Ansökan av Porter om rättsprövning av beslut ang. dispens från strandskydd
Not 241. Ansökan av Hernandez A. om rättsprövning av beslut ang. dispens från strandskydd. - Hernandez Bowman ansökte hos Byggnadsnämnden i Åmåls kommun om dispens från strandskyddsbestämmelserna för uppförande av en fiskebod i anslutning till befintlig brygga på fastigheten Kilane l:43 i Åmåls kommun. Fiskeboden skulle uppföras inom område med utökat strandskydd enligt 15 § naturvårdslagen (1964:822) intill 200 meter från strandlinjen vid Branddalsviken. Hernandez Bowman anförde som skäl för sin ansökan att terrängen i området är mycket brant och otillgänglig och att dessa förhållanden försvårar transport av fiskeredskap och dylikt mellan fastigheten och bryggan där han har sin båt förtöjd. Han anförde vidare att han vill kunna låsa in sina fiskeredskap i närheten av bryggan för att förhindra eventuella stölder av redskapen. - Bygg- och miljönämnden i Åmåls kommun beslutade den 19 september 1996, § 267, att med tillstyrkan översända ärendet till dåvarande Länsstyrelsen i Älvsborgs län. Nämnden anförde som skäl för sitt beslut att terrängen efter Branddalsviken är mycket otillgänglig samt att med en diskret utformning av byggnaden och med en placering i direkt anslutning till befintlig brygga bör den inte påverka allmänhetens tillgänglighet till området negativt. - Länsstyrelsen beslutade den 21 januari 1997 att avslå ansökan om strandskyddsdispens. - Hernandez Bowman överklagade beslutet och yrkade att regeringen skulle medge dispens för uppförande av den aktuella fiskeboden. Han anförde som grund för sitt yrkande bl.a. följande. Det föreligger särskilda skäl för medgivande av dispens. Det är fråga om en mindre bod i direkt anslutning till befintlig brygga. Boden ersätter befintlig insynsskyddsvägg. Bryggan är cirka 35 kvm stor. Någon störning av naturupplevelsen uppkommer inte eftersom boden har ett naturligt samband med den befintliga bryggan. Terrängen är mycket brant. Den utgörs av ett 22 meter högt stup som det inte går att gå nedför utan den befintliga trappan. Det är således inte tänkbart att allmänheten genom boden skulle hindras att beträda området. På grund av terrängen är det inte praktiskt möjligt att ta upp motorn till huset efter användning. Boden ger möjlighet art låsa in motor och fiskeredskap med hänsyn till risken för stöld. Hernandez A:s maka har på grund av medicinska skäl behov av boden. Det finns redan byggnation vid vattnet på andra fastigheter endast cirka 200 meter därifrån. - Bodens främsta användningsområde är inbyggnad av pumphus för vattenintag på grund av vattenledningsservitut. Hernandez A med familj är beroende av en tillförlitlig vattenförsörjning. Vidare har fastigheten, på grund av fiskerättigheter i sjön, servitut för båt- och bryggplats samt anläggning av en två meter bred gångväg dit. Boden utgör därför endast en komplettering till befintlig byggnation och är nödvändig på grund av terrängens beskaffenhet och ändamålet med servitutet. Länsstyrelsens bedömning att allmänhetens möjligheter att använda strandområdet försämras är oriktig. På grund av terrängens beskaffenhet är det fysiskt omöjligt för allmänheten att kunna ta sig fram längs stranden och från landsidan till bryggan. Den av Regeringsrätten fastslagna proportionalitetsprincipen medför att den mycket ringa, om ens någon, påverkan på friluftslivet som byggnationen medför väger mycket lätt i förhållande till Hernandez A:s skäl för dispens. -Regeringen (Miljödepartementet, 1998-10-15): Dispens från förbudet enligt strandskyddsbestämmelserna får enligt 16 a § naturvårdslagen endast meddelas om det föreligger särskilda skäl. Enligt lagstiftningens förarbeten skall undantagsbestämmelsen tillämpas restriktivt (prop. 1974:166 s. 97). Vid prövning av frågor som rör naturvård skall vidare enligt 3 § naturvårdslagen tillbörlig hänsyn tas till övriga allmänna och enskilda intressen. Härvid skall lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m., naturresurslagen, tillämpas. Skälen för att vidmakthålla strandskyddet skall bl.a. vägas mot inskränkningen i förfoganderätten för den enskilde. - Strandskyddets syfte är enligt 15 § naturvårdslagen arr trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv och att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för växt- och djurlivet. Bestämmelserna avsåg från början enbart skydd för att åt allmänheten trygga tillgången till platser för bad och friluftsliv och var utformade som en möjlighet för länsstyrelsen att förordna om strandskydd för särskilt utvalda strand- och vattenområden. Eftersom länsstyrelsernas föreskriftsrätt visade sig ge ett otillräckligt skydd infördes år 1975 det generella strandskyddet. - Från den 1 juli 1994 urvidgades också syftet med strandskyddet till att omfatta även bevarandet av goda livsvillkor på land och i vatten för växt- och djurlivet. I detta sammanhang (prop. 1993/94:229 s. 8 f) uttalades bl.a. följande. - "Frågan om att bevara stränder bör ses i ett långsiktigt perspektiv. Att ett område nu är av mindre intresse för friluftslivet behöver inte innebära att så kommer att vara fallet för all framtid. Stränder mot sjöar och vattendrag är värdefulla miljöer för djur och växter. Stränderna är särskilt betydelsefulla eftersom övergången mellan land och vatten innebär en mycket kraftig brytning som ger utrymme för en rad olika livsmiljöer. Många arter lever i vatten men häckar på land och andra utnyttjar den strandnära zonen som skydd och för att övervintra ...stränderna och andra strandnära miljöer fungerar som s.k. spridnings- och vandringskorridorer och som tillflyktsplatser för flora och fauna i landskap som i