1 Beslutets huvudsakliga innehåll
1 Beslutets huvudsakliga innehåll
Den genomförda granskningen visar att Säkerhetspolisens hantering av frågor om utlämnande av allmänna handlingar är mycket väl fungerande. Justitiekanslerns allmänna intryck är att hanteringen är rättssäker och effektiv. Handläggningen är välorganiserad med fungerande rutiner. Frågorna hanteras av erfarna och kunniga medarbetare. Vad gäller handlingarna i akterna är dessa ordnade och handläggningen är därmed lätt att följa. Diarieföringen fungerar i allt väsentligt mycket bra. De beslut som fattas är väl motiverade och lätta att förstå. De sekretessprövningar som gjorts framstår vidare som noggranna och rimliga. Det övergripande intrycket är att Säkerhetspolisens handläggning av framställningar om utfående av allmänna handlingar uppfyller lagstiftningens högt ställda krav på skyndsamhet.
Justitiekanslern har emellertid beträffande vissa frågor gjort iakttagelser av sådant som Säkerhetspolisen bör kunna förbättra.
Såvitt avser skyndsamhetskravet kan det ifrågasättas om vissa av de framställningar som verkar relativt okomplicerade att ta ställning till borde kunna besvaras fortare än vad som nu sker. Enbart organisatoriska skäl, t.ex. en ordning med en på förhand bestämd föredragningstid, bör inte i sig medföra att ett svar dröjer.
I de ärenden där kompletteringsförelägganden skickas framstår det som ändamålsenligt att en kortare svarstid väljs och att detta förenas med en upplysning om vad som kan bli följden om föreläggandet inte följs. Det är vidare inte godtagbart att ett ärende i vilket en efterfrågad komplettering inte inkommer avslutas utan någon åtgärd.
En annan fråga som tas upp är vikten av att inte utan särskilt övervägande hantera en persons begäran om att ta del av allmänna handlingar avseende sig själv och en begäran om ett registerutdrag enligt personuppgiftslagen på samma sätt. Vad avser diariet kan det finnas skäl att överväga ändrade rutiner för att snabbare identifiera och avsluta ärenden som inte längre ska vara öppna där.
2 Bakgrund
2 Bakgrund
Justitiekanslern har, enligt lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns tillsyn och förordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern, tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra för­fattningar samt i övrigt fullgör sina åligganden.
Under våren 2018 beslutade Justitiekanslern att inspektera Säkerhetspolisen. Inspektionen hade inte föranletts av något enskilt ärende som förekommit hos Justitiekanslern.
Säkerhetspolisen underrättades om inspektionen och Colon den 11 april 2018 att svara på vissa frågor om myndighetens hantering av begäran om utfående av allmän handling. Ett yttrande från Säkerhetspolisen (rättsenheten) kom in till Justitiekanslern den 25 april 2018.
Justitiekanslern inspekterade Säkerhetspolisen den 16 och 21 maj 2018.
Säkerhetspolisen har under hand fått ta del av ett utkast till detta protokoll och beretts tillfälle att komma in med synpunkter på de iakttagelser som har redovisats i protokollet.
3 Inspektionens omfattning
3 Inspektionens omfattning
3.1 Syfte och inriktning
3.1 Syfte och inriktning
Syftet var att under inspektionen granska Säkerhetspolisens hantering av frågor om utlämnande av allmänna handlingar och hur myndigheten har organiserat denna.
Vad gäller själva granskningen var inspektionen främst inriktad på de grundläggande regler om allmänna handlingars offentlighet som finns i 2 kap.tryckfrihetsförordningen (TF), i synnerhet det skyndsamhetskrav som framgår där.
Säkerhetspolisens uppdrag är sådant att en stor del av uppgifterna i myndighetens verksamhet omfattas av sekretess. Justitiekanslern har inte inriktat sig på att granska enskilda sekretessbedömningar i sak då detta i princip inte är en uppgift för Justitiekanslern. Granskningen har dock innefattat om Säkerhetspolisens sekretessprövningar från ett övergripande perspektiv har framstått som rimliga och om besluten har varit väl motiverade.
