Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern avslår Grans samebys ersättningsanspråk.
Ärendet
Ärendet
Bakgrund
Bakgrund
Bergmästaren beslutade den 26 januari 2007 att bevilja bolaget Blackstone Ventures Inc undersökningstillstånd för området Vindelvagge nr 1. Den 8 mars 2007 beslutade bergmästaren att medge överlåtelse av tillståndet till Blackstone Nickel AB (bolaget).
Den 23 januari 2007 ställde bolaget säkerhet genom inbetalning av ett belopp om 50 000 kr till ett dispositionskonto hos Bergsstaten.
Roberts beslutade den 4 juni 2007 att bevilja bolaget undersökningstillstånd även för området Vindelvagge nr 2 och 3. Bergmästaren beslutade dessutom den 25 oktober 2007 respektive den 18 februari 2008 att bevilja bolaget undersökningstillstånd för områdena Vindelvagge nr 4 samt Umasjö nr 4.
Samtliga tillstånd var förenade med villkoret att tillståndsinnehavaren, innan undersökningsarbeten påbörjades, skulle ställa säkerhet avseende ersättningar för skador och intrång som kunde föranledas av dessa arbeten.
Roberts beslutade den 28 januari 2010 att fastställa viss arbetsplan för undersökningsarbetena som utfördes inom de nämnda undersökningstillstånden. Arbetsplanen förenades med vissa villkor, bl.a. att varje berörd sameby, inför varje enskild borrning, skulle underrättas på visst sätt senast två veckor innan arbeten påbörjades. Enligt beslutet, som gällde omedelbart utan att det vunnit laga kraft, fick inga borrningsarbeten utföras under tiden maj, juni och juli.
Grans sameby (samebyn) m.fl. överklagade beslutet till Umeå tingsrätt, Fastighetsdomstolen, och yrkade bl.a. att även april månad skulle omfattas av borrningsförbudet. Fastighetsdomstolen biföll samebyns yrkande genom dom den 21 januari 2011, men vid den tidpunkten var arbetena redan utförda.
Ordföranden i samebyn kontaktade Jones den 31 mars 2010 med anledning av att bolaget hade påbörjat undersökningsarbeten inom samebyns område utan att i förväg underrätta samebyn. Det framkom senare att den plats där bolaget påbörjat arbetena inte låg inom samebyns område.
Samebyn framställde i juli 2010 hos Bergsstaten ett anspråk på ersättning med anledning av den skada samebyn uppgav sig ha lidit till följd av bolagets undersökningsarbeten i april 2010. Bergmästaren beslutade den 24 februari 2011 att inte vidta några tillsynsåtgärder mot bolaget, men att ersättning skulle utgå till samebyn med 1 005 484 kr. Både samebyn och bolaget överklagade beslutet till Umeå tingsrätt, Mark- och miljödomstolen. Genom dom den 17 december 2012 beslutade Mark- och miljödomstolen att bolaget skulle utge ersättning till samebyn med 807 874 kr jämte ränta på beloppet enligt 5 § räntelagen från den 23 mars 2010 till dess full betalning erlagts.
Bolagets undersökningstillstånd återkallades av bergmästaren i februari 2013 sedan samebyn upplyst att bolaget saknade utmätningsbara tillgångar och inte heller hade någon behörig företrädare.
Efter ansökan av samebyn beslutade Bergsstaten den 6 maj 2013 att bevilja samebyn utbetalning av den av bolaget ställda säkerheten.
Samebyn framställde därefter ytterligare anspråk på ersättning för skada och intrång till följd av undersökningsarbetena. Bergmästaren beslutade den 23 augusti 2013 att bolaget skulle utge 210 117 kr i ersättning till samebyn jämte ränta enligt 5 § räntelagen från den 26 juli 2010 till dess full betalning sker.
Bolaget försattes i konkurs den 18 juni 2013.
Anspråket m.m.
Anspråket m.m.
Grans sameby har begärt skadestånd av staten med 1 017 991 kr jämte ränta enligt 5 § räntelagen på 807 874 kr från den 24 april 2012 och på 210 117 kr från den 26 juli 2010, allt till dess full betalning sker. Till stöd för anspråket har samebyn anfört följande.
