Förlängd nätkoncession för linje enligt ellagen ----- Mark- och miljööverdomstolen har upphävt ett villkor i koncessionsbeslutet om framförande av maskiner på våtmarker, då sådan verksamhet omfattas av miljöbalkens regler om bl.a. samråd i 12 kap. 6 §. Det är i detta fall inte miljömässigt motiverat att föreskriva ett sådant villkor i koncessionsbeslutet och det är även mer lämpligt att de tillsynsmyndigheter som har lokalkännedom beslutar om försiktighetsmått och utövar den operativa tillsynen. Mark- och miljööverdomstolen har samma dag meddelat domar i flera mål rörande denna fråga, se även mål nr M 9393-16, M 9395-16 och M 9397-16.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Nätkoncession för linje för befintlig luftledning och sjökabel från St. Gategård till Högstorp och Hjärtum i Stenungsunds och Lilla Edets kommuner
Med ändring av mark- och miljödomstolens dom upphäver Mark- och miljööverdomstolen villkor 1.2 i Energimarknadsinspektionens beslut.
Samtidigt med detta mål har Mark- och miljööverdomstolen handlagt tre andra mål angående nätkoncession för linje, M 9393-16, M 9395-16 och M 9397-16 där E.ON Elnät Sverige AB är klagande och gemensamt remitterat målen till Naturvårdsverket och Energimyndigheten för yttrande. Målen rör i princip likalydande villkor i Energimarknadsinspektionens koncessionsbeslut om körning i våtmark. Bolagen har framställt något olika yrkanden, men båda har efter remissvaret från Naturvårdsverket yrkat på ett villkor i huvudsak överensstämmelse med verkets förslag. Vattenfall har dock vidhållit att villkoret i första hand ska upphävas.
Vattenfall Eldistribution AB (Vattenfall) har i första hand yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska upphäva villkor 1.2. i Energimarknadsinspektionens beslut och i andra hand har bolaget yrkat att villkoret ges följande lydelse:
Vid terrängkörning som behövs för projektering, byggande, underhåll, skötsel och inspektion av ledningen ska de maskiner och metoder användas som medför minsta möjliga ingrepp i naturmiljön. Om körskador uppstår i mark ska marken återställas i samband med avslutat arbete.
Energimarknadsinspektionen har motsatt sig ändring av villkoret.
Parterna har stått fast vid vad de har anfört tidigare och utöver det gjort sammanfattningsvis följande tillägg och förtydliganden.
Bolaget är Sveriges största nätägare räknat i kilometer ledning och ansvarar därmed för drift och underhåll av en stor del av det svenska regionnätet. Tekniskt underhåll och röjning genomförs i intervaller om åtta år och är nödvändiga för att regionnätet ska kunna bedrivas på ett rationellt och kostnadseffektivt sätt och för att ledningsnätet på lång sikt ska uppfylla rimliga krav på överföringen av el. Vattenfall strävar alltid efter att använda den metod som medför minsta möjliga ingrepp i lokalmiljön, inbegripet våtmarker.
Vattenfall samråder med länsstyrelsen bland annat inför planerad röjning av en hel ledningssträcka, det vill säga inför sådan planerad röjning som utförs vart åttonde år. Länsstyrelsen beslutar vid behov om försiktighetsmått, exempelvis att åtgärderna inte ska genomföras en viss tid på året med hänsyn till ett naturvärde. Om en åtgärd kräver tillstånd, dispens eller anmälan gör Vattenfall nödvändiga ansökningar eller anmälningar. Villkor som Energimarknadsinspektionen föreskriver i koncessionsbeslutet kan komma att hamna i konflikt med de åtgärder som länsstyrelsen senare förelägger Vattenfall att vidta för att begränsa eller motverka skada på naturmiljön.
Länsstyrelsen har lokalkännedom och kan ta hänsyn till omständigheter i det enskilda fallet. Det är därför lämpligare att länsstyrelsen förelägger Vattenfall att vidta de åtgärder som behövs för att begränsa och motverka skada på naturmiljön än att Energimarknadsinspektionen meddelar särskilda villkor i beslutet om nätkoncession.
