Tillämpning av den s.k. garantiregeln i 17 kap. 8 § plan- och bygglagen (1987:10). Fråga särskilt om villkoren i det s.k. utbyggnadskriteriet var uppfyllda.
Länsstyrelsen i Hallands län fastställde i beslut den 11 december 1969 byggnadsplan för fritidsbebyggelse som gällde bl.a. fastigheterna Halmstad Gullbranna 1:13, 1:15 och 1:17 (ELD 11). (En som bilaga 1 till tingsrättens dom fogad kartskiss här utelämnad). Den del av planen som gällde fastigheten Halmstad Gallared 1:2 ändrades 1978 till att avse helårsbebyggelse.
Det har angetts att planområdet omfattade ca 35 ha mark. Området är beläget söder om Trönninge samhälle och ca 15 km från Halmstads centrum. Avståndet till havet är omkring 600 m. Motorvägen E6 är dragen mellan området och havet.
Byggnadsnämnden i Halmstads kommun beslutade den 6 mars 1991 att genom s.k. enkelt planförfarande upphäva byggnadsplanen för Gullbranna 1:13, 1:15 och 1:17. Beslutet överklagades. Överklagandet avslogs av länsstyrelsen i Hallands län den 12 november 1991 och av regeringen den 4 februari 1993.
Den 30 maj 1992 ansökte ägaren till Gullbranna 1:13, 1:15 och 1:17 (Värm-Dal Fastighetsaktiebolag) om bygglov för 129 byggnader på området. Byggnadsnämnden, som avvaktade regeringens beslut av den 4 februari 1993, avslog den 31 mars 1993 ansökningen om bygglov. Byggnadsnämndens avgörande har vunnit laga kraft.
Efter ansökan om rättsprövning upphävde Regeringsrätten i dom den 23 november 1994 regeringens beslut den 4 februari 1993 och återförvisade målet till regeringen. Denna upphävde därefter den 9 mars 1995 byggnadsnämndens beslut den 6 mars 1991 om upphävande av detaljplanen för Gullbranna 1:13, 1:15 och 1:17.
Fastighetsägaren ansökte den 12 maj 1995 om förhandsbesked för bygglov avseende 129 byggnader. Byggnadsnämnden beslutade den 14 juni 1995 att uppförandet av byggnaderna inte kunde medges. Efter överklagande upphävde länsstyrelsen den 25 oktober 1995 byggnadsnämndens beslut och återförvisade ärendet till nämnden för ny handläggning. Kommunfullmäktige upphävde vidare detaljplanen genom beslut den 19 juni 1996. Länsstyrelsen avslog den 3 september 1996 överklagande mot beslutet om upphävande. Fastighetsägaren har överklagat länsstyrelsens beslut.
Värm-Dals Fastighetsaktiebolags konkursbo väckte den 29 mars 1995 talan mot Halmstads kommun. Gullbranna Fastigheter AB (Gullbranna), som övertagit käromålet, yrkade att tingsrätten skulle fastställa att bolaget hade rätt till ersättning från kommunen för den skada som uppkommit till följd av upphävande av detaljplanen (inbegripet förnyande av upphävandebeslut) och vägran att medge bygglov för Gullbranna 1:13, 1:15 och 1:17.
Halmstads kommun bestred käromålet.
Gullbranna anförde: Genom regeringens beslut den 9 mars 1995 blev detaljplanen på nytt gällande. Enligt planen fick 129 byggnader uppföras. Den tillåtna byggnadsarean per tomt var 80 kvm. Gullbranna ansökte den 5 mars 1995 om förhandsbeslut för bygglov. Byggnadsnämnden avslog emellertid ansökningen. Efter överklagande återförvisade länsstyrelsen ärendet för ny handläggning. Halmstads kommun har genom beslut av kommunfullmäktige den 19 juni 1996 åter upphävt detaljplanen. Detta beslut har överklagats. Kommunen har fortlöpande vägrat ägaren till Gullbranna 1:13, 1:15 och 1:17 att utnyttja byggnadsrätten enligt planen och har därmed orsakat att ägaren tillfogats en betydande skada. Före upphävandet av planen var marken värd ca 6 miljoner kr. Nu kan den värderas till ca 200 000 kr vilket utgör råmarksvärde.
