Detaljplan för bostäder ----- En del av den föreslagna bebyggelsen enligt detaljplanen var belägen inom strandskyddat område och kommunen hade upphävt strandskyddet inom detta område. Mark- och miljööverdomstolen har bedömt att det område inom detaljplanen där strandskyddet upphävs inte tagits i anspråk på ett sätt som medför att området saknar betydelse för strandskyddets syften. Visserligen avsåg detaljplanen att tillgodose ett angeläget allmänt intresse. Det har dock inte visats att det saknas möjligheter att tillgodose detta intresse utanför strandskyddat område. Mot den bakgrunden har det inte funnits förutsättningar att upphäva strandskyddet inom planområdet. Mark- och miljööverdomstolen har därför upphävt detaljplanen.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
1. Mark- och miljööverdomstolen avvisar yrkandet om upphävande av Länsstyrelsens i Stockholms län beslut om strandskydd.
2. Mark- och miljööverdomstolen avslår yrkandena om att inhämta yttrande från Naturvårdsverket samt förhandsavgörande från EU-domstolen.
3. Med ändring av mark- och miljödomstolens dom upphäver Mark- och miljööverdomstolen Kommunfullmäktiges i Solna kommun beslut den 16 juni 2014, § 145, att anta detaljplan för del av Arenastaden, stadsdelarna Järva och Råsunda.
Hyresgästföreningen i Solna, Naturskyddsföreningen i Solna-Sundbyberg, Naturskyddsföreningen i Stockholms län och Världsnaturfonden WWF har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen, med ändring av mark- och miljödomstolens dom, ska upphäva beslutet att anta detaljplan för del av Arenastaden, stadsdelarna Järva och Råsunda.
Hyresgästföreningen i Solna har även yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska upphäva de beslut som fattats av Länsstyrelsen i Stockholms län angående generellt upphävande av strandskydd längs vattendrag.
Naturskyddsföreningen i Solna-Sundbyberg, Naturskyddsföreningen i Stockholms län och Världsnaturfonden WWF har även begärt att Mark- och miljööverdomstolen ska inhämta ett yttrande från Naturvårdsverket angående strandskyddsfrågor samt ett förhandsavgörande från EU-domstolen angående tolkningen av artikel 5 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om vissa planers och programs miljöpåverkan.
Solna kommun (kommunen) har motsatt sig ändring.
Klagandena har utöver vad de tidigare anfört tillagt i huvudsak följande.
Det saknas skäl att upphäva strandskyddet. Strandskyddsområdet kring Råstasjön är inte sedan tidigare ianspråktaget. Det största området där strandskyddet i planen upphävs består av skog, buskvegetation, ängsmark och park. Inga byggnader finns i dag inom det strandskyddade området. Att kommunen vill skapa en sammanhängande bebyggelse, att området inte är tillgängligt för eller används av allmänheten och att området ligger nära områden som redan är ianspråktagna utgör inte skäl att upphäva strandskyddet.
Avgörande för om strandskyddet ska kunna upphävas är om området är att betrakta som allemansrättsligt tillgängligt eller inte. Det strandskyddade området kring Råstasjön är allemansrättsligt tillgängligt. De ingrepp på strandskyddet som i dag finns på platsen har uppkommit i samband med byggandet av Arenastaden. Ingreppen är sanktionerade genom tillfälliga strandskyddsdispenser. Områdena kan återställas när den tillfälliga verksamheten upphör. Utgångspunkten vad gäller upphävandet av strandskyddet ska vara den situation som rådde innan området började exploateras.
Vidare har ett antal ingrepp inom området skett utan tillstånd. Dessa ingrepp har fått området att verka delvis ianspråktaget.
Enligt plankartan upphävs endast strandskyddet där huskroppar, förskolegård och gator placeras. Detta är inte riktigt då allmänhetens tillgång till strandzonen ytterligare kommer att begränsas eftersom bl.a. parker, gångvägar och lekplatser kommer att anläggas samt att vattensjuk mark kommer att behöva dräneras. Vidare kommer även hemfridszoner att skapas kring de bostäder som uppförs. Bostäderna som uppförs är upp till elva våningar höga vilket medför en stor effekt på närmiljön, både vad gäller naturen och människors upplevda tillgång till stranden.
Strandlinjen är felaktigt angiven. Detta får konsekvenser både vad gäller strandskyddet och möjligheten att lagligt bebygga området.
Solna är högexploaterat vilket medför att det är av stor vikt att natur- och grönområden behålls för att man ska kunna erbjuda befolkningen tätortsnära lättillgänglig natur. Att bostäderna skulle behöva byggas just inom det aktuella området med hänvisning till den nya tunnelbanesträckningen är en efterhandskonstruktion.
Det saknas särskilda skäl att upphäva strandskyddet. Vad avser området vid Råstasjöns utlopp har detta inte tagits i anspråk tidigare. Övrigt strandskyddat område kring Råstasjön, som hänvisas till som ianspråktaget, har inte heller tagits i anspråk. I vart fall utgör den planerade bebyggelsen ett otillåtet ingrepp i jämförelse med den tidigare verksamheten på platsen.
Det är oklart om det fanns strandskyddsdispens för den deponi- och lagerverksamhet som enligt kommunen bedrevs t.o.m. 1990-talet. Kommunen har inte presenterat bevis för att det fanns en giltig dispens. Utan dispens kan marken inte bedömas som ianspråktagen. Den tidigare verksamheten har historiskt sett inte haft en klar tomtavgränsning eller hemfridszon. De bilder som finns visar att områdets exploatering har skiftat. Verksamheten utökades tills den försvann någon gång mellan 1970-talet och 2001. Mellan 2001 och 2003 var området täckt med gräs, träd och buskar. Detta talar för att området var oexploaterat under flera år. Enligt flygfotona påbörjades en ny successiv exploatering efter 2003.
