Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern tillerkänner SJ ersättning med 5 000 kr och uppdrar åt Domstolsverket att betala ut beloppet till honom.
Bakgrund
I en ansökan som inkom till Miljö- och byggnadsnämnden i Laholms kommun den 12 januari 2004 ansökte SJ om bygglov för nybyggnad av ett garage. Miljö- och byggnadsnämnden avslog den 3 maj 2004 ansökan. Länsstyrelsen i Halland avslog den 27 augusti 2004 SJ:s överklagande av nämndens beslut. SJ överklagade den 14 september 2004 länsstyrelsens beslut till Länsrätten i Hallands län. Länsrätten avslog i dom den 22 december 2004 överklagandet. Den 1 januari 2005 överklagade SJ länsrättens dom och begärde prövningstillstånd. I slutligt beslut den 9 mars 2005 beslutade Kammarrätten i Göteborg att inte meddela prövningstillstånd, varvid länsrättens avgörande skulle stå fast. Den 31 mars 2005 överklagade SJ kammarrättens beslut att inte meddela prövningstillstånd. Den 17 september 2007 beslutade Regeringsrätten att inte meddela prövningstillstånd. Kammarrättens avgörande stod därmed fast.
Anspråket
SJ har begärt ersättning av staten med 40 000 kr på grund av att staten, genom oskäligt lång handläggningstid av ärendet om bygglov, har kränkt hans rätt enligt artikel 6.1 i Europakonventionen till rättegång inom skälig tid.
SJ har som grund för sitt anspråk anfört i huvudsak följande.
Hans ärende rör en reell och seriös tvist mellan en enskild och en myndighet och tvisten avser en rättighet som har sin grund i svensk rätt. Bygglovstvisten rör därmed en civil rättighet i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen och han har därför haft rätt att få sin sak prövad i en rättegång inom skälig tid. Den relevanta tidsperioden för bedömningen av om han har tillförsäkrats rättegång inom skälig räknas från dagen för tvistens uppkomst, dvs. i detta fall från dagen för miljö- och byggnadsnämndens avslagsbeslut. Tidsperioden löpte ut när Regeringsrätten meddelade det slutliga beslutet i ärendet. Den totala handläggningstiden har därmed uppgått till drygt tre år och fyra månader. Av denna tid utgörs drygt två år och fem månader av Regeringsrättens handläggningstid. Från det att överklagandet inkom till Regeringsrätten till dess att slutligt beslut meddelades förekom inte någon registrerad aktivitet hos domstolen.
Vid bedömningen av om handläggningstiden har varit oskäligt lång ska särskild vikt läggas vid om det har förekommit perioder av inaktivitet. När det som i detta fall kan konstateras att inaktivitet har förelegat är det staten som har förklaringsbördan för denna. En oskäligt lång handläggningstid kan härvid inte rättfärdigas med hänvisning till arbetsbörda eller otillräckliga resurser.
Handläggningstid i Regeringsrätten har granskats av Europadomstolen vid ett antal tillfällen. I Västberga Taxi Aktiebolag and Vulic v. Sweden, application no. 36985/97 riktade Europadomstolen kritik bl.a. mot Regeringsrätten i ett ärende där handläggningen hade pågått i totalt ca sju år, av vilka över ett år i Regeringsrätten i väntan på beslut i prövningstillståndsfrågan. I Gutierrez, application no. 25419/94 ansåg Europakommissionen att en tidsrymd av ett år och elva månader för beslut i frågan om prövningstillstånd i Regeringsrätten stred mot rätten till rättegång inom skälig tid.
SJ:s mål var i Regeringsrätten av synnerligen okomplicerad natur. Materialet i ärendet var av ringa omfattning och det fanns inte behov av sammanträde eller bevisupptagning. Det tog de underliggande instanserna totalt ett år att behandla ärendet i fyra instanser trots att de först tre instanserna gjorde bedömningar på materiell grund. Kammarrätten bedömde frågan om prövningstillstånd på drygt två månader medan Regeringsrätten alltså tog drygt två år och fem månader på sig för att göra motsvarande bedömning. SJ har gjort allt som ankommer på honom för att målet ska kunna komma till ett snabbt avgörande och har inte i någon mån bidragit till den långa handläggningstiden.
Bygglovet har varit av stor betydelse för SJ, som är pensionär och tillbringar mycket tid i det fritidshus som finns på tomten där garaget skulle byggas. Han har sedan ett antal år sett fram emot att få komplettera med ett garage och detta har utgjort ett av hans största livsprojekt på senare tid även om det på grund av tidsuträkten har fått stanna på idéstadiet. I avvaktan på bygglov på den aktuella platsen har han i praktiken varit förhindrad att ansöka om alternativa platser för garaget.
När det gäller ersättningens storlek bör den beräknas enligt de principer som har fastställts i Europadomstolens praxis och som tillämpades i NJA 2005 s. 462, dvs. enligt den s.k. Zullo-taxan (se Delacruz v. Italy, application no. 64897/01). Ersättning ska därför utgå med 1 000 – 1 500 euro per år som handläggningen – inte dröjsmålet – har varat. Härvid ska levnadsstandarden i det aktuella landet beaktas. Med hänsyn till den i Sverige höga levnadsstandarden ska skadeståndet bestämmas enligt den högre delen av taxan.
Regeringsrätten har yttrat sig men har härvid avstått från att göra en egen bedömning av om det i SJ:s fall har varit fråga om en sådan kränkning av hans mänskliga fri- och rättigheter att grund för skadeståndsskyldighet föreligger och vad som i sådant fall är att anse som ett skäligt skadestånd. I ett bilagt yttrande från den i målet föredragande regeringsrättssekreteraren anges bl.a. att målet inte var komplicerat utan att anledningen till att det tog lång tid att avgöra var att föredraganden hade många mål på sin rotel och inte hade tid att sätta upp målet före september 2007. Regeringsrätten har i övrigt anfört bl.a. följande.
”Regeringsrätten har länge haft handläggningstider som inte varit tillfredsställande. Orsaken till detta står främst att finna i att domstolen haft hög personalomsättning bland föredragandena och inte har kunnat ersättningsrekrytera i tillräcklig omfattning. Dessa svårigheter var särskilt stora när migrationsdomstolarna byggdes upp under 2005 och 2006 men har fortsatt också därefter eftersom en generationsväxling pågår i domarkåren och många tjänster tillsätts. Detta har fått till följd att mål, i avvaktan på avgörande, blivit liggande längre än vad som är önskvärt.
Regeringsrätten vill särskilt peka på följande.
SJ har nekats det aktuella bygglovet i samtliga tidigare instanser, kammarrätten meddelade inte prövningstillstånd och […] målet var inte av komplicerad art. Med hänsyn till Regeringsrättens roll som prejudikatinstans var sannolikheten för att domstolen skulle meddela prövningstillstånd i målet och ändra utgången mycket liten. Det kan därför argumenteras att värdet av Regeringsrättens prövning i det aktuella målet därmed varit begränsat och att SJ:s rättsförlust till följd av den långa handläggningstiden varit begränsad. Att målet kommit att bli liggande i drygt två år och fem månader är självklart ändå mycket beklagligt och helt i strid med Regeringsrättens verksamhetsmål.
[…]
Som Regeringsrätten tidigare medgett har handläggningstiderna hos domstolen ibland varit mycket otillfredsställande. Detta är också något som Regeringsrätten arbetar mycket hårt för att komma till rätta med, såväl genom omfattande rekryteringsinsatser som genom översyn av domstolens arbetsformer. Detta har också gett resultat.
Under det andra halvåret 2007 har Regeringsrätten avgjort 5 227 mål, jämfört med 3 310 mål under motsvarande period 2006. Vad gäller beslut om prövningstillstånd ska meddelas eller inte har Regeringsrätten enligt verksamhetsplanen för år 2008 som mål att omloppstiden i denna del inte för något mål ska uppgå till mer än sex månader från överklagandetidens utgång och för flertalet, ca 75 procent, inte mer än tre månader.
SJ har fått del av Regeringsrättens yttrande och har inkommit med kompletterande synpunkter. SJ har bl.a. framhållit att vad Regeringsrätten har anfört om att hans rättsförlust skulle ha varit begränsad på grund av att sannolikheten till framgång i målet var liten inte kan tillmätas någon betydelse. Rätten till rättegång inom skälig tid syftar nämligen till att skydda enskilda från att under alltför lång tid leva i osäkerhet om utgången i ett mål. Det ideella skadeståndet ska enligt Europadomstolen kompensera den enskilde för den rättsosäkerhet och de obehagskänslor som uppkommer när denna rätt kränks. Mot denna bakgrund har både Europadomstolen och Högsta domstolen understrukit att den materiella utgången i målet inte har någon betydelse vid bedömningen av den ideella skada som orsakats av att målet har handlagts alltför långsamt.
I fråga om ersättningens storlek har SJ vidhållit att den bör fastställas enligt Zullo-taxan och härvid menat att den ersättningsnivå som Justitiekanslern har tillämpat sedan Högsta domstolens avgörande i mål nr T 672-06 inte är förenlig med Europadomstolens och Högsta domstolens praxis. Särskild vikt bör i det sammanhanget läggas vid att Högsta domstolen i NJA 2005 s. 462 tillämpade Zullo-taxan vid bestämmande av ersättningens storlek.
Har artikel 6.1 i Europakonventionen överträtts?
Enligt artikel 6.1 i Europakonventionen har en person, vid prövningen av hans eller hennes civila rättigheter och skyldigheter eller vid en anklagelse mot honom för brott, rätt till domstolsprövning inom skälig tid.
Bygglov är en civil rättighet i den mening som avses i artikel 6.1 i Europa-konventionen (se t.ex. Peters v. Sweden, application no. 47473/99). I tvister om bygglov ska den enskilde därmed tillförsäkras en rätt till rättegång inom skälig tid. Rätten till rättegång inom skälig tid gäller under förutsättning att det föreligger en reell och seriös tvist. Som sökanden har anfört uppkom en sådan tvist i och med att miljö- och byggnadsnämnden den 3 maj 2004 beslutade att avslå hans ansökan om bygglov.
Slutpunkten för den tid som ska bedömas enligt artikel 6.1 i Europakonventionen är normalt den dag när det finns en slutlig dom eller ett slutligt beslut (se Mattoccia v. Italy, application no. 23969/94). I detta fall avslutades därmed den relevanta tidsperioden när Regeringsrätten meddelade sitt beslut i frågan om prövningstillstånd, dvs. den 17 september 2007.
Kravet på att den enskilde ska tillförsäkras en rättegång inom skälig tid uppställs för att dels skydda den berörda individen från att under alltför lång tid leva i osäkerhet om utgången av målet, dels säkerställa att rättvisa tillhandahålls utan dröjsmål som kan riskera dess effektivitet och trovärdighet (se Bottazzi v. Italy,application no. 34884/97). Den materiella utgången i målet saknar mot denna bakgrund betydelse för bedömningen av om rätten till rättegång inom skälig tid har kränkts.
Enligt Europadomstolens fasta praxis avgörs frågan om rätten till rättegång inom skälig tid har iakttagits genom en helhetsbedömning med hänsyn till samtliga omständigheter som präglar det enskilda fallet. Europadomstolen fäster härvid i regel särskild vikt vid målets komplexitet, parternas agerande under förfarandet, domstolarnas och myndigheternas handläggning av målet samt vad som har stått på spel för den enskilde. Europadomstolen har emellertid inte lagt fast några allmänna principer för vad som utgör skälig tid och det är därför svårt att fastställa vad som generellt kan anses utgöra en skälig handläggningstid. I ett antal mål har emellertid Europadomstolen uttalat att en grov tumregel är att handläggningstiden inte bör överstiga ett år per instans (jämför SOU 2008:16 s. 36 f. med där angivna hänvisningar). Inom ramen för bedömningen av domstolarnas handläggning av målet fäster Europadomstolen särskild uppmärksamhet på om det har förekommit längre perioder av inaktivitet.
Den totala handläggningstiden har i detta fall uppgått till knappt tre år och fem månader över fyra instanser. Enligt Justitiekanslerns mening bör den totala handläggningstiden inte ensam föranleda slutsatsen att sökandens rätt enligt artikel 6.1 i Europakonventionen har kränkts. Varken länsstyrelsens, länsrättens eller kammarrättens handläggning har dragit ut på tiden på något anmärkningsvärt sätt. Saken har i underinstanserna snarare hanterats relativt raskt. Handläggningen i Regeringsrätten har dock tagit knappt två år och fem månader i anspråk. Regeringsrättens prövning har endast avsett frågan om prövningstillstånd skulle meddelas och har alltså inte innefattat någon prövning i sak.
