Samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken med anledning av anmälan att ta jordbruksmark ur produktion ----- Efter anmälan enligt 12 kap 6 § miljöbalken om plantering av skog på åkermark beslöt länsstyrelsen att förbjuda åtgärden med hänvisning bl.a. till att landskapet med värdefull kulturmiljö, fornlämningar och en särpräglad uppfartsväg till en gård, skulle skadas. MÖD ansåg att länsstyrelsens prövning kunde innefatta kulturmiljöfrågor och gjorde samma bedömning i sak som myndigheten.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDEVäxjö tingsrätts, mark- och miljödomstolen, dom 2018-04-09 i mål nr M 4574-17, se bilaga A
PARTER
KlagandeLänsstyrelsen i Skåne län205 15 Malmö
MotpartMaltesholms Konsult & Förvaltnings AB
Ombud: D J
SAKENSamråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken med anledning av anmälan att ta jordbruksmark ur produktion på fastigheten X i Kristianstads kommun
_______________
MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUT
Med ändring av mark- och miljödomstolens dom fastställer Mark- och miljööverdomstolen Länsstyrelsen i Skåne läns beslut den 6 oktober 2017, dnr 523-3662-2017.
_______________
YRKANDEN I MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLEN
Länsstyrelsen har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska upphäva mark- och miljödomstolens dom och fastställa länsstyrelsens beslut från den 6 oktober 2017.
Maltesholm Konsult & Förvaltnings AB (Maltesholm) har motsatt sig ändring av mark- och miljödomstolens dom.
UTVECKLING AV TALAN I MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLEN
Länsstyrelsen har till stöd för sin inställning anfört bl.a. följande:
I Naturvårdsverkets allmänna råd 2001:15 anges att begreppet naturmiljö i 12 kap. 6 § miljöbalken bör tolkas vidsträckt och även inkludera landskapsbilden och kulturlandskapet samt omfatta all natur, inte endast värdefull eller orörd natur, således även naturmiljön i tätortsnära områden. Av de allmänna råden framgår även att vid bedömningen av vad som är en väsentlig ändring av naturmiljön bör dels områdets karaktär och känslighet, dels åtgärden som sådan och dess inverkan på naturmiljön beaktas. Nu aktuellt mål gäller en förändrad markanvändning - från jordbruksmark till skogsmark - vilket innebär att 3 kap. 6 § miljöbalken ska tillämpas varvid även riksintresset för kulturmiljön ska uppmärksammas. Hos områden av betydelse för kulturmiljön ligger bevarandevärdet ofta i äldre värdefull bebyggelse eller i karaktären hos ett odlingslandskap med dess kombination av brukningsformer inom jord- och skogsbruket, bebyggelsens struktur, fornminnen och andra lämningar av äldre bosättningar. Ofta är bevarandevärdena gemensamma för naturvården, kulturmiljövården och friluftslivet.
Maltesholm har till stöd för sin inställning åberopat vad man tidigare angett samt ingett och åberopat en skrivelse från Sveriges Jordägareförbund samt därtill anfört bl.a. följande:
Av 12 kap. 6 § miljöbalken följer att ett förbud inte kan grunda sig på något annat än skyddet för naturmiljön. Naturvårdsverkets allmänna råd är inte någon rättskälla och varken bindande eller styrande för tillämpningen av de aktuella bestämmelserna. I den mån dessa råd alls ska beaktas är de kulturmiljöer som länsstyrelsen lyfter fram inte av den karaktären att de samtidigt kan sägas utgöra naturmiljö på det sätt som åsyftas i de allmänna råden. Som bolaget tidigare anfört är de aktuella fornlämningarna belägna inom mark som är brukad sedan flera hundra år tillbaka. De kommer således inte att påverkas av ändrad markanvändning enligt anmälan.
MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSKÄL
Maltesholm har hos länsstyrelsen anmält att man har för avsikt att ta jordbruksmark ur produktion genom att plantera olika sorters gran samt poppel inom fastigheten X.
Den som har underrättat länsstyrelsen om att jordbruksmark ska tas ur produktion anses ha gjort en anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken (6 § förordningen [1998:904] om anmälan för samråd). Länsstyrelsen får förelägga den som har gjort en sådan anmälan att vidta de åtgärder som behövs för att begränsa eller motverka skada på naturmiljön. Om sådana åtgärder inte är tillräckliga och det är nödvändigt för skyddet av naturmiljön, får länsstyrelsen förbjuda verksamheten (12 kap. 6 § fjärde stycket miljöbalken).
