Ett exploateringsavtal mellan en kommun och en exploatör ska vid en fastighetsreglering inte behandlas annorlunda än andra avtal mellan sakägare. Ett kommunalt exploateringsavtal med villkor om fastighetsreglering och ersättning för marköverföring har därför inte ansetts innebära att exploatören vid förrättningen samtyckt till avsteg från fastighetsbildningslagens värderingsbestämmelser.
Efter ansökan av RYM Markutveckling AB beslutade Lantmäteriet den 7 juli 2017 om en fastighetsreglering som innebar marköverföring från bolagets fastighet Skönvik 1 i Haparanda kommun till den av kommunen ägda fastigheten Haparanda 3:18. Den överförda marken bestod av allmän platsmark. Enligt beslutet skulle kommunen betala ersättning för marken med 319 kr. Till grund för ersättningsbeslutet lades ett exploateringsavtal mellan kommunen och RYM:s ägare M.S. ingånget den 13 februari 2006.
Både Haparanda kommun och RYM Markutveckling AB överklagade Lantmäteriets beslut i Umeå tingsrätt, mark- och miljödomstolen.
Kommunen yrkade i första hand att domstolen skulle upphäva Lantmäteriets beslut och ställa in förrättningen.
RYM yrkade i första hand att marköverföringen skulle ges större omfattning än Lantmäteriet hade bestämt och gälla all allmän platsmark inom fastigheten.
I andra hand yrkade RYM att domstolen skulle, med ändring av Lantmäteriets ersättningsbeslut, förplikta kommunen att betala 605 000 kr till RYM för den överförda marken.
Båda parter motsatte sig vad motparten hade yrkat.
För det fall RYM:s överklagande inte avslogs yrkade kommunen att förrättningen skulle återförvisas till Lantmäteriet för förnyad handläggning i ersättningsfrågan.
Mark- och miljödomstolen (rådmannen Morris och tekniska rådet Graves) anförde i dom den 3 juli 2018 bl.a. följande.
Mark- och miljödomstolen inleder med att pröva om exploateringsavtalet i någon del kan anses vara ett medgivande enligt 5 kap. 18 § FBL och därigenom ska ligga till grund för Lantmäteriets beslut.
HD behandlade frågan om medgivanden vid fastighetsreglering i rättsfallet NJA 2014 s. 545 och uttalade då bland annat följande:
Ett medgivande ska lämnas under förrättningen och är att anse som en förklaring som är riktad till lantmäterimyndigheten om att fastighetsägaren godtar att myndigheten lägger medgivandet till grund för sitt beslut. Det är ett led i en officiell förrättning och kan närmast jämföras med en rättegångshandling (jfr prop. 1967:167 s. 98 och NJA 2001 s. 456).
Inför en kommande ansökan om fastighetsbildning kan parterna avtala om de frågor som rör fastighetsbildningen. När det i en överenskommelse om fastighetsreglering har angetts att ansökningen biträds av den fastighetsägare vars enskilda intresse skyddas av lagen, anses överenskommelsen innebära ett medgivande enligt 5 kap. 18 § FBL. Genom ansökningens ingivande till lantmäterimyndigheten är medgivandet då att anse som lämnat vid förrättningen (se NJA 1984 s. 531 I–III).
I det nu aktuella fallet är exploateringsavtalet ingånget den 13 februari 2006. Ansökan om fastighetsreglering gjordes först den 25 juni 2015, det vill säga nio år senare. I avtalet förklarar ingen av avtalsparterna att de biträder en eventuell ansökan om fastighetsreglering från andra parten. RYM, såsom sökande till förrättningen, har inte åberopat avtalet utan tvärt om bestridit att det ska läggas till grund för Lantmäteriets beslut. Mark- och miljödomstolens bedömning är att förhållandena i det aktuella fallet inte är sådana att avtalet kan anses vara knutet till ansökan på ett sådant sätt att vad som avtalats utgör medgivanden lämnade vid förrättningen. Exploateringsavtalet ska av den anledningen inte i någon del läggas till grund för prövningen av målet.
Då exploateringsavtalet inte ska läggas till grund för förrättningen får frågan om fastighetsregleringen kan genomföras avgöras genom en prövning av villkoren i 5 kap. FBL. Därutöver gäller de allmänna lämplighets- och planvillkoren i 3 kap. FBL.
Domstolens genomgång ledde till den bedömningen att villkoren i fastighetsbildningslagen var uppfyllda i sin helhet för en överföring av mark i den omfattning som Lantmäteriet hade beslutat men inte för en marköverföring omfattande all allmän platsmark. Såväl kommunens förstahandsyrkande om att förrättningen skulle ställas in som RYM:s yrkande om en mer omfattande marköverföring än Lantmäteriet hade bestämt skulle därför avslås. Lantmäteriets fastighetsbildningsbeslut skulle följaktligen stå fast.
