För att det ska finnas ett bestående hinder mot verkställighet i den mening som avses i 12 kap. 19 § första stycket utlänningslagen förutsätts att hindret avser i förekommande fall samtliga länder dit avvisning eller utvisning kan äga rum enligt avlägsnandebeslutet. En ny prövning av frågan om uppehållstillstånd kan enligt detta lagrum inte beviljas när åberopade skyddsskäl hänför sig endast till något land, men inte samtliga länder, som anges i beslutet. Detsamma gäller när åberopade skyddsskäl i och för sig hänför sig till samtliga länder som anges i avlägsnandebeslutet, men där de åberopade omständigheterna endast kan antas utgöra hinder mot att verkställa avvisning eller utvisning till något av dessa länder.
A ansökte om uppehålls- och arbetstillstånd den 29 december 2005. Hon yrkade senare att hon även skulle beviljas flyktingförklaring och resedokument. Till stöd för sin ansökan anförde A i huvudsak att hon var född i Etiopien men att hon hade deporterats till Eritrea, i vilket land hon var medborgare och närmast kom ifrån. Hon uppgav vidare att hon riskerade förföljelse på grund av sin tillhörighet till det religiösa samfundet Whitehead samt att hon flytt från militärtjänsten och lämnat Eritrea illegalt.
Migrationsverket beslutade den 31 oktober 2006 att avslå ansökan och att utvisa A. Enligt beslutet skulle utvisningen verkställas genom att A reste till Eritrea eller Etiopien, om hon inte visade att något annat land kunde ta emot henne.
A överklagade Migrationsverkets beslut till migrationsdomstolen och vidhöll tidigare åberopade omständigheter. Migrationsdomstolen avslog överklagandet genom dom den 12 mars 2008, vilken vann laga kraft.
A anförde därefter att det förelåg hinder mot att utvisa henne till Eritrea. Hon lämnade in och åberopade sitt och sin fars eritreanska identitetskort för att visa att hon kom från Eritrea. Migrationsverket beslutade den 28 juli 2009 att inte bevilja uppehållstillstånd enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen (2005:716) samt att inte bevilja en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd med stöd av 12 kap. 19 § samma lag. Som skäl för att inte bevilja en sådan prövning angav verket i huvudsak att A inte hade åberopat några nya omständigheter som kunde antas utgöra ett sådant bestående hinder mot verkställighet som avses i 12 kap. 1, 2 eller 3 § utlänningslagen.
A överklagade Migrationsverkets beslut till migrationsdomstolen och åberopade, utöver identitetskorten, att personer som avvikit från militärtjänst i Eritrea och/eller lämnat landet illegalt får sitt straff först när de återvänder till Eritrea. A åberopade vidare två rapporter avseende förhållandena i Eritrea, ”The Lasting Struggle for Freedom in Eritrea, Human Rights and Political Development, 1991-2009” av Herrera, och ”Service for Life, State Repression and Indefinite Conscription in Eritrea” från Human Rights Watch.
Migrationsverket bestred bifall till överklagandet.
Förvaltningsrätten i Stockholm, migrationsdomstolen (2009-09-11, ordförande Meadows), undanröjde Migrationsverkets beslut och överlämnade handlingarna till Migrationsverket för ny prövning av frågan om uppehållstillstånd enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen. Som skäl angavs sammanfattningsvis följande.
Av landinformation - Home Office, Operational Guidance Note Eritrea, den 1 mars 2009, s. 5-9 - framgår att det enligt eritreansk lagstiftning är obligatoriskt för både kvinnor och män mellan 18 och 50 års ålder att vara tillgängliga för militärtjänstgöring. Det framgår vidare att personer i aktuell ålder som lämnat landet illegalt sannolikt är av intresse för de eritreanska myndigheterna vid ett återvändande då de betraktas som desertörer och landsförrädare och därför riskerar förföljelse. Denna landinformation har inte varit känd vid tidigare prövning av frågan om uppehållstillstånd för A. Frågan om A har lämnat Eritrea illegalt har inte tidigare varit föremål för erforderlig utredning och prövning. Vad som kommit fram i målet kan antas utgöra ett sådant bestående hinder mot verkställighet som avses i 12 kap. 1, 2 eller 3 § utlänningslagen. De nya omständigheterna i form av landinformation har inte kunnat åberopas under den tidigare prövningen då de inte varit kända vid den tidpunkten.
Migrationsverket överklagade migrationsdomstolens dom till Migrationsöverdomstolen och yrkade, med ändring av domen, att verkets beslut den 28 juli 2009 skulle fastställas. Till stöd för sitt överklagande anförde Migrationsverket bl.a. följande.
I utlänningslagen finns ingen möjlighet att ändra eller delvis ta bort en lagakraftvunnen verkställighetsföreskrift, även om det efter laga kraft skulle framkomma att föreskriften helt eller delvis är olämplig. Prövningen av om det finns sådana verkställighetshinder som avses i 12 kap. 1, 2 eller 3 § utlänningslagen kan i ärenden med verkställighetsföreskrift till flera alternativa länder inte begränsas till enbart ett av dessa länder. En person som ska utvisas till flera alternativa länder kan alltjämt utvisas även om verkställighetshinder skulle föreligga i förhållande till ett av dessa länder. Skulle verket finna att A är skyddsbehövande mot Eritrea kan verkställighet därför fortfarande ske till Etiopien. I migrationsdomstolens avgörande har det inte angetts på vilket sätt A skulle vara skyddsbehövande i relation till Etiopien. Det kan därmed inte anses antagligt att hon är skyddsbehövande i förhållande till detta land. Grund för uppehållstillstånd saknas därför, även om A skulle bedömas vara skyddsbehövande mot Eritrea.
