Tillämpning av proportionalitetsprincipen vid prövning av ansökan om förhandsbesked enligt plan- och bygglagen.
O.R. ansökte hos Bygg-, miljö- och hälsoskyddsnämnden i Värmdö kommun om förhandsbesked enligt 9 kap. 17 § plan- och bygglagen avseende nybyggnad av ett bostadshus och garage på fastigheten Brunn 1:30 i kommunen. Nämnden förklarade i beslut den 26 april 2012 att bygglov inte kunde påräknas. Som skäl anfördes att det råder stor efterfrågan på mark för bebyggelse i området och att markens lämplighet för bebyggelse och bebyggelsemiljöns utformning borde prövas i en detaljplan innan ny bostadsbebyggelse kunde tillåtas på fastigheten.
O.R. ansökte härefter om planbesked för upprättande av detaljplan för fastigheten. Denna ansökan avslogs av Samhällsplaneringsnämnden i Värmdö kommun i beslut den 11 december 2012.
O.R. överklagade Bygg-, miljö- och hälsoskyddsnämndens belsut hos Länsstyrelsen i Stockholms län.
Länsstyrelsen (länsassessorn Torres) avslog i beslut den 27 mars 2013 O.R:s överklagande. I sin motivering anförde länsstyrelsen bl.a. följande.
Mot bakgrund av vad som framkommit om bebyggelsen i anslutning till aktuell fastighet samt att det råder stor efterfrågan på mark anser Länsstyrelsen att nämnden har haft fog för att hävda att prövning i detaljplan bör ske. Detta eftersom en helhetssyn på området genom mer ingående utredningar inom ramen för ett detaljplanearbete i ett sådant fall kan vara lämpligt. Således anser Länsstyrelse att tillkomsten av enbostadshus och garage på Brunn 1:30 inte kan prövas i ett ärende om bygglov eller förhandsbesked.
Det allmänna intresset av att planera området i ett sammanhang före ett definitivt ställningstagande avseende bebyggandet av fastigheten Brunn 1:30, får anses överväga det enskilda intresset att utan ytterligare fördröjning få bygga på platsen. Länsstyrelsen anser mot denna bakgrund att det har funnits förutsättningar för nämnden att hänvisa till att området behöver detaljplaneläggas innan ny byggnation kommer till stånd. Överklagandet ska således avslås.
Den av klaganden anförda omständigheten att planläggning av Brunn 1:30 inte prioriteras i nuläget medför ingen annan bedömning. Härvid kan erinras om att det är kommunen som beslutar om bebyggelseutvecklingen och vilka prioriteringar som görs, vilket är i linje med det kommunala planmonopolet. Kommunen är således inte skyldig att upprätta en detaljplan till följd av att man har nekat bygglov eller förhandsbesked genom att hävda detaljplanekravet.
O.R. överklagade länsstyrelsens beslut i Nacka tingsrätt, mark- och miljödomstolen och yrkade att beslutet skulle upphävas och att ett positivt förhandsbesked för bygglov skulle meddelas.
Bygg-, miljö- och hälsoskyddsnämnden bereddes tillfälle att yttra sig men hördes inte av.
Mark- och miljödomstolen (chefsrådmannen Rhodes och tekniska rådet Howell) anförde i dom den 20 december 2013 följande.
Frågan i målet är om nämnden har haft skäl för att inte meddela positivt förhandsbesked. Som motivering till sitt beslut har nämnden angett att prövning i en detaljplan bedöms som nödvändig i ett område, som det aktuella, där det råder stor efterfrågan på mark för bebyggelse.
En förutsättning för att tillämpa det så kallade detaljplanekravet i 4 kap. 2 § plan- och bygglagen (2010:900), PBL, i ett fall som det förevarande är att byggnadsverkets användning får betydande inverkan på omgivningen eller det råder stor efterfrågan på området för bebyggande. Nämnden har, som redogjorts för ovan, i beslutet anfört att det råder stor efterfrågan på mark för bebyggelse. O.R. har invänt att det i översiktsplanen inte nämns ett högt bebyggelsetryck samt att en bedömning ska göras i varje enskilt fall, inte generellt utifrån att det råder ett högt tryck i Stockholmsregionen. Han menar vidare att det tryck som eventuellt finns i nu aktuellt område inte kan sägas vara betydande på sätt som avses i lagen.
Mark- och miljödomstolen gör följande bedömning.
