Bygglov för uppförande av vindkraftverk ----- Område som i kommunens översiktsplan har avsatts som strövområde (friluftsområde) har inte ansetts lämpligt för vindkraft trots att området i ett tidigare skede av Energimyndigheten bedömts vara av riksintresse för vindkraft.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDEVänersborgs tingsrätts, mark- och miljödomstolen, dom 2015-01-29 i mål nr P 2142-14, se bilaga
Mark- och miljööverdomstolen avslår överklagandet.
Sheppard Vind AB (bolaget) har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen, med ändring av mark- och miljödomstolens dom, ska meddela bygglov för de tre ansökta vindkraftverken på fastigheterna X, Y respektive Z, samtliga i Lilla Edets kommun.
Bolaget har anfört i huvudsak följande. Ansökan har i mark- och miljödomstolens dom inte vägts mot riksintresset för vindbruk, utan endast avvägts som ett enskilt intresse som ställts mot lokala friluftsintressen. Den avvägning som domstolen gjort är mycket oklar och inte tillräckligt transparent för att uppnå en rimlig rättssäkerhet. Domen synes vila på att området inte längre utgör ett riksintresse för vindkraft. Det finns skäl att ifrågasätta om riksintresset medvetet tagits bort av Länsstyrelsen i Västra Götalands län, eller om länsstyrelsen helt enkelt missat att ta upp detta i sitt granskningsyttrande över översiktsplanen.
Vad gäller vindkraftverket på fastigheten V är kommunens tjänsteyttrande till mark- och miljödomstolen felaktigt. Justeringen av vindkraftverkets placering gjordes muntligen i samråd med kommunen.
Mark- och miljööverdomstolen delar mark- och miljödomstolens bedömning vad gäller vindkraftverket på fastigheten V. I fråga om övriga två vindkraftverk gör Mark- och miljööverdomstolen följande bedömning.
Som Mark- och miljööverdomstolen tidigare konstaterat har en aktuell och välunderbyggd översiktsplan stor betydelse vid bedömningen av en lämplig lokalisering för vindkraftverk (se t.ex. MÖD 2005:66). I detta fall måste emellertid även vägas in att det berörda området 2008 av Energimyndigheten har bedömts vara av riksintresse för vindkraft enligt 3 kap. 8 § miljöbalken.
Att ett område pekats ut som riksintresse enligt 3 kap. 8 § miljöbalken innebär bl.a. att kommunerna och de statliga myndigheterna ska ta hänsyn till områden av angivet slag genom att t.ex. inte planera för eller lämna tillstånd till sådana verksamheter inom eller i närheten av områdena som kan hindra eller påtagligt försvåra ett utnyttjande av dessa för det ändamål för vilket området pekats ut som riksintresse. Av utpekandet följer emellertid inte automatiskt att kommunen tvingas godta ett visst företag på den aktuella platsen (prop. 1985/86:3 s. 167).
Även om en översiktsplan inte är bindande ger den uttryck för ställningstaganden från både kommun och - genom länsstyrelsens granskningsyttrande - staten vad gäller den avsedda markanvändningen i kommunen. Som mark- och miljödomstolen framfört har det i förarbetena ansetts att en kommun ska kunna räkna med att staten inte kommer att anföra några invändningar när de frågor som behandlas i översiktsplanen senare fullföljs, om en länsstyrelse i granskningsyttrandet inte haft några erinringar (a. prop. s. 34).
I granskningsyttrandet till kommunens vindbruksplan från 2011 - ett tillägg till tidigare översiktsplan - delade länsstyrelsen Energimyndighetens bedömning att området var av riksintresse för vindkraft. I granskningsyttrandet till den nu gällande översiktsplanen, som vann laga kraft i juli 2012, har länsstyrelsen emellertid inte framfört några invändningar mot att kommunen i översiktsplanen inte redovisat det aktuella området som lämpligt för vindkraft. Den i översiktsplanen angivna markanvändningen på den aktuella platsen utgör därför utgångspunkten, och det som står där ska vägas mot intresset av att exploatera marken för vindkraft. Vid denna avvägning kommer Mark- och miljööverdomstolen inte till någon annan slutsats än den som mark- och miljödomstolen kommit till. Överklagandet ska således avslås.
