Strandskyddsdispens för en musselodling-----En länsstyrelse hade medgett strandskyddsdispens för en musselodling. Klaganden yrkade att dispens inte skulle medges och angav som grund att musselodlingen stred mot EG- direktivet om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse. Miljööverdomstolen fann att musselodlingen redan omfattades av ett tillstånd till rening av avloppsvatten och att frågan därigenom redan var rättskraftigt avgjord. Underinstansernas avgöranden undanröjdes.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
c/o B.L.
Miljööverdomstolen undanröjer miljödomstolens dom och Länsstyrelsens i Västra Götaland län beslut den 31 maj 2005 i ärende nr 521-19623-2004.
Bohusläns Naturskyddsförening (föreningen) har yrkat att Miljööverdomstolen upphäver länsstyrelsens beslut om att ge Nordic Shell Production AB (bolaget) dispens från strandskyddet för odling av musslor i Saltö fjord i Lysekils kommun.
Länsstyrelsen och bolaget har bestritt ändring.
EU-Kommissionen har på en direkt fråga angett att musselodlingar inte kan ersätta en konventionell avloppsrening för kväve vid Lysekils avloppsreningsverk (Långevik). Kommissionen har svarat att Länsstyrelsens tillstånd för Långevik inte är i överensstämmelse med direktivet om avloppsrening. Enligt kommissionen bryter således Lysekils kommun mot direktivet. Miljödomstolen har i sin dom inte tagit intryck av EU-kommissionens klara bedömning att en ersättning av kväverening med musselodlingar inte har stöd av lagen. Föreningen anser att enbart kommissionens besked omöjliggör fortsatta musselodlingar.
I ansökan från bolaget finns inte några särskilda skäl redovisade. Miljödomstolen har angivit egna särskilda skäl som kan stödja domen. Hänsyn har inte tagits till lagens restriktiva syn på att meddela dispens och de särskild skäl som sökande då måste redovisa.
Odlingarna av musslor kommer att ligga i område som är speciellt utpekat i miljölagstiftningen (miljöbalken 4 kap.) En värdering av exploateringsföretaget i förhållande till de särskilda bestämmelserna för hushållning med mark och vatten har inte gjorts varken i länsstyrelsens dispensgivning eller miljödomstolens dom. För en etablering i område enligt 4 kap måste då en värdering enligt dess 1 § vara en grundläggande förutsättning i ärendet. Föreningen bedömer att musselodlingarnas ytbehov, ca 35 ha, är så omfattande att dessa påtagligt kan skada områdets naturvärden (4 kap. 1 § miljöbalken). Det innebär att friluftslivets intressen påverkas på ett betydande sätt (4 kap. 2 § miljöbalken).
Riksintressen finns för friluftsliv, yrkesfiske och fritidsfiske i området. Med föreslagen etablering kommer tillgängligheten till populära vattenområden att försvåras för allmänheten. Syftet med riksintresse, strandskydd m.m. är bl.a. att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv.
I det aktuella tillståndsärendet var prövningen mycket omfattande och komplicerad särskilt med tanke på avsteget från ordalydelsen i avloppsvattendirektivet (91/271/EEG). Tillståndet att anlägga musselodlingar gäller endast under en prövotid och syftet är att utröna om odling av musslor kan vara ett godtagbart alternativ till traditionell kväverening. Bl.a. skall redovisas vilka intressekonflikter som finns med friluftsliv, yrkesmässigt fiske och båttrafik och vilka åtgärder som vidtas för att begränsa dessa konflikter. Exempel på andra redovisningar avser kväveborttagets storlek vid skörd av musslor och att tydliggöra odlingarnas påverkan av vattenområdet i dess närhet. Om odling av musslor efter prövotidens slut inte visar sig uppfylla kriterierna för en alternativ metod, måste kommunen komplettera sin rening med ett steg för denitrifiering. Även om inte tillräckligt många musslor skördas under prövotiden kan tillsynsmyndigheten föreskriva ytterligare villkor t.ex. reningstekniska åtgärder vid reningsverket. Om syrebrist uppstår i bottenvattnet under musselodlingen måste verksamhetsutövaren vidta åtgärder för en förbättrad syrehalt. En sådan åtgärd kan vara att flytta odlingen till en annan plats.
