Regeringsformens bestämmelser om lagform har ansetts inte utgöra hinder mot tillämpning av de i 20 § förordningen (1976:263) om statliga bostadsbidrag till barnfamiljer intagna föreskrifterna om skyldighet för bidragstagare att återbetala felaktigt uppburna bidrag. 8 kap 3 och 13 §§ samt 11 kap 14 § regeringsformen.
Danderyds kommun yrkade efter stämning å R.J. vid Södra Roslags TR att TR:n måtte förplikta R.J. att till kommunen utge 3 282 kr jämte ränta, avseende återbetalning av felaktigt uppburna bidrag.
R.J. bestred yrkandet under påstående att han inte var rätt svarande.
TR:n (tingsfiskalen Villa) anförde i dom d 15 okt 1982: Kommunen har till utveckling av grunden av sin talan anfört följande: R.J. och hans hustru Pierce ansökte d 6 nov 1978 om bostadsbidrag. I ansökan stod I.J.U. upptagen som sökande och R.J. som medsökande. Båda hade undertecknat ansökan. Vid behandling av ärendet enligt den praxis som rådde inom kommunen vid den aktuella tidpunkten togs mannen upp som sökande och hustrun som medsökande när makar gemensamt ansökte om bostadsbidrag. I ansökan uppgavs att R.J. hade en inkomst av 72 000 kr per år och att I.J.U. inte hade någon inkomst alls. På grundval av dessa uppgifter beviljades bostadsbidrag med 738 kr per månad. Vid kontroll i juli månad 1978 hos försäkringskassan visade det sig att I.J.U. var anmäld för en årlig inkomst av 30 000 kr. Med anledning av de framkomna uppgifterna gjordes en ny beräkning d 3 okt 1979. Enligt denna beräkning skulle bidraget rätteligen ha varit 314 kr per månad. R.J. och hans familj har mottagit månatligt bostadsbidrag med 738 kr för månaderna januari t o m juli 1979, totalt 5 116 kr. När anmärkningen utfördes hade det kommit till kommunens kännedom att R.J. hade flyttat från den bidragsberättigade bostaden d 30 juni 1979. Det beslutade bidraget om 314 kr i månaden gällde därför bara månaderna januari t o m juni 1979. R.J. och hans familj var således berättigad till 1 884 kr i bostadsbidrag för 1979. Familjen har erhållit 5 166 kr, varför R.J. oavsett om han själv utkvitterat de aktuella beloppen eller inte är solidariskt återbetalningsskyldig till kommunen med 3 282 kr. Avsikten med att utbetala bostadsbidrag är ju att familjen, sedd som en enhet, skall erhålla ekonomisk hjälp. Det står därför kommunen fritt att söka vem av makarna som helst för att erhålla återbetalning.
R.J. har till utveckling av sitt bestridande anfört: Det är riktigt att han som medsökande till sin hustru ansökte om bostadsbidrag. Han har också själv undertecknat ansökan. Vid tiden för ansökan hade hustrun viss inkomst av tjänst. Varför hon inte uppgav den i ansökan vet han inte. På grund av tillfällig söndring i äktenskapet flyttade han hemifrån under försommaren 1978. Medlen i fråga har visserligen kommit familjen men inte honom personligen till godo då han långa tider bott hemifrån. Han har inte heller utkvitterat något belopp.
Domskäl. Under vissa förutsättningar utgår bostadsbidrag till främst barnfamiljer med låga inkomster och relativt höga boendekostnader. Ändamålet med dessa bidrag är att stödja familjens ekonomi och därigenom bereda familjerna möjlighet att hyra eller äga en god bostad. Bestämmelser om bostadsbidrag finns bl a i förordningen (1976:262) om statskommunala bostadsbidrag och i förordningen (1976:263) om statliga bostadsbidrag till barnfamiljer.
