Miljösanktionsavgift vid kommunalt avloppsreningsverk-----Den verksamhet som Vetlanda kommun driver vid avloppsreningsverket är att bedöma som näringsverksamhet. Verksamheten innehåller visserligen inslag av myndighetsutövning, men dessa är inte särskilt framträdande. Avgörande är istället att driften finansieras i huvudsak genom avgifter och att verksamheten därför har betydande ekonomiska inslag.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Miljööverdomstolen avslår överklagandet.
Vetlanda kommun har yrkat att miljö- och byggnämndens beslut om påförande av miljösanktionsavgift skall upphävas.
Miljö- och byggnämnden har bestritt ändring.
Parterna har i Miljööverdomstolen åberopat samma omständigheter som vid miljödomstolen.
Vetlanda kommun har i Miljööverdomstolen tillagt i huvudsak följande.
Kommunen genom tekniska nämnden är inte näringsidkare och driften av avloppsreningsverket är inte näringsverksamhet. Av lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar framgår att huvudmannen − i detta fall kommunen − ensam bestämmer anläggningens verksamhetsområde (5 §) och de villkor som gäller för anläggningens brukande (22 §). Vidare bestämmer kommunen ensam storleken av de avgifter som tas ut, vilka inte får överstiga vad som behövs för att täcka nödvändiga kostnader för anläggningen    (24 §). Mot bakgrund härav måste det anses att verksamheten vid Vetlanda avloppsreningsverk bedrivs som en form av offentlig förvaltning och inte som verksamhet grundad på ett avtalsförhållande mellan parter.
Miljö- och byggnämnden har i Miljööverdomstolen vidhållit sin inställning att kommunen i detta sammanhang är att betrakta som näringsidkare.
Tillämpliga bestämmelser m.m.
Enligt 30 kap. 1 § första stycket 1. miljöbalken skall en särskild avgift (miljösanktionsavgift) betalas av en näringsidkare som vid bedrivandet av näringsverksamhet åsidosätter föreskrifter som har meddelats med stöd av miljöbalken. I paragrafens andra stycke stadgas att skyldigheten att betala en sådan avgift bara gäller för sådana överträdelser för vilka regeringen har föreskrivit om avgift enligt 2 §. Av tredje stycket följer att miljösanktionsavgift skall tas ut även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. Miljösanktionsavgift skall dock inte tas ut om det är uppenbart oskäligt.
Av 1 § förordningen (1998:950) om miljösanktionsavgifter och p. 5.6 i bilagan till denna förordning följer att en miljösanktionsavgift om 5 000 kr skall betalas av näringsidkare som vid bedrivande av näringsverksamhet bl.a. underlåter att fullgöra den föreskrivna skyldighet som framgår av 11 § Statens naturvårdsverks kungörelse (SNFS 1992:16) med föreskrifter om kyl- och värmepumpsanläggningar innehållande CFC, HCFC och HFC ("köldmediekungörelsen") och som innebär att om en anläggning innehåller mer än tre kg köldmedium skall, med vissa angivna undantag, återkommande kontroll genomföras av ackrediterat kontrollorgan minst en gång per kalenderår.
I målet är klarlagt att Vetlanda kommun genom dess tekniska nämnd är ansvarig för att den ovan angivna kontrollen utförs beträffande Vetlanda avloppsreningsverk samt att detta inte skett för år 1999.
Den första frågan Miljööverdomstolen har att ta ställning till är om kommunen i det i frågande fallet skall anses bedriva näringsverksamhet i den mening som avses i 30 kap. 1 § miljöbalken och härtill anknutna föreskrifter.
Enligt 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900) får kommuner och landsting själva ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan.
Kommunernas befogenheter i fråga om näringsverksamhet begränsas genom bestämmelserna i 2 kap.7 och 8 §§kommunallagen. Av 7 § följer att kommuner och landsting får driva näringsverksamhet, om den drivs utan vinstsyfte och går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna i kommunen eller landstinget. I 8 § stadgas att kommuner och landsting får genomföra åtgärder för att allmänt främja näringslivet i kommunen eller landstinget. Av paragrafens andra stycke följer att individuellt riktat stöd till enskilda näringsidkare bara får lämnas om det finns synnerliga skäl.
Dessa bestämmelser reglerar sålunda kommunernas kompetens i näringslivsfrågor och de utgör därmed en allmän bakgrund till de frågor som aktualiseras i förevarande mål.
