Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern tillerkänner AA och BA skadestånd med 10 000 kr vardera och uppdrar åt Kronofogdemyndigheten att se till att beloppen betalas ut till dem.
Bakgrund
AA är föremål för löneutmätning. Den 10 mars 2010 gjorde Kronofogdemyndigheten en förnyad förbehållsberäkning avseende hans löneutmätningsutrymme eftersom AA från och med denna månad blev ålderspensionär. Vid beräk­ningen framkom att utrymme för löneutmätning saknades och beslutet om löneutmät­ning upphävdes.
Den 5 maj 2010 framkom vid en kontroll som Kronofogdemyndigheten genomförde att AA och hans fru BA erhöll bostads­tillägg med sammanlagt 3 828 kr per månad (1 914 kr vardera). En ny förbehålls­beräkning visade då att det numera fanns utrymme för löne­utmätning med 1 637 kr per månad, varför beslut meddelades i enlighet med detta.
Den 10 maj 2010 ringde BA till Kronofogdemyndigheten och meddelade att bostadstillägget var hälften så stort som antagits i Krono­fogdemyndighetens löneutmätningsbeslut avseende AA. Den utbetalning av bostadstillägg som låg till grund för Kronofogdemyndig­hetens beräkning omfattade nämligen även en månads retroaktiv utbetalning av bostadstillägg. Samtalet föranledde inte någon åtgärd från myndighetens sida.
BA kontaktade därefter Kronofogdemyndigheten vid ett flertal tillfällen i samma ärende. Efter en telefonkontakt den 10 november 2010 där BA påtalade att löneutmätningen byggde på ett för högt beräknat bostadstillägg kontrollerade Kronofogdemyndigheten storleken på makarnas bostadstillägg. Det uppdagades då att makarna uppbar bostads­tillägg med sammanlagt 1 914 kr per månad (957 kr vardera). Den 24 november 2010 gjorde Kronofogde­myndig­heten en ny förbehållsberäkning där utmätningsbeloppet fastställdes till 222 kr per månad. Samma dag krävde BA i brev till Kronofogde­myndigheten att de felaktigt utmätta medlen skulle återbetalas, varvid myndigheten meddelade henne att AA kunde få tillbaka medlen först sedan hans fordringshavare återbetalat desamma.
Kronofogdemyndigheten har sammanlagt återbetalat 6 213 kr till AA av de totalt 8 490 kr som felaktigt utmättes av honom under perioden juni – november 2010 (6 månader). Det återstående beloppet har inte återbetalats av fordringshavarna.
Anspråket
AA och BA har begärt skadestånd av staten med 10 000 kr vardera avseende det lidande som Kronofogdemyndighetens felaktiga utmätningsbeslut har orsakat dem.
Till stöd för sina anspråk har AA och BA anfört bl.a. följande. Kronofogdemyndigheten har trots ett flertal kontakter med myndigheten underlåtit att rätta det felaktiga utmätningsbeslutet. Under den tid som de felaktiga utmätningarna har fortgått har makarna känt en stor vanmakt över att Kronofogdemyndigheten har tvingat dem att leva under existens­minimum. Pengarna har varken räckt till mat eller till de mediciner som AA är i behov av. De har tvingats låna pengar av vänner och anhöriga för att klara sitt uppehälle.
Utredningen
Justitiekanslern har i ärendet inhämtat ett yttrande från Kronofogde­myndig­heten. Kronofogdemyndigheten avstyrker i sitt yttrande bifall till AA:s och BA:s anspråk och anför i huvudsak följande.
