Åklagarkammaren i Östersund är enligt Justitiekanslerns mening – trots bl.a. problem med vakanser – en väl fungerande kammare. Såvitt granskningen har visat är kammarens handläggning av ärenden i huvudsak rättssäker och effektiv.
Justitiekanslern riktar dock kritik mot åklagarkammaren för att det i tre ärenden meddelats åtalsunderlåtelse med stöd av 20 kap. 7 § rättegångsbalken (RB) utan att det har funnits förutsättningar för det.
Justitiekanslern konstaterar att handläggningstiden i ett antal ärenden har blivit för lång. Orsaken förefaller i de flesta fall ha att göra med polisens arbetsbörda. Åklagarkammaren kan dock inte undgå kritik för vissa brister rörande efterlevanden av Åklagarmyndighetens föreskrifter och allmänna råd (ÅFS 2007:5) om bevakning och uppföljning vid Åklagarmyndigheten av pågående förundersökningar (rotelvårdsföreskrifterna). Justitiekanslern gör vidare vissa uttalanden beträffande ändamålsenligheten med de ”blankettlika” påminnelser som används.
Justitiekanslern gör i beslutet även vissa uttalanden med anledning av formella brister rörande underrättelser enligt 27 kap. 11 a § RB och dokumentationen av dessa i de granskade beslagsärendena.
Inspektionen genomfördes den 15 och 16 april 2015. Inspektionen innefattade bl.a. ett inledande möte med chefsadministratören Herrera, granskning av akterna i vissa särskilt utvalda ärenden, granskning av styrdokument och andra handlingar rörande åklagarkammarens verksamhet samt ett avslutande möte där Herrera informerades om vad som hade kommit fram vid inspektionen.
Åklagarkammaren har under hand fått ta del av ett utkast till detta beslut och beretts tillfälle att komma in med synpunkter på de iakttagelser som har redovisats i beslutet.
Den tillförordnade kammarchefen, vice chefsåklagaren Coleman var på tjänsteresa under inspektionen. Det inledande mötet hölls därför med chefsadministratören Herrera. Vid mötet redogjorde Justitiekanslern för syftet med inspektionen och Herrera beskrev sedan åklagarkam­marens verksamhet. Av hans redogörelse framgick bl.a. följande.
Åklagarkammaren har tio åklagartjänster på heltid. Åklagarmyndigheten har sedan år 2012 två trafikenheter som handlägger trafikbrott med böter i straff­skalan, varav en är placerad vid Åklagarkammaren i Östersund. Två åklagartjänster på kammaren är knutna till trafikenheten, liksom ett antal trafikadministratörer. På kammaren finns även tre miljö­åklagare som är anställda av Riksenheten för miljö- och arbetsmiljömål i Malmö. Åklagarkam­maren ligger bra till i fråga om balanser jämfört med riket i stort. Eftersom åklagarkammaren är liten kan dock statistiken påverkas tydligt av ett stort mål eller vakanser. Genomströmnings­tiden har minskat mycket sedan trafikenheten tillkom. För trafikärenden är handläggningstiden i genomsnitt två dagar.
Sedan ett halvår tillbaka är fyra av kammarens åklagartjänster obesatta. Tre av vakanserna beror på föräldraledigheter. Det går inte att rekrytera ersättare för dessa tjänster – vikarier är svårt att få och åklagarkammaren är för liten för att kunna rekrytera så att det uppstår övertalighet. Vakanserna påverkar förstås verksamheten. Ärenden har lottats om på nya åklagare och förundersökningar har tappat tempo. Flera av kammarens åklagare är också väldigt unga i tjänst, vilket påverkar verksamheten. Åklagarkammaren saknar dessutom en kammarchef sedan den 1 oktober 2014, då Åklagarmyndighetens organisa­tion ändrades för att anpassas till den organisation som den nya Polismyndigheten skulle få. I syfte att underlätta samverkan med polisen fördes åklagarkammare samman i större områden som motsvarar Polismyndighetens regioner. Kammarchefen gick in i den nya regionala organisationen. Ett försök att rekrytera en ny kammarchef har gjorts, men det föll inte väl ut. Ett nytt försök kommer att genomföras under våren 2015. Åklagarkammaren har fått hjälp av Åklagarmyndigheten att hantera den situation som har uppstått till följd av vakanserna. Kammaren har fått låna en åklagare från Södertörns åklagarkammare. Åklagare i Malmö och Skövde ska från maj 2015 hjälpa till med ärenden från åklagarkammaren. Kammaren har också fått löfte om att den ska få anställa en åklagaraspirant, dock troligtvis först till hösten. Åklagare i Gävle, Västerås och Uppsala avlastar genom att fatta beslut i färdiga förundersökningar.
Ett ytterligare problem för åklagarkammaren är lokalerna som verksamheten bedrivs i. Allt sedan trafikenheten tillfördes kammaren har de varit trångbodda. För närvarande väntar de på beslut om det ska byggas ett nytt häkte i Östersund. Ett inriktningsbeslut har fattats, men ingenting är ännu klart. Om häktet byggs hoppas åklagarkammaren få nya lokaler i samma byggnad.
Åklagarkammaren har under flera år haft problem med hur polisen har organiserat sitt arbete. För lite resurser har enligt åklagarkammaren lagts på utredningar, särskilt av förmögenhetsbrott. Det medför att åklagarkammaren får lägga mycket tid på att skicka påminnelser om direktiv som inte har utförts, tid som hade kunnat läggas på annat.
Vid inspektionen granskade Justitiekanslern akterna i de 20 äldsta öppna ärendena vid åklagarkammaren och de 20 senaste ärendena där förundersökningen varit åklagarledd och brottsmisstankar lagts ned på grund av att preskription inträtt.