I detta fall har länsstyrelsen förbjudit planteringen av skog med hänsyn till den skada åtgärden skulle medföra på kulturmiljön och områdets naturvärden.
Den fråga som Mark- och miljööverdomstolen först har att ta ställning till är om det vid en prövning enligt 12 kap. 6 § miljöbalken är möjligt att ta hänsyn till ett områdes kulturmiljövärden.
Omfattar prövningen enligt 12 kap. 6 § miljöbalken påverkan på kulturmiljön? Regeringen framhöll i förarbetena till 12 kap. 6 § miljöbalken att natur- och kulturvärden ofta hör ihop och att samrådsmyndigheten bör underrätta den myndighet som ansvarar för kulturmiljöfrågor om den finner att en verksamhet eller åtgärd kan komma att skada även kulturvärden (se prop. 1997/98:45 del 2 s. 151 f.). I samband med att det i miljöbalken infördes en ny skyddsform, kulturreservat, uttaladeregeringen att det i förarbetena till den tidigare gällande naturvårdslagen framgick att begreppet natur även omfattade den kulturpräglade naturen. Regeringen konstaterade att naturvårdslagens tillämpningsområde hade förtydligats genom införandet av bestämmelsen om naturreservat så att det klart framgick att även kulturpräglade delar av naturmiljön omfattades. Ett naturreservat kunde, enligt regeringen, vara en tänkbar skyddsform att användas som skydd av områden med såväl skyddsvärd naturmiljö som värdefulla kulturmiljöer (prop. 1997/98:45 del 1 s. 323 f.).
Uttalandena i förarbetena visar att det inte går att göra någon tydlig åtskillnad mellan naturmiljön och den kulturpräglade delen av naturmiljön. Detta talar för att begreppet naturmiljön i 12 kap. 6 § miljöbalken ska anses omfatta även kulturmiljövärden.
I de fall en åtgärd som anmäls för samråd innebär en ändrad mark- eller vattenanvändning ska prövningsmyndigheten bl.a. tillämpa 3 kap. 6 § miljöbalken om skydd för vissa områden med särskilda natur- eller kulturvärden (2 kap. 6 § miljöbalken). I rättsfallet MÖD 2003:121 hade ett bolag anmält uppförande av bl.a. en radiomast för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken. Miljööverdomstolen tillämpade 3 kap. 6 § miljöbalken och fann att uppförande av radiomasten skulle skada riksintressena för i första hand kulturmiljövård men även naturvård.
Sammantaget har det varit riktigt av länsstyrelsen att i nu aktuellt ärende pröva åtgärdens påverkan på områdets kulturmiljö. Mark- och miljödomstolen har inte gjort en sådan prövning men parterna har i Mark- och miljööverdomstolen argumenterat i saken. Domstolen anser att avsaknaden av en prövning av påverkan på kulturmiljön i mark- och miljödomstolen kan läkas här och Mark- och miljööverdomstolen prövar målet i dess helhet.
Finns det skäl att förbjuda anmäld skogsplantering?
Av utredningen framgår att området utgör riksintresse för kulturmiljövård varvid särskilt märks landskapet med bl.a. uppfartsvägen Höge väg och ett stort antal fornlämningar. Det öppna landskapet med långa siktlinjer och unika väl synliga lämningar av mänsklig aktivitet sedan mycket lång tid kommer att förändras helt om skogsplantering sker. Det kan inte anses som en god förvaltning av kulturmiljön att genom plantering av skog hindra upplevelsen av det sammanhängande och historiskt intressanta landskapet. Mark- och miljööverdomstolen delar därför länsstyrelsens bedömning att värdefull kulturmiljö kommer att skadas vid plantering av skog på åkermarken.
Vid den avvägning mellan allmänna och enskilda intressen som ska göras innan ett föreläggande eller förbud meddelas enligt 12 kap. 6 § miljöbalken, anser Mark- och miljööverdomstolen att det allmänna intresset av att bevara det öppna odlingslandskapet och dess kulturmiljö väger tyngre än Cordova enskilda intresse av att plantera skog.
Sammantaget innebär det anförda således att länsstyrelsens överklagande ska bifallas.
Domen får enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättsråden Monroe, White, referent, och Smith samt tekniska rådet Lewis.
Föredragande har varit Simpson.
____________________________________________
BILAGA A
VÄXJÖ TINGSRÄTTS, MARK- OCH MILJÖDOMSTOLEN, Mcguire Konsult och Förvaltnings AB
Ombud: D J
MotpartLänsstyrelsen i Skåne län205 15 Malmö
ÖVERKLAGAT BESLUTLänsstyrelsen i Skåne läns beslut från den 6 oktober 2017 i ärende nr 523-3662-2017, se bilaga 1
SAKENSamråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken med anledning av anmälan att tajordbruksmark ur produktion på fastigheten X, Kristianstads kommun.
