Särskild avgift enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade ska inte utgå då den enskilde förklarat sig endast godta ett visst boende som kommunen inte kunnat tillhandahålla.
I en ansökan hos Länsrätten i Skåne län yrkade Länsstyrelsen i Skåne län att länsrätten skulle ålägga Lunds kommun att betala en särskild avgift om minst 49 000 kr per månad från den 18 mars 2003 till det datum som länsrätten ålade kommunen att betala avgiften. Till stöd för ansökan anfördes bl.a. följande. Vård- och omsorgsnämnden avslog den 11 november 2002 P.L:s ansökan om bostad med särskild service för vuxna enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS. Länsrätten förpliktade i dom den 17 december 2002 vård- och omsorgsnämnden att till henne utge den sökta insatsen. Nämnden har uppgett att Lunds kommun planerar att bygga bostäder med särskild service för vuxna i södra delen av Lund under perioden 2005-2007. Vidare har nämnden uppgett att god man för P.L. har uttalat att hon, under förutsättning att den planerade byggnationen kommer igång, vill avvakta med verkställigheten tills dessa bostäder står färdiga. I och med att domen inte verkställts har P.L. inte fått den insats hon har rätt till. Enligt uppgift från nämnden beräknas kostnaden för den aktuella insatsen uppgå till 49 000 kr per månad. Dröjsmålet har varat i 18 månader från domens datum. Oskäligt dröjsmål uppkommer tre månader efter länsrättens dom, dvs. den 18 mars 2003. Redan vid detta tillfälle har men uppkommit för P.L. Den omständigheten att god man för P.L. har förklarat sig nöjd med att vänta med verkställighet av länsrättens dom till 2005-2007 ändrar inte länsstyrelsens inställning i ärendet.
Lunds kommun bestred ansökan och anförde bl.a. följande. I sin verksamhetstillsyn för den 15 juni 2003 anmodade länsstyrelsen nämnden att inkomma med en redogörelse av planeringen för P.L. samt uppgift om när länsrättens dom kommer att verkställas. I tjänsteutlåtande den 30 juli 2003 redogjorde nämnden för planerade åtgärder. I beslut den 1 oktober 2003 avslutade länsstyrelsen ärendet och förklarade sig nöjd med vidtagna åtgärder. Efter det att länsstyrelsen beslutat att avsluta tillsynsärendet har en fortsatt planeringskontakt hållits med god man. Man har diskuterat om en bostad i projektet på Valdemars väg, särskilt anpassad bostad enligt 9 § 9 LSS, skulle vara lämplig för P.L. Bostäderna på Valdemars väg är utformade tillsammans med brukare och deras företrädare och beräknas stå färdiga under 2005. Tillsyn och omvårdnad sker genom att brukarna har personlig assistans genom beslut enligt lagen (1993:389) om assistansersättning, LASS, och då P.L. sedan 2001 har LASS-ersättning bedömdes att detta bostadsalternativ kunde vara av intresse för henne. God man önskade dock en renodlad gruppbostad i det planerade projektet Harlösabanan i centrala Lund. God man har varit tydlig i sin avsiktsförklaring att P.L. för att få goda levnadsvillkor enligt 7 § LSS behöver en gruppbostad tillsammans med jämnåriga som har likartat funktionshinder och likartad funktionsnivå som hon själv. Det har klart framkommit att god man inte accepterar en plats som i och för sig är en godtagbar gruppbostad men där medboende har en annan ålder eller en annan funktionsnivå. Bostaden och personalsammansättningen uppfyller de krav som kan ställas på en gruppbostad men det kan inte anses godtagbart och befrämja en god samverkan med brukare och gode män att gå emot en tydlig avsiktsförklaring från god man genom att erbjuda en ung brukare en plats som inte alls överensstämmer med önskemålen. I nämndens planering finns även bostäder inom projektet Annehem i norra delen av Lund. Även dessa bostäder beräknas vara färdigställda under perioden 2005-2007. Diskussion har förts om dessa bostäder är ett alternativ, men den gode mannen föredrar en bostad för P.L. i projektet Harlösabanan. God man samt P.L. inbjöds i maj månad 2004 till planeringsträff för att tillsammans med andra gode män samt brukare som har uttalat ett intresse för att bo i gruppbostad att tillsammans med nämnden fortsätta påbörjad planering med bl.a. diskussion om utformning av planerade gruppbostäder på Annehemsområdet respektive Harlösabanan. Vid telefonkontakt under april 2004 och personligt sammanträffande den 20 juli 2004 avgav god man ånyo en avsiktsförklaring att man begärde att få domen för P.L. verkställd genom en bostad inom den planerade gruppbostaden i projekt Harlösabanan. En skriftlig avsiktsförklaring inkom från god man den 23 juli 2004. Således har gode mannen, som ända sedan ansökan och dom om bostad med särskild service enligt 9 § 9 LSS varit medveten om att väntetiden för just projektet Harlösabanan är tre - fyra år, i flera avsiktsförklaringar begärt verkställighet i just detta projekt samt förklarat sig nöjd med handläggningen av ärendet. Lunds kommun finner det orimligt att i strid med begäran från god man och legal företrädare för P.L. erbjuda bostäder som den legala företrädaren varken önskar eller vill att P.L. skall bo i. Handläggningen av ärendet gällande verkställighet av dom i länsrätten den 13 december 2002 har helt skett i enlighet med begäran av god man och legal företrädare för P.L.