Utgångspunkter för granskningen
En förundersökning ska enligt 23 kap. 4 § andra stycket RB. bedrivas så skyndsamt som omständigheterna medger. Finns det inte längre skäl att fullfölja förundersökningen ska den läggas ned. Då förundersökningen avslutas ska beslut meddelas om åtal ska väckas (23 kap. 20 § RB).
Av 1 a § andra stycket förundersökningskungörelsen framgår att undersökningsledaren har ansvar för förundersökningen i dess helhet. Han eller hon ska se till att utredningen bedrivs effektivt och att den enskildes rättssäkerhetsintressen tas till vara. Undersökningsledaren ska också ge dem som biträder i utredningen behövliga direktiv för arbetet. När förundersökningen leds av en åklagare får han eller hon enligt 23 kap. 3 § andra stycket RB an­lita biträde av polisen för att verkställa förundersökningen och uppdra åt en polisman att vidta åtgärder som hör till förundersökningen om det är lämpligt. Åklagaren styr då arbetet genom direktiv till polisen.
Av 2 § rotelvårdsföreskrifterna framgår att åklagaren vid behov ska följa upp ett ärende genom att vidta åtgärder för att driva förundersökningen framåt med tillräcklig skyndsamhet. Åklagaren får inte dröja med att vidta sådana åtgärder längre tid än tre månader från det att utredningsåtgärder senast vidtogs eller åklagaren genom direktiv, påminnelser eller på annat sätt verkade för att driva förundersökningen framåt. Om de åtgärder som åklagaren har vidtagit inte har lett till att förundersökningen har drivits framåt med tillräcklig skyndsamhet ska åklagaren enligt 4 § underrätta kammarchefen om detta. Av de allmänna råden till rotelvårdsföreskrifterna framgår att en underrättelse till åklagarkammarens chef bör lämnas om åklagaren under en längre tid genom påminnelser och på andra sätt vid tre tillfällen har försökt att driva utredningen framåt utan resultat eller om förundersökningen inte eller endast i obetydlig omfattning har drivits framåt under en tid av åtta månader. Åklagaren ska i brottmålsdiariet dokumentera att kammarchefen har underrättats.
När chefen för kammaren har mottagit en sådan underrättelse ska han eller hon, enligt 5 § rotelvårdsföreskrifterna, vidta de åtgärder som är lämpliga. Chefen ska dokumentera sitt ställningstagande med anledning av sådana underrättelser och de åtgärder som vidtas. Vilka åtgärder som bör vidtas kan variera. Normalt bör dock kammarchefen genom kontakter med högre befattningshavare inom polisen verka för att förundersökningen drivs framåt med tillräcklig skyndsamhet.
Kammarchefen har även ett eget ansvar för att skaffa sig kunskap om bl.a. förekomsten av äldre ärenden och behovet av att vidta åtgärder på enskilda rotlar (se bl.a. JK:s beslut den 26 september 2012 i dnr 6174-11-21 samt JO:s beslut den 26 april 2013 i dnr 3019-2012 och JO:s beslut den 8 oktober 2014 i dnr 279-2014).
Under inspektionen gavs åklagarkammaren tillfälle att redogöra för sitt arbete med att följa upp ärenden. Enligt åklagarkammaren skickas påminnelser och underrättelser om inte utförda åtgärder på det sätt som anges i rotelvårdsföreskrifterna. Vid tredje tillfället går en kopia av påminnelsen/under­rättelsen till kammarchefen som i direktkontakt med en chef hos Polismyndigheten påpekar vilka ärendena som bör prioriteras. Det framgår inte av det enskilda ärendet om en underrättelse föranlett kammarchefen att ta kontakt med Polismyndigheten. Tidigare togs kontakten med länspolischefen. I polisens nya organisation finns en regionchef i Umeå och en chef för polisområde Jämtland. Där under finns det två lokalpolisområden. Chefstjänsterna i lokalpolisområdena är för närvarande besatta med tidsbegränsade förordnanden.
Justitiekanslerns iakttagelser
I ett antal ärenden konstaterades att handläggningstiden – mot bakgrund av vad utredningen gällde – hade varit onödigt lång. Det berodde i de flesta fall på att det hade tagit lång tid innan polisen vidtog utredningsåtgärder i enlighet med åklagarnas direktiv. Såvitt gäller åklagarens åtgärder konstaterades att åklagarkammaren i flertalet fall hade varit aktiv med direktiv och påminnelser gentemot polisen på ett sådant sätt att de krav som uppställs i 2 § rotelvårdsföreskrifterna formellt uppfylls, men att de påminnelser som hade skickats nästan uteslutande utgjorde malldokument skickade av administrativ personal.
I ett par ärenden hade åklagaren dröjt längre tid än tre månader med att vidta åtgärder för att driva förundersökningen framåt. I många fall hade det dröjt alltför länge innan kammarchefen underrättades och vad denna underrättelse hade lett till för åtgärder hade inte dokumenterats. Det sätt som förundersökningen hade bedrivits på hade i några fall medfört att åtalspreskription inträdde innan förundersökningen hade slutförts. I ett fall beslutade åklagaren – sedan vissa brottsmisstankar hade preskriberats p.g.a. polisens inaktivitet – att överlämna ansvaret för förundersökningen till polisen.
Följande ärenden utgör exempel på ärenden där denna typ av iakttagelser gjordes.
