Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern gör vissa kritiska uttalanden med anledning av en enhetschefs vid Uppsala kommun agerande mot en på enheten anställd med anledning av att denne lämnat uppgifter till massmedia.
Enheten SARUK inom Uppsala kommun arbetar, såvitt har framkommit i ärendet, med rehabilitering av personer som skall slussas ut i arbetslivet.
Två anmälningar inkom 2005 om att MS, dåvarande chef vid SARUK, bl.a. hade brutit mot efterforskningsförbudet i 3 kap. 4 § tryckfrihetsförordningen. Justitiekanslern beslutade den 29 augusti 2005 att inte vidta någon åtgärd med anledning av anmälningarna i denna del (dnr 2954-05-30 samt del av dnr 2562-05-30).
Den ena anmälningen (dnr 2562-05-30), som hade gjorts av KS, gällde även att MS skulle ha kritiserat honom vid ett flertal tillfällen samt utsatt honom för sanktioner i arbetet, allt med anledning av att han hade vänt sig till media. De av KS påtalade händelserna är följande.
- Den 20 april 2005 vid ett möte berättade MS för honom att han inte fick ta emot fler deltagare för rehabilitering på grund av bl.a. hans sätt att agera med insändare och mediakontakter.
- Den 9 maj 2005 i enhetens fikarum kritiserade MS honom argsint och hotfullt för att han hade haft kontakter med media som hade lett till en artikel samma dag i Upsala Nya Tidning (UNT).
- Den 10 maj 2005 vid ett telefonsamtal kritiserade MS honom med anledning av samma tidningsartikel samt för hans mediakontakter i övrigt.
- Den 10 maj 2005 vid ett möte angrep MS honom verbalt för att han på nytt hade varit i kontakt med UNT.
Därutöver har KS påtalat att han vid ett möte den 9 maj 2005 med flera företrädare för kommunen, dock inte MS, fick beskedet att enheten inte längre hade råd att ha honom kvar på grund av att lönebidrag för honom inte längre utgick.
Till anmälan har KS fogat olika tidningsartiklar ur UNT, såvitt nu är av intresse bl.a. en artikel den 9 maj 2005 rörande arbetsförhållandena på SARUK, enligt vilken KS har uttalat sig till tidningen med anledning av en tidigare insändare av honom dit. KS har också bifogat en inspelning av hans och MS:s telefonsamtal den 10 maj 2005.
Med anledning av anmälan förelade Justitiekanslern Uppsala kommun att yttra sig. Kommunen har därefter anfört väsentligen följande.
”Det som S lagt MS till last är dels att hon vid ett möte den 20 april 2005 uppgett att S inte fick ta emot fler deltagare för rehabilitering, dels att hon vid två tillfällen den 9 och den 10 maj 2005 riktat kritik mot honom, allt på grund av att han lämnat uppgifter för publicering. S har enligt egen uppgift upplevt detta som mycket obehagligt.
Fråga är då om det skett en överträdelse av repressalieförbudet i nu aktuellt fall.
MS har beretts tillfälle att yttra sig i anledning av vad S anfört och hon har uppgett i huvudsak följande.
Det är riktigt att hon vid ett möte med S den 20 april 2005 uppgav att han inte kunde ges ett utvidgat ansvar för fler deltagare som skulle rehabiliteras. Grunden för hennes beslut var att S på grund av sitt funktionshinder hade en nedsatt arbetsförmåga. Därtill kom hans svårigheter att samarbeta med övrig personal. Brown påstående att hennes beslut berodde på hans kontakter med massmedia är felaktigt.
Det är också riktigt att hon den 9 maj uttalat missnöje med S:s beteende i allmänhet som hon uppfattade som illojalt. Hon har därefter bett om ursäkt.
Brown påstående att han vid ett möte den 10 maj skulle ha blivit verbalt angripen av henne och att orsaken till angreppet skulle ha varit hans kontakter med massmedia är inte korrekt. Mötet pågick ca två timmar och under den sista halvtimmen fanns det utrymme för frågor och kommentarer. Under denna del kommenterades mycket riktigt den massmediebevakning som SARUK varit föremål för. Kommentaren lämnades av MS:s chef LA som också frågade S om han ansåg det vara ansvarsfullt att hänga ut enskilda personer i pressen. Frågan ställdes inte som en personlig anklagelse utan var mer allmänt hållen. Ingen som var närvarande vid mötet kritiserade S.
Kommunens bedömning
Det finns i detta sammanhang anledning att framhålla meddelarskyddets stora betydelse som ett värn för yttrande- och informationsfriheten i vårt samhälle. Därmed är inte sagt att en chef aldrig får uttala missnöje med den som "läckt" till medierna på ett sätt som chefen uppfattar som illojalt. Hur strängt man skall se på sådana uttalanden beror på omständigheterna i det enskilda fallet.