Av förarbetena till 30 kap. 1 § miljöbalken framgår att skälet till att endast näringsidkare som bedriver näringsverksamhet kan påföras miljösanktionsavgift är att det inte anses rimligt att ålägga var och en ett sådant ansvar för handlingar i det dagliga livet (prop. 1997/98:45 del 1 s. 536). I förarbetena anges vidare att näringsverksamhet typiskt sett medför risker för miljön och att det då kan finnas fog för att ställa stränga krav på verksamhetsutövaren. För att undvika bevissvårigheter och för att öka den allmänna noggrannheten vid bedrivandet av näringsverksamhet har ansvaret gjorts strikt.
Vad gäller den närmare innebörden av begreppen näringsidkare och näringsverksamhet sägs i propositionen att dessa har samma betydelse som på andra håll i lagstiftningen, exempelvis 1 § bokföringslagen (1976:125). Det påpekas vidare att i begreppet näringsidkare inräknas kommuner som bedriver verksamhet som omfattas av balken (prop. 1997:98:45 del 2 s. 314).
Miljööverdomstolen finner skäl att understryka att miljösanktionsavgiften utgör en offentligrättslig sanktion som uppvisar likheter med straffrättsliga påföljder. Av legalitetsprincipen följer att utrymmet för att med stöd av miljösanktionsavgiftens syfte tolka begreppen näringsidkare och näringsverksamhet på ett mer vidsträckt sätt än vad som följer av annan lagstiftning är begränsat. Miljööverdomstolen finner därför att begreppen skall ges samma innebörd i miljöbalken som i övriga delar av svensk rätt. Det finns därför skäl att se närmare på näringsidkarbegreppet i svensk rätt.
Man kan konstatera att begreppet näringsidkare i svensk rätt har en vidsträckt innebörd. Av förarbetena till den tidigare gällande bokföringslagen (1976:125) framgår att med näringsidkare menas varje fysisk eller juridisk person som yrkesmässigt driver verksamhet av ekonomiskt art (prop. 1975:104 s. 203 f.). Det krävs inte att verksamheten drivs i vinstsyfte. Kravet på yrkesmässighet innebär att verksamheten skall ha en viss grad av varaktighet och omfattning. Näringsverksamhet är sådan verksamhet som bedrivs av näringsidkare.
Även inom straffrätten har begreppet näringsidkare getts en vidsträckt betydelse. Förarbetena till bestämmelsen i 36 kap. 7 § brottsbalken om företagsbot ansluter sig till den begreppsbildning som följer av bokföringslagen (1976:125) (se prop. 1985/86:23 s. 62). Detsamma gäller Företagsbotsutredningens betänkande Straffansvar för juridiska personer (se SOU 1997:127 del A s. 142 f.).
På marknadsrättens område har begreppen näringsidkare och näringsverksamhet berörts i bl.a. förarbetena till prisregleringslagen (1989:978). Av propositionen framgår att uttrycket näringsverksamhet också i detta sammanhang har den innebörd som ovan redogjorts för (se prop. 1989/90:21 s. 49 f.). Vidare anges att "[ä]ven verksamheter som bedrivs av stat eller kommun kan vara att hänföra till näringsverksamhet. Det saknar därvid betydelse om den ersättning som utgår för varan eller tjänsten betecknas som pris eller avgift. Det gäller till en början den rena affärsverksamheten där statens och kommunernas verksamheter konkurrerar med den fria företagsamheten. Utöver den rena affärsverksamheten får på det kommunala området också övrig fakultativ verksamhet som innebär att kommunerna tillhandahåller varor och tjänster mot ersättning anses som näringsverksamhet vid tillämpning av lagen. Med fakultativ verksamhet avses sådan verksamhet som kommuner och landsting inte är skyldiga att ombesörja enligt lag eller förordning, utan som bedrivs med stöd av den allmänna kompetensen. Exempel på sådana verksamheter är distribution av elenergi, distribution av gas och fjärrvärme som inte sker genom allmänt värmesystem, badhus- och museiverksamhet, uthyrning av idrottsanläggningar samt bad- och campingverksamhet. Skyldigheten att ombesörja kollektivtrafik är visserligen ålagd kommunerna i lag. Sådan verksamhet drivs emellertid med viss konkurrens från andra och oftast i sådana kommersiella former att den får anses som näringsverksamhet vid tillämpning av lagen."
