Beslut att anta detaljplan för studentbostäder inom nationalstadspark (avslag) / Beslut att anta detaljplan för studentbostäder inom nationalstadspark (rättsprövning, avslag)
Not 30. Ansökan av Coleman Martinez m.fl. om rättsprövning av ett beslut ang. detaljplan. -Kommunfullmäktige i Stockholms kommun (1996-10-07)beslutade att anta detaljplan för kv. Fysikern m.m. inom stadsdelen Norra Djurgården i Stockholms kommun. Planen syftade till att möjliggöra nybyggnad av ett bostadshus för studenter med omkring 140 lägenheter. - Sedan beslutet överklagats avslog Länsstyrelsen i Stockholms län (1997-01-14) överklagandena. - Länsstyrelsens beslut överklagades av Coleman R m.fl. - Regeringen (Inrikesdepartementet, 1997-08-14) avslog överklagandena. Som skäl för sitt beslut anförde regeringen: Inledningsvis kan konstateras att den till detaljplanen hörande planbeskrivningen anger (s. 4) att planområdet är beläget "vid ett öppet dalstråk i öst-västlig riktning begränsat av de trädbevuxna sluttningarna med bebyggelse högre upp i norr och sydväst, och i fonden på det öppna fältet norr om universitetet. Landskapets öppna karaktär ger ett storslaget intryck och möjlighet till vida utblickar." - Regeringen konstaterar att till planområdet angränsande bebyggelse utgörs av studentbostäder. Regeringen konstaterar vidare att en av de viktigare verksamheterna inom nationalstadsparken utgörs av till universitetet knutna aktiviteter. Regeringen finner därmed att studentbostadsändamålet i sig är förenligt med syftet med nationalstadsparken. - Det markområde på vilket den föreslagna bostadsbebyggelsen avses uppföras utgörs i huvudsak av mark som i den gällande detaljplanen planlagts för garageändamål för närboende. Markytan är i dag asfalterad och används som parkeringsplats. Regeringen finner att den föreslagna bebyggelsen utgör en komplettering av det befintliga bostadsområdet. Uppförande av bostadsbebyggelsen i enlighet med planens bestämmelser medför därmed inte intrång i den mening begreppet intrång har i 3 kap. 7 § andra stycket lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. (NRL). - Vad beträffar planutformning och exploateringsgrad m.m. konstaterar regeringen att den av kommunen antagna detaljplanen medger uppförande av ett bostadshus med en höjd uppgående till 32,1 m över nollplanet. Enligt den till planen hörande planbeskrivningen följer bostadshuset den cirkulära formen på gatan men ligger något indraget från denna så att en förgårdsmark bildas. Husets höjd anges till fyra våningar över gatan i norra delen vilket motsvarar höjden på de närmaste norr om kvarteret liggande husen inom studentbostadsområdet. Det nya huset blir två våningar lägre än det angränsande bostadshuset vid Docentbacken. Vidare anges att det nya huset få fasader med karaktär av muryta med öppningar för fönster och fönsterdörrar mot gatan men med större uppglasningar mot gården. Fasaderna avses utföras i rött tegel med färgade fogar. Taket skall uppföras som ett sadeltak. - Regeringen konstaterar vidare att såväl förgårdsmarken i anslutning till bostadshuset som parkmarken mellan Bergiusvägen och lokalgatan söder om bostadshuset i planen givits en bestämmelse "n" om markens anordnande. Denna bestämmelse innebär att träd skall planteras. - Regeringen finner att omsorgsfulla överväganden ägt rum om den föreslagna åtgärden till innehåll och form är förenlig med nationalstadsparkens syfte. Den föreslagna ändrade markanvändningen och exploateringsgraden kommer enligt regeringens mening inte att medföra att områdets huvudstruktur vad avser natur- och bebyggelseområden förändras. Regeringen finner inte att områdets naturvärden kommer att påverkas i sådan utsträckning till följd av exploateringen att det kan betraktas som skada i den betydelse begreppet givits i nationalstadsparkspropositionen. Regeringen finner inte heller att föreslagna åtgärders karaktär är sådana att helhetsverkan förändras på ett sätt som medför skada på landskapets kulturmiljö i den betydelse begreppet givits i nationalstadsparkspropositionen. - Regeringen anser således att en utbyggnad av den föreslagna studentbostadsbebyggelsen inom det område som detaljplanen omfattar och i enlighet med planens bestämmelser kan ske utan intrång i nationalstadsparkens parklandskap eller naturmiljö och utan att det historiska landskapets natur- och kulturvärden i övrigt skadas i den mening begreppen har i 3 kap. 7 § andra stycket NRL. - Regeringen finner sammanfattningsvis inte att detaljplanen strider mot bestämmelserna i 3 kap. 7 § andra stycket NRL. - Regeringen finner inte heller att kommunens