Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern riktar allvarlig kritik mot Länsstyrelsen i Jämtlands län med anledning av brister vid länsstyrelsens handläggning av ärenden om jakträttsupplåtelser enligt 32 § rennäringslagen (1971:437).
Bakgrund
Den som är av samisk härkomst (same) får enligt bestämmelserna i rennäringslagen använda mark och vatten till underhåll för sig och sina renar. Denna s.k. renskötselrätt tillkommer den samiska befolkningen och grundas på urminnes hävd. Renskötselrätten får utövas av den som är medlem i en sameby. Renskötsel får bedrivas hela året bl.a. på renbetesfjällen i Jämtlands län. Marken fördelas mellan samebyarna, som är sammanslutningar för att bedriva renskötsel, i särskilda byområden. En sameby kan förvärva rättigheter och åta sig skyldigheter om den har registrerats hos Sametinget. Samebyn företräder medlemmarna i frågor som rör renskötselrätten eller medlemmarnas gemensamma intressen inom rennäringen i övrigt.
Enligt 10 § jaktlagen (1987:259) har en fastighetsägare i regel jakträtt på den mark som hör till fastigheten. Vid jordbruksarrende har dock arrendatorn jakträtten på den arrenderade marken, om inte annat har avtalats. Samernas rätt att jaga är särskilt reglerad i rennäringslagen. Enligt 25 § första stycket rennäringslagen får en medlem i en sameby jaga och fiska på utmark inom de delar av byns betesområde som hör till renbetesfjällen eller lappmarkerna, när renskötsel är tillåten där.
På statlig mark inom renskötselområdet anses svenska staten ha jakträtten enligt 10 § jaktlagen samtidigt som samerna har motsvarande jakträtt enligt rennäringslagen. Enligt 32 § rennäringslagen får nyttjanderätt på sådan kronomark ovanför odlingsgränsen som står under statens omedelbara disposition och på renbetesfjällen upplåtas endast om det kan ske utan avsevärd olägenhet för renskötseln. Avser upplåtelsen rätt till jakt eller fiske krävs dessutom att upplåtelsen är förenlig med god viltvård och att det kan ske utan besvärande intrång i samernas rätt till jakt eller fiske enligt 25 §. Frågor om upplåtelser enligt 32 § rennäringslagen prövas, såvitt gäller upplåtelse av mark för jakt, av länsstyrelsen (33 § rennäringslagen och 2 § rennäringsförordningen [1993:384]). Enligt 99 § rennäringslagen får beslut om upplåtelse som avses i 32 § rennäringslagen överklagas hos regeringen. Beslut som avser upplåtelse av rätt till jakt eller fiske får överklagas endast av samebyn.
Anmälan
Ruvhten Sijte är en sameby vars renskötselområde omfattar viss kronomark på renbetesfjället i Jämtlands län. ER, ordförande i Ruvhten Sijte sameby, har i en anmälan till Justitiekanslern begärt att Justitiekanslern ska granska om Länsstyrelsens i Jämtlands län upplåtelser för älgjakt till fjällägenhetsarrendatorer inom samebyn sker på laglig grund samt om en av länsstyrelsen beslutad policy, ”Policy för älgjaktsupplåtelser på renbetesfjället i Jämtland” överensstämmer med bestämmelserna i rennäringslagen. Han ifrågasätter att upplåtelserna tillåts ske i sådan omfattning som länsstyrelsen beslutat om. Han uppger vidare att samebyn, trots begäran därom, inte fått information från länsstyrelsen om vilka personer som arrenderar mark och som har tilldelats rätt att jaga inom samebyns område.
Utredningen
Justitiekanslern har inhämtat muntliga upplysningar från länsstyrelsens vilthandläggare. Samtliga handlingar hänförliga till jakträttsupplåtelser på Ruvhten Sijte samebys område åren 2011 - 2013 och utdrag ur länsstyrelsen diarium (registerutdrag) gällande de aktuella ärendena har också begärts in.
Utifrån vad som framkom i den inhämtade utredningen beslutade Justitiekanslern att begära in ett yttrande från Länsstyrelsen i Jämtlands län där svar begärdes på bl.a. följande frågor.
1. Vilka rutiner eller anvisningar finns och hur handläggs rent faktiskt ärenden om upplåtelse av nyttjanderätt enligt 32 § rennäringslagen?
2. Vilken rättslig betydelse tillmäter länsstyrelsen den beslutade policyn, ”Policy för älgjaktsupplåtelser på renbetesfjället i Jämtland”, och hur används den i samband med handläggningen.
