Sedan en utlänning hållits i förvar i över ett och ett halvt år utan att ett beslut att avvisa honom kunnat verkställas, har en ytterligare förlängning av tiden i förvar - trots att den långa förvarstiden i stor utsträckning kunnat tillskrivas utlänningens eget handlande - inte ansetts stå i rimlig proportion till intresset av att underlätta verkställighet av avvisningsbeslutet.
M.O.B. reste enligt egen uppgift in i Sverige den 25 november 2001. Påföljande dag ansökte han om uppehålls- och arbetstillstånd samt om flyktingförklaring och resedokument. Den 25 oktober 2002 fattade Migrationsverket avslagsbeslut i asylärendet och beslutade om avvisning. Avvisningen skulle verkställas till M.O.B:s hemland Guinea, om han inte visade att något annat land kunde ta emot honom. M.O.B. överklagade beslutet till Utlänningsnämnden, som enligt beslut den 3 april 2003 avslog överklagandet. Polismyndigheten beslutade den 13 juni 2003 att M.O.B. skulle tas i förvar i sin utevaro och att han skulle efterlysas. Den 1 oktober 2003 inkom en underrättelse från USA om att M.O.B. avvisats därifrån. Två dagar senare anlände han till Arlanda och förvarsbeslutet från den 13 juni verkställdes den 3 oktober 2003. Samma dag beslutades att förvaret skulle bestå. Två försök att verkställa avvisningen till Guinea gjordes i november resp. december 2003. Båda misslyckades. Sedan den 3 oktober 2003 har beslutet att hålla M.O.B. i förvar fortlöpande omprövats. Polismyndigheten beslutade den 2 maj 2005 i det nu överklagade målet att han skulle bli kvar i förvar.
M.O.B. överklagade och yrkade att länsrätten med upphävande av polismyndighetens förvarsbeslut skulle försätta honom på fri fot eller i vart fall ersätta förvarsbeslutet med ett beslut om uppsikt.
Polismyndigheten vidhöll sitt beslut.
Länsrätten i Stockholms län (2005-06-09, ordförande Small) yttrade: Enligt 6 kap. 2 § första stycket 3 och andra stycket utlänningslagen (1989:529) får en utlänning som har fyllt 18 år tas i förvar om det är sannolikt att han kommer att avvisas eller utvisas enligt 4 kap. 1, 2 eller 3 § eller fråga uppkommit om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning och det med hänsyn till utlänningens personliga förhållanden eller övriga omständigheter finns anledning att anta att han annars kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i Sverige. - Enligt 6 kap. 4 § andra stycket samma lag får en utlänning som fyllt 18 år inte hållas kvar i förvar mer än två veckor, om det inte finns synnerliga skäl för en längre tid. Om ett beslut om avvisning eller utvisning har meddelats, får en sådan utlänning dock hållas i förvar i högst två månader, om det inte finns synnerliga skäl för en längre tid. - Enligt 6 kap. 5 § samma lag kan en utlänning som har fyllt 18 år, under de förutsättningar som anges i 6 kap. 2 §, i stället för att tas i förvar, ställas under uppsikt om detta är tillräckligt. - Utredningen i målet - Länsrätten har i dom den 27 januari 2005, mål nr 1321-05, prövat frågan om förvar beträffande M.O.B. och därvid avslagit M.O.B:s överklagande av polismyndighetens förvarsbeslut av den 11 januari 2005. Domen överklagades till Kammarrätten i Stockholm som den 15 februari 2005 beslutade att inte meddela prövningstillstånd i målet (mål nr 770-05). I länsrättens dom den 27 januari 2005 anges bl.a. följande. M.O.B. reste enligt egen uppgift in i Sverige den 25 november 2001. Han ansökte om asyl påföljande dag. Genomförd språkanalys visar att M.O.B:s dialekt med stor säkerhet hör hemma i Guinea. Migrationsverket beslutade den 25 oktober 2002 bl.a. att M.O.B. skulle avvisas med stöd av 4 kap. 1 § första stycket 1 och 2 utlänningslagen. M.O.B. överklagade beslutet till Utlänningsnämnden som den 3 april 2003 beslutade att avslå överklagandet. Migrationsverket beslutade den 19 maj 2003 att