Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern avslår SA:s anspråk på skadestånd.
Bakgrund
SA tog kontakt med Arbetsförmedlingen per telefon den 31 maj 2005 och meddelade att hon var förhindrad att ta arbete en tid framåt på grund av sjukdom. Hon berättade att hon hade stukat foten och blev uppmanad att sjukskriva sig hos Försäkringskassan av handläggaren vid Arbetsförmedlingen. Arbetsförmedlingen registrerade i samband med detta och i enlighet med 11 § Arbetsmarknadsstyrelsens administrativa föreskrifter (AMSFS 2005:4) om handläggning av arbetsförmedlingsärenden henne i sökandekategori 14, "Arbetssökande med förhinder". Med "Arbetssökande med förhinder" avses "Arbetssökande som är förhindrad att aktivt söka arbete och/eller omgående tillträda på arbetsmarknaden förekommande arbete".
SA sjukskrev sig från den 31 maj 2005. Försäkringskassan beslutade senare att hon inte var berättigad till sjukpenning från och med detta datum med motiveringen att hennes arbetsförmåga inte var nedsatt i förhållande till ett normalt på arbetsmarknaden förekommande arbete. Hon begärde omprövning av beslutet men Försäkringskassan vidhöll sin tidigare bedömning. Hon överklagade därefter beslutet till länsrätten, som avslog överklagandet. Hon överklagade länsrättens dom till kammarrätten, som inte meddelade prövningstillstånd.
En överenskommelse träffades också mellan Arbetsförmedlingen och SA om att hon, när hon åter kunde ta arbete, skulle meddela Arbetsförmedlingen detta per telefon. Den registrering som nyss har omtalats innebär att en elektronisk signal om avanmälan görs till arbetslöshetskassan. Arbetsförmedlingen meddelar därigenom kassan att sökanden enligt Arbetsförmedlingens bedömning inte längre är anmäld i den ordning som gäller enligt Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens föreskrifter (IAFFS 2005:7) om anmälan hos den offentliga arbetsförmedlingen för rätt till ekonomiskt stöd vid arbetslöshet.
I samband med att en person som uppbär arbetslöshetsersättning avanmäls hos sin arbetslöshetskassa skickas ett brev till personen om att avanmälan sker. Brevet skickas automatiskt genom att en datafil sänds till posten, som vidaresänder brevet utskrivet på papper till adressaten. Av brevet framgår att avanmälan medför att personen inte längre får arbetslöshetsersättning.
SA kontaktade inte Arbetsförmedlingen med anledning av brevet. Enligt överenskommelse ändrade Arbetsförmedlingen därefter den 23 juni 2005, samma dag som SA meddelade att hon var frisk och åter kunde ta ett arbete, registreringen till "Arbetslös" (dvs. "Arbetssökande utan arbete som aktivt söker och omgående kan tillträda på arbetsmarknaden förekommande arbete, och som inte deltar i arbetsmarknadspolitiskt program") samt ersättningsanmälde henne till arbetslöshetskassan.
SA har begärt ersättning med 7 650 kr jämte ränta. Beloppet motsvarar den förlust av arbetslöshetsersättning hon har åsamkats genom Arbetsförmedlingens åtgärd att avanmäla henne. Avanmälan kom att bestå under tiden den 31 maj – 22 juni 2005, dvs. i 17 dagar. Hon skulle under denna tid ha erhållit 450 kr i dagpenning från arbetslöshetskassan, (17 x 450 = 7 650 kr).
Till stöd för sitt anspråk har SA åberopat huvudsakligen följande. En avanmälan från Arbetsförmedlingens sida är att anse som en åtgärd vid myndighetsutövning. Åtgärden att avanmäla henne var felaktig. Arbetsförmedlingen har vidare underlåtit att informera henne om konsekvenserna av avanmälan. Både åtgärden att avanmäla henne och underlåtenheten att informera henne på nämnda vis har orsakat henne skada genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen.
På Justitiekanslerns begäran har Arbetsförmedlingen yttrat sig.
”[…]
SA har avanmälts automatiskt hos sin arbetslöshetskassa i enlighet med gällande bestämmelser. Hon har således inte avaktualiserats från Arbetsförmedlingen, vilket har gjorts gällande av LO-TCO Rättsskydd AB. Eftersom SA automatiskt har avanmälts hos arbetslöshetskassan har det inte blivit aktuellt för Arbetsförmedlingen att underrätta arbetslöshetskassan och Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen enligt 16 § förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.
