Upphävande av beslut om antagande av detaljplan ----- I - Fråga om det fanns särskilda skäl för att frångå huvudregeln om att huvudmannaskapet för allmänna platser ska ligga på kommunen. Vid den bedömningen beaktade Mark- och miljööverdomstolen planområdets avstånd till kommunens tätort, de befintliga förhållandena i fråga om vägskötsel, avsaknaden av kommunalt bedrivna anläggningar och det svaga motståndet bland de boende inom området mot detaljplanen samt det faktum att andra detaljplaner inom ett större planområde hade enskilt huvudmannaskap. Det var även fråga om en relativt begränsad utbyggnad vilket betyder att områdets ursprungliga karaktär kommer att behållas. Mot denna bakgrund fann Mark- och miljööverdomstolen att kommunen förmått visa att särskilda skäl för enskilt huvudmannaskap förelåg.II- Fråga om kommun vid antagande av detaljplan haft rätt att avsäga sig huvudmannaskapet för gator och andra allmänna platser. Området omfattar 120 fastigheter med både fritidshus och permanentbostäder. Den nya detaljplanen föreslogs innehålla ett tillskott på ca 350 småhus/tomter och utökad byggrätt för befintliga fastigheter. I detaljplanen föreslås att kommunen inte ska vara huvudman för allmän platsmark, utan att en eller flera gemensamhetsföreningar ska bildas för skötsel av dessa ytor. Mark- och miljööverdomstolen konstaterar att planens syfte var att utvidga området till mer än tre gånger dess storlek och skapa en helt ny stadsdel med såväl bostäder som offentlig och kommersiell service och att det ursprungliga fritidshusområdet är en liten del av den överprövade detaljplanen. Sammantaget fann domstolen att kommunen inte visat att det förelåg sådana särskilda skäl som motiverar att man frångår huvudregeln om kommunalt huvudmannaskap inom detaljplanen.
Ombud: Advokaten Daniels. I.B.2. O.H.3. S.H.v.Steele för 2 och 3: Jur. kand. A.H.
4. DavisMark- och miljööverdomstolen upphäver mark- och miljödomstolens dom samt fastställer Länsstyrelsens i Stockholms län beslut den 2011-09-01 i ärende nr 4031-9529-2011 och kommunfullmäktige i Österåkers kommun beslut 2011-03-07 KF § 31 Dnr (Plan 2007.1-214) SBN 2011.6-214.
Österåkers kommun har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen, med ändring av mark- och miljödomstolens dom, fastställer kommunens beslut att anta detaljplan för Svinningeudd.
I.B., Rocha, S.H.v.Jordan och Jones har bestritt ändring.
Österåkers kommun (kommunen) har inkommit med foton av aktuell gångväg och har utvecklat sin talan på samma sätt som vid mark- och miljödomstolen med följande tillägg och förtydliganden.
Genom detaljplaneläggningen får området en genomgripande struktur och gångvägen är en del därav. Gångvägen har använts av de boende i mer än 60 års tid och är allemansrättsligt tillgänglig. Vägen är placerad på ett sådant sätt att den ansluter väl till bl.a. nivåskillnaderna och vegetationen på fastigheten. I.B:s fastighet XX 1:242 är en fastighet på 9 150 kvm. På fastigheten finns ett större boningshus vid vattnet och ett mindre boningshus beläget ca 80 meter från vattnet. Det mindre boningshuset ligger på egen tomt väl avpassad till omkringliggande hus. Vid besök i området i augusti 2012 kunde konstateras att gräset på gångvägen klipps. I.B:s hemfridszon bedöms inte trädas för när eftersom stigen är belägen så att den inte berör tomtmark på I.B:s fastighet. Att gångvägen läggs fast i detaljplanen är inte att jämställa med en expropriation. Däremot kan marken via en förrättning upplåtas till en samfällighetsförening.
Kommunen har mycket stor handlingsfrihet vid avvägningen av de enskilda respektive allmänna intressena. Det finns inte anledning att på detta sätt överpröva kommunens avvägning mellan allmänna och enskilda intressen.
Vid införandet av nya plan- och bygglagen överfördes de tidigare bestämmelserna till den nya lagen. En nyhet infördes genom att det inom samma detaljplan kan vara flera huvudmän som ansvarar för de allmänna platserna. Det finns mot den bakgrunden inte skäl att se strängare på frågan om enskilt respektive kommunalt huvudmannaskap vid tillämpningen av den äldre plan- och bygglagen.
Bebyggelsen inom kommunen är sådan att det inte finns någon del som kan betraktas som tätort. Den centrala delen utgörs av Åkersberga som har ett klassiskt köpcentrum med pendeltågsstation. Runt denna centrala del ligger bebyggelse i olika enklaver eller bebyggelseområden, varav Svinninge är ett. De olika bebyggelseområdena har oftast utvecklats utifrån näringar, exempelvis jordbruk, eller fritidsboende. På Svinninge började i slutet på 1800-talet anläggas sommarvillor för välbärgade stockholmare. Runt dessa villor växte enklare egna hem fram. På 1930-talet och framåt styckades och bebyggdes marken för fritidshus. Bebyggelsen från 50- och 60-talen är delvis reglerad genom byggnadsplaner för fritidsändamål. Svinninge förbinds med centralorten Åkersberga och Vaxholmsvägen via länsväg 1014 för vilken staten är väghållare.
I Svinninge har sedan en längre tid tillkommit permanentboende och kommunen har som en följd av detta successivt gett bygglov för större hus. Detta har gett upphov till sanitära problem. För att bevara områdets karaktär, lösa vatten- och avloppsfrågan samt verifiera utvecklingen påbörjade kommunen under 2000-talet ett planarbete i Svinninge. Svinningeudd är en av dessa detaljplaner. I samband med att planprogrammet togs fram beslutades att huvudgatan i området, den s.k. busslingan, ska ha kommunalt huvudmannaskap. Nu aktuell fråga rör lokalgatorna i detaljplaneområdet. Planprogrammet omfattar 35 detaljplaner varav 11 har vunnit laga kraft. Enligt dessa lagakraftvunna planer ska huvudmannaskapet vara enskilt. Att låta en av planerna ha annat huvudmannaskap leder till att kommunens handlingsutrymme begränsas och att kommunens syfte med förändringen av området sätts ur spel.
