Justitiekanslern har den 18 november 2014 granskat Migrationsverkets handläggning av skadeståndsärenden inom ramen för statens frivilliga skadereglering. Vid inspektionen konstaterades att verksamheten fungerar mycket väl. Några få synpunkter framfördes dock.
2.1 Bakgrund
Justitiekanslern har, enligt lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns tillsyn och förordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern, tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra för­fattningar samt i övrigt fullgör sina åligganden. Justitiekanslerns tillsyn omfattar bl.a. Migrationsverket.
Under hösten 2014 beslutade Justitiekanslern att inspektera Migrationsverkets handläggning av skaderegleringsärenden. Migrationsverket underrättades om inspektionen den 10 november 2014. Samma dag skickades ett brev angående inspektionens in­riktning samt vissa önske­mål som Justitiekanslern hade när det gällde un­derlaget för in­spek­tion­en.
Inspektionen genomfördes den 18 november 2014 kl. 10.00 – 16.00.  Från Justitiekanslerns sida närvarade byråchefen Alvarez, hovrättsassessorn Collier, föredragandena Gonzales och Mason, beredningsjuristen Clark och expeditions­förman­nen Cox.
2.2 Inledande samtal
Inspektionen inleddes med ett samtal med chefen för rättsenheten Cox, verksjuristerna Mcdonald och Harvey samt administrativa handläggaren Long. De informerade om skaderegleringen hos Migrationsverket och berättade i huvudsak följande.
Rättsenheten utgör en stabsfunktion till generaldirektören. Han har delegerat ansvaret för handläggningen av faktiska skador till rättschefen som i sin tur har uppdragit åt chefen för rättsenheten att fatta samtliga beslut om skadestånd.  Ärendena handläggs och föredras av verksjurister. Det finns verksjurister som arbetar med skadeståndsärendena på ungefär fem orter i landet.
Myndigheten handlägger ca 50 skadeståndsärenden per år. Det har skett en ökning av antalet skadeståndsanspråk under de senaste åren och den ökningen kommer troligtvis att fortsätta med hänsyn till att allt fler söker asyl i Sverige.
Ett vanligt förekommande slag av skadeståndsärenden i Migrationsverkets verksamhet hänför sig till förkomna föremål under förvarstid samt borttappade id-handlingar som har getts in till myndigheten. Innan rättsenheten fattar beslut i ett skadeståndsärende skickas normalt sett en remiss till den enhet inom myndigheten där skadan ska ha uppkommit. Ett anspråk beviljas aldrig utan att ärendet har remitterats.
Det är och har varit mycket få tvister angående skadestånd. De tvister som har förekommit har typiskt sett avsett upphandlade boendeplatser såsom vandrarhem och hotell. Anspråken rör då påstådd felaktig upphandling. En rättegång pågår i dagsläget och den rör upphandling.
Rättsenheten har haft vissa funderingar kring regleringen av skadestånd på myndigheten. Detta beror främst på att 14 § förordningen (2007:996) med instruktion för Migrationsverket inte är förenlig med skadeståndslagen. Av instruktionen framgår att Migrationsverket får betala ut skälig ersättning för person- eller sakskador som uppkommit i verksamhet som verket bedriver. Utgångspunkten enligt skadeståndslagen är dock att ersättning ska utgå med ett belopp som motsvarar skadan samt att ersättning kan utgå för ren förmögenhetsskada för fel eller försummelse vid myndighetsutövning.
2.3 Granskat material
Granskningen har omfattat samtliga skaderegleringsärenden som kommit in till Migrationsverket under åren 2012 – 2014, vilket var ca 150 stycken. Inga rättegångar har granskats.
Justitiekanslern har även genomfört kontroll och sökningar i myndighetens ärendehanteringssystem.
Inför inspektionen har Justitiekanslern bl.a. tagit del av;
-  förordning (2007:996) med instruktion för Migrationsverket,
-  arbetsordning för Migrationsverket, 2014-09-15,
-  bilaga 1 till arbetsordning, delegering av arbetsuppgifter och beslutsrätter till projekt,
-  bilaga 2 till arbetsordning, delegering av rätten att teckna utbetalnings- och bokföringsorder samt
-  rättschefens delegering av beslutanderätt till chefer inom verksamhetsområde rättslig styrning samt rätt till vidaredelegering, 2011-11-11.
Under granskningen har Justitiekanslern även tagit del av Migrationsverkets organisationsplan, inklusive verksamhetsområde rättslig styrning.
Förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten (handläggningsförordningen) innehåller regler om vilken myndighet som på statens vägnar ska handlägga sådana anspråk. Reglerna innebär i korthet att Justitiekanslern, i fråga om anspråk som grundas på bestämmelserna i 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) om fel eller försummelse vid myndighetsutövning, handlägger anspråk till följd av s.k. beslutsskador medan anspråk på grund av s.k. faktiska skador handläggs av den centrala förvaltningsmyndighet inom vars område en skada har inträffat (5 § handläggningsförordningen). Om det inte finns någon central förvaltnings­myndighet för en viss verksamhet, handläggs anspråk på ersättning av Justitiekanslern. Justitiekanslern får enligt 10 § handläggningsförordningen uppdra åt en annan myndighet att fullgöra de uppgifter som Justitiekanslern har enligt förordningen. Justitiekanslern kan enligt samma bestämmelse också ta över handläggningen av ärenden som avses i förordningen och som annars skulle handläggas av någon annan myndighet.
Begreppet central förvaltningsmyndighet är oklart och allt fler myndigheter har ombildats till en sammanhållen myndighet. Justitie­kanslern har därför i särskilt uppsatta delegationsbeslut, med stöd av 10 § handläggningsförordningen, uppdragit åt vissa myndigheter att handlägga de anspråk på skadestånd som riktas eller har riktats mot dessa och som avser s.k. faktiska skador enligt 5 § i förordningen. Genom ett beslut den 17 oktober 2013 (dnr 5641-13-40) uppdrog Justitiekanslern åt Migrationsverket att handlägga anspråk som grundar sig på sådana skador som avses i 5 § förordningen och som har uppkommit inom Migrationsverkets verksamhetsområde.
4.1 Beslutsordningen
Som tidigare angetts och som bekräftats vid inspektionen fattas beslut avseende skadestånd centralt av enhetschefen på rättsenheten. Detta system är enligt Justitiekanslern både rättssäkert och bidrar till en enhetlig praxis på området. I ett ärende (dnr 3.1.7-2013-11835) hade dock beslut om ersättning, i strid med gällande beslutsordning, fattats av en tjänsteman på förvarsenheten i Göteborg.
4.2 Faktiska skador och beslutsskador
Vid inspektionen konstaterades att de ersättningsanspråk som Migrationsverket har reglerat främst avser faktiska skador i enlighet med 5 § handläggningsförordningen. I fyra ärenden har Migrationsverket dock reglerat skador som avsett felaktiga beslut (se dnr 162-2012-10130, 3.1.7-2013-13603, 3.1.7-2013-1017 och 3.1.7-2013-11013).
Migrationsverkets företrädare uppgav att de har blivit mer uppmärksamma på gränsdragningen mellan faktiska skador och beslutsskador under innevarande år. De ärenden som avser beslutsskador reglerades före år 2014.
I en del fall har Migrationsverket avböjt att reglera ett anspråk med hänvisning till att det var fråga om en beslutsskada. Handläggningstiden har i några av dessa fall uppgått till sex – tolv månader. I ärendet med dnr 3.1.7-2013-10969 tog det cirka ett år innan Migrationsverket avvisade begäran om ersättning på grund av att verket inte var behörigt att ta ställning till anspråket. Justitiekanslern uttalade med anledning härav att Migrationsverket som en ren serviceåt­gärd i ett sådant fall borde kunna överlämna ärendet till Justitiekanslern för handläggning. I vart fall bör det i beslutet anges att sökanden kan vända sig till Justitiekanslern för att få sin sak prövad.
Justitiekanslern noterade vidare att många skador hänförde sig till borttappade id-handlingar. Migrationsverkes företrädare uppgav att det har införts ett centralt arkiv där samtliga handlingar finns samlade och att handlingarna därifrån ska scannas till den avdelning som behöver handlingen. Härigenom tror Migrationsverket att färre handlingar kommer att tappas bort.
4.3 Handläggningen och beslutens innehåll
Migrationsverket har fattat sina skaderegleringsbeslut på relevant underlag. Besluten har varit väl motiverade. Myndigheten har dock sällan kommunicerat den interna remissen med ersättningssökanden. Justitiekanslern bedömer att det kan utgöra en rimlig åtgärd att tillhandahålla ersättningssökanden det beslutsunderlag som har funnits i ärendet. Ett sätt är att remissvaret expedieras till sökanden tillsammans med beslutet.
Fullföljdshänvisningar saknades genomgående i besluten. Något krav på att fullföljdshänvisning ska lämnas i ärenden som avser statens frivilliga skadereglering finns visserligen inte, men för att undvika missförstånd kan Migrationsverket upplysa sökandena om möjligheten att väcka talan mot staten vid allmän domstol.
Handläggningstiderna har generellt sett varit mycket bra. Det har endast noterats ett undantag där ett ärende efter ett år alltjämt är oavslutat (3.1.7-2013-51431).
Justitiekanslern uppmärksammade att det i ett annat ärende tog ca sex månader från det att beslut meddelades till dess att utbetalningen av skadeståndet gjordes (162-2012-15509). Migrationsverkets företrädare uppgav att det är den enhet där skadan har uppkommit som betalar ut ersättningen. Det har hänt att den enheten inte har förstått att de ska betala ut ersättningen.
Ordningen i akterna var god. Det fann dock enstaka exempel på akter där handlingar saknades och det var i vissa ärenden svårt att följa ärendets gång. Det fanns i ett fåtal akter handlingar från andra ärenden.
I ett ärende beträffande skadestånd med anledning av oriktig upphandling hade myndigheten ingått en förlikning på en miljon kronor. Det noterades att samråd med Justitiekanslern i enlighet med 7 § handläggningsförordningen borde ha skett eftersom beloppet översteg 250 000 kr.
4.4 Sammanfattning
Sammantaget har Justitiekanslern genom inspektionen kunnat konstatera att Migrationsverkets skadereglering utförts på ett i allt väsentligt effektivt och rättssäkert sätt. De anmärkningar som Justitiekanslern framfört har verket många gånger självt redan kunnat konstatera och vidtagit åtgärder för att avhjälpa. Granskningen föranleder inte något ytterligare uttalande eller någon åtgärd från Justitiekanslerns sida.
Justitiekanslern fick vid ett avslutande samtal möjlighet att övergripande redogöra för de iakttagelser som gjorts vid inspektionen.
Inspektionen avslutades med att Justitiekanslern tackade för ett mycket gott och vänligt be­möt­ande från Migrationsverkets personal.