Föreläggande om försiktighetsmått rörande anmälan om betongfabrik och bergmaterialhantering ----- Mark- och miljööverdomstolen upphävde i ett anmälningsmål ett förbud att bedriva verksamheten efter viss tidpunkt och ändrade en föreskrift som gällde begränsningsvärden för buller.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDENacka tingsrätts, miljödomstolen, dom 2010-09-14 i mål nr M 219-09, se bilaga A
KLAGANDE OCH MOTPARTER1. Betongindustri AB, 556188-3892, Box 47297, 100 74 Stockholm2. Sand & Grus AB Jehander, 556016-1183, Box 47124, 100 74 Stockholm
Ombud för 1 och 2: Advokaten F.T.3. C.B.4. S.L.
MOTPARTER1. M.A.2. A-M.A.C.3. B.U.4. U.P.5. P.W.6. Bostadsrättsföreningen Rostugnen, c/o E.D.7. Bostadsrättsföreningen Tackjärnet, c/o C.O. 8. Bostadsrättsföreningen Udden 1, 716419-7860, c/o M.D.
Ombud för 6-8: Advokaten R.S.9. N.B.10. J.E.11. Lucas. S.E.13. Wilson. M.F.N.15. D.H.16. M.H.17. T.J.18. S.L.19. Moore. C.L.21. Ortiz. G.M.23. J.M.24. T.M. 25. A.N.J.26. Murray. R.N.28. E.N.29. M.S.30. Powell. J.S.J.32. Barnes. F.T. 34. Wilson. Å.W.N.
Ombud för 9-35: Ulvsundaskolans Föräldraförening genom M.B., c/o Å.W.N. 36. Miljö- och hälsoskyddsnämnden i Stockholm stad, Box 8136, 104 20 Stockholm
1. Mark- och miljööverdomstolen gör följande ändringar i punkten 2 i miljödomstolens dom.
- Den första strecksatsen om att verksamheten inte får bedrivas efter utgången av 2013 upphävs.
- Den andra strecksatsen ges följande ändrade lydelse.
Buller från verksamheten ska begränsas så att det utomhus vid bostäder inte ger upphov till högre ekvivalent ljudnivå än följande värden.
50 dB(A) dagtid helgfri måndag - fredag (07-18)45 dB(A) kvällstid (18-22) och dagtid lör-, sön- och helgdag (07-18)40 dB(A) nattetid (22-07), dock att ljudnivån under högst tio nätter per år får överskrida 40 dB(A) men inte 45 dB(A).
Ekvivalentvärdena ska baseras på de tidsperioder som anges i villkoret.
Arbetsmoment som typiskt sett kan ge upphov till momentana ljudnivåer över 55 dB(A) får inte utföras nattetid.
2. Mark- och miljööverdomstolen avslår övriga yrkanden i målet.
Betongindustri AB och Lopez (bolagen) har yrkat i första hand att Mark- och miljööverdomstolen ska fastställa de försiktighetsmått som följer av Miljö- och hälsoskyddsnämndens beslut 2008-03-18, § 14, Dnr 2007-001327-320. I andra hand har bolagen yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska föreskriva att miljödomstolens ytterligare försiktighetsmått ska ha följande ändrade lydelser.
- Verksamheten får inte bedrivas på fastigheten Stockholm Rostugnen 6 efter utgången av 2020.
- De ljudnivåer som förelagts om ska gälla som begränsningsvärde utom vad avser ekvivalenta ljudnivåer respektive momentana ljud nattetid mellan kl. 22-07,
- De ljudnivåer som förelagts om ska gälla som begränsningsvärde utom vad avser momentana ljud nattetid mellan kl. 22-07. För ekvivalenta ljudnivåer nattetid ska gälla att dessa inte får överstiga 45 dB(A).
I sista hand har bolaget yrkat att följande försiktighetsmått ska föreskrivas för verksamheten.
- Buller från verksamheten ska begränsas så att det utomhus vid bostäder inte ger upphov till högre ekvivalent ljudnivå än följande värden.
50 dB(A) dagtid helgfri måndag - fredag (07-18)45 dB(A) kvällstid (18-22) och dagtid lör-, sön- och helgdag (07-18)45 dB(A) nattetid (22-07)
Ekvivalentvärdena ska baseras på de tidsperioder som anges i villkoret.
Momentan ljudnivå nattetid får inte överskrida 55 dB(A). Vid enstaka och oförutsedda händelser får dock nämnda momentanvärde tillfälligt överskridas.
Mätning behöver endast ske efter klagomål, på anmodan av tillsynsmyndigheten eller om verksamheten förändras på sådant sätt som kan medföra ökade bullernivåer.
C.B:s och S.L. har yrkat i första hand att Mark- och miljööverdomstolen ska undanröja miljödomstolens dom och att verksamheterna ska förbjudas. I andra hand har de yrkat att bolagen ska åläggas följande ytterligare försiktighetsåtgärder/ restriktioner.
- Inkapsling av anläggningen på samma sätt som i Hammarby.- En minst fem meter hög bullervall.- Att verksamheten, inklusive lastning och lossning, får bedrivas endast dagtid.- Begränsningar av alla transporter och arbeten nattetid (22-07) samt de tider då skolbarn ska passera (morgon och eftermiddag).- Trafikomläggning samt trafiksäkerhetshöjande åtgärder.
Bostadsrättsföreningarna, medlemmarna i Ulvsundaskolans föräldraförening, B.U., A-M.A.C., M.A. och U.P. har samtliga bestritt bolagens talan.
Bolagen samt C.B:s och S.L. har bestritt varandras yrkanden.
Miljö- och hälsoskyddsnämnden har bestritt C.B:s och S.L:s talan och tillstyrkt bolagens talan.