[…]
4. Vilken kommunicering har skett och vilka överväganden har länsstyrelsen gjort i fråga om behovet av kommunicering med Ruvhten Sijte sameby vid handläggningen av ansökningar om upplåtelse av nyttjanderätt enligt 32 § rennäringslagen inom samebyns område åren 2011 – 2013?
5. Vilka rutiner har länsstyrelsen när det speciellt gäller att underrätta berörda parter om innehållet i beslut om upplåtelse av nyttjanderätt på renbetesfjället och vilka överväganden har myndigheten gjort i fråga om behovet att underrätta Ruvhten Sijte sameby om innehållet i de beslut som har berört samebyns område åren 2011 – 2013?
Länsstyrelsen i Jämtlands län har i sitt yttrande hit anfört bl.a. följande.
1. Länsstyrelsen i Jämtlands län rutin är att följa förvaltningslagen och annan gällande lagstiftning och föreskrifter. Med detta som grund handläggs upplåtelser på älg enligt RL 32§ 1971:437 på följande sätt;
Älgjakt har sedan lång tid utövats inom Renbetesfjällen. Jakten har utövats av samebymedlemmar, f.d. samebymedlemmar, fjällägenhetsarrendatorer, f.d. fjälläggenhetsarrendatorer och privatpersoner.
Utöver de jakträtter som nyttjas av samebymedlemmar och före detta samebymedlemmar upplåter länsstyrelsen även jakt till andra grupper enligt RL 32§ 1971:437. Denna jakt är idag geografiskt bestämd och fördelad till ett antal olika personer. De personer som idag innehar sådan jakträtt är fjällägenhetsarrendatorer, f.d. fjällägenhetsarrendatorer och enstaka privatpersoner. Bakgrunden till de olika jakträtterna skiljer sig där fjällägenhetsarrendatorns jakt bygger på själva den historiska institution fjällägenheterna utgör. Jakt för f.d. fjällägenhetsarrendatorer baseras på ett tidigare beslut i rennäringsdelegationen (6131-1913-02) medan jaktarrenden för privatpersoner medgivits där utrymme ansetts ha funnits och ofta i samråd med berörda samebyar. Jakträtter upplåtna av länsstyrelsen har hanterats genom femåriga arrenden vilka inför förnyelse har skickats på remiss till respektive sameby.
Vidare har alla de med jakträtt enligt ovan också medgetts möjlighet att ta med andra jägare då de utövat jakt genom så kallade jaktgästsupplåtelser. Sådana upplåtelser ges, oavsett vem som begärt dem, av länsstyrelsen och länsstyrelsen har därmed kunskap om antalet personer som jagar med denna rätt.
2. Beslutad policy för älgupplåtelser (6133-3205-09) har ingen rättslig betydelse mer än att den skall vara en vägledning och stöd för arbetet med älgjaktsupplåtelser på renbetesfjällen i Jämtlands län.
[…]
5. Rutinen är att underrätta berörd jakttillståndsinnehavare om innehållet i beslutsamt kopia av innehållet i beslutet till berörd sameby. Några ytterligare överväganden om att kommunicera med berörda parter har Länsstyrelsen inte bedömt vara nödvändigt.
Justitiekanslerns fråga 4 har länsstyrelsen besvarat genom en lista i vilken redogörs för kommuniceringen. Av listan framgår bl.a. följande. Länsstyrelsen skickade den 16 juni 2011 en kopia av beslut om jakttillstånd år 2011 till samebyn. Den 27 juni 2011 skickades länsstyrelsens Policy för älgjaktsupplåtelser på renbetesfjällen i Jämtland till samebyn och samtliga jakttillståndshavare på remiss. Samebyn inkom den 17 oktober 2011 med synpunkter på den remitterade policyn. Den 13 juli 2012 skickades ett generellt beslut att förlänga alla gällande jakttillstånd ett år till jakttillståndsinnehavare och Ruvhten Sijte sameby. Samma dag skickades också kopia till samebyn på de enskilda besluten om jakttillstånd år 2012. ER inkom den 23 juli 2012 med en skrivelse till länsstyrelsen betecknad ”Skrivelse med anledning av begäran om översyn av jakttillstånd för älg inom Ruvhten Sijte”. Den 19 juni 2013 fattade länsstyrelsen beslut om ettåriga jakttillstånd för år 2013 som skickades till jakttillståndsinnehavarna. ER begärde den 20 september 2013 kopia på de beslutade jakttillstånden. De begärda handlingarna lämnades ut samma dag.