Ersättning till följd av fastighetsreglering regleras i 5 kap. 10–12 §§ FBL. Om värdet av den mark som genom fastighetsreglering läggs till en fastighet inte motsvarar värdet av vad som genom regleringen frångår fastigheten, utjämnas skillnaden genom ersättning i pengar. Vid värdering av egendom som skulle kunna tas i anspråk genom expropriation eller annat tvångsförvärv, såsom i det aktuella fallet inlösen enligt plan- och bygglagen, ska 4 kap.expropriationslagen (1972:719), ExL, tillämpas. Enligt 4 kap. 1 § ExL ska intrångsersättning betalas med ett belopp som motsvarar minskningen av fastighetens marknadsvärde jämte ett påslag om 25 procent av marknadsvärdeminskningen. Uppkommer i övrigt skada för ägaren genom åtgärden, ska även sådan skada ersättas.
RYM har inte lämnat något medgivande vid förrättningen avseende ersättningen för den överförda marken. Ersättningen ska därför beräknas enligt ovan. Med hänsyn till rådande instansordning bör dock ersättningen i första hand bestämmas av Lantmäteriet.
Lantmäteriets ersättningsbeslut ska därför undanröjas och förrättningen visas åter till Lantmäteriet för förnyad handläggning. – – –.
Överklagandena avslås vad gäller Lantmäteriets fastighetsbildningsbeslut.
Mark- och miljödomstolen undanröjer Lantmäteriets beslut om ersättning – – – och visar förrättningen åter till myndigheten för förnyad handläggning.
Haparanda kommun överklagade i Svea hovrätt, Mark- och miljööverdomstolen och yrkade i första hand att domstolen skulle upphäva beslutet om fastighetsreglering och ställa in förrättningen.
I andra hand yrkade kommunen att Mark- och miljööverdomstolen skulle fastställa Lantmäteriets beslut om ersättning – – – .
RYM Markutveckling AB motsatte sig att mark- och miljödomstolens dom ändrades.
Mark- och miljööverdomstolen (hovrättsråden Long, Palmer, referent, och Smith) anförde i dom den 15 juni 2020 bl.a. följande.
Domstolen fann på anförda skäl att kommunens överklagande i denna del skulle avslås.
Kommunen har, som talan får uppfattas, gjort gällande att bolaget genom exploateringsavtalet har samtyckt till att 5 kap. 10 och 10 a §§ FBL inte ska tillämpas vid bestämmandet av ersättningen för marken som överförs och att ersättningen i stället ska bestämmas enligt avtalet. Bolaget har motsatt sig att exploateringsavtalet skulle ha den innebörden och gjort gällande att ersättningen enligt 5 kap. 10 a § FBL ska bestämmas med tillämpning av 4 kap.expropriationslagen (1972:719).
Enligt 5 kap. 18 § första stycket FBL får vissa sakägare disponera över tillämpningen av de regler som gäller för fastighetsregleringen. Stycket innehåller fyra punkter som anger i vilken utsträckning detta får ske. I bestämmelsens andra punkt, som nu är aktuell, anges att avsteg får göras från bl.a. ersättnings- och värderingsreglerna i 5 kap. 10–12 §§ FBL, om de sakägare, vilkas rätt är beroende av åtgärden, samtycker till det. I övriga punkter föreskrivs i stället att där berörda sakägare ska lämna medgivande.
HD har i flera avgöranden behandlat frågor om medgivande enligt paragrafen. Av avgörandena framgår att ett medgivande som en sakägare har lämnat vid förrättningen normalt är bindande för denne. Även en överenskommelse om fastighetsreglering som träffats före förrättningens inledande har ansetts innebära att ett medgivande har lämnats vid förrättningen, när överenskommelsen kunnat knytas till ansökan om regleringsåtgärden på så sätt att den innehållit en förklaring från den medgivande sakägaren om att denne biträdde ansökan (NJA 1984 s. 531 I–III). Något avgörande av HD rörande samtycke enligt andra punkten finns däremot inte. Varken lagen eller dess förarbeten innehåller någonting som tyder på att avsikten har varit att medgivande och samtycke i paragrafen ska behandlas olika i processuellt hänseende. En förutsättning för att ett samtycke ska vara bindande för en sakägare är alltså att det har lämnats vid förrättningen.
Enligt det exploateringsavtal som parterna träffade den 13 februari 2006 skulle mark för gata, belysningsanläggning, vatten- och avloppsledningar, avloppspumpstation, gång- och cykelvägar samt park inom Skönvik 1 överföras till kommunens fastigheter genom fastighetsreglering eller, om sådan inte beviljades, överlåtas till kommunen genom köp. Vidare angavs i avtalet att kommunen skulle ersätta bolaget med 1 000 kr för marken och anläggningarna.
