Fråga om bistånd enligt socialtjänstlagen till kostnader för boende i en kolonistuga.
Arbets- och socialnämnden i Landskrona kommun avslog i beslut den 22 september 2004 H.S:s ansökan om ekonomiskt bistånd till hyra i koloniboende med 2 000 kr, elkostnad med 1 000 kr samt hemförsäkring för oktober 2004. Som skäl för beslutet anförde nämnden att koloniboende inte var ett godkänt boende.
Gibbs överklagade beslutet hos länsrätten och yrkade att hon skulle beviljas bistånd till hyra, elkostnad och avgift för poste restante adress.
Arbets- och socialnämnden ansåg att överklagandet skulle avslås och anförde följande. Gibbs bor i en kolonistuga. Denna form av boende är inte godkänd i Landskrona kommun. Kolonier är inte till för permanentboende. Det finns inte vatten året runt, toaletter och tvättmaskiner får inte installeras i kolonier. Det är därför ett olämpligt permanentboende. Då H.S:s boende strider mot avtalet för koloniarrende kan inte nämnden bevilja kostnader som är förknippade med detta. Nämnden kan inte medverka till ett otillåtet boende. Landskrona kommun har för avsikt att avhysa de personer som permanent bor i sina kolonistugor. Det kan inte vara rimligt att kommunen samtidigt som man avhyser personer som bor i kolonistugor beviljar ekonomiskt bistånd till boende i kolonistuga. Gibbs letar efter annan bostad, men uppger att hon inte fått tag i någon på grund av sin låga inkomst. H.S. har en liten inkomst och det finns hyresvärdar som hyr ut trots betalningsanmärkning. Gibbs borde därför ha möjlighet att få en lägenhet. H.S. har inte visat vilka hyresvärdar hon har varit i kontakt med i sina försök att få en lägenhet.
Länsrätten i Skåne län (2005-01-14, ordförande Holland) yttrade: Ramen för länsrättens prövning bestäms av det överklagade beslutet. Arbets- och socialnämnden har inte i det överklagade beslutet tagit ställning till H.S:s yrkande om bistånd till avgift för poste restante adress. Yrkandet härom kan därför inte prövas av länsrätten i detta mål utan skall avvisas. - Såvitt framgår av handlingarna i målet innehar Gibbs ett hyr /köpeavtal avseende den kolonilott med stuga som hon bebor tillsammans med sina barn. Det belopp som hon betalar varje månad till den person som innehar arrendet har dock av nämnden jämställts med hyra. Länsrätten anser, såsom också arbets- och socialnämndens inställning i målet får förstås, att ett boende i en kolonistuga av aktuellt slag inte uppfyller de krav på skälig levnadsnivå som den enskilde enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453), SoL, har rätt att ställa avseende ett permanentboende. Kolonistugan har dock de facto utgjort bostad för Gibbs och hennes barn under aktuell period och arbets- och socialnämnden har inte erbjudit henne något annat lämpligt boendealternativ. Angiven grund utgör därför inte skäl för att vägra bistånd för boendekostnaden (jämför i detta sammanhang också Regeringsrättens avgörande RÅ 1988 ref. 137). - Arbets- och socialnämnden har i målet gett in "Avtal om utarrendering av kolonilott för annat ändamål än jordbruk (lägenhetsarrende)", vilket synes vara ett standardavtal som kommunen använder för sina kolonilotter. Av detta avtal framgår dels att en kolonilott endast skall användas under den period under vilken kommunen förser den med vatten, dels att arrendatorn inte utan kommunens skriftliga medgivande respektive samtycke får hyra ut byggnad på kolonilotten eller överlåta avtalet. Enligt länsrättens bedömning reglerar sålunda angivna villkor - i den mån de över huvud taget är tillämpliga med avseende på aktuell kolonilott - endast förhållandet mellan kommunen och arrendatorn och kan inte påverka H.S:s rätt till bistånd för en uppkommen och faktisk kostnad. Med hänsyn till det sagda, och då uppgiven boende- och elkostnad får anses skälig, skall överklagandet bifallas. - Länsrätten avvisar H.S:s yrkande om bistånd till avgift för poste restante adress. I övrigt bifaller länsrätten överklagandet och ålägger arbets- och socialnämnden att till Gibbs utge ekonomiskt bistånd till hyra och el för oktober 2004 med 3 000 kr.
