Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern gör vissa uttalanden i saken.
Bakgrund
Den 19 april 2016 skickade en advokatfiskal vid Kammarkollegiet ett e-postmeddelande till en tjänsteman vid Nordanstigs kommun. Meddelandet handlade om Stocka kraftverk. I meddelandets inledning redogörs för vissa domar rörande kraftverket. Avsändaren konstaterar sedan att vattenkraft­verket saknar tillstånd och frågar sig vad detta innebär. I slutet av meddelandet följer därefter följande två stycken.
Det innebär att kraftverksägaren inte är skyddad från miljökrav genom tillsyn eller vid tillståndsprövning. Det bästa vore om tillsynsmyndigheten förelade kraftverksägaren att ansöka om tillstånd för verksamheten och förenar föreläggandet med en skyldighet att upphöra med kraftverksdriften vid ett visst datum. De kommer antagligen ansöka om tillstånd och då kan vi ställa långtgående krav. Eller så yrkar vi på avslag och hoppas att de självmant river ut. Ett sista alternativ är att tillsynsmyndigheten redan i föreläggandet kräver utrivning vid ett senare datum.
Men framförallt innebär det att priset på kraftverket vid ett eventuellt köp måste jämkas rejält. Den delen av verksamheten som ger intäkter är ju inte skyddad.
Anmälan till Justitiekanslern och utredningen här
Justitiekanslern har tagit emot ett klagomål med innebörden att Kammar­kollegiet genom e-postmeddelandet gått utöver sina uppgifter och att myndigheten gjort sig skyldig till maktmissbruk.
Kammarkollegiet har yttrat sig i ärendet och berättat att bakgrunden till det aktuella e-postmeddelandet var att Kammarkollegiet på inbjudan av Nordanstigs kommun hade deltagit vid ett seminarium vars syfte var att förbättra förutsättningarna för kommunen att återställa och öka den biologiska mångfalden i och i anslutning till vattendrag. Kammarkollegiet föreläste vid seminariet om avgöranden från Mark- och miljööverdomstolen angående tillstånds rättskraft. Myndighetens företrädare deltog också i en paneldebatt samt en exkursion med besök på kraftverk. Under debatten ställdes bl.a. frågor om köp av kraftverk och befintliga tillstånds rättskraft. I yttrandet har Kammarkollegiet vidare anfört följande.
Under seminariet och den efterföljande exkursionen diskuterades hur de miljöproblem som finns i vattenförekomsterna i kommunen ska åtgärdas så att kommunens vattendrag uppfyller de krav som följer av EU-rätten. Eftersom Kammarkollegiet de senaste 25 åren har haft 5 olika ärenden om Stocka kraftverk, kom kraftverket upp som ett exempel.
[…]
Innehållet i det aktuella e-brevet är en kort sammanfattning av det som sades vid fiskevårdsseminariet i Bergsjö den 14 april 2016. E-brevet innehåller dock inte de osäkerheter och nyanseringar som framhölls av Kammarkollegiets tjänstemän under dagen. Detta gäller särskilt e-brevets två avslutande stycken som, för en läsare som inte varit med under seminariet och den efterföljande exkursionen, kan te sig för definitiva och onyanserade. Att e-brevet har dessa brister kan dock delvis förstås mot bakgrund av att tjänstemännen på Kammarkollegiet och kommunen, som var de som stod som avsändare respektive mottagare för brevet, båda varit med under hela seminariet och haft kontakter dessförinnan.  E-brevet var dessutom enbart riktat till tjänstemannen på kommunen.
[…]
Det e-brev som skickades till kommunen den 19 april 2016 måste sättas i sitt rätta sammanhang. Mot den bakgrunden, men även i övrigt, anser Kammarkollegiet att innehållet i nämnda e-brev inte på något sätt kan sägas vara ett uttryck för maktmissbruk såsom anmälaren gör gällande.
Enligt 22 kap. 6 § miljöbalken (MB) ska Kammarkollegiet, när det behövs, föra talan i ansökningsmål vid mark- och miljödomstolarna för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen. Kammarkollegiet får också hos mark- och miljödomstol ansöka om att tillståndet för en vattenverksamhet m.m. ska återkallas eller omprövas (se 24 kap. 3–7 §§ MB). En fråga om omprövning kan aktualiseras bl.a. om en verksamhet med någon betydelse medverkar till att en miljökvalitetsnorm inte följs (24 kap. 5 § 2 MB). Även en kommun får föra talan för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen inom kommunen och under vissa förutsättningar ansöka om återkallelse eller omprövning av tillstånd (se 22 kap. 6 § och 24 kap. 7 § MB). Kammarkollegiets uppgifter enligt miljöbalken bekräftas i 3 § 1 förordningen (2007:824) med instruktion för Kammarkollegiet.
Om det behövs för att följa en miljökvalitetsnorm, ska en myndighet efter bemyndigande från regeringen fastställa ett åtgärdsprogram. Ett sådant program kan ålägga myndigheter eller kommuner att vidta åtgärder för att miljökvalitets­normer ska följas (se 5 kap. 5–8 §§ MB). Med stöd av bemyndigande från regeringen har de fem länsstyrelser som utgör vattenmyndigheter fastställt ett åtgärdsprogram för åren 2009–2015 som gäller för Sveriges fem vattendistrikt. Enligt ett regeringsbeslut ska åtgärdsprogrammen fortsätta att gälla även under 2016 till dess att en omprövning har skett.
