Åtgärder för att minska buller från järnväg-----Miljööverdomstolen fann att det var orimligt med hänsyn till kostnaderna jämfört med miljönyttan att förelägga Banverket att vidta bullerbegränsande åtgärder på en fastighet, trots att buller från järnvägen överskred riktvärdet för sovrum nattetid.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Med ändring av miljödomstolens dom undanröjer Miljööverdomstolen det av miljö- och hälsoskyddsnämnden i Sävsjö kommun den 21 januari 2004 meddelade föreläggandet mot Banverket att utföra bullerreducerande åtgärder på fastigheten X 1:4 i Sävsjö kommun.
Banverket har yrkat att Miljööverdomstolen skall undanröja miljö- och hälsoskyddsnämndens föreläggande i sin helhet.
Miljö- och hälsoskyddsnämnden, ÅK och SW har bestritt ändring.
Parterna har hänvisat till vad de anfört i tidigare instanser.
Banverket har dock tillagt följande. De beräkningar som Ingemansson Technology tidigare utfört åt Banverket, och som visar att bullernivån inomhus i sovrum efter nu utförda fönsteråtgärder är lägre än 55 dB(A), har visat sig vara bristfälliga. Anledningen till det är att Banverket då utgick från att fasaden på bostadshuset på fastigheten X 1:4 motsvarade en normalfasad, vilken dämpar ljudnivån med ca 30 dB(A). Vid ett besök på fastigheten framkom emellertid att bostadshuset till stora delar saknar isolering och därmed sedvanlig ljuddämpning. På grund av husets dåliga standard har de åtgärder Banverket vidtagit inte medfört att bullernivån inomhus i sovrum är lägre än 55 dB(A) maximal ljudnivå. För att klara 55 dB(A) eller nämndens krav på 45 dB(A) maximal ljudnivå inomhus krävs omfattande åtgärder beträffande i stort sett hela byggnaden. Förutom byte av samtliga fönster och dörrar måste såväl väggar som tak och golv isoleras. Kostnaderna för detta bedömer Banverket uppgår till minst ca 600 000 kr. För att klara det förelagda värdet för uteplats krävs, som Banverket anfört tidigare, åtgärder i form av dels en skärm längs spåret, dels en skärm vid en flyttad uteplats, till en total kostnad om ca 4,1 miljoner kr. Troligen uppnås ändå inte nämndens krav på utomhusmiljön i övrigt.
Sammanfattningsvis är det således tekniskt möjligt, om än mycket kostsamt, att uppnå det förelagda inomhusvärdet samt värdet för uteplatsen, men troligen tekniskt omöjligt att nå det förelagda värdet för utomhusmiljön i övrigt.
Med hänsyn till att det rör sig om en järnvägssträckning som anlades före år 1997 skall utgångspunkten vara typfallet befintlig miljö, det vill säga att den maximala ljudnivån 55 dB(A) inte skall överskridas mer än fem gånger per natt i sovrum. Det kan inte anses vara ekonomiskt rimligt eller miljömässigt motiverat att vidta åtgärder på en enstaka fastighet till en så omfattande kostnad som nu är i fråga när en ytterst begränsad nytta kan uppnås. Om domstolen ändå skulle finna att de i målet aktuella bullernivåerna är så höga att det utifrån hälsosynpunkt är nödvändigt att vidta åtgärder anser Banverket att den enda rimliga åtgärden är att lösa in fastigheten.
Som Miljööverdomstolen i tidigare domar har konstaterat är utgångspunkten vid en bedömning av om och vilka bullerbegränsningsåtgärder som bör vidtas utmed en viss bansträckning att åtgärderna skall syfta till att begränsa bullernivåerna så att dessa inte är högre än de bullervärden för ny- och ombyggnader som framgår av den s.k. infrastrukturpropositionen, nämligen maximala värden om 45 dB(A) inomhus respektive 70 dB(A) utomhus vid uteplats (jfr prop. 1996/97:53 s. 43f. samt Miljööverdomstolens dom den 18 oktober 2005 i mål nr M 3017-04, referat MÖD 2005:63).
Vid avgörandet av om det kan anses rimligt att vidta åtgärder för att uppnå ovan angivna värden måste det alltid göras en bedömning av de faktiska förhållandena i varje enskilt fall. Den aktuella bullersituationen måste då ställas mot vilken bullerreducering som är tekniskt möjlig och ekonomiskt rimlig att åstadkomma. Det kan också anses mera rimligt att ställa höga krav på vidtagande av åtgärder om exempelvis bansträckningen genomgått en väsentlig ombyggnad som medför en förändring av bullersituationen.
