Förutsättningar för förbud enligt 20 § andra stycket naturvårdslagen mot plantering av skog på tidigare åkermark. Europamål.
I enlighet med en föreskrift i 4 § lagen (1979:425) om skötsel av jordbruksmark (skötsellagen) anmälde A.H. hos Länsstyrelsen i Västmanlands län att han avsåg att ta 89,3 har åkermark ur jordbruksproduktion på fastigheter tillhöriga Hedensbergs fideikommiss i Västerås kommun. Den som har gjort en sådan anmälan skall enligt 23 § andra stycket naturvårdsförordningen (1976:484) anses ha gjort också en anmälan för samråd enligt 20 § första stycket naturvårdslagen (1964:822) beträffande det arbetsföretag för vilken marken tas i anspråk.
Länsstyrelsen i Västmanlands län (1994-11-11) yttrade: Länsstyrelsen förbjuder A.H. med tillämpning av 2 kap. 6 § första stycket lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. och med stöd av 3 a § första stycket och 20 § andra stycketnaturvårdslagen att plantera skog inom det på karta (bilaga A) markerade området. - Länsstyrelsen förordnar samtidigt med stöd av fjärde stycket naturvårdslagen att beslutet skall gälla utan hinder av att det inte har vunnit laga kraft. - Redogörelse för ärendet samt motivering: A.H. har i planteringsanmälan (1994-03-24) om totalt 89,3 har (av vilka ca halva arealen givits klartecken i delbeslut 1994-04-20) redovisat sin avsikt att plantera Hanvad 1:1 (47,1 har åkermark) med björk. A.H. har som svar på anmälan erbjudits möjlighet att förhandla om landskapsvårdsersättning men de aktuella beloppen har ej ansetts intressanta. - Hanvad ingår i länsstyrelsens program för bevarande av odlingslandskapets natur- och kulturvärden (område 80-8) samt i länsstyrelsens naturvårdsplan. Med sina mycket stora hagmarksområden utgör gården i sin helhet ett unikt exempel på en bevarad markslagsstruktur som tidigare var rådande inom området. Hagmarkerna, som är av högsta klass och vars brukning sker med s.k. NOLA-ersättning, skulle om planteringen genomfördes bli helt omslutna av skog och förlora sitt odlingshistoriska sammanhang. - Den prövade åtgärden bedöms därför oförenlig med en från allmän synpunkt lämplig användning av markresurserna enligt 2 kap. lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. - Det är därför nödvändigt från naturvårdssynpunkt att det för samråd anmälda arbetsföretaget förbjuds i delen Hanvad 1:1.
I överklagande till kammarrätten yrkade A.H. att länsstyrelsens skulle undanröjas och anförde bl.a. följande. Hanvad 1:1 var en utgård inom Hedensbergs fideikommiss och var utarrenderad till den 14 mars 1995. Möjligheterna att arrendera ut fastigheten efter detta datum var i princip obefintliga del eftersom byggnadsbeståndet var omodernt och dels därför att arealen var för liten för att driva ett självständigt jordbruk. Intresse från grannar att arrendera Hanvad som sidoarrende existerade inte. Det område som länsstyrelsen särskilt velat skydda var betesmarken, vilken inte var föremål för plantering. Eftersom åkermarken inte längre var möjlig att bruka ur ekonomisk synpunkt var det bättre för natur- och kulturvården att plantera en vacker lövskog än att låta marken ligga för fäfot och sakta men säkert förfulas med sly och buskar.
Kammarrätten i Stockholm (1995-03-23, Benson, Ramirez, Garza, referent) yttrade: Enligt 20 § naturvårdslagen skall samråd ske med länsstyrelsen innan arbetsföretag som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön utföres. Länsstyrelsen kan, om det inte är tillräckligt att förelägga företagaren att vidta de åtgärder som behövs för att begränsa eller motverka skada på miljön, förbjuda företaget om det är nödvändigt från naturvårdssynpunkt. - Av utredningen i målet framgår att fråga är om en skyddsvärd naturtyp. Vidare finner kammarrätten att det tilltänkta arbetsföretaget skulle komma att väsentligt ändra naturmiljön. Det av länsstyrelsen meddelade förbudet mot att plantera skog inom det på karta (bilaga A till länsstyrelsens beslut) markerade området skall därför kvarstå. - Kammarrätten avslår överklagandet.