MS har hävdat att hennes agerande gentemot S enbart dikterades av hennes under lång tid uttryckta missnöje med hans arbetsinsatser, hans oförmåga till samarbete med kollegor och andra samt behovet av att "sätta gränser" för en "gränslös person". Vid nu angivna förhållanden och mot hennes bestridande kan det inte anses utrett att hon förfarit på sätt som S påstått. Det finns således inte något underlag för bedömningen att någon överträdelse av repressalieförbudet har förekommit i detta fall.”
KS har bemött kommunens yttrande och anfört bl.a. att han inte har något funktionshinder, att han inte upplever sin arbetsförmåga hos SARUK som nedsatt, att han inte har några samarbetssvårigheter med sina kollegor, att han inte upplever något missnöje med sin arbetsinsats samt att han inte upplever sig – i motsats till hur han upplever MS – som en gränslös person.
Den rättsliga regleringen
Av 1 kap. 1 § tredje stycket TF framgår att det står var och en fritt att lämna uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst till bl.a. författare och nyhetsbyråer för offentliggörande i tidningar och andra tryckta skrifter om inte något annat är föreskrivet i TF (meddelarfrihet).
Meddelarfriheten innebär som regel frihet från bl.a. straffansvar när ett uppgiftslämnande innefattar brott mot sekretessregler. Från detta gäller enligt 7 kap. 3 § TF vissa undantag. Dessa undantag finns det inte anledning att gå in på närmare nu.
Meddelarfriheten gäller för var och en och alltså även för tjänstemän inom den offentliga förvaltningen. En meddelare har rätt att vara anonym. Reglerna om meddelarfrihet kompletteras av ett principiellt förbud för myndigheter och andra allmänna organ att efterforska t.ex. den som har lämnat ett meddelande enligt 1 kap. 1 § tredje stycket TF i vidare mån än som erfordras för åtal eller ett annat ingripande mot honom som inte står i strid med förordningen, 3 kap. 4 § TF (efterforskningsförbud). Efterforskning i strid med denna regel är straffbar enligt vad som närmare anges i 3 kap. 5 § andra stycket TF.
Enligt 1 kap. 3 § TF får ingen tilltalas eller dömas till ansvar eller åläggas skadeståndsskyldighet för missbruk av tryckfriheten eller medverkan däri i annan ordning eller i annat fall än tryckfrihetsförordningen medger. Regleringen innebär att ett ingripande från det allmänna mot den som med utnyttjande av meddelarfriheten enligt 1 kap. 1 § TF lämnar meddelanden till bl.a. massmedierna kan ske bara när TF medger det.
Av denna bestämmelse anses följa att meddelaren inte heller på något annat sätt får drabbas av någon påföljd från det allmännas sida t.ex. därför att han har lämnat uppgifter för publicering. I rättspraxis har man gått ett steg längre, och varje åtgärd som medför negativa konsekvenser för en offentligt anställd person och som grundar sig på dennes medverkan i tryckt skrift har i princip ansetts vara otillåten enligt TF (jfr t.ex. betänkandet Meddelarrätt, SOU 1990:12 s. 63). Den ger alltså uttryck för ett allmänt sanktions- och repressalieförbud med innebörden att myndigheter och chefer hos myndigheter inte får vidta några för en enskild negativa tjänsteåtgärder på grund av den enskildes bruk av tryck- eller meddelarfriheten (se t.ex. JO 1975/76 s. 314 och 1987/88 s. 193 samt det nyss nämnda betänkandet s. 63).
En överträdelse av repressalieförbudet kan vara att bedöma som en tjänsteförseelse eller, om den har skett i samband med myndighetsutövning mot den anställde, som tjänstefel.
De ifrågasatta händelserna
Justitiekanslern konstaterar att det i ärendet finns delvis olika uppgifter om vad som har ägt rum vid de av KS påtalade tillfällena.
Såvitt har framkommit utgjordes KS:s kontakter med media före den 9 maj 2005 med anledning av förhållandena på SARUK enbart av en insändare till UNT, som hade publicerats relativt lång tid tidigare. Vad som mot denna bakgrund har framkommit om händelsen den 20 april 2005 kan inte anses vara sådant att det finns tillräcklig grund för Justitiekanslern att utgå ifrån att MS:s beslut om begränsning av KS:s arbetsuppgifter var föranlett av hans kontakter med media.
Enligt kommunens yttrande menar MS att hon den 9 maj 2005 uttalade missnöje med KS:s beteende i allmänhet, som hon uppfattade som illojalt. I det telefonsamtal som hon och KS hade dagen efter, och som Justitiekanslern har tagit del av, vidgår hon emellertid att hon dagen före hade kritiserat KS för att han genom att gå till media hade ”svärtat ned” SARUK. Telefonsamtalet varade i 23 minuter och fördes i ett sansat tonläge. Det var KS som ringde upp, och han framstår som den drivande under samtalet. Vid några tillfällen under samtalet var MS kritisk mot KS för att han vid andra tillfällen hade lämnat uppgifter om SARUK till massmedia. Hon framhöll särskilt det olämpliga, enligt hennes mening, i att han hade lämnat ut ”overifierade”, dvs. obekräftade, uppgifter rörande en annan anställd vid SARUK. Justitiekanslern lägger de uppgifter som framgår av inspelningen till grund för sin bedömning av såväl händelsen den 9 maj 2005 som telefonsamtalet dagen efter.
