Klagomål på buller från trafiken på E4 ----- Av infrastrukturpropositionen framgår att när vägtrafikbullret överstiger 65 dB(A) utomhus vid fasad skall åtgärder vidtas, i första hand avseende inomhusmiljön. Om det är möjligt skall åtgärder vidtas även för utomhusmiljön. Vägverket hade, i enlighet med propositionen, prioriterat inomhusmiljön genom att vidta fönsteråtgärder redan på 1990-talet. Efter att trafiken ökat och den ekvivalenta bullernivån utomhus i vissa fall stigit till 70 dB(A) förelade den kommunala nämnden Vägverket att vidta åtgärder även avseende utomhusmiljön. Vägverket överklagade och ansåg att det inte var tekniskt eller ekonomiskt rimligt och åberopade att man uppfyllt vad som angetts i propositionen för etapp 1. Miljööverdomstolen fann att det var tekniskt möjligt att vidta åtgärder för utomhusmiljön i form av bullerplank eller liknande, hastighetsbegränsning och/eller bullerdämpande vägbeläggning för att nå den bullerdämpning utomhus som föreskrevs i föreläggandet. Kostnaden för åtgärderna vägdes mot samhällsnyttan och åtgärderna bedömdes inte som orimliga.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Ombud: verksjuristen J.B.
Miljööverdomstolen fastställer miljödomstolens dom med den ändringen, att åtgärderna för att uppnå de genom länsstyrelsens beslut 2006-06-26 (dnr 505-168-05) föreskrivna bullernivåerna, ska vara vidtagna senast den 31 december 2009.
Vägverket har - som det får förstås - yrkat att föreläggandet för verket att vidta bullerdämpande åtgärder avseende trafikbuller från E4 utomhus vid bostäder vid Norrängen och Vättersnäs i Jönköping ska upphävas eller i vart fall att målet återförvisas till länsstyrelsen för vidare handläggning. Verket har även yrkat att Miljööverdomstolen bestämmer att åtgärderna ska vara utförda senast år 2009.
Miljönämnden i Jönköpings kommun har bestritt Vägverkets yrkanden, men har inte haft någon erinran mot att åtgärder utförs senast 2009 om vägbeläggning kommer i fråga.
Vägverket har utöver de grunder och omständigheter som åberopats vid länsstyrelsen och miljödomstolen anfört följande.
Vägverket vitsordar att den ekvivalenta bullernivån kan uppgå till 70 dB(A) beroende på ökade trafikmängder. Frågan om vilken störning som orsakas av en ökad bullernivå är inte alldeles okomplicerad, men i detta fall kan den tillkommande störningen vid 1 dB(A) bullerökning uppskattas till max 5-10 %.
Miljöbalken innehåller inte någon närmare reglering av vilka bullernivåer som kan göra att olägenheter för människors hälsa kan befaras föreligga. I propositionen "Infrastrukturinriktning för framtida transporter" (prop. 1996/97:53) redogörs dock för vilka riktvärden som, enligt regeringens och riksdagens uppfattning, inte bör överskridas vid bostadsbebyggelse när det gäller trafikbuller. I propositionen formuleras vidare ett krav på åtgärdsprogram (etapp 1), som bör omfatta befintliga bostadsmiljöer med buller överstigande 65 dB(A) ekvivalentnivå utomhus vid fasad. Åtgärderna bör i första hand, enligt regering och riksdag, leda till begränsningar av de inomhusnivåer som överstiger 30 dB(A) ekvivalentnivå och 45 dB(A) maximalnivå.
I regeringens regleringsbrev för Vägverket för år 2007 anges att verket under året ska minska antalet bullerutsatta boende längs de statliga vägarna, samt återrapportera det "...antal boende vars bullermiljö åtgärdats och som inte längre har bullernivåer över riktvärdena inomhus...". Miljööverdomstolens dom 2007-04-26 i mål nr M 2780-06, klargör att infrastrukturpropositionen alls inte är "obsolet" utan att de angivna riktvärdena fortfarande gäller. Därmed måste även vad som anges i infrastrukturpropositionen om vilka åtgärder som ska utföras under etapp 1 fortfarande gälla. I detta fall har Vägverket ostridigt levt upp till dessa krav, genom att vidta åtgärder för att minska inomhusbullret. Någon avgörande anledning att i just det här fallet dessutom kräva åtgärder för förbättring av utomhusmiljön har inte framkommit.
Den grundläggande frågan är vilken samhällsnytta som kan uppstå om åtgärder för 3-5 Mkr genomfördes, med beaktande av, dels att inomhusmiljön åtgärdats och dels att det är ett mycket begränsat antal människor som berörs. Vägverket vidhåller att en åtgärd ska vara tekniskt möjlig och ekonomiskt rimlig. I det senare ligger, för myndigheter, ett krav på samhällsnytta. Den modell som normalt används för att beräkna denna samhällsnytta är en av SIKA (Statens institut för kommunikationsanalys) framtagen modell. Denna modell har av någon anledning inte använts - i vart fall inte tydligt - av vare sig miljönämnden eller underinstanserna, som istället i allmänna ordalag hävdar en samhällsnytta. De åtgärder som står till buds för att efterkomma föreläggandet är - som nämnden redovisat - hastighetsbegränsningar, bullerplank och beläggning med dränasfalt. Hastighetsbegränsningar beslutas inte av Vägverket, vilket innebär att en sådan åtgärd ligger utanför verkets kontroll. Det är dock mindre sannolikt att hastigheten på väg E4 skulle begränsas av länsstyrelsen till 70 km/tim, eftersom en sådan åtgärd utmed en så lång sträcka som väg E4 genom Jönköping/Huskvarna skulle få negativa samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt (i form av längre transporttider). Följdriktigt kan en sådan åtgärd inte vägas in av Miljööverdomstolen, när denna bedömer vilka möjligheter Vägverket har att uppfylla det överklagade föreläggandet. Bullerplank är däremot en möjlig åtgärd i sig. Kostnaden beräknas dock, med dagens prisnivå, uppgå till 3-4 Mkr. Dessutom skulle ett bullerplank förstöra utsikten mot Vättern för många av de boende, vilket såväl miljönämnden som länsstyrelsen och miljödomstolen tycks bortse från. Miljödomstolen framhåller tvärtom utsikten mot Vättern som ett argument för åtgärder, vilket är något svårt att förstå eftersom utsikten torde begränsas av ett bullerplank som är 400 meter långt och tre meter högt. Beläggning med dränasfalt skulle ostridigt reducera trafikbullret. Det är dock tveksamt om en sådan åtgärd skulle reducera bullret tillräcklig mycket (i förhållande till föreläggandet). Beläggning med dränasfalt är också dyrare än vanlig asfalt, varför totalkostnaden för de åtgärder som krävs uppgår till 3-5 mkr. Medlen måste tas någonstans, vilket kommer att få till följd att andra, enligt verkets uppfattning mer angelägna åtgärder, riskerar att få stå tillbaka.
Väg E4 måste, på den aktuella sträckan, få ny beläggning under 2009. Det vore inte samhällsekonomiskt försvarbart att ersätta nuvarande beläggning i förtid under år 2008, när ny beläggning ändå måste läggas redan år 2009. Vidare är uppförande av bullerplank i sig en bygglovspliktig verksamhet, varför en sådan eventuell åtgärd heller inte kan förväntas kunna utföras redan under innevarande år. Detta gäller särskilt som det är sannolikt att uppförande av ett - i värsta fall - 400 meter långt och tre meter högt bullerplank i sig kan förväntas röna visst motstånd.
