Den i utlänningslagen angivna sammanlagda längsta förvarstiden på tolv månader (tolvmånadersperioden) avser enbart den tid då en utlänning hålls i förvar för att förbereda och genomföra verkställigheten av ett lagakraftvunnet beslut att avlägsna honom eller henne ur Sverige (verkställighetsförvar). Om utlänningen redan hålls i förvar på någon annan grund när beslutet om verkställighetsförvar fattas är utgångspunkten för beräkningen av tolvmånadersperioden den dag då avlägsnandebeslutet vann laga kraft.
Polismyndigheten i Stockholms län påträffade den 17 november 2011 A i samband med ett ingripande. Han saknade identitetshandlingar och uppgav att han varit i Sverige i ett år. Polismyndigheten i Stockholms län beslutade samma dag att ta honom i förvar med stöd av 10 kap. 1 § utlänningslagen (2005:716). Myndigheten fann att det var sannolikt att han skulle komma att avvisas och att det fanns anledning att anta att han skulle komma att hålla sig undan. Förvarsbeslutet fastställdes/omprövades den 21 november 2011. Dagen efter ansökte A om asyl i Sverige och ärendet överlämnades till Migrationsverket som samma dag, dvs. den 22 november 2011, beslutade att ta honom i förvar med stöd av 10 kap. 1 § första stycket 1 och 2 utlänningslagen. Migrationsverket beslutade den 1 december 2011 att hålla A kvar i förvar på samma grund.
Migrationsverket avslog den 15 december 2011 A:s ansökan om bl.a. uppehålls- och arbetstillstånd och avvisade honom från Sverige. Verket beslutade samtidigt att ta A i förvar enligt 10 kap.1 § andra stycket 2 och tredje stycket samt 4 § andra stycketutlänningslagen då det fanns anledning att anta att han skulle hålla sig undan verkställigheten av avlägsnandebeslutet. Sedan migrationsdomstolen avslagit A:s överklagande vann avvisningsbeslutet laga kraft den 22 februari 2012 när Migrationsöverdomstolen beslutade att inte meddela prövningstillstånd i frågan om bl.a. uppehållstillstånd.
Migrationsverket överlämnade den 5 mars 2012 avvisningsärendet för verkställighet till Polismyndigheten i Skåne som samma dag beslutade att tvångsåtgärden skulle bestå och i sin tur lämnade ärendet vidare till Polismyndigheten i Hallands län (fortsättningsvis polismyndigheten). Polismyndigheten beslutade dagen därpå, den 6 mars 2012, att ta A i förvar med stöd av 10 kap. 1 § och 13 § 2 utlänningslagen då fråga uppkommit om verkställighet av beslutet om avvisning och då det fanns anledning att anta att A skulle hålla sig undan. Polismyndigheten fattade därefter fyra beslut att hålla kvar A i verkställighetsförvar; den 29 mars, den 29 maj, den 26 juli och den 26 september 2012.
A överklagade det sistnämnda beslutet. Polismyndigheten bestred bifall till överklagandet.
Förvaltningsrätten i Göteborg, migrationsdomstolen (2012-10-31, ordförande Wilkerson), avslog överklagandet. I skälen för sitt ställningstagande anförde domstolen i huvudsak följande.
A har inte följt det lagakraftvunna beslutet att avvisa honom. Dessförinnan uppehöll han sig i Sverige i ett år och sökte inte asyl förrän han påträffades av polisen. Mot denna bakgrund och med hänsyn till hans uttalande om att han kommer från Demokratiska republiken Kongo, trots att utredningen pekar på att han kommer från Tanzania, finns det risk för att han avviker, håller sig undan eller på annat sätt hindrar verkställigheten om han friges. Förutsättningarna för förvarstagande enligt 10 kap. 1 § utlänningslagen är alltså uppfyllda.
A har vidare inte medverkat till att fastställa sin identitet eller varit behjälplig med att klargöra från vilket land han kommer. Han har därmed brustit i samarbetet genom att försvåra polismyndighetens arbete med att verkställa avvisningsbeslutet. Även med beaktande av den mycket långa tid som A hållits i förvar är omständigheterna sådana att det finns synnerliga skäl att fortsatt hålla honom i förvar. Det kan inte anses tillräckligt att han ställs under uppsikt.