Bergsstaten, genom bergmästaren, svarar för tillsyn av tillståndsinnehavare. Bolaget har innehaft ett undersökningstillstånd och har därmed stått under bergmästarens tillsyn för efterlevnad av minerallagen. Enligt 3 kap. 3 § tredje stycket minerallagen ska säkerhet ställas innan un­der­­­sökningsarbete påbörjas. Bergsstaten utövar, enligt myndighetens egna uppgifter, årligen tillsyn över ställda säkerheter. I förevarande fall har Bergs­­staten genom en upprättad promemoria meddelat att 50 000 kr kunde vara utgångspunkt beträffande storlek på säkerheten. Den av bolaget ställda säkerheten om 50 000 kr borde dock uppenbarligen inte ha godtagits av Bergsstaten.
Vidare borde bergmästaren, inom ramen för sin tillsyn, ha vidtagit åtgärder för att minimera skadan för tredje man. Eftersom bolaget uppenbart inte hade fullgjort vad krävdes enligt 3 kap. 3 § minerallagen hade bergmästaren möjlighet att förelägga bolaget vid vite. Bergmästaren hade även möjligheten att meddela de förelägganden som behövts för att trygga efterlevnaden av minerallagen eller av villkor eller föreskrifter som har meddelats med stöd av den lagen. Bergmästaren och Bergsstaten har förfarit grovt vårdslöst genom att underlåta att granska bolaget inför utfärdandet av undersökningstillstånden. Bergmästaren och Bergsstaten har vidare förfarit grovt vårdslöst i tillsynen över bolaget genom att underlåta att vidta någon åtgärd avseende den uppenbart otillräckligt ställda säkerheten. Den ställda säkerheten har utbetalats till samebyn och uppgick vid utbetalningstillfället till 56 000 kr. Det begärda beloppet motsvarar den ränta bolaget ska utge till samebyn enligt domen i december 2012 och bergmästarens beslut i augusti 2013.
Bergsstaten har lämnat över anspråket till Justitiekanslern och har efter remiss yttrat sig över anspråket. Enligt Bergsstaten är staten inte skadeståndsskyldig.
Samebyn har inkommit med synpunkter på Bergsstatens yttrande och anfört bl.a. följande. Bergsstaten informerade inte samebyn om den av bolaget ställda säkerheten. Den var okänd för samebyn till år 2013. Bergsstaten hade kunnat kontrollera bolaget bl.a. genom att granska bolagets årsredovisning.
I årsredovisningen för räkenskapsåret den 1 januari – 31 december 2008 fanns sådana uppgifter om bolagets ekonomiska ställning att det kan ifrågasättas hur bolaget kunde anses ha möjlighet att få till stånd en ändamålsenlig undersökning. Av årsredovisningen framgick också att bolaget inte var lämpligt att bedriva det aktuella undersökningsarbetet. Det borde i vart fall år 2010, då samebyn framställde sitt ersättningskrav mot bolaget som var fyrtio gånger större än den ställda säkerheten, stått klart att det var påkallat med ett agerande från Bergsstatens sida.
Bergsstaten har yttrat sig på nytt och anfört bl.a. att det inte inom ramen för prövningen av en ansökan om undersökningstillstånd ankommer på Bergsstaten att kontrollera sökandens årsredovisning.
Samebyn har därefter inkommit med ett kompletterande yttrande.
Justitiekanslerns bedömning
Justitiekanslerns bedömning
Skadeståndsrättsliga utgångspunkter
Skadeståndsrättsliga utgångspunkter
Enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen ska staten ersätta bl.a. ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller för­sum­mel­se vid myndig­hets­utövning i sådan verksamhet som staten svarar för. Bergsstatens handläggning av och beslut i ärenden av nu aktuellt slag är sådan verksamhet.
Staten bär inte något strikt skadeståndsansvar för ofullkomligheter i den statliga verksamheten. Liksom övriga regler i skadeståndslagen innebär 3 kap. 2 § ett ansvar för styrkt vållande. Det är inte tillräckligt att en myndighet eller en domstol har gjort en bedömning av en rätts- eller bevisfråga som kan ifrågasättas eller kan kritiseras för sitt ställningstagande i en fråga där det har funnits utrymme för olika bedömningar. Endast rena förbiseenden av en bestämmelse eller uppenbart oriktiga bedömningar anses utgöra fel eller försummelse i den mening som avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Detta har på senare tid också uttryckts som att bedömningen av om en myndighet har varit oaktsam ska vara objektiv. Vid den bedömningen är det av stor vikt vad för slags regel, norm eller princip som har åsidosatts, vad dess normskydd omfattar och vilka risker felet eller försummelsen innebär. (Jfr bl.a. rättsfallen NJA 1994 s. 194 och 654, NJA 2003 s. 285, NJA 2007 s. 862 samt NJA 2013 s. 842 och 1210.)
