Justitiekanslern uttalar kritik mot Karolinska Institutet för brister i ärendehantering, diarieföring och intern kontroll. Justitiekanslern uttrycker tillfredsställelse över att Karolinska Institutet synes ha insett det angelägna i att kraftfulla åtgärder nu vidtas.
Justitiekanslern inspekterade den 9 november 2005 Karolinska Institutet. Vid inspektionen gick Justitiekanslern igenom fjorton ärenden som hade valts ut från den ärendeförteckning som Karolinska Institutet hade gett in till Justitiekanslern den 23 februari 2005 enligt 30 § verksförordningen (JK dnr 153-05-23). Dessutom granskades personalens skriftliga redovisning av bisysslor för år 2005 översiktligt.
Inspektionen inleddes och avslutades med ett samtal med universitetsdirektören RF och arkivarien TT. Vid samtalen diskuterades allmänna frågor med anknytning till ärendehantering och diarieföring, frågor som uppkommit vid granskningen av akter samt redovisningen av bisysslor.
Justitiekanslern beslutade att fortsätta granskningen av vissa ärenden. Karolinska Institutets har avgett yttrande över vissa frågor som Justitiekanslern har ställt rörande dessa.
1) Dnr 1775/94 – Spencer dödsbo
Vid granskningen av akten har Justitiekanslern antecknat följande.
Syskonen Gutierrez och Young förordnade år 1990 i ett testamente att när endera av dem skulle komma att avlida, den avlidnes kvarlåtenskap skulle tillfalla Karolinska Institutet att såsom en särskild fond främja viss vetenskaplig forskning. Kapitalet skulle förvaltas av Svenska Handelsbanken och avkastningen i viss angiven ordning utbetalas till Karolinska Institutet. Ärendet registrerades den 10 juni 1994 sedan Gutierrez avlidit den 21 april samma år. Young avled sedermera den 12 november 2000. I ärendet finns följande handlingar och anteckningar registrerade:
1. redovisning från Spencer gode man, ink. 1995-01-11
2. redogörelse från Barnes man, ink. 1995-10-23
3. skrivelse från Handelsbanken, ink. 1997-02-10 enl. reg. 2004-09-24
4. skrivelse från Överförmyndarnämnden, ink. 2000-11-30
5. skrivelse från Handelsbanken, ink. 2001-01-22
6. anteckning från tel. samtal med banken 2005-11-09
Enligt skrivelsen i 4 bifogades årsräkningar och gode mannens sluträkning. Dessa saknas i akten. I skrivelsen i 5 ber banken om svar på en fråga om försäljning av lösöre. Något svar finns inte dokumenterat i akten.
Justitiekanslern har ställt följande frågor rörande handläggningen:a). Varför har ärendet legat öppet så länge? Hur avslutas normalt ärenden av detta slag?b) Är det känt var handlingarna hörande till skrivelsen i p 4 ovan finns? c) Är det känt om något svar har lämnats på den nämnda frågan? d) Vilka rutiner finns för att dokumentera eventuella muntliga besked i ärenden?
Justitiekanslern
Karolinska Institutet har besvarat frågorna enligt följande.
Karolinska Institutet
”a) Ärendet har legat öppet på grund av att ärendet bytt handläggare flera gånger, vilket tyvärr har resulterat i vissa problem med att hålla ihop akten under hela handläggningsprocessen. Detta har i sin tur medfört att vissa handlingar inte följt med till den nya handläggaren utan legat kvar hos den person som tidigare varit handläggare. Normalt ska givetvis akten hållas ihop under hela handläggningsprocessen och ärendet avslutas så fort ärendet är färdigbehandlat.
b) Akten har, som ovan nämnts, tyvärr inte hållits ihop under hela handläggningsprocessen. Detta har resulterat att ärendet har avslutats utan att akten varit komplett, vilket har medfört att handlingarna tillhörande skrivelsen i p 4 låg kvar hos en av de tidigare handläggarna.
c) Även den expedierade skrivelsen låg, av samma skäl som ovan nämnts, kvar hos en av de tidigare handläggarna.
d) Muntliga besked bör dokumenteras i en tjänsteanteckning. Tjänsteanteckningen bör innehålla uppgifter om vilken information som tagits emot, vem som lämnat informationen, namnet på den tjänsteman som tagit emot informationen samt datum.”
2) Dnr 1301/99 – LS – skrivelse
Vid granskningen av akten antecknade Justitiekanslern följande.
