Justitiekanslerns beslut
1. Justitiekanslern kritiserar Migrationsverket för att verket i samband med verkställighet av vissa avvisningsbeslut medverkar, i strid med sekretesslagen, till att sekretessbelagda uppgifter lämnas till berörda ambassader.
2. Justitiekanslern riktar kritik mot Polismyndigheten i Stockholms län för att en företrädare för myndigheten uppmanade en person, som hade sökt asyl och som skulle avvisas, att avstå från att lämna en korrekt uppgift till sin ambassad. Justitiekanslern riktar också kritik mot myndighetens företrädare, en polisinspektör, för hans agerande. Några åtgärder vid sidan om denna kritik vidtas inte mot denne.
MW – Medborgarnas flyktingombudsman, MFO – har i en anmälan den 29 september 2006 begärt Justitiekanslerns granskning av och ställningstagande till den omständigheten att Migrationsverket enligt henne kräver att vietnamesiska medborgare som har sökt asyl i Sverige fyller i en blankett från Vietnams ambassad med rubriken ”Personlig deklaration”, där ett stort antal delvis känsliga uppgifter om personliga förhållanden efterfrågas.
MW har vidare i sin anmälan anfört att Polisen i samband med ett verkställighetsärende avseende vietnamesiske medborgaren TQT (nedan TQ) har bett denne att ljuga för Brown ambassad i Sverige och säga att han är turist och har tappat sitt pass samt uppmanat honom att söka pass och återresetillstånd i falskt namn.
Utredningen avseende Migrationsverkets handlande
Migrationsverket har i sitt yttrande anfört följande.
Bakgrund
Dokumentlösheten är ett stort och ökande problem både i samband med inresan till Sverige och även i samband med återresan till hemlandet, vare sig det gäller frivilligt återvändande eller tvångsvis återvändande.
Det har lett till att ett stort antal personer med lagakraftvunna avlägsnandebeslut finns registrerade i Migrationsverkets mottagningssystem under långa perioder efter att verkställbart beslut fattats framförallt beroende på svårigheten att klarlägga identiteten i syfte att få resehandlingar utfärdade för att kunna genomföra ett återvändande till hemlandet.
Huvudregeln i utlänningslagen (2005:716) är att utlänningar, som saknar rätt att stanna i Sverige, ska lämna landet frivilligt. Migrationsverket skall främja ett frivilligt återvändande. Först i andra hand om inte ett självmant återvändande kan uppnås skall ett tvångsvis återvändande genomföras. Om en utlänning, som vistas olovligt i Sverige, vägrar att lämna landet självmant kan alltså ett påtvingat återvändande bli nödvändigt vilket då överlämnas till polismyndighet som har att genomföra verkställigheten.
Enligt utlänningslagen 12 kap. 15 § skall en utlänning som har avvisats eller utvisats lämna landet inom två respektive fyra veckor efter det att beslutet vunnit laga kraft om inte myndigheten bestämt något annat.
Vissa länder kräver mer eller mindre omfattande formaliteter för att motta sina egna medborgare, vare sig det gäller ett självmant eller påtvingat återvändande. Detta leder ofta till besvärliga situationer och en lång tidsutdräkt både för den enskilde och för samhället.
För att Brown ambassad skall utfärda en resehandling till en person som inte har uppehållstillstånd i Sverige, kräver ambassaden att utlänningen ska fylla i en ansökningsblankett, s.k. personlig deklaration, med utlänningens underskrift. Ambassaden ställer också krav på en garant i hemlandet, dvs. en släkting eller nära anhörig som kan stå för uppehället vid återvändandet till Vietnam. Saknas garant kan resehandling Inte utfördas även om utlänningen presenterar godtagbara identitetshandlingar. Det är också mycket viktigt att utlänningens adress i Vietnam är så utförlig som möjligt samt att det är folkbokföringsadressen som uppges för att ambassaden ska kunna klargöra utlänningens identitet.
Ambassadsamordningen vid Migrationsverket är en centralt inrättad funktion vars verksamhet består i att bistå handläggare vid verkets mottagningsenheter med att anskaffa resehandlingar eller dylikt i de fall behov av sådana föreligger i samband med verkställighet avseende verkställbara av- och utvisningsbeslut.