övrigt präglas av rationell produktion." - Lagstiftningen ger således ett starkt urtryck för en vilja att strandskyddet dels skall hindra exploatering av de av landets strandområden som är tillgängliga för allmänheten så att de kan utnyttjas för rörligt friluftsliv i ett långsiktigt perspektiv, dels skall bidra till att bevara den biologiska mångfalden. Riksdagen har genom denna lagstiftning markerat att strandskyddet är ett angeläget allmänt intresse som har ett mycket högt värde vid den avvägning som måste göras i det enskilda fallet. Mot denna bakgrund innebär dispensgrunden "särskilda skäl" att utrymmet för undantag får anses litet och att ramen inom vilken dispens från förbudet kan ges är snäv. - I ärendet är fråga om uppförande av en fiskebod/förrådsbyggnad i direkt anslutning till befintlig brygga på fastigheten Kilane 1:43. Regeringen konstaterar att planerad byggnation inte utgör en anläggning som behövs för yrkesmässigt fiske varför dispens från strandskyddsbestämmelserna krävs. Regeringens prövning avser frågan om dispens för en byggnad avsedd att användas dels, för förvaring av fiskeredskap och dylikt, dels, som pumphus för vattenintag. Strandområdet är svårtillgängligt på grund av den mycket brant sluttande terrängen. Från landsidan nås strandlinjen via befintlig trappa. Av utredningen i ärendet framgår att området fortfarande är allemansrättsligt tillgängligt. - Platsen för den tilltänkta byggnationen ligger vid Branddalsviken inom område med utökat strandskydd intill 200 meter från strandlinjen. En särskild bedömning har således gjorts av områdets värde för strandskyddets syften. - Der berörda området är av riksintresse för friluftslivet enligt 2 kap. 6 § naturresurslagen. Det innebär bl.a. att området skall skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada detta värde. Vidare omfattas området av de särskilda hushållningsbestämmelserna enligt 3 kap. 1 och 2 §§ naturresurslagen. Det innebär att området med hänsyn till de natur- och kulturvärden som finns där i sin helhet är av riksintresse samt att turismens och friluftslivets, främst det rörliga friluftslivets, intressen särskilt skall beaktas vid bedömningen av den planerade nybyggnationen. - Regeringen bedömer att området inte kan anses sakna betydelse för det rörliga friluftslivet, särskilt med beaktande av att strandskyddet bör ses i ett långsiktigt perspektiv. I likhet med länsstyrelsen finner regeringen att, trots områdets otillgänglighet från landsidan, är berörd plats av värde för det friluftsliv som bedrivs från sjösidan. En byggnation medför i högre grad än enbart en brygga att allmänheten avhålls från att vistas i det aktuella området. Vidare anser regeringen att det är av särskild vikt att strandskyddets syften inte motverkas genom att strandområden stegvis tas i anspråk. - Sammanfattningsvis finner regeringen att de skäl Hernandez Bowman anfört inte kan anses utgöra särskilda skal för dispens från strandskyddsbestämmelserna. Inte heller i övrigt finner regeringen att det på annat sätt framkommit någon omständighet som ensam eller tillsammans med någon annan omständighet, vid en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen, utgör särskilda skäl för dispens. Överklagandet bör därför avslås. - Regeringen avslår överklagandet. - Hernandez Bowman ansökte om rättsprövning av regeringens beslut och anförde bl.a. följande. Han innehar ett servitut på den aktuella fastigheten. Servitutet innebär bl.a. rätt att lägga ned och bibehålla en vattenledning, rätt att bibehålla båt- och bryggplats om 10 x 10 meter och rätt att iordningställa och bibehålla en gångväg om två meters bredd. Den aktuella förrådsboden skall användas till förvaring av båtmotor och fiskeredskap samt som pumphus för vattenledningen. Ett uppförande av boden på den befintliga bryggan kommer inte att medföra någon störning. Terrängen ner till bryggan är mycket brant. Boden ersätter en befintlig insynsskyddsvägg och kommer inte att medföra någon spridning av bebyggelse. Till detta kommer att Bygg- och miljönämnden i Åmåls kommun har tillstyrkt dispens. - I rättsfallet RÅ 1996 ref. 44 har proportionalitetsprincipen befästs i rättspraxis. Regeringen har emellertid inte gjort den avvägning som proportionalitetsprincipen påbjuder varför beslutet strider mot Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna. Regeringens utgångspunkt att området inte kan anses sakna betydelse för det rörliga friluftslivet och att en byggnation i högre grad än enbart en brygga medför att allmänheten avhålls från att vistas i det aktuella området är direkt felaktig. Det krävs ett positivt allmänintresse för att en inskränkning över huvud taget skall komma i fråga och i så fall skall en avvägning göras i enlighet med proportionalitetsprincipen. Han ifrågasätter om det berörda närområdet verkligen har något värde för friluftslivet från sjösidan då området stupar brant och är otillgängligt från landsidan och då det knappast är möjligt att ta sig i land i området. - Regeringsrätten (1999-11-12, Roth, Holstad, Nordborg, Jones, Ross): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen innefattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är utformade så att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Vad som förekommit i målet ger inte vid handen att regeringen felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som reglerna om dispens från strandskyddsbestämmelserna ger eller att beslutet är oförenligt med den proportionalitetsprincip som skall iakttas i bl.a. naturvårdsärenden. Inte heller framgår det klart av omständigheterna i ärendet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd I 1999-10-19, White)