Ett beslut varigenom regeringen i samband med överprövning av ett bygglovsärende förklarat att byggnadsnämnden skall på nytt pröva bygglovsärendet med utgångspunkt i efter överklagandet tillkomna områdesbestämmelser har ansetts kunna bli föremål för rättsprövning. Dessutom fråga om regeringsbeslutet varit förenligt med den s.k. anståndsregeln i 8 kap. 23 § plan- och bygglagen.
Green ansökte den 27 december 1990 om bygglov för en tillbyggnad av ett fritidshus på fastigheten Storheden 1:1 i Luleå kommun. Fritidshuset hade en byggnadsarea om 34,5 kvm och den planerade tillbyggnaden var på 61,5 kvm.
Byggnadsnämnden i Luleå kommun beslutade den 19 februari 1991, med stöd av 8 kap. 23 § plan- och bygglagen (1987:10), PBL, och med hänvisning till att kommunen skulle påbörja arbete för att anta detaljplan för området, om anstånd med avgörandet om lov till dess att planarbetet avslutats. Någon detaljplan upprättades dock inte under den maximala anståndstid om två år som angavs i lagrummet. Genom beslut den 23 februari 1993 avslog byggnadsnämnden ansökningen om bygglov eftersom den sökta åtgärden enligt nämnden stred mot 2 kap. 1 och 3 §§ PBL, och kraven i 8 kap. 12 § PBL därmed inte var uppfyllda.
Green överklagade och yrkade att ansökningen om bygglov skulle bifallas.
Länsstyrelsen i Norrbottens län (1993-10-14) upphävde byggnadsnämndens beslut och återlämnade ärendet till nämnden för ny handläggning med följande motivering.
Byggnadsnämnden har som skäl för sitt beslut anfört att ansökan skall prövas ur allmän lämplighetssynpunkt på samma sätt som en nylokalisering. Nämnden anser vidare att tillbyggnaden strider mot de allmänna intressena inom området. Ett särskilt viktigt intresse är behovet av fritidsområden. Stora svårigheter finns att ordna trafik och avlopp utan att vattentäkten förorenas. Eftersom Green kan använda fritidshuset som det är torde hans enskilda intresse av att få bygga till fritidshuset underordnas de allmänna intressena.
Det fritidshus som Green vill bygga till är beläget i anslutning till skyddsområdet för vattentäkten för Luleå tätort. Green har till länsstyrelsen uppgett att det finns en tvåkammarbrunn på fastigheten dit diskvattnet leds. Avloppsvattnet från duschen leds till en stenkista. På fastigheten finns också torrtoalett med latrintrumma som töms regelbundet. Tillbyggnaden av fritidshuset medför inte någon ändring av avloppsanordningarna. - Länsstyrelsen gör följande bedömning. Tillbyggnaden av fritidshuset medför ingen ändrad markanvändning. Av den anledningen motverkar tillbyggnaden inte det allmänna intresset att tillgodose behovet av mark för friluftsområden. Tillbyggnaden medför inte heller ökad trafik av den omfattningen att det blir svårigheter att ordna trafiken. Det allmänna intresset att skydda vattentäkten motverkas inte heller då tillbyggnaden inte medför några ändringar av de avloppsanläggningar som finns på fastigheten. - Om avloppsanläggningen ändras i framtiden så att avloppsvattnets mängd eller sammansättning väsentligt ändras skall det anmälas till miljö- och hälsoskyddsnämnden. I det fall det blir fråga om att ansluta en vattentoalett till avloppsanläggningen krävs också tillstånd från miljö- och hälsoskyddsnämnden. - Med hänsyn till att de allmänna intressen som finns inte nämnvärt motverkas av tillbyggnaden strider den inte mot lämplighetskraven i 2 kap. PBL. Byggnadsnämndens beslut skall därför upphävas och ärendet återlämnas till nämnden för ny handläggning.
Byggnadsnämnden överklagade beslutet.
I ärendet upplystes att kommunen den 20 december 1993 antagit områdesbestämmelser omfattande bl.a. fastigheten Storheden 1:1. Områdesbestämmelserna innebar bl.a. att ett fritidshus inte fick ha större bruksarea än 50 kvm. Kommunens antagandebeslut vann laga kraft den 19 januari 1994.
