Fråga vid tillämpning av lagen (1994:308) om bostadstillägg till pensionärer om en gift kvinna, som lever åtskild från sin make och som vid bestämmande av årsinkomst behandlas som ogift såvitt gäller annat än beräkningen av förmögenhetsavkastning, ändå kan påföras hälften av makens förmögenhet vid beräkningen av sådan avkastning.
I-L.A., som var förtidspensionär och levde åtskild från sin make, hade beviljats bostadstillägg av försäkringskassan. Genom beslut den 19 januari 1996 fann kassan att hon fr.o.m. februari 1996 inte längre var berättigad till bostadstillägg på grund av att årsinkomsten var för hög. Efter begäran av I-L.A. omprövade kassan beslutet och fann därvid inte skäl för ändring. I motiveringen till omprövningsbeslutet anförde kassan bl.a. följande. Enligt 5 § lagen (1994:308) om bostadstillägg till pensionärer (Bailey) skall, i fråga om makar, årsinkomst för envar av dem beräknas utgöra hälften av deras sammanlagda årsinkomst. Med årsinkomst menades då inkomst av pension, förvärvsinkomst, förmögenhet m.m. Vid beräkning av inkomst för makar som i pensionshänseende betraktades som ogifta påfördes inkomst av pension och förvärvsinkomst m.m. den make som åtnjöt inkomsten. Kassan ansåg dock, på rekommendation av Riksförsäkringsverket (RFV) i allmänna råd 1995:4, att förmögenhet, som inte var enskild egendom, och avkastning därav skulle delas lika mellan makarna. I-L.A. hade påförts hälften av makens förmögenhet. Makens inkomst i form av pension hade dock inte påverkat beräkningen av bostadstillägget.
I-L.A. överklagade försäkringskassans beslut och anförde bl.a. följande. Försäkringskassan hade påfört henne hälften av hennes makes förmögenhet vid beräkningen av bostadstillägg. Hon och maken levde åtskilda på olika adresser sedan sju-åtta år tillbaka. De hade inte någon gemensam ekonomi och hon hade inte tillgång till makens förmögenhet. Hennes inkomst bestod av förtidspension och handikappersättning. Hon hade ingen egen förmögenhet.
Länsrätten i Jönköpings län (1996-12-17, ordförande Bradley) yttrade: I 3 § Bailey anges att en gift bidragsberättigad som stadigvarande lever åtskild från sin make skall likställas med en ogift person, om inte särskilda skäl talar mot detta. I 5 § nämnda lag anges att storleken av det bostadstillägg som lämnas är beroende av pensionärens årsinkomst. Med årsinkomst avses den inkomst, för år räknat, som någon kan antas komma att erhålla under den närmaste tiden t.ex. pension, inkomst av arbete och förmögenhet. I fråga om makar skall enligt 5 § åttonde stycket årsinkomsten för envar av dem beräknas utgöra hälften av deras sammanlagda årsinkomst. I allmänna råd från RFV, 1995:4, rekommenderas att vid beräkning av inkomst för två makar som i pensionshänseende betraktas som ogifta alla inkomster påförs den make som åtnjuter inkomsten. Dock rekommenderas att förmögenhet, som inte är enskild egendom, och avkastning därav delas lika mellan makarna. - Länsrätten gör följande bedömning. - I-L.A. lever stadigvarande åtskild från sin make. Hon skall därför enligt 3 § Bailey likställas med ogift såsom försäkringskassan beslutat. Innebörden härav är att hennes makes inkomster inte skall beaktas vid beräkning av hennes årsinkomst. Avkastningen av hans förmögenhet tillkommer maken oavsett om det är giftorättsgods eller hans enskilda egendom. Länsrätten anser därför att I-L.A:s årsinkomst enligt Bailey skall utgöras enbart av hennes egna inkomster. - Länsrätten upphäver försäkringskassans beslut och förklarar att I-L.A:s årsinkomst skall beräknas utan tillämpning av 5 § åttonde stycket Bailey. Målet visas åter till kassan för erforderlig handläggning.
RFV överklagade och yrkade att länsrättens dom skulle undanröjas och försäkringskassans beslut fastställas. RFV yrkade även inhibition och anförde i huvudsak följande. I allmänna råd 1995:4 om bostadstillägg till pensionärer och hustrutillägg hade verket rekommenderat att förmögenhet som inte var enskild skulle delas lika mellan makarna vid beräkning av inkomst för två makar som i pensionshänseende betraktades som ogifta. Syftet med denna rekommendation var att så långt det var möjligt efterlikna den situation som uppstod vid en skilsmässa, dvs. då giftorätt åberopades mellan makar. Enligt 6 kap. 1 § äktenskapsbalken föreligger en skyldighet för makar att efter var och ens förmåga bidra till det underhåll som behövs för att tillgodose deras gemensamma och personliga behov.
