AA och hans tidigare hustru BB har tillsammans barnen CC, född 1986, och DD, född 1988. Efter äktenskapsskillnad år 1991 hade föräldrarna till en början gemensam vårdnad om barnen. Under år 1993 väckte AA vid Stockholms tingsrätt talan om att han ensam skulle anförtros vårdnaden om barnen. I ett interimistiskt beslut den 4 november 1993 förordnade tingsrätten att AA ensam skulle ha vårdnaden om CC och DD. Tingsrätten uppdrog samtidigt åt Socialnämnden i Stockholms kommun att företa en vårdnadsutredning beträffande barnen. Till utredare utsågs en tjänsteman vid familjerättsbyrån i kommunen.
Under den tid då arbetet med vårdnadsutredningen pågick genomförde Sociala distriktsnämnden 16 i Stockholms kommun en s.k. barnavårdsutredning rörande barnens förhållanden. Barnen vistades under utredningen en tid vid Geneta barnhem. Där gjordes bl.a. en bedömning av om barnen varit utsatta för sexuella övergrepp. I ett utlåtande från barnhemmet den 15 december 1994 (nedan kallad Geneta-utredningen) fann utredarna vid barnhemmet inte skäl anta att barnen varit utsatta för något övergrepp. Sociala distriktsnämnden avslutade barnavårdsutredningen den 9 juni 1995. Vad som kommit fram under utredningen föranledde inte någon åtgärd från nämndens sida.
Vårdnadsutredningen blev klar den 13 maj 1996 och kom in till tingsrätten den 31 maj samma år. Till utredningen fogades bl.a. Geneta-utredningen. Vårdnadsutredaren hade dessförinnan lämnat en kopia av Geneta-utredningen till BB.
I en anmälan som kom in till JO den 27 augusti 1997 ifrågasatte AA om vårdnadsutredaren brutit sekretessen genom att lämna ut Geneta-utredningen till BB I ärendet inhämtades att en utredning om saken pågick vid Länsstyrelsen i Stockholms län. JO fann därför inte skäl inleda någon egen utredning (beslut den 8 september 1997, JO:s dnr 3226-1997).
Länsstyrelsen i Stockholms län meddelade beslut i sitt ärende den 16 december 1997. I beslutet behandlade länsstyrelsen klagomål från AA mot hur handläggaren hade bedrivit vårdnadsutredningen och mot att utredningen förhalats samt mot utlämnandet av Geneta-utredningen till BB När det gällde utlämnandet av Geneta-
Efter det att länsstyrelsen fattat sitt beslut hemställde AA i en anmälan till JO att Hampton skulle utreda om Länsstyrelsen i Stockholms län hanterat hans anmälan mot Familjerättsbyrån i Stockholm på ett riktigt sätt. I sin anmälan tog AA upp frågan om utlämnandet av Geneta-utredningen till BB.
Vad AA anförde i sin anmälan föranledde JO att närmare utreda om BB hade haft rätt till s.k. partsinsyn enligt 
16 § FL
 såvitt gällde Geneta-utredningen. JO inhämtade därför Länsstyrelsens i Stockholms län beslut den 16 december 1997. I beslutet anförde länsstyrelsen, såvitt nu är av intresse, följande.
Partsbegreppet
Det kan vara viktigt att reda ut de skilda partsbegreppen som gäller socialdistriktets utredning efter anmälan om sexuella övergrepp respektive familjerättens utredning i vårdnadsfrågan.
När det gäller socialtjänstens utredning görs den enligt 
50 § socialtjänstlagen
. Det är barnens förhållanden hos Er som vårdnadshavare som utreds. Ni är part i egenskap av vårdnadshavare till barnen. Modern är inte vårdnadshavare och berörs inte annat än som eventuell uppgiftslämnare. Hon är därför inte part och har inte rätt att ta del av material i ärendet.
I vårdnadsutredningen däremot är Ni båda parter. Ni berörs på samma juridiska villkor av den konflikt som skall avgöras i vårdnadsfrågan. Därav följer att Ni båda skall ha tillgång till det material som kommer att ingå i beslutsunderlaget för vårdnadsutredningen.