I de fall det finns behov av att ambassadsamordningen ska var behjälplig med att anskaffa tillfällig resehandling för vietnamesiska medborgare med verkställbara avlägsnandebeslut, skickar ambassadsamordningen till Vietnams ambassad en formell framställan tillsammans med den av utlänningen ifyllda och underskrivna ansökningsblanketten, s.k. personlig deklaration, samt i förekommande fall identitetshandlingar. Det ska erinras att blanketten inte används i något annat syfte än att ansöka om resehandling. Begäran om resehandling från ambassadsamordningen till Vietnams ambassad måste åtföljas av en formell note från Utrikesdepartementet.
Utlänningen ifråga är i samtliga fall väl informerad av Migrationsverkets handläggare om ansökningsblanketten och de uppgifter han eller hon på egen hand fyllt i och skrivit under är för att underlätta ett återvändande till hemlandet och att handlingen kommer att sändas till Vietnams ambassad. Uppgifter i ärenden om verkställighet av avlägsnandebeslut kan omfattas av sekretess enligt 7 kap. 14 § första och andra styckena sekretesslagen. I 11 kap.
5 § samma lag [1 kap. 5 § sekretesslagen torde åsyftas, Justitiekanslerns anmärkning] finns en sekretessbrytande bestämmelse som innebär att en myndighet får lämna ut sekretessbelagda uppgifter, om det är nödvändigt för att myndigheten skall kunna fullgöra sin verksamhet. Syftet med bestämmelsen är att förhindra att sekretessregleringen gör det omöjligt för myndigheten och dess personal att sköta de uppgifter som åvilar myndigheten. Av förarbetena till sekretesslagen framgår att sekretess får efterges endast i de fall då det för fullgörandet av ett visst åliggande som en myndighet har är en nödvändig förutsättning att sekretessbelagda uppgifter lämnas ut.
Ställningstagande
Det är ibland förklarligt att sådana reaktioner och oro förekommer som anmälaren ger uttryck för. Skyddet och sekretessen för asylsökande under asylprocessen är angeläget att värna om och det fullgör Migrationsverket enligt det uppdrag statsmaktema lagt på verket, liksom att också värna om de personer som har bedömts vara i behov av internationellt skydd här i landet.
Att det kan vara känsligt och direkt olämpligt att myndigheten kontaktar hemlandets myndigheter under asylförfarandet eller efter det att skydd beviljats är en självklarhet och förekommer inte från verkets sida. Både utlänningslagen, sekretesslagen och internationella konventioner som Sverige biträtt garanterar detta skydd och Migrationsverket är mån om att uppfylla dessa garantier och värna om de skyddsbehövande. Emellertid måste sakförhållandena te sig annorlunda när ett ärende slutligt har prövats i två instanser och personen ifråga inte bedömts vara i behov av internationellt skydd.
Att kontakter tas på rent formella grunder med hemlandets myndigheter eller användande av s.k. personliga deklarationer när ärendet är slutligt prövat och behov av skydd inte är förhanden kan vara nödvändigt i vissa situationer som beskrivits ovan för att underlätta och genomföra ett återvändande. Detta anser verket inte vara oförenligt med gällande lagstiftning på området.
Då utlänningen med verkställbart beslut på egen hand fyller i och skriver under ambassadens ansökningsblankett, vilket skett i samtliga ärenden som härrörs till i anmälan mot migrationsverket, och tillika är väl informerade om konsekvenserna av sitt handlande, gör Migrationsverket bedömningen att sekretesslagens regler inte är tillämpbara i dessa fall.
MW har lämnat synpunkter på yttrandet och anfört bl.a. att Migrationsverkets uppgift att blanketten fylls i på egen hand av den asylsökande ger sken av att det sker frivilligt, fastän det i själva verket sker under press, bl.a. därigenom att den enskilde riskerar att bli utan dagersättning om han inte skriver under.
Migrationsverket har under hand bekräftat att den asylsökande riskerar att förlora sin dagersättning om han inte medverkar vid avvisningen. Verket har anfört att förfarandet tillämpas för att verkställighetsprocessen skall kunna påskyndas.
