Rättsprövning enligt lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut, plan- och bygglagen, detaljplanefrågor / För säkerställande av gångväg längs ett vattenområde åsidosatte enskilda intressen på ett sätt som inte motsvarade en rimlig avvägning enligt plan- och bygglagen (bifall)
Not 78. Ansökan av B.K. och D.E. om rättsprövning av beslut ang. antagande av detaljplan. - Kommunfullmäktige i Mönsterås kommun beslutade den 24 april 2006 att anta detaljplan för del av samfälligheten Kråkerum s:3. - Detaljplanen innebär i huvudsak att en del av Kråkerum s:3 redovisas som allmän plats, Natur med en bredd av 3-4 m. Utanför naturområdet redovisar planen öppet vattenområde med en bredd av ca 15-20 m. Kommunen anförde i planbeskrivningen att planens syfte är att säkerställa sista delen av en ca fem km lång sammanhängande gångväg/stig längs Mönsteråsvikens södra strand från Mönsterås tätort till Golden fritids- och rekreationsområden. Enligt planen ska gränsen mellan samfälligheten Kråkerum s:3 och fastigheterna Nynäs 2:11, 2:12 och 2:13 utmärkas med stenar eller dylikt. Anlagd stig, utfyllnader eller dylikt kommer inte att anordnas. - Kommunfullmäktiges beslutöverklagades av B.K. och D.E. B.K. anförde bl.a. följande. Kommunen har inte tagit skälig hänsyn till faktiska förhållanden på platsen och klagandenas befogade anspråk om hemfrid och ostört privatliv. Det saknas rimliga möjligheter att kunna genomföra planen. Den planerade "gångstigen" kommer bitvis att gå i vatten och/eller vattensjuk strandkant som inte är lämplig för och inte heller tål gångtrafik. - D.E. hänvisade till de rättigheter som enligt 1 kap. 6 § jordabalken (JB) och 2 kap. 7 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet tillkommer fastighetsägare vars fastighet blivit skild från angränsande vattenområde genom att stranden förskjutits och anförde därefter bl.a. följande. Ägarna till fastigheterna Nynäs 2:11, 2:12 och 2:13 har med stöd av 1 kap. 6 § JB ansökt om fastighetsreglering. Det landvinningsområde som genom fastighetsbestämning konstaterats finnas utanför dessa fastigheter är endast mellan 0,5 till 3 m brett och står tidvis helt under vatten. Själva strandlinjen är inte inmätt utan i verkligheten mindre än vad förrättningskartan antyder. Det avtal kommunen träffat med samfälligheten Kråkerum s:3 kan inte uppfyllas då strandremsan ligger inom den s.k. hemfridszonen till de berörda fastigheterna. Det sätt på vilket kommunen enligt planen avser att nyttja landvinningsområdet strider mot de rättigheter markägarna har enligt 1 kap. 6 § JB. - Länsstyrelsen i Kalmar län (2006-10-17)yttrade: Vid prövning av frågor enligt plan- och bygglagen (1987:10), PBL, ska enligt 1 kap. 5 § både allmänna och enskilda intressen beaktas. Enligt 5 kap. 8 § PBL ska, vid utformningen av en detaljplan, skälig hänsyn tas till befintliga bebyggelse-, äganderätts- och fastighetsförhållanden som kan inverka på planens genomförande. En grundläggande princip i plan- och bygglagstiftningen är dock att kommunen själv inom vida ramar äger avgöra hur mark- och vattenområden ska användas och hur miljön ska utformas i den egna kommunen. Stor vikt ska således tillmätas de lämplighetsbedömningar som görs av kommunen. - Kommunen har, enligt 2 kap. 2 § PBL vid såväl planläggning som vid enskilda ärenden, ansvaret för att med beaktande av natur- och kulturvärden främja en ändamålsenlig struktur och en estetiskt tilltalande utformning av bebyggelse, grönområden, kommunikationsleder och andra anläggningar. - Länsstyrelsens prövning av överklagande av kommunens beslut att anta en detaljplan är väsentligen begränsad till en prövning av om kommunen gjort en rimlig avvägning mellan de allmänna intressena och motstående enskilda intressen eller motstående enskilda intressen sinsemellan liksom om kommunen