Det finns ingenting i avtalet som ger uttryck för att det är avsett att åberopas som ett samtycke vid en kommande förrättning. Det är dessutom så att förrättningen inleddes först nio år efter det att avtalet träffades. Avtalet har alltså inte, på det sätt som redogjorts för i 1984 års avgöranden, varit knutet till ansökan om regleringsåtgärden. Det kan mot den bakgrunden inte anses utgöra ett samtycke lämnat vid förrättningen och det medför således inte att avsteg ska göras från 5 kap. 10–12 §§ FBL när ersättningen bestäms. Haparanda kommuns överklagande ska därför avslås.
Mark- och miljööverdomstolen avslår överklagandet.
Tekniska råden Camacho och Romero var skiljaktiga i frågan om ersättning för marköverföring. De förklarade sig vara ense med majoriteten till och med det fjärde stycket under rubriken Ersättning för marköverföring men ville därefter ha följande skrivning.
För att genomföra en detaljplan ingår parterna normalt sett olika typer av genomförandeavtal. Exploateringsavtal, som används om byggherren äger marken, tas fram i en planeringsprocess som ett led i att komma överens om hur genomförandet ska ske. Kommunens förhandlingsposition baserar sig på det kommunala planmonopolet (SOU 2018:48 del 2). Avtalet godkänns innan detaljplanen antas och blir en bindande förutsättning för den exploatering som ska komma att ske. Avtalet som sådant är ett civilrättsligt avtal men ryms inom kommunens handlingsutrymme. För att göra det måste åtgärderna som preciseras i avtalet vara nödvändiga för planens genomförande och stå i rimlig/skälig proportion till byggherrens åtaganden och nytta av planen.
Grunden för tillämpningen av exploateringsavtalen finns bland annat i de s.k. exploatörsbestämmelserna som fanns med redan när den äldre plan- och bygglagen (1987:10), ÄPBL, trädde i kraft (6 kap. 19–22 §§ ÄPBL). Dessa innebar att fastighetsägare till mark planlagd som allmän plats kunde bli tvingad att avstå eller upplåta mark utan ersättning, om det var skäligt med hänsyn till den nytta som fastighetsägaren förväntades få av planläggningen. Angående fastighetsägarens nytta av planläggningen ansågs främst värdeökning av fastigheten vara ett giltigt skäl och tillämpbart vid större exploateringar med professionella byggherrar.
Dessa bestämmelser användes i liten utsträckning eftersom de ofta upplevdes som administrativt svåra av kommuner och övriga inblandade. I praktiken upprättades i stället ofta exploateringsavtal mellan kommun och exploatör vid planläggning av områden där kommunen inte var fastighetsägare. Vid införandet av PBL 2011 överfördes dessa bestämmelser till 6 kap. 3–10 och 12 §§ PBL. När exploateringsavtalen lagreglerades 2015 upphörde exploatörsbestämmelserna att gälla, med motiveringen att det huvudsakliga behovet av dessa bestämmelser i princip föll bort i och med lagregleringen. I förarbetena anges att parterna bör ha frihet att komma överens om sådana situationsberoende och individuellt anpassade lösningar för den aktuella exploateringen, som kan innebära att planprocessen och bostadsbyggande och andra samhällsviktiga projekt kan effektiviseras. Vidare anges att utöver sådana frågor som rör rent ekonomiska förhållanden mellan kommunen och en byggherre eller en fastighetsägare kan ett exploateringsavtal givetvis också reglera andra förhållanden.
En annan grund för exploateringsavtal är reglerna om gatukostnader (6 kap. 31–38 §§ ÄPBL och 6 kap. 24–27 §§ PBL). Enligt dessa regler får kommunen besluta att ägarna till fastigheterna inom området ska betala kostnaderna för anläggandet av gator och andra allmänna platser. När det träffas ett exploateringsavtal mellan kommun och exploatör är det därför ovanligt att ersättning för marken betalas utan istället kvittas ersättningen som ska utgå för marken enligt 6 kap. 17 § PBL mot den möjlighet som kommunen har att besluta om att detta ska betalas av exploatören enligt 6 kap. 24 § PBL.
Mellan parterna finns ett exploateringsavtal från 13 februari 2006. Exploateringsavtalet innehåller förutom bestämmelser för byggande av gator, va-ledningar m.m. och hur anläggningsavgifter för va ska betalas även bestämmelser om marköverföring och ersättning för allmän platsmark i enlighet med den praxis som redovisats i det föregående. Denna sista punkt är av intresse i målet och har i exploateringsavtalet formulerats på följande sätt.