Miljööverdomstolen har hållit muntlig förhandling och syn i målet. Parterna har vidhållit vad de anfört i underinstanserna med vissa ändringar, tillägg och förtydliganden som kan sammanfattas enligt följade.
Stockholmsområdet är i stort behov av bergmaterial. Lämpliga områden för lokalisering av verksamheten är svårfunna. Bolagen är idag ensamma om att använda fartyg för transporter av bergmaterial in till Stockholm. Sjötransporterna är i linje med Stockholms läns miljömål för God bebyggd miljö, bl.a. att Stockholms län ska ha en hållbar ballastförsörjning med strategiskt lokaliserade anläggningar för mellanlagring och återvinning, samt strategiskt placerade sjöterminaler för att säkerställa möjligheterna till materialtransporter med båt. Det är således ett angeläget allmänt intresse att betongterminalverksamhet kan bedrivas i strategiskt sjönära lägen, däribland Rostugnen 6. Det finns för närvarande ingen annan tillgänglig tomt med möjlighet till fartygstransporter. Området är enligt detaljplanen avsett för industriändamål varför störningströskeln hos enskilda är något högre. Området är dessutom upptaget i den regionala utvecklingsplanen för Stockholmsregionen (RUFS 2010). Byggnadsnämndens beslut om bygglov för anläggningen har vunnit laga kraft. Bygganmälan är inlämnad och godkänd. Bolagen har ännu inte börjat bygga anläggningen på grund av miljödomstolens tidsbegränsning av verksamheten och den osäkerhet detta medför.
Verksamheten kommer att bestå av en terminal för mottagning av bergmaterial (makadam, sand och grus) och en fabrik för tillverkning av fabriksbetong. Från fartyget lossas materialet genom ett täckt transportband som kommer att gå över strandpromenaden. Strandpromenaden är i dagsläget avstängd med anledning av byggnationen av tvärbanan, men kommer att öppnas igen. Transporter kommer att gå till och från fastigheten med material till olika byggen och kunder. Under perioden januari till mars då sjön inte är farbar kommer även intransporter med bergmaterial att ske med lastbil. Antalet fartygstransporter beräknas uppgå till ca 70 stycken per år, dvs. ca två i veckan. En lossning av fartygslasten tar mellan två och tre timmar. Den absoluta huvuddelen och i vart fall minst en lossning i veckan kommer att ske under dagtid. På grund av lönsamhetskrav på fartygstrafiken måste dock lossning kunna ske dygnet runt. En fartygslast motsvarar 100 enkla lastbilar.
Miljödomstolens begränsning av verksamheten till år 2013 innebär i praktiken ett direkt förbud. En nyetablering av den verksamhet som bolaget ämnar driva med byggtider och investeringskostnader förutsätter en betydligt längre tidshorisont. De fasta investeringarna för betongfabriken beräknas uppgå till ca 30 miljoner kronor och avskrivningstiden behöver vara ca 15-20 år. För att inte behöva riskera avbrott i verksamheten krävs att en ny anmälan eller tillståndsansökan av verksamheten inges inom kort. Det är inte sannolikt att det då skulle vara fråga om en annan situation avseende möjlig lokalisering än den som nu är för handen. Någon tidsbegränsning är inte alls nödvändig. Om Mark- och miljööverdomstolen skulle finna att verksamheten bör tidsbegränsas bör verksamheten få bedrivas till utgången av 2020 då det arrendeavtal som bolagen träffat med exploateringsnämnden i Stockholms stad upphör.
Utförda bullerutredningar har visat att Naturvårdsverkets riktlinjer för externt industribuller vid nyetablering av industri kommer att kunna innehållas och att verksamheten endast marginellt kommer att bidra till ökade ljudnivåer i omgivningen. Det är därför tillräckligt att fastställa de försiktighetsmått som föreskrivits av Miljö- och hälsoskyddsnämnden, dvs. att dessa värden ska gälla som riktvärden och inte som miljödomstolen beslutat, att värdena ska gälla som gränsvärden. Bolagen kommer att få svårt att bedriva verksamheten på ett lönsamt sätt med det försiktighetsmått som miljödomstolen beslutat. Detta kan få till följd att intransporter av material till större del måste ske med lastbil istället för med fartyg. Även om bolagen räknar med att kunna innehålla värdena behövs en marginal för oförutsedda händelser. Dessutom leder den dygnsekvivalenta bakgrundsnivån från den allmänna trafiken, som redan överskrider 40 dB(A), till stora svårigheter att mäta det tillkommande bullerbidraget från lossning av fartyg, vilket är den huvudsakliga aktivitet som kan förekomma nattetid. Vid lossning av fartyget ligger bolagen nära den föreskrivna ljudnivån nattetid på 40 dB(A) och det är osäkert om denna nivå kan hållas som gränsvärde. Bolagen har åtagit sig att som en bullerbegränsande åtgärd elansluta fartyget då det ligger vid kaj samt att backa ut. Lossning av fartyget måste dock även kunna ske nattetid, av logistiska skäl och för att fartygstrafiken ska vara lönsam. Enstaka överskridanden av den momentana ljudnivån kan också komma att ske till följd av oförutsedda händelser. Bolagen anser att momentana ljud till sin natur är sådana att det är orimligt att gränsvärden ska föreskrivas. En enstaka oförutsedd händelse där den momentana ljudnivån överskrids skulle då kunna medföra straffansvar för bolagens företrädare. Momentana ljudnivåer bör därför enligt bolagen föreskrivas som riktvärden både generellt och i enskilda fall. Fokus bör ligga på att utforma verksamheten så att ljudnivån inte överskrids och ett riktvärde innebär en skyldighet för bolagen att vidta åtgärder för att uppnå detta. Bolagen avser att uppföra en bullermur med den utformning som krävs för att föreskrivna bullervärden ska klaras. Bolagen anser att det inte är nödvändigt att föreskriva ytterligare bullersänkande åtgärder så länge de föreskrivna nivåerna kan uppnås. Bolagen kan dock godta att gränsvärden föreskrivs även nattetid om ekvivalentnivån då bestäms till 45 dB(A). För det fall Mark- och miljööverdomstolen finner att gränsvärden ska föreskrivas för både momentana och ekvivalenta ljudnivåer kan det säkerställas att de kan efterlevas av bolagen om de utformas i enlighet med bolagens tredjehandsyrkande.
