Anspråk m.m.
Centrala studiestödsnämnden (CSN) har, med ett eget yttrande, överlämnat en skrivelse från Kelly och Salas vari de begär skadestånd av staten. De har som grund för sina anspråk anfört att de svenska reglerna om studiestöd till medborgare i ett annat EU-land, som är verksamma i Sverige som egna företagare, strider mot bestämmelser i Romfördraget om etableringsfrihet samt mot rådets förordning 1612/68. De har gjort gällande att de på grund härav orsakats skada uppgående till för Gordon 35 200 kr och för Salas 7 200 kr. Beloppen avser onödiga kostnader då Salas rest till England för att delta i intervjuer för antagning till utbildning samt ersättning för deras eget arbete.
Kelly och Salas har fått del av Centrala studiestödsnämndens yttrande och inkommit med kompletterande synpunkter.
Gordon och hans dotter Salas är medborgare i Storbritannien. Gordon arbetar som egen företagare i Sverige. Salas ansökte under våren 1995 om studiemedel för utbildning i England under höstterminen 1995. Centrala studiestödsnämnden beslöt den 26 juni 1995 att avslå hennes ansökan. Motiveringen var att de svenska studiestödsreglerna inte berättigade henne som var utländsk medborgare att erhålla studiemedel för studier utomlands. Sedan Salas begärt omprövning av beslutet och därvid åberopat EG-rättsliga bestämmelser avslog CSN på nytt hennes ansökan. Som skäl anfördes att endast EU-medborgare som var arbetstagare i Sverige och dennes familj kunde beviljas studiestöd på samma villkor som svenska medborgare. Eftersom hennes far var egen företagare kunde hennes ansökan inte beviljas. Salas, som hade antagits till en utbildning i England, tackade på grund av avslagsbesluten nej till den erbjudna utbildningsplatsen.
Under år 1996 har CSN ändrat sin praxis vid tillämpningen av den svenska lagstiftningen. Sedan Salas på nytt ansökt om studiemedel, nu för läsåret 1996/97, har hennes ansökan beviljats den 23 april 1996.
I en skrivelse daterad den 5 maj 1997 anmodade kommissionen i enlighet med artikel 169 i Romfördraget Sverige att komma in med synpunkter på frågan om svensk studiestödslagstiftning var förenlig med artikel 52 i Romfördraget (etableringsrätt) samt artikel 48 i fördraget och artikel 12 i rådets förordning 1612/68 (arbetskraftens fria rörlighet). Sedan Sverige svarat att de nu gällande bestämmelserna och tillämpningen av dessa är i överensstämmelse med EG-rätten har kommissionen avslutat ärendet.
Möjligheterna att erhålla studiestöd regleras i studiestödslagen (1973:349). Som huvudregel gäller för beviljande av studiemedel för studier utomlands att sådant endast kan beviljas svenska medborgare. Inför Sveriges anslutning till EES-avtalet infördes i 1 kap. 8 § studiestödslagen en bestämmelse som gav en utländsk medborgare som på grund av anställning i landet kunde härleda rättigheter från EES-avtalet samma förmåner som en svensk medborgare. Regeln tillämpades enligt sin ordlydelse och genom tolkning av förarbetena (prop. 1993/94:100 bil. 9 s. 264) endast beträffande arbetstagare och således inte egna företagare. Bestämmelsen omfattade även familjemedlemmar till en sådan utländsk medborgare. Det var dessa bestämmelser som gällde vid tiden för Gonzalez ansökan om studiemedel våren 1995.
Ändringen av studiestödslagen innebar en anpassning av vår lagstiftning till de skyldigheter som följde av EES-avtalet beträffande personers fria rörlighet. Enligt avtalet åtog sig EFTA-länderna att bl.a. genomföra rådets förordning (EEG) 1612/68 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen. I artikel 12 i förordningen föreskrivs att barnen till en medborgare i en medlemsstat som är eller har varit anställd i en annan medlemsstat skall ha rätt till utbildning på samma villkor som medborgarna i den staten. Av bestämmelsen har ansetts följa att denna rätt till likabehandling också omfattar studiestöd.
