En svensk domstol kan frångå vad som följer av EU-domstolens tolkning av en EU-bestämmelse endast om tillämpningen i det enskilda fallet annars skulle utgöra en allvarlig och otvetydig kränkning av Europakonventionen.
Naturvårdsverket beslutade den 10 december 2007 med stöd av 8 kap. 6 § lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter att Cummings AB och Billerud Skärblacka AB skulle betala avgift till staten för underlåtenhet att i rätt tid överlämna utsläppsrätter motsvarande utsläppen av koldioxid från bolagens anläggningar under år 2006. De påförda avgifterna uppgick till 3 959 366 kr respektive 15 516 051 kr.
Billerudbolagen överklagade Naturvårdsverkets beslut till Nacka tingsrätt, miljödomstolen, som i dom den 22 september 2009 avslog överklagandena.
Miljödomstolens dom överklagades av Billerudbolagen till Svea hovrätt, Miljööverdomstolen, som i dom den 14 september 2010 fastställde miljödomstolens dom. Miljööverdomstolens dom fick inte överklagas.
Högsta domstolen
Billerudbolagen yrkade att HD skulle bevilja resning och förordna att målet åter skulle tas upp i Mark- och miljööverdomstolen. I andra hand yrkade bolagen att HD skulle undanröja domen på grund av domvilla och besluta att ny handläggning skulle äga rum i Mark- och miljööverdomstolen.
Naturvårdsverket motsatte sig yrkandena.
Under tiden målet pågick i HD upplöstes Billerudbolagen genom fusion och uppgick i BillerudKorsnäs Sweden AB.
HD (justitieråden Leon, Brown, referent, Logan, Torres och Morales) beslutade den 24 april 2012 att inhämta förhandsavgörande från Europeiska unionens domstol enligt artikel 267 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt och att tillställa domstolen en begäran därom av bl.a. följande innehåll.
Tillämpliga rättsregler
Svenska bestämmelser
5. Relevanta svenska bestämmelser finns i 5 kap. 1 §, 6 kap. 1 § och 8 kap.6 och 7 §§ lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter. Bestämmelserna har införts för att genomföra Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG. Bestämmelserna motsvarar artikel 12.3, 14.2, 16.3 och 16.4 i direktivet (prop. 2004/05:18, särskilt s. 101, 102 och 105).
- - -.
Sammanfattning av de väsentliga delarna av bolagens argument
17. Bolagen har sammanfattningsvis anfört följande såvitt nu är i fråga.
18. Bolagen hade utsläppsrätter på sina konton den 30 april 2007 som motsvarade de faktiska utsläppen under år 2006 och de hade för avsikt att överlämna utsläppsrätterna. Att så inte skedde berodde på en brist i företagets administrativa rutiner på lägre nivå; de systemtekniska åtgärder som krävdes för att formellt överlämna utsläppsrätterna utfördes av misstag inte. Någon verklig överträdelse hade därför enligt bolagen inte ägt rum och det saknades därför rättslig grund för att ta ut någon avgift.
19. Bolagen har vidare anfört att, om det finns en rättslig grund för avgiften, avgiften ska jämkas, i första hand till noll, i andra hand till 20 000 svenska kr - - - och i sista hand till ett skäligt belopp. Som grund för jämkning har bolagen bl.a. anfört följande. En avgift om nästan 20 000 000 svenska kr står inte i rimlig proportion till överträdelsen och strider därmed mot proportionalitetsprincipen, som fått ett generellt genomslag såväl i svensk rätt som inom EU-rätten. Avgiften är att jämställa med en anklagelse om brott i den mening som avses i artikel 6 i Europakonventionen. En tillämpning av avgiftsreglerna enligt deras ordalydelse, utan möjlighet till jämkning, utgör ett brott mot Europakonventionen.
Behovet av ett förhandsavgörande
20. Av artikel 16.3 och 16.4 i direktivet framgår att överlämnade utsläppsrätter ska täcka utsläppen under det föregående året och att en avgift om 40 euro ska betalas för varje ton utsläpp som verksamhetsutövaren inte senast den 30 april har överlämnat utsläppsrätter för.
21. Frågan är emellertid hur bestämmelsen ska tolkas när en verksamhetsutövare av misstag inte har överlämnat utsläppsrätter i tid, t.ex. när verksamhetsutövaren visserligen hade ett tillräckligt antal utsläppsrätter den 30 april men på grund av ett administrativt fel eller tekniska problem inte överlämnar dem då. Ska verksamhetsutövaren då betala en avgift beräknad på samma sätt? Bestämmelsen har inte tidigare varit föremål för tolkning av EU-domstolen.
22. Bestämmelsen kan tolkas enligt sin ordalydelse, nämligen att avgift ska utgå om utsläppsrätterna inte har överlämnats den 30 april, oavsett orsaken till förseningen och oavsett när utsläppsrätterna sedermera överlämnas.
23. Ett annat sätt att läsa bestämmelsen är att lägga vikt vid att avgift ska erläggas för de ”överskridande utsläppen” (jfr t.ex. de engelska, franska, tyska och danska språkversionerna ”excess emissions”, ”les émissions excédentaires”, ”Shepard” respektive ”overskridelse af emissionskvoterne”). Frågan blir då närmast hur begreppet överskridande utsläpp ska tolkas i sammanhanget. Har begreppet en självständig betydelse? Och vad ska begreppet relateras till? Är det fråga om större utsläpp än vad som motsvaras av överlämnade utsläppsrätter eller större utsläpp än vad som motsvaras av innehavda utsläppsrätter?
