Strandskyddsdispens och tomtplatsbestämning ----- II (M 4425-22): Ansökan om dispens för uppförande av en gäststuga på en arrendetomt med ett befintligt bostadshus. I samband med en tidigare dispensgivning har tomtplats omfattande hela arrendetomten bestämts. Den sökta åtgärden är en sådan kompletterande åtgärd som kan vidtas med stöd av det befintliga bostadshusets tomtplats. Gäststugan har dock bedömts medföra en privatiserande effekt mot vattenområdet utanför tomtplatsen och ansökan har därför avslagits. II (M 4425-22): Ansökan om dispens för uppförande av en gäststuga på en arrendetomt med ett befintligt bostadshus. I samband med en tidigare dispensgivning har tomtplats omfattande hela arrendetomten bestämts. Den sökta åtgärden är en sådan kompletterande åtgärd som kan vidtas med stöd av det befintliga bostadshusets tomtplats. Gäststugan har dock bedömts medföra en privatiserande effekt mot vattenområdet utanför tomtplatsen och ansökan har därför avslagits.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
1. C.S.
2. S-Å.S.
Ombud för 1 och 2: Å.S.
Mark- och miljööverdomstolen avslår överklagandet.
vattenområden på och kring ön Ornö. Den i målet aktuella arrendetomten (nr X) återfinns på den del av fastigheten som är belägen vid Björkösund på västra delen av Ornö. Där gäller utökat strandskydd om 300 m på land och 100 m i vattenområdet. På arrendetomt nr X finns sedan tidigare en huvudbyggnad.
Den 26 augusti 2004 beviljades bygglov och strandskyddsdispens för nybyggnad av ett uthus med en byggnadsyta om 12 kvm. I ärendets rubrik angavs att det avsåg ”A arrendetomt nr X, Björkösund, Ornö nybyggnad av uthus”. I beslutet angavs:
Dispens från strandskyddet medges.
Bygglov beviljas.
Hela fastigheten får tas i anspråk som tomtplats.
Ingen karta eller situationsplan bifogades, såvitt känt, beslutet.
Den 19 april 2021 beviljade Stadsbyggnadsnämnden i Haninge kommun – i ärende med rubriken A, Adress A – strandskyddsdispens för en komplement- byggnad med en nybyggnadsarea om 30 kvm. I beslutet hänvisades till det tidigare beslutet om dispens 2004 och dess förordnande om tomtplats, och angavs ”I detta beslut beslutas att hela fastigheten får tas i anspråk som tomtplats enligt 7 kap. 18 f § miljöbalken”. Till beslutet bifogades en situationsplan.
Utsnitt ur situationsplanen som bifogats nämndens beslut 2021.
BILDER UTESLUTEN HÄR:
Länsstyrelsen i Stockholms län upphävde den 9 november 2021 nämndens beslut att medge strandskyddsdispens för komplementbyggnaden. Länsstyrelsen bedömde att den hemfridszon som den befintliga huvudbyggnaden genererar är begränsad till området närmast huvudbyggnaden. Det område cirka 25 m norr om huvudbyggnaden där komplementbyggnaden ska uppföras består av orörd natur- och hällmark. Området omfattas enligt länsstyrelsens bedömning inte av huvudbyggnadens hemfridszon och är därmed inte ianspråktaget utan allemansrättsligt tillgängligt. Komplementbyggnaden riskerade även att få en privatiserande effekt ut i vattenområdet. Den tomtplatsbestämning som gjordes 2004 innebar, enligt länsstyrelsen, i sig inte att strand- och markområdet norr om huvudbyggnaden tagits i anspråk på ett sätt som gör att det saknar betydelse för strandskyddets syften.
överklagandet. Mark- och miljödomstolen anförde att domstolen i och för sig inte delade länsstyrelsens uppfattning att en bedömning av om ett område är ianspråktaget ska göras helt självständigt från en tidigare beslutad tomtplatsavgränsning. I det aktuella fallet kunde domstolen dock konstatera att komplementbyggnaden, med den sökta placeringen och utformningen, skulle privatisera vattenområdet även utanför tomtplatsen på ett sätt som inte kunde godtas.
C.S. och s-Å.s. har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska fastställa Stadsbyggnadsnämndens i Haninge kommun beslut att ge strandskydds-dispens.
Länsstyrelsen i Stockholms län har motsatt sig att mark- och miljödomstolens dom ändras.
Stadsbyggnadsnämnden i Haninge kommun har medgett C.S:s och S-Å.S:s yrkande.
C.S. och s-Å.s. har anfört i huvudsak följande.
