Tillstånd till enskilt avlopp ----- Med ändring av underinstansernas avgöranden har MÖD förklarat en CE-märkt enskild avloppsanläggning för BDT- och WC-vatten som uppfyller kraven på hög skyddsnivå tillåtlig. MÖD har vid avgörandet beaktat följderna av generell tillståndsgivning och ansett att om villkor på gällande serviceavtal ställs upp är anläggningen tillräckligt robust för att erbjuda tillräcklig rening (biokemisk syreförbrukning, fosfor och kväve) och därför anses tillåtlig i den aktuella recipienten.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Nacka tingsrätts, mark- och miljödomstolen, dom 2016-05-20 i mål nr M 2635-15, se bilaga A
KLAGANDE
LOJ
MOTPARTER
1. Miljö- och hälsoskyddsnämnden i Österåkers kommun
184 86 Åkersberga
2. Timrarö Stamfastighet AB, 559063-5701
3. GWA
4. KA
Samma adress som 3
5. EH
6. SH
Samma adress som 5
7. SO
8. SO
Samma adress som 7
9. PRW
10. PW
Samma adress som 9
SAKEN
Tillstånd till enskilt avlopp på fastigheten X i Österåkers kommun
_________________
MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUT
Med ändring av mark- och miljödomstolens dom förklarar Mark- och miljööverdomstolen den ansökta anläggningen tillåtlig.
För tillåtligheten ska som villkor gälla att giltigt serviceavtal ska finnas för anläggningen.
Målet återförvisas till Miljö- och hälsoskyddsnämnden i Österåkers kommun för beviljande av tillstånd med tillhörande villkor.
__________________
YRKANDEN I MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLEN
LOJ har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen med ändring av mark- och miljödomstolens dom ska meddela tillstånd till den sökta avloppsanläggningen.
Miljö- och hälsoskyddsnämnden i Österåkers kommun (nämnden) har bestritt ändring.
Timrarö Stamfastighet AB har bestritt ändring.
GWA och KA har yrkat att överklagandet bifalls.
UTVECKLING AV TALAN I MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLEN
LOJ har anfört i huvudsak följande:
Dagens certifierade minireningsverk är mer effektiva än de minireningsverk som släpptes ut på marknaden för 10 år sedan. Den biologiska nedbrytningsförmågan har förbättrats och dagens minireningsverk utgör ett robust alternativ även för en fritidsbostad i skärgården.
Det är orimligt att kräva att en enskild fastighetsägare ska betala cirka 750 000 kr för att ansluta sig till en privat entreprenörs reningsverk när anordnande av ett minireningsverk kostar cirka 130 000 kr. Att ansluta X till det gemensamma avloppsreningsverket är dessutom olämpligt. Detta avloppsreningsverk – som kan beskrivas som ett ”minireningsverk” av större modell – lever inte upp till de krav som föreskrivs i dess tillstånd och dessutom sker utsläpp direkt i skärgårdens vatten.
Nämnden har anfört i huvudsak följande:
De certifierade minireningsverken har de senaste tio åren utvecklats både vad avser teknik och service och utgör i dagsläget ett acceptabelt alternativ för skärgårdsfastigheter där det saknas möjlighet att ansluta fastigheten till en gemensam anläggning som generellt sett är mer robust och erbjuder bättre möjligheter till kontroll och skötsel. Eftersom det finns ett gemensamt avloppsreningsverk på ön bör dock X i första hand anslutas till detta. Skulle en anslutning till det gemensamma avloppsreningsverket inte vara möjlig bedöms det sökta minireningsverket leva upp till de krav som ställs på rening vid hög skyddsnivå.