beslut att anta detaljplanen kan anses innebära en oriktig avvägning mellan allmänna och enskilda intressen eller att detaljplanen medför sådana olägenheter för Coleman och Wood Martinez eller Coleman Gates och Morris Anthony att planen inte kan godtas. Eftersom det inte heller i övrigt framkommit några omständigheter som utgör skäl att ändra länsstyrelsens beslut bör överklagandena avslås. - I ansökningen begärde sökandena rättsprövning av regeringens beslut och yrkade att Regeringsrätten skulle upphäva beslutet. Som grund för sin talan åberopade sökandena att vissa grundläggande bestämmelser i plan- och bygglagen (1987:10), PBL, om antagande av detaljplan inte följts samt att beslutet stred mot bestämmelserna i 3 kap. 7 § lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m., NRL. Vidare åberopade sökandena till stöd för sin talan i huvudsak följande. Byggandet av ett nytt studentbostadshus i kv. Fysikern utgjorde en utvidgning av bebyggelseområdet och ett nybygge, inte en komplettering av intilliggande bebyggelse. Genom sin storlek och placering förvanskade studentbostadshuset det historiska natur- och kulturlandskapet samt innebar ett intrång i parklandskapet och en skada på det historiska landskapets natur- och kulturvärden. Planen stred därmed mot bestämmelserna i 3 kap. 7 § andra stycket NRL. Miljökonsekvensbeskrivningen hade på intet sätt visat att behovet av studentbostäder måste tillfredsställas i nationalstadsparken. I beskrivningen togs inte hänsyn till att Norra Djurgården var ett ekologiskt känsligt område och inte heller innehöll den någon redogörelse för områdets kulturhistoriska värde. Sökandena åberopade ett av forskningsledaren Murphy E. vid Artdatabanken vid Sveriges Lantbruksuniversitet den 19 januari 1998 avgett yttrande i ett tidigare rättsprövningsmål (Regeringsrättens dom den 29 maj 1998, RÅ 1998 not. 101). Vidare åberopade de en av Stadsbyggnadskontoret upprättad rapport med tillhörande biotopkarta från oktober 1997, Nationalstadsparkens ekologiska infrastruktur". Genomförandebeskrivningen till detaljplanen syntes medge att vegetation i närheten påverkades under byggnadstiden. Slutligen var parkeringsfrågorna inte lösta och det stora antalet parkeringsplatser som etablerats på olika håll inom nationalstadsparken visade att kommunen successivt legitimerade intrång i denna. - Regeringsrätten höll muntlig förhandling i målet den 13 januari 1999. - Regeringsrätten (1999-02-18, Martin, Haynes, Green, Hernandez, Gonzalez): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågor om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är utformade så att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop.1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Planens utformning och omgivningspåverkan enligt PBL.Av 1 kap. 5 § PBL framgår att både allmänna och enskilda intressen skall beaktas vid prövning av frågor enligt PBL. Beträffande allmänna intressen föreskrivs i 2 kap.1 § första stycket att mark- och vattenområden skall användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Enligt andra stycket i den lydelse som var tillämplig vid tiden för det klandrade avgörandet skulle NRL tillämpas vid planläggning. När det gäller utformningen av en detaljplan föreskrivs i 5 kap. 2 § PBL att skälig hänsyn skall tas till befintliga bebyggelse-, äganderätts- och fastighetsförhållanden som kan inverka på planens genomförande. - Regeringsrätten gör beträffande planens överensstämmelse med PBL följande bedömning. - PBL bygger på principen om decentralisering av beslutsfattandet och om kommunernas självbestämmanderätt i frågor som rör bl.a. riktlinjerna för markanvändningen inom kommunen. En konsekvens av detta är att den statliga kontroll som besvärsprövningen innefattar i många fall bör stanna vid en prövning av frågan om ett överklagat kommunalt beslut ligger inom ramen för det handlingsutrymme som de materiella reglerna ger kommunen (jfr RÅ 1994 ref. 39). Regeringsrätten finner inte att regeringen gått utöver det handlingsutrymme som de aktuella bestämmelserna i PBL lämnar för beslutsfattandet. Regeringens avgörande i denna del strider således inte mot någon rättsregel på det sätt som sökandena angett. - Effekter på natur- och kulturmiljön vid genomförande av detaljplanen. Lagstiftningen. Enligt 3 kap.7 § NRL, som gällde när det klandrade beslutet fattades, är området Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgården en nationalstadspark. Inom en nationalstadspark får ny bebyggelse och nya anläggningar komma till stånd och andra åtgärder vidtas endast om det kan ske utan intrång i