Av tillämpliga bestämmelser framgår att en utlänning inte får hållas i förvar för verkställighet längre tid än tolv månader. A har i och för sig hållits i förvar sedan den 17 november 2011. Det var emellertid först den 6 mars 2012 som han togs i förvar för verkställighet, eftersom det då fanns ett lagakraftvunnet beslut om avvisning. A har alltså inte hållits i förvar för verkställighet längre tid än tolv månader. Någon begränsning av förevarande beslut om förvar är därmed inte aktuell.
A överklagade migrationsdomstolens dom och yrkade i första hand att polismyndighetens beslut om förvar skulle upphävas och i andra hand att han skulle ställas under uppsikt. Till stöd för sin talan anförde han bl.a. följande.
Vid bedömningen av om det föreligger synnerliga skäl för att hålla honom i förvar kan inte hans egna uppgifter om vilket land han kommer ifrån tas till intäkt för ett beslut om fortsatt förvar bara för att myndigheterna antar att han hör hemma någon annanstans. Han har medverkat vid ambassadbesök och förhör i syfte att avvisningsbeslutet ska kunna verkställas. Dessutom ska den redan långa förvarstiden vägas in i bedömningen av om det föreligger synnerliga skäl för fortsatt förvar.
Vidare ska utgångspunkten för beräkningen av tiden för förvar bestämmas till en tidigare tidpunkt än den som migrationsdomstolen angett. Enligt 10 kap. 4 § andra stycket utlänningslagen medges - under vissa förutsättningar - förvar under längre tid än två månader. I bestämmelsen används endast uttrycket ”förvar”, vilket talar för att tolvmånadersregeln bör avse den totala förvarstiden och inte enbart tiden i verkställighetsförvar. Syftet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (återvändandedirektivet) liksom uttalanden i förarbetena (prop. 2011/12:60) talar för att tolv månader ska ses som den totalt längsta tiden för ett förvar.
I vart fall bör utgångspunkten för beräkningen av förvarstiden räknas från dagen för det beslut eller den dom som ligger till grund för verkställighet. Vid den tidpunkten får nödvändig utredning anses ha genomförts och förutsättningarna för ett avlägsnande ha fastslagits. Det framgår av bl.a. EU-domstolens dom den 30 november 2009 i mål C-357/09 PPU att tiden för överklagande av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut ska medräknas i förvarstiden. Det är inte förenligt med återvändandedirektivet och syftet med nationell lag att kumulera förvarstid på det sätt som skett i det här fallet.
Ett avlägsnande av honom till Ghana eller Nigeria kan inte genomföras. För att han ska kunna verkställas till Tanzania krävs ett nytt beslut. Det finns inga rimliga utsikter att verkställigheten ska kunna äga rum inom den lagstadgade maximitiden för förvar, varför han omedelbart ska försättas på fri fot.
Polismyndigheten anförde i yttrande bl.a. följande. Utgångspunkten för tolvmånadersfristen gällande förvar enligt 10 kap. 4 § andra stycket utlänningslagen ska vara den tidpunkt då A togs i förvar för att förbereda eller genomföra verkställigheten av beslutet att avvisa honom, nämligen den 6 mars 2012. Den av A åberopade domen från EU-domstolen stödjer denna tolkning av hur den maximala förvarstiden på tolv månader ska beräknas (jfr 10 kap. 1 § andra stycket 3 utlänningslagen). Även av formuleringen i 10 kap. 4 § andra stycket utlänningslagen framgår det tydligt att det enbart är verkställighetsförvar som avses. Den tid under vilken en person varit placerad på en tillfällig förvarsanläggning på grundval av ett beslut som fattats med stöd av nationella och gemenskapsrättsliga bestämmelser om asylsökande ska, enligt EU-domstolen, inte betraktas som förvar inför avlägsnande i den mening som avses i artikel 15 i återvändandedirektivet.
