Lagringsavgift utgår med visst belopp enligt 19 § förordningen (1984:1050) om beredskapslagring av olja och kol, som utfärdats av regeringen med stöd av 28 § lagen (1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol. Bestämmelser i 19 § förordningen har vid prövning enligt 11 kap. 14 § regeringsformen befunnits strida mot bestämmelse i lagen.
Vid granskning av Svenska Statoil AB:s lagerhållning av bensin den 23 augusti 1988 framgick att bolaget vid nämnda tidpunkt inte hållit föreskrivet beredskapslager av motorbensin. Bristen uppgick till 17 897 kbm. På grund av denna försummelse beslutade Statens energiverk den 13 juni 1989 med stöd av 27 § första stycket lagen (1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol att bolaget skulle erlägga lagringsavgift med 519 013 kr (17897 kbm x 29 kr).
I besvär yrkade bolaget att lagringsavgiften skulle sättas ned och anförde bl. a. Enligt 28 § i lagen om beredskapslagring av olja och kol, skulle det belopp vartill lagringsavgiften skulle uppgå motsvara en beräknad kapitalkostnad för varan under en månad med tillägg av 60 procent. Enligt bolagets beräkningar var genomsnittspriset för bensin i augusti månad 860 kr per kbm vilket bort medföra en avgift av 12,15 kr per kbm i stället för beslutade 29 kr per kbm.
Kammarrätten i Stockholm (1990-01-04, Turner, Östberg-Anclow, referent, Stigenberg) yttrade: I målet är ostridigt att bolaget brustit i sin lagringsskyldighet avseende motorbensin och att bolaget därför enligt 27 § första stycket lagen om beredskapslagring av olja och kol till staten skall erlägga särskild avgift (lagringsavgift). Lagringsavgiften har av Statens energiverk beräknats enligt 19 § förordningen (1984:1050) om beredskapslagring av olja och kol efter 29 kr per kbm. - Bolaget har gjort gällande att den i förordningen föreskrivna avgiften inte står i överensstämmelse med det beräkningssätt som föreskrivs i 28 § lagen om beredskapslagring av olja och kol. - I 11 kap. 14 § regeringsformen föreskrivs bl.a. att om domstol eller annat offentligt organ finner att en föreskrift står i strid med bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning får föreskriften inte tillämpas. Har riksdagen eller regeringen beslutat föreskriften, skall tillämpning dock underlåtas endast om felet är uppenbart. - Enligt 28 § första stycket lagen om beredskapslagring av olja och kol bestämmer regeringen för de bränslen och andra varor som skall lagras det belopp vartill lagringsavgiften skall uppgå för kalendermånad. Beloppet skall motsvara en beräknad kapitalkostnad för varan under en månad med ett tillägg av 60 procent. Regeringen har med stöd av bemyndigandet föreskrivit i 19 § förordningen om beredskapslagring av olja och kol att lagringsavgiften enligt sagda lag skall för motorbensin uppgå till 29 kr per kbm för kalendermånad. - Kammarrätten finner inte att föreskrifterna i 19 § förordningen om beredskapslagring av olja och kol uppenbart står i strid med 28 § lagen med samma namn. Det saknas därför förutsättningar för att underlåta att tillämpa 19 § nämnda förordning. Den omständigheten att oljepriserna kan ha sjunkit sedan förordningen utfärdades föranleder inte annan bedömning. - Inte heller föreligger synnerliga skäl för nedsättning eller eftergift av avgiften. Bolagets talan skall därför inte bifallas. - Kammarrätten lämnar besvären utan bifall.
Bolaget fullföljde sin talan och yrkade att lagringsavgiften skulle sättas ned till 15 kr per kbm. Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK) avgav yttrande.
Regeringsrätten meddelade prövningstillstånd och beredde regeringen (Näringsdepartementet) tillfälle att avge yttrande i målet.
Regeringen beslöt att inte avge något yttrande.
Regeringsrätten (1993-03-17, Roberts, Ayers, Martinez, Holstad, Castro) yttrade: Enligt 27 § första stycket lagen om beredskapslagring av olja och kol skall den som inte håller fastställt beredskapslager till staten erlägga särskild avgift (lagringsavgift). Enligt 28 § första stycket första meningen i lagen bestämmer regeringen för de bränslen och andra varor som skall lagras det belopp vartill lagringsavgiften skall uppgå för kalendermånad. Beloppet skall enligt andra meningen i lagrummet motsvara en beräknad kapitalkostnad för varan under en månad med ett tillägg av 60 procent.
Regeringen bestämde genom 19 § förordningen (1984:1050) om beredskapslagring av olja och kol lagringsavgiften för motorbensin till 29 kr per kubikmeter. Förordningen trädde i kraft den 1 januari 1985. Den ändrades inte såvitt avser avgifterna förrän den 1 oktober 1989, då förordningen (1989:780) om ändring i förordningen (1984:1050) trädde i kraft. (Enligt de ändrade bestämmelserna skulle från och med den 1 juli 1989 avgiften för motorbensin uppgå till 21 kr per kbm.)
Bolaget har i målet som grund för sin talan bl.a. anfört att mycket betydande prisförändringar inträffat efter ikraftträdandet av förordningen (1984:1050) och att beräkningar gjorda efter lagens riktlinjer visar att avgiften 1988/89 för motorbensin rätteligen skulle ha varit 15 kr per kbm. Enligt bolaget är det uppenbart att de tillämpade förordningsbestämmelserna strider mot bestämmelserna i lagen. Bolaget hävdar att det därmed finns möjlighet att med stöd av 11 kap. 14 § regeringsformen bortse från förordningen och i stället fastställa avgiften enligt riktlinjerna i lagen och dess förarbeten.