3.2 Avgränsning och tillgängligt material
3.2 Avgränsning och tillgängligt material
Justitiekanslern tog under besöket hos Säkerhetspolisen del av delegationsbeslut i fråga om handlingsutlämnande och relevant del av myndighetens arbetsordning. Justitiekanslern fick också del av en processkartläggning från 2017 över Säkerhetspolisens hantering av frågor om utlämnande av allmänna handlingar.
Under besöket fanns, efter begäran från Justitiekanslern, följande akter tillgängliga för granskning.
De 40 senaste ärendena om utlämnande av allmän handling (inklusive det underlag som inhämtas inför beslutet) där Säkerhetspolisens beslut sedan har överklagats. Samtliga ärenden om utlämnande av allmän handling hos Säkerhetspolisen som inkom i mars och oktober månad 2017.
De 40 senaste ärendena om utlämnande av allmän handling (inklusive det underlag som inhämtas inför beslutet) där Säkerhetspolisens beslut sedan har överklagats.
Samtliga ärenden om utlämnande av allmän handling hos Säkerhetspolisen som inkom i mars och oktober månad 2017.
Till varje akt fanns vidare en utskrift av myndighetens dagboksblad i ärendet. Sammanlagt granskades 113 ärenden.
4 Möten med företrädare för myndigheten
4 Möten med företrädare för myndigheten
Ett inledande möte hölls med företrädare för de olika avdelningar och enheter hos Säkerhetspolisen som hanterar frågor om utlämnande av allmänna handlingar. Det lämnades en beskrivning av Säkerhetspolisens hantering i denna del. Vid mötet redogjorde Justitiekanslern för inspektionens syfte och omfattning. Under själva inspektionen ställdes vidare vissa kompletterande frågor till handläggare vid sekretessfunktionen och till verksjurister vid rättsenheten. Sammanfattningsvis framgick följande.
Hanteringen av frågor om utlämnande av allmänna handlingar sker centraliserat vid Säkerhetspolisen. Ärenden bereds av en sekretessfunktion vid myndigheten och beslut fattas vid rättsenheten. Varje år mottar Säkerhetspolisen flera hundra begäranden om utlämnande av allmän handling. Dessa hanteras som en egen ärendetyp vid myndigheten.
När en begäran om att ta del av allmän handling kommit in till myndigheten registreras den av registrator som sedan skickar begäran vidare till sekretessfunktionens mottagningsfunktion i ärendehanteringssystemet. En begäran om allmän handling hanteras med högsta prioritet hos registratorn. Om sekretessfunktionen gör bedömningen att frågan ska handläggas som en begäran om att ta del av allmän handling/uppgift ur allmän handling diarieförs denna. Vid diarieföring anges handläggare och vilka som ska ha behörighet i ärendet. De som får full behörighet i ärendet är någon av de handläggare som arbetar vid sekretessfunktionen. De bereder och föredrar ärendet för någon av två särskilt utsedda verksjurister. Det finns en fast föredragningstid varje vecka. Vid behov kan ärenden även föredras på andra tider. Sekretesskäl kan dock tala för att tidsmässigt handlägga ärenden så likartat som möjligt. Verksjuristerna har delegation att fatta beslut i ärenden om begäran om allmän handling. Chefsjuristen eller biträdande chefsjuristen fattar beslut som är av större vikt, principiell eller ekonomisk betydelse eller av massmedialt intresse.
I merparten av ärendena fattas överklagbara beslut. Det förekommer även att tjänstemannabesked lämnas, men beredningen ser vid dessa besked likadan ut som när ett överklagbart beslut fattas. Sekretessfunktionen tar fram underlag till ett beslut genom att inhämta information och bedömningar från övriga enheter samt i vissa fall externa myndigheter.
I slutet av 2017 gjordes en processkartläggning inom Säkerhetspolisen avseende hanteringen av frågor om utlämnande av allmänna handlingar. Syftet var att klargöra rutiner och möjliggöra effektivisering av hanteringen. Det fanns tidigare vissa problem med återkoppling från andra enheter inom Säkerhetspolisen gällande underlaget för sekretessbedömningen som medförde att handläggningen i bland drog ut på tiden. Genom att tydliggöra och kartlägga processen för utlämnande av allmänna handlingar skedde en ändring av vissa rutiner. Bland annat har kontaktvägarna för inhämtande av synpunkter från övriga enheter vid myndigheten tydliggjorts och förkortats. Företrädare för myndigheten har upplevt att detta har fått positiva effekter.
