Inledning och bakgrund
I promemorian föreslås en förordning som innebär att de myndigheter som anges i bilagan till förordningen senast den 1 januari 2017 ska vara anslutna till Statens servicecenters lönerelaterade bastjänster.
Inledningsvis konstaterar Justitiekanslern att tillkomsten av Statens servicecenter (SSC) såvitt känt inte föregicks av några diskussioner eller något remissförfarande med nu berörda myndigheter. När förslaget först introducerades var det, enligt de tydliga besked som då lämnades, avsett att SSC skulle serva ett mindre antal stora myndigheter (Polisen, FK, Skatteverket etc.). Avsikten var att uppnå ekonomi- och stordriftsfördelar. Sedan de stora myndigheterna hade avböjt att medverka har projektet istället kommit att fokusera på ett stort antal mindre myndigheter. Någon probleminventering eller analys av fördelar och nackdelar med att förändra ordningen för dessa myndigheters hantering av sin ekonomiadministration har såvitt Justitiekanslern känner till inte genomförts. För Justitiekanslerns del konstaterar jag att vi inte hade några invändningar mot den väl fungerande ordning som tidigare gällde, enligt vilken Kammarkollegiet var den myndighet från vilken Justitiekanslern köpte ekonomi- och personaladministrativa tjänster.
Förslaget i den nu remitterade promemorian
Det kan först noteras att förslaget till förordning inte innehåller någon definition av vad som avses med en lönerelaterad bastjänst.
Förslaget innebär att de i en bilaga till förordningen uppräknade myndigheterna tvångsansluts, dvs. de har inte möjlighet att välja något annat alternativ när det gäller ”lönerelaterade bastjänster” än att köpa dessa tjänster från Statens servicecenter. Om förordningen beslutas borde därmed 1 § förordningen (2012:208) med instruktion för Statens servicecenter, som utgår från att det ska vara frivilliga överenskommelser mellan myndigheterna och servicecentret, ses över.
Justitiekanslerns erfarenheter av SSC
Justitiekanslern har alltsedan Avdelningen för administrativ service hos Kammarkollegiet lades ner, eftersom någon annat alternativ inte fanns, varit s.k. fullservicekund hos Statens servicecenter. Dessförinnan var Justitiekanslern ansluten till Kammarkollegiets service med motsvarande servicenivå. Justitiekanslern använder idag SSC:s ekonomiadministrativa tjänster, lönerelaterade tjänster samt konsultrelaterade tjänster. För Justitiekanslern kommer de effektivitetsvinster som enligt promemorian är att förvänta för de myndigheter som ansluts alltså inte att uppstå. Det kan anmärkas att några sådana vinster hittills inte uppkommit jämfört med den tidigare gällande ordningen.
Det är givetvis angeläget att både kvalitetssäkra och effektivisera statens administrativa verksamhet. Det torde exempelvis vara en fördel för små myndigheter att sådana mera kostsamma och tekniskt komplicerade åtgärder som upphandling eller byte och införande av olika nödvändiga systemstöd kan samordnas. För Justitiekanslern har det också bedömts vara både ekonomiskt och sakligt fördelaktigt att köpa sådana ekonomi- och personaladministrativa tjänster som förutsätter speciell kompetens och som avser mängdhantering med användning av tekniska system. Samtidigt bör framhållas att Justitiekanslern har det slutliga ansvaret för alla administrativa beslut som berör myndigheten och för hur dessa verkställs, samt att de behov och förutsättningar som gäller för olika myndigheter skiljer sig åt. En väl fungerande administrativ service förutsätter därför väl fungerande kontakter, också på det personliga planet, med den eller de myndigheter eller företag som anlitas. Ingående kunskap om just vår verksamhet är nödvändig.
I promemorian framhålls att tillfälliga omställningskostnader kan uppstå hos de myndigheter som ansluts till SSC dels för övergången till nya rutiner dels för övertalighet. Vad som däremot inte berörs i promemorian är vilka kostnader det handlar om eller storleken på dessa omställningskostnader. Inte heller berörs frågan hur dessa ska finansieras.