Genom en ändring av 1 kap. 8 § studiestödslagen har sedan den 1 juli 1997 tillämpningsområdet för bestämmelsen utvidgats till att avse också egenföretagare från EU-länder och deras familjer. Detsamma gäller egenföretagare som kan härleda rättigheter ur EES-avtalet.
EG-domstolen har i ett flertal domar lagt fast att en medlemsstat kan bli skadeståndskyldig gentemot enskilda om staten åsidosatt de förpliktelser som följer av gemenskapsrätten (se t.ex. domarna Ruiz, Brasserie du Pêcheur och Fernandez samt Dillenkofer m.fl.). Enligt domstolens praxis gäller som förutsättning för skadestånd att den rättsregel som överträtts är avsedd att skapa rättigheter för enskilda, att statens överträdelse är tillräckligt allvarlig samt att det finns ett direkt orsakssamband mellan överträdelsen och den skada som åsamkats de drabbade. Bedömningen av huruvida en överträdelse är tillräckligt allvarlig skall enligt EGdomstolens uttalanden göras av de nationella organen med beaktande av bl.a. hur tydlig och exakt den överträdda regeln är, det mått av handlingsfrihet som lämnats medlemsstaten vid implementeringen, den avsiktliga eller oavsiktliga karaktären av överträdelsen eller skadan samt huruvida en felaktig rättstillämpning varit ursäktlig eller ej. Hänsyn kan också tas till den omständigheten att en av en gemenskapsinstitution intagen ståndpunkt har kunnat bidra till bl.a. upprätthållandet av bestämmelser eller nationell praxis som strider mot gemenskapsrätten.
Det krävs också att det föreligger ett direkt orsakssamband mellan åsidosättandet av statens skyldighet och den skada som de drabbade personerna har lidit. Denna fråga skall avgöras med utgångspunkt i den nationella lagstiftningen liksom även frågan huruvida den skadelidande styrkt sina anspråk.
Kelly och Salas har till stöd för sina anspråk hänvisat både till förordningen 1612/68 EEG och artikel 52 i EG-fördraget.
Jag tar först upp frågan om förordningen åsidosatts. Det är då till en början att märka att förordningen efter Sveriges anslutning till EU utgör en del av vår interna rättsordning och skall tillämpas oavsett vad som föreskrivs i våra nationella författningar. Detta följer av artikel 189 i EG-fördraget. Frågan uppkommer då huruvida staten ådragit sig skadeståndsskyldighet genom att CSN inte med stöd av förordningen beviljat Salas studiestöd.
Förordningen har antagits med hänvisning till artiklarna 48 och 49 i EG-fördraget som innehåller grundläggande bestämmelser om arbetstagarnas fria rörlighet inom gemenskapen. Förordningen reglerar också uttryckligen endast de rättigheter i olika avseenden som arbetstagarna och deras anhöriga har då de uppehåller sig i en annan medlemsstat än den där de är medborgare. Det saknas därför anledning att anta att förordningen kan vara direkt tillämplig på andra personer än sådana som är att betrakta som arbetstagare eller anhöriga till dem. Gordon är egenföretagare och han och hans dotter kan alltså inte grunda någon rätt enbart på förordningen. Någon skadeståndsgrundande överträdelse i detta avseende kan därmed inte anses föreligga.
Egenföretagarnas rättigheter behandlas i EG-fördragets artiklar 52 - 59 om etableringsrätt. Syftet med bestämmelserna om etableringsrätt är att bl.a. egenföretagare skall ha rätt till samma rörlighet som arbetstagare. Artikel 52 innehåller ett grundläggande krav på nationell behandling i det land där egenföretagaren uppehåller sig. EG-domstolen har slagit fast att artikel 52 innebär ett säkerställande av de rättigheter som medborgarna i en medlemsstat har om denne önskar arbeta som egenföretagare i en annan medlemsstat samt förbud mot all diskriminering på grund av nationalitet (se Kommissionen ./. Grekland, mål 305/87, REG. 1461 punkt 20). Diskrimineringsförbudet gäller såväl vad som rör det egentliga yrkesutövandet som sådana allmänna åtgärder som kan underlätta en egenföretagares etablering i en annan medlemsstat ("di Scott", mål C-3081/89, REG I 4185 punkterna 15-16).