Saken
Under vårdnadsutredningen gjordes en utredning av barnen på Geneta barnhem i Södertälje. Utredningen var en del i den barnavårdsutredning som gjordes av dåvarande socialdistrikt 16 i Stockholm efter anmälan om eventuella sexuella övergrepp.
Ni hade tydligt uttalat att Ni som vårdnadshavare motsatte Er att modern tog del av Genetas utredning.
Länsstyrelsen anser det rimligt att vårdnadsutredaren önskade ta del av Massey utredning om barnen, som fanns på socialdistriktet. Det fanns anledning tro att dess innehåll kunde ha betydelse för utredningen i vårdnadsfrågan.
Vårdnadsutredaren har rätt att begära in och få del av det material som finns i den egna myndigheten, d.v.s. dåvarande sociala distriktsnämnden 16 i Stockholms stad.
I och med att Genetautredningen inkommit till handläggaren på familjerätten och tillförts vårdnadsärendet har barnens mor, som part i vårdnadsutredningen, tillgång till dessa handlingar liksom till annat material som ingick i ärendet.
I 
16 § förvaltningslagen
 (FL) stadgas att part har rätt att ta del av alla uppgifter som tillförts ärendet med de begränsningar som är reglerade i 
14 kap. 5 § SekrL
. Huvudregeln är alltså att sekretessen får vika för parts rätt att ta del av material i ett ärende. I 
14 kap. 5 § SekrL
 regleras undantagen. Där står att undantag kan göras om ”det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs”.
I Socialstyrelsens allmänna råd om handläggning och dokumentation 1994:3 (sid. 32) poängteras att det krävs mycket tungt vägande skäl för att principen om parts
Länsstyrelsen finner inte anledning att rikta kritik mot familjerätten i Stockholm när det gäller hanteringen av de sekretessbelagda uppgifterna i utredningen från Geneta barnhem.
Därefter inhämtades ett yttrande från Länsstyrelsen i Stockholms län. I remissen till länsstyrelsen angavs att länsstyrelsen skulle utveckla sin ståndpunkt när det gällde vissa frågor rörande partsinsynen enligt 
16 § FL
. I sitt yttrande anförde länsstyrelsen följande.
Den mest centrala frågan i AA:s klagomål till Länsstyrelsen var om modern, BB, under vårdnadsutredningens gång fått del av sekretessbelagda uppgifter som hon inte haft rätt att få.
Familjerättsbyrån upplyste i sitt yttrande till Länsstyrelsen att modern under vårdnadsutredningen ansetts vara part och därför haft rätt att ta del av material som tillförts vårdnadsärendet. Både fadern och modern bereddes tillfälle att ta del av och yttra sig över den färdigställda vårdnadsutredningen med alla bilagor innan den gavs in till tingsrätten.
När det gäller frågan om en vårdnads- eller umgängesutredning bör kommuniceras med parterna enligt bestämmelserna i 
17 § förvaltningslagen (1986:223)
 har JO i ett beslut den 30 juli 1993 uttalat följande. ”Uppenbarligen utgör utredningen underlag för den myndighetsutövning som domstolen utövar mot den enskilde i vårdnads- eller umgängesmålet. Den som är part i ett vårdnads- eller umgängesärende vid allmän domstol berörs alltså så nära av en utredning att han bör äga rätt att få del av och yttra sig över utredningen, innan den inges till domstolen. Därtill kommer att en sådan kommunikation är ägnad att öka förutsättningarna för en objektiv utredning. Det räcker inte att parten kan komma med sina invändningar inför domstolen. Han har rätt att kräva skäligt rådrum för att anlägga synpunkter på utredningen. Min uppfattning är således att en vårdnads- eller umgängesutredning alltid bör kommuniceras med parterna innan den inges till domstolen, och detta alldeles oavsett om den innehåller ett ställningstagande i sakfrågan. (JO 1994/95 sid 363)”
Enligt 
16 § förvaltningslagen
 har part rätt att – – – med viss begränsning – – – få ta del av uppgifter som tillförts ett ärende om detta avser myndighetsutövning mot någon enskild. När det gäller frågan om även denna bestämmelse måste anses tillämplig hos socialnämnd i ärenden om vårdnads- eller umgängesutredning kan anföras följande.
