Beslut att anta detaljplan för område inom nationalstadspark (bifall) / Beslut att anta detaljplan för område inom nationalstadspark (rättsprövning, bifall)
Not 101. Ansökan av Frey och Scott C. m.fl. om rättsprövning av beslut ang. detaljplan. - Kommunfullmäktige i Stockholms kommun beslutade den 4 december 1995 att anta förslag till detaljplan för del av kv. Ruddammen m.m. i kommunen. Planens syfte var att möjliggöra utbyggnad av det s.k. Fysikcentrum för Stockholms Universitet och Tekniska Högskolan vilket innebar ny användning av f.d. Roslagstulls sjukhusområde. Fysikcentrum avsågs inrymmas i en ny byggnad och i ombyggda äldre sjukhusbyggnader. Inom planområdet angav planen utbyggnadsmöjligheter för bostäder, på Rostagstullsklippans västra del, som enligt planbeskrivningen i första hand borde användas för forskar- och studentbostäder. Planområdet var beläget inom den sedan 1 januari 1995 inrättade nationalstadsparken. - Länsstyrelsen i Stockholms län beslutade den 9 januari 1996 med stöd av 12 kap. 1 § 1 och 2 § plan- och bygglagen (1987:10), PBL, att pröva kommunens beslut att anta detaljplanen. - Kommunfullmäktiges beslut överklagades av bl.a. Frey och Scott C. - Länsstyrelsen avslog den 22 januari 1996 överklagandena, varvid angavs att länsstyrelsen genom beslutet inte hade avgjort frågan huruvida de föreslagna bostäderna på västra delen av Roslagskullen var förenliga med nationalstadsparkens syfte. I anslutning till att skälen för avslagsbeslutet redovisades uttalade länsstyrelsen att det måste ifrågasättas om tillkomsten av bostäder utan fast anknytning till Fysikcentrum var ett detaljplaneändamål som var avsett att rymmas inom nationalstadsparken. - I beslut den 13 februari 1996 fann länsstyrelsen enligt 12 kap. 3 § PBL att kommunens beslut att anta detaljplanen skulle stå fast. I motiveringen hänvisades till att kommunstyrelsen den 7 februari 1996 hade beslutat att ge stadsbyggnadsnämnden i uppdrag att utarbeta och anta en ändring av detaljplanen med avseende på den föreslagna bostadsbebyggelsen. Länsstyrelsen gjorde bedömningen att detaljplanen efter kommunstyrelsens planuppdrag om efterföljande ändring av planen kunde accepteras. - Länsstyrelsens beslut den 22 januari 1996 överklagades av Frey och Scott C. m.fl. -Regeringen (Inrikesdepartementet, 1996-11-21) upphävde kommunens antagandebeslut såvitt avsåg ett med B betecknat område utmed Roslagstull-Roslagsvägen men avslog överklagandena i övriga delar. Som skäl för beslutet anfördes: Regeringen konstaterar att planområdet ingår i nationalstadsparken Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgården, som inrättades den 1 januari 1995. Enligt 3 kap. 7 § andra stycket lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m., NRL, får inom en nationalstadspark ny bebyggelse och nya anläggningar komma till stånd och andra åtgärder vidtas endast om det kan ske utan intrång i parklandskap eller naturmiljö och utan att det historiska landskapets natur- och kulturvärden i övrigt skadas. - I propositionen om nationalstadsparken (prop. 1994/95:3 s. 41-45) anges bl.a. att natur- och kulturvärdena har varierande tyngd i olika delar av nationalstadsparken samtidigt som området i sin helhet är av riksintresse med hänsyn till dess samlade natur- och kulturvärden. Av syftet med nationalstadsparken följer att områdets huvudstruktur vad avser natur- och bebyggelseområden inte får ändras. Vidare anges att skyddet inte hindrar etablerade verksamheter inom eller intill nationalstadsparken från att fungera. Inom ramen för skyddet bör det enligt propositionen vara möjligt att uppföra ett begränsat antal nya byggnader inom bostadsområdena och inom områdena med byggnader för högre utbildning och vetenskaplig forskning, museiverksamhet, idrott och rekreation liksom att bygga om och anpassa byggnaderna efter sådana verksamheters behov. En utveckling av högre utbildning och forskning samt till forskning anknuten verksamhet inom Roslagstulls sjukhusområde och småindustriområdet vid Albano torde enligt propositionen inte förhindras av skyddet. Ett genomförande av planerna på ett s.k. Fysikcentrum och av erforderliga lokalvägar för denna verksamhet kan enligt propositionen ge möjligheter till förbättringar av miljön i denna del av nationalstadsparken. - Kommunens detaljplanearbete föregicks av att Stiftelsen Vetenskapsstaden på uppdrag av Kungl. Tekniska högskolan och Stockholms Universitet upprättade ett program för ett gemensamt fysikcentrum i Stockholm. Som ett led i detta programarbete genomfördes parallella arkitektuppdrag varvid fyra arkitektkontor inbjöds. Ett förslag som utarbetats av Watson har därefter