Justitiekanslerns beslut
1. Justitiekanslern gör vissa uttalanden men finner inte anledning att rikta någon kritik mot Säkerhetspolisen med anledning av vad som har framkommit om de rutiner som gäller där rörande informatörsverksamhet.
2. Justitiekanslern hemställer att Säkerhetspolisen – när regelverket har fastställts – ser till att Justitiekanslern får ta del av det nya regelverk rörande informatörsverksamhet som för närvarande håller på att tas fram.
Med anledning av en anmälan hit beslutade Justitiekanslern den 28 september 2009 att granska Säkerhetspolisens (Säpo) rutiner rörande informatörsverksamhet. Det huvudsakliga syftet med granskningen var att kontrollera om det föreligger några rättssäkerhetsproblem eller systemfel i Säpos informatörsverksamhet och om man vidtar nödvändiga åtgärder för att garantera informatörens säkerhet i samband med att samarbetet avslutas. Ett annat syfte med granskningen var att kontrollera om Säpo i samband med avveckling av informatörer vidtar de åtgärder som rimligen kan krävas för att man ska underlätta informatörens ekonomiska och personliga situation i framtiden.
Utredningen
Justitiekanslern har samtalat med representanter för Säpo (bl.a. chefsjuristen Lloyd och verksjuristen MHL). Vid detta samtal har Säpo lämnat en redogörelse för de rutiner som gäller för användande av informatörer. Justitiekanslern har även tagit del av vissa dokument.
Vidare har Justitiekanslern som en del av detta tillsynsärende närvarat vid ett förlikningssammanträde mellan Säpo och en f.d. informatör.
Merparten av de uppgifter som Säpo har lämnat i ärendet omfattas av sekretess enligt 18 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Det kan antas att något allmänt eller enskilt intresse lider avsevärd skada eller betydande men om uppgifterna röjs. Justitiekanslern gör alltså bedömningen att den delen av beslutet som innehåller Säpos redovisning omfattas av sekretess enligt 42 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen. Uppgifterna finns därför i en sekretessbelagd bilaga till beslutet.
En informatör är en person som lämnar förtrolig information om brottslighet till Polisen eller, som är aktuellt i detta ärende, information av betydelse för Säpos arbete (jfr SOU 2003:74 s. 17 och 185).
I Rikspolisstyrelsens författningssamling finns sedan år 2007 föreskrifter och allmänna råd om användande av informatörer (RPSFS 2007:5/FAP 490-1). Den aktuella författningen gäller uttryckligen inte Säpo (se 1 § andra stycket). Säpo har uppgett att man i stället har egna fastlagda rutiner och bestämmelser för sitt användande av informatörer.
Riksdagens ombudsmän (JO) har i ett beslut den 25 juni 2008 i ärendet med dnr 1772-2007 bl.a. uttalat sig om användandet av informatörer inom den ”öppna” Polisen. I beslutet framhöll JO att denna verksamhet är av känslig karaktär, inte minst för att de personer som anlitas som informatörer ofta själva har nära anknytning till kriminell verksamhet. JO konstaterade vidare att det är av allra största vikt att det inom Polisen finns en väl fungerande organisation och ett kontrollsystem för hanteringen av informatörer samt att detta är en förutsättning för att informatören ska känna sig trygg med att fortlöpande lämna känslig information.
Många av de synpunkter som JO har redovisat rörande informatörsverksamheten hos Polisen gör sig gällande även hos Säpo. Vissa skillnader föreligger dock. Säpo har t.ex. påpekat att de informatörer som man använder sig av oftast inte – på det sätt som inte sällan synes vara fallet med den öppna Polisens informatörer – har nära anknytning till kriminell verksamhet.
