Rättsprövning, plan- och bygglagen, detaljplanefrågor / För att anlägga trafikled i nationalstadspark (avslag)
Not 26. Ansökan av I.C., G.C. m.fl. om rättsprövning av detaljplan. - Norra länken är en planerad - delvis genomförd - trafikled med sträckning från Parker till Värtan i Stockholms kommun. Kommunfullmäktige i Stockholms kommun antog den 20 december 1993 detaljplan för del av Norra länken (Norrtull-Roslagstull) inom stadsdelen Vasastaden. Sedan såväl Länsstyrelsen i Stockholms län som regeringen avslagit överklaganden av beslutet upphävde Regeringsrätten - efter ansökan om rättsprövning - i dom den 31 januari 1997 regeringens beslut och visade målet åter till regeringen för ny behandling (RÅ 1997 ref. 18). Regeringen upphävde detaljplanebeslutet varefter kommunen påbörjade arbetet med att ta fram en ny detaljplan. -Kommunfullmäktige i Stockholms kommun (2004-03-15) antog detaljplan för del av Norra länken (Norrtull-Roslagstull). - I.C., G.C. m.fl. överklagade beslutet. - Länsstyrelsen i Stockholms län (2004-06-10) avslog de överklaganden som prövades i sak. - I.C. och G.C. m.fl. överklagade beslutet. - Regeringen (Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet, 2006-04-06)inhämtade yttrande från Boverket som i sin tur inhämtade yttranden från Riksantikvarieämbetet och Naturvårdsverket; Naturvårdsverket lämnade senare ett förtydligande yttrande. Regeringen avslog de överklaganden som prövades i sak och anförde bl.a. följande. Detaljplanen syftar sammanfattningsvis till att bygga ut en del av trafikledssystemet i Stockholm för att få ett bättre fungerande system. Härigenom möjliggörs även ett fortsatt samhällsbyggande i Stockholm och projektet stödjer angelägen fortsatt stadsutveckling i enlighet med kommunens översiktsplan - bl.a. omvandlingen av Värtaområdet. Genom utbyggnaden i tunnel kommer buller och utsläpp i luft i form av kvävedioxid och partiklar att minska inom stora områden med befintlig bostadsbebyggelse men också inom stora delar av nationalstadsparken. Detaljplanens planbeskrivning och miljökonsekvensbeskrivning visar emellertid också att detaljplanen berör starka skyddsvärda allmänna intressen. - Regeringen finner att den miljökonsekvensbeskrivning och det övriga planeringsunderlag som föreligger i ärendet utgör ett tillräckligt underlag för ett ställningstagande i det aktuella detaljplaneärendet samt att detaljplanens miljökonsekvensbeskrivning uppfyller kraven i plan- och bygglagen (1987:10), PBL. Bestämmelserna om miljökvalitetsnormer utgör inte heller skäl att upphäva kommunens beslut att anta detaljplanen. Inte heller bestämmelserna om nationalstadsparken Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgården utgör hinder mot att beslutet att anta detaljplanen vinner laga kraft. - Enligt 1 kap. 5 § PBL skall vid prövning både allmänna och enskilda intressen beaktas om inte annat är särskilt föreskrivet. Regeringen har i ärendet också att ta ställning till om den aktuella detaljplanen innebär sådana olägenheter för klagandena att planen enligt 3 kap. 2 § PBL inte kan godtas. Regeringen konstaterar härvid bl.a. att de klagande på olika sätt och i olika grad kommer att drabbas av vissa störningar i första hand i samband med anläggandet av trafikleden. - Regeringen finner inte att detaljplanen kan anses medföra sådana olägenheter för de klagande att planen inte kan godtas. Regeringen finner inte heller att beslutet att anta detaljplanen kan anses innebära en oriktig avvägning mellan olika allmänna intressen eller mellan allmänna och enskilda intressen. - I ansökningen om rättsprövning anförde sökandena bl.a. att staden genom att binda detaljplanearbetet till arbetsplanen uteslutit andra lokaliseringsalternativ och undgått miljöbalkens strängare krav på miljökonsekvensbeskrivning, att intrånget i nationalstadsparken blir likvärdigt med det intrång som skulle ha blivit följden om den tidigare detaljplanen inte upphävts, att drygt 40 träd försvinner i planområdet och att även träd utanför planområdet berörs, att förekomsten av den rödlistade sandviteviveln befäster planområdets karaktär av värdefull naturmiljö, att tunnelbygget, oavsett försiktighetsåtgärder, kan påverka naturmiljön, parklandskapet liksom kulturbyggnaderna (bl.a. Clayton ateljé) och att miljökvalitetsnormen för kvävedioxid kan komma att överskridas invid Norrtull/Uppsalavägen. - Regeringsrätten företog syn och höll muntlig förhandling i målet. - Regeringsrätten (2007-02-26, Mosley, Bell, Grant, Arroyo, Williams): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av punkten 2 i övergångsbestämmelserna till lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut följer att den tidigare lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut skall tillämpas i detta mål. - Av 1 § i 1988 års rättsprövningslag framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Handläggningen - Detaljplanen består av plankarta med bestämmelser, en planbeskrivning, en miljökonsekvensbeskrivning och en genomförandebeskrivning. Planförslaget har sänts på remiss till ett trettiotal instanser. Inbjudan till samråd har sänts ut. Samrådsförslaget var utställt under tiden den 11 december 2002 - 7 februari 2003. Ett samrådsmöte ägde rum den 15 januari 2003. Förslaget till detaljplan har varit utställt under tiden den 7 oktober - 4 november 2003. Kända sakägare underrättades och annonsering i dagspressen skedde. - Regeringsrätten kan inte finna att några brister såvitt avser beredningen av planärendet påvisats utan detta har handlagts på det sätt som PBL föreskriver. Någon anledning att av formella skäl upphäva regeringens beslut föreligger därför inte. Regeringsrätten behandlar i domen rörande arbetsplanen frågan om förhållandet mellan arbetsplanen och den nu förevarande detaljplanen. - Alternativa sträckningar - Enligt 2 kap. 4 § miljöbalken i den i målet aktuella lydelsen skall för verksamheter och åtgärder som tar i anspråk mark- eller vattenområden annat än helt tillfälligt en sådan plats väljas som är lämplig med hänsyn till 1 kap. 1 §, 3 kap. och 4 kap. - I 1 kap. 1 § miljöbalken anges syftet med dess bestämmelser och hur den skall tillämpas. I 3 kap. finns grundläggande bestämmelser för hushållning med mark- och vattenområden. Av 4 kap. framgår att nationalstadsparken är av riksintresse. - I 1 kap. 1 § PBL anges syftet med bestämmelserna i lagen. I 2 kap. 1 § första stycket sägs att mark- och vattenområden skall användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Företräde skall ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning. Enligt 2 kap. 2 § skall planläggning ske med beaktande av bl.a. natur- och kulturvärden och en långsiktigt god hushållning med mark och vatten skall främjas. - De sökande har ansett att alternativa sträckningar inte har utretts tillfredsställande och att det s.k. Cedersdalsalternativet varit att föredra. Kommunen har i denna del anfört att detta alternativ utretts vid flera tillfällen, senast år 2000. Den utredningens slutsats är att sträckningen inte är realistisk med hänsyn till de höga kostnaderna och störningarna för trafiken och omgivande miljö under byggtiden. - Regeringsrätten gör i denna del följande bedömning. Av planhandlingarna framgår att andra alternativ, bl.a. Cedersdalsalternativet har utretts men av flera skäl förkastats. De nämnda bestämmelserna i miljöbalken samt PBL innefattar en allmänt hållen reglering av hur vissa allmänna intressen skall beaktas. Utrymmet för olika bedömningar av de tillämpande myndigheterna är därför förhållandevis stort. Mot den bakgrunden finner Regeringsrätten att de överväganden som kommunen redovisat och som regeringen bedömt får anses ligga inom ramen för den handlingsfrihet som bestämmelserna ger den beslutande myndigheten. Regeringsrätten finner därför inte att regeringens beslut i detta avseende strider mot någon rättsregel. - Nationalstadsparken- Av 2 kap. 1 § andra stycket PBL framgår att bestämmelserna i 3 och 4 kap.miljöbalken skall tillämpas vid planläggning. - Enligt 4 kap. 7 § miljöbalken är området Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgården en nationalstadspark. Inom en nationalstadspark får ny bebyggelse och nya anläggningar komma till stånd och andra åtgärder vidtas endast om det kan ske utan intrång i parklandskap eller naturmiljö och utan att det historiska landskapets natur- och kulturvärden i övrigt skadas. Bestämmelsen återfanns före miljöbalkens ikraftträdande i 3 kap. 7 § lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. - Någon närmare definition av begreppen parklandskap respektive naturmiljö finns inte i miljöbalken. I motiven uttalades bl.a. följande (prop. 1994/95:3 s. 49 f.). ”Enligt andra styckets första led får de reglerade åtgärderna inte medföra intrång i parklandskap eller naturmiljö, dvs. ta mark i anspråk i de delar av nationalstadsparken som inte omfattas av tidigare exploateringar. I detta avseende utgör bestämmelsen således inte något hinder mot pågående markanvändning i sådana delar av en nationalstadspark som redan är tagna i anspråk för bebyggelse eller anläggningar. Tolkningen av vad som utgör intrång skall givetvis göras mot bakgrund av syftet med den föreslagna lagstiftningen, även om bestämmelsen inte är avsedd som ett absolut hinder mot kompletteringar i omedelbar närhet av nu befintlig bebyggelse. Sådan förnyelse av infrastrukturen i området bör vara möjlig att utföra, som sammantaget medför en förbättring av miljön inom nationalstadsparken eller som möjliggör en väsentlig förbättring för hälsa och miljö i fråga om en infrastrukturanläggning som berör parken. Det skall dock kraftigt understrykas att det inte är avsett att vara möjligt att med successiva beslut ytterligare minska de ”gröna” områdena i en nationalstadspark. - - - Med skada i den nu aktuella bestämmelsen avses negativ inverkan av någon betydelse för de angivna värdena.” - I RÅ 1997 ref. 18 konstaterade Regeringsrätten att lagtexten inte innehöll någon begränsning i fråga om skyddet mot intrång eller skada exempelvis så att detta skulle gälla bara mot intrång eller skada som var av bestående karaktär. Inte heller fanns det någon regel som gjorde det möjligt att godkänna en åtgärd som medförde intrång eller skada på den grunden att åtgärden samtidigt hade positiva effekter på natur- eller kulturmiljön i andra avseenden. En annan sak var enligt Regeringsrätten att åtminstone skaderekvisitet i sig syntes lämna ett visst utrymme för att man vid bedömningen av åtgärdernas karaktär skulle kunna se till helhetsverkan och således bortse från helt tillfälliga eller annars obetydliga negativa effekter. - Regeringsrätten har i en annan dom som rörde nationalstadsparken (RÅ 1998 not. 101) uttalat att i begreppet naturmiljö ligger att det skall vara fråga om ett område av en viss storlek och att en mindre yta med enstaka träd i en i övrigt helt exploaterad omgivning inte kan betecknas som naturmiljö. - Den i detta mål aktuella detaljplanen består av två delar. Del 1 avser ett område väster om Uppsalavägen och del 2 ett område öster om samma väg. Det östra området ligger till största delen inom nationalstadsparken. Genom hela det området skall byggas en vägtunnel. Det är företrädesvis mot denna del av detaljplanen som de sökande har riktat invändningar. Den består av fyra olika områden, liggande i öst-västlig riktning, och i norr gränsande mot Värtabanan. - Inom det första området skall vägtunneln, som i denna del är en betongtunnel, byggas genom schakt från ytan. Enligt planbeskrivningen utgörs området av mark som tidigare exploaterats. Järnvägsbanken är bevuxen med träd och buskar. I området finns i övrigt en viss vegetation bl.a. tre större träd som enligt plankartan skall bevaras. Av dessa har dock ett numera avverkats därför att det var skadat, ett har flyttats med avsikt att det senare skall flyttas tillbaka och ett tredje har emballerats för att det inte skall komma till skada under byggtiden. I området fanns tidigare två bensinstationer men dessa är nu rivna. Delar av området används idag som parkeringsplats.Området kommer under byggtiden att vara föremål för omfattande ingrepp i form av schaktning m.m., vilket innebär att all vegetation, frånsett de nämnda träden, kommer att försvinna. Enligt planbestämmelserna skall området bli park. Inom området förekommer skalbaggearten sandviteviveln. Arten är dock, enligt uppgift från ArtDatabanken, inte längre hotad. - Regeringsrätten finner mot bakgrund av bl.a. iakttagelserna vid den syn som hållits i målet att inte någon del av detta område kan anses utgöra ett parklandskap. Inte heller kan det - med de preciseringar av begreppet som Regeringsrättens tidigare uttalanden inneburit - anses att den begränsade, spontana växtlighet som förekommer i övrigt i området medför att detta skall hänföras till naturmiljö. Växtligheten på järnvägsbanken bildar i och för sig en sammanhängande yta men det skulle leda till en orimlig tillämpning av bestämmelsen om den skulle tolkas så att varje ingrepp på en yta med spontan växtlighet inom eller i omedelbar anslutning till ett exploaterat område skulle vara otillåtet. En sådan tolkning skulle förhindra angelägna restaureringar av nu exploaterade områden som innehåller partier av växtlighet. Beslutet strider således i detta hänseende inte mot 4 kap. 7 § miljöbalken. - Det följande området är beläget omedelbart öster om det första området och är cirka 25 meter brett. Det består företrädesvis av järnvägsbanken med en gångport samt viss vegetation. Vägtunneln, som även i denna del är en betongtunnel, skall byggas i en jordtunnel. Enligt planbestämmelserna får schaktning och spontning ej utföras från markytan. Inom detta område kommer således inte någon synlig påverkan att ske. - Det tredje området är beläget öster om gångporten. Det ingår i Bellevueparken och rymmer bl.a. den s.k. pelousen. Vägtunneln utförs i det inledande avsnittet och fram till Bellevueberget i betong på samma sätt som inom föregående område. Jordtunneln avses bli cirka 150 meter lång. Enligt planbestämmelserna skall tunneln utföras så att skador på markyta, vegetation eller byggnader ej uppstår. Schaktning, spontning, borrning, pålning eller dylikt får inte ske från markytan. Under Bellevueberget skall vägtunneln vara en sprängd bergtunnel. - De sökandes invändningar i dessa delar tar sig främst uttryck i en oro för att den tänkta byggnadskonstruktionen med en jordtunnel inte är tillförlitlig, vilket medför att en risk finns att projektet misslyckas med åtföljande skador på parklandskapet. Vidare ser de under alla förhållanden en risk för att växtligheten skadas bl.a. på grund av att jordskiktet ovanför tunneln är alltför tunt. - I miljökonsekvensbeskrivningen anges att inom Bellevueparken kommer grundvattennivåer inte att påverkas mer än marginellt och att inga föroreningar i grundvatten och i mark förväntas. Det anges vidare att ingen påverkan av för vegetationen intressant markvatten förväntas. Målen om biologisk mångfald bedöms kunna upprätthållas och