Beslut om föreläggande att vidta åtgärder vid pumpstation ----- Ett bolag lät i samband med uppförandet av ett småhusområde installera en pumpstation för avloppsvattnet från området. Bolaget förelades att vidta försiktighetsmått vid stationen. Hos Miljööverdomstolen var frågan om bolaget efter utförd exploatering utövar verksamheten vid pumpstationen och alltså är rätt adressat för föreläggandet.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDENacka tingsrätt, miljödomstolen, dom 2009-12-07 i mål nr M 25-09, se bilaga
Ombud: Advokat C.H.
Miljööverdomstolen upphäver miljödomstolens dom, Länsstyrelsens i Stockholms län beslut av den 11 december 2008, dnr 505-06-81332, och Miljö- och byggnadsnämndens i Haninge kommun beslut den 20 september 2006, dnr 2006.5572.
Svenska Hem i Bromma AB (Svenska Hem) har yrkat att Miljööverdomstolen med ändring av miljödomstolens dom upphäver Miljö- och byggnadsnämndens i Haninge kommun beslut punkterna 2 a) - g).
Södertörns Miljö- & Hälsoskyddsförbund har bestritt ändring.
Målet har med stöd av 23 kap. 6 § miljöbalken avgjorts utan muntlig förhandling.
Svenska Hem har vidhållit de grunder som anförts i miljödomstolen och utvecklat sin talan huvudsakligen i enlighet med vad som anförts i miljödomstolen med följande tillägg och förtydliganden.
Svenska Hem har i första hand gjort gällande att föreläggandet är riktat mot fel adressat. Svenska Hem informerade dåvarande Miljö- och byggnadsnämnden i Haninge kommun redan i maj 2002 om att det skulle anläggas en pumpstation på den aktuella platsen. Efter att kommunen ändrat uppfattning i frågan om anläggningen var anmälningspliktig anmälde Svenska Hem i egenskap av exploatör och entreprenör driften av pumpstationen med tillhörande bräddavlopp. När den kommunala nämnden meddelade beslutet om föreläggandet var pumpstationen godkänd och överlämnad entreprenadrättsligt till Mårtensbergs Samfällighetsförening (Föreningen). Föreningen har fullt ut övertagit det juridiska, ekonomiska och tekniska ansvaret för pumpstationen. Svenska Hem har således inte någon möjlighet att vidta faktiska och rättsliga åtgärder och är därför fel adressat för föreläggandet.
Svenska Hem har i andra hand gjort gällande att pumpstationen är utförd enligt beprövad och tillgänglig teknik med de försiktighetsmått som krävs och uppfyller miljöbalkens krav. De försiktighetsmått som föreläggandet avser överstiger vad som är rimligt att kräva med hänsyn till de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap.miljöbalken och saknar stöd i bland annat Naturvårdsverkets allmänna råd. Skälen för försiktighetsmåtten är vidare oklara och Länsstyrelsen i Stockholms län och miljödomstolen har godtagit föreläggande utan närmare analys av konsekvenserna och utan att hålla syn.
Södertörns Miljö- & Hälsoskyddsförbund har bland annat uppgett följande. Svenska hem är rätt adressat för föreläggandet. Eftersom Svenska Hem anmälde verksamheten betraktades bolaget som verksamhetsutövare och rätt adressat för föreläggandet. Svenska Hem anlade pumpstationen utan att först göra en anmälan. Dåvarande Miljö- och byggnadsnämnden i Haninge kommun hade därför inte möjlighet att i förväg ställa krav på försiktighetsmått och kunde inte heller lämna synpunkter på val av bräddpunkt. Svenska Hem gör gällande att Föreningen har tagit över drift och underhåll. I yttrande till miljö- och byggnadsnämnden angav Svenska Hem att bolaget ansvarar för de tekniska åtgärder som ska vidtas på grund av fel i anläggningen. Punkterna 2 b) - f) i föreläggandet handlar om grundläggande funktionskrav som pumpstationen bör uppfylla och rör inte drift och underhåll. Föreläggandet är således riktat mot rätt adressat. Föreläggandet är vidare miljömässigt motiverat och rimligt.
Miljööverdomstolen har först att ta ställning till om Svenska Hem ska anses vara verksamhetsutövare och rätt adressat för föreläggandet.
