Dom den 13 juni 2016 i mål 1376–1383-15
Bakgrund
I framställan enligt 6 kap. 6 a § arbetsmiljölagen (1977:1160) begärde huvudskyddsombuden Wong och Sanders att Arbetsmiljöverket skulle meddela ett föreläggande eller förbud enligt 7 kap. 7 § arbetsmiljölagen mot Malmö kommun (dåvarande Västra Carroll, Kirseberg SDF, Hyllie SDF, Limhamn-Bunkeflo SDF, Rosengård SDF, Carter, Södra Innerstaden SDF och Hernandez) om att arbetsgivaren skulle tillhandahålla arbetskläder till personal inom hemtjänsten.
Arbetsmiljöverket beslutade att inte meddela något förbud eller föreläggande. Besluten motiverades med bl.a. att arbetsmiljölagen inte innehåller krav på att arbetsgivaren ska tillhandahålla arbetskläder som inte är skyddsutrustning.
Huvudskyddsombuden överklagade besluten till förvaltningsrätten som gjorde samma bedömning som Arbetsmiljöverket och avslog överklagandet.
Huvudskyddsombuden överklagade domen till kammarrätten som upphävde förvaltningsrättens dom och Arbetsmiljöverkets beslut samt visade målet åter till Arbetsmiljöverket för fortsatt handläggning i enlighet med vad som angavs under skälen för kammarrättens avgörande. Kammarrätten angav bl.a. följande.
Med hänsyn till risken för smittspridning är det motiverat att kräva att särskilda arbetskläder används och att dessa inte får användas utanför arbetet. Om arbetsgivaren inte tillhandahåller arbetskläderna kommer arbetstagarna att drabbas av en inte obetydlig merkostnad som är direkt motiverad av arbetsmiljöhänsyn.
Kostnaden för att tillhandahålla arbetskläder bör därför omfattas av arbetsgivarens arbetsmiljöansvar. De kostnader detta medför för arbetsgivaren kan inte anses orimligt betungande. Det finns således i princip förutsättningar för att förelägga kommunen att tillhandahålla arbetskläder till personal som utför patientnära arbete i hemtjänsten. Arbetsmiljöverket har därmed inte på den angivna grunden haft fog för att avslå framställningarna.
Yrkanden m.m.
Malmö kommun             yrkar att Högsta förvaltningsdomstolen ska undanröja kammarrättens dom. Kommunen anför bl.a. följande.
Det finns inte stöd i arbetsmiljölagen eller Arbetsmiljöverkets föreskrifter att förelägga kommunen att tillhandahålla arbetskläder. Däremot finns stöd för att arbetsgivaren ska tillhandahålla skyddsutrustning.
Huvudskyddsombuden             bestrider bifall till överklagandet. Vidare yrkar de att Högsta förvaltningsdomstolen inhämtar förhandsavgörande från EU-domstolen. De anför bl.a. följande.
Det finns stöd för deras yrkanden i arbetsmiljölagen och dess förarbeten samt i föreskrifter. Att en risk för ohälsa finns bekräftas av det yttrande från Folkhälsomyndigheten som Högsta förvaltningsdomstolen inhämtat.
Om Högsta förvaltningsdomstolen skulle anse att artikel 6.5 i direktiv 89/391/EEG inte hindrar att arbetstagarna tvingas att själva ekonomiskt ansvara för arbetsmiljön och arbetskläder bör förhandsavgörande inhämtas från EU-domstolen.
Arbetsmiljöverket             yrkar att överklagandet ska avslås.
Högsta förvaltningsdomstolen har inhämtat yttrande i målen från Socialstyrelsen och Folkhälsomyndigheten.
Frågan i målen är om en arbetsgivare kan föreläggas att tillhandahålla arbetskläder i syfte att förebygga smittspridning.
Enligt 1 kap. 1 § arbetsmiljölagen (1977:1160) är lagens ändamål att förebygga ohälsa och olycksfall i arbetet samt att även i övrigt uppnå en god arbetsmiljö. Arbetsgivarens allmänna skyldigheter regleras i 3 kap.arbetsmiljölagen. Enligt 3 kap. 2 § första stycket ska arbetsgivaren vidta alla åtgärder som behövs för att förebygga att arbetstagaren utsätts för ohälsa eller olycksfall. Av 4 kap. 10 § arbetsmiljölagen och 18 § första stycket 6 arbetsmiljöförordningen (1977:1166) framgår att Arbetsmiljöverket har bemyndigats att meddela de ytterligare föreskrifter om bl.a. allmänna skyldigheter i fråga om arbetsmiljön som behövs för att förebygga ohälsa och olycksfall i arbetet. Enligt 7 kap. 7 § första stycket 1 arbetsmiljölagen får Arbetsmiljöverket gentemot den som har skyddsansvar enligt bl.a. 3 kap. 2 § meddela de förelägganden eller förbud som behövs för att arbetsmiljölagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen ska följas. I andra stycket anges att ett beslut om föreläggande eller förbud får förenas med vite.