Miljönämnden har utöver de grunder och omständigheter som åberopats vid länsstyrelsen och miljödomstolen anfört följande.
I mitten av 1990-talet uppförde Vägverket en ca 500 meter lång mur mot trafikbullret på E4 vid Norrängen, Vättervågen, omedelbart norr om det område som föreläggandet nu gäller. Några år senare, omkring år 2000, uppförde Vägverket en avskärmning vid Brunstorp mot trafikbullret från E4, 1 km norr om det område på Norrängen som föreläggandet nu gäller. Vägverket har alltså redan tidigare bedömt att det behövs åtgärder mot utomhusbullret vid Norrängen. När beslutet fattades av nämnden grundades det på trafikmängder uppmätta 2002. Från 2002 till 2006 har trafikmängden ökat. Sammantaget innebär trafikökningen att ljudnivån ökar från 69 till 70 dB(A) vid den beräkningspunkt som miljönämnden har redovisat. Sedan Vägverket utförde åtgärder inomhus i början på 1990-talet har ljudnivån ökat med 2 dB(A) inomhus. Störningen för de boende 2006 har ökat med drygt 40 % sedan åtgärder utfördes inomhus i början av 1990-talet.
I infrastrukturpropositionen s. 51 anges: "Regeringen anser det vara rimligt att åtgärder för att skärma av buller från trafikanläggningar i befintlig miljö utomhus inriktas mot en nivå som tillsammans med framtida reduktioner av bullret vid källan kan leda till att det långsiktiga målet, riktvärdet, uppfylls." Det är således inte entydigt att enbart inomhusbullret skall åtgärdas. Miljönämnden gör samma bedömning som länsstyrelsen att "Ett föreläggande som syftar till att minska utomhusbuller i sådana fall då den ekvivalenta ljudnivån överstiger 65 dB(A), innebär inte att föreläggandet går längre än regeringens och riksdagens intentioner ”. Då Vägverket dessutom bedriver miljöfarlig verksamhet finns det även skäl enligt miljöbalken att begränsa bullret utomhus, då ekvivalentnivån överskrider riktvärdet 65 dB(A) i befintlig miljö. Det bedöms inte samhällsekonomiskt rimligt och kostnadseffektivt att utföra ett 200 meter långt bullerplank för en enda berörd fastighet. I den nu överklagade domen drar flera hundra personer nytta av bulleråtgärder som är samhällsnyttiga och kostnadseffektiva.
Med den trafikökning som har skett från 2002 till 2006 har ekvivalentnivån ökat med 1 dB(A). Det innebär att om åtgärder utförs mot bullret så ökar den samhällsekonomiska vinsten. Om det även vägs in att ljudnivån minskar inomhus blir den samhällsekonomiska vinsten ännu större. Den samhällsekonomiska nyttan av åtgärder blir mycket större än om åtgärden bara beräknas på boende i de fastigheter föreläggandet anger. Den modell som har använts vid denna bedömning finns angiven i Vägverkets egen publikation 2001: 88, Bullerskyddsåtgärder - allmänna råd för Vägverket. Modellen använder sig bland annat av investeringskostnad och uppskattning av bullerkostnad enligt SIKA. Det antal människor som drar nytta av åtgärder (beslutet avser ekvivalentnivå 60 dBA) kan uppgå till drygt 200 personer vid Norrängen och Vättersnäs. Det är ett stort antal. Räknas det antal människor in som drar nytta av åtgärder enligt beräkning av samhällsekonomisk lönsamhet (ekvivalentnivå 50 dBA) är antalet personer betydligt större än 200.
Om hastighetsbegränsning kan vara en sådan skyddsåtgärd som beskrivs i hänsynsreglerna i 2 kap.miljöbalken har Vägverket skyldighet att uppmärksamma beslutsfattaren länsstyrelsen på en sådan möjlighet. Hastigheten är idag 110 km/tim. Naturligtvis medför en hastighetssänkning tidsförluster för den enskilde trafikanten. Dock torde dessa tidsförluster vara mycket små med hänsyn till den sträcka som ärendet gäller.
Med en åtgärd eller en kombination av åtgärder, däribland ny vägbeläggning, är det miljönämndens bedömning att ljudnivån enligt länsstyrelsens beslut kan uppnås.
Enligt 2 kap. 3 § miljöbalken ska alla som bedriver en verksamhet eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön.
Miljööverdomstolen har i domar den 26 april 2007, målen M 3434-06 (MÖD 2007:16) och M 2780-06, prövat frågor om åtgärder mot buller från vägtrafik och konstaterat att det generellt sett finns behov av att åtgärda trafikbuller i samhället samt att utgångspunkten är att åtgärderna ska syfta till att bullernivåerna begränsas till vad som motsvarar en god miljö. Vid prövning enligt miljöbalken har god miljö i praxis ansetts motsvara de riktvärden för buller som framgår av infrastrukturpropositionen. Någon revidering av målsättningen i infrastrukturpropositionen har inte skett. Miljööverdomstolen utgår därför även i nu aktuellt fall från att målsättningen för god miljö är de riktvärden som anges i infrastrukturpropositionen. Detta innebär att för bostäder bör bullernivån inomhus inte överstiga 30 dB(A) ekvivalent värde och bullernivån utomhus (vid fasad) inte överstiga 55 dB(A) ekvivalent värde. Maximalnivån vid uteplats i anslutning till bostad bör inte överstiga 70 dB(A). När det gäller befintliga miljöer anges att i en första etapp bör ett åtgärdsprogram genomföras som syftar till att i första hand klara angivna nivåer på buller inomhus för fastigheter med en ekvivalentnivå utomhus om 65 dB(A) eller mer. Anledningen till detta är åtgärdsbehovets omfattning i landet och behovet av planering och prioritering för att genomföra åtgärderna. I infrastrukturpropositionen uttalas vidare att i de fall utomhusnivån inte kan reduceras till rekommenderade nivåer bör inriktningen vara att inomhusvärdena inte överskrids.
Enligt Vägverkets allmänna råd 2001:88 "Bullerskyddsåtgärder" (s. 6) innebär åtgärdsprogrammet att åtgärder i första hand bör leda till begränsningar av inomhusnivåer som överstiger 30 dB(A) ekvivalentnivå och 45 dB(A) maximalnivå. Vidare sägs att "även om åtgärderna i första etappen inriktas på att begränsa inomhusnivåerna (d.v.s. normalt fasadåtgärder) bör även om möjligt de långsiktiga målen för utomhusmiljöer (för bostadsbebyggelse enligt riksdagsbeslut) uppnås. Det betyder att även uteplatser och balkonger om möjligt bör åtgärdas." Det läggs dock till att detta är ett andrahandsmål och att åtgärda hela utomhusmiljön är ett mål som kommer först därefter.
Målsättningen i infrastrukturpropositionen och i Vägverkets allmänna råd i fråga om buller i befintlig miljö måste förstås så att, om det är möjligt, ska åtgärder vidtas även mot buller utomhus under den första etappen av åtgärdsprogrammet om bullernivån överstiger 65 dB(A) ekvivalentnivå utomhus vid fasad. Vad som är möjligt får bedömas med utgångspunkt från vad som är tekniskt möjligt och ekonomiskt rimligt med hänsyn till nyttan av skyddsåtgärderna och försiktighetsmåtten i 2 kap.miljöbalken. Som miljödomstolen anfört måste bedömningen göras av de faktiska förhållandena i varje enskilt fall.