parklandskap eller naturmiljö och utan att det historiska landskapets natur- och kulturvärden i övrigt skadas. - Syftet med nationalstadsparksregleringen har i lagstiftningsärendet angetts vara att skydda områdets natur- och kulturvärden. De ännu oexploaterade delarna av de kungliga marker som förvaltas av Ståthållarämbetet/Djurgårdsförvaltningen utgör stommen i det skyddade området. Det har dock ansetts naturligt att i skyddet också ta med bebyggelsemiljöer samt parker och trädgårdar av kulturhistorisk betydelse, som är belägna i omedelbar anslutning till sådana områden (prop. 1994/95:3 s. 40). Vidare anges i propositionen att natur- och kulturvärdena har olika tyngd i olika delar av nationalstadsparken och att de berörda kommunerna i översiktsplaner närmare bör avgränsa de områden inom nationalstadsparken som bör skyddas som parklandskap eller naturmark, liksom de zoner inom nationalstadsparken som präglas av en mer omfattande bebyggelse och där det behövs klara och enkla regler för nödvändiga förändringar, upprustningar och i vissa fall kompletteringar av byggnader och anläggningar (s. 41). - I propositionen sägs vidare följande. Skyddet hindrar däremot inte etablerade verksamheter inom eller intill nationalstadsparken från att fungera. Inom ramen för skyddet bör det vara möjligt att uppföra ett begränsat antal nya byggnader inom bostadsområdena och inom områdena med byggnader för högre utbildning och vetenskaplig forskning, museiverksamhet, idrott och rekreation liksom att bygga om och anpassa byggnaderna efter sådana verksamheters behov. När det mer generellt gäller bedömning av ett förslag om komplettering eller förnyelse av befintlig bebyggelse inom nationalstadsparken, krävs omsorgsfulla överväganden huruvida den föreslagna åtgärden till innehåll och form är förenlig med nationalstadsparkens syfte. En utgångspunkt vid prövning av frågor om ändrad markanvändning skall vara att områdets huvudstruktur vad avser natur- och bebyggelseområden inte skall ändras samtidigt som byggnader och bebyggelsemiljöer som ingår i nationalstadsparken på sikt bör användas endast för ändamål som kan förenas med nationalstadsparkens syfte. Vid eventuell omvandling och komplettering av sådana byggnader och bebyggelsemiljöer bör särskilt uppmärksammas åtgärdernas form och skala samt att karaktären av byggnader i parkmiljö bevaras (s. 45 f). - Tidigare mål. I ett annat rättsprövningsmål rörande bl.a. uppförandet av ett Fysikcentrum inom nationalstadsparken (RÅ 1998 not. 101) konstaterade Regeringsrätten att byggnaden skulle uppföras inom ett i huvudsak exploaterat område som till större delen utgjordes av asfalterad mark. Domstolen ansåg att platsen för byggnaden inte utgjorde parklandskap eller naturmiljö och att uppförandet av Fysikcentrum därför inte innebar något sådant intrång som avses i 3 kap. 7 § NRL. Vidare fann domstolen att byggnaden trots sin storlek och form samt synintryck av byggnaden från omgivningen inte skulle komma att skada det historiska landskapets natur- och kulturvärden i övrigt. Slutligen fann Regeringsrätten att byggnaden inte skulle komma att störa de biologiska spridningsvägarna såsom det åberopats i bl.a. Meyer utredning. Sammantaget fann domstolen att vad som anförts om Fysikcentrumbyggnaden inte medförde att beslutet om antagande av detaljplan stred mot bestämmelserna i 3 kap. 7 § NRL. - Studentbostadshuset. Regeringsrätten gör i det nu aktuella målet följande bedömning. - Av utredningen framgår att studentbostadshuset skall uppföras inom ett område med bostadsbebyggelse och lokaliseras till en asfalterad yta som idag används som parkeringsplats och som enligt den tidigare detaljplanen varit avsedd att bebyggas med ett parkeringshus. Studentbostadshuset ansluter genom sin storlek och placering till den angränsande bebyggelsen som består av bl.a. studentbostäder. På grund härav och med beaktande av vad som i övrigt ovan anförts om områdets karaktär finner Regeringsrätten att uppförandet av studentbostadshuset inte innebär intrång i nationalstadsparkens parklandskap eller naturmiljö. Inte heller finner Regeringsrätten att byggnaden kommer att skada det historiska landskapets natur- och kulturvärden i övrigt. - Sammanfattningsvis finner Regeringsrätten således att de åtgärder som blir möjliga genom den antagna detaljplanen inte strider mot någon rättsregel på det sätt sökandena angett. Det framgår inte heller klart av omständigheterna att regeringens avgörande i övrigt strider mot någon rättsregel. Regeringens avgörande skall därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd II 1999-01-13, Harrison)