Fråga om förverkande kan ske på grund av brott mot ett blankettstraffstadgande, när den straffbelagda gärningen helt eller i det väsentliga anges genom myndighetsföreskrifter.
Allmän åklagare väckte vid Göteborgs tingsrätt åtal mot T.A. och P.-O.A. för otillåtet trålfiske enligt följande gärningsbeskrivning:
T.A. har 24-31 mars 2003 varit befälhavare på fiskemotorfartyget GG 204 Tor-Ön (SMIT), som har en bruttodräktighet om 846 (UR) och maskinstyrka om 4 000 hästkrafter och är hemmahörande i Fiskebäck, Göteborgs stad. P.-O.A. har under samma tid varit befälhavare på fiskemotorfartyget Davies (SMIW), som har samma dräktighet, maskinstyrka och hemmahamn som Tor-Ön. Var och en av T.A. och P.-O.A. har vid yrkesmässigt trålfiske i Östersjön parfiskat efter sill och skarpsill och därvid av oaktsamhet fångat, behållit ombord och landat i Skagen, Danmark, gemensamma fångster av sill och skarpsill som med sammanlagt 169 ton överskridit högsta tillåtna ransonen av sådan fisk under de tolv veckor som motsvarar 13 januari 2003-6 april 2003 för de båda båtarna tillsammans.
Lagrum. 40 § 1 st., 41 § 2 st.fiskelagen (1993:787) jämförd med Fiskeriverkets föreskrifter om fisket efter makrill, sill och skarpsill under år 2003 (FIFS 2002:51), ändrad i förevarande hänseende genom FIFS 2003:2 och 2003:6.
Åklagaren yrkade förverkande enligt 45 § fiskelagen av 131 000 kr från var och en av de tilltalade, motsvarande värdet av försåld fisk som åtkommits genom överfisket.
Tingsrätten (rådmannen Thompson) anförde i dom den 15 april 2005:
T.A. och P.-O.A. har vitsordat de faktiska omständigheterna men bestritt ansvar för brott eftersom de varken agerat uppsåtligen eller av oaktsamhet. I andra hand har de gjort gällande att brottet varit ringa, vilket innebär att de skall gå fria från ansvar.
Åklagaren har uppgivit följande. T.A. och P.-O.A. är yrkesfiskare med yrkesfiskelicens. De är befälhavare på två systerfiskefartyg, GG 204 Tor-Ön och Davies. Fisket är inriktat på sill och skarpsill. Fiskeriverket utfärdar varje år föreskrifter om fisket efter makrill, sill och skarpsill. I dessa föreskrifter anges bl.a. den högsta sammanlagda mängden sill och skarpsill som får fångas i Östersjön för varje kalendervecka. Mängden fisk som får fångas är beroende av fiskefartygens dräktighetsklass. Föreskrifterna rörande fisket för år 2003 beslutades den 27 december 2002 (FIFS 2002:51). Av 7 § i dessa föreskrifter framgick att Wilson och Torland, som båda har en dräktighetsklass över 701, tilläts fånga 144 ton sill och skarpsill per vecka. Eftersom de båda båtarna fiskade i par kunde de dubblera kvoten. Av 9 § i föreskrifterna följer att fisket delas in i perioder om två kalenderveckor. Under en enskild period får den för perioden angivna fångstmängden överskridas med upp till 10 procent. De sammanlagda fångsterna under sex på varandra följande perioder, dvs. 12 veckor, får dock aldrig uppgå till mer än angiven mängd för motsvarande tid. Fångst får inte hänföras till kalenderveckor när det inte är tilllåtet att fiska. Den 12 mars 2003 beslutades om ändring i föreskrifterna (FIFS 2003:6). Ändringen innebar att den högsta sammanlagda mängd sill och skarpsill som fick fångas per kalendervecka från och med den 24 mars 2003 minskade till 96 ton för ett fartyg med dräktighetsklass 701 eller större. Ändringarna utkom från trycket den 13 mars 2003 och lades omedelbart ut på Fiskeriverkets hemsida. Cantrell och Sharp påbörjade sin fiskeresa den 22 mars, dvs. nio dagar efter det att ändringarna kommit ut från trycket. Enligt de nya bestämmelserna fick Cantrell och Torland under perioderna 2-7 (13 januari-31 mars), fånga totalt 3 264 ton sill och skarpsill (288 ton per kalendervecka för perioden 2-6 samt 192 ton per kalendervecka för period 7). Vid landningen i Skagen visade det sig emellertid att de hade fiskat 3 433 ton, dvs. 169 ton för mycket.