Det är i aktuellt fall fråga om bullerolägenheter vid bostäder i en befintlig miljö. Av utredningen framgår att en inte oväsentlig trafikökning av bl.a. tung trafik skett efter mätningarna år 2002 på det i målet aktuella avsnittet av E4:an och att utemiljön för vissa fastigheter är mycket besvärlig. Vägverket har inte ifrågasatt uppgiften om att den ekvivalenta ljudnivån utomhus vid flera bostäder vid Norrängen uppgår till 70 dB(A) som frifältsvärde och vid flera bostäder vid Vättersnäs överstiger 65 dB(A). Enligt den redovisning miljönämnden lämnade till miljödomstolen beräknas 200 personer boende vid Norrängen ha en ekvivalent ljudnivå utomhus om 68 dB(A) och en maximal nivå om 73 dB(A). Miljönämnden har också uppgivit att antalet människor som kommer få nytta av bullerdämpande åtgärder är betydligt större än 200. Uppgifterna om antalet berörda har inte ifrågasatts. Bullernivåerna utomhus överstiger med bred marginal ekvivalentnivån 65 dB(A) och antalet berörda är enligt Miljööverdomstolens bedömning betydande.
I beaktande av vad som ovan sagts måste dock också hänsyn tas till behovet av planering och prioritering. I de aktuella områdena har Vägverket prioriterat fönsteråtgärder som reducerat bullernivåerna inomhus. Det är därmed inte klart att frågor om bullerdämpande åtgärder för utomhusmiljön kan skjutas på framtiden. Förhållandena i detta fall är sådana att avsteg bör göras från Vägverkets prioriterade inriktning att i första hand förbättra inomhusmiljöer under förutsättning att det är tekniskt möjligt och ekonomiskt rimligt att åtgärda även bullernivåerna utomhus för boendemiljön utmed aktuell del av E4.
Det har inte framkommit annat än att det är tekniskt möjligt att vidta åtgärder i form av bullerplank eller liknande, hastighetsbegränsning och/eller bullerdämpande vägbeläggning för att nå den bullerdämpning utomhus som föreskrivits genom länsstyrelsens beslut. Vägverket har invänt att kostnaderna för att nu vidta åtgärder för att uppnå dessa bullernivåer kan uppskattas till mellan 3 och 5 miljoner kr. Även om det beaktas att Vägverket, enligt uppgift, planerar att byta vägbeläggning under 2009, vilket borde medföra att kostnaden för att förse vägen med bullerdämpande material kan begränsas till merkostnad för vägmaterialet samt eventuellt högre underhållskostnad, kan kostnaden för att uppfylla föreläggandet bli förhållandevis hög. Mot det ska dock ställas den samhällsnytta som åtgärderna ur hälsosynpunkt kommer att medföra.
Miljööverdomstolen ansluter sig därför till länsstyrelsens och miljödomstolens bedömning att det inte är orimligt att förelägga Vägverket att vidta åtgärder för att uppnå de genom länsstyrelsens beslut föreskrivna bullernivåerna. Miljödomstolens dom ska därför fastställas, dock bör med hänsyn till vad Vägverket anfört om att mer tid behövs för att åtgärder ska hinna vidtas Vägverkets yrkande avseende tiden för fullgörande bifallas.
Miljödomstolens dom får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättsrådet Morales, miljörådet Ortiz, hovrättsrådet Greene, referent, samt hovrättsassessorn Gutierrez. Enhälligt.
Ombud: Verksjuristen J.B.
Miljödomstolen avslår överklagandet. Föreläggandet, såvitt avser Norrängen, förtydligas dock på så sätt att det skall även omfatta fastigheten med adresserna.
YRKANDEN M.M.
Vägverket har yrkat att Miljödomstolen i första hand upphäver föreläggandet i dess helhet. I andra hand har Vägverket yrkat att domstolen återförvisar ärendet till Miljönämnden för vidare handläggning.
Till stöd för överklagandet har Vägverket anfört följande.
Vägverket åberopar och vidhåller vad som anförts dels till Miljönämnden den 12 augusti 2004 och dels till Länsstyrelsen den 7 mars 2005, 24 maj 2005 och 12 juni 2006.
Sammantaget har Vägverket levt upp till de krav som formulerats av regering och riksdag i den s.k. Infrastrukturpropositionen (1996/97:53), där det anges att ett åtgärdsprogram (etapp 1) för vägtrafiken bör omfatta befintliga bostadsmiljöer med buller överstigande 65 dB(A) ekvivalentnivå utomhus vid fasad. Åtgärderna bör i första hand, enligt regering och riksdag, leda till begränsningar av de inomhusnivåer som överstiger 30 dB(A) ekvivalentnivå och 45 dB(A) maximalnivå. Så har alltså skett i detta fall, se verkets redovisning daterad den 12 augusti 2004.
Några bärande skäl för att frångå regeringens krav i just detta fall har inte anförts av vare sig Miljönämnden eller Länsstyrelsen, tvärtom framstår avgörandena som baserade på tämligen lösa antaganden om nyttan av icke definierade åtgärder. Vägverket vill i sammanhanget understryka att Vägverkets arbete med bullerproblemen utmed de allmänna vägarna är ett långsiktigt arbete, som sker med begränsade resurser. Åtskilliga människor i Sverige anser att just de är värre drabbade än andra, varför Vägverket måste hålla en rak linje i sina prioriteringar. Denna raka linje motsvarar de riktlinjer som framgår av Infrastrukturpropositionen.
Tyvärr är det dock inte alltför ovanligt förekommande att lokala politiker och/eller tjänstemän likväl söker förmå Vägverket att prioritera lokala miljöer som faktiskt - före eller i vart fall efter redan vidtagna åtgärder - klarar de riktlinjer som regering/riksdag fastställt. Varje sådant ärende är dock i sig kontraproduktivt, eftersom Vägverket därmed tvingas prioritera miljöer där den samhällsekonomiska nyttan av åtgärder är lägre än i andra, mer drabbade miljöer.
Till saken hör att det fortfarande finns relativt många bullerutsatta fastigheter i landet som omfattas av etapp 1, där Vägverket ännu inte hunnit vidta åtgärder för att reducera inomhusbullret. Anledningen är främst att det i storstadsområdena krävs en projekteringstid för att säkerställa en god anpassning till andra mål, t.ex. estetisk utformning och boendes synpunkter och önskemål. Vägverket ser därför ingen anledning att vidta åtgärder för reducering av utomhusbuller innan etapp 1 (inomhusbullret) klarats av.
Inte heller etapp 2 tar för övrigt sikte på åtgärder mot utomhusbuller. I denna kommande etapp avser Vägverket att påbörja åtgärder för boende som utsätts för maxbuller på över 55 dB(A) inomhus mer än fem gånger per natt.
Det är vidare så att åtgärder för att begränsa inomhusbuller i bullerdrabbade miljöer är generellt kostnadseffektiva, till skillnad mot åtgärder mot utomhusbuller (vilket Vägverket här förelagts att utföra).
Detta leder till Vägverkets andrahandsyrkande.
Som framförts i Vägverkets inlaga den 7 mars 2005 till Länsstyrelsen strider kommunens föreläggande även mot 26 kap. 9 § andra stycket och 2 kap. 7 §miljöbalken, eftersom vare sig kostnader för åtgärder till följd av föreläggandet eller nyttan av dem retts ut. Enligt verkets mening kan en myndighet rimligen inte meddela ett så ingripande föreläggande som Miljönämnden/Länsstyrelsen gjort, utan att det föreligger en utredning om vilka åtgärder som krävs, kostnaden för dessa samt den samhälleliga nyttan (enkelt uttryckt kostnaden i förhållande till ljudförbättring som uppnås samt antalet människor som får mer än en marginell nytta av åtgärden). Innan så skett går det inte att avgöra om föreläggandet är förenligt med 26 kap. 9 § och 2 kap. 7 §miljöbalken.
