Inledning
Regeringen har remitterat Yttrandefrihetskommitténs betänkande och vill ha synpunkter på den översyn av tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrande­frihetsgrundlagen (YGL) som kommittén presenterar. Det står dock remiss­instanserna fritt att lämna synpunkter även på de utkast till ny yttrande­frihets­grundlag (NYGL) som har lagts fram i betänkandet.
Det utkast till NYGL som lämnas i betänkandet utgör det första genom­arbetade förslaget till en teknik­oberoende reglering av tryck- och yttrande­friheten.  Eftersom kommitténs centrala uppdrag har varit att överväga frågan om det mot bakgrund av den tekniska och mediala utvecklingen är möjligt att i längden behålla en teknikberoende grundlagsreglering av yttrandefriheten i medierna och om det på sikt finns anledning att slå samman TF och YGL till en grundlag omfattande såväl tryckfrihet som annan yttrandefrihet anser Justitiekanslern att det är angeläget att redovisa en uppfattning beträffande förslagen i den delen. Justitie­kanslern redovisar därefter sina synpunkter beträffande den översyn av TF och YGL som kommittén har presenterat.
Justitiekanslern konstaterar att remisstiden, med beaktande av betänkandets omfattning, har varit mycket kort. Förslagen till NYGL är inte helt lätta att överblicka. Materiella förändringar som föreslås i TF och YGL är inte heller okomplicerade och den moder­nisering som föreslås ske av TF:s och YGL:s bestämmelser är omfattande. Granskningen av förslagen har mot denna bakgrund inte kunnat omfatta alla enskildheter och detaljer i den utsträckning som hade varit önskvärd med hänsyn till att fråga är om förslag till grund­lagsändringar. Genomgången av förslagen har dessutom försvårats av att redo­görelsen för vissa materiella förändringar återfinns först i special­motiveringen till författningsförslagen och således inte finns redovisad genom några närmare över­väganden i den allmänna motiveringen.
Justitiekanslern noterar också att kommittén redovisar att flera frågor som ingått i uppdraget inte har kunnat behandlas på grund av tidsbrist. Detta är förståeligt eftersom ambitionsnivån har varit hög och uppdraget att utreda en teknikoberoende grundlagsreglering är komplicerat. Enligt Justitiekanslern bör det  mot denna bakgrund emellertid övervägas om inte en stående beredning bör tillsättas dels för att ta sig an kvarvarande frågor men också för att fortsätta det nödvändiga arbetet med att genomföra ytterligare förbätt­ringar av det yttrandefrihetsrättsliga regelsystemet och dess anpassning till teknik­utveck­lingen.
En av de frågor som kommittén inte har hunnit med att utreda avser lagregleringen av tvångsmedelsanvändning på TF- och YGLområdet. Kommittén har emellertid genom dess experter låtit utarbeta en promemoria med förslag till en lagreglering som bifogats som bilaga 7 till betänkandet. Frågeställningarna i promemorian är av stort principiellt intresse och bör, som kommittén påpekar, kunna beaktas i det pågående arbetet med För­undersökningsutredningens slutbetänkande.
Inledande synpunkter
Inledande synpunkter
Yttrandefrihetskommittén har enligt sina direktiv haft att överväga om det går att införa ett teknikoberoende grundlagsskydd för tryck- och yttrande­friheten. I ett debattbetänkande (SOU 2010:68) har kommittén tidigare presenterat tre modeller för en sådan teknik­oberoende reglering; verksamhets-, ändamåls- och ansvars­modellen. I sitt remissvar över debatt­betänkandet förordade Barnes verksam­hetsmodellen före de andra två förslagen. Avgränsningen till mass­medie­företag i verksam­hets­modellen framstod emellertid enligt Justitiekanslern som väl snäv eftersom den bedömdes kunna leda till att i och för sig skyddsvärda framställningar exkluderades från tillämp­nings­området. Justitie­kanslern fann att det på grundval av det då presen­terade underlaget inte var möjligt att ta ställning till den grundläggande frågan om de problem som den nuvarande regleringen inrymmer utgör tillräckliga skäl för att över­ge TF och YGL till förmån för någon av de modeller som kommittén hade presenterat. Ett sådant vägval borde enligt Barnes anstå till dess att ett färdigt förslag hade presenterats av kommittén. Mot bakgrund av de diskussioner som dittills hade förevarit framstod det också som rimligt att kommittén gavs möjlighet att göra en allmän översyn av TF och YGL innan den därefter presenterade fördelar och nackdelar med en helt ny reglerings­modell som ett alternativ till den nuvarande.
Vägvalet
Vägvalet
Det är mot den nu skisserade bakgrunden olyckligt att kommittén inte har haft tid att utveckla sina överväganden kring flera av de problem som ansetts vara förenade med den nuvarande grundlagsregleringen. Enligt Justitiekanslerns uppfattning kan dock den rådande ordningen, vare sig utifrån det underlag som kommittén presenterat eller mot bakgrund av Justitiekanslerns egen erfarenhet och tillämpning av nuvarande regelverk, anses ha några så betydande brister att TF och YGL nu måste ersättas med en teknikoberoende grund­lags­reglering. De argument som kommittén framför mot den nuvarande regleringen i TF och YGL framstår i vissa delar som alltför kategoriska. Problemen torde enligt Justitiekanslerns erfarenhet många gånger vara mer teoretiska än praktiska och är i vart fall av begränsad omfattning. Det är dock givetvis samtidigt viktigt att betona att  det på sikt framstår som angeläget att teknik­utvecklingen inte får till följd att grundlagsregleringen framstår som föråldrad eller obsolet. Arbetet med att utveckla det yttrande­frihets­rättsliga regelverket kan inte få avstanna enbart med hänvisning till att regleringen fungerat väl under lång tid. Liksom på andra lagstiftningsområden måste den yttrandefrihetsrättsliga lagstiftningen gå i takt med ut­vecklingen i samhället. Det finns således inte några godtagbara skäl som kan motivera att man avstår från att kontinuerligt söka förenkla och modernisera tryck- och yttrandefrihetsrätten, oavsett om det ska ske inom ramarna för TF och YGL eller NYGL.
Betydelsen av det vägval som Yttrande­frihets­­kommit­téns förslag till NYGL inbjuder till ska inte överdrivas, eftersom förslaget inte kan anses innefatta några principi­ella avsteg från de grund­läggande tryck- och yttrandefrihets-rättsliga principer och värden som den nuvarande grundlags­regleringen ställer upp. Det är alltså inte fråga om något egentligt systemskifte. Avgörande för bedömningen av om ett förslag till en ny yttrandefrihets­grundlag kan tillstyrkas kommer att vara om detta uppfyller kraven på förutsebarhet och är utformat på ett sådant sätt att de tryck- och ytt­rande­frihets­rättsliga grundvärdena kan garanteras.  Detta är också utgångs­punkten för Justitiekanslerns granskning av förslaget till en teknikoberoende grund­lag. Det ska dock åter betonas att den korta tid som stått till buds innebär att det inte har varit möjligt att granska förslaget till NYGL i alla de avse­enden som hade varit önskvärt.
Vid bedömningen av om det finns skäl att förorda en övergång till en nyordning i form av NYGL är det Justitiekanslerns bedömning att det på grundval av vad som anförs i betänkandet inte går att dra slutsatsen att de krav som unions­rätten ställer kan vara avgörande för vägvalet. Unions­rättens inverkan på vägvalet lämnas därför fortsättningsvis därhän.
Avgränsningen av tillämpningsområdet enligt NYGL
Avgränsningen av tillämpningsområdet enligt NYGL
Kommittén har som utgångspunkt för NYGL:s formella tillämpningsområde valt att gå vidare med verksamhetsmodellens utgångspunkt om ett auto­matiskt grundlagsskydd för yttranden i massmedier som ges ut av mass­medie­företag. Det automatiska grundlagsskyddet kompletteras med ett frivilligt grundlagsskydd för massmedier för vilka utgivningsbevis gäller eller för vilka ansvarsuppgifter har satts ut. För att underlätta förståelsen av tillämpningsområdet lämnas i två inledande paragrafer (1 kap. 3 – 4 §§) legaldefini­tioner av vad som avses med begreppen massmedier respektive massmedieföretag.
