denna utövar myndighet "på statens vägnar". Utan stöd i vare sig doktrin eller rättspraxis anser sig tingsrätten inte kunna dra sådana slutsatser i dessa frågor, att det framstår som möjligt att ålägga en kommun skadeståndsskyldighet grundad på en konventionsöverträdelse.
Vid en samlad bedömning av rättsläget finner tingsrätten att Dean kommun inte kan åläggas att betala skadestånd till kärandena grundat på en överträdelse av Europakonventionen.
Då det enligt tingsrättens mening inte kan uteslutas att det varit HD:s mening att även andra rättssubjekt än staten skall kunna åläggas en på Europakonventionen grundad skadeståndsskyldighet, kan det vara av värde att få frågan lagakraftvunnet avgjord innan resten av målet tas upp till prövning. Mellandomen bör därför få överklagas särskilt.
Tingsrätten fastställer att Dean kommun inte kan åläggas att betala skadestånd till kärandena grundat på en överträdelse av den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.
A.L.-L., H.L., E.L. och Mclaughlin överklagade i Göta hovrätt.
I första hand yrkade de att hovrätten skulle fastställa att Dean kommun hade att i målet svara som behörig part i fråga om den del av käromålet som grundade sig på att kommunen "såsom en del av svenska staten är skadeståndsskyldig på grund av överträdelse av Europakonventionen".
I andra hand yrkade de att hovrätten skulle fastställa att kommunen kunde åläggas att betala skadestånd till dem på grund av en överträdelse av Europakonventionen.
I sista hand yrkade de att hovrätten skulle fastställa ett av rätten formulerat mellandomstema på grundval av det yrkande om mellandom som parterna gemensamt framställt i tingsrätten.
Kommunen bestred ändring.
Hovrätten (hovrättslagmannen Robbins, hovrättsrådet Snyder Lunning och tf. hovrättsassessorn Friedman, referent) anförde i dom den 30 maj 2008:
Hovrätten har med stöd av 50 kap. 13 § andra stycket 2 punkten RB avgjort målet utan huvudförhandling.
Klagandena har åberopat samma grunder och utvecklat sin talan i huvudsaklig överensstämmelse med vad som framgår av tingsrättens dom med följande tillägg och förtydliganden. I Europakonventionens bemärkelse är de svenska kommunerna en del av staten. Kommunens rätt att beröva någon friheten måste i vart fall anses erhållen genom delegation av den statliga makten. I Europadomstolens praxis har det inte gjorts någon åtskillnad mellan stat och kommun. Det framgår bl.a. i målen Morrow ./. Sverige den 24 mars 1988, Morrow ./. Sverige den 27 november 1992, Jones ./. Sverige den 22 juni 1989 samt Hudson och Smith ./. Sverige den 25 februari 1992. Vid tingsrätten har klagandena yrkat skadestånd dels på grund av statens och kommunernas skadeståndsskyldighet på grund av fel eller försummelse vid myndighetsutövning, dels på grund av Europakonventionen. De belopp som döms ut för kränkningsersättning vid brott mot Europakonventionen är regelmässigt högre än de som döms ut enligt skadeståndslagen. Enbart kränkningsersättning enligt skadeståndslagen skulle därmed inte uppnå en nivå som tillgodoser rätten till effektiva rättsmedel enligt artikel 13 i Europakonventionen. Tingsrättens mellandom innebär att klagandena tvingas att parallellt föra talan mot såväl kommunen som staten i två olika tvistemål. Detta står inte heller i överensstämmelse med rätten till effektiva rättsmedel enligt artikel 13 i Europakonventionen.
Kommunen har åberopat samma grunder och utvecklat sin talan i huvudsaklig överensstämmelse med vad som framgår av tingsrättens dom med följande tillägg och förtydliganden. Den enda fråga hovrätten kan pröva är den som tingsrätten prövat, dvs. om kommunen kan åläggas att betala skadestånd till käranden grundat på en överträdelse av Europakonventionen. Det bestrids, med hänvisning till instansordningen, att hovrätten kan göra en annan prövning än den som tingsrätten gjort genom att ändra mellandomstemat. Kommunen är inte en konventionsrättslig del av staten. Av såväl 1 kap. 1 § andra stycket RF som kommunallagen framgår att statens och kommunernas ansvar är vitt skilda. För att utöka skadeståndsansvaret till ett annat rättssubjekt än staten är det helt nödvändigt med en lagfäst regel. Den genom rättspraxis tillskapade skadeståndsregeln innebär inte att skadestånd kan åläggas andra rättssubjekt än staten. Europadomstolens praxis har inte gjort svenska kommuner till samma rättssubjekt som staten. Samtliga fall har rört statens ansvar för tillhandahållande av tillräckliga rättsmedel eller felaktig lagstiftning på området, vilket inneburit att rättigheter i konvention har kränkts.