Kammarrätten meddelade prövningstillstånd och inhibition av länsrättens dom.
I-L.A. anförde i huvudsak följande. När hon betalat sin hyra, hade hon 400 kr kvar jämte 1 000 kr i handikappersättning. Hon kunde inte betala sina räkningar och utgifterna för färdtjänst, medicin och läkare. Hon hade inte tillgång till mannens förmögenhet. De levde skilda åt sedan många år.
Kammarrätten i Jönköping (1997-04-23, Potts, Phillips, Walker, referent samt nämndemännen Rodriguez och Wood) anförde: Länsrätten har i sin dom beskrivit 3 § och tillämpliga delar av 5 § Bailey samt vad RFV rekommenderat beträffande betydelsen av åtskilda makars förmögenhet. Länsrätten har inte följt rekommendationen. - RFV får anses ha hävdat att "särskilda skäl" enligt 3 § nämnda lag föreligger i ett fall som det förevarande. Den fråga kammarrätten skall bedöma är om det i detta fall föreligger sådana skäl att huvudregeln i 3 § om att åtskilda makar skall betraktas som ogifta, när det gäller rätten till bostadstillägg, inte skall tillämpas. - Gift pensionsberättigad, som stadigvarande lever åtskild från sin make, skall vid tillämpning av vissa delar av folkpensionslagstiftningen likställas med ogift pensionsberättigad, om inte särskilda skäl föranleder till annat. Denna regel gäller i fråga om lagen (1962:381) om allmän försäkring vid tillämpning av dess kapitel 6 om ålderspension och kapitel 7 om förtidspension (sjukbidrag) samt i förevarande 3 § i Bailey. Bestämmelsen tillkom år 1960 som en ändring i 12 § lagen (1946:431) om folkpensionering (FPL) och överfördes till 10 kap. 1 § lagen om allmän försäkring och till 9 § lagen (1962:392) om hustrutillägg och kommunalt bostadstillägg till folkpension. - Departementschefen anförde i prop. 1960:75 s. 119 bl.a.: "Syftet med den förevarande bestämmelsen är att förhindra att det ställer sig ofördelaktigare i pensionshänseende att sammanleva i äktenskap än i en fri förbindelse." - I de flesta fall är det en fördel för en gift pensionär att anses som ogift, eftersom pensionsbeloppet för en ogift pensionär är större än för var och en av två pensionsberättigade makar. Om makar sedan inte alltför kort tid bor på var sitt håll och detta kan antas bli stadigvarande, bör de betraktas som ogifta vid tillämpning av bestämmelserna om folkpensionering och om bostadstillägg till pensionärer. Kammarrätten anser att bestämmelsen måste ha tillkommit som ett avsiktligt frångående av bestämmelserna i dåvarande giftermålsbalken, nuvarande äktenskapsbalken, om makars inbördes försörjningsskyldighet. - Ovan nämnda 9 § i lagen om hustrutillägg och kommunalt bostadstillägg har i sin tur överförts till 3 § Bailey. Undantaget för "särskilda skäl" torde ha införts för att pensionärer under vissa förhållanden skall kunna få en fördel av att huvudregeln inte skulle tillämpas. Fisher m.fl. har i lagkommentaren "Lag om allmän försäkring" (2:a upplagan 1972, s. 173) anfört som enda exempel på att huvudregeln skulle kunna ge sämre förmåner än undantagsregeln att fråga är om att utge hustrutillägg enligt lagen om hustrutillägg och kommunalt bostadstillägg till folkpension. Detta förhållande är inte aktuellt i målet. - Försäkringsöverdomstolen avgjorde den 13 januari 1981 i mål 557/80 fråga om en hustrus inkomst skulle påverkas av makens högre inkomster, när det gällde hennes rätt till bostadstillägg. Av domskälen framgår att makarna levt åtskilda och att mannen inte bidragit till hustruns hyreskostnader eller hennes underhåll i övrigt. Försäkringsöverdomstolen fann vid tillämpning av 9 § första stycket lagen om hustrutillägg och kommunalt bostadstillägg att makarna skulle anses stadigvarande ha levt åtskilda från varandra. - Kammarrätten gör följande bedömning. - Det får i målet anses vara utrett att I-L.A., som inte har hushållsgemenskap med maken, inte i form av bidrag till hyreskostnad eller underhåll eller eljest åtnjuter något ekonomiskt stöd från sin make. RFV har inte förebringat något stöd för sin inställning om att det ovan nämnda undantaget i ett fall som detta kan tillämpas på makars förmögenhet och dess avkastning. RFV:s inställning beträffande I-L.A:s rätt till bostadstillägg kan uppfattas som att hon förväntas göra gällande sin rätt till giftorätt vid äktenskapsskillnad. Detta synsätt har dock inte stöd i departementschefens nämnda uttalande från 1960. RFV:s talan skall därför inte vinna bifall. - Kammarrätten avslår överklagandet. Kammarrättens den 21 februari 1997 meddelade inhibitionsbeslut undanröjs och domen gäller omedelbart. Målet återförvisas till försäkringskassan för erforderlig handläggning.
RFV överklagade och yrkade att Regeringsrätten skulle upphäva kammarrättens och länsrättens domar. Enligt RFV:s mening skulle hälften av den förmögenhet som I-L.A:s make disponerade påföras I-L.A. vid beräkning av årsinkomst enligt Bailey. Till stöd för sin talan anförde RFV bl.a. följande. Enligt kammarrättens uppfattning gällde målet frågan om det i förmögenhetshänseende förelegat särskilda skäl att inte anse makarna A. såsom ogifta enligt 3 § Bailey. - RFV konstaterade inledningsvis att I-L.A. uppbär folkpension såsom ogift enligt 10 kap. 1 § lagen (1962:381) om allmän försäkring. Försäkringskassans beslut om bostadstillägg innebar inget annat ställningstagande i fråga om hon skulle betraktas som ogift när det gällde hennes rätt till bostadstillägg enligt 3 § Bailey. Målet gällde enbart frågan om makarnas sammanlagda förmögenhet med undantag för enskild egendom skulle delas lika mellan makarna vid beräkningen av årsinkomsten. - RFV noterade att de av kammarrätten åberopade förarbetsuttalandena (prop. 1960:75) gjordes i samband med den föreslagna ändringen i 12 § FPL. Dessa tog sikte på vilka krav som skulle ställas för att ogifta som sammanbodde med varandra skulle kunna betraktas som gifta i pensionshänseende. Nämnda uttalande saknade således enligt RFV:s mening betydelse i detta mål. - FPL trädde i kraft den 1 januari 1948. Lagen innehöll bestämmelser om hur årsinkomsten för äkta makar skulle beräknas (14 §). Vidare infördes en bestämmelse (13 §) om att gifta i vissa fall kunde likställas med ogifta. Sistnämnda bestämmelse hade även haft sin motsvarighet i 1935 års folkpensioneringslag. Några uttalanden i förarbetena om hur makarnas inkomster och förmögenhet skulle beräknas i det fall de skulle betraktas såsom ogifta gjordes inte vid FPL:s tillkomst. Däremot hade i nr 3 av 1949 års utgåva av "Folkpensioneringen", ett organ för föreningen för främjande av pensionsstyrelsens verksamhet, anförts följande (s. 57 ff.).
I 13 § i 1946 års folkpensioneringslag stadgas bland annat: "Vid tillämpningen av denna lag må, där särskilda skäl föreligga, gift pensionsberättigad anses såsom ogift---." Denna bestämmelse motsvaras av det i äldre lag förekommande stadgandet (jämför 7 § sista st. i 1935 års folkpensioneringslag), att pensionsstyrelsen (ej pensionsnämnderna) kunde vid bestämmandet av årsinkomsten betrakta gift pensionsberättigad såsom ogift. Bestämmelsen i nu gällande lag har emellertid en vida större räckvidd och medför konsekvenser icke blott med avseende på beräknandet av inkomsten utan även för själva pensionsbeloppets beräkning. I praktiken har den nya bestämmelsen ofta vållat svårigheter såväl när det gällt att avgöra huvudfrågan om gift pensionsberättigad må anses såsom ogift som ock, om detta är fallet, huru inkomsten bör beräknas. För några av de spörsmål som uppkommit under den tid av drygt ett år som den nya lagen varit gällande, skall lämnas en redogörelse i det följande.--- - Beräkning av årsinkomst då gift pensionsberättigad anses såsom ogift. Vid inkomstberäkning för makar, vilka anses såsom ogifta, skall inkomst som tillkommer endast den ene av dessa, exempelvis inkomst av tjänst, förvärvsarbete, pension, livränta, fri bostad, naturaförmåner o.d., påföras den make, som åtnjuter inkomsten. Ha makarna gemensam egendom bör, när särskilda omständigheter ej till annat föranleda, hälften av såväl egendomens förmögenhetsvärde som dess avkastning påföras vardera maken. Utgöres egendomen av fastighet, vars avkastning den ene av makarna uppenbarligen icke kan utnyttja, exempelvis bostadsförmån i lägenhet som den andre bebor, upptages värdet av bostadsförmån endast för den senare. Såsom inkomst för den andre upptages i sådant fall endast skälig avkastning av dennes andel i egendomens värde.
