Anmälan om samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken ----- Efter att ha anlagt en biltestbana uppstod grusmassor som verksamhetsutövaren önskade använda för egen del eller sälja. En anmälan om samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken (MB) ingavs till länsstyrelsen, som dock fann att bestämmelserna om samråd inte var tillämpbara då det var frågan om täktverksamhet som fordrade tillstånd. Länsstyrelsen avvisade anmälan, vilket beslut stod fast efter miljödomstolens prövning. Miljööverdomstolen fann att materialet inte uppkommit vid täktverksamhet och att ett utnyttjande av materialet inte är en åtgärd som innebär en ändring av naturmiljön och som skall bli föremål för samråd enligt 12 kap. 6 § MB. Länsstyrelsen borde inte ha avvisat anmälan utan bedömt om uppgifterna i den skulle föranleda någon åtgärd. Målet återförvisades till lst.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Miljööverdomstolen undanröjer miljödomstolens dom och Länsstyrelsens i Norrbottens län beslut den 23 december 2005, dnr 549-16935-2005, och återförvisar målet till länsstyrelsen för fortsatt behandling.
Vägverket Produktion (VVP) har yrkat att Miljööverdomstolen ska friklassa uppkomna grusmassor från täkttillstånd, samt förklara dels att materialet inte utgör avfall, dels att grusmaterialet fritt kan användas i VVP:s egen entreprenadverksamhet alternativt får säljas till andra entreprenörer utan restriktioner.
Länsstyrelsen i Norrbottens län har bestritt ändring av miljödomstolens dom.
VVP har utvecklat sin talan enligt vad som framgår av miljödomstolens dom och tillagt i huvudsak följande. Förarbetena till tidigare naturvårdslagen säger att uttag som huvudsakligen sker för att bereda plats åt annan verksamhet inte utgör täkt. Till täkt räknas således inte skärningar för vägbyggen. Någon ny definition av täkt har inte tagits fram inför miljöbalkens införande. I det här fallet är vägbyggnationen att anse som överordnad, eftersom de mesta massorna har använts för detta ändamål. Totalt använd volym material i förhållande till överskottsvolym visar på ett totalt överskott på 7 % då alla justeringar är utförda. Det var helt oundvikligt med bergsskärningar på grund av den omgivande terrängen. Omfattningen av uttaget har av bl.a. vägprojektörer vitsordats som fullt normalt för den här typen av uppdrag och att total massbalans inte uppnåtts är mycket vanligt förekommande.
Länsstyrelsen har utöver vad som anfördes vid miljödomstolen anför i huvudsak följande. Länsstyrelsen anser inte att det är visat att det enbart är fråga om skärningar i bemärkelsen nödvändiga skärningar i det här fallet. Länsstyrelsen anser att det är de uppgifter om projektet som fanns vid tidpunkten för de aktuella berguttagen som ska ligga till grund för bedömningen av frågan om endast oundvikliga uttag har gjorts. VVP har angett att överskottet var 14 %. Projektet dimensionerades inte för några tillkommande justeringar med ytterligare materialbehov som följd. Länsstyrelsen anser att senare uppgivet materialbehov, som inte ingick i förutsättningarna för projektet, inte i efterhand kan tillgodoräknas slutsummeringen av projektets masshantering när det gäller att bedöma frågan om oundvikliga uttag/täktbegreppet. Projektet bedrevs utan geotekniskt stöd trots varierande topografi, behov av stora massförflyttningar och skiftningar i materialslag. Ett enkelt sätt att minimera risken för oklarheter om huruvida täkttillstånd kan krävas är att presentera ett underlag framtaget under ledning av sakkunnig geotekniker. Det bör i normalfallet räcka för att frågan om vad som är oundvikliga uttag ska kunna avgöras.
