Invändningar om bristfälligt beslutsunderlag och otillräcklig motivering (avslag) / Kommunstyrelses beslut som inte omfattats av regeringens beslut kunde inte bli föremål för rättsprövning
Not 43. Ansökan av Furuhälls vägförening, L.K. och T.K. samt H.H. om rättsprövning av beslut att anta detaljplan. - Kommunfullmäktige i Borgholms kommun beslutade den 28 april 2003 att anta detaljplan för del av Tings Ene 1:14 m.fl. fastigheter. - Sedan beslutet överklagats beslutade Länsstyrelsen i Kalmar län den 26 november 2003 att avslå överklagandena och fastställa kommunens beslut att anta detaljplanen. - Länsstyrelsens beslut överklagades av bl.a. Furuhälls vägförening, L.K., T.K. och H.H. - Furuhälls vägförening anförde bl.a. följande. Detaljplanen befaras inte tillgodose riksintressena med avseende på kultur- och naturvärden samt turismen och det rörliga friluftslivet när parkmark i gällande byggnadsplan från år 1952 föreslås bli ändrad till kvartersmark. Fastigheten Tings Ene 1:14 är ett nedlagt, delvis igenväxt, stenbrott som av länsantikvarien och Riksantikvarieämbetet betraktas som fornminne. Landborgskanten, med hänförande säregen utsikt, är en unik företeelse för Öland och därigenom av riksintresse. Det aktuella området har skyddsvärda växter och fridlysta orkidéer. Även fågelfaunan inom stenbrottet i övrigt är säregen. Förutom många skyddsvärda fjärils- och skalbaggsarter förekommer blodigel som är uppförd på den nationella rödlistan över hotade arter. Ingreppet i en del av stenbrottet stör den ekologiska balansen med de ekologiska förhållandena i stenbrottet i övrigt. Landborgskanten och det nedlagda stenbrottet används som ett mycket frekventerat strövområde. De som vandrar efter landborgskanten kommer att hindras av kvartersmarken. Föreningen ifrågasätter om länsstyrelsen verkligen prövat om den aktuella detaljplanen tillgodoser riksintressena enligt 3 och 4 kap.miljöbalken. Detaljplanen strider mot Naturvårdsverkets föreskrifter om skyddande av fridlysta växter och det kan finnas fornlämningar i området. Yttrande från Riksantikvarieämbetet borde därför inhämtas. - L.K. och T.K. anförde bl.a. följande. Deras hus är planerat för möjligheten till utsikt. En byggnad i föreslaget läge skulle medföra att deras utsikt försämras. Något allmänt intresse av planläggningen finns inte. De framförde även kritik mot kommunens handläggning och länsstyrelsens bedömningar. Dessutom yrkade de inhibition av all verkställighet med anledning av detaljplanen. - H.H. anförde bl.a. följande. Detaljplanen får till följd att hans utsikt förstörs och att en del av en park försvinner. Det saknas planbestämmelser som garanterar kvarnens fortsatta underhåll. Bevarandesyftet kommer därmed inte att kunna tillgodoses. I planen har angivits två syften samtidigt men det egentliga syftet med planen är att frigöra mark från ett arrendekontrakt. Denna fråga är inte enbart av civilrättslig natur utan hör i högsta grad till planärendet. Vad det frigjorda området skall användas till anges inte. När en kommun lägger fram en detaljplan av den aktuella karaktären skall det visas i vilket större sammanhang detaljplanen förväntas ingå. Kommunen har underlåtit detta. Ärendet handlar om avvägningen mellan två enskilda intressen, nämligen exploateringsintresset och de närboendes intresse av att inte närmiljön försämras. Vid den avvägningen ligger bevisbördan på den som vill exploatera och denna bevisbörda är inte uppfylld. Han framförde även kritik mot kommunens och länsstyrelsens handläggning. - Borgholms kommun yttrade sig i ärendet och anförde bl.a. följande. Detaljplanens huvudsakliga syfte är att reglera befintliga förhållanden på lämpligt sätt. Detaljplanens lokalgata är redan utbyggd av Furuhälls vägförening och utgör tillfarten till vägföreningens medlemmars fastigheter. Förslaget innebär därför inte några ändrade förhållanden vad avser ingrepp i eventuella fornlämningar eller naturområden och inte heller påverkas allmänhetens möjligheter att nyttja detta område. Furuhälls vägförenings tillfartsgata är i gällande plan redovisad som allmän plats, park. I detaljplanen föreslås en möjlighet att bilda en bostadsfastighet kring den väderkvarn som är inredd för bostadsändamål. Den föreslagna bostadsfastigheten omfattar ca 700 kvadratmeter och omfattar en del av det område som upplåtits med bostadsarrende. Planläggningen har bedömts medföra ytterst marginell påverkan på naturen eftersom huvuddelen av tomtplatsen utgör en kal kalkstenshäll. Detaljplaneförslaget har en begränsad byggrätt dels genom mark som inte får bebyggas, dels genom övriga byggnadsreglerande bestämmelser. Det bör noteras att förslaget även