EES-avtalet har genom sitt genomförande i svensk rätt ansetts utgöra en självständig grund för statens skyldighet att ersätta enskilda för skador som vållats dem genom sådana överträdelser av skyldigheterna enligt EES-avtalet som kan tillskrivas staten.
Martin förde vid Stockholms tingsrätt den talan mot staten genom Justitiekanslern som framgår av tingsrättens dom.
Tingsrätten (rådmannen Jackson, hovrättsassessorn Lin Dieden och tingsfiskalen Lewis) anförde i dom den 4 maj 2000:
U.-B.A. har varit anställd som kontorist i AB Kinna Installationsbyrå. Bolaget försattes i konkurs den 17 november 1994. Martin sades upp av konkursförvaltaren den 24 november 1994. Ensam ägare av bolaget, tillika ensam styrelseledamot, var U.-B.A:s son P.-A.A. U.-B.A. hade själv inte något väsentligt inflytande över bolaget. I bolagets konkurs beslutade konkursförvaltaren att avslå begäran om lönegaranti från U.-B.A. på grund av att hon inte var berättigad härtill såsom närstående till P.-A.A., varvid konkursförvaltaren hänvisade till 7 § lönegarantilagen och den s.k. närståenderegeln i 12 § sista stycket förmånsrättslagen i dess lydelse fr.o.m. den 1 juli 1994. Parterna är ense om att lönegarantilagen, i enlighet med förvaltarens beslut, inte berättigade U.-B.A. till ersättning och att detta inte varit förenligt med rådets direktiv 80/987/EEG av den 20 oktober 1980 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om skydd för arbetstagare vid arbetsgivarens insolvens, med dess tillägg rådets direktiv 87/164/EEG, (lönegarantidirektivet). Martin har med anledning härav väckt talan mot staten avseende skadestånd motsvarande det lönegarantibelopp som hon skulle ha erhållit om lönegarantilagen hade uppfyllt nämnda direktivs krav. Vid tidpunkten för förpliktelsens uppkomst var Sverige inte medlem av Europeiska Unionen (EU) - dåvarande Europeiska Gemenskapen (EG) - men hade ingått Avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES- avtalet). Parterna är ense om att U.-B.A., för det fall Sverige hade varit medlem i EG vid denna tidpunkt, i enlighet med EG-rättslig praxis, hade haft rätt till skadestånd av staten på grund av bristande implementering av lönegarantidirektivet.
Yrkanden m.m.
U.-B.A. har yrkat att staten skall förpliktas att - vid uppfyllande av de villkor och med de eventuella justeringar som följer av en tillämpning av 24 och 25 §§lönegarantilagen (1992:497) - till henne utge 60 152 kr jämte ränta.
Staten har bestritt käromålet men vitsordat yrkat belopp, liksom ränta, såsom i och för sig skäligt.
U.-B.A. har som grund för käromålet åberopat följande omständigheter. Genom lönegarantidirektivet har föreskrivits att medlemsstaterna skall organisera ett skydd för arbetstagare vid fall av arbetsgivarens konkurs. Implementeringsfristen för direktivet utgick den 23 oktober 1983. Staten har genom ingåendet av EES-avtalet förbundit sig att tillse att kraven i nämnda direktiv tillgodoses i nationell lagstiftning. Martin har vid bolagets konkurs enligt lönegarantidirektivet varit berättigad till lönegarantiersättning. Staten har, i strid med sitt åtagande enligt EES-avtalet, inte tillförsäkrat U.-B.A. denna rätt. Av artikel 6 EES-avtalet framgår att i den mån EES-avtalet speglar regler i EG:s grundfördrag, eller rättsakter som antagits med stöd av dessa fördrag, skall vid genomförandet och tillämpningen av avtalet reglerna tolkas i enlighet med relevanta avgöranden av EG-domstolen som meddelats före dagen för undertecknandet av EES-avtalet. Lönegarantidirektivet är en sådan rättsakt och den av EG-domstolen, genom avgörandena i de förenade målen C- 6 & 9/90 Eaton and others v. Italian Republic [1991] ECR I-5357 (Francovich-avgörandena), etablerade praxisen avseende skadeståndsskyldighet för medlemsstat vid bristande implementering förelåg redan före det att EES-avtalet ingicks. Artikel 6 i EES-avtalet har införlivats i svensk rätt genom 2 § lagen (1992:1317) om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES) (EES- lagen). Staten är därmed skyldig att ersätta U.-B.A. för den skada som statens bristande implementering av lönegarantidirektivet medfört för henne. En sådan skyldighet får i varje fall, mot bakgrund av EES- avtalets syfte och struktur, anses följa av EES-avtalet som sådant.
Staten har vitsordat att staten genom ingåendet av EES-avtalet i och för sig förbundit sig att tillse att medborgarna tillförsäkras sådan ersättning som U.-B.A. gör gällande i målet men har bestritt att statens åtagande enligt EES-avtalet kan åberopas av U.-B.A. Staten har härvid anfört att EES-avtalet i allt väsentligt är att anse som ett vanligt folkrättsligt avtal, låt vara att det har vissa särdrag som sammanhänger med dess nära samband till det EG-rättsliga systemet. EES-avtalet har emellertid inte inneburit någon suveränitetsöverlåtelse och har inte lett till någon gemensam autonom rättsordning på det sätt som är förhållandet med EG- rätten. Artikel 6 i EES-avtalet omfattar enligt sin ordalydelse inte den skadeståndsskyldighet som framgår av Francovich- avgörandena eftersom denna praxis inte grundas på en tillämpning av lönegarantidirektivet eller någon annan rättsakt som antagits med stöd av EG:s grundfördrag och som har sin motsvarighet i EES-avtalet. Inte heller kan EES-avtalet som sådant anses medföra en sådan skyldighet. Staten har under alla förhållanden bestritt att det finns någon rättslig grund i svensk lagstiftning att, även om tingsrätten skulle finna att skadeståndsskyldighet kan följa av statens åtagande enligt EES-avtalet, förplikta staten att utge sådan ersättning.
Tingsrätten har i målet inhämtat förhandsavgörande från EG-domstolen. EG-domstolen har emellertid inte ansett sig behörig att besvara de i målet aktuella tvistefrågorna.
U.-B.A. har, till utveckling av sin talan vad gäller frågan om EES- avtalet som sådant skall anses medföra skadeståndsskyldighet enligt de principer som gäller inom unionen enligt Francovich-avgörandena, i huvudsak hänvisat till den argumentation som framgår av EFTA-domstolens rådgivande yttrande den 10 december 1998 i mål nr E-9/97 Lee ./. Island. Martin har härvid även angivit att EFTA- domstolens yttrande har fått genomslag såtillvida att det har lett till att isländsk nationell domstol ålagt staten Island skadeståndsskyldighet i enlighet med yttrandet. Staten har som grund för sitt bestridande huvudsakligen hänvisat till vad generaladvokaten Gilbert anfört i sitt förslag till avgörande i målet vid EG-domstolen med anledning av tingsrättens begäran om förhandsavgörande jämte generaladvokatens däri gjorda hänvisning till EG-domstolens yttrande 1/91 [1991] ECR I-6076.
Tingsrätten inleder med att konstatera att, som parterna också är ense om, frågan om EES-avtalet kan anses medföra en skadeståndsskyldighet för staten vid bristande implementering av rättsakter som syftar till att ge upphov till rättigheter för enskilda, inte blivit föremål för ett rättskraftigt avgörande för Sveriges del och att så heller inte kan bli fallet genom vare sig begäran om förhandsavgörande av EG-domstolen eller rådgivande yttrande av EFTA-domstolen. Detta innebär således att inget av de yttranden/förslag, som parterna huvudsakligen hänfört sig till, i och för sig är bindande för tingsrätten. Tingsrätten konstaterar vidare att frågan om EES-avtalets nationella verkningar inte har blivit föremål för ett slutligt ställningstagande från EG-domstolens sida. Tingsrätten fäster härvid uppmärksamhet vid att EG-domstolens yttrande 1/91 tillkommit i ett sammanhang där domstolen hade att ta ställning till lämpligheten av att inrätta en särskild EES-domstol. Tingsrätten anser därför inte att någon säker slutsats avseende EG-domstolens uppfattning i frågan kan dras av detta yttrande.
