Föreläggande enligt 26 kap. miljöbalken rörande täkt-----Ett tillsynsföreläggande enligt miljöbalken strider normalt inte mot rätten att enligt Artikel 6 i Europakonventionen, som gäller som lag här i landet, förhålla sig passiv då misstanke om brott föreligger. Avsteg från skyldigheten att medverka i utredningar bör inskränka sig till en begränsning av tillsynsmyndigheternas möjligheter att under vissa förutsättningar använda sig av sanktionerade förelägganden.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Miljööverdomstolen ändrar miljödomstolens dom endast på så sätt att tiden för när resultatet från inmätningen skall vara tillsynsmyndigheten tillhanda bestäms till den 1 februari 2005 och tiden för när efterbehandlingen skall vara slutförd bestäms till två månader efter det att inmätningshandlingen getts in till tillsynsmyndigheten eller de senare tidpunkter som bestäms i samråd med tillsynsmyndigheten.
Lane har överklagat miljödomstolens dom och yrkat att Miljööverdomstolen skall upphäva miljödomstolens dom om föreläggande att mäta in täkten horisontellt och vertikalt och att Miljööverdomstolen skall förordna att i länsstyrelsens beslut angiven återställningsåtgärd skall vara utförd senast inom två månader efter det att Miljööverdomstolens dom vunnit laga kraft eller den senare tid som bestäms i samråd med länsstyrelsen.
Länsstyrelsen har bestritt ändring.
Parterna har åberopat samma grunder och bevisning som i miljödomstolen.
Lane har därtill sammanfattningsvis tillagt följande.
Anklagelse om brott föreligger. Då bolaget är ett familjeföretag som företräds av BAG är misstankarna automatiskt riktade mot denne oavsett om föreläggandet riktats mot bolaget. Det framgår av länsstyrelsens föreläggande att detta är föranlett av att polisen besökt täkten ifråga. Det saknar härvid betydelse om föreläggande framförs av polisen eller av tillsynsmyndigheten. Föreläggandet är utformat på så sätt att bolaget måste efterkomma föreläggandet för att inte drabbas av en sanktion i form av ett ianspråktagande av ställd säkerhet. Bolaget har vidare inte upplysts om rätten att förhålla sig passiv.
Enligt en särskild lag (SFS 1994:1219) gäller den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (konventionen) sedan den 1 januari 1995 som lag här i landet. Artikel 6 i konventionen garanterar enskilda rätten till domstolsprövning och en rättssäker process. I Europadomstolens praxis har denna rätt kommit att uttolkas så att den innefattar en rätt för en enskild som är anklagad för brott att inte tvingas medverka till att lämna uppgifter som har samband med brottet.
Miljörätten är ett rättsområde inom vilket den enskildes uppgiftsskyldighet och egenkontroll är viktiga förutsättningar för att systemet skall fungera. Betydelsen av en fungerande tillsyn i olika sammanhang har också påtalats av Europadomstolen och det förefaller inte finnas något som allmänt sett talar för att enskilda personer kan uppställa krav motsvarande konventionens sjätte artikel vid miljörättslig tillsyn (jfr. t.ex. Saunders mot Förenade Kungariket, 1996-12-17). Avsteg från skyldigheten att medverka i utredningar bör således endast undantagsvis komma ifråga och då endast i den mån detta är betingat av de hänsyn som måste tas till kraven på en rättssäker process i brottmål.
Rätten för den enskilde att under vissa förhållanden vara passiv har inte varit föremål för någon generell reglering i svensk rätt. På skatteområdet har det emellertid i 3 kap. 6 § taxeringslagen intagits ett förbud mot vitesförelägganden i fall då det finns anledning att anta att den skattskyldige, eller ställföreträdare för denne, har begått brott. Med hänsyn till vikten av enhetlig rättstillämpning bör samma grundsatser göra sig gällande på miljörättsområdet. Avsteg från skyldigheten att medverka i utredningar bör således inskränka sig till en begränsning av tillsynsmyndigheternas möjligheter att under vissa förutsättningar använda sig av sanktionerade förelägganden. En sådan ordning ligger också väl i linje med Miljöbalkskommitténs uppfattning, se SOU 2004:37, Miljöbalkens sanktionssystem och hänsynsregler, kapitel 6.