I kommunen har de allra flesta vägar enskilt huvudmannaskap. Det är i princip endast för gatorna i centrala Åkersberga som kommunen har huvudmannaskapet. Det är således en modell som kommunen tillämpar i flera områden och detta är ett klassiskt exempel på när allmänna platser ska kunna ha enskilt huvudmannaskap.
I Svinningeudd finns en befintlig organisation som redan sköter frågor som bl.a. vägunderhåll. Den aktuella tomtägarföreningen har inte överklagat kommunens beslut om enskilt huvudmannaskap för de allmänna platserna.
Regeringen har i beslut den 10 februari 2011 nr M2010/3269/F/P funnit att det förelåg skäl att låta Storholmens Tomtägarförening förvalta allmänna platser inom planområdet. Storholmen har liksom Svinningeudd en blandning av sommarboende och permanentboende. Med hänsyn till Svinningeudds karaktär av blandad fritidshus- och permanentboende föreligger det särskilda skäl för att huvudmannaskapet för allmänna platser ska vara enskilt. Svinningeudd är ett förnyelseområde där ett förhållandevis mindre antal fastigheter tillskapas genom förtätning av tidigare bebyggelse. Svinninge är således inte ett nyexploaterat område och dess tidigare grundstruktur kommer att bestå.
I området anläggs kommunal va-anläggning av va-huvudmannen Österåkervatten AB, en del av Roslagsvatten. Roslagsvatten har inte något krav på att vägarna ska ha kommunalt huvudmannaskap för att anlägga kommunal va-anläggning. Det finns inte något hinder mot att ett område har kommunalt vatten och avlopp medan vägarna sköts av en enskild huvudman. Tvärtom föreligger det särskilda skäl att låta en huvudman som tidigare skött underhåll av bl.a. vägar fortsätta att göra det trots att det i marken under och i anslutning till vägen finns va-ledningar.
I.B. har till stöd för sitt bestridande i fråga om gångvägen i huvudsak hänvisat till vad som tidigare anförts i målet med följande tillägg och förtydliganden. På fotografierna från kommunens besök är det inte möjligt att urskilja en stig som förtjänar beteckningen ”etablerad gångförbindelse”. Att stigen klippts i passagen mellan fastigheterna X 1:83 och 1:233 är närmast ett trivselskapande inslag i förhållandet mellan dessa fastigheter och inte ett tecken på att stigen som sådan vidmakthålls. Endast en av de fastigheter som gränsar mot stigen har en grind mot den. Huruvida ett genomförande av detaljplanen får en delande effekt på hennes fastighet måste bedömas mot bakgrund av föreliggande faktiska förhållanden.
Jones har till stöd för sitt bestridande i fråga om gångvägen i huvudsak hänvisat till vad som tidigare anförts i målet.
Rocha och S.H.v.D. har till stöd för sitt bestridande i fråga om huvudmannaskap hänvisat till vad som tidigare anförts i målet med i huvudsak följande tillägg. Förhållandena på Storholmen skiljer sig dramatiskt från Svinningeudd. Storholmen är en ö som saknar landförbindelse och på den finns endast gångvägar till skillnad från Svinningeudd där, med något undantag, alla vägar är farbara med motorfordon.
Lagstiftningen ger visst utrymme för att ett planområde kan ha ett enskilt huvudmannaskap. Detta gäller t.ex. för områden där karaktären tydligt bevarats genom att den ursprungliga fastighetsindelningen ligger kvar i stora delar samt att vägarnas karaktär inte förändrats i någon större omfattning. Det kan även gälla områden där de boende själva önskar enskilt huvudmannaskap. Det vägnät som målet omfattar är totalt ca 1 700 m långt och används idag av 77 fastigheter inom Svinningeudd. Ytterligare 50 fastigheter tillkommer inom Svinningeudd efter detaljplaneändringen. Av de 77 fastigheterna används idag tio som fritidsbostäder och 67 för permanentbostäder. Det kan på goda grunder förmodas att samtliga 50 nya fastigheter kommer att nyttjas för permanentboende. Området har således helt förlorat sin ursprungliga karaktär av fritidsområde. Dessutom använder Västerskärsringens 58 fastigheter ca 400 m av Svinningeudds vägnät. Ytterligare 50 fastigheter tillkommer där som också måste använda Svinningeudds vägar. En tydlig majoritet av fastighetsägarna ska vara för enskilt huvudmannaskap för att sådan ska införas. Av samrådsredogörelsen framgår att tomtägarföreningen jämte 28 fastigheter vill ha kommunalt huvudmannaskap. Vad övriga fastighetsägare vill är okänt.
Mark- och miljööverdomstolen har hållit syn på Svinningeudd.
Såsom underinstanserna funnit ska enligt andra punkten övergångsbestämmelserna till plan- och bygglagen (2010:900) äldre bestämmelser tillämpas i ärenden som påbörjats före den 2 maj 2011. Därför är tillämplig lagstiftning i målet den äldre plan- och bygglagen (1987:10), ÄPBL.
Vid prövning av frågor enligt ÄPBL ska enligt 1 kap. 5 § ÄPBL både allmänna och enskilda intressen beaktas. Enligt 5 kap. 2 § första stycket ska vid utformningen av detaljplan skälig hänsyn tas till befintlig bebyggelse samt äganderätts- och fastighetsförhållanden som kan påverka planens genomförande. Enligt 2 kap. 1 § första stycket ÄPBL ska mark-och vattenområden användas för det eller de ändamål för vilka områdena är bäst lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Företräde ska ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning.
I.B:s fastighet X 1:242 omfattar 9 150 kvm. På fastigheten finns ett större bostadshus nere vid stranden och ett mindre, i förhållande till stranden, mer avskilt beläget boningshus. Det sistnämnda huset ligger på en egen del av fastigheten väl anpassad till omkringliggande fastigheter. Gångvägen har uppenbarligen använts av de boende i området under lång tid och är allemansrättsligt tillgänglig. Mark- och miljööverdomstolen kunde vid synen konstatera att vissa av fastigheterna anpassat sina tomter till vägen t.ex. genom att anbringa grind mot den. Mark- och miljööverdomstolen delar även kommunens bedömning att det mindre huset med sin tomt för en utomstående framstår som en egen fastighet och att I.B:s fastighet inte kan anses bli delad genom detaljplanen på det sätt hon påstått. Vid sådana förhållanden och då de bägge bostadshusens respektive tomt inte berörs finner Mark- och miljööverdomstolen att det avsedda syftet med planen i denna del kan genomföras utan att enskilda intressen åsidosätts på ett sätt som inte är godtagbart vid en avvägning enligt ÄPBL. Vad Jones anfört förändrar inte den bedömningen.