handlagt ärendet på ett formellt riktigt sätt. - Länsstyrelsen konstaterar att detaljplanen har grundats på ett program som varit föremål för samråd och att den även i övrigt har handlagts på ett formellt riktigt sätt. - Beträffande klagandenas fastigheter konstaterar länsstyrelsen att båda fastigheterna gick ned till stranden när de 1929 avsöndrades. De redovisas också på detta sätt i den för fastigheterna gällande detaljplanen (fastställd den 18 mars 1966). Genom fastighetsbestämning registrerad den 30 januari 2004 har gränsen mellan Kråkerum s:3 och de innanför belägna fastigheterna lagts fast. Härvid har framkommit att genom landhöjningen har bildats viss fast mark utanför fastigheternas gräns mot Kalmarsund. Området, som hör till Kråkerum s:3, har nu av kommunen i detaljplanen redovisats som allmän plats/Natur med en enligt planbeskrivning och plankarta uppskattad bredd av 3-5 m. - Enligt utlåtandet efter utställning ska inom området som nu i planen getts beteckningen allmän plats/Natur inte anläggas någon stig eller vidtas några utfyllnadsåtgärder. Länsstyrelsen konstaterar, efter besiktning på platsen, att det område som kommunen i detaljplanen redovisat som Natur delvis utgörs av öppet vatten, delvis är ett endast någon decimeter brett sankt markområde. Detta förhållande gäller särskilt vid fastigheten Nynäs 2:12, men även i delar vid fastigheten Nynäs 2:13. - Att vandra förbi klagandenas fastigheter på det område som i planen är betecknat Natur är därför i realiteten ogörligt. Den som vill ta sig fram måste i delar beträda mark inom klagandenas fastigheter. Eftersom gränsen mellan område Natur och fastigheterna endast ska utmärkas med stenar eller dylikt är det också sannolikt att så kommer att ske av dem som försöker ta sig förbi klagandenas fastigheter. Det avsedda syftet att säkerställa sista delen av en ca fem km lång sammanhängande gångväg/stig längs Mönsteråsvikens södra strand från Mönsterås tätort till Golden fritids- och rekreationsområden kan därför inte uppnås med den antagna planen utan att klagandenas enskilda rätt till hemfrid inom den egna fastigheten träds för när. - Överklagandena av kommunens beslut ska därför bifallas och kommunens beslut att anta detaljplanen upphävas. - Mönsterås kommun överklagade länsstyrelsens beslut. Kommunen yrkade att regeringen skulle fastställa detaljplanen och anförde bl.a. följande. Detaljplanen är ett led i kommunens arbete att ge allmänheten möjlighet att till fots kunna färdas utmed Mönsteråsvikens södra strand, från Mönsterås tätort till Golden fritids- och rekreationsområden. Planen innebär att ett område inom Kråkerum s:3 anges som allmän platsmark, Natur, respektive öppet vattenområde. Området som omfattas av planen är en strandremsa mellan Mönsteråsviken och fastigheterna Nynäs 2:11, 2:12 och 2:13. Stigen kommer inte att kunna utnyttjas när det föreligger högvatten. Det förhållandet medför dock inte att detaljplanen skulle vara så olämplig att den inte bör komma till stånd. Möjligheten för allmänheten att utnyttja stigen längs med strandlinjen utgör ett starkt allmänintresse. För att säkerställa att den som färdas i området inte beträder angränsande fastigheter bör fastighetsgränserna markeras med stenar eller liknande. Vidare har kommunen för avsikt att sätta upp skyltar som informerar om att allmänheten bör välja en annan väg när stigen är översvämmad. - Boverket yttrade sig i ärendet. Verket, som ansåg att överklagandet skulle avslås, anförde bl.a. följande. Den aktuella detaljplanen omfattar ett litet område på ett avsmalnande näs som landar i en bro över till Oknö. Utmed södra sidan av näset förbi och utanför planområdet löper en gång- och cykelväg som leder fram till bron över till Oknö. Den har stor betydelse för allmänhetens tillgång till området, Oknö och