Bestämmelsen i 30 § lönegarantilagen (1992:497) har ansetts vara en sådan reglering av fastställelsetalan som avses i 13 kap. 2 § tredje stycket RB.
Göteborgs tingsrätt
Under en företagsrekonstruktion rörande Stampen Local Media AB fattade rekonstruktören beslut om ersättning enligt lönegarantilagen till ett antal av bolagets anställda, bland dem M.B., Thomas, L.L., D.B. och A.A.
Staten genom Tillsynsmyndigheten i konkurser väckte vid Göteborgs tingsrätt talan mot M.B., Thomas, L.L., D.B. och A.A. och yrkade att tingsrätten skulle fastställa att respektive arbetstagare inte hade rätt till ersättning efter visst angivet datum eller för viss angiven tid i bolagets rekonstruktion.
Arbetstagarna yrkade att tingsrätten skulle avvisa Tillsynsmyndighetens talan.
Tillsynsmyndigheten bestred avvisningsyrkandena.
M.B., Thomas, Franco och D.B. anförde i huvudsak följande till stöd för sin talan i avvisningsfrågan.
Enligt 34 § lönegarantilagen (1992:497) kan den som erhållit garantibelopp bli återbetalningsskyldig om denne genom oriktiga uppgifter eller på annat sätt har orsakat att garantibeloppet har betalats ut med för stort belopp. Om någon i annat fall tagit emot garantibelopp obehörigt eller med för högt belopp och skäligen bort inse detta kan återbetalning också aktualiseras.
34 § lönegarantilagen ska betraktas som uttömmande ifråga om när återbetalningsskyldighet kan aktualiseras. Krav på återbetalning kan endast framställas av den länsstyrelse som betalat ut lönegarantibeloppet. För återbetalning krävs inte att staten dessförinnan fört talan om överprövning. För det fall staten skulle få framgång med sin talan om fastställelse, innebär det inte att arbetstagaren automatiskt blir återbetalningsskyldig. En lönegarantitvist som drivs av staten har därför oftast karaktären av principtvist.
Mål om lönegaranti ska handläggas enligt de regler som gäller för tvistemål i allmänhet. Det innebär att en fastställelsetalan måste uppfylla de kriterier som framgår av 13 kap. 2 § RB. Av 13 kap. 2 § första stycket RB följer att en fastställelsetalan måste avse frågan om ett rättsförhållande består eller inte. Det måste röra sig om ett konkret rättsligt förhållande, eller avsaknaden av ett rättsligt förhållande mellan parterna, och det måste finnas tillräcklig anknytning till en rättsföljd. Douglas har sammanfattat förutsättningarna för fastställelsetalan med att det ska (1) vara fråga om ett visst konkret rättsförhållande, varav följer att man inte kan föra talan enbart om lagtolkning in abstracto, även om behov av prejudikat skulle finnas, (2) viss osäkerhet om rättsläget ska råda och (3) ovissheten måste lända käranden till förfång (Rättegång II s. 111 f. upplaga 8).
I förevarande mål kan inte staten kräva återbetalning oavsett målets utgång. Staten saknar ekonomiskt intresse i målet och en eventuell fastställelse av statens yrkande kan inte föranleda en senare fullgörelsetalan. Statens talan i målet ska därför betraktas som en principtvist och en sådan är inte tillåten enligt 13 kap. 2 § RB.
Tillsynsmyndigheten anförde i huvudsak följande i de olika målen.
30 § lönegarantilagen utgör en specialreglering i förhållande till 13 kap. 2 § RB. Statens fastställelsetalan ska därför inte prövas enligt 13 kap. 2 § första stycket RB, utan enligt 30 § lönegarantilagen i enlighet med vad 13 kap. 2 § tredje stycket RB föreskriver. Statens fastställelsetalan är därmed inte underkastad kraven enligt 13 kap. 2 § första stycket RB och det föreligger därför inte grund för att avvisa talan i målet.
Syftena med att införa möjlighet för staten att överklaga en rekonstruktörs beslut i och med 30 § lönegarantilagen, var dels att det skulle skapas praxisbildning beträffande tillämpningen av lönegarantilagen, dels att staten som tillsynsmyndighet skulle kunna ingripa mot felaktig tillämpning av lönegarantilagen. Då staten i förevarande fall har en annan åsikt om rättsläget än rekonstruktören, är det påkallat att tingsrätten prövar målet i praxisbildande syfte. Vidare skulle en effektiv tillsyn för staten inte vara möjlig om prövning enligt 30 § lönegarantilagen ej var tillåten i tingsrätten. Det ligger därmed också i allmänhetens intresse att tingsrätten prövar målet.
Vidare ska 30 § och 34 §lönegarantilagen inte läsas ihop. Följden av att kriterierna enligt 34 § lönegarantilagen föreligger, är att länsstyrelsen kan besluta om återbetalning av utbetald lönegaranti. Detta måste innebära att syftet med 30 § lönegarantilagen var att staten skulle kunna väcka talan beträffande beslut som är oriktiga på annat sätt än som framgår av 34 § lönegarantilagen. Om talan endast kunde väckas mot arbetstagare enligt kriterierna i 34 § lönegarantilagen, skulle det i praktiken innebära att 30 § lönegarantilagen var obrukbar. Detta kan omöjligt ha varit lagstiftarens avsikt. Vad staten har att få prövat enligt 30 § lönegarantilagen är huruvida (arbetstagaren) har rätt till lönegaranti, oberoende av om länsstyrelsen enligt bestämmelsen i 34 § lönegarantilagen kan komma att besluta om återbetalning.
