Justitiekanslerns slutsatser
Jag redovisar först i sammanfattande form de viktigaste av de slutsatser som min granskning lett fram till:
1. Ordningen för s.k. menbedömningar har fungerat otillfredsställande i Försvarsmakten. Detta skapade stora problem i det aktuella ärendet. Menbedömningar bereddes på ett otillräckligt sätt och höll låg kvalitet. Försvarsledningen agerade inte tillräckligt resolut, när problemen med menbedömningarna visade sig.
2. Enligt JK:s uppfattning ledde överstens m.fl. verksamhet inte till något men för rikets säkerhet i den bemärkelse som avses i 19 kap. 7 § brottsbalken och riskerade inte heller att leda till något sådant men.
3. Ansvaret för menbedömningar måste förtydligas framdeles och processen för att ta fram dem måste stramas upp. Menbedömningarna måste beredas på ett sådant sätt att kvaliteten inte eftersätts. Om det uppkommer problem, exempelvis i form av misstankar mot någon i ledningen, måste MUST:s integritet garanteras men problemen hanteras utan att kvalitetskraven försummas.
4. Det står klart när det gäller valet av helikopter att det var ett starkt önskemål hos såväl Försvarsdepartementet som Försvarsmakten att man skulle hitta en samnordisk lösning. Detta önskemål påverkade i hög grad upphandlingsprocessen och beslutet om vilken helikopter som skulle väljas. Detta ger inte anledning till kritik.
5. Det finns inte något stöd för en misstanke att valet av helikopter påverkades av obehöriga hänsynstaganden.
6. Det kan inte uteslutas att överstens m.fl. verksamhet något påverkade förhandlingarna om förvärv av helikoptrar, men det finns ingen anledning att anta att det slutliga avtalet påverkades på något beaktansvärt sätt.
7. Det finns inte något stöd för att Försvarsmaktens ledning i fråga om den slutliga menbedömningen, eller någon av de tidigare, skulle ha påverkats av obehöriga hänsynstaganden. Det finns inte heller något stöd för att Försvarsdepartementet skulle ha utövat påtryckningar när det gäller någon av menbedömningarna.
8. Det finns inte stöd för misstanken att någon i försvarsledningen lämnade uppgifter under upphandlingen som inte borde ha lämnats.
1 Bakgrund
År 1999 påbörjades en samordnad nordisk upphandling av helikoptrar som skulle tillföras respektive lands försvarsmakt. Ett gemensamt styrorgan NSHP upprättades för att leda förhandlingarna med de anbudsgivare som anmält intresse att delta i upphandlingen. Försvarets materielverk, FMV, svarade för juridisk rådgivning och administrativ service gentemot styrorganet samt var upphandlande enhet både för den nordiska och den svenska delen av upphandlingen. Förfarandet pågick fram till september 2001 då Finlands, Norges och Sveriges regeringar fattade beslut om att köpa helikoptrar av typen NH 90 från NH Industries, ett europeiskt konsortium. Separata nationella avtal träffades med leverantören.
Under våren 2001 uppkom misstankar mot en svensk överste för att obehörigen ha tagit befattning med och till NH Industries ha vidarebefordrat uppgifter av hemlig natur med anknytning till helikopterupphandlingen. En åklagare i Karlstad beslöt i april 2001 att inleda förundersökning rörande brottet försök till obehörig befattning med hemlig uppgift. Misstankarna riktades förutom mot översten mot två andra personer, under utredningen benämnda konsulten och informatören. Förundersökningen lades ned i september 2002.
Försvarsmakten avgav under tiden april 2001 - augusti 2002 flera s.k. menbedömningar. Det som bedömdes var om den omständigheten att uppgifter i olika sammanhang kunde ha läckt ut om upphandlingen innebar eller kunde ha inneburit ett men för rikets säkerhet, och i så fall på vilken nivå detta men låg. Menbedömningar gjordes den 1 april och den 11 och 26 september 2001 samt den 7 januari, den 27 mars, den 13 maj och den 27 augusti 2002. Alla menbedömningar utom den sista gjordes av företrädare för den Militära underrättelse- och säkerhetstjänsten MUST och lämnades till åklagaren. Den bedömning som redovisades den 27 augusti 2002 gjordes av ställföreträdande Överbefälhavaren (stf ÖB) i en skrivelse till Försvarets materielverk. De menbedömningar som gjordes av MUST redovisade uppfattningen att men av olika grad uppkommit för rikets säkerhet, medan skrivelsen i augusti 2002 gav uttryck för uppfattningen att något men inte hade uppkommit.
Av intresse i detta sammanhang är också en skrivelse från ÖB till Försvarsdepartementet den 8 februari 2002 som innehåller uttalanden om helikopterupphandlingens genomförande och effekterna av överstens verksamhet. Skrivelsen innehåller dock inte någon samlad menbedömning. Anledningen till skrivelsen var att försvarsminister BS i oktober 2001 hade anmälts till konstitutionsutskottet med anledning av helikopterupphandlingen och bl.a. det som blivit känt om att hemliga uppgifter hade lämnats till NH Industries. Med anledning av konstitutionsutskottets granskning anmodade Försvarsdepartementet Försvarsmakten att skriftligen klarlägga vissa frågor, vilket skedde genom den nämnda skrivelsen. Försvarsministern hördes inför utskottet den 3 april 2002. Utskottets granskning redovisas i dess betänkande 2001/02:KU20 s. 80 f.
Regeringen beslöt den 5 september 2002 att uppdra åt Justitiekanslern att granska Försvarsmaktens handläggning av menfrågorna. I sitt beslut konstaterar regeringen att Försvarsmaktens ledning och MUST i olika skrivelser gett uttryck för helt olika uppfattningar i frågan om det men som förelegat eller som hade kunnat föreligga med anledning av de påstådda informationsaktiviteterna i helikopteraffären, samt att detta förhållande med hänsyn till frågans vikt bedömdes som klart otillfredsställande. Justitiekanslern borde därför granska berednings- och beslutsprocesserna när det gäller de utlåtanden och andra yttranden som avgetts i saken. Enligt regeringens uppdrag stod det Justitiekanslern fritt att vidta eller föreslå de åtgärder som granskningen föranleder.
En utförligare bakgrundsteckning till det uppdrag som regeringen har gett till Justitiekanslern framgår av regeringens beslut den 5 september 2002 (Fö 2002/2015/EC/RC) samt av konstitutionsutskottets granskningsbetänkande 2001/02:KU20 s. 80 f. Här kan hänvisas till dessa redogörelser.
2 Utredningen i ärendet
2.1 Hur utredningen har genomförts
I ett inledande skede av utredningsarbetet har Justitiekanslern fått information från expeditions- och rättschefen i Försvarsdepartementet IÅ samt från chefen för den juridiska staben i Försvarsmakten SR. Justitiekanslern har också tagit del av redovisningen av konstitutionsutskottets ovannämnda granskning (se bet. 2001/02:KU20 s. 80 f.) samt samlat in och gått igenom det skriftliga material som är relevant för frågans bedömning.
Under oktober - december 2002 har Justitiekanslern sammanträffat och samtalat med ett flertal personer i Försvarsmaktens ledning, bl.a. ÖB och dennes ställföreträdare, med företrädare på olika nivåer inom den militära underrättelsetjänsten MUST samt med chefsjuristen i Försvarets materielverk (FMV) och den åklagare som ledde förundersökningen mot bl.a. översten. Samtalen har sammanfattats i samtalsuppteckningar som sedan de granskats och godkänts av den hörde tillförts akten i ärendet här. En förteckning över dessa samtal lämnas i en bilaga.
2.2 Avgränsningen av mitt uppdrag
Min inställning när jag påbörjade granskningsarbetet var att söka begränsa min utredning till frågor om beredningsprocedurer, samrådsförfaranden och annat sådant som är av betydelse för en god struktur för beslutsfattande inom förvaltningen samt att i ett sådant sammanhang granska utformningen av skriftliga instruktioner, föreskrifter m.m. En sådan avgränsning skulle stämma väl med hur uppdraget formulerats av regeringen.
Jag hade först också tanken att det saknades anledning att gå närmare in på innehållet i de olika menbedömningar som gjorts och att jag utan närmare överväganden i den sakfrågan skulle kunna utgå från de bedömningar som redovisades av ÖB i februari 2002 och av stf ÖB i skrivelsen till Försvarets materielverk i augusti 2002.
Under de många samtal som jag har fört med företrädare för Försvarsmakten och då särskilt för dess militära underrättelsetjänst MUST har jag dock fått revidera dessa utgångspunkter och anlägga ett bredare perspektiv på mitt granskningsuppdrag. Anledningen härtill är att samtalen visat på stora meningsmotsättningar och en allvarlig förtroendeklyfta mellan MUST och Försvarsmaktens ledning. En uttalad misstro mot olika företrädares bevekelsegrunder har kommit i dagen. Denna misstro har kommit till uttryck framför allt på det sättet att företrädare för MUST hävdat att olika beslut som fattats kan ha förestavats av obehöriga hänsynstaganden som ett led i försök att dölja förhållanden som inte skulle tåla dagens ljus och en öppen granskning.