Kammarrätten i Stockholm, Migrationsöverdomstolen (2013-02-11, Mason, Melton och Floyd, referent), yttrade:
Sedan polismyndigheten fattade sitt beslut den 26 september 2012 att hålla A kvar i verkställighetsförvar har samma myndighet den 26 november 2012 meddelat ett nytt beslut av samma innebörd. När det skedde upphörde beslutet den 26 september 2012 att vara bärare av tvångsåtgärden avseende honom (jfr MIG 2006:5). Mot bakgrund av Högsta förvaltningsdomstolens uttalanden i RÅ 1999 ref. 26 innebär emellertid inte det förhållandet att polismyndighetens beslut den 26 september 2012 inte längre är bärare av någon tvångsåtgärd avseende A att ändamålet med dennes talan har förfallit.
1. Tillämpliga bestämmelser m.m.
Migrationsöverdomstolen konstaterar inledningsvis att polismyndighetens förvarsbeslut, som varit föremål för migrationsdomstolens prövning i den nu överklagade domen, är fattat med stöd av 10 kap. 1 § andra stycket 3 utlänningslagen, dvs. förvar på grund av att det är fråga om att förbereda eller genomföra verkställigheten av ett beslut om avvisning (s.k. verkställighetsförvar). Ett sådant beslut om förvar får enligt tredje stycket samma lagrum meddelas endast om det annars finns en risk att utlänningen bedriver brottslig verksamhet i Sverige, avviker, håller sig undan eller på annat sätt hindrar verkställigheten. I 1 kap. 15 § utlänningslagen anges vilka omständigheter som får beaktas vid bedömningen av om det finns risk för att en utlänning avviker.
I 10 kap. 4 § andra stycket utlänningslagen anges bl.a. följande. En utlänning får inte hållas i förvar för verkställighet med stöd av 1 § andra stycket 3 längre tid än två månader, om det inte finns synnerliga skäl för en längre tid. Även om det finns sådana synnerliga skäl får utlänningen inte hållas i förvar längre tid än tre månader eller, om det är sannolikt att verkställigheten kommer att ta längre tid på grund av bristande samarbete från utlänningen eller det tar tid att införskaffa nödvändiga handlingar, längre tid än tolv månader.
Frågan i målet är vilken tidpunkt som ska anses utgöra utgångspunkten vid tillämpningen av tolvmånadersregeln i 10 kap. 4 § andra stycket utlänningslagen när en utlänning, såsom i detta fall, redan är förvarstagen på en annan grund än den som gäller verkställighetsförvar.
10 kap. 4 § andra stycket utlänningslagen fick sin nuvarande lydelse den 1 maj 2012 i samband med att återvändandedirektivet genomfördes i svensk rätt. Syftet med återvändandedirektivet är enligt dess artikel 1 att medlemsstaterna ska tillämpa gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare vars vistelse är olaglig, i överensstämmelse med grundläggande rättigheter som allmänna principer för gemenskapsrätten och internationell rätt, inklusive flyktingskydd och förpliktelser i fråga om mänskliga rättigheter. Direktivet ska enligt artikel 2.1 tillämpas på tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på en medlemsstats territorium.
Enligt artikel 15.1 i återvändandedirektivet ska förvar vara under så kort tid som möjligt och får endast fortgå under den tid som förfarandena inför avlägsnandet pågår och genomförs med rimliga ansträngningar.
Av artikel 15.5 i direktivet framgår vidare att varje medlemsstat ska fastställa en begränsad förvarsperiod, som inte får överskrida sex månader. Regeringen har ansett att en lämplig tidsperiod är tre månader (prop. 2011/12:60 s. 75). Den tidsgräns som tidigare gällt för när det krävs synnerliga skäl för att kunna hålla någon i förvar för verkställighet, dvs. två månader, har dock behållits oförändrad.
Enligt artikel 15.6 i återvändandedirektivet får medlemsstaterna inte förlänga den period som avses i artikel 15.5 annat än med en begränsad tid som inte får överskrida ytterligare tolv månader och då under vissa närmare beskrivna förutsättningar, vilket alltså innefattar en yttersta tidsgräns på arton månader. Regeringen har emellertid i samband med direktivets genomförande för sin del ansett att en lämplig yttersta tidsgräns för verkställighetsförvar är tolv månader (prop. 2011/12:60 s. 75). I de fall verkställigheten drar ut på tiden på grund av att utlänningen inte samarbetar eller för att det tar lång tid att införskaffa nödvändiga handlingar kan tiden i förvar alltså förlängas med upp till nio månader.