Nämnden angav i bygglovsbeslutet att hela tomten redan var ianspråktagen för enskild fritidsbebyggelse. Tomten har inte blivit mindre ianspråktagen sedan dess. Av beslutet framgår tveklöst vilket område som omfattas av tomtplatsavgränsningen. Den allemansrättsliga tillgängligheten är till följd av såväl tomtplatsavgränsningen som befint-ligt nyttjande utsläckt på hela arrendetomten. Det lär vara notoriskt att bostäder ligger tätt och mycket nära strandkanten i den här delen av skärgården utan att allmänheten uppfattar att den genom att färdas på vattnet skulle göra intrång i någons hemfridszon. Den tilltänkta platsen är redan nu och sedan många år vanligen ianspråktagen med trädgårdsmöbler och andra föremål som ger tydligt besked om att området ingår i hem-fridszonen. I länsstyrelsens beslut anges att komplementbyggnaden ska placeras på en bergsplatå. ”Bergsplatån” är emellertid inte högre än att takets översta del hamnar på i stort sett samma höjd över vattnet som taknocken på den befintliga huvudbyggnaden. Länsstyrelsen har vidare bortsett från topografin på tomtens norra del. Berget stiger nämligen upp bakom och bortom den tilltänkta byggnaden, från huvudbyggnaden sett. Komplementbyggnaden kommer inte att vara synlig från den stig som går bakom bergsklacken.
Länsstyrelsen har anfört i huvudsak följande.
Det kan vara rimligt att anta att arrendetomt nr X var den avsedda tomtplatsavgränsningen i nämndens beslut 2004. Det finns dock ingen bifogad karta som visar hur arrendetomt nr X ser ut utöver handlingarna i detta ärende. Att ett tidigare beslut om tomtplats är att betrakta som gynnande innebär inte att området per automatik ska betraktas som ianspråktaget på det sätt som anges i 7 kap. 18 c § första stycket 1 miljöbalken. Enligt denna bestämmelse krävs en bedömning av om området rent faktiskt redan har tagits i anspråk på ett sätt som gör att det saknar betydelse för strandskyddets syften. Det sistnämnda kriteriet kräver en bedömning av områdets faktiska betydelse för allemansrättslig tillgänglighet och de biologiska värdena. Har en plats, efter ett beslut om tomtplatsavgränsning, förblivit oexploaterad och allemansrättsligt tillgänglig kan inte det särskilda skälet i punkten 1 anses tillämpligt enbart med hänvisning till det tidigare tomtplatsbeslutet.
Enligt äldre förarbeten var lagstiftarens syfte med att bestämma tomtplats inte att tillförsäkra den dispensgivne vissa rättigheter, utan att begränsa denne från att genom andra än dispenspliktiga åtgärder utvidga sin tomt (se prop. 1964:148 s. 58 f.). I för-arbetena till miljöbalken uttalas vidare att en möjlighet till dispens behövs för sådana fall där de allmänna intressena inte alls eller endast obetydligt skulle skadas, t.ex. om dessa redan tappat i tyngd som när åtgärden rör en befintlig tomtplats med utsläckt allemansrätt (prop. 1997/98:45 del 1 s. 322). I förarbetena till de ändrade strandskydds-reglerna anges vidare att mark som tagits i anspråk ofta utgörs av etablerade tomtplatser runt bostadshus (prop. 2008/09:119 s. 105).
Även utformningen av bestämmelsen i 7 kap. 17 § miljöbalken, som innefattar undantagsregler för vissa kompletteringsåtgärder, ger stöd för detta resonemang. I bestämmelsen undantas åtgärder från dispensplikt som är belägna inom en tidigare given tomtplats men endast i de fall då de ansökta åtgärderna placeras inom 15 m från en huvudbyggnad och minst 25 m från strandlinjen. Bestämmelsen möjliggör därmed inte undantag för kompletteringsåtgärder inom stora tomtplatser där en ansökt åtgärd avses placeras långt bort från befintlig bebyggelse. Lagstiftaren har således även i andra sammanhang valt att inte låta en tidigare beslutad tomtplats ensamt utgöra skäl för undan-tag från strandskyddsbestämmelserna. Gästhuset skulle utvidga hemfridszonen på land, särskilt i nordlig och östlig riktning, och riskerar att privatisera det allemansrättsligt tillgängliga området norr och öster om huvudbyggnaden. Det skulle även privatisera området västerut i en inte obetydlig omfattning och skulle därmed riskera att avhålla allmänheten från att vistas i vattenområdet utanför det obebyggda område där gäststugan ska placeras.
Nämnden har anfört i huvudsak följande.
