Tillstånd att bedriva bergtäkt, krossanläggning m.m., godtagbar miljökonsekvensbeskrivning? (avslag) / Tillstånd att bedriva bergtäkt, krossanläggning m.m., godtagbar miljökonsekvensbeskrivning? (rättsprövning, avslag)
Not 60. Överklagande av Norris Trevino m.fl. ang. rättsprövning. -Länsstyrelsen i Uppsala län (1995-07-21) lämnade Swerock Mitt AB tillstånd enligt miljöskyddslagen (1969:387) att bedriva bergtäkt, krossanläggning, asfalt- och betongtillverkning samt exploateringstipp inom fastigheterna Olunda 1:1, 2:1, 3:1, 5:1 och Lagga Marma 1:2 i Uppsala kommun. Tillståndet avsåg ett uttag av högst 18 miljoner ton berg. - Norris A. m.fl. överklagade beslutet. - Koncessionsnämnden för miljöskydd (1996-07-18) avslog i allt väsentligt överklagandena. - Norris Trevino m.fl. ansökte om rättsprövning. - Kammarrätten i Stockholm (1997-06-11, Murray, Östberg-Anclow; Dominguez skiljaktig): Enligt 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut (rättsprövningslagen) skall kammarrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos en förvaltningsmyndighet som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angivit eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Av 5 § framgår att om domstolen finner att förvaltningsbeslutet strider mot någon rättsregel och det inte är uppenbart att felet saknat betydelse för avgörandet skall domstolen upphäva beslutet och, om det behövs, återförvisa ärendet till den myndighet som meddelat beslutet. I annat fall står beslutet fast. - Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågor om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är utformade så att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och s. 234). - För miljöfarlig verksamhet skall enligt 4 § miljöskyddslagen (1969:387) väljas sådan plats att ändamålet kan vinnas med minsta intrång och olägenhet utan oskälig kostnad. Enligt 4 a § miljöskyddslagen skall lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. (naturresurslagen) tillämpas vid prövning av miljöfarlig verksamhet. Enligt 1 kap. 2 § naturresurslagen skall bestämmelserna i 2 och 3 kap. tillämpas enligt vad som är föreskrivet i bl.a. miljöskyddslagen. I 2 kap. naturresurslagen återfinns grundläggande hushållningsbestämmelser av vilka framgår bl.a. att mark- och vattenområden skall användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov och att företräde skall ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning. Prövningen av huruvida förutsättningarna för tillstånd till miljöfarlig verksamhet är uppfyllda aktualiserar således bl.a. flera frågor om lämplighet och behov samt gör det nödvändigt att bedöma risker för skada, intrång och andra olägenheter. Till en väsentlig del består prövningen i en avvägning av olika allmänna och enskilda intressen. - Av 5 kap. 1 och 3 §§ naturresurslagen följer att en ansökan om tillstånd för en anläggning eller en åtgärd som avses i 4 kap. skall innehålla en miljökonsekvensbeskrivning, vilken skall möjliggöra en samlad bedömning av en planerad anläggnings, verksamhets eller åtgärds inverkan på miljön, hälsan och hushållningen med naturresurser. Av 2 § samma kapitel följer att regeringen får föreskriva att det i ärenden enligt någon av de lagar som anges i 1 kap. 2 § skall upprättas en miljökonsekvensbeskrivning. - Av 13 § först stycket 2. Miljöskyddslagen följer att en ansökan om tillstånd skall innehålla en miljökonsekvensbeskrivning som möjliggör en samlad bedömning av en planerad anläggnings- verksamhets eller åtgärds inverkan på miljön, hälsan och hushållningen med naturresurser. - Bestämmelsen i 13 § miljöskyddslagen om att en ansökan om tillstånd skall innehålla en miljökonsekvensbeskrivning trädde i kraft den 1 juli 1991. Någon särskild övergångsbestämmelse beträffande handläggningen av pågående ärenden avseende ansökan om tillstånd meddelades inte. Syftet med en miljökonsekvensbeskrivning är att ge ett bättre underlag för ett beslut samt påverka de avvägningar och förhandlingar som föregår ett avgörande i en viss fråga så att miljöhänsynen beaktas i större utsträckning. Miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och