Överklagbara beslut expedieras vanligtvis, tillsammans med de eventuella handlingar som bedömts kunna lämnas ut, med rekommenderat brev med mottagningsbevis. En handläggare gör återkommande kontroller i diariesystemet för att avsluta ärenden där. Ärendena avslutas i regel efter att ett beslut eller en eventuell dom vunnit laga kraft.
5 Justitiekanslerns iakttagelser och synpunkter
5 Justitiekanslerns iakttagelser och synpunkter
5.1 Övergripande iakttagelser och synpunkter
5.1 Övergripande iakttagelser och synpunkter
Justitiekanslerns övergripande intryck är att Säkerhetspolisens hantering av frågor om utlämnande av allmänna handlingar fungerar mycket väl. Under gransk­­­ningen gjorde Justitiekanslern följande generella iakttagelser.
Det sätt som Säkerhetspolisen har organiserat sin verksamhet på, bl.a. med en central sekretessfunktion, framstår som väl motiverat. Justitiekanslern ser positivt på det arbete som genomförts för att tydliggöra och kartlägga processen för utlämnande av allmänna handlingar. Intrycket vid granskningen är att samordningen med andra enheter inom Säkerhetspolisen nu är mycket god.
Justitiekanslerns allmänna intryck är vidare att hanteringen framstår som rättssäker och effektiv. Hos myndighetens sekretessfunktion finns väl inarbetade och fungerande rutiner samt möjligheter till kvalitetssäkring. Det är erfarna och kunniga medarbetare som hanterar frågorna om utlämnande av allmänna handlingar. I de allra flesta fall hanteras en begäran om att få ta del av en allmän handling med god skyndsamhet.
Vad gäller handlingarna i akterna är dessa ordnade och handläggningen är därmed lätt att följa. Diarieföringen fungerar i allt väsentligt mycket bra. Det går i allmänhet mycket snabbt från det att en begäran om att få ta del av allmän handling kommit in till myndigheten till dess att sekretessfunktionen påbörjar handläggningen av begäran.
Besluten som omfattades av inspektionen var motiverade och lätta att förstå. De sekretessprövningar som gjorts framstår som noggranna och rimliga. Vid prövningen har man tagit ställning till begäran i sin helhet. Besluten har också innehållit en anvisning om hur dessa kan överklagas. Den enskilde har, när ett överklagbart beslut inte meddelats, informerats om möjligheten att begära myndighetens prövning och få ett skriftligt beslut.
5.2 Handläggningstider
5.2 Handläggningstider
Regler och bakgrund
Regler och bakgrund
Av 2 kap. 12 § TF framgår att en allmän handling som får lämnas ut ska till-handahållas genast eller så snart det är möjligt.
I 4 kap.offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, OSL) finns bestämmelser om generella åtgärder för att underlätta sökande efter allmänna handlingar. Av 1 § framgår att en myndighet ska ta hänsyn till rätten att ta del av allmänna handlingar när den organiserar hanteringen av sådana handlingar och vid övrig hantering av allmänna handlingar. Myndigheten ska särskilt se till att allmänna handlingar kan lämnas ut med den skyndsamhet som krävs enligt TF.
En begäran om att få del av en handling ska alltså behandlas skyndsamt. Riks-dagens ombudsmän (JO) har i ett flertal beslut uttalat att innebörden av detta är att besked i en utlämnandefråga bör lämnas redan samma dag som begäran har gjorts. Någon eller några dagars fördröjning kan dock godtas om en sådan för-dröjning är nödvändig för att myndigheten ska kunna ta ställning till om den efterfrågade handlingen är allmän och offentlig. JO har vidare uttalat att ett visst ytterligare dröjsmål kan vara ofrånkomligt om framställningen avser eller kräver genomgång av ett omfattande material. Skyndsamhetskravet är strängt och myndigheter har en skyldighet att se till att bemanningen och organisationen är sådan att man klarar av att uppfylla kravet. (Se t.ex. JO 2013/14 s. 585 och JO 2015/16 s. 665.)