För en rätt till ersättning krävs förutom att det har förekommit ett skadeståndsgrundande fel etc. att detta har orsakat skada för den enskilde. Det ankommer på den som begär ersättning att styrka skadan och dess omfattning.
Ställningstagande
Ställningstagande
Utfärdande av undersökningstillstånd
Utfärdande av undersökningstillstånd
Samebyn har gjort gällande att bergmästaren har agerat oaktsamt genom att inte närmare granska bolaget innan de aktuella undersökningstillstånden utfärdades.
Enligt 2 kap. 2 § minerallagen ska ett undersökningstillstånd beviljas om det finns anledning anta att undersökning inom det aktuella området kan leda till fynd av koncessionsmineral. Undersökningstillstånd får dock – såvitt nu är i fråga – inte beviljas den som uppenbarligen saknar möjlighet eller avsikt att få till stånd en ändamålsenlig undersökning eller den som tidigare har visat sig olämplig att bedriva undersökningsarbete. Kriteriet att sökanden inte uppenbarligen saknar möjlighet att få till stånd en ändamålsenlig undersökning visar att prövningen inte är avsedd att vara särskilt ingående utan att det främst är fallen av missbruk som man velat komma åt (prop. 1988/89:92 s. 91 och prop. 2004/05:40 s. 37).
I detta fall kan det konstateras att bolaget redan hade beviljats undersökningstillstånd för ett antal andra områden när bergmästaren under åren 2007 och 2008 beviljade bolaget undersökningstillstånd för de fem nu aktuella områdena. Såvitt framkommit av utredningen hade det då inte funnits några indikationer på bolaget inte skulle leva upp till de krav som ställs i 2 kap. 2 § minerallagen. Vidare har besluten om undersökningstillstånd i alla nu aktuella fall, utom beträffande Vindelvagge 4, enligt uppgift från Bergsstaten, överprövats i domstol utan att något av besluten har ändrats eller upphävts. Inte heller i övrigt ger utredningen något underlag för bedömningen att bergmästarens rättstillämpning med anledning av beviljandet av undersökningstillstånden har innefattat fel eller försummelse.
Säkerhetens storlek
Säkerhetens storlek
Enligt 3 kap. 3 § tredje stycket minerallagen ska tillståndsinnehavaren, innan arbete påbörjas, ha ställt säkerhet för ersättning enligt 7 kap. 1 § samma lag, dvs. ersättning för skada eller intrång som föranleds av undersökningsarbete. Skyldigheten att ställa säkerhet är straffsanktionerad (15 kap. 6 § 2 minerallagen). Enligt 17 kap. 2 § första stycket minerallagen ska säkerhet, som inte har godkänts av den till vars förmån den har ställts, prövas av länsstyrelsen.
Samebyn gör gällande att den av bolaget ställda säkerheten om 50 000 kr inte var tillräcklig och därför inte skulle ha godtagits av Bergsstaten.
Det är inte reglerat i minerallagstiftningen hur stor säkerheten ska vara. Syftet med kravet på säkerhet är dock att skydda sakägarna från risken att behöva stå kostnaden för den skada eller det intrång som undersökningsarbetena kan innebära. Utgångspunkten bör därför rimligen vara att säkerhetens storlek ska anpassas efter hur stor denna risk är.
Utredningen ger vid handen att Bergsstaten har tillämpat – och fortfarande tillämpar – schablonbelopp när det gäller den säkerhet som tillståndshavaren enligt lag ska ställa. Schablonbeloppens storlek är enligt Bergsstaten beroende av om tillståndsinnehavaren är privatperson eller näringsidkare och antalet undersökningstillstånd.