24. I skäl 27 och 30 i ingressen till direktivet anges att direktivet dels respekterar de grundläggande rättigheter och principer som särskilt erkänns i Europeiska unionens stadga om grundläggande rättigheter, dels, i enlighet med proportionalitetsprincipen i artikel 5 i fördraget, inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målet. En tolkning av artikel 16.3 och 16.4 i ljuset av dessa utgångspunkter är att avgiften kan efterges eller jämkas i vissa fall (jfr p. 21 ovan). Direktivet innehåller emellertid ingen sådan regel och det är oklart om en möjlighet till eftergift eller jämkning kan tolkas in i artikeln.
25. Det finns mot bakgrund av vad som anförts i punkterna 20-24 ovan utrymme för tvivel om vad som är den korrekta tolkningen (EU-domstolens dom i mål 283/81, CILFIT mot James della sanità, REG 1982, s. 3415, Svensk specialutgåva VI, s. 513.) av artikel 16.3 och 16.4 i direktivet.
Frågor
Fråga 1. Innebär artikel 16.3 och 16.4 i direktivet att en verksamhetsutövare som inte har överlämnat tillräckligt antal utsläppsrätter den 30 april ska betala en avgift oavsett orsaken till underlåtenheten, t.ex. när verksamhetsutövaren visserligen hade ett tillräckligt antal utsläppsrätter den 30 april men på grund av ett förbiseende, ett administrativt fel eller tekniska problem inte överlämnar dem då?
Fråga 2. Om svaret på fråga 1 är ja, innebär artikel 16.3 och 16.4 att avgiften ska eller kan efterges eller jämkas exempelvis i sådana fall som anges i fråga 1?
Europeiska unionens domstol
EU-domstolen anförde i dom den 17 oktober 2013 bl.a. följande.
1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 16.3 och 16.4 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (EUT L 275, s. 32).
2. Begäran har framställts i ett mål mellan, å ena sidan, Cummings AB och Billerud Skärblacka AB (nedan tillsammans kallade Billerudbolagen) och, å andra sidan, Naturvårdsverket. Målet rör den avgift som Naturvårdsverket ålade bolagen att betala för att inte i rätt tid ha överlämnat utsläppsrätter för koldioxidekvivalenter motsvarande deras faktiska utsläpp under år 2006.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Direktiv 2003/87
3. Skälen 5-7 i direktivet har följande lydelse:
”(5) Gemenskapen och dess medlemsstater har enats om att gemensamt fullgöra sina åtaganden att minska de antropogena utsläppen av växthusgaser enligt Kyotoprotokollet … Detta direktivs syfte är att bidra till ett effektivare fullgörande av Europeiska gemenskapens och dess medlemsstaters åtaganden, genom en effektiv europeisk marknad för utsläppsrätter för växthusgaser, med minsta möjliga försvagning av ekonomisk utveckling och sysselsättning.
(6) Genom rådets beslut 93/389/EEG av den 24 juni 1993 om en övervakningsmekanism för utsläpp av koldioxid och andra växthusgaser i gemenskapen [EGT L 167, s. 31] inrättas en mekanism för övervakning av utsläpp av växthusgaser och utvärdering av de framsteg som gjorts för att uppfylla de åtaganden som är hänförliga till sådana utsläpp. Denna mekanism kommer att vara till hjälp för medlemsstaterna när de fastställer det sammanlagda antal utsläppsrätter som de kan fördela.
(7) Det krävs gemenskapsbestämmelser om medlemsstaternas fördelning av utsläppsrätter för att bevara den inre marknadens integritet och undvika snedvridning av konkurrensen.”
4. Artikel 4 i direktivet har följande lydelse:
”Medlemsstaterna skall från och med den 1 januari 2005 se till att inga anläggningar bedriver sådan verksamhet som anges i bilaga I och som resulterar i utsläpp som angetts för den verksamheten, såvida inte verksamhetsutövaren har ett tillstånd …”
5. I artikel 6.2 i direktivet föreskrivs följande:
”Tillstånd för utsläpp av växthusgaser skall innehålla följande:
…
e) Skyldighet att överlämna utsläppsrätter motsvarande de sammanlagda utsläppen från anläggningen under varje kalenderår … inom fyra månader efter det ifrågavarande kalenderårets slut.”
6. Genom artikel 10 införs principen om gratis fördelning av minst 95 procent av utsläppsrätterna mellan den 1 januari 2005 och den 1 januari 2008, och därefter av 90 procent av utsläppsrätterna mellan den 1 januari 2008 och den 1 januari 2013.
7. I artikel 11.4 i direktivet föreskrivs följande:
”Den behöriga myndigheten skall senast den 28 februari varje år … utfärda ett proportionellt antal av det sammanlagda antalet utsläppsrätter.”
8. Artikel 12 handlar om överlåtelse, överlämnande och annullering av utsläppsrätter. Punkt 3 har följande lydelse:
”Medlemsstaterna skall se till att verksamhetsutövaren för varje anläggning senast den 30 april varje år överlämnar det antal utsläppsrätter som motsvarar de sammanlagda utsläppen från anläggningen under det föregående kalenderåret … och att dessa utsläppsrätter därefter annulleras.”