Dammspridning från verksamheten kommer att vara mycket begränsad. Eventuell damning från upplag och vägar kan vid behov åtgärdas genom bevattning. Damningen kommer att kontrolleras inom anläggningen ur arbetsmiljösynpunkt och kommer inte att medföra någon påverkan på omgivningen.
Skrovet på Brennan I går 3,6 meter djupt. De två propellrarna går djupare men kan fällas upp till samma nivå. Bolagen är beredda att diskutera med miljö- och hälsoskyddsnämnden vilka åtgärder som är nödvändiga för att undvika sedimentspridning i Ulvsundasjön. Det försiktighetsmått som miljödomstolen beslutat om är onödigt.
Den aktuella verksamheten är anmälningspliktig. Mark- och miljööverdomstolen kan inte förelägga bolagen att söka tillstånd. Vad gäller trafiksituationen i korsningen Voltavägen/Johannesfredsvägen kan bolagen inte göra något åt denna. Någon större risk för olyckor finns dock inte då alla fordon måste hålla låg hastighet i korsningen. Kommunen kan sätta upp trafikljus om det behövs. Den trafik bolagen kommer att generera, dvs. ca 80 fordonsrörelser per dygn, kommer att utgöra en ökning av trafiken i området med 1,7 procent.
C.B:s och S.L.
Att placera en betongfabrik i så nära anslutning till ett bostadsområde strider mot lagstiftarens intention med miljöbalken. Intentionerna med lagen var att skydda människors hälsa och miljön mot skador och olägenheter. Hänsyn ska tas till de allmänna hänsynsregler som stadgas i 2 kap.miljöbalken och därmed ska bästa möjliga plats utses samt bästa möjliga teknik användas. Avstånd till bostadsbebyggelse nämns särskilt. Området är ur miljösynpunkt ett redan belastat område, särkilt med hänsyn till flygplatsen. Enligt propositionen till miljöbalken (prop. 1997/98:45 del 2 sid 5) kan särskilda krav ställas då det gäller redan belastade områden. Det är mindre än 200 meter till närmaste bostadsområde och 100 meter till rekreationsområdet och strider således också mot Boverkets rekommendationer. Även Stockholms stads grundinställning är att betongfabriker inte ska integreras med bostäder då de är störande ur bullersynpunkt, dels med avseende på transporterna, dels med avseende på verksamheten (Kommunstyrelsens utlåtande 2006:RII, Dnr 311-1092/2006). Den detaljplan som gäller för området är över 60 år gammal. När den lades var det bara industriområde runtomkring, det fanns då inga bostäder och annan miljölagstiftning gällde. Den planerade verksamheten bör enligt 2 kap. 9 § miljöbalken inte få bedrivas på platsen eftersom den medför att ett stort antal människor får sina levnadsförhållanden väsentligt försämrade eller miljön försämras avsevärt. Prippstomten är ett bättre alternativ.
Om verksamheten trots detta ska tillåtas på Rostugnen 6 bör begränsningen av verksamheten till år 2013 kvarstå. Domstolen bör vidare ålägga bolaget ytterligare försiktighetsmått. Transporterna till och från verksamheten måste passera den korsning mellan Voltavägen och Johannesfredsvägen där skolbarn och boende dagligen passerar. Denna korsning är farlig. Stockholms stad har haft en särskild utredningsuppgift att förbättra trafiksäkerheten i området sedan 2006 men ingenting har skett. De tunga transporterna bör därför begränsas under morgnar och eftermiddagar då barnen ska passera. De försiktighetsmått som föreskrivits för luftföroreningar är inte tillräckliga då de inte innefattar bästa möjliga teknik, dvs. en helt inkapslad anläggning. Någon riskanalys av verksamheten har inte gjorts vare sig i miljökonsekvensbeskrivningen eller i bygglovsansökan. Naturvårdsverkets riktlinjer för buller bör gälla som gränsvärden. Bolaget bör åläggas att uppföra en minst fem meter hög bullermur. Närmaste bostadsfastighet har sju våningar vilket innebär att en bullermur dock kommer att få en mycket begränsad effekt. Det är extra viktigt att det inte blir tillkommande buller på natten då flyget inte går mellan kl 22-07. Bolagen har inte redovisat hur ofta de boende i området kommer att behöva finna sig i att momentana ljud nattetid kommer att överskrida föreskrivna ljudnivåer. Momentana ljud nattetid påverkar hälsan allvarligt och är inget de ska behöva stå ut med. Alla slags transporter och arbeten bör därför förbjudas nattetid (kl. 22-07) och på helger. Det finns vidare stor risk att kontaminerade bottensediment rörs upp av fartygsrörelser. Det krävs därför lämpliga åtgärder för att förhindra detta.
Bostadsrättsföreningarna har instämt i vad S.L. och C.B:s anfört och tillagt i huvudsak följande. Mark- och miljööverdomstolen bör ex officio överväga om bolagen bör föreläggas att söka tillstånd för verksamheten eftersom den viktigaste frågan är lokaliseringen med hänsyn till avståndet till bostäder, miljöpåverkan och trafiksituationen. Den tidsbegränsning som miljödomstolen förordnat om är annars lämplig då lokaliseringsfrågan bör utredas på nytt. Vad gäller bullerfrågan är bolagens resonemang kring nivåerna märkliga då man ska utgå från vad omgivningen ska stå ut med och inte vad bolaget klarar. Miljödomstolens förordnade om begränsningsvärden bör kvarstå.