Beslutet den 26 augusti 2004 av dåvarande miljö- och byggnadsnämndens arbetsutskott innehåller en uppenbar felskrivning. Av rubriken framgår att ansökan avser arrendetomt nr X och av motiveringen framgår att tomten redan är ianspråktagen. I sammanhanget är det därför tydligt att formuleringen om att hela fastigheten får tas i anspråk som tomt är en ren felskrivning. Någon tomtkarta över arrendetomten kan inte återfinnas bland arkiverade handlingar. Otydligheter i myndighetsbeslut ska tolkas till den enskildes fördel. På grund av tomtplatsavgränsningen ska arrendetomten betraktas som ianspråktagen i den mening som avses i 7 kap. 18 c § första stycket 1 miljöbalken. Placeringen är som minst cirka 15 m från strandlinjen och platsen utgörs av trädbevuxen naturmark. Detta i kombination med den sökta byggnadens relativt återhållna fasader leder till att byggnaden inte kan anses ha någon avhållande verkan ut i vattenområdet.
Strandskyddet innebär enligt bestämmelserna i 7 kap. 13–18 h § miljöbalken bl.a. att det inom ett strandskyddsområde inte får uppföras nya byggnader och inte heller vidtas andra åtgärder eller ändringar som hindrar eller avhåller allmänheten från att beträda ett område där den annars skulle ha fått färdas fritt eller som väsentligt förändrar livsvillkoren för djur- eller växtarter. Trots strandskyddet får, om särskilda skäl föreligger, dispens ges för att t.ex. uppföra byggnader inom strandskyddat område. Ett sådant särskilt skäl är att området som dispensen avser redan har tagits i anspråk på ett sätt som gör att det saknar betydelse för strandskyddets syften (se 7 kap. 18 c § första stycket 1 miljöbalken). Det är fråga om en förbudslagstiftning och dispensreglerna ska därför tillämpas restriktivt. Utgångspunkten för prövningen ska vara att strandskyddet normalt har företräde framför andra allmänna och enskilda intressen. I samband med att en prövningsmyndighet beslutar om strandskyddsdispens ska den i beslutet om dispens ange i vilken utsträckning mark får tas i anspråk som tomt eller annars användas för det avsedda ändamålet, s.k. tomtplatsbestämning (se 7 kap. 18 f § andra stycket miljöbalken, motsvarande tidigare 7 kap. 18 § första stycket andra meningen).
Mark- och miljööverdomstolen har i fråga om tomtplatsbestämning tidigare uttalat att en tomtplatsbestämning gör det möjligt att ta marken kring byggnaden i anspråk som tomt och innebär att ett område pekas ut som inte är allemansrättsligt tillgängligt. En sådan bestämning kan i vissa fall medföra en privatisering av mark som tidigare omfattats av allemansrätten. Tomtplatsbestämningen är inte ett avgörande av frågan om hur långt allemansrätten sträcker sig utan ett angivande av hur stor plats fastighets-ägaren får ta i anspråk som tomt. En tomtplatsbestämning torde för fastighetsägaren i de flesta fall betraktas som ett gynnande tillägg till själva dispensen. (Se MÖD 2012:24 med där gjorda hänvisningar).
Till detta ska dock läggas att syftet med en tomtplatsbestämning är att reglera möjlig-heten till kompletterande privatiserande åtgärder kopplade till den strandskyddsdispens som huvudbeslutet avser (”ange... tomt... för det avsedda ändamålet”); ett angivande av tomtplats gäller inte som ett fristående beslut. Tomtplatsbestämningen är således avhängig själva beslutet om dispens och det ändamål som dispensen har givits för. Enligt Mark- och miljööverdomstolen innebär en tomtplatsbestämning i sig inte att allemansrätten utsläcks inom det utpekade området. Bestämmelsen har inte tillkommit i det syftet och dess ordalydelse ger inte utrymme för att ge bestämmelsen den effekten. För att kunna ta ställning till en tidigare tomtplatsbestämnings verkan vid en senare dispensansökan för ytterligare åtgärder måste därför det sammanhang som tomtplatsbestämningen har tillkommit i beaktas. Avgörande för bedömning blir då om den sökta åtgärden kan ses som en kompletterande åtgärd till det huvudbeslut om dispens som tomtplatsbestämningen är kopplat till.
Mark- och miljööverdomstolen gör följande bedömning.