När BA kontaktade Kronofogdemyndigheten den 10 maj 2010 och upplyste att bostadstillägget var hälften så stort som antagits i myndig­hetens löneutmätningsbeslut avseende AA borde Kronofogde­myndigheten ha kontrollerat denna uppgift och därefter ändrat utmätnings­beloppet. Kronofogdemyndigheten vidtog ingen åtgärd med anledning av BA:s upplysning. Denna underlåtenhet får anses utgöra fel eller försummelse vid myndighetsutövning på det sätt avses i 3 kap. 2 § skade­stånds­lagen (1972:207). Annat har emellertid inte framkommit än att de felaktigt utmätta beloppen antingen har återbetalats till AA eller har använts för att betala hans skulder. AA har därför såvitt framgår av utredningen inte lidit någon ekonomisk skada av Kronofogde­myndighetens felaktiga handläggning. Makarna A:s skrivelse kan även tolkas som att de begär ersättning för ideell skada. För att en rätt till ersättning för ideell skada ska uppkomma krävs emellertid att den enskilde har utsatts för ett integritetskränkande brott eller att dennes rättigheter enligt Europakonventionen har åsidosatts. Det finns inget som tyder på att AA eller BA har utsatts för brottslig kränkning eller att de fått sina rättigheter enligt Europa­konven­tionen kränkta. AA har inte heller utnyttjat möjligheten att själv ta till vara sin rätt genom att överklaga löneutmätningsbeslutet av den 5 maj 2010.
AA och BA har beretts tillfälle att inkomma med synpunkter på Kronofogdemyndighetens yttrande.
AA och BA har, som det får förstås, begärt ersättning för ideell skada (lidande). Grunden för anspråket är att Kronofogdemyndigheten felaktigt har utmätt en för stor del av AA:s pension.
Skadeståndsrättsliga utgångspunkter
Enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen ska staten ersätta personskada, sak­skada eller ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummel­se vid myndighetsutövning i sådan verksamhet som staten svarar för. Enligt 3 kap. 2 § 2 skadeståndslagen ska staten också ersätta skada på grund av att någon kränks på sätt som anges i 2 kap. 3 § samma lag genom fel eller försummelse vid sådan myndighetsutövning. Ersättning för sådan ideell skada kan utgå med stöd av 2 kap. 3 § skadeståndslagen endast när den skadelidande har utsatts för en allvarlig kränkning genom vissa typiskt sett integritetskränkande brott. Regleringen i skadeståndslagen innebär att staten normalt inte är skyldig att ersätta ideell skada som uppkommer vid myndighetsutövning.
Enligt Högsta domstolens praxis (se bl.a. NJA 2005 s. 462 och NJA 2007 s. 584) kan staten också bli ersättningsskyldig vid överträdelser av Europa­konventionens bestämmelser. I den mån Sverige har en förpliktelse att gottgöra en överträdelse av konventionen genom en rätt till skadestånd ska skadestånd i första hand utgå med stöd av 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Vid prövningen enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen ska bestämmelsen tolkas konformt med konventionen. När det gäller ersättning för ideell skada kan enligt Högsta domstolen de begränsningar som följer av 2 kap. 3 § skade­ståndslagen inte bortfalla ens vid en konventionskonform tolkning. Ersätt­ning för ideell skada vid överträdelser av konventionen kan därmed i regel inte grundas på skadeståndslagens regler, men kan utgå utan särskilt lagstöd om det krävs för att uppfylla Sveriges åtaganden enligt konventionen att tillhandahålla effektiva rättsmedel för att förhindra och komma till rätt med konventionsöverträdelser.
Enligt artikel 13 i Europakonventionen ska var och en vars i konventionen angivna fri- och rättigheter har åsidosatts ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet och detta även om kränkningen har förövats av någon under utövning av offentlig myndighet. Enligt Europadomstolens praxis innebär bestämmelsen att konventionsstaterna är skyldiga att tillhandahålla effektiva nationella rättsmedel för att antingen förebygga den påstådda kränkningen eller dess fortsättning eller gottgöra en kränkning som redan har inträffat (se t.ex. Kudla v. Poland, Application no. 30210/96).
I artikel 13 uppställs inga specifika krav på formerna för rättelse eller gottgörelse och det ankommer därmed i första hand på respektive konventionsstat att fastställa de närmare villkoren i detta hänseende. Skadestånd kan utgöra ett effektivt rättsmedel men något uttryckligt krav på att skadestånd ska utgå i vissa situationer följer inte av artikel 13. Däremot kan frånvaron av andra rättsmedel eller den omständigheten att ett beslut som syftar till att ge rättelse av olika skäl inte har någon praktisk effekt medföra att den återstående möjligheten för att uppfylla kraven enligt ar­tik­el 13 är att utge ekonomisk kompensation. Det ligger dock i sakens natur att det måste betraktas som mer effektivt att tillhandahålla rättsmedel som gör det möjligt att bota konventionskränkningar redan inom ramen för den pro­cess där de uppstår än att tillhandahålla en möjlighet att erhålla ekono­misk kompensation i efterhand.
