Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern tillerkänner MK skadestånd med 1 000 kr och uppdrar åt Kriminalvården att se till att beloppet betalas ut till honom.
Anspråk m.m.
MK har i en skrivelse hit den 5 februari 2007 begärt skadestånd av staten med 1 500 kr för lidande och 400 kr för förlorad arbetsförtjänst. Som grund för anspråket har han sammanfattningsvis anfört att Kriminalvårdsanstalten Norrtälje den 4 och 8 januari 2007 i strid med lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt (KvaL) fattade beslut om att placera samtliga intagna på anstaltens avdelning C i avskildhet på grund av misstanke om att någon intagen på avdelningen otillåtet innehade en mobiltelefon.
MK har anfört att han under tiden den 4 – 8 januari 2007 hölls avskild med stöd av 50 § KvaL och därefter med stöd av 20 § första stycket första punkten KvaL fram till den 10 januari 2007.
Justitiekanslern har avvaktat med avgörandet av detta ärende med hänsyn till att Riksdagens ombudsmän (JO) inledde ett tillsynsärende (dnr 173-2007) rörande bl.a. de beslut om avskildhet som MK:s anspråk avser. Den 24 oktober 2008 meddelade JO beslut i sitt ärende. I ett yttrande hit den 2 december 2008 har Kriminalvården inkommit med vissa kompletterande uppgifter.
Med hänsyn till att JO har uttalat sig i tillsynsfrågan begränsar sig Justitiekanslerns ärende till prövning av MK:s anspråk på skadestånd av staten.
Utredningen
Justitiekanslern har tagit del av Kriminalvården, Region Stockholms beslut den 28 juni 2007 där det framgår att anstalten Norrtälje inte haft fog för att placera MK i avskildhet den 8 januari 2007 enligt 20 § första stycket första punkten KvaL.
Justitiekanslern har tagit del av det yttrande som JO har inhämtat från Kriminalvården (Kriminalvårdens dnr 05-2007-2222). Av yttrandet framgår bl.a. följande.
”Sakförhållanden m.m.
[…]
Av varandra oberoende uppgifter (bl.a. teknisk spaning) indikerade att mobiltelefoner fanns inom anstaltsområdet. Tidpunkter och andra iakttagelser gjorde att den misstänkta kretsen kunde begränsas till avdelning C, en s.k. normalavdelning bestående av 32 platser som bygger på att hela gruppen ska kunna vistas i gemensamhet.
Erfarenhetsmässigt vet man att otillåtet mobiltelefoninnehav hanteras så att en större krets delar på en telefon; i vissa fall förekommer att intagna har eget telefonkort som sedan används i den gemensamma telefonen. Det fanns i här aktuellt fall inte skäl att anta att saken skulle förhålla sig på annat sätt än det vanligen förekommande sättet. Bedömningen initialt blev därför att samtliga intagna på avdelningen behövde placeras i avskildhet enligt 50 § KvaL för utredning. Sådant beslut fattades den 4 januari. Förhör påbörjades i anslutning till att placeringsbesluten fattades, men sattes inte ned i skrift förrän i ett senare skede. För en av de intagna hävdes avskildhetsplaceringen omedelbart sedan det klarlagts att han inte direkt kunde bindas till otillåtet bruk av mobiltelefon. Under pågående utredning framkom även fortsättningsvis indikationer på otillåten utrustning, bl.a. förekom mobifinderutslag som indikerade att illegal telefonutrustning fanns.
Vistelsen enligt 50 § KvaL fortgick till den 8 januari 2007. P.g.a. anstaltens byggnadstekniska utformning och av logistiska skäl var det inte möjligt att under den tiden medge utevistelse i enlighet med 13 § KvaL, då detta skulle ha omöjliggjort den begränsning av kommunikationsmöjligheten mellan de intagna som var nödvändig.
Den 8 januari hade man ännu inte säkerställt att det inte fanns någon otillåten telefonutrustning kvar. Anstalten bedömde därför att det var nödvändigt att även fortsättningsvis avskilja berörda kvarvarande intagna på avdelning C. Placeringarna övergick därför till placeringar enligt 20 § 1 st 1 p KvaL.
När placeringarna övergick till placeringar enligt 20 § 1 st 1 p KvaL medgavs promenader för de berörda i så snabb takt som detta var möjligt. För att kunna bereda så många intagna som möjligt så stor lättnad som möjligt (21 § KvaL) bestämdes promenadtiden till 30 minuter.
Den 10 januari 2007, då man var förhållandevis säker på att det inte fanns någon otillåten telefoniutrustning, hävdes avskildhetsplaceringarna.
I kompletterande skrivelse från kriminalvårdsinspektören RH framgår i följande.
Avskildheten inleddes i anslutning till normalöppningstid på morgonen den 4 januari. Efter att sedvanliga morgonrutiner avklarats inleddes arbetet med visitationer av personer och celler. Med avbrott för lunch och middag pågick visitationerna och förhören fram till dess att kvällsrutinerna inleddes vid 19-tiden. Arbetet organiserades med utgångspunkten att visitationsarbetet skulle utföras av den mest skickade personalen och att övertid inte skulle tas ut. Avsikten var att säkerställa att otillåten kommunikationsutrustning hittades eller att det kunde fastställas att sådan inte längre fanns. Samtidigt bedrevs spaning med mobifinder, som ger utslag vid telefonikommunikation. Visitationsarbetet och förhör fortsatte den 5 januari. Samma dag indikerade mobifinderutslag telefoniaktivitet i någon av cellerna. Under trettonhelgen den 6 – 7 januari påträffades ett SIM-kort i en av cellerna. Då utredningen dittills visade att otillåten telefoniutrustning fortfarande sannolikt fanns kvar inom C-avdelningen förlängdes besluten omplacering i avskildhet, men då enligt 20 § KvaL.
[…]
Kriminalvårdens bedömning
Innehav av otillåten kommunikationsutrustning utgör ett sådant brott mot de föreskrifter och villkor som gäller för verkställigheten att det i sig kan aktualisera bestämmelserna i 49 – 51 §§ KvaL. En första fråga är då om bestämmelsen går att tillämpa på det sätt som skett i förevarande fall, dvs. att en intagen som inte kan uteslutas från delaktighet i misskötsamheten avskiljs, eller om det krävs konkret misstanke riktad direkt mot en eller flera intagna för att kunna avskilja dessa.
I förarbetena till 50 § KvaL anfördes att bestämmelsen skulle kunna tillämpas om sprängmedel eller narkotika påträffats inom anstalten och det för utredningens skull är nödvändigt att hindra de intagna som kan misstänkas vara inblandade att kommunicera med varandra (prop. 1975/76:165 sid. 20).
I ett beslut den 21 augusti 1979 (refererat i JO:s ämbetsberättelse 1980/81 sid. 253) anförde Bauer att en förutsättning för en tillämpning av 20 och 50 §§ KvaL är att föreliggande omständigheter pekar i riktning mot viss eller vissa intagna. JO ansåg att även om det kunde befaras att ett flertal intagna på avdelningen var inblandade i de rymningsförberedelser som där var fråga om kunde misstanke om inblandning knappast avse samtliga intagna på avdelningen, som då var fler än 50. I beslut den 16 maj 1997 (dnr 1794-1996) delade Bauer dåvarande Kriminalvårdsstyrelsens bedömning att 50 § KvaL kunde tillämpas för att avskilja samtliga intagna på en avdelning med ett tiotal intagna där ingen kunde uteslutas från misstanke om delaktighet i det i ärendet aktuella sabotaget (utlösande av ett larm). I beslut den 23 september 2004 (dnr 2751-2003) fann JO att beslut om att avskilja samtliga intagna på en avdelning efter att ett larm utlösts två gånger samma dag möjligen skulle kunna beslutas med stöd av 50 § KvaL.
Kriminalvårdskommittén anför i sitt betänkande (SOU 2005:54) att 50 § KvaL är restriktivt utformad och menar att en förutsättning för att ett avskiljande ska få ske med stöd av bestämmelsen är att omständigheterna pekar mot en viss eller vissa intagna. Kommittén anför vidare att det är tveksamt om bestämmelsen kan användas för att avskilja fler intagna än i 1997 års JO-beslut (sid. 477).
Av det anförda framgår att rättsläget inte är helt entydigt. Det torde vara klart att det krävs någon form av misstanke mot en intagen för att denne ska kunna avskiljas med stöd av 50 § KvaL. Hur konkret denna misstanke ska vara är dock oklart och det måste rimligen bero på bland annat hur många intagna och vilken typ av misstanke det är fråga om. JO:s beslut från 1979 rörde ett rymningsförsök från en stor avdelning där det skett åverkan på ett galler och där ett bågfilsblad hittats vid visitation medan beslutet från 1997 rörde en liten avdelning där samtliga intagna kunde tänkas vara inblandade. I det nu aktuella fallet är det fråga om en avdelning som storleksmässigt ligger emellan de båda andra och fråga är om förekomsten av en mobiltelefon som enligt Kriminalvårdens erfarenhet normalt används av flera intagna. Kriminalvården gör mot denna bakgrund bedömningen att omständigheterna pekade på att samtliga inblandade kunde misstänkas för inblandning och att anstalten således torde ha haft grund för sin tillämpning av 50 § KvaL. I sammanhanget bör noteras att fråga inte är om något kollektivt beslut. Individuella beslut har fattats för samtliga intagna. Att dessa är utformade på ett likartat sätt beror på att de grundar sig på samma lagrum och samma omständigheter. Det bör vidare noteras att för en av de intagna hävdes avskildhetsplaceringen i princip omgående då det kunde konstateras att denne inte hade någon beröring med det otillåtna innehavet.
Fråga är härefter om 20 § första stycket 1 kan tillämpas på det sätt den gjordes vid beslutet om avskildhet den 8 januari 2007. Först kan noteras att bestämmelsen i och för sig kan tillämpas på en grupp intagna under förutsättning att det fattas beslut på individuell basis (JO:s beslut den 14 november 2006, dnr 3503-2005). För att avskildhet med stöd av denna bestämmelse – och här torde det vara momentet om föreliggande fara för den intagnes eller annans säkerhet till liv eller hälsa som är aktuellt – ska kunna beslutas torde emellertid krävas att det föreligger en konkret risk för våld eller hot baserat på tillförlitliga uppgifter (prop. 1975/76:165 sid. 21 jfrt med prop. 1980/81:1 sid. 17). Det framgår vare sig av anstaltens beslut eller av utredningen i övrigt att det har förelegat någon sådan risk. Beslutet att placera GA i avskildhet med stöd av 20 § KvaL torde således vara felaktigt. Anstalten kan inte undgå kritik härför. I sammanhanget bör dock noteras att regeringen i lagrådsremissen. Några ändringar i kriminalvårdslagstiftningen den 10 maj 2007 föreslår att 17 § KvaL ska ändras på så sätt att det blir möjligt att avskilja samtliga eller vissa intagna från varandra om det är nödvändigt för att upprätthålla ordningen eller säkerheten i anstalten.”
Justitiekanslern har som nämnts även tagit del av JO:s beslut i ärendet med dnr 173-2007 i vilket bl.a. följande har anförts.
”Beslut om placering i avskildhet m.m.
En intagen har enligt 17 § kriminalvårdslagen normalt rätt till gemenskap med andra intagna under den tid då han eller hon är skyldig att ha sysselsättning. En intagens rätt till gemenskap får dock inskränkas bl.a. med stöd av bestämmelserna i 20 och 50 §§ samma lag.
Av 50 § kriminalvårdslagen framgår att en intagen under utredning av allvarliga förseelser tillfälligt får hållas avskild från andra intagna i den utsträckning det är absolut nödvändigt för att syftet med utredningen inte ska äventyras. Åtgärden får inte bestå längre än fyra dygn.
Jag vill inledningsvis understryka att en placering av en intagen i avskildhet är en mycket ingripande åtgärd, som enligt min mening bör användas med restriktivitet. Jag är dock väl medveten om att det för att säkerställa ordning och säkerhet inom anstalten kan krävas att en eller flera intagna placeras i avskildhet. Ärenden om placering i avskildhet måste handläggas med största noggrannhet, och bedömningar ska göras i varje enskilt fall.
Av utredningen framgår att det den 4 januari 2007 fanns indikationer på att otillåten telefonutrusning fanns i anstalten och att den misstänkta kretsen kunde begränsas till de 32 intagna på avdelning C. Anstalten bedömde att samtliga 32 intagna behövdes placeras i avskildhet enligt 50 § kriminalvårdslagen och beslut fattades härom.
JO:s granskning är av rättslig art och avser främst en kontroll av att myndigheten har följt de regler som gäller för förfarandet. JO brukar således inte ta ställning till om ett beslut är riktigt i sak. Mot den bakgrunden finner jag inte anledning att närmare kommentera besluten om att avskildhetsplacera de intagna. När det gäller den omständigheten att anstalten beslutade att avskildhetsplacera avdelningens samtliga intagna kan dock anmärkas att en tillämpning av bestämmelsen i 50 § kriminalvårdslagen förutsätter att misstanken eller omständigheterna pekar mot en viss eller vissa intagna. I detta fall har Kriminalvården uppgett att misstanken pekade mot samtliga intagna och att således ingen kunde direkt uteslutas från misstankar. Jag finner inte anledning att rikta kritik mot myndigheten.
Av utredningen framgår att besluten om placering av de intagna enligt 50 § kriminalvårdslagen upphävdes den 8 januari 2007, det vill säga efter de maximalt tillåtna fyra dygnen, och ersattes med beslut om placering enligt 20 § kriminalvårdslagen. Kriminalvården har redogjort för när avskildhetsplaceringar får ske enligt denna bestämmelse. Som Kriminalvården framhållit i sitt yttrande måste det föreligga en konkret risk för någon av de omständigheter som anges i paragrafen. Någon sådan konkret risk har inte kommit till uttryck i anstaltens beslut. Den har inte heller dokumenterats i utredningen på annat sätt, och anstalten synes därför ha saknat underlag för besluten. Jag är synnerligen kritisk till anstaltens beslut att placera de intagna, bl. a. G.A., i avskildhet enligt 20 § kriminalvårdslagen.
Som Kriminalvården framhållit får intagna numera, genom en ändring av 17 § KvaL, som trätt i kraft den 1 april 2008 (SFS 2008:35), tillfälligt hållas avskilda från varandra om det är nödvändigt för att upprätthålla ordningen eller säkerheten i anstalten.”
MK har fått del av JO:s beslut.
Efter JO:s beslut har Kriminalvården inkommit med ett kompletterande yttrande vari bl.a. följande har anförts.
”MK har begärt ersättning för förlorad arbetsförtjänst under de dagar han varit placerad i avskildhet samt ersättning för lidande i samband härmed.
Kriminalvården kan inledningsvis konstatera att ersättning inte kan utgå enligt reglerna i frihetsberövandelagen. Av förarbetena till lagstiftningen har uttalats att det inte föreligger någon ersättningsrätt för den som redan vistas i en kriminalvårdsanstalt och där underkastas en strängare regim, t.ex. i form av placering i avskildhet (se prop. 1974:97 s. 88).
Fråga uppkommer härefter om behandlingen av MK kan grunda rätt till ersättning enligt skadeståndslagen. Då placeringen av MK i avskildhet enligt 20 § KvaL inte har varit förenlig med aktuellt lagrum får anstaltens agerande enligt Kriminalvårdens uppfattning anses utgöra fel eller försummelse i skadeståndslagens mening. Förutsättningar att ersätta MK för ren förmögenhetsskada under den tid denna placering fortgått (8 – 10 januari 2007) föreligger därmed i och för sig. Av löneunderlag från anstalten Norrtälje framgår emellertid att MK under både vecka 1 och 2 i januari 2007 erhållit ersättning för 40 timmar i enlighet med den sysselsättningsplacering som gällde vid tillfället. Kriminalvården kan således inte finna stöd för MK:s uppgift att han inte erhållit någon ersättning aktuella dagar varför hans ersättningsanspråk för förlorad arbetsförtjänst avstyrks. Vid denna utgång saknas i och för sig anledning att beröra yrkat belopp. Kriminalvården noterar dock att MK enligt ovan nämnda löneunderlag under helgfri vecka aktuell tidsperiod kunnat erhålla maximalt 55 kr/dag (3 tim x 10 kr + 5 tim x 5 kr).
För att MK ska kunna ersättas för lidande krävs, förutom att fel eller försummelse kan konstateras, att han har utsatts för ett sådant integritetskränkande brott som avses i 2 kap. 3 § skadeståndslagen. Tjänstefel är i och för sig ett sådant brott som i viss utsträckning ansetts kunna medföra rätt till kränkningsersättning. Även om anstalten Norrtäljes åtgärd att placera MK i avskildhet enligt 20 § KvaL får anses utgöra fel eller försummelse i skadeståndslagens mening är agerandet enligt Kriminalvårdens bedömning emellertid inte av sådan art att det kan anses utgöra tjänstefel. Det kan härvid noteras att JO, trots den allvarliga kritik som riktades mot Kriminalvården, inte beslutade att väcka åtal. MK:s anspråk på ersättning för lidande avstyrks därför.”
I enlighet med vad Kriminalvården har anfört kan någon ersättning enligt frihetsberövandelagen inte bli aktuell i detta fall.
Den fråga som då inställer sig är om MK kan få ersättning med stöd av skadeståndslagen. I den delen gör Justitiekanslern följande överväganden.
