Justitiekanslern tillstyrker i huvudsak beredningens förslag under avsnitten teknikbundna arbetsmetoder, kontrollerad leverans, underrättelse om beslag och husrannsakan, rätten att ha juridiskt biträde vid förhör under förundersökning samt underrättelse till närstående om frihetsberövande. I vissa frågor har Justitiekanslern dock synpunkter på detaljer i förslagen.
Justitiekanslern har invändningar mot beredningens förslag under avsnitten om provokativa åtgärder, skyddsidentitet, skydd av informatörer, förande av fordon i spaningsverksamhet, behörig domstol vid häktning m.m. och villkorlig dom genom strafföreläggande.
Justitiekanslern avstyrker i huvudsak beredningens förslag om husrannsakan och kroppsvisitation i vissa fall samt förslaget beträffande kostnader för hemlig teleavlyssning m.m.
Beredningen för rättsväsendets utveckling har i delbetänkandet lagt fram ett stort antal förslag som enligt beredningen syftar till att öka effektiviteten och rättssäkerheten i brottsbekämpningen. I vissa fall torde effektiviseringsförslagen gå ut över den enskildes rättssäkerhet. Vid bedömningen av dessa förslag måste emellertid även behovet av en effektiv användning av befintliga resurser för brottsbekämpningen beaktas, vilket har stor betydelse för rättssäkerheten på ett mer övergripande plan. Jag ställer mig därför inte avvisande till förslag som endast innebär en liten försvagning av den enskildes rättssäkerhet om förändringen motiveras av något annat tyngre vägande skäl.
En del förslag framstår som väl långtgående, och såväl rättssäkerhetsaspekterna som de förväntade nyttoeffekterna behöver där utredas eller övervägas ytterligare. När det gäller reformbehoven motiveras dessa i vissa avsnitt huvudsakligen genom uttalanden av typen "det har från polisen framförts att". I dessa fall är det som remissinstans svårt att bedöma om reformbehovet motiverar ens mindre försvagningar av den enskildes rättssäkerhet.
En del av förslagen kan innebära medverkan från privatpersoner i den brottsutredande verksamheten. Detta gäller främst avsnitten om provokationer, kontrollerad leverans och skydd för informatörer. I dessa avsnitt hänvisas det till tillämpningen av liknande bestämmelser i andra länder. I flera av dessa länder finns det möjligheter till straffrihet eller strafflindring för den som hjälper de brottsutredande myndigheterna. Enligt svensk rätt gäller däremot en åtalsplikt utan motsvarande undantag. Det kan därför diskuteras om jämförelserna med andra rättssystem alltid är helt relevanta.
När det gäller de föreslagna ändringarna i sekretesslagen saknar jag en redogörelse för vilka överväganden som har lett fram till bedömningarna att de olika uppgifterna inte skall omfattas av s.k. kvalificerad sekretess (se ytterligare nedan). En konsekvens av denna bedömning blir bl.a. att det blir tillåtet att lämna uppgifter om t.ex. skyddsidentiteter och informatörer för publicering i massmedia. Möjligen rör det sig om förbiseenden från beredningens sida. Saken bör övervägas under det fortsatta lagstiftningsarbetet.
Jag ställer mig positiv till att dessa arbetsmetoder lagregleras och tillstyrker i princip förslaget i denna del.
Jag anser dock att beredningen i viss mån förringar det intrång i privatlivet som främst användningen av dolda kroppsmikrofoner kan medföra. Jag delar t.ex. inte helt beredningens uppfattning att det från integritetssynpunkt skulle vara stor skillnad mellan dolda kroppsmikrofoner och t.ex. hemlig teleavlyssning.
Eftersom arbetsmetoderna används såväl under pågående förundersökning som i polisens spaningsarbete är det inte helt enkelt att finna en lyckad lagteknisk lösning. Den föreslagna ordningen, där lagregleringen endast sker i polislagen, framstår inte som helt logisk. Enligt min mening bör bestämmelserna antingen tas in i både rättegångsbalken och polislagen eller regleras i en särskild lag. För tydlighetens skull bör det vidare uttryckligen framgå av lagtexten att handmanövrerade kameror inte får ta upp ljud.