Hovrätten gör följande bedömning.
Enligt 17 kap. 5 § andra stycket RB får rätten ge särskild dom över hur en viss i målet uppkommen fråga, som främst angår rättstillämpningen, ska bedömas vid avgörandet av saken. Tingsrätten har - med utgångspunkt i ett av parterna föreslaget mellandomstema bestående i frågan om kommunen kan svara i den del av målet som är grundad på Europakonventionen - bestämt mellandomstemat till frågan huruvida kommunen kan åläggas att betala skadestånd till kärandena grundat på en överträdelse av Europakonventionen. Lika med tingsrätten finner hovrätten att det har funnits anledning att ändra det ursprungliga mellandomstemat till det av tingsrätten slutligt fastställda, eftersom syftet med mellandomen i annat fall inte hade uppnåtts (jfr prop. 1989/90:71 s. 81).
De av klagandena i första och sista hand framställda yrkandena innebär en begäran att hovrätten ska döma över mellandomsteman som åtminstone till en viss del skiljer sig från det av tingsrätten fastställda. Det mellandomstema som tingsrätten har fastställt utgör ramen för vad hovrätten har möjlighet att pröva i sin dom. Det skulle strida mot instansordningens princip om hovrätten i sin prövning upptog ett annat mellandomstema än det som tingsrätten bestämt. Hovrätten är därmed förhindrad att pröva någon annan fråga än den som tingsrätten besvarat genom sin dom. Klagandenas första- och sistahandsyrkanden ska därmed avvisas i de delar som de avviker från det av tingsrätten fastställda mellandomstemat.
Den fråga som hovrätten sålunda har att ta ställning till är huruvida kommunen kan åläggas att betala skadestånd till kärandena grundat på en överträdelse av Europakonventionen. Enligt artikel 1 i konventionen ska de fördragsslutande parterna garantera var och en, som befinner sig under deras jurisdiktion, de fri- och rättigheter som följer av konventionen. Artikel 13 förpliktar staten att tillhandahålla rättsmedel vid kränkningar av fri- och rättigheter enligt konventionen.
HD har i ett antal avgöranden prövat frågan om nationell domstol kan ålägga staten skadeståndsskyldighet med stöd av Sveriges förpliktelser enligt Europakonventionen. I NJA 2005 s. 462 etablerade HD sålunda en princip innebärande att skadestånd kan dömas ut utan särskilt lagstöd i den mån Sverige har en förpliktelse att gottgöra överträdelser av artikel 6.1 i Europakonventionen genom en rätt till skadestånd och denna förpliktelse inte kan uppfyllas genom en tillämpning av nationell skadeståndsrätt ens efter en fördragskonform tolkning. I NJA 2007 s. 295 förklarade domstolen att den tidigare fastlagda principen om rätt till skadestånd även omfattar de rättigheter som följer av artikel 5 i Europakonventionen. I NJA 2007 s. 584 konstaterade domstolen vidare att det inte fanns skäl att begränsa principen till att enbart omfatta artiklarna 5 och 6.
HD har i NJA 2007 s. 747 även prövat frågan om en enskild kan åläggas skadeståndsskyldighet med direkt tillämpning av Europakonventionen. Domstolen konstaterade till en början att den i ovannämnda rättsfall "fastslagit att staten utan särskilt lagstöd kan åläggas att betala skadestånd, när staten enligt Europadomstolens tillämpning av konventionen varit förpliktad att genom skadestånd gottgöra överträdelser av artiklar i konventionen. Den rättspraxis som sålunda har utvecklats har rört skadeståndsansvar för staten." Vidare konstaterade domstolen att "[v]id en samlad bedömning, och då förutsebarhet har ett centralt rättsstatligt värde, får övervägande skäl anses tala mot att en enskild skall kunna åläggas att betala skadestånd på grund av en handling eller underlåtenhet som innebär överträdelse av art. 8 Europakonventionen i fall där skadeståndsskyldighet på grund av handlingen eller underlåtenheten inte följer av gällande svensk skadeståndsrätt ens inom ramen för en fördragskonform tillämpning".
Hovrätten finner, i likhet med tingsrätten, att det inte synes ha varit HD:s avsikt - och då särskilt med beaktande av vad domstolen anförde i NJA 2007 s. 747 - att genom den ovan nämnda principen ålägga andra rättssubjekt än staten en skadeståndsskyldighet grundad direkt på Europakonventionen. Frågan är då om kommunen är att likställa med staten när, som i förevarande fall, staten har delegerat en del av den statliga makten till kommunen.
