Förbud mot bedrivande av öppen förskola ----- Hälsoskyddsbestämmelsen i 9 kap. 9 § miljöbalken har ansetts tillämplig även på utomhusmiljön vid en öppen förskola. Vidare har fastslagits att vid lokaliseringsbedömningen enligt 2 kap. 6 § miljöbalken måste beaktas de olägenheter som sedan tidigare förekommer på platsen.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDENacka tingsrätts, miljödomstolen, dom 2010-04-29 i mål nr M 4041-07, se bilaga A
Miljööverdomstolen upphäver miljödomstolens dom och fastställer Länsstyrelsens i Uppsala län beslut den 20 juni 2007 i ärende nr 505-3210-07, dock att tidpunkten då förbudet ska börja gälla ändras till den 1 januari 2012.
Miljö- och hälsoskyddsnämnden i Uppsala kommun har yrkat att Miljööverdomstolen, med upphävande av miljödomstolens dom, ska fastställa länsstyrelsens beslut, dock att tidpunkten då förbudet ska börja gälla ändras till den 1 september 2010.
Styrelsen för vård och bildning i Uppsala kommun har bestritt ändring.
Miljööverdomstolen har med stöd av 23 kap. 6 § första stycket första meningen miljöbalken tagit målet till avgörande utan muntlig handläggning.
Miljö- och hälsoskyddsnämnden i Uppsala kommun har utöver vad som tidigare anförts tillagt bl.a. följande.
Av 2 kap. 1 § miljöbalken framgår att alla som avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd är skyldig att visa att miljöbalkens hänsynsregler iakttas. Hänsynsreglerna är således tillämpliga på aktuell förskoleverksamhet och prövningen kan inte begränsas till inomhusmiljön. Vid prövningen enligt 2 kap. 6 § miljöbalken ska de olägenheter som sedan tidigare förekommer på platsen beaktas vid bedömningen av om lokaliseringen av en ny verksamhet är lämplig. Buller och luftföroreningar från vägen innebär en uppenbar risk för barnens hälsa både inom- och utomhus. En lokalisering av en förskola som innebär att utevistelse och fönstervädring inte bör ske är inte lämplig. En sådan lokalisering strider även mot 3 kap. 15 § 2 stycket i 1987 års plan- och bygglag (numera 8 kap. 9 § 2 stycket i plan- och bygglagen, SFS 2010:900) och Skolverkets allmänna råd 2000:1 enligt vilka det vid förskola bör finnas tillgång till lämplig utemiljö. Särskild hänsyn måste tas till att det är små barn som ska vistas i förskolan och att barn är extra känsliga för buller och luftföroreningar.
Styrelsen för vård och bildning i Uppsala kommun har i allt väsentligt vidhållit vad som tidigare anförts.
Med den aktuella lokaliseringen av förskolan kan det bli svårt att uppnå en inom- och utomhusmiljö som inte innebär en risk för barnens hälsa. Barn är extra känsliga för både buller och luftföroreningar. Även måttliga halter av luftföroreningar torde kunna ha allvarliga hälsoeffekter för barn. I förhållande till sin vikt andas barn in större volymer luft än vuxna och de tar därför upp mer ämnen per kilogram kroppsvikt än vuxna. Dessutom har barn svagare försvarssystem än vuxna och utvecklingen, bl.a. av lungfunktionen, kan störas av skadliga ämnen.
Vid bedömningen enligt 2 kap. 6 § miljöbalken om en viss lokalisering är lämplig måste hänsyn tas till de olägenheter som sedan tidigare förekommer på platsen även om dessa härrör från annan verksamhet. Verksamheter där barn vistas bör inte bedrivas i sådan miljö där Socialstyrelsens och andra myndigheters rekommendationer och gränsvärden i fråga om buller och luftföroreningar överskrids. Mot bakgrund av vad som framkommit om risken för barnens hälsa förefaller lokaliseringen av förskolan vara olämplig. Miljödomstolens dom bör därför undanröjas och nämndens beslut fastställas. Alternativt bör målet återförvisas för förnyad handläggning.