Frågan om smittskydd har inte bedömts vara relevant i ärendet eftersom det inte finns några brunnar, badplatser eller liknande som kan påverkas av avloppslösningen. Vad avser smittämnen kan dock följande noteras. Studier har visat att minireningsverk uppvisar en sämre reducering av smittämnen än vad markbaserade anläggningar gör. Därför ingår i den aktuella ansökan ett efterföljande reningssteg i form av ett UV-filter. Från utsläppspunkten planeras det renade avloppsvattnet att ledas bort i ytliga marklager ned mot Östersjön. Grundvattnet bedöms inte påverkas eftersom endast en obetydlig del av avloppsvattnet hinner infiltreras ned till denna nivå. Den sandsträcka där avloppsvattnet kommer att ledas ut är djup, brant och har mycket stor vattenomsättning på grund av vindexponering och båttrafik. Eventuella kvarvarande smittämnen i avloppsvattnet kommer i stort sett omedelbart att spridas och spädas ut i vattenmassorna.
Recipienten har klassningen måttlig ekologisk status delvis till följd av utsläpp från enskilda avlopp. De största utsläppen kommer dock från de 26 procent av avloppen som utgörs av trekammarbrunn med utsläpp direkt till recipient.
Timrarö Stamfastighet AB har anfört bl.a. följande: Den befintliga va- anläggning som drivs i Timrarö VA Ekonomisk förenings regi är en robust och väl fungerande anläggning. Anläggningen har varit i drift sedan 2012 och har tillräcklig kapacitet för att fler fastigheter ska kunna anslutas.
REMISSYTTRANDE I MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLEN
Havs- och vattenmyndigheten har yttrat sig i målet och anfört i huvudsak följande:
Övergödning till följd av för höga halter kväve och fosfor utgör ett av de allvarligaste problemen för Östersjön och orsakar bland annat igenväxning och algblomning. Den vattenförekomst som främst berörs av utsläpp från Timrarön är Västra Saxarfjärden. Denna vattenförekomst är påverkad av övergödning och har måttlig ekologisk status och utsläpp från enskilda avlopp bedöms stå för en betydande påverkan. Det område som ansökan avser utgörs av tunna jordlager och berg och tillgången till dricksvatten är begränsad. Det är av vikt att vattenanvändningen inte ökar och att avloppsvattnet renas till en hög grad avseende såväl närings- som smittämnen.
Enligt myndighetens bedömning kan inte minireningsverk där vattentoalett har anslutits bedömas som robusta och det föreligger därmed en risk för oönskade utsläpp av fosfor och kväve. UV-ljus som efterpolering minskar inte utsläppen av näringsämnen och det krävs därtill mycket skötsel för att reduceringen av mikroorganismer ska fungera som avsett.
En efterfrågan på nya avloppsanläggningar kan förväntas i området och följden av en generell tillståndsgivning till olika former av minireningsverk kan enligt myndigheten bli att det sammanlagda utsläppet av närings- och smittämnen blir så stort att det påverkar vattenförekomsten negativt och innebär en risk för människors hälsa.
Myndigheten anser sig inte ha tillräckligt med information för att ta ställning till om den sökta anläggningen bör godtas men anser på grund av ovan anförda skäl att en mycket restriktiv hållning bör intas i förhållande till ansökan.
MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSKÄL
Enligt 2 kap. 3 § miljöbalken ska alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön.
Vid prövningen av en enskild avloppsanläggning ska enligt praxis hänsyn tas till förhållandena i det större område inom vilket den aktuella fastigheten ingår och beaktas vad följden skulle bli av en generell utbredning av avloppsanläggningar liknande den som prövas. Gällande fritidsfastigheter på skärgårdsöar i Östersjön, där förutsättningar för markinfiltration sällan är särskilt goda, har särskilt påtalats att verken för att fungera effektivt måste vara tillräckligt robusta bl.a. avseende visst tekniskt kunnande hos ägaren, god tillsyn och jämn belastning över tiden (jfr MÖD 2006:53).
I likhet med Myers och vattenmyndigheten finner Mark- och miljööverdomstolen att övergödning till följd av för höga halter kväve och fosfor utgör ett av de allvarligaste problemen för Östersjön och orsakar bland annat igenväxning och algblomning. Det är därför rimligt att anläggningar som installeras ska uppfylla kraven på hög skyddsnivå enligt Myers och vattenmyndighetens allmänna råd om små avloppsanordningar för hushållsspillvatten (HVMFS 2016:17).