Det är inte möjligt att upphäva strandskyddet med hänvisning till att åtgärderna rör ett angeläget allmänt intresse som inte kan tillgodoses utanför det strandskyddade området. Bostäderna vid Råstasjön är inte av tillräckligt stor betydelse. Det finns dessutom möjlighet att uppföra bostäderna på andra platser. Det finns tillgänglig mark t.ex. vid Dalvägen, dvs. inom tunnelbanans influensområde, som går att bygga på.
Området vid Dalvägen kan inrymma 600 lägenheter så att man inte behöver bygga på strandskyddad mark vid Råstasjön. Minst 300-400 lägenheter skulle kunna byggas vid Dalvägen som tillsammans med de ca 300 tillkommande lägenheterna som planeras enligt förslag till detaljplan för kvarteret Ballongberget m.fl. kan ersätta detaljplanen vid Råstasjön.
Att bostäderna skulle behöva uppföras just på denna plats med hänvisning till den nya tunnelbanesträckningen är en efterhandskonstruktion. Solna kommun är otydlig när det gäller att avgränsa tunnelbanans influensområde. Det har inte presenterats några dokument som visar att bostäderna skulle vara en del av ett åtagande från kommunens sida. Kommunen har i övrigt fram till 2030 att färdigställa de avtalade bostäderna och att uppfylla sin del av avtalet. Strandskyddsbestämmelserna kan inte avtalas bort och det kan inte vara lagstiftarens intention att bestämmelserna ska öppna för en sådan praxis.
Detaljplanen strider mot strandskyddets syften och proportionalitetsprincipen. Ett genomförande av detaljplanen skulle förstöra hälften av naturområdet vid Råstasjön. Resterande del skulle drabbas hårt. För att bygga fem till elva våningar höga huskroppar krävs omfattande sanering och dränering av marken. Detta skulle innebära att ytterligare naturmark behöver tas i anspråk.
De tillfälliga strandskyddsdispenser som getts inom området för att möjliggöra färdigställandet av Arenastaden innebär inte att det blir möjligt att permanent upphäva strandskyddet på platsen.
Strandlinjen har angetts felaktigt i detaljplanen. Ett större strandskyddat område kommer att exploateras än vad som framgår där. I detaljplanen anges att en park och en lekplats ska anläggas på strandskyddad, oexploaterad mark. Detta har inte markerats i planbeskrivningen. Strandskyddet har heller inte upphävts för dessa områden.
De planerade ingreppen och att upphäva strandskyddet i detaljplaneområdet är inte förenligt med skyddsbestämmelsernas syften (7 kap. 26 § miljöbalken). Enligt förarbetena ska det biologiska intresset väga lika tungt som det allemansrättsliga intresset vid en strandskyddsprövning. Trots att kommunen har planmonopol har man inte lyckats förevisa en uttömmande utredning av lokaliseringsalternativ i hela kommunen. Det är inte nödvändigt att bygga på strandskyddad mark för att uppfylla detaljplanens syfte eller att behöva bygga så många och så höga byggnader.
Kommunen har inte presenterat något rimligt alternativ till den aktuella detaljplanen. Varken i den första eller i den reviderade miljökonsekvensbeskrivningen har det funnits en utredning av ett rimligt och realistiskt alternativ. Miljökonsekvensbeskrivningens redogörelse för klimatförändringarnas konsekvenser för planområdet är bristfällig.
Området kring Råstasjön är ett viktigt rekreationsområde för ca 30 000 boende i både Solna och Sundbyberg. Råstasjön är ett mycket artrikt naturområde och är känt bland fågelskådare i hela landet. Omkring 190 olika fågelarter har observerats i området runt sjön, likaså flera fladdermusarter. Även växtlivet är mycket artrikt. Detaljplanen strider därmed mot artskyddsförordningen.
Kommunen har anfört i huvudsak följande.
Det tillbakavisas att strandlinjen är felaktigt angiven. Den strandlinje som använts är Råstasjöns strandlinje vid normalt medelvattenstånd. Klagandena hänvisar till en strandlinje som framgår av ett dokument från 1975. Omfattningen av Råstasjön 1975 motsvaras inte av omfattningen av sjön i dag varför strandlinjen från 1975 är irrelevant. Vidare kommer den strandlinje som klagandena hänvisar till från en karta i liten skala.
Det finns särskilda skäl att upphäva strandskyddet enligt 7 kap. 18 c § första stycket 1 miljöbalken eftersom området sedan 1950-60-talen varit ianspråktaget av olika verksamheter, upplag och deponi. Allmänheten saknar tillträde till och intresse av detta område. Det krävs inte att det är fråga om byggnader för att ett område ska anses ha tagits i anspråk. Det är tillräckligt att området används eller sköts på ett sätt som ger uttryck för att allmänheten inte har tillträde dit. Vad avser utloppet till Råstasjön är detta sedan tidigare undantaget från strandskydd. Den del av utloppet som omfattas av strandskydd gör det på grund av Råstasjön.
Av det totala planområdet om ca 11,7 hektar är endast halva området beläget inom strandskydd. Med hänsyn till befintlig bebyggelse, Hagalunds bangård som utgör riksintresse, det störande externa industribullret från bangården och omgivande vägar är det inte möjligt att förlägga ytterligare bostadsbebyggelse närmare bangården utanför strandskyddsområdet.
Betydande delar av planområdet har sedan mycket länge använts för annan verksamhet, vilket gäller även för det område inom planområdet där strandskyddet hävs. Vad gäller de tillfälliga strandskyddsdispenserna har det i besluten angetts att dispensområdena ska återställas i det skick som förelåg innan dispensen användes eller till grusad yta. Det har således inte varit fråga om att dispensområdet ska göras om till naturområde eller liknande. Dessa dispensområden är dessutom belägna på sådana platser som långt tidigare varit ianspråktagna.
Det finns också särskilda skäl att upphäva strandskyddet enligt 7 kap. 18 c § första stycket 5 miljöbalken. Den tilltänkta bostadsbebyggelsen utgör ett angeläget allmänt intresse som inte kan tillgodoses utanför det aktuella området. Behovet av nya bostäder är påtagligt. Kommunen har gentemot staten åtagit sig att uppföra nya bostäder som en avtalsenlig skyldighet mot att tunnelbanan byggs ut till Arenastaden.
