Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern riktar kritik mot Universitets- och högskolerådet för dess handläggning av en begäran om utlämnande av allmän handling.
Ärendet
Bakgrund
MT vände sig den 21 april 2017 via e-post till Universitets- och högskolerådet (UHR) med en begäran om att få ut en viss lista. I e-postmeddelandet angavs att listan skulle användas som underlag till en artikel i Samhällsmagasinet Avsnitt (Samhällsmagasinet). I e-postmeddelandet lämnades också uppgift om utgivningsbevis.
Den lista som efterfrågades var en förteckning över personer som enligt UHR:s beslut hade använt sig av otillåtna hjälpmedel på högskoleprovet den 29 oktober 2016 och blivit avstängda från högskoleprovet i två år, en s.k. fusklista.
UHR svarade med e-post på Samhällsmagasinets begäran den 25 april 2017 och uppgav då bl.a. att de uppgifter som begärts var personuppgifter och att UHR därför behövde göra en sekretessprövning enligt 21 kap. 7 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL. UHR redogjorde kortfattat för undantaget från personuppgiftslagen (1998:204), PUL, p.g.a. journalistiska ändamål och efterfrågade kompletterande upplysningar för att kunna göra bedömning av i vilken utsträckning PUL var tillämplig och därefter kunna göra sekretessprövningen. E-postmeddelandet avslutades sålunda med följande ”Uppgifter som du har begärt avser privatpersoner. För att UHR ska kunna göra en bedömning om i vilken utsträckning PUL är tillämplig på den behandling av personuppgifter som du avser att göra och därefter kunna göra sekretessprövning enligt 21 kap. 7 § OSL behöver du lämna kompletterande upplysningar till UHR. Du behöver beskriva betydelsen och relevansen av de begärda uppgifterna om privatpersoner för den artikel som du avser att publicera.”
Efter viss ytterligare e-postväxling lämnades den begärda listan ut, den 27 april 2017.
Anmälan till Justitiekanslern
Samhällsmagasinet har gjort en anmälan till Justitiekanslern och anfört bl.a. följande.
Listan lämnades ut men UHR ställde innan dess frågor om hur den kommande artikeln skulle se ut och vad den skulle innehålla. Dessa frågor går utöver vad som är tillåtet för en myndighet att fråga och agerandet strider mot både censurförbudet, i 1 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen (TF), och efterfrågeförbudet, i 2 kap. 14 § tredje stycket TF. Det var inte motiverat av UHR att ställa ytterligare frågor när det redogjorts för att uppgifterna skulle användas för en artikel i en tryckt periodisk skrift med utgivningsbevis.
Universitets- och högskolerådets yttrande
Universitets- och högskolerådet (UHR) har förelagts att yttra sig och anfört bl.a. följande.
UHR beslutade under hösten 2015 att på grund av användning av otillåtna hjälpmedel ogiltigförklara provresultatet från högskoleprovet för 51 deltagare. UHR:s beslut om underkännande har fått stor uppmärksamhet bland allmänheten, vilket föranlett att UHR kontinuerligt får en mängd förfrågningar om utlämnande av uppgifter om personer som har fuskat på högskoleprovet. I de fall UHR har avslagit en begäran om att få ut uppgifter om personer som har fuskat på högskoleprovet har avslagsbesluten grundats på 21 kap. 7 § OSL.
UHR har noterat att många förfrågningar om utlämnande av ”fusklistan” initialt har indikerat att uppgifterna ska användas för privat bruk eller för journalistiska ändamål. I februari 2016 uppmärksammades att uppgifter om personer som fuskat hade lagts ut på Flashbacks hemsida. Det är därför viktigt för UHR att säkerställa om de begärda personuppgifterna är avsedda att användas för något sådant ändamål för vilket sekretessbestämmelsen i 21 kap. 7 § OSL inte är tillämplig. Den fusklista som ofta begärs ut innehåller personuppgifter av sådan karaktär som kräver en noggrann sekretessprövning och det är därför motiverat att inför den prövningen ställa frågor om ändamålet med användningen av uppgifterna.
Ett av UHR:s avslagsbeslut har överklagats till Kammarrätten i Stockholm. Kammarrätten delade då UHR:s bedömning att de aktuella uppgifterna är sådana personuppgifter som omfattas av sekretessen i 21 kap. 7 § OSL.
Eftersom ändamålet med den avsedda behandlingen av personuppgifter är av stor betydelse för prövningen enligt 21 kap. 7 § OSL utgör efterforskningsförbudet i 2 kap. 14 § tredje stycket TF inte något hinder mot att myndigheten ställer kompletterande frågor om vem som har begärt uppgifterna och i vilket syfte uppgifterna kommer att användas.
