Överklagat avgörande
Kammarrättens i Jönköping dom den 13 februari 2002 i mål nr 3552-2001
Tillstånd till allmän kameraövervakning enligt lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning
Justitiekanslern yrkar att Regeringsrätten, med ändring av underinstansernas avgöranden, skall begränsa tillståndet till allmän kameraövervakning på så sätt att rätten att behandla och bevara bilder som förmedlas av i tillståndet angivna kameror endast får ske under tid som museet är stängt för besökande såvida inte överfallslarmet har utlösts.
Grunderna för yrkandet
Inledning
Justitiekanslern vill inledningsvis som en allmän bakgrund till överklagandet anföra följande.
Justitiekanslern har av statsmakterna ålagts att i samband med tillämpningen av lagen om allmän kameraövervakning ta till vara allmänna intressen. Justitiekanslern får därför överklaga beslut som länsstyrelser och förvaltningsdomstolar meddelar i kameraärenden. Inom ramen för sin uppgift försöker Justitiekanslern främst se till att de integritetshänsyn som gör sig starkt gällande vid kameraövervakning vinner tillbörligt beaktande vid avvägningen mot andra intressen t.ex. de brottspreventiva. Justitiekanslern försöker också genom en balanserad tillämpning av sin överklaganderätt medverka till att praxis skapas som kan tjäna till ledning vid länsstyrelsernas bedömning av den relativt nya lagregleringen på området. Vilket utrymme för övervakning som lagen ger har inte heller i alla delar prövats i högsta instans även om Regeringsrätten på senare tid träffat flera viktiga avgöranden. Kameraövervakning på museer är ett sådant område där vägledande avgöranden hittills saknas. Justitiekanslerns överklagande i detta mål skall ses mot den här i korthet skisserade bakgrunden.
Frågor av intresse i målet
Det är främst två frågeställningar som enligt Justitiekanslerns mening gör det motiverat med en ytterligare prövning av sakfrågan i Regeringsrätten. För det första bör det slås fast under vilka förutsättningar som ett område som används för allmänhetens rekreation - t.ex. ett konstmuseum - får bli föremål för övervakning med inspelningsrätt. För det andra bör det krav som ställts upp i lagen för att kameraövervakning skall få förenas med inspelningsrätt - att det är fråga om en "särskilt brottsutsatt plats" - belysas genom ett vägledande avgörande av Regeringsrätten.
Justitiekanslern har i underinstanserna försökt utveckla sin syn på dessa frågeställningar och vill här hänvisa till vad som redan förts fram i målet. Det kan dock vara motiverat att kort sammanfatta huvudpunkterna i Justitiekanslerns argumentation.
Kameraövervakning av områden avsedda för rekreation
En viktig aspekt som måste vägas in vid den intresseavvägning som skall göras mellan integritetshänsynen och de brottspreventiva skälen är att ett museum är en sådan plats som är avsedd för människors rekreation och där allmänheten inte har anledning att, utan mycket starka skäl, räkna med att bli föremål för kameraövervakning (jfr prop. 1989/90:119 s. 47).
I det fall som nu är aktuellt, övervakning av delar av Kalmar läns konstmuseum, berör övervakningen utställningssalar där ett stort antal personer ur en obestämd krets kan komma att beröras av övervakningen och identifieras. Integritetsriskerna med kameraövervakningen får alltså i detta fall anses vara högst betydande. Med hänsyn till att bilder också skall behandlas och bevaras får integritetsintresset anses vara särskilt framträdande.
Det finns på goda grunder anledning att anta att de besökande i många fall kan komma att känna obehag över att behöva bli övervakade då de skall besöka museet. Den enskildes konstupplevelse kan säkert också många gånger bli mindre djup och intensiv än vad som annars skulle vara fallet om betraktaren av ett konstverk vet med sig att en övervakningskamera följer och registrerar hans eller hennes minsta gest eller sinnesuttryck. Kameraövervakningen kan härigenom till och med motverka den av samhället finansierade verksamheten med att främja tillgången till och upplevelsen av konst och kultur på våra museer och liknande kulturinstitutioner. Redan detta är ett starkt memento när det gäller utrymmet för att tillåta kameraövervakning särskilt om denna som här skall vara förenad med inspelningsrätt.
Mot detta skall ställas att det område som skall omfattas av övervakningen är en plats där det finns betydande värden och kulturskatter och risken för att konstsamlingarna skall utsättas för brottsliga angrepp. Dessa risker bör emellertid inte med automatik leda till att tillståndet förenas med en föreskrift om rätt att behandla och bevara bilder under hela dygnet.
Fråga om kameraövervakning av ett sådant område som det här är fråga om - utställningssalar i ett konstmuseum - har endast i något fall varit föremål för prövning av förvaltningsdomstol efter det att nuvarande lag trädde ikraft. I det fallet rörde det sig om tillstånd till allmän kameraövervakning av utställningsytor i Konstakademiens hus. Länsrätten i Stockholms län medgav i dom den 21 november 2000 i mål nr 16891-00 tillstånd till sådan kameraövervakning. Som villkor för tillståndet angavs dock att övervakningsutrustningen inte fick användas för inspelning och bevarande av bilder. Domen har vunnit laga kraft.
