Justitiekanslerns beslut
1. Justitiekanslern avslår RR:s skadeståndsanspråk.
2. Justitiekanslern uttalar kritik mot Arbetsförmedlingen Östermalm för dess åtgärd att i ett visst fall återkalla en anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program samt gör i övrigt vissa uttalanden i ärendet.
RR anmälde sig som arbetslös vid arbetsförmedlingen Östermalm den 2 december 2002. Han sökte därefter arbete på det sätt som förmedlingen föreskrev. I januari 2004 signalerade a-kassan att risk för utförsäkring förelåg. Förmedlingen bedömde att RR inte skulle anvisas till garantin, utan att han skulle fortsätta att söka arbete som tidigare.
I september 2004 kallades RR till ett gruppmöte gällande jobbsökaraktivitet. Han deltog i gruppmötet och kom tillsammans med den del av förmedlingen som ansvarade för gruppmötet, Strategienheten, överens om att den föreslagna aktiviteten inte var aktuell för honom eftersom han räknade med att ta ut förtida pension från den 1 maj 2005. Förmedlingen Östermalm delade emellertid inte Strategienhetens bedömning. Av detta skäl kallades RR till en gruppaktivitet med start den 11 oktober 2004 vid förmedlingen Östermalm. Vid aktiviteten uppgav Walker att han inte inför gruppen ville redovisa vilka arbeten han hade sökt under veckan, eftersom han ansåg det integritetskränkande. Förmedlingen, som ansåg att redovisning i grupp var en del av den pedagogiska metod som tillämpades vid gruppaktiviteter, godtog inte RR:s skäl för att inte avge någon redovisning och informerade honom om att hans anvisning därmed skulle återkallas. Någon beslutad anvisning fanns dock inte vid detta tillfälle. En sådan anvisning kom att göras först den 14 oktober 2004. Anvisningen återkallades den 22 oktober 2004 med motiveringen att RR inte kunde tillgodogöra sig verksamheten eftersom han vägrade att delta aktivt i gruppredovisningarna. RR kvarstod därefter som arbetssökande hos arbetsförmedlingen, men var ”avanmäld”. Den 2 november 2004 gjorde Walker en s.k. påanmälan hos arbetsförmedlingen. Arbetsförmedlingen skickade samtidigt ett meddelande om ifrågasatt ersättningsrätt till arbetslöshetskassan. Kassan instämde dock inte i arbetsförmedlingens bedömning, utan gav RR rätt till arbetslöshetsersättning.
RR har i en skrivelse till Justitiekanslern anfört bl.a. följande. I samband med inskrivningen vid arbetsförmedlingen sammanställer den arbetssökande en stor mängd information om sig själv, angående t.ex. utbildning, anställningar och kompetens. För denna typ av information råder sekretess enligt 7 kap. 10 § sekretesslagen.
Vid det inledande mötet på arbetsförmedlingen den 11 oktober 2004 tvingades alla närvarande berätta om sin bakgrund. Handledaren läste också högt ur de protokoll som hade upprättats i samband med inskrivningen och ställde ingående frågor. Det är mycket integritetskränkande och obehagligt att inför ovidkommande personer tvingas berätta detaljer om sin bakgrund, vilka man har kontaktat och vad man har för avsikt att göra. De övriga personerna i gruppen har inte heller tystnadsplikt. Vid två tillfällen försökte han stoppa handledaren när hon läste ur protokollet. Han sade till henne att han ville diskutera detta enskilt. Handledaren var dock helt oförstående till detta. Handledarens agerande innefattar ett brott mot sekretesslagen, både vad gäller honom och vad gäller de övriga deltagarna i mötet.
Efter mötet hotades han med avstängning om han inte var villig att lämna ut den personliga information som krävdes.
Vid nästa genomgång, den 18 oktober 2004, upplyste handledaren honom om att han var avstängd och att han kunde gå hem.
RR har begärt skadestånd för utebliven ersättning.
Justitiekanslern har inhämtat ett yttrande från Arbetsmarknadsstyrelsen, AMS, som till sitt yttrande har bifogat yttranden från Länsarbetsnämnden i Stockholms län och Arbetsförmedlingen Östermalm
Arbetsmarknadsstyrelsen, förvaltningsavdelningen, har i sitt yttrande anfört följande.
