Godkännande av anpassningsplan för deponi vid Mörkeskogs avfallsanläggning ----- Miljööverdomstolen fann att miljöprövningsdelegationens tillståndsbeslut avseende verksamheten vid avfallsdeponi inte hindrade länsstyrelsens beslut avseende anpassningplan för deponin som givits in för godkännande enligt deponeringsförordningen.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDEVäxjö tingsrätts, miljödomstolen, dom 2009-05-19 i mål nr M 121-09, se bilaga A
MOTPARTMönsterås kommun, Box 54, 383 22 Mönsterås Ombud: Advokaten P.M.
Miljööverdomstolen upphäver miljödomstolens dom och fastställer punkterna A och B i länsstyrelsens beslut den 16 december 2008, dnr 555-1921-02 och 555-3646-97 med den ändringen att punkten B 14 i föreläggandet upphävs.
Länsstyrelsen i Kalmar län (länsstyrelsen) har yrkat att miljödomstolens dom ska upphävas och länsstyrelsens beslut den 16 december 2008 om godkännande av anpassningsplan för Mörkeskogs avfallsanläggning fastställas.
Mönsterås kommun (kommunen) har bestritt yrkandet.
Miljöprövningsdelegationens prövning av ansökan om tillstånd till verksamheten vid avfallsanläggningen innebär inte att någon prövning har skett av avslutningen av den befintliga deponin. Miljödomstolens dom innebär att befintlig deponi avslutas utan att den föregående granskning skett som krävs enligt förordningen (2002:512) om deponering av avfall.
Kommunen har inte i samband med tillståndsansökan yrkat att ärendet om anpassningsplanen skulle avslutas.
Länsstyrelsen har godkänt anpassningsplanen och i samband därmed förelagt kommunen att vidta vissa åtgärder. Stöd för att en avslutning av befintlig deponi till största delen är en tillsynsfråga finns i miljödomstolens dom om fortsatt deponering i målet M 1090-05, där domstolen till tillsynsmyndigheten delegerat möjligheten att besluta om ytterligare villkor för anpassning av befintlig deponi till bestämmelserna i förordningen om deponering av avfall. I ansökningshandlingarna finns bara preliminära tidplaner och exempel på tekniker som kan komma att användas o.s.v. eftersom avslutningen ligger långt fram i tiden. För att kunna göra en bedömning om ytterligare villkor kan krävas är det därför nödvändigt att myndigheten kan kräva in redovisningar av slutliga tidpunkter för genomförande, mer detaljerad beskrivning av tekniska åtgärder, delar av framtagen egenkontroll och eventuella behov av ändring av planerade åtgärder m.m.
Kommunens verksamhet vid avfallsanläggningen regleras genom Miljöprövnings-delegationens tillståndsbeslut den 27 februari 2006. Prövningen omfattade alla miljöfrågor. Tillståndets rättskraft utgör hinder mot att länsstyrelsen meddelar ytterligare föreskrifter för verksamheten.
Den aktuella anpassningsplanens text var bifogad ansökan och de åtgärder som anges i planen omfattas således av det allmänna villkoret. Av bilagor till ansökan framgick etappindelning och en preliminär slutlig utformning av deponin. Etapperna 1-4 avsåg ytor där deponering inte längre sker. På etapperna 1-2 har deponering inte skett på många år. För etapperna 3-4 meddelades ett tidsbegränsat tillstånd till fortsatt deponering (villkor 5 i tillståndet). Det föreskrevs att vissa ytor inom etapp 3 skulle hårdgöras senast den 31 december 2007 (villkor 8 i tillståndet) samt att vissa ytor i den norra delen av deponin, omfattande bl.a. del av etapp 2, skulle vara sluttäckta senast den 31 december 2008 (villkor 9 i tillståndet). Tillståndet medgav utvidgning av deponin till en ny deponiyta, etapp 5, som togs i anspråk den 1 januari 2009. I tillståndet föreskrevs att en ekonomisk säkerhet skulle ställas för efterbehandling och andra återställningsåtgärder. Underlaget för denna säkerhet omfattade hela deponin.
