Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern uttalar kritik mot Försäkringskassan med anledning av att kassan under mer än sex års tid inte har vidtagit några handläggningsåtgärder i ett ärende om livränta enligt arbetsskadeförsäkringen.
Justitiekanslern avslår KS anspråk på skadestånd av staten.
Bakgrund
Efter överklagande av KS meddelade Kammarrätten i Göteborg den 28 november 2006 dom i ett mål angående ersättning enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring (mål nr 6162-04). Med hänvisning till att det inte hade framgått att KS i arbetet varit utsatt för någon sådan faktor som med hög grad av sannolikhet kunnat ge upphov till hans ryggbesvär konstaterade kammarrätten att besvären inte kunde godkännas som arbetsskada och att han inte var berättigad till livränta. Hans överklagande avslogs därmed. Vidare uttalade kammarrätten i domen följande.
Frågan om ett olycksfall i arbetet har inträffat och i så fall dess eventuella samband med KS ryggbesvär har inte prövats av vare sig försäkringskassan eller länsrätten och kan därför inte heller prövas av kammarrätten som första instans. Det ankommer i första hand på försäkringskassan att pröva denna fråga.
Den 29 december 2006 inkom en skrivelse, daterad den 18 december 2006, från KS ombud till Försäkringskassans besvärs- och omprövningsenhet i västra Götaland. KS begärde där att Försäkringskassan skulle pröva hans rätt till livränta i förhållande till hans ryggbesvär och ett olycksfall i arbetet den 9 november 1998.
Den 9 januari 2007 skickade besvärs- och omprövningsenheten på länskontoret Västra Götaland ett brev till KS. Enligt brevet hade skrivelsen som inkom den 29 december 2006 översänts till Försäkringskassans arbetsskadekontor i Göteborg och KS skulle bli kontaktad av kontoret. Enligt föredragningsmissiv upprättat av Försäkringskassan den 8 augusti 2013 blev KS dock inte kontaktad av arbetsskadekontoret.
Den 22 april 2013 kontaktade KS arbetsskadekontoret i Göteborg med förfrågan varför han inte hade blivit kontaktad av Försäkringskassan som utlovat i brevet den 9 januari 2007. Försäkringskassan påbörjade därefter en arbetsskadeutredning och beslutade den 8 augusti 2013 att KS inte hade rätt till livränta, eftersom kassan inte fann övervägande skäl för samband mellan olycksfallet den 9 november 1998 och hans ryggbesvär. Sedan KS begärt omprövning beslutade Försäkringskassan den 16 september 2013 att inte ändra beslutet.
KS överklagade omprövningsbeslutet till Förvaltningsrätten i Göteborg som i dom den 23 september 2014 beslutade att inte ändra Försäkringskassans beslut (mål nr 10788-13). KS överklagade domen till Kammarrätten i Göteborg, som den 26 januari 2015 beslutade att inte meddela prövningstillstånd (mål nr 5570-14). Beslutet vann laga kraft sedan Högsta förvaltningsdomstolen den 13 april 2015 beslutade att inte meddela prövningstillstånd (mål nr 1044-15).
Anspråket
KS har begärt skadestånd av staten med sammanlagt en miljon kr för, som det får uppfattas, ekonomisk och ideell skada. Till stöd för sitt anspråk har han anfört bl.a. följande.
Olycksfallet som invalidiserade honom inträffade redan 1998. I kammarrättens dom i november 2006 återförvisade rätten frågan om arbetsskadelivränta till Försäkringskassan för att kassan skulle göra en utredning om olycksfallet i arbetet. Någon sådan utredning gjordes dock inte, utan kassan arkiverade ärendet av misstag.
Först 2013, dvs. sju år efter kammarrättens dom, meddelade Försäkringskassan beslut i ärendet. Frågan avgjordes slutligt när det hade gått mer än sexton år sedan olycksfallet. Dröjsmålet är sådant att rättegången inte kan anses ha skett inom skälig tid.
Till följd av Försäkringskassans handläggning har han drabbats av inkomstförlust och lidande.
Utredningen
Försäkringskassan, Huvudkontoret, har i ett yttrande hit avstyrkt att KS ska beviljas skadestånd och anfört bl.a. följande.