Arbets- och socialnämnden överklagade och yrkade att kammarrätten, med ändring av länsrättens dom, skulle fastställa nämndens beslut att vägra Gibbs bistånd till kostnader för hyra och el hänförliga till boende i kolonistuga. Nämnden åberopade de omständigheter som framgått av länsrättens dom och anförde därutöver följande. Gibbs och hennes make köpte i december 2003 en kolonistuga på avbetalning. Överenskommelsen innebar att makarna skulle betala 2 000 kr i månaden till dess fullt pris erlagts. Makarna fick samtidigt tillträde till stugan. Vid denna tidpunkt hade makarna en hyreslägenhet som de valde att hyra ut i andra hand samtidigt som de bosatte sig i kolonistugan. Den hyresgäst i andra hand som bodde i makarnas lägenhet underlät att betala hyran varför makarna förlorade hyresrätten. Avhysning skedde i juni 2004. Makarna separerade i början av maj 2004. När Gibbs vid tiden för separationen från maken kontaktade nämnden informerades hon om att nämnden inte godkände den boendeform hon valt. I januari 2005 fanns 119 lediga lägenheter, varav 52 på tre rum och kök och 16 på fyra rum och kök. H.S. har växlat i sin inställning till boendet i kolonistugan. Hon förklarade först att hon önskade bo kvar och därför bara sökte bistånd till uppehälle. I juli 2004 uppgav hon att hon inte längre ville bo kvar där på grund av sjukdom och problem med elen. Hon uppgav vid denna tid att hon sökt två lägenheter som hon eventuellt kunde få hyra. Den ena bostaden var dock en lagerlokal och kunde inte godkännas av nämnden av detta skäl. Först i september 2004 ansökte Gibbs om bistånd till de kostnader som var förenade med kostnaden för koloniboendet. Hon har inte efterfrågat arbets- och socialförvaltningens hjälp med att hitta ett nytt boende.
Gibbs ansåg att kammarrätten skulle avslå överklagandet samt anförde bl.a. följande. Hon har aldrig sagt att hon vill bo permanent i kolonistugan. Hon har sökt säkert 100 lägenheter, men hon har för låga inkomster för att bli accepterad av någon hyresvärd. Hon saknar anställning och till detta kommer att hon har avhysningen bakom sig och betalningsanmärkningar. Hyresvärdarna tar inte hänsyn till hennes möjlighet att få bostadstillägg till sin halva pension eller att få bostadsbidrag. Nämndens företrädare har erbjudit henne ett boende på "Jourboendet", en form av akutboende där det bor många missbrukare. Man har även talat om att fosterhemsplacera hennes 11-åriga dotter. Hennes kostnad för boende är inte onormalt hög. Hon riskerar nu att bli avhyst även från kolonistugan och hon är orolig för att elen skall stängas av. Nämndens vägran att bistå henne har förorsakat familjen sociala problem men också problem med hälsan.