Till en början konstaterar hovrätten att i de rättsfall från Europadomstolen som klaganden hänvisat till, har den svenska staten ålagts skadeståndsskyldighet pga. att staten har brustit i sina åtaganden i förhållande till Europakonventionen. Även om den kommunala verksamheten har varit föremål för prövning i dessa fall, är det således den svenska statens skadeståndsskyldighet på grund av brott mot sina åtaganden enligt Europakonventionen som varit föremål för domstolens intresse (jfr SOU 1993:40, Del B, s. 19 f.). Europadomstolens praxis kan därför inte föranleda slutsatsen att kommunen är likställd med staten på ett sätt som kan grunda en kommunal skadeståndsskyldighet enligt konventionen.
Enligt 1 kap. 1 § andra stycket RF bygger den svenska demokratin på kommunal självstyrelse. Principen framgår även av 1 kap. 1 § andra stycket kommunallagen (1991:900). Därigenom har kommunerna givits en från staten fri och fredad sektor inom vilken de kan ombesörja egna angelägenheter (se SOU 2007:93, s. 43). Att kommunen är skild från staten framgår även av att kommunen som eget rättssubjekt t.ex. kan svara som part i rättegång (jfr 11 kap. 2 § RB). Även om kommunerna ska vara fria från staten, är det staten som genom lag styr omfattningen av den kommunala självstyrelsen, se 8 kap. 5 § RF. Riksdagen kan därmed styra inriktningen och omfattningen av den kommunala verksamheten (se t.ex. Burke, Förvaltningsrättslig tidskrift, 1997, s. 36 ff. och Marshall, Förvaltningsrättslig tidskrift, 2004, s. 39 ff., jfr även SOU 2007:93, s. 26 f.). Den kommunala verksamheten bygger på att makten delegeras från staten. I förarbetena till RF uttrycks det på så sätt att "kommunal förvaltning kan betraktas som en form av utövning av offentlig makt, ytterst delegerad av riksdagen" (prop. 1973:90, s. 188).
Då den kommunala verksamheten bygger på delegering genom lag, blir det därmed orimligt att ur ett konventionsrättsligt perspektiv sätta likhetstecken mellan stat och kommun. Hovrätten finner således inte något stöd för klagandens påstående om att kommunen - i förevarande situation - är att likställa med staten. Lika med tingsrätten anser hovrätten därför att kommunen inte kan ådra sig skadeståndsskyldighet grundad på en överträdelse av Europakonventionen. Vad klagandena anfört beträffande effektiva rättsmedel i enlighet med Europakonventionen förändrar inte denna bedömning. Med anledning härav lämnar hovrätten överklagandet utan bifall.
Hovrätten, som avvisar de av klagandena framställda yrkandena i de delar de avviker från det av tingsrätten bestämda mellandomstemat, fastställer tingsrättens mellandom.
A.L.-L., H.L., E.L. och Mclaughlin överklagade och yrkade bifall till sin i hovrätten förda talan.
Kommunen bestred ändring.
HD meddelade prövningstillstånd i frågan huruvida kommunen kunde åläggas att betala skadestånd till kärandena med direkt tillämpning av den europeiska konventionen den 4 november 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Frågan om prövningstillstånd rörande målet i övrigt förklarades vilande.
Målet avgjordes efter föredragning.
Föredraganden, rev.sekr. Fisher, föreslog i betänkande följande dom:
Efter anmälningar till socialnämnden avseende misstankar bl.a. om att A.L.-L:s make begått brott mot henne beslutade socialnämnden i Nora kommun att inleda en utredning enligt 11 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) samt att omhänderta den yngste sonen Dodson med stöd av 6 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga. Vid omhändertagandet av O. hämtades också Kelly och hennes barn H.L., E.L. och Mclaughlin av socialtjänstemän till inrättningen Crawford i Örebro. De kom att vistas där från den 5 april 2002 till den 16 maj 2002. Socialnämndens agerande har utretts av Länsstyrelsen i Örebro län, som funnit anledning till kritik och i vissa avseenden till allvarlig kritik.
A.L.-L., H.L., E.L. och Mclaughlin har väckt talan vid tingsrätten och yrkat att Dean kommun skall betala skadestånd till envar av dem med 350 000 kr för kränkning samt till A.L.-L. med 100 000 kr avseende sveda och värk, jämte ränta. Som grund för sin talan har de anfört att företrädare för Nora kommun har begått brottsliga gärningar mot dem i form av olaga frihetsberövande och tjänstefel. De har därvid, såvitt nu är av intresse, åberopat sig på Europakonventionen och gjort gällande att socialtjänsten utan lagstöd inskränkt deras frihet på ett sätt som strider mot artikel 5 i Europakonventionen.
Tingsrätten fastställde i mellandom att Dean kommun inte kan åläggas att betala skadestånd till kärandena grundat på en överträdelse av Europakonventionen. Hovrätten har fastställt tingsrättens mellandom.