I målet mellan Tillsynsmyndigheten och A.A. redovisade parterna på ömse sidor ståndpunkter i avvisningsfrågan som överensstämmer med vad som anfördes i de övriga målen.
Tingsrätten (rådmannen Murphy) anförde i likalydande beslut i målet angående A.A. den 18 oktober 2016 och i målen angående M.B., Thomas, L.L. och D.B. den 18 november 2016 följande.
SKÄL
Av 13 kap. 2 § första stycket RB följer att talan om fastställelse huruvida visst rättsförhållande består eller inte består, får upptas till prövning om ovisshet råder om rättsförhållandet och denna ovisshet är käranden till förfång. Genom lönegarantilagens regler har rekonstruktören bemyndigats att fatta beslut om utbetalning av lönegarantimedel, beslutet är således att betrakta som myndighetsutövning. Statens talan i detta mål syftar till att fastställa huruvida detta beslut är materiellt korrekt eller inte. Statens fastställelsetalan syftar därmed till en indirekt normprövning. En sådan talan är inte tillåten enligt 13 kap. 2 § första stycket RB, något parterna för övrigt förefaller vara ense om. Slutsatsen härav är därför att statens talerätt i målet är helt avhängig att 30 § lönegarantilagen ska anses vara en sådan bestämmelse som avses i 13 kap. 2 § tredje stycket RB, där det stadgas att fastställelsetalan "må" föras även i andra fall om det framgår av lag.
I 30 § lönegarantilagen anges att staten, genom Tillsynsmyndigheten får "väcka talan" mot arbetstagaren. Detta kan jämföras med lagstiftning på immaterialrättens område (se bl.a. 9 kap. 63 § patentlagen, 16 och 41 § mönsterskyddslagen) där det uttryckligen stadgas om möjlighet att föra fastställelsetalan. I förarbetena till lönegarantilagen (prop. 1991/92:139 s. 35 och 51) omnämns förvisso praxisbildning som ett motiv för bestämmelsen och det kan med visst fog befaras att om fastställelsetalan inte tilläts skulle detta syfte inte uppnås. I avsaknad av uttryckligt lagstöd samt med beaktande av lönegarantilagens karaktär av social skyddslagstiftning bör det likväl inte komma ifråga att tillerkänna staten en rätt till fastställelsetalan som går utöver vad som följer av rättegångsbalkens bestämmelser. Statens talan ska därför avvisas.
SLUT
Statens talan avvisas.
Hovrätten för Västra Sverige
Staten genom Tillsynsmyndigheten i konkurser överklagade tingsrättens fem beslut i Hovrätten för Västra Sverige och yrkade att hovrätten skulle undanröja besluten och återförvisa målen till tingsrätten för fortsatt handläggning. Till stöd för detta anförde Tillsynsmyndigheten (TSM) i huvudsak följande. Bestämmelsen i 30 § lönegarantilagen måste tolkas i ljuset av övriga bestämmelser i lönegarantilagen, syftet med TSM:s överklaganderätt och rollfördelningen mellan förvaltare/rekonstruktör, TSM och länsstyrelsen. En sådan tolkning kan inte leda till en annan slutsats än att 30 § lönegarantilagen är en sådan specialbestämmelse som avses i 13 kap. 2 § tredje stycket RB. Om 30 § lönegarantilagen inte bedöms vara en sådan bestämmelse, finns ingen möjlighet för staten att använda sig av överklaganderätten eftersom statens talan inte uppfyller kraven i 13 kap. 2 § första stycket RB. Detta skulle innebära att TSM inte har möjlighet att utöva tillsyn över förvaltares och rekonstruktörers lönegarantihantering genom att få riktigheten i lönegarantibeslut prövad.
De fem arbetstagarna motsatte sig ändring av tingsrättens beslut. Det fanns enligt dem inte något stöd i lagtext eller förarbeten för att syftet med 30 § lönegarantilagen skulle vara att utvidga området för vad som är möjligt att pröva genom en fastställelsetalan på det sätt som anges i 13 kap. 2 § tredje stycket RB.
Hovrätten (hovrättslagmannen Baxter samt hovrättsråden Green och Chambers, referent) anförde i likalydande beslut den 8 februari 2017 följande.
SKÄL
Frågan om statens talan är tillåten ska prövas med utgångspunkt i rättegångsbalkens bestämmelser (se prop. 1991/92:139 s. 35). Hovrätten delar tingsrättens uppfattning att statens talan inte är tillåten enligt 13 kap. 2 § första stycket RB. Frågan är om 30 § lönegarantilagen är en sådan bestämmelse som åsyftas i 13 kap. 2 § tredje stycket RB, av vilken det följer att en fastställelsetalan får föras även i andra fall om det framgår av lag. I 30 § lönegarantilagen anges att staten får väcka talan mot arbetstagaren om myndigheten finner att rekonstruktörens beslut är oriktigt.
