En s.k. driving-range har ansetts som en golfbana i den mening som avses i 8 kap. 2 § plan- och bygglagen (1987:10) och därmed kräva bygglov. Eftersom anläggningen anordnats utan sådant lov har fog förelegat för att påföra byggnadsavgift.
Enligt beslut den 8 september 1993 fann Samhällsbyggnadsnämnden i Ekerö bl.a. att bygglov krävts för uppförande av byggnad och ianspråktagande av mark för driving-range på fastigheten Lovö Berga 3:1. Nämnden beslutade att påföra L.K. byggnadsavgift om 13 200 kr eftersom åtgärderna utförts utan bygglov. Samtidigt beslutade nämnden att byggnaden skulle undanröjas sendast den 20 oktober 1993 vid äventyr av vite om 20 000 kr.
L.K. överklagade till länsstyrelsen.
Länsstyrelsen i Stockholms län (1994-06-14) yttrade: Bestämmelser om när det krävs bygglov och om påföljderna och om vilka ingripanden som kan ske om man överträder bygglovsreglerna finns i plan- och bygglagen (1987:10), PBL. - Av 10 kap. 4 § första stycket PBL framgår att om någon utan lov utför en åtgärd som kräver bygglov skall en byggnadsavgift tas ut. Enligt andra stycket skall avgiften uppgå till fyra gånger den avgift som enligt gällande taxa skulle betalats för ett lov för åtgärden. Om överträdelsen är ringa får byggnadsnämnden - eller motsvarande nämnd - sätta ned eller helt efterge avgiften. - Vidare stadgas i 10 kap. 11 § PBL att länsstyrelsen, om det finns särskilda skäl får sätta ned eller helt efterge en byggnadsavgift.
Enligt 10 kap. 14 § PBL kan en byggnadsnämnd (motsvarande) förelägga den som olovligen vidtagit en bygglovpliktig åtgärd att inom viss tid vidta rättelse. Ett sådant föreläggande får enligt 18 § förenas med vite.
Slutligen framgår av 10 kap. 5 § att byggnadsavgift inte skall tas ut om rättelse sker innan frågan om påföljd eller ingripande tas upp vid sammanträde med byggnadsnämnden (motsvarande). - Enligt 8 kap. 1 § första stycket 1. PBL krävs bygglov för att uppföra byggnader. Vidare krävs enligt samma kapitel 2 § första stycket 1. bygglov för att anlägga golfbanor. - I detta fall har L.K. dels anlagt en golfbana i form av en s.k. driving-range dels också på banan uppfört en byggnad. - I och för sig kan det möjligen råda en viss tvekan om en driving-range är bygglovpliktig. Enligt länsstyrelsen talar dock övervägande skäl för att så är fallet med hänsyn till att, även om några mer omfattande markingrepp inte görs, ett betydande markområde tas i anspråk och allmänheten härigenom förhindras att nyttja det.
Att byggnaden kräver lov synes uppenbart.
L.K. har som grund för att avgiften skall sättas ned eller helt efterges åberopat att han såvitt han minns vidtagit rättelse, att han från dåvarande lantbruksnämnden fått besked att det inte krävdes bygglov för driving-rangen samt att rättsläget är oklart. - Länsstyrelsen kan inte finna att det på något sätt är visat att rättelse av de olovligen utförda åtgärderna vidtagits innan samhällsbyggnadsnämndens sammanträde den 8 september 1993. L.K:s överklagande kan inte bifallas på den grunden. - Av handlingarna framgår att L.K. under 1992 vidtagit motsvarande åtgärder som de som nu är föremål för prövning. 1992 synes han dock ha undgått att bli påförd någon avgift genom att vidta rättelse innan frågan blivit föremål för behandling i samhällsbyggnadsnämnden. Samtidigt har han dock blivit informerad om vilka bestämmelser som gäller. Trots detta har han 1993 vidtagit samma åtgärder. Under sådana omständigheter kan de utförda åtgärderna inte anses som ringa. Inte heller kan det anses föreligga särskilda skäl att sätta ned eller helt efterge avgiften. - Någon invändning har inte riktats mot beräkningen av avgiften. - L.K:s överklagande såvitt avser avgiften skall därför avslås.