”Lam för gata, belysningsanläggning, vatten- och avloppsledningar, avloppspumpstation, gång- och cykelvägar och park inom gatuområdet skall genom fastighetsreglering föras över till en av Haparanda stads fastigheter eller om reglering ej beviljas överlåtas till Haparanda via köp. Haparanda stad ersätter M.S. med 1 000 kr för den mark och alla anläggningar som regleras eller övergår via köp till Haparanda stad.”
Exploateringsavtalet framstår som klart till sin innebörd att parterna vid tiden för avtalets tecknande var överens om att ägandet av allmän plats skulle föras över till Haparanda stad, i första hand via fastighetsreglering och i andra hand via köp, samt att ersättningen för detta skulle uppgå till 1 000 kr. En sådan reglering kan också sägas vara ett standardförfarande vid exploateringsavtal. Avtalet kan därför ses som samtycke enligt 5 kap. 18 § till att ersättningen ska bestämmas på detta sätt vid en framtida fastighetsbildning.
Var exploateringsavtalet tillämpligt vid bestämmandet av intrångsersättningen om förrättningen skett i direkt anslutning till att avtalet tecknats
En av huvudpunkterna i HD:s rättsfall NJA 1984 s. 531 I–III var att den fastighetsägare som skulle avstå mark hade förklarat att denne biträdde ansökan. Till skillnad från förhållandena i 1984 års fall är det i aktuellt fall ägaren av den fastighet som ska avstå mark som ansöker om fastighetsreglering. Eftersom kommunen har åberopat exploateringsavtalet ska det därför tillämpas vid förrättningen i de delar där det är möjligt att träffa överenskommelser, se utdrag ur Lantmäteriverkets remissyttrande till HD i ovan angivna rättsfall. Jämför även Göta hovrätts utslag den 29 juni 2009 i mål Ö 123-08.
”Utifrån främst ändamålssynpunkt och med beaktande av fördelarna med de båda alternativa rättstillämpningarna talar övervägande skäl för att överenskommelser träffade före ansökan om förrättning, eller efter denna tidpunkt men utanför själva förrättningshandläggningen, bör anses träffade inom förrättningens ram och därmed ha bindande verkan som medgivanden, förutsatt att överenskommelsen i fråga åberopas av åtminstone ena parten vid förrättningen. Det måste självfallet också fordras att överenskommelsen verkligen avser just en sådan fråga som det är möjligt att träffa överenskommelse om vid förrättningen och som parterna har avsett skall fullföljas genom förrättningen. En särskild försiktighet i tolkningen härvidlag kan behöva iakttas när det gäller överenskommelser som träffats längre tid före förrättningen.”
HD har i rättsfallet NJA 2014 s. 545 prövat frågan om giltigheten av ett avtal med hänsyn till att lång tid förflutit mellan avtalets tecknande och beslut i fastighetsbildningsärendet. HD säger där att ett medgivande som lämnats på det sätt som skett i målet får emellertid anses förutsätta att fastighetsregleringen genomförs inom en någorlunda rimlig tid. Att lantmäterimyndigheten utan några beaktansvärda skäl inte beslutade om fastighetsbildning förrän tio år förflutit sedan ansökan kom in får anses utgöra en sådan omständighet som gör att klagandena haft rätt att frånfalla sina medgivanden.
I aktuellt fall är det dock inte frågan om en ordinär överenskommelse om fastighetsreglering utan om ett exploateringsavtal. När ansökan om fastighetsreglering inkom till Lantmäteriet 2015 hade ca nio år förflutit sedan exploateringsavtalet träffades. Att relativt lång tid kan förflyta mellan tecknandet av ett exploateringsavtal och ansökan om fastighetsbildning för överföring av allmän platsmark är mer eller mindre inbyggt i exploateringsavtalet natur. Beroende på exploateringens storlek och aktuellt efterfrågetryck kan tiden variera inom vida gränser. Exploateringsavtalets ålder kan således inte innebära att det finns skäl för bolaget att frånfalla avtalet.
Vi anser således att RYM Markutveckling AB, genom exploateringsavtalet, har samtyckt till att avsteg görs från 5 kap. 10–12 §§ FBL och att Lantmäteriets beslut om ersättning för den överförda marken därför ska fastställas.
Överröstade i denna fråga är vi i övrigt ense med majoriteten.
Haparanda kommun överklagade Mark- och miljööverdomstolens dom och yrkade att HD skulle upphäva Lantmäteriets beslut och ställa in förrättningen.
I andra hand yrkade kommunen att Lantmäteriets ersättningsbeslut skulle fastställas – – – .
RYM Markutveckling AB motsatte sig att Mark- och miljööverdomstolens dom ändrades.
HD meddelade det prövningstillstånd som framgår av punkten 5 i HD:s dom.
Målet avgjordes efter föredragning.
Föredraganden, justitiesekreteraren Kane, föreslog i betänkande följande dom.