Bestämmelserna om talan om överprövning av en konkursförvaltares beslut i lönegarantifrågor (29-33 §§lönegarantilagen) infördes i samband med att prövningen av dessa frågor flyttades från Kronofogdemyndigheten till förvaltaren. I den utredning som låg till grund för lagändringarna föreslogs inga bestämmelser om överprövning i domstol. Förslaget mötte i den delen kritik från flera remissinstanser. Departementschefen instämde i remissinstansernas uppfattning och anförde att det för att få till stånd en effektiv kontroll av lönegarantihanteringen borde införas en möjlighet för staten att väcka talan mot arbetstagaren i de fall myndigheten anser att förvaltarens beslut är oriktigt. Vidare angavs att en prövning på tillsynsmyndighetens initiativ endast bör komma till stånd i de fall där detta framstår som angeläget ur allmän synpunkt, till exempel om tillsynsmyndigheten misstänker att lönegarantin missbrukas. Slutligen framhölls att den praxis som bildas till följd av statens talerätt kommer att vara av värde för att åstadkomma enhetliga bedömningar av lönegarantiärenden i alla konkurser. (Se prop. 1991/92:139 s. 35.) Genom senare lagändringar gäller bestämmelserna om överprövning även rekonstruktörers beslut i lönegarantifrågor (se prop. 2004/05:57 s. 34).
Det får förutsättas att lagstiftaren beaktade lagstiftningens karaktär av social skyddslagstiftning när möjligheten till överprövning i domstol infördes i lönegarantilagen. En bestämmelse som ger uttryck för detta är den särskilda regleringen om rättegångskostnader i 33 § lönegarantilagen. Bestämmelsen motiverades med att en arbetstagare som huvudregel inte ska behöva ersätta motpartens rättegångskostnader i en tvist om lönegaranti (se prop. 1991/92:139 s. 42).
Det framgår inte av 30 § lönegarantilagen att den talan som avses är en fastställelsetalan. Bestämmelsen skiljer sig på det sättet, som tingsrätten angett, från andra bestämmelser, t.ex. på immaterialrättens område. Frågan om vilken typ av talan som får väckas berördes inte heller i förarbetena till lagändringarna. En talan som staten väcker mot en arbetstagare om att förvaltarens eller rekonstruktörens beslut om lönegaranti är oriktigt kan dock inte föras i form av en fullgörelsetalan. I kommentaren till 13 kap. 2 § första stycket RB (Fitger m.fl., Wilson, oktober 2016) anges avgörandet RH 1997:92 som ett exempel på att specialregleringar kan lätta på förutsättningarna för en fastställelsetalan. I avgörandet kom hovrätten fram till att en arbetstagares fastställelsetalan i en fråga om lönegaranti var tillåten enligt 29 § lönegarantilagen.
I 30 § lönegarantilagen uppställs inga villkor för i vilka fall staten kan utnyttja sin talerätt. Utgångspunkten måste därför vara att några särskilda villkor inte behöver vara uppfyllda. Att inte tillåta statens talan i ett fall som det nu aktuella skulle, med hänsyn till vad som anförts ovan, i praktiken innebära att bestämmelsen i 30 § lönegarantilagen skulle sakna tillämpningsområde. Lagbestämmelsen är inte så otydlig att det är motiverat. Inte heller står den i strid med grundlag eller annan överordnad författning (jfr 11 kap. 14 § RF).
Sammanfattningsvis anser hovrätten att statens fastställelsetalan i målet ska tillåtas. Tingsrättens beslut ska således upphävas och målet lämnas tillbaka till tingsrätten för fortsatt behandling.
SLUT
Med upphävande av tingsrättens beslut om avvisning ogillade hovrätten arbetstagarnas avvisningsyrkanden och lämnade tillbaka målen till tingsrätten för fortsatt behandling.
Högsta domstolen
M.B., Thomas, L.L., D.B. och A.A. överklagade hovrättens beslut och yrkade att HD skulle avvisa statens talan mot var och en av dem.
Staten genom Tillsynsmyndigheten i konkurser motsatte sig att hovrättens beslut ändrades.
HD avgjorde målen efter föredragning.
Föredraganden, justitiesekreteraren Macias, föreslog i betänkande följande beslut.
SKÄL
Bakgrund
1. Arbetstagarna var tidigare anställda inom den s.k. Stampenkoncernen i ett bolag som blev föremål för företagsrekonstruktion genom beslut av tingsrätten den 23 maj 2016. Rekonstruktören beslutade att arbetstagarnas lönefordringar i viss utsträckning skulle betalas av staten enligt lönegarantilagen (1992:497). Staten väckte därefter talan mot arbetstagarna enligt 30 § lönegarantilagen och yrkade att tingsrätten skulle fastställa att arbetstagarna trots rekonstruktörens beslut inte hade rätt till ersättning enligt lönegarantilagen efter vissa angivna datum eller för vissa angivna månader i bolagets rekonstruktion.
2. Statens talan vid tingsrätten avsåg i huvudsak arbetstagarnas rätt till lönegaranti för fordran mot arbetsgivaren på grundval av särskilt avtalade avgångsvederlag som träffats i samband med att de blivit uppsagda under hösten/vintern 2015. Staten gjorde bl.a. gällande att det fanns anledning att ifrågasätta riktigheten av rekonstruktörens beslut då tillsynsmyndigheten inte fått tillgång till allt underlag, samt att arbetstagarna inte haft rätt till lönegaranti utöver vad som motsvarar ersättning för lön under reglerad uppsägningstid. Arbetstagarna begärde att statens fastställelsetalan skulle avvisas.
3. Tingsrätten avvisade statens talan i vart och ett av målen. Som skäl angav tingsrätten att statens talan inte uppfyller de allmänna förutsättningarna för fastställelsetalan enligt 13 kap. 2 § första stycket RB, eftersom talan avser fastställelse av huruvida rekonstruktörens beslut är materiellt korrekt eller inte, vilket i sin tur syftar till en indirekt normprövning som inte är tillåten. Tingsrätten ansåg vidare att 30 § lönegarantilagen inte utgör ett sådant stadgande som avses i 13 kap. 2 § tredje stycket RB, vilket kan möjliggöra en fastställelsetalan trots att de allmänna förutsättningarna i första stycket inte är uppfyllda om det finns en särskild bestämmelse om detta.
4. Sedan staten överklagat tingsrättens beslut har hovrätten upphävt besluten, ogillat avvisningsyrkandena och lämnat tillbaka målen till tingsrätten för fortsatt behandling. Som skäl har hovrätten angett att statens talan, som tingsrätten också funnit, visserligen inte uppfyller de allmänna förutsättningarna för fastställelsetalan. Hovrätten har dock konstaterat att 30 § lönegarantilagen inte uppställer några villkor för i vilka fall staten kan utnyttja sin där reglerade talerätt och att utgångspunkten därför måste vara att några särskilda villkor inte behöver vara uppfyllda. Hovrätten har alltså, till skillnad från tingsrätten, kommit fram till att 30 § lönegarantilagen ska uppfattas som en sådan bestämmelse som åsyftas i 13 kap. 2 § tredje stycket RB och att statens talan mot arbetstagarna därmed ska tillåtas.
5. Arbetstagarna har till stöd för sina avvisningsyrkanden vidhållit vad de tidigare framfört, d.v.s. att statens fastställelsetalan inte är tillåten, vare sig enligt 13 kap. 2 § första eller tredje stycket RB. Staten har på sin sida, liksom tidigare, gjort gällande att 30 § lönegarantilagen utgör en sådan specialreglering som avses i 13 kap. 2 § tredje stycket RB och att statens talan därmed inte är underkastad de allmänna kraven för fastställelsetalan i första stycket samma bestämmelse.
Frågorna i HD
6. Frågan i målet är om statens fastställelsetalan angående arbetstagarnas rätt till lönegaranti i vart och ett av målen ska tillåtas eller avvisas. Svaret på frågan förutsätter ett ställningstagande till om statens talan är underkastad de allmänna förutsättningarna för fastställelsetalan i 13 kap. 2 § första stycket RB och om talan i så fall kan anses uppfylla dessa förutsättningar eller annars om 30 § lönegarantilagen ska uppfattas som ett sådant särskilt stadgande som avses i 13 kap. 2 § tredje stycket RB.
Lönegarantilagen
7. Staten svarar under de förutsättningar som anges i lönegarantilagen för arbetstagares löne- och pensionsfordringar mot en arbetsgivare som har försatts i konkurs, är föremål för företagsrekonstruktion eller för vissa insolvensförfaranden i annat EU- eller EES-land. Vid företagsrekonstruktion är det rekonstruktören som prövar och meddelar beslut om en fordran ska betalas av staten enligt garantin (16 § lönegarantilagen). Rekonstruktörens hantering av lönegarantifrågan utgör myndighetsutövning för vilken bl.a. förvaltningsrättsliga regler gäller. Beslutet kan bli föremål för omprövning hos rekonstruktören enligt 18 § lönegarantilagen och 27 § förvaltningslagen så länge garantibeloppet ännu inte har betalats ut och detta inte lämnats för prövning till en högre instans (se bl.a. Justitieombudsmännens ämbetsberättelse 1996/97:JO1, s. 130 ff.). Vidare får rekonstruktören rätta sitt beslut om det innehåller någon uppenbar oriktighet av det slag som anges i 20 § lönegarantilagen.
8. Om rekonstruktören finner att en fordran ska betalas enligt garantin ska underrättelse om beslutets innehåll sändas till länsstyrelsen samma dag som det meddelas (17 § lönegarantilagen). Kopia av beslutet ska också skickas till arbetstagaren och den myndighet som har tillsyn över förvaltningen i konkurser (19 §). Det är länsstyrelsen som ansvarar för utbetalningen av garantibelopp (22-27 §§). Länsstyrelsens ansvar är i huvudsak administrativt och innefattar inte någon materiell prövning av lönegarantifrågan (se prop. 1991/92:139 s. 41).
9. I fråga om utbetalat garantibelopp inträder staten enligt 28 § lönegarantilagen i arbetstagarens rätt mot arbetsgivaren. Den statliga lönegarantin utgör ett slags legalt borgensansvar för staten (se prop. 2004/05:57 s. 37 samt NJA 1998 s. 219 och NJA 2012 s. 876).
Överprövning av beslut om lönegaranti
10. Om arbetstagaren är missnöjd med rekonstruktörens beslut får han eller hon väcka talan mot staten inom tre veckor från det att arbetstagaren fick del av beslutet. Statens talan förs av den myndighet som har tillsyn över förvaltningen i konkurser (se 29 och 19 §§lönegarantilagen). Om tillsynsmyndigheten på sin sida anser att rekonstruktörens beslut är oriktigt får myndigheten enligt 30 § samma lag väcka talan mot arbetstagaren inom tre veckor från det att myndigheten fick del av beslutet. Talan ska väckas vid den tingsrätt som handlägger ärendet om företagsrekonstruktion (32 §) och målet ska handläggas som ett dispositivt tvistemål enligt reglerna i rättegångsbalken om tvistemål i allmänhet (se prop. 1991/92:139 s. 35 och NJA 1996 s. 732).
11. Av förarbetena till 30 § lönegarantilagen framgår att bestämmelsen är avsedd att ge staten möjlighet att besvära sig över beslut i lönegarantifrågor. Det framgår vidare att en arbetstagare i allmänhet inte ska behöva befara att staten kan komma att väcka talan i anledning av uppburen lönegaranti, utan att staten - mot bakgrund av garantins sociala syfte - bör utnyttja möjligheten endast om det är påkallat ur allmän synpunkt, exempelvis om det kan misstänkas att garantin missbrukas. Syftet när bestämmelsen infördes var att öka statens insyn i lönegarantihanteringen samt skapa en effektiv kontrollfunktion och möjlighet att ingripa mot en felaktig tillämpning av lönegarantilagen i enskilda ärenden. Vidare förväntades tillsynsmyndighetens talerätt bidra till att åstadkomma enhetliga bedömningar. (Se a. prop. s. 35 och 51 samt prop. 2004/05:57 s. 32 ff. och 48.)
12. Oavsett om staten eller arbetstagaren för talan får domstolen enligt 33 § lönegarantilagen besluta att varje part ska bära sin rättegångskostnad även om arbetstagaren förlorar målet, eftersom en arbetstagare i allmänhet inte ska behöva riskera att få ersätta rättegångskostnader pga. en tvist om lönegaranti (se prop. 1991/92:139 s. 40).
Återbetalning av garantibelopp
13. Återbetalning av vad som har betalats för mycket ska ske om någon genom oriktiga uppgifter eller på annat sätt har orsakat att garantibelopp har betalats ut obehörigt eller med för högt belopp. Sådan återbetalning ska också ske om någon i annat fall tagit emot garantibelopp obehörigt eller med för högt belopp och skäligen bort inse detta. (Se 34 § lönegarantilagen.) Vidare ska utbetalt belopp återbetalas om beslutet om företagsrekonstruktion upphävs (35 §). Om det finns särskilda skäl får återbetalningsskyldigheten helt eller delvis efterskänkas (36 §). Frågor om återkrav av garantibelopp enligt dessa bestämmelser handläggs av den länsstyrelse som har betalat ut beloppet (se 11 § lönegarantiförordningen).
14. Länsstyrelsens beslut om återbetalningsskyldighet får som regel överklagas till förvaltningsdomstol (jfr 22 a § förvaltningslagen, NJA 2011 s. 849 och HFD 2016 ref. 62).
Fastställelsetalan
15. Enligt 13 kap. 2 § första stycket RB får talan om fastställelse om ett visst rättsförhållande består eller inte tas upp till prövning, om ovisshet råder om rättsförhållandet och detta länder käranden till förfång. Det är rätten som avgör om en fastställelsetalan får föras eller inte. Utöver de i paragrafen angivna förutsättningarna krävs att rätten finner att fastställelsetalan med hänsyn till omständigheterna framstår som lämplig (se bl.a. NJA 2005 s. 517, NJA 2007 s. 108 och NJA 2013 s. 209).
16. Kravet på att talan ska avse ett visst rättsförhållande innebär att det ska röra ett konkret rättsligt förhållande (eller icke-förhållande) mellan parterna och att talan inte får avse rena sakförhållanden. Kravet innebär vidare att talan måste anknyta till minst en rättsföljd och att yrkandet om en viss rättsföljd måste ha en tillräckligt tydlig koppling till de konkreta omständigheter som åberopas som grund för talan. Rättsförhållandet måste vara så preciserat att verkan av att det fastställs att förhållandet består eller inte består kan överblickas. (Se NJA 2013 s. 209.) Vidare får talan inte enbart avse innebörden av gällande rätt. En talan som avser abstrakt normprövning, såsom en talan mot staten om att en viss bestämmelse i lagstiftningen ska förklaras inte vara tillämplig i ett visst sammanhang, utgör normalt inte i sig ett konkret rättsligt förhållande mellan parterna (jfr NJA 2007 s. 718).
17. Som huvudregel får en fastställelsetalan endast tas upp om de nu angivna förutsättningarna är uppfyllda. Enligt 13 kap. 2 § tredje stycket RB ska dock det som sägs i annan lag, om att fastställelsetalan i visst fall är tillåten, gälla. Bestämmelsen innebär att förutsättningarna för fastställelsetalan i paragrafens tidigare stycken i sådana fall inte behöver vara uppfyllda (se NJA II 1943 s. 163).
18. I den juridiska litteraturen har framhållits att det förekommer rättsförhållanden som avviker från civilrättens dispositiva mönster och som är specialreglerade i processuellt hänseende i den materiella lagstiftning på vilken de grundas. Det kan innebära att förutsättningarna för fastställelsetalan avviker från 13 kap. 2 §. Det har också konstaterats att avsaknaden av regler om fastställelsetalan inte nödvändigtvis behöver leda till slutsatsen att fastställelsetalan enligt 13 kap. 2 § är utesluten. Sådana former av rättsförhållanden är dock ofta förenade med hårdare krav på talerätt respektive fastställelseintresse än vad som normalt gäller. (Se Fitger m.fl., Rättegångsbalken, Zeteo 2017-12-05, kommentaren till 13 kap. 2 §.)
HD:s bedömning
19. Frågan om statens fastställelsetalan ska tillåtas ska bedömas utifrån rättegångsbalkens regler för tvistemål i allmänhet. Fastställelsetalan ska därmed som huvudregel uppfylla förutsättningarna i 13 kap. 2 § första stycket. Detta innebär bl.a. att talan ska avse ett konkret rättsförhållande mellan parterna och ha tillräckligt tydlig anknytning till minst en rättsföljd.
20. Den statliga lönegarantin är en lagstiftad social förmån som arbetstagare under vissa förutsättningar har rätt till och ett slags legalt borgensansvar för staten. Rekonstruktörens beslut om lönegaranti konstituerar inte ett rättsförhållande i vanlig mening mellan staten och arbetstagarna. Statens talan med yrkande om fastställelse av att arbetstagarna inte har rätt till lönegaranti (negativ fastställelsetalan) är individualiserad och kan visserligen sägas röra arbetstagarnas och statens rättigheter respektive skyldigheter.
21. Om domstolen fastställer att arbetstagarna inte har rätt till lönegaranti får detta ingen omedelbar rättsföljd. Däremot skulle ett lagakraftvunnet avgörande i fråga om rätten till lönegaranti kunna få betydelse för ett senare beslut av länsstyrelsen om återbetalningsskyldighet. Frågan om återbetalning handläggs dock i en annan ordning och förutsätter en prövning av andra omständigheter.
22. Statens talan syftar såvitt framkommit inte till att medföra någon rättsföljd. Staten har inte heller påstått att det skulle kunna finnas skäl för återbetalningsskyldighet för arbetstagarna och det har inte heller framkommit något som tydligt talar för detta. Vid dessa förhållanden kan rättsföljden av statens talan inte anses överblickbar. Statens talan i nu aktuella mål avser därmed inte konkreta rättsförhållanden i den mening som avses i 13 kap. 2 § första stycket RB och uppfyller redan därav inte de allmänna förutsättningarna för en fastställelsetalan.
23. Som tidigare framhållits kan fastställelsetalan föras med stöd av en specialbestämmelse även om de allmänna förutsättningarna för sådan talan i och för sig inte är uppfyllda (13 kap. 2 § tredje stycket RB). Det finns många exempel på bestämmelser i speciallagstiftning vari det uttryckligen anges att en fastställelsetalan får föras.
24. Bestämmelsen i 30 § lönegarantilagen reglerar statens talerätt och inom vilken tid talan får väckas. Bestämmelsen klargör inte vilken typ av talan staten får föra. Även om begreppet talan i många fall syftar på både fullgörelsetalan och fastställelsetalan kan bestämmelsen inte utan vidare uppfattas som en sådan specialbestämmelse som avses i 13 kap. 2 § tredje stycket RB (jfr NJA 1992 s. 820 och NJA 2016 s. 264).
25. Av förarbetena till lönegarantilagen framgår att statens talerätt är avsedd att tillgodose en tillsyns- och överprövningsfunktion. Statens talan kan som regel inte föras i form av en fullgörelsetalan eftersom förfarandet avseende återbetalningsskyldighet är skilt från tillsynsverksamheten och denna skyldighet prövas i annan ordning. Lagstiftaren måste mot denna bakgrund ha förutsatt att statens talan som regel skulle utföras som fastställelsetalan. Det framstår därför som en nödvändig förutsättning att fastställelsetalan ska vara tillåten för att den viktiga överprövningsfunktionen ska kunna tillgodoses och ändamålet med 30 § lönegarantilagen kunna uppnås. Att lagstiftningen har ett skyddsändamål har beaktats vid införandet av överprövningsfunktionen och kommit till uttryck bl.a. genom 33 § om rättegångskostnadsansvaret. Statens talan i vart och ett av målen framstår också som motiverad ur allmän synpunkt.
Slutsatser
26. Lönegarantilagens uppbyggnad och förarbetena till överprövningsreglerna i lagen talar för att statens fastställelsetalan ska tillåtas även om de allmänna förutsättningarna för sådan talan i 13 kap. 2 § första stycket RB inte är uppfyllda. Bestämmelsen i 30 § lönegarantilagen ska därför uppfattas som en sådan specialreglering som avses i 13 kap. 2 § tredje stycket RB.
27. Hovrättens beslut i de överklagade målen ska följaktligen fastställas.
HD:S AVGÖRANDE
HD fastställer hovrättens beslut.
HD (justitieråden Daniel, referent, Zuniga och Gonzalez) meddelade den 13 mars 2018 följande slutliga beslut.
SKÄL
1. Staten svarar enligt vad som föreskrivs i lönegarantilagen (1992:497) för betalning av arbetstagares fordran (statlig lönegaranti) hos en arbetsgivare som är försatt i konkurs eller föremål för företagsrekonstruktion. I det senare fallet beslutar rekonstruktören om en fordran ska betalas enligt garantin (16 §). I 30 § föreskrivs det att om viss myndighet - den myndighet som har tillsyn över förvaltningen i konkurser (tillsynsmyndigheten) - finner att lönegarantibeslutet är oriktigt, får myndigheten väcka talan mot arbetstagaren inom tre veckor från det att myndigheten fick del av beslutet.
2. Klagandena (i det följande arbetstagarna) var anställda i ett bolag som hade blivit föremål för företagsrekonstruktion. Rekonstruktören beslutade att arbetstagarnas lönefordringar i viss utsträckning skulle betalas av staten enligt lönegarantilagen.
