Ansökan av Watson om rättsprövning av beslut ang. dispens från strandskydd
Not 258. Ansökan av Jackson E. om rättsprövning av beslut ang. dispens från strandskydd. - Jackson E. hade hos Byggnadsnämnden i Lerums kommun ansökt om bygglov i efterhand avseende M/S Café Mjörnhuset på fastigheten Huvden 1:7. Hon ansökte också om strandskyddsdispens. Nämnden tillstyrkte bifall till dispensansökningen. -Länsstyrelsen i Älvsborgs län (1996-06-27) avslog ansökningen om dispens med följande motivering: Länsstyrelsen beslutade den 16 juni 1975 med stöd av 15 § naturvårdslagen (1964:822) att strandskydd intill 300 m från strandlinjen skall gälla vid sjön Holmes. - Syftet med strandskyddet är att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv och att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för växt- och djurlivet. - Huset ligger inom strandskyddsområdet. Inom detta råder förbud enligt 16 § första stycket naturvårdslagen mot att bl.a. uppföra en helt ny byggnad. Om det finns särskilda skäl kan länsstyrelsen med stöd av 16 a § första stycket naturvårdslagen medge dispens från bestämmelserna. Länsstyrelsen har till uppgift att i varje enskilt fall pröva denna fråga. - Företrädare för länsstyrelsen har besökt platsen. - Länsstyrelsen beslutade den 30 mars 1992 att inte medge dispens från bestämmelserna enligt 16 § naturvårdslagen för ändrad användning av Mjörnhuset till kafé. Mjörnhuset har allt sedan dess används till kafé vilket strider mot länsstyrelsens beslut. Länsstyrelsen erinrar om beslut från den 4 december 1995 där länsstyrelsen förelägger Er att senast den 1 januari 1999 avlägsna Mjörnhuset med tillhörande flytbrygga från strandskyddsområdet för sjön Holmes. - Länsstyrelsen anser inte att några särskilda skäl har framkommit som skulle kunna motivera dispens. Att huset har stått länge på platsen och är en etablerad rörelse anser länsstyrelsen inte vara särskilda skäl då detta har skett i strid mot både plan- och bygglagen och naturvårdslagens 16 §. - Jackson E. överklagade länsstyrelsens beslut. - Regeringen (Miljödepartementet, 1998-04-16) avslog överklagandet på följande skäl: Dispens från förbudet enligt strandskyddsbestämmelserna får enligt 16 a § naturvårdslagen endast meddelas om det föreligger särskilda skäl. Enligt lagstiftningens förarbeten skall undantagsbestämmelsen tillämpas restriktivt (prop. 1974:166 s. 97). Vid prövning av frågor som rör naturvård skall vidare enligt 3 § naturvårdslagen tillbörlig hänsyn tas till övriga allmänna och enskilda intressen. Härvid skall lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. (naturresurslagen) tillämpas. Skälen för att vidmakthålla strandskyddet skall bl.a. vägas mot inskränkningen i förfoganderätten för den enskilde. - Strandskyddets syfte är enligt 15 § naturvårdslagen att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv och att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för växt- och djurlivet. Bestämmelserna avsåg från början enbart skydd för att åt allmänheten trygga tillgången till platser för bad och friluftsliv och var utformade som en möjlighet för länsstyrelsen att förordna om strandskydd för särskilt utvalda strand- och vattenområden. Eftersom länsstyrelsernas föreskriftsrätt visade sig ge ett otillräckligt skydd infördes år 1975 det generella strandskyddet. - Från den 1 juli 1994 utvidgades också syftet med strandskyddet till att omfatta även bevarandet av goda livsvillkor på land och i vatten för växt- och djurlivet. I detta sammanhang (prop. 1993/94:229 s. 8 f) uttalades bl.a. följande. - "Frågan om att bevara stränder bör ses i ett långsiktigt perspektiv. Att ett område nu är av mindre intresse för friluftslivet behöver inte innebära att så kommer vara fallet för all framtid. Stränder mot sjöar och vattendrag är värdefulla miljöer för djur och växter. Stränderna