De skador och intrång som typiskt sett kan uppkomma till följd av undersökningsarbeten är förhållandevis begränsade. Ansökningar om undersökningstillstånd brukar dessutom sakna detaljerade beskrivningar av vilka åtgärder prospektören vill vidta på fastigheten. Mer utförliga redogörelser för hur undersökningsarbetet är tänkt att bedrivas lämnas först i arbetsplanskedet (prop. 2004/05:40 s. 50 ff. och SOU 2012:73 s. 75 ff. och 167). Såvitt framkommit av utredningen här har det inte initialt – då Bergsstaten först godtog den ställda säkerheten – funnits några förhållanden som gav vid handen att risken för skador i samebyns fall var större än normalt. Det finns därför inte skäl att utgå från att en mer individualiserad prövning i det skedet skulle ha lett till något annat resultat än vad som blev fallet, dvs. att Bergsstaten godtog säkerheten.
I samebyns fall har det emellertid i efterhand visat sig att säkerheten inte har varit tillräcklig. Den ersättning som bolaget ålagts att betala till samebyn avser i huvudsak de ökade kostnader vid renskötseln som samebyn har drabbats av till följd av bolagets planerade undersökningsarbeten under mars och april 2010. Frågan är om den skada och det intrång som ersättningen avser hade kunnat förutses och därmed borde ha påverkat säkerhetens storlek.
Utredningen visar att samebyn inför bergmästarens beslut den 28 januari 2010 att fastställa arbetsplanen har framhållit att renskötsel bedrivs i området under april till december, att området utgör betesområde och kalvningsland och därigenom är mycket känsligt Frågan är då om samebyns uppgifter borde föranlett bergmästaren att – inom ramen för sin tillsyn – göra ett förnyat övervägande i frågan om ställd säkerhet kunde anses tillräcklig. Bergmästaren har i sitt beslut begränsat perioden för undersökningsarbeten med hänsyn till de förhållanden som samebyn pekat på. Bergmästaren har även kompletterat arbetsplanen med villkor, bl.a. att varje berörd sameby, inför varje enskild borrning, skulle underrättas på visst sätt senast två veckor innan arbeten påbörjades. Dessa åtgärder får anses ha varit ägnade att begränsa risken för skada och intrång. Mot den bakgrunden bedömer Justitiekanslern att det inte heller i detta senare skede har funnits tillräckliga skäl för Bergsstaten att på eget initiativ ompröva säkerhetens storlek.
Till bilden hör också att samebyn har delgetts eller fått kopia av samtliga aktuella beslut att bevilja undersökningstillstånd, liksom beslutet att medge överlåtelse av undersökningstillståndet för Vindelvagge nr 1. Av besluten om undersökningstillstånd framgår att tillstånden var förenade med villkor att tillståndsinnehavaren skulle ställa säkerhet innan undersökningsarbetena påbörjades. Samebyn har alltså på detta sätt informerats om att säkerhet skulle ställas av tillståndsinnehavaren. Som Bergsstaten har framfört hade uppgift om att bolaget ställt säkerhet och storleken på denna kunnat begäras genom kontakt med Bergsstaten. Samebyn får därmed anses ha haft möjlighet att framställa invändningar mot säkerheten och få den prövad av länsstyrelsen på sätt som föreskrivs i 17 kap. 2 § minerallagen. Några sådana invändningar har dock inte framställts förrän inom ramen för nu aktuellt ärende.
Av det ovan redovisade framgår att det i hög grad har varit en bedömningsfråga om Bergsstaten – med frångående av tillämpade schablonbelopp – borde ha uppmanat bolaget att ställa säkerhet med högre belopp. I avsaknad av någon invändning från samebyn eller annan tydlig indikation på att ställd säkerhet inte skulle vara tillräcklig kan den bedömning som Bergsstaten har gjort enligt Justitiekanslern inte anses ha varit så oriktig att den innefattar fel eller försummelse i skadeståndslagens mening.
Godkännande av ställd säkerhet
Godkännande av ställd säkerhet
En annan fråga är om det förhållandet att någon invändning mot säkerheten inte gjordes av samebyn medför att ett godkännande i den mening som avses i 17 kap. 2 § minerallagen har förekommit. Frågeställningen blir alltså om Bergsstaten, i avsaknad av ett uttryckligt godkännande från samebyn av säkerheten, borde ha låtit länsstyrelsen pröva saken. Som det får uppfattas är Bergsstatens inställning att det har ankommit på samebyn att framställa invändningar mot den av bolaget ställda säkerheten för att få frågan prövad av länsstyrelsen.