RYM Markutveckling AB (RYM) ansökte 2015 hos Lantmäteriet om fastighetsreglering avseende alla områden av bolagets fastighet Skönvik 1 som utgör allmän plats enligt en lagakraftvunnen detaljplan. I ansökan yrkade RYM att områdena skulle överföras till den kommunala fastigheten Haparanda 3:18. Kommunen är huvudman för de allmänna platserna inom de aktuella områdena.
Lantmäteriet beslutade om viss fastighetsreglering. Vidare beslutade Lantmäteriet, med avsteg från reglerna i 5 kap. 10–12 §§ FBL, att Haparanda kommun skulle betala 319 kr i ersättning för den överförda marken. Till grund för ersättningsbeslutet la Lantmäteriet ett exploateringsavtal ingånget mellan parterna 2006.
Mark- och miljödomstolen avslog parternas överklaganden såvitt avsåg beslutet om fastighetsreglering. När det gällde ersättningsbeslutet ansåg mark- och miljödomstolen att något samtycke till avsteg från reglerna i 5 kap. 10–12 §§ inte lämnats. Mark- och miljödomstolen undanröjde därför Lantmäteriets ersättningsbeslut och visade målet åter till Lantmäteriet för förnyad handläggning.
Mark- och miljööverdomstolen har instämt i mark- och miljödomstolens bedömning och avslagit överklagandet.
HD har meddelat prövningstillstånd i frågan om det finns förutsättningar att göra avsteg från 5 kap. 10–12 §§ FBL när ersättning för marköverföring bestäms i målet. Frågan om prövningstillstånd rörande målet i övrigt har vilandeförklarats.
Enligt 14 kap. 14 § plan- och bygglagen (2010:900) är kommunen skyldig att på fastighetsägarens begäran lösa in mark som enligt detaljplanen ska användas för en allmän plats som kommunen ska vara huvudman för.
Fastighetsbildning är en åtgärd som vidtas enligt fastighetsbildningslagen och som innebär bl.a. att fastighetsindelningen ändras (se 1 kap. 1 § första stycket 1 FBL). Fastighetsbildning sker såsom fastighetsreglering om den avser ombildning av fastigheter (se 2 kap. 1 §). Fråga om fastighetsbildning prövas vid en förrättning (se 2 kap. 2 §).
Genom fastighetsreglering får mark överföras från en fastighet till en annan sådan enhet (se 5 kap. 1 § 1). För mark som genom överföring frångår fastighet ska vederlag utgå i mark eller andel i samfällighet om inte ersättning i pengar är mer ändamålsenlig (se 5 kap. 2 §).
Om värdet av den mark och de andelar i samfälld mark som genom fastighetsreglering läggs till en fastighet inte motsvarar värdet av vad som genom regleringen frångår fastigheten utjämnas skillnaden genom ersättning i pengar (se 5 kap. 10 §). Bestämmelser om värdering av egendom finns i 10 a §.
Av 5 kap. 10 a § andra stycket följer att vid värdering av egendom som kan tas i anspråk enligt bl.a. 14 kap. 14 § plan- och bygglagen ska 4 kap.expropriationslagen (1972:719) tillämpas. Enligt 4 kap. 1 § ska intrångsersättning betalas med ett belopp som motsvarar minskningen av fastighetens marknadsvärde jämte ett påslag om 25 procent av marknadsvärdeminskningen.
Enligt 5 kap. 18 § första stycket FBL får vissa sakägare disponera över tillämpningen av de regler som gäller för fastighetsregleringen. I bestämmelsens andra punkt anges att avsteg får göras från bl.a. ersättnings- och värderingsreglerna i 5 kap. 10–12 §§ FBL, om de sakägare, vilkas rätt är beroende av åtgärden, samtycker till det. I övriga punkter i bestämmelsen föreskrivs i stället att där berörda sakägare ska lämna medgivande. Det finns inget som tyder på att med medgivande avses något annat än samtycke i detta avseende (jfr t.ex. prop. 1969:128 del B s. 330 och 447).
Att sakägarna är överens om att avsteg från ersättningsreglerna ska göras är en förutsättning för att samtycke ska anses ha lämnats. Det uppställs inte något krav på att ett samtycke ska avfattas skriftligen men för att oklarhet om innebörden inte ska uppkomma bör innehållet tas upp i protokollet eller annan handling, som biläggs förrättningsakten. Det är vidare att rekommendera att förrättningsmännen till tryggande av bevisningen låter dem som avgett viljeförklaringen bestyrka uppteckningen. (Se prop. 1969:128 s. 448 f. och 8 § fastighetskungörelsen, 1971:762.)
En överenskommelse om en åtgärd som träffats före förrättningen har ansetts innebära att ett medgivande har lämnats vid förrättningen, när överenskommelsen kunnat knytas till ansökan om regleringsåtgärden på så sätt att den innehållit en förklaring från den medgivande sakägaren om att denne biträdde ansökan (se NJA 1984 s. 531 I–III).