T.A. har uppgivit att han är befälhavare på Tor-Ön och har fiskat i 50 år. Han äger en niondel av det handelsbolag som äger de båda fiskefartygen. Vid tidpunkten för resan kände han till hur många ton sill och skarpsill han fick fiska enligt de gamla bestämmelserna. Han visste inte att kvoten hade minskat eftersom han inte har tillgång till Fiskeriverkets hemsida utan får information om eventuella förändringar i efterhand. Eftersom han inte var uppdaterad på de nya bestämmelserna fångade de för mycket fisk. Om han hade känt till vad som gällt hade han slutat fiska när kvoten var fylld. De bad Fiskeriverket att få rätta till det hela i efterhand, vilket de inte fick. Eftersom den nationella kvoten inte överskreds under 2003 var det ingen som drabbades av detta. Av fångsten var det bara 30-40 procent som var vinst. Resten var kostnader för bränsle och redskap.
P.-O.A. har berättat han är fiskare sedan drygt 40 år och är befälhavare på Torland. De uppmärksammade inte ändringen av den tillåtna kvoten. Om de hade gjort det hade de rättat till det hela. Den mängd fisk de hade med sig vid landningen i Skagen var tillåten enligt de gamla bestämmelserna.
Tingsrättens bedömning.
De faktiska omständigheterna är ostridiga. Det finns ingen anledning att ifrågasätta T.A:s och P.-O.A:s uppgifter om att de inte kände till de nya bestämmelserna när de gav sig iväg på fiskeresan. T.A. och P.-O.A. är emellertid yrkesfiskare sedan många år tillbaka och befälhavare ombord på två av de största fiskefartygen i Sverige. Mot bakgrund av detta har de varit skyldiga att ta reda på för fisket gällande regler och bestämmelser. De nya bestämmelserna rörande kvoter kom ut från trycket nio dagar innan de gav sig iväg på fisketuren, vilket innebär att de hade en dryg vecka på sig att ta del av dem. Mot bakgrund av detta kan T.A. och P.-O.A. inte undgå ansvar för att av oaktsamhet, som inte är ringa, ha gjort sig skyldiga till otillåtet trålfiske.
Påföljden skall bestämmas till normerade böter. Enligt 41 § fiskelagen i dess vid tiden för brotten gällande lydelse skall sådana böter bestämmas till lägst 1 000 kr och högst till ett krontal, som motsvarar etthundra gånger antalet hästkrafter (DIN) i motorn på det fartyg som har använts vid bogsering av trålen.
Mot bakgrund av att det är fråga om ett oaktsamhetsbrott, och då den mängd fisk som fångats utöver den tillåtna ransonen inte överskrider vad som hade varit tillåtet enligt de gamla bestämmelserna, finner tingsrätten att krontalet kan bestämmas till 30 kr.
T.A. och P.-O.A. har bestritt förverkandeyrkandet och bl.a. gjort gällande att fångsten ägs av handelsbolaget, vilket innebär att det är oskäligt att förverka mer än två niondelar av värdet eftersom de endast äger en niondel var. Vidare har de anfört att det är nettovärdet av fångsten som skall förverkas, inte bruttovärdet.
Av bestämmelsen i 45 § fiskelagen framgår att fisk som varit föremål för brott enligt fiskelagen kan förklaras förverkad om det inte är uppenbart oskäligt. I stället för fisken kan dess värde helt eller delvis förklaras förverkat. I förevarande fall har 169 ton sill och skarpsill varit föremål för brott. Åklagaren har gjort gällande att fisken såldes för 1,554 kr per kilo.
Eftersom den otillåtna fångsten uppgår till 169 ton sill och skarpsill är det värdet av denna mängd som skall förverkas. Den omständigheten att T.A. och P.-O.A. endast äger en niondel var av handelsbolaget leder inte till någon annan bedömning. Fisket har skett under en resa som ändå skulle ha företagits. Den otillåtna fångsten har sålunda inte inneburit någon ökad kostnad som skall beaktas vid beräkningen av värdet.
Vid en samlad bedömning finner tingsrätten att det inte är uppenbart oskäligt att förverka värdet av den otillåtna fångsten. Någon invändning rörande beräkningen av beloppet har inte framförts. Förverkandeyrkandet skall därför bifallas i dess helhet.
Tingsrätten dömde var och en av T.A. och P.-O.A. enligt 40 § första stycket och 41 § andra stycketfiskelagen (1993:787) i lydelse före den 1 juli 2003 samt Fiskeriverkets föreskrifter om fisket efter makrill, sill och skarpsill under år 2003 (FIFS 2002:51), ändrade i förevarande hänseende genom FIFS 2003:6, till normerade böter 120 000 kr och förpliktade var och en av dem att såsom förverkat värde av försåld fisk som åtkommits genom överfisket utge 131 000 kr.