Enligt 5 kap. 4 § och 6 kap. 26 § ÄPBL är huvudregeln att kommunen ska vara huvudman för allmänna platser inom områden med detaljplan om det inte finns särskilda skäl till annat. Om kommunen inte avser att vara huvudman för de allmänna platserna inom planområdet, ska det anges i detaljplanen. Syftet med bestämmelsen var att kommunerna inte utan vidare skulle kunna avsäga sig huvudmannaskapet (prop. 1985/86:1 s. 656). Frågan i målet är om de skäl kommunen redovisar utgör sådana särskilda skäl som avses i ÄPBL.
Enligt den tidigare byggnadslagen (1947:385) (BL) gällde att man skilde på områden med stadsplaner, där kommunalt huvudmannaskap gällde, och områden med byggnadsplaner som hade enskilt huvudmannaskap. Departementschefen uttalade i nyss nämnda proposition (s. 656 f) att ansvaret för gatu- och väghållningen borde fördelas i allt väsentligt enligt samma principer som före ÄPBL, dvs. kommunen bör kunna avsäga sig ansvaret i sådana områden där man tidigare använde byggnadsplan, t.ex. områden för fritidsbebyggelse.
Vid tiden för införandet av ÄPBL synes kommunerna ha använt byggnadsplaneinstitutet även inom typiska ”stadsplaneområden” trots att det enligt intentionerna i BL inte alls var avsett. Enligt doktrinen torde därför bestämmelsen i 6 kap. 26 § första stycket ÄPBL ha inneburit en uppstramning av den praxis som uppkommit på olika håll och en återgång till de ursprungliga intentionerna bakom instituten stadsplan och byggnadsplan (Plan- och bygglagen, En kommentar, Del I, Didón m.fl. 6:47).
Inför framtagandet av den nu gällande plan-och bygglagen (2010:900) (PBL) föreslogs att kravet på särskilda skäl skulle slopas och att möjligheten för kommunerna att helt överlåta huvudmannaskapet på fastighetsägarna skulle kvarstå, dock att detta i princip endast skulle gälla områden med fritidsbebyggelse. Regeringens bedömning var att PBL-kommitténs förslag (SOU 2005:77) inte var tillräckligt utrett och att kommunen även i fortsättningen borde vara huvudman för allmänna platser om det inte fanns särskilda skäl för en annan ordning (prop.2009/10:170 sid 198 f). Däremot infördes PBL- kommitténs förslag om delat huvudmannaskap.
Lantmäteriet (LMV) erhöll 2008 ett uppdrag av regeringen att i samverkan med Boverket utreda huvudmannaskapsfrågor för allmänna platser i detaljplan. I en PM som bifogats till LMV rapport 2008:6 av den 3 februari 2009, (Dnr 401-2009/335) redogör LMV för rättstillämpningen avseende huvudmannaskapet i detaljplaner. Studien ger en indikation på hur regeringen har sett på frågan om enskilt huvudmannaskap. Där framgår bl.a. att enskilt huvudmannaskap för allmänna platser i detaljplan har accepterats även för bostadsområden avsedda för permanentboende, om det finns enskilt huvudmannaskap sedan tidigare i samma område eller angränsande områden. Särskilt tydligt framgår detta enligt LMV vid ett blandat boende, dvs. områden som består av både permanentboende och fritidsboende. Flera av fallen visade enligt LMV att områdets karaktär haft betydelse för bedömningen om huvudmannaskapet skulle vara allmänt eller enskilt.
En sammanfattning av LMV:s rapport redovisas i ovan nämnda proposition.
Den senaste utredningen i fråga om bl.a. kommunalt eller enskilt huvudmannaskap är betänkandet Ett effektivare plangenomförande(SOU 2012:91). I betänkandet föreslår utredaren att bestämmelsen i nuvarande 4 kap. 7 § PBL enligt vilken ”särskilda skäl” krävs för enskilt huvudmannaskap ska ändras så att ”beaktansvärda skäl” krävs. I utredningen (s. 82) motiveras den föreslagna ändringen med att ordalydelsen bör anpassas till dagens praxis.
Mark- och miljööverdomstolen har i rättsfallet MÖD 2012:44 tagit ställning till frågan om huvudmannaskap enligt en detaljplan inom Krokoms kommun. Genom planändringen ändrade kommunen huvudmannaskapet för allmänna platser med motiveringen att kommunen strävade efter en enhetlig förvaltning av allmän platsmark och att huvudmannaskapet därför borde vara enskilt. Mark- och miljööverdomstolen fann att enbart en strävan efter enhetlig förvaltning inte kunde anses utgöra särskilda skäl för att ändra det huvudmannaskap som gällt i över tjugo år. Domstolen avslog därför kommunens överklagande.
Avgörande för prövningen av frågan om enskilt huvudmannaskap i Svinninge är om det finns särskilda skäl för att frångå huvudregeln om att huvudmannaskapet för allmänna platser ska ligga på kommunen. Vid bedömningen av om det finns sådana särskilda skäl beaktar Mark- och miljööverdomstolen följande omständigheter.
Svinninge är ett fritidshusområde från början av förra seklet som på senare tid fått ett ökande inslag av permanentboende och där kommunen successivt gett bygglov för större hus. Området är beläget knappt en mil från kommunens tätort Åkersberga. Planprogrammet för Svinninge, som påbörjades under början på 2000-talet, omfattar 35 detaljplaner, varav 11 detaljplaner vunnit laga kraft. I Svinninge finns ett flertal tomtägarföreningar som sedan lång tid tillbaka förvaltar områdets vägar och Svinningeudds tomtägarförening har inte motsatt sig enskilt huvudmannaskap. Det har heller inte i övrigt framkommit att det finns någon stark opinion bland de boende mot enskilt huvudmannaskap. Redan i planprogrammet föreslogs att huvudmannaskapet för områdets vägar skulle tillkomma de befintliga tomtägarföreningarna, men att kommunen skulle vara huvudman för uppsamlingsgatan, den s.k. busslingan. I området anläggs nu kommunalt vatten och avlopp.