Gullbranna åberopade följande grunder till stöd för sin talan: Enligt den s.k. garantiregeln i 17 kap. 8 § plan- och bygglagen (PBL) har ägare av fastighet rätt till ersättning av kommunen om skada uppkommer till följd av att en plan, vars genomförandetid skall anses ha gått ut, ändras eller upphävs. Rätten till ersättning föreligger bl.a. när en fastighet är belägen i ett område, som till större delen är bebyggt i huvudsak i enlighet med planen, och fastigheten efter ändringen eller upphävandet inte får bebyggas eller får bebyggas i en utsträckning som är uppenbart oskälig. Ändras eller upphävs planen efter utgången av juni 1992 skall reglerna tillämpas, om bygglov sökts före utgången av juni 1992 men ärendet inte avgjorts före denna tidpunkt. I detta fall har bygglov sökts den 30 maj 1992 och avslag meddelats den 31 mars 1993. Ersättningstalan skall med tillämpning av bestämmelserna i 17 kap. 8 § PBL väckas inom två år från den dag då beslut om skadegrundande åtgärd (avslag på bygglov) vunnit laga kraft. Att kommunen i nytt beslut upphävt planen innebär en fortsatt skadegrundande åtgärd. Fastighetsägaren har hela tiden varit aktiv för att få bebygga fastigheterna. Gullbranna hävdar att fastigheterna är belägna i ett område som är bebyggt i huvudsak i enlighet med planen. I området har uppförts 102 byggnader med en byggnadsrätt om 250 kvm, eller med en sammanlagd byggnadsarea om 25 500 kvm. De planerade 129 byggnaderna om 80 kvm grundar en byggnadsrätt om 10 320 kvm. Räknat på detta sätt är större delen av området utbyggt. Utbyggnadsvillkoret är således uppfyllt.
Gullbranna åberopade även 2 kap. 18 § regeringsformen och Europakonventionen.
Halmstads kommun anförde: Den enda bestämmelse som är tillämplig är 17 kap. 8 § PBL. Emellertid finns inte något gällande beslut om att detaljplanen för Gullbranna 1:13, 1:15 och 1:17 skall upphävas. Någon rätt till ersättning föreligger således inte redan av denna anledning. Kommunen åberopar vidare preskriptionsregeln i 17 kap. 8 § fjärde stycket PBL enligt vilket talan skall väckas inom två år från det att beslut om upphävande av detaljplanen vann laga kraft. Länsstyrelsen utfärdade lagakraftbevis den 19 februari 1993. Eftersom mer än två år förflutit när talan väcktes skall denna avvisas. Det är fel att räkna tvåårsfristen från det att bygglov vägrades. Omkring 37 procent av området är bebyggt. Enligt kommentaren till PBL krävs att 2/3 skall vara bebyggt för att utbyggnadsvillkoret skall vara uppfyllt. Vidare skall beaktas att Gullbranna 1:13, 1:15 och 1:17 utgör en klart avgränsad del av planområdet. I denna del har inte någon utbyggnad alls skett. Kommunen motsätter sig inte att en planläggning sker av området med möjlighet till bebyggelse på ett sätt som kommunen kan godta.
Halmstads tingsrätt (1997-01-29, lagmannen Clayton, fastighetsrådet Greene, rådmannen Robinson samt nämndemännen Pierce och Perry) ogillade käromålet.
I domskälen anförde tingsrätten: Gullbranna har åberopat den s.k. garantiregeln i 17 kap. 8 § PBL till stöd för sin talan. Regeln utgör en övergångsbestämmelse vid införandet av PBL. Den bör tillämpas mot bakgrund av dess syfte sådant det uttalades i samband med regelns tillkomst. Den slutliga utformningen beslutades av riksdagen och motiveringarna återfinns i bostadsutskottets betänkanden BoU 1986/87:1 och 4.