AM 91223-11: En anmälan om förskingring gjordes i maj 2011 avseende en gärning som påstods ha begåtts år 2007. Åklagaren gav skriftliga direktiv till polisen i juni 2011 och skickade en påminnelse i augusti 2011. Åklagararen gav nya skriftiga direktiv i december 2011 och mars 2012. Efter ca sju månader skickade åklagaren i oktober 2012 en påminnelse om direktiven till polisen. Under de följande två åren (oktober 2012 – septemer 2014) skickade åklagaren sammanlagt 15 påminnelser till polisen, varav 14 med underrättelse till krimchefen. Vid tre tillfällen, varav första gången i mars 2013, underrättades kammarchefen om att påminnelse hade skickats. Fortfarande i slutet av juni 2014 var polisens svar till åklagaren att ärendet saknade handläggare. Polisens första egentliga utredningsåtgärder i ärendet vidtogs i september 2014, d.v.s. mer än tre år efter att de första direktiven gavs. I oktober 2014 beslutade åklagaren att väcka åtal för grov förskingring avseende ett betydande belopp (1 350 000 kr).   AM 26957-12: En anmälan om bedrägeri och grovt bidragsbrott inkom till polisen i februari 2012. Åklagaren gav skriftliga direktiv till polisen den 8 mars 2012. Därefter skickades påminnelser om direktiven under sommaren och hösten 2012. Den första underrättelsen till krimchefen skickades den 16 november 2012. Kammarchefen underrättades om att förundersökningen inte drevs framåt den 15 februari 2013. Därefter skickades påminnelser, med underrättelser till krimchefen och kammarchefen, under hela 2013. Polisen meddelade vid upprepade tillfällen att det inte fanns någon handläggare för ärendet eftersom andra ärenden prioriterades. Först vid årsskiftet 2013/2014 vidtogs de första egentliga utredningsåtgärderna i ärendet. Den 10 januari 2014 lade åklagaren ner förundersökningen avseende misstankarna om bedrägeri med motiveringen att brotten var preskriberade. Samma dag beslutade åklagaren att misstankarna om grovt bidragsbrott rätteligen avsåg brott av normalgraden, och att dessa brottsmisstankar var av sådan beskaffenhet att ledningen förundersökningen skulle överlämnas till polisen. AM 53799-12: En anmälan om förskingring inkom till polisen den 28 mars 2012. Åklagaren gav skriftliga direktiv till polisen den 2 april 2012. Därefter skickades påminnelser om direktiven under resterande del av 2012. Åklagaren underrättade krimchefen om att utredningen inte drevs framåt den 12 januari 2013. Kammarchefen underrättades den 18 mars 2013. Därefter skickades påminnelser, med underrättelser till krimchefen och kammarchefen, under hela 2013 och stora delar av 2014. Polisen meddelade vid upprepade tillfällen att det inte fanns någon handläggare för ärendet eftersom andra ärenden prioriterades. Först under hösten 2014 vidtogs de första egentliga utredningsåtgärderna. Åtal väcktes den 20 november 2014. AM 9041-13: I januari 2013 gjorde Skogsvårdsstyrelsen en anmälan om misstänkt brott mot skogsskyddsreglerna i skogsvårdslagen. Åklagare inledde förundersökning och skriftliga direktiv om åtgärder skickades till polisen. Påminnelse om direktiven skickades därefter i april 2013. Från polisen framkom då att den misstänkte inte ville låta sig höras. Som svar på påminnelser i maj och juni 2013 upplystes åklagarkammaren att polisen skickat en remiss till en annan polismyndighet. I augusti samma år skickades en underrättelse till krimchefen. I oktober 2013 inkom ett e-brev från polisen i vilket angavs att det endast återstod att försöka hämta den misstänkte till ett förhör. Av en tjänsteanteckning samma månad framgår att åklagaren inte ville ha ett hämtningsbeslut liggandes på obestämd tid. Den som skulle genomföra hämtningen Simmons därför kontakta åklagaren när det blev aktuellt att genomföra hämtningen. I november 2013 skickades en underrättelse till krimchefen med en kopia till kammarchefen. I januari 2014 skickade ansvarig åklagare en handling benämnd Direktiv till polisen. I handlingen frågades hur det gick med förhöret och efterlystes kontakt för att diskutera frågan om hämtning. Likartade ”direktiv” skickades vid ytterligare tillfällen under våren och sommaren 2014. Påminnelse skickades i september 2014. I oktober 2014 lades förundersökningen mot den misstänkte personligen ned. Samtidigt gav åklagaren polisen direktiv om att delge den misstänkte misstanke och höra honom i egenskap av enskild näringsidkare eftersom talan om företagsbot kvarstod. I slutet av oktober 2014 framställde polisen önskemål om ett hämtningsbeslut. Hämtningsbeslut fattades den 6 november 2014. I tiden därefter har, såvitt framgår av akten, ingen åtgärd vidtagits. AM 91114-13: Sommaren 2013 lämnades handläggningen av ett ärende rörande en hastighetsöverträdelse den 3 januari 2013 över till Åklagarkammaren i Östersund. I ärendet hade genomförts ett förhör med den misstänkte, men detta hade kommit att avse en hastighetsöverträdelse den 1 mars samma år. Det var också den brottsmisstanke den misstänkte var delgiven. I september 2013 fattade åklagare beslut om att komplettera förundersökningen med ett förnyat förhör med den misstänkte där han skulle delges rätt brottsmisstanke. I beslutet bad åklagaren om snabb handläggning. Påminnelser skickades därefter i november och december 2013 samt i januari 2014. I januari kom svar från polisen att den misstänkte hade kontaktats per telefon ett flertal gånger utan resultat. Nya påminnelser skickades därefter under våren 2014. I augusti togs kontakt med polisens utredare per e-post för att efterhöra status. Efter en ny påminnelse i september kom svar från polisens utredare att status alltjämt var densamma. Nya påminnelser skickades därefter under resten av 2014. I påminnelsen den 16 december 2014 erinrades om att brottet skulle komma att preskriberas den 3 januari 2015. Den 8 januari 2015 lades förundersökningen ned på grund av preskription.