Vid tillsynen måste tillsynsmyndigheten grunda sitt agerande på tillståndsbeslutet med tillhörande villkor eller tillämpliga generella föreskrifter. Ett föreläggande får inte begränsa ett tillståndsbeslut.
Frågan i målet är om rättskraften hos det tillståndsbeslut som Miljöprövningsdelegationen meddelade år 2006 lägger hinder i vägen för  länsstyrelsens beslut den 16 december 2008 avseende en ingiven anpassningsplan.
Enligt 24 kap. 1 § miljöbalken gäller ett tillståndsbeslut mot alla såvitt avser frågor som prövats i domen eller beslutet. I kommentaren till lagrummet sägs att det onekligen går långt att anse att varje uppgift eller åtagande som förts på tal i målet eller förekommer i sökandens inlagor omfattas av avgörandet, så att skyldigheten inte kan skärpas eller ändras under andra förutsättningar än miljöbalken anger beträffande uttryckliga villkor. Hur gränsen här ska dras är enligt kommentaren oklart (Bengtsson m.fl. Kommentar till miljöbalken 24:4).
I 26 kap.  9 § miljöbalken föreskrivs vidare att tillsynsmyndigheten får meddela förelägganden och förbud för att miljöbalken samt föreskrifter, domar och beslut som meddelats med stöd av balken ska efterlevas. Av bestämmelsens tredje stycke följer att förelägganden och förbud inte får begränsa ett beslut eller en dom om tillstånd i ansökningsmål som har rättskraft enligt 24 kap. 1 §.
Miljööverdomstolen har i ett antal avgöranden behandlat frågor som gäller tillstånds rättskraft och förutsättningarna för att fylla ut regleringen genom tillsynsförelägganden. I rättsfallet MÖD 2007:20 var bland annat fråga om vilken rättskraft ett tillståndsbeslut hade i förhållande till en säkerhetsrapport enligt den s.k. Sevesolagen.  Miljööverdomstolen uttalade att tillståndsprövningen är begränsad till de centrala frågor som är avgörande för bedömningen av verksamhetens tillåtlighet och att en mer detaljerad reglering av de krav som ställs på verksamhetsutövarens fortlöpande miljöarbete inte bör genomföras vid tillståndsprövningen. Miljööverdomstolen uttalade också att det inte enbart är den säkerhetsprövning som sker vid tillståndsprövningen som ska säkerställa syftet med Sevesolagstiftningen. Miljööverdomstolen fann därför att prövningen av mer detaljerade säkerhetsfrågor enligt Sevesolagen inte omfattades av tillståndets rättskraft.
Miljöprövningsdelegationens tillståndsbeslut från år 2006 avser hela verksamheten vid Mörkeskogs avfallsanläggning, dvs. både de gamla deponietapperna och en nytillkommande etapp samt andra typer av avfallshantering. Villkoren i tillståndet är generellt sett framåtsyftande och det är enbart villkorspunkten 5 som uttryckligen reglerar frågor som gäller avslutning av de gamla etapperna. Den villkorspunkten har följande lydelse.
5. Deponering inom etapperna 3 och 4 utan bottentätning får ske längst t.o.m. utgången av år 2008. Deponeringen ska utföras på sådant sätt att sluttäckning av etapperna kan påbörjas så fort som möjligt.
Det finns också ett allmänt villkor som föreskriver att om inte annat följer av övriga villkor och föreskrifter ska verksamheten bedrivas enligt vad kommunen angett i ansökningshandlingarna och i övrigt i ärendet angett eller åtagit sig. Mindre ändring av anläggningen eller verksamheten får dock vidtas efter anmälan till tillsynsmyndigheten.