Vägverket har redan i sin inlaga till Länsstyrelsen den 7 mars 2005 påpekat att Miljönämnden motiverat sitt föreläggande i tämligen oprecisa ordalag. Miljönämnden påstår att eventuella åtgärder är kostnadseffektiva utan att redogöra för vilka fastigheter eller antalet människor som skulle få nytta av åtgärderna, eller kostnaderna för dem. Det är därför anmärkningsvärt att inte heller Länsstyrelsen bemödat sig om ett stringent och väl motiverat beslut.
Följaktligen skall ärendet i alla händelser återförvisas för ytterligare handläggning, varvid Vägverket bör beredas tillfälle att redovisa vilka åtgärder som enligt verkets bedömning krävs för att klara föreläggandet, kostnaderna för dessa åtgärder samt verkets uppfattning om den samhälleliga nyttan av de aktuella åtgärderna. Först när så skett finns det ett tillräckligt underlag för beslut.
Länsstyrelsen i Jönköpings län har anfört följande.
I ärendet är ostridigt att bullernivåerna utomhus vid fasad överstiger 65 dBA ekvivalentnivå för fastigheter inom de områden som föreläggandet avser. I infrastrukturpropositionen 1996/97:53 har regeringen angett att ett åtgärdsprogram för vägtrafiken i en första etapp bör omfatta befintliga bostadsmiljöer med buller överstigande 65 dBA ekvivalentnivå utomhus vid fasad. Åtgärderna bör i första hand leda till begränsningar av inomhusnivåer som överstiger 30 dBA ekvivalentnivå och 45 dBA maximalnivå. Etappmålet 65 dBA skall enligt propositionen ”Transportpolitik för en hållbar utveckling” 1997/98:56 uppnås till 2007, dock senast 2003 för det statliga vägnätet.
Länsstyrelsen vidhåller tidigare uppfattning att föreläggandet inte går längre än regeringens och riksdagens intentioner. I sådana fall då utomhusbullret överstiger 55 dBA ekvivalentnivå och om det bedöms samhällsekonomiskt lönsamt kan föreläggande att utföra åtgärder övervägas även när tillräckliga åtgärder vidtagits för att begränsa inomhusbullret.
Enligt 2 kap. 1 § miljöbalken ligger bevisbördan, med allt vad det innebär av utredningsskyldighet m.m., på verksamhetsutövaren.
Miljönämndens föreläggande har skett efter omfattande och långvariga kontakter mellan nämnden och Vägverket. Nämnden har bl.a. förelagt Vägverket den 16 juni 2004 att redovisa förslag på bullerdämpande åtgärder för de sträckor som föreläggandet omfattar. Vägverket har för övrigt redan i brev den 20 oktober 2000 anfört att man är medveten om att bullernivåerna överstiger 65 dBA.
Miljönämnden har i underlag och skriftväxling inför nu aktuellt överklagat föreläggande pekat på ett antal åtgärder som ensamma eller i kombination kan innebära att trafikbullret reduceras. Nämnden har i föreläggandet inte angett vilka åtgärder som skall utföras. Det bör ankomma på Vägverket att som verksamhetsutövare välja åtgärder.
De åtgärder som nämnden tagit upp som exempel i underlaget inför föreläggandet är sådana som prövats i olika sammanhang för att uppnå en bullerreducering. Länsstyrelsen har vid prövningen av handlingarna i ärendet inför beslutet bedömt att det är fråga om rimliga åtgärder. Länsstyrelsen har också inför beslutet gjort översiktliga beräkningar av den samhällsekonomiska nyttan enligt modell som Vägverket redovisar i de allmänna råden 2001:88 och då utgått från att åtgärderna är till nytta för ett stort antal personer. Länsstyrelsen har dock inte redovisat några resultat av dessa beräkningar.
Det är Länsstyrelsens uppfattning att såväl nämnden som Länsstyrelsen har tagit hänsyn till de regler som anges i 2 kap. 7 § miljöbalken. Vägverket har i svar med anledning av nämndens föreläggande den 16 juni 2004 angett att Vägverket inte har några planer på bullerdämpande åtgärder vid utemiljöer för berörda fastigheter, förutom eventuella åtgärder för fastigheter vid . Vid sådant förhållande torde beräkningar av den samhällsekonomiska nyttan utifrån Vägverkets egen modell vara tillräckliga.
Miljönämnden i Jönköpings kommun har motsatt sig Vägverkets yrkanden och anfört bl.a. följande.
Regeringen anser i infrastrukturpropositionen 1996/97:53 att den första etappen bör genomföras snarast inom planperioden (1998-2007). Efter första etappen skall arbetet fortsätta med en andra etapp. Berörda trafikverk bör snarast analysera ytterligare bulleråtgärder under planperioden i avsikt att påskynda uppfyllandet av riktvärdena. Regeringen anser att åtgärdsprogram bör genomföras för att successivt förbättra bullersituationen i befintliga bullerexponerade miljöer. Propositionen anger att ytterligare bulleråtgärder under planperioden (1998-2007) bör genomföras i avsikt att uppfylla riktvärdena. Riktvärdena omfattar såväl inomhus som utomhusmiljöer.
Vägverket har lämnat förslag till regeringen om ett andra etappmål, Dokumentets titel är Vägtrafikbuller - Vägverkets förslag till mål och åtgärder för att minska antalet utsatta enligt regeringsuppdrag, etapp 2. Rapporten är daterad februari 1999. Man redovisar där vilka ytterligare åtgärder som kan vidtas för att påskynda uppfyllelsen av de riktvärden för buller som riksdagen har godkänt. Som en åtgärd föreslås bullerskärmar. Man redovisar att bullerskärmar kan ge 6-12 dB(A) reduktion av bullernivån utomhus och något mindre inomhus. Det anges även en kostnadsuppskattning. Som en annan åtgärd föreslås beläggning som medför mindre buller. Det anges att lösningen kan vara kostnadseffektiv i många fall där människor är bullerutsatta. Även här finns det en bedömning av kostnaderna. Man anger även att Vägverket stödjer utveckling av beläggningar med bättre bulleregenskaper. Vägverket kommer att se över råden för val av beläggning. Översynen förväntas innebära att beläggningar som ger mindre buller kommer i högre grad än hittills att väljas på de sträckor där människor störs. Konkreta mål kan formuleras först när råden reviderats.
Åtgärder för befintlig miljö redovisas i Vägverkets publikation 2001:88, Bullerskyddsåtgärder - allmänna råd för Vägverket, avsnitt 1.1.2 Målsättning för befintlig miljö. Där anges bland annat, att även om åtgärderna i första etappen inriktas på att begränsa inomhusnivåer (dvs. normalt fasadåtgärder) bör även om möjligt de långsiktiga målen för utomhusnivåer (för bostadsbebyggelse enligt riksdagsbeslut) uppnås. Det betyder att även uteplatser och balkonger om möjligt bör åtgärdas. Detta utgör dock ett andrahandsmål. Att åtgärda hela utomhusmiljön är ett mål som kommer först därefter. Detta är alltså Vägverkets bedömning.
Miljönämnden konstaterar att Vägverket och nämnden är överens om att då ekvivalent ljudnivå 65 dBA överskrids skall väghållaren utföra åtgärder i befintlig miljö.