innehåll bör bero av den aktuella verksamhetens art och omfattning samt begränsas till de för denna verksamhet relevanta frågorna (prop. 1990/91:90 s. 187-188). Kravet på att en ansökan skall innehålla en miljökonsekvensbeskrivning år som huvudregel både generellt och obligatoriskt, vilket innebär att varje ansökan skall åtföljas av en miljökonsekvensbeskrivning. Eftersom miljökonsekvensbeskrivningen skall vara en del av beslutsunderlaget är det nödvändigt att den föreligger på ett tidigt stadium och innan de reella besluten i frågan fattas (jfr uttalanden i prop. 1994/95:10 s. 139-140 angående gällande lagstiftning). - Som ovan nämnts skall en miljökonsekvensbeskrivning enligt miljöskyddslagen möjliggöra en samlad bedömning av en planerad anläggnings, verksamhets eller åtgärds inverkan på människans hälsa, på miljön samt på hushållningen med naturresurser. I övrigt har inte angivits vad den bör innehålla. Den tillståndsprövande myndigheten har att avgöra om den upprättade miljökonsekvensbeskrivningen är tillräcklig eller om den bör kompletteras. - Kammarrätten gör följande bedömning. - Frågan i målet är om Koncessionsnämndens beslut strider mot någon rättsregel på det sätt som Norris Trevino, Kelly Long och Taylor Payne eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Som grund för ansökningen har de sökande åberopat att beslutet strider mot rättsregler eftersom Swerock Mitt Aktiebolags ansökan om tillstånd till bergtäkt inte innefattar någon miljökonsekvensbeskrivning. - Den i målet aktuella ansökan om tillstånd kom in till länsstyrelsen den 5 oktober 1990 och sålunda innan bestämmelsen i miljöskyddslagen om krav på miljökonsekvensbeskrivning trädde i kraft. Som huvudregel gäller i fråga om domstolars och andra myndigheters förfarande att ny lag skall tillämpas från och med ikraftträdandet om undantag inte är uttryckligen föreskrivna i övergångsbestämmelser eller följer av uttalanden i motiven till lagstiftningen. Kammarrätten finner därför att 13 § miljöskyddslagen i dess nya lydelse var tillämplig vid Koncessionsnämndens prövning. Någon miljökonsekvensbeskrivning i form av ett särskild dokument eller ett särskilt avsnitt i ansökan förelåg inte när länsstyrelsen fattade sitt beslut om tillstånd den 21 juli 1995 eller när Koncessionsnämnden överprövade länsstyrelsens beslut. I ärendet fanns emellertid annan utredning om verksamhetens påverkan på bl.a. miljön tillgänglig. Länsstyrelsen och Koncessionsnämnden har bedömt att redovisningen var tillräcklig för att beslut skulle kunna fattas. - Enligt kammarrättens mening kan i förevarande fall den omständigheten att det i ansökan inte finns någon miljökonsekvensbeskrivning i form av en separat handling eller ett särskilt avsnitt inte föranleda att beslutet strider mot miljöskyddslagens bestämmelser. Något krav på att den miljökonsekvensbeskrivning som en ansökan om tillstånd enligt 13 § miljöskyddslagen skall innehålla även skall omfatta en redovisning av det s.k. nollalternativet finns inte i lagen. Inte heller framgår det klart av det åberopade EG-direktivet huruvida sökanden i ett tillståndsärende är skyldig att redovisa alternativa lokaliseringsplatser eller s.k. nollalternativ. - Reglerna om när en miljökonsekvensbeskrivning skall upprättas är enligt gällande lagstiftning olika beroende på enligt vilken lag en verksamhet skall prövas. Detta förhållande har försvårat möjligheterna att åstadkomma ett enhetligt svenskt system för miljökonsekvensbeskrivningar. Vid prövning av miljöfarlig verksamhet enligt miljöskyddslagen skall som ovan nämnts bestämmelserna i naturresurslagen tillämpas. Härav kan emellertid enligt kammarrättens mening inte anses följa att myndigheten vid prövning av ansökan om tillstånd enligt miljöskyddslagen skall tillämpa de materiella regler om miljökonsekvensbeskrivningar som föreskrivits med stöd av naturresurslagen och som återfinns i förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar. Koncessionsnämnden har därför inte vid sin prövning brutit mot någon rättsregel genom att inte beakta nämnda förordning. - De överväganden som länsstyrelsen redovisat och som