16
 och 
17 §§
förvaltningslagen
 rör olika aspekter av en grundläggande garanti för den enskildes rättssäkerhet, den att en part ska ha tillgång till det kunna bemöta påståenden och eventuellt komplettera utredningen. Partsbegreppet uttrycks i bägge paragraferna med orden ”sökande, klagande eller annan part”. Bägge bestämmelserna gäller vidare ärende som avser myndighetsutövning mot någon enskild.
När det gäller vilka uppgifter som omfattas av bestämmelserna i de båda paragraferna skiljer sig dessa enligt Länsstyrelsens bedömning inte i vårdnads- och umgängesärenden på något avgörande sätt. Visserligen kan sägas att kommunikationsskyldigheten endast gäller förslaget till vårdnads- eller umgängesutredning medan insynsrätten även kan omfatta material som inte tagits med i utredningen men som finns i ärendets akt. Med hänsyn till den restriktivitet som rekommenderas i fråga om att ta in referenser i ifrågavarande utredningar och att uppgifter i en utredning aldrig bör inhämtas bakom ryggen på den enskilde, anser Länsstyrelsen att det torde vara liten risk för att det i akten finns uppgifter om
Länsstyrelsen kan inte finna annat än att stadgandena i de båda paragraferna är lika viktiga för den enskildes rättsskydd. Mot bakgrund härav anser Länsstyrelsen att de ur rättssäkerhetssynpunkt tungt vägande skäl, som Hampton anfört till stöd för sin uppfattning att bestämmelserna i 
17 § förvaltningslagen
 ska tillämpas i vårdnads- och umgängesutredningar, har bärkraft även när det gäller den insynsrätt som tillförsäkras part i 
16 § förvaltningslagen
.
Sammanfattningsvis anser Länsstyrelsen att en vårdnadsutredning utgör myndighetsutövning mot enskild och att bestämmelserna om partsinsyn i 
16 § förvaltningslagen
 därför skall tillämpas i vårdnads- och umgängesärenden hos socialnämnd.
Vad slutligen gäller frågan om den s.k. Geneta-utredningen tillförts vårdnadsutredningen kan konstateras att den fogats som bilaga till denna och således utgör en del av denna. Geneta-utredningen berör till stor del relationerna mellan föräldrarna och barnen. Länsstyrelsen anser att ett sådant utredningsmaterial har självklar relevans i en vårdnadsutredning och måste redovisas för tingsrätten.
AA yttrade sig över länsstyrelsens remissvar.
JO Yang anförde i ett beslut den 18 februari 2000 följande.
AA har i sin anmälan och i sitt yttrande över länsstyrelsens remissvar tagit upp flera frågor som rör socialförvaltningens agerande i samband med konflikten mellan honom och BB. Förhållandena har i väsentliga hänseenden inträffat mer än två år före det att anmälan kom in till JO. JO skall enligt de regler som gäller för JO:s verksamhet som regel inte utreda förhållanden som ligger så långt tillbaka i tiden. Jag har inte funnit skäl att frångå huvudregeln. När det gäller innehållet i vårdnadsutredningen, som AA anser delvis vara partisk, vill jag påpeka att en domstol självständigt skall avgöra vilket värde som skall tillmätas innehållet i utredningen. En part som anser att det finns fel eller brister i utredningen har möjlighet att anföra detta under rättegången. Domstolen har möjlighet att förordna om att vårdnadsutredningen skall kompletteras. JO brukar som regel inte ta upp frågor som rör innehållet i en sådan utredning.
Min granskning har inriktats på olika frågor som uppkommit med anledning av utlämnandet av Geneta-utredningen till BB.
I 
tryckfrihetsförordningen
 finns grundläggande regler om rätten att ta del av allmänna handlingar. Rätten att ta del av sådana handlingar begränsas emellertid av bestämmelser i 
sekretesslagen (1980:100)
, SekrL. Uppgift för 
sekretesslagen
 eller i lag eller förordning till vilken 
sekretesslagen
 hänvisar. Sekretessen innebär även att en uppgift som omfattas av sekretess hos en myndighet inte utan vidare kan röjas för en annan myndighet (jfr bl.a. 1 kap. 5 § och 14 kap. 1–3 §§ SekrL).