Miljönämnden förelade den 16 juni 2004, § 106, Vägverket att inkomma med förslag på åtgärder för att minska buller från vägtrafik på E4 vid Norrängen och Vättersnäs. Vägverket svarade den 12 augusti 2004 att utemiljön vid vid fastigheterna närmast väg E4 är mycket besvärlig.
Miljönämnden konstaterar att såväl prop. 1996/97:53 som Vägverkets egna allmänna råd omfattar åtgärder utomhus. I propositionen anser regeringen att bulleråtgärder bör utföras under planperioden i avsikt att påskynda uppfyllandet av riktvärdena. Åtgärdsprogram bör genomföras för att successivt förbättra bullersituationen i befintliga bullerexponerade miljöer. Miljönämndens bedömning är därför att föreläggandet följer de riktlinjer som antagits av riksdagen, även om riktlinjerna prioriterar åtgärder inomhus.
Riksdagen fattade beslut om prop. 1996/97:53 år 1997. Det är åtta år sedan. Miljönämnden tog upp bullerfrågan på E4 med Vägverket år 1990. Vägverket har sedan utfört åtgärder i de aktuella fastigheterna för inomhusmiljön. Vägverket har även utfört åtgärder för att minska buller i utomhusmiljön längs E4 i Jönköping och Huskvarna, vid andra bostadsmiljöer än de nu aktuella. Senare har man även genomfört åtgärder för både utomhus- och inomhusmiljön norr om Norrängen vid Brunstorp. Sedan miljönämnden fattade sitt beslut 1990 har trafiken och speciellt den tunga trafiken ökat markant. Det innebär att det är betydligt tätare mellan varje bullerhändelse när ett fordon passerar. Det är fram för allt den tunga trafiken som det klagas på. 1987 uppgick trafikmängden vid Norrängen till ca 13 700 fordon per dygn. År 2002 hade den ökat till ca 18 300 fordon per dygn. Det innebär att trafiken hade ökat med 34 % varav den tunga trafiken hade ökat med 64 %. Med utgångspunkt från miljöbalkens tillämpning, att människors hälsa och miljön skall skyddas mot skador och olägenheter, finns det anledning för miljönämnden att kräva åtgärder. Miljönämndens bedömning är att de delar av utomhusmiljön som återstår vid Norrängen och Vättersnäs bör åtgärdas. Den ekvivalenta ljudnivån är över 65 dBA och utomhusmiljön är viktig för hälsan. Åtgärder som kan utföras är kostnadseffektiva. Då det finns utomhusmiljöer som utsätts för mycket och högt buller, är det angeläget att även åtgärda dessa. Man kan inte förbise detta och enbart åtgärda inomhusmiljöer.
Med ovanstående som skäl och bevisning motsätter sig miljönämnden Vägverkets första yrkande, att Miljödomstolen upphäver föreläggandet i sin helhet.
När åtgärder utförs gäller principen att dessa skall leda till att riktvärden uppfylls. Miljönämndens bedömning är därför att länsstyrelsens beslut och miljönämndens föreläggande uppfyller kravet i 26 kap. 9 § miljöbalken och inte strider mot detta.
Tidigare har Vägverket utfört åtgärder för att skydda ljudmiljön inomhus. Det saken nu gäller är utomhusmiljön. Det är viktigt att påpeka att åtgärder som utförs mot buller utomhus kan ha dubbel effekt, eftersom det också minskar buller inomhus, på de nedersta våningsplanen. Förutom rena hälso- och miljövinster blir också kostnadseffektiviteten större. I området bor cirka 200 människor som påverkas av bullret och som kan ha nytta av åtgärder. Bortsett från vägtrafikbullret ger miljön vid Norrängen möjlighet till utomhusvistelse. Grönytor att vistas på samt utsikt och närhet till Vättern ökar värdet av utomhusmiljön, vilket är positivt för hälsan. Från hälsosynpunkt är det oacceptabelt att på grund av vägtrafikbullret inte kunna använda utomhusmiljön.
Miljökontoret har beräknat bullret vid fastigheten vid Norrängen. Avståndet från vägmitt till beräkningspunkten är 51 meter till södergående vägbana och 36,5 meter från norrgående vägbana. Uppgifter har lämnats från Vägverket om trafikmängder från den senaste trafikmätningen år 2002. Beräkningen visar att den ekvivalenta ljudnivån uppgår till 69 dBA och maximal ljudnivå 73 dBA. Ljudnivån är således över 65 dBA, vilket innebär att åtgärder skall utföras mot bullret.
Vid Vättersnäs, Azurvägen och Kavlabrovägen, har Vägverket redovisat ekvivalent ljudnivå 65 dBA eller högre utomhus vid flera fastigheter. Här finns villaträdgårdar som det är angeläget att kunna använda för utomhusvistelse. Här är det dock svårare att få god effekt med avskärmande åtgärder. En hastighetssänkning och speciell asfaltbeläggning skulle kunna minska bullret cirka 4 dBA. Om sådana åtgärder gjordes utmed E4:ans sträckning förbi Huskvarna skulle trafikbullret minska även i en stor del av Huskvarna tätort.
I Miljönämndens beslut den 8 december 2004, § 193, anges vilka bostäder som avses i föreläggandet nämligen: utomhus dels vid bostäder på Norrängen, delen , söder om den bullerreducerande muren Vättervågen, inte överstiger ekvivalent ljudnivå 55 dBA, och dels vid Vättersnäs, delen , så att ekvivalent ljudnivå utomhus reduceras med minst 4 dBA. Eftersom det finns flera bostadsbyggnader inom berörda fastigheter, och några av byggnaderna inte ingår i föreläggandet, har miljönämnden valt att definiera berörda byggnader med hjälp av gatunamn samt även med utgångspunkt från den avskärmande muren som kallas Vättervågen. Bullerkällan E4 är en annan utgångspunkt samt att ljudnivå 65 dBA skall överskridas. Vägverkets representant har tillsammans med representant för miljökontoret varit vid platsen. För att ytterligare förtydliga vilka bostadsbyggnader som avses namnges dessa: samt och . De fastigheter som föreläggandet gäller vid Vättersnäs anges också med utgångspunkt från gator. Vägverket har själva utrett vilka fastigheter det är som har högre ljudnivå än 65 dBA. Även här har Vägverkets representant varit vid platsen tillsammans med representant för miljökontoret. Det torde inte råda något tvivel för Vägverket vilka fastigheter det är som avses.
I miljönämndens beslut har det angivits de delar av gator där det finns bostäder som föreläggandet gäller för. De åtgärder som behövs för att minska trafikbullret kommer att minska trafikbullret även för många omgivande bostäder. Miljönämnden har därför inte angivit med fastighetsbeteckningar vilka fastigheter som avses. Det torde dock inte råda några tveksamheter om vilka bostäder som avses. Vägverket har själva angivit vilka fastigheter det är som har ljudnivå över respektive under 65 dBA vid Vättersnäs. Miljönämnden har använt sig av dessa uppgifter. Vid såväl Vättersnäs som Norrängen har Vägverkets representant inspekterat de bullerutsatta områdena tillsammans med representant för miljökontoret. Miljönämnden är därför förvånad över att Vägverket inte har insikt i vilka fastigheter det gäller. Miljönämndens tolkning av 2 kap. 7 § miljöbalken är att nämnden skall bedöma att det inte är orimligt att uppfylla de krav som ställs. Nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått skall beaktas jämfört med kostnaderna för sådana åtgärder. Mot bakgrund av detta har miljönämnden inte funnit anledning till att detaljerat redovisa kostnader. Miljönämnden anser att man har gjort den bedömning som anges i 2 kap. 7 § miljöbalken.