Bostadsbebyggelsen med 600-700 lägenheter är en del av de 4 500 lägenheter som Solna kommun har åtagit sig att bygga. Det finns inga andra ytor som kan bebyggas för att ersätta bostäderna i den aktuella detaljplanen inom de influensområden som gäller för tunnelbaneutbyggnaden. Detta skulle innebära att kommunen inte kan uppfylla sin del av avtalet och det finns då en risk att det inte blir någon tunnelbaneutbyggnad till Arenastaden. Behovet av bostäder är så stort att bostadsbyggande måste ske på samtliga platser där det är möjligt. I Solna är möjligheterna till bostadsbyggande starkt begränsade till följd av den stora omfattningen av riksintressen såsom nationalstadsparken, trafikleder, bangårdar m.m. Markytan vid Dalvägen, som i och för sig ingår i influensområdet, är alldeles för liten för att inrymma de bostadsvolymer som finns i den aktuella planen.
Kommunen kan inte förändra influensområdet eftersom detta har fastställts av staten/regeringskansliet. Förslaget till detaljplan för kvarteret Ballongberget, som arbetats fram av miljö- och byggnadsförvaltningen, godkändes inte av byggnadsnämnden den 3 februari 2016 utan återremitterades till förvaltningen. Det innebär att befintlig principöverenskommelse med kommunstyrelsen som omfattar 160 lägenheter i nämnda kvarter är det som gäller. Det är också det som redovisats till Stockholmsförhandlingen.
I miljökonsekvensbeskrivningen har överväganden gjorts som har tagit hänsyn till strandskyddets syften, proportionalitetsprincipen, den planerade bebyggelsens påverkan på växt- och djurliv samt områdets betydelse för rekreation. Mot bakgrund av proportionalitetsprincipen har kommunen under detaljplanearbetet minskat omfattningen av bostadsbebyggelsen och således även det markområde som krävs för bebyggelsen. Planområdet har i betydande grad anpassats till förekomsten av inventerade arter och deras behov. Bedömningen är att de negativa konsekvenserna för naturvärdena och den biologiska mångfalden är små. För området runt Råstasjön i övrigt utreder kommunen förutsättningarna för bildande av naturreservat. I miljökonsekvensbeskrivningen har redovisats såväl rimliga alternativ som klimatförändringarnas konsekvenser för planområdet.
Planförslaget bedöms inte skada eller förstöra fortplantningsområden för de förekommande arterna av fladdermöss eller fågelarter som är upptagna i artskyddsförordningen. Ingen art bedöms påverkas i sådan omfattning att exploateringen skulle kunna innebära en risk för artens fortlevnad.
De planerade bostäderna kommer inte att ha någon utökad hemfridszon. Närområdet kring byggnaderna är utformat så att tydliga gränser, genom bl.a. vägar, tydliggör var de boendes Schmidt slutar och var allmänheten äger tillträde. Vad avser påståendet om att det finns en lekplats och park utanför det område där strandskyddet upphävts kommer kommunen innan denna lekplats uppförs att överväga om det krävs strandskyddsdispens. Om så är fallet kommer kommunen att söka dispens.
Mark- och miljööverdomstolen har hållit syn i målet. Parterna har lagt fram omfattande skriftlig utredning.
Mark- och miljööverdomstolen ska i detta mål pröva kommunens beslut att anta detaljplan för Arenastaden, stadsdelarna Järva och Råsunda, i Solna kommun. Det yrkande från Hyresgästföreningen i Solna som avser Länsstyrelsens i Stockholms län beslut angående strandskydd kan inte prövas i detta mål. Yrkandet ska därför avvisas.
Omfattningen av överprövningen av detaljplaner har behandlats i flera tidigare avgöranden från Mark- och miljööverdomstolen. Länsstyrelsen har i detta mål i egenskap av regional planmyndighet prövat planen och i ett beslut den 5 mars 2015 funnit att det finns särskilda skäl att upphäva strandskyddet (dnr 40412-30735-2014). Att länsstyrelsen bedömt planen som godtagbar i en fråga som länsstyrelsen ska bevaka som regional planmyndighet innebär i många fall att det inte finns skäl för den överprövande myndigheten att frångå den bedömningen. Det finns dock inget som hindrar att den överprövande myndigheten gör en annan bedömning, t.ex. om underlaget är bristfälligt (jfr MÖD 2014:12).
Detaljplaneområdet omfattar ca 11,7 hektar och är beläget vid Råstasjön. Den största delen av planområdet är inte tidigare planlagt men vissa delar omfattas av gällande planer. För Råstasjön gäller strandskydd för land- och vattenområde intill 100 meter från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd. Däremot omfattas utloppet från Råstasjön inte i sig av strandskydd men större delen av utloppet omfattas av det strandskydd som gäller för Råstasjön. Hälften av detaljplaneområdet, uppskattningsvis ca 6 hektar, är beläget inom strandskyddat område. Genom den antagna detaljplanen skulle strandskyddet upphävas i områden för kvartersmark för bostäder och på allmän plats markerad som lokalgata. Ungefär hälften av den yta som läggs ut som bostadskvarter och lokalgata ligger inom strandskyddat område. Inom de områden som detaljplaneläggs i övrigt som allmän plats, natur eller park, ska strandskyddet kvarstå.
Vad gäller områdets natur- och rekreationsvärden framgår bl.a. följande av planbeskrivningen. Råstasjön och dess omgivningar är mycket välbesökta och ett av kommunens viktigaste och mest lättillgängliga natur- och rekreationsområden. I skogen norr om Råstasjön finns en relativt artrik och individrik häckfågelfauna, dominerad av insektsätande småfåglar. Tätheten av näktergal, som finns i skogen norr om Råstasjön med 6-8 revir på ca 10 hektar skog, ligger på samma nivå som de tätaste dokumenterade förekomsterna av näktergal i Sverige. I naturområdet och vid sjön finns även rödlistade arter som mindre hackspett, brunand, och silltrut.
