En försäkringskassa har med stöd av 20 § lagen (1993:737) om bostadsbidrag avvisat en ansökan om bostadsbidrag på grund av att sökanden inte följt föreläggande att avhjälpa brister i ansökan. När sökanden fört talan mot avvisningsbeslutet har detta ansetts skola omprövas av försäkringskassan trots att bidragsärendet inte blivit prövat i sak.
Y.F. ansökte hos Stockholms läns allmänna försäkringskassa om bostadsbidrag fr.o.m. den 1 september 1995. Försäkringskassan fann att ansökningen inte var komplett och förelade Y.F. att komplettera densamma vid äventyr att den annars kunde komma att avvisas. Eftersom den begärda kompletteringen inte inkom beslutade försäkringskassan den 14 december 1995 att med stöd av 20 § lagen (1993:737) om bostadsbidrag, Jenkins, avvisa ansökningen. Y.F. begärde omprövning. Försäkringskassan överlämnade handlingarna i ärendet till Länsrätten i Stockholms län för prövning.
Länsrätten i Stockholms län (1996-05-14, ordförande Cook) yttrade: I 20 § BoL anges följande. Är en ansökan så ofullständig att den inte kan läggas till grund för prövning av bidraget, får försäkringskassan förelägga sökanden att inom viss tid avhjälpa bristen vid påföljd att ansökningen annars inte tas upp till prövning. Ett sådant föreläggande får delges. Följs inte föreläggandet får ansökan avvisas. - Av 29 § BoL jämförd med 20 kap. 10 § lagen (1962:381) om allmän försäkring, AFL, framgår att försäkringskassans beslut skall omprövas om det begärs av en enskild som beslutet angår. - Av 29 § BoL jämförd med 20 kap. 11 § AFL framgår att ett beslut som har fattats av en tjänsteman hos allmän försäkringskassa inte får överklagas innan det har omprövats enligt 20 kap. 10 § AFL. - Länsrätten gör följande bedömning. - Y.F. har begärt att beslutet från den 14 december 1995 skall omprövas. Då något omprövningsbeslut inte fattats skall målet återförvisas till försäkringskassan. - Länsrätten visar målet åter till försäkringskassan för omprövning.
Riksförsäkringsverket, RFV, överklagade och yrkade att länsrättens beslut skulle upphävas och anförde därvid följande. Av 20 § BoL framgår att försäkringskassan, om en ansökan är så ofullständig att den inte kan läggas till grund för prövning av bidraget, får förelägga sökanden att inom viss tid avhjälpa bristen vid påföljd att ansökningen annars inte tas upp till prövning. Följs inte föreläggandet får ansökan avvisas. I prop. 1992/93:174 anges i specialmotiveringen till nämnda paragraf att eftersom en ansökan som avvisas inte sakprövas kan avvisningsbeslut överklagas enligt förvaltningslagen (1986:223), FL. Eftersom försäkringskassans avvisningsbeslut inte skall omprövas bör länsrättens beslut upphävas.
Prövningstillstånd meddelades.
Kammarrätten i Stockholm (1997-12-10, Hubbard, Sandoval, referent) yttrade: Försäkringskassans beslut att avvisa Y.F:s ansökan om bostadsbidrag har fattats med stöd av 20 § BoL. Enligt 29 § samma lag skall bestämmelserna i 20 kap. 10-13 §§ AFL om omprövning och ändring av försäkringskassas beslut samt överklagande av försäkringskassas beslut och domstols beslut tillämpas i ärenden om bostadsbidrag. - Enligt 20 kap. 10 § AFL skall ett beslut av en allmän försäkringskassa som har fattats av tjänsteman i ärenden om försäkring enligt denna lag omprövas av kassan, om det begärs av en enskild som beslutet angår och beslutet inte har meddelats med stöd av 10 a §. - Av handlingarna i målet framgår att försäkringskassan i beslut den 14 december 1995 avvisat Y.F:s ansökan om bostadsbidrag. Y.F. har hos försäkringskassan begärt att beslutet skall omprövas. Försäkringskassan har utan att ompröva sitt ursprungliga beslut överlämnat Y.F:s ansökan till länsrätten. Försäkringskassans beslut den 14 december 1995 har fattats med stöd av BoL. Ett sådant beslut skall enligt 29 § samma lag jämförd med 20 kap. 10 § AFL omprövas av kassan. - Enär något omprövningsbeslut inte har fattats finner kammarrätten att länsrätten har haft fog för att återförvisa Y.F:s begäran om omprövning till försäkringskassan för prövning enligt 20 kap. 10 § AFL. Överklagandet skall därför avslås. - Kammarrätten avslår RFV:s överklagande.