I det här fallet har inget framkommit som tyder på att bullersituationen har förändrats sedan 1997. Det rör sig således om typfallet befintlig miljö (jfr den ovan nämnda domen). Enligt Miljööverdomstolen är förhållandena på fastigheten inte sådana att det, särskilt mot bakgrund av de mycket höga kostnaderna för åtgärder, föreligger skäl att föreskriva om en begränsning av järnvägsbullret utöver vad som i övrigt tillämpas för befintliga miljöer enligt Naturvårdsverkets och Banverkets policydokument ”Buller och vibrationer från spårbunden trafik”, februari 1997. Av dokumentet framgår att inga boende ska behöva utsättas för fler än fem störningstillfällen med maximal ljudnivå i sovrum överskridande 55 dB(A) under natt, samt att i utemiljö ingen boende skall behöva utsättas för en ekvivalent ljudnivå överskridande 70 dB(A) i markplan. Av policydokumentet framgår även att i sådana situationer kan åtgärder behöva vidtas utan att de är samhällsekonomiskt lönsamma.
Miljööverdomstolen kan konstatera att fastigheten enligt de beräkningar av bullernivån som utförts ligger under riktvärdet för utomhusmiljö. Det saknas därför skäl att förelägga Banverket att nu vidta ytterligare åtgärder såvitt gäller utomhusmiljön.
Banverket har uppgett att bullernivån inomhus i sovrum, trots tidigare vidtagna åtgärder med fönsterbyte, troligen överskrider 55 dB(A).Vidare framgår av utredningen att i november 2004 passerade varje dygn sammantaget 24 tåg fastigheten nattetid, varav 22 var godståg. Det finns därför skäl att överväga att förelägga Banverket att vidta åtgärder så att ljudnivån i sovrummet inte överstiger 55 dB(A) mer än fem gånger per natt. Frågan är då om ett sådant föreläggande skulle vara orimligt med hänsyn till nyttan av skyddsåtgärderna jämfört med kostnaderna för sådana åtgärder (2 kap. 7 § miljöbalken). Av den utredning som Banverket lagt fram framgår att kostnaderna för att åtgärda inomhusmiljön uppgår till minst 600 000 kr och att mindre kostsamma åtgärder inte skulle leda till någon märkbar effekt på inomhusmiljön. Banverket har oemotsagt uppgett att anledningen till den höga kostnaden är att bostadshusets fasad har en väsentligt sämre ljudisoleringsförmåga än en normalfasad och att genomförda fönsteråtgärder annars skulle ha lett till den maximala ljudnivån 52 dB(A) i sovrummet. Vidare framgår av utredningen att fastigheten är taxerad till cirka 200 000 kr. Mot bakgrund av de höga kostnaderna för åtgärderna i förhållande till miljönyttan anser Miljööverdomstolen att det, trots det stora antalet tågpassager nattetid, får anses orimligt att förelägga Banverket att vidta åtgärder för att klara riktlinjerna för befintlig miljö inomhus.
På grund av vad som ovan anförts skall miljö- och hälsoskyddsnämndens föreläggande undanröjas i sin helhet.
Domen får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättsråden Hill och Greer, miljörådet Parker samt tf. hovrättsassessorn Perez, referent. Enhälligt.
Miljödomstolen bifaller överklagandet endast på det sättet att miljö- och hälsoskyddsnämndens föreläggande begränsas till att avse rum för sömn och vila, rum för daglig samvaro samt matplats. I övrigt avslår domstolen överklagandet.
SW och ÅK äger och bebor fastigheten X X 1:4. Fastigheten ligger strax norr om Sävsjö tätort utmed Södra stambanan, ca 75 m från denna. Sedan fastighetsägarna anmält att de - trots vidtagna åtgärder på två sovrumsfönster - störs av buller från tågtrafiken förelade miljö- och hälsoskyddsnämnden i beslut den 21 januari 2004, § 5, Banverket att senast den 1 december samma år ha utfört bullerreducerande åtgärder på fastigheten så att riktvärdena enligt Banverkets och Naturvårdsverkets policy (BVPO 724.001) innehölls. Banverket överklagade beslutet till länsstyrelsen, som gjorde endast den ändringen att åtgärderna skulle vara genomförda senast nio månader efter det att föreläggandet vunnit laga kraft. Länsstyrelsens beslut meddelades den 10 mars 2005 och har nu överklagats av Banverket.
YRKANDEN M.M.
Banverket har yrkat att miljödomstolen skall undanröja miljö- och hälsoskyddsnämndens föreläggande i dess helhet.