Enligt 9 kap. 3 § miljöbalken avses med olägenhet för människors hälsa störning som enligt medicinsk eller hygienisk bedömning kan påverka hälsan menligt och som inte är ringa eller helt tillfällig. Enligt 9 kap. 9 § miljöbalken ska lokaler för allmänna ändamål brukas på ett sådant sätt att olägenheter för människors hälsa inte uppkommer. Bestämmelsen är att se som en särskild hänsynsregel som kompletterar de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap.miljöbalken. Den syftar till att reglera sådana olägenheter för människors hälsa som kan uppkomma i samband med användningen av en byggnad. Med lokaler för allmänna ändamål avses bl.a. samlingslokaler, lokaler för vård och omsorg, undervisning och hygienisk behandling, idrottsanläggningar, badanläggningar och hotell (se prop. 1997/98:45 del 2 s. 115). Det kan konstateras att sådana lokaler i många fall omfattar även utomhusmiljöer. När det gäller lokaler som i sin normala användning innebär nyttjande av utomhusmiljön anser Miljööverdomstolen att bestämmelsen i 9 kap. 9 § miljöbalken är tillämplig även på utomhusmiljön.
Av såväl 8 kap.9-10 §§plan- och bygglagen (2010:900) som Skolverkets allmänna råd för öppen förskola (2000:1) följer att det vid förskolor bör finnas tillgång till lämplig utemiljö. Beträffande förskolor får därmed såväl inom- som utomhusmiljön anses omfattas av bestämmelsen i 9 kap. 9 § miljöbalken. Mot bakgrund av vad som i målet framkommit avseende buller- och luftföroreningsnivåer, barns särskilda känslighet för nämnda störningar samt de hälsorisker sådana störningar kan innebära för barn finner Miljööverdomstolen att i vart fall utomhusmiljön vid förskolan, t.ex. vid dess uteplats, är sådan att den utgör en olägenhet för barnens hälsa.
Enligt 2 kap. 6 § miljöbalken ska för en verksamhet väljas en plats som är lämplig med hänsyn till att ändamålet ska kunna uppnås med minsta intrång och olägenhet för människors hälsa. Vid de avvägningar som ska göras enligt nämnda bestämmelse måste beaktas de olägenheter som sedan tidigare förekommer på platsen. Genom att lokalisera den aktuella förskolan cirka 16 meter från en av Uppsalas mest trafikerade vägar blir olägenheterna från vägen i form av buller- och luftföroreningar något som drabbar de barn som deltar i förskoleverksamheten. Dessa olägenheter riskerar att skada barnens hälsa. Förskoleverksamheten är inte, till skillnad från t.ex. en verksamhet som har till syfte att utnyttja en naturresurs på visst ställe, bunden till just den aktuella platsen och det är inte orimligt att kräva en annan lokalisering. Mot denna bakgrund anser Miljööverdomstolen att lokaliseringen är olämplig. Miljödomstolens dom ska därför upphävas och länsstyrelsens beslut fastställas. Miljööverdomstolen finner dock, med hänsyn till att barnen vistas i förskolan under begränsad tid, att det är tillräckligt att förbudet börjar gälla från och med den 1 januari 2012.
Domen får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättsråden Serrano och Howell, tf. hovrättsassessorn Li Brismo, referent, samt f.d. miljörådet Wilson. Enhälligt. Föredraganden har varit Herring.
Miljödomstolen upphäver det överklagade beslutet.
Miljö- och hälsoskyddsnämnden i Uppsala kommun (miljö- och hälsoskyddsnämnden) beslutade den 20 december 2006, på grund av risken för påverkan av luftföroreningar och buller från intilliggande väg, att förbjuda drivandet av en öppen förskola i lokaler på Gränby bilgata 2 i Uppsala.
Beslutet överklagades av Produktionsnämnden för vård och utbildning i Uppsala kommun (produktionsnämnden).
Länsstyrelsen avslog överklagandet i beslut den 20 juni 2007, se bilaga 1.
YRKANDEN M.M.
Produktionsnämnden har överklagat länsstyrelsens beslut och yrkat att beslutet upphävs. Om beslutet ändå skulle kvarstå har produktionsnämnden yrkat att förbudet träder ikraft först 2010, då gällande delmål i propositionen 2000/01:130 ska vara uppnådda.
Till stöd för talan har produktionsnämnden anfört i huvudsak följande.
- Gällande normer uppfylls, både vad gäller utomhusluft och buller.
- Delmålen i propositionen 2000/01:130 ”Svenska miljömål - delmål och åtgärdsstrategier” är tänkta att uppnås först 2010. Att idag utfärda ett förbud med hänvisning till ännu ej gällande delmål är inte förenligt med normal rättspraxis.
- Åtgärder i syfte att minska såväl buller som andelen skadliga luftpartiklar inomhus är vidtagna genom bullerplank runt gården och genom att uteluftsintaget placerats på byggnadens tak för bästa möjliga inomhusluft.