A bestred bifall till överklagandet och anförde bl.a. följande.
Hon är född i Etiopien men deporterades till Eritrea år 1998 i vilket land hon är medborgare. Frågan om hennes utresa ur Eritrea var illegal har inte varit föremål för erforderlig utredning och prövning. Det finns ett bestående hinder mot verkställighet. Hon har ingen anknytning till Etiopien.
Kammarrätten i Stockholm, Migrationsöverdomstolen (2011-06-10, Flores, Gardner och Brown, referent), yttrade:
Om Migrationsverket i ett verkställighetsärende inte kan besluta om uppehållstillstånd enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen ska verket med tillämpning av 19 § samma kapitel ta upp frågan om uppehållstillstånd till ny prövning, om vissa i paragrafen angivna förutsättningar är uppfyllda. Dessa förutsättningar är att utlänningen i ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning som vunnit laga kraft åberopar nya omständigheter som kan antas utgöra ett sådant bestående hinder mot verkställighet som avses i 12 kap. 1, 2 eller 3 § utlänningslagen och dessa omständigheter inte kunnat åberopas av utlänningen tidigare, eller utlänningen visar giltig ursäkt för att inte ha åberopat omständigheterna tidigare (12 kap 19 § första stycket utlänningslagen).
Möjligheten att på grund av nya omständigheter få ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning prövat på nytt är ett extraordinärt rättsmedel som ska tillämpas restriktivt (jfr MIG 2008:20 och MIG 2008:36). För en sådan prövning krävs att utlänningen åberopar nya omständigheter för sitt behov av skydd i Sverige. Om de nya omständigheter eller bevis som åberopas i ett ärende om verkställighet endast avser att styrka redan tidigare åberopade omständigheter som hänför sig till utlänningens skyddsbehov, finns det normalt inte skäl att pröva hela ärendet på nytt. De nya omständigheter som åberopas ska vara av sådan beskaffenhet att de kan antas utgöra ett bestående politiskt verkställighetshinder. Ett verkställighetshinder ska kunna bedömas föreligga i det enskilda fallet. (Prop. 2004/05:170 s. 227 f. och s. 300.)
I ärendet om verkställighet av beslutet om utvisning har A, utöver vad hon tidigare anfört, åberopat sitt och sin fars eritreanska identitetskort samt två rapporter avseende förhållandena i Eritrea. A har inte åberopat några nya omständigheter eller bevis avseende Etiopien.
Migrationsdomstolen har beviljat A en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen med hänvisning till nya omständigheter i form av landinformation avseende förhållandena i Eritrea. Migrationsöverdomstolen konstaterar att migrationsdomstolen har baserat sitt avgörande på en rapport (Home Office, Operational Guidance Note Eritrea, den 1 mars 2009, s. 5-9) med landinformation som inte har åberopats av A och som inte kommunicerats med Migrationsverket. Hon har emellertid för egen del åberopat två rapporter med landinformation rörande Eritrea med i huvudsak liknande innehåll som den som migrationsdomstolen lagt till grund för sitt avgörande.
Oavsett det nyss anförda aktualiseras i målet frågan om en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd ska beviljas enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen när i verkställighetsärendet åberopade skyddsskäl endast avser ett land och det har beslutats att utlänningen ska avlägsnas till något av flera angivna länder. Den frågan har inte berörts i förarbetena till utlänningslagen. Enligt 12 kap. 4 § första stycket utlänningslagen ska ett beslut om avvisning eller utvisning som meddelas av Migrationsverket, en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen verkställas genom att utlänningen sänds till det land eller, om flera länder angetts, något av de länder som anges i beslutet. Som tidigare nämnts förutsätter en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen att de nya omständigheter som åberopas kan antas utgöra ett sådant bestående hinder mot verkställighet som avses i 12 kap. 1, 2 eller 3 § utlänningslagen.
Enligt Migrationsöverdomstolens mening finns det inte ett bestående hinder mot verkställighet av ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning i den situationen då utlänningen visserligen inte kan sändas till ett land som anges i avlägsnandebeslutet, men där det är möjligt att sända denne till något annat land som anges i samma beslut. För att ett bestående hinder mot verkställighet i den mening som avses i 12 kap. 19 § första stycket utlänningslagen ska finnas förutsätts att hindret avser i förekommande fall samtliga länder dit avlägsnande kan äga rum enligt beslutet. En ny prövning av frågan om uppehållstillstånd kan enligt aktuellt lagrum inte beviljas när åberopade skyddsskäl hänför sig endast till något land, men inte samtliga länder, som anges i avlägsnandebeslutet. Detsamma gäller när åberopade skyddsskäl i och för sig hänför sig till samtliga länder som anges i avlägsnandebeslutet, men där de åberopade omständigheterna endast kan antas utgöra hinder mot att verkställa avvisning eller utvisning till något av dessa länder.
Det lagakraftvunna beslutet om utvisning av A innebär att hon ska sändas till Eritrea eller Etiopien. A har i verkställighetsärendet åberopat skyddsskäl endast mot Eritrea och inte mot Etiopien. Med hänsyn härtill finns det inte något sådant bestående hinder mot verkställighet som avses i 12 kap. 1, 2 eller 3 § utlänningslagen. Det finns följaktligen inte förutsättningar att bevilja A en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd med stöd av 12 kap. 19 § utlänningslagen. Överklagandet ska således bifallas.
Migrationsöverdomstolens avgörande. Migrationsöverdomstolen bifaller överklagandet och undanröjer migrationsdomstolens dom, förutom sekretessförordnandet, och fastställer Migrationsverkets beslut den 28 juli 2009 att inte bevilja A en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen.