Dom den 15 februari 2018 i mål 2808-16
Bakgrund
Länsstyrelsen utövar statlig tillsyn över vissa kommunala beslut i plan- och byggfrågor. Tillsynen omfattar bl.a. överprövning och eventuellt upphävande av beviljade bygglov inom vissa geografiskt bestämda tillsynsområden. Ett beviljat bygglov kan upphävas t.ex. om ett riksintresse enligt miljöbalken inte tillgodoses. Regeringen har i det klandrade avgörandet överprövat ett beslut av länsstyrelsen att upphäva ett av kommunen beviljat bygglov.
A.N. förvärvade 2006 fastigheten Hoby 20:31. Då fanns ett beviljat bygglov för uppförande av enbostadshus och garage/förråd på fastigheten. A.N. ansökte om och beviljades förlängt bygglov dels 2008, dels 2010.
Länsstyrelsen beslutade 2011 att ett visst område skulle utgöra tillsynsområde för kommunala beslut om bygglov och förhandsbesked. Hoby 20:31 ligger inom området.
År 2012 ansökte A.N. åter om förlängning av bygglovet, men kommunen avslog ansökningen. Han överklagade beslutet till länsstyrelsen, som avslog överklagandet. A.N. överklagade länsstyrelsens beslut till mark- och miljödomstolen, som ansåg att det förelåg skäl att bevilja bygglov. Domstolen upphävde därför kommunens beslut och återförvisade målet till kommunen för förnyad handläggning.
Efter återförvisningen från mark- och miljödomstolen beviljade kommunen A.N. bygglov.
Länsstyrelsen beslutade att överpröva kommunens beslut och upphävde bygglovet med motiveringen att byggnationen bedömdes medföra negativ påverkan på områdets natur- och kulturvärden och att riksintresset för rörligt friluftsliv och riksintresset för kustzon enligt miljöbalken påtagligt riskerade att skadas.
A.N. överklagade länsstyrelsens beslut till regeringen. Han anförde att det förelåg hinder för länsstyrelsen att överpröva bygglovet eftersom frågan om bygglov var rättskraftigt avgjord genom mark- och miljödomstolens dom. Han bestred vidare att byggnationen riskerade att påtagligt skada riksintressena och anförde att utfallet av länsstyrelsens beslut inte stod i rimlig proportion till den olägenhet han drabbas av genom att inte få bebygga sin fastighet.
Regeringen avslog överklagandet. Regeringen bedömde att mark- och miljödomstolens dom inte utgjorde hinder för länsstyrelsens tillsynsprövning och fann därefter i sak att länsstyrelsen haft fog för sitt beslut att upphäva bygglovet eftersom byggnation på fastigheten skulle medföra påtaglig skada på områdets natur- och kulturvärden. Vad A.N. anfört i övrigt utgjorde inte skäl till annat ställningstagande.
Yrkanden m.m.
A.N.             ansöker om rättsprövning och yrkar att Högsta förvaltningsdomstolen ska upphäva regeringens beslut. Till stöd för sin talan anför han bl.a. följande.
Frågan om bygglov är rättskraftigt avgjord genom mark- och miljödomstolens dom varför länsstyrelsen saknat laglig rätt att upphäva beviljat bygglov. Om något hinder för länsstyrelsens prövning inte anses föreligga, ska bygglovet ändå stå fast eftersom byggnationen inte innebär påtaglig skada på riksintressena. Bygglovet ska vidare prövas i ljuset av proportionalitetsprincipen och hans intresse av att få bebygga fastigheten väger över det allmännas intresse av att marken inte bebyggs. Regeringens beslut är, när det gäller länsstyrelsens rätt att upphäva beviljat bygglov och proportionalitetsprincipen, så knapphändigt utformat att det svårligen kan dras annan slutsats än att de frågorna inte har beaktats i tillräcklig omfattning.
Rättslig reglering m.m.
Av 1 § lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut framgår att en enskild får ansöka om rättsprövning av sådana beslut av regeringen som innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.
Enligt 7 § ska Högsta förvaltningsdomstolen upphäva regeringens beslut om det strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett eller som klart framgår av omständigheterna. Detta gäller dock inte om det är uppenbart att felet saknar betydelse för avgörandet.