A.H. fullföljde sin talan.
Prövningstillstånd meddelades.
Naturvårdsverket och Jordbruksverket avgav yttranden. Naturvårdsverket anförde bl.a. följande. Vid en avvägning enligt 3 § naturvårdslagen mellan allmänna och enskilda intressen skulle enligt verkets mening det allmänna intresset ges företräde. Det aktuella områdets natur- och kulturmiljövärden var väl dokumenterade genom ängs- och hagmarksinventeringen och genom länets program för bevarande av odlingslandskapets natur- och kulturmiljövärden. Verket instämde i länsstyrelsens åsikt att en påtaglig skada på naturmiljön skulle bli följden av planteringen. Eftersom skadan uppkom redan i och med planteringen fanns ingen möjlighet att förelägga företagaren att i samband med företaget vidta åtgärder som kunde motverka skada på naturmiljön. Verket ansåg således att ingen sådan åtgärd skulle vara tillräcklig och vidare att det, med hänsyn till vikten av att bevara det öppna odlingslandskapets natur- och kulturmiljövärden, var nödvändigt från miljösynpunkt att förbjuda arbetsföretaget. - Jordbruksverket ansåg att de skäl länsstyrelsen åberopat för det meddelade förbudet var av sådan art att fog förelåg för förbudet.
Regeringsrätten (1996-05-15, Campbell, Rivera, Clark, Holstad), som hållit muntlig förhandling och syn på platsen, yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. A.H. har anmält till länsstyrelsen att han har för avsikt att plantera björkskog på åkermark tillhörande fastigheten Hanvad 1:1. Länsstyrelsen har med stöd av 20 § andra stycket naturvårdslagen förbjudit planteringen. Frågan i målet är om detta förbud skall gälla eller ej.
I 20 § första stycket naturvårdslagen föreskrivs följande. Kan ett arbetsföretag, som inte omfattas av tillståndstvång enligt vissa andra paragrafer, komma att väsentligt ändra naturmiljön skall samråd ske med länsstyrelsen innan företaget utförs. Beträffande sådana arbetsföretag får länsstyrelsen enligt 20 § andra stycket förelägga företagaren att vidta de åtgärder som behövs för att begränsa eller motverka skada på naturmiljön. Om sådana åtgärder inte är tillräckliga och det är nödvändigt från naturvårdssynpunkt, får länsstyrelsen förbjuda företaget. Vidare gäller enligt 23 a § naturvårdsförordningen att de befogenheter som länsstyrelsen har enligt 20 § naturvårdslagen skall i stället utövas av skogsvårdsstyrelsen för åtgärder på mark som omfattas av skogsvårdslagen (1979:429) och som avser bl.a. beståndsanläggning och beståndsvård.
Möjligheten enligt 20 § andra stycket naturvårdslagen att förbjuda ett visst arbetsföretag infördes genom lagstiftning år 1991. Samtidigt klargjordes genom en ny föreskrift - nuvarande första stycket i 3 a § - att lagen är tillämplig även på den kulturpräglade naturmiljön i den mån skydd inte gäller enligt lagen (1988:950) om kulturminnen m.m.
När det gäller arbetsföretag som innebär att mark tas ur jordbruksproduktion bör förbudsregeln i 20 § andra stycket naturvårdslagen ses i samband med de ändringar som år 1990 hade gjorts skötsellagen. Enligt 4 § skötsellagen gällde ursprungligen att mark fick tas ur jordbruksproduktion endast efter tillstånd av länsstyrelsen. Genom 1990 års lagstiftning togs den s.k. brukningsplikten bort. Kravet på tillstånd ersattes av en anmälningsskyldighet. I förarbetena underströks att jordbruksföretagarna själva måste få avgöra på vilket sätt jordbruksmarken skall användas om de skall kunna möta marknadens skiftande krav. I de fall natur- eller kulturmiljövärden i odlingslandskapet hotas till följd av att brukaren har för avsikt att t.ex. plantera skog på marken bör samhället, sades det, ha möjlighet att avtala med brukaren om att denne mot viss ersättning skall fortsätta med jordbruksproduktion. I sammanhanget diskuterades hur ett stöd för landskapsvårdande insatser skulle utformas (prop. 1989/90:146 s. 106-113).
