Den 13 och 14 november 2012 inspekterar Justitiekanslern Kronofogden, Konkurstillsynen i Malmö.
Från Justitiekanslerns sida närva­rar byråchefen Zavala, hovrätts­assessorn Blake, föredragandena Hudson Gontier och Nedim Salcic, bered­ningsjuristen Morgan och expeditionsförmannen Wright. Därtill är justitiekansler Jennings närvarande under förmiddagen den 14 november 2012.
Vid ett inledande möte den 13 november 2012 med Williams, enhets­chef för Konkurstillsynen, och Taylor, teamchef vid Kon­kurstillsynen i Malmö, redogör Justitie­kans­lern kort för syftet med in­spektionen.
Williams uppger under mötet bl.a. följande om konkurstillsynens verksamhet.
Konkurstillsynen i Sverige är indelad i fyra team, varav Malmö ingår i Södra teamet tillsammans med Jönköping. Totalt är det cirka 55 – 60 med­arbetare som jobbar med konkurstillsyn i Sverige. Det finns ungefär 420 konkursförvaltare i landet som tar hand om de ca 8 000 konkurser som inleds varje år. Inom Malmökon­torets område finns det ungefär 50 konkurs­förvaltare och 1 000 – 1 100 konkurser inleds per år i regionen. Cirka 15 procent utgörs av fysiska personer som försatts i konkurs. På Malmö­kon­toret arbetar två handläggare, en eko­nom och fyra kronofogdar. Konkurstill­synen utö­var dels stycke­gransk­ning av alla konkurser, dels inspektions­granskningar innefat­tande kvalitets­säk­ring av förvaltare, intern kvalitets­granskning och tema­gransk­ningar.
I styckegranskningen ingår att göra löpande avsluts-, arvodes- och lönega­rantigranskning. Beroende på omfattningen av och omständigheterna i kon­kursen utför Konkurstillsynen antingen bas- eller utökad tillsyn. I ungefär 80 procent av konkurserna utförs bastillsyn, medan resterande 20 procent har en utökad tillsyn. För att kontrollera att förvaltarna håller de lagstadgade tidsfristerna har Konkurstillsynen ärende­hanterings­programmet Optima till hjälp. Det händer att Konkurstillsynen måste påminna konkursförvaltare som inte håller tidsfristerna.
styckegranskningen
Konkurstillsynens inspektionsgranskning har de senaste åren varit inriktad på kvalitets­säk­ring av konkursförvaltarna. Kvalitetssäkringen har avsett tre områden: eko­nomihantering, personal- och lönegarantihantering samt af­färsmässighet och juridisk kompetens. Granskningen utmynnar i att kon­kursförvaltare tilldelas ett omdöme (bra, bra men kan för­bättras eller måste förbättras) vilket sedan ligger till grund för omfattningen av den fortsatta granskningen. Granskningen avseende eko­nomihantering har avslutats. Granskningen av­seende personal- och lönegarantihantering har verkställts till viss del, medan granskningen av affärs­mässighet och juridisk kompe­tens ännu inte har på­börjats. Temagranskningar och byråbesök har fått stå till­baka den senaste tiden för kvalitetssäkringen av konkursförvaltarna. Mot bakgrund av vad som har fram­kommit vid kvalitetssäkringen kommer Kon­kurstillsynen att kunna anpassa framtida byråbesök. De advokatbyråer som har fått omdömet ”bra” behöver kanske inte besö­kas lika ofta som de advo­katbyråer som har fått anmärkningar.
inspektionsgranskning
Den interna kvalitets­granskningen ge­nomförs två till tre gånger per år och går till så att Konkurstillsynens olika kontor i landet grans­kar varandra. Det genomförs en stor granskning under hösten och beroende på vad som då upptäcks genomförs en mindre, uppföljande granskning under våren.
interna kvalitets­granskningen
År 2010 genomförde Konkurstillsynen en temagranskning av konkursför­valtarnas arvoden.
temagranskning
Konkurstillsynen bedriver för närvarande även ett antal projekt, avseende bl.a. framtagande av ett nytt IT-stöd, domstolsutredningen om eventuella ändringar av domstolarnas roll i konkurshanteringen, enhetlighet i konkurs­tillsynen, samråd och en nationell lönegarantigrupp.