Jag har bedömt att jag mot denna bakgrund inte kan undgå att komma in på frågor om förhållanden inom Högkvarteret som går utöver den formella strukturen för beslutsfattande m.m. och alltså ta upp frågorna i ett vidare perspektiv. Jag har dock begränsat min granskning till sådana frågor som har betydelse för bedömningen av vad som förekommit i Försvarsmakten när det gäller menbedömningarna och förhållanden med anknytning till dessa. Däri ingår en egen bedömning av menfrågan men däremot inte några egna överväganden exempelvis om uppgifter och besked som kan ha lämnats eller överväganden som kan ha gjorts utan att utredningen ger något stöd för det, givetvis inte heller något försök till egen bedömning av om rätt helikopter valdes eller om det svenska helikopteravtalet är tillräckligt förmånligt.
För att man skall förstå den misstro som redovisats måste jag redogöra för några av de menbedömningar som gjordes vid olika tillfällen och för några viktiga hållpunkter i övrigt i skeendet under hösten 2001 och våren 2002. En sådan redogörelse är också nödvändig för att man skall förstå de slutsatser som jag har redovisat inledningsvis i sammanfattande form och som jag motiverar längre fram.
2.3 Hållpunkter för min prövning
Menbedömningen den 11 september 2001 samt allmänt om menbedömningarna
Den menbedömning som redovisades den 11 september 2001 gjordes av MUST endast kort tid innan regeringen på framställning av Försvarsmakten den 13 september 2001 fattade beslut om helikopteranskaffningen. Menbedömningen avsåg innehållet i ett antal rapporter som lämnats av den s.k. konsulten till en av anbudsgivarna, NH Industries. I bedömningen redovisas att rapporterna inte innehållit några uppgifter som omfattas av försvarssekretess eller andra uppgifter av betydelse för rikets säkerhet. Däremot sägs rapporterna ha bidragit till att Försvarsmakten har blivit tvungen att slutföra upphandlingen på ett sätt som medfört betydande fördyringar (a). I rapporten sägs vidare att upphandlingen med stor sannolikhet fått göras om för det fall att det hade blivit känt hos andra anbudsgivare att rapporterna fanns, vilket skulle ha lett till att Sverige under en lång tid inte haft helikoptrar i en sådan omfattning att den militära beredskapen kunnat upprätthållas (b). Slutligen anges att rapporterna kommer att negativt påverka Sveriges möjligheter att i framtiden delta i internationella upphandlingsprojekt (c). MUST:s bedömning är att rapporterna sammantaget har medfört ett icke obetydligt till synnerligt men för rikets säkerhet.
Under utredningen här har påståendena a och b sammanfattats under beteckningarna "fördyrings- och forceringsteorin" respektive "förseningsteorin". Det är förseningsteorin som står i fokus för intresset i min undersökning. Fördyrings- och forceringsteorin samt den påstådda inverkan på framtida upphandlingar kan i stort sett lämnas utanför resonemanget. Ganska snart var alla överens om att slutsatsen att upphandlingen forcerats och fördyrats visat sig vara felaktig. Teorin om inverkan på framtida upphandlingar har många fnyst åt, och ingen har gjort någon sak av den.
Förseningsteorin har under hela förloppet hävdats av MUST, och det är främst den teorin som har föranlett de meningsmotsättningar som jag har nämnt ovan.
För sammanhangets skull kan det finnas skäl att här kort förklara vad en menbedömning är och vilken betydelse den har för att avgöra om något brott har begåtts.
Flera av straffstadgandena i 19 kap.brottsbalken (BrB) som behandlar brott mot rikets säkerhet förutsätter för sin tillämpning att något visst förfarande gett eller kunnat ge upphov till men för rikets säkerhet. Brottet i 19 kap. 7 § BrB, obehörig befattning med hemlig uppgift, förutsätter t.ex. att någon, utan syfte att gå främmande makt tillhanda, obehörigen tar viss befattning med eller röjer uppgift om något förhållande av hemlig natur vars uppenbarande för främmande makt kan medföra men för rikets försvar eller för rikets säkerhet. Med men avses alltså den skada som något visst straffbelagt förfarande kan orsaka för försvaret eller rikets säkerhet. Med skada kan inte avses enbart en ekonomisk skada för försvaret utan snarare, enligt vad som uttalats i förarbetena, minskade möjligheter att försvara riket, se Pennington m.fl., Brottsbalken, En kommentar, 19:32. En åklagare eller en domstol som har att ta ställning till om ett brott har begåtts måste som ett led i bedömningen härav naturligen inhämta synpunkter från Försvarsmakten, som normalt bäst kan bedöma vilken skada som ett röjande av t.ex. förhållanden av militär natur kan leda till för rikets säkerhet. Bedömningen av denna skada kallas menbedömning och är alltså ett viktigt led i den judiciella prövningen av hithörande frågor.
ÖB:s utredning hösten 2001
ÖB beslutade den 19 september 2001 om en utredning vari chefen för den juridiska staben vid Försvarsmakten, SR, skulle analysera hur arbetet med menbedömningen den 11 september hade skett. Utredningen, som lades fram den 1 november 2001, redovisade på flera punkter kritik mot de slutsatser som MUST kommit till och ifrågasatte riktigheten i dessa.
ÖB beordrade genom ett handbrev (172/01) den 6 november 2001 att en skrivelse skulle tas fram som klarlade Försvarsmaktens uppfattning rörande de rapporter som varit föremål för menbedömningen den 11 september 2001. Denna kompletterande skrivelse skulle tas fram av cheferna för Strategiledningen, Krigsförbandsledningen och MUST, underkastas juridisk granskning av chefen för den juridiska staben, samt beslutas av stf ÖB. Det framstår som oklart vad som blev resultatet av detta.
Menbedömningen den 7 januari 2002
Vid ett möte med delar av Försvarsmaktens ledning samt MUST den 17 december 2001 diskuterades helikopterupphandlingen och effekterna av den verksamhet som översten m.fl. ägnat sig åt. Strax härefter gjordes en ny menbedömning. Den fråga som explicit bedömdes var vilket men som uppstått om en rekommendation rörande helikopteranskaffningen som FMV gjort den 24 april 2001 hade blivit röjd. Bedömningen redovisas i en handling den 7 januari 2002 som utfärdades av MUST (SM) och som ställdes till SÄPO. Sammanfattningsvis innebär utlåtandet att förseningsteorin vidhålls men att nivån på menet graderas ned till nivån "icke obetydligt men".
Under de samtal som jag fört med företrädare för försvarets ledning och för MUST har det visat sig att det råder olika uppfattningar i frågan om försvarsledningen stod bakom denna bedömning eller inte. Företrädare för MUST hävdar att så var fallet, medan flera personer i ledningen förnekar detta och därvid påpekar att MUST:s skrivelse inte tillställdes dem för granskning och godkännande.
ÖB:s skrivelse till Försvarsdepartementet i februari 2002
Som ett led i förberedelserna för de KU-förhör som skulle hållas med bl.a. dåvarande försvarsministern BS begärde Försvarsdepartementet att Försvarsmakten skulle klarlägga hur myndighetens hemställan den 12 och 13 september 2001 att få regeringens tillstånd att köpa helikoptrar av typen NH 90 skulle uppfattas i ljuset av den menbedömning som försvaret hade redovisat den 11 september 2001. ÖB JH, med kontrasignation av chefen för krigsförbandsledningen FR, besvarade framställningen den 8 februari 2002.
I skrivelsen hänvisas till vissa uttalanden i den utredning som verkställts på ÖB:s uppdrag av chefen för den juridiska staben SR. Under rubriken "Sammanfattande synpunkter" redovisar ÖB att slutsatsen i menbedömningen den 11 september 2001 att upphandlingen fått slutföras på ett sätt som medfört betydande fördyringar är felaktig. Vidare tillbakavisas påståendet att upphandlingsförfarandet forcerats. Det anges härefter att alternativet med NH 90 enligt Försvarsmaktens uppfattning var "klart bäst".
I ett stycke omedelbart före den nämnda rubriken framhölls att ÖB delade de kritiska uppfattningar som framförts i SR:s analys och "tog avstånd från de faktiska uppgifter som låg till grund för menbedömningen den 11 september 2001".
Under min utredning har det visat sig att det finns skilda uppfattningar om tolkningen av ÖB:s skrivelse. Företrädare för MUST har framhållit att skrivelsen inte utgör en menbedömning. De har hävdat att den enbart redovisar uttalanden i forcerings- och fördyringsfrågorna och inte tar avstånd från förseningsteorin. Företrädare för försvarets ledning har häremot pekat på lydelsen av det nämnda stycket omedelbart före den sammanfattande rubriken och menat att ÖB där klart tar avstånd även från förseningsteorin. ÖB har själv i mitt samtal med honom menat att han redovisade en annan uppfattning än MUST i varje fall före bedömningen i maj (se nedan).