Koncessionsnämnden bedömt i sitt beslut får anses falla inom ramen för den handlingsfrihet som bestämmelserna om tillstånd enligt miljöskyddslagen ger den beslutande myndigheten. Sökandena har inte visat att Koncessionsnämnden vid sitt beslutsfattande felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som myndigheterna har enligt lagstiftningen. - Sammanfattningsvis finner kammarrätten inte att Koncessionsnämndens beslut strider mot någon rättsregel på det sätt som sökandena angivit. Det framgår inte heller klart av omständigheterna i ärendet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Ansökningen skall därför avslås. - Kammarrätten förklarar att Koncessionsnämndens för miljöskydd beslut den 18 juli 1996 skall stå fast. - I överklagandet yrkade Norris Trevino m.fl. att Koncessionsnämndens beslut skulle upphävas och att ärendet skulle återförvisas till nämnden för ny handläggning. Till stöd för sin talan hänvisade klagandena till vad de anfört i kammarrätten och anförde därutöver bl.a. följande. Kärnan i deras argumentation var att miljökonsekvenserna måste redovisas på ett sådant sätt att prövningsmyndighet, remissmyndigheter, sakägare och andra kunde utläsa vad som utgjorde just "miljökonsekvensbeskrivningen". Lagtextens uttryck "en miljökonsekvensbeskrivning" (miljöskyddslagen [1969:387] och förordningen [1991:738] om miljökonsekvensbeskrivningar) tydde på att materialet skulle presenteras i ett sammanhang. Samma tolkning gjorde de av MKB-direktivet. Formuleringen "möjliggör en samlad bedömning av en planerad anläggnings, verksamhets eller åtgärds inverkan på miljön, hälsan och hushållningen med naturresurser" (miljöskyddslagen) var också väsentlig i sammanhanget. De ansåg att det var omöjligt att göra en sådan samlad bedömning om informationen presenterades splittrat, utan sammanfattning och utan att bedömaren visste huruvida en viss uppgift i ansökan ingick i miljökonsekvensbeskrivningen eller inte. I detta ärende skulle således själva miljökonsekvensbeskrivningen möjliggöra en samlad bedömning av hur en mångfald av störningar - olika slags föroreningar till luft, mark och vatten, olika typer av buller samt tryckvågor, skakningar m.m. - inverkade på såväl miljön (naturmiljö, riksintressen, rekreationsvärden) som på hälsan hos närboende. Samma samlade bedömning skulle inbegripa frågor om hushållning med naturresurser, främst bergmaterial. Situationen komplicerades ytterligare av att den samlade bedömningen av miljöeffekter skulle omfatta hela den miljöfarliga verksamheten, som i detta fall bestod av inte en, utan ett flertal olika störningskällor: bergtäkt, krossanläggning, asfaltverk, tät kontinuerlig trafik av lastbilar m.m. Var och en av dessa bidrog med störningar. Vissa av störningarna från de olika källorna gav likartade olägenheter. Sökandena klarade inte att göra en "samlad" bedömning av denna komplexa situation med utgångspunkt från ansökans ofullständiga och splittrade behandling av miljökonsekvenserna. Den innehöll inte ens en godtagbar sammanfattning av miljö- och hushållningseffekterna, vilket rimligen borde vara ett minimikrav. Inget i Koncessionsnämndens beslut respektive kammarrättens dom visade hur den samlade bedömningen utfördes, eller hur den skulle kunna utföras, mot bakgrund av själva miljökonsekvensbeskrivningen. Detta vore ett rimligt krav på motivering mot bakgrund av att myndigheterna ogillade deras talan samtidigt som denna talan byggde på kritik mot miljökonsekvensbeskrivningen. Sökandena misstänkte på goda grunder att inte heller Koncessionsnämnden eller kammarrätten klarade en samlad bedömning mot bakgrund av ansökans beskrivning av miljökonsekvenserna. De menade att om den prövande myndighetens frihet skulle vara så stor som kammarrätten påstod (och de bestred) så var det lagliga kravet på "en miljökonsekvensbeskrivning" i praktiken en nullitet. En följd av vad som nu anförts var att ansökan inte enbart brast i framställningssättet (formen), utan även i innehållet. De menade att det EG-rättsliga MKB-direktivet hade avsevärt större betydelse än vad Koncessionsnämnden och kammarrätten insett. Ett direktiv