I ansökningshandlingarna angående reningsverket angavs det ungefärliga området där musselodlingarna skulle placeras. De exakta placeringarna för respektive musselodling var således inte angivna. Länsstyrelsen begärde inte heller in dessa uppgifter i samband med prövningen. Avsikten var att anlägga musselodlingarna i ett område inte alltför långt från avloppsreningsverkets utsläppspunkt, ett område som samtidigt är av stort intresse för naturmiljön och det rörliga friluftslivet. Musselodlingarna skulle också bli många till antalet. Det utpekade området skulle eventuellt inte heller räcka till vilket redan visat sig då sökanden hos länsstyrelsens miljöskyddsenhet ansökt om att få lägga musselodlingar utanför det utpekade området. Detta har samband med att under prövningen av strandskyddsdispenserna ett stort antal odlingslägen bedömts vara olämpliga av olika anledningar. Av 19 ansökta lägen har dispens beviljats för endast sex lägen. Det är bland annat med hänsyn till tillgängligheten för friluftsliv, yrkes- och fritidsfiske samt lämpligheten ur miljösynpunkt som de övriga 13 har bedömts mindre lämpliga. Den yta som i nuläget utnyttjas inom de sex beviljade odlingslägena kan beräknas ha en sammanlagd yta av högst 7 ha. Länsstyrelsen har som nämnts i beslutet bedömt att dispenserna är förenliga med kraven i 3 kap.5 och 6 §§miljöbalken på en långsiktigt god hushållning med naturresurserna.
Länsstyrelsen anser att det hade tyngt prövningen betydligt om miljöprövningsdelegationen redan i tillståndet hade pekat ut samtliga platser där förbud enligt 7 kap. 16 § miljöbalken inte skulle gälla enligt 7 kap. 17 § första stycket 2 miljöbalken. Det var inte fråga om huvudverksamheten dvs. avloppsreningsverket utan ett stort antal musselodlingar som föreskrivits såsom försiktighetsmått för huvudverksamheten. Att för varje enskild plats för musselodling pröva strandskyddsdispens med den intresseavvägning som sker där framstod som det mest rimliga.
Bolaget har ansökt om dispens från bestämmelserna i 7 kap. 16 § miljöbalken för anläggande av musselodlingen. För dylik dispens fordras att det föreligger särskilda skäl för sökandens begäran om dispens. I förarbetena till miljöbalken, prop. 1997/98:45 del 2 s. 88, framhålls att syftet med strandskyddsregleringen skall beaktas som ett moment i prövningen av tillståndspliktiga verksamheter, att det vid tillståndsprövning skall beaktas att verksamheten skall bedrivas i strandskyddsområdet och att detta innebär att de förutsättningar måste vara uppfyllda som enligt 7 kap. 18 § miljöbalken gäller för dispensen.
Bolagets ansökan innebär såväl tillstånd för musselodlingen som en prövning av strandskyddsdispensen. Genom det givna miljötillståndet har lokaliseringen av musselodlingen prövats och likaså har miljöeffekterna av anläggningen prövats.
Med beaktande av att de positiva miljöförbättringar som blir en effekt av det med Lysekils kommun ingångna kvävekvotavtalet är så betydande så kommer detta även att innebära förbättring för friluftslivet som sådant. Det förhållandet att anläggningen i sig kan minska tillgängligheten till det specifika området förändrar inte denna bedömning. Genom kvävekvotavtalet kommer även livsvillkoren för djur- och växtlivet på sikt att förbättras. I vart fall inträder ingen försämring.
Länsstyrelsen medger att vid tillståndsprövningen var ”de exakta placeringarna för respektive musselodling inte angivna”.
Vid tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet, till vilken avloppsanläggningar hör, skall anläggningen prövas som helhet vid ett tillfälle. När det gäller Lysekils avloppsreningsverk har länsstyrelsen delat upp prövningen. Dels i form av en tillståndsprövning av avloppsvattnets behandling av lättnedbrytbara ämnen (BOD) och fosfor (P) såsom miljöbalken föreskriver. Då det gäller kvävereningen har inte någon tillståndsprövning skett med tanke på lokalisering, miljökonsekvensbeskrivning, kungörelse, remiss m.m. Istället överlämnades lokalisering m.m. till en senare dispensprövning för att placera odlingarna på strandskyddade områden. En sådan dispensprövning har som syfte att avgöra om det är möjligt med undantag från lagstiftningens förbud för byggnation inom strandskyddet.