I förarbetena till den lagstiftning som låg till grund för införandet av förbudsregeln i 20 § andra stycket naturvårdslagen erinrades om skötsellagens nya regler om anmälningsskyldighet. I propositionen till riksdagen uttalades bl.a. följande (prop. 1990/91:90 s. 400 och 468): Anmälningsskyldigheten syftar till att ge samhället en möjlighet att reagera, om natur- eller kulturmiljövärden hotas till följd av att brukaren har för avsikt att t.ex. plantera skog på marken. Avtal kan då träffas med brukaren om att ersättning skall betalas för att jordbruksdriften på fastigheten skall fortsätta ... Av det nu anförda följer att tillämpningen av 20 § naturvårdslagen kommer att ha betydelse i samband med den omstrukturering som är på väg inom jordbruket. Normalt bör i nedläggningsfallen behovet av skydd för naturmiljön kunna beaktas genom att brukaren och länsstyrelsen som en följd av samrådet kommer överens om vilka naturvårdshänsyn som skall tas och om en eventuell ersättning för fortsatt brukande. Det kan dock hända att en överenskommelse inte kan nås och det framstår som nödvändigt att förhindra t.ex. en skogsplantering. Det krävs då att det finns en möjlighet att förbjuda arbetsföretaget. Bestämmelserna om naturreservat i naturvårdslagen är inte anpassade för en sådan situation ... Förbudsmöjligheten skall bara tillämpas i undantagsfall i särskilt skyddsvärda områden om det visar sig att andra åtgärder är otillräckliga och ett förbud är nödvändigt från naturvårdssynpunkt. Normalt bör det vara tillräckligt att länsstyrelsen i samrådsärendet meddelar de råd och anvisningar som behövs eller beslutar om ett föreläggande om nödvändiga åtgärder.
När fråga uppkommer om tillämpning av bestämmelserna i 20 § naturvårdslagen skall de övergripande bestämmelserna i 3 § samma lag iakttas. Vid prövning av frågor som rör naturvård skall enligt första stycket i den paragrafen tillbörlig hänsyn tas till övriga allmänna och enskilda intressen. Härvid skall, sägs det i samma stycke, lagen om hushållning med naturresurser m.m. tillämpas. I 2 kap. 6 § första stycket sistnämnda lag föreskrivs bl.a. att mark- och vattenområden som har betydelse från allmän synpunkt på grund av naturvärden eller kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada natur- eller kulturmiljön.
Vid den avvägning mellan allmänna och enskilda intressen som avses i 3 § första stycket naturvårdslagen bör naturligtvis beaktas vilken vikt lagstiftaren i olika sammanhang har lagt vid miljö- och naturvårdshänsynen i jämförelse med bl.a. den enskilde markägarens intressen (se t.ex. Whitehead m.fl., Naturvårdslagen, 3 uppl., s. 59). En grundläggande princip är emellertid att en inskränkning från det allmännas sida av den enskildes rätt att använda sin egendom förutsätter att det föreligger en rimlig balans eller proportionalitet mellan vad det allmänna vinner och den enskilde förlorar på grund av inskränkningen. Att en proportionalitetsprincip har vunnit hävd i svensk rätt underströks också i den proposition som låg till grund för bl.a. inkorporeringen av Europakonventionen och den samtidigt beslutade preciseringen av egendomsskyddet i 2 kap. 18 § regeringsformen (prop. 1993/94:117 s. 39-40). Vid tillämpningen av art. 1 i det första tilläggsprotokollet till konventionen har Europadomstolen konsekvent hävdat en sådan proportionalitetsprincip (jfr Parker, Svensk juristtidning 1991 s. 329-333, 1994 s. 381-383 och 1995 s. 534-535).
Av utredningen i målet framgår bl.a. följande. Den mark på fastigheten Hanvad 1:1 som berörs av det av länsstyrelsen meddelade förbudet omfattar drygt 47 har. Fastigheten ingår i ett område - betecknat Hanvad-Broby 80-8 - som i länsstyrelsens program för bevarande av odlingslandskapets natur- och kulturvärden har fått det sammanfattande värdeomdömet B på en tregradig skala (mycket högt gemensamt bevarandevärde för natur- och kulturmiljövården). Områdets naturvärden har i samma program klassats med siffran I, likaledes på en tregradig skala, och dess kulturmiljövärden med siffran II. Intill den aktuella marken ligger hagmarker som kommer att bli omslutna av skog om den planerade skosgsplanteringen genomförs.
Länsstyrelsen anser att fastighetens hagmarksområden är av högsta klass och att gården på Hanvad 1:1 i sin helhet är ett unikt exempel på en bevarad markslagsstruktur som tidigare var rådande inom området. Enligt länsstyrelsens uppfattning skulle hagmarkerna, om de genom plantering blev omslutna av skog, förlora sitt odlingshistoriska sammanhang. Länsstyrelsen hävdar också att den nya skogen skulle få skuggningseffekter som kunde negativt påverka vegetationen inom hagmarksområdena.
A.H. har uppgett att det på grund av fastighetens läge och övriga förhållanden inte är lönsamt vare sig för honom själv eller för en arrendator att driva åkerbruket på Hanvad 1:1 vidare. Han hävdar att det enda alternativet till skogsplantering är s.k. självföryngring och att detta såväl ekonomiskt som från naturvårdssynpunkt är ett sämre alternativ.
Regeringsrätten gör följande bedömning.
En första förutsättning för att ett förbud enligt 20 § andra stycket naturvårdslagen skall få meddelas är att arbetsföretaget kan komma att väsentligt ändra naturmiljön. Det får anses klart att en plantering av skog på drygt 47 har av fastigheten Hanvad 1:1 skulle medföra en sådan ändring.
Som ytterligare förutsättningar för förbud gäller enligt paragrafen att företaget skulle - om förbud inte meddelades - medföra skada på naturmiljön och att ett förbud mot företaget är nödvändigt från naturvårdssynpunkt. Som framgår av det föregående är utgångspunkten för gällande reglering att åkermark får tas ur jordbruksproduktion utan särskilt tillstånd och att möjligheten att förbjuda en sådan åtgärd skall användas endast i undantagsfall i särskilt skyddsvärda områden. Tolkningen av skadebegreppet och bedömningen av vad som är nödvändigt från naturvårdssynpunkt skall således göras från denna utgångspunkt. Till detta kommer att frågan huruvida ett förbud får eller bör tillgripas inte skall prövas med beaktande endast av naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen. Tillbörlig hänsyn skall enligt 3 § första stycket naturvårdslagen tas också till bl.a. enskilda intressen. Den tidigare berörda proportionalitetsprincipen innebär att det skall föreligga en rimlig balans mellan de värden som skulle skyddas av ett förbud och den belastning som förbudet innebär för den enskilde.
Vad beträffar det i 20 § naturvårdslagen uppställda skaderekvisitet framgår av utredningen i målet att det i första hand är hagmarksområdena på fastigheten som är av betydelse från naturvårds- och kulturmiljövårdssynpunkter. Någon plantering av skog inom dessa områden är inte planerad och de direkta skador på områdenas vegetation som enligt länsstyrelsen kan inträffa på grund av skuggning o.d. får antas vara marginella. Bedömningen av skogsplanteringens konsekvenser från allmän synpunkt bör emellertid inte begränsas till de direkta effekterna på hagmarken. I många sammanhang har understrukits att natur- och kulturmiljövården ofta kräver att helhetsbilden av odlingslandskapet bibehålls och att det från denna utgångspunkt kan vara angeläget inte bara att särskilt skyddsvärda ängs- och hagmarker bevaras utan också att den omgivande marken alltjämt hävdas (se bl.a. prop. 1989/90:146 s. 108, 111 och 112). Den i målet aktuella skogsplanteringen medför att hagmarksområdena blir i det närmaste helt omslutna av skog, vilket i sin tur innebär att öppenheten i landskapet och hagmarkens odlingshistoriska sammanhang går förlorade. Å andra sidan bör vid skadebedömningen inte bortses från att alternativet till den planerade skogsplanteringen, enligt vad A.H. uppgett, är att den berörda marken efter en något längre tid ändå blir bevuxen med skog genom självföryngring.