Till stöd för talan har verket i huvudsak anfört: Riksdagen har beslutat att Banverket skall utarbeta åtgärdsprogram mot störningar i befintlig miljö utmed statens järnvägar. Med utgångspunkt från riktvärdena för miljökvalitet har Banverket tillsammans med Naturvårdsverket fastställt åtgärdsnivåer för tre olika planeringssituationer - nybyggnad av bana vid bebyggelse, väsentlig ombyggnad av bana vid bebyggelse samt befintlig miljö/bana vid bebyggelse.  X 1:4 faller in under den sistnämnda kategorin. För denna har Banverket haft som etappmål för år 2004 att ingen utmed statens spåranläggningar skall behöva utsättas för en bullernivå över 55 dB(A) mer än fem gånger per natt inomhus i sovrum.
Det föreligger en risk att gjorda prioriteringar och planeringar kring åtgärdandet av bullerstörningar omkullkastas om längre gående krav ställs på Banverket än vad som anges i gällande åtgärdsplan. Det är viktigt att systematiserade och väl planerade åtgärdsprogram, gällande buller från bl a järnvägstrafik, tas fram och genomförs för hela landet och att prioriteringar sker utifrån klarlagda behov kortsiktigt och långsiktigt och med hänsyn till tillgängliga resurser. Riksdagens och regeringens ställningstaganden är sålunda den naturliga utgångspunkten för Banverkets åtgärdsarbete.
Det är i och för sig riktigt att riktvärdet 45 dB(A), mätt som maximal ljudnivå inomhus nattetid, skall eftersträvas. Detta är emellertid ett riktvärde för miljökvalitet som långsiktigt bör uppnås i alla bostäder utmed statens spåranläggningar. Det är således inte frågan om något slags gränsvärde.
Vid prövningen huruvida eventuella bullerskyddsåtgärder skall vidtas måste Banverket ta hänsyn till vad som är tekniskt möjligt, ekonomiskt rimligt och miljömässigt motiverat. Störningar av det slag som förekommer på  X 1:4 förekommer dessvärre också på många andra fastigheter utmed statens spåranläggningar. I åtskilliga fall är dessa störningar betydligt allvarligare än på den nu aktuella fastigheten. Banverkets målsättning måste vara att de svåraste fallen skall ges högre prioritet och åtgärdas i första hand.
X 1:4 ligger ungefär 74 meter från järnvägen. I november 2004 passerade varje dygn 48 godståg, 28 snabbtåg och 5 övriga persontåg. Av dessa passerade 22 godståg och 2 persontåg nattetid mellan kl. 22.00 och 06.00.
Banverket har redan tidigare vidtagit bullerdämpande åtgärder i form av tilläggsrutor på fastigheten. Enligt beräkningar, som Ingemansson Technology utfört åt Banverket, är bullernivån inomhus i sovrum, efter utförda åtgärder, lägre än 55 dB(A) maximal ljudnivå. För att innehålla de riktvärden inomhus som nämnden förelagt Banverket krävs ytterligare åtgärder med fönstren till en kostnad av ca 100 000 kr. Vad gäller utomhusmiljön har Banverket undersökt om det med en bullerskärm går att skapa en skyddad uteplats på den sida av huset som inte vetter mot järnvägen. En sådan åtgärd skulle bestå i uppförandet av en 25 m lång bullerskärm till en kostnad av ca 100 000 kr. Emellertid innebär förmodligen inte denna åtgärd att förelagda ljudnivåer kan innehålls. Banverket uppskattar att med en bullerskärm kan innehållas endast 75 dB(A), maximal ljudnivå utomhus. Inte heller en kompletterande bullerskärm längs med järnvägen förväntas resultera i att långsiktiga riktvärden utomhus kan innehållas, eftersom en sådan kommer att sänka ljudnivån med endast 10-12 dB(A). En skärm med en längd av minst 500 m kostar 4-6 Mkr. Emellertid kan det inte vara rimligt att kräva bullerreducerande åtgärder till en kostnad av minst 200 000 kr på den aktuella fastigheten mot bakgrund av att den är taxerad till 203 000 kr. Banverket ställer sig därför frågande till nyttan av åtgärderna och den begränsade nyttan kan knappast anses rimlig i förhållande till den mycket höga kostnaden.
