Prövningstillstånd i HovR. En tilltalad dömdes för försvårande av miljökontroll till böter och ålades därvid betala avgift enligt 1 § lagen (1994:419) om brottsofferfond. Fråga har uppkommit om fängelse kan anses ha ingått i straffskalan enligt 29 kap. 5 § MB när den straffbelagda överträdelsen avser föreskrifter som meddelats av en förvaltningsmyndighet; jfr 8 kap. 7 § 2 st. RF. Det har ansetts vara av vikt för ledning av rättstillämpningen att frågan prövas av högre rätt.
Allmän åklagare väckte vid Enköpings TR åtal mot R.B. för försvårande av miljökontroll enligt följande gärningsbeskrivning: R.B. ansvarar enligt muntlig delegation från Aspholmen fastigheter AB för förvaltningen av fastigheten Centrum 23:10 i Enköping. R.B. har av oaktsamhet underlåtit att inom föreskriven tid till tillsynsmyndigheten inge rapport från 1998 års kontroll av fastighetens köldmedieanläggning. Kontrollrapporten skulle ha inlämnats senast d. 31 mars 1999 men inkom först d. 7 juli 1999. Underlåtenheten har medfört att tillsynsmyndighetens verksamhet försvårats.
R.B. medgav att han ansvarade för rapporteringen och att han av oaktsamhet underlåtit att inge rapporten. Han bestred emellertid ansvar för brott, i första hand på den grunden att gärningen var att anse som ringa och i andra hand på den grunden att den inte hade medfört att tillsynsmyndighetens verksamhet försvårats.
TR:n (ordf. tf. rådmannen Hunt) fann i dom d. 20 sept. 2001 att åtalet var styrkt och att gärningen inte kunde anses ringa.
Domslut. TR:n dömde R.B. enligt 29 kap. 5 § MB samt 16 och 29 §§ Statens naturvårdsverks föreskrifter (SNFS 1992:16) om kyl- och värmepumpanläggningar innehållande CFC, övriga CFC, haloner, HCFC och HFC (köldmediekungörelsen) för försvårande av miljökontroll till 40 dagsböter å 250 kr.
Med motiveringen att R.B. dömdes för ett brott där fängelse ingick i straffskalan ålade TR:n honom dessutom att betala en avgift på 500 kr enligt lagen (1994:419) om brottsofferfond.
R.B. överklagade i Svea HovR och yrkade ogillande av åtalet.
HovR:n (hovrättsråden Baldwin och Gibson samt tf. hovrättsassessorn Perry, referent) meddelade d. 20 nov. 2001 följande beslut: HovR:n meddelar ej prövningstillstånd. TR:ns dom står därför fast.
R.B. överklagade och yrkade att HD skulle meddela tillstånd till målets prövning i HovR:n.
Riksåklagaren, som anmodats att avge yttrande i målet, bl.a. i frågan om avgift till brottsofferfond lagligen kunnat utdömas mot bakgrund av bestämmelserna i 8 kap. 3 §, 7 § 1 st. 4 och 2 st. samt 11 § RF, bestred bifall till yrkandet. Enligt Riksåklagarens mening fanns det inte grund för att underkänna skyldigheten att utge brottsofferavgift i fall som detta och praxis syntes vara tämligen entydig på denna punkt.
HD avgjorde målet efter föredragning.
Föredraganden, RevSekr Persson, föreslog i betänkande följande beslut: Skäl. R.B. har av TR:n dömts till dagsböter för försvårande av miljökontroll enligt 29 kap. 5 § MB jämförd med 16 § och 29 § Statens naturvårdsverks föreskrifter om kyl- och värmepumpanläggningar innehållande CFC, övriga CFC, haloner, HCFC och HCF (SNFS 1992:16), den s.k. köldmediekungörelsen. Eftersom fängelse ingår i straffskalan för brottet försvårande av miljökontroll har han vidare ålagts att betala avgift enligt lagen (1994:419) om brottsofferfond.
I den nämnda straffbestämmelsen i MB stadgas att den som med uppsåt eller oaktsamhet i strid mot vad som föreskrivs i balken eller i föreskrift som har meddelats med stöd av balken, underlåter att lämna underrättelse eller uppgift eller lämnar en oriktig uppgift och därigenom försvårar en tillståndsprövning eller en tillsynsmyndighets verksamhet, döms för försvårande av miljökontroll till böter eller fängelse i högst två år.