AM 91223-11: En anmälan om förskingring gjordes i maj 2011 avseende en gärning som påstods ha begåtts år 2007. Åklagaren gav skriftliga direktiv till polisen i juni 2011 och skickade en påminnelse i augusti 2011. Åklagararen gav nya skriftiga direktiv i december 2011 och mars 2012. Efter ca sju månader skickade åklagaren i oktober 2012 en påminnelse om direktiven till polisen. Under de följande två åren (oktober 2012 – septemer 2014) skickade åklagaren sammanlagt 15 påminnelser till polisen, varav 14 med underrättelse till krimchefen. Vid tre tillfällen, varav första gången i mars 2013, underrättades kammarchefen om att påminnelse hade skickats. Fortfarande i slutet av juni 2014 var polisens svar till åklagaren att ärendet saknade handläggare. Polisens första egentliga utredningsåtgärder i ärendet vidtogs i september 2014, d.v.s. mer än tre år efter att de första direktiven gavs. I oktober 2014 beslutade åklagaren att väcka åtal för grov förskingring avseende ett betydande belopp (1 350 000 kr).
AM 26957-12: En anmälan om bedrägeri och grovt bidragsbrott inkom till polisen i februari 2012. Åklagaren gav skriftliga direktiv till polisen den 8 mars 2012. Därefter skickades påminnelser om direktiven under sommaren och hösten 2012. Den första underrättelsen till krimchefen skickades den 16 november 2012. Kammarchefen underrättades om att förundersökningen inte drevs framåt den 15 februari 2013. Därefter skickades påminnelser, med underrättelser till krimchefen och kammarchefen, under hela 2013. Polisen meddelade vid upprepade tillfällen att det inte fanns någon handläggare för ärendet eftersom andra ärenden prioriterades. Först vid årsskiftet 2013/2014 vidtogs de första egentliga utredningsåtgärderna i ärendet. Den 10 januari 2014 lade åklagaren ner förundersökningen avseende misstankarna om bedrägeri med motiveringen att brotten var preskriberade. Samma dag beslutade åklagaren att misstankarna om grovt bidragsbrott rätteligen avsåg brott av normalgraden, och att dessa brottsmisstankar var av sådan beskaffenhet att ledningen förundersökningen skulle överlämnas till polisen.
AM 53799-12: En anmälan om förskingring inkom till polisen den 28 mars 2012. Åklagaren gav skriftliga direktiv till polisen den 2 april 2012. Därefter skickades påminnelser om direktiven under resterande del av 2012. Åklagaren underrättade krimchefen om att utredningen inte drevs framåt den 12 januari 2013. Kammarchefen underrättades den 18 mars 2013. Därefter skickades påminnelser, med underrättelser till krimchefen och kammarchefen, under hela 2013 och stora delar av 2014. Polisen meddelade vid upprepade tillfällen att det inte fanns någon handläggare för ärendet eftersom andra ärenden prioriterades. Först under hösten 2014 vidtogs de första egentliga utredningsåtgärderna. Åtal väcktes den 20 november 2014.
AM 9041-13: I januari 2013 gjorde Skogsvårdsstyrelsen en anmälan om misstänkt brott mot skogsskyddsreglerna i skogsvårdslagen. Åklagare inledde förundersökning och skriftliga direktiv om åtgärder skickades till polisen. Påminnelse om direktiven skickades därefter i april 2013. Från polisen framkom då att den misstänkte inte ville låta sig höras. Som svar på påminnelser i maj och juni 2013 upplystes åklagarkammaren att polisen skickat en remiss till en annan polismyndighet. I augusti samma år skickades en underrättelse till krimchefen. I oktober 2013 inkom ett e-brev från polisen i vilket angavs att det endast återstod att försöka hämta den misstänkte till ett förhör. Av en tjänsteanteckning samma månad framgår att åklagaren inte ville ha ett hämtningsbeslut liggandes på obestämd tid. Den som skulle genomföra hämtningen Simmons därför kontakta åklagaren när det blev aktuellt att genomföra hämtningen. I november 2013 skickades en underrättelse till krimchefen med en kopia till kammarchefen. I januari 2014 skickade ansvarig åklagare en handling benämnd Direktiv till polisen. I handlingen frågades hur det gick med förhöret och efterlystes kontakt för att diskutera frågan om hämtning. Likartade ”direktiv” skickades vid ytterligare tillfällen under våren och sommaren 2014. Påminnelse skickades i september 2014. I oktober 2014 lades förundersökningen mot den misstänkte personligen ned. Samtidigt gav åklagaren polisen direktiv om att delge den misstänkte misstanke och höra honom i egenskap av enskild näringsidkare eftersom talan om företagsbot kvarstod. I slutet av oktober 2014 framställde polisen önskemål om ett hämtningsbeslut. Hämtningsbeslut fattades den 6 november 2014. I tiden därefter har, såvitt framgår av akten, ingen åtgärd vidtagits.
AM 91114-13: Sommaren 2013 lämnades handläggningen av ett ärende rörande en hastighetsöverträdelse den 3 januari 2013 över till Åklagarkammaren i Östersund. I ärendet hade genomförts ett förhör med den misstänkte, men detta hade kommit att avse en hastighetsöverträdelse den 1 mars samma år. Det var också den brottsmisstanke den misstänkte var delgiven. I september 2013 fattade åklagare beslut om att komplettera förundersökningen med ett förnyat förhör med den misstänkte där han skulle delges rätt brottsmisstanke. I beslutet bad åklagaren om snabb handläggning. Påminnelser skickades därefter i november och december 2013 samt i januari 2014. I januari kom svar från polisen att den misstänkte hade kontaktats per telefon ett flertal gånger utan resultat. Nya påminnelser skickades därefter under våren 2014. I augusti togs kontakt med polisens utredare per e-post för att efterhöra status. Efter en ny påminnelse i september kom svar från polisens utredare att status alltjämt var densamma. Nya påminnelser skickades därefter under resten av 2014. I påminnelsen den 16 december 2014 erinrades om att brottet skulle komma att preskriberas den 3 januari 2015. Den 8 januari 2015 lades förundersökningen ned på grund av preskription.
