Tillstånd till produktion av plåtkomponenter; nu fråga om överklagat bullervillkor-----Vid tillämpningen av Naturvårdsverkets allmänna råd för att fastställa bullervillkor vid en befintlig industri skall försiktighetsprincipen och principen om bästa möjliga teknik tillämpas. Avgörandet kan inte grundas enbart på om industrin ses som nyetablerad eller befintlig utan en allsidig prövning måste göras. En anpassning till en strängare bullernivå ter sig mindre betänklig allteftersom tiden går och befintliga verksamheter prövas på nytt vid ökad produktion eller när villkor skall omprövas. Mot bakgrund av att bolaget redan innehöll bullervärdena för nyetablerad industri och att man hade förhållandevis god kontroll över verksamheten fastställde Miljööverdomstolen riktvärdena till denna strängare nivå, dvs. 50 dB(A) dagtid, 40 dB(A) nattetid och 45 dB(A) övrig tid.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Tillstånd enligt miljöbalken till produktion av plåtkomponenter i Ulricehamns kommun, Västra Götalands län; nu fråga om överklagat bullervillkor
Miljööverdomstolen ändrar miljödomstolens dom på det sättet att villkorspunkten 7 ges följande lydelse.
Buller från anläggningen skall begränsas så att det utomhus vid bostäder utanför industriområdet, som riktvärde inte ger upphov till högre ekvivalent ljudnivå än
Momentana ljud nattetid (kl. 22.00-07.00) får maximalt uppgå till 55 dB(A).
Länsstyrelsen i Västra Götalands län har yrkat att Miljööverdomstolen skall fastställa villkorspunkten 7 i länsstyrelsens (miljöprövningsdelegationens) beslut.
Consilium Components AB har i första hand gjort gällande att villkorspunkten 7 skall ha följande lydelse:
Buller från anläggningen skall begränsas så att det utomhus vid bostäder utanför industriområdet, som riktvärde, inte ger upphov till högre ekvivalent ljudnivå än
Momentana ljud nattetid (kl. 22.00-07.00) får maximalt uppgå till 55 dB(A).
Bolaget har i andra hand gjort gällande att länsstyrelsens överklagande skall avslås.
Miljööverdomstolen har med stöd av 23 kap. 6 § första stycket första meningen miljöbalken avgjort målet utan huvudförhandling.
Miljö- och byggnämnden i Ulricehamns kommun har yttrat sig till Miljööverdomstolen. Naturvårdsverket har fått möjlighet att yttra sig men har avstått.
Parterna har åberopat samma grunder och omständigheter som i miljödomstolen och har i huvudsak lagt till följande.
Länsstyrelsen har anfört i huvudsak följande. Av tillämpningsanvisningarna för Naturvårdsverkets Allmänna Råd 1978:5 ”Riktlinjer för externt industribuller” framgår följande. Riktvärden för befintlig industri har införts eftersom det vid ett flertal fall har förelegat praktiska svårigheter för befintlig industri att nå ner till värden för nyetablerad industri. Målsättningen är emellertid att befintlig industri på sikt skall nå ner till dessa värden. I de fall då det är tekniskt och ekonomiskt möjligt att nå ner till riktvärden för nyetablerad industri bör dessa eftersträvas. Vid utbyggnad av befintlig industri bör utbyggnaden inte medföra att den totala ljudnivån från hela anläggningen höjs. - Prövningen av bolagets tillståndsansökan skall ske enligt miljöbalken, vars krav och hänsynsregler är skärpta i förhållande till miljöskyddslagen, som gällt under större delen av den tid då riktlinjerna har tillämpats. - Bolaget innehåller för närvarande bullervillkor motsvarande de för nyetablerad industri. Det bör framhållas att miljöprövningsdelegationens villkor är utformat som ett riktvärde vilket innebär att enstaka överträdelser inte kan medföra ansvar. Länsstyrelsen bedömer att i den mån som ytterligare skyddsåtgärder behöver vidtas för att innehålla villkoret om riktvärden för nyetablerad industri så är åtgärderna i vart fall inte orimligt kostsamma. - Ljudet från verksamheten innehåller återkommande impulser i form av lossning av skrot 25 gånger per dygn, varav 8-10 gånger nattetid. Enligt de allmänna råden skall i sådana fall ett 5 dBa-enheter lägre värde tillämpas för den ekvivalenta ljudnivån. Sammantaget finns det starka skäl för att fastställa bullervillkor såsom för nyetablerad industri för bolaget.