Den aktuella ledningen har varit i drift och underhållits löpande sedan slutet av 1970- talet. Det finns inga våtmarker med höga naturvärdesklasser längs ledningen. Marken i Västra Götaland är redan i nuläget tjälad endast en kort tid på året och våtmarker är tjälade i mindre utsträckning än vanliga marker. Nätkoncession för linje gäller tills vidare och med tanke på klimatförändringar är det möjligt att marken i framtiden inte kommer att vara tjälad alls under vissa år. Då kommer det inte att vara möjligt att genomföra planerat underhåll.
Det aktuella villkoret innebär en orimlig begränsning i möjligheten att underhålla elnätet på ett rationellt sätt och försvårar för Vattenfall att uppfylla sina skyldigheter enligt ellagen. Villkoret riskerar inte bara att förhindra och försena planerat underhåll i själva våtmarken, utan det kan dessutom få konsekvenser för det planerade underhållet i anslutande områden.
Vattenfall har som koncessionshavare och verksamhetsutövare tillräcklig kunskap och erfarenhet av att vidta lämpliga skyddsåtgärder och försiktighetsmått. Villkoret är inte miljömässigt motiverat och beaktar inte de särskilda omständigheterna längs ledningen eftersom det inte finns våtmarker med höga naturvärdesklasser där. Det finns redan ett fullgott skydd för naturmiljön genom beslutets allmänna villkor samt bestämmelserna i miljöbalken och till denna anslutande lagstiftning.
Beträffande andrahandsyrkandet innebär det föreslagna villkoret en utvidgning av tillämpningsområdet eftersom det omfattar all terrängkörning som behövs för projektering, byggande, underhåll, skötsel och inspektion av ledningen. Vattenfall anser ändå att det inte är mer ingripande än villkor 1.2 i beslutet, eftersom det ger större flexibilitet och inte begränsar bolaget till en enda metod för skydd av naturmiljön. Vidare kommer villkoret att vara möjligt att följa även i framtiden.
Ellagen reglerar en monopolverksamhet och därför finns det särskilda regler om lämplighet och samhällsekonomi och nätkoncessionens rättsverkan skiljer sig på många sätt från ett tillstånd enligt miljöbalken. En prövning enligt ellagen är tänkt att vara den enda tillståndsprövningen av elledningar och det är därför viktigt att nödvändiga miljökrav ställs med stöd av lagen (prop. 1997/98:90, s. 201 ff.).
Bestämmelser till skydd för miljön och allmänna intressen har funnits för elledningar sedan 1950-talet och nuvarande reglering i 2 kap. 11 § ellagen täcker bland annat skydd för miljön och ett främjande av en långsiktigt god markhushållning. Det finns också en möjlighet att föreskriva villkor som behövs från allmän synpunkt. Om det behövs särskilda villkor för att minska verksamhetens miljöpåverkan, ska sådana före- skrivas i koncessionsbeslutet.
Det aktuella villkoret gäller inte enbart våtmarker som omfattas av den nationella våtmarksinventeringen. Att avgränsa villkor till sådana våtmarker är mycket olämpligt, eftersom det särskilt är mindre våtmarker som kan ta stor skada av en elledning.
Anledningen till att myndigheten ofta föreskriver villkor om våtmarkshänsyn är att negativ påverkan av körning på våtmarker är en mycket typisk form av negativ miljöpåverkan från elledningar. Underhållet av ledningsgator ser i huvudsak likadant ut överallt i landet och påverkan på våtmarker är därför likartad. Förekomsten av våtmarker och typ av våtmark kan däremot variera.
Energimarknadsinspektionen har förståelse för att ett villkor som förbjuder planerad körning på otjälad mark innebär inskränkningar i Vattenfalls verksamhet. Ett sådant villkor innebär sannolikt ökade kostnader och kan kräva en mer flexibel organisation och en annan typ av planering än om ett sådant villkor inte fanns. Detta är dock aspekter som myndigheten har vägt in i sitt beslut. Omaket för Vattenfall är inte av sådan karaktär att det motiverar att verksamheten ska få bedrivas utan den särskilda hänsyn till våtmarker som krävs. I och med att villkoret inte omfattar akuta åtgärder ska inte heller elsäkerheten behöva äventyras, förutsatt att god planering sker i övrigt.
