En detaljplanebestämmelse enligt vilken husfasaderna i ett bostadskvarter skall utföras i gult eller rött tegel har ansetts gå utöver det allmänna varsamhetskrav som ställs upp i 3 kap. 10 § plan- och bygglagen (1987:10) med hänsyn till de väsentligt ökade kostnader och övriga svårigheter som visats föreligga att efterleva bestämmelsen. Rättsprövning av regeringsbeslut angående ändring av detaljplan.
Stadsbyggnadsnämnden i Malmö beslutade den 16 mars 1995 att anta förslag till ändring av detaljplan för del av kvarteret Blekingsborg i Hyllie. Planändringen avsåg en bostadsbebyggelse på fastigheterna Blekingsborg 1 och 6, som utgjordes av höghus utmed Salazar väg och låghus längs Blekingsborgsgatan. Fasadmaterialet var gult respektive rött tegel. Planändringen innebar en tilläggsbestämmelse som föreskrev att fasader skulle utföras i gult eller rött tegel i överensstämmelse med befintliga hus. I planbeskrivningen angavs att bestämmelsen skulle ses som en bevarandeåtgärd.
HSB:s bostadsrättsförening Blekingsborg i Malmö och HSB:s bostadsrättsförening Eriksfält i Malmö, vilka ägde de aktuella fastigheterna och önskade förse dem med nya fasader i materialet Marmoroc, överklagade stadsbyggnadsnämndens beslut till Länsstyrelsen i Malmöhus län.
Sedan länsstyrelsen bl.a. besökt platsen meddelade länsstyrelsen beslut den 19 december 1995 varigenom bostadsrättsföreningarnas talan bifölls och stadsbyggnadsnämndens beslut upphävdes.
Malmö stadsbyggnadsnämnd överklagade länsstyrelsens beslut till regeringen.
Regeringen beslutade att inhämta yttrande från Boverket.
Boverket, efter samråd med Riksantikvarieämbetet, yttrade bl.a. följande. En fasadbeklädnad med Marmoroc skulle enligt Boverkets mening ge husen en markant avvikande karaktär. Materialkaraktären liknar på avstånd liggande panel. Plåtintäckningar vid port- och fönstersmygar ger ert torftigt intryck. Beklädnaden kan inte anses lämplig för områdets stadsbild och helhetsverkan, eftersom den skulle införa ett främmande inslag i den tidstypiska tegelarkitekturen. I valet mellan den föreslagna lösningen med Marmoroc och det tidstrogna tegelalternativet bör kraven på varsamhet mot byggnadens särdrag och anpassning till helhetsverkan och tidstypiska stadsbild väga tungt. Den grundläggande hänsyn som skall tas till byggnader finns uttryckt i 3 kap. 10 § plan- och bygglagen (1987:10), PBL. Kommunen har i planförslaget förtydligat paragrafens innebörd med hänsyn till bebyggelsens förutsättningar. Kravet på varsamhet i planen måste bedömas utifrån de olika alternativens kostnad, livslängd och förmåga att visa hänsyn till byggnadsmiljön liksom långsiktiga värden för byggnaden. Boverket bedömer härvid att kostnaden för tegelomfogning eller nytt tegel inte är så omfattande att det av hänsyn till enskilda intressen kan motivera ovarsamhet. Boverket finner därmed i likhet med Riksantikvarieämbetet att kommunens hävdande av det allmänna intresset inte innebär att pågående markanvändning försvårats och stödjer kommunens argumentering och ställningstagande i det aktuella ärendet.
Regeringen (Inrikesdepartementet, 1997-12-18) yttrade: Regeringen finner att ärendet kan avgöras utan syn. - Regeringen konstaterar att bostadsrättsföreningarna önskar byta fasadbeklädnad, vilket enligt 8 kap. 3 § första stycket 1 PBL skulle innebära en bygglovspliktig ändring av byggnaden. Enligt 3 kap. 10 § skall ändringar av en byggnad utföras varsamt så att byggnadens särdrag beaktas och dess byggnadstekniska, historiska, kulturhistoriska, miljömässiga och konstnärliga värden tas till vara. - Den i ärendet aktuella planbestämmelsen får enligt regeringens uppfattning ses som en sådan precisering av varsamhetskravet i 3 kap. 10 § PBL som kan meddelas med stöd av 5 kap. 7 § första stycket 4. Av förarbetena till PBL (prop. 1985/86:1 s. 578) framgår att en reglering som sker enligt denna punkt skall kunna avse bl.a. fasadmaterial, taktäckningsmaterial och färg. Kommunen har därför haft ett formellt stöd för planbestämmelsen. Med hänsyn bl.a. till vad Boverket och Riksantikvarieämbetet anfört finner regeringen att det också föreligger tillräckligt underlag som visar att det med hänsyn till byggnadernas miljömässiga värde finns skäl för en sådan precisering av kravet på varsamhet som den aktuella. - Vid den avvägning mellan allmänna och enskilda intressen som också skall göras i ärendet, konstaterar regeringen inledningsvis att det av 3 kap. 13 § första stycket PBL framgår att underhåll av en byggnad skall anpassas till byggnadens värde från bl.a. miljömässig synpunkt och till omgivningens karaktär. Detta innebär att samma grundläggande krav på hänsyn som kan ställas med stöd av 3 kap. 1 § när byggnader uppförs eller ändras också kan ställas när byggnader underhålls. Underhållsåtgärder skall alltså utföras så att de värden som finns i bebyggelsen och dess karaktär bibehålls. Kraven gäller all bebyggelse även om den inte har sådana värden att den omfattas av den särskilda skyddsbestämmelsen i 3 kap. 12 §. Kravet innebär t.ex. att materialval och färgsättning skall anpassas till byggnadens värde, karaktären på omgivningen och lokala traditioner (prop. 1985/86:1 s. 513 f.). - Mot bakgrund av de långtgående krav som ställs redan på underhåll av byggnader anser regeringen att den inskränkning av möjligheterna att ändra de aktuella byggnaderna som hävdas genom planbestämmelsen kan godtas vid en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen. Vad föreningarna anfört i ärendet utgör inte skäl till annan bedömning. Överklagandet bör därför bifallas och beslutet att ändra planen fastställas. - Med bifall till överklagandet upphäver regeringen länsstyrelsens beslut och fastställer stadsbyggnadsnämndens beslut att anta planändringen.
Bostadsrättsföreningarna Blekingsborg i Malmö och Eriksfält i Malmö ansökte hos Regeringsrätten om rättsprövning och yrkade i första hand att regeringens beslut skulle upphävas i följd varav länsstyrelsens beslut skulle stå fast. I andra hand yrkade föreningarna att regeringsbeslutet skulle upphävas och att ärendet skulle återförvisas till regeringen för förnyad handläggning.
Till stöd för sin talan anförde föreningarna bl.a. följande. När kommunen den 16 mars 1995 beslutade att ändra detaljplanen hade den inte befogenhet att i en detaljplan precisera kraven i 3 kap. 10 § PBL. En sådan möjlighet infördes genom en lagändring som trädde i kraft först den 1 januari 1996. Användningen av planinstitutet strider också mot kraven på saklighet och opartiskhet enligt 1 kap. 9 § regeringsformen, RF, eftersom kommunen använt det generella institutet planläggning för att avgöra ett individuellt ärende och mot likställighetsprincipen i 2 kap. 2 § kommunallagen (1991:900) eftersom endast dessa fastighetsägare blivit förhindrade att välja fasadmaterial. Beslutet strider även mot 2 kap. 18 § RF eftersom detaljplanen medför en väsentlig inskränkning i ägarens förfoganderätt till fastigheterna och därför inte kan meddelas med stöd av 3 kap. 10 § PBL, som inte berättigar till ersättning. Regeringens beslut är under alla omständigheter felaktigt eftersom det innefattar en felaktig avvägning mellan enskilda och allmänna intressen där proportionalitetsprincipen inte tillgodosetts.
Regeringen avgav yttrande i målet och angav bl.a. följande. Med hänsyn såväl till utformningen av den tidigare lagtexten och förarbetena till denna som till de uttalanden som gjordes vid den aktuella lagändringen fanns lagligt stöd för den aktuella planbestämmelsen redan vid tidpunkten för kommunens beslut. Hur stort område en detaljplan skall omfatta är en fråga som får bedömas från fall till fall och som det i första hand ankommer på kommunen att ta ställning till. Det kan i och för sig vara lämpligt att en plan med ett bevarandesyfte omfattar ett större område men det finns inga bestämmelser i PBL som förhindrar en mera begränsad reglering. PBL:s bestämmelser utgör inte hinder mot att detaljplanen avgränsats på det sätt som skett. Kravet på utredning som underlag för en sådan planbestämmelse som är aktuell i ärendet får bedömas från fall till fall och underlaget har varit tillräckligt. Den aktuella planbestämmelsen uppställer inte några krav på särskilda aktiva åtgärder. Bestämmelsen utgör därför en sådan precisering av det allmänna kravet på varsamhet som anges i 3 kap. 10 § PBL. Den kan inte heller anses strida mot 2 kap. 18 § RF. Regeringen anser sammanfattningsvis inte att det framkommit att den meddelade planbestämmelsen innebär att föreningarnas enskilda intressen åsidosätts på ett sätt som strider mot någon rättsregel.
Regeringsrätten höll den 17 maj 2000 muntlig förhandling och syn i målet. Vid denna fanns företrädare för sökandena och Malmö stadsbyggnadskontor närvarande.
Regeringsrätten (2000-09-28, Davila, Fuller, Nordborg, Choi, Chambers) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 § RF skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234).
Enligt 3 kap. 10 § PBL skall ändringar av en byggnad utföras varsamt så att byggnadens karaktärsdrag beaktas och dess byggnadstekniska, historiska, kulturhistoriska, miljömässiga och konstnärliga värden tas till vara. Byggnader som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt eller som ingår i ett bebyggelseområde av denna karaktär, får enligt 3 kap. 12 § PBL inte förvanskas.
Skyddsbestämmelser för byggnader som avses i 3 kap. 12 § PBL har alltsedan PBL tillkom enligt 5 kap. 7 § första stycket 4 kunnat meddelas i en detaljplan. Fastighetens ägare har enligt 14 kap. 8 § rätt till ersättning av kommunen om skada uppkommer till följd av en sådan skyddsbestämmelse om skadan medför att pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd del av fastigheten.
I förarbetena till 3 kap. 10 § PBL uttalas att varsamhet mot den befintliga byggnadens värde skall iakttas vid alla ändringar av byggnader. Ett krav vid varje ändring av en byggnad bör vara att ändringen projekteras och genomförs så att byggnadens särdrag och dess byggnadstekniska, historiska, kulturhistoriska, konstnärliga och miljömässiga värden beaktas. Alla ändringar skall alltså genomföras på ett varsamt sätt. Detta gäller inte bara i fråga om byggnader som anses ha särskilda kulturhistoriska eller miljömässiga värden. De värden som skall bevaras är inte enbart kulturhistoriska och liknande kvaliteter utan också speciella boendekvaliteter, t.ex. äldre planlösningar. Kravet på varsamhet bör emellertid inte tillämpas så att det hindrar att sådana ändringar genomförs som syftar till att tillgodose andra väsentliga mål som samhället ställer upp, bl.a. en bättre hushållning med energi (prop. 1985/86:1 s. 241 och 500).
Enligt den lydelse av 5 kap. 7 § första stycket 4 PBL som gällde när kommunen avgjorde ärendet och som därför är tillämplig i målet får i en detaljplan meddelas bestämmelser om placering, utformning och utförande av byggnader m.m. I förarbetena till bestämmelsen uttalas att regleringen enligt vedertagen praxis kunde avse bl.a. fasadmaterial och att någon ändring härvidlag inte var avsedd (prop. 1985/86:1 s. 578). Den ändring av bestämmelsen som trädde i kraft den 1 januari 1996 (se SFS 1995:1197) och som innebar ett uttryckligt omnämnande av varsamhetsbestämmelser för att precisera kraven i 3 kap. 10 § innebär därför inte att kommunen varit förhindrad att i detaljplan meddela en detaljplanebestämmelse som den nu aktuella före detta datum om övriga rättsliga förutsättningar varit uppfyllda.
Regeringsrätten finner inte att regeringens beslut strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Den återstående frågan blir då om beslutet innebär ett åliggande för föreningarna som går utöver det allmänna varsamhetskrav som uttrycks i 3 kap. 10 § PBL.
Av förarbetena till den nyss nämnda ändringen av 5 kap. 7 § PBL framgår att syftet med denna bl.a. var att den redan existerande möjligheten att i en detaljplan precisera innebörden av kravet på varsamhet enligt 3 kap. 10 § uttryckligen borde framgå av lagens bestämmelser. Införandet av varsamhetsbestämmelserna innebär inte i sig ökade möjligheter att hävda kulturmiljövärdena, men kan medföra att dessa värden för alla parter tydliggörs på ett sätt som är ägnat att öka respekten och förståelsen för dem. Varsamhetsbestämmelser som meddelas i en detaljplan kan därför inte medföra längre gående krav på fastighetsägaren än vad som redan gäller enligt 3 kap. 10 § PBL och är således inte ersättningsgrundande. Om kommunen vill ställa högre krav än vad som kan ställas med stöd av 3 kap. 10 § skall skyddsbestämmelser användas, om byggnadens värde motiverar det. Eftersom varsamhetsbestämmelser endast kan meddelas för att precisera vad som annars gäller enligt 3 kap. 10 § får de inte innebära sådan rådighetsinskränkning för den enskilde fastighetsägaren att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras (prop. 1994/95:230 s. 87).
Att preciseringen av varsamhetskravet i en detaljplan inte får gå längre än vad som redan följer av 3 kap. 10 § PBL innebär enligt Regeringsrättens uppfattning att kraven är desamma vid en reglering i detaljplan som vid en bygglovsprövning (jfr 8 kap. 11 § första stycket 3 PBL som föreskriver att bygglov för åtgärder inom områden för detaljplan skall bifallas om åtgärden uppfyller kraven i bl.a. 3 kap. 10 § PBL). Några längre gående villkor än vad som skulle ha kunnat tillämpas vid en bygglovsprövning kan därför inte uppställas i detaljplanen.
Regeringsrätten har i ett avgörande som gällde bygglov för inglasning av ett stort antal balkonger på ett flerbostadshus i Stockholms innerstad uttalat att bestämmelsen i 3 kap. 10 § PBL är en allmän varsamhetsregel som tar sikte främst på sättet för utförandet av en ändring. I detta fall ansågs inte bestämmelsen i 3 kap. 10 § utgöra något hinder för inglasning trots att fastigheten var belägen i ett område som i gällande översiktsplan betecknas som en värdefull bebyggelsemiljö (RÅ 1996 ref. 77). Vid omläggning av tak på bostadsbyggnad från början av 1900-talet har användande av tegelliknande plåt i stället för tegelpannor ansetts uppfylla kravet i 3 kap. 10 § PBL på varsamhet vid ändring av byggnad (RÅ 1990 ref. 41). I detta fall framgick det av översiktsplanen att det av kulturhistoriska och miljömässiga skäl var viktigt att den aktuella bebyggelsen inte förvanskades. Byggnaden hade bl.a. en tidstypisk exteriör där taktäckningsmaterialet hade betydelse för byggnadens särdrag. Regeringsrätten anförde att det därför vid omläggning av tak med hänsyn till 3 kap. 10 § PBL skulle väljas ett taktäckningsmaterial som nära anslöt till det ursprungliga materialet. Med den typ av tegelliknande plåt som ansökan avsåg borde taket kunna ges en sådan karaktär att byggnadens särdrag i rimlig grad bevarades. Att ersätta en taktäckning av tegel med tegelliknande plåt på en byggnad som ingår i ett sådant bebyggelseområde som avses i 3 kap. 12 § PBL har däremot inte tillåtits eftersom ändringen ansetts innebära att byggnaden förvanskats (RÅ 1997 ref. 77).
Den praxis som finns rörande tillämpningen av 3 kap. 10 § PBL vid bygglovsprövningen talar för att en ändring skall utföras på ett så varsamt sätt som är rimligt att kräva vid en avvägning mellan det allmänna och det enskilda intresse som hävdas.
Regeringen anför att det i planbestämmelsen inte uppställs några krav på aktiva åtgärder och att bestämmelsen därför är att anse som en varsamhetsbestämmelse. Enligt Regeringsrättens mening följer inte detta av att det inte krävs några aktiva åtgärder. I förarbetena till PBL anges att en av anledningarna till att ersättningsregler infördes rörande bevarandet av särskilt värdefulla byggnader var att aktiva åtgärder skulle kunna fordras. Skyddsbestämmelser för kulturhistoriskt värdefulla byggnader kan innebära t.ex. särskilda krav på materialval och färgsättning. Ofta innebär inte sådana krav att några nämnvärda extrakostnader uppkommer för fastighetsägaren. Kraven grundar då heller inte någon rätt till ersättning (BoU 1986/87:1 s. 152). Krav på aktiva åtgärder kan således ha betydelse för rätten till ersättning men är såvitt framgår av förarbetena inte avgörande för frågan om gränsdragningen mellan varsamhetsbestämmelser meddelade med stöd av 3 kap. 10 § respektive skyddsbestämmelser meddelade med stöd av 3 kap. 12 § PBL.
Av handlingarna i målet framgår att den nu aktuella planbestämmelsen skall ses som en bevarandeåtgärd av en tidstypisk exponent för 1950-talets byggande av grannskapsenheter. I det utställningsförslag till ny översiktsplan för Malmö som stadsbyggnadskontoret presenterade i mars 2000 finns Blekingsborgsområdet upptaget bland kommunens urval av särskilt värdefulla områden enligt 3 kap. PBL. Några skyddsbestämmelser enligt 3 kap. 12 § har emellertid inte meddelats.
Föreningarna har ingett utlåtanden som påvisar att beaktansvärda svårigheter att bevara tegelfasaderna föreligger från teknisk, praktisk och ekonomisk synpunkt. Det sammanlagda värdet på fastigheterna i området har av föreningarna uppskattats till 70-80 miljoner kr. De har vidare uppgett att en omfogning av fasaderna aldrig kan på ett tillfredsställande sätt lösa de problem med fukt och drag som man nu har framför allt i de lägenheter som ligger ytterst i huskropparna. Ny omfogning måste dessutom göras med jämna tidsintervaller och kostar ca 5 miljoner kr per gång. Kostnaden för att tilläggsisolera fastigheterna och förse dem med nya fasader i Marmoroc uppskattas till 16,5 miljoner kr. En ny tegelfasad utanpå den gamla inklusive tilläggsisolering uppskattas kosta 32 miljoner kr. Att kostnaden fördubblas beror bl.a. på att ett sådant alternativ kräver särskild grundförstärkning på grund av att fasadens vikt ökar betydligt. En rivning av den befintliga fasaden, tilläggsisolering och ny tegelfasad beräknas kosta 43,5 miljoner kr.
Stadsbyggnadskontoret har vitsordat att omfogning av de befintliga fasaderna skulle behöva göras vart femte till vart tionde år och att en förnyelse av fasaderna med nytt tegel skulle kräva förstärkt grundläggning.
Även om starka skäl talar för att Blekingsborgsområdets tidstypiska tegelfasader borde behållas måste en detaljplanebestämmelse som kräver att så sker anses gå utöver det allmänna varsamhetskrav som ställs upp i 3 kap. 10 § PBL med hänsyn till de väsentligt ökade kostnaderna och övriga svårigheter som visats föreligga att efterleva en sådan bestämmelse. Regeringens beslut skall därför upphävas.
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten upphäver regeringens beslut.