Tillstånd att anlägga vattenkraftverk (rättsprövning, avslag)
Not 186. Ansökan av Älvdalens jordägande socknemän om rättsprövning av ett beslut ang. uppförande av kraftverk. - I en ansökan till Stockholms tingsrätt, vattendomstolen, ansökte Älvdalens jordägande socknemän om tillstånd enlig vattenlagen (1983:291) till att anlägga ett vattenkraftverk vid Brunnsberg, Österdalälven, i Älvdalens kommun i Dalarna. Genom ett beslut den 5 september 1996 förbehöll sig regeringen enlig 11 kap. 3 § vattenlagen prövningen av vattenföretagets tillåtlighet. Vattendomstolen överlämnade den 18 december 1996 med eget yttrande frågan om företagets tillåtlighet till regeringen. I sitt yttrande fann vattendomstolen att hinder inte torde föreligga mot det ansökta företaget. - I Österdalälven mellan Särnasjön och älvens utlopp i Siljan uppfördes under åren 1955 till 1970 flera kraftverk, bl.a. Trängslet som är ett av Sveriges större vattenkraftsmagasin. Utbyggnaden av kraftverken innebar att ca 80 procent av fallhöjden på den 12 mil långa älvsträckan har tagits i anspråk. Den sträcka som berördes av det planerade kraftverket vid Brunnsberg låg mellan kraftverken i Åsen och Väsa. Sträckan var 20 kilometer lång och hade en fallhöjd på 28 meter. - Socknemännens ansökan omfattade uppförande av en damm över älven 9 kilometer nedströms Åsens kraftverk. Dammen fick en högsta höjd av 12 meter och vid dammen dämdes vattnet upp 8 meter. Genom uppdämningen skapades en ca 200 hektar stor sjöyta, varav 150 hektar utgjordes av mark som nu inte var vattenområde. Sjöytan kom att sträcka sig 5 kilometer uppströms dammen. Nedströms dammen utfördes en så kallad rensning på en sträcka av 2,5 kilometer. Vissa åtgärder vidtogs för att minska inverkan på miljön. Sökanden behövde vidare tillstånd till att tvångsvis enligt 8 kap. 1 § vattenlagen ta mark i anspråk som tillhörde annan. - Kraftverket skulle drivas som ett strömkraftverk som utnyttjade all vattenföring upp till 140 m3/s. Vid medelvattenföringen 71 m3/s utnyttjades fallhöjden 12,5 meter. Årsproduktionen av elkraft skulle uppgå till 60-65 GWh. - Regeringen (Miljödepartementet, 1998-08-20) tillät inte det ansökta vattenföretaget. Som skäl för sitt beslut anförde regeringen: Av 3 kap. 1 § vattenlagen framgår att ett vattenföretag inte får komma till stånd, om det med hänsyn till valet av plats eller på annat sätt möter hinder från allmänna planeringssynpunkter. Vid tillståndsprövningen skall lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. (NRL) tillämpas. - Mark och vattenområden skall enligt 2 kap. 1 § NRL användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Företräde skall ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning. Ett område som är av riksintresse för natur- eller kulturminnesvård eller av hänsyn till friluftslivet skall enligt 2 kap. 6 § NRL skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada natur- eller kulturmiljön. Enligt 2 kap. 8 § NRL skall ett område som är av riksintresse för bl.a. anläggningar avseende energiproduktion eller kommunikationer skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av anläggningarna. Om ett område är av riksintresse för flera oförenliga ändamål, skall enligt 2 kap. 10 § NRL företräde ges åt det eller de ändamål som på lämpligaste sätt främjar en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. - Den föreslagna etableringen är belägen inom ett område som i översiktsplanen för Älvdalens kommun är angiven som riksintresse för friluftslivet enligt 2 kap. 6 § NRL. Den aktuella älvsträckan är i översiktsplanen vidare angiven som riksintresse för energiproduktion och kommunikationer enligt 2 kap. 8 § NRL. I översiktsplanen anförs bl.a. att riksintresset avseende friluftslivet skall ges företräde gentemot riksintresset för energiproduktion. - Regeringen konstaterar att den outbyggda älvsträckan finns upptagen i den s.k. vattenkraftsplanen (prop. 1983/84:160) och att det rör sig om den sista outbyggda sträckan av betydelse för kraftproduktion i Österdalälven nedströms Trängslet. - Av handlingarna i ärendet framgår att friluftslivet kring den berörda älvsträckan främst är hänförligt till fisket i strömmande vatten efter öring och harr. Fisket har betydelse för rekreation men som bl.a. framgår av Länsstyrelsens yttrande genererar det även betydande samhällsekonomiska vinster genom bl.a. arbetstillfällen inom besöksnäringen och försäljning av fiskekort. Av Fiskeriverkets yttrande framgår att det planerade kraftverksbygget skulle leda till en ej acceptabel påverkan pi det allmänna fisket. Fiskeriverket anför vidare att det planerade kraftverket även skulle medföra negativa konsekvenser för fisket i andra områden av österdalälven eftersom älvsträckan vid Brunnsberg har betydelse för kompensationsåtgärder avseende fisket som föreskrivits i samband med utbyggnaden av andra kraftverk i älven. Länsstyrelsen i Dalarnas län anser att det föreslagna kraftverket skulle innebära påtaglig skada på riksintresset för friluftsliv. - Länsstyrelsen i Dalarnas län, Boverket och Naturvådsverket har vidare påpekat att det föreslagna kraftverket skulle medföra negativa konsekvenser för områdets flora och fauna vari bl.a. ingår utter och en genetiskt särpräglad harrstam. Älvdalens kommun och Boverket har framhållit att den föreslagna etableringen kommer att negativt påverka landskapsbilden. - Regeringen finner att en utbyggnad av det föreslagna kraftverket i Brunnsberg skulle medföra påtaglig skada på riksintresset för friluftsliv i området. Fördelen av den ökade energiproduktionen överväger enligt regeringens mening inte skadorna på fisket, landskapsbilden och övriga naturvärden. Regeringen bedömer, liksom den övervägande delen av remissinstanserna, att områdets användning för friluftsliv är det ändamål som på lämpligaste sätt främjar en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt enligt bestämmelserna i NRL. Hinder mot företaget föreligger därför med hänsyn till allmänna planeringssynpunkter enligt 3 kap. 1 § vattenlagen. Regeringen tillåter inte att kraftverket i Brunnsberg uppförs. - Älvdalens jordägande socknemän ansökte om rättsprövning av regeringens beslut och anförde bl.a. följande. Regeringens beslut stred mot 2 kap.6, 8 och 10 §§ lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m., NRL, 1 kap. 9 § och 2 kap. 18 §regeringsformen samt 20 § förvaltningslagen (1986:223). Älvdalens jordägande socknemän förvaltade och drev stora sockensamfällda mark- och vattenområden inom Älvdalens kommun. Avkastningen från i första hand skogsbruk och vattenkraft återfördes i sin helhet till kommunen. Älvdalens jordägande socknemän hade under många år arbetat för en utbyggnad av Brunnsbergs kraftverk. Avsikten härmed var att tillgodogöra sig och förädla den fallhöjd som ingick i den samfällda egendomen. Planerna för kraftverket var angelägna mot bakgrund av att det bedömdes att avkastningen av den sockensamfällda skogen på sikt kom att minska, varför nya och kompletterande avkastningar erfordrades för att de belopp som kunde tillföras bygden inte skulle minska på sikt. Planerna för utbyggnad av kraftverket var i överensstämmelse med slutsatserna i flera statliga utredningar ävensom den fortfarande gällande planen för utbyggnad av vattenkraft i Sverige. En kraftutbyggnad i den aktuella sträckan av Österdalälven var väl motiverad med hänsyn till att vattnet var välreglerat till följd av Trängslets regleringsmagasin samt även med hänsyn till att älvsträckan redan var påverkad av tidigare vattenkraftutbyggnader. NUTEK hade registrerat området såsom varande av riksintresse för elproduktion enligt 2 kap. 8 § NRL. Mot planerna för utbyggnad av kraftverket stod i första hand intresset för friluftslivet. Älvsträckan hade av Naturvårdsverket registrerats som riksintresse. Det hade i skilda sammanhang angetts att intresset för friluftslivet längs älvsträckan var knutet till fisket på platsen. Någon närmare utredning om friluftslivets skyddsintressen fanns inte redovisade. Inget dokumenterat underlag hade framförts för styrkande av att kraven för riksintresse förelåg. Älvdalens jordägande socknemän hade i vattenmålet redovisat en inventering av den faktiska förekomsten av fiskare på älvsträckan. Resultatet av undersökningen pekade på ett blygsamt utnyttjande. Vid sidan av denna inventering hade huvudsakligen redovisats bedömningar och uppskattningar av fiskeutnyttjandet. Förutsättningarna som angetts för att riksintresse enligt 2 kap. 6 § NRL skulle föreligga hade inte värderats rättsenligt av regeringen. Regeringen hade i beslutet åberopat vad myndigheter "anser", "påpekat" eller "framhållit". Någon saklig granskning och värdering av utsagorna redovisades inte. Exempelvis hänvisades till påståendet om att en genetiskt särpräglad harrstam fanns på älvsträckan oaktat att inga vetenskapliga