Beslut att anta detaljplan för bostadsbebyggelse (avslag)
Not 74. Ansökan av Bostadsrättsföreningen ASEA-stan om rättsprövning av beslut i fråga om detaljplan. -Byggnadsnämnden i Västerås kommun (2002-04-23, § 98) beslutande att med stöd av kommunfullmäktiges bemyndigande den 27 augusti 1992, § 136, att anta detaljplanen för delar av kv. Regulatorn och kv. Rotorn, Västerås (Dp 1476). Syftet med detaljplanen var att ge de planmässiga förutsättningarna för nybyggnation av ca 120 studentlägenheter med en god miljöanpassning. - Bostadsrättsföreningen Asea-stan överklagade byggnadsnämndens beslut och anförde därvid i huvudsak följande. Om bebyggelsen uppförs enligt detaljplanen kommer olägenheter att uppstå för föreningens medlemmar i boende- och närmiljön främst genom skuggning men även genom att känslan av rymd och luftighet försvinner. De tillkommande husen är inte anpassade för en så i hög grad begränsad tomtplats. Det har vid utformningen av husen inte tagits vederbörlig hänsyn till vad omgivande bebyggelse kräver. Trafikmiljön kommer inte heller att bli bättre med de föreslagna höga murarna. - Bostadsrättsföreningen åberopade vidare vad Y.S. tidigare anfört i skrivelser, utredningar och i enlighet med bilaga till överklagande beträffande i första hand bullerförhållandena, bullerdämpning och riktlinjer för tillåtet buller m.fl. hithörande omständigheter sett i relation till den tillkommande bebyggelsen. - Länsstyrelsen i Västmanlands län (2002-09-23) avslog överklagandet och fastställde byggnadsnämndens beslut att anta detaljplanen. - Som motivering för sitt beslut anförde länsstyrelsen följande. Vid planläggning skall enligt plan- och bygglagen (1987:10), PBL, bl.a. markområden användas till det eller de ändamål för vilka de är mest lämpade med hänsyn tagen till beskaffenhet, läge och föreliggande behov. Grundtanken enligt PBL är att detaljplanen skall ge en samlad bild av markanvändningen och av hur miljön avses att förändras och bevaras. Vidare skall planläggning, med beaktande av natur- och kulturvärdena främja en ändamålsenlig struktur av bebyggelse, grönytor, kommunikationsleder och andra anläggningar. Även en från social synvinkel god livsmiljö och goda miljöförhållanden i övrigt skall främjas. Vid detaljplaneläggning vägs även de allmänna intressena mot eventuellt motstående enskilda intressen. Vid planläggning skall 3 och 4 kap.miljöbalken (MB) tillämpas. - I 1 kap. 2 § PBL läggs grundsatsen fast att fysisk planläggning är en kommunal angelägenhet. Det s.k. kommunala planmonopolet är härigenom uttryckligen förankrat i lagen. Vad som omfattas av den kommunala ensamrätten är planläggningen, dvs. befogenheter att anta exempelvis detaljplaner och därigenom även befogenheten att bestämma huruvida planläggning skall komma till stånd eller inte. Enligt PBL skall med "planläggning" förstås åtgärder för beslut om bl.a. markområdens användning och som i övrigt tillkommer i vissa fastlagda former. - Departementschefen uttalade i förarbetena till PBL (prop. 1985/86:1 s. 365) att "när det gäller de viktiga principfrågorna om kommunens utbyggnad bör den enskilde som regel inte genom besvär hos statliga myndigheter kunna få lokala bedömningar ändrade. - - - Besvären bör kunna avse enbart frågor som är av betydelse för de klagande i deras egenskap av sakägare eller boende inom och i anslutning till området". Huvudprincipen är att den generella inriktningen av de kommunala markanvändningsbesluten inte kan rubbas efter överklagande och mot bakgrund av det kommunala planmonopolets innebörd. Vad Ni anfört i denna del föranleder ingen annan bedömning än den byggnadsnämnden gjort. - Länsstyrelsen har den 23 maj 2002 med stöd av 12 kap. 2 § PBL beslutat att inte pröva byggnadsnämndens antagandebeslut enligt 12 kap. 1 § PBL. Det innebär bl.a. att länsstyrelsen inte funnit att ett genomförande av planen skulle bli olämplig med hänsyn tagen till de boendes eller övrigas hälsa, till behovet av skydd mot olyckshändelser eller att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. MB inte iakttas. Vad Ni anfört i denna del föranleder nu ingen annan bedömning. - Av 3 kap. 2 § PBL följer att byggnader skall placeras och utformas så att de eller deras avsedda användning inte inverkar menligt på trafiksäkerheten eller på annat sätt medför fara eller betydande olägenheter för omgivningen. - Det är inte visat att bullernivåerna från trafiken, skuggningseffekterna eller ljusförhållandena efter ett plangenomförande skulle medföra någon försämring av betydelse i bostadsrättsföreningens boende- eller närmiljö. - Vad Ni anfört beträffande bullerproblemen är att hänföra till påstådda olägenheter för de boende i de tilltänkta byggnaderna och vilket inte berör något för Er rättskyddat intresse som kan prövas i ärendet. - Det är sammantaget inte visat att ett genomförande av detaljplanen kan antas