Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern tillerkänner YS ersättning med 12 820 kr och uppdrar åt Kronofogdemyndigheten att betala ut ersättningen till honom.
Bakgrund
Ett företag ansökte i juni 2008 om verk­ställig­het av betalningsskyldighet för YS. Ansökan gavs in till Kronofogdemyndigheten tillsammans med ett betal­nings­föreläggande som Örnsköldsviks tingsrätt hade utfärdat den 1 november 1988. Krono­fogde­myndigheten beslutade om verkställighet genom utmätning av lön.
I samband med att YS gjorde en invändning om preskription uppmärksammade Kronofogdemyndigheten att betalningsföreläggandet inte avsåg YS personligen utan ett handels­bolag som han hade varit bolagsman i. Kronofogdemyndigheten beslutade mot den bak­grun­d­­en, vid omprövning den 25 maj 2015, att avslå företagets ansökan om verk­stäl­lig­het. Sammanlagt hade då 12 820 kr utmätts hos YS.
På YS:s begäran beslutade Kronofogdemyndigheten den 24 juni 2015 att de uppgifter om skulden som fanns i utsök­nings- och indrivnings­databasen skulle rättas genom blockering. Uppgifterna ansågs missvisande.
Anspråket m.m.
YS har begärt skadestånd av staten med sammanlagt 25 640 kr, varav 12 820 kr avser ekonomisk skada och 12 820 kr avser ideell skada. Han har anfört bl.a. följande. Kronofogdemyndigheten har beslutat att han inte haft något som helst betalningsansvar gentemot det företag som ansökte om verkställighet. Han vill därför att de medel som har utmätts ska betalas tillbaka till honom. Han anser dessutom att ett lika stort belopp ska betalas som ersättning för den ideella skada som han har åsamkats.
Kronofogdemyndigheten har lämnat över anspråket till Justitiekanslern och föreslagit att YS ska få ersätt­ning för ekonomisk skada med 12 820 kr och att han dessutom ska få viss ersättning för ideell skada.
Krono­fogdemyndigheten har anfört bl.a. följande. Verkställighetsåtgärder har genomförts under tiden 2008–2015 trots att det inte hade getts in någon exekutions­titel som gällde mot YS. Myndigheten har därigenom gjort sig skyldig till ett skade­ståndsgrundande fel. Det får antas att YS har lidit ekonomisk skada med det belopp han tvingats att betala. När det gäller ideell skada kan ersättning i detta fall inte utgå med stöd av skadeståndslagen. Ersätt­ning bör inte heller utgå med stöd av Europakon­ventionen. Med hänsyn till att YS varit registrerad som gäldenär i ett mål hos Kronofogde­myndigheten i ca sju år bör han däremot få viss ersättning med stöd av personuppgiftslagen.
YS ska få ersättning för ren förmögenhetsskada
En fråga om skadestånd på grund av fel vid utmätning ska i första hand prövas enligt skadeståndslagen. Staten ska enligt 3 kap. 2 § 1 i denna lag ersätta bl.a. ren förmögen­hetsskada som vållas genom fel eller försum­melse vid myndig­hets­­utövning i verksamhet som staten svarar för.
Justitiekanslern konstaterar att utmätning hos en bolagsman för ett handels­bolags skulder förutsätter att det finns en särskild exekutionstitel mot bo­lags­­­mannen (jämför rättsfallet NJA 1976 s. 320). Någon sådan hade inte getts in i YS:s fall. Justitiekanslern anser därmed, i likhet med Kronofogdemyndigheten, att utmätningen av YS:s medel är att betrakta som ett skadeståndsgrundande fel.
YS kan som bolagsman ha haft ansvar för handels­bo­lagets skuld även om den aktuella exekutionstiteln inte gällde mot honom. Utred­ningen ger dock inte underlag för någon säker slutsats. Osäkerheten bör i denna situ­ation bäras av staten och Justitiekanslern anser därför, i likhet med Kro­no­­fogde­myn­digheten, att utmätningen får anses ha lett till ren förmö­gen­hets­­­skada för YS motsvarande det belopp som har ut­mätts. YS ska därför få begärd ersättning i denna del.