Säkerhetspolisens uppdrag är sådant att en stor del av uppgifterna i myndighetens verksamhet omfattas av sekretess. En följd av uppdragets karaktär och den noggranna sekretessprövning som normalt måste ske är att det ofta får anses godtagbart att det tar någon eller några dagar innan en begärd handling kan lämnas ut. I vilken mån behov av sekretessgranskning finns, och vad skyndsamhetskravet innebär, måste dock avgöras i varje enskilt fall.
JO fann vid ett par tillfällen under inledningen av 2010-talet skäl att kritisera Säkerhetspolisen för att inte ha iakttagit tryckfrihetsförordningens krav på skyndsam handläggning (beslut 2011-05-04 i dnr 1565-2011 och 2013-07-05 i dnr 3341-2013). Som framgått ovan har Säkerhetspolisen därefter gått igenom sitt handläggningssätt och ändrat vissa rutiner. Bland annat har kontaktvägarna för inhämtande av synpunkter från sakenheterna tydliggjorts och förkortats.
Iakttagelser beträffande de granskade ärendena
Iakttagelser beträffande de granskade ärendena
Justitiekanslern har beträffande de nu granskade ärendena kunnat konstatera följande.
Handläggningstiden för att svara på en begäran om att ta del av allmänna handlingar har närmast genomgående varit mellan sex och åtta dagar. Undantagsvis har det gått fortare eller tagit något längre tid. Från det att en begäran har bedömts komplett har dock handläggningstiden inte i något fall varit längre än två veckor. Det som kommit fram vid granskningen är således väl förenligt med det myndigheten uppgett om positiva effekter av förändrade handläggningsrutiner. Det övergripande intrycket är att Säkerhetspolisens handläggning av framställningar om utfående av allmänna handlingar uppfyller lagstiftningens högt ställda krav på skyndsamhet.
Något som kan noteras är dock att handläggningstiden – oberoende av ärendenas karaktär – har varit mycket likartad. Att det inte iakttagits något fall med mycket lång handläggningstid är naturligtvis positivt. Vissa av framställningarna framstår dock som relativt okomplicerade att ta ställning till. Ett sådant fall kan exempelvis vara när en person som inte förekommer i myndighetens register begär att få del av handlingar rörande sig själv. Det kan ifrågasättas om sådana framställningar inte borde kunna besvaras snabbare än som nu sker. Justitiekanslern finner i sammanhanget skäl att framhålla att ett handlingsutlämnande inte får fördröjas mer än vad som föranleds av underlaget i ett enskilt fall. Om det endast är organisatoriska skäl, t.ex. den ordning som myndigheten tillämpar med på förhand bestämda föredragningstider, som medför att svar dröjer är detta inte godtagbart.
I fall där Säkerhetspolisens beslut har överklagats till förvaltningsdomstol, har överklagandena regelmässigt överlämnats dit samma eller påföljande dag. Justitiekanslern har inte iakttagit något fall där skyndsamhetskravet inte iakttagits i detta avseende.
5.3 Övrigt om hanteringen av begäran om utlämnande av allmänna handlingar
5.3 Övrigt om hanteringen av begäran om utlämnande av allmänna handlingar
Som angetts ovan är Justitiekanslerns allmänna intryck att Säkerhetspolisens hantering av frågor om utlämnande av allmänna handlingar fungerar mycket väl. Det framstår som att myndigheten generellt gör rimliga och välavvägda bedömningar av de inkomna framställningarna. Vid granskningen har emellertid, angående vissa ärenden där myndigheten bedömt att det krävs komplettering, uppmärksammats följande.
Krav på undertecknad begäran m.m.
Krav på undertecknad begäran m.m.
Vid samtal med anställda framkom att det tidigare fanns en rutin på myndigheten som innebar att den som begärde uppgifter om sig själv skulle inkomma med en undertecknad begäran. Rutinen hade tillkommit med anledning av kravet om undertecknande i dåvarande 10 § datalagen (1973:289), numera 26 § personuppgiftslagen (1998:204, PuL). Det uppgavs att rutinen sedan några månader tillbaka avskaffats.