I 11 kap. 14 § regeringsformen föreskrivs följande: Finner domstol eller annat offentligt organ att en föreskrift står i strid med bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning eller att stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid dess tillkomst, får föreskriften icke tillämpas. Har riksdagen eller regeringen beslutat föreskriften, skall tillämpning dock underlåtas endast om felet är uppenbart.
I förevarande fall är fråga om tillämpning av föreskrifter som beslutats av regeringen och som villkor för att sådana skall få åsidosättas av domstol gäller således att felet är uppenbart. I förarbetena framhölls bl. a. att uppenbarhetskravet innebär att möjligheterna till en reell lagprövning minskar, ju mindre precist den ifrågavarande grundlagsregeln eller eljest överordnade bestämmelsen är utformad (SOU 1978:34 s. 109). Föredragande departementschefen anförde med anledning av uppenbarhetskravet bl.a. att det är naturligt att det är riksdagen eller regeringen som i första hand avgör om en tillämpad föreskrift står i överensstämmelse med föreskrifter på högre nivå (prop. 1978/79:195 s. 41). Konstitutionsutkottet uttalade i fråga om möjligheten att åsidosätta lag bl.a. följande (KU 1978/79:39 s. 13):
Enligt utskottets mening måste emellertid uppenbarhetsrekvisitet få en särskild betydelse när det gäller av riksdagen beslutad lag eller annan föreskrift. Riksdagen är enligt grundlagen den främste lagstiftaren. Endast riksdagen kan stifta grundlag. Det är därför naturligt att riksdagen är den instans som är bäst ägnad att pröva om viss föreskrift är grundlagsenlig. Uppenbarhetsrekvisitet medför i detta fall enligt utskottets mening att riksdagens tillämpning av visst grundlagsstadgande måste respekteras så länge det håller sig inom ramen för en möjlig tolkning av bestämmelsen i fråga. För att underlåta tillämpning av en av riksdagen beslutad föreskrift måste det därför fordras att föreskriften materiellt sett är oförenlig med ett grundlagsstadgande eller att det vid föreskriftens beslutande förekommit ett klart och direkt åsidosättande av ett uttryckligt stadgande i grundlag eller RO (riksdagordningen, anmärkt här) om lagstiftningsproceduren som uppenbarligen måste anses vara av väsentlig betydelse för denna.
När det gäller sättet att beräkna lagringsavgiften anförde departementschefen bl.a. följande i prop. 1984/85:53 s. 57.
Räntesatsen vid avgiftens beräknande bör motsvara gällande diskonto med tillägg av fem procentenheter. Den varukostnad som ligger till grund för beräkningen av kapitalkostnaden bör motsvara det genomsnittliga cifpriset för varan under kalendermånaden som föregår den tidpunkt då avgiften fastställs. Mindre förändringar av priset på varan eller diskontot bör inte föranleda ändringar av avgiften. Normalt bör det vara tillräckligt att ompröva denna ca en gång om året.
Riksdagen godtog det i propositionen angivna beräkningssättet av lagringsavgiften (FöU 1984/85:6, rskr. 94).
Av utformningen av 28 § lagen om beredskapslagring av olja och kol och av anförda uttalanden i propositionen (se också 1984/85:53 s. 75) framgår att riksdagen förutsatt att regeringen kontinuerligt skulle följa prisutvecklingen för ifrågavarande varor och ändringarna av diskontot och vid större förändringar ändra avgiften. Miller förutsattes att en omprövning av avgiften normalt skulle göras en gång om året. Regeringen har underlåtit att göra sådan omprövning av lagringsavgiften under en följd av år, 1985-1989.
NUTEK har på Regeringsrättens begäran avgett yttrande avseende varukostnad och kapitalkostnad som skall ligga till grund för beräkning av lagringsavgift enligt 28 § lagen om beredskapslagring av olja och kol. Av yttrandet, som omfattar perioden 1984-1988, framgår att kapitalkostnaden för motorbensin för maj månad 1988 med 60 procents tillägg och i övrigt beräknad enligt vad som angavs i prop. 1984/85:53, uppgick till 15,26 kr per kbm, vilket utgör ungefär hälften av den lagringsavgift som anges i den tillämpade förordningsbestämmelsen. Avvikelsen mellan den - på grundval av vid den aktuella tiden gällande priser och diskonto - framräknade kapitalkostnaden jämte procentuellt tillägg och det belopp som anges i förordningen är så väsentlig att lagringsavgiften inte håller sig inom ramen för en möjlig tolkning av det beräkningssätt som föreskrivs i 28 § lagen om beredskapslagring av olja och kol. Vid sådant förhållande får det anses vara uppenbart att innehållet i 19 § förordningen (1984:1050) i paragrafens lydelse före den 1 oktober 1989 såvitt avser lagringsavgiften för motorbensin under 1988 strider mot 28 § lagen om beredskapslagring av olja och kol. Angivna föreskrift får därför enligt 11 kap. 14 § regeringsformen inte tillämpas i målet.
I 28 § lagen om beredskapslagring av olja och kol anges, som nämnts i det föregående, förutsättningarna för beräkning av lagringsavgift. Regeringsrätten finner att den lagringsavgift som bolaget har att erlägga kan bestämmas med stöd av nämnda lagrum. Storleken av den mängd motorbensin som saknats har vitsordats av bolaget. Vid sådant förhållande bör lagringsavgiften bestämmas till 15 kr per kbm. Lagringsavgiften skall således nedsättas till 268 455 kr.
Regeringsrätten upphäver kammarrättens dom och fastställer med stöd av 28 § första stycket lagen om beredskapslagring av olja och kol lagringsavgiften till 268455 kr.