Provokativa åtgärder
Frågan vilka provokativa åtgärder som bör vara tillåtna är enligt min mening mycket svår. Viktiga intressen står här mot varandra. Därtill kommer att det är långtifrån enkelt - eller ens möjligt - att på ett bra sätt reglera frågan i lag.
I sak anser jag att det kan finnas fog för att något utvidga möjligheterna för polisen att tillämpa provokationer. Jag anser dock inte att man bör genomföra så långtgående förändringar som beredningen har föreslagit.
Av rättssäkerhetsskäl bör enligt min mening utvidgningen i första hand avse s.k. icke riktade brottsprovokationer. Detta skulle innebära att det blir tillåtet att t.ex. sätta ut en motorcykel med avsikt att den skall tillgripas av personer som begår sådana brott (jfr JO 2000-2001 s. 118) eller att sätta in en begravningsannons i en tidning för att kunna gripa personer som gör inbrott i hem när de boende är på begravning (jfr exemplet i avsnitt 4.7.1 i betänkandet).
Att provokatören interagerar med en misstänkt (s.k. riktad brottsprovokation) bör däremot tillåtas endast när där det är fråga om en förhållandevis stark misstanke om allvarlig brottslighet. Även bedömningen av att brott ändå skulle komma att begås bör skärpas jämfört med förslaget, t.ex. genom att det i lagtexten uppställs kravet att det av särskilda skäl finns anledning att anta att den misstänkte kommer att begå samma eller en liknande gärning även om åtgärderna inte vidtas.
Justitiekanslern konstaterar att beredningen har valt att endast lagreglera s.k. brottsprovokation, inte bevisprovokation. Även om det av bl.a. författningskommentaren framgår att ren bevisprovokation avses vara tillåten kan den föreslagna bestämmelsens ordalydelse möjligen ge sken av att det är fråga om en uttömmande reglering av vilka provokativa åtgärder som är tillåtna.
Kontrollerad leverans
Förslagen innebär en lagreglering av s.k. kontrollerade leveranser. Regleringen omfattar endast internationella leveranser, dvs. föremål som avses föras in i eller ut ur landet. Bestämmelsen kan uppfattas som uttömmande. Att det inte skulle vara tillåtet med en kontrollerad leverans inom landet torde inte vara meningen.
Jag ställer mig positiv till att en lagreglering sker, men det kan ifrågasättas om författningsförslaget är tillräckligt väl avgränsat. Frågan om övervakning av försändelsen nämns t.ex. inte. Visserligen kan det hävdas att det följer direkt av ordalydelsen att övervakning skall ske. En leverans som inte övervakas torde ju inte rimligen kunna anses vara kontrollerad. För tydlighetens skull torde det dock böra framgå i vart fall av förarbetsuttalanden hur övervakningen avses ske.
Skyddsidentitet
Jag har förståelse för argumentet att det kan finnas vissa situationer när det skulle vara till hjälp om polismän kunde använda sig av en skyddsidentitet. Jag ställer mig dock tveksam till om nyttan verkligen skulle bli så stor som beredningen ansett. Svårigheterna att infiltrera en brottslig organisation torde dessutom i många avseenden kvarstå även om infiltratören har en skyddsidentitet. Som exempel kan nämnas förbudet för en polisman att begå brott, vilket för en infiltratör i vissa situationer torde vara svårt att undvika om han inte vill riskera att röja sin skyddsidentitet. Den dubbla rättshandlingsförmågan synes dessutom kunna leda till praktiska problem som det kan vara svårt att överblicka. Man kan till exempel tänka sig svårigheter vid civilrättsliga tvister med anledning av avtal som polismannen ingått i sin skyddsidentitet.
Beredningen föreslår att en uppgift om skyddsidentitet skall skyddas av sekretess enligt 5 kap. 1 § och 7 kap. 15 §sekretesslagen. Det föreslås däremot inte att uppgifterna skall skyddas enligt 16 kap. 1 § sekretesslagen. Enligt min mening finns det starka skäl som talar för att uppgifterna får omfattas av s.k. kvalificerad sekretess. Om meddelarfrihet gäller för en uppgift om skyddsidentitet skulle det i vissa fall kunna leda till mycket allvarliga konsekvenser för såväl den enskilde som den brottsutredande verksamheten.