Enligt 2 § första stycket lagen (1985:206) om viten ska ett vitesföreläggande vara riktat till en eller flera namngivna fysiska eller juridiska personer (adressater). Om föreläggandet innebär en skyldighet för adressaten att vidta en viss åtgärd ska det av föreläggandet framgå vid vilken tidpunkt eller inom vilken tidsfrist åtgärden ska vidtas.
När vite föreläggs ska detta, enligt 3 §, fastställas till ett belopp som med hänsyn till vad som är känt om adressatens ekonomiska förhållanden och till omständigheterna i övrigt kan antas förmå honom att följa det föreläggande som är förenat med vitet.
En förutsättning för att en tillsynsmyndighet inom ramen för sin tillsynsverksamhet ska kunna meddela bl.a. förelägganden eller förbud är att åtgärden i fråga har författningsstöd.
Arbetsmiljölagen är utformad som en ramlag och innehåller vissa grundläggande bestämmelser om arbetsmiljöns beskaffenhet samt anger översiktligt kraven beträffande olika arbetsmiljöfaktorer (prop. 1976/77:149 s. 219). Som framgått av redogörelsen för den rättsliga regleringen har Arbetsmiljöverket tillagts en långtgående befogenhet att meddela föreskrifter och har ett betydande handlingsutrymme vid sin tillsyn av att arbetsmiljölagen följs och vid meddelande av de förelägganden och förbud som kan behövas, även i fråga om att förena ett föreläggande med vite (jfr RÅ 2010 not. 38).
Av förarbetena till arbetsmiljölagstiftningen framgår att en utgångspunkt ska vara att allt som kan leda till ohälsa eller olycksfall ska ändras eller ersättas så att risken för ohälsa eller olycksfall undanröjs eller i vart fall minskar (prop. 2001/02:145 s. 9 och 14). Arbetsmiljöverket kan i varje läge meddela de förelägganden eller förbud som behövs för att säkra efterlevnaden av lagstiftningen. Vid tiden för ingripande behöver något missförhållande i skyddshänseende inte ha inträtt. Det räcker att verket på grund av en inkommen anmälan eller eljest anser att det finns ett behov av att ingripa med föreläggande eller förbud i förebyggande syfte (prop. 1976/77:149 s. 422).
För att reglera vad en god arbetsmiljö på olika områden fordrar har Arbetsmiljöverket, som framgått, getts tämligen vida möjligheter att utfärda generellt tillämpliga föreskrifter. Ett vitesföreläggande förutsätts däremot vara individualiserat till det enskilda fallet och syfta till att förmå adressaten att åtgärda vissa angivna brister. Ett föreläggande ska alltså inte vara allmänt hållet och generellt på det sätt som utmärker t.ex. en bestämmelse i lag eller i en myndighets föreskrift (jfr prop. 1973:90 s. 203 f.).
Varken arbetsmiljölagen eller med stöd av lagen beslutade föreskrifter reglerar uttryckligen arbetsgivarens ansvar för arbetskläder. I förarbetena till bestämmelsen i 2 kap. 7 § arbetsmiljölagen, som reglerar arbetsgivarens ansvar för personlig skyddsutrustning, uttalas emellertid att det ingår i arbetsgivarens skyldigheter enligt 3 kap. 2 § att ägna uppmärksamhet åt att arbetskläder inte på grund av sin beskaffenhet föranleder ohälsa eller olycksfall och att det därmed finns möjlighet för Arbetarskyddsstyrelsen (numera Arbetsmiljöverket) att meddela föreskrifter om arbetskläder med utgångspunkt i arbetsmiljölagens allmänna bestämmelser om åtgärder för att förebygga ohälsa och olycksfall i arbetet (se prop. 1976/77:149 s. 391). Några sådana föreskrifter har dock inte utfärdats. Inte heller innehåller föreskrifterna om mikrobiologiska arbetsmiljörisker – smitta, toxinpåverkan, överkänslighet (AFS 2005:1) någon bestämmelse som kan ligga till grund för bifall till de i målen aktuella framställningarna.
Högsta förvaltningsdomstolen instämmer alltså i de skäl Arbetsmiljöverket angett i sina avslagsbeslut. Vid sådana förhållanden har Arbetsmiljöverket haft fog för besluten. Överklagandet ska därför bifallas.
Vid denna utgång i målen saknas skäl att inhämta förhandsavgörande från EU-domstolen.
Med bifall till överklagandet upphäver Högsta förvaltningsdomstolen kammarrättens dom och fastställer det slut förvaltningsrättens dom innehåller.
