I en anmälan till JO framförde advokaten AA, som ombud för BB, klagomål mot Polismyndigheten i Jönköpings län. Han anförde bl.a. följande.
Med anledning av misstanke om brott beslutade polismyndigheten, genom kommissarien CC, den 7 augusti 2003 att BB skulle hämtas till förhör utan föregående kallelse. När hämtningen skulle verkställas gick BB undan en bit för att ringa ett telefonsamtal. Han fråntogs då sin mobiltelefon och förhindrades därigenom att ringa samtalet. Polismännen gav vid tillfället inte tillbaka mobiltelefonen utan förde BB till polisstationen för förhör. Polismännens omhändertagande av mobiltelefonen innebar att polisen, utan laglig grund, tog telefonen i beslag. Vidare hindrades BB från att ringa telefonsamtalet.
Handlingar i polismyndighetens ärenden – – – infordrades och granskades. Av dessa och de till anmälan fogade handlingarna framgick i huvudsak följande.
Den 7 augusti 2003 beslutade CC att BB och dennes hustru, vilka båda var misstänkta för hot mot tjänsteman, skulle hämtas till förhör. Motiveringen till beslutet angavs vara kollusionsfara. Den 12 augusti 2003 hämtades BB till förhör av inspektörerna DD och EE. Samma dag höll kriminalinspektören FF förhör med BB. I förhörsprotokollet har noterats att BB inte önskade försvarare under förhöret. Förhör med BB:s hustru hölls den 18 november 2003.
Ärendet remitterades till polismyndigheten för upplysningar och yttrande över vad som hade anförts i anmälan.
Polismyndigheten (biträdande länspolismästaren GG) kom in med ett yttrande till vilket var fogat upplysningar från CC samt från EE och FF.
CC
 upplyste sammanfattningsvis: Hon var förundersökningsledare i ett ärende om hot mot tjänsteman. Efter förhör med bl.a. målsäganden konstaterade hon att det förelåg skälig misstanke mot makarna BB och HH om hot mot tjänsteman. Den 7
augusti 2003 beslutade hon att makarna skulle hämtas till förhör utan föregående kallelse för att höras vid samma tillfälle. Enligt hennes bedömning förelåg det kollusionsfara och en risk att utredningen skulle försvåras om makarna kallades skriftligen. Beslutet verkställdes den 12 augusti 2003. Två polispatruller informerades av handläggaren i ärendet och skickades till aktuell adress. Den ena polispatrullen fick kontakt med BB och han medtogs till förhör. Den andra polispatrullen påträffade inte hustrun, och det framkom senare att hon inte var hemma. Hustrun har därefter, efter ett antal kallelser och överenskommelser, inställt sig hos handläggaren för förhör.
EE
 uppgav i huvudsak följande.
Undertecknad polisinspektör EE tillsammans med polisman DD beordrades 20030812 kl 07.30 att åka till – – – för att hämta in paret BB och HH till förhör vilket hade beslutats av förundersökningsledare CC i Värnamo. Vi skulle få hjälp av en polispatrull från Gislaved för att genomföra uppdraget. Paret fick inte prata med varandra efter hämtningen. Kollusionsfara.
På platsen sammanträffar vi med Gislavedspatrullen och tillsammans går vi fram till villan och ringer/knackar på, men ingen öppnar. Bakom villan ligger en annan byggnad i vilken BB har sin firma varför vi gick dit. Dörren stod öppen och vi gick in och fann BB där. Jag förklarade vårt ärende med innebörden av att han var tvungen att följa med till förhör.
Vi frågade även efter hans hustru men BB förklarade att hon inte var hemma utan var i Finland. BB följde motsträvigt med ut och ville veta varför han skulle följa med. BB fick veta att det gällde ett förhör i ett ärende. Han tog då upp sin mobiltelefon och gick bort en bit för att ringa ett samtal och hans avsikt var att ringa sin hustru. Vi gick då efter och förklarade för honom att han inte fick ringa under tiden som han var omhändertagen av polisen (kollusionsfara). Telefonen togs därför ifrån BB (ej beslag) för att förhindra samtal till hustrun. BB blev mycket upprörd av detta och tog av sin livrem och tog även fram sin plånbok som han överlämnade till oss, efter en stund lugnade han ned sig och följde med utan våld. Intransporterad till Polishuset i Värnamo överlämnades BB till förhörsledaren vilken även fick BB:s mobiltelefon, livrem samt plånbok.
FF 
upplyste i huvudsak: Han var förhörsledare under förhöret med BB den 12 augusti 2003. När BB fördes till det rum där förhöret skulle hållas medförde polismännen dennes plånbok, livrem och mobiltelefon. Föremålen lades på skrivbordet där de låg kvar under förhöret. Förhöret genomfördes utan svårigheter och efter detta sade BB, efter att ha tillfrågats om saken, att han ansåg sig ha behandlats på ett korrekt sätt. BB tog med sig sina tillhörigheter, vilka inte hade varit föremål för någon tvångsåtgärd.
