Dammsäkerhetsklassificering ----- MÖD har vid klassificering av regleringsdammen Harris i Hagfors kommun funnit att risken för förlust av människoliv i samband med ett dammhaveri, även vid ett värsta fall- scenario, är försumbar och den aktuella dammen har därför klassificerats i dammsäkerhetsklass C. (MÖD har samma datum meddelat domar i målen M 1995-17 och M 1997-17 rörande samma fråga).
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Mark- och miljööverdomstolen avslår överklagandet.
Länsstyrelsen i Värmlands län har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska upphäva mark- och miljödomstolens dom och fastställa länsstyrelsens beslut den 18 december 2015, dnr 535-8256-2015, att klassificera regleringsdammen Harris i dammsäkerhetsklass B eller, i andra hand, undanröja mark- och miljödomstolens dom och återförvisa målet till mark- och miljödomstolen för fortsatt behandling.
Fortum Sverige AB har motsatt sig ändring av mark- och miljödomstolens dom.
Länsstyrelsen har i huvudsak vidhållit det som myndigheten anfört i sitt beslut och i mark- och miljödomstolen samt tillagt bl.a. följande:
Eftersom det är fråga om tillämpning av ny lagstiftning borde målets svårighetsgrad ha föranlett att målet i mark- och miljödomstolen avgjordes i den sammansättning som anges i 2 kap. 4 § första stycket och 6 § andra stycket lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar, LOM, dvs. en lagfaren domare, ett tekniskt råd och två särskilda ledamöter.
Fortum har anfört i huvudsak detsamma som i mark- och miljödomstolen.
Mark- och miljööverdomstolen har begärt att Svenska kraftnät ska yttra sig i målet. I yttrandet har myndigheten anfört sammanfattningsvis följande:
dammhaveri i regleringsdammen Harris inte kan anses vara försumbar. Det i målet tillgängliga underlaget ger en bild av att sannolikheten för förlust av människoliv är låg men att den inte helt kan uteslutas vid ett dammhaveri vid höga flöden. Det beror på den inte obetydliga vattenståndshöjningen och de vattenhastigheter som redovisas för näset i Gustavsfors, där ett antal bostadshus skulle påverkas av översvämningen. Det går inte att med tillräcklig säkerhet förutsäga att de boende skulle välja en säker flyktväg och en lämplig tidpunkt för att sätta sig i säkerhet. Försvårande omständig-heter som man inte kan bortse ifrån är t.ex. de boendes höga alternativt låga ålder, att haveriet inträffar nattetid eller under kalla och svåra väderförhållanden samt att det kan finnas drivgods i vattnet och risk för att snava på ojämnheter och föremål på den översvämmade marken.
Mark- och miljööverdomstolen har denna dag meddelat dom i ytterligare två mål om dammsäkerhetsklassificering (mål nr M 1995-17 och M 1997-17).
Enligt huvudregeln i 2 kap. 6 § första stycket LOM ska mark- och miljödomstolen i mål som överklagats dit bestå av en lagfaren domare och ett tekniskt råd. Om målets svårighetsgrad eller omfattning föranleder det, får rätten enligt paragrafens andra stycke i stället ha den sammansättning som anges i 2 kap. 4 § första stycket LOM, dvs. en lagfaren domare, ett tekniskt råd och två särskilda ledamöter.
I detta fall gör varken målets svårighetsgrad eller omfattning att mark- och miljödomstolen borde ha haft någon annan sammansättning än den som anges i huvudregeln. Det har således inte förekommit något rättegångsfel som medför att mark- och miljödomstolens dom ska undanröjas och målet återförvisas till mark- och miljödomstolen för fortsatt behandling.
Frågan är om ett dammhaveri vid regleringsdammen i Harris kan medföra en risk för förlust av människoliv som inte är försumbar och om dammen därför ska vara klassificerad i dammsäkerhetsklass B i stället för C. Det område där människor skulle kunna vara berörda på ett sådant sätt att det skulle kunna uppkomma risk för förlust av människoliv är vid bostadshusen ute på näset i Gustavsfors.
Fortum har redovisat två scenarier för dammbrott och förutom tidigare underlag från beredskapsplaneringen för dammbrott i Klarälven kompletterat med tvådimensionella flödesberäkningar för det kritiska området. I det första scenariot har Fortum utgått från att ett dammbrott sker vid normala flödesförhållanden. Ett sådant dammbrott får antas kunna ske helt utan förvarning och man kan inte förutsätta att människor har någon beredskap för att hantera situationen. Enligt beräkningarna kan vattennivån vid näset i Gustavsfors stiga med 1,7 meter i detta scenario. Vattennivån kommer dock att stiga mycket långsamt och någon risk att människor inte skulle hinna sätta sig i säkerhet bedöms inte föreligga. Vattnet kommer heller inte att nå upp till bostadshusen. Mark-och miljööverdomstolen bedömer mot denna bakgrund att risken för förlust av människoliv är försumbar vid ett dammbrott under sådana normala flödesförhållanden.