Av en promemoria från Bergsstaten den 25 april 2005, upprättad av dåvarande bergmästaren, framgår att myndigheten har övervägt hur ett godkännande av säkerhet ska gå till. I promemorian konstateras att ett godkännande i många fall kan vara förenat med praktiska svårigheter. I promemorian sägs bl.a. följande.
Att ställa säkerhet för just undersökningsarbeten kan […] knappast praktiskt göras för alla fastigheter som berörs av tillstånd var för sig. Därför har det förekommit att ett ”stående” säkerhetsbelopp har beräknats för ett företags samtliga undersökningsarbeten. Detta belopp har därefter ställts som en stående säkerhet som inte ändrats annat än om omfattningen av undersökningsarbetena totalt i företaget ändrats. Anledningen till valet av stående säkerhet har varit av praktisk natur.
Något godkännande av säkerhetsbeloppet från dem till vars förmån säkerheten har ställts har i dessa fall varit ogörligt eftersom det varit tusentals markägare och kretsen av dessa dessutom varit snabbt föränderlig. Regeln i 17:2 om länsstyrelsernas prövning har inte heller tillämpats i dessa fall mest beroende på att någon särskild länsstyrelse inte kunnat identifieras eftersom undersökningsarbetena avsett flera olika län och också i relation till länsgränserna varit snabbt föränderliga. För stående säkerheter har länsstyrelsegodkännande därför inte inhämtats såvitt känt.
Konsekvensen av att en stående säkerhet finns, dock utan att vara godkänd av länsstyrelsen, har inte prövats av domstol. Det kan dock förmodas att konsekvensen knappast kan vara att det belopp som reserverats inte anses kunna utgöra säkerhet. I stället får konsekvensen av frånvaron av länsstyrelsegodkännande anses vara begränsad till att det skydd för borgenärerna saknas som länsstyrelseförfarandet är avsett att utgöra. Därför är det viktigt att beloppet åtminstone inte är för snävt tilltaget.
Information om ekonomisk säkerhet finns även på Bergsstatens webbplats. Där anges bl.a. följande.
Ett undersökningstillstånd är förenat med villkor om att tillståndsinnehavaren, innan undersökningsarbeten påbörjas, ska ställa ekonomisk säkerhet avseende ersättning till mark- och sakägare för skada eller intrång som ändå kan uppstå. Säkerhet som inte kan godtas av mark- och sakägare som berörs av undersökningsarbeten ska på begäran av denne prövas till utformning och storlek av länsstyrelsen.
Enligt 17 kap. 2 § minerallagen ska länsstyrelsen pröva en säkerhet som inte har godkänts av den till vars förmån den har ställts – i detta fall samebyn. En tolkning enligt bestämmelsens ordalydelse leder närmast till att lagen skulle kräva ett uttryckligt godkännande från den eller dem till vars förmån säkerheten har ställts för att frågan inte ska underställas länsstyrelsen. Såvitt känt för Justitiekanslern finns det inte några förarbetsuttalanden eller någon rättspraxis som talar i en annan riktning. Utgångspunkten i nämnda promemoria synes också – till skillnad från Bergsstatens inställning i detta ärende och vad som anges på myndighetens webbplats – vara att lagen kräver ett uttryckligt godkännande. Justitiekanslern har – av de skäl som anförs i promemorian – förståelse för att det i vissa fall kan vara förenat med praktiska svårigheter att inhämta ett sådant godkännande. Det är emellertid inte tillräckligt för att göra avsteg från ett krav på godkännande som ställs upp i lagen. Övervägandena i promemorian kan inte uppfattas på annat sätt än att de interna rutinerna har utformats med insikt om de risker som Bergsstatens hantering av frågan om godkännande av säkerhet innebär för dem till vars förmån säkerheten ska ställas. Genom att i detta fall ha underlåtit att underställa länsstyrelsen prövning av säkerheten, trots att samebyn inte hade godkänt den, måste Bergsstaten anses ha åsidosatt bestämmelsen i 17 kap. 2 § minerallagen på ett sådant sätt som innebär fel eller försummelse enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen.
Skadeståndsinstitutet har till huvudsakligt syfte att återställa den skadelidande i det läge som skulle ha gällt om den skadegörande handlingen inte hade utförts. Samebyn ska alltså i princip försättas i den ekonomiska situation som den skulle ha befunnit sig i om felet inte hade begåtts, dvs. att säkerheten hade prövats av länsstyrelsen.