A-M.A.C. och M.A.
M.A. och A-M.A.C. har instämt i vad S.L. och C.B:s anfört och tillagt i huvudsak följande. Verksamheten kommer att ge en starkt negativ påverkan genom luftföroreningar i form av damm, avgaser och partiklar. De föreskrivna skyddsåtgärderna för dammspridning är inte tillräckliga. För att leva upp till kraven om bästa möjliga teknik i 2 kap. 3 § miljöbalken bör anläggningen kapslas in helt i likhet med bolagens anläggning i Hammarby. Det finns särskilda risker med kvartsdamm vars små partiklar hänger kvar i luften länge. Vattning ger viss effekt men de minsta partiklarna går in i aerosoler och sprids mer. De föreslagna filtren släpper ut för mycket partiklar. Dessa partiklar ger upphov till lungskador och allergier som är irreversibla för barn. Många barn bor, leker och passerar nära området intill Rostugen 6. Verksamheten bör därför inte förläggas där. Det är även olämpligt att transporterna går på Voltavägen som är den enda möjliga väg till och från området för utryckningsfordon. Det finns en risk att spridning av bottensediment inte kan förhindras även om skyddsåtgärder vidtas.
U.P.
U.P. har instämt i vad S.L. och C.B:s anfört och tillagt i huvudsak följande. Han är främst orolig för den spridning av tungmetaller och PAH som kan ske om bottensedimentet i Ulvsundasjön virvlas upp och hänvisar till miljömålet Frederick miljö och Naturvårdsverkets rapport där PAH tas upp som ett utfasningsämne av vilket spridning via luft och vatten ska minskas fortlöpande. Detta kan få konsekvenser för badplatserna i området.
B.U.
B.U. har instämt i vad S.L. och C.B:s anfört och tillagt i huvudsak följande. De tunga lastbilstransporterna orsakar luftföroreningar vilka kan leda till nedsatt lungfunktion för barn samt i värsta fall akutfall. Detta är visat i forskning från USA som stöds av Franklin, professor vid lung- och allergikliniken vid Norrlands universitetssjukhus i Umeå. Bostäder bör inte byggas intill de mest trafikerade vägarna och att lägga en betongfabrik i anslutning till redan befintliga bostäder kommer allvarligt att påverka folkhälsan i området.
Medlemmarna i Ulvsundaskolans föräldraförening har instämt i vad S.L. och C.B:s anfört och tillagt i huvudsak följande. De oroar sig mest för den ökade trafiken av tunga lastbilstransporter i området och de konsekvenser denna medför som avgaser, partikelspridning från vägbanan samt ökad olycksrisk. Några trafiksäkerhetshöjande åtgärder har inte planerats men sådana är nödvändiga om verksamheten ska tillåtas på Rostugnen 6.
Miljö- och hälsoskyddsnämnden anser att verksamheten bör tillåtas då behovet av bergmaterial i Stockholmsområdet är stort och någon annan lokalisering för närvarande inte är möjlig. De försiktighetsmått som nämnden beslutade om är tillräckliga. En tidsbegränsning av verksamheten medför en risk för att någon etablering av verksamhet som innebär transport av ballastmaterial sjövägen in i Stockholm aldrig kommer till stånd. Leverans av samma mängd material till staden med lastbil skulle enligt nämndens bedömning innebära en påtagligt större miljöbelastning än den som verksamheten på Rostugnen 6 kommer att medföra. Intresset av att få in materialet sjövägen gör att en inte helt optimal lokalisering av verksamheten måste accepteras även långsiktigt.
Stockholms kommun har anslutit sig till vad Miljö- och hälsoskyddsnämnden anfört och tillagt i huvudsak följande. Staden har tittat på alternativa platser för verksamheten. Prippstomten utgör idag inget alternativ men finns med i en utredning som pågår. Möjligheten för att något alternativ skulle finnas år 2013 är mycket liten, då det krävs kommunala beslut och beslutsprocessen är lång. Trafikkontoret kan se över trafiksituationen då verksamheten kommit igång.
Länsstyrelsen har hänvisat till sitt beslut och i övrigt inte haft något att tillägga.
C.B:s och S.L. har yrkat att den anmälda verksamheten ska förbjudas, medan bolagen har yrkat att det förbud mot verksamheten efter år 2013 som miljödomstolen föreskrivit ska upphävas.
Av betydelse för bedömningen av verksamhetens tillåtlighet är vilka alternativa lokaliseringar som kan finnas, störningar på grund av transporter till och från anläggningen samt omfattningen av övriga störningar - främst buller och stoftspridning - i omgivningen.
Mark- och miljööverdomstolen konstaterar att möjligheten till sjötransporter på den aktuella platsen innebär stora fördelar från miljösynpunkt. Av utredningen i målet framgår att det nu inte finns någon annan lokalisering där ändamålet med verksamheten kan uppnås med mindre intrång för människors hälsa och miljön. Mark- och miljööverdomstolen bedömer också att störningarna från verksamheten - inklusive biltransporter, buller och stoft - med de försiktighetsmått som föreskrivits av underinstanserna och genom denna dom bör kunna begränsas till en godtagbar nivå. Det är således inte motiverat att ålägga bolagen att bygga in hela anläggningen.
Mot denna bakgrund finner Mark- och miljööverdomstolen att det inte finns skäl att nu förbjuda hela eller delar av verksamheten. Det förbud mot verksamheten efter år 2013 som miljödomstolen meddelat ska därför upphävas.