Frågan om Kelly, H.L., E.L. och Mclaughlin är berättigade till ideellt skadestånd för eventuella kränkningar av deras rättigheter enligt Europakonventionen skall i första hand prövas enligt bestämmelserna om det allmännas skadeståndsansvar i skadeståndslagen. Vid den prövningen skall bestämmelserna, i den utsträckning som Europakonventionen kan anses ge anledning till detta, tolkas fördragskonformt, vilket enligt uttalanden av HD kan innebära att vissa i lagmotiv, praxis eller doktrin antagna begränsningar i tillämpningsområdet inte kan upprätthållas (jfr NJA 2003 s. 217, NJA 2005 s. 462, NJA 2007 s. 295 och s. 584).
Härutöver har HD i rättsfallen NJA 2005 s. 462, NJA 2007 s. 295 och s. 584 slagit fast att staten även utan särskilt lagstöd kan åläggas att betala ideellt skadestånd för kränkning av rättigheter enligt Europakonventionen i den mån det behövs för att Sverige skall uppfylla sina förpliktelser enligt konventionen. (Jfr däremot beträffande enskildas skadeståndsansvar NJA 2007 s. 747.)
Frågan i detta mål är huruvida inte bara staten utan även en kommun kan åläggas att betala skadestånd för en kränkning av enskildas konventionsstadgade rättigheter.
Europakonventionens artikel 13 ställer krav på att var och en, vars i konventionen angivna fri- och rättigheter kränkts, skall ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet och detta även om kränkning förövats av någon under utövning av offentlig myndighet. Av bestämmelsen och i enlighet med den s.k. subsidiaritetsprincipen följer att nationella myndigheter och domstolar har det primära ansvaret för genomförandet av Europakonventionens rättigheter, se bl.a. Stone m.fl., Theory and Practice of the European Convention on Human Rights, 4 uppl. 2006 s. 126, Pellonpää, Europeiska människorättskonventionen, 2007, s. 139. Det står klart att det vid talan i Europadomstolen är staten som svarar enligt artikel 41 för bl.a. kommuners överträdelser av konventionen. Några konventionsrättsliga synpunkter på huruvida ett inhemskt skadeståndsansvar bör åvila stat eller kommun, torde inte finnas.
Den i målet uppkomna frågan bör enligt HD:s mening lösas i enlighet med de överväganden som gjordes när skadeståndslagens bestämmelser om det allmännas skadeståndsansvar vid myndighetsutövning infördes. Enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen svarar stat eller kommun för fel eller försummelser vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten eller kommunen svarar (jfr prop. 1972:5 s. 505 ff.). I förarbetena till skadeståndslagen angavs vid införandet av bestämmelsen bl.a. att det torde ligga i kommunernas eget intresse att de också i skadeståndsrättsligt hänseende själva fick svara för sina funktionärers göranden och låtanden i tjänsten samt att ett eventuellt statligt skadeståndsansvar för kommunala åtgärder sannolikt skulle leda till ökad statskontroll av kommunerna (a. prop. s. 494 ff.). Det anförda framstår som aktuellt och relevant även för frågan om en kommun bör ansvara för konventionskränkningar.
Det finns också ett värde i att fördelningen av skadeståndsansvaret för konventionskränkningar speglar systematiken i skadeståndslagen. En viktig anledning härtill är att kärandeparten i många fall kan komma att åberopa att ett visst handlande dels utgör fel och försummelse vid myndighetsutövning enligt skadeståndslagen, dels innebär en konventionskränkning, och att denne i ett sådant fall annars skulle kunna komma att behöva föra talan mot två svarandeparter. En ordning som innebär att denna komplikation kan undvikas framstår därför som angelägen.
Mot bakgrund av det anförda finner HD att en kommun även utan särskilt lagstöd kan åläggas skyldighet att betala skadestånd vid överträdelse av Europakonventionen i verksamhet som kommunen svarar för i den mån det behövs för att Sverige skall uppfylla sina förpliktelser enligt konventionen.
Med ändring av hovrättens dom fastställer HD att Dean kommun kan åläggas att betala skadestånd till kärandena grundat på en överträdelse av den europeiska konventionen den 4 november 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.
HD (justitieråden Gonzalez, Long, referent, Roberts, Per Virdesten och Johnson) meddelade den 3 juli 2009 dom i enlighet med betänkandet.
HD:s dom meddelad: den 3 juli 2009.
Mål nr: T 2955-08.
Lagrum: 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) samt artiklarna 5, 13 och 41 i den europeiska konventionen den 4 november 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.
Rättsfall: NJA 2003 s. 217, NJA 2005 s. 462, NJA 2007 s. 295, NJA 2007 s. 584 och NJA 2007 s. 747.