Om de som ingått avtal är sakägare vid förrättningen och förklarar sig vidhålla avtalet, bör det anses som om överenskommelse om medgivande till avsteg träffats. I övrigt torde någon verkan inte kunna tillmätas avtalet. (Se prop. 1973:160 s. 220 och jfr SOU 1963:23 s. 182.)
Exploateringsavtal är sedan 2015 reglerat och definierat i plan- och bygglagen. Där framgår att det är ett avtal om genomförande av en detaljplan och om medfinansiering mellan en kommun och en byggherre eller en fastighetsägare avseende mark som inte ägs av kommunen, dock inte avtal mellan en kommun och staten om utbyggnad av statlig transportinfrastruktur. (Se 1 kap. 4 §.)
Vid lagregleringen av exploateringsavtalen bortföll behovet av de s.k. exploatörsbestämmelserna vilka ansågs utgöra den legala grunden för tecknande av exploateringsavtal. Bestämmelserna, som tidigare fanns i 6 kap.3–10 och 12 §§plan- och bygglagen och dessförinnan i 6 kap. 19–22 §§ i den äldre plan- och bygglagen (1987:10), innebar att fastighetsägare till mark som var planlagd som allmän plats kunde bli tvingad att avstå eller upplåta mark utan ersättning, om det var skäligt med hänsyn till den nytta som fastighetsägaren förväntades få av planens genomförande. Frågan om sådant avstående eller förpliktande prövades av länsstyrelsen på kommunens begäran. Exploatörsbestämmelsernas ersättningsreglering fungerade således som ett undantag från ersättningsbestämmelsen som finns i expropriationslagen. (Se prop. 2013/14:126 s. 166 ff.)
I stället för att påkalla en prövning enligt exploatörsbestämmelserna hade flera kommuner valt att förhandla med och teckna avtal med byggherrar och fastighetsägare. Härigenom slapp man den formella processen fram till ett beslut av länsstyrelsen och kunde i avtalen reglera även andra frågor än dem som länsstyrelsen hade att pröva. (Se Baker och Washington, Plan- och bygglagen, kommentaren till 6 kap., Reed, Martin.) Att märka är dock att ett avtal, till skillnad från när länsstyrelsen gjorde en prövning enligt exploatörsbestämmelserna, bygger på en ömsesidighet mellan parterna (jfr p. 16).
Exploatörsbestämmelserna kom således att upphöra i samband med att bestämmelser om vad som får regleras i ett exploateringsavtal infördes. I det lagstiftningsärendet framhölls att en tvist mellan avtalsparter vad gäller ett exploateringsavtals innehåll, tolkning eller giltighet inte är frågor som prövas enligt plan- och bygglagen, utan får prövas av domstol i enlighet med de principer och regler som gäller på avtalsrättens område. (Se prop. 2013/14:126 s. 304.)
Ett exploateringsavtal skulle alltså rent civilrättsligt kunna innebära att en fastighetsindelning ändras eller att avsteg från ersättningsreglerna i fastighetsbildningslagen ska göras. Att fastighetsindelning regleras på annat sätt än genom fastighetsbildningslagen innebär dock inte att fastighetsbildning enligt lagens definition anses ha skett (se prop. 1969:128 B s. 71–73 och 75).
Ett exploateringsavtals civilrättsliga giltighet innebär alltså inte per automatik att överenskommelsen däri blir giltig även i förrättningen; den får i stället betraktas som ett led i förrättningen och kan närmast jämföras med en rättegångshandling (se prop. 1967:167 s. 98, NJA 2001 s. 456 och NJA 2014 s. 545).
Det sagda leder till slutsatsen att ett exploateringsavtal, liksom vilket annat avtal eller överenskommelse som helst, kan innebära att ett samtycke till avsteg från ersättningsreglerna har lämnats. För att så ska vara fallet krävs dock att parterna iakttagit det som anges ovan (se p. 12–14).
I RYM:s ansökan om fastighetsreglering finns inte någon anteckning om att avsteg från ersättningsreglerna i fastighetsbildningslagen skulle ske. Det finns inte heller antecknat att exploateringsavtalet skulle åberopas som ett samtycke vid kommande förrättning. Exploateringsavtalet kan inte heller knytas till regleringsåtgärden på så sätt att det är att betrakta som ett samtycke.
Något samtycke har alltså inte lämnats vilket innebär att det inte funnits förutsättningar att göra avsteg från 5 kap. 10–12 §§ FBL när ersättning för marköverföring bestäms i målet.
Överklagandet ska därför lämnas utan bifall. Det saknas skäl att meddela prövningstillstånd i målet i övrigt. Mark- och miljööverdomstolens dom ska därför fastställas.
