Fråga om kommuns beslut att avslå en begäran om förskoleplats nattetid och under veckoslut kan anses strida mot skollagen. Laglighetsprövning enligt kommunallagen.
Genom beslut den 2 september 2003 avslog Laholms kommun (barn- och utbildningsnämnden) P.P:s och L.B:s ansökan om förskoleplats för två barn under andra tider än måndag - fredag kl. 06.00 - 18.30 med motiveringen att det för närvarande inte fanns möjlighet att erbjuda förskoleplats på andra tider än dessa.
P.P. och L.B. överklagade beslutet hos länsrätten och yrkade att Laholms kommun omprövade sitt beslut beträffande förskoleplats, så att det sammanföll med de faktiska behoven och beredde dem båda möjlighet till fortsatt förvärvsarbete. P.P. och L.B. åberopade lydelsen av 2 a kap. 6 § skollagen (1985:1100) och anförde bl.a. följande till stöd för sin talan. Det har tydligt klargjorts att våra arbetstider är schemalagda och ej kan förändras samt att ekonomiska resurser för att en av oss skall sluta förvärvsarbeta inte finns. Det var av stor vikt för dem med barnomsorgsplats under de faktiska arbetstider som råder då de högt värdesätter att få behålla sina arbeten och därmed sin försörjning.
Laholms kommun anförde i yttrande följande. Laholms kommun erbjuder alltid förskoleplats vardagar kl. 06.00-18.30. För tider därutöver erbjuds plats bara i den mån det enskilda rektorsområdet har möjlighet att ordna platsen. I det område där P.P. och L.B. sökt förskoleplats för sina barn har det inte funnits möjlighet att erbjuda plats på andra tider. - Enligt 2 a kap. 6 § skollagen skall förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg tillhandahållas i den omfattning det behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier eller barnets eget behov. I lagens förarbeten (prop. 1993/94:11) uttrycks kommunernas skyldighet att erbjuda förskoleplats så här: "Öppethållande m.m. bör i möjligaste mån anpassas till föräldrarnas arbetstider ... Det är givetvis önskvärt att verksamheten om möjligt även erbjuds till barn vars föräldrar har obekväma arbetstider eller t.o.m. nattarbetar. Det skulle dock leda för långt att uppställa ett generellt krav på att verksamhet skall kunna erbjudas även på andra tider än vad som kan anses som normal arbetstid på dagtid under vardagar." Även skollagskommittén har i sitt betänkande (SOU 2002:121 s. 420) konstaterat att kommunerna enligt nuvarande lagstiftning inte har någon skyldighet att erbjuda förskoleverksamhet på obekväma arbetstider. - I nuvarande lagstiftning finns således ingen skyldighet för kommunen att erbjuda förskoleplats på andra tider än normal arbetstid på dagtid under vardagar. Med sitt erbjudande om förskoleplats vardagar kl. 06.00-18.30 tillgodoser kommunen detta krav.