Med massmedier avses enligt lagtexten medier som är avsedda att sprida yttranden till allmänheten. Lagtexten ger dock ingen ledning i frågan vad som avses med medier. Begreppet torde i vanligt språkbruk kunna innefatta flera olika företeelser. Enligt kommittén avses med uttrycket medier att grund­lags­skyddet ska avse bäraren av en framställning eller ett uttryck men inte själva tekniken. Skyddet ges således till tidningen, boken, webbplatsen m.m. Avgränsat på detta sätt torde begreppet i huvudsak framstå som klart, även om det i vissa specialfall kommer att vara oklart om det är tekniken eller mediet som omfattas. Som kommittén anför torde frågan om grund­lags­skydd föreligger i praktiken få sin lösning genom att mediet måste ges ut av massmedieföretag eller att utgivningsbevis meddelats alternativt ansvars­uppgifter har satts ut. En svaghet i systemet är då att grundlags­skyddet i vissa fall kan komma att bli beroende av ett beslut i administrativ ordning av den myndighet som har att meddela utgivningsbevis. Enligt förslaget beträffande förfarandet vid ansökan om utgivningsbevis ankommer det på tillståndsmyndigheten att pröva om en ansökan avser ett massmedium enligt NYGL:s legaldefinition.
Förslaget innebär att samtliga tekniker som i dag har grund­lagsskydd skulle komma att omfattas av massmediebegreppet. Också andra uttrycksformer som idag saknar grundlagsskydd skulle emellertid enligt förslaget komma att omfattas. Hit hör exempelvis fotografier, konstverk och klotterplank.  Den kritik som idag riktas mot att enligt TF t.ex. tryck på tröjor kan omfattas av grundlagsskydd skulle därmed inte komma att undanröjas genom NYGL. Budskap som finns på tröjor skulle ju få auto­matiskt grundlagsskydd om ett massmedieföretag har ”gett ut dem”. Det kan uppfattas som positivt att mass­medie­begreppet således är inklu­­derande och har som utgångspunkt att alla former av kommuni­kation i medier omfattas. Detta tillgodoser i och för sig kravet på förutse­barhet och gör det möjligt för nya tekniker och kommuni­kationsformer att bli omfattade av grundlags­reg­leringen. Massmedie­­­begreppet är där­igenom en grundläggande och funktionell hörnsten för förslaget till en teknik­oberoende yttrandefrihetsreglering.
NYGL avses i första hand vara tillämplig på yttranden i massmedier som ges ut av massmedieföretag (sammanslutningar och enskilda vilkas huvud­sakliga verksamhet består i att på yrkesmässiga grunder ge ut massmedier). De kommersiella aktörerna får således ett automatiskt grundlagsskydd medan alla andra aktörer måste ansöka om utgiv­nings­­bevis eller se till att ansvarsuppgifter sätts ut för att deras yttranden ska få grundlagsskydd.
Vilka de aktörer är som automatiskt får grundlagsskydd enligt NYGL framstår vid första anblicken som relativt klart. I många fall torde identifieringen av ett mass­medieföretag enligt NYGL inte heller vålla några egentliga bekymmer. Svårig­­­heter kan dock förutses i de fall där verksamheten i ett företag inte enbart omfattar att ge ut massmedier. Som kommitténs majoritet har ansett finns det här problem med den valda lösningen som skulle skapa osäkerhet såväl för de rätts­vårdande myndigheterna som för enskilda uppgiftslämnare. Det är svårt att med ledning av uppgifterna i betänkandet förutse i vilken uträck­ning sådana tolkningssvårigheter skulle bli aktuella. Det är dock en svaghet med förslaget att det finns en sådan osäker­het när det gäller tillämpningsområdet för det automatiska grundlagsskyddet.
Den brist på förutsebarhet som osäkerheten ändå medför kan som kommittén också framhåller leda till problem med att upprätthålla meddelarskyddet. En grundläggande del i meddelarskyddet är rätten att anonymt få lämna uppgifter för offentlig­görande och förbudet för det allmänna att med vissa undantag efterforska källor. En regel om god tro för en uppgiftslämnare som felaktigt antagit att hans uppgiftslämnande varit omfattat av meddelarfrihetsregleringen saknar ju betydelse för upprätthållandet av anonymitetsskyddet.
Förslaget till avgränsning av det automatiskt gällande grundlagsskyddet innebär vidare att kommersiell medie­verksamhet skulle komma att inta en privilegierad ställning som kan uppfattas som en förskjutning av perspektivet från en ordning där grundlagsskyddet utgör en rättighet till skydd för var och en till något som närmast kan beskrivas som en bransch­reglering. Massmedieföretagen kan visserligen anses privilegierade redan i dag genom databas­regeln i 1 kap. 9 § YGL. Med hänsyn till det slags mass­kommunikation som sker genom internet finns det dock möjligen där särskilda skäl som kan motivera en åtskillnad mellan olika slags aktörer. Det framstår som mera tveksamt om samma synsätt bör gälla för alla traditionella kom­muni­­kations­former som riktar sig till allmänheten. Det kan inte heller vara ett godtagbart skäl för att göra åtskillnad mellan enskilda med­borgare och företag att detta krävs för att åstad­komma en någorlunda väl avgränsad teknik­obero­ende reglering.
Enligt betänkandet bygger NYGL på uppfattningen att mass­medie­företagens verksam­het är av särskild betydelse för den fria opinions­bildningen. Detta kan visserligen i flera hänseenden antas vara riktigt men innebär inte med nödvändig­het att skyddet för andras yttrande­frihet bör vara beroende av ett admini­strativt förfarande eller av att ansvars­uppgifter angetts. Utöver det i sig negativa förhållandet att många aktörer på grund av förbiseende eller rent slarv skulle kunna komma att sakna grundlagsskydd går det nämligen att föreställa sig situationer där en sådan åtskill­nad också skulle medföra direkt negativa konsekvenser för dem som inte erhåller automatiskt grundlags­skydd.
Ett sådant exempel hänför sig till reglerna om förbud mot censur och hindrande åtgärder. Ett automatiskt grundlagsskydd för massmedier innebär att också den process varigenom ett massmedium framställs skyddas på olika sätt. Detsamma gäller för massmedier som visserligen föreligger i färdigt skick men som inte har spritts till allmänheten. För sådana mass­medier gäller med automatik bestämmelserna om förbud mot censur och hindrande åtgärder men också meddelar- och anskaffarfriheten. För de verksamheter där utgivningsbevis har meddelats gäller också grund­lagarna fullt ut innan massmediet har spritts eller sändning av ett program har skett.
Innan ett utgivningsbevis har meddelats gäller emellertid inte grundlagen och därmed inte heller bestämmelserna om censurförbud och hindrande åtgärder. För tryckta skrifter som inte ges ut av massmedieföretag utgör detta en bety­dande försvagning av skyddet. För skrifter eller tekniska upptagningar som ges ut vid ett enstaka tillfälle och förutsätter utsättande av ansvars­uppgifter kommer inte heller grundlagsskyddet att gälla förrän spridningen har ägt rum. Möjligheten att ge ut skrifter anonymt kommer dessutom att vara utesluten.
Den omständigheten att bestäm­melsen om förbud mot förhands­granskning och hindrande åtgärder i 1 kap. 8 § NYGL är utformad på så sätt att ingri­pan­den inte får ske mot något som är avsett att framföras i mass­medium, innebär inte att bestämmelsen är tillämplig innan ett utgivnings­bevis har meddelats eller ansvars­uppgifter har satts ut. Av detta följer att grundlags­skyddet mot förhands­ingripanden inte alltid kommer att gälla för verksam­heter som inte bedrivs av massmedie­företag. Med tanke på den betydelse som regler om hinder mot censur och förhandsingripanden spelar för tryck- och yttrandefriheten kan en sådan ordning knappast godtas.
avsett
Slutsatser
Slutsatser
En avslutande slutsats är att det med ledning av ett massmediebegrepp går att avgränsa området för en teknikoberoende reglering som också gör det möjligt för nya tillkommande kommunikationsformer att bli omfattade av grundlagsskyddet. En ytterligare avgränsning av tillämpnings­området är dock nödvändig. Förslaget att ge automatiskt grundlagsskydd för massmedieföretag medan andra aktörer får ansöka om utgivningsbevis eller sätta ut ansvarsuppgifter framstår som praktiskt gångbart men kan antas leda till vissa tillämpningssvårigheter som bl.a. medför att det blir svårt att upprätthålla anonymitetsskyddet för meddelare i samma utsträck­ning som tidigare. Det kan också sättas ifråga om förbudet mot censur och hindrande åtgärder går att upprätthålla i de fall där grundlagsskyddet är beroende av utgivningsbevis eller av att ansvarsuppgifter sätts ut.