Förslaget att kunna sekretessbelägga informatörers identitet torde i vissa fall underlätta de brottsutredande myndigheternas arbete. Förslaget innebär dock ett avsteg från den grundläggande principen om den tilltalades ovillkorliga rätt till partsinsyn. I den mån uppgifterna används som bevisning, genom förhör med en polisman, blir bevisningen dessutom i realiteten ett kringgående av förbudet mot anonyma vittnen. Jag ställer mig därför tveksam till att förslaget genomförs.
Jag ifrågasätter även om den föreslagna ventilregeln - som innebär att rätten för ett vittne att vägra röja en informatörs identitet inte gäller när det finns synnerliga skäl - är lämpligt utformad. Bestämmelsen torde bli svår att tillämpa i situationer när både den tilltalades rättssäkerhetsintresse och informatörens sekretessintresse väger mycket tungt. Bristande förutsebarhet kan leda till att en uppgiftslämnare felaktigt utgår från att identiteten inte kommer att röjas. Eftersom det är rätten som fattar beslut i frågan kan dessutom polisen, eller åklagaren, inte rimligen göra någon helt säker bedömning under förundersökningen. Det torde räcka med ett enda uppmärksammat fall, där rätten upphäver ett utfäst sekretesskydd, för att presumtiva informatörers förtroende för sekretessbestämmelsen skall urholkas.
För det fall reformbehovet anses så stort att det bedöms överväga de invändningar som av rättssäkerhetsskäl kan göras mot förslaget bör i vart fall sekretess få gälla endast när uppgiftslämnandet gäller mycket allvarlig brottslighet. Upplysningar som är belagda med sekretess bör vidare få användas endast för att "sätta polisen på spåret", dvs. de bör inte kunna ges betydelse som bevisning. Frågorna bör övervägas närmare, varvid innehållet i Personsäkerhetsutredningens slutbetänkande Ett nationellt program om personsäkerhet (SOU 2004:1) även bör beaktas.
Vad jag har anfört ovan beträffande behovet av kvalificerad sekretess för skyddsidentiteter gäller även för uppgifter om informatörer.
Jag vill här först peka på en felskrivning i avsnittet. I den föreslagna författningsbestämmelsen (19 a § polislagen) anges att kroppsvisitation och husrannsakan får äga rum "om det kan anses föreligga risk för något brott ..." medan det på s. 213 i betänkandet står att "bestämmelsen skall innebära att om det av särskilda skäl kan anses föreligga risk för något brott...". Jag har utgått från att beredningen har avsett att det förstnämnda alternativet skall gälla.
Jag delar i och för sig beredningens uppfattning att det kan finnas ett visst behov av att öka möjligheterna att genomföra husrannsakan och kroppsvisitation. Författningsförslaget innebär dock enligt min mening en alltför långtgående förändring. För att kroppsvisitation skall få användas ställs det upp krav som i tre olika avseenden är föga stränga. Först och främst räcker det att "det kan anses föreligga risk för brott". Vidare behöver den svaga brottsmisstanken inte avse allvarligare brottslighet än att det skall vara föreskrivet "fängelse i ett år eller däröver". Slutligen räcker det att personen i fråga "kan antas ägna sig åt brottslig verksamhet".
Förslaget innebär att kraven för att kroppsvisitation skall få användas i de aktuella situationerna blir ännu lägre än de som ställs upp i den nya bestämmelsen om kroppsvisitation av misstänkta klottrare (19 § andra stycket 2 polislagen). Mot bakgrund av den redogörelse som beredningen har lämnat i fråga om brottsaktiviteter hos vissa mc-klubbar och andra grupperingar skulle det såvitt Justitiekanslern kan förstå i princip vara förenligt med den föreslagna lagtextens ordalydelse att kroppsvisitera vilken medlem som helst i dessa grupperingar när helst en sådan person påträffas.
Jag anser att förslaget om utökade möjligheter till kroppsvisitation får en alltför vid räckvidd och lämnar ett för stort utrymme för godtyckliga bedömningar. Det kan rentav ifrågasättas om förslaget är förenligt med 2 kap. 6 § och 12 § andra stycket regeringsformen. Jag avstyrker att det genomförs.