Domen får enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättslagmannen Parker, hovrättsrådet Saunders, referent, tekniska rådet Swanson samt tf. hovrättsassessorn Curtis.
Föredragande har varit Jones.
1. Mark- och miljödomstolen undanröjer länsstyrelsens och nämndens beslut vad avser vindkraftverket på V.
2. Mark- och miljödomstolen upphäver länsstyrelsen beslut vad gäller de två vindkraftverken på fastigheterna X och CastilloMiljö- och byggnämnden i Lilla Edets kommun har yrkat att mark- och miljödomstolen upphäver länsstyrelsens beslut och fastställer nämndens beslut. Nämnden har anfört bl.a. följande.
Det är en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten. Lilla Edets kommun genomförde med medel från Boverket ett arbete med att i en demokratisk process med samråd och utställning ta fram en vindbruksplan som antogs av kommunfullmäktige den 2 mars 2011. Under samrådet uttrycktes en stark allmän opinion mot utbyggnad av vindkraftverk i det område som ansökan omfattar. Området är ett betydelsefullt ströv- och friluftsområde i närheten av Lilla Edets tätort och där finns det goda möjligheter för t.ex. vandring, bad och fiske. Det höglänta läget i ett omgivande öppet landskap innebär att vindkraftverken skulle bli synliga i en stor omgivning i Göta älvs dalgång med risk för skador på landskapsbilden, särskilt med hänsyn till att det även finns utbyggnadsområden för vindkraft öster och nordost om tätorterna Lilla Edet, Johnston och Göta. Området är vidare etts.k. tyst område och ett stort opåverkat område enligt länsstyrelsens analys från 1998. Kommunen gjorde i vindbruksplanen den sammanvägda bedömningen att det aktuella området inte är lämpligt för vindkraftanläggningar trots att det av Energimyndigheten delvis var utpekat som riksintresse för vindbruk. I vindbruksplanen gjordes en sammanvägd bedömning av var tillkomst av vindkraftsanläggning är lämplig i förhållande till anspråken på annan mark- och vattenanvändning i kommunen. De vindbruksområden med tillhörande regler och rekommendationer som kommunen beslutat om i vindbruksplanen har förts in i den kommunomfattande översiktsplanen som antogs av kommunfullmäktige i juni 2012.
Länsstyrelsen har, i sitt granskningsyttrande under utställningen av översiktsplanen, inte nämnt något om att det skulle råda en avvikande uppfattning mellan staten och kommunen huruvida riksintresset vindkraft tillgodoses i översiktsplanen. Kommunen tolkade därför granskningsyttrandet som att länsstyrelsen är överens med kommunen att frilufts- och närrekreationsintressena ska ges företräde framför riksintresset för vindbruk i det aktuella området som ansökan omfattar och att kommunen i övrigt tillgodosett riksintresset vindbruk på ett tillfredsställande sätt i översiktsplanen.
Som ansvarig sektormyndighet för energifrågorna beslutade Energimyndigheten år 2008 om områden av riksintresse för vindbruk i landet. Avgränsningen av områden av riksintressen skedde innan avvägningen mellan olika intressen och anspråk gjorts i den av Boverket stödda landsomfattande kommunala översiktplaneringen för vindbruk. Bland andra gavs Länsstyrelsen i Västra Götalands län möjlighet att ge synpunkter och överväga riksintressenas utformning på basis av då (2008) tillgänglig regional kunskap. Energimyndigheten har uppdaterat riksintressena för vindbruk i en process mellan 2010 och 2013 och fattat ett nytt beslut den 16 december 2013. Det slutliga beslutet om nya riksintresseområden och kriterierna för dessa skilde sig avsevärt på flera punkter ifrån det förslag som hade remissbehandlats under processen, bl.a. hade i remissen hänsyn tagits till avvägningar mellan olika allmänna intressen som gjorts i kommunernas vindbruksplanering. I Lilla Edets kommun hade således de områden av riksintresse för vindbruk som inte hade redovisats som lämpliga utbyggnadsområden i vindbruksplanen (varav det nu aktuella området är ett) tagits bort som riksintressen. Efter remissen och i sitt beslut om revidering av riksintressena gjorde Energimyndigheten en helomvändning. Efter starka påtryckningar från vindkraftbranschen blev resultatet att samtliga tidigare utpekade riksintresseområden där det pågick någon form av prövning fick tillbaka den gamla statusen och återinfördes som riksintresse. Områdets status som riksintresse grundas i första hand på näringslivets och vindkraftsbranschens önskemål trots att det är tveksamt om området ens uppfyller de nya kriterierna för riksintresse vad avser storlek, vindstyrka och avstånd till bebyggelse. Detta får till följd att den överprövande myndigheten (i detta fall länsstyrelsen) utan vidare analys eller hänsyn till översiktsplanens ställningstaganden, kan hänvisa till riksintressets status som ett så starkt allmänt intresse att det ska ges företräde framför andra allmänna intressen.