Regeringen (Miljö- och Naturresursdepartementet, 1994-10-27) fann att rätten till bygglov borde bedömas utifrån förhållandena vid tidpunkten för prövningen och överlämnade ärendet till byggnadsnämnden för ny behandling med utgångspunkt i de nya förutsättningarna.
Green ansökte om rättsprövning av regeringens beslut och yrkade att beslutet skulle upphävas. Han anförde till grund för sin talan bl.a. följande. Regeringen hade vid sin bedömning klart åsidosatt regeln i 8 kap. 23 § PBL. Där sägs att en kommun får besluta om anstånd med avgörande av lov till dess att ett påbörjat planarbete avslutats. Om kommunen inte avgjort planärendet inom två år från det att ansökan om lov kom in till byggnadsnämnden, skall ansökningen avgöras utan dröjsmål. Av kommentaren till PBL framgår att kommunen, om något planbeslut inte fattas inom tvåårstiden, måste avgöra bygglovsärendet utan dröjsmål mot bakgrund av de planförhållanden som gäller och med tillämpning av de prövningsgrunder som för den aktuella situationen anges i 8 kap. 11 eller 12 §. Såväl byggnadsnämnden som länsstyrelsen hade gjort en korrekt bedömning såtillvida att instanserna bedömt bygglovsärendet utifrån de regler som gällde innan områdesbestämmelserna vann laga kraft. Anståndstiden hade ju gått ut den 27 december 1992, dvs. vid en tidpunkt då åberopade områdesbestämmelser inte gällde. Det hade ålegat regeringen att göra sin bedömning utifrån de regler som gällde innan områdesbestämmelserna vann laga kraft. Regeringens beslut stred därför mot gällande lag.
Regeringen avgav yttrande i målet.
Regeringsrätten (1996-10-31, Hood, Nordborg) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår bl.a. att Regeringsrätten kan pröva huruvida ett avgörande av regeringen strider mot någon rättsregel under förutsättning att avgörandet innebär myndighetsutövning mot den enskilde. Regeringens klandrade beslut den 27 oktober 1994 innebär inte att bygglovsärendet avgjorts slutligt och beslutet har inte någon omedelbar rättsverkan gentemot Green Det skulle därför kunna hävdas att beslutet inte bör kunna rättsprövas.
Villkoren för rättsprövning har emellertid inte ansetts böra tolkas så snävt. I ett rättsfall, RÅ 1996 ref. 6, ansågs sökande i ett rättsprövningsmål ha rätt att få lagligheten av ett beslut av liknande art som det i förevarande mål prövad med hänsyn till den betydelse som beslutet haft för deras ställning i ärendet. I förevarande mål är att beakta att det vid tidpunkten för B.N:s ansökan om bygglov för det aktuella området endast fanns en översiktsplan. De sedermera antagna områdesbestämmelserna innebar begränsningar i den tillåtna bruksarean för fritidshus. Regeringens beslut, enligt vilket den fortsatta prövningen förutsattes ske med utgångspunkt i områdesbestämmelserna, får anses vara av sådan betydelse för Green att han - med hänsyn till den praxis som enligt vad nyss anförts utbildats i rättsprövningsmål - bör ha rätt att få lagligheten av beslutet prövad i nu förevarande ordning.
Huvudfrågan i målet gäller huruvida det kan anses strida mot någon rättsregel på det sätt som måste förstås därmed enligt lagen om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut, att regeringen i det klandrade beslutet med ändring av Länsstyrelsens i Norrbottens län överklagade beslut i detta hänseende överlämnat ärendet till Byggnadsnämnden i Luleå kommun med angivande att rätten till bygglov i förevarande fall bör bedömas utifrån förhållandena vid tidpunkten för prövningen.
