Avgift för prövning och tillsyn enligt miljöbalken-----Miljödomstolen fastställde länsstyrelsens beslut om tillsynsavgift som innebar att avgift påfördes dels för ett bolags huvudverksamhet, dels för dess hantering av farligt avfall (det senare med 25 % av föreskriven avgift). Domen innebar ett ställningstagande till att det var fråga om två verksamheter och att den senare, återvinning av förbrukade betbad från verksamheten, bestod i hantering av farligt avfall. Miljööverdomstolen fastställde miljödomstolens dom.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Miljööverdomstolen avslår överklagandet.
Profilgruppen i Åseda Aktiebolag (bolaget) har yrkat att underinstansernas avgöranden ändras och att bolaget i första hand påförs en tillsynsavgift om 52 000 kr och i andra hand om 10 300 kr.
Länsstyrelsen i Kronobergs län (länsstyrelsen) har bestritt ändring.
Naturvårdsverket har inkommit med remissyttrande.
I första hand anser bolaget att de starka syror och baser som används i verksamheten inte är avfall. Därmed kan ämnena inte klassas som farligt avfall och avgift för verksamheten med SNI-kod 90.006-3 kan inte tas ut. Den omständigheten att ämnena omfattas av en avfallskategori i bilaga 1 till avfallsförordningen (2001:1063) räcker inte för att ämnena skall anses vara avfall. Det skall enligt 15 kap. 1 § miljöbalken dessutom vara ett ämne som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med. Bolaget gör sig inte av med ämnena. - För det fall Miljööverdomstolen anser att ämnena är avfall skall bolaget i vart fall anses bedriva endast en miljöfarlig verksamhet, dvs. huvudverksamheten med SNI-kod 28.40-yl. - Om bolagets miljöfarliga verksamhet skall anses vara två skilda verksamheter innebär uttaget av avgift för verksamheten med SNI-kod 90.006-3 att avgift inte skall tas ut för den andra verksamheten.
Avgiften för prövning och tillsyn vid bolagets anläggning omfattar både ytbehandlingsverksamhet och behandling av farligt avfall. Enligt 2 kap. 3 § förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken har avgiften för bolagets anläggning beräknats till 54 575 kr bestående av 52 000 kr för ytbehandlingsverksamhet och 25 procent av 10 300 kr för bolagets behandling av farligt avfall. - Bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd har från och med den 1 december 2001 ändrats med innebörden att bolagets behandling av farligt avfall numera endast är anmälningspliktig. Ingen tillsynsavgift kommer därmed fortsättningsvis att tas ut för denna anmälningspliktiga del av verksamheten.
Naturvårdsverket har avstyrkt bifall till överklagandet samt anfört i huvudsak följande. När förorenade syror och baser, som i detta fall, tas ut ur den industriella processen och regenereras satsvis, utgör de avfall. Med tillämpning av vad som anges i Naturvårdsverkets allmänna råd till förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken, NFS (2000:8), bör bolagets metallbearbetning och återvinning av syror och baser anses som två olika verksamheter. Debitering skall därför ske enligt förordningens 2 kap. 3 § andra stycke.
Vad som förevarit i Miljööverdomstolen föranleder inte till någon annan bedömning än den som miljödomstolen gjort. Bolagets överklagande skall därför avslås.
Domen får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättslagmannen Silva, hovrättsrådet Atkinson, referent, miljörådet Sharp och kammarrättsassessorn Patterson. Enhälligt.
Miljödomstolen avslår överklagandet. Länsstyrelsens avgiftsbeslut står fast.
ProfilGruppen i Åseda AB tillverkar strängpressade aluminiumprofiler av vilka en del ytbehandlas i en anodiseringsanläggning. Verksamheten har tillståndsprövats i skilda beslut av Koncessionsnämnden för miljöskydd och av Länsstyrelsen i Kronobergs län.