________________
DOMSLUT
Mark- och miljödomstolen upphäver Länsstyrelsen i Skåne läns beslut från den 6 oktober 2017 i ärende nr 523-3662-2017.
________________
BAKGRUND
Maltesholm Konsult och Förvaltnings AB (bolaget) har anmält till Länsstyrelsen i Skåne län (länsstyrelsen) om att ta jordburksmark ut jordbruksproduktion och plantera stenfri åkermark med nordmannsgran, nobilisgran, rödgran, rödgran/julgranar, samt poppel på totalt cirka 37 hektar inom fastigheten X i Kristianstands kommun.
Länsstyrelsen beslutade den 6 oktober 2017, att förbjuda plantering av skog enligt anmälan.
Bolaget har nu överklagat länsstyrelsens beslut till mark- och miljödomstolen.
YRKANDEN M.M.
Bolaget yrkar att länsstyrelsens beslut upphävs.
Till stöd för sin talan anför bolaget i huvudsak följande. Under ett antal år har det funnits tveksamheter till att odla/bruka den mark som ansökan avser med anledning av att den ekonomiska avkastningen från den traditionella jordbruksdrift som bedrivits varit låg. Det finns även en osäkerhet och avsaknad av långsiktighet inom svensk jordbrukspolitik, vilket förstärkt tveksamheterna till att fortsatt bruka marken som den görs idag.
De kontaktades år 2016 av våtmarksriket i Kristianstad, som arbetar med att kontinuerligt förbättra vattenkvaliteten och öka biodiversiteten inom kommunen. I sökandet efter ett lämpligt område för vårmark/våtmarksområde hade man funnit att en del av den jordbruksmark som omnämns i ansökan (16 ha) skulle bidra till detta. Avrinningsområdets storlek omfattar ca 680 ha varav ca 90 ha utgörs av åkermark. Denna öppna vattenspegel skulle komma att variera starkt då flödena varierar kraftigt under året.
Ett möte genomfördes mellan markägaren, entreprenören, våtmarksriket och personal från länsstyrelsens vattenavdelning. Projektet ansågs som lovvärt och länsstyrelsen tillsammans med våtmarksriket skulle stå för alla kostnader för anläggandet av våtmarksområdet. Efter färdigställande skulle det utgå en ersättning till markägaren med fortsatt gårdsstöd på de delar av arealen som våtmarken skulle uppta. Detta tillsammans med att de fick en arrendator på 20 ha av den övriga arealen, gjorde att den ekonomiska avkastningen för marken såg bättre ut.
Våtmarksprojektet avslogs av länsstyrelsens kulturmiljöenhet med motiveringen att det inte kunde accepteras ut kulturmiljösynpunkt med hänvisning till att man endast kunde acceptera ett skonsamt återskapande av de fuktiga ängar som framgår av kartor från 17-1800 talet.
Uttrycket skonsamt är i sammanhanget verklighetsfrämmande, detta är en mark som före 1700-talet och fram till dagens datum brukats efter de metoder som gällt för respektive tidsålder, skonsamma eller inte. Det är just detta brukande som har format dagens landskap. Inte heller framgick av beslutet vad man skulle vara skonsam mot eller på vilket sätt. Projektet riskerade även skada kända fornlämningar i området. Marken där fornlämningarna ligger är brukad sedan flera hundra år tillbaka. Detta har skett utan hänsyn till dessa med undantag från en som av brukningstekniska skäl har undantagits från brukning.
Med hjälp av en konsult inom kulturlandskap och arkeologi togs det fram en reviderad plan, där strandlinjen justerades något. Konsulten menade att stora delar av området under förhistorisk tid troligen utgjordes av våtmark. De kändaboplatserna ligger högre än den planerade våtmarken. Vidare konstateradekonsulten att våtmarken berör delar av fornlämningsområdet med anledning av att marken plöjts och brukats under lång tid. Fornlämningsområdet har därigenom blivit betydligt större än vad det ursprungligen var. Anläggandet skulle enligt konsulten kunna ses som en landskapsrekonstruktion som skulle öka förståelsen för boplatsernas placering. Länsstyrelsens kulturmiljöenhet delade dock inte konsultens uppfattning.
