Dröjsmål med att lämna ut allmän handling har inte medfört ansvar, då det berott på förbiseende och ingen sådan omständighet förelegat som talat för att ändå döma till ansvar.
(Jfr 1992 s 310, 555, 812 och 838)
Enligt uppdrag av chefsjustitieombudsmannen C.E. yrkade kammaråklagaren Lewis vid Huddinge TR ansvar å Gibson jämlikt 20 kap 1 § BrB för tjänstefel under följande påstående: T.L. inkom d 5 okt 1989 till åklagarmyndigheten i Huddinge med en begäran att få kopior av ett visst förundersökningsmaterial. Vederbörande distriktsåklagare beslutade d 2 nov 1989 att hänskjuta frågan till myndigheten. Gibson, som i egenskap av chef för myndigheten haft att pröva frågan, har från d 3 nov 1989 eller någon dag därefter då han fick kännedom om begäran och fram till d 17 dec 1990 underlåtit att vidta åtgärder för att denna skulle kunna prövas i enlighet med bestämmelserna i 2 kaptryckfrihetsförordningen och 15 kapsekretesslagen (1980:100). Gibson har härigenom av oaktsamhet vid sin myndighetsutövning åsidosatt vad som gällt för uppgiften. Underlåtenheten har haft sin grund i oaktsamhet från S.H:s sida bestående i att han inte vidtagit de åtgärder för att ha kontroll över ärendet som krävts för att utlämnandefrågan skulle kunna prövas i enlighet med gällande regler.
T.L. yrkade skadestånd av Gibson med 1 500 kr för förlorad arbetsförtjänst.
TR:n (ordf f d rådmannen Simpson) anförde i dom d 7 febr 1992:
Domskäl. Gibson har bestritt ansvar. Åklagaren har sakframställningsvis anfört följande. Sedan förundersökning inletts mot T.L. beträffande ofredande, misshandel och försök till inbrott i lägenhet alternativt skadegörelse beslöt distriktsåklagaren Cross 19 juli 1989 att ej väcka åtal mot T.L.. I framställan som inkom d 5 okt 1989 till åklagarmyndigheten i Huddinge begärde T.L. att få kopia av förhören i ärendet. Romero blev tveksam i frågan om sekretess och överlämnade därför ärendet till Gibson för åtgärd.
Gibson har vitsordat att Romero till honom för prövning överlämnat T.L:s framställan men han har i övrigt inget minne av ärendet. Sannolikt hade han lagt det bland andra akter för att senare pröva frågan om utlämning av kopierade handlingar. Akten i ärendet var åsatt ett tecken som utvisade att ärendet var avgjort och troligen hade Gibson senare noterat detta och därför inte kommit ihåg att akten innehöll ett ärende som skulle prövas av honom. Romero hade efter överlämnandet icke fört ärendet på tal och ej heller hade T.L. efterhört ärendet. Vid den aktuella tiden var arbetssituationen på åklagarmyndigheten ytterligt ansträngd och prioriteringar måste ständigt göras. I september 1989 insjuknade S.H:s närmaste man och avled några månader senare. Det innebar att Gibson fick handlägga alla grövre brottmål. I oktober hade han ett svårt mordmål. Åklagarmyndigheten var ständigt underbemannad och de nya åklagare som kom var oftast unga och tarvade handledning. Därtill kom motsättningar bland kanslipersonalen. Arbetsbelastningen var sådan att personalen "gick på knäna". Slutligen berördes han känslomässigt mycket starkt av H.W:s dödliga sjukdom.
Överåklagaren S.R. har hörts som vittne och därvid bekräftat S.H:s uppgifter om den svåra arbetssituationen på åklagarmyndigheten i Huddinge. Arbetsbelastningen där var alltid större än de personella resurserna. I förhållande till arbetsvolymen fattades tre åklagare 1988, två 1989 och drygt tre 1990. Sistnämnda år lämnade tre åklagare åklagarmyndigheten på grund av arbetsbördan. Personalen orkade inte med arbetsbördan. Den ledde till "turbulens" på myndigheten. Förhållandena blev "relativt kaotiska". Vid den aktuella tiden - oktober 1989 - förde Gibson åtalet i HovR:n i ett mycket besvärligt mordmål. Slutligen påverkade H.W:s sjukdom och död Gibson starkt, han upplevde det som en personlig förlust.