”Gällande rätt
Enligt 7 kap. 10 § sekretesslagen gäller sekretess i ärende om arbetsförmedling eller yrkesvägledning för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Motsvarande sekretess gäller i ärende om arbetsvård, antagning till arbetsmarknadsutbildning, hjälp och stöd vid arbetslöshet eller andra åtgärder i anställningsfrämjande syfte eller för att främja enskilds anpassning till arbetslivet.
Enligt 3 kap 2 § skadeståndslagen skall staten ersätta personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada som vållats genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten svarar. Staten skall också vid sådan myndighetsutövning ersätta skada på grund av att någon allvarligt kränker någon annan genom brott som innefattar ett angrepp mot dennes person, frihet, frid eller ära genom fel eller försummelse.
Arbetsmarknadsstyrelsens ställningstagande
Grunderna för arbetsförmedlingens arbetsmetoder framgår av länsarbetsnämndens redogörelse härom i det bifogade yttrandet. RR har gjort gällande att han känt sig tvingad att deltaga i däri beskrivet samarbete inom en grupp av arbetssökande. Tanken bakom arbete i grupp bygger på samarbete och en fri vilja från den enskilde att medverka i denna typ av åtgärd för att medverka till lösningen av hans arbetslöshet. Det är dock arbetsförmedlaren som har det slutliga avgörandet hur detta arbete bör genomföras efter bedömningen vad som gagnar den arbetssökande bäst. I förevarande fall kan det synas som att det borde varit både möjligt och lämpligt att erbjuda RR en annan och mer individuell lösning, men det går inte att slå fast att handläggaren gjort fel som bedömt att deltagande i grupp var ett lämpligt arbetssätt i RR:s fall. Handlingarna synes utvisa en pensionsinriktning hos RR mer än ett adekvat aktivt sökande efter förvärvsarbete. Det är därför förståeligt om handläggaren önskade försöka få honom att aktivt söka lösa sin arbetslöshetsproblematik i samarbete med andra, vilket är ett vedertaget och väl utprovat arbetssätt i förmedlingsarbetet.
RR har rätt i att en arbetssökande inte skall behöva berätta mer om sig själv och sina levnadsförhållanden eller sökta arbeten i sällskap med andra arbetslösa än han själv önskar. Sekretessreglerna sätter också hinder i vägen för att sådana uppgifter lämnas ut av förmedlingens personal och det finns inget stöd för att någon skall kunna tvingas till detta själv. Att som handläggaren uppge RR:s förnamn och yrke måste kunna godtas i detta sammanhang. Av handlingarna framkommer att förmedlingen har en annan uppfattning om vad som förevarit. Otvetydigt har förmedlingen kvarhållit kravet om att den enskilde skulle redovisa sökta arbeten i gruppen. Denna typ av jobbsökaraktivitet i grupp förutsätter beredvillighet till denna typ av redovisning för att den skall kunna genomföras. Godtar den enskilde inte denna typ av understöd i sitt sökande efter förvärvsarbete saknas anledning att han skall vara kvar i just den formen av åtgärd.
Det har enligt Arbetsmarknadsstyrelsen inte uppkommit någon skada som vållats genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Återkallelsen grundar sig på reglerna i 37§ förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program. Av denna framgår att länsarbetsnämnden skall återkalla en anvisning till ett annat program än aktivitetsgarantin, om den som anvisats
- inte inställer sig den dag han eller hon skulle ha påbörjat programmet och inte heller anmäler giltigt förhinder,
- inte kan tillgodogöra sig programmet på ett tillfredsställande sätt,
- missköter sig eller stör verksamheten, eller
- avvisar ett erbjudande om lämpligt arbete utan godtagbart skäl. En anvisning skall återkallas också om
- den som anordnar arbetspraktik inte följer en överenskommelse om finansieringsbidrag, eller
- det i övrigt finns särskilda skäl för återkallelse.
Huruvida det var rätt att återkalla anvisningen då RR uppträtt på sätt som skett har således inte prövats i högre instans. Lämpligheten i beslutet kan diskuteras, det kan framstå som om han borde ha erbjudits fortsätta i AVP med annan aktivitet, men arbetsförmedlingens beslut utgör ett bedömningsbeslut som inte kan uppfattas som så klart felaktigt att det bör ligga till grund för skadestånd. RR har dock vägrat delta aktivt i anvisad aktivitet. Att återkalla anvisningen, vilket utgör myndighetsutövning, till AVP på grund av att RR bedömdes inte tillgodogöra sig verksamheten eftersom han vägrade delta aktivt i gruppredovisning är ett beslut som Walker kunnat överklaga till Arbetsmarknadsstyrelsen. Detta har han dock inte gjort.
Arbetsförmedlingen hade kunnat efter återkallelsen ofördröjligen anvisa RR annat arbetsmarknadspolitiskt program om det bedömts som arbetsmarknadspolitiskt motiverat. Bland annat hade detta fått som följd att han fortsatt erhålla aktivitetsstöd. Så skedde inte och någon sådan skyldighet från arbetsförmedlingens sida förelåg inte heller. Om RR ofördröjligen påanmält sig till sin arbetslöshetskassa bör någon förlust av ersättning inte ha uppkommit eftersom aktivitetsstödet han erhåller under tid i ett arbetsmarknadspolitiskt program utgör samma belopp som hans dagpenning från arbetslöshetsförsäkringen som utbetalas av hans arbetslöshetskassa.
Av praxis framgår att beslut endast i undantagsfall torde vara så uppenbart oriktiga att man kan tala om fel eller försummelse i skadeståndslagens mening. När det gäller bevisvärderings- eller rättstillämpningsfrågor krävs det enligt praxis att det är fråga om uppenbara felbedömningar för att staten skall ådra sig skadeståndsskyldighet (jfr t.ex. NJA 1994 s. 654). Arbetsmarknadsstyrelsen bedömer att skadeståndsskyldighet inte bör föreligga i förevarande ärende.
Arbetsmarknadsstyrelsen delar i stort den bedömning som länsarbetsnämnden gjort både i skadeståndsfrågan liksom i sekretessfrågan.”
Länsarbetsnämnden har i sitt yttrande anfört bl.a. följande.
”Förmedlingens arbetssätt, förutsättningar och gällande regler
I den individuella handlingsplanen kommer förmedlingen och den arbetssökande överens om vad som skall göras och av vem för att den arbetssökande skall nå målet arbete. Om den sökande och förmedlingen inte kan komma överens gäller förmedlingens bedömning. Till sitt förfogande har förmedlingen ett antal arbetsmarknadspolitiska program och insatser att erbjuda. Meningen är att programmen skall stärka den enskildes möjlighet att få eller behålla ett arbete. Exempel på program är dels Aktivitetsgarantin dels Aktiviteter inom vägledning och platsförmedling (AVP). En insats inom AVP kan exempelvis bestå av olika gruppinformationer, väglednings- och jobbsökaraktiviteter. Vid deltagande i arbetsmarknadsprogram utbetalas aktivitetsstöd. Arbetsförmedlingens uppdrag är att stödja den arbetssökande och skapa förutsättningar för henne/honom att dels få arbete, dels tillse att hon/han i förekommande fall uppfyller arbetslöshetsförsäkringens villkor. I det fall förmedlingen bedömer att en sökande behöver en speciell insats för att komma vidare i sitt jobbsökeri kan förmedlingen anvisa till ett arbetsmarknadspolitiskt program. Om den sökande utan godtagbara skäl inte vill delta i en anvisad aktivitet skall förmedlingen underrätta arbetslöshetskassan som sedan har att besluta om eventuell fortsatt ersättning. På motsvarande sätt skall förmedlingen, i det fall det gäller en sökande som redan deltar i en aktivitet, återkalla anvisningen till programmet om den sökande inte deltar i aktiviteten på det sätt som förutsätts. I båda fallen medför förmedlingens ställningstagande ekonomiska konsekvenser för den sökanden. En underrättelse skall skickas samma vecka som orsaken till underrättelsen inträffat. Ett beslut om återkallelse gäller omedelbart. I båda fallen finns möjlighet att överklaga beslutet, beträffande eventuell nedsättning av eller avstängning från arbetslöshetskassan hos länsrätten, beträffande beslut om återkallande hos Arbetsmarknadsstyrelsen. Besvärshänvisning anges i beslutet.
(…)
Länsarbetsnämndens synpunkter beträffande sekretessfrågan
Att samtliga uppgifter om en arbetssökande omfattas av sekretess är ett förhållande som varje förmedlare är varse om. Att sekretessen innebär såväl tystnadsplikt som utlämnande av handlingar likaså. Det förhållande att en sökande anmodas eller ombedes berätta om sin bakgrund inom ramen för en aktivitet kan som länsarbetsnämnden ser det varken vara detsamma som att lämna ut sekretessbelagda uppgifter eller direkt eller indirekt bryta mot tystnadsplikten. Det "protokoll" som RR uppger att förmedlaren läst upp var från en förstasida (inskrivningsblanketten) varvid endast uppgavs förnamn och att Walker varit forskningschef. Inga adressuppgifter, personnummer eller andra uppgifter av privat karaktär uppgavs. Walker menar att han själv borde ha fått bestämma om vad han tyckte skulle "offentliggöras", vilket han vid två tillfallen påpekade för handläggaren. Önskvärt hade naturligtvis varit att förmedlaren tillmötesgått denna önskan. Detta menar länsarbetsnämnden dock inte vara detsamma som att förmedlingen därmed brustit i sin tystnadsplikt. Det kan inte anses orimligt att inom ramen för en gemensam aktivitet på ett övergripande plan delge information om vad man arbetat med och vilka eventuella erfarenheter och önskemål man har. Utgångspunkten är att var och en utlämnar det hon/han bedömer önskvärt.
Länsarbetsnämndens uppfattning är att en insats eller aktivitet som delvis bygger på utbyte av information och erfarenheter deltagarna emellan med möjlighet för deltagarna att själva göra de begränsningar man vill i sig inte bryter någon sekretess. Den information som förmedlingen yppade genom att säga RR:s förnamn och tidigare yrkesbenämning kan inte heller som länsarbetsnämnden ser det vara av sådant slag att det innebär att RR eller honom närstående lidit men.”
Arbetsförmedlingen Östermalm har i sitt yttrande anfört bl.a. följande angående hur s.k. kundarbetsplatsgrupper, ”KAP-grupper”, arbetar.
”KAP-gruppen kan lättast beskrivas som en jobbsökargrupp i sin enklaste och mest renodlade form. Sökanden arbetssökande omfattar två dagars arbetssökande/vecka från 09.00 - 11.00 samt ett redovisningstillfälle varje måndag, närvarokontroll sker som en följd av att detta är en anvisad aktivitet. Resultatet redovisas sedan i ett gemensamt forum en gång i veckan. Vid det första gemensamma mötet uppmanas naturligtvis samtliga gruppmedlemmar att presentera sig och gärna ge oss andra en bild av vilka branscher man söker arbete inom. Självklart är det så att varje person väljer själv hur pass självutlämnande man vill vara. Inga "uppläsningar" av handläggarna direkt från några "protokoll" eller andra utskrifter som berör den enskilde sökanden förekommer, inga personnummer eller adressuppgifter omnämns heller inga andra uppgifter av privat karaktär. Ovan nämnda redovisning (sökta jobb under veckan) är en helt fundamental del av gruppaktiviteten: dels som uppföljnings- och kontrollfunktion men även som pedagogisk/social funktion: gruppmedlemmarna delar med sig av sina erfarenheter och stärker varandra i sitt jobbsökande.
Denna typ av jobbsökaraktivitet är en i det närmaste vardaglig företeelse på de flesta Arbetsförmedlingar och det finns enligt vår mening ingenting i denna verksamhet som strider mot sekretesslagstiftningen.”
RR har beretts tillfälle att dels lämna synpunkter på vad myndigheterna har anfört, dels precisera sitt skadeståndsanspråk, men har inte kommit in med något yttrande.
De påståenden om sekretessbrott som RR har framfört i sin framställning aktualiserar min tillsynsfunktion.
Som AMS har anfört gäller enligt 7 kap. 10 § sekretesslagen sekretess i ärenden om arbetsförmedling eller yrkesvägledning för uppgifter om en enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Motsvarande sekretess gäller i ärenden om arbetsvård, antagning till arbetsmarknadsutbildning, hjälp och stöd vid arbetslöshet eller andra åtgärder i anställningsfrämjande syfte eller för att främja en enskilds anpassning till arbetslivet.
Bestämmelsen innehåller ett s.k. omvänt skaderekvisit, vilket innebär att huvudregeln är att sekretess gäller för en sådan uppgift som avses i bestämmelsen och att uppgiften får lämnas ut bara om det står klart att ett utlämnande inte leder till men för den eller dem som uppgiften rör eller någon närstående till denne eller dessa.
Frågan vad som i detta sammanhang är att anse som uppgifter om en enskilds personliga förhållanden har behandlats i ett rättsfall från Regeringsrätten (RÅ 1994 not. 295). Av rättsfallet framgår att uppgifter som namn, utbildning, yrkeserfarenhet och vilket yrke vederbörande söker är att anse som sådana uppgifter som avses i 7 kap. 10 § sekretesslagen.
Sekretess till skydd för en enskild kan efterges av den enskilde enligt 14 kap. 4 § sekretesslagen. Ett sådant samtycke till att lämna ut uppgifter behöver inte vara uttryckligt. Också ett tyst, s.k. presumerat, samtycke får godtas.
RR har gjort gällande att handledaren vid arbetsförmedlingen har gjort sig skyldig till sekretessbrott genom att dels läsa i det protokoll som upprättades vid inskrivningen, dels ställa ingående frågor bl.a. om hans bakgrund. Det är i viss mån oklart vilka uppgifter RR menar kom fram genom detta. Dock får det anses utrett att handledaren inför gruppen berättade att Walker tidigare hade varit forskningschef. Detta är i och för sig en sådan uppgift som omfattas av sekretessbestämmelsen. Omständigheterna kring uppgiftslämnandet är emellertid i viss mån oklara. Det kan också ifrågasättas om det inte är så att det måste ha stått klart att ett utlämnande av en sådan uppgift i ett sammanhang som det aktuella inte kunde leda till men för RR eller någon honom närstående. Till detta kommer att det är osäkert vilken information som hade lämnats till gruppdeltagarna om vad som skulle förekomma vid gruppaktiviteten och därmed i vilken utsträckning det, åtminstone initialt, kan anses ha förelegat ett tyst samtycke från deltagarna. Underlaget ger på grund av vad som nu har sagts inte stöd för bedömningen att något sekretessbrott har begåtts.
Även om det således inte kan anses utrett att det har förekommit ett sekretessbrott kan handledarens agerande inte anses som invändningsfritt. Det är naturligtvis, mot bakgrund av sekretessbestämmelsens utformning, utomordentligt viktigt att en handledare vid arbetsförmedlingen inte i en situation som den aktuella insisterar när en enskild uppger att han eller hon inte vill lämna en viss uppgift. Handledaren bör tvärtom vara uppmärksam på om en enskild ger sådana signaler. Det framstår också som viktigt att enskilda, inför en sådan gruppaktivitet som den aktuella, informeras om innehållet i sekretessbestämmelserna och om vilka uppgifter som kommer att efterfrågas vid gruppaktiviteten.
Av handlingarna framgår att det var den omständigheten att Walker vägrade redovisa vilka arbeten som han hade sökt under veckan som var avgörande för beslutet om återkallelse. Det måste anses som rent felaktigt att enbart den omständigheten att en enskild inte vill lämna ut vissa uppgifter som omfattas av sekretess får den konsekvensen att anvisningen återkallas. Om en sådan situation uppkommer måste det i stället ankomma på arbetsförmedlingen att hitta någon annan form av åtgärd som passar den enskilde bättre. Arbetsförmedlingen kan inte undgå kritik för sitt agerande i detta hänseende.
Staten skall enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen ersätta bl.a. ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i en sådan verksamhet som staten svarar för.
RR har begärt ersättning för ”utebliven ersättning”. Han har inte, trots ett föreläggande från Justitiekanslern, preciserat vad det är för utebliven ersättning som avses eller vilket belopp som han begär. Han har inte heller närmare angett grunden för skadeståndsanspråket. RR kan möjligen uppfattas så att han menar att beslutet att återkalla anvisningen har åsamkat honom skada. Detta framstår emellertid som oklart och det framgår under alla förhållanden inte vilken ersättning han i så fall begär.
Med hänsyn till vad som nu har sagts kan utredningen inte anses ge underlag för bedömningen att någon ekonomisk skada har uppkommit. RR:s skadeståndsanspråk skall därför avslås. Jag menar dock att beslutet att återkalla anvisningen under angivna förhållanden får anses utgöra ett sådant fel som i och för sig grundar skadeståndsskyldighet för staten.