Kammarrätten i Göteborg (2005-08-30, Lopez, Smith, Espinoza, referent) yttrade: Frågan i målet gäller om Gibbs är berättigad till bistånd till ett boende som hon själv har valt, men som enligt nämnden inte är tillåtet och inte uppfyller kravet på skälig levnadsnivå. Bestämmelserna om bistånd finns i SoL. Enligt 4 kap. 1 § första stycket SoL har den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt. Den enskilde skall, enligt andra stycket, tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet skall dessutom utformas så att det stärker hans eller hennes möjligheter att leva ett självständigt liv. Enligt 3 § första stycket 2. skall försörjningsstöd lämnas för skäliga kostnader för bl.a. boende och hushållsel. - Enligt 3 kap. 5 § första stycket SoL skall socialnämndens insatser för den enskilde utformas och genomföras tillsammans med honom eller henne och vid behov i samverkan med andra samhällsorgan och med organisationer och andra föreningar. I förarbetena till SoL (prop. 2000/01:80 s. 91) framhålls samtidigt att socialtjänstens grundläggande syfte är att garantera att medborgarna får sina behov av bistånd tillgodosedda och att nivåerna på insatserna därför måste vara sådana att detta uppfylls. Det framhålls vidare att begreppet skälig levnadsnivå är ett uttryck för vissa minimikrav på en insats vad gäller kvalitet. Det är tydligt att det inte kan vara meningen att socialtjänsten skall medverka till åtgärder som objektivt sett motverkar syftet att den enskilde skall tillförsäkras en skälig levnadsnivå eller motverkar det övergripande syftet att biståndet skall stärka hans eller hennes möjligheter att leva ett självständigt liv. - Vad som gäller i fråga om skälig levnadsnivå för boende är kommenterat i Allmänna råd från Socialstyrelsen (SOSFS 2003:5). Föreskrifterna i de allmänna råden tar i första hand sikte på boendekostnaderna. Det är emellertid tydligt att en allmän utgångspunkt för vad som anförs i de allmänna råden är att den enskilde biståndssökande inte skall behöva ha en boendestandard som på ett uttalat sätt särskiljer honom eller henne ifrån vad som kan anses vara normal standard. Även om andra mer provisoriska boendeformer t.ex. husvagn inte utesluts i de allmänna råden (s. 8) uttalas uttryckligen att utgångspunkten för vad som normalt skall betraktas som skälig levnadsnivå för boende är vad en låginkomsttagare på orten normalt har möjlighet att kosta på sig (s. 6 f.), dvs. i allmänhet en normal hyreslägenhet för den enskilde och hans familj. - Frågan om en mer provisorisk boendeform kan vara förenlig med vad som avses med begreppet skälig levnadsnivå har behandlats i rättspraxis. I rättsfallet RÅ 1988 ref. 137 fann Regeringsrätten att bistånd i ett visst fall kunde utgå för kostnader för boende i husvagn. Det är dock att märka att rättsfallet tar sikte på hur en socialnämnd skall agera när det gäller bistånd till en biståndssökande med mycket djupgående social problematik och när en normal boendeform för den biståndssökandes del dessutom får hållas för utesluten. - Att rättsfallet RÅ 1988 ref. 137 utgör ett tydligt undantagsfall bekräftas av vad som anförs i rättsfallet RÅ 1990 ref. 119. Av detta rättsfall framgår att också en biståndssökande, som normalt har svårt att komma in på bostadsmarknaden men som vänder sig till socialnämnden för att få bistånd till ett permanent boende, skall ha rätt att få bistånd av socialnämnden till en bostad som i socialtjänstlagens mening uppfyller kraven på skälig levnadsnivå och att ett boende i husvagn normalt sett inte uppfyller dessa krav. Om den biståndssökande har svårt att komma in på bostadsmarknaden kan nämnden t.ex. låta biståndet ta formen av en hyresgaranti. - Kammarrätten gör följande bedömning. - Den form av boende som Gibbs har valt uppfyller helt uppenbart inte kraven på skälig levnadsnivå, samtidigt som det finns tillgång till bostäder i kommunen som uppfyller detta krav. Till detta kommer att boendet, enligt vad nämnden har uppgett, inte är tillåtet enligt reglerna för upplåtelse av kolonilotten. Av utredningen i målet framgår visserligen att H.S:s situation inte är problemfri i socialt avseende, men det är samtidigt definitivt inte adekvat att jämföra hennes förhållanden med de omständigheter som rådde i rättsfallet RÅ 1988 ref. 137. Socialnämndens uppfattning är helt tydligt att hon bör kunna få ett hyreskontrakt på den öppna hyresmarknaden. - Med utgångspunkt i vad som anförts ovan om skälig levnadsnivå såvitt avser boende och vad som anförts om att biståndet skall utformas så att det stärker hans eller hennes möjligheter att leva ett självständigt liv kan ett bistånd till den boendeform som Gibbs valt inte vara förenligt med bestämmelserna i SoL. Eftersom det, enligt bestämmelsen 3 kap. 5 § första stycket SoL, då ytterst ankommer på nämnden göra en lämplighetsavvägning när det gäller utformandet av biståndet, har nämnden haft rätt att vägra Gibbs bistånd till kostnader för den boendeform hon nu har valt. - Kammarrätten upphäver länsrättens dom och fastställer i stället nämndens beslut den 22 september 2004 att vägra Gibbs bistånd för kostnader för hyra och för el hänförlig till boendet i kolonistugan.