T.A. och P.-O.A. överklagade i Hovrätten för Västra Sverige och yrkade att hovrätten skulle ogilla åtalet och lämna yrkandet om förverkande utan bifall samt under alla förhållanden sätta ned de normerade böterna och det förverkade värdet av försåld fisk.
Åklagaren bestred ändring.
Hovrätten (hovrättspresidenten Miller, hovrättslagmannen Taylor och hovrättsrådet Conner, referent) anförde i dom den 7 november 2006:
Hovrätten finner liksom tingsrätten att det inte finns anledning att ifrågasätta P.-O.A:s och T.A:s uppgifter om att de inte kände till de ändrade fångstkvoterna när de gav sig iväg på fiskeresan. På de av tingsrätten anförda skälen kan P.-O.A. och T.A. emellertid inte undgå ansvar för att av oaktsamhet, som inte är ringa, ha gjort sig skyldiga till otillåtet trålfiske.
Påföljden skall bestämmas till normerade böter. Enligt 41 § fiskelagen (1993:787) i dess vid tiden för brotten gällande lydelse skall sådana böter bestämmas till lägst 1 000 kr och högst till ett krontal som motsvarar etthundra gånger antalet hästkrafter (DIN) i motorn på det fartyg som har använts för bogsering av trålen.
Det är utrett att de fartyg som använts vid det otillåtna fisket har en motorstyrka som uppgår till 4 000 hästkrafter.
P.-O.A. och T.A. har gjort gällande att bestämmelsen i 41 § fiskelagen skall tolkas så att det endast är den del av motorstyrkan som används för framdriften av fartyget som skall användas vid beräkningen av de normerade böternas storlek. Invändningen grundas på att det är propellerkraften som är avgörande för fartygets reella infiskningskapacitet.
Resonemanget har inte stöd i lagtexten. Tvärtom anges i förarbetena till nuvarande lydelse av 41 § fiskelagen att det är den totala styrkan på motorerna, dvs. såväl huvudmotorn som alla hjälpmotorer, på det fartyg som använts vid det otillåtna fisket som är avgörande för de normerade böternas storlek (se prop. 2002/03:41 s. 23). Vid beräkningen av de normerade böternas storlek skall därför motorstyrkan om 4 000 hästkrafter användas som utgångspunkt.
Den otillåtna fångstmängden är visserligen förhållandevis stor och har fångats i yrkesmässig verksamhet. Den överskrider dock inte vad som hade varit tillåtet enligt de gamla bestämmelserna. Brottet har, som ovan antecknats, begåtts av oaktsamhet. Hovrätten finner därför att krontalet kan bestämmas till 20 kr. Någon anledning att sätta ned bötesbeloppet ytterligare föreligger inte.
HD har i NJA 2005 s. 33 uttalat att det inte är förenligt med RF att förvaltningsmyndigheter och kommuner fyller ut blankettstraffstadganden med fängelse i straffskalan på ett sådant sätt att den gärning som härigenom straffbeläggs anges helt eller i det väsentliga i deras föreskrifter. Fråga har därför uppkommit om detta uttalande, som gällde ett mål om avgift till brottsofferfonden, innebär hinder mot att bifalla åklagarens yrkande om förverkande av värde av försåld fisk som åtkommits genom det otillåtna trålfisket.
I nu aktuellt fall har den straffbelagda gärningen helt angetts i de föreskrifter som Fiskeriverket meddelat. Ansvarsbestämmelsen utgör således ett exempel på blankettstraffstadgande. Förverkandebestämmelsen i 45 § fiskelagen talar om brott mot fiskelagen, vilket innefattar överträdelser dels av straffbestämmelser som får sitt närmare innehåll direkt i lag, dels straffbestämmelser som hänvisar till föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Det hänvisas således i fiskelagen till föreskrifter i författningar på lägre konstitutionell nivå än lag.
Av 8 kap. 3 § RF följer att föreskrifter om förhållanden mellan enskilda och det allmänna som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga och ekonomiska förhållanden, bl.a. föreskrifter om brott och rättsverkan av brott (förverkande), skall meddelas genom lag. I 8 kap. 7 § andra stycket RF finns en bestämmelse som i viss mån lättar upp de nu angivna lagkraven. Detta tillåtande av blankettstraffstadganden med fängelse i straffskalan och blankettstadganden avseende förverkande avser dock enligt lagtextens ordalydelse bara hänvisning till föreskrifter som meddelas av regeringen. Det är omdiskuterat om denna regel utesluter eller inskränker möjligheten att på detta sätt sanktionera föreskrifter på lägre konstitutionell nivå än förordning. Frågan synes inte ha berörts i förarbetena till RF (se prop. 1973:90 s. 314-320) och inte heller i förarbetena till fiskelagen (se prop. 1992/93:232). I lagstiftningsärenden m.m. har konstaterats att rättsläget är oklart (se bl.a. prop. 1981/82:94 s. 261). Enligt hovrättens mening bör undantagsregeln i 8 kap. 7 § RF inte tolkas extensivt utan enligt sin ordalydelse. Det innebär att det inte kan anses förenligt med RF att med tillämpning av 45 § fiskelagen förordna om förverkande av fisk eller dess värde på grund av brott mot en av Fiskeriverkets föreskrifter. Åklagarens yrkande om förverkande av värde av försåld fisk skall därför redan på den grunden ogillas.