Regeringen har i sitt yttrande framhållit i huvudsak följande. Av allmänna förvaltningsrättsliga grundsatser har ansetts följa att bestämmande för vilka förvaltningsrättsliga föreskrifter - avseende både förfarandet och prövningen i sak - som skall tillämpas i ett ärende som regel är vilka föreskrifter som är i kraft när prövningen sker. Detta har ansetts gälla även vid prövningen av överklaganden av beslut som fattats före ikraftträdandet av de föreskrifter som gällde vid prövningen av överklagandet. Undantag från dessa grundsatser kan dock vara uttryckligen föreskrivna i övergångsbestämmelser eller följa av uttalanden i motiven till lagstiftningen. På motsvarande sätt sker prövningen av bl.a. ett bygglovsärende med utgångspunkt i de planförhållanden som gäller då prövningen sker (jfr ex.vis RÅ 1991 not. 277 och RÅ 1994 not. 181). Enligt regeringens mening ger varken ordalydelsen i 8 kap. 23 § PBL eller uttalandena i förarbetena stöd för uppfattningen att avsteg skall göras från principen att varje instans har att tillämpa de regler och att utgå från de planförhållanden som gäller när prövningen sker. Till detta kommer att 8 kap. 23 §, bl.a. genom sin placering i PBL, reglerar själva handläggningen av lovärenden och inte vilka materiella regler som skall tillämpas.
Regeringsrätten gör följande bedömning.
Till en början må anmärkas att PBL:s tillkomst ligger i tiden före det rättsfall, RÅ 1988 ref. 132, till vilket regeringen synes ha hänfört sig i sitt nyss återgivna yttrande och som just fastslår principen att det är de föreskrifter som är i kraft när en förvaltningsrättslig prövning sker som skall tillämpas. Under förarbetena till PBL gjordes åtskilliga ansträngningar att klarlägga och lösa de övergångsproblem som kunde förutses. Därvid finns anledning att uppmärksamma följande uttalande av Lagrådet (prop. 1985/86:1, Bilagedelen s. 335).
Enligt en allmänt erkänd grundsats bör processuella bestämmelser i ny lagstiftning i princip tillämpas omedelbart efter ikraftträdandet, även om de bakomliggande förhållandena härrör från tiden dessförinnan. Däremot anses att nya bestämmelser av materiell innebörd som regel bör tillämpas endast i fråga om förhållanden som inträtt efter den nya lagstiftningens ikraftträdande. En annan sak är att det ibland kan vara tveksamt om en bestämmelse bör hänföras till den ena eller andra kategorin. De nu antydda principerna torde bära upp de föreslagna övergångsbestämmelserna även om detta ej kommit till så tydligt uttryck i departementschefens anförande. Av dessa principer följer t.ex. att det inte är erforderligt att i övergångsbestämmelser ange att nya processuella bestämmelser skall tillämpas genast efter ikraftträdandet. Som regel torde endast avsteg från principerna behöva direkt anges i lagtexten. Självfallet är det emellertid ofta en fördel att ge tämligen detaljerade bestämmelser också när vad som föreslås överensstämmer med de nämnda principerna.
Föredragande departementschefen ställde sig bakom Lagrådets uttalande (prop. 1985/86:1 s. 860), och ytterligare av intresse i detta sammanhang förekom inte under riksdagsbehandlingen av lagstiftningsärendet.
Såväl de här citerade uttalandena av Lagrådet under tillkomsten av PBL som rättsfallet RÅ 1988 ref. 132 avser närmast förhållandet mellan ny och äldre lagstiftning. De tar således inte omedelbart sikte på de övergångsproblem som kan uppstå vid användandet av de i PBL angivna planinstituten, dvs. i samband med antagandet och upphävandet av planer. Ett beslut att anta planer är ett förvaltningsbeslut och innefattar inte normgivning (se prop. 1985/86:1 och BoU 1986/87:1). Av de av regeringen i dess yttrande anförda rättsfallen RÅ 1991 not. 277 och RÅ 1994 not. 181 framgår emellertid att Regeringsrätten vid bedömningen av huruvida ett visst byggnadsföretag varit planenligt utgått från innehållet i den plan som var gällande vid tidpunkten för Regeringsrättens prövning.