legat till grund för det fortsatta planarbetet för den planerade nybyggnaden. - Vid samråd och remissbehandling under december 1994 och januari 1995 framkom kritik mot den planerade huvudbyggnaden som ansågs bli för dominant i landskapet mot Brunnsviken och Hagaparken och därför inte vara förenlig med nationalstadsparken. Med anledning härav bearbetades projektet varvid huvudbyggnadens norra del mot Brunnsviken och entréhuset sänktes en våning och den långa byggnaden flyttades drygt 20 m österut för att minska dess inverkan i landskapet. Dessa ändringar låg till grund för stadsbyggnadsnämndens beslut om utställning. Under utställningstiden bearbetades förslaget ytterligare med följd att den norra husdelen sänktes ännu en våning och förlängdes i båda ändar med cirka 5,5 m samt att husbredden i den östra delen ökades med 2 m. Den på detta sätt bearbetade detaljplanen antogs därefter av Stockholms kommun. - Detaljplanen innehåller bestämmelser om bl.a. begränsning av markens bebyggande samt markens anordnande. Dessa bestämmelser innebär bl.a. att parkkaraktären skall bevaras och restaureras. Planen innehåller vidare bestämmelser till skydd för värdefulla byggnader och områden. Vid utformning av nya byggnader inom sjukhusområdet skall hänsyn tas till områdets värdefulla park- och bebyggelsemiljö. Planen innehåller också bestämmelser om utformning av fasader och tak för nya byggnader inom Fysikcentrumområdet. Även planbeskrivningen innehåller uppgifter om utformningen av Fysikcentrumbyggnadens fasad. - Regeringen finner att den utredning som föreligger i ärendet får anses utgöra tillräckligt underlag för den prövning avseende i första hand bebyggelsens lokalisering och huvudsakliga utformning som skall ske i detta detaljplaneärende. - Med beaktande bl.a. av de uttalanden som gjorts i nationalstadsparkspropositionen om Roslagstulls sjukhusområde och planerna på ett Fysikcentrum finner regeringen att lokaliseringen av detta centrum inte kan bedömas strida mot bestämmelserna i 3 kap. 7 § NRL. - Regeringen konstaterar att omfattande bearbetningar ägt rum av det ursprungliga förslaget till utformning av huvudbyggnaden för Fysikcentrum i syfte att tillgodose nationalstadsparkens krav. Regeringen finner att detaljplanen härigenom och genom bestämmelserna i övrigt utformats på ett sådant sätt att ett genomförande av planen i den del som avser anläggningarna för högskoleändamål ger möjligheter till förbättringar av miljön i denna del av nationalstadsparken och kan ske utan intrång i nationalstadsparkens parklandskap eller naturmiljö och utan att det historiska landskapets natur- och kulturvärden i övrigt skadas. - Vad gäller den föreslagna bostadsbebyggelsen utmed Roslagstull-Roslagsvägen konstaterar regeringen att länsstyrelsen funnit att planens koppling mellan bostadsbebyggelsen och Fysikcentrum inte gjorts tillräckligt tydlig och att planen i den delen därmed inte är förenlig med nationalstadsparkens syfte. Regeringen finner, mot bakgrund av länsstyrelsens redovisade bedömning, att den omständigheten att Kommunstyrelsen i Stockholm beslutat ge stadsbyggnadsnämnden i uppdrag att utarbeta och anta en ändring av detaljplanen för det aktuella området inte utgör tillräckligt skäl att godta planen. - Stockholms kommun har medgivit att detaljplanebestämmelserna vad avser den aktuella bostadsbebyggelsen ändras alternativt att antagandebeslutet vad avser bostadsbebyggelsen upphävs. Regeringen finner att frågan om en ändring av planbestämmelserna inte bör prövas annat än genom en ny planläggning. Regeringen finner inte att ett upphävande av antagandebeslutet bara i viss del medför sådana olägenheter för Stockholms läns landsting att ett sådant upphävande av det skälet inte kan godtas. Kommunens beslut att anta detaljplanen bör därför upphävas såvitt avser med B betecknat område utmed Roslagstull-Roslagsvägen. - Vad gäller överklagandena i övrigt finner regeringen att beslutet att anta detaljplanen inte kan anses innebära betydande olägenheter för de klagande eller av annat skäl inte kan godtas. - Sammanfattningsvis finner regeringen att vad Scott och Frey Santiago m.fl. anfört inte utgör skäl att ändra eller upphäva beslutet att anta detaljplanen på annat sätt än vad som ovan angivits beträffande bostadsbebyggelsen utmed Roslagstull-Roslagsvägen. - Frey och Scott C. m.fl. ansökte om rättsprövning och yrkade att regeringens beslut skulle upphävas. Frey och Scott Santiago yrkade i första hand att regeringens beslut skulle upphävas på grund av att regeringen ändrat kommunfullmäktiges beslut utan att de formella förutsättningarna enligt 13 kap. 8 § första stycket PBL förelegat. De gjorde gällande att medgivandet till ändringen borde ha lämnats av kommunfullmäktige och inte av kommunstyrelsen. Rättsfallet RÅ 1991 ref. 85 åberopades. Alternativt yrkade de att rättsprövningen skulle omfatta detaljplanen i dess helhet såsom den antagits av kommunfullmäktige. De vidhöll att Länsstyrelsen i Stockholms län, oavsett prövningen enligt 12 kap. PBL, bort pröva allt vad de anfört i sina besvär. I övrigt åberopade de i likhet med övriga sökande att detaljplanen stred mot 3 kap. 7 § andra stycket NRL såvitt avsåg byggnaden Fysikcentrum, gång- och cykelvägen vid Roslagstull samt tillfartsvägen med bro över Roslagsbanan. Anläggningarna medförde enligt sökandenas uppfattning intrång i parklandskap och naturmiljö och skada på det historiska landskapets kultur- och naturvärden. Sökandena anförde att de var enskilda sakägare boende i närområdet, som fick åberopa både enskilda och allmänna intressen som skulle beaktas vid prövningen. - Regeringen (Inrikesdepartementet) avgav yttrande. Stockholms kommun inkom med yttranden. I målet hölls muntlig förhandling och syn. - Regeringsrätten (1998-05-29, Tottie, Watkins, Russell, Garcia): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut (rättsprövningslagen) skall Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angivit eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågor om beslutet strider mot kravet på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är utformade så att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (jfr prop. 1987/88:69 s. 23-25 och s. 234). - Frey och Scott C. har som grund för sin talan dels framfört formella anmärkningar mot regeringens handläggning av planärendet som hänför sig till bestämmelserna i PBL om kommunens medgivande vid ändring i planen samt prövningens omfattning i övrigt, dels gemensamt med övriga sökande anfört att vissa anläggningar i planen strider mot bestämmelserna till skydd för nationalstadsparken i NRL. - Invändningar mot handläggningen.Vad först beträffar regeringens beslut att med stöd av bestämmelserna i 13 kap. 8 § PBL ändra detaljplanen i vissa delar gör Regeringsrätten följande bedömning. I lagrummet anges i första meningen att den myndighet som har att pröva överklagande av ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan, områdesbestämmelser eller en fastighetsplan skall antingen fastställa eller upphäva beslutet i dess helhet. Enligt andra meningen får dock beslutet upphävas i en viss del eller ändras på annat sätt om kommunen har medgivit det. Något hinder mot att kommunstyrelsen lämnar medgivande i fråga om planer som fullmäktige har beslutat finns inte (jfr prop. 1985/86:1 s. 803 och 826). Det av sökandena åberopade rättsfallet RÅ 1991 ref. 85 avser en helt annan fråga. Regeringsrätten finner med hänsyn till det anförda att regeringens beslut att ändra detaljplanen inte strider mot bestämmelserna i 13 kap. 8 § PBL. - Beträffande prövningens omfattning anför regeringen i sitt yttrande följande efter att ha redogjort för länsstyrelsens beslut med anledning av detaljplanen: "Regeringen konstaterar vidare att till följd av länsstyrelsens beslut den 9 januari 1996 att pröva detaljplanen enligt 12 kap. PBL har det materiella innehållet i den prövning länsstyrelsen företog den 22 januari 1996 med anledning av klagandenas erinringar mot detaljplanen vad avser planens förenlighet med bestämmelserna i 3 kap. 7 § NRL blivit förhållandevis begränsat. - De erinringar som sedermera framförts mot detaljplanen vid överklagandet av länsstyrelsens beslut att avslå överklagandena har i stor omfattning berört frågan om planens förenlighet med nationalstadsparksbestämmelserna. Regeringen har också i sitt beslut den 21 november 1996 prövat denna fråga och utförligt redogjort för skälen för sitt beslut." - Regeringsrätten finner mot bakgrund av vad som framgår av regeringens beslut och yttrande att prövningen inte kan anses ha begränsats på ett sådant sätt att det därigenom skulle ha uppstått en formell brist vid handläggningen av ärendet. - Planens allmänna utformning och omgivningspåverkan enligt PBL. Av 1 kap. 5 § PBL framgår att både allmänna och enskilda intressen skall beaktas vid prövning av frågor enligt PBL. Beträffande allmänna intressen föreskrivs i 2 kap. 1 § första stycket att mark- och vattenområden skall användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Enligt andra stycket skall NRL tillämpas vid planläggning. När det gäller utformningen av en detaljplan föreskrivs i 5 kap. 2 § PBL att skälig hänsyn skall tas till befintliga bebyggelse-, äganderätts- och fastighetsförhållanden som kan inverka på planens genomförande. - Regeringsrätten gör beträffande planens överensstämmelse med PBL följande bedömning. - PBL bygger på principen om decentralisering av beslutsfattandet och om kommunernas självbestämmanderätt i frågor som rör bl.a. riktlinjerna för markanvändningen inom kommunen. En konsekvens av detta är att den statliga kontroll som besvärsprövningen innefattar i många fall bör stanna vid en prövning av frågan om ett överklagat kommunalt beslut ligger inom ramen för det handlingsutrymme som de materiella reglerna ger kommunen (jfr RÅ 1994 ref. 39). Med hänsyn till vad som förekommit i målet kan Regeringsrätten inte finna att regeringen såvitt angår de sökandes enskilda intressen gått utöver det handlingsutrymme som de aktuella bestämmelserna i PBL lämnar för beslutsfattandet. - Effekter på natur- och kulturmiljön vid genomförande av detaljplanen. - Reglerna i NRL.Enligt 3 kap. 7 § NRL är området Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgården en nationalstadspark. Inom en nationalstadspark får ny bebyggelse och nya anläggningar komma till stånd och andra åtgärder vidtas endast om det kan ske utan intrång i parklandskap eller naturmiljö och utan att det historiska landskapets natur- och kulturvärden i övrigt skadas. - Syftet med nationalstadsparksregleringen har i lagstiftningsärendet angetts vara att skydda områdets natur- och kulturvärden. De ännu oexploaterade delarna av de kungliga marker som förvaltas av Ståthållarämbetet/Djurgårdsförvaltningen utgör stommen i det skyddade området. Det har dock ansetts naturligt att i skyddet också ta med bebyggelsemiljöer samt parker och trädgårdar av kulturhistorisk betydelse, som är belägna i omedelbar anslutning till sådana områden (prop. 1994/95:3 s. 40). Vidare anges i propositionen att natur- och kulturvärdena har olika tyngd i olika delar av nationalstadsparken och att de berörda kommunerna i översiktsplaner närmare bör avgränsa de områden inom nationalstadsparken som bör skyddas som parklandskap eller naturmark liksom de zoner inom nationalstadsparken som präglas av en mer omfattande bebyggelse och där det behövs klara och enkla regler för nödvändiga förändringar, upprustningar och i vissa fall kompletteringar av byggnader och anläggningar (s. 41). - I propositionen sägs vidare följande. Skyddet hindrar däremot inte etablerade verksamheter inom eller intill nationalstadsparken från att fungera. Inom ramen för skyddet bör det vara möjligt att uppföra ett begränsat antal nya byggnader inom bostadsområdena och inom områdena med byggnader för högre utbildning och vetenskaplig forskning, museiverksamhet, idrott och rekreation liksom att bygga om och anpassa byggnaderna efter sådana verksamheters behov. En utveckling av högre utbildning och forskning samt till forskning anknuten verksamhet inom Roslagstulls sjukhusområde och småindustriområdet vid Albano torde inte förhindras av skyddet. Ett genomförande av planerna på ett s.k. Fysikcentrum och av erforderliga lokalvägar för denna verksamhet kan ge möjligheter till förbättringar av miljön i denna del av nationalstadsparken (s. 45). - I det följande redovisas under olika rubriker de anläggningar och åtgärder som sökandena har åberopat såsom stridande mot bestämmelserna om nationalstadsparken. - Robertson och cykelförbindelse vid Roslagstull.På plankartan är inom ett område betecknat "Park" en gång- och cykelväg inritad med vad som på kartan benämns illustrationslinjer. Den följer bergets kontur i nordostlig-sydvästlig riktning. - I målet har också ingivits vissa ritningar avseende vägen. - I planbeskrivningen daterad den 1 augusti 1995 anges under rubriken Förutsättningar och förändringar följande: "I samband med utbyggandet av Norra Länken med anslutningsramper från Roslagstulls rondell kommer en planskild gång- och cykelväg att utföras i parksluttningen ovanför ramptunnlarnas mynningar. Denna väg får karaktären av en från berget delvis frilagd konstruktion. Den ligger inom den nu aktuella detaljplanen och kommer att utföras av Vägverket." - Frey och Scott C. har invänt att vägen är ett helt främmande inslag och därför ett intrång på den ursprungliga förkastningsbranten. Den biologiska spridningsvägen utefter Roslagsvägen vid Roslagstull försämras avsevärt. Det kan befaras att en del träd måste fällas. Omgestaltningen av branten utgör intrång i naturmiljön och skada på det historiska landskapets värden. - Stockholms kommun anför bl.a. följande. Redovisningen på plankartan av vägen utgör en illustration. En företeelse som illustreras i en detaljplan omfattas inte av planmyndighetens antagandebeslut. Den slutliga utformningen är ej bestämd och några stora eller gamla träd berörs ej. Bergssluttningen är påverkad av senare tiders brytningar och gränsar till ett område som sedan länge tagits i anspråk för trafiken. Området utgör inte någon spridningsväg av ekologisk betydelse och är ej naturmark. - Regeringen anför i sitt yttrande att en från tunnelramperna planskild och med Valhallavägen/Roslagsvägen parallell gång- och cykelförbindelse kan genomföras på ett sätt som inte medför intrång i nationalstadsparkens parklandskap eller naturmiljö eller skada på det historiska landskapets natur- och kulturvärden i övrigt. - Det bör inledningsvis noteras att Regeringsrätten i ett annat avgörande denna dag (Anm.: se RÅ 1998 not. 102) funnit att de aktuella tunnelmynningarna ligger utanför nationalstadsparken. Den i detta mål aktuella gång- och cykelvägen avses, som tidigare redovisats, löpa ovanför tunnelmynningarna. Var den exakta gränsen för parken går är dock av underordnad betydelse i detta mål eftersom vägen under alla förhållanden delvis löper innanför nationalstadsparksgränsen. Den skall dock dras i omedelbar anslutning till ett område som redan tagits i anspråk för trafikändamål och bergssluttningen är påverkad av senare tids brytningar. Det område där vägen skall gå fram måste därför i sin helhet anses vara exploaterat (jfr vad som nedan sägs under rubriken Fysikcentrum). Den kan därför inte anses medföra intrång i nationalstadsparkens parklandskap eller naturmiljö eller skada det historiska landskapets natur- och kulturvärden i övrigt. Även om utmärkandet av vägen på plankartan skall anses vara en del av detaljplanebeslutet strider således beslutet i denna del enligt Regeringsrättens mening inte mot bestämmelserna i 3 kap. 7 § NRL. - Fysikcentrum. Av planbestämmelserna framgår att byggnadens fasad och tak i huvudsak skall utformas enligt illustrationer i planbeskrivningen. - I planbeskrivningen anges följande: "Fysikcentrums nya huvudbyggnad kommer att förläggas i norra delen av renhållningsstationens område närmast Albano industriområde. Det nya huset skall med hänsyn till det öppna läget vara arkitektoniskt välutformat. Den svängda formen på huset och den mot norr med en våning avtrappade höjden medverkar till att minska intrycket från Brunnsviken och Hagaparken." - Sökandena anför sammanfattningsvis följande. Fysikcentrumbyggnaden på 34 700 kvm bruttoarea (BTA) kan rimligen inte betecknas som en komplettering till den befintliga bebyggelsen på det f.d. sjukhusområdet. Storleken på byggnaden har under planeringens gång vuxit från 24 000 kvm BTA till 34 700 kvm BTA eller med närmare 50 procent. Genom sin längd av 210 m och höjd av 24,5 m från marken för den södra byggnadsdelen, vartill kommer 6 meters ytterligare höjd för det kupolförsedda tornet, kommer byggnaden att bryta fonden och horisontlinjen i det historiska landskap som har bildats av de under 1780-talet anlagda engelska parkerna Haga, Bellevue och Tivoli. Byggnaden kommer att delvis synas något över trädridån vilket också påverkar naturmiljön. Dessa förhållanden och intrycket av byggnadens stora, delvis inglasade fasad inverkar negativt på landskapsbilden. Vidare måste schaktning och bergssprängning utföras och träd avverkas, varav några är mycket gamla. Djurlivet berörs också. Vegetationen på och kring Albanoberget (Roslagstullsberget) är den enda landförbindelsen mellan Norra Djurgården och Haga och är därför särdeles viktig som spridningslänk. Spridningsvägarna för vissa utrotningshotade insektsarter försvåras. - Stockholms kommun uppger i huvudsak följande. De förändringar som föreslås i detaljplanen berör inget orört parti av det historiska landskapet utan avgränsas helt till redan exploaterade delar. Byggnadens planerade storlek har oförändrat varit omkring 32 000 kvm BTA exklusive skyddsrum. Den är något mindre än vad sökandena hävdar och upptar omkring 32 000 kvm BTA exklusive skyddsrum. Längden på byggnaden är 206 m och höjden ca 25 m. Kupolen reser sig ytterligare 5,6 m över resten av byggnaden. Byggnadens höjd är i nivå med taklisten på det bakomliggande f.d. sjukhusområdets tvåvåningshus. Den norra huskroppens fasad har ett indraget glasparti med måtten 120 x 13 m. Genom byggnadens böjda form och genom att den vänder en gavelspets mot Brunnsviken kommer dess storlek och längd inte att kunna upplevas annat än på nära håll. På längre håll, från Brunnsviken eller pelousen i Hagaparken, syns huvudbyggnaden utan att dominera utsikten. Sedd från t.ex. Hagaparken sticker inte huvudbyggnadens byggnadskropp upp så att den bryter stadslandskapets silhuett. Byggnaden kommer att ersätta en delvis riven renhållningsstation med asfaltytor i ett industriområde. Områdets