Med stöd av de s k terroristbestämmelserna i utlänningslagen (1980:376) har regeringen föreskrivit att utlänning dels inte fick vistas utanför viss kommun, dels var skyldig att flera gånger i veckan anmäla sig hos polismyndighet i kommunen. Fråga, i mål om straffansvar för överträdelse av anmälningsplikten, om regeringsformens bestämmelser angående frihetsberövande kunde tillämpas på föreskriften. Dessutom fråga om påföljd för överträdelsen.
Allmän åklagare yrkade vid Stockholms TR ansvar å turkiske medborgaren N.A. jämlikt 97 § 2 utlänningslagen (1980:376) enligt följande: Regeringen har d 10 dec 1984 med stöd av 74 § 2 st utlänningslagen jämfört med 48 § 1 st samma lag beslutat bl a att N.A. skall anmäla sig hos polismyndigheten i Stockholm tre gånger i veckan. Regeringen har därefter i beslut d 18 juni 1987 medgivit att den N.A. ålagda skyldigheten att anmäla sig hos polismyndigheten nedsätts till två gånger i veckan. N.A. har överträtt den föreskrift om anmälningsskyldighet som sålunda meddelats honom genom att under tiden d 25 juli-d 26 okt 1987 underlåta anmäla sig hos polismyndigheten.
TR:n (ordf chefsrådmannen af Stevens) anförde i dom d 27 okt 1987:
Domskäl. N.A. har vidgått de faktiska omständigheterna men har bestritt ansvar under åberopande att regeringens beslut är olagligt. Han har gjort gällande att såväl regeringens beslut som den kraftiga frihetsinskränkning han ålagts i beslutet strider mot Europakonventionen. N.A. har sagt sig avse att anmäla förhållandet hos Europadomstolen.
TR:n finner såväl regeringens beslut som de däri meddelade föreskrifterna vara lagligen grundade. N.A. har överträtt de för honom gällande föreskrifterna på sätt åklagaren angivit. Åtalet är alltså styrkt. Omständigheterna kan ej anses mildrande.
N.A. dömdes d 2 okt 1986 av Svea HovR jämlikt 97 § 2 utlänningslagen för brott mot utlänningslagen till fängelse 2 mån. Påföljden var till fullo verkställd d 25 juli 1987.
Påföljden bör av hänsyn till allmän laglydnad och för N.A:s tillrättaförande bestämmas till fängelse.
Domslut. TR:n dömde N.A. jämlikt 97 § 2 utlänningslagen för brott mot utlänningslagen till fängelse 1 mån.
N.A. fullföljde talan i Svea HovR och yrkade att åtalet måtte ogillas. Om gärningen ansågs straffbar yrkade han påföljdseftergift. Om inte något av dessa yrkanden kunde bifallas, yrkade han att påföljden bestämdes i första hand till böter och i andra hand till villkorlig dom.
Åklagaren bestred ändring.
HovR:n (hovrättslagmannen Yang, hovrättsrådet Washington, referent, och adj led White samt nämndemännen Kelly och Davis) fastställde i dom d 3 mars 1988 TR:ns dom.
N.A. (offentlig försvarare advokaten H.G.F.) sökte revision och yrkade i första hand att åtalet måtte ogillas. I andra hand yrkade han att påföljd för brottet måtte helt efterges eller att påföljden måtte bestämmas till böter, alternativt till villkorlig dom.
Riksåklagaren bestred ändring.
Målet avgjordes efter huvudförhandling (riksåklagaren genom byråchefen Graham).
HD (JustR:n Long, Lewis, referent, Myers, Miller och Perry; Lewis skiljaktig i fråga om påföljden) beslöt följande dom:
Domskäl. Regeringen beslöt d 10 dec 1984 enligt 47 § utlänningslagen, jämförd med 30 § samma lag, att N.A. skulle utvisas ur Sverige samt förordnade att verkställighet av beslutet tills vidare inte fick ske. Samtidigt beslöt regeringen enligt 74 §, jämförd med 48 §, samma lag bl a att N.A. inte fick vistas inom annan del av Sverige än Stockholms kommun och att han tre gånger i veckan skulle anmäla sig hos polismyndigheten i Stockholm. Genom beslut d 18 juni 1987 nedsatte regeringen anmälningsskyldigheten till två gånger i veckan. Målet rör brott mot denna anmälningsskyldighet.
