Saklegitimation och övriga frågor om partsbehörighet / Fråga om omfattningen av begreppet projekt enligt rådets direktiv 85/337/EEG (rättsprövning, avslag) / Otillräcklig miljökonsekvensbeskrivning i ärende om fastställelse av järnvägsplan? (rättsprövning, avslag) / Ideell förening ansågs inte ha rätt att överklaga beslut om fastställelse av järnvägsplan (rättsprövning, avslag)
Not 1. Ansökan av HSB:s Bostadsrättsförening Tanto nr 049 i Stockholm (bostadsrättsföreningen), Joseph och Högalid Little Kvinnor om rättsprövning av beslut om fastställelse av järnvägsplan. -Banverket (1988-03-23) beslutade, med stöd av 2 kap. 8 § lagen (1995:1649) om byggande av järnväg, att fastställa järnvägsplan för utbyggnad av två ytterligare spår mellan Stockholm Södra och Årsta (inklusive ny bro över Årstaviken). Som motiv för beslutet anfördes under rubriken Allmänt: Under 1990-talet genomförs en mycket kraftig utbyggnad av järnvägssystemet för att förbättra möjligheterna till järnvägstrafik både inom Mälardalsregionen och vidare ut i Sverige. Söder om Stockholm har Grödingebanan och Svealandsbanan färdigställts och Nynäsbanan rustats upp. Norr om Stockholm har järnvägen byggts ut till fyra spår till Rosersberg och sista delen av Arlandabanan, liksom Mälarbanan, håller på att färdigställas. Möjligheterna att helt ta till vara dessa investeringar genom ökad tågtrafik begränsas emellertid av att kapaciteten i dagens spårsystem mellan Stockholms central och Årsta är i det närmaste fullt utnyttjad. För att kapaciteten ska vara tillräcklig krävs dels att ett tillräckligt antal tåg får plats på spåren, dels att det finns tillräckliga säkerhetsmarginaler för att hantera de störningar som uppkommer. Sträckan trafikeras idag av drygt 400 tidtabellslagda tåg per dygn. Banverkets bedömningar av det framtida kapacitetsbehovet är försiktigt gjorda utifrån den blandning av olika tågslag som är möjlig att förutse. De visar att det år 2005 behöver finnas kapacitet för 600 tåg per dygn och att det måste gå att klara en belastning i högtrafik med åtminstone 26 tåg per timme och riktning. - För närvarande trafikeras sträckan som mest av 18-19 tåg per timme och riktning. Därutöver finns 3-4 tåglägen i reserv för att det ska gå att hantera försenade långväga tåg. Ett av dessa reservlägen har måst tas i anspråk till följd av utökad trafik på Svealandsbanan. Dagens trafik kan klaras hjälpligt, men kvaliteten i tågföringen är låg, eftersom trafiken har mycket små tidsmarginaler. Det gör att det lätt uppstår förseningar som då påverkar flera tåg. Förseningarna sprider sig därför i järnvägssystemet, vilket i många fall ger återverkningar på tågtrafiken i stora delar av landet. Projektering pågår för att införa s.k. genomsignalering (ATC 2). Härigenom kan kapaciteten ökas med ytterligare 3 tåg per timme och riktning. Störningskänsligheten minskar dock inte genom denna åtgärd. Skulle ett av spåren inte kunna trafikeras på grund av störningar, kan endast 6-8 tåg per timme och riktning köras. - En utbyggnad i enlighet med järnvägsplanen medför en ytterligare ökning av spårkapaciteten med 3 tåg per timme och riktning till totalt 24, plus 4 reservtåglägen. De två nya spåren innebär dessutom en klar förbättring av möjligheterna att hantera störningar. Omvänt kan konstateras att om den föreslagna utbyggnaden inte genomförs, så måste antalet tåg på sträckan Stockholms Central-Årsta i rusningstid maximeras. Det innebär i sin tur att redan inom några år kan i storleksordningen 4 ytterligare tåg som erfordras inte tillåtas trafikera sträckan. - Sammantaget innebar således den föreslagna utbyggnaden att bankapaciteten och kvaliteten i tågföringen genom Stockholm blir tillräcklig på några års sikt. För att tillgodose behoven på längre sikt behöver också den återstående tvåspårssträckan in till Stockholms Central byggas ut. Ett genomförande av järnvägsplanen är en viktig förutsättning också för denna fortsatta utbyggnad, oavsett vilken lösning som