U.-B.A. har i första hand gjort gällande att, den skadeståndsskyldighet som följer av den EG-rättsliga praxisen i Francovich-avgörandena, genom artikel 6 i EES-avtalet - vilken införlivats i svensk rätt genom 2 § EES-lagen - gäller även i Sverige. Staten har bestritt att artikelns ordalydelse medger en sådan tolkning.
I artikel 6 EES-avtalet stadgas följande:
Utan att föregripa en framtida utveckling av rättspraxis skall bestämmelserna i detta avtal, i den mån de i sak är identiska med motsvarande bestämmelser i Fördraget om upprättande av Europeiska ekonomiska gemenskapen och i Fördraget om upprättande av Europeiska kol- och stålgemenskapen samt med de rättsakter som antagits med tillämpning av dessa två fördrag, vid genomförande och tillämpning tolkas i enlighet med relevanta avgöranden av Europeiska gemenskapernas domstol som meddelats före dagen för undertecknandet av detta avtal.
Artikeln är inte så entydigt utformad rent språkligt att den tolkning som U.-B.A. fört fram kan uteslutas redan på grund av artikelns ordalydelse. Samtidigt ger hänvisningen till ”relevanta” avgöranden visst stöd för uppfattningen att nationell domstol i varje enskilt fall har att ta ställning till om den praxis från EG-rättens område som påstås tillämplig skall omfattas av de undertecknande staternas åtagande enligt artikeln. För den senare tolkningen talar vidare att väsentliga delar av den EG-rättsliga praxisen har - med tillämpning av en utpräglat teleologisk tolkningsmetod - tillkommit mot bakgrund av och med direkt hänvisning till Fördraget om upprättande av Europeiska ekonomiska gemenskapens (EEG-fördraget) speciella syfte och struktur. För det fall EES-avtalet och EEG-fördraget kan anses ha väsentligt skilda syften och vara uppbyggda på avgjort olika sätt, kan det därför synas ytterst betänkligt att ge de delar av EG-rättslig praxis, som tillkommit med särskild hänvisning till fördragets särart, genomslag även inom EES- avtalets tillämpningsområde. Härtill kommer att det också kan sättas i fråga om denna typ av praxisavgöranden, vilka grundas på vad som likväl måhända skulle kunna betecknas som allmänna rättsprinciper inom EG- rätten, kan anses hänförliga till begreppet ”bestämmelser i [de EG- rättsliga] grundfördragen” enligt artikel 6 i EES-avtalet. Tingsrätten finner mot denna bakgrund att skadeståndsskyldighet för staten i detta fall inte kan anses följa av enbart artikel 6 i EES-avtalet.
Tingsrätten övergår därmed till bedömningen av om EES-avtalet som sådant, mot bakgrund av dess syfte och struktur, kan anses medföra skadeståndsskyldighet på det sätt som U.-B.A. gjort gällande i målet. Den yttre ramen för EES-avtalets tillkomst karakteriseras av det förhållandet att EG-medlemsstaterna genom antagandet av Enhetsakten 1986 hade inlett arbetet med att till årsskiftet 1992/93 förverkliga EG:s inre marknad. EFTA-staterna stod därmed inför risken att helt ställas utanför denna inre marknad. Av EG:s grundläggande ”fyra friheter” - rörelsefrihet för varor, tjänster, personer och kapital - omfattades för Sveriges del endast rörelsefrihet för industrivaror av det då gällande frihandelsavtalet från 1972. Genom EES-avtalet kom istället EFTA- staterna att i ett sammanhang få full del i den inre marknadens fyra friheter (med undantag för rörelsefrihet avseende varor inom jordbruksområdet). Förutom själva EES-avtalet innefattade överenskommelsen ca 1 500 rättsakter av l’acquis communautaire. Vid denna tidpunkt hade vidare det EG-rättsliga regelverket härikring, under lång tid och i huvudsak genom EG-domstolens praxis, kommit att utvecklas till att i många stycken omfatta väsentligen mer långtgående förpliktelser för EG-medlemsstaterna än vad dessa stater måhända förutsåg vid ingåendet av grundfördragen. Vid ingåendet av EES-avtalet kan det således för de undertecknande parterna inte rått något tvivel om EG-rättens ställning som en autonom rättsordning med dess följdverkningar för medlemsstaterna genom principerna om t.ex. EG- rättens företräde, direkta effekt och skadeståndsskyldighet enligt Francovich-avgörandena.
Av artikel 1 EES-avtalet framgår att det huvudsakliga syftet med avtalet är att främja ett fortgående och balanserat stärkande av handeln och de ekonomiska förbindelserna mellan de avtalsslutande parterna på lika konkurrensvillkor och med respekt för samma regler, i avsikt att skapa ett homogent europeiskt ekonomiskt samarbetsområde. Principen om ett homogent samarbetsområde framkommer vidare i de fjärde och femtonde styckena av preambeln till avtalet, vilka har följande lydelse:
SOM BEAKTAR målet att upprätta ett dynamiskt och homogent europeiskt ekonomiskt samarbetsområde, som är grundat på gemensamma regler och lika konkurrensvillkor och som tillhandahåller lämpliga medel för verkställighet, också på den rättsliga nivån, och som kan uppnås på grundval av jämlikhet och ömsesidighet samt allmän jämvikt i fråga om fördelar, rättigheter och skyldigheter för de avtalsslutande parterna.
SOM BEAKTAR att de avtalsslutande parternas mål, med full hänsyn till domstolarnas oberoende ställning, är att nå och upprätthålla en enhetlig tolkning och tillämpning av detta avtal och de bestämmelser i gemenskapslagstiftningen som i sak återges i detta avtal samt att nå en lika behandling av enskilda och företag vad avser de fyra friheterna och konkurrensvillkoren.
Upprätthållandet av homogeniteten inom EES-området har vidare betonats genom inrättandet av EFTA:s övervakningsmyndighet (ESA) och EFTA- domstolen samt understryks självfallet också av artikel 6 i EES-avtalet.
Genom EES-avtalets artikel 3 har vidare de avtalsslutande parterna förbundit sig att vidta alla lämpliga åtgärder, både allmänna och särskilda, för att säkerställa att de skyldigheter som följer av avtalet fullgörs (jfr artikel 5 i EEG-fördraget).
SOM ÄR ÖVERTYGADE OM den betydelsefulla roll som enskilda kommer att spela inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet genom att utöva de rättigheter som de tillerkänns i avtalet och genom att rättsligt försvara dessa rättigheter.
framgår vidare att ännu ett viktigt syfte med EES-avtalet är att tillförsäkra enskilda likvärdig behandling och likvärdiga konkurrensvillkor på den inre marknaden. De enskilda bestämmelserna i EES-avtalet syftar vidare till sin huvudsakliga del till att gynna enskilda. Liksom på EG- rättens område framhålls således i EES-avtalet de enskildas viktiga roll för tillförsäkrandet av avtalets effektiva genomförande.
Tingsrätten finner mot bakgrund av det ovan anförda att integrationsaspekten bakom EES-avtalet visserligen inte kan anses lika djupgående som bakom EEG-fördraget men att avtalets omfattning, syfte och struktur går vida längre än vad som vanligen är fallet med ett mellanstatligt avtal. Syftet, tillika skyldigheten, att upprätthålla ett homogent samarbetsområde och att tillförsäkra enskilda lika behandling och lika konkurrensvillkor kommer till så starkt uttryck i EES-avtalet att det härav måste anses följa en skyldighet för EFTA-staterna att gottgöra enskilda som lidit skada på grund av statens bristande implementering av direktiv som tillkommit för att tillförsäkra enskilda rättigheter. Tingsrätten finner härvid inte skäl att anta att sådan skadeståndsskyldighet föreligger under andra förutsättningar eller med tillämpning av andra principer än de som gäller inom unionen enligt Francovich-avgörandena. EES-avtalets artiklar 1-129, dvs. samtliga avtalets huvudstadganden, gäller enligt 2 § EES-lagen som svensk lag. Därmed får även den härav följande principen om skadeståndsskyldighet för staten anses införlivad i svensk rätt.
