Tillstånd till tillverkning av stadsgas-----Miljödomstolen meddelade tillstånd till verksamheten. Miljönämnden överklagade och yrkade att samtliga kvantitativa utsläppsvillkor skulle kompletteras med villkor om kontroll med angivande av lägsta sammantagen noggrannhet för mätning, analys och beräkning. Miljööverdomstolen (MÖD) fann att dessa frågor hittills reglerats i ett kontrollprogram, och att så borde ske även i fortsättningen. Kontrollprogrammet skall ge information som gör det möjligt att bedöma om villkoren följts eller inte. Således bör det i villkoret anges dels att det skall finnas ett kontrollprogram, dels att det i programmet skall anges mätmetoder, mätfrekvens och utvärderingsmetoder. MÖD tillade slutligen att kontrollprogrammet skall vara klart vid den tidpunkt då tillståndet tas i anspråk och att det skall revideras fortlöpande. --- Ett särskilt yttrande finns om villkor i tillstånd och förhållandet mellan den förvaltningsrättsliga och den straffrättsliga regleringen.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
1. Miljööverdomstolen ändrar miljödomstolens domslut enligt följande.
a. Villkorspunkterna 3 och 5 skall ha följande ändrade lydelser.
3. Utsläppet av kolväten med bäddvattnet får som riktvärde inte överstiga 5 mg/l och som gränsvärde inte överstiga 500 kg per år.
5. För verksamheten skall finnas ett kontrollprogram, som möjliggör en bedömning av om villkoren följs. I kontrollprogrammet skall anges mätmetoder, mätfrekvens och utvärderingsmetoder.
b. Utredningsvillkoret U3 skall ha följande lydelse.
U3. Bolaget skall ha installerat kontinuerlig mätning av utsläppen av kväveoxider från spaltugnarna. Vidare skall bolaget senast den 1 maj 2004 ha trimmat brännarna i spaltugnarna och i hjälpångpannan för begränsning av utsläppen av kväveoxider. Bolaget skall därefter redovisa uppnådda resultat i form av utsläpp av kväveoxider såväl i mg/MJ som ton per månad respektive beräknade utsläpp per år från spaltugnarna. Baserat på därvid uppnådda resultat skall bolaget bedöma ytterligare NOx- reduktion genom modernisering av brännarna i spaltugnarna samt kostnaden för dessa åtgärder eller andra åtgärder som kan begränsa utsläppen till nivån 50 mg/MJ. Bolaget skall beakta att nämnda utsläppsnivå också skall kunna innehållas även med sämre naftakvalitet. Bolaget skall senast ett år efter dagen för denna dom till miljödomstolen ge in prövotidsredovisningen inklusive förslag till slutliga villkor för utsläppen av kväveoxider från spaltugnarna samt hjälpångpannan. Bolaget skall också redovisa effekten och kostnaderna för ytterligare begränsningsåtgärder beträffande utsläppen av kväveoxider.
c. För tillståndet skall gälla ytterligare ett utredningsvillkor, U4, med följande lydelse.
U4. Bolaget skall genomföra mätningar av halterna av metan, kolmonoxid, kväveoxider och svaveldioxid i omgivningsluften i Hjorthagen i syfte att få en uppfattning om luftkvaliteten och ett underlag för verifiering av beräkningsmodellerna. Mätningarna skall genomföras efter samråd med tillsynsmyndigheten. Resultatet av mätningarna skall redovisas till tillsynsmyndigheten senast ett år efter dagen för denna dom.
d. De tidpunkter som angivits i utredningsvillkoren U1 och U2 ändras enligt följande.
U1. Redovisningen till miljödomstolen skall ske senast den 1 april 2004.
U2. Installation av gasvarnare vid föravgasaren skall vara genomförd före den 1 juli 2004. Ombyggnad av kondensavskiljarna och installation av gasvarnare vid kolsyretvätten samt ombyggnad av ventilationen av bergrummen skall vara genomförd före den 1 mars 2004. Redovisningen till miljödomstolen skall ske senast den 1 februari 2006.
2. Miljööverdomstolen avskriver UWs m.fl. överklagande, såvitt avser den provisoriska föreskriften P1, från vidare handläggning.
3. Tillståndet får tas i anspråk utan hinder av att domen inte vunnit laga kraft.
Birka Värme Stockholm AB (bolaget) har yrkat att de i utredningsvillkoret U3 angivna tidpunkterna ändras så att bolaget senast den 31 mars 2002 skall ha installerat kontinuerlig mätning av kväveoxider från spaltugnarna och senast den 31 mars 2003 skall ha gett in ifrågavarande prövotidsredovisning.
