Sedan åtgärder enligt zoonoslagen (1999:658), bl.a. slakt av grisar, vidtagits på grund av att salmonellasmittat foder levererats till ett antal lantbrukare, har Jordbruksverket betalat ersättning enligt zoonosförordningen (1999:660) till de lantbrukare som drabbats av åtgärderna. Staten har inte ansetts ha rätt att regressvis ta i anspråk lantbrukarnas skadeståndsfordringar mot leverantören av det salmonellasmittade fodret.
Staten genom Justitiekanslern väckte vid Stockholms tingsrätt talan mot Sanders ek. för. och yrkade förpliktande för Sanders att till staten betala 82,5 milj. kr jämte viss ränta.
Lantmännen bestred statens talan.
Rörande tvistens bakgrund och parternas ståndpunkter anförs följande i HD:s beslut.
Under våren 2003 sålde Sanders ek. för. från föreningens fabrik i Norrköping till gårdar i framför allt Östergötland foder som visade sig vara salmonellasmittat. Efter det att smittan upptäckts vidtog Jordbruksverket åtgärder enligt 5 § zoonoslagen (1999:658) på gårdar dit foder hade sålts. Bl.a. lät verket slakta ett stort antal grisar. Staten genom Jordbruksverket har med tillämpning av 5 § zoonosförordningen (1999:660) betalat ut sammanlagt cirka 82,5 milj. kr i ersättning till lantbrukare som drabbats av kostnader eller förluster på grund av Jordbruksverkets åtgärder.
Staten har i ansökan om stämning yrkat att Sanders skall förpliktas att till staten betala 82,5 milj. kr jämte ränta. Som grund för sin talan har staten hävdat att Sanders orsakat de skador som uppkommit på grund av utslaktningen, att de ersättningar som Jordbruksverket betalat till de drabbade lantbrukarna skall ses som förskottsbetalningar och att staten har rätt att från Sanders återfå vad staten betalat till lantbrukarna.
Staten har hävdat, att Sanders är skadeståndsskyldig mot lantbrukarna för skadorna i första hand till följd av ett strikt skadeståndsansvar, i andra hand att Sanders gentemot lantbrukarna får anses ha utfäst att fodret skulle vara fritt från salmonellasmitta och i tredje hand till följd av oaktsamhet eller grov oaktsamhet vid tillverkningen av fodret samt att staten har regressrätt mot Sanders för de utbetalda ersättningarna oavsett på vilken grund Sanders är skadeståndsansvarig.
Lantmännen har bestritt statens yrkande. Som grund för bestridandet har Sanders hävdat i första hand att staten inte har någon laglig rätt att kräva Sanders på utgivna belopp oberoende av om staten haft skyldighet att utge ersättningarna eller ej. Lantmännen har därvid gjort gällande att regressrätt inte kan grundas på tillämpliga författningar eller härledas från rättspraxis eller genom analogisk tilllämpning av allmänna skadeståndsrättsliga principer. Lantmännen har bestritt att föreningen ådragit sig någon form av skadeståndsskyldighet gentemot enskilda lantbrukare och lantbruksföretag på någon av de av staten påstådda ansvarsgrunderna. Dessutom har Sanders anfört att för det fall att föreningen såsom skadeståndsansvarig regressvis skulle ha att ersätta staten, skall ansvaret jämkas eftersom staten har förvärrat skadan eller förhindrat lantbrukarna att begränsa skadorna.