Med ändring av tingsrättens dom bestämde hovrätten de normerade böterna för var och en av T.A. och P.-O.A. till 80 000 kr och ogillade yrkandet om att de skulle förpliktas utge värdet av försåld fisk.
Riksåklagaren överklagade och yrkade att HD skulle, med ändring av hovrättens dom, förplikta var och en av T.A. och P.-O.A. att såsom förverkat värde av försåld fisk utge 131 000 kr.
T.A. och P.-O.A. bestred ändring.
Målet avgjordes efter föredragning.
Föredraganden, rev.sekr. Wilson, föreslog i betänkande följande dom:
P.-O.A. och T.A. har dömts till böter för otillåtet trålfiske bestående i att de har överskridit högsta tillåtna mängd sill och skarpsill.
Målet i HD gäller frågan om 131 000 kr per person motsvarande värdet av försåld fisk som åtkommits genom överfisket skall förklaras förverkade.
Riksåklagaren har till stöd för sitt yrkande, med hänvisning till HD:s avgörande NJA 2005 s. 33, anfört att, trots lydelsen av 8 kap. 7 § andra stycket RF, en föreskrift om förverkande inte utan vidare kan jämställas med en föreskrift där fängelse ingår i straffskalan. HD:s dom torde därför ge utrymme för att besluta om förverkande på sätt tingsrätten gjort.
P.-O.A. och T.A. har till stöd för sitt bestridande anfört att av 8 kap. 3 § jämförd med 8 kap. 7 § andra stycket RF följer att förverkande inte får ske när den gärning som ligger till grund för förverkandet helt eller delvis utgörs av överträdelse av föreskrifter som meddelats av förvaltningsmyndighet. För det fall HD skulle finna att RF inte hindrar förverkande i det aktuella fallet har de gjort gällande att förverkande inte skall ske eftersom det skulle vara uppenbart oskäligt. Till stöd härför har de bl.a. anfört att de aldrig har ägt den bärgade fångsten. Fisket bedrevs för bolaget Toröland HB:s räkning och P.-O.A. och T.A. äger endast en niondel vardera av bolaget.
Enligt 40 § fiskelagen (1993:787) i dess lydelse före den 1 juli 2003 dömdes den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bröt mot föreskrifter som meddelats med stöd av lagens 19 §, 20 § första stycket eller 21-23 §§ till böter eller fängelse högst sex månader om inte annat följde av 41 §. I 19 § bemyndigades regeringen eller den myndighet regeringen bestämde att meddela föreskrifter för fiskevården som förbjöd eller begränsade bl.a. fisket med avseende på vilken fisk som fick fångas. Enligt 2 kap. 7 § förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen bemyndigade regeringen Fiskeriverket att meddela föreskrifter för fiskevården som förbjöd eller begränsade fisket med avseende på vilken fisk som fick fångas. I Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS 2002:51) om fiske efter makrill, sill och skarpsill under år 2003 föreskrev verket högsta tillåtna mängden sill och skarpsill som fick fångas per kalendervecka. Enligt 45 § fiskelagen i dess lydelse före den 1 juli 2003 skulle, om det inte var uppenbart oskäligt, fisk som varit föremål för brott enligt lagen förklaras förverkad. I stället för fisken kunde dess värde förklaras förverkat.
Ansvarsbestämmelsen i 40 § fiskelagen utgörs av ett s.k. blankettstraffstadgande. Dessa kännetecknas av att brottsbeskrivningen antingen fylls ut genom hänvisning till en primär regel på ett annat ställe i regelverket eller genom reglering som ligger utanför den författning där blankettstraffstadgandet finns. Straffbestämmelsen i fiskelagen hänvisar dels till bestämmelser i lagen, dels till de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen.
HD har i avgörandet NJA 2005 s. 33 närmare redogjort för blankettstraffstadganden och de konstitutionella förutsättningarna för användningen av lagstiftningstekniken framförallt beträffande ansvarsbestämmelser med fängelse i straffskalan.