YS ska inte få ersättning för ideell skada
YS har begärt ersättning även för ideell skada (kränkning). Han har inte tydligt angett om anspråket grundar sig på själva utmätningen eller på att han förekommit som gäldenär i målet i Kronofogdemyndighetens register. Frågorna hänger dock ihop och båda sakerna bör därför prövas.
Frågan om ersättning för ideell skada till följd av själva utmätningen ska prövas enligt skadeståndslagen medan frågan om ersättning för ideell skada till följd av registreringen i Kronofogdemyndighetens databas ska prövas enligt person­uppgiftslagen. Av Högsta domstolens praxis följer vidare att ersättning för ideell skada också kan utgå utan uttryckligt stöd i lag i sådana fall då någons rättigheter enligt Europakonventionen har över­trätts.
I det följande prövar Justitiekanslern därför om YS har rätt till ersättning för ideell skada (1) enligt skadestånds­lagen, (2) enligt per­son­uppgifts­lagen eller (3) på grund av en överträdelse av Europakonventionen.
(1) Ingen ersättning med stöd av skadeståndslagen
Staten ska enligt 3 kap. 2 § 2 skadeståndslagen ersätta skada på grund av att någon kränks på det sätt som anges i 2 kap. 3 § samma lag genom fel eller för­summelse vid myndighetsutövning. Ersättning för sådan ideell skada kan utgå med stöd av 2 kap. 3 § skadeståndslagen endast när den skadelidande har utsatts för en allvarlig kränkning genom vissa typiskt sett integritets­kränkande brott. Regleringen innebär att staten normalt inte är skyldig att ersätta ideell skada som uppkommer vid myndighetsut­övning.
Även om Kronofogdemyndighetens handläggning i YS:s fall har varit fel­aktig finns det inte stöd för att den har innefattat något typiskt sett integritetskränkande brott. YS har därför inte rätt till ersättning för ideell skada med stöd av bestämmelserna i skadeståndslagen.
(2) Ingen ersättning med stöd av personuppgiftslagen
Justitiekanslern konstaterar att uppgifter om det aktuella målet har registre­rats och lagrats i Kronofogdemyndighetens utsöknings- och indrivnings­data­bas, men att uppgifterna på begäran av YS genom beslut den 24 juni 2015 har rättats genom blockering. YS har angetts som gäldenär i målet och det har funnits uppgifter bl.a. om den aktuella skuldens storlek och vilket företag som har varit sökande.
Behandlingen av uppgifterna har omfattats av lagen om be­hand­ling av upp­gifter i Kronofogdemyndighetens verksamhet (KFMdbL). När per­sonupp­gifter behandlas enligt den lagen gäller flera av de grund­läg­gande kraven i per­son­upp­gifts­lagen. De personuppgifter som be­hand­las ska såle­des vara adekvata och relevanta i förhål­lan­de till ända­­­­­målen med behand­lingen. De ska också vara rik­ti­ga och, om det är nödvändigt, aktuella.
Den personuppgiftsansvarige ska ersätta den regist­rerade för skada och krän­­k­­ning av den personliga integriteten som en be­han­d­­ling av person­upp­gifter i strid med bl.a. dessa krav har orsakat. Detta framgår av 3 kap. 3 § KFMdbL och 48 § person­upp­giftslagen. Enligt 3 kap. 3 a § KFMdbL ska myn­dighe­t­en vidare, på begä­ran av den registre­rade, snarast rätta, blockera eller utplå­na sådana uppgifter som (1) inte har behandlats i enlighet med KFMdbL eller anslutande för­fatt­ningar eller (2) är missvisande i fråga om den registrerades vilja eller förmåga att uppfylla sina ekonomiska förpliktel­ser.
