Avvisning av statusrapport ----- Något krav att inge en statusrapport för IED-verksamheten har inte förelegat, eftersom det varken skedde i samband med en tillståndsansökan eller efter det att verksamheten för första gången omfattas av huvudslutsatser. Mark- och miljööverdomstolen konstaterar att det saknas hinder mot att ge in en statusrapport till tillsynsmyndigheten vid andra tidpunkter än de där en sådan rapport krävs. Länsstyrelsen har därför inte haft rätt att avvisa statusrapporten.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDEVäxjö tingsrätts, mark- och miljödomstolen, dom 2015-08-04 i mål nr M1974-15, se bilaga
1. Mark- och miljööverdomstolen avslår yrkandet om att inhämta yttrande från Naturvårdsverket.
2. Med ändring av mark- och miljödomstolens dom upphäver Mark- och miljööverdomsstolen Länsstyrelsens i Skåne län beslut den 28 april 2015, dnr 555-10712-2015.
Länsstyrelsen i Skåne län har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska upphäva mark- och miljödomstolens dom och fastställa länsstyrelsens beslut att avvisa den till tillsynsmyndigheten inkomna statusrapporten för Hässleholms kretsloppscenter.
Hässleholm Miljö AB har motsatt sig ändring av mark- och miljödomstolens dom samt yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska inhämta yttrande från Naturvårdsverket.
Länsstyrelsen i Skåne län har i huvudsak anfört följande. Till industriutsläpps- förordningen (2013:250) finns förordningsmotiv (Fm 2013:1) och i dessa avhandlas tämligen ingående hur artikel 12.1 e i Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU av den 24 november 2010 om industriutsläpp (Industriutsläppsdirektivet) genomförs i svensk rätt. Det kan konstateras att det som utlöser ett krav på upprättande av statusrapport enligt Industriutsläppsdirektivet är en ansökan om tillstånd. Såsom Länsstyrelsen tolkar direktivet finns det inte utrymme för att ge in en statusrapport innan en tillståndsansökan lämnas in, utan det ska ske i samband med tillstånds- prövning alternativt efter att huvudverksamheten för första gången omfattas av huvudslutsatser. Med anledning av att den aktuella verksamheten inte omfattas av nya huvudslutsatser ska således statusrapporten lämnas in i samband med tillståndsprövning. Endast om bolaget inte befinner sig under prövning och tidpunkten för upprättande av statusrapport löper ut, är tillsynsmyndigheterna den naturliga mottagaren för statusrapporten.
Det är av största vikt för såväl bolag som tillsynsmyndigheter att statusrapporter ingår i den flora av dokument som utgör underlaget för bolagets tillstånd. Statusrapporten ska, enligt länsstyrelsens mening, jämföras med miljökonsekvensbeskrivning eller säkerhetsrapport för Sevesoanläggningar på den högre kravnivån och ses som en processförutsättning. Enligt länsstyrelsens uppfattning ska miljöprövningsdelegationen eller domstolen avvisa en tillståndsansökan för en IED-anläggning om statusrapporten (ny eller uppdaterad) inte ingår i ansökan. Om statusrapporten inte utgör en process- förutsättning blir det en grannlaga uppgift att senare, vid behov, bedöma status vid prövningstillfället. Även vid ansökan om ändringstillstånd ska en statusrapport bifogas ansökan alternativt en uppdaterad statusrapport om ansökan om ändringstillstånd innebär risk för kontaminering med nya ämnen som inte tidigare funnits i verksamheten.
För alla parter bör det vara mer effektivt och lämpligt att statusrapporten enbart ingår i prövningen istället för att en statusrapport för befintlig verksamhet först bedöms av tillsynsmyndigheten och att därefter en ny statusrapport för den sökta verksamheten också bedöms av tillståndmyndigheten.
Bolaget har hänvisat till Naturvårdsverkets vägledning om statusrapporter. Vägledningen är just bara en vägledning och slutligen ska tolkning av de aktuella bestämmelserna ske av domstol. Länsstyrelsen anser att tolkningen bör göras utifrån artikel 22.2 och 12.1e i Industriutsläppsdirektivet och direktivets intentioner. Länsstyrelsen vill i sammanhanget även betona att det genom förordningsmotiven till Industriutsläppsförordningen tydligt framgår att statusrapporten är en del av miljöprövningen.
Hässleholm Miljö AB län har i huvudsak anfört följande. Tillståndsansökan lämnades in den 5 juni 2015, drygt en månad efter det att statusrapporten gavs in den 16 april 2015.