Våren år 2017 meddelade arrendatorn att han eventuellt inte har för avsikt att arrendera marken efter 2017. Därför ansökte bolaget om att lägga om den största delen av marken från jordbruksdrift till någon form av skoglig produktion för att på så sätt kunna säkerställa en högre ekonomisk avkastning i framtiden.
Länsstyrelsen avslår ansökan och hänvisar till diverse riksintressen för kulturmiljövård, naturvård, fornlämningslagen osv. Det är omöjligt för den enskilde att vara insatt i alla dessa lagar och paragrafer m.m. som det hänvisas till när man avslår ansökan. Detta är man uppenbarligen väl medveten om från länsstyrelsens sida, då man inte heller för någon form av muntlig eller skriftlig dialog med den sökande. Det gör att den sökandes argumentation är extremt svår och undergräver demokratin i sådana här processer, vilket ligger i starkt motsatsförhållande till länsstyrelsens allmänna uppdrag.
Det är viktigt att bevara bibehållandet av byggnader, element i landskapet osv. som har med historia att göra, detta gör de årligen genom att underhålla Maltesholms slott. Skillnaden är att bolaget, till skillnad från länsstyrelsen, är medvetna om att de ekonomiska förutsättningarna måste finnas annars blir det omöjligt. Om länsstyrelsen anser att landskapet runt Höge väg ska bibehållas och brukas som det gör idag, måste man också inse att de ekonomiska förutsättningarna måste finnas.
Vill länsstyrelsen och i förlängningen staten att man som privat markägare ska bidra med att viktiga kulturmiljöer bibehålls, får man vara beredd på att kompensera markägaren ekonomiskt eftersom man starkt vill begränsa markägarens möjligheter att utveckla och bruka sin egen mark. Det finns redan ett sådant klassningssystem när det gäller betesmarker, där betesmarker med särskilda och höga värden ger en högre ersättning till markägaren. Ett system med logik i som de flesta kan förstå, acceptera och förhålla sig till. Inte som det är i det här fallet där kontentan av länsstyrelsens båda beslut i korthet säger att marken utgörs av konventionellt brukad åkermark och att antingen ska den fortsätta att brukas alternativt återskapa en fuktig ängsmark men i övrigt finns ingen beslutanderätt över den som markägare.
Länsstyrelsen har yttrat sig i målet och anfört i huvudsak följande. Det bolaget anfört tillför inte någon ny omständighet som föranleder länsstyrelsen att göra en annan bedömning än den som gjorts i det överklagade beslutet.
Länsstyrelsen kan vidare konstatera att en stor del av skrivelsen upptas av information om och resonemang kring tidigare ärenden inom området, vilket avsett fråga om anläggande av våtmark. Länsstyrelsen bedömer att frågan om anläggande av våtmark inte har någon relevans för bedömningarna inom det nu överklagande ärendet.
Bolaget vänder sig vidare mot hänvisningar till bland annat riksintresse för kulturmiljövård, naturvård och fornlämningslagen. De hävdar vidare att det är omöjligt för den enskilde att vara insatt i dessa lagar, paragrafer och förordnanden. Länsstyrelsen kan konstatera att det som avses, och som redovisats i det överklagande beslutet, är de lagsystem som länsstyrelsen har att förhålla sig till i sin myndighetsutövning och i bedömningen av föreliggande ärende. Vidare kan konstateras att det är en fastighetsägares skyldighet att hålla sig informerad om de lagar som berör dennes fastigheter. Bolaget förväntas hålla sig informerad om vad som gäller för verksamheten.
Frågor som rör ekonomiskt stöd till fastighetsägare i enlighet med skrivelsen avgörs inte av länsstyrelsen utan inom ramen för stödsystem på nationell nivå eller på EU-nivå. Skyddet av natur- och kulturmiljön och bevarandet av den biologiska mångfalden är ett gemensamt intresse för alla enligt miljöbalken. Detta innebär, att markägare måste tåla en del inskränkningar i markanvändningen för att tillgodose olika kultur- och miljöintressen. Att omföra jordbruksmark till skog är ingen självklar rättighet, och därmed bör en fråga om ersättning enligt 31 kap.miljöbalken inte vara aktuell.
Sammantaget bedömer länsstyrelsen att bolagets överklagande inte påverkar länsstyrelsen bedömning avseende den föreslagna skogsplaneringens påverkan på skyddsvärden inom området. Länsstyrelsen vidhåller därför att föreslagen planering ska förbjudas i sin helhet utifrån bedömningen att den påtagligt kan skada berörda riksintressen för kultur- och miljövård, samt utifrån den negativa påverkan den i övrigt ger på fornlämningar, naturvärden och biologisk mångfald inom området.
