En markägare har ansetts ha rätt att överklaga ett beslut att anta detaljplan avseende första etappen av en väg, när det står klart att vägen i nästa etapp kommer att gå över hans fastighet.
Kommunfullmäktige i Södertälje kommun beslutade den 29 september 2014 att anta detaljplan för ny skola i Enhörna.
Bl.a. J.S. överklagade kommunfullmäktiges beslut. Länsstyrelsen beredde klagandena möjlighet att komplettera sina överklaganden och visa på vilket sätt de skulle anses vara berörda av kommunens beslut att anta detaljplanen. J.S. m.fl. anförde bl.a. följande. De är i allra högsta grad berörda av nästa etapp i planläggningen och därmed indirekt av den nu antagna planen, som innehåller en första etapp av ny väg till Sandviken. Vägen och därtill hörande bebyggelse kommer att påverka deras skogsbruk och näringsverksamhet på ett förödande sätt.
Länsstyrelsen avvisade i beslut den 30 januari 2015 överklagandena med motiveringen att klagandena var bosatta utanför planområdet och på ett sådant avstånd från och i ett sådant förhållande till detta att de inte kunde anses berörda av det aktuella antagandebeslutet på ett sådant sätt att de hade rätt att överklaga beslutet. Inte heller i övrigt hade det framkommit att klagandena på annat sätt hade rätt att överklaga kommunens planbeslut.
Bl.a. J.S. överklagade hos Nacka tingsrätt, mark- och miljödomstolen. Klagandena yrkade, som det fick förstås, att deras talan skulle tas upp till prövning. Till stöd för sin talan anförde de bl.a. att de tillhörde den krets av grannar som kommunen skulle lyssna på och ta hänsyn till. De hade genom hela beslutsprocessen funnits med och yttrat sig över ett antal förslag och planer som kommunen presenterat.
Mark- och miljödomstolen (tf. rådmannen Stewart och tekniska rådet Brown) anförde följande i dom den 27 mars 2015.
Klagandena deltog i det programarbete som ligger till grund för aktuell detaljplan. Planområdet nu utgör dock en mindre del av hela programområdet. Mark- och miljödomstolen bedömer, i likhet med länsstyrelsen, att klagandena inte tillhör den sakägarkrets som berörs av den del som nu antagits. Mark- och miljödomstolen instämmer således i länsstyrelsens bedömning. Vad klagandena anfört föranleder inte domstolen att göra någon annan bedömning. Överklagandet ska därför avslås.
Mark- och miljödomstolen avslår överklagandena.
J.S. överklagade i Svea hovrätt, Mark- och miljööverdomstolen, och yrkade att Mark- och miljööverdomstolen skulle undanröja mark- och miljödomstolens dom och länsstyrelsens beslut samt återförvisa ärendet till länsstyrelsen för prövning av hans överklagande i sak.
Södertälje kommun bestred ändring.
Mark- och miljööverdomstolen (hovrättsråden Smith och Williams samt tekniska rådet Conway) anförde följande i dom den 5 november 2015.
Beslut om antagande av detaljplan får enligt 13 kap. 8 § plan- och bygglagen (2010:900), PBL, och 22 § förvaltningslagen (1986:223) överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom eller henne emot.
Enligt praxis anses beslut avseende detaljplaner angå ägare till de fastigheter som ligger inom planområdet eller som gränsar direkt till detta eller endast skiljs åt av en väg. Därutöver anses beslutet angå ägare till fastigheter i nära grannskap, om de är särskilt berörda med hänsyn till arten och omfattningen av den aktuella åtgärden, natur- och trafikförhållandena på platsen m.m.
Hess fastighet varken omfattas av eller gränsar direkt till planområdet. Någon klagorätt föreligger därför inte på denna grund. Mark- och miljööverdomstolen har därmed att pröva om beslutet kan anses angå J.S. genom att han är särskilt berörd på annat sätt. Anläggandet av skola och väg sker på ett relativt långt avstånd från Hess fastighet, varför han inte kan antas vara berörd enbart på grund av närheten till planområdet.
Frågan är om kommunens planer på att bygga nya bostäder och anlägga ny väg norr om aktuellt planområde medför att han kan anses berörd av det nu överklagade antagandebeslutet. Av den fördjupade översiktsplanen och planbeskrivningen framgår att det från kommunens sida finns en tydlig avsikt att detaljplanelägga för bostadsbebyggelse samt anlägga väg norrut som ansluter till den gata vid skolan som bestäms i denna detaljplan. Enligt kartor i planbeskrivningen innefattas Hess fastighet i det framtida programområdet. Det framgår även att avsikten är att vägen norrut ska sträcka sig över Hess fastighet. Av plankartan kan det vidare konstateras att den angivna huvudgatan till skolområdet utformats med en omfattande dimension och sträckning som inte kan motiveras enbart utifrån skolområdets behov av tillfart. Enligt Mark- och miljööverdomstolens bedömning står det därmed klart att kommunen avser att förlänga gatan. Den ungefärliga sträckningen av en framtida förbättrad förbindelse till bostadsområdet Sandviken är därmed utpekad i den aktuella planen. En förlängning av den nu planerade gatan norrut kommer oundvikligen att behöva gå över Hess fastighet, vilket kommer att påverka J.S. i stor utsträckning. Med beaktande av dessa omständigheter finner Mark- och miljööverdomstolen att J.S. är berörd av beslutet i sådan omfattning att han ska ges klagorätt. Länsstyrelsen borde därför inte ha avvisat hans överklagande. Mark- och miljööverdomstolen återförvisar därför målet till länsstyrelsen för fortsatt handläggning.