Skrattmåskolonin har ett högt värde och utgörs av 300 häckande par. Sju fladdermusarter har påträffats, dock ingen rödlistad art. Råstasjön utgör en nyckelbiotop för fladdermöss på våren (se planbeskrivningen s. 6 f). Av miljökonsekvensbeskrivningen framgår bl.a. att naturen runt Råstasjön fyller en mycket viktig funktion eftersom Solna stad med omgivningar är tätbebyggt och har ett högt exploateringstryck (s. 5 i miljökonsekvensbeskrivningen).
Strandskyddet syftar till att långsiktigt trygga förutsättningarna för allemansrättslig tillgång till strandområden och bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten (7 kap. 13 § miljöbalken). Det är förbjudet att inom strandskyddsområde bl.a. uppföra nya byggnader och utföra anläggningar eller anordningar om det hindrar eller avhåller allmänheten från att beträda ett område där den annars skulle ha fått färdas fritt eller vidta åtgärder som väsentligen försämrar livsvillkoren för djur- och växtarter (7 kap. 15 § miljöbalken). I en detaljplan får kommunen upphäva strandskydd för ett område om det finns särskilda skäl för det och om intresset av att ta området i anspråk på det sätt som avses med planen väger tyngre än strandskyddsintresset. Bestämmelserna i 7 kap. 18 c−18 g §§ miljöbalken, bl.a. kriterierna för vad som utgör särskilda skäl, ska tillämpas på detaljplanebestämmelser om upphävande av strandskydd (4 kap. 17 § plan- och bygglagen).
Frågan i målet är om kommunens beslut att i detaljplanen upphäva strandskyddet vid Råstasjön är förenligt med strandskyddsbestämmelserna. I handlingarna som legat till grund för den aktuella planen har som särskilda skäl angetts att området redan är ianspråktaget på ett sätt som gör att det saknar betydelse för strandskyddets syften och att området behöver tas i anspråk för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse som inte kan tillgodoses utanför området.
Möjligheten för kommuner att i detaljplan upphäva strandskyddet infördes genom lagändringar som trädde ikraft den 1 juli 2009. Dessförinnan var det länsstyrelsen som, enligt bestämmelser i miljöbalken, kunde förordna att ett område som skulle ingå i en detaljplan, inte längre skulle omfattas av strandskydd. Att bestämmelserna om upphävande av strandskydd infördes i plan- och bygglagen innebar i sig ingen ändring av förutsättningarna att upphäva strandskyddet i samband med detaljplaneläggning.
Prövningen skulle inte påverkas materiellt av att den sker i samband med detaljplaneläggning. Reglerna skulle i princip vara desamma som vid prövning av en dispens från strandskyddet (se prop. 2008/09:119 s. 50 och 119).
De övriga förändringar i strandskyddsbestämmelserna som trädde ikraft den 1 juli 2009 innebar bl.a. att vissa lättnader infördes vad gäller utvecklingen i landsbygdsområden. Vad gäller de delar av landet som inte omfattades av bestämmelserna om landsbygdsutvecklingen uttalades följande i förarbetena. Det finns ett behov av att förtydliga och stärka gällande regler om strandskydd. Ändringar i lagstiftningen bör tillsammans med andra åtgärder, bl.a. förbättrad vägledning och tillsyn, ge förutsättningar för en mer enhetlig och korrekt tillämpning av regelverket. Målet bör vara att begränsa en ytterligare byggnation i områden som inte omfattas av de nya reglerna om lättnader i strandskyddet. Behovet av detta är särskilt stort i de delar av landet där stränderna redan har exploaterats i hög grad och det finns ett starkt tryck på ytterligare byggnation längs stränderna (prop. 2008/09:119 s. 34). I dessa förarbeten underströks också vikten av en restriktiv tillämpning av reglerna om dispens och upphävande (a.a. s. 29). Vikten av en restriktiv tillämpning betonades också i samband med miljöbalkens tillkomst (prop. 1997/98:45 del 2 s. 88).
En annan förändring som infördes 2009 var att strandskyddet åter skulle gälla när en detaljplan ersätts med en ny plan. En noggrann prövning av syftet med strandskyddet och skälen för ett upphävande skulle ske i samband med en ny detaljplaneläggning. I förarbetena uttalades att de tidigare skälen för ett upphävande helt eller delvis kunde sakna relevans om den planerade användningen av ett område som har omfattats av strandskydd förändras (prop. 2008/09:119 s. 78).
Mark- och miljööverdomstolen konstaterar inledningsvis att det inte har framkommit något skäl att avvika från den strandlinje som kommunen har använt i planhandlingarna. Denna strandlinje ska alltså ligga till grund för bedömningen i målet.
Som ett särskilt skäl vid prövningen av en fråga om upphävande av strandskyddet får beaktas om det område som upphävandet avser redan har tagits i anspråk på ett sätt som gör att det saknar betydelse för strandskyddets syften. För att marken ska kunna räknas som ianspråktagen måste det vara fråga om ett lagligt ianspråktagande (se prop. 2008/09:119 s. 105).
På en del av det planlagda området finns i dag byggbodar uppställda. Dessa har uppförts med stöd av tidsbegränsade strandskyddsdispenser som getts för arbetet med färdigställandet av Arenastaden (jfr Mark- och miljööverdomstolens dom den 16 juni 2015 i mål nr M 1898-15). Dessa dispenser avser kortare perioder och avsikten är att dispensområdet ska återställas till det skick som det hade innan dispensen utnyttjades eller till grusad yta. Vid bedömningen av om området ska anses vara ianspråktaget saknar därför dessa tidsbegränsade dispenser någon självständig betydelse.
Kommunen har även gjort gällande att en del av området där strandskyddet upphävs enligt planen har tagits i anspråk sedan 1950, −60 och −70-talen och en del under 2000. I planbeskrivningen (s. 11) anges följande angående frågan om strandskydd.
