Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern avslår Skövde kommuns begäran om ersättning av staten.
Bakgrund
CT uppbar försörjningsstöd från Skövde kommun (kommunen) under juni och juli 2004 med 1 421 kr per månad.
Den 12 juli 2004 inkom en framställan från kommunen till Västra Götalands allmänna försäkringskassa (numera och härefter i detta beslut Försäkringskassan) om utbetalning enligt 17 kap. 1 § andra stycket lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) av ersättning för det utgivna försörjningsstödet till CT.
Den 13 juli 2004 beslutade Försäkringskassan att provisoriskt bevilja CT hel tidsbegränsad sjukersättning från och med juni 2004 till och med november 2004.
Den 15 juli 2004 kom ytterligare en framställning från kommunen in till Försäkringskassan om utbetalning enligt 17 kap. 1 § andra stycket AFL, nu avseende ytterligare försörjningsstöd som kommunen hade utbetalat för juli och augusti 2004 med 2 673 kr 50 öre per månad.
Försäkringskassans första utbetalning av sjukersättning till CT gjordes den 21 juli 2004. Någon utbetalning från Försäkringskassan till kommunen i enlighet med kommunens framställningar till Försäkringskassan gjordes inte.
Den 9 november 2004 beviljade Socialförsäkringsnämnden CT hel sjukersättning från och med juni 2004 till och med maj 2006. Sjukersättning hade då redan löpande betalats ut till CT på grund av det tidigare provisoriska beslutet. Någon retroaktiv ersättning betalades därför inte ut.
Anspråket m.m.
Kommunen har i en framställan till Försäkringskassan begärt skadestånd av staten med 8 189 kr motsvarande det försörjningsstöd som kommunen betalade ut till CT för tiden juni – augusti 2004.
Försäkringskassan har med ett eget yttrande överlämnat anspråket hit. I yttrandet har Försäkringskassan anfört väsentligen följande. Anledningen till att kommunens framställningar inte behandlades när de kom in till Försäkringskassan var att handläggaren av ärendet felaktigt trodde att detta skulle ske först i samband med Socialförsäkringsnämndens slutliga beslut om sjukersättning för den aktuella tiden. Att Försäkringskassan underlät att ta ställning till kommunens framställningar utgör en sådan försummelse som skulle kunna leda till skadeståndsskyldighet för staten. Även om Försäkringskassan hade tagit ställning till framställningarna för retroaktiv tid, som enligt rättsfallet RÅ 2001 ref. 58 skall anses utgöras av juni och juli 2004, hade emellertid kommunens framställningar bort avslås. CT kan för den aktuella tiden inte i väsentlig mån anses ha fått sin försörjning genom ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen (2001:453), vilket är en förutsättning för utbetalning till kommunen enligt 17 kap. 1 § andra stycket AFL. Hur begreppet ”i väsentlig mån” skall tolkas framgår av Försäkringskassans rättsliga ställningstagande Samordning av retroaktivt beviljad ersättning (2005:1), som beslutades den 22 mars 2005. Anspråket på att få uppbära en viss del av sjukersättningen för augusti 2004 borde ha avslagits på den grunden att någon retroaktiv ersättning för den månaden inte skulle komma att utbetalas (jfr RÅ 2001 ref. 58). Kommunen har således inte drabbats av någon förmögenhetsskada till följd av Försäkringskassans försummelse att inte ta ställning till kommunens framställningar.
Kommunen har inkommit med synpunkter på Försäkringskassans yttrande och har riktat kritik mot Försäkringskassans rättsliga ställningstagande 2005:1 enligt vad som närmare framgår nedan.
Skadeståndsskyldigheten
Staten skall enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) ersätta bl.a. ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i sådan verksamhet som staten svarar för.
Bestämmelsen kan tillämpas bl.a. i fall där staten vållar förlust för en kommun och där den skadelidande kommunens ställning helt motsvarar en enskilds, t.ex. när en kommun drabbas av ett beslut i egenskap av fastighetsägare eller som part i ett tvistemål. Bestämmelsen har också ansetts kunna tillämpas när en kommun skadas som utövare av offentligrättslig verksamhet och det skadegörande handlandets eller beslutets typ är sådan att det motiverar en tillämpning av bestämmelsen (jfr Bradshaw, Skadestånd vid myndighetsutövning I, s. 66). I detta fall – där staten har underlåtit att ta ställning till om en kommun har rätt att uppbära beviljad periodisk ersättning och ersättningen har utbetalats till någon annan än kommunen – får bestämmelsen anses vara tillämplig.
Enligt 17 kap. 1 § andra stycket AFL får socialnämnden, dvs. kommunen, om någon i väsentlig mån har fått sin försörjning genom ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen utan villkor om återbetalning, från Försäkringskassan uppbära retroaktivt beviljad periodisk ersättning till den del den motsvarar vad socialnämnden sammanlagt har betalat ut till personens samt dennes makes och minderåriga barns försörjning för den tid som den retroaktiva ersättningen avser.