I området Strandvägen/Hagstensgatan bor cirka 200 människor som påverkas av bullret och som kan ha nytta av åtgärder. Vid den del av väg E4 som gäller Hudson har miljönämnden förlitat sig på Vägverkets egna beräkningar av ljudnivåer. Dessa anges i en skrivelse från Vägverket till boende i Vättersnäs. Av skrivelsen daterad den 20 oktober 2000 framgår att 65 dBA ekvivalent ljudnivå överskrids vid fem av nio fastigheter, varav en har 70 dBA. Eftersom Vägverket har fått en skrivelse från de klagande samt svarat dessa, förutsätter miljönämnden att Vägverket har kännedom om detta. Miljönämnden förutsätter även att Vägverkets egna uppgifter är tillförlitliga så att miljönämnden kan hänvisa till dem.
I Vägverkets publikation 2001:88, Bullerskyddsåtgärder - allmänna råd för Vägverket, anges följande under punkten 1.2.2 Bestämning av bullerkostnad: Bullerkostnad skall tilldelas alla personer utsatta för viss bullernivå, dvs. inte enbart den andel som är störda eller som ligger över fastställda riktvärden. Personer i andra och tredje radens fastigheter skall exempelvis medräknas. Om en åtgärd bara delvis minskar störningen blir nyttan differens mellan bullerkostnaden före och efter åtgärd.
Detta innebär att det blir betydligt fler personer som drar nytta av åtgärderna än de som omfattas av föreläggandet, se de uppgifter som ligger till grund för miljönämndens bedömning nedan under samhällsekonomisk nytta.
Med ovanstående som skäl och bevisning motsätter sig miljönämnden Vägverkets andra yrkande, att miljödomstolen återförvisar ärendet till miljönämnden för vidare handläggning.
I förutsättningarna för bedömning av den samhällsekonomiska nyttan har miljönämnden förutsatt följande för att uppfylla länsstyrelsens beslut.
Bullerskärm 400 m lång och 3 m hög byggs vid Norrängen. 200 personer får bullerminskning med 9 dBA, från 68 till 59 dBA. 100 personer får bullerminskning med 5 dBA, från 55 till 50 dBA. Bullerskärmen får en livs längd på 30 år.
Anmärkning: För att effekten av åtgärden skall motsvara 200 personer har ljudnivån 68 dBA använts i stället för 69 dBA.
Hastigheten sänks från 110 till 90 km/tim från Norrängen till Vättersnäs. 200 personer får bullerminskning med 2 dBA från 59 till 57 dBA, 180 personer mellan Norrängen och Vättersnäs får bullerminskning med 2 dBA från 55 till 53 dBA. Vid Vättersnäs får 20 personer bullerminskning med 2 dBA från 63 till 61 dBA och 15 personer bullerminskning med 2 dBA från 53 till 51 dBA.
Anmärkning: Flera av de 20 personerna vid Vättersnäs utsätts för mer buller än 63 dBA. För att förenkla beräkningen har 63 dBA använts. Det ger dock lägre nytta i beräkningen.
Dränasfalt på en 550 m lång sträcka vid Vättersnäs minskar bullret med 2 dBA. Enligt uppgift från Vägverket är kostnaden för dränasfalt 10 kr högre per kvadratmeter än vanlig asfalt. Miljönämnden antar att det krävs två omläggningar med dränasfalt på en tioårsperiod medan det krävs en omläggning med vanlig asfalt. 20 personer får nytta av åtgärden.
Totalt medför åtgärderna en samhällsekonomisk lönsamhet på ca 550 000 kronor.
Länsstyrelsens beslut avser ljudnivån utomhus. I miljönämndens redovisning av den samhällsekonomiska nyttan har inte medtagits den nytta som åtgärderna medför inomhus. Med den nytta som åtgärderna medför inomhus blir således den samhällsekonomiska nyttan betydligt större än den miljönämnden redovisar.
Miljönämndens beräkning av nyttan är övergripande. Det innebär att det är flera bostäder i omgivningarna som kan ha nytta av åtgärderna än dem miljönämnden har räknat med. Topografin i Huskvarna innebär att högt liggande bebyggelse även kan utsättas för ljudnivåer över 50 dBA och därför skall tillmätas en nytta. Det har inte gjorts i miljönämndens bedömning.
Vägverket har sedan drygt ett år använt en ny typ av så kallad tyst asfalt på en provsträcka på E4:an söder om Stockholm. Enligt uppgifter från Vägverket minskar asfalten bullret med 9 dBA vid 90 km/tim. Man bedömer att den kommer att hålla i 6 år. Kostnaderna beräknas vara 30 % dyrare än för vanlig asfalt. Den typ av ljuddämpande asfalt som miljönämnden har räknat med ger bara 2 dBA minskning vid 90 km/tim. Om tyst asfalt användes på E4 vid Norrängen och Vättersnäs skulle den ekonomiska lönsamheten öka och fler människor skulle dra nytta av en sådan åtgärd. Skanska Sverige har utvecklat den tysta asfalten. Vägverket har utdelat verkets miljöpris 2006 till Skanska för den tysta asfalten.
J.S. har som företrädare för Anläggningssamfälligheten X i Huskvarna anfört bl.a. följande.
Samfälligheten har länge påtalat behovet av åtgärder. Samtidigt har Vägverket med statisk konsekvens hävdat att man inte avser att vidta några åtgärder för att förbättra situationen och har bl.a. hänvisat till Infrastrukturpropositionen. Det bör dock vara fullt möjligt för Vägverket att vidta de åtgärder Länsstyrelsen beslutat om. Åtgärder på väg E4 förbi Huskvarna kan knappast vara prejudicerande för andra vägavsnitt i landet. Hänsyn måste tas till den alltmer ökande tunga trafiken som passerar ca 25 meter från deras fastigheter och till koncentrationen av transport- och lagerföretag till Jönköping-Huskvarna regionen. Propositionen uttalar: ”För att nå målet om en god ljudnivå på sikt handlar det om en successiv anpassning till en högre ambitionsnivå.” Behovet av åtgärder bör därför inte bedömas utifrån situationen för 10-15 år sedan, utan från verkligheten nu och så som den kan bedömas bli framöver.
I överklagandet av Länsstyrelsens beslut lägger Vägverket även stor vikt vid att Miljönämnden inte närmare redogjort för kostnadseffektiviteten i de av nämnden begärda åtgärderna. Till detta ligger den lekmannasynpunkten nära att det i första hand torde vara Vägverket som utifrån sina schabloner för olika åtgärder kan beräkna kostnadseffektiviteten. Hur många personer inom det aktuella området som är berörda av störningarna kan lätt inhämtas hos kommunens statistikkontor.
Färsk erfarenhet har Vägverket av den bullerskärm som för endast ett par år sedan sattes upp på väg E4 vid Brunstorp i Huskvarna, samtidigt som man hävdade att man inte vidtog åtgärder mot buller utomhus. Vad gäller kostnader för läggning av asfalt av olika slag kan uppgifter hämtas från försök som pågår på olika håll i landet. Den direkta kostnaden för Vägverket om man skulle välja att sänka hastigheten, vilket de som närboende anser vara nödvändigt, begränsas till kostnaden för flyttning av några vägmärken från Huskvarna södra avfart till Huskvarna norra avfart. En begränsad hastighet förbi Huskvarna, med boende nära vägen, borde vara bättre motiverad, än den befintliga genom Jönköpings industriområde, där man dessutom har en bullerskyddsvall.