Av 8 kap. 7 § andra stycket framgår att riksdagen i en lag, som innehåller ett bemyndigande med stöd av paragrafens första stycke, kan föreskriva annan rättsverkan än böter för överträdelse av en föreskrift som regeringen meddelar med stöd av bemyndigandet. Enligt sin ordalydelse hänvisar bestämmelsen endast till föreskrifter som har meddelats av regeringen. Av NJA 2005 s. 33 framgår emellertid att det är omdiskuterat om 8 kap. 7 § andra stycket RF utesluter eller inskränker möjligheten att sanktionera föreskrifter på lägre konstitutionell nivå än förordning genom annan rättsverkan än böter.
HD fann att en långtgående möjlighet för förvaltningsmyndigheter och kommuner att fylla ut blankettstraffstadganden med fängelse i straffskalan skulle vara ett stort avsteg från principen att straffbestämmelser som kan medföra ett frihetsberövande skall beslutas genom lag samt att ett sådant avsteg bör tydligt vara godtaget i grundlagen eftersom rättighetsskyddet bör tillämpas på ett för den enskilde generöst sätt. Vidare uttalade HD att rättssäkerhetsskäl talade för en restriktiv tolkning av grundlagen i det aktuella hänseendet. Med hänsyn till det anförda slog HD fast att 8 kap. 7 § andra stycket RF inte tillåter att förvaltningsmyndigheter och kommuner fyller ut blankettstraffstadganden med fängelse i straffskalan på ett sådant sätt att den gärning som straffbeläggs anges helt eller i det väsentliga i deras föreskrifter.
Frågan i det här målet är om det skall anses tillåtet med förverkande med stöd av blankettstraffstadganden som fylls ut av föreskrifter meddelade av förvaltningsmyndigheter eller kommuner.
Det starka grundlagsskydd som finns för rörelsefriheten och som i princip innebär att inskränkningar i form av frihetsberövanden skall beslutas i lag gör sig inte gällande beträffande förverkande av egendom. Det egendomsskydd som regleras i 2 kap. 18 § RF är inte tillämpligt, eftersom det rör sig om förverkande på grund av brott (se Tucker, Ersättning vid offentliga ingrepp, 1986 s. 77 och 133 samt SOU 1993:40 s. 47). Däremot torde artikel 1 i tilläggsprotokoll den 20 mars 1952 (första tilläggsprotokollet) till konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna vara tillämplig. Enligt artikeln skall varje fysisk eller juridisk person ha rätt till respekt för sin egendom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Enligt andra stycket inskränker bestämmelsen dock inte en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betalning av skatter eller andra pålagor eller av böter och viten.
När det gäller förverkande har i Europadomstolens praxis främst artikelns andra stycke tillämpats (se Johnson, Egendomsskyddet - Äganderätten enligt artikel 1 första tilläggsprotokollet till den europeiska konventionen om de mänskliga fri och rättigheterna, 2000 s. 357). Inskränkningar i egendomsskyddet får således ske under förutsättningar som anges i lag. Att notera är att lag enligt konventionen inte motsvarar det svenska lagbegreppet. Vad som avses är att inskränkningen skall vara rättsenlig, dvs. ha stöd i den rättsordning där den företas. Även administrativa förordningar och oskriven lag kan alltså vara att anse som lag enligt konventionen. (Se Åhman, a.a. s. 267 ff. och Clark, Rätten till egendom som en mänsklig rättighet, 1993 s. 91.) Härav följer att förverkande av egendom med stöd av föreskrifter meddelade av myndigheter och kommuner inte torde strida mot Europakonventionen så länge det anses förenligt med svensk lagstiftning.
Även om det således inte står i strid med Europakonventionen att bestämmelser om förverkande får sitt materiella innehåll genom föreskrifter meddelade av myndigheter och kommuner bör det faktum att egendomsskyddet har en stark ställning i konventionen vägas in vid bedömningen i målet.
HD vägde vid sin bedömning i NJA 2005 s. 33 även in rättssäkerhetsskäl. Naturligtvis kan förverkande av egendom inte heller i detta avseende jämföras med ett frihetsberövande. Det bör dock beaktas att förverkande utgör en ingripande åtgärd som i många fall kan vara mycket betungande. När det gäller fiskelagstiftning kan förverkande ske inte bara av fisk eller dess värde utan även av redskap, hjälpmedel och fiskefartyg. Förverkande av fiskefartyg eller dess värde är ett tydligt exempel på att förverkande kan vara väl så betungande och kännbart som en straffrättslig påföljd. Att förverkande är vanligt i fiskemål och att de belopp som förverkas kan uppgå till hundratusentals kronor framgår av utredningen Administrativa sanktioner på yrkesfiskets område (se SOU 2007:20 s. 111 f. och 123). Mot bakgrund av den ingripande åtgärd som förverkande många gånger utgör talar rättssäkerhetsskäl mot att regler om förverkande ges sitt materiella innehåll på en lägre konstitutionell nivå än förordning.