Policy för älgjaktsupplåtelser på renbetesfjällen i Jämtland
Justitiekanslern har härefter inhämtat vissa kompletterande upplysningar från vilthandläggaren vid Länsstyrelsen i Jämtlands län som har uppgett bl.a. följande. Från och med år 2011 har länsstyrelsen krävt årliga tillstånd för rätt till jakt på älg och björn på renbetesfjället. Före dess gällde att fjällägenhetsinnehavare och andra innehavare av arrenden tilldelades femåriga avtal med tillstånd till jakt och fiske. Bland det tiotalet personer som har fått upplåtelser av rätt till älgjakt på samebyn Ruhten Sijtes område finns några fjällägenhetsinnehavare och några som har andra typer av arrenden. Vidare är det två personer som har jakttillstånd utan att samtidigt ha någon nyttjanderätt till mark i området.
Ramen för Justitiekanslerns prövning i detta fall
Justitiekanslerns tillsyn över den offentliga verksamheten är främst inriktad på att denna fullgörs på ett riktigt sätt utifrån de krav som författningsregleringen ställer upp för själva förfarandet. Avsikten är i första hand att tillgodose den enskildes krav på en rättssäker handläggning. Justitiekanslern kan däremot inte överpröva de beslut som en myndighet fattar inom sitt kompetensområde. Normalt gör Justitiekanslern inte heller uttalanden om de bedömningar eller rättsliga överväganden som har legat till grund för en myndighets ställningstagande.
Med dessa utgångspunkter har Justitiekanslern inte funnit anledning att göra några uttalanden med anledning av länsstyrelsens direkta tillämpning av
32 § rennäringslagen i samband med jakträttsupplåtelser. Vad som har framkommit i ärendet ger emellertid anledning att ifrågasätta hur länsstyrelsen har tillämpat de förfaranderegler som ska tillämpas i samband med myndighetens handläggning av jakträttsupplåtelser.
Rättsliga utgångspunkter
Enligt 17 § första och andra stycket förvaltningslagen (1986:223) får ett ärende inte avgöras utan att den som är sökande, klagande eller annan part har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än honom eller henne själv och han eller hon har fått tillfälle att yttra sig över den, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Myndigheten får dock avgöra ärendet utan att så har skett
1. om avgörandet inte går parten emot, om uppgiften saknar betydelse eller om åtgärderna av någon annan anledning är uppenbart obehövliga,
2. om ärendet rör tjänstetillsättning, antagning för frivillig utbildning, betygssättning, tilldelning av forskningsbidrag eller något jämförbart och det inte är fråga om prövning i högre instans efter överklagande,
3. om det kan befaras att det annars skulle bli avsevärt svårare att genomföra beslutet i ärendet, eller
4. om avgörandet inte kan uppskjutas.
I 21 § förvaltningslagen anges bl.a. att en sökande, klagande eller annan part ska underrättas om innehållet i det beslut varigenom myndigheten avgör ärendet, om detta avser myndighetsutövning mot någon enskild. Parten behöver dock inte underrättas, om det är uppenbart obehövligt. Om beslutet går parten emot och kan överklagas, skall han underrättas om hur han kan överklaga det.
Högsta förvaltningsdomstolen har i RÅ 2008 not. 110 och RÅ 2008 not. 111 (rättsprövningsärenden) slagit fast att en sameby ska betraktas som part i ärenden om markupplåtelse på mark där renskötsel får bedrivas.  Domstolen fann att regeringen hade agerat i strid med den allmänna principen om kommunikationsskyldighet (som för regeringens del kommer till uttryck i regeringsformen och för förvaltningsdomstolarna i 17 § förvaltningslagen) genom att avgöra ärendena utan att bereda samebyarna tillfälle att yttra sig innan ärendena avgjordes.
Bedömningen i detta fall
Bristande kommunicering
Den kommuniceringsprincip som kommer till uttryck i 17 § förvaltningslagen har som ändamål att bl.a. garantera medborgarna en elementär rättssäkerhet genom att principen om att ”ingen ska dömas ohörd” upprätthålls i handläggningen (se vidare SOU 2010:29  s. 425).
Av utredningen framgår att länsstyrelsen åren 2011 – 2013 handlagt omkring tio ärenden varje år där man beviljat enskilda personer jakttillstånd för älg och björn enligt 32 § rennäringslagen inom det område som samebyn Ruvhten Sijte använder för renskötsel. Av 99 § rennäringslagen och Högsta förvaltningsdomstolens ovan redovisade praxis framgår att Ruvhten Sijte varit att betrakta som part i dessa ärenden om upplåtelse enligt 32 § rennäringslagen.