Bolagen har redovisat att man avser att vidta åtgärder - att exempelvis uppföra bulleravskärmning - så att Naturvårdsverkets riktlinjer för buller från nyetablerad industri i huvudsak kan klaras. Vid lossning av fartyget nattetid finns dock en viss risk för att den ekvivalenta ljudnivån, trots elförsörjning av fartyget från land, kan komma att överstiga 40 dB(A). Bolagens yrkanden innebär att det ekvivalenta värdet nattetid antingen ska gälla som riktvärde, eller att det ska bestämmas till 45 dB(A).
I enlighet med praxis (se bl.a. MÖD 2009:2 och MÖD 2009:9) anser Mark- och miljööverdomstolen att riktvärden inte bör föreskrivas. Bolaget har uppgivit att lossning nattetid kan bli aktuell högst en gång per vecka. För att ge bolaget en rimlig frihet att utföra lossning nattetid, även om det ekvivalenta bullervärdet 40 dB(A) vid något tillfälle skulle överskridas, finner Mark- och miljööverdomstolen att nattvärdet under högst tio nätter per år bör få uppgå till som mest 45 dB(A).
Föreskriften om begränsningsvärde för momentana ljud nattetid innebär att arbetsmoment som kan förutses ge upphov till högre ljudnivåer än 55 dB(A) inte får utföras nattetid.
Föreskriften om buller bör ändras i enlighet med vad som redovisats ovan.
Då det enligt miljökonsekvensbeskrivningen finns risk för att sediment kan komma att spridas finner Mark- och miljööverdomstolen att det försiktighetsmått avseende sediment som miljödomstolen förordnat om bör kvarstå.
Mark- och miljööverdomstolen kan inte förelägga bolagen att åtgärda trafiksituationen då detta är en fråga som bolagen inte råder över. Mark- och miljööverdomstolen vill dock erinra om att detta är en angelägen fråga och att det ankommer på Trafikkontoret att se över trafiksituationen.
Fråga har väckts om bolagen ska föreläggas att söka tillstånd för verksamheten. Mark- och miljööverdomstolen konstaterar att möjlighet att förelägga en verksamhetsutövare att söka tillstånd i och för sig finns enligt 9 kap. 6 § andra stycket miljöbalken. Mot bakgrund av att den i målet aktuella verksamheten kan godtas med de genom denna dom förelagda försiktighetsmåtten vore det dock orimligt att nu, i sista instans, förelägga bolagen att söka tillstånd. Den osäkerhet som råder för bolagen, genom att bolagen inte har sökt tillstånd och därmed kan belastas med ytterligare förelägganden om försiktighetsmått och inskränkningar för verksamheten, drabbar bolagen och inte de kringboende. Mark- och miljööverdomstolen finner därför inte skäl att förelägga bolagen att söka tillstånd för verksamheten.
Domen får enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättsråden Garcia och Baker, tekniska rådet Ramos samt tf. hovrättsassessorn Butler, referent. Domen är enhällig.
Ombud: M.D.6. A-M.C.7. S.L.8. U.P.9. B.U.10. P.W.11. S.E.12. M.H.13. L.E.14. M.S.15. P.S.16. C.L.17. D.H.18. M.F.N.19. T.M.20. F.T.21. Ortiz. A.N.J.23. T.J.24. C.F.25. N.B.26. G.M.27. M.L.28. I.V.29. J.E.30. E.N.31. S.L.32. Barnes. J.S.J.34. J.M.35. P.N.36. R.N. 37. Å.W.N.
Uppgivet ombud för klagande 11 - 37: Ulvsundaskolans Föräldraförening, 802008-6388c/o Å.W.N.
Ombud för motparter 2 och 3: advokaten B.H. och jur.kand. T.R.
1. Miljödomstolen undanröjer länsstyrelsens beslut såvitt avser avvisning av Ulvsundaskolans Föräldraförenings överklagande.
2. Miljödomstolen ändrar det överklagade beslutet i övrigt endast på så sätt att Betongindustri Aktiebolag och Sand- och grusaktiebolaget Brennan åläggs att följa ytterliga begränsningar och försiktighetsmått enligt följande:
- Verksamheten får inte bedrivas på fastigheten Stockholm Rostugnen 6 efter utgången av 2013.
- De ljudnivåer som förelagts om ska gälla som begränsningsvärde.
- Skyddsåtgärder för begränsning av sedimentspridning ska vidtas i samråd med tillsynsmyndigheten.
3. Miljödomstolen avslår C.B:s och S.L:s yrkande om försiktighetsmått i övrigt.
YRKANDEN M.M.
Samtliga klaganden har yrkat att länsstyrelsens beslut ska upphävas och att tillståndet ska återkallas.
C.B. och S.L. har i andra hand yrkat att för det fall verksamheten tillåts ska ytterligare angivna försiktighetsmått gälla.
Brf Rostugnen, Brf Udden 1 och Brf Tackjärnet har med hänsyn till den nya utredningen yrkat att målet ska visas åter till nämnden för ny prövning.
Betongindustri Aktiebolag och Sand- och grusaktiebolaget Brennan (bolagen) har yrkat att överklagandena ska avslås.
Miljö- och hälsoskyddsnämnden i Stockholms kommun (nämnden) har yrkat att överklagandena ska avslås.
Ulvsundaskolans Föräldraförening har även yrkat att länsstyrelsens avvisningsbeslut ska undanröjas och att föräldraföreningen ska anses ha talerätt med stöd av 16 kap. 12 § miljöbalken (MB). Föreningen har anfört att en miljöfarligt klassad verksamhet i närområdet i allra högsta grad berör barnen. Föreningen har kompletterat sitt överklagande med en fullmakt i vilken föreningen ges rätt att företräda ett antal klaganden vars barn går på Ulvsunda skolan (klaganden 11 - 37).