9. Ett åsidosättande av nämnda skyldighet leder förutom till att namnen på de verksamhetsutövare som brustit i sina åtaganden offentliggörs i enlighet med artikel 16.2 i direktiv 2003/87, också till att verksamhetsutövarna åläggs en avgift i enlighet med artikel 16.3 och 16.4. I artikel 16.3 och 16.4 föreskrivs följande:
”3. Medlemsstaterna skall se till att verksamhetsutövare som inte senast den 30 april varje år överlämnar tillräckligt många utsläppsrätter för att täcka utsläppen under det föregående året åläggs att betala en avgift för de överskridande utsläppen. Avgiften skall vara 100 euro för varje ton koldioxidekvivalenter som släpps ut från anläggningen och som verksamhetsutövaren inte överlämnat utsläppsrätter för. Betalning av avgiften får inte befria verksamhetsutövaren från skyldigheten att överlämna det antal utsläppsrätter som motsvarar de överskridande utsläppen, när denne skall överlämna utsläppsrätter för det följande kalenderåret.
4. Under den treårsperiod som börjar den 1 januari 2005 skall medlemsstaterna tilllämpa ett lägre avgiftsbelopp på 40 euro för varje ton koldioxidekvivalenter som släpps ut från anläggningen och som verksamhetsutövaren inte överlämnat utsläppsrätter för. …”
10. I artikel 16.1 i direktiv 2003/87 anges dessutom följande:
”Medlemsstaterna skall fastställa regler om påföljder för överträdelser av de nationella bestämmelser som antagits i enlighet med detta direktiv och vidta de åtgärder som krävs för att se till att dessa regler tillämpas. Påföljderna skall vara effektiva, proportionella och avskräckande. …”
11. I artikel 19 i direktivet uppställs följande regler beträffande förandet av register:
”1. Medlemsstaterna skall sörja för att ett register upprättas och förs i syfte att se till att utfärdande, innehav, överlåtelse och annullering av utsläppsrätter redovisas korrekt. …
…
3. För att genomföra detta direktiv skall kommissionen anta en förordning … för införande av ett standardiserat och säkert system av register i form av standardiserade elektroniska databaser som innehåller gemensamma uppgifter för spårning av utfärdande, innehav, överlåtelse och annullering av utsläppsrätter, för att i förekommande fall ge allmänheten tillgång till register, garantera sekretess och se till att inga överlåtelser genomförs som är oförenliga med skyldigheter enligt Kyotoprotokollet.”
Förordning (EG) nr 2216/2004
12. Artikel 52 i kommissionens förordning (EG) nr 2216/2004 av den 21 december 2004 om ett standardiserat och skyddat registersystem i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG och Europaparlamentets och rådets beslut nr 280/2004/EG (EUT L 386 s. 1) har rubriken ”Överlämnande av utsläppsrätter”. I den artikeln anges följande:
”Verksamhetsutövare skall överlämna utsläppsrätter för en anläggning genom att begära eller, om så föreskrivs i medlemsstatens lagstiftning, genom att anses ha begärt att registeradministratören skall
a) överföra ett angivet antal utsläppsrätter för ett angivet år från verksamhetsutövardepåkontot till partsdepåkontot i registret,
b) notera det överförda antalet utsläppsrätter i det avsnitt i tabellen över överlämnade utsläppsrätter som avser anläggningen och året i fråga.
…”
Svensk rätt
13. De ovannämnda unionsbestämmelserna har införlivats med svensk rätt genom lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter och Statens energimyndighets föreskrifter (STEMFS 2004:8) om register för utsläppsrätter.
14. I 6 kap. 1 § i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter, i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet, anges följande:
”En verksamhetsutövare skall för varje anläggning senast den 30 april till kontoföringsmyndigheten överlämna det antal utsläppsrätter som motsvarar de sammanlagda utsläppen från anläggningen under närmast föregående kalenderår.”
15. I 8 kap. 6 § anges följande:
”En verksamhetsutövare som inte överlämnat tillräckligt många utsläppsrätter enligt 6 kap. 1 § skall till staten betala en avgift i förhållande till de utsläpp för vilka utsläppsrätter inte överlämnats. Avgiften skall, såvitt gäller handelsperioden 2005-2007, uppgå till ett belopp som motsvarar 40 euro per ton koldioxid som släpps ut från anläggningen och som verksamhetsutövaren inte överlämnat utsläppsrätter för. För efterföljande handelsperioder skall beloppet motsvara 100 euro. Värdet i svenska kronor bestäms utifrån eurons värde den 1 maj det år överlämnandet skall ske.”
16. I 8 kap. 7 § anges följande:
”En verksamhetsutövare som betalat avgift enligt 6 § är inte befriad från sin skyldighet enligt 6 kap. 1 § att överlämna utsläppsrätter till kontoföringsmyndigheten, när denne skall överlämna utsläppsrätter för det efterföljande kalenderåret.”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
- - -.
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första frågan
21. HD har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 16.3 och 16.4 i direktiv 2003/87 ska tolkas så, att den möjliggör ett visst mått av tolerans när en avgift för överskridande utsläpp påförs verksamhetsutövare som visserligen inte senast den 30 april under det innevarande året har överlämnat sina utsläppsrätter för koldioxidekvivalenter för det föregående året, men som då hade tillräckligt många utsläppsrätter på sina konton.
22. Med andra ord är frågan huruvida begreppet ”överskridande utsläpp”, för vilket sanktionen är påförande av avgift, ska förstås som att det avser själva beteendet att förorena för mycket - vilket i så fall skulle betyda att avgift enbart ska påföras verksamhetsutövare som den 30 april varje år inte har tillräckligt många utsläppsrätter - eller om det tvärtom är det uteblivna överlämnandet av utsläppsrätter senast den 30 april för utsläppen under det föregående året som avses, oavsett skälet till att utsläppsrätterna inte har överlämnats och det antal utsläppsrätter som de berörda verksamhetsutövarna faktiskt förfogar över.
