Ett kommunalt partistöd innefattande, förutom mandatbundet stöd m.m., ett grundstöd uppgående till 12 procent av det totala stödet har vid en samlad bedömning av omständigheterna i målet inte ansetts vara utformat i strid med 2 kap. 10 § kommunallagen.
Landstingsfullmäktige i Gävleborgs län beslutade att anvisa 16 900 000 kr för förtroendevaldas verksamhet 1997 helt i enlighet med ett av landstingsstyrelsen ingivet förslag.
K.S. och E.Ö. yrkade att landstingsfullmäktiges beslut skulle upphävas på den grund att beslutet stred mot 2 kap.9 och 10 §§kommunallagen (1991:900), KL. De anförde i huvudsak följande. Genom fullmäktiges beslut sänktes grundstödet från 20 till 12 procent av det totala partistödet. Noteras bör att ingen reducering av det totala partistödet ägde rum i samband med det aktuella beslutet, vilket mycket väl kunnat motiveras i dagens ekonomiskt trånga tider. Beslutet innebar med andra ord ingen kostnadsbesparing för landstingets budget utan endast en medelsomfördelning från "fattig till rik". Med tanke på att landstingsfullmäktiges beslut ägde rum mitt under pågående mandatperiod, då mandatfördelningen är given för ytterligare två år framåt, togs beslutet i akt och mening för att gynna ett parti på de mindre partiernas bekostnad. Vi anser därmed att resultatet blir att ett parti gynnas på ett otillbörligt sätt och att de mindre partierna otillbörligt missgynnas. Beträffande landstingsfullmäktiges beslut att tillskjuta ett särskilt belopp till "oppositionens förfogande", vilket är avsett att användas till bl.a. politiska sekreterare, förknippas detta med partistödet enligt 2 kap. 10 § KL. Enligt klagandena neutraliseras effekten av detta "av det faktum att det största partiet har en heltids politisk sekreterare och förändrar därför inte i någon nämnvärd grad, de negativa konsekvenserna för partierna när grundstödet sänks från 20 procent till 12 procent av det totala partistödet". Det är vidare obestridligt att varje parti, oavsett storlek har ungefär likartade initialkostnader, vilket måste ha legat till grund för lagändringen 1991 av partistödet.
Landstingsstyrelsen motsatte sig ändring av landstingsfullmäktiges beslut. Till stöd härför anfördes att det är landstingsfullmäktige som skall reglera partistödets omfattning och former. I lagen regleras inte formerna för partistödet. Stöd kan utgå i olika former som kompletterar varandra. Stödet får dock inte utformas så att det otillbörligt gynnar eller missgynnar ett parti. I motiven till bestämmelserna sägs att den naturliga principen för bestämmande av grundstödet är lika fördelning mellan de i fullmäktige representerade partierna. De allra minsta partierna ansågs dock ha ett mindre behov av grundstöd än de största. Det kunde därför vara berättigat att sätta grundbidraget till lägre nivå för ett parti med ett i förhållande till fullmäktigeförsamlingens storlek ringa antal mandat. Grundstödet utgår enligt landstingsfullmäktiges beslut till 651 000 kr motsvarande 12 procent av det totala partistödet på 5 430 000 kr och fördelas med 93 086 kr per parti till fullmäktiges sju partier. Det återstående stödet som skall fördelas per mandat uppgick till 4 779 000 kr och fördelades med 63 720 kr per mandat. Utöver detta bidrag utgår ett belopp för 1997 om 1 120 000 kr benämnt "Till oppositionens förfogande" och fördelas per mandat till samtliga partier utom socialdemokraterna. Till detta parti utgår ersättning för anställning av politisk sekreterare med 502 000 kr.
Vid ytterligare skriftväxling vidhöll parterna sina ståndpunkter. Klagandena hävdade därvid att landstingsstyrelsens yttrande bör ogillas på grund av jäv från en av undertecknarna. I egenskap av socialdemokratiskt landstingsråd har han mitt under pågående mandatperiod, med känd mandatfördelning, medverkat till att driva fram ett beslut för att ekonomiskt gynna det egna partiets länsavdelning på de minsta partiernas bekostnad.
