Rättsprövning. Under genomförandetiden för en detaljplan har antagits en ny plan för en del av planområdet. Ägarna av några fastigheter, som är belägna inom det ursprungliga planområdet men utanför området för den nya planen, har motsatt sig planändringen under åberopande av 5 kap. 11 § första stycket plan- och bygglagen. Sådana förhållanden har emellertid inte ansetts föreligga att fastighetsägarna varit "berörda" i den mening som avses i lagrummet.
En detaljplan för Getskär-Valeberget inom Stenungsunds kommun antogs den 20 juni 1990 och vann laga kraft i juni 1992. Enligt planen fick vissa fastigheter - bl.a. fastigheten Anrås 28:1 som ägdes av Byggtradition i Göteborg AB - bebyggas med friliggande enplans bostadshus med möjlighet till inredd vind eller sluttningsvåning och med en byggarea om högst 300 kvm.
Den 3 mars 1993 ändrades detaljplanen på så sätt att byggnadsnämnden i kommunen efter ett förenklat planförfarande antog en ny detaljplan för fastigheten Anrås 28:1. Den nya planen tillät uppförande av ett friliggande tvåvånings bostadshus med en byggarea om högst 500 kvm och föreskrev samtidigt begränsningar i fråga om högsta byggnadshöjd (6,5 m) och största taklutning.
Hamburg Gård AB (bolaget) och A.B., vilka ägde de inom det ursprungliga planområdet belägna fastigheterna Anrås 1:3och 2:3 resp. Anrås 26:1, överklagade byggnadsnämndens beslut. De motsatte sig det enligt den nya planen tillåtna tvåvåningshuset, beläget på strandskyddat område, som enligt deras åsikt skulle komma att negativt förändra landskapsbilden och skymma utsikten mot havet för kommande byggnation på intilliggande lägre tomtmark.
Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län (1993-09-03) yttrade: Antagandet av den aktuella detaljplanen innebär att gällande detaljplan för Getskär-Valeberget, som vunnit laga kraft den 25 juni 1992, ändras inom området för Anrås 28:1. Bolagets och A.B:s fastigheter ingår i den gällande planen. Genomförandetiden för denna plan utgår inte förrän den 31 december 1999. - Enligt 5 kap. 11 § första stycket plan- och bygglagen (1987:10), PBL, får detaljplan före genomförandetidens utgång mot berörda fastighetsägares bestridande ändras eller upphävas endast om det är nödvändigt på grund av nya förhållanden av stor allmän vikt vilka inte kunnat förutses vid planläggningen. - Byggtradition i Göteborg AB har med hänvisning till ett beslut av regeringen 1988 invänt att bolaget och A.B. inte kan anses vara berörda fastighetsägare i den mening som avses i lagrummet eftersom den nya planen inte inskränker deras byggrätt eller på annat sätt innebär några förändringar på deras fastigheter. - Vad som avses med uttrycket berörda fastighetsägare har inte närmare utvecklats i propositionen till plan- och bygglagen. I en kommentar till lagen (Didón m.fl., Stockholm 1987, s. 271-72) anförs följande i frågan:
"Med tanke på att första stycket i förevarande paragraf är avsett att utgöra ett skydd för de fastighetsägare som har rätt att genomföra planen, talar dock övervägande skäl för att med "berörda" avses enbart fastighetsägare med mark inom planområdet. En annan fråga är om med "berörda" avses enbart de fastighetsägare som får en byggrätt minskad eller indragen eller också de, vilkas intressen påverkas av annan anledning t.ex. genom att förändringar sker i grannskapet. Eftersom det främsta syftet med genomförandetiden synes vara att värna om den byggrätt som har kommit varje enskild fastighetsägare till del, kan det hävdas att den först nämnda tolkningen är den korrekta. Emellertid har bostadsutskottet gjort ett uttalande (BoU 1986/87:1 s. 44) som närmast stöder den sist nämnda tolkningen. Utskottet har nämligen framhållit - i anslutning till ett påpekande att förevarande stycke gäller även ändringar som rör allmän plats - att fastighetsägare har rätt till ersättning, om en planändring som avser en allmän plats medför att marknadsvärdet minskar på kringliggande fastigheter. Detta tyder på att en vidare krets bör anses vara "berörda" än enbart sådana fastighetsägare vars mark direkt avses med ett beslut om planändring eller upphävande. Frågan om vem som vid tillämpningen av förevarande stycke skall anses berörd av ett sådant beslut torde m.a.o. få avgöras från fall till fall med beaktande av vilka intressen som kan påverkas av beslutet."