Från principiell synpunkt framstår det vidare som tveksamt med en ordning där förutsättningarna för att komma i åtnjutande av den grundlagsskyddade yttrande­friheten skiljer sig mellan företag och enskilda på det sätt som föreslås. Justitie­kanslern anser sig i detta sammanhang inte heller kunna bortse från det förhållandet att förslaget till NYGL innebär en skyldighet för den som har fått ett utgivningsbevis eller som har satt ut ansvarsuppgifter att följa person­upp­giftslagens bestämmelser om spridningen av uppgifterna inte omfattas av grundlagens ändamålsbestämmelse medan massmedieföretag i enlighet med exklusi­vitetsprincipen inte har denna skyldighet.  Utöver det tveksamma i att det därmed är innehållet i en framställning som måste bedömas för att avgöra grund­lags­skyddets räckvidd så innebär detta att förslaget måste anses skapa allt för stora skillnader mellan vad som får yttras av ett massmedieföretag och av en enskild inom det grund­lags­skyddade området.
Justitiekanslern anser att förslaget till NYGL har viktiga förtjänster och innehåller flera delar som skulle kunna läggas till grund för en sammanhållen teknikoberoende yttrandefrihetsregering på grundlagsnivå. De frågetecken och invändningar som ovan har redovisats gör dock att Justitiekanslern delar kommitténs ställningstagande att NYGL i sin nuvarande form inte bör införas.
Som inledningsvis betonats kan emellertid arbetet med att utveckla det yttrande­frihets­rättsliga regelverket inte få avstanna med hänvisning till att den nu gällande regleringen fungerat i allt väsentligt väl under lång tid. Enligt Justitie­kanslerns uppfattning finns det, trots att kommittén i det nu remitterade betänkandet valt att inte lägga fram ett förslag till NYGL, anledning att fortsätta arbetet med att försöka utforma en teknik­oberoende reglering. Samhällsutvecklingen och den oerhört snabba teknikutveckling som pågår gör att det i längden kommer att bli omöjligt att behålla en teknik­beroende grund­lagsreglering av tryck- och yttrande­friheten i sin nuvarande form. Med det nu remitterade betänkandet som grund för ett ställningstagande ansluter sig Justitiekanslern emellertid till uppfattningen att reform­arbetetet tills vidare bör inriktas på att förenkla och moder­nisera gällande grundlagar. Ett nästa steg i den riktningen skulle kunna vara att sammanföra TF och YGL i en grundlag.
Inledning
Inledning
Sedan kommittén tagit ställning mot införandet av en ny yttrandefrihets-grundlag har man i enlighet med sina direktiv övergått till att överväga vilka förändringar som är nödvändiga i TF och YGL. I det följande lämnar Justitiekanslern först synpunkter på några av de förslag till sakliga ändringar som läggs fram i betänkandet och kommenterar därefter kommitténs översyn av strukturen och språket i TF och YGL.
Förutsättningar för begränsningar av yttrandefriheten – frågan om en begränsningsregel i TF och YGL
Förutsättningar för begränsningar av yttrandefriheten – frågan om en begränsningsregel i TF och YGL
Kommittén föreslår att det i TF (1 kap. 13 §) och YGL (1 kap. 16 §) förs in en bestämmelse som anger under vilka förutsättningar grundlagarna får begränsas genom lag. Av förslaget till författningstext och av författnings-kommentaren framgår att kommittén avser att de föreslagna begränsnings­reg­lerna ska ta sikte på sådan lagstift­ning som meddelas med stöd av TF:s och YGL:s egna dele­gations­­bestäm­melser. En utgångspunkt för de föreslagna bestämmelserna är att lagstiftning som meddelas på det grundlagsskyddade området inte får utgöra ett hot mot den yttrandefrihet som grundlagarna avser att värna. För att förtydliga under vilka förutsättningar tryck- och yttrande­friheten får begränsas genom lag föreslår kommittén vidare att det i TF och YGL ska göras hänvisningar till begräsningsreglerna i 2 kap. 21 §, 22 § första stycket och 23 § regerings­formen (RF).
Hänvisningen till RF:s bestäm­melser ska enligt författningskommentaren uppfattas på så sätt att man därigenom erinrar om att exempelvis den i 2 kap. 23 § RF föreskrivna proportionalitets­principen ska beaktas vid begräns­ningar av tryck- och yttrandefriheten som sker genom lag. Med det förslag som kommittén lägger sker dock en enligt Justitiekanslern olycklig sammanblandning av instruktioner till lagstiftaren beträffande begräns­ningsreglerna i de olika grundlagarna. Som exempel kan nämnas att det i 2 kap. 2 § TF anges under vilka förutsättningar som rätten att ta del av allmänna handlingar får begränsas. De motstående intressen som ska beaktas är där inte i alla avseenden desamma som anges i 2 kap. 23 § RF. Den proportionalitetsbedömning som ska göras enligt den bestämmelsen överens­stämmer inte heller med den som ska göras enligt 2 kap. 2 § TF. Hur lagstiftaren ska uppfatta och lösa denna konflikt berörs inte av kommittén.
Motsvarande problematik kommer också att göra sig gällande vid tillämp­ning av de föreslagna dele­gationsbestämmelserna i 7 kap. 3 § 3 TF och 5 kap. 3 § 3 YGL. Enligt dessa bestämmelser är medelarfriheten inskränkt vid uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt i de fall som anges i särskild lag, dvs. i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).  Frågan om en meddelare kan göras ansvarig för brott mot tyst­nadsplikt enligt 7 kap. 3 § 3 TF och 5 kap. 3 § 3 YGL beror på om tystnadsplikten enligt uttryck­ligt stadgande i offentlighets- och sekretesslagen inskränker rätten att meddela och offent­liggöra uppgifter med stöd av meddelarfriheten enligt 1 kap. 1 § TF och 1 kap. 1 och 2 §§ YGL. Området för kvalificering av tystnadsplikter sker med utgångspunkt från vad som i övrigt gäller för att göra inskränk-ningar i rätten att ta del av allmänna handlingar enligt 2 kap. 2 § TF. Såvitt framgår av den allmänna motiveringen i betänkandet är avsikten med den av kommittén föreslagna begränsningsregeln att hänvisningen till 2 kap. 23 § RF även ska gälla för nu nämnd lagstiftning.
Exemplen illustrerar enligt Justitiekanslerns uppfattning problemet med att tillämpa RF:s begränsningsregler vid lagstiftning som sker med stöd av TF och YGL. Enligt 2 kap. 1 § andra stycket RF gäller inte heller RF:s bestäm­melser den tryck- och yttrandefrihet som regleras genom TF och YGL. I tredje stycket samma paragraf erinras vidare om att det i TF finns särskilda bestämmelser om rätten att ta del av allmänna handlingar. Efter­som RF:s begränsningsregler är anpassade för de opinionsfriheter som RF avser att skydda och inte tar sikte på sådana rättigheter som härrör ur TF och YGL är det inte lämpligt att sammanblanda regelverken. Justitiekanslern kan i likhet med kommittén se att det finns ett värde i att närmare ange de intressen som kan eller får beaktas vid inskränkningar av tryck- eller yttrande­friheten.  För att undvika nämnda tillämpningskonflikter bör begränsningsreglerna emellertid utformas utifrån de rättigheter som ska skyddas enligt den yttrandefrihetsrättsliga grundlagsregleringen och uttryckligen formuleras i TF och YGL istället för att hänvisningar görs till RF på det sätt som kommittén föreslår.