Verksamhetsutövarbegreppet är inte definierat i miljöbalken. Däremot definieras vad som är att anse som miljöfarlig verksamhet, 9 kap. 1 § miljöbalken. Frågan om vem som ska betraktas som verksamhetsutövare har överlämnats till rättstillämpningen. Av Koncessionsnämndens praxis följer att den som har den faktiska och rättsliga möjligheten att vidta en åtgärd är att betrakta som verksamhetsutövare (se bl.a. Koncessionsnämndens avgörande B 15/95 och Lucero m.fl. Miljöbalken en Kommentar s. 9:5). I lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor (Sevesolagen) anges i 2 § att verksamhets-utövare är varje fysisk eller juridisk person som driver eller innehar en verksamhet eller anläggning eller som på annat sätt har rätt att fatta avgörande ekonomiska beslut om verksamhetens eller anläggningens tekniska drift. Miljööverdomstolen har bland annat i rättsfallet MÖD 2005:64 diskuterat verksamhetsutövarbegreppet. Miljööverdomstolen konstaterade i det fallet att förhållandena i det enskilda fallet är av stor betydelse.
Svenska Hem lät uppföra området Mårtensberg innefattande 34 småhus med tillhörande pumpstation, vilken samlar avlopp från fastigheten och pumpar avloppsvattnet vidare till det kommunala avloppsnätet. Svenska Hem ansvarar dock inte för underhållet och driften av pumpstationen och har inte heller har rådigheten och kontrollen över anläggningen. Miljööverdomstolen finner därför att Svenska Hem inte är att betrakta som verksamhetsutövare. Föreläggandet är således riktat mot fel adressat och underinstansernas avgöranden ska i sin helhet upphävas.
Domen får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättsråden Reese, miljörådet Myers, hovrättsrådet Kelly samt tf. hovrättsassessorn Carson, referent. Enhälligt.
Ombud: Advokat Anderson och jur. kand. J.E.
Den 24 mars 2006 anmälde Svenska Hem i Bromma AB (bolaget) driften av en pumpstation med tillhörande bräddavlopp på fastigheten Cox. Genom beslut den 20 september 2006 godtog Miljö- och byggnadsnämnden i Haninge kommun (nämnden) anmälan och förelade i samma beslut bolaget att följa vissa försiktighetsmått. Dessa försiktighetsmått finns återgivna under rubriken ”bakgrund” i det nu överklagade beslutet, bilaga 1. Där framgår också att nämnden förordnade att beslutet skall gälla omedelbart. Sedan bolaget överklagat länsstyrelsens beslut, bilaga 1, har miljödomstolen i beslut den 12 februari 2009 inhiberat nämndens förordnande om att dess beslut skall gälla omedelbart.
YRKANDEN M.M.
Bolaget yrkar att de försiktighetsmått som framgår av punkterna 2 a - g i nämndens beslut upphävs.
Till närmare utveckling av grunden för yrkandet anför bolaget bl.a.
Bolaget anmälde som redovisat pumpstationen till nämnden enligt miljöbalken. När beslutet om föreläggandet kom var pumpstationen godkänd vid slutbesiktning och överlämnad till Mårtensbergs Samfällighetsförening (föreningen) för fortsatt drift och underhåll. Vid garantibesiktning som skedde i juni 2006 förlängdes garantitiden för att säkerställa att det inte fanns några kvarstående fel som entreprenören, bolaget, kunde lastas för. Efterbesiktning skedde i juni 2007 varvid endast mindre saker kvarstod för bolaget att utföra, såsom installationen av en spolpost och ett vattenlås på dagvattenledning. Pumpstationen är således sedan lång tid godkänd och överlämnad entreprenadrättsligt till föreningen. Föreningen har väckt talan mot bolaget med yrkande om ersättning och ytterligare åtgärdande för påstådda fel i entreprenaden bl.a. avseende de punkter som nämnden riktat i sitt föreläggande mot bolaget.
Skälen för utformningen av de olika försiktighetsmått som man förelagt bolaget att utföra är ytterst oklara och länsstyrelsen har trots vad bolaget anfört godtagit nämndens föreläggande. Pumpstationen är utförd enligt beprövad och tillgänglig teknik med de försiktighetsmått som krävs enligt praxis. Det saknas närmare myndighetsföreskrifter avseende pumpstationer. Vad angår punkten 2 a i nämndens föreläggande måste den gälla för verksamhetsutövaren, eftersom det gäller driften och den framtida hanteringen av anläggningen. Villkoret är i sig uppfyllt men kan inte gälla bolaget efter det att anläggningen överlämnades. Det kan även ifrågasättas om punkterna 2 b - c, som gäller pumpstationens tekniska utförande, kan riktas mot bolaget, eftersom anläggningen är överlämnad och godkänd vid slutbesiktning. Vidare menar bolaget att föreläggandet är för vagt utformat; nämnden anvisar inte vilka åtgärder som skall vidtas.