Av handlingarna i målet framgår att syftet med VVP:s anmälan till länsstyrelsen om samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken var att få det vid bygget av biltestbanan uppkomna överskottsmaterialet bedömt för att VVP skulle kunna utnyttja det utanför det verksamhetsområde där det uppkommit. Frågan var om materialet fick utnyttjas i VVP:s egen verksamhet på annat håll och om det kunde försäljas. Ett sådant utnyttjande är emellertid inte en åtgärd som innebär någon ändring av naturmiljön och som ska bli föremål för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken.
Det material som det är fråga om har alltså uppkommit vid anläggandet av biltestbanan. Det primära syftet med uttaget av berg har varit att möjliggöra banans anläggande och något annat har heller inte påståtts. Det är därmed inte fråga om material som uppkommit vid täkt av berg för vilken fordras tillstånd enligt 9 kap. 6 a § miljöbalken.
VVP:s tilltänkta utnyttjande, som inte fordrar samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken, är alltså inte tillståndspliktigt som täktverksamhet. Det har därför inte funnits skäl för länsstyrelsen att avvisa anmälan om samråd på den grunden att det krävs tillstånd. Länsstyrelsen borde i stället, oavsett VVP:s hänvisning till 12 kap. 6 § miljöbalken i anmälan om samråd, ha bedömt om de uppgifter som framgick kunde föranleda någon åtgärd. Även om ingen åtgärd skulle vidtas har det inte funnits anledning att genom ett särskilt beslut avvisa anmälan.
På grund av det anförda ska miljödomstolens dom och länsstyrelsens beslut undanröjas och målet visas åter till länsstyrelsen för den behandling som anmälan kan föranleda.
Domen får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättsråden Pacheco, referent, och Salazar, miljörådet Beck samt hovrättsrådet Davidson. Enhälligt.
Föredragande har varit Edwards.
Vägverket Produktion (VVP) har yrkat att miljödomstolen bestämmer att tillståndsplikt för täkt inte föreligger för uttag av krossat bergmaterial inom fastigheten XX 1:2. Vidare har VVP yrkat att miljödomstolen bestämmer att materialet i fråga inte skall anses utgöra avfall och att det därför fritt kan användas till bolagets egen entreprenadverksamhet alternativt få säljas till andra entreprenörer.
Länsstyrelsen har bestritt ändring av beslutet.
UTVECKLANDE AV TALAN M.M.
VVP har till stöd för sin talan anfört i huvudsak följande. - Massöverskottet från projektet med att färdigställa en biltestbana åt Woods uppgår för närvarande till 30 - 33 000 ton och ligger i upplag. VVPs platsansvarige gjorde bedömningen att det var bättre att krossa upp allt berg som uppstått som oundvikligt överskott vid skärningar i terrängen, i stället för att anlägga en bergtipp i närområdet. Enligt tillfrågade projektörer har man gjort en mycket bra massbalans vid en avvikelse på ca +/- 10 % mellan teoretiskt beräknade mängder material som kan nyttjas jämfört med faktisk mängd material som man får fram vid byggandet. I detta fall ligger överskottet på 14 %, vilket visar på en god massbalans. - Frågan är om överskottet av bergmassor skall räknas som tillståndspliktig täkt. Äldre lagstiftning sade att materialuttag vars primära syfte är att bereda plats för annan verksamhet inte skall räknas som täkt. Det skall då handla om oundvikliga uttag som blir följden av att t.ex. en tunnel eller väg byggs och att man måste göra bergskärningar för att vägen skall kunna gå fram. I detta fall var bergskärningar oundvikliga för att testbanan skulle kunna byggas på den fastighet som kunden valt och enligt dennes krav på utseende, funktion och fastställt pris. Beställningen från Colmis AB var att bygga en cirkulär testbana för bilar. Ett krav var att höjdvariationen på testbanan maximalt fick vara +/- 0,5 meter sett i profil. Läget för testbanan i terrängen valdes så att överskottet i jordschaktarna skulle räcka till för att bygga upp en vägbank i den mycket kuperade terrängen. Det hade inte varit något rimligt alternativ att höja läget på