Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern uttalar allvarlig kritik mot Transportstyrelsen för att ha underlåtit att meddela varning vid vissa fall av trafikförseelser sedan år 2010.
Bakgrund
Rättslig bakgrund
Grunderna för återkallelse av körkort följer av 5 kap. 3 § körkortslagen (1998:488; nedan KKL). Enligt punkten 4 ska ett körkort återkallas om körkortshavaren i annat fall vid förande av ett motordrivet fordon eller en spårvagn har överskridit högsta tillåtna hastighet, kört mot rött ljus, underlåtit att iaktta stopplikt, kört om vid övergångsställe eller brutit mot någon annan regel som är väsentlig från trafiksäkerhetssynpunkt, allt om överträdelsen inte kan anses som ringa.
I stället för att återkalla körkortet kan i fall som avses i 3 § punkterna 2–6 varning meddelas om det av särskilda skäl kan anses vara en tillräcklig åtgärd (se 5 kap. 9 § KKL). Varning kan också meddelas vid rattfylleri om alkoholkoncentrationen under eller efter färden inte uppgått till 0,5 promille i blodet eller 0,25 mg per liter i utandningsluften. Varning får alltså endast meddelas om det finns grund för återkallelse och är inte en självständig typ av körkortsingripande.
Det finns ett förenklat förfarande för att besluta om ett körkortsingripande (se 7 kap. 6 § KKL). Transportstyrelsen får utfärda preliminärt beslut om körkortsingripande för godkännande inom viss tid, om det med hänsyn till omständigheterna och uppgifterna i ärendet finns grundad anledning att anta att körkortshavaren är beredd att godta ett beslut om körkortsingripande. Förfarandet får användas för såväl varning som återkallelse. Möjligheten att utfärda ett preliminärt beslut om varning, så kallad preliminär varning, infördes som en motsvarighet till straffrättens summariska avgöranden genom strafförelägganden. Bakgrunden var att effektivisera processen utan att rättssäkerheten eftersattes. I ett första steg infördes möjligheten endast för utfärdandet av varningar (se prop. 1985/86:115 s. 11). Efter en senare lagändring så blev det även möjligt att återkalla körkort genom förfarandet. För att det ska bli aktuellt med ett preliminärt beslut krävs att varken omständigheterna vid gärningen eller körkortshavarens personliga förhållanden är sådana att de har någon avgörande betydelse för körkortsingripandet, vare sig för formen eller spärrtidens längd (se prop. 1997/98:124 s. 50 f.). Förfarandet är alltså avsett för fall där det enligt praxis är klart vilket ingripande som ska bestämmas.
Transportstyrelsens prioriteringsbeslut
Transportstyrelsen – som är den myndighet som sedan år 2010 som första instans handlägger ärenden om körkortsingripanden – fattade den 17 mars 2010 ett beslut om att nedprioritera vissa ärenden till följd av höga balanser och ett ansträngt resursläge (nedan prioriteringsbeslutet). Prioriteringsbeslutet tillämpas än idag och innebär i korthet att Transportstyrelsen avslutar vissa ärenden utan att vidta någon åtgärd. Ärenden som omfattas av prioriteringsbeslutet är sådana där det – enligt etablerad praxis – finns förutsättningar att meddela ett preliminärt beslut om varning. De ärenden som omfattas av beslutet är tre typfall av vad som anses vara mindre allvarliga förseelser, nämligen hastighetsöverträdelser med 16–20 km/h på vägsträckor med hastighetsbegränsning till max 30 km/h, hastighetsöverträdelser med 25–30 km/h på övriga vägar och stoppliktsförseelser.
Rent konkret innebär prioriteringsbeslutet att ärenden som avser de nämnda överträdelserna ska avslutas utan att någon åtgärd vidtas och i princip inte utredas. Utredningsåtgärder kan genomföras för att säkerställa att ett ärende kan hänföras till någon av de tre förseelser som omfattas av beslutet. För att prioriteringsbeslutet ska tillämpas måste förseelserna vara av enkel beskaffenhet på så sätt att aktuell körkortshavare inte tidigare är belastad med trafikbrott eller körkortsingripande inom en tvåårsperiod. Detta motsvarar också förutsättningarna för att Transportstyrelsen ska kunna använda sig av det förenklade förfarandet för att meddela preliminära beslut om varning.