Regeringsrätten har i ett rättsprövningsärende (RÅ 1990 ref. 42) konstaterat att bostadsutskottets uttalande högst kan ges den räckvidden att kretsen av ersättningsberättigade fastighetsägare inte bara omfattar de fastighetsägare som får en byggrätt minskad eller indragen utan också de vilkas intressen påverkas genom förändringar i grannskapet t.ex. ändring av planen såvitt gäller allmän plats. - I detta fall innebär den genom planändringen avsedda volymökningen av bostadshuset på Anrås 28:1 en förändring, som kan, jämfört med den gällande planen, ha betydelse för bolagets och A.B:s närliggande fastigheter. Med hänsyn till det synsätt som utvecklats ovan finner länsstyrelsen därför att bolaget och A.B. är berörda fastighetsägare i lagens mening. De har bestritt planändringen. - Byggnadsnämnden har inte visat att planändringen är nödvändig på grund av nya förhållanden av stor allmän vikt, vilka inte kunnat förutses vid planläggningen. Förutsättningar enligt 5 kap. 11 § PBL för planändringen har således inte förelegat. - Byggnadsnämnden har följaktligen inte ägt att - mot bolagets och A.B:s bestridande - före genomförandetidens utgång ändra planen. - Länsstyrelsen upphäver byggnadsnämndens överklagade beslut.
Byggnadsnämnden överklagade länsstyrelsens beslut. Nämnden hävdade att varken bolaget eller A.B. var att betrakta som berörd fastighetsägare enligt 5 kap. 11 § första stycket PBL.
Regeringen (Miljö- och naturresursdepartementet, 1994-03-03) yttrade: Regeringen konstaterar att reglerna om genomförandetid och dess inverkan på möjligheterna att ändra eller upphäva en detaljplan enligt 5 kap. 11 § PBL syftar till att främja och säkerställa ett plangenomförande. Fastighetsägare och andra som deltar i planens genomförande skall kunna arbeta under förvissning om att det kommunala beslutet att anta planen ligger fast under hela genomförandetiden. Bestämmelserna i 5 kap. 11 § första stycket PBL "berörda fastighetsägare" måste tolkas mot denna bakgrund. Regeringen anser därför att endast den fastighetsägare kan anses i lagrummets mening berörd som genom planändringen får sina möjligheter att genomföra planen begränsade eller på annat sätt ändrade såvitt gäller den egna fastigheten. - Både Hamburg Gård AB och A.B. äger fastigheter som inte ingår i planområdet för den nu överklagade planen. Regeringen anser att de inte är berörda av planbeslutet på det sätt som avses i det aktuella lagrummet. Bestämmelserna i 5 kap. 11 § första stycket PBL utgör därför inte hinder mot att ändra detaljplanen före genomförandetidens slut. Bolaget och A.B. har emellertid i sitt överklagande till länsstyrelsen också invänt att de såsom ägare av intilliggande fastigheter kommer att drabbas av olägenheter till följd av den nu aktuella planen. Länsstyrelsen har inte prövat dessa invändningar. Länsstyrelsens beslut skall därför upphävas och ärendet återsändas till länsstyrelsen för prövning i sak. - Regeringen upphäver länsstyrelsens beslut och överlämnar ärendet till länsstyrelsen för ny behandling.
I en gemensam ansökan om rättsprövning yrkade Hamburg Gård AB och A.B. att regeringens beslut skulle upphävas. Till stöd för sin talan anförde de bl.a. följande. Beslutet stred klart mot rättsregeln i 5 kap. 11 § PBL. Regelns närmare innebörd hade klarlagts av dels Johnson m.fl. i en kommentar till PBL, dels Regeringsrätten i rättsfallet RÅ 1990 ref. 42. Självfallet var regeln tillämplig i förhållande inte bara till berörda fastighetsägare inom området för den nya planen utan även i förhållande till dem som ägde fastigheter inom det ursprungliga planområdet. Även dessa hade tillförsäkrats ett skydd mot förändringar under genomförandetiden.
Regeringsrätten (1996-02-05, Miller, Moody, Fitzgerald, Mendoza, Brown) redovisade de uppgifter om detaljplanerna m.m. som återgetts i inledningen och gjorde en sammanfattning av länsstyrelsens och regeringens beslut samt yttrade därefter:
Genom regeringens beslut om upphävande och återförvisning har frågan om planändringens bestånd inte blivit slutligt prövad. Beslutet innebär emellertid att A.B. och bolaget inte tillerkänts de långtgående möjligheter att förhindra en planändring som de skulle ha haft enligt 5 kap. 11 § första stycket PBL om de hade betraktats som berörda fastighetsägare. Med hänsyn till den betydelse beslutet sålunda har haft för deras ställning i planärendet måste de anses ha rätt att få lagligheten av beslutet prövad i nu förevarande ordning (jfr vad som enligt 34 § andra stycket förvaltningsprocesslagen gäller i fråga om rätten att överklaga återförvisningsbeslut i den ordinarie förvaltningsprocessen).
Rättsprövningen skall således i första hand avse tolkningen av uttrycket berörda fastighetsägare i 5 kap. 11 § första stycket PBL. Den situation som är aktuell i målet är att en detaljplan under genomförandetiden ändras genom att en ny plan antas för ett mindre område (en enstaka fastighet) inom det ursprungliga planområdet. En utgångspunkt för tolkningen bör vara att kretsen av berörda fastighetsägare inte bör avgränsas på ett annat sätt i detta fall än när planändringen formellt genomförs på så sätt att den ursprungliga planens föreskrifter ändras såvitt avser en begränsad del av planområdet.
I regeringens beslut har inledningsvis konstaterats att reglerna om genomförandetid och dess inverkan på möjligheterna att ändra eller upphäva en detaljplan enligt 5 kap. 11 § PBL syftar till att främja och säkerställa ett plangenomförande. Mot främst denna bakgrund har regeringen funnit att endast den fastighetsägare kan anses berörd i lagrummets mening som genom planändringen får sina möjligheter att genomföra planen begränsade eller på annat sätt ändrade såvitt gäller den egna fastigheten. I en situation som den aktuella synes denna tolkning innebära att en fastighetsägare vars fastighet ligger utanför det begränsade område som direkt träffas av planändringen inte kan anses berörd i lagrummets mening.
Regeringsrätten har i några mål haft att ta ställning till hur uttrycket berörd fastighetsägare skall tolkas i den aktuella situationen. I det av A.B. och bolaget åberopade rättsfallet RÅ 1990 ref. 42 fann Regeringsrätten att ägaren av en fastighet som gränsade till området för den nya planen men var belägen utanför det ursprungliga planområdet inte var berörd i den mening som avses i 5 kap. 11 § första stycket PBL. I ett annat mål uppkom frågan huruvida en fastighetsägare, vars fastighet var belägen inom det ursprungliga planområdet men utanför området för den nya planen, kunde betraktas som berörd eller ej. I Regeringsrättens dom uttalades att det inte är givet att frågan måste besvaras på samma sätt oavsett omständigheterna i det enskilda fallet (RÅ 1995 ref. 78). Hänsyn kan enligt domen behöva tas till sådana faktorer som planbeslutets karaktär och planområdets storlek. Regeringsrätten fann att det nya planbeslutet - som innnebar att ett förbud mot livsmedelsförsäljning upphävdes för en enstaka fastighet - hade en sådan betydelse för ägaren av en annan fastighet inom det ursprungliga planområdet att denne var att anse som berörd enligt 5 kap. 11 § första stycket PBL.
Syftet med bestämmelserna om genomförandetid och planändring talar för en relativt snäv avgränsning av uttrycket berörda fastighetsägare. Rätt att under genomförandetiden förhindra en planändring bör i första hand tillkomma de av regeringen avsedda fastighetsägare som genom planändringen får sina möjligheter att genomföra planen ändrade såvitt gäller den egna fastigheten. Även fastighetsägare utanför denna krets kan emellertid ha ett befogat intresse av att motsätta sig att de i planen givna förutsättningarna för fastighetsinnehavet rubbas i något väsentligt hänseende under genomförandetiden. I vissa fall bör detta intresse kunna beaktas genom att också sådana fastighetsägare räknas som berörda enligt 5 kap. 11 § första stycket PBL. I det nyss nämnda rättsfallet från 1995 var det fråga om en planändring som indirekt kunde påverka förutsättningarna för att driva kommersiell verksamhet på en fastighet utanför området för den nya planen. Ett annat fall där en fastighetsägare bör kunna anses berörd av en planändring trots att denna inte direkt påverkar plangenomförandet på den egna fastigheten är att ändringen möjliggör sådana väsentliga förändringar i grannskapet att fastighetens marknadsvärde minskar (jfr det i RÅ 1990 ref. 42 åberopade uttalandet av Bostadsutskottet i BoU 1986/87:1 s. 44).
I förevarande mål är upplyst att A.B:s fastighet ligger på samma nivå över havet som fastigheten Anrås 28:1, att det minsta avståndet mellan den tillåtna bebyggelsen på de båda fastigheterna är 50 m samt att fastigheterna skiljs åt av en allmän plats i form av gata och vändplan. Beträffande bolagets fastigheter är upplyst att de enligt 1990 års detaljplan utgör naturmark. Byggnadsnämnden har i planärendet uppgett bl.a. att den nybyggnad som den nya planen är avsedd att möjliggöra smälter väl in i den omgivande bergsformationen, medför en endast marginell volymökning och inte skymmer sjöutsikten från A.B:s fastighet.
A.B. och bolaget har inte anfört något som motsäger nämndens beskrivning av förhållandena på platsen eller av planändringen och dess effekter. Med hänsyn härtill och till omständigheterna i övrigt kan det inte anses visat att planändringen får sådana effekter för dem som skulle kunna medföra att de betraktades som berörda fastighetsägare enligt 5 kap. 11 § första stycket PBL.
På grund av det sagda var regeringens beslut att med bifall till byggnadsnämndens talan upphäva länsstyrelsens beslut riktigt och bör stå fast.
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast.