Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern riktar kritik mot Karlbergsskolan, Köpings kommun, för dess beslut att avslå en begäran från ett politiskt parti om att få komma till skolan för att anordna bokbord samt dela ut flygblad.
Bakgrund
En person ansökte hos Karlbergsskolan, Köpings kommun, om att få komma dit för att för Nationaldemokraternas räkning anordna bokbord och sprida flygblad om partiet. I ett beslut den 10 september 2007 tog skolans rektor RL ställning till begäran. Han anförde att grunden för beslutet var de riktlinjer som hade antagits i kommunstyrelsen i Köpings kommun och som skulle behandlas i kommunfullmäktige den 24 september 2007. Han citerade – med följande kursivering – riktlinjerna:
”Partier som riskerar att störa skolans ordning samt vars uppfattning inte stämmer överens med skolans värdegrund ska utestängas.”
Därefter anförde RL som skolans beslut:
”Jag avslår därför er begäran om att få komma till Karlbergsskolan under skoltid för att informera om Nationaldemokraterna då skolan inte är en allmän plats.”
Utredningen
Sedan Nationaldemokraterna Västmanland på grund av det inträffade hade anmält RL för brott mot 1 kap. 9 § regeringsformen och 1 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen, beslutade Justitiekanslern den 18 december januari 2007 (8001-07-30) att inte inleda någon förundersökning. Med beaktande av regleringen i regeringsformen och tryckfrihetsförordningen beslutade Justitiekanslern att i stället inleda ett särskilt tillsynsärende rörande det inträffade.
Liknande anmälningar inkom därefter från Nationaldemokraterna rörande Brinellskolan i Fagersta, Norra Västmanlands Utbildningsförbund, Kungsängsskolan i Sala och Rodengymnasiet i Norrtälje. Justitiekanslern beslutade i samtliga fall att inte inleda någon förundersökning samt att inte inleda ytterligare tillsynsärenden än det som rörde Church (beslut den 11 januari 2008 i ärende nr 88-08-30 och den 26 mars 2008 i ärende nr 2178-08-30). Justitiekanslern hänvisade i det senare beslutet till att frågeställningar liknande dem som hade förts fram av anmälaren skulle bli föremål för behandling i tillsynsärendet avseende Karlbergsskolan.
Det inledda tillsynsärendet remitterades till Köpings kommun för yttrande. I remissen redogjorde Justitiekanslern för vissa bestämmelser av betydelse samt beslut från Riksdagens ombudsmän (JO) rörande situationer liknande den aktuella.
Kommunen anförde genom ett yttrande från Barn- och utbildningsnämnden väsentligen följande.
”Rektor för Karlbergsskolan i Köpings kommun har i beslut den 10 september 2007 avslagit ansökan från nationaldemokraterna om att få besöka skolan för att genom bokbord och spridande av politiska flygblad informera om partiet.
Mathews hänvisade i beslutet till "Riktlinjer för politiska organisationers kontakter med skolan i Köpings kommun" som ansvarig nämnd och kommunstyrelsen vid ansökningstillfället hade ställt sig bakom och som därefter fastställts i full politisk enighet av kommunfullmäktige i Köpings kommun den 24 september 2007.
I de beslutade riktlinjerna sägs bl a att "partier som riskerar att störa skolans ordning samt vars uppfattning inte stämmer överens med skolans värdegrund ska utestängas". Formuleringen har sin grund i genomförda dialoger med skolpersonal i kommunen. Det visade sig finnas en påtaglig oro för att antidemokratiska och främlingsfientliga krafter skall påverka verksamhet och ordning i skolan på ett starkt negativt sätt. Vikten av att upprätthålla och fortsatt utveckla det omfattande integrationsarbete som bedrivits i skolan framhölls särskilt. Syftet med riktlinjerna, samstämmigt antagna av kommunens högsta beslutande organ, är att ge skolledning och skolpersonal ett politiskt stöd för hanteringen av dessa frågor.
Såväl Justitieombudsmannen som Skolverket och Sveriges kommuner och landsting har i olika sammanhang påtalat och kommenterat de motstridiga krav i förhållande till tryckfrihetslagstiftningen som gällande skollagstiftning ställer på skolans agerande vad gäller yttringar som inte är förenliga med den värdegrund som skolan har skyldighet att förmedla och värna. Det är därför föga förvånande om skolledning och skolpersonal upplever frustration och känner sig kränkta i sin yrkesroll om politiska grupperingar som har en helt annan grundsyn på demokrati och människors lika värde ska ges tillfälle att sprida sitt budskap i skolan.
Lagen (2006:67) om förbud mot diskriminering och annan kränkande behandling av barn och elever har dessutom ytterligare skärpt skolans skyldighet att förebygga och förhindra trakasserier och annan kränkande behandling.
Det helt överskuggande skälet till rektors avslag på nationaldemokraternas ansökan var emellertid risken för ordningsstörningar i skolan. Det är huvudmannens och rektors ansvar att säkerställa att ordningen i skolan upprätthålls och att ingen elev eller personal upplever sig kränkt.
Någon ovillkorlig rätt att i skolan affischera, sprida flygblad eller arrangera bokbord har inte enskilda organisationer. I JO:s ämbetsberättelse 1991/1992 slås fast att skolans arbetsformer och de grundläggande värden skolan enligt skollag och läroplaner är skyldiga att upprätthålla medför att begreppet ordning i barn- och ungdomsskolan har ett något vidare innehåll än i allmänhet.
På Karlbergsskolan finns ett antal elever med utländsk bakgrund som kan uppleva sig kränkta och förnedrade av de yttringar av främlingsfientlighet som dessvärre har blivit allt vanligare i vårt samhälle.
Budskap som står i strid med skolans värdegrund kan bemötas och nyanseras under ordnade former genom t ex diskussion och information. Ordningsstörningar och kränkningar är däremot mera omedelbara till sin karaktär. Konsekvenser och uttryck är svåra att förutse och kontrollera. Mathews kom till bedömningen att det fanns överhängande risk att såväl elever som skolpersonal skulle uppleva nationaldemokraternas närvaro på skolan som provocerande och kränkande.
Parallellt under hösten 2007 hade också nationaldemokratisk information placerats i elevskåp på det närbelägna Ullvigymnasiet trots att gymnasiechef/rektor nekat tillträde, vilket visar på att företrädare för nationaldemokraterna är beredda till stark obstruktion mot fattade beslut. Skolledningen bedömde därför att ett bifall till nationaldemokraternas ansökan även skulle medföra en risk för att ytterligare aktioner, som inte överenskommits, skulle kunna komma att genomföras på Karlbergsskolan.
Justitiekanslern beslutade 2008-01-11, dnr 88-08-30, i två parallella ärenden om ifrågasatta brott mot tryckfrihetsförordningen att inte inleda förundersökning eller vidta någon åtgärd i övrigt. Vi anser att det föreligger tydliga likheter mellan dessa ärenden och det nu aktuella ärendet på Karlbergsskolan i Köpings kommun.”
Yttrandet har tillställts anmälaren för kännedom.
Enligt 2 kap. 1 § första stycket 1 regeringsformen är varje medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad yttrandefrihet. Med yttrandefrihet avses frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Det skydd för yttrandefriheten som regeringsformen garanterar innebär att en myndighet inte får ingripa vare sig formellt eller informellt mot någon för att han eller hon har använt sig av sin grundlagsskyddade rätt att ge uttryck för sin uppfattning.
Vad beträffar tryckfriheten finns särskilda grundlagsföreskrifter i tryckfrihetsförordningen. Enligt dess 1 kap. 2 § är det inte tillåtet för myndigheter eller andra allmänna organ att på grund av en skrifts innehåll, genom en åtgärd som inte har stöd i förordningen, bl.a. hindra tryckning eller utgivning av skriften eller dess spridning bland allmänheten.
Ansökan om att få komma till Karlbergsskolan rörde anordnande av bokbord och utdelning av politiska flygblad. Detta är aktiviteter som typiskt sett innefattar spridning av sådana tryckta skrifter som omfattas av tryckfrihetsförordningens reglering. Skolans beslut bör därför bedömas med utgångspunkt i denna grundlags förbud mot spridningshinder med anledning av en tryckt skrifts innehåll.