Enligt åtgärdsprogrammen behöver Kammarkollegiet, efter samråd med Naturvårdsverket, Fiskeriverket och länsstyrelserna, ta fram underlag och strategier med syfte att åtgärda vandringshinder, regleringar, vatten­hushållningsfrågor och andra fysiska ingrepp som påverkar vatten­före­­komster så att de inte uppnår, eller riskerar att inte uppnå, god ekologisk status eller god ekologisk potential. Med utgångspunkt i uppdraget har Kammarkollegiet tagit fram en strategi (dnr 4.1-5437-10). Syftet med strategin sägs vara bl.a. att myndigheter ska se till att miljöbalkens regelsystem tillämpas effektivare så att vattenanläggningar anpassas enligt EU-rättens princip om att förorenaren betalar. I strategin redogörs för vilka rättsliga åtgärder som myndigheter kan vidta för att få fysiska åtgärder utförda och betalda av verksamhets­­ut­­övaren i enlighet med miljöbalkens krav. Med fysiska åtgärder avses t.ex. att riva ut en damm, bygga en fiskväg, ändra avledningen av vatten och liknande.
I ärendet framgår inte om Kammarkollegiet och Nordanstigs kommun haft fog för uppfattningen att Stocka kraftverks verksamhet påverkat den ekologiska statusen hos någon vattenförekomst negativt. Justitiekanslern finner dock inget skäl att ifrågasätta denna bedömning. Justitiekanslern konstaterar med denna utgångspunkt att det är väl förenligt med Kammar­kollegiets uppdrag enligt åtgärdsprogrammet att lämna förslag till en kommun kring vilka rättsliga åtgärder som kan och bör vidtas för att åstadkomma förändring av ett kraftverks verksamhet som påverkar en vattenförekomsts ekologiska status negativt. Det sista stycket i meddelandet måste tolkas som att Kammarkollegiet ger råd om hur kommunen, genom att hänvisa till avsaknaden av tillstånd, skulle kunna argumentera för att betala ett lägre pris vid ett eventuellt köp av kraftverket. Mot bakgrund av att syftet med ett köp med tanke på sammanhanget måste antas vara att åtgärda miljömässiga brister i kraftverkets vattenverksamhet, kan ett sådant råd inte anses oförenligt med Kammarkollegiets uppdrag.
Kravet på att en företrädare för en myndighet ska uttrycka sig sakligt och förhålla sig opartisk gäller inte bara i samband med myndighetsutövning, utan även när myndigheten agerar som part eller ägnar sig åt rådgivning till andra myndigheter (se 1 kap. 9 § regeringsformen, som anger att kraven gäller alla som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter). En myndighet som ytterst kan komma att inta en ren partsställ­ning i förhållande till enskilda bör alltså även i sin partsroll vinnlägga sig om att förhålla sig objektiv och se till att frågor blir allsidigt belysta. Myndigheten bör också dels väga olika allmänna intressen mot varandra, dels väga allmänintressena mot motstående, enskilda intressen. Att lagstiftaren förutsett att de myndigheter som har partsbehörighet enligt miljöbalken ska sträva efter att tillgodose inte bara miljöintressen utan även andra allmänna intressen framgår av lagtexten, som talar om ”miljöintressen och andra allmänna intressen”. Om en myndighet har till uppdrag att värna ett allmänt intresse bör det också vara en rimlig utgångspunkt och strävan att detta intresse ska tillvaratas på det sätt som är minst ingripande för enskilda.
I e-postmeddelandet finns det vissa formuleringar som kan ge intryck av att avsändaren inte fullt ut har förhållit sig i enlighet med det som sagts i föregående stycke. Det gäller till att börja med formuleringen om att ställa långtgående krav. I sammanhanget kan det framstå som att det inte är fråga om sakliga krav kopplade till att någon viss miljökvalitetsnorm ska uppnås, utan krav som syftar till att få kraftverksverksamheten att helt upphöra, oavsett om detta krävs för att uppnå miljömålen eller inte. I samma riktning talar förhoppningen om att kraftverksägaren självmant ska riva ut.
Det kan vara så att formuleringarna helt eller till viss del kan förklaras med hänvisning till det som sagts vid det föregående seminariet, t.ex. att det där diskuterats vilka krav som kunde vara påkallade att ställa på kraftverks­verksamheten för att uppnå miljömålen eller att det där konstaterades att det inte skulle vara möjligt att nå miljömålen med mindre än att det aktuella kraftverket revs ut. Mot denna bakgrund saknar jag tillräckliga skäl att uttala kritik mot Kammarkollegiet med anledning av anmälan. Jag vill dock samtidigt framhålla att det är viktigt att myndighetspersoner iakttar kraven på saklighet och opartiskhet inte bara vid kontakten med enskilda, utan även vid kommunikation internt och mellan myndigheter.
Med dessa uttalanden avslutas ärendet.