Länsstyrelsen anförde härefter bl.a. följande. Beslutet daterat den 1 oktober 2003 skall tolkas på så sätt att länsstyrelsen vid detta tillfälle ville avvakta med att ansöka om särskild avgift. Den tidigare handläggningen av aktuellt ärende medförde inte att länsstyrelsen ansåg sig förhindrad att öppna ett nytt ärende och därefter ansöka om särskild avgift.
Länsrätten i Skåne län (2005-05-19, ordförande Beasley) yttrade: Av 28 a § LSS följer att en kommun eller ett landsting som underlåter att utan oskäligt dröjsmål tillhandahålla en insats enligt 9 § som någon är berättigad till enligt en domstols avgörande, skall åläggas att betala en särskild avgift. - Enligt 28 b § samma lag skall den särskilda avgiften fastställas till lägst tio tusen kronor och högst en miljon kronor. När avgiftens storlek fastställs skall det särskilt beaktas hur länge dröjsmålet har pågått och hur allvarligt det i övrigt kan anses vara. Avgiften får efterges om det finns synnerliga skäl för det. I ringa fall får inte någon avgift tas ut. - I förarbetena till lagstiftningen anges bl.a. följande (prop. 2001/02:122 s. 22-25 och 29-30). Syftet är inte att avgiften skall utgöra en fakultativ möjlighet att tillgripa vid fall av domstolstrots utan sanktionsavgiften bör utgöra en obligatorisk påföljd som under vissa förutsättningar kan bortfalla. Det klandervärda beteendet får anses inträffa redan när kommunen eller landstinget underlåter att tillhandahålla insatsen eller biståndet. Det saknar i detta sammanhang betydelse om domen senare skulle undanröjas i högre instans. Det bör därför inte ställas upp något krav på att avgörandet skall ha vunnit laga kraft för att en kommun eller ett landsting skall kunna påföras en sanktionsavgift. Det kan dock inte anses rimligt att kommunen eller landstinget alltid skall kunna tillhandahålla en viss insats omedelbart. Skyldigheten att betala sanktionsavgift kan alltså inte knytas till dagen för domen. Det bör inte ställas upp något krav på uppsåt eller oaktsamhet för att en avgiftsskyldighet skall uppstå. Sanktionsavgifter har regelmässigt både ett repressivt och ett vinsteliminerande inslag. Detta medför att avgifterna uppgår till belopp som överstiger de böter som kan komma i fråga för brott av liknande svårighetsgrad som överträdelsen. Avsikten med den nu föreslagna sanktionsavgiften är att den skall sättas så högt att den motverkar domstolstrots inom de aktuella områdena. Förslaget skulle inte uppnå sitt syfte om det medförde en möjlighet för en kommun eller ett landsting att medvetet ådra sig en sanktionsavgift med ett lägre belopp än vad det skulle kosta att tillhandahålla insatsen eller biståndet. Mot denna bakgrund anser regeringen att en rimlig högsta nivå på sanktionsavgiften är en miljon kronor. - Vad gäller frågan om möjlighet till eftergift anförde Lagrådet följande (a. prop. s. 51). Avgiften får enligt den föreslagna 28 b § efterges om det finns synnerliga skäl för det. I författningskommentaren anges att skäl till eftergift kan vara att dröjsmålet inte är bagatellartat men att det ändå inte kan anses rimligt att lasta kommunen eller landstinget för vad som förekommit. Lagrådet noterar att de omständigheter som sålunda bör kunna anses utgöra synnerliga skäl är omständigheter som legat utanför kommunens eller landstingets kontroll. Att man i sin ekonomiska planering prioriterar medlen på ett sådant sätt att resurserna inte räckt till för att tillhandahålla insatser enligt den förevarande lagen kan sålunda inte utgöra skäl för eftergift. Däremot torde det inte vara helt uteslutet att - inom snäva ramar - som en faktor beakta svårigheter med ekonomisk omprioritering då det gäller att bedöma om ett dröjsmål är oskäligt eller då fråga blir om att bestämma den särskilda avgiftens storlek. - Socialstyrelsen ändrade år 1996 sina allmänna råd Handläggning och dokumentation inom socialtjänsten, 1994:3, i den del de rörde tillhandahållande av gruppbostäder m.m. I de nya råden (SOSFS 1996:2) anförde Socialstyrelsen bl.a. att en framställan om särskild boendeform bör bifallas om kommunen med säkerhet kan tillhandahålla den begärda insatsen inom rimlig tid. Socialstyrelsen anförde vidare att vad som kan anses vara rimlig tid får bedömas i varje enskilt fall men bör inte överstiga tre månader. Dessa allmänna råd har numera upphävts. - I beslut den 6 september 2000, dnr 2577-2000, som bl.a. berörde frågan hur myndighet skall gå till väga när det förväntas bli svårt att verkställa ett beslut om bistånd enligt LSS som sökanden är berättigad till, hänvisade Justitieombudsmannen (JO) till ovan nämnda allmänna råd. Han anförde att vad Socialstyrelsen där anfört äger en allmän giltighet och att enligt hans mening kan Socialstyrelsens bedömning tjäna som riktlinje för vad som är rimlig tid för