på lång sikt förbättras. I den jordtunnelutredning som Vägverket låtit genomföra anser utredarna att det är möjligt att genomföra en jordtunnel med någon av de metoder som aktualiserats under utredningen. - I målet har inte företetts någon utredning eller på annat sätt visats att slutsatserna i miljökonsekvensbeskrivningen och jordtunnelutredningen inte skulle vara hållbara. Regeringsrätten ser därför inte någon anledning att utgå från något annat. Inte heller i denna del kan således beslutet anses strida mot 4 kap. 7 § miljöbalken. - Det fjärde området utgörs av en smal remsa längst i öster och ligger utanför nationalstadsparken. - Sammanfattningsvis finner Regeringsrätten således att regeringens beslut inte strider mot 4 kap. 7 § miljöbalken. - Miljökvalitetsnormer - I 2 kap. 1 § andra stycket PBL erinras om att enligt 5 kap. 3 § miljöbalken miljökvalitetsnormer skall iakttas vid planering och planläggning. Enligt 2 kap. 2 § PBL får planläggning inte medverka till att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap.miljöbalken överträds. I 5 kap. 4 § miljöbalken föreskrivs att regeringen eller den eller de myndigheter eller kommuner som regeringen bestämmer skall upprätta ett förslag till åtgärdsprogram om det behövs för att en miljökvalitetsnorm skall kunna uppfyllas. I förordningen (2001:527) om miljökvalitetsnormer för utomhusluft finns föreskrifter om föroreningsnivåer för ett antal ämnen, bl.a. för kvävedioxid och partiklar (PM10). - I målet har framkommit att miljökvalitetsnormen för kvävedioxid kan komma att överskridas vid tunnelmynningarna vid Norrtull och för partiklar (PM10) vid tunnelmynningarna både vid Norrtull och Roslagstull. Regeringen har anfört att ett genomförande av planen skulle bidra till att förbättra möjligheterna att uppfylla normerna i området, vilket enligt den innebär att kraven i såväl miljöbalken som PBL i detta avseende har blivit tillgodosedda. De sökande har häremot invänt att överskridandet utgör en skada i nationalstadsparken som inte kan motiveras eller försvaras med att det blir lägre halter på andra platser. De har därvid hänvisat till vad Regeringsrätten uttalade i RÅ 1997 ref. 18. - Regeringsrätten konstaterar att båda de aktuella tunnelmynningarna ligger utanför nationalstadsparken. Enligt miljökonsekvensbeskrivningen bedöms påverkan inte vara av sådan art att den medför intrång i parklandskap eller naturmiljö och inte heller skada på det historiska landskapets natur- och kulturvärden. Regeringsrätten finner att beslutet inte heller i denna del strider mot 4 kap. 7 § miljöbalken. - Vad därefter gäller frågan om planen innebär att bestämmelserna i förordningen om miljökvalitetsnormer för utomhusluft kommer att överträdas framgår av såväl miljökonsekvensbeskrivningen som av vad regeringen uttalat i sitt beslut att det är fråga om prognoser och bedömningar och att många olika faktorer inverkar på nivåerna, bl.a. vilka åtgärder som vidtas. Regeringen anför att, för det fall det visar sig att alla överskridanden inte har eliminerats då planen är genomförd, detta kan lösas inom ramen för förnyade åtgärdsprogram. Regeringsrätten anser mot bakgrund av det nu anförda att risken för att miljökvalitetsnormer kan komma att överskridas inte medför att beslutet strider mot någon rättsregel. - Sammanfattande bedömning - I målet har inte framkommit att någon rättsregel åsidosatts på det sätt sökandena angett. Det har heller inte framkommit att regeringen skulle ha felbedömt fakta eller att det vid handläggningen förekommit något fel som påverkat utgången i ärendet. Det framgår inte heller klart av omständigheterna i ärendet att beslutet i något annat hänseende strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd II 2007-01-30, Liljeros)