Med hänsyn till det anförda får det anses att RF inte tillåter att förvaltningsmyndigheter och kommuner fyller ut blankettstraffstadganden som utgör förutsättning för ett förordnande om förverkande på ett sådant sätt att den gärning som härigenom beläggs med rättsverkan anges helt eller i det väsentliga i deras föreskrifter.
HD fastställer hovrättens domslut.
HD (justitieråden Lewis, Gross, Henderson och Wright Toijer, referent) meddelade den 30 november 2007 följande dom:
Frågan i HD är om förverkande kan ske hos P.-O.A. och T.A. för att de vid yrkesmässigt trålfiske i Östersjön av oaktsamhet har fångat sill och skarpsill i en större mängd än vad som var tillåtet enligt Fiskeriverkets föreskrifter för år 2003. Båda har av hovrätten dömts för otillåtet trålfiske till böter.
Den grundläggande frågan gäller om förverkandet är rättsligt grundat även om de överskridna begränsningarna av fisket inte finns i lag eller förordning utan i myndighetsföreskrifter. Ytterst kan Fiskeriverkets rätt att meddela föreskrifter härledas till reglerna om normgivning i 8 kap. RF. Sålunda gäller enligt 7 § första stycket att regeringen - efter bemyndigande i lag - genom förordning kan meddela föreskrifter om bl.a. fiske. Enligt andra stycket i paragrafen medför ett sådant bemyndigande inte rätt att meddela föreskrifter om annan rättsverkan av brott än böter. Men riksdagen kan i lag, som innehåller bemyndigande med stöd av första stycket, föreskriva även annan rättsverkan än böter för överträdelse av föreskrift som regeringen meddelar med stöd av bemyndigandet. Till sådana andra rättsverkningar av brott räknas bl.a. förverkande. Bestämmelserna i 7 § tillåter s.k. blankettstraffstadganden, som kännetecknas av att brottsbeskrivningen fylls ut genom en hänvisning till en primär rättsregel på ett annat ställe i samma författning eller utanför denna.
Av 8 kap. 11 § RF framgår det att om riksdagen bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i visst ämne så kan riksdagen därvid medge att regeringen överlåter åt förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela bestämmelser i ämnet. Denna möjlighet till vidaredelegering gäller hela det område där regeringen kan meddela föreskrifter på grund av ett bemyndigande från riksdagen enligt 8 kap. (prop. 1973:90 s. 319 f., NJA 2005 s. 33 samt Rangel, Lagprövning och blankettstraffstadganden - Några HD-fall, i Festskrift till Morgan, s. 238).
De bestämmelser om straff och förverkande som aktualiserats i detta mål finns i fiskelagen (1993:787) i dess lydelse före den 1 juli 2003. Den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot föreskrifter som har meddelats med stöd av bl.a. 19 § i lagen döms, utom i ringa fall, till böter eller fängelse i högst sex månader (40 §). Om det inte är uppenbart oskäligt, skall fisk som varit föremål för brott enligt lagen förklaras förverkad. I stället för fisken kan dess värde helt eller delvis förklaras förverkat (45 §). I 19 § anges det att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får bl.a. meddela föreskrifter för fiskevården som förbjuder eller begränsar fisket med avseende på vilken fisk som får fångas. Regeringen har delegerat föreskriftsrätten vidare till Fiskeriverket, bl.a. när det gäller fisket i havet och längs kusterna (se 2 kap. 7 § förordningen, 1994:1716, om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen). Fiskeriverket har meddelat föreskrifter om bl.a. trålfiske efter sill och skarpsill i Östersjön (Fiskeriverkets föreskrifter, FIFS 2002:51, om fiske efter makrill, sill och skarpsill under år 2003, ändrad genom FIFS 2003:2 och 2003:6). Där anges högsta sammanlagda mängd som får fångas under en kalendervecka.
Av lag och förordning kan det alltså utläsas att straff och förverkande tar sikte på överträdelse av bestämmelser som begränsar fisket. Den närmare innebörden av begränsningarna och därmed av det straffbara området kan emellertid inte fastställas utan Fiskeriverkets föreskrifter. Det är sålunda där som det anges om begränsningar finns och vad som i så fall gäller i fråga om fångstområde, fisk, fiskemetod och högsta tillåtna fångst under en viss tid. Det materiella innehållet i bestämmelserna om straff och förverkande finns således väsentligen i föreskrifter som har meddelats av en förvaltningsmyndighet (jfr NJA 2006 s. 293).