Vad särskilt gäller kontrollen av lönegarantiärenden har en nation­ell grupp bildats med representanter från Konkurstillsynen, konkursförval­tarna, läns­styrel­serna, Skatte­verket och Kammarkollegiet. Gruppen arbetar med de problem som har uppmärksammats vad gäller kontrollen av lönega­ranti­ärendena och bedrägerier som är hänförliga till lönegarantilagstift­ningen.
De utmaningar som Konkurstillsynen står inför är bl.a.
utmaningar
-       att Konkurstillsynen inte ”äger” frågorna på de områden där myndigheten vill uppnå enhetlighet, t.ex. vad gäller handläggningen av förord­nande av förvaltare,
-       att det inom en överskådlig framtid kommer att ske en generationsväx­ling både inom Konkurstillsynen och i för­valtarkåren,
-       domstolsutredningens förslag att Konkurstillsynen ska överta en del av de arbets­uppgifter som nu ligger på dom­stolarna samt
-       att det är ett ökat inflöde av ären­den, vilket ställer krav på prioriteringar i tillsynsverksamheten.
Konkurstillsynen har samråd med konkursförvaltarna dels genom delta­gande vid semi­narier, dels genom samarbete med Rekonstruktör- och kon­kursförvaltar­kollegiet (REKON) i Sverige och Ackordscentralen. Konkurs­tillsynen har även kontakter med borgenärer, främst banker och andra stora kreditgivare. De önskemål som framförs till Konkurstillsynen vid dessa kon­takter är att konkurser ska avslutas snabbt och att konkursförvaltare ska an­mäla den brottslighet som upptäcks.
samråd med konkursförvaltarna
Vad beträffar konkursförvaltarkåren bör en förvaltare enligt Konkurstillsy­nen ha ungefär 20 konkurser per år för att upprätthålla sin kompe­tens på området. Om en advokat eller jurist inte tidigare har förordnats som konkurs­förvaltare är rutinen att vederbörande till Konkurstillsynen anmäler sitt intresse att förordnas till förvaltare. Konkurs­tillsynen uppsöker då ve­derbörande för att söka utreda dennes kompetens respektive granska byråns organisation och kapacitet i syfte att därigenom erhålla erforderligt underlag för sitt ställningsta­gande i saken. I yttranden till tings­rätterna i fråga om förordnande av konkursförval­tare i enskilda konkur­ser, accepterar Konkurs­tillsynen i regel borgenärs- och gäldenärsförsla­gen under förut­sättning att föreslagen för­valtare bedöms ha erforderlig kompetens. I de fall Konkurs­tillsynen avstyrker förslaget till förvaltare handlar det oftast om att denne bedöms ha en alltför begränsad organisation för att kunna hantera konkursen i fråga på ett tillfredsställande sätt eller att det geografiska avstån­det till förvaltaren är för stort i förhållande till konkursens storlek för att moti­vera de merkostnader som uppstår eller att en annan för­valtare be­döms be­sitta viss special­kompetens som är påkallad i den aktuella konkur­sen.
konkursförvaltarkåren
Tillsynen över konkurser är en särpräglad verk­samhet, i vilken tillsyns­myndigheten inte kan påverka ålders­strukturen på ärendena i någon större utsträckning. Att borgenärsrollen för staten har överflyttats från Krono­fogden till Skatteverket, har gjort Konkurstillsynens roll tydligare gentemot bl.a. konkursförvaltare. Om domstolsutredningens förslag antas om att vissa arbetsuppgifter som idag utförs av domstolarna ska över­flyttas till tillsyns­myndigheten torde Konkurstillsynens roll bli ännu tydligare, vilket framstår som önskvärt.
Efter det inledande samtalet påbörjar Justitiekanslern sin inspektion av verksamheten vid Konkurstillsynen i Malmö.
Granskningen omfattar:
-       de 20 äldsta ännu inte avslutade konkurserna,
-       de 15 senast inkomna ärendena i vilka konkursförvaltare hade fattat be­slut om lönegaranti,
-       samtliga ärenden inkomna under tiden mars – april 2011 med undantag för tre ärenden som är utlånade till Göteborgskontoret med anledning av Kon­kurstillsynens pågående interna granskning och
-       tio ärenden i vilka Konkurstillsynen har av­styrkt föreslagen förval­tare.