Länsstyrelsen har, som föreningen ser det, således felaktigt överlåtit tillståndsprövningen av kvävereningen till en dispensprövning som har helt annat syfte än att minska miljöpåverkan från miljöfarlig verksamhet.
Av 7 kap.16 § punkten 4 miljöbalken följer att det är förbjudet att inom strandskyddsområde anlägga musselodlingar. Av 7 kap. 17 § första stycket 2 balken följer emellertid att förbud enligt 16 § inte gäller verksamheter eller åtgärder till vilka tillstånd har lämnats enligt balken.
I beslut den 2 juni 2004 (dnr 551-63313-2002), vilket beslut har vunnit laga kraft, lämnade miljöprövningsdelegationen i Länsstyrelsen i Västra Götalands län Lysekils kommun tillstånd till rening av avloppsvatten från högst 45 000 personekvivalenter i avloppsreningsverket Långevik. I beslutet föreskrevs vidare att tillståndet omfattar även odling av blåmusslor som ett alternativ till traditionell kvävereduktion i avloppsreningsverket. Då frågan om tillstånd till musselodlingen således är rättskraftigt avgjord kan Miljööverdomstolen i detta mål inte pröva den av föreningen åberopade grunden att musselodling som ersättning för konventionell avloppsrening för kväve står i strid med direktivet om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse.
I samma beslut fastställde miljöprövningsdelegationen för en prövotid som sträckte sig till den 31 december 2010 vissa villkor. Enligt villkor U1 ålades kommunen att ta i drift anläggningar för odling och skörd av musslor, initialt motsvarande ett kväveborttag på minst 39 ton per år. Delegationen meddelade vidare provisoriska föreskrifter. Enligt villkor P2 skulle odlingar av blåmusslor anläggas inom vattenområde som anges i ansökningshandlingarna om inte annat medgavs av tillsynsmyndigheten. Av villkor P7 följer att i förslag till kontrollprogram som skulle ges in till länsstyrelsen senast den 1 februari 2005 skulle man bl.a. tydliggöra odlingsenheternas placering. Miljöprövningsdelegationen överlät med stöd av 22 kap. 25 § tredje stycket miljöbalken åt tillsynsmyndigheten att medge annat vattenområde för musselodlingarna än vad som anges i ansökningshandlingarna (villkor D3).
Länsstyrelsens beslut om strandskyddsdispens förutsätter att miljöprövningsdelegationen skulle ha delat upp tillståndsprövningen genom att skjuta upp prövningen av frågan om lokaliseringen av musselodlingarna. Bortsett från att en sådan uppdelning knappast kan anses tillåten (se Miljööverdomstolens dom den 12 mars 2004 i mål nr M 487-04, MÖD 2004:10) finns det enligt Miljööverdomstolen i det nyss redovisade tillståndsbeslutet inget stöd för uppfattningen att tillståndsprövningen skulle ha delats upp. Miljöprövningsdelegationen får i stället genom beslutet anses ha tagit ställning till frågan om lokaliseringen av musselodlingarna, låt vara att tillsynsmyndigheten givits möjlighet att medge att någon odling placerades i annat vattenområde än vad som angivits i ansökningshandlingarna. Syftet med undantagsbestämmelsen i 7 kap. 17 § första stycket 2 miljöbalken är att undvika sådan dubbelprövning som länsstyrelsen åstadkommit genom det i förevarande mål överklagade beslutet om strandskyddsdispens (se prop. 1997/98:45 del 2 s. 88). En dubbelprövning skulle - i vart fall teoretiskt - kunna leda till att den rättskraft som enligt 24 kap. 1 § miljöbalken tillkommer ett tidigare meddelat tillståndsbeslut begränsades eller blev utan verkan. En sådan ordning står i strid med balkens grundläggande principer. Då någon dispens från strandskyddet för ifrågavarande musselodlingar således inte behövs, skall miljödomstolens dom och länsstyrelsens beslut undanröjas. (Jfr. Miljööverdomstolens dom den 29 juni 2005 i mål nr M 6359-04, MÖD 2005:34).