I tydlighetens intresse kan här inskjutas att jag i redovisningen av uppgifter som lämnas i rapporten hänför chefen för MUST, HS, till "företrädare för MUST" även om HS också ingår i försvarets ledning. När det anförs i rapporten att försvarets ledning omfattat någon viss ståndpunkt avses alltså inte HS i den mån det inte särskilt markeras.
Den sammanfattande menbedömningen i maj 2002
I maj 2002 redovisade chefen för MUST, HS, en sammanfattning av de menbedömningar som gjorts av MUST. I den uttalas att Försvarsmakten sammanfattningsvis anser att informationsinhämtningen mot helikopterupphandlingen hade kunnat medföra ett icke obetydligt men för rikets säkerhet eftersom en försenad helikopterleverans hade medfört en väsentlig nedgång när det gäller Sveriges helikopterberedskap.
Anledningen till att denna sammanfattande menbedömning gjordes var, enligt de uppgifter som företrädare för MUST lämnat till mig, att åklagaren hade begärt ett förtydligande av de tidigare uppgifter som Försvarsmakten lämnat i olika sammanhang och som han behövde för den förundersökning som bedrevs.
Under mina samtal har företrädare för Försvarsmaktens ledning kritiserat denna åtgärd av HS eftersom innehållet i sammanfattningen inte ansetts förenligt med ÖB:s skrivelse till Försvarsdepartementet i februari. Den juridiska staben hade inte heller, sedan MUST sänt ett utkast dit för samråd, gett sitt godkännande till att skrivelsen skickades i väg. Tvärtom hade SR den 8 maj meddelat att skrivelsen inte kunde godkännas eftersom den sammanfattande menbedömningen ansågs felaktig. HS har invänt att skrivelsen inte innehåller något nytt i sak utan enligt hans uppfattning återger den menbedömning som man varit ense om tidigare, bl.a. vid mötet den 17 december 2001. HS har fått stöd för sin uppfattning av medarbetarna på MUST. Att den juridiska staben inte lämnade sitt godkännande ansåg HS inte vara något hinder eftersom skillnader i uppfattningen gällde detaljer och MUST inte ansåg sig kunna vänta längre då saken brådskade.
Åklagaren har vid samtal med mig angett att han för sin del inte indikerat något omedelbart behov av en snabb redovisning. Något beslut i förundersökningen var enligt åklagaren inte då nära förestående.
Den sista menbedömningen den 27 augusti 2002
Bakgrunden till den sista menbedömningen var att FMV hade fått en propå från en advokatbyrå som meddelat sin avsikt att stämma staten på uppdrag av en av anbudsgivarna i upphandlingen, den amerikanska helikoptertillverkaren Sikorsky. Advokatbyrån kände tydligen till den menbedömning som kom till uttryck i MUST:s skrivelse den 13 maj 2002. FMV begärde därför ett förtydligande av hur Försvarsmaktens inställning i menfrågan skulle uppfattas bl.a. mot bakgrund av den uppfattning som ÖB redovisat i februariskrivelsen till Försvarsdepartementet.
Försvarsmakten angav i sin skrivelse till FMV den 27 augusti 2002 att det inte var dess uppfattning att en inhämtningsoperation mot helikopterupphandlingen hade kunnat medföra ett men för rikets säkerhet genom att en försenad leverans hade medfört en väsentlig nedgång för rikets försvarsberedskap. Om en försening av anskaffningen hade skett skulle Försvarsmakten ha vidtagit andra åtgärder för att täcka eventuella brister i helikoptersystemet. Skrivelsen är undertecknad av stf ÖB HB med kontrasignation av chefen för den juridiska staben SR.
Under min utredning har det hävdats att det är egendomligt att skrivelsen undertecknats av stf ÖB och inte av ÖB själv. Anledningen var, enligt vad FR uppgett vid mitt samtal med honom, att han ansåg att ÖB inte själv skulle behöva underteckna en skrivelse med ett klarläggande till en myndighet, särskilt mot bakgrund av att ÖB redovisat sin uppfattning redan i februari 2002. FR menade att stf ÖB HB borde skriva under. Så skedde också. ÖB har enligt en tjänsteanteckning den 27 augusti 2002 av SR bekräftat att han stod bakom formuleringarna "till 100 %".
Påståenden om obehöriga hänsynstaganden
Under mina samtal med företrädare för MUST har det framkommit att man där ställer sig ytterst frågande till den helomvändning som man uppfattar att Försvarsmakten gjort genom augustiskrivelsen. Enligt företrädare för MUST hade man fram till dess stöd för förseningsteorin hos ledningen. Man har pekat på flera förhållanden som skulle kunna förklara vad man uppfattat som en ändrad inställning i menfrågan från försvarsledningens sida. Dessa förhållanden kan väsentligen sammanfattas under tre huvudpunkter:
Det hade förekommit obehöriga hänsynstaganden, bl.a av politisk natur, då det beslöts att köpa helikopter NH 90 trots att Sikorskyhelikoptern bedömts vara den som hade bäst prestanda. (2) Staten riskerade att få ett stort skadestånd på halsen genom att upphandlingen inte gått rätt till - det gällde ett ersättningsanspråk på 100 milj. kr eller mer. (3) Flera personer i försvarets ledning hade varit lösmynta under upphandlingens gång och detta riskerade att komma fram om åtal väcktes mot översten m.fl.
Genom den ändrade menbedömningen ryckte man enligt MUST undan förutsättningarna för åklagaren att gå vidare med åtal. Brottet obehörig befattning med hemlig uppgift förutsätter som tidigare har nämnts att det objektiva brottsrekvisitet "kan medföra men för rikets säkerhet" föreligger. När detta rekvisit bortföll i augustiskrivelsen tvingades åklagaren att lägga ned sin förundersökning. Sekretessen för denna består därför enligt MUST och insynen i förundersökningen förhindras.
Det kan här inflikas att den sekretess som kan ha gällt för uppgifter under en förundersökning normalt upphör om uppgiften lämnas till domstol med anledning av ett åtal såvida inte sekretess ändå skall gälla hos domstolen (se 9 kap. 18 § andra stycket sekretesslagen, SekrL). Det innebär emellertid inte att sekretessen under alla förhållanden består i sådana fall då åtal inte väcks. Frågan om någon viss uppgift kan lämnas ut eller inte skall som vanligt bedömas inom ramen för gällande skaderekvisit (se 5 kap. 1 § första stycket 1 och 9 kap. 17 § första stycket 1 SekrL).
Jag har vid mina samtal med personer som på ett eller annat sätt berörs av utredningen sökt bilda mig en uppfattning i fråga om påståendena om obehöriga hänsynstaganden. Jag har också i detta syfte gått igenom den skriftliga dokumentation som finns.
Justitiekanslerns överväganden
3.1 Inledning
Jag redovisar först mina synpunkter på menbedömningarna (avsnitten 3.2 ( 3.5). Därvid diskuterar jag den berednings- och beslutsordning som gällt i Försvarsmakten och vad den inneburit i det aktuella ärendet (3.2). Vidare behandlar jag den i ärendet kontroversiella frågan om den ståndpunkt som intogs i skrivelsen den 27 augusti innebar en omsvängning i försvarsledningens syn på frågan om men för rikets säkerhet (3.3). Därefter gör jag en egen bedömning av frågan om överstens m.fl. verksamhet kunnat medföra men för rikets säkerhet i den bemärkelse som avses i det aktuella straffstadgandet (3.4). Jag har bedömt att ett sådant ställningstagande från min sida är motiverat med hänsyn till de meningsskiljaktigheter som kommit i dagen i ärendet och de misstankar som finns om obehöriga hänsynstaganden. I fråga om menbedömningarna anger jag slutligen några synpunkter när det gäller den framtida ordningen för sådana bedömningar i Försvarsmakten (3.5).
Därefter (avsnitt 3.6) redovisar jag mina överväganden och slutsatser när det gäller de påståenden om obehöriga hänsynstaganden och försök till mörkläggning som framförts av företrädare för MUST som en förklaring till försvarsledningens agerande i olika hänseenden. Jag diskuterar om valet av helikopter styrdes av ovidkommande hänsyn, om hotet om stämning från Sikorsky påverkade menbedömningen i augusti 2002 samt om den påstådda lösmyntheten hos höga företrädare för försvaret gjorde att ledningen ville undvika en prövning i domstol. I det sammanhanget kommer jag också in på vissa närliggande frågor, t.ex. den om det fanns fog för misstankarna om lösmynthet.
I avsnitt 3.7 diskuterar jag MUST:s agerande under det aktuella skeendet. Fanns det fog för företrädarna för MUST att agera efter eget huvud på det sätt som skedde? Kan MUST:s agerande i något hänseende betecknas som illojalt?
Till sist redovisar jag några övergripande synpunkter, bl.a. några tankar om vad som orsakat denna "affär" och vad som krävs för att undvika liknande händelser i framtiden (avsnitt 3.8).