Den aktuella begäran inkom via e-post från adressen avsnittmagasinet@gmail.com och som avsändare stod en privatperson. I praktiken kan vem som helst skapa en sådan e-postadress. Det finns ingen tjänst där man skulle kunna kontrollera vem som är innehavaren eller användaren av en sådan e-postadress. Vidare finns uppgiften om utgivningsbevis tillgänglig på hemsidan för Myndigheten för press, radio och tv och kan därför också åberopas falskeligen. UHR kunde därför inte utgå från e-postmeddelandet verkligen kommit från någon redaktion eller från en person med koppling till tidskriften Samhällsmagasinet och att uppgifterna var avsedda att användas för de ändamål som framgår av 7 § PUL. UHR begärde därför ytterligare uppgifter. Efter ytterligare mailväxling och kontroll av uppgifter på internet bildade UHR en uppfattning om att den person som begärt ut listan med största sannolikhet var en person med koppling till Samhällsmagasinet och att uppgifterna begärdes ut för de ändamål som angavs i e-postmeddelandet. UHR gjorde därefter bedömningen att 21 kap. 7 § OSL inte utgjorde hinder för att lämna ut handlingen.
avsnittmagasinet@gmail.com
UHR ställer inga frågor när en begäran om att få ut allmänna handlingar kommer från sådana e-postadresser som UHR känner till och som tillhör olika medier. Det har dock förekommit flera fall där en förfrågan kommer från en e-postadress som UHR inte känner till och där det har funnits anledning att misstänka att hänvisningen till journalistiska ändamål gjorts för att kringgå sekretessen i 21 kap. 7 § OSL.
MT har inkommit med synpunkter på yttrandet.
Justitiekanslerns bedömning
Rättsliga utgångspunkter
Enligt 2 kap. 1 § TF har var och en rätt att ta del av allmänna handlingar till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Denna rätt får enligt 2 kap. 2 § TF begränsas endast under vissa förutsättningar. En sådan förutsättning är om det är påkallat med hänsyn till skyddet för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden, enligt 2 kap. 2 § första stycket 6 TF.
I 2 kap. 14 § tredje stycket TF finns det s.k. efterfrågeförbudet. En myndighet får inte på grund av att någon begär att få ta del av en allmän handling efterforska vem han eller hon är eller vilket syfte han eller hon har med sin begäran i större utsträckning än som behövs för att myndigheten ska kunna pröva om hinder föreligger mot att handlingen lämnas ut.
Av 1 kap. 2 § första stycket TF följer bl.a. att någon granskning av en skrift inte får ske före tryckningen, det s.k. censurförbudet.
I personuppgiftslagen (PUL) finns bestämmelser för att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks genom behandling av personuppgifter. Med personuppgifter avses all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person som är i livet.
Av 7 § första stycket PUL framgår att bestämmelserna i PUL inte tillämpas i den utsträckning de skulle strida mot bestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet i TF eller YGL.
I andra stycket anges att vissa bestämmelser i lagen inte ska tillämpas på sådan behandling av personuppgifter som sker uteslutande för journalistiska ändamål eller konstnärligt eller litterärt skapande. Bestämmelsen i andra stycket gäller när TF och YGL inte är tillämpliga. I motiven till denna
utvidgning av undantaget framhölls att man bör göra ytterligare undantag för att främja tryck- och yttrandefriheten än att enbart konstatera att TF och YGL inte kan inskränkas genom den nya lagen. Som exempel på sådan verksamhet som föll utanför TF och YGL nämndes författandet av en teaterpjäs för offentligt framförande och journalistisk verksamhet på Internet som resulterar i yttranden som bara sprids där (se prop. 1997/98:44 s. 52 f.).
Gränsdragningen mellan PUL och grundlagarna är komplicerad. Grundlagsskyddet enligt TF och YGL omfattar inte bara själva publiceringen utan även den verksamhet som föregår publiceringen och som syftar till att framställa material för publicering i ett grundlagsskyddat medium. Ingripanden med stöd av PUL före publicering kan därför vara i strid med förbudet mot censur och andra hindrande åtgärder medan ingripanden efter publiceringen vanligtvis är förbjudna med hänsyn till exklusivitetsprincipen i TF och YGL.
Enligt 21 kap. 7 § OSL gäller sekretess för personuppgift om det kan antas att utlämnande skulle medföra att uppgiften behandlas i strid med personuppgiftslagen.
Bestämmelsen i 21 kap. 7 § OSL utgör en begränsning av offentlighetsprincipen, till skydd för enskildas personliga förhållanden, och föreskriver ett generellt förbud att lämna ut personuppgifter om det kan antas att ett utlämnande skulle medföra att uppgiften behandlas i strid med PUL. Bedömningen ska inte ta sikte på om myndighetens utlämnande av uppgifter skulle strida mot PUL, utan ska avse om det kan antas att uppgifter efter utlämnandet kommer att behandlas i strid med PUL.
efter
Så snart en personuppgift ska lämnas ut från en myndighet måste det ske en prövning enligt sekretessbestämmelsen. Sekretess kan dock bara komma ifråga när det kan antas att ett utlämnande skulle medföra en olaglig behandling eller, med andra ord, när det kan antas både att personuppgiften efter utlämnandet kommer att behandlas på ett sätt som omfattas av PUL och att den behandlingen står i strid med den lagen.