Utredningen avseende Polisens agerande
Justitiekanslern har begärt in ett yttrande från Rikspolisstyrelsen. Styrelsen har bifogat ett yttrande från Polismyndigheten i Stockholms län, som i sin tur har hänvisat till en redogörelse från polisinspektören PG.
PG har anfört:
(…)
Undertecknad kontaktar Vietnams ambassad för att få de handlingar som ambassaden vill ha ifyllda för att kunna utfärda resehandlingar. Ambassaden hänvisar mig helt kort att kontakta UD, (---). Så sker varvid UD hänvisar till Migrationsverkets ambassadsamordning för att få blanketterna.
Vi får dessa och en utförlig instruktion (---).
I samband med detta underrättas jag, okänt av vem, om att vietnameser ofta skriver Murray ty nan på anledning till vistelsen. Det ska betyda asylsökande och de vet att skriver de så handlägger ambassaden ej ärendet.
Murray
ty
nan
När Tran den 2004-07-07 fyllde i sin ansökan så skrev han denna anledning varför jag naturligtvis påtalade det olämpliga i det. Dels därför att det påverkade möjligheten att få en resehandling men också att han skulle betänka att han skulle återvända hem en dag.
Han vägrade att på något sätt ändra vad han skrivit. Vidare är det mycket viktigt för Vietnam att sökande uppger någon kontaktperson i hemlandet som är garant för att de klarar sig vid hemkomsten och någon sådan hade han inte att uppge varför ansökan inte kunde vidarebefordras.
(…)
Beträffande anmälan om att Polisen skulle ha uppmanat honom att lämna falska uppgifter så kan det endast avse att han skulle utelämna ordet asylsökande i sina handlingar till ambassaden. I övrigt har vi upprepade gånger uppmanat honom att lämna riktiga uppgifter.
(---)
Polismyndigheten i Stockholms län har för sin del anfört:
(---)
Polismyndigheten kan konstatera att det inte finns någon författning eller några fastställda rutiner som gäller hantering av en situation som den förevarande. Däremot gäller självfallet att en polismans agerande skall vara sakligt och korrekt.
Myndigheten vill även peka på de svårigheter som föreligger i samband med utvisning av personer som inte vill medverka till att resehandlingar utfärdas. Då frågan inte är författningsreglerad och dessutom olika krav ställs från de berörda staterna uppkommer problem för polisen vid den praktiska hanteringen av utvisningsärendena. Oaktat dessa problem måste varje agerande från polisens sida vara korrekt.
Polismyndighetens bedömning är att det var olämpligt av polismannen att påtala för den berörda personen att vissa i sig korrekta uppgifter inte borde finnas med i ansökan till ambassaden.
Det skall framhållas att det inom Gränspolisen fortlöpande pågår en etisk diskussion mellan arbetsledning och övrig personal som arbetar med verkställighetsärenden, t.ex. om de svårigheter som uppkommer i samband med utvisning av personer som inte vill medverka till att resehandlingar utfärdas. Den nu aktuella frågan kommer att tas upp i dessa diskussioner.
Rikspolisstyrelsen har i sitt yttrande anfört följande.
(---)
Rikspolisstyrelsen kan i likhet med Polismyndigheten i Stockholms län konstatera att det är svårt att verkställa avisnings- och utvisningsbeslut avseende personer som inte vill medverka till att resehandlingar utfärdas. Avsaknaden av författningsreglering och de berörda staternas olika krav medför problem vid den praktiska tillämpningen i verkställighetsärenden. Trots det måste varje agerande från polisens sida vara sakligt och korrekt.
Polismyndigheten i Stockholms län gör bedömningen att det var olämpligt av polismannen att påtala för den berörda personen att vissa i sig korrekta uppgifter inte borde finnas med i ansökan till ambassaden. Rikspolisstyrelsen delar denna uppfattning.
MW har kommenterat yttrandena.
Rättslig reglering
Sekretessfrågan
Uppgifter om utlänningar i ärenden som rör verkställighet av avvisning kan omfattas av sekretess (7 kap. 14 § första och andra styckena sekretesslagen):
Sekretess gäller för uppgift som rör utlänning, om det kan antas att röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlänningen och utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar.