Naturvårdsverkets förslag till villkor motsvarar de krav som ställs på en verksamhetsutövare i 2 kap.miljöbalken. Konsekvenserna av Naturvårdsverkets förslag är dock svåra att överblicka då villkoret till skillnad från 2 kap. inte innehåller någon inbyggd rimlighetsavvägning och då det inte finns något utrymme för undantag för exempelvis brådskande åtgärder.
Naturvårdsverket har anfört i huvudsak följande:
Energimarknadsinspektionens villkor 1.2 bör ändras, men det är olämpligt att upphäva villkoret utan att ersätta det med ett nytt. Det nya villkoret bör reglera hänsynstagande vid terrängkörning även i andra områden än i direkt anslutning till elledningen för att bättre stämma överens med de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap.miljöbalken.
Begreppet naturmiljö avspeglar bättre vad villkoret är tänkt att reglera än lokalmiljö och terrängkörning är också ett mer ändamålsenligt ordval. Vidare bör föreskrivas att marken ska återställas i samband med avslutat arbete.
Tillräcklig hänsyn verkar inte ha tagits till de faktiska förhållandena, eftersom villkor har beslutats även i de mål där det såvitt framgår saknas uppgifter om våtmarker. I detta mål finns våtmarker i naturvärdesklass 3 och 4, men någon områdesspecifik motivering till villkorets utformning saknas. Villkoret får därför en generell karaktär och träffar alla ledningssträckor som går över någon form av våtmark. Aktuellt villkor är inte lämpligt från ett övergripande perspektiv eftersom det kan få stora negativa konsekvenser för bl.a. underhåll och leveranssäkerhet och begränsar verksamhetsutövaren till en enda metod för att ta hänsyn till naturmiljön. Tillräcklig hänsyn kan åstadkommas med mindre ingripande villkor och andra metoder. Det har såvitt Naturvårdsverket kan bedöma inte heller framkommit om begränsning av terrängkörning till tjälad eller upptorkad mark är motiverat.
I likhet med vad Vattenfall har anfört bedömer Naturvårdsverket att lämpliga åtgärder kan säkerställas genom att anpassa maskinval och metoder till gällande förutsättningar och genom samråd med tillsynsmyndigheten. Även vid restaurering av högt klassade, robusta våtmarkstyper används flera av de maskiner och metoder som Vattenfall anger som alternativ. Naturvårdsverket tar inte ställning till om ytterligare eller mer långtgående villkor kan behövas i samband med känsliga våtmarkstyper med högre naturvärden i enskilda fall.
Energimyndigheten har anfört att den inte har något att erinra.
För att få bygga och använda en elektrisk starkströmsledning krävs tillstånd, s.k. nät- koncession. En nätkoncession ska förenas med de villkor som behövs, se 2 kap. 11 § ellagen (1997:857). Villkor kan ställas upp av olika skäl, bland annat för att skydda människors hälsa och miljön mot skador och olägenheter samt för att främja en långsiktigt god hushållning med mark och vatten och andra resurser. I nyare koncessionsbeslut finns det ofta med ett allmänt villkor, där det framgår att verksamheten ska bedrivas i huvudsak i enlighet med vad sökanden har angett i ansökan med bilagor eller i övrigt åtagit sig i ärendet.
Energimarknadsinspektionen prövar bl.a. frågor om nätkoncession och utövar tillsyn över de villkor som har meddelats i koncessionsbeslut. Ett koncessionsbeslut kan avse en ledning med i huvudsak bestämd sträckning (nätkoncession för linje) eller ett ledningsnät inom ett visst område (nätkoncession för område).
Vid prövning av nätkoncession för linje ska bestämmelserna i 2–4 kap. och 5 kap. 3 §miljöbalken tillämpas och en miljökonsekvensbeskrivning ska ingå i ansökan, se 2 kap. 8 a § ellagen.