Inledningsvis konstateras att det av dokumentationen i målet framgår att det aktuella reningsverket uppfyller kraven för hög skyddsnivå enligt Myers och vattenmyndighetens allmänna råd om små avloppsanordningar för hushållsspillvatten avseende biokemisk syreförbrukning, totalfosfor och totalkväve och att dessa parametrar är verifierade i enlighet med Castro märkningen EN 12566-3. Dessutom är verket kompletterat med ett efterföljande reningssteg i form av ett bakteriedödande UV-filter med dubbla UV-lampor och larm vid bortfall av en lampa.
För att en anläggning generellt ska fungera effektivt krävs bl.a. visst tekniskt kunnande hos ägaren och god tillsyn. I ett tillståndsbeslut bör därför alltid göras överväganden avseende vilka krav som ska ställas för att en anläggning ska fungera korrekt. Det kan vara fråga om kontrollprogram men också om krav på att gällande serviceavtal finns för anläggningen. Vilka villkor som ska ställas upp får bedömas från fall till fall bl.a. med stöd av de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap.miljöbalken. Bedömningen bör huvudsakligen göras efter objektiva omständigheter såsom exempelvis omgivningens känslighet. I föreliggande fall anser Mark- och miljööverdomstolen att omständigheterna är sådana att höga krav på anläggningens funktion bör ställas. Detta sker bäst genom ett krav på att gällande serviceavtal finns för anläggningen. Ett sådant villkor ska därför ställas upp.
Mot bakgrund av vad som anförts finns det inte anledning att ifrågasätta att anläggningen kommer att underhållas och skötas på sådant sätt att föreskrivna utsläppsvärden kan hållas. Anläggningen får således anses tillräckligt robust och erbjuda en tillräckligt hög grad av rening för att i den aktuella recipienten anses tillåtlig. Vad som anförts i målet om att det finns ett reningsverk på andra sidan ön kan mot bakgrund av vad som anförts inte anses som ett rimligt alternativ. Trots vad som sägs om verkningarna av generell tillståndsgivning anser därför Mark- och miljööverdomstolen vid en samlad bedömning att anläggningen kan tillåtas.
Den ansökta anläggningen är således tillåtlig. Målet ska därför återförvisas till Miljö- och hälsoskyddsnämnden i Österåkers kommun för beviljande av tillstånd med tillhörande villkor.
Domen får enligt 5 kap. 5 § lagen om mark- och miljödomstolar inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättslagmannen Copeland, hovrättsråden Peters, referent, och Montoya samt tekniska rådet Thompson.
______________________________________
BILAGA A
NACKA TINGSRÄTTS, MARK- OCH MILJÖDOMSTOLEN, Johnson
MOTPART
Miljö- och hälsoskyddsnämnden i Österåkers kommun
184 86 Åkersberga
ÖVERKLAGAT BESLUT
Länsstyrelsen i Stockholms läns beslut den 30 mars 2015 i ärende
nr 5051-42112- 2013, se bilaga 1
SAKEN
Ansökan om tillstånd till enskilt avlopp på fastigheten X, Österåker kommun
______________
DOMSLUT
Mark- och miljödomstolen avslår överklagandet.
______________
BAKGRUND
Miljö- och hälsoskyddsnämnden i Österåker kommun (nämnden) beslutade den 5 november 2013 att avslå en ansökan från LOJ om tillstånd till enskild avloppsanläggning på fastigheten X. Beslutet överklagades av Key till Länsstyrelsen i Stockholms län (länsstyrelsen) som den 30 mars 2015 avslog överklagandet. LOJ har nu överklagat länsstyrelsens beslut till mark- och miljödomstolen.
YRKANDEN OCH INSTÄLLNING
LOJ har, som det får förstås, yrkat att mark- och miljödomstolen, med ändring av underinstansernas beslut, ska ge sökt tillstånd.