På fastigheten B, arrendetomt nr X, finns sedan tidigare bl.a. en huvudbyggnad och ett uthus. Tomtplatsen bestämdes i samband med beslut den 26 augusti 2004 om strandskyddsdispens för nybyggnad av ett uthus. Det finns inte något hinder mot att en samlad tomtplatsbestämning innefattande andra befintliga byggnader görs i samband med en dispensgivning för en komplementbyggnad (se MÖD 2012:24 och Mark- och miljööverdomstolens avgörande den 16 februari 2016 i mål nr M 8288-15). Utgångspunkten vid bedömningen av tomtplatsen är emellertid även i den situationen den privatiserande effekt som huvudbyggnaden medför. Det är huvudbyggnadens behov av tomtplats som är avgörande för om komplementbyggnaden kan ges dispens och som utgör grunden för den samlade tomtplatsens avgränsning.
Den nu sökta åtgärden avser en gäststuga som ska placeras cirka 25 m från huvud-byggnaden. Gäststugan ligger enligt Mark- och miljööverdomstolen inte inom huvudbyggnadens hemfridszon, men däremot inom den tomtplats som bestämts för densamma. Gäststugan är att bedöma som en sådan kompletterande åtgärd till huvudbygg-naden som innebär att den till huvudbyggnaden bestämda tomtplatsen får betydelse för dispensprövningen. Det centrala är därmed frågan om gäststugans placering och utformning kommer att få en privatiserande effekt även utanför tomtplatsen. Mark- och miljööverdomstolen bedömer att den sökta åtgärden inte riskerar att få någon privati-serande verkan på landområdet utanför tomtplatsen. Däremot påverkas vattenområdet. Det råder fri sikt från vattnet och gäststugan – som har större glaspartier orienterade mot vattnet – är placerad nära vattenlinjen och på ett sådant avstånd från huvudbyggnaden att den skulle få en privatiserande effekt i vattenområdet, som inte kan godtas.
Enligt Mark- och miljööverdomstolen väger det allmänna intresse som strandskyddet ska skydda tyngre än C.S:s och S-Å.S:s enskilda intresse av att få utföra åtgärden. Det är därför inte oproportionerligt att neka dispens för den sökta åtgärden. Överklagandet ska därför avslås.
Domen får enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättsråden Perry, Smith och Smith (skiljaktig) samt tf. hovrättsassessorn Rodgers, referent.
Skiljaktig mening, se nästa sida.
Hovrättsrådet Smith är skiljaktig i fråga om skälen och anför följande.
I målet har inget annat framkommit än att beslutet den 26 augusti 2004, då bygglov och strandskyddsdispens beviljades, innebar att hela den aktuella arrendetomtens landområde fick tas i anspråk som tomtplats.
Den gäststuga som dispens söks för ska placeras relativt nära vattnet. Det råder vidare fri sikt mot vattnet och byggnaden har även större glaspartier orienterade mot vattnet. Vattenområdet omfattas inte av tomtplatsbestämningen och är i dag allemansrättsligt tillgängligt. Även med beaktande av att gäststugan ska placeras inom det område som är utpekats som tomtplats, och som i förhållande till strandskyddet är att anse som ianspråktaget (se bl.a. referaten MÖD 2012:24 och MÖD 2015:31 samt Mark- och miljööverdomstolens avgöranden den 13 juni 2013 i mål nr M 804-13 och den 3 september 2013 i mål nr 8040-12), skulle ett uppförande medföra en privatiserande effekt på vattenområdet som inte kan godtas. Det allmänna intresse som strandskyddet ska skydda får anses väga tyngre än C.S:s och S-Å.S:s enskilda intresse av att få utföra åtgärden. Det är därför inte oproportionerligt att neka dispens för den sökta åtgärden. På av ovan anförda skäl anser jag i likhet med majoriteten att strandskyddsdispens inte ska ges och att överklagandet ska avslås.
1. C.S.
2. S-Å.S.
Mark- och miljödomstolen avslår överklagandet.
Den 19 april 2021 beviljade Stadsbyggnadsnämnden i Haninge kommun (nämnden) S-Å. och C.S. strandskyddsdispens för komplementbyggnad på arrendetomt nr X på fastigheten A. Länsstyrelsen i Stockholms län upphävde nämndens beslut med stöd av 19 kap. 3 b § tredje stycket miljöbalken. S-Å. och C.S. har överklagat länsstyrelsens beslut till mark- och miljödomstolen.
YRKANDEN M.M.
S-Å. och C.S. har yrkat att mark- och miljödomstolen ska fastställa nämndens beslut om strandskyddsdispens. Till stöd för sin talan har de i korthet anfört följande.
Deras familj har på senare år växt till att omfatta sex vuxna personer och fyra barn och de har en stark önskan att kunna umgås med familjen på landstället varför en komplementbyggnad till huvudhuset behövs. De är i grunden positivt inställda till skyddet för allmänhetens tillgång till natur och vattenområden. I detta fall, med de förhållanden som råder på deras tomt, saknas dock förutsättningar för allmänheten att passera och vistas intill den tilltänkta platsen för komplementbyggnaden.
Tomten gränsar söderut direkt mot Björkösunds ångbåtsbrygga som trafikeras året runt av Waxholmsbolaget. För ankommande personer leder från bryggan en stig ca 10 meter mot ett berg varifrån man kan välja att fortsätta stigen söderut eller norrut. I det senare fallet fortsätter stigen in på tomtens norra sida ett 50-tal meter varefter den fortsätter in i skogen norröver. Stigen är livligt frekventerad sommartid. Att från ångbåtsbryggan i stället välja att gå till deras strand med brygga och båt, sedan förbi sjöboden och vidare intill deras huvudbyggnad är en högst onaturlig väg att gå vilket också är uppenbart när man kliver av Waxholmsbåten.
komplementbyggnaden utan att göra intrång på deras hemfridszon. Tre meter från platsen finns sedan 30 år tillbaka i tiden ett utedass. Tomten är långsmal i nordsydlig riktning och avståndet mellan öst- och västsidans tomtgräns är endast ca 75 meter. Huvudbyggnaden är placerad ungefär mitt på tomten vilket innebär att dess avstånd västerut till vattnet är ca 25–30 meter och österut mot stigen och berget ca 25–30 meter. För att nå den plats där de önskar uppföra komplementbyggnaden ska man antingen passera intill huvudbyggnadens västsida eller intill dess östsida. Ett brant berg direkt mot östsidan av den tilltänkta platsen gör det omöjligt att komma från öster den vägen. Att lägga till med båt nedanför den tilltänkta platsen är inte möjligt med tanke på naturens form och skulle dessutom innebära intrång i deras hemfridszon. Att komma in på deras tomt norrifrån är också mycket svårt.
Stora delar av Ornö är naturskyddsområde eller naturreservat. Samtliga sjötomter på Torsnäs Uddes västsida är bebyggda nära vattnet med antingen sjöbodar, bastubyggnader eller fritidshus. Andra delar av ön med etablerade fritidsboenden är t.ex. Brevik, området runt Mörbyfjärden och Söderviken. Den avgjort största delen av ön är dock obebyggd och lockar årligen många besökare. Allmänhetens intresse för deras lilla tomt torde med andra ord vara lågt, för att inte säga obefintligt.
Länsstyrelsen har beträffande frågan om intresseavvägning dragit slutsatsen att deras önskan och behov av en komplementbyggnad är underordnad tomtens betydelse för friluftslivet i området. Denna slutsats innebär en allvarlig inskränkning i deras rätt att få ett angeläget behov tillgodosett på deras tomt. Det rör sig dessutom om högst marginella förändringar för djurlivet.
strandskydd råder och byggnaden är därför som utgångspunkt förbjuden. Dispens från förbudet får ges endast om det finns särskilda skäl. Det särskilda skäl som skulle kunna vara aktuellt i detta fall är att det område som dispensen avser redan har tagits i anspråk på ett sätt som gör att det saknar betydelse för strandskyddets syften (7 kap. 18 c § punkten 1 miljöbalken).
Av handlingarna i målet framgår att det i samband med ett bygglovsärende med strandskyddsdispens år 2004 beslutades att hela ”fastigheten” får tas i anspråk som tomtplats. Det bör noteras att den aktuella fastigheten (A) är mycket stor och att beslutet i själva verket rimligen bör ha avsett den arrendetomt (nr X) på vilken byggnationen är belägen.
Mark- och miljödomstolen delar i och för sig inte länsstyrelsens uppfattning att en bedömning av om ett område är ianspråktaget ska göras helt självständig från en tidigare beslutad tomtplatsavgränsning. I detta fall kan dock konstateras att komplementbyggnaden, med sökt placering och utformning, skulle privatisera vattenområdet även utanför tomtplatsen på ett sätt som inte kan godtas.
Med hänsyn till den stora restriktivitet som råder ifråga om beviljande av strandskyddsdispens kan det inte anses oproportionerligt att vägra sådan. Länsstyrelsen har alltså haft fog för sitt beslut att upphäva nämndens beslut om strandskyddsdispens och överklagandet ska avslås.
Överklagande senast den 14 april 2022. Prövningstillstånd krävs.
I domstolens avgörande har rådmannen Lopez och tekniska rådet Ponce deltagit. Föredragande har varit beredningsjuristen Delacruz.