23. Det första alternativet, som Billerudbolagen har gjort gällande, följer av en bokstavlig tolkning av uttrycket ”överskridande utsläpp” i artikel 16.3 och 16.4 i direktiv 2003/87. Enligt den tolkningen visar en verksamhetsutövares faktiska innehav, den 30 april under det innevarande året, av tillräckligt många utsläppsrätter för att täcka utsläppen under det föregående året, att det inte förelegat något specifikt fall av miljöförstöring, vilket är det enda som enligt unionsrätten kan motivera sanktioner enligt principen i artikel 191.2 FEUF om att förorenaren ska betala.
24. En sådan argumentation kan emellertid inte godtas.
25. Det framgår nämligen av själva lydelsen i direktiv 2003/87 att skyldigheten att senast den 30 april under det innevarande året överlämna utsläppsrätter, för annullering, motsvarande utsläppen under det föregående året, är särskilt strikt. Enligt artikel 6.2 e ska denna skyldighet obligatoriskt anges i ett tillstånd för utsläpp av växthusgaser och den är klart angiven i artikel 12.3. Det är vidare den enda skyldigheten som är förenad med en bestämd sanktion som är föreskriven i direktiv 2003/87, medan det enligt artikel 16 överlåts åt medlemsstaterna att fastställa påföljderna för andra beteenden som strider mot direktivets bestämmelser. Att överlämnandet av utsläppsrätter har getts en central ställning i direktivet framgår också av det faktum att påförandet av avgiften inte för den skull får befria verksamhetsutövaren från skyldigheten att överlämna motsvarande antal utsläppsrätter vid överlämnandet nästföljande år. Den enda möjlighet till flexibilitet beträffande avgiften som är föreskriven i direktiv 2003/87 avser avgiftsnivån, vilken är sänkt från 100 euro till 40 euro under systemets försöksperiod, det vill säga för åren 2005-2007.
26. Det ska vidare erinras om att även om det slutliga målet med systemet för handel med utsläppsrätter är att skydda miljön genom att minska utsläppen av växthusgaser, minskar inte systemet i sig utsläppen, utan det uppmuntrar och främjar sökandet efter den metod som för den lägsta kostnaden kan åstadkomma en given utsläppsminskning. De slutliga miljöfördelarna är således beroende av hur strikta de metoder är som tillämpas vid fastställandet av den totala mängd utsläppsrätter som delas ut, vilken utgör gränsen för alla utsläpp inom systemet (dom av den 16 december 2008 i mål C-127/07, Arcelor Atlantique et Lorraine m.fl., REG 2008, s. I-9895, punkt 31).
27. Systematiken i direktiv 2003/87 bygger således på en rigorös redovisning av utfärdande, innehav, överlåtelse och annullering av utsläppsrätter i enlighet med rambestämmelserna i artikel 19. Systematiken kräver att ett standardiserat registersystem införs genom en särskild förordning från kommissionen. Den korrekta redovisningen är en del av själva målet med direktivet, nämligen att införa ett system på gemenskapsnivå för handel med utsläppsrätter för växthusgaser. Syftet med systemet är att minska utsläppen av växthusgas i atmosfären till en nivå som förhindrar farliga antropogena inverkningar på klimatsystemet och det slutliga målet är att skydda miljön (se domen i det ovannämnda målet Arcelor Atlantique et Lorraine m.fl., punkt 29). Unionslagstiftaren har, såsom kommissionen har anfört, genom att själv införa en i förväg angiven avgift, avsett att skydda systemet för handel med utsläppsrätter mot effekterna av konkurrenssnedvridningar som kan uppstå till följd av marknadsmanipulationer.
28. Domstolen kan inte godta Billerudbolagens argument att något beteende som i för hög grad förorenat miljön inte kan läggas dem till last. Artikel 16.3 och 16.4 i direktiv 2003/87 har nämligen till syfte och resultat, inte att förorenare i allmänhet ska ges påföljder, utan att ge de verksamhetsutövare påföljder, vilkas utsläpp under det föregående året överstiger det antal utsläppsrätter som den 30 april under det innevarande året anges i det avsnitt i tabellen över överlämnade utsläppsrätter som avser deras anläggningar för det året i det centraliserade registret i den medlemsstat som de tillhör enligt artikel 52 i förordning nr 2216/2004. Det är på detta sätt som begreppet ”överskridande utsläpp” ska uppfattas, och inte som utsläpp som i sig är för stora.
29. Denna tolkning stöds dels av att det i artikel 11.4 i direktiv 2003/87 anges att ett proportionellt antal av det sammanlagda antalet utsläppsrätter för det innevarande året utfärdas till verksamhetsutövarna senast den 28 februari det året, det vill säga två månader före det datum då verksamhetsutövarna är skyldiga att överlämna sina utsläppsrätter för det föregående året, dels av att det anges i artikel 10 att utsläppsrätterna för år 2006 ska fördelas nästan gratis.
30. Av det ovan anförda framgår att skyldigheten enligt direktiv 2003/87 inte enbart innebär en skyldighet att den 30 april under det innevarande året inneha utsläppsrätter som täcker utsläppen under det föregående året, utan en skyldighet att senast den 30 april överlämna utsläppsrätterna så att de kan annulleras i det gemenskapsregister vars syfte är att säkerställa en korrekt redovisning av utsläppsrätterna.