väljs. Detta därför att den ökade kapaciteten mellan Stockholms södra och Årsta är nödvändig för att i någon mån kompensera för de stora störningar och trafikinskränkningar som kommer att uppkomma under den tid som den fortsatta utbyggnaden genomförs. - Banverket konstaterar mot denna bakgrund att de nya spåren på delen Stockholms södra-Årsta är ett nödvändigt led i den utbyggnad av bankapaciteten genom Stockholm som krävs. Projektet tillgodoser således ett stort allmänt intresse. - Järnvägsplanens genomförande innebär enligt länsstyrelsens bedömning ingen påtaglig skada på riksintresset Tantos koloniområde. En ny bro över Årstaviken i enlighet med förslaget står enligt Riksantikvarieämbetet inte i strid med skyddsföreskrifterna för det statliga byggnadsminnet Årstabron. - Enligt 1 kap. 5 § lagen om byggande av järnväg får en järnväg inte byggas i strid mot en detaljplan. Genom kommunfullmäktiges beslut att anta ny detaljplan för det aktuella området finns planmässiga förutsättningar för att fastställa järnvägsplanen. Utbyggnad enligt järnvägsplanen kan emellertid inte ske förrän kommunfullmäktiges beslut har vunnit laga kraft. - Efter kommentarer till synpunkter som anförts i ärendet av enskilda och myndigheter gjorde Banverket sammantaget bedömningen att järnvägsplanen innebar att den föreslagna järnvägsutbyggnaden fick en lämplig utformning och att de fördelar som kunde vinnas med planen övervägde de olägenheter som planen orsakade enskilda. - Banverkets beslut överklagades av bl.a. bostadsrättsföreningen, Joseph och Högalid Little Kvinnor. - Regeringen (Näringsdepartementet, 1999-05-20) avvisade Högalid Little Kvinnors talan samt avslog övriga överklaganden med följande motivering: Högalid Little Kvinnor kan inte anses vara berörda av järnvägsplanen på ett sådant sätt att de har rätt att överklaga Banverkets beslut. Deras överklagande skall därför inte tas upp till prövning. - Det har i övrigt inte framkommit några omständigheter som föranleder en annan bedömning än den Banverket har gjort i det överklagade ärendet. Övriga överklaganden skall därför avslås. - Regeringen förutsätter att projektet genomförs med största möjliga hänsynstagande till områdets natur- och kulturvärden. - Bostadsrättsföreningen, Joseph och Lyons Maria S Kvinnor ansökte om rättsprövning med yrkande att regeringens beslut skulle upphävas. Till stöd för sin talan anförde de bl.a. följande. Regeringens beslut stred mot 2 kap. 1 § lagen om byggande av järnväg. Bestämmelsen borde läsas så att den som avsåg att bygga en järnväg skall upprätta en järnvägsplan. Banverket hade sedan lång tid tillbaka haft för avsikt att komplettera spårkapaciteten från Älvsjö till Tomteboda. Järnvägsplanen skulle därmed omfatta hela sträckan och inte begränsas till den nu aktuella mellan Årsta och Stockholm Södra. Planen skulle, på samma sätt som en miljökonsekvensbeskrivning (MKB), möjliggöra en samlad bedömning av en planerad anläggnings, verksamhets eller åtgärds inverkan på miljön och hushållningen med mark och vatten samt andra resurser; jfr bl.a. 5 kap. 3 § lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m., NRL. Att begränsa planläggningen på sätt som skett måste, genom att den i praktiken uteslöt alternativa lösningar, också anses strida mot proportionalitetsprincipen, rådets direktiv av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (85/337/EEG) och ett av syftena bakom införandet av lagen om byggande av järnväg, nämligen att möjliggöra en helhetsbedömning av järnvägssträckan i dess helhet. - Som en följd av underlåtenheten att upprätta en järnvägsplan för hela den avsedda sträckan stred beslutet också mot 1 kap. 5 § och 2 kap. 2 § lagen om byggande av järnväg samt mot olika lagrum om god ekonomisk hushållning, däribland 1 kap. 4 § lagen om byggande av järnväg. Vidare var MKB:n otillräcklig, eftersom den inte tog upp alternativa planer på spårdragningar från Älvsjö till Tomteboda. - Beslutet stred vidare även mot andra stadganden