Rättsprövning, plan- och bygglagen, bygglov för utan bygglov uppförd bod (avslag)
Not 28. Ansökan av L.S. om rättsprövning av beslut ang. bygglov och byggnadsavgift. - Sedan L.S. hos Miljö- och byggnadsnämnden i Västerviks kommun i efterhand sökt bygglov för en på fastigheten Williams 3:8 uppförd "friggebod", beslöt nämnden vid sammanträde den 9 september 1999 att med stöd av 5 kap. 1 § plan- och bygglagen (1987:10), PBL, avslå ansökan. Som skäl härför anförde nämnden bl.a. följande. Byggnaden utgör sammanhållen bebyggelse då den ligger i direkt anslutning till detaljplanelagt område. Byggnaden är inte en friggebod då den byggnad som av fastighetsägaren anges som fritidshus, till vilken friggeboden skulle höra, inte har den storlek, standard och inredning som gör att den kan klassificeras som bostadshus. Det påstådda fritidshuset fick år 1988 bygglov som "övernattningsstuga". Ursprunget var en gammal omklädningsstuga i anslutning till en badplats vid Djupsundet som hade byggts till utan lov av den nuvarande fastighetsägaren. - Miljö- och byggnadsnämnden beslöt samtidigt att av L.S. ta ut byggnadsavgift med 2 660 kr då han utan bygglov uppfört en enkel byggnad för fritidsvistelse på fastigheten. - L.S. överklagade nämndens beslut och yrkade att länsstyrelsen skulle medge det sökta bygglovet och upphäva beslutet om byggnadsavgift. Till stöd härför åberopades att byggnaden uppförts efter att han hade tagit del av miljö- och byggnadskontorets information om bygglovplikt vid en- och tvåbostadshus och att uppförandet skett i god tro. Vidare uppgavs bl.a. att den av L.S. som fritidshus använda byggnaden byggts om från badhus till fritidshus år 1969 och att elektricitet installerats för 12 år sedan. -Länsstyrelsen i Kalmar län (2000-05-25) avslog överklagandet och yttrade. Berört markområde ligger i anslutning till ett större område som planlagts för fritidsbebyggelse. Områdesbestämmelser saknas. Området är enligt 3 kap. 6 § miljöbalken, MB, av riksintresse för naturvård och friluftsliv. Detta medför att åtgärder som påtagligt skadar riksintresset inte får vidtas inom området. För området gäller vidare strandskydd och landskapsbildsskydd. - Vad först avser frågan om vägrat bygglov får länsstyrelsen anföra följande. I omedelbar anslutning till en- och tvåbostadshus får enligt 8 kap. 4 § PBL uppföras högst två komplementbyggnader, om byggnadernas sammanlagda byggnadsarea inte är större än 10 kvm, taknockshöjden inte högre än 3 m och byggnaderna inte placeras närmare gränsen än 4,5 m. Om berörd granne lämnar sitt medgivande får byggnaden uppföras närmare gräns än 4,5 m utan bygglov. Den byggnad som L.S. anser vara ett fritidshus utgörs av en tidigare omklädningsbyggnad för badande med måtten 1,8 x 3,5 m. Byggnaden har på den ena gaveln fått en tillbyggnad på 3,5 x 3,1 m. Bygglovet för tillbyggnaden, som lämnats i efterhand, har av dåvarande byggnadsnämnden rubricerats som tillbyggnad av f.d. badhus. Miljö- och byggnadsnämnden anser att byggnaden inte har den storlek, standard och inredning som gör att den kan klassificeras som bostadshus. Länsstyrelsen delar denna bedömning. Dispens från strandskyddet för att ta i anspråk byggnaden för bostadsändamål har varken sökts eller beviljats. Då byggnaden inte är ett bostadshus kan bestämmelserna om lovfrihet för vissa komplementbyggnader i 8 kap. 4 § PBL inte åberopas för att uppföra "friggeboden". Av det bildmaterial som finns i akten synes vidare framgå att "friggeboden" har en byggnadsarea som överstiger 10 kvm. Enligt ett beslut i Regeringsrätten skall som byggnadsarea även räknas den del av altan som överbyggts med tak och vars yttre del står på stolpar. Miljö- och byggnadsnämnden har vid sin prövning av ansökan om bygglov åberopat bestämmelserna i 5 kap. 1 § första stycket 1 PBL om krav på detaljplaneläggning för ny sammanhållen bebyggelse som grund för att avslå ansökan. Då ansökan avser en ny enstaka byggnad är den av nämnden åberopade bestämmelsen inte tillämplig i detta fall. Även i övrigt är förhållandena sådana att ansökan bör kunna prövas utan att föregås av detaljplaneläggning. Vid prövningen skall bl.a. bedömas om åtgärden uppfyller kraven i 2 kap. och 3 kap. 1, 2 och 