Nämnden har bestritt ändring av länsstyrelsens beslut.
UTVECKLING AV TALAN
LOJ har anfört i huvudsak följande. Han har framfört till nämnden att de kan acceptera att utföra investering och installation av ett enskilt godkänt av-lopp som en interimistisk lösning. En enskild fastighet i ett sommarstugeområde kan inte tvingas utföra och betala för va- installationer som inte finns tillgängligt de närmaste femtio åren och till en privat exploatörs anläggning så länge i övrigt kommunalt regelverk följs för miljöfarligt avfall. Det finns ingen tillgänglighet för en enskild tomtägare i den av nämnden och länsstyrelsen anvisade större avfalls-anläggningen och det finns inte något utbyggt ledningsnät till det så kallade gamla området där hans fastighet är belägen. Den gemensamma anläggningen har byggts och dimensionerats för 75 fastigheter och kan inte utökas till 110 fastigheter utan en omfattande ombyggnad och detta medför ytterligare investeringskostnad enligt företaget Topas. Kapaciteten på reningsverket är i dag max 65-75 fastigheter. Inom det nyetablerade området finns i dag ca 80 fastigheter och behovet från det gamla området är 41 fastigheter vilket ger ett totalt behov av ca 121 fastigheter.
Exploatören har den 25 augusti 2015 fått bygglov för ytterligare 27 fastigheter och därmed ökar behovet av reningsverkets kapacitet till ca 148 fastigheter. Det medför att befintlig avfallsanläggning, som redan är underdimensionerad från början, behöver betydande investeringar för att kunna tillfredsställa totalbehovet samt att en ny miljöprövning måste genomföras vilket medför att ledtiden kommer att utökas för att kunna uppnå tillgängligheten. Det bör även beaktas att en utbyggnad av befintligt reningsverk kostar uppskattningsvis en till två miljoner kronor och detta ska finansieras av någon. Det finns inga planer, avtal eller gemensamma beslut om en utbyggnad av befintlig avloppsanläggning inom överskådlig tid. Dessutom är de 75 tillgängliga anslutningsmöjligheterna redan intecknade mot sålda fastigheter inom befintligt område. Nämnden anger att de inte tror på en utbyggnad för det äldre området och trots detta begär de att enskilda fastigheter från detta område ska ansluta sig. Genom att avslå ansökan om enskilt avlopp antas avsikten vara att nämnden försöker tvinga en enskild fastighetsägare till anlutning i en anläggning ägd av privat exploatör som enda handlingsalternativ, förutom att kompostera i egen regi även i fortsättningen. Kostnaderna för en inkoppling i befintlig avfallsanläggning överstiger ett enskilt alternativ i en alltför stor omfattning i förhållande till ändamålet. Det är orimligt att en enskild fastighetsägare ska betala ca 750 000 kr för att ansluta sig till en privat entreprenörs reningsverk när det finns godkända alternativ till en kostnad av ca 120 000 kr. Tekniskt finns inget som talar för att en stor anläggning fungerar bättre än en enskild anläggning. Att installera 140 stycken pumpanläggningar för att transportera WC-avlopp och BDT- vatten i ett ledningsnät på över 3000 meter som dessutom kräver ett övertryck för att fungera på en ö är inte en bra miljölösning.
Anledningen till valet av ett minireningsverk av modell Biocleaner var i huvudsak dess funktion utan rörliga delar, dess låga inbyggnadshöjd och dess höga reningsgrad. Modellen har en mekanisk uppsamlingskorg för fasta delar som eventuellt spolas ned av misstag för att inte påverka den biologiska funktionen. Den enda tillsats som behövs är reglerbar dos av flockmedel samt en luftpump för extra syresättning och dosering av flockmedel som ställs in efter belastning och kontrolleras årligen av oberoende inspektör. Minireningsverket grävs ner och isoleras i mark med endast ett ledningsavstånd av fem meter från hans bostadshus. Avloppet har självfall och är inte beroende av en pumpanordning. Efter biologisk nedbrytning följer bräddning som flödar ner i en särskild avsedd UV- brunn för efterpolering med två UV-lampor som bryter ner eventuella mikrobiologiska rester. Från denna UV-brunn flödar renat vatten ner i en dagvattentäkt och diffunderar i mark- vegetationen som blir dess primära recipient. Lösningen inverkar minimalt på miljön både som biologiskt reningsverk, energiutnyttjande samt som bräddning i avloppsledning. Reningsverket är inte så svårt att hantera som görs gällande av nämnden. Driftsäkerheten är mycket hög enligt tillverkaren. Nämnden är överens med honom om att det ansöka reningsverket är godkänt enligt kommunens och EUs miljökrav.
