Ansökan om undantag från strandskydd för genomförande av fastighetsreglering avslogs (rättsprövning, avslag)
Not 196. Ansökan av Stevenson Shaffer om rättsprövning av ett beslut om undantag från strandskyddsbestämmelser. -Miljö- och byggnadsnämnden i Härjedalens kommun (1995-08-17) avstyrkte, med hänvisning till strandskyddsbestämmelserna, föreslagen fastighetsreglering avseende fastigheterna Rismyr 3:5 och Higgins 3:12 i Härjedalens kommun. - Stevenson Shaffer överklagade. - Länstyrelsen i Jämtlands län (1996-03-01) avslog överklagandet. - Stevenson Shaffer överklagade länsstyrelsens beslut. - Regeringen (Miljödepartementet, 1998-06-11) avslog överklagandet och anförde som skäl för sitt beslut: Regeringen finner att miljö- och byggnämndens och länsstyrelsens beslut avser frågan om att medge undantag från strandskyddsbestämmelserna för fastighetsbildning, i detta fall fastighetsreglering, enligt 3 kap. 2 § tredje stycket fastighetsbildningslagen. - Frågan om bättre rätt till fast egendom tas upp till prövning efter stämning i allmän domstol. Yrkandet om att regeringen skall fastställa Stevenson L:s äganderätt enligt lagliga avtal, vilket får tolkas som ett yrkande om att regeringen fastställer Stevenson L:s bättre rätt till den del av fastigheten Higgins 3:5 som berörs av den nu aktuella ansökan om fastighetsreglering, kan således inte tas upp till prövning av regeringen. - I 3 kap. 2 § andra stycket fastighetsbildningslagen föreskrivs att fastighetsbildning skall ske så att syftet med naturvårdsföreskrifter för marks bebyggande eller användning inte motverkas. Strandskyddsbestämmelserna i naturvårdslagen är sådana bestämmelser. Beträffande frågan om det finns skäl att lämna medgivande till undantag från strandskyddsbestämmelserna för föreslagen fastighetsreglering gör regeringen följande bedömning. - Dispens från förbudet enligt strandskyddsbestämmelserna får enligt 16 a § naturvårdslagen endast meddelas om det föreligger särskilda skäl. Enligt lagstiftningens förarbeten skall undantagsbestämmelsen tillämpas restriktivt (prop. 1974:166 s. 97). Vid prövning av frågor som rör naturvård skall vidare enligt 3 § naturvårdslagen tillbörlig hänsyn tas till övriga allmänna och enskilda intressen. Härvid skall lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. tillämpas. Skälen för att vidmakthålla strandskyddet skall bl.a. vägas mot inskränkningen i förfoganderätten för den enskilde. - Strandskyddets syfte är enligt 13 § naturvårdslagen att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv och att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för växt- och djurlivet. Bestämmelserna avsåg från början enbart skydd för att åt allmänheten trygga tillgången till platser för bad och friluftsliv och var utformade som en möjlighet för länsstyrelsen att förordna om strandskydd för särskilt utvalda strand- och vattenområden. Eftersom länsstyrelsernas föreskriftsrätt visade sig ge ett otillräckligt skydd infördes år 1975 det generella strandskyddet. - Från den 1 juli 1994 utvidgades också syftet med strandskyddet till att omfatta även bevarandet av goda livsvillkor på land och i vatten för växt- och djurlivet. 1 detta sammanhang (prop. 1993/94:229 s. 8 f) uttalades bl.a. följande. - "Frågan om att bevara stränder bör ses i ett långsiktigt perspektiv. Att ett område nu är av mindre intresse för friluftslivet behöver inte innebära att så kommer vara fallet för all framtid. Stränder mot sjöar och vattendrag är värdefulla miljöer för djur och växter. Stränderna är särskilt betydelsefulla eftersom övergången mellan land och vatten innebär en mycket kraftig brytning som ger utrymme för en rad olika livsmiljöer. Många arter lever i vatten men häckar på land och andra utnyttjar den strandnära zonen som skydd och för att övervintra ... stränderna och andra strandnära miljöer fungerar som s.k. spridnings- och vandringskorridorer och som tillflyktsplatser för flora och fauna i landskap som i övrigt präglas av rationell produktion." - Lagstiftningen ger således ett starkt uttryck för en vilja att strandskyddet dels skall hindra