10-18 §§ PBL. Enligt 2 kap. 1 § skall mark- och vattenområden användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Företräde skall ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning. Vid planläggning och i ärenden om bygglov och förhandsbesked skall bestämmelserna i 3 och 4 kap. MB tillämpas. Enligt 3 kap. 1 § PBL skall byggnader placeras och utformas på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till stads- eller landskapsbilden och till natur- och kulturvärdena på platsen. Byggnader skall ha en yttre form och färg som är estetiskt tilltalande, lämplig för byggnaderna som sådana och som ger en god helhetsverkan. Som framgått ovan ligger byggnaden i anslutning till ett större område som planlagts för fritidsbebyggelse. Området där byggnaden ligger undantogs vid planläggningen ur naturmiljösynpunkt och eftersom det ansågs behövligt som friområde för den omfattande fritidsbebyggelsen i området. Områdets värde för friluftslivet förstärks av att det ingår i ett större område som är av riksintresse för naturvård och friluftsliv. Att etablera ny fritidsbebyggelse på platsen är därför ur allmän synpunkt helt olämpligt. Det sökta bygglovet strider därför enligt länsstyrelsen mot bestämmelserna i 2 kap. 1 § PBL. Byggnadens placering i strandnära område uppfyller inte heller kravet i 3 kap. 1 § på att byggnad skall placeras på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till landskapsbilden. Med hänsyn till vad ovan anförts föreligger inte grund för att ändra miljö- och byggnadsnämndens beslut att avslå ansökan om bygglov. - Vad därefter avser frågan om byggnadsavgift får länsstyrelsen anföra följande. Enligt 10 kap. 1 § PBL skall byggnadsnämnden ta upp frågan om påföljd eller ingripande enligt detta kapitel så snart det finns anledning anta att en överträdelse skett av bestämmelserna om byggande i denna lag. När en åtgärd som kräver bygglov har vidtagits utan lov, skall byggnadsnämnden se till att det som har utförts blir undanröjt eller på annat sätt rättat, om inte lov till åtgärden meddelas i efterhand. Utför någon utan bygglov en åtgärd som kräver bygglov, rivningslov eller marklov, skall enligt 10 kap. 4 § PBL byggnadsavgift tas ut. Byggnadsavgiften skall bestämmas till ett belopp som motsvarar fyra gånger det belopp som enligt bygglovtaxan skulle ha betalats om lov till samma åtgärd hade meddelats. Byggnadsavgiften skall dock bestämmas till minst 500 kr. Är överträdelsen ringa får byggnadsavgiften bestämmas till ett lägre belopp eller helt efterges. Byggnadsavgift skall enligt 10 kap. 5 § inte tas ut om rättelse sker innan frågan om påföljd eller ingripande enligt detta kapitel tas upp till överläggning med byggnadsnämnden. Om det finns särskilda skäl får länsstyrelsen enligt 10 kap. 11 § nedsätta eller helt efterge byggnadsavgift. L.S. har som framgått ovan uppfört byggnaden utan att erforderligt bygglov förelegat. Rättelse har inte skett innan frågan om påföljd eller ingripande togs upp till överläggning i miljö- och byggnadsnämnden. Laglig grund för att påföra byggnadsavgift föreligger därmed. Länsstyrelsen konstaterar att överträdelsen inte är att bedöma som ringa. Mot bakgrund av att åtgärden vidtagits inom strandskyddat område föreligger inte särskilda skäl för att nedsätta eller helt efterge avgiften. Överklagandet avseende påförd byggnadsavgift skall därför avslås. - L.S. överklagade länsstyrelsens beslut. Han anförde bl.a. följande. Hans fritidsbyggnad är belägen på icke planlagd mark och smälter väl in i miljön. Nu aktuell byggnad har han uppfört som en komplementbyggnad till fritidshuset. Han har uppfört byggnaden utan lov eftersom han fått den uppfattningen att den inte krävde bygglov eller dispens från strandskyddet. Han har uppfört byggnaden i god tro. Dessutom framförde han kritik mot kommunens handläggning av bl.a. tidigare ärenden. Han framförde också synpunkter på hur strandskyddet tillämpas. - Kammarrätten i Jönköping överlämnade genom beslut den 19 augusti 2003 med eget utlåtande ärendet till regeringen för prövning. Kammarrätten, som hållit muntlig förhandling och företagit syn på platsen, anförde bl.a. följande. Kammarrätten har vid syneförrättningen kunnat konstatera