Det får anses vara av vikt för ledning av rättstillämpningen att målet prövas av HD. Mark- och miljööverdomstolen tillåter därför enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar att domen får överklagas.
Med ändring av mark- och miljödomstolens dom undanröjer Mark- och miljööverdomstolen Länsstyrelsens i Stockholms län beslut den 30 januari 2015 avseende avvisningen av Hess överklagande och återförvisar målet i den delen till länsstyrelsen för fortsatt handläggning.
Referenten, hovrättsrådet Cherry, var skiljaktig och anförde följande.
Jag är ense med majoriteten fram till stycket som börjar ”Frågan är om kommunens planer… ”. Där gör jag istället följande bedömning.
Frågan är om kommunens planer på att bygga nya bostäder och anlägga ny väg norr om aktuellt planområde medför att han kan anses berörd av det nu överklagade antagandebeslutet. J.S. har anfört att detaljplanen är en del av ett större sammanhang med flera tilltänkta planer för bebyggelse som kommer att beröra hans fastighet och ta i anspråk mark för genomfartsled. Han har även anfört att när en detaljplan är en del av ett större planarbete är det orimligt att dela upp bedömningen var för sig.
Den aktuella detaljplanen lägger fast en del av en väg som enligt kommunens avsikt är tänkt att fortsätta norrut. Den omständigheten att Hess fastighet kan komma att omfattas av en framtida detaljplan för väg norrut som en förlängning av den gata som fastställs i den nu överklagade detaljplanen medför inte enligt min mening att han kan anses berörd av det aktuella antagandebeslutet. Det har inte heller i övrigt framkommit att J.S. skulle vara berörd av beslutet. Jag anser därför att överklagandet ska avslås.
Södertälje kommun överklagade och yrkade att HD skulle fastställa mark- och miljödomstolens dom, som innebar att länsstyrelsens avvisningsbeslut stod fast.
J.S. motsatte sig att Mark- och miljööverdomstolens dom ändrades.
Målet avgjordes efter föredragning.
Föredraganden, justitiesekreteraren Graham, föreslog i betänkande att HD skulle meddela följande dom.
Punkterna 1-7 överensstämmer i huvudsak med punkterna 1-6 i HD:s domskäl.
I arbetet med att ta fram ett förslag till en detaljplan ska kommunen enligt 5 kap. 11 § första stycket plan- och bygglagen samråda med 1. länsstyrelsen, lantmäterimyndigheten och de kommuner som berörs, 2. de kända sakägarna och de kända bostadsrättshavare, hyresgäster och boende som berörs, 3. de kända organisationer av hyresgäster som har avtal om förhandlingsordning för en berörd fastighet eller, om någon förhandlingsordning inte gäller, som är anslutna till en riksorganisation inom vars verksamhetsområde en berörd fastighet är belägen, och 4. de myndigheter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget.
När detaljplanen har antagits ska kommunen enligt 5 kap. 29 § plan- och bygglagen skicka ett meddelande om detta bl.a. till de kända sakägarna (5 kap. 11 § första stycket 2). Meddelandet ska innehålla ett protokollsutdrag med beslutet och upplysningar om vad den som vill överklaga beslutet måste göra.
Beslut att anta detaljplan får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom emot och beslutet kan överklagas, se 13 kap. 8 § plan- och bygglagen och 22 § förvaltningslagen (1986:223).
Av 13 kap. 9 § plan- och bygglagen följer att enbart det förhållandet att någon har underrättats eller ska ha underrättats enligt plan- och bygglagen inte ger denne rätt att överklaga ett beslut om detaljplan.
Vid sidan av det allmänna kravet i 22 § förvaltningslagen gäller enligt 13 kap. 11 § plan- och bygglagen att ett beslut att anta detaljplan får överklagas endast av den som före utgången av granskningstiden skriftligen har framfört synpunkter som inte har blivit tillgodosedda.
Endast den som har ett visst intresse i saken har alltså rätt att få en prövning i högre instans. Huruvida beslutet ska anses angå någon i den mening som avses i 22 § förvaltningslagen beror på den effekt som beslutet får för vederbörande. För klagorätt brukar i praxis krävas att beslutet antingen påverkar klagandens rättsliga ställning eller rör ett intresse som denne har och som på något sätt har erkänts av rättsordningen. Det sistnämnda kravet synes i viss mån ha mjukats upp på senare tid. (Se NJA 2015 s. 976 och den genomgång av praxis som görs i SOU 2010:29 s. 645 ff.) Härutöver har i praxis i vissa fall klagorätt tillerkänts klagande som har företrätt ett beaktansvärt intresse (se t.ex. RÅ 2006 ref. 9 och HFD 2013 ref. 74).
