Stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) / Ansökan om åläggande att betala särskild avgift på grund av dröjsmål med att tillhandahålla bostad med särskild service avslogs
Not 91. Överklagande av Laholms kommun ang. åläggande att betala särskild avgift på grund av dröjsmål med att tillhandahålla bostad med särskild service. - Länsstyrelsen i Hallands län ansökte om att Laholms kommun skulle åläggas att betala särskild avgift enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) med hänvisning till att länsrättens dom den 17 mars 2003 angående beredande av bostad med särskild service för barn och ungdomar inte hade verkställts. Yrkandet avsåg tiden den 18 juni 2003 - den 17 december 2004 och ett belopp om (18 x 36 400 =) 655 200 kr. - Kommunen bestred yrkandet. -                 Länsrätten i Hallands län (2007-01-29, ordf. Klint)             anförde bl.a. följande. Enligt 15 § LSS hör det till kommunens uppgifter bl.a. att fortlöpande följa upp vilka som omfattas av lagen och vilka deras behov av stöd och service är (punkt 1), samt att verka för att personer som omfattas av lagen får sina behov tillgodosedda (punkt 2). Av 5 kap. 7 § tredje stycket socialtjänstlagen (2001:453) följer vidare att kommunen skall inrätta bostäder för dem som till följd av funktionshinder möter betydande svårigheter i sin livsföring och därför behöver ett sådant boende. Enligt 5 kap. 8 § andra stycket samma lag skall kommunen planera sina insatser för människor med fysiska och psykiska funktionshinder. - De angivna bestämmelserna lägger en skyldighet på kommunen att hålla sig informerad om och tillgodose behoven hos de personer inom kommunen som omfattas av LSS men också att planera för att tillgodose behov som kan förutses uppkomma först senare. - Regeringsrätten har i dom den 25 januari 2007 (anm. RÅ 2007 ref. 36) uttalat att en kommun som medvetet åsidosätter sin planeringsskyldighet och av sådana skäl inte kan tillgodose kända eller förutsägbara behov av t.ex. gruppbostad bör inte kunna åberopa platsbrist som ursäkt för att inte erbjuda sådan bostad inom rimlig tid. I situationer då kommunen, trots att den uppfyllt sin planeringsskyldighet, ställs inför oväntade behov eller inför en situation då många personer behöver bostad samtidigt får det dock enligt Regeringsrätten accepteras om bostadserbjudandet dröjer något längre.                   -             I målet är i första hand fråga om Laholms kommun skall anses ha gjort sig skyldig till oskäligt dröjsmål med att tillhandahålla den insats - boende i familjehem eller i bostad med särskild service för barn som behöver bo utanför föräldrahem enligt 9 § 8 LSS - som den enskilde sökanden förklarats berättigad till genom Länsrätten i Hallands län dom den 17 mars 2003. Om så anses vara fallet uppkommer i andra hand fråga om storleken av den särskilda avgift som kommunen i så fall skall betala.                 -             Länsrättens dom om bostad med särskild service för barn eller ungdomar har kommit in till socialnämnden i Laholms kommun den 18 mars 2003. Kommunen har den 6 februari 2004 erbjudit sökanden plats i bostad med särskild service för barn och ungdomar hos Stiftelsen Vindrosen i Sjöbo kommun. Sökanden tackade emellertid nej till erbjudandet. Med hänsyn till förarbetsuttalanden om att regeringen anser att kommunerna måste få en möjlighet att kunna verkställa besluten genom att upphandla de insatser som krävs för boende i en annan kommun eller i enskild verksamhet under tiden man planerar för åtgärder på hemmaplan, anser länsrätten att den i domen beslutade insatsen får anses ha tillhandahållits sökanden den 6 februari 2004. - Länsrätten delar länsstyrelsens bedömning att tidpunkten för när oskäligt dröjsmål med verkställigheten av domen skall anses ha uppkommit är tre månader efter det att domen kom intill kommunen, således den 18 juni 2003. Därvid beaktas särskilt att sökandens behov varit känt av kommunen i vart fall alltsedan april 2000. Med hänsyn till det anförda skall kommunen åläggas att betala en särskild avgift för det oskäliga dröjsmålet. - Länsstyrelsen har beräknat den särskilda avgiften till 36 400 kr per månad. Länsrätten finner inte skäl till annan beräkning. Kommunens särskilda avgift kan då beräknas till avrundade (7,75 x 36 400 =) 280 000 kr för perioden den 18 juni 2003 - den 6 februari 2004. Synnerliga skäl för eftergift av avgiften föreligger inte. Laholms kommun skall därför åläggas att betala en särskild avgift om 280 000 kr. - Kommunen och Socialstyrelsen (som övertagit länsstyrelsens funktion i mål av det aktuella slaget) överklagade. Kommunen yrkade att länsrättens dom skulle upphävas och anförde bl.a. följande. Dröjsmålet fram till att insatsen tillhandahölls den 6 februari 2004 ligger inom ramen för vad som måste accepteras för tillhandahållande av en bostad för en enskild med komplicerade behov. Kommunen har visat att den inte gjort någon besparing till följd av dröjsmålet. Socialstyrelsen yrkade att kommunen skulle betala särskild avgift men medgav att oskäligt dröjsmål uppkom först sex månader efter länsrättens dom och att insatsen tillhandahölls den 6 februari 2004. Socialstyrelsen anförde vidare. Av förarbetena till LSS (prop. 2001/02:122 s. 24) framgår att sanktionsavgifter har både ett vinsteliminerande och ett repressivt inslag samt att avsikten med avgiften är att den ska kunna sättas så högt att den motverkar domstolstrots. Mot bakgrund av avgiftens repressiva inslag saknar det därför betydelse att dröjsmålet inte inneburit någon besparing för kommunen. -                 Kammarrätten i Göteborg (2011-02-07, Cardenas, Jackson, referent, Figueroa)             anförde bl.a. följande. Parterna är numera överens om att dröjsmålet varat till den 6 februari 2004, då den enskilde tackade nej till erbjuden insats. Med hänsyn till parternas inställning finner kammarrätten att den tidsperiod som ska beaktas i målet är tiden den 18 mars 2003 - den 6 februari 2004. Dröjsmålet uppgår således till drygt tio och en halv månad. - Bostad med särskild service för barn eller ungdomar enligt 9 § 8 LSS får typiskt sett anses vara en insats som kan kräva en viss tid att verkställa. Insatsen kräver tillgång till särskilt anpassade lokaler och lämplig personal, vilket kan försvåra för kommunen att tillhandahålla insatsen utan dröjsmål. Även med beaktande härav finner kammarrätten att dröjsmålet i förevarande fall måste vara att anses som oskäligt. Grund att påföra särskild avgift föreligger därför. Skäl för eftergift föreligger inte och det är inte fråga om ett ringa fall. - Med hänsyn till dröjsmålets längd, den enskildes behov av insatsen samt de höga kostnader som kommunen haft för beviljad insats under väntetiden finner kammarrätten att den särskilda avgiften bör bestämmas till 40 000 kr. - Kommunen överklagade och yrkade att ansökningen skulle avslås och i andra hand att avgiften skulle efterges eller sättas ned. Kommunen anförde bl.a. följande. Ett visst dröjsmål måste accepteras när det som i detta fall rör sig om en boendelösning för en ung person med så komplicerade funktionshinder att insatsen ställt krav på anpassade lösningar och särskild kompetens i omvårdnaden som en mindre kommun kan ha svårt att erbjuda. Tillgången på lämpliga platser hos enskilda vårdgivare är begränsad. Först i juli 2004 fanns det en lämplig bostadslösning inom kommunen. Det närmaste som stod till buds var erbjudandet den 6 februari 2004 om plats hos Stiftelsen Vindrosen i Sjöbo kommun. Vid tidpunkten för domen tillhandahöll kommunen den enskilde en insats i form av egen bostad i anslutning till ett korttidshem. - Socialstyrelsen bestred bifall till överklagandet och anförde bl.a. följande. Kommunerna har ett särskilt planeringsansvar för funktionshindrade kommuninvånare. Det hör till kommunens uppgifter att fortlöpande följa upp vilka som omfattas av LSS och dessas behov samt att verka för att de får sina behov tillgodosedda. Planering för framtida behov ingår i denna skyldighet. En kommun som medvetet åsidosätter sin planeringsskyldighet och därför inte kan tillgodose kända eller förutsebara behov av t.ex. gruppbostad bör inte kunna åberopa platsbrist som ursäkt för att inte erbjuda sådan bostad inom rimlig tid (jfr RÅ ref. 37). Av handlingarna framgår att Laholms kommun har känt till den enskildes särskilda behov sedan i vart fall första halvåret 2000. Dröjsmålet med att tillhandahålla insatsen är oskäligt. Kostnaderna för de insatser som har tillhandahållits i väntan på att länsrättens dom kunnat verkställas ska inte få tillgodoräknas kommunen. Insatserna kan inte anses ha varit likvärdiga med den insats som länsrättens avgörande föreskriver och de har inte heller varit något relevant alternativ för att ge den enskilde ett boende med goda levnadsvillkor. Sanktionsavgiften har både ett vinsteliminerande och ett repressivt inslag och ska kunna sättas tillräckligt högt för att motverka domstolstrots. Det saknar mot denna bakgrund betydelse att dröjsmålet inte inneburit någon besparing för kommunen. Annars skulle syftet med den särskilda avgiften förfelas. -                 Högsta förvaltningsdomstolen (2011-11-10, Murillo, Maxwell, Archer, Walker, Hernandez)             :                 Skälen för avgörandet             .             Enligt 28 a § andra stycket LSS ska en kommun, som inte inom skälig tid tillhandahåller en insats enligt 9 § som någon är berättigad till enligt en domstols avgörande, åläggas att betala en särskild avgift. Enligt 28 b § samma lag ska den särskilda avgiften fastställas till lägst tio tusen kronor och högst en miljon kronor. När avgiftens storlek fastställs ska det särskilt beaktas hur lång tid dröjsmålet har pågått och hur allvarligt det i övrigt kan anses vara. Avgiften får efterges om det finns synnerliga skäl för det. - Av handlingarna i målet framgår bl.a. följande. Socialnämnden i Laholms kommun avslog den 14 november 2002 en ansökan om bostad med särskild service enligt 9 § 8 LSS. Sökanden hade beviljats permanent boende på korttidshem i april 2000. Länsrätten i Hallands län ålade i dom den 17 mars 2003 socialnämnden att tillhandahålla en bostad i enlighet med ansökningen. Sökanden erbjöds plats i bostad med särskild service utanför kommunen den 6 februari 2004 men tackade genom sin vårdnadshavare nej till den insatsen eftersom han ville ha en sådan plats inom kommunen. - Högsta förvaltningsdomstolen gör följande bedömning. - Ett beslut om rätt till bistånd gäller omedelbart. Den beslutade insatsen ska därför i princip tillhandahållas utan fördröjning. - Lagtexten anvisar inte någon bestämd tid inom vilken kommunen måste tillhandahålla en insats för att inte åläggas särskild avgift. I den utredning som låg till grund för lagförslaget anfördes bl.a. följande (Ds 2000:53 s. 161). Trots att en dom angående insatser gäller omedelbart kan det inte alltid krävas att insatsen tillhandahålls omgående. För en del insatser, t.ex. gruppbostad (9 § 9 LSS) kan åtskilliga kontakter med olika berörda intressenter bli nödvändiga innan insatsen kan komma till stånd. För en del andra insatser bör endast korta dröjsmål kunna godtas. Här bör utrymme finnas för en nyanserad tillämpning. Någon yttersta tidsgräns bör visserligen inte fastställas. Som en allmän riktlinje bör emellertid gälla att det inte kan godtas att tillhandahållandet av insatser dröjer mer än ett år räknat från den dag domen vann laga kraft. - I propositionen anfördes bl.a. att sanktionsavgift inte bör kunna tas ut vid obetydliga dröjsmål, att det inte alltid kan krävas att insatsen ska tillhandahållas omgående och att det bör finnas utrymme för en nyanserad tillämpning (prop. 2001/02:122 s. 29). - Frågan om dröjsmål vid tillhandahållande av en insats enligt LSS har tidigare prövats av Högsta förvaltningsdomstolen. Domstolen har slagit fast att ett visst dröjsmål måste kunna accepteras när det gäller en permanentbostad, särskilt när det är fråga om en gruppbostad för funktionshindrade, då en sådan kan vara betydligt mer komplicerad och tidsödande att tillhandahålla än andra typer av bostäder. Trots att målsättningen bör vara att kommunen ska verkställa en dom om rätt till gruppbostad inom åtminstone några månader ska hänsyn tas till om kommunens planeringsskyldighet har uppfyllts och till den enskildes situation under väntetiden (se RÅ 2007 ref. 36 och 37). - Begäran om sanktionsavgift avser ett dröjsmål om cirka 10,5 månader. Att domen inte verkställdes tidigare har såvitt framgår berott på att det var svårt att finna en lämplig bostadslösning för en person med sökandens komplicerade funktionshinder. Den enskilde har haft omfattande insatser under väntetiden och utredningen ger inte vid handen att behovet av annan bostad var akut. - Högsta förvaltningsdomstolen finner mot den angivna bakgrunden att kommunens dröjsmål med att verkställa domen inte har varit oskäligt. Överklagandet ska därför bifallas. -                 Högsta förvaltningsdomstolens avgörande             . Högsta förvaltningsdomstolen upphäver underinstansernas avgöranden och avslår länsstyrelsens ansökan om åläggande för Laholms kommun att betala särskild avgift. (mål nr 1314-11, fd 2011-10-05, Rios)