Beslut enligt ellagen har inte rättskraft som påverkar prövningar enligt miljöbalken och tillsynsmyndigheten kan därför med stöd av 26 kap. 9 § miljöbalken meddela förelägganden och förbud trots att Energimarknadsinspektionen kan ha godtagit vissa förhållanden vid sin prövning (jämför bl.a. prop. 1997/98:90 s. 151 f). Åtgärder som vidtas i anslutning till starkströmsledningar kan också utlösa tillstånds- eller dispens- ansökningar enligt miljöbalken och det kan föreligga en skyldighet för verksamhets- utövaren att samråda med länsstyrelsen enligt 12 kap. 6 § miljöbalken inför sådana åtgärder som inte är tillstånds- eller anmälningspliktiga, t.ex. en planerad röjning av en ledningssträcka men även inför vissa planerade punktinstatser. Samrådet sker för att klargöra hur de planerade åtgärderna kan antas inverka på miljön och hur de kan anpassas till miljöbalkens krav, bl.a. hänsynsreglerna i 2 kap. Länsstyrelsen kan efter samrådet meddela förelägganden och förbud till naturmiljöns skydd.
Mark- och miljööverdomstolen gör följande bedömning:
Genom koncessionsbeslutets allmänna villkor har Vattenfall skyldighet att bedriva verksamheten i huvudsak i enlighet med vad bolaget har angett i ansökan eller i övrigt åtagit sig i ärendet. Vattenfall är även i övrigt skyldig att följa miljöbalkens regler, bl.a. att samråda enligt 12 kap. 6 § miljöbalken när så krävs eller att söka tillstånd eller dispens men även anmäla en verksamhet i förväg enligt miljöbalken.
Som Vattenfall och Naturvårdsverket har påpekat finns inga uppgifter om särskilt värdefulla våtmarker längs den aktuella ledningen och Energimarknadsinspektionen har motiverat villkoret med att särskilt mindre våtmarker kan ta stor skada. Vattenfall har anfört att villkoret inte fyller någon funktion och går längre än vad som är motiverat, varför det bör upphävas. I andra hand kan ett justerat villkor om terrängkörning föreskrivas.
Mark- och miljööverdomstolen anser att det inte har framkommit att det är miljömässigt motiverat att, utöver vad som följer av det allmänna villkoret och bestämmelserna i miljöbalken, föreskriva ett villkor i koncessionsbeslutet som särskilt reglerar skador i naturmiljön inklusive våtmarker för den aktuella ledningen. Vidare får i det här fallet de tillsynsmyndigheter som har lokalkännedom anses vara mer lämpade att utöva operativ tillsyn. Villkoret bör därför upphävas. Med hänsyn till aktuella förhållandena, och till hur villkoret har utformats, bedöms inte några enskilda sakägare bli påverkade av att villkoret upphävs. De har därför inte getts tillfälle att yttra sig över den frågan.
Domen får enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättsråden White och Brown, samt tekniska rådet Gibson och hovrättsrådet Nelson, referent
Föredragande har varit Santiago.
Mark- och miljödomstolen avslår M Ns överklagande.
Mark- och miljödomstolen bifaller Vattenfall Eldistribution AB:s överklagande endast på så sätt att domstolen upphäver villkor 1.4 i det överklagade beslutet.
Såsom framgår av bilaga 1 till denna dom har villkor 1.2 respektive 1.4 i Energimarknadsinspektionens (Ei) beslut följande lydelse.
Framförande av maskiner för underhåll, inspektion eller icke- brådskande reparation av ledningen får bara ske på våtmarker när marken är tjälad eller väl upptorkad. Vid genomförande av brådskande reparationsåtgärder får maskiner framföras även på mark som inte är tjälad eller väl upptorkad. Vattenfall Eldistribution AB ska i sådana fall använda den metod som medför minsta möjliga ingrepp i lokalmiljön och Vattenfall Eldistribution AB ska återställa skadad mark efter slutförda arbeten.
Inför en ändring av ledningen som innebär höjning av stolphöjd eller ändring av faskonfiguration till vertikal eller delvis vertikal montering ska Vattenfall Eldistribution AB samråda med Länsstyrelsen i Västra Götalands län.
YRKANDEN M.M.
M N har yrkat i första hand att nätkoncession inte ska meddelas och i andra hand att nätkoncessionen ska villkoras med att ledningen ska markförläggas alternativt att ledningsgatan inte får breddas ytterligare. Han har anfört i huvudsak följande.
Beslutet innefattar ingenting om vad som händer med skogen i och utanför kantzonerna i ledningsgatan när man öppnat upp denna breda, långa korridor. Dessa träd står då oskyddade och sämre rotade, ej vana för starka vindar. Konsekvensen blir att träd blåser ner, ofta långt in i bestånden, med insektsangrepp som följd. Inte sällan blir det så skadat till slut att slutavverkning blir enda lösningen och då ofta trots att skogen inte är färdig för det.
Endast en mening i hela beslutet anger hur markägarna ska ersättas. Det avtal han fått från Vattenfall Eldistribution AB (bolaget) motsvarar inte i någon grad det intrång som ska göras. Intrångsersättningen bör dessutom kompletteras med en årlig marknadsmässig indexreglerad ersättning där beloppet inte kan understiga den årliga tillväxten på skogen inom det aktuella området. Även skador och merarbete utanför ledningsgatan som kan härledas till denna ska ersättas.
Bolaget har yrkat i första hand att mark- och miljödomstolen ska upphäva villkor 1.2 och 1.4 i beslutet. Beträffande villkor 1.2 har bolaget i andra hand yrkat att villkoret ska ges följande lydelse.
Vattenfall Eldistribution AB ska vid körning på våtmarker använda den metod som medför minsta möjliga ingrepp i lokalmiljön. Om körskador uppstår ska Vattenfall Eldistribution AB återställa dessa efter slutförda arbeten.
Bolaget har anfört i huvudsak följande.
En nätkoncession ska enbart förenas med villkor som är nödvändiga. Vid bedömningen av vilka villkor som är nödvändiga bör hänsyn även tas till att elförsörjning är ett angeläget samhällsintresse och att det ställs stora krav på leveranssäkerhet. Det är därför olämpligt att förena koncessionsbeslutet med onödigt ingripande villkor som försvårar en rationell drift och ett ändamålsenligt underhåll av den aktuella kraftledningen och skogsgatan.
Föreskrivet villkor 1.2. innebär att framförande av maskiner för underhåll, inspektion eller icke-brådskande reparationer av ledningen bara får ske på våtmarker när marken är tjälad eller väl upptorkad. Bolaget har tidigare ifrågasatt liknande villkors rimlighet när det gäller ledningar i norra Sverige. Det är dock än mer orimligt att föreskriva ett sådant villkor för en ledning i Västra Götalands län, där marken endast är tjälad under en kort tid på året. Ei har i detta fall föreskrivit att körning i våtmark även får ske när marken är väl upptorkad, men villkoret är ändå orimligt eftersom det inte på förhand går att räkna med att marken en viss tidpunkt på året är upptorkad. Det är därför inte möjligt att planera att körning bara ska ske när marken är tjälad eller väl upptorkad. Villkoret är således inte rimligt.
Den aktuella ledningen har varit i drift i aktuellt utförande och i aktuell sträckning sedan slutet på 1970-talet. Under de nästan 40 år som ledningen har varit i drift har bolaget utfört såväl tekniskt underhåll som underhåll av skogsgatan vid ett stort antal tillfällen. Bolaget har erforderlig kunskap och erfarenhet för att iaktta lämpliga skyddsåtgärder och försiktighetsmått och har i ansökan åtagit sig att utföra frivilliga åtaganden. Förutom att det inte är möjligt att planera att körning enbart ska ske på tjälad mark eller när marken är upptorkad är det aktuella villkoret således inte heller nödvändigt. Villkor 1.2 bör därför upphävas.
Om mark- och miljödomstolen ändå anser att det är nödvändigt med ett särskilt villkor om körning i våtmark anser bolaget att villkor 1.2 ska utformas i enlighet med andrahandsyrkandet.
Villkor 1.4 är varken lämpligt eller proportionerligt. En föreskrift om samråd som går utöver den i lag reglerade samrådsskyldigheten kan komma att leda till oklarheter såvitt avser samrådsförfarandet och dess rättsföljder. En föreskrift om samrådsskyldighet för situationer som redan omfattas av samrådsskyldighet enligt gällande miljörättsligt regelverk är verkningslöst och tenderar att endast skapa förvirring om vilka rättigheter och skyldigheter de berörda aktörerna har.
Föreskriften om samrådsskyldighet kan inte heller anses vara miljömässigt motiverad. Villkor 1.4 bör därför upphävas.