Utöver vad som följer av första stycket gäller sekretess i verksamhet för kontroll över utlänningar och i ärende om svenskt medborgarskap för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men. (---)
Vid tolkningen av dessa bestämmelser skall enligt förarbetena beaktas att uppgifter som i Sverige kan framstå som tämligen harmlösa kan för en utlänning vara ytterst ömtåliga och sådana att deras röjande skulle kunna få menliga konsekvenser för utlänningen eller hans närstående i hemlandet (prop. 1979/80:2 Del A s. 209 f.). Skaderekvisitet i andra stycket är omvänt, vilket innebär att sekretess är huvudregeln i bl.a. ärenden om verkställighet av avvisning . Sekretessens omfattning i sådana ärenden blir därför tämligen omfattande.
Enligt 14 kap. 4 § sekretesslagen kan sekretessen för en enskild efterges genom samtycke. Samtycket får emellertid inte ges ett så generellt innehåll att den enskilde förklarar sig helt avstå från sekretessen hos en viss myndighet. Om en enskild mer eller mindre tvingas till ett generellt samtycke kan omständigheterna vidare vara sådana att samtycket inte bör tillerkännas rättslig giltighet (Regner m.fl., Sekretesslagen – En kommentar, s. 14:36). Vidare är det viktigt, i synnerhet där den enskilde upplever det svårt att ifrågasätta innehållet, att effekten av ett mer omfattande samtycke klarläggs för den enskilde (JO 1997/98 s. 328). Ett samtycke behöver inte alltid vara uttryckligt utan kan i vissa fall presumeras genom personens handlingssätt (Regner m.fl., a.a., s. 14:36).
Enligt 1 kap. 5 § sekretesslagen hindrar vidare inte sekretess att uppgifter lämnas ut ”om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten skall kunna fullgöra sin verksamhet”. I sitt yttrande över denna paragraf anförde Lagrådet (prop. 1979/80:2 del A s. 465):
Med anledning av de exempel som ges i remissprotokollet på tillämpningen av paragrafen vill lagrådet understryka att en restriktiv tillämpning bör iakttas. Endast i de fall, då det för fullgörandet av ett visst åliggande som en myndighet har är en nödvändig förutsättning att en sekretessbelagd uppgift lämnas ut, får sekretessen efterges. Blott och bart en bedömning att effektiviteten i myndighetens handlande nedsätts genom en föreskriven sekretess får inte leda till att sekretessen åsidosätts.
Yttrandet lämnades utan invändning av regeringen och riksdagen.
I 1 kap. 3 § tredje stycket sekretesslagen finns en bestämmelse om utlämnande av hemliga uppgifter i vissa fall till utländska myndigheter. Bestämmelsen medför inte något undantag från sekretessen i fall som det aktuella.
Polismannens agerande
Beslut om avvisning skall i vissa fall verkställas av polismyndigheten. Migrationsverket får överlämna ett avvisningsärende till polismyndigheten för verkställighet bl.a. om det kan antas att det behövs tvång för att genomföra verkställigheten (se 8 kap. 17 § i den tidigare gällande utlänningslagen).
Beträffande verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut har RPS utfärdat föreskriften RPSFS 2005:3 FAP 638-1. Av 1 § framgår att en utlänning som skall avvisas eller utvisas skall behandlas med humanitet och värdighet samt att verkställighetsförfarandet skall präglas av hänsyn till utlänningens rättssäkerhet och grundläggande rättigheter.
Myndigheter skall i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet (1 kap. 9 § regeringsformen).
Enligt 20 kap. 1 § brottsbalken skall den som uppsåtligen eller av oaktsamhet vid myndighetsutövning genom handling eller underlåtenhet åsidosätter vad som gäller för uppgiften dömas för tjänstefel.Paragrafen omfattar även faktiska åtgärder som företas vid myndighetsutövning. Om gärningen med hänsyn till gärningsmannens befogenheter eller uppgiftens samband med myndighetsutövningen i övrigt eller till andra omständigheter är att anse som ringa, skall det inte dömas till ansvar.