Polismyndigheten anförde bl.a. följande.
Inför genomförandet av hämtningen till förhör hade EE och DD informerats om att en grund för beslutet var kollusionsfara bestående i att utredningen skulle försvåras om makarna hade inbördes kontakt före förhören med dem. EE har uppgivit att BB, när han underrättades om hämtningsbeslutet, gick avsides för att på mobiltelefonen ringa sin hustru. I syfte att förhindra kontakt mellan makarna valde EE, som var förman i polispatrullen, att ta omhand BB:s telefon. EE:s avsikt har, enligt vad som framkommit, inte varit någon annan än att förhindra samtal mellan makarna. EE:s utsaga har stöd i förhörsledarens, FF, berättelse om den fortsatta hanteringen av mobiltelefonen. BB fick denna åter i omedelbar anslutning till att förhöret med honom på Värnamo polisstation hade avslutats.
I ett beslut den 28 februari 2005 anförde 
chefsJO Ortizbl.a. följande.
Enligt 
23 kap. 7 § andra stycket rättegångsbalken
 (RB) får den som befinner sig inom en viss väglängd från förhörsplatsen hämtas till förhör utan föregående kallelse om utredningen gäller ett brott på vilket fängelse kan följa och det skäligen kan befaras att han eller hon med anledning av en kallelse genom undanröjande av bevis eller på annat sätt skulle försvåra utredningen (kollusionsfara).
BB har bl.a. hävdat att polisen i samband med den aktuella hämtningen utan laglig grund tog hans mobiltelefon i beslag och att han hindrades från att ringa ett telefonsamtal.
EE:s och DD:s uppdrag var att verkställa CC:s beslut om hämtning av BB och dennes hustru. Som framgått var grunden för beslutet att utredningen kunde försvåras om makarna hade inbördes kontakt före förhören. Enligt EE uppgav BB när de hämtade honom att hustrun var i Finland; när polismännen berättade för BB att han skulle förhöras tog han upp sin mobiltelefon och avlägsnade sig ett stycke för att ringa. Eftersom EE antog att BB skulle ringa hustrun omhändertog han mobiltelefonen. Telefonen återlämnades till BB sedan förhöret med honom avslutats.
Jag vill inledningsvis nämna att vid polisens verkställighet av ett beslut om hämtning till förhör får visst tvång användas. Vidare får en misstänkt som hämtas till ett förhör under vissa förutsättningar tvångsvis tas i förvar under den tid han är skyldig att stanna kvar (
23 kap. 9 § RB
). Som exempel på en sådan situation nämns i förarbetena att det finns risk för att den som skall höras för olämplig kommunikation med någon som också skall förhöras (
prop. 1996/97:175 s. 54
). För att undvika detta har det dock antagits i de allra flesta fall vara tillräckligt att den som skall höras anmodas att stanna kvar med exempelvis bevakning i öppen lokal (jfr 
NJA 1993 s. 360
 I och II samt nyss nämnda prop. s. 51 f.).
Före mobiltelefonens tid kunde alltså polisen tämligen enkelt hindra en förhörspersons kontakter med omvärlden genom att placera denne i ett rum utan telefon eller ställa personen under bevakning. I dag är situationen emellertid annorlunda. Den rikliga förekomsten av mobiltelefoner innebär en ökad risk att
personer, som hämtas till förhör på grund av kollusionsfara, försvårar utredningen genom ett olämpligt telefonsamtal eller sms-meddelande. Visserligen kan detta troligtvis i de flesta fall undvikas på samma sätt som tidigare genom att personen ställs under bevakning. Men mobiltelefonens tillgänglighet ställer onekligen andra krav på bevakningen och problem kan uppkomma t.ex. om en person trots bevakning tar upp telefonen och försöker ringa alternativt i smyg skicka i väg ett sms-meddelande.
I ärendet har fråga uppkommit om polisen vid verkställandet av ett hämtningsbeslut på grund av kollusionsfara har rättsligt stöd för att omhänderta en mobiltelefon.
Jag instämmer i polismyndighetens bedömning att omhändertagandet av BB:s mobiltelefon inte kan betraktas som ett beslag. Följaktligen skall åtgärden inte heller bedömas utifrån reglerna om beslag i 
27 kap. RB
 utan får i stället snarast ses som ett s.k. tillfälligt omhändertagande av egendom.
Polismyndigheten har ansett att det fanns fog för åtgärden att hindra BB från att kontakta hustrun per telefon och att det synes som om EE i den akuta situationen inte hade något annat alternativ än att ta om hand mobiltelefonen för att avvärja kollusionsfaran. Polismyndigheten har också ansett att reglerna i 
8 § polislagen (1948:387)
 ger stöd för åtgärden.