exploatering av de av landets strandområden som är tillgängliga för allmänheten så att de kan utnyttjas för rörligt friluftsliv i ett långsiktigt perspektiv, dels skall bidra till att bevara den biologiska mångfalden. Riksdagen har genom denna lagstiftning markerat att strandskyddet är ett angeläget allmänt intresse som har ett mycket högt värde vid den avvägning som måste göras i det enskilda fallet. Mot denna bakgrund innebär dispensgrunden "särskilda skäl" att utrymmet för undantag får anses litet och att ramen inom vilken dispens från förbudet kan ges är snäv. - Mellan fastigheten Higgins 3:12 och Ljusnan ligger idag en smal markremsa, tillhörig stamfastigheten Higgins 3:5, med mellan sju och nio meters bredd. I ärendet är fråga om att genom fastighetsreglering ändra fastighetsbildningen på så sätt att fastigheten Higgins 3:12 utvidgas med nämnda markremsa ner till Ljusnan och mot gränsen till fastigheten Higgins 3:7 mot att Stevenson Shaffer avstår mark av motsvarande storlek i norr och i väster. - Länsstyrelsen har i sitt beslut anfört att vid fastighetsbildningen 1979 lämnades strandremsan fri för att möjliggöra för allmänheten att lätt kunna ta sig fram utmed Ljusnans strand. Länsstyrelsen har vidare bedömt att det är viktigt att denna mark ligger kvar som förut för att underlätta för allmänheten att vandra fritt utmed älvsträckan. - Regeringen bedömer att området inte kan anses sakna betydelse för det rörliga friluftslivet, särskilt med beaktande av att strandskyddet bör ses i ett långsiktigt perspektiv. Den planerade fastighetsregleringen skulle innebära att ett markområde tas i anspråk som idag är allemansrättsligt tillgängligt vilket i sig skulle strida mot strandskyddets syfte. Vidare anser regeringen att det är av särskild vikt att strandskyddets syften inte motverkas genom att strandområden stegvis tas i anspråk. - Sammanfattningsvis finner regeringen att de skäl Stevenson Shaffer anfört inte kan anses utgöra särskilda skäl för strandskyddsdispens. Inte heller i övrigt finner regeringen att det genom vad Stevenson Shaffer anfört eller på annat sätt framkommit någon omständighet som ensam eller tillsammans med någon annan omständighet, vid en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen, utgör särskilda skäl för dispens. Överklagandet bör därför avslås. - Stevenson Shaffer överklagade regeringens beslut och yrkade att det skulle upphävas. Hennes talan innefattade också ett yrkande som gick ut på att Regeringsrätten skulle fastställa att hon hade äganderätten till ett visst markområde. Hon åberopade i huvudsak vad hon tidigare anfört. - Regeringsrätten (1999-09-16, Bailey, Holstad, Harris, Brooks): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Regeringens beslut kan inte överklagas. Regeringsrätten upptar emellertid sökandens skrivelse som en ansökan om rättsprövning av beslutet. - Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angivit eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågor om beslutet strider mot kravet på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är utformade så att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Huvudfrågan i målet är om undantag från strandskyddet kan medges för genomförande av fastighetsreglering i enlighet med vad Stevenson Shaffer har yrkat. Vid prövningen aktualiseras bl.a. tillämpning av 3 kap. 2 § fastighetsbildningslagen (1970:988). Bestämmelserna där ger de beslutande myndigheterna en viss frihet vid bedömningen. - Vad som förekommit i målet visar enligt Regeringsrättens mening inte att regeringen felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det bedömningsutrymme som den aktuella lagregleringen ger. Det framgår inte heller klart av omständigheterna i ärendet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. - Frågor om bättre rätt till fast egendom prövas av allmän domstol. Regeringsrätten kan därför inte ta upp Stevenson L:s yrkande beträffande äganderätten till markområdet. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. - Yrkandet beträffande äganderätten till markområdet avvisas. (fd I 1998-08-25, Shelton)