3.2 Menbedömningarna - berednings- och beslutsordningen
Jag kan till en början konstatera att de aktuella menbedömningarna inte har avsett något rutinärende, långt därifrån. Det har varit fråga om ett ärende av en omfattning och en komplexitet som sällan förekommer. Om detta synes alla vara ense.
Inga föreskrifter om beredningen, åsiktsskillnader
Det har inte funnits några uttryckliga föreskrifter inom Försvarsmakten om ansvars- och beslutsordningen när det gäller menbedömningar. Utgångspunkten har dock varit att menbedömningar inom Högkvarteret i princip handläggs av MUST. Mera oklart synes det ha varit i vilken utsträckning MUST skall bereda sina bedömningar med andra berörda. I fråga om rutinmässiga menbedömningar - t.ex. sådana som har samband med förkomna handlingar - uppkommer sällan någon anledning att diskutera beredningsordningen. Men i detta ärende har oklarheten manifesterats och skapat stora problem.
Det har också framkommit tydliga åsiktsskillnader i frågan om hur menbedömningar skall processas. Skillnaderna har gällt såväl behovet av en bred beredning som riskerna med en sådan beredning. Särskilt har åsikterna gått isär när det gäller beredningen av sådana ärenden där personer som annars naturligen skulle få lämna synpunkter kan misstänkas för att själva ha bidragit till den skada som skall bedömas. MUST har särskilt betonat vikten av enhetens integritet och självständighet i dessa situationer. Vidare har MUST inte sett samma behov av en beredning av menbedömningarna utifrån exempelvis juridiska utgångspunkter som bl.a. den juridiska staben har gjort.
I det sistnämnda avseendet har företrädare för MUST hävdat att menbedömningar inte innefattar något inslag av juridisk prövning utan utgör en mer eller mindre formell prövning utifrån kända faktiska förhållanden av militär eller annan art.
Från försvarsledningens sida har man uttryckt respekt för argumentet att MUST måste kunna arbeta med bibehållen integritet och att en viss begränsning i informationsflödet många gånger kan vara nödvändig. Det har dock framhållits att sådana aspekter aldrig får tillåtas att gå ut över kvaliteten i beredningen av ett visst ärende och att misstankar mot någon viss person inte utesluter att samråd sker med någon annan person med motsvarande kunskaper eller insikter. Ytterst måste frågan hänskjutas till ÖB för bedömning.
Beredningen inför menbedömningen den 11 september 2001
Menbedömningen den 11 september 2001 undertecknades av SM som tjänstgör på säkerhetsskyddssektionen inom MUST. Den bereddes inte med försvarsledningen annat än på det sättet att SM:s kollega LO för Walters berättade om överstens m.fl. verksamhet och därvid ( enligt vad LO sagt i samtalet med mig ( informerade ÖB om att man på MUST bedömde verksamheten medföra ett icke obetydligt till synnerligt men för rikets säkerhet. Inte heller samrådde man med den juridiska staben.
Anledningen till att menbedömningen inte diskuterades med andra i ledningen synes ha varit, dels att man inom MUST ansåg sig kunna göra bedömningarna själva efter hörande av vissa andra personer, dels att det fanns misstankar mot bl.a. JK om att denne själv skulle ha läckt uppgifter till NH Industries. Enligt företrädare för MUST var det därför viktigt att JK inte involverades i menbedömningarna. Detsamma gällde generallöjtnanten JJ som är chef för Operativa insatsledningen och försvarsministerns rådgivare brigadgeneralen MM i Försvarsdepartementet. Dessa misstänktes också för att ha läckt uppgifter som vidarebefordrats till NH Industries.
Att det inte ansågs finnas skäl att bereda bedömningen med den juridiska staben synes ha varit en konsekvens av MUST:s ovannämnda syn på menbedömningarna, dvs. att sådana bedömningar inte innefattar någon juridisk prövning. Enligt MUST skulle den juridiska prövningen göras av åklagare och domstol.
Brister
Det har alltså inte funnits några särskilda föreskrifter i regelverket för Försvarsmakten om ett formaliserat samråd i menbedömningsärenden. Självklart skall emellertid alla ärenden beredas på ett så kvalificerat sätt som dess beskaffenhet kräver. MUST hade på förfrågan i Högkvarteret fått besked om att vända sig till kommendörkaptenen CL som var sakkunnig i helikopterfrågor och representerat Sverige i upphandlingen med goda insikter i denna. MUST hade också kontakter med en jurist vid FMV. Från ledningens håll har det framförts kritik mot att MUST i alltför hög grad kommit att luta sig mot en ensam person rörande strategiska bedömningar som krävde ytterligare överväganden. Också enligt min uppfattning borde frågans särskilda art och betydelse ha föranlett MUST att bereda den ordentligt med bl.a. ledningen och den juridiska staben. Det är anmärkningsvärt att så inte skedde. Det var självfallet angeläget att åstadkomma ett fullgott och kvalitetssäkrat underlag för det yttrande som skulle avges till SÄPO som ett led i den pågående förundersökningen.
När det gäller frågan om menbedömningarnas juridiska karaktär kan jag inte ansluta mig till det synsätt som företrädare för MUST har hävdat. De menbedömningar som görs inför en rättslig prövning innefattar en bedömning av huruvida ett objektivt brottsrekvisit är uppfyllt. De innehåller ofta bl.a. ett ställningstagande i sekretessfrågor. Det står enligt min mening klart att detta är bedömningar av åtminstone delvis juridisk art och att dessa ofta kräver närmare juridiska överväganden, inte bara hos åklagare och domstol vid en eventuell rättslig prövning utan också i Försvarsmakten vid dess menbedömning. Att sådana överväganden hade krävts i det aktuella ärendet framstår som uppenbart. Även om en av befattningshavarna inom MUST haft juridisk utbildning ter det sig egendomligt och anmärkningsvärt att en fråga av den art som det gällde ansågs kunna avgöras utan konsultationer med den juridiska staben.
Beredningen inför menbedömningen den 11 september måste anses ha varit klart bristfällig. Bristerna i beredningen medförde också att menbedömningen höll låg kvalitet. Det visade sig så gott som omedelbart att bedömningen när det gällde riskerna för forcering och fördyring fick tas tillbaka och att bedömningen av förseningsrisken var i varje fall kontroversiell och diskutabel. Som jag återkommer till längre fram anser jag för min del att även den bedömningen var oriktig. Det är i alla händelser uppenbart att det rörde sig om svåra bedömningar som krävde ingående överväganden, betydligt mer noggranna än som faktiskt gjordes.
De nämnda bristerna har varit allvarliga och ytterst riskerat att äventyra enskilda personers rättssäkerhet
Ledningen satte inte ner foten
Det har framgått att flera personer i försvarsledningen betraktade de menbedömningar som gjordes av MUST som helt eller delvis felaktiga och att man vid flera tillfällen upptäckte först långt i efterhand att menbedömningar som man inte kunde ställa sig bakom hade expedierats från MUST. Visserligen lät ÖB genom SR utreda omständigheterna kring menbedömningen den 11 september 2001 och gav i sitt handbrev den 6 november 2001 order om att försvarsmaktens uppfattning rörande rapporterna skulle klarläggas. Ändå satte ledningen ner foten ordentligt först genom skrivelsen den 27 augusti 2002, då det tydligt och klart sades ifrån att ledningen inte delade MUST:s menbedömning när det gällde den s.k. förseningsrisken.
Denna passivitet från ledningens sida innebar att det utifrån uppfattades så att Försvarsmakten ansåg att överstens verksamhet hade orsakat men för rikets säkerhet, fastän ledningen i själva verket ansåg något annat (jfr avsnitt 3.3). Ledningen borde ha agerat betydligt mer resolut. När det visade sig att det var problem med menbedömningarna borde ledningen genast ha sett till att ingen menbedömning expedierades från Försvarsmakten utan att ledningen stod bakom den.
Sammanfattande bedömning
Sammanfattningsvis anser jag mig ha underlag för att konstatera dels att regelverket för menbedömningar var otydligt och därmed bäddade för de svårigheter som uppkom i ärendet, dels att i varje fall menbedömningen den 11 september 2001 var otillräckligt beredd av MUST och höll låg kvalitet, dels slutligen att försvarsledningen inte tog tag i problemen på ett tillräckligt resolut sätt. Allt detta skapade problem, bl.a. genom att det påverkade förundersökningen mot översten m.fl. negativt. Det inträffade har också skadat förtroendet för Försvarsmakten.
I sitt uppdrag till Justitiekanslern konstaterar regeringen att Försvarsmaktens ledning och MUST i olika skrivelser gett uttryck för helt olika uppfattningar i fråga om det men som förelegat eller som hade kunnat föreligga med anledning av de påstådda informationsaktiviteterna i helikopteraffären. Regeringen uttalar att detta med hänsyn till frågans vikt är klart otillfredsställande. Jag instämmer helt i den bedömningen, inte bara därför att det inträffade visar på brister i berednings- och beslutsprocesserna hos Försvarsmakten utan särskilt med tanke på de starka rättssäkerhetsaspekter som framträder när man beaktar att Försvarsmaktens yttranden ingått som ett led i en förundersökning mot personer misstänkta för brott mot rikets säkerhet. Det perspektivet är viktigt att hålla i minnet när man bedömer det inträffade.