LS skickade en skrivelse daterad den 1 mars 1999. Enligt diariet kom skrivelsen in till Karolinska Institutet först den 8 mars. I skrivelsen uppgav LS att hans första brev verkade ”vara förlagt eller ha kommit på avvägar” varför han gav in en kopia av det tidigare brevet. I det bifogade brevet – daterat den 15 januari 1999 – frågade Jones dåvarande förvaltningschefen (numera universitetsdirektören) vilka bestämmelser som reglerade undervisningsskyldigheten för vissa personalkategorier. Bakgrunden till förfrågan var att det – enligt skrivelsen – rådde oklarhet på bl.a. den avdelning där LS var verksamhetschef. Såvitt framgår av diariet har det inte vidtagits någon åtgärd med anledning av skrivelsen. Ärendet är fortfarande öppet i diariet.
Justitiekanslern har begärt att Karolinska Institutet yttrar sig över handläggningen och diarieföringen av ärendet.
Justitiekanslern
Karolinska Institutet har i sitt yttrande anfört följande.
Karolinska Institutet
”Frågan från LS skulle ha varit relativt lätt att besvara från en strikt formell utgångspunkt där den maximala undervisningsskyldigheten per lärarkategori skulle ha kunnat anges. Denna maxgräns tillämpas inte i praktiken inom Karolinska Institutet och svaret hade inte blivit till någon hjälp för LS. Det är i själva verket en kombination av reglerna i Högskoleförordningen, arbetstidsavtal mellan Karolinska Institutet och personalorganisationen, arbetsgivarens beslut i det enskilda fallet samt behovet vid berörd institution som styr uttaget av undervisning från lärarna. För att LS skulle få ett meningsfullt svar, där man tog hänsyn till den faktiska situationen från vilken han ställde frågan, bad handläggaren en medarbetare att kontakta LS och diskutera frågan samt ge honom de svar som krävdes. Handläggaren släppte ärendet med detta. Personen i fråga slutade en tid därefter och handläggaren har försummat att själv avsluta ärendet.
Skrivelsen från LS inkom till Karolinska Institutet 1999-03-08 och diariefördes samma dag i Karolinska Institutets diarium. Ärendet lottades på chefen för dåvarande avdelningen Rektors- och förvaltningschefens kansli (idag Ledningskansliet). Eftersom handläggaren vid den aktuella tidpunkten inte skrev någon tjänsteanteckning om att ärendet hanterats muntligt kom ärendet att ligga öppet i diariet. Handläggaren har nu skrivit en tjänsteanteckning och ärendet har avslutats i diariet.”
3) 3363/01 – AF – överklagande betr. behörighetskrav
Vid granskningen av akten antecknade Justitiekanslern följande.
I en skrivelse daterad den 23 maj 2001 – vilken enligt diariet kom in till Karolinska Institutet först den 31 maj – uppgav AF att hon överklagade beslutet att avslå hennes ansökan till psykoterapeututbildningen. Institutionen för klinisk neurovetenskap underrättade AF i en skrivelse daterad redan den 29 maj – att överklagandet hade mottagits och att det skulle vidarebefordras till antagningskommitténs sekreterare. Enligt en skrivelse daterad samma dag skedde också så. Såvitt framgår av akten och diariet har det därefter inte vidtagits någon åtgärd förrän den 7 november 2005. Denna dag har en tjänsteanteckning gjorts. I tjänsteanteckningen har angetts bl.a. att ärendet ”blivit liggande och att något yttrande därför aldrig skickades vidare till ÖNH för beslut”. Enligt diariet har ärendet avslutats den 8 november utan att någon ytterligare åtgärd har vidtagits.
Justitiekanslern har begärt att Karolinska Institutet yttrar sig över handläggningen, diarieföringen och avslutandet av ärendet samt ger en redogörelse för de författningsbestämmelser som reglerar frågan om överklagande av det aktuella beslutet.
Justitiekanslern
Karolinska Institutet har i sitt yttrande anfört följande.
Karolinska Institutet
”Anmälan till psykoterapeutprogrammet med start höstterminen 2001 skedde till Sektionen för psykoterapi vid Karolinska Institutet. Därifrån skedde sedan granskningen av de sökandes behörighet och utskick av information till de sökande gällande obehörighet. AF informerades av Sektionen för psykoterapi skriftligt om att hon inte uppfyllde den särskilda behörigheten gällande ”Högskoleexamen om 120 poäng”. Behörighetskravet till psykoterapeutprogrammet hade förändrats till utbildningen som startade höstterminen 2001 och ett krav om högskoleexamen om 120 poäng hade tillkommit.