Vid granskningen kunde konstateras att detta förfarande hade tillämpats i flera ärenden där enskilda önskat få information om huruvida de förekommer i myndighetens register. Samma förfarande hade dock tidigare också använts i fall där det kan ifrågasättas om begäran istället var en begäran om att få del av allmänna handlingar. I vissa ärenden hade kravet på undertecknande även förenats med ett krav på att ange personnummer.
Rätten att ta del av allmänna handlingar regleras i 2 kap. TF. Det finns inte några formkrav för hur en begäran om att få ta del av allmänna handlingar ska se ut (jfr JO:s beslut den 16 juni 2010, dnr 566-10 och den 30 september 2010, dnr 5048-2009). Utgångspunkten är att den som begär ut en handling ska kunna vara anonym. Den som begär ut en handling ska inte heller behöva berätta för myndigheten vad handlingen ska användas till, vilket följer av det s.k. efterforskningsförbudet i 2 kap. 14 § tredje stycket TF. Det är endast om handlingarna innehåller uppgifter som omfattas av sekretess som myndigheten har skäl att efterfråga identitet och syfte (jfr JO 2008/09 s. 538). Efterforskningsförbudet i 2 kap. 14 § TF ger alltså vika om det behövs för att myndigheten ska kunna pröva om handlingarna kan lämnas ut.
I PuL finns bestämmelser som reglerar rätten för den registrerade att ansöka om s.k. registerutdrag. Lagen är nu upphävd men gäller fortfarande beträffande vissa verksamheter. Enligt 26 § andra stycket PuL ska en ansökan göras skriftligen och vara undertecknad av sökanden. I vissa fall kan det finnas behov av att få in uppgifter som direkt kan hänföras till den person som begär informationen för att möjliggöra själva sökningen, exempelvis personnummer m.m.
En enskilds begäran om uppgifter kan givetvis ibland vara utformad så att det kan vara svårt att bedöma om personen önskar få del av ett registerutdrag eller av handlingar i vilka han eller hon förekommer. Det är emellertid av vikt att hålla isär reglerna om tillgång till allmänna handlingar enligt TF och rätten till information om personuppgifter som behandlas hos myndigheten. Detta inte minst då rätten att ta del av allmänna handlingar inte får begränsas av några formkrav, men också eftersom de olika besluten överklagas i skilda ordningar (se 6 kap. 8 § OSL och 52 § PuL). Justitiekanslern understryker därför vikten av att Säkerhetspolisen inte utan särskilt övervägande hanterar en persons begäran om att ta del av allmänna handlingar avseende sig själv och en begäran om ett registerutdrag enligt 26 § PuL på samma sätt. Det är också angeläget att i varje enskilt fall bedöma om det finns behov av kompletterande uppgifter, så att den enskildes rätt till anonymitet vid begäran om att ta del av allmänna handlingar inte åsidosätts.
Utformning av kompletteringsförelägganden
Utformning av kompletteringsförelägganden
Vid granskningen framkom att det i myndighetens begäran om kompletterande uppgifter i vissa fall hade angetts att svar önskas inom en månad, medan det i andra fall inte fanns någon önskad svarstid angiven. Skrivelserna innehöll ingen information om vad som skulle hända om svar inte inkom. Samma hantering vad gäller begäran om komplettering utan tid- och påföljdsangivelse kunde också observeras i enstaka fall rörande begäran att få del av handlingar som gällde annan än sökanden själv och där begäran ansågs vara alltför vid och oprecis.
Det saknas uttryckliga bestämmelser i förvaltningslagen (1986:223, FL) om hur ett föreläggande med krav om komplettering ska vara utformat. Det får emellertid anses följa av allmänna förvaltningsrättsliga principer att en särskild frist sätts ut i ett förläggande om att avhjälpa en brist. I annat fall blir det svårt både för myndigheten och den enskilde att bedöma när en prövning av om ett föreläggande har följts eller inte kan ske. Med anledning av det krav på skyndsamhet som gäller i ärenden av aktuellt slag framstår det som ändamålsenligt att välja en kortare svarstid än en månad.
