Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern tillerkänner WR ersättning med 20 000 kr och uppdrar åt Socialstyrelsen att betala ut ersättningen till honom.
Bakgrund
I Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om erkännande av yrkeskvalifikationer (nedan yrkeskvalifikationsdirektivet) finns bestämmelser som syftar till att ge unionsmedborgare som har fått sina yrkeskvalifikationer i en medlemsstat tillträde till samma yrke i en annan medlemsstat, med samma rättigheter att utöva det som medborgare där. I direktivet regleras bl.a. förutsättningarna för att erkänna specialistläkares yrkeskvalifikationer inom medlemsstaterna.
Vid den tid som är aktuell i förevarande ärende hade direktivet, i den del som gäller specialistläkare, genomförts i svensk rätt genom bl.a. bestämmelser i patientsäkerhetslagen (2010:659), patientsäkerhetsförordningen (2010:1369) och Socialstyrelsens föreskrifter (SOSFS 2007:23) om erkännande av yrkeskvalifikationer inom hälso- och sjukvården. Av dessa bestämmelser framgår bl.a. följande.
Endast den som har legitimation för yrket läkare har behörighet att utöva yrke som läkare. En läkare som har genomgått viss vidareutbildning ska efter ansökan få bevis om specialistkompetens. En läkare får ange att han eller hon har specialistkompetens inom specialiteten inom sitt yrke endast om han eller hon har sådan kompetens. (Se 4 kap.4 och 8 §§patientsäkerhetslagen.)
En läkare, som har sin utbildning från ett annat EES-land än Sverige eller från Schweiz, ska efter ansökan få legitimation som läkare i Sverige om han eller hon har ett sådant utbildnings-, examens- eller annat behörighetsbevis för läkare som anges i föreskrifter meddelade av Socialstyrelsen. Vidare ska en läkare, som efter föreskriven specialiseringstjänstgöring i ett annat EES-land än Sverige eller i Schweiz har rätt att kalla sig specialistkompetent läkare, efter ansökan få bevis om specialistkompetens i Sverige om han eller hon har svensk legitimation för yrket och ett sådant bevis om specialistkompetens för läkare som anges i föreskrifter meddelade av Socialstyrelsen. Bevis om specialistkompetens får endast utfärdas för specialiteter som är godkända i Sverige.
Om nyss nämnda krav inte är uppfyllda ska yrkesutövaren ändå få ett behörighetsbevis i Sverige om han eller hon genom yrkeserfarenhet har förvärvat rättigheter till yrket och behörig myndighet har intygat detta. En läkare som har sin utbildning från ett annat EES-land än Sverige ska också få behörighetsbevis här i landet om denne har ett sådant bevis över behörighetsgivande utbildning som följer av EES-avtalet och det yrke som sökanden avser att utöva här i landet och det yrke han eller hon är behörig för i ursprungslandet är jämförbara yrkesverksamheter. (Se 5 kap.3, 5, 10-12 §§patientsäkerhetsförordningen.)
I SOSFS 2007:23 finns vissa förtydliganden, genom hänvisningar till direktiv 2005/36/EG, kring förutsättningarna för bl.a. utländska läkare att få ett bevis om specialistkompetens.
Vissa av bestämmelserna ovan har upphört eller ändrats till följd av införandet av lag (2016:145) om erkännande av yrkeskvalifikationer som trädde i kraft den 15 april 2016.
Yrkeskvalifikationsdirektivet innehåller vissa bestämmelser om handläggningen av ansökningar. I artikel 51.2 i direktivet anges att en ansökan om tillstånd att få utöva ett reglerat yrke ska behandlas och ett vederbörligen motiverat beslut fattas av den mottagande medlemsstatens behöriga myndighet snarast möjligt och under alla omständigheter inom tre månader efter det att den fullständiga ansökan inkom. Denna tidsfrist kan emellertid förlängas med en månad i vissa fall. Beslutet eller underlåtenhet att meddela beslut inom föreskriven tid ska enligt artikel 51.3 kunna överklagas hos domstol enligt nationell rätt.
Artikel 51.2 i direktivet har införlivats i svensk rätt genom 5 kap. 7 § patientsäkerhetsförordningen. I den bestämmelsen anges att ärenden enligt
1-15 §§ ska handläggas skyndsamt. I ärenden enligt 1-13 §§ ska Socialstyrelsen inom en månad från ansökningsdagen bekräfta mottagandet av ansökan och, i förekommande fall, uppmana sökanden att komma in med kompletterande underlag. Socialstyrelsen ska fatta beslut i ärendet inom tre månader från det att en fullständig ansökan givits in. I ärenden enligt 10, 12 eller 13 §§ får tidsfristen förlängas med en månad, om det finns särskilda skäl.
Direktivet ger enligt artikel 51.3 rätt att inte bara överklaga ett faktiskt beslut, utan också att väcka en s.k. passivitetstalan. Den svenska lagstiftaren har dock valt att inte införa någon möjlighet till en sådan passivitetstalan (se prop. 2015/16:44 s. 105 f.).
WR, som är tysk medborgare, ansökte i maj 2012 hos Socialstyrelsen om legitimation och bevis om specialistkompetens som läkare. I ansökan angavs att han ansökte om bevis om specialistkompetens i ”General (internal) Medicine & Respiratory Medicine/Respiratory Medicine” med hänvisning till direktiv 2005/36/EG. I Sverige är lungsjukdomar den specialitet som motsvarar Respiratory Medicine.
Socialstyrelsen beslutade den 18 juli 2012 att för WR utfärda legitimation som läkare och specialistkompetensbevis inom internmedicin. Den 21 juli 2012 överklagade WR Socialstyrelsens beslut och påtalade att han hade specialistkompetens i Respiratory Medicine genom utbildning och arbete i Storbritannien och Tyskland.
I ett e-postmeddelande den 13 september 2012 bekräftade en handläggare på Socialstyrelsen att WR:s överklagande hade mottagits av myndigheten. I meddelandet frågade handläggaren också om WR:s ansökan avsåg specialiteten lungsjukdomar eller ”internmedicin och lungsjukdomar”. Han informerades samtidigt om att Sverige inte utfärdar specialistkompetensbevis inom ”intern medicin och lungsjukdomar”.
WRs överklagande den 21 juli 2012 rättidsprövades aldrig av Socialstyrelsen och lämnades således inte heller över till en förvaltningsrätt.
Den 7 mars 2013 skickade WR ett e-postmeddelande till Socialstyrelsen i vilket han hänvisade till vad som hittills hade hänt i hans ärende och påpekade att han inte hade hört något från Socialstyrelsen sedan september 2013. Socialstyrelsen svarade den 4 april 2013 att Socialstyrelsen hade registrerat en ansökan om specialistbevis i respiratory medicine (lungsjukdomar) den 5 september 2012 och att myndigheten skulle göra en bedömning enligt den s.k. generella ordningen i direktiv 2005/36/EG. Socialstyrelsen begärde in kompletterande handlingar från WR för att göra denna bedömning. I brevet angavs att Socialstyrelsen skulle fatta beslut i ärendet på det underlag som fanns om inte de begärda kompletteringarna hade kommit in inom en månad.
Den 10 april 2013 bekräftade WR för Socialstyrelsen att hans ansökan avsåg respiratory medicine. Han hänvisade till de handlingar som han hade skickat in i samband med sin ursprungliga ansökan. I ytterligare ett e-postmeddelande den 14 juli 2013 påtalade WR att han önskade ett beslut från Socialstyrelsen gällande hans ansökan som han eventuellt kunde överklaga.
I en skrivelse till WR den 15 juli 2013 uppgav Socialstyrelsen följande.
As I understand this new information is an application for respiratory medicine? An assessment of your qualifications will then be made and a decision will be taken.
Den 4 januari 2015 skickade WR in ett överklagande till Socialstyrelsen och yrkade att han skulle beviljas specialistkompetensbevis avseende lungsjukdomar. Han gjorde gällande att Socialstyrelsens underlåtenhet att lämna över hans överklagande av Socialstyrelsens beslut den 18 juli 2012 till förvaltningsdomstol var ett agerande i strid med artikel 6 i Europakonventionen och att Socialstyrelsen dröjde med att fatta beslut angående hans ansökan om specialistkompetensbevis avseende lungsjukdomar.
Socialstyrelsen överlämnade inte överklagandet till förvaltningsrätten. Den 26 januari 2015 tog Socialstyrelsen emot WR:s överklagande för rättidsprövning från Förvaltningsrätten i Stockholm. Den 10 september 2015 lämnades överklagandet över till förvaltningsrätten.
Anspråket m.m.
WR har begärt skadestånd av staten med 2 191 133 kr. Av beloppet avser 70 000 kr ersättning för ideell skada och 2 121 133 kr avser ersättning för förlorad inkomst. Till stöd för sitt anspråk har WR anfört bl.a. följande.
Hans ursprungliga ansökan från maj 2012 avsåg även specialistkompetensbevis i lungsjukdomar, men Socialstyrelsen förstod inte detta och beslutade den 18 juli 2012 bara i fråga om legitimation och specialistkompetens i internmedicin. Han uppfyller förutsättningarna för att beviljas specialistkompetensbevis i lungsjukdomar. Socialstyrelsen skickade sedan inte över hans överklagande från juli 2012 till förvaltningsrätten. I stället registrerades en ny ansökan i september 2012 och Socialstyrelsen har ännu inte fattat beslut med anledning av den [vid den tidpunkt då han framställde sitt skadeståndsanspråk hos Justitiekanslern vilket var den 16 juni 2015, Justitiekanslerns anm.].
Justitiekanslerns anm.]
Han har inte fått tillgång till en rättvis rättegång enligt artikel 6 i Europakonventionen eftersom Socialstyrelsen inte lämnade över hans överklaganden till förvaltningsrätten. Genom Socialstyrelsens agerande hindras han från att arbeta som specialist i lungsjukdomar i Sverige, vilket är i strid med artikel 15 i EU-stadgan och etableringsfriheten som garanteras i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF). Till följd av att Socialstyrelsen inte fattade beslut i hans ärende har han gått miste om inkomster från arbete som specialist i lungsjukdomar.
Staten har också genom att inte införa regler som ger möjlighet att överklaga underlåtenhet att fatta beslut gällande ansökningar grundade på yrkeskvalifikationsdirektivet, agerat i strid med artikel 51.3 i direktivet och han har därmed nekats rätten till ett effektivt rättsmedel enligt artikel 47.1 i EU-stadgan. Detta har orsakat honom skada.
Socialstyrelsen har med ett eget yttrande lämnat över anspråket hit. I yttrandet den 9 september 2015 har Socialstyrelsen anfört bl.a. följande.
Socialstyrelsen har beviljat WR:s ansökan om legitimation och specialistkompetensbevis mot bakgrund av de handlingar hans ansökan omfattade. Bevis om specialistkompetens meddelades i specialiteten internmedicin.
Enligt Socialstyrelsen bedömning omfattade handlingarna i WR:s ansökan en ansökan om specialistkompetensbevis inom internmedicin. Eftersom ansökan bifölls bifogades ingen besvärshänvisning beslutet att meddela WR legitimation som läkare samt bevis om specialistkompetens i internmedicin.
När WR överklagade avsaknaden av ett beslut vad gällde hans specialistkompetens inom Respiratory Medicine tolkade myndigheten denna skrivelse som en ansökan om specialistkompetensbevis inom Respiratory Medicine. Ett nytt ärende registrerades då för att handlägga och bedöma WR:s specialistkompetens inom Respiratory Medicine.
WR:s ursprungliga ansökan innehöll inte några uppgifter om bevis om specialistkompetens inom Respiratory Medicine. Kompletterande handlingar begärdes in vid flera tillfällen för att myndigheten skulle kunna pröva WR:s specialistkompetens inom denna specialitet. WR inkom dock inte med någon av de begärda handlingarna utan fortsatte att hänvisa till de handlingar han tidigare sänt in till Socialstyrelsen.
Socialstyrelsen gör bedömningen att myndigheten borde ha fattat ett avslagsbeslut i enlighet med myndighetens rutiner, vad gäller WR:s ansökan om specialistkompetens inom Respiratory Medicine.
Socialstyrelsen gör också bedömningen att myndigheten borde ha rättidsprövat
WR:s överklaganden.
Enligt Socialstyrelsens uppfattning har det förekommit vissa brister i handläggningen av WR:s ärende. Med brister avses här främst att WR:s överklaganden inte har handlagts på ett korrekt sätt enligt myndighetens rutiner och gällande regelverk. Dessa brister är dock att hänföra till tiden efter det att WR beviljats legitimation som läkare och bevis om specialistkompetens i internmedicin. WR har haft möjlighet att arbeta som läkare och specialistläkare sedan den 18 juli 2012. Enligt Socialstyrelsens uppfattning har därför bristerna i handläggningen inte haft någon betydelse för WRs möjlighet att arbeta som läkare och specialistläkare i Sverige.
Sammanfattning
Sammanfattning
Sammanfattningsvis har det enligt Socialstyrelsens uppfattning inte förekommit skadegörande fel eller försummelse enligt 3 kap 2 § skadeståndslagen vid handläggningen av WR:s ärende. Socialstyrelsen har därför inte heller åsidosatt statens förpliktelser som följer av medlemskapet i den Europeiska unionen.
WR har beretts tillfälle att bemöta Socialstyrelsens yttrande och anfört bl.a. följande.
Den 15 september 2012 skickade han ett e-postmeddelande till Socialstyrelsen i vilket han bl.a. hänvisade till Socialstyrelsens e-postmeddelande den 13 september 2012 och uppgav att hans ansökan gjordes för att arbeta inom ”respiratory medicine” i Sverige. Det stämmer därför inte som Socialstyrelsen påstår i sitt yttrande att han inte kom in med något svar på Socialstyrelsens frågor i meddelandet den 13 september 2012.
Socialstyrelsen har upplyst Justitiekanslern om att det hos myndigheten inte finns registrerat något e-postmeddelande från WR den 15 september 2012.
Justitiekanslern har inhämtat ytterligare information angående handläggningen av WR:s ärenden. Av denna framgår följande.
Förvaltningsrätten i Stockholm beslutade den 30 mars 2016 att avvisa
WR:s överklagande av Socialstyrelsens beslut den 18 juli 2012. I skälen för beslutet konstaterade förvaltningsrätten bl.a. att Socialstyrelsen i sitt beslut den 18 juli 2012 inte hade prövat frågan om WR kunde beviljas specialistkompetens i lungsjukdomar och därför fanns inte något överklagbart beslut i den delen. Domstolen ansåg sig därför förhindrad att pröva den frågan och avvisade överklagandet. Kammarrätten i Stockholm beslutade den 6 juli 2016 att inte meddela prövningstillstånd sedan WR överklagat dit.
Socialstyrelsen beslutade den 14 april 2016 att avslå den ansökan om specialistkompetensbevis i lungsjukdomar som registrerades den 5 september 2012. I skälen för beslutet angavs bl.a. följande. WR har inte specialistkompetensbevis i lungsjukdomar i Norge och inte sådan utbildnings-, examens- eller behörighetsbevis som anges för Tyskland i bilagan till yrkeskvalifikationsdirektivet. Han har heller inte kommit in med tillräckligt underlag för att prövning enligt den generella ordningen. Ansökan om specialistkompetensbevis ska därför avslås.
WR har överklagat Socialstyrelsens beslut till Förvaltningsrätten i Stockholm som ännu inte har avgjort målet.
Rättsliga utgångspunkter
Enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen ska staten ersätta personskada, sak­skada eller ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller för­sum­mel­se vid myndig­hets­utövning i sådan verksamhet som staten svarar för. Socialstyrelsens handläggning av och beslut i ärenden gällande specialistkompetensbevis för läkare är sådan verksamhet.
Enligt 3 kap. 2 § 2 skadeståndslagen ska staten också ersätta skada på grund av att någon kränks på sätt som anges i 2 kap. 3 § samma lag genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Ersättning för sådan ideell skada kan utgå med stöd av 2 kap. 3 § skadeståndslagen endast när den skadelidande har utsatts för en allvarlig kränkning genom vissa typiskt sett integritets­kränkande brott. Regleringen i skadeståndslagen innebär att staten normalt inte är skyldig att ersätta ideell skada som uppkommer vid myndighetsut­övning.
Staten bär inte något strikt skadeståndsansvar för ofullkomligheter i den statliga verksamheten. Liksom övriga regler i skadeståndslagen innebär 3 kap. 2 § ett ansvar för styrkt vållande. Det är inte tillräckligt att en myn­dighet eller en domstol har gjort en bedömning av en rätts- eller bevisfråga som kan ifrågasättas eller kan kritiseras för sitt ställningstagande i en fråga där det har funnits utrymme för olika bedömningar. Endast rena förbise­enden av en bestämmelse eller uppenbart oriktiga bedömningar anses utgöra fel eller försummelse i den mening som avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Detta har på senare tid också uttryckts som att bedömningen av om en myndighet har varit oaktsam ska vara objektiv. Vid den bedömningen är det av stor vikt vad för slags regel, norm eller princip som har åsidosatts, vad dess normskydd omfattar och vilka risker felet eller försummelsen innebär. (Jfr bl.a. rättsfallen NJA 1994 s. 194 och 654, NJA 2003 s. 285, NJA 2007 s. 862 samt NJA 2013 s. 842 och 1210.)
Enligt Högsta domstolens praxis (se främst NJA 2005 s. 462 och NJA 2007 s. 584) kan staten också bli ersättningsskyldig vid överträd­el­ser av Europa­konventionen. I den mån Sverige har en för­plikt­else att gottgöra en över­trädelse av konventionen genom en rätt till skade­stånd ska skadestånd i första hand utgå med stöd av 3 kap. 2 § skade­stånds­lagen. Vid prövningen ska denna be­stäm­mels­e tolkas konformt med konventionen. När det gäller ersättning för ideell skada kan enligt Högsta domstolen de be­gräns­ning­ar som följer av 2 kap. 3 § skade­stånds­lagen inte bortfalla ens vid en kon­­ventionskonform tolkning. Därmed kan ersätt­ning för ideell skada vid över­träd­elser av konventionen i regel inte grundas på skade­stånds­lag­en. Sådan ersättning kan dock utgå utan särskilt lag­stöd om det krävs för att upp­fylla Sveriges åtag­­an­den enligt kon­ven­tion­en. Med det menas skyl­dig­het­­en enligt artikel 13 i konventionen att på det nationella planet till­handa­hålla rätts­medel för att komma till rätta med konventions­över­träd­elser.
För en rätt till ersättning krävs förutom att det har förekommit ett skade­stånds­grundande fel etc. att detta har orsakat skada för den enskilde. Det ankommer på den som begär ersättning att styrka skadan och dess omfatt­ning.
Enligt de principer som framgår av EU-domstolens fasta praxis kan skadeståndsskyldighet för staten på unionsrättslig grund uppkomma under förutsättning att följande materiella villkor är uppfyllda.
Staten har överträtt en unionsrättslig regel som är avsedd att skapa rättigheter för enskilda. Överträdelsen är tillräckligt allvarlig (klar). Det finns ett direkt orsakssamband mellan överträdelsen och skadan eller skadorna.
Staten har överträtt en unionsrättslig regel som är avsedd att skapa rättigheter för enskilda.
Överträdelsen är tillräckligt allvarlig (klar).
Det finns ett direkt orsakssamband mellan överträdelsen och skadan eller skadorna.
Bedömningen i detta fall
Socialstyrelsens hantering av WRs överklagande i juli 2012
WR överklagade den 21 juli 2012 Socialstyrelsens beslut den 18 juli 2012 att utfärda legitimation som läkare och specialistkompetensbevis inom internmedicin. Eftersom Socialstyrelsen inte gjorde någon omprövning av beslutet och ändrade på det sätt som WR begärde skulle myndigheten ha rättidsprövat överklagandet och lämnat över det till förvaltningsrätten (se 6 b § förvaltningsprocesslagen [1971:291] och 28 § förvaltningslagen [1986:223]). Så skedde emellertid inte, utan överklagandet behandlades istället som en ny ansökan från WR.
Enligt artikel 6.1 i Europakonventionen har en person, vid prövningen av hans eller hennes civila rättigheter och skyldigheter eller vid en anklagelse mot honom eller henne för brott, rätt till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som har upprättats enligt lag.
I de fall artikel 6.1 i Europakonventionen är tillämplig ska den enskilde tillförsäkras tillgång till domstolstolsprövning i en rättssäker process. Bestämmelsen uppställer en rad olika specifika krav på hur domstolsprövningen ska vara utformad för att den ska anses innefatta tillfredsställande rättssäkerhetsgarantier. Den primära rätt som följer av artikeln avser dock själva tillgången till domstolsprövning som sådan (access to court). Med detta avses såväl faktisk som rättslig möjlighet att få till stånd en domstolsprövning av den aktuella rättighetens omfattning och innehåll.[1]
[1]
Enligt artikel 47.2 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna Europeiska unionens stadga (EU-stadgan) har var och en rätt att inom skälig tid få sin sak prövad i en rättvis och offentlig rättegång och inför en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag. EU-stadgan är tillämplig när bl.a. medlemsstaternas myndigheter och domstolar tillämpar unionsrätten (se artikel 51.1). EU-domstolens tolkning av denna bestämmelse innebär att de grundläggande rättigheterna som garanteras i EU-stadgan måste iakttas när en nationell lagstiftning omfattas av unionsrättens tillämpningsområde.[2] Med undantag för sitt tillämpningsområde ska de garantier som erbjuds enligt artikel 6.1 i Europakonventionen tillämpas på likartat sätt i unionen.[3]
[2]
[3]
WR:s ansökan om specialistkompetensbevis avser en sådan civil rättighet som omfattas av artikel 6.1 i Europakonventionen och det har varit fråga om en reell och seriös tvist angående rättigheten.[4]
[4]
Socialstyrelsens underlåtenhet att rättidspröva och överlämna WR:s överklagande till förvaltningsrätten innebar att han nekades möjlighet att få Socialstyrelsens beslut den 18 juli 2012 prövat av domstol. Det är först sedan WR själv överklagade direkt till förvaltningsrätten i januari 2015 som Socialstyrelsens beslut kunde komma under domstolsprövning. WR:s rätt till domstolsprövning enligt artikel 6.1 Europakonventionen har åsidosatts genom det inträffade. Eftersom Socialstyrelsens handläggning innefattar en tillämpning av lagstiftning som grundar sig på yrkeskvalifikationsdirektivet är EU-stadgan tillämplig. Socialstyrelsens agerande har därför också varit i strid med artikel 47.2 i EU-stadgan.
Enligt artikel 13 i Europakonventionen ska den vars rättigheter enligt konventionen har åsidosatts ha tillgång till ett effektivt nationellt rättsmedel för att komma till rätta med överträdelsen. WR har inte gottgjorts och har inte heller kunnat gottgöras för konventionsöverträdelsen inom ramen för processen i fråga. Vad som återstår då är ekonomisk ersättning för den ideella skada som han kan ha lidit. Överträdelsen har i detta fall avsett en rättsäkerhetssyftande princip och än idag har Socialstyrelsen inte rättidsprövat WR:s överklagande eller lämnat över det till en förvaltningsrätt. Med hänsyn till detta kan det inte anses tillräckligt att konstatera att en överträdelse har skett utan ekonomisk kompensation är nödvändig. Utifrån vad som kommit fram i ärendet får ett skadestånd om 20 000 kr anses vara en rimlig ersättning (jfr NJA 2013 s. 842).
Socialstyrelsens handläggning av WR:s nya ansökan
Socialstyrelsen behandlade, som har konstaterats ovan, WR:s överklagande av beslutet den 18 juli 2012 som en ny ansökan om specialistkompetensbevis i lungsjukdomar. Det ärendet registrerades den 5 september 2012. Beslutet i ärendet fattades den 14 april 2016.
Socialstyrelsen efterfrågade vissa kompletteringar från WR den 4 april 2013 och angav att ärendet skulle avgöras om WR inte hördes av inom en månad. Av WR:s svar till Socialstyrelsen får anses framgå att han önskade att ärendet skulle avgöras på befintligt underlag då han ansåg att vad han hade åberopat i ärendet var tillräckligt för att han skulle kunna beviljas specialistkompetensbevis i lungsjukdomar.