Bedömning […] Inledningsvis vill Försäkringskassan framhålla att Kammarrättens i Göteborg dom den 28 november 2006 innebar att domstolen avslog KS överklagande. Domslutet innehåller inte någon återförvisning. Däremot påtalade kammarrätten i domskälen att den inte kunde pröva olycksfallet den 9 november 1998 som första instans. Försäkringskassan anser att myndigheten inte hade orsak att påbörja en utredning om livränta med anledning av kammarrättens dom. KS inkom dock en tid efter domen med en skrivelse, daterad den 18 december 2006. Skrivelsen uppfyller i huvudsak de kriterier som gäller för en ansökan om livränta och är därför att betrakta som en sådan. När en ansökan om ersättning kommer till Försäkringskassan ankommer det på myndigheten att handlägga ärendet så enkelt och snabbt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. Försäkringskassan konstaterar utifrån uppgifterna i utredningen att KS ansökan inte har handlagts enkelt och snabbt. Det kan inte utläsas varför ansökan har blivit liggande. Det som har skett är beklagligt och en allvarlig brist. KS har angett att han begär skadestånd på grund av oskäligt lång väntetid på dom och därmed brott mot artikel 6.1 i Europakonventionen om mänskliga rättigheter. För att artikel 6.1 Europakonventionen ska bli tillämplig ska det föreligga en reell och seriös tvist om en civil rättighet mellan Försäkringskassan och den försäkrade. Försäkringskassan anser att Europakonventionens artikel 6.1 är tillämplig i ärendet. I KS fall uppkom en reell och seriös tvist när Försäkringskassan fattade beslut om att avslå hans ansökan om livränta den 8 augusti 2013. Den tvisten blev inte slutligt avgjord förrän den 13 april 2015 när Högsta förvaltningsdomstolen beslutade att inte meddela prövningstillstånd. Tillämpbar tid enligt Europakonventionen uppgår därmed till ca ett år och åtta månader. Detta är enligt Försäkringskassans uppfattning inte fråga om oskäligt lång tid och det är inte heller fråga om långa perioder utan åtgärder. Vad avser tillgången till domstolsprövningen som sådan anför Försäkringskassan följande. Det får anses klarlagt att KS i december 2006 ansökte om livränta. Först sex år senare hörde han av sig med anledning av sin ansökan. Även om KS inte kan lastas för att Försäkringskassan inte fattat beslut under en längre tid, kan Försäkringskassan konstatera att han under en längre period inte har hört av sig angående sin ansökan om livränta. Det hade varit rimligt att han tidigare hade tagit kontakt med Försäkringskassan. Mot bakgrund av att Försäkringskassan tämligen snabbt har fattat beslut i ärendet saknas det skäl att anta att Försäkringskassan hade underlåtit att vidta åtgärder i ärendet om KS hade hört av sig tidigare. Försäkringskassan bedömer att passiviteten från myndighetens sida under perioden december 2006 – april 2013 inte kan anses medföra att KS möjligheter att få sin sak prövad i domstol har blivit illusorisk. Mot ovan angivna bakgrund avstyrker Försäkringskassan KS skadeståndsanspråk utifrån Europakonventionen artikel 6.1.
Bedömning
[…]
Inledningsvis vill Försäkringskassan framhålla att Kammarrättens i Göteborg dom den 28 november 2006 innebar att domstolen avslog KS överklagande. Domslutet innehåller inte någon återförvisning. Däremot påtalade kammarrätten i domskälen att den inte kunde pröva olycksfallet den 9 november 1998 som första instans. Försäkringskassan anser att myndigheten inte hade orsak att påbörja en utredning om livränta med anledning av kammarrättens dom.
KS inkom dock en tid efter domen med en skrivelse, daterad den 18 december 2006. Skrivelsen uppfyller i huvudsak de kriterier som gäller för en ansökan om livränta och är därför att betrakta som en sådan. När en ansökan om ersättning kommer till Försäkringskassan ankommer det på myndigheten att handlägga ärendet så enkelt och snabbt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. Försäkringskassan konstaterar utifrån uppgifterna i utredningen att KS ansökan inte har handlagts enkelt och snabbt. Det kan inte utläsas varför ansökan har blivit liggande. Det som har skett är beklagligt och en allvarlig brist.
KS har angett att han begär skadestånd på grund av oskäligt lång väntetid på dom och därmed brott mot artikel 6.1 i Europakonventionen om mänskliga rättigheter. För att artikel 6.1 Europakonventionen ska bli tillämplig ska det föreligga en reell och seriös tvist om en civil rättighet mellan Försäkringskassan och den försäkrade.
Försäkringskassan anser att Europakonventionens artikel 6.1 är tillämplig i ärendet. I KS fall uppkom en reell och seriös tvist när Försäkringskassan fattade beslut om att avslå hans ansökan om livränta den 8 augusti 2013. Den tvisten blev inte slutligt avgjord förrän den 13 april 2015 när Högsta förvaltningsdomstolen beslutade att inte meddela prövningstillstånd. Tillämpbar tid enligt Europakonventionen uppgår därmed till ca ett år och åtta månader. Detta är enligt Försäkringskassans uppfattning inte fråga om oskäligt lång tid och det är inte heller fråga om långa perioder utan åtgärder.