överlämna verkställighetsärendet till polismyndigheten. Som skäl angavs att M.O.B. höll sig undan och inte kunde anträffas utan polismyndighetens medverkan. Vidare angavs bl.a. följande. M.O.B. kallades två gånger, den 24 april 2003 och den 5 maj 2003, till återvändarsamtal men infann sig inte och hörde inte heller av sig på annat sätt. Beslut fattades om nedsättning av dagersättningen med 19 kr per dag och M.O.B. uppmanades att kontakta mottagningsenheten senast den 16 maj 2003. Han hörde inte av sig. Polismyndigheten beslutade den 13 juni 2003 att M.O.B. skulle tas i förvar. Som grund för beslutet angavs att fråga uppkommit om verkställighet av avvisning och att det med hänsyn till M.O.B:s personliga förhållanden eller övriga omständigheter, nämligen att M.O.B. inte hörsammat kallelser samt var registrerad som avviken hos Migrationsverket, fanns anledning anta att han kommer att hålla sig undan. Beslutet verkställdes den 3 oktober 2003. Samma dag anlände M.O.B. med flyg till Arlanda från Newark varifrån han blivit avvisad. Han uppgav vid förhör att han fått avslag på sin asylansökan i Sverige och därför försökt att ta sig in i USA. Han hade köpt ett falskt pass av en man i Stockholm. Han uppgav vidare att han motsatte sig kommande verkställighet till hemlandet Guinea. M.O.B. verkställdes den 18 november 2003 till Guinea. Han sändes åter till Sverige då myndigheterna i Guinea inte accepterade honom som medborgare i Guinea. Han återkom med flyg till Sverige den 30 november 2003. Polismyndigheten beslutade samma dag att ta M.O.B. i förvar. Som skäl angavs bl.a. att M.O.B. motsatte sig verkställighet, att han tidigare hållit sig undan och att han tidigare försökt rymma från förvaret Lawrence. Ett andra verkställighetsförsök ägde rum den 9 december 2003. Enligt polismyndigheten agerade Olson vid detta tillfälle så att vad eskorterande polis uppfattade som en mot dem hotfull stämning uppstod bland personalen på flygplatsen i Guinea. - I polismyndighetens protokoll ifrån förvarsförhandling den 7 mars 2005 anges bl.a. följande. M.O.B. uppger att han är beredd att infinna sig hos polisen två gånger i veckan om han försätts på fri fot. Han uppger nu att han är ifrån Mali och att det visar att han medverkar till att klarlägga sin identitet och att han därför skall friges och ges anmälningsplikt. På polismyndighetens begäran om fler uppgifter om föräldrar och adresser i Mali svarar M.O.B. att ingen känner igen honom där då det var elva år sedan han lämnade Mali. - I polismyndighetens protokoll ifrån förvarsförhandling den 2 maj 2005 anges bl.a. följande. På frågan vad M.O.B. menar då han inte vill lämna uppgifter som kan styrka hans identitet svarar M.O.B. att han inte vill förklara och att han har mardrömmar. Han uppger vidare att han inte har begått något kriminellt och det är svårt att sitta inne så länge. På frågan om han har någonstans att bo om han får anmälningsplikt svarar M.O.B. att han kan bo i Norsborg där han bodde tidigare. - I bilaga 1 till nämnda protokoll anges bl.a. följande. Förberedelser har vidtagits för att kontrollera M.O.B:s identitet med myndigheterna i Mali. M.O.B. har dock förklarat att han inte kommer att lämna några uppgifter som kan leda till att polismyndigheten lyckas. Interpol har kontaktats med begäran om att de ska påminna om tidigare sökning samt utöka sökningen med Mali. Kontakt har även förevarit med Sveriges ambassad i Abidjan. - Länsrättens bedömning - Fråga har uppkommit om verkställighet av beslut om avvisning av M.O.B. Med hänsyn till vad som framkommit i målet finner länsrätten stöd för bedömningen att det med hänsyn till M.O.B:s personliga förhållanden och övriga omständigheter föreligger risk att M.O.B. kommer att hålla sig undan om han inte hålls kvar i förvar. Det föreligger således grund för förvar enligt 