Justitiekanslerns beslut
1. Justitiekanslern avslår VJ:s begäran om ersättning av staten.
2. Justitiekanslern kritiserar Polismyndigheten i Malmö för dess bristande skriftliga redovisning av skälen för ett beslut om hämtning.
Bakgrund
I december 1998 anmälde en butiksinnehavare en stöld av bankkassetter. Polismyndigheten i Skåne inledde en förundersökning den 8 december 1998. Förundersökningsledaren hos polisen beslutade den 21 januari 1999 att VJ - som var anställd i den aktuella butiken - skulle hämtas till förhör angående stölden. Den 22 januari 1999 kl. 10.04 kom en polisman till VJ:s arbetsplats. Hon åkte med polismannen till polisstationen varefter ett förhör hölls med henne. Under förhöret delgavs VJ misstanke om stöld. Hon lämnade polisstationen kl. 11.40 samma dag. Åklagaren beslutade den 23 maj 2001 att åtal inte skulle väckas med motiveringen att brott inte kunde styrkas.
Anspråket
VJ har - genom ombudet förbundsjuristen SG - begärt ersättning av staten med 50 000 kr. Hon har till stöd för sin begäran i huvudsak anfört följande. Hämtningsbeslutet stod i strid med 23 kap.6 och 7 §§rättegångsbalken och artikel 5 och 8 i konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen). Statens åtgärd innefattar tjänstefel och fel och försummelse. Hon är därför berättigad till ersättning för kränkning, lidande och men samt sveda och värk. Hennes anspråk är grundat på 1 kap. 3 § skadeståndslagen, 3 kap. 2 § skadeståndslagen, grunderna för skadeståndslagen samt art. 41 i Europakonventionen.
Utredningen
Med anledning av påståendet om att Polisen i samband med ingripandet mot VJ gjorde sig skyldig till brott inledde Åklagarmyndigheten i Malmö en förundersökning. I ett beslut den 4 juni 2002 lades förundersökningen ned med motiveringen att vad som kommit fram inte gav anledning anta att straffbart tjänstefel hade begåtts.
Yttrande har också hämtats in från Rikspolisstyrelsen. I yttrandet sägs bl.a. följande.
"Enligt vad som har framkommit genom utredningen saknar polisens utredning, vad beträffar beslutet om hämtning till förhör, uppgifter om anledningen till beslutet. Sannolikt på grund av den relativt långa tidsutdräkt som varit mellan den beslutade åtgärden och denna utredning är de inblandade polismännens minnesbilder inte helt överensstämmande. Detta har föranlett att grunderna för beslutet i efterhand är svåra att granska.
Som framgått ovan får det dock anses klarlagt att V.J. i samband med utredningsmannens besök på hennes arbetsplats medföljde till förhör av fri vilja, utan att utredningsmannen framlagt något hot om att åtgärden annars skulle genomföras med tvång. Det skulle således kunna hävdas att åtgärden bör ses som en kallelse till förhör med kort varsel. Det kan dock inte uteslutas att V.J. uppfattat situationen som om hon inte hade något egentligt val och att hennes beslut att frivilligt följa med skedde under denna förespegling.
Rikspolisstyrelsen anser att bedömningen av ärendet bör utgå från att åtgärden utgjort ett straffprocessuellt tvångsmedel. Det får anses att V.J. enligt 23 kap. 7 § andra stycket RB såsom misstänkt har hämtats till förhör utan föregående kallelse. Tvångsmedlet skall enligt nämnda bestämmelse tillämpas endast om det kan befaras att en kallelse i förhand ej skulle hörsammas eller att den "varning" en kallelse innebär skulle leda till undanröjande av bevis eller på annat sätt försvåra utredningen.
Ersättning enligt frihetsberövandelagen
Enligt 5 § lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder, har den som varit berövad friheten till följd av beslut vid myndighetsutövning rätt till ersättning, om det står klart att beslutet vilade på felaktiga grunder och därför var oriktigt.