inverka menligt på något sådant för Er rättskyddat intresse att planen inte kan godtas. Det överklagade beslutet är lagligen grundat. Överklagandet skall avslås och beslutet att anta detaljplanen fastställas enligt reglerna i 13 kap. 8 § PBL. - Bostadsrättsföreningen överklagade länsstyrelsens beslut. Föreningen vidhöll därvid vad som tidigare framförts och anförde sammanfattningsvis följande. Vad föreningen invänt beträffande bullerproblem har inte prövats i sak enligt 13 kap. PBL. De riktvärden för högsta ljudnivåer trafikbullernivå utomhus fasad som enligt detaljplanen skall innehållas genom bullerdämpande åtgärder kan inte innehållas enligt gjord utredning. De riktvärden för trafikbuller vid nybyggnation av bostadsbebyggelse som fastlagts av riksdagen beaktas inte som utgångspunkt i detaljplanen. I stället anges riktvärden som avser nybyggnation eller väsentlig ombyggnad av trafikinfrastruktur. Bullerproblemen bör föranleda att detaljplanen upphävs. De övriga olägenheter som uppstår vid den tilltänkta nybyggnationen - vilka föreningen tidigare har framfört i ärendet - är vid en intresseavvägning så omfattande att detaljplanen bör upphävas. - Regeringen (Miljödepartementet, 2002-12-05) avslog överklagandet och anförde som skäl för sitt beslut följande. Regeringen prövar i förevarande ärende föreningens invändningar vad gäller såväl allmänna som enskilda intressen. Vid denna prövning finner regeringen att de olägenheter som detaljplanen kan medföra för föreningen eller dess medlemmar inte kan anses vara så betydande att planen av det skälet inte kan godtas. Vad föreningen framfört om att den nya bebyggelsen inte är lämplig med hänsyn till beräknade bullernivåer utgör inte tillräckliga skäl för att regeringen med anledning av föreningens överklagande skall upphäva kommunens beslut att anta planen. Föreningens invändningar mot länsstyrelsens handläggning och prövning eller dess invändningar i övrigt utgör inte heller skäl att upphäva planbeslutet. Överklagandet bör därför avslås. - Bostadsrättsföreningen ansökte om rättsprövning av regeringens beslut och yrkade att beslutet skulle upphävas och att ärendet återförvisas till regeringen för fortsatt behandling. Vidare yrkade föreningen att Regeringsrätten - i avvaktan på slutligt beslut i ärendet - skulle bestämma att regeringens beslut tills vidare inte skulle gälla. Föreningen anförde bl.a. följande. Regelsystemet i PBL förutsätter enligt gällande rättspraxis att en besvärsmyndighet vid prövningen av en enskilds överklagande i ett planärende beaktar - förutom klagandens enskilda intresse - också de allmänna intressen som enligt klagandens påstående står emot planen. Denna prövning skall i förekommande fall utföras av såväl länsstyrelse som regering. Det aktuella ärendet prövades inte av länsstyrelsen i denna del. Bostadsrättsföreningens invändningar om att bl.a. vissa bullerproblem kommer att uppstå i de flerbostadshus som enligt detaljplanen avses uppföras i direkt anslutning till föreningens fastighet prövades således inte av länsstyrelsen. Länsstyrelsens underlåtna prövning botas inte av att regeringen senare utför denna prövning. Regelsystemet i PBL medger inte att regeringen prövar ett ärende som inte tidigare prövats av länsstyrelsen enligt vad som förutsätts i PBL. Regeringens beslut att ändå pröva ärendet och avslå överklagandet står i strid med regelsystemet i PBL. Regeringen har genom sitt beslut frångått instansordningen i PBL. - Regeringsrätten (2003-04-29, Bradley, Fox, Kim, Jones, Hoffman): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Enligt 12 kap. 1 § 4 PBL skall länsstyrelsen pröva kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser, om det kan antas att beslutet innebär att en bebyggelse blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa eller till behovet av skydd mot olyckshändelser. Av motivuttalanden till denna bestämmelse framgår att bullerfrågor, trafiksäkerhet, rasrisker och sanitära olägenheter av olika slag är exempel på frågor som rör hälsoskydd och säkerhet (prop. 1985/86:1 s. 339). Av handlingarna framgår att länsstyrelsen den 23 maj 2002 har beslutat att inte pröva byggnadsnämndens beslut att anta detaljplanen. Länsstyrelsen har, har redan härigenom gjort skett den lämplighetsprövning av bebyggelsen utifrån allmänna intressen som omfattar också frågor om bl.a. bullerstörningar. - Med hänsyn till vad som nu sagts och till att regeringen uttryckligen prövat föreningens invändningar vad gäller såväl allmänna som enskilda intressen kan regeringens beslut inte anses strida mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett. Det framgår inte heller klart av omständigheterna i ärendet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. - Vid denna utgång i målet faller frågan om inhibition. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd Jefferson, Salazar)