6 kap. 2 § första stycket 3 utlänningslagen. - M.O.B. har hållits i förvar sedan den 3 oktober 2003. Det krävs således synnerliga skäl för att hålla honom kvar i förvar. - Kravet på synnerliga skäl innebär att det krävs en tungt vägande anledning för fortsatt förvar. Synnerliga skäl kan vara att den förvarstagnes identitet inte kan fastställas, t.ex. på grund av att han lämnar felaktiga uppgifter om sig själv, eller att utredning pågår huruvida något land är villigt eller skyldigt att ta emot honom. Förutsättningar för att förlänga förvarstiden får vanligen anses föreligga när det finns en påtaglig risk för att den förvarstagne skall komma att gå under jorden om han försätts på fri fot. Hur länge den förvarstagne suttit i förvar och på vilket stadium handläggningen befinner sig i är också av betydelse. Enbart det förhållandet att identiteten är oklar bör aldrig kunna anses innebära synnerliga skäl. Man torde härutöver få kräva t.ex. att möjligheten att verkställa ett beslut fortfarande utreds (se bl.a. RÅ 1991 ref. 8, RÅ 1993 ref. 15, RÅ 1994 ref. 98, prop. 1975/76:18 s. 132 f. och prop. 1988/89:86 s. 177). - Regeringsrätten har i avgörandet RÅ 1994 ref. 98 uttalat bl.a. följande. Frågan om det föreligger synnerliga skäl måste bedömas mot bakgrund av ändamålet med förvarsbestämmelserna, nämligen att utgöra ett led i ett förfarande som syftar till att utlänningen avlägsnas ur landet. Ett sådant förfarande kan ta tid bl.a. på grund av att det gäller att utreda vilket land som är villigt eller skyldigt att ta emot utlänningen. Därvid måste också kunna beaktas i vad mån berörda myndigheter har handlat med tillräcklig målmedvetenhet och uthållighet eller om ärendet utan godtagbara skäl fått ligga obehandlat. En omständighet av stor vikt är naturligtvis om utlänningen själv avsiktligt försvårar handläggningen. Även längden av den tid han redan suttit i förvar är av betydelse när fråga är om ytterligare förvarsbeslut. Riskerna för undanhållande och fortsatt brottslighet i landet ingår självfallet också som ett väsentligt led i bedömningen. I sammanhanget måste beaktas att begreppet "synnerliga skäl" i lagstiftningssammanhang genomgående används endast när det gäller att peka ut förhållanden som klart avviker från vad som är allmänt förekommande. Avsikten är att peka ut undantagsfall. M.O.B:s identitet är, trots att han vistats i Sverige sedan 2001, fortfarande oklar. Han har inte bidragit med information som resulterat i att hans identitet eller härkomst kunnat fastställas utan har istället själv försvårat handläggningen och bidragit till tidsutdräkten genom att han lämnat motstridiga och oriktiga uppgifter om sin identitet. M.O.B. har före det första förvarsbeslutet hållit sig undan och inte hörsammat kallelser. Han har därtill försökt rymma ifrån förvaret. Han har genom sitt eget agerande försvårat och förhalat försök till verkställighet. Det har i målet inte framkommit att polisens utredningsarbete är eftersatt och utredning pågår fortfarande för att klargöra M.O.B:s identitet och möjligheterna att genomföra verkställighet av beslutet om avvisning. Länsrätten finner vid nu angivna förhållanden, även med beaktande av den tid som M.O.B. har hållits i förvar, att synnerliga skäl för fortsatt förvar föreligger. Det kan inte anses tillräckligt att han ställs under uppsikt. Vad M.O.B. anfört föranleder ingen annan bedömning. Förvarsbeslutet skall således bestå och överklagandet avslås. - Länsrätten avslår överklagandet.
M.O.B. överklagade länsrättens dom.
Kammarrätten i Stockholm (2005-06-23, Deleon, Cantu, referent, Calderon) yttrade: Vad M.O.B. anfört i kammarrätten och vad som i övrigt förekommit i målet ger inte anledning att göra någon annan bedömning än den länsrätten gjort. Överklagandet skall därför avslås. - Kammarrätten avslår överklagandet.
