Fråga i vad mån förvaltningsbeslut som har fattats med stöd av jordförvärvslagen (1979:230) kan omprövas eller sättas åt sidan i ett verkställighetsförfarande. Dessutom fråga huruvida muntligt förhör skall hållas i det aktuella besvärsmålet. I båda frågorna har hänsyn tagits till en dom av den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna. Målet har återförvisats till HovR:n, trots att någon domvilla inte har förekommit där.
(Jfr 1984 s 602)
B.J. förvärvade fastigheten Brånstorp 1:6 i Flisby socken, Nässjö kommun, på offentlig auktion d 16 april 1984. Sedan auktionen vunnit laga kraft och köpeskillingen om 100 000 kr erlagts utfärdade kronofogdemyndigheten köpebrev d 14 maj 1984. B.J. anhöll i en till lantbruksnämnden i Jönköpings län d 3 nov 1986 inkommen ansökan om tillstånd enligt jordförvärvslagen (1979:230) att behålla fastigheten. Lantbruksnämnden beslöt d 3 febr 1987 att avslå hennes ansökan. B.J. överklagade beslutet hos lantbruksstyrelsen, som avslog överklagandet genom beslut d 20 maj 1987. B.J. överklagade lantbruksstyrelsens beslut hos regeringen, som i beslut d 10 sept 1987 avslog överklagandet.
Efter framställning av lantbruksnämnden beslöt LSt:n i Jönköpings län d 25 febr 1988 att förordna att kronofogdemyndigheten skulle sälja fastigheten på offentlig auktion enligt 17 § jordförvärvslagen. B.J. överklagade LSt:ns beslut, men regeringen avslog besvären d 8 sept 1988.
Fastigheten försåldes d 27 april 1990 på offentlig auktion enligt 17 § jordförvärvslagen av kronofogdemyndigheten i Jönköpings län (kronofogden Ekö) för 300 000 kr till lantbruksnämnden i Jönköpings län. Köpeskillingen fördelades och fastigheten tillträddes d 21 maj 1990.
B.J. anförde besvär i Göta HovR.
HovR:n (hovrättslagmannen Glass samt hovrättsråden Foster, referent, och Hernandez) anförde i beslut d 8 juni 1990: Skäl att förordna om avbrott i verkställighet föreligger ej.
Målet kommer att avgöras efter föredragning.
I beslut d 26 juni 1990 anförde HovR:n (samma ledamöter): Yrkanden i HovR:n. B.J. har yrkat 1. att HovR:n - i första hand - undanröjer överklagade offentliga fastighetsförsäljning och därvid förklarar de uteslutande administrativa beslut som ligger till grund för och föranlett sagda försäljning sakna rättskraft eller 2. att HovR:n - i andra hand - undanröjer överklagade offentliga fastighetsförsäljning och därvid förklarar förutsättningarna för försäljningen så förändrade att beslutet om försäljning inte längre har laga stöd; 3. att HovR:n - i tredje hand - undanröjer överklagade offentliga fastighetsförsäljning med hänvisning till att förfarandet icke uppfyller rättssäkerhetskraven i regeringsformens 2 kap § 18; 4. att HovR:n - i fjärde hand - undanröjer överklagade offentliga fastighetsförsäljning och återförvisar saken till förnyad handläggning hos kronofogdemyndigheten; 5. att HovR:n under alla omständigheter uteslutande ålägger statsverket att bestrida samtliga försäljnings- och försäljningskringkostnader avseende försäljningen av Brånstorp 1:6.
B.J. har hemställt om huvudförhandling i HovR:n och därvid åberopat partsförhör med sig själv och lantbruksnämndens i Jönköpings län ordförande och/eller vice ordförande samt vittnesförhör med sin make W.J. och kronofogden B.E. angående omständigheterna vid den offentliga auktionen d 27 april 1990. Vidare har B.J. i skrift som inkom till HovR:n d 5 juni 1990 yrkat att HovR:n undanröjer verkställighetsåtgärderna såväl vad gäller köpeskillingsfördelning som lantbruksnämndens tillträde till fastigheten.