Förändringar i databasregeln
Förändringar i databasregeln
Den nuvarande bestämmelsen om radioprogram i 1 kap. 6 § YGL är tillämplig på sändningar av radioprogram som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel, t.ex. traditionella radio- och tv-sändningar. Med sådana sändningar anses också till­handahållande till allmänheten på särskild begäran av direktsända eller inspelade program, om starttidpunkten och innehållet inte kan påverkas av mottagaren (den s.k. webbsändningsregeln).  Bestämmelsen fick sin nuvarande lydelse genom lagstiftning som trädde i kraft den 1 januari 2011 när även databasregeln i 1 kap. 9 § fick sin nuvarande lydelse. Ändringen var föranledd av att det bl.a. ansågs finnas otydligheter beträffande webbsändningsregelns innebörd och dess avgränsning mot databasregeln. Databasregeln förtydligades på så sätt att det klargjordes att den regeln inte omfattade sändningar som föll under webbsändnings­regeln.
Databasregelns nuvarande lydelse innebär i korthet att grundlagens bestämmelser om radioprogram ska tillämpas när information till­handahålls allmänheten ur en databas. En förutsättning för att databas­regeln ska vara tillämplig är att innehållet kan ändras endast av den som driver verksamheten. Regeln ger grundlagsskydd för tillhandahållande till allmänheten av information ur en databas med hjälp av elektro­magnetiska vågor på tre olika sätt: genom traditionell dataverksamhet, genom print on demand och genom push-teknik. Därutöver omfattas offentlig upp­spel­ning. De i bestämmelsen särskilt angivna massmedie-företagen får automatiskt grundlagsskydd för de nämnda verksamheterna medan andra aktörer kan erhålla grundlagsskydd genom ansökan om utgivningsbevis.
Enligt kommittén är databasregeln komplicerad och svårtillgänglig och tillämpningen har varit förknippad med problem (avsnitt 6.5. och 15 i betänkandet).
Det framlagda förslaget innebär att databasregeln förtydligas för att det ska framgå av lag­texten att grundlagen inte gäller de delar av databasen som kan påverkas av någon annan än den som driver verksamheten eller någon som handlar på uppdrag av denne. Vidare görs en språklig och redaktionell översyn av bestämmelsen. Den nuvarande bestämmelsen föreslås bli uppdelad i fyra nya bestämmelser.
Justitiekanslern välkomnar i och för sig förslaget som delvis utgör en kodifiering av gällande praxis och som förhoppningsvis förenklar tillämp­ningen av bestämmelsen. Även om förslaget innebär förenklingar återstår emellertid alltjämt flera oklarheter. Justitiekanslern delar kommitténs uppfattning att ytterligare förändringar bör äga rum efter förnyad utredning. Det gäller bl.a. frågan om offentlig uppspelning från en databas.
Arkivdatabaser
Arkivdatabaser
Den s.k. bilageregeln i 1 kap. 7 § andra stycket TF innebär i sin nuvarande lydelse att tryckfrihetsförordningen är tillämplig på radioprogram och tekniska upptagningar som avses i yttrandefrihetsgrundlagen och som oförändrat återger hela eller delar av innehållet i en periodisk skrift när det är ägaren till den periodiska skriften som sprider eller låter sprida innehållet i dessa former. Ett sådant program eller en sådan upptagning ska jämställas med en bilaga till skriften och den ansvarige utgivaren för den periodiska skriften ansvarar även för innehållet i bilagan. Bilageregeln ansågs tidigare också gälla bl.a. arkivdatabaser men år 2003 avvisade Högsta domstolen en sådan tolkning och ansåg i stället att dessa har grundlagsskydd enligt den s.k. databasregeln i 1 kap 9 § YGL.
I betänkandet (s. 385 f) redovisas att det grundlagsskydd som databasregeln ger innebär flera nackdelar i jämförelse med det skydd som gäller enligt bilageregeln. Bl.a. påpekas att tillhandahållandet i en databas enligt databasregeln är att betrakta som en ny publicering trots att det handlar om arkivering av tidigare publicerat material. Tidningsföretag som tillhanda-håller en arkivdatabas är därför nödsakade att utse en särskild ansvarig utgivare för arkivdatabasen. Preskriptionsreglerna avseende publiceringar som omfattas av databasregeln innebär också att preskriptionstiden inte börjar löpa förrän materialet tas bort från databasen. Den ansvarige utgivaren bär därför i princip utan tidsbegränsning ett ansvar för allt material som finns i arkivdatabasen. Det är givetvis svårt för en ny utgivare att överblicka det material som finns i en databas när han eller hon tillträder.
Mot bakgrund av de nackdelar som kommittén funnit föreslås att en ny föreskrift införs som innebär att bilageregeln i TF ska tillämpas när ägaren till en periodisk skrift tillhandahåller databaser uteslutande i syfte att arkivera innehållet i periodiska skrifter (arkivdatabaser). Preskriptionstiden föreslås bli densamma som för den periodiska skriften och således börja löpa vid tidpunkten för utgivningen av skriften.
Justitiekanslern har förståelse för ambitionen att hålla samman ensam­ansvaret för den periodiska skriften med ansvaret för den databas där den periodiska skriften arkiveras. Enligt justitiekanslerns mening kan emellertid flera invändningar riktas mot förslaget. En är att den redan komp­licerade regleringen belastas med nya bestämmelser för olika typer av databaser. Den viktigaste invändningen gäller emellertid förslaget att samma preskriptionstid ska gälla för publiceringen på databasen som för den periodiska skriften. Detta skulle innebära att det blir möjligt att utan någon tidsbegränsning straffritt fortsätta att publicera information i en databas när preskriptionstiden för den periodiska skriften löpt ut. Enligt Justitiekanslerns mening bör preskriptionstiden för arkivdatabaser även i fortsättningen, liksom när det gäller andra databaser, räknas från det att materialet plockas bort. Justitiekanslern är således inte beredd att tillstyrka det förslag som kommittén lämnat i denna del.
Taltidningar
Taltidningar
I betänkandet föreslås en ny bestämmelse i TF angående s.k. taltidningar. Bestämmelsen motsvarar i huvudsak bilageregeln i nuvarande 1 kap. 7 § andra stycket TF enligt vilken det utgivaransvar som gäller för innehållet i en dagstidning eller en annan periodisk skrift även omfattar det fallet att tidningen också distribueras i form av en radio- eller kassettidning. Den nya bestämmelsen föreslås bli utvidgad så att den även omfattar ett tillhandahållande som sker via en sådan databas som avses i YGL. Samtidigt har emellertid tillämpningsområdet för bestämmelsen inskränkts i ett avseende. Det ska nämligen krävas att innehållet i radioprogrammet, upptagningen eller databasen är särskilt anpassat för personer med funktionsnedsättning. Bestämmelsen är tänkt att träffa bl.a. sådana taltidningar som utgörs av inlästa tidningar och är avsedda för synskadade, dyslektiker och afatiker. Syftet är att bestämmelsen därmed ska få ett tillämpningsområde som bättre överens­stämmer med den ursprungliga avsikten med bilageregeln. Presk­riptions­tiden föreslås beräknad från den tidpunkt då den periodiska skriften gavs ut.
Före yttrandefrihetsgrundlagens införande fanns en liknande bestämmelse i lagen (1982:521) om ansvarighet för radio- och kassettidningar. En kasset­tidning definierades i lagen som en för ”synskadade avsedd version av en periodisk skrift”. Ansvarsbestämmelsen innebar att den ansvarige utgivaren för den tryckta förlagan var ansvarig även för den version som spreds genom radiosändning i etern eller via tråd eller i form av en ljudupptagning. Bestäm­melsen överfördes till TF i samband med införandet av yttrande­frihetsgrundlagen (se prop. 1990/91:64 s. 138) i den s.k. bilageregeln. Preskriptionstiden för innehållet i radio- och kassettidningen började löpa vid sändningen av programmet resp. utlämnandet av upptagningen för sprid­ning och därmed inte från samma tidpunkt som gällde för den tryckta förlagan.
