I en anmälan till JO ifrågasatte programområdeschefen AA, socialtjänsten i Sundsvalls kommun, hur Länsstyrelsen i Uppsala län, sociala enheten, hade förhållit sig till uppgifter som företrädare för socialtjänsten hade lämnat till länsstyrelsen om vissa rutiner vid ett hem för vård eller boende, ett s.k. HVB-hem, i Uppsala län. Han anförde i sin anmälan i huvudsak följande.
Socialnämnden i Sundsvalls kommun har enligt 
11 § LVU
 placerat en 15-årig flicka på [ett HVB-hem]. Tidigt i höst framkommer att flickan kroppsbesiktigas rutinmässigt så till vida att det skett efter varje permission. Besiktningen innebär att hon får klä av sig naken och visa att hon inte har något otillåtet på kroppen.
Personal inom socialtjänsten i Sundsvall vet att rätt till sådan kroppsbesiktning på ett privat hem för vård eller boende inte finns enligt lagstiftningen i LVU. HVBhemmet hänvisar till ett avtal som den 15-åriga flickan undertecknat om att kroppsbesiktning får ske. Både flickan och hennes vårdnadshavare reagerar mot detta förfarande.
Med anledning av ovanstående omständigheter ringde handläggande socialsekreterare till Länsstyrelsen i Uppsala län, BB. – – –. BB uppger vid telefonsamtalet att så här gör alla HVB-hem i deras län som ett led i att hålla institutionerna drogfria.
BB önskar ingen vidare information från socialtjänsten i Sundsvall. Vi har inte på något sätt fått uppfattning om att ett tillsynsärende avsåg att öppnas.
Efter remiss kom Länsstyrelsen i Uppsala län in med ett yttrande över anmälan. I yttrandet, som var undertecknat av socialdirektören CC samt socialkonsulenterna BB och DD, anfördes följande.
Redogörelse 
– – –
AA:s anmälan gäller en 15-årig flicka som varit placerad på [HVB-hemmet]. Enligt anmälan har flickan rutinmässigt kroppsbesiktigats efter varje permission. Klagomålen gäller även att länsstyrelsen inte tagit upp ärendet för tillsyn.
Bakgrund till länsstyrelsens ställningstagande
I Socialstyrelsens författningssamling SOSFS 2003:20 (S) Hem för vård eller boende definieras vård som omvårdnad, stöd eller fostran och behandling som särskilda åtgärder som syftar till att komma till rätta med eller minska ett eller flera hos individen identifierade problem som faller inom ramen för socialtjänstens verksamhetsområde.
Länsstyrelsens uppgift är att bedöma att arbetet i en verksamhet organiseras så att den enskilde tillförsäkras boende, vård och behandling som är av god kvalitet och uppfyller kraven på säkerhet. Verksamheten skall kännetecknas av god etik, respektfullt bemötande samt en bra arbetsmiljö. Verksamheten skall utvecklas i takt med ny lagstiftning, nya forskningsresultat och resultat från tillsynen.
Grundläggande förutsättningar för verksamheten vid HVB skall bygga på förtroende och samarbete med den enskilde och utformas så att vistelsen i hemmet upplevs som meningsfull. Den enskildes integritet skall respekteras. De insatser som görs skall anpassas till den enskildes individuella behov och förutsättningar. Verksamheten skall bedrivas i fortlöpande samarbete med den socialnämnd som har det sammanhållande ansvaret för att den enskilde får det stöd och den hjälp som han behöver.
Särskilda befogenheter
Hem för särskild tillsyn drivs av Statens institutionsstyrelse, SiS, och regleras i 
socialtjänstlagens
 6 kap. 3 §. Det är endast på dessa, s.k. § 12-hem, som man får använda sig av de särskilda befogenheter enligt 15–20 §§ LVU, som innebär att kroppsvisitera eller ta urinprov mot den enskildes vilja.
Placeringsansvar
Socialtjänsten arbetar med barn, unga och äldre personer som behöver samhällets insatser. 
Socialtjänstlagen
 betonar vikten av att i samråd med den enskilda komma överens om insatser som är till för hans bästa. Frivillighet i vården är en strävan.
Ungdomar som är omhändertagna med stöd av lagen om vård av unga, LVU, eller med stöd av 
socialtjänstlagen
, SoL, kan i båda fallen placeras på HVB. I regel är de ungdomar som vårdas på HVB omhändertagna på grund av egen problematik. I många fall ingår missbruk som en del av problematiken.
Den ungdom som placeras av socialtjänsten på HVB skall ha en vårdplanering som gjorts upp av socialtjänsten tillsammans med den unge och hans vårdnadshavare. Socialnämnden är den som ansvarar för att den unge får rätt vård utifrån en individuell bedömning. Socialtjänsten skall innan de placerar ungdomen söka rätt institution för de behov som beskrivits.
När det föreligger ett förslag på vilken institution som kan ta emot den unge och erbjuda de insatser och den hjälp ungdomen behöver bör det ingå som rutin att de berörda tillsammans besöker HVB, för att göra sig en egen bild av HVB samt den verksamhet som bedrivs.
Regler på HVB
HVB har idag som regel en utförlig information om sin verksamhet. Verksamheten skall beskrivas för länsstyrelsen innan tillstånd ges. Många HVB har idag regler för hur rutiner och vardagssysslor skall utföras. De regler som berör de unga skall framgå i information till den unge, hans vårdnadshavare och socialtjänstens företrädare. Det skall stå klart vad som gäller beträffande tider, mat, hygien, läxläsning, umgänge, besök, besök i hemmet, telefonanvändning m.m. Många HVB har som regel att efter en grundlig information om vilka gemensamma regler som
Länsstyrelsens uppgift är att bedöma om ungdomarna som är placerade på HVB får vård och behandling som är av god kvalitet och som uppfyller kraven på säkerhet. När flera ungdomar med egna problem, bor och lever tillsammans är det viktigt att upprätthålla gemensamma regler. Den som förestår ett behandlingshem har till uppgift att se till att det finns föreskrivet vilka regler som gäller för den dagliga vården. Ett visst mått av kontroll är nödvändigt för att alla skall känna säkerhet och trygghet i att vistas på HVB. Ett behandlingshem skall vara narkotikafritt och missbruk skall ej förekomma.
Vare sig ungdomar är placerade helt på frivillig grund eller med stöd av tvångslagstiftning skall de känna sig trygga i att något missbruk på HVB inte förekommer. Föräldrar som lämnat sina barn till andras omvårdnad för en kortare eller längre tid skall även de känna sig trygga i att deras barn inte missbrukar eller blir utsatta för personer som missbrukar under sin vårdtid. Av detta följer att en ungdom som varit på besök utanför HVB och träffat andra ungdomar eller personer som inte har anknytning till vården, kan kontrolleras genom urinprovstagning eller genom att man får visa upp innehållet i sin resväska eller ta av sina kläder för att visa att inget finns gömt där. Om någon kontroll görs skall den finnas beskriven och den unge skall ha haft möjlighet att ta ställning till om han ger sin tillåtelse eller inte. Om den unge nekar att underkasta sig sådan kontroll, finns ingen ytterligare åtgärd för personal att vidgå. Den unge, hans föräldrar och den ansvariga socialnämnden får i ett sådant fall ta ställning till om platsen är den rätta för ungdomen. I varje enskilt fall får behandlingspersonalen ta ställning till vad som är det bästa för ungdomen, och i bedömningen avgöra hur de andra placerade ungdomarna påverkas av situationen.
Det förekommer att ungdomar som är placerade på HVB i enskild regi, som är öppna institutioner, inte är där helt av fri vilja. Många ungdomar är omhändertagna med stöd av LVU och vägrar skriva under någon frivillig överenskommelse om vård. På HVB blandar man ofta olika kategorier av ungdomar. Det kan vara tonåringar i ålder 13 till 20 år och grupperna kan variera i storlek. Det krävs av HVB att de har ett förhållningssätt som tydligt tar avstånd från olika typer av missbruk, våld, övergrepp och annan negativ påverkan som kan ske i ungdomsgrupper. Tvång får inte förekomma. Däremot krävs av en institution, som såväl av föräldrar, skola och samhälle, att man skall fostra ungdomar i grupp till vuxna personer som följer samhällets normer.
I en forskningsöversikt som gjorts av psykolog EE, beskrivs bl.a. vad som kännetecknar ”bra” vård på institution. En av strategierna för institutionsvård är att ha struktur och beteendereglering, dvs. en uppsättning klara regler och sanktioner. Graden av kontroll och fasta gränser är viktiga verktyg för att hjälpa ungdomarna att bryta ett dåligt mönster. Det är känt att institutioner där man tar emot missbrukare och ungdom med begynnande missbruk har rutiner och kontroller som ett vedertaget inslag i vården för att motverka att droger förs in. Länsstyrelsen har i samtal från socialtjänst, föräldrar och ungdomar själva fått synpunkter att kontrollen är för dålig och att fastare regler måste finnas för ungdomar på institution.
På [HVB-hemmet] finns klara regler och rutiner som personalen informerar om innan ungdomen, hans föräldrar och socialtjänsten tar ställning till om det är rätt placering för just den individen. Efter besök utanför institutionen kan personalen vid misstanke om att eleven har tagit med något otillåtet begära att eleven tar av sina kläder och skakar dem. Detta sker på ett övervakat sätt som tydligt finns beskrivet. Om eleven skulle neka till detta förfaringssätt finns inte några tvångsmedel att tillgå utan flickans vilja respekteras.
Länsstyrelsens uppfattning är att kontroll måste finnas, för allas säkerhet. Kontroll måste ske, men med respekt för den enskilde och med ett behandlingsinnehåll som kan förklaras. Gränsdragningen mellan tvång och att följa på förhand uppgjorda regler är ibland hårfin. Det finns många exempel på likvärdiga situationer inom
Mot bakgrund av ovanstående förutsättningar för vård på HVB och länsstyrelsens kännedom om [HVB-hemmet] gjordes bedömningen att inte inleda tillsyn i det enskilda ärendet. Däremot har länsstyrelsen fört en diskussion med föreståndaren för [HVB-hemmet]. Vidare har länsstyrelsen uppmärksammat Socialstyrelsen på frågan om det är möjligt att göra överenskommelser på HVB om regler som inskränker den personliga integriteten.
Länsstyrelsen gav till JO in ett s.k. boendekontrakt som används vid HVB- hemmet och som är tänkt att skrivas under av den unge, vårdnadshavaren, företrädare för socialtjänsten och företrädare för HVB-hemmet. I kontraktet anfördes under rubriken Visitation följande.
Vid återkomst från hemresa, eller annan resa som [HVB-hemmet] anser likvärdig, sker alltid en visitation. Det går till enligt följande: Eleven går med personal från bilen till personaltoaletten.
Tillsammans med kvinnlig personal tar eleven av sig alla kläderna, i skydd bakom en morgonrock och sätter på sig samma morgonrock. (Denna procedur ska gå väldigt fort för att eliminera möjligheten att smussla undan något otillåtet.) Eleven går sedan och tar på sig egna kläder och återlämnar morgonrocken. Personalen går igenom kläder och packning innan eleven får tillbaka dem, det är valfritt för eleven att delta då.
Länsstyrelsen gav även in en handling som hade rubriken 
Kontrakt vid resa
. I den handlingen lämnades bl.a. följande information.
Viktigt att veta vid återkomst till [HVB-hemmet] är att visitation förekommer alltid och att det eventuellt också kan förekomma urinprovstagning & alkotest.
AA fick del av länsstyrelsens remissvar. Han förklarade därvid att socialtjänsten i Sundsvalls kommun inte hade något ytterligare att anföra.
I ett beslut den 16 november 2006 anförde 
JO André
 följande.
Socialnämnden i Sundsvalls kommun har med stöd av lagen (
1990:52
) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) placerat en femtonårig flicka vid ett HVB-hem i Uppsala län. Vid kontakt med Länsstyrelsen i Uppsala län väckte socialtjänsten i Sundsvall en fråga om HVB-hemmet, som drevs i enskild regi, hade rätt att rutinmässigt kroppsbesiktiga flickan i samband med att hon kom tillbaka till hemmet efter permissioner. Den fråga som jag har att bedöma är om de uppgifter som socialtjänsten lämnade borde ha föranlett ett ärende hos Länsstyrelsen i Uppsala län, som enligt 
13 kap. 3 § 1 socialtjänstlagen (2001:453)
 har tillsyn över HVB-hemmet.
I det följande kommer jag först att rent allmänt beröra den rättsliga reglering som är aktuell i sammanhanget. Därefter kommer jag att behandla frågan om länsstyrelsen i det aktuella fallet borde ha inlett ett tillsynsärende.
Ett barn har rätt till omvårdnad, trygghet och god fostran. Barn skall behandlas med aktning för sin person och egenart och får inte utsättas för kroppslig bestraffning eller annan kränkande behandlig (
6 kap. 1 § föräldrabalken
, FB). Den som har vårdnaden om ett barn har ett ansvar för barnets personliga förhållanden och skall enligt 
6 kap. 2 § andra stycket FB
 se till att barnets behov enligt 1 § blir tillgodosedda. Barnets vårdnadshavare svarar även för att barnet får den tillsyn som behövs med hänsyn till dess ålder, utveckling och övriga omständigheter. Vårdnadshavaren har rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör barnets personliga angelägenheter. Vårdnadshavaren skall därvid i takt med barnets stigande ålder och utveckling ta allt större hänsyn till barnets synpunkter och önskemål (
6 kap. 11 § FB
).
