Avgift för prövning och tillsyn enligt miljöbalken-----Ett bolag som av länsstyrelsen blivit påförd en tillsynsavgift yrkade att den skulle sättas ned, dels med hänsyn till att bolagets verksamhet under det aktuella året varit begränsad i förhållande till vad tillståndet medgav, dels med hänsyn till att tillsynsbehovet varit ringa då bolagets verksamhet var registrerad enligt Ali och certifierad enligt ISO 14001. Miljööverdomstolen (MÖD) konstaterade att avgiften skall bestämmas med utgångspunkt i vad som föreskrivs i tillståndsbeslutet om tillåten produktionsmängd eller motsvarande. Att bolaget inte utnyttjat hela den tillståndsgivna produktionsvolymen kan inte antas ha medfört att behovet av tillsyn över verksamheten minskat väsentligt. Bolaget hade inte heller visat att tillsynsbehovet på grund av bolagets interna miljöledningssystem väsentligen understigit vad som är normalt i branschen. MÖD fann att skäl saknades att sätta ned avgiften. (Se även dom samma dag i mål nr M 2426-01).
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Miljööverdomstolen avslår överklagandet.
Stena Gotthard Återvinning Aktiebolag (bolaget) har i första hand yrkat att Miljööverdomstolen återförvisar målet till miljödomstolen för fortsatt handläggning. I andra hand har bolaget yrkat att Miljööverdomstolen sätter ned tillsynsavgiften för år 2000 till 11 300 kr alternativt 12 500 kr.
Länsstyrelsen i Skåne län (länsstyrelsen) har bestritt ändring.
Naturvårdsverket har inkommit med remissyttrande.
Parterna har åberopat samma omständigheter som vid miljödomstolen och därutöver anfört i huvudsak följande.
Det är inte möjligt att utan syn på anläggningen bedöma om omständigheter föreligger som kan medföra nedsättning av tillsynsavgiften. Det kan inte uteslutas att miljödomstolens beslut att inte hålla syn och muntlig förhandling har påverkat utgången i målet. Domen skall därför undanröjas och målet återförvisas till miljödomstolen för förnyad handläggning.
Bolaget hanterade under år 1999 4 000 ton avfall vid anläggningen. Det är den faktiskt hanterade mängden avfall, inte den tillståndsgivna, som bör beaktas vid fastställande av avgiftens storlek. Vid anläggningar som prövats frivilligt utgår en schablonavgift om 1 000 kr per år. Det är bolagets uppfattning att denna avgift bör kunna tillämpas på den aktuella anläggningen och tillsammans med avgiften för mottagning, omlastning och mellanlagring av farligt avfall skulle den totala avgiften uppgå till 11 300 kr.
I andra hand bör avgiften kunna sättas ned på grund av det ringa tillsynsbehovet. Anläggningen hanterar endast 4 000 ton avfall per år och avgiften är anpassad för tillsynsbehov för anläggningar som hanterar upp till 50 000 ton avfall per år. Det torde vara riktigt att registrering enligt EMAS eller certifiering enligt ISO 14001 inte självständigt utgör en omständighet som medför att tillsynsavgiften skall sättas ned till ett lägre belopp. Den omständigheten att anläggningen är certifierad enligt ISO 14001 måste emellertid utgöra en utgångspunkt vid bedömningen av tillsynsavgiften. En anläggning som är certifierad måste ha väl fungerande rutiner för bevakning och uppföljning av miljöpåverkan. En sådan anläggning torde därmed generera ett mindre faktiskt tillsynsbehov och framför allt kunna presentera ett bättre underlag för tillsynsmyndigheten vid inspektion. Att anläggningen är certifierad bör, tillsammans med att tillsynsbehovet vid den aktuella anläggningen är litet och inte rimligen kan motsvara tillsynsbehovet för en anläggning där 50 000 ton avfall per år hanteras, utgöra erforderlig grund för nedsättning av avgiften. Den omständigheten att anläggningen tillståndsprövats år 1999 är inte relevant för bedömningen av frågan om tillsynsavgiften kan sättas ned. Ett tillfälligt utökat engagemang i anläggningen hänförligt till en tillståndsprövning skall rimligen inte utesluta möjligheten till nedsättning av avgiften. Med beaktande av det tillsynsbehov som kan anses föreligga bör avgiften kunna sättas ned till totalt 12 500 kr.
Om bolaget inte avser att hantera mer än 10 000 ton avfall per år, har bolaget alltid möjligheten att söka ett nytt tillstånd som bara omfattar mellanlagring av farligt avfall och därmed få en lägre tillsynsavgift. Länsstyrelsen har den bestämda uppfattningen att avgift för tillsyn och prövning skall grunda sig på tillståndsgiven mängd och inte faktisk mängd.
Naturvårdsverket har i remissyttrande anfört i huvudsak följande. Avgift för prövning och tillsyn skall täcka myndigheternas totala kostnader, såväl de direkta som de indirekta. Tillsynens alla moment skall täckas, exempelvis platsbesök, hantering av rapporter, telefonrådgivning, beslutsfattande m.m. De indirekta kostnaderna saknar tydlig koppling till enskilda verksamheter eller ärenden. Här ingår kostnader för lokaler, utrustning och administration men också för centralt och regionalt arbete med tillsynsvägledning. - Att en verksamhet har ett väl fungerade miljöarbete kan ha olika grund. Det finns olika system och metoder för att skapa förutsättningar för ett sådant arbete. ISO 14001 och EMAS är två exempel. Vissa verksamhetsutövare lyckas organisera miljöarbetet utan dessa hjälpmedel. Det faktum att en verksamhet är EMAS-registrerad eller har ett ISO-certifikat bör således inte i sig vara en grund för avgiftsnedsättning. Däremot kan medverkan i sådana system i enskilda fall återverka på myndighetens tillsyn, ibland i resursbesparande och ibland i resursökande riktning. Frågan om avgiftsnedsättning på grund av registrering enligt EMAS eller ISO 14001-certifiering har utretts flera gånger och det har då konstaterats att myndigheternas kostnader inte behöver minska.
Miljööverdomstolen anser i likhet med miljödomstolen att utredningen i målet är tillräcklig för att målet skall kunna avgöras på handlingarna och att muntlig förhandling och syn skulle sakna betydelse för målets prövning. Det saknas därmed skäl att återförvisa målet till miljödomstolen.
Bolaget har gjort gällande att avgiften för prövning och tillsyn skall bestämmas utifrån den mängd avfall som bolaget rent faktiskt hanterat i verksamheten, i stället för den mängd som bolaget enligt sitt tillstånd högst får hantera. Av 2 kap. 2 § andra stycket förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken framgår det att avgiften skall bestämmas med utgångspunkt i vad som föreskrivs i tillståndsbeslutet om tillåten produktionsvolym eller motsvarande. Miljööverdomstolen finner att bestämmelsens ordalydelse inte lämnar utrymme för någon annan tolkning än att avgiften skall bestämmas utifrån den mängd avfall som bolaget enligt tillståndet får hantera.
Med stöd av 9 kap. 3 § första stycket förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken får en avgift i det enskilda fallet sättas ned eller efterskänkas, om det finns skäl med hänsyn till prövningens omfattning, tillsynsbehovet eller annan särskild omständighet. Frågan är om det finns skäl att sätta ned den avgift på 27 575 kr som länsstyrelsen debiterat bolaget för år 2000.
Bolaget har gjort gällande att tillsynsbehovet vid bolagets anläggning är litet med hänsyn till att den avfallsmängd som rent faktiskt hanteras vid anläggningen endast uppgår till 4 000 ton. Eftersom anläggningen är registrerad enligt Ali och certifierad enligt ISO 14001 finns det med bolagets synsätt dessutom väl fungerande rutiner för bevakning och uppföljning av anläggningens miljöpåverkan.
Utgångspunkten är att myndigheternas kostnader för sin tillsyns- och prövningsverksamhet enligt miljöbalken skall täckas av avgifter (se prop. 1997/98:45 del 1, s. 516). En viss schablonisering vid utformningen av avgiftsförordningen har ansetts vara nödvändig (a. prop. del 2, s. 288). Avgiften skall täcka både direkta och indirekta kostnader. Detta innebär att avgiften omfattar poster som inte är direkt knutna till prövningen eller tillsynen i det enskilda fallet. För nedsättning av avgiften med hänsyn till det individuella tillsynsbehovet bör det krävas att tillsynsbehovet väsentligt avviker från vad som är normalt i branschen.
Att ett bolag inte utnyttjar hela den tillståndsgivna produktionsvolymen kan inte antas medföra att behovet av tillsyn över verksamheten minskar väsentligt. Den omständigheten att bolaget under år 1999 hanterat en betydligt mindre mängd avfall än vad bolagets tillstånd medger utgör sålunda inte skäl för att sätta ned avgiften.
Att ett företag är anslutet till EMAS, certifierat enligt ISO 14001 eller kvalitetssäkrat enligt andra liknande system medför inte i sig att tillsynsbehovet kan antas vara mindre eller att avgiften skall sättas ned (jfr SOU 2002:50 s. 210). Bolaget har inte visat att tillsynsbehovet på grund av bolagets interna miljöledningssystem eller av någon annan anledning väsentligen understiger vad som är normalt i branschen. Skäl att sätta ned avgiften för år 2000 föreligger därmed inte. Bolagets överklagande skall därför avslås.
Domen får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättsråden Adams Toijer och Dunn, referent, miljörådet Cunningham samt kammarrättsassessorn Martinez.
Enhälligt.