Sammanfattningsvis innefattar artikel 13 en förpliktelse för staten att tillhanda­­hålla rättsmedel men förpliktelsen innebär inte någon rätt till ekonomisk ersättning vid varje konventionskränkning utan det kan vara tillräckligt att kränkningen undanröjs eller gottgörs på annat sätt.
Skadestånd enligt reglerna i skadeståndslagen
Justitiekanslern instämmer i Kronofogdemyndighetens bedömning att det utgör fel eller försummelse vid myndighetsutövning att myndigheten underlät att vidta någon åtgärd med anledning av BA:s upplys­ning om att Kronofogdemyndigheten i sin förbehållsberäkning antagit att makarnas bostadstillägg var dubbelt så stort som det faktiskt var. Till följd av felet har pension utmätts från AA med ett för högt belopp under sex månader.
Utredningen ger emellertid inte stöd för att AA eller BA har utsatts för något sådant integritetskränkande brott som är en förutsättning för att ersättning för ideell skada ska kunna utgå med stöd av bestämmelserna i skadeståndslagen. Anspråket kan således inte bifallas på denna grund.
Skadestånd på grund av överträdelse av Europakonventionen
Fråga är då om ersättning ändå kan utgå med hänvisning till att AA:s och BA:s rättigheter enligt Europakonventionen har åsidosatts. Den rättighet som närmast aktualiseras i detta fal är skyddet för egendom enligt artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen.
Artikeln har följande lydelse.
Varje fysisk eller juridisk person skall ha rätt till respekt för sin egendom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Ovanstående bestämmelser inskränker dock inte en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betalning av skatter eller andra pålagor eller av böter och viten.
Varje fysisk eller juridisk person skall ha rätt till respekt för sin egendom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Ovanstående bestämmelser inskränker dock inte en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betalning av skatter eller andra pålagor eller av böter och viten.
Artikeln kan sägas innehålla tre regler: av första styckets första mening framgår principen att egendom ska respekteras, av första styckets andra mening framgår under vilka omständigheter någon får berövas sin egendom, och av andra stycket framgår hur ägarens rätt att utnyttja sin egendom får begränsas (se Murillo, Mänskliga rättigheter i Europeisk praxis, fjärde upplagan, s. 544 f. med hänvisningar). Oavsett vilken av reglerna som är tillämplig måste intrång i den enskildes äganderätt ske i enlighet med lag, ha ett legitimt syfte och åtgärden måste stå i proportion till det syfte som ska uppnås (se t.ex. Jimenez v. Sweden, Application no. 47473/99 och NJA 2004 s. 336).
Det står klart att Kronofogdemyndighetens beslut den 5 maj 2010 om utmätning av AA:s pension utgör ett intrång i dennes egendomsskydd såsom detta kommer till uttryck artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen (se t.ex. Rousk v. Sweden, Apllication no. 27183/04).
Av 7 kap. 4 § utsökningsbalken framgår att lön (vilket innefattar pension) får tas i anspråk endast till den del den överstiger vad gäldenären behöver för sitt och familjens underhåll. För att avgöra underhållsbehovet ska Kronofogdemyndigheten fastställa ett förbehållsbelopp, som alltså inte får tas i anspråk genom utmätning.
Utmätningen av AA:s pension har till följd av Kronofogde­myndighetens fel eller försummelse kommit att ske med ett så högt belopp att utmätningen har inkräktat på den del av AA:s pension som han behövt för sitt och sin frus underhåll, och som enligt lag inte får mätas ut.