Vad avser tillgången till domstolsprövningen som sådan anför Försäkringskassan följande. Det får anses klarlagt att KS i december 2006 ansökte om livränta. Först sex år senare hörde han av sig med anledning av sin ansökan. Även om KS inte kan lastas för att Försäkringskassan inte fattat beslut under en längre tid, kan Försäkringskassan konstatera att han under en längre period inte har hört av sig angående sin ansökan om livränta. Det hade varit rimligt att han tidigare hade tagit kontakt med Försäkringskassan. Mot bakgrund av att Försäkringskassan tämligen snabbt har fattat beslut i ärendet saknas det skäl att anta att Försäkringskassan hade underlåtit att vidta åtgärder i ärendet om KS hade hört av sig tidigare. Försäkringskassan bedömer att passiviteten från myndighetens sida under perioden december 2006 – april 2013 inte kan anses medföra att KS möjligheter att få sin sak prövad i domstol har blivit illusorisk.
Mot ovan angivna bakgrund avstyrker Försäkringskassan KS skadeståndsanspråk utifrån Europakonventionen artikel 6.1.
KS har lämnat synpunkter på Försäkringskassans yttrande och i samband med detta beloppsmässigt preciserat sitt anspråk samt förtydligat att anspråket avser både ekonomisk och ideell skada. Därutöver har han tillagt bl.a. att viss, av honom begärd, sakkunnigutredning inte har tillåtits av domstolarna. Han har även påpekat att det åvilar Försäkringskassan att utreda ärenden av aktuellt slag och att han inte kan lastas för kassans dröjsmål.
Justitiekanslern har tagit del av Kammarrätten i Göteborgs dom den 28 november 2006 i mål nr 6162-04, Högsta förvaltningsdomstolens beslut den 13 april 2015 i mål nr 1044-15 samt dagboksbladen i Förvaltningsrätten i Göteborgs mål nr 10788-13 och Kammarrätten i Göteborgs mål nr 5570-14.
Rättsliga utgångspunkter
Enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen ska staten ersätta bl.a. ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller för­sum­mel­se vid myndig­hets­utövning i sådan verksamhet som staten svarar för. Försäkringskassans handläggning av och beslut i ärenden gällande arbetsskadeförsäkring är sådan verksamhet.
Enligt 3 kap. 2 § 2 och 2 kap. 3 §skadeståndslagen har endast den som utsatts för ett typiskt sett integritetskränkande brott rätt till ersättning för ideell skada (kränkning). Av Högsta domstolens praxis följer att skadestånd för ideell skada också kan utgå utan uttryckligt stöd i lag i sådana fall då någons rättigheter enligt Europakonventionen har överträtts (se t.ex. rättsfallet NJA 2007 s. 584).
Enligt artikel 6.1 i Europakonventionen ska var och en vid prövningen av hans eller hennes civila rättigheter eller skyldigheter eller av en anklagelse för brott vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid, inför en oavhängig och opartisk domstol som har upprättats enligt lag.
Bestämmelsen innebär således att den enskilde avseende en tvist som rör en civil rättighet eller skyldighet i konventionsrättslig mening har rätt att få sin sak prövad i domstol. Av Europadomstolens praxis framgår att den grundläggande rätten till tillgång till domstolsprövning ska vara reell och effektiv, inte endast for­mell och illusorisk (jfr t.ex. Mendel v. Sweden, Application no. 28426/06).
Övervägande
Skadestånd enligt skadeståndslagen
Justitiekanslern delar Försäkringskassans bedömning att kammarrättens dom den 28 november 2006 inte innebar att målet i någon del har återförvisats till Försäkringskassan.
KS har emellertid kort tid efter domen ansökt om livränta hos Försäkringskassan. Enligt Justitiekanslern har Försäkringskassan allvarligt brustit i sin handläggning av KS ärende genom att hans ansökan har blivit liggande hos kassan utan åtgärd under flera års tid. Försäkringskassans handläggning av ärendet är försumlig och grundar i och för sig skadeståndsskyldighet för staten. Det finns dock inte någon utredning som ger stöd för slutsatsen att KS har orsakats någon inkomstförlust till följd av Försäkringskassans dröjsmål med handläggningen.
Av utredningen framgår inte heller att KS under Försäkringskassans handläggning har utsatts för brott. Han är därför inte berättigad till skadestånd enligt 3 kap. 2 § jämförd med 2 kap. 3 § skadeståndslagen.
Rätten till domstolsprövning
Livränta är att betrakta som en civil rättighet i den mening som avses i artikel 6.1 Europakonventionen. Fråga uppkommer då om KS rättigheter enligt konventionen har överträtts.