Mönsterås. Därmed finns ett alternativ till hur man kan röra sig i, samt till och från området. Tillgängligheten för allmänheten måste ses i perspektivet av denna möjlighet. Vid Boverkets besök på platsen var det inte möjligt att gå torrskodd i den på plankartan betecknade Natur-marken. Som kommunen beskrivit är havsnivån varierande över årstider och år, innebärande att det för det mesta inte är möjligt att passera planområdet utan att göra det i eller delvis i vatten. Strandskydd gäller för området. Syftet med strandskyddet är att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv och att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för djur- och växtliv. Det innebär att Kråkerum s:3 i princip är tillgänglig för allmänheten när så är möjligt utan planläggning. Boverket delar länsstyrelsens bedömning att det avsedda syftet med detaljplanen inte kan genomföras utan att enskilda intressen åsidosätts på ett sätt som inte motsvarar en rimlig avvägning enligt PBL. Genomförandet av detaljplanen rättfärdigar en passage som under merparten av året i hög grad riskerar att ske på tomtmark och därmed medföra att hemfriden träds för när. Detta förhållande har kommunen inte beaktat i tillräcklig omfattning. - Regeringen (Miljödepartementet, 2008-05-15): Regeringen finner att med de åtgärder som kommunen avser vidta, för att säkerställa att intrång på angränsande fastigheter inte sker, överväger det allmänna intresset av en passage på stranden framför fastighetsägarnas enskilda intressen. Överklagandet bör därför bifallas. - D.E. ansökte om rättsprövning och yrkade att Regeringsrätten skulle upphäva regeringens beslut och återförvisa ärendet till regeringen. Hon anförde bl.a. följande. Regeringens beslut strider mot reglerna i 1 kap. 5 §, 2 kap. 1 och 2 §§ samt 5 kap. 2 § PBL. Regeringen har inte beaktat allmänna och enskilda intressen och inte heller har beaktats de ändamål som marken är lämpad för respektive vad struktur- och miljöförhållanden kräver. När vattnet är i rörelse, på grund av vågor, vind, fartyg eller annat, blir det alltid en vågrörelse som översvämmar den aktuella strandremsan. Det kan tas för visst att varje dag, oavsett väder eller årstid, översvämmas landremsan i större eller mindre mån på grund av havets rörelser. Vattnet kan dra sig tillbaka tämligen omgående men varje dag går vatten upp över landremsan. Endast en mindre del av tiden skulle en stig kunna användas. Enligt de av kommunen själv ingivna handlingarna är det högvatten 60 procent av årets dagar och ofta täcks hela den aktuella landremsan. När det inte är högvatten är landremsan i allt väsentligt vattensjuk. En detaljplan ska avse bestående förhållanden och så är det uppenbarligen inte i detta fall. Detaljplanen avser att rättfärdiga en passage som i verkligheten inte kommer att ske på strandremsan utan på privatägda fastigheter. Som länsstyrelsen påpekar i sitt yttrande till regeringen har människor tagit sig friheten att ta väg över privatägd mark. Det finns en av kommunen tämligen nyligen anlagd gång- och cykelbana som kringgår Nynäs 2:11, 2:12 och 2:13 och som utgör den naturliga vägen att vandra. Allmänintresset är därför lågt. Med tanke på att det finns alternativa sätt att ta sig fram för allmänheten och att stigen är otillgänglig större delen av året på grund av vattennivån, kan man sluta sig till att allemansrätten i ifrågavarande fall inte kommer att drabbas av att man inte anlägger en stig på strandremsan. Eftersom hennes rätt till hemfrid träds för när bör det enskilda intresset väga tyngre än allmänintresset. - B.K. ansökte om rättsprövning och yrkade i första hand att Regeringsrätten skulle upphäva regeringens beslut och fastställa länsstyrelsens beslut och i andra hand att Regeringsrätten skulle återförvisa ärendet till regeringen för förnyad handläggning. Han