Justitiekanslern genomför även kontroll och sökningar i myndighetens ärendehanterings­system.
Inför inspektionen har inspektionsgruppen tagit del av bl.a.
-       Kronofogdens årsrapport för konkurstillsynen 2011,
-       Kronofogdens rapport 2006:5 Kvali­tets­uppföljningsmodell för konkurs­till­syn,
-       utdrag ur Kronofogdens hand­bok för konkurstillsyn samt
-       information om konkurstillsynen på Kronofogdens hemsida (www.kronofogden.se).
Under inspektionen får Justitiekanslern även ta del av bl.a.
-       Processägarens ställningstagande (2009-04-21) om Konkursförvaltarkret­sen samt Planering av tillsyn i konkurser (2011-12-09),
-       statistik över inträf­fade konkurser i Malmö och Jönköping under åren 2010 – 2012,
-       handlingar avseende granskningen av kon­kursförvaltare i frågor om bokfö­ring och re­dovisning i konkurs samt perso­nal- och lönegarantihan­tering och
-       Kronofogdens rapport 2011:1 Kon­kurs­förvaltararvoden 2010 Tema­gransk­ning.
Under granskningens gång inhämtas även muntliga upplysningar från Konkurstillsynens handläggare.
Under inspektionen gör Justitiekanslern de iakttagelser som framgår en­ligt nedan. Vid det avslutande samtalet med personalen vid Konkurs­tillsy­nen redogör Justitiekanslern för dessa iakttagelser.
Samrådsförfarandet enligt 7 kap. 10 § konkurslagen
I ärenden där konkursförvaltare sökt samråd enligt 7 kap. 10 § konkurslagen (1987:672) i frågor om rättegångar synes Konkurstillsynen inta en aktiv roll vad gäller rättegångar som har nära samband med konkursen (t.ex. återvin­ningstalan) och bidrar med synpunkter på ett till synes fullgott underlag. I många av dessa ärenden har Konkurstillsynen t.ex. haft tillgång till ett utkast till stämningsansökan. När det gäller rättegångar som rör andra frågor, t.ex. utomobligatoriska skadestånds- och fordringsanspråk, finns emellertid exem­pel på ärenden där underlaget varit begränsat till de uppgifter som för­valta­ren har lämnat antingen muntligen, och som då kortfattat nedtecknats i en tjänsteanteckning, eller mycket summariskt i halvårsberättelser. Justitie­kanslern ifrågasätter om Konkurstillsynen i sådana fall kan anses ha till­gång till ett fullgott underlag för att kunna avge ett väl underbyggt ställ­ningsta­gande och få till stånd ett adekvat samrådsförfarande med förvalta­ren.
Konkurstillsynen uppger att man i regel litar på att förvaltaren förser till­syns­myndigheten med relevant och tillräckligt underlag. Ett problem som kan uppstå är att konkursförvaltare inte ger in underlaget i rimlig tid för att ett reellt samrådsförfarande ska kunna komma till stånd. Vad gäller på­gående rättegångar i konkurser följer Konkurstillsynen upp det främst ge­nom halvårsberättel­serna. Konkurstillsynen skulle eventuellt kunna ställa högre krav på förvaltarnas redovisning i dessa frågor. Ett problem är att konkursförvaltarna inte alltid lämnar all information till Konkurstillsynen om t.ex. strategiska ställningstaganden i pågående rätte­gångar eftersom den information som lämnas till Konkurstillsynen anteck­nas och så småningom blir en allmän handling. De anteckningar som Konkurs­tillsynen gör i anledning av kontakter med konkursförvaltare kan emel­lertid omfattas av sekretess, vilket prövas om någon begär att få ta del av hand­lingen. Det kan även hända att Konkurstillsynen väljer att formulera sig mer kortfattat i de anteck­ningar som rör frågor om t.ex. pågående rättegångar.
Tillsynen enligt 7 kap. 27 § konkurslagen
Tillsynsmyndigheten ska enligt 7 kap. 27 § konkurslagen övervaka att för­valtningen bedrivs på ett ändamålsenligt sätt i överenstämmelse med denna lag och andra författningar. Den ska då särskilt se till att avvecklingen av konkursen inte fördröjs i onödan.