”Merparten av markområdet där strandskyddet föreslås upphävas saknar i dag vegetation och utgörs till stor del av grusade ytor för upplag, en tillfällig bensinstation, parkering m.m. Äldre kartor, flygbilder och annan dokumentation visar att de ytor som föreslås bebyggas inom strandskydd har varit ianspråktagna och inte använts för frilufts- och rekreationsändamål eller varit tillgängliga för allmänheten sedan 1960-talet”
Kommunen har även upprättat en särskild promemoria om strandskydd daterad den 14 maj 2014 för att mer i detalj beskriva hur markanvändningen sett ut för olika delområden. Där beskrivs att en del av området tagits i anspråk tidigare. Redogörelsen i promemorian av vilka områden som bedöms som ianspråktagna avser såväl områden innanför som utanför strandskyddslinjen. I detta mål är det dock endast relevant att bedöma om ianspråktagande skett innanför strandskyddslinjen i det område där strandskyddet upphävs genom detaljplanen.
Vad som anges i promemorian i fråga om marken har tagits i anspråk har visst stöd i de fotografier som finns i ärendet och det kan därmed åtminstone i vissa delar vara frågan om ett kontinuerligt ianspråktagande även i tiden före 1975 då de generella strandskyddsbestämmelserna infördes. Vid synen har Mark- och miljööverdomstolen också kunnat konstatera att vissa delar av området har röjts från växtlighet eller utnyttjas för andra ändamål. Det framgår dock av utredningen att stora delar av det strandskyddade området där strandskyddet upphävs enligt detaljplanen inte har tagits i anspråk. Detta gäller även det begränsade området vid Råstasjöns utlopp. Kommunen har inte heller gjort gällande att ianspråktagandet avser hela det område som omfattas av upphävandet av strandskydd i planen.
För att bestämmelsen i 7 kap 18 c § första stycket 1 ska vara tillämplig är det inte tillräckligt att delar av det område där strandskyddet ska upphävas kan anses vara ianspråktaget. För att det ska föreligga särskilda skäl enligt den aktuella bestämmelsen måste området dessutom vara ianspråktaget på ett sätt som gör att området saknar betydelse för strandskyddets syften, dvs. att trygga allmänhetens tillgång till strandområden och att bevara goda livsvillkor för djur- och växtliv. En del av området är i dag ianspråktaget bl.a. på så sätt att grusade ytor används för upplag (se s. 11 i planbeskrivningen). Enligt planen avses området i huvudsak tas i anspråk för bostadsbebyggelse. Marken kommer alltså att tas i anspråk för ett annat ändamål och det blir då fråga om ett annat utnyttjande. Planen kan leda till en påverkan även utanför området där strandskyddet upphävs, nämligen på så sätt att djur- och växtlivet påverkas. Som ianspråktagandet ser ut i dag vad gäller grusade ytor m.m. får området i huvudsak fortfarande anses vara tillgängligt för allmänheten. Dessa ytor kan alltså inte anses ha tagits i anspråk på ett sätt som gör att området saknar betydelse för strandskyddets syften.
Sammantaget bedömer därmed Mark- och miljööverdomstolen dels att stora delar av det område där strandskyddet upphävs i den antagna planen överhuvudtaget inte har tagits i anspråk, dels att vissa delar inte heller är ianspråktagna på ett sätt som saknar betydelse för strandskyddets syften. Beträffande de delar som kan anses ha tagits i anspråk efter det att de generella bestämmelserna om strandskydd infördes har det inte heller visats att det är frågan om ett lagligt ianspråktagande. Det finns alltså inte förutsättningar att upphäva strandskyddet med stöd av 7 kap. 18 c § första stycket 1 miljöbalken.
Vad avser möjligheten att upphäva strandskyddet med stöd av 7 kap. 18 c § första stycket 5 miljöbalken gör Mark- och miljööverdomstolen följande bedömning.
Enligt motiven till den aktuella bestämmelsen är en kommuns behov av tätortsutveckling ett exempel på en sådan åtgärd som kan utgöra ett allmänt intresse. För att intresset ska anses vara angeläget bör enligt motiven den planerade åtgärden långsiktigt ge fördelar för samhället (prop. 2008/09:119 s. 106).
Byggandet av nya bostäder kan inte generellt anses utgöra ett angeläget allmänt intresse enligt bestämmelsen. Mot bakgrund av den påtagliga bostadsbrist som råder i Stockholmsregionen kan dock byggandet av 600-700 bostäder i detta fall anses vara ett sådant angeläget intresse som medför långsiktiga fördelar för samhället.
För att särskilda skäl enligt 7 kap. 18 c § första stycket 5 miljöbalken ska anses föreligga krävs emellertid också att intresset av att bygga bostäder inte kan tillgodoses utanför området. Enligt förarbetena ska prövas om åtgärden måste företas inom strandskyddsområdet. Om åtgärden kan lokaliseras utanför detta område ska i så fall den lokaliseringen väljas i stället (prop. 2008/09:119 s. 106).
Kommunen har anfört sammanfattningsvis att det saknas andra områden i Solna att bygga nya bostäder på, att kommunen till följd av bostadsbristen måste bygga inom alla områden som är möjliga att bebygga samt att kommunen, till följd av ett avtal om den nya tunnelbanesträckningen, är bunden att uppföra ett visst antal nya bostäder inom tunnelbanans influensområde.
Den omständigheten att kommunen genom avtal har bundit upp sig för att bygga bostäder inom det aktuella området saknar betydelse vid bedömningen om intresset kan tillgodoses utanför området.
När det gäller möjligheten att uppföra bostäder utanför strandskyddsområdet och därmed uppnå syftet med planen har kommunen redogjort övergripande för svårigheterna att bygga bostäder på andra platser inom kommunen och inom influensområdet för tunnelbanan. Med hänsyn till den restriktiva tillämpning av strandskyddsbestämmelserna som gäller måste det ställas vissa krav på den utredning som kommunen lägger fram i detta hänseende. Den utredning som presenterats i målet ger inget stöd för att det skulle saknas möjligheter att uppföra 600-700 bostäder utanför strandskyddat område, antingen inom influensområdet för tunnelbanan eller inom kommunen i övrigt. Kommunen har inte heller redovisat några överväganden kring en alternativ utformning av planen som skulle kunna tillgodose intresset av att uppföra bostäder på ett sätt som medför god boendemiljö och lämplig markanvändning samtidigt som strandskyddsintresset tillgodoses. Någon sådan utredning finns inte heller i miljökonsekvensbeskrivningens redogörelse för rimliga alternativ. Det alternativ som redovisas där innebär tvärtom en betydligt mer omfattande exploatering inom strandskyddat område i enlighet med vad som föreslogs under samrådet.