Som tidigare nämnts regleras det inte i minerallagen hur stor säkerheten för att kunna ersätta den skada eller intrång som föranleds av undersökningsarbeten ska vara. Oavsett detta finns det inte något som talar för att länsstyrelsen i detta fall skulle ha krävt säkerhet med ett belopp i den storleksordning som samebyn har begärt ersättning med. Det ska då beaktas att det ofta är först i ett senare skede än i anslutning till en begäran om undersökningstillstånd som det klargörs vad intrånget närmare innebär och vilka eventuella skador som kan komma att uppkomma. Såvitt framkommit av utredningen här har det inte initialt funnits några förhållanden som gav vid handen att risken för skador i detta fall var större än normalt. Sammantaget finns därför inte på befintligt underlag skäl att utgå ifrån att länsstyrelsens prövning av säkerheten i det skedet skulle ha lett till något annat resultat än den säkerhet om 50 000 kr som bolaget redan hade ställt. Det kan då inte heller anses föreligga något orsakssamband mellan underlåtenheten att underställa länsstyrelsen beslutet om säkerhet och den skada som samebyn nu begär ersättning för.
Det är oklart hur länge skyldigheten för Bergsstaten att låta länsstyrelsen pröva säkerheten har kvarstått. I princip får en sådan skyldighet anses ha funnits så länge något godkännande från samebyn inte hade inhämtats. Samtidigt måste det beaktas att syftet med säkerheten med tiden kan gå förlorat med anledning av att det processuella regelverket tillhandahåller andra möjligheter för en borgenär att trygga sin fordran.
Det är i efterhand inte möjligt att dra någon säker slutsats i frågan om länsstyrelsen hade krävt att säkerhet skulle ställas med ett högre belopp med anledning av de ersättningskrav samebyn framställde mot bolaget. Det finns dock inte tillräckliga skäl att utgå ifrån att redan den omständigheten att samebyn hade framställt sitt ersättningskrav skulle ha lett till ett beslut om skyldighet att öka säkerheten.  Däremot ligger det nära till hands att anta att länsstyrelsen hade ställt ett sådant krav på bolaget i vart fall med anledning av bergmästarens beslut den 24 februari 2011. Det får då anses ha stått klart att säkerheten inte kunde anses tillräcklig för att trygga samebyns fordran mot bolaget. Å andra sidan måste det beaktas att samebyn då hade möjlighet att omedelbart ansöka om verkställighet av beslutet hos Kronofogdemyndigheten (se 3 kap. 1 § första stycket 6 och 20 §§ jämförd med 3 kap.4 och 6 §§utsökningsbalken samt 8 kap.8 och 10 §§minerallagen). Det får därför anses högst osäkert om det hade funnits något syfte med att kräva en högre säkerhet för att trygga samebyns fordran med anledning av beslutet. Det mesta talar i stället för att en sådan begäran skulle ha avslagits på grund av att syftet med säkerheten hade förfallit.
Sammanfattningsvis är det därmed inte visat att det finns något sådant direkt orsakssamband mellan Bergsstatens fel eller försummelse och samebyns skada som är en förutsättning för skadeståndsansvar.
Med hänvisning till vad som tidigare har sagts om samebyns möjligheter att framställa invändningar mot säkerheten och på så sätt få den prövad av länsstyrelsen kunde det också finnas skäl att vid en skadeståndsrättslig bedömning överväga om samebyn har förhållit sig passiv på sådant sätt att detta kan ha betydelse för frågan om medvållande enligt 6 kap. 1 § skadeståndslagen. Det saknas dock skäl för Justitiekanslern att nu ta ställning till om det kunde finnas anledning jämka ett eventuellt skadestånd till samebyn.
Underlåtenhet att vidta åtgärder inom ramen för bergmästarens tillsyn
Underlåtenhet att vidta åtgärder inom ramen för bergmästarens tillsyn
Enligt 15 kap. 1 § minerallagen utövar bergmästaren tillsyn över efterlevnaden av minerallagen och av villkor eller föreskrifter som meddelats med stöd av den.
Samebyn har gjort gällande att bergmästaren, inom ramen för sitt tillsynsuppdrag, borde ha vidtagit mer kraftfulla åtgärder mot bolaget och att i vart fall uppgifterna i bolagets årsredovisning för år 2008, som registrerades hos Bolagsverket i slutet av maj 2009, borde ha föranlett någon åtgärd från bergmästarens sida.