Med hänsyn till vad sålunda upptagits uppkommer frågan om de generella synpunkter som anlagts på övergångsproblematiken i regeringens yttrande och som tycks framgå av några rättsfall skall gälla i alla situationer och att - med andra ord - någon skillnad mellan normer och förvaltningsbeslut inte skall upprätthållas när det gäller PBL:s tillämpningsområde. Dessutom uppkommer givetvis ytterligare ett spörsmål, nämligen om regleringen i 8 kap. 23 § skall ses som ett specialfall i detta hänseende.
Viss ledning för lösning av de här upptagna frågorna kan Diaz med hjälp av särskilda bestämmelser i PBL. Så t.ex. stadgas i 5 kap. 11 § andra stycket att detaljplan efter genomförandetidens utgång får ändras eller upphävas utan att rättigheter som uppkommit genom planen beaktas. Till detta stadgande knyter sig en regel i 14 kap. 5 § tredje stycket av innebörd att, om en detaljplan ändras eller upphävs efter genomförandetidens utgång, ersättning kan utgå eller skyldighet för kommun att lösa en fastighet kan föreligga endast om bygglov har sökts men ärendet inte slutligt avgjorts före genomförandetidens utgång. En liknande modell för reglering av rättsverkningar för innehavare av icke utnyttjade byggrätter enligt planer som antagits före PBL:s ikraftträdande och som ändrats eller upphävts därefter finns i 17 kap. 8 §, se särskilt paragrafens andra stycke.
Ytterligare ledning för diskussionen kring de rättsverkningar av övergångsnatur som inträder vid ändring eller upphävande av planer kan fås genom ett studium av 5 kap. 11 § första stycket PBL, som behandlar det fallet att en ändring eller ett upphävande blir aktuellt före genomförandetidens utgång. Sådan ändring eller sådant upphävande får enligt nämnda föreskrift mot berörda fastighetsägares bestridande ske endast om det är nödvändigt på grund av nya förhållanden av stor allmän vikt, vilka inte kunnat förutses vid planläggningen. Av den gängse kommentaren till PBL (se Pacheco m.fl., Plan- och bygglagen, 1995, 5:67) synes framgå att lagstiftaren utgått från att byggrätten är "garanterad" endast om markägaren ansöker om bygglov före genomförandetidens utgång.
Fråga är om inte även regleringen i 8 kap. 23 § PBL i första hand måste ses mot bakgrund av vad nu anförts. Denna reglering, som främst synes vara av processuell karaktär men som också innehåller inslag av materiell karaktär, innebär att byggnadsnämnd kan besluta om anstånd med att avgöra en ansökan om bygglov, om det påbörjas ett planarbete som berör den aktuella byggnaden eller marken. Anståndet gäller till dess planarbetet avslutats, dock längst två år från det att ansökningen om lov kom in till nämnden. Har nämnden inte avgjort ärendet tidigare, skall det avgöras utan dröjsmål när anståndstiden gått ut. I förarbetena till regeln (prop. 1985/86:1 s. 734) uttalas att, om kommunen inte fattar något planbeslut inom anståndstiden, bygglovsärendet måste avgöras i enlighet med gällande plan och med tillämpning av de prövningsgrunder som för den aktuella situationen anges i 8 kap. 11-13 §§.
Anståndsregeln tar sikte på prövningen i byggnadsnämnden men säger inget om vilka bestämmelser som skall tillämpas vid en prövning efter ett överklagande. Med hänsyn till det syfte som ligger bakom nu aktuella regler i 8 kap. 23 § finns onekligen skäl för att tolka reglerna som innefattande ett skydd för den enskilde på det sättet att han eller hon därigenom skall ha en garanti för att bygglovsärendet, om planarbetet inte avslutats vid anståndstidens utgång, inte skall kunna avgöras med utgångspunkt i senare tillkomna och kanske för sökanden ogynnsamma planbestämmelser. Emellertid kan å andra sidan med goda skäl ifrågasättas om en enskild i så fall inte borde åtnjuta samma skydd också i andra situationer när ärendet handläggs i flera instanser och kanske under lång tid. Vid en slutlig avvägning finner Regeringsrätten att det inte finns tillräckliga skäl att vid tillämpningen av 8 kap. 23 § PBL frångå det som får anses vara en huvudprincip i denna lagstiftning när inte annat uttryckligen föreskrivits beträffande övergångsfrågor, nämligen att prövningen skall ske med utgångspunkt i de vid prövningstillfället gällande planbestämmelserna.
På grund av vad sålunda anförts och i övrigt förekommit i rättsprövningsmålet måste anses att regeringens klandrade beslut inte strider mot reglerna i 8 kap. 23 § PBL. B.N:s ansökan skall därför lämnas utan bifall.
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast.
Regeringsrådet Harrison var ense med övriga ledamöter vad avsåg frågan om B.N:s ansökan skulle kunna bli föremål för rättsprövning men var vad avsåg bedömningen i sak skiljaktig beträffande motiveringen och anförde: Huvudfrågan i målet är om byggnadsnämndens förnyade prövning av lovärendet skall ske mot de planbestämmelser som tillkommit efter det att byggnadsnämnden avgjorde ärendet första gången. Även om de uttalanden som gjorts i rättsfall m.m. om verkan av författningsändringar naturligtvis är av intresse även här måste bedömningen primärt grundas på vad som kan anses följa av regelsystemet i PBL. De av regeringen åberopade rättsfallen (RÅ 1991 not. 277 och RÅ 1994 not. 181) ger ingen direkt ledning i sammanhanget eftersom de avsåg beslut som var gynnande för de bygglovssökande och som alternativt skulle ha kunnat meddelas av byggnadsnämnden på grundval av nya ansökningar. - I 5 kap. 36 § första stycket PBL sägs att "Av 8 kap. 11, 12, 16 och 18 §§ följer att bygglov....inte får meddelas i strid mot detaljplan eller områdesbestämmelser i vidare mån än som sägs där" (undantagen tar sikte på mindre avvikelser från detaljplan/områdesbestämmelser). Regeln fick sin slutliga utformning av bostadsutskottet vid behandlingen av PBL-förslaget (jfr BoU 1986/87:1 s. 80 f.). Regeln kan onekligen läsas som att bygglov, om man bortser från undantagssituationerna, förutsätter att lovet är förenligt med de vid prövningstillfället gällande planförhållandena. Med en sådan tolkning tillerkänns emellertid regeln en betydelse som den knappast varit avsedd att ha. Så t.ex. torde en överprövning inte utan vidare baseras på nytillkomna planbestämmelser i sådana övergångsfall som beskrivs i 17 kap. 25 §. - 5 kap. 36 § första stycket PBL synes alltså inte utgöra något absolut hinder mot att pröva B.N:s ansökan med bortseende från de numera gällande utomplansbestämmelserna. Även andra regler i PBL är emellertid av betydelse. Av särskilt intresse är de regler som gäller när en detaljplan ändras eller upphävs efter genomförandetidens utgång. I princip skall i ett sådant fall de rättigheter som uppkommit genom planen inte beaktas (5 kap. 11 § andra stycket). Har emellertid bygglov sökts och lovärendet inte slutligt avgjorts vid genomförandetidens utgång har en fastighetsägare rätt till ersättning eller att få fastigheten inlöst om han lider skada (14 kap. 5 § tredje stycket). En förutsättning för att skada skall uppkomma är naturligtvis att den slutliga prövningen - oavsett om den äger rum i byggnadsnämnden eller i högre instans - sker enligt de nya, vid prövningstillfället gällande planbestämmelserna. I 14 kap. 5 § tredje stycket anges inte att det är den ordningen som gäller. Utelämnandet av en grundläggande regel med denna innebörd kan förklaras av att ordningen överensstämmer med den som förutsätts vara i princip tillämplig i lovärenden. - Utformningen av 14 kap. 5 § tredje stycket kan således mer generellt sägas tala för att en ansökan om bygglov skall prövas med utgångspunkt i de vid prövningstillfället gällande planförhållandena (för övergångsfallen finns likartade regler i 17 kap. 8 §, jfr BoU 1986/87:4 s. 11 ff.). Till bilden hör också att en lovprövning i princip torde få grundas på aktuella faktiska förhållanden. Bygglov kan t.ex. inte gärna komma i fråga om det på besvärsstadiet inträffat förändringar i trafikmiljön som gör att en byggnad av trafiksäkerhetsskäl inte längre kan placeras på det sätt som tidigare varit möjligt (jfr 3 kap. 2 §). Vad nu sagts illustrerar att en lovsökandes ställning i olika avseenden kan förändras under handläggningen i instanserna. - I den i målet aktuella regeln i 8 kap. 23 § har använts en lagstiftningsteknik som i viss mån påminner om den i 14 kap. 5 § tredje stycket. Regeln innebär att byggnadsnämnden kan besluta om anstånd med att avgöra en ansökan om bygglov om det påbörjas ett planarbete som berör den aktuella byggnaden eller marken. Anståndet gäller till dess planarbetet avslutats, dock längst två år från det att ansökningen om lov kom in till nämnden. Har nämnden inte avgjort ärendet tidigare skall det avgöras utan dröjsmål när anståndstiden gått ut. Implicit framgår av regeln att byggnadsnämndens prövning inte skall ske med utgångspunkt i planförhållandena vid ansökningstillfället utan i vad som gäller när nämnden prövar ansökningen. - Av anståndsregeln framgår inte enligt vilka regler som prövningen skall ske efter ett överklagande av byggnadsnämndens beslut. Det finns onekligen skäl som talar för att den enskilde, om planarbetet inte avslutats vid anståndstidens utgång, skall kunna förlita sig på att hans ansökan inte avgörs med utgångspunkt i senare tillkomna och för honom ogynnsamma planbestämmelser. Det kan emellertid ifrågasättas om inte den enskilde i så fall borde ha motsvarande garanti också i andra situationer där lovärenden handläggs i flera instanser och kanske under flera år. Enligt min bedömning finns inte tillräckliga skäl för att efter ett anståndsbeslut enligt 8 kap. 23 § avvika från vad som får anses vara huvudregeln i PBL, nämligen att prövningen skall ske med utgångspunkt i de vid prövningstillfället gällande planförhållandena. - På grund av vad sålunda anförts och i övrigt förekommit i rättsprövningsmålet måste anses att regeringens klandrade beslut inte strider mot 8 kap. 23 § PBL. B.N:s ansökan skall därför lämnas utan bifall.
Regeringsråden Smith och Morgan var ense med övriga ledamöter vad avsåg frågan om B.N:s ansökan skulle kunna bli föremål för rättsprövning men var skiljaktiga i övrigt och anförde: I 8 kap. 23 § PBL finns bestämmelser om tidsfrister för avgörande av byggnadsnämndens ärenden om bl.a. bygglov. I det fall arbete påbörjas för att anta, ändra eller upphäva detaljplan, områdesbestämmelser eller fastighetsplan berörande den byggnad eller mark som ett bygglovsärende avser, får byggnadsnämnden besluta om anstånd med avgörandet om lov till dess planärendet avslutats. Det föreskrivs en yttersta tidsgräns i sådant fall. Har kommunen inte fattat något planbeslut inom två år från det ansökningen kom in måste nämligen bygglovsärendet avgöras utan dröjsmål mot bakgrund av de planförhållanden som gäller då. Det förhållandet att byggnadsnämnden kan besluta om sådant anstånd och härigenom göra det möjligt att till grund för sitt beslut angående lovet lägga ett senare planbeslut kan inte innebära att en prövning i högre instans ovillkorligen skall göras mot bakgrund av de planförhållanden som råder vid tidpunkten för överprövningen. Har således nämnden - som i det nu aktuella ärendet - inte inom tvåårstiden fattat ett planbeslut, får de vid tvåårstidens utgång gällande planförhållandena anses bindande även för högre instans. Ett avsteg härifrån är möjligt för det fall att ett nytt planbeslut är av gynnande slag för fastighetsägaren (jfr RÅ 1991 not. 277 och 1994 not. 181). Med hänsyn härtill måste regeringens beslut, vari anges att ett nytt planbeslut skall tillämpas, anses stå i strid mot reglerna i PBL. Beslutet skall därför upphävas.