i NRL, främst 1 kap. 1 §, samt mot 1 kap. 1 § och 2 kap. 1 § plan- och bygglagen (1987:10), PBL, med dess krav på en utifrån allmänna synpunkter god hushållning. Om man nämligen redan nu planerade ett fjärde och femte spår i enlighet med planerna för den s.k. Kungsholmen-banan, blev Årstabron i realiteten onödig såsom varande överflödig. Det innebar en kapitalförstöring av stora mått att bygga en starkt ifrågasatt Årstabro med spårkapacitet enbart fram till Södra station. Med hänsyn till att det var fråga om en bro kunde påpekas att 3 kap. 4 § vattenlagen (1983:291) ställde tydliga krav på att ett vattenföretags fördelar från allmän och enskild synpunkt skulle överväga kostnaderna samt skadorna och olägenheterna av vattenföretaget. De ekonomiska fördelarna med Liljeholmsgrenen, som var en del av Kungsholmen-alternativet, var mycket stora jämfört med kostnaderna för nu ifrågasatt byggnation. - Det var uppenbart att spårbygget inte innebar någon lämplig utveckling för de boendes närmiljö, arbetsplatserna eller fritidsmiljön. Också i detta hänseende stred beslutet mot 1 kap. 1 § NRL. Banverket hade vid planläggningen av den nu aktuella delsträckan underlåtit att jämföra alternativa dragningar för hela sträckan eller ens alternativa delsträckor och hade inte ens utrett hela sträckan. Därmed hade man inte tillsett att järnvägen fick ett sådant läge och utförande att ändamålet med järnvägen vanns med minsta intrång och olägenhet utan oskälig kostnad. Härigenom stred beslutet mot 1 kap. 4 § lagen om byggande av järnväg. - I hela Hardin, liksom i övrigt underlag, saknades sådana trafikekonomiska överväganden som måste ligga till grund för ett infrastrukturbeslut av ifrågavarande slag. Det fanns inte heller något i MKB:n om sårbarheten från säkerhetssynpunkt i att ha två broar bredvid varandra. Regeringens beslut stred även mot proportionalitetsprincipen genom att alternativ avseende nu aktuell delsträcka inte redovisades i den MKB som gjorts. Av 12 § förordningen (1991:738) om miljökonsekvensbeskrivningar framgick att en MKB skulle innehålla en motiverad redovisning av alternativa lokaliseringar och utformningar samt uppgifter om konsekvenserna av att den sökta åtgärden inte vidtogs. Detta saknades i MKB:n. Man kunde dock enligt samma paragraf låta bli att redovisa alternativa lokaliseringar, om det var ändamålsenligt med hänsyn till syftet med Hardin och exploateringsföretagets art. En förvaltningsmyndighets ställningstagande till frågan om huruvida alternativ skulle redovisas eller ej hade således som enda grund myndighetens skönsmässiga bedömning. Om myndighetens skönsmässiga bedömning rörde en implementerad rättsfråga skulle proportionalitetsprincipen tillämpas. Att i MKB:n underlåta att presentera alternativ måste anses direkt strida mot denna princip. - Helheten i järnvägsförbindelsen mellan Älvsjö och Centralstationen utgjorde det allmänintresse som hade angetts som motiv för att utsätta de andra riksintressena liksom omgivningen i övrigt för skador. För det angivna allmänintresset saknades en helhetslösning och det var därför långt ifrån säkerställt. Beslutet innebar att fyra riksintressanta miljöer - koloniområdet Tanto, det statliga byggnadsminnet Årstabron, Mälaren med öar och strandområden samt stadens front mot vattnet - drabbades av varierande grad av skador som stod mot riksintresset järnvägsförbindelsen. Nu nämnda miljöer var inte behandlade av länsstyrelsen och de fanns följaktligen inte med i länsstyrelsens sammanvägda bedömning. - I målet åberopades bl.a. utlåtande av tekn. Caldwell, civ.ek. Black, Kungl. Tekniska Högskolan, avseende en samhällsekonomisk bedömning för Liljeholmsgrenen - pendeltågstunnel Årsta-Liljeholmen. - Regeringsrätten (2000-01-03, Brown, Holstad, Nordborg, Malone, Schultz): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut skall Regeringsrätten på ansökan av en enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angivit eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är