verkställande av begärd insats. - Kammarrätten i Göteborg har i dom den 13 september 2004 (mål nr 4966-03) bedömt frågan om oskäligt dröjsmål enligt nu aktuell bestämmelse. Målet gällde bostad med särskild service. Socialnämnden hade avslagit ansökan med hänvisning till att behovet inte kunde tillgodoses på grund av resursbrist. Kommunen anförde att det inte fanns möjligheter att verkställa den efterföljande länsrättsdomen omgående men att två olika fastigheter skulle byggas. Kammarrätten konstaterade att kommunen hade varit medveten om behovet alltsedan socialnämndens avslagsbeslut. Som en allmän riktlinje i ett sådant fall borde, menade kammarrätten, gälla att det inte kan godtas att tillhandahållandet dröjer mer än ett år från det att kommunen blivit medveten om behovet av insats. - Länsrätten gör följande bedömning. - Verkställighet. - Lunds kommun har genom länsrättens dom den 17 december 2002 ålagts att till P.L. utge insatsen bostad med särskild service för vuxna enligt 9 § 9 LSS. Ännu vid länsstyrelsens ansökan den 15 juni 2004 har insatsen inte tillhandahållits. Kommunen har anfört att P.L:s inflyttning till särskilt boende i Harlösabanan kommer att kunna ske någon gång under perioden 2005-2007 samt hänvisat till att ärendet såvitt avser verkställighet har skett i enlighet med P.L:s önskemål såsom de framställts av hennes gode man. Att den enskilde förklarat sig villig att vänta på ett visst byggprojekt kan inte medföra att kommunen fritas från sin skyldighet att tillhandahålla en insats genom att exempelvis erbjuda annat fullvärdigt LSS-boende. Kommunen har i förevarande fall anfört att andra boenden har erbjudits men att P.L:s gode man förklarat att man önskar invänta en bostad i Harlösabanan. Av utredningen framgår dock att dessa förslag har avsett boenden med planerad inflyttning 2004-2005 utan närmare tidsangivelse. Med hänsyn till det anförda finner länsrätten att kommunen inte kan anses ha verkställt länsrättens dom. Det förhållandet att länsstyrelsen avslutat ett tidigare tillsynsärende föranleder inte någon annan bedömning. - Oskäligt dröjsmål. - Vid bedömningen av om det föreligger oskäligt dröjsmål måste det göras en nyanserad bedömning i det enskilda fallet med beaktande av ett flertal faktorer. Sådana faktorer är exempelvis insatsens art och omfattning, anledningen till kommunens avslag samt hur lång tid som förflutit mellan avslagsbeslutet och den gynnande länsrättsdomen. I förevarande mål är det fråga om bostad med särskild service, vilket typiskt sett är en insats som kan kräva en viss tid att verkställa. Lunds kommun har anfört att man haft en otillräcklig tillgång på bostäder som man menat skulle passa P.L. men att nybyggnation av bostäder påbörjats. Dröjsmål som har sin grund i att nybyggnation krävs kan dock inte alltid anses skäligt till dess att byggnationen är klar. I förevarande fall har kommunens avslagsbeslut den 11 november 2002 inte motiverats med att P.L. inte bedömdes vara berättigad till insatsen utan med att insatsen inte kunde tillhandahållas inom rimlig tid. Lunds kommun har således sedan i vart fall den 11 november 2002 varit medveten om P.L:s behov av bostad men trots detta inte verkställt länsrättens dom. Med beaktande av det anförda finner länsrätten att oskäligt dröjsmål uppkommit elva månader efter länsrättens dom, dvs. den 17 november 2003. - Eftersom länsstyrelsen enligt 28 d § LSS har möjlighet att på nytt ansöka om utdömande av särskild avgift - om en kommun även efter det att man ålagts betala avgift dröjer med verkställigheten - får det inte råda någon oklarhet om vilken tid som omfattas av länsrättens dom om särskild avgift. Starttidpunkten för denna tid bör vara när kommunens dröjsmål övergår till att bli oskäligt. Sluttidpunkten för den period som skall prövas av länsrätten bör av enkelhets- och förutsägbarhetsskäl vara tidpunkten för länsstyrelsens ansökan eller i förekommande fall tidpunkten för verkställighet av den ifrågavarande insatsen. I förevarande fall har länsrätten funnit att domen inte kan anses verkställd varför slutpunkten för det oskäliga dröjsmål som nu bedöms bör bestämmas till tiden för länsstyrelsens ansökan, dvs. den 16 juni 2004. Den period som avgiften i målet omfattar är således den 17 november 2003 till den 16 juni 2004, dvs. cirka sju månader. - Avgiftens storlek. - Som framgår av ovan angivna förarbeten bör den särskilda avgiften ha både ett vinsteliminerande och ett repressivt inslag. Vid en sammantagen bedömning av omständigheterna i målet finner länsrätten att den särskilda avgiften skall bestämmas till skäliga 250 000 kr för den aktuella perioden. Det har inte framkommit synnerliga skäl för eftergift av avgiften. - Länsrätten ålägger Lunds kommun att till staten erlägga en särskild avgift om 250 000 kr.