Mot bak­grund härav granskar Justitiekanslern de 20 äldsta ärendena. De huvudsakliga skälen till att konkur­serna inte ännu har avslutats är att rätte­gångar pågår eller att det finns tvistiga fordringar som alltjämt kräver utred­ning eller åtgärder. Konkurstillsynen synes i allt vä­sentligt göra vad som an­kommer på tillsynsmyndigheten i detta avseende.
I det äldsta ärendet noteras följande. Beslut om konkurs fattades den 30 maj 2002. Tillgången i konkursbolaget utgjordes i huvudsak av en fas­tighet med s.k. ägarlägenheter i Tyskland, varav en del lägenheter alltjämt inte hade avyttrats vid tidpunkten för konkursutbrottet. I halvårsberättelser under åren 2003 – 2005 uppgav konkursförvaltaren att det sannolikt inte förelåg något övervärde i konkursen samt meddelade att den eventuellt skulle avslutas under påföljande halvårsperiod. I halvårsberättelser 2006 lämnade förvaltaren förhållandevis knapphändiga uppgifter om bakgrunden till att konkursen då ännu inte hade avslutats. Enligt en tjänsteanteckning i ärendet i mars 2007 hade Konkurstillsynen kontakt med förvaltaren i frågan om hinder för konkursens avslutande. Det framgår inte på vilket sätt denna kontakt följdes upp av Konkurstillsynen, men enligt ett diariefört dokument hölls ett möte mellan förvaltaren och Konkurstillsynen i oktober 2008 då bl.a. aktuellt ärende diskuterades. Förvaltaren har därefter kontinuerligt gett in halvårsberättelser och har anfört i huvudsak att det inte går att ange när konkursen kommer att kunna avslutas på grund av pågående försäljning i Tyskland.
Med beaktande av att den aktuella konkurshandläggningen har pågått i över tio års tid väcker Justitiekanslern frågan hur Konkurstillsynen dokumenterar sina överväganden och analyser om det föreligger förutsättningar att avsluta en konkurs eller om det behövs inhämtas kompletterande uppgifter i saken från förvaltaren.
Konkurstillsynen anför att frågan om att avvecklingen av en konkurs inte fördröjs i onödan regelmässigt är föremål för ett övervägande från den Moore handläggarens sida, särskilt när det kommer in en halvårsberättelse från förvaltaren, men att handläggarens ställningstaganden inte alltid noteras skriftligen i det enskilda fallet. Det konstateras att även om det inte finns något krav på att sådan dokumentation ska ske och en konkurs kan stå öp­pen i princip under obegränsad tid så länge detta inte medför någon skada för borgenärerna, kan en anteckning underlätta en uppföljning av ärendets handläggning hos myndigheten.
Ärenden rörande lönegaranti
Konkurstillsynen har, när det gäller tillsynen över konkursförvaltarnas han­tering av lö­negarantifrågor, två huvudsakliga uppgifter. Dels den övergri­pande tillsy­nen, vilken innefattar granskning av lönegarantihanteringen i stort inklusive t.ex. information till och övriga kontakter med arbetstagare, effektivitet, rutiner m.m., dels rollen som statens företrädare beträffande den materiella riktigheten i de beslut som förvaltarna fattar i lönegarantifrågor. När det gäller den senare uppgiften företräder Konkurstillsynen staten om en arbetstagare som inte är nöjd med förvaltarens beslut väcker talan mot staten, samt har rätt att för statens räkning väcka talan mot en arbetstagare.
Den övergripande tillsynen över lönega­rantihanteringen har Konkurstillsy­nen utfört bl.a. genom byråbesök hos förvaltarna varvid ett urval av konkur­ser och ett antal arbetstagare i varje konkurs särskilt har granskats. Besöken har utmynnat i ett omdöme; bra, bra men kan förbättras eller måste förbätt­ras. De granskningsprotokoll från två byråbesök som Justitiekanslern tar del av utmynnade båda i beslutet bra, vilket angavs innebära att framtida löne­garantibeslut från förvaltare verksamma vid dessa byråer endast skulle komma att granskas stickprovsvis.
Justitiekanslern framhåller att metoden med byråbesök och den granskning som utförs ge­nom dessa synes mycket väl genomtänkt och adekvat för än­damålet. Justitiekanslern ifrågasätter dock om stickprovskontrollerna är till­räckliga för att uppfylla Konkurstillsynens skyldighet att tillvarata statens intresse genom överkla­gande av ma­teriellt oriktiga beslut.