Ett närliggande begrepp förekommer inom konkurrensrätten. I 3 § första stycket första meningen konkurrenslagen (1993:20) stadgas att med företag menas fysisk eller juridisk person som driver verksamhet av ekonomisk eller kommersiell natur. Uttrycket företag har, enligt propositionen, väsentligen samma innebörd som begreppet näringsidkare (prop. 1992/93:56 s. 67). Det avgörande kriteriet är om någon form av ekonomisk eller kommersiell verksamhet bedrivs. Även statliga och kommunala organ som driver verksamhet av ekonomisk natur omfattas. Av 3 § första stycket andra meningen konkurrenslagen följer att till den del sådan verksamhet innefattar myndighetsutövning omfattas den dock inte av begreppet företag. Enligt doktrinen torde som huvudregel gälla att kommuners och landstings obligatoriska verksamhet inte anses som näringsverksamhet. Endast när sådan verksamhet drivs i konkurrens med andra och i kommersiella former kan den utgöra näringsverksamhet. Det finns en omfattande verksamhet som bedrivs av kommuner och landsting och som varken utgör näringsverksamhet eller myndighetsutövning, t.ex. sjukvård, åldringsvård och skolväsende. Sådan verksamhet torde normalt utgöra företag i konkurrenslagens mening (se Herring, Banks och Bell, Konkurrenslagen. En kommentar, 1999 s. 47 f.).
Även inom konsumenträtten är näringsidkarbegreppet vidsträckt och omfattar, i enlighet med vad som tidigare sagts, varje fysisk eller juridisk person som yrkesmässigt bedriver verksamhet av ekonomisk natur (se bl.a. 2 § lagen [1994:1512] om avtalsvillkor i konsumentförhållanden och prop. 1994/95:17  s. 88-89, prop. 1989/90:89 s. 60 med hänvisningar samt prop. 1984/85:110      s. 141 f.). Frågan om när allmänna subjekt skall anses vara näringsidkare har  på detta område prövats i flera rättsfall. Vid tillämpning av regeln om treårspreskription för s.k. konsumentfordringar i 2 § andra stycket preskriptionslagen (1981:130) har särskilt gränsdragningen mellan näringsverksamhet och myndighetsutövning uppmärksammats.
I NJA 1988 s. 503 I och II avsåg den aktuella fordran dels engångsavgift för utförande av allmän va-anläggning enligt lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar (I), dels avgift enligt lagen (1978:478) om avgift för innehav av televisionsmottagare (II). Högsta domstolen fann att konsumentpreskriptionsregeln var tillämplig i båda dessa fall. Inledningsvis konstaterade domstolen att i fråga om fordringar som härrör från "ren" myndighetsutövning var enligt förarbetena bestämmelserna om treårspreskription inte tillämpliga. Vidare anförde domstolen att den längre preskriptionstiden bör tillämpas när förhållandet uppvisar så påtagliga moment av offentligrättslig maktutövning att det helt skiljer sig från en privaträttslig relation. Domstolen uttalade beträffande va-anläggningen bl.a. att även om rättsförhållandet mellan en kommun som huvudman för en allmän va- anläggning och brukarna av anläggningen till övervägande del är av offentligrättslig art, kan kommunens verksamhet som huvudman inte anses inrymma sådana inslag av offentlig maktutövning som nyss sagts. I fråga om avgift för innehav av televisionsmottagare anfördes att för apparatinnehavaren framstår avgiften naturligen som en ersättning för hans möjligheter att motta de program som produceras av programföretagen. Rent faktiskt finansieras också framställningen av program i huvudsak genom avgifterna. Därför ansågs programföretagens verksamhet vara yrkesmässig näringsverksamhet. − I NJA 1993 s. 724 kom Högsta domstolen till motsatt slut vad gäller en kommuns fordran avseende gatukostnader. Domstolen fann i det målet att kommunens rätt att besluta att vissa fastighetsägare skall betala gatukostnader utgör en form av offentlig maktutövning utan något privaträttsligt inslag. Inte heller kunde den nyttighet som tillgången till allmänna platser utgör anses tillhandahållen fastighetsägarna huvudsakligen för enskilt bruk. Kommunens fordran på gatukostnad ansågs därför inte vara en konsumentfordran. − I rättsfallet RH 1995:6 slogs fast att en kommuns fordran på avgift för barnomsorg var en konsumentfordran och således underkastad treårspreskription. Inslaget av myndighetsutövning beträffande av kommunen ordnad barnomsorg antogs inte vara så påtagligt att förhållandena helt skiljer sig från en privaträttslig relation. Kommunen fick därför anses som näringsidkare i fråga om tillhandahållande av denna nyttighet.