HD, som inte meddelar prövningstillstånd i målet i övrigt, fastställer Mark- och miljööverdomstolens dom.
HD (justitieråden Martinez, Wheeler, Williams, Griffin, referent, och Craig) meddelade den 8 oktober 2021 följande dom.
Haparanda kommun och M.S. ingick 2006 ett exploateringsavtal som gäller en fastighet i Skönvik utanför Haparanda. Enligt avtalet ska M.S. exploatera fastigheten på det sätt som närmare anges i avtalet, bl.a. anlägga gator, belysning och parker. Exploateringen ska grundas på kommunens detaljplan. I avtalet anges att mark för bl.a. gator samt vatten- och avloppsledningar ska överföras till en av kommunens fastigheter genom fastighetsreglering eller, om fastighetsreglering inte beviljas, överlåtas till kommunen genom köp. Enligt vad som föreskrivs i avtalet ska kommunen ersätta M.S. med 1 000 kr för den mark och de anläggningar som regleras eller överlåts genom köp.
År 2015 ansökte M.S:s företag RYM Markutveckling Aktiebolag, som äger fastigheten i Skönvik, om fastighetsreglering för de områden som utgör allmän plats enligt detaljplanen och begärde att dessa områden ska överföras till en anslutande kommunal fastighet. Haparanda kommun motsatte sig fastighetsregleringen och begärde att förrättningen skulle ställas in. I förfarandet hänvisade kommunen vidare till vad som sägs i exploateringsavtalet om ersättning vid fastighetsreglering. RYM invände att bolaget inte längre är bundet av detta avtalsvillkor och att exploateringsavtalet inte ska läggas till grund för beslutet om ersättning.
Lantmäteriet beslutade om fastighetsreglering avseende mark i den första etappen av exploateringen. Med hänvisning till exploateringsavtalet gjorde Lantmäteriet avsteg från de bestämmelser om ersättning för marköverföring i fastighetsbildningslagen som annars skulle ha tillämpats. Enligt beslutet ska kommunen därmed betala 319 kr i ersättning för den överförda marken.
Båda parter överklagade beslutet om fastighetsreglering till mark- och miljödomstolen. Domstolen avslog överklagandena när det gäller omfattningen av fastighetsregleringen. I fråga om ersättningen, ett beslut som RYM överklagat, konstaterades att det vid förrättningen inte hade lämnats något samtycke till avsteg från ersättningsbestämmelserna i fastighetsbildningslagen. Lantmäteriets ersättningsbeslut undanröjdes därför och målet återförvisades till Lantmäteriet. Mark- och miljööverdomstolen har instämt i mark- och miljödomstolens bedömning och avslagit kommunens överklagande.
HD har meddelat prövningstillstånd i frågan om det finns förutsättningar att göra avsteg från 5 kap. 10–12 §§ FBL när ersättningen för mark---överföringen bestäms i målet. Frågan om prövningstillstånd rörande målet i övrigt har vilandeförklarats.
Enligt den grundläggande bestämmelsen i 5 kap. 10 a § FBL ska, när mark överförs på den i målet aktuella grunden, värderingen göras med tillämpning av 4 kap.expropriationslagen. Intrångsersättning ska då som utgångspunkt betalas med ett belopp som motsvarar minskningen av fastighetens marknadsvärde jämte ett påslag om 25 procent. Bestämmelsen i 5 kap. 10 a § kompletteras med vissa ytterligare värderingsregler i de anslutande paragraferna.
Dessa värderingsbestämmelser i fastighetsbildningslagen är inte tvingande vid förrättningen. Avsteg från bestämmelserna får göras enligt 5 kap. 18 § första stycket 2 om det föreligger samtycke från de sakägare vilkas rätt är beroende av åtgärden.
Liksom ett medgivande enligt övriga punkter i 5 kap. 18 § första stycket FBL ska ett samtycke till avsteg från lagens värderingsbestämmelser lämnas vid förrättningen. Ett samtycke av detta slag utgör ett led i den pågående förrättningen och kan närmast jämföras med en rättegångshandling (jfr prop. 1967:167 s. 98). Samtycket är en förklaring som är riktad till Lantmäteriet om att fastighetsägaren godtar att myndigheten lägger det till grund för sitt beslut i värderingsfrågan. Föreligger det inte vid förrättningen något samtycke till avsteg från den värdering som ska göras enligt 5 kap. 10–12 §§, ska Lantmäteriet tillämpa lagens värderingsbestämmelser.