Det scenario som har bedömts ge störst konsekvenser är ett dammbrott i en flödessituation med flöden vid eller i närheten av ett s.k. 100-årsflöde. Vid en sådan flödessituation är vattennivån hög redan innan ett tänkt dammbrott sker och vattnet når nästan upp till de aktuella bostadshusen. Vid ett dammbrott stiger vattennivån ytterligare cirka 0,8 meter och når några decimeter över bostadsplanet. Vattendjupet mellan husen och den ovanförliggande vägen har beräknats till cirka 0,4 meter och vattenhastigheten uppges vara låg. En vuxen människa bedöms inte ha några problem att sätta sig i säkerhet via vägen under dessa förhållanden. Att drivgods kan finnas i vattnet förändrar inte bedömningen vid de låga vattenhastigheter som är aktuella.
Frågan kvarstår då om t.ex. barn eller gamla kan utsättas för en risk som inte är försumbar. Vid denna bedömning måste hänsyn tas till den flödessituation som råder i det aktuella scenariot. Förutom att näset vid ett 100-årsflöde till stor del är översvämmat redan innan det förutsatta dammbrottet så uppges flödessituationen också innebära att vattennivån vid dammen i Knon ligger vid eller nära dammkrönet. Under sådana förhållanden måste man utgå ifrån att det finns en viss beredskap i samhället och en medvetenhet hos befolkningen. Sannolikheten för att känsliga personer finns kvar i husen under sådana omständigheter bedöms i sig vara låg. Detta i kombination med att vattnet efter ett dammbrott endast stiger med omkring 0,13 meter per timme och att det tar sex timmar innan vattennivån kulminerar gör att Mark- och miljööverdomstolen bedömer även risken för barn och gamla som försumbar.
Vad gäller bron över länsväg 843 framgår av beräkningarna att också den vid ett 100-årsflöde redan kommer att vara i kontakt med rinnande vatten och trafiken kommer därmed med största sannolikhet att vara omdirigerad norrut. Därutöver är trafikintensiteten på bron låg och sikten god. Eventuella trafikanter kommer därför att kunna se att bron är översvämmad.
Mark- och miljööverdomstolen finner sammanfattningsvis att utredningen i målet ger stöd för att risken för förlust av människoliv i samband med ett dammhaveri, även vid ett värsta fallscenario, är försumbar. Mark- och miljööverdomstolen instämmer alltså i mark- och miljödomstolens bedömning att regleringsdammen i Harris ska vara klassificerad i dammsäkerhetsklass C. Länsstyrelsens överklagande ska därför avslås.
I avgörandet har deltagit hovrättsråden Hoffman, Williams och Mitchell, referent samt tekniska rådet Williamson.
Föredragande har varit Horton.
Mark- och miljödomstolen ändrar Länsstyrelsens i Värmlands beslut den 18 december 2015, ärende nr 535-8256-2015, och förklarar att regleringsdammen vid Knon i Hagfors kommun ska vara dammsäkerhetsklassificerad i dammsäkerhetsklass C.
Länsstyrelsen i Värmlands län beslutade den 18 december 2015 om damm- säkerhetsklassificering av dammar ingående i dammanläggningen vid Knon i Hagfors kommun. En av dessa dammar, regleringsdammen, beslutade länsstyrelsen skulle vara klassificerad i dammsäkerhetsklass B.
YRKANDEN M.M.
Fortum Generation AB (Fortum) har yrkat att domstolen upphäver länsstyrelsens beslut om klassificering och fastställer den klassificering som föreslagits av bolaget nämligen dammsäkerhetsklass C.
Fortum har anfört huvudsakligen följande. Fortum redovisade den 26 november 2015 till länsstyrelsen förslag till dammsäkerhetsklass baserad på samtidigt redovisad konsekvensutredning. Enligt förslaget skulle den berörda dammen klassificeras med bokstaven C. Utifrån den beskrivning av konsekvenser som närmare redovisas i överklagandet tillsammans med den tidigare inlämnade konsekvensutredningen bedöms ett dammhaveri i regleringsdammen i Harris ge betydande lokala konsekvenser och störningar. Även en bro riskerar att rasa. Den samlade bedömningen av ett haveri i regleringsdammen ger dock konsekvenser med måttlig betydelse från samhällelig synpunkt och risken för förlust av människoliv bedöms som försumbar, vilket medför dammsäkerhetsklass C.