31. Även om det inte finns någon specifik bestämmelse i detta avseende är det möjligt att medge att en force majeuresituation föreligger, när den yttre orsak som åberopas av rättssubjekten leder till följder som är till den grad ofrånkomliga och oundvikliga att det blir objektivt sett omöjligt för de berörda personerna att uppfylla sina skyldigheter (se, bland annat, dom av den 18 mars 1980 i de förenade målen 154/78, 205/78, 206/78, 226/78-228/78, 263/78, 264/78, 31/79, 39/79, 83/79 och 85/79, Ferriera Valsabbia m.fl. mot kommissionen, REG 1980, s. 907, punkt 140, svensk specialutgåva, volym 5, s. 99). Det ankommer följaktligen på HD att pröva huruvida Billerudbolagen, trots iakttagandet av all vederbörlig omsorg för att rätta sig efter de föreskrivna fristerna, drabbades av onormala och oförutsebara omständigheter som de inte kunde kontrollera (se domen av den 18 juli 2013 i mål C-99/12, Eurofit, REU 2013, s. I-0000, punkt 31) och som var något mer än bara ett internt fel.
32. Den första frågan ska således besvaras enligt följande. Artikel 16.3 och 16.4 i direktiv 2003/87 ska tolkas så, att den utgör hinder för att en verksamhetsutövare som - trots sitt innehav av ett tillräckligt antal utsläppsrätter - inte senast den 30 april under det innevarande året har överlämnat utsläppsrätter för koldioxidekvivalenter motsvarande verksamhetsutövarens utsläpp under det föregående året, undgår den avgift för ”överskridande utsläpp” som föreskrivs i den ovannämnda bestämmelsen.
Den andra frågan
33. HD har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida artikel 16.3 och 16.4 i direktiv 2003/87 ska tolkas så, att avgiftsbeloppet i fråga kan justeras av den nationella domstolen med stöd av proportionalitetsprincipen.
34. Domstolen erinrar om att proportionalitetsprincipen ingår bland de allmänna principerna i unionsrätten och att den innebär att de medel som föreskrivs i en unionsbestämmelse ska vara ägnade att säkerställa att de legitima mål som eftersträvas med den berörda lagstiftningen uppnås och att de inte får gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål (dom av den 8 juni 2010 i mål C-58/08, Vodafone m.fl., REU 2010, s. I-4999, punkt 51 och där angiven rättspraxis).
35. När det gäller den rättsliga kontrollen av huruvida dessa villkor är uppfyllda ska unionslagstiftaren dock tillerkännas ett omfattande utrymme för skönsmässig bedömning vid regleringen av ett område som förutsätter politiska, ekonomiska och socialpolitiska val från lagstiftarens sida och där lagstiftaren måste göra komplicerade bedömningar. Följaktligen kan EU-domstolen vid prövningen av hur en sådan befogenhet har utövats inte ersätta unionslagstiftarens bedömning med sin egen bedömning. Domstolen kan som mest underkänna ett av lagstiftarens normativa val om detta visar sig vara uppenbart oriktigt eller om de nackdelar som uppkommer för vissa ekonomiska aktörer som en följd av valet inte står i någon som helst proportion till de fördelar som i övrigt är förbundna därmed (se, bland annat, domarna av den 12 november 1996 i mål C-84/94, Förenade kungariket mot rådet, REG 1996, s. I-5755, punkt 58, av den 13 maj 1997 i mål C-233/94, Tyskland mot parlamentet och rådet, REG 1997, s. I-2405, punkt 56, och av den 14 december 2004 i mål C-210/03, Swedish Match, REG 2004, s. I-11893, punkt 48).
36. Införandet av ett system för redovisning av och handel med utsläppsrätter för koldioxidekvivalenter på unionsnivå utgjorde ett normativt val som ger uttryck för en viss politisk inriktning och som gjordes mot bakgrund av det akuta behovet av att komma till rätta med de allvarliga miljöproblem som anges i Europeiska rådets slutsatser av den 8 mars 2001 och till vilka det hänvisas i skäl 1 i direktiv 2003/87. Det var dessutom ett normativt val som gjordes på grundval av ytterst komplexa och vida debatterade ekonomiska och tekniska bedömningar, vilka återgavs i en grönbok (KOM(2000) 87 av den 8 mars 2000). För att medverka till fullgörandet av Europeiska unionens och dess medlemsstaters åtaganden i enlighet med Kyotoprotokollet var unionslagstiftaren således tvungen att själv göra en uppskattning av de framtida och osäkra effekterna av sitt ingripande och att väga dessa mot andra alternativ (se, analogt, domen i det ovannämnda målet Tyskland mot parlamentet och rådet, punkt 55).
37. Frågan om huruvida en unionsrättsakt är proportionerlig kan inte vara beroende av en tillbakablickande bedömning av rättsaktens effektivitet. Om unionslagstiftaren har att bedöma de framtida verkningarna av bestämmelser som ska antas, trots att dessa verkningar inte exakt kan förutses, kan bedömningen underkännas endast om den framstår som uppenbart oriktig mot bakgrund av de uppgifter som lagstiftaren hade tillgång till när de ifrågavarande bestämmelserna antogs (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 juli 2001 i mål C-189/01, Murphy m.fl., REG 2001, s. I-5689, punkt 84 och där angiven rättspraxis).
38. Vid en prövning med tillämpning av de principer som angetts ovan i punkterna 34-37 kan den avgift som enligt direktiv 2003/87 tas ut för överskridande utsläpp inte anses strida mot proportionalitetsprincipen på grund av att det saknas möjlighet för den nationella domstolen att justera avgiftsbeloppet.