Justitiekanslern ska mot denna bakgrund pröva om de personuppgifter som har behandlats i YS:s fall har varit Smith och relevanta i för­hål­lande till ändamålen med behandlingen samt om de har varit riktiga och, om det är nödvändigt, aktuella. Om dessa grundläggande krav inte har varit uppfyllda kan YS ha rätt till ersättning för ideell skada.
Det kan noteras att de aktuella person­uppgifterna har rättats för att de har ansetts missvisande, inte för att de ansetts stå i strid med de ovan nämnda kraven. Den bedömningen kan därmed enligt Justitiekanslern inte med automatik ligga till grund för ett beslut i fråga om skadestånd. En självstän-dig bedömning av om uppgif­ter­na har varit adekvata, relevanta och riktiga måste i stället göras.
Vad som menas med att personuppgifter ska vara adekvata, relevanta och riktiga är inte alldeles lätt att avgöra. Det går att anlägga olika pers­pek­tiv på saken och frågan har bedömts på något olika sätt i olika sam­man­­hang.
I ett strikt perspektiv kan man säga att alla uppgifter är riktiga som på ett kor­rekt sätt avspeglar något som faktiskt har hänt hos den diarieföran­de myn­­dig­heten (jämför prop. 2007/08:116 s. 14). I den juridiska litteraturen har detta beskrivits på följande sätt (se Johnson och Lind­blom, Personupp­gifts­lagen, En kommentar, fjärde uppla­gan, s. 206 f.).
Personupp­gifts­lagen, En kommentar
En uppgift är riktig om den stämmer överens med de verkliga förhållandena. Svårig­heten är dock ofta att bestämma vilka de verkliga förhållandena är som den registrerade uppgiften ska spegla. Här torde man få söka ledning i ändamålen med behandlingen.
I vissa fall är avsikten med en behandling bara att registrera uppgifter som kommit in, t.ex. genom ansökningar eller mottagna order. De behandlade uppgifterna torde då vara riktiga om de stämmer överens med de inkomna uppgifterna oavsett hur dessa lämnade uppgifter förhåller sig till de verkliga förhållandena (jämför SOU 2001:100 s. 177 f. om uppgifter som vittnen lämnat i domstol och SOU 2002:113 s. 275 f. om uppgifter som en misstänkt lämnat under förundersökning, jämför härtill SOU 2008:87 s. 221 f.). På mot­svarande sätt får man betrakta sådana i sak felaktiga personuppgifter som kan upp­täckas vid en revision (jämför prop. 1998/99:34 s. 67 ff.). […]
Registerförfattningsutredningen uttryckte det så att man bör ha som utgångspunkt att en uppgift, trots att den inte återger en korrekt bild av ett sakförhållande, inte är oriktig i den bemärkelsen att den ska rättas, om uppgiften korrekt återger ett händelseförlopp i verksamheten och dessutom behövs i verksamheten (SOU 1999:105 s. 286, se också t.ex. SOU 2002:113 s. 275 f., SOU 2003:34 s. 195, SOU 2004:106 s. 154 f., SOU 2006:18 s. 237 och SOU 2008:87 s. 222), och regeringen framhöll i samma lagstift­nings­ärende att bedömningen av om en uppgift ska anses vara oriktig eller inte, dvs. om uppgiften ska rättas, måste göras mot bakgrund av vilka krav verksamheten ställer på uppgiftsbehandlingen (prop. 2000/01:33 s. 107).
Regeringen har också ansett att det inte är fråga om en felaktig uppgift i lagens mening om en skattemyndighet t.ex. har registrerat en person som misstänkt för visst brott, men misstanken under ett senare skede av utredningsarbetet inte längre visar sig hållbar (prop. 1998/99:34 s. 40, jämför i fråga om polisens registrering av brottsmisstankar SOU 2001:92 s. 185).