Insatser inom socialtjänsten för barn och ungdomar skall göras i samförstånd med den unge och hans eller hennes vårdnadshavare enligt bestämmelserna i 
socialtjänstlagen
. Barn och ungdomar kan under vissa förutsättningar beredas vård utan samtycke med stöd av LVU. Sådan vård kan beslutas på grund av brister i ett barns hemmiljö (
2 § LVU
) eller den unges eget beteende (
3 § LVU
).
När någon har beretts vård med stöd av LVU bestämmer socialnämnden hur vården av den unge skall ordnas och var han eller hon skall vistas under vårdtiden. Nämnden eller den åt vilken nämnden har uppdragit vården skall enligt 
11 § fjärde stycket LVU
 ha uppsikt över den unge och, i den utsträckning det behövs för att genomföra vården, bestämma om hans eller hennes personliga förhållanden. Under vårdtiden har nämnden samma ansvar som vårdnadshavaren för att den unges grundläggande rättigheter enligt 
6 kap. 1 § FB
 tillgodoses (
11 § femte stycket LVU
).
För vård av unga som på någon grund som anges i 
3 § LVU
 behöver stå under särskilt noggrann tillsyn skall det enligt 
12 § LVU
 finnas särskilda ungdomshem. Statens institutionsstyrelse, SiS, är central förvaltningsmyndighet för de särskilda ungdomshemmen. Om den unge vårdas vid ett sådant hem på någon grund som avses i 
3 § LVU
 får han eller hon hindras att lämna hemmet och i övrigt underkastas den begränsning av rörelsefriheten som är nödvändig för att vården skall kunna genomföras (
15 § LVU
). Om det anses påkallat, får den som omfattas av bestämmelsen i 
15 § LVU
 kroppsvisiteras eller ytligt kroppsbesiktigas, vid ankomst till hemmet, för kontroll av att denne inte bär på sig något som han inte får inneha där (
17 § LVU
). I sammanhanget kan nämnas att bestämmelsen i 
17 § LVU
 skall gälla alla som vårdas i ett hem för särskilt noggrann tillsyn, om det är nödvändigt för att genomföra vården och upprätthålla ordningen vid hemmet och regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Statens institutionsstyrelse medger det (
18 § LVU
). Detta innebär att bl.a. bestämmelsen om kroppsvisitation kan gälla även den som på frivillig grund vistas vid ett särskilt ungdomshem.
Med ett hem för vård eller boende, ett s.k. HVB-hem, avses enligt 
3 kap. 1 § socialtjänstförordningen (2001:937)
 ett hem inom socialtjänsten som tar emot enskilda för vård eller behandling i förening med ett boende. Om ett sådant hem
drivs av ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller enskild krävs dessutom att verksamheten bedrivs yrkesmässigt. Sådana privata rättssubjekt får inte utan tillstånd av länsstyrelsen yrkesmässigt bedriva verksamhet i form av bl.a. hem för vård eller boende (
7 kap. 1 § socialtjänstlagen
). Verksamheten vid ett HVB-hem skall bygga på förtroende för och samarbete med den enskilde och utformas så att vistelsen i hemmet upplevs som meningsfull. Den enskildes integritet skall respekteras (
3 kap. 3 § socialtjänstförordningen
).
Bestämmelserna om de särskilda befogenheterna i 15–20 §§ LVU gäller inte vid ett hem för vård eller boende som drivs i privat regi. Detta innebär dock inte att ett sådant hem skulle sakna möjlighet att bestämma i frågor som rör den unge. Enligt bestämmelsen i 
11 § fjärde stycket LVU
 skall socialnämnden eller den åt vilken nämnden har uppdragit vården ha uppsikt över den unge och, i den utsträckning det behövs för att genomföra vården, bestämma över den unges personliga förhållanden. Bestämmelsen innebär bl.a. att nämnden eller den som vården har uppdragits åt inträder vid sidan av vårdnadshavarna i frågor som rör den unge.
När man har att bedöma vilka befogenheter som ett privat HVB-hem har när det gäller barn och ungdomar som är placerade enligt LVU vid hemmet, är det följaktligen av intresse att se vilka befogenheter som barnets vårdnadshavare har för att kunna fullgöra sin tillsynsskyldighet över barnet.