Kommitténs bedömning att taltidningar i framtiden kommer att distribueras uteslu­tande via internet och på begäran av användaren framstår som rimlig. Mot bakgrund av Högsta domstolens avgörande i NJA 2003 s. 31 omfattas ett sådant tillhandahållande inte av den nuvarande bilageregeln.
Nackdelarna med att tillämpa databasregeln på taltidningar är, som redovisats i betänkandet, flera och i princip desamma som för arkiv­databaser. Tidningsföretagen måste när det gäller taltidningar också utse en särskild utgivare för databasen som ska anmälas till den ansvariga myndigheten och vidare gäller andra preskriptions­bestäm­melser än för förlagan. Frågan är emellertid om den av kommittén föreslagna ordningen är den bästa för att undvika dessa nackdelar.
Justitiekanslern anser att förslaget i och för sig har fördelen att man därmed får en återgång till en reglering som står i bättre överensstämmelse med den ursprungliga bilageregelns ändamål. Det skulle också förenkla för tidningsföretagen att kunna distribuera taltidningar med bibehållande av ett sammanhållet utgivaransvar. En invändning som kan riktas mot förslaget är emellertid att olika bestämmelser rörande bl.a. utgivaransvar och preskriptionsregler kommer att gälla för olika databaser vilket tynger ett redan komplicerat system. Å andra sidan synes databaser som tillhandahåller taltidningar inte ha som ändamål att utgöra ett arkiv för dessa, vilket i sak kan anses tala för att den kortare preskriptionstid som gäller för förlagan också skulle kunna gälla för databasen. De problem som ovan beskrivits beträffande arkivdatabaserna har sannolikt inte samma bärighet på databaser som tillhandahåller taltidningar. Det är emellertid svårt att få en klar bild av hur den föreslagna ordningen skulle komma att gestalta sig i praktiken.
Den nuvarande bilageregeln gäller oavsett vem radioprogrammet eller den tekniska upptagningen är riktat till. Enligt förslaget ska regeln begränsas till att gälla endast i de fall då innehållet är särskilt anpassat för personer med funktionsnedsättningar. Bestämmelsen får därmed, som nämnts ovan, ett mera begränsat och eventuellt också något oklart tillämpningsområde. Det är svårt att bedöma om den föreslagna avgränsningen är nödvändig och lämplig. Kommittén har inte närmare analyserat den frågan.
Mot bakgrund av vad som nu har anförts är Justitiekanslern inte beredd att tillstyrka förslaget i denna del.
Distributionsplikt för oadresserade försändelser
Distributionsplikt för oadresserade försändelser
Kommittén föreslår att den i 6 kap. 4 § TF och 3 kap. 10 § YGL fastslagna distributionsplikten för den som har tillstånd att bedriva postverksamhet ska utvidgas till att gälla också oadresserade försändelser. Enligt kommittén föreligger det en lucka i de nuvarande bestämmelserna som har möjliggjort för post­beford­ringsföretag att med hänvisning till innehållet vägra distribuera oadresserade försändelser.
Kommittén har som underlag för sitt förslag i denna del hänvisat till ett JK-beslut från den 4 mars 2003 (dnr 301-03-30) där Posten AB hade vägrat att distribuera oadresserade försändelser innehållande ett valmanifest från ett politiskt parti. Justitiekanslern konstaterade att det enligt post­lagen inte fanns någon skyl­dighet för Posten AB att befordra oadresserade försändelser och att det därför inte kunde föreligga något brott mot bestämmelsen i 6 kap. 4 § TF.
I postlagen (2010: 1045) finns bestämmelser om postverksamhet och sam­hällsomfattande posttjänst. Med postverksamhet avses enligt postlagen regelbunden insamling, sortering, transport och utdelning av brev mot betalning. Samhällsomfattande posttjänst definieras i lagen som insamling, sortering, transport och utdelning av postförsändelser mot betalning. Med brev och postförsändelser avses adresserade försändelser. För postverk­samheten gäller tillståndsplikt.
Bestämmelserna om distributionsplikt i TF och YGL omfattar den som bedriver offentligrättslig postverksamhet eller posttjänst. Som framgår reglerar postlagen endast postverksamhet och posttjänst som avser adresserade försändelser. Postlagen innehåller alltså inte några bestäm­melser som ålägger postbefordrings­företag någon skyldighet att distribuera oadresse­rade försändelser. Frågan om postbefordrings­före­tagen ska åläggas en sådan skyldighet måste bedömas bl.a. med beaktande av vilka syften den offentligrättsliga post­verksam­heten ska uppfylla och kan således inte avgöras enbart utifrån informations- eller yttrandefrihetsrättsliga argument. Detta är något som inte berörts av kommittén.
Justitiekanslern delar således kommitténs uppfattning att det i ett demo­kratiskt samhälle är av stor betydelse att distribution av partiinformation och liknande material kan ske på lika villkor och utan otillbörlig inblandning från de aktörer som svarar för distributionen. Det nu framlagda förslaget att i TF och YGL införa bestämmelser som ålägger enskilda post­beford­rings­­företag en distributionsplikt av oadresserade försändelser är dock inte till­räckligt underbyggt för att Barnes ska kunna ställa sig bakom det.
Skyddet för privatlivet m.m.
Skyddet för privatlivet m.m.
Kommittén har även haft i uppdrag att utreda frågan om det generella skyddet för enskildas integritet och privatliv så som det kommer till uttryck i TF och YGL bör stärkas och vilka effekter detta i så fall skulle få för tryck- och yttrandefriheten.
Justitiekanslern finner det vara i viss mån oklart hur kommittén vill definiera det skyddsvärda området, dvs. vad som avses med personlig integritet. Av den genomgång som finns i betänkandet kan närmast dras slutsatsen att kommittén främst tagit sikte på de rättigheter som har förts in under artikel 8 i Europakonventionen och som avser rätten till privat- och familjeliv. Enligt artikel 8.1 innefattas här att var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens.  Rättigheten kan förenklat sägas innefatta ett krav på skydd för privatlivets fred. Det synes därmed som om kommittén utgår från en relativt begränsad definition av begreppet personlig integritet.  Kommitténs bedömning är att det inte bör införas någon straffbestämmelse i TF och YGL om integritetsskydd men att det däremot finns skäl för regeringen att överväga en straffbestämmelse utanför det grundlagsskyddade området.
Införandet av ett straffrättsligt sanktionerat privatlivsskydd i TF och YGL förutsätter är att det finns ett påtagligt behov härav och att detta behov är så starkt att det är rimligt att inskränka yttrandefriheten i motsvarande mån. Kommit­tén har för sin del gjort bedömningen att de förpliktelser som följer av Europakonventionen inte är tillräckligt tydliga för att ensamma motivera förändringar i TF och YGL och också funnit att det inte finns något egentligt behov av att stärka det generella skyddet för enskildas integritet och privatliv i TF och YGL. Denna senare slutsats bygger på undersök-ningar som genomförts av kommittén i form av att man under viss tid gran­skat de databaser som omfattats av grundlagsskyddet genom utgivnings­bevis enligt databas­regeln i 1 kap. 9 § YGL samt tagit del av beslut från Pressens opinions­nämnd och Granskningsnämnden för radio och tv. Enligt kommittén ger undersökningarna vid handen att de integritetskränkningar av allvarligare slag som förekommer nästan bara inträffar utanför det grundlagsskyddade området och att det endast i mycket begränsad omfattning förekommer integritetskränkningar genom uttalanden på databaser med frivilligt grundlagsskydd. Det är naturligtvis här fråga om en bedömning, och en bedömning som också sker mot bakgrund av konstaterandet att varje åtgärd som syftar till ett starkare skydd för privatlivet vid yttranden i princip innebär en motsvarande inskränkning av tryck- och yttrandefriheten. Enligt Justitiekanslerns uppfattning kan emellertid det statistiska utfall som kommittén presenterar lika gärna tas till intäkt för att integritetskränkningar förekommer i en sådan omfatt­ning att det trots allt föreligger ett behov av reglering på området.