Som framgår finns det alltså flera förarbetsuttalanden som ger stöd för sy­n­sättet att en uppgift – trots att den inte återger en korrekt bild av ett sak­för­hållande – inte är oriktig i lagens mening om den korrekt återger ett hän­del­se­förlopp i verksamheten och dessutom behövs i densamma. Detta syn­sätt kan ibland leda till otillfredsställande resultat, t.ex. att personuppgifter inte rättas, och lagstiftaren har därför infört den bestämmelse som innebär att uppgifter i Kronofogdemyndighetens verksamhet ska rättas inte bara när de är oriktiga utan också när de är missvisande (se Finansdepartementets PM Rättelse av uppgifter i Kronofogdemyndighetens verksamhet och prop. 2007/08:116).
Rättelse av uppgifter i Kronofogdemyndighetens verksamhet
Ett delvis annorlunda perspektiv framgår av Högsta förvaltningsdomstolens avgöranden RÅ 2006 ref. 86, RÅ 2006 not. 140, RÅ 2007 not. 86 och RÅ 2007 not. 87. Avgörandena gäller rättelse enligt 3 kap. 3 a § KFMdbL och innebär att det i detta sammanhang inte räcker att upp­gifterna i utsök­nings- och indrivningsdatabasen åter­speglar vad som faktiskt hänt i målet, t.ex. att det kommit in en ansökan om indrivning, för att behandlingen ska anses stå i överensstämmelse med personuppgiftslagen. För att upp­gifter­na ska anses vara adekvata och relevanta bör det enligt domstolen också finnas en ford­ran som kan verkställas enligt utsök­ningsbalken vid tidpunkten för regist­reringen. Om gäl­denären vid den tidpunkten redan har betalat beloppet eller, vad gäller skattefordringar, fått anstånd med betalning av skatten finns det inte någon sådan fordran. Uppgifterna är då inte adekvata och relevanta.
Det finns således en viss motsättning mellan det synsätt som framgår av bl.a. förarbetsuttalanden och det synsätt som Högsta förvaltnings­domstolen har anlagt. Det bör emellertid observeras att Högsta förvaltningsdomstolens uttalanden har gjorts i fall som behandlat frågan om rättelse.
Justitiekanslerns praxis i ärenden om ersättning enligt 48 § personuppgifts­lagen innebär att bedöm­ning­en av om uppgifter ska anses vara adek­vata, rele­van­ta och riktiga sker utifrån det striktare syn­sättet, dvs. uppgifterna bedöms utifrån vad som faktiskt har hänt hos myndighet­en. Om uppgif­ter­na har avspeglat händelseförloppet korrekt har de således ansetts vara adek­vata, relevanta och riktiga (se t.ex. Justitiekanslerns beslut den 9 januari 2006 i ären­de nr 2937-04-42, den 6 december 2006 i ärende nr 1124-05-40 och den 6 november 2015 i 4911-15-42).
I YS:s fall gör Justitiekanslern följande bedömning.
Justitiekanslern konstaterar att Kronofogdemyndigheten är skyldig att registrera enskilda mål i utsöknings- och indrivningsdatabasen och att då bl.a. registrera en fysisk persons identitet. Yrkanden och grunder ska också regis­t­reras, liksom beslut, betalning, redovisning och övriga åtgärder (se 1 kap. 5 § utsökningsförordningen [1981:981] och 2 kap. 5 § KFMdbL).
Utsöknings- och indrivningsdatabasen fungerar därmed som ett diarium som avspeglar vad som faktiskt händer i ett mål. Ett ändamål med be­hand­ling­en i databasen är också att tillhandahålla den information som behövs i Krono­fogde­myn­dig­­hetens verk­sam­­het för verkställighet (se 2 kap. 2 § KFMdbL).