När det gäller vitesföreläggandet är detta riktat mot den olovligen uppförda byggnaden. Någon osäkerhet om rättsläget när det gäller bygglovplikten för denna synes knappast föreligga. Samhällsbyggnadsnämnden synes således haft grund för föreläggandet. Överklagandet skall därför avslås även i denna del. Eftersom rättelsetiden gått ut skall ny tid sättas ut.
Länsstyrelsen avslår överklagandet. - Byggnaden skall, vid angivet vite 20 000 kr, ha tagits bort senast den 30 juni 1994.
L.K. överklagade till kammarrätten.
Samhällsbyggnadsnämnden avstyrkte bifall till överklagandet.
Kammarrätten i Stockholm (1995-01-31, Leblanc, Lynn) yttrade: I målet är numera upplyst att den byggnad som vid vite av 20 000 kr skulle tagits bort senast den 30 juni 1994 är borttagen från den aktuella platsen. Den med föreläggandet avsedda åtgärden har således fullgjorts. Föreläggandet skall därför undanröjas. - I likhet med länsstyrelsen finner kammarrätten att bygglov krävs för den numera borttagna byggnaden. Sådant lov har inte meddelats. Grund för påförande av byggnadsavgift förelåg därför. Skäl att efterge eller nedsätta byggnadsavgiften föreligger inte. - Vad därefter gäller den s.k. driving-rangen finner kammarrätten att denna anordning inte kan anses utgöra en golfbana i plan- och bygglagens mening. Krav på bygglov föreligger därför inte enligt 8 kap. 2 § första stycket PBL. Till följd härav skall byggnadsavgiften i den delen undanröjas. - Kammarrätten undanröjer det med vite å 20 000 kr förenade föreläggandet. - Kammarrätten förklarar med ändring av länsstyrelsens beslut att bygglov för driving-range inte krävs och undanröjer i enlighet härmed byggnadsavgiften i den delen, 6 000 kr. - Kammarrätten ändrar inte länsstyrelsens beslut i övrigt.
Kammarrättsrådet Pernold var skiljaktig och anförde. Vad gäller frågan om krav på bygglov för driving-range stadgas i 8 kap. 2 §, PBL att bygglov erfordras för att anordna bl.a. golfbanor. Med golfbanor torde avses banor eller anläggningar för utövande av golf i någon form. Ett skäl till att golfbanor och vissa andra anläggningar numera enligt PBL är bygglovspliktiga är att de är arealkrävande, att de medför konsekvenser i form av t.ex. ökad trafik samt att de kan ha inverkan på det rörliga friluftslivet och påverka landskapsbilden. - För att bygglovsplikt skall inträda krävs som regel att fastighetsägaren vidtar åtgärder av något slag för iordningsställande av marken för aktuellt ändamål. Upplåtelse av mark för camping eller husvagnsuppställning kräver dock bygglov trots att åtgärder för beredande av mark i allmänhet inte behövs. - I frågavarande mål framgår att L.K. anlagt en driving- range om ca 7,4 ha och i samband därmed investerat ca 200 000 kr "i utrustning m.m.". Detta synes ha skett för att bl.a. hålla aktuell gräsyta i välskött skick. I anslutning till eller på denna gräsyta har dessutom en mindre byggnad på ca 24 kvm uppförts. Verksamheten, avseende driving-rangen, bedrivs, såvitt handlingarna utvisa, i huvudsak under sommarhalvåret. - Jag finner med hänsyn till det anförda att bygglovsplikt föreligger för ifrågavarande driving-range eller golfbana och ändrar därför inte länsstyrelsens beslut i denna del. - Vad gäller eftergift eller nedsättning av byggnadsavgiften finner jag med hänsyn till de uppgifter länsstyrelsens lantbruksenhet enligt L.K. lämnat och till att det varken av plan- och bygglagens förarbeten eller praxis framgår om bygglov krävs för en driving-range av aktuellt slag, att byggnadsavgiften i denna del bör efterges. - I övrigt delar jag majoritetens bedömning.