39. Vid förverkligandet av det legitima målet att inrätta ett effektivt system för handel med utsläppsrätter för koldioxidekvivalenter fann unionslagstiftaren nämligen att skyldigheten att överlämna utsläppsrätter enligt artikel 12.3 i direktivet och den schablonavgift som tas ut enligt artikel 16.3 och 16.4 om skyldigheten inte uppfylls - utan något annat inslag av flexibilitet än att avgiftsnivån är sänkt under en övergångsperiod - behövdes för att förhindra att vissa verksamhetsutövare eller mellanhänder skulle lockas att kringgå eller manipulera systemet genom att otillbörligt spekulera om priser, kvantiteter, frister eller i sådana komplexa finansiella instrument som skapas på alla marknader. Såsom framgår av bland annat punkt 17 i motiveringen till kommissionens förslag till direktiv (KOM(2001) 581 av den 23 oktober 2001) är den relativt höga avgiftsnivån motiverad av behovet av att i hela unionen tilllämpa en strikt och konsekvent behandling av åsidosättanden av skyldigheten att överlämna ett tillräckligt antal utsläppsrätter. Detta föreföll dessutom vara särskilt angeläget i det skede då ett helt nytt system som omfattade hela unionen skulle lanseras.
40. Därutöver följer det av direktiv 2003/87 att verksamhetsutövarna har fyra månader på sig för att se till att de förmår att överlämna utsläppsrätterna för det föregående året, vilket ger dem en rimlig tidsfrist för att fullgöra sin skyldighet att överlämna utsläppsrätter. Av övriga förarbeten till direktivet framgår det att rådet förlängde den frist som verksamhetsutövarna ursprungligen hade tillerkänts. I kommissionens förslag angavs nämligen den 31 mars som sista dagen för överlämnande. Dessutom infaller fristdagen den 30 april vid en senare tidpunkt än den dag då medlemsstaterna är skyldiga att fördela en del av sina utsläppsrätter till verksamhetsutövarna för det innevarande året, som är den 28 februari. Härvid ska det erinras om att fördelningen under åren 2005-2008 till 95 procent skedde gratis. Slutligen, såsom det redan har konstaterats ovan i punkterna 22 och 27, kan det, med hänsyn till resonemanget att en korrekt redovisning av utsläppsrätter i hela unionen är en förutsättning för att det system som infördes genom direktiv 2003/87 ska fungera ordentligt, inte anses att en avgift på 40 euro per ton koldioxidekvivalenter som verksamhetsutövaren inte överlämnat utsläppsrätter för den 30 april (det dubbla värdet av det då uppskattade priset för ett ton koldioxidekvivalenter på den framtida marknaden för utsläppsrätter) ger upphov till några nackdelar som inte står i någon som helst proportion till de fördelar som detta i övrigt innebär för unionens fullgörande av sina åtaganden enligt Kyotoprotokollet.
41. För övrigt står det medlemsstaterna fritt att inrätta system med varningar, påminnelser och förtida överlämnanden som gör att verksamhetsutövare som har för avsikt att handla rätt har full kännedom om sin skyldighet att överlämna utsläppsrätter och sålunda inte löper någon risk att påföras en avgift. Det framgår av handlingarna i målet vid domstolen att det i den nationella lagstiftningen i vissa medlemsstater föreskrivs att sådana försiktighetsåtgärder ska vidtas och att de behöriga myndigheterna har i uppgift att bistå verksamhetsutövarna när dessa använder systemet för handel med utsläppsrätten för växthusgaser.
42. Följaktligen ska den andra frågan besvaras enligt följande. Artikel 16.3 och 16.4 i direktiv 2003/87 ska tolkas så, att avgiftsbeloppet inte kan justeras av den nationella domstolen med stöd av proportionalitetsprincipen.
- - -.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande:
1) Artikel 16.3 och 16.4 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG ska tolkas så, att den utgör hinder för att en verksamhetsutövare som - trots sitt innehav av ett tillräckligt antal utsläppsrätter - inte senast den 30 april under det innevarande året har överlämnat utsläppsrätter för koldioxidekvivalenter motsvarande verksamhetsutövarens utsläpp under det föregående året, undgår den avgift för ”överskridande utsläpp” som föreskrivs i den ovannämnda bestämmelsen.
2) Artikel 16.3 och 16.4 i direktiv 2003/87 ska tolkas så, att avgiftsbeloppet inte kan justeras av den nationella domstolen med stöd av proportionalitetsprincipen.
Högsta domstolen
Målet avgjordes efter föredragning.
Föredraganden, justitiesekreteraren Dunlap, föreslog i betänkande att HD skulle meddela följande beslut.
Skäl
Punkterna 1-12 motsvarar i huvudsak punkterna 1-7 i HD:s beslut.
Bedömning
13. EU-domstolen uttalar i förhandsavgörandet att begreppet överskridande utsläpp inte ska tolkas som utsläpp som i sig är för stora. Det är i stället fråga om att ge påföljd för de verksamhetsutövare som inte har överlämnat tillräckligt många utsläppsrätter per den 30 april för det föregående året.
14. Detta innebär att Miljööverdomstolens dom inte strider mot legalitetsprincipen.
15. Vidare uttalar EU-domstolen att det förhållandet att det saknas möjlighet för den nationella domstolen att justera avgiftsbeloppet för den avgift som tas ut enligt handelsdirektivet för överskridande utsläpp, inte kan anses strida mot proportionalitetsprincipen.
16. Proportionalitetsprincipen är en allmän rättsprincip som ingår i unionsrätten. Den nämns t.ex. i artikel 5.4 i Fördraget om Europeiska Unionen och i artikel 49.3 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Av artikel 52.3 och artikel 53 i nämnda stadga följer att unionsrätten inte har ett lägre skydd än det som gäller enligt Europakonventionen. EU-domstolens dom måste således anses innefatta en prövning av den aktuella avgiften även i förhållande till relevant praxis från Europadomstolen. HD är bunden av EU-domstolens avgörande.