Kronofogdemyndigheten har i yttrande jämlikt 17 kap 2 § utsökningsförordningen anfört följande: Det nu aktuella försäljningsärendet registrerades hos kronofogdemyndigheten d 29 febr 1988. Kronofogdemyndigheten gav härefter lantmäteriet i uppdrag att beskriva och värdera fastigheten. B.J. påkallade särskild värdering enligt bestämmelserna i 17 § jordförvärvslagen. LSt:n i Jönköpings län utsåg med anledning härav LRF Konsult, Skogsbyrån, att värdera fastigheten. Värderingsuppdraget hos lantmäteriet återkallades därför. LRF Konsult åsatte fastigheten ett marknadsvärde om 300 000 kr, ett värde som enligt 17 § jordförvärvslagen inte fick underskridas vid den offentliga auktionen. Kungörelse om auktionen infördes i Post- och Inrikes Tidningar, Smålands-Tidningen, Jönköpings-Posten och Smålands Folkblad fredagen d 6 april 1990. Intresset för fastigheten var mycket stort sedan annonsen varit införd i tidningarna. Ett 30-tal spekulanter hörde av sig och kronofogdemyndigheten skickade värderingsinstrumentet till ca 25 av dem. Hos de övriga svalnade intresset när de fick veta att det inte finns något bostadshus på fastigheten. Många hörde av sig sedan de tagit del av värderingsinstrumentet och besökt fastigheten. En allmän uppfattning var att fastigheten var för högt värderad. Vid auktionen ropades fastigheten in av lantbruksnämnden för 300 000 kr. Ingen annan spekulant infann sig.
HovR:ns skäl. B.J. har som grund för sin talan huvudsakligen anfört: Hela handläggningen av frågan om hennes tillstånd att behålla fastigheten och hennes fortsatta äganderätt till fastigheten har företagits i strid med rättssäkerhetsgarantierna avseende process beträffande civila rättigheter i europakonventionens artikel 6 (1) och konventionspraxis. Såväl beslutet att avslå hennes ansökan om förvärvstillstånd och hennes besvärstalan häröver som beslutet att sälja fastigheten på offentlig auktion och beslutet att ej bifalla hennes besvärstalan häröver är administrativa beslut och någon domstolsprövning har ej skett av den materiella tvistefrågan. Nu nämnda beslut skall därför förklaras sakna rättskraft. - Sedan B.J. vägrades förvärvstillstånd har ändrade förhållanden inträtt då det visat sig att det ej finns någon jordägande granne som är intresserad av att förvärva fastigheten. Även av denna anledning borde fastigheten ej sålts. - Den ersättning hon erhåller genom försäljningen strider mot 2 kap 18 § regeringsformen. Den värdering som gjorts är ej marknadsanpassad och har gett alldeles för lågt pris. I vart fall bör därför förnyad värdering och försäljning göras av kronofogdemyndigheten. - Försäljningen sker i statens intresse. Kostnaderna för denna skall därför inte belasta B.J..
HovR:n gör följande bedömning.
Har LSt:n förordnat om auktion enligt 16 § jordförvärvslagen skall - med beaktande av bestämmelserna i 17 § samma lag - så anses och med ärendet förfaras som om egendomen hade blivit utmätt. HovR:n har alltså att pröva om förfarandet hos kronofogdemyndigheten står i överensstämmelse med tillämpliga bestämmelser i 17 § jordförvärvslagen och i UB. Däremot ankommer det inte på HovR:n att överpröva lantbruksnämndens, lantbruksstyrelsens eller regeringens beslut i fråga om tillstånd för B.J. enligt jordförvärvslagen att behålla fastigheten och ej heller LSt:ns eller regeringens beslut att kronofogdemyndigheten skulle sälja fastigheten på offentlig auktion.
Beträffande handläggningen av B.J:s besvärstalan i HovR:n gäller enligt 52 kap 10 § RB att HovR:n, om det är nödvändigt för utredningen i målet att en part eller någon annan hörs muntligen, får förordna om detta på lämpligt sätt. B.J. har inte ifrågasatt att förfarandet hos kronofogdemyndigheten står i överensstämmelse med bestämmelserna i jordförvärvslagen eller UB. Hon har däremot gjort gällande att försäljningspriset varit alltför lågt men inte åberopat någon utredning härom. HovR:n finner att det vid sådant förhållande inte är nödvändigt för utredningen i målet att hon själv eller de av henne angivna personerna hörs muntligen i HovR:n. Inte heller finns det anledning att höra motparten över besvären.