För Banverket är det angeläget att så långt som möjligt vidta skyddsåtgärder då störningarna från järnvägstrafiken blir alltför omfattande. Arbetet härmed är också en av verkets mest prioriterade uppgifter och under de senaste tio åren har mer än 500 Mkr satsats på uppgiften. För att resultatet av vidtagna skyddsåtgärder skall bli så bra som möjligt krävs ett systematiskt arbetssätt med noggrann planering och ett rationellt genomförande. I annat fall riskeras att satsade resurser används på ett sådant sätt att största möjliga nytta inte uppnås. Banverket arbetar långsiktigt för att undanröja olägenheter till följd av buller och på kort sikt prioriteras de allvarligaste störningarna. Insatser görs genom åtgärder i bullrets spridningsväg i form av skärmar och/eller åtgärder med fönster/fasader. Emellertid krävs även åtgärder vid själva källan, dvs på fordon och spår. Dessa åtgärder är dock avhängiga av beslut på europeisk nivå, eftersom delar av fordonsparken är internationell.
När Banverket skall avgöra var behovet av skyddsåtgärder är som allra störst måste förhållandena utmed landets hela järnvägsnät bedömas på ett enhetligt sätt så att åtgärderna verkligen sätts in där de i första hand behövs och med beaktande av vad som bör åstadkommas långsiktigt. Om verket alltför ofta måste frångå den fastställda ordningen och i stället tvingas att göra avsteg i planeringen, uppkommer ett allvarligt hinder för järnvägen som helhet.
Eftersom de viktigaste delarna av järnvägsnätet utnyttjas till full kapacitet under dagtid, måste en stor del av den tunga godstrafiken utföras nattetid. Om de medel som anslagits till åtgärder mot störningar inte kan användas där bristerna är störst, riskerar järnvägen, särskilt godstrafiken, att hamna i en ytterst besvärlig situation. Resultatet kan bli att onödigt ingripande åtgärder i stället måste vidtas beträffande de mest trafikerade bandelarna för att begränsa störande buller och vibrationer. Därvid kan det bli nödvändigt att sänka tågens hastighet eller att ställa in vissa tåg. Sådana åtgärder skulle dock få allvarliga systemeffekter i hela järnvägsnätet och äventyra järnvägens möjligheter att erbjuda rationella och konkurrenskraftiga transporter. Detta skulle få till följd att trafik flyttas över till landsvägarna vilket skulle leda till ökade miljöstörningar i form av bl a buller och luftföroreningar.
Sammanfattningsvis anser Banverket att förekommande bullernivåer från järnvägen inte rimligen kan motivera någon ytterligare bullerdämpande åtgärd på X 1:4.
Miljö- och hälsoskyddsnämnden har avstyrkt bifall till Banverkets överklagande samt vidhållit sitt tidigare beslut. Nämnden har godtagit den av länsstyrelsen gjorda förlängningen av tiden för åtgärdernas genomförande.
I det överklagade beslutet har länsstyrelsen redogjort för de bestämmelser i miljöbalken som är aktuella i förevarande mål.
Som länsstyrelsen funnit utgör järnvägsbuller en sådan störning som anges i 9 kap 3 § miljöbalken och på vilken balkens hänsyns- och tillsynsregler är tillämpliga.
I den s k infrastrukturpropositionen (prop. 1996/97:53) anges vissa riktvärden för trafikbuller. Sålunda framgår att vid nyuppförande av bostadsbebyggelse eller vid nybyggnad eller väsentlig ombyggnad av trafikinfrastruktur följande riktvärden inte bör överskridas, nämligen 30 dB(A) ekvivalentnivå inomhus, 45 dB(A) maximalnivå inomhus nattetid, 55 dB(A) ekvivalentnivå utomhus (vid fasad) och 70 dB(A) maximalnivå vid uteplats i anslutning till bostad. Vidare sägs att vid tillämpningen av dessa riktvärden vid åtgärder i trafikinfrastrukturen hänsyn bör tas till vad som är tekniskt möjligt och ekonomiskt rimligt. I de fall utomhusnivån inte kan reduceras till nämnda nivåer bör inriktningen vara att inomhusvärdena inte överskrids (a prop. s 43). I propositionen anges också för statlig trafikinfrastruktur ett åtgärdsprogram mot störningar i befintlig bebyggelse av trafikbuller som syftar till att på sikt nå de angivna inomhusriktvärdena. Planperioden sträcker sig t o m 2007. Därvid bör i en första etapp åtgärdsprogram avse minst de fastigheter som exponeras för järnvägsbuller om 55 dB(A) maximalnivå inomhus nattetid och däröver (a prop. s 44). År 1999 fastställde riksdagen 15 nationella miljökvalitetsmål och under åren 2001-2003 fattade riksdagen också beslut om 71 delmål, som anger inriktning och tidsperspektiv för att nå miljömålen. Därav framgår att antalet människor som utsätts för trafikbullerstörningar överstigande de riktvärden som riksdagen ställt sig bakom för buller i bostäder skall ha minskat med 5 % till år 2010 jämfört med 1998.