Länsstyrelsen överklagade länsrättens dom och yrkade att kammarrätten skulle ålägga Lunds kommun att betala en särskild avgift enligt 28 a-c §§ LSS med ett belopp om minst 49 000 kr per månad från den 18 mars 2003. Till stöd för sin talan anförde länsstyrelsen i huvudsak följande. Länsstyrelsen vidhåller att oskäligt dröjsmål uppkommer tre månader efter länsrättens förpliktande dom. Lunds kommun har uppgett att den faktiska kostnaden för den i målet aktuella insatsen, gruppbostad enligt 9 § 9 LSS, uppgår till 49 000 kr per månad. Det är inte rimligt att den enskilde genom ett medgivande kan undandra kommunen dess skyldighet att tillhandahålla det boende som den enskilde blivit berättigad till. Enligt 5 kap. 8 § socialtjänstlagen (2001:453), SoL, skall kommunen göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena för personer med fysiska och psykiska funktionshinder och planera sina insatser för dessa personer. Lunds kommun har därmed ansvar för att ha en långsiktig planering för utbyggnad av bostäder med särskild service för de personer som behöver sådant boende. I detta ärende är den enskildes behov av bostad med särskild service sedan länge väl känt av kommunen. Att den i ärendet aktuella detaljplanen blivit överklagad har inte någon betydelse för frågan om oskäligt dröjsmål och utgör inte heller synnerliga skäl att sätta ned den särskilda avgiften. Länsstyrelsen har inte tidigare känt till att P.L. erbjudits en gruppbostad i kvarteret Hillebarden i Lund med beräknad inflyttning oktober 2006. Detta påverkar emellertid inte länsstyrelsens inställning i målet. Av handlingarna framgår inte att Lunds kommun skulle ha lämnat något annat konkret erbjudande om annan godtagbar bostad än den som P.L. begärt att få. Det har enbart förts diskussioner. Länsrätten har i sin dom ålagt kommunen att betala sammanlagt 250 000 kr för den period som rätten ansåg utgjorde oskäligt dröjsmål, dvs. för cirka sju månader. Detta motsvarar en månadssumma på cirka 37 500 kr. Att kommunen haft faktiska kostnader om visst belopp utgör inte skäl för nedsättning av den särskilda avgiften. Någon annan omständighet som motiverar en sänkning av den yrkade särskilda avgiften har inte heller framkommit.
Även Lunds kommun överklagade länsrättens dom och yrkade att kammarrätten skulle besluta att inte ålägga kommunen någon särskild avgift enligt LSS. Till stöd för sin talan åberopade kommunen vad som tidigare anförts och tillade följande. Något oskäligt dröjsmål har inte uppstått. För det fall kammarrätten trots allt skulle finna att oskäligt dröjsmål uppstått, skall detta anses ha skett tidigast 1,5 år efter det att kommunen blivit medveten om P.L:s behov av särskild bostad. Enligt Svenska Kommunförbundet är en byggtid på 1,5 år att anse som rimlig när kommuner måste bygga nya bostäder för att tillgodose LSS-behov. Vidare är det rimligt att den enskilde genom medgivande kan undandra kommunen dess skyldighet att tillhandahålla det boende som den enskilde har blivit berättigad till genom dom. Då lagstiftningen bygger på den enskildes självbestämmanderätt och insatser endast skall ges den enskilde om han begär det måste den enskilde kunna besluta att kommunen inte skall tillhandahålla en insats. Då den särskilda avgiften enligt LSS tillkommit för att motverka kommuners domstolstrots och värna om de funktionshindrades rättigheter, är det inte rimligt att ålägga kommunen någon särskild avgift i förevarande fall. Kommunen har beaktat den enskildes önskemål helt i enlighet med lagstiftningens allmänna inriktning. En särskild avgift i detta fall skulle snarast motverka de funktionshindrades intressen, eftersom en sådan dom skulle innebära att kommunen inte skall låta den enskilde bestämma själv över sitt boende. P.L:s gode man har till vård- och omsorgsförvaltningen klart framfört att endast en renodlad gruppbostad i det planerade projektet Harlösabanan i centrala Lund kommer att accepteras som verkställighet av domen. Projektet Harlösabanan beräknades vara färdigställt år 2005-2007. Med hänsyn till att detaljplanen överklagats till regeringen kommer så inte att bli fallet. P.L. har sedan länsrättens beslut erhållit insatser från kommunen genom personlig korttidsvård och personlig assistans. Dessa insatser skulle ha bortfallit om hon erhållit boende med särskild service i enlighet med länsrättens dom. Diskussioner har fortlöpande förts mellan kommunen och P.L:s gode man angående olika konkreta alternativ till särskild bostad. Bland annat diskuterades en särskilt anpassad lägenhet som skulle byggas på Valdemars väg i Lund samt lämnades därefter erbjudande om gruppbostad i kvarteret Hillebarden i Lund. P.L. önskar fortfarande avvakta gruppbostaden på Harlösabanan. Kostnaden för P.L:s korttidsvård och personliga assistans uppgick under perioden den 17 november 2003 - den 16 juni 2004 till 265 932 kr. Det faktum att domen inte kunnat verkställas innebär således inte någon större besparing för kommunen. Med hänsyn till att P.L. uttalat att hon inte accepterar annan särskild bostad än gruppboende vid Harlösabanan samt att detta projekt fördröjts på grund av överklagande av detaljplan kan kommunens agerande i detta ärende knappast anses som klandervärt. Det förhållandet att en särskild avgift i detta mål inte uppfyller något av lagstiftningens syften måste innebära att synnerliga skäl för eftergift föreligger, även om rätten finner att ett oskäligt dröjsmål med verkställigheten har förelegat.
