Ersättning enligt naturvårdslagen ----- Ett av en kommun beslutat naturreservat från år 1998 innehåller bl.a. föreskrift om att det krävs tillstånd att uppföra helt ny byggnad. Efter det att kommunen nekat uppförande av två nya boningshus på en fastighet där det i dag finns några mindre enklare fritidshus har det gjorts en ansökan om ersättning från kommunen. I första hand åberopas 31 kap. miljöbalken alternativt naturvårdslagen och i andra hand 2 kap. 15 § regeringsformen (RF) alternativt Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna EKMR). Ansökan om ersättning har inte gjorts av fastighetsägaren utan av ett bolag till vilket fastighetsägaren har överlåtit sin ersättningsfordran. Mark- och miljödomstolen har avslagit yrkandet om ersättning och funnit att vardera parten jämlikt 25 kap. 6 § miljöbalken ska stå sina egna rättegångskostnader. Efter överklagande har Mark- och miljööverdomstolen funnit följande: 1. Ramen för prövningen utgörs av den ansökan om att uppföra två boningshus som gjorts, 2. uppförandet av de nya husen är inte att anse som pågående markanvändning och rätt till ersättning enligt i denna del tillämpliga naturvårdslagen finns inte, 3. rätt till ersättning enligt RF och EKMR föreligger inte och 4. att fordran överlåtits hindrar inte att även bolaget omfattas av i denna del tillämpliga 25 kap. 6 § och bolaget har därmed rätt till ersättning för sina rättegångskostnader i underinstansen.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Ersättning enligt 31 kap.miljöbalken m.m.
1. Mark- och miljööverdomstolen ändrar mark- och miljödomstolens dom endast på så sätt att Uppsala kommun ska ersätta Global Resources Financial In Europe (GRF Europe) Ltd för rättegångskostnader i mark- och miljödomstolen med 204 000 kr jämte ränta på beloppet enligt 6 § räntelagen från den 15 december 2016 till dess betalning sker.
2. Global Resources Financial In Europe (GRF Europe) Ltd ska ersätta Uppsala kommun för rättegångskostnader avseende ombudsarvode i Mark- och miljööverdomstolen med 66 000 kr jämte ränta på beloppet enligt 6 § räntelagen från denna dag till dess betalning sker.
Global Resources Financial In Europe (GRF Europe) Ltd har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska bifalla bolagets talan såväl i huvudsaken som beträffande rättegångskostnader i mark- och miljödomstolen.
Uppsala kommun har motsatt sig ändring av mark- och miljödomstolens dom.
Parterna har begärt ersättning för rättegångskostnader i Mark- och miljööverdomstolen.
Parterna har åberopat samma grunder och utvecklat sin respektive talan i allt väsentligt på samma sätt som i mark- och miljödomstolen med följande tillägg:
Det har förekommit ett rättegångsfel i mark- och miljödomstolen. För prövning är det nämligen inte en förutsättning att det skulle ha gjorts en ansökan om tillstånd för en enstaka byggnad. Prövningen i detta mål ska inte ta hänsyn till hur en till kommunen ställd ansökan om tillstånd har utformats utan avslaget är endast en materiell förutsättning för prövning i sak. Rättegångsfelet bör kunna åtgärdas i Mark- och miljööverdomstolen utan väsentlig olägenhet.
Avseende rätten till rättegångskostnader kan 36 § naturvårdslagen (1964:822) vara tillämplig i stället för 25 kap. 6 § miljöbalken. I vart fall enligt naturvårdslagen var huvudregeln att kommunen skulle stå rättegångskostnader för den som väckte talan. Detta bör fortfarande gälla. Det har funnits skälig anledning att få saken prövad och det finns i målet ingen anledning att låta vardera parten stå sina rättegångskostnader.
Bolaget ska under alla förhållanden ersättas för rättegångskostnader avseende frågan om ställande av ombud i mark- och miljödomstolen, eftersom den saken är en särskiljbar del och bolaget haft full framgång i den delen.
Det har förekommit ett rättegångsfel i mark- och miljödomstolen. För prövning är det nämligen inte en förutsättning att det skulle ha gjorts en ansökan om tillstånd för en enstaka byggnad. Prövningen i detta mål ska inte ta hänsyn till hur en till kommunen ställd ansökan om tillstånd har utformats utan avslaget är endast en materiell förutsättning för prövning i sak. Rättegångsfelet bör kunna åtgärdas i Mark- och miljööverdomstolen utan väsentlig olägenhet.
Avseende rätten till rättegångskostnader kan 36 § naturvårdslagen (1964:822) vara tillämplig i stället för 25 kap. 6 § miljöbalken. I vart fall enligt naturvårdslagen var huvudregeln att kommunen skulle stå rättegångskostnader för den som väckte talan. Detta bör fortfarande gälla. Det har funnits skälig anledning att få saken prövad och det finns i målet ingen anledning att låta vardera parten stå sina rättegångskostnader.
Bolaget ska under alla förhållanden ersättas för rättegångskostnader avseende frågan om ställande av ombud i mark- och miljödomstolen, eftersom den saken är en särskiljbar del och bolaget haft full framgång i den delen.
En förutsättning för att bestämmelsen om rättegångskostnader i 25 kap. 6 § miljöbalken ska kunna tillämpas är att talan väckts av en fastighetsägare eller innehavare av särskild rätt till fastigheten. Det finns således en identifierad personkrets som kan komma ifråga för regleringen. Bolaget har förvärvat Ward fordran och tillhör inte denna personkrets. Enligt lagrummets uttryckliga ordalydelse är lagrummet inte tillämpligt i förhållande till bolaget.
Det har inte förekommit något rättegångsfel i mark- och miljödomstolen. Kommunens avslagsbeslut utgör såväl förutsättning som ram för eventuell ersättning. Det går inte att pröva om ersättning kan utgå från något annat än vad som varit föremål för ansökan.
Parterna har åberopat samma bevisning som i mark- och miljödomstolen.