Staten ska, enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen, ersätta personskada, sakskada och ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i sådan verksamhet som staten svarar för. Enligt 3 kap. 2 § 2 jämförd med 2 kap. 3 § skadeståndslagen kan skadestånd också utgå för ideell skada (psykiskt lidande eller kränkning) som någon drabbas av till följd av att vederbörande har utsatts för vissa typiskt sett integritetskränkande brott. Enligt Högsta domstolens praxis kan skadestånd för ideell skada utgå utan uttryckligt stöd i skadeståndslagen även i sådana fall då något integritetskränkande brott inte har begåtts men där en myndighets handlande innefattar en överträdelse av Europakonventionens regler, se NJA 2005 s. 462 och 2007 s. 584. Det synes inte vara fallet här.
Som Justitiekanslern uppfattar det begär MK ersättning för kränkning. Som nyss har sagts är en av förutsättningarna för att sådan ersättning ska kunna utgå att ett integritetskränkande brott har begåtts av någon tjänsteman. Vidare har han begärt ersättning för förlorad arbetsförtjänst med 400 kr (10 kr x 8 timmar x fem dagar).
Vad gäller den placering där MK hölls avskild med stöd av 50 § KvaL (den 4 – 8 januari 2007) har JO inte funnit anledning att rikta någon kritik mot Kriminalvården. Justitiekanslern, som saknar skäl att göra någon annan bedömning än JO, kan inte finna att beslutet att placera MK i avskildhet enligt 50 § KvaL har innefattat fel eller försummelse och att staten på grund härav skulle vara skadeståndsskyldig mot honom.
Det är utrett att beslutet att placera MK i avskildhet enligt 50 § KvaL upphävdes den 8 januari 2007 och ersattes med ett beslut om placering enligt 20 § första stycket första punkten KvaL som upphävdes den 10 januari 2007. Enligt den nämnda bestämmelsen får en intagen hållas avskild från andra intagna om det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet eller föreliggande fara för den intagnes eller annans säkerhet till liv eller hälsa eller för allvarlig skadegörelse på anstaltens egendom.
JO har i sin utredning anfört att det måste föreligga en konkret risk för någon av de omständigheter som anges i paragrafen och att något sådan konkret risk inte har kommit till uttryck i anstaltens beslut samt att den inte heller har dokumenterats i utredningen på annat sätt. Eftersom anstalten synes ha saknat underlag för besluten har Bauer varit ”synnerligen kritisk” till anstaltens beslut att placera de intagna (bl.a. MK) i avskildhet enligt 20 § KvaL.
Justitiekanslern instämmer i den bedömning som JO har gjort. Kriminalvårdens agerande är i denna del att bedöma som fel eller försummelse i skadeståndslagens mening. Staten är således i och för sig skadeståndsskyldig mot MK enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen.
Fråga uppkommer då om MK är berättigad till ersättning för förlorad arbetsförtjänst under tiden den 8 – 10 januari 2007.
Mot bakgrund av de uppgifter Kriminalvården har lämnat, nämligen att MK under den aktuella veckan erhöll ersättning för 40 timmar i enlighet med den sysselsättningsplacering som gällde vid tillfället, är det inte visat att han har gått miste om arbetsförtjänst under placeringen i avskildhet enligt 20 § KvaL.
Eftersom MK även har begärt ersättning för kränkning uppkommer därefter frågan om det har förekommit något sådant typiskt sett integritetskränkande brott som gör att staten är skyldig att utge ersättning för kränkning enligt 3 kap. 2 § 2 jämförd med 2 kap. 3 § skadeståndslagen. Tjänstefel kan i vissa fall vara ett sådant brott. För att ett tjänstefel ska vara straffbart krävs att gärningen inte är att bedöma som ringa (se 20 kap. 1 § brottsbalken).
Justitiekanslern anser det visserligen inte finnas tillräckliga skäl att inleda  förundersökning för tjänstefel (jfr JO:s bedömning i denna del). Men den bedömning som Justitiekanslern har att göra i skadeståndsfrågan bör vara rimligt generös mot den skadelidande. Vid prövningen av om förutsättningarna för kränkningsersättning är uppfyllda bör det sålunda inte fordras att det är fullt klarlagt att det är fråga om ett tjänstefel som inte är ringa. Med den utgångspunkten utgår Justitiekanslern i detta fall från att det rör sig om ett brottsligt tjänstefel. Detta har innefattat ett angrepp mot MK:s frihet, frid eller ära (2 kap. 3 § skadeståndslagen).
Justitiekanslern anser alltså att MK har utsatts för en kränkning av ett sådant slag att staten har ådragit sig skadeståndsansvar enligt 3 kap. 2 § jämförd med 2 kap. 3 § skadeståndslagen. MK bör tillerkännas ett skadestånd som skäligen kan fastställas till 1 000 kr.