Inom socialtjänsten gäller enligt 
7 kap. 4 § SekrL
 sekretess för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Av bestämmelsen framgår att vissa uppgifter undantas från sekretessen men de undantagen saknar intresse här. Enligt 
14 kap. 4 § första stycket SekrL
 gäller sekretess till skydd för en enskild som regel inte i förhållande till den enskilde själv och kan i övrigt helt eller delvis efter-
Geneta-utredningen hade utförts i ett s.k. barnavårdsärende hos Sociala distriktsnämnden 16 i Stockholms kommun. Utredningen omfattades hos distriktsnämnden av sekretess enligt 
7 kap. 4 § SekrL
. Nämnden har därför inte utan vidare kunnat lämna ut utredningen till någon enskild eller någon annan myndighet med mindre barnens vårdnadshavare, AA, lämnat sitt samtycke. Däremot har BB i princip inte haft rätt att få ta del av Geneta-utredningen sedd för sig eftersom hon inte var vårdnadshavare.
En barnavårdsutredning är normalt av intresse för den som utför en vårdnadsutredning. Det framstår som naturligt att vårdnadsutredaren önskade ta del av den utredning som hade utförts vid sociala distriktsnämnden rörande AA:s och BB:s barn. Om en barnavårdsutredning har utförts vid en annan myndighet än den som handlägger utredningen rörande vårdnaden om ett barn utgör den s.k. socialtjänstsekretessen hinder mot att lämna ut barnavårdsutredningen eller en uppgift ur den till vårdnadsutredaren. Härvid skall framhållas att två sociala distriktsnämnder i en kommun är att betrakta som självständiga myndigheter. Jag kan i denna del hänvisa till mitt beslut den 3 november 1999, JO:s dnr 2569-1998. Problemet torde dock som regel lösas genom att vårdnadshavaren samtycker till att barnavårdsutredningen lämnas ut till den som utreder vårdnadsfrågan.
I förevarande fall var det Sociala distriktsnämnden 16 i Stockholms kommun som hade ansvaret för vårdnadsutredningen. Till utredare hade utsetts en tjänsteman vid Familjerättsbyrån i Stockholms kommun. Familjerättsbyrån var en central kommunal enhet under Resursnämnden i Stockholms kommun. Utredaren har vid sitt uppdrag att utföra vårdnadsutredningen dock varit knuten till socialdistrikt 16. Mellan tjänstemän eller olika enheter inom en socialförvaltning gäller som regel inte sekretess (se bl.a. JO:s ämbetsberättelse 1983/84 s. 245). Det har därför inte förelegat något hinder mot att vårdnadsutredaren fick ta del av handlingarna i nämndens barnavårdsutredning, bl.a. Geneta-utredningen.
Geneta-utredningen kom att bli en del av det material som låg till grund för vårdnadsutredningen. Den fråga som nu uppkommer är därför om vårdnadsutredaren, inom ramen för vårdnadsutredningen, har kunnat lämna en kopia av Geneta-utredningen till BB. Härvid vill jag först anmärka att det av utredningen i ärendet hos JO inte klart framgår vad som föregick utlämnandet. På grund av de svårigheter det sannolikt skulle möta att i efterhand klarlägga saken har jag inte funnit skäl att fortsätta utredningen i den delen.
När man bedömer om vårdnadsutredaren haft rätt att lämna ut utredningen till BB är det som länsstyrelsen anfört i sitt tillsynsbeslut i första hand 
16 § FL
 och 
14 kap. 5 § första stycket SekrL
 som är av intresse. I bestämmelserna sägs följande.
14 kap. första stycket SekrL
Sekretess hindrar inte att sökande, klagande eller annan part i mål eller ärende hos domstol eller annan myndighet tar del av handling eller annat material i målet eller ärendet. Handling eller annat material får dock inte lämnas ut, i den mån det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. I sådana fall skall myndigheten på annat sätt lämna parten upplysning om vad materialet innehåller, i den mån det behövs för att han skall kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen skall skydda.
Den nu gällande 
förvaltningslagen
 trädde i kraft den 1 januari 1987. Genom lagen upphävdes 
förvaltningslagen (1971:290)
. 
16 § FL
 motsvarades i den äldre lagen av 14 §. Om bakgrunden till införandet av en regel om partsinsyn kan jag hänvisa till vad föredragande statsrådet anförde i proposition 1971:30 s. 440 f.
Som framgår av 
16 § FL
 förutsätter rätten till insyn enligt bestämmelsen att ärendet avser myndighetsutövning. Myndighetsutövning utgör vad som brukar betecknas som ett uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna. Till myndighetsutövning hör först och främst sådan offentlig verksamhet, varigenom en myndighet ensidigt bestämmer om enskildas skyldigheter och ingrepp i enskildas frihet eller egendom. Under myndighetsutövning faller även åtskilliga gynnande beslut.
En domstols handläggning av ett ärende eller ett mål angående vårdnad om barn och domstolens avgörande i frågan hör till vad som avses med myndighetsutövning. En vårdnadsutredning innefattar inte något beslut rörande en enskilds rättsliga ställning. Den innehåller i princip endast en redovisning av omständigheter som vårdnadsutredaren anser att domstolen bör ha kännedom om när den tar ställning i vårdnadsfrågan. Det torde stå klart att en sådan utredning inte i sig utgör myndighetsutövning. En part kan därför inte med stöd av 
16 § FL
 åberopa en rätt att hos socialnämnden få ta del av vad som kommer fram under utredningsarbetet.
Efter tillkomsten av den tidigare 
förvaltningslagen
 utvecklades hos socialnämnderna en praxis enligt vilken 
förvaltningslagens
 bestämmelser om insyn och kommunikation kom att tillämpas i bl.a. sådana ärenden då nämnden skulle avge ett yttrande till en annan myndighet (
SOU 1977:40 s. 606
). Denna praxis lagfästes vid tillkomsten av 
socialtjänstlagen (1980:620)
, SoL. I 
54 § tredje stycket SoL
 intogs sålunda en bestämmelse som innebar att motsvarigheten till de nu gällande bestämmelserna i 16 och 17 §§ FL skulle tillämpas när det var fråga om en ansökan eller ett yttrande till en annan myndighet i ett mål eller ärende som rör myndighetsutövning mot enskild hos denna. Bestämmelsen i 
54 § SoL
 innebar bl.a. en lagstadgad skyldighet för en socialnämnd att bereda den som berördes av en utredning i t.ex. ett vårdnadsärende vid allmän domstol tillfälle att yttra sig över utredningen och nämndens förslag till yttrande, innan dessa lämnades till domstolen (
prop. 1979/80:1
 del A s. 566).
Ändringen i 
föräldrabalken
 av reglerna om vårdnads- och umgängesrättsutredningar syftade till att påskynda handläggningen av utredningarna genom bl.a. att utredningen inte skulle behöva behandlas av den politiskt sammansatta socialnämnden. En konsekvens av ändringen blev dock att en vårdnadsutredning inte längre utgör ett yttrande av en socialnämnd. Någon skyldighet för socialnämnden att enligt 
54 § tredje stycket SoL
 kommunicera utredningen enligt 
17 § FL
 förelåg därför inte längre.
I ett beslut som refererats i JO:s ämbetsberättelse 1994/95 s. 363 f. anförde JO Leonard att den som är part vid allmän domstol i ett mål rörande vårdnad om eller umgänge med barn berörs så nära av en vårdnads- eller umgängesrättsutredning att han bör äga rätt att få ta del av och yttra sig över den innan utredningen ges in till domstolen. Hon framhöll därför att en sådan utredning alltid bör kommuniceras med parterna och detta alldeles oberoende av om den innehöll ett ställningstagande i sakfrågan (länsstyrelsen har i sitt yttrande till JO återgett ett utdrag ur beslutet). Att en vårdnadsutredning bör kommuniceras med parterna innan den ges in till domstolen har kommit till uttryck i flera senare JObeslut.
De överväganden som JO Leonard gjorde beträffande frågan om kommunikation av en vårdnadsutredning gör sig i allt väsentligt gällande även när det gäller rätten till insyn i det pågående arbetet med en vårdnadsutredning. Principen om en sådan rätt och skyldigheten att kommunicera en vårdnadsutredning har vunnit allmän acceptans i den praktiska rättstillämpningen redan före tillkomsten av 
socialtjänstlagen
. Såvitt framgår av förarbetena till ändringen år 1991 i 
föräldrabalken
 syftade de nya bestämmelserna om vårdnadsutredning m.m. inte till att begränsa partsinsynen. Enligt min mening bör därför den som berörs av en vårdnadsutredning ha rätt till insyn i det material som ligger till grund för utredningen på samma sätt som gällde före lagändringen.
Jag anser således att det inte har funnits något hinder mot att, inom ramen för vårdnadsutredningen, lämna ut Geneta-utredningen till BB, såvida det inte av hänsyn till något allmänt eller enskilt intresse varit av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjdes (
14 kap. 5 § första stycket SekrL
). Som länsstyrelsen anfört i sitt tillsynsbeslut tar undantaget sikte på bl.a. om utlämnandet av en uppgift skulle innebära t.ex. risk för våld mot den som lämnat en uppgift till socialnämnden. Det har inte påståtts att det fanns någon sådan risk i det aktuella fallet. Inte heller i övrigt har det kommit fram något som ger vid handen att det av
Sammanfattningsvis har jag alltså kommit till samma slutsats som länsstyrelsen, låt vara att de rättsliga överväganden som ligger till grund för mitt ställningstagande är delvis andra än de som länsstyrelsen gett uttryck för. Någon anledning att rikta kritik mot sociala distriktsnämnden eller länsstyrelsen finns följaktligen inte.
En utredning som ingår i ett barnavårdsärende innehåller inte sällan uppgifter som är känsliga för både vårdnadshavaren och barnen samt ibland även för andra personer. Jag vill därför peka på bestämmelsen i 
14 kap. 10 § första stycket 1 SekrL
. Där anges att en myndighet får uppställa förbehåll som inskränker enskild mottagares rätt att lämna uppgift vidare när myndigheten enligt 
14 kap. 5 § SekrL
 lämnat ut en sekretessbelagd uppgift till en part. Såvitt kommit fram i ärendet tycks något sådant förbehåll inte ha uppställts när vårdnadsutredaren lämnade ut Genetautredningen till BB. Utredningen här ger i och för sig inte belägg för att BB har använt Geneta-utredningen till skada för AA och barnen eller att utredaren hade anledning befara att BB skulle göra så. Jag har därför inte funnit skäl att fortsätta utredningen i denna del. Däremot vill jag rent allmänt framhålla att när man inom socialtjänsten med stöd av 
14 kap. 5 § SekrL
 lämnar ut en utredning som innehåller känsliga uppgifter om någon annan än parten själv, det ofta finns anledning att överväga att uppställa villkor som inskränker partens rätt att förfoga över utredningen.
Avslutningsvis vill jag tillägga följande.
Det har ifrågasatts om en parts rätt att ta del av uppgifter i ett ärende kan bedömas utifrån vad som anges i 
14 kap. 5 § SekrL
 oberoende av om det finns en särskild regel om rätt till partsinsyn. Denna fråga får särskild betydelse i sådana fall då ett ärende inte avser myndighetsutövning och rätt till partsinsyn enligt 
16 § FL
 inte föreligger. Mot bakgrund av vad jag har uttalat ovan finns det inte skäl att i detta ärende närmare gå in på hur bestämmelsen bör eller skall tolkas utan jag vill i den delen hänvisa till vad som sägs i JO:s ämbetsberättelse 1995/96 s. 46 f. För närvarande pågår en översyn av 
sekretesslagen
. Det finns därför sannolikt anledning att återkomma till denna frågeställning i samband med remissbehandlingen av kommitténs betänkande.
Jag har funnit skäl att för kännedom tillställa berörda departement en kopia av beslutet.