Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern avslår HA:s skadeståndsanspråk.
Justitiekanslern gör vissa uttalanden inom ramen för sina tillsynsbefogenheter.
Bakgrund
Anspråk m.m.
Som grund för sitt anspråk har HA anfört att hans placering i häkte i avvaktan på anstaltsplacering varade i flera månader och att den därmed var lagstridig. Han har vidare hävdat att häktesplaceringen innebar ett tydligt ingrepp i och en kränkning av hans personliga integritet och att den innefattar brottet tjänstefel. Till stöd för sin uppfattning har han åberopat Justitiekanslerns beslut den 5 mars 2007 i ärendet med dnr 4801-06-40. HA har också anfört att Kriminalvården, trots kritik från Justitiekanslern i nämnda ärende, vid upprepade tillfällen har överträtt gällande lagstiftning i flera fall som liknar hans eget. Han har begärt att Hale ska inleda en förundersökning avseende i första hand tjänstefel.
Aktuella bestämmelser
Enligt 7 § lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt (KvaL) bör en intagen placeras i en öppen anstalt, om inte placering i en sluten anstalt är nödvändig av bl.a. säkerhetsskäl. Vid bedömningen av om det av säkerhetsskäl är nödvändigt med placering i en sluten anstalt ska bland andra omständigheter beaktas om det finns risk för att den intagne ska avvika eller fortsätta med brottslig verksamhet.
Av 1 § Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om placering av dömda i kriminalvårdsanstalt (KVFS 2006:13) framgår att det inför anstaltsplacering ska upprättas ett place­ringsunderlag som ska fastställas av verksamhetsstället och snarast möjligt skickas till placeringsenheten.
Inför varje anstaltsplacering ska, enligt 2 § placeringsföreskrifterna, en risk- och behovsbedömning göras där risken för hot och våld, hantering eller missbruk av narkotika och andra droger under verkställigheten, annan fortsatt brottslig verksamhet, rymning/fritagning samt den dömdes individuella behov ska bedömas. Av allmänna råd till denna bestämmelse avseende risk för fortsatt brottslig verksamhet och risk för fritagning/rymning framgår bl.a. att det särskilt bör beaktas om den dömde deltar i nätverk som bidrar till allvarliga ordningsstörningar eller brottslig verksamhet.
Den dömdes risk- och behovsprofil ska inför placeringsbeslutet, enligt 3 § placeringsföreskrifterna, fastställas genom en sammanvägning och värdering av vad som framkommit vid risk- och behovsbedömningen.
Av allmänna råd till placeringsföreskrifterna gällande val av anstaltsplats framgår bl.a. att en dömd, som deltar i nätverk som bidrar till allvarliga ordningsstörningar eller brottslig verksamhet, bör placeras i den anstaltsavdelning där han eller annan medlem i organisationen inte kan äventyra ordningen och säkerheten.
Kriminalvårdens generaldirektör uttalade i en skrivelse den 17 mars 2005 att placeringsunderlag i normalfallet skulle vara färdigställt och överlämnat till placeringsenheten inom tre-fyra arbetsdagar från den dag domen blev verkställbar.
Regler om det allmännas skadeståndsansvar finns i skadeståndslagen (1972:207). Av 3 kap. 2 § skadeståndslagen följer att staten ska ersätta bland annat ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten svarar. Staten ska också ersätta skada på grund av att någon kränks på sätt som avses i 2 kap. 3 § samma lag genom fel eller försummelse vid sådan myndighetsutövning. Enligt 2 kap. 3 § ska den som allvarligt kränker någon annan genom brott som innefattar ett angrepp mot dennes person, frihet, frid eller ära, ersätta den skada som kränkningen innebär.
Utredningen m.m.Kriminalvården har avstyrkt HA:s anspråk och sammanfattningsvis anfört följande. Placeringsunderlaget rörande HA får anses ha upprättats och överlämnats till placeringsenheten inom godtagbar tid från det att verkställighet av aktuellt fängelsestraff påbörjades. Placeringsärendet initierades i samband med att häktningen av HA hävdes den 9 maj 2008. Normalt finns inte anledning att påbörja en utredning om anstaltsplacering då en intagen är häktad i ett annat mål eftersom förutsättningarna för placeringen är beroende av utgången i den pågående domstolsprocessen. Förhållandena i detta fall skiljer sig därmed från det fall som HA har hänvisat till (JK dnr 4801-06-40) då det i HA:s fall endast är fråga om att förvaring i häkte har skett under tid då utredning om anstaltsplacering pågått och frågan är om staten härigenom har ådragit sig skadeståndsskyldighet gentemot honom. HA begär ersättning för kränkning alternativt psykiskt lidande vilket får uppfattas som ett anspråk på ersättning för ideell skada enligt 2 kap. 3 § skadeståndslagen. Tjänstefel är i och för sig är ett sådant brott som i viss utsträckning har ansetts kunna medföra rätt till kränkningsersättning. Även om Justitiekanslern kommer fram till att tidsutdräkten i place­ringsärendet utgör fel eller försummelse i skadeståndslagens mening så är detta inte en omständighet av sådan art att det kan utgöra tjänstefel.
Kriminalvården har angående handläggningen av det aktuella placeringsärendet uppgett bl.a. följande.
[…] Kriminalvården [har] att göra en risk- och behovsbedömning inför varje anstaltsplacering. Placeringsutredningen kan vara komplicerad när den dömde har ett stort skyddsbehov på grund av brottets natur (t.ex. sexualbrott) eller är svårplacerad av individuella orsaker. Det är mycket viktigt att placeringsunderlaget är väl underbyggt och att risk- och behovsbedömningen görs noggrant, framför allt vad gäller intagna med behov av högre säkerhet. Denna kategori intagna är särskilt svårplacerade med tanke på det begränsade antal anstaltsplatser som då kan komma ifråga. Det är ur ordnings- och säkerhetssynpunkt också av stor vikt att en olämplig klientkonstellation inte uppstår på den mottagande anstalten. Av denna anledning måste omfattande bedömningar göras av ett antal faktorer rörande ett stort antal klienter, i synnerhet gäller detta för det fall Kriminalvården har indikationer på att den dömde som är föremål för placering har anknytning till ett kriminellt nätverk. Beträffande denna klientgrupp krävs ett mycket noggrant och välbalanserat utredningsarbete med koncentration till att bedöma hot och risker för den aktuella klienten.
Kriminalvården hanterar ett växande problem med klienter tillhörande den organiserade brottsligheten och har observerat en markant ökning av det antal intagna som har sådana kopplingar, såväl till mer lösligt sammansatta som till permanenta grupperingar. Denna utveckling har föranlett Kriminalvården att i allt större utsträckning fokusera på att vidta åtgärder för att undvika skapandet av kontaktytor mellan och inom kriminella grupperingar samt för att förhindra att konflikter och andra ordningsstörande situationer uppkommer. Situationen har blivit än mer tydlig sedan de brottsbekämpande myndigheterna intensifierade kampen mot denna typ av brottslighet, genom riktade nationella och lokala insatser, i särskilda projektgrupper och med tyngdpunkt på störningsverksamhet. Kriminalvårdens placeringsenhet tydliggjorde problematiken tidigt under 2007, vilket innebar att myndighetsledningen införde särskilda hanteringsrutiner för dessa klienter. Syftet med rutinerna var att skydda liv och hälsa för klienten och motverka att rivaliserande gäng- och nätverkskonstellationer utövade grov brottslighet under verkställigheten i form av hot och våld mot medintagna och personal. Myndighetens platssituation är redan under normala former ansträngd för klienter som ska avtjäna fängelsepåföljd. Det huvudsakliga anstaltsbeståndet är konstruerat för ett normalklientel där kraven på en inre differentiering är generellt låga. För klienter som utfört brottslig verksamhet för den grova organiserade brottsligheten eller tillhör gäng- eller nätverkskonstellationer föreligger emellertid höga krav på en fullständig inre differentiering på anstalten, vilket även inkluderar sysselsättning, undervisning och bostadsutrymmen med rastgårdar. De omfattande konflikter som kontinuerligt pågår mellan olika gäng- och nätverkskonstellationer har ofta en så pass stark livskraft att den via dekret från ledare eller självmant överförs in i anstalts- och häktesmiljön. Medlemmar och klienter med ambition att ansluta sig till dessa kriminella organisationer kommer således ställas i en komplicerad och farlig situation, med tydliga krav på att utöva hot och våld mot medintagna från rivaliserande parter. Detta fenomen omfattar dessvärre även klienter som inte utfört brottslig verksamhet med koppling till den kriminella organisationen.
Kriminalvården vill i sammanhanget betona att lagstiftningen på detta område sedan länge är inaktuell och helt oförenlig med de krav som ställs på dagens kriminalvård. Att gällande rätt behöver ses över har påtalats av Kriminalvården vid flera tillfällen. Med tanke på den beläggningssituation som råder, särskilt vad gäller placering till anstalter av högre säkerhet, är det i dagsläget i många fall närmast en omöjlighet att leva upp till det skyndsamhetskrav som gäller enligt 11 § StidL. Kriminalvården har vidtagit åtgärder för att möta de behov som uppkommit till följd av den rådande situationen. Exempelvis kan nämnas skapandet av nya mindre enheter inom anstalterna där svårplacerade intagna ska kunna vistas i en säker miljö. Det pågår också sedan 2004 ett omfattande utbyggnadsprogram avseende anstaltsplatser. Trots detta kan Kriminalvården förutse att problemet med placering i häkte av intagna som verkställer fängelsestraff kommer att bestå som en akut åtgärd och transitåtgärd under flera år.
[…]
Kriminalvården har sammanfattningsvis framhållit följande. Det är naturligtvis inte önskvärt att en intagen, som i detta fall, får kvarstanna i häkte i drygt två månader i avvaktan på att utredningen kring lämplig anstaltsplace­ring pågår. Enligt uppgifter från Kriminalvårdens place­ringsenhet var HA:s ärende tidskrävande och svårt att handlägga med hänsyn till den ovan beskrivna problematiken. Placeringsenhetens arbete utfördes i nära samverkan med myndighetens säkerhetsorganisation enligt ovan beskriven metod. Under tidsperioden för HA:s placering hanterades ett mycket stort antal klienter som tillhörde den organiserade brottsligheten. Platssituationen var ansträngd vid anstalter som kunde komma i fråga med hänsyn till påföljd och lämplig säkerhetsnivå. Det var mot bakgrund av det som nu beskrivits nödvändigt att avvakta med anstaltsplaceringen till dess placeringsenheten hade slutfört sin utredning. En inte tillräckligt underbyggd placeringsutredning skulle kunna få mycket allvarliga följder mot bakgrund av risken för såväl den dömdes som annans säkerhet till liv och hälsa.
HA har lämnat synpunkter på Kriminalvårdens yttrande och därvid bl.a. tillbakavisat uppgiften om att han skulle tillhöra något kriminellt nätverk.
HA har tillagt att han den 23 februari 2009 omplacerades från Anstalten Kirseberg i Malmö till Häktet Göteborg i samband med en huvudförhandling i Hovrätten för Västra Sverige i det mål i vilket han var häktad av Göteborgs tingsrätt fram till den 9 maj 2008 och att han per den 6 mars 2009 alltjämt var placerad där. Enligt HA var även den häktesplaceringen lagstridig och inskärper ytterligare hans tidigare gjorda begäran om att Justitiekanslern bör inleda en förundersökning. HA har dock inte yrkat någon ytterligare ersättning med anledning av den sist nämnda häktesplaceringen men har anfört att denna ska beaktas vid bedömningen av hans ursprungliga skadeståndsyrkande.
Skadeståndsfrågan
Det finns enligt Justitiekanslern inte något att anmärka mot hanteringen av placeringsfrågan från det att häktningen i Göteborgs tingsrätts mål hade hävts den 9 maj, varvid det tidigare utdömda fängelsestraffet hade aktualiserats, och till dess att ärendet initierades hos placeringsenheten den 13 maj 2008.
HA har gjort gällande att kränkningen har pågått i vart fall under tiden från och med den 16 maj, dvs. tre dagar efter det att ärendet initierades hos placeringsenheten, och till och med den 9 juli 2008. Under den tiden och fram till dess att beslutet om anstaltsplacering hade verkställts den 12 juli 2008, var han således placerad i häkte.
Det fanns enligt 11 § StidL stöd för att låta HA vara kvar i häkte den 13 maj i avvaktan på ett beslut om anstaltsplacering. En sådan tillfällig förvaring bör dock, enligt ett uttalande i förarbetena till bestämmelsen, inte få pågå längre än någon eller några få dagar (se prop. 1974:20 s. 77). Detta uttalande har ofta citerats i beslut rörande frågor om dröjsmål med anstaltsplacering (se t.ex. JO 1988/89 s. 99 och JO 2009-04-28, dnr 3236-2008 samt Justitiekanslerns beslut med dnr 6084-06-40 och 2616-08-40). Den tid som HA var placerad i häkte kom således att väsentligt överstiga vad som där har angetts.
Kriminalvården har i sitt yttrande beskrivit de problem som finns och de avvägningar som måste göras i placeringsärenden och har också uppgett att HA:s ärende var ett sådant ärende som var tidskrävande och svårt att handlägga. Det framstår som uppenbart att det utifrån hänsyn till ordning och säkerhet, både i allmänhet och med hänsyn till den person ärendet gäller, kan vara förenat med stora svårigheter att hitta en passande anstaltsplacering och att den utredning som måste göras, särskilt för att tillgodose rimliga krav på säkerhet för den enskilde, många gånger är tidskrävande och grannlaga. De skäl som Kriminalvården har redovisat ger enligt Justitiekanslern stöd för att godta att HA:s placeringsärende krävde avsevärt mer tid än normalt. Att HA fick stanna kvar i häkte i två månader i avvaktan på en anstaltsplacering måste emellertid, även med beaktande av de särskilda omständigheterna i ärendet och särskilt mot bakgrund av de förarbetsuttalanden som ovan redovisats, anses utgöra ett skadeståndsgrundande fel.
HA har emellertid begärt ersättning för kränkning. Statens skadeståndsansvar för sådan ideell skada är enligt 3 kap. 2 § jämförd med 2 kap. 3 § skadeståndslagen begränsat till fall där den skadelidande har blivit allvarligt kränkt genom brott som innefattar ett angrepp mot hans eller hennes person, frihet, frid eller ära.
Det brott som kan vara aktuellt här är tjänstefel vilket i vissa fall kan vara ett sådant brott som grundar rätt till ersättning för kränkning. Utredningen i ärendet ger dock inte stöd för antagandet att någon anställd inom Kriminalvården vid handläggningen av HA:s placeringsärende har gjort sig skyldig till ett straffbart tjänstefel. En omständighet att beakta är därvid att den långa handläggningstiden enligt vad som framgår av utredningen främst motiverats av hänsyn till HA:s egen säkerhet. Det finns därmed inte grund för att utge kränkningsersättning till honom.
Den andra häktesplaceringen
När det gäller den fråga HA väckt angående hans vistelse i häkte i samband med huvudförhandlingen i hovrätten våren 2009 konstaterar Justitiekanslern efter att ha inhämtat information från kriminalvården och hovrätten följande. HA kallades att inställa sig personligen till förhandlingen i hovrätten i Göteborg; den 24-26 februari, den 2-5 mars och den 9-10 mars 2009. Den 10 mars var planerad som reservdag. Huvudförhandlingen kom att pågå den 24-26 februari och den 2-5 mars. HA skrevs in på Häktet Göteborg den 23 februari 2009 kl 19.55 och ”avgick” den 10 mars kl 08.28.
Enligt 43 § första stycket KvaL ska en intagen inställas vid domstol om domstolen begär det. I anslutning till en sådan inställelse får den intagne tillfälligt placeras i allmänt häkte, om det behövs av säkerhetsskäl. I andra stycket anges att tiden för inställelse som anges i första stycket inräknas i verkställighetstiden.
Mot bakgrund av vad som ovan redovisats angående placeringsärendet anser Justitiekanslern att det inte finns anledning att kritisera att HA placerades i häkte under tiden för huvudförhandlingen i hovrätten. Med hänsyn till den kallelse som gällde och det strafftidsbeslut som förelåg samt med beaktande av det förhållandet att HA, såvitt framgått av handlingarna i ärendet, vid den aktuella tidpunkten var bosatt i Göteborg finns det inte heller skäl att inom ramen för Justitiekanslerns tillsyn närmare utreda det förhållandet att han fick kvarstanna på häktet i Göteborg tills han villkorligt frigavs den 10 mars 2009.
Tillsynsfrågan
Ärendet väcker särskilt frågan om tolkningen och tillämpningen av 11 § StidL och om Kriminalvårdens möjligheter att uppfylla de krav som den bestämmelsen, enligt uttalanden i förarbetena, ställer.
Det finns inte anledning att ifrågasätta uppgifterna om att förekomsten av intagna som ingår i den organiserade brottsligheten på senare tid har ökat och att detta påverkar Kriminalvårdens möjligheter att planera för genomförande av straffverkställigheter. Kriminalvården har i detta liksom i tidigare ärenden redogjort för de svårigheter som kan föreligga i placeringsärenden och de hänsyn till motstående intressen som myndigheten därvid har att beakta. Å ena sidan ska beslut meddelas skyndsamt med hänsyn till bl.a. de grundläggande krav som måste ställas utifrån den enskildes fri- och rättigheter. Å andra sidan är förhållandena ibland sådana att beslut inte kan fattas utan omfattande utredningsåtgärder som även innefattar andra intagna än den som place­ringsärendet rör.
De motivuttalanden som i dessa situationer utgör en måttstock för bedömningen av om Kriminalvården har agerat felaktigt eller försumligt tillkom för mer än 35 år sedan men har som framgått ovan alltjämt betydelse. Kriminalvården har i detta liksom i tidigare ärenden betonat att lagstiftningen sedan länge är inaktuell och helt oförenlig med de krav som ställs på dagens kriminalvård. Man anser sig ha en mycket begränsad förmåga att leva upp till de aktuella kraven och har också vid flera tillfällen efterlyst att gällande rätt ska ses över.
I propositionen 2009/10:135 – En ny fängelse- och häkteslagstiftning – som ligger till grund för den nya lagstiftning som börjar gälla den 1 april 2011 har regeringen uttalat att man på sikt avser att initiera en översyn av lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m.
Mot bakgrund av det anförda vill Justitiekanslern betona att det är angeläget att en sådan översyn som Kriminalvården efterfrågar och regeringen synes ha övervägt kommer till stånd. I det arbetet får övervägas vad som krävs för att med bibehållen rättssäkerhet för den frihetsberövade kunna ge Kriminalvården en realistisk möjlighet att möta kraven på både skyndsamhet och säkerhet. Ett exemplar av detta beslut kommer att överlämnas för beaktande i detta översynsarbete.