Omständigheter som talar för att det föreligger särskilda skäl för enskilt huvudmannaskap är att områdets ursprungliga karaktär i huvudsak bibehålls och dess avstånd från tätorten, de befintliga förhållandena i fråga om vägskötsel, avsaknaden av kommunalt bedrivna anläggningar och det svaga motståndet bland de boende inom området mot detaljplanen samt det faktum att andra områden inom det större Svinningeområdet har enskilt huvudmannaskap. Även det förhållandet att kommunen åtar sig huvudmannaskapet för den s.k. busslingan och anlägger kommunalt vatten och avlopp talar enligt Mark- och miljööverdomstolens mening för att en sådan lösning kan godtas. Till detta kommer att det är fråga om en relativt begränsad utbyggnad. För närvarande är 77 fastigheter bebyggda inom Svinningeudd och den överprövade detaljplanen medger en förtätning med cirka 50 fastigheter. Området kommer alltjämt att ha karaktär av en blandad permanent- och fritidshusbebyggelse.
Sammantaget finner Mark- och miljööverdomstolen, med beaktande av tidigare praxis, att kommunen förmått visa särskilda skäl för enskilt huvudmannaskap föreligger.
Mark- och miljödomstolens dom ska vid de bedömningar Mark- och miljööverdomstolen sålunda gjort i fråga om gångvägen och huvudmannaskapet upphävas och länsstyrelsens och kommunens beslut fastställas.
Domen får enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättsråden Ford och Rangel, referent, samt tekniska rådet Mccarthy och hovrättsrådet Lee. Domen är enhällig.
Föredragande har varit White.
KLAGANDE1. I.B.2. S.B.3. O.H.4. S.H.v.Steele för 3-4: Jur. kand. A.H.
5. Jones
Med undanröjande av länsstyrelsens beslut upphäver mark- och miljödomstolen kommunfullmäktiges i Österåker kommun beslut den 7 mars 2011, § 31, att anta detaljplan för Svinningeudd.
Kommunfullmäktige i Österåkers kommun antog den 7 mars 2011, § 31, detaljplan för Svinningeudd. Planen syftar till att möjliggöra omvandling från fritidshusboende till permanentboende samt ge förutsättningar för utbyggnad av allmänt VA-system i Svinninge. Beslutet överklagades till länsstyrelsen som avslog överklagandena.
YRKANDEN M.M.
Jones, Reyes och S.B. yrkar att mark- och miljödomstolen, med undanröjande av länsstyrelsens beslut, ska upphäva Österåkers kommun beslut att anta detaljplan för Svinningeudd i kommunen. Rocha och S.H.v.D. yrkar att mark- och miljödomstolen, med ändring av länsstyrelsens beslut, bifaller klagandenas talan och lägger huvudmannaskapet för vägar och grönområden samt vatten- och spillvattenledningar på Österåkers kommun och inte på fastighetsägarna.
Österåkers kommun har bestritt bifall till överklagandena.
I.B. och S.B. har i huvudsak anfört följande till stöd för överklagandet. Detaljplanen medger att en gångväg läggs ut över deras fastighet för att kunna nyttjas av allmänheten, vilket på ett otillåtet sätt stör deras hemfridszon. Den tänkta gångvägen, som idag är en stig, har trampats upp av dem själva och ligger ca 10 meter från en uteplats och 25 meter från ett bostadshus. Den planerade gångvägen anläggs på ett sådant sätt att den delar deras fastighet i två områden. Stigen användes för mer än 60 år sedan som en kommunikation till Vaxholmsbolagets angöringsbrygga och till de två affärer som då fanns i Nantesområdet. På 1950-talet upphörde emellertid såväl båttrafiken som affärsverksamheten, och därmed upphörde även den aktiva användningen av stigen. Kommunens påstående att stigen i mer än 60 år utgjort en etablerad gångförbindelse är därför vilseledande. Det är inte visat att det finns ett behov av gångvägen och att detta har sådan tyngd att det motiverar ett tvångsvis ianspråktagande av deras tomtmark. Det finns ett vägnät i området som på ett fullt tillfredsställande sätt tillgodoser områdets behov. När det gäller frågan om Price hänvisar de till dåvarande Regeringsrättens avgörande RÅ 2009 not 78 och när det gäller tillämpningen av 5 kap. 2 § ÄPLB till regeringens beslut i ärende M 93/1969/9.
Jones vill i huvudsak ge stöd åt sina grannar på X 1:242 (I.B. och S.B.), och menar att gångvägen som är inritad över deras mark är obehövlig och delar grannens fastighet i två delar. Han menar att nyttoskälet med detta är klent underbyggt.
Rocha och S.H.v.D. har i huvudsak anfört följande. Det inte är lämpligt att lägga huvudmannaskapet för vägar och grönområden inom detaljplanens område på en enskild vägförening som i allmänhet saknar kompetens för att bedöma kvalitet och kostnader, hålla i upphandling eller för att genomföra erforderliga åtgärder avseende vägar, dagvatten och avlopp. Detta är inte heller förenligt med bestämmelserna i PBL.
Österåkers kommun har till stöd för sin talan anför i huvudsak följande. Den föreslagna gångvägen över fastigheten X 1:242 innebär att en gångförbindelse som varit etablerad över fastigheten sedan mer än 60 år läggs fast i plan. Den norra delen av fastigheten är avskild från den södra delen, dels av en mindre nivåskillnad, dels med ett vegetationsparti i anslutning till gångstigen, vilket innebär att fastigheten redan idag har två åtskilda tomtplatser i anslutning till respektive hus. Den föreslagna gångvägen innebär därför ingen påtaglig förändring mot rådande förhållanden varför olägenheterna för fastighetsägarna är mycket begränsade.