I andra hand, om föreläggandet inte upphävs på formella grunder, anser bolaget att föreläggandet skall upphävas, eftersom anläggningens utförande uppfyller miljöbalkens regler. Pumpstationen är projekterad och levererad helt i enlighet med vad som är normalt förekommande för denna typ av pumpstation. När det gäller pumpstationens tekniska konstruktion hänvisar bolaget till ritning, bilaga 2, till överklagandeskriften den 9 mars 2009. Det saknas grund att ställa högre krav på den aktuella pumpstationens bräddavlopp än vad som normalt görs. Bräddning är inte normalt förekommande utan något som endast förekommer vid nödlägen, d.v.s. vid längre driftstopp eller liknande. Ett sådant nödläge kan beräknas uppstå ungefär en gång vart tredje år. Den valda lösningen med bräddning av avloppsvatten till infitrationsmagasinet är den tekniskt och miljömässigt bästa lösningen. Det är på angivna skäl ett orimligt krav att pumpstationen skall klara ett pumpstopp om fyra timmar innan bräddning sker. Det kan också konstateras att ingen bräddning skett sedan år 2004 och ingen av pumparna har stannat samtidigt, varför föreläggandet inte fyller någon funktion.
Anläggningen är inte för snålt dimensionerad och den är nu renoverad och i fullgott skick. Här hänvisas till teknisk beskrivning med drift- och skötselinstuktioner samt information till föreningen, bilaga 3-5 till den nyssnämnda överklagandeskrift.
Det saknas vidare miljömässiga skäl för att vatten och el skall finnas vid pumpstationen, punkten 2 d i nämndens föreläggande. Detta hör till entreprenadens omfattning och bör inte bli föremål för ett föreläggande. Även på denna punkt kan ifrågasättas om föreläggandet kan riktas mot bolaget.
Någon igensättning av befintligt dagvattenmagasin har inte skett. Punkten 2 e i nämndens föreläggande är därför överspelad i sak. Vidare måste detta föreläggande upphöra för det fall man inte får brädda dagvattenmagasinet. Även här kan ifrågasättas om föreläggandet kan riktas mot bolaget.
Punkten 2 f i nämndens föreläggande, installerande av någon form av uppringande larm, är inte heller miljömässigt motiverad. Anläggningen är försedd med två ändamålsenliga och ur säkerhetssynpunkt väl fungerande larm. Det ena larmar vid hög nivå i pumpstationen och släcks då nivån sjunker under larmnivån. Det andra larmar om det blir fel på en pump. Larmen fungerar mycket bra och indikerar för omgivningen på ett tydligt sätt att ett fel har uppstått. Bolaget kan inte verkställa detta krav, eftersom det är föreningen som måste administrera ett sådant larm.
När det gäller punkten 2 g i nämndens föreläggande, att åtgärderna skall vara genomförda senast den 1 december 2006, måste under alla förhållanden framhållas att det behövs skälig tid för att utföra åtgärderna, vissa av dem kan innebära stora tekniska åtaganden.
Södertörns Miljö- och Hälsoskyddsförbund (förbundet) (tidigare Miljö- och byggnadsnämnden i Haninge kommun) bestrider, som det får förstås, bifall till överklagandet.
Till närmare utveckling av grunden för bestridandet har Södertörns Miljö- och Hälsoskyddsförbund anfört bl.a.
Tekniskt utförande, punkten 2 b i nämndens föreläggande. Här kan konstateras att en anmälningspliktig verksamhet ska anmälas till tillsynsmyndigheten minst sex veckor innan verksamheten påbörjas. I bolagets fall anmäldes anläggningen fyra år efter det att den tagits i bruk. Hade bolaget gjort anmälan enligt miljöbalken hade vi kunnat förelägga om försiktighetsmått innan anläggningen anlades. Nu har vi tvingats förelägga om försiktighetsmått i efterhand. Pumpstationens placering, konstruktion och ritningar har inte heller redovisats till kommunens bygglovsavdelning innan anläggningen var på plats. Den ifrågavarande punkten i nämndens föreläggande gäller ett ställt funktionskrav, d.v.s. att anläggningen ska klara ett driftstopp på fyra timmar. Bolaget anger att föreläggandet är vagt utformat eftersom nämnden inte anvisar vilka åtgärder som ska vidtas. Vi anser inte att detta är vagt utformat; föreläggandet öppnar för många olika lösningar som måste bedömas efter ekonomisk rimlighet. Det är upp till bolaget att presentera en lösning som klarar funktionskravet. Kvalitetsansvarige C.B. uppgav vid ett möte med kommunen den 13 december 2006 att det var möjligt att lägga en tank på 3 kbm. i slänten för att undvika bräddningar ut i naturen.
Vatten och el, punkten 2 d i nämndens föreläggande. Här kan konstateras att när det gäller tillgång till vatten och el vid pumpstationen så är det en förutsättning för att kunna sköta stationen året runt. d.v.s. även vintertid när det är mörkt. I skötselinstruktionerna ingår dessutom regelbunden rengöring, en gång i månaden, vilket kan vara svårt utan tillgång till vatten.
Bräddpunkt, punkten 2 c i nämndens föreläggande. Här anser förbundet, i likhet med nämnden, att bräddning inte ska ske i ett utjämningsmagasin för dagvatten. Det är ingen reningsanläggning för avloppsvatten. Bolaget menar att föreläggandet är för oprecist och att kostnaden och tiden inte kan förutses. Nämnden lämnar öppet för bolaget att redovisa ny bräddpunkt. Kommunen har ingen dokumentation på hur dagvattenmagasinet är uppbyggt och kan därför inte uttala sig om vilket alternativ som är ekonomiskt fördelaktigast.
Kontroll av igensättning av dagvattenmagasin, punkten 2 e i nämndens föreläggande. Här är oklart hur bolaget kan ange att igensättning av dagvattenmagasin inte har skett, utan att filmning av anläggningen utförts. Det är oklart hur dagvattenmagasinet är konstruerat, men en reningsanläggning för avloppsvatten föregås alltid av slamavskiljning. Om avloppsvatten leds direkt in i slitsade rör är risken mycket stor för att slitsar sätts igen och att magasinet då mister sin funktion.
Bolaget har genmält bl.a.
Påståendet att pumpstationens placering, konstruktion och ritningar inte redovisats innan anläggningen var på plats år 2006 är inte korrekt. Detta framgår av samrådsprotokoll, bilaga 1 till genmälet. Även dagvattenmagasinets utformning har redovisats, se bilaga 2 till genmälet. Såsom framhållits i samtliga inlagor är det inte fråga om någon avloppsreningsanläggning i den bemärkelsen att det sker någon rening av avloppsvatten. Det är endast fråga om en pumpstation som har till uppgift att pumpa det ihopsamlade avloppsvattnet tillbaka till den av kommunen anvisade punkten för anslutning till det kommunala avloppsnätet. Endast i samband med driftstopp kan utsläpp av avloppsvatten aktualiseras. Den tid anläggningen riskerar att släppa ut avloppsvatten är marginell i förhållande till anläggningens totala drifttid. Den gången pumparna stannade var orsaken handhavandefel och inte funktionsfel. Det saknas stöd för nämndens krav på att pumpstationen skall klara just tiden fyra timmar vid driftstopp.
Av utredningen framgår att tvist föreligger mellan bolaget och föreningen om de punkter som nämnden riktat i sitt föreläggande mot bolaget. Det kan mot den bakgrunden vara tveksamt om föreningen, vid tiden för anmälan till nämnden, stod bakom inställningen att pumpstationen var godkänd och överlämnad till föreningen för fortsatt drift och underhåll. I allt fall har nämnden funnit skäl att rikta föreläggandet mot anmälaren, bolaget. Länsstyrelsen har i överklagade beslutet upphävt punkterna 3 a - b i nämndens beslut med motiveringen att dessa punkter, som rör förvaltningen av anläggningen, rätteligen borde ha riktats mot föreningen och inte mot bolaget. Vad angår de överklagade punkterna kan länsstyrelsens beslut inte gärna tolkas på annat sätt än att dessa punkter inte har betraktats som egentliga förelägganden utan mer har jämställts med villkor för driften av anläggningen, eller med andra ord att dessa punkter skall gälla oavsett vem som driver anläggningen. Miljödomstolen har förståelse för ett sådant synsätt. På grund härav och då samtliga nu ifrågavarande punkter får anses tillräckligt preciserade saknas anledning att upphäva det överklagade beslutet av formella skäl.
Punkten 2 a i nämndens föreläggande är närmast att jämställa med ett s.k. allmänt villkor som regelmässigt föreskrivs vid denna typ av anläggningar. Vad angår punkterna 2 b - c och e i föreläggandet delar miljödomstolen uppfattningen att dessa punkter är både miljömässigt motiverade och rimliga. Vidare ger utredningen vid handen att det finns fog för kraven på el, vatten och uppringande larm, punkterna 2 d och f i föreläggandet.
Vad sålunda upptagits resulterar i avslag på överklagandet, dock att tidpunkten då åtgärderna senast skall vara genomförda framflyttas till den 1 oktober 2010.
Överklagande senast den 28 december 2009. Prövningstillstånd krävs.
I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Manning, tillika föredragande, och miljörådet Fisher.