Det är inte bara de tre enskilda verken i sig som medför risk för skador på landskapsbilden utan det är den sammanlagda påverkan på landskapet pga. den omfattande utbyggnad av vindkraft som pågår i Lilla Edets kommun. Det finns en risk för att landskapsbilden kommer att förändras kraftigt med vindkraftsutbyggnad på höjderna på ömse sidor om älvens dalgång och att vindkraftverken kommer att bli synliga och dominera landskapet från många platser i kommunen.
Svenska Kraftnät har i februari 2014 sänt ut ett samrådsunderlag för planerad 400 kV-ledning mellan Skogsäter och Stenkullen. Ledningen ska förläggas genom Lilla Edets kommun i nordsydlig riktning. Det redovisade utredningsområdet med förslag till sträckning genom kommunen berör i hög grad riksintresseområdet för vindbruk och platsen för de tre verken som överklagandet avser. Nämnden anser att det är ytterst olämpligt att låsa upp användningen av marken på ett sätt som kan försvåra tillkomsten av den nya ledningen eller så att den inte kan föreläggas till de lägen som är de bästa. Kommunen avser även att i övrigt vara restriktiv mot att planera eller bevilja lov för nya byggnader och anläggningar inom utredningsområdet för den nya ledningen till dess att ledningens slutliga läge bestämts och koncession sökts och beviljats. Områden lämpliga för utbyggnad av riksnätet för eldistribution är för övrigt också av riksintresse enligt 3 kap. 8 § miljöbalken och två riksintressena kan därmed komma att konkurrera i området.
Det södra av de tre redovisade vindkraftverken har förlagts inom strandskyddsområde. Kommunen anser att det inte finns något särskilt skäl för att ge dispens.
Kommunen vidhåller sina tidigare ståndpunkter att det är i översiktsplanen som avvägningarna ska göras mellan olika allmänna intressen. Riksintressen är utpekade som statliga sektoriella anspråk och det är först efter avvägning mellan andra allmänna intressen i översiktsplanen som ett enskilt riksintresse får slutlig status som sådant. Det är därför som det är översiktsplanen som ska utgöra grunden och underlaget vid prövning av vindkraftanläggningar. Översiktsplanen kan ses som en överenskommelse mellan stat och kommun om hur riksintressena tillgodosetts och om inga avvikande uppfattningar redovisats i länsstyrelsens granskningsyttrande ska kommunen kunna lita på att överenskommelsen står fast. Kommunen bedömer därför att vederbörlig hänsyn har tagits till riksintresset vindkraft och att detta tillgodosetts tillräckligt i översiktsplanen. Det finns därför fog för att avslå ansökan om de tre vindkraftverken i området. Om det visar sig att det inte går att lita på ingångna överenskommelser riskeras översiktsplanens roll som kommunens viktigaste vägledande dokument avseende användning av mark och vatten att försvagas och allmänhetens respekt för planeringsprocessen och de fattade demokratiska besluten att undergrävas.
