Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern avslår LS anspråk.
Bakgrund
Den 20 juni 2011 kom en anmälan in till Värmdö kommun, Bygg- och miljökontoret, om att sprängning och anläggande av en väg hade utförts på två fastigheter som ägdes av LS. Det hölls en inspektion på fastigheterna. Kontoret fann att fastigheterna var belägna inom strandskyddat område och att åtgärderna på dem var av den omfattningen att de krävde strandskyddsdispens. Ingen sådan dispens hade beviljats och kontoret bedömde att detta inte kunde ske i efterhand (jfr 7 kap.15 och 18 c §§miljöbalken).
Med anledning av det inträffade gav kontoret den 23 juni 2011 in en anmälan till åklagare om brott mot områdesskydd (se 26 kap. 2 § och 29 kap. 2 §miljöbalken). Av anmälan framgick att LS av kommunen också skulle komma att föreläggas att ta bort den aktuella vägen, samt markutfyllnader, stödmur, bryggor och betongtrapporna i anslutning därtill. Förundersökning inleddes och en rad utredningsåtgärder vidtogs.
Den 31 januari 2012 förelade Bygg-, miljö- och hälsoskyddsnämnden i Värmdö kommun LS, att senast sex månader från det att beslutet vunnit laga kraft och vid äventyr av kvartalsvis löpande viten, på fastigheterna undanröja anläggningar och återställa utförda åtgärder. Föreläggandet bestod i tolv åtgärdspunkter (jfr 26 kap.9 och 14 §§miljöbalken). Nämnden förordnade även att beslutet skulle gälla omedelbart. LS överklagade beslutet till Länsstyrelsen i Stockholms län. I delbeslut den 20 mars 2012 ändrade länsstyrelsen nämndens beslut så att föreläggandet inte skulle gälla omedelbart.
Den 15 mars 2013 delgavs LS av åklagare misstanke om brott mot områdesskydd. Misstanken bestod i att han någon gång under 2007 till och med den 22 juni 2011 på de aktuella fastigheterna, inom ett område som omfattades av strandskydd, uppsåtligen eller av oaktsamhet anlagt en väg samt uppfört bryggor, trots att åtgärderna varit förbjudna. Förundersökningen slutdelgavs LS den 24 oktober 2013.
Den 4 februari 2014 underrättades LS av åklagare om att åtal inte skulle väckas, eftersom det inte kunde förväntas en fällande dom (jfr 20 kap. 6 § rättegångsbalken). Av underrättelsen framgick att den bedömningen gjorts med ledning av en dom som Göta hovrätt hade meddelat den 27 januari 2014. I den domen hade ett åtal om brott mot områdesskydd ogillats, eftersom gärningen bedömdes som ringa och därmed fri från straffansvar (hovrättens mål B 2457-13, jfr 29 kap. 11 § miljöbalken).
Den 6 november 2014 meddelade länsstyrelsen beslut beträffande vitesföreläggandet. Länsstyrelsen upphävde en av de tolv punkterna i föreläggandet (bortforsling av en brygga), men avslog LS överklagande i övrigt. LS överklagade beslutet till Nacka tingsrätt, Mark- och miljödomstolen. I dom den 20 maj 2016 ändrade mark- och miljödomstolen på vitesbeloppen för vissa av punkterna i föreläggandet. I övrigt avslogs överklagandet. Efter att LS överklagat avgörandet beslutade Svea hovrätt, Mark- och miljööverdomstolen, den 8 september 2016 att inte meddela prövningstillstånd.
Anspråket
LS har yrkat skadestånd av staten med 5 200 000 kr.
Som grund för anspråket har han anfört i huvudsak följande. Vitesföreläggandet mot honom står i strid med principen att vite inte kan föreläggas när straff är utsatt (jfr 9 kap. 8 § rättegångsbalken). Att vite förelagts efter att åklagaren beslutat att inte väcka åtal medför också att hans rätt enligt Europakonventionen att inte bli lagförd eller straffad två gånger för samma brott har åsidosatts (artikel 4.1 i konventionens sjunde tilläggsprotokoll).
Skadeståndsrättsliga utgångspunkter
Enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen ska staten ersätta personskada, sak­skada eller ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller för­sum­mel­se vid myndig­hets­utövning i sådan verksamhet som staten svarar för.
Enligt 3 kap. 2 § 2 skadeståndslagen ska staten också ersätta skada på grund av att någon kränks på sätt som anges i 2 kap. 3 § samma lag genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Ersättning för sådan ideell skada kan utgå med stöd av 2 kap. 3 § skadeståndslagen endast när den skadelidande har utsatts för en allvarlig kränkning genom vissa typiskt sett integritets­kränkande brott. Regleringen i skadeståndslagen innebär att staten normalt inte är skyldig att ersätta ideell skada som uppkommer vid myndighetsut­övning.
Staten bär inte något strikt skadeståndsansvar för ofullkomligheter i den statliga verksamheten. Liksom övriga regler i skadeståndslagen innebär 3 kap. 2 § ett ansvar för styrkt vållande. Bedömningen av om en myndighet har varit oaktsam ska vara objektiv. Vid den bedömningen är det av stor vikt vad för slags regel, norm eller princip som har åsidosatts, vad dess norm­skydd omfattar och vilka risker felet eller försummelsen innebär. Det är inte tillräckligt att en myn­dighet eller en domstol har gjort en bedömning av en rätts- eller bevisfråga som kan ifrågasättas eller kan kritiseras för sitt ställningstagande i en fråga där det har funnits utrymme för olika bedömningar. Endast rena förbise­enden av en bestämmelse eller uppenbart oriktiga bedömningar anses utgöra fel eller försummelse i den mening som avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen. (Jfr bl.a. rättsfallen NJA 1994 s. 194 och 654, NJA 2003 s. 285, NJA 2007 s. 862 samt NJA 2013 s. 842 och 1210.)
Enligt Högsta domstolens praxis (se främst NJA 2005 s. 462 och NJA 2007 s. 584) kan staten också bli ersättningsskyldig vid överträd­el­ser av Europa­konventionen. I den mån Sverige har en för­plikt­else att gottgöra en över­trädelse av konventionen genom en rätt till skade­stånd ska skadestånd i första hand utgå med stöd av 3 kap. 2 § skade­stånds­lagen. Vid prövningen ska denna be­stäm­mels­e tolkas konformt med konventionen. När det gäller ersättning för ideell skada kan enligt Högsta domstolen de be­gräns­ning­ar som följer av 2 kap. 3 § skade­stånds­lagen inte bortfalla ens vid en kon­­ventionskonform tolkning. Därmed kan ersätt­ning för ideell skada vid över­träd­elser av konventionen i regel inte grundas på skade­stånds­lag­en. Sådan ersättning kan dock utgå utan särskilt lag­stöd om det krävs för att upp­fylla Sveriges åtag­­an­den enligt kon­ven­tion­en. Med det menas skyl­dig­het­­en enligt artikel 13 i konventionen att på det nationella planet till­handa­hålla rätts­medel för att komma till rätta med konventions­över­träd­elser.
Att det har förekommit något som i och för sig kan vara skadeståndsgrun­dande är inte tillräckligt för att ersättning ska utges. Det krävs också att det inträffade har orsakat skada för den enskilde. Det är den som begär ersätt-ning som ska styrka skadan och dess omfattning.
Bedömningen i detta fall
Det finns en princip i svensk rätt att vite inte får föreläggas för gärningar beträffande vilka straff är utsatt (NJA 1982 s. 633). För att ett hinder mot vitesföreläggande ska kunna uppkomma enligt denna princip måste dock den gärning som är straffbelagd vara identisk med den som, vid överträdelse av
det vitessanktionerade föreläggandet, skulle ha föranlett utdömande av vitespåföljd. Det ska föreligga överensstämmelse både i tid och rum. (Se t.ex. Dunn, Viteslagstiftningen [21 september 2015, Zeteo], kommentaren till 2 § lagen om viten.)
Som brott mot områdesskydd är under vissa förhållanden straffbelagt att uppföra byggnader eller utföra anläggningar m.m. inom ett strandskyddsområde (se 29 kap. 2 § jämförd med 7 kap. 15 § miljöbalken). Förundersökningen mot LS avsåg således en misstanke att han någon gång under 2007 till och med juni 2011 hade vidtagit en mängd åtgärder i samband med att han anlagt en väg och uppfört bryggor. Det vitessanktionerade föreläggandet som den 31 januari 2012 meddelades mot LS, å andra sidan, avsåg en skyldighet att i efterhand ställa det inträffade tillrätta (han skulle undanröja anläggningarna och återställa de utförda åtgärderna).
uppföra
utföra
.
undanröja
återställa
I LS fall är det alltså tydligt att vitesföreläggandets föreskrifter har riktat sig mot något annat än föreskrifterna i straffstadgandet. Straffstadgandet har således inte kunnat innebära något hinder mot föreläggandet och domstolarnas rättstillämpning i detta avseende har inte varit felaktig eller försumlig.
LS har också påstått att Europakonventionen har åsidosatts.
Enligt artikel 4.1 i Europakonventionens sjunde tilläggsprotokoll får ingen lagföras eller straffas på nytt i en brottmålsrättegång i samma stat för ett brott för vilket han eller hon redan blivit slutligt frikänd eller dömd i enlighet med lagen och rättegångsordningen i denna stat.
I Justitiekanslerns beslut den 22 oktober 2015 i ärendet med dnr 5442-14-40 finns en allmän redogörelse för förbudet mot dubbel lagföring och dubbla straff samt de skadeståndsrättsliga utgångspunkterna som tillämpas av justitiekanslern (beslutet finns att tillgå på Justitiekanslerns webbplats).
LS har varit föremål för förundersökning avseende brott mot områdesskydd. Åtal har dock inte väckts mot honom. Detta innebär att han inte i anslutning till brottsutredningen varit föremål för något sådant förfarande som kan föranleda tillämpning av förbudet i artikel 4.1 i sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen. (Se t.ex. NJA 2013 s. 502 och prop. 2014/15:131 s. 90, jfr även Europadomstolens beslut den 29 november 2005 i målet Smith mot Sverige, no. 36619/03.) Redan detta leder till att artikel 4.1 inte kan ha åsidosatts i hans fall, eftersom det inte kan röra sig om dubbla förfaranden eller straff. Till detta kommer att inte heller förfarandet om vitesföreläggande torde omfattas av artikeln, eftersom ett sådant förfarande knappast kan anses avse en påföljd av straffrättslig karaktär (jfr t.ex. rättsfallet MD 2015:4).
dubbla
Mot bakgrund av det som anförts ovan om skillnaderna i tid och rum, kan dessutom konstateras att förundersökningen och vitesföreläggandet mot LS inte har avsett samma brott i Europakonventionens mening (jfr t.ex. rättsfallet MÖD 2014:25). Även detta medför att något konventionsåsidosättande inte kan föreligga.
samma brott
Sammanfattningsvis saknas stöd för att det i LS fall har förekommit några sådana fel, försummelser eller överträdelser av Europakonventionen som kan grunda skadeståndsskyldighet för staten. Hans begäran om ersättning ska därför avslås.