Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern uttalar kritik mot Polismyndigheten i Västra Götaland för bristande hänsyn till enskilds personliga integritet i samband med ett omhändertagande.
I en anmälan hit har universitetslektorn JL velat fästa Justitiekanslerns uppmärksamhet på att en polispatrull från polisområde Frölunda, Polismyndigheten i Västra Götaland, i samband med ett ingripande enligt lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer (LOB) har låtit ett TV-team från produktionsbolaget STRIX Television filma en person på akutmottagningen vid Mölndals sjukhus. Den omhändertagna personen har därefter överförts av polispatrullen till en tillnyktringsenhet inom Göteborgs stad där han också har filmats. Det inspelade materialet visades av TV3 i programmet Blåljus den 28 september 2005. Mannens ansikte hade då ”pixlats”, dvs. kamouflerats. JL har begärt att Justitiekanslern ska låta utreda det inträffade utifrån bl.a. integritets- och sekretessynpunkt.
Rikspolisstyrelsen har efter remiss avgett ett yttrande över anmälan. I yttrandet sägs följande.
”Rikspolisstyrelsen har med anledning av remiss från Justitiekanslern (JK) den 27 december 2005 inhämtat yttrande från Polismyndigheten i Västra Götaland. Kopia av yttrandet bifogas.
Av yttrandet framgår bl.a. följande. Polismyndigheten har samverkat med STRIX television i samband med inspelningen av TV-serien Blåljus. Samverkan har reglerats endast genom en muntlig överenskommelse mellan myndigheten och bolaget. Det har alltså inte ingåtts något samarbetsavtal av det slag som bifogats skrivelsen med klagomålet. Polismyndigheten har med utgångspunkt från JK:s beslut den 21 mars 2001 (dnr 1719-99-22) informerat representanter för bolaget och den personal som medverkade vid inspelningen om vad som gäller. Bl.a. lämnades information om att filmteamet inte fick åka med i någon polisbil eller att de poliser vars arbete filmades, inte fick medverka till att filmteamet fick komma in på platser som t.ex. akutmottagningar.
När det gäller händelsen på akutmottagningen på Mölndals sjukhus har MG, Polismyndigheten i Västra Götaland, vid telefonsamtal uppgett följande. Sahlgrenska universitetssjukhuset har utrett händelsen och konstaterat att polispatrullen inte har tagit med filmteamet in på akutmottagningen. Vidare framgår av utredningen att filmteamet följde efter poliserna in på sjukhuset och filmade deras ingripande på mottagningen genom några glasdörrar.
LR, närpolischef för polisområde Frölunda, Polismyndigheten i Västra Götaland, har vid telefonsamtal uppgett följande. Det var inom polisområde Frölunda som STRIX television filmade Polisens arbete. De poliser vars arbete filmteamet följde fick instruktioner om att inte ta med filmteamet i någon polisbil eller att medverka till att filmteamet fick komma in på t.ex. en akutmottagning eller en tillnyktringsenhet. LR har frågat dessa om händelsen på tillnyktringsenheten som [anmälaren] anger i sin skrivelse till JK men ingen av dessa poliser kommer ihåg händelsen. När det gäller denna händelse torde filmteamet i egen bil ha följt efter poliserna till socialtjänstens lokaler och därefter följt med poliserna in på tillnyktringsenheten.
Av vad som har framkommit i ärendet finner Rikspolisstyrelsen att det inte finns anledning att kritisera polismyndigheten när det gäller dess samverkan med STRIX television.
I sammanhanget vill Rikspolisstyrelsen peka på att grunduppfattningen inom polisväsendet är att Polisen har sådana arbetsuppgifter i samhället att den måste vara så öppen för insyn från allmänhetens sida som rimligen är möjlig med hänsyn till behovet av skydd för den personliga integriteten hos de personer som berörs av polisingripanden. Ett annat skäl till att Polisen måste vara öppen för insyn är att det är viktigt för den polisiära verksamheten att sprida kunskap om och förståelse för de svårigheter och arbetsförhållanden som möter polispersonalen. Mot denna bakgrund har Rikspolisstyrelsen i en skrivelse till Justitiedepartementet den 4 december 2002 föreslagit att sekretesslagen (1980:100) ändras så att utomstående som deltar i den polisiära verksamheten åläggs tystnadsplikt i fråga om de uppgifter som de får ta del av och som omfattas av sekretess.”
I polismyndighetens yttrande till Rikspolisstyrelsen anförs bl.a. följande.
/…./
”Polisen är anslagsfinansierad och våra ansvarsområden och prioriteringar bestäms av regering och riksdag. Detta innebär att vi alltid i första hand måste ägna oss åt våra polisiära arbetsuppgifter. Av den anledningen har vi inte tecknat något avtal med STRIX utan endast gjort vad vi kan utifrån lagar, bestämmelser och arbetssituation.
Representanter för filmbolaget och medverkande personal har informerats om förutsättningarna, bl.a. Justitiekanslerns [beslut] från 2001 (dnr 1719-99-22).
– Filmteamet får inte medfölja i radiobilen.
– Vid ingripanden på allmän plats ska filmteamet behandlas som vilket filmteam som helst som dyker upp på platsen.
– Den personliga integriteten ska alltid beaktas.
– Polismännen ska inte på något sätt påverka personer som man kommer i kontakt med i tjänsteutövningen huruvida de vill medverka.
– På icke allmän plats får polismännen inte ge filmteamet något företräde. Filmteamet har att själva begära tillstånd att filma.
När det gäller den åberopade filmningen på Mölndals sjukhus har omständigheterna utretts på Sahlgrenska universitetssjukhuset och man har funnit att polispatrullen inte försökt att ge filmteamet företräde.
Chefen för polisområde Frölunda uppger att inspelningarna fungerat väl och att enligt de uppgifter han har så har ”spelreglerna” följts.”
JL har fått del av yttrandena och har kommit in med synpunkter. Han har starkt ifrågasatt Polisens beskrivning av det inträffade och har gett in en inspelning av det i ärendet aktuella TV-programmet, som Justitiekanslern har tagit del av.
Justitiekanslern har vidare tagit del av Länsstyrelsen i Västra Götaland läns beslut den 17 maj 2006 (dnr 701-551492005) samt ett brevsvar den 11 november 2005 från Sahlgrenska universitetssjukhuset till JL.
Svensk rätt saknar något allmänt rättsligt verkande skydd för den enskildes personliga integritet. Ett uttryck för att statsmakterna likväl vill garantera den enskilde ett sådant skydd utgörs av stadgandet i 1 kap. 2 § tredje stycket regeringsformen om att det allmänna ska värna den enskildes privatliv. Bestämmelsen har inte någon bindande verkan för det allmännas utövning av den offentliga makten men bekräftar den självklara inställningen att myndigheterna ska beakta den enskildes intresse av integritet så långt det är möjligt med hänsyn till andra skyldigheter som åvilar myndigheterna.
Sekretesslagen (1980:100) innehåller föreskrifter som begränsar offentlighetsprincipens tillämpningsområde. I 9 kap. 17 § sekretesslagen (1980:100) finns bestämmelser som avser att ge skydd för enskilds personliga förhållanden i Polisens brottsbekämpande verksamhet. Reglerna torde dock inte vara tillämpliga i ett fall som detta där, enligt vad som framgår av utredningen, Polisen har ingripit med stöd av LOB. När Polisen omhändertar en person med stöd av den lagen sker detta nämligen vid sidan om den rent brottsbekämpande verksamheten och får i stället anses ingå i de hjälpande funktioner som Polisen självständigt utför med stöd av polislagen. Ett omhändertagande som sker med stöd av LOB utgör därför en sådan verksamhet som omfattar hjälp eller bistånd åt enskild i sekretesslagens mening. Reglerna i 7 kap. 19 § sekretesslagen första stycket 1 är då tillämpliga på uppgifter om den omhändertagne (se RÅ 1994 not. 184). Enligt bestämmelsen gäller sekretess hos polismyndigheterna för uppgifter om enskildas personliga förhållanden som hänför sig till sådan verksamhet som enbart innefattar hjälp eller annat bistånd åt enskilda, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men om uppgiften röjs.
Sekretess till skydd för enskilda kan helt eller delvis efterges av den enskilde. Ett samtycke behöver inte vara uttryckligt, utan även ett tyst s.k. presumerat samtycke får godtas. På vissa förvaltningsområden kan emellertid högre krav på samtyckets form vara motiverade med hänsyn till uppgifternas känsliga natur (jfr JO 1990/91 s. 366).
Bestämmelserna om sekretess innebär enligt 1 kap. 1 § andra stycket sekretesslagen ett förbud mot att röja uppgifter, vare sig det sker muntligen eller genom att allmänna handlingar lämnas ut eller på annat sätt. I uttrycket ”på annat sätt” innefattas t.ex. ett röjande som innebär att ett hemligt föremål förevisas för någon utomstående enskild person, eller att en utomstående tillåts att närvara vid viss verksamhet eller bese föremål eller anläggningar. I det fall där uppgiftslämnandet sker på så sätt att den som mottar uppgifterna får närvara vid viss verksamhet eller liknande bör dokumentationen av ett sekretessförbehåll kunna ske genom en handling som anger att förbehållet avser de uppgifter som röjs på detta sätt (se prop. 1979/80:2 s. 351).
Den som röjer en uppgift som är sekretessbelagd kan dömas för brott mot tystnadsplikt enligt 20 kap. 3 § brottsbalken. Straffansvar föreligger även vid gärningar som begås av oaktsamhet, men inte i ringa fall. Enligt samma kapitels 4 § fjärde stycke gäller en särskild åtalsbegränsning vid brott mot sådan tystnadsplikt som gäller till skydd för en enskild målsägande. I sådana fall får åklagare, om inte annat är särskilt stadgat, väcka åtal för brott mot tystnadsplikt endast om målsäganden har angett brottet till åtal eller åtal är påkallat från allmän synpunkt.
I sammanhanget ska också reglerna om meddelarfrihet uppmärksammas. Enligt 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen står det envar fritt att lämna uppgifter i vilket ämne som helst till en författare och andra upphovsmän samt till utgivare, redaktioner eller nyhetsbyråer m.fl. om syftet är att uppgifterna ska offentliggöras i t.ex. ett TV-program. Denna meddelarfrihet gäller givetvis journalister och andra som medverkar vid tillkomsten av t.ex. ett TV-program men också offentligt anställda som polismän, såvida inte uppgiftslämnandet kan sägas ha skett enbart för myndighetens räkning. Undantag från denna grundlagsskyddade meddelarfrihet råder enligt 5 kap. 3 § yttrandefrihetsgrundlagen i de fall där meddelandet innefattar brott av visst allvarligare slag, oriktigt utlämnande av allmän handling som inte är tillgänglig för envar eller uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt som anges i 16 kap. 1 § sekretesslagen. Det kan här nämnas att sekretess enligt 7 kap. 19 § sekretesslagen inte ingår i den katalog av tystnadsplikter som anges i 16 kap. 1 § sekretesslagen. Däremot viker meddelarfriheten för sådan tystnadsplikt som följer av sekretessförbehåll enligt 14 kap. 9 § sekretesslagen.
För innehållet i ett TV-program svarar i regel utgivaren. Det är endast denne som kan åtalas i det fall uppgifter eller uttalanden som återges i programmet innefattar ett yttrandefrihetsbrott. Yttrandefrihetsgrundlagen är emellertid inte tillämplig på satellitförmedlade program när sändningen inte utgår från Sverige. Justitiekanslern har vid flera tillfällen konstaterat att den satellitförmedlade TV-kanalen TV3 i yttrandefrihetsrättsligt hänseende får anses ha sin avgörande redaktionella anknytningspunkt i London. Sändningar i den programkanalen anses därför inte utgå från Sverige i den mening som avses i 1 kap. 6 § andra stycket yttrandefrihetsgrundlagen. Detta får bl.a. till följd att de särskilda ansvarsreglerna i 6 kap.yttrandefrihetsgrundlagen inte är tillämpliga utan att frågan om vem som svarar för programmets innehåll får avgöras enligt allmänna straffrättsliga regler.
Även om tillämpningsområdet för yttrandefrihetsgrundlagens regler om satellitsända TV-program har begränsats till de fall då sändningarna utgår från Sverige har det i grundlagen ändå införts ett begränsat skydd för utländska sändningar. Detta skydd innebär bl.a. att grundlagens regler om rätt att meddela och anskaffa uppgifter för offentliggörande i radio- och TV-program ska tillämpas, se 10 kap.1 och 2 §§yttrandefrihetsgrundlagen. Skyddet för meddelare vid utlandssända program är emellertid inte lika omfattande som annars. Sålunda bryts meddelarfriheten även vid brott mot annan sekretess än den kvalificerade sekretess som anges i 16 kap.sekretesslagen; det kan dock diskuteras om meddelarfriheten har denna begräsning när uppgifter lämnas till ett fristående produktionsbolag med bas i Sverige och inte direkt till det utlandsbaserade programbolaget eller dess redaktion. Vidare följer av 1 kap. 7 § yttrandefrihetsgrundlagen att förbudet i 1 kap. 3 § mot förhandsgranskning av ett TV-program är tillämpligt. Även förbudet i 1 kap. 4 § för myndigheter och andra allmänna organ att utan stöd i grundlagen ingripa mot någon på grund av att han i ett TV-program har missbrukat yttrandefriheten eller medverkat till ett sådant missbruk gäller för program som förmedlas hit från utlandet genom satellitsändning. Detta innebär att ett ingripande mot en meddelare eller anskaffare av uppgifter till programmen måste ha stöd i grundlagen.
Av den inspelning av programmet Blåljus som sändes av TV3 den 28 september 2005 framgår att TV-teamet följde polispatrullen i egen bil till Mölndals sjukhus akutmottagning. Den man som omhändertogs av poliserna med stöd av LOB filmades inne på akutmottagningen. Han fördes därefter iväg till radiobilen för transport till Göteborgs stads tillnyktringsenhet. TV-teamet följde efter i egen bil men en ljudupptagning från polisernas samtal i radiobilen med den omhändertagne mannen återgavs i programmet. På tillnyktringsenheten följde TV-teamet polispatrullen in till det rum där den omhändertagne mannen togs emot av enhetens personal. Mannens ansikte var anonymiserat och hans röst tycks ha förvrängts i hela inslaget.
Av utredningen i ärendet framgår att TV-teamet inte hade något tillstånd att filma vare sig på akutmottagningen eller på tillnyktringsenheten. Det är inte en uppgift för Polisen att bevilja tillstånd till filmning på sådana platser och det bör därför inte heller komma i fråga att Polisen medverkar till att bereda medierna eller andra tillträde till filmning på platser där detta inte har tillåtits av de berörda inrättningarna. Det är också av vikt att ett ingripande från Polisens sida inte medför ett större intrång i den personliga integriteten än vad som är absolut nödvändigt för att åtgärden ska kunna genomföras. Särskilt gäller detta när tvångsmedel av olika slag vidtas mot den enskilde.
När Polisen genomför ett omhändertagande med stöd av bestämmelserna i LOB skyddas den enskildes personliga förhållanden av den nämnda bestämmelsen i 7 kap. 19 § första stycket 1 sekretesslagen. Bestämmelsen har ett rakt skaderekvisit och innebär att skadebedömningen som huvudregel ska ske med utgångspunkt från själva uppgiften, där typiskt sett känsliga uppgifter omfattas av sekretess. I regel torde en uppgift om att en person har omhändertagits med stöd av LOB vara av det slaget som gör att det ligger nära till hands att utgå från att den enskilde eller någon denne närstående lider men om uppgiften röjs.
När, som i det nu aktuella fallet, Polisen samarbetar med ett TV-team i syfte att skildra det polisiära arbetet innebär det en fortlöpande förmedling av uppgifter från myndigheten till utomstående. Det finns då en klar risk att enskilda polismän inte i varje situation hinner eller förmår överblicka om sekretesskyddade uppgifter röjs. Det är därför av betydelse att ett sådant samarbete noga planeras och övervägs på förhand av polisledningen så att de polismän som deltar i en inspelning är väl medvetna om de åtgärder som behöver vidtas för att inte sekretess ska röjas i de fall där meddelarfriheten inte gäller. Om myndigheten själv väljer att lämna ut viss information gäller inte meddelarfriheten och ett ingripande kan ske med stöd av bestämmelser utanför grundlagsområdet, om utlämnandet skulle innefatta ett brott mot sekretessregleringen.
Jag vill i detta sammanhang erinra om att Justitiekanslern i ett beslut den 21 mars 2001 (dnr 1719-99-22) har berört frågan om de särskilda svårigheter som det innebär att låta utomstående ta del av uppgifter för vilka det råder sekretess genom tillämpningen av sekretessförbehåll. En slutsats i det beslutet var att möjligheten för Polisen att genom sekretessförbehåll låta utomstående ta del av uppgifter för vilka det råder sekretess är starkt begränsad i samband med reportage av det slag som här avses. Det är också som en konsekvens av detta av vikt att stor försiktighet iakttas vid planeringen och genomförandet av den polisiära medverkan i sådana skildringar.
Polismyndigheten i Västra Götaland har i sitt yttrande till Rikspolisstyrelsen uppgett att den medverkande polispersonalen har informerats om villkoren för Polisens samarbete med produktionsbolaget. Villkoren innebär bl.a. att den personliga integriteten alltid ska beaktas. Enligt min mening kan i detta fall omständigheterna kring omhändertagandet inte anses innebära att den omhändertagnes personliga integritet har beaktats i tillräcklig omfattning. Det bör dock beaktas att det rimligen innebär särskilda svårigheter för enskilda poliser att i varje situation ofördröjligen överväga formerna och gränserna för Polisens medverkan vid en TV-inspelning av aktuellt slag. Ansvaret för uppkomna brister bör därför i betydande mån också hänföras till den eller dem som har haft skyldigheten att organisatoriskt ombesörja Polisens deltagande i programserien.
Med den kritik som ligger i det sagda avslutar jag ärendet här och beklagar att mitt beslut i saken har dröjt.