Fr Ramström Vind AB redovisar ny placering avseende verket på fastigheten Västerlanda 4:21 jämfört med vid ansökan. Detta verk är nu placerat utom strandskyddat område. Denna placering har tidigare varit okänd för förvaltningen och miljö- och byggnämnden. Kompletteringarna är i stort desamma som tidigare redovisats förvaltningen och således kända.
Sheppard Vind AB har, såsom det får förstås bestritt ändring av det överklagade beslutet och har anfört bl.a. följande. Kompletteringarna i ärendet gjordes sedan projektet bantats från fem till tre vindkraftverk. Representant från Sheppard Vind AB var på byggsamråd med Lilla Edets kommun den 6 februari 2012 för ett vindkraftprojekt strax norr om detta projekt. Vid mötet överlämnades ljudberäkningar för de tre vindkraftverken i Sannersby. Skuggberäkningar önskades likaså vilka postades den 8 februari 2012. Det har tidigare dryftats att ett verk ligger inom ett strandskyddsområde och det har flyttats österut några meter, vilket har markerats på Ramhages nya karta. Bolaget önskar fortsättningsvis erhålla bygglov på denna plats som är bra för en vindkraftsetablering. Några är slarviga på Lilla Edets kommun.
Gällande bestämmelser framgår av länsstyrelsens beslut.
Mark- och miljödomstolen har gått igenom utredningen i målet samt övervägt vad parterna anfört i mark- och miljödomstolen.
Mark- och miljödomstolen har efter genomgång av handlingarna i målet begärt att nämnden kompletterar handlingarna i målet (och då avseende underinstansernas akter) med ansökan om bygglov avseende vindkraftverket - med koordinaterna E 1 278 970 och N 6 447 782 - på fastigheten V, då den saknas. Nämnden har uppgett att man inte har ytterligare ansökningshandlingar, men har kompletterat med en lägesplacering som enligt nämnden avser de av sökanden angivna koordinaterna och enligt nämnden är detta verk beläget inom strandskyddat område.
Sheppard Vind AB har därefter förelagts att yttra sig över dessa uppgifter; bolaget har gjort så och till yttrandet lagt en bilaga. Denna bilaga är i grunden samma handling som av nämnden ingivna ”lägesplacering”. Sheppard Vind AB:s bilaga skiljer sig dock från av nämnden ingivna på så vis att förstnämnda har ytterligare en markering som visar att verket på Västerlanda 4:21 har flyttats österut. Det framgår inte vilket datum kartan är upprättad och handlingen är inte heller inkomststämplad hos nämnden. Det framgår inte heller på annat sätt att den utgör del av ansökan om bygglov. Nämnden har även anfört att den inte har kännedom om detta läge och av handlingarna i målet framgår inte att vare sig nämnden eller länsstyrelsen har prövat detta läge. Mot bakgrund av detta och med hänsyn till instansordningens princip kan inte mark- och miljödomstolen som andra överprövningsinstans bygglovspröva verket med detta läge. Vad gäller det läge som nämnden och länsstyrelsen prövat avseende verk på V finns det ingen dokumenterad ansökan. Domstolen anser att prövning av detta läge således inte låter sig göras. Länsstyrelsens och nämndens beslut avseende detta verk ska således undanröjas.
Vad gäller övriga två vindkraftverk som länsstyrelsens beslut omfattar; ett på Xoch ett på Y gör domstolen följande bedömning.
Det område som berörs av ansökan omfattas av ett anspråk på riksintresse för vindkraft enligt 3 kap. 8 § miljöbalken.
I sin översiktsplan som antogs den 13 juni 2012, har Lilla Edets kommun lagt ut följande rekommendation för markanvändningen i det område som berörs av den aktuella ansökan: Områden med särskilda värden för rekreation och friluftsliv (R3) och Stort opåverkat område (R9). Av översiktsplanen framgår också att det aktuella området är ett sådant där vindkraftverk ska undvikas. Översiktsplanen pekar ut två andra områden som lämpliga för utbyggnad av storskalig vindkraft. Vad gäller vindkraft anges vidare i planen att:”Med syfte att skapa förutsättningar för en strukturerad utbyggnad av vindkraft i kommunen har kommunfullmäktige den 2 mars 2011 antagit en vindbruksplan. Planen redovisar områden som är lämpliga för vindkraftsanläggningar liksom var vindkraftverk ska undvikas. Den är ett underlag för beslut i aktuella förfrågningar. Vindbruksplanens huvuddrag är inarbetade i denna översiktsplan.”