Som länsstyrelsen angett är bebyggelsetrycket högt i stora delar av Stockholmsregionen. Mark- och miljödomstolen konsterar att Värmdö kommun, där det aktuella området ligger, är en kommun i s.k. inre förort, se RUFS 2010 (Regional utvecklingsplan för Stockholmsregionen, s. 136). Av RUFS 2010 framgår vidare att bostadstillskottet i Värmdö beräknas öka årligen från 2010 till 2030 med mellan 250 och 500 bostäder. Under samma tidsperiod beräknas befolkningen öka från 39 000 personer till mellan 45 000 och 55 000 personer (s. 136-137). Det framgår av utredningen att området i fastighetens omedelbara närhet till stora delar är bebyggt. Mark- och miljödomstolen finner, mot denna bakgrund, att det inte finns skäl att ifrågasätta kommunens bedömning att det råder stor efterfrågan på mark för bebyggelse i det område där fastigheten är belägen.
Nästa fråga som ska prövas är om undantaget från detaljplanekravet som framgår av 4 kap. 2 § andra stycket PBL är tillämpligt. I bestämmelsen anges att det inte krävs någon detaljplan om byggnadsverket kan prövas i samband med en ansökan om bygglov eller förhandsbesked och användningen inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.
O.R. har anfört att området till stor del redan är exploaterat samt att frågan, eftersom det rör sig om enstaka byggnad, kan prövas i en ansökan om förhandsbesked på samma sätt som den prövats avseende den angränsande fastigheten.
Mark- och miljödomstolen konstaterar att den angränsande fastigheten Brunn 1:58 är en mindre, sedan tidigare avstyckad s.k. lucktomt. Av förarbeten till äldre PBL nämns som exempel när undantaget från detaljplanekravet kan tillämpas just komplettering med bebyggelse på lucktomter (prop. 1985/86:1 s. 553). Den nu aktuella fastigheten är dock en skogsfastighet och inte en lucktomt. Mark- och miljödomstolen finner vid en sammantagen bedömning att nämnden får anses ha haft fog för att hävda att det finns ett behov av detaljplaneläggning för området ifråga.
Vid prövning av frågor enligt PBL ska både allmänna och enskilda intressen beaktas, om inte annat är särskilt föreskrivet (2 kap. 1 § PBL). Av den allmänna principen om proportionalitet får anses följa att det förr eller senare, beroende på omständigheterna i det enskilda fallet, inträder en skyldighet för kommunen att pröva den sökta åtgärden på ett sådant sätt att sökanden får besked om kommunens ställningstagande till åtgärden i fråga (se RÅ 1996 ref. 44 och RÅ 2010 ref. 90).
Av utredningen i målet framgår att O.R. har ansökt om planbesked för den aktuella fastigheten samt att ansökan avslogs av Värmdö kommun i beslut den 11 december 2012. O.R. har vidare uppgett att kommunen vid ett möte den 25 april 2013 meddelat att den inte avser att detaljplanelägga området inom en överskådlig framtid. Eftersom kommunen inte har invänt mot uppgiften får den läggas till grund för bedömningen. Det får således anses ha framkommit att någon detaljplaneläggning inte har påbörjats och att det inte heller finns några konkreta planer på att planlägga området. Mot denna bakgrund har nämnden inte haft fog för att avslå O.R:s begäran om förhandsbesked enbart med den motiveringen att fastigheten ska detaljplaneläggas (se RÅ 2010 ref. 90 och Kammarrättens i Göteborg dom den 31 januari 2011 i mål nr 1119-10).
Nästa fråga är om den planerade byggnationen kan tillåtas enligt kraven i 2 och 8 kap. PBL. Den prövningen ska ske av nämnden som första instans. Mark- och miljödomstolen visar därför målet åter till nämnden för fortsatt handläggning.
Mark- och miljödomstolen upphäver det överklagade beslutet och Bygg-, miljö- och hälsoskyddsnämndens i Värmdö kommun beslut den 26 april 2012 och visar målet åter till nämnden för fortsatt handläggning.
Bygg-, miljö- och hälsoskyddsnämnden i Värmdö kommun överklagade i Mark- och miljööverdomstolen och yrkade att domstolen skulle ändra mark- och miljödomstolens dom och fastställa nämndens beslut.
O.R. bestred nämndens ändringsyrkande.
Mark- och miljööverdomstolen (hovrättsråden Randolph och Parker, tekniska rådet Ryan och tf. hovrättsassessorn Cox, referent) anförde i dom den 18 december 2014 följande.