M.O.B fullföljde sin talan i Regeringsrätten och yrkade att förvarsbeslutet skulle upphävas och att han skulle försättas på fri fot. Om det befanns nödvändigt skulle han godta ett beslut om uppsikt.
Polismyndigheten bestred bifall till överklagandet och ansåg att synnerliga skäl för att hålla M.O.B. i förvar förelåg. Det fanns enligt polismyndigheten en påtaglig risk att M.O.B, om han försattes på fri fot, skulle komma att hålla sig undan. Ett beslut om uppsikt var inte tillfyllest.
Regeringsrätten (2005-12-02, Spencer, Taylor, Donovan, Barr, Reyes) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Förutsättningarna för att ta en utlänning som fyllt 18 år i förvar regleras i 6 kap. 2 § utlänningslagen. Grund för förvar föreligger enligt första stycket 3 bl.a. om fråga uppkommer om verkställighet av ett beslut om avvisning. Beslut om förvar får i sådana fall meddelas endast om det med hänsyn till utlänningens personliga förhållanden eller övriga omständigheter finns anledning att anta att han annars kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i Sverige. I stället för att tas i förvar kan en utlänning enligt 6 kap. 5 § ställas under uppsikt, om detta är tillräckligt.
Enligt 6 kap. 4 § andra stycket utlänningslagen gäller som huvudregel att en utlänning, om ett beslut om avvisning har meddelats, inte får hållas kvar i förvar mer än två månader. Den tidsgränsen får överskridas endast om det finns synnerliga skäl för en längre tid. Vidare följer av 6 kap. 8 § att ett beslut om förvar skall upphävas omedelbart om det inte längre finns skäl att hålla utlänningen i förvar.
Av de angivna bestämmelserna framgår att en förlängning av den i 6 kap. 4 § andra stycket angivna tiden för förvar kan komma i fråga endast under förutsättning att grund för förvar alltjämt föreligger enligt 6 kap. 2 §. Dessutom fordras att omständigheterna är sådana att det finns synnerliga skäl för en förlängning. Regeringsrätten finner inte skäl att ifrågasätta underinstansernas bedömning att det vid tiden för deras prövning förelåg sådana omständigheter i målet som utgjorde grund för förvar. Frågan i målet blir därför om det kan anses ha förelegat synnerliga skäl att hålla M.O.B. i förvar under ytterligare tid.
M.O.B. hade vid tiden för polismyndighetens beslut om fortsatt förvar den 2 maj 2005 varit frihetsberövad i över ett och ett halvt år utan att avvisningsbeslutet kunnat verkställas. Något nytt försök att verkställa avvisningen hade inte gjorts på mer än ett år och fyra månader. Det var fortfarande ovisst om och när verkställighet skulle kunna ske. För en ytterligare förlängning av förvarstagandet måste i ett sådant fall krävas utomordentligt starka skäl. Även om M.O.B. själv inte medverkat till att avvisningsbeslutet skulle kunna verkställas utan tvärtom medvetet försvårat utredningen, och den långa förvarstiden därför i stor utsträckning kunnat tillskrivas M.O.B:s eget handlande, kan en ytterligare förlängning av tiden i förvar enligt Regeringsrättens uppfattning inte anses ha stått i rimlig proportion till intresset av att underlätta verkställighet av avvisningsbeslutet. Kravet på synnerliga skäl i 6 kap. 4 § utlänningslagen för att hålla M.O.B. i fortsatt förvar kan därför inte anses ha varit uppfyllt.
Den 15 november 2005 trädde lagen (2005:762) om ändring i utlänningslagen i kraft. Lagändringen ger möjlighet till en generösare tillämpning av de skäl som anges för att få uppehållstillstånd i Sverige. Med hänvisning till de nya lagreglerna beslutade Migrationsverket den 16 november 2005 att M.O.B. inte längre skulle hållas i förvar. Migrationsverket har inte förordnat att han skall stå under uppsikt.
Då M.O.B. numera försatts på fri fot bör målet avskrivas.
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten avskriver målet.