Enligt 38 § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken är naturvårdslagen tillämplig i målet i de delar som regleras i 31 kap.miljöbalken. Bestämmelser om rättegångskostnader finns i 25 kap.miljöbalken och omfattas inte av nämnda övergångsbestämmelse och inte heller av någon annan övergångsbestämmelse. Även med beaktande av den hänvisning till 31 kap.miljöbalken som görs i 25 kap. 6 § miljöbalken innebär detta att det är nämnda bestämmelse i miljöbalken om rättegångskostnader som ska tillämpas i målet.
Ward har nekats tillstånd av kommunen till att uppföra två bostadshus. Om en föreskrift i ett beslut om inrättande av naturreservat innehåller ett förbud mot att vidta viss åtgärd utan att tillstånd meddelats, utgår ersättning bara om tillstånd nekats (26 § andra stycket naturvårdslagen). Såsom kommunen har anfört måste kommunens avslagsbeslut anses utgöra såväl förutsättning som ram för eventuell ersättning.
Förutsättningen för prövning är således att en tillståndsansökan har gjorts och avslagits medan ramen för prövningen är det materiella innehållet i ansökan. Ett annat synsätt skulle medföra att en domstol i varje mål skulle behöva ta ställning till vilka olika alternativ som kan anses rymmas inom en tillståndsansökan och således bedöma utfallet av ett antal mer eller mindre hypotetiska tillståndsansökningar i fråga om bl.a. antal hus, storlek på husen och husens placering. Vad som nu ska prövas är således om pågående markanvändning avsevärt har försvårats genom att kommunen nekat uppförande av två huvudbyggnader om ca 130 kvm vardera.
Begreppet "pågående markanvändning" ska enligt förarbetena till naturvårdslagens ersättningsbestämmelser (se prop. 1972:111, bil. 2, s. 334) ges en relativt generös tillämpning. En markägare som hindras att vidta en normal och naturlig rationalisering av pågående markanvändning bör få ersättning. Gränsen mellan pågående och ändrad markanvändning får enligt praxis (se NJA 2015 s. 323) göras genom en bedömning av samtliga omständigheter i det särskilda fallet och vad som allmänt sett framstår som samma eller en annan verksamhet. Så kallade förväntningsvärden är inte ersättningsgilla.
Begreppet "pågående markanvändning" ska enligt förarbetena till naturvårdslagens ersättningsbestämmelser (se prop. 1972:111, bil. 2, s. 334) ges en relativt generös tillämpning. En markägare som hindras att vidta en normal och naturlig rationalisering av pågående markanvändning bör få ersättning. Gränsen mellan pågående och ändrad markanvändning får enligt praxis (se NJA 2015 s. 323) göras genom en bedömning av samtliga omständigheter i det särskilda fallet och vad som allmänt sett framstår som samma eller en annan verksamhet. Så kallade förväntningsvärden är inte ersättningsgilla.
Fastigheten utgör enligt reservatsbeslutet tomtmark. På fastigheten finns i dag några äldre hus av enkel beskaffenhet. Huvudbyggnadens boarea uppgår till 27 kvm. Kommunalt vatten och avlopp finns inte. Ansökan avser två huvudbyggnader om ca 130 kvm vardera. För att få uppföra de planerade boningshusen krävs inledningsvis att bygglov och marklov erhålls. Uppförandet kräver vidare omfattande markarbeten, bl.a. sprängning. Vattenförsörjning och avlopp måste ordnas. Det framgår vidare att avsikten är att skapa två fastigheter genom fastighetsbildning. Det krävs således omfattande åtgärder för att möjliggöra den avsedda byggnationen på fastigheten. Dessa omständigheter innebär enligt Mark- och miljööverdomstolen att det typiskt sett är fråga om ändrad markanvändning. Inte heller den omständigheten att det i närheten på ett par andra tomter i naturreservatet getts tillstånd för att uppföra vardera ett bostadshus med liknande storlek och standard som de planerade husen är ägnad att påverka bedömningen av byggnationen på denna fastighet i frågan om det är en ändrad eller pågående användning. Ersättning för att pågående markanvändning avsevärt har försvårats ska därmed inte utgå.
Vid denna utgång finns inte skäl att pröva övriga tvistiga frågor avseende ersättning enligt naturvårdslagen.
Bolaget har i andra hand gjort gällande att ersättning ska utgå med stöd av egendomsskyddet i 2 kap. 15 § regeringsformen och artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europeiska konventionen d. 4 nov. 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (EKMR). Bolaget har därvid särskilt hävdat att Ward skada är betydande och att det nya striktare synsätt som numera tillämpas av kommunen vid tillståndsgivning innebär en så omfattande förändring att det är att jämställa med en ny föreskrift. Förändringen var oväntad och hon har haft legitima förväntningar på att få uppföra husen. Även i övrigt finns enligt bolaget en rätt till ersättning.
Mark- och miljööverdomstolen har bedömt att den verksamhet som ansökan till kommunen avser skiljer sig från nuvarande verksamhet i så hög grad att det inte kan anses vara fråga om pågående markanvändning samt konstaterat att förväntningsvärden inte är ersättningsgilla. När det är fråga om intrång i äganderätten av nu aktuellt slag får en sådan bedömning anses stå i överensstämmelse med kraven på proportionalitet mellan allmänt och enskilt intresse enligt regeringsformen och EKMR (se t.ex. Justitiekanslerns beslut den 19 oktober 2016, dnr 3221-16-40).
Härutöver anser domstolen att Ward, som förvärvat fastigheten efter det att naturreservatet bildats och krav på tillstånd införts, inte kan anses ha haft någon befogad förväntan att få bebygga sin tomt på det sätt som hennes ansökan avser och att hon således inte heller lidit någon skada. Det har således enligt Mark- och miljööverdomstolen inte framkommit någon omständighet som kan ge rätt till ersättning enligt regeringsformen eller EKMR.
Mark- och miljödomstolen synes vid fördelningen ha hanterat samtliga bolagets rättegångskostnader samlat, dvs. både kostnaderna om 40 000 kr som avser frågan om ställande av ombud och kostnaderna om 164 000 kr som avser huvudfrågan i målet.
Enligt Mark- och miljööverdomstolen bör kostnaderna avseende ombudsfrågan enligt 18 kap. 4 § hanteras först och separat, då den delen är klart särskiljbar från den andra delen av målet. I ombudsfrågan är bolaget vinnande och ska således enligt mark- och miljööverdomstolen tillerkännas skälig ersättning för kostnaderna i den delen.
