1 Beslutet i korthet
1 Beslutet i korthet
Åklagarkammaren i Karlstad är en i huvudsak mycket väl fungerande kammare. Justitiekanslerns granskning, som skett i enlighet med avgränsningarna i avsnitt 3.1–3.2, har visat att kammarens handläggning av ärenden är rättssäker och i allt väsentligt effektiv. Handläggningstiden har emellertid blivit onödigt lång i ett antal ärenden. Orsaken verkar i de flesta fall inte vara hänförlig till kammarens hantering. I några enstaka fall får dock åklagaren anses ha bidragit till att handläggningen dragit ut på tiden. Justitiekanslern konstaterar samtidigt att åklagarkammaren aktivt har arbetat med att försöka korta ner handläggningstiderna.
Justitiekanslerns allmänna intryck är att kammaren handlägger barnärenden på ett rättssäkert och i huvudsak effektivt sätt. Detsamma kan sägas om kammarens beslagshantering. Det har dock i ett antal barnärenden kunnat konstateras att fristen enligt 2 a § förundersökningskungörelsen (1947:948; FUK) – dvs. att beslut ska fattas i åtalsfrågan senast tre månader från det att det finns någon skäligen misstänkt för brottet – har överskridits utan att det har framkommit skäl för det. Vidare får kammaren kritik i ett ärende där beslagsförbudet avseende närstående i rättegångsbalken (RB) har överträtts. I övrigt har i några ärenden noterats vissa brister, bl.a. i fråga om fastställande av beslag.
2 Bakgrund
2 Bakgrund
Justitiekanslern har, enligt lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns tillsyn och förordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern, tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet följer lagar och andra för­fattningar samt i övrigt fullgör sina åligganden.
Under hösten 2018 beslutade Justitiekanslern att inspektera åklagarkammaren i Karlstad. Inspektionen hade inte föranletts av något enskilt ärende som förekommit hos Justitiekanslern. Åklagarkammaren underrättades om inspektionen den 25 oktober 2018. Kammaren tillskrevs följande dag om inspektionens inriktning och med begäran om underlag (se avsnitt 3.1 och 3.2).
Justitiekanslern inspekterade åklagarkammaren den 21–22 november 2018. Inspektionen påbörjades den 21 november kl. 09.00 och avslutades påföljande dag kl. 15.30.
Åklagarkammaren har under hand fått ta del av ett utkast till detta beslut och beretts tillfälle att komma in med synpunkter på de iakttagelser som har redovisats.
3 Inspektionens omfattning
3 Inspektionens omfattning
3.1 Syfte och inriktning
Inspektionen var huvudsakligen inriktad på tre områden: långsam handläggning av förundersökningar, ärenden om brott mot barn som aktualiserar de tidsfrister som framgår av 2 a § FUK samt ärenden med beslag och förverkanden.
Vad gäller den allmänna granskningen av kammarens handläggningstider var inspektionen inriktad på frågan om det förekommer onödigt långa handläggningstider och om åklagarna är aktiva för att skynda på polisens utredningsåtgärder när förundersökningen drar ut på tiden. (Se Åklagarmyndighetens föreskrifter och allmänna råd [ÅFS 2007:5] om bevakning och uppföljning vid Åklagarmyndigheten av pågående förundersökningar, de s.k. rotelvårdsföreskrifterna.) I det sammanhanget bör också lyftas fram en brottsanklagad persons grundläggande rätt till en rättvis rättegång inom skälig tid enligt artikel 6 i Europakonventionen. Rättigheten aktualiseras redan från den tidpunkten när den enskilde är så pass påverkad av en brottsutredning att han eller hon får anses vara anklagad för ett brott. (Se vidare t.ex. Åklagarmyndighetens RättsPM 2012:5, Artikel 6 i Europakonventionen – Rätten till en rättvis rättegång ur ett praktiskt åklagarperspektiv.)
När det kommer till brott mot barn var inspektionen främst inriktad på frågan om den särskilda fristen enligt 2 a § FUK iakttagits och även om barnförhör hållits på ett tidigt stadium av förundersökningen. Vidare gjordes en viss kontroll av handläggningen i fråga om särskild företrädare för barn och målsägandebiträde.
Beträffande beslagsärendena var granskningen särskilt inriktad på om det fanns grund för beslag, om beslag fastställts i rätt tid, om nödvändiga underrättelser skett, om beslag hävts med en tydlig anvisning om verkställandet samt om eventuella beslagsförbud iakttagits.
3.2 Avgränsning och tillgängligt material
Justitiekanslern tog inför och under besöket på åklagarkammaren del av styrdokument, statistik och andra allmänna dokument. Under besöket fanns, efter begäran från Justitiekanslern, akter tillgängliga för granskning enligt följande.
De 30 äldsta öppna ärendena som inte rör förmögenhetsbrott där utredningen är åklagarledd. De 30 senaste avslutade ärendena om brott mot barn som aktualiserar de tidsfrister som framgår av 2 a § FUK där utredningen varit åklagarledd. De 30 äldsta öppna ärendena om brott mot barn som aktualiserar de tidsfrister som framgår av tillämpning av 2 a § FUK där utredningen är åklagarledd. De senaste 30 senaste avslutade åklagarledda förundersökningarna om brott mot 3 kap., 8–9 kap. (ej bedrägerier) och 12 kap.brottsbalken (BrB) som lett till åtal eller strafföreläggande och i vilka det har förekommit beslag. De 19 senaste avslutade åklagarledda och nedlagda förundersökningarna om brott mot 3 kap., 8–9 kap. (ej bedrägerier) och 12 kap. BrB i vilka förundersökningen nedlagts och i vilka det har förekommit beslag. I tre av dessa ärenden har åklagare även fattat beslut om förverkande.