I YS:s fall är det som faktiskt har hänt att en ansökan om verk­ställighet har kommit in till Kronofogdemyndigheten och att myndigheten har beslutat om verk­ställighet genom utmätning av lön. Uppgifter om detta har registrerats och lagrats i databasen, som alltså har avspeglat vad som har hänt i målet. Det har inte kommit fram att Kronofogdemyndigheten skulle ha behandlat andra uppgifter än sådana som enligt KFMdbL får behandlas i databasen eller att uppgifterna skulle ha behandlats för otillåtna ändamål.
Justitiekanslern bedömer därmed att uppgifterna har varit Smith och rele­vanta i förhållande till ändamålen med behand­lingen och att de också har varit riktiga. Eftersom verkställighetsåtgärderna pågick till 2015 har uppgif­ter­na även varit aktuella. Att utmät­ning­­en var felaktig, eftersom exekutions­titeln rätteligen inte gällde mot YS, medför inte att upp­gif­terna ska anses ha behandlats i strid med KFMdbL på det sätt som förut­sätts för att skadestånd ska utgå. De rättsfall från Högsta förvaltningsdom­stolen som har nämnts i det föregående har avsett frågan om rättelse och inte rätten till skadestånd. Vid en samlad bedömning finner Justitiekanslern således att YS inte har rätt till ersättning med stöd av personuppgiftslagen.
(3) Överträdelse men ingen ersättning med stöd av Europakonventionen
I artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen anges att varje fysisk eller juridisk person ska ha rätt till respekt för sin egendom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förut­sättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser.
Justitiekanslern konstaterar att utmätningen av YS:s medel utgör ett intrång i hans egendomsskydd enligt den nämnda artikeln. Intrånget kan inte anses ha skett i enlighet med lag, eftersom utmätning hos en bolagsman för ett han­dels­­bo­lags skulder enligt rättspraxis förutsätter att det finns en sär­skild exe­ku­tionstitel mot bolags­mannen. YS:s egendoms­skydd får alltså anses ha åsidosatts genom Kronofogdemyndighetens utmätning.
Enligt artikel 13 i Europakonventionen ska var och en vars i konventionen angivna fri- och rättigheter kränkts ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet. Enligt Europadomstolens praxis innebär detta att konventionsstaterna är skyldiga att tillhandahålla effektiva nationella rätts­medel för att antingen förebygga den påstådda kränkningen eller dess fort­sättning eller också gottgöra en kränkning som redan har inträffat.
Konventionsstaterna har en viss frihet att bestämma hur förpliktelserna enligt artikel 13 ska uppfyllas. En överträdelse av konventionen behöver inte alltid medföra ekonomisk ersättning, även om det i princip måste finnas en sådan möjlighet. Gottgörelse kan ske i andra former. I vissa fall kan konstate­ran­det att en kränkning skett i sig vara tillräckligt som gottgörelse för en skada (se NJA 2005 s. 462 och NJA 2007 s. 584 med hänvisningar).
Att en kränkning av YS:s egendomsskydd har skett är konsta­te­rat genom detta beslut. Genom beslutet får YS även ersätt­ning för den ekonomiska skada som han, trots vissa oklarheter, får anses ha lidit. Kronofogdemyndigheten har vidare gjort vad myndigheten kunnat för att reparera skadan. Ansökan om verkställighet har således avslagits genom ett omprövningsbeslut och registeruppgifter har rättats genom blockering.
Det får anses att YS i och med dessa åtgärder har fått tillräcklig gottgörelse för överträdelsen av Europakonventionen. Till den bedömningen bidrar att den felaktiga utmättningen har avsett ett relativt litet belopp, att verkställighetsbesluten genomgående har kunnat överklagas och att det sak­nas konkreta uppgifter om vilka konsekvenser felet fått för YS.
Justitiekanslern finner därmed att YS inte har rätt till ersättning för ideell skada med anledning av att hans rättigheter enligt Europa­konven­tio­nen har över­trätts. Eftersom han inte heller har rätt till sådan ersättning på någon annan grund kan han endast få ersättning för sin ekonomiska skada.