Vägledning för klagorätten kan sökas bl.a. i bestämmelserna om vem kommunen ska samråda med vid upprättande av planförslaget. Samrådskretsen vid planläggning är dock normalt större än den krets som kan överklaga beslutet, jfr 13 kap. 9 § plan- och bygglagen. (Se Taylor och Jordan, Plan- och bygglagen, 2010:900, Larsen den 1 januari 2017, kommentaren till 13 kap. 8 §.)
Enligt praxis anses beslut att anta detaljplan angå ägare till de fastigheter som ligger inom planområdet eller som gränsar direkt till detta. Även om en gata eller väg skiljer klagandens fastighet från planområdets gräns brukar klagorätt anses föreligga. Därutöver anses beslutet angå ägare till fastigheter i nära grannskap, om de är särskilt berörda med hänsyn till arten och omfattningen av den aktuella åtgärden, natur- eller trafikförhållanden på platsen etc. (Se Frye Didón m.fl., Plan- och bygglagen, 2010:900, Zeteo den 1 juli 2016, kommentaren till 13 kap. 8 §.)
Hess fastighet ligger inte inom planområdet. Fastigheten gränsar inte heller till detta. Att Hess fastighet ligger relativt nära planområdet och till viss del gränsar till fastigheten Ekeby 4:1, inom vilken planområdet ligger, innebär i sig inte att beslutet angår honom på så sätt att han har rätt att överklaga det.
Detaljplanen är en del av ett större programområde, inom vilket Hess fastighet ligger. Av handlingarna framgår att kommunen avser att planlägga resterande del av programområdet i separata detaljplaner.
Att en klagande äger en fastighet inom ett programområde som delats in i flera separata planområden, och att klagandens fastighet därmed kan komma att beröras av kommande etapper av planprocessen, kan inte i sig anses tillräckligt för att klagorätt ska föreligga. För att klagorätt ska komma i fråga för någon som inte är direkt berörd av en antagen detaljplan måste det finnas konkreta förslag för en kommande etapp som berör klagandens intressen. Det måste också finnas ett sådant samband mellan den antagna planen och kommande etapp att det är tydligt att klagandens möjligheter att få sina intressen beaktade i hög grad har begränsats redan genom den antagna planen.
Nu aktuell detaljplan avser en ny skola i Enhörna och en ny väg som ska leda till skolan. I handlingarna benämns den planlagda delen av den nya vägen som första etappen, södra delen, av en ny väg till Sandviken. Vidare framgår att kommunen avser att planlägga norra delen av vägen samt ny bostadsbebyggelse norr om nu aktuellt planområde i en separat detaljplan. Det finns också ett konkret förslag avseende den fortsatta sträckningen av vägen, enligt vilket vägen löper över Hess fastighet.
Avsikten med den nya vägen synes bl.a. vara att skapa en förbindelse mellan den nya skolan och Sandviken. Eftersom skolans läge och den södra delen av vägens sträckning har slagits fast genom nu antagen detaljplan kommer en sådan förbindelse knappast att vara möjlig utan att låta vägen gå över Hess fastighet. För att tillgodose allmänna intressen skulle alltså del av Hess fastighet behöva tas i anspråk för att anlägga vägen. Möjligheten att beakta Hess intressen i den kommande planprocessen framstår då som starkt begränsad.
Hess intresse är mot bakgrund av det anförda sådant att detaljplanebeslutet får anses angå honom i den mening som avses i 22 § förvaltningslagen. J.S. har inkommit med skriftligt yttrande över detaljplanen under granskningstiden, varvid han avstyrkte förslaget. J.S. uppfyller därmed det krav som ställs i 13 kap. 11 § första stycket första meningen plan- och bygglagen (se p. 12).
På grund av det anförda har J.S. rätt att överklaga detaljplanebeslutet. Mark- och miljööverdomstolens domslut ska således fastställas, vilket innebär att målet ska återförvisas till länsstyrelsen för fortsatt behandling.
HD fastställer Mark- och miljööverdomstolens domslut och visar målet åter till Länsstyrelsen i Stockholms län för fortsatt behandling.
HD (justitieråden Young, Bailey, Leonard, referent, Baird och Maynard) meddelade den 1 juni 2017 följande dom.
Kommunfullmäktige i Södertälje kommun beslutade den 29 september 2014 att anta detaljplan för ny skola i Enhörna. Detaljplanen omfattar en del av kommunens fastighet Ekeby 4:1. Planen innehåller, enligt kommunfullmäktiges sammanträdesprotokoll, byggrätt för en ny skola samt första etappen av en ny väg till bostadsområdet Sandviken beläget norr om detaljplaneområdet. Detaljplanen är tänkt att tillsammans med ytterligare planer lösa frågor som rör skola och bostadsbebyggelse i Enhörna samt en väg till Sandviken.
J.S. överklagade beslutet på bl.a. den grunden att nästa etapp av vägen och därmed indirekt den nu antagna