Svinninge utgör i sin helhet ett före detta fritidshusområde med varierande vägstandard där ansvaret för vägar och annan allmän plats legat på väg- eller tomtägarföreningar. Detta förhållande har varit en förutsättning för kommunens möjligheter att genomföra en detaljplaneanläggning och utbyggnad av allmänt VA-system. Kommunen har i samband med detaljplaneanläggningen tagit över ansvaret för huvudgatan genom området, den s.k. ”busslingan”, där vägen förbättras och GC-väg anläggs. Del av denna är en gata för vilken staten har varit väghållare. Väg slingan trafikeras redan idag av busstrafik och har således en annan funktion och karaktär än lokalgatorna i området. Kommunen anlägger även GC-väg längs Svinningevägen där staten är fortsatt väghållare. Med hänsyn till områdets karaktär, successiva omvandling samt att huvudmannaskapet redan är enskilt, anser kommunen att särskilda skäl finns för fortsatt huvudmannaskap för lokalgator på allmän plats.
Målet ska enligt andra punkten i övergångsbestämmelserna till den nya plan- och bygglagen (2010:900) avgöras i sak enligt den äldre plan- och bygglagen (1987:10), ÄPBL.
Av planhandlingarna i ärendet framgår att syftet med att detaljplanelägga Svinningeudd, liksom hela Svinninge, är att möjliggöra omvandling från fritidsboende till permanentboende. Vidare är planläggningen en förutsättning för Österåkers kommun att kunna bygga ut det allmänna VA-systemet i Svinninge. Området kommer i framtiden att i sin helhet försörjas med kommunalt vatten och avlopp. Avloppsvattnet pumpas till Margretelunds reningsverk.
Trots att Svinningeudd är tänkt att ingå i kommunens kommunala VA-område har kommunen planerat för att i princip all gatumark inom detaljplaneområdet skall vara av typen lokalgata med enskilt huvudmannaskap. Det enskilda huvudmannaskapet för allmän platsmark innebär att samfälld eller enskild väghållare i planområdet ansvarar för utbyggnad, drift och underhåll av vägar.
Enligt 6 kap. 26 § ÄPBL skall kommunen vara huvudman för allmänna platser, om det inte finns särskilda skäl till annat. Syftet med kravet på särskilda skäl är att kommunen inte utan vidare ska kunna avsäga sig huvudmannaskapet. Avsikten är enligt departementschefen (prop. 1985/86:1 s. 656) att ansvaret för gatu- och väghållningen i allt väsentligt ska fördelas enligt samma principer som tidigare. Det innebär att kommunen ska kunna avsäga sig ansvaret i sådana områden där man tidigare använde byggnadsplan, t.ex. inom områden med fritidshusbebyggelse (Plan- och bygglagen En kommentar, Del I, Myers m.fl., maj 2011, 4:6-9 s. 2).
Mark- och miljödomstolen konstaterar, till skillnad från länsstyrelsen, att det är anmärkningsvärt att en kommun i en detaljplan, som med uppenbart syfte att åstadkomma förutsättning för permanent boende och därmed nya skattskyldiga medborgare, inte är beredd att ansvara för områdets och därmed medborgarnas väghållning, sandning och snöröjning etc. Det normala förhållandet i en kommun är att för områden som tillhör det kommunala VA-området ansvarar kommunen för allmän platsmark fullt ut.
Att området tidigare, i planlöst tillstånd, med fritidsboende och utan kommunalt VA, har haft ett enskilt huvudmannaskap för områdets vägar och gemensam natur rättfärdigar inte kommunens bedömning att frånhända sig ansvaret för allmän platsmark och strider mot 6 kap. 26 § ÄPBL. Att områdets vägar och natur tidigare har skötts av den enskilda vägföreningen utgör inget särskilt skäl, när nu områdets omständigheter och förutsättningar förändras radikalt.
Enligt 5 kap. 2 § ÄPBL skall vid utformningen av en detaljplan skälig hänsyn tas till befintliga bebyggelse-, äganderätts- och fastighetsförhållanden som kan inverka på planens genomförande. Av 1 kap. 5 § ÄPBL framgår att vid prövning av frågor enligt lagen skall både allmänna och enskilda intressen beaktas.
När det gäller gångvägen som enligt detaljplanen skall dras över I.B:s och S.B:s (X 1:242) samt B.G:s och G.G:s (X 1:15) tomter finner länsstyrelsen att i vägningen mellan enskilda intressen och allmänna intressen, överväger de allmänna intressena de olägenheter som orsakas de enskilda.
Mark- och miljödomstolen finner att kommunen inte har utformat detaljplanen så att skälig hänsyn tagits till befintliga bebyggelse-, äganderätts- och befintliga fastighetsförhållanden. Kommunen har inte givit det enskilda intresset den tyngd som det förtjänar då problemet kan lösas med en annan dragning av den allmänna gångvägen som är fördelaktigt för båda parter och inte delar fastigheten i två delar (jfr RÅ 2009 not 78). Gångvägen har dessutom inte den centrala betydelse för detaljplanen som helhet att det rättfärdigar detta ingrepp i den enskilda äganderätten.
Mark- och miljödomstolen finner med anledning av ovanstående att överklagandet skall bifallas, länsstyrelsens beslut undanröjas och kommunens beslut om detaljplan upphävas.
HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga 2 (DV427).
Överklagande, ställt till Svea hovrätt, Mark- och miljööverdomstolen, ska ha inkommit till Nacka tingsrätt, Cox och miljödomstolen, senast den 23 april 2012. Prövningstillstånd krävs.
I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Rodriguez, ordförande, och det tekniska rådet Erickson. Enhälligt.
Ombud: Stadsjurist M.S.
MOTPARTER1. R.E.2. G.G.3. K.G.4. A-M.P. 5. Skölsta Vägsamfällighetc/o N. G. L.6. O.S.7. S.S.8. J-O.S.9. K.S.10. L.T.11. M.T.
Mark- och miljööverdomstolen avslår överklagandet.
Uppsala kommun har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen, med ändring av mark- och miljödomstolens dom, fastställer kommunens beslut den 3 juni 2010, § 166, om att anta detaljplanen för Skölsta.
Uppsala kommun har anfört bl.a. följande. Kommunen ska enligt 6 kap. 26 § plan- och bygglagen (1987:10), ÄPBL, vara huvudman för allmänna platser om det inte finns särskilda skäl till annat. Det är således som huvudregel kommunen som ska vara huvudman för gator och andra allmänna platser inom områden med detaljplan. Om det finns särskilda skäl kan dock annan än kommunen vara huvudman för de allmänna platserna. Syftet med bestämmelsen är att kommunen inte utan vidare ska kunna avsäga sig huvudmannaskapet. Avsikten var enligt departementschefen (prop. 1985/86:1 s. 656) att ansvaret för gatu- och väghållningen i allt väsentligt ska fördelas enligt samma principer som tidigare. Det innebär att kommunen ska kunna avsäga sig ansvaret i områden där man tidigare använde byggnadsplan, t.ex. inom områden med fritidsbebyggelse.
