Ersättning enligt 26 § naturvårdslagen (1964:822)-----Ett bolag yrkade ersättning av staten på grund av att ett område förklarats som naturreservat vilket ledde till att ett planerat vattenföretag inte kunde komma till stånd. Bolaget gjorde gällande att detta innebar att pågående markanvändning avsevärt hade försvårats. Bolaget hade fått en damm lagligförklarad av vattendomstolen och tillstånd att uppföra en kraftstation och utnyttja vattnet för kraftproduktion. Tillståndsdomen överklagades, och innan den vunnit laga kraft fattades reservatsbeslutet. Detta ledde i sin tur till att tillståndsdomen upphävdes. I ersättningsmålet uttalade miljödomstolen att de sökta åtgärderna skiljde sig från tidigare användningssätt och var därför tillståndspliktiga. Det var alltså fråga om en ändring av pågående markanvändning. Vattendomstolen hade visserligen gett bolaget tillstånd till den ändrade användningen, men Miljööverdomstolen (MÖD) hade senare upphävt tillståndet. Bolaget hade därför inte fått någon lagakraftägande dom på det sökta tillståndet och den tilltänkta verksamheten hade inte kommit till stånd. Staten var på grund av detta inte ersättningsskyldig. MÖD delade miljödomstolens bedömning och fastställde domen.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
1. Miljööverdomstolen fastställer miljödomstolens mellandom.
2. Det ankommer på miljödomstolen att efter målets återupptagande pröva frågan om skyldighet för part att betala ersättning för motparts rättegångskostnader i Miljööverdomstolen.
Eds Kraft Abrahamsson Aktiebolag (bolaget) har yrkat att Miljööverdomstolen skall förklara att staten är ersättningsskyldig gentemot bolaget till följd av Länsstyrelsens i Jönköpings län beslut den 17 mars 1995 och den 16 mars 1998 samt regeringens beslut den 19 juni 1996 och den 18 maj 2000.
Kammarkollegiet har bestritt ändring.
Parterna har yrkat ersättning för rättegångskostnader i Miljööverdomstolen.
Miljööverdomstolen har med stöd av 23 kap. 6 § första stycket första meningen miljöbalken avgjort målet utan huvudförhandling.
Parterna har i Miljööverdomstolen anfört i huvudsak detsamma som vid miljödomstolen. De har tillagt följande.
Det är inte frågan om ändrad markanvändning. Det är tillräckligt med det tillstånd som vattendomstolen lämnade för att ersättningsrätt skall föreligga. Vattenverksamheten lades ned så sent som på 1960-talet. Den dittills bedrivna verksamheten var således inte övergiven. Bolaget hade kunnat återuppta tidigare verksamhet utan att söka nytt tillstånd. En annan sak är att bolaget hade kunnat bli ersättningsskyldigt mot berörda sakägare på grund av det inträtt ett ändrat naturtillstånd, men det är en helt annan sak. Att bolaget sökte tillstånd hos vattendomstolen grundar sig på den rent vattenrättsliga teknikaliteten att det var fråga om ändrat syfte med kraftproduktionen. Man skulle nu producera el i stället för kraft till maskiner. Skillnaden är hårfin men i vattenrättsliga sammanhang har det ansetts att nytt tillstånd krävs.
Frågan om det finns ett lagakraftvunnet tillstånd eller inte skall inte tillmätas betydelse vid prövning av frågan om rätt till ersättning. Vattendomstolens dom tillkom före beslutet om naturreservat. Miljööverdomstolen annullerade tillståndet endast på grund av reservatsbeslutet, vilket klart framgår av domskälen. Man kan i och för sig fråga sig om Miljööverdomstolen, vid överprövning av vattendomstolens dom, hade rätt att beakta andra omständigheter än de som förelåg vid tiden för vattendomstolens dom. Som det nu blivit har beslutet om naturreservat tillerkänts retroaktiv verkan.