Det till miljödomstolen överklagade beslutet innehåller godkännande av anpassningsplanen med detaljerade anvisningar avseende åtgärderna för avslutning och sluttäckning av de deponietapper där avfall lades upp fram till och med år 2008 – de gamla etapperna. Beslutet innehåller regleringar som typiskt sett är av tillsynskaraktär, exempelvis krav på redovisningar av hur olika arbetsmoment ska utföras eller har utförts, och hur kontroll ska ske.
Med hänsyn till vad som föreskrivits i Miljöprövningsdelegationens tillståndsbeslut finner Miljööverdomstolen att länsstyrelsens beslut avseende anpassningsplanen inte begränsar tillståndsbeslutet på ett sätt som strider mot tillståndsbeslutets rättskraft. Ett undantag utgör dock punkten 14 i föreläggandet som ställer krav på en redovisning av resultaten av en undersökning av lakvatten. Frågan om förutsättningarna för omhändertagande av lakvatten har reglerats genom tillståndsbeslutet år 2006 (uppskjuten fråga med utredningsföreskriften U1 och den provisoriska föreskriften P1) och kan därför inte nu prövas av länsstyrelsen. I övrigt utgör inte tillståndsbeslutets rättskraft hinder för länsstyrelsens beslut avseende anpassningsplanen.
Miljööverdomstolen, som konstaterar att kommunen inte anfört några andra skäl mot länsstyrelsens beslut än att det skulle strida mot tillståndets rättskraft, finner att miljödomstolens dom bör upphävas och länsstyrelsens beslut avseende anpassningsplanen fastställas, med den ändringen att föreläggandets punkt B 14 om redovisning avseende lakvatten ska utgå.
Domen får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättsråden Jenkins och Stewart, miljörådet Mitchell och hovrättsassessorn Terry. Enhälligt.
DOMSLUTMiljödomstolen upphäver punkterna A och B i det överklagade beslutet.
Länsstyrelsen har i det överklagade beslutet godkänt en av Mönsterås kommun ingiven anpassningsplan för en deponi för icke-farligt avfall vid Mörkeskogs avfallsanläggning (punkt A) samt förelagt kommunen om vissa försiktighetsmått, redovisningar och kontroller (punkt B). Länsstyrelsen har även beslutat att avsluta ett tidigare inkommet ärende angående lakvattenhantering vid avfallsanläggningen (punkt C).
Under tiden som ärendet beträffande anpassningsplanen handlades hos länsstyrelsen ansökte kommunen om fortsatt tillstånd för deponering och avfallshantering vid Mörkeskogs avfallsanläggning. Miljöprövningsdelegationen vid Länsstyrelsen i Kalmar län meddelade sådant tillstånd den 27 februari 2006, dnr 551-10608-04.
YRKANDEN M.M.
Mönsterås kommun yrkar – såsom talan slutligt fastställts – i första hand att punkt A och B ska upphävas och i andra hand att nämnda punkter ska upphävas och ärendet återförvisas till länsstyrelsen för avslutning. Kommunen anför i huvudsak följande.
Med undantag för en avslutad deponi för farligt avfall, vilken prövats av miljödomstolen i mål M 357-99, bedrivs verksamheten vid Mörkeskogs avfallsanläggning med tillstånd enligt beslut av miljöprövningsdelegationen vid Länsstyrelsen i Kalmar län den 27 februari 2006, dnr 551-10608-04. Avfallsanläggningen togs i bruk i början av 1970-talet. Verksamheten har tidigare varit föremål för länsstyrelsens dispens/tillståndsprövning enligt miljöskyddslagen 1970, 1979 och 1990. Innan det nu gällande tillståndet vunnit laga kraft drevs verksamheten med stöd av länsstyrelsens beslut den 3 januari 1990, dnr 2420-3373-89. Länsstyrelsen (miljöprövningsdelegationen) beslutade den 15 november 2002 om en villkorsändring som innebar dels att avloppsslam fick deponeras t.o.m. år 2004, dels att tillståndet till deponering i övrigt gällde tills vidare. Verksamheter avseende avfallshantering som inte omfattades av tillståndet bedrevs efter anmälan till tillsynsmyndigheten (s.k. C-verksamhet). Då det var och är kommunens avsikt att fortsätta att deponera avfall på den befintliga deponin efter utgången av år 2008, lämnade kommunen i början av februari 2001 in en anpassningsplan upprättad den 31 januari 2001 till tillsynsmyndigheten (länsstyrelsen). En komplettering daterad den 14 mars 2005 gjordes efter begäran av tillsynsmyndigheten.