A-M.C. och M.A. har till stöd för sin talan anfört i huvudsak följande. Avståndet från den planerade verksamheten till närmsta bostadshus är enligt gällande detaljplan 135 meter. Enligt Boverkets rekommendationer bör avståndet mellan betongfabrik och bostadshus vara 200 meter. På mindre än 75 meters avstånd från fastigheten där verksamheten planeras finns även en detaljplanerad park/rekreationsområde som används flitigt av de närboende. Denna miljö hotas nu av den föreslagna verksamheten pga. risken för buller, damm och andra hälsofarliga partiklar. Riktvärden för friluftsområde ska gälla för detta område.
Trafiksituationen vid Johannesfredsvägen och Voltavägen kommer att bli betydligt farligare. De beräkningar avseende trafikökningen som bolagen gjort tar inte med transporter av cement, bränsle och andra ämnen som behövs vid tillverkningen. Vintertid kommer dessutom antalet transporter att öka eftersom vattenvägen inte kan användas. Förutom olycksrisken kommer partikeltillförseln i området att öka markant. Krav på att lastbilarna ska ha partikelfilter eller gå på biobränsle samt vara mer tystgående bör ställas. Innan verksamheten kan komma igång behöver även Johannesfredsvägen och Voltavägen på sträckan mellan fastigheten Rostugnen 6 och Huvudstaleden byggas om för att möjliggöra att tung trafik kan mötas. Likaså behöver en säker övergång till busshållplatsen på Johannesfredsvägen göras.
Vidare är de förelagda skyddsåtgärderna för damm inte tillräckliga för att förhindra att hälsovådliga mängder damm kan spridas i området. En helt inkapslad anläggning är vad som krävs för att uppnå MB:s krav enligt 2 kap. 3 §.
Verksamheten kommer även medföra påverkan i form av buller. Gränserna kommer att överskridas, inte minst för lågfrekvent buller. Med hänsyn till risk för buller borde verksamheten ha begränsats till vardagar 08.00 - 17.00. Bullermätningar behöver utföras vid full aktivitet och även inkludera avlastning av båten. Mätningarna av bullernivåer ska utföras inom två veckor från att verksamheten startas och om nivåerna överskrids ska verksamheten omedelbart stoppas till dess åtgärderna vidtagits.
Risk föreligger även för att bottensediment rörs upp av bolagets fartyg. Lee av tungmetaller såsom koppar, bly, zink och krom finns i bottensedimentet i Ulvsundasjön. Risken är påtaglig för att fartyg rör upp förorenat sediment. Sammanfattningsvis är inte den valda platsen lämplig. Andra fastigheter har varit föremål för utredning vad gäller lokalisering, Prippska tomten och en annan fastighet i närheten av denna. Dessa skulle vara mer lämpliga än Rostugnen 6.
B.U., Å.W.N. och Ulvsundaskolans Föräldraförening har anfört i huvudsak samma omständigheter som ovan.
U.P., P.W., Francis, Brf Udden 1 och Brf Tackjärnet har utöver de grunder som anförts ovan även tillagt att bolagens miljökonsekvensbeskrivning är bristfällig och inte bör godtas. Vidare har det inte tagits hänsyn till planerna för tvärbanans utbyggnad. När utbyggnaden sker kommer Voltavägen vara den enda till- och frånfartsvägen i området. Dessutom kommer ytterligare buller att uppstå till följd av utbyggnaden.
S.L. och C.B. har utöver de grunder som anförts ovan även anfört att detaljplanen för området är mer än 60 år gammal. Området har sedan planens tillkomst förändrats och det är därför rimligt att planen omprövas.
Fiskeriverket har yttrat sig efter remiss från miljödomstolen. I yttrandet framgår i huvudsak följande. De förebyggande åtgärder som bolagen föreslagit när det gäller hantering av kemikalier m.m. samt renande av dagvatten innan det når Ulvsundasjön är bra och bör följas. Bottensedimentet i Ulvsundasjön är i olika grad förorenade av kvicksilver, koppar, PAH, PCB m.fl. Enligt uppgift har även höga halter av miljögifter uppmätts i gös från närområdet. En stor del av transporterna kommer att ske sjövägen (ca 85 intransporter per år) med ett fartyg där djupgåendet angivits till 5 meter. På de översiktliga djupkartor som Fiskeriverket tagit del av är djupförhållandena kring 5 meter från aktuell pir och 300 meter ut mot Mälaren. Enligt bolagets miljökonsekvensbeskrivning är inga muddringar planerade. Fiskeriverket anser att bolaget bör, om uppgifterna inte redan finns, komplettera med utförligare beskrivning över hur transporterna med båt ska fungera. Utifrån tillgänglig information bedöms risken stor att förorenade sediment rörs upp och miljögifter riskerar därmed att föras vidare i näringssystemet till fisk och andra levande vattenorganismer. De möjliga skyddsåtgärder som företaget kan vidta för att förhindra detta bör även beskrivas.
Bolagen har anfört i huvudsak följande. Delar av anläggningen kommer att vara inbyggd för att förhindra damning. Ytterligare inkapsling av anläggningen är inte ekonomiskt möjligt eftersom bolagen endast är garanterad att använda fastigheten fram till år 2011. Föreskrivna försiktighetsmått är tillfyllest oavsett om avståndet är 180 eller 200 meter till närmsta bostadshus.
Bolagen har till miljödomstolen därefter inkommit med bullerutredning, trafikbullerberäkning och utredning om bottensedimenten i Ulvsundaviken och därvid anfört i huvudsak följande. Av den ingivna bullerutredningen framgår att Naturvårdsverkets råd och riktlinjer för externt industribuller vid nyetablering av industri, RR 1978:5, kommer att innehållas. Den planerade verksamheten kommer endast marginellt att bidra till ökade ljudnivåer i omgivningen med hänsyn till bl.a. befintlig flyg- och vägtrafik. Några oacceptabla ljudnivåer bedöms således inte uppkomma. Beträffande buller från trafik visar bolagens utförda mätning att den dygnsekvivalenta nivån kommer att öka med 1 dB(A). Det är därför inte fråga om några tillkommande olägenheter av betydelse. Vad gäller avståndet till närmsta hus är det avståndet mellan bostadshusen och bullerkällan som är relevant, inte avståndet till verksamhetsområdets fastighetsgräns. Avståndet från piren, där lossning kommer att ske överskrider 200 meter.