Beträffande köpeskillingen vid auktionen gäller enligt 12 kap 40 § UB att ett inrop ej får godtagas, om det är sannolikt att avsevärt högre köpeskilling kan uppnås. Den av kronofogdemyndigheten godtagna köpeskillingen för fastigheten har uppgått till det värde som åsatts fastigheten efter särskild värdering enligt 17 § jordförvärvslagen. Den köpeskilling B.J. betalade för fastigheten år 1984 uppgår endast till en tredjedel av köpeskillingen vid den nu överklagade auktionen och taxeringsvärdet uppgår till mindre än en femtedel av denna. B.J. har inte heller i övrigt anfört något som gör det sannolikt att avsevärt högre köpeskilling kunnat uppnås. Beträffande kostnaderna i samband med auktionen gäller enligt 17 § jordförvärvslagen att dessa betalas av statsmedel endast om auktionen inte lett till försäljning. Förutsättningar för att staten skall betala kostnaderna i samband med auktionen föreligger alltså inte. Kronofogdemyndigheten har även i övrigt iakttagit tillämpliga bestämmelser i 17 § jordförvärvslagen och i UB. B.J:s besvär kan sålunda inte bifallas.
HovR:ns beslut. HovR:n lämnar besvären utan bifall.
B.J. (ombud universitetslektorn G.R.) anförde besvär och yrkade i första hand att HovR:ns båda beslut d 8 juni och d 26 juni 1990 skulle undanröjas på grund av domvilla och att målet skulle återförvisas till HovR:n med föreskrift att målet skulle prövas av HovR:n i ny sammansättning. I andra hand yrkade hon bifall till sin i HovR:n förda talan.
Lantbruksnämnden bestred ändring.
HD avgjorde målet efter föredragning.
Föredraganden, Anthony, föreslog i betänkande följande beslut: Skäl. B.J. har som grund för sitt yrkande om återförvisning anfört i huvudsak följande. Hennes rätta motpart i målet är staten genom lantbruksnämnden i Jönköpings län inte lantbruksnämnden som sådan som HovR:n felaktigt angett. HovR:n har vidare underlåtit att förelägga motparten att förklara sig och har därigenom vägrat att införskaffa betydelsefullt processmaterial och uteslutit henne från varje möjlighet att vinna bifall till besvären. HovR:n har därtill vägrat att hålla huvudförhandling i målet vilket på grund av aktuella rättsfaktas och rättsfrågors komplicerade natur hade varit i högsta grad påkallat. HovR:n har slutligen ogillat besvären efter att ha missuppfattat hennes yrkande. Hon har nämligen aldrig begärt att de administrativa besluten skall undanröjas utan att de skall anses sakna rättskraft och att verkställigheten grundad på dessa beslut skall undanröjas efter en prövning enligt 2 kap 18 § och 11 kap 14 §regeringsformen. HovR:ns allvarliga rättegångsfel utgör domvilla som måste föranleda att de överklagade besluten undanröjs och att målet behandlas på nytt i HovR:n.
Förfarandet hos kronofogdemyndigheten är i ett fall som detta i princip att likställa med förfarandet i ett utsökningsmål. I första hand var därvid LSt:ns av regeringen fastställda beslut om att fastigheten skulle säljas på offentlig auktion att se som den exekutionstitel som kronofogdemyndigheten hade att verkställa. Som HD tidigare uttalat (se NJA 1984 s 602) är möjligheterna att i ett utsökningsmål underkänna en exekutionstitel ytterligt begränsade. När det som här gäller ett administrativt beslut som grundats på främst jordpolitiska överväganden bör ett underkännande komma i fråga bara om beslutet är behäftat med uppenbara formella felaktigheter.