I det nu aktuella fallet har föreläggandet inte förenats med ett vite. Föreläggandet kan därför inte anses innefatta ett sådant framtvingande av uppgifter som skulle medföra att det strider mot rätten att förhålla sig passiv enligt konventionens artikel 6. Med beaktande av att länsstyrelsen anfört att en efterbehandling skulle försvåra en inmätning av täkten, bör föreläggandet emellertid utformas så att skyldigheten att efterbehandla täkten knyts till tiden för slutförd inmätning.
Till följd av det anförda bör överklagandet lämnas utan bifall och miljödomstolens dom endast ändras på sätt som framgår av domslutet.
Domen får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättslagmannen Cervantes, hovrättsråden Harrell, referent, och Parker samt t.f. hovrättsassessorn Gordon. Enhälligt.
Länsstyrelsens i Hallands län beslut den 27 mars 2002, dnr 545-2523-02; se bilaga 1.
• tiden för när efterbehandlingen senast skall vara avslutad bestäms till 2 månader efter att denna dom vunnit laga kraft; efterbehandlingen får dock inte vidtas innan inmätningen har utförts.
Miljödomstolens inhibitionsbeslut den 6 maj 2002 skall inte längre gälla.
Miljödomstolen förordnade i beslut den 6 maj 2002 att verkställighet av det överklagade beslutet tills vidare inte får ske.
YRKANDEN M. M.
Chambers (bolaget) har yrkat att miljödomstolen upphäver länsstyrelsens föreläggande att mäta in täkten horisontellt och vertikalt senast den 30 april 2002. Bolaget har vidare yrkat att miljödomstolen, med ändring av länsstyrelsens beslut, förordnar att i länsstyrelsens beslut angiven återställningsåtgärd skall vara utförd senast inom två månader efter det att dom enligt detta överklagande vunnit laga kraft.
Länsstyrelsen har motsatt sig en ändring av föreläggandet att mäta in täkten men har medgett yrkandet angående efterbehandling under förutsättning att en inmätning av täkten dessförinnan är genomförd.
Bolaget har till utveckling av sitt överklagande anfört i huvudsak följande.
Det kan konstateras att fråga om brytningsdjup och täktens utformning enligt tillstånd från den 15 juni 1998 inte utformats på ett entydigt sätt. Vissa oklarheter föreligger om exempelvis höjdangivelserna. Mot angiven bakgrund kan det således inte uteslutas att inmätning enligt länsstyrelsens beslut kan komma att innehålla uppgifter som skulle kunna användas som bevisning för att bolaget överträtt gällande tillståndsvillkor. Av yttrande daterat den 9 april 2002 från kammaråklagaren JL framgår bl.a. att åklagaren den 25 oktober 2000 beslutat att inleda förundersökning mot bolaget avseende misstanke om otillåten miljöverksamhet. Det föreligger därmed misstanke om brott. Utredning pågår för närvarande bl.a. för att utreda om brytning i strid med tillåtet brytningsdjup skett.
Europeiska konventionen den 4 november 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (konventionen) gäller enligt lagen (1994:1219) som lag här i landet. Enligt konventionens artikel 6 punkt 1 gäller bl.a. att var och en som anklagas för brott är berättigad till opartisk och offentlig rättegång inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol. I Europadomstolens praxis har det i rätten till en rättvis rättegång ansetts ingå en rätt för en för brott misstänkt person att inte behöva lämna uppgifter som är belastande för honom själv (jfr. RÅ 1996 ref. 97 och däri lämnad hänvisning till Europadomstolens dom den 25 februari 1993 i målet F mot Frankrike, ERD 256A).
Som uppgetts ovan föreligger en misstanke om brott i det aktuella fallet. Föreläggandet har föranletts av besök på platsen tillsammans med polis (den 27 mars 2002). Uppgifter i inmätning kan inte uteslutas innehålla uppgifter som är belastande för bolaget eller dess företrädare. Denna uppfattning stöds av åklagaren i ett yttrande som ingivits till domstolen. Redan på ovan angivna grunder skall föreläggandet om inmätning undanröjas. Det torde vara ostridigt att länsstyrelsen i ett annat ärende använt inmätning framtagen på länsstyrelsens begäran i ett ansökningsförfarande om ett nytt tillstånd som bevisning i en efterkommande anmälan till åklagarmyndigheten.
