Kammarrätt borde ha meddelat prövningstillstånd i mål om kommuns rätt att i färdtjänstreglemente införa villkor och begränsningar / Kammarrätt borde ha meddelat prövningstillstånd i mål om laglighetsprövning enligt kommunallagen (kommuns rätt att i färdtjänstreglemente införa villkor och begränsningar, prejudikatskäl)
Not 31. Överklagande av L.C. m.fl. i mål om laglighetsprövning enligt kommunallagen. - Kommunfullmäktige i Tierps kommun beslutade den 22 juni 1999 att anta ett förslag till färdtjänstreglemente att gälla från och med den 1 januari 2000. - L.C. m.fl. överklagade beslutet hos Länsrätten i Uppsala och yrkade att färdtjänstreglementet skulle upphävas alternativt ändras i de delar det stred mot lagen (1997:736) om färdtjänst. Klagandena anförde i huvudsak följande. I 9 § färdtjänstlagen preciseras inom vilka områden kommunen äger rätt att begränsa färdtjänsten. Utöver dessa områden får begränsningar ske endast om särskilda skäl föreligger. Det fastställda reglementet innehåller en rad oskäliga villkor och begränsningar som strider mot 9 § färdtjänstlagen vilket innebär att reglementet kan tillämpas godtyckligt och kraftigt hämmar och begränsar möjligheten att anlita färdtjänst. Sammantaget får villkoren och begränsningarna förödande konsekvenser för färdtjänstanvändarna. Översynen som lett fram till reglementet har varit okunnigt genomförd och kommunen har därmed haft ett dåligt beslutsunderlag. Vidare har berörda brukarorganisationer inte fått tillräcklig tid för att yttra sig över förslaget. De synpunkter som gavs beaktades inte av kommunfullmäktige, trots att det fanns ett starkt krav på återremiss på grund av det dåliga beslutsunderlaget. Följande punkter i reglementet borde helt eller delvis undanröjas. - "1.1 Målsättning. Den kommunala färdtjänsten utgör en ersättning för den ordinarie kollektivtrafiken för de personer som på grund av funktionshinder inte kan utnyttja denna." Detta är en helt oacceptabel begränsning. Kommunen kan inte ha laglig rätt att definiera färdtjänsten på detta sätt. Färdtjänsten skall utgöra ett komplement som underlättar för funktionshindrade att använda de allmänna kommunikationerna, dvs. vara någonting utöver eller på sidan om som gör att hela resekedjan fungerar för den funktionshindrade. Färdtjänst skall således vara det förflyttningshjälpmedel som den funktionshindrade tar till när kollektivtrafiken av olika skäl inte kan användas, t.ex. att den är otillräckligt anpassad eller att det inte finns kollektivtrafik på den aktuella platsen eller vid den aktuella tidpunkten. Om kommunens syn på färdtjänsten är att denna är ett komplement skall detta stå i reglementet. - "3.2 Begränsningar. Tillstånd till färdtjänst meddelas för viss tid eller tillsvidare. Tillstånd får i skälig omfattning förenas med föreskrifter om vilket färdsätt som får användas, hur många resor tillståndet omfattar och inom vilket område resor får göras. Om det finns särskilda skäl får tillståndet även i övrigt förenas med villkor. Rätt till färdtjänst omfattar tidpunkter på dygnet som motsvarar tillgängligheten hos allmänna kommunikationer i kommunen. Färdtjänsten gäller även för resor från Tierps kommun till och från mål inom ett område motsvarande en med 30 km utvidgad kommungräns." Kommunens sätt att citera lagen i andra och tredje meningen ger orimliga konsekvenser. I stället för att lägga fast tydliga och generella begränsningar öppnar kommunen för godtyckliga individuella begränsningar vilket strider mot färdtjänstlagens och dess förarbetens anda. Om kommunen vill göra begränsningar i enlighet med 9 § färdtjänstlagen måste dessa rimligen preciseras i reglementet. Mening två och tre borde därför utgå ur reglementet. Det har aldrig varit lagstiftarens mening att färdtjänsten bara skall fungera då de allmänna kommunikationerna fungerar. I Förenta Nationernas standardregler för att tillförsäkra människor med funktionshinder delaktighet i samhället är ambitionen att funktionshindrade skall ha en livssituation som är jämförbar med den som övriga medborgare i landet har. Färdtjänsten behövs på de tider och platser där de allmänna kommunikationerna inte finns. Funktionshindrade är många gånger hänvisade till färdtjänst där andra kan gå till fots, cykla etc. De särskilda skäl som föreskrivs för att införa begränsningar av detta slag saknas. - "4.2 Beställning. Beställning av färdtjänstresa inom kommunen görs senast en timme före önskad resstart för att möjliggöra samordning av resor. Entreprenören