Miljö- och hälsoskyddsnämnden i Stockholms stad (Miljönämnden) har yrkat att det i samtliga slutliga utsläppsvillkor anges en lägsta godtagbar sammantagen noggrannhet för mätning, analys och beräkning av villkorsvärdet, att bolaget åläggs att utforma förslag till slutliga villkor enligt utredningsvillkoren U1-U3 som anger en lägsta godtagbar sammantagen noggrannhet för mätning, analys och beräkning av villkorsvärdet, samt att avgörandet av frågan om slutligt villkor för utsläppet av olja till vatten skjuts upp till dess att det finns en ny analysmetod för aromatiska kolväten.
UW m.fl. (UW) har yrkat att villkorspunkterna 2, P1 och P3 skall ha följande ändrade lydelser.
2. Bolaget skall använda nafta med så låg svavelhalt som möjligt. Utsläppen av svavel till luft från gasverkets samtliga förbränningsanläggningar får som årsmedelvärde inte överskrida 2,5 mg S per MJ tillfört bränsle. Det specifika svavelutsläppet från undereldningen av spaltugnarna får som årsmedelvärde inte överskrida 0,35 mg S per MJ tillfört bränsle.
P1. Buller från anläggningen får ej ge upphov till högre ekvivalent ljudnivå utomhus vid bostäder än följande värden.
Singeltoner i ljudet skall hållas på sådan nivå att de inte kan uppfattas som störande. Den momentana ljudnivån från anläggningen får utomhus vid bostäder nattetid inte överskrida 55 dB(A.
För att kontrollera efterlevnaden skall en kontinuerligt registrerande bullermätare placeras i anslutning till något av de närmsta husen vid Artemisgatan 65 eller 69. Mätaren bör riktas mot spaltugnarna och enligt bästa förmåga skärmas från sidoljud. Resultaten av mätningarna skall vara tillgängliga för de boende och kunna användas i diskussioner med tillsynsmyndigheten.
P3. Utsläppen av kväveoxider till luft från gasverkets samtliga förbränningsanläggningar får som beräknat årsmedelvärde räknat som NO2 inte överskrida 70 mg per MJ tillfört bränsle.
UW har vidare yrkat att utredningsvillkoren U2 och U3 kompletteras enligt följande.
U2b. Bolaget skall under perioden 1 januari 2002 t.o.m. 31 december 2002 med kontinuerligt registrerande utrustning mäta halterna metan och kolmonoxid vid förskolan på Artemisgatan 61-63. Resultatet av mätningarna skall ligga till grund för ett nytt beslut om nödvändig höjd på avblåsningstornet.
U3b. Bolaget skall under perioden 1 september 2001 t.o.m. 31 augusti 2002 med kontinuerligt registrerande utrustning mäta halterna av kväveoxider och svaveldioxid vid förskolan på Artemisgatan 61-63. Resultatet av mätningarna skall ingå i underlaget för prövningen av de slutliga villkoren för kväveoxidutsläppen. De skall också användas för en bedömning om den nuvarande skorstenshöjden är tillräcklig vid sökt maxproduktion och med bolagets förslag till slutliga villkor för kväveoxidutsläppen.
UW har slutligen yrkat, som det får förstås, att Miljööverdomstolen på lämpligt sätt beaktar frågan om utsläpp från ledningsnätet.
Bolaget har bestritt de ändringar som yrkats av övriga parter.
Miljööverdomstolen avgör med stöd av 23 kap. 6 § första stycket första meningen miljöbalken målet utan huvudförhandling.
Bolaget har anfört i huvudsak följande. Efter kontakt med leverantörer av mätutrustning konstateras att den av miljödomstolen föreskrivna tidpunkten för installation inte kan klaras utan måste flyttas fram till den 31 mars 2002. Den föreskrivna prövotidsutredningen bör därmed kunna redovisas den 31 mars 2003.
Miljönämnden har anfört sammanfattningsvis följande.
Regeringen har i olika propositioner betonat vikten av att tillåtlighetsprövningen utmynnar i kontrollerbara villkor. Utan en effektiv kontroll rubbas grundsyftet med lagstiftningen. I 13 § 3 punkten miljöskyddslagen anges att en ansökan bl.a. skall innehålla förslag till hur kontroll av verksamheten skall ske.
Tillsynsmyndigheterna är skyldiga att kontrollera efterlevnaden av föreskrivna krav och anmäla straffbara överträdelser till åklagarmyndigheten. Erfarenheter visar att många förundersökningar avseende överskridande av utsläppsvillkor fått läggas ner, ofta till följd av svårigheten att bevisa att ett villkorsvärde verkligen överskridits. Verksamhetsutövare har i några fall lagt ner stora resurser på att visa att kontrollen saknar tillräcklig precision för att i efterhand avgöra om ett villkorsvärde har överskridits. För att förbättra tillförlitligheten har miljönämnden förelagt verksamhetsutövare att kontrollera villkor med en lägsta godtagbar noggrannhet. Åsidosättande av sådana förelägganden är inte straffbart.