är särskilt betydelsefulla eftersom övergången mellan land och vatten innebär en mycket kraftig brytning som ger utrymme för en rad olika livsmiljöer. Många arter lever i vatten men häckar på land och andra utnyttjar den strandnära zonen som skydd och för att övervintra...stränderna och andra strandnära miljöer fungerar som s.k. spridnings- och vandringskorridorer och som tillflyktsplatser för flora och fauna i landskap som i övrigt präglas av rationell produktion." - Lagstiftningen ger således ett starkt uttryck för en vilja att strandskyddet dels skall hindra exploatering av de av landets strandområden som är tillgängliga för allmänheten så att de kan utnyttjas för rörligt friluftsliv i ett långsiktigt perspektiv, dels skall bidra till att bevara den biologiska mångfalden. Riksdagen har genom denna lagstiftning markerat att strandskyddet är ett angeläget allmänt intresse som har ett mycket högt värde vid den avvägning som måste göras i det enskilda fallet. Mot denna bakgrund innebär dispensgrunden "särskilda skäl" att utrymmet för undantag får anses litet och att ramen inom vilken dispens från förbudet kan ges är snäv. - Jackson E. har ifrågasatt huruvida det är nödvändigt med dispens i det aktuella ärendet då det är fråga om ombyggnad av ett registrerat fartyg. Att en anordning är flyttbar innebär emellertid inte att den inte kan vara att betrakta som en byggnad som kräver dispens från bestämmelserna i 16 § naturvårdslagen om den ändras för att tillgodose ett väsentligen annat ändamål än det den tidigare varit avsedd för. Det avgörande för bedömningen är om byggnaden används på samma ställe under en längre tid. Av utredningen framgår att den aktuella anordningen består av en större husliknande byggnad med omgivande däck. Den är förankrad och förbinds med stranden genom en cirka 30 meter lång flytbrygga. Byggnaden har dels nyttjats som ekonomibyggnad mellan åren 1977-1989, dels som kafé sedan 1990. Regeringen finner att det är fråga om en byggnad som är stadigvarande lokaliserad till platsen och att den därför omfattas av reglerna för strandskydd. - Jackson E. har uppgett att kaféet inte på något sätt inskränker allmänhetens möjlighet att fritt vistas på strandområdet. Kaféet måste anses vara till allmän nytta och trevnad och främjar därmed friluftslivet. Det faktum att anläggningen har ett stort värde för en stor grupp människor får betraktas som ett särskilt skäl för dispens, menar hon. Att en anläggning är öppen för allmänheten innebär dock inte med automatik att den tillför friluftslivet och naturmiljön ett positivt värde eller att tillgängligheten för det rörliga friluftslivet på platsen ökar eller i vart fall bibehålls. Det aktuella området har bedömts vara av riksintresse för naturvården enligt 2 kap. 6 § naturresurslagen. Till grund för riksintresset ligger bl.a. förekomsten av strandängar och rika lövskogar samt att de grunda vikarna som omger udden utgör häcknings- och rastplatser för en artrik fågelfauna. Enligt naturvårdslagen skall naturresurslagens avvägningsregler och krav på en långsiktigt god hushållning med naturresurser tillämpas vid prövning av bl.a. strandskydd. Ett område som bedöms som rikintresse skall skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada dess natur. Vid sjön Holmes råder utökat strandskydd intill 300 meter från strandlinjen. En särskild bedömning har således gjorts av områdets värden för strandskyddets syften. En anläggning av det nu aktuella slaget skulle kunna medföra skador på de biologiska värdena inom det omgivande mark- och vattenområdet samt vattenmiljön. Att medge dispens skulle således strida mot syftet att bevara goda livsvillkor för växt- och djurlivet. Anläggningen utgör dessutom ett ingrepp i ett ekologiskt känsligt område. Dessa omständigheter visar sammantaget att det finns ett starkt allmänt