Fråga om sakägare i tillräcklig utsträckning fått komma till tals i detaljplaneärende (rättsprövning, avslag) / Regeringens beslut att upphäva länsstyrelsens beslut att på formella grunder upphäva kommunfullmäktiges beslut att anta detaljplan (avslag)
Not 109. Ansökan av Roslagsterminalen Fastighetsutveckling Kommanditbolag om rättsprövning av ett beslut att upphäva ett länsstyrelsebeslut att upphäva beslut att anta detaljplan. -Kommunfullmäktige i Stockholms kommun (2007-03-05) antog detaljplan för Studentbostäder i Albano (del av Norra Djurgården 1:1 och 2:2) i stadsdelen Norra Djurgården. - Beslutet överklagades av bl.a. Roslagsterminalen Fastighetsutveckling Kommanditbolag. Bolaget anförde bl.a. att det inte involverats i planprocessen trots att det enligt ett arrendekontrakt disponerade mark inom planområdet. - Länsstyrelsen i Stockholm län (2007-06-18) upphävde kommunfullmäktiges beslut och anförde bl.a. följande. Länsstyrelsen finner att Roslagsterminalen som arrendator av mark inom planområdet innehar en rättighet som gör att bolaget måste betraktas som sakägare i planprocessen. Roslagsterminalen har inte, såvitt framgår av handlingarna, informerats om den pågående processen. Kommunen har inte heller redogjort för de konsekvenser planförslaget har i utställningskungörelsen. Något redovisat förslag med anledning av Roslagsterminalens synpunkter finns inte med i utställningsutlåtandet. Länsstyrelsen finner med hänsyn till dessa brister i ärendets handläggning skäl för att upphäva kommunens beslut om antagande av förslaget till detaljplan. - Stockholms kommun överklagade länsstyrelsens beslut och anförde bl.a. följande. Bolagets arrende är ett lägenhetsarrende, förvärvat år 2002. Den aktuella detaljplanens genomförandetid är tio år och utgångspunkten för planarbetet har varit att statens, inklusive Djurgårdsförvaltningens, arrenden kommer att vara uppsagda inom den tiden. Bolaget fanns inte antecknad som sakägare i fastighetsförteckningen och hade inte heller hörts av under samrådet. Därför skickades ingen underrättelse till bolaget. Bolaget har under utställningen kommit in med synpunkter på detaljplaneförslaget och dessa redovisas i utställningsutlåtandet. Skälet till att synpunkterna inte bemötts utförligare är att verksamheterna inom området kommer att avvecklas inom planens genomförandetid. - Regeringen (Miljödepartementet, 2008-05-22) upphävde länsstyrelsens beslut och återförvisade ärendet till länsstyrelsen för fortsatt handläggning samt anförde följande skäl för sitt beslut. Enligt 5 kap. 19 § första stycket plan- och bygglagen (1987:10), PBL, ska det, när ett förslag till detaljplan upprättas, finnas bl.a. en fastighetsförteckning om det inte är uppenbart onödigt. I förteckningen ska redovisas bl.a. fastigheter samt ägare till och innehavare av annan särskild rätt än bostadsrätt och hyresrätt. Särskilda rättigheter som kan komma i fråga är t.ex. arrende. Fastighetsförteckningen ligger till grund för underrättelser om utställningen och antagandet av planförslaget. - Av 5 kap. 25 § PBL framgår att underrättelse om innehållet i kungörelse om utställning av planförslaget ska sändas till bl.a. kända sakägare och andra som har ett väsentligt intresse av förslaget. Efter utställningstiden ska kommunen enligt 5 kap. 27 § sammanställa de synpunkter som senast under utställningstiden har framförts skriftligen och redovisa sina förslag med anledning av dem i ett utlåtande som ska fogas till handlingarna i ärendet. - Vad gäller frågan om vem som ska anses ha ett väsentligt intresse av planförslaget kan konstateras att fastighetsförteckningen inte är avgörande. Kommunen behöver emellertid inte undersöka om det eventuellt finns flera sakägare än vad som framgår av förteckningen. Av handlingarna i det aktuella ärendet framgår att en fastighetsförteckning upprättats, men att Smith arrenderätt inte redovisats i den. Varken inbjudan till samråd eller underrättelse avseende kungörelse om utställning har skickats till Roslagsterminalen enligt de till inbjudan och underrättelsen bifogade sändlistorna. Eftersom Roslagsterminalen arrenderar en fastighet inom detaljplaneområdet får Roslagsterminalen anses ha ett sådant intresse av förslaget att underrättelse om kungörelsen om utställning borde ha sänts till Roslagsterminalen enligt 5 kap. 25 § PBL. Regeringen konstaterar dock att det av utställningsutlåtandet över inkomna erinringar framgår att Roslagsterminalen framfört invändningar mot planförslaget. - Av handlingarna i ärendet framgår att arrendeavtalet gäller fr.o.m. den 1 oktober 1974 t.o.m. den 31 december 1984. Enligt bestämmelserna i 11 kap. 3 § jordabalken förlängs arrendet med fem år i taget med en uppsägningstid på sex månader före arrendetidens utgång, om annat inte avtalats. Enligt arrendeavtalet är fastighetsägaren inte skyldig ersätta arrendatorn för eventuella förluster på grund av arrendeförhållandets upphörande. - I detaljplanen har en del av det område som Roslagsterminalen arrenderar lagts ut som Allmän plats, Gata över bl.a. den västra delen av befintlig byggnad. Kommunen är inte huvudman för allmänna platser inom planområdet. Detaljplanens genomförandetid är tio år. - Regeringen konstaterar att ett nyttjanderättsavtal inte upphör genom att en detaljplan antas över området. Nyttjanderättsavtal regleras i annan ordning. Den omständigheten att det inom planområdet finns ett nyttjanderättsavtal utgör enligt regeringens mening