Mot den bakgrunden finner domstolen att kommunen inte i tillräcklig omfattning utrett om intresset att bygga bostäder kan tillgodoses utanför området, vare sig inom influensområdet för tunnelbanan eller inom kommunen i övrigt.
Sammantaget finner domstolen att kommunen inte har visat att det saknas möjligheter att uppnå syftet med planen genom att bygga bostäder utanför strandskyddat område.
Det finns därför inte skäl att upphäva strandskyddet enligt 7 kap. 18 c § första stycket 5 miljöbalken.
Mot bakgrund av de bedömningar som Mark- och miljööverdomstolen redovisat har det inte funnits förutsättningar att upphäva strandskyddet inom detaljplanen. Planen strider alltså mot en rättsregel.
Om domstolen vid sin prövning av ett överklagat beslut att anta en detaljplan finner att beslutet strider mot en rättsregel ska planen upphävas i sin helhet. Om kommunen medgett det får dock beslutet upphävas i en viss del eller ändras på annat sätt (13 kap. 17 § plan- och bygglagen. Eftersom det inte finns sådana förutsättningar i detta fall ska planen upphävas i sin helhet. Vid denna utgång saknas skäl att pröva övriga invändningar mot planen.
Eftersom Mark- och miljööverdomstolen funnit att planen ska upphävas finns det inte anledning att inhämta yttrande från Naturvårdsverket eller att inhämta förhandsavgörande från EU-domstolen. Yrkandena om detta från Naturskyddsföreningen i Solna-Sundbyberg, Naturskyddsföreningen i Stockholms län och Världsnaturfonden WWF ska därför avslås.
Det får anses vara av vikt för ledning av rättstillämpningen att målet prövas av Högsta domstolen. Mark- och miljööverdomstolen tillåter därför enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar att målet överklagas.
HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga B Överklagande senast 2016-03-14.
I avgörandet har deltagit hovrättsrådet Smith, tekniska rådet Torres, hovrättsrådet Hill, referent, samt tf. hovrättsassessorn Reynolds.
Föredragande har varit hovrättsfiskalen Schwartz.
Mark- och miljödomstolen avslår yrkandet om syn.
Mark- och miljödomstolen avslår överklagandena.
I A, R A, B B, K B, Brf Udden, C H, S H, Ö H, H I, I L, P L, E L, L L, O L, G L, B I, E N, Nätverket Rädda Råstasjön, Herring, L R, Valdez, M T, T V, Clark och A W har yrkat att mark- och miljödomstolen med ändring av Länsstyrelsens i Stockholms län (länsstyrelsen) beslut ska tillerkänna dem talerätt hos länsstyrelsen.
Hyresgästföreningen i Solna, Världsnaturfonden WWF, Naturskyddsföreningen i Stockholms län och Naturskyddsföreningen i Solna-Sundbyberg har yrkat att mark- och miljödomstolen med ändring av länsstyrelsens beslut ska upphäva Kommunfullmäktiges i Solna kommun beslut att anta detaljplanen. Världsnaturfonden WWF, Naturskyddsföreningen i Stockholms län och Naturskyddsföreningen i Solna-Sundbyberg har vidare yrkat att mark- och miljödomstolen ska hålla syn.
Klagandena har i förekommande fall anfört i huvudsak följande till stöd för sin talan.
Hon är sakägare i egenskap av att vara en av de 30 000 personer som årligen besöker och behöver Råstasjön som en del i sitt välbefinnande. Förutom detta bor hon ca 400 meter från Råstasjön.
Det ligger i sakens natur att allmänheten och respektive sakägare inte kan bo i grönområdet. Det är ett oexploaterat friluftsområde dit många människor kommer för att få del av natur samt djur- och växtliv. Alla människor som rör sig kring Råstasjön är därför sakägare och bör ha rätt att överklaga beslutet att anta detaljplanen. Detaljplanen går dem emot då deras friluftsområde kommer bli en exploaterad del av en stad om detaljplanen vinner laga kraft. De är således sakägare med rätt att överklaga.
Hela det planlagda området ligger på mark som har använts som sopdeponi. De äger respektive bor i fastigheten Udden 3, som gränsar till den före detta deponin. Enligt Statens Geotekniska Institut kan deponigasen spridas horisontellt när marken ska saneras och hårdgöras, vilket innebär att den kan nå fram till Udden 3. Dessutom innehåller det planlagda området inte enbart metangas utan även gifter av olika slag eftersom diverse sopor dumpats där.
Råstasjön med omgivning är ett område som nyttjas av många och därmed är dessa sakägare. Det vore demokratiskt mycket suspekt om vissa områden inte kan ha någon sakägare annat än den som äger marken. Att som länsstyrelsen endast acceptera organisationer som sakägare är ytterligare suspekt. Det betyder att endast åsikter som gått genom organisationer kan framföras. Hela detta synsätt leder till ett korporativistiskt samhälle med ytterst lite inflytande för enskilda och lösare sammansatta nätverk. Demokratin måste ges möjlighet att verka genom enskilda människor vilket länsstyrelsen försöker motverka.
Länsstyrelsen synes ha avvisat deras överklagande främst på grunden att de inte skulle äga fastighet inom eller angränsande till planområdet. Denna avgränsning av vilka som anses berörda av ett planärende synes i och för sig vara vanlig. Den kan dock inte ses som en given maximal avgränsning av kretsen som är berörda och som därmed kan ha rätt att överklaga. Snarare är detta att se som det minimiområde inom vilket man normalt får anse att fastighetsägarna är berörda och kan betraktas som sakägare.