Tillstånd skall förenas med väl kontrollerbara villkor för verksamheten för att begränsa miljöpåverkan till vad som är tekniskt möjligt, ekonomiskt rimligt och miljömässigt motiverat. Sökanden skall därför inte lämnas tillstånd förrän ansökan tillräckligt väl beskriver kontrollen av villkoren, och frågan om mätosäkerhet måste bedömas och regleras redan vid tillståndsprövningen.
Beträffande villkor för utsläpp av olja till vatten är formuleringen sådan att det i praktiken avser fett. Villkoret bör avse opolära alifatiska kolväten och totalt extraherbara aromatiska ämnen och begränsningsvärden bör anges för såväl halt som absolut mängd.
UW har anfört i huvudsak följande. Miljödomstolen har i sin dom inte i tillräcklig utsträckning beaktat kraven i 5 § miljöskyddslagen och begränsningsåtgärderna har därför inte blivit tillräckligt långtgående för att skydda de närmast boendes miljö och hälsa.
Villkor 2; Utsläppen av svavel har under senaste åren legat långt under de begränsningsvärden som anges i det villkor som föreskrivits av miljödomstolen. Med hänsyn till att avgaserna från spaltugnarna leds ut genom låga skorstenar är det särskilt angeläget att begränsa utsläppet. Om halten svavel i naftan skulle uppgå till 100 ppm bör bolaget klara vårt krav på 0,35 mg S per MJ genom att använda stadsgas i spaltugnarna.
P3; Enligt miljörapporter från de senaste åren har utsläppen av kväveoxider legat under 60 mg/MJ. Det borde därför vara möjligt att i framtiden klara ett villkor på 70 mg/MJ. Bolaget har i målet presenterat missvisande uppgifter.
Utredningsvillkor U2; Villkoret bör kompletteras med föreskrift om att bolaget skall genomföra kontinuerliga mätningar av halterna metan och koloxid. Instrument för sådana mätningar finns tillgängliga. I miljörapporten för år 2000 redovisades ett totalt metangasutsläpp på 21,5 ton under ett 12 timmar långt driftstopp. Vid inversion eller om vinden ligger mot Artemisvägen kan utsläppen vara akut hälsovådliga.
Utredningsvillkor U3; Mätningar av halterna svaveldioxid och kväveoxider är nödvändiga för att klarlägga luftkvaliteten i området och för att kalibrera modellerna för kommande spridningsberäkningar.
Kolväteutsläpp från gasledningsnätet; Det läcker ut stora mängder stadsgas från ledningsnätet, motsvarande 850 ton metan per år. Dessa utsläpp borde ha tagits upp till prövning.
Bolaget har bemött vad övriga parter anfört på i huvudsak följande sätt.
Bolaget delar miljönämndens uppfattning att ett utsläppsvillkor måste kunna kontrolleras. Bolaget har redovisat kontrollen av verksamheten genom att till den tekniska beskrivningen foga gällande kontrollprogram och redovisat en uppskattning av osäkerheten i kontrollen av utsläppen till luft av kväveoxider. En högsta mätosäkerhet kan inte garanteras i varje ögonblick. En bestämning av mätosäkerheten kräver omfattande arbetsinsatser.
Bolaget kan acceptera att villkor 3 ändras så att det avser alifatiska kolväten och totalt extraherbara aromatiska ämnen och att begränsningen bestäms till 5 mg/l vardera. Bolaget accepterar det föreslagna gränsvärdet om 500 kg per år. Villkoret skall avse utsläppen med bäddvattnet.
De beräkningar av utsläpp till luften som UW redovisat bygger på ett ”kalkylblad” som bolaget nu har korrigerat. De beräknade utsläppen blir därför något högre.
Utsläppen av svaveldioxid har kunnat hållas på en mycket låg nivå tack vare att nafta med låg svavelhalt har kunnat användas. Bolaget kan dock inte räkna med att alltid få tag i denna naftakvalitet. Det är inte möjligt att använda olika naftakvaliteter i undereldningen och i spaltningen. Det är inte rimligt att använda stadsgas - utöver eventuella överskott - som bränsle i undereldningen. Även med det av miljödomstolen föreskrivna villkoret blir utsläppet av svavel mycket lågt och skäl saknas för att ändra villkoret.
Beträffande utsläppen av kväveoxider har bolaget tidigare redovisat mätvärden som ligger i intervallet 62-75 mg/MJ tillfört bränsle. Ytterligare mätningar har nu genomförts visande mätvärden i intervallet 65-80 mg/MJ. En effektiv trimning förutsätter kontinuerlig mätning, vilket miljödomstolen ålagt bolaget att installera. Innan mätningarna har påbörjats och trimningen givit önskat resultat kan inte bolaget medge någon skärpning av den provisoriska föreskriften i den överklagade domen. Korrigeringen av förbrukad nafta medför att utsläppen av kväveoxider blir högre än vad som tidigare angivits. Härigenom ökar det i spridningsberäkningarna redovisade bidraget till halterna i omgivande luft. Marginalen till den kommande miljökvalitetsnormen är förhållandevis god och spaltgasverkets bidrag till omgivningshalterna bedöms vara försumbart.
Spridningsberäkningar är en vedertagen metod inför beslut om skorstenshöjder. I de beräkningar som bolaget kommer att utföra kommer att tas hänsyn till såväl vindförhållanden som topografi. Kontinuerliga mätningar vid förskolan skulle ge information om momentana kolvätehalter men inte vilka källor som ger upphov till de uppmäta halterna. Mot bakgrund av utredningens mål, att avgöra om avblåsningstornet skall höjas eller inte, är kontinuerliga mätningar inte relevanta. Detta gäller såväl kolväten som kväveoxider.
Naturvårdsverket har anfört följande.
Kontroll av ett tillstånds villkor, även de som innehåller siffervärden, kan inte enbart betraktas som en fråga om mätbarhet. För att kunna göra gällande att ett villkor är innehållet måste mätningar många gånger kompletteras med andra åtgärder, exempelvis rutiner för drift, skötsel och kalibrering (5 § förordningen (1998:901) om verksamhetsutövarens egenkontroll, FVE). Att få någon/några att följa rutiner av detta slag är en fråga om att på lämpligt sätt fördela ansvar för arbetsuppgifterna (4 § FVE) och att följa upp hur det sköts samt att vid behov vidta åtgärder.
Genom egenkontrollen skall verksamhetsutövaren kunna visa att villkoret är innehållet så att det avsedda skyddet för miljön uppnås. En mätnings primära syfte är inte att få fram straffrättsligt hållbara bevis.
Vad gäller önskemålet att om att ange en siffra för total mätnoggrannhet i varje utsläppsvillkor anser verket att det är svårt ange en relevant sådan. Den faktiska mätnoggrannheten kan bero på en lång rad samverkande faktorer. En siffra för total mätnoggrannhet blir också en del av det villkorskrav som verksamhetsutövaren skall visa är uppfyllt, vilket kräver en redovisning och kontroll i sig.
Länsstyrelsen har anfört i huvudsak följande.
Villkor skall vara kontrollerbara. Mätning och analys är alltid behäftade med fel. För att öka noggrannheten på analysvärden tas standardmetoder fram och krav finns på ackreditering. Provtagning skall ske av person som är ackrediterad eller har särskild utbildning. Analyser skall ske enligt standardmetoder, i vilka noggrannheten finns angiven. För att resultatet skall anses vara kvalitetssäkrat skall analysen utföras av ett ackrediterat laboratorium.
Det är inte ändamålsenligt att i ett villkor ange analysmetod och högsta tillåtna osäkerhet. Detta kan leda till onödiga omprövningar av villkor vid förändring av analysmetod. Det blir också svårt för tillsynsmyndigheten att kontrollera att redovisade data inte har en osäkerhet som överskrider den högsta tillåtna. Ett sådant tillägg kommer heller inte att underlätta bevisföringen i ett miljöbrottsärende.
Bolagets yrkande att flytta fram installation av mätutrustning och redovisning av mätresultat i sju månader tillstyrks.
Villkor 2; Även om begränsningsvärdet utnyttjas fullt ut kommer det totala utsläppet att bli lågt. Utsläpp av svavel till luft är tillräckligt reglerat i villkor 2. UWs ändringsyrkande avstyrks.
Villkor P3; Det finns potential att begränsa utsläppet av kväveoxider ytterligare. Bolaget skall enligt utredningsvillkoret U3 utreda möjligheterna att nå ner till 50 mg/MJ. P3 är ett provisoriskt villkor och kan gälla till dess att ett slutligt villkor föreskrivs. Ändringsyrkandet avstyrks.
Tillägg i utredningarna U2 och U3; Det skulle vara värdefullt att genomföra omgivningsmätningar bl.a. för att verifiera spridningsberäkningar och för att tillgodose de boendes krav på luftkvalitet i området. Genomförandet bör diskuteras med en mätkonsult. Ändringsyrkandet tillstyrks.
Beträffande gasledningsnätet anser länsstyrelsen i likhet med miljödomstolen att detta inte kan bli föremål för prövning i detta ärende.
Bolagets ansökan gjordes före miljöbalkens ikraftträdande. I målet skall därför miljöskyddslagen (1969:387) tillämpas vad gäller den materiella prövningen och miljöbalken i fråga om förfarandet.
Enligt uppgift från bolaget är den ifrågavarande utrustningen för kontinuerlig mätning av kväveoxider redan installerad varför frågan om tidpunkt för installationen numera saknar aktualitet. Den angivna tidpunkten kan därför tas bort i utredningsvillkoret U3. Det måste emellertid anges en ny tidpunkt då den i U3 angivna prövotidsredovisningen skall ges in till miljödomstolen. U3 förutsätter en ettårig utredningstid. Denna har inte ifrågasatts och Miljööverdomstolen finner inte skäl till annan bedömning. Tidpunkten bör lämpligen bestämmas till ett år efter dagen för denna dom.
UW har yrkat att kontinuerliga omgivningsmätningar av metan, kolmonoxid, kväveoxider och svaveldioxid skall utföras under ett års tid vid Artemisgatan 61. Det finns uppenbara skäl att genomföra mätningar av nyssnämnda ämnen för att dels få en uppfattning om luftkvaliteten i området, dels skapa förutsättningar för verifiering av beräkningsmodellerna. Enligt Miljööverdomstolens bedömning kan ett sådant underlag tas fram med en väsentligt mindre omfattning av mätningarna än som har yrkats. Den närmare utformningen av mätprogrammet och platsen för mätningarna bör bestämmas efter samråd med tillsynsmyndigheten och redovisningen bör ske inom ett år från dagen för denna dom.
Med hänsyn till att de i utredningsvillkoret U2 angivna tidpunkterna passerats bör nya tidpunkter anges för de föreskrivna åtgärderna.
Miljödomstolen meddelade den 22 maj 2002 en deldom i vilken den uppskjutna bullerfrågan slutligt avgjordes. Deldomen har vunnit laga kraft. Därmed har den överklagade provisoriska föreskriften upphört att gälla och överklagandet av denna kan därför inte tas upp till prövning.
Utsläppen av svaveldioxid har under de senaste åren legat mycket lågt tack vare att bolaget har kunnat införskaffa nafta med lågt svavelinnehåll. Bolaget, som avser att även fortsättningsvis använda sådan nafta, kan dock inte garantera att den finns tillgänglig fortvarigt. Miljööverdomstolen, som finner att utsläppet kommer att vara relativt litet även om villkoret utnyttjas maximalt, bedömer att det inte är skäligt att skärpa det slutliga villkoret i punkten 2.
Miljööverdomstolen delar länsstyrelsens uppfattning att det finns en potential att begränsa utsläppet till nivåer under 90 mg/MJ. Det föreskrivna villkoret innebär inte att bolaget alltid har rätt att släppa ut denna mängd; utsläppen får inte vara större än nödvändigt. Miljöverdomstolen utgår därför ifrån att bolaget bedriver verksamheten så att utsläppen i vart fall inte blir större än under senare år. Bolaget skall också, enligt vad ovan sagts, senast ett år efter domen ge in prövotidsredovisning och förslag till slutliga villkor. Med hänvisning till detta saknas anledning att nu ändra det provisoriska villkoret.
Villkoret för utsläppet av föroreningar med bäddvattnet bör, som miljönämnden och länsstyrelsen framhållit, omfatta såväl alifatiska som aromatiska kolväten och bestämmas som ett riktvärde för koncentration och ett gränsvärde för en årlig mängd. Frågan om vilka analysmetoder som skall användas utgör i detta fall inte skäl att skjuta upp villkorsfrågans avgörande. Villkoret, som således bör gälla som slutligt, bör utformas så att utsläppet av kolväten med bäddvattnet som riktvärde inte får överstiga 5 mg per liter, kompletterat med föreskriften - som här yrkats av miljönämnden och godtagits av bolaget - att utsläppet som gränsvärde inte får överstiga 500 kg per år.
Miljönämnden har yrkat, som det får uppfattas, att samtliga kvantitativa utsläppsvillkor skall kompletteras med en föreskrift att kontrollen av villkoret skall ha en lägsta sammantagen noggrannhet för mätning, analys och beräkning. Nämnden har bl.a. hänvisat till att det är svårt att straffrättsligt beivra överträdelser, att det inte är straffbart att bryta mot förelägganden om kontrollprogram samt till att regeringen i olika propositioner har betonat vikten av att tillåtlighetsprövningen utmynnar i kontrollerbara villkor och att detta har angivits i 13 § 3 punkten miljöskyddslagen på så sätt att en ansökan skall innehålla förslag till hur kontroll av verksamheten bör ske.
Enligt den ovan angivna bestämmelsen i miljöskyddslagen har det således varit möjligt att reglera kontrollfrågor i ett tillståndsärende. Detta har också förekommit, men endast undantagsvis. I praxis har frågan i allmänhet hanterats så att det i tillståndsbeslutet föreskrivits att verksamhetsutövaren skall ge in ett förslag till kontrollprogram, som därefter har handlagts som en tillsynsfråga. Tillsynsmyndigheten har därvid förelagt verksamhetsutövaren att genomföra kontrollen enligt programmet med stöd av 43 § miljöskyddslagen. Bestämmelsen i 13 § 3 punkten miljöskyddslagen har fått sin motsvarighet i 22 kap. 1 § 5 punkten miljöbalken. I denna bestämmelse föreskrivs att en ansökan i ett ansökningsmål skall innehålla förslag till övervakning och kontroll av verksamheten.
I rådets direktiv 96/61/EG om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (IPPC-direktivet) föreskrivs i artikel 9, punkt 5 att ”tillståndet skall innehålla lämpliga krav för utsläppskontroll med angivande av mätmetod, mätfrekvens och utvärderingsmetod samt omfatta en skyldighet att till den behöriga myndigheten lämna de uppgifter som är nödvändiga för att kontrollera att villkoren i tillståndet iakttas”. Direktivet trädde i kraft omkring den 1 november 1996 och skulle vara genomfört i nationell lagstiftning senast tre år efter offentliggörandet, eller senast den 10 oktober 1999.
Bestämmelsen genomfördes i svensk rätt genom miljöbalken. I 22 kap. 25 § miljöbalken föreskrivs bl.a. att en dom som innebär att tillstånd lämnas till en verksamhet i förekommande fall skall innehålla bestämmelser om tillsyn, besiktning och kontroll (punkt 3). I förarbetena till bestämmelsen (prop. 1997/98:45 del 2 s. 246) sägs bl.a. följande. ”Paragrafen innehåller i första stycket en uppräkning som inte är uttömmande. Uppräkningen är inte heller minimikrav på vad en dom i ett ansökningsmål skall innehålla. Den är snarare att se som någon form av minneslista. Vad domen skall innehålla i varje enskilt mål måste anpassas till ansökan och de frågor som denna aktualiserar i det målet”.
Genom en lagändring som trädde ikraft den 1 juli 2002 exemplifierades punkten 3 enligt följande. ” … tillsyn, besiktning och kontroll såsom utsläppskontroll med angivande av mätmetod, mätfrekvens och utvärderingsmetod”. Av propositionen till lagändringen (prop. 2001/02:65 s. 56-57) framgår att ändringen var påkallad av ett påpekande från kommissionen att IPPC-direktivets bestämmelser inte till fullo implementerats genom miljöbalken i ursprunglig lydelse. Vidare sägs ”att återge direktivets krav i det svenska regelverket innebär ingen utökning av de krav som redan ställts på miljödomstolarna. Det möter därför inga hinder att komplettera de svenska bestämmelserna med preciseringar i enlighet med IPPC-direktivet”(a. prop. s. 58).
Det nu sagda innebär att de överväganden Miljööverdomstolen har att göra i målet i fråga om kontroll av villkor kan ta sin utgångspunkt i att regleringen till sitt materiella innehåll inte har förändrats genom tillkomsten av balken eller genom 2002 års lagändring. Det som sägs i det följande tar alltså sikte på såväl regleringen i miljöskyddslagen som motsvarande reglering i miljöbalken.
Av 26 kap.19 och 20 §§miljöbalken framgår vilka krav som skall ställas på verksamhetsutövarens egenkontroll. Motsvarande bestämmelser fanns i 38 a och 38 b §§miljöskyddslagen. Av 26 kap. 20 § respektive 38 b § framgår att det i miljörapporten skall redovisas de åtgärder som vidtagits för att uppfylla villkor i ett tillståndsbeslut och resultaten av dessa åtgärder. Detta innebär i praktiken att verksamhetsutövaren skall redovisa sådan information som behövs för att kunna ta ställning till om villkoren har följts eller inte. Om tillsynsmyndigheten bedömer att informationen inte är tillräcklig kan myndigheten förelägga verksamhetsutövaren med stöd av 26 kap. 9 § MB att utöka omfattningen av kontrollen. Verksamhetsutövaren har också att följa vad som stadgas i förordningen (1998:901) om verksamhetsutövarens egenkontroll. Genom dessa bestämmelser åläggs verksamhetsutövaren att kontrollera sin verksamhet även om detta inte föreskrivits i ett tillståndsbeslut.