Jag delar beredningens uppfattning att det finns ett behov av att öka möjligheterna att senarelägga underrättelser om beslag och husrannsakan.
Det måste dock framhållas att en fördröjd underrättelse om att ett beslag har ägt rum innebär att personer som berörs av beslaget fråntas möjligheten att få det prövat av rätten, vilket innebär en försämring av dessa personers rättsäkerhet. Enligt min mening är det viktigt att en bestämmelse om fördröjning av underrättelse om beslag tillämpas restriktivt. Detta gäller särskilt om beslaget har skett hos en annan person än den som är misstänkt för brott. En proportionalitetsbedömning behöver alltid göras i dessa fall och det brottsutredande intresset därvid vägas mot enskildas intressen. Vid denna bedömning bör bl.a. beaktas vilket brott brottsmisstanken avser och det ekonomiska värdet hos den beslagtagna egendomen.
I fråga om hemliga husrannsakningar kan det finnas anledning att överväga om sådana beslut endast skall få fattas av åklagare eller domstol.
Jag tillstyrker i princip förslaget.
Möjligen finns det dock anledning att överväga närmare om samma krav som ställs på en försvarare alltid skall ställas på ett juridiskt biträde. När uppdraget avser en person som över huvud taget inte är misstänkt för inblandning i den aktuella brottsligheten kanske inte samma lämplighetskrav alltid är relevanta (jfr 21 kap. 3 § tredje stycket rättegångsbalken).
Enligt beredningen finns det ett behov för polis att vid spaningsarbete ibland slippa följa trafikföreskrifter på samma sätt som gäller för förare av utryckningsfordon. Det finns emellertid inte något underlag för att bedöma hur angeläget reformbehovet är. Som beredningen har anfört kan det visserligen finnas goda skäl för att underlåta att redovisa de problem som förslaget avses avhjälpa. Underlåtenheten att redovisa dessa skäl gör det dock närmast omöjligt för remissinstanserna att bedöma hur angeläget reformbehovet är.
Det förekommer inte sällan allvarliga trafikolyckor när utryckningsfordon överträder trafikföreskrifter. Såsom den föreslagna bestämmelsen är utformad skulle den enligt Justitiekanslerns mening kunna komma att användas i alltför stor utsträckning. Enligt min mening bör rätten att underlåta att följa trafikföreskrifter begränsas till sådana situationer där det står klart att ett framförande av fordonet inte innebär någon risk från trafiksäkerhetssynpunkt. Jag ställer mig alltså tveksam till att genomföra beredningens förslag utan en sådan kvalificering av bestämmelsen.
Jag är i princip positiv till en utvidgad skyldighet att underrätta närstående till en frihetsberövad person om frihetsberövandet. Möjligen leder det dock väl långt att låta denna skyldighet även omfatta kortvariga gripanden. Inte heller torde det vara nödvändigt att underrätta närstående i de fall där det med hänsyn till kollusionsfaran ändå inte kan ske förrän frihetsberövandet redan har upphört.
Beredningen berör inte frågan om underrättelseskyldighet skall föreligga när ett beslut att häkta en person i dennes utevaro verkställs. Behovet av en sådan underrättelse är i de allra flesta fall mindre än när det gäller övriga frihetsberövanden. Ett sådant frihetsberövande blir nämligen mycket snabbt offentligt med hänsyn till åklagarens skyldighet att anmäla gripandet till rätten. Dessutom torde det endast undantagsvis finnas någon kollusionsfara i dessa fall. Åtal har ju vanligen redan väckts och den häktade har på fri fot haft möjlighet att påverka utredningen. Den frihetsberövade torde därför oftast kunna ges möjlighet att själv kontakta sina närstående. För fullständighetens skull torde dock även denna situation böra behandlas i det fortsatta lagstiftningsarbetet.
Jag delar i och för sig beredningens uppfattning att den nuvarande ordningen - där det pris som polisen får betala fastställs av respektive operatör, vilket inneburit stora prisskillnader mellan operatörerna - är otillfredsställande. Beredningen har dock inte redogjort för operatörernas ståndpunkter och argument i samband med de resultatlösa kontakter som tagits från Rikspolisstyrelsen angående en avtalsreglerad ersättning. Detta framstår som en brist när lagstiftningsbehovet skall bedömas.
Beredningen föreslår att problemet avhjälps genom att det införs en skyldighet för operatörerna att bistå polisen utan ersättning. Detta framstår inte som en lämplig lösning på det som i betänkandet presenteras som ett resursproblem. Enligt min mening kan det rentav ifrågasättas om en sådan regel står i överensstämmelse med 2 kap. 18 § regeringsformen. Jag kan därför inte tillstyrka förslaget.
En lösning skulle möjligen kunna vara att i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (EkomL) införa en bestämmelse om att ersättningen endast skall täcka operatörernas kostnader. Post- och telestyrelsen skulle även kunna ges i uppdrag att årligen fastställa en enhetlig taxa, alternativt pröva ersättningens storlek i enskilda fall (jfr liknande bestämmelser i 5 kap. 7 § första stycket 4 samt 6 kap. 22 § första stycket 8 och andra stycket EkomL).
Jag anser liksom beredningen att det är angeläget att skapa förutsättningar för att begränsa transporterna i samband med häktningsförhandlingar. Den nuvarande ordningen innebär dels stora kostnader, dels att domstolsprövningen i vissa fall riskerar att försenas. Det bör även framhållas att den stipulerade tidsfristen för häktningsförhandlingar utgör en sluttidpunkt och att häktningsframställningar som häktningsförhandlingar dessutom alltid måste göras respektive hållas utan dröjsmål (jfr 24 kap. 12 § och 13 §). Kravet på en skyndsam domstolsprövning av häktningsfrågor kan därför i vissa fall hämmas av forumreglerna.
Utgångspunkten för den nuvarande lagregleringen är att parterna i princip inte skall ha något inflytande i forumfrågan. Redan den gällande ordningen ger emellertid åklagaren ett inte obetydligt utrymme att välja vid vilken domstol häktningsframställningen skall ges in, t.ex. när det är fråga om flera brott som har begåtts i olika domsagor eller när olika gärningsmoment av ett brott kan sägas ha begåtts i olika domsagor.
De negativa effekterna av transporterna till häktningsförhandlingar kan främst knytas till två olika praktiska situationer. Först och främst finns den situationen att den misstänkte grips i en helt annan del av landet än brottsplatsen. Dessa fall torde vara mindre vanligt förekommande, men som beredningen anför kan de i vissa fall leda till att betydande kostnader och tidsutdräkter uppstår. Vidare finns det transporter som beror på att det inte finns något häkte på samma ort som den behöriga domstolen, eller där närmast belägna häkte är fullbelagt.
Det är framför allt i den förstnämnda situationen som reformbehovet förefaller angeläget. Frågan är dock om behovet är tillräckligt stort. Som beredningen har påtalat finns det redan flera pågående projekt på området, vilka torde minska behovet av en så långtgående förändring av forumbestämmelserna som beredningen har föreslagit. Vissa förändringar i tingsrättsorganisationen, t.ex. inrättandet av Blekinge tingsrätt, Västmanlands tingsrätt och Ångermanlands tingsrätt, torde dessutom redan ha lett till minskade transporter. På sikt kanske vi även får se en ordning där vissa häktningsförhandlingar genomförs med såväl den misstänkte som åklagaren närvarande genom videokonferens.
Jag ställer mig sammanfattningsvis tveksam till om den föreslagna undantagsregeln skall vara tillämplig så snart det bedöms lämpligt med hänsyn till kostnader eller andra omständigheter. Om man bara ser till kostnadsaspekten skulle det med hänsyn till häktenas lokalisering kunna vara lämpligt att t.ex. hålla samtliga häktningsförhandlingar i Stockholms län vid antingen Stockholms tingsrätt eller Huddinge tingsrätt. En sådan tillämpning är givetvis inte godtagbar och säkert inte avsedd men ordalagen ger utrymme för en sådan praxis. Utrymmet för att tillämpa undantagsbestämmelsen bör därför minskas något. Detta kan ske antingen uttryckligen i lagtexten eller genom förarbetsuttalanden. Lagtexten skulle t.ex. kunna lyda "... eller om det annars finns särskilda skäl med hänsyn till kostnader eller andra omständigheter".