utformade så att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Regeringsrätten tar först upp frågan om Smith S Kvinnor haft rätt att överklaga Banverkets beslut i ärendet till regeringen. Rätten för enskilda att överklaga ett beslut om fastställande av järnvägsplan regleras inte i lagen om byggande av järnväg utan får bedömas enligt 22 § förvaltningslagen (1986:223). Där föreskrivs att ett beslut får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått vederbörande emot och beslutet kan överklagas. Enligt praxis gäller som villkor för den enskildes rätt att överklaga att beslutet antingen påverkar hans rättsställning eller berör ett intresse för honom som på något sätt erkänts av rättsordningen. Regeringsrätten finner att inget framkommit i målet som grundar rätt för Högalid Maria S Kvinnor, eller dess företrädare James personligen, att överklaga Banverkets beslut i ärendet. På grund härav skall regeringens beslut i denna del stå fast. - I målet har gjorts gällande att järnvägsplanen och den i ärendet upprättade Hardin bort omfatta hela sträckan Älvsjö-Tomteboda och att begränsningen till en kortare sträcka strider mot ett av syftena bakom lagen om byggande av järnväg samt mot 2 kap. 1 § samma lag, 5 kap. 3 § NRL, direktivet 85/337/EEG och proportionalitetsprincipen. NRL m.fl. lagar har numera ersatts av miljöbalken. Av 6 § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken följer dock att Regeringsrättens bedömning i princip skall ske med tillämpning av äldre bestämmelser. - Enligt 2 kap. 1 § första meningen lagen om byggande av järnväg skall den som avser att bygga en järnväg upprätta en järnvägsplan. Av förarbetena till lagen (prop. 1995/96:2) framgår att det fanns tre huvudsakliga skäl till att lagen infördes. Två av dessa var att det bedömdes som angeläget att markåtkomstmöjligheterna för järnvägsändamål förbättrades och att järnvägsbyggandet inordnades i övrig samhällsplanering. Det tredje skälet var att de krav som uppställdes enligt direktivet 85/337/EEG på att MKB upprättas vid vissa järnvägsbyggen borde regleras i lag. Den av sökandena åberopade proportionalitetsprincipen innefattar flera olika krav som rättsordningen ställer på balans mellan mål och medel och mellan motstående intressen. - Förevarande ärende avser byggande av ytterligare två parallella spår mellan Årsta och Stockholm Södra i anslutning till en redan befintlig järnväg. Enligt Regeringsrättens mening innebär varken avfattningen av 2 kap. 1 § första meningen lagen om byggande av järnväg, något av de syften som låg bakom införandet av den lagen eller proportionalitetsprincipen att det förelegat någon skyldighet att upprätta en järnvägsplan omfattande en längre sträcka än vad som redovisats i den aktuella planen. - Enligt 2 kap. 2 § första stycket sista meningen lagen om byggande av järnväg skall planen innehålla en MKB enligt 5 kap. NRL. Enligt 5 kap. 3 § NRL skall Hardin möjliggöra en samlad bedömning av en planerad anläggnings, verksamhets eller åtgärds inverkan på miljön, hälsan och hushållningen med naturresurser. - Enligt artikel 4 punkt 1 i direktivet 85/337/EEG skall vissa projekt, bl.a. anläggning av järnvägslinjer för fjärrtrafik, i regel bli föremål för en bedömning (MKB) enligt artiklarna 5-10. I artikel 1 punkt 2 definieras projekt som - utförande av byggnads- eller anläggningsarbeten eller andra installationer eller arbeten, - andra ingrepp i den naturliga omgivningen och i landskapet, inklusive mineralutvinning. - För de projekt som enligt artikel 4 skall bli föremål för en bedömning i enlighet med artikel 5-10 skall, enligt artikel 5 punkt 1, medlemsstaterna under vissa angivna förutsättningar vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att exploatören på lämpligt sätt lämnar de uppgifter som anges i bilaga 3. I artikel 5 punkt 2 anges vad de uppgifter som exploatören skall tillhandahålla åtminstone skall omfatta. De minimikrav som ställs upp i artikel 5 punkt 