För kalenderåret 1999 påförde Länsstyrelsen genom beslut den 29 oktober 1999 bolaget avgift enligt förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken med 54 575 kronor, varav för 52 000 kronor annan ytbehandling med utsläpp av process- och sköljvatten av mer än 10 000 m3 per år, SNI-kod -yl, och 2 575 kronor för anläggning för annan behandling än deponering av sådant farligt avfall som avses i förordningen (1996:971) om farligt avfall om avfallet uppkommit i egen anläggning, SNI-kod 90.006-3.
ProfilGruppen i Åseda AB har överklagat Länsstyrelsens beslut till Växjö tingsrätt, miljödomstolen.
Moyer M.
ProfilGruppen i Åseda AB har hos miljödomstolen yrkat i första hand att avgift inte skall utgå för verksamhetstypen 90.006-3, och i andra hand - för det fall avgift skall utgå för verksamhetstypen 90.006-3 - att avgift inte skall utgå för verksamhetstypen 28.40 -yl.
Bolaget har till stöd för överklagandet anfört i huvudsak följande. Bolaget använder starka syror och baser i verksamheten, vilka efter en tids användning inte håller rätt egenskaper. De begagnade syrorna och baserna behandlas därför på lämpligt sätt för att åter bli användbara, varefter de fortsatt används i produktionen. Bolaget anser inte att syrorna och baserna utgör avfall utan råvaror under användning och anser att denna användning inte bör föranleda någon ytterligare avgift eller tillståndsprövning, utöver det som redan gäller för ytbehandling under miljöskyddslagen.
Genom beslut 29 oktober 1999 har Länsstyrelsen län fakturerat ProfilGruppen i Åseda AB avgift enligt förordningen (1998:940) om avgift för prövning och tillsyn. Av fakturan framgår att avgiften beräknats enligt verksamhetstyperna 28.40-yl (ytbehandlingen) och 90.006-3 (anläggningen för avfallsbehandling) med 52 000 kr för den första och 25 procent av 10 300 kr för den andra, tillsammans 54 575 kr.
Länsstyrelsen har också i beslut 23 november 1999 (dnr 2411-6118-99) förelagt bolaget att senast den 31 december 1999 upphöra med behandling och återvinning av betbad och anodiseringsbad samt transport av förbrukade betbad. Föreläggandet grundar sig på det faktum att bolaget håller begagnade starka syror och baser i fortsatt användning inom företaget efter lämplig intern behandling samt att företaget transporterar sådana baser mellan anläggningarna. ProfilGruppen i Åseda AB är ett mycket miljömedvetet företag som har tillstånd för verksamheten enligt miljöskyddslagen och som har infört ett miljöledningssystem enligt ISO 14001. Hanteringen av råvaror inklusive starka syror och baser i produktionen är en integrerad del i verksamheten och är redan prövad enligt miljöskyddslagen. Särskilda villkor har föreskrivits såväl för kemikaliehanteringen som för hantering av farligt avfall. Transporter av farligt gods till bolagets anläggningar i Åseda och mellan dem utförs i enlighet med föreskrifterna i lagen (1982:821) om transport av farligt gods. ProfilGruppen i Åseda AB vill alltså betona att bolaget inte vill undandra sig miljöprövning eller kontroll som syftar till att undvika miljöskada.
Det upplevs däremot som en alldeles onödig omgång och kostnad att, så som Länsstyrelsen kräver, åter pröva bolagets hantering av syror och baser i produktionen och ta ut extra avgifter för detta. Enligt bolagets mening grundar sig Länsstyrelsens beslut dessutom på en felaktig tillämpning av förordningarna om avgifter och om farligt avfall vilket framgår av det följande.