Av förarbetena till plan- och bygglagen (2010:900), PBL, framgår bl.a. följande (prop. 2009/10:170 s. 199). På uppdrag av regeringen har Lantmäteriet i samverkan med Boverket utrett frågan om huvudmannaskap för allmänna platser i detaljplan. Syftet med redovisningen var att ge en bredare och mer nyanserad bild av hur regeringen bedömt frågan om huvudmannaskap. Lantmäteriet konstaterade att enskilt huvudmannaskap för allmänna platser i detaljplan har accepterats även för bostadsområden avsedda för permanentboende, om det finns enskilt huvudmannaskap sedan tidigare i samma område eller i angränsande områden. En enhetlig förvaltning av ett större område framhålls som en omständighet som talar för ett enskilt huvudmannaskap. Detta har ansetts utgöra särskilda skäl för ett enskilt huvudmannaskap även vid ny eller kompletterande detaljplaneläggning. Särskilt tydligt framstår den situationen vid ett blandat boende, d.v.s. i områden som består av både permanentboende och fritidsboende. Det finns även något fall som antyder att det borde vara möjligt att införa enskilt huvudmannaskap även i renodlade permanentbostadsområden. Lantmäteriet konstaterar vidare att flera av fallen även visar att områdets karaktär har haft betydelse för bedömningen av frågan om huvudmannaskapet ska vara allmänt eller enskilt. Av förarbetena framgår vidare att vad som ska anses utgöra särskilda skäl för annat huvudmannaskap än kommunalt enligt regeringens mening bör följa nuvarande praxis.
I Uppsala kommun överlåts normalt huvudmannaskapet för allmänna vägar till samfällighetsföreningar i områden utanför tätorten Uppsala. Även inom tätorten svarar samfälligheter normalt för skötseln av vägar och grönområden i det egna bostadsområdet. Skölstaområdet, som tidigare delvis har omfattats av byggnadsplan för Skansenområdet vid Skölsta hållplats, utgörs av ett fritidshusområde som efterhand alltmer har utvecklats mot permanentboende. Vägar och andra allmänna platser i detaljplanen avses huvudsakligen betjäna dem som bor i området. I det aktuella fallet har kommunen egentligen aldrig varit huvudman för de allmänna platserna, utan i verkligheten har den allmänna platsmarken skötts av enskilda sammanslutningar. Skölsta Vägsamfällighet har sedan mycket lång tid tillbaka förvaltat den enskilda vägen nr 13746. Den aktuella detaljplanen innebär således inte att huvudmannaskapet ändras jämfört med hur den allmänna platsmarken tidigare har skötts. Syftet är att uppnå en enhetlig förvaltning av ett större område. Det är enligt planhandlingarna i ärendet exploatörerna som ska bekosta och kommunen som ska ombesörja utbyggnaden av anläggningar, såsom gator och parker, på den allmänna platsmarken inom planområdet. Vidare vad gäller anläggningarna utanför planområdet ska exploatörerna bekosta utbyggnaden av anslutningsgata samt gång- och cykelväg från Uppsala till planområdet och kommunen ska ombesörja utbyggnaden av densamma. Kommunen ska vara underliggande markägare till detaljplanens allmänna platsmark. Ansvaret för drift och underhåll av anläggningarna ska åvila den samfällighetsförening som enligt detaljplanen ska inrättas. Innan samfällighetsföreningarna har inrättats har exploatörerna ansvar för drift och underhåll inom planområdet.
Kommunen anser att särskilda skäl får anses föreligga i förevarande fall för kommunen att besluta att den inte ska vara huvudman för de allmänna platserna inom planområdet. Frågan om huvudmannaskap torde till väsentlig del falla inom ramen för det självbestämmande och den handlingsfrihet som ÄPBL ger kommunen.
Enligt andra punkten övergångsbestämmelserna till plan- och bygglagen (2010:900) ska äldre bestämmelser tillämpas i ärenden som påbörjats före den 2 maj 2011. Därför är tillämplig lagstiftning i målet den äldre plan- och bygglagen, (1987:10), ÄPBL.
Enligt 5 kap. 4 § och 6 kap. 26 § ÄPBL är huvudregeln att kommunen ska vara huvudman för allmänna platser inom områden med detaljplan om det inte finns särskilda skäl till annat. Om kommunen inte avser att vara huvudman för de allmänna platserna inom planområdet, ska det anges i detaljplanen. Syftet med bestämmelsen var att kommunerna inte utan vidare skulle kunna avsäga sig huvudmannaskapet (prop. 1985/86:1 s. 656). Frågan i målet är om de skäl kommunen redovisar utgör sådana särskilda skäl som avses i ÄPBL.
Enligt den tidigare byggnadslagen (1947:385) (BL) gällde att man skilde på områden med stadsplaner, där kommunalt huvudmannaskap gällde, och områden med byggnadsplaner som hade enskilt huvudmannaskap. Departementschefen uttalade i nyss nämnda proposition (s. 656 f) att ansvaret för gatu- och väghållningen borde fördelas i allt väsentligt enligt samma principer som före ÄPBL, dvs. kommunen bör kunna avsäga sig ansvaret i sådana områden där man tidigare använde byggnadsplan, t.ex. områden för fritidsbebyggelse.
Vid tiden för införandet av ÄPBL synes kommunerna ha använt byggnadsplaneinstitutet även inom typiska ”stadsplaneområden” trots att det enligt intentionerna i BL inte alls var avsett. Enligt doktrinen torde därför bestämmelsen i 6 kap. 26 § första stycket ÄPBL ha inneburit en uppstramning av den praxis som uppkommit på olika håll och en återgång till de ursprungliga intentionerna bakom instituten stadsplan och byggnadsplan (Plan- och bygglagen, En kommentar, Del I, Didón m.fl. 6:47).
Inför framtagandet av till den nu gällande plan-och bygglagen (2010:900) (PBL) föreslogs att kravet på särskilda skäl skulle slopas och att möjligheten för kommunerna att helt överlåta huvudmannaskapet på fastighetsägarna skulle kvarstå, dock att detta i princip endast skulle gälla områden med fritidsbebyggelse. Regeringens bedömning var att PBL-kommitténs förslag (SOU 2005:77) inte var tillräckligt utrett och att kommunen även i fortsättningen borde vara huvudman för allmänna platser om det inte fanns särskilda skäl för en annan ordning (prop. 2009/10:170 sid 198 f). Däremot infördes PBL- kommitténs förslag om delat huvudmannaskap.
Lantmäteriet (LMV) erhöll 2008 ett uppdrag av regeringen att i samverkan med Boverket utreda huvudmannaskapsfrågor för allmänna platser i detaljplan. I en PM som bifogats till LMV rapport 2008:6 av den 3 februari 2009, (Dnr 401-2009/335) redogör LMV för rättstillämpningen avseende huvudmannaskapet i detaljplaner. Studien ger en indikation på hur regeringen har sett på frågan om enskilt huvudmannaskap. Där framgår bl.a. att enskilt huvudmannaskap för allmänna platser i detaljplan har accepterats även för bostadsområden avsedda för permanentboende, om det finns enskilt huvudmannaskap sedan tidigare i samma område eller angränsande områden. Särskilt tydligt framgår detta enligt LMV vid ett blandat boende dvs. områden som består av både permanentboende och fritidsboende. Flera av fallen visade enligt LMV att områdets karaktär haft betydelse för bedömningen om huvudmannaskapet skulle vara allmänt eller enskilt.
En sammanfattning av LMV:s rapport redovisas i ovan nämnda proposition.
Den senaste utredningen i fråga om bl.a. kommunalt eller enskilt huvudmannaskap är betänkandet Ett effektivare plangenomförande (SOU 2012:91). I betänkandet föreslår utredaren att bestämmelsen i nuvarande 4 kap. 7 § PBL enligt vilken ”särskilda skäl” krävs för enskilt huvudmannaskap ska ändras så att ”beaktansvärda skäl” krävs. I utredningen (s. 82) motiveras den föreslagna ändringen med att ordalydelsen bör anpassas till dagens praxis.
Mark- och miljööverdomstolen har i rättsfallet MÖD 2012:44 tagit ställning till frågan om huvudmannaskap enligt en detaljplan inom Krokoms kommun. Genom planändringen ändrade kommunen huvudmannaskapet för allmänna platser med motiveringen att kommunen strävade efter en enhetlig förvaltning av allmän platsmark och att huvudmannaskapet därför borde vara enskilt. Mark- och miljööverdomstolen fann att enbart en strävan efter enhetlig förvaltning inte kunde anses utgöra särskilda skäl för att ändra det huvudmannaskap som gällt i över tjugo år. Domstolen avslog därför kommunens överklagande.
Den överklagade detaljplanen avser ett område i Skölsta som ligger utanför Uppsala tätort, cirka 6 km från Uppsala centrum och 2,5 km öster om motorvägen vid Årsta. Området omfattar 120 fastigheter. I området finns både fritidshus och permanentbostäder och det regleras delvis av en befintlig detaljplan (Skansenområdet, Dp11001 laga kraft 1989-07-05) som medger förhållandevis begränsade byggrätter för ”bostäder och fritidshus”. I översiktsplan för Uppsala stad från år 2002 anges att Skölsta utgör stadsbygd där bebyggelsekompletteringar kan tillkomma. Den nya detaljplanen föreslås kunna innehålla ett tillskott på ungefär 350 småhus/tomter, utökade byggrätter för ungefär 120 befintliga fastigheter samt delning av stora tomter som kan ge något tiotal tillkommande fastigheter. Syftet med den nya detaljplanen är således att utvidga området och göra det till ett område för permanentboende.
I detaljplanen föreslås det att kommunen inte ska vara huvudman för allmän platsmark, utan att en eller flera gemensamhetsanläggningar och samfällighetsföreningar ska bildas för skötsel och underhåll av dessa ytor.
Utgångspunkten är att det är kommunen som har ansvaret för allmän platsmark. Det finns dock utrymme för att frångå huvudregeln om det finns särskilda skäl. De skäl som talar för att kommunen skulle ha möjlighet att överlåta huvudmannaskapet för allmän platsmark till enskilda i förevarande fall är att Skölstaområdet tidigare delvis har omfattats av byggnadsplan, att området utgörs av ett fritidshusområde som efterhand alltmer har utvecklats mot permanentboende och att syftet med planen är att uppnå en enhetlig förvaltning av ett större område. Planens ändamål är dock att utvidga området till mer än tre gånger dess ursprungliga storlek och skapa en helt ny stadsdel med såväl bostäder som offentlig och kommersiell service. Det område som har omfattats av byggnadsplan och utgjort ett renodlat fritidshusområde är en liten del i det tilltänkta området Skölsta. Enligt gällande översiktsplan, antagen 2010, ligger området inom den så kallade stadsväven som omfattar Uppsala tätort med närmsta omland. Avståndet till stadskärnan i Uppsala är cirka sex kilometer.
Enligt planhandlingarna ska exploatörerna bekosta och kommunen ombesörja utbyggnaden av anläggningar, såsom gator och parker, liksom gång- och cykelväg från Uppsala till planområdet på den allmänna platsmarken inom planområdet. Kommunens vilja att hjälpa till med uppbyggnaden av de allmänna platserna utgör i och för sig skäl som talar för ett undantag. Att kommunen ska vara underliggande markägare till detaljplanens allmänna platsmark medan ansvaret för drift och underhåll av anläggningarna ska åvila den nya samfällighetsförening som enligt detaljplanen ska inrättas talar däremot emot ett undantag från huvudregeln.
Kommunen har anfört att huvudmannaskapet för allmänna vägar normalt överlåts till samfällighetsföreningar i områden utanför tätorten Uppsala. Därutöver har kommunen uppgivit att den i det aktuella fallet egentligen aldrig har varit huvudman för de allmänna platserna, utan i verkligheten har den allmänna platsmarken skötts av enskilda sammanslutningar. Den ifrågavarande detaljplanen skulle därmed inte innebära att huvudmannaskapet ändras jämfört med hur den allmänna platsmarken tidigare har skötts. Dessa omständigheter kan enligt Mark- och miljööverdomstolen inte anses utgöra godtagbara skäl för att göra avsteg från huvudregeln att det är kommunen som har ansvaret för allmän platsmark.