När det gäller domstolsprövningen av andra tvångsmedel finns det ännu större anledning att vara restriktiv med utrymmet att tillämpa en eventuell undantagsbestämmelse. I dessa fall är det vanligtvis inte aktuellt med någon transport av den misstänkte som kan motivera ett undantag från huvudregeln. Beträffande de hemliga tvångsmedlen - som ofta handläggs av endast en domare vid varje domstol - är det dessutom särskilt viktigt för allmänhetens förtroende att åklagaren inte ges en långtgående möjlighet att "välja domare".
Beredningen har föreslagit att möjligheten för åklagare att utfärda strafföreläggande avseende villkorlig dom skall utvidgas.
Av rättssäkerhetsskäl kan det finnas anledning att vara försiktig med att utvidga användandet av strafföreläggande ytterligare. Sådana farhågor bör dock inte överdrivas. Åklagarna torde i och för sig vara väl lämpade att bedöma när ett brott bör lagföras med villkorlig dom. Dessutom anförtros åklagare redan i dag att göra ännu svårare påföljdsbedömningar, nämligen när det gäller beslut att lägga ned en förundersökning eller meddela åtalsunderlåtelse på den grunden att den misstänkte har begått ett annat brott och det utöver påföljden för detta brott inte krävs någon påföljd (se 20 kap. 7 § rättegångsbalken).
En nackdel med att använda strafföreläggande är emellertid att det i förundersökningsprotokollet oftast endast finns mycket begränsade upplysningar om den misstänktes personliga förhållanden. Avvägningen huruvida villkorlig dom eller skyddstillsyn är en lämplig påföljd får därför ofta göras på ett ofullständigt underlag. Samma problem finns dock ofta även vid en domstolsprövning eftersom dessa mål inte sällan avgörs i den tilltalades utevaro.
Det bör även framhållas att det kan finnas kriminalpolitiska skäl för att påföljden, i vart fall när straffvärdet uppgår till mer än enstaka månaders fängelse, åläggs av domstol. Det finns anledning att utgå från att en villkorlig dom som åläggs av en domstol ofta fungerar som en effektivare varning för den dömde än om påföljden bestäms av en åklagare. Ett framtida undanröjande av en villkorlig dom kan ju också innebära att ett förhållandevis långt fängelsestraff döms ut, varför det även av den anledningen är angeläget att den enskilde förstår innebörden av den villkorliga domen.
Utredningen ger enligt min mening dessutom magert underlag för bedömningen av reformbehovet. Av statistiken framgår endast det antal mål där tingsrätterna har dömt till villkorlig dom. I vilken mån gärningarna har varit erkända eller det har ansetts nödvändigt att inhämta personutredning för att kunna bedöma påföljdsfrågan framgår inte. Vidare kan man anta att en hel del fall inte kunnat lagföras genom strafförelägganden på grund av delgivningssvårigheter. De fall då strafförelägganden skulle kunna utfärdas enligt förslaget kan vid domstol undantagslöst avgöras i den tilltalades utevaro. Handläggningen av dessa mål torde inte vara särskilt tidskrävande och dessutom av enkel beskaffenhet.
Slutligen framstår det som en brist att beredningen inte redovisar några överväganden beträffande de begränsningar som finns när det gäller att ta upp ett enskilt anspråk i ett strafföreläggande. En utvidgad användning av strafförelägganden torde medföra att ett ganska stort antal målsägande går miste om den stora fördel som det innebär att få sitt enskilda anspråk prövat av domstol tillsammans med åtalet. I vilken mån detta i förlängningen dessutom skulle kunna leda till ett ökat antal tvistemål vid domstolarna - vilket i sin tur kan få negativa effekter för rättsväsendet i stort - bör övervägas.
Mot bakgrund särskilt av att jag inte anser att reformbehovet framstår som särskilt angeläget ställer jag mig sammanfattningsvis tveksam till att förslaget genomförs.