DOMSKÄL
Tillämpliga bestämmelser framgår av länsstyrelsens beslut. Dock ska anmärkas att kulturmiljölagen inte är tillämplig vid handläggning av mål enligt 12 kap. 6 § miljöbalken.
Länsstyrelsen har motiverat sitt beslut om förbud att det skulle innebära påtaglig skada på riksintresset för såväl kulturmiljövård som naturvård och inte vara förenlig med 2 kap. kulturmiljölagen, samt ha en negativ påverkan på områdets naturvärden och biologiska mångfald.
Kan skada på kulturmiljön läggas till grund för ett förbud enligt 12 kap. 6 § MB? Syftet med bestämmelsen 12 kap. 6 § miljöbalken är uttryckligen att begränsa eller motverka skador på naturmiljön, således inte på människors hälsa, ej heller på kulturmiljön eller annat. Om en planerad åtgärd kan komma att skada kulturvärden ska samrådsmyndigheten underrätta den myndighet som ansvarar för kulturmiljöfrågor (prop. 1997/98:45 del 2, sid 151 f). Det förhållandet att länsstyrelsen - som i detta fall - är både samrådsmyndighet och ansvarar för kulturmiljöfrågor utvidgar inte utrymmet för bedömning vid en prövning enligt 12 kap. 6 § miljöbalken. Bestämmelsens begränsning till enbart skydd för naturmiljön gör att fråga om påverkan på områden av riksintresse för kulturmiljövård ej heller aktualiseras. Vad länsstyrelsen anför om påverkan på kulturmiljön utgör därför inte grund för ett förbud.
Påverkan på natura 2000-områdeLänsstyrelsen har angivit att granplanteringen kommer att ha en negativ påverkan på Natura 2000-området "Maltesholm". Länsstyrelsen får dock anses ha bedömt att åtgärden inte fordrar tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken. Detta är dessutom en förutsättning för att kunna hantera den planerade åtgärden inom ramen för ett samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken.
Påverkan på område av riksintresse för naturvårdMyndigheternas utpekanden av riksintressen är endast att betrakta som anspråk på riksintressen. De är alltså inte rättsligt bindande vid prövningen enligt miljöbalken, utan det ankommer på prövningsmyndigheten att i det enskilda fallet göra den bedömningen. Prövningsmyndigheten kan alltså komma till en annan uppfattning i frågan än den ansvariga sektorsmyndigheten (B, B m.fl./ Miljöbalken, en kommentar, april 2016, del 1 sid 3:5)
Länsstyrelsen får anses ha bedömt att de västra delarna av planteringsområdet är av riksintresse för naturvård enligt 3 kap. 6 § miljöbalken. Bolaget har framhållit svårigheten för den enskilde att ifrågasätta denna bedömning. Det har i målet inte framkommit sådana uppgifter som ger mark- och miljödomstolen anledning att ändra länsstyrelsens bedömning.
De riksintressanta naturvärdena i det aktuella området synes i huvudsak utgöras av sådana naturtyper som är beroende av aktiv hävd för att bestå, såsom jordbruks/betesdrift. Mark- och miljödomstolen finner, på befintligt underlag, att det inte med tillräcklig säkerhet kan slås fast att den planerade åtgärderna skulle medföra påtaglig skada på riksintresseområdets naturvärden. Utan hävd torde naturen i området likväl förändras.
Påverkan på naturmiljön utanför riksintresseområdeDet finns ingen notering om att det förekommer särskilt hotade arter inom området, endast att naturtypen typiskt sett har höga ekologiska bevarandevärden. Det torde dock inte ha varit lagstiftarens avsikt att genom förbud enligt 12 kap. 6 § miljöbalken bevara sådana områden. Här ska istället användas balkens möjligheter enligt 7 kap. att inrätta naturreservat eller biotopskyddsområden.
Sammanfattande bedömningAv handlingarna i målet framgår inte att området skulle innehålla sådana naturvärden att de kan uppväga klagandens intresse att omföra marken till skogsmark. Områdets kulturmiljövärden får inte beaktas vid denna prövning enligt 12 kap. 6 § miljöbalken. Mark- och miljödomstolen anser således att det mot bakgrund av detta saknas skäl att förbjuda den anmälda åtgärden. Länsstyrelsens beslut ska därför upphävas
HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga 2 (DV 427) Överklagande senast den 30 april 2018.
French
_________________I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Jones, ordförande, och tekniska rådet Watson. Föredragande har varit beredningsjuristen Potter.