TR:ns bedömning.
Utrett är att Gibson från d 3 nov 1989 till d 19 dec 1990 underlåtit att pröva T.L:s begäran om utfående av de av denne begärda handlingarna. Underlåtenheten står i strid mot bestämmelserna i 2 kap12 och 13 §§tryckfrihetsförordningen och är att bedöma som tjänstefel. Vad härefter angår frågan huruvida tjänstefelet är att bedöma som ringa har i målet ej påståtts att dröjsmålet inneburit rättsförlust eller skada för T.L.. Åklagaren har emellertid gjort gällande att vad Gibson låtit komma sig till last är av särskilt allvarlig art enär han, som var chefstjänsteman, åsidosatte en grundlagsfäst rättighet. Uppenbart är emellertid att den brist på personella resurser i förhållande till arbetsbördan som förelegat vid åklagarmyndigheten enligt såväl S.H:s uppgifter som vad S.R. omvittnat utgör en risk för att felaktigheter i handläggningar kan uppkomma. Därför bör enligt TR:ns mening de förhållanden Gibson nödgats arbeta under i hög grad beaktas vid bedömning av tjänstefelets art. Då härtill kommer, som ovan nämnts, att varken rättsförlust eller skada åsamkats T.L. finner TR:n att tjänstefelet bör bedömas som ringa och förty ej föranleda ansvar. Åtalet skall således ogillas.
Vid sådant förhållande och då synnerliga skäl för bifall till T.L:s talan ej föreligger skall skadeståndsyrkandet lämnas utan bifall.
Domslut. Åtalet ogillas.
T.L:s skadeståndstalan ogillas.
Chefsjustitieombudsmannen fullföljde talan i Svea HovR och yrkade att Gibson skulle fällas till ansvar för tjänstefel.
T.L. yrkade skadestånd av Gibson med 1 500 kr för förlorad arbetsförtjänst och utlägg.
Gibson bestred bifall till chefsjustitieombudsmannens och T.L:s talan.
HovR:n (hovrättspresidenten Singh, hovrättsrådet Nelson och adj led Olson, referent, samt nämndemännen Adams och Collier) anförde i dom d 18 dec 1992:
Domskäl. I HovR:n har Gibson hörts på nytt. Vidare har bandupptagningen från förhöret i TR:n med vittnet S.R. spelats upp.
Vid förhöret med Gibson har, förutom vad som antecknats i TR:ns dom, framkommit följande: Han brukade sortera pågående ärenden i tre högar. En hög innehöll ärenden angående häktade personer. En annan innehöll ärenden beträffande ungdomar. Ärendena i dessa högar prioriterades och handläggningen styrdes av de tidsfrister som gäller för dessa kategorier av misstänkta och tilltalade. Övriga pågående ärenden sorterades i ytterligare en hög som förvarades på en hurts bakom S.H:s skrivbord. Han brukade gå igenom denna hög med jämna mellanrum. Den nu aktuella akten låg i högen för övriga ärenden. När A-M.B. ringde från JO i december 1990 hade han därför inga svårigheter att hitta ärendet. Han såg då genast att det inte förelåg något hinder att översända kopia av förundersökningsprotokollet till T.L.. Om han tidigare blivit påmind om T.L:s framställning skulle ärendet ha avgjorts med samma snabbhet.
Av bandupptagningen från förhöret med S.R. framgår att hon, utöver vad som antecknats i TR:ns dom, uppgivit följande: Situationen på åklagarmyndigheten förvärrades av att myndigheten - förutom att man hade för få åklagare - även hade för få fasta tjänster. Man hade emellertid från statsmakternas sida inte hunnit med att tilldela myndigheten de resurser som en ökande belastning krävde. Åklagarpersonalen kom därför att bestå av förhållandevis unga åklagare som ofta flyttade efter en kortare tids tjänstgöring. - Det var svårigheter även bland kanslipersonalen. Gibson hade emellertid kontaktat Statshälsan för att få hjälp att lösa dessa problem.
HovR:n gör följande bedömning.