AF skickar därefter in ett överklagande, gällande den särskilda behörigheten, till AW vid Sektionen för psykoterapi. Han vidarebefordrade sedan överklagandeskrivelsen till handläggaren vid dåvarande Utbildnings- och studentavdelningen Antagningsgruppen för handläggning. På grund av bristande rutiner av ärenden i en antagningsprocess som innefattar flera aktörer kom detta överklagandeärende inte att handläggas.
Sedan antagningen till höstterminen 2001 har antagningsprocessen/handläggningen ändrats så att den nu görs på likartat sätt som all övrig grundläggande högskoleutbildning vid Karolinska Institutet. Detta innebär att ansökan ställs till Studentavdelningen, som registrerar ansökan i studiedokumentationssystemet Ladok. Med stöd av Ladok sker sedan den fortsatta antagningsprocessen från behörighetsgranskning fram till utskick av antagningsbesked av Studentavdelningen. I överklagandehänvisningen som finns med på de antagningsbeslut som gäller obehörighet framgår att överklagandeskrivelsen ska skickas till Studentavdelningen. Genom ovanstående har Studentavdelningen kontroll över hela antagningsprocessen, var i flödet en ansökan är och vilken status den har. På så sätt har ett säkrare flöde av ansökningarna genom antagningsprocessen åstadkommits.
Ärendet kom in till Karolinska Institutet den 31 maj 2001 men registrerades först den 5 juli, vilket troligen beror på att ärendet skickades direkt till handläggaren och att denne inte direkt meddelade registrator att ett nytt ärende hade inkommit till Karolinska Institutet. Av skäl som anges ovan hanterades överklagandeärendet aldrig och trots att ärendet fanns med på de listorna över oavslutade ärenden som handläggaren fick under de närmast påföljande åren gjordes inget som ledde till att ärendet avslutades i diariet. I samband med Justitiekanslerns inspektion uppmärksammades detta och ärendet kompletterades med såväl underrättelsen från Institutionen för neurovetenskap som en tjänsteanteckning angående ärendets handläggning. Med hjälp av tjänsteanteckningen avslutades ärendet i diariet.
I Högskoleförordningen 12 kap. 2 § 4 stycket angavs att beslutet, dvs. att AF inte uppfyllde behörighetskravet till psykoterapeutprogrammet, är överklagbart.”
4) Dnr 2516/03 – JB – omprövning av docentur vid KI m.m.
Vid granskningen av akten antecknade Justitiekanslern följande.
JB bad i en skrivelse daterad den 2 april 2003 att rektorn för Karolinska Institutet skulle utse en oberoende expert med uppgift att pröva hans behörighet som oavlönad docent vid KI samt att bevilja honom tillträde till en server. Ordföranden i Docenturnämnden svarade den 10 april 2003 att nämnden inte hade befogenhet att fatta beslut eller uttala sig i ärendet. I akten finns en kopia på ett föreläggande den 8 april 2004 från Solna tingsrätt till staten genom Karolinska Institutet att lämna ett skriftligt svaromål på JB:s stämningsansökan den 3 december 2003. JB yrkade bl.a. skadestånd med 250 000 kr. Av bilagorna till tingsrättens föreläggande framgår bl.a. att en skriftväxling hade ägt rum i ärendet mellan advokat BL och Karolinska Institutets ombud, advokat GD. På en ”kopia för handläggning” av tingsrättens meddelande om stämning finns en anteckning ”Övriga handlingar hos GD”. Av ett brev från JB till rektorn för Karolinska Institutet daterat den 3 april 2005 framgår bl.a. att en huvudförhandling var utsatt vid Solna tingsrätt i mitten av maj 2005 och att JB sökte en lösning av tvisten utan rättsväsendets fortsatta inblandning. I ett icke daterat brev till JB från advokat AS framgår att de båda träffats under sommaren och att en förhoppning fanns att parterna skulle kunna komma fram till en förlikning i målet. Därefter finns inga ytterligare åtgärder antecknade. I ärendet finns följande handlingar och anteckningar registrerade:
1. skrivelse från JB, ink. 2003-04-07
2. skrivelse angående nämndens beslutsbefogenhet, uppr. 2003-04-10
3. skrivelse med stämning från Solna tingsrätt, ink. 2004-03-09
4. fullmakt för GD, utg. 2004-03-10
5. skrivelse ”Docenturundersökningen” från JB, ink. 2005-04-04
I flera av skrivelserna hänvisas det till annat material eller till bilagor som inte på ett tydligt sätt kan följas upp. Av handlingarna framgår det vidare att ytterligare skriftväxling och kontakter förekommit i ärendet under tiden mellan den första och den sista anteckningen i diariet. Det saknas anteckningar eller handlingar som utvisar hur processen förts i tingsrätten och huruvida en förlikning kommit till stånd. Ärendet har avslutats i diariet den 21 april 2005 utan någon anteckning om detta.
