Kvarstående oklarheter i ansökningar om tillstånd att sända lokalradio hindrade inte en sakprövning i kammarrätten
Not 131. Överklagande av Davinci Promotion AB och Radio- och TV-verket ang. tillstånd att sända lokalradio. - Radio- och TV-verket (RTV) utlyste den 18 september 2001 lediga sändningstillstånd för lokalradio i tio sändningsområden. RTV beslutade den 21 december 2001 att tilldela Davinci Promotion AB (Davinci) tillstånd för sändningsområdet Södertälje. Som villkor angavs bl.a. att andelen eget material i sändningarna skulle uppgå till ca 24 timmar per dygn och att program med lokal anknytning skulle sändas under minst 12 timmar per dygn. RTV motiverade beslutet på bl.a. följande sätt: Davinci har, bland de sökande som bör komma i fråga för tillstånd, åtagit sig att sända den största mängden eget material och program med lokal anknytning. Bolaget bedriver inte själv och har inte ägar- eller avtalsmässig koppling till andra företag som bedriver medieverksamhet inom det aktuella sändningsområdet. Slutligen har Davinci visat att bolaget har finansiella och tekniska förutsättningar att bedriva verksamheten varaktigt med god kapacitet och kvalitet. RTV finner således vid en samlad bedömning att Davinci bäst uppfyller de kriterier som uppställs för att sändningstillstånd skall beviljas. Tillståndet skall därför meddelas still detta bolag. - Beslutet överklagades av bl.a. Rocket Broadcasting Company AB (Rocket) och Radio Crux, ideell förening (Radio Crux). -Länsrätten i Stockholms län (2002-04-29, ordf. Brickman) avslog överklagandena och anförde som skäl för sitt beslut bl.a. följande. Rocket har yrkat att länsrätten skall ompröva beslutet och i stället meddela Rocket tillståndet eftersom det bolaget, vid en omräkning till femtimmarsvecka (liksom Stokes gjort sin beräkning) har erbjudit flest sändningstimmar med lokal anknytning, 12,4 timmar, och lika många timmar eget material per dygn som Davinci, 24 timmar. Länsrätten konstaterar att Rocket har utfäst sig att sända nio timmar eget material och drygt åtta timmar program med lokal anknytning per dygn och även angivit att alla sändningar bör betraktas som eget material. I sitt överklagande har Rocket angivit att deras utfästelse bör omräknas till 24 timmar eget material och 12,4 timmar program med lokal anknytning per dygn. Länsrätten finner att den av Rocket angivna programtiden med lokal anknytning, drygt åtta timmar, i varje fall inte kan förstås som mer än åtta och en halv timme per dygn, eller efter omräkning från sju till fem dagar som mest 11,9 timmar per dygn. Eftersom Rocket således inte har erbjudit fler sändningstimmar med lokal anknytning än vad Davinci har gjort skall bolagets överklagande avslås. - Radio Crux har underkänt RTV:s tolkning av Torres erbjudande och anfört att detta i praktiken avser endast åtta till nio timmar program med lokal anknytning medan Radio Crux åtagande kan tolkas så att föreningen skall sända 24 timmar eget material och 12 timmar program med lokal anknytning. Länsrätten konstaterar att den tolkning av Torres åtagande som RTV har gjort har accepterats av Davinci när bolaget godkände de föreskrivna villkoren för tillståndet. Vad Radio Crux har anfört i målet visar inte heller att RTV har saknat fog för sin bedömning i denna del. Länsrätten finner att det av Radio Crux ansökan med bilagor och kompletteringar inte framgår att bolaget har erbjudit mer än angivna 18 timmar eget material och tio timmar program med lokal anknytning. Radio Crux överklagande skall därför avslås. - Radio Crux och Rocket överklagade. - Kammarrätten i Stockholm (2002-08-30, Gäverth, Smith, Wilson) undanröjde Wilson beslut att ge Davinci sändningstillstånd och återförvisade målet till RTV för förnyad handläggning. Kammarrätten angav, efter att ha redogjort för uttalanden i förarbetena (prop. 1999/2000:55 s. 51 ff.) bl.a. följande skäl för sitt beslut. Såsom framgår av den överklagade domen har RTV efter att ha gjort en samlad bedömning meddelat Davinci tillstånd att sända lokalradio i sändningsområdet Södertälje. RTV har därvid bl.a. funnit att bolaget åtagit sig att sända den största mängden eget material och program med lokal anknytning. - Enligt kammarrättens mening bör vid en prövning av mängden eget material ställning bl.a. tas till hur reklaminslag och reprissändningar skall behandlas. Av RTV:s beslut går inte att utläsa hur verket bedömt sådana inslag. Vidare finner kammarrätten att Torres ansökan är för allmänt hållen för att kunna läggas till grund för slutsatsen att Torres anbud i förhållande till Radio Crux och Rockets anbud är det som bäst uppfyller kriterierna för att