har rätt att förskjuta resan i tid med högst 60 minuter genom senare- eller tidigareläggning. Beställning av specialfordon samt av resa inom den utvidgade kommungränsen (punkt 3.2) görs senast kl. 18.00 dagen innan planerad resa." Regleringen om entreprenörens rätt att förskjuta resa i tiden bör utgå. Det finns inte tillräckliga, särskilda skäl för en sådan begränsning. Regleringen är en allvarlig begränsning av individens möjligheter att passa tider. Skall färdtjänsten dessutom kunna fungera tillsammans med kollektiva färdmedel är tidspassning avgörande. Reglementet ger inte uttryck för den vetorätt kommunen i sitt yttrande säger att färdtjänstanvändarna har. Kravet om beställning en dag i förväg skapar stora problem. Inga andra medborgare har sådana krav på sig, de kan själva välja resans tidpunkt. Vid tider då väglaget är riskabelt finns en risk att färdtjänstresor beställs "för säkerhets skull". Vidare är personer som behöver specialfordon liksom andra resenärer i behov av akuta resor som inte alltid kan förutses dagen innan. - "4.4 Samåkning. Ledsagare åker fritt liksom färdtjänstberättigades barn i enligt med de åldersgränser som gäller för UL-trafik. Är de färdtjänstberättigade under ovan tillämpad åldersgräns medföljer vårdnadshavare fritt. Eventuell medpassagerare, som ej är färdtjänstberättigad och ej fungerar som ledsagare, betalar sin del av resekostnaden." - Villkoret begränsar möjligheten att som förälder anlita färdtjänst. Att utan kostnad kunna ta med sina barn under färdtjänstresor är viktigt för att kunna uppfylla sina uppgifter som föräldrar. Regleringen innebär en försämring. Tidigare kunde barn upp till 12 år medfölja utan kostnad. - Tierps kommun bestred bifall till överklagandet och anförde att kommunens färdtjänstreglemente i huvudsak haft samma innehåll under hela nittiotalet. - Länsrätten i Uppsala län (1999-10-29, ordf. Nistér) biföll överklagandet i vissa delar men avslog det beträffande ovan redovisade punkter. - L.C. m.fl. överklagade länsrättens dom. - Kammarrätten i Stockholm (2000-11-02, Love, Myers) beslutade att inte meddela prövningstillstånd. - L.C. m.fl. fullföljde sin talan. - De yrkade att Regeringsrätten skulle meddela prövningstillstånd och att färdtjänstreglementet skulle ändras i enlighet med vad de anfört i länsrätten och kammarrätten beträffande punkterna 1.1 den kommunala färdtjänstens målsättning, 3.2 begränsningar i rätten till färdtjänst, 4.2 beställning av färdtjänstresa, där reglementet bl.a. ger den av kommunen anlitade entreprenören rätt att förskjuta en beställd resa genom senare- eller tidigareläggning med upp till 60 minuter, och 4.4 samåkning. - Tierps kommun bestred bifall till överklagandet och upplyste att avsikten var att revidera punkterna 3.2 och 4.2 i reglementet. - Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet avgav ett gemensamt yttrande i målet. Även Vägverket och Handikappombudsmannen avgav yttranden. I yttrandena belyste berörda organ och myndigheter främst frågan om 9 § lagen om färdtjänst ger stöd för att i ett kommunalt färdtjänstreglemente utfärda generella föreskrifter i vissa andra avseenden än som nämnts i paragrafen, bl.a. i fråga om en entreprenörs rätt att senare- eller tidigarelägga resa med högst 60 minuter. - Regeringsrätten (2003-03-06, Webb, Dexe, Nord): Skälen för Regeringsrättens avgörande. I mål om laglighetsprövning skall kammarrätt enligt vad som följer av 34 a § andra stycket förvaltningsprocesslagen (1971:291) meddela prövningstillstånd bl.a. om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av högre rätt. - I sak rör förevarande mål frågan om vissa bestämmelser i det av kommunfullmäktige i Tierp antagna färdtjänstreglementet står i strid med lagen om färdtjänst. - Kommunerna är enligt 3 § lagen om färdtjänst ålagda en skyldighet att ansvara för att färdtjänst anordnas inom kommunen. Tillstånd till färdtjänst skall enligt 7 § meddelas för dem som på grund av funktionshinder, som inte endast är tillfälligt, har väsentliga svårigheter att förflytta sig på egen hand eller att resa med allmänna kommunikationsmedel. Ett tillstånd får enligt 9 § i skälig omfattning förenas med föreskrifter om vilket färdsätt som får användas, hur många resor tillståndet omfattar och inom vilket område resor får göras. Om det finns särskilda skäl får tillståndet även i övrigt förenas med villkor. - Mer preciserade krav på färdtjänstens omfattning och innehåll torde ofta regleras i kommunala färdtjänstreglementen som då närmare reglerar såväl den yttre ramen för färdtjänstverksamheten som de riktlinjer i övrigt som skall gälla för kommunens hantering av individuella färdtjänstansökningar. Helt allmänt får därvid anses gälla att sådana bestämmelser - som endast kan överprövas i den för laglighetsprövning stadgade ordningen - inte får ges en sådan utformning att den tjänst som skall tillhandahållas i form av färdtjänst, genom generella bestämmelser som inte tar erforderlig hänsyn till de olika förhållanden som kan gälla i enskilda fall, begränsas på ett sådant sätt att den inte kommer att fylla sin uppgift att utgöra transportmedel för den personkrets som omfattas av 7 §. - Vad gäller nu ifrågasatta bestämmelser innebär dessa bl.a. att den av kommunen anlitade entreprenören - när fråga är om genomförande av färdtjänstresor - erhåller en relativt stor frihet att, utan hänsynstagande till färdtjänsthavarens behov och önskemål, tillhandahålla färdtjänstresor med utgångspunkt i den egna verksamhetens behov, något som i motsvarande mån för den enskilde resanden får anses medföra en begränsning av tillgängligheten hos färdtjänsten. - Frågan om i vilken omfattning en kommun med stöd av generella bestämmelser i ett färdtjänstreglemente på olika sätt kan begränsa eller villkora den resandes möjlighet att vid behov nyttja den färdtjänst kommunen är skyldig att anordna har inte närmare belysts i praxis. - Mot denna bakgrund finner Regeringsrätten att kammarrätten enligt 34 a § andra stycket förvaltningsprocesslagen bort meddela tillstånd till prövning av klagandenas överklaganden. Grund föreligger således att upphäva kammarrättens beslut och meddela sådant tillstånd. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten meddelar, med upphävande av kammarrättens beslut, klagandena prövningstillstånd för prövning i Kammarrätten i Stockholm av deras överklagande av Länsrättens i Uppsala län dom den 29 oktober 1999 i mål nr 1275-99. - Handlingarna överlämnas till kammarrätten för fortsatt handläggning. - (Regeringsråden Morrison och Davenport var av skiljaktig mening och anförde: Av grundläggande betydelse är att målet angår en laglighetsprövning enligt kommunallagen. Sådan prövning är i flera hänseenden underkastad begränsningar. Den skall således avse frågan huruvida en i lagen angiven besvärsgrund är tillämplig, får inte baseras på andra omständigheter än dem som angetts i klagoskriften och skall mynna ut i ett ställningstagande till frågan om det överklagade beslutet skall upphävas eller inte. Prövningens omfång påverkas också av att bevisbördan åvilar klaganden, som alltså har att visa att det kommunala beslutet är olagligt. - Hos Regeringsrätten har frågan, huruvida en föreskrift i kommunens färdtjänstreglemente om rätt för entreprenören att förskjuta resan genom viss senare- eller tidigareläggning strider mot innehållet i lagen om färdtjänst, tilldragit sig särskilt intresse. Den besvärsgrund som här åsyftas brukar i praktiken anses tillämplig när det finns en uttrycklig författningsbestämmelse som det kommunala beslutet strider emot. Det kan i det aktuella fallet mycket lätt konstateras att någon sådan bestämmelse inte finns i lagen om färdtjänst. Syftet med eller tankar bakom lagstiftningen, liksom analogiska eller motsatsvisa tolkningar av lagregler, kan inte ingå i en prövning med avseende på den aktuella besvärsgrunden. - Vad klagandena har anfört hos kammarrätten visar inte, enligt vår mening, att innehållet i kommunens färdtjänstreglemente skulle strida mot uttryckliga bestämmelser i lagen om färdtjänst eller annan författning. På grund härav, och då inte heller någon annan besvärsgrund torde vara tillämplig, saknas skäl att meddela prövningstillstånd i kammarrätten vare sig som prejudikatdispens eller som ändringsdispens. - Den som är missnöjd med sitt individuella färdtjänstbeslut har möjlighet att anföra förvaltningsbesvär över beslutet, om detta meddelats enligt 6-10 och 12 §§ lagen om färdtjänst (lagens 16 §). Klaganden kan till stöd för sin talan därvid anföra att för honom uppställda villkor är oskäliga eller inte av särskilda skäl motiverade. I ett sådant mål skulle han kunna få prövat mot bakgrund av bestämmelserna i lagen om färdtjänst om villkoret att senare- eller tidigarelägga resa är acceptabelt med hänsyn till omständigheterna i hans fall. - Med hänsyn till det ovan anförda anser vi att överklagandet av kammarrättens beslut i vad det avser vägrat prövningstillstånd bör avslås.) - (fd I 2003-02-05, M. Hernandez)