Domen får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättsrådet Taylor, miljörådet Wallace, hovrättsrådet Carpenter och f.d. hovrättsrådet Gomez. Enhälligt.
c/o B.L.
Miljödomstolen avslår överklagandet.
I tillståndet till avloppsreningsverk på fastigheten Lysekils Slätten 33:6 beslutades även att Lysekils kommun under en prövotid skulle bedriva odling av blåmusslor som alternativ till traditionell kvävereduktion. En utredning av försöket med musselodlingarna skall senast den 31 december 2010 redovisas till länsstyrelsen för fastställande av slutliga villkor.
Nordic Shell Production AB kontrakterades för att anlägga och driva odlingarna och genom det överklagade beslutet medgavs bolaget dispens från strandskyddsbestämmelserna för anläggande av odlingar av blåmusslor inom särskilt angivna områden.
YRKANDEN M.M.
Bohusläns Naturskyddsförening (föreningen) har yrkat att länsstyrelsens beslut skall upphävas. Föreningen har vidare yrkat att musselodlingarna inte bör tillåtas i berörda riksintresseområden. Då det överklagade beslutet endast avser strandskyddsdispens får vad de har anfört i dessa delar anses utgöra del i deras grunder för överklagandet. Härutöver har anförts bl.a. följande. Det stora antalet musselodlingar ger en påtagligt förändrad landskapsbild i ett kustområde som är mycket omtyckt och av yttersta vikt för turism och friluftsliv. Odlingarna är placerade nära fastlandet och kommer att påverka såväl fritidsfisket och yrkesfisket som badplatserna. Tillgängligheten till det populära vattenområdet kommer således drastiskt att försvåras för allmänheten, vilket strider mot strandskyddets syfte. Länsstyrelsen har inte på något sätt beaktat den restriktiva syn som gäller för etablering av verksamheter inom strandskyddade områden och har inte heller kommenterat den omständighet att odlingen ligger i ett område som skyddas enligt 4 kapitlet miljöbalken. Några godtagbara särskilda skäl för dispens har inte heller redovisats av Nordic Shell Production AB. Gällande översiktsplan innehåller inte några planer på musselodlingar i området. Tvärtom anges aktuellt område som rekreationsområde av särskilt stort värde.
Nuvarande dispens är framtvingad av tidigare meddelat tillstånd för Lysekils avloppsreningsverk att kunna släppa ut avloppsvatten utan rening. I detta tillstånd finns inga exakta platser angivna för musselodlingarna och därmed har inte heller miljöaspekterna kunnat bedömas i det ärendet. Några exakta platser har inte redovisats förrän i dispensansökan.
I handlingarna finns inte någon utredning som beskriver konsekvenserna av en sådan här omfattande musselodling utan en hänvisning görs endast till den miljökonsekvensbeskrivning som upprättats i tillståndsärendet för Lysekils avloppsreningsverk. I denna beskrivs musselodlingarnas miljökonsekvenser dock endast schematiskt och närheten till boende, den förändrade landskapsbilden, husbehovsfisket, yrkesfisket, båtlederna, närliggande badplatser och riksintressen tas inte upp. Miljökonsekvensbeskrivningen i avloppsärendet kan därmed inte anses vara ett tillräckligt underlagsmaterial för att ge dispens i senare ärende. Det är även tveksamt att hänvisa till en miljökonsekvensbeskrivning i ett annat ärende.
På en direkt fråga till EU-kommissionen om musselodlingar kan ersätta en konventionell avloppsrening för kväve har kommissionen svarat att detta inte är i överensstämmelse med direktivet 91/271/EEG om avloppsrening. Det pågår ett överträdelseförfarande gentemot Sverige på grund av bristande tillämpning av artikel 5.2 och 5.3 i detta direktiv och en skriftlig varning har skickats till Sverige. Även tätorten i Lysekil ingår i detta överträdelseförfarande. Med ledning av detta klara besked från kommissionen bör dispens inte medges för planerade musselodlingar.