Justitiekanslerns överväganden
När en förundersökning leds av en åklagare är det den personen som har ansvar för hur utredningen bedrivs. Detta innebär bl.a. att han eller hon aktivt ska verka för att utredningen drivs framåt även när direktiv har getts till polisen om vissa åtgärder. Rotelvårdsföreskrifterna ska ses i ljuset av denna förpliktelse. Syftet med föreskrifterna är alltså att ge ledning för hur enskilda ärenden kan och ska följas upp och bevakas för att det lagstadgade skyndsamhetskravet i 23 kap 4 § rättegångsbalken ska kunna uppfyllas.
De ärenden som Justitiekanslern har granskat är i flera fall relativt okomplicerade med endast ett fåtal utredningsåtgärder. Förundersökningarna hade med stor sannolikhet kunnat slutföras långt tidigare om de hade handlagts på ett ändamålsenligt sätt. Frågan om preskription hade i förekommande fall då överhuvudtaget inte aktualiserats.
I merparten av de ärenden som Justitiekanslern har granskat har, som redan konstaterats, åklagaren varit aktiv med direktiv och påminnelser gentemot polisen på ett sådant sätt att de krav som uppställs i 2 § i rotelvårdsföreskrifterna formellt uppfylls. Flertalet av de påminnelser och underrättelser som har skickats utgör dock malldokument expedierade av administrativ personal. Det kan enligt Justitiekanslern ifrågasättas om den ordningen alltid är ändamålsenlig. Det har – trots i många fall upprepade påminnelser – inte gjorts något försök att förklara för polisen varför en viss åtgärd brådskar eller ett ärende nu bör prioriteras framför andra. Endast i något enstaka fall har erinrats om förestående preskription och då för sent för att det ska vara realistiskt att hinna vidta utredningsåtgärder, väcka eventuellt åtal och för tingsrätten att få en stämning delgiven innan preskription inträder (jfr AM 91114-13).
Det är enligt Justitiekanslern rimligt att förvänta sig att påminnelser och underrättelser som – i vart fall efter viss tid – utformas individuellt och innehåller hjälp med de prioritetsöverväganden som i en ansträngd situation måste göras, är mer framgångsrika än de närmast ”blankettlika” påminnelser som nu expedieras. I några fall hade det också varit önskvärt om åklagaren, när polisens åtgärder dröjt, hade prövat alternativa vägar att driva utredningen framåt (jfr AM 91114-13 där det kan ifrågasättas om det inte hade varit möjligt att från åklagarens sida exempelvis göra ett försök att skriftligt delge den misstänkte den justerade brottsmisstanken). Om en utredning har dragit ut på tiden på grund av polisens inaktivitet framstår det som mindre lämpligt att lämna över förundersökningsansvaret i just detta ärende till polisen (jfr AM 26957-12).
I några av de granskade ärendena är dessutom de direktiv som har utfärdats påfallande vaga. De är resonerande framställningar snarare än beslut om åtgärder som ska vidtas av polisen. Med den vetskap om arbetsläget hos polisen som åklagarkammaren besitter är det viktigt att förundersökningsledaren bemödar sig om att ge tydliga riktlinjer för arbetet. Det bör t.ex. inte lämnas till utredande polis att höra av sig när det finns utrymme för att verkställa en tvångsåtgärd (jfr AM 9041-13; hämtning till förhör). Det ankommer på förundersökningsledaren att ge direktiv om nödvändiga åtgärder och på polismyndigheten att snarast möjligt verkställa dessa. Det framstår utöver detta som rimligt att förvänta sig att ett ärende där t.ex. ett beslut om hämtning redan har fattats kommer att ges företräde hos polisen framför ett ären­de där åklagaren har lämnat besked till utredande polis att höra av sig när det är lämpligt. I det aktuella exemplet fanns förutsättningar att fatta ett hämtningsbeslut långt innan brottsmisstanken gentemot den misstänkte personligen preskriberades. Det förefaller också som om åklagarens arbete med att driva utredningen framåt helt har avstannat efter att beslutet om hämtning till förhör slutligen hade fattats.
Åklagarkammaren behöver hitta rutiner för att i ett tidigare skede underrätta kammarchefen om de ärenden som inte drivs framåt. Enligt Justitiekanslern bör också kammarchefens ställningstaganden med anledning av underrättelsen och de åtgärder som den föranleder dokumenteras i det enskilda ärendet. Detta är viktigt inte minst för att den ansvariga åklagaren ska kunna följa upp resultatet av underrättelsen och göra sina överväganden om nya åtgärder utifrån detta.
Sammanfattningsvis anser Justitiekanslern att åklagarna vid åklagarkammaren bör ta en mer aktiv roll för att driva utredningarna framåt, t.ex. genom tydligare och – i vart fall efter viss tid – individuellt utformade påminnelser. Vidare bör kammarchefen underättas på ett tidigare stadium och chefens överväganden och åtgärder med anledning av underrättelsen bör dokumenteras. Åklagarmyndigheten kan inte undgå kritik för de ärenden där rotelvårdsföreskrifterna inte följts, dvs. i de ärenden där kammarchefen underrättats för sent och/eller det förekommit brister i dokumentationen beträffande vidtagna åtgärder till följd av underrättelsen samt i de fall då åklagaren dröjt längre tid än tre månader med att vidta åtgärder för att driva utredningen framåt.
Med detta sagt vill Justitiekanslern även uttrycka förståelse för att det kan upplevas som tröstlöst att som åklagare utfärda påminnelse efter påminnelse utan att direktiven efterföljs av polisen i rimlig tid.