I övriga fall meddelar Transportstyrelsen varning, dvs. även vid andra förseelser där det finns förutsättningar för att använda förfarandet för preliminära beslut, t.ex. vid rattfylleri med mycket låg alkoholkoncentration.
Enligt Transportstyrelsen har de personer som omfattats av prioriteringsbeslutet behandlats på ett enhetligt sätt. Mängden ärenden av aktuell typ är cirka 30 000 per år.
Ärendet
I en anmälan som kom in till Justitiekanslern den 11 september 2017 upplyste anmälaren om att Transportstyrelsen fortfarande tillämpar beslutet från den 17 mars 2010 om att nedprioritera utredningen i vissa typer av körkortsärenden. Enligt anmälaren innebär detta att vissa ärenden avslutas utan åtgärd trots att varning ska meddelas enligt praxis.
Justitiekanslern remitterade ärendet till Transportstyrelsen, som förelades att yttra sig över anmälan, samt särskilt besvara följande.
Bakgrunden till beslutet om nedprioritering av vissa ärenden gällande körkortsingripanden. Tillämpningen av beslutet om nedprioritering över tid, bl.a.a. Om det vidtagits några utredningsåtgärder i ärenden som omfattats av beslutet och i så fall i vilken omfattning.b. Om det förekommit att varningar har utfärdats i ärenden som omfattats av beslutet och i så fall i vilken omfattning.c. Hur ärenden som omfattas av beslutet om nedprioritering, för det fall beslutet fortfarande gäller, handläggs idag.
Bakgrunden till beslutet om nedprioritering av vissa ärenden gällande körkortsingripanden.
Tillämpningen av beslutet om nedprioritering över tid, bl.a.a. Om det vidtagits några utredningsåtgärder i ärenden som omfattats av beslutet och i så fall i vilken omfattning.b. Om det förekommit att varningar har utfärdats i ärenden som omfattats av beslutet och i så fall i vilken omfattning.c. Hur ärenden som omfattas av beslutet om nedprioritering, för det fall beslutet fortfarande gäller, handläggs idag.
Transportstyrelsen har yttrat sig och i huvudsak anfört följande. Transportstyrelsen tog år 2010 över körkortsverksamheten från länsstyrelserna. Myndigheten fick överta 140 000 oavslutade ärenden vid årsskiftet 2009/2010 samtidigt som nya ärenden fortsatte att komma in. Detta ledde till ett mycket ansträngt balans- och resursläge. Motivet till prioriteringsbeslutet var att frigöra utredningsresurser till – ur trafiksäkerhetsperspektiv – mer angelägna ärenden. Transportstyrelsen hade och har för avsikt att skapa en automatiserad handläggnings- och beslutprocess för ärenden där det finns förutsättningar att meddela preliminär varning. Anledningen till det är att utrymmet för individuella bedömningar i dessa fall är starkt begränsat mot bakgrund av den praxis som finns på området. Vidare fanns det tidigare länsstyrelser som meddelade varning i aktuella fall medan andra inte gjorde det. Prioriteringsbeslutet utformades att gälla till dess att en automatiserad lösning finns på plats och tillämpas än idag.
Transportstyrelsen har uppgett att det i körkortsavdelningens handbok beskrivs i detalj hur prioriteringsbeslutet ska tillämpas. I ett månadsbrev från januari 2016 har det vidare klargjorts hur det ska tillämpas när en körkortsinnehavare på nytt begår en trafikförseelse.
Justitiekanslerns bedömning
Det kan finnas befogad anledning för en myndighet att periodvis prioritera ärenden olika med hänsyn till arbetsläget. Utgångspunkten måste emellertid vara att de grundläggande kraven på rättssäkerhet är uppfyllda och att prioriteringar sker i enlighet med gällande lagstiftning. Som också redogjorts för ovan var syftet med möjligheten att meddela preliminära beslut att effektivisera processen utan att rättssäkerheten eftersattes.
De administrativa sanktionerna i körkortsärenden motiveras av trafiksäkerhetsskäl. Transportstyrelsen, som är den myndighet som handlägger ärendetypen, ska därför verka för att överträdelser beivras. Även om de förseelser som prioriteringsbeslutet omfattar inte är de allvarligaste från trafiksäkerhetssynpunkt, fyller varningar funktionen att enskilda ges ett incitament och en möjlighet att rätta sig efter varningen. Upprepade förseelser då en körkortsinnehavare visar bristande vilja eller förmåga att rätta sig efter de bestämmelser som gäller i trafikens eller trafiksäkerhetens intresse kan också leda till återkallelse (se 5 kap. 3 § 3 KKL). Att avstå från att meddela varningar kan således inte anses förenligt med lagstiftningens syfte.