Prövningen enligt miljöbalken påbörjas i och med att en ansökan är inkommen till tillståndsmyndigheten. Prövningen leds av tillståndsmyndigheten i motsats till en samrådsprocess som leds av sökanden. Prövning och samråd är två helt skilda processer varför exempelvis brister i samrådet inte kan läkas under prövningen.
Bolaget valde att lämna in statusrapporten innan en eventuell prövning påbörjades. Statusrapporten har således medvetet upprättats i god tid innan någon BAT-slutsats har meddelats. Såväl gällande EU-rätt som industriutsläppsförordningen föreskriver endast stopptider, dvs. tidpunkter för när en statusrapport senast ska vara upprättad. Enligt lagrummen kan en sådan rapport lämnas in hur tidigt som helst, se 1 kap. 24 § första stycket 2 industriutsläppsförordningen. Formellt sett finns det inga hinder mot att lämna in en rapport innan en slutsats är offentliggjord. Bolaget har sett en fördel i att ha statusrapporten färdig innan någon formell tillståndsprövning aktualiseras.
Bolaget har varit i kontakt med Naturvårdsverkets jurister vilka har varit delaktiga i upprättandet av verkets vägledning avseende statusrapporten. Naturvårdsverket delar bolagets synsätt i frågan. Verket har ställt sig positivt till att komma in med ett yttrande i målet. Bolaget yrkar därför att Mark- och miljööverdomstolen inhämtar yttrande från Naturvårdsverket.
Mark- och miljööverdomstolen finner inte skäl att inhämta yttrande från Naturvårdsverket.
Industriutsläppsförordningen är en del av det svenska genomförandet av EU:s industriutsläppsdirektiv – ett direktiv som syftar till att förebygga och begränsa föroreningar från industriell verksamhet. Förutom grundläggande bestämmelser om bl.a. tillståndsplikt, tillsyn och bästa tillgängliga teknik innehåller direktivet krav på upprättande av statusrapport. Ett sådant krav finns även i industriutsläppsförordningen. En statusrapport ska redovisa föroreningssituationen i mark och grundvatten inom det område där en verksamhet bedrivs eller ska bedrivas. Det är nuläget som ska anges i status- rapporten. När en verksamhet avslutas ska statusrapporten göra det möjligt att jämföra den ursprungliga föroreningssituationen med den som föreligger när verksamheten upphört och skapa förutsättningar för en bedömning av om det uppstått en betydande förorening. Om så är fallet ska verksamhetsutövaren återställa området till det skick området hade enligt statusrapporten (10 kap. 5 a § miljöbalken).
Enligt 1 kap. 23 § industriutsläppsförordningen ska den som bedriver eller avser att bedriva en industriutsläppsverksamhet ta fram en statusrapport. Vilka typer av verksamheter som omfattas framgår av 1 kap. 2 § samma förordning. En statusrapport behöver normalt bara upprättas vid ett tillfälle. Den upprättade rapporten ges antingen in i samband med en tillståndsansökan eller efter det att verksamheten för första gången omfattas av s.k. huvudslutsatser, dvs. slutsatser om bästa tillgängliga teknik (1 kap. 24 § industriutsläppsförordningen). Den som ansöker om tillstånd till en industriutsläppsverksamhet måste bifoga en statusrapport till den ansökan som ges in till tillståndsmyndigheten (22 kap. 1 § första stycket 7 miljöbalken) och i fråga om verksamheter som tidigare inte gett in en statusrapport aktualiseras rapporteringen när verksamheten för första gången omfattas av huvudslutsatser. Verksamhetsutövaren har då fyra år på sig att ge in statusrapporten från det att huvudslutsatserna offentliggjorts. Rapporten ges i det fallet in till tillsynsmyndigheten som också har möjlighet att begära kompletteringar av rapporten om den på något sätt är bristfällig (1 kap. 25 § industriutsläppsförordningen).
Det som utlöser ett krav på ingivande av statusrapport är således en tillståndsansökan eller offentliggörandet av huvudslutsatser (se även förordningsmotiv Industriutsläpps- förordning – Fm 2013:1, s. 47). Frågan i målet är hur man ska se på en statusrapport som ges in trots att det inte finns något krav på det. Hässleholms Miljö AB har gjort gällande att en statusrapport kan upprättas vid valfri tidpunkt eftersom industriutsläppsförordningen enbart anger de tidpunkter då en rapport senast ska vara upprättad. Mark- och miljööverdomstolen konstaterar att 1 kap. 24 § första stycket i nämnda förordning är utformad på så sätt att den anger när en rapport senast ska vara upprättad, men att frågan om vid vilken tidpunkt rapporten ska ges in följer av 22 kap. 1 § miljöbalken respektive 1 kap. 24 § andra stycket industriutsläppsförordningen.
Av Naturvårdsverkets vägledning i fråga om statusrapporter framgår att verksamhets- utövare ska lämna statusrapport antingen till tillståndsmyndigheten vid en tillståndsansökan eller till tillsynsmyndigheten. Om statusrapporten ges in till tillsynsmyndigheten ska det ske senast fyra år efter det att slutsatser för verksamhetens huvudverksamhet har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning (Status- rapporter – rapport 6688, s. 6). I vägledningen har Naturvårdsverket dock även angett att verksamhetsutövaren kan välja att ge in statusrapporten till tillsynsmyndigheten innan denne påbörjar en tillståndsprocess (a a, s. 13).
Mark- och miljööverdomstolen bedömer att det i och för sig inte finns något formellt hinder mot att en statusrapport ges in till tillsynsmyndigheten vid valfri tidpunkt men att ett sådant ingivande inte befriar verksamhetsutövaren från skyldigheten att antingen ge in statusrapporten till tillståndsmyndigheten i samband med en tillståndsansökan eller till tillsynsmyndigheten senast fyra år efter det att huvudslutsatser offentliggjorts. Det kan i det sammanhanget konstateras att för det fall statusrapporten ges in till tillsynsmyndigheten utan att kravet på ingivande av en sådan rapport har utlösts saknas formella möjligheter för tillsynsmyndigheten att begära komplettering enligt bestämmelsen i 1 kap. 25 § industriutsläppsförordningen eftersom den bestämmelsen är kopplad till en sådan statusrapport som ges in med anledning av publicering av huvudslutsatser. Detta bekräftar, enligt Mark- och miljööverdomstolens mening, att den ordning som är avsedd för ingivandet av statusrapport till tillsynsmyndigheten hänger samman med förekomsten av huvudslutsatser.
Mark- och miljööverdomstolen finner således att det saknas hinder mot att ge in en statusrapport till tillsynsmyndigheten vid andra tidpunkter än de där en sådan rapport krävs. Länsstyrelsen har därför inte haft rättsligt stöd för att avvisa den statusrapport som getts in. Ingiven statusrapport föranleder ingen egentlig handläggningsåtgärd.
Eftersom någon ytterligare åtgärd alltså inte behöver vidtas i ärendet finner Mark- och miljööverdomstolen att det saknas skäl att återförvisa ärendet till länsstyrelsen. Mark- och miljödomstolens dom ska därför ändras och länsstyrelsens beslut att avvisa statusrapporten upphävas.
Domen får enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättsråden Rodriguez och Thompson, tekniska rådet Williams samt hovrättsrådet Lewis, referent (skiljaktig).
Föredragande har varit Perez.
Skiljaktig mening, se nästa sida.
Hovrättsrådet Lewis är skiljaktig och anför följande.
I likhet med mark- och miljödomstolen anser jag att bestämmelserna i industri- utsläppsförordningen reglerar när en statusrapport senast ska lämnas in och att bolaget därför kan välja att göra detta tidigare än vid de tidpunkter som anges i bestämmelsen. Därför anser jag att mark- och miljödomstolens dom ska fastställas.
DOMSLUTMark- och miljödomstolen undanröjer länsstyrelsens beslut och visar ärendet åter till länsstyrelsen för fortsatt handläggning.
YRKANDEN M.M.
Hässleholm Miljö AB har yrkat att länsstyrelsens beslut ska upphävas och att ärendet visas åter till länsstyrelsen för fortsatt handläggning.
Bolaget har tidigare genomfört en omfattande utredning i enlighet med de uppskjutna frågorna i tillståndet för verksamheten. Prövotidsutredningen omfattade ett stort antal provtagningar och analyser som utmynnade i en beskrivning av anläggningens miljöpåverkan kompletterat med förslag på slutliga villkor.
Utöver detta har bolaget under de senaste åren genomfört ett flertal ytterligare utredningar för att beskriva olika påverkansformer som anläggningen medför och har medfört i området och i omgivningarna. Dessa utredningar tillsammans med prövotidsutredningen utgör enligt bolaget ett gediget råmaterial för en fullödig statusrapport. Bolaget har därför valt att nu upprätta en statusrapport och lämna in denna till tillsynsmyndigheten. Syftet har varit att i ett tidigt skede kunna få rapporten fastställd.
Inför framtida åtgärder är det värdefullt för en verksamhetsutövare att kunna använda en statusrapport som en miljöåtergivande backspegel inför kommande åtgärder inom verksamheten. Statusrapporten har därför medvetet upprättats i god tid innan någon BAT- slutsats har meddelats. Såväl gällande EU-rätt som den svenska implementeringen i form av industriutsläppsförordningen föreskriver endast stopptider dvs. tidpunkter för när en statusrapport senast ska vara upprättad. Enligt lagrummen kan en sådan rapport lämnas in hur tidigt som helst vilket framgår nedan:
Av 1 kap. 24 § industriutsläppsförordningen (2013:250) framgår att om det krävs en statusrapport enligt 23 § samma förordning, ska den upprättas senast i samband med att
2. huvudverksamheten för första gången omfattas av huvudslutsatser, om verksamheten omfattas av ett tillstånd och det inte finns någon upprättad statusrapport.
Bolaget har således valt punkten 2. Formellt sett finns det inga hinder att lämna in en rapport innan en slutsats är offentliggjord. Lagrummet stadgar endast en senaste tidpunkt som innebär senast fyra år efter offentliggörande. Lagrummet säger inget om hur tidigt den får lämnas in. Bolaget hänvisar till Naturvårdsverkets vägledning.
Någon ansökan om tillstånd har ännu inte lämnats in. Enligt gällande lagrum samt vägledningen från Naturvårdsverket är det tillsynsmyndigheten som har att avgöra om statusrapporten är komplett eller förelägga om erforderliga kompletteringar.
Länsstyrelsen i Skåne län har bestritt ändring.
Hässleholm Miljö AB har angett att någon prövning inte pågår för närvarande. Bolaget har haft samråd med Länsstyrelsen den 17 juni 2014 avseende tillstånd för verksamheten vid Hässleholms Kretsloppscenter. Bolagets nuvarande tillstånd är tidsbegränsat till den 22 december 2017. Om bolaget inte avser att lägga ner verksamheten de kommande åren så kommer en tillståndsprövning behöva ske. Om bolaget avser att avveckla verksamheten så behövs inte någon statusrapport.
Ur ett miljöperspektiv är det viktigt att undersökningar av föroreningssituationen sker och att verksamhetsutövaren såväl som tillsynsmyndigheten får kunskap om föroreningssituationen. Med hänsyn till att det är en befintlig verksamhet med en sannolik förorening, så är det inte på samma sätt angeläget att statusrapporten lämnas in så snart som möjligt utan Länsstyrelsen anser att det är viktigare att det prövas i samband med kommande tillståndsprövning. Oavsett om tillsyns- myndigheten tar ställning till statusrapporten innan prövning, så kommer tillståndsmyndigheten behöva bedöma statusrapportens omfattning i samband med den kommande tillståndsprövningen.
Bolaget hänvisar till Naturvårdsverkets utkast till vägledning om statusrapporter daterad den 8 oktober 2013. Vägledningen är som namnet tyder endast en vägledning och slutligen ska tolkning av de aktuella bestämmelserna ske av domstol. Det har utkommit ytterligare ett utkast till vägledning daterad den 23 februari 2015. En slutlig version bör komma under de närmaste veckorna.
Tillämpliga bestämmelser framgår av länsstyrelsens beslut. Därutöver bör 1 kap. 25 § industriutsläppsförordningen (2013:250) noteras, vilken lyder enligt följande. ”Om tillsynsmyndigheten finner att en statusrapport som har upprättats enligt 24 § första stycket 2 inte uppfyller kraven i 23 §, ska tillsynsmyndigheten förelägga verksamhetsutövaren att avhjälpa bristen.”
Bolaget har valt att upprätta en statusrapport i enlighet med punkten 2 i 1 kap. 24 § industriutsläppsförordningen. Av nämnda paragraf framgår inte annat än att en rapport senast ska lämnas in vid vissa tidpunkter. Bolaget kan därför välja att inkomma med en statusrapport tidigare än vid de tidpunkter som anges i bestämmelsen.
Enligt 1 kap. 25 § industriutsläppsförordningen har tillsynsmyndigheten att ta ställning till om statusrapporten är bristfällig eller inte. Länsstyrelsen borde därför i egenskap av tillsynsmyndighet inte ha avvisat bolagets statusrapport, utan på något sätt meddelat bolaget om rapporten behövde kompletteras eller inte. Länsstyrelsens beslut ska därför undanröjas och ärendet visas åter till länsstyrelsen för ett ställningstagande till statusrapporten.
Det bör noteras att även om bolaget redan gett in en statusrapport till tillsyns- myndigheten ska en sådan alltid bifogas en ansökan om tillstånd enligt 22 kap. 1 § 7. miljöbalken.
Överklagande senast den 25 augusti 2015.
I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Luna, ordförande, och tekniska rådet Wagner.