Gällande rättegångskostnaderna i huvudsaken i mark- och miljödomstolen har bolaget anfört att bolaget har rätt till full ersättning med stöd av bestämmelsen i 25 kap. 6 § miljöbalken. Mot detta har kommunen invänt att den bestämmelsen endast ger fastighetsägaren, eller innehavaren av en särskild rätt till fastigheten, fördelen av en rätt till ersättning för sina kostnader trots att talan ogillas och att bestämmelsen således inte kan tillämpas när fastighetsägaren har överlåtit den omtvistade fordringen på annan som väcker talan.
En tolkning i enlighet med ordalydelsen innebär att bolaget inte skulle omfattas av bestämmelsen och därmed att de generella reglerna i 18 kap.rättegångsbalken blir tillämpliga i fråga om fördelning av rättegångskostnaderna. Huruvida lagstiftaren vid utformningen av lydelsen i 25 kap. 6 § miljöbalken övervägt vad som ska gälla vid en överlåtelse från fastighetsägaren till annan av fordringen på intrångsersättning framgår inte av förarbetena.
Det är en civilrättslig princip att penningfordringar, oavsett om de är fastställda eller inte, fritt kan överlåtas (se bl.a. NJA 2017 s. 343). Gällande fordringar på ersättning för miljöskada har ersättningsanspråk ansetts kunna överlåtas och förvärvaren har då inträtt i överlåtarnas rätt (se NJA 1994 s. 751). Att vid sådant förhållande göra en bokstavstolkning av bestämmelsen och således göra skillnad mellan F W och bolaget i frågan om rätten till rättegångskostnader kan anses stå i mindre god överensstämmelse med de principer som redovisats. Även bolaget bör därför omfattas av bestämmelsen i 25 kap. 6 § miljöbalken.
När det sedan gäller frågan om fördelningen av rättegångskostnaderna i underrätten synes i rättspraxis fastighetsägaren som huvudregel ha fått ersättning för sina rättegångskostnader om det funnits skälig anledning att få talan prövad (se bl.a. Mark- och miljööverdomstolens dom den 30 juni 2015 i mål nr M 306-15). Bolaget har förlorat talan men får, särskilt med hänsyn till vad som anförts om kommunens tidigare handläggning av tillstånd, anses ha haft skälig anledning att få sin talan prövad.
Bolaget bör därför få full ersättning för skäliga rättegångskostnader också i huvudsaken. Av bolaget yrkat belopp är skäligt och ersättning ska därför utgå.
I Mark- och miljööverdomstolen har bolaget förlorat processen mot kommunen i huvudsaken men vunnit i rättegångskostnadsdelen. Viss kvittning ska därmed ske av kommunens i och för sig skäliga rättegångskostnadsyrkande om
76 000 kr. Tidsmässigt får dock huvudsaken i målet ha varit väsentligt större än rättegångskostnadsdelen. Bolaget ska därmed åläggas att ersätta kommunen med skäligen uppskattade 66 000 kr jämte ränta.
Överklagande senast den 2 januari 2018.
I avgörandet har deltagit hovrättsråden Nelson, Hamilton Uddenfeldt och Humphrey, referent, samt tekniska rådet Maldonado.
Ersättning enligt 31 kap.miljöbalken m.m.
1. Global Resources Financial In Europe Ltd:s talan lämnas utan bifall.
2. Vardera parten ska svara för sina egna rättegångskostnader i målet.
Fastigheten X (fastigheten) är belägen inom naturreservatet Hågadalen- Nåsten (reservatet) i Uppsala kommun. Reservatet inrättades år 1998. I beslutet om att inrätta reservatet finns bl.a. följande föreskrifter.
A 1) Utöver föreskrifter och förbud i lagar och författningar är det förbjudet att bedriva täkt eller annan verksamhet som kan ändra områdets topografi såsom att gräva, spränga, schakta, borra, utfylla, tippa, eller utföra annan mekanisk markbearbetning med undantag för
A 10) Utan tekniska beställarnämndens tillstånd är det förbjudet att uppföra helt ny byggnad eller väsentligt förändra befintlig byggnad med avseende på utseende eller ändamål med undantag för
FW, som äger fastigheten, ansökte hos miljö- och hälsoskyddsnämnden i Uppsala kommun (nämnden) om tillstånd att få uppföra två huvudbyggnader på fastigheten om ca 130 kvm vardera. Hon ansökte samtidigt om dispens för att göra de markarbeten som är nödvändiga för byggnadsföretagen. Nämnden avslog hennes ansökan om tillstånd i mars 2013. I beslutet uttalade nämnden att det inte fanns anledning att pröva frågan om dispens för markarbetena, eftersom tillstånd inte kunde ges för att uppföra byggnaderna.
FW överklagade utan framgång nämndens beslut till Länsstyrelsen i Uppsala län, mark- och miljödomstolen och Mark- och miljööverdomstolen. Nämndens beslut vann laga kraft den 11 november 2014 i och med Mark- och miljööverdomstolens beslut om att inte meddela prövningstillstånd.
Fastigheten omfattas inte av detaljplan och den är taxerad som bebyggd småhus- enhet. På fastigheten finns idag några äldre byggnader. I skötselplanen till reservatsbeslutet anges följande under rubriken "Tomt (tomtmark)".
Park som på skötselkartan, bilaga 1, till denna skötselplan och på beslutskartan bilaga 1 A till beslutet markerats som "tomtmark" utgörs av tomter kring bostadshus eller kring brukningscentra för jordbruk eller därmed jämförlig näring (t.ex. ridverksamhet).
Den i målet aktuella fastigheten ligger på mark som i ovan nämnda kartor markerats som tomtmark.
FW har överlåtit sin rätt till ersättning till Global Resources Financial In Europe Ltd (bolaget).
Mark- och miljödomstolen har den 29 april 2016 avslagit Uppsala kommuns (kommunen) begäran om att bolaget ska föreläggas att ställa ombud för sig.
Bolaget har begärt att kommunen till bolaget ska betala 4 200 000 kr samt ränta enligt 6 § räntelagen från och med den 10 december 2015 till dess betalning sker.
Kommunen har motsatt sig bolagets krav. Endast sättet att beräkna räntan har accepterats som skäligt i och för sig.
Båda parter har begärt ersättning för rättegångskostnader.
FW har rätt till ersättning på grund av beslut som innebär att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras då Uppsala kommun har fattat beslut om att vägra ett sådant tillståndspliktigt byggnadsföretag som avses i reservatföreskrifterna. Hon har således rätt till ersättning för den ekonomiska skada som blev följden av att tillstånd nekades.
I andra hand gör bolaget gällande att rätt till ersättning bör grundas på rätt till gottgörelse enligt allmänna regler vid kränkning av 2 kap. 15 § regeringsformen (RF) och/eller artikel 1 i tilläggsprotokoll 1 till den Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (EKMR). Om inte en grundlags-/fördragskonform tolkning av ersättningsreglerna i 31 kapmiljöbalken (MB) är möjlig, bör domstolen erbjuda rättsligt skydd genom att tillerkänna ersättning utanför miljöbalkens system direkt på grund av RF och/eller EKMR.
FW har överlåtit sin rätt till ersättning till bolaget.
Ett byggnadsföretag bestående av bl.a. uppförande av två nya bostadhus på fastigheten samt en avstyckning av denna, faller inte inom ramen för på fastigheten pågående markanvändning.
Byggnaderna på fastigheten är avsedda för fritidsbostadsändamål. Nybyggnation på den aktuella fastigheten kräver omfattande markarbeten, vilket talar emot att det rör sig om pågående markanvändning. Nybyggnation av nya bostadshus förutsätter bygglov och fastigheten omfattas inte av detaljplan eller områdesbestämmelser, varför byggrätt saknas och fullständig tillståndsprövning krävs. Ersättning ska inte utgå för att ägaren förlorar möjligheten att ändra markanvändningen i syfte att använda fastigheten på annat sätt än tidigare. Bortfall av förväntningar ersätts inte.
Om mark- och miljödomstolen, mot kommunens bestridande, skulle finna att byggnadsföretag på fastigheten faller inom ramen för pågående markanvändning, bestrider kommunen att antagandet av reservatföreskrift A 10) i kombination med avslag av ansökan om tillstånd enligt sagda föreskrift avsevärt har försvårat markanvändningen i fråga.
Enligt reservatsföreskrift A l) är ändring av områdets topografi, vilket krävs för byggnadsföretag avseende bostadshus på den aktuella fastigheten, förbjuden. Den aktuella fastigheten har en topografi som kräver omfattande bearbetning för att möjliggöra önskad bebyggelse. Markanvändningen ifråga har således försvårats avsevärt redan på grundval av reservatsföreskrift A l) och avslaget av ansökan om tillstånd enligt föreskrift A 10) har inte inneburit någon tillkommande, faktisk inskränkning. Under alla förhållanden har det inte inneburit det för FW, som förvärvade fastigheten efter det att förbudet i reservatföreskrift A 1) hade vunnit laga kraft. Anspråk i anledning av reservatsföreskrift A l) är preskriberade.
Skulle mark- och miljödomstolen anse att rätt till ersättning föreligger, ska denna utgå med belopp som motsvarar den minskning av marknadsvärdet som den aktuella reservatföreskriften innebar vid värdetidpunkten den 19 maj 2000.
Förväntningsvärden kopplade till framtida byggnation är inte ersättningsgilla och yrkad ersättning avser sådan förväntan. Skulle förväntansvärde anses ersättningsgillt bestrider kommunen att det har funnits någon marknadsförväntan om nybyggnation kopplad till den aktuella fastigheten, som kan ligga till grund för en värdering av fastigheten.
Reservatföreskrifterna har inte visats ha någon påverkan på värdet av fastigheten vid den relevanta tidpunkten och under alla förhållanden har FW kompenserats för sådan eventuell marknadsvärdesreduktion vid sitt förvärv av fastigheten som skedde 2011.
Under alla förhållanden bestrider kommunen att FW har lidit skada med begärt belopp.
Kommunen bestrider att den har inskränkt FW äganderätt till fastigheten eller annars överträtt grundlag eller konvention på sätt som ger upphov till rätt till ersättning. FW har inte haft någon befogad förväntan om att få bebygga fastigheten i fråga utifrån sina önskemål. FW förvärvade fastigheten efter det att reservatföreskrifterna hade antagits och blivit gällande.
Vad gäller omfattningen av eventuell ersättningsskyldighet har kommunen samma invändningar som avseende kärandens förstahandsgrund.
Bolaget har i huvudsak anfört följande.
Fastigheten har över tiden använts omväxlande till fast boende och till fritidsboende. På fastigheten finns idag några äldre hus från 1950- till 1970-talet. Bostadshusen på fastigheten har en sammanlagd boarea om ca 80 kvm. Det finns elektricitet, telefon och vatten på fastigheten. Den ligger strax intill Stabbymalms- vägen i Uppsala Näs.
Som redan framgått ligger fastigheten i det reservat som bildades år 1998. Enligt föreskrift i reservatsbeslutet är det förbjudet att utan tillstånd uppföra helt ny byggnad eller väsentligt förändra befintlig byggnad. Kommunen kan således ge tillstånd till byggnadsföretag. Sådana tillstånd meddelas också regelmässigt om det inte stör syftet med reservatet.
Reservatet är indelat i olika zoner. Den minst skyddsvärda zonen i reservatet är tomtmark och fastigheten ligger i en sådan zon. Av bolagets skriftliga bevisning framgår att bygglov beviljats och bostadshus uppförts på den i reservatsbeslutet markerade tomtmarken längs med Stabbymalmsvägen såväl före som efter reservatsbeslutet i maj 1998. Mot den bakgrunden kan det hållas för visst att utan reservatsföreskriften hade bygglov beviljats för de byggnader som omfattades av FW tillståndsansökan.
Av bolagets bevisning framgår vidare att det efter år 1998 i fastighetens närhet beviljats bygglov för två tillbyggnader och två helt nya bostadshus. Det visar att förvärvare av fastigheter i detta närområde kunde hysa en stark förväntan på att få ersätta gamla byggnader och att få uppföra nya byggnader på tomtmark inom reservatet som skyddats på motsvarande sätt. När FW köpte fastigheten och sökte tillstånd för att få uppföra de två byggnaderna hade hon mot den nyss angivna bakgrunden en väl grundad förhoppning om att få tillstånd att uppföra byggnaderna.
De två byggnader som FW sökte tillstånd för måste anses rymmas inom ramen för pågående markanvändning. Det måste anses utgöra en naturlig rationalisering av markanvändningen att riva gamla byggnader och bygga nya. Det sker visserligen en viss praktisk ändring av markanvändningen om det byggs två nya bostadshus på sätt FW sökte tillstånd för. Det är dock tydligt utifrån rättspraxis och vad som uttalats i olika lagförarbeten att sådana justeringar inte kan anses innebära att det är fråga om en ändrad markanvändning. Att det krävs bygglov för att få uppföra byggnaderna är inte ett sådant generellt tillståndskrav som innebär att det måste vara fråga om ändrad markanvändning. Inte heller kan vad som uttalats i generalplaner och översiktsplaner tillmätas någon betydelse eftersom dessa dokument inte är juridiskt bindande.
Genom att FW nekats tillstånd enligt reservatsföreskriften A 10) har den på fastigheten pågående markanvändningen avsevärt försvårats. Kommunen är därför skyldig att betala ersättning till henne.
Skulle domstolen finna att de två byggnader som tillstånd sökts för utgör ändrad markanvändning, har domstolen att pröva om inte i vart fall en byggnad ryms inom ramen för begreppet pågående markanvändning.
Även om skadan skulle anses ha blivit "färdig" i och med reservatsbeslutet och förbudet i föreskriften A 1), föreligger ändå två skadeorsaker. Vid sådana förhållanden saknar det betydelse vilken av skadorna som uppstod först.
Kommunen är ändå skyldig att ersätta den skada som FW orsakades när hon nekades tillstånd att uppföra de två byggnaderna. Det har inte heller varit möjligt att få till stånd en prövning om dispens från föreskriften A 1) innan FW ansökte om tillstånd enligt föreskriften A 10).
Skadan uppkom först när beslutet om att neka tillstånd till att uppföra byggnaderna vann laga kraft, dvs. i november 2014. Skadan ska därför värderas utifrån förhållandena vid den tidpunkten.
Om det föreligger tveksamheter om huruvida ersättningsreglerna i 31 kap.miljöbalken ger utrymme för en rätt till ersättning, bör reglerna tolkas konformt med reglerna om egendomsskyddet i RF och EKMR. En rätt till ersättning bör kunna komma i fråga i särskilda fall enligt rättspraxis. I det här fallet är skadan för FW betydande och inskränkningen i markanvändningen har inte varit tillräckligt tydlig. Dessutom tillämpades förbudet i reservatsbeslutet och tillståndskravet betydligt mildare av kommunen före 2010/2011 än efter den tidpunkten.
Om inte FW rätt till ersättning kan subsumeras under miljöbalkens bestämmelser om rätt till intrångsersättning, bör mark- och miljödomstolen bestämma att ersättning ändå ska utgå för att hon ska kunna erbjudas det skydd som nyss nämnda bestämmelser i RF och EKMR ger henne.
De icke förutsebara riskerna i form av de svårtolkade rekvisiten "avsevärt försvåras" och "pågående respektive ändrad markanvändning", frågan om konkurrererande skadeorsaker samt en ändrad tillämpning av regelverket från kommunens sida bör inte fullt ut läggas på FW. Den nytta som tillkommer allmänheten i form av reservatet ställt mot de icke förutsebara risker som hon ställts inför är inte proportionerlig.
Kommunen har vidare gjort gällande att FW skulle bli dubbel-kompenserad genom en eventuell intrångsersättning. Så kan inte anses vara fallet. Kommunen har som skadegörare aldrig kompenserat någon sakägare till fastigheten.
Kommunen träffade år 1998 inte något avtal med dåvarande ägare av fastigheten om ersättning för t.ex. "evigt mistad byggrätt". Därmed har vare sig denne eller senare förvärvare (FW) kompenserats med prekluderande verkan för detta mål.
Vid ersättningens bestämmande bör utebliven vinst ersättas. Vad gäller omfatt- ningen av skadan bör man jämföra hur markägaren skulle ha fått använda området om inte beslutet kommit emellan, mot hur han eller hon nu får använda det. Det blir alltså frågan om en skillnad mellan två marknadsvärden. Hänvisningar till expropriationslagens regler i 31 kap. 2 § MB ger vidare stöd för att höja ersättningen med 25 procent.
Ersättningen bör mot den bakgrunden och mot bakgrund av de uppgifter som lämnats av bolagets sakkunniga beräknas på följande sätt.
FW hade efter sitt förvärv av fastigheten planer på att exploatera den genom att uppföra två nya bostadsbyggnader och riva de befintliga fyra mindre byggnaderna. Markvärdet med denna exploateringsplan var 4 320 000 kr (om villorna fått byggas). Hade tillstånd lämnats hade byggkostnaden uppgått till
3 680 000 kr. De färdigbyggda husen hade varit värda 8 000 000 kr. Värdet av tomtmarken utan möjlighet till exploatering är 950 000 kr. Skillnaden mellan markens värde med och utan exploateringsplaner uppgår till 3 370 000 kr. Detta kan sägas motsvara en värdering enligt ortsprismetoden.
Eftersom tillståndsfrågan var kombinerad med nödvändig exploatering (byggnation m.m.) borde istället en värdering enligt avkastningsmetoden vara mer adekvat. Med denna ska man istället utgå från värdet utan möjlighet att bygga, dvs. 950 000 kr.
Därefter ska man bedöma vad de nybyggda husen hade kunnat säljas för på en öppen marknad, i det här fallet 8 000 000 kr. Från det ska byggnadskostnader dras, dvs. 3 680 000 kr. En sådan beräkning leder till samma belopp, dvs. 3 370 000 kr.
Som redan nämnts ska även ett tillägg om 25 procent göras på den beräknade skadan om 3 370 000 kr. Därmed uppgår den totala skadan till 4 200 000 kr.
Kommunen har i huvudsak anfört följande.
I enlighet med övergångsbestämmelserna till miljöbalken är den upphävda naturvårdslagen tillämplig i målet.
FW fastighet är 2 558 kvm. På fastigheten finns fritidsbebyggelse i form av några mindre och enklare byggnader från 1950-talet. Enligt det värderingsintyg som bolaget lagt fram i målet är huvudbyggnadens boarea 27 kvm.
Fastigheten är kuperad med stora höjdvariationer och det finns berg som ligger i öppen dager. Det saknas kommunalt vatten och avlopp, men i området finns en ledning för sommarvatten.
I kommunens Generalplan från 1969 uttalades att bl.a. Östra delen av Nåsten, inklusive Kvarnbo, Hågadalen, Upsala Näs och Dalbyviken ska vara ständiga grönområden.
I kommunens översiktsplan från 1987 för Nåsten, Hågadalen och Walker föreslogs bl.a. att de delar av Hågadalen och östra Nåsten som var s.k. ständiga grönområden skulle säkerställas som naturreservat. I samma översiktsplan uttalades att områdets värde för det rörliga friluftslivet, dess kulturella och vetenskapliga naturvärde och dess kulturhistoriska värde skulle säkerställas genom bildandet av reservatet. I samma plan uttalades vidare att generellt för hela reservatet borde gälla att ny bebyggelse (inklusive fritidsbebyggelse) inte skulle tillåtas annat än om något enstaka hus skulle behövas för lantbrukets behov.
När reservatet bildades gällde kommunens översiktsplan från 1990. I den planen betecknades det aktuella området som närrekreationsmarker. I den planen angavs vidare som en rekommendation att det i stort sett inte borde tillkomma ny bebyggelse utöver vad som kan behövas för jord- och skogsbruket (vanligtvis i anslutning till befintlig bebyggelse). Det uttalades vidare att andra undantag kunde motiveras av t.ex. det rörliga friluftslivet.
I maj 1998 bildades reservatet. Ändamålet med reservatet var att bevara detta stora mångskiftande område, bl.a. Nåstens karaktär av skogsvårdsområde utan bebyggelse. Vidare skulle områdets kulturmiljövärden bevaras och vårdas samt hela områdets betydelse för allmänhetens friluftsliv uppmärksammas och tillgängliggöras samt området tryggas för forskning och undervisning.
I skötselplanen till reservatsbeslutet angavs bl.a. att vid tillståndsprövningen enligt föreskrift A 10) ska övervägas åtgärdernas inverkan på bl.a. natur- och kulturmiljövärden, landskapsbild, och allmänhetens tillgänglighet. I synnerhet inom de områden i Hågadalen och Uppsala Näsdalen som vid reservatets inrättande hade gällande förordnanden till skydd för landskapsbilden är bebyggelsens utformning mycket viktig.
FW köpte fastigheten för 1 090 000 kr i november 2011. Den köpeskillingen stämmer väl överens med hur marknadsvärdet utvecklats över tiden enligt de beslut om fastighetstaxering som fattats för fastigheten.
FW ansökte därefter om tillstånd enligt reservatsföreskriften A 10) att få uppföra två byggnader med en boarea om 130 kvm vardera. Dessa byggnader skiljer sig väsentligt från de befintliga byggnaderna på fastigheten. Det framgick också av ansökan att ett minireningsverk skulle installeras och att fastighetsbildning skulle komma att ske.
FW ansökte även om dispens enligt föreskriften A 1) för att kunna utföra de markarbeten som var nödvändiga för att kunna uppföra husen. Enligt kommunens uppfattning skulle inte en sådan dispens ha medgetts. Som redan framgått kom den frågan dock aldrig att prövas i sak.
Det byggnadsföretag som omfattades av FW tillståndsansökan hade, utöver tillstånd enligt föreskriften A 10, krävt bygglov för att kunna utföras.
Vid de ovan redovisade förhållandena kan inte det byggnadsföretag som omfattades av FW tillståndsansökan anses utgöra pågående markanvändning. I vart fall kan inte markanvändningen inom berörd del av fastigheten anses ha väsentligen försvårats, eftersom redan reservatsföreskriften A 1) innebar att det inte var möjligt att genomföra byggnadsföretaget.
Kommunen har inte inskränkt FW äganderätt till fastigheten. Hon har frivilligt förvärvat en fastighet som var belastad med de rådighetsinskränkningar som de vid köpet lagakraftvunna reservatföreskrifterna må ha inneburit. Dessutom ska beaktas att den påverkan som reservatsföreskriften A 10) kan ha haft på fastighetens marknadsvärde måste antas ha beaktats av säljaren och köparen när FW köpte fastigheten. Om FW, eller innehavaren av hennes rätt, dvs. bolaget, erhåller ersättning i det här målet, skulle det innebära en dubbelkompensation.
På bolagets begäran har vittnesförhör hållits med värderingsmannen HL och byggnadsingenjören GF.
På kommunens begäran har vittnesförhör hållits med miljö- och hälsoinspektören EH som handlade FW ansökan om tillstånd och dispens.
Parterna har lagt fram omfattande skriftlig bevisning.
Mark- och miljödomstolen anser att bolagets talan ska lämnas utan bifall samt att parterna ska svara för sina egna rättegångskostnader. Skälen för dessa bedömningar redovisas i det följande under särskilda rubriker.
Bestämmelser om rätt till ersättning vid ingripande av det allmänna, t.ex. när ett naturreservat inrättas, finns i 31 kap.miljöbalken.
När det gäller beslut om att inrätta ett naturreservat eller om föreskrifter till skydd för ett naturreservat har en fastighetsägare rätt till ersättning om beslutet innebär att pågående markanvändning inom berörd del av en fastighet avsevärt försvåras (4 § första stycket 2). Om ett sådant beslut innebär att det krävs tillstånd för en viss åtgärd, betalas ersättning endast om tillstånd har vägrats eller förenats med särskilda villkor (5 § första stycket).
Den sist nämnda regeln är en förutsättning som måste vara uppfylld för att ett krav på ersättning ska kunna göras gällande. Den innebär inte att det senare beslutet om att vägra tillstånd eller att förena ett tillstånd med särskilda villkor i sig kan grunda en rätt till ersättning.
I den delen finns det, enligt mark- och miljödomstolens mening, anledning att redan här klargöra att domstolen inte ser några hinder mot att pröva frågan om bolaget kan ha en rätt till en ersättning grundad på beslutet att föreskriva villkoret A 10) i reservatsföreskriften.
Bolaget har visserligen hävdat att det är kommunens beslut om att vägra tillstånd som utlöser en rätt till ersättning. Samtidigt har dock bolaget uttryckligen förklarat att de omständigheter det åberopat till stöd för sin talan även täcker en prövning av rätten till ersättning med anledning av reservatsföreskriften A 10). Kommunen har inte haft några invändningar i den delen, utan tvärtom argumenterat för sin sak på ett sätt som täcker in båda besluten, dvs. både reservatsföreskriften A 10) och beslutet om att vägra tillstånd.
I rättspraxis har uttalats att värderingen av den ersättning som en markägare har rätt till på grund av föreskrifter om åtgärder och inskränkningar som rör naturreservat genomgående ska hänföras till den dag då beslutet om föreskrifterna vann laga kraft (se NJA 2010 s. 255).
Miljöbalken trädde i kraft den 1 januari 1999. Enligt övergångsbestämmelserna till miljöbalken ska äldre bestämmelser tillämpas om kravet på ersättning grundar sig på ett beslut som har meddelats innan balken trädde i kraft (38 § lagen [1998:811] om införande av miljöbalken). I det här fallet fattades beslut om att inrätta naturreservatet i maj 1998.
Det innebär att frågan om rätt till ersättning ska prövas enligt de upphävda bestämmelserna i naturvårdslagen (1964:822) som gällde innan miljöbalken trädde i kraft (se 26 och 33 §§naturvårdslagen). I sak innebär det dock inga skillnader, eftersom bestämmelserna i naturvårdslagen och miljöbalken i detta hänseende i allt väsentligt har samma lydelse.
Överfört på omständigheterna i det här målet och med hänsyn till hur parterna valt att föra sin talan, innebär det att vad mark- och miljödomstolen har att pröva i målet är:
1. om kommunens beslut att inrätta ett naturreservat med den föreskrift om tillståndskrav för nybyggnation m.m. som då infördes för området (A 10) kan anses innebära ett intrång i pågående markanvändning,
rättigheter enligt RF eller EKMR har kränkts på ett sådant sätt att hon kan grunda en rätt till ersättning direkt med stöd av RF eller EKMR, och till sist,
4. om FW har lidit skada och, om så är fallet, hur en eventuell ersättning ska bestämmas.
För att bolaget helt eller delvis ska ha framgång med sin talan måste samtliga förutsättningar för dess förstahandskrav eller dess andrahandskrav vara uppfyllda. Det är i alla delar bolaget som i första hand har åberops- och bevisbördan för de omständigheter som kan grunda en rätt till ersättning.
Utgångspunkten är att det är inskränkningen i en "pågående markanvändning" som ger en rätt till ersättning enligt den nu aktuella bestämmelsen i naturvårdslagen (26 §). Uttrycket pågående markanvändning är främst en markering av att fastighetsägaren inte ska ersättas för att han eller hon förlorar möjligheten att ändra markanvändningen i syfte att använda fastigheten på något annat sätt än tidigare.
Bortfall av förväntningar ersätts således inte.
Det ska enligt lagmotiven dock inte hindra att uttrycket pågående markanvändning ges en relativt generös tillämpning. Det tar sikte inte bara på den markanvändning som rent faktiskt pågår vid värdetidpunkten. En fastighetsägare som genom en reservatsföreskrift hindras från att vidta en naturlig och normal rationalisering av fastigheten ska kunna få ersättning för detta.
Avsikten förefaller ha varit att bedömningen får ske från fall till fall, men att den också ska kunna variera över tid. Bedömningen är tänkt att utgå från vad som vid varje tidpunkt framstår som en naturlig fortsättning av den pågående markanvändningen. Det handlar således om att i det enskilda fallet bestämma hur gränsen ska dras mellan å ena sidan ändrad markanvändning och å andra sidan pågående markanvändning, eller vad som kan anses utgöra en rationalisering eller en fortsättning av den pågående markanvändningen och vad som inte kan anses utgöra det.
Om en åtgärd är generellt tillståndspliktig, kan utgångspunkten många gånger vara att det är fråga om en ändrad markanvändning och att ersättning därför inte ska betalas. Det kan dock inte läggas till grund för slutsatsen att rätten till ersättning begränsas av varje tillstånd som kan krävas inom ramen för en viss verksamhet. Det kan inte krävas att den enskilde i det särskilda fallet visar att inga ytterligare tillstånd alls krävs eller att tillstånd skulle ha lämnats. Istället måste det anses vara fråga om sådana mer grundläggande tillstånd som är nödvändiga för att en verksamhet av en viss karaktär ska kunna bedrivas.
Ytterst får gränsen mellan pågående och ändrad markanvändning göras genom en bedömning av samtliga omständigheter i det enskilda fallet och vad som allmänt sett framstår som i väsentliga delar samma markanvändning som innan det aktuella beslutet eller som en ändrad markanvändning (se för det ovan sagda NJA 2015 s. 323 med där gjorda hänvisningar till förarbetsuttalanden m.m.).
Parterna har i denna del ingående argumenterat för sina respektive ståndpunkter och på ett utförligt sätt redogjort för såväl rättspraxis som förarbetsuttalanden och uttalanden i doktrinen. Mark- och miljödomstolen kan konstatera att ingen av de redovisade rättskällorna ger något mera tydligt svar på frågan om hur bedömningen ska göras i det här fallet av vad som ska anses utgöra pågående eller ändrad markanvändning.
Domstolen kan dock konstatera att reservatet enligt reservatsbeslutet innefattar tomtmark och att det innan beslutet fanns bebyggda tomter inom reservatet som tilläts vara kvar. Vid sådana förhållanden kan de omständigheterna att fastigheten inte omfattas av detaljplan och att det krävs bygglov för att FW ska få uppföra de byggnader som omfattades av hennes ansökan om tillstånd inte tillmätas någon avgörande betydelse vid bedömningen av om det är fråga om en pågående eller om en ändrad markanvändning.
Däremot är det av betydelse att fastigheten, såvitt kommit fram i målet, innan reservatsbeslutet varit bebyggd med mindre byggnader och att det snarast synes ha varit fråga om att fastigheten använts för fritidsboende eller ett mera begränsat permanent boende. Till det kommer att fastigheten har varit bebyggd i förhållandevis begränsad omfattning.
Vad FW ville uppnå med sin tillståndsansökan var att få dels ersätta de befintliga mindre byggnaderna med två större bostadshus, dels få stycka av fastigheten så att varje byggnad skulle vara placerad på en egen registerfastighet. Det innebär att syftet med åtgärderna i vart fall delvis varit att exploatera fastigheten och att åtgärderna inte enbart kan ses som en mera naturlig utveckling av det sedan länge befintliga fritidsboendet och permanentboendet på fastigheten.
Med hänsyn härtill anser mark- och miljödomstolen att de åtgärder som omfattades av FW tillståndsansökan inte kan anses utgöra pågående markanvändning, utan att dessa åtgärder istället är att se som en ändrad markanvändning.
När det sedan gäller frågan om en av de byggnader som omfattades av FW ansökan om tillstånd skulle kunna rymmas inom begreppet pågående markanvändning och om hon av det skälet skulle kunna ha rätt till en begränsad ersättning, gör mark- och miljödomstolen följande överväganden.
Som framgått i det föregående är det en förutsättning för att ersättning ska kunna utgå i ett fall som detta att en ansökan om tillstånd till den aktuella åtgärden avslagits av kommunen. Bolaget har inte ens påstått och än mindre visat att FW ansökt om tillstånd för att få uppföra endast en bostadsbyggnad eller någon mera begränsad bebyggelse som skulle kunna ses som en mera naturlig utveckling av de befintliga byggnaderna och det boende som förekommit på fastigheten innan reservatsbeslutet.
Den grundläggande förutsättningen om att en tillståndsansökan skett och avslagits av kommunen är således inte uppfylld i denna del. Mot den bakgrunden saknas det möjlighet för domstolen att bedöma om en sådan mer begränsad byggnation skulle kunna rymmas inom begreppet pågående markanvändning eller inte.
Bolaget har i andra hand hävdat att rätt till ersättning bör grundas på allmänna regler vid kränkning av RF och/eller EKMR. Om inte en grundlags-/fördrags- konform tolkning av ersättningsreglerna är möjlig, bör, enligt bolagets uppfattning, domstolen erbjuda rättsligt skydd genom att tillerkänna ersättning utanför miljöbalkens system direkt på grund av RF och/eller EKMR.
Kommunen har motsatt sig bolagets påstående om att den genom de aktuella besluten kan anses ha inskränkt FW äganderätt till fastigheten eller på något annat sätt kan anses ha överträtt RF och EKMR på ett sätt som kan ge upphov till rätt till ersättning.
Bolaget har i den här delen särskilt pekat på att omständigheterna inte varit förutsägbara för FW i och med att kommunen ändrat sin praxis vid sin tillståndsprövning och att kommunens beslut om att neka henne tillstånd därför inte varit proportionerligt.
Mark- och miljödomstolen konstaterar att FW har köpt fastigheten med vetskap om den inskränkning av möjligheterna att bebygga fastigheten som reservatsföreskriften A 10) innebär. Dessutom har hon haft möjlighet att få kommunens beslut överprövat av länsstyrelsen i Uppsala län, mark- och miljödomstolen och Mark- och miljööverdomstolen. Som redan framgått har också kommunens beslut överprövats av nyss nämnda instanser som alla har avslagit hennes överklagande. Domstolen kan också konstatera att de aktuella bestämmelserna i naturvårdslagen inte kan anses vara oförenliga med de krav som följer av RF och EKMR. Inte heller har dessa bestämmelser i det här fallet tillämpats på ett sätt som kan anses kränka FW rättigheter enligt RF och EKMR.
Vid sådana förhållanden är det uppenbart att kommunens beslut om att neka FW tillstånd inte kan anses stå i strid med vare sig RF eller EKMR. Det förhållandet att kommunen med tiden blivit mer restriktiv i sin tillståndsprövning, vilket framgått av bl.a. förhöret med EH, föranleder inte någon annan bedömning.
Mark- och miljödomstolen anser således att de aktuella bestämmelserna i RF och EKMR inte kan påverka den tolkning av naturvårdslagens ersättningsregler som redovisats i det föregående. Inte heller kan RF och EKMR påverka domstolens tillämpning av dessa ersättningsregler. Av domstolens slutsatser i denna del följer också att FW inte kan anses ha en rätt till ersättning av kommunen som grundar sig direkt på RF och EKMR.
Som framgått av de bedömningar som redovisats i det föregående anser mark- och miljödomstolen att bolagets krav på ersättning enligt naturvårdslagens ersättningsregler ska lämnas utan bifall. Inte heller kan bolaget anses ha någon rätt till ersättning med stöd av RF eller EKMR. Bolagets talan ska därför lämnas utan bifall i dess helhet.
Båda parter har begärt ersättning för rättegångskostnader.
Bolaget har hävdat att det oavsett utgången i målet har rätt till ersättning för rättegångskostnader. Under alla förhållanden anser bolaget att det har rätt till ersättning för det arbete som lagts ned på frågan om kommunens krav på att bolaget skulle föreläggas att ställa ombud för sig. Kommunen har motsatt sig bolagets krav i dessa delar.
Förlorar en fastighetsägare ett mål av det här slaget och har denne haft skälig anledning att få sin talan prövad, kan mark- och miljödomstolen bestämma att
motparten ska ersätta fastighetsägaren för dennes rättegångskostnader eller att vardera parten ska stå sina egna kostnader i målet (25 kap. 6 § miljöbalken).
Enligt mark- och miljödomstolens mening har det inte framkommit tillräckliga skäl för slutsatsen att bolaget inte haft skälig anledning att få sin talan prövad av domstolen. Omständigheterna är sådana att parterna bör svara för sina egna rättegångskostnader i målet.
Överklagande senast den 5 januari 2017.
I domstolens avgörande har deltagit rådmännen Rodriguez (ordförande) och Rios, tekniska rådet Washington samt den särskilda ledamoten Peters.