Som Justitiekanslern tidigare konstaterat i ett ärende som gällde anspråk på arbetsskadeersättning (dnr 5969-08-40), skulle en underlåtenhet från Försäkringskassans sida att fatta beslut i ärendet – åtminstone i teorin – kunna medföra att den enskilde de facto fråntas möjligheten till domstolsprövning på ett sådant sätt att artikel 6.1 åsidosätts. Detta gäller alltså även om den enskilde genom överklagandebestämmelser har varit tillförsäkrad en rätt till domstolsprövning. Frågan om den enskilde i ett kon­kret fall kan anses ha betagits rätten till domstolsprövning genom en myn­­dig­hets dröjsmål att fatta beslut måste dock bedömas med utgångs­punkt i samt­­liga de rättsliga och faktiska omständigheter som präglar den speci­­fika situationen.
Det är klarlagt att KS, genom en skrift till Försäkringskassan den 29 december 2006, har inkommit med vad som fick uppfattas som en ansökan om livränta. Han har ett par veckor senare fått besked från kassan om att han skulle bli kontaktad av kassans arbetsskadekontor. Försäkringskassan har därefter inte vidtagit några handläggningsåtgärder förrän KS i april 2013 kontaktade kassan. Såvitt framgår av utredningen har KS inte vid något tillfälle dessförinnan kon­tak­t­at Försäkringskassan för att höra efter vad som hade hänt med hans ansökan.
KS kan självfallet inte lastas för Försäkringskassans försumlighet vid han­teringen av hans ansökan om livränta, men det fram­står ändå som ett rim­ligt krav att den enskilde mer frekvent än vad som har skett här håller kontakten med myndigheten för att höra sig för om ärendets handläggningsstatuts. I likhet med Försäkringskassan anser Justitiekanslern att det saknas anled­ning att anta att kassan hade un­der­­låtit att vidta åtgärder i saken om KS hade tagit en sådan kon­takt. Justi­tie­­­kans­lern bedömer därför att passiviteten från Försäkrings­kas­sans sida und­er period­­en januari 2007 fram till det att KS i april 2013 åter­kom i ären­det inte kan anses medföra att hans möjligheter att få sin sak prövad i dom­stol har blivit illusorisk.
Vad KS har anfört om att viss sakkunnigutredning inte har förordnats är allmänt hållna påståenden som inte föranleder någon annan bedömning.
Rätten till domstolsprövning inom skälig tid
Rätten till rättegång inom skälig tid avseende civila rättigheter inträder när det föreligger en reell och seriös tvist angående rättigheten i fråga, t.ex. när talan väcks i domstol. I ärenden som efterföljs av domstolsprövning har Europadomstolen i handläggningstiden även räknat in den tid som ett föregående administrativt förfarande har tagit (se t.ex. Smith v. Sweden, Application. no. 47473/99). Det har då emellertid krävts att ett sådant förfarande har varit en förutsättning för en prövning i domstol. Den relevanta tidsperioden börjar i dessa fall att löpa när myndigheten har meddelat ett avslagsbeslut eller, om det finns en lagreglerad frist för beslut, när beslutsfristen har gått ut. Dessförinnan föreligger inte någon tvist om rättigheten i den mening som avses i artikel 6.1.
Frågan om rätten till rättegång inom skälig tid har åsidosatts ska enligt Europadomstolens praxis avgöras genom en helhetsbedömning där hänsyn tas till samtliga omständigheter i det enskilda fallet. Förutom den totala handläggningstiden beaktas särskilt målets komplexitet, parternas agerande, myndigheternas respektive domstolarnas handläggning av målet samt vad som har stått på spel för den enskilde. Europadomstolen fäster särskild vikt vid om det har förekommit längre perioder av inaktivitet vid handläggningen av målet.
I KS fall påbörjades den relevanta tidsperioden avseende tvisten om hans rätt till livränta med anledning av olycksfall i arbetet i och med Försäkringskassans avslagsbeslut den 8 augusti 2013. Tvisten avslutades genom Högsta förvaltningsdomstolens beslut den 13 april 2015. Handläggningstiden uppgår alltså till ett år och åtta månader. Den sammanlagda handläggningstiden är, enligt Justitiekanslerns uppfattning, inte anmärkningsvärt lång. Såvitt framkommit genom utredningen här har det under den perioden inte heller förekommit några längre perioder av inaktivitet. KS rätt till tillgång till domstolsprövning inom skälig tid kan därmed inte anses åsidosatt.
Sammanfattning
KS har inte visat att han har lidit någon skada som är ersättningsgill enligt skadeståndslagen.
Vid en sammantagen bedömning, varvid särskilt beaktas KS passivitet under åren 2007–2013, anser Justitiekanslern att hans rätt till tillgång till domstolsprövning inom skälig tid inte har åsidosatts.
KS är därför inte berättigad till något skadestånd.
Av vad som tidigare har anförts följer att handläggningen av KS ärende hos Försäkringskassan har präglats av allvarliga brister. Försäkringskassan förtjänar kritik för detta.