I ansökan till vattendomstolen yrkades bl.a. lagligförklaring av befintlig dammbyggnad i det skick den befann sig i sedan 1967, vilket man också fick tillstånd till. Dammen var i dåligt skick och samtliga luckor och gåtar var utrivna sedan 1967. Bolaget sökte och fick tillstånd att upprusta dammen. Därutöver söktes tillstånd att bygga en kraftstation bestående av intag, maskinstation och avlopp. Man sökte också tillstånd att med dammbyggnaden uppdämma vattennivån till + 155,94 m och att avsänka till nivån +155,75 m. Domstolen ansåg att bolaget inte kunde visa att man hade någon hävdvunnen rätt att få dämma till nivån 155,94 m och ansåg att de vattenförhållanden som rådde vid domstolsprövningen 1995 skulle ligga till grund för bedömningen av företagets verkningar på motstående intressen. Mot bakgrund av detta var det helt nödvändigt för bolaget att söka tillstånd för att få möjlighet att bygga det aktuella kraftverket, eftersom det enda som fanns på platsen var en illa åtgången damm. Bolaget saknade tillstånd att med dammen dämma upp vattnet till sådan nivå att det överhuvudtaget var meningsfullt att bygga ett kraftverk och detta var naturligtvis orsaken till att bolaget ansökte om dämningsrätt. Kammarkollegiet vidhåller sin uppfattning att kriteriet pågående markanvändning inte är uppfyllt eftersom bolaget inte hade något lagakraftvunnet tillstånd till kraftverksutbyggnad när reservatsbeslutet vann laga kraft den 18 maj 2000.
Miljööverdomstolen delar miljödomstolens bedömning. Mellandomen skall därför stå fast.
Frågan om skyldighet för part att betala ersättning för motpartens rättegångskostnad skall prövas av miljödomstolen i samband med att målet avgörs där.
I avgörandet har deltagit hovrättsrådet Cortez, miljörådet Gordon samt hovrättsråden Cooper, referent, och Good. Enhälligt.
Miljödomstolen förklarar att staten inte är ersättningsskyldig gentemot Eds Kraft Abrahamsson AB till följd av Länsstyrelsens i Jönköpings län beslut den 17 mars 1995 och den 16 mars 1998 samt regeringens beslut den 19 juni 1996 och den 18 maj 2000.
I dom den 23 februari 1995 lagligförklarade dåvarande Växjö tingsrätt, vattendomstolen, en Eds Kraft Abrahamsson AB (nedan Eds Kraft) tillhörig damm i Årån vid Eds kvarn, Värnamo kommun. I samma dom gav vattendomstolen Eds Kraft tillstånd att vid dammen uppföra en kraftstation (Eds Kvarn) samt utnyttja vattnet för kraftproduktion. Domen överklagades av bl.a. Värnamo kommun.
Länsstyrelsen i Jönköpings län beslutade den 17 mars 1995 interimistiskt om förbud att utan länsstyrelsens tillstånd utföra bl.a. vattenföretag enligt vad som anges i 1 kap. 3 § vattenlagen (1983:291) vid Årån. Beslutet överklagades av bl.a. Eds Kraft. Regeringen avslog överklagandena i beslut den 19 juni 1996. Länsstyrelsen beslut gällde till den 17 mars 1998.
I beslut den 16 mars 1998 förklarade länsstyrelsen med stöd av 7 § naturvårdslagen (1964:822) Årån i Värnamo kommun som naturreservat. Reservatet omfattar det område där Eds Kvarn är belägen. Beslutet innefattar bl.a. en reservatsföreskrift om förbud mot att utföra vattenföretag enligt 1 kap. 3 § vattenlagen (1983:291). I beslut den 18 maj 2000 fastställde regeringen länsstyrelsens beslut utan att göra några ändringar i sak.
I dom den 11 januari 2002 ogillade Clark hovrätt, Miljööverdomstolen, Eds Krafts ansökan om tillstånd att anlägga och driva ett vattenkraftverk och upphävde därför vattendomstolens dom avseende tillstånd och därmed sammanhängande frågor. Som grund härför anförde Miljööverdomstolen att det står helt klart att det ansökta företaget motverkar syftet med naturreservatsföreskrifterna.
3 YRKANDEN M.M.
Eds Kraft har yrkat ersättning av staten enligt 26 § naturvårdslagen (1964:822) med 5 650 000 kr jämte ränta därå enligt 6 § räntelagen från den 1 januari 2000 (då anläggningen enligt Eds Kraft kunnat vara i produktion) tills betalning sker.