Gibbs överklagade kammarrättens dom hos Regeringsrätten och yrkade att hon skulle beviljas ekonomiskt bistånd för kostnader för boendet i kolonistugan avseende samtliga månader som hon hade nekats sådant bistånd. Hon anförde bl.a. följande. När hon flyttade till kolonistugan var det inte otillåtet att bo där. Standarden var likvärdig med den i ett mindre hus, som exempelvis en sommarstuga. Familjeenheten inom Landskrona kommuns arbets- och socialförvaltning gjorde tre hembesök och "godkände" boendet. Hon var självförsörjande när hon skrev kontrakt på boendet i kolonistugan, men behövde i en senare uppkommen situation vända sig till socialförvaltningen för att klara sin ekonomi. Hon ville bo kvar i kolonistugan, men när hon nekades bistånd till kostnaderna försökte hon ordna ett annat boende utan att lyckas. Trots att man från nämndens sida kände till detta fick hon inte något erbjudande om hjälp.
Vuxennämnden (förutvarande arbets- och socialnämnden) i Landskrona kommun bestred bifall till överklagandet och anförde bl.a. följande. I juni 2004 kontaktade Gibbs nämnden med anledning av att hennes ekonomi hade försämrats. Hon ansökte då inte om bistånd för några kostnader för boende och el, utan bara om ekonomiskt bistånd till uppehälle. Det var inte förrän i september 2004 som hon för första gången ansökte om bistånd till kostnader för kolonin och el. Gibbs hade under två års tid bott i en kolonistuga ihop med sina båda döttrar. - Ett långvarigt boende i en kolonistuga är inte att betrakta som ett acceptabelt boende och uppfyller inte de krav som kan ställas på ett permanent boende. Boende i koloni ger inte rätt till bostadsbidrag och bostadstillägg, vilket får stor påverkan på den enskildes ekonomi. Ett boende i en kolonistuga får anses som en undermålig bostadsform, och en olämplig social miljö för barn. Dessutom var boendet i kolonin inte förenligt med arrendeavtalet då man inte fick använda stugorna till permanent boende och då jordägaren inte fick hyra ut eller överlåta byggnaden på någon annan. Gibbs uppger i sin skrivelse till Regeringsrätten att hon hela tiden velat bo i kolonistugan. Detta har också visat sig genom H.S:s val av boendeform genom åren. Koloniboendet var alltså inget tillfälligt provisoriskt boende, eller ett boende som Gibbs var tvingad till på grund av svårigheter med att ordna annat traditionellt boende på den öppna bostadsmarknaden, utan var ett frivilligt val. - Frågan är om vuxennämnden är skyldig att utge bistånd till ett oacceptabelt boende som innebär en olämplig social miljö för barnen och som strider mot arrendeavtalet för att kunna tillmötesgå H.S:s önskan om att bo kvar i kolonistugan. Ett beviljat bistånd ska tillförsäkra den biståndssökande en skälig levnadsnivå. Boendet ska ha en viss minimistandard. Biståndet bör inte motverka den biståndssökandes möjlighet till ett normalt liv i samhället, i det här fallet i första hand ett normalt boende. Sett från den synpunkten bör ett permanent koloniboende anses vara klart olämpligt. Den omständigheten att Gibbs uppger att hon vill bo i kolonistugan får inte tas till intäkt för att ge henne bistånd till en boendemiljö som från allmän synpunkt inte är godtagbar eller laglig och därvid vidmakthålla boendet i kolonistugan. Fortsatt försörjningsstöd till koloniboende understödjer att Gibbs blir kvar i en ohållbar livssituation. Socialtjänsten ska bygga på respekt för den enskildes självbestämmande och integritet. Enligt vuxennämnden betyder det inte att socialtjänsten ska vara kravlös eller att den