banan och köra ballast från närmaste täkt i Naura några mil från byggplatsen, till en avsevärd merkostnad för kunden. Att nyttja mer berg vid anläggandet av banan i stället för jord hade också inneburit en avsevärd merkostnad för kunden. VVP valde sedan att krossa upp allt överskottsberg istället för att anlägga en sidotipp av överskottsberg. Förfarandet innebar att miljöbalkens hushållningsprincip tillämpades. Att se till att överblivet material kan komma till användning har inte något med täktbegreppet att göra, eftersom det primära syftet med verksamheten inte varit att bedriva uttag av berg utan att bygga en testbana för bilar till det pris som kunden var villig att betala. Terrängförhållandena på platsen var förhållandevis svåra och möjliggjorde inte annat än provgropsgrävning med grävmaskin. På grund av topografi uppkom ett oundvikligt överskott av bergmassor. - Den föreslagna metoden sondering hade i detta fall varit direkt olämplig, då sondering kan ge mycket stora variationer i tillförlitlighet i blockrik terräng. VVPs publikation i ämnet provgropsgrävning, som länsstyrelsen hänvisat till, är endast riktlinjer och inte tvingande regler. Det finns dessutom inte några fastställda krav på hur omfattande en geoteknisk undersökning skall vara i dessa sammanhang.
Länsstyrelsen har till stöd för sin talan anfört i huvudsak följande. - Det uppkomna överskottet av bergmaterial var inte ett oundvikligt uttag och det krävs därför täkttillstånd om materialet skall säljas. Länsstyrelsen delar inte VVPs uppfattning att terrängförhållandena på platsen inte möjliggjorde annat än provgropsgrävning med grävmaskin. Det har funnits goda möjligheter att komplettera med andra undersökningsmetoder för att vid behov utreda exempelvis jordens mäktighet ovanpå underliggande berg, alternativt helt enkelt, i vissa fall, gräva djupare. Undersökningsmetoder som slagsondering kan utföras med såväl borrbandvagn som handburen motorslagsondering. Om man har tillgång till grävmaskin kan denna bereda väg för efterföljande borrbandvagn. Alternativt kan handburen utrustning för motorslagsondering transporteras med grävmaskin eller annat terränggående fordon mellan undersökningspunkterna. Eftersträvad massbalans har inte uppnåtts. Enligt VVP har det blivit ett överskott på 14 %. Felprocenten är för hög för att det skall anses vara visat att acceptabla försök att uppnå massbalans har gjorts, särskilt omräknat för de delsträckor där överskottet av krossat berg har hämtats. Det är framförallt fråga om delsträckor där terrängens karaktär med markerade höjder ger vid handen att antalet undersökningspunkter borde ha förtätats. Projektet har genomförts med för få undersökningspunkter, endast sex stycken längs en sträcka om 3 km, vilket fått till följd att bergytans nivå knappast säkerställts i den omfattning som är rimlig. I sammanhanget bedöms normalavståndet mellan groparna vara 40-80 meter vid provgropsgrävning i enlighet med VVPs publikation 1990:20. Det undersökta området är, sammanfattningsvis, av den karaktären att det måste ha framgått att utförligare undersökningar behövdes utifrån projektets uppgivna målsättning om massbalans samt med avseende på jorddjup och bergytans nivå i vägens sträckning. Oavsett formella krav är det dock rimligt att markundersökning genomförs i den omfattning som behövs för ett projekts genomförande, med hänsyn till bland annat faktorer som aktuell terräng och ekonomi. Även relativt omfattande markundersökningar kan ofta utgöra en begränsad del av kostnaden för ett större projekt. Även om det huvudsakliga syftet med de utförda arbetena har varit att anlägga en biltestbana, så ger det sätt de aktuella arbetena utförts på vid handen att syftet har varit att få tillgång till det aktuella materialet. Om krossat bergmaterial skall säljas krävs täkttillstånd, även om uttaget redan har skett i ett annat syfte, t.ex. för husbehov, eller som ett resultat av ett anläggningsarbete där det inte har visats att det varit fråga om oundvikliga uttag.