att "badhuset" tillbyggts utöver det år 1988 beviljade bygglovet. På de skäl länsstyrelsen anfört och med beaktande av vad som kunnat iakttas vid kammarrättens syn instämmer kammarrätten i underinstansernas bedömning att "badhuset" inte utgör ett en- eller tvåfamiljshus. Även bortsett härifrån kan "boden" inte anses utgöra en komplementbyggnad till "badhuset". Det kan vad gäller denna fråga konstateras att "bodens" byggnadsarea är mer än hälften så stor som "badhusets" lovgivna del. Vidare ligger byggnaderna på relativt stort avstånd från varandra i skog och med en mindre höjdsträckning mellan sig. Husen vetter dessutom geografiskt åt olika håll och mot olika delar av stranden. De båda husen kan således inte anses ligga på samma tomt. Med hänsyn härtill kan husen inte heller anses ligga i omedelbar närhet av varandra. Slutligen måste "bodens" byggnadsarea anses överstiga 10 kvm. Med hänsyn till det anförda kan "boden" inte anses bygglovsfri med stöd av 8 kap. 4 § första stycket PBL. Husen ligger utanför detaljplan. De måste emellertid anses ligga inom samlad bebyggelse med hänsyn till att de är omgivna av tät bebyggelse om än på visst avstånd. "Boden" är således inte heller bygglovsbefriad på grund av bestämmelserna i 8 kap. 4 § andra stycket PBL. Eftersom den inte heller på annan grund är bygglovsfri krävs bygglov för att uppföra den. Vidare anförde kammarrätten att på de skäl länsstyrelsen anfört kan "boden" inte anses uppfylla kraven i 3 kap. 1 § PBL. Hinder mot bygglov föreligger således enligt 3 kap. PBL. På de skäl länsstyrelsen anfört har förelegat grund för att påföra L.S. byggnadsavgift. Överträdelsen kan inte anses ringa. Kammarrätten överlämnar till regeringen att överväga om den tid handläggningen av ärendet och målet tagit utgör skäl att nedsätta eller helt efterge avgiften. Något annat skäl för jämkning av avgiften har inte framkommit. - Regeringen (Miljödepartementet, 2004-09-02) avslog överklagandet och anförde därvid följande. Regeringen, som i förevarande ärende prövar det byggnadsföretag som omfattas av det nu överklagade beslutet av miljö- och byggnadsnämnden, har att pröva om bygglov kan lämnas mot bakgrund av bestämmelserna i PBL. - Kammarrättens ställningstagande innebär att den med ansökan avsedda åtgärden inte kan anses uppfylla kraven i 3 kap. PBL. Hinder mot bygglov föreligger därför. Vad L.S. anfört utgör enligt regeringens mening inte skäl att ändra länsstyrelsens beslut i den del det avser bygglovet. - Vad gäller påförd byggnadsavgift kan konstateras att kammarrätten funnit att sökt åtgärd kräver bygglov. Vidare anser kammarrätten att det förelegat grund för att påföra L.S. byggnadsavgiften och att överträdelsen inte kan anses ringa. Vad som framförts i ärendet utgör enligt regeringens mening inte skäl att ändra beslutet om påförd byggnadsavgift. - L.S. ansökte om rättsprövning av regeringens beslut och anförde bl.a. följande. Regeringens beslut strider mot principen om allas likhet inför lagen. Kommuner och myndigheter tolkar lagarna olika. Han önskar en verkligt neutral och objektiv prövning av ärendet. Vidare yrkade han att yttrande skulle inhämtas från EG-domstolen. - Regeringsrätten (2005-04-04, Nordborg, Carroll, Elliott, Parker, Stewart): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten finner inte skäl att före målets avgörande inhämta förhandsavgörande från EG-domstolen. - Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - De i målet tillämpliga bestämmelserna i PBL är allmänt hållna och ger myndigheterna ett förhållandevis stort utrymme för bedömningar. I målet har inte framkommit att regeringen vid beslutsfattandet skulle ha felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som föreligger i ärenden om bygglov eller att det vid handläggningen har förekommit något fel som påverkat utgången i ärendet. Regeringens beslut kan därför inte anses strida mot någon rättsregel på det sätt som L.S. har angett. Det framgår inte heller klart av omständigheterna i målet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten avslår yrkandet om inhämtande av förhandsavgörande från EG-domstolen. - Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd II 2005-02-23, Barnes)