Staten har bestritt käromålet och har ej vitsordat något belopp såsom i och för sig skäligt.
För det fall Eds Kraft skulle anses vara ersättningsberättigad har staten medgett att utge avkastningsränta enligt 5 § räntelagen från dagen då reservatsbeslutet vann laga kraft, dvs. den 18 maj 2000, till dagen för lagakraftvunnen dom.
Miljödomstolen har på statens begäran beslutat att frågan om ersättningsskyldighet överhuvudtaget föreligger för staten skall avgöras särskilt genom mellandom samt att denna sak skall avgöras på handlingarna.
Parterna har till utveckling av sin talan anfört följande.
Eds kraft: På grund av beslutet om naturreservat med förbud mot uppförande av bolagets tillståndsgivna vattenkraftanläggning har bolagets pågående markanvändning inte bara avsevärt försvårats utan helt omöjliggjorts. Bolaget är därför ersättningsberättigat för den skada bolaget lider.
Staten: Det är det i detta fall inte tal om att pågående markanvändning avsevärt försvårats eller helt omöjliggjorts. Att bygga kraftverk är ett förfarande som är generellt tillståndspliktigt och som därför innebär ändring i den pågående markanvändningen. Vid ändring i pågående markanvändning utgår ingen ersättning, se prop. 1972:111 bil. 2, s. 334 där det uttalas att "Om ett förfarande är generellt tillståndspliktigt, t.ex. uppförande av s.k. svinfabrik som är koncessionspliktigt enligt ML, kan man utgå från att det innebär ändring i pågående markanvändning och att således, om förfarandet förbjuds genom föreskrift i generalplan eller med stöd av NVL, ersättning inte skall utgå till följd härav". Se också prop. 1997/98:45: Del 1 s. 550 n, där det sägs att ”En fastighetsägare torde under inga förhållanden vara berättigad till ersättning därför att en föreskrift eller ett beslut enligt naturvårdslagen hindrat att fastigheten används för annan slags näringsverksamhet. Om ett förfarande är generellt tillståndspliktigt, t.ex. att utföra en koncessionspliktig anläggning för uppfödning av svin, kan utgångspunkten vara att det innebär ändring i pågående markanvändning. Ersättning skall därför inte utgå om åtgärden förbjuds enligt naturvårdslagen”. - När reservatsbeslutet vann laga kraft den 18 maj 2000 fanns det inget lagakraftvunnet tillstånd från vattendomstolen att bygga det aktuella kraftverket, vilket innebär att kriteriet pågående markanvändning inte är uppfyllt. Ersättning är därför utesluten. Om reservatsbeslutet däremot hade vunnit laga kraft i en situation då det funnits en lagakraftvunnen vattendom avseende kraftverksutbyggnad, skulle Eds Kraft ha varit ersättningsberättigat. - Det må avslutningsvis nämnas att Miljööverdomstolen i dom 11 januari 2002, som vunnit laga kraft, har upphävt vattendomstolens dom angående tillstånd att anlägga och driva det sökta kraftverket.