Av bolagens utredning om bottensedimenten i Ulvsundaviken framgår att det är den innersta delen av området som har en högre föroreningshalt i bottensedimenten än den lokala bakgrundsnivån i Stockholm. Detta område kommer inte att utsättas för några starka propellerströmmar enär den största bottenpåverkan förväntas ske när ett fullastat fartyg bromsar vid angöring. På grund härav ifrågasätter bolagen nyttan av att spridningsbegränsande åtgärder vidtas jämfört med kostnaderna för sådana åtgärder. För det fall vidtagande av skyddsåtgärder ändå anses motiverat har bolagen ingen erinran mot att dessa skyddsåtgärder vidtas efter samråd med tillsynsmyndigheten.
Nämnden har anfört i huvudsak följande. Stora mängder bergmaterial förbrukas varje år i Stockholm och försörjningen är därför mycket viktig för utvecklingen i området. Strategiskt placerade terminaler som medger sjötransport och därigenom minskar antalet lastbilstransporter är därför eftersträvansvärt ur miljösynpunkt. Den så kallade Prippska tomten är inte tillgänglig för bolagen.
De skyddsavstånd som Boverket anger är rekommendationer. I en redan exploaterad/utbyggd miljö kan dessa vara svåra för att inte säga omöjliga att innehålla. De skyddsåtgärder som verksamhetsutövaren kan, och åtar sig att, vidta kommer att vara grundläggande för bedömningen om lokaliseringen kan tillåtas.
Utbyggnaden av tvärbanan innebär inga förändringar av trafikbelastningen som bolagens verksamhet genererar. Enligt nämndens beslut ska tunga transporter gå via Voltavägen. Vidare styrker bolagens bullerutredning bedömningen att bullerriktvärdena kommer att klaras.
Utförda provtagningar, i de inre delarna av viken, visar genomgående högre PAH-halter än de som skulle betraktas som normala. Av bolagens ingivna sedimentsutredning framgår att föroreningshalterna snabbt sjunker från piren ut mot Ulvsundasjön. I utredningen ifrågasätts om det mot denna bakgrund är skäligt att åtgärder för att hindra uppgrumling vidtas. Sammanfattningsvis anser nämnden att de störningar som uppstår runt en verksamhet av denna typ kan accepteras om de angivna försiktighetsmåtten efterlevs.
A-M.C. och M.A. har i ett gemensamt yttrande genmält i huvudsak följande. De beräknade mätvärdena i bolagens bullerutredningar är troligen en klar underskattning av de ljudnivåer som kan förväntas. De närliggande bostäderna är sjuvåningshus och de ifrågasätter om en bullermur på tre eller fem meter avhjälper det buller som alstras av lossning samt hjullastare. Alla värden ligger över de riktvärden som gäller för fritidsbebyggelse och rörligt friluftsliv som ska gälla för bl.a. den strandpromenad som ligger i anslutning till den plats där verksamheten planeras. Johannesfredsvägen kommer att stängas av för buss- och lastbilstrafik vilket kommer att medföra ökad belastning på Voltavägen. De värden som anges som nuvarande i trafikbullerberäkningen är därför inte relevanta. Utredningen om förorening i bottensedimentet är bristfällig. Bl.a. har beräkningarna för propellerströmmar gjorts för en propeller men i fartygets beskrivning finns två propellrar. Högre påverkan på bottensediment är därför troligt.
C.B. och S.L. har i ett gemensamt yttrande i huvudsak instämt i vad A-M.C. och M.A. anfört.
Brf Rostugnen, Brf Udden 1, Brf Tackjärnet har också yttrat sig med anledning av bolagens kompletterande utredning.
A-M.C., M.A., P.W., Francis, Brf Udden 1, Brf Tackjärnet och U.P. har gett in viss skriftlig bevisning.
Länsstyrelsen har avvisat föreningens överklagande med hänvisning till att föreningen inte är en sådan ideell förening som avses i 16 kap. 13 § MB. Föreningen har i överklagandet till miljödomstolen gjort gällande att föreningen såsom ombud för ett antal föräldrar som har barn i Ulvsundaskolan ska anses ha rätt att klaga. Föreningen har därvid gett in en fullmakt i vilken föreningen ges rätt att företräda ett antal klaganden.
Av 20 kap. 3 § tredje stycket MB framgår att förvaltningsprocesslagen (1971:291) ska tillämpas vid miljödomstolen i de mål som överklagas dit. I förvaltningsrättslig praxis godtas att juridiska personer uppträder som ombud, jfr bl.a. MÖD 2000:15. Enligt nämnda rättsfall bör även en förening upplysas om möjligheten att uppträda som ombud för enskilda sakägare och varefter viss tid ska ges för eventuell komplettering med fullmakter. Av länsstyrelsens akt framgår det inte att sådan information givits föreningen.
Miljödomstolen finner att de föräldrar som föreningen företräder får anses vara berörda av beslutet på ett sådant sätt att de ska anses ha talerätt i målet. Då föreningen agerat såsom ombud för dessa har föreningen haft rätt att överklaga å deras vägnar. Länsstyrelsen borde således inte ha avvisat överklagandet utan först ha berett dem tillfälle att inkomma med fullmakter. Hade fullmakter givits in skulle länsstyrelsen tagit upp deras överklagande till prövning i sak. Länsstyrelsens beslut om avvisning av föreningens överklagande ska därför undanröjas. Då beslutet prövats i sak efter överklagande av ett stort antal klaganden som anfört huvudsakligen samma grunder som föreningen är bristen emellertid inte av sådan betydelse att målet på denna grund måste återförvisas till länsstyrelsen. Miljödomstolen bedömer att den aktuella bristen kan läkas genom att miljödomstolen nu tar upp föreningens överklagande i sak.