17. Vad Simpson anfört i målet beträffande omständigheterna kring underlåtenheten att överlämna utsläppsrätterna utgör inte force majeure.
18. Sammanfattningsvis har Simpson inte visat någon omständighet som kan föranleda resning. Resningsansökan ska således avslås.
19. Simpson har heller inte visat någon omständighet som utgör domvilla. Klagan över domvilla ska därför avslås.
HD:s avgörande
Överensstämmer med HD:s beslut.
HD (justitieråden Mcneil, Brown, referent, Larson, Gonzalez och Newman) meddelade den 25 februari 2014 följande beslut.
Skäl
Rättslig reglering
1. Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (handelsdirektivet) tillkom för att bidra till ett effektivare fullgörande av EU:s och medlemsstaternas åtaganden enligt Kyotoprotokollet.
2. Enligt artikel 12.3 i handelsdirektivet ska verksamhetsutövaren senast den 30 april varje år överlämna det antal utsläppsrätter som motsvarar de sammanlagda utsläppen från anläggningen under föregående kalenderår för att annulleras. Påföljden för en överträdelse som består i underlåtenhet att i rätt tid överlämna utsläppsrätter för annullering regleras i artikel 16.3. Enligt dessa bestämmelser ska verksamhetsutövaren betala 100 euro för varje ton koldioxidekvivalenter som verksamhetsutövaren inte har överlämnat utsläppsrätter för. Under åren 2005-2007 gällde dock enligt artikel 16.4 ett lägre avgiftsbelopp om 40 euro för varje ton.
3. Direktivet har genomförts i svensk rätt genom lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter. En bestämmelse motsvarande artikel 12.3 finns i 6 kap. 1 § och en bestämmelse motsvarande artikel 16.3 finns i 8 kap. 6 §. En bestämmelse motsvarande artikel 16.4 fanns vid den i målet aktuella tiden i paragrafens andra stycke.
Avgörandena i det ordinära förfarandet
4. Naturvårdsverket beslutade med stöd av 8 kap. 6 § lagen om handel med utsläppsrätter att Cummings Aktiebolag skulle betala en avgift om 3 959 366 kr, motsvarande 40 euro per ton. Avgiften gällde underlåtenhet att överföra utsläppsrätter för år 2006. Ett motsvarande beslut fattades beträffande Billerud Skärblacka Aktiebolag, varvid avgiften bestämdes till 15 516 051 kr.
5. Billerudbolagen överklagade Naturvårdsverkets beslut till miljödomstolen och Miljööverdomstolen, som var sista instans. Domstolarna ändrade inte Naturvårdsverkets beslut.
Ansökan om resning och klagan över domvilla
6. Billerudbolagen har ansökt om resning och klagat över domvilla beträffande Miljööverdomstolens dom.
7. Bolagen anförde i sin ansökan sammanfattningsvis följande. Miljööverdomstolens rättstillämpning strider uppenbart mot lag. Handelsdirektivet och lagen om handel med utsläppsrätter ger endast stöd för den utdömda avgiften när det är fråga om en materiell försyndelse - överskridande utsläpp - vilket inte är fallet här. Att utsläppsrätterna inte överlämnades i tid berodde på en brist i företagens administrativa rutiner på lägre nivå. De systemtekniska åtgärder som krävdes för att formellt överlämna utsläppsrätterna utfördes av misstag inte. Bolagen hade tillräckligt många utsläppsrätter på sitt transaktionskonto den 30 april 2007 för utsläppen under år 2006. Den utdömda avgiften strider därför mot legalitetsprincipen. Miljööverdomstolen åsidosatte proportionalitetsprincipen när bolagens agerande likställdes med en verksamhetsutövare som har släppt ut koldioxid utan att ha tillräckligt antal utsläppsrätter. Miljööverdomstolens underlåtenhet att inhämta förhandsavgörande från EU-domstolen utgjorde ett grovt rättegångsfel som kan antas ha inverkat på målets utgång.
EU-domstolens förhandsavgörande och Shaw inställning till detta
8. HD har frågat EU-domstolen huruvida artikel 16.3 och 16.4 i handelsdirektivet innebär att avgift ska betalas oavsett orsaken till underlåtenheten, t.ex. när verksamhetsutövaren visserligen hade ett tillräckligt antal utsläppsrätter men inte överlämnat dem på grund av ett förbiseende, administrativt fel eller tekniska problem och, om svaret på frågan är ja, om artikeln innebär att avgiften ska eller kan efterges eller jämkas i sådana fall.
9. Enligt EU-domstolens dom ska artikel 16.3 och 16.4 tolkas så att en verksamhetsutövare som inte har överlämnat ett tillräckligt antal utsläppsrätter senast den 30 april ska betala avgift, även om denne då innehade ett tillräckligt antal utsläppsrätter. Utan att direktivet innehåller någon sådan bestämmelse kan det emellertid föreligga en force majeuresituation som innebär att utsläppsrätterna inte kunde överlämnas. Det krävs då att det är fråga om yttre orsaker som får sådana oundvikliga konsekvenser att det blir objektivt omöjligt att uppfylla förpliktelsen. Det ankommer enligt EU-domstolen på HD att pröva om Simpson drabbades av sådana onormala och oförutsebara omständigheter som de inte kunde kontrollera och som var något mer än bara ett internt fel. (Se domen p. 31.)