Tf. assessorn Brown var skiljaktig och anförde.
Y.F:s ansökan om bostadsbidrag har avvisats med stöd av 20 § BoL på den grunden att den ansetts vara behäftad med formella brister. Någon sakprövning har således inte ägt rum. Frågan är om försäkringskassans avvisningsbeslut kan anses vara av sådan art som avses i de särskilda reglerna om obligatorisk omprövningsskyldighet i 20 kap. 10 och 11 §§ AFL, vartill hänvisas i 29 § BoL. - Inledningsvis kan konstateras att FL inte innehåller någon uttrycklig föreskrift om hur ett ärende skall anhängiggöras och vad som i samband därmed fordras. FL är dock subsidiär i förhållande till annan författning. I 19 § BoL finns ett krav på skriftlighet. Uppgifter om faktiska förhållanden skall till yttermera visso lämnas på heder och samvete. I 20 § BoL föreskrivs att en ansökan som är så ofullständig att den inte kan läggas till grund för prövning i sak får avvisas. Av handlingarna framgår att Y.F. inte ens har undertecknat sin ansökan om bostadsbidrag. - I förarbetena till 20 § BoL sägs att en ansökan som avvisas inte sakprövas och att avvisningsbeslutet därför kan överklagas enligt FL (prop. 1992/93:174 s. 65). Det är förvisso riktigt att beslut av statliga myndigheter (under vilket begrepp här får föras även allmän försäkringskassa) som huvudregel får överklagas. Överklagande enligt FL sker dock hos närmast högre myndighet och i sista hand regeringen. För att det skall kunna ske hos allmän förvaltningsdomstol, dvs. i första hand länsrätt, fordras särskilt författningsstöd (jfr Fri- och rättighetskommitténs förslag i SOU 1994:117). För socialförsäkringens område finns sådant stöd i 20 kap. 11 § AFL. Tiden för överklagande är enligt 20 kap. 13 § AFL två månader. Den likaledes erforderliga grunden för krav på prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten finns i samma paragraf. - Även om en ansökan om bostadsbidrag inte har sakprövats av försäkringskassan utan i stället avvisats, har fråga varit om handläggning med tillämpning av Jenkins och därmed även AFL. Detta kan i vart fall inte leda mig till någon annan slutsats än att även överklagande av avvisningsbeslut i ett ärende enligt Jenkins skall ske hos allmän förvaltningsdomstol enligt 29 § BoL jämförd med 20 kap. 11 § AFL. Av samma skäl krävs prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten. - Enligt 34 § sista stycket förvaltningsprocesslagen (1971:291) får ett beslut varigenom mål återförvisas till lägre instans överklagas endast om det innefattar avgörande av fråga som inverkar på målets utgång. Saken i förevarande mål är avvisning av ansökan om bostadsbidrag. Som ett moment i den sakliga prövningen ingår frågan huruvida obligatorisk omprövningsskyldighet föreligger. Såväl försäkringskassan som RFV anser att så inte är fallet. Länsrätten måste genom sitt beslut anses ha uttalat sig rörande saken på ett sådant sätt, att det inte finns anledning att förmena RFV rätten att föra talan däremot. Länsrättens beslut är således överklagbart, oaktat att upplysning härom inte har tagits in i beslutet. Som redan nämnts fordras prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten. - Jag är ense med majoriteten om att prövningstillstånd bör beviljas i målet. - Det kan här finnas anledning att beröra föreskrifterna i 17 och 18 §§ lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar, AFDL. Enligt den förstnämnda bestämmelsen är länsrätt normalt domför med en lagfaren domare och tre nämndemän om inte annat, såvitt nu är i fråga, följer av 18 § AFDL. I länsrättens avgörande har nämndemän inte deltagit. Enligt min mening kan det med fog ifrågasättas huruvida någon sådan situation som avses i 18 § AFDL här verkligen har förelegat. Det överklagade beslutet bör dock, om så befinns inte vara fallet, inte undanröjas enbart på