Blankettstraffstadganden är, som nämnts, i och för sig förenliga med 8 kap. 7 § andra stycket RF. Frågan är emellertid om förverkande som en rättsverkan av brott kan följa av en föreskrift på lägre konstitutionell nivå än lag eller förordning. Det har ibland anförts att andra styckets ordalydelse - ”överträdelse av föreskrift som regeringen meddelar” - skulle tala emot detta (se bl.a. prop. 1981/82:219 s. 76). HD har i rättsfallet NJA 2005 s. 33 funnit att RF inte tillåter att förvaltningsmyndigheter och kommuner fyller ut blankettstraffstadganden med fängelse i straffskalan på ett sådant sätt att den därigenom straffbelagda gärningen helt eller i det väsentliga anges i deras föreskrifter. Domstolen fäste avseende bl.a. vid RF:s ordalydelse, som tillåter blankettstraffstadganden med fängelse i straffskalan bara om föreskrifterna meddelats av regeringen. Rättssäkerhetsaspekter ansågs också tala för en restriktiv tolkning av grundlagen i de hänseenden som var aktuella.
HD:s skäl kan till en del sägas ha bäring på förverkande. I 8 kap. 7 § andra stycket RF görs med undantag för bötesstraff inte någon skillnad mellan olika rättsverkningar av brott. Inte heller förarbetena till denna grundlagsbestämmelse synes ge något stöd för skilda synsätt vid bedömningen av andra rättsverkningar än böter (prop. 1973:90 s. 315 och 320 samt prop. 1975:8 s. 45). Det finns också exempel i senare lagstiftningssammanhang på att förverkande som sanktion ansetts lika, eller till och med mer kännbar än den egentliga straffpåföljden (SOU 2007:20 s. 111 f., jfr prop. 2005/06:182 s. 39 och SOU 2004:37 s. 133).
Samtidigt måste beaktas att förverkande är en ekonomisk påföljd och i detta avseende närmast jämförbart med böter, något som inte kan undgå att få betydelse för tolkningen. Det står klart att normgivning som rör fängelsestraff i hög utsträckning påverkas av RF:s särskilda skydd mot frihetsberövande och inskränkningar i rörelsefriheten (2 kap. 8 §). Som HD framhöll i 2005 års rättsfall är det inte bara bestämmelser om verkställighet av straffet som begränsar rörelsefriheten. Också beskrivningen av den straffbelagda handlingen tillhör - när fängelse ingår i straffskalan - det område som principiellt skall lagregleras, ett förhållande som måste ha haft stor betydelse för utgången i rättsfallet (jfr 2 kap. 12 § fjärde stycket 3 RF). I detta avseende är den rättsliga situationen inte jämförbar vid förverkande, som inte omfattas av några motsvarande särbestämmelser. Bestämmelserna om skydd för egendom i 2 kap. 18 § RF hindrar inte straffrättsliga regler om förverkande (se t.ex. SOU 1993:40 s. 47 och Tucker, Ersättning vid offentliga ingrepp 1, 1986 s. 77 och 133). I det första tilläggsprotokollet till Europakonventionen sägs visserligen att inskränkningar i egendomsskyddet skall ”anges i lag” (artikel 1), något som dock snarast får uppfattas som ett krav på rättsenlighet och inte på att normen skall vara beslutad på en viss konstitutionell nivå (se t.ex. Johnson, Egendomsskyddet, 2000 s. 267 ff. och Clark, Rätten till egendom som en mänsklig rättighet, 1993 s. 90 ff.). Det måste också beaktas att förverkande kan bli aktuellt vid bötesbrott och att det således inte i detta avseende finns någon koppling mellan fängelse och förverkande.
Av stor betydelse blir då 8 kap. 11 § RF som inom det primära lagområdet öppnar för en vidaredelegering av föreskriftsrätten från regeringen till bl.a. förvaltningsmyndigheter. Några särskilda hinder eller begränsningar som tar sikte på förverkande som rättsverkan av brott kan knappast läsas in i bestämmelsen eller dess förarbeten (jfr prop. 1973:90 s. 318 och prop. 1975:8 s. 45). När det i 8 kap. 7 § andra stycket sägs att andra rättsverkningar än böter förutsätter överträdelse av en föreskrift som regeringen meddelat, kan detta följaktligen inte ses isolerat från möjligheten till vidaredelegation i 11 §.