N.A. har gjort gällande att utlänningslagens särskilda bestämmelser om terrorister, som ligger till grund för regeringens utvisningsbeslut, inte varit tillämpliga på honom. Han har vidare invänt att beslutet om vistelseort och anmälningsplikt inte är giltigt, eftersom det utgör ett grundlagsstridigt frihetsberövande och även är oförenligt med den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna. Därvid har han framhållit bl a: Beslutet är obestämt till tiden och hindrar honom att planera sin framtid. Han kan nu inte umgås med släkt och vänner utanför kommunen och har inte fått tillstånd att flytta till annan ort, fast han känt sig hotad i Stockholm. Eftersom han utpekats som terrorist är han utsatt för ständig polisövervakning. För honom är denna långvariga kommunarrest lika psykiskt påfrestande som att sitta i fängelse. Eftersom han på detta sätt får anses berövad friheten genom regeringsbeslutet, skulle detta rätteligen enligt såväl grundlagen som Europakonventionen ha prövats av domstol. Så har emellertid inte skett. Han känner sig orättvist behandlad utan möjlighet att komma till sin rätt. Genom att vägra att anmäla sig vill han protestera mot terroriststämpeln.
Föreskriften om anmälningsskyldighet har omedelbart samband med förbudet att lämna kommunen, och dess giltighet får bedömas i samband härmed. Av betydelse är härvid i första hand vissa regler i utlänningslagen och regeringsformen om frihetsberövande och andra inskränkningar i rörelsefriheten.
De s k terroristbestämmelserna i utlänningslagen innebär bl a följande. Regeringen kan besluta att utvisa en utlänning, om det finns grundad anledning att anta att han tillhör eller verkar för en organisation eller grupp som kan befaras utanför sitt hemland använda våld, hot eller tvång för politiska syften och därvid begå sådana gärningar här i riket samt det dessutom med hänsyn till vad som är känt om hans föregående verksamhet eller i övrigt föreligger fara för att han här i riket medverkar till handlingar av angivet slag (47 §, jfr 30 §). Beslutet fattas efter förhandling, normalt vid domstol (47 §, 57 § 2 st), men domstolen yttrar sig inte i ärendet. Regeringens beslut kan inte överklagas; om det inte kan verkställas skall dock regeringen ompröva det, när skäl finns till detta (73 §). Hinder för verkställighet föreligger bl a om utlänningen därigenom skulle riskera politisk förföljelse (77 §). När verkställighet inte kan ske får regeringen meddela föreskrifter om inskränkningar och villkor för utlänningens vistelse i Sverige som kan avse bl a, såsom för N.A:s del, vistelseort och anmälningsplikt (74 §, jfr 48 §). Regeringens beslut härom kan enligt utlänningslagen inte prövas vid domstol; någon ändring i detta förhållande har inte skett genom lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut.
Vad angår regeringsformens regler i ämnet, är utlänningars rörelsefrihet inom landet inte tryggad (jfr 2 kap 8 § andra meningen och 20 §). Däremot är utlänning jämställd med svensk medborgare i fråga om skydd mot frihetsberövande, dock inte om annat följer av lag (2 kap 20 § 2 st 4). En utlänning har vidare samma rätt som svenska medborgare till domstolsprövning av frihetsberövande med anledning av brott eller misstanke om brott (2 kap 9 § 1 st och 20 § 1 st 4). Detta innebär att om annan myndighet än domstol berövat utlänningen friheten på sådan grund, han skall få saken prövad av domstol utan oskäligt dröjsmål. I fråga om frihetsberövande av annan anledning än brott eller brottsmisstanke har enligt 2 kap 9 § 2 st svensk medborgare rätt till domstolsprövning, men denna bestämmelse gäller för utlänning endast om annat inte följer av särskilda föreskrifter i lag (2 kap 20 § 2 st 5). Vidare stadgas, med samma undantag för utlänningars del, i 2 kap 9 § 3 st att om prövning som avses i första eller andra stycket inte uppdragits åt myndighet som är behörig enligt bestämmelserna där, den skall ankomma på allmän domstol.
I detta sammanhang är också vissa bestämmelser i Europakonventionen av intresse; även om konventionen inte utgör svensk rätt är det naturligt att dess ståndpunkt i rättighetsfrågor påverkar tolkningen av regeringsformen. Artikel 5 i konventionen föreskriver att envar som berövas sin frihet genom arrestering eller eljest skall äga rätt att inför domstol påfordra att lagligheten av frihetsberövandet snabbt prövas samt hans frigivning beslutas, om åtgärden icke är laglig (punkt 4). Här föreskrivs alltså en domstolsprövning såväl för landets egna medborgare som för utlänningar, så snart ett frihetsberövande föreligger på någon grund.
Frågan blir till en början om föreskrifterna om anmälningsplikt och om N.A:s vistelseort är förenliga med regeringsformen.
Föreskrifterna innebär uppenbarligen en inskränkning av N.A:s rörelsefrihet. Som framgått skyddar regeringsformen inte utlänning i detta avseende. På grund av utlänningslagens utformning är inte heller reglerna i 2 kap 9 § 2 och 3 st tillämpliga för N.A:s del. Enligt 1 st samma lagrum är han däremot berättigad till domstolsprövning av frihetsinskränkningen, under förutsättning att denna dels sker i anledning av brott eller misstanke om brott, dels utgör ett frihetsberövande.
Som framgått grundas enligt utlänningslagen ingrepp som det aktuella inte på någon misstanke om begånget brott utan på att utlänningen kan befaras begå terroristhandlingar här i riket. Att frihetsinskränkande föreskrifter kan meddelas i dessa fall har ursprungligen motiverats främst med svårigheten att med vanliga spaningsåtgärder komma terroristers verksamhet och brottsplaner på spåret. Det framhölls att reglerna gällde personer som ansetts utgöra ett hot mot den allmänna säkerheten och därför ej vara önskvärda i landet men sedan trots ett föreliggande avvisnings- eller utvisningsbeslut fått stanna här av humanitära  skäl; det var därför rimligt att de tvingades underkasta sig mera långtgående inskränkningar i sina fri- och rättigheter och sitt skydd för den personliga integriteten än andra grupper av befolkningen. (Prop 1973:37 s 24, 88.)
Det förhållandet, att sålunda inte någon misstanke om begånget brott kan riktas mot utlänningen, kan emellertid rimligen inte motivera att han skulle få ett sämre skydd i fråga om domstolskontroll över ingreppet än regeringsformen ger misstänkta; ett sådant resonemang skulle stå i direkt strid med en huvudtanke bakom de återgivna grundlagsreglerna. Det innebär att utlänningar av N.A:s kategori bör anses berättigade till domstolsprövning, om ingreppet mot dem går ut på ett frihetsberövande. (Jfr den förut berörda regeln i 2 kap 9 § 3 st regeringsformen samt SOU 1978:34 s 173 och prop 1978/79:195 s 59.) Frågan blir då om så är fallet.
Det står klart att i varje fall ett mera tillfälligt förbud att lämna en kommun inte utgör ett frihetsberövande i grundlagens mening (se SOU 1975:75 s 139 och prop 1975/76:209 s 52) eller i den mening uttrycket annars används i svensk lagstiftning (se t ex NJA II 1974 s 364 f om 3 § lagen 1974:515 om ersättning vid frihetsinskränkning). Frågan är mera tveksam vid ett mångårigt förbud av den typ målet rör, en möjlighet som inte synes ha diskuterats i förarbetena till grundlagsregeln eller till terroristbestämmelserna.
En viss ledning för bedömningen kan hämtas från Europadomstolens praxis angående innebörden av begreppet frihetsberövande, något som får avgörande betydelse också för konventionens tillämplighet i fall som det aktuella. Domstolen har ansett frågan, om ett frihetsberövande föreligger, böra avgöras efter en allsidig bedömning av vederbörandes situation, och i enlighet härmed funnit ett sådant ingrepp ha skett när en person ålagts att vistas på en liten ö under övervakning och viss isolering; däremot inte redan vid tvungen vistelse i en viss kommun i förening med speciell övervakning (fallet Guzzardi). Det sagda tyder på att sådana föreskrifter som meddelats för N.A. inte skulle utgöra ett frihetsberövande i konventionens mening.
Med tanke på den vikt som måste fästas vid regeringsformens skydd för den personliga friheten kan man sätta i fråga, om inte en utlännings situation vid ett mycket långvarigt förbud att lämna en kommun i förening med en anmälningsplikt kan i sådan grad likna ett frihetsberövande, att regeringsformens regler härom kan bli tillämpliga åtminstone analogt. Liksom i Europadomstolens avgörande bör härvid göras en samlad bedömning av själva förbudets verkningar; att redan utpekandet som terrorist kan ha haft allvarliga konsekvenser för den enskilde, t ex en besvärande polisspaning, kan däremot inte anses ha sådant samband med förbudet att det kan påverka bedömningen.
Mot bakgrund av det sagda finner emellertid HD att inskränkningen i N.A:s rörelsefrihet vid den tid åtalet avser inte kan anses ha varat så länge och haft sådana verkningar att förhållandena kan jämställas med ett frihetsberövande. N.A. kan alltså inte gentemot åtalet åberopa reglerna i regeringsformen.
Vad angår N.A:s invändning att terroristbestämmelserna inte varit tillämpliga för hans del, framgår av den föregående redogörelsen rörande utlänningslagen att en domstol i ett mål av förevarande slag är hänvisad till att godta regeringens utvisningsbeslut. Härav följer att föreskrifterna om vistelseort och anmälningsplikt är giltiga, och N.A:s underlåtenhet att anmäla sig i föreskriven ordning har varit straffbar.
Vid bestämmande av påföljd för N.A. kan det å ena sidan finnas skäl att beakta, att vid den straffrättsliga prövningen domstolen enligt det sagda saknar möjlighet att kontrollera om den överträdda föreskriften varit befogad för N.A:s del. Genom att utlänningslagen inte heller anvisar någon annan möjlighet för domstol att pröva föreskriften ter sig lagens regler mindre tillfredsställande från rättssäkerhetssynpunkt, särskilt vid så långvariga frihetsinskränkningar som målet rör. A andra sidan måste väsentlig vikt fästas vid att den överträdda föreskriften är ett led i den rättsliga regleringen till skydd mot internationell terrorism. Det är i N.A:s eget intresse som han genom regeringsbeslutet tillåtits stanna i landet med viss anmälningsplikt i stället för att utvisas. Han har emellertid inför HD förklarat att han inte heller i fortsättningen tänker anmäla sig för polismyndigheten. N.A. har vidare tidigare dömts för brott av samma slag.
Med hänsyn till det anförda måste brottet anses ha sådant straffvärde att N.A., såsom HovR:n funnit, bör ådömas fängelsestraff.
Domslut. HD fastställer HovR:ns domslut.
JustR Lewis var skiljaktig i fråga om påföljden och yttrade: Som anförs i domen kan det vid långvariga förbud att lämna en kommun sättas i fråga, om inte föreskriften kan likställas med ett frihetsberövande. När påföljden skall bestämmas bör enligt min mening beaktas att regleringen i utlänningslagen här ligger nära gränsen för vad som med grundlagens synsätt kan anses godtagbart. Det är inte rimligt att den som en gång antagits vara terrorist skall under år efter år få sin rörelsefrihet väsentligt inskränkt utan möjlighet till domstolsprövning. Rättssäkerhetsgarantierna i utlänningslagen måste anses otillräckliga i detta avseende.
Vidare är att märka att N.A. såvitt framkommit i målet inte har överträtt förbudet att lämna kommunen utan endast den formella skyldigheten att anmäla sig för polisen vid vissa tidpunkter. Den åsidosatta föreskriften torde knappast utgöra något effektivt hinder för den som verkligen vill ägna sig åt terroristverksamhet och kan inte anses som något mera väsentligt led i myndigheternas åtgärder till skydd mot terrorism. För en utlänning som vill anpassa sig efter svenska förhållanden kan föreskriften däremot innebära en betydande olägenhet; det finns ingen anledning att betvivla N.A:s uppgifter att tvånget att under obestämd tid kvarstanna i samma kommun framstått som högst påfrestande för honom.
Till detta kommer det otillfredsställande i att döma till frihetsstraff på grund av överträdelse av en föreskrift som den aktuella, när domstolen saknar varje möjlighet att konstatera om föreskriften från början bort meddelas och om den alltjämt ter sig befogad. Även om myndigheternas bedömning måste godtas när det gäller giltigheten av anmälningsplikten, är det naturligt att låta den ovisshet som föreligger verka till den tilltalades förmån i påföljdsfrågan.
N.A. har visserligen förut dömts för brott av samma slag och synes inte heller nu vilja ta rättelse. Påföljdseftergift bör inte komma i fråga i ett sådant fall. N.A:s inställning bör emellertid bedömas mot bakgrund av vad som här har sagts om lagstiftningens innebörd och konsekvenser.
På grund av det anförda anser jag ett bötesstraff vara tillräckligt för N.A:s del. Jag ändrar på det sättet HovR:ns dom att N.A. döms att böta 60 dagsböter om 15 kr.