Polismyndighetens agerande
Det är Polismyndigheten som ska se till att de utredningsdirektiv som åklagare ger leder till adekvata åtgärder. Ansvaret för att Polismyndigheten fullgör dessa skyldigheter vilar på myndigheten som sådan och ytterst dess ledning. De ärenden som Justitiekanslern granskat väcker frågor om den lokala polisen fullgör dessa skyldigheter på ett tillfredsställande sätt. Dessa frågor kommer att utredas i ett särskilt tillsynsärende.
Vid inspektionen granskades de 100 senaste ärendena i vilka åklagaren fattat beslut om åtalsunderlåtelse med stöd av 20 kap. 7 § RB.
Utgångspunkter för granskningen
De grundläggande bestämmelserna om åtal finns i 20 kap. RB. Enligt 6 § ska åklagare, om inte annat är föreskrivet, väcka åtal för brott som hör under allmänt åtal. Åklagaren har alltså, enligt denna regel, en absolut åtalsplikt. Den är dock försedd med flera undantag. Åklagarna har i stor utsträckning anförtrotts en lämplighetsprövning av åtalsfrågan genom bestämmelserna om särskild åtalsprövning och åtalsunderlåtelse.
Enligt 7 § första stycket framgår att åklagare får besluta att underlåta åtal för brott (åtalsunderlåtelse) under förutsättning att något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte åsidosätts
-       om det kan antas att brottet inte skulle föranleda annan påföljd än böter,
-       om det kan antas att påföljden skulle bli villkorlig dom och det finns särskilda skäl för åtalsunderlåtelse,
-       om den misstänkte begått annat brott och det utöver påföljden för detta brott inte krävs påföljd med anledning av det föreliggande brottet, eller
-       om psykiatrisk vård eller insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade kommer till stånd.
Av 7 § andra stycket framgår vidare att åtalsunderlåtelse får beslutas om det av särskilda skäl är uppenbart att det inte krävs någon ytterligare påföljd för att avhålla den misstänkte från vidare brottslighet och att det med hänsyn till omständigheterna inte heller krävs av andra skäl att åtal väcks.
Ett beslut att meddela åtalsunderlåtelse innebär ett konstaterande av beslutande åklagare att den misstänkte har gjort sig skyldig till det aktuella brottet. Beslutet registreras i belastningsregistret. Ett beslut om åtalsunderlåtelse förutsätter därför att skuldfrågan är klarlagd. För att så ska anses vara fallet krävs i regel att gärningen är erkänd. Detta är dock inget absolut krav. Även om ett formellt erkännande inte föreligger kan det undantagsvis finnas utrymme för åtalsunderlåtelse. Så kan exempelvis vara fallet när den misstänkte inte lämnat ett formellt erkännande eller har invänt mot hur gärningen rubricerats men samtidigt lämnat en berättelse som utan tvekan innebär att denne gjort sig skyldig till visst brott. Det måste dock alltid stå helt klart för åklagaren att den misstänkte har begått brottet. Någon osäkerhet om hur detta rättsligt är att bedöma får heller inte förekomma.
Riksåklagaren har utfärdat riktlinjer till vägledning för åklagarnas tillämpning av reglerna i RB om förundersökningsbegränsning och åtalsunderlåtelse (RÅR 2008:2).
Justitiekanslerns iakttagelser
Följande noteringar gjordes beträffande de tre ärenden där handläggningen kunde ifrågasättas.
AM 45135-15: Förundersökningen avsåg misstanke om vårdslöshet i trafik alternativt brott mot trafikförordningen, bestående i att en person skulle ha fört sitt fordon i en cirkulationsplats i fel riktning, dvs. mot mötande trafik. I förhör uppgav den misstänkte att han förnekade brott men medgav samtidigt att han under en kort tidsrymd körde fel i rondellen. Han uppgav även att det inte fanns några andra fordon i närheten vid tillfället. Åklagaren fattade den 31 mars 2015 beslut om åtalsunderlåtelse avseende brottet vårdslöshet i trafik med motiveringen att brottet inte kunde förväntas föranleda en strängare påföljd än böter och att omständigheterna talade för att åtal inte skulle väckas. Misstanken om brott mot trafikförordningen avslutades samma dag med motiveringen att brottsmisstanken konsumerades av den konstaterade vårdslösheten i trafik. AM 51937-14: Förundersökningen avsåg misstanke om att JG hade gjort sig skyldig till försök till stöld alternativt skadegörelse genom att i en butik försöka avlägsna larmbrickan på en jacka, vilket ledde till att jackan förstördes. Vid tillfället var JG tillsammans med en annan person som misstänktes för snatteri av en keps. I förhör med JG delgavs han misstanke om försök till stöld alternativt skadegörelse. JG förnekade brott. Han uppgav att han endast hade provat ett par jackor inne i butikens provrum och inte hade förstört någon av jackorna. Ett butiksbiträde hade i förhör uppgett att han såg JG hänga tillbaka en jacka som han hade provat och att jackan vid kontroll var trasig. Den 5 februari 2015 fattade åklagaren beslut om åtalsunderlåtelse avseende brottet snatteri med motiveringen att den misstänkte var åtalad eller skulle åtalas för annan brottslighet och att den påföljd som då skulle bestämmas var tillräcklig för att omfatta även den nu aktuella brottsligheten. AM 23973-15: Förundersökningen avsåg misstanke om ringa narkotikabrott bestående i att Wright skulle ha förvarat cannabis och tramadol i sitt rum i hans och moderns gemensamma bostad. I förhör med Wright förnekade han brott och uppgav att han haft många kompisar på besök och att någon av dem kunde ha lämnat narkotikan i hans rum. Det fanns i utredningen uppgifter från RFW:s mor om att en vän till Wright hade uppgett till modern att en del av narkotikan tillhörde honom. Vännen hördes inte i utredningen. Åklagaren fattade beslut om åtalsunderlåtelse avseende misstankarna om ringa narkotikabrott och beslutade att den i beslag tagna narkotikan skulle förverkas. Som skäl för beslutet om åtals­underlåtelse angavs att den misstänkte hade dömts eller strafförelagts för annan brottslighet och att den påföljd som då bestämdes var tillräcklig för att omfatta även den nya brottsligheten.