Vårdnadshavarna skall ta hänsyn och visa respekt för de individuella egenskaper och särdrag som ett barn har. Barn har med stigande ålder rätt till ett allt starkare integritetsskydd. Barnets rätt till ett privatliv och skydd mot insyn kan dock av naturliga skäl inte vara absolut. Inskränkningar måste tålas och accepteras för att vårdnadshavarna skall kunna fullgöra sin tillsynsskyldighet (se bl.a. 
prop. 1981/82:168 s. 59
 f.). Det har ansetts att socialnämnden i likhet med vårdnadshavarna får vidta de åtgärder som behövs för att den unge inte skall skada sig själv eller annan. Nämnden bör också på samma sätt som föräldrarna t.ex. kunna hindra att den unge rymmer (
prop. 1979/80:1
 Del A s. 596 f.).
När det gäller barn och ungdomar som har placerats vid ett HVB-hem har hemmet givetvis ett långtgående ansvar för att de som vistas vid hemmet inte missbrukar droger och för att förhindra att någon av dem har med sig t.ex. narkotika till hemmet efter en permission. Detta innebär att det i vissa situationer måste anses vara i sak befogat, på samma sätt som gäller för de hem som har SiS som huvudman, att utföra kroppsvisitation eller ytlig kroppsundersökning av de ungdomar som är placerade vid hemmet. En avgörande skillnad i rättsligt hänseende är att sådana åtgärder, såvitt gäller SiS-hemmen, är myndighetsutövning grundad på lag. De privata hemmen torde däremot inte ha rätt att vidta åtgärder gentemot ett barn som inte barnets vårdnadshavare skulle kunna vidta i en motsvarande situation.
Det kan vidare diskuteras om en vårdnadshavare med stöd av bestämmelserna i 
föräldrabalken
 har rätt att utföra en kroppsvisitation eller ytlig kroppsbesiktning av,
som i förevarande fall, ett barn som har fyllt 15 år. Om vårdnadshavaren inte anses ha en sådan befogenhet är det inte heller givet att HVB-hemmet skall anses ha det. En särskild fråga i sammanhanget är om en ”visitation” kan ske på grund av ett medgivande som den unge och/eller dennes vårdnadshavare har lämnat i samband med placeringen vid hemmet.
Borde länsstyrelsen ha inlett ett tillsynsärende?
Jag avser inte att i detta ärende ta ställning till frågan om ett privat HVB-hem får utföra en kroppsvisitation eller en ytlig kroppsbesiktning av barn och ungdomar som vårdas vid hemmet och är omhändertagna enligt LVU. Jag har i det förgående endast pekat på att saken inte är helt given från rättsliga utgångspunkter. Den fråga som anmälaren har väckt är om inte länsstyrelsen i det förevarande fallet borde ha tagit upp ett tillsynsärende med anledning av de uppgifter som socialtjänsten i Sundsvall hade lämnat.
När det gäller en länsstyrelses tillsyn vill jag rent allmänt framhålla att länsstyrelsen bör verka för att ett HVB-hem upprätthåller en balans mellan intresset av att skydda de ungdomar som finns vid hemmet och att deras integritet inte kränks mer än vad som är nödvändigt för att vården skall kunna genomföras. Givetvis måste länsstyrelsen som tillsynsmyndighet se till att ett HVB-hem där barn och ungdomar vårdas med stöd av LVU inte har rutiner som ligger utanför den ram som lagstiftningen tillåter.
Länsstyrelsen i Uppsala län kände sedan tidigare till att det vid bl.a. det nu aktuella HVB-hemmet fanns rutiner för ”visitation” av dem som vårdades vid hemmet och som haft permission. Länsstyrelsen synes ha ansett att det inte fanns något att invända mot förfarandet. Såvitt har kommit fram hade länsstyrelsen emellertid inte inom ramen för något ärende tagit ställning till om den rutin som HVB-hemmet tillämpade var i enlighet med lagstiftningen. Länsstyrelsen förefaller inte heller ha känt till om en liknande fråga hade prövats av någon annan länsstyrelse eller om saken hade varit föremål för en rättslig analys i något annat sammanhang. Mot den bakgrunden vill jag uttrycka en viss förvåning över att länsstyrelsen inte inledde ett tillsynsärende med anledning av de uppgifter som socialtjänsten i Sundsvalls kommun lämnade. Jag vill däremot inte gå så långt som att rikta någon kritik mot länsstyrelsen för att ett sådant ärende inte inleddes.
Länsstyrelsen har i sitt yttrande anfört att den uppmärksammat Socialstyrelsen på frågan om ”det är möjligt att göra överenskommelser på HVB om regler som inskränker den personliga integriteten”. Mot den bakgrunden finner jag skäl att sända en kopia av detta beslut till Socialstyrelsen. Jag finner skäl att för kännedom sända en kopia av beslutet även till Utredningen om tillsynen inom socialtjänsten samt Barnombudsmannen.