Länsrätten har funnit att ett förbud i förordningen (1991:1289) om vissa klorerade lösningsmedel inte är förenligt med Romfördraget och har på grund härav upphävt ett av Kemikalieinspektionen meddelat beslut om avslag på en ansökan om dispens från förbudet. Kammarrätten har därefter interimistiskt förordnat att länsrättens dom skall gälla omedelbart. Fråga om förutsättningar förelegat för sådant förordnande. EG-mål.
Toolex Alpha Aktiebolag (bolaget), som tillverkade verktygsdetaljer för CD-produktion, ansökte med stöd av 3 § förordningen (1991:1289) om vissa klorerade lösningsmedel hos Kemikalieinspektionen om undantag från förbudet mot användning av trikloretylen för yrkesmässigt bruk.
Kemikalieinspektionen avslog genom beslut den 18 juni 1996 bolagets ansökan. Sedan bolaget överklagat beslutet fann Länsrätten i Stockholms län i dom den 27 november 1996 med stöd av artiklarna 30 och 36 i Romfördraget att förbudet mot yrkesmässig användning av trikloretylen var en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ importrestriktion, att förbudet inte var berättigat och att det därför på grund av gemenskapsrättens företräde inte fick tillämpas. Länsrätten undanröjde därför Kemikalieinspektionens beslut och förklarade att bolaget hade rätt att använda produkter som helt eller delvis bestod av trikloretylen för yrkesmässigt bruk. Sedan Kemikalieinspektionen överklagat länsrättens dom och bl.a. yrkat att kammarrätten skulle förordna att länsrättens dom tills vidare inte skulle gälla, meddelade kammarrätten enligt beslut i protokoll den 10 februari 1997 prövningstillstånd i målet samt fann med hänvisning till 35 § förordningen (1985:835) om kemiska produkter att länsrättens dom inte gällde förrän den vunnit laga kraft. Yrkandet om inhibition föranledde därför inte någon kammarrättens åtgärd. Bolaget yrkade därefter att kammarrätten skulle interimistiskt förordna att länsrättens dom skulle gälla omedelbart utan hinder av att den inte vunnit laga kraft. Kammarrätten förordnade i beslut i protokoll den 26 mars 1997 i enlighet med bolagets yrkande.
Kemikalieinspektionen överklagade kammarrättens beslut och fick anses yrka att länsrättens dom tills vidare inte skulle gälla. Kemikalieinspektionen anförde bl.a. följande. Det svenska förbudet mot att använda trikloretylen var förenligt med EG-rätten. Det internationella cancerforskningsinstitutet IARC hade bedömt att trikloretylen troligen var cancerframkallande på människor. EG- kommissionen, hade beslutat att ämnet skulle klassificeras som miljöfärligt med riskfraserna R 52/53, vilket betydde att det var skadligt för vattenorganismer och kunde orsaka långtidseffekter i vattenmiljön.
Prövningstillstånd meddelades.
Bolaget motsatte sig ändring av kammarrättens beslut och framhöll bl.a. att en ändring av beslutet skulle innebära att, till dess dom förelåg, ett förbud fanns att använda trikloretylen utan att berörda företag fått sin sak (frågan om dispens) prövad.
Vid föredragning av målet den 26 november 1997 på en av Regeringsrättens avdelningar förordnades att målet skulle avgöras av Regeringsrätten i dess helhet.
Regeringsrätten (1998-06-24, Carpenter, Schultz, Johnson, Haynes, Rivera, Holstad, Baekkevold, Atkins, Marshall, Williams) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Förordningen (1991:1289) om vissa klorerade lösningsmedel utkom från trycket den 1 oktober 1991. Den trädde i kraft såvitt avsåg förbudet mot yrkesmässig användning av bl.a. trikloretylen den 1 januari 1996 och i övrigt den 1 januari 1993. Bakgrunden till förbudet hade redovisats i en proposition (prop. 1990/91:90). I propositionen anfördes som skäl för ett förbud att trikloretylen är cancerframkallande och lättflyktigt samt också miljöfarligt, eftersom det är svårnedbrytbart och medeltoxiskt i vattenmiljö. En möjlighet till undantag från förbudet genom föreskrifter eller dispens i det enskilda fallet infördes i 3 § förordningen. Kemikalieinspektionen, har senare utfärdat föreskrifter om undantag från förbudet under år 1996. Dispens har i vissa fall givits för tiden därefter. Trikloretylen används således fortfarande på vissa håll inom industrin.
Länsrätten har i sin dom av den 27 november 1996, med hänvisning till bl.a. artiklarna 30 och 36 i Romfördraget, funnit att förbudet mot yrkesmässig användning av trikloretylen inte får tillämpas. Under rubriken domslut har länsrätten undanröjt Kemikalieinspektionens beslut om avslag på en ansökan av bolaget om dispens enligt 3 § nyssnämnda förordning. Vidare har länsrätten under samma rubrik förklarat att bolaget har rätt att använda produkter som helt eller delvis består av trikloretylen för yrkesmässigt bruk. Kammarrättens nu överklagade interimistiska förordnande innebär att länsrättens dom för närvarande gäller utan hinder av att den inte har vunnit laga kraft.
Den fråga som Regeringsrätten har att ta ställning till är om förutsättningar förelegat för att meddela ett interimistiskt förordnande av detta slag och, i så fall, om dessa förutsättningar alltjämt föreligger. Det kan nämnas att länsrätten utöver den nyssnämnda domen har meddelat ytterligare ett antal domar av samma innebörd beträffande andra klagande än bolaget. Regeringsrätten har med anledning av överklaganden att ta ställning till frågor motsvarande den nu aktuella i ett stort antal mål.
Kemikalieinspektionen hänvisar i Regeringsrätten till vad den tidigare anfört om hälso- och miljörisker och tillägger bl.a. följande. Om länsrättens domar får gälla omedelbart utan hinder av att de inte vunnit laga kraft, föreligger en uppenbar risk att företag som ersatt trikloretylen med mindre farliga produkter eller metoder, återigen börjar använda trikloretylen. Om detta sker okontrollerat, och särskilt om användarna missförstår situationen och tror att trikloretylen inte är farligt, kan länsrättens domar medföra risk för miljöskador och för allvarliga skador på människor. Kammarrättens prövning av länsrättens domar kan komma att bli utdragen, särskilt om kammarrätten inhämtar förhandsavgörande från EG-domstolen.
Bolaget anför som skäl för möjlighet att fortsättningsvis kunna använda trikloretylen - utöver att det enligt bolagets mening finns starka skäl som talar för att länsrättens dom kommer att fastställas med hänsyn till uttalanden av EG-kommissionen - att det torde orsaka mindre skada att låta länsrättens domar gälla tills ärendena slutligt prövats jämfört med att företagen vid ett förbud måste göra stora och dyrbara investeringar som i efterhand kan komma att visa sig vara helt onödiga. Vidare anför bolaget bl.a. att man arbetar för att söka finna ersättningar för trikloretylen men att man ännu inte kunnat finna några sådana medel, samt att ett förbud nu medför risk för uppsägning av personal eftersom företagen inte hinner ställa om sin produktion för att klara de krav som ställs i denna.
Regeringsrätten gör följande bedömning.
Enligt 28 § förvaltningsprocesslagen (1971:291), FPL, kan en domstol, som har att pröva besvär, förordna att det överklagade beslutet, om det eljest skulle lända till efterrättelse omedelbart, tills vidare inte skall gälla (inhibition) och även i övrigt förordna rörande saken (annat interimistiskt förordnande). Ett förordnande av sistnämnda slag kan innebära t. ex. att ett avgörande, som annars skulle gälla först sedan det vunnit laga kraft, ges omedelbar effekt.
Som redan nämnts har länsrätten genom sin dom Kemikalieinspektionens avslagsbeslut. Länsrätten har inte ersatt avslagsbeslutet med en dispens men eftersom undanröjandet grundas på ställningstagandet att författningsförbudet mot användning av trikloretylen inte skall tillämpas torde domen i praktiken få verkningar som ligger nära dem som skulle följa av ett dispensbeslut. Vad länsrätten i domslutet uttalat om bolagets rätt att använda trikloretylen får ses som en erinran om detta förhållande.
På grund av vad som nu sagts om verkningarna av länsrättens dom kan det ha betydelse om domen får omedelbar giltighet eller om den blir gällande först sedan den vunnit laga kraft. Därmed aktualiseras frågan om interimistiskt förordnande enligt 28 § FPL. I lagtexten anges inte de närmare förutsättningarna för sådana förordnanden. När det gäller inhibition har Regeringsrätten i annat sammanhang uttalat att det i allmänhet bör krävas en tämligen hög grad av sannolikhet för att överklagandet i skall bifallas (se t.ex. RÅ 1990 ref 82). På motsvarande sätt bör utgångspunkten när det gäller ett förordnande om omedelbar verkställighet vara att ett sådant förordnande meddelas endast om det föreligger en tämligen hög grad av sannolikhet för att avgörandet kommer att stå fast. Inte minst gäller detta när avgörandet, som i förevarande fall, grundas på uppfattningen att en författning som regeringen utfärdat efter avisering i en proposition till riksdagen (nyssnämnda prop. 1990/91:90) inte skall tillämpas. Det bör tilläggas att kravet på sannolikhet kan sättas lägre i fall då det finns en påtaglig risk för att väsentlig skada kommer att drabba ett enskilt intresse om ett interimistiskt förordnande inte meddelas. Det senast sagda gäller dock endast under förutsättning att det i övrigt finns ett motstående intresse som starkt talar mot ett interimistiskt förordnande.
Den sakfråga som det i kammarrätten anhängiga målet gäller är av sådan beskaffenhet att det ligger nära till hands att anta att behov finns att inhämta förhandsavgörande från EG-domstolen om EG-rättens innebörd. Mot bakgrund av vad som upplysts angående EG-kommissionens hittillsvarande ståndpunkt och vad som å andra sidan anförts från svensk sida om riskerna med användningen av trikloretylen och de praktiska svårigheterna att kontrollera användningen framstår det som i hög grad ovisst om länsrättens bedömning av frågan om förbudets giltighet kommer att bestå. Med hänsyn härtill bör, i enlighet med det nyss sagda, utgångspunkten vara att det inte bör meddelas något interimistiskt förordnande som innebär att länsrättens dom skall gälla omedelbart. Bolaget har uppgivit att ett upprätthållande av förbudet mot användning av trikloretylen medför betydande olägenheter för bolaget i dess näringsverksamhet. Mot detta står att förbudet har sin grund i ett angeläget allmänt intresse, nämligen att skydda människors liv och hälsa. Mot denna bakgrund finns det inte skäl att överge ståndpunkten att ett interimistiskt förordnande av det aktuella slaget kräver en tämligen hög grad av sannolikhet för att länsrättens dom kommer att stå fast. Eftersom denna förutsättning inte är uppfylld, skall något interimistiskt förordnande inte meddelas. Kammarrättens beslut skall följaktligen upphävas.
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten upphäver kammarrättens beslut.
Regeringsrådet Sullivan var av skiljaktig mening såvitt avsåg skälen för Regeringsrättens avgörande och anförde: Länsrätten har i sin dom, med hänvisning till bl.a. artiklarna 30 och 36 i Romfördraget, uttalat att förbudet mot yrkesmässig användning av trikloretylen i 2 § förordningen (1991:1289) om vissa klorerade lösningsmedel inte får tillämpas och att någon dispens därför inte behövdes. Under rubriken domslut har länsrätten undanröjt Kemikalieinspektionens beslut om avslag på en ansökan av bolaget om dispens enligt 3 § nyssnämnda förordning. Vidare har länsrätten under samma rubrik förklarat att bolaget har rätt att använda produkter som helt eller delvis består av trikloretylen för yrkesmässigt bruk. Kammarrätten har i det överklagade beslutet förordnat att länsrättens dom skall gälla omedelbart utan hinder av att den inte har vunnit laga kraft.
Enligt 28 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) kan en domstol, som har att pröva besvär, förordna att det överklagade beslutet, om det eljest skulle lända till efterrättelse omedelbart, tills vidare inte skall gälla (inhibition) och även i övrigt förordna rörande saken (annat interimistiskt förordnande).
Den fråga som Regeringsrätten har att ta ställning till är om förutsättningar förelegat för att meddela det interimistiska förordnandet och, i så fall, om dessa förutsättningar alltjämt föreligger.
Länsrättens dom får - även om detta inte direkt framgår av domslutet - anses innebära att länsrätten förklarat att dispensansökan inte skolat föranleda någon åtgärd, något som får ses som ett avvisningsbeslut. Innebörden av länsrättens förklaring att bolaget har rätt att använda trikloretylen är emellertid mera oviss. Uppenbart är att den inte kan uppfattas som en dispens enligt den förut nämnda förordningen. Mot bakgrund av domskälen kan den inte heller uppfattas så att bolaget meddelats ett särskilt tillstånd att använda medlet.
En möjlighet är att uppfatta förklaringen enbart som en upplysning om vad som enligt länsrättens bedömning blir följden av att förbudet mot yrkesmässig användning av trikloretylen inte får tillämpas, eftersom det strider mot gemenskapsrätten. Att förklaringen tagits in i domslutet och inte i domskälen tyder emellertid på att länsrätten åsyftat att ge förklaringen rättslig verkan.
Förklaringen framstår därför närmast som en fastställelsedom varigenom bolagets rätt att använda trikloretylen prövats och - om avgörandet vunnit laga kraft - rättskraftigt avgjorts.
När en domstol finner att en rättsregel inte skall tillämpas antingen därför att den strider mot gemenskapsrätten eller vid en prövning enligt 11 kap. 14 § regeringsformen har domstolen givetvis att avgöra den föreliggande frågan på grundval av denna uppfattning. Någon möjlighet att därutöver utan författningsstöd åstadkomma en sådan prövning av fastställelsekaraktär som länsrättens dom synes innebära föreligger enligt min mening inte.
Med hänsyn härtill kan länsrättens dom inte tilläggas annan rättslig verkan än att bolagets dispensansökan avvisats sedan Kemikalieinspektionens avslagsbeslut undanröjts. Rättsläget för bolaget är alltså i princip detsamma som om det inte sökt dispens eller inte överklagat avslagsbeslutet. Ett interimistiskt förordnande av innebörd att länsrättens dom skall gälla omedelbart kan inte påverka detta och kan således inte meddelas i förevarande fall. Ett yrkande om ett sådant interimistiskt förordnande skall således avvisas.
Det kan hävdas att det är otillfredsställande att det - bortsett från den prejudikatverkan ett avgörande av Regeringsrätten kan få för alla berörda företagare - inte är möjligt att få bolagets rätt att använda medlet rättskraftigt prövat i förevarande ordning. Det förtjänar emellertid att påpekas att frågan kommit upp till prövning endast genom att det finns regler om dispens från förbudet och att behovet av en prövning inte skulle ha varit mindre om dispensmöjlighet saknats.
Oavsett utformningen av bolagets yrkande och kammarrättens interimistiska förordnande finns det också anledning att ställa frågan om det är möjligt att på annat sätt förordna interimistiskt rörande saken. Utformningen av 28 § förvaltningsprocesslagen kan anses ge vidsträckta möjligheter i det avseendet. Det som i så fall enligt min mening skulle ligga närmast till hands är ett interimistiskt beslut om dispens. På de skäl majoriteten anför finner jag emellertid ett sådant beslut inte böra meddelas.
Regeringsråden Tottie, Miller, Smith, Nordborg och Horton var av skiljaktig mening och anförde: Vi godtar vad majoriteten anför fram t.o.m. åttonde stycket under Skälen för Regeringsrättens avgörande. Därefter skall domen enligt vår mening ha följande lydelse.
På grund av vad som nu sagts om verkningarna av länsrättens dom kan det ha betydelse om domen får omedelbar giltighet eller om den blir gällande först sedan den vunnit laga kraft. Därmed aktualiseras frågan om interimistiskt förordnande enligt 28 § FPL. I lagtexten anges inte de närmare förutsättningarna för sådana förordnanden. Vid bedömningen i dessa hänseenden gör sig i stort sett samma synpunkter gällande som då fråga är om att meddela inhibition i anledning av en länsrättsdom som gäller omedelbart utan särskilt förordnande av kammarrätten. Avgörande för om inhibition skall meddelas i ett enskilt fall anses vara dels vilken grad av sannolikhet som föreligger för att det överklagade avgörandet kommer att ändras, dels vilka skador som kan drabba allmänna eller enskilda intressen om avgörandet får gälla tills vidare (se Carr i Förvaltningsrättslig tidskrift 1993 s. 26 f).
Regeringsrätten har i annat sammanhang uttalat att det för inhibition i allmänhet bör krävas en tämligen hög grad av sannolikhet för att överklagandet i sakfrågan skall bifallas. Kraven för inhibition kan dock ställas lägre om det överklagade beslutet är av sådan karaktär att en verkställighet inte kan bringas att återgå vid bifall till besvären eller om det eljest är av stor betydelse för den enskilde att verkställigheten av beslutet skjuts upp i avvaktan på den slutliga prövningen (RÅ 1990 ref 82). Svaret på frågan om vilken grad av sannolikhet för att överklagandet skall bifallas som bör krävas för att inhibition skall meddelas kan således variera beroende på vilka intressen som står mot varandra i målet. I vissa måltyper bl.a. på det sociala området brukar den enskildes intressen ofta ges företräde (se RÅ 1996 ref 24). I fråga om andra måltyper, bl.a. laglighetsprövning enligt kommunallagen, har allmänna intressen tillerkänts förhållandevis stor vikt (jfr Carr, a.a.s. 32 f).
Den sakfråga som har prövats av länsrätten och som skall behandlas av kammarrätten gäller om Kemikalieinspektionens beslut att avslå en av bolaget gjord ansökan om undantag från det författningsreglerade förbudet mot yrkesmässig användning av trikloretylen skall fastställas eller inte. Som skäl för att bifalla bolagets talan och upphäva Kemikalieinspektionens beslut om avslag på dispensansökningen har länsrätten hänvisat till att den svenska förbudsregleringen såsom oförenlig med EG-rätten (artiklarna 30 och 36 i Romfördraget), inte får tillämpas och att följaktligen dispens från förbudet inte erfordras.
Mot bakgrund härav kan konstateras att det hos kammarrätten anhängiga målet innefattar frågor av sådan beskaffenhet att det ligger nära till hands att anta att behov finns att inhämta förhandsavgörande från EG- domstolen om EG-rättens innebörd. Väsentligen gäller det då huruvida ordningen med förbud mot yrkesmässig användning - som ostridigt har handelshindrande innebörd - med hänsyn till sitt syfte kan godtas såsom en proportionerlig åtgärd inom ramen för de i princip restriktiva undantagsmöjligheterna enligt artikel 36 eller den s.k. Cassisdoktrinen. Beroendet av ett förhandsavgörande från EG-domstolen medför svårigheter när det gäller att på föreliggande underlag göra en sannolikhetsbedömning av hur målet i huvudsaken slutligt kommer att avgöras. Den förevarande frågan om interimistiskt förordnande bör därför övervägas främst med beaktande av vilka konsekvenser som kan antas vara förenade med att länsrättens dom har fortsatt giltighet i avbidan på att kammarrätten träffar sitt avgörande i huvudsaken eller på förekommen anledning fattar ett nytt interimistiskt beslut.
Förbudet mot yrkesmässig användning av trikloretylen får ses som ett uttryck för en av miljöpolitiska hänsyn motiverad strävan att hälso- och miljöfarliga produkter undviks och i så stor utsträckning som möjligt ersätts av mindre farliga produkter. Tydligt är emellertid att effekterna av denna reglering för åtskilliga berörda företag kan bli kännbara kostnadsmässigt och på andra sätt till följd av de produktionsförändringar och verksamhetsomläggningar som kan krävas. Det finns vidare inte några uppgifter om konkreta hälso- och miljörisker till följd av bolagets hittillsvarande användning av trikloretylen. De hälsorisker som kan uppstå på arbetsplatsen skall för övrigt under alla förhållanden motverkas med beaktande av gällande skyddsföreskrifter i arbetsmiljölagstiftningen.
Med hänsyn till vad som framkommit i målet bör enligt Regeringsrättens mening i rådande läge - där den svenska förbudsregleringen genom ett domstolsavgörande, om än inte lagakraftvunnet, har befunnits oförenlig med EG-rätten - de farhågor av mer allmän art som kemikalieinspektionen anför till stöd för förbudet inte anses utgöra tillräcklig grund för ändring av kammarrättens beslut.
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten avslår överklagandet.