Under dessa förutsättningar råder inte tvist om att skadestånd skall utgå på sätt som yrkats i målet. Käromålet skall således bifallas.
Tingsrätten förpliktar staten att - vid uppfyllande av de villkor och med de eventuella justeringar som följer av en tillämpning av 24 och 25 §§lönegarantilagen (1992:497) - till U.-B.A. utge 60 152 kr jämte ränta.
Staten överklagade i Svea hovrätt och yrkade ogillande av U.-B.A:s talan.
U.-B.A. bestred ändring.
Hovrätten (hovrättsråden Wood, Walsh och Estrada samt tf. hovrättsassessorn Rogers, referent) anförde i dom den 7 juni 2001:
Parterna har åberopat i huvudsak samma omständigheter som vid tingsrätten.
EES-avtalet är ett folkrättsligt avtal som till stora delar blivit gällande rätt här i landet genom den inkorporering som ägde rum genom lagen (1992:1317) om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES- lagen). EES-avtalet är, såsom tingsrätten funnit, ett mellanstatligt avtal av speciell karaktär eftersom det knutits nära an till EG-rätten. Frågan är om detta särdrag medför att avtalet kan få rättsliga effekter utöver vad som kommit till direkt uttryck i den avtalstext som genom EES-lagen blivit svensk rätt.
Något uttryckligt skadeståndsansvar för staten vid bristande införlivande av det s.k. lönegarantidirektivet (rådets direktiv 80/987/EEG) finns inte i EES-avtalet. Martin har dock gjort gällande att ett sådant skadeståndsansvar följer av avtalets artikel 6 eller i vart fall av avtalets syfte och struktur. EFTA-domstolen har i sitt rådgivande yttrande den 10 december 1998 i mål nr E-9/97 Lee ./. Island funnit skadeståndsskyldighet föreligga med stöd av avtalet som sådant.
EES-avtalet är ett mycket omfattande internationellt avtal som ger uttryck för en strävan hos avtalsparterna att så långt möjligt uppnå homogenitet mellan EG-rätten och EES-rätten. Någon avsikt att uppnå fullständig överensstämmelse är det emellertid inte fråga om. För att möjliggöra en bedömning av EES-avtalets tillämpning är det nödvändigt att göra en jämförelse mellan det rättsliga system som utgörs av gemenskapsrätten och det system som tillskapats genom EES-avtalet. I EES saknas det långtgående integrationssyfte som präglar gemenskapen. Ändamålen med de olika systemen är därmed inte desamma. Den mest grundläggande skillnaden mellan EES och EU är dock att det genom EES, i motsats till det förhållande som råder inom gemenskapen, inte skapats någon autonom rättsordning av överstatlig karaktär. EES-staterna har inte heller inskränkt sina suveräna rättigheter till förmån för mellanstatliga organ. De institutioner som verkar på EES-området saknar i stor utsträckning den ställning som motsvarande EU-organ har. Den självständiga rättsordning som tillskapats inom EU kännetecknas av dess företräde framför nationell rätt och dess direkta effekt, egenskaper vilka är unika för gemenskapsrätten (se Förslag till avgörande av generaladvokat Whitaker av den 19 januari 1999 i mål nr C-321/97 p. 47 ff.).
Visserligen har den EG-rätt som omfattas av EES-avtalet genom EES- lagen införlivats med svensk rätt och gäller därmed, i enlighet med 5 § i nämnda lag, som svensk lag. Med stöd av bl.a. åttonde stycket i preambeln till EES-avtalet är det även möjligt att det finns situationer där enskilda skulle kunna åberopa bestämmelser ur EES-avtalet direkt inför nationell domstol. Emellertid har den skadeståndsskyldighet för staten som U.-B.A. gör gällande uppstått genom EG-domstolens praxis i de s.k. Francovich-avgörandena. EG-domstolens ställningstaganden i dessa avgöranden vilar på de principer som utgör just de grundläggande skillnaderna mellan EG-rätten och EES-rätten vilka redogjorts för i det ovanstående. Skadeståndsskyldighet för staten på ett sådant sätt att enskilda kan göra gällande rätt till ersättning på sätt som skett i Francovich-avgörandena, kan därför inte anses följa av EES-avtalet; i EES-avtalet har någon sådan rätt inte kommit till klart uttryck.
Mot bakgrund av det anförda finner hovrätten att den EG-rättspraxis som vilar på de principer som ger uttryck för de grundläggande skillnaderna mellan EG-rätten och EES-rätten, inte kan anses utgöra relevant rättspraxis i detta sammanhang. Skadeståndsskyldighet för staten kan därmed inte följa av artikel 6 i EES-avtalet.
Sammanfattningsvis finner alltså hovrätten att varken artikel 6 i EES- avtalet eller avtalet som sådant utgör grund för skadeståndsskyldighet för staten. U.-B.A:s talan skall därför ogillas.
Med ändring av tingsrättens dom ogillar hovrätten U.-B.A:s talan.
U.-B.A. överklagade och yrkade bifall till käromålet.
Staten bestred ändring.
U.-B.A. åberopade ett utlåtande av professor Morales.
HD avgjorde målet efter föredragning.
Föredraganden, rev.sekr. Richardson, föreslog i betänkande följande dom:
Frågan i målet är om U.-B.A. är berättigad till skadestånd för bristande implementering av rådets direktiv 80/987/EEG av den 20 oktober 1980 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om skydd för arbetstagare vid arbetsgivarens insolvens med dess tillägg rådets direktiv 87/164/EEG (lönegarantidirektivet) under den tid då Sverige hade ingått Avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES-avtalet) till vilket lönegarantidirektivet utgjorde en del.
Staten har vitsordat att U.-B.A., för det fall Sverige hade varit medlem i EU vid denna tidpunkt, i enlighet med EG-rättslig praxis skulle ha haft rätt till skadestånd på grund av bristande implementering av lönegarantidirektivet. Staten har dock bestritt att ordalydelsen i artikel 6 EES medger en tolkning som innebär att den skadeståndsskyldighet som framgår av Francovich-avgörandena gällde i Sverige, eftersom denna praxis inte grundas på en tillämpning av lönegarantidirektivet eller någon annan rättsakt som antagits med stöd av EU:s grundfördrag och som har sin motsvarighet i EES- avtalet.
Artikel 6 EES innehåller en viktig tolkningsregel, som slår fast att sådana regler i EES-avtalet som är materiellt identiska med motsvarande regel i bl.a. Romfördraget skall vid genomförande och tillämpning tolkas i enlighet med EG-domstolens domar fram till dagen för undertecknande av EES- avtalet (se prop. 1991/92:170 s. 62). Det av U.-B.A. åberopade avgörandet i de förenade målen C-6 & 9/90 Eaton and others v. Italian Republic [1991] ECR I-5357 (Francovich- avgörandena) avkunnades innan EES-avtalet undertecknades.