3.3 Menbedömningen den 27 augusti 2002 - ett lappkast?
Från MUST:s sida har hävdats att försvarsledningens uttalande i skrivelsen till Försvarets materielverk (FMV) i augusti 2002 innebar ett ändrat ställningstagande - ett "lappkast" - i förhållande till den menbedömning byggd på förseningsteorin som gjorts tidigare. Från ledningens sida har tvärtemot gjorts gällande att man haft samma uppfattning om förseningsteorin hela tiden. Jag har ansett mig böra ta ställning till frågan i vilken mån bedömningen den 27 augusti var en nyhet, inte minst därför att frågan har betydelse vid prövningen av de påståenden som gjorts om obehöriga hänsynstaganden (se avsnitt 3.6 nedan). En särskild fråga är om det fanns en skillnad mellan det som försvarsledningen gav uttryck för och det som man faktiskt ansåg.
Det är naturligt att personerna i försvarsledningen hade olika uppfattningar i fråga om menbedömningarna och i fråga om vikten av att i olika skeden presentera en enhetlig och tydlig bedömning från Försvarsmakten. Här saknas det skäl att försöka identifiera dessa olika uppfattningar. Det avgörande är i stället vad Försvarsmakten som myndighet genom dess ledning, främst ÖB, gav uttryck för. För frågan om det rörde sig om ett lappkast i augusti 2002 har det också betydelse vad ÖB själv ansåg i saken.
I SR:s rapport den 1 november 2001 återgavs kritiska uttalanden angående MUST:s menbedömning den 11 september av cheferna för Strategi- och Krigsförbandsledningarna, JK respektive FR. Därutöver angavs i rapporten att de bedömningar som gjorts av MUST den 11 respektive den 26 september 2002 enligt Scott uppfattning var felaktiga. I ÖB:s skrivelse till Försvarsdepartementet den 8 februari 2002 angavs ( förutom att det inte hade skett någon forcering eller fördyring ( att Walters delade de kritiska uppfattningar som framförts i SR:s analys och "tog helt avstånd från de faktiska uppgifter som låg till grund för menbedömningen den 11 september 2001".
Visserligen kan inte ÖB anses genom februariskrivelsen ha gett otvetydigt uttryck för att han ansåg menbedömningen beträffande förseningsrisken felaktig. Såvitt framkommit har han ( eller myndigheten Försvarsmakten ( inte heller på något annat sätt offentligt gett tydligt uttryck för en sådan uppfattning. Men varken ÖB eller ledningen i övrigt ( bortsett från HS ( har uttryckligen gett förseningsteorin sitt stöd. Och ÖB:s uttalande i februariskrivelsen om avståndstagande ger enligt min mening ( även om det alltså inte kan anses som ett tydligt ställningstagande ( ett betydande stöd för att han då i varje fall inte stod otvetydigt bakom menbedömningen beträffande förseningsrisken.
Det bör i sammanhanget noteras att det finns olika uppfattningar om vilka som stod bakom den menbedömning som utfärdades den 7 januari 2002 efter mötet den 17 december 2001; enligt MUST hade denna försvarsledningens sanktion. Jag noterar att handlingens avfattning inte granskades av försvarsledningen innan den undertecknades och expedierades från MUST. Men jag har inte kunnat dra någon säker slutsats i frågan om vilket stöd bedömningen hade. Att det fanns olika uppfattningar om detta kan bero på missuppfattningar.
Ur försvarsledningens perspektiv torde uttalandet i skrivelsen den 27 augusti 2002 inte ha innefattat någon ny bedömning. Detta gäller även ÖB personligen. Något lappkast var det alltså inte fråga om. En annan sak är att ledningens bedömning gavs tydligt till känna först genom augustiskrivelsen. I den meningen var det fråga om en förändrad hällning.
Det sagda motsäger inte att det funnits visst utrymme för MUST att uppfatta augustiskrivelsen som en omsvängning när det gällde ledningens syn på förseningsrisken. Det framstår som fullt möjligt att MUST uppfattade sig ha i varje fall passivt stöd av ÖB så länge inte denne gav tydligt uttryck för något annat. Parternas skilda ståndpunkter kan bero på att de har haft olika uppfattningar om vad som i olika skeden sagts och redovisats i menfrågan. De bristfälliga beredningsformerna och de mindre lyckade formuleringarna i olika dokument kan därvid ha spelat en avgörande roll.
3.4 Vilken menbedömning var riktig i sak?
Som jag nämnt tidigare har jag ansett det motiverat att jag här gör en egen bedömning av om det uppkommit ( eller kunde ha uppkommit ( ett men för rikets säkerhet som en följd av överstens m.fl. uppgiftsinhämtande och information till NH Industries. Det är motiverat främst med hänsyn till de meningsskiljaktigheter som kommit i dagen i ärendet och de misstankar som finns om att ledningens ställningstagande i augusti 2002 dikterats av ovidkommande hänsyn. Jag begränsar min bedömning till den s.k. förseningsteorin, dvs. till frågan om risken för en försening av helikopterupphandlingen kunde ha medfört ett men för rikets säkerhet.
Förundersökningen mot översten m.fl. gällde misstankar om försök till obehörig befattning med hemlig uppgift, BrB 19 kap. 7 §. Paragrafen lyder:
"Den som, utan syfte att gå främmande makt tillhanda, obehörigen anskaffar, befordrar, lämnar eller röjer uppgift rörande något förhållande av hemlig natur vars uppenbarande för främmande makt kan medföra men för rikets försvar eller för folkförsörjningen vid krig eller av krig föranledda utomordentliga förhållanden eller eljest för rikets säkerhet, döms, vare sig uppgiften är riktig eller ej, för obehörig befattning med hemlig uppgift till böter eller fängelse i högst två år."
Enligt BrB 19 kap. 14 § skall det dömas till ansvar även för försök till obehörig befattning med hemlig uppgift. Det betyder att den som obehörigen försöker röja en hemlig uppgift kan dömas, om den omständigheten att uppgiften blir känd för en främmande makt kan medföra ett men för rikets säkerhet. Men det betyder också - vilket är mer intressant i detta fall - att den som faktiskt röjer en hemlig uppgift kan dömas för försök om han röjer uppgiften med insikt om att det kan innebära ett men för rikets säkerhet om uppgiften blir känd för främmande makt. I enlighet med allmänna principer när det gäller ansvar för försök krävs dessutom för straffansvar att det har funnits en fara för att brottet skulle fullbordas. Här betyder detta att gärningsmannen kan straffas endast om det har funnits en fara för att ett men för rikets säkerhet skulle uppkomma till följd av att uppgiften röjdes.
Det rör sig som synes om ganska komplicerade bedömningar för att komma fram till om någon kan straffas för försök till obehörig befattning med hemlig uppgift. Menbedömningen är dock en sak för sig, men även den är relativt svår att göra.
För att överstens m.fl. verksamhet skulle kunna medföra ett men för rikets säkerhet enligt det angivna lagrummet på grund av risken för försening av helikopterupphandlingen krävs två saker. Den skada som försvaret hade lidit om man tvingats göra om upphandlingen skulle för det första ha varit tillräckligt allvarlig. Och för det andra måste skadan ha varit av sådan art att den hade utgjort ett "men för rikets säkerhet".(Se fotnot 1.)
När det gäller skadan för försvaret av en avbruten upphandling har de personer som jag samtalat med uttryckt vitt skilda åsikter. Framför allt FR och JK har framhållit att det skulle ha rört sig om en hanterbar och inte särskilt dramatisk skada. De har menat att det visserligen skulle ha uppkommit besvär och viss skada men att det hade varit långt ifrån ett "men för rikets säkerhet". Det hade enligt dem varit möjligt att på olika sätt kompensera frånvaron av nya helikoptrar, t.ex. genom förlängning av livstiden för de gamla. Flera av dem som jag samtalat med har framhållit att försvaret ofta får ägna sig åt den sortens anpassningar utan att man kan tala om ett men för rikets säkerhet. Från MUST har framhållits att Försvarsmakten i flera sammanhang gett tydligt uttryck för ett mycket starkt behov av att få ersätta de gamla helikoptrarna utan dröjsmål. Uppenbarligen skulle en avbruten upphandling enligt MUST medföra en stor skada; en sådan skada för försvaret utgör enligt MUST ett men för rikets säkerhet.
Hur omfattande en skada måste vara för att utgöra ett "men för rikets säkerhet" är inte helt klart. Enligt lagmotiven innebär dock detta rekvisit "en begränsning till verkligt betydelsefulla ting" (se prop. 1948:80 s. 123). Enligt min bedömning hade den skada som här riskerades inte varit av en sådan omfattning att den kunnat utgöra ett "men för rikets säkerhet".