Gibson har av oaktsamhet underlåtit att med tillräcklig skyndsamhet pröva T.L:s begäran om att få ta del av allmänna handlingar. Denna underlåtenhet är att anse som tjänstefel och föranleder straffansvar om inte gärningen kan anses som ringa. Vid den bedömningen beaktar HovR:n följande.
Rätten att ta del av allmänna handlingar är grundlagsskyddad. Gibson intog en sådan självständig ställning i sin egenskap av chefsåklagare att det enligt förarbetena till den åberopade bestämmelsen kan finnas skäl att se allvarligare på hans oaktsamhet än på motsvarande oaktsamhet av en person i mer underordnad ställning. Emellertid visar utredningen i målet att Gibson brottats med mycket stora svårigheter på åklagarmyndigheten på grund av underbemanning och en anhopning stora och svåra mål, som i många fall gällt frihetsberövade personer. I denna pressade arbetssituation har han uppenbarligen fast störst vikt vid handläggningen av sådana mål och glömt T.L:s framställning.
Som TR:n funnit bör dessa arbetsförhållanden i hög grad beaktas vid bedömningen av gärningen. Även om det s k förfångsrekvisitet efter 1989 års lagändring inte längre gäller, framgår av förarbetena till lagändringen att en viktig faktor vid bedömningen av gärningen är i vad mån någon drabbats av skada. S.H:s oaktsamhet kan enligt HovR:ns mening inte anses ha länt T.L. till någon större skada eftersom denne genom sin passivitet bidragit till tidsutdräkten i ärendet. Gibson har gjort gällande att han, om han erinrats om T.L:s framställning, snabbt skulle ha bifallit denna. Det finns enligt HovR:ns mening inte anledning att betvivla detta.
På grund av vad som nu har anförts finner HovR:n i likhet med TR:n att tjänstefelet skall bedömas som ringa och därför inte föranleda ansvar.
Vid denna utgång i ansvarsdelen skall även T.L:s talan lämnas utan bifall.
Domslut. HovR:n fastställer TR:ns domslut.
Chefsjustitieombudsmannen (JO) och T.L. sökte revision.
JO yrkade att HD, med ändring av HovR:ns dom, skulle döma Gibson för tjänstefel till dagsböter.
T.L. yrkade att Gibson skulle förpliktas utge skadestånd med 1 500 kr.
Gibson (offentlig försvarare advokaten Scott) bestred ändring.
I sin revisionsinlaga anförde JO bl a: För att straffansvar för tjänstefel skall kunna utkrävas fordras inte att någon har drabbats av en skada till följd av det oriktiga handlandet. Enligt förarbetena är det emellertid allmänt sett en viktig faktor vid bedömningen av om gärningen är ringa eller ej i vad mån någon drabbats av skada eller om det förelegat någon mera påtaglig risk för skada eller olägenhet av annat slag (prop 1988/89:113 s 17 f).
Av vad som sagts i det föregående framgår att offentlighetsprincipen i första hand syftar till att skydda det allmänna intresset av insyn i myndigheternas verksamhet. Skyddsobjektet är således inte i första hand den enskilda individens intressen i ett särskilt fall. Offentlighetsprincipen har t ex som Arroyo påpekar (Allmänna handlingar s 292) inte till ändamål att främja rent affärsmässiga intressen, även om den rent faktiskt kan komma att tillgodose också sådana.
Av offentlighetsprincipens roll i rättsordningen följer att det ofta över huvud taget inte är möjligt att göra någon sedvanlig bedömning av den skada som en felaktig handläggning av en utlämnandefråga kan ha vållat i det enskilda fallet. Det kan finnas många skäl till att en person vill ha ut en viss handling. Han vill kanske skaffa sig kunskap om förhållanden som av någon särskild anledning intresserar honom, men det kan också förhålla sig så att han vill få skriftlig dokumentation av ett redan känt förhållande. Ett uteblivet eller försenat utlämnande av en handling får sannolikt sällan några omedelbara ekonomiska konsekvenser för den som begärt att få ut handlingen. En underlåtenhet från en myndighets sida att lämna ut en allmän handling kan emellertid få andra menliga följder som är betydligt svårare att värdera.