Nämnden har hänvisat till sitt tidigare ställningstagande och har tillagt bl.a. följande. Behovet av en helhetssyn över området kräver en fördjupad utredning, vilket förutsätter planläggning på sätt som länsstyrelsen skriver i sitt beslut. Det är ingen rättighet att bebygga sin egen fastighet, utan kommunen ska först ta ställning till detta genom prövning av frågan. Då det i detta fall rör sig om ett område med högt bebyggelsetryck där ökad exploatering kan antas medföra negativa konsekvenser för miljön är detta inte en fråga som kan prövas genom förhandsbesked, utan genom planläggning. Att detaljplaneläggning inte har bedömts prioriterad för denna fastighet medför inte att kommunen är skyldig att pröva frågan genom förhandsbesked. Förhållandena är inte sådana att det är oproportionerligt att hänvisa till planläggning i detta fall.
O.R. har hänvisat till mark- och miljödomstolens skäl och i huvudsak anfört följande. Nämnden har avslagit hans begäran om förhandsbesked för bygglov och hans ansökan om detaljplaneläggning samt muntligen uttalat att området inte kommer att detaljplaneläggas inom överskådlig tid. Detta har inte motsagts av nämnden. Att området inte kommer att detaljplaneläggas inom lång tid framöver illustreras även av att området inte nämns i gällande översiktsplan (Översiktsplan för Värmdö kommun, 2012-2030). Det är av vikt att en avvägning görs i det enskilda fallet och att beslut som är till nackdel för den enskilde motiveras erforderligt. Detta har brustit i aktuellt fall.
Enligt 1 kap. 2 § plan- och bygglagen (2010:900), PBL, är det en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark (det s.k. kommunala planmonopolet). Byggnadsnämnden ska enligt 9 kap. 17 § PBL efter ansökan ge förhandsbesked om en åtgärd som kräver bygglov kan tillåtas på den avsedda platsen. Av förarbetena till den äldre plan- och bygglagen (1987:10) framgår att vad som i första hand bör prövas i ett förhandsbesked är om en byggnadsåtgärd över huvud taget kan tillåtas på den avsedda platsen, dvs. närmast en prövning av markens lämplighet för den avsedda åtgärden (se prop. 1985/86:1 s. 285). Vid den lämplighetsbedömningen ska det prövas om åtgärden uppfyller de allmänna intressen om t.ex. lämplig markanvändning som kommer till uttryck i 2 kap. PBL. Vidare ska det prövas om den sökta åtgärden ska föregås av detaljplaneläggning enligt 4 kap. 2 § första stycket PBL. Krav på planläggning kan finnas om byggnadsverkets användning får betydande inverkan på omgivningen eller det råder stor efterfrågan på området för bebyggande. Det krävs även planläggning om det är fråga om en bebyggelsemiljö där bebyggelsen behöver regleras i ett sammanhang. Av bestämmelsens andra stycke framgår att detaljplan inte krävs om prövningen kan ske i samband med prövning av ansökan om bygglov eller förhandsbesked och användningen av byggnadsverket inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.
Vid prövning av frågor enligt PBL ska enligt 2 kap. 1 § både allmänna och enskilda intressen beaktas, om inte annat är föreskrivet. De allmänna intressen som bör beaktas vid beslut om användningen av mark- och vattenområden redovisas i kommunens översiktsplan. I PBL saknas krav på att översiktsplanen ska redovisa när en planläggning av ett visst område ska ske. Översiktsplanen är enligt 3 kap. 3 § PBL inte bindande, men den ska enligt 2 § samma kapitel vara vägledande för beslut om användning av mark- och vattenområden. Eftersom planen anger de stora dragen i fråga om markanvändning tar den inte ställning till detaljfrågor som t.ex. lämpligheten av ny enstaka bebyggelse. Det är först i ett enskilt ärende om bygglov eller förhandsbesked som avvägningen mellan enskilda och allmänna intressen enligt 2 kap. 1 § PBL kan ske fullt ut. En bedömning får då göras av om det allmänna intresset skulle motverkas av den sökta åtgärden.
I detta fall har nämnden beslutat att inte meddela positivt förhandsbesked för nybyggnation med hänvisning till att den sökta åtgärden ska föregås av detaljplaneläggning.
I likhet med underinstanserna anser Mark- och miljööverdomstolen att det inte finns skäl att ifrågasätta kommunens uppgift att det råder stort bebyggelsetryck i det område där den aktuella fastigheten är belägen och att förhållandena inte är sådana att förhandsbesked för bygglov ändå kan medges utan att detaljplaneläggning först sker.
Frågan i målet är om den allmänna principen om proportionalitet medför att det med hänsyn till att det inte finns några konkreta planer på att detaljplanelägga området ändå har inträtt en skyldighet för kommunen att pröva O.R:s begäran om förhandsbesked för bygglov.