Nordic Shell Production AB (bolaget) har yrkat att föreningens talan skall avvisas och får även anses ha yrkat att överklagandet skall avslås. Som grund har anförts bl.a. följande. Föreningens överklagandeskrift får anses för sent inkommen. Det kan även ifrågasättas om föreningen överhuvudtaget har talerätt i målet. Föreningen får anses ha gjort Leblanc en väntjänst och har därmed inte uppträtt med nödvändig objektivitet. Det framgår inte heller huruvida överklagandeskriften behandlats i dess styrelse och om något mötesprotokoll underskrivet av styrelsens medlemmar finns.
Miljökonsekvensbeskrivningen är tillräckligt omfattande och uppfyller de krav som ställs på en sådan. Odlingarnas placeringar och alla förhållanden kring dessa redovisas i denna. Ett musselsträck är 200 meter långt och 1 meter brett och upptar således 200 m2. På varje odlingsplats kommer, beroende på tillståndet, att läggas 3-9 sträck med 10 meters mellanrum. Två sträck lades ut 2004 och ytterligare 16 sträck har därefter lagts ut. Odlingarna upptar för närvarande en fysisk havsyta på totalt 3 600 m2 och kan inte anses blockera stora områden. Sträcken spärrar inga farleder och hindrar inte friluftslivet eller andra aktiviteter på något sätt. Ett 200 meter långt sträck kan exempelvis inte ses på 500 meters avstånd, bortsett från på radarn och sträcken smälter bra in i omgivningen. Kravet på signalfärg på bojarna gör dock att dessa syns. En musselodling är dessutom en ekologisk och ljudlös anläggning.
Länsstyrelsen har bestridit överklagandet och som grund anfört bl.a. följande. Särskilda skäl för att meddela tidsbegränsad strandskyddsdispens föreligger. Odlingarna har generellt positiva miljöeffekter eftersom musslorna tar upp näringsämnen och partiklar. Genom upptag av partiklar bidrar musslorna till ett klarare vatten vilket förbättrar livsvillkoren för flora och fauna medan upptag av näringsämnen motverkar övergödning. Övergödningen har bland annat medfört att för allmänheten lättillgängliga havsvikar vuxit igen samt att vattenkvaliteten kraftigt försämrats. Den tillståndsgivna verksamheten är en unik möjlighet att i större skala pröva och utvärdera vilken reell effekt musselodlingar kan ha när det gäller reningsverkan. Projektet kan komma att ge positiva erfarenheter som innebär miljöförbättringar både lokalt och i ett större sammanhang. Syftet med dispensen kan således anses främja en hållbar utveckling. Den miljökonsekvensbeskrivning som gjordes inför prövningen av avloppsreningsverket omfattar en allmän beskrivning av musselodlingarnas effekter på miljön och lämnades in i samband med dispensansökan. Utöver denna har ytterligare information om bottenbeskaffenhet vid aktuella odlingslägen, bland annat i form av ekolodsregistreringar och sedimentproppar, begärts in. Tillstånd har endast givits att under en prövotid till och med 2010 bedriva musselodlingar. Under denna tid skall undersökningar utföras, vilka sannolikt kommer att ge värdefull information som kan ligga till grund för framtida bedömningar av strandskyddsdispenser. Odlingarna kommer inte att påverka intressen i form av fritidsfiske, yrkesfiske eller farleder på ett påtagligt negativt sätt. Fiskets olika behov har beaktats både vid tillståndsgivningen och även i samband med dispensprövningen. Gjorda utredningar visar att odlingarna inte kommer att avhålla allmänheten från att utnyttja allemansrätten. Då dispensen är tidsbegränsad finns möjlighet att avslå en eventuell framtida ansökan om förlängning eller flytta odlingarna om det skulle uppstå oacceptabla konsekvenser. Vid en odlings upphörande återgår bottenförhållandena ganska snabbt till naturliga förhållanden. Detta kan således inte jämföras med en dispens på land där exempelvis en byggnad skall uppföras. Flera av de lägen som bolaget först ansökt om har av olika anledningar ansetts olämpliga och musselodlingar kommer bara att tillåtas inom områden där de bedöms ha obetydliga effekter på friluftslivet. Anläggningarna bedöms därmed inte strida mot strandskyddets syfte. Det är endast den del av kvävereningssteget som består av denitrifiering som ersätts av musselodlingar under försöksverksamhet. Nitrifieringsdelen kommer att bedrivas inom reningsverket. Odlingarna kan inte anses strida mot vare sig gällande översiktsplanen eller det ännu ej fastställda förslaget till översiktsplan 2005. Att kommunen inte utpekat områden specifikt för musselodling innebär inte att alla områden därmed skulle vara olämpliga för detta ändamål.