Det kan tilläggas att en myndighet som skall ta ställning till en utlämnandefråga normalt saknar möjlighet att göra någon bedömning av hur angelägen saken är för den som begärt utlämnandet och i själva verket är förbjuden att skaffa sig underlag för en sådan bedömning. Det föreskrivs i 2 kap 14 § andra stycket TF att en myndighet inte på grund av att någon begär att få ta del av en allmän handling får efterforska vem han är eller vilket syfte han har med sin begäran i större utsträckning än som behövs för att myndigheten skall kunna pröva om det föreligger hinder mot att handlingen lämnas ut.
Grundlagsstiftarens principiella utgångspunkt har således varit att det är sökandens ensak att bedöma vilken betydelse det har för honom att få ut den begärda handlingen och att myndigheterna har att betrakta varje framställning om utfående av en allmän handling som lika viktig och prioritera alla sådana framställningar på det sätt som följer av reglerna i 2 kap 12 och 13 §§ TF. Om handläggningen av en utlämnandefråga inte uppfyller de krav som uppställs i grundlag och lag innebär detta i princip alltid ett angrepp på det allmänna intresset av insyn i den offentliga verksamheten. För att straffansvar skall kunna inträda är det därför enligt min mening tillräckligt att offentlighetsprincipen har åsidosatts på ett flagrant sätt och att den enskilde därigenom vållats den olägenhet som ligger i att han varken fått tillgång till den begärda handlingen eller erhållit något annat besked i utlämnandefrågan.
I de fall där felet i handläggningen utgörs av ett dröjsmål med ställningstagandet till en framställning om utfående av en allmän handling måste man uppenbarligen se allvarligare på det ju längre dröjsmålet är. Ett dröjsmål uppgående till mer än tretton månader, som i det här aktuella fallet, är så anmärkningsvärt att det redan i sig bör medföra att tjänstefelet inte kan anses som ringa.
HovR:n har vid sin bedömning av dröjsmålets betydelse uppenbarligen ansett att T.L. varit medvållande till detta genom att inte höra av sig till åklagarmyndigheten efter den ursprungliga framställningen och att denna omständighet bör räknas Gibson till godo. HovR:n har vidare betraktat T.L:s underlåtenhet att påminna om sin framställning som ett tecken på att dröjsmålet inte länt honom till någon större skada. Jag kan inte ansluta mig till ett sådant sätt att resonera.
En framställning om en kopia av en allmän handling skall behandlas skyndsamt enligt en uttrycklig grundlagsregel. Det är självfallet myndigheten ensam som har ansvaret för att denna bestämmelse iakttas. Det kan varken i detta eller andra sammanhang krävas att den enskilde påminner myndigheten om sitt ärende för att han skall få det handlagt i enlighet med gällande författningsbestämmelser. Den som gör en framställning hos en myndighet måste anses mena allvar med den, även om han sedan skulle nöja sig med att avvakta myndighetens ställningstagande utan att vidta någon ytterligare åtgärd i saken. Som framgår av det föregående hävdar jag vidare att det, för att straffansvar skall inträda i en situation av det här aktuella slaget, inte krävs att det påvisas någon mera påtaglig skada för den enskilde i det konkreta fallet utan att det är tillräckligt att offentlighetsprincipen har blivit åsidosatt på ett flagrant sätt.
Att det varit viktigt för T.L. att få tillgång till de aktuella handlingarna framgår redan av det förhållandet att han anlitade advokathjälp för att framställa sin begäran och att han sedan gjorde en JO-anmälan bl a i syfte att få ut dem. Jag vill vidare peka på de uppgifter som han lämnat både i TR:n och i HovR:n vid utförandet av sin målsägandetalan att han gjort flera fruktlösa försök att få kontakt med Gibson per telefon. Riktigheten av dessa uppgifter får visst stöd av de uppgifter som lämnats om arbetsförhållandena vid åklagarmyndigheten under den aktuella perioden.
Domstolarna har vid sin bedömning att S.H:s tjänstefel är att anse som ringa fäst stor vikt vid vad som framkommit om hans arbetssituation. Det saknas anledning att ifrågasätta att denna varit mycket pressad. En svår arbetssituation kan emellertid inte åberopas som skäl att åsidosätta en prioriteringsregel som ställer upp ett direkt krav på skyndsamhet. Tvärtom är det i sådana situationer särskilt viktigt att arbetsuppgifterna prioriteras korrekt så att angelägna ärenden inte blir liggande.
Gibson har i detta fall haft att iaktta en föreskrift i grundlag att utlämnandefrågan skulle handläggas skyndsamt. Det har därför ålegat honom att, så snart han fått kännedom om ärendet, vidta de åtgärder som krävdes för att detta skulle kunna handläggas på föreskrivet sätt. En snabb handläggning var särskilt påkallad i detta fall, eftersom ärendet redan hade legat hos åklagarmyndigheten i fyra veckor när det överlämnades till S.H.. Den fråga som han hade att ta ställning till var, som han själv har medgett, så enkel att det hade varit möjligt för honom att avgöra den så gott som omgående. Härav följer att han över huvud taget inte hade behövt eftersätta någon annan angelägen arbetsuppgift till följd av T.L:s framställning. Av vad Gibson själv uppgett framgår emellertid att han i stället behandlade den aktuella akten som hänförlig till vilket oprioriterat ärende som helst utan att vidta någon åtgärd för att säkerställa att utlämnandefrågan skulle komma att handläggas i enlighet med gällande regler. Någon handläggningsåtgärd hade ännu inte vidtagits i ärendet när Gibson - drygt tretton månader efter det att han hade övertagit detta - kontaktades av en tjänsteman vid JO-expeditionen med anledning av T.L:s JO-anmälan.
Att övervaka efterlevnaden av offentlighetsprincipen har sedan länge ansetts vara en av JO:s viktigaste arbetsuppgifter. När en myndighet dröjt utöver vad som följer av reglerna i 2 kap 12 och 13 §§ TF med att ta ställning till en framställning om utfående av handlingar sägs orsaken till detta regelmässigt vara en pressad arbetssituation där man gett företräde åt de ordinarie arbetsuppgifterna. Om invändningar av detta slag skulle vara ansvarsbefriande oavsett dröjsmålets längd, och om sådan betydelse skulle tillmätas också invändningar om att ett i sig oacceptabelt dröjsmål inte vållat någon egentlig skada för sökanden, blir konsekvensen att offentlighetsprincipen i huvudsak kommer att sakna straffrättsligt skydd. Med hänsyn till den vikt som denna princip tillmäts i den svenska rättsordningen kan detta inte anses stå i överensstämmelse med lagstiftarens syfte med straffbestämmelsen om tjänstefel.
Jag hävdar mot denna bakgrund att S.H:s gärning inte kan anses vara ringa.
Målet avgjordes efter huvudförhandling (JO genom kammaråklagaren A-M.B.).
HD (JustR:n Vängby, Stewart, Scott, Sterzel, referent, och Young) beslöt följande dom:
Domskäl. Det långa dröjsmålet med att lämna ut handlingarna måste, som domstolarna funnit och Gibson medgett, anses ha inneburit tjänstefel. Bedömningen, om Gibson kan undgå ansvar därför att felet var ringa, skall omfatta alla omständigheter och utgå från hans egna uppgifter, som godtagits genomgående.
Gibson var väl insatt i gällande regler och medveten om deras betydelse. Det kan inte betvivlas att han skulle ha lämnat ut handlingarna skyndsamt, om han hade påmints om saken. Det har emellertid inte ens påståtts att vare sig sökanden eller någon annan haft kontakt med honom om detta. En förklaring till att handlingarna blev liggande så länge ges av att de förvarades i ett aktomslag, som tydligt - och i och för sig korrekt - angav att åtalsärendet var avslutat. Det finns inte underlag för att utifrån detta fall rikta någon anmärkning mot rutinerna vid myndigheten.
Det framstår som tydligt att det inträffade berott på ett förbiseende och inte påverkats av någon sådan omständighet på S.H:s sida som talar för att ansvar ändå ådöms av hänsyn till lagreglernas stora betydelse. I detta läge får särskilt beaktas den ansträngda arbetssituationen vid myndigheten och den ringa skada som uppkom. Tjänstefelet bör då bedömas som ringa och åtalet ogillas.
Vid denna utgång i ansvarsfrågan skall T.L:s skadeståndstalan ogillas.
Domslut. HD fastställer HovR:ns domslut.