De 30 äldsta öppna ärendena som inte rör förmögenhetsbrott där utredningen är åklagarledd.
De 30 senaste avslutade ärendena om brott mot barn som aktualiserar de tidsfrister som framgår av 2 a § FUK där utredningen varit åklagarledd.
De 30 äldsta öppna ärendena om brott mot barn som aktualiserar de tidsfrister som framgår av tillämpning av 2 a § FUK där utredningen är åklagarledd.
De senaste 30 senaste avslutade åklagarledda förundersökningarna om brott mot 3 kap., 8–9 kap. (ej bedrägerier) och 12 kap.brottsbalken (BrB) som lett till åtal eller strafföreläggande och i vilka det har förekommit beslag.
De 19 senaste avslutade åklagarledda och nedlagda förundersökningarna om brott mot 3 kap., 8–9 kap. (ej bedrägerier) och 12 kap. BrB i vilka förundersökningen nedlagts och i vilka det har förekommit beslag. I tre av dessa ärenden har åklagare även fattat beslut om förverkande.
Beträffande den sista punkten hade Justitiekanslern beställt de 30 senast avslutade förundersökningarna. Det skulle i 15 av dem även finnas beslut av åklagare om förverkande. Kammaren fick emellertid problem med att identifiera ärenden enligt beställningen i tillräckligt god tid för att polisen skulle hinna ta fram sitt arkiverade utredningsmaterial före inspektionen. Kammaren hade tagit fram akter med totalt 21 nedlagda förundersökningar med beslag. Av dessa fick två läggas åt sidan eftersom polisen inte hade hunnit leverera sitt material och någon granskning därmed inte var möjlig.
Justitiekanslern har granskat samtliga akter och såvitt avser beslag nästan alla förundersökningar som ingick i dem.
4 Närmare information om åklagarkammaren
4 Närmare information om åklagarkammaren
4.1 Inledande möte m.m.
Det inledande mötet hölls med kammarchefen. Närvarade gjorde även vice chefsåklagaren, chefsadministratören och vice chefsadministratören.
Vid mötet redogjorde Justitiekanslern för syftet med inspektionen. Kammarchefen beskrev sedan åklagarkammarens verksamhet. Hans redogörelse sammanfattas nedan (se avsnitt 4.2–4.5).
Under inspektionen ställdes även vissa kompletterande frågor till kammarchefen, chefsadministratören och vice chefsadministratören. Vidare hölls ett kortare möte med två kammaråklagare. De berättade närmare om kammarens arbetsrutiner och arbetet med bl.a. barnärenden, inklusive samarbetet med Barnahus (där bl.a. barnförhör hålls och samråd med socialtjänsten sker).
4.2 Åklagarkammarens organisation och handläggning av ärenden
Åklagarkammaren har totalt ca 30 medarbetare (varav 21 åklagare). Vid kammaren finns en ledningsgrupp som består av kammarchefen, vice chefsåklagaren/kammarchefen, chefsadministratören och vice chefsadministratören. Kammarchefen beslutar om fördelning av arbetsuppgifterna mellan sig och vice kammarchefen. Den administrativa enheten består av nio medarbetare, varav en IT-samordnare. Kansliet leds av chefsadministratören och, i hennes frånvaro, av vice chefsadministratören.
Kammarchefen planerar, leder och fördelar arbetet. Kammarchefen har det övergripande ansvaret för budget, ekonomi, personal, säkerhetsfrågor och arbetsmiljö samt ansvarar för uppföljning av arbetet och för att verksamhetsmålen uppnås. Kammarchefen ansvarar också för övriga frågor som berör hela kammaren, men kan delegera uppgifter till annan enligt vad som framgår av Åklagarmyndighetens arbetsordning.
Kammaren är organiserad i rotlar, team och ett kansli. Ärendena fördelas med utgångspunkt från specialisering, teamtillhörighet och inriktning. Vidare ska hänsyn tas till förvärvad erfarenhet, tjänstgöringsgrad och arbetssituation. Åklagarnas behov av utveckling ska vägas in och en jämn arbetsbelastning eftersträvas. Fyra till fem åklagare ingår i gruppen brott mot barn. Dessa åklagare handlägger även ärenden om brott i nära relation. Två till tre åklagare ingår i gruppen ungdomsbrott och tre till fyra åklagare i gruppen bedrägeribrott. Utifrån befintliga resurser och ärenden är åklagarna specialiserade på bl.a. relationsvåld, bedrägerier och narkotikabrott.
Åklagarledda förundersökningar med frihetsberövade och kontaktförbud fördelas av kammarchefen eller vice kammarchefen. Övriga åklagarledda förundersökningar fördelas av chefsadministratören eller vice chefsadministratören efter instruktioner från kammarchefen och vice kammarchefen.
Vad gäller kammarens samverkan med andra myndigheter och aktörer lyftes särskilt fram följande.
Kammaren har ett gott samtalsklimat med områdespolisen i Värmland, även om det finns en del samverkansproblem. Kammaren deltar i flera mötesgrupper var sjätte månad och diskuterar då bl.a. säkerhetsfrågor. I en grupp deltar kammaren tillsammans med Kriminalvården och advokater. Samarbetet med Värmlands tingsrätt har fungerat bra och kammaren har regelbundet möten med lagmannen där tillsammans med områdespolischefen. På senare tid har det dock funnits en del bekymmer som beror på stor personalomsättning hos tingsrättens administration och domarbrist. En dag i veckan arbetar en polisman på kammaren. Den typen av utbyte bidrar till en större förståelse för hur Polis- respektive Åklagarmyndighetens ärendehanteringssystem fungerar och hur man arbetar på de olika myndigheterna.
Möten med andra kammare inom åklagarområdet hålls regelbundet för att se över resurstillgång, arbetsbelastning och ärendebalanser. På det sättet kan kamrarna bistå varandra för att kunna hantera tillfälliga arbetstoppar eller ökad ärendetillströmning.
Beträffande själva ärendehanteringen finns några problem som särskilt bör påpekas.
För närvarande finns de största problemen i fråga om barnärenden, men även ungdomsärenden (dvs. ärenden där målsäganden respektive den misstänkte är under 18 år). Antalet anmälningar avseende unga målsägande har minskat, samtidigt som ärendena har tenderat att bli gamla hos kammaren. Det beror till stor del på att den utredningsgrupp inom polisen som hanterar barnärenden har för få barnförhörsledare, bara två till tre personer i dagsläget. Resursbristen har resulterat i att få av dessa ärenden har drivits framåt under hösten. En ytterligare orsak till att ärendena blir gamla är att det kan vara svårt att veta hur man ska agera när det inte går att få tag på den misstänkte eller målsäganden. Kammaren har därför skapat en arbetsgrupp för att se över rutinerna för hanteringen av dessa ärenden, inklusive samarbetet med Barnahus.
Beslagsfrågorna är svårhanterade på ett övergripande plan. I flera ärenden har beslagen inte hanterats fullt ut och på ett korrekt sätt. Det finns i dagsläget ingen möjlighet att direktkoppla beslagsprotokollen när polisen skickar över brottsmisstankar till Åklagarmyndigheten. I polisledda förundersökningar lägger kammarens administratörer in beslagsprotokollen manuellt i myndighetens ärendehanteringssystem (Cåbra) när förundersökningsprotokollen kommer in till kammaren. När förundersökningen är åklagarledd är det däremot upp till åklagaren själv att se till att beslagen löpande läggs in i Cåbra manuellt, vilket upplevs som en brist. Det krävs bättre och mer kompatibla ärendehanteringssystem hos polis och åklagare för att underlätta hanteringen av beslag. För att säkerställa att åklagaren uppmärksammar att det inkommit ett beslagsprotokoll i en pågående förundersökning har kammaren numera infört en rutin enligt vilken polisen ska skicka beslagsprotokollet via e-post till kammarens registrator. På så sätt fångas beslagen lättare upp även i de pågående förundersökningarna och registreras i Cåbra.
4.3 Inkomna ärenden och balanser
Antalet inkomna ärenden totalt sett har under de senaste åren uppgått till omkring 4 000 per år (ca 11 000–12 000 brottsmisstankar), men minskat något under senare tid. Kammaren har pågående åklagarledda förundersökningar i drygt 500 ärenden, vilket är en stor ökning jämfört med i våras. Kammaren uppfyller inte de nationella målen i alla hänseenden, främst beträffande barn- och ungdomsärenden. Statistiken avser genomströmningstider per oktober månad 2018 och ett år bakåt.
På grund av den nämnda resursbristen hos polisen har flera utredningar om brott mot barn inte drivits framåt i den utsträckning som krävs för att fristen i 2 a § FUK ska kunna hållas. Tiden från redovisning av förundersökningsprotokollet till beslut i åtalsfrågan är i dagsläget något längre jämfört med de nationella målen (26 mot 20 dagar). Målen uppfylls däremot i fråga om tiden från det att anmälan inkom till kammaren och till dess att beslut fattades i åtalsfrågan (84 dagar, nationellt mål 90 dagar). Kammaren räknar dock med att handläggningstiderna framöver kommer att öka i dessa ärenden. I ungdomsärendena var genomströmningstiden 136 dagar från anmälan till beslut (nationellt mål 80 dagar), medan tiden från redovisning till beslut var 15 dagar (nationellt mål 17 dagar).
I åklagarledda förundersökningar var tiden från anmälan till beslut längre (132 dagar, nationellt mål 115 dagar), medan tiden från redovisning av förundersökningsprotokoll till beslut i princip uppfyller målen (30 dagar, nationellt mål 29 dagar). Detsamma gäller de polisledda förundersökningarna (26 dagar från anmälan till beslut, nationellt mål 20 dagar).
De gamla ärendena har under flera års tid varit för många till antalet. I somras beslutades därför om en plan för att avverka de 18 äldsta ärendena per den sista november i år. Den strategin har varit framgångsrik och i dagsläget finns bara tre av dessa ärenden kvar. Att ärendena blir gamla beror inte på att de rör en särskild brottstyp, utan främst på att många misstänkta är inblandade, att den misstänkte har avvikit eller att det finns många beslag. För att ytterligare komma till rätta med genomströmningstiden infördes nya rutiner för rotelvård i april i år (Områdeschefens beslut 2018:1 – Områdesgemensamma rutiner för rotelvård).
4.4 Arbetsbelastning och personalfrågor
Kammaren har under de senaste åren brottats med vakanser i form av långtidssjukskrivningar främst bland åklagarna. I nuläget finns dock full bemanning på åklagarsidan. Under de senaste fyra åren har kammaren anställt sju nya åklagare, vilket har varit en utmaning. Kammaren har under en tid varit tungt belastad, men kan i dagsläget arbeta mer proaktivt, på ett sätt som inte var möjligt tidigare, för att bl.a. hantera ärendena med frister. Ledningsgruppen diskuterar regelbundet arbetsmiljöfrågor.
4.5 Övrigt
Vid det inledande samtalet framförde Kammarchefen att kammaren haft stora problem med att ta fram det material som begärts av Justitiekanslern. Det har varit både tidskrävande och svårt att hitta de ärenden som efterfrågats. Dessutom har kammaren i sin tur behövt beställa en stor del av materialet från polisen, som haft svårt att hinna leverera i tid. Kammaren arbetar helt digitalt och den administrativa personalen har varit tvungen att ta fram en stor mängd dokument under kort tid. Kammaren har fått hjälp av statistikavdelningen för att få fram det efterfrågade materialet. Trots det har det varit nödvändigt att gå igenom ärendena manuellt i fråga om beslag och förverkande. Under tiden har personal hos andra kammare fått bistå för att göra det möjligt att klara av den löpande verksamheten.
5 Justitiekanslerns iakttagelser och synpunkter
5 Justitiekanslerns iakttagelser och synpunkter
5.1 Granskning av handläggningstiderna i förundersökningar
Justitiekanslern granskade akter i de 30 äldsta öppna ärendena som inte rörde förmögenhetsbrott och där förundersökningen varit åklagarledd.
Utgångspunkter för granskningen
Utgångspunkter för granskningen
En förundersökning ska enligt 23 kap. 4 § andra stycket RB bedrivas så skyndsamt som omständigheterna medger. Finns det inte längre skäl att fullfölja förundersökningen ska den läggas ned. Då förundersökningen avslutas ska beslut meddelas om åtal ska väckas (23 kap. 20 § RB).
Undersökningsledaren har ansvar för förundersökningen i dess helhet (se 1 a § andra stycket FUK). Han eller hon ska se till att utredningen bedrivs effektivt och att den enskildes rättssäkerhetsintressen tas till vara. Undersökningsledaren ska också ge dem som biträder i utredningen behövliga direktiv för arbetet. När förundersökningen leds av en åklagare får han eller hon anlita biträde av Polismyndigheten för att genomföra förundersökningen och uppdra åt en polisman att vidta åtgärder som hör till förundersökningen om det är lämpligt (se 23 kap. 3 § andra stycket RB). Åklagaren styr då arbetet genom direktiv till polisen.
Åklagaren ska vid behov följa upp ett ärende genom att vidta åtgärder för att driva förundersökningen framåt med tillräcklig skyndsamhet (se 2 § rotelvårdsföreskrifterna). Åklagaren får inte dröja med att vidta sådana åtgärder längre tid än tre månader från det att utredningsåtgärder senast vidtogs eller åklagaren
genom direktiv, påminnelser eller på annat sätt verkade för att driva förundersökningen framåt. Om de åtgärder som åklagaren har vidtagit inte har lett till att förundersökningen har drivits framåt med tillräcklig skyndsamhet ska åklagaren enligt 4 § underrätta kammarchefen om detta. En underrättelse bör lämnas om åklagaren under en längre tid genom påminnelser och på andra sätt vid tre tillfällen har försökt att driva utredningen framåt utan resultat eller om förundersökningen inte alls eller endast i obetydlig omfattning har drivits framåt under en tid av åtta månader (se de allmänna råden till rotelvårdsföreskrifterna). Åklagaren ska i diariet dokumentera att kammarchefen har underrättats.
När chefen för kammaren har mottagit en sådan underrättelse ska han eller hon vidta de åtgärder som är lämpliga (se 5 § rotelvårdsföreskrifterna). Chefen ska dokumentera sitt ställningstagande med anledning av sådana underrättelser och de åtgärder som vidtas. Vilka åtgärder som bör vidtas kan variera. Normalt bör dock kammarchefen genom kontakter med högre befattningshavare inom polisen verka för att förundersökningen drivs framåt med tillräcklig skyndsamhet.
Kammarchefen har även ett eget ansvar för att skaffa sig kunskap om bl.a. förekomsten av äldre ärenden och behovet av att vidta åtgärder på enskilda rotlar (se bl.a. JK:s beslut den 26 september 2012 i dnr 6174-11-21 och JO:s beslut den 26 april 2013 i dnr 3019-2012).
Justitiekanslerns iakttagelser
Justitiekanslerns iakttagelser
Den övervägande delen av de granskade ärendena är från 2017, resterande del är något äldre än så. I huvuddelen av ärendena fanns det inte något att anmärka i fråga om åklagarnas åtgärder för att driva utredningarna framåt. I ett antal ärenden konstaterades dock att handläggningstiden – mot bakgrund av vad utredningen gällde – hade varit onödigt lång. Det berodde i flera fall på att det hade tagit lång tid innan polisen vidtog utredningsåtgärder i enlighet med åklagarnas direktiv (se t.ex. AM-14572-16, AM-48641-17 och AM-54926-17).
Det fanns även fall där handläggnings­tiden varit lång på grund av att den misstänkte varit svår att nå eller där ärendet haft internationell anknytning (se t.ex. Mccarthy och AM-90590-17). I några enstaka fall kunde dock åklagaren anses ha bidragit till att handläggningen dragit ut på tiden.
När en förundersökning inte drivs framåt med den skyndsamhet som krävs är detta olyckligt utifrån flera aspekter. Justitiekanslern vill i detta avseende återigen peka på att dröjsmål under förundersökningen kan bidra till att de krav som ställs i artikel 6 i Europakonventionen inte upprätthålls.
Som framgår ovan fanns det ett antal ärenden med problem som var att hänföra till omständigheter hos polisen. Åklagarkammaren har dock i dessa fall överlag varit aktiv med att driva förundersökningarna framåt.
Det kan konstateras att kammaren i merparten av ärendena varit aktiv med direktiv och påminnelser gentemot polisen på ett sådant sätt att kraven i rotelvårdsföreskrifterna uppfylls. Vidare har de direktiv och påminnelser som åklagarna utfärdat varit klara och tydliga (se bl.a. AM-64200-17). I de fall när kammarchefen har skickat en påminnelse så har detta överlag lett till att relevanta utredningsåtgärder vidtagits hos polisen. De nya rutinerna för rotelvård (Områdeschefens beslut 2018:1) innefattar bl.a. att kammarledningen ska se till att rotelvården schemaläggs på visst angivet sätt. Detta bör ha en positiv inverkan på handläggningstiderna.
I vissa av de granskade ärendena framgick att handläggningen hos åklagarkammaren hade avstannat och att åklagarna inte följt rotelvårdsföreskrifterna. I dessa fall hade direktiv och påminnelser inte utfärdats i tillräcklig omfattning (se t.ex. AM-54570-17 och AM-95630-16). Det kunde också i något enstaka fall konstateras att åklagarens skyldighet att underrätta kammarchefen inte hade följts fullt ut.
I ett av de granskade ärendena hörde polisen av sig till åklagaren med anledning av utebliven återkoppling och efterfrågade direktiv m.m. (AM-14911-17). I ärendet, som inledningsvis avsåg misstanke om grov fridskränkning och sedermera misshandel, gav åklagaren skriftliga direktiv och vissa utredningsåtgärder vidtogs av polisen. I mars 2017 inkom utredningshandlingar från polisen. I juli skickade polisen över sina daganteckningar samt korrespondens till åklagarkammaren och begärde direktiv alternativt beslut. Polisen angav att de varken fått svar, direktiv eller beslut från förundersökningsledaren. Av daganteckningarna framgick att polisen vid ett flertal tillfällen hade efterfrågat direktiv alternativt beslut från åklagaren i ärendet.
I samma ärende gav åklagaren i september 2017 direktiv om att samtliga handlingar i ärendet skulle skickas över. Därefter lämnade åklagaren ett flertal skriftliga direktiv och polisen vidtog ett antal utredningsåtgärder. Den senaste utredningshandlingen inkom till åklagarkammaren i mars 2018. Tingsrätten har därefter vid två tillfällen hört av sig och önskat få ett besked om när åtal kan förväntas i målet. Såvitt framgår av dagboksbladet har inga åtgärder vidtagits med anledning av den inkomna utredningshandlingen respektive tingsrättens förfrågningar. Vid en genomgång av ärendet kan det konstateras att åklagaren inte har drivit förundersökningen framåt med den skyndsamhet som krävs. Justitiekanslern vill också i detta sammanhang framhålla vikten av att samtliga åtgärder som vidtas i ett ärende dokumenteras på ett korrekt sätt.
Vid granskningen uppmärksammades även enstaka fall där handläggningen hos åklagarkammaren har avstannat helt. I ett ärende som gällde olovlig befattning med smuggelgods (AM-160417-16) noterades flera perioder med inaktivitet. Den senaste utredningshandlingen inkom till kammaren i mars 2018. Därefter har, såvitt framgår av diariet, inga åtgärder vidtagits. Åklagaren borde ha varit mer aktiv med att driva förundersökningen framåt.
I ärendet AM-114924-15 har inga utredningsåtgärder vidtagits sedan drygt ett år tillbaka. Orsaken till detta verkar vara att åklagaren inväntar ett besked från Enheten för brottmålsärenden och internationellt rättsligt samarbete vid Justitiedepartementet angående innehållet i utländsk rätt. Med hänsyn till att förfrågan skedde för över ett år sedan borde åklagaren hört av sig till departementet för att efterfråga ett eventuellt besked i frågan och inte förhållit sig passiv på det sätt som skett.
I ett ärende där den misstänkte var frihetsberövad i sin frånvaro noterades att åklagaren under drygt ett års tid underlåtit att ompröva beslutet (se AM-163645-16). Justitiekanslern vill med anledning av detta framhålla att det är angeläget att omprövning sker kontinuerligt och att detta dokumenteras på ett tydligt sätt. Det bör här även nämnas att åklagarkammaren inte har några särskilda riktlinjer i detta avseende.
5.2 Granskning av ärenden om brott mot barn
Justitiekanslern granskade akter i 30 av de senast avslutade och i 30 av de äldsta öppna ärendena om brott mot barn som aktualiserar tillämpningen av 2 a § FUK.
Utgångspunkter för granskningen
Utgångspunkter för granskningen
En förundersökning där målsäganden vid tiden för anmälan inte har fyllt 18 år ska bedrivas särskilt skyndsamt om brottet riktas mot liv, hälsa, frihet eller frid och det för brottet är föreskrivet fängelse i mer än sex månader (se 2 a § FUK). Beslut i åtalsfrågan ska fattas så snart det kan ske och inom tre månader efter den tidpunkt då det finns någon skäligen misstänkt för brottet. Tidsfristen får överskridas endast om det är motiverat med hänsyn till utredningens beskaffenhet eller andra särskilda omständigheter, t.ex. att förundersökningen är mycket omfattande eller att många barnförhör behöver hållas. Personalbrist eller förekomsten av ett stort antal ärenden av förturskaraktär utgör däremot inte skäl för att överskrida tidsfristen (se JO 2005/06 s. 99).
Särskild aktivitet krävs i ärenden som rör bl.a. unga brottsoffer och där det finns risk för att bevisning går förlorad (se allmänna råd till rotelvårdsföreskrifterna). Ett riktvärde enligt Åklagarmyndighetens handbok (Handläggning av ärenden gällande övergrepp mot barn) är att det första förhöret med målsäganden ska hållas inom två veckor från det att åklagaren har beslutat att inleda förundersökning eller att överta förundersökningen från polisen. Butler bör inte överskridas annat än i undantagsfall och då det finns särskilda skäl.
Ett målsägandebiträde kan i vissa fall enligt 1 § lagen (1988:609) om målsägandebiträde förordnas för den som är omyndig. Målsäganden ska enligt 13 a § FUK så snart som möjligt under förundersökningen underrättas om möjligheten att få ett målsägandebiträde. I fall då en vårdnadshavare eller någon som vårdnadshavaren står i ett nära förhållande till är den som misstänks för brott mot barnet kan barnet i stället få en särskild företrädare enligt 1 § lagen (1999:997) om särskild företrädare för barn.
Justitiekanslerns iakttagelser
Justitiekanslerns iakttagelser
Justitiekanslerns allmänna intryck är att kammarens handläggning av barnärenden är rättssäker och i huvudsak effektiv. Det finns dock anledning att föra fram följande synpunkter.
Åklagarmyndighetens riktvärde beträffande barnförhör har i flera fall inte uppnåtts. Främst har det rört sig om kortare dröjsmål. I ett fåtal fall har dock ett första barnförhör hållits först ett par månader efter att förundersökning har inletts (se t.ex. AM-70787-18 och AM-89137-18). Barnförhör under förundersökningen är ofta den huvudsakliga bevisningen i denna typ av ärenden. För att undvika att barnets uppgifter påverkas och med hänsyn till barnets bästa är det viktigt att förhör hålls så snart som möjligt. Vid samtal med kammarledningen har det framkommit att kammaren är medveten om problemet och att en översyn av rutinerna vid Barnahus har inletts. Målsättningen är att bl.a. förbättra samrådsmötena med inblandade aktörer och på det sättet korta ner tiden för att hålla barnförhör. I sammanhanget ska dock framhållas att det i ett antal av de granskade fallen har hållits barnförhör inom en vecka. Ibland har det då också av dokumentationen framgått att samrådsmöte har genomförts (se t.ex. AM-76128-18, AM-53763-18 och AM-90030-18).
Det bör betonas att det i huvuddelen av de granskade ärendena inte fanns något att anmärka i fråga om åklagarnas åtgärder för att driva utredningarna framåt. I ett antal ärenden konstaterades dock att utredningen inte bedrivits med tillräcklig skyndsamhet. Majoriteten av dessa ärenden var inte påtagligt gamla. Samtidigt har fristen enligt 2 a § FUK i vissa ärenden överskridits med flera månader och i några fall betydligt mer än så, utan att det av diariet klart framgår att det har funnits skäl för det (se t.ex. AM-103702-17 och AM-12278-18).
Tidsutdräkten berodde i flera fall på att det har tagit tid innan polisen vidtog utredningsåtgärder i enlighet med åklagarnas direktiv, vilket bekräftar den påtalade resursbristen hos polisen (se t.ex. AM-92825-18). I några fall kunde även åklagaren anses ha bidragit till att handläggningen drog ut på tiden (se t.ex. AM-70787-18). I två ärenden var det fråga om ett par månaders inaktivitet hos åklagaren efter att förundersökningen hade redovisats från polisen, utan att det framstår som motiverat (AM-24728-18 och AM-1431-18). I en del ärenden har också handläggningen under sommaren i princip stått stilla (se t.ex. AM-40216-18 och AM-72599-18). Åklagarna borde i nämnda fall ha varit mer aktiva för att bedriva och slutföra utredningarna skyndsamt.
I ett fall har det tagit orimligt lång tid för beslut om åtals väckande (AM-156299-17). En anmälan avseende sexuellt ofredande kom in i februari 2017. Ärendet utreddes av polis fram till december samma år då handlingarna inkom till åklagarkammaren. Samma månad beslutade åklagare att komplettera förundersökningen med uppgift om enskilt anspråk. Samtidigt överlämnades förundersökningsledningen till polisen eftersom ärendet bedömdes vara av enkel beskaffenhet. I september 2018 redovisade polisen förundersökningen till åklagare och samma dag beslutades att väcka åtal. Det måste i detta fall anses ha varit mindre lämpligt att efter så pass lång tid lämna tillbaka ärendet till polisen för en begränsad komplettering. Detta gäller särskilt då fristen redan hade överskridits. Det kan vidare noteras att beslutet följdes av en lång period av inaktivitet från polisens sida.