Tingsrätten (tingsfiskalen Hancock) beslöt den 26 september 2006 på parternas hemställan med stöd av 56 kap. 13 § RB att hänskjuta följande fråga till HD:
Jordbruksverket har betalat ersättning till enskilda lantbrukare, som är näringsidkare, och lantbruksföretag med tillämpning av 5 § zoonosförordningen med anledning av att salmonellasmittat foder såldes våren 2003 från Lantmännens foderfabrik i Norrköping och att åtgärder enligt 5 § zoonoslagen - bl.a. slakt av grisar - därför vidtogs på ett antal gårdar i framför allt Östergötland dit fodret hade sålts. Har staten regressrätt gentemot Sanders för den ersättning som Jordbruksverket har betalat,
a) för det fall staten kan visa att Sanders får anses ha utfäst att levererat svinfoder skulle vara fritt från salmonellasmitta och på grund därav ådragit sig skadeståndsansvar gentemot köparna av fodret,
b) för det fall Sanders skulle anses strikt skadeståndsansvarig gentemot köparna - dvs. ansvarig även om någon utfästelse inte har lämnats - på grund av det ansvar som Sanders har för skadebringande egenskaper hos dess produkter,
c) för det fall Sanders skulle anses skadeståndsansvarig gentemot köparna till följd av vårdslöshet vid tillverkningen av fodret på grund av det ansvar som lantmännen har för skadebringande egenskaper hos dess produkter eller
I avvaktan på HD:s prövning förklarades målet i tingsrätten vilande.
HD avgjorde målet efter föredragning.
Föredraganden, rev.sekr. Welch, föreslog i betänkande följande beslut:
Frågan i målet är huruvida staten har rätt att från Sanders återkräva betalning för de ersättningar för slaktade grisar som staten genom Jordbruksverket betalat till drabbade lantbrukare (och lantbruksföretag).
Staten har anfört att ersättningarna till lantbrukarna har utgetts enligt de bestämmelser som gäller om ersättning vid s.k. zoonoser (dvs. sjukdomar m.m. som kan spridas naturligt från djur till människa) och utgör förskott som staten har rätt att återfå. Statens uppfattning är således att staten har övertagit den rätt till skadestånd som de enskilda lantbrukarna kan ha gentemot Sanders.
Staten har till grund för sin talan när det gäller Lantmännens skyldighet att utge skadestånd åberopat omständigheter som enligt staten innebär att ersättning kan utgå med tillämpning av regler om såväl produktansvar som utfästelse enligt köprättsliga regler. Därutöver har staten gjort gällande att en tillämpning av allmänna skadeståndsrättsliga principer innebär att skadeståndsskyldighet föreligger även på utomobligatorisk grund.
Vid leveransen av det salmonellasmittade fodret har förelegat ett kontraktsförhållande mellan näringsidkare, Sanders å den ena sidan och de enskilda lantbrukarna å den andra. Inomobligatoriska regler är således tillämpliga.
Enligt 2 kap. 1 § skadeståndslagen (1972:207) skall den som uppsåtligen eller av vårdslöshet vållar personskada eller sakskada ersätta skadan. Bestämmelsen gäller i princip även i kontraktsförhållanden på angivna slag av skador. Undantag görs dock enligt 1 § skadeståndslagen om annat är föreskrivet eller föranleds av avtal eller i övrigt följer av regler om skadestånd i avtalsförhållanden (se prop. 1972:5 s. 157 f. och 236 f.).
Någon allmän bestämmelse i lag som reglerar rätten för en skadelidande att regressvis kräva annan finns inte, även om 2 § andra stycket skuldebrevslagen anses ge viss vägledning på det obligationsrättsliga området. Sådana regler finns däremot på olika håll inom speciallagstiftningen.
Som en allmän förutsättning för att staten skall ha rätt att regressvis kräva Sanders på ersättning i den föreliggande situationen måste krävas att staten har haft en skyldighet att enligt reglerna om bekämpning av salmonella utge ersättning till de lantbrukare som drabbats ekonomiskt av smittan.
Förfarandet vid bekämpning av salmonella hos djur regleras i zoonoslagen (1999:658). I 1 § fjärde stycket anges att särskilda föreskrifter finns om ersättning för kostnader och förluster med anledning av åtgärder enligt lagen. Enligt 5 § får regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer, dvs. Jordbruksverket, meddela föreskrifter eller i det enskilda fallet besluta om bl.a. slakt eller annan avlivning av djur.
Regler om ersättning vid ingripanden enligt zoonoslagen finns i zoonosförordningen. Ersättning av statsmedel kan enligt 5 § lämnas till den som på grund av föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av zoonoslagen drabbas av bl.a. kostnad eller förlust genom att djur avlivas eller att djur och djurprodukter samt avfall och annat material oskadliggörs. Ersättning lämnas enligt 6 § med högst femtio procent av de kostnader och förluster som kan ersättas enligt 5 §. Enligt 9 § i förordningen får Jordbruksverket besluta om ersättning med högre belopp än 50 procent om det finns särskilda skäl. Vidare kan enligt 10 § ersättningen jämkas om den ersättningsberättigade uppsåtligen eller genom vårdslöshet själv har medverkat till kostnaden eller förlusten.
Någon bestämmelse om rätt att kräva annan som orsakat skada eller förlust som omfattas av zoonoslagen finns inte i förordningen.
Bestämmelsen om ersättning i 5 § förordningen är till sin språkliga utformning en fakultativ bestämmelse. Av dess ordalydelse följer således inte någon skyldighet för staten att utge ersättning till dem som drabbats av smitta. Inte heller övriga bestämmelser i förordningen ger vid handen att en sådan skyldighet skulle finnas vid zoonoser. Däremot finns en sådan bestämmelse intagen i epizootilagen, vilken emellertid reglerar bekämpning av allvarligare sjukdomar än salmonella.
Vid zoonoslagens tillkomst diskuterades ersättningsfrågor. Därvid (se prop. 1998/99:88 s. 40) hänvisades till vad som sagts vid tillkomsten av zoonoslagens föregångare lagen om bekämpande av salmonella hos djur. Departementschefen uttalade därvid bl.a. följande. ”Bestämmelserna i dåvarande salmonellaförordningen kan inte anses innebära ett fastslående av att staten i princip skall vara skyldig att på skadeståndsrättslig eller annan grund svara för kostnader eller förluster som drabbar djurägaren vid myndighetsingripande med stöd av förordningen. Avsikten med dessa regler är endast att i skälig omfattning mildra de ekonomiska konsekvenser som en salmonellainfektion kan innebära för de enskilda djurägarna. Reglerna är alltså att betrakta som offentligrättsliga bestämmelser till förmån för enskilda.” Därefter konstaterades i prop. att regeringen inte såg någon anledning att vid zoonoslagens tillkomst göra en annan bedömning än den som gjordes i det tidigare lagstiftningsärendet.
Det sades vidare att principen för ersättning enligt zoonoslagen skiljer sig från den princip som valts för den föreslagna epizootilagen, enligt viken en rätt till ersättning föreligger. Det konstaterades att skillnaden motiveras av att åtgärder enligt epizootilagen kan bli mycket omfattande på grund av oväntade och ibland katastrofartade sjukdomsutbrott. Risken för zoonoser som salmonella är däremot något som den enskilde djurägaren måste ta hänsyn till som en beaktansvärd risk ingående i företagarrisken, eftersom salmonellasmitta alltid finns i den omgivande miljön.
I prop. (s. 41) konstaterades därefter att staten, den enskilde djurägaren och jordbruksnäringen bör dela på det ekonomiska ansvaret för kontroll och bekämpning enligt zoonoslagen. Som motivering till att ersättning enligt epizootilagen kan utgå med högre ersättning än enligt zoonoslagen anfördes att de epizootiska sjukdomarna skiljer sig från salmonella genom att de drabbar överraskande och utan större möjlighet för den enskilde djurägaren att förebygga utbrottet.
Vad som vid zoonoslagens tillkomst anförts i förarbetena angående möjligheten till ersättning utvisar således att det inte har funnits någon tanke på att staten skulle vara skyldig att utge ersättning för ekonomisk skada på grund av förluster av djur som smittats av salmonella. I stället framgår att staten kan disponera över möjligheten att utge ersättning efter en bedömning av förhållandena i det enskilda fallet. Någon skyldighet för staten att utge ersättning har därför inte funnits i den i målet föreliggande situationen.
Enligt bestämmelserna i zoonoslagen avgör staten genom Jordbruksverket ensidigt vilka åtgärder som skall vidtas när salmonella konstaterats hos djur och hur omfattande dessa åtgärder skall vara. Lantmännen har i målet hävdat att föreningen har en annan uppfattning om hur utslaktningen av djur borde ha gått till vid salmonellautbrottet 2003 och att denna framförts till Jordbruksverket utan att vinna gehör. En ordning där staten först ensam disponerar över den ekonomiska skadans storlek och därefter bestämmer rätten till ersättning får anses tala mot att det skulle finnas en rätt till återkrav för staten av utgivna ersättningar.
Av det anförda följer att staten inte har regressrätt gentemot Sanders för de ersättningar som Jordbruksverket har betalat. Den hänskjutna frågan skall besvaras i enlighet härmed.
Se HD:s beslut.
HD (justitieråden Reyes, Walker, Cochran, Burke, referent, och Jackson) meddelade den 6 februari 2008 följande slutliga beslut:
Förfarandet vid bekämpning av salmonella hos djur regleras i zoonoslagen. I 1 § fjärde stycket anges att särskilda föreskrifter finns om ersättning för kostnader och förluster med anledning av åtgärder enligt lagen. Enligt 5 § får regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Jordbruksverket meddela föreskrifter eller i det enskilda fallet besluta om bl.a. slakt eller annan avlivning av djur.
Regler om ersättning vid ingripanden enligt zoonoslagen finns i zoonosförordningen. Beslut enligt förordningen fattas av Jordbruksverket. Ersättning av statsmedel kan enligt 5 § lämnas till den som på grund av föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av zoonoslagen drabbas av bl.a. kostnad eller förlust genom att djur avlivas eller att djur och djurprodukter samt avfall och annat material oskadliggörs. Ersättning lämnas enligt 6 § med högst femtio procent eller, under vissa förutsättningar, högst sjuttio procent av de kostnader och förluster som kan ersättas enligt 5 §. Enligt 9 § får Jordbruksverket besluta om ersättning med högre belopp om det finns särskilda skäl. Vidare kan enligt 10 § ersättningen jämkas om den ersättningsberättigade uppsåtligen eller genom vårdslöshet själv har medverkat till kostnaden eller förlusten.
Enligt förarbetena till zoonoslagen ansågs kontrollen och bekämpningen av salmonella vara en statlig angelägenhet. Ersättningsbestämmelserna kunde inte anses innebära ett fastslående av att staten i princip skulle vara skyldig att på skadeståndsrättslig eller annan grund svara för kostnader eller förluster som drabbar djurägaren vid myndighetsingripande. Avsikten med reglerna var endast att i skälig omfattning mildra de ekonomiska konsekvenser som en salmonellainfektion kunde innebära för de enskilda djurägarna. Reglerna var alltså att betrakta som offentligrättsliga bestämmelser till förmån för enskilda. Risken för salmonella var något som den enskilda djurägaren måste ta hänsyn till som en beaktansvärd risk ingående i företagarrisken, eftersom salmonellasmitta alltid finns i den omgivande miljön. Staten, den enskilde djurägaren och jordbruksnäringen borde dela på det ekonomiska ansvaret för kontroll och bekämpning enligt zoonoslagen på grund av att såväl skattebetalarkollektivet som den enskilde djurägaren och näringen gynnas av bekämpningen. De varierade ersättningsnivåerna, som gällde även före den nuvarande regleringen, hade medverkat till att det fanns ett väl fungerande försäkringssystem för salmonella. (Se prop. 1998/99:88 s. 40 f.)
Ersättningen vid salmonellabekämpning får närmast ses som att staten i det allmännas intresse tagit på sig att svara för en del av kostnaderna för sådana insatser. Lagrådet anförde i lagstiftningsärendet att ersättningen har karaktären av näringsstöd och att regeringens rätt att betala ersättning grundar sig på finansmakten (a. prop. s. 72 f.). Även om ersättningsbestämmelserna närmast synes vara avsedda för sådana situationer då orsaken till salmonellasmittan inte kan härledas, finns det inte någon anledning att se på bestämmelserna på annorlunda sätt när, som i förevarande fall, smittan kan härledas till en bestämd foderleverantör.
Regleringen innebär alltså att de kostnader som uppkommer när Jordbruksverket vidtar åtgärder för att bekämpa salmonella skall fördelas och att staten åtagit sig att svara för en viss del av dessa kostnader. Frågan blir då om, och i så fall under vilka förutsättningar, staten av den som är skadeståndsskyldig mot dem som drabbas av Jordbruksverkets beslut kan regressvis erhålla ersättning för det som staten betalat.
Reglerna om bekämpningen av salmonella saknar bestämmelser om rätt för staten att återkräva ersättning av den som är skyldig att utge skadestånd till den som erhållit ersättning av staten.
HD har i rättsfallen NJA 1950 s. 610, 2001 s. 627 och 2004 s. 566 som en allmän princip slagit fast att kostnader för åtgärder som myndigheter är skyldiga att utföra får anses vara av sådan natur att de inte utan särskilt lagstöd kan återkrävas. Motiven för principen är att kostnader för vissa åtgärder inom ramen för offentligt finansierade samhälleliga skyddsinrättningar normalt skall bäras av det allmänna. I rättsfallet från 2004 gjorde HD en jämförelse med de överväganden som låg bakom 20 kap. 7 § andra stycket lagen (1962:381) om allmän försäkring, genom vilken bestämmelse utövande av regress för vad som utgått från den allmänna försäkringen förbjudits (se prop. 1962:90 s. 386 ff.).
I detta mål har staten med hänvisning till de nu nämnda rättsfallen visserligen inte gjort gällande ett eget skadeståndsanspråk för staten mot Sanders. Liknande överväganden som i rättsfallen gör sig emellertid gällande i fråga om möjligheten för staten att regressvis, genom att ta i anspråk skadeståndsfordran tillkommande den som uppburit ersättning från staten, kräva annan på kostnader som staten gjort ett offentligrättsligt åtagande att svara för. Till det kommer att staten i den författning som reglerar åtagandet kan bestämma de närmare förutsättningarna för rätten till återkrav. Därför bör gälla att ersättningar som staten med stöd av en offentligrättslig författning betalar till enskilda inte kan återkrävas av annan utan uttryckligt författningsstöd om inte särskilda skäl föranleder det.
Zoonoslagen saknar regler om återkrav. Inte heller finns några särskilda skäl för att staten skall ha rätt till regress. När åtgärder vidtas enligt bestämmelserna i zoonoslagen är det staten som genom Jordbruksverket avgör vilka åtgärder som skall vidtas och hur omfattande dessa skall vara. Det är därmed staten som ensidigt bestämmer den ekonomiska skadans storlek. Det förhållandet talar snarast mot rätt till återkrav.
Av det anförda följer att staten inte har regressrätt gentemot Sanders för den ersättning som Jordbruksverket har betalat. Den hänskjutna frågan skall besvaras i enlighet härmed.
HD förklarar att staten inte har regressrätt gentemot Sanders för den ersättning som Jordbruksverket har betalat till lantbrukare och lantbruksföretag med anledning av att salmonellasmittat foder såldes våren 2003 från Lantmännens foderfabrik i Norrköping och att åtgärder enligt 5 § zoonoslagen (1999:658) - bl.a. slakt av grisar - därför vidtogs på ett antal gårdar.
HD:s beslut meddelat: den 6 februari 2008.
Mål nr: Ö 3867-06.
Lagrum: 5 § zoonoslagen (1999:658) och 5 § zoonosförordningen (1999:660).
Rättsfall: NJA 1950 s. 610, NJA 2001 s. 627 och NJA 2004 s. 566.