Bolaget har anfört i huvudsak följande. Det är förenat med praktiska svårigheter för bolaget att säkert nå ner till värdena för nyetablerad industri i enlighet med de allmänna råden. Verksamheten är inte nyetablerad, utan startade 1956. Bolaget eftersträvar att hålla en låg bullernivå. - Den reella ekvivalenta bullernivån i närområdet beror på andra verksamheter, t.ex. trafiken på riksväg 40. Mätningar av bullret från bolagets verksamhet måste därför vara inriktad på (stickprovsvis) källstyrkebestämning, eftersom mätningar av ekvivalentbuller i omgivningen inte skulle ha någon reell koppling till bolagets verksamhet. Sådana mätningar skulle i stället i huvudsak vara relaterade till hur vinden blåser i förhållande till riksväg 40 - med 11 000 fordonsrörelser per dygn - samt övrig vägtrafik i området. Källstyrkemätningar medför förhållandevis stora kostnader. Ett riktvärde såsom för nyetablerad industri kan leda till återkommande krav på förnyade mätningar, om någon begränsningsparameter vid ett stickprov eventuellt skulle anses vara överskriden. Det skulle vara kostsamt för bolaget och inte i överensstämmelse med miljöbalkens skälighetsprincip eftersom det är andra verksamheter som står för det reella ekvivalentbullret. Inverkan på ekvivalentbullernivåerna från industrierna i området är i princip försumbar. - I bullermätningar finns alltid betydande mätosäkerheter. Resultatet av en mätning får ses enbart som en god indikator på bullernivån och det också bara om en källstyrkemätning har genomförts. Men inte ens en källstyrkemätning vid ett enskilt tillfälle utgör en helt säker grund för att avgöra om bullernivån under- eller överstiger riktlinjerna för nyetablerad industri. - Bolaget hade redan vid tiden för länsstyrelsens överklagande upphört med utläggning av skrot nattetid. Bolagets verksamhet är sedan juli 2003 certifierad enligt ISO 14 001. - Det vore orimligt om bolaget, som arbetar aktivt med bullerproblemen, skulle straffas med hårdare krav för att man bullrar mindre än många andra verksamheter.
Miljö- och byggnämnden har föreslagit att villkorspunkten 7 i miljöprövningsdelegationens beslut skall fastställas och anfört följande. Nämnden anser att riktvärdena för nyetablering bör tillämpas även om företaget var befintligt redan när råden gavs ut. Dels har företaget växt och verksamheten utvecklats sedan starten 1956, dels har mer än 20 år gått sedan råden började användas. I råden står att målsättningen bör vara att vidta åtgärder både på befintlig del och på tillbyggnad för att eftersträva riktvärdena vid nyetablering. I råden från 1978 står även att riktvärdena för befintlig industri har införts då det har visat sig praktiskt svårt för befintlig industri att nå ner till värdena för nyetablering. Målsättningen är emellertid att på sikt nå ner till dessa värden. Vid de fall då det för befintlig industri bedöms tekniskt och ekonomiskt möjligt att nå ner till värdena för nyetablering bör dessa eftersträvas. Befintlig industri har haft mer än 20 år på sig att komma ner till värdena för nyetablering. Nämnden håller med om att trafiken från riksväg 40 har en stor del av bullret i de aktuella omgivningarna. Alla störande verksamheters bidrag till bullersituationen bör dock minska. Enligt den spridningsberäkning som företaget redovisat framkommer att buller från driften understiger Naturvårdsverkets riktlinjer för nyetablering med marginal. Enligt beräkningarna understiger även de maximala ljudnivåerna vid de två olika varianterna av tömning av skrot riktvärdet för den momentana ljudnivå som gäller nattetid för både befintlig industri och nyetablering. Enligt planbestämmelserna får området endast användas för industri- och lagerändamål av sådan beskaffenhet att närboende ej vållas olägenheter med hänsyn till sundhet, brandsäkerhet och trevnad, vilket bör medföra att riktvärden för nyetablering bör tillämpas vid prövning av verksamheter inom planområdet. Vad gäller företagets synpunkter om att kostnaden är för stor i förhållande till nyttan bör detta redovisas mer ingående i förhållande till de två motsatta förslagen till bullervillkor, för befintlig industri respektive för nyetablering om en skälighetsbedömning ur kostnads- och nyttosynpunkt skall kunna göras.
Enligt 2 kap. 3 § miljöbalken skall alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. I samma syfte skall vid yrkesmässig verksamhet användas bästa möjliga teknik. Dessa försiktighetsmått skall vidtas så snart det finns skäl att anta att en verksamhet eller åtgärd kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Enligt 7 § i samma kapitel gäller kraven på hänsyn enligt bl.a. 3 § i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem. Vid denna bedömning skall särskilt beaktas nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått jämfört med kostnaderna för sådana åtgärder.