Sänkt hastighet i kombination med bulleravskärmning förbi Huskvarna skulle sannolikt också resultera i avsevärt minskad luftförorening. Den ökande tunga trafiken i norrgående riktning tillsammans med motlutet vid Norrängen gör att åtgärder mot såväl buller som luftföroreningar bör omfatta hela sträckan mellan avfarterna Huskvarna södra och norra. I direkt anslutning till väg E4, ca 25 meters avstånd, finns utöver bostäder även större lågstadieskola och förskola (Norrängsskolan), som man planerar att utöka inom kort.
I Socialstyrelsens utredning Miljörapport 2005 framgår följande: ”För höggradigt exponerade personer i den allmänna befolkningen kan finnas en ökad risk för blodtryckssjukdom orsakad av samhällsbuller.” ”För daghem och skolor är de viktiga effekterna försämrad taluppfattbarhet, läsförståelse och inlärning, röstansträngning och störningsupplevelse samt i vissa fall risk för hörselskador.” ”Under dagtid är det endast få vuxna som blir mycket störda vid ekvivalenta ljudtrycksnivåer under 55 dBlAeq utomhus, eller som blir måttligt störda under 50 dBLAeq. För att undvika störningseffekter rekommenderar WHO att nivån är 5-10 dB lägre under kväll och natt och ännu lägre om bullret är lågfrekvent.”
I Socialstyrelsens utredning Miljökonsekvensbeskrivning och hälsa framgår följande: ”Motorfordonstrafik och arbetsmaskiner utgör i dag de sammantaget dominerande lokala luftföroreningskällorna.” ”Utsläpp från motorfordon och vedeldning: Luftens halt av cancerframkallande ämnen brukar indikeras med koncentrationen av vissa tyngre och till stor del partikelbundna, polycykliska aromatiska kolväten (PAH), såsom benso(a)pyren, eller lättflyktiga kolväten (VOC) som butadien och eten. Dessa kolväten anses, liksom vissa miljögifter och metaller, kunna bidra till uppkomsten av lungcancer och andra cancerformer. Motorfordonstrafik och vedeldning utgör de huvudsakliga lokala källorna till PAH.”
De utgår ifrån att domstolen är väl förtrogen med trafiksituationen förbi Huskvarna, men skulle inte så vara fallet föreslås att domstolens ledamöter genomför en syn på plats.
Från samfällighetens sida anses det synnerligen angeläget att i vart fall de av Länsstyrelsen beslutade åtgärderna för en förbättrad miljö i anslutning till väg E4 kommer till utförande, detta inte minst med tanke på att den tyngre trafiken är mycket intensiv på kvällar och nätter.
Vägverket har anfört följande.
Vägverket har ostridigt levt upp till de krav som formulerats av regering och riksdag i den s.k. Infrastrukturpropositionen (1996/97:53), där det anges att ett åtgärdsprogram (etapp 1) för vägtrafiken bör omfatta befintliga bostadsmiljöer med buller överstigande 65 dB(A) ekvivalentnivå utomhus vid fasad. Åtgärderna bör i första hand, enligt regering och riksdag, leda till begränsningar av de inomhusnivåer som överstiger 30 dB(A) ekvivalentnivå och 45 dB(A) maximalnivå.
Frågan är då varför verket likväl skall åtgärda även utomhusmiljöerna i just detta fall? Några bärande skäl har inte anförts. Konsekvenserna skulle i en förlängning innebära att Vägverket, för att uppträda konsekvent och trovärdigt, måste ändra inriktning och omprioritera ett fåtal utomhusmiljöer även på andra platser. Det skulle innebära en ny inriktning för Vägverkets långsiktiga arbete, där ett betydande antal bullerutsatta inomhusmiljöer i stället får stå tillbaka. Detta strider mot de krav som formulerats av regering och riksdag, och färre människor skulle då kunna tillgodoräkna sig bulleråtgärder.
Vägverket kan, som anläggningssamfälligheten X i Huskvarna anför, beräkna kostnadseffektiviteten för de olika åtgärderna. Problemet är bara att verket inte fått tillfälle att göra så i detta ärende, trots att verket i samtliga instanser framhållit att den åtgärden rimligen måste vara ett första steg, innan beslut slutligen tas om åtgärdsföreläggande.
Av Länsstyrelsens yttrande framgår att denna i stället på egen hand gjort ”översiktliga beräkningar av den samhällsekonomiska nyttan” av åtgärderna - utan att redovisa resultatet av dessa beräkningar. Länsstyrelsen tycks alltså egentligen dela Vägverkets uppfattning om att det måste finnas någon rimlig proportion mellan kostnader och nytta, för att ett åtgärdsföreläggande över huvud taget skall vara aktuellt. Vägverket har likväl inte fått ta del av denna väsentliga - och uppenbarligen utslagsgivande - del av länsstyrelsens beslutsunderlag, vilket står i direkt strid med alla förvaltningsrättsliga principer om kommunikation.
Vägverket vidhåller därför i första hand att länsstyrelsens beslut den 26 juni 2006, första stycket, skall upphävas och Vägverket befrias från skyldigheten att utföra ytterligare bullerreducerande åtgärder. I andra hand måste ärendet återvisas till länsstyrelsen för vidare utredning. Vägverket måste dels få ta del av länsstyrelsens ovan nämnda ”översiktliga beräkningar”, dels ock ges möjlighet att komplettera ärendet med egna beräkningar.
Avslutningsvis vill Vägverket rätta en felskrivning i verkets inlaga den 11 september 2006. Vägverkets etapp 2 avses omfatta åtgärder för boende som utsätts för maxbuller på över 55 dB(A) inomhus mer än fem gånger per natt (inte 52-55 dB(A)).
Vägverket har dessutom lämnat ett kompletterande yttrande enligt följande.
Som framgår av utdrag ur regeringens regleringsbrev för Vägverket för år 2007 (regeringsbeslut 2006-12-14, Näringsdepartementet N2006/10971/IR och N2006/11614/BS), avsnitt 1.1.1.4 skall Vägverket under år 2007 minska antalet bullerutsatta boende längs de statliga vägarna, samt återrapportera det”...antal boende vars bullermiljö åtgärdats och som inte längre har bullernivåer över riktvärdena inomhus ...”.
I regleringsbrevet anges alltså klart och tydligt att det i första hand är bullernivåerna inomhus som skall åtgärdas. Regleringsbrevet är i och för sig inte bindande för miljödomstolen, men bör - enligt verkets mening - respekteras och tjäna som vägledande underlag för dennas bedömning. Vägverket vidhåller att det långsiktiga miljöarbetet underlättas betydligt om verket ges möjlighet att arbeta efter de riktlinjer som regering och riksdag de facto anvisat verket att följa.
Den tillämpliga lagstiftningen är återgiven i Länsstyrelsens beslut. Därutöver bör även följande nämnas.
I 1 kap. 1 § miljöbalken, som slår fast balkens mål och tillämpningsområde, sägs att bestämmelserna i balken syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Miljöbalken skall enligt punkt 1 tillämpas så att människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan. Begreppen skador och olägenheter är avsedda att klargöra att det skydd som balken ger gäller både mot störningar som kan skada direkt, t.ex. påverka människors hälsa negativt, och mot störningar som utan att direkt skada ändå påverkar människors välbefinnande. För välbefinnandet gäller att det endast är fråga om sådant välbefinnande som är avhängigt de frågor som balken reglerar (prop. 1997/98:45, del 2 sid. 8).
I den så kallade infrastrukturpropositionen (prop. 1996/97:53) anges vissa riktvärden för trafikbuller. Sålunda framgår att vid nyuppförande av bostadsbebyggelse eller vid nybyggnad eller väsentlig ombyggnad av trafikinfrastruktur följande riktvärden inte bör överskridas, nämligen
- 70 dB(A) maximalnivå vid uteplats i anslutning till bostad.
