Beslut att anta detaljplan för del av Norra länken i Stockholm (avslag) / Beslut att anta detaljplan för del av Norra länken (rättsprövning, avslag)
Not 187. Ansökan av Smith N. m.fl. om rättsprövning av ett beslut ang. detaljplan för del av Norra länken i Stockholm. - Kommunfullmäktige i Stockholms kommun antog den 13 november 1995 ett förslag till detaljplan för Norra länken, delen Värtan inom stadsdelarna Norra Djurgården, Ladugårdsgärdet och Hjorthagen. - Beslutet överklagades av 182 personer som yrkade att ett nytt förslag skulle tas fram. -Länsstyrelsen i Stockholms län (1996-03-13), som på olika grunder avvisade ett stort antal överklaganden, avslog de övriga med följande motivering: Inledningsvis vill länsstyrelsen framhålla att enligt plan- och bygglagen (1987:10), PBL, är det i första hand kommunen som beslutar om markanvändning och byggande. Länsstyrelsen kan vid besvär av enskilda endast pröva frågor som är av betydelse för klaganden i egenskap av sakägare eller boende i påtagligt nära anslutning till området. Någon prövning av motstående allmänna intressen förutsätts inte ske i prövningen av ett besvärsärende. - Syftet med detaljplanen är att möjliggöra en fortsatt utbyggnad av Norra Länken med dess anslutning till Lidingövägen. I anslutande tunnlar från Roslagstull skall trafikleden fortsätta fram till ca 250 meter öster om Fiskartorpsvägen där tunnlarna mynnar norr om Statens Järnvägars bangård. Trafikleden fortsätter därefter i ytläge till Lidingövägen. - Erinringar och krav beträffande planskilda gång- och cykelbanor och körbanor, flyttning av cirkulationsplatsen, förlängning av tunneln och stoftavskiljning i ventilationstorn (avgastorn) har framförts redan hos kommunen under samrådet och utställningen. Kommunen har förklarat och bemött frågorna i redogörelser. Länsstyrelsen finner att genom överklagandena har inte framkommit några nya omständigheter i sak som motiverar en annan bedömning än den som kommunen redovisat och som medfört aktuell utformning av planen. Skäl att undanröja planen på grund av ovan anförda omständigheter föreligger inte. - Beträffande den befarade ökningen av bullret vid bostäderna och bullerstörningar i Hjorthagsparken redovisas i planen och i miljökonsekvensbeskrivningen, att även om bullernivån invid bostäderna blir högre än före utbyggnaden, så går den inte utöver kommunens planeringsmål. Ökningen från dagens nivå beräknas bli knappt 5 dBA. I Hjorthagsparken finns risk för bullernivåer över planeringsmålen. Länsstyrelsen konstaterar att planen - utöver bullerplank och murar - möjliggör ytterligare bullerskydd genom en överbyggnad av leden, om så skulle behövas. Länsstyrelsen bedömer att störningarna kan åtgärdas så att acceptabla nivåer kan innehållas och att störningarna inte blir större än att de kan tålas. Skäl att upphäva planen på grund av bullernivåerna föreligger inte. - På sikt avses Hawkins att stängas för genomfartstrafik. Detta kommer att direkt påverka Statoils servicestation som ligger vid Storängsvägen. Det intrång i Statoils enskilda intresse som utvecklingen alltså kan medföra får anses som ofrånkomligt med hänsyn till det mycket starka allmänna intresset av att koppla samman de olika delarna av Norra Länken med ett minimum av olägenheter för så få sakägare och boende som möjligt. De skäl Statoil anför är inte sådana att planen skall upphävas. - Sammanfattningsvis finner länsstyrelsen att olägenheterna och intrånget för de klagande får anses stå i ett rimligt förhållande till det mål som planen syftar till och att en god balans uppnås mellan de krav som allmänna intressen ger upphov till och enskildas intressen. - Länsstyrelsens beslut överklagades dels av personer vilkas talan prövats i sak eller avvisats av länsstyrelsen, dels av personer som inte hade överklagat kommunfullmäktiges beslut. - Regeringen (Inrikesdepartementet, 1996-10-24) avvisade överklagandena från dem som inte till länsstyrelsen hade överklagat kommunens beslut och avslog överklagandena från övriga klagande med följande motivering: Buller. Regeringen konstaterar att detaljplanen syftar till att möjliggöra anläggande av en ny trafikled som, i den del den skall förläggas i ytläge, lokaliseras till ett i huvudsak som järnvägsändamål utnyttjat markområde i nära anslutning till Hjorthagsparken. Regeringen konstaterar vidare att den framtida trafiken på