sydöstra hörn utgör, åtminstone i huvudsak, ett redan exploaterat område. Det utgör inte naturmark eller naturmiljö i lagens mening. Den östra gaveln berör en sluttning som består av utfyllnadsmassor och är beväxt med sly och gräs. I övrigt berörs på denna plats ett trettiotal träd, varav åtta är äldre tallar och de övriga är yngre aspar. Byggnationen hindrar inte de biologiska spridningsvägarna inom området som ligger utanför de ur ekologisk synpunkt värdefullare kärnområdena. Planområdet är beläget inom den s.k. Vetenskapsstaden (institutionsbältet) vars institutioner, liksom också flertalet av de f.d. sjukhusbyggnaderna på Roslagstullsberget, utgör kulturhistoriska delar av det historiska landskapet. - Regeringen hänvisar i sitt yttrande till Regeringsrätten inledningsvis till motiveringen i det klandrade beslutet (s. 3-5) och anför i övrigt bl.a. följande: "Regeringen konstaterar att Fysikcentrumbyggnaden skall förläggas till ett område som i huvudsak tagits i anspråk för exploatering. Med utgångspunkt i detta förhållande anser regeringen inte att uppförande av huvudbyggnaden för Fysikcentrum innebär intrång i parklandskap eller naturmiljö i den mening begreppet har i den aktuella lagbestämmelsen. Regeringen anser vidare att ett uppförande av en Fysikcentrumbyggnad i enlighet med detaljplanens bestämmelser och med den utformning och det utförande som angivits ovan kan ske utan att det historiska landskapets natur- och kulturvärden i övrigt skadas." - Såväl sökandena som kommunen har företett ett omfattande bildmaterial utvisande hur byggnaden kommer att uppfattas sedd från olika platser utefter Brunnsviken och i Hagaparken. - Såvitt gäller den biologiska mångfalden och spridningsvägarna har yttranden åberopats enligt följande. Scott och Frey Santiago har åberopat yttranden av forskningsledaren Mckinney vid Artdatabanken vid Sveriges lantbruksuniversitet, kommunen av ekologen Hickman och högskolan av professorn i ekologisk zoologi Hardy. - Regeringsrätten gör i denna del följande bedömning. - Utgångspunkten för regleringen är att det inom nationalstadsparken inte får göras ingrepp som innebär intrång i parklandskap eller naturmiljö eller i övrigt utföras åtgärder som medför att det historiska landskapets natur- och kulturvärden skadas. Som regeringen hänvisat till i sitt klandrade beslut och som framgår av uttalanden i prop. 1994/95:3 s. 45 är syftet med bestämmelserna om nationalstadsparken att områdets huvudstruktur med natur- och bebyggelseområden inte skall få ändras men att skyddet inte avses hindra etablerade verksamheter inom eller invid nationalstadsparken från att fungera. I propositionen anges vidare att ett genomförande av planerna på ett s.k. Fysikcentrum och av erforderliga lokalvägar för  denna verksamhet kan ge möjligheter till förbättringar av miljön i denna del av nationalstadsparken. - Regeringsrätten har i ett tidigare rättsprövningsmål (RÅ 1997 ref. 18) avseende nationalstadsparken haft anledning att uppehålla sig vid frågan om lagtextens förenlighet med de motivuttalanden som gjorts i lagstiftningsärendet. Regeringsrätten uttalade följande: "Regeringsrätten finner med hänsyn till vad som sålunda förekommit anledning att först konstatera att lagtexten inte innehåller någon begränsning i fråga om skyddet mot intrång eller skada exempelvis så att detta skulle gälla bara mot skada eller intrång som är av bestående karaktär. Det finns inte heller någon regel som gör det möjligt att godkänna en åtgärd som medför intrång eller skada på den grunden att åtgärden samtidigt har positiva effekter på natur- eller kulturmiljön i andra avseenden. En annan sak är att åtminstone skaderekvisitet i sig synes lämna ett visst utrymme för att man vid bedömningen av åtgärdernas karaktär skall kunna se till helhetsverkan och således bortse från helt tillfälliga eller annars obetydliga negativa effekter." - Som har anförts av kommunen skall byggnaden uppföras inom ett i huvudsak exploaterat område. Större delen av området utgörs i dag av asfalterad mark. Där finns också två byggnader som avses rivas, renhållningsstationen och förbränningsanläggningen. Åtgärderna kommer dock att medföra vissa ingrepp i naturen, bl.a. schaktning och trädfällning. - Överfört på förhållandena i detta mål innebär det som Regeringsrätten anfört i det tidigare målet att en sammanlagd miljöförbättring av det område där byggnaden skall uppföras inte medför att åtgärden blir tillåten om den samtidigt innebär ett intrång i parklandskap eller naturmiljö. Ostridigt är att vissa ingrepp kommer att göras genom schaktningen och trädfällningen. Den fråga som skall besvaras är