Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern uttalar kritik mot Migrationsverket för att en förvarstagen person vid verkställigheten av beslutet om förvar fått tillbringa för lång tid i arrest.
Bakgrund
Den iranske medborgaren MN kom till Sverige den 16 juni 2010. Migrationsverket avslog den 5 juli 2010 MN:s ansökan om uppehållstillstånd och beslutade att han med omedelbar verkställighet skulle överföras till Ungern i enlighet med Rådets förordning (EG) 343/2003 (Dublinförordningen). Den 8 juli 2010 beslutade Migrationsverket att MN skulle tas i förvar. Beslutet verkställdes den 30 augusti 2010 då Migrationsverket också, med stöd av 10 kap. 20 § första stycket 3 utlänningslagen (2005:716), beslutade att MN skulle placeras på kriminalvårdsanstalt, i häkte eller i arrest. I beslutet angavs att det fanns synnerliga skäl för beslutet om placering eftersom transporten till en förvarslokal inte kunde ordnas omedelbart. MN placerades samma dag i polisarresten i Kiruna. Den 2 september 2010 förordnades JE som offentligt biträde för MN i verkställighetsärendet avseende frågan om förvar. MN anlände till Migrationsverkets förvar i Gävle den 4 september 2010. JE har uppgett att hon först den 6 september 2010 fick kontakt med MN.
MN har genom JE i en anmälan hit framfört klagomål mot Migrationsverkets tillämpning av 10 kap. 20 § första stycket 3 utlänningslagen i hans ärende och i allmänhet. Han har framhållit att placeringar i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest ofta varar längre än vad lag-stiftaren har avsett. Han har också gjort gällande att någon överprövning av Migrationsverkets beslut om placering sällan kommer till stånd eftersom placeringen ofta har upphört när frågan kommer till Migrationsdomstolen.
Utredningen m.m.
Migrationsverket, stf. generaldirektören CW, har i ett yttrande till Justitiekanslern anfört bl.a. följande.
Enligt 10 kap. 20 § 3 utlänningslagen får Migrationsverket besluta att en person som tagits i förvar ska placeras i t.ex. arrest om det föreligger synnerliga skäl. Detta innebär att det finns ett mycket begränsat utrymme för att kunna fatta ett sådant beslut. I förarbetena till utlänningslagen uppges att de situationer som avses är när en utlänning av transporttekniska skäl kan behöva placeras några timmar eller en natt i sådana lokaler och fall där verkställigheten av ett avlägsnandebeslut är mycket nära förestående (prop. 1996(07:147). Ett beslut om placering får överklagas till Migrationsdomstol.
Vid ett placeringsbeslut ska Polismyndigheten bistå Migrationsverket med att förflytta personen som tagits i förvar till den förvarslokal som verket anvisat. Polismyndigheten ansvarar således för att personen överförs till ett förvar. Vanligtvis utförs transporten av Kriminalvårdens transporttjänst, TPT. Att transporten till ett förvar ska ske skyndsamt framgår av tillämplig bestämmelse i utlänningslagen.
Av Migrationsverkets utredning i ärendet framgår att MN placerades i arresten i Kiruna den 30 augusti 2010 i avvaktan på transport till Migrationsverkets förvar i Gävle. Polismyndigheten i Norrbotten har uppgett i sitt yttrande att polisen transporterade MN med bil från arresten i Kiruna den 2 september 2010 och att TPT därefter tagit över transporten samma dag. Myndigheten har ingen kännedom om ärendets handläggning för tiden efter överlämnandet till TPT.
Förflyttningen av MN till verkets förvarslokal i Gävle har uppenbarligen dragit ut på tiden. Transporten av MN har utförts av Polismyndigheten och Kriminalvårdens trans-porttjänst. Migrationsverket kan således inte uttala sig om vad som orsakat detta eftersom polisen och TPT ansvarat för själva transporten av den förvarstagne.
Av information som lämnats till verket från Kriminalvården framgår att Kriminalvårdens generaldirektör den 29 april 2010 beslutat att förflyttningar av förvarstagna från polisstation eller häkte/anstalt till förvar prioriteras först under punkt fyra (sist) i prioriteringsordningen gällande inrikes transporter av intagna, [---].