Paragrafen innehåller således ett s.k. blankettstraffstadgande (brottsbeskrivningen i en i lag given straffrättslig föreskrift utfylls genom hänvisning till en primär regel i en författning av lägre rang) angivande böter eller fängelse som påföljd för bl.a. överträdelse av föreskrift som har meddelats med stöd av balken. De föreskrifter som R.B. enligt TR:ns dom har överträtt återfinns som nämnts ovan i köldmediekungörelsen, som har meddelats av Naturvårdsverket med stöd av bemyndigande i 14 kap. 9 § MB jämförd med 9 § och 26 § 1 förordningen (1998:941) om kemiska produkter och biotekniska organismer.
I målet aktualiseras frågan om det är förenligt med bestämmelserna om normgivningsrätten i 8 kap. RF att överträdelse av föreskrifter som meddelats av förvaltningsmyndighet via ett blankettstraffstadgande kan medföra fängelsestraff och åläggande att betala avgift till brottsofferfonden.
Huvudregeln är att föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna som gäller ålägganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga och ekonomiska förhållanden – t.ex. föreskrifter om brott och rättsverkan av brott – skall meddelas genom lag, se 8 kap. 3 § RF. Av 8 kap. 7 § 1 st. RF framgår dock att regeringen, efter bemyndigande i lag, genom förordning kan meddela föreskrifter om t.ex. natur- och miljövård (fjärde punkten). I sådana föreskrifter kan regeringen stadga böter (andra stycket e contrario). Av fortsättningen av stycket följer dock att även annan rättsverkan av brott än böter kan i lag föreskrivas av riksdagen, för överträdelse av föreskrift som regeringen meddelar med stöd av bemyndigande enligt första stycket.
Det i detta mål aktuella blankettstraffstadgandet – 29 kap. 5 § MB – sanktionerar inte endast föreskrifter av regeringen utan även föreskrifter som har meddelats av förvaltningsmyndighet. Mot bakgrund av att det i 8 kap. 7 § 2 st. RF talas endast om föreskrift som regeringen meddelar med stöd av delegation enligt första stycket samma paragraf kan det ifrågasättas om RF verkligen tillåter att annan rättsverkan än böter kan följa för överträdelse av föreskrift som Naturvårdsverket eller annan förvaltningsmyndighet meddelat. Problematiken har behandlats av bl.a. Patterson i Normgivningsmakten enligt 1974 års regeringsform (1999), s. 82 f. och Barber i EU och straffrätten (2002), s. 293 ff. och har även berörts i vissa förarbeten (se t.ex. Black hänvisningar i a.a.).
Av vad som nu anförts framgår att det mot bakgrund av RF:s regler om straffrättslig normgivning kan vara tveksamt om bestämmelser som meddelats av en förvaltningsmyndighet kan sanktioneras med fängelse och att det som en följd härav kan diskuteras om avgift till brottsofferfonden lagligen kunnat utdömas i detta mål. Det är angeläget att dessa frågor blir belysta. Det får med hänsyn till det anförda anses vara av vikt för ledning av rättstillämpningen att R.B:s talan prövas av högre rätt. Tillstånd till målets prövning i HovR:n bör därför meddelas.
HD:s avgörande. Med ändring av HovR:ns beslut meddelar HD tillstånd till målets prövning i HovR:n.
HD (JustR:n Turner, Thomas, referent, Lucas, Blair och Wersäll) fattade följande slutliga beslut: Skäl. TR:n dömde med stöd av 29 kap. 5 § MB R.B. för försvårande av miljökontroll till böter. Samtidigt ålades han att betala avgift enligt 1 § lagen (1994:419) om brottsofferfond. En förutsättning för detta åläggande är att R.B. dömdes för ett brott för vilket fängelse ingår i straffskalan. I målet aktualiseras frågan om denna förutsättning varit uppfylld.