3. Tillsynsmyndigheten har väckt talan mot var och en av arbetstagarna och yrkat fastställelse av att respektive arbetstagare inte har rätt till ersättning ur lönegarantin efter vissa datum eller för vissa månader. Arbetstagarna har under invändning att förd fastställelsetalan inte är tillåten enligt 13 kap. 2 § RB yrkat avvisning.
4. Enligt 13 kap. 2 § första stycket RB får under vissa förutsättningar en fastställelsetalan föras. Domstolarna har funnit att förd talan inte uppfyller dessa förutsättningar. Men även om förutsättningarna enligt första stycket inte är uppfyllda får enligt paragrafens tredje stycke en fastställelsetalan föras, när detta är stadgat i lag. Hovrätten, men inte tingsrätten, har ansett att 30 § lönegarantilagen ger en sådan rätt.
5. I HD har målen handlagts gemensamt.
6. Som domstolarna har funnit uppfyller statens talan inte förutsättningarna för en fastställelsetalan enligt 13 kap. 2 § första stycket RB.
7. Bestämmelsen i 30 § lönegarantilagen får anses vara en sådan särskild bestämmelse om rätt att föra fastställelsetalan som avses i 13 kap. 2 § tredje stycket RB. Lagstiftaren har sålunda valt att tillåta en sådan talan utan att rättegångsbalkens talerättsregler - bl.a. förutsättningen att det ska finnas en överblickbar rättsföljd - fullt ut behöver iakttas (jfr prop. 1991/92:139 s. 35 och 51 samt prop. 2004/05:57 s. 32 ff. och 48).
8. Föreskriften i 30 § lönegarantilagen syftar till att ge tillsynsmyndigheten möjlighet att få ett lönegarantibeslut överprövat i domstol och att därmed förbättra förutsättningarna för myndighetens tillsyn (se hänvisningarna i p. 7). Lagstiftaren har alltså funnit att en prövning av detta slag fyller en konkret funktion. Det finns mot denna bakgrund inte skäl att avvisa talan på den grund att tillsynsmyndigheten skulle sakna ett prövningsintresse.
9. Hovrättens beslut i samtliga de fem överklagade målen ska alltså fastställas.
HD:S AVGÖRANDE
HD fastställer hovrättens beslut.
Justitieråden Rodriguez och Rogers  var skiljaktiga och anförde.
Vi delar majoritetens uppfattning att 30 § lönegarantilagen (1992:497) är en sådan särskild bestämmelse om rätt att föra faststäl-lelsetalan som avses i 13 kap. 2 § tredje stycket RB. Det krävs således inte att förutsättningarna enligt paragrafens första eller andra stycke är uppfyllda för att tillsynsmyndigheten ska få föra fastställelsetalan mot en arbetstagare om att ett garantibeslut är oriktigt. Vi har däremot en annan uppfattning rörande vad som i detta fall ligger i kravet på prövningsintresse. Det leder till att en mer ingående prövning måste göras. Vi resonerar då på följande sätt.
Det ska finnas ett prövningsintresse i förhållande till motparten
1. Även i fråga om 13 kap. 2 § tredje stycket RB gäller det grundläggande krav på befogat prövningsintresse som i princip är en förutsättning för alla former av talan (jfr exempelvis NJA 2010 s. 448 p. 5, NJA 2011 s. 792 p. 12 och NJA 2014 s. 445 p. 8). Ett sådant prövningsintresse förutsätter att förd talan kan ha en adekvat praktisk funktion i förhållande till den som talan förs mot.
2. I förarbetena till 30 § lönegarantilagen uttalas det visserligen att syftet med bestämmelsen bl.a. är att öka statens insyn i lönega-rantihanteringen och att bidra till att åstadkomma enhetliga bedömningar (se prop. 1991/92:139 s. 35 och 51 samt prop. 2004/05:57 s. 32 ff. och 48). Uttalandena kan emellertid inte ges innebörden att lagstiftaren har avsett att möjliggöra att en arbetstagare kan utsättas för en talan enbart för att tillgodose sådana allmänna intressen. Talerätt för tillsynsmyndigheten måste förutsätta att förd talan syftar till och är ägnad att hindra betalning enligt ett oriktigt garantibeslut eller möjliggöra återbetalning när utbetalning redan har skett.
3. Det leder till frågan vad tillsynsmyndighetens talan kan tänkas få för konsekvenser i förhållande till arbetstagarna. Vad som gäller i det hänseendet hänger samman med hur regelsystemet är konstruerat.
Ytterligare om regelsystemet
4. Om en rekonstruktör beslutar att en lönefordran ska betalas enligt lönegarantilagen ansvarar länsstyrelsen för utbetalningen av garantibeloppet (22 § lönegarantilagen). Länsstyrelsens ansvar är i huvudsak administrativt. Lönegarantibeslutets riktighet ska således i princip inte överprövas (se prop. 1991/92:139 s. 41).
5. Återbetalning ska ske om någon genom oriktiga uppgifter eller på annat sätt har orsakat att garantibelopp har betalats ut obehörigt eller med för högt belopp, liksom om någon i annat fall har tagit emot garantibelopp obehörigt eller med för högt belopp och skäligen bort inse detta (34 § lönegarantilagen). Om det finns särskilda skäl får återbetalningsskyldigheten efterskänkas (36 §).