grund härav. Jag anser därför att det inte finns skäl till ytterligare kommentarer i detta avseende. - Vad som återstår att besvara är huruvida länsrätten haft fog för sin åtgärd att återförvisa målet till försäkringskassan för omprövning, dvs. om förhållandena är sådana att reglerna om obligatorisk omprövning skall tillämpas även beträffande ett avvisningsbeslut. Jag gör härvidlag följande bedömning. - Enligt 27 § FL skall en myndighet som finner att ett beslut som den har meddelat som första instans är uppenbart oriktigt, ändra beslutet om det kan ske snabbt och enkelt och utan nackdel för enskild part. Skyldigheten gäller även om beslutet överklagas. Omprövningsreglerna på socialförsäkringens område går dock längre än så. Ett beslut som har fattats av en tjänsteman hos försäkringskassan får nämligen inte, enligt 20 kap. 11 § AFL, överklagas av en enskild innan beslutet har omprövats enligt 20 kap. 10 § AFL. Omprövning görs av kassan eller av socialförsäkringsnämnd. Utöver vad som nu sagts finns särskilda regler i 20 kap. 10 a § AFL om ändring av vissa felaktiga beslut. - Den obligatoriska omprövningsskyldigheten infördes den 1 januari 1979 för att ge den försäkrade möjlighet att, utöver direkt felaktiga beslut, på ett enkelt sätt få ett beslut ändrat av försäkringskassa. Enligt den tidigare ordningen yttrade sig försäkringskassorna till RFV beträffande dit överklagade beslut. I samband därmed gjordes ofta viss ytterligare utredning, vilken ibland ledde till att kassan tillstyrkte ändring. Enligt departementschefens mening skulle det vara till fördel för den enskilde om kassan efter sådan utredning kunde ändra sitt beslut i den mån kassan ansåg att ändring borde ske. Därigenom skulle ändring kunna åstadkommas på ett enkelt och snabbt sätt. Dessutom kunde man undvika att vissa okomplicerade mål fördes upp till den kvalificerade prövningsinstans som de nyinrättade försäkringsrätterna avsågs bli. Deras arbetsbelastning skulle på så sätt kunna minskas. - I förarbetena till de nya reglerna finns visserligen uttalanden som kan tolkas på det sättet att avsikten varit att omprövning alltid skall ske (se prop. 1977/78:20 s. 85 och prop. 1981/82:88 s. 19). Reglernas syfte kan enligt min mening emellertid inte anses vara annat än att tillgodose behovet av att snabbt och enkelt få till stånd slutliga riktiga avgöranden i sak. Redan det förhållandet att omprövning i en fråga av uteslutande processuell art, t.ex. när det gäller sakprövningsförutsättningar, vid en strikt tolkning av föreskriften i 20 kap. 11 § AFL under vissa omständigheter skulle kunna åläggas socialförsäkringsnämnd talar enligt min åsikt för att föreskriften avser endast beslut i materiella frågor. Konstruktionen med socialförsäkringsnämnd är till sin natur nämligen sådan, att intet kan antas stå att vinna genom att dit hänskjuta prövning av rent förvaltningsprocessuella spörsmål. Inte heller en obligatorisk omprövningsskyldighet för kassan i sådana fall kan antas ligga i linje med de syften som bär upp ifrågavarande föreskrift. Förhållandet är, som jag ser det, snarare det motsatta. Det skall dock framhållas att det sagda naturligtvis inte innebär att omprövning inte får ske med tillämpning av allmänna regler därom; vad saken nu gäller är enbart frågan huruvida sådan alltid skall äga rum. - Sammantaget kommer jag alltså till slutsatsen att övervägande skäl talar för att det i en fråga som den förevarande inte bör anses föreligga sådan obligatorisk omprövningsskyldighet, varom föreskrivs i 20 kap. 10 och 11 §§ AFL. Jag undanröjer därför länsrättens beslut och visar målet åter till länsrätten för prövning av vad som av underinstanserna och, såvitt framgår, RFV har uppfattats som Y.F:s överklagande av försäkringskassans beslut att avvisa hennes ansökan om bostadsbidrag.