Det kommunala planmonopolet innebär visserligen att kommunen själv avgör när och var planläggning ska ske. Men förr eller senare - beroende på omständigheterna i det enskilda fallet - kan kommunen ändå bli skyldig att ta ställning till sökandens begäran om förhandsbesked, även då kommunen får anses ha haft fog för att hävda krav på detaljplan, se RÅ 2010 ref. 90.
I det ovan nämnda avgörandet hade kommunen hävdat detaljplanekrav sedan mitten av 1960-talet. Något planläggningsarbete var inte påbörjat och konkreta planer på att så skulle ske saknades. I förevarande fall har kommunens krav på detaljplan gjorts gällande sedan endast två år tillbaka i tiden. Konkreta planer på om och när planläggningsarbete ska påbörjas saknas dock även i detta fall. Det aktuella området omnämns inte som prioriterat förändringsområde inom vilket planläggning är tänkt att genomföras fram till 2025 i gällande översiktsplan (Översiktsplan för Värmdö kommun, 2012-2030). Det kan därför troligen inte enligt kommunens nuvarande bedömning påräknas en detaljplaneläggning av området förrän tidigast någon gång efter år 2025.
Liksom i 2010 års fall ligger kommunen i aktuellt mål inom en storstadsregion. Värmdö kommun är dessutom en relativt stor kommun, med flera fritidshusområden i förändring till permanentboende. Detta, jämte närheten till Stockholm, för med sig att prioriteringar måste kunna göras i kommunens planeringsarbete och genomförandet av detaljplanering måste kunna ske under en relativt lång period.
Till skillnad från i 2010 års fall är nu aktuell fastighet en obebyggd skogsfastighet. Fastigheten ligger inom en sammanhållen bebyggelse, som i dag utgörs av både fritidshus och permanentbostäder. I nordväst och sydöst gränsar fastigheten till en detaljplan fastställd den 17 mars 1966. Övrig bebyggelse i den närmaste omgivningen är inte reglerad i detaljplan.
Mark- och miljööverdomstolen bedömer att omständigheterna i förevarande fall är sådana att en byggnation av fastigheten får anses försvåra en kommande planläggning och omöjliggöra en rationell planering av området. Den tidpunkt har ännu inte nåtts då kommunen har en skyldighet på grund av proportionalitetsprincipen att pröva den sökta åtgärden utan föregående planläggning. Inte heller är den i översiktsplanen angivna planeringshorisonten - möjlighet till planläggning från år 2026 - oproportionerligt lång.
O.R. har inte redovisat några starka enskilda intressen utöver det enskilda intresset att bebygga den aktuella fastigheten.
På grund av det ovan anförda, och vid en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen, kan det inte anses, under den tid som nu kan överblickas, vara oproportionerligt mot O.R. att han får avvakta kommunens detaljplaneläggning. Mark- och miljödomstolens dom ska därför ändras på så sätt att kommunens negativa förhandsbesked ska fastställas.
Med ändring av mark- och miljödomstolens dom fastställer Mark- och miljööverdomstolen Bygg-, miljö- och hälsoskyddsnämndens i Värmdö kommun beslut den 26 april 2012.
Eftersom det fick anses vara av vikt för ledning av rättstillämpningen att målet prövades av HD tillät Mark- och miljööverdomstolen med stöd av 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar att domen överklagades till HD.
O.R. överklagade Mark- och miljööverdomstolens dom och yrkade att HD skulle i första hand meddela ett positivt förhandsbesked avseende fastigheten Brunn 1:30 i Värmdö kommun, i andra hand återförvisa målet till Bygg-, miljö- och hälsoskyddsnämnden i Värmdö kommun för fortsatt handläggning.
Nämnden motsatte sig att Mark- och miljööverdomstolens dom ändrades.
HD meddelade det prövningstillstånd som framgår av punkten 6 i HD:s dom. Frågan om prövningstillstånd rörande målet i övrigt förklarades vilande.
Målet avgjordes efter föredragning.
Föredraganden, justitiesekreteraren Ross, föreslog i betänkande följande dom.
1-6 Motsvarar i huvudsak punkterna 1-6 i HD:s dom.
En byggnadsnämnd ska på begäran av en enskild ge ett förhandsbesked om en bygglovspliktig åtgärd kan tillåtas på den avsedda platsen (9 kap. 17 § plan- och bygglagen [2010:900]). För att en sådan åtgärd ska tillåtas utanför ett område med detaljplan krävs att åtgärden inte förutsätter planläggning enligt 4 kap. 2 och 3 §§ plan- och bygglagen.