En avanmälan från Arbetsförmedlingen utgör inte någon myndighetsutövning utan är endast en administrativ åtgärd. Den signal som skickas till arbetslöshetskassan vid avanmälan leder i och för sig enligt arbetslöshetskassornas system till att utbetalning av ersättning spärras. En avanmälan är emellertid endast en signal om att arbetslöshetskassan ska göra en självständig bedömning av om den arbetssökande kan anses vara berättigad till ersättning och den binder inte kassan till att fatta ett visst beslut. Det är alltid arbetslöshetskassan som beslutar om ersättning. Om den sökande gör anspråk på ersättning hos arbetslöshetskassan för den aktuella tidsperioden ska kassan därför utreda rätten till ersättning.
[…]
Arbetsförmedlingen bedömer mot bakgrund av vad som har anförts ovan att gällande bestämmelser har följts och att något fel inte har begåtts i ärendet. Arbetsförmedlingen konstaterar även att handläggningen inte har skett "vid myndighetsutövning" vilket är en förutsättning för skadeståndsansvar enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen.”
SA har genom sitt ombud lämnat synpunkter på yttrandet.
Staten ska enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen ersätta bl.a. ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i en sådan verksamhet som staten svarar för.
Av 3 kap. 3 § skadeståndslagen följer att staten ska ersätta ren förmögenhetsskada som vållas av att en myndighet genom fel eller försummelse lämnar felaktiga upplysningar eller råd, om det med hänsyn till omständigheterna finns särskilda skäl. Därvid ska särskilt beaktas upplysningarnas eller rådens art, deras samband med myndighetens verksamhetsområde och omständigheterna när de lämnades.
Enligt 11 § Arbetsmarknadsstyrelsens administrativa föreskrifter (AMSFS 2007:20) om handläggning av arbetsförmedlingsärenden ska Arbetsförmedlingen notera en kod för sökandekategori för inskrivna sökande. Koden ska vid varje tidpunkt motsvara den sökandes faktiska situation i fråga om sysselsättning och möjligheter att söka och ta arbete.
Av 15 § samma föreskrifter framgår att avanmälan innebär att Arbetsförmedlingen meddelar arbetslöshetskassan att en sökande inte längre är anmäld i den ordning som har bestämts i Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens föreskrifter (IAFFS 2005:7) om anmälan hos den offentliga arbetsförmedlingen för rätt till ekonomiskt stöd vid arbetslöshet.
Vidare framgår att avanmälan ska göras bl.a. om en sökande har registrerats i någon annan sökandekategori än 11, 21, 22 eller 23 och att en sådan avanmälan görs automatiskt genom Arbetsförmedlingens Informationssystem (AIS).
I 18 § anges att, när en sökande som är avanmäld till arbetslöshetskassan åter anmäler sig på Arbetsförmedlingen ska denna enligt 16 § förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten samma dag informera arbetslöshetskassan om detta (ersättningsanmälan).
I 19 § anges bl.a. följande. Arbetsförmedlingen ska enligt 16 § förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten underrätta arbetslöshetskassan och Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) om en arbetssökande som får eller begär ersättning från en arbetslöshetskassa i övrigt inte bedöms uppfylla de allmänna villkoren för rätt till ersättning enligt 9 § 1, 2, 4 eller 5 lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring.
Av 23 § framgår att Arbetsförmedlingen inte ska lämna någon underrättelse till arbetslöshetskassan om det står klart att den sökande vid den tidpunkt då den händelse, som skulle kunna läggas till grund för en underrättelse, inte var berättigad till arbetslöshetsersättning, t.ex. genom att vara avanmäld eller ha annan sökandekategorikod än 11, 21, 22 eller 23.
I 27 § anges att med avaktualisering avses att en sökande registreras som inte längre arbetssökande vid Arbetsförmedlingen.
Av 28 § framgår bl.a. att Arbetsförmedlingen ska avaktualisera en arbetssökande som anmäler att han eller hon inte längre önskar få del av Arbetsförmedlingens service. Vidare framgår att om Arbetsförmedlingen finner att det i andra fall kan finnas skäl att avaktualisera en arbetssökande ska Arbetsförmedlingen, innan en avaktualisering sker, med hjälp av AIS skicka en skriftlig förfrågan till den arbetssökande för att få besked om han eller hon önskar kvarstå som aktuell arbetssökande vid Arbetsförmedlingen.
Som Arbetsförmedlingen har framhållit har SA avanmälts automatiskt hos sin arbetslöshetskassa i enlighet med gällande bestämmelser.
Frågan är först om Arbetsförmedlingens åtgärd att i sin handläggning avanmäla en arbetssökande hos arbetslöshetskassan ska anses ske ”vid myndighetsutövning”.