Vad gäller vindkraft inom det aktuella området anges i översiktsplanen att:Det utpekade riksintresseområdet väster om Lilla Edets tätort är ett tyst och opåverkat område av stor betydelse som frilufts- och strövområde i tätortens närhet. Vid avvägning mellan riksintresset för vindkraft och allmänhetens intresse av området som natur- och friluftsområde har hushållningsaspekter och det allmänhetens intressen [sic!] prioriterats framför riksintresset för vindkraft.
En översiktsplan är inte bindande för efterföljande beslut i enskilda ärenden men redovisar vilka allmänna intressen som särskilt ska beaktas vid lov- och tillståndsprövningar inom ett givet område (se t.ex. MÖD 2005:66 och MÖD:s dom av den 5 november 2014 i målen P 2762-14 och P2761-14). Mot bakgrund av ovanstående kan de planmässiga förutsättningarna i ärendet beskrivas som att den aktuella och synbarligen genomarbetade översiktsplanen ger stöd för kommunens avslag men att det också finns ett legitimt anspråk på att området är av riksintresse för vindkraft.
Den omständighet att Energimyndigheten beslutat att klassificera området som varande av riksintresse för vindkraften utgör ett tungt statligt ställningstagande. Liksom är fallet med översiktsplanens ställningstagande utgör en sektorsmyndighets beslut om riksintresse enligt 3 kap.miljöbalken ett anspråk vars styrka får prövas i det enskilda ärendet. I Norstedts kommentar till 3 kap.miljöbalken anges i tredje stycket under Inledning (sidan 3:5) att ”Myndigheternas utpekanden av riksintressen är endast att betrakta som anspråk på riksintressen. De är alltså inte rättsligt bindande vid prövningen enligt angivna lagar, utan det ankommer på prövningsmyndigheten att i det enskilda fallet göra den bedömningen. Prövningsmyndigheten kan alltså komma till en annan uppfattning i frågan än den ansvariga sektorsmyndigheten.”
Med avseende på vilket ställningstagande som ska anses väga tyngst i det aktuella målet, det av översiktsplanen uppbackade friluftsintresset eller det av riksintresset uppbackade vindkraftsintresset, så kan följande noteras.
Länsstyrelsen ska under planprocessen samordna och tillvarata statens intressen i den kommunala planeringen. Länsstyrelsen ska under utställningstiden avge ett granskningsyttrande över planförslaget. Av yttrandet ska framgå om förslaget inte tillgodoser ett riksintresse enligt 3 kap. eller 4 kap.miljöbalken (3 kap. 16 § PBL). I länsstyrelsens granskningsyttrande över översiktsplanen, daterat den 10 oktober 2011, finns inga erinringar eller kommentarer kring hanteringen av ovan nämnda riksintresse för vindkraft. Sist i länsstyrelsens yttrande redovisas att ”Granskningsyttrandet utgör statens samlade uppfattning om planen vad gäller Länsstyrelsens ingripandegrunder enligt 11 kap PBL (2010:900).”
Däremot har länsstyrelsen tidigare, i granskningsyttrande över den vindbruksplan som antogs av kommunfullmäktige i Lilla Edet den 2 mars 2011, reserverat sig mot att kommunen inte prioriterat vindkraftsintresset i det aktuella området. Vindbruksplanen har sedan fungerat som underlag för översiktsplanens ställningstagande kring vindkraft och det anges (se citatet ovan) att vindbruksplanens huvuddrag är inarbetade i översiktsplanen. Förhållandet mellan översiktsplanen och vindbruksplanen är i övrigt inte närmare kommenterat i översiktsplanen.