Det är en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten (1 kap. 2 § plan- och bygglagen). Av 4 kap. 2 och 3 §§ plan- och bygglagen framgår att kommunen i vissa angivna situationer ska pröva ett mark- eller vattenområdes lämplighet för bebyggelse och byggnadsverk genom en detaljplan.
En av de situationer där det råder ett krav på detaljplan är vid uppförande av bygglovspliktiga byggnadsverk i områden där det råder stor efterfrågan på mark för bebyggande (4 kap. 2 § första stycket 3 b plan- och bygglagen, i dess lydelse före den 1 juni 2015). Detta såvida inte förhållandena är sådana att byggnadsverket kan prövas i samband med en prövning av ansökan om bygglov eller förhandsbesked och användningen av byggnadsverket inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (4 kap. 2 § andra stycket plan- och bygglagen). Undantagsbestämmelsen är avsedd för sådana situationer, vilket det inte är fråga om i aktuellt fall, där en byggnads lokalisering med hänsyn till bestämmelserna i 2 kap. plan- och bygglagen liksom grannelagsfrågorna kan klaras av i samband med prövningen av bygglov eller förhandsbesked.
Vid prövning enligt plan- och bygglagen ska enligt 2 kap. 1 § samma lag hänsyn tas både till allmänna och enskilda intressen. Bestämmelsen har utformats med beaktande av den allmänna princip om proportionalitet som gäller som allmän rättsgrundsats inom förvaltningsrätten och som även följer av egendomsskyddet i artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen (se prop. 2009/10:170 s. 160).
Proportionalitetsprincipen innebär, vid inskränkningar från det allmännas sida av en enskilds rätt att använda sin egendom, att det ska finnas en rimlig balans eller proportionalitet mellan vad det allmänna vinner och den enskilde förlorar på grund av inskränkningen.
Det detaljplanekrav som följer av 4 kap. 2 och 3 §§ plan- och bygglagen innefattar sådana situationer där lagstiftaren har bedömt att det typiskt sett finns ett behov av en övergripande planering och reglering av ett område genom en detaljplan (se prop. 1985/86:1 s. 150 f.). När förhållandena är sådana som avses i nämnda bestämmelser finns det ett allmänt intresse av att bebyggelse och byggnadsverk inte uppförs utan föregående detaljplaneläggning enbart av det skälet att det möjliggör en rationell planering av området.
De nämnda bestämmelserna är allmänt hållna och ger kommunen ett förhållandevis stort utrymme att i det enskilda fallet bedöma om detaljplaneläggning krävs. Kommunens planmonopol innebär dessutom att kommunen, med vissa nu inte aktuella begränsningar, har ensam befogenhet att anta planer och också att avgöra om och i så fall när planläggning ska ske.
Ett negativt förhandsbesked som endast motiveras med att åtgärden förutsätter detaljplaneläggning innebär att sökanden inte får något besked om marken är lämplig för den avsedda byggnationen och det med undantag från kravet på detaljplan i övrigt finns förutsättningar enligt plan- och bygglagen att tillåta åtgärden.
Det anförda medför att även om en byggnadsnämnd i och för sig har fog för att åberopa detaljplanekravet i ett ärende om förhandsbesked, kan omständigheterna i det enskilda fallet vara sådana att det allmänna intresset av detaljplaneläggning inte står i rimlig balans till den enskildes intresse av att bebygga fastigheten. Det är då inte förenligt med proportionalitetsprincipen att byggnadsnämnden ger ett negativt förhandsbesked endast på den grunden att åtgärden förutsätter detaljplaneläggning.
I praxis har en byggnadsnämnd ansetts vara förhindrad att ge ett negativt förhandsbesked endast med åberopande av detaljplanekravet när kommunen under en mycket lång tid har gjort gällande att området ska detaljplaneläggas utan att så har skett och det inte heller har funnits konkreta planer på att detaljplanelägga området (se RÅ 2010 ref. 90).
Värmdö kommuns intentioner för bebyggelseutvecklingen finns redovisade i gällande översiktplan. Av denna framgår att ny bebyggelse med hänsyn till infrastruktur och energi- och klimataspekter i första hand ska förläggas i och i anslutning till centrumområden. Det framgår vidare att det planeras och pågår en förändring och förtätning av de områden i kommunen som är av fritidshuskaraktär till permanentboenden. Kommunen har pekat ut vissa av dessa förändringsområden som prioriterade ur planläggningssynpunkt med hänsyn till områdenas centrala lägen med närhet till teknisk försörjning och service och då de redan har en hög andel permanentboende. I översiktsplanen anges att även övriga förändringsområden ska utvecklas på sikt.