RFV yrkade att Regeringsrätten skulle upphäva kammarrättens och länsrättens beslut och fastställa försäkringskassans beslut. Verket anförde bl.a. följande till stöd för sin talan. Frågan i målet är om försäkringskassans beslut att avvisa Y.F:s ansökan om bostadsbidrag är ett ärende om bostadsbidrag. Eftersom någon sakprövning av ansökningen inte skett anser verket att så inte är fallet. Någon omprövning skall därför inte göras av försäkringskassans avvisningsbeslut. I prop. 1992/93:174 anges i specialmotiveringen till 20 § BoL att - eftersom en ansökan som avvisas inte sakprövas - avvisningsbeslutet kan överklagas enligt FL.
Prövningstillstånd meddelades.
Y.F. förelades att svara i målet men avhördes inte.
Regeringsrätten (2001-05-21, Brown, Hall, Jimenez, Kelly, Lopez) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Huvudbestämmelsen om omprövning inom socialförsäkringsområdet finns i 20 kap. 10 § AFL, som enligt 29 § BoL skall tillämpas i ärenden om bostadsbidrag. Omprövningsregleringen i AFL anses enligt förarbetsuttalande (prop. 1981/82:88 s. 33) och tillämpad praxis inte gälla vissa slags beslut av försäkringskassorna. De vanligaste av dessa beslut innebär att försäkringskassan har avvisat en försäkrads skrivelse med begäran om omprövning eller överklagande på grund av att handlingen har kommit in för sent. I sådana fall anses nämligen avvisningsbeslutet avse en annan fråga än ett ärende om försäkring enligt AFL. Handläggningsordningen följer därmed FL:s regler om hur skrivelser med överklagande skall behandlas.
Frågan är nu om motsvarande synsätt kan anläggas i den situation som föreligger i förevarande mål. Försäkringskassans beslut om avvisning har här grundats direkt på en i BoL intagen bestämmelse (20 §) som föreskriver att avvisning får ske om den som söker bostadsbidrag inte följer ett utfärdat föreläggande om att avhjälpa brister i ansökan. Utformningen av lagtexten i 29 § BoL ger knappast utrymme för annan tolkning än att omprövning skall göras också i detta fall. Även om försäkringskassans beslut har fattats redan efter en förberedande granskning av ansökningshandlingarna och inte efter ingående prövning i sak ter det sig främmande att hävda att beslutet inte är fattat i ett ärende om bostadsbidrag och på den grunden undanta beslutet från omprövning. Det av RFV åberopade uttalandet i specialmotiveringen till 20 § Jenkins ger inte tillräcklig anledning till annan bedömning. Inte heller av omprövningsinstitutets syfte - som väsentligen är att snabbt och enkelt kunna få till stånd ändring i försäkringskasseavgöranden t.ex. när nya uppgifter tillförts utredningen, att ge försäkringskassorna möjlighet att bättre förklara eller motivera sina beslut och att i möjlig mån undvika onödig prövning i domstol - kan dras slutsatsen att kravet på omprövning gäller enbart i fall då beslutet innebär att sakprövning skett hos försäkringskassan.
På grund av det anförda ansluter sig Regeringsrätten till kammarrättens ståndpunkt att det av försäkringskassan med stöd av 20 § Jenkins fattade beslutet enligt 29 § samma lag jämförd med 20 kap. 10 § AFL skulle ha omprövats av kassan och att länsrätten således haft fog för sitt beslut om återförvisning.
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten avslår överklagandet.