var ibland direkt tillämpligt för svenska myndigheter, även om det inte hade införlivats i svensk lagstiftning. Frågan om ett direktivs direkta tillämplighet för myndigheter, som inte skulle förväxlas med ett direktivs "direkta effekt" för individer, hade behandlats i den EG-rättsliga litteraturen, bl.a. av Krämer. De åberopade särskilt EG-domstolens dom den 11 augusti 1995 (Case C-431/92). Domen innebar att MKB-direktivet i väsentliga delar hade sådan direkt tillämplighet. I detta mål hade kommissionen stämt Tyskland för att inte, genom sina myndigheter, direkt tillämpa vissa artiklar i MKB-direktivet i ett särskilt ärende som gällde prövning av en ny anläggningsdel i ett kraftvärmeverk. Den miljökonsekvensbeskrivning som faktiskt hade utförts av den tyska myndigheten var inte tillräcklig eftersom direktivets krav på innehållet i en sådan beskrivning inte uppfylldes. Det framgick på flera ställen i domen att MKB-direktivet var direkt tillämpligt (se främst punkterna 19-26 och 37-40 samt sammanfattningen (slutet). Enligt domen var bl.a. artikel 3 direkt tillämplig. Här krävdes att miljökonsekvensbeskrivningen skulle redogöra för direkta och indirekta effekter på "human beings", "fauna and flora", "soul, water, air, climate and the landscape". Vidare skulle miljökonsekvensbeskrivningen visa "the interaction between the factors mentioned". De menade att ansökan i deras ärende inte uppfyllde kravet på en integrerad bedömning av dessa faktorer, inte ens att varje faktor för sig redovisades. Enligt artikel 3 i direktivet skulle även kraven i artikel 5 uppfyllas. Ett av kraven var en "nontechnical summary". Det fanns ingen sådan i ärendet. De menade, mot bakgrund av bl.a. domen mot Tyskland, att detta krav var oeftergivligt. Över huvud taget visade domen att myndigheternas frihet i det enskilda fallet inte var så stor som kammarrätten påstod, medlemsstatens myndighet hade viss frihet i hur MKB:n utförs, men varje omständighet som togs upp i artiklarna skulle även ingå i miljökonsekvensbeskrivningen i det enskilda fallet. MKB-direktivet hade varit tillämpligt när Koncessionsnämnden prövade deras överklaganden. Nämnden borde därför ha sett till att direktivets krav uppfylldes genom att begära in erforderlig information från sökanden. - Swerock Mitt Aktiebolag (Bolaget) yttrade sig i målet och anförde bl.a. följande. Bolaget bestred att miljökonsekvensutredningen var undermålig. Ansökan om tillstånd för bergtäkt med tillhörande samråd med myndigheter, kompletteringar och utredningar påbörjades dagen innan miljöskyddslagen ändrades den 1 juli 1989 till att omfatta även bergtäkter. Krav på miljökonsekvensutredningar kom först år 1991.Trots flera krav på kompletteringar i olika avseenden hade länsstyrelsen av förståeliga skäl aldrig krävt en formell miljökonsekvensbeskrivning. När förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar trädde i kraft saknades dessutom anvisningar om hur en miljökonsekvensbeskrivning skulle utformas. I ansökningshandlingarna finns alla väsentliga uppgifter för att en korrekt bedömning i miljöhänseende skulle kunna göras. - På Regeringsrättens begäran yttrade sig Naturvårdsverket i målet. Naturvårdsverket anförde bl.a. följande: Naturvårdsverket konstaterar inledningsvis att EU-direktivet om miljökonsekvensbeskrivningar skall tillämpas och att svensk lag väl ger utrymme för detta. - I ansökan i föreliggande ärende saknas sådant underlag som kan kallas en miljökonsekvensbeskrivning. Det är inte möjligt att urskilja miljökonsekvensbeskrivningen från de övriga ansökningshandlingarna. Syftet med en miljökonsekvensbeskrivning är att bedöma arbetsföretagets inverkan på miljön, hälsan och hushållningen med naturresurser och att det även sker på ett lättbegripligt sätt. Miljökonsekvensbeskrivningen skall utgöra en tydlig och samlad del av ansökningen. Naturvårdsverket anser inte att detta nödvändigtvis innebär att miljökonsekvensbeskrivningen skall utgöra ett eget dokument. Behovet av tydlighet kan uppfyllas på andra sätt, till exempel genom att miljökonsekvensbeskrivningen utgör ett lätt urskiljbart avsnitt i ansökan. - Ansökan i