Såvitt angår händelserna vid mötet den 10 maj 2005 kan inte annat anses utrett än att KS vid ett möte, där MS närvarade, av en överordnad chef konfronterades med en fråga om det lämpliga i att han hade vänt sig till massmedia.
Vad beträffar mötet som KS den 9 maj 2005 hade med vissa chefer inom kommunen måste anmärkas att det besked som han då fick om att han inte kunde fortsätta sin tjänst står i för kommunen besvärande tidsmässigt samband med den artikel som publicerades i UNT samma dag. Det har inte framgått att MS, som inte deltog i mötet, hade med detta beslut att skaffa. Vid en sammantagen bedömning av vad som har framkommit om mötet, som inte har berörts vare sig i kommunens yttrande eller av KS i hans bemötande av yttrandet, kan emellertid inte slutsatsen dras att det besked som då lämnades var föranlett av KS:s kontakter med media. Det har framgått att KS så sent som i januari 2006 arbetade kvar på SARUK.
Det har således i ärendet inte klarlagts att KS skulle ha utsatts för några faktiska negativa tjänsteåtgärder till följd av hans bruk av meddelarfriheten. Justitiekanslern finner emellertid anledning att därutöver beröra lämpligheten i den kritik som KS i övrigt har utsatts för med anledning av hans mediakontakter.
I sammanhanget kan återges vad Justitiekanslern i ett tidigare beslut har uttalat om lämpligheten av vissa uttalanden som en åklagare hade gjort med anledning av att det hade förekommit läckor till medierna i en pågående brottsutredning som hade påverkat utredningen negativt (beslut den 30 maj 2003, dnr 295-01-30). I beslutet anförs bl.a. följande.
”Den fria debatten om samhälls- och kulturfrågor och den offentliga granskningen av dem som i allmän eller enskild befattning utövar inflytande är utmärkande för ett demokratiskt samhälle. För denna debatt spelar medierna en huvudroll. En förutsättning för att tryck- och yttrandefriheten skall kunna fylla sin funktion i det avseendet är att tillgången till information om skilda samhällsförhållanden är god. Det har ansetts nödvändigt att medierna kan öppet ventilera också omständigheter av tämligen känslig art och att författare och journalister kan få initierade upplysningar som underlag för kommentarer och information till allmänheten.
[…]
I samband med att bestämmelserna om meddelarfriheten utvidgades och preciserades i TF uttalades farhågor för att ett särskilt skydd för dem som meddelar uppgifter skulle leda till återkommande skador. Dessa farhågor ansågs överdrivna och i förarbetena (prop. 1975/76:204 s. 95) uttalade föredragande statsrådet att man i stor utsträckning borde förlita sig på massmediernas och uppgiftslämnarnas omdöme och ansvarskänsla.
Inte minst mot bakgrund av det sistnämnda uttalandet står det klart att man inom en myndighet måste kunna diskutera på vilket sätt meddelarfriheten har använts, och även kunna ge uttryck för frustration och ilska när sekretessbelagda uppgifter läcker ut i pressen och medför följder för t.ex. en brottsutredning. En etisk diskussion av frågorna bör också leda till att meddelarfriheten används på ett ansvarsfullt sätt, vilket lagstiftaren utgått från. Systemet bygger ju, som jag nyss redovisat, på att den enskilde tjänstemannen använder sitt förnuft och omdöme. Myndigheten måste rimligen kunna kritisera t.ex. den som lämnar ut viktiga hemliga uppgifter för sin privata vinnings skull. Annars skulle meddelarfriheten kunna råka i vanrykte med åtföljande krav på inskränkningar. En annan sak är att alla repressalier självklart är förbjudna.”
KS:s uppgifter till massmedia rörde inte sekretessbelagda uppgifter utan bl.a. arbetsförhållandena på SARUK. När det gäller sådana uttalanden får utrymmet att kritisera en anställd som har vänt sig till medierna anses vara mycket begränsat. De kritiska uttalanden som MS fällde vid telefonsamtalet får visserligen i någon mån anses ursäktade av att det var KS som ringde upp henne, att han var drivande under samtalet samt att han därmed ställde MS:s åsikt om hans mediakontakter på sin spets. Vidare har framkommit att hennes synpunkter delvis också var föranledda av konsekvenserna av vissa publicerade uppgifter för en annan anställd vid SARUK. Även med beaktande härav måste emellertid MS:s kritiska uttalanden till KS, såväl vid telefonsamtalet som dagen före, för att han hade nyttjat sin meddelarfrihet och lämnat uppgifter till media, anses som olämpliga.
Även vid mötet den 10 maj 2005 måste utrymmet för kritik mot KS anses ha varit mycket begränsat. Justitiekanslern finner beträffande denna händelse skäl att konstatera att de former varunder KS då konfronterades med den fråga som ställdes framstår som diskutabla.
Med dessa uttalanden avslutas ärendet.