- Det är en inte oväsentlig faktor att barnen vistas en begränsad tid på den öppna förskolan, eftersom barnen i regel är där förmiddagstid och aldrig under rusningstrafik på morgonen eller vid 17-tiden. Verksamheten är inte heller förlagd utomhus, utan utevistelse förekommer i mycket begränsad omfattning och då enbart på föräldrars/vårdnadshavares eget initiativ. Exponeringen för buller och utomhusluft är därmed mycket liten.
- De undersökningar av AMM (Arbets- och miljömedicin) som åberopas bygger på studier av barn som varit boende vid trafikerade leder och saknar relevans i detta fall. Studierna pekar dock på det olämpliga i att nya bostäder har fått uppföras alldeles intill Tycho Hedens väg. Kan barn tillåtas bo permanent i dessa bostäder, när öppna förskolans barn inte ens får vistas där tre timmar om dagen?
- Miljönämndens förbud kan inte anses motiverat med hänsyn till de olägenheter det medför. Konsekvenserna av en stängning blir mycket stora, då det finns ett stort behov av en öppen förskola i området samt då möjligheten att hitta nya lokaler i området är små. Samlokaliseringen av den öppna förskolan i samma hus som landstingets vårdcentral med barn- och mödrahälsovård är en viktig grund i det familjecentrerade arbete som landsting och kommun gemensamt bedriver.
- Vid tillämpningen av hänsynsreglerna i 2 kap. 2-6 §§ ska en skälighetsavvägning göras. Proportionen mellan den nytta en skyddsåtgärd eller ett försiktighetsmått medför med avseende på balkens mål får inte vara orimlig i förhållande till kostnaden för åtgärden. Kostnaderna för att bryta hyreskontraktet och eventuellt avtalsbrott med landstinget kan bli höga, liksom kostnaderna för att söka och anpassa en ny lokal.
Miljö- och hälsoskyddsnämnden har i svaromål vidhållit sitt beslut och har därtill anfört följande. Det är av särskilt stor betydelse att värna om de miljöer som barn ska vistas i. Barn är beroende av att vuxna skyddar dem från farliga miljöer och skadlig exponering. Eftersom barn är extra känsliga för exponering av luftföroreningar och då man i dagsläget inte känner till några säkra nivåer då inga hälsoeffekter uppträder, delar miljö- och hälsoskyddsnämnden Arbets- och miljömedicins uppfattning om att försiktighetsprincipen bör tillämpas i detta fall och att en annan plats för den öppna förskolan därför ska väljas.
Produktionsnämnden har härefter anfört sammanfattningsvis följande. Med hänsyn till hur öppna förskolans verksamhet bedrivs kan miljö- och hälsoskyddsnämndens lämplighetsbedömning och tillämpning av försiktighetsprincipen anses bygga på en överdriven betoning av barnens rätt till en riskfri miljö. Om miljö- och hälsoskyddsnämndens tolkning ska gälla får det vittgående konsekvenser för all verksamhetsplanering. En flytt av verksamheten skulle i detta fall medföra kvarstående hyreskostnader på 2,1 miljoner kronor samt kostnader för att hitta ny lokal i området.
Den verksamhet som drivandet av öppen förskola utgör är inte en tillståndspliktig verksamhet enligt miljöbalken. Däremot ska den som avser driva bl.a. öppen förskola enligt 38 § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd anmäla detta till den kommunala nämnden. Den kommunala nämnden har sedan, i egenskap av tillsynsmyndighet, att inom sex veckor bedöma om den anmälda verksamheten kan komma att medföra sådana olägenheter för människors hälsa eller miljön att tillsynsåtgärder i form av exempelvis föreläggande eller förbud är påkallade.
Frågan i förevarande mål är om miljö- och hälsoskyddsnämnden haft fog för sitt beslut att förbjuda att förskoleverksamhet bedrivs i de aktuella lokalerna.