Sammantaget finner domstolen att kommunen inte visat att det föreligger sådana särskilda skäl som motiverar att man frångår huvudregeln om kommunalt huvudmannaskap inom detaljplanen för Skölsta. Överklagandet ska därför avslås.
Eftersom Mark- och miljööverdomstolens avgörande inte går någon av motparterna emot har kommunicering med dem, enligt 22 § ärendelagen (1996:242), inte ägt rum inför avgörandet.
Domen får enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättsråden Ford och Rangel, referent, tekniska rådet Mccarthy samt hovrättsrådet Lee. Domen är enhällig.
Föredraganden har varit Williams.
KLAGANDE1. R.E.2. G.G.3. K.G.4. A-M.P.5. Skölsta Vägsamfällighetc/o N.G.L.6. O.S. 7. S.S.8. J-O.S.9. K.S.10. Svia-Skölsta fastighetsägarföreningc/o S.S.11. L.T.12. M.T.
1. Mark- och miljödomstolen avvisar Svia-Skölsta fastighetsägarförenings överklagande.
2. Mark- och miljödomstolen bifaller överklagandena i övrigt och upphäver detaljplanen.
I Skölsta finns för närvarande cirka 120 bostadhus. Förslaget till ny detaljplan innebär ett tillskott av ytterligare 350 enbostadshus samt skola, förskola, äldreboende och närbutik. Samhället ligger cirka sex kilometer från Uppsala Centrum.
Enligt detaljplanens genomförandebeskrivning ska kommunen äga all allmän platsmark men ansvaret för drift och underhåll av allmän platsmark ska ligga på områdets samfällighetsförening. Som motiv till att kommunen inte ska vara huvudman för allmän platsmark anges att kommunen överlåter vanligtvis skötsel och drift av allmän platsmark till samfällighetsföreningar utanför tätorten Uppsala då man inte har en organisation som är dimensionerad för ett större område än Uppsala stad.
Planområdets södra del omfattas sedan tidigare av detaljplan för Skansenområdet, lagakraftvunnen den 5 juli 1989. Kommunen är enligt denna detaljplan huvudman för allmän platsmark.
YRKANDEN M.M.
Skölsta vägsamfällighet har yrkat att mark- och miljödomstolen upphäver förslaget till detaljplan.
Svia-Skölsta fastighetsägarförening, S.S., L.T., K.S., J-O.S., R.E., O.S., A-M.P., M.T., K.G. och G.G. har, som det får förstås, yrkat att mark- och miljödomstolen upphäver förslaget till detaljplan.
Uppsala kommun har beretts tillfälle att yttra sig.
De klagande har i allt väsentligt fört sin talan i mark- och miljödomstolen som i länsstyrelsen.
Allmänna regler om rätt att överklaga beslut av förvaltningsmyndighet finns i 22 § förvaltningslagen (1986:223). Där föreskrivs att ett beslut får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom emot och beslutet kan överklagas. Enligt praxis har som villkor för besvärsrätt krävts att beslutet antingen påverkar den enskildes rättsställning eller annars berör ett sådant intresse hos den enskilde som på något sätt erkänts av rättsordningen, t.ex. genom att han ska höras innan beslut meddelas (se t.ex. RÅ 1993 ref 14).
I rättsfallet RÅ 2002 ref. 58 fann Regeringsrätten att en person inte tidigare varit part i målet. Med hänsyn härtill och till att redan länsrättens dom gick henne emot var hon inte berättigad att först hos Regeringsrätten träda in som part i rättegången. Hennes talan kunde därför inte tas upp till prövning.
Enligt 13 kap 5 § plan och bygglagen (1987:10) (ÄPBL) får ett beslut att anta en detaljplan endast överklagas av den som senast under utställningstiden skriftligen har framfört synpunkter som inte blivit tillgodosedda.
Svia-Skölsta fastighetsägarförening har inte skriftligen under utställningstiden framfört synpunkter och har heller inte fört någon talan i länsstyrelsen. Med hänsyn härtill bedömer mark- och miljödomstolen att Svia-Skölsta fastighetsägarförening inte får föra talan i målet. Föreningens överklagande ska därmed avvisas.
Tillämpliga bestämmelser har redovisats i länsstyrelsens beslut.
Skölstaområdet är i kommunens översiktsplan (ÖP) utpekat som ”stadsbygd” d.v.s. ett område för stadens expansion enligt en redovisad koncentrisk modell respektive stråkmodell. Enligt båda modellerna omfattas jordbruksmarken av stadens expansion. ÖP:n konstaterar att god jordbruksmark blir ianspråktagen men att vinsten blir en sammanhållen stad. Vidare har kommunen i sin ÖP sagt att bruksvärd jordbruksmark utanför tätorternas expansionsområden samt de prioriterade stråken ska så långs möjligt skyddas från exploatering som försvårar framtida brukande av jorden. Mark- och miljödomstolen konstaterar att då kommunen i sin ÖP pekat ut Skölsta området som en del av stadens expansion samt att detta ligger inom området för de prioriterade stråken kan detaljplanen inte anses strida mot kommunens egna riktlinjer för användning av befintlig jordbruksmark.
Beträffande huvudmannaskap för allmän platsmark krävs det särskilda skäl för att kommunen ska kunna avhända sig detta ansvar. Mark- och miljödomstolen kan inte finna att vare sig en bristfällig kommunal utförarorganisation eller förekomst av befintliga enskilda samhällsföreningar utgör särskilda skäl för kommunen att avsäga sig det kommunala ansvaret för allmän platsmark. Särskilt inte i detta fall när Skölsta samhälle med denna nya detaljplan kommer att expandera med cirka 300 procent och planen kommer att skapa en helt ny stadsdel med villabebyggelse, skola, förskola, äldreboende och närbutik. Således strider detaljplanen i denna del mot 6 kap 26 § ÄPBL och ska därför upphävas.
Överklagande senast den 27 juli 2012.
I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Smith, ordförande, och tekniska rådet Erickson. Enhälligt.