Mot bakgrund av efterfrågeförbudet i TF får en myndighet inte börja ställa frågor om sökandens tilltänkta användning av den aktuella personuppgiften bara för att en personuppgift begärs utlämnad. Det krävs att det finns någon konkret omständighet som gör att det kan antas att personuppgiften efter utlämnandet kommer att behandlas på ett sätt som omfattas av PUL. (Se Norman/Robinson, Personuppgiftslagen, [Zeteo den 16 februari 2018], kommentaren till 21 kap. 7 § OSL)
Av förarbetena till den ursprungliga bestämmelsen i sekretesslagen framgick att en begäran om massuppgifter (en begäran om att få ut uppgifter om väldigt många personer från ett register) eller selekterade uppgifter (uppgifter om ett urval av personer med vissa karakteristika, t.ex. inkomst, språktillhörighet, politisk tillhörighet osv.) alltid bör utgöra anledning för myndigheten att närmare utreda hur det är avsett att uppgifterna ska användas och att det är först om den som begär utlämnandet anger en godtagbar förklaring härom som uppgifterna bör lämnas ut (se prop. 1973:33 s. 140).
Om det på grund av någon konkret omständighet, t.ex. begäran av massuttag eller selekterade uppgifter finns skäl att anta att sökanden kommer att behandla uppgifterna på ett sätt som omfattas av PUL, finns det anledning att genom frågor till sökanden försöka ta reda på hur och till vad sökanden ska använda uppgifterna. Myndigheten får dock, återigen mot bakgrund av efterfrågeförbudet, inte ställa mer inträngande eller fler frågor än som behövs för att göra en sekretessbedömning. Myndigheten bör därför inledningsvis bara fråga om sökanden över huvud taget avser att behandla den begärda personuppgiften på ett sätt som omfattas av 5 § PUL (s.k. strukturerat material). Först om så är fallet är det befogat att myndigheten ställer flera frågor om den tilltänkta behandlingen, bl.a. för att ta reda på om behandlingen är helt eller delvis undantagen från PUL (se bl.a. JO:s beslut den 28 augusti 2013, dnr 4171-2011).
Om en sökande hävdar att han eller hon ska behandla uppgifterna på ett sätt som inte omfattas av lagen, t.ex. i ett grundlagsskyddat medium, och myndigheten inte har anledning att bortse från sökandens uppgifter får uppgifterna godtas om det inte av omständigheterna framgår att upplysningen är så osannolik att den kan lämnas utan avseende (se prop. 1997/98:44 s. 121).
Frågan om utlämnande av personuppgifter och tillämpningen av 21 kap. 7 § OSL har, inte minst ifråga om personer som uppgivit sig vara företrädare för mediaföretag, varit föremål för prövning av domstol vid ett flertal tillfällen, se exempelvis sammanställningen i Norman/Robinson a.a.
Bedömning i aktuellt fall
Enligt Justitiekanslerns bedömning var Samhällsmagasinets begäran om att få ut den s.k. fusklistan en sådan begäran om selekterade uppgifter som i och för sig utgjorde anledning för UHR att närmare utreda hur det var avsett att uppgifterna skulle användas.
Inledningsvis kan konstateras att MT valt att inte vara anonym när han framställde sin begäran om utfående av den aktuella listan. Han uppgav sitt namn, adressen till den tidskrift som han avsåg att publicera artikeln i samt även uppgift om utgivningsbevis.
Mot bakgrund av dessa uppgifter var den fråga som UHR i första hand hade att ta ställning till om undantaget i 7 § första stycket PUL var aktuellt, d.v.s. om bestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet i TF eller YGL var tillämpliga.
De upplysningar som lämnats i samband med begäran om utfående av listan, bl.a. om att personuppgifterna skulle vara underlag för en artikel i ett grundlagsskyddat medium kan inte anses ha varit så osannolika att de kunde lämnas utan avseende. Dessa uppgifter hade UHR därför bort godta.
UHR har i sitt e-mail till Samhällsmagasinet ställt frågor om betydelsen och relevansen av de begärda uppgifterna för den artikel som avsågs att publiceras. Sådana frågor har inte varit nödvändiga för att kunna pröva om hinder förelåg mot att uppgifterna lämnades ut, d.v.s. om bestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet i TF eller YGL var tillämpliga i Samhällsmagasinets verksamhet. Genom att ställa sådana frågor anser Justitiekanslern att UHR har agerat i strid med efterfrågeförbudet i TF. UHR:s agerande får även anses innebära att gränsen för censurförbudet tangerats. UHR förtjänar därför kritik för dess handläggning av Samhällsmagasinets begäran.