Det är ett grundläggande krav för ISO 14001-certifiering att uppfylla lagkraven. En förutsättning för att göra detta är att det är möjligt att förstå och förutse innebörden i lagens föreskrifter. Det är, enligt bolagets erfarenhet, förenat med stor svårighet inte bara för företaget utan också för myndigheten att göra detta när det gäller förordningarna om farligt avfall och om avgifter för prövning och tillsyn. Inte bara bolaget utan även förvaltningslagen (1986:223) talar för en mera rationell hantering av ärenden och en tydligare lagstiftning. Enligt 7 § förvaltningslagen gäller att varje ärende där någon enskild är part skall handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Vid handläggningen skall myndigheten beakta möjligheten att själv inhämta upplysningar och yttranden från andra myndigheter, om sådana behövs. Myndigheten skall sträva efter att uttrycka sig lättbegripligt. Även på andra sätt skall myndigheten underlätta för den enskilde att ha med den att göra.
Enligt definitionen i 15 kap. 1 § miljöbalken skall med avfall förstås varje föremål, ämne eller substans som ingår i en avfallskategori och som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med.
ProfilGruppen i Åseda AB gör sig varken av med eller är skyldig att göra sig av med de aktuella syrorna och baserna. De kan därför inte klassas som avfall i lagens mening, och därför är inte heller förordningen om farligt avfall tillämplig på dem. På grund härav skall bolagets fabrik inte klassas som anläggning för behandling av farligt avfall.
Till ytterligare stöd för detta refererar bolaget till tre liknande ärenden, dels Regeringsrättens dom (beslutsnr. 68) den 4 februari 1976 i mål nr. 643-1974, dels Högsta domstolens dom nr. DB 23 meddelad i Stockholm den 29 augusti 1991 i mål nr. B 797/88, dels Koncessionsnämndens för miljöskydd beslut 1994-02-08 (nr. B 24/94).
Det framgår dessutom av 29 § förordningen om farligt avfall att om en anläggning för behandling av farligt avfall har prövats enligt 9 kap.miljöbalken (miljöskyddslagen), så skall de frågor som regleras i tillståndet inte prövas på nytt.
Enligt bolaget mening vore en prövning enligt, förordningen om farligt avfall ett konstruerat ärende som inte kan väntas tillföra något av värde för miljö och hälsa. Dessutom upplevs det som olyckligt att en förordning skrivs på ett sådant sätt att det inte går att förutse vad som menas med den.
Om de starka syror och baser som det är fråga om inte utgör farligt avfall, så bör avgiften för anläggning för avfallsbehandling falla bort utan vidare diskussion.
Om bolagets verksamhet likväl utgör en anläggning för avfallsbehandling, så bör följande två avsnitt i bilagan till förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken vara tillämpliga.
”AVDELNING 1
Anläggning för annan behandling än deponering av sådant farligt avfall som avses i förordningen (1996:971) om farligt avfall om avfallet uppkommit i egen anläggning
1.2 Verksamheter där särskilda processer föranleder miljöprövning Kemisk, elektrolytisk eller termisk ytbehandling av metall (t.ex. kromatering, anodisering, svartoxidering, passivering), annan beläggning med metall, betning med undantag av betning med betpasta, fosfatering med undantag av järnfosfatering, våttrumling av annan metall än aluminium eller stål
Vidare framgår av 2 kap. 3 § förordningen om avgifter följande.
”3 § Avgift skall betalas med belopp enligt avdelning 1, 2 eller 3 i bilagan. Avgift enligt 1.2 eller 1.3 i bilagan skall betalas endast om verksamheten inte kan hänföras till 1.1.
Om en fabrik eller annan inrättning omfattar flera verksamheter enligt bilagan, skall avgift betalas med det högsta belopp som anges för någon av verksamheterna med tillägg av 25 procent av summan av de belopp som anges för de övriga verksamheterna.
Tillägg enligt andra stycket skall endast betalas för verksamheter som anges i bilagans avdelning 1.1. Tillägg skall dock inte betalas för verksamheter som är hänförliga till samma verksamhets grupp.”
