Föreläggande enligt miljöbalken-----Länsstyrelsen förbjöd ett bolag att ta en mottagningsstation för perättiksyra i drift innan bolaget erhållit tillstånd för stationen. Miljööverdomstolen fann att mottagningsstationen var så konkret beskriven i bolagets ansökan till Koncessionsnämnden att den fick anses ha prövats genom nämndens beslut och således omfattades av gällande tillstånd. Det var således fel av tillsynsmyndigheten att förelägga bolaget att ansöka om tillstånd och förbjuda bolaget att ta stationen i bruk. Vidare förelåg det inte heller skyldighet för bolaget att ansöka om ett nytt tillstånd enligt Sevesolagen då bolagets verksamhet utgjorde tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet enligt miljöbalken och inte omfattades av Sevesolagens särskilda tillståndsplikt. Uppförandet av mottagningsstationen krävde således inte tillstånd enligt vare sig Sevesolagen eller miljöbalken varför underinstansernas avgöranden upphävdes.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Med bifall till överklagandet upphäver Miljööverdomstolen miljödomstolens dom och Länsstyrelsens i Kalmar län beslut den 13 juli 2000.
Södra Cell Aktiebolag (bolaget) har yrkat att Miljööverdomstolen, med upphävande av miljödomstolens dom och Länsstyrelsens i Kalmar län beslut, fastlägger att uppförandet och idrifttagandet av en mottagningsstation för perättiksyra omfattas av det tillstånd som bolaget erhöll genom Koncessionsnämnden för miljöskydds beslut den 28 augusti 1998 och att något nytt tillstånd därför inte erfordras.
Länsstyrelsen i Kalmar län (länsstyrelsen) har bestritt ändring.
Parterna har i Miljööverdomstolen åberopat i huvudsak samma omständigheter som vid miljödomstolen samt tillagt bl.a. följande.
I sin ansökan till Koncessionsnämnden uppgav bolaget att det utvärderade möjligheterna att komplettera och utveckla bleksekvensen med perättiksyra samt att detta skulle kunna verkställas genom uppförandet av en mottagningsstation. I Koncessionsnämndens beslut finns intaget ett s.k. allmänt villkor innebärande att verksamheten skall bedrivas i huvudsaklig överensstämmelse med vad sökanden uppgett eller åtagit sig i ärendet. Ett tillståndsbeslut kan inte innehålla alla detaljer och den som har fått ett tillstånd ges möjlighet att inom det allmänna villkorets ram bedriva verksamheten. En verksamhet såsom bolagets där miljötekniken ständigt utvecklas och förbättras måste ha möjlighet till en viss flexibilitet. Enligt bolagets uppfattning omfattas mottagningsstationen för perättiksyra av det allmänna villkoret. Med hänsyn till den rättskraft som ett tillstånd har enligt 24 kap. 1 § miljöbalken, kan det inte krävas att bolaget ansöker om ett nytt tillstånd för mottagningsstationen. Inte heller kan tillståndsplikt för mottagningsstationen anses föreligga enligt lagen (1999:381) eller förordningen (1999:382) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor. - Även om mottagningsstationen inte skulle anses omfattas av tillståndet är uppförandet av denna i vart fall att anse som en mindre ändring och något krav på tillstånd enligt 9 kap. 6 § miljöbalken eller 5 § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd föreligger därför inte. Med hänsyn till de av bolaget vidtagna säkerhetsåtgärderna innebär utbygganden av mottagningsstationen inte heller att någon olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljön uppkommer.
Ett allmänt villkor inskrivet i ett beslut från Koncessionsnämnden kan inte inskränka den tillståndsplikt som föreskrivits i lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor (Sevesolagen). Det allmänna villkoret i Koncessionsnämndens beslut från den 28 augusti 1998 kan därför inte anses infatta ett tillstånd till uppförande av mottagningsstationen. Länsstyrelsen har därmed varit oförhindrad att med stöd av tillsynsreglerna förelägga bolaget att ansöka om tillstånd. Den ändring av verksamheten som anläggandet av mottagningsstationen innebär, medför att gränsen för den s.k. högre kravnivån passeras med god marginal och den omfattas därmed av prövningsplikt. En ökad hanteringen med cirka 400 procent av en kemikalie som är tillståndspliktig enligt Sevesolagen, är enligt länsstyrelsens mening också tillståndspliktig enligt miljöbalkens bestämmelser. En tillståndspliktig förändring kan inte anses vara av "mindre" omfattning.
En första grundläggande fråga i målet är om anläggandet av en mottagningsstation för perättiksyra i direkt anslutning till bolagets anläggning vid Mönsterås Bruk omfattas av det tillstånd som bolaget erhöll genom Koncessionsnämndens beslut den 28 augusti 1998.
Bolaget ansökte år 1997 hos Koncessionsnämnden om ett helt nytt tillstånd enligt miljöskyddslagen (1969:387) för verksamheten vid Mönsterås Bruk. Ansökan omfattade tillstånd att bl.a. tillverka 750 000 ton blekt sulfatmassa per år. Enligt ansökan skulle massan vid samtliga volymer kunna blekas med klorfria kemikalier såsom ozon, peroxid och perättiksyra och/eller med klordioxid. I den till ansökan bilagda tekniska beskrivningen anförde bolaget att det höll på att utvärdera möjligheterna att komplettera och utveckla bleksekvensen med perättiksyra samt att alternativet till att tillverka perättiksyran på plats var att köpa in kemikalien och att bygga en mottagningsstation med kyld lagringscistern. Vidare anförde bolaget att mottagningsstationen och cisternen i så fall skulle vara invallade för att eventuellt spill i samband med lossningen skulle kunna samlas upp.
Genom Koncessionsnämndens beslut den 28 augusti 1998 erhöll bolaget tillstånd enligt miljöskyddslagen till bl.a. en årlig produktion av högst 750 000 ton blekt sulfatmassa per år. I beslutet har bolagets användning av klorfria kemikalier inte särskilt reglerats utöver vad som följer av det allmänna villkoret och villkor avseende utsläpp till vatten. Någon sådan särskild reglering torde inte heller ha varit befogad från miljöskyddssynpunkt. Med hänsyn till detta och vad bolaget uppgivit i sin ansökan måste tillståndet emellertid anses innebära att bolaget i blekprocessen får använda sig av klorfria kemikalier såsom ozon, peroxid och perättiksyra och att bolaget har rätt att öka användningen av en eller flera av dessa kemikalier så länge som de av Koncessionsnämnden meddelade villkoren inte överträds.
Bolaget har fört fram mottagningsstationen för perättiksyra som det ena av två alternativ för att försörja anläggningen med perättiksyra. Miljööverdomstolen anser att stationen är så konkret beskriven i bolagets ansökan att Koncessionsnämnden samt de myndigheter, den allmänhet och de organisationer som varit berörda har haft möjlighet att ta ställning till detta alternativ. Några erinringar eller önskemål om kompletteringar framfördes dock inte vid Koncessionsnämndens prövning. Uppförandet av mottagningsstationen har enligt Miljööverdomstolens mening prövats genom Koncessionsnämndens beslut och omfattas således av tillståndet. Någon skyldighet för bolaget enligt 9 kap. 6 § miljöbalken eller 5 § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd att ansöka om ett nytt tillstånd föreligger därmed inte.
Därefter uppkommer frågan om en skyldighet föreligger för bolaget att ansöka om ett nytt tillstånd enligt lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor (Sevesolagen).
Lagen trädde i kraft den 1 juli 1999 och gäller för verksamheter där farliga ämnen förekommer i mängder som motsvarar eller överskrider de som anges i bilagan till förordningen (1999:382) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor (Sevesoförordningen). Omfattningen av bolagets användning av bl.a. perättiksyra i verksamheten medför att Sevesolagen numera gäller för Mönsterås Bruk. Verksamhetsutövaren åläggs enligt Sevesolagen vissa skyldigheter. Det finns två kravnivåer i lagen som är beroende av vilka mängder farliga ämnen som förekommer eller kan förekomma i verksamheten. Samtliga verksamhetsutövare är skyldiga att vidta förebyggande och skadebegränsande åtgärder, inge anmälan om verksamheten till tillsynsmyndigheten och upprätta ett handlingsprogram för hur allvarliga kemikalieolyckor skall förebyggas. De verksamhetsutövare som omfattas av den högre kravnivån skall härutöver lämna en säkerhetsrapport och upprätta en intern plan för räddningsinsatser. Så vitt framgår av utredningen i målet förekommer farliga ämnen i sådan omfattning i bolagets verksamhet vid Mönsterås Bruk att denna omfattas av den högre kravnivån.
I samband med införandet av Sevesolagen den 1 juli 1999 genomfördes även vissa ändringar i miljöbalken. I 22 kap. 1 § första stycket 6. miljöbalken infördes ett krav på att en ansökan om tillstånd skall innehålla en säkerhetsrapport i de fall verksamheten omfattas av Sevesolagen och enligt 22 kap. 25 § första stycket 11. miljöbalken skall en dom som innebär att tillstånd lämnas till en verksamhet i förekommande fall innehålla bestämmelser om de villkor som behövs för att förebygga allvarliga kemikalieolyckor och begränsa följderna av dem för människa och miljö. Avsikten med genomförda lagändringar var att få till stånd en gemensam miljö- och säkerhetsprövning för de verksamheter som omfattas av Sevesolagen och samtidigt omfattas av kravet på tillståndsprövning enligt miljöbalken (se prop. 1998/99:62 s. 51-52). Några särskilda övergångsbestämmelser för pågående verksamheter ansågs inte behövliga då krav på tillstånd enligt miljöbalken gäller så snart en större förändring av verksamheten görs (se a. prop. s. 58).
Genom ovan nämnda bestämmelser i miljöbalken åstadkoms emellertid en gemensam miljö- och säkerhetsprövning endast för de verksamheter som kräver tillstånd enligt miljöbalken. För att en sådan prövning skall vara möjlig även beträffande de fåtal verksamheter som omfattas av den högre kravnivån i Sevesolagen men som inte omfattas av förprövningsplikten enligt miljöbalken, har regeringen i 9 § Sevesolagen getts rätt att föreskriva tillståndsplikt för verksamheter som omfattas av lagen även om tillstånd inte krävs enligt miljöbalken (se a. prop. s. 52). I 7 § Sevesoförordningen har regeringen, med stöd av delegationen, föreskrivit att det är förbjudet att utan tillstånd anlägga eller ändra en verksamhet som omfattas av den högre kravnivån enligt bilagan till förordningen.
Sammantaget innebär det anförda att 9 § Sevesolagen och 7 § Sevesoförordningen inte medför en skyldighet för bolaget att ansöka om tillstånd för mottagningsstationen. Bolagets verksamhet är tillståndspliktig redan enligt miljöbalken och den omfattas därmed inte av Sevesolagstiftningens särskilda tillståndsplikt. Uppförandet av mottagningsstationen har som tidigare framgått skett inom ramen för gällande tillstånd och innebär därför ingen ändring av verksamheten.
Miljööverdomstolen har ovan konstaterat att bolagets uppförande av en mottagningsstation för perättiksyra inte kräver tillstånd vare sig enligt miljöbalken eller Sevesolagen. Då någon tillståndsplikt inte föreligger har länsstyrelsen inte haft stöd i 26 kap. 9 § miljöbalken att förelägga bolaget att ansöka om tillstånd och inte heller kunnat med stöd av 14 § samma kapitel förbjuda bolaget, vid vite, att ta mottagningsstationen i bruk. Bolagets överklagande skall därför bifallas och miljödomstolens dom samt länsstyrelsens beslut skall upphävas.
Miljööverdomstolen vill med anledning av länsstyrelsen farhågor vad gäller säkerhetskontroll framhålla att ett tillståndsbeslut rättskraft enligt 24 kap. 1 § miljöbalken kan få vika gå grund av tvingande säkerhetsskäl. Om fara för människors liv eller hälsa uppkommer kan ett beslut korrigeras omgående (jfr Green, Förvaltningsprocessrättens grunder, sjätte upplagan, s. 87). Krav på ändringar avseende säkerhetsarrangemang kan även ställas med stöd av 43 § räddningstjänstlagen (1986:1102). En tillståndsdom eller ett tillståndsbeslut enligt miljölagstiftning har nämligen inte rättskraft i förhållande till krav på åtgärder med stöd av räddningstjänstlagen (se prop. 1997/98:45 del 2 s. 252). Vidare finns bestämmelser om tillsyn i 15 - 19 §§Sevesolagen. Tillsynsmyndigheten får enligt 20 § samma lag meddela de förelägganden och förbud som behövs i ett enskilt fall för att säkerställa att lagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen följs.
Domen får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättslagmannen Garcia, hovrättsrådet Howell, referent, miljörådet Andrews och kammarrättsassessorn Hall. Enhälligt.