Inför en kommande fastighetsreglering kan de berörda parterna komma överens om värderingen och vilken ersättning som ska betalas för marköverföringen. Om de som har ingått ett sådant avtal är sakägare vid förrättningen och där förklarar sig vidhålla avtalet, kan det anses som att ett samtycke har lämnats till avsteg från fastighetsbildningslagens bestämmelser om värderingen. Vid avsaknad av en sådan förklaring från sakägarna kan någon verkan i princip inte tillmätas avtalet i förrättningsförfarandet (jfr prop. 1973:160 s. 220 f.). Det utesluter inte att en överenskommelse som rör fastighetsreglering under vissa förutsättningar kan vara så nära knuten till det aktuella förfarandet vid Lantmäteriet att ett samtycke därigenom anses som lämnat vid förrättningen. Sålunda har ett medgivande ansetts som lämnat vid förrättningen när en sakägare hade biträtt ansökningen om fastighetsreglering (se ”Förrättningsmedgivandet I–III” NJA 1984 s. 531 I–III).
Sakägarnas rätt att disponera över frågan om värderingen och ersättningen är motiverad av intresset av att förenkla förrättningsförfarandet och mera aktivt engagera dem i regleringsarbetet (se prop. 1969:128 del B s. 447). I lagförarbetena framhålls att stor omsorg måste iakttas vid förrättningen när ett samtycke avfattas så att oklarhet om innebörden inte uppkommer; helst bör den sakägare som avgett viljeförklaringen bestyrka uppteckningen från sammanträdet (a. prop. s. 449).
Förfarandet vid en fastighetsreglering är inte anpassat för en bedömning av om en sakägare i något annat sammanhang, utanför förrättningen, har godtagit en marköverföring eller en viss värdering av en fastighet och är civilrättsligt bunden av detta. Den saken får i förekommande fall prövas inom ramen för ett ordinärt tvistemål vid allmän domstol. Det skulle också vara mindre väl förenligt med den allmänna grundsatsen, att ett åtagande om framtida överlåtelse av fast egendom inte är bindande, om ett avtal om fastighetsreglering som har ingåtts innan en ansökan om förrättningen gjorts var bindande i förfarandet.
Exploateringsavtal definieras i 1 kap. 4 § plan- och bygglagen (2010:900) som ett avtal om genomförande av en detaljplan och om medfinansiering mellan en kommun och en byggherre eller en fastighetsägare avseende mark som inte ägs av kommunen. Lagen innehåller vissa övergripande bestämmelser om vilka skyldigheter kommunen har, bl.a. om antagande av kommunala riktlinjer för exploateringsavtal och om det materiella innehåll som exploateringsavtalen får ges (6 kap. 39–42 §§).
Denna reglering av exploateringsavtal ersatte de tidigare s.k. exploatörsbestämmelserna, enligt vilka länsstyrelsen kunde besluta att en fastighetsägare var skyldig att utan ersättning avstå t.ex. mark som enligt en detaljplan skulle ingå som allmän plats. Den grundläggande tanken med dagens lagstiftning är att kommunen i stället genom att ingå civilrättsliga avtal med olika exploatörer ska åstadkomma ett enkelt och snabbt genomförande av en antagen detaljplan (jfr prop. 2013/14:126 s. 150). På så sätt kan kommunen bättre anpassa genomförandet till den situation och de behov som föreligger i det enskilda fallet. En tvist mellan parterna om innehållet i exploateringsavtalet ska på vanligt sätt prövas enligt de regler som gäller på avtalsrättens område (jfr a. prop. s. 304).
Ett exploateringsavtal som ingås mellan kommunen och en exploatör på grundval av regleringen i plan- och bygglagen är alltså en ordinär civilrättslig överenskommelse. Det finns därmed inte skäl att vid en fastighetsreglering behandla ett exploateringsavtal annorlunda än andra avtal mellan sakägarna.
Under förrättningsförfarandet hänvisade Haparanda kommun till vad som enligt kommunen hade överenskommits om ersättning för marköverföringen i exploateringsavtalet från 2006, men någon sådan överenskommelse vidhölls inte från RYM:s sida i förfarandet. Inte heller kan exploateringsavtalet anses vara så nära knutet till det nu aktuella förrättningsförfarandet att det utgör ett vid förfarandet lämnat samtycke till avsteg från fastighetsbildningslagens värderingsbestämmelser. Det förhållandet att det är RYM som har ansökt om fastighetsreglering föranleder inte någon annan bedömning.
Som domstolarna har konstaterat saknas det därmed förutsättningar att göra avsteg från 5 kap. 10–12 §§ FBL när ersättningen för marköverföringen bestäms.
Det finns inte skäl att meddela prövningstillstånd i målet i övrigt.
HD förklarar att det inte finns förutsättningar att göra avsteg från 5 kap. 10–12 §§ FBL när ersättningen för marköverföringen bestäms i målet.
HD meddelar inte prövningstillstånd i målet i övrigt. Mark- och miljööverdomstolens domslut står därmed fast.