Samhällsbyggnadsnämnden överklagade kammarrättens dom och anförde till stöd för sin talan i huvudsak följande. I 8 kap. 2 ? första stycket PBL angavs att bygglov krävs för att anordna golfbanor. En driving-range utgjorde ofta en del av en golfbaneanläggning som bygglovbehandlades i ett sammanhang. Även en del av en golfbana krävde bygglov och en driving-range var en sådan väsentlig del av en bana att bygglovsplikt förelåg. Att man skulle kunna anlägga en golfbana del för del och på så vis undgå bygglovsplikt kunde inte ha varit avsikten med lagstiftningen. Att en driving-range var fristående borde inte heller innebära att den var befriad från bygglovsplikt. En driving-range var en mer påtaglig anläggning i landskapet än andra delar av en golfbana som golfhål med tee, fairway och green. Den hade liksom en golfbana en stor omgivningspåverkan i form av ökad trafik, behov av parkeringsplatser, krav på byggnad för uthyrning av klubbor m.m. och krävde förmodligen också någon form av toalett. En driving-range var också en yta där allmänhetens vistelse och passage var begränsad med hänsyn till att långa bollar slogs ut. Den totala effekten med parkering, bodar, mattor med avståndsskyltar m.m. innebar en väsentlig ändring av platsens karaktär och anläggningen bedömdes i det aktuella fallet också som olämplig i landskapsbilden, där bevarandet av det öppna landskapet kring Lovö kyrka var viktigt.
L.K. bestred bifall till nämndens talan och anförde bl.a. följande. Enligt förarbetena till PBL gav 8 kap. 2 ? första stycket 1 PBL en uttömmande uppräkning av vilka idrotts- och fritidsanläggningar som kräver bygglov. Förarbetena gav stöd för att en restriktiv tolkning skall användas vid bestämmandet av de anläggningar som omfattades av bygglovsplikten. Med hänsyn härtill saknades laglig grund för att kräva bygglov för en s.k. driving-range.
Prövningstillstånd meddelades varvid förordnades att Boverket skulle avge yttrande i målet.
Boverket angav i avgivet yttrande som sitt ställningstagande att verket ansåg att det krävdes bygglov för att anordna en driving-range på sätt som skett och att kommunens överklagande därför borde bifallas. Till stöd för sitt ställningstagande anförde Boverket som sin bedömning följande. Syftet med att införa bygglovsplikt för idrotts- och fritidsanläggningar var främst att dessa var arealkrävande, att de medförde konsekvenser för de närboende, t.ex. i form av ökad trafik samt att de kan ha inverkan på det rörliga friluftslivets intressen och påverka landskapsbilden. De i ärendet relevanta frågorna är om en driving-range, som ofta utgör en del av en sedvanlig 18-hålsbana eller motsvarande typ, är att anse som en golfbana även i de fall när den inte är knuten till en sådan bana. - Om den är att anse som golfbana krävs för bygglovsplikt dessutom att det "anordnas" en golfbana. Exempel på anordnande är att bereda marken för det nya ändamålet, att anordna parkeringsplatser, sanitära anordningar. Enligt departementschefens uttalande i PBL-propositionen (1985/86:1 s. 684) bör bygglovsplikten konstitueras av åtgärderna sammantagna, i förening med deras syfte. I vissa fall kan till och med, enligt departementschefen, bygglovsplikt inträda trots att några åtgärder inte behöver vidtas. Exempel på detta är upplåtelse av område för camping eller husvagnsuppställning. Bygglovsplikt bör gälla när någon skall utnyttja ett område för camping eller husvagnsuppställning i en sådan omfattning att verksamheten blir mer eller mindre yrkesmässig. - I nu föreliggande fall har L.K. gräsbesått en yta av över 7 ha, som är avsedd att användas och skötas enbart för golfspel. Anläggningen påverkar landskapsbilden och verksamheten inverkar menligt på det rörliga friluftslivet genom att människor förhindras beträda området på grund av olycksrisken. Utslagsplatser har på sedvanligt sätt anordnats i form av mattor eller liknande och skyltar finns som anger avstånd. Bollar tillhandahålles genom en speciell anordning på platsen och det har funnits en byggnad på platsen. Syftet är att yrkesmässigt driva driving-rangen bl.a. för att förränta det nedlagda kapitalet. Verksamheten alstrar även trafik som påverkar omgivningen och det uppkommer behov av parkeringsplatser. Boverket anser att den aktuella driving-rangen är en golfbana och att de vidtagna åtgärderna i förening med verksamhetens syfte sammantaget medför att en golfbana anordnats som är bygglovspliktig enligt PBL.