Kammarrätten i Göteborg (2007-10-10, Sanders, Rose, Bowman, referent) yttrade: Vård- och omsorgsnämnden i Lunds kommun avslog den 11 november 2002 P.L:s ansökan om insatsen bostad med särskild service för vuxna enligt 9 § 9 LSS med hänvisning till resursbrist. I dom den 13 december samma år förpliktigade länsrätten nämnden att tillhandahålla insatsen utan dröjsmål. - Kammarrätten gör följande bedömning. - Av utredningen framgår att vård- och omsorgsförvaltningen och P.L:s gode man redan i samband med ansökan om insatsen bostad med särskild service diskuterade olika boendeformer. Den gode mannen klargjorde att P.L. önskade en renodlad gruppbostad med fast personalbemanning, liksom ett centralt läge och att övriga brukare skulle vara ungefär jämnåriga med henne och ha liknande funktionshinder. Den gode mannen informerades om kommunens planerade nybyggnationer, bl.a. om projektet Harlösabanan, och om att väntetiden kunde bli två till tre år. Den gode mannen förklarade att hon föredrog projektet Harlösabanan och att hon accepterade väntetiden. Hon har härefter vid upprepade tillfällen begärt att få den förpliktande domen verkställd genom boende i projektet och förklarat sig nöjd med kommunens handläggning. Senast framkom denna inställning i en skrivelse den 20 juni 2007. - Enligt kommunen har P.L. tackat nej till ett erbjudande om gruppbostad i kvarteret Hillebarden, vilken skulle stå klar i oktober 2006. Ingenting i utredningen motsäger att den erbjudna bostaden utgjorde ett fullvärdigt LSS-boende. Vid sådant förhållande får det ankomma på länsstyrelsen att visa att erbjudandet inte varit adekvat för P.L. Det har dock länsstyrelsen inte gjort. Länsrättens förpliktigande dom ska därför anses verkställd i oktober 2006 och ett dröjsmål om knappt fyra år läggas till grund för prövningen. Vid bedömningen av om detta dröjsmål är oskäligt eller ej måste visserligen beaktas att P.L., genom sin gode man, tydligt uttryckt önskemål om att erhålla en viss gruppbostad. Att hon accepterat att invänta detta boende innebär emellertid inte att den långa väntetiden varit ett önskemål från hennes sida. Kammarrätten anser därför att dröjsmålet är oskäligt. Lunds kommun kan därmed inte undgå att åläggas en särskild avgift. - Kammarrätten konstaterar att dröjsmålet pågått mycket länge och att kommunen borde ha kunnat förutse P.L:s behov av bostad med särskild service. I bedömningen av den särskilda avgiftens storlek skall emellertid även beaktas P.L:s inställning i boendefrågan och att hon har accepterat att invänta ett visst boende. Ingenting i utredningen motsäger att hon trots dröjsmålet tillförsäkrats goda levnadsvillkor. Vid en samlad bedömning av dröjsmålets längd och övriga omständigheter i målet anser kammarrätten att den särskilda avgiften skäligen bör bestämmas till 200 000 kr (jfr Regeringsrättens domar den 25 januari 2007, mål nr 5881-04, samt den 23 juli 2007, mål nr 4820-05, 5922-04 och Chang). Synnerliga skäl för eftergift föreligger inte. - Med ändring av länsrättens dom ålägger kammarrätten Lunds kommun att till staten betala en särskild avgift om 200 000 kr.