Länsstyrelsen har åberopat 26 kap. 21 § miljöbalken som grund för sitt föreläggande. Av motiven till denna bestämmelse framgår att tillsynsmyndigheten med stöd av denna endast kan begära sådana uppgifter och handlingar som inte förutsätter närmare utredning (prop. 1997/98:45, del II, s 282 mitten). Inmätning förutsätter en aktiv åtgärd av bolaget. I andra hand skall därför föreläggandet om inmätning undanröjas av detta skäl.
Länsstyrelsens föreläggande om efterbehandling är knutet tidsmässigt till inmätning av täkten. Föreläggande bör därför justeras med beaktande av detta överklagande. Det är lämpligt att utforma föreläggandet om efterbehandling i enlighet med bolagets yrkande.
Länsstyrelsen har anfört i huvudsak följande.
Den 15 februari 2000 genomförde länsstyrelsen inspektion på platsen tillsammans med BÅG, två söner till denne samt MA från Miljö- och hälsoskyddskontoret, Falkenberg. Av journalanteckning från detta tillfället framgår att markering för gräns och fixpunkt ej var utsatta. Det var ingen god ordning i täkten, det var inte efterbehandlat enligt villkor 10 och 12. Verksamhetsutövaren hade enligt egen uppgift inte läst tillståndsbeslutet. Misstanke fanns om att brytning skedde utanför tillåtet område. Den 13 februari 2002 inkom Lane med produktionsuppgifterna för 2001. När länsstyrelsen summerat dessa siffror även för tidigare år framkom att endast 13 ton fast berg fanns kvar att bryta inom ramen för befintligt tillstånd. Lane hade dessutom levererat cirka 37 000 ton skrotsten från tidigare brytning i täkten under 2001. Den 7 mars besökte länsstyrelsen täkten. Av besöket framgick att efterbehandlingen som villkoras i tillståndsbeslutet inte var påbörjad och större delen skulle ha varit efterbehandlad till årsskiftet 2001-2002. Det framgick vid besöket att material av betydande mängd finns kvar att bryta i den östra delen av brytningsområdet samtidigt som det enligt produktionsuppgifterna endast skulle finnas 13 ton fast berg att bryta. Enligt verksamhetsutövaren hade det redan brutits 3 400 ton under 2002. På frågan om vid vilken nivå de bröt på i botten kunde verksamhetsutövaren inte svara. Verksamhetsutövaren kunde inte heller svara på var fixpunkten var belägen eller tillfredställande redogöra för var brytningsgränsen enligt täkttillståndet gick. När länsstyrelsen kort gick igenom tillståndet och deras ansökan framgick att brytning endast fick ske till cirka + 28-30 meter. Verksamhetsutövaren uppfattade detta som att han fick bryta 28 meter djupt och länsstyrelsen fick förklara vad som innebär med lokalt jämförelseplan. Verksamhetsutövaren kunde inte ge några svar på hur täkten låg till gentemot gällande tillstånd.
Länsstyrelsen konstaterar att egenkontrollen brister och att inte mäta in täkten kan innebära att tillståndet övertrasseras. Länsstyrelsen befarar att brytning skett för långt mot söder. Att inte mäta in täkten kan innebära att än mer material tas ut utanför gällande täkttillstånd. Länsstyrelsen har begärt uppgifterna inom ramen för sin tillsyn. Länsstyrelsen har också hänvisat till detta där det står att föreläggandet sker med stöd av 26 kap 21 § miljöbalken. Länsstyrelsen har begärt in uppgifter på hur täktens omfattning är, hur den ligger till i horisontellt och vertikalt led. Detta är enligt länsstyrelsens bedömning sådant som normalt ingår i egenkontrollen. Uppgifterna borde således redan finnas. I det aktuella fallet brister egenkontrollen och inmätning behöver således göras. En bristande egenkontroll är inte skäl att inte kunna redovisa täktens läge och omfattning enligt 26 kap 21 § miljöbalken.
Länsstyrelsen medger yrkandet angående efterbehandling under förutsättning att en inmätning av täkten dessförinnan är genomförd. Efterbehandlingen innebär att läget och omfattningen på brytningsfronter blir svåra att fastslå.
Bolaget har anfört bl.a. följande med anledning av länsstyrelsens yttrande.