Regeringsrätten (1999-06-03, Wilson, Mcmillan, Myers) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 8 kap. 2 ? första stycket 1 PBL krävs i fråga om andra anläggningar än byggnader bygglov för att anordna nöjesparker, djurparker, idrottsplatser, skidbackar med liftar, kabinbanor, campingplatser, skjutbanor, småbåtshamnar, friluftsbad, motorbanor och golfbanor. Den lagtekniska utformningen tillkom på förslag av Lagrådet, som anförde bl.a. följande. För att utmärka avgränsningen mot bygglovsfria anläggningar har i lagrådsremissen valts metoden att genom exempel ange för vilka anläggningar som bygglov krävs. Denna metod har här sina nackdelar. Exemplifieringen blir naturligen ofullständig och kan därför på ett icke önskvärt sätt låsa rättstillämpningen och även leda den i en ej avsedd riktning. En annan metod är att bestämma bygglovsplikten genom att i lagtexten skriva in de i lagrådsremissen angivna kriterierna, nämligen anläggningar vilka medför omfattande markarbeten, är arealkrävande eller avsevärt påverkar omgivningen. Mot ett så avfattat stadgande kan riktas anmärkningen att det är alltför vagt och oprecist och leder till osäkerhet om vilka anläggningar som är bygglovsfria. Lagrådet har stannat för att föreslå ett stadgande som uttömmande anger vilka anläggningar som kräver bygglov. Om bestämmelsen utformas så krävs en lagändring om man vill inskränka eller utvidga kretsen av bygglovspliktiga objekt (se prop. 1985/86:1, s. 683-684.
Vad angår frågan om vilka omständigheter som skall anses konstituera skyldigheten att ansöka om lov, dvs. vad som här menas med att "anordna", anförs vidare i specialmotiveringen (s. 684) bl.a. följande. När det gäller t.ex. idrottsplatser och golfbanor ställer sig saken ganska enkel. Sådana anläggningar kräver omfattande åtgärder i form av markarbeten m.m. När det däremot gäller t.ex. skidbackar och badplatser är det mera osäkert när man skall anse att bygglovsplikten inträder. Att allmänheten utnyttjar en naturlig backe eller en badstrand för skidåkning resp. bad kan naturligtvis inte få till följd att fastighetsägaren skall bli skyldig att söka lov. Här kan man över huvud taget inte tala om att en anläggning har kommit till stånd. För att bygglovsplikt skall inträda måste fordras att fastighetsägaren vidtar åtgärder av något slag för att bereda marken för det avsedda ändamålet. I fråga om skidbackar kan sådana åtgärder bestå i trädfällning, markarbeten och inrättande av skidlift. När man anlägger en badplats kan det bli fråga om rensning, utfyllnad, anläggande av bryggor m.m. Bygglovsplikt bör då konstitueras av åtgärderna sammantagna, i förening med deras syfte. I vissa fall kan bygglovsplikt inträda trots att några åtgärder inte behöver vidtas. Exempel på detta är upplåtelse av ett område för camping eller husvagnsuppställning. Visserligen torde detta som regel kräva sanitära åtgärder enligt hälsoskyddslagstiftningen. Men oavsett detta bör bygglovsplikt gälla, när någon skulle utnyttja ett område för camping eller husvagnsuppställning i en sådan omfattning att verksamheten blir mer eller mindre yrkesmässig.