Justitiekanslern har ställt följande frågor rörande handläggningen:
Justitiekanslern
a) Vilka rutiner finns för handläggning och diarieföring i ärenden där Karolinska Institutet företräds av ombud?
b) Hur tillgodoses offentlighetsprincipen i ett sådant ärende när det gäller handlingar som finns i ombudets akt?
c) Hur ser Karolinska Institutet på bristerna beträffande dokumentationen i detta ärende?
Karolinska Institutet har besvarat frågorna enligt följande.
Karolinska Institutet
”a) I ärenden där Karolinska Institutet företräds av ombud ska alltid en handläggare som är anställd vid Karolinska Institutet ha det övergripande ansvaret för ärendet, en konsult eller ett ombud ska inte anges som handläggare i diariet. Tyvärr har så inte varit fallet i detta specifika ärende.
Handlingar som inkommer eller upprättas i ärenden där Karolinska Institutet företräds av ombud förvaras hos ombudet tills ärendet avslutas. I samband med att ärendet avslutas lämnas akten över till Karolinska Institutet. Vid detta tillfälle diarieförs samtliga handlingar i akten. Så länge ärendet förvaras hos ombudet ska denne ha god ordning på handlingarna så att det går att fastställa vilka handlingar som inkommit respektive upprättats i ärendet. Karolinska Institutet är medveten om de problem som finns vad gäller sekretessbelagda uppgifter i handlingar som ingår i ärenden som förvaras hos ett ombud. Tyvärr har inte Karolinska Institutet någon rutin för att ombesörja att dessa handlingar diarieförs i Karolinska Institutets diarium samma dag som de inkommer eller upprättas.
b) I de fall någon begär ut handlingar som ingår i en akt som förvaras hos ett ombud är det alltid Karolinska Institutet som prövar sekretessen samt lämnar ut handlingarna. Detta innebär att handlingar som finns i ombudets akt alltid ska vara tillgängliga för Karolinska Institutet.
c) Karolinska Institutet är medveten om de brister som funnits beträffande såväl handläggning som diarieföring i detta ärende. Som ovan nämnts finns rutiner för hur ärenden ska handläggas där Karolinska Institutet företräds av ombud, bristerna i handläggning har uppstått på grund av att rutinerna inte efterföljts.”
5) Dnr 3316/03 – Naturvårdsverket – remiss
Vid granskningen av akten antecknade Justitiekanslern följande.
Naturvårdsverket har i en remiss frågat efter Karolinska Institutets synpunkter beträffande rättighetsfrågor vid insamlande av biologiskt forskningsmaterial m.m. Remissen har registrerats som inkommen den 5 juni 2003 och en påminnelse från Naturvårdsverket kom in den 15 oktober samma år. Inga andra åtgärder är antecknade i ärendet som fortfarande är öppet enligt diariet.
Justitiekanslern har begärt Karolinska Institutets yttrande över handläggningen och en redogörelse för de rutiner som gäller för hantering, bevakning och dokumentation av remissvar.
Justitiekanslern
Karolinska Institutet har i sitt yttrande anfört följande.
Karolinska Institutet
”Det aktuella ärendet har av handläggare inte betraktats som en formell remiss utan som en förfrågan från Naturvårdsverket. Handläggaren har dessutom inte ansett att frågan rör Karolinska Institutet, vilket är ytterligare ett skäl till att förfrågan inte har besvarats. Eftersom handläggaren inte meddelade registrator att ärendet inte besvarades utan lämnades utan åtgärd har ärendet legat öppet i diariet. Handläggaren har nu skrivit en tjänsteanteckning och med hjälp av denna har ärendet avslutats i diariet.