utan vidare ska acceptera ett beteende från den enskildes sida som framstår som klart självdestruktivt. I det nu sagda ligger bl.a. att ett bistånd till bostadskostnader bör kunna nekas om detta leder till att familjen kommer bort från en miljö som på grund av barnperspektivet framstår som klart olämplig. - Frågan är också om det var socialnämndens skyldighet att erbjuda bistånd i form av ett permanent boende då man inte godkände kostnaden för boendet i kolonin. - Så som angetts i yttrandet till kammarrätten var tillgången på lediga lägenheter mycket god i Landskrona 2004/2005. Även personer som saknade inkomster och som hade omfattande betalningsanmärkningar hade goda förutsättningar att få eget boende på den öppna bostadsmarknaden. Gibbs har vid tidigare tillfällen själv kunnat ordna egna hyreskontrakt. Nämndens bedömning var att Gibbs hade resurser och förmåga att själv ordna ett godtagbart boende, men att hon inte var motiverad till detta då hennes önskemål var att få bo kvar i kolonistugan, på samma sätt som hon gjort de senaste två åren. Vid tillfället för avslagsbeslutet efterfrågade Gibbs inga insatser från socialtjänstens sida förutom bistånd till avbetalningen på kolonistugan och elkostnaden. - Avslagsbeslutet avser boendekostnader och el för oktober 2004 varför vuxennämnden har begränsat sin skrivelse till detta. Gibbs har varje månad erhållit avslag på sin ansökan om bistånd till kostnader för kolonin, men enbart överklagat beslutet för oktober 2004.
Gibbs vidhöll sina tidigare ställningstaganden i målet.
Regeringsrätten (2009-02-10, Billum, Nordborg, White, Aguirre, Garcia) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 kap. 1 § SoL framgår bl.a. att socialtjänstens verksamhet ska bygga på respekt för människornas självbestämmande och integritet. I 3 kap. 5 § SoL anges att socialnämndens insatser för den enskilde ska utformas och genomföras tillsammans med honom eller henne och vid behov i samverkan med andra samhällsorgan och med organisationer och andra föreningar.
Enligt 4 kap. 1 § första stycket SoL har den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt. Enligt andra stycket ska den enskilde genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet ska utformas så att det stärker hans eller hennes möjligheter att leva ett självständigt liv. Av 4 kap. 3 § första stycket 2 framgår att försörjningsstöd lämnas för skäliga kostnader för bl.a. boende och hushållsel.
I proposition 1996/97:124, varpå de nuvarande reglerna om försörjningsstöd grundar sig, anfördes bl.a. följande beträffande kostnaden för boende.
Utgångspunkten vid bedömningen av vad som är skälig boendestandard ska vara vad en låginkomsttagare på orten normalt har möjlighet att kosta på sig. Om bostadskostnaderna bedöms vara för höga i förhållande till vad som är skäligt för det aktuella hushållet är det rimligt att ställa krav på byte av bostad. Om bostaden representerar ett ekonomiskt värde, t.ex. i form av egen villa eller bostadsrättslägenhet, och socialbidragsbehovet bedöms bli långvarigt bör detta också utgöra ett skäl för att byta bostad. Socialtjänsten ska medverka till bostadsbyte om den enskilde eller familjen har svårigheter att få annan bostad. Förutsättningen för krav på flyttning eller en reduktion av ersättningen för bostadskostnaderna är att det finns faktiska möjligheter för familjen att erhålla en annan bostad som uppfyller skäliga krav samt att oskäliga sociala konsekvenser inte uppstår. Den enskilde måste dessutom få skälig tid för att byta eller avyttra bostaden.