föreliggande ärende är relativt omfattande och är skriven med en teknisk inriktning. Den saknar såväl stegvisa som sammanfattande bedömningar som kan ge underlag för ställningstaganden. Därmed har sökanden helt lämnat åt prövningsmyndigheten att sammanväga delarna för att få ett fullgott beslutsunderlag. Naturvårdsverkets uppfattning är även att redovisningens utformning gör att den allmänhet som berörs knappast kan dra slutsatser om arbetsföretagets samlade påverkan på miljön, hälsan och hushållningen med naturresurser. Med hänsyn till lydelsen i 13 § miljö skyddslagen, avsaknaden av en miljökonsekvensbeskrivning och det i för arbetena uttalade syftet att en miljökonsekvensbeskrivning skall vara lätt begriplig för allmänheten måste ansökan anses vara olämpligt utformad. - Även om Koncessionsnämnden anser sig vara obunden av förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar så ger den och naturresurslagens bestämmelser en klar indikation på vad som hör till en miljökonsekvensbeskrivning och ett miljökonsekvensbeskrivningsförfarande. I regeringens proposition 1990/91:90, En god livsmiljö, ges också anvisningar om vad en miljökonsekvensbeskrivning bör innehålla (s. 186 ff. och s. 458 f.) oavsett om den aktuella lagen är knuten till förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar eller inte. - Naturvårdsverket anser, med utgångspunkt i att miljökonsekvensbeskrivningen står för såväl en process som en beskrivning, att en utredning om alternativa lokaliseringar respektive utformningar är ett kriterium för att miljökonsekvensbeskrivningen har utförts på ett tillfredsställande sätt. Alternativdiskussionen är ett viktigt verktyg i ett väl genomfört miljökonsekvensbeskrivningsarbete för att upptäcka förbisedda frågor och aspekter. För att rätt kunna bedöma konsekvenserna av ett projekt krävs dessutom att dessa kan jämföras med den utveckling som skulle ske om projektet inte kom till stånd, det så kallade nollalternativet. - I föreliggande ansökan har bolaget gjort en alltför kortfattad redogörelse för alternativa lokaliseringar och motivering till varför det aktuella läget valts. Naturvårdsverket bedömer att detta underlag inte är tillräckligt för ett ställningstagande. En jämförelse med och diskussion om konsekvenserna av nollalternativet saknas även. Naturvårdsverket ser detta som väsentliga brister i handlingarna och i miljökonsekvensbeskrivningsprocessen. Lydelsen i 13 § miljöskyddslagen ändrades under hand läggningstiden (1991). Länsstyrelsen borde ha tagit upp frågan med bolaget eftersom beslut i ärendet inte togs förrän 1995. - Naturvårdsverket vill i sammanhanget poängtera vikten av att myndigheterna på ett noggrant sätt använder sig av arbetsverktyget miljökonsekvensbeskrivning för att garantera en hög kvalitet på tillståndsbeslut av olika slag. - - - Naturvårdsverket anser att högre krav borde ha ställts på ansökningshandlingarnas utformning efter det att kravet på miljökonsekvens beskrivning skrivits in i 13 § miljöskyddslagen, inte minst vad gäller tydligheten för allmänheten. Miljökonsekvensbeskrivningen borde ha redovisats som en lätt urskiljbar del i handlingarna och den borde ha innehållit en tydlig jämförelse av olika alternativ och en urskiljbar, tydlig och samlad bedömning av verksamhetens påverkan på miljön, hälsan och hushållningen med naturresurser. - Regeringsrätten (1999-03-30, Grant, Johnson, Nixon, Turner): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten gör samma bedömning som kammarrätten vad gäller frågan om förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar varit tillämplig i ärendet och om beslutet strider mot 13 § första stycket 2 miljöskyddslagen. Beslutet kan inte heller anses strida mot Sveriges förpliktelser på grund av EG:s miljöskyddsdirektiv. - Koncessionsnämndens beslut strider således inte mot någon rättsregel på det sätt sökandena gjort gällande. Det framgår inte heller klart av omständigheterna i ärendet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Beslutet skall därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten fastställer kammarrättens domslut. (fd II 1999-03-11, Smith)