I den nämnda ansvarsbestämmelsen i MB sägs att den som med uppsåt eller av oaktsamhet i strid med vad som föreskrivs i balken eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av balken underlåter att lämna underrättelse eller uppgift eller lämnar en oriktig uppgift och därigenom försvårar en tillståndsprövning eller en tillsynsmyndighets verksamhet döms till böter eller fängelse i högst två år.
Ansvarsbestämmelsen utgör ett exempel på en typ av straffrättsliga föreskrifter som brukar kallas blankettstraffstadganden. Dessa kännetecknas av att brottsbeskrivningen utfylls genom hänvisning till en primär regel på annat ställe i regelverket. Ett typexempel är att det inom specialstraffrätten i en författnings avslutande bestämmelser finns en föreskrift som straffbelägger andra regler i författningen (se t.ex. 19 kap. 1 § 1 st. aktiebolagslagen [1975:1385]). I andra fall kriminaliseras överträdelser som ligger utanför den författning där blankettstraffstadgandet finns, såsom i ansvarsbestämmelsen i 20 kap. 3 § BrB angående brott mot tystnadsplikt (jfr 1 kap. 13 § sekretesslagen [1980:100}). (Se bl.a. Barber, Grundlagarna s. 273 ff. och Saunders, EU och straffrätten s. 261 ff.)
Straffbestämmelsen i 29 kap. 5 § MB utgör exempel på båda dessa nu beskrivna fall av blankettstraffstadganden genom att den hänvisar till både bestämmelser i balken och föreskrifter som har meddelats med stöd av balken. I det senare hänseendet avser hänvisningen föreskrifter i författningar på lägre konstitutionell nivå än lag, nämligen föreskrifter meddelade av regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, av en förvaltningsmyndighet. (Se i det här aktuella fallet 14 kap. 9 § MB, 9 och 26 §§ förordningen [1998:941] om kemiska produkter och biotekniska organismer samt 16 och 29 §§ Statens naturvårdsverks föreskrifter [SNFS 1992:16] om kyl- och värmepumpanläggningar innehållande CFC, övriga CFC, haloner, HCFC och HFC, den senare författningen kallad köldmediekungörelsen.)
Ansvarsbestämmelser där fängelse ingår i straffskalan innebär en begränsning av det skydd mot frihetsberövande som ges i 2 kap. 8 § RF. Av 2 kap. 12 § RF följer att en sådan begränsning skall ske genom lag (med vissa här inte aktuella undantag). I 8 kap. 7 § 2 st. RF finns en bestämmelse som i viss mån lättar upp det nu angivna lagkravet. Denna bestämmelse kan ses som en ersättning för den möjlighet som regeringen före år 1975 ansågs ha att föreskriva kortare frihetsstraff (se prop. 1973:90 s. 314 f.). Bestämmelsen är avfattad så att riksdagen i en lag, som innehåller ett bemyndigande med stöd av paragrafens första stycke, kan föreskriva annan rättsverkan än böter för överträdelse av en föreskrift som regeringen meddelar med stöd av bemyndigandet. Denna tillåtelse av blankettstraffstadganden med fängelse i straffskalan avser alltså enligt lagtextens ordalydelse bara hänvisning till föreskrifter som meddelas av regeringen. Det är omdiskuterat om denna regel utesluter eller inskränker möjligheten att på detta sätt sanktionera föreskrifter på lägre konstitutionell nivå än förordning (jfr bl.a. Nelson, Normgivningsmakten, 3 uppl. s. 83 med hänvisningar till lagförarbeten).
R.B. har dömts för underlåtenhet att uppfylla uppgiftsskyldighet enligt köldmediekungörelsen, som beslutats av Statens naturvårdsverk, och därvid ålagts att betala avgift enligt lagen om brottsofferfond, något som förutsätter att fängelse ingår i straffskalan för brottet. Med hänsyn till det förut anförda är det oklart huruvida fängelse kunnat ådömas för underlåtenheten. Det får därför anses vara av vikt för ledning av rättstillämpningen att hans överklagande prövas av högre rätt, och tillstånd till målets prövning i HovR:n bör följaktligen meddelas.
HD:s avgörande. Med ändring av HovR:ns beslut meddelar HD tillstånd till målets prövning i HovR:n.
HD:s beslut meddelades d. 19 nov. 2003 (mål nr Ö 4333-01).