Miljö- och hälsoskyddsnämnden har grundat sitt beslut delvis på de allmänna försiktighetsreglerna i 2 kap.miljöbalken. Miljödomstolen konstaterar att principen för regleringen i miljöbalken är att det är aktören, dvs. den som genom olika aktiviteter påverkar miljön, som är adressat för reglerna. En förskoleverksamhet kan i och för sig ge upphov till olägenheter, exempelvis kan höga ljud från utomhuslek utgöra en olägenhet för närboende, men i detta fall görs det inte gällande att det är förskoleverksamheten som medför olägenheterna i form av buller och luftföroreningar. Dessa olägenheter orsakas istället av vägtrafiken på huvudsakligen Tycho Hedéns väg, vilken utövaren av förskoleverksamheten inte har någon möjlighet att påverka genom åtgärder i sin verksamhet. Att i ett sådant fall lägga miljöbalkens regler till grund för ett föreläggande eller förbud är tveksamt, eftersom ett förbud grundat på miljöbalkens bestämmelser i allmänhet förutsätts rikta sig mot en verksamhet som i något avseende bidrar till de olägenheter som är i fråga. Sambandet mellan verksamhet och olägenhet framgår bl.a. av 2 kap. 3 § miljöbalken, där det stadgas att alla som bedriver en verksamhet ska utföra de skyddsåtgärder som behövs för att hindra eller motverka att verksamheten medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön.
Om man istället tittar på miljöbalkens regler om hälsoskydd, vilka miljö- och hälsoskyddsnämnden har lagt till grund för sitt beslut, kan kopplingen mellan verksamhet och olägenhet verka något svagare. Ansvaret att avhjälpa olägenheter kopplade till en byggnads eller lokals användande innebär nämligen att fastighetsägaren eller nyttjanderättshavaren i vissa fall kan hållas som ansvariga för olägenheter som orsakas av annan verksamhet än den egna, exempelvis buller från en närliggande väg.
Miljödomstolen kan konstatera att miljöbalkens regler om hälsoskydd, se 9 kap. 9-15 §§, har tillkommit genom att den tidigare gällande hälsoskyddslagens (1982:1080) regler har arbetats in i miljöbalken. Hälsoskyddslagens syfte, så som det framgår av dess 1 §, var att förhindra uppkomsten av och undanröja sanitära olägenheter. I förarbetena till miljöbalken, under rubriken Hälsoskydd i lokaler och bostäder, noteras bl.a. att sanitära olägenheter i inomhusmiljön traditionellt har varit en huvudinriktning för hälsoskyddsarbetet och att flertalet regler i hälsoskyddslagen rör inomhusmiljön (se prop. 1997/98:45, del I, s 354 ff.). Begreppet sanitär olägenhet har i och med miljöbalkens införande ändrats till olägenhet för människors hälsa men tillämpningsområdet för de nya hälsoskyddsreglerna är detsamma som för de tidigare gällande reglerna.
Att det alltjämt är olägenheter i inomhusmiljön som avses med miljöbalkens bestämmelser om hälsoskydd får även anses kunna utläsas ur bestämmelsen i 9 kap. 9 § miljöbalken. Om en fastighetsägare eller nyttjanderättshavare, genom att vidta åtgärder på fastigheten eller egendomen, i någon mån ska kunna påverka olägenhetens varande eller icke varande, förutsätter detta att den olägenhet som ska avhjälpas avser inomhusmiljön. Denna slutsats finner också stöd i praxis, exempelvis i Regeringsrättens mål nr 3732-1981 (RÅ 1984 2:68). I det målet framgår av bl.a. kammarrättens domskäl att det är det trafikbuller som tränger in i ifrågavarande lägenheter som motiverar ett förbud att använda desamma för bostadsändamål.
I förevarande mål har det inte gjorts gällande att några olägenheter i inomhusmiljön föreligger, utan förbudet grundar sig på uppmätta buller- och partikelnivåer i utomhusmiljön. Miljö- och hälsoskyddsnämnden anför dock i sitt beslut att lokaliseringen innebär en risk att förskolans inomhusmiljö kommer att påverkas negativt genom att små partiklar och andra föroreningar i luften kan komma in i byggnaden vid vädring etc. Miljödomstolen kan konstatera att det har vidtagits åtgärder för att minska risken för olägenheter i de aktuella förskolelokalerna och finner i nuläget inte skäl att anta att olägenheter föreligger inne i lokalerna.
Med hänvisning till det ovan anförda finner miljödomstolen att det i målet aktuella förbudet mot förskoleverksamhet inte finner stöd i miljöbalken. Vad produktionsnämnden i övrigt har anfört till stöd för nämndens beslut, bl.a. hänvisningen till FN.s barnkonvention, föranleder ingen annan bedömning. Beslutet ska därför upphävas.
Överklagande ska ges in till Nacka tingsrätt, miljödomstolen, senast den 20 maj 2010 och vara ställt till Svea hovrätt, Miljööverdomstolen. Prövningstillstånd krävs.
I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Brown och miljörådet Benson. Föredragande har varit beredningsjuristen Allen.