Spridning av en tryckt skrift inom en skola, t.ex. genom bokbord eller utdelning av flygblad, anses enligt praxis utgöra spridning bland allmänheten. Begränsningar i denna spridningsrätt med anledning av skriftens innehåll får därför enligt den nämnda bestämmelsen inte ställas upp utan stöd i tryckfrihetsförordningen. Detta gäller trots att skollokaler inte utgör allmän plats. Bestämmelserna innefattar emellertid inte någon rätt för medborgarna – eller en sammanslutning av sådana – att få tillträde till en plats som inte är allmän för att där sprida tryckta skrifter. På en skola är det en fråga för skolledningen att ge tillstånd för utomstående att utöva sådana aktiviteter inom skolans område. Ett avslag på en ansökan att i detta syfte få komma till skolan eller ett förbud i detta avseende för utomstående får emellertid inte grundas på innehållet i de skrifter som är i fråga. I så fall utgör avslaget eller förbudet ett sådant spridningshinder som är förbjudet enligt tryckfrihetsförordningen.
Redan utifrån motiveringen av det nu aktuella avslagsbeslutet från Karlbergsskolan måste detta enligt Justitiekanslerns mening anses ha fattats i vart fall delvis med anledning av Nationaldemokraternas politiska åsikter. Beslutet får därmed även anses grundat på de förväntade åsikterna i de skrifter som skulle spridas på skolan.
Kommunen har emellertid i sitt yttrande hit hävdat att det huvudsakliga skälet för beslutet – trots dess lydelse – var inte det förväntade politiska budskapet utan risken för ordningsstörningar på skolan. Enligt yttrandet kom rektorn på skolan fram till att det fanns en överhängande risk för att elever och skolpersonal skulle uppleva Nationaldemokraternas närvaro på skolan som provocerande och kränkande. Det går enligt Justitiekanslerns mening inte att uppfatta kommunens inställning på något annat sätt än att risken för att enskilda elever eller anställda skulle ta illa vid sig av Nationaldemokraternas närvaro samt risken för ordningsstörningar ytterst berodde på partiets politiska budskap. De uppgivna ordningsskälen får därmed anses ha haft ett samband med de åsikter som partiet förväntades föra fram (jfr JO:s beslut den 26 oktober 2007 i ärende nr 4192-2006). Frågan är om de uppgivna ordningsskälen likväl kunde rättfärdiga skolans beslut att neka Nationaldemokraterna tillträde till skolans område.
En skolledning har en skyldighet att upprätthålla ordningen i skolan. Tryckfrihetsförordningen förbjuder inte sådana hindrande åtgärder mot en tryckt skrifts spridning som är påkallade av rena ordningshänsyn. En skola kan därför inskränka spridningsrätten efter en bedömning som är baserad strikt på att spridningen inte är förenlig med ordningen på skolan. Justitiekanslern uttalade i ett beslut den 27 november 1967 (ärende nr AD 6/67) att det bl.a. med hänsyn till skolans arbetsformer och dess fostrande uppgift kan göras gällande att begreppet ordning har ett något vidare innehåll inom skolor för barn och ungdom än i allmänhet och att spridningsförbud inom sådana skolors områden således kan vara tillåtliga i större utsträckning än vad som vanligen är fallet. JO har anslutit sig till denna bedömning (JO 1970 s. 294, jfr JO 1991/92:1 s. 346). Naturligtvis får ordningshänsyn inte användas som ”svepskäl” för att kringgå förbudet om spridningshinder på grund av en skrifts innehåll.
Under särskilda förhållanden kan allmänna ordningshänsyn motivera att politiska partier nekas tillträde till en skola eller att möjligheten att där lämna information begränsas eller styrs av skolan vad gäller tid, rum och form. För detta måste det dock krävas att de negativa konsekvenser som tillträdet kan antas få för ordningsförhållandena är klart påvisbara (jfr nämnda JO-beslut från 2007) och att de inte har karaktär av svepskäl för att utestänga ett parti på grundval av de åsikter som partiet förväntas föra fram. Med anledning av kommunens hänvisning till lagen om förbud mot diskriminering och annan kränkande behandling av barn och elever kan tilläggas att den lagen självfallet inte får åberopas till stöd för beslut eller handlande som står i strid med grundlagarnas reglering.
För det fall ordningsstörningarna förväntas komma inte från ett visst politiskt parti utan från skolans egna elever med anledning av partiets budskap är det inte acceptabelt att enbart med hänvisning till detta utestänga partiet från att sprida skrifter med sitt budskap på skolan. Den rätt till elevinflytande som elever har innebär inte att de genom ordningsstörningar kan tillåtas beta skolledningen dess möjlighet och skyldighet att utforma verksamheten enligt gällande regelverk. I stället måste det krävas att skolledningen gör betydande ansträngningar för att stävja risken för ordningsstörningar från skolans elever. Detta kan göras på olika sätt, t.ex. genom att skolan framhåller att sådana ordningsstörande aktioner som nu är i fråga inte skulle vara förenliga med demokratiska grundvärderingar och därför inte skulle tolereras av skolan.
Några konkreta belägg i det aktuella fallet för Frye misstankar om ordningsstörningar har inte lagts fram, och det har inte ens påståtts att skolan förväntade sig att företrädare för Nationaldemokraterna skulle uppträda ordningsstörande. Snarare synes misstankarna ha bestått i allmänna farhågor för att skolans egna elever skulle störa ordningen om partiet tilläts komma dit. Det har inte framkommit att skolledningen vidtog eller övervägde några åtgärder för att förebygga sådana befarade ordningsstörningar vid Nationaldemokraternas besök.
Mot denna bakgrund anser Justitiekanslern att omständigheterna inte gav skolledningen på Karlbergsskolan tillräcklig anledning att utifrån ordningshänsyn neka Nationaldemokraterna att komma dit. Det samband – uttryckligen enligt beslutet och indirekt genom de föregivna ordningsskälen – som skolans beslut hade med partiets politiska åsikter innebär i stället att beslutet sammanfattningsvis får anses oförenligt med spridningsförbudet i tryckfrihetsförordningen.
Till det anförda kommer att vid sitt ställningstagande till om ett politiskt parti ska få tillträde till en skola, t.ex. i syfte att sprida skrifter, måste skolledningen också beakta den övergripande bestämmelsen i 1 kap. 9 § regeringsformen. Den innebär att domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet.
Då det har framgått att andra politiska partier utan hinder av sina åsikter har kunnat verka på Karlbergsskolan kan en särbehandling i detta avseende av Nationaldemokraterna inte anses förenlig med den objektivitets- och likabehandlingsprincip som framgår av 1 kap. 9 § regeringsformen.
I någon mån måste skolans beslut ses i ljuset av de riktlinjer som berördes i beslutet och som sedermera fastställdes av kommunfullmäktige i Köpings kommun. Det rör sig emellertid om just riktlinjer, vars lydelse inte betar skolan skyldigheten att fatta beslut och i övrigt bedriva sin verksamhet på det sätt som är korrekt enligt tillämpliga bestämmelser. Någon möjlighet för kommunen att genom riktlinjer eller på något annat sätt besluta om avsteg från grundlagarnas reglering föreligger inte.
Avslutningsvis bör det framhållas att de avvägningar som en skolledning ställs inför i fall som det förevarande kan vara svåra att hantera. Ett möjligt sätt att undkomma problematiken är naturligtvis att konsekvent och oberoende av t.ex. förekomsten av ordningsstörningar neka alla politiska partier tillträde till en skola, oavsett vilka åsikter som de förespråkar. En sådan ordning skulle ur ett grundlagsperspektiv vara principiellt oantastlig. Samtidigt är Justitiekanslern medveten om de krav som enligt skolförfattningarna ställs på skolan att samverka med omvärlden och bl.a. uppmuntra att olika åsikter, problem och värderingar lyfts fram. Ett värdefullt inslag i undervisningen och skolans samhällsorienterande verksamhet kan då onekligen vara kontakt och samverkan med olika politiska partier. Det kan emellertid inte nog understrykas att detta måste ske med fullt beaktande av den ovan redovisade regleringen i regeringsformen och tryckfrihetsförordningen.
Med den kritik mot Karlbergsskolan som ligger i det anförda avslutas ärendet.