Länsstyrelsen har motsatt sig Fortums yrkande och har i yttrande kommenterat den dokumentation Fortum hänvisat till och har härutöver anfört bl.a. följande. Fortums överklagande ger ett övergripande intryck av att konsekvenserna av ett dammhaveri vid Harris kan begränsas till följd av beredskapsplaner, räddningstjänst och åtgärder som kan vidtas för att begränsa skador. Vidare uttrycks att vissa översvämnings-områden bland bostäder kommer att befinna sig i lä från byggnader och att vatten-djupen och vattenhastigheterna i dessa områden kommer att vara begränsade. Om ett haveri inträffar eller riskerar att inträffa är det av största vikt att beredskapsåtgärder vidtas skyndsamt och att räddningstjänsten snabbt kan fullgöra sina uppgifter. Det kan emellertid inte förutsättas att beredskapsplaner aktiveras i tid, att räddningstjänsten utan hinder kan fullgöra sina uppgifter. Det kan emellertid inte förutsättas att beredskapsplaner aktiveras i tid, att räddningstjänsten utan hinder kan fullgöra sina uppgifter och att skadebegränsande åtgärder hinner vidtas i tid. Två incidenter som länsstyrelsen hanterat visar att, trots övervakningsutrustning och beredskap, kommer farliga situationer till följd av exempelvis tekniska fel eller att personal fattar beslut som i ett senare skede visar sig vara felaktiga. Det förefaller rimligt att anta att risken att fatta sådana felaktiga beslut eller göra felaktiga prioriteringar är högre vid en högflödessituation när påfrestningarna på anläggningar, utrustning, personal samt kommunikationssystem och annan infrastruktur är högre än normalt. Sådana felaktiga beslut kan medföra att dyrbar tid går förlorad. Mot bakgrund av ovanstående förefaller det inte rimligt att förlita sig på att beredskapsplanen aktiveras i tid och att alla nödvändiga åtgärder för att förhindra eller begränsa skador hinner vidtas innan det är för sent. Det förefaller inte heller rimligt att anta att risken för förlust av människoliv är försumbar. Det är inte lämpligt att grunda en bedömning om eventuell risk för förlust av människoliv endast på bedömda risker för vuxna personer. Bedömningen bör även innefatta risker för exempelvis barn, äldre, sjuka och personer med funktionshinder. Vidare kan det, även om vattendjup och vattenhastighet kring bostäderna är begränsade, antas vara mörkt, råda avbrott i elförsörjningen och det framträngande vattnet kan antas vara kallt, medföra trädstammar och annan bråte samt byggnadsdelar och lösöre från de översvämmade bostadsområdena som kan skada eller slå omkull vadande eller simmande människor som försöker nå säker mark. Beslut om dammsäkerhetsklass ska grundas på de konsekvenser som kan förutses vid ett värsta troligt scenario. De bedömningar som framgår av bolagets inlaga framstår i viss mån som alltför optimistiska i fråga om vilka förhållanden som kan antas råda vid ett dammhaveri och vilka skadebegränsande åtgärder som hinner vidtas. Av kommentaren till bestämmelsen i 11 kap. 24 § miljöbalken framgår bland annat. "Förlust av människoliv ska dock alltid beaktas. Endast då risken för förlust av människoliv är försumbar ska denna konsekvens inte beaktas, vilket framgår av tredje stycket. Vid bedömningen om ett dammhaveri kan medföra förlust av människoliv, enligt punkten 1, ska alltså varje risk som inte kan anses försumbar beaktas. Vid bedömningen ska man därför utgå från huruvida människor normalt kan förväntas vistas i det område som kommer att översvämmas vid ett dammhaveri. Om det är fråga om bebyggda områden med bostadshus, arbetsplatser, andra byggnader eller samlingsplatser där människor normalt vistas föreligger det alltid en påtaglig risk för förlust av människoliv. Detsamma gäller välbesökta friluftsområden där människor kan förväntas vistas mer frekvent." (Prop. 2013/14:39 s. 59.) De bedömningar enligt RIDAS och Svenska Kraftnäts vägledande dokument som bolaget gett uttryck för är enligt länsstyrelsens uppfattning underordnade lagstiftningen och författningskommentaren.