Länsrätten i Gävleborgs län (1998-03-25, ordförande Wood) yttrade: Klagandena gör gällande att det klandrade beslutet strider mot reglerna för kommunalt partistöd enligt 2 kap. 9 och 10 §§ KL. Paragraferna har följande lydelser. - 9 § Kommuner och landsting får ge ekonomiskt bidrag och annat stöd (partistöd) till de politiska partier som är representerade i fullmäktige. - Partistöd får ges också till ett parti som har upphört att vara representerat i fullmäktige, dock endast under ett år efter det att representationen upphörde. - 10 § Fullmäktige skall besluta om partistödets omfattning och formerna för det. Stödet får dock inte utformas så, att det otillbörligt gynnar eller missgynnar ett parti. - Om det med stöd av 4 kap. 30 § har anställts en politisk sekreterare för de förtroendevalda i ett parti, skall detta beaktas när stödet bestäms. - Om ett kommunalt beslut strider mot lag eller annan författning skall det enligt 10 kap. 8 § punkten 4 upphävas. - Länsrätten gör följande bedömning. - Länsrätten finner till en början inte att det finns grund för att bortse från det yttrande som för landstingsstyrelsens räkning underskrivits av bland annat dess ordförande på grund av anfört jävsskäl. - Av utredningen framgår att landstingsfullmäktige har 75 ledamöter, varav socialdemokraterna har 39 mandat och övriga partier 36 mandat. Vad klagandena anfört kan inte anses innefatta ett otillbörligt gynnande eller missgynnande av något parti i fullmäktige enligt 2 kap. 10 § KL vid fördelningen av partistödet. Överklagandet skall i följd därav avslås. - Länsrätten avslår överklagandet.
I kammarrätten fullföljde K.S. och E.Ö. sin i länsrätten förda talan. De anförde vidare att det inte kunde anses ovidkommande att länsrättens majoritet bestod av ledamöter som var utsedda av det parti som klart gynnades av det klandrade beslutet.
Landstingsstyrelsen bestred bifall till överklagandet.
Kammarrätten i Sundsvall (2001-01-29, Bailey, Stewart, Turner, referent, samt de särskilda ledamöterna Barnes och Barnes) yttrade: Klagandenas invändning om att länsrättens majoritet skulle bestå av ledamöter som utsetts av det parti som gynnats av det klandrade beslutet får enligt kammarrättens mening uppfattas som en jävsinvändning. Kammarrätten konstaterar att enligt 17 b § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar är det regeringen som utser de särskilda ledamöterna i mål om laglighetsprövning. Kammarrätten finner därför att invändningen saknar fog. - Genom det överklagade beslutet från landstingsfullmäktige har grundstödet sänkts från 20 till 12 procent av det totala partistödet. Härigenom har de större partierna kommit att erhålla ett högre sammanlagt partistöd än tidigare och i den meningen har, som klagandena gjort gällande, ett gynnande skett på andras bekostnad. Kammarrätten finner inget stöd i lagtext eller förarbeten för att det överklagade beslutet skulle kunna anses olagligt av enbart den anledningen att beslutet innebär att partistödets fördelning ändras under pågående mandatperiod. Kammarrätten prövar därför fortsättningsvis endast frågan om den nya fördelningen av partistödet uppfyller kraven i 2 kap. 10 § KL. - Enligt 2 kap. 9 § första stycket KL får kommuner ge ekonomiskt bidrag och annat stöd (partistöd) till de politiska partierna som är representerade i fullmäktige. I 10 § första stycket samma kapitel anges vidare följande. Fullmäktige skall besluta om partistödets omfattning och formerna för det. Stödet får inte utformas så att det otillbörligt gynnar eller missgynnar ett parti. - I förarbetena till ovannämnda bestämmelser (prop. 1991/92:66 s. 8 ff.) anförs bl.a. följande. Regeringen anser att den kommunala kompetensen att besluta om partistöd nu bör ges en friare utformning. En sådan ordning skulle bättre stämma överens med den allmänna synen på hur staten bör reglera den kommunala verksamheten. Vidare skulle en friare reglering göra det möjligt att dela upp partistödet i ett grundstöd och ett mandatbundet stöd. Det bör vara en uppgift för kommunerna själva att närmare besluta om utformningen av stödet utifrån de lokala förhållandena och förutsättningarna, t.ex. att bestämma storleksrelationen mellan ett grundstöd och ett mandatbundet stöd. En fullständig frihet för kommuner att besluta om partistödets utformning kan emellertid få ogynnsamma effekter för ett eller flera partier. Starka rättvisekrav och även grundläggande demokratiska krav gör det därför nödvändigt att föreskriva en viss restriktion i fråga om partistödets utformning. - Andra meningen i första stycket av bestämmelsen i 2 kap. 10 § KL ger uttryck