trafikleden kommer att medföra att såväl parken som ett stort antal boende inom stadsdelen Hjorthagen kommer att utsättas för högre bullernivåer än vad som i dag är fallet. - Detaljplanen redovisar ett antal åtgärder som har till syfte att begränsa bullret. Således anger planen bl.a. att en 3,5 meter hög avskärmning skall placeras norr om den norra vägbanan, att en 2,5 meter hög skärm placeras mellan körfälten samt att en 2 meter hög skärm placeras söder om det södra körfältet. - I planens miljökonsekvensbeskrivning anges att bullersituationen bör kontrolleras genom mätningar efter det att trafikleden byggts ut. - I miljökonsekvensbeskrivningen redovisas också ett alternativ till vissa av de ovan angivna avskärmande anordningarna. Genom att däcka över trafikleden kan en betydande dämpning av bullret åstadkommas. Plankartan redovisar denna möjlighet genom beteckningen "bullerskydd 4" innebärande att en bullerskyddande överdäckning får utföras på en delsträcka om ca 240 m. Enligt miljökonsekvensbeskrivningen blir försämringen för de boende i Hjorthagen inte större än att kommunens planeringsmål uppfylls om de relativt omfattande bullerskyddsåtgärder som anges vidtas längs hela vägen och i tunnelmynningen. - Regeringen konstaterar vidare att den till planen hörande genomförandebeskrivningen anger att det för planens genomförande krävs att ett antal avtal kommer till stånd. Härvid kan bl.a. nämnas att fördelning av ansvar och kostnader mellan kommunen och Vägverket skall regleras i ett ramavtal och ett genomförandeavtal. Vidare anges att avtal om bullerdämpande åtgärder skall tecknas mellan Vägverket och berörda markägare och nyttjanderättshavare. Regeringen konstaterar också att Vägverket nu avser att uppföra det bullerskydd som i detaljplanen benämns Bullerskydd 4. - Regeringen finner att planen, med beaktande av redovisade åtgärder i syfte att begränsa störningarna från trafiken, givits en sådan utformning att den vid en avvägning mellan olika intressen bör kunna godtas med avseende på konsekvenserna i bullerhänseende. - Anläggning för stoftavskiljning. Vad beträffar det av de klagande framförda kravet på stoftavskiljare i ventilationstornen konstaterar regeringen att planen innehåller en bestämmelse som anger att för vägtunnlar skall anläggningar för stoftavskiljning av tunnelluft utföras. Regeringen finner inte att de krav på stoftavskiljning som de klagande anfört eller det yttrande som Vägverket avgivit vad avser anläggning för stoftavskiljning bör medföra att beslutet att anta planen skall upphävas. - Nationalstadsparken. Enligt 3 kap. 7 § andra stycket lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m., NRL, får inom en nationalstadspark ny bebyggelse och nya anläggningar komma till stånd och andra åtgärder vidtas endast om det kan ske utan intrång i parklandskap eller naturmiljö och utan att det historiska landskapets natur- och kulturvärden i övrigt skadas. - I propositionen om nationalstadsparken Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgården (prop. 1994/95:3 s. 41-46) anges bl.a. att natur- och kulturvärdena har varierande tyngd i olika delar av nationalstadsparken samtidigt som området i sin helhet är av riksintresse med hänsyn till dess samlade natur- och kulturvärden. Av syftet med nationalstadsparken följer att områdets huvudstruktur vad avser natur- och bebyggelseområden inte får ändras. En utbyggnad av Norra länken med anslutningar bör enligt propositionen kunna förenas med bestämmelserna om en nationalstadspark. Detta kan ske genom att Norra länken med anslutningar förläggs i tunnelläge under nationalstadsparken och genom att till leden hörande anordningar ovan jord utformas på ett sätt som inte skadar områdets natur- och kulturvärden. En förnyelse av infrastrukturen i området som sammantaget medför en förbättring av miljön inom nationalstadsparken eller som möjliggör en väsentlig förbättring för hälsa och miljö i fråga om en infrastrukturanläggning som berör parken bör enligt propopositionen också vara möjlig att utföra. - Den västra delen av planområdet ingår i nationalstadsparken medan delen öster om Fiskartorpsvägen i huvudsak ligger utanför denna. Vad beträffar delen inom nationalstadsparken konstaterar regeringen att trafikleden enligt detaljplanen skall förläggas i tunnel med endast ett ventilationstorn förlagt ovan jord. Med hänsyn härtill och med beaktande av de uttalanden som gjorts under lagstiftningsarbetet finner regeringen att utbyggnaden av Norra länken inom planområdet på det sätt planen anger kan genomföras utan intrång i nationalstadsparkens parklandskap eller naturmiljö och utan skada på det historiska landskapets natur- och kulturvärden i övrigt. Regeringen finner vidare att detaljplanen inte heller till den del den reglerar förhållandena utanför nationalstadsparken medför påtaglig skada på de värden bestämmelsen är avsedd att skydda. -Övriga erinringar. Regeringen konstaterar att den upplags- och krossverksamhet som flera av de klagande motsätter sig inte regleras i den nu aktuella detaljplanen. Vad de klagande anfört i den delen utgör inte skäl att inte godta planbeslutet. - Vad gäller överklagandet av Svenska Statoil AB finner regeringen, vid en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen, att bolagets invändningar inte utgör skäl att upphäva beslutet att anta detaljplanen vare sig de rör inverkan av åtgärder under utbyggnadstiden eller effekter av avsedda trafikomläggningar i samband med att den nya trafikleden tas i bruk. - Regeringen finner inte heller att beslutet att anta detaljplanen i andra avseenden kan anses innebära en oriktig avvägning mellan allmänna och enskilda intressen eller att detaljplanen medför sådana olägenheter för de klagande att planen inte kan godtas. Inte heller vad som i övrigt framförts i överklagandena, bl.a. om den planerade cirkulationsplatsens förläggning, om planskilda gång- och cykelvägar, om inverkan på Hjorthagsparken och om ekonomisk kompensation m.m., utgör enligt regeringens uppfattning skäl att upphäva beslutet att anta detaljplanen. Överklagandena bör därför avslås. - Regeringen erinrar i detta sammanhang om att frågor om trafikanläggningens närmare utformning och de närmare villkoren för anläggningsarbetenas utförande m.m. för att bl.a. undvika skador och olägenheter för berörda sakägare prövas vidare i samband med planens genomförande, varvid bl.a. bestämmelserna i väglagen (1971:948) skall beaktas. - Smith N. och fem andra personer vilkas talan prövats i sak av regeringen begärde rättsprövning och yrkade att regeringens beslut samt beslutet om antagande av detaljplanen skulle upphävas. Till stöd för sin talan anförde sökandena i huvudsak följande. Regeringen hade inte följt bestämmelserna i PBL om hur detaljplanering skall ske och särskilt vilken hänsyn som skall tas till befintlig bebyggelse (5 kap. 2 §), om hur överklaganden skall hanteras (13 kap.) samt om vilka regler som skall gälla vid beslut om hur mark- och vattenområden skall användas (2 kap. 1 §). Bullerskyddet för de boende i stadsdelen Hjorthagen var ofullständigt och den föreslagna övertäckningen av leden på en sträcka av ca 250 meter räckte inte alls. Kompletterande fasadåtgärder kunde inte genomföras. Detaljplanen stred mot bestämmelserna i 3 kap. 7 § andra stycket lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m., NRL. Ett ventilationstorn och en nödutrymningsanläggning inne i nationalstadsparken innebar skada, vilket också gällde bullerstörningar från trafikledens tunnelmynning vid Fiskartorpsvägen. - Regeringsrätten (1997-10-21, Schmidt, Rivera, Williams, Williamson, Stanley): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut (rättsprövningslagen) skall Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågor om beslutet strider mot kravet på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är utformade så att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (jfr prop. 1987/88:69 s. 23-25 och s. 234). - Sökandena har som grund för sin talan åberopat att vissa grundläggande bestämmelser i PBL om antagande av detaljplan inte följts och att förläggningen av bl.a. ett ventilationstorn inom nationalstadsparken strider mot bestämmelser i 3 kap. 7 § NRL. - Planens utformning och omgivningspåverkan enligt PBL. Av 1 kap. 5 § PBL framgår att både allmänna och enskilda intressen skall beaktas vid prövning av frågor enligt PBL. Beträffande allmänna intressen föreskrivs i 2 kap. 1 § första stycket att mark- och vattenområden skall användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Enligt 2 kap. 2 § PBL i den lydelse som var tillämplig vid tiden för det klandrade avgörandet skulle NRL tillämpas vid planläggning. När det gäller utformningen av en detaljplan föreskrivs i 5 kap. 2 § PBL att skälig hänsyn skall tas till befintliga bebyggelse-, äganderätts- och fastighetsförhållanden som kan inverka på planens genomförande. - Regeringen anför i sitt yttrande till Regeringsrätten bl.a. följande: "Regeringen har i sitt beslut den 24 oktober 1996 under rubriken Buller redovisat sina överväganden i fråga om planens konsekvenser i bullerhänseende. Regeringen har härvid bl.a. angivit att försämringen för de boende i Hjorthagen inte blir större än att kommunens planeringsmål uppfylls om de relativt omfattande bullerskyddsåtgärder som anges vidtas längs hela vägen och i tunnelmynningen. Denna uppgift återfinns på s. 74 i miljökonsekvensbeskrivningen. Bland de åtgärder som angivits är en överdäckning, som medför en betydande dämpning också för högre liggande våningsplan (s. 72). Detaljplanen innehåller en bestämmelse - bullerskydd 4 - som reglerar en sådan överdäckning." - Regeringsrätten gör följande bedömning. - PBL bygger på principen om decentralisering av beslutsfattandet och om kommunens självbestämmanderätt i frågor som rör bl.a. riktlinjerna för markanvändningen inom kommunen. En konsekvens av detta är att den statliga kontroll som besvärsprövningen innefattar i många fall bör stanna vid en prövning av frågan om ett överklagat kommunalt beslut ligger inom ramen för det handlingsutrymme som de materiella reglerna ger kommunen (jfr RÅ 1994 ref. 39). Vid övervägande av vad som förekommit i målet kan Regeringsrätten inte finna att regeringen överskridit det handlingsutrymme som de aktuella bestämmelserna lämnar för beslutsfattandet. Regeringens avgörande i denna del strider således inte mot någon rättsregel på det sätt sökandena angett. Vad sökandena anfört om formella felaktigheter vid kommunens behandling av detaljplanen och om brister i fråga om hanteringen av överklagandena är inte av beskaffenhet att kunna föranleda att avgörandet skall undanröjas. - Planens överensstämmelse med 3 kap. 7 § NRL. I 3 kap. 7 § första stycket NRL anges att området Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgården är en nationalstadspark. I paragrafens andra stycke föreskrivs att inom en nationalstadspark får ny bebyggelse och nya anläggningar komma till stånd och andra åtgärder vidtas endast om det kan ske utan intrång i parklandskap eller naturmiljö och utan att det historiska landskapets natur- och kulturvärden i övrigt skadas. - Regeringen anför i sitt yttrande bl.a. följande: "Tunnelmynning öster om Fiskartorpsvägen. Den planerade tunnelmynningen är placerad inom ett område som i dag delvis är bebyggt och delvis utgörs av den nordliga delen av SJ:s bangårdsområde. Tunnelmynningen är lokaliserad utanför gränsen för nationalstadsparken så som den redovisas i prop. 1994/95:3, bilaga 3. Trafikleden löper härefter norr om och parallellt med SJ:s efter utbyggnaden kvarvarande spårområde till ledens anslutning till Lidingövägen. Trafikleden är därmed i hela sin sträckning öster om tunnelmynningen lokaliserad utanför nationalstadsparkens gränser. I denna del innehåller detaljplanen bestämmelser avseende bullerskydd 1-5 för olika delsträckor. För järnvägsområdet har vidare införts en bestämmelse om störningsskydd---. Regeringen konstaterar att de åtgärder som här avses är belägna utanför den avgränsning som nationalstadsparken erhållit i propositionen om parken. Regeringen anser att detaljplanen kan genomföras utan att det medför påtaglig skada på de värden som bestämmelserna i 3 kap. 7 § är avsedda att skydda. - Ventilationstorn och nödutrymningsanläggning. Enligt plankartan skall ett ventilationstorn samt en nödutrymningsanläggning placeras invid korsningen Fiskartorpsvägen/Storängsvägen. Tornet har givits en högsta höjd över markplanet av 30 meter medan motsvarande högsta höjd för nödutrymningsanläggningen uppgår till 4,5 meter. Planbeskrivningen anger (s. 2) att ett ventilationstorn placeras omedelbart söder om Storängsvägen vid Ryttarstadion för att ventilera den östgående ramptunneln mot Lidingövägen. Ventilations- och driftsutrymmen samt utrymme för stoftavskiljning placeras under marknivån. - Planbeskrivningen anger vidare (s. 4) att ´Ett ventilationstorn, ca 30 meter högt över mark, placeras invid Storängsvägen norr om Ryttarstadion, där det bäst kan inpassas i landskapet.´ Av miljökonsekvensbeskrivningen framgår bl.a. att ventilationstornet föreslagits lägre än i tidigare utredning och att tornet har en lokalt negativ inverkan på landskapsbilden (s. 3). Vidare anges (s. 36) ´Det ca 30 meter höga ventilationstornet som betjänar flera ramper placeras norr om nya ridhuset. Tornet får, trots att det till viss del kan inordnas och förankras i en av områdets anläggningar, en starkt förändrande påverkan av landskapsbilden.´ Ventilationstornets inplacering i landskapet redovisas också genom fyra fotomontage med vyer från Hjorthagen, järnvägsområdet och Lidingövägen. Tornet står enligt s. 37 ´nära mynningen men i kanten av dalen och tar stöd i landskapet. Placeringen innebär att tornet inte framstår i de öppna perspektiven utefter Storängsvägen och Fiskartorpsvägen.´ Platsen för tornets placering redovisas närmare i ett fotografi på s. 38. På samma sida anges att ´60 meter öster om Fiskartorpsvägen övergår betongtunneln i bergtunnel. Trots att bergtunneln förläggs djupt, påverkas markytor och vegetation hotas inom Ryttarstadion närmast öster om Fiskartorpsvägen bl.a. 3-4 träd varav ett par björkar av betongtunnel och ventilationstorn. Värdefulla bryn och fältskikt i Lill-Jansskogen påverkas ej." - Regeringen hänvisar ytterligare till uttalanden i miljökonsekvensbeskrivningen om anpassningen av tornet med tillhörande servicebyggnad (s. 51 och 57) och anför avslutningsvis följande: "Regeringen konstaterar att de åtgärder som avses genomföras är belägna inom ett område som i huvudsak tagits i anspråk för exploateringsändamål. Regeringen anser att en utbyggnad av Norra länken inom det område som detaljplanen omfattar och i enlighet med planens bestämmelser kan ske utan intrång i nationalstadsparkens parklandskap eller naturmiljö och utan att det historiska landskapets natur- och kulturvärden i övrigt skadas i den mening begreppen har i 3 kap. 7 § andra stycket NRL." - Regeringsrätten gör i denna del följande bedömning. - Regeringsrätten har nyligen i ett rättsfall rörande detaljplan för Norra länken, delen Norrtull-Roslagstull, belyst innebörden av lagstiftningen om skydd för nationalstadsparken (RÅ 1997 ref. 18). Därvid uttalade Regeringsrätten att lagtexten inte innehåller någon begränsning i fråga om skyddet mot intrång eller skada så att detta skulle gälla bara mot intrång eller skada som är av bestående karaktär. I fråga om skaderekvisitet uttalade Regeringsrätten att detta i sig synes lämna ett visst utrymme för att man vid bedömningen av åtgärdernas karaktär skall kunna se till helhetsverkan och således bortse från helt tillfälliga eller annars obetydliga negativa effekter. - Syftet med nationalstadsparksregleringen har i lagstiftningsärendet angetts vara att skydda områdets natur- och kulturvärden. De ännu oexploaterade delarna av de kungliga marker som förvaltas av Ståthållarämbetet/Djurgårdsförvaltningen utgör stommen i det skyddade området. Det har dock ansetts naturligt att i skyddet också ta med bebyggelsemiljöer samt parker och trädgårdar av kulturhistorisk betydelse, som är belägna i omedelbar anslutning till sådana områden (prop. 1994/95:3, s. 40). - Som regeringen konstaterat innebär detaljplanen att ventilationstornet och nödutrymningsanläggningen skall uppföras inom ett område som i huvudsak tagits i anspråk för exploateringsändamål. Regeringsrätten finner med hänsyn härtill och vad som i övrigt framkommit om områdets karaktär att de planerade åtgärderna bör kunna genomföras utan intrång i nationalstadsparkens parklandskap eller naturmiljö. - Genom den planerade utformningen och placeringen av de aktuella anläggningarna bör enligt Regeringsrättens mening åtgärderna också kunna vidtas utan att det historiska landskapets natur- och kulturvärden i övrigt skadas. - Regeringsrätten delar regeringens uppfattning att detaljplanen, såvitt avser lokaliseringen av tunnelmynningen, bör kunna genomföras utan att det medför påtaglig skada på de värden som bestämmelserna i 3 kap. 7 § NRL är avsedda att skydda. - Sammanfattningsvis finner Regeringsrätten således att de åtgärder som blir möjliga genom den antagna detaljplanen inte strider mot någon rättsregel på det sätt sökandena angett. Regeringsrätten finner att det inte heller klart framgår av omständigheterna att regeringens avgörande i övrigt strider mot någon rättsregel. Regeringens avgörande skall därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd II 1997-10-01, Chambers)