Även om kränkningar inte kan anses vara frekvent förekommande i grundlagsskyddade medier finns det enligt Justitiekanslerns mening skäl som likväl talar för att ett utvidgat integritetsskydd bör in­föras. Anmälningar om olaga hot är sällan förekommande i Justitie­­­kanslerns verksamhet. Genom 2002 års utvidgning av brottskatalogen i TF infördes emellertid bl.a. brottet olaga hot som ett tryckfrihetsbrott. Utvidgningen av brottskatalogen skedde med hän­visning till den samtidig genomförda utvidgningen av databasregelns tillämp­nings­­område. Det är uppenbart att teknikutvecklingen på medieområdet inneburit en explosionsartat ökad spridning av information och det finns enligt Justitiekanslern anledning att känna oro inför det faktum att detta också ger mycket större möjligheter än tidigare att ge stor spridning av uttalanden som är kränkande för enskilda.  Man kan inte bortse från risken att teknikutvecklingen kan driva på spridningen av integritets-kränkande material även i de grundlagsskyddade medierna, inte minst med tanke på att personuppgiftslagens skydds­bestämmelser inte gäller inom YGL:s tillämpningsområde.
Justitiekanslern delar visserligen kommitténs bedömning att Europa­konventionen och den praxis som utvecklats av Europadomstolen inte kan anses ställa något tydligt krav på Sverige att införa ett generellt integritetsskydd i den nationella rätten. Argumentet utgör dock i sig inte något skäl att underlåta att införa ett skydd för privatlivet på vissa om­råden där det kan anses erforderligt för att värna privatlivet. Som kommittén själv konstaterar kan det lagstiftningsmässiga skyddet för den enskildes privatliv vid en internationell jämförelse framstå som relativt svagt i Sverige.
Flera utredningar har genom åren övervägt frågan om behovet och utformningen av ett mer vidsträckt skydd för den personliga integriteten, senast Integritetsskyddskommittén genom betänkandena Skyddet för den personliga integriteten, Kartläggning och analys (SOU 2007:22) och Skyddet för den personliga integriteten, Bedöm­ningar och förslag (SOU 2008:3). Integritetsskyddskommittén, vars uppdrag inte omfattade att lämna förslag på TF:s och YGL:s områden, kom efter en noggrann analys fram till slutsatsen att det fanns ett behov av integritetsskyddande regler på flera områden men att det av flera skäl inte var möjligt att lägga fram någon mer generell bestämmelse till skydd för den personliga integriteten. Det finns mot denna bakgrund skäl att vid den fortsatta behandling av frågan inte låsa sig vid uppfattningen att en reglering som innebär ett utökat skydd för enskildas integritet och privatliv måste ha ett generellt eller vidsträckt tillämpningsområde.
Sammanfattningsvis konstaterar Justitiekanslern att det inte går att dra någon säker slutsats beträffande angelägenheten och behovet av att stärka det generella skyddet för enskildas integritet och privatliv i TF och YGL på grundval av den kartläggning som kommittén har utfört. Justitiekanslern anser sig mot den bakgrunden inte ha tillräckligt underlag för att nu ta ställning till frågan om inskränkningar i tryck- och yttrandefriheten kan vara motiverade för att stärka skyddet för den personliga integriteten.
En ny rättegångsbestämmelse om kvittning av rättegångskostnader i ärekränkningsmål
En ny rättegångsbestämmelse om kvittning av rättegångskostnader i ärekränkningsmål
Enligt 10 kap. 4 § lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihets­förordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden (tillämpningslagen) får rätten, om det finns skäl till det, i mål angående enskilt åtal vid ärekränkningsbrott förordna att vardera parten ska bära sina rätte­gångskostnader. Ett sådant beslut får bara fattas om frågan huruvida brott föreligger har prövats av en jury.
Kommittén har velat omformulera bestämmelsen så att tillämpningen av reglerna om kvittning av rättegångskostnaderna inte riskerar att komma i konflikt med den s.k. oskuldpresumtionen i artikel 6.2 Europakonventionen.
Som bestämmelsen nu är utformad kan den enligt kommittén komma att tillämpas så att rätten genom ett beslut om kvittning indirekt överprövar juryns friande utslag.
Justitiekanslern gör för sin del bedömningen att det i enlighet med vad kommit­tén har anfört finns starka skäl att omarbeta bestämmelsen så att kvittningsregeln inte riskerar att användas som en kompensationsregel i de fall där juryns utslag ifrågasätts av rätten. En sådan tillämpning är givetvis oacceptabel eftersom den inte bara kan strida mot oskuldspresumtionen, utan också innebär ett ifrågasättande av juryns ställning som en hörnsten i det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet.
Bestämmelsen har enligt kommitténs förslag formulerats så att kvittning får tillåtas i de fall där målsäganden hade särskild anledning att få saken prövad och det även i övrigt finns skäl för en sådan fördelning av kostnadsansvaret med hänsyn till parternas förhållanden och omständigheterna i övrigt.  Hänvisningen till omständigheterna i övrigt riskerar dock att utgöra en sådan ventil som öppnar för att låta kostnadsansvaret fördelas med hän­visning till skuldfrågan. Det ger också en helt felaktig signal att kommittén som exempel på skäl för att kvittning ska kunna tillåtas nämner att en uppgift var osann men att det fanns skälig grund för uppgiften och att målsäganden har lidit skada av den; prövningen av om en uppgift är sann eller om det fanns skälig grund för den utgör ett inslag i prövningen av om begånget förtal är straff­bart eller inte och är därmed knuten till skuldfrågan.
Justitiekanslern delar kommitténs bedömning att det kan finnas skäl att omarbeta kvittningsregeln i 10 kap. 4 § tillämp­­nings­lagen så att den inte riskerar att komma i konflikt med den s.k. oskuldspresumtionen. Vid den fortsatta beredningen av förslaget måste dock de reservationer som här har fram­förts beaktas.
En utvidgning av förutsättningarna för allmänt åtal vid ärekränkning i tryck- och yttrandefrihetsmål
En utvidgning av förutsättningarna för allmänt åtal vid ärekränkning i tryck- och yttrandefrihetsmål
I syfte att allmänt åtal för tryckfrihets- och yttrandefrihetsbrottet förtal ska väckas i flera fall än idag har kommittén föreslagit att den särskilda åtalsprövningsregeln i 5 kap. 5 § brottsbalken ska ändras så att kravet på särskilda skäl utgår. Kommittén förväntar sig inte att antalet allmänna åtal därigenom kommer att öka i någon mer betydande omfattning, men väl att några sådana mer ömmande fall som enligt nuvarande reglering kan antas falla utanför åtalsregeln skulle bli omfattade.
Regleringen av tryckfrihetsbrotten i TF och YGL bygger på den dubbla kriminaliseringens princip. De brott som ingår i TF:s brottskatalog måste för att ansvar ska kunna utkrävas för tryckfrihetsbrott vara straffbara också enligt vanlig lag. En utvidgning av det straffbara grundlagsområdet kräver därmed en ändring av TF medan det för en inskränkning räcker med en ändring i allmän lag. Kommitténs förslag bygger nu inte på en skärpning av straffstadgandet beträffande brottet förtal, utan på en förändring av åtalsprövningsregeln i 5 kap. 5 § ­brotts­balken. En ändrad lydelse av den regelns innehåll kommer emellertid att få effekter också utanför det grundlagsskyddade området. Någon behovs- eller konsekvensanalys har dock inte presenterats av kommittén såvitt gäller det inte grundlags­skyddade området.
Vid en prövning av om allmänt åtal för tryck- eller yttrandefrihetsbrott ska väckas eller inte tillämpar Justitiekanslern bestämmelsen i 5 kap. 5 § brottsbalken. Bestämmelsen är dock inte ensam avgörande för bedömningen vid en åtalsprövning på det yttrandefrihetsrättsliga området utan måste därvid tolkas med beaktande av Justitiekanslerns särskilda roll som åklagare enligt TF och YGL.
Justitiekanslerns åtalsrätt anges i 9 kap. 2 § TF till vilken YGL också hänvisar. Enligt första stycket i bestämmelsen är Justitiekanslern ensam åklagare i mål om tryckfrihets­brott.  Justitiekanslern är också ensam åklagare i annat tryckfrihetsmål än mål om tryckfrihetsbrott (dvs. i mål som rör brott enligt 7 kap. 3 § TF) samt i mål som annars avser brott mot bestämmelserna i TF.