Följande noteringar gjordes beträffande ett ytterligare ärende där handläggningen kunde ifrågasättas (AM-28812-17). Skälig misstanke om misshandel och olaga hot uppstod i ett barnärende i mitten av mars 2018. Brottsmisstankarna hanterades i samma ärende som redan pågående misstankar riktade mot vuxna personer. Avseende merparten av brottsmisstankarna hade åklagaren redan hunnit väcka åtal. Av förundersökningsprotokollet att döma genomfördes samtliga förhör i barnärendet redan i mars. Den enda utredningsåtgärd som vidtogs därefter var att målsäganden i augusti tillfrågades om han hade något ersättningsanspråk. Åklagaren beslutade att väcka åtal den 12 september 2018. Tremånadersfristen hade då överskridits med flera månader. Enbart utifrån barnärendets beskaffenhet har det enligt Justitiekanslern inte funnits tillräckliga skäl att överskrida fristen. Om intresset av att hantera brottsmisstankarna i ett sammanhang vägde över, borde åklagaren ha varit mer aktiv och tydlig kring fristen som löpte för att se till att utredningen i dess helhet kunde slutföras på ett tidigare stadium.
Som framkommit ovan har handläggningen fungerat mycket väl i många ärenden (se t.ex. AM-55302-18, AM-97633-18, AM-71151-18 och AM-53962-18). Åklagarna har vidtagit åtgärder i form av detaljerade direktiv och regelbundna påminnelser för att driva utredningen framåt. I vissa fall har också erinrats särskilt om att tidsfristen var överskriden eller löpte risk att överskridas. Utförliga tjänsteanteckningar har i en del ärenden förts löpande, vilket visat på en god kommunikation med utredarna. Dokumentationen i ärendena var överlag god. Det var förhållandevis lätt att utläsa när skälig misstanke uppstått i de granskade ärendena.
Avslutningsvis kan konstateras att handläggningen av frågan om målsägandebiträde och särskild företrädare har varit fullt godtagbar.
5.3 Granskning av ärenden med beslag och förverkanden
Justitiekanslern granskade de 30 senast avslutade åklagarledda förundersökningarna om brott mot 3 kap., 8–9 kap. (ej bedrägerier) eller 12 kap. BrB som lett till åtal eller strafföreläggande och i vilka det har förekommit beslag. Vidare granskades de 19 senast avslutade åklagarledda och nedlagda förundersökningarna om ovan nämnda brottstyper i vilka det har förekommit beslag. Av dessa hade det i tre förundersökningar även förekommit beslut av åklagare om förverkande.
Utgångspunkter för granskningen
Utgångspunkter för granskningen
Föremål som skäligen kan antas ha betydelse för utredning om brott eller vara avhänt någon genom brott eller förverkat på grund av brott får enligt 27 kap. 1 § första stycket RB tas i beslag. Detsamma gäller föremål som skäligen kan antas ha betydelse för utredning om utvidgat förverkande.
Ett skriftligt meddelande mellan den misstänkte och en närstående som avses i 36 kap. 3 § RB får inte tas i beslag annat än vid en förundersökning om brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år eller vissa andra i paragrafen uppräknade brott (se 27 kap. 2 § andra stycket RB).
Om beslag verkställs av någon annan än undersökningsledaren eller åklagaren och han eller hon inte har fattat beslagsbeslutet, ska beslaget skyndsamt anmälas till den personen, som omedelbart ska pröva om beslaget ska bestå (se 27 kap. 4 § tredje stycket RB).
Huvudregeln vid hävande av beslag är att föremålet ska utlämnas till den som beslaget har gjorts hos (se 27 kap. 8 a § RB). Om någon framställt ett anspråk på beslagtaget föremål eller yrkat att en viss åtgärd ska vidtas med föremålet, utan att något beslut om förtida utlämnande till målsäganden enligt 27 kap. 4 a § RB fattats, får beslaget hävas först tre veckor efter det att en underrättelse om att beslaget kan komma att hävas har sänts till den som har framställt anspråket, såvida inte den personen medgett att beslaget kan hävas. I ett sådant fall ska beslaget hävas omedelbart. (Se 27 kap. 8 § tredje stycket RB.)
Enligt 27 kap. 11 § RB ska den som beslaget sker från, om personen inte var närvarande vid beslaget, utan dröjsmål underrättas om det och om vad som har skett med det beslagtagna godset.
Justitiekanslerns iakttagelser
Justitiekanslerns iakttagelser
Justitiekanslerns allmänna intryck är att åklagarkammarens hantering av beslag är rättssäker och väl fungerande. Således har det i samtliga granskade ärenden funnits en rimlig grund för beslagen och i besluten att häva beslag har genomgående getts tydliga anvisningar för polisens verkställighet av beslutet. Det finns dock anledning att föra fram följande synpunkter.
I ett antal av de granskade ärendena har det inte framgått av de handlingar som funnits tillgängliga vid granskningen (vilka i en del ärenden dock inte omfattat det s.k. sidomaterialet) att den från vilken beslaget gjorts har fått tillfälle att i förhör eller på annat sätt ange sin inställning till beslaget. I vissa av dessa ärenden kan det möjligen anses ha framgått indirekt av andra uppgifter – främst i förhör – vad inställningen till beslaget varit. I några ärenden där så inte varit fallet har dock beslaget hävts till annan anspråkstagare som visat sannolika skäl. Någon underrättelse har i de ärendena inte skickats, trots att det framstår som oklart om den från vilken beslaget gjorts haft något anspråk på föremålet.