Konkurstillsynen uppger att alla avslagsbeslut granskas. I övrigt poängtera­s att det föreligger en viss problematik i att ersättningen till arbetstagarna som regel utbetalas direkt, innan överklagandetiden har löpt ut. Om Kon­kurs­tillsynen väcker talan och vinner bifall i domstol leder detta sällan till att utgiven lönegarantier­sättning återbetalas till staten. Det finns inte heller någon möjlighet att inhibera utbetalningen till arbetstagaren. Detta kan i viss mån bidra till att Konkurstillsynen avstår från att klaga i fall där det kanske hade varit befo­gat. I viss utsträckning är det fråga om en lagstift­ningspro­blema­tik. Om det är principiella frågor driver Kon­kurstillsynen emellertid dessa, oavsett möj­ligheten till återbetalning. När det gäller frågan om stick­provsgranskning bygger Konkurstillsynens tillsyn i stor utsträck­ning på det förtroende för förvaltarkåren som finns och dess förmåga att fatta korrekta beslut.
Hanteringen av handlingar med uppgifter som kan omfattas av sekretessbe­stämmelser
Justitiekanslern noterar vid genomgången av akterna att vissa handlingar förvaras i förslutna kuvert försedda med texten ”Sekretesspröv­ning”. Hand­läggare vid Konkurstillsynen redogör för att denna rutin finns för att un­derlätta hanteringen av akterna samt att en sekretessprövning görs när någon begär att få ta del av handlingarna.
Justitiekanslern noterar att förslutna kuvert använ­ds i varierande utsträck­ning i ärendena. Exempelvis förva­ras vissa brottsanmälningar enligt 7 kap. 16 § konkurslagen i förslutna kuvert, medan andra inte gör det och i ett ärende ligger en faxkopia av en handling i ett förslutet kuvert, medan origi­nalet av samma handling inte för­varas i något ku­vert.
Justitiekanslern har inga synpunkter på själva förfa­randet med att hand­lingar läggs i ett kuvert i akten, men noterar att det inte kan ses som en sek­retess­markering enligt bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen och of­fent­lig­hets- och sekretesslagen (2009:400) (OSL). En sekretessmarke­ring ska enligt 2 kap. 16 § tryckfrihetsförordningen (TF) och 5 kap. 5 § OSL an­tecknas på hand­lingen i fråga och innehålla uppgift om tillämplig sekretess­regel, datum när anteckningen gjordes och den myndighet som har gjort anteckningen.
Justitiekanslern rekom­menderar att en sekretessmarkering görs på hand­lingen med angivande av tillämplig sekretessbestämmelse och övriga upp­gifter i enlighet med reglerna i TF och OSL redan när handlägga­ren gör be­dömningen att handlingen ska förvaras i ett förseglat kuvert. Ställnings­ta­gandet att handlingen ska förvaras i ett kuvert innefattar en pre­liminär be­dömning att handlingen kan innehålla sekretessbelagda uppgifter. Det finns ett flertal sekretessregler som kan bli tillämpliga i Konkurstillsy­nens verk­samhet och en sekretessmarkering med angivande av tillämplig sekre­tessbe­stäm­melse fungerar som vägledning för den handläggare som, vid en begä­ran att ta del av handlingen, ska göra sek­retessprövningen.
Avslutande kommentarer
Vid den avslutande redovisningen den 14 november 2012 deltar från Kon­kurstillsynen Williams, Cook, Craig, Lang, Fernandez och Page.
Justitiekanslerns sammanfattande slutsatser är att Konkurstillsynens verk­samhet är mycket välskött. Det finns i allt väsentligt erforderlig doku­mentation som gör att handläggningen i de enskilda ärendena går att följa. Den formella tillsynen i form av kontroll av avgivandet av förvaltar- och halvårsberättelser synes fungera mycket bra. Justitiekanslern har inga syn­punkter på det tillsynsarbete som är under utveckling, men noterar att de metoder och analyser som Justitiekanslern har tagit del av framstår som väl genomtänkta. Den inspektionsinriktade tillsynen får dock inte innebära att den gransk­ning av enskilda konkurser som konkurslagen förutsätter åsido­sätts.
Justitie­kanslern tackar slutligen för ett mycket gott och vänligt bemötande från personalen under inspektionen.