Rättsprövningen omfattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att det föreligger en viss handlingsfrihet vid beslutsfattandet, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (jfr prop. 1987/88:69 s. 23–25 och 234).
I 4 kap.miljöbalken utpekas geografiska områden som med hänsyn till sina natur- och kulturvärden är av riksintresse.
Av 1 § första stycket framgår att områden som anges i 2–8 §§ i sin helhet är av riksintresse, med hänsyn till de natur- och kulturvärden som finns i områdena. Exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön får komma till stånd endast om det inte möter något hinder enligt 2–8 §§ och det kan ske på ett sätt som inte påtagligt skadar områdets natur- och kulturvärden.
I 2 § anges ett antal områden där turismens och friluftslivets, främst det rörliga friluftslivets, intressen särskilt ska beaktas vid bedömningen av tillåtligheten av exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön. Ett av områdena är kustområdet i Skåne från Örnahusen söder om Skillinge till Åhus.
Av 11 kap. 10 § första stycket plan- och bygglagen (2010:900) följer att när länsstyrelsen enligt vissa angivna bestämmelser har fått ett meddelande om att en kommun beslutat att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser, ska länsstyrelsen inom tre veckor besluta om den ska överpröva kommunens beslut eller inte. Enligt andra stycket 1 ska länsstyrelsen överpröva kommunens beslut, om beslutet kan antas innebära att ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap.miljöbalken inte tillgodoses.
Länsstyrelsen ska enligt 11 § upphäva kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser i dess helhet, om beslutet har en sådan innebörd som anges i 10 § andra stycket.
I 12 § föreskrivs att för ett visst geografiskt område får regeringen eller länsstyrelsen, om det finns särskilda skäl, besluta att det som enligt 10 och 11 §§ gäller för länsstyrelsens prövning av kommunens beslut också ska tillämpas i fråga om byggnadsnämndens beslut om lov eller förhandsbesked enligt 9 kap.
De i målet tillämpliga bestämmelserna i miljöbalken och plan- och bygglagen är allmänt hållna och ger myndigheterna ett förhållandevis stort utrymme för bedömningar. Vad A.N. anfört beträffande regeringens beslut visar inte att regeringen vid beslutsfattandet skulle ha felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som finns i ärenden av detta slag.
Det har inte heller i övrigt visats att det förekommit fel som kan ha påverkat utgången i ärendet och det framgår inte klart av omständigheterna i målet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut ska därför stå fast.
Högsta förvaltningsdomstolen förklarar att regeringens beslut ska stå fast.
I avgörandet deltog justitieråden                 Jermsten, Nord, Baran, Dalton             och                 Greer.             Föredragande var justitiesekreteraren Winters.
Regeringen      
           (Näringsdepartementet 2016-05-04):
I frågan om länsstyrelsen haft rätt att överpröva och upphäva det beviljade bygglovet delar regeringen Boverkets bedömning.
Vid prövningen av ärendet i sak gör regeringen följande bedömning.
Av handlingarna framgår att den sökta åtgärden berör ett område som enligt 4 kap.miljöbalken är av riksintresse med hänsyn till de natur- och kulturvärden som finns i området. Exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön får komma till stånd endast om det bl.a. kan ske på ett sätt som inte påtagligt skadar områdets natur- och kulturvärden.
Med hänsyn till vad som har framkommit i ärendet finner regeringen, i likhet med Boverket och Naturvårdsverket, att uppförande av ett nytt bostadshus på sökt plats skulle medföra att områdets natur- och kulturvärden påtagligt skulle skadas. Att den planerade byggnaden skulle dämpa storskaligheten på befintlig bebyggelse utgör enligt regeringens mening inte skäl för att tillskapa en ny bostadstomt utanför befintlig bebyggelsegrupp.
Regeringen finner, med hänvisning till vad som har anförts ovan och bl.a. till vad Boverket har anfört, att länsstyrelsen haft fog för att med stöd av 11 kap.plan- och bygglagen upphäva bygglovet. Vad du anfört i övrigt utgör inte heller skäl till annat ställningstagande. Överklagandet bör därför avslås.
– Regeringen avslår överklagandet.