Begreppen näringsidkare och näringsverksamhet har i svensk rätt en vidsträckt innebörd. I princip gäller att den som yrkesmässigt bedriver verksamhet av ekonomisk art bedöms som näringsidkare och att det därvid inte krävs att syftet med verksamheten är att generera vinst. Beträffande verksamhet som bedrivs av det allmänna gäller att verksamhet som innefattar myndighetsutövning som regel inte är näringsverksamhet. För de verksamheter som inte utgör myndighetsutövning måste en närmare bedömning göras i frågan om verksamheten kan anses vara av ekonomisk art. Vid denna prövning skall hänsyn tas till den ekonomiska delen av verksamheten och då särskilt till verksamhetens finansiering, dvs. hur stor del av verksamheten som betalas av dess användare. Vid prövningen kan även hänsyn tas till om verksamheten är obligatorisk eller fakultativ samt huruvida verksamheten bedrivs i konkurrens med enskilda näringsidkare.
Vetlanda avloppsreningsverk är en anläggning som ingår i det allmänna vatten- och avloppsnätet. Denna verksamhet regleras av lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar (Va-lagen) som innehåller i huvudsak offentligrättsliga regler.
Det offentligrättsliga inslaget består bl.a. av att enskilda brukare tvångsvis kan anslutas till det allmänna avloppsnätet. Av Va-lagen framgår vidare att kommunen ensam bestämmer anläggningens verksamhetsområde med tillämpning av lagen och föreskrifter meddelade med stöd av lagen samt de villkor som skall gälla för anläggningen brukande (5 och 22 §§). Kommunen fastställer även genom taxor storleken av de avgifter som tas ut, vilka inte får överstiga vad som behövs för att täcka nödvändiga kostnader för anläggningen (24 och 27 §§). Rättsförhållandet mellan kommunen och brukarna är till övervägande delen av offentligrättslig art. I detta rättsförhållande finns dock även privaträttsliga inslag, t.ex. finns ett visst utrymme för att träffa avtal mellan huvudmannen för va-anläggning och fastighetsägare. Avtal kan träffas om sådan va-fråga som inte regleras genom de allmänna bestämmelserna eller den taxa som huvudmannen antagit (28 §). Av 31 § Va-lagen följer vidare att va-anläggning som drivs av annan än kommunen under vissa förutsättningar kan förklaras som allmän.
Enligt Miljööverdomstolen är verksamhetens inslag av myndighetsutövning inte så framträdande att det i sig utesluter att verksamheten bedöms som näringsverksamhet (jfr NJA 1988 s. 503 I).
Den avgörande frågan för om kommunen skall anses bedriva näringsverksamhet vid Vetlanda avloppsverk blir i stället om verksamheten kan sägas vara av ekonomisk art. Miljööverdomstolen konstaterar därvid att verksamheten i huvudsak finansieras genom avgifter från anläggningens brukare och att den därmed har betydande ekonomiska inslag. Miljööverdomstolen finner därför att kommunen drift av avloppsverket är att bedöma som näringsverksamhet.
Om det är uppenbart oskäligt skall inte miljösanktionsavgift tas ut (30 kap. 1 § tredje stycket andra meningen miljöbalken). I förarbetena ges exempel på situationer där rekvisitet kan vara uppfyllt (se prop. 1997/98:45 del 2 s. 315). Så kan vara fallet exempelvis om överutsläpp skett har skett till följd av att en felaktig kemikalie har levererats, vilket har varit omöjligt att kontrollera, eller att ett ämne har ingått som inte framgår av innehållsförteckningen.
Anledningen till att föreskriven kontroll inte utfördes vid Vetlanda avloppsreningsverk var att tekniska nämnden förbisett att den ifrågavarande föreskriften fanns och att den gällde anläggningen. Det förhållande att nämnden uppdagade misstaget genom sin egenkontroll och anmälde saken till miljö- och byggnämnden medför enligt Miljööverdomstolen inte att det är uppenbart oskäligt att påföra kommunen miljösanktionsavgift.
Sammanfattningsvis innebär Miljööverdomstolens bedömningar att Vetlanda kommuns överklagande skall avslås.
Domen får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättspresidenten Howard, hovrättslagmannen Miller samt hovrättsråden Cox och Mitchell, referent. Enhälligt.