inte i sig något hinder mot att detaljplanelägga området. Inte heller den omständigheten att planens genomförande är beroende av att avtalet upphör utgör tillräckliga skäl för att upphäva antagandebeslutet. - Regeringen anser att det föreligger brister i ärendets handläggning men att bristerna inte är så allvarliga eller att det i övrigt föreligger sådana omständigheter som innebär att kommunens planbeslut inte tillkommit i laga ordning. Länsstyrelsens beslut bör därför upphävas. - Bolaget yrkade i ansökningen om rättsprövning att regeringens beslut skulle upphävas. Bolaget anförde bl.a. följande. Den gällande arrendeperioden löper t.o.m. utgången av år 2014. Enligt plankartan går gatan rakt igenom den västra delen av en byggnad som ägs och hyrs ut av bolaget. Grundläggande rättssäkerhetsintressen har åsidosatts av kommunen. Det var endast av en slump som bolaget fick del av planförslaget och därmed kunde inkomma med yttrande, dagen innan fristen löpte ut. Någon redovisning från kommunens sida av intrångsfrågan kom inte till stånd. Det kan inte uteslutas att kommunens missuppfattning om arrendevillkoren har påverkat beslutet att anta detaljplanen. Konsekvensen av detaljplanens genomförande är att bolagets byggnad helt eller delvis måste rivas och att verksamheten där måste upphöra. Bolaget har inte beretts tillfälle att yttra sig i regeringsärendet och har inte ens fått del av kommunens överklagandeskrivelse. En kommunikation med bolaget kan inte anses ha varit obehövlig. Regeringen har i sitt beslut prövat invändningar om planens konsekvenser för bolaget som länsstyrelsen inte tagit ställning till, bl.a. betydelsen av arrendekontraktets längd och förhållandet mellan detaljplan och nyttjanderättsavtal. Däremot har regeringen inte prövat de brister i samrådsförfarandet som länsstyrelsen påtalat i sitt beslut. - Regeringen anförde i yttrande till Regeringsrätten bl.a. följande. Även om bolaget hade beretts tillfälle att yttra sig över kommunens överklagandeskrivelse skulle detta inte ha kunnat leda till en annan utgång av regeringens beslut. Därför har skrivelsen inte kommunicerats med bolaget. Beslutet strider inte mot den princip om kommunikationsskyldighet som uttrycks i 7 kap. 2 § andra meningen regeringsformen. - Regeringsrätten (2009-06-18, Nordborg, Rodgers, Castillo, Kelly, Jermsten):Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 1 § lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut får en enskild ansöka om rättsprövning av sådana beslut av regeringen som innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen. - Enligt 7 § rättsprövningslagen ska Regeringsrätten upphäva regeringens beslut om det strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett eller som klart framgår av omständigheterna. Detta gäller dock inte om det är uppenbart att felet saknar betydelse för avgörandet. - Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att det föreligger en viss handlingsfrihet vid beslutsfattandet, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (jfr prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Det aktuella regeringsbeslutet avser inte detaljplanens sakliga innehåll utan den formella hanteringen hos kommunen. Bolaget anser att beslutet bör upphävas med hänsyn till brister i såväl kommunens handläggning av planärendet som i regeringens egen handläggning. - Bolagets arrenderätt var inte känd när den i 5 kap. 19 § PBL avsedda fastighetsförteckningen upprättades. Bolaget fick därmed inte möjlighet att påverka planarbetet på det sätt som andra sakägare hade möjlighet till. Strax innan utställningstiden gick ut kom bolaget in med en skrivelse där bolaget ställde sig helt avvisande till planförslaget mot bakgrund av att någon lösning på intrångsfrågorna inte redovisats. Synpunkterna återgavs i utställningsutlåtandet och bemöttes med att bolagets verksamhet enligt markägaren inte skulle finnas kvar i framtiden. Bolaget fick inte del av utlåtandet (jfr 5 kap. 27 § PBL). - Kommunen kan inte lastas för att bolaget inte togs med i fastighetsförteckningen och att bolaget därmed inte involverades i det inledande samrådsförfarandet. Däremot borde bolagets intresse av att komma till tals i det fortsatta planarbetet ha beaktats bättre. Bristerna i detta hänseende är emellertid inte av det slaget att regeringens beslut av den anledningen bör upphävas. - Regeringen avgjorde ärendet utan att ge bolaget tillfälle att yttra sig över kommunens överklagande. Detta väcker frågan om handläggningen är förenlig med den kommunikationsskyldighet som för regeringens del kommit till uttryck i 7 kap. 2 § andra meningen regeringsformen och för förvaltningsmyndigheterna i 17 § förvaltningslagen (1986:223). Enligt den förstnämnda bestämmelsen gäller att enskilda i den omfattning som behövs ska lämnas tillfälle att yttra sig. Även om en kommunikation med bolaget enligt Regeringsrättens mening tett sig naturlig saknas grund för att anta att en sådan skulle ha lett till att ärendet hos regeringen fått en annan utgång. Att kommunikation inte skett utgör därför inte skäl för att upphäva regeringens beslut. - Mot bakgrund av vad nu sagts kan regeringens beslut inte anses strida mot någon rättsregel på det sätt som bolaget har angett. Det framgår inte heller klart av omständigheterna att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut ska därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut ska stå fast. (Watkins 2009-05-13, King)