innehåller en "q"-bestämmelse. Fastigheten Tings Ene 1:14 omfattar stor del av landborgen fram till Köpingsviks samhälle och området utgör allmän plats, park, enligt gällande detaljplaner. Vid genomförandet av aktuell detaljplan frigörs mer än 37 000 kvadratmeter från arrendeupplåtelsen för bostadsändamål. Inom stora delar av detta område finns en omfattande flora och fauna som kommunen värnar om. I det digitala underlag som länsstyrelsen nyligen tagit fram och som enligt uppgift skall redovisas i Riksantikvarieämbetets fornminnesinformationssystem finns inte det berörda området upptaget. -Regeringen (Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet, 2005-10-27) avslog överklagandet och yttrade. Regeringen konstaterar att enligt bestämmelserna i 5 kap. 34 § plan- och bygglagen (1987:10), PBL, gäller ett beslut att anta en detaljplan först sedan beslutet vunnit laga kraft. Det saknas därför anledning att nu särskilt pröva frågan om inhibition. - Regeringen finner att det underlag som utarbetats i samband med detaljplanearbetet är tillräckligt för den prövning som skall ske i detta ärende. Vidare kan konstateras att om en fornlämning påträffas i samband med grävning eller annat arbete skall detta i enlighet med 2 kap. 10 § lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. omedelbart avbrytas. För att rubba, ändra eller ta bort fast fornlämning krävs länsstyrelsens tillstånd enligt 3 kap. 12 § samma lag. Frågor som rör arrendeförhållanden prövas inte i ett planärende. - Vad gäller prövningen av riksintressen kan konstateras att PBL inte innehåller några bestämmelser som uttryckligen begränsar möjligheterna för den som har klagorätt i en viss fråga att åberopa olika grunder till stöd för ett överklagande i frågan. Varken lagtexten eller det som i förarbetena sagts om lagstiftningens grunder ger stöd för uppfattningen att det skulle föreligga något hinder av processuell natur mot att en överprövande myndighet vid prövningen av en enskild persons överklagande i ett planärende beaktar - förutom klagandens enskilda intressen - också de allmänna intressen som enligt hans påstående står mot planen. En överprövande myndighet bör följaktligen inte av processuella skäl kunna undandra sig en prövning av de grunder som en enskild person, som har rätt att klaga, åberopar till stöd för ett yrkande. Det materiella innehållet i PBL:s regelsystem kan emellertid leda till att prövningen ändå i realiteten blir mycket begränsad. Lagen bygger på principen om decentralisering av beslutsfattandet och kommunal självbestämmanderätt i frågor som rör bl.a. riktlinjerna för markanvändningen inom kommunen. En konsekvens av detta är att den statliga kontroll som prövningen innefattar i många fall bör stanna vid en prövning av om ett överklagat beslut ligger inom ramen för det handlingsutrymme som de materiella reglerna ger kommunen. Vad särskilt gäller frågan om beaktande av det som utgör riksintresse enligt miljöbalken förutsätter PBL att den statliga tillsynen och kontrollen i första hand utövas av länsstyrelsen under samrådsförfarandet och vid prövning enligt bestämmelserna i 12 kap. PBL. Även det senast sagda kan föranleda en väsentlig begränsning av den materiella prövning som skall göras i ett överklagat ärende. - Regeringen konstaterar att länsstyrelsen den 19 november 2003 beslutat att inte pröva kommunens antagandebeslut enligt bestämmelserna i 12 kap. PBL vilket innebär att länsstyrelsen funnit att exploateringen enligt detaljplanen går att förena med en från allmän synpunkt lämplig användning enligt bestämmelserna i 3 och 4 kap.miljöbalken. Den omständigheten att länsstyrelsen i förevarande ärende endast gjort en begränsad prövning av vad klagandena framfört om allmänna intressen utgör inte tillräckliga skäl för att regeringen skall upphäva länsstyrelsens beslut. Regeringen finner inte skäl att frångå länsstyrelsens ställningstagande vad gäller påverkan på riksintressena. Vad klagandena framfört om länsstyrelsens bedömningar eller om ärendets handläggning i övrigt vid länsstyrelsen utgör inte skäl att ändra länsstyrelsens beslut. Regeringen finner inte heller att det framkommit att planhandlingarna eller handläggningen i kommunen har sådana brister eller att det i övrigt föreligger sådana omständigheter som innebär att kommunens planbeslut inte tillkommit i laga ordning. - Vid ärendets prövning i övrigt finner regeringen att de olägenheter i form av bl.a. påverkad utsikt och närmiljö som detaljplanen kan medföra för klagandena inte kan vara så betydande att planen av det skälet inte kan godtas. Vad klagandena framfört om påverkan på natur- och kulturvärdena, om gjorda avvägningar