Lagstiftaren har valt att inte ge sakägarbegreppet någon strikt definition. Det uttrycks i förarbeten och praxis i termer som "den som beslutet angår" eller att "beslutet ska påverka vederbörandes rättsställning eller beröra ett intresse som är knutet till denne och erkänt av rättsordningen". Det går med andra ord inte att enkelt avgöra frågan om de har rätt att överklaga genom att enbart betrakta hur deras fastighet är belägen i förhållande till planområdet. Man behöver även bedöma huruvida planens faktiska effekter är så stora för just dem och deras fastighet att planen kan sägas beröra deras intressen mer än vad en allmän samhällsutveckling gör, ifall detaljplanen endast är ett led i en sådan utveckling. Om en detaljplans effekter mer generellt påverkar fastigheter på en ort eller i en del av en ort har praxis inneburit att fastighetsägarna utanför planens direkta närområde har fått tåla detta utan att kunna överklaga detaljplanen. Huvudfrågan i detta mål blir därför om detaljplanen mer påtagligt och specifikt kan sägas beröra just deras enskilda intressen i sådan omfattning att de ska anses ha rätt att överklaga detaljplanens antagande.
Situationen i Solna och avseende Råstasjön och Arenaområdets belägenhet och utveckling å ena sidan och samhället Solnas intressen å andra sidan är tämligen speciell. Utan att här gå in på detaljer är det starkt motstånd mot att strandskyddet inte upprätthålls och att effekterna på djur och natur av etableringen som länsstyrelsen godtagit är betydande. De boende i området har ett mycket starkt och berättigat specifikt intresse av att bevaka samhällsutvecklingen inom Arenastaden och verka för att förändringar där inte sker på ett sådant sätt att naturmiljön runt Råstasjön skadas. Boendemiljön kommer även att allvarligt påverkas om byggnationerna verkställs och detta såväl under byggnationstiden som efter dess uppförande då trafiksituationen på Sjövägen av naturliga skäl kommer att kraftigt ökas i förhållande till den situation som redan nu är allvarlig till följd av de dåliga markförhållandena. Detaljplanen har gått dem emot och de är i allra högsta grad saklegitimerade.
Nätverket Rädda Råstasjön är sakägare eftersom detaljplanen kommer att förstöra ett område som är mycket viktigt för tiotusentals invånare i Solna och kringliggande kommuner. Därvid kan hänvisas till de nära 23 000 namnunderskrifter som finns med krav på att hela naturområdet runt sjön ska undantas från bebyggelse. Nätverket Rädda Råstasjön företräder i praktiken dessa nära 23 000 personer, och fler därtill.
Det finns inga regler som direkt avgränsar kretsen sakägare utan en bedömning får göras i varje enskilt fall. Området runt Råstasjön är på dess södra sida angränsande till villor och tättbebyggda bostadsområden. Många boende är berörda av parkens öde såsom livligt frekventerat.
Det finns ingen entydig och klar definition av begreppet sakägare. Tolkningen av vem som ska ses som sakägare ska vara generös.
Området vid Råstasjön fungerar som bullerskydd samt som barriär och buffertzon för känsligare områden väster och nordväst om området. Naturvärden och vild och obruten natur ska vara kvar med de positiva hälsoeffekter det innebär för människor som vistas i området. Solna är tättbebyggt med högt exploateringstryck. Även områden med lägre naturvärde har stor betydelse som buffertzon mellan naturområdet och statsbebyggelse.
Våtmarken ska behållas eftersom konsekvenserna av en dränering inte går att förutse vad gäller hur det påverkar naturvärdena vid Råstasjön och dess omnejd.
Det saknas skäl i den fördjupade översiktsplanen till att bygga bostäder inom strandskyddat område. Ur sanitär synpunkt är det olämpligt p.g.a. skrattmåskolonin samt sump- och naturskogen. Bostäder kan byggas på annan plats i Solna.
Det är direkt olämpligt att bebygga det aktuella området med tanke på deponin och dess innehåll med hög risk för och gasinträngning. Solna kommun har bristfälligt undersökt förekomsten av metangas och miljöfarliga ämnen. Att bygga på deponin riskerar människors hälsa. Risk finns att föroreningar läcker ut i Råstasjön och Brunnsviken.
Nära 23 000 personer har i dagsläget skrivit under namninsamlingen för bevarande av områdets naturvärden och för stopp av ytterligare exploatering. Råstasjön bjuder på en unik närnatur med höga naturvärden, som inte kan tillhandahållas någon annanstans i Solna. Områdets sammantagna naturvärden, dvs. inkluderat randområdena utanför strandskyddet, skulle minska om detaljplanen genomförs. Redan små minskningar av ytan kan helt förstöra arters habitat eller minska habitaten påtagligt. För att kunna bygga hus måste marken dräneras. Detta skulle drastiskt ändra markförhållandena. Många våtmarksgynnade arter skulle minska i antal eller försvinna.
Råstasjön är inte bara en sjö utan ett naturområde där sjön utgör en del, tillsammans med strand-, skogs- och ängsmiljöer. Områdets styrka är att det inte är en park utan ett stycke vild, artrik och mycket lättillgänglig natur. I miljökonsekvensbeskrivningen anges även att naturen runt Råstasjön fyller en mycket viktig funktion, då Solna kommun med omgivningar är tättbebyggt och har ett högt exploateringstryck. Om den tänkta bebyggelsen skulle komma till stånd måste troligen en stor del av skogen dräneras och alla träd avlägsnas. Området innehåller ovärderliga naturvärden som ger exempelvis vattenrallen möjlighet att både häcka och övervintra, vilket inte förekommer någon annanstans i Sveriges storstadsmiljöer.
Beslutande organ var kommunfullmäktige och eftersom det har hållits ett val emellan och majoritetsförhållandena i kommunfullmäktige har ändrats borde medgivande beträffande förändringar i detaljplanen enbart ha skett av nuvarande kommunfullmäktige.
Den planerade bebyggelsen kommer att leda till ackumulerande och sekundära effekter som påverkar det strandskyddade området och naturvärdena avsevärt negativt.