När det gäller kontroller av den av bolaget ställda säkerheten framgår det av Bergsstatens yttrande att det under år 2008 infördes rutiner vid myndigheten gällande kontroller av säkerhet som ska ställas av tillståndshavare av undersökningstillstånd. Sedan rutinerna införts har Bergsstaten genomfört årliga kontroller för att säkerställa att säkerhet har ställts och att ställd säkerhet överensstämmer med tillämpade schablonbelopp. Det finns inte något som talar för att bolaget inte omfattades av dessa kontroller under åren 2008 – 2013. Enligt vad Bergsstaten har anfört har varje kontroll visat att bolaget har ställt säkerhet i enlighet med tillämpade schablonbelopp, varför bolaget inte anmodats att utöka säkerheten.
Bergsstaten har alltså i detta avseende fullgjort kontrollerna av bolaget enligt de rutiner som har tillämpats från och med 2008. Med hänsyn till resultatet i samebyns fall kan det dock diskuteras om rutinerna i alla delar varit ändamålsenliga och inneburit tillräcklig kontroll. Detta gäller inte minst då myndighetens rutiner uppenbarligen har utformats med frångående av det krav på godkännande av säkerheten som minerallagen föreskriver. Mycket talar för att det hade behövts en mer individualiserad bedömning och en kontinuerlig uppföljning av om ställd säkerhet fortfarande kunde anses betryggande. Såvitt framkommit av utredningen här har någon sådan uppföljning inte skett.
Justitiekanslern noterar emellertid att enligt numera gällande lagstiftning (fr.o.m. den 1 augusti 2014) ska arbetsplaner innehålla bl.a. en bedömning av hur stor skada eller hur stort intrång som undersökningsarbetet kommer att medföra, information om hur eventuella skador eller intrång kommer att regleras samt uppgift om vilken form av säkerhet tillståndshavaren har för att fullfölja utbetalningen av ersättningen och om storleken på säkerheten (3 kap. 5 § 9 minerallagen). Av förarbetena framgår att syftet med bestämmelsen är att ge mottagaren möjlighet att bedöma om säkerheten är tillräckligt stor för att täcka kostnaden för eventuella skador och tillfälle att invända mot arbetsplanen om den ställda säkerheten anses vara för låg (Se SOU 2012:73 s. 172 och prop. 2013/14:159 s. 22). Bergsstatens beslut att fastställa en arbetsplan kan överklagas. I och med dessa lagändringar torde behovet av att Bergsstaten inför nya rutiner för regelbunden omprövning och kontinuerlig uppföljning av säkerhetens storlek ha minskat.
Att bergmästaren granskar tillståndsinnehavarens årsredovisning för att få ett underlag för fortsatt ställningstagande i ärendet kan i vissa fall vara en lämplig åtgärd. Någon allmän skyldighet att göra en sådan granskning finns dock inte. En sådan kontroll bör normalt förutsätta att det har framkommit omständigheter som gör till exempel att tillståndshavarens möjligheter eller avsikter att bedriva en ändamålsenlig undersökning kan ifrågasättas. Såvitt framgår av utredningen här har det beträffande bolaget framkommit sådana omständigheter först i februari 2013, vilket då också föranledde bergmästaren att återkalla bolagets tillstånd.
På samma sätt som det har varit en bedömningsfråga om bergmästaren borde ha uppmanat bolaget att ställa säkerhet med högre belopp har det varit en bedömningsfråga om det i något skede fanns skäl att vidta ytterligare kontrollåtgärder avseende ställd säkerhet alternativt utfärda någon form av föreläggande mot bolaget. Bergmästarens ställningstagande kan enligt Justitiekanslern inte heller i dessa delar anses så felaktiga att skadeståndsansvar har uppkommit för staten.
Det bör tilläggas att det får anses högst oklart på vilket sätt eventuella förelägganden, med eller utan hot om vite, skulle ha kunnat förhindra att samebyn drabbades av den skada som ersättningsanspråket avser.
Avslutande synpunkter
Avslutande synpunkter
Av det anförda framgår att Bergsstaten har agerat felaktigt eller försumligt genom att åsidosatta bestämmelsen i 17 kap. 2 § minerallagen, men att samebyns skadeståndsanspråk ska avslås på grund av bristande orsakssamband.
Med dessa uttalanden avslutas ärendet här.