Det finns flera exempel i normgivningspraxis på att blankettstraffstadganden i lag sanktionerar föreskrifter som meddelats av förvaltningsmyndighet också då ett förverkande kan bli aktuellt (jfr Silva, Normgivningsmakten enligt 1974 års regeringsform, 3 uppl. 1999 s. 83 samt Gonzalez, EU och straffrätten, 2002 s. 294). Saken har kommit under Lagrådets bedömande vid remitteringen av ett förslag till lag om transport av farligt gods (prop. 1981/82:94 s. 261, jfr NJA 2005 s. 33). Där anförde Lagrådet att RF inte lämnade - vare sig i 8 kap. 11 § eller på annat ställe - något uttryckligt svar på frågan huruvida riksdagen kan i lag anta straffbud vars närmare innehåll kommer att fyllas ut, inte av regeringen utan av förvaltningsmyndighet till vilken regeringen vidaredelegerar sin förordningsmakt. Lagrådet anmärkte att frågan inte syntes ha berörts i förarbetena till RF. Vidare uttalades att det i praxis efter RF:s ikraftträdande hade förekommit att riksdagen i lag, som innehöll bemyndigande för regeringen eller myndighet som regeringen bestämde att meddela föreskrifter i visst ämne, föreskrivit annan rättsverkan än böter vid överträdelse av föreskrift som meddelats med stöd av bemyndigandet, utan att skillnad därvid gjorts mellan fall då föreskriften hade meddelats av regeringen och fall då den meddelats av myndighet som regeringen bestämt. Lagrådet hänvisade bl.a. just till bestämmelserna om fiske. Den slutsats som drogs av Lagrådet innebar att RF, trots den oklara regleringen, inte syntes lägga hinder i vägen för en sådan praxis. Lagrådets uttalanden föranledde ingen kommentar av föredragande statsrådet (a. prop. s. 265). I linje med detta synsätt ligger att förverkande i andra lagstiftningsärenden har föreskrivits som sanktion i fall av det slag som här är aktuellt, t.ex. när det gäller överträdelse av kommunala ordningsföreskrifter (se prop. 1982/83:9 s. 17 f.).
Det bör också framhållas att Fiskeriverkets föreskrifter i detta fall - även om de kan få långtgående följder som utfyllnad av regler om straff och annan rättsverkan av brott - är av mycket detaljerad natur och väl förenliga med de motiv som ligger bakom utformningen av delegationsbestämmelserna (jfr prop. 1975:8 s. 45).
Mot den nu angivna bakgrunden får RF anses tillåta - låt vara inte med den tydlighet som skulle ha varit önskvärd - att förvaltningsmyndigheter och kommuner med stöd av delegering fyller ut blankettstraffstadganden som läggs till grund för ett förverkande också då den gärning som därigenom straffbeläggs helt eller i det väsentliga anges genom deras föreskrifter.
P.-O.A. och T.A. har invänt att förverkande inte kan eller i vart fall inte bör ske hos dem, eftersom den vinning som förverkandet avser inte har tillfallit dem personligen utan i stället det handelsbolag där de är delägare med en niondel vardera. De har anfört också att fisken redan från fångstögonblicket har tillhört bolaget.
Enligt 36 kap. 5 § BrB gäller att förverkande kan ske bl.a. hos gärningsmannen. Det sägs visserligen också att förverkande kan ske hos en näringsidkare i vissa fall, nämligen om det till följd av ett brott som är begånget i utövningen av näringsverksamhet uppkommit ekonomiska fördelar för näringsidkaren (jfr 36 kap. 4 §). Detta kan dock inte anses hindra att värdeförverkande på grund av brott sker hos den som hos en juridisk person intar en sådan ställning att han eller hon skall anses som gärningsman till brottet (jfr NJA 1981 s. 452). I vad mån det skall ges någon betydelse, att P.-O.A. och T.A. har ett begränsat delägande i bolaget, hör till bedömningen av skäligheten i ett förverkande hos dem.
Förverkande kan alltså ske hos P.-O.A. och T.A. för deras överträdelse av fiskelagen och Fiskeriverkets föreskrifter.
De återstående frågorna om förverkande, såsom skäligheten i ett förverkande och beräkningen av det värde som kan bli föremål för förverkande, har inte prövats av hovrätten. Målet bör därför visas åter till hovrätten i den delen för fortsatt handläggning.
HD förklarar att förverkande kan ske hos P.-O.A. och T.A. på grund av deras överträdelse av fiskelagen (1993:787) och Fiskeriverkets föreskrifter om fiske efter makrill, sill och skarpsill under år 2003 (FIFS 2002:51).
HD undanröjer hovrättens dom i fråga om förverkande och visar målet åter dit för den fortsatta handläggning av förverkandefrågan som föranleds av HD:s förklaring.
Justitierådet Marshall var skiljaktig och gillade betänkandet.
HD:s dom meddelad: den 30 november 2007.
Mål nr: B 4893-06.
Lagrum: 8 kap. 7 och 11 §§ RF, 19, 40 och 45 §§fiskelagen (1993:787) i lydelse före den 1 juli 2003, 2 kap. 7 § förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen samt Fiskeriverkets föreskrifter (2002:51) om fiske efter makrill, sill och skarpsill under år 2003.
Rättsfall: NJA 1981 s. 452, NJA 2005 s. 33 och NJA 2006 s. 293.