Enligt TF förutsätter en prövning av frågan huruvida allmänt åtal för tryckfrihetsbrott ska väckas överväganden utifrån flera utgångspunkter. Bl.a. kan noteras att regeringen kan hos Barnes anmäla en skrift till åtal för tryckfrihets­brott samt att det i lag också kan föreskrivas att allmänt åtal inte får väckas utan regeringens med­givande. Sådana bestämmelser finns i 6 kap. 1 § tillämpningslagen och avser vissa brott mot det allmänna.
Det är en omdiskuterad fråga om Justitiekanslern vid sin åtalsprövning i allmänhet kan göra överväganden av lämplighetskaraktär. Den traditionella uppfatt­ningen torde vara att det finns ett visst utrymme för Justitiekanslern att göra en lämplighetsprövning. Under alla omständigheter har Justitiekanslern att vid åtals­prövningen tillämpa tolkningsregeln i 1 kap. 4 § TF och 1 kap. 5 § YGL, den s.k. instruk­tionen. Regeln innebär att Justitiekanslern vid tillämpningen av TF och YGL särskilt ska beakta yttrandefrihetsintresset, vilket har en återhållande inverkan vid bedöm-ningen av om åtal ska väckas.
Det nu sagda visar att Justitiekanslern vid utövandet av sin åklagaruppgift enligt TF och YGL inte har att beakta enbart åtalsprövningsregeln i 5 kap. 5§ brottsbalken utan att också andra överväganden av yttrandefrihets­rättslig art måste göras i samband med ett åtalsbeslut. Justitiekanslern har i och för sig inte någon erinran mot att åtalsregeln modifieras på det sätt som kommittén föreslår, men vill understryka att yttrandefrihetsrättsliga över­väganden inverkar vid tillämpningen av  åtalsprövningsregeln på det grundlags­skyddade området.
Internationellt rättsligt bistånd
Internationellt rättsligt bistånd
Justitiekanslern har i ett beslut den 12 juni 2012 rörande en begäran om rättslig hjälp från Turkiet (dnr 4013-12-31) gjort samma bedömning som Tryck- och yttrandefrihets­beredningen, nämligen att ett hinder mot ett ingripande enligt grundlagarnas regler också innebär att hinder föreligger mot att lämna rättslig hjälp. Justitiekanslern fann i det nyss nämnda beslutet inte skäl att närmare överväga huruvida samma ställningstagande är hållbart i förhållande till ett EU-land. Justitiekanslern delar kommitténs bedömning att Tryck- och yttrandefrihetsberedning­ens uppfattning får betraktas som för närvarande rådande rättsläge. Som kommittén konsta­terar, liksom rege­ringen i direk­tiven till kommittén, är Tryck- och yttrandefrihets­beredningens uppfattning emellertid inte oomtvistad.
Kommittén konstaterar i betänkandet att den svenska hållningen inte har prövats EU-rättsligt och att rättsläget internationellt sett och särskilt i förhållande till EU-rätten är oklart. Trots det utgår kommittén från att den svenska hållningen är förenlig med EU-rätten. Kommitténs slut­sats i denna fråga kan enligt Justitiekanslerns uppfattning ifrågasättas och har i vart fall inte när­mare underbyggts med några nya argument. Enligt Justitiekanslerns uppfattning måste det bedömas vara osäkert om Sverige i alla lägen, särskilt mot bakgrund av utvecklingen på det EU-rättsliga området, även fortsättningsvis kommer att kunna vidhålla den hittills rådande uppfattningen.
Regeringen har i direktiven identifierat ett antal problem med det förslag som Tryck- och yttrandefrihetsberedningen lagt fram och därför gett kommittén i uppdrag att på nytt analysera frågan. Regeringen angav som utgångspunkt för arbetet att Sverige i så stor utsträckning som möjligt ska kunna bistå med bl.a. internationell rättslig hjälp.
Kommitténs nu framlagda förslag till reglering av möjligheterna att lämna inter­natio­nell rättslig hjälp på grundlagsområdet överensstämmer emellertid i princip med det förslag som Tryck- och yttrandefrihetsberedningen lämnade. Justitiekanslern ifrågasätter därför om förslaget verk­ligen innebär att möjligheterna att lämna internationell rättslig hjälp ökar i förhållande till vad som gäller idag. Förslaget kan snarare beskrivas som en kodi­fiering av nuvarande praxis.
Mot bakgrund av osäkerheten i fråga om hållfastheten i den slutsats som ligger till grund för kommitténs förslag och då förslaget inte synes tillgodose de önskemål som framställts i direktiven ställer sig Justitie­kanslern tveksam till om det finns anledning att slå fast den svenska håll­ningen på ett så tydligt sätt som blir fallet med en grundlagsreglering.
När det gäller det s.k. korrespondentskyddet i 13 kap. 6 § andra stycket TF har regeringen i direktiven framhållit just detta skydd som ett exempel på att grundlagarnas tillämpnings­om­råde sträcker sig längre än vad som kan anses motiverat. Kommittén har, trots detta uttryck­liga ställningstagande från regeringen, inte anfört några andra skäl för att behålla korrespon­dent­skyddet oförändrat än de som redan var kända vid tidpunkten när direktiven skrevs. Någon egentlig analys av vad det skulle innebära om korrespondensskyddet togs bort eller, för det fall ett borttagande kan anses omöjligt, något förslag om på vilket sätt det skulle kunna begränsas har inte presenterats. Justitiekanslern konsta­terar mot bakgrund härav att frågan inte torde ha fått en slutlig lösning genom det nu framlagda betänkandet.
Justitiekanslern tillstyrker kommitténs förslag i fråga om grundlagarnas terri­toriella tillämpningsområde när det gäller skrifter och tekniska upp­tagningar som skickas från Sverige till enskilda adressater i utlandet (förslagen i 1 kap. 7 § tredje stycket TF och 1 kap. 13 § andra stycket YGL).
Övrigt
Delegation av Justitiekanslerns åklagaruppgifter till allmän åklagare
Delegation av Justitiekanslerns åklagaruppgifter till allmän åklagare
Enligt föreskrifter i nuvarande 7 kap. 1 § YGL får Justitiekanslern i enskilda fall överlämna åt allmän åklagare att vara åklagare i yttrande­frihetsmål om ansvar eller konfiskering på grund av olaga våldsskildring, hets mot folkgrupp, brott mot medeborgerlig frihet, olaga hot, hot mot tjänsteman eller övergrepp i rättssak som sker genom tekniska upptagningar. Rätten att väcka allmänt åtal får dock inte överlämnas när det gäller yttrandefrihets­brotten hets mot folkgrupp och brott mot medborgerlig frihet. Någon motsvarande bestäm­melse finns inte i TF.
I betänkandet föreslås nu (endast i författningskommentaren, s. 587 f.) en ny liknande bestämmelse i 9 kap. 6 § första stycket TF. Enligt förslaget ska Justitiekanslern ha rätt att i särskilda fall överlåta sin behörighet som åklagare i tryckfrihetsmål helt eller delvis till allmän åklagare. Enligt andra meningen i bestämmelsen ska Justitiekanslern vidare få uppdra åt allmän åklagare att för Justitiekanslerns räkning utföra hela eller delar av åklagar­uppdraget.
Delegation enligt första stycket första meningen ska kunna äga rum i alla typer av tryckfrihetsmål, således inte enbart de mål som rör tryckfrihets­brott. Någon begränsning ska inte heller gälla i fråga om brottstyper. Det har ansetts möjligt att utan risk för tryckfriheten kunna överlåta åt Justitiekanslern att bedöma vad som är lämpligt att delegera. Delegation av uppgiften kan kunna ske till Åklagarmyndigheten som sådan eller till en enskild åklagare. Tanken är inte, enligt betänkandet, att Justitiekanslerns åklagaruppgift regelmässigt ska överlåtas, utan möjligheten ska användas i särskilda fall, t.ex. där Justitie­kanslerns särskilda erfarenhet och kunskaper inte är nödvändiga.