2 innehåller inte något uttryckligt krav på beskrivning av miljöeffekterna av projektet som helhet. I bilaga 3 punkt 4 till direktivet anges däremot som en uppgift som avses i artikel 5 punkt 1 bl.a. en beskrivning av de troliga, mer betydande miljöeffekterna av projektet som helhet. - Det specifika projektet i förevarande fall får enligt Regeringsrättens mening anses vara den sträcka som den upprättade järnvägsplanen omfattar. Det framstår mot den bakgrunden som klart att varken 5 kap. 3 § NRL, direktivet 85/337/EEG eller  proportionalitetsprincipen innebär att det förelåg en skyldighet att i detta ärende upprätta en MKB avseende en längre sträcka än den som den upprättade järnvägsplanen omfattar. Av detta får anses följa att det inte är sträckan Älvsjö-Tomteboda som utgör projektet som helhet i den mening som avses i bilaga 3 punkt 4 av direktivet. Redan av denna anledning kan regeringens beslut i denna del inte sägas stå i strid med det åberopade direktivet. - Vad sökandena anfört i fråga om brist på helhetsbedömning skall således inte medföra att regeringens beslut upphävs. - Sökandena har vidare gjort gällande att regeringens beslut strider mot bestämmelser om god hushållning i NRL och PBL, främst 1 kap. 1 § NRL samt 1 kap. 1 § och 2 kap. 1 § PBL. De har även anfört att beslutet strider mot 1 kap. 4 § lagen om byggande av järnväg. - De bestämmelser i NRL som är aktuella i denna del samt 1 kap. 4 § lagen om byggande av järnväg är i stor utsträckning allmänt hållna och lämnar myndigheterna en viss handlingsfrihet vid beslutsfattandet. De av sökandena åberopade rättsreglerna i PBL och 3 kap. 4 § vattenlagen var inte tillämpliga i regeringsärendet. Regeringsrätten finner att sökandena inte visat att regeringen vid sitt beslutsfattande felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som myndigheterna har i järnvägsplaneärenden. - Sökandena har också hävdat att regeringens beslut strider mot 12 § förordningen (1991:738) om miljökonsekvensbeskrivningar samt mot proportionalitetsprincipen genom att det i den MKB som gjorts i ärendet inte har presenterats något alternativ avseende nu aktuell delsträcka. - Med hänsyn till den handlingsfrihet vid beslutsfattandet som den numera upphävda förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar gav de tillämpande myndigheterna finner Regeringsrätten inte att regeringens beslut står i strid med 12 § nämnda förordning. - Bland de minimikrav som uppställdes i artikel 5 punkt 2 i direktivet 85/337/EEG återfinns inte något krav på redovisning av huvudalternativ. I bilaga 3 angavs dock i uppräkningen av uppgifter som avses i artikel 5 punkt 1 bl.a. följande (punkt 2). "Vid behov en översiktlig redovisning av de huvudalternativ som exploatören övervägt och de viktigaste orsakerna till den valda lösningen med beaktande av miljöeffekterna." - Regeringen har således även enligt direktivet haft ett visst handlingsutrymme vid bedömningen av frågan om alternativ skulle ha redovisats eller inte i MKB:n. Enligt Regeringsrättens mening har regeringen inte gått utanför sitt handlingsutrymme i detta ärende. Beslutet i denna del kan inte heller anses strida mot proportionalitetsprincipen. - Sökandena har vidare gjort gällande att det i MKB:n och i det underlag som legat till grund för beslutet saknas trafikekonomiska överväganden och en redovisning av sårbarheten från säkerhetssynpunkt. Vad sökandena anfört i dessa hänseenden innebär enligt Regeringsrättens mening emellertid inte att regeringens beslut strider mot någon rättsregel avseende innehållet i en MKB eller någon annan tillämplig rättsregel. - Vad sökandena i övrigt anfört är inte heller av beskaffenhet att kunna föranleda att avgörandet skall upphävas. - Regeringsrätten finner alltså att regeringens beslut inte strider mot någon rättsregel på det sätt som sökandena angett. Det framgår inte heller klart av omständigheterna i ärendet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd I 1999-11-17, Eke)