Justitiekanslern har vid prövningen av liknande ärenden tidigare intagit ståndpunkten att Arbetsförmedlingens åtgärd att avanmäla eller avaktualisera en arbetssökande inte utgör en åtgärd ”vid myndighetsutövning” i skadeståndslagens mening (se t.ex. beslut av Justitiekanslern den 15 september 1999 i ärende nr 418-98-40 och den 14 maj 2007 i 3710-05-40).
I de nämnda fallen fann Justitiekanslern att Arbetsförmedlingen inte hade handlagt något ärende som innefattade någon mot den arbetssökande riktad myndighetsutövning. I stället var det fråga om att erbjuda sådan service som innefattas i Arbetsförmedlingens verksamhet med råd och annat stöd till den arbetssökande. En hänvisning gjordes därvid till prop. 1972:5 s. 499 f. samt Rogers, Skadestånd vid myndighetsutövning I, s. 69 f. och 299 f. Den arbetssökande kunde således inte grunda något skadeståndsanspråk mot staten med hänvisning till att Arbetsförmedlingen hade avanmält eller avaktualiserat vederbörande som arbetssökande.
Justitiekanslern har funnit anledning att på nytt överväga frågan. Det som talar emot Justitiekanslerns tidigare ståndpunkt är bl.a. följande.
Avanmälan från Arbetsförmedlingens sida är en åtgärd som Arbetsförmedlingen ensidigt förfogar över och avser den arbetssökandes ärende hos Arbetsförmedlingen. Avanmälan får som direkt konsekvens att den arbetssökande går miste om arbetslöshetsersättning med omedelbar verkan. Även om arbetslöshetskassan ska göra en självständig prövning är åtgärden att avanmäla den arbetssökande av betydelse för dennes rätt till ersättning.
IAF:s uppfattning i frågan tycks vara att en avanmälan ska anses ha karaktären av ett beslut som kan överklagas till förvaltningsdomstol, eftersom ett sådant beslut är en viktig principfråga som rör den arbetssökandes rättssäkerhet i kontakten med Arbetsförmedlingen, se IAF:s rapport 2008:7 Arbetsförmedlingens tillämpning av regelverket kring avanmälan till arbetslöshetskassan, s. 9 f.
Detta synsätt utvecklas närmare i IAF:s rapport 2006:15 Avanmälan av arbetslöshetsersättningstagare vid arbetsförmedlingen - en förstudie. I sammanfattningen anförs bl.a. följande.
”[…]
I fråga om Arbetsmarknadsstyrelsens (AMS) nya föreskrifter som behandlar avanmälan har Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) under denna för-studie uppmärksammat att AMS använder begreppet invändning för att beskriva vad IAF betraktar som en begäran om omprövning från en enskild arbetssökande som blivit avanmäld.
IAF konstaterar att begreppet invändning inte förekommer i förvaltningslagen (1986:223). I förvaltningslagen förekommer däremot ett flertal bestämmelser beträffande besvärsinstitut vilket ger möjligheten att erhålla en ny prövning i sak av ett ärende. När AMS i sina föreskrifter avviker från förvaltningslagens terminologi leder detta till att frånvaron av en besvärshänvisning i samband med en avanmälan enligt ordalydelsen inte uppenbart strider mot förvaltningslagen och de rättsgrundsatser denna lag bygger på. Metoder för handläggningen av en invändning kan därmed också avvika från förvaltningslagens syften och motiv.
Rätten att överklaga ett förvaltningsbeslut är en central del av det system av rättssäkerhetsgarantier som utformats till skydd för medborgarna. Redan mot den bakgrunden menar IAF att det kan vara berättigat att förvaltningsbeslut som innefattar eller tangerar myndighetsutövning är överklagbara.
Vad gäller den praktiska hanteringen av avanmälan har IAF för närvarande endast tagit del av ett fåtal beslut av AMS juridiska enhet gällande överklagade avanmälningar från arbetsförmedlingen. IAF har ändå valt att redovisa myndighetens synpunkter.
AMS har i dessa beslut avvisat inkomna överklaganden utan prövning i sak. Motiveringen till avvisningsbesluten är att en arbetsförmedlings avanmälan av en arbetssökande enligt AMS inte utgör ett överklagbart beslut utan endast utgör ett exempel på ett faktiskt handlande. IAF uppfattar detta som att AMS betraktar en avanmälan som resultatet av ett administrativt beslut som enligt förvaltningslagen inte kan överklagas.
I motsats till den ståndpunkt AMS därmed intagit menar IAF att starka skäl föreligger att betrakta arbetsförmedlingens avanmälan av arbetssökande som myndighetsutövning. Inte minst eftersom i förarbetena till förvaltningslagen myndighetsutövning beskrivs på ett sätt som väl motsvarar arbetsförmedlingens avanmälningsåtgärder.”