Vård- och omsorgsnämnden överklagade och yrkade att Regeringsrätten, med ändring av kammarrättens dom, skulle lämna länsstyrelsens ansökan om särskild avgift utan bifall eller i vart fall sätta ned den särskilda avgiften. Nämnden anförde bl.a. följande. Länsrätten i Skåne län beviljade P.L. genom dom den 13 december 2002 bostad med särskild service enligt 9 § 9 LSS. Det finns tre typer av bostäder enligt denna punkt - servicebostad, gruppbostad och annan särskilt anpassad bostad. - Ett boende i en servicebostad innebär att den funktionshindrade har en egen lägenhet från vilken han eller hon dygnet runt kan tillkalla servicepersonal. Assistansersättning kan utgå till den som bor i en servicebostad. - I en gruppbostad finns fast bemanning som tillgodoser de boendes stöd- och servicebehov vid alla tider på dygnet. Assistansersättning kan inte utgå till den som bor i gruppbostad. - I annan särskilt anpassad bostad finns ingen fast bemanning men assistansersättning kan utgå. Bostaden är personligt anpassad. - På grund av nämnda skillnader mellan olika bostäder med särskild service är det generellt sett betydligt svårare och tar längre tid att tillhandahålla en lämplig gruppbostad jämfört med att finna en lämplig servicebostad eller annan särskilt anpassad bostad. - P.L:s gode man har till vård- och omsorgsförvaltningen klart framfört att endast gruppbostad i centrala Lund där jämnåriga utvecklingsstörda bor kommer att accepteras. Dessa önskemål kan tillgodoses genom boende i gruppbostad i projektet Harlösabanan, som inledningsvis beräknades vara färdigställt år 2005-2007. Med hänsyn till att detaljplanen överklagats kommer så inte bli fallet. P.L. erhåller till dess insatser i form av korttidsvård och personlig assistans. - Under 2003 diskuterades om P.L. önskade erhålla särskilt anpassad bostad på Valdemars väg i utkanten av Lund, som enligt nämnden kunde tillförsäkra henne goda levnadsvillkor. P.L. meddelade att hon inte önskade boendet, bl.a. eftersom det inte rörde sig om ett renodlat gruppboende. - P.L. har även blivit erbjuden en gruppbostad i kvarteret Hillebarden, som även den ligger i utkanten av Lund. Gruppbostaden var klar för inflyttning i oktober 2006 och bedömdes av nämnden kunna tillförsäkra henne goda levnadsvillkor. P.L. avböjde erbjudandet, eftersom hon bedömde det vara bäst att avvakta färdigställandet av gruppbostaden på Harlösabanan. - Diskussioner har dessutom löpande förts mellan P.L. och kommunen om andra alternativ till bostad med särskild service. P.L. har varit tydlig med att hon önskar invänta gruppbostad på Harlösabanan. - P.L. hade kunnat erbjudas godtagbar bostad med särskild service, om kommunen inte beaktat hennes specifika önskemål. Med hänsyn härtill och till att löpande diskussion förts med P.L. angående andra alternativ, föreligger inte något oskäligt dröjsmål. Tvärtom har kommunen genom sitt agerande visat respekt för P.L:s självbestämmanderätt, vilket är ett av de grundläggande kraven för insatser enligt LSS. - Även om oskäligt dröjsmål skulle anses föreligga görs det gällande att kommunens agerande inte kan anses som klandervärt. Dröjsmålet beror inte på domstolstrots utan på att P.L. önskat avvakta verkställighet för att hennes önskemål till fullo ska kunna tillgodoses samt att boendet hon önskar har fördröjts på grund av överklagande av detaljplanen. Då dröjsmålet beror på omständigheter utanför kommunens kontroll, finns synnerliga skäl för att efterge den särskilda avgiften. Åtminstone måste orsakerna till dröjsmålet beaktas, så att den särskilda avgiften blir lägre än 200 000 kr.
Länsstyrelsen bestred bifall till överklagandet och anförde bl.a. följande. Länsstyrelsen vidhåller att oskäligt dröjsmål uppkommer tre månader efter länsrättens förpliktande dom. - Enligt 5 kap. 8 § SoL ska kommunen göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena för personer med psykiska och fysiska funktionshinder och planera för insatser för dessa personer. Lunds kommun har därmed ansvar för att ha en långsiktig planering för utbyggnad av bostäder med särskild service för personer som behöver sådant boende. I en långsiktig planering ingår även att ombesörja att det i kommunens detaljplaner finns tomter avsedda för en framtida utbyggnad av denna typ av bebyggelse. Att den aktuella detaljplanen blivit överklagad har inte någon betydelse för frågan om oskäligt dröjsmål och utgör enligt länsstyrelsens uppfattning inte heller synnerliga skäl för att sätta ned den särskilda avgiften. I detta ärende har den enskildes behov av bostad med särskild service sedan länge varit väl känt av kommunen. - Det är inte rimligt att den enskilde genom ett medgivande kan undandra kommunen dess skyldighet att tillhandahålla det boende som den enskilde blivit berättigad till. Att P.L. genom sin gode man framfört att hon föredrog en gruppbostad på Harlösabanan och att hon accepterade väntetiden innebär endast att hon godtagit kommunens åtgärder, inte att den sena flyttningen innebär något önskemål från hennes sida. Länsstyrelsen vidhåller därmed att dröjsmålet varit oskäligt.