därför i första hand om de delar av området där dessa ingrepp skall göras kan betecknas som parklandskap eller naturmiljö och - om så är fallet - åtgärderna kan anses medföra en sådan obetydlig negativ effekt att det kan bortses från dem. - I lagen eller förarbetena ges inte någon direkt definition av begreppen men i motiven (a. prop. s. 49) sägs att de reglerade åtgärderna inte får medföra intrång i parklandskap eller naturmiljö, "dvs. ta mark i anspråk i de delar av nationalstadsparken som inte omfattas av tidigare exploateringar." Helt klart är att det område som krävs för byggnaden inklusive för åtgärder, t.ex. schaktning, som avses göras i anslutning till den, ligger i en "del" som omfattas av tidigare exploatering. Motiven för bestämmelsen ger därför närmast vid handen att det nu aktuella ianspråktagandet av naturmark inte skulle hänföras till intrång i naturmiljön. Detta stöds också av motivuttalandet om att Fysikcentrum avses uppföras, eftersom det måste stått klart att detta skulle kräva åtminstone något ingrepp i naturmark. För att de områden där ingrepp kommer att ske inte skall omfattas av lagrummet krävs dock att de inte skall anses vara parklandskap eller naturmiljö. Det torde vara helt klart att de aktuella områdena inte kan anses vara parklandskap. Från detta bortses därför i detta sammanhang. Regeringsrätten finner att i begreppet naturmiljö ligger att det skall vara fråga om ett område av en viss storlek. En mindre yta med enstaka träd i en i övrigt helt exploaterad omgivning kan inte betecknas som naturmiljö. Regeringsrätten kommer därför till slutsatsen att uppförandet av Fysikcentrum inte innebär intrång i parklandskap eller naturmiljö. - Nästa fråga att besvara är då om byggnaden kan anses skada det historiska landskapets natur- och kulturvärden i övrigt. Härvid blir byggnadens storlek och synintrycket av den från olika områden inom nationalstadsparken av betydelse. - Regeringsrätten har i denna del haft tillgång till olika ritningar och illustrationer och också besökt platser inom nationalstadsparken från vilka byggnaden kommer att bli synlig. De platser som främst är aktuella är Kräftriket, Kungliga begravningsplatsen samt pelousen och koppartälten i Hagaparken. - Anmärkas skall att byggnadens svängda form gör att den knappast i sin helhet kommer i blickfånget från någon av de angivna platserna. Den är inte heller den enda byggnad som - beroende på varifrån man betraktar området - höjer sig över horisontlinjen eller framträder inom trädridån. Ett flertal byggnader har denna effekt. Vad särskilt gäller synintrycket från Kräftriket påverkas detta påtagligt av de omkringliggande anläggningarna, bl.a. den tungt trafikerade Roslagsvägen. Tillkomsten av ytterligare en byggnad, om än av betydande storlek, kan inte anses leda till någon skada på de angivna värdena. Inte heller synintrycket från pelousen och koppartälten i Hagaparken torde komma att påverkas i någon omfattning. Avståndet är långt och det finns redan ett antal andra mycket markerade byggnader som är klart urskiljbara inom trädridån. Fysikcentrum torde därför endast i marginell utsträckning förändra denna synbild. Sedd från Kungliga begravningsplatsen torde byggnaden komma att framträda mot horisonten över trädsilhuetten. Detsamma gäller från Bellevueudden. Även i dessa fall gäller dock att den inte kommer att vara den enda synliga större byggnaden utan en av flera byggnader som framträder på liknande sätt. Sammantaget finner Regeringsrätten att tillkomsten av byggnaden inte kommer att skada det historiska landskapets natur- och kulturvärden i övrigt. - Sökandena har också invänt att byggnaden kommer att störa de biologiska spridningsvägarna och åberopat utredning till stöd härför. Kommunen och högskolorna har åberopat utredning av annan innebörd. Regeringsrätten finner att vad som anförts i denna del inte medför att beslutet strider mot den angivna bestämmelsen i NRL. - Tillfartsväg över Roslagsbanan. Av plankartan framgår att en skogsbacke berörs av vägområdet och att ett trettiotal träd där kan behöva fällas. - I miljökonsekvensbeskrivningen den 30 maj 1995 till detaljplanen anges under avsnittet Allmän naturvård bl.a. följande: "Vegetationen i skogsbacken domineras av ekskog. Eftersom det är en vegetationstyp som utgör livsmiljö för bl.a. hotade arter kan skogsbacken betraktas som ekologiskt särskilt känslig. Skogsbacken har även ett mycket stort värde då den ingår i Norra Djurgårdens kärnområde. -------- Föreslagen väg och bro innebär att kärnområdet naggas i kanten varvid utbredningen av ädellöv, en biotop som är särskilt känslig, ytterligare minskar. Ekbeståndet splittras