Anledningen till garantiregelns tillkomst var att införande av plan- och bygglagen samt upphävande av byggnadslagen (BL) innebar en övergång från byggnadsrätter som i princip saknade begränsning i tiden till tidsbegränsade byggnadsrätter. Tidsbegränsningen enligt PBL åstadkommes genom att varje detaljplan skall ha en genomförandetid på minst fem och högst femton år. När genomförandetiden gått ut kan kommunen oberoende av de i planen medgivna byggnadsrätterna ändra eller upphäva planen utan att berörda fastighetsägare har rätt till ersättning för den eventuella skada detta medför. Enligt regelsystemet i BL fanns ingen sådan möjlighet utan begränsningar eller upphävande av byggnadsrätt kunde endast ske antingen genom s.k. villkorlig fastställelse som förutsatte att viss inlösen kom till stånd, eller också i den mån den befanns förenlig med den avvägning mellan enskilda och allmänna intressen som skulle äga rum enligt 4 § BL. Garantiregelns syfte var att under en övergångsperiod brygga över skillnaderna i det gamla och det nya regelsystemet för detaljplaner. Regeln innebar att den som vid PBL:s ikraftträdande den 1 juli 1987 hade byggnadsrätt enligt en detaljplan som inte fick någon genomförandetid, dvs. som var fastställd före utgången av 1978, under tiden fram till och med den 30 juni 1992 var tillförsäkrad möjlighet att utnyttja byggnadsrätten eller att få ersättning för densamma om bygglov vägrades. Ersättning kunde också erhållas om kommunen under den angivna tiden beslutade om begränsning eller upphävande av byggnadsrätten. En grundläggande tanke bakom regelns tillkomst var att den som genom t.ex. långvariga byggnadsförbud hindrats att utnyttja byggnadsrätten skulle kompenseras. Kompensation skulle däremot inte komma ifråga om det av t.ex. marknadsmässiga eller byggnadstekniska skäl inte funnits förutsättningar för att genomföra planen. Syftet med garantiregeln har i lagtexten kommit till uttryck i ett antal villkor som skall vara uppfyllda för att rätt till ersättning från kommunen skall föreligga.
Tingsrätten behandlar först de olika tidsvillkoren. Som en förutsättning i detta avseende krävs att planen skall ha ändrats eller upphävts senast den 30 juni 1992. Det är datum för kommunens beslut som är avgörande. När beslutet vinner laga kraft saknar betydelse för denna prövning. Om bygglov sökts men ärendet inte avgjorts före utgången av juni 1992 förlängs tidsfristen till den tidpunkt då planen därefter ändras eller upphävs. I förevarande fall har byggnadsnämnden den 6 mars 1991 beslutat att genom s.k. enkelt planförfarande upphäva planen. Villkoren är därför uppfyllda i den delen. Beträffande tidsfristen för talans väckande gäller att det skall göras inom två år från det att ändring eller upphävande av detaljplanen vann laga kraft. Dåvarande fastighetsägaren, Värm-Dals Fastighetsaktiebolags konkursbo, ingav stämning mot Halmstads kommun den 29 mars 1995. Beslutet att upphäva detaljplanen vann laga kraft genom regeringens beslut den 4 februari 1993, dvs. mer än två år innan talan väcktes. Före tvåårsfristens utgång upphävdes emellertid regeringens beslut genom dom av regeringsrätten den 23 november 1994. Beslutet motiverades med formella skäl. Regeringsrätten ansåg att förutsättningar för användning av enkelt planförfarande inte förelåg i detta fall. När stämningen mot kommunen ingavs fanns således inget laga kraftvunnet beslut och vid den tidpunkten var även byggnadsnämndens beslut att upphäva detaljplanen upphävt av regeringen. Kärandebolaget hade dessutom ansökt om byggnadslov före den 1 juli 1992. Planärendet har därefter inte slutligen avgjorts. Efter det att regeringen upphävt byggnadsnämndens beslut att upphäva detaljplanen har Halmstads kommun således den 19 juni 1996 på nytt beslutat att upphäva detaljplanen. Beslutet har överklagats av kärandebolaget. Vid en samlad bedömning finner tingsrätten att de i 17 kap. 8 § PBL angivna tidsfristerna inte utgör hinder mot att pröva kärandebolagets talan.
Som ytterligare villkor för tillämpning av garantiregeln gäller att fastigheten efter ändring eller upphävande av detaljplanen inte skall få bebyggas eller få bebyggas endast i en omfattning som är uppenbart oskälig. Syftet med denna bestämmelse är att kompensation skall ske endast i de fall skadan överstiger en viss kvalifikationsnivå. Vid bedömningen av om denna nivå är uppnådd eller ej uttalar bostadsutskottet att en grundregel bör vara att fastighetsägaren hålls skadeslös i förhållande till byggnadslagens regler. Det innebär i förevarande fall att ersättning inte aktualiseras om planen kunnat upphävas inom ramen för en sådan avvägning mellan allmänna och enskilda intressen som skulle ha ägt rum enligt 4 § BL. Parterna har på denna punkt inte åberopat någon bevisning och käromålet har inte heller på de i bestämmelsen angivna grunderna bestritts av kommunen. Det är osäkert i vilken omfattning fastigheterna kan få bebyggas efter det att planupphävandet eventuellt vunnit laga kraft. Det synes av ordalydelsen i den aktuella bestämmelsen direkt framgå att garantiregeln är tillämplig vad avser detta villkor om fastigheten efter upphävande inte får bebyggas alls. Kommunen har inte gjort några utfästelser angående de framtida bebyggelsemöjligheterna. Med hänsyn till det sätt varpå parterna i denna del valt att föra sin talan finner tingsrätten att detta villkor inte utgör hinder mot bifall till kärandebolagets talan.