Karolinska Institutet har en skyldighet att besvara remisser, vilket gäller oavsett om Karolinska Institutet väljer att yttra sig eller inte. Svaret till den remitterande myndigheten ska alltid lämnas i kopia till registrator som registrerar detta. Kan ärendet avslutas meddelar handläggaren detta (antingen muntligt eller via en anteckning).
Ansvaret för att en remiss besvaras ligger idag på de enskilda handläggarna och i förlängningen på handläggarens chef. För att underlätta för handläggarna att ha kontroll på sina ärenden finns Karolinska Institutets diarium att tillgå via Karolinska Institutets Internwebb. Här kan handläggarna själva se sina ärenden, såväl öppna som avslutade. Förutom information om ärendemening, handläggare, avsändare m.m. framgår den tidpunkt då remissen senast ska vara besvarad, detta för att handläggaren själv ska kunna bevaka ärendet så att remissen besvaras i rätt tid.”
Karolinska Institutet har avslutningsvis anfört följande i sitt yttrande.
”Karolinska Institutet är väl medveten om de brister som finns i såväl ärendehantering som diarieföring i samtliga ovannämnda ärenden. För att åtgärda detta avser Karolinska Institutet att göra en kraftfull insats under år 2006. Karolinska Institutet avser att:
– genomföra utbildning inom framför allt universitetsförvaltningen för att öka kunskapen och förståelsen för hur och på vilket sätt regelverk gällande ärendehantering och diarieföring ska efterlevas.
– förbättra rutinerna kring hur tjänsteanteckningar ska utformas och kommuniceras med registrator.
– förbättra rutinerna för hur och på vilket sätt ett ärende ska avslutas. Detta innebär att det ska framgå av information i akten vilken handläggare som beslutat att ärendet ska avslutas samt att handläggaren intygar att akten är komplett.
– skapa tydligare rutiner över hur ärenden ska hanteras där ombud är inblandade i ärendehanteringen.
– skicka de årliga listorna över oavslutade ärenden till respektive avdelningschef. Avdelningschefen ansvarar sedan för att handläggarna inom den egna avdelningen kontrollerar och åtgärdar listorna inom den stipulerade tiden.”
Bakgrunden till inspektionen var att Justitiekanslern i samband med den årliga granskningen av Karolinska Institutets ärendeförteckningar under senare år hade gjort iakttagelser som tydde på att diarieföringen inte var tillfredsställande. Inspektionen har bekräftat att det finns allvarliga brister i diarieföringen. Dessa gäller främst underlåtenhet att se till att ärenden avslutas i diariet. Det har vidare iakttagits brister i form av underlåtenheter att diarieföra handlingar, upprätta tjänsteanteckningar samt att ange vem som har beslutat att ärendet skall avslutas.
En väl fungerande diarieföring är en förutsättning för en fungerande intern kontroll av verksamheten. Genom att fortlöpande kontrollera vilka ärenden som är öppna i diariet kan såväl ledningen som den enskilde handläggaren uppmärksamma om något ärende inte har avslutats fastän så borde ha skett. Någon sådan intern kontroll har inte varit möjlig hos Karolinska Institutet. Detta kan leda till att ärenden av förbiseende inte handläggs under mycket lång tid. Ett exempel på detta är hanteringen av AF:s överklagande (dnr 3363/01). Ytterst är det en ledningsfråga att säkerställa att det finns rutiner för att uppmärksamma sådana brister.
Härtill kommer att en bristfällig diarieföring kan innebära att offentlighetsprincipen motverkas eftersom allmänheten inte får kännedom om vilka handlingar som finns i ärendena och huruvida ärendena har avslutats eller inte. Dessutom måste allmänna handlingar kunna lämnas ut skyndsamt även när en extern person har anlitats i ett ärende (jfr dnr 2516/03 ovan).
Några brister i fråga om redovisningen av bisysslor har däremot inte iakttagits. Tvärtom synes redovisningen skötas på ett noggrant och bra sätt.
Mot bakgrund av vad som sagts ovan måste kritik riktas mot Karolinska Institutet för brister i diarieföring, ärendehantering och intern kontroll.
Både i samband med inspektionen och i sitt yttrande hit har Karolinska Institutet gett uttryck för att myndigheten nu har insett hur angeläget det är att kraftfulla åtgärder vidtas för att förbättra rutinerna och den interna kontrollen. Denna insikt är tillfredställande. Jag avser att följa upp förändringsarbetet vid institutet, bl.a. vid granskningen av den ärendeförteckning som lämnas hit varje år.