Regeringens beslut att inte godkänna vissa bekämpningsmedel har befunnits oförenliga med EU-rätten och miljöbalken och har därför upphävts (I och II).
Syngenta Crop Protection A/S (bolaget) ansökte år 2001 hos Kemikalieinspektionen om utvidgning av användningsområde för stråförkortningsmedlet Moddus 250 EC (Moddus) till att omfatta också odlingar av höst- och vårvete samt höst- och vårkorn. Moddus, innehållande det verksamma ämnet trinexapak, fick sedan tidigare användas i odling av råg för att begränsa risken för liggsäd hos speciellt svaga sorter av spannmål.
Kemikalieinspektionen avslog genom beslut den 2 november 2005 bolagets ansökan om villkorsändring för Meyer. Som skäl för beslutet angavs bl.a. följande. Inspektionen ifrågasätter inte att det finns ett visst behov av stråförkortningsmedel i vissa grödor. En utvidgning av användningsområdet till att omfatta andra sädesslag skulle kunna ha negativa konsekvenser för miljön. Med stor sannolikhet skulle det leda till en ökning av användningen av stråförkortningsmedel med en belastning av miljön genom ökade kväveutsläpp och en ökad användning av konventionella bekämpningsmedel som följd. Försiktighetsprincipen i 2 kap.miljöbalken bör därför väga tungt. En utökning av användningsvillkoren till att omfatta stråförkortning i andra spannmålsodlingar än råg strider mot försiktighetsprincipen. Bolaget har inte visat att den olägenhet och kostnad som följer av ett avslag på ansökningen är så stor att den är orimligt betungande vid avvägning enligt 2 kap. 7 § miljöbalken. Det verksamma ämnet i trinexapak är under utvärdering inom EU inför ett eventuellt upptag på bilaga 1 till växtskyddsmedelsdirektivet 91/414/EEG. Kemikalieinspektionen vill inte föregripa ett sådant beslut.
Bolaget överklagade Kemikalieinspektionens beslut hos regeringen och yrkade att ansökan skulle bifallas. Till stöd för sin talan anförde bolaget sammanfattningsvis följande. Inspektionens beslut strider mot växtskyddsmedelsdirektivet, bl.a. eftersom beslutet inte fattats på grundval av tillgänglig vetenskaplig och teknisk kunskap och eftersom inspektionen inte har tillämpat de principer för utvärdering och godkännande som framgår av bilaga 6 till direktivet. I sitt beslut har inspektionen tillämpat den s.k. försiktighetsprincipen och den s.k. avvägningsregeln på ett felaktigt sätt. Det överklagade beslutet strider också mot den s.k. proportionalitetsprincipen. Kemikalieinspektionen har inte motiverat hur den kunnat komma till en annan slutsats än vad motsvarande myndigheter i övriga medlemsstater i EU har gjort, vilket det måste anses finnas ett krav på enligt växtskyddsmedelsdirektivets övergripande krav på harmonisering och enhetlighet mellan EU-länderna. Inspektionens avslagsbeslut innebär att Sverige har skapat ett otillåtet handelshinder.
Kemikalieinspektionen yttrade sig över bolagets utveckling av överklagandet och anförde därvid bl.a. följande. Den ständiga kommittén för livsmedelskedjan och djurhälsa har med kvalificerad majoritet röstat för att införa trinexapak i bilaga 1 till växtskyddsmedelsdirektivet. I beslutet redovisas dock allvarliga risker för fåglar och däggdjur vid en användning av medel innehållande trinexapak. Inte bara risken och nyttan med själva medlet utan även konsekvenserna av användningen av stråförkortningsmedel spelade en viktig roll för det överklagade beslutet. Bolaget ger en mycket ensidig bild av behovet av stråförkortningsmedel i det sortmaterial som finns i dag. Inspektionens uppfattning är att inte bara Sverige utan i stort sett alla länder inom EU har, av prioriteringsskäl, valt att avvakta en fullständig omprövning enligt växtskyddsmedelsdirektivet för samtliga växtskyddsmedel till dess att de ingående verksamma ämnena är upptagna i bilaga 1 till direktivet.
Regeringen (Miljödepartementet) avslog i beslut den 18 juni 2008 överklagandet och anförde bl.a. följande. Det verksamma ämnet trinexapak är numera upptaget i bilaga 1 till växtskyddsmedelsdirektivet genom kommissionens direktiv 2006/64/EG. Ansökan om utvidgning av användningsområdet för Meyer bör därför bedömas med hänsyn till de kriterier som finns i direktivet beträffande eventuella effekter på människors eller djurs hälsa och miljön. Enligt artikel 4.1 b v i direktivet får ett växtskyddsmedel inte godkännas om dess användning påverkar miljön på ett oacceptabelt sätt. Av artikel 4.1 a i direktivet framgår vidare att utvärdering av miljöpåverkan ska ske med tillämpning av de enhetliga principerna som anges under B 2.5 i dess bilaga 6. Det finns inte stöd i utredningen för att användning av stråförkortningsmedlet medför några oacceptabla direkta risker för människors hälsa eller miljön. Av Statens jordbruksverks rapport om stråförkortningsmedel framgår dock att en ökad användning av stråförkortningsmedel medför indirekta risker för miljön genom en ökad oönskad allmän miljöbelastning i övrigt. Detta beror på att en ökad användning av sådana växtskyddsmedel kan påverka intensiteten i odlingen och därmed medföra tillförsel av större mängder växtnäring, främst i form av kväve, vilket kan bidra till övergödning av vatten. En ökad användning av växtnäring bidrar i sin tur till att användning av svamp- och insektsmedel kan öka för att bekämpa ökade svamp- och insektangrepp. Sammantaget finner regeringen att ett utökat användningsområde för stråförkortningsmedel kan leda till, förutom en ökad användning av bekämpningsmedel, ökad kväveutlakning, vilket i sin tur bidrar till ökad övergödning. Med beaktande av det ovannämnda finns skäl till att inte bifalla bolagets ansökan. Av materialet i ärendet framgår att behovet av stråförkortningsmedel kontinuerligt har minskat totalt sett i det svenska jordbruket, även om enskilda lantbrukare kan tänkas ha ett starkare behov. Enligt regeringens mening är detta behov inte tillräckligt stort för att en utvidgning av användningsområdet ska vara motiverad med tanke på den ökade miljöbelastningen. Nyttan för miljön av att stråförkortningsmedlet inte godkänns får anses väga tyngre än de inskränkningar som beslutet innebär. Regeringen instämmer därför i Kemikalieinspektionens bedömning att ansökan inte bör bifallas. Det överklagade beslutet ska således stå fast.
Bolaget ansökte om rättsprövning och yrkade att Regeringsrätten skulle upphäva regeringens beslut och återförvisa ärendet till regeringen för ny behandling. Till stöd för sin talan anförde bolaget bl.a. följande. Beslutet strider mot rättsregler i miljöbalken, förordningen (1998:947) om bekämpningsmedel samt direktiv 91/414/EEG om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden (växtskyddsmedelsdirektivet). De fel som har begåtts har haft avgörande betydelse för regeringens beslut. - I beslutet har regeringen konstaterat att Livsmedelsverket har fastställt att användningen av den aktuella produkten inte ger några skadliga effekter på människors hälsa. Regeringen har vidare konstaterat att det inte finns stöd i utredningen för att användningen av produkten medför några oacceptabla risker för miljön. Medlet som sådant har med andra ord bedömts vara fullt acceptabelt från risksynpunkt. Det har inte heller ifrågasatts att det finns ett behov av stråförkortningsmedel i svenskt jordbruk. Trots detta har regeringen avslagit bolagets överklagande. Motiveringen vilar på helt felaktiga grunder, något som utvecklas närmare i ansökningen.
Regeringen anförde i yttrande till Regeringsrätten bl.a. följande. Vid tiden för regeringens prövning hade det verksamma ämnet i Moddus, trinexapak, kommit att tas upp på listan i bilaga 1 till direktivet. Detta innebär emellertid inte att produkten alltid ska vara att anse som miljömässigt acceptabel vid en viss användning. Detta är något som ska bedömas vid den nationella prövningen av om ett godkännande ska lämnas eller inte. I annat fall hade processen med nationella godkännanden varit utan syfte. - Att det eventuella behovet av användningen för de grödor som angetts i ansökan har ansetts som begränsat i Sverige beror bl.a. på att de är mindre känsliga än råg och gräsfrö och att det genom växförädlingsarbete har tagits fram mer stråstyva alternativ. Den bedömningen stöds av Jordbruksverkets rapport. Det kan i ärendet inte anses ha visats att det förelegat ett sådant behov av den aktuella produkten, eller att alternativ till den saknats, att detta skulle ha föranlett ett godkännande av produkten för i ärendet aktuella användningsområden. - Användningen av stråskyddsmedel bör begränsas till de användningsområden där produkterna, med hänsyn till de risker de medför för hälsa och miljö eller till avsaknaden av alternativ, verkligen är motiverade. En ökad användning av stråförkortningsmedel riskerar att medföra en ökad belastning på miljön genom ökade utsläpp av kväve och ökad användning av konventionella bekämpningsmedel. Det saknas anledning att ifrågasätta Jordbruksverkets slutsatser att det råder ett vetenskapligt orsakssamband mellan en ökad användning av stråförkortningsmedel och risker för den yttre miljön. - Såväl den svenska som den unionsrättsliga regleringen innebär att även den form av miljöpåverkan som angetts i Jordbruksverkets rapport måste beaktas. Av förarbetena till 14 kap. 10 § miljöbalken framgår att avsikten måste ha varit att den nationella prövningsmyndigheten ska beakta effekterna av ett godkännande ur ett brett perspektiv (prop. 1997/98:145). I artikel 4.1 b växtskyddsmedelsdirektivet anges att medlemsstaterna vid tillämpningen av principerna i bilaga 6 ska beakta såväl de normala förhållandena vid användningen som användningens följder. Vidare anges att produkten i detta sammanhang inte får konstateras ha några direkt eller indirekt skadliga effekter på bl.a. hälsa och miljö eller grundvatten eller annars påverka miljön på ett oacceptabelt sätt (artikel 4.1 b iv och v). Även dessa bestämmelser talar för att de nationella prövningsmyndigheterna har getts ett omfattande utrymme för sin prövning. - Syftet med bilaga 6 till växtskyddsmedelsdirektivet är att säkerställa att medlemsstaterna vid beslut om godkännande tillämpar kraven i artikel 4.1 på ett likartat sätt och med den höga nivå för skyddet av bl.a. hälsa och miljö som eftersträvas i direktivet. Det är fråga om en likartad tillämpning och inte samma tillämpning i varje medlemsstat. I B 1.3 i bilaga 6 anges att medlemsstaterna vid utvärderingen av ansökningar ska beakta de jordbruksmässiga, växtskyddsmässiga eller miljömässiga förhållandena på de platser där medlet avses att användas. Unionsrätten ger således medlemsstaterna ett utrymme att vid den nationella prövningen ta hänsyn till sådana förhållanden som är specifika i varje medlemsstat (jfr även prop. 1997/98:145 s. 273). I Sveriges fall utgör just den ovan beskrivna övergödningsproblematiken liksom tillgången till alternativa sorter exempel på sådana nationella omständigheter.
Regeringsrätten (2010-09-22, Martinez, Lang, Porter, Gregory, Martin) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 1 § lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut får en enskild ansöka om rättsprövning av sådana beslut av regeringen som innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen. Enligt 7 § ska Regeringsrätten upphäva regeringens beslut om beslutet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett eller som klart framgår av omständigheterna. Detta gäller dock inte om det är uppenbart att felet saknar betydelse för avgörandet.
Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att det föreligger en viss handlingsfrihet vid beslutsfattandet, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (jfr prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234).
Den rättsliga reglering som legat till grund för Kemikalieinspektionens och regeringens beslut att avslå ansökan om villkorsändring för bekämpningsmedlet Moddus 250 EC finns i 14 kap.miljöbalken, i förordningen om bekämpningsmedel samt i Kemikalieinspektionens föreskrifter på området. Genom de nämnda reglerna har växtskyddsmedelsdirektivet samt därtill anknutna direktiv införlivats i svensk rätt. Av särskild betydelse i detta sammanhang är kommissionens direktiv 2006/64/EG om ändring av rådets direktiv 91/414/EEG för att införa bl.a. trinexapak som verksamt ämne.
Enligt 14 kap. 4 § (tidigare 14 kap. 13 §) miljöbalken får ett bekämpningsmedel inte släppas ut på marknaden eller användas utan att vara godkänt av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Av 14 kap. 10 § (tidigare 14 kap. 14 §) framgår att ett godkännande får lämnas endast om medlet är godtagbart från hälso- och miljöskyddssynpunkt och behövs för de bekämpningsändamål som anges i 2 § 4 eller 5, eller uppfyller förutsättningarna för godkännande enligt växtskyddsmedelsdirektivet eller biociddirektivet. Enligt 3 § förordningen om bekämpningsmedel beslutar Kemikalieinspektionen om godkännande av bekämpningsmedel. Enligt 10 § samma förordning ska de principer för utvärdering och godkännande som finns i bilaga 6 till växtskyddsmedelsdirektivet tillämpas vid prövningen.
Godkännande av bekämpningsmedel ska enligt de nu nämnda nationella bestämmelserna således ske med beaktande av växtskyddsmedelsdirektivet. Enligt ingressen till direktivet syftar detta till att undanröja hinder för handeln med växtskyddsmedel genom att harmonisera reglerna så att medlemsstaterna tillämpar enhetliga bestämmelser om villkor och förfaranden för godkännande. Samtidigt ska de harmoniserade bestämmelserna säkerställa en hög skyddsnivå.
Följande bestämmelser i växtskyddsmedelsdirektivet är av särskilt intresse i målet. I artikel 4 anges de villkor som ett växtskyddsmedel ska uppfylla för att godkännas. En första förutsättning är att medlets verksamma ämnen är upptagna i den förteckning som återfinns i bilaga 1 till direktivet och att villkoren i bilagan är uppfyllda. Vidare fordras att medlet uppfyller vissa andra krav som anges i artikeln. Bland dessa kan nämnas att medlet är tillräckligt effektivt, inte påverkar växter eller växtprodukter på ett oacceptabelt sätt, inte har några direkt eller indirekt skadliga effekter på människors eller djurs hälsa eller på grundvattnet samt inte påverkar miljön på ett oacceptabelt sätt. Prövningen av om dessa krav är uppfyllda ska ske med tillämpning av de enhetliga principer för utvärdering och godkännande som anges i bilaga 6 till direktivet. Bilagan innehåller mycket detaljerade regler som syftar till att säkerställa att medlemsstaterna tillämpar kraven i artikel 4 på ett enhetligt sätt.
Systemet för godkännande av växtskyddsmedel inom EU ersätter inte ett godkännande på nationell nivå av enskilda bekämpningsmedelsprodukter som avses släppas ut på marknaden. Den nationella prövningen måste dock ha stöd i direktivets bestämmelser. Det finns vissa närmare angivna möjligheter för en medlemsstat att beakta specifika miljö- och naturförhållanden vid den nationella produktprövningen. Avsikten synes emellertid i princip vara att godkända växtskyddsmedel ska kunna marknadsföras inom hela unionen (jfr prop. 1997/98:145 s. 273 och prop. 2007/08:80 s. 43).
Den verksamma beståndsdelen i det aktuella bekämpningsmedlet är trinexapak. Genom direktiv 2006/64/EG har trinexapak förts in som ett godkänt växtskyddsämne i bilaga 1 till växtskyddsmedelsdirektivet. Av artikel 5.4 i växtskyddsmedelsdirektivet framgår att upptagandet av ett verksamt ämne i bilaga 1 får förenas med villkor i vissa avseenden. För trinexapak har som villkor ställts upp att det endast får godkännas för användning som tillväxtreglerande ämne och att medlemsstaterna vid den allmänna bedömningen särskilt ska beakta skyddet för fåglar och däggdjur. Medlemsstaterna skulle senast den 31 oktober 2007 anta och offentliggöra de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa ändringsdirektivet.
Upptagandet av det aktiva ämnet trinexapak i bilaga 1 innebär att medlet har godkänts på unionsnivå som verksamt ämne i bekämpningsmedel. Av artikel 5.1 i växtskyddsmedelsdirektivet framgår att en förutsättning för att ett verksamt ämne ska tas upp i bilagan är att medlet, när det används i enlighet med god växtskyddssed, inte har skadliga effekter på människors eller djurs hälsa eller på grundvattnet eller medför en oacceptabel inverkan på miljön. På unionsnivå har bedömningen således gjorts att trinexapak uppfyller dessa villkor, dock med beaktande av det nämnda behovet av skydd för fåglar och däggdjur.
Regeringsrätten gör följande bedömning.
Vid tidpunkten för regeringens beslut hade trinexapak tagits upp i bilaga 1 till växtskyddsmedelsdirektivet. Den grundläggande förutsättningen för godkännande i artikel 4 i direktivet förelåg därmed och det som regeringen skulle avgöra var om även övriga villkor enligt artikeln var uppfyllda. Som framgått ska denna prövning göras enligt det förfarande som uppställs i bilaga 6 till direktivet.
Regeringen hänvisar i beslutet till artikel 4.1 b v i direktivet, där det föreskrivs att ett växtskyddsmedel inte får godkännas om dess användning påverkar miljön på ett oacceptabelt sätt, samt till principerna för utvärdering av miljöpåverkan som anges under B 2.5 i bilaga 6. Regeringen konstaterar vidare att det inte finns stöd i utredningen för att användningen av stråförkortningsmedel medför några oacceptabla direkta risker för människors hälsa eller för miljön. I stället motiverar regeringen beslutet med att en ökad användning av stråförkortningsmedel medför indirekta risker för miljön genom en ökad oönskad allmän miljöbelastning i övrigt. Detta beror enligt regeringen på att en ökad användning av sådana växtskyddsmedel kan påverka intensiteten i odlingen och därmed medföra tillförsel av större mängder växtnäring, främst i form av kväve, vilket kan bidra till övergödning av vatten. En ökad användning av växtnäring kan vidare i sin tur bidra till att användningen av bekämpningsmedel ökar.
Regeringens slutsatser bygger på en rapport från Jordbruksverket år 1998. Något stöd för att det är möjligt att beakta sådana hypotetiska och indirekta effekter som regeringen har hänvisat till i beslutet finns emellertid inte i de nämnda direktivbestämmelserna eller i direktivet i övrigt. Eftersom regleringen på området är harmoniserad kan ett medlemsland vidare inte upprätthålla längre gående krav än de som anges i direktivet om detta inte är särskilt sanktionerat i direktivet (RÅ 2005 ref. 2).
Regeringens beslut strider således mot växtskyddsmedelsdirektivet och därtill anknutna direktiv. Därmed strider beslutet även mot bestämmelserna i 14 kap. 10 § miljöbalken. Den felaktiga tillämpningen av EU-rätten och miljöbalken har haft betydelse för utgången av ärendet. Regeringens beslut ska därför upphävas och målet visas åter till regeringen för ny behandling.
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten upphäver regeringens beslut.
BASF A/S (bolaget) ansökte år 2001 hos Kemikalieinspektionen om villkorsändring (utökat användningsområde) för Cycocel Plus, innehållande det verksamma ämnet klormekvatklorid, som stråförkortningsmedel i odlingar av vete, rågvete, korn, havre och gräsfrö. År 2003 ansökte bolaget om villkorsändring (utökat användningsområde) för Terpal (II), innehållande de verksamma ämnena mepikvatklorid och etefon, som stråförkortningsmedel i odlingar av vår- och höstkorn.
Kemikalieinspektionen avslog genom två väsentligen likalydande beslut den 2 november 2005 bolagets ansökningar, utom i den delen som avsåg odling av gräsfrö. Som skäl angavs bl.a. följande. Inspektionen ifrågasätter inte att det finns ett visst behov av stråförkortningsmedel i vissa grödor. En utvidgning av användningsområdet till att omfatta andra sädesslag skulle kunna ha negativa konsekvenser för miljön. Med stor sannolikhet skulle det leda till en ökning av användningen av stråförkortningsmedel, med en belastning av miljön genom ökade kväveutsläpp samt ökad användning av konventionella bekämpningsmedel som följd. Försiktighetsprincipen i 2 kap.miljöbalken bör därför väga tungt. En utökning av användningsvillkoren till att omfatta stråförkortning i andra spannmålsodlingar än råg strider mot försiktighetsprincipen. Bolaget har inte visat att den olägenhet och kostnad som följer av ett avslag är så stor att den är orimligt betungande vid avvägning enligt 2 kap. 7 § miljöbalken. Det verksamma ämnet i bekämpningsmedlet är fortfarande under utvärdering inom EU inför ett eventuellt upptag på bilaga 1 till växtskyddsdirektivet 91/414/EEG. Kemikalieinspektionen vill inte föregripa ett sådant beslut.
Bolaget överklagade Kemikalieinspektionens beslut hos regeringen och yrkade att bolagets båda ansökningar skulle bifallas helt. Till stöd för sin talan anförde bolaget sammanfattningsvis följande. Inspektionens beslut strider mot växtskyddsmedelsdirektivet, bl.a. eftersom beslutet inte fattats på grundval av tillgänglig vetenskaplig och teknisk kunskap samt då inspektionen inte har tillämpat de principer för utvärdering och godkännande som framgår av bilaga 6 till direktivet. Inspektionen har vidare tillämpat den s.k. försiktighetsprincipen och den s.k. avvägningsregeln på ett felaktigt sätt. Det överklagade beslutet strider också mot den s.k. proportionalitetsprincipen. Kemikalieinspektionen har inte motiverat hur den kunnat komma till en annan slutsats än vad motsvarande myndigheter i övriga medlemsstater i EU har gjort, vilket det måste anses finnas ett krav på enligt växtskyddsmedelsdirektivets övergripande krav på harmonisering och enhetlighet mellan EU-länderna. Avslagsbeslutet innebär att Sverige har skapat ett otillåtet handelshinder.
Kemikalieinspektionen yttrade sig över bolagets utveckling av överklagandet och anförde bl.a. följande. Det går ännu inte att vare sig bekräfta eller dementera de uppgifter som bolaget anfört om avsaknaden av problem med det verksamma ämnet i BASF Cycocel Plus i samband med utvärderingen av ämnet inom EU. Inte bara risken och nyttan med själva medlet utan även konsekvenserna av användningen av stråförkortningsmedel spelade en viktig roll för beslutet. Bolaget ger en mycket ensidig bild av behovet av stråförkortningsmedel i det sortmaterial som finns i dag. Inte bara Sverige utan i stort sett alla länder inom EU har, av prioriteringsskäl, valt att avvakta en fullständig omprövning enligt växtskyddsmedelsdirektivet för samtliga växtskyddsmedel till dess att de ingående verksamma ämnena är upptagna i bilaga 1 till direktivet.
Regeringen (Miljödepartementet) avslog i beslut den 18 juni 2008 bolagets överklagande och anförde bl.a. följande. Regeringen kan konstatera att två av de tre aktuella verksamma ämnena i ärendet (klormekvatklorid och mepikvatklorid) ännu inte har tagits upp på bilaga 1 till växtskyddsmedelsdirektivet. För sådana växtskyddsmedel finns övergångsbestämmelser i artikel 8 i samma direktiv, som medger att en medlemsstat, med undantag från direktivets huvudregel, får godkänna ett växtskyddsmedel om vissa förutsättningar är uppfyllda. Att bekämpningsmedlen innehåller verksamma ämnen som inte utvärderats färdigt är i sig inte ett skäl att inte godkänna dem. Ansökan om utvidgning av användningsområdet för BASF Cycocel Plus och Terpal (II) bör därför bedömas med hänsyn till de kriterier som finns i växtskyddsmedelsdirektivet beträffande eventuella effekter på människors eller djurs hälsa och miljön. Enligt artikel 4.1 b v i direktivet får ett växtskyddsmedel inte godkännas om dess användning påverkar miljön på ett oacceptabelt sätt. Av artikel 4.1 a i direktivet framgår vidare att utvärdering av miljöpåverkan ska ske med tillämpning av de enhetliga principerna som anges under B 2.5 i dess bilaga 6. Det finns inte stöd i utredningen för att användning av växtskyddsmedlen medför några oacceptabla direkta risker för människors hälsa eller miljön. Av Statens jordbruksverks rapport om stråförkortningsmedel framgår dock att en ökad användning av sådana växtskyddsmedel medför indirekta risker för miljön genom en ökad oönskad allmän miljöbelastning i övrigt. Detta beror på att en ökad användning av stråförkortningsmedel kan påverka intensiteten i odlingen och därmed medföra tillförsel av större mängder växtnäring, främst i form av kväve, vilket kan bidra till övergödning av vatten. En ökad användning av växtnäring bidrar i sin tur till att användning av svamp- och insektsmedel kan öka för att bekämpa svamp- och insektsangrepp. Sammantaget finner regeringen att ett utökat användningsområde för stråförkortningsmedel kan leda till, förutom en ökad användning av bekämpningsmedel, ökad kväveurlakning, vilket i sin tur bidrar till ökad övergödning. Med beaktande av det ovannämnda finns skäl att inte bifalla bolagets ansökan. - Av materialet i ärendet framgår att behovet av stråförkortningsmedel kontinuerligt har minskat totalt sett i det svenska jordbruket, även om enskilda lantbrukare kan tänkas ha ett starkare behov. Enligt regeringens mening är detta behov inte tillräckligt stort för att en utvidgning av användningsområdet ska vara motiverad med tanke på den ökade miljöbelastningen. Nyttan för miljön av att stråförkortningsmedlen inte godkänns får anses väga tyngre än de inskränkningar som beslutet innebär. Regeringen instämmer därför i Kemikalieinspektionens bedömning att ansökan inte bör bifallas. De överklagade besluten ska således stå fast.
Bolaget ansökte om rättsprövning och yrkade att Regeringsrätten skulle upphäva regeringens beslut och återförvisa ärendet till regeringen för ny behandling. Till stöd för sin talan anförde bolaget väsentligen samma grunder som i fallet i referatets del I.
Regeringen lämnade i yttrande till Regeringsrätten väsentligen samma kommentarer som återges i fallet i referatets del I. Därutöver tillfogade regeringen att det i nu aktuella fallet var fråga om produkter som innehöll sådana verksamma ämnen som vid tidpunkten för regeringens prövning ännu inte förts upp på listan i bilaga 1 till direktivet, vilket enligt EU-rätten gav medlemsstaterna ytterst begränsade möjligheter att godkänna produkterna och under alla omständigheter ledde till att kraven vid prövningen måste ställas än högre än annars.
Regeringsrätten (2010-09-22, Martinez, Lang, Porter, Gregory, Martin) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 1 § lagen - - - se första och andra styckena i Regeringsrättens domskäl i referatets del I - - - prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234).
Den rättsliga reglering som legat till grund för Kemikalieinspektionens och regeringens beslut att avslå ansökningarna om villkorsändring för bekämpningsmedlen Cycocel Plus och Terpal (II) finns i 14 kap.miljöbalken, i förordningen (1998:947) om bekämpningsmedel samt i Kemikalieinspektionens föreskrifter på området. Genom de nämnda reglerna har växtskyddsmedelsdirektivet samt därtill anknutna direktiv införlivats i svensk rätt. Av särskild betydelse i detta sammanhang är kommissionens direktiv 2006/85/EG om ändring av rådets direktiv 91/414/EEG för att införa bl.a. etefon som verksamt ämne. Även kommissionens förordningar (EG) nr 1490/2002 och 2076/2002 är av intresse i målet.
Enligt 14 kap. - - - se fjärde - sjätte styckena i Regeringsrättens domskäl i referatets del I - - - ett enhetligt sätt.
I direktivet finns vidare i artikel 8.2 övergångsbestämmelser som anger att en medlemsstat under en period av tolv år efter anmälan av direktivet får godkänna att växtskyddsmedel, som innehåller verksamma ämnen som inte är upptagna i bilaga 1 och som fanns på marknaden två år efter anmälan av direktivet, släpps ut på marknaden inom medlemsstatens territorium. Genom förordning (EG) nr 2076/2002 har den tolvårsperiod som avses i artikel 8.2 förlängts till och med den 31 december 2008 för de verksamma ämnen som utvärderas inom ramen för förordning (EG) nr 1490/2002, om det inte före detta datum föreligger ett beslut om huruvida det verksamma ämnet ska förtecknas i bilaga 1 till direktivet. Under denna period får medlemsstaterna i enlighet med artikel 8.2 i direktivet ge nya godkännanden för utsläppande på marknaden av växtskyddsprodukter som innehåller ovan nämnda verksamma ämnen.
De verksamma beståndsdelarna i de aktuella bekämpningsmedlen är klormekvatklorid (Cycocel) respektive etefon och mepikvatklorid (Terpal). Genom direktiv 2006/85/EG har etefon förts in som ett godkänt växtskyddsämne i bilaga 1 till växtskyddsmedelsdirektivet. Medlemsstaterna skulle senast den 31 januari 2008 anta och offentliggöra de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa ändringsdirektivet.
När det gäller mepikvat och klormekvat ingår båda dessa bland de ämnen som skulle utvärderas enligt förordning (EG) nr 1490/2002. De omfattas således av den förlängda tidsperioden enligt förordning (EG) nr 2076/2002. Även dessa ämnen har sedermera, genom kommissionens direktiv 2008/108/EG respektive 2009/37/EG, förts in som godkända växtskyddsämnen i bilaga 1 till växtskyddsmedelsdirektivet. När regeringen fattade det klandrade beslutet var de emellertid fortfarande under utvärdering.
Regeringsrätten gör följande bedömning.
Eftersom inte samtliga verksamma ämnen i de aktuella bekämpningsmedlen var upptagna i bilaga 1 till växtskyddsmedelsdirektivet vid tidpunkten för regeringens beslut var kraven för godkännande i artikel 4 i direktivet inte uppfyllda. Som framgått får en medlemsstat dock enligt artikel 8.2 i direktivet under vissa förutsättningar godkänna att växtskyddsmedel som innehåller verksamma ämnen som inte är upptagna i bilagan släpps ut på marknaden inom det egna territoriet. Denna bestämmelse öppnar således möjlighet för medlemsstaterna att godkänna även sådana växtskyddsmedel, men kan enligt Regeringsrättens mening inte anses innefatta en skyldighet för dem att göra det. Regeringens beslut kan därmed inte anses strida mot växtskyddsmedelsdirektivet i sig.
Nästa fråga är hur regeringsbeslutet förhåller sig till den svenska interna regleringen. I 14 kap. 10 § miljöbalken finns som nämnts två alternativa grunder för godkännande av bekämpningsmedel. Medlet ska antingen vara godtagbart från hälso- och miljöskyddssynpunkt och behövas för de bekämpningsändamål som anges i 2 § 4 eller 5 (punkt 1), eller uppfylla förutsättningarna för godkännande enligt växtskyddsmedelsdirektivet eller biociddirektivet (punkt 2). Av 10 § förordningen om bekämpningsmedel framgår att vid prövning av godkännande av växtskyddsmedel ska tillämpas de principer för utvärdering och godkännande som finns i bilaga 6 till växtskyddsmedelsdirektivet. Detta gäller oavsett om prövningen sker mot den första eller den andra punkten i 14 kap. 10 § miljöbalken.
I enlighet med detta uttalar regeringen i sitt beslut att förutsättningarna för godkännande i princip är desamma enligt de två alternativen samt att det förhållandet att bekämpningsmedlen innehåller verksamma ämnen som inte utvärderats färdigt inte i sig är ett skäl att inte godkänna dem. Ansökan om utvidgning av användningsområdet för de aktuella bekämpningsmedlen bör därför enligt regeringen bedömas med hänsyn till de kriterier som finns i växtskyddsmedelsdirektivet beträffande eventuella effekter på människors eller djurs hälsa och miljön. Regeringsrätten instämmer i den bedömningen.
Regeringen hänvisar i beslutet till artikel 4.1 b v i direktivet, där det föreskrivs att ett växtskyddsmedel inte får godkännas om dess användning påverkar miljön på ett oacceptabelt sätt, samt till principerna för utvärdering av miljöpåverkan som anges under B 2.5 i bilaga 6. Regeringen konstaterar vidare att det inte finns stöd i utredningen för att användningen av stråförkortningsmedel medför några oacceptabla direkta risker för människors hälsa eller för miljön. I stället motiverar regeringen beslutet med att en ökad användning av stråförkortningsmedel medför indirekta risker för miljön genom en ökad oönskad allmän miljöbelastning i övrigt. Detta beror enligt regeringen på att en ökad användning av sådana växtskyddsmedel kan påverka intensiteten i odlingen och därmed medföra tillförsel av större mängder växtnäring, främst i form av kväve, vilket kan bidra till övergödning av vatten. En ökad användning av växtnäring kan vidare i sin tur bidra till att användningen av bekämpningsmedel ökar.
Regeringens slutsatser bygger på en rapport från Jordbruksverket år 1998. Något stöd för att det är möjligt att beakta sådana hypotetiska och indirekta effekter som regeringen har hänvisat till i beslutet finns emellertid inte i de nämnda direktivbestämmelserna eller i direktivet i övrigt. Eftersom prövningen som nämnts ska göras enligt de kriterier och principer som följer av direktivet var det därmed inte tillåtet för regeringen att avslå överklagandet på dessa grunder.
Regeringens beslut strider således mot bestämmelserna i 14 kap. 10 § miljöbalken. Den felaktiga tillämpningen av miljöbalken har haft betydelse för utgången av ärendet. Regeringens beslut ska därför upphävas och målet visas åter till regeringen för ny behandling.
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten upphäver regeringens beslut.