Som tidigare framhållits är syftet med garantiregeln att kompensation skall utgå till de fastighetsägare som av olika skäl hindrats att utnyttja byggnadsrätten, inte till dem som av andra skäl själva avstått att utnyttja den. Som mått på fastighetsägarnas intresse av att genomföra planen har utbyggnadsgraden kommit att bli avgörande vid tillämpningen av garantiregeln. Rätt till ersättning villkoras av att fastigheten skall vara belägen i ett område som till större delen är bebyggt i huvudsak i enlighet med planen. Bostadsutskottet har som förtydligande uttalat att med område i detta sammanhang bör normalt avses kvarter, dvs. ett sammanhängande område avsett för bebyggande och avgränsat av mark för allmänt ändamål eller plangräns. De fastigheter som talan gäller omfattar emellertid flera kvarter. För tillämpningen av utbyggnadskriteriet gäller det därför att identifiera ett område som omfattar de aktuella fastigheterna och till vilket det framstår som skäligt att relatera kraven på utbyggnadsgrad. Fastigheterna Gullbranna 1:13, 1:15 och 1:17 är belägna omedelbart söder om ett mindre samhälle, Gullbranna, vars bebyggelse i huvudsak utgörs av småhus för helårsboende. Fastigheterna blev föremål för detaljplaneläggning första gången genom byggnadsplan som fastställdes den 11 december 1969. Det ursprungliga förslaget omfattade även del av fastigheterna Tönnersa 5:5 och Gallared 1:2. Det var avsett för fritidsboende och innehöll totalt 217 byggnadsrätter, varav 129 låg inom Gullbrannafastigheterna. Den inom Tönnersa 5:5 belägna delen med sammanlagt 31 byggnadsrätter undantogs före fastställelse. Området har senare planlagts och bebyggts för helårsboende med en mer omfattande exploatering än den ursprungligen föreslagna fritidsbebyggelsen. Genom planändring fastställd den 29 november 1978 ändrades byggnadsplanen för den inom Gallared 1:2 belägna delen till att omfatta helårsboende. Antalet byggnadsrätter och omfattningen av varje byggnadsrätt utökades också vid detta tillfälle. Planområdet för den ursprungliga byggnadsplanen är därför numera identisk med de fastigheter som ersättningstalan avser. För att avgöra om fastigheterna är belägna inom ett område där planen i huvudsak genomförts bör området avgränsas så att de planmässiga förutsättningarna för genomförande är i princip lika i området. Om det föreligger skillnader t.ex. beträffande huvudmannaskapet för allmänna platser eller byggnadsrättens omfattning kommer detta med största sannolikhet att påverka i vilken ordning utbyggnaden sker. Utbyggnadsgraden inom ett område med sådana olika förutsättningar kommer inte att utgöra ett rättvisande mått på hela områdets utbyggnadsvärde och därmed fastighetsägarnas intresse av att genomföra planen. I det nu aktuella fallet bör det därför inte komma ifråga att såsom område inom vilket utbyggnadsgraden skall bedömas inkludera någon del av vare sig f.d. Gallared 1:2 eller f.d. Tönnersa 5:5 på grund av att förutsättningarna för en utbyggnad inom dessa delar så markant avviker från vad som gäller för Gullbranna 1:13, 1:15 och 1:17. De sistnämnda fastigheterna bör betraktas som en klart avgränsad del av planområdet till vilken utbyggnadsvillkoret skall relateras. Eftersom någon utbyggnad enligt planen överhuvudtaget inte ägt rum inom denna del finner tingsrätten att utbyggnadsvillkoret i 17 kap. 8 § PBL inte är uppfyllt. Kärandebolagets talan bör därför ogillas.
Den redovisade tillämpningen av bestämmelserna i 17 kap. 8 § PBL ansågs av tingsrätten - på i domen närmare angivna skäl --- inte stå i strid med grundlagsstadganden i regeringsformen eller Europakonventionens regler.
Gullbranna överklagade domen och yrkade bifall till sin vid tingsrätten förda talan.
Kommunen bestred ändring.
Parterna åberopade i hovrätten samma utredning som vid tingsrätten.
Hovrätten för Västra Sverige (1999-02-02, hovrättslagmannen Thompson, fastighetsrådet Phillips, rådmannen Miller, referent, och f.d. hovrättsrådet Cowan) fastställde, med ändring av tingsrättens dom, att Gullbranna har rätt till ersättning av kommunen för den skada som uppkommit till följd av upphävandet av byggnadsplanen.
I domskälen anförde hovrätten: I fråga om de olika tidsvillkor som anges i 17 kap. 8 § plan- och bygglagen (första stycket 2 och fjärde stycket) gör hovrätten samma bedömning som tingsrätten, dvs. att dessa villkor får anses vara uppfyllda. I likhet med tingsrätten anser hovrätten att detta är fallet också beträffande det s.k. oskälighetskriteriet i 17 kap. 8 § (första stycket 3).
Vad så angår det ytterligare villkor - det s.k. utbyggnadskriteriet - som anges i 17 kap. 8 § första stycket 1, enligt vilket det för rätt ersättning förutsätts att fastigheten är belägen i ett område som till större delen är bebyggt i huvudsak i enlighet med planen, gör hovrätten följande bedömning.
Av utredningen framgår att fastigheterna Halmstad Gullbranna 1:13, 1:15 och 1:17 är belägna söder om Trönninge samhälle och inom ett område i vilket det under åren successivt har ägt rum en utbyggnad av samhället i sydostlig riktning. I det ursprungliga förslaget till nu ifrågavarande byggnadsplan ingick sålunda inte bara fastigheterna Halmstad Gullbranna 1:13, 1:15 och 1:17 utan också delar av de omedelbart nordväst därom belägna fastigheterna Gallared 1:2 och Tönnersa 5:5.
I samband med att byggnadsplanen fastställdes år 1969 undantogs det område som omfattar del av Tönnersa 5:5. För det område som omfattar del av Gallared 1:2 gjordes år 1978 en ändring av planen. För dessa båda områden har detta inneburit att de är planerade - och numera utbyggda - för helårsboende med en betydligt mer omfattande exploatering än den som var möjlig enligt den ursprungliga planen, vilken därmed med oförändrat innehåll till slut kommit att gälla endast för det område som omfattar Halmstad Gullbranna 1:13, 1:15 och 1:17.
Med hänsyn till att det område som omfattar Halmstad Gullbranna 1:13, 1:15 och 1:17 alltså är beläget i direkt anslutning till övriga två i den ursprungliga planeringen ingående områdena - och därför får antas ha utgjort en naturlig del av det expansionsområde som planeringen i sin helhet avsåg att reglera - kan det i och för sig övervägas om man inte vid bedömningen av om utbyggnadskriteriet är uppfyllt bör beakta samtliga dessa tre områden. Eftersom det område som omfattar Tönnersa 5:5 hade undantagits från planen när den fastställdes, stannar hovrätten emellertid för att det området inte skall beaktas vid beräkningen av utbyggnadsgraden. Däremot är det enligt hovrättens mening skäligt att vid denna beräkning ta hänsyn till båda de områden som kom att ingå i den fastställda byggnadsplanen, dvs. inte bara det område som omfattar Halmstad Gullbranna 1:13, 1:15 och 1:17 utan också det område som omfattar del av Gallared 1:2. Härvid har hovrätten även beaktat att varken planområdets topografi, andra markförhållanden, planeringsförutsättningarna i övrigt eller de tidsmässiga förutsättningarna för att genomföra planen talar emot en sådan bedömning.
Med ett på så sätt avgränsat område för beräkningen av utbyggnadsgraden finner hovrätten att exploateringsnivån inom området är sådan att också utbyggnadskriteriet i 17 kap. 8 § plan- och bygglagen får anses vara uppfyllt.
Eftersom därmed samtliga förutsättningar för skadeersättning enligt den ifrågavarande bestämmelsen föreligger, skall bolagets talan bifallas.