Även om syftet med artikel 6 EES är att de artiklar i EES-avtalet som är materiellt identiska med motsvarande regel i bl.a. Romfördraget, vid genomförande och tillämpning, skall tolkas i enlighet med EG-domstolens domar fram till dagen för undertecknande av EES-avtalet måste hänsyn tas till de skillnader som föreligger mellan EES och Europeiska gemenskapen. En grundläggande skillnad, och som bl.a. legat till grund för EG- domstolens prövning i Francovich-avgörandena, är att det inom Europeiska gemenskapen skapats en autonom rättsordning av överstatlig karaktär vars kännetecken är dess företräde framför nationell rätt och direkta effekt (se p. 30 och 31 i Francovich-avgörandena). Ordalydelsen i artikel 6 EES kan inte anses innebära att EES-staterna avsett att genom EG-domstolens praxis införa EG- rättsliga särdrag i avtalet. Varken ur EES-avtalet eller dess tillämpning kan härledas någon skyldighet för Sverige att direkt vid nationella domstolar och myndigheter tillämpa ett direktiv som inte alls eller endast delvis införlivats i inhemsk rätt enligt principen om direkt effekt (jfr prop. 1991/92:170, bilaga 1, s. 136 ff., särskilt s. 137 och 139, samt rättsfallet NJA 2003 A 6). Att ålägga staten en skadeståndsskyldighet enligt EG-rättslig praxis som vilar på dessa grundläggande principer som skiljer EES och Europeiska gemenskapen åt skulle föra allt för långt. Det kan således inte av Francovich- avgörandena med stöd av artikel 6 EES anses följa en skadeståndsskyldighet för staten på grund av brister vid införlivandet av ett direktiv.
Den fråga som återstår för HD att ta ställning till är om EES-avtalet som sådant, mot bakgrund av dess syfte och struktur, kan anses medföra skadeståndsskyldighet för staten.
EES-avtalet inleds med en ingress som innehåller betydelsefulla uttryck för avtalsparternas politiska ambitioner och syften när de ingick avtalet. Ingressen måste beaktas när avtalet skall genomföras, tillämpas och tolkas (jfr artikel 31 i Wienkonventionen om traktaträtten). I ingressens fjärde stycke bekräftas målsättningen att skapa ett dynamiskt och enhetligt europeiskt ekonomiskt samarbetsområde, grundat på gemensamma regler och lika konkurrensvillkor. I det åttonde stycket betonas den betydelsefulla roll som enskilda kommer att spela inom det Europeiska ekonomiska samarbetsområdet genom att utöva de rättigheter som de tillerkänns i avtalet och genom att rättsligt försvara dessa rättigheter. I det femtonde stycket uttalar parterna syftet att nå och upprätthålla en enhetlig tolkning och tillämpning av EES-avtalet och de bestämmelser i EG-rätten som i sak är identiska med bestämmelser i avtalet samt att nå lika behandling av enskilda och företag vad avser de fyra friheterna och konkurrensvillkoren.
I syfte att under fortsatt samarbete inom ett enhetligt och dynamiskt samarbetsområde behålla och utveckla den skapade rättslikheten inrättade avtalsparterna EFTA-domstolen för att bl.a. avge rådgivande yttranden om tolkningen av EES-avtalet (Avtalet om upprättande av en övervakningsmyndighet och en domstol, Del IV, artikel 34). Domstolens avgöranden är inte bindande för en EFTA-stat.
EFTA-domstolen har i ett rådgivande yttrande den 10 december 1998 i mål nr E-9/97 Lee ./. Island uttalat att EES- avtalet är ett internationellt fördrag av eget slag, som innehåller en egen rättsordning. EFTA-domstolen uttalade att målet att skapa ett enhetligt europeiskt ekonomiskt samarbetsområde och att slå fast rätten till likabehandling och lika möjligheter för enskilda och ekonomiska aktörer kommer så starkt till uttryck i avtalet att EFTA-staterna måste ersätta skada och förlust som beror på att ett direktiv genomförts på fel sätt. En ytterligare grund för skyldigheten att ersätta skada och förlust finns enligt domstolen i artikel 3 EES. Principen om statens skadeståndsansvar måste, enligt domstolen, anses utgöra en integrerad del av EES-avtalet som sådant. Vid felaktig implementering av ett direktiv i strid med artikel 7 EES uppställer domstolen tre villkor för skadestånd. För det första skall det resultat som föreskrivs i direktivet innebära att enskilda tilldelas rättigheter som kan utläsas på grundval av direktivets bestämmelser. Vidare skall den överträdelse staten gjort sig skyldig till vara tillräckligt allvarlig och slutligen skall det föreligga ett orsakssamband mellan överträdelsen av statens skyldighet och den skada som de drabbade personerna lidit.
EFTA-domstolen har i ett rådgivande yttrande från den 30 maj 2002 i mål E-4/01 Hill hf. ./. Island bekräftat principen om statens skadeståndsskyldighet. Vidare har den norska staten i ett mål vid Oslo tingrett vitsordat att staten enligt EES-avtalet har ett skadeståndsansvar till förmån för enskilda och företag (Oslo tingretts mål 00-10919 A/83 Veronika Finanger ./. Staten).
HD finner mot bakgrund av det ovan sagda att även om integrationen enligt EES-avtalet inte går lika djupt som inom den Europeiska gemenskapen går dock EES-avtalets tillämpningsområde och syfte längre än vad som är vanligt när det gäller folkrättsliga avtal. Förekomsten av gemensamma regler i sig är inte tillräckligt för att uppnå målsättningen om ett homogent EES. Bestämmelserna måste också genomföras, tillämpas och tolkas på ett enhetligt sätt i hela EES om denna målsättning skall uppnås. Olikheter i genomförande, tillämpning och tolkning av de gemensamma reglerna medför oundvikligen en risk för att konkurrensvillkoren snedvrids. Målet att skapa ett enhetligt europeiskt ekonomiskt samarbetsområde och att slå fast rätten till likabehandling och lika möjligheter för enskilda och ekonomiska aktörer kommer så starkt till uttryck i avtalet att det av EES-avtalet som sådant får anses föreligga en skyldighet för EFTA-staterna att ersätta skada och förlust som beror på att ett direktiv genomförts på fel sätt. Staten är således skyldig att ersätta U.-B.A. för den skada hon drabbats av genom att hon inte tillförsäkrats ersättning från lönegarantin. I övrigt råder inte tvist mellan parterna varför U.-B.A:s talan skall bifallas.
Med ändring av hovrättens dom fastställer HD tingsrättens domslut.
HD (justitieråden Cummings, Ellis och Walker) meddelade den 26 november 2004 följande dom:
Den 2 maj 1992 slöts ett folkrättsligt avtal om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES-avtalet). Sverige var en av de avtalsslutande parterna. Avtalet genomfördes i Sverige genom lagen (1992:1317) om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES). Avtalet innebar bl.a. en skyldighet att i Sverige genomföra det s.k. lönegarantidirektivet.
U.-B.A. har yrkat skadestånd från staten och som grund åberopat att hon lidit skada genom att staten genomfört lönegarantidirektivet på ett felaktigt sätt vilket fått till följd att hon inte fått sådan lönegarantiersättning till vilken hon varit berättigad enligt lönegarantidirektivet.
Staten har medgett att genomförandet av lönegarantidirektivet varit felaktigt på det sätt som U.-B.A. påstått och vitsordat yrkat belopp och yrkad ränta såsom i och för sig skäliga. Staten har emellertid bestritt talan på den grunden att det felaktiga genomförandet inte är av sådan art att det berättigar till skadestånd enligt svensk rätt.
Bestämmelser om skadeståndsansvar för det allmänna finns i 3 kap.skadeståndslagen (1972:207). Enligt 2 § skall staten ersätta bl.a. ren förmögenhetsskada som vållats genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten svarar. Ansvaret omfattar också skada som uppkommit till följd av att regering eller riksdag fattat beslut eller underlåtit att fatta beslut. Av 7 § framgår emellertid att talan om sådan ersättning får föras endast under förutsättning att beslutet har upphävts eller ändrats (jfr NJA 2000 s. 637).