I Banverkets regleringsbrev 2004 sägs att målet är att vidta åtgärder så att det samma år inte skall finnas några bostadslägenheter som utsätts för buller, orsakat av järnvägstrafik, överstigande 55 dB(A), mätt som maxvärde i sovrum nattetid, vid fler än fem tillfällen per natt.
Den rapport som Banverket har tagit fram tillsammans med Naturvårdsverket om riktlinjer för buller, Buller och vibrationer från spårbunden linjetrafik - riktlinjer och tillkämpning, har antagits i februari 1997. Där anges som planeringsmål och riktvärde för miljökvalitet att maximal ljudnivå i utrymmen inomhus som används för sömn och vila inte skall överstiga 45 dB(A) mellan kl 22 och 06. Detta riktvärde är baserat främst på risken för väckning och andra sömstörningar vid vistelse inomhus med stängt fönster. För att riktvärdet skall kunna innehållas krävs att den maximala ljudnivån utomhus underskrider 75 dB(A), varvid fasaddämpningen i normalfallet antas vara >30 dB(A), såvida inte fönsteråtgärder vidtagits. För att klara en god miljökvalitet i sovrum med fönster på glänt på den sida av fasaden som vetter från järnvägen krävs att maximalvärdet vid ”tyst fasad” underskrider 60 - 65 dB(A). I rapporten sägs också att påverkan på sömnen har kunnat konstateras vid toppar från samhällsbuller från 40 dB(A) och uppåt och att risken för sömnstörningar ökar med antalet bullerhändelser.
Som redan länsstyrelsen konstaterat i det överklagade beslutet har i praxis ansetts att ett föreläggande som konstruerats som det nu förevarande är tillräckligt preciserat.
Av Banverkets egna uppgifter framgår att nästan hälften av godstågen, 22 st, och två av persontågen passerar den aktuella fastigheten nattetid mellan kl 22 och 06. Det är alltså fråga om en betydande andel av den totala dygnstrafiken som passerar på nätterna. Vidare framgår av verkets uppgifter att ljudnivån inomhus i sovrum nattetid - trots redan vidtagna åtgärder med fönstren - hittills inte nedbringas till det värde om 45 dB(A), maximal ljudnivå, som satts upp som riktvärde såväl i infrastrukturpropositionen som i Banverkets egen miljöpolicy. Inte heller det mål som angetts i regleringsbrevet har kunnat uppnås med hänsyn till den omfattande nattrafiken. Sammanfattningsvis är det således fråga om betydande störningar med hänsyn till såväl antalet störningstillfällen per dygn som bullrets nivå inomhus.
Banverken har inte ens påstått att det skulle vara tekniskt omöjligt att uppfylla miljö- och hälsoskyddsnämndens föreläggande. Tvärtom framgår av verkets uppgifter att det genom ytterligare åtgärder på fönstren är möjligt att innehålla förelagda bullervärden, men till en betydande kostnad. Däremot ger utredningen inget stöd för att det skulle vara nödvändigt att sänka tågens hastighet eller att göra inskränkningar i trafiken så att därav skulle uppkomma negativa systemeffekter i tågtrafiken.
Till stöd för överklagandet har Banverket angett att kostnaden för åtgärder för att uppfylla föreläggandet inte står i rimlig proportion till den aktuella fastighetens taxeringsvärde. Emellertid synes verket därvid inte ha beaktat att de omfattande störningarna från tågtrafiken med största sannolikhet påverkat taxeringsvärdet i sänkande riktning. Nyttan av en bullerdämpande åtgärd torde kunna anges i den minskning av olägenhet som den tänkta åtgärden kan komma att medföra för människors hälsa och miljön och är i detta fall oberoende av fastighetens taxeringsvärde.
Med hänsyn till det anförda och då kostnaden för att uppfylla miljö- och hälsoskyddsnämndens föreläggande inte kan anses orimlig anser miljödomstolen - i likhet med länsstyrelsen - att den kommunala nämnden haft fog för sitt föreläggande. Detta bör dock begränsas till att avse sådana utrymmen i den aktuella bostaden som avvänds för sömn och vila och daglig samvaro samt matplats. I övrigt skall överklagandet avslås.
Överklagande senast den 4 oktober 2005.
I avgörandet har deltagit lagmannen Rivas och miljörådet Cox.