De verksamheter som bolagen avser att bedriva omfattas inte av tillståndsplikt utan anläggandet behöver endast föregås av en anmälan såvitt avser betongfabriken, se 21 § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (FMH). Bergmaterialhanteringen har föregåtts av en frivillig anmälan. Enligt 27 § samma förordning ska, när ett anmälningsärende är tillräckligt utrett, den myndighet som handlägger ärendet meddela föreläggande om försiktighetsmått eller förbud enligt MB om det behövs, eller förelägga verksamhetsutövaren att ansöka om tillstånd enligt 9 kap. 6 § MB. I förevarande fall är det nämnden som är den myndighet som handlägger och som också är tillsynsmyndighet för verksamheten. Ett föreläggande om försiktighetsmått med anledning av en anmälan är ett led i nämndens tillsyn över miljöfarliga verksamheter och beslutas med stöd av 26 kap. 9 § och 22 § MB. Till skillnad från en tillståndsgiven verksamhet kan en verksamhet som endast föregåtts av en anmälan bli föremål för justeringar, ytterligare beslut om försiktighetsmått och förbud med stöd av tillsynsreglerna i 26 kap. MB. Det innebär att reglerna i 24 kap. 1 § MB om ett tillstånds rättskraft inte gäller. Inte heller allmänna förvaltningsrättsliga grundsatser avseende rättsverkningar av gynnande förvaltningsbeslut utgör under nämnda förhållanden hinder mot justeringar, ändringar och ytterligare försiktighetsmått.
Fler av klagandena har invänt att bolagens MKB är så bristfällig att den inte kan läggas till grund för en bedömning. Enligt 25 § FMH ska en anmälan innehålla en MKB i den utsträckning som behövs i det enskilda fallet. Med beaktande av verksamhetens art och omfattningen och den kompletterande utredning som lämnats in till miljödomstolen anser domstolen att Turner kan godtas.
Enligt 2 kap. 6 § MB ska för en verksamhet en plats väljas som är lämplig med hänsyn till att ändamålet ska kunna uppnås med minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljö. I förevarande mål ska verksamheten placeras i ett tätbebyggt område i närheten av bostäder och rekreationsområde. Av allmänt tillgängligt kartmaterial framgår det att avståndet mellan bostäder och verksamhetsområdet klart understiger 200 meter. Med hänsyn till bl.a. risk för buller, damm och olägenheter till följd av den ökade trafiken i området anser miljödomstolen att lokaliseringen kan ifrågasättas. En storstadsregion som Stockholm har emellertid ett stort behov av de produkter som verksamheten kommer att framställa. Miljödomstolen finner därför vid en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen samt med beaktande av att fastigheten är planlagd för industriellt ändamål att verksamheten kan tillåtas dock med en begränsning i tid. Miljödomstolen bedömer det skäligt att förelägga om att verksamheten inte får bedrivas på fastigheten Stockholm Rostugnen 6 efter utgången av 2013. Därefter är det upp till bolagen att göra en ny anmälan eller ansöka om tillstånd för nuvarande eller annan lokalisering. Syftet med den nya prövningen bör då vara att finna en långsiktigt hållbar lokalisering av verksamheten.
Med hänsyn till verksamhetens lokalisering anser miljödomstolen emellertid att ytterligare försiktighetsmått ska gälla. Till skillnad från bolagen anser miljödomstolen att det av bolagens ingivna utredning beträffande buller inte går att säkert fastställa att de förelagda ljudnivåerna inte kommer att överskridas, särskilt beträffande ljudnivåerna nattetid. Bolagen har dock bedömt att med de skyddsåtgärder bolagen åtagit sig att vidta kommer de förelagda ljudnivåerna att innehållas. Med hänsyn till bl.a. Miljööverdomstolens avgörande MÖD 2009:2 samt att verksamheten kommer att bedrivas i närheten till bostäder bör det enligt miljödomstolen förtydligas att de ljudnivåer bolagen ålagts att följa ska vara begränsningsvärden. Ett begränsningsvärde är ett värde som inte får överskridas och ett överskridande påkallar omedelbara åtgärder från bolagen och tillsynsmyndighet. Miljödomstolen noterar även att det mellan bostäderna och den fastighet där verksamheten ska bedrivas ligger ett rekreationsområde. De ålagda bullernivåerna ska självklart innehållas även för dessa områden. Huruvida ljudnivåer för fritidsbebyggelse och rörligt friluftsliv ska gälla för dessa områden åligger i första hand tillsynsmyndigheten att bedöma.
Likaså finner miljödomstolen att det av bolagens ingivna utredning om bottensediment framgår att det finns risk för att spridning av förorenat sediment kan ske. På grund därav anser miljödomstolen det angeläget och skäligt att vidta skyddsåtgärder. Skyddsåtgärder för sedimentsspridning ska därför vidtas i samråd med tillsynsmyndigheten.
I övrigt bedömer miljödomstolen att de förelagda begränsningarna och försiktighetsmåtten är tillräckliga. Vad klagandena anfört föranleder ingen annan bedömning. C.B. och S.L:s yrkande i denna del ska således i övrigt avslås. Miljödomstolen vill dock återigen erinra om möjligheten att besluta om ytterligare försiktighetsmått om olägenhet skulle uppstå.
Överklagande senast den 5 oktober 2010. Prövningstillstånd krävs.
I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Wheeler, ordförande, och miljörådet Cole. Föredragande har varit beredningsjuristen Espinoza Dreijer.