När Sverige ingår folkrättsliga avtal uppkommer förpliktelser i förhållande till övriga parter i avtalet. Det är inte heller ovanligt att avtalen innehåller särskilda bestämmelser om följder av ett fördragsbrott som kan göras gällande av en annan part i avtalet. Ett folkrättsligt avtal ger däremot inte i sig de enskilda medborgarna någon omedelbar rätt även om avtalet skulle syfta till att tillförsäkra medborgarna vissa rättigheter. För att enskilda skall kunna göra rättigheter enligt avtalet gällande krävs i princip att detta i någon form införlivats i den nationella rätten. Att staten inte genomfört en folkrättslig förpliktelse på ett korrekt sätt utgör därför inte i sig något sådant fel eller sådan försummelse som berättigar enskilda till ersättning enligt 3 kap.skadeståndslagen. Om staten med anledning av ett påstått fördragsbrott ändrat den nationella lagstiftningen saknar härvid betydelse.
U.-B.A. har emellertid inte åberopat skadeståndslagens bestämmelser som rättslig grund för sitt yrkande. Hon har inte heller gjort gällande att det skulle föreligga någon annan rent svensk reglering på vilken hon skulle kunna grunda sin rätt till ersättning. Vad hon i stället gjort gällande är i första hand att det föreligger en rätt till ersättning till följd av artikel 6 i EES-avtalet, som enligt den inledningsvis nämnda lagen skall gälla som svensk lag, och i andra hand att en sådan rätt i vart fall, mot bakgrund av EES-avtalets syfte och struktur, får anses följa av EES-avtalet som sådant.
Artikel 6 i EES-avtalet har följande lydelse:
Utan att föregripa en framtida utveckling av rättspraxis skall bestämmelserna i detta avtal, i den mån de i sak är identiska med motsvarande bestämmelser i Fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen och i Fördraget om upprättandet av Europeiska kol- och stålgemenskapen samt med rättsakter som antagits med tillämpning av dessa två fördrag, vid genomförande och tillämpning tolkas i enlighet med relevanta avgöranden av Europeiska gemenskapernas domstol som meddelats före dagen för undertecknandet av detta avtal.
I EG-domstolens s.k. Francovich-avgörande (förenade målen C-6 och 9/90 Francovich m.fl. ./. Italien [1991] ECR I-5357, svensk specialutgåva XI (I) s. 435), som meddelades före undertecknandet av EES-avtalet, fann domstolen att medlemsstaterna under vissa förutsättningar hade skyldighet att ersätta enskilda för skada som vållats dem genom sådana överträdelser av gemenskapsrätten som kan tillskrivas medlemsstaten. Martin har gjort gällande att detta ställningstagande, som gjordes i ett mål som avsåg bristande genomförande av lönegarantidirektivet, är ett sådant relevant avgörande som avses i artikel 6 i EES-avtalet.
Klart är att det av Francovich-avgörandet och därtill relaterade senare avgöranden av EG-domstolen följer att staten efter Sveriges inträde i EU har en av skadeståndslagen och annan rent intern lagstiftning oberoende skyldighet att ersätta enskilda för skador som vållats dem genom sådana överträdelser av gemenskapsrätten som kan tillskrivas staten. Staten har också vitsordat att den skada som U.-B.A. nu för talan om är av ett sådant slag att hon skulle ha varit berättigad till skadestånd om skadan uppkommit efter det att Sverige inträtt i EU.
För att bedöma om Francovich-avgörandet kan anses vara ett sådant relevant avgörande som avses i artikel 6 i EES-avtalet är det emellertid nödvändigt att se vilka grunder som EG-domstolen anförde som stöd för sin slutsats att det fanns ett skadeståndsansvar för medlemsstaterna gentemot enskilda. Det kan då först konstateras att någon enskild bestämmelse inte åberopades till grund för ansvaret utan att domstolen prövade frågan mot bakgrund av fördragets allmänna system och dess grundläggande principer. Fråga var alltså inte om tolkning av någon särskild bestämmelse som i sak skulle kunna sägas vara identisk med en bestämmelse i EES-avtalet. Redan detta förhållande talar med betydande styrka mot att Francovich-avgörandet skulle kunna anses vara ett sådant relevant avgörande som avses i artikel 6 i EES-avtalet.
Härtill kommer att slutsatsen om staternas skadeståndsansvar i sak grundar sig på den särskilda rättsordning som infördes genom EG- fördraget och som införlivats i medlemsstaternas rättssystem och som är bindande för dess domstolar. Till detta rättssystems särdrag hör bl.a. en betydande delegering av den interna normgivningsmakten och s.k. direkt tillämplighet och direkt effekt av inom gemenskapen beslutade normer. Dessa särdrag har inte någon motsvarighet i EES-avtalet. Det får mot den bakgrunden anses stå klart att artikel 6 i EES-avtalet och Francovich-avgörandet inte kan läggas till grund för att utan särskilt stöd i rent intern svensk rätt ålägga staten ett skadeståndsansvar i ett fall som det förevarande.
Som redovisats ovan har U.-B.A. i andra hand gjort gällande att en rätt till ersättning i vart fall, mot bakgrund av EES-avtalets syfte och struktur, får anses följa av EES-avtalet som sådant. Även av EES-avtalet skulle det alltså vara möjligt att sluta sig till en princip om skadeståndsansvar för staten på motsvarande sätt som EG-domstolen, mot bakgrund av EG-fördragets allmänna system och dess grundläggande principer, i Francovich-avgörandet fann att det som en väsentlig del av fördragets system ingick en princip om statens ansvar för skada som har vållats enskilda genom sådana överträdelser av gemenskapsrätten som kan tillskrivas medlemsstaterna.
Inledningsvis bör framhållas att en sådan slutsats också i förhållande till EES-avtalet inte förutsätter att någon normgivningsmakt delegerats eller att det sker någon retroaktiv tillämpning av normer eller principer. Vad frågan gäller är endast om det av EES-avtalet, såsom detta genomförts i svensk rätt, kan anses följa en självständig skadeståndsskyldighet för staten i förhållande till enskilda för bristande genomförande av direktiv.
Bedömningen av denna fråga försvåras av att EG-domstolen, som framgår av tingsrättens dom, inte ansett sig behörig att pröva frågan och att det numera inte heller föreligger möjlighet för svensk domstol att underställa den i enlighet med EES-avtalet inrättade särskilda EFTA- domstolen frågan.
Det senare förhållandet är dock av mindre betydelse med hänsyn till att EFTA-domstolen redan tagit ställning till den principiella frågan vid två tillfällen.
I EFTA-domstolens avgörande den 10 december 1998 i mål nr E-9/ 97 Sveinbjörnsdóttir ./. Island prövade domstolen frågan om EFTA-staterna genom EES-avtalet åtagit sig en skyldighet att ersätta enskilda för skador som orsakats dem till följd av bristande genomförande av direktiv. Efter att först ha konstaterat att det inte fanns någon uttrycklig bestämmelse om stats skadeståndsskyldighet för felaktigt genomförande fann domstolen att frågan var om en sådan skyldighet kunde anses följa av EES-avtalets angivna ändamål och rättsliga struktur. Efter en genomgång av olika delar i avtalet fann domstolen att EES- avtalet var ett internationellt avtal sui generis som innefattade en särskild egen rättsordning. Även om integrationen enligt EES-avtalet inte är lika långtgående som enligt EG-fördraget sträcker sig avtalets omfång och syfte utöver vad som är vanligt för folkrättsliga avtal. Domstolen fann sammanfattningsvis att EES-avtalet innefattade en princip om att de avtalsslutande parterna var skyldiga att ersätta enskilda för skador som orsakats dem genom sådana överträdelser av skyldigheterna enligt EES-avtalet som kan tillskrivas staten. Denna princip måste enligt domstolen uppfattas som en integrerad del av EES-avtalet som sådant. Det var därför naturligt att tolka den nationella lagstiftning som implementerade avtalets huvudbeståndsdelar som innefattande även denna princip.