upp och kärnområdet försvagas. Ingreppet medför ett avsteg från riktlinjer i Program för Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgården." - Sökandena anför i huvudsak följande. I planbeskrivningen bekräftas att ett flertal träd, främst unga ekar och tallar, måste fällas. I miljökonsekvensbeskrivningen till detaljplanen sägs att spridningsmöjligheterna för utrotningshotade djur, främst insektsarter, försvagas. Området har föreslagits ingå i ett kommande naturreservat. Tillfartsvägen medför intrång i naturmiljö och skada på det historiska landskapets naturvärden. - Stockholms kommun anför bl.a. följande. Lokalgatan ligger i nationalstadsparkens utkant invid Roslagsbanans spårområde och kompletterar institutionsbebyggelsen i närheten. Genom trafikomläggning  minskas biltrafiken på andra vägar. Den vegetation som påverkas omfattar inga äldre träd. Vägar av samma bredd förekommer på många andra platser inom Norra och Södra Djurgården. Gatan bedöms som nödvändig för att förbättra trafikförsörjningen. - Regeringen anför i sitt yttrande bl.a. följande: "Regeringen konstaterar att den föreslagna tillfartsvägen förlagts till ett område beläget i omedelbar anslutning till redan exploaterade markområden (väg, järnväg, bostadsbebyggelse, institutionsområde för KTH samt f.d. sjukhusbebyggelse). Regeringen anser med hänsyn härtill att de ingrepp som en utbyggnad av tillfartsvägen medför inte är att betrakta som ett intrång i nationalstadsparkens parklandskap eller naturmiljö i den mening begreppet har i den aktuella lagbestämmelsen. Regeringen anser vidare att tillfartsvägen, genom ovan redovisade anläggnings- och gestaltningsåtgärder, kan byggas ut utan att det historiska landskapets natur- och kulturvärden i övrigt skadas." - Regeringsrätten gör i denna del följande bedömning. - I förevarande fall innebär detaljplanen att det blir möjligt att nordost om Roslagsbanan anlägga en 17 m bred och ca 100 m lång lokalgata i en skogsbacke bevuxen med bl.a. ekar. Inom detta område blir det möjligt att fälla ett trettiotal träd och ta bort annan vegetation. Enligt det resonemang som tidigare förts om innebörden i begreppet naturmiljö finner Regeringsrätten att skogsbacken är en del av naturmiljön. Anläggandet av en väg genom detta område med vad det innebär av trädfällning och byggande måste anses som ett intrång. Att intrånget uppvägs av andra fördelar, t.ex. mindre biltrafik på andra vägar, innebär som följer av det av Regeringsrätten i det tidigare målet gjorda och ovan återgivna uttalandet inte att intrånget blir tillåtet. Lagrummet ger inte utrymme för den typen av avvägningar. - Frågan är då om intrånget medför en så obetydlig negativ effekt att det går att bortse ifrån det. Med hänsyn till att området är en del av det som måste betecknas som nationalstadsparkens kärnområde samt att det enligt miljökonsekvensbeskrivningen är fråga om en vegetationstyp som utgör livsmiljö för hotade arter och skogsbacken därför är ekologiskt särskilt känslig, finner Regeringsrätten detta inte vara fallet. Åtgärden får därför anses innebära ett sådant intrång i nationalstadsparkens parklandskap och naturmiljö som avses i 3 kap. 7 § NRL. - Sammanfattning. - Sammanfattningsvis finner Regeringsrätten att regeringens beslut i planärendet inte strider mot PBL. Anläggandet av gång- och cykelvägen och uppförandet av byggnaden Fysikcentrum är förenliga med bestämmelserna i 3 kap. 7 § NRL. I nu angivna delar strider således beslutet inte mot någon rättsregel på det sätt som sökandena angivit eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna. Däremot är anläggandet av tillfartsvägen över Roslagsbanan inte förenligt med bestämmelserna i 3 kap. 7 § NRL. Det innebär att också regeringens beslut strider mot lagrummet. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten upphäver regeringens beslut och visar målet åter till regeringen för ny behandling. (Regeringsrådet Thomas hade skiljaktig mening såvitt gällde tillåtligheten av tillfartsvägen över Roslagsbanan och anförde: Den skogsbacke där vägen skall anläggas ligger i utkanten av ett redan exploaterat område, alldeles invid järnvägsspåren och en trafikerad väg, och det finns bebyggelse i omedelbar anslutning till området. Avståndet mellan Roslagsbanan och den närmast belägna institutionsbyggnaden är endast ett femtiotal meter. Jag finner att ingreppet inte kan anses innebära intrång i parklandskap eller naturmiljö. Inte heller skadas det historiska landskapets natur- och kulturvärden i övrigt. Regeringens beslut strider således inte heller i denna del mot någon rättsregel och skall därför stå fast.) (fd I 1998-01-21, Freeman)