Vad härefter gäller lagtextens krav på nödvändighet gör Regeringsrätten bedömningen att den av länsstyrelsen påtalade risken för skuggningseffekter på hagmarkens vegetation borde kunna reduceras genom t.ex. föreskrifter inom ramen för ett sådant föreläggande beträffande arbetsföretaget som avses i 20 § andra stycket naturvårdslagen, såsom föreskrifter om iakttagande av ett visst skyddsavstånd. Vidare bör negativa effekter i övrigt på landskapsbilden kunna lindras genom att föreskrifter om åtgärder vid plantering och skogsskötsel lämnas i ett föreläggande enligt samma lagrum eller inom ramen för skogsvårdslagstiftningen. Det är å andra sidan självklart att varje effekt på landskapsbilden inte kan undanröjas genom föreskrifter av detta slag. Frågan huruvida ett förbud av denna anledning är nödvändigt från naturvårdssynpunkt sammanhänger med bl.a. den nyss berörda frågan om vilken betydelse öppenheten i landskapet har från allmänna synpunkter.
Vad som här sagts om skaderekvisitet och kravet på nödvändighet har avsett bedömningen från allmän synpunkt av den anmälda planteringen och dess effekter. Vad gäller konsekvenserna för A.H. av att det meddelade förbudet mot skogsplantering blir bestående finner Regeringsrätten till en början att hans uppgifter om den bristande lönsamheten av åkerbruk på fastigheten får tas för goda. Vidare ger det som förekommit i målet vid handen att ersättning från det allmänna för fortsatt åkerbruk inte kan påräknas enligt numera gällande regler. Förbudet kan därför antas medföra att en betydande del av fastigheten av ekonomiska skäl inte kommer att brukas. Enligt 26 § första stycket naturvårdslagen har en fastighetsägare rätt till ersättning på grund av ett förbud enligt 20 § endast under förutsättning att förbudet medför att den pågående markanvändningen avsevärt försvåras. Även om begreppet pågående markanvändning inte är entydigt och en förskjutning av innebörden möjligen har ägt rum efter 1990 års ändringar av skötsellagen (jfr å ena sidan prop. 1972:111 bilaga 2 s. 229, 273-275 och 334 och å andra sidan SOU 1990:38 s. 95 och prop. 1990/91:90 s. 398 ff.) är det ändå mycket som talar för att en plantering av björkskog på tidigare åkermark inte skulle vara att anse som ett led i en pågående markanvändning. Det är alltså sannolikt att A.H., om förbudet mot skogsplantering blir bestående, inte skulle vara berättigad till ersättning enligt 26 § naturvårdslagen.
Sammanfattningsvis konstaterar Regeringsrätten att en plantering av skog på den aktuella marken kan antas få negativa konsekvenser från allmän synpunkt - främst genom att öppenheten i landskapet går förlorad men också genom att den nya skogen ger skuggningseffekter på hagmarkens vegetation - och att å andra sidan det av länsstyrelsen meddelade förbudet innebär en väsentlig inskränkning i A.H:s möjligheter att bruka fastigheten Hanvad 1:1. Vid en sammantagen bedömning av vad som förekommit i målet finner Regeringsrätten att det inte kan anses visat att ett öppethållande av den aktuella marken på Hanvad 1:1 - om ett sådant trots de nyss berörda förhållandena är möjligt - är i så hög grad angeläget från allmän synpunkt att det kan försvara den inskränkning av möjligheterna att bruka fastigheten Hanvad 1:1 som ett totalt förbud mot den anmälda skogsplanteringen innebär. En begränsning av förbudet till någon eller några delar av den aktuella marken torde visserligen reducera olägenheterna för A.H., men risken för att marken inte skall kunna hållas öppen utan bli bevuxen med skog genom okontrollerad självföryngring torde komma att ytterligare accentueras i fråga om sådana mindre enheter. Mot den nu angivna bakgrunden finner Regeringsrätten att det av länsstyrelsen meddelade förbudet skall upphävas och att det inte är motiverat att med tillämpning av förbudsregeln i 20 § andra stycket naturvårdslagen hålla någon del av åkermarken utanför det anmälda arbetsföretaget.
Det bör tilläggas att det nu sagda inte innebär att arbetsföretaget får genomföras utan restriktioner. Det får förutsättas att möjligheterna att begränsa negativa effekter av företaget genom anvisningar eller förelägganden kommer att prövas av vederbörande myndighet inom ramen för naturvårds- och skogsvårdslagstiftningen.
Regeringsrättens avgörande. Med ändring av kammarrättens dom upphäver Regeringsrätten det av länsstyrelsen meddelade förbudet mot skogsplantering på fastigheten Hanvad 1:1.