I ett nytt avgörande den 30 maj 2002 (mål nr E-4/01 Kirby ./. Island) återkom domstolen till frågeställningen sedan den norska regeringen i målet framfört invändningar som också tog sikte på domstolens tidigare avgörande. Enligt den norska regeringen var den av EG-domstolen utvecklade principen om statligt skadeståndsansvar oskiljaktigt förbunden med den grundläggande principen om direkt effekt. Det skulle därför strida mot synsätt som kommit till uttryck både i EG-domstolen och i EFTA-domstolen att etablera en princip om statligt skadeståndsansvar som i praktiken överensstämde med principen om direkt effekt.
Domstolen fann att argumenten inte var bärkraftiga och vidhöll sin i tidigare mål intagna ståndpunkt. Domstolen framhöll emellertid att principen om statligt skadeståndsansvar enligt EES-avtalet skilde sig från motsvarande EG-rättsliga princip och att principernas tillämpning därför inte heller behövde överensstämma i alla hänseenden.
Enligt EFTA-domstolens avgöranden innefattar således EES-avtalet, på motsvarande sätt som EG-rätten, en självständig grund för statligt skadeståndsansvar som efter nationellt genomförande av avtalets huvudbeståndsdelar kan göras gällande i medlemsstaterna av enskilda. Det skall i sammanhanget anmärkas att det förhållandet att lagen om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde numera är upphävd inte påverkar den här aktuella bedömningen med hänsyn till att lagen enligt övergångsbestämmelserna skall fortsätta att tillämpas på förhållanden som hänför sig till den tid under vilken lagen varit i kraft (SFS 1994:1500).
Staten har i målet lagt vikt vid att EFTA-domstolens avgöranden inte är bindande utan endast rådgivande och från den utgångspunkten gjort gällande att det sakliga underlaget för domstolens ställningstaganden inte är tillräckligt starkt för att läggas till grund för den rent interna rättstillämpningen.
Att EFTA-domstolens avgöranden, i motsats till EG-domstolens, endast är rådgivande är förvisso riktigt. Detta utesluter emellertid inte, inte minst mot bakgrund av den vikt vid en enhetlig tolkning och tillämpning av EES-avtalet som kommer till uttryck i avtalets ingress, att domstolens avgöranden måste tillmätas en betydande vikt (jfr norska Collier i Williams. 2000 s. 1811 på s. 1820). I detta fall har EFTA- domstolen också, sedan invändningar framförts som riktat sig mot dess första avgörande, bekräftat sin tidigare ståndpunkt.
Att Sverige inte varit formell part vid något av avgörandena kan inte heller tillmätas någon särskild betydelse. Vid det första avgörandet deltog för övrigt Sverige i förfarandet genom såväl skriftliga inlagor som muntliga anmärkningar i samband med förhandlingen i målet. De synpunkter som Sverige då framförde, utan framgång i sak, överensstämmer till stor del med vad staten anfört i detta mål. Nämnas bör också att den isländska högsta domstolen vid sakprövning efter EFTA-domstolens första avgörande lade detta till grund för sin prövning. Den norska staten har också i skadeståndsmål inför norska domstolar efter det andra av EFTA-domstolens avgöranden godtagit förekomsten av en sådan ersättningsskyldighet för staten som EFTA-domstolen funnit föreligga.
Mot den angivna bakgrunden måste det krävas synnerligen starka skäl för att inte acceptera EFTA-domstolens avgöranden om att EES-avtalet efter dess genomförande i en stat utgör en självständig grund för statens skadeståndsskyldighet vid överträdelser av dess skyldigheter enligt avtalet.
Några särskilda förhållanden när det gäller formerna för genomförandet eller eljest som kan motivera att frågan bör bedömas annorlunda för svensk del än för andra stater som genomfört EES-avtalet har inte framkommit i målet. Inte heller kan vad som i övrigt framförts anses innefatta sådana synnerligen starka skäl som gör att det kan bortses från EFTA-domstolens bägge avgöranden och den efterföljd som de vunnit i andra stater.
Sammanfattningsvis innebär detta att HD finner att EES-avtalet genom sitt genomförande i svensk rätt får anses utgöra en självständig grund för statens skyldighet att ersätta enskilda för skador som vållats dem genom sådana överträdelser av skyldigheterna enligt EES-avtalet som kan tillskrivas staten.
Den av EFTA-domstolen fastslagna principen om skadeståndsskyldighet innebär inte att staten skulle svara för varje skada som kan uppstå på grund av bristande genomförande av direktiv. I sitt första avgörande (Sveinbjörnsdóttir) ställer EFTA-domstolen, i nära anknytning till EG- domstolens praxis, upp tre villkor som måste vara uppfyllda för att skadeståndsskyldighet skall föreligga. För det första måste det aktuella direktivet avse att tillerkänna enskilda rättigheter vars innehåll kan klarläggas med direktivets föreskrifter som underlag. För det andra måste statens brott mot de aktuella förpliktelserna vara tillräckligt allvarligt. Och för det tredje måste det finnas ett kausalt samband mellan statens brott mot förpliktelserna och den skada som den enskilde lidit. När det gäller det andra villkoret utvecklar domstolen innebörden av detta något närmare. Det avgörande är enligt domstolen huruvida den berörda staten på ett uppenbart och grovt sätt åsidosatt gränserna för sitt skön. I sitt andra avgörande (Kirby) bekräftar domstolen de tre grundläggande villkoren (med viss omformulering mot bakgrund av att avgörandet inte är begränsat till bristande direktivgenomförande) och lämnar också ytterligare vägledning när det gäller tillämpningen av det andra villkoret.
I det nu aktuella målet har staten inte anfört någon annan grund för att U.-B.A:s talan skall ogillas än att det felaktiga genomförandet inte är av sådan art att det berättigar till skadestånd enligt svensk rätt. Då HD som tidigare berörts funnit att talan inte kan ogillas på denna grund skall hennes talan bifallas i sin helhet. Med undanröjande av hovrättens dom skall därför tingsrättens domslut fastställas.
Med ändring av hovrättens dom fastställer HD tingsrättens domslut.
Justitierådet Hanson och referenten, justitierådet Watson, var av skiljaktig mening på sätt framgår av följande yttrande:
Vi instämmer med majoriteten till och med det stycke i domskälen som slutar ”… Det får mot den bakgrunden anses stå klart att artikel 6 i EES-avtalet och Francovich-avgörandet inte kan läggas till grund för att utan särskilt stöd i rent intern svensk rätt ålägga staten ett skadeståndsansvar i ett fall som det förevarande.” Därefter anför vi följande.
Som redovisats ovan har U.-B.A. i andra hand gjort gällande att en rätt till ersättning i vart fall, mot bakgrund av EES-avtalets syfte och struktur, får anses följa av EES-avtalet som sådant. Även av EES-avtalet skulle det alltså vara möjligt att sluta sig till en princip om skadeståndsansvar för staten på motsvarande sätt som EG-domstolen, mot bakgrund av EG-fördragets allmänna system och dess grundläggande principer, i Francovich-avgörandet fann att det som en väsentlig del av fördragets system ingick en princip om statens ansvar för skada som har vållats enskilda genom sådana överträdelser av gemenskapsrätten som kan tillskrivas medlemsstaterna.