Det står således också klart att intrånget i AA:s rätt till egendom inte har skett i enlighet med lag, såsom krävs enligt artikel 1 i första tilläggs­proto­kollet till Europakonventionen. AA:s egendoms­skydd enligt Europakonventionen har därför åsidosatts genom Kronofogdemyndig­hetens agerande. Med hänsyn till att förbehållsbeloppets storlek påverkas av sammanlevande makes inkomster får även BA:s egendoms­skydd enligt artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen anses ha åsidosatts (jfr NJA 2007 s. 584).
En konstaterad överträdelse av Europakonventionen medför, som framgått ovan, emellertid inte en automatisk rätt till skadestånd. Det kan vara tillräckligt att kränkningen undanröjs eller gottgörs på något annat sätt.
I det aktuella fallet har Kronofogdemyndigheten fattat ett nytt korrekt utmätningsbeslut och har dessutom vidtagit de åtgärder som stått myndig­heten till buds för att de felaktigt utmätta medlen skulle kunna återbetalas till AA. I stor utsträckning har också återbetalning skett. I övrigt har, som Kronofogdemyndigheten anfört, de utmätta medlen använts för att minska AA:s skuldbörda.
Även med beaktande av det nu anförda går det enligt Justitiekanslerns uppfattning inte att bortse ifrån att AA, och därmed även BA, under sex månader – till följd av Kronofogdemyndighetens fel eller försummelse – har tvingats leva på en inkomstnivå som inte oväsent­ligen understiger den nivå som lagstift­ar­en har ansett att AA skäligen har behövt för sitt och sin frus underhåll. Det framgår även av de uppgifter som AA och BA har lämnat att just detta förhållande har orsakat starka känslor av vanmakt och oro över hur de skulle klara sitt uppehälle.
Det lidande som makarna Rice har fått utstå till följd av konventions­över­trädelsen kan mot denna bakgrund inte anses gottgjord genom de åtgärder som Kronofogdemyndigheten har vidtagit för att rätta sin felaktiga handläggning.
Det kan dock, som anförs av Kronofogdemyndigheten, ifrågasättas om inte AA själv borde ha agerat genom att överklaga utmätnings­beslutet av den 5 maj 2010. Om en person utan godtagbart skäl har under­låtit att överklaga ett avgörande eller på annat sätt varit passiv bör skade­stånd nämligen normalt sett inte komma ifråga. Man kan säga att rätten till rättsmedel inte bara innefattar en rättighet, utan även en skyldighet att använda sig av befintliga rättsmedel för att motverka konventionsbrott i den utsträckning detta är möjligt (se SOU 2010:87, s. 292 och 344).
Av 7 kap. 10 § första stycket utsökningsbalken framgår emellertid att ett beslut om löneutmätning ska ändras om det finns anledning till det, t.ex. därför att beslutet från början var oriktigt. Även om ett beslut har över­klagats åligger det Kronofogdemyndigheten att självmant ändra beslutet om det finns anledning till det (se Nelson m.fl., Utsökningsbalken, 1 augusti 2013, Zeteo, kommentaren till 7 kap. 10 §). Kronofogdemyndigheten har således oavsett om överklagande skett haft möjlighet och skyldighet att ändra det aktuella beslutet redan den 10 maj 2010 när felet påtalades av BA. Inte heller kan det sägas att AA har förhållit sig passiv, eftersom han genom sin fru vid ett flertal tillfällen har påtalat beslutets felaktighet för Kronofogdemyndigheten. Mot den nu angivna bakgrunden bör den omständigheten att AA underlät att överklaga utmätningsbeslutet inte utesluta en rätt till ersättning för den aktuella konventions överträdelsen.
Sammanfattningsvis har AA:s och BA:s rätt till egendomsskydd enligt Europakonventionen åsidosatts genom Kronofogde­myndighetens fel eller försummelser. Det lidande som de till följd därav har utstått kan inte anses kompenserat genom senare åtgärder inom ramen för utmätningsärendet. Inte heller kan det sägas AA genom passivitet eller annars har agerat på ett sådant sätt som utesluter en rätt till ersättning. AA och BA ska därför tillerkännas ideellt skadestånd för att deras rättigheter enligt artikel 1 i första tilläggs­proto­kollet till Europakonventionen har åsidosatts. De belopp som har begärts får anses skäliga.