Än mer betydelsefullt för menbedömningen i detta fall synes emellertid rekvisitetuppenbarande för främmande makt i brottsbeskrivningen vara. För att ett brott skall föreligga krävs sålunda att de hemliga uppgifterna är sådana att just deras uppenbarande för främmande makt kan medföra ett men för rikets säkerhet. "Förseningsteorin" grundas på att det skulle ha kunnat medföra ett men för rikets säkerhet att uppgifterna röjdes för en part i upphandlingsförfarandet, inte för en främmande makt. Teorin stämmer alltså inte med lagtexten. Och om uppgifterna i fråga ( helt hypotetiskt ( hade röjts för en främmande makt hade det inte rimligen kunnat få till följd att upphandlingsförfarandet fått göras om. Inte heller så modifierad stämmer alltså teorin.
Min slutsats är alltså att överstens m.fl. verksamhet inte hade kunnat medföra något men för rikets säkerhet i den bemärkelse som avses i det aktuella straffstadgandet, BrB 19 kap. 7 §.
När det gäller ett eventuellt straffansvar för översten m.fl. tillkommer att ansvar för försök förutsätter, som sagts tidigare, att det funnits en fara för att brottet skulle fullbordas. Det är sålunda av betydelse vilken risk som funnits för att upphandlingsförfarandet skulle få göras om. Angående detta har SK, FMV:s chefsjurist, förklarat att FMV noga följde upphandlingen och var beredd att avbryta den om det framkom sådana indikationer att en part obehörigt gynnats på bekostnad av någon annan. Enligt SK kom man inte i närheten av ett sådant känsligt läge. Det var också i hög grad osannolikt att upphandlingen fått avbrytas till följd av informationsläckor. En mer sannolik konsekvens hade enligt SK blivit att upphandlingstiden hade förlängts med någon månad eller två för att berörda anbudsgivare skulle kunna göra nya ställningstaganden på samma material.
SK:s bedömning framstår som helt rimlig. Med hänsyn till de omfattande resurser som lagts ned på upphandlingsförfarandet på olika håll ter det sig närmast otänkbart att man skulle ha avbrutit hela förfarandet och börjat från början om det hade framkommit att någon av anbudsgivarna hade informationsfördelar. I stället hade det rimligen varit i allas intresse att man i så fall hade förlängt anbudsförfarandet för att söka jämna ut förutsättningarna. Risken för att upphandlingsförfarandet skulle ha fått göras om måste i alla händelser bedömas som mycket liten.
3.5 Den framtida ordningen för menbedömningar
Det är uppenbart av vad som har förekommit i ärendet att ansvaret för menbedömningar liksom kraven på beredningen måste förtydligas. Processen för att ta fram dessa bedömningar måste stramas upp så att rimliga kvalitetskrav blir tillgodosedda. Om det uppkommer problem, exempelvis i form av misstankar mot någon i försvarsledningen, måste problemen hanteras utan att kvalitetskraven försummas. I sista hand måste ÖB involveras och ge nödvändiga riktlinjer.
Garantier bör skapas för att mer betydelsefulla ärenden skiljs ut och bereds med särskild omsorg. Alla menbedömningar som görs inom ramen för ett judiciellt förfarande bör enligt min mening beredas under aktiv medverkan av den juridiska staben.
Jag har noterat att Försvarsmakten har vidtagit vissa åtgärder genom att komplettera Försvarsmaktens föreskrifter (FFS 2001:9) om verksamheten vid Försvarsmakten (verksamhetsordningen). Enligt den nya lydelsen av 17 kap. 1 §, som trätt i kraft den 1 januari 2002, skall den juridiska staben i Högkvarteret leda och ansvara för den juridiska verksamheten i Försvarsmakten. Chefen för den juridiska staben skall företräda Försvarsmakten bl.a. vid kontakter med myndigheter i rättsliga ärenden.
Enligt vad jag har erfarit under hand har en arbetsgrupp under ledning av chefen för den juridiska staben arbetat fram ytterligare förslag till ändringar och förtydliganden av verksamhetsordningen. Dessa har i vissa delar beslutats men övervägs för närvarande inom Högkvarteret vad avser den framtida ordningen för menbedömningar.
Jag har också fått veta att ÖB den 12 november 2002 beslutat att den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten MUST skall genomlysas och utredas i syfte att klarlägga organisation, processer, integration, personal och ledningsformer. Utredningen skall redovisas den 1 juli 2003.
De vidtagna åtgärderna framstår som ändamålsenliga och välövervägda. De fortsatta övervägandena angående verksamhetsordningen samt genomlysningen av MUST bör kunna medverka till att problem som de här aktuella inte uppkommer i fortsättningen.
När det gäller den genomförda ändringen i 17 kap. 1 § verksamhetsordningen kan det finnas behov av att klargöra vad som är ett rättsligt ärende. Som tidigare nämnts har från MUST den åsikten framförts att menbedömningar är säkerhetsfrågor utan juridisk koppling. Denna aspekt bör klargöras. Jag har som min uppfattning uttalat att menbedömningar ofta innefattar juridiska avvägningar och därvid i princip fordrar medverkan av någon jurist.
Jag lämnar i det avslutande avsnittet några synpunkter på frågan om de formella ändringar av regelverket som skett eller som avses ske är tillräckliga för att åstadkomma tillfredsställande arbetsformer när det gäller bl.a. beredningen av menärenden.
3.6 Obehöriga hänsynstaganden och försök till mörkläggning?
Som jag tidigare har redovisat har försvarsledningens menbedömning i augusti 2002 gett upphov till flera teorier om att bedömningen, som hos MUST uppfattats som en helomvändning i förhållande till vad som tidigare gällt (jfr avsnitt 3.3 ovan), skulle ha förestavats av obehöriga hänsynstaganden. Sålunda har det hävdats att det kan ha förekommit sådana hänsynstaganden vid valet av helikopter och att denna sanning riskerade att komma fram vid en rättslig prövning. Vidare har det gjorts gällande att det förekom sådana fel i helikopterupphandlingen som kunde ha lett till att staten blev skadeståndsskyldig och att man genom den ändrade menbedömningen ville minska riskerna för en skadeståndsprocess. Och slutligen har företrädare för MUST gjort gällande att personer i försvarsledningen var lösmynta under upphandlingsförfarandet och läckte uppgifter som de borde ha hållit inne med.
Jag redovisar i det följande resultatet av min utredning när det gäller påståendena om obehöriga hänsynstaganden av de olika slag som nu nämnts.
Valet av helikopter
Den första frågan gäller påståendet att det förekom obehöriga hänsynstaganden vid valet av helikopter. Det har hävdats dels att det kan ha förekommit politiska påtryckningar i syfte att försöka styra valet av helikopter till något visst fabrikat (NH), dels att det även hos Försvarsmaktens ledning kan ha funnits i sammanhanget ovidkommande intressen av att den europeiska helikoptern valdes. Det har dock inte handlat om något mer än teorier grundade i huvudsak på tanken att det måste finnas någon förklaring till omsvängningen vad gäller menbedömningen. Något belägg för teorierna har inte framkommit. Flera personer med god insikt i förhandlingarna har avfärdat dem som grundlösa.
Att det fanns ett politiskt intresse i upphandlingen är en annan sak. Strävandena att köpa en gemensam nordisk helikoptertyp utgick från ett politiskt beslut i de berörda nordiska länderna och torde ha förestavats främst av en strävan att genom samordningsfördelar få så mycket som möjligt för pengarna, dvs. antal helikoptrar, utrustning, utbildning av personal och underhåll.
Det står i själva verket klart när det gäller valet av helikopter att det var ett starkt önskemål inte bara hos Försvarsdepartementet utan även hos Försvarsmakten att man skulle hitta en samnordisk lösning. Detta önskemål påverkade i hög grad upphandlingsprocessen och beslutet om vilken helikopter som skulle väljas. Detta ger naturligtvis inte anledning till någon kritik. Företrädare för Försvarsmaktens ledning och flera andra berörda har dessutom gett uttryck för uppfattningen att Sverige genom upphandlingen av den aktuella helikoptern genomfört en affär helt på affärsmässiga grunder och att man fått det bästa möjliga helikopterpaketet för pengarna.
En särskild fråga är om reglerna för upphandlingsförfarandet lämnat utrymme för att ta så stor hänsyn som skedde till önskemålet om en samnordisk lösning. Företrädare för MUST har menat att detta stod i strid med upphandlingslagen. Skälet skulle vara att den inbjudan att lämna anbud som låg till grund för upphandlingen inte innehöll som ett kriterium eller en omständighet av betydelse att det skulle ske ett gemensamt nordiskt val. Emellertid sägs uttryckligen i inbjudningshandlingarna att det var fråga om ett gemensamt nordiskt upphandlingsförfarande och upphandling av en gemensam nordisk standardhelikopter. Det måste därför enligt min bedömning anses alldeles klart att det var korrekt att fästa avgörande vikt vid önskemålet om en samnordisk lösning.
Det finns sammanfattningsvis inte något stöd för misstanken att valet av helikopter påverkades av obehöriga hänsynstaganden. Sålunda finns det inte någon anledning att tro att försvarsledningen i sin slutliga menbedömning skulle ha påverkats av att sådana hänsynstaganden kunde ha förekommit.