anförde bl.a. följande. Regeringen har genom beslutet inskränkt hans möjlighet att använda sin fastighet utan att angelägna allmänna intressen ger anledning till beslutet. Regeringen har i beslutet inte tagit skälig hänsyn till hans rätt till hemfrid och ostört privatliv. Detaljplanen är inte heller utformad så att de fördelar som kan vinnas med den överväger de olägenheter som planen orsakar honom och hans familj i enlighet med proportionalitetsprincipen i 5 kap. 2 § andra stycket PBL. Hans bostadshus är beläget ca 15 m från stranden. En altan som används för solbad och måltider är belägen alldeles nedanför huset. Familjen har sin båt uppdragen på stranden. Han har försökt att sätta stopp för intrången genom att anordna ett staket längs fastighetens gräns åt sidorna. Det staketet trampas regelbundet ner och uppsatta skyltar vandaliseras eller kastas bort. Om den aktuella detaljplanen slutligen fastställs kommer dessa förhållanden att accentueras eftersom passerande för att undvika att gå i vatten eller på slippriga strandstenar kommer att fortsätta att ta väg över hans fastighet. Eftersom inte ens nuvarande staket hindrar sådana intrång lär inte några gränsstenar eller dylikt som kommunen avser att anlägga enligt detaljplanen ha bättre effekt. Regeringen har inte tagit skälig hänsyn till befintliga bebyggelse-, äganderätts- och fastighetsförhållanden på platsen. Regeringen har inte heller tagit hänsyn till den särskilda nyttjanderätt till strandremsan som tillkommer honom och som kraftigt inskränks genom detaljplanen. Sammantaget överväger olägenheterna och skadorna för honom den påstådda nyttan av den aktuella detaljplanen. - Regeringsrätten höll på begäran av B.K. muntlig förhandling den 5 november 2008. Kommunen anförde bl.a. följande. Översiktsplanen för kommunen verkar bl.a. för att allmänheten ska få åtkomlighet till stränderna i kommunen. Kommunen anser att det i området bör finnas både en strandpromenad längs med vattnet och en cykelväg längs med Oknövägen. På Kråkerum s:3 gäller strandskydd och det krävs strandskyddsdispens för att uppföra en brygga, byggnad m.m. på fastigheten. Det är tveksamt om detaljplanen behövs eftersom strandskydd gäller. För ägarna av Kråkerum s:3 innebär det en betydande olägenhet om de inte kan utnyttja den allemansrättsliga rätten att gå längs med havet. Det finns en gammal hävd sedan 1950-talet att allmänheten ska kunna gå längs med strandkanten. Det är de senaste sex-sju åren som gångvägen längs med strandkanten vid fastigheterna Nynäs 2:11-2:13 har omintetgjorts. - Sedan Regeringsrätten den 16 december 2008 berett regeringen möjlighet att yttra sig anförde regeringen bl.a. följande. Enligt 1 kap. 5 § PBL ska vid prövning av frågor enligt denna lag både allmänna och enskilda intressen beaktas, om inte annat är särskilt föreskrivet. Lagrummet anger endast ett krav på hänsyn till såväl allmänna som enskilda intressen, men ger ingen vidare vägledning om hur avvägningen mellan dessa olika intressen ska göras. För vissa fall anges dock i andra paragrafer närmare regler för intresseavvägningen. - En viss precisering av vad som ska beaktas vid prövningen ges i 5 kap. 2 § PBL, där det i första stycket anges att vid utformningen av en detaljplan ska skälig hänsyn tas till befintliga bebyggelse-, äganderätts- och fastighetsförhållanden som kan inverka på planens genomförande. - Enligt grundläggande hushållningsbestämmelser ska mark användas för det ändamål för vilket den är mest lämpad. Om olika anspråk riktas mot samma mark- eller vattenområde och dessa inte går att förena, bör företräde ges till de anspråk som främjar en från allmän synpunkt god hushållning. - Vad gäller det aktuella ärendet kan konstateras att detaljplanen avser att säkerställa allmänhetens möjlighet till passage utmed strandlinjen. Planområdet utgör ett avsnitt av en fem km lång gångväg utmed stranden mellan Mönsterås tätort och Oknö fritids- och rekreationsområden. För ändamålet har markområdet mellan fastigheterna Nynäs 2:11-13 och vattenområdet på Kråkerum s:3 i detaljplanen lagts ut som allmän plats, Natur. Regeringen delar kommunens uppfattning att det är av stort allmänt intresse att möjligheten till passage manifesteras genom en detaljplan. Ifrågavarande utformning av planen bedöms vara den som medför minst olägenheter för de angränsande fastigheterna. Ett alternativ hade varit att även ta i anspråk en del av fastigheterna Nynäs 2:11-13 som allmän plats och lösa in marken. - Sammanfattningsvis finner regeringen inte skäl till någon annan bedömning än den som gjordes i regeringens beslut den 15 maj 2008. - Regeringsrätten (2009-05-25, Nordborg, Silva, Parsons, Bridges, Gutierrez): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 1 § lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut får en enskild ansöka om rättsprövning av sådana beslut av regeringen som innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen. Enligt 7 § ska Regeringsrätten upphäva regeringens beslut om beslutet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett eller som klart framgår av omständigheterna. Detta gäller dock inte om det är uppenbart att felet saknar betydelse för avgörandet. - Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att det föreligger en viss handlingsfrihet vid beslutsfattandet, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (jfr prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Vid prövning av frågor enligt PBL ska enligt 1 kap. 5 § PBL både allmänna och enskilda intressen beaktas. Enligt 5 kap. 2 § PBL ska vid utformning av en detaljplan skälig hänsyn tas till befintliga bebyggelse-, äganderätts- och fastighetsförhållanden som kan inverka på planens genomförande. Av 2 kap. 2 § PBL framgår att planläggning ska, med beaktande av natur- och kulturvärden, främja en ändamålsenlig struktur och en estetiskt tilltalande utformning av bebyggelse, grönområden, kommunikationsleder och andra anläggningar. - Av utredningen framgår att ifrågavarande detaljplan omfattar en del av Kråkerum s:3 som är ett område beläget nordost om fastigheterna Nynäs 2:11-2:13. Området redovisas som allmän plats, Natur, med en bredd enligt detaljplanekartan av 3-4 m. Utanför naturområdet redovisar planen öppet vattenområde med en bredd av ca 15-20 m. Kommunens syfte med planen är att säkerställa sista delen av en ca fem km lång sammanhängande gångväg/stig längs Mönsteråsvikens södra strand från Mönsterås tätort till Golden fritids- och rekreationsområden. Länsstyrelsen i Kalmar län och Boverket har vid besök på platsen dragit den slutsatsen att det på grund av vattenståndet för det mesta inte går att vandra förbi D.E:s och B.K:s fastigheter på det område som i planen är betecknat Natur utan att de promenerande delvis måste beträda mark inom deras fastigheter. - Regeringsrätten gör följande bedömning. - Detaljplanens syfte att säkerställa en strandpromenad till Oknö har i och för sig stor betydelse för allmänhetens tillgång till området. Av utredningen i målet framgår emellertid att detta syfte inte kan genomföras utan att enskilda intressen åsidosätts genom att de promenerande under stor del av året riskerar att beträda tomtmark inom D.E:s och B.K:s fastigheter med följd att deras rätt till hemfrid träds för när. Med hänsyn härtill finner Regeringsrätten att det avsedda syftet med detaljplanen inte kan genomföras utan att enskilda intressen åsidosätts på ett sätt som inte motsvarar en rimlig avvägning enligt PBL. Regeringens beslut ska därför upphävas. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten upphäver regeringens beslut. (fd II 2009-04-29, Ritseson)