Regeringsrätten (2009-03-11, Billum, Nordborg, Gordon, Flores, Melton) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Med verkan fr.o.m. den 1 juli 2002 infördes i SoL och i LSS nya regler om särskild avgift. Syftet med denna sanktion, vilken kan riktas mot den ansvariga kommunen eller landstinget, är att framtvinga en snabb verkställighet av en insats som någon enskild förklarats berättigad till genom ett avgörande av domstol, dvs. att motverka s.k. domstolstrots. Reglerna i LSS har, med verkan fr.o.m. den 1 juli 2008, ändrats redaktionellt i samband med införande av nya regler om särskild avgift på grund av dröjsmål med att verkställa en kommuns eller ett landstings beslut om insats enligt 9 § LSS.
Enligt 28 a § andra stycket LSS ska en kommun som inte inom skälig tid tillhandahåller en insats enligt 9 § som någon är berättigad till enligt en domstols avgörande åläggas att betala en särskild avgift.
Enligt 28 b § LSS fastställs den särskilda avgiften till lägst tio tusen kronor och högst en miljon kronor. När avgiftens storlek fastställs ska det särskilt beaktas hur lång tid dröjsmålet har pågått och hur allvarligt det i övrigt kan anses vara. Avgiften får efterges om det finns synnerliga skäl för det.
Regeringsrätten har i RÅ 2007 ref. 36 behandlat vissa allmänna förutsättningar för åläggande att betala särskild avgift enligt LSS. Regeringsrätten erinrade om att någon bestämd tidsgräns för när ett dröjsmål ska anses oskäligt inte angetts i lagstiftningen. Regeringsrätten uttalade vidare bl.a. följande.
Av det nu anförda framgår enligt Regeringsrättens mening att tillhandahållande av en lämplig gruppbostad kan vara betydligt mer komplicerat och tidsödande än tillhandahållande av en servicebostad eller annan särskilt anpassad bostad. Förutom de yttre krav som måste ställas på själva bostaden - krav som en kommun har möjlighet att ta hänsyn till i sin planering av bostäder för funktionshindrade - måste hänsyn också tas till sammansättningen av gruppen boende och till eventuella behov av kvalificerad personal. Också sådana svårigheter för en kommun att verkställa en dom om gruppbostad måste kunna beaktas vid bedömningen av om ett dröjsmål är oskäligt eller inte. Någon generell tidsgräns för när en dom om gruppbostad bör vara verkställd för att inte särskild avgift ska åläggas kommunen kan sålunda inte uppställas.
I sammanhanget ska erinras om det särskilda planeringsansvar som åvilar kommunen i förhållande till funktionshindrade kommuninnevånare. Enligt 15 § LSS hör sålunda till kommunens uppgifter bl.a. att fortlöpande följa upp vilka som omfattas av lagen och vilka deras behov av stöd och service är (punkt 1), samt att verka för att personer som omfattas av lagen får sina behov tillgodosedda (punkt 2). Av 5 kap. 7 § tredje stycket SoL följer vidare att kommunen ska inrätta bostäder med särskild service för dem som till följd av funktionshinder möter betydande svårigheter i sin livsföring och därför behöver ett sådant boende. Enligt 5 kap. 8 § andra stycket samma lag ska kommunen planera sina insatser för människor med fysiska och psykiska funktionshinder.
De angivna bestämmelserna lägger en skyldighet på kommunen att hålla sig informerad om och tillgodose behoven hos de personer inom kommunen vilka omfattas av LSS men också att planera för att tillgodose behov som kan förutses uppkomma först senare. Ett längre tidsperspektiv är härvid ofta nödvändigt, särskilt när det gäller planeringen av bostäder med särskild service. En kommun som medvetet åsidosätter sin planeringsskyldighet och av sådana skäl inte kan tillgodose kända eller förutsebara behov av t.ex. gruppbostad bör inte kunna åberopa platsbrist som ursäkt för att inte erbjuda en sådan bostad inom rimlig tid. Förhållandena kan emellertid vara sådana att kommunen, trots att den uppfyllt sin planeringsskyldighet, ställs inför oväntade behov eller inför en situation då många personer behöver bostad samtidigt. Det får i sådana fall accepteras om bostadserbjudandet dröjer något längre.
Vad gäller förutsättningarna för eftergift anförde regeringen bl.a. följande i förarbetena till reglerna om domstolstrots (prop. 2001/02:122 s. 30). Ett skäl till eftergift kan vara när dröjsmålet inte är bagatellartat men det ändå inte kan anses rimligt att lasta kommunen eller landstinget för vad som förekommit. Lagrådet noterar i sitt yttrande att de omständigheter som sålunda bör kunna anses utgöra synnerliga skäl är omständigheter som legat utanför kommunens eller landstingets kontroll. Att man i sin ekonomiska planering prioriterat medlen på ett sådant sätt att resurserna inte räckt till för att tillhandahålla insatsen kan sålunda inte utgöra ett skäl för eftergift.
En första fråga att ta ställning till är vad som avses med att en insats ska tillhandahållas inom skälig tid och om denna bedömning påverkas av att den enskilde endast godtar en viss bestämd insats - ett visst boende - som inte finns omedelbart tillgänglig.