Eds Kraft: Den principiella frågan i målet är huruvida Eds Kraft haft pågående markanvändning i den meningen att bolaget är ersättningsberättigat på grund av beslutet om naturreservat. Staten menar att det är fråga om ändring i pågående markanvändning därför att kraftverksbygge är generellt tillståndpliktigt samt att det inte fanns något lagakraftvunnet tillstånd när reservatsbeslutet vann laga kraft. Synsättet är något snävt. Enligt lagförarbetena gäller generellt att begreppet "pågående markanvändning" bör ges en relativt generös tillämpning. I förevarande fall är det fråga om en anläggning på en plats där kraftutvinning tidigare förekommit fram till i modern tid och där delar av tidigare anläggning finns kvar i form av en damm, som tillika lagligförklarats av vattendomstolen. Det är att observera att Miljööverdomstolen fastställde vattendomstolens dom avseende lagligförklaringen och den domen har vunnit laga kraft. Det är inte fråga om ändring av verksamhet på fastigheten utan ett återupptagande av en verksamhet som legat nere en tid men som är naturlig för utnyttjandet av den fastigheten till den del den består av vatten. Det är också av betydelse hur gången i ärendet har varit. Den ansökta anläggningen var klart tillåtlig enligt vattenlagen. Överklagandena till Miljööverdomstolen skulle aldrig lett till någon ändring av vattendomstolens dom. Därför gick länsstyrelsen in med sitt interimistiska beslut om naturreservat. Det är inom parentes stötande att länsstyrelsen inte accepterade en domstols uppfattning utan desavouerar en dom genom sitt beslut. Man kan fråga sig hur välgrundat länsstyrelsens beslut är. Vid huvudförhandlingen i vattendomstolen kunde länsstyrelsens representant inte påvisa för domstolen vad det var som kunde skadas. Det är också värt att notera att Kammarkollegiet uppgav att man saknade anledning att ifrågasätta företagets tillåtlighet. Som framgår av Miljööverdomstolens dom ändrades Eds Krafts tillstånd endast på grund av det senare meddelade reservatsbeslutet. Att i det läget bestrida yrkandet om ersättning på grund av att tillståndet inte vunnit laga kraft är stötande och inte förenligt med lagstiftarens intentioner. Eds Kraft projekterade företaget utifrån gällande regler och kunde vara förvissad om att företaget skulle bedömas tillåtligt enligt vattenlagen, vilket visade sig vara en riktig bedömning. En viktig rättsprincip är förutsebarheten. Den som avser att företa någonting utifrån gällande regler skall inte behöva drabbas av plötsliga regelförändringar. Därför finns förbudet mot retroaktivitet för vissa lagar. Rimligt hade varit att företaget hade fått komma till stånd enär ansökan inkommit före beslutet om naturreservat. En annan sak att notera är att länsstyrelsen uppenbarligen varit inställd på att ersättning skulle utgå. Sålunda fick Svefas kontor i Örebro uppdrag att utreda marknadsvärdeminskningen för fastigheten. Utredningen färdigställdes och redovisades den 28 december 2000. Bortsett från att slutsatsen om ersättningsbeloppet är felaktig har i vart fall Eds Kraft hela tiden bibringats uppfattningen att ersättning skulle utgå. Det som nu anförs av staten är ett juridiskttekniskt försök att slippa ifrån ersättningsskyldigheten.
Enligt 38 § lagen (1998:881) om införande av miljöbalken (MP) skall, i fråga om rätt till ersättning eller inlösen på grund av beslut som meddelats före miljöbalkens ikraftträdande, äldre bestämmelser gälla. Detta betyder att naturvårdslagens ersättningsbestämmelser skall tillämpas beträffande de beslut som fattats av länsstyrelsen den 17 mars 1995 och den 16 mars 1998 samt av regeringen den 19 juni 1996. Regeringens beslut den 18 maj 2000 har skett efter miljöbalkens ikraftträdande. Av Fields följer att regeringen även vid sin prövning i sistnämnda fall haft att tillämpa naturvårdslagen.
Av 26 § naturvårdslagen, i den för detta mål aktuella lydelsen, framgår att för det fall bildandet av ett naturreservat medför att pågående markanvändning avsevärt försvåras, fastighetsägaren är berättigad till ersättning av staten för den skada han därigenom lider.
Av bl.a. de förarbeten som staten åberopat framgår att om ett förfarande generellt är tillståndspliktigt kan man utgå från att det innebär en ändring i pågående markanvändning och att ersättning därför inte skall utgå.
Uppförandet av kraftstationen (Eds Kvarn) samt utnyttjande av vattnet i Årån för kraftproduktion skiljer sig från tidigare användningssätt och är därför tillståndspliktigt. Det är alltså fråga om en ändring av pågående markanvändning. Vattendomstolen har visserligen gett Eds Kraft tillstånd till den ändrade användningen men Miljööverdomstolen har senare upphävt tillståndet. Eds Kraft har därför inte fått någon lagakraftägande dom på det sökta tillståndet och den tilltänkta verksamheten har inte kommit till stånd. På grund härav är staten inte är ersättningsskyldig gentemot Eds Kraft till följd av reservatsbestämmelserna.
7 HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga 1.
Scott                                                   Beck.
I avgörandet har deltagit lagmannen Scott, ordförande, miljörådet Beck samt de sakkunniga ledamöterna Freeman och Williams.