Nämnda bestämmelse har följande lydelse.
En polisman som har att verkställa en tjänsteuppgift skall under iakttagande av vad som föreskrivs i lag eller annan författning ingripa på ett sätt som är försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter. Måste tvång tillgripas, skall detta ske endast i den form och den utsträckning som behövs för att det avsedda resultatet skall uppnås.
Ett ingripande som begränsar någon av de grundläggande fri- och rättigheter som avses i 
2 kap.
regeringsformen
 får ej grundas enbart på bestämmelserna i första stycket.
Enligt min mening kan ett tillfälligt omhändertagande knappast grundas på denna bestämmelse. Det skydd för rätten till egendom som ges i 
2 kap. 18 § regeringsformen
 är visserligen begränsat. Ett tillfälligt omhändertagande av egendom torde emellertid utgöra en sådan inskränkning i äganderätten som enligt artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen fordrar uttryckligt lagstöd. Inkorporeringen av Europakonventionen med svensk rätt har bl.a. syftat till att medborgaren skall vara berättigad till det skydd för grundläggande fri- och rättigheter som såväl grundlagen som konventionen ger (
prop. 1993/94:117 s. 39
). Föreskriften i 
8 § andra stycket polislagen
 bör därför ges den innebörden att ett ingripande enligt bestämmelsens första stycke inte heller kan ske utan annat lagstöd om åtgärden inskränker någon av de i Europakonventionen upptagna fri- och rättigheterna. Exempel på sådant lagstöd är de nyligen införda bestämmelserna i 
24 a
–
24 d §§
polislagen
 om tillfälligt omhändertagande av egendom för att förhindra trafiknykterhetsbrott. Något lagstöd för tillfälligt omhändertagande av egendom i den nu aktuella situationen finns emellertid inte.
Frågan kan vidare ställas om polisen med stöd av sin s.k. befallningsrätt genom en tillsägelse hade kunnat försöka hindra BB från att använda sin mobiltelefon. De grundläggande principer för polisingripanden som läggs fast i 
8 § polislagen
 gäller generellt i polisens verksamhet. JO har tidigare framhållit (se bl.a. JO 2003/04 s. 91) att detta lagrum inte i sig kan åberopas som grund för någon befallningsrätt i polisens brottsutredande verksamhet. Det är i stället så, att polisens befogenheter i denna verksamhet anses ha fått en i princip fullständig och uttömmande reglering i 23–
28 kap. RB
. En befallning eller annan åtgärd i den brottsutredande verksamheten måste således ha sin grund i någon av de befogenheter som enligt 
rättegångsbalken
 tillkommer polisen, t.ex. att som i förevarande fall hämta en person till förhör.
Som framgått var syftet med hämtningsbeslutet att BB och dennes hustru inte skulle få tillfälle att försvåra utredningen genom att tala med varandra innan de hördes. Jag har därför inte någon invändning mot att polisen i ett fall som det nu aktuella genom en tillsägelse försöker hindra en misstänkt person från att kontakta den andre misstänkte. Svårigheter uppkommer emellertid om personen vägrar att lyda en sådan tillsägelse (jfr Garner, Jenkins, 
Polislagen
, 4:e uppl. s. 53). Enligt min mening vore det rimligt om polisen i en sådan situation har möjlighet att tillfälligt omhänderta en mobiltelefon. Även om jag således har förståelse för att EE omhändertog telefonen kan jag emellertid mot bakgrund av vad jag tidigare sagt inte finna annat än att en sådan åtgärd fordrar lagstöd.
Jag kan dock tänka mig situationer i vilka det är mer tveksamt om polisen genom tillsägelser har rätt att försöka hindra vederbörande från att ringa, t.ex. ett samtal till dennes arbetsplats. Eftersom de polismän som har att verkställa ett hämtningsbeslut oftast inte är insatta i den aktuella brottsutredningen är en sådan bedömning inte heller alldeles enkel att göra. Polismännen kan alltså ha svårt att bedöma vari kollusionsfaran består. Vidare kan problem uppkomma med att exempelvis kontrollera till vem personen ringer eller skickar ett sms- meddelande.
Den ökade användningen av mobiltelefoner i samhället har medfört att polisen på en rad olika områden ställs inför nya frågeställningar vilka tidigare inte har varit aktuella. Enligt min mening visar ärendet att det finns anledning att överväga om lagstiftningen bör ändras så att polisen, för att kunna genomföra vissa åtgärder inom ramen för en brottsutredning, ges möjlighet att under vissa förutsättningar tillfälligt omhänderta egendom. För att fästa Justitiedepartementets uppmärksamhet på frågan överlämnas därför ett exemplar av detta beslut dit.