undersökningar eller annat underlag fanns som stödde detta. Vidare åberopades störningar på utter, trots att de undersökningar som fanns att tillgå inte stödde påståendet. Vid motstridiga riksintressen skulle en avvägning göras enligt 2 kap. 10 § NRL. Regeringen hade marginaliserat riksintresset för elproduktion till förmån för ett icke underbyggt riksintresse för friluftsliv. Vattendomstolen hade i yttrande till regeringen konstaterat att ett vattenkraftsutnyttjande på platsen var av synnerlig vikt. Det ifrågasattes om regeringens beslut uppfyllde kraven som följde av angivna stadganden i NRL. Det gällde såväl rättsenligheten som värderingen och bedömningen under respektive paragraf. Regeringen hade den 20 augusti 1998 också beslutat i ärende rörande naturvårdsområde för den berörda älvsträckan. Regeringens nu klandrade beslut kunde tolkas så att förekomsten av skydd enligt naturvårdslagen (1964:822) påverkat utgången i kraftverksärendet. Något angeläget allmänt intresse förelåg inte för bildande av naturvårdsområde. Resultatet härav blev att egendomsskyddet enligt 2 kap. 18 § regeringsformen träddes för när, så länge ett angeläget allmänt intresse för skydd inte visats. Regeringen hade på ett fåtal rader, med svepande hänvisningar till sektormyndigheters uttalanden, ogillat ansökan. Älvdalens jordägande socknemän ifrågasatte om regeringen uppfyllt det krav på motivering som kunde ställas jämlikt 20 § förvaltningslagen. Regeringens beslut kunde även anses innefatta åsidosättande av de krav på saklighet och opartiskhet som stadgas i 1 kap. 9 § regeringsformen. - I beslut i protokoll den 26 januari 1999 förordnade Regeringsrätten på framställan av sökandena om muntlig förhandling men avslog ett yrkande om syn. I skrivelse som kom in till Regeringsrätten den 16 april 1999 förklarade sökandena att de inte längre påkallade muntlig förhandling. - Regeringsrätten (1999-09-09, Guerrero, Forbes, Vargas, James, Archer): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Med hänsyn till att sökandena har återkallat sin framställan om muntlig förhandling finner Regeringsrätten att det inte längre föreligger skäl för sådan förhandling. - Enligt 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut skall Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökandena angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågor om beslutet strider mot kravet på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är utformade så att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Av 6 § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken följer att Regeringsrättens bedömning skall ske med tillämpning av äldre bestämmelser. - De bestämmelser i NRL som sökandena åberopar innefattar en mycket allmänt hållen reglering av hur olika intressen skall värderas och vägas mot varandra. De tillämpande myndigheterna har därför förhållandevis stort utrymme för olika bedömningar. Den utredning som legat till grund för regeringens avgörande omfattar, förutom vad som förekommit i vattendomstolen, remissyttranden från bl.a. Boverket, Fiskeriverket, Kraftverksföreningen, Länsstyrelsen i Dalarnas län, Naturvårdsverket, NUTEK och Vägverket samt synpunkter från privatpersoner och sammanslutningar. Mot den bakgrunden kan inte utredningen i ärendet anses som bristfällig. Regeringsrätten finner att regeringens beslut faller inom ramen för den handlingsfrihet som de åberopade bestämmelserna medger. - Regeringens beslut kan inte heller anses överskrida det utrymme för bedömning som föreligger när det gäller avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen enligt 2 kap. 18 § regeringsformen. - När det gäller regeringens motivering av beslutet omfattar denna en redovisning av de huvudsakliga överväganden som legat till grund för regeringens ställningstagande. Regeringsrätten, som konstaterar att förvaltningslagen inte är direkt tillämplig på regeringens handläggning av ärendet, finner inte att regeringen kan anses ha eftersatt kravet på motivering av sitt beslut. - Regeringens beslut i ovannämnda delar kan inte anses strida mot någon rättsregel på det sätt som sökandena har angett. Det som sökandena i övrigt anfört är inte heller av sådan beskaffenhet att det kan föranleda att beslutet skall upphävas. Det framgår inte heller klart av omständigheterna i övrigt att beslutet på något annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd I 1999-08-17, I. Smith)