Bygglovet kan visserligen inte anses ha varit av sådan betydelse för sökanden att skyndsam handläggning var påkallad. Tidsuträkten har emellertid inte till någon del föranletts av sökadens agerande och målet har i sak varit okomplicerat. Som Regeringsrätten själv har anfört var, med hänsyn till Regeringsrättens ställning som prejudikatinstans, sannolikheten för att Regeringsrätten skulle meddela prövningstillstånd och ändra utgången i målet mycket liten. Målet i Regeringsrätten kan därmed karakteriseras som helt okomplicerat, vilket enligt Justitiekanslerns mening talar för en kortare, inte en längre, handläggningstid där.
Såvitt känt finns det inte något domstolsavgörande som mer specifikt gäller dröjsmål som har uppkommit i Regeringsrätten i ett mål av samma typ som det här aktuella. I RÅ 2006 ref. 43 fann Regeringsrätten att en kränkning av artikel 6.1 i Europakonventionen hade uppkommit främst med beaktande av att målet under en period av nästan tre år hade legat i Regeringsrätten utan att någon åtgärd hade vidtagits. I det fallet prövades målet i sak i Regeringsrätten och frågan avsåg påförande av en sanktionsavgift som var att jämställa med anklagelse om brott i den mening som avses i artikel 6.1. Den totala handläggningstiden uppgick till ungefär sex och ett halvt år. I målet Stewart Denev v. Sweden fastställdes på grundval av kommissionens rapport att en kränkning av artikel 6.1 hade förekommit då det hade tagit Regeringsrätten nästan två år att pröva frågan om prövningstillstånd. Målet var okomplicerat och dröjsmålet hade inte föranletts av sökanden. Särskild vikt lades dock vid att det rörde sig om ett mål om mönsterskydd där skyddstiden – om ansökan bifalls – endast gäller under fem år från ansökningstidpunkten. Den totala handläggningstiden uppgick till drygt tre år och nio månader.
Handläggningstiden i Regeringsrätten har i det här aktuella målet varit nästan fyra gånger längre än den längsta omloppstid som Regeringsrätten enligt nu gällande verksamhetsplan själv eftersträvar. Den har väl överstigit den tid som ansågs oskäligt lång i Denev-ärendet. Om än med viss tvekan, då målet inte har varit av karaktären att skyndsam handläggning har varit påkallad och den totala handläggningstiden i sig inte framstår som anmärkningsvärt lång, finner Justitiekanslern vid en samlad bedömning att SJ:s rätt till rättegång inom skälig tid enligt artikel 6.1 i Europakonventionen har kränkts. En konventionsstat kan inte i annat än mycket kvalificerade undantagsfall ursäkta dröjsmål i domstol genom åberopande av bristande resurser. Vad Regeringsrätten har anfört angående rekryteringsproblemen under den aktuella perioden förändrar alltså inte bedömningen att Sverige i detta fall inte har levt upp till sitt åtagande enligt artikel 6.1 i Europakonventionen.
Rättsmedel för att förhindra, undanröja eller gottgöra kränkningen
Enligt artikel 13 i Europakonventionen ska var och en vars i konventionen angivna fri- och rättigheter har kränkts ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet och detta även om kränkningen har förövats av någon under utövning av offentlig myndighet. Europadomstolen har i åtskilliga domar tagit ställning till vad kravet på ett effektivt rättsmedel innebär. Europadomstolen har förklarat att konventionsstaterna är skyldiga att tillhandahålla effektiva nationella rättsmedel för att antingen förebygga den påstådda kränkningen eller dess fortsättning eller också gottgöra en kränkning som redan har inträffat (se t.ex. Kudla v. Poland, application no. 30210/96 och Djangozov v. Bulgaria, application no. 45950/99). I artikel 13 uppställs inga specifika krav på formerna för rättelse eller gottgörelse och det ankommer därmed i första hand på respektive konventionsstat att fastställa de närmare villkoren i detta hänseende. Europadomstolen har i det slutliga avgörandet i Delacruz v. Italien (Europadomstolens dom den 29 mars 2006, meddelad i stor kammare) sammanfattat sin praxis i fråga om kraven på ett effektivt rättsmedel för att komma till rätta med kränkningar av rätten till rättegång inom skälig tid. Härav framgår att prevention är den bästa lösningen men inte ensamt tillräcklig i det fall ett dröjsmål trots allt har uppkommit. När ett dröjsmål har uppkommit är oftast en kombination av åtgärder som skyndar på processen respektive gottgör kränkningen att föredra. Artikel 13 innefattar alltså en förpliktelse för staten att tillhandahålla rättsmedel, men förpliktelsen innebär inte någon rätt till ekonomisk ersättning vid varje konventionskränkning. Gottgörelse kan ske i andra former. Som Högsta domstolen fann i t.ex. NJA 2003 s. 414 kan en kränkning av rätten till rättegång inom skälig tid gottgöras i form av lindrigare brottspåföljd. En nödvändig del av gottgörelsen är dock att det framgår att en kränkning har skett och att åtgärden vidtas för att kompensera denna kränkning.
I förevarande fall är det nu inte möjligt att förebygga eller undanröja kränkningen av rätten till rättegång inom skälig tid. Vad som återstår är skälig gottgörelse för den skada som SJ kan ha lidit. Enligt Europadomstolen föreligger det en stark men motbevisbar presumtion för att en kränkning av rätten till rättegång inom skälig tid medför en ideell skada för den enskilde. Justitiekanslern bedömer att det här inte är tillräckligt att enbart konstatera att en kränkning har skett. Viss ekonomisk kompensation är därmed påkallad. Omständigheterna i detta fall är inte sådana att ersättning för ideell skada kan utgå med stöd av 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207). När det som i detta fall krävs för att uppfylla Sveriges förpliktelser enligt Europakonventionen ska, som framgår av Högsta domstolens fasta praxis, ersättning dock utges utan särskilt stöd i lag.
Ersättningens storlek
SJ har gjort gällande att Europadomstolens praxis innebär att ekonomisk ersättning för ideell skada som har uppkommit genom en kränkning av rätten till rättegång inom skälig tid ska beräknas enligt den s.k. Zullo-taxan. Som Justitiekanslern framhöll i beslutet den 11 oktober 2007 (dnr 5416-06-40) syftade denna taxa emellertid till att komma till rätta med de systematiska fel med långa handläggningstider som förelåg i Italien, vilket på grund av det stora antalet ärenden som berördes krävde att ersättningen fastställdes på ett schabloniserat sätt. Denna taxa kan därmed inte anses tillämplig på svenska förhållanden. Detta synsätt vinner stöd av de avgöranden som Europadomstolen har meddelat på senare tid mot Sverige (se bl.a. Rey v. Sweden, application no. 17350/03, Wassdahl v. Sweden, application no. 36619/03 och The Estate of Nitschke v. Sweden, application no. 6301/05). Högsta domstolens avgörande i NJA 2005 s. 462 meddelades före Europadomstolens slutliga avgörande i Zullo-ärendet. Högsta domstolen har härefter i T 672-06 relaterat ersättningsnivåerna till svenska förhållanden och uttalat att de inte bör fjärmas alltför mycket från vad som gäller för motsvarande ersättningar nationellt.
I det fall som SJ själv har lyft fram till stöd för att en kränkning är för handen, nämligen Denev-ärendet, utgick ersättning för ideell skada med 5 000 kr. Den totala handläggningstiden var i det fallet något längre än här och ärendetypen påkallade en mer skyndsam handläggning. I RÅ 2006 ref. 43 sattes sanktionsavgiften ned till hälften, motsvarande en nedsättning med 34 000 kr. Både den totala handläggningstiden och handläggningstiden i Regeringsrätten var längre än i förevarande fall och det ärendet måste anses ha varit av väsentligen allvarligare slag är det nu aktuella, då det rörde en sanktionsavgift som var att jämställa med en anklagelse om brott. Vid en samlad bedömning anser Justitiekanslern att ersättningen – med beaktande också av svensk praxis angående kränkningsersättning i andra fall – skäligen bör bestämmas till 5 000 kr.