Det kan vara lämpligt i att förena ett föreläggande med en upplysning om vad som kan bli följden av att föreläggandet inte följs, vilket också blir ett uttryckligt krav från och med den 1 juli 2018 då den nya förvaltningslagen (2017:900) träder ikraft (20 § andra stycket).
Verkan av uteblivet svar på begäran om komplettering
Verkan av uteblivet svar på begäran om komplettering
Vid samtal med sekretesshandläggarna framkom att för det fall den enskilde inte efterkom de krav som ställdes upp i myndighetens skrivelse om komplettering, bedömde handläggarna att det saknades förutsättningar att ta ställning till begäran. Ärendet avslutades då utan åtgärd.
Justitiekanslern erinrar om att en förfrågan från en enskild till en myndighet ska besvaras av denna så snart som möjligt. Vidare framgår av förarbetena till 4 § FL att en myndighet alltid måste lämna något slags svar (prop. 1985/86:80 s. 60). Om ett ärende har anhängiggjorts på ett eller annat sätt ska myndigheten dessutom avsluta ärendet genom någon form av beslut.
Givetvis har den enskilde ingen skyldighet att svara på myndighetens begäran om komplettering. Har den enskilde förelagts att förtydliga sin begäran utan att så har skett återstår det för myndigheten att pröva begäran i befintligt skick. Om en begäran är så bristfälligt utformad att den inte kan läggas till grund för en prövning i sak gäller, enligt en allmän förvaltningsrättslig grundsats, att begäran normalt kan avvisas endast om myndigheten i ett föreläggande upplyst om att utebliven komplettering kan leda till ett sådant beslut, jfr 5 § förvaltningsprocesslagen (1971:291). Det bör emellertid framhållas att avvisning endast bör komma i fråga när en brist verkligen är av sådan betydelse att den hindrar att ett beslut meddelas i sak. I normalfallet bör en utebliven komplettering kunna leda till att begäran avslås efter en prövning på befintligt underlag. En myndighet som begär en komplettering från en enskild kan under alla omständigheter inte låta bli att sakpröva en begäran om personen i fråga inte upplysts om denna påföljd i kompletteringsföreläggandet (se RÅ 1975 ref. 69).
5.4 Diarieföring
5.4 Diarieföring
Diarieföringen hos Säkerhetspolisen beträffande ärenden om utlämnande av allmänna handlingar fungerar i allt väsentligt mycket väl. Något som kunde noteras var dock att det i många fall förflöt förhållandevis lång tid från det att sista åtgärden vidtogs i ärendet till dess att ärendet avslutades i diariet. Som framgått ovan görs manuella kontroller med viss regelbundenhet för att avsluta ärenden i diariet.
Det är förståeligt att merparten av alla ärenden inte kan avslutas i omedelbar anslutning till myndighetens beslut, bl.a. eftersom beslutet då ännu inte har vunnit laga kraft. Den nuvarande rutinen för att avsluta ärenden påverkar inte heller ärendenas handläggning på ett mer markant sätt och innebär inte heller att rättssäkerheten eller effektiviteten eftersätts i det enskilda ärendet. Den ifrågavarande hanteringen kan emellertid försämra möjligheten att följa myndighetens handläggning av utlämnandeärenden genom slagningar i diariet och ge en missvisande bild av pågående och avslutade ärenden. Att kontrollen sker manuellt medför också en ökad risk för att ärenden förblir oavslutade. Det kan mot den bakgrunden finnas skäl för Säkerhetspolisen att överväga förändrade rutiner på detta område, t.ex. automatiska bevakningar, för att snabbare identifiera och avsluta ärenden som inte längre ska vara öppna.
6 Avslutande samtal
6 Avslutande samtal
Vid ett avslutande samtal med företrädare för Säkerhetspolisen redogjorde Justitiekanslern kortfattat för sina iakttagelser och synpunkter. Samtalet avslutades med att Justitiekanslern tackade för ett vänligt bemötande från myndighetens personal under inspektionen.