Det är varken rimligt eller förenligt med lagstiftarens intentioner att en person placeras med stöd av 10 kap. 20 § 3 utlänningslagen under alltför lång tid. I de flesta fall är dock transporttiden inte känd för Migrationsverket innan placeringsbeslut fattas. Detta har dels att göra med att det är Polismyndigheten som genomför själva förvarstagandet, dels med att det – vanligtvis – är TPT som utför själva transporten.
Det Migrationsverket kan göra i samband med en placering av transporttekniska skäl är att i samband med placeringen också via Polismyndigheten begära att den förvarstagne ska transporteras mellan exempelvis arresten i Kiruna och förvarsenheten Gävle samt att transporten ska genomföras snarast.
Migrationsverket har i princip möjlighet att häva ett placeringsbeslut om det strider mot proportionalitetsprincipen. Men, då måste verket få information om att transporttiden drar ut på tiden och att transporttiden inte enbart beror på att transportsträckan är lång. Om placeringsbeslutet hävs kan detta också innebära att förvarsbeslutet måste hävas. Detta skapar problem då Migrationsverket i många fall inte är handläggande myndighet i förvarsärendet. Det är vanligt att det är någon av polismyndigheterna som handlägger förvarsärendet och ett beslut att upphäva en placering påverkar således det arbete som en annan myndighet utför. I de allra flesta fall är det dessutom TPT som ansvarar för själva transporten. Konsekvensen av detta är således att tre myndigheter är inblandade i denna process och att det ställs höga krav på samverkan mellan de berörda myndigheterna när det gäller frågan om ett eventuellt upphävande av placeringsbeslutet.
Migrationsverket samarbetar med Polismyndigheten och Kriminalvården i syfte att utveckla och förbättra rutiner som behandlar myndigheternas arbete inom t.ex. förvarsverksamheten. Verket kommer även fortsättningsvis att vara aktiv i detta samarbete för att på så sätt kunna säkerställa att arbetet bedrivs på ett rättssäkert sätt.
MN har beretts tillfälle att yttra sig över vad Migrationsverket har anfört men har inte inkommit med något yttrande.
Justitieombudsmannen Allen har inom ramen för ett initiativärende (dnr 6090-2009) inspekterat Migrationsverkets förvar. Resultatet av granskningen redovisades i ett beslut den 19 maj 2011. I beslutet uttalar JO beträffande den i detta ärende aktuella frågan bl.a. följande.
Utredningen visar att tiden för kriminalvårdsplaceringar enligt 10 kap. 20 § första stycket 3 utlänningslagen, och då i första hand "transportplaceringar", normalt varierar från några timmar upp till tre dagar. Vid granskning av enheternas akter påträffades även ett antal fall där den förvarstagne varit placerad på detta sätt under längre tid, i vissa fall upp till sex dagar, [---].
Vid inspektionerna framkom även att dessa beslut mycket sällan överklagas, vilket kan bero på att utlänningen som regel ännu inte fått något offentligt biträde förordnat, och att - i de fall så ändå skett - kriminalvårdsplaceringen i princip alltid har upphört vid domstolens prövning, varför målet avskrivs.
Det som framkommit visar att de tidsgränser som anges i förarbetena ("några timmar eller en natt") regelmässigt överskrids. Att utlänningar, som inte är misstänkta för eller har begått något brott, rutinartat placeras flera dagar i arrestceller eller i häkten av transporttekniska skäl är inte försvarligt.
[---]
Även om en bidragande orsak till de långa placeringstiderna är Kriminalvårdens låga prioritet av förvarstagna är det ytterst Migrationsverkets ansvar att se till att placeringstiden håller sig inom de ramar lagstiftaren har satt upp och inte blir oproportionerligt lång. Migrationsverket förtjänar kritik för de brister som föreligger.
JO har i sitt beslut också funnit att det finns behov av att överväga lagstiftningen när det gäller s.k. transportplaceringar samt i flera andra avseenden och har med anledning av detta översänt sitt beslut till Regeringskansliet, Justitiedepartementet, för kännedom.
En statlig utredning (förvarsutredningen) fick i februari 2009 i uppdrag att med anledning av två EU-direktiv och mot bakgrund av nuvarande praxis och rutiner, särskilt överväga om de regler om förvar som gäller enligt utlänningslagen är ändamålsenligt utformade samt, om det var påkallat, lägga fram förslag till författningsändringar eller andra åtgärder. I uppdraget ingick att undersöka om lagstiftningen beträffande placering i häkte tillämpas som är avsett, dvs. att förvarstagna utlänningar endast i undantagsfall ska placeras i dessa lokaler. Utredningen redovisade i februari 2011 sina slutsatser och förslag i detta avseende i sitt slutbetänkande SOU 2011:17. Utredningen konstaterar att bestämmelsen om synnerliga skäl endast används i de situationer som lagstiftaren har avsett men att placeringar enligt bestämmelsen är förhållandevis vanligt förekommande. Utredningen konstaterar också att det är förhållandevis vanligt att en utlänning som är placerad på grund av transporttekniska skäl får stanna kvar i ett häkte längre tid än vad man avsett enligt förarbetena, vanligtvis tre till fem dagar. Utredningen föreslår att möjligheten att placera en förvarstagen utlänning av transporttekniska skäl ska framgå av en egen bestämmelse och således inte längre omfattas av bestämmelsen om placering på grund av synnerliga skäl. Utred-ningen föreslår dessutom en ny bestämmelse med innebörd att en förvars-tagen utlänning inte får vara placerad i en kriminalvårdsanstalt, ett häkte eller en polisarrest av transporttekniska skäl längre tid än absolut nödvändigt och längst i tre dygn. Utredningen föreslår inte någon ändring av den nuvarande rätten att överklaga ett beslut om placering. Betänkandet har remissbehandlats. Justitiekanslern har i ett yttrande den 13 juni 2011 lämnat synpunkter på betänkandet.
En utlänning som har fyllt 18 år får enligt 10 kap. 1 § utlänningslagen tas i förvar under vissa förutsättningar. En förvarstagen ska som huvudregel vis-tas i en särskild förvarslokal. Migrationsverket får, enligt 10 kap. 20 § första stycket 3, besluta att en utlänning som hålls i förvar ska placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest om det finns synnerliga skäl. Av förarbetena till utlänningslagen framgår att bestämmelsen är avsedd att tillämpas restriktivt. De situationer som avses är att en utlänning av transporttekniska skäl kan behöva placeras några timmar eller en natt i den typen av lokaler och fall där verkställigheten av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut är mycket nära förestående (prop. 1996/97:147 s. 44).
Det står i detta ärende klart att den tid som MN vistades i polisarrest överskred den tid som mot bakgrund av lagstiftarens överväganden kan anses godtagbar. Som JO har framhållit är det ytterst Migrationsverkets ansvar att se till att placeringstiden håller sig inom de ramar lagstiftaren har satt upp och inte blir oproportionerligt lång. Oavsett om orsaken till att MN inte kunde överföras till förvarslokalen förrän efter fem dygn var att Kriminalvården inte prioriterat transporten förtjänar Migrationsverket kritik för det inträffade.
Av såväl JO:s beslut som av SOU 2011:17 framgår att det föreligger ett generellt problem med för långa placeringar i kriminalvårdsanstalt, häkte och polisarrest av transporttekniska skäl. Behovet av lagstiftning i frågan har påtalats av bl.a. JO och ett förslag till reglering har lämnats och bereds för närvarande i Regeringskansliet. Justitiekanslern delar JO:s uppfattning att det föreligger ett behov av att överväga lagstiftningen på området och överlämnar därför ett exemplar av detta beslut till Regeringskansliet, Justitiedepartementet för beaktande i det fortsatta arbetet med förvarsutredningens slutbetänkande. Justitiekanslern finner mot denna bakgrund inte skäl att utöver detta och den kritik som framgår av det ovan sagda vidta någon ytterligare åtgärd i anledning av detta ärende.