Det är inte möjligt att upphäva strandskydd med hänvisning till tätortsutveckling eller avskärmning eller till att skapa stadsliv.
Det är inte heller möjligt att upphäva strandskydd med hänvisning till att marken är ianspråktagen. Om det trots detta skulle byggas på ianspråktagen mark får det enbart byggas på den platsen och inte på angränsande områden som inte bedöms vara ianspråktagna enligt strandskyddets regler. Solna kommun måste i så fall använda ett annat giltigt skäl än ianspråktagen mark för att kunna bygga på område som inte bedöms vara ianspråktaget.
Inför antagandet av detaljplanen underläts en inventering av sjöfauna och flora. Båda är viktiga för att förstå fågellivet och Råstasjöns ekosystem som helhet. I miljökonsekvensbeskrivningen underläts bedömningen av hur byggprocessen och nybyggnation skulle påverka livet under och över vattenytan samt vilka sekundära och ackumulerande effekter som skulle kunna uppstå.
Det finns minst sju arter av fladdermöss inom området. Området är som helhet av så högt naturvärde att inte bara strandskyddet måste hållas intakt, även angränsande områden måste skyddas mot all form av exploatering och i stället återställas i de områden som lovligt respektive olovligt exploaterats. Annars hotas även de värden som artskyddsbestämmelserna är avsedd att skydda.
Det är olämpligt att bygga på en nedlagd deponi. Det har inte skett en fullständig riskbedömning och miljökonsekvensbeskrivning inför en eventuell sanering samt byggnation och upprättande av skyddsåtgärder. Det finns stor risk för skador på området och människors hälsa i samband med sanering och byggnation på den gamla deponin. Saneringen och de skyddsåtgärder som skulle krävas för att överhuvudtaget kunna bygga innebär en oacceptabelt ökad risk och påfrestning på hela områdets natur- och rekreationsvärden.
Man kan inte i detaljplanen bortse från hur luftföroreningar kan komma att påverkas i och med genomförandet av planförslaget. Trafiksituationen på de stora lederna, bl.a. med köer under delar av dagen, medför i dagsläget att partikelhalterna överskrider gränsvärdet. Att planera för flera tusen personer boende i direkt anslutning till ett naturområde förvärrar troligtvis detta tillstånd.
Detaljplanen strider mot miljöbalkens hänsynsregler. Den strider vidare mot Solna kommuns miljöprogram och överenskomna åtaganden om hållbart byggande samt bevarande av grönområden.
Artdatabanken har presenterat en reviderad rödlista över hotade arter i Sverige 2015. Förutom de rödlistade arter som sedan tidigare häckar vid Råstasjön, mindre hackspett, silltrut och brunand, har nu ytterligare fyra fågelarter som häckar vid Råstasjön tillkommit till Artdatabankens rödlista, nämligen gröngöling, duvhök, sävsparv och stare. Utöver dessa fågelarter vistas även fem rödlistade arter vid Råstasjön utanför häckningstid. Det rör sig om spillkråka, skäggmes, buskskvätta, kungsfågel och gulsparv. Dessutom finns det ett bestånd av alm på sjöns norra sida. Murray har fått ändrad klassning och betecknas nu som akut hotad, dvs. arten riskerar att dö ut.
Artikel 8 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna, rätt till skydd för privat- och familjeliv, inkluderar även skydd för medborgarnas hälsa.
Exploateringsprocessen samt den planerade bebyggelsen kommer att ha en skadlig effekt på kommuninvånarnas hälsa. Under byggprocessen finns det stor risk att ämnen från den tidigare deponin släpps fria eller läcker till Råstasjön respektive Brunnsviken, som redan idag är hårdbelastade. Vidare skapar bebyggelsen en stor negativ effekt på det unika friluftsområdet så att rekreationspotentialen för närboende och andra som vistas i området försämras påtagligt. Det har som följd att dessa människors hälsa inte oväsentligt kommer att lida skada.
Enligt 3 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar ska domstolen hålla syn på stället om det behövs. Mark och miljödomstolen anser inte att behövs hålla syn på stället i detta fall. Yrkandet om syn ska därför avslås.
Vad gäller frågorna om talerätt gör mark- och miljödomstolen följande bedömning.
Enligt mark- och miljödomstolens mening finns det, givet det åtagande som Solna kommun har gjort hos länsstyrelsen, inte fog för antagandet att boende på Udden 3 kommer att drabbas av olägenheter till följd av att gaser från deponin sprids i samband med att marken i deponin saneras och hårdgörs. Det har inte heller i övrigt framkommit skäl att göra någon annan bedömning avseende talerättsfrågorna än vad länsstyrelsen har gjort. Länsstyrelsens avvisningsbeslut ska därför inte ändras.
Beträffande överklagandet från Hyresgästföreningen i Solna, Världsnaturfonden WWF, Naturskyddsföreningen i Stockholms län och Naturskyddsföreningen i Solna-Sundbyberg gör mark- och miljödomstolen följande bedömning.
Enligt mark- och miljödomstolens mening är miljökonsekvensbeskrivningen, med de kompletteringar i form av bl.a. en naturvärdesinventering och fem artinventeringar, däribland en fågelinventering, som genomfördes efter kritik under plansamrådet, tillräcklig som underlag för att nu pröva detaljplanen. Det som har anförts om en utökad rödlistning av arter, m.m., förändrar inte detta.
Mark- och miljödomstolen finner i likhet med länsstyrelsen att varken det som framkommit beträffande skyddsvärda arter, riskerna för ökade luft- och vattenföroreningar, områdets lämplighet ur sanitär synpunkt p.g.a. skrattmåskolonin eller närheten till sump- och naturskog utgör skäl att upphäva detaljplanen. Inte heller vad som framkommit beträffande förhållandena kring den f.d. deponin utgör skäl att häva planen. Mark- och miljödomstolen instämmer även i övrigt i länsstyrelsens bedömning i sak. Även de nu berörda överklagandena ska därför avslås.
Överklagande senast den 28 juli 2015.
I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Jones, ordförande, och tekniska rådet Johnson.