EU-domstolen har i dom den 30 november 2009 i mål C 357/09 PPU bl.a. uttalat att förvar inför avlägsnande, som regleras i återvändandedirektivet, och hållande av asylsökande i förvar, bl.a. i enlighet med rådets direktiv 2003/9/EG av den 27 januari 2003 om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna och rådets direktiv 2005/85/EG av den 1 december 2005 om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för beviljande eller återkallande av flyktingstatus och tillämpliga nationella bestämmelser, ingår i olika regelverk (p. 45). Den tid under vilken en person har varit placerad på en tillfällig förvarsanläggning på grundval av ett beslut som fattats med stöd av nationella och gemenskapsrättsliga bestämmelser om asylsökande, ska inte betraktas som förvar inför avlägsnande i den mening som avses i artikel 15 i återvändandedirektivet (p. 48).
Mot bakgrund av det ställningstagande som EU-domstolen gjort och som redovisats i det föregående anser Migrationsöverdomstolen att den sammanlagda längsta förvarstiden i 10 kap. 4 § andra stycket utlänningslagen på tolv månader enbart avser den tid då utlänningen hålls i förvar för att förbereda och genomföra verkställigheten av ett lagakraftvunnet beslut om avlägsnande ur landet. Utgångspunkten för beräkningen av tolvmånadersperioden i den bestämmelsen är alltså i normalfallet den dag då det första beslutet om verkställighetsförvar enligt 10 kap. 1 § andra stycket 3 utlänningslagen effektuerades, dvs. när utlänningen rent faktiskt togs i förvar på den grunden.
I de fall när en utlänning, som i det här målet, är förvarstagen redan på någon annan grund då beslutet om verkställighetsförvar fattas anser Migrationsöverdomstolen emellertid att utgångspunkten för beräkningen av tolvmånadersperioden i 10 kap. 4 § andra stycket utlänningslagen ska vara den dag då avvisnings- eller utvisningsbeslutet vann laga kraft, dvs. den dag då avlägsnandebeslutet blev möjligt att verkställa. Även om det alltså vid denna tidpunkt ännu inte fattats något formellt beslut om verkställighetsförvar är den egentliga grunden för att den enskilde hålls kvar i förvar att det nu är fråga om att förbereda eller genomföra verkställigheten av avlägsnandebeslutet. För denna tolkning talar även det förhållandet att såväl Migrationsverkets handläggningstid för att fatta beslut om överlämnande av verkställighetsärendet till polismyndigheten som polismyndighetens egen handläggningstid inför det första beslutet om verkställighetsförvar annars kan komma att påverka den totala tid som utlänningen faktiskt hålls i förvar. På det viset är denna tillämpning av tolvmånadersregeln i 10 kap. 4 § andra stycket utlänningslagen den mest gynnsamma för den enskilda personen. En sådan tillämpning är enligt Migrationsöverdomstolens uppfattning förenlig med återvändandedirektivet. Den överensstämmer också med regeringens avsikt att hålla nere förvarstiderna (prop. 2011/12:60 s. 75 f.).
Av handlingarna i målet framgår att A vid tiden för migrationsdomstolens dom i slutet av oktober 2012 hållits i förvar sedan den 17 november 2011. Eftersom A var förvarstagen vid den tidpunkt då avvisningsbeslutet beträffande honom vann laga kraft den 22 februari 2012 ska utgångspunkten för tolvmånadersperioden i 10 kap. 4 § andra stycket utlänningslagen, i enlighet med det ovan sagda, i hans fall anses vara den 22 februari 2012. Migrationsöverdomstolen konstaterar följaktligen att A - när polismyndigheten fattade sitt beslut (september 2012) och när migrationsdomstolen avslog hans överklagande (oktober 2012) - hade hållits i verkställighetsförvar kortare tid än tolv månader. När det gäller frågan om övriga förutsättningar för förvarstagandet av honom var uppfyllda och frågan om det förelåg synnerliga skäl för fortsatt verkställighetsförvar gör Migrationsöverdomstolen ingen annan bedömning än den migrationsdomstolen har gjort. Inte heller Migrationsöverdomstolen är av uppfattningen att uppsikt hade varit en tillräcklig åtgärd i A:s fall. Hans överklagande ska därför avslås.
Migrationsöverdomstolens avgörande. Migrationsöverdomstolen avslår överklagandet.