Parterna har hänvisat också till Naturvårdsverkets allmänna råd (RR 1978:5) om externt industribuller. Råden grundas på antagandet att i huvudsak acceptabla förhållanden kan uppnås, om vissa ekvivalenta ljudnivåer - uttryckta i dB(A) utomhus vid bostäder - inte överskrids. För en nyetablerad industri anges nivåerna 50 dB(A) under dagtid (utom helgdagar) mellan kl. 07 och kl. 18, 40 dB(A) under nattetid mellan kl. 22 och kl. 07 samt 45 dB(A) under övrig tid. För befintlig industri är motsvarande nivåer 5 dB(A) högre, dvs. 55, 45 respektive 50 dB(A). Vid momentana ljud under nattetid är begränsningsvärdet i båda fallen 55 dB(A). Skulle det förekomma impulsljud eller rena toner, bör detta enligt råden leda till att värdena sätts 5 dB(A) lägre för att kompensera den störning som ljuden ger upphov till.
Enligt Miljööverdomstolen bör råden i många fall kunna bilda en utgångspunkt för bedömningen av vad som allmänt sett är en godtagbar nivå vid bostäder som utsätts för externt industribuller. Samtidigt bör det hållas i minnet att synsättet kan skärpas, bl.a. med hänsyn till den tekniska utvecklingen och vad som skall anses utgöra bästa möjliga teknik inom ett område. I den juridiska litteraturen har det dessutom antagits att den s.k. försiktighetsprincipen enligt 2 kap. 3 § miljöbalken skall kunna tillämpas med större stränghet än enligt äldre rätt, bl.a. med hänsyn till balkens mål och den skärpta skälighetsbedömning-en i 2 kap. 7 § (Smith m.fl., Miljöbalken, del I s. 2:15). Bestämmelserna i balken innebär också att det ytterst måste bli fråga om en bedömning av omständigheterna i det särskilda fallet. Det kan därför finnas skäl att tillämpa andra begränsningsnivåer, högre eller lägre, än de som anges i råden.
Meningsskiljaktigheten mellan parterna gäller i första hand om bolaget skall följa råden för nyetablerad industri eller för befintlig industri. Med Miljööverdomstolens synsätt måste det emellertid göras en mer allsidig prövning, och avgörandet kan inte grundas enbart på om industrin ses som nyetablerad eller befintlig. Avsikten med råden torde för övrigt inte heller vara någon annan. Snarast är tanken att skärpta krav inte skall få ett orimligt snabbt genomslag för industrier, där verksamheten har startats och bedrivits under andra förutsättningar. Detta kan i och för sig anses ligga i linje med den avvägning som skall göras enligt miljöbalken. I motiven till 2 kap. 3 § sägs att det för befintliga verksamheter ibland torde krävas ”en viss övergångstid” för att införa en utrustning som motsvarar bästa möjliga teknik (prop. 1997/98:45 del 2 s. 17). En anpassning till en strängare nivå ter sig därmed mindre betänklig allteftersom tiden går och befintliga verksamheter prövas på nytt vid ökad produktion eller när villkor skall prövas om. Anpassningen bör kunna ske med hänsyn till den tekniska utvecklingen av processer, skyddsåtgärder m.m.
I det nu aktuella fallet framgår det av miljökonsekvensbeskrivningen att bolaget kan innehålla det villkor som miljöprövningsdelegationen har ställt upp, låt vara att marginalen inte är stor.
Bolaget har framhållit att det bör finnas en viss marginal mellan verkliga värden och villkorsvärden för att kontrollen av villkoren inte ska bli alltför omfattande och kostsam. Det är förvisso förenat med svårigheter att med bullermätningar i form av stickprov verifiera att överträdelser inte sker. För att säkerställa att villkorsvärdena innehålls även när mätningar inte görs fordras det emellertid att verksamheten bedrivs och utrustning underhålls enligt rutiner som har införts i detta syfte. Bolaget strävar enligt egna uppgifter efter att löpande minska bullret och att genom interna rutiner styra hanteringen vid utläggningen av skrot. Bolaget kan därigenom sägas ha förhållandevis god kontroll över verksamheten i detta avseende och därmed möjlighet att undvika att begränsningsvärdena överskrids.
Miljööverdomstolen finner därför att det av länsstyrelsen yrkade villkoret motsvarar de krav som skäligen kan ställas på bolaget i bullerhänseende. Den omständigheten att även andra bullerkällor, t.ex. vägtrafik, bidrar till den ekvivalenta ljudnivån i omgivningen, påverkar inte bedömningen. Länsstyrelsens överklagande skall därför bifallas.
Domen får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättsråden Torres Toijer och Schmidt, referent, miljörådet Chavez samt hovrättsassessorn Sparks. Enhälligt.