6. Frågor rörande återkrav handläggs enligt 11 § lönegarantiförordningen (1992:501) av den länsstyrelse som har betalat ut beloppet. Länsstyrelsens beslut om återbetalningsskyldighet får som regel överklagas till förvaltningsdomstol (jfr NJA 2011 s. 849 och HFD 2016 ref. 62).
7. Regleringen synes innebära att om lönegarantibeslutet har grundats på oriktiga sakförhållanden kan länsstyrelsen beakta det vid sin prövning enligt 34 § lönegarantilagen. Däremot får länsstyrelsen inte avvika från den rättsliga bedömning som ligger till grund för ett lönegarantibeslut.
Prövningsintresse när ett beslutat garantibelopp inte har betalats ut
8. Regelsystemet innebär att till den del ett beslut om lönegaranti inte har lett till någon utbetalning, så kommer ett domstolsavgörande som slår fast att ett garantibeslut är oriktigt att förhindra en utbetalning från länsstyrelsen. Kravet på prövningsintresse är därmed tillgodosett med avseende på en sådan talan.
Prövningsintresse när ett beslutat garantibelopp har betalats ut
9. Om en gäldenär anser att han eller hon har betalat utan att vara skyldig till det kan gäldenären föra en fullgörelsetalan om återbetalning. En sådan talan kan i den situation som är aktuell i målet inte föras av tillsynsmyndigheten, eftersom det är länsstyrelsen som beslutar om återkrav (se p. 6).
10. Att tillsynsmyndigheten inte kan föra en fullgörelsetalan om återbetalning utesluter inte att myndigheten skulle kunna föra en fastställelsetalan om att arbetstagaren saknade rätt till lönegaranti. Det förutsätter dock att den bedömning som domstolen då gör ska läggas till grund för länsstyrelsens ställningstagande rörande frågan om återkrav. Skulle länsstyrelsen stå fri att göra en annan bedömning än domstolen kan kravet på befogat prövningsintresse inte anses vara uppfyllt.
11. Regleringen rörande återbetalning synes emellertid vara att förstå så, att inte heller i återbetalningsfallet - lika litet som när det gäller utbetalning av beslutade garantibelopp - ankommer det på länsstyrelsen att pröva den rättsliga riktigheten av ett lönegarantibeslut (se p. 7). Det gäller också om beslutet har ändrats genom omprövning (se 18 § lönegarantilagen) eller av domstol, när talan har förts mot beslutet. Framgång med den talan som tillsynsmyndigheten för är följaktligen en förutsättning för att arbetstagarna ska kunna bli återbetalningsskyldiga enligt 34 § lönegarantilagen på den grunden att rekonstruktörens beslut var oriktigt.
12. Att en framgångsrik fastställelsetalan om garantibeslutets oriktighet är en nödvändig förutsättning för en återkravsrätt innebär emellertid inte att det behöver röra sig om också en tillräcklig förutsättning. I sådana fall som avses i 34 § andra stycket lönegarantilagen har arbetstagaren ett godtrosskydd, och enligt 36 § kan återbetalningsskyldigheten efterskänkas. Att det garantibeslut som har legat till grund för en utbetalning är oriktigt nödvändiggör därför inte någon återbetalningsskyldighet.
13. En arbetstagare ska inte behöva belastas av en rättegång om ett garantibesluts riktighet, när det framstår som uppenbart att den talan som förs varken direkt eller indirekt kan få några rättsverkningar i förhållande till henne eller honom (jfr p. 2). Om arbetstagaren mot tillsynsmyndighetens fastställelsetalan med hänvisning till 34 § andra stycket eller 36 §lönegarantilagen gör gällande att återbetalningsskyldighet inte kan bli aktuell även om garantibeslutet är oriktigt, bör domstolen därför ha att göra en översiktlig prövning av påståendet. Om arbetstagarens påstående då framstår som välgrundat måste tillsynsmyndigheten anses sakna befogat intresse av att få sin fastställelsetalan prövad.
Bedömningen i de aktuella fallen
14. Arbetstagarna i samtliga mål har anfört att de inte har lämnat oriktiga uppgifter eller på annat sätt orsakat att garantibelopp har betalats ut obehörigt eller med för högt belopp. De har med hänvisning till det gjort gällande att de inte kan bli återbetalningsskyldiga även om garantibeslutet i det enskilda fallet skulle vara oriktigt (jfr p. 13). Deras påståenden framstår som välgrundade, vilket medför att tillsynsmyndighetens talan varken direkt eller indirekt kan få några rättsverkningar gentemot någon av dem. Tillsynsmyndigheten måste därför i samtliga mål anses sakna befogat intresse av att få sin talan prövad.
15. Slutsatsen är att hovrättens beslut ska ändras och tillsynsmyndighetens fastställelsetalan avvisas i samtliga mål.
Närvarande justitieråd tillade:
I fråga om återkrav av utbetalda lönegarantimedel är regelverket i lönegarantilagen (1992:497) och lönegarantiförordningen (1992:501) både komplicerat och oklart. Det är komplicerat så till vida att ett återkrav kan förutsätta prövning i såväl allmän domstol som förvaltningsdomstol. Och det är oklart på det sättet att det inte framstår som helt givet hur behörigheten i så fall är fördelad. De bedömningar som HD har haft att göra i detta mål har gett vid handen att lagstiftaren bör se över regelverket och förenkla det. En enkel och effektiv hanteringsordning är motiverad inte minst av att det rör sig om en social skyddslagstiftning.