Länsrätten i Hallands län (2004-06-11, ordförande Klint) yttrade: Barn- och utbildningsnämndens beslut kan endast överklagas i den ordning som gäller för laglighetsprövning enligt kommunallagen (1991:900), KL. Länsrätten kan därvid endast pröva om det överklagade beslutet är olagligt enligt bestämmelserna i 10 kap. 8 § KL. Länsrätten får således inte pröva det överklagade beslutets lämplighet och inte heller sätta något annat beslut i dess ställe. - Enligt 10 kap. 8 § KL skall det överklagade beslutet upphävas, om 1. det inte har tillkommit i laga ordning, 2. beslutet hänför sig till något som inte är en angelägenhet för kommunen, 3. det organ som har fattat beslutet har överskridit sina befogenheter, eller 4. beslutet strider mot lag eller annan författning. - I 2 a kap. 6 § skollagen stadgas att förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg skall tillhandahållas i den omfattning det behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier eller barnets eget behov. - Av förarbetena till skollagen (prop. 1993/94:11. s. 32 ff. och 45 ff. samt prop. 1997/98:6 s. 82 f.) framgår följande. Förskoleverksamhet skall dels tillhandahållas i sådan omfattning att föräldrarna kan sköta sina arbeten eller studier och dels tillhandahållas efter barnets eget behov. Öppethållande bör i görligaste mån anpassas till föräldrarnas arbetstider. Det är givetvis önskvärt att verksamheten om möjligt även erbjuds till barn vars föräldrar har obekväma arbetstider eller t.o.m. nattarbetar. Det skulle dock leda för långt att uppställa ett generellt krav på att verksamheten skall kunna erbjudas även andra tider än vad som kan anses som normal arbetstid på dagtid under vardagar. Bestämmelsen att kommunen skall ta skälig hänsyn till vårdnadshavarens önskemål om omsorgsform syftar både på formen av verksamheten som sådan och i vems regi verksamheten bedrivs. Den förskoleverksamhet som erbjuds bör ligga så nära barnets eget hem som möjligt. Med hänsyn till vad som krävs för att effektivt utnyttja lokaler och andra resurser får det dock i viss utsträckning accepteras att plats erbjuds på längre avstånd från hemmet. - Utbildningsutskottet sade i sitt betänkande med anledning av lämnade motioner att det ville framhålla att det givetvis är önskvärt att barnomsorg om möjligt erbjuds till barn vars föräldrar har obekväma eller oregelbundna arbetstider och att utskottet utgick från att kommunerna löser dessa frågor på lämpligt sätt. (bet. 1997/98:UbU5 s. 21). - Klagandenas påstådda behov av förskoleplats har inte ifrågasatts. Kommunens skyldighet att tillhandahålla förskoleplats enligt lagtextens lydelse har inskränkts i förarbetsuttalanden (jfr SOU 2002:121 s. 420 f.). Då lagregeln går före förarbetsuttalanden finner länsrätten att kommunens beslut strider mot 2 a kap. 6 § skollagen. Beslutet skall därför upphävas. - Länsrätten upphäver det överklagade beslutet.
Laholms kommun överklagade och yrkade att länsrättens dom skulle upphävas samt anförde som grund härför att det överklagade beslutet inte stred mot skollagen.
L.B. och P.P. ansåg att kammarrätten skulle avslå överklagandet.
Kammarrätten i Göteborg (2005-02-24, Holloway, Hall, Miller, referent, särskilda ledamöterna Jolfors Gregory och Kraft) yttrade: Relevanta författningsbestämmelser samt förarbetsuttalanden har återgetts i länsrättens dom. - Frågan i målet är om det enligt skollagen finns en ovillkorlig skyldighet för en kommun att tillhandahålla förskoleplats på kvällar efter kl. 18.30 samt lördagar och söndagar, vilket L.B. och P.P. ansökt om. - Enligt ordalydelsen i 2 a kap. 6 § skollagen skall förskoleverksamhet tillhandahållas i den omfattning det behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier eller barnets eget behov. - Hur bestämmelsen närmare skall tolkas har redogjorts för i förarbetena till denna, se prop. 1993/94:11 s. 33 och 45. Av dessa uttalanden framgår bland annat att förskoleverksamhetens öppethållande i möjligaste mån bör anpassas till föräldrarnas arbetstider, men att det skulle leda för långt att uppställa ett generellt krav på att verksamhet skall kunna erbjudas även på andra tider än vad som kan anses som normal arbetstid på dagtid under vardagar. Någon oeftergivlig skyldighet för kommunen att tillhandahålla barnomsorg i den omfattning som vid varje tillfälle begärs finns därför inte. Barn- och utbildningsnämndens beslut kan därmed inte anses strida mot åberopade bestämmelser i skollagen. Det överklagade beslutet skall i och med detta stå fast. - Kammarrätten upphäver länsrättens dom.
L.B. och P.P. överklagade hos Regeringsrätten och yrkade att kammarrättens dom skulle upphävas och att länsrättens dom skulle fastställas. Till stöd för sin talan anförde de bl.a. följande. Enligt 2 a kap. 6 § skollagen skall förskoleverksamhet tillhandahållas i den omfattning det behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier eller barnets eget behov. Detta innebär att en kommun måste pröva behovet av förskoleplats i varje enskilt fall. Laholms kommuns beslut om att erbjuda förskola vardagar mellan kl. 06.00 och 18.30 är emellertid generellt och utgår inte från en individuell prövning. Kommunen har tolkat skollagens bestämmelser så att det inte är kommuninnevånarnas individuella behov av förskoleplats som skall vara avgörande, utan i stället aktuellt kommunområdes möjligheter att erbjuda sådan plats. Det måste också anses strida mot likställighetsprincipen att kommunal service endast kan åtnjutas av de medlemmar som har arbetstider som anses normala.
Laholms kommun bestred bifall till L.B:s och P.P:s talan och anförde att kommunerna inte har någon lagreglerad skyldighet att tillhandahålla förskoleverksamhet på andra tider än vad som kan anses som normal arbetstid på dagtid under vardagar.
Sveriges Kommuner och Landsting anförde i yttrande till Regeringsrätten bl.a. följande.
Bestämmelsen i 2 a kap. 6 § första stycket skollagen måste tolkas mot bakgrund av förarbetsuttalandena. Ordalydelsen "i den omfattning det behövs" ger utrymme för bedömningar och avvägningar. Bestämmelsen innebär att det inte finns någon skyldighet för kommunerna att tillhandahålla förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg på helger, kvällar eller nätter. Ytterligare stöd för denna tolkning utgör det faktum att kommunerna inte fått betalt av staten för annat än heldagsomsorg. Lagen måste alltså uppfattas så att den inte ålägger kommunerna en skyldighet men att den däremot ger kommunerna en befogenhet att frivilligt erbjuda omsorg även på andra tider än normal arbetstid. Om kommunen på frivillig väg erbjudit omsorg på obekväma arbetstider har kommunen också möjlighet att avveckla en sådan verksamhet på grund av ändrade ekonomiska förutsättningar. Skollagen måste tolkas med beaktande av att förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg är pedagogiska verksamheter. Förskolan är det första steget i samhällets samlade utbildningssystem för barn och ungdom och den skall bl.a. lägga grunden för ett livslångt lärande. När det gäller frågan om förskola på obekväm arbetstid föreslog Skollagskommittén (SOU 2002:121) att lagstiftningen skulle förtydligas i överensstämmelse med lagens förarbeten, dvs. en skyldighet för kommunerna att tillhandahålla förskola under dagtid måndag-fredag. Förslaget skall ses mot bakgrund av att förskolan uttryckligen föreslogs bli en del av utbildningssystemet och att det då är naturligt att den i första hand drivs på dagtid och under normal arbetstid. En skyldighet att erbjuda omsorg på obekväma arbetstider kan svårligen förenas med verksamhetens pedagogiska uppdrag och de krav som i dag ställs på innehållet i verksamheterna. Det är därför varken rimligt eller möjligt att kommunerna skall ha en ovillkorlig skyldighet att tillhandahålla verksamhet dygnet runt. Dagens lagstiftning kan inte tolkas så att kommunerna skulle ha ett ansvar för att tillhandahålla omsorg under tid då förskola eller skolbarnsomsorg inte erbjuds, även om en förälder i ett individuellt fall visar att det finns ett reellt behov av sådan omsorg. Individuella behov kan inte styra omfattningen av kommunens utbud. Självklart skulle det vara bra med barnomsorg också på nätter och helger, men detta kräver i så fall en uttrycklig lagreglering. - Svensk lagstiftning kring barnomsorg får anses vara förenlig med FN:s konvention om barnets rättigheter och dess anda att en stat skall sträva efter att tillgodose alla barns rättigheter fullt ut. Att en tolkning av skollagen utifrån begreppet barnets bästa skulle leda till att förskoleverksamhet m.m. måste tillhandahållas dygnet runt är alltför långtgående.
Skolverket anförde i yttrande till Regeringsrätten bl.a. följande.
Under år 2003 genomförde Skolverket en studie av barnomsorg på obekväm arbetstid och fann att drygt varannan kommun anordnade omsorg till barn som hade föräldrar som arbetar på obekväm arbetstid. Den vanligaste formen var nattöppna förskolor. Totalt hade ca 3 000 barn nattomsorg medan det totala antalet barn i förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg var ca 730 000 barn. Av de 140 kommuner som inte anordnade nattomsorg angav 104 att det inte fanns någon efterfrågan. I uppskattningsvis ett sextiotal kommuner fanns efterfrågan som inte var tillgodosedd. Enligt Sveriges officiella statistik utnyttjade drygt 3 000 barn barnomsorg på obekväm arbetstid under år 2005 vilket är ungefär lika många som i Skolverkets studie år 2003. Förvärvsarbete på obekväma eller oregelbundna arbetstider har, enligt Jämställdhetspolitiska utredningen, ökat kraftigt sedan början av 1980-talet. I samband med tillkomsten av den bestämmelse som i dag finns i 2 a kap. 6 § skollagen uttalade regeringen bl.a. att det givetvis vore önskvärt att verksamheten om möjligt även erbjuds barn vars föräldrar har obekväma arbetstider men det framhölls även att det skulle leda för långt att uppställa ett generellt krav på att verksamhet skall kunna erbjudas även på andra tider än vad som kan anses som normal arbetstid. Det finns en diskrepans mellan förarbetsuttalandet och utformningen av bestämmelsen i 2 a kap. 6 § första stycket skollagen. Frågan om hur omfattande kommunernas skyldighet är avseende förskoleverksamhet m.m. på obekväm arbetstid har länge varit omdiskuterad. När det gäller förskoleverksamhet har Skolverket i tillsynsbeslut år 2004 mot bakgrund av det tydliga förarbetsuttalandet bedömt att man inte med nuvarande lagstiftning kan ställa något generellt krav på kommunen att tillhandahålla förskoleverksamhet på obekväm arbetstid. Denna bedömning vidhålls. Det är således inte en rättighet för vårdnadshavarna att erhålla sådan omsorg. Det är dock inte förenligt med skollagen att kommunen fattar ett generellt beslut om att inte erbjuda någon form av förskoleverksamhet på obekväm arbetstid. Kommunen måste göra en prövning i varje enskilt fall och utifrån lokala förhållanden och förutsättningar så långt möjligt lösa situationen. - Barnkonventionen behandlar i artikel 18 skyldigheten att tillhandahålla barnomsorg. Bestämmelserna i skollagen måste anses uppfylla de krav på barnperspektiv som konventionen ställer.
Regeringsrätten (2007-02-05, Nordborg, Smith, Wilson) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. L.B. och P.P. har, i enlighet med bestämmelserna i 10 kap. KL, överklagat Barn- och utbildningsnämndens i Laholm beslut avseende förskoleplats för deras två barn. Som grund för överklagandet anfördes att beslutet strider mot 2 a kap. 6 § skollagen eftersom det innebar att kommunen vägrar tillhandahålla förskoleverksamhet på obekväm arbetstid, dvs. på annan tid än måndag - fredag kl. 06.00-18.30. Enligt 10 kap. 10 § kommunallagen får vid prövningen av överklagandet inte beaktas andra omständigheter än sådana som klaganden har hänvisat till före klagotidens utgång. Prövningen i målet skall således begränsas till frågan om Barn- och utbildningsnämndens beslut strider mot skollagen på det sätt klagandena påstått.
Enligt 2 a kap. 1 § första stycket skollagen svarar varje kommun för att barn som är bosatta i Sverige och som stadigvarande vistas i kommunen erbjuds förskoleverksamhet. Förskoleverksamheten avser barn som inte går i skolan, och skall tillhandahållas i den omfattning det behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier eller barnets eget behov (6 § första stycket).