intresse av att naturmiljön vid sjön Holmes bevaras. Vad Jackson E. har anfört kan inte anses utgöra särskilda skäl för strandskyddsdispens. - Jackson E. har slutligen anfört att det stora intresset för området som utflyktsmål gör att ett kafé bedöms vara den lämpligaste kompletteringen för att ge en utkomstmöjlighet för henne på fastigheten och att hon kommer att berövas denna möjligheten om hon inte medges dispens. Den omständigheten att platsen ur verksamhetssynpunkt kan anses vara lämplig som lokalisering för ett kafé kan inte anses utgöra särskilda skäl för dispens från det starka skydd som strandskyddet innebär enligt ovan gjorda redogörelser. Att verksamheten faktiskt har pågått utan vederbörlig dispens kan inte heller anses utgöra ett sådant skäl. - Vid en samlad bedömning finner regeringen att de skäl Jackson E. har anfört inte kan anses utgöra särskilda skäl för strandskyddsdispens. Inte heller i övrigt har det framkommit någon omständighet som ensam eller tillsammans med någon annan omständighet, vid en avvägning mellan enskilda och allmänna intressen, utgör särskilda skäl för dispens. Överklagandet bör därför avslås. - Jackson E. ansökte om rättsprövning och yrkade att Regeringsrätten skulle upphäva regeringens beslut. Till stöd för sin ansökan anförde hon bl.a. följande. Regeringen hade negligerat relevanta omständigheter på ett sätt som varit avgörande för utgången. Beslutet stred därigenom mot kravet på saklighet och objektivitet i 1 kap. 9 § regeringsformen. Regeringen hade vidare underlåtit att göra en sådan intresseavvägning, som förutsattes i 3 § naturvårdslagen samt att pröva proportionaliteten i strikt mening. Beslutet stred därigenom mot proportionalitetsprincipen. På grund av bristen på saklighet och frånvaron av någon egentlig intresseavvägning hade det allmänna intresset kommit att uppvärderas utan grund på ett sådant sätt, att beslutet inte kunde anses förenligt med bestämmelsen i 2 kap. 18 § första stycket regeringsformen. Regeringens tolkning av begreppet "särskilda skäl" saknade stöd i lagtexten. Beslutet stred därigenom mot den grundläggande principen i 1 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen. Det kunde inte anses föreligga något allmänt intresse av att förhindra att den aktuella byggnaden användes för avsett ändamål. Om en riktig bedömning gjordes borde slutsatsen bli att särskilda skäl till undantag från strandskyddet förelåg. - Regeringsrätten (1998-12-16, Delgado, Scott, Fischer, Wilson): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut skall Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angivit eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågor om beslutet strider mot kravet på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är utformade så att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och s. 234). - Det klandrade regeringsbeslutet avser frågan om Jackson E. skall medges dispens från strandskyddsbestämmelserna i 16 § första stycket naturvårdslagen för ett på pontoner vilande café på hennes fastighet Huvden 1:7. För sådan dispens krävs enligt 16 a § samma lag att särskilda skäl föreligger. Enligt förarbetena till lagstiftningen bör dispensmöjligheten tillämpas restriktivt (prop. 1974:166 s. 97). Regeln ger den beslutande myndigheten en viss frihet att bedöma om dispens skall ges. - Vad som förekommit i målet ger inte vid handen att regeringen felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som den aktuella lagregleringen ger eller att beslutet i övrigt strider mot de åberopade bestämmelserna i regeringsformen eller är oförenligt med den s.k. proportionalitetsprincip som skall iakttas i bl.a. naturvårdsärenden (jfr RÅ 1996 ref. 44). Inte heller framgår det klart av omständigheterna i ärendet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd II 1998-12-01, Taylor)