för den rättviseprincip som bör gälla för partistödets utformning. Det innebär att det i allmänhet inte är tillräckligt med ett stöd som fördelas enbart per mandat. Detta bör dock vara möjligt i vissa undantagssituationer, exempelvis vid en förhållandevis jämn fördelning av mandaten mellan partierna i fullmäktige. Den naturliga principen för bestämmande av grundstöd är lika fördelning mellan de i fullmäktige representerade partierna. En helt konsekvent tillämpning av en sådan princip framstår dock inte alltid som ett självklart rättvisekrav. De allra minsta partierna kan i vissa fall anses ha ett mindre behov av grundstöd än de största. Om stödet sätts till en lägre nivå för ett litet parti - dvs. ett parti som har ett i förhållande till fullmäktigeförsamlingens storlek ringa antal mandat - bör detta i sig inte uppfattas som ett otillbörligt missgynnande. Däremot bör inget parti som är företrätt i fullmäktige kunna uteslutas när det gäller mandatbundet stöd. Oavsett vilka former av partistöd som används i en kommun skall det totala partistödets fördelning ligga till grund för bedömningen om kraven i paragrafens andra mening uppfylls. Härvid skall hänsyn tas till värdet av fria lokaler och annan kostnadsfri service som kommunen lämnar. - Hur regleringen i 2 kap. 10 § KL bör uttolkas har belysts av Regeringsrätten i ett flertal domar (RÅ 1994 ref. 104 I-III samt domar den 2 februari 2000 i mål nr 6370-1996 och 6414-1996). Enligt dessa domar har Regeringsrätten i fall där det förelåg stora skillnader mellan partiernas mandattal inte godtagit en fördelning av partistöd enbart utifrån den mandatfördelning som gällde i fullmäktige och inte heller en fördelning där grundstöd skulle utges med ca 25 000 kr (3 procent) och mandatbundet stöd med ca 960 000 kr (97 procent). En fördelning av stödet enbart i relation till antalet mandat har - vid ojämn mandatfördelning mellan partierna - inte heller godkänts när de förtroendevalda därutöver hade fri tillgång till lokaler, sekreterarservice, telefon, dator m.m. till ett värde som uppgavs beloppsmässigt för varje parti i stort sett motsvara det stödbelopp som utgick per mandat. Däremot har Regeringsrätten godtagit en viss schablonmässig differentiering av grundstödet beroende på hur många mandat respektive parti hade trots att fördelningen gav upphov till tröskeleffekter för de partier som låg vid något av gränsvärdena för varje nivågrupp för grundstöd. Totalt uppgick i detta fall grundstödet till 1 miljon kr och det totala stödet till 4,5 miljoner kr. - Sammanfattningsvis angående Regeringsrättens praxis kan konstateras att det inte kan dras några bestämda slutsatser om en lägsta procentuell gräns för grundstödet. Ett grundstöd på ca tre procent av det totala stödet är i vart fall inte tillfyllest när mandatfördelningen är ojämn. - I förevarande mål föreligger otvivelaktigt en ojämn mandatfördelning (39, 10, 8, 7, 5, 4, 2). Det totala partistödet om 5 430 000 kr har enligt det överklagade beslutet fördelats med 651 000 kr (ca 12 procent) till grundstöd och resterande 4 779 000 kr till mandatbundet stöd. Utöver dessa belopp har stöd utgått i form av lön till politisk sekreterare i det största partiet med 502 000 kr och 1 102 000 kr har tilldelats oppositionspartierna att fördelas efter mandat. Som anförts inledningsvis ligger det i sakens natur att en högre andel av mandatbundet stöd missgynnar de mindre partierna. Det stöd som lämnats utöver det direkta partistödet kompenserar dock de mindre partierna något i förhållande till det största partiet socialdemokraterna och sammantaget anser kammarrätten att stödets fördelning väsentligt avviker från ett system med endast mandatbundet stöd. Kammarrätten finner vid en samlad bedömning av vad som framkommit i målet om fördelningen av partistödet och grunderna härför med beaktande av förarbetena till 2 kap. 10 § KL samt Regeringsrättens praxis att det beslutade partistödet inte kan anses otillbörligt gynna eller missgynna något parti och därmed strida mot 2 kap. 10 § KL. Överklagandet skall därför inte bifallas. - Kammarrätten avslår överklagandet.
K.S. och E.Ö. överklagade kammarrättens dom och yrkade att Regeringsrätten skulle bifalla deras ursprungliga yrkanden vad avser laglighetsprövningen av landstingsfullmäktiges beslut.
Landstinget i Gävleborgs län bestred bifall till överklagandet.
Regeringsrätten (2004-12-17, Sullivan, Smith, Beltran, Solomon, Coleman) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten instämmer i kammarrättens bedömning.
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten avslår överklagandet.