I förarbetena till bestämmelserna uttalas bl.a. följande (prop. 1993/94:11 s. 26 och 33). Förskoleverksamheten skall ha ett öppethållande under dagen och i övrigt bedrivas kontinuerligt under året så att föräldrarna kan sköta sitt arbete eller sina studier. Öppethållandet bör i möjligaste mån anpassas till föräldrarnas arbetstider. Det är önskvärt att verksamheten om möjligt även erbjuds barn vars föräldrar har obekväma arbetstider eller t.o.m. nattarbetar. Det skulle dock leda för långt att uppställa ett generellt krav på att verksamhet skall kunna erbjudas även på andra tider än vad som kan anses som normal arbetstid på dagtid under vardagar.
Regeringsrätten gör följande bedömning.
Den skyldighet att anordna förskoleverksamhet som enligt 2 a kap. 6 § skollagen åligger Laholms kommun får anses innebära att kommunen skall tillhandahålla sådan verksamhet i den omfattning som behövs för att även småbarnsföräldrar skall kunna förvärvsarbeta på heltid. Kommunen bör därvid förlägga verksamheten, som enligt skollagen skall vara av pedagogisk natur, till sådana tider som passar de flesta förvärvsarbetande föräldrar. Någon skyldighet att tidsmässigt anpassa verksamheten till enskilda föräldrars önskemål föreligger däremot inte. Detta betyder att Laholms kommun inte är skyldig att tillhandahålla L.B:s och P.P:s barn förskoleplats nattetid eller under veckoslut. Barn- och utbildningsnämndens i Laholms kommun beslut strider därmed inte mot skollagen och överklagandet skall därför avslås.
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten avslår överklagandet.
Regeringsråden Baker och Jones var skiljaktiga och anförde: Enligt vår mening bör Regeringsrätten göra följande bedömning.
Klagandena har före klagotidens utgång i sitt överklagande hos länsrätten gjort gällande att det avslagsbeslut som Laholms kommun meddelat med anledning av deras ansökan om förskoleplats för deras två barn strider mot bestämmelsen i 2 a kap. 6 § första stycket skollagen. Kommunen har i sitt beslut motiverat avslaget med att det för närvarande inte funnits någon möjlighet att erbjuda sökandena förskoleplats på andra tider än måndag-fredag kl. 06.00-18.30.
I 2 a kap. 6 § första stycket skollagen föreskrivs att förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg skall tillhandahållas i den omfattning det behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier eller barnets eget behov. Den språkliga konstruktionen ger bestämmelsen den innebörden att behovets omfattning skall ställas i relation till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier eller barnets eget behov. Detta innebär i sin tur att en kommun i varje särskilt fall skall göra en individuell bedömning av enskildas behov av förskoleplats. Jfr RÅ 1994 ref. 84.
Syftet med bestämmelsen har, enligt förarbetena, inte varit att skapa en skyldighet för kommunerna att tillhandahålla förskoleverksamhet på helger, kvällar eller nätter. Detta kommer emellertid inte till uttryck i bestämmelsen eller någon annanstans i lagen. Användningen av orden "skall tillhandahållas" antyder närmast att motsatsen varit åsyftad. Nämnas kan att det ursprungliga lagförslaget inte var föremål för någon lagrådsgranskning. Som det nu blivit, kan Regeringsrättens prövning endast utgå från den lydelse som den av kommunen tillämpade bestämmelsen för närvarande har. Denna möjliggör inte för en kommun att i ett avslagsbeslut generellt åberopa sina bristande resurser att anordna förskoleplatser under obekväm arbetstid.
Av det anförda framgår att kommunen inte tillämpat bestämmelsen i 2 a kap. 6 § första stycket skollagen på ett korrekt sätt och att kommunens beslut därför kommit att strida mot bestämmelsen. Kommunens beslut bör följaktligen upphävas.
Anm.: Samma dag avgjordes mål nr 2828-05 där omständigheterna var likartade och utgången densamma.