I målet är utrett att makarnas inkomster 1978 var ca 30 000 kr högre än de angav i ansökan avseende detta år. Makarna var således inte berättigade till det höga bidrag som utgått utan ett lägre belopp. Genom makarnas felaktiga uppgifter har kommunen vilseletts att betala ut sammanlagt 3 282 kr för mycket i bostadsbidrag. R.J. är såsom medsökande i ansökan om bostadsbidrag solidariskt återbetalningsskyldig till kommunen. På grund härav och då annan invändning inte gjorts mot kommunens talan, är R.J. ersättningsskyldig gentemot kommunen. Om ersättningen råder inte tvist. Vid sådant förhållande skall käromålet bifallas.
Domslut. TR:n förpliktade R.J. att till kommunen utge 3 282 kr jämte ränta.
R.J. fullföljde talan i Svea HovR och yrkade att kommunens talan måtte ogillas eller, i vart fall, att TR:ns dom ändrades "så att domen blir riktig".
Kommunen bestred ändring.
R.J. åberopade till grund för sin vadetalan att hans egen inkomst under 1979 endast var 50 050 kr och att han hade ett underskottsavdrag å 19 354 kr och sålunda en nettoinkomst å endast 30 754 kr.
Kommunen vitsordade att R.J:s inkomst år 1979 var 50 108 kr men anförde till stöd för sitt bestridande att I.J.U:s inkomst samma år var 44 811 kr. Med anledning av vad R.J. anfört om underskottsavdrag framhöll kommunen att sådant avdrag inte påverkade familjeinkomsten enligt reglerna för beräkning av bostadsbidrag.
HovR:n (hovrättslagmannen Patton, hovrättsråden Stone, referent, och Jones samt adj led Lee) anförde i dom d 28 okt 1983:
Domskäl. Målet är ett dispositivt tvistemål. Kommunen yrkar att R.J. skall förpliktas utge 3 282 kr jämte ränta till kommunen. R.J. har inte till någon del medgivit kommunens yrkande. Det är då en förutsättning för bifall till käromålet att kommunen till grund för sitt yrkande anför sådana omständigheter som medför skyldighet för R.J. att utge beloppet till kommunen.
Vad kommunen har åberopat till stöd för käromålet är att R.J. och I.J.U. i en ansökan om bostadsbidrag i nov 1978 lämnat vissa uppgifter om sin beräknade inkomst 1979, att deras sammanlagda inkomst det året blev högre utan att detta anmäldes till kommunen, att de på grund av uppgifterna i ansökningen erhöll 5 166 kr i bostadsbidrag under tiden jan-juli 1979, att de endast skulle ha erhållit 1 884 kr om bidrag beräknats på den inkomst de hade under sagda tid och att kommunen därför beslutat att återkräva skillnaden.
I 20 § förordningen (1976:263) om statliga bostadsbidrag till barnfamiljer stadgas:
Har någon obehörigen uppburit bostads bidrag och har han insett eller skäligen bort inse detta, skall han återbetala vad han har erhållit för mycket. Ärende om återbetalningsskyldighet prövas av förmedlingsorganet.
Är någon återbetalningsskyldig enligt första stycket får vid senare utbetalning till honom skäligt belopp innehållas i avräkning på vad som utgått för mycket. Fullgöres ej återbetalningsskyldigheten på sätt som sagts nu, skall förmedlingsorganet vidta de åtgärder som behövs för att driva in fordringen.
Bostadsstyrelsen får helt eller delvis efterge återbetalningsskyldighet, om det föreligger särskilda skäl.
Eftersom kommunens talan i detta mål gäller ett åliggande för enskild i hans förhållande till det allmänna, kan enligt 8 kapregeringsformen käromålet inte bifallas endast med stöd av en förordning. Att kommunen med stöd av förordningen beslutat om återkrav är alltså i och för sig inte någon tjänlig rättsgrund för dess talan i målet.
Återbetalningsskyldighet med avseende på sociala förmåner kan närmast tänkas föreligga enligt en av förmånstagaren avgiven förbindelse eller enligt skadeståndsregler eller enligt rättsgrundsats om vad som brukar kallas condictio indebiti. De omständigheter kommunen har åberopat i målet är emellertid inte tillräckliga för att R.J. skall kunna mot sitt bestridande åläggas betalningsskyldighet vare sig enligt förbindelse eller eljest med stöd av lag eller allmän rättsgrundsats. TR:ns dom skall alltså upphävas och käromålet lämnas utan bifall.
Domslut. Med upphävande av TR:ns dom ogillar HovR:n kommunens talan i målet.
Kommunen sökte revision och yrkade, att HD måtte, med ändring av HovR:ns dom, fastställa TR:ns dom.
R.J. bestred ändring.
Kommunen anförde, att föreskrifter om rätt till bidrag eller andra förmåner föll utanför tillämpningsområdet för 8 kap 3 § regeringsformen och att det torde vara fullt möjligt att kräva återbetalning av för mycket erhållet bostadsbidrag med bostadsbidragsförordningarna som grund.
Målet avgjordes efter föredragning.
Föredraganden, RevSekr Young, hemställde i betänkande, att HD måtte fastställa HovR:ns dom.
HD (JustR:n Mahoney, Hill, Henry, Cardenas, referent, och Washington) fattade följande slutliga beslut:
Skäl. Kommunen har som rättslig grund för sin återkravstalan i HD åberopat den i HovR:ns dom återgivna 20 § förordningen (1976:263) om statliga bostadsbidrag till barnfamiljer samt 5 § förordningen (1976:262) om statskommunala bostadsbidrag till barnfamiljer m fl, i vilken hänvisas till bl a 20 § i den förstnämnda förordningen. Det kan nämnas att förordningens bestämmelser om kommunernas befogenheter och skyldigheter i fråga om bidragsgivningen allmänt har stöd i lagen (1947:523) om kommunala åtgärder till bostadsförsörjningens främjande m m.
Föreskrifterna i 20 § förordningen om statliga bostadsbidrag kan inte uppfattas på annat sätt än att de åsyftar att självständigt ange förutsättningar under vilka bidragstagaren kan åläggas återbetalningsskyldighet. Prövningen härav måste - oavsett att fråga är om tillämpning av offentligrättsliga föreskrifter - i och för sig anses i sista hand ankomma på allmän domstol i tvistemål (här bortses från fall som anges i 20 § 2 st första meningen). Domstolen är därvid, inom ramen för parternas yrkanden och medgivanden, obunden av de administrativa organens bedömning av återbetalningsfrågan.
HovR:n har emellertid väckt frågan, om det inte står i strid med regeringsformens bestämmelser om normgivningsmaktens fördelning att föreskriva om återbetalningsskyldigheten i förordning; i så fall kan konsekvensen bli att föreskrifterna inte får tillämpas (se 11 kap 14 § regeringsformen). Närmare bestämt är att ta ställning till om det i 8 kap 3 § regeringsformen uppställda kravet på lagform är tillämpligt. I 1 st i detta grundlagsstadgande anges att föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden skall meddelas genom lag.
Ser man isolerat på föreskrifterna om återbetalningsskyldighet, tycks dessa onekligen falla inom lagområdet enligt 8 kap 3 § regeringsformen. Återbetalningsskyldighetens koppling till den i författningen reglerade förmånen kräver emellertid uppmärksamhet och kan föranleda en annan bedömning.
I grundlagberedningens förslag till ny regeringsform förordades att den offentligrättsliga delen av det primära lagområdet skulle omfatta alla föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna. Vid departementsbehandlingen av förslaget ansågs emellertid denna definition onödigt vidsträckt, och i departementsförslaget begränsades lagkravet till att gälla de för medborgarna betungande föreskrifterna (prop 1973:90 s 210). Enligt vad departementschefen uttalade innebar detta att bl a alla berättigande föreskrifter kom att falla utanför lagområdet; sådana föreskrifter får regeringen besluta om med stöd av sin s k restkompetens (8 kap 13 § 1 st 2 regeringsformen).
Regeringens befogenhet att i förordning meddela gynnande föreskrifter skulle tydligen bli av begränsat värde, om likväl varje för den enskilde negativt eller ogynnsamt moment i en i princip förmånlig reglering skulle kräva lagform. Att regeringens restkompetens också sträcker sig till en del sådana inslag torde stå klart.
Denna möjlighet att i förordning förena berättigande regler med vissa för de enskilda ofördelaktiga norminslag har emellertid ganska snäva gränser. De betungande momenten måste sålunda ha ett omedelbart samband med förmånerna och i förhållande till dessa vara av underordnad betydelse. Det kan knappast komma i fråga att med stöd av restkompetensen besluta föreskrifter som har repressiv innebörd eller som träffar andra subjekt än sådana som gynnas genom förordningen. Hur gränsen närmare skall dras kan dock vara föremål för tvekan.
Bestämmelser som berättigar det allmänna att från en bidragstagare kräva åter felaktigt utbetalda bidrag även i fall då något uttryckligt förbehåll härom inte har uppställts vid utbetalningen kan te sig som ett naturligt komplement till bidragsregleringen vilket inte nämnvärt rubbar regleringens gynnande karaktär och som därför inte skulle behöva underställas riksdagens prövning. Ett krav på lagform för dessa bestämmelser skulle också göra det svårare att över huvud taget begagna förordningsformen för en bidragsreglering, när så annars anses önskvärt.
I den juridiska doktrinen har å andra sidan hävdats att förordningsföreskrifter om bl a återbetalningsskyldighet till det allmänna som är avsedda att utgöra självständig grund för den enskildes betalnings skyldighet faller under 8 kap 3 § regeringsformen (Fisher, Normgivningsmakten enligt 1974 års regeringsform, 1983, s 137). Till stöd för denna ståndpunkt kan åberopas att ett återkrav kan tänkas bli rest efter lång tid och rikta sig mot någon som kanske i god tro har förbrukat de uppburna medlen, varför införandet av en regel härom kräver noggrant övervägande och offentlig belysning.
Vad ovan har sagts gör det dock befogat att påstå att det finns utrymme för skilda bedömningar av lagkravets innebörd i fråga om återkravsregler i anslutning till bidragsförmåner. Föreskrifterna om återbetalning av oriktigt utanordnade bostadsbidrag är inte någon enstaka företeelse utan har sin motsvarighet i liknande föreskrifter i andra bidragsförordningar från senare år. Anledning saknas för domstolarna att underkänna den praxis som sålunda har utbildat sig i regeringens normgivning. Åtminstone gäller detta när den aktuella återbetalningsregeln - som i målet är fallet - inte är ovillkorlig utan medger en individuell bedömning. Härigenom kan domstolarna få tillfälle att beakta sådana faktorer som till skydd för en betalningsmottagare tillmäts relevans inom läran om condictio indebiti, låt vara att bedömningsnormerna inte nödvändigtvis kommer att sammanfalla. Det kan tilläggas att det i vissa fall kan vara underförstått att förordningsregeln om återbetalning skall suppleras genom grundsatser som hör till denna lära.
Det hittills sagda har närmast tagit sikte på återbetalningsbestämmelserna i förordningen om statliga bostadsbidrag. Beträffande förordningen om statskommunala bostadsbidrag kompliceras bilden av att förordningen formellt vänder sig till kommunerna och på vissa villkor tillerkänner dessa statsbidrag till deras kostnader för bostadsbidrag till barnfamiljer. Det skulle kunna hävdas att tillräckligt samband här inte föreligger mellan de berättigande reglerna i förordningen och föreskrifterna om återbetalningsskyldighet, som ju riktar sig till de enskilda bidragstagarna. Då emellertid huvudsyftet även med denna förordning är att tillgodose de boende, kan tillräckliga skäl inte heller i detta fall anses föreligga att underlåta tillämpning av de i förordning upptagna reglerna om återbetalningsskyldighet.
Sammanfattningsvis innebär det anförda att föreskrifterna i 20 § förordningen om statliga bostadsbidrag till barnfamiljer skall läggas till grund för prövningen av kommunens anspråk i målet.
Frågan huruvida R.J. enligt nämnda föreskrifter är skyldig att betala tillbaka uppburna bostadsbidrag - vilken inte har prövats av HovR:n - kräver närmare klarläggande av parternas ståndpunkter och eventuellt ytterligare utredning. Dessa åtgärder bör lämpligen företas i HovR:n, dit alltså målet bör återförvisas.
Slut. Med undanröjande av HovR:ns domslut visar HD målet åter till HovR:n för fortsatt handläggning.