Den rimliga slutsatsen av detta är att WR:s ansökan ska anses fullständig den 4 april 2013 eller i vart fall senast en månad efter Socialstyrelsens brev till WR den 4 april 2013. Det kan konstateras att Socialstyrelsen fattade beslut i ärendet den 14 april 2016, dvs. ca 3 år efter ansökan var komplett. Därmed har tidsfristerna i artikel 51.2 i yrkeskvalifikationsdirektivet och 5 kap. 17 § patientsäkerhetsförordningen överskridits.
Socialstyrelsens agerande innefattar skadeståndsgrundande fel enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen. Vidare får artikel 51.2 i yrkeskvalifikationsdirektivet anses vara en bestämmelse som skapar rättigheter för enskilda och Socialstyrelsen har gjort sig skyldig till en allvarlig överträdelse av denna bestämmelse. Socialstyrelsens handläggning grundar således skadeståndsansvar även enligt det unionsrättsliga skadeståndsinstitutet.
För en rätt till skadestånd krävs dock att det skadeståndsgrundande felet har orsakat den skada som görs gällande. WR:s anspråk avser inkomster han anser att han har gått miste om på grund av att han inte har kunnat arbeta som specialist i lungsjukdomar.
Som utgångspunkt får gälla att underlåtenhet att meddela beslut i rätt tid i ett fall som detta kan orsaka inkomstförluster för sökanden under förutsättning att det är klarlagt att personen i fråga hade fått bifall till sin ansökan tidigare än vad som annars skulle ha varit fallet. WR:s ansökan har avslagits av Socialstyrelsen och frågan om hans rätt till specialistkompetensbevis kommer att avgöras av förvaltningsrätten. I nuläget bedömer Justitiekanslern därför att det inte är klarlagt att han hade fått bifall till sin ansökan. Förhållandena är således sådana att WR inte kan anses ha lidit någon förmögenhetsskada motsvarande förlorad inkomst till följd av att Socialstyrelsen inte meddelade beslut inom den aktuella tidsfristen. Det saknas därmed förutsättningar att på den föreliggande utredningen utge något skadestånd till WR för förlorad inkomst.
Det står dock WR fritt att återkomma med ett nytt anspråk för det fall förvaltningsdomstolarnas prövning av ärendet om specialistkompetensbevis mynnar ut i att han beviljas sådant bevis. Han bör då också ge in utredning som visar vilken inkomst han har gått miste om. Justitiekanslern kommer då att på nytt pröva om kravet på orsakssamband och visad skada är uppfyllt, eftersom staten medger skadeståndsskyldighet i och för sig.
Socialstyrelsens tolkning av den ursprungliga ansökan m.m.
WR har påtalat att Socialstyrelsen inte prövade hans ansökan från maj 2012 som en ansökan om specialistkompetensbevis i lungsjukdomar, trots att han ansökt om det. Oavsett om Socialstyrelsens tolkning kan anses innefatta ett skadeståndsgrundande fel, är orsakssambandfrågorna m.m. som aktualiseras snarlika de som gäller beträffande felet att fatta beslut för sent. Det saknas därför anledning att nu pröva frågan om Socialstyrelsens tolkning av ansökan är skadeståndsgrundande. Detsamma gäller frågan om Sverige genom att inte införa regler angående passivitetstalan har gjort sig skyldig till en överträdelse av unionsrätten som kan grunda skadeståndsansvar gentemot WR för påstådda inkomstförluster.
[1] Europadomstolens dom den 21 februari 1975 i Golder v. United Kingdom, Application no. 4451/70, p. 26.
[1]
[2] Dom Åklagaren mot Lara, EU:C:2010:617, punkt 21.
[2]
[3] Se Förklaringarna till Artikel 47 i EU-stadgan, Europeiska unionens tidning den 14 december 2007, se EUT 2007 C 303 s. 02.
[3]
[4] Se Maxwell, H, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2015, s. 162 f.
[4]