I avgörandet deltog justitieråden                 Perez, Espinoza, Mason, Bull             och                 Baran.             Föredragande var justitiesekreteraren Cook.
Förvaltningsrätten i Malmö      
           (2013-12-03, ordförande Miller):
Enligt 3 kap 2 § arbetsmiljölagen ska en arbetsgivare vidta alla åtgärder som behövs för att förebygga att en arbetstagare utsätts för ohälsa eller olycksfall. I vård- och omsorgsarbete kan förekomma situationer och förhållanden som nödvändiggör bl.a. skyddskläder för arbetstagaren. Såväl arbetsmiljölagen som föreskrifter från Arbetsmiljöverket ger stöd för att ålägga en arbetsgivare att tillhandahålla sådan utrustning. Förvaltningsrätten instämmer emellertid i Arbetsmiljöverkets bedömning att det härutöver inte föreligger sådant stöd för att ålägga arbetsgivaren att tillhandahålla arbetskläder av annan art. Arbetsmiljöverket har således haft grund för att avslå framställningen om sådant åläggande.                  – Förvaltningsrätten avslår överklagandena.
Kammarrätten i Göteborg                 (2015-02-17, Lamb, Stevenson             och                 Ståhl):
Kammarrätten har denna dag meddelat dom i mål nr 7455-13, angående föreläggande avseende hygien. Arbetsmiljöverket hade i det målet vid vite om 400 000 kr förelagt Malmö kommun att vidta åtgärder för att säkerställa att personalen iakttar god hygien i nära kontakt med vård- och omsorgstagare genom:
att arbetsgivaren ansvarar för tvätt av arbetskläder.
arbetet i hemtjänsten finns smittrisker som motiverar de aktuella åtgärderna och att det finns stöd för ett sådant föreläggande i 3 kap. 2 § och 7 kap. 7 §arbetsmiljölagen samt i 6 och 12 §§ AFS 2005:1. Frågan i det nu aktuella målet är om det finns skäl att kräva att arbetsgivaren tillhandahåller arbetskläderna. Arbetsmiljöverket har avslagit skyddsombudens begäran om ett föreläggande med den innebörden eftersom verket anser att arbetsmiljölagen inte innehåller något krav på att arbetsgivaren ska tillhandahålla arbetskläder som inte är skyddsutrustning.
Det finns inga uttryckliga regler i arbetsmiljölagen eller Arbetsmiljöverkets föreskrifter om att arbetsgivaren ska bekosta arbetskläder. Däremot finns en i förarbetena uttalad princip om att kostnaden för arbetsmiljöförbättrande åtgärder ska bäras av arbetsgivaren (prop. 1973:130 s. 148 och prop. 1976/77:149 s. 192). Det är också en logisk följd av att det är arbetsgivaren som ansvarar för arbetsmiljön. Även av EU-rättsliga skäl finns det anledning att tolka arbetsmiljölagen på så sätt att arbetsgivaren ansvarar för de kostnader som krävs för att förbättra arbetsmiljön (artikel 6.5 i direktiv 89/391/EEG).
Arbetsgivarens kostnadsansvar kan å andra sidan inte dras så långt att det i realiteten kommer att omfatta arbetstagarnas privata levnadsomkostnader. Till de privata levnadskostnaderna hör enligt kammarrättens bedömning normalt kostnader för arbetskläder. Förhållandena i här aktuella mål är dock speciella på så vis att det med hänsyn till risken för smittspridning är motiverat att kräva att särskilda arbetskläder används och att dessa inte får användas utanför arbetet. Om arbetsgivaren inte tillhandahåller arbetskläderna kommer således arbetstagarna att drabbas av en inte obetydlig merkostnad som är direkt motiverad av arbetsmiljöhänsyn. Kostnaden för att tillhandahålla arbetskläder bör därför omfattas av arbetsgivarens arbetsmiljöansvar. De kostnader som detta medför för arbetsgivaren kan inte anses orimligt betungande.
Det finns således i princip förutsättningar för att förelägga kommunen att tillhandahålla arbetskläder till personal som utför patientnära arbete i
haft fog för att avslå Lewis och Harris framställan. Arbetsmiljöverket bör som första instans pröva i vilken utsträckning det finns behov av föreläggande vid vite för att kommunen ska tillhandahålla arbetskläder och hur ett sådant föreläggande i så fall ska utformas. Förvaltningsrättens dom och Arbetsmiljöverkets beslut ska därför upphävas och målen visas åter till Arbetsmiljöverket för fortsatt handläggning. – Kammarrätten upphäver förvaltningsrättens dom och Arbetsmiljöverkets beslut samt visar målen åter till Arbetsmiljöverket för fortsatt handläggning i enlighet med vad som anges under skälen för kammarrättens avgörande.