Frågan i förevarande mål är om Gibbs hade rätt till bistånd till kostnader för boende och hushållsel med 2 000 kr respektive 1 000 kr avseende oktober månad 2004. Gibbs bodde då i en kolonistuga tillsammans med sina två döttrar, födda 1986 och 1994, och hade så gjort under en längre tid. Enligt vad som uppgetts i målet hade Gibbs år 2002 köpt kolonistugan av arrendatorn på avbetalning med nyttjanderätt under avbetalningstiden. Vid beslutstillfället ifrågasatte nämnden inte att bistånd i och för sig skulle kunna utgå enligt ansökan såsom för hyreskostnad och elkostnad. Beloppens skälighet ifrågasattes inte heller. Nämnden avslog emellertid H.S:s biståndsansökan och angav som motivering att koloniboende inte var ett godkänt boende.
Regeringsrätten gör följande bedömning.
En självklar utgångspunkt för prövningen av rätten till bistånd i form av försörjningsstöd för kostnader för boende är att den enskilde har rätt att bestämma var han eller hon vill bo. Om boendekostnaderna är onormalt höga kan, som framgår av ovan återgivna propositionsuttalanden, frågan visserligen uppkomma om bostadsbyte. Även i det fallet måste emellertid den enskilde ges en rimlig tid för att flytta till annan bostad.
I H.S:s fall har nämnden inte gjort gällande att kostnaderna varit för höga. H.S. hade vidare tidigare klarat sin ekonomi, så det var inte fråga om att familjen hade något långvarigt socialbidragsberoende. Nämndens avslagsbeslut har grundat sig på att Gibbs enligt nämndens mening inte hade rätt att bo i en kolonistuga.
Regeringsrätten finner att den omständigheten att Gibbs valt ett boende med betydligt enklare standard än ett normalt boende inte utgör något skäl att vägra henne bistånd till kostnader som i och för sig är skäliga (jfr RÅ 1988 ref. 137). Inte heller finns grund för att av sådana skäl uppställa bostadsbyte som villkor för försörjningsstöd.
Med anledning av att det i detta fall rör sig om boende i en kolonistuga vill Regeringsrätten tillägga följande. Permanentboende i kolonistugor är i allmänhet inte tillåtet enligt förutsättningarna för upplåtelse av kolonilott. Den som trots detta bor i en kolonistuga måste därför räkna med att detta boende förr eller senare måste upphöra. Ett bostadsbyte blir då nödvändigt. Även om boende i kolonistuga således inte kan ses som någon långsiktig lösning på ett bostadsproblem saknas dock stöd för att låta detta inverka på bedömningen av rätten till försörjningsstöd för boendekostnader under den aktuella tiden om förutsättningarna för rätt till bistånd i övrigt är uppfyllda. Gibbs hade dessutom i vart fall haft rätt till en rimlig övergångstid för att anskaffa annan lämpligare bostad för sig och sina barn. Nämnden hade alltså inte rätt att helt vägra henne försörjningsstöd till boendekostnaden på den grunden att boendet i kolonistugan ansågs otillåtet. En sådan hantering av biståndsfrågan innebär att den enskilde försätts i en akut tvångssituation, vilket ter sig oförenligt med de grundläggande principerna i SoL (jfr RÅ 2004 ref. 130).
H.S:s överklagande avseende försörjningsstöd till boendekostnader för oktober månad 2004 ska alltså bifallas och länsrättens domslut fastställas.
Hennes yrkande om bistånd för ytterligare månader har inte prövats av underinstanserna och ska därför avvisas.
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten upphäver kammarrättens dom och fastställer länsrättens domslut.
Regeringsrätten avvisar H.S:s yrkande att hon ska beviljas bistånd för kostnader för boendet i kolonistugan även för övriga månader som hon nekats sådant bistånd.