Det krävs som huvudregel tillstånd för en täkt som inte avser markinnehavarens husbehov enligt 9 kap. 6 § miljöbalken och förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd samt bilagan till denna förordning. En grundläggande fråga blir därmed om VVPs uttag i samband med anläggandet av en biltestbana för Colmis AB utgör en täkt i miljöbalkens mening.
I motiven till den tidigare gällande naturvårdslagen definierades begreppet täkt som arbetsföretag som primärt syftar till att nyttiggöra det uttagna materialet, antingen genom direkt försäljning eller inom företagarens övriga verksamhet. Uttag som huvudsakligen sker för att bereda plats för annan verksamhet utgör däremot inte täkt enligt motiven. Till täkt räknas således inte skärningar för vägbyggen, sprängning av tunnlar, bergrum, husgrunder och diken eller grävningar för dammbyggen och andra större arbetsföretag. Däremot torde s.k. sidotag vid vägbyggen som täkt ha omfattats av tillståndstvånget. (SOU 1962:36 s. 294 och prop.1964:148 s. 74, se också Greene m.fl.,
Naturvårdslagen - en kommentar, 3 uppl. 1988 s. 139).
Lagstiftaren synes inte ha åsyftat någon förändring i och med införandet av miljöbalken (prop. 1997/98:45, del 2, s. 145 ff.).
Enligt miljööverdomstolens praxis bör täktbegreppet ges en ganska extensiv tolkning och det måste, för att ett uttag skall falla utanför täktbestämmelserna, krävas att det uppgivna primära syftet med arbetsföretaget verkligen framstår som huvudsakligt och överordnat. Det får således anses vara fråga om en täkt, när brytningen i mer än ringa mån anpassas till själva uttaget och nyttiggörandet av materialet och inte i allt väsentligt styrs av vad som behövs inom ramen för det samlade arbetsföretaget. Vidare måste det enligt miljööverdomstolen läggas på verksamhetsutövaren att visa att uttaget huvudsakligen sker för ett annat ändamål än att nyttiggöra materialet, trots att de yttre betingelserna för en täkt är för handen. Omfattningen av uttaget kan därvid vägas in i bevisprövningen, men kan inte i sig ges någon avgörande rättslig betydelse. Inte heller kan enbart den omständigheten att uttaget material inte används eller läggs upp inom fastigheten utan fraktas från denna utgöra grund för att betrakta verksamheten som tillståndspliktig täktverksamhet (jfr Miljööverdomstolens domar den 27 maj 2003 i mål nr M 9095-02 och den 29 december 2004 i mål nr M 3683-03).
Miljödomstolen gör följande bedömning.
Att det ursprungliga syftet med verksamheten i detta fall skulle ha varit något annat än att anlägga en biltestbana har inte gjorts gällande i målet. Emellertid har den markundersökning som genomförts av VVP före anläggandet av banan varit mycket begränsad - trots att VVP enligt egen uppgift eftersträvat massbalans vid uttaget - och inte heller har några andra åtgärder vidtagits för att begränsa uttaget. Med hänsyn härtill finner miljödomstolen att VVP inte har kunnat visa att uttaget varit nödvändigt för att bereda plats för den primära verksamheten. VVPs uttag av berg i samband med anläggandet av en biltestbana för Colmis AB är därför att anse som en täkt i miljöbalkens mening, varför Länsstyrelsen har haft fog för att avvisa VVPs anmälan om samråd enl. 12 kap. 6 § miljöbalken.
På grund av det anförda skall överklagandet avslås.
Överklagande skall ges in till Umeå tingsrätt, miljödomstolen, senast 25 januari 2007 och vara ställt till Svea hovrätt, Miljööverdomstolen. Prövningstillstånd krävs.
I domstolens avgörande (enhälligt) har deltagit rådmannen Morales och miljörådet Parker. Föredragande har varit beredningsjuristen Russell.