Det är enligt 6a § förvaltningsprocesslagen (1971:291) den myndighet som meddelat beslutet, i detta fall länsstyrelsen, som har att pröva om överklagandet inkommit i rätt tid. Länsstyrelsen har funnit att överklagandet inkommit i rätt tid och miljödomstolen är därmed bunden av länsstyrelsens bedömning. Föreningens överklagande skall således anses ha inkommit i rätt tid.
Föreningen uppfyller även de i 16 kap. 13 § miljöbalken uppställda kraven som ger ideella föreningar möjlighet att klaga på domar och beslut. Av handlingarna framgår vidare att Ramirez som ordföranden har rätt att företräda föreningen i nu aktuella mål. Bolagets avvisningsyrkande skall därför avslås.
Några krav på upprättande av miljökonsekvensbeskrivning finns inte i mål gällande strandskyddsdispens och den utredning som redovisats är enligt miljödomstolens bedömning tillräcklig för att kunna ligga till grund för ett beslut.
Enligt 7 kap 16 § punkten 4 miljöbalken får det inom strandskyddat område inte uppföras anläggningar eller anordningar som hindrar eller avhåller allmänheten från att beträda ett område där den annars skulle ha fått färdas fritt eller som väsentligen försämrar livsvillkoren för djur- eller växtarter.
En förutsättning för att få dispens från strandskyddsbestämmelserna är bland annat att den åtgärd för vilken dispens medges är förenlig med strandskyddets syfte, vilket är att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv och att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för djur- och växtarter.
Av handlingarna framgår att det totala utsläppet av kväve från reningsverket bedöms till 39 ton, vilket skulle motsvara en årlig odling av 3 500 ton musslor. Enligt bolagets uppgifter i tillståndsansökan anges ytbehovet till totalt 35 hektar, vilket även länsstyrelsen angett i sitt tillståndsbeslut.
Musselodlingar av denna storlek får anses kunna ha en viss avhållande effekt på allmänhetens möjlighet att vistas i området. I detta fall bör dock hänsyn även tas till syftet med musselodlingarna. Odlingarna skall reducera det kväveutsläpp som sker från Långeviksverket och härigenom motverkas även det problem med övergödning som idag finns i området. Denna positiva effekt måste beaktas vid dispensprövningen och skall vägas mot de eventuella nackdelar en sådan odling kan ha på bland annat friluftslivet och yrkesfisket i området. Placeringen av odlingarna har gjorts efter diskussioner med allmänheten och i samråd med bland andra kommunen och Sjöfartsverket. Inom dessa områden finns inga dokumenterade känsliga marina miljöer och endast en lokal påverkan på bottenfaunan har angetts kunna uppstå. Goda livsvillkor för växt- och djurarter kommer därmed att kunna bevaras.
Det kan konstateras att odlingarna har såväl positiv som i viss mån negativ inverkan på strandskyddsintressena. De fördelar odlingarna har på vattenkvaliteten får dock här anses väga tyngre än det ingrepp i friluftslivet som odlingarna kan tänkas ha. Musselodlingarna torde inte heller medföra påtaglig skada på berörda riksintressen eller stå i strid med hushållningsbestämmelserna. I bedömningen skall även beaktas att dispens enbart medgivits för en begränsad tid och med vissa föreskrivna villkor. Mot bakgrund härav får särskilda skäl att medge dispens anses föreligga och överklagandet skall därför avslås.
Överklagande skall ges in till Vänersborgs tingsrätt, miljödomstolen, senast den 17 mars 2006 och vara ställt till Svea hovrätt, Miljööverdomstolen. Prövningstillstånd krävs.
I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Lee, miljörådet Cuevas. Föredragande har varit beredningsjuristen Taylor.