Staten har å sin sida hävdat att U.-B.A. inte kan grunda någon rätt till skadestånd på EES-avtalet som sådant mot bakgrund av dess syfte och struktur, eftersom EES-avtalet och EES-rätten - till skillnad mot EG- fördraget och EG-rätten med sina speciella särdrag - i allt väsentligt är att anse som ett vanligt folkrättsligt avtal som endast binder de avtalsslutande parterna i förhållande till varandra. Genom EG-fördraget och EG-rätten däremot har enligt staten skapats en autonom rättsordning som är bindande både för medlemsstaterna inom EU och för medborgarna i dessa stater. Det är enligt staten därför en alltför långtgående slutsats som kommit till uttryck i EFTA- domstolens yttrande att det i EES-rätten skulle finnas en skadeståndsrättslig princip motsvarande den som kom till uttryck i EG-domstolens Francovich- avgörande. Det avgörandet grundade sig nämligen just på EG-rättens särställning med bl.a. medlemsstaternas överlåtelse av normgivningsmakt, EG- rättens företrädesrätt i förhållande till intern rätt vid normkonflikt samt EG- rättens direkteffekt för medlemsstater och medborgare inom EU. Till detta kommer enligt staten att även om artiklarna i EES-avtalet har blivit gällande lag i Sverige kan inte eventuella rättigheter och skyldigheter som inte kommit till direkt uttryck i artiklarna anses ha blivit införlivade med svensk rätt, varför det under alla förhållanden saknas rättslig grund i svensk lagstiftning att förpliktiga staten att utge sådan ersättning som U.-B.A. har begärt. Enligt staten kan således en EFTA-stats bristande införlivande av ett direktiv utgöra ett avtalsbrott av folkrättslig art, men inte ge rätt till skadestånd för en enskild på det sätt U.-B.A. gjort gällande.
Såväl EG-domstolen som EFTA-domstolen har gjort jämförelser mellan å ena sidan EG-fördraget och å andra sidan EES-avtalet på punkter av betydelse för bedömningen av om staten genom att implementera EES-avtalet fått ett skadeståndsansvar gentemot enskilda av nu ifrågavarande slag.
EG-domstolen yttrade sig år 1991 över ett förslag till avtal mellan gemenskapen å ena sidan och länderna inom Europeiska frihandelssammanslutningen å den andra om skapandet av ett Europeiskt ekonomiskt samarbetsområde och särskilt då om huruvida det föreslagna systemet för domstolskontroll var förenligt med EG-fördraget (Yttrande 1/91). I yttrandet anförde EG-domstolen bl.a. följande.
Den omständigheten att bestämmelserna i avtalet och motsvarande bestämmelser i gemenskapsrätten är likalydande betyder inte att de nödvändigtvis måste ges en identisk tolkning. Ett internationellt fördrag skall nämligen inte tolkas enbart på grundval av sin ordalydelse utan även mot bakgrund av sina mål. I artikel 31 i Wienkonventionen av den 23 maj 1969 om traktaträtten föreskrivs i detta hänseende att en traktat skall tolkas ärligt i överensstämmelse med den gängse meningen av traktatens uttryck sedda i sitt sammanhang och mot bakgrund av traktatens ändamål och syfte.
Då det gäller jämförelsen mellan avtalsbestämmelsernas respektive gemenskapsrättens mål skall konstateras att avtalet syftar till användandet av ett regelsystem för frihandel och konkurrens i handeln och de ekonomiska förbindelserna mellan avtalsparterna.
Såvitt däremot gäller gemenskapen har regelsystemet för frihandel och konkurrens, vilket i enlighet med avtalet skall utvidgas till att omfatta avtalsparternas samtliga territorier, utvecklats inom gemenskapens rättsordning och utgör en del av denna rättsordning, vars mål är mer långtgående än avtalets mål.
Som framgår av bl.a. artiklarna 2, 8a och 102a i EEG-fördraget syftar nämligen detta till uppnåendet av en ekonomisk integration som leder till upprättandet av en inre marknad samt en ekonomisk och monetär union. I artikel 1 i Europeiska enhetsakten föreskrivs för övrigt att samtliga gemenskapsfördrag skall ha som mål att bidra till konkreta framsteg på vägen mot Europeiska unionen.
Av det ovan anförda framgår att EEG-fördragets bestämmelser om fri rörlighet och konkurrens - långt ifrån att uppfylla ett självändamål - endast utgör medel för uppnåendet av dessa mål.
Det sammanhang i vilket avtalet ingår skiljer sig även från det sammanhang inom vilket de gemenskapsrättsliga målen eftersträvas.
EES skall nämligen förverkligas på grundval av ett internationellt fördrag, vilket i huvudsak endast skapar rättigheter och skyldigheter mellan avtalsparterna och inte innehåller någon föreskrift om överlåtande av suveräna rättigheter till förmån för de mellanstatliga organ som skall inrättas inom ramen för detta fördrag.
Däremot utgör EEG-fördraget, även om det ingåtts i form av ett internationellt avtal, inte desto mindre en rättslig gemenskaps konstitutionella urkund. Enligt domstolens fasta rättspraxis har genom gemenskapsfördragen införts en ny rättsordning till vars förmån staterna inom allt vidsträcktare områden har inskränkt sina suveräna rättigheter och som inte enbart medlemsstaterna utan även dessas medborgare lyder under (se bl.a. dom av den 5 februari 1963 i mål 26/62 Stewart en Donovan, Rec. s. 1). De väsentliga kännetecknen för den sålunda skapade gemenskapsrättsordningen utgörs särskilt av dess företräde framför medlemsstaternas rättsordningar och den direkta effekten hos en hel rad bestämmelser som tillämpas på såväl medlemsstaternas medborgare som medlemsstaterna själva.
EG-domstolen fann efter ytterligare analys att det system för domstolskontroll som föreslagits var oförenligt med EG-fördraget. Det systemet genomfördes därför inte. I stället inrättades EFTA-domstolen.
I detta sammanhang förtjänar också att nämnas att frågan om statens nu aktuella skadeståndsskyldighet år 1997 fördes till EG-domstolen (U.-B.A. och S.W.A. mot svenska staten, Mål C-321/97) men blev aldrig slutligt prövad där. Generaladvokaten Whitaker gjorde emellertid i sitt förslag till avgörande av målet en jämförelse mellan EES-avtalet och gemenskapsrätten som är av intresse i HD:s mål. Generaladvokaten ställde sig nämligen bakom EG-domstolens yttrande år 1991 och anförde sammanfattningsvis bl.a. följande. En EFTA-stats (Sveriges, i förevarande fall) överträdelse av en regel i EES-avtalet kan ådra denna stat avtalsrättsligt ansvar enligt folkrätten, men kan inte ge upphov till en rätt för enskilda som berörs av denna överträdelse att kräva utomobligatoriskt skadestånd av staten med stöd av de principer som Europeiska gemenskapernas domstol har slagit fast i sin dom i de förenade målen C-6/90 och C-9/90 med avseende på enbart gemenskapens rättsordning (Francovich-avgörandet).
I EFTA-domstolens avgörande den 10 december 1998 i mål nr E-9/97 Sveinbjörnsdóttir ./. Island prövade domstolen frågan om EFTA-staterna genom EES-avtalet åtagit sig en skyldighet att ersätta enskilda för skador som orsakats dem till följd av bristande genomförande av direktiv, något som bestreds av Island, Norge och Sverige samt av EG- kommissionen. Efter att först ha konstaterat att det inte fanns någon uttrycklig bestämmelse om stats skadeståndsskyldighet för felaktigt genomförande fann domstolen att frågan var om en sådan skyldighet kunde anses följa av EES-avtalets angivna ändamål och rättsliga struktur. Efter en genomgång av olika delar i avtalet fann domstolen att EES- avtalet var ett internationellt avtal sui generis som innefattade en särskild egen rättsordning. Även om integrationen enligt EES-avtalet inte är lika långtgående som enligt EG-fördraget sträcker sig avtalets omfång och syfte utöver vad som är vanligt för folkrättsliga avtal. Domstolen fann sammanfattningsvis att EES-avtalet innefattade en princip om att de avtalsslutande parterna var skyldiga att ersätta enskilda för skador som orsakats dem genom sådana överträdelser av skyldigheterna enligt EES-avtalet som kan tillskrivas staten. Denna princip måste enligt domstolen uppfattas som en integrerad del av EES-avtalet som sådant. Det var därför naturligt att tolka den nationella lagstiftning som implementerade avtalets huvudbeståndsdelar som innefattande även denna princip.