Vid den arbetssökandes kontakter med Arbetsförmedlingen sker en fortlöpande bedömning av dennes ersättningsanspråk i och med att Arbetsförmedlingen prövar grundvillkoret, vari anmälningsskyldigheten vid Arbetsförmedlingen ingår. Detta förfarande utgör en väsentlig del av Arbetsförmedlingens kontrollfunktion.
Enligt den arbetsfördelning mellan Arbetsförmedlingen och en arbetslöshetskassa som kontrollfunktionen förutsätter meddelar Arbetsförmedlingen endast sina iakttagelser till arbetslöshetskassan för beslut. Rättsläget synes inte helt entydigt, men enligt Kammarrätten i Stockholms dom i mål nr 3338-2001 meddelad den 19 maj 2003 följer att en arbetslöshetskassa har att göra en självständig bedömning huruvida en arbetssökande uppfyller villkoren för arbetslöshetsersättning. Detta betyder att i den ordning en avanmälan hanteras vidtar Arbetsförmedlingen en för den enskilde klart ingripande åtgärd, men överlåter sedan ärendet för beslut till ett annat organ – arbetslöshetskassan.
Riksdagens ombudsmän (JO) har i ett fall som rörde avanmälan från Arbetsförmedlingen och som också aktualiserade frågor som rör ansvarsfördelningen mellan Arbetsförmedlingen och arbetslöshetskassor uttalat att han ansåg det självklart att arbetslöshetskassorna, som genom lagstiftning har ålagts myndighetsutövning, i sitt beslutsfattande i ersättningsfrågor självständigt ska granska den eller de frågor som är aktuella samt redogöra för denna granskning och den slutsats som kassan kommer fram till, se JO:s beslut den 20 december 2002, dnr 4448-2000. JO uttalade sig däremot inte om Arbetsförmedlingens åtgärd att avanmäla en arbetssökande utgör myndighetsutövning.
I ett annat fall uttalade sig JO inte heller i frågan om avanmälan eller avaktualisering utgjorde myndighetsutövning. Däremot innefattade Arbetsförmedlingens beslut i samma ärende att i samband med de nämnda åtgärderna överlämna den arbetssökandes ärende till de sociala myndigheterna på grund av drogmissbruk enligt JO:s mening myndighetsutövning, se JO:s beslut den 30 juni 2003, dnr 2570-2001.
Sammanfattningsvis talar enligt Justitiekanslerns uppfattning det mesta för att IAF:s ståndpunkt är riktig, alltså att Arbetsförmedlingens åtgärd att avanmäla en arbetssökande är att betrakta som en åtgärd ”vid myndighetsutövning”. Justitiekanslern utgår fortsättningsvis från att så är fallet.
Emellertid ansluter sig Justitiekanslern till Arbetsförmedlingens bedömning att avanmälan i SA:s fall har skett i enlighet med gällande bestämmelser och att något fel inte har förekommit när det gäller själva avanmälan. Någon skadeståndsskyldighet har därför under alla omständigheter inte inträtt.
Det har även gjorts gällande att Arbetsförmedlingen har underlåtit att informera SA om konsekvenserna av avanmälan i den aktuella situationen.
Justitiekanslern gör i denna del följande bedömning.
När SA meddelade Arbetsförmedlingen att hon var sjuk fick hon informationen att hon skulle sjukanmäla sig hos Försäkringskassan. Kassan avslog därefter hennes begäran om sjukpenning. Beslutet stod sig i länsrätten, och kammarrätten meddelade inte prövningstillstånd vilket innebar att länsrättens dom stod fast. Hon fick därvid ingen information av Arbetsförmedlingen om eventuella konsekvenser av avanmälan. Underlåtenheten att lämna information om de för SA viktiga uppgifterna om den eventuella konsekvensen av sjukskrivning – nämligen att det skulle kunna finnas en risk för att Försäkringskassan avslog hennes begäran om sjukpenning – kan i och för sig antas ha vilselett SA. Den information hon fick om sjukskrivning var dock som sådan korrekt.
Enligt Justitiekanslerns bedömning kan Arbetsförmedlingens måhända något bristfälliga information inte anses ha omfattat något sådant fel eller någon sådan försummelse som är skadeståndsgrundande enligt 3 kap 2 § skadeståndslagen. Det medför att något skadeståndsansvar inte har inträtt på den grunden heller.
Sammanfattningsvis har någon skadeståndskyldighet inte uppstått för staten. SA:s ersättningsanspråk ska alltså avslås.