I ärendet är klarlagt att kommunen i juni 2004 gjorde två framställningar hos Försäkringskassan om utbetalning av ersättning för utgivet ekonomiskt bistånd enligt 17 kap. 1 § andra stycket AFL under juni – augusti 2004. Det är också klarlagt att Försäkringskassan vid utbetalningarna av sjukersättningar för motsvarande tidsperiod underlät att ta ställning till kommunens framställningar om ersättning för utgivet ekonomiskt bistånd. Enligt Justitiekanslerns mening innefattar denna underlåtenhet fel eller försummelse i skadeståndslagens mening och innebär att Försäkringskassan i och för sig har ådragit staten skadeståndsskyldighet mot kommunen.
”I väsentlig mån”
Frågan är emellertid om Försäkringskassan faktiskt hade betalat ut de begärda ersättningarna om sammanlagt 8 189 kr till kommunen om kassan hade tagit ställning till kommunens framställningar i juli 2004. Enligt Försäkringskassans yttrande hit var försörjningsstödet från kommunen inte av en sådan omfattning att CT därigenom i väsentlig mån fick sin försörjning genom biståndet, varför förutsättningarna för utbetalning enligt 17 kap. 1 § andra stycket AFL inte förelåg.
Syftet med bestämmelsen i 17 kap. 1 § AFL är att förhindra överkompensation till den enskilde vid retroaktiva ersättningar enligt AFL. Varken förarbetena till lagstiftningen eller rättspraxis ger emellertid någon närmare ledning beträffande bevekelsegrunderna för rekvisitet ”i väsentlig mån” eller för hur begreppet beloppsmässigt skall tillämpas.
Försäkringskassan har i ärendet intagit sin ståndpunkt mot bakgrund av sitt rättsliga ställningstagande Samordning av retroaktivt beviljad ersättning (2005:1), som beslutades den 22 mars 2005. I ställningstagandet ställer Försäkringskassan upp riktlinjer för tillämpningen av 17 kap. 1 § AFL i olika avseenden. Det redogörs för den osäkerhet som finns beträffande tillämpningen av begreppet ”i väsentlig mån” samt risken för att osäkerheten medför en icke-enhetlig tillämpning av bestämmelserna inom Försäkringskassan. Försäkringskassan ställer därefter upp en regel för beräkningen av om ett utgivet ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen skall anses utgöra försörjning i väsentlig mån. Beräkningen innebär att det för varje månad i den retroaktiva perioden beräknas ett belopp som utgör åtta procent av det för månaden gällande prisbasbelopet. Månadsbeloppen läggs samman, och summan utgör det s.k. schablonbeloppet. För att Försäkringskassan skall utbetala ersättning till en socialnämnd i stället för till den ersättningsberättigade skall det totala ekonomiska bistånd som har utgått under den retroaktiva perioden uppgå till minst schablonbeloppet. Vidare anges i ställningstagandet att schablonbeloppet i beräkningsregeln motsvarar 75 procent av det normalbelopp som ingår i förbehållsbeloppet enligt Skatteverkets årligen utgivna föreskrifter om bestämmande av förbehållsbeloppet vid utmätning av lön m.m. Det anges också att nivån är avstämd med Socialstyrelsen, som anser att den är rimlig med hänsyn till rådande riksnorm.
Av Försäkringskassans rättsliga ställningstagande framgår alltså att en helhetsbedömning skall göras beträffande hela den tid som den retroaktiva ersättningen enligt AFL har utgått och av det ekonomiska bistånd enligt socialtjänstlagen som har utgått under samma tid. Detta synes förenligt med det ställningstagande beträffande 17 kap. 1 § AFL i en tidigare lydelse som Regeringsrätten gjorde i RÅ 2001 ref. 58. I rättsfallet anförde Regeringsrätten följande.
”En förutsättning för att socialnämnden skall få uppbära retroaktivt beviljad ersättning är att den försäkrade "i väsentlig mån har fått sin försörjning genom socialbidrag enligt 6 § socialtjänstlagen (1980:620)". För vilken tid detta förhållande skall ha gällt anges inte särskilt i lagtexten. När uttrycket läses i sitt sammanhang framgår emellertid att den tiden måste vara densamma som "den tid som den retroaktiva ersättningen avser". En sådan tolkning är också i enlighet med vad som uttalats i förarbetena. Det är alltså hela den tid som den retroaktiva ersättningen avser som skall beaktas när man bedömer om den försäkrade i väsentlig mån har fått sin försörjning genom socialbidrag. Härav följer också att den omständigheten att socialbidrag inte erhållits för hela den tid som den retroaktiva ersättningen avser inte hindrar att hela ersättningen kan uppbäras av socialnämnden. För nämndens rätt att uppbära ersättningen är det således utan betydelse vilka tidsperioder, under den retroaktiva perioden, som socialbidrag erhållits och hur det sammanlagda socialbidragsbeloppet fördelats på olika månader.”