För att ersättning enligt nämnda bestämmelse skall utgå fordras det sålunda att det står klart att hämtningsbeslutet vilade på felaktiga grunder och därför var oriktigt. Enligt motiven till bestämmelsen skall rätten till ersättning bedömas restriktivt. Utredningen ger enligt Rikspolisstyrelsens mening inte vid handen att förevarande ärende är ett sådant fall som bestämmelsen är avsedd för, nämligen helt klara fall där grunden för åtgärden på ett iögonenfallande sätt framstår som felaktig. Ersättning enligt frihetsberövandelagen bör därför inte utgå.
Ersättning enligt skadeståndslagen 3 kap. 2 §.
Enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) skall staten ersätta personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada, som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten svarar.
Enligt 23 kap. 6 § RB får förhör hållas med envar som kan antas kunna lämna upplysningar av betydelse för utredningen. Av bestämmelsen följer att det anses vara en allmän skyldighet att underkasta sig förhör. Av betydelse för avgörandet av statens skyldighet att utge skadestånd är således om beslutsfattaren, när beslutet fattades att låta hämta V. J. utan föregående kallelse, tillämpat 23 kap. 7 § andra stycket RB på ett felaktigt sätt. Utredningen om motiven för hämtningsbeslutet är mycket knapphändig. Med hänsyn härtill och till att felbedömningarna vid skadestånd på grund av felaktig rättstillämpning måste vara mycket påtagliga för att ersättningsgrundande oaktsamhet skall anses föreligga, anser Rikspolisstyrelsen att det i ärendet inte framkommit att fel eller försummelse enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen ligger polisen till last. Ersättning bör alltså inte utgå enligt nämnda bestämmelse.
Ersättning enligt skadeståndslagen 1 kap. 3 § (dåvarande lydelse)
Enligt 1 kap. 3 § skadeståndslagen, i den lydelse som gällde vid händelsen, skall bestämmelserna i lagen om skyldighet att ersätta personskada också tillämpas i fråga om lidande som någon tillfogat annan genom viss typ av brottslig gärning.
VJ:s anspråk innefattade ett påstående om brottslig gärning från polisens sida. Frågan har som tidigare framgått prövats av åklagare med resultatet att polisens åtgärder inte ansetts utgöra brott. Rikspolisstyrelsen ser ingen anledning att ifrågasätta åklagarens beslut och finner således att ersättning för lidande enligt ovan bestämmelse inte bör utgå."
VJ har kommit in med ytterligare synpunkter i ärendet och därvid vidhållit sitt anspråk.
Ärendet inrymmer såväl tillsynsfrågor som skadeståndsfrågor.
Som Rikspolisstyrelsen konstaterat går det inte att med säkerhet nu fastställa varför det beslutades att VJ skulle hämtas till förhör, dvs. vad anledningen var att hon inte kallades till förhör i vanlig ordning. Det är inte heller klarlagt vilken misstankegrad som förelåg. De förhör som har hållits med polismännen som deltog i handläggningen tyder närmast på att det förelåg en viss misstanke men att nivån "skälig misstanke" inte var uppnådd.
Det tycks alltså inte vara möjligt att nu utreda om det fanns fog för beslutet att hämta VJ. Det betyder att det inte heller går att avgöra om det förekom något skadeståndsgrundande fel från polisens sida. Frågan om skadeståndsskyldighet föreligger är i en sådan situation en fråga om vem som har bevisbördan för omständigheter av betydelse för bedömningen av felfrågan.