Det är mot detta begränsade utrymme för HovR:ns prövning som frågan om HovR:n bort ha förhandling i målet skall bedömas. Som HovR:n funnit skall bl a 52 kap 10 § RB tillämpas på B.J:s besvärstalan. Besvärsprocessen är som huvudregel skriftlig, men om det är nödvändigt för utredningen att en part eller någon annan hörs muntligt får enligt nämnda stadgande förordnas om förhör på lämpligt sätt. En förhandling enligt 52 kap 10 § RB är tänkt som en möjlighet för HovR:n att komplettera utredningen och avsikten är alltså inte att målet då skall tas upp i sin helhet som vid en huvudförhandling.
Utöver invändningen om att förvärvsfrågan handlagts utan att hon fått en domstolsprövning till stånd framförde B.J. i HovR:n inte några invändningar mot tillståndsförfarandet som sådant. Hon anmärkte inte heller mot kronofogdemyndighetens handläggning av själva fastighetsförsäljningen. Det hon gjorde i sak gällande var att fastigheten hade sålts till ett för lågt pris. Någon utredning som kunnat ge stöd åt hennes påstående på denna punkt gav hon inte in. De av henne åberopade förhören synes vidare inte vara avsedda att belysa värderingsfrågan. Mot denna bakgrund framstår därför de av B.J. i HovR:n åberopade förhören som obehövliga.
B.J. får emellertid därutöver anses ha hävdat att hon allmänt haft rätt till en huvudförhandling i HovR:n. Hon har i den delen åberopat Europadomstolens dom d 21 febr 1990 i Case of H and S (15/1988/159/215). Omständigheterna i nämnda mål var i allt väsentligt desamma som i det aktuella. Europadomstolen fann visserligen att det förhållandet att ingen muntlig förhandling hölls i HovR:n inte var något brott mot artikel 6 i Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, men det framgår av domskälen att den främsta orsaken till detta var att klagandena inte hade begärt någon sådan förhandling. Även om domen ger anledning till en något mer generös hållning till en begäran om muntligt förhör i besvärsmål enligt 52 kap 10 § RB kan den dock inte med beaktande av stadgandets syfte leda till att HovR:ns underlåtenhet i det nu aktuella fallet skall anses som ett rättegångsfel. Inte heller vad B.J. i övrigt påtalat utgör något rättegångsfel från HovR:ns sida. Hennes yrkande om återförvisning bör därför lämnas utan bifall.
Vad gäller målet i sak i HD har B.J. hemställt att målet företas till huvudförhandling och har - förutom samma muntliga bevisning som i HovR:n - åberopat förhör med sakkunnig företrädare för riksrevisionsverket om lantbruksnämndens behörighet i jordfondsärenden m m.
Liksom de förhör som B.J. åberopade redan i HovR:n måste det i HD åberopade förhöret anses som obehövligt. HD ser inte heller några andra skäl till muntlig förhandling i målet. Vad B.J. anfört rörande de förhållanden som lett fram till fastighetsförsäljningen utgör vidare inte sådana omständigheter som kunnat rubba beslutet om fastighetens försäljning på offentlig auktion. I övriga delar ansluter sig HD till HovR:ns bedömning.
HD:s avgörande. HD ogillar besvären.
HD (JustR:n Campbell, Dominguez, Simpson, referent, Wells och Patterson) fattade följande slutliga beslut: Skäl. Genom B.J.:s talan aktualiseras frågan i vad mån förvaltningsbeslut som har fattats med stöd avjordförvärvslagen (1979:230) kan omprövas eller sättas åt sidan i ett senare verkställighetsförfarande.
Denna fråga har samband med det allmänna spörsmålet i vilken utsträckning exekutionstitlar kan underkännas i ett exekutivt förfarande. Problemet har uppmärksammats i både rättspraxis och litteraturen. Det har därvid ansetts att verkställighetsorganen - såväl kronofogdemyndigheterna som överinstanserna - har en prövningsrätt men att denna som regel är mycket begränsad. Enligt vad som har uttalats i ett rättsfall kan det emellertid finnas anledning att sträcka prövningen av exekutionstitlar något längre än annars när de utgörs av administrativa beslut, särskilt om beslutet inte kan överklagas till förvaltningsdomstol. (NJA 1984 s 602; se vidare Snow, Förvaltningsprocessens grunder, 1989 s 98 f och Brooks, Allmän förvaltningsrätt, 1989 s 245.)
Det finns i sammanhanget också skäl att ta hänsyn till bestämmelserna i 1950 års europeiska konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna samt till den praxis som har utbildats i den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna. Den europeiska domstolen har d 21 febr 1990 avgjort ett mål mot svenska staten, där det - liksom i det nu aktuella målet - var fråga om tvångsförsäljning av fast egendom sedan förvärvstillstånd enligt jordförvärvslagen hade vägrats (fallet H och S). I domen (Serie A Vol 171) slogs fast att frågor om såväl förvärvstillstånd som tvångsförsäljning rörde den enskildes "civil rights and obligations" och att den som drabbades hade rätt enligt konventionen att få sin sak prövad i domstol.
Om europakonventionens krav skall tillgodoses fullt ut, torde det i och för sig krävas en annan domstolsprövning än som kan ske inom ramen för ett verkställighetsförfarande. I en nyligen avlämnad lagrådsremiss har också föreslagits att den centrala jordbruksmyndighetens beslut i ärenden enligt jordförvärvslagen skall kunna överklagas till KammarR:n. I avvaktan på en reform av detta slag finns det emellertid anledning att i görligaste mån utnyttja den möjlighet till domstolsprövning som föreligger på verkställighetsstadiet.
I enlighet med det anförda bör en prövning ske av de förvaltningsbeslut som ledde fram till auktionen d 27 april 1990.
B.J. begärde i HovR:n att målet skulle företas till "huvudförhandling" och påkallade därvid dels partsförhör med sig själv och med ordföranden och/eller vice ordföranden i lantbruksnämnden i Jönköpings län, dels vittnesförhör med vissa angivna personer. Hon har vidhållit denna begäran i HD och därvid påkallat ytterligare ett förhör. För den händelse målet inte återförvisas för ny handläggning i HovR:n har B.J. yrkat att förhandling skall äga rum i HD.
Av reglerna i 52 och 56 kap RB följer att förfarandet i besvärsmål såväl i HovR:n som i HD i princip är skriftligt. Enligt 52 kap 10 § 1 st och 56 kap 12 § får dock förordnas om förhör, om det är nödvändigt för utredningen i målet att en part eller någon annan hörs muntligen.
Författningstexten ger vid handen att det krävs starka skäl för att förhör skall hållas i ett besvärsmål. I praktiken torde det också vara sällsynt att detta sker (jfr Jackson, Rättegång VI, 1978 s 141).
De skäl för muntlig handläggning som B.J. har anfört är inte av sådan tyngd som förutsätts enligt RB:s bestämmelser. Även här finns det emellertid anledning att ta hänsyn till bestämmelserna i europakonventionen och avgörandena i den europeiska domstolen (jfr såvitt angår frågan om huvudförhandling i brottmål NJA 1988 s 572 och prop 1988/89:95 s 45 f). I det tidigare nämnda fallet H och S kom domstolen fram till att de berörda parterna enligt konventionen hade varit berättigade till muntlig förhandling i den HovR:process där frågan om villkoren för den offentliga auktionen prövades.
Med hänsyn till det angivna avgörandet av den europeiska domstolen och då något hinder i svensk lag inte möter mot ett sådant förfarande finner HD att muntligt förhör bör hållas i målet.
Någon domvilla kan inte anses ha förekommit i HovR:n. Vid den fortsatta handläggningen aktualiseras emellertid vissa spörsmål som HovR:n inte har tagit ställning till. B.J. har också åberopat utredning som inte har blivit bedömd i målet. På grund härav finner HD att målet skall återförvisas till HovR:n för ny handläggning där. HovR:n får därvid ta ställning till i vilken mån den av B.J. åberopade muntliga bevisningen skall tillåtas.
Det ankommer inte på HD att, såsom B.J. har begärt, meddela föreskrifter om hur HovR:n skall vara sammansatt.
HD:s avgörande. HD undanröjer HovR:ns beslut d 8 juni 1990, såvitt därigenom förordnats att målet skall avgöras efter föredragning, och d 26 juni 1990 samt förordnar att ny handläggning skall äga rum i HovR: n.