Enligt Justitiekanslern kan det ifrågasättas om det över huvud taget finns rättsliga förutsättningar att fatta ett sådant prioriteringsbeslut som det här är fråga om. Regleringen i körkortslagen innebär att varning inte är en självständig sanktion i förhållande till återkallelse. Det är samma grunder som motiverar återkallelse som varning. Varning kan meddelas istället för återkallelse när det av särskilda skäl kan anses vara en tillräcklig åtgärd. Som lagstiftningen får uppfattas ska varning bara underlåtas i ringa fall (jfr. 5 kap. 3 § 4 KKL). Av förarbetena framgår vidare att ett föreläggande om varning endast ska ske i sådana fall när en domstol skulle göra samma bedömning. Den som utfärdar det preliminära beslutet ska i varje särskilt fall noga överväga om förfarandet bör väljas (se prop. 1985/86:115 s. 11 f.). Det kan följaktligen inte uppfattas som att införandet av möjligheten att meddela preliminära beslut om varningar innebar en praxisändring när det gäller vilka förseelser som ska föranleda varning. Såvitt framgår av utredningen är de fall som omfattas av prioriteringsbeslutet enligt praxis normalt sett inte att betrakta som ringa. Till skillnad mot de regler som gäller för strafförelägganden finns inte heller samma ”ventiler” för att avstå från att meddela en sanktion.
Syftet med lagstiftningen avseende preliminära beslut har varit att underlätta förfarandet för utfärdande av bl.a. varningar, men inte att Transportstyrelsen under en längre tid helt ska underlåta att meddela varningar med hänvisning till att det är fråga om mindre allvarliga förseelser. Enligt Transportstyrelsen var praxis före prioriteringsbeslutet huvudsakligen att den typen av förseelser föranledde en varning, men att det fanns länsstyrelser som redan tidigare låtit bli att meddela varning i dessa fall. Det kan inte uppfattas som att lagstiftningen på området lämnar något utrymme för att regelmässigt avstå från att meddela varningar.
Ett beslut om preliminär varning förutsätter att den enskilde godkänner föreläggandet, i likhet med ett strafföreläggande. Om detta inte sker har han eller hon möjlighet att få varningen prövad enligt de processuella regler som annars gäller för varning. Prioriteringsbeslutet har inneburit att den enskilde formellt sett inte meddelats någon administrativ sanktion. Av Transportstyrelsens yttrande framgår emellertid att en tidigare ohanterad varningsförseelse får viss betydelse om den enskilde begår en ny förseelse inom en två-årsperiod. Den första förseelsen, som lämnats utan åtgärd, beaktas när ingripande sker för den nya förseelsen. Det är inte tillfredställande ur ett rättssäkerhetsperspektiv att enskilda, som till följd av prioriteringsbeslutet inte fått någon varning, och således inte haft möjlighet att rätta sig därefter, vid ett senare tillfälle får en strängare sanktion.
Prioriteringsbeslutet fattades år 2010 och tillämpas än idag, dvs. cirka tio år senare. Transportstyrelsen har under denna period haft möjlighet att ompröva beslutet med hänsyn till att tidigare balans- och resursproblem inte längre föreligger. Att Transportstyrelsen avser att införa ett automatiserat system kan inte heller motivera att prioriteringsbeslutet har tillämpats under en så lång tid. Det är också anmärkningsvärt att ett sådant system ännu inte finns på plats. Sammantaget kan Transportstyrelsen inte undgå allvarlig kritik för att ha tillämpat prioriteringsbeslutet under denna långa tid.
Justitiekanslern ser positivt på att Transportstyrelsen har inrättat en arbetsgrupp som särskilt ska arbeta med ärenden där förfarandet genom preliminära beslut kan tillämpas och att arbetet ska påbörjas i juni 2018.
Justitiekanslern har för avsikt att följa upp hur nämnda bestämmelser i körkortslagen efterlevs och Transportstyrelsens fortsatta arbete med preliminära beslut om varning. Det finns inte nu anledning att vidta ytterligare åtgärder med anledning av ärendet. Med dessa uttalanden avslutas ärendet hos Justitiekanslern.