Inte heller förordningen om avgifter tycks vara entydig. Starka förnuftsskäl talar ändå för att bolaget i miljöhänseende fortfarande skall anses vara en fabrik för ytbehandling och ingenting annat och att bolagets egen hantering av starka syror och baser inte utgör avfallsbehandling. Bolaget anser därför i första hand att avgiften för prövning och tillsyn skall betalas med 52 000 kronor per år. Om bolagets verksamhet utgör en anläggning för avfallsbehandling, så kan den enligt 1 st. hänföras till avdelningen 1.1, och då skall avgift inte utgå för avdelningen 1.2. Det skulle betyda att bolagets verksamhet åtminstone i avgiftshänseende skulle kategoriseras som anläggning för avfallsbehandling (med vidhängande ytbehandling). Avgiften skulle då endast bli 10 300 kronor per år vilket är bolagets andrahandsyrkande.
Yttranden i målet har inkommit från Länsstyrelsen i Kronobergs län och Naturvårdsverket.
Länsstyrelsen har avstyrkt bifall till överklagandet och anfört i huvudsak följande. Enligt förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken skall avgift betalas av den som bedriver miljöfarlig verksamhet som anges med beteckning A eller B i bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.
Avgiften skall betalas efter Länsstyrelsens beslut med de belopp som anges i bilagan till denna förordning. Har verksamheten tillståndsprövats, skall avgiften bestämmas med utgångspunkt i vad som föreskrivs i tillståndsbeslutet om tillåten produktionsvolym eller motsvarande.
Avgift skall betalas med belopp enligt avdelning 1, 2 eller 3 i bilagan. Avgift enligt 1.2 eller 1.3 i bilagan skall betalas endast om verksamheten inte kan hänföras till 1.1. Om fabrik eller inrättning omfattar flera verksamheter enligt bilagan, skall avgift betalas med det högsta belopp som anges för någon av verksamheterna med tillägg av 25 % av summan av de belopp som anges för de övriga verksamheterna. Tillägg enligt andra stycket skall endast betalas för verksamheter som anges i bilagan 1.1. Tillägg skall dock inte betalas för verksamheter som är hänförliga till samma verksamhetsgrupp.
Profilgruppen i Åseda AB har tillstånd enligt miljöskyddslagen för verksamheten vid bolagets anläggningar i Åseda. Bolaget behandlar även farligt avfall som uppkommit vid anläggningen. Bolaget har föreläggande av Länsstyrelsen den 23 november 1999 att senast 1999-12-31 upphöra med behandling och återvinning av betbad och anodiseringsbad samt transport av förbrukade betbad.
Länsstyrelsen har i beslut den 29 oktober 1999 klassat bolagets verksamhet enligt SNI-kod 28.40-yl, anläggning med tillverkning av aluminiumprofiler med ytbehandling och 90.006-3, anläggning för behandling av sådant farligt avfall som avses i förordningen (1996:971) om farligt avfall om avfallet uppkommit i egen anläggning. Länsstyrelsen har således beräknat avgiften för Profilgruppen i Åseda AB enligt följande. 52 000 kr för ytbehandling med processvattenutsläpp mer än 10 000 m per år + 25 % av 10 300 kr för anläggning med behandling av farligt avfall. Avgiften blir totalt 54 575 kr. Tillsynsmyndighet är Länsstyrelsen.
Naturvårdsverket har anfört följande. Länsstyrelsen i Kronobergs län har den 29 oktober 1999 beslutat att ProfilGruppen i Åseda AB skall betala 54 575 kr som avgift för prövning och tillsyn enligt miljöbalken. Avgiften består av 52 000 kr för företagets ytbehandlingsverksamhet och 25% av 10 300 kr för företagets behandling av farligt avfall.
Företaget har överklagat länsstyrelsens beslut i den del som gäller avgift för avfallsbehandling, med motivet att de syror och baser som används i produktionen och som efter en tids användning behandlas, inte är farligt avfall utan råvaror. Företaget yrkar i första hand på att slippa avgiften för behandling av farligt avfall. I andra hand, om behandlingen av syror och baser ändå skulle klassificeras som behandling av farligt avfall, yrkar företaget att verksamheten skall klassificeras som behandling av farligt avfall och inte ytbehandling.