Även den nuvarande delegationsmöjligheten i yttrandefrihetsgrundlagen föreslås ändrad (7 kap. 5 § första stycket). Förslaget innebär att delegation ska kunna äga rum i yttrandefrihetsmål också rörande publiceringar i radioprogram och databaser och inte bara som för närvarande i tekniska upptagningar. Delegation ska kunna ske vid alla typer av yttrandefrihets­brott. Också den nuvarande begränsningen av möjligheten till delegation av åtalrätten i mål om hets mot folkgrupp och brott mot medborgerlig frihet bör enligt förslaget tas bort.
Frågan om delegation av Justitiekanslerns åklagarfunktion i nu föreslagna situationer har inte tidigare varit aktuell. Den har inte tagits upp i direktiven till kommittén och någon bakgrund till förslaget lämnas inte i betänkandet. Det finns inte heller några särskilda överväganden eller någon analys av de förväntade konsekvenserna av förslaget. Justitiekanslern har inte framställt något önskemål eller påtalat något behov av ytterligare möjligheter till dele­gation av åklagaruppgiften.
Det finns skäl att erinra om att Justitiekanslern roll som ensam åklagare på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området har lång tradition och utgör en av hörnpelarna i grundlagsregleringen. Mot den bakgrunden ter det sig något förvånande att förslaget är så knapphändigt analyserat och motiverat. Justitiekanslern kan i och för sig se att den föreslagna ordningen skulle kunna ge ut­rymme för ett mera flexibelt arbetssätt i utredningar som rör tryck- eller yttrandefrihetsmål. Det finns dock enligt Justitiekanslerns bedömning inte för närvarande något behov av utvidgade delegationsmöjligheter och det kan anmärkas att någon delegation av hela förundersökningen med åtalsrätt av principiella skäl aldrig kan komma i fråga beträffande de tryck- eller yttrandefrihetsbrott där det krävs rege­ringens tillstånd för att väcka allmänt åtal (jfr 6 kap. 1 § tillämpnings­lagen). Att införa en generell möjlighet till delegation av hela Justitiekanslerns åklagar­uppdrag på det tryckfrihetsrättsliga området framstår från ett strikt yttrandefrihets­rättsligt perspektiv som direkt olämpligt.
En presumtionsregel för åklagarbehörigheten i oklara fall
En presumtionsregel för åklagarbehörigheten i oklara fall
Enligt förslaget till ett nytt andra stycke i 9 kap. 6 § TF och 7 kap. 6 § YGL ska Justitiekanslern anses behörig när det är osäkert vem som är rätt åklagare. Bestämmelsen tar sikte på situationer när det är osäkert om en förundersökning eller ett brottmål ska handläggas som ett yttrandefrihetsrättsligt mål eller enligt allmän lag. De åtgärder som har vidtagits av Justitiekanslern fram till åtals väckande ska enligt förslaget anses behörigen gjorda. Förslaget, som endast återfinns i författningskommentaren motiveras med att det inte är ovanligt att det råder osäkerhet om vilken rättegångsordning som är tillämplig. Med förslaget avser kom­mi­ttén att tydliggöra att det är Justitiekanslern som ska ansvara för utredningen till dess att det är klarlagt vilken processordning som ska tillämpas. I för­fattningskommentaren anförs vidare att fråge­ställningen i första hand torde få praktisk betydelse när det gäller beslut om beslag som Justitiekanslern har fattat under handläggningen. Det förhål­landet att ärendet därefter över­lämnas till allmän åklagare för handläggning enligt de processuella bestämmelserna i rätte­gångsbalken ska inte medföra att beslaget blir en nullitet eller att det automatiskt ska hävas.
Den föreslagna bestämmelsen tar sikte på situationer som enligt Justitie­kans­lerns mening förekommer mycket sällan. Dessutom är förhållandet, enligt Justitiekanslerns erfarenhet, oftare det omvända nämligen att allmän åklagare har fattat ett beslut om tvångsmedel trots att fråga är om spridning av yttranden i grundlags­skyddade medier. I en promemoria som har upprättats av Justitiekanslern i samarbete med Riksåklagaren och som ska finnas tillgänglig för polis och åklagare på fältet, rekommenderas också att för det fall en åklagare eller polis påträffar enstaka exemplar med förgripligt innehåll där det är oklart vilken process­ordning som är tillämplig det ska presu­meras att grundlagsskydd inte föreligger. I en sådan situation kan därmed t.ex. en t-shirt komma att tas i beslag enligt rättegångsbalkens regler. Enligt promemorian ska därefter omedelbart utredas på vilket sätt texten på t-shirten har framställts. Visar det sig att grundlags­skydd föreligger överlämnas ärendet till Justitiekanslern som i före­kommande fall kan fatta ett nytt beslut om beslag enligt TF:s bestämmelser. Denna ordning kan enligt Justitiekanslerns mening inte anses äventyra några principiella tryck- eller yttrandefrihetsrättsliga intressen.
Genomförandet av det förslag som nu läggs fram skulle innebära att så gott som alla ärenden där det är oklart vilket regelverk som gäller ska överlämnas till Justitiekanslern. En sådan ordning framstår varken som lämplig eller önskvärd i de inte sällan förekommande situationer då endast enstaka exemplar av t.ex. flygblad, affischer, klistermärken eller tröjor med förgripligt innehåll påträffas av polisen. Rekommendationen i den nyss nämnda promemorian har just till syfte att undvika att så blir fallet och denna ordning fungerar idag tillfredställande.
Mot bakgrund av det nu sagda kan Justitiekanslern inte tillstyrka för­slaget om en presumtionsregel av det slag som föreslås.
Synpunkter på förslagen när det gäller struktur och språk i TF och YGL
Synpunkter på förslagen när det gäller struktur och språk i TF och YGL
Kommittén har tagit sig an uppgiften att göra en allmän översyn av strukturen i TF och YGL och har också försökt modernisera och förenkla språket i grundlagarna. Justitiekanslern välkomnar försöket att ersätta ett delvis ålderdomligt språkbruk med ett mera modernt och enkelt språk som gör bestämmelserna lättare att förstå och därmed skulle kunna underlätta rättstillämpningen. Särskilt när det gäller en så komplicerad lagstiftning som den nu aktuella finns det dock en stor risk att förenklingen medför en betydelseförskjutning som kan få effekter som inte är möjliga att förutse. De ändringar kommittén presenterar är inte heller enbart språkliga utan också i flera fall materiella. Vissa sådana ändringar återfinns enbart i författnings-kommentaren och möjligheten till överblick har också särskilt försvårats i de delar där kommittén föreslår att bestämmelser ska utmönstras ur grundlagarna och i stället regleras i lag, dock utan att några sådana lagförslag har lagts fram. Justitiekanslern vill för sin del under­stryka vikten av att det, i det fortsatta beredningsarbetet med förslaget till ändrad struktur och modernisering av språket, sker en mycket noggrann genomgång av författ­ningstexterna så att felaktigheter av det slag som de nedan angivna utgör exempel på kan utmönstras.
Ingressen i förslaget till lagen om ändring i tryckfrihetsförordningen
I första meningen ska yttrandefrihetsgrundlagen utgå och ersättas med tryckfrihetsförordningen.
2 kap. 9 § andra stycket TF
I förslaget till moderniserad utformning av 2 kap. 9 § andra stycket TF anges att ett utkast till myndig­hetens beslut eller skrivelse och andra därmed jämställda handlingar som inte har expedierats anses som en allmän handling endast om den inte tas om hand för arkivering. Här ska det inte som har kursiverats utgå. Inne­börden av bestämmelsen blir annars att koncept som arkiveras inte anses som allmänna handlingar medan koncept som slängs blir allmänna handlingar.
inte
7 kap. 1 § TF
Hänvisningen till 4 och 5 §§ ska rätteligen vara 5 och 6 §§.
7 kap. 3 § andra stycket 2 TF
I bestämmelsen används negationen ”ej” trots att denna i övrigt verkar ha utmönstrats ur TF. För att upprätthålla ett enhetligt språkbruk bör ordet ”inte” användas i stället.