Mark- och miljödomstolens överprövning av Ei:s beslut kan endast avse frågor som har avhandlats i beslutet. Eftersom Ei i sitt beslut inte har prövat några frågor om ersättning föranleder det som Knox har anfört i de avseendena inte någon åtgärd från mark- och miljödomstolens sida.
Enligt mark- och miljödomstolens mening har Ei i sitt beslut gjort en välavvägd bedömning beträffande de övriga frågor M N lyfter fram i sitt överklagande. Mark- och miljödomstolen ansluter sig till Ei:s bedömning i de avseendena. M Ns överklagande ska därför avslås.
Beträffande bolagets talan gör mark- och miljödomstolen följande överväganden.
Vad gäller villkor 1.2 uppfattar mark- och miljödomstolen att det inte synes råda samstämmighet om när framförande av maskiner för underhåll, inspektion eller icke-brådskande reparation av ledningen får ske på våtmarker. Bolaget anser att körning på våtmarker alltid kan ske, under förutsättning att den metod som medför minsta möjliga ingrepp i lokalmiljön används. Domstolen konstaterar emellertid att det aktuella villkoret är avsett att tydliggöra vad som ska gälla i de särskilt känsliga och skyddsvärda miljöer som våtmarker utgör. Enligt domstolens mening har Ei haft fog för det föreskrivna villkoret, inklusive kravet på begränsningar i tid vid genomförandet av icke brådskande åtgärder. Vad gäller den sistnämnda aspekten vill mark- och miljödomstolen påpeka att det faktum att åtgärderna är av icke brådskande natur rimligen innebär att det är av underordnad betydelse huruvida åtgärderna kan planeras med en sådan exakthet som bolaget tycks efterfråga. De i villkoret angivna perioderna får vidare antas regelmässigt inrymma erforderligt antal dagar för genomförande av åtgärder av nu berört slag. Någon ändring av villkor 1.2. ska således inte ske.
Domstolen vill i anslutning till det nyss angivna även erinra om att vid omfattande körskador, om skadan skett i naturskyddat område eller om miljön är särskilt känslig, ska verksamhetsutövaren i enlighet med 6 § sista stycket förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll underrätta tillsynsmyndigheten om detta.
Bolaget har vidare yrkat att villkor 1.4 ska upphävas. Såsom framgått ovan avser den sökta koncessionen befintlig ledning i befintligt skick. Ei har inte funnit skäl att som villkor för koncessionen föreskriva någon omedelbar ändring i utförandet av stolpar eller monteringssätt. Villkor 1.4 innebär dock att ledningen i framtiden inte får ändras så att stolparna höjs eller faskonfigurationen ändras till vertikal eller delvis vertikal montering utan att föregås av samråd med tillsynsmyndigheten.
Enligt koncessionsbeslutets villkor 1.1 ska verksamheten i huvudsak bedrivas i enlighet med vad bolaget har angett i ansökan eller i övrigt åtagit sig i ärendet. Vid underhåll och renovering av ledningen ska alltså även fortsättningsvis i huvudsak nuvarande stolptyp väljas och faslinor monteras på samma sätt som idag. Vissa smärre ändringar i ledningens utförande bör kunna ske inom ramen för tillståndet. Om det från koncessionshavaren uppkommer behov av ändring i utförandet kan villkorsändring sökas när som helst (2 kap. 15 j § ellagen [1997:857]). I vissa fall kan en ändring av ledningen, genom exempelvis byte av stolpar, innebära att naturmiljön avsevärt ändras. I sådant fall utlöses en skyldighet att samråda med länsstyrelsen enligt 12 kap. 6 § miljöbalken.
Mark- och miljödomstolen finner inte att det för denna ledning framkommit att det är miljömässigt motiverat att, utöver vad som följer av det allmänna villkoret och bestämmelserna i miljöbalken om samråd, föreskriva särskilda villkor gällande utbyte av stolpar och montering av faslinor. Det finns således grund för att upphäva villkor 1.4 (jfr domstolens dom den 5 september 2016 i mål nr M 7277-15). Det innebär att bolagets förstahandsyrkande avseende villkor 1.4 ska bifallas.
Överklagande senast den 30 november 2016.
I avgörandet har deltagit rådmannen Keller och tekniska rådet Edwards. Föredragande har varit beredningsjuristen Reyes.