Vid bedömningen av vad som är ringa beaktas främst gärningens betydelse för myndighetsutövningen och gärningsmannens ansvar i förhållande till denna. En viktig aspekt är vidare i vad mån någon har drabbats av skada eller om det har förelegat någon mera påtaglig risk för skada eller olägenhet av annat slag. Av stor vikt är också verksamhetens art.
Migrationsverkets handlande
Av utredningen framgår att vietnamesiska medborgare i samband med verkställighet av avvisningsbeslut ombeds av Migrationsverket att fylla i en blankett, en ”personlig deklaration”, som sedan överlämnas till Vietnams ambassad. Genom det sätt på vilket Migrationsverket är delaktigt måste uppgifterna på blanketterna anses komma verket till del för att sedan av verket lämnas ut till ambassaden. Till skillnad från Migrationsverket anser jag att sekretesslagens regler sålunda är tillämpliga i denna situation.
De uppgifter som skall fyllas i är, förutom grundläggande personuppgifter, bl.a.:
– familjens ursprungsort
– bostadsadress i Vietnam
– datum för avresa från Vietnam
– anledning
– vilka länder som passerades före inresan till Sverige
– verksamhet i dessa länder
– tid i Sverige
– om personen begått brott i Sverige och i så fall vilka
– tid under vilken straff avtjänats
– andra former av lagöverträdelser och sanktioner i Sverige
– namn m.m. på nära anhöriga i Vietnam
– namn m.m. på anhöriga utomlands
– namn m.m. på personer som upplåter bostad vid återkomsten
Det står klart att de uppgifter som avses till stora delar omfattas av sekretess enligt 7 kap. 14 § sekretesslagen. Frågan är då om ett utlämnande trots detta får ske, antingen därför att det är nödvändigt för att Migrationsverket skall kunna fullgöra sin verksamhet (1 kap. 5 § sekretesslagen), eller därför att den enskilde får anses ha eftergett sekretessen (14 kap. 4 §).
Den enskilde fyller visserligen själv i blanketten med den personliga deklarationen. Men han gör det uppenbarligen i många fall under påverkan. Inte minst den omständigheten att dagpenningen kan gå förlorad om den enskilde vägrar att fylla i blanketten visar att det inte är fråga om ett frivilligt handlande. Ett sålunda påtvingat utlämnande av uppgifter kan inte anses innefatta någon eftergift av den sekretess som gäller.
Den andra frågan är något mer komplicerad. Är det nödvändigt, i den mening som avses i 1 kap. 5 § sekretesslagen, att Migrationsverket lämnar ut de sekretessbelagda uppgifterna för att verket skall kunna fullgöra sin verksamhet?
Den uppgift som i detta sammanhang skall fullgöras av Migrationsverket är att verkställa avvisningen. Det finns inte anledning att ifrågasätta att den personliga deklarationen i praktiken är en förutsättning för att detta skall kunna ske. Det kan därför hävdas att utlämnandet av uppgifterna i deklarationen är nödvändigt i paragrafens mening för att verket skall kunna fullgöra sin verksamhet.
Undantaget i 1 kap. 5 § sekretesslagen är emellertid enligt förarbetena avsett för sådana fall där det för fullgörandet av ett myndighetsåliggande är en nödvändig förutsättning att en sekretessbelagd uppgift lämnas ut. Enbart bedömningen att effektiviteten i myndighetens handlande sätts ner genom sekretessen får inte leda till att uppgiften avslöjas (prop. 1979/80:2 Del A s. 465). Som exempel på situationer som avses med bestämmelsen anges situationer då kollegor och överordnade måste underrättas för att beslut skall kunna fattas och situationer där en tjänsteman i särskilda fall måste vända sig till en utomstående expert och därvid upplysa om känsliga uppgifter.
Det framgår också klart av förarbetena att paragrafen är avsedd att tillämpas restriktivt.