Naturvårdsverket konstaterar först att behandlingen av syror och baser måste betraktas som behandling av farligt avfall. Det följer av målet Inter-Environinent Wallonie (Patterson) i EG-domstolen där det slås fast: " . . . enbart det förhållandet att en substans är direkt eller indirekt integrerad i en industriell tillverkningsprocess medför inte att den faller utanför avfallsbegreppet i den mening som avses i artikel 1 a i direktiv 75/442 i dess ändrade lydelse . . .".
När det gäller företagets andrahandsyrkande vill Naturvårdsverket föra följande resonemang.
I 2 kap. 3 § förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken står följande:
"Avgift skall betalas med belopp enligt avdelning 1, 2 eller 3 i bilagan. Avgift enligt 1.2 eller 1.3 i bilagan skall betalas endast om verksamheten inte kan hänföras till 1.1. Om en fabrik eller annan inrättning omfattar flera verksamheter enligt bilagan, skall avgift betalas med det högsta belopp som anges för någon av verksamheterna med tillägg av 25 procent av summan av de belopp som anges för de övriga verksamheterna. Tillägg enligt andra stycket skall endast betalas för verksamheter som anges i bilagans avdelning 1.1. Tillägg skall dock inte betalas för verksamheter som är hänförliga till samma verksamhetsgrupp."
Om det vid en anläggning finns flera verksamheter är huvudregeln att den verksamhet som har den högsta avgiften skall debiteras med hela denna avgift, oavsett om verksamheten finns definierad i avdelning 1.1, 1.2 eller 1.3 i bilagan. För övriga verksamheter skall 25 procent av den angivna avgiften debiteras, under förutsättning att dessa verksamheter definierats i avdelning 1.1.
Skrivningen i andra stycket gör således att andra meningen i första stycket skall tolkas så att avgift enligt 1.2 eller 1.3 i bilagan skall betalas endast om verksamheten som har den högsta avgiften inte kan hänföras till 1.1.
Enligt Naturvårdsverkets bedömning har länsstyrelsen klassificerat och debiterat företaget i enlighet med gällande regler. Naturvårdsverket föreslår därför att miljödomstolen avslår företagets överklagande.
ProfilGruppen i Åseda AB har beretts tillfälle yttrandena och därvid vidhållit sin talan samt anfört följande. Bolagets förstahandsyrkande är att bolagets egen hantering av starka syror och baser inte skall anses utgöra avfallsbehandling, att ämnena inte skall anses vara avfall och att följaktligen avgift inte skall utgå för denna kategori.
Frågan om avfallsdefinition utvecklas närmare i ett parallellärende (Mål nr. 701/99) om behandling samt transport av farligt avfall till vilket hänvisas. Avgörandet i det här ärendet bör vara beroende av avgörande i parallellärendet. I övrigt hänvisas till överklagandet i fråga om förstahandsyrkandet.
Bolagets andrahandsyrkande går ut på att, om verksamheten skall anses utgöra en anläggning för avfallsbehandling, så kan den enligt 3 § första stycket förordningen hänföras till avdelningen 1.1, och då skall avgift inte utgå för avdelningen 1.2.
Såvitt bolaget kan se vidhåller Länsstyrelsen sitt avgiftsbeslut utan att tillföra ärendet något nytt och utan att bemöta bolaget argumentering.
Naturvårdsverket har i fråga om andrahandsyrkandet själva infört en huvudregel, att verksamhetsutövaren skall betala den högsta möjliga avgiften plus 25 procent av resten av tänkbara avgifter. Det skulle enligt verket bygga på en tolkning av 3 § 1 st, andra meningen som innebär ett tillägg i förordningen av texten "som har den högsta avgiften". Enligt bolagets mening är denna tolkning en efterkonstruktion som saknar lagligt stöd. Förordningen behöver inte efterkonstrueras utan tillämpas som den är skriven, vilket är förenligt med bolagets andrahandsyrkande.