Inledningsvis anser mark- och miljödomstolen att länsstyrelsens beslut vad avser dammsäkerhetsklassificering medför en sådan rättslig verkan att beslutet ska anses överklarbart.
I 11 kap. 24 § miljöbalken anges att dammar ska klassificeras i en dammsäkerhets-klass om vissa förutsättningar föreligger, nämligen om ett dammhaveri kan medföra någon, några eller alla de konsekvenser som nämns i punkterna 1-7.
Dammar som ska klassificeras enligt 11 kap. 24 § miljöbalken ska enligt 25 § samma kapitel klassificeras i någon av dammsäkerhetsklasserna A, B eller C. Klassificeringen ska ske utifrån allvaret av de samhälleliga konsekvenser som ett dammhaveri kan få. Det är allvaret av de sammanlagda konsekvenserna av ett dammhaveri som ska bedömas.
Vad gäller frågan om vilken dammsäkerhetsklass som den i överklagandet aktuella dammen ska placeras i framgår av 11 kap. 25 § miljöbalken att detta är beroende av utseendet och omfattningen av de skador som kan komma i fråga vid ett damm-haveri. I paragrafens sista stycke anges att om ett dammhaveri kan medföra förlust av människoliv och risken för detta inte är försumbar, ska dammen klassificeras i dammsäkerhetsklass A eller B.
Av utredningen som Fortum redovisat framgår att påverkan på de samhällsintressen som ett dammhaveri skulle medföra får anses vara begränsade.
Resultatet av bedömningen enligt 11 kap. 25 § sista stycket miljöbalken är i det här fallet helt avgörande för vilken dammsäkerhetsklass som regleringsdammen vid Kron ska åsättas. Det är verksamhetsutövaren som på sedvanligt sätt har att visa att förutsättningarna för en viss dammsäkerhetsklass är uppfyllda.
Fortum har i utredningar redovisat att dels ett fåtal byggnader kan påverkas i någon omfattning, dels att vattenytan vid dammbrott kommer att stiga till ca 0,5 m på marken som omger byggnaden. Vattenyta i bostaden beräknas bli några få decimeter. Vidare kommer vattenytan att stiga relativt långsamt och därmed kommer vattenhastigheten att vara relativt låg.
Frågan om hur risken för förlust av människoliv vid dammbrott kan bestämmas har inte närmare berörts i förarbetena till aktuella bestämmelser i miljöbalken.
Den hantering och värdering av dammsäkerhet som sker i dag utgår från rekommendationer och vägledningar enligt RIDAS (Kraftföretagens riktlinjer för dammsäkerhet) anvisningar. Riktlinjerna får anses vara praxis och får även anses spegla vad som utgör bästa möjliga teknik.
I den tillämpningsvägledning som finns till konsekvensklassificering i RIDAS förs resonemang för att värdera risken för förlust av människoliv eller allvarlig
personskada.
Av denna vägledning framgår att sannolikheten för förlust av människoliv är beroende av vattendjup och vattenhastighet. Studier visar att icke försumbar
vattenhastigheten 0,5 meter/sekund. Hänsyn bör även tas till andra faktorer som terrängförhållanden, vattenytans stigningshastighet, eventuell varningstid etc.
Vidare anges att sannolikheten för förlust av människoliv eller uppkomsten av allvarliga personskador kan reduceras genom aktiva åtgärder som evakuering samt avstängning av vägar med hög trafikintensitet och viktiga järnvägar med personbefordran inom påverkat område. Möjligheten att genomföra dessa åtgärder är dock beroende av en väl fungerande samverkan med berörda myndigheter, effektiva varningssystem, god kunskap om vattnets utbredningshastighet och att tiden från dammbrottet till vattnets påverkan på platser där människor stadigvarande uppehåller sig etc. är tillräckligt lång. Bedömningen av förutsättningen för genomförande av ovanstående åtgärder får därför göras från fall till fall.
Norris och miljödomstolen finner inte skäl att inta en annan ståndpunkt vad gäller att värdera risken för förlust av människoliv än vad som framgår av RIDAS anvisningar.
Mot bakgrund av vad som anförts ovan instämmer mark- och miljödomstolen i Fortums bedömning att risken för förlust av människoliv till följd av dammhaveri av regleringsdammen får anses vara försumbar. Vad länsstyrelsen har anfört ändrar inte domstolens bedömning. Länsstyrelsens beslut ska alltså ändras på så sätt att regleringsdammen vid Harris ska vara klassificeras i dammsäkerhetsklass C.
Överklagande senast den 27 februari 2017.
I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Horton, ordförande, och tekniska rådet Hall. Föredragande har varit beredningsjuristen Morton.