De villkor som i detta fall överklagats av miljönämnden utgör kvantitativa utsläppsvillkor. Det primära vid bestämmandet av dessa villkor är övervägandena i tillåtlighetsfrågan och bedömningen främst av vad som är tekniskt möjligt och ekonomiskt rimligt. Ofta fastställs vid prövningen av miljöfarlig verksamhet krav på skyddsåtgärder av olika slag, exempelvis reningsanläggningar, processutformning och skötsel av utrustning med förutsättningen att anläggningen drivs och underhålls så att utsläppet blir så litet som möjligt. Det skulle naturligtvis vara möjligt att i ett villkor i detalj föreskriva inte bara vilken reningsutrustning som krävs utan även hur denna utrustning skall drivas och underhållas i de olika driftsituationer som kan uppkomma, men villkoret skulle på detta sätt bli onödigt omfattande och detaljerat. I stället brukar det föreskrivas kvantitativa utsläppsvillkor som anses motsvara vad en rätt dimensionerad och välskött anläggning kan klara. Detta stämmer också väl för den verksamhet som nu är i fråga. Begränsningsvärdena kan sedan uttryckas på olika sätt, exempelvis som momentanvärden eller tidsmedelvärden och avse koncentration eller en absolut mängd.
Begränsningsvärdet i sig avser - oavsett om det rör sig om ett momentanvärde eller tidsmedelvärde - den koncentration eller mängd som rent fysiskt inte får överskridas. Någon hänvisning till viss mätmetod görs inte. En förutsättning för att villkor skall kunna kontrolleras är naturligtvis att mätningar utförs, men själva mätmetoden ingår inte i villkorets konstruktion. Ett begränsningsvärde kan gälla som ett månadsmedelvärde utan att det för den skull behöver anges i villkoret hur ofta mätningar skall göras. Kontrollstrategin läggs fast i ett kontrollprogram.
I en del fall definieras en utsläppsparameter genom hänvisning till viss analysmetod. En sådan hänvisning innebär inte att kontrollen av villkoret nödvändigtvis måste ske med denna metod.
Ett annat sätt att skriva kvantitativa villkor är att ange att ett visst antal mätvärden, framtagna på ett specificerat sätt, skall ligga under ett angivet begränsningsvärde. Denna modell, som förekommer i vissa EG- direktiv och svenska implementeringar av sådana direktiv, förutsätter att sättet för och omfattningen av mätningarna är noga reglerade i föreskrifter. För det fall att villkor utformas på detta sätt är det således nödvändigt att ”mätmetoder, mätfrekvens och utvärderingsmetod” anges som en del villkoret för tillståndet.
I såväl den upphävda miljöskyddslagen som miljöbalken finns en rollfördelning mellan tillståndsgivande myndighet och tillsynsmyndighet som grundas på att den tillståndsgivande myndigheten meddelar beslut som endast kan ändras under vissa förutsättningar (se 24 kap.miljöbalken). En tillsynsmyndighets beslut kan däremot ändras på ett mer formlöst sätt. Kontrollen av en tillståndsgiven verksamhet har - bland annat med hänsyn till nämnda rollfördelning - endast undantagsvis brukat reglerats i tillståndsvillkor. Det har då i allmänhet gällt enskilda kontrollfrågor som exempelvis rört behovet av ett kontinuerligt arbetande mätinstrument. Enligt Miljööverdomstolens mening finns inte anledning att frångå denna praxis. I många fall innehåller kontrollprogrammen en stor mängd detaljer avseende metod, provtagningsfrekvens, hänvisning till driftkontroll etc. Det är inte praktiskt möjligt att ha en ordning som innebär att varje ändring i kontrollen måste ske genom omprövning enligt 24 kap.miljöbalken.
Miljönämnden synes i sitt överklagande ha utgått ifrån att innehållandet av varje kvantitativt villkor skall kunna styrkas enbart med mätningar. Så är emellertid sällan fallet. Det krävs kompletterande information som visar att erhållna mätresultat är representativa för den tidsperiod som villkoret avser, att mätningarna är kvalitetssäkrade och att upplysningar ges om driftsituationen.
Bestämmelsen i 22 kap. 25 § miljöbalken förutsätter att kontrollen kan genomföras med en kombination av metoder såsom mätningar, besiktningar, indirekta mätningar och driftkontroll. Enligt Miljööverdomstolens mening bör det vara tillräckligt att det anges i tillståndsbeslutet att det skall finnas ett kontrollprogram. Av det skall bl.a. mätmetod, mätfrekvens och utvärderingsmetod framgå. Verksamhetsutövaren skall upprätta ett sådant kontrollprogram som skall vara klart vid den tidpunkt då tillståndet tas i anspråk. Kontrollprogrammet bör upprättas i samråd med tillsynsmyndigheten och fortlöpande revideras vid behov.