AM 45135-15: Förundersökningen avsåg misstanke om vårdslöshet i trafik alternativt brott mot trafikförordningen, bestående i att en person skulle ha fört sitt fordon i en cirkulationsplats i fel riktning, dvs. mot mötande trafik. I förhör uppgav den misstänkte att han förnekade brott men medgav samtidigt att han under en kort tidsrymd körde fel i rondellen. Han uppgav även att det inte fanns några andra fordon i närheten vid tillfället. Åklagaren fattade den 31 mars 2015 beslut om åtalsunderlåtelse avseende brottet vårdslöshet i trafik med motiveringen att brottet inte kunde förväntas föranleda en strängare påföljd än böter och att omständigheterna talade för att åtal inte skulle väckas. Misstanken om brott mot trafikförordningen avslutades samma dag med motiveringen att brottsmisstanken konsumerades av den konstaterade vårdslösheten i trafik.
AM 51937-14: Förundersökningen avsåg misstanke om att JG hade gjort sig skyldig till försök till stöld alternativt skadegörelse genom att i en butik försöka avlägsna larmbrickan på en jacka, vilket ledde till att jackan förstördes. Vid tillfället var JG tillsammans med en annan person som misstänktes för snatteri av en keps. I förhör med JG delgavs han misstanke om försök till stöld alternativt skadegörelse. JG förnekade brott. Han uppgav att han endast hade provat ett par jackor inne i butikens provrum och inte hade förstört någon av jackorna. Ett butiksbiträde hade i förhör uppgett att han såg JG hänga tillbaka en jacka som han hade provat och att jackan vid kontroll var trasig. Den 5 februari 2015 fattade åklagaren beslut om åtalsunderlåtelse avseende brottet snatteri med motiveringen att den misstänkte var åtalad eller skulle åtalas för annan brottslighet och att den påföljd som då skulle bestämmas var tillräcklig för att omfatta även den nu aktuella brottsligheten.
AM 23973-15: Förundersökningen avsåg misstanke om ringa narkotikabrott bestående i att Wright skulle ha förvarat cannabis och tramadol i sitt rum i hans och moderns gemensamma bostad. I förhör med Wright förnekade han brott och uppgav att han haft många kompisar på besök och att någon av dem kunde ha lämnat narkotikan i hans rum. Det fanns i utredningen uppgifter från RFW:s mor om att en vän till Wright hade uppgett till modern att en del av narkotikan tillhörde honom. Vännen hördes inte i utredningen. Åklagaren fattade beslut om åtalsunderlåtelse avseende misstankarna om ringa narkotikabrott och beslutade att den i beslag tagna narkotikan skulle förverkas. Som skäl för beslutet om åtals­underlåtelse angavs att den misstänkte hade dömts eller strafförelagts för annan brottslighet och att den påföljd som då bestämdes var tillräcklig för att omfatta även den nya brottsligheten.
Justitiekanslerns överväganden
Ett beslut om åtalsunderlåtelse innebär, som nämnts, ett konstaterande av att den misstänkte har gjort sig skyldig till ett visst brott, vilket även leder till att brottet registreras i belastningsregistret. Det är därför viktigt att åtalsunderlåtelser inte meddelas slentrianmässigt utan föregås av en noggrann prövning. Ett beslut om åtalsunderlåtelse förutsätter att skuldfrågan är klarlagd och att det inte finns någon osäkerhet om hur gärningen rättsligt sett är att bedöma.
I AM 45135-15 får det genom utredningen anses klarlagt att den misstänkte förde sitt fordon mot trafiken i en cirkulationsplats, vilket utgör en överträdelse av bestämmelserna i trafikförordningen. Däremot kan det ifrågasättas om den misstänkte därigenom i sådan väsentlig mån brustit i den omsorg och aktsamhet som krävs till förekommande av trafikolycka, som krävs för ansvar för vårdslöshet i trafik (jfr prop. 1994/95:23 s. 57 ff. och 122). Den rättsliga bedömningen av gärningen har i detta fall, enligt Justitiekanslerns uppfattning, varit förenad med en sådan osäkerhet att ett beslut om åtalsunderlåtelse avseende brottet vårdslöshet i trafik inte borde ha meddelats.
I AM 519737-14 har åtalsunderlåtelse meddelats avseende brottet snatteri, trots att den misstänkte endast delgetts misstanke om brottet försök till stöld alternativt skadegörelse. Det framgår vidare att den misstänkte förnekade det brott som han misstänktes för och att omständigheterna i övrigt inte var sådana att skuldfrågan kan anses ha varit klarlagd. Det har således inte i ärendet funnits förutsättningar för att meddela ett beslut om åtalsunderlåtelse avseende snatteri mot den misstänkte.
I AM 23973-15 fattade åklagaren beslut om åtalsunderlåtelse avseende ringa narkotikabrott. Av utredningen framgår att den misstänkte hade förnekat brott och att det fanns uppgifter om att i vart fall en del av narkotikan tillhörde en vän till den misstänkte. Trots detta hördes inte den misstänktes vän i ärendet. Mot denna bakgrund kan skuldfrågan inte anses ha varit klarlagd och det har således inte funnits förutsättningar för åklagaren att fatta beslutet om åtalsunderlåtelse.
Åklagarkammaren förtjänar kritik för att beslut om åtalsunderlåtelse har meddelats utan att det funnits förutsättningar för det.