I skrivelse den 29 mars 2002 lämnade Bolaget kompletterande uppgifter om produktionen i täkten. Enligt den redovisade beräkningen kvarstod mer än 6.000 ton att bryta inom det "befintliga brytområdet". Fråga om brytningsdjup aktualiserades ungefär samtidigt. Det uppmärksammades att senast meddelat tillstånd (den 15 juni 1998) medgav brytning endast till en högre höjd än vad som angetts i tidigare tillstånd (den 19 september 1989). Genom beslut den 22 april 2002 ändrade länsstyrelsen på detta förhållande.
Länsstyrelsen har även påstått att inmätning av täkten vid varje tidpunkt skall vara tillgänglig inom ramen för egenkontrollen. Denna föreställning är orealistisk. Inmätning av en täkt kräver sakkunskap. Inmätningshandlingen måste framställas. Så kan ibland ske inför exempelvis ingivandet av en ansökan om ett förnyat täkttillstånd.
Bolaget har som grund för sitt yrkande att föreläggandet om inmätning skall upphävas i första hand anfört att föreläggandet strider mot artikel 6 punkt 1 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (”konventionen”) som genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna blivit gällande i Sverige såsom svensk lag. I den angivna punkten föreskrivs att envar skall, när det gäller att pröva hans civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelse mot honom för brott, vara berättigad till opartisk och offentlig rättegång inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag. I Europadomstolens praxis har det i rätten till en rättvis rättegång ansetts ingå en rätt för en för brott misstänkt person att inte behöva lämna uppgifter som är belastande för honom själv. Frågan är då om länsstyrelsens föreläggande i det förevarande målet kränker denna rätt.
Miljöbalken med följdförfattningar ålägger tillståndshavaren en långtgående upplysningsplikt gentemot tillsynsmyndigheten.
Några direkta uttalanden om de intressekonflikter som tillsynsåtgärder enligt miljöbalken kan få gentemot artikel 6 punkt 1 i konventionen finns inte i förarbetena till miljöbalken. Det förhållandet får ses mot bakgrund av att tillsynsmyndigheternas befogenheter uppfattades som ett nödvändigt och okontroversiellt inslag i lagen.
Samma uppfattning synes ha kommit till uttryck i lagstiftningsärendet avseende bl.a. tillståndshavarens skyldighet enligt 22 kap. 2a § miljöbalken att utföra utredningar till grund för prövningen av återkallelse- och omprövningsansökningar (prop. 2001/02:65 s. 37 ff).
Motiven till miljöbalken ger alltså inte någon ledning i den aktuella frågan. En liknande fråga om förhållandet mellan den enskildes upplysningsskyldighet och hans rättigheter enligt konventionen har dock behandlats i samband med ändringar i taxeringslagen i propositionen "Skattemyndigheternas medverkan i brottsutredningar m.m." (prop. 1997/98:10 s. 62). Här anförs följande.
"En skatteutredning syftar endast till att åstadkomma ett gott beslutsunderlag i skattefrågan. Skatteutredningen är ingen brottsutredning och det förefaller inte finnas någonting som talar för att skatteförfarandet i sig är underkastat de krav som ställs upp i konventionens sjätte artikel. Det kan också ifrågasättas om den skattskyldige över huvud taget kan sägas vara skyldig att medverka i de fall där det inte får utövas något tvångsmedel för att förmå honom eller henne att medverka och inte heller något straffansvar är kopplat till kravet på medverkan. Det finns därför inte anledning att nu göra avsteg från skyldigheten att medverka vid en skatteutredning annat än i den mån detta är befogat av de hänsyn som måste tas till kravet på en rättssäker process i brottmål. Eftersom de kraven inte synes innebära mer än att den skattskyldige inte får tvingas att faktiskt medverka i brottsutredningen mot sig själv, bör enligt regeringens mening Skattekontrollutredningens förslag genomföras i den formen att skattemyndigheter under vissa förutsättningar inte tillåts inhämta utredning med hjälp av vitesförelägganden."
Propositionen resulterade i att det i 3 kap. 5 § 2 st. taxeringslagen (1990:324) togs in ett förbud att, när det finns anledning att anta att den skattskyldige eller ställföreträdare för denne har begått brott, förelägga den skattskyldige vid vite att medverka i utredningen av en fråga som har samband med den gärning som brottsmisstanken avser.