Normalt är det den som säger sig ha utsatts för ett skadeståndsgrundande fel som har bevisbördan för omständigheter som medför att ett sådant fel har förekommit. Men i vissa situationer är det rimligare att den som påstås ha gjort fel har bevisbördan, exempelvis om den s.k. ursprungssannolikheten snarast ger stöd för den skadelidandes påstående (jfr JK:s beslut den 16 juni 2003 i ärende 1561-01-40) eller om den som påstås ha gjort fel har avgjort lättare än den skadelidande att skaffa fram bevisning. Man kan argumentera för att denna "omkastade bevisbörda" också bör tillämpas - oberoende av ursprungssannolikhet och bevismöjligheter - exempelvis i situationer där en myndighet har utsatt en enskild för ett påtagligt integritetsintrång. Det kan t.ex. gälla när polisen har tillgripit ett personellt tvångsmedel. Vid de allra mest ingripande personella tvångsmedlen - frihetsberövanden som är längre än 24 timmar - har ju staten rentav ett strikt ansvar, dvs. ett skadeståndsansvar utan att något fel har förekommit. Det gäller enligt lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder (frihetsberövandelagen). Å andra sidan gäller allmänna skadeståndsregler vid kortare frihetsberövanden och tvångsmedel i övrigt.
Man bör dock skilja mellan å ena sidan situationer då bevisläget är sådant att det finns anledning att fördela bevisbördan annorlunda än normalt och å andra sidan situationer då handlandets karaktär kan föranleda ett sådant avsteg från det normala. Att generellt lägga bevisbördan på den handlande vid vissa typer av beslut eller åtgärder bör enligt Justitiekanslerns mening inte förekomma utan stöd i lag. Det sagda innebär att man inte generellt bör lägga bevisbördan på staten vid särskilt ingripande myndighetsåtgärder om det inte finns uttryckligt lagstöd för det.
Slutsatsen av det anförda är att VJ bör anses ha bevisbördan för att polisen handlade fel när man beslutade att hämta henne till förhör. Som ovan framgått kan hon inte anses ha styrkt detta.
Det bör tilläggas att det i ett ärende om frivillig skadereglering ofta är svårt att bedöma bevisläget. Någon muntlig bevisupptagning sker inte i sådana ärenden och värdet av olika möjliga bevis är svårt att avgöra. När frågan om statens skadeståndsansvar på det sättet är oklar måste Justitiekanslern normalt avslå anspråket eller avböja att reglera det. Bedömningen får då i stället ske i domstol - om sökanden väljer att vända sig dit - efter muntlig bevisupptagning och en ordentlig värdering av de bevis som förebringats.
Sammanfattningsvis är min slutsats att VJ:s anspråk på skadestånd inte kan bifallas vare sig enligt skadeståndslagen eller enligt frihetsberövandelagen.
Det sagda gäller i varje fall inom ramen för den frivilliga skaderegleringen. Jag vill tillägga att jag, om VJ skulle välja att stämma staten, kommer att bestrida anspråket och som bevisning åberopa bl.a. förhör med de berörda polismännen.
VJ har också begärt ersättning direkt grundad på Europakonventionens bestämmelser. Statens inställning i denna del är i korthet följande. Enligt statens mening kan en enskild inte av Justitiekanslern eller svensk domstol få ersättning direkt med stöd av Europakonventionen. Artikel 41 innehåller en handlingsregel för Europadomstolen. Om svenska staten gör sig skyldig till ett konventionsbrott utsätter den sig för risken att Europadomstolen utdömer ett skadestånd enligt reglerna i artikel 41 som ett led i en folkrättslig sanktion mot staten. Men bestämmelsen är inte någon skadeståndsregel som skall tillämpas av svenska domstolar. Inte heller i övrigt innehåller Europakonventionen någon skadeståndsregel som är direkt tillämpbar i nationell rätt.
Det är självfallet otillfredsställande att det inte i efterhand ens hjälpligt går att utröna grunderna för ett beslut. Detta gäller i särskild grad i fråga om beslut om tvångsmedel. Det bör vara möjligt att i efterhand få ett klart besked om vad som var orsaken till ett ingripande. Polismyndigheten kan inte undgå kritik för bristen på redovisning av skälen för beslutet.
Handläggningen hos polismyndigheten har varit föremål för granskning inom ramen för en förundersökning om tjänstefel. Som jag har nämnt har förundersökningen avslutats. Det finns mot den bakgrunden inte skäl för mig att nu vidta någon ytterligare åtgärd med anledning av bristerna i handläggningen.
Handläggningen av detta ärende har dragit ut på tiden. Jag beklagar detta.