erhålla tillstånd. RTV borde därför inte på föreliggande material ha tilldelat Davinci det sökta tillståndet. Med hänsyn till vad som ovan anförts bör inför ett förnyat ställningstagande utredningen kompletteras. Sådan utredning skall i första hand äga rum hos RTV. Målet skall därför återförvisas dit för ny handläggning. - Davinci och RTV överklagade kammarrättens beslut. - Davinci yrkade att bolaget skulle tilldelas tillståndet och anförde bl.a. att det var av stor vikt att avsteg från censurförbudet i yttrandefrihetsgrundlagen, YGL, endast skedde genom lagstadgade undantag och att kammarrättens beslut tydligt stred mot det grundlagsskyddade censurförbudet. - RTV yrkade att länsrättens beslut skulle fastställas eller, i andra hand, att målet skulle återförvisas till kammarrätten för fullständig prövning i sakfrågan. RTV anförde bl.a. följande. Verket har i sin bedömning utgått från de sökandes egna redovisningar av vilka mängder eget material de avser att sända och hur detta skall genomföras. I vissa fall har dessa varit mycket utförliga - i några mindre detaljerade. Verket har under handläggningen funnit skäl att - i syfte att undanröja eventuella skillnader i hur de sökande tolkat innebörden av den nu aktuella programtypen - begära in kompletterande upplysningar från samtliga sökande. Sådana kompletteringar har inkommit från de flesta sökande. I några fall har det inte kommit in kompletteringar eller så har dessa inte gett stöd för sökandens åtagande. Verket menar att det funnits tillräckligt underlag för att ta ställning till frågan om vem som skulle erhålla tillståndet. Davinci har i sin ansökan åtagit sig sändning av eget material ca 24 timmar per dygn. Det kan noteras att bolaget i sitt åtagande inte nämnt något om att reprissändningar kommer att ingå i sändningarna. Bolaget har vidare - i enlighet med 5 kap. 12 § radio-_och_TV-lagen (1996:844), RTL - godkänt att tillståndet förenas med ett villkor att andelen eget material i sändningarna skall uppgå till ca 24 timmar per dygn. Verket har funnit skäl att räkna in såväl reklaminslag som repriser i andelen eget material, om förutsättningarna i övrigt är uppfyllda. Det är tillståndshavaren som självständigt avgör hur den redaktionella verksamheten skall bedrivas. - Beträffande sändning av reklaminslag följer det av verkets beslut att även sådana inslag kan räknas in i kategorin eget material, så länge de har genomgått viss redaktionell bearbetning och inslagen är unika för lokalradiostationen. Även ett inslag som producerats av annan än tillståndshavaren själv, men på uppdrag av denne och som skall sändas enbart i den egna stationens sändning kan räknas som eget. Här kan tilläggas att även om verket skulle ha räknat bort hela den totala mängd reklaminslag som det är tillåtet att sända enligt 7 kap. 5 § RTL, 8 minuter per timme mellan hela klockslag, dvs. 3,2 timmar, torde fortfarande Davinci vara den sökande som har åtagit sig att sända den högsta andelen eget material (20,8 timmar). - Regeringsrätten (2003-06-23, Fuller, Gonzalez, Kemp, Sparks, Patrick): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 1 kap. 1 § andra stycket YGL har yttrandefriheten enligt denna grundlag till ändamål att säkra ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande. I den får inga andra begränsningar göras än de som följer av YGL. Enligt 1 kap. 3 § första stycket får det inte förekomma att något som är avsett att framföras i bl.a. ett radioprogram först måste granskas av en myndighet eller något annat allmänt organ. Inte heller är det tillåtet för myndigheter och andra allmänna organ att utan stöd i YGL, på grund av det kända eller väntade innehållet i bl.a. ett radioprogram, förbjuda eller hindra dess offentliggörande eller spridning bland allmänheten. - I 3 kap. YGL finns vissa särskilda bestämmelser om radioprogram. Enligt 3 kap. 2 § får rätten att sända radioprogram på annat sätt än genom tråd regleras genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända. Det allmänna skall eftersträva att radiofrekvenserna tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet. I fråga om sådana begränsningar skall enligt 3 kap. 3 § gälla vad som föreskrivs om begränsningar av grundläggande fri- och rättigheter i 2 kap. 12 § andra-femte styckena och 13 § regeringsformen. Det senare innebär bl.a. att en begränsning endast får göras för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle, att den inte får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet och att den inte får sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Enligt 3 kap. 4 § YGL avgör vidare den som sänder radioprogram vad som skall förekomma i programmen. - De i YGL åsyftade lagbestämmelserna har meddelats i RTL, vars kapitel 5 innehåller de nya bestämmelser om lokalradio vilka gäller fr.o.m. den 1 juli 2001. Tillstånd att sända lokalradio meddelas enligt 2 kap. 2 § av RTV. Enligt 5 kap. 8 § första stycket skall RTV, när det finns två eller flera sökande till ett ledigt sändningsutrymme, sträva efter en fördelning av sändningsutrymmet som medför att sändningarna i hög grad utgörs av eget material och program med lokal anknytning. I andra och tredje styckena anges ytterligare, här inte aktuella, kriterier beträffande ägarförhållanden m.m. samt finansiella och tekniska förutsättningar. Enligt fjärde stycket i samma paragraf avses med eget material program som har tillkommit enbart för den egna verksamheten och som bearbetats redaktionellt. Av 5 kap. 11 § följer att sändningstillstånd i det fall flera sökande finns får förenas med villkor om skyldighet att bl.a. sända viss mängd eget material och viss mängd program med lokal anknytning. Innan RTV meddelar beslut om tillstånd skall den sökande ges tillfälle att ta del av och yttra sig över de villkor som myndigheten avser att förena med tillståndet (5 kap. 12 §). Vid tillståndsperiodens slut skall tillståndet förlängas om tillståndshavaren begär det, såvida inte vissa hinder föreligger, bl.a. att tillståndshavaren väsentligt brutit mot villkor som meddelats enligt 11 § (5 kap. 13 §). - I propositionen om kommersiell lokalradio (prop. 1999/2000:55) diskuterades bl.a. om regeln om att sända eget material kunde anses strida mot censurförbudet i YGL. Regeringen fann på anförda skäl att så inte var fallet (prop. s. 60). Lagrådet fann det för sin del inte oförenligt med YGL att ställa krav på eget material eller på program med lokal anknytning (s. 146). Dessa bedömningar delades av riksdagen (bet. 1999/2000:KU15). - Regeringen anförde i propositionen vidare bl.a. följande beträffande urvalet av sökande (prop. s. 51-52). Urvalet mellan flera sökande till ett ledigt tillstånd bör baseras på en bedömning av dels den mängd eget material som de sökande förklarar sig beredda att sända, dels den mängd material med anknytning till sändningsområdet som de sökande förklarar sig beredda att sända. Vid fördelningen bör en hög andel eget material och program med lokal anknytning eftersträvas. För att ett program skall anses utgöra eget material föreslås att det dels bör ha genomgått ett visst mått av redaktionell bearbetning, dels vara fråga om ett program som är unikt för lokalradiostationen. I begreppet redaktionell bearbetning ligger att det har utförts ett visst mått av självständigt arbete. Det kan röra sig om material med nyhets- eller informationsvärde, eller material med konstnärliga ambitioner eller material som motiveras från underhållningssynpunkt. Material som enbart bygger på manuell eller datoriserad sortering bör däremot inte anses vara eget material. Som Lagrådet anmärkt bör det dock inte ställas krav på någon journalistisk nivå. Som eget material bör anses program som tillkommit enbart för den egna verksamheten. Det faktum att ett program som bedöms ha ett allmänt intresse även sänds av ett annat programföretag bör inte hindra att programmet anses utgöra eget material för den som först sände programmet. Att programmet skall ha tillkommit enbart för den egna verksamheten hindrar inte heller att materialet produceras av någon annan. Också direktsändningar från t.ex. kommunala debatter bör kunna betraktas som eget material om debatten kommenteras eller debatteras i direkt anslutning till sändningen. Även program med anknytning till det egna sändningsområdet bör ha genomgått ett visst mått av redaktionell bearbetning och som huvudregel ha tillkommit för den egna verksamheten. Samtliga sändningar bör ligga till grund för bedömningen av mängden eget material resp. lokalt material. Urvalet mellan sökande skall göras efter en bedömning av de sökandes finansiella och tekniska förutsättningar att bedriva verksamheten, deras ägarförhållanden samt andel eget material och program med lokal anknytning. Det finns ingen prioritetsordning mellan kriterierna utan det skall göras en samlad bedömning. - Av förarbetena till den nya regleringen av den kommersiella lokalradion framgår att ett huvudsyfte med de ändrade villkoren varit att förstärka yttrandefriheten genom att öka mångfalden och den lokala förankringen i verksamheten (jfr 3 kap. 2 § andra stycket YGL). Om mångfald och lokal förankring skall kunna förverkligas krävs enligt propositionen (s. 46) ett urvalsförfarande som baseras på ägarförhållanden och åtaganden i fråga om programinnehåll. Vidare krävs ett kontroll- och sanktionssystem som medför både att urvalet upplevs som rättvist och att gjorda åtaganden uppfylls. Särskilt viktigt ter sig detta i förhållande till de sökande som ratas i urvalsprocessen. När det gäller programmens innehåll får urvalskriterierna dock inte vara så långtgående att de hindrar tillståndshavaren från att självständigt avgöra vad som skall sändas. Inte heller får de utformas så att de kommer i konflikt med YGL:s censurförbud (prop. s. 47). - De uttalanden som gjorts i propositionen ger viss ledning för tolkning av begreppet "eget material" i de aktuella lagrummen i RTL. De ger dock inte svar på alla frågor. Sålunda behandlas inte hur man i detta sammanhang skall se på t.ex. reklaminslag, reprissändningar och sändningar av större musikblock. I lagstiftningsärendet kunde dock inte ställning tas till alla frågor som kan uppkomma i tillämpningen när det gäller innebörden av eget material. Detaljerade uttalanden från statsmakternas sida om innehållet i programmen kunde även te sig tveksamma från grundlagssynpunkt. Å andra sidan får inte bedömningen av olika sökande bli godtycklig. Enhetliga principer för förfarandet hos RTV måste därför eftersträvas. Verkets avgöranden kan efter överklaganden bli föremål för domstolsprövning varvid innebörden av eget material kan belysas och kriterier för bedömningen klarläggas och utvecklas genom rättspraxis. Här skall även erinras om den granskning av sändningarna som sker i efterhand genom Granskningsnämnden för radio och TV. Även denna praxis kan bidra till att klarlägga innebörden av begreppet. Regeringsrätten noterar i det sammanhanget att målet avser den första ansökningsomgången efter de nya reglernas genomförande. - Samtidigt måste själva urvalsförfarandet vara transparent och upplevas som rättvist (jfr prop. s. 46). Beslutet om att meddela tillstånd för en viss sökande bör - inte minst mot bakgrund av den presumtion för förlängning som följer med ett meddelat tillstånd - framstå som rimligt och välgrundat. En någorlunda rättvisande jämförelse måste då kunna göras mellan de olika ansökningarna. För detta krävs att de sökande ges likvärdiga möjligheter att presentera sina åtaganden. En viss utredningsskyldighet i detta avseende får anses åvila RTV om verket skall kunna uppfylla sin grundläggande skyldighet att beakta allas likhet inför lagen och iaktta saklighet och opartiskhet (1 kap. 9 § regeringsformen). Det bör här anmärkas att den omständigheten att en granskning av programbolagens verksamhet sker i efterhand och att en underlåten uppfyllelse av villkor i tillståndet kan leda till att förlängning vägras, inte innebär att kraven på själva ansökningsförfarandet kan sättas lägre. - Regeringsrätten noterar i detta sammanhang att RTV, genom begäran om komplettering, sökt klargöra vad de olika sökandena avsett med sina åtaganden beträffande sändning av eget material och program med lokal anknytning. Detta har dock skett i allmänna ordalag, och vissa svar - bl.a. från den sökande som erhållit tillståndet - har också varit allmänt hållna och gett utrymme för tolkningar. Enligt Regeringsrättens mening hade det åvilat verket att - genom utformningen av ansökningsblanketten eller på annat sätt - kräva att de sökande skulle beskriva och precisera sina programåtaganden på ett mera enhetligt sätt så att en rättvisande jämförelse skulle kunna göras. Vad nu sagts blir särskilt tydligt om man, såsom verket synes ha gjort, vid beslutet om tillstånd fäster avgörande avseende vid en ren jämförelse av antal uppgivna sändningstimmar med eget material resp. material med lokal anknytning. - Regeringsrätten finner att de aktuella ansökningarna inte redovisat resp. åtaganden i fråga om eget material på ett sätt som möjliggjort en rättvisande jämförelse. Bl.a. finns oklarheter beträffande hur de olika sökandena behandlat sändning av musik, som utgör en betydande del av programtiden. - Samtidigt måste beaktas att det är en samlad bedömning som skall göras och att det under alla omständigheter är svårt att mera exakt beskriva ett tänkt framtida material. Värdet av en förnyad behandling av RTV kan därför ifrågasättas. Enligt Regeringsrättens mening får det underlag för en samlad bedömning som föreligger, trots vissa kvarstående oklarheter, anses tillräckligt för en sakprövning av målet i kammarrätten (jfr även 8 § förvaltningsprocesslagen, 1971:291). RTV:s andrahandsyrkande skall därför bifallas. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten upphäver det överklagade beslutet och återförvisar målet för behandling av Kammarrätten i Stockholm. (fd II 2003-05-28, Murphy)