I prop. 2007/08:43, vari föreslogs att de nu aktuella reglerna skulle utsträckas till att omfatta även kommunens egna beslut om insats, anfördes i denna del bl.a. följande (s. 19). En bedömning av hur lång tid nämnden skäligen bör få på sig måste alltid avgöras utifrån en individuell bedömning. Vid bedömningen av vad som i det enskilda fallet kan anses vara en skälig tid torde dock, enligt regeringens mening, kunna beaktas om det finns sådana särskilda omständigheter som kan utgöra grund för nedsättning eller eftergift av sanktionsavgiften. Om den enskilde, innan tidpunkten för skälig tid överskridits, har fått ett godtagbart erbjudande om en bostad som han eller hon tackat nej till, kan det vara sådant som medför att ansökan om åläggande av sanktionsavgiften inte bör göras.
Regeringsrätten gör följande bedömning.
Som framgår av såväl Regeringsrättens tidigare avgöranden angående särskild avgift (RÅ 2007 ref. 36 och 37 I-III) som av olika uttalanden i lagstiftningens förarbeten kan någon bestämd tidsgräns för när en viss typ av insats ska vara verkställd inte uppställas. En individuell bedömning måste göras av vilken tid som i det enskilda fallet kan anses skälig. Vilka faktorer som härvid ska beaktas synes dock inte klart, liksom inte heller vilka slags omständigheter som kan utgöra skäl för eftergift. Det senast återgivna propositionsuttalandet ger vid handen att det i princip är samma typ av omständigheter som har relevans såväl vid bedömningen av frågan om tiden varit skälig eller ej som vid bedömningen av om det finns skäl för nedsättning eller eftergift av den särskilda avgiften.
Tiden för utebliven verkställighet i det aktuella målet - nu mer än sex år - framstår självfallet som oacceptabelt lång och borde normalt sett leda till att kommunen förpliktas att betala en kraftigt tilltagen särskild avgift. Orsaken till att kommunen inte tillhandahållit den beslutade insatsen - bostad med särskild service - är emellertid i detta fall att den enskilde inte accepterar annat än en viss bostad vilken ännu inte är tillgänglig. Denna omständighet ger anledning till särskilda överväganden.
Bakgrunden till införandet av regler om särskild avgift i LSS och SoL var att enskilda ofta fick vänta orimligt länge på att få tillgång till de insatser de förklarats berättigade till enligt en domstols dom och att de saknade möjligheter att själva utkräva sådana insatser av kommunen med stöd av utsökningsbalkens regler. Olika förslag har under åren presenterats i syfte att stärka de enskildas ställning och tvinga kommunerna att tillhandahålla sådana insatser. Den lösning lagstiftaren stannat för är reglerna om särskild avgift, vilka i princip innebär ett strikt ansvar för kommunen att tillhandahålla insatserna inom skälig tid. Reglerna har senare utvidgats till att omfatta även verkställighet av kommunens egna gynnande beslut.
Reglerna om särskild avgift har alltså till syfte att garantera att enskilda som fått en dom eller ett beslut om en insats enligt LSS eller SoL - insatser som ofta är av utomordentligt stor betydelse för den enskilde - verkligen också kommer i åtnjutande av denna insats. Något annat syfte har dessa regler inte. Insatser enligt såväl LSS som SoL bygger vidare på frivillighet och självbestämmande för den enskilde. Det finns inga möjligheter att genomföra någon verkställighet mot den enskildes vilja. Den enskilde kan, som i detta fall, vilja avvakta viss verkställighet men även helt ändra uppfattning och önska en annan insats än den beslutade. Detta måste då kommunen acceptera.
Den enskildes önskemål om utformningen av en insats bör också beaktas i detta sammanhang, även om han eller hon inte kan ställa alltför specificerade krav. Att kommunen så långt som möjligt försöker tillmötesgå den enskildes önskemål är emellertid naturligt. Reglerna om särskild avgift bör självfallet inte tillämpas så att de motverkar ett sådant hänsynstagande från kommunens sida, så att kommunen i stället för att arbeta för att tillgodose den enskildes önskemål försöker förmå honom eller henne att acceptera andra lösningar i syfte att kommunen ska undvika att påföras särskild avgift. En sådan effekt vore i strid med de grundläggande intentionerna bakom såväl LSS som SoL.
I det aktuella fallet står det klart att den enskilde vill ha ett visst angivet boende och inte är beredd att acceptera andra alternativ som kommunen kan erbjuda. Regeringsrätten konstaterar att kommunen i ett sådant fall för närvarande inte har någon möjlighet att verkställa den beslutade insatsen. Av utredningen i målet framgår vidare att den enskilde under väntetiden tillhandahålls andra insatser som tillgodoser kraven på goda levnadsvillkor. Med beaktande av att reglerna om särskild avgift inte har något annat syfte än att skydda de enskilda och stärka deras ställning gentemot kommunen finner Regeringsrätten att det saknas grund för att i nuläget ålägga kommunen att betala särskild avgift.
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten upphäver kammarrättens och länsrättens domar och förklarar att särskild avgift inte ska utgå.