Det som står i 3 § andra stycket kan då för bolagets del betyda att bolaget kunde få betala ytterligare 25 procent av avgiften för andra verksamheter som faller under avdelning 1.1, om sådana funnes. Det stämmer också med texten i 3 § tredje stycket.
Enligt 2 kap. 1 § förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken skall avgift för prövning och tillsyn av miljöfarlig verksamhet som avses i 9 kap. 1 § miljöbalken betalas bl.a. av den som bedriver miljöfarlig verksamhet som anges med beteckningen A eller B i bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Av 2 kap. 2 § andra stycket, förstnämnda förordning, framgår att avgiften skall bestämmas med utgångspunkt i vad som föreskrivs i tillståndsbeslutet om tillåten produktionsvolym eller motsvarande. Avgift betalas efter beslut av länsstyrelsen med de belopp som anges i bilagan till förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken. Enligt 2 kap. 3 § andra och tredje stycket skall, om en fabrik eller en annan inrättning omfattar flera verksamheter enligt bilagan, avgift betalas med det högsta belopp som anges för någon av verksamheterna med tillägg av 25 procent av summan av de belopp som anges för de övriga verksamheterna. Enligt 2 kap. 5 § skall avgift betalas från och med det kalenderår som följer efter det att beslut om tillstånd till verksamheten har meddelats eller, om verksamheten bedrivs utan tillstånd, det år som följer efter det att den miljöfarliga verksamheten har påbörjats.
Enligt 9 kap. 3 § förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken får en miljödomstol eller förvaltningsmyndighet i det enskilda fallet, med hänsyn till prövningens omfattning, tillsynsbehovet eller annan särskild omständighet, sätta ned eller efterskänka en avgift som har beslutats med stöd av förordningen.
Profil Gruppen i Åseda AB har av Koncessionsnämnden för miljöskydd erhållit tillstånd enligt miljöskyddslagen till verksamheten inom kvarteret Filen. Verksamheten anges i avdelning 1, 1.2 i bilagan till förordningen (1998:940) om avgift för prövning och tillsyn enligt miljöbalken och har SNI-kod -yl; - annan ytbehandling än varmförzinkning med utsläpp av process- och sköljvatten av mer än 10 000 m3 per år. I anläggningen bedriver bolaget även en verksamhet med behandling och återvinning av förbrukade bet- och anodiseringsbad från den egna verksamheten. Denna verksamhet kan klassificeras som en i bilagan under avdelning 1, 1.1 angiven anläggning för annan behandling än deponering av sådant farligt avfall som avses i förordningen (1996:971) om farligt avfall om avfallet uppkommit i egen anläggning, SNI-kod 90.006-3.
Enligt 15 kap. 1 § miljöbalken avses med avfall varje föremål, ämne eller substans som ingår i en avfallskategori och som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med. Definitionen innebär ett införlivande i svensk rätt av EG:s avfallsdefinition i direktivet 75/442/EEG efter ändring i 91/156/EEG.
De i målet aktuella substanserna är hänförliga under en avfallskategori (Q 7 i bilaga 1 till renhållningsförordningen (1998:902)). Bolaget är skyldigt att hantera i verksamheten uppkommet avfall. Med hantering avses bl. a. återvinning (jfr. 15 kap. 3 § miljöbalken). De aktuella substanserna är således avfall. Av 1 § och bilaga 2 till förordningen om farligt avfall framgår att syror och alkalier från metallbehandling och metallisering av metaller dessutom utgör farligt avfall.
Länsstyrelsen har klassificerat verksamheterna i bolagets fabrik inom kvarteret Filen korrekt samt tagit ut avgift i enlighet med vad som föreskrivs i förordningen om avgift för prövning och tillsyn enligt miljöbalken. Någon omständighet som medför att avgiften skall sättas ned eller efterges har inte framkommit i målet. Med hänsyn till det anförda skall överklagandet avslås. Länsstyrelsens beslut står därför fast.
I detta avgörande har deltagit rådmannen Nolan, ordförande, och miljörådet Patel. Föredragande har vant beredningsjuristen Bean.