Hotet om stämning från Sikorsky, risken för skadestånd
En annan av de teorier som förts fram som en förklaring till försvarsledningens påstått ändrade uppfattning i menbedömningsfrågan är att staten riskerade att få betala ett högt skadestånd om det kom ut att vissa anbudsgivare fått mer information än andra rörande frågor som var av betydelse i upphandlingen. En framgångsrik skadeståndstalan hade inneburit en stor kostnad och dessutom varit negativ för förtroendet för Försvarsmakten.
Jag kan i och för sig inte för min del se hur den ändrade menbedömningen och dess påverkan på åklagarens möjligheter att väcka åtal skulle ha bäring på upphandlingsförfarandet och risken att få betala skadestånd. Såvitt jag kan se skulle eventuella invändningar mot upphandlingsförfarandet kunna framföras av en missnöjd anbudsgivare med stöd av skadeståndsreglerna i lagen om offentlig upphandling oberoende av vilket ställningstagande som gjordes i menbedömningsfrågan och i åtalsfrågan.
Man kan emellertid inte bortse från att helikopterupphandlingen och helikopteraffären riskerade att misstänkliggöras i medierna och i den allmänna debatten. Om det visade sig att man fullföljt affären trots upphandlingsbrister och trots att NH Industries haft konkurrensfördelar, kunde de ansvariga drabbas av kritik för detta. De kunde även misstänkas för att inte ha alldeles rent mjöl i påsen, i varje fall i den meningen att de inte upphandlat förutsättningslöst. Kritik för detta kunde också komma att drabba Försvarsdepartementet och därmed regeringen. Det är inte orimligt att tänka sig att den som står inför sådana risker försöker finna möjligheter att minska dessa. Det kan därvid ha framstått som önskvärt att allmänt sett tona ned betydelsen av överstens verksamhet och därmed kanske de fördelar som NH Industries fått.
Dock finns det inte något stöd för att sådana överväganden som nu sagts verkligen gjordes inför menbedömningen den 27 augusti 2002. På min fråga har berörda personer i ledningen bestritt att det togs några ovidkommande hänsyn.
Jag har inte haft anledning att försöka göra en egen bedömning av skadeståndsfrågan. Detta skulle gå långt utanför ramarna för mitt uppdrag. Jag konstaterar att två advokatbyråer, en på Sikorskys sida och en på statens, analyserade situationen för sina respektive huvudmän och kom fram till olika slutsatser i frågan om staten borde vara skadeståndsskyldig mot Sikorsky på grund av att upphandlingen avslutades trots att NH Industries möjligen hade informationsfördelar framför Sikorsky. Jag konstaterar också att Sikorsky till sist valde att avstå från att stämma staten.
Min slutsats i den nu diskuterade frågan är att risken att staten skulle råka ut för en stämning i och för sig kunde ha påverkat försvarsledningen i dess bedömning av menfrågan. Men det finns inte något stöd för att så verkligen skedde. Alla berörda har bestritt ovidkommande hänsyn av detta slag, och jag har inte funnit något som tyder på att det finns skäl att misstro dem. Till detta kommer att bedömningen med största sannolikhet skulle ha blivit densamma oavsett om man låtit sig påverkas av Sikorskys hot om stämning eller inte (jfr avsnitten 3.3 och 3.4). Och när nu FMV begärde ett klarläggande i form av ett samlat yttrande från Försvarsmakten tvingades ledningen att sätta ned foten.
Inte heller finns det stöd för att det förekommit några politiska påtryckningar inför menbedömningen.
En tanke som har framkastats av företrädare för MUST går ut på att man från politiskt håll i USA skulle ha beordrat Sikorsky att underlåta att stämma den svenska staten, såvitt kan förstås av politiska skäl. Tanken vinner inte stöd av några objektivt konstaterbara fakta i min utredning och har inte heller närmare underbyggts av den som vidarebefordrat tankegången. Jag anser mig utan vidare kunna lämna påståendet utan avseende men har ändå velat nämna saken för fullständighetens skull.
En i sammanhanget närliggande fråga är om överstens m.fl. verksamhet påverkade upphandlingsförfarandet och helikopteravtalet. Skälet skulle i så fall ha varit att NH Industries kan ha fått ett informationsövertag som man kanske kunnat utnyttja i förhandlingarna, dels för att gå segrande ur upphandlingskonkurrensen, dels också för att få förmånliga avtalsvillkor. Enligt de personer som varit involverade i förhandlingarna upplevde man i något skede att NH Industries blev svårare än annars att ha att göra med vid förhandlingsbordet, men i övrigt fanns det inte några tecken på att företaget hade ett informationsövertag som man försökte utnyttja. Jag anser mig inte kunna utesluta att förhandlingarna påverkades något. Däremot finns det ingen anledning att tro att valet av helikopter skulle ha påverkats. Inte heller finns det stöd för att avtalet i övrigt påverkats. Det hindrar naturligtvis inte att så ändå kan ha skett, men i så fall torde det endast vara marginellt. De nordiska förhandlarna var i alla händelser mycket nöjda med resultatet av förhandlingarna, särskilt med de resultat som man lyckades uppnå under de sista dagarna.
Påstådd lösmynthet hos personer i försvarets ledning
Ytterligare ett påstående om obehöriga hänsynstaganden som förts fram går ut på att personer i försvarsledningen som varit involverade i helikopterupphandlingen skulle ha läckt uppgifter som man borde ha hållit inne med kanske också röjt uppgifter som omfattades av sekretess. De skulle därför ha haft ett intresse av att "locket lades på" och att insynen i åklagarens förundersökning minimerades. Försvarsledningen skulle ha haft ett intresse av att skydda dem. De personer det gäller var generallöjtnanterna JK och JJ samt brigadgeneralen MM.
Det finns inga uppgifter i de rapporter som lämnades till NH Industries som ger belägg för att andra personer än de som omfattades av åklagarens förundersökning skulle ha lämnat uppgifter som skulle kunna innefatta brott. Det har av företrädare för MUST gjorts antydningar om att sådana uppgifter likväl lämnats och att åklagarens utredning endast var ett första steg på vägen mot en större utredning, som om den första delen blev framgångsrik skulle ha omfattat även nu aktuella personer.
Vid mina samtal med den åklagare som var förundersökningsledare i ärendet har denne dementerat att någon annan person än de tre som delgavs misstanke om brott i förundersökningen skulle ha stått i tur för någon ytterligare prövning från hans sida. Jag har ansett mig kunna ta åklagarens besked för gott och därför avstått från att själv granska förundersökningen på denna punkt.
Det kan i sammanhanget vara av intresse att nämna att de brottsmisstankar som åklagaren prövade var av den arten att de, i händelse av att åklagaren kunnat styrka sin talan, enligt honom kunde ha föranlett en villkorlig dom eller en dom på böter. Åklagaren hade tillfrågat de misstänkta om de var beredda att godta ett strafföreläggande med en sådan påföljd, men saken förföll då han beslutade att lägga ned förundersökningen.
Till saken hör också att det inte var möjligt att, som MUST antytt, "lägga locket på" genom att se till att förundersökningen lades ner. Som har sagts tidigare innebär inte en sådan åtgärd att förundersökningen undanhålls offentligheten. Frågan om handlingar och uppgifter i förundersökningen kan lämnas ut skall bedömas utifrån de skadekriterier som anges i sekretesslagen (se 5 kap. 1 § första stycket 1 och 9 kap. 17 § första stycket 1 SekrL). Av betydelse är därvid att någon skada för förundersökningen som sådan sällan föreligger efter ett nedläggningsbeslut.
Alla berörda i försvarsledningen har förnekat att det vid menbedömningen den 27 augusti förekom några obehöriga hänsynstaganden av det slag som nu diskuterats. Enligt min mening finns det inte stöd för misstankar om sådana obehöriga hänsynstaganden. Det finns inte heller stöd för att någon av de nämnda personerna ( JK, JJ eller MM ( skulle ha läckt några sådana uppgifter i upphandlingsförfarandet som borde ha bevarats. Alla tre nämndes i de rapporter som den s.k. konsulten sände till NH Industries, men det rörde sig enligt min bedömning om harmlösa uppgifter som inte ger stöd för några befogade misstankar mot dem.
Slutligen finns det inte heller i denna del stöd för att det skulle ha förekommit några försök från politiskt håll att påverka menbedömningen.
3.7 MUST:s agerande
En fråga som inställer sig och där jag anser mig böra redovisa en uppfattning är hur man skall se på MUST:s agerande under det ledning och att agerandet ibland varit sådant att det kan vara berättigat att fråga sig om det till någon del handlat om illojalitet. Det gäller bl.a. MUST:s hantering av ÖB:s skrivelse aktuella skeendet. Det är tydligt att MUST har handlat påtagligt självständigt i förhållande till myndighetens den 8 februari 2002 till Försvarsdepartementet och särskilt beredningen av den kompletterande menbedömningen den 13 maj 2002.