Även i äldre praxis har man varit restriktiv vid beviljandet av tillstånd till allmän kameraövervakning i museer. I de fall där tillstånd beviljats har, såvitt Justitiekanslern kunnat finna, det inte förenats med rätt att behandla och bevara bilder. Det fall som nu förs under Regeringsrättens prövning blir därför vägledande för den framtida tillämpningen på området.
Särskilda integritetsrisker när inspelning skall ske
En viktig utgångspunkt för bedömningen av vad som bör påverka intresseavvägningen bör också vara vad som har uttalats i förarbetena om det betydande integritetsintrång som generellt anses vara förenat med inspelningsrätt (prop. 1997/98:64 s. 28). Lagen om allmän kameraövervakning avser att ge ett tillfredsställande skydd mot just integritetskränkningar, och övervakning med inspelningsrätt har ansetts böra få förekomma endast i undantagssituationer som förutsätter att starka brottspreventiva skäl föreligger.
Enligt förarbetena skall tillstånd att behandla och bevara bilder inte regelmässigt följa ett tillstånd till allmän kameraövervakning. Behovet av att behandla och bevara bilderna måste kunna påvisas i det enskilda fallet. Det har dock ansetts möjligt att ge tillstånd till allmän kameraövervakning som innefattar rätt att behandla eller bevara bilder vid övervakning av särskilt brottsutsatta platser (se prop. 1997/98:64 s. 29).
Rekvisitet särskilt brottsutsatt plats
Kammarrätten har ansett att länsmuseet är en särskilt brottsutsatt plats. Vad som skall förstås med "en särskilt brottsutsatt plats" har inte närmare angetts i förarbetena och underinstansernas avgöranden har inte närmare belyst denna frågeställning. Med tillämpning av ett vanligt språkbruk ligger det emellertid nära till hands att det skall vara fråga om en plats där brott förekommit med viss frekvens, eller möjligen också en plats som typiskt sett är utsatt för risker att brott kan förövas där. I det aktuella fallet ger emellertid utredningen inte vid handen att museet har varit utsatt för någon omfattande brottslighet eller incidenter av annat slag. Inte heller kan museer generellt sett anses vara föremål för brott i en sådan omfattning som gör att ett museum typiskt sett kan anses vara en särskilt brottsutsatt plats, i vart fall under dagtid. Justitiekanslern kan med hänsyn till det nu anförda inte dela kammarrättens uppfattning att det aktuella museet skulle motsvara kriteriet att vara "en särskilt brottsutsatt plats". Därmed tycks en förutsättning för att övervakningen skall få vara förenad med inspelningsrätt brista.
Kammarrätten har i sina domskäl också framhållit att förövare vid tillgrepp ofta är maskerade medan de vid förberedelserna till brotten är omaskerade och lättare kan identifieras. Ur brottsförebyggande synvinkel och för att klara upp begångna brott föreligger det därför enligt kammarrätten ett betydande intresse av att även kunna göra inspelningar under öppettiderna för allmänheten
Frågan är hur bärkraftigt detta argument är. Det tycks bygga på antagandet att den som planerar att utsätta ett museum för ett brottsligt angrepp i efterhand skulle kunna urskiljas bland den stora mängd vanliga besökare med hederliga avsikter som också blir övervakade och inspelade vid sina besök i utställningssalarna. Efter vilka kriterier ett sådant urval skulle göras är kanske inte helt lätt att förstå. Den tanke som ligger bakom kammarrättens hypotes kan ju för övrigt också kringgås genom att eventuella rekognoseringsåtgärder vidtas mer än en månad före en tilltänkt kupp. Bildmaterialet är ju då inte längre bevarat. Det av kammarrätten anförda argumentet för att tillåta inspelningsrätt har enligt Justitiekanslerns mening ett mycket begränsat värde.
Sammanfattning
Justitiekanslern har i målet intagit den ståndpunkten att en rimlig avvägning mellan å ena sidan de starka integritetsintressen som föreligger och å andra sidan de brottspreventiva aspekterna kan uppnås om övervakningen inte helt förbjuds men begränsas på sätt som yrkats, dvs. att behandling och bevarande av bilder inte får ske under museets öppethållande utom då överfallslarmet har utlösts. Enligt Justitiekanslerns uppfattning har Kalmar läns museum inte visat att övervakningsintresset väger över det berättigade integritetsintresset. Ansökan om tillstånd till kameraövervakning bör därför begränsas på sätt som Justitiekanslern yrkar i målet.
Övrigt
Justitiekanslern vill för Regeringsrättens kännedom upplysa om att motsvarande frågeställningar är föremål för handläggning i Kammarrätten i Stockholm (mål nr 6455-2001, Nationalmuseum, och 7521-2001, Barry).