Efter att ha tagit del av Säpos redogörelse rörande rutinerna på det aktuella området konstaterar jag att informatörsverksamheten synes bedrivas på ett i allt väsentligt genomtänkt, enhetligt och säkert sätt. Säpo har redovisat genomtänkta rutiner för avveckling av informatörer. Såvitt jag kan bedöma vidtar man de åtgärder som krävs för att så långt som möjligt garantera informatörens säkerhet. Jag bedömer också att Säpo i princip har de rutiner som rimligen kan krävas för att stödja informatörens personliga och ekonomiska situation. Huruvida rutinerna ger godtagbara resultat i varje enskilt fall har jag inte kunnat undersöka.
Det finns anledning att särskilt framhålla betydelsen av att informatörerna inte används på ett sådant sätt att deras framtid, sedan de har lämnat verksamheten, äventyras. Det framstår exempelvis som mycket angeläget att de behåller en vanlig civil verksamhet, och ges nödvändigt stöd i denna, medan de verkar som informatörer. Annars finns uppenbarligen risken att de får svårt att etablera sig i ett normalt liv. Skulle sådana svårigheter uppkomma som en följd helt eller delvis av tiden som informatör, måste det ankomma på Säpo att i all rimlig omfattning stödja informatörens återgång i civil verksamhet.
Vid granskningen har det även framkommit att rutinerna under de senaste åren har utvecklats inom ramen för en löpande kvalitetssäkring. År 2008 tillsatte säkerhetspolischefen AD en intern utredning som fick i uppdrag att se över informatörsverksamheten. Utredningen ledde bl.a. till att man tillsatte en arbetsgrupp som ska utveckla det interna regelverket på området. Arbetsgruppen avser att presentera sina förslag våren 2010.
Sammanfattningsvis konstaterar jag att granskningen inte har påvisat några brister av betydelse i Säpos informatörsverksamhet. Jag finner därför inte anledning att uttala någon kritik mot Säpo för hur man bedriver denna verksamhet. Det framstår dock som angeläget att det finns tydliga riktlinjer för arbetet, inte minst för att informatörens framtid inte onödigtvis ska sättas på spel. Det är därför positivt att Säpo ser över sitt interna regelverk på området.
Som en uppföljning av detta ärende bör Justitiekanslern ta del av det nya regelverk som för närvarande håller på att tas fram.
Avslutningsvis vill jag påpeka att jag vid det nämnda förlikningssammanträdet noterade att företrädare för Säpo uppträdde på ett delvis mindre förtroendeingivande sätt. Sålunda observerade jag att en representant för Säpo bryskt bad motpartens ombud hålla tyst när han talade. Jag uppfattade det som att företrädarna för Säpo även i övrigt ibland hade ett onödigt högt tonläge i sina samtal med motparten och hans ombud. Så bör myndighetsföreträdare inte uppträda annat än i särskilda undantagsfall.
Jag noterar vidare att Säpo någon vecka före mötet hade lämnat ett förlikningsbud som löpte ut kl. 16.00 samma dag som mötet hölls. Som jag uppfattade motparten upplevde han det som att myndigheten satte hård press på honom. Jag har förståelse för att han kände på detta sätt. Jag vill i detta sammanhang framhålla att det naturligtvis är viktigt att en myndighet som för förlikningsförhandlingar med en enskild inte sätter en sådan press på motparten att han eller hon känner sig illa bemött. Det gäller alldeles särskilt när myndigheten befinner sig i en maktposition i förhållande till den enskilde.
Jag vill samtidigt poängtera att de bud som Säpo lämnade vid förlikningssammanträdet enligt min mening var rimligt generösa. Vid mötet redogjorde även Säpo för flera – enligt min mening – bra åtgärder som man hade vidtagit i syfte att avvecklingen av informatören skulle ske på ett sådant sätt att han kände sig rättvist behandlad och att det i framtiden inte uppkommer några problem med hans säkerhet. Det har efter mötet framkommit att Säpo och motparten har ingått en förlikning, vilket är positivt.
Jag vill betona att det är viktigt att företrädare för myndigheter i alla sammanhang uppträder respektfullt och förtroendeingivande mot enskilda, men jag avslutar ärendet utan någon ytterligare åtgärd.