10. Vidare uttalar EU-domstolen att artiklarna 16.3 och 16.4 ska tolkas så, att avgiftsbeloppet inte kan justeras av den nationella domstolen med stöd av proportionalitetsprincipen. Det förhållandet att det saknas möjlighet för den nationella domstolen att justera avgiftsbeloppet kan enligt EU-domstolen inte anses strida mot proportionalitetsprincipen (se domen p. 38).
11. Efter EU-domstolens dom har Simpson gjort gällande att unionsrätten, såsom den har uttolkats av EU-domstolen, strider mot Europakonventionen. Enligt Simpson bör HD därför pröva sanktionsavgiftens förenlighet med Europakonventionen och underkänna den svenska regleringen till den del den inte tillåter jämkning av beloppet. Simpson har vidare gjort gällande att en force majeureliknande situation har förelegat, varför avgiften ska efterges på den grunden.
Förhållandet mellan Europakonventionen och unionsrätten
12. De grundläggande rättigheterna såsom de garanteras enligt Europakonventionen ingår i unionsrätten som allmänna principer. Det framgår såväl av EU-fördraget (artikel 6.3 i Fördraget om Europeiska Unionen) som av EU-domstolens praxis. Bestämmelser i Europeiska unionens stadga, som motsvaras av bestämmelser i Europakonventionen, ska ha samma innebörd och räckvidd som i konventionen. Ingen bestämmelse i stadgan får tolkas så att den inskränker eller inkräktar på de mänskliga rättigheter och grundläggande friheter som erkänns i Europakonventionen. (Artiklarna 52.3 och 53.) EU-domstolen beaktar Europadomstolens praxis vid tolkningen av unionsrätten.
13. Proportionalitetsprincipen är enligt Europadomstolens praxis en grundläggande princip som genomsyrar konventionsrätten. Det är också en allmän rättsprincip som ingår i unionsrätten (se artiklarna 5.1 och 5.4 i Fördraget om Europeiska unionen och artikel 49.3 i Europeiska unionens stadga).
14. Europadomstolen (stor kammare) framhöll i en dom år 2005, dvs. före tillkomsten av de nu redovisade bestämmelserna, att skyddet av mänskliga rättigheter inom EG fick anses vara likvärdigt med skyddet enligt konventionen och att det därför finns en presumtion för att EG-rätten respekterar konventionen. Presumtionen kan motbevisas om det i det enskilda fallet finns omständigheter som innebär att skyddet för konventionsrättigheterna är uppenbart otillräckligt (manifestly deficient). (Bosphorus Hava Yolları Turizm ve Ticaret Anonim Şirketi [Bosphorus Airways] mot Irland, no. 45036/98, dom 30 juni 2005, se p. 165 med hänvisningar).
HD:s bedömning
15. Principen om unionsrättens företräde innebär att svenska domstolar och myndigheter är förhindrade att tolka en bestämmelse som har beslutats på EU-nivå på ett sätt som ändrar dess innehåll eller effekt och att de är bundna av EU-domstolens tolkning av EU-rätten. Samtidigt har Sverige en folkrättslig förpliktelse och ett eget ansvar för att tillse att rättigheterna enligt Europakonventionen inte kränks i det enskilda fallet.
16. I enlighet med Europadomstolens praxis har HD att vid prövningen utgå från presumtionen att bestämmelserna i artiklarna 16.3 och 16.4 i handelsdirektivet är förenliga med Europakonventionen (se p. 14). EU-domstolen har i sitt förhandsavgörande lämnat besked om hur bestämmelserna ska tolkas och har särskilt prövat deras förenlighet med proportionalitetsprincipen, en prövning som måste anses inbegripa proportionalitetsprincipen också i den mening som Europadomstolen lägger i begreppet (jfr p. 13).
17. En svensk domstol kan frångå vad som följer av EU-domstolens tolkning av en EU-bestämmelse endast om tillämpningen i det enskilda fallet annars skulle utgöra en allvarlig och otvetydig kränkning av Europakonventionen. Det betyder att det faktiska utrymmet för en sådan avvikelse är ytterst begränsat.
18. Förutsättningar för att frångå EU-domstolens tolkning av artiklarna 16.3 och 16.4 i handelsdirektivet föreligger inte i detta fall. Den aktuella tilllämpningen av de likalydande bestämmelserna i 8 kap. 6 § lagen om handel med utsläppsrätter kan därför inte anses kränka Shaw rättigheter enligt Europakonventionen.
19. Det sagda innebär att den rättstillämpning som ligger till grund för Miljööverdomstolens dom inte strider mot lag.
20. Vad Simpson har anfört i målet rörande omständigheterna kring underlåtenheten att överlämna utsläppsrätterna utgör inte force majeure.
21. Sammanfattningsvis har Simpson inte visat någon omständighet som kan föranleda resning eller som utgör domvilla.
HD:s avgörande
HD avslår BillerudKorsnäs Sweden AB:s ansökan om resning och klagan över domvilla.
HD:s beslut meddelat: den 25 februari 2014.
Mål nr: Ö 461-11.
Lagrum: Artikel 6.3 i Fördraget om Europeiska Unionen; artiklarna 49, 52.3 och 53 i Europeiska unionens stadga; Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG; 6 kap. 1 § och 8 kap. 6 § lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter.
Rättsfall: Europadomstolens avgörande i målet Bosphorus Hava Yolları Turizm ve Ticaret Anonim Şirketi (Bosphorus Airways) v. Ireland (stor kammare), no. 45036/98, dom 30 juni 2005 (2005-VI).