Inför inspektionen bad Justitiekanslern att få ta del av de 50 senaste ärenden i vilka beslut fattats om att lämna ut beslagtagna föremål med stöd av 27 kap. 4 a § rättegångsbalken. Det visade sig dock att det vid åklagarkammaren endast fattats sju sådana beslut de senaste åren (sedan ett nytt datasystem togs i drift). Dessa ärenden granskades.
Utgångspunkter för granskningen
Om en målsägande eller någon som trätt i dennes ställe (t.ex. ett försäkringsbolag som har betalat ut ersättning för ett stulet föremål) har framställt anspråk på ett beslagtaget föremål och det är uppenbart att han eller hon har bättre rätt till detta än den som beslaget gjordes hos, får åklagaren innan åtal har väckts besluta att föremålet ska lämnas ut till honom eller henne  (27 kap. 4 a § första stycket RB). Den som beslaget gjordes hos ska underrättas om att ett sådant beslut kan komma att fattas (27 kap. 11 a § RB). Efter att beslut har fattats ska en underrättelse om detta genast sändas till den som beslaget gjordes hos (27 kap. 4 a § andra stycket RB). Underrättelseskyldigheten har sin bakgrund i att den som beslaget gjordes hos kan begära rättens prövning av beslutet att lämna ut föremålet enligt 4 a § (27 kap. 6 § andra stycket RB). Om ett beslut enligt 27 kap. 4 a § RB har fattats får beslaget hävas först tre veckor efter underrättelsen sänts, om inte den som beslaget gjordes hos medger det eller rätten har fastställt beslutet (27 kap. 8 § andra stycket RB).
Justitiekanslerns iakttagelser och överväganden
I de ärenden som Justitiekanslern granskade hade den hos vilken beslaget gjordes underrättats om beslutet att lämna ut föremålet till målsäganden eller någon som trätt i dennes ställe. Däremot framgår inte i någon av de granskade akterna att den hos vilken beslaget gjordes också hade underrättats enligt 27 kap. 11 a § RB, dvs. om att ett sådant beslut skulle kunna komma att fattas.
En sådan underrättelse kan lämnas av polisen muntligen eller skriftligen i samband med att ett föremål tas i beslag eller att ett förhör hålls. Om det inte framgår att den som beslaget gjordes hos har underrättats om att beslaget kan komma att hävas med stöd av 27 kap. 4 a § RB kan åklagaren sända en sådan underrättelse. Justitiekanslern har i sin skadereglerande verksamhet noterat att det i förundersökningar regelmässigt förefaller saknas informa­tion om sådana underrättelser har lämnats. Det är förstås viktigt att föreskrivna underrättelser lämnas. Det är också viktigt att underrättelser dokumenteras så att det går att bedöma om förutsättningar föreligger för att lämna ut det beslagtagna föremålet till annan än den hos vilken beslaget gjordes. I annat fall finns en risk att åklagaren avstår från att använda sig av möjligheten att lämna ut föremålet enligt 27 kap. 4 a § RB.
Åklagarkammaren har upplyst Justitiekanslern om att det tydligt framgår av Åklagarmyndighetens beslagshandbok att en förutsättning för ett beslut enligt 27 kap. 4 a § RB är att en underrättelse enligt 27 kap. 11 a § RB dessförinnan har lämnats och att det i sista hand är upp till åklagaren att underrätta. Åklagarkammaren kommer att följa upp frågan om och när polisen lämnar sådana här underrättelser och hur detta bör dokumenteras. Justitiekanslern ser positivt på dessa åtgärder men konstaterar att frågan bör hanteras i samråd med Åklagarmyndigheten i övrigt. Frågan om vem som ska lämna den aktuella underrättelsen och hur det ska dokumenteras torde ha betydelse för alla åklagare och för Polismyndigheten.
Granskningen har visat att åklagarkammarens handläggning av beslagen i övrigt uppfyller författningsenliga krav.
Eftersom en av Åklagarmyndighetens två trafikenheter är placerad vid åklagarkammaren i Östersund tog Justitiekanslern även tillfället i akt att ställa uppföljande frågor med anledning av Justitiekanslerns beslut den 20 juni 2013 i dnr 3150-12-40. I ärendet riktade Justitiekanslern kritik mot Åklagar­myndigheten och en åklagarkammare för att myndigheten underlåtit att på något sätt säkerställa att det för åklagarna fanns tydliga fastställda rutiner kring skyldigheten att omedelbart underrätta Transportstyrelsen om vissa beslut av betydelse för frågan om återkallelse av körkort (jfr 7 kap. 8 § trafikförordningen). I ärendet förklarade Åklagarmyndigheten att det då inte fanns möjliget att skapa en automatisk underrättelsefunktion i myndighetens ärendehanteringssystem Cåbra, men att polisen i sin pågående utveckling av IT-stödet ombetts skapa förutsättningar för att informationen skulle kunna överföras i strukturerad form mellan myndigheterna och att även Transportstyrelsen kontaktats i ärendet.
Åklagarkammaren, genom chefsadministratören Herrera, redogjorde för att underrättelseskyldigheten fortfarande hanteras manuellt. Det finns en rutin för att hantera underrättelseskyldigheten enligt vilken åklagaren särskilt ska kontrollera om förundersökningsprotokoll eller annat tillgängligt utredningsmaterial innehåller uppgift om körkortsomhändertagande eller motsvarande och i förekommande fall underrätta Transportstyrelsen. Ett problem är dock att det inte alltid framgår i ärendet att körkortet är omhändertaget/återkallat.
----------
I inspektionen deltog byråchefen Jones, hovrättsassessorerna Baker och Daniels, föredragandena Jones och Chang, notarien Clay, Taylor samt assistenten Hogan. Justitiekanslern Goodman deltog under det inledande mötet.