Kommunen har kritiserat Försäkringskassans rättsliga ställningstagande och menat att utgångspunkten vid bedömningen av ”i väsentlig mån” inte bör vara förbehållsbeloppet vid utmätning av lön utan riksnormen enligt 2 kap. 1 § socialtjänstförordningen (2001:937) för personliga kostnader avseende ensamstående, som är väsentligt lägre. Kommunen har menat att Försäkringskassans beräkningsmodell motarbetar syftet med bestämmelsen i 17 kap. 1 § AFL, dvs. att motverka överkompensation till den enskilde. Kommunen har också poängterat att det rättsliga ställningstagandet antogs först efter det att beslut skulle ha fattats med anledning av kommunens framställningar till Försäkringskassan i juli 2004.
Det har kommit till Justitiekanslerns kännedom att Sveriges Kommuner och Landsting hos Socialdepartementet har påfordrat en lagändring i 17 kap. 1 § AFL mot bakgrund av bl.a. tolkningsproblematiken kring begreppet ”i väsentlig mån”. I lagstiftningsärendet har Försäkringskassans rättsliga ställningstagande kritiserats utifrån olika aspekter. Beredningen av ärendet är inte avslutad (Regeringskansliets ärende nr S2005/3209/SF).
I Justitiekanslerns ärende har framkommit att Försäkringskassans tillämpning av begreppet ”i väsentlig mån” efter kassans rättsliga ställningstagande har medfört ett flertal processer i förvaltningsdomstolarna mellan Försäkringskassan och olika kommuner beträffande kommunernas rätt till utbetalning enligt 17 kap. 1 § andra stycket AFL. Regeringsrätten har ännu inte tagit ställning till någon av dessa tvister.
Lagtextens begrepp ”i väsentlig mån” ger utrymme för olika bedömningar av tillämpligheten av 17 kap. 1 § andra stycket AFL. Det är därför uppenbart att lagregeln kan ge upphov till svårbedömda situationer och gränsfall. I avsaknad av vägledande avgöranden från domstol eller annan tolkningshjälp framstår det därför som värdefullt, inte minst av rättssäkerhetsskäl, att Försäkringskassan tillämpar lagrummet på ett enhetligt sätt. De principer som Försäkringskassan har antagit i sitt rättsliga ställningstagande tjänar detta syfte genom att motverka en icke-enhetlig praxis inom myndigheten. Det bör emellertid framhållas att det rättsliga ställningstagandet enligt vad som har framgått inte utgör föreskrifter och därför inte är av bindande karaktär utanför myndigheten. Försäkringskassans ställningstagande kan därför behöva modifieras beroende på t.ex. utgången av de pågående domstolsprocesserna.
Justitiekanslern finner för egen del att de principer för bedömningen av ”i väsentlig mån” som ställs upp i Försäkringskassans ställningstagande synes väl avvägda och förenliga med den restriktiva bedömning av möjligheterna till utbetalning till en socialnämnd som måste anses framgå av begreppets ordalydelse.
Även om Försäkringskassans rättsliga ställningstagande inte hade beslutats i juli 2004 bör de principer som ställs upp däri kunna tjäna som viss vägledning för hur Försäkringskassan vid denna tidpunkt hade ställt sig till kommunens framställningar. Vidare kan nämnas att storleken i sig av det försörjningsstöd som lämnades av kommunen under juni – augusti 2004 även vid sidan av en tillämpning av Försäkringskassans rättsliga ställningstagande inger Justitiekanslern tveksamhet i frågan om CT genom försörjningsstödet ”i väsentlig mån” kan anses ha fått sin försörjning genom biståndet.
Skadan
Mot bakgrund av vad som ovan har anförts finner Justitiekanslern att det i en sådan utsträckning är sannolikt att kommunens framställningar i juli 2004, om de hade prövats, hade avslagits av Försäkringskassan att det inte är styrkt att kommunen faktiskt har lidit någon skada till följd av det fel eller den försummelse som Försäkringskassan gjorde sig skyldig till genom att inte ta ställning till framställningarna.
Mot denna bakgrund bör kommunens skadeståndskrav avslås.
Vid denna bedömning saknas det anledning för Justitiekanslern att mer ingående beröra frågan om den sjukersättning som CT erhöll för augusti 2004 kan anses ha utgjort en retroaktivt beviljad periodisk ersättning i den mening som är en förutsättning för tillämpningen av 17 kap. 1 § andra stycket AFL. Mot bakgrund av att beslutet att provisoriskt bevilja sjukersättning togs redan i juli 2004 bör det emellertid framhållas att det i ljuset av RÅ 2001 ref. 58 framstår som klart att ersättningen för augusti 2004 inte kan anses utgöra en sådan retroaktivt beviljad ersättning. Kommunens framställning om återbetalning hänförlig till augusti 2004 borde därför ha avslagits även på denna grund.