eller om syftet med och behovet av detaljplanen utgör inte skäl för att regeringen med anledning av deras överklaganden skall upphäva planbeslutet. Regeringen finner inte heller att klagandenas invändningar i övrigt utgör skäl att inte godta detaljplanen. - Furuhälls vägförening, L.K. och T.K. samt Norris ansökte om rättsprövning av regeringens beslut och yrkade att Regeringsrätten skulle upphäva beslutet. Vägföreningen yrkade vidare inhibition av all verkställighet i avvaktan på Regeringsrättens avgörande. L.K. och T.K. ansökte dessutom om rättsprövning av Kommunstyrelsens i Borgholms kommun beslut den 6 februari 2001, § 39, att godkänna försäljning av del av fastigheten Tings Ene 1:14. - Till grund för sin talan anförde Furuhälls vägförening bl.a. följande. Regeringens och berörda myndigheters beslut strider mot skyldigheten att sakligt ange de skäl som bestämt utgången. Sålunda har regeringens underlag varit otillräckligt, bl.a. eftersom länsstyrelsens beslut inte innefattar någon prövning av huruvida antagandebeslutet strider mot de riksintressen som anges i 3 och 4 kap.miljöbalken. Av regeringens beslut framgår inte heller av vilka skäl vägföreningens framförda argument har underkänts. En ytterligare brist är att regeringen inte har beaktat vad vägföreningen åberopat avseende kalkstensbrottet som kulturvärde i form av skyddsvärt fornminne. - L.K. och T.K. anförde bl.a.: Kommunens beslut att anta detaljplanen strider mot proportionalitetsprincipen, eftersom ett genomförande av planen vållar dem som enskilda fastighetsägare skada i form av bl.a. försämrad havsutsikt utan motsvarande vinning för det allmänna. Vidare innebär försäljningen av tomten runt kvarnen till nuvarande arrendatorn ett gynnande av denne som strider mot kommunallagens likställighetsprincip. Någon försäljning av del av arrendeområdet har för övrigt inte varit behövlig, eftersom det varit möjligt att reducera arrendeområdets storlek genom att säga upp arrendeavtalet för villkorsändring. - H.H. vidhöll de invändningar han framfört tidigare i ärendet och framhöll att regeringens beslut inte innehåller något konkret eller sakligt bemötande av hans argument och påpekanden, bl.a. i frågan om bevisbörda. - Regeringsrätten (2006-03-10, Nordborg, Lopez, Alvarez, Golden): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Regeringen har i sitt beslut redovisat de skäl som har bestämt utgången i ärendet. Såvitt avser prövningen av frågan hur kommunfullmäktiges beslut att antaga detaljplanen förhåller sig till de allmänna hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap.miljöbalken har regeringen inte funnit skäl att frångå länsstyrelsens ställningstagande. Vid den prövning som regeringen haft att göra av länsstyrelsens bedömning i detta avseende (jfr RÅ 1994 ref. 39) har enligt Regeringsrättens mening inte framkommit något som ger anledning att ifrågasätta denna. Vad härefter gäller den avvägning mellan olika intressen som skall göras i planärenden finner Regeringsrätten att handlingarna inte utvisar att regeringen har gjort en felaktig avvägning mellan allmänna intressen och motstående enskilda intressen eller mellan motstående enskilda intressen. Det finns därför i dessa hänseenden inte anledning att upphäva regeringens beslut. - De i målet i övrigt tillämpliga bestämmelserna i PBL är allmänt hållna och ger myndigheterna ett förhållandevis stort utrymme för bedömningar. I målet har inte framkommit att regeringen vid beslutsfattandet skulle ha felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som föreligger i planärenden eller att det vid handläggningen har förekommit något fel som kan ha påverkat utgången i ärendet. Regeringens beslut kan därför inte anses strida mot någon rättsregel på sätt som sökandena har angett. Det framgår inte heller klart av omständigheterna att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. - Vid denna utgång i målet faller frågan om verkställighetsförbud. - L.K:s och T.K:s ansökan om rättsprövning av kommunstyrelsens beslut om godkännande av försäljning av tomtplatsen kan inte bli föremål för rättsprövning eftersom det beslutet inte har varit föremål för regeringens prövning. Ansökningen i denna del bör därför avvisas. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten avvisar L.K:s och T.K:s ansökan om rättsprövning av Kommunstyrelsens i Borgholms kommun beslut den 6 februari 2001, § 39, om godkännande av köpekontrakt avseende försäljning av del av fastigheten Tings Ene 1:14. - Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut angående detaljplan för del av Tings Ene 1:14 m.fl. fastigheter, Borgholms kommun, skall stå fast. (fd I 2006-02-08, Banks)