Kommunen ansökte den 25 oktober 2004 hos länsstyrelsen om omprövning av det då gällande tillståndet. Omprövningen avsåg såväl verksamhetens omfattning som övriga villkor för verksamheten. Anledningen till kommunens ansökan om omprövning var att tillsynsmyndigheten hävdade att tillståndet inte medgav deponering efter utgången av år 2004. Villkors¬ändringen den 15 november 2002 skulle enligt tillsynsmyndighetens mening innehålla ett uppenbart skrivfel. Meningen skulle ha varit att ingen deponering skulle få ske efter utgången av 2004. Miljöprövningsdelegationen gjorde dock ingen rättelse av det förmodade skrivfelet. Kommunen avsåg att genom en omprövning få klargjort att tillståndet medgav deponering även efter år 2004. Länsstyrelsen (miljöprövningsdelegationen) meddelade i beslut den 27 februari 2006 tillstånd till all verksamhet vid avfallsanläggningen, dvs. även tidigare inte tillståndsprövade delar, med undantag av den nämnda deponin för farligt avfall. Miljöprövningsdelegationen beslutade vidare att tillståndet skulle ersätta det tidigare tillståndet daterat den 3 januari 1990 samt villkorsändringen daterad den 15 november 2002, när beslutet togs i anspråk. Av miljöprövningsdelegationens beslut framgår att en samlad prövning av hela verk-samheten har gjorts, med beaktande också av kraven i förordningen (2001:512) om deponering av avfall. Beslutet togs i anspråk så snart det vunnit laga kraft. När tillståndsbeslutet vunnit laga kraft och tagits i anspråk, och det gamla tillståndet därmed upphört att gälla, skulle tillsynsmyndigheten ha avslutat ärendet om anpassningsplanen. Det finns därefter inget gammalt tillstånd (meddelat innan förordningen om deponering av avfall trädde i kraft), vars villkor kunde behöva anpassas till att motsvara kraven i deponeringsförordningen. Det nu överklagade beslutet saknar således rättslig grund. Om tillsynsmyndigheten bedömer att det krävs ytterligare försiktighetsmått, utöver vad som framgår av tillståndsvillkoren, är myndigheten hänvisad till att begära omprövning av tillståndet. Det saknas dock förutsättningar för en sådan omprövning.
Länsstyrelsen bestrider bifall till kommunens yrkanden och anför i huvudsak följande.
Länsstyrelsen konstaterade i samband med handläggningen av inkommen anpassningsplan att kommunen var tvungen att söka nytt tillstånd om den önskade driva deponin efter den 31 december 2008, eftersom befintlig deponi inte uppfyllde kraven enligt deponeringsförordningen. Länsstyrelsen har i sin begäran om komplettering av anpassningsplanen under år 2004 och 2005 meddelat att planen inte kan godkännas innan det undantag/avsteg kommunen begärt har beviljats av miljöprövningsdelegationen. Länsstyrelsen har samtidigt meddelat kommunen att den därför kommer att avvakta det nya tillståndet innan beslut om godkännande av anpassningsplanen kan ske. De frågor som prövats i tillståndet kommer då inte att behöva ingå i anpassningsplanen. Kommunen ansökte om nytt tillstånd och miljöprövningsdelegationen beslutade den 27 februari 2006 om nytt tillstånd för verksamheten. Miljöprövningsdelegationens beslut har varit en förutsättning för länsstyrelsens godkännande av inkommen anpassningsplan.