Justitiekanslern konstaterar att länsstyrelsen inte i något fall under åren 2011 – 2013 har berett samebyn tillfälle att yttra sig över de ansökningar om upplåtelse av rätt till älgjakt som har lämnats in till länsstyrelsen. Länsstyrelsen har uppgett att man har bedömt att det inte har varit nödvändigt att kommunicera ansökningarna (se under punkten 5 i länsstyrelsens yttrande till Justitiekanslern). Några skäl för denna bedömning har inte lämnats. Mot bakgrund av de rättigheter som tillkommer en sameby enligt rennäringslagen och vad som anförts i anmälan om att samebyn har synpunkter på antalet jakträttsupplåtelser, kan förhållandena inte rimligen anses ha varit sådana att samtliga ansökningar kunnat bifallas utan att samebyn dessförinnan beretts tillfälle att yttra sig över ansökan.
Länsstyrelsens kommunicering med samebyn i samband med handläggningen av jakträttsupplåtelserna har begränsat sig till att samebyn har tillsänts kopior av besluten om jakträttsupplåtelser åren 2011 och 2012. Tillstånden för år 2013 har samebyn fått del av först sedan ER begärt ut dem hos länsstyrelsen.
Det sätt på vilket länsstyrelsen har handlagt dessa ärenden står enligt min bedömning i direkt strid med förvaltningslagens krav på kommunikation. Det finns skäl att rikta allvarlig kritik mot länsstyrelsen för dessa brister.
Underlåtenhet att lämna överklagandehänvisning
I samband med införandet av nuvarande begränsning i möjligheterna att överklaga beslut gällande upplåtelse av rätt till jakt och fiske enligt 32 § rennäringslagen uttalades i bl.a. följande i förarbetena (prop. 1995/96:226 s. 65). Länsstyrelsens beslut om upplåtelse av sådan nyttjanderätt som avses i 32 § rennäringslagen gäller till den helt övervägande delen upplåtelser av rätt till jakt eller fiske. Som villkor för sådana upplåtelser gäller enligt 32 § andra stycket lagen att upplåtelsen skall vara förenlig med god jaktvård eller
fiskevård och att den kan ske utan besvärande intrång i den rätt till jakt eller fiske som medlem i sameby har enligt 25 § rennäringslagen. När länsstyrelsen avslår en ansökan om upplåtelse av rätt till jakt eller fiske åberopas vanligen något av dessa skäl. Anledning att göra en annan bedömning än den länsstyrelsen gjort föreligger sällan. Rätten att överklaga ett sådant beslut bör därför kunna begränsas. Den fråga som bör kunna bli föremål för ytterligare prövning är huruvida upplåtelsen kan ske utan avsevärd olägenhet för renskötseln. Klagorätt bör därför inte tillkomma någon annan än berörd sameby.
Av utredningen framgår att samebyn varken i besluten eller på något annat sätt har informerats om hur besluten kan överklagas enligt 99 § rennäringslagen. Skyldigheten att lämna information om rätten att överklaga ska garantera att enskilda får den vägledning som de behöver för att kunna utnyttja sin rätt. Eftersom samebyn är den enda part som kan överklaga besluten om upplåtelse av jakträtt på samebyns område borde samebyn i samband med att den fick del av de aktuella besluten ha fått en anvisning om hur besluten kunde överklagas. Också i detta avseende har länsstyrelsen brustit i sin handläggning till en sådan grad att det finns anledning att rikta allvarlig kritik mot handläggningen.
Sammanfattande bedömning
Sammantaget visar länsstyrelsen handläggning på allvarliga brister i de delar som nu beskrivits. Genom den utredning som inhämtats i ärendet här har det även kommit fram uppgifter som tyder på att det förekommit brister i fråga om skyldigheten att motivera beslut (jfr 20 § förvaltningslagen) samt underlåtenhet att besvara skrivelser från enskilda, med anknytning till ärenden om älgjaktsupplåtelser, som skickats in till myndigheten. Jag förutsätter att länsstyrelsen tar intryck av den nu framförda kritiken och ser till att snarast utveckla de rutiner som krävs för att handläggningen av ärenden om jakträttsupplåtelser enligt 32 § rennäringslagen ska uppfylla förvaltningslagens krav. Jag avser att återkomma till länsstyrelsen för att tillse att nödvändiga åtgärder har vidtagits.