Regeringsrätten gör följande bedömning.
I 8 kap. 2 § PBL uppräknas vissa slags anläggningar, bl.a. golfbanor, som inte får anordnas utan bygglov. Anledningen till att dessa anläggningar gjorts bygglovspliktiga är främst att de är arealkrävande, att de medför konsekvenser för de närboende, t.ex. i form av ökad trafik, samt att de kan ha inverkan på det rörliga friluftslivets intressen och påverka landskapsbilden (se prop. 1985/86:1 s. 682).
Av utredningen i målet framgår att länsstyrelsen år 1991 beviljat L.K. omställningsstöd för att han skulle upphöra med sin spannmålsproduktion på 50 ha åkermark. På en del av denna areal har han iordningställt en 7,64 ha stor gräsyta som i övrigt genom olika åtgärder anordnats för att mot ersättning upplåtas för träning och övning i golfspel. Eftersom den anläggning L.K. anordnat alltså utgör en bana på vilken det bedrivs golfspel och eftersom de motiv som föranlett bygglovsplikten enligt 8 kap. 2 § PBL gör sig gällande även beträffande denna anläggning, måste anläggningen i PBL:s mening betraktas som en golfbana.
På grund härav och då L.K. vidtagit åtgärderna utan lov har samhällsbyggnadsnämnden haft fog för att påföra honom byggnadsavgift.
Skäl för nedsättning eller eftergift av byggnadsavgiften på grund av att överträdelsen skulle vara att bedöma som ringa föreligger inte. Vidare har samhällsbyggnadsnämnden, enligt vad som upplysts, tidigare framhållit för L.K. att man från nämndens sida bedömde att bygglov erfordrades för att anordna en driving-range. Vid angivna förhållande kan, oavsett den osäkerhet L.K. ansett råda beträffande bygglovsfrågan, inte heller särskilda skäl för eftergift av byggnadsavgiften anses föreligga.
Mot bakgrund av vad som ovan anförts och då tvist ej råder om beräkningen av byggnadsavgiftens storlek skall amhällsbyggnadsnämndens talan bifallas.
Regeringsrättens avgörande. Med upphävande av kammarrättens dom i vad den överklagats fastställer Regeringsrätten länsstyrelsens beslut i nu överklagad del.
Regeringsrådet Burton var av skiljaktig mening och avslog överklagandet.
Regeringsrådet Blanchard var av skiljaktig mening beträffande motiveringen och anförde att enligt hans mening andra stycket av vad som i domskälen redovisats som Regeringsrättens bedömning borde ha följande lydelse.
Av utredningen i målet framgår att länsstyrelsen år 1991 beviljat L.K. omställningsstöd för att han skulle upphöra med sin spannmålsproduktion på 50 ha åkermark. På en del av denna areal har han iordningställt en 7,64 ha stor gräsyta som i övrigt genom olika åtgärder anordnats för att mot ersättning upplåtas för träning och övning i golfspel. Beträffande en anläggning av den storlek och med det syfte som den av L.K. anordnade anläggningen har gör sig de motiv som föranlett bygglovsplikten enligt 8 kap. 2 § PBL i lika hög grad gällande som för exempelvis en 9- eller 18-håls golfbana. Vid en sådan golfbana finns också ofta en anläggning av motsvarande art som den L.K. låtit iordningställa placerad så att den utgör en naturlig del av golfbaneområdet. Mot bakgrund härav får därför den av L.K. anordnade anläggningen bedömas som en påbörjad del av en ännu ej färdigställd golfbana. Detta oavsett om området i övrigt avses komma att bli utbyggt eller ej till en mer fullständig golfbaneanläggning.