Förordningen (2001:512) om deponering av avfall är tydlig vad gäller vilken myndighet som ska handlägga inkomna anpassningsplaner. Det är tillsynsmyndigheten som handlägger dessa, inte tillståndsmyndigheten. Stöd för detta finns i ett liknande ärende där ett nytt tillstånd sökts samtidigt som en anpassningsplan var inlämnad. Sökanden yrkade i den tillståndsansökan att ingiven anpassningsplan skulle avslutas i och med meddelad dom. Miljödomstolen fann inte anledning att förbehålla sig prövningen av det ärende om anpassningsplan som handlades av länsstyrelsen (mål nr M 1090-05). Vidare har miljö-prövningsdelegationen i sitt beslut år 2006 om nytt tillstånd för verksamheten vid Mörkeskogs avfallsanläggning inte avslutat inkommen anpassningsplan.
I nämnda förordning föreskrivs inte heller att tillsynsmyndigheten i samband med att ett nytt tillstånd för verksamheten har getts, ska avsluta inkommen anpassningsplan.
Länsstyrelsen har vid den slutliga handläggningen av anpassningsplanen (godkännandet och föreläggandet) utgått från det nya tillståndet och tillhörande ansökan. Som nämnts tidigare har ett nytt tillstånd bl.a. varit en förutsättning för länsstyrelsen att godkänna anpassningsplanen. I den del av beslutet som omfattar föreläggandet har typiska tillsynsfrågor reglerats, vilka ofta inte är lämpliga att reglera i ett tillstånd. Länsstyrelsen har under november och december 2008 kommunicerat förslaget till beslut med kommunen. Kommunen har inkommit med synpunkter på innehållet och därefter har beslutet omarbetats efter dessa synpunkter.
Syftet med bestämmelserna om anpassningsplaner i 38-42 §§ förordningen (2001:512) om deponering av avfall var att anpassa deponiverksamheter som bedrevs när förordningen trädde i kraft till bestämmelser i denna. Vid tillståndsprövning av en ny eller pågående deponiverksamhet efter det att förordningen trädde i kraft ska bestämmelserna i förordningen alltid beaktas.
Vid miljödomstolens tillståndsprövning i mål M 1090-05 fick domstolen inte kännedom om det pågående ärendet om anpassningsplan för befintlig deponi förrän i samband med huvudförhandlingen. Bestämmelserna i deponeringsförordningen beaktades inom ramen för prövningen av ansökan och fastställandet av villkor för verksamheten. Därutöver delegerades till tillsynsmyndigheten möjligheten att föreskriva om ytterligare villkor beträffande anpassning av verksamheten.
Miljödomstolen gör följande bedömning.
Det tillstånd för verksamheten vid Mörkeskogs avfallsanläggning som meddelades den 27 februari 2006 innefattar den befintliga deponi som anpassningsplanen och föreläggandet i det nu överklagade beslutet gäller. Tillståndsprövningen ska således ha omfattat de frågor som regleras genom bestämmelserna i deponeringsförordningen, även beträffande denna del av verksamheten. Möjligheten till ytterligare reglering beträffande anpassningen av den befintliga deponin kunde därvid ha hanterats genom delegation till tillsynsmyndigheten, på samma sätt som miljödomstolen gjorde i ovan nämnda mål.  Med hänsyn till bestämmelserna om ett tillstånds rättskraft i 24 kap. 1 § miljöbalken fanns det däremot inte förutsättningar för att därefter pröva dessa frågor särskilt, såsom länsstyrelsen har gjort genom prövningen av anpassningsplanen. Ärendet beträffande anpassningsplanen borde istället ha avslutas när tillståndet togs i anspråk. Sammanfattningsvis ska således punkterna A och B i länsstyrelsens beslut upphävas.
För det fallet länsstyrelsen anser att tillståndet för verksamheten vid Mörkeskogs avfallsanläggning eller villkoren för detta behöver ändras eller kompletteras, får frågan om omprövning väckas.
Överklagande senast den 9 juni 2009.
I avgörandet har deltagit lagmannen Cochran, ordförande, och miljörådet Fisher. Målet har handlagts av beredningsjuristen Taylor.