I ett nytt avgörande den 30 maj 2002 (mål nr E-4/01 Kirby ./. Island) återkom EFTA-domstolen till frågeställningen sedan den norska regeringen i målet framfört invändningar som också tog sikte på domstolens tidigare avgörande. Enligt den norska regeringen var den av EG-domstolen utvecklade principen om statligt skadeståndsansvar oskiljaktigt förbunden med den grundläggande principen om direkt effekt. Det skulle därför strida mot synsätt som kommit till uttryck både i EG-domstolen och i EFTA- domstolen att etablera en princip om statligt skadeståndsansvar som i praktiken överensstämde med principen om direkt effekt. Domstolen fann att argumenten inte var bärkraftiga och vidhöll sin i tidigare mål intagna ståndpunkt. Domstolen framhöll emellertid att principen om statligt skadeståndsansvar enligt EES-avtalet skilde sig från motsvarande EG-rättsliga princip och att principernas tillämpning därför inte heller behövde överensstämma i alla hänseenden.
EFTA-domstolens yttranden kom sedan att ligga till grund för avgöranden av domstolar i Island och Norge.
Att EG-domstolen gjorde sin bedömning år 1991 och EFTA-domstolen år 1998 och 2002 torde sakna betydelse. Att döma av generaladvokatens yttrande år 1999 och Islands, Norges och Sveriges inställning i EFTA-domstolens ovan berörda mål år 1998 och 2002 ger senare ändringar i fördragen inte anledning att tänka om beträffande avtalens olika innebörd och skilda rättsverkningar. De som hade en annan inställning än EFTA-domstolen gjorde gällande att EES-avtalet endast innefattade vanliga folkrättsliga principer för de avtalsslutande parterna och inte innehöll någon skadeståndsskyldighet för en EFTA-stat i förhållande till enskilda.
Av protokoll 35 till EES-avtalet framgår att syftet med EES-avtalet är att åstadkomma ett homogent europeiskt ekonomiskt samarbetsområde på grundval av gemensamma regler utan att någon avtalsslutande part behöver överlämna normgivningsmakt till någon institution inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet. Detta måste följaktligen uppnås genom nationella förfaranden (jfr prop. 1991/92:170, Bilaga 14, Protokoll 35, s. 272). Protokoll 35 kan inte förstås på annat sätt än att EES-reglerna aldrig skulle vara direkt tillämpliga i medlemsstaterna och inte heller ha direkt effekt där. EFTA-domstolens avgöranden skulle inte heller binda staterna utan bara ha rådgivande karaktär.
Av förarbetena till EES-lagen framgår att den svenske lagstiftaren år 1991 också uppfattade saken på detta sätt och alltså gjorde samma bedömning som EG-domstolen beträffande EES-avtalets innebörd. Vid denna tid önskade Sverige inte ansluta sig till EG och det var inte aktuellt att överlåta normgivningsmakt till en internationell organisation. I förarbetena betonas att EES-avtalet inte skulle vara direkt tillämpligt i Sverige och att de direktiv som fogades till avtalet inte skulle få direkt effekt (jfr även NJA 2003 A 6). Det åsyftade homogena ekonomiska samarbetsområdet skulle uteslutande uppnås genom nationella förfaranden. Om Sverige skulle brista i ett sådant åtagande skulle detta enligt uttalande i förarbetena utgöra ett folkrättsligt brott mot avtalet och kunna prövas av såväl EFTA:s övervakningsmyndighet som EFTA-domstolen (jfr prop. 1991/92:170, Bilaga 1, s. 136 ff. och 1992/93:EU1, s. 152 ff.). Däremot framgår inte av lagmotiven att ett bristfälligt genomförande av ett direktiv skulle göra det möjligt för en enskild att väcka en skadeståndstalan mot en sådan EFTA-stat som brustit i sina åtaganden.
Det förtjänar i detta sammanhang att påpekas att Francovich-avgörandet avkunnades den 19 november 1991. Dess betydelse torde genast ha stått klar för den svenske lagstiftaren men det är påfallande att det inte sägs något i förarbetena till EES-avtalet om att det inom EG-rätten finns ett skadeståndsansvar för staten gentemot enskilda, om staten försummar att införliva ett direktiv som på visst sätt ger enskilda ekonomiska rättigheter. Tystnaden kan inte förstås på annat sätt än att den svenske lagstiftaren höll det för uteslutet med hänsyn till EES- avtalets karaktär att ett liknande skadeståndsansvar skulle kunna inträda vid bristande genomförande av något av de många direktiv som fogades till EES-avtalet.
EFTA-domstolen har emellertid gjort en annan bedömning. Frågan är vilken vikt EFTA-domstolens uppfattning skall tillmätas i förhållande till övriga omständigheter i målet.
Parterna i EES-avtalet har ålagt EFTA-domstolen uppgifter av skiftande karaktär. T.ex. framgår av artiklarna 32 och 33 i avtalet mellan EFTA- staterna om upprättande av en övervakningsmyndighet och en domstol (ÖDA) att EFTA-domstolen är behörig att avgöra tvister mellan två eller flera EFTA-stater angående tolkningen eller tillämpningen av bl.a. EES-avtalet och att avgörandet i princip är av bindande karaktär, eftersom EFTA- staterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att efterkomma EFTA- domstolens domar. Vidare är EFTA-domstolen enligt artikel 34 i samma avtal behörig att avge rådgivande yttranden angående tolkningen av EES- avtalet när en domstol i en EFTA-stat har ett mål med en sådan tolkningsfråga och den nationella domstolen anser att det är nödvändigt med ett sådant yttrande för att kunna döma i saken.
Det kan vidare konstateras att det finns stora likheter mellan EFTA- domstolens yttranden och EG-domstolens förhandsavgöranden, men att en väsentlig skillnad är att avtalsparterna valt att EFTA-domstolens yttrande skall vara rådgivande medan EG-domstolens förhandsavgöranden är bindande för den nationella domstol som har begärt förhandsavgörandet. Med hänsyn till EFTA-domstolens roll att tolka EES-avtalet och under beaktande av att yttrandena är rådgivande måste domstolens uppfattning tillmätas betydande vikt samtidigt som en nationell domstol således inte är bunden av ett sådant yttrande utan har både en rätt och en skyldighet bedöma samtliga omständigheter i målet.
I förevarande mål har konstaterats att det inte finns någon uttrycklig bestämmelse i EES-avtalet som kan grunda rätt till skadestånd för U.-B.A. av Sverige för skador vid bristande genomförande av lönegarantidirektivet. Vidare har den bedömningen gjorts att artikel 6 i EES-avtalet och den princip som EG-domstolen slog fast genom Francovich- avgörandet inte kan grunda sådan rätt, eftersom Francovich-avgörandet tog sin utgångspunkt i sådana särdrag i EG-rätten som inte har sin motsvarighet inom EES-rätten. En sammanvägning av samtliga omständigheter i målet ger inte heller tillräckligt stöd för EFTA- domstolens uppfattning att EES-avtalet som sådant utgör grund för en skadeståndsskyldighet när en EFTA-stat brustit vid genomförandet av ett direktiv. Tvärtom talar omständigheterna i övrigt i motsatt riktning. EES-avtalet som sådant utgör således inte grund för skadeståndsskyldighet för staten.
U.-B.A:s talan skall därför ogillas och hovrättens domslut fastställas.
HD:s dom meddelad: den 26 november 2004.
Mål nr: T 2595-01.
Lagrum: 3 kap. 7 § skadeståndslagen (1972:207), 2 § lagen (1992:1317) om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES) samt punkt 2 i övergångsbestämmelserna till lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen.
Rättsfall: EFTA-domstolens avgöranden den 10 december 1998 i mål nr E-9/97, Sveinbjörnsdóttir ./. Island och den 30 maj 2002 i mål nr E- 4/01, Kirby ./. Island, samt EG-domstolens dom i de förenade målen C-6 och 9/90 Francovich m.fl. ./. Italien [1991] ECR I-5357, svensk specialutgåva XI (I) s. 435.
Samma dag och på samma sätt avgjordes ett likartat mål mellan S.W.A. och staten (mål T 2593-01).