Hur kontrollen skall läggas upp i det enskilda fallet och regleras i kontrollprogrammet måste avgöras med beaktande av bl.a. villkorets konstruktion, tillgång och kvalitet på mätmetoder, driftkontrollens omfattning och inriktning samt utsläppets variationer. Det som är avgörande för hur kontrollen skall utformas är att den skall ge information som medger slutsatsen att ett villkor har uppfyllts. Om inte kraven uppfylls ankommer det på verksamhetsutövaren och tillsynsmyndigheten i sina respektive roller att vidta åtgärder, vilket bör ske inom ramen för kontrollprogrammet. Någon reglering i tillståndsvillkor på det sätt miljönämnden har yrkat bör därför inte ske.
Den nu pågående verksamheten bedrivs med stöd av ett dispensbeslut från 1970. Det är från miljöskyddssynpunkt angeläget att tillståndsdomen skall börja gälla omedelbart. Ett förordnande härom bör därför meddelas.
I avgörandet har deltagit hovrättsrådet Bridges, miljörådet Ramirez, hovrättsrådet Chambers, referent, och adjungerade ledamoten Jones. Enhälligt. Särskilt yttrande av miljörådet Ramirez och adjungerade ledamoten Jones.
Särskilt yttrande av miljörådet Ramirez och adjungerade ledamoten Jones.
Miljönämnden har i sitt överklagande framhållit att formuleringar av villkor och kontroll av dessa i många fall medför svårigheter i den straffrättsliga prövningen av ett villkorsöverskridande. Vi anser att det som miljönämnden har framhållit i denna fråga bör ytterligare kommenteras och anför därför följande.
Det är, som tidigare nämnts, övervägandena i tillåtlighetsfrågan som är det primära vid bestämmandet av innehållet i ett villkor. Med hänsyn till den verklighet som tillståndsmyndigheten därvid har att ta ställning till - i huvudsak redovisad i det utredningsmaterial som parterna presenterat - händer det att ett villkor får ett innehåll som, vid en eventuell överträdelse av villkoret, inte är helt otvetydigt från åtalssynpunkt men som ändå är korrekt från tillåtlighetssynpunkt enligt miljöbalken. Som en utgångspunkt gäller dock givetvis att ett tillståndsbeslut skall utformas så att miljöbalkens bestämmelser av olika slag kan tillämpas på beslutet.
Miljöbalken, liksom tidigare även miljöskyddslagen, bygger på en rollfördelning mellan verksamhetsutövaren, tillståndsgivande myndighet och tillsynsmyndighet. Verksamhetsutövarens främsta uppgift i sammanhanget är att bedriva verksamheten så att villkor och andra före- skrifter inte åsidosätts. Denne skall också på ett godtagbart sätt kunna styrka att så är fallet och i övrigt ha och bibehålla kännedom om verksamhetens betydelse från miljöskyddssynpunkt.
Tillsynsmyndighetens roll är att förvissa sig om att verksamhetsutövaren sköter sig och vid behov vidtar åtgärder. Om villkor överträds, eller oenighet uppstår mellan, tillsynsmyndigheten och verksamhetsutövaren om tolkningen av ett villkor, är det den förras skyldighet att ingripa för att förmå verksamhetsutövaren att följa villkor i enlighet med den tolkning som myndigheten gör. De åtgärder som kan bli aktuella är typiskt sett förelägganden om rättelse eller utökad kontroll, utredning av händelser m.m.. I många fall rör det sig i första hand om råd som kan lämnas mindre formbundet. Först när tillsynsmyndigheten med fog har fattat misstanke om att exempelvis ett villkor har åsidosatts blir det fråga om att anmäla överträdelsen till åtal, vilket inte behöver omfatta samtliga de situationer som beskrivits ovan. Det bör i detta sammanhang även betonas att "smärtgränsen" som utlöser en tillsynsåtgärd ligger lägre än vad som gäller i straffrättsliga sammanhang. Det kan också framhållas att i "tillsynssituationen" gäller den omvända bevisbördan, d.v.s. det är verksamhetsutövaren som har att styrka att verksamheten bedrivs enligt gällande bestämmelser. I utredningen av miljöbrott är det tvärtemot åklagaren som på vanligt sätt skall styrka en överträdelse. Det ovan sagda kan sammanfattas med att miljöbalkens system för genomdrivande av hänsynsreglerna gentemot tillståndsgiven verksamhet främst bygger på att villkor m.m. skall vara lämpade för ingripanden tillsynsvägen.