Jag vill inledningsvis säga att det inte i och för sig finns anledning att kritisera tjänstemännen hos MUST för att de gett uttryck för misstankar i fråga om bl.a. ledningens bevekelsegrunder i olika hänseenden. Tvärtom är det i grunden sunt att man ger uttryck för sina synpunkter och ifrågasätter ledningen när man anser sig ha skäl för det. Visserligen har misstankarna ibland varit väl spekulativa. Ibland har jag fått intrycket att tjänstemännen framför allt velat värna om sin egen eller MUST:s prestige, och sällan tycks det ha funnits en ambition att söka en naturlig förklaring till sådant som i förstone kunde te sig motsägelsefullt. Med detta sagt vill jag emellertid framhålla det positiva i att ärligt kända farhågor om oegentligheter o.d. verkligen kommer till uttryck.
Som framhållits tidigare (avsnitt 3.3) förtjänar MUST kritik för beredningen av bl.a. menbedömningen den 11 september 2001 och innehållet i denna. Det är oklart i vilken mån MUST faktiskt har uppfattat sig ha stöd för att stå fast vid menbedömningen beträffande förseningsrisken. Jag återkommer till det. Jag har emellertid inte kunnat undgå intrycket att MUST tycks ha velat komma åt översten till i stort sett varje pris och att man i denna strävan inte alltid har hållit huvudet kallt.
En särskild fråga gäller MUST:s hantering av ÖB:s skrivelse den 8 februari 2002. Såvitt framkommit har skrivelsen, som var avsedd för Försvarsdepartementet, inte kommit åklagaren till del. Med hänsyn till att skrivelsen rimligen hade betydelse för åklagarens bedömning i åtalsfrågan är det anmärkningsvärt att den förblev okänd för åklagaren. MUST har ett ansvar för detta.
Frågeställningen om MUST till någon del kan anses ha handlat illojalt mot försvarsledningen föranleds närmast av den starka kritik mot MUST:s sammanfattande menbedömning i maj 2002 som framförts av företrädare för Försvarsmaktens ledning. Det har därvid understrukits att skrivelsen skickats till åklagaren utan att dess innehåll godtagits av chefen för den juridiska staben och att innehållet inte är förenligt med den uppfattning som ÖB gett uttryck för tidigare.
Det framstår enligt min mening som anmärkningsvärt att MUST avlät denna skrivelse till åklagaren trots att chefen för den juridiska staben, SR, i sin skrivelse till MUST klart sade ifrån att han inte kunde godkänna skrivelsen och att den s.k. förseningsteorin enligt hans uppfattning var felaktig. Formuleringen av SR:s skrivelse ger inte utrymme för tolkningen att det såsom HS uppgett skulle ha rört sig om detaljer som i sammanhanget var så obetydliga att man kunde bortse från dem. Inte heller HS:s uppgift om att saken brådskade får stöd av utredningen. Åklagaren har uppgett att han vid tillfället inte var i något omedelbart behov av ett klargörande i sin utredning.
HS har som ytterligare en förklaring till att han undertecknade skrivelsen och lät expediera den anfört att den sammanfattande bedömningen inte avvek från vad som hade överenskommits i december 2001 och den bedömning som enligt hans uppfattning då gjordes av menfrågan. Enligt hans mening uttalade sig ÖB inte om menfrågan i februariskrivelsen, varför denna inte utgjorde något skäl för honom att anta att ÖB inte stod bakom förseningsteorin.
Oavsett vad HS må ha utgått från när det gäller ÖB:s inställning till förseningsteorin var det enligt min mening inte försvarbart att han efter SR:s besked undertecknade och lät expediera skrivelsen med den uppenbart kontroversiella menbedömningen. Att han i efterhand hävdar att SR:s invändningar rörde detaljer är svårt för mig att förstå.
Sammanfattningsvis anser jag alltså att MUST förtjänar kritik - förutom för beredningen av och innehållet i menbedömningen den 11 september - för att man sannolikt i alltför hög grad låtit sig vägledas av önskemålet att få fast översten och för att ÖB:s skrivelse den 8 februari förblev okänd för åklagaren. HS måste kritiseras för hanteringen av den sammanfattande menbedömningen i maj 2002. Några omständigheter som berättigar till slutsatsen att MUST eller dess chef i någon del har agerat med illojalt syfte mot försvarsledningen - varmed här avses ÖB - kan dock inte sägas ha framkommit.
3.8 Avslutande synpunkter
En fråga som man kan och bör ställa sig är varför det gick så snett i det här ärendet. Jag har ställt denna fråga till nästan alla som jag samtalat med och kommit fram till att det fanns flera orsaker. En första sådan orsak var att det inte fanns några tydliga regler om ansvarsförhållandena och beredningen av menbedömningar. Vidare har det spelat in att det är ganska otydligt vad som egentligen menas med "men för rikets säkerhet". När blir en "skada" ett "men"? Båda dessa saker kunde man ha olika uppfattningar om, och det fanns och det drevs olika uppfattningar. Det fanns vidare en stark indignation mot överstens agerande, en indignation som var utbredd men som synes ha varit särskilt stark hos MUST. Indignationen gjorde enligt min bedömning att man inte alltid förhöll sig så kylig som man borde ha gjort. Den kan också ha medverkat till att försvarsledningen inte satte ner foten när det gällde menbedömningarna på det sätt som man borde ha gjort och som man kanske hade gjort under andra förhållanden. Dessutom förekom det olika uppfattningar i frågan om upphandlingen kunde fullföljas trots uppgiftslämnandet till en av konkurrenterna. Det fanns alltså mycket att ha olika uppfattningar om. Och det var uppenbarligen mycket som stod på spel, inte bara den stora helikopteraffärens goda rykte och den oklara risken för ett stort skadestånd utan också - i någon mening - förtroendet för Försvarsmakten och dess ledning. MUST torde ha uppfattat att den egna professionaliteten och enhetens integritet stod åtminstone delvis på spel. Samtidigt cirkulerade rykten om misstankar mot högt uppsatta företrädare för Försvarsmakten.
Problemen synes alltså ha berott på flera olika samtidigt verkande omständigheter. Alla dessa omständigheter tillsammans gjorde situationen svårhanterad.
Jag har tidigare redovisat mina synpunkter när det gäller vad som får anses ha brustit i fråga om menbedömningarna. Jag har också redovisat de åtgärder som Försvarsmakten vidtagit eller avser att vidta för att i framtiden garantera en bättre beredning och beslutsordning särskilt av sådana frågor där rättsliga aspekter är framträdande eller som eljest är av mer komplicerad art. Enligt min mening är åtgärderna ändamålsenliga och välmotiverade.
Det är emellertid knappast tillräckligt att reglerna ändras och stramas upp om man skall kunna säkra en framtida kvalitativt högtstående och rättssäker beredning av ärenden inom Försvarsmakten. Jag måste tillstå att jag har blivit negativt överraskad av vad som under min utredning har kommit i dagen om bristen på förtroende och samarbetsvilja på sina håll i Högkvarteret. Det gäller såvitt jag kan bedöma särskilt mellan MUST å ena sidan och den juridiska staben å den andra. Men det har också yppats en förtroendeklyfta mellan försvarsledningen och MUST
Jag har kommit till den uppfattningen att det utöver formella förändringar behövs en förändring i samarbetsformerna och samarbetsklimatet. Det är till en början nödvändigt att berörda personer lägger det nu skedda bakom sig. Härtill kommer att man måste sträva efter att allt revirtänkande och all prestige läggs åt sidan. Olika enheter måste lära sig att acceptera varandras roller, lyssna bättre och visa större respekt. MUST måste på ett tydligare sätt inlemmas i Försvarsmaktens arbetsgemenskap och därtill inse att MUST inte har några egna intressen utan en uppgift som är en del av Försvarsmaktens uppgift i stort. Det får inte accepteras att det på något sätt skulle ligga i sakens natur att MUST har egna intressen och därför går sina egna vägar.
Det är naturligtvis en uppgift för den högsta ledningen inom Försvarsmakten och inte för mig att finna ändamålsenliga former för bättre samarbetsformer och ett förbättrat samarbetsklimat. Det torde handla om ett arbete som får bedrivas även på lång sikt. En åtgärd som ÖB redan beslutat om och som kan visa sig vara ett tjänligt verktyg för att åstadkomma förändringar är den utredning syftande till en genomlysning av MUST som för närvarande pågår.
_________________________________________________________________________
Fotnot 1
I ärendet handlade det om uppgifter för vilka gällde s.k. kommersiell sekretess men inte s.k. försvarssekretess. Det har diskuterats om uttrycket "uppgift av hemlig natur" i BrB 19:7 måste avse uppgifter för vilka försvarssekretess råder, eller om det är tillräckligt att det råder sekretess över huvud taget. Rättspraxis och uttalanden i litteraturen tyder på det sistnämnda (se Pennington m.fl., Brottsbalken, En kommentar, 19:31). Jag avstår från att här gå närmare in på frågan.