I flera ärenden har kunnat noteras att lång tid – i något fall ett halvår – gått mellan polisens beslagsbeslut och åklagarens beslut om fastställande av beslaget. I de flesta av dessa ärenden går det inte att utläsa om tidsutdräkten berott på att polisen dröjt med sin anmälan av beslaget till åklagaren eller om åklagaren efter anmälan dröjt med sin prövning. I två ärenden har det dock framgått av Cåbras dagboksblad jämfört med utskrivna (gallrade) utredningshandlingar att en handling som innehöll beslagsprotokollet med angiven status ”ej fastställd” inkommit till Cåbra ett visst datum. Det kunde då konstateras att åklagaren i det ena ärendet (AM-54307-18) först tre månader senare prövat om beslaget skulle fastställas och i det andra ärendet (Fox) tre veckor senare. Att fastställandet dröjt så länge innebär att rättegångsbalkens krav att åklagaren efter anmälan av beslaget ”omedelbart” ska pröva om det ska fastställas inte varit uppfyllt. (Se också Åklagarmyndighetens beslagshandbok, s. 21, som förordar att åklagaren ska pröva beslag som inte är omfattande samma dag som åklagaren fått del av beslagsprotokollet.)
En slutsats som kan dras är att om polisen inte anmäler beslaget på tydligare vis än genom att beslagsprotokollet skickas över elektroniskt till Cåbra, ibland inbäddat i en utredningshandling som även innehåller annat material, finns risk för att åklagaren inte tillräckligt snabbt uppmärksammar förekomsten av ett nyinkommet icke fastställt beslag. Justitiekanslern ser därför positivt på att kammaren i detta avseende infört en ny rutin i förhållande till polisen (se avsnitt 4.2).
Vid granskningen har även noterats att det i flera ärenden (t.ex. AM-31368-18 och AM-97240-18) inte framgår av Cåbra att åklagare fastställt ett beslag. Av utredningshandlingarna har framgått att beslaget gjordes av polisen i ett skede när förundersökningen varit åklagarledd och i beslagsprotokollet har som status angetts ”fastställd”. Tänkbart är att åklagaren fastställt beslaget t.ex. per telefon i ett sådant fall, men beslutet har alltså inte efterhandsregistrerats i Cåbra.
När det gäller bristerna ifråga om fastställande av beslag kan anmärkas att liknande problem noterades vid den beslagsgranskning som Utvecklingscentrum Malmö genomförde under 2013 (se Åklagarmyndighetens tillsynsrapport 2013:5).
I ett av ärendena (AM-12589-17) har några beslag – som varit öppna under den tid när förundersökningen varit åklagarledd – aldrig registrerats i Cåbras tvångsmedelsdel. Det har vid granskningen därmed inte kunnat utläsas när och av vem beslagen hävts. Att beslagen i och för sig är hävda framgår genom att beslagsprotokollen i ärendets förundersökningsprotokoll anger status ”utlämnad”.
Samma ärende aktualiserar även beslagsförbudet avseende närstående. En man misstänktes för bl.a. olaga hot och ofredande via sms mot sin tidigare sambo som han hade ett gemensamt barn med. Under förundersökningen togs den misstänktes mobiltelefon i beslag och tömdes på sitt innehåll, bl.a. bestående i ett stort antal sms-meddelanden som hade skickats från den misstänkte till målsäganden. Meddelandena togs in i förundersökningsprotokollet och åberopades av åklagaren som skriftlig bevisning i samband med att åtal väcktes.
Trots att relationen mellan den misstänkte och målsäganden var avslutad måste förekomsten av ett gemensamt barn anses medföra att de varit att bedöma som närstående (se NJA 2007 s. 874). Elektroniskt lagrad information är i det här avseendet likställd med information i en skriftlig handling (se NJA 2015 s. 631). Det har därmed förelegat ett beslagsförbud avseende meddelanden mellan den misstänkte och målsäganden, såvida inte den från vilken beslaget gjorts samtyckt till att beslagförbudets skydd upphävdes. Det framgår inte av handlingarna att den misstänkte gett något sådant samtycke såvitt gäller hans mobiltelefon eller innehållet i den.
Om beslaget av mobiltelefonen i sig har varit riktigt beror på om det vid beslaget skäligen kunnat antas att mobiltelefonen vid sidan av eventuella närståendemeddelanden skulle visa sig innehålla även annat material av betydelse för utredningen, dvs. material som inte omfattades av något beslagsförbud. (Se i denna del JO 2009/10 s. 80 och 2011/12 s. 141, JK:s beslut 2007-12-19, dnr 6372-07 och 6373-07, jfr beslagshandboken, s. 11, som föreskriver att en mobiltelefon inte ska tas i beslag från den misstänkte utan den personens samtycke när förundersökningen gäller brott mot närstående och beslaget ska säkerställa bevisningen.) Även om så varit fallet i det aktuella ärendet borde dock närståendemeddelandena ha gallrats ur utredningsmaterialet, istället för att läggas in i förundersökningsprotokollet och åberopas som bevisning mot den misstänkte. Justitiekanslern finner därför att beslagsförbudet i 27 kap. 2 § andra stycket RB har överträtts i ärendet och att åklagarkammaren förtjänar kritik för det.
Granskningen av förverkande har som framgått endast omfattat tre förundersökningar. Det har inte funnits något att anmärka på i dessa. Antalet ärenden är dock för få för att några generella iakttagelser ska kunna göras beträffande kammarens hantering av förverkandefrågor.
6 Avslutande samtal
6 Avslutande samtal
Vid det avslutande samtalet med kammarens personal – inklusive kammarchefen – redogjorde Rivera kortfattat för sina iakttagelser enligt avsnitt 5. Samtalet avslutades med att Justitiekanslern tackade för ett vänligt bemötande från kammarens personal under inspektionen.