Situationer av det slag som är aktuella i detta ärende berörs inte i förarbetena. När det där talas om en ”nödvändig förutsättning” tycks dock inte avses situationer där någon utomstående ställer som krav att få ut uppgifterna. Att sådana krav bedöms behöva tillgodoses får i stället anses avse effektiviteten i verksamheten. Det måste i själva verket bedömas som uteslutet att representanter för en främmande stat i praktiken skulle kunna framtvinga att de får hemliga uppgifter utlämnade till sig. Detta framgår tydligt om man antar att det handlar om uppgifter vars utlämnande skulle sätta personens liv i fara. Ett sådant undantag från sekretessen skulle uppenbarligen kunna få helt orimliga konsekvenser.
Självfallet måste rimliga krav på uppgiftslämnande från en främmande stat godtas. Detta får emellertid begränsas till uppgifter som inte är hemliga. Något stöd för att bryta igenom sekretessen i 7 kap. 14 § andra stycket sekretesslagen finns som sagt inte. Att det därmed i praktiken kan bli omöjligt att genomföra en avvisning är en konsekvens som med gällande lag måste accepteras. De dödlägen som därmed uppkommer i förhållande till vissa stater torde få lösas genom förhandlingar på politisk nivå. De kan inte hanteras genom en rättstillämpning som strider mot svensk lag.
Migrationsverket kan inte undgå kritik för att man har medverkat till att hemliga, och i vissa fall mycket känsliga, uppgifter har lämnats till Vietnams ambassad, tydligen också till vissa andra ambassader. Jag utgår från att verket ser över sitt agerande och att sekretesslagen från och med nu konsekvent efterlevs.
Polismannens agerande och polismyndighetens ansvar
Av vad som har framkommit i utredningen får det anses klarlagt att polisinspektören PG uppmanade TQ att utelämna en viktig och korrekt uppgift på den blankett som skulle överlämnas till ambassaden. Syftet med detta var att undanröja det verkställighetshinder som den riktiga uppgiften medförde för att därigenom avvisningen av TQ skulle kunna genomföras. Jag avstår från att försöka utreda om TQ i övrigt uppmanades att lämna felaktiga uppgifter.
Polismannens agerande är kanske i någon mening begripligt med tanke på vad den omstridda uppgiften innebar för möjligheterna att fullfölja avvisningen. Icke desto mindre måste det anses helt oacceptabelt att en svensk polis uppmanar en person som skall avvisas att lämna oriktiga uppgifter till den egna ambassaden. Det strider mot regeringsformens krav på saklighet och det utsätter personen för oöverskådliga risker. Handlandet innebär dessutom i praktiken att en svensk myndighet försöker lura myndigheterna i ett annat land, något som inte får förekomma i annat än mycket speciella fall och under politisk kontroll. Detta gäller även i sådana situationer då det andra landets krav och regler anses orimliga. Som MW har anfört får den sortens invändningar tas upp i andra sammanhang.
För polisinspektören har det tydligen varit helt naturligt att handla på det sätt som han gjorde. Det betyder rimligen att polismyndigheten inte har klargjort för honom att ett sådant handlande inte får förekomma. Mot den bakgrunden anser jag att handlandet måste tillräknas myndigheten som sådan. Polismyndigheten i Stockholms län kan därför inte undgå kritik för det inträffade.
Jag utgår från att myndigheten ser till att dess företrädare inte fortsättningsvis agerar på det sätt som har skett i detta fall. Jag sänder detta beslut även till Rikspolisstyrelsen och förutsätter att också styrelsen uppmanar till ett helt korrekt handlande i samband med verkställighet av avvisningsbeslut.
Kritiken drabbar naturligtvis även PG själv. Frågan är då om hans handlande bör föranleda antingen åtal för tjänstefel eller anmälan för disciplinär åtgärd.
Att ett handlande som det aktuella omfattas av bestämmelsen om tjänstefel i 20 kap. 1 § brottsbalken står klart. Jag anser dock vid en samlad bedömning av agerandet, så långt det har utretts i ärendet, att det tjänstefel som får anses ha förekommit får bedömas som ringa. Därvid beaktar jag bl.a. att någon skada inte synes ha uppkommit och att mycket talar för att agerandet var mer eller mindre sanktionerat av myndigheten. Förundersökning för tjänstefel skall därför inte inledas.
Jag anser vidare att det inte finns tillräckliga skäl att – vid sidan av den kritik som drabbar PG genom detta beslut – anmäla honom för eventuell disciplinär åtgärd.