Att artikel 52 i EG-fördraget är avsedd att ge rättigheter åt enskilda har slagits fast av EG-domstolen ett flertal gånger. Det finns dock inte något entydigt svar på frågan hur långt dessa rättigheter sträcker sig. De rättsakter som antagits rörande etableringsrätten liksom domstolens praxis ger vid handen att intresset i första hand fokuserats på möjligheterna att utöva näringsverksamhet i ett annat land utan några andra hinder än dem som gäller för det landets medborgare och företag. Mot bakgrund av vad som tidigare anförts kan det likväl hävdas att egenföretagarnas rättigheter sträcker sig längre än så och att någon principiell skillnad inte bör göras mellan arbetstagare och egenföretagare i fråga om förutsättningarna i olika avseenden för den fria rörligheten. Detta kan tala för att egenföretagare och deras anhöriga lika litet som arbetstagare och deras familjemedlemmar får diskrimineras på grund av nationalitet när det gäller möjligheterna till studiestöd. För en sådan tolkning talar också det allmänna handlingsprogram angående avskaffande av hinder för etableringsfriheten som rådet antagit i enlighet med artikel 54 i EG-fördraget (EGT 1962 2 /36). Enligt detta skall ett antal olika hinder för etableringsfriheten undanröjas, däribland sådana som på grund av nationalitet utesluter eller hindrar tillgång till yrkesutbildning som är nödvändig eller nyttig för fullföljandet av en verksamhet som egenföretagare.
Vid en bedömning av frågan om en överträdelse av EG-rätten skett i det nu aktuella fallet måste emellertid också beaktas att någon rättsakt inte antagits inom gemenskapen som i likhet med vad som gäller för arbetstagare närmare bestämmer egenföretagares rätt till utbildning i bosättningslandet. Av betydelse är vidare att det inte främst är en uppgift för medlemsstaterna att genom tolkning av de grundläggande fördragen precisera enskildas rättigheter. Detta är i stället en uppgift som ankommer på EG-domstolen. Vid den tidpunkt som nu är aktuell, dvs. år 1995, hade såvitt känt EG-domstolen inte meddelat något avgörande som uttryckligen lade fast att egenföretagare och deras anhöriga hade rätt till studiestöd i samma omfattning som migrerande arbetstagare och deras familjer. En ytterligare aspekt som bör lyftas fram är att det nämnda handlingsprogrammet endast tar upp rätten till utbildning som kan behövas för verksamhet som egenföretagare medan förordningen 1612/ 68 både behandlar arbetstagares motsvarande rätt till yrkesutbildning (artikel 7) och deras barns rätt till utbildning i allmänhet.
Vad jag nu sagt leder mig till den uppfattningen att rättsläget beträffande rätten till studiestöd för barn till egenföretagare inte kan anses ha varit helt klart år 1995. Jag anser mig därför inte kunna slå fast att EG-rättens diskrimineringsförbud överträtts genom att studiestödslagen inte fullt ut jämställde barn till inflyttade egenföretagare med svenska medborgare. Även om en överträdelse skulle kunna konstateras kan den inte bedömas som så klar eller allvarlig att den skall föranleda skadeståndsansvar för staten i enlighet med EG-domstolens principer. Att studiestödslagen sedermera ändrats efter påpekande från kommissionen föranleder mig inte att göra en annan bedömning.
Eftersom en av förutsättningarna för statens skadeståndsansvar alltså inte är uppfylld kan jag redan av detta skäl inte tillmötesgå deras anspråk. Jag saknar då anledning att närmare gå in på frågan om orsakssamband mellan överträdelsen och de påstådda skadorna liksom att ge mig in på en bedömning av skäligheten i de yrkade beloppen.
Ärendet avslutas härmed.