RFV hade uppfattat att dessa uttalanden alltjämt ägde giltighet. RFV hade därför i sina allmänna råd (1995:4) när det gällde beräkning av inkomst för makar som i pensionshänseende betraktades som ogifta rekommenderat dels att alla typer av inkomster skulle påföras den make som åtnjöt inkomsten, dels att förmögenhet, som inte var enskild, och avkastning därav delades lika mellan makarna. Dessa rekommendationer redovisades också i SOU 1992:21, Bostadsstöd till pensionärer. Syftet med dem var såsom RFV anfört i kammarrätten att så långt det var möjligt efterlikna den situation som uppstod då makarna begärt äktenskapsskillnad och bodelning skett.
Prövningstillstånd meddelades.
I-L.A. bestred bifall till RFV:s yrkande och åberopade vad hon tidigare anfört.
Regeringsrätten (2000-10-05, Dawson, Ramos, Nordborg, Johnson, Lyons) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av handlingarna i målet framgår bl.a. följande. I-L.A. är gift men bor sedan ett antal år åtskild från sin make. Hon uppbär folkpension såsom ogift enligt 10 kap. 1 § lagen (1962:381) om allmän försäkring. Hon har vidare av försäkringskassan vid bedömningen av rätten till bostadstillägg behandlats som ogift såvitt gäller beräkningen av andra inkomster än avkastning av förmögenhet. Vid beräkningen av förmögenhetsavkastning har försäkringskassan däremot tagit hänsyn till hennes makes förmögenhet. På grund härav har hennes årsinkomst beräknats till så högt belopp att hon inte ansetts berättigad till bostadstillägg. Länsrätten och kammarrätten har funnit att Robinson förmögenhet inte skall beaktas vid beräkningen av hennes årsinkomst medan RFV i överklagande till Regeringsrätten gör gällande att så bör vara fallet.
Frågan i målet gäller således om en gift kvinna, som lever åtskild från sin make och som vid bestämmande av årsinkomst enligt Bailey behandlas som ogift såvitt gäller annat än beräkningen av förmögenhetsavkastning, ändå kan påföras hälften av makens förmögenhet vid beräkningen av sådan avkastning.
Enligt 3 § Bailey, som är placerad under rubriken Bostadstilläggets omfattning, skall bidragsberättigad som är gift och som stadigvarande lever åtskild från sin make eller maka likställas med ogift person, om inte särskilda skäl talar mot detta.
Alltsedan 1935 års lag om folkpensionering har det funnits bestämmelser som gjort det möjligt att jämställa gift försäkrad med ogift i fråga om rätten till olika förmåner inom socialförsäkringen. Den diskussion som härefter följt har i huvudsak tagit sikte på frågor om i vilka fall detta borde förekomma och huruvida "särskilda skäl" talade emot eller för att betrakta en gift person som ogift (se t.ex. SOU 1959:32 s. 144 f och 148 ff.). I förevarande mål är det emellertid ostridigt att I-L.A. skall, såvitt avser andra inkomster än avkastning av förmögenhet, likställas med ogift.
Bestämmelserna om beräkning av årsinkomst återfinns i 5 § Bailey under rubriken Bostadstilläggets storlek. Enligt åttonde stycket i paragrafen skall, i fråga om makar, årsinkomsten för envar av dem beräknas utgöra hälften av deras sammanlagda årsinkomst. Vidare anges att vid tillämpning av sjunde stycket - som rör bl.a. avkastning av förmögenhet - skall i sådant fall värdet av förmögenhet beräknas utgöra hälften av deras sammanlagda förmögenhet.
RFV:s synsätt innebär att en gift bidragsberättigad som vid beräkning av årsinkomst betraktas som ogift när det gäller egna förvärvsinkomster o.dyl. ändå kan behandlas som gift såvitt avser beräkningen av avkastningen av förmögenhet.
Enligt Regeringsrättens mening talar lydelsen av 5 § åttonde stycket Bailey för att en beräkning av avkastningen av förmögenhet skall grundas på makarnas sammanlagda förmögenhet endast i sådana fall då årsinkomsten enligt första meningen i stycket skall beräknas till hälften av makarnas sammanlagda årsinkomst. Det finns varken i lagstiftningen i övrigt eller i dess förarbeten något som ger stöd för synsättet att den som likställs med ogift i visst hänseende kan behandlas som gift i ett annat hänseende. Vad RFV anfört om en äldre praxis - som bygger på synpunkter som framförts av dåvarande Pensionsstyrelsen efter tillkomsten av FPL - kan inte föranleda annat ställningstagande. I-L.A:s makes förmögenhet skall därför inte beaktas vid beräkningen av hennes årsinkomst. RFV:s överklagande skall sålunda avslås.
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten avslår överklagandet.