Föreläggande vid vite att avbryta byggnadsarbeten på ett förråd avsett för fiske-----Miljööverdomstolen (MÖD) ansåg att länsstyrelsen haft fog för sitt föreläggande. Det hade nämligen inte visats att det fiske som hittills bedrivits varit av sådan omfattning eller varaktighet att det kunde betecknas som en bisyssla. Undantaget i 7 kap. 17 § miljöbalken var därmed inte tillämpligt. Byggnaden ansågs inte heller krävas för fisket vid tillämpning av förordnandet till skydd för landskapsbilden. Sålunda krävdes både dispens från strandskyddsbestämmelserna och tillstånd enligt nämnda förordnande. Vitesbeloppet sattes dock ned.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Miljööverdomstolen ändrar miljödomstolens dom och länsstyrelsens beslut 2001-11-08 (dnr 231-12322-01) endast på så sätt att vitesbeloppet bestäms till tjugotusen (20 000) kr.
RF har yrkat att Miljööverdomstolen skall upphäva underinstansernas beslut.
Länsstyrelsen i Kalmar län har bestritt ändring.
Fiskeriverket och Naturvårdsverket har kommit in med remissyttranden.
Parterna har åberopat samma grunder och omständigheter som vid miljödomstolen samt därutöver tillagt i huvudsak följande.
Förrådet på X X 1:1 (X) skall användas till förvaring av de fiskeredskap med tillbehör som han använder vid sitt binäringsfiske i de fiskevatten som hör till ön. Även drivmedel, oljor samt båtmotor och åror skall förvaras i förrådet. Byggnaden skall också nyttjas vid reparation av fiskeredskap och vid ombyten av kläder samt intag av medhavda enklare måltider. Avsikten har aldrig varit att använda byggnaden för bostadsändamål, utan britsen skulle endast användas om hemfärd av säkerhetsskäl inte var möjlig på grund av dåligt väder. Efter miljödomstolens besked om att en brits i byggnaden innebär att denna är inredd för bostadsändamål, har han beslutat sig för att förrådet inte skall inredas med någon brits. Förrådet kommer att få en invändig yta om ca 17 kvm och vara helt fritt från inredning. - Han förvärvade X för dess erkänt goda fiskevatten. Fisket ger honom en inkomst av betydelse och det tar en stor del av hans arbetstid i anspråk. Förrådet är omedelbart avsett och behövligt för näringsverksamheten. - Förrådet kommer att uppföras i en svacka ca 20 meter från stranden och bli synligt endast från öster. Förrådet kommer inte att få någon stor inverkan på landskapsbilden och kan inte jämställas med en sjöbod, båthus eller liknande. - Länsstyrelsen genomförde i september 2002 syn på en annan av hans fastigheter, X 1:7. Han vill beträffande byggnaderna där framhålla att de är uppförda med länsstyrelsens och byggnadsnämndens vetskap och godkännande. I en av byggnaderna förvaras fiskeredskap. - RF har till stöd för sin talan bifogat ett kvitto daterat den 12 november 2001 avseende försåld fisk till Tindered Restaurang & Café på 20 231 kr, ett kvitto avseende förvärv av fiskeredskap om 11 545 kr, ett intyg från Tindered Restaurang & Café om att restaurangen även i framtiden avser att handla fisk av RF, utdrag ur huvudbok för år 2001 och 2002 enligt vilken försäljningen av fisk uppgick till 16 185 kr respektive 21 840 kr samt utdrag ur deklarationen för inkomståren 2001 och 2002, blankett N1A - inkomst av näringsverksamhet, enligt vilken inkomsterna från försäljning och utfört arbete samt övriga inkomster inom verksamheterna skog, fiske m.m. uppgick till 45 185 kr respektive 73 557 kr.
Det är byggnaden i den utformning och med det användningssätt som miljödomstolen beskrivit i sin dom som skall ligga till grund för Miljööverdomstolens prövning. Eftersom byggnaden kommer att tillgodose bostadsändamål är det uppenbart att uppförandet av byggnaden kräver dispens från strandskyddet och tillstånd enligt förordnandet om skydd för landskapsbilden.
- Länsstyrelsen har gjort ett tillsynsbesök på RF fastighet X 1:7. Länsstyrelsen kunde vid besöket konstatera att det på ön fanns två byggnader som med hänsyn till sin konstruktion, utformning och placering uppenbart är uppförda för att användas som fritidshus. De förutsättningar som låg till grund för länsstyrelsens svar till RF rörande kravet på strandskyddsdispens har inte iakttagits vid byggnadernas uppförande. Av det anförda följer att det är viktigt att RF nu på ett tillförlitligt sätt styrker omfattningen av det uppgivna binäringsfisket vid X. - Även om byggnaden på X skulle vara avsedd för yrkesmässigt fiske/binäringsfiske, krävs tillstånd enligt förordnandet till skydd för landskapsbilden för uppförande av sjöbod, båthus eller liknande. Motivet för att alltid kräva tillstånd för denna typ av byggnader är att de placeras i strandnära lägen och generellt sett får en stor inverkan på landskapsbilden. Den byggnad som RF avser att uppföra på X är genom sin placering och utformning av den typen att åtgärden kräver tillstånd enligt förordnandet oavsett fiskets omfattning.
Naturvårdsverket har avstyrkt bifall till överklagandet samt anfört i huvudsak följande. Ett huvudkriterium för att betrakta fiske som binäring bör vara att det har inkomstdeklarerats som sådan, om möjligt under mer än ett år. De kvitton och intyg som RF lämnat in för att styrka uppgiften om fiske som bisyssla är därför inte tillräckliga. Enligt Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS 1995:23) gäller att för den som bedriver fiske som binäring till anställning eller annan verksamhet, skall bruttoinkomsten från fisket, för att anses vara av väsentlig betydelse för försörjningen, utgöra minst 20 procent av hushållets samlade inkomst av tjänst och näringsverksamhet under var och ett av de tre senaste åren före ansökan om yrkesfiskelicens. Det saknas anledning att göra någon åtskillnad mellan vad som ska anses vara ett tillskott av betydelse till näringsidkarens försörjning enligt miljöbalken och vad som skall utgöra inkomst av väsentlig betydelse enligt Fiskeriverkets föreskrifter. - Om fiske som näringsfiske kan styrkas, gäller därutöver att tillstånd krävs enligt förordnandet om landskapsbildsskydd om byggnaden kan klassificeras som sjöbod, båthus eller liknande. I denna fråga delar Naturvårdsverket länsstyrelsens uppfattning att byggnaden är av en sådan karaktär att den omfattas av tillståndsplikt.
Fiskeriverket har beträffande frågan i vilken omfattning fiske skall bedrivas för att det skall antas kunna medföra tillskott av betydelse till näringsidkarens försörjning och därmed vara att betrakta som binäringsfiske hänvisat till 3 § Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS 1995:23).
Fiskeriverket och Naturvårdsverket har åberopat 3 § i Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS 1995:23) i dess lydelse efter den 1 november 2002. Föreskriften bör dock tillämpas i den lydelse som gällde dessförinnan. Det stod då inget om binäringsfiske. Vidare har Naturvårdsverket utan stöd jämställt ”tillskott av betydelse” med ”inkomst av väsentlig betydelse”.
De grundläggande frågorna är om den byggnad som RF har börjat uppföra på X fordrar dispens från strandskyddsbestämmelserna och tillstånd enligt förordnandet till skydd för landskapsbilden.
Förbudet mot att uppföra byggnader inom strandskyddat område gäller inte byggnader som behövs för fisket (7 kap. 17 § första stycket 1 miljöbalken). Ett undantag från förbudet förutsätter dock bl.a. att byggnaden inte tillgodoser bostadsändamål. RF har i Miljööverdomstolen anfört att byggnaden på X aldrig har varit avsedd för bostadsändamål, att han nu har bestämt sig för att inte inreda byggnaden med någon brits och att byggnaden inte kommer att utnyttjas för övernattning. Dessa uppgifter får godtas. Eftersom byggnaden därmed inte kommer att användas för bostadsändamål, saknas det anledning att på denna grund förbjuda fortsatta byggnadsarbeten.
För att undantaget skall vara tillämpligt krävs också, som nämnts, att byggnaden behövs för fisket. I detta krav ligger att byggnaden skall vara omedelbart avsedd och behövlig för näringen. För att en bisyssla skall omfattas av undantaget, skall näringen medföra ett tillskott av betydelse till näringsidkarens försörjning. Hobbyverksamhet omfattas därför inte. (Prop. 1997/98:45 del 2 s. 87.)
Vid bedömning av bisysslans omfattning ligger det med Miljööverdomstolens synsätt nära till hands att hämta en viss ledning i Fiskeriverkets föreskrifter om yrkesfiskelicens (3 § Fiskeriverkets föreskrifter [FIFS 1995:23] om kontroll på fiskets område). En skillnad föreligger dock vid en jämförelse med kraven enligt miljöbalken såtillvida som Fiskeriverkets föreskrifter tar sikte på ett fiske, vars betydelse kan karakteriseras som ”väsentlig”. Kraven enligt miljöbalken får därmed i normalfallet anses vara lägre. De intäkter som RF har åberopat är dock så begränsade att de inte kan ses som något tillskott av betydelse vid en tillämpning av miljöbalken.
För att en byggnad skall kunna betraktas som behövlig för en näring måste utövaren, enligt Miljööverdomstolens mening, dessutom kunna visa att verksamheten är inriktad på en viss varaktighet. Ett sådant synsätt kan motiveras också av att en byggnad typiskt sett innefattar ett förhållandevis långvarigt intrång i strandskyddet. Av de handlingar som RF har åberopat framgår bara att han har haft inkomster av fisket under åren 2001 och 2002.
Slutsatsen blir därmed att det fiske som RF hittills bedrivit inte har visats vara av sådan omfattning eller varaktighet att det kan betecknas som en bisyssla. Undantagsregeln i 7 kap. 17 § första stycket 1 miljöbalken kan därmed inte tillämpas.
Enligt länsstyrelsens förordnande till skydd för landskapsbilden gäller tillståndsplikt bl.a. för att uppföra nya byggnader, intill ett avstånd om 300 meter från strandlinjen. Från förordnandet undantas byggnader som erfordras för fisket, såvida inte byggnaden tillgodoser bostadsändamål eller avser sjöbod, båthus eller liknande.
Mot bakgrund av den bedömning som har gjorts i fråga om strandskyddet, talar starka skäl för att byggnaden inte skall anses erforderlig för fisket vid en tillämpning av länsstyrelsens förordnande. I vart fall får det anses vara fråga om en sjöbod eller liknande.
Huruvida den aktuella byggnaden kan tillåtas på grund av sin utformning får prövas inom ramen för den tillståndsprövning som skall ske enligt förordnandet till skydd för landskapsbilden.
Det anförda innebär att uppförandet av byggnaden fordrar såväl dispens från strandskyddsbestämmelserna som tillstånd enligt förordnandet till skydd för landskapsbilden. Länsstyrelsen har därför haft fog för sitt beslut att, i avvaktan på dispens- och tillståndansökan, förelägga RF att avbryta de påbörjade byggnadsarbetena. Det har också varit påkallat att förena förbudet med ett vite.
Vite skall fastställas till ett belopp som med hänsyn till vad som är känt om adressatens ekonomiska förhållanden och till omständigheterna i övrigt kan antas förmå honom att följa det föreläggande som är förenat med vitet, se 3 § lagen (1985:206) om viten. Av motiven till paragrafen framgår det att vitesbeloppet i första hand skall bestämmas till en sådan storlek att det kan antas bryta ett eventuellt motstånd hos adressaten mot att följa föreläggandet (NJA II 1985 s. 111).
Enligt Miljööverdomstolens uppfattning finns det inte stöd för ett så förhållandevis högt vitesbelopp som underinstanserna har bestämt i RF fall. Vitesbeloppet bör sättas ned till 20 000 kr.
Domen får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.
Anderson, hovrättsrådet Cobb och kammarrättsassessorn Thompson. Enhälligt.