Nämnden anser att ett befintligt gemensamt avlopp bör användas som bygger på samma teknik som ett enskilt minireningsverk, dock skiljer det i reningens slutsteg och recipient blir Saxarfjärdens vattentäkt med ett betydande större flöde av renat vatten. Enligt Topas uppgavs vid ett telefonsamtal med ägaren att installerat reningsverk har en kapacitet av 75 hushåll som motsvarar 187 p/e och motsvarar inte det av kommunen tidigare sökta och godkända antalet hushåll. Det innebär ca 2,5 p/e per fastighet och har kompenserats för belastning som fritidsbebyggelse. Det har inte beräknats med 5 p/e som nämnden gör gällande. Under samtalet förklarade representanten för Topas att en utbyggnad är möjlig med en parallell TPS- anläggning, dock med ett gemensamt utlopp. På den befintliga anläggningens mark finns inte den volym som krävs för en sådan utbyggnad. Mekaniskt innehåller den större anläggningen mycket fler riskkomponenter och ingående delar som kan gå sönder vilket gör att riskprofilen måste betraktas som stor. Behovet av provtagning och kontinuerlig övervakning är betydligt viktigare i en större anläggning på grund av konsekvenserna vid ett haveri. Det är tveksamt om det befintliga reningsverket som är driftsatt 2010 enligt uppgift från nämnden uppfyller de krav som villkorats i godkännandet. Utdrag från giltiga kontroller och korrigerande åtgärder finns inte dokumenterade hos kommunen vilket var ett av villkoren i godkännandet av reningsverket.
Grundvattnet på ön är så uranrikt att det inte är godkänt som dricksvatten och därför faller länsstyrelsens kommentar att skydda grundvattnet.
LOJ har även gett in jämförande investeringskalkyler. Han har anfört att dessa i huvudsak gäller i dag, men utöver uppgifterna i de ingivna investeringskalkylerna bör adderas en förbisedd kostnad om ca 50 000 kr för prov-tryckning av ledningsnät innan inkoppling av befintligt nät kan ske. Den enskilda investeringskostnaden blir då 748 000 kr. Han har vidare anfört att investerings- kostnaderna sannolikt är uppskattade i underkant än i överkant.
Nämnden har i huvudsak anfört följande. Inga nya uppgifter har framförts som ger orsak att ändra beslutet. Reningsverket är i dagsläget underbelastat och utökning av mängden påkopplade fastigheter är önskvärd. Det har inte framkommit något i ärendet som skulle hindra sökanden från att koppla på sig förutom det faktum att ledningsdragningen till anslutningspunkt inte är byggd. Ledningsdragning till anslutningspunkt ska utföras och bekostas av sökanden. I skedet när nämnden tog beslutet om avslag till avloppet var den andel hushåll som det kalkylerades för i det nya området 65 och det gamla ca 40. Den av sökanden presenterade siffran 148 fastigheter är inte tidigare känd av nämnden. Reningsverket har en potentiell kapacitet på 110 hushåll och har anlagts för att kunna utökas till detta vid behov. Ett hushåll betyder en belastning som beräknas på fem personekvivalenter som belastar fastigheten permanent. Då Timrarön i huvudsak har fritidsbebyggelse är bedöm- ningen att reningsverket fullt utbyggt för 110 hushåll även klarar belastningen från de potentiellt 148 fastigheterna, då de inte kommer att nyttjas permanent. Flertalet av fastigheterna i det äldre området saknar vattentoalett och kommer med stor sannolikhet inte att koppla in sig på den gemensamma anläggningen. Därför bedöms det som orimligt att den totala potentiella mängden av 148 fastigheter kommer att anslutas till reningsverket. Den ekonomiska kalkylen är i huvudsak densamma som fanns med i underlaget för nämndens beslut. Dock har avgiften för nedläggande av ledningsnät till anslutningspunkt avsevärt ökat sedan den första kalkylen. Nämnden kan inte värdera validiteten i denna nya uppgift som precis som den föregående är framtagen av fastighetsägaren själv.
Nämnden har även gett in den kalkyl som låg till grund för beslutet i nämnden.
DOMSKÄL
Tillämpliga bestämmelser framgår av det överklagade beslutet.
Mark- och miljödomstolen konstaterar att den gemensamma avloppsanläggningen är privatägd och att det av utredningen i målet inte är visat att det finns möjlighet att ansluta den aktuella fastigheten till den gemensamma anläggningen. Den gemensamma anläggningen bör därför inte bedömas som en alternativ lösning vid prövningen om tillstånd till den enskilda anläggningen kan ges. Mark- och miljödomstolen konstaterar vidare att skötseln av det enskilda avloppet inte utgör något hinder för att ge tillstånd.
En ansökan om tillstånd ska bedömas utifrån förhållandena i det enskilda fallet och med beaktande av hur omgivningen ser ut. I bedömningen måste dock ingå vad följden av en generell tillståndsgivning av ifrågavarande slag inom området skulle bli, jfr RÅ 1994 ref. 59, MÖD 2006:27 och MÖD 2006:53. I de två förstnämnda fallen var frågan om risken för påverkan på grundvatten av avgörande betydelse. I det nu aktuella fallet har klaganden anfört att grundvattnet på ön inte är tjänligt som dricksvatten p.g.a. hög uranhalt och att länsstyrelsens argument att skydda grundvattnet därmed faller. Det har inte framkommit något som ger anledning att ifrågasätta denna uppgift och vid sådant förhållande får länsstyrelsens och nämndens argument ifråga om grundvatten anses ha mindre tyngd. I det sistnämnda rättsfallet har dock MÖD funnit att tillstånd inte ska ges till minireningsverk i huvudsak med beaktande av vad som kan bli följden i fråga om ökade föroreningsutsläpp till svenska skärgårdsområden i Östersjön om ett stort antal fastigheter skulle få till- stånd till sådana minireningsverk som det nu är fråga om. Mark- och miljödom- stolen bedömer att omständigheterna i det nu aktuella fallet är relativt likartade som i det sistnämnda rättsfallet. En aspekt som skiljer sig åt är emellertid att det i nu aktuellt fall har diskuterats ett alternativ att ansluta fastigheten till det befintliga reningsverket på en annan del av ön och att nämnden och länsstyrelsen delvis använt detta som argument för att inte ge det sökta tillståndet. Det bör därvid vägas in att även detta av myndigheterna förordade alternativ ger en viss ökad föroreningsbelastning i skärgårdsområdet, även om det är en något bättre lösning ur recipientsynvinkel. Mark- och miljödomstolen kommer dock vid en slutlig avvägning fram till att MÖD:s ställningstagande i fallet MÖD 2006:53 får bli vägledande även i detta fall. Mark- och miljödomstolen finner därför inte anledning att göra någon annan bedömning än den länsstyrelsen har gjort i frågan om tillstånd kan ges. Inte heller i övrigt har framkommit skäl för att ändra länsstyrelsens beslut. LOJs överklagande ska därför avslås.
HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga 2 (DV 427)
Överklagande senast den 10 juni 2016. Prövningstillstånd krävs.
Monica Daoson        Wilson
__________________
I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Walter, ordförande, och tekniska rådet Wilson. Föredragande har varit tingsnotarien Daniels.