Den omställning som anslutningen till SSC nödvändiggjort hos Justitiekanslern har när det gäller den praktiska hanteringen inklusive de personliga kontakterna med den nya myndighetens företrädare hittills inneburit ett omfattande merarbete för vår myndighet. Omställningen har även fram till idag inneburit väsentligt ökade kostnader för Justitiekanslern.
I promemorian framhålls att regeringen har satt upp ett ekonomiskt mål för servicecentrets verksamhet; SSC ska ha en ekonomi i balans senast år 2030 och senast under 2017 på årsbasis nå ett balanserat resultat. Detta måste uppfattas som att SSC är helt beroende av de avgifter man debiterar sina ”kunder” för den löpande servicen. Härtill kommer de avgifter servicecentret debiterar myndigheterna för investeringar i bl.a. olika systemstöd.
Justitiekanslern finner det anmärkningsvärt att en så pass omfattande omställning som inrättandet av SSC innebär genomförs utan att servicecentret har tilldelats de ekonomiska medel som uppenbarligen behövs för att starta och driva verksamheten.
Servicecentret har infört en ny och jämfört med tidigare ordning annorlunda prismodell som innebär att avgifterna baseras på en fast respektive en rörlig del. Denna nya modell innebär inte bara högre kostnader utan gör det även betydligt svårare att i förväg med någon exakthet beräkna de slutliga kostnaderna. Nyordningen infördes utan någon föregående dialog med de berörda myndigheterna. Beslutet att skapa en för myndigheterna obligatorisk gemensam administrativ service borde rimligen ha haft som utgångspunkt att de medel som anslås för verksamheten vid SSC ska bestämmas genom en dialog mellan regeringen och servicecentret där behoven analyseras och de myndigheter som tar SSC:s tjänster i anspråk också deltar. I avsaknad av en sådan analys och dialog har SSC ensamt fått klä skott för de förändrade förutsättningar som myndigheterna ställts inför och kostnaderna för omställningen har helt vältrats över på de anslutna myndigheterna.
I den remitterade promemorian (s. 8) aviseras införandet av ett avgiftstak för servicecentret. Enligt promemorian sker detta för att åstadkomma en ökad styrning och för att ”upprätthålla ett högt produktivitetstryck och säkra en god kostnadskontroll i verksamheten”. Hur avgiftstaket ska kunna bidra till detta framgår inte. Skrivningarna tyder närmast på att regeringen, även om man uppger att dagens avgifter inte är för höga, är oroliga för att SSC utan ett sådant tak kan komma att börja försöka gå med vinst. Enligt Justitiekanslerns uppfattning borde regeringen i det fortsatta arbetet överväga en helt annan finansieringsmodell för servicecentrets fortsatta verksamhet nämligen en tilldelning av medel till SSC som är tillräcklig för att ge de anslutna myndigheterna den ekonomi- och personaladministrativa service som behövs för att de ska kunna fullgöra sina respektive uppdrag. En sådan ordning skulle sannolikt spara både tid och pengar och ge bättre förutsättningar för regeringens kontroll av kostnadsutvecklingen. För de anslutna myndigheterna skulle en sådan ordning skapa en avsevärt bättre förutsägbarhet vad avser användningen av myndighetens medel. Det framstår som svårförståeligt att myndigheter ska ägna tid och kraft åt interndebitering, utbetalningar, fakturakontroll och äskanden om utökade anslag när det i grunden är samma gemensamma medel, våra skattepengar, som det handlar om.
I promemorian anges att de närmare detaljerna för den service som SSC ska tillhandahålla ska bestämmas genom överenskommelser mellan den enskilda myndigheten och servicecentret. Enligt promemorian har denna ordning hittills fungerat väl.
Justitiekanslern vill mot bakgrund av dessa uttalanden ge följande beskrivning ur verkligheten. SSC översände inför hösten 2014 ett utkast till överenskommelse mellan SSC och anslutna myndigheter för påseende. Översändandet följdes upp med ett personligt besök av representanter från SSC. Utkastet omfattade själva överenskommelsen samt sju bilagor. Vissa delar av överenskommelsen hade inte någon bäring på de tjänster som Justitiekanslern har behov av. Det fanns enligt uppgift emellertid inte någon möjlighet att ingå individuella överenskommelser med respektive myndighet. Därför avsåg man att använda ett standardavtal, lika för alla myndigheter. Överenskommelsen innehöll därtill klausuler som inte kunde uppfattas som annat än ensidiga till servicecentrets fördel. Efter protester från ett flertal myndigheter och en del diskussioner ändrades dock dessa till mer neutrala skrivningar. Överenskommelsen innehöll dock alltjämt delar som gjorde att det inte var möjligt att bedöma exakt vilka kostnader och villkor den kunde komma att innebära för Justitiekanslern. Eftersom något alternativ inte fanns ansåg sig Justitiekanslern tvingad att träffa avtal och jag undertecknade därmed en överenskommelse som i vissa delar är oklar och i vissa delar inte gäller för vår verksamhet. Såvitt känt har vissa myndigheter alltjämt inte skrivit på överenskommelsen. Överenskommelsen har, som redan sagts, sju bilagor och omfattar sammanlagt närmare 80 sidor. Av denna korta redogörelse framgår att den tillämpade ordningen för att träffa överenskommelser mellan SSC och enskilda myndigheter hittills inte kan anses ha fungerat särskilt väl.
Justitiekanslerns situation kan härutöver illustreras på följande sätt.
Justitiekanslern är en myndighet med mindre än 40 anställda där drygt ¾ av myndighetens budget utgörs av personalkostnader. Åren 2012 och 2013 betalade Justitiekanslern 552 000 kr per år för SSC:s tjänster. Detta i enlighet med det dessa år alltjämt gällande tidigare med Kammarkollegiet träffade avtalet. För 2014 blev kostnaden 719 000 kr. Kostnadsökningen var bl.a. en följd av den ändrade prismodell som servicecentret lanserade inför hösten 2014. För 2015 har SSC prognostiserat Justitiekanslerns kostnader till över 800 000 kr. Hittills har myndigheten fakturerats med närmare 420 000 kr vilket talar för att prognosen är i underkant. Till dessa prognostiserade kostnader tillkommer ytterligare icke försumbara kostnader för anslutning till det nya löne- och personalhanteringssystemet som enligt vad som uppgetts ska införas under 2017.
Justitiekanslerns kostnader för den administrativa servicen ökade således förra året med närmare 170 000 kr. Den prognostiserade kostnaden och det hitintills fakturerade beloppet under 2015 pekar nu på en kostnadsökning med över 50 procent jämfört med åren före anslutningen till SSC. Till detta ska, under de närmaste åren, läggas omställningskostnaden för det nya löne- och personalhanteringssystemet som kommer att belasta myndigheten och som enligt tillgängliga uppgifter kan beräknas till ca 440 000 kr. Det finns ännu inga definitiva uppgifter om storleken på de därefter löpande avgifterna. Det är överhuvudtaget svårt att få några besked som gör det möjligt att bilda sig en rimligt klar uppfattning om vilka administrativa kostnader som de närmaste åren kommer att belasta Justitiekanslern. Det enda som är helt klart är att de kommer att bli avsevärt mycket högre än tidigare.
Även om de kostnadsökningar som drabbar Justitiekanslern ur ett statsfinansiellt perspektiv kan tyckas futtiga så motsvarar årets beräknade kostnadsökning kostnaden för en notarie under ett halvår. Det kan således bli nödvändigt med personalminskningar hos Justitiekanslern för att finansiera SSC:s verksamhet.
Tillskapandet av SSC har för Justitiekanslerns del inte inneburit någon effektivisering och kan inte heller förväntas leda till någon övertalighet. Det finns däremot stor risk att anslutningen till SSC för Justitiekanslerns del på grund av de avsevärda kostnadsökningarna kan komma att gå ut över kärnverksamheten.