För buller som varierar mycket är bullertopparna viktigast att mäta, detta kallas maximalnivå. Den genomsnittliga bullernivån kallas ekvivalentnivå. Ekvivalentnivån mäts normalt under ett vardagsdygn. Vid tillämpningen av riktvärdena vid åtgärder i trafikinfrastrukturen bör hänsyn tas till vad som är tekniskt möjligt och ekonomiskt rimligt. I de fall utomhusnivån inte kan reduceras till nivåer enligt ovan bör inriktningen vara att inomhusvärdena inte överskrids. I propositionen anges också för statlig trafikinfrastruktur ett åtgärdsprogram mot störningar i befintlig bebyggelse av trafikbuller som syftar till att på sikt uppnå de angivna inomhusriktvärdena. Planperioden sträcker sig t o m år 2007. Därvid bör i en första etapp åtgärdsprogram avse minst de fastigheter som exponeras för vägtrafikbuller om 65 dB(A) ekvivalentnivå utomhus och däröver (angiven prop. s. 43 ff.).
Miljödomstolen gör följande bedömning.
Det finns inte några bindande regler om vilka bullernivåer som bör godtas från vägtrafik på statliga och kommunala vägar. I stället skall principen om individualprövning tillämpas. Riksdagsbeslut, som inte resulterat i lagstiftning, kan här endast tjäna som vägledning.
Vägtrafikbuller från fordon härrör i huvudsak från två skilda bullerkällor. Den ena är fordonens motor och kraftöverföring och den andra de ljud som uppkommer mellan däck och vägbana. I hastigheter över ca 40 km/tim dominerar bullret från däck och vägbana.
Utgångspunkten vid en bedömning av om och vilka bullerbegränsningsåtgärder som bör vidtas är att åtgärderna skall syfta till att begränsa bullernivåerna så att dessa inte är högre än vad som motsvarar en god miljö. Detta får anses motsvara de bullervärden för ny- och ombyggnader som framgår av den s.k. infrastrukturpropositionen, dvs. 30 dB(A) ekvivalentnivå inomhus, 45 dB(A) maximalnivå inomhus nattetid, 55 dB(A) ekvivalentnivå utomhus vid fasad och 70 dB(A) maximalnivå vid uteplats i anslutning till bostad. Vid avgörandet om det kan anses rimligt att vidta åtgärder för att uppnå angivna värden måste det alltid göras en bedömning av de faktiska förhållandena i varje enskilt fall. Den aktuella bullersituationen måste då ställas mot vilken bullerreducering som är tekniskt möjlig och ekonomiskt rimlig att åstadkomma. Den omständigheten att det företagits en väsentlig ombyggnad som förändrat bullersituationen kan göra att det anses mer rimligt att i dessa fall ställa högre krav på vidtagandet av åtgärder än i befintliga miljöer (jfr Miljööverdomstolens dom 2005-10-18, M 8991-03).
Det aktuella vägavsnittet har, såvitt framkommit i målet, inte varit föremål för sådana omfattande åtgärder att det är fråga om ny- eller ombyggnad. De riktvärden som anges och övriga uttalanden som görs i infrastrukturpropositionen kan tjäna till ledning vid bedömningen av om det i detta fall, dvs. för befintliga förhållanden utan samband med nybyggnation eller väsentlig ombyggnad, finns skäl för att ålägga Vägverket att vidta åtgärder för att sänka bullret.
Den dåliga trafikmiljön utmed väg E4 genom Jönköping och Huskvarna är känd sedan länge. Utemiljön för fastigheterna vid närmast väg E4 är mycket besvärlig. Utredningen i målet visar dessutom att det i området bor cirka 200 människor som påverkas av bullret och som kan få nytta av bullerbegränsande åtgärder. Miljön vid Norrängen ger möjlighet till utomhusvistelse. Grönytor att vistas på samt utsikt mot och närhet till Vättern ökar värdet av utomhusmiljön. Området gränsar i norr till det område där Vägverket uppfört Vättervågen, den mur som skyddar boende vid och mot bullret från väg E4. Av handlingarna i målet framgår att trafiken på väg E4 vid Norrängen ökat från ca 13 700 fordon per dygn år 1987 till ca 18 300 fordon år 2002. Beräkningar av ljudnivån vid fastighet med adress vid Norrängen, där avståndet från vägmitt till beräkningspunkten är 51 m för södergående vägbana och 36,5 m för norrgående vägbana, visar att den ekvivalenta ljudnivån utomhus vid fasad uppgår till 69 dB(A) och den maximala ljudnivån till 73 dB(A) vid tillåten hastighet 110 km/tim. Beräkningar visar att en tre meter hög bullerskärm skulle sänka den ekvivalenta ljudnivån till 60 dB(A). Andra åtgärder som kan minska bullret är hastighetssänkning och speciell asfalt.
I området finns villaträdgårdar som det är angeläget att kunna använda för utomhusvistelse. Vägverket meddelade redan i oktober 2000 en boende i området Vättersnäs att väg E4 genom Jönköping kommer att prioriteras under 2001-2002 och att bulleråtgärder vid behov kommer att genomföras på fastigheter som har nivåer från 65 dB(A). Eftersom trafiksituationen vid Vättersnäs är komplicerad på grund av trafikplatsen och flera vägavsnitt som kan alstra buller uppgav Vägverket att man avsåg göra en fördjupad undersökning av de fastigheter som kan anses behöva det när bulleråtgärder blir aktuella. Detta gäller speciellt de fastigheter som ligger i första raden närmast väg E4 på. Vid fastigheter utmed och vid Vättersnäs visar beräkningar att den ekvivalenta ljudnivån utomhus vid fasad varierar mellan 58 och 73 dB(A) (fyra av nio fastigheter över 65 dB(A)) och maximalnivån mellan 63 och 80 dB(A) (sju av nio fastigheter över 70 dB(A)). Åtgärder som kan minska bullret vid Vättersnäs är desamma som vid Norrängen.
Det är ostridigt i målet att de riktvärden för trafikbuller som anges i infrastrukturpropositionen klart överskrids såväl vid Norrängen som Vättersnäs, både vad avser ekvivalent ljudnivå utomhus vid fasad och maximal ljudnivå vid uteplats i anslutning till bostad. Ekvivalent- och maximalvärdena är vidare så höga att flera fastigheter inom de berörda områdena omfattas av åtgärdsprogrammet enligt infrastrukturpropositionen.
Miljödomstolen instämmer i Länsstyrelsens bedömning att det finns skäl att ålägga Vägverket att vidta bullerreducerande åtgärder i enlighet med Länsstyrelsens överklagade beslut. Även om kostnaden blir förhållandevis hög, får den ändock anses motiverad med tanke på de betydande störningar som närboende utsätts för. Vägverket har vid bestämmandet av åtgärder att ta ställning till om det därvid får anses lönsamt att redan nu vidta mer omfattande åtgärder så att det mer långsiktiga trafikbullermålet 55 dB(A) ekvivalentnivå utomhus vid fasad kan uppnås.
På grund av vad ovan anförts skall överklagandet avslås. Föreläggandet bör dock förtydligas så att det klart framgår att även fastigheten med adresserna omfattas av de förelagda åtgärderna.
Överklagande - på grund av mellankommande helgdagar - senast den 10 april 2007.
I avgörandet har deltagit rådmannen Braun, ordförande, och miljörådet Johnson. Målet har handlagts av Steele.