Miljödomstolen har inte kunnat finna någon svensk praxis angående just gränsen för tillsynsmyndigheternas krav på uppgifter eller utredning från verksamhetsutövaren. I rättsfallet RÅ 1996 ref. 97 behandlas dock en liknande fråga om lagligheten enligt konventionen av vissa åtgärder om enligt lagen (1994:479) om särskilda tvångsåtgärder i beskattningsförfarandet.
- S v. Frankrike, dom den 20 oktober 1997, alla tillgängliga på www.echr.coe.int.
Från utländsk praxis bör också framhållas House of Lords´ dom i målet Avila, ex p. Green Environmental Industries Ldt. and Another, [2000] All E.R. 773, tillgängligt på www.parliament.uk/judicial_work. I det målet befanns en - straffsanktionerad - begäran från en miljömyndighet om upplysningar rörande verksamheten på ett olovligt avfallsupplag inte strida mot konventionen.
De utländska rättsfallen kommenteras av HD i Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, s. 189 f, och av JD i en uppsats Miljörätt och Europakonventionen som beräknas bli publicerad under juni 2003 i Miljöantologi, Skrifter från Rättsfonden, Meyer förlag.
Såvitt miljödomstolen kan utläsa har i praxis i anslutning till konventionen en uppgiftsskyldighet inte ansetts konventionsstridig när skyldigheten inte varit sanktionerad med straff eller liknande tvångsmedel och myndighetens krav på uppgifter inte direkt gått ut på att tvinga fram ett erkännande av lagstridigt förfarande.
Regeringens ståndpunkt i den ovan citerade propositionen synes alltså ha stöd i Europadomstolens m.fl. praxis.
Länsstyrelsens föreläggande är inte förenat med vite och det är straffritt att vägra besvara det. Föreläggandet avser upplysningar om rena fakta och kan besvaras utan att det därigenom erkänns att någon straffbar handling har ägt rum. Med hänsyn härtill finner miljödomstolen att föreläggandet inte strider mot artikel 6 punkt 1 i konventionen.
Bolaget har i andra hand motsatt sig föreläggandet på den grunden att det inte är möjligt att grunda föreläggandet att mäta in täkten på 26 kap. 21 § miljöbalken eftersom bolaget inte har tillgång till de begärda uppgifterna med mindre bolaget utför omfattande mätningar. Som bolaget uppgivit är 21 § endast tillämplig på uppgifter som är lätt åtkomliga för verksamhetsutövaren. Att de uppgifter som begärts är sådana som verksamhetsutövaren enligt reglerna om egenkontroll borde ha lätt tillgängliga synes inte spela någon roll för denna bedömning. Domstolen delar därför bolagets uppfattning att föreläggandet inte kunnat grundas på 26 kap. 21 § miljöbalken.
Enligt domstolens mening kunde länsstyrelsen i stället ha utfärdat föreläggandet med stöd av  26 kap. 22 § miljöbalken (se bl.a. prop. 1997/98:45 II s 282). Täktverksamheten är i och för sig en sådan verksamhet som omfattas av paragrafen och att brytningsdjupet i en täkt kan ha blivit för stort får anses vara ett förhållande som kan medföra olägenhet för miljön.
Domstolen delar länsstyrelsens bedömning att de begärda uppgifterna är av vikt för tillsynen och att den osäkerhet som finns om täktens läge och omfattning motiverar att bolaget mäter in täkten och redovisar resultaten. Vid denna bedömning saknar det betydelse att föreläggandet har grundats på en annan bestämmelse än den som domstolen har funnit tillämplig.
Bolagets yrkande att föreläggandet upphävs skall därför avslås. Tiden då resultatet från inmätningen skall vara tillsynsmyndigheten tillhanda måste naturligtvis ändras.
Vid denna utgång har länsstyrelsen medgivit bolagets yrkande att efterbehandlingen skall vara utförd senast inom två månader efter det att domen vunnit laga kraft, under förutsättning att inmätning har skett innan efterbehandlingsåtgärden vidtas. Miljödomstolen delar länsstyrelsens bedömning att inmätningen av täkten måste göras innan efterbehandlingen påbörjas. Tidpunkten för när efterbehandlingen skall vara utförd skall därför bestämmas till två månader efter att denna dom vunnit laga kraft.
ÖVERKLAGANDE, se bilaga 2 (Formulär D).
Överklagande senast den 18 juni 2003.
I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Evans och miljörådet Gonzales. Föredragande har varit beredningsjuristen Patel.