Översiktsplaneprocessen är konstruerad för att den värdering av allmänna intressen som redovisas i planen ska utgöra en överenskommelse mellan kommun och stat. Eventuella meningsskiljaktigheter med avseende på riksintressen ska framgå av granskningsyttrandet. Vad staten, genom länsstyrelsen, och kommunen, sålunda kommit överens om i översiktsplanen med avseende på vilket allmänt intresse som ska prioriteras inom det aktuella området har därför stor betydelse i ett enskilt ärende som påverkar allmänna intressen.
I prop 1985/86:3 sidan 34 anges att ”Länsstyrelsens erinringar skall ställas samman i ett granskningsyttrande till kommunen (4 kap. 9 §). Om länsstyrelsen inte har haft några erinringar i de angivna avseendena, innebär PBL-systemet att kommunen skall kunna räkna med att staten inte kommer att anföra några invändningar när de frågor som behandlas i översiktsplanen senare fullföljs genom att kommunen antar detaljplaner eller fattar beslut av annat slag.”
Hur översiktsplanens ställningstagande ska värderas i detta fall påverkas alltså av att det finns både en kommuntäckande översiktsplan och en tematisk vindbruksplan samt att länsstyrelsen givit olika respons på kommunens hantering av riksintresset för vindkraft i de olika planerna. Å ena sidan är senaste statliga beskedet länsstyrelsens granskningsyttrande över översiktsplanen och här har staten inte haft några erinringar mot kommunens sätt att beakta riksintresset för vindkraft. Å andra sidan har kommunen inte upphävt den något äldre vindbruksplanen, där staten framfört erinringar mot kommunens hantering av riksintresset i det berörda området. Översiktsplanen är emellertid det senaste dokumentet och vindbruksplanen anges vara huvudsakligen inarbetad i denna. Mark- och miljödomstolen gör därför bedömningen att länsstyrelsen borde ha återupprepat sina invändningar i det senaste granskningsyttrandet för att staten med kraft ska kunna hävda att översiktsplanen, som alltid ska läsas tillsammans med länsstyrelsen granskningsyttrande, ska kunna tolkas som att vindkraften är det prioriterade allmänna intresset i nu aktuellt området.
En översiktsplan är emellertid inte bindande, särskilt inte med avseende på förhållande mot enskilda intressen. I ovan nämnda mål från Mark- och miljööverdomstolen (M 2762-14 och P 2761-14) hanterades frågan om vilken betydelse en översiktsplan med en vindkraftsplan som tematiskt tillägg har vid prövningen av en anmälan enligt miljöbalken; Mark- och miljööverdomstolen uttalade härvid bl.a. följande.
Som en utgångspunkt måste översiktsplanen i och för sig kunna fungera styrande vid vindkraftsetableringar inom en kommun. Översiktsplanen med dess tillägg är emellertid inte bindande vid lokaliseringsprövningen. En anmälan om uppförande av vindkraftverk måste prövas utifrån förhållandena i det enskilda fallet. Därvid är det givetvis av betydelse vad planen innehåller i form av konkurrerande anspråk på marken och andra vägledande uppgifter.
I detta fall behöver översiktsplanens ställningstagande till förmån för friluftsliv och tätortsnära rekreation vägas mot vindkraftsbolaget och markägarens intresse av att få bebygga marken och mot bakgrund av de faktiska förhållandena på marken.
Med hänsyn till behovet av ett tätortsnära rekreationsområde och det relativt opåverkade naturområdets närhet till Lilla Edet och Göteborg samt att Bohusleden, en regional vandringsled, går förbi de sökta verken på bara ca 400 meters avstånd, bedömer domstolen att det av översiktsplanen uppbackade allmänna friluftsintresset väger tyngre än motstående intressen. Hänsyn har också tagits både till intresset av att inte försvåra pågående planering för en ny 400 kV-ledning som berör det aktuella området samt att det finns befintliga vindkraftsverk på ca 1,5 km avstånd.
Mark- och miljödomstolen bifaller överklagandet med avseende på de två vindkraftsverken på fastigheterna X och WigginsÖverklagande senast den 19 februari 2015.
I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Frank, ordförande, och tekniska rådet Miranda. Föredragande har varit beredningsjuristen Edwards.