Fastigheten ligger inte inom något av de prioriterade förändringsområden där detaljplaneläggning är tänkt att genomföras fram till och med år 2025. Det står vidare klart att kommunen inte har några konkreta planer på att detaljplanelägga det område där fastigheten är belägen. Med hänsyn till vad som i översiktsplanen framgår om den planerade bostadsutvecklingen, får kommunen emellertid anses ha ett berättigat intresse av att kunna göra prioriteringar och att planera och genomföra planläggning under en relativt lång tidsperiod.
Fastighetens karaktär av obebyggd skogsfastighet och läge inom sammanhållen bebyggelse, med ett angränsande detaljplanelagt område intill, innebär vidare att behovet av detaljplaneläggning i detta fall får anses vara stort (jfr prop. 1985/86:1 s. 551-557). Det kan därmed också antas att en byggnation av fastigheten utan föregående detaljplaneläggning avsevärt kan försvåra en rationell planering av området.
Det har inte framkommit några omständigheter som ger O.R:s intresse av att bebygga fastigheten särskild tyngd.
HD gör mot denna bakgrund bedömningen att det inte råder ett sådant missförhållande mellan det allmänna intresset av detaljplaneläggning och O.R:s intresse av att bebygga fastigheten att det är oproportionerligt mot O.R. att han tills vidare får avvakta en eventuell detaljplaneläggning av fastigheten.
Vad O.R. i övrigt har anfört om tillämpningen av 2 kap. 15 § RF och artikel 6 i Europakonventionen föranleder ingen annan slutsats.
Svaret på den i prövningstillståndet ställda frågan är således att nämnden har haft rätt att - med hänsyn till den allmänna principen om proportionalitet - avslå begäran om förhandsbesked enbart på den grunden att detaljplaneläggning först ska ske.
Det saknas skäl att meddela prövningstillstånd rörande målet i övrigt. Mark- och miljööverdomstolens domslut ska därmed stå fast.
HD förklarar att Bygg-, miljö- och hälsoskyddsnämnden i Värmdö kommun har haft rätt att - med hänsyn till den allmänna principen om proportionalitet - avslå begäran om förhandsbesked enbart på den grunden att detaljplaneläggning först ska ske.
HD meddelar inte prövningstillstånd i målet i övrigt. Mark- och miljööverdomstolens domslut står därmed fast.
HD (justitieråden Johnson, Smith, Davis, Oneill, referent, och Thomas) meddelade den 3 november 2016 följande dom.
O.R. äger tillsammans med släktingar till honom fastigheten Brunn 1:30 Värmdö kommun. Fastigheten är en obebyggd skogsfastighet och har en areal om drygt 40 000 m2. Den är belägen i närheten av detaljplanelagd bebyggelse men omfattas inte av någon detaljplan eller några områdesbestämmelser.
O.R. ansökte i juli 2011 om förhandsbesked hos Bygg-, miljö- och hälsoskyddsnämnden avseende nybyggnad av ett enbostadshus och ett garage på fastigheten. Nämnden fann i beslut att den begärda åtgärden inte kunde tillåtas. Bygglov kunde enligt nämnden inte påräknas eftersom det råder stor efterfrågan på mark för bebyggande i området och då åtgärden därför bör föregås av detaljplaneläggning.
Länsstyrelsen avslog O.R:s överklagande. Mark- och miljödomstolen upphävde därefter länsstyrelsens och nämndens beslut och återförvisade ärendet till nämnden för fortsatt handläggning.
Mark- och miljööverdomstolen har ändrat mark- och miljödomstolens dom och fastställt nämndens beslut. Mark- och miljööverdomstolen har gjort bedömningen att det råder ett stort bebyggelsetryck i det område där fastigheten är belägen och att förhållandena inte är sådana att förhandsbesked ändå kan medges utan att detaljplaneläggning först sker. Enligt Mark- och miljööverdomstolen är det inte oproportionerligt att O.R., under den tid som nu kan överblickas, får avvakta kommunens detaljplaneläggning.
O.R. ansökte även om planbesked hos Samhällsplaneringsnämnden i Värmdö kommun. Ansökan syftade till att det skulle upprättas en detaljplan för fastigheten. Av ansökan framgick att O.R. avsåg att inom fastigheten avstycka åtta till tio fastigheter för bostadsändamål samt anordna grönområden och en gemensam vatten- och avloppsanläggning. Samhällsplaneringsnämnden avslog ansökan.
HD har med utgångspunkt i vad Mark- och miljööverdomstolen har funnit utrett, om att förhandsbesked för bygglov inte kan medges utan att detaljplaneläggning först sker och att det inte finns några konkreta planer på att detaljplanelägga området, meddelat prövningstillstånd i frågan om kommunen - med hänsyn till den allmänna principen om proportionalitet - har haft rätt att avslå begäran om förhandsbesked enbart på den grunden att detaljplaneläggning först ska ske.
Enligt 1 kap. 2 § plan- och bygglagen (2010:900) är det en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten. Bestämmelsen ger uttryck för det s.k. kommunala planmonopolet på plan- och bygglagens område. Det innebär att kommunen i princip har ensamrätt när det gäller att anta planer och därmed att bestämma om planläggning ska ske eller inte.
I 4 kap. 2 och 3 §§ plan- och bygglagen uppställs krav på att kommunen i vissa angivna situationer ska pröva ett mark- eller vattenområdes lämplighet för bebyggelse och byggnadsverk genom en detaljplan.
En av de situationer där det råder ett krav på detaljplan är vid uppförande av bygglovspliktiga byggnadsverk i områden där det råder stor efterfrågan på mark för bebyggande (4 kap. 2 § första stycket 3 a plan- och bygglagen, som motsvaras av första stycket 3 b i den lydelse som ska tillämpas i målet). Undantag från detta krav gäller enligt paragrafens andra stycke om förhållandena är sådana att byggnadsverket kan prövas i samband med en prövning av ansökan om bygglov eller förhandsbesked och användningen av byggnadsverket inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.
Enligt 9 kap. 17 § plan- och bygglagen ska en byggnadsnämnd på begäran ge ett förhandsbesked i fråga om en bygglovspliktig åtgärd kan tillåtas på en viss avsedd plats. Av 9 kap. 31 § framgår att en bygglovspliktig åtgärd utanför ett område med detaljplan kan tillåtas endast om den inte förutsätter planläggning enligt 4 kap. 2 eller 3 §.
På begäran av någon som avser att vidta en åtgärd som kan förutsätta att en detaljplan antas, ändras eller upphävs eller att områdesbestämmelser ändras eller upphävs ska kommunen enligt 5 kap. 2 § plan- och bygglagen i ett planbesked redovisa sin avsikt i frågan om att inleda en sådan planläggning. Kommunen ska normalt ge sitt planbesked inom fyra månader (5 kap. 4 §). Det är inte möjligt att överklaga ett beslut om planbesked (13 kap. 2 §).
Beslutet om prövningstillstånd innebär att HD vid den fortsatta prövningen har att utgå från Mark- och miljööverdomstolens bedömning att förhållandena är sådana att områdets lämplighet för bebyggelse och byggnadsverk ska regleras i en detaljplan eftersom det råder stor efterfrågan på området för bebyggande. En annan utgångspunkt är att det inte finns några konkreta planer på att detaljplanelägga området.
Den fråga som domstolen mot denna bakgrund har att ta ställning till är om nämnden - med hänsyn till den allmänna principen om proportionalitet - har haft rätt att avslå begäran om förhandsbesked på enbart den grunden att detaljplaneläggning först ska ske.
I 2 kap. 1 § plan- och bygglagen anges att vid prövningen av frågor enligt lagen ska hänsyn tas både till allmänna och enskilda intressen. Bestämmelsen är generell och gäller vid all prövning enligt lagen och tillämpas vid sidan av de mer specifika avvägningsbestämmelser som lagen innehåller beträffande särskilda frågor. Vid avvägningen kan olika intressen stå mot varandra. Ett tydligt fall är när enskilda intressen står mot allmänna. Men det kan också vara fråga om en avvägning mellan olika enskilda intressen eller mellan olika allmänna intressen.
När det gäller avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen får den s.k. proportionalitetsprincipen ofta stor betydelse. Den är en allmän rättsprincip i svensk rätt och kommer till uttryck i ett stort antal bestämmelser i lagstiftningen och i praxis från de högsta domstolarna. Principen är en betydelsefull del av Europakonventionen. Den är också fastlagd i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna.
Proportionalitetsprincipen har i svensk förvaltningsrätt ansetts innebära att en myndighet måste avstå från att meddela ett betungande beslut för vilket man i och för sig kan ha författningsstöd, om de negativa konsekvenserna för den enskilde inte står i rimlig proportion till det allmänna intresse som ska tillgodoses. (Jfr bl.a. Thomas, Förvaltningsprocessrättens grunder, 10 uppl., s. 115 f. och SOU 2010:29 s. 172 ff.)
Det framgår av förarbetena till 2 kap. 1 § plan- och bygglagen att avsikten är att en proportionalitetsbedömning ska ingå som ett moment i den prövning som ska göras enligt bestämmelsen. Det framhålls att Europakonventionen har blivit en del av svensk rätt sedan den tidigare plan- och bygglagen infördes år 1987 och att proportionalitetsprincipen är en del av konventionen. Enligt förarbetena ska bestämmelsen utformas så att det inte råder något tvivel om att konventionen gäller. (Se prop. 2009/10:170 s. 160.)
Av det nu anförda följer att proportionalitetsprincipen utgör ett centralt moment i den avvägning mellan allmänna och enskilda intressen som ska göras enligt 2 kap. 1 § plan- och bygglagen och att de krav som Europakonventionen ställer i fråga om proportionalitet utgör en integrerad del av prövningen. Kravet på skydd för enskilda intressen kan ställas högre men inte lägre än vad som följer av Europakonventionen.
Rättsfallet RÅ 2010 ref. 90 gällde en ansökan om förhandsbesked avseende nybyggnation i ett område med högt bebyggelsetryck. Kommunen hade i målet i nästan 50 års tid hävdat att det krävdes en detaljplan innan slutlig ställning kunde tas till ansökningen. Trots detta hade något planarbete inte påbörjats och det fanns inte heller några konkreta planer på att så skulle ske. Enligt Högsta förvaltningsdomstolen kan en kommun ogilla en ansökan om bygglov eller förhandsbesked med åberopande av detaljplanekravet. Av den allmänna principen om proportionalitet får emellertid anses följa att det förr eller senare - beroende på omständigheterna i det enskilda fallet - inträder en skyldighet för kommunen att pröva den sökta åtgärden på ett sådant sätt att sökanden får besked om kommunens ställningstagande till åtgärden i fråga. Domstolen fann mot den bakgrunden att nämnden inte hade haft rätt att avslå ansökningen med enbart den motiveringen att fastigheten skulle detaljplaneläggas.
Det står således klart att den avvägning som ska göras enligt 2 kap. 1 § plan- och bygglagen innefattar en proportionalitetsprövning som kan innebära att en ansökan om förhandsbesked ska bifallas, trots att kommunen enligt andra bestämmelser i lagen har haft grund för att avslå ansökningen.
Bedömningen av om ett avslag på ansökningen skulle strida mot proportionalitetsprincipen ska göras med utgångspunkt från förhållandena vid tiden då prövningen görs (jfr RÅ 2010 ref. 90, där det betonas att principen ”förr eller senare” kan ge upphov till särskilda skyldigheter för kommunen). Prövningen ska följaktligen inte grundas på någon bedömning av när en detaljplaneläggning skulle kunna bli aktuell.
O.R. har väntat i cirka fem år på besked huruvida den fastighet som han är delägare i kommer att kunna bebyggas. Fastigheten är en obebyggd skogsfastighet som gränsar till ett detaljplanelagt område. Det står klart att en byggnation av fastigheten utan föregående detaljplaneläggning kan försvåra en rationell planering av området. Det står också klart att kommunen, efter överväganden avseende markanvändningen inom kommunen, har skjutit frågan om detaljplaneläggning på framtiden.
Med utgångspunkt från de förhållanden som nu föreligger råder det inte ett sådant missförhållande mellan det allmänna intresset av detaljplaneläggning och O.R:s intresse av att bebygga fastigheten att det strider mot proportionalitetsprincipen att han får avvakta besked.
Svaret på den i prövningstillståndet ställda frågan är således att nämnden har haft rätt att - utan hinder av den allmänna principen om proportionalitet - avslå begäran om förhandsbesked på enbart den grunden att detaljplaneläggning först ska ske.
Det saknas med denna bedömning skäl att meddela prövningstillstånd i målet i övrigt. Mark- och miljööverdomstolens dom ska därmed stå fast.
HD förklarar att Bygg-, miljö- och hälsoskyddsnämnden i Värmdö kommun har haft rätt att - utan hinder av den allmänna principen om proportionalitet - avslå begäran om förhandsbesked på enbart den grunden att detaljplaneläggning först ska ske.
HD meddelar inte prövningstillstånd i målet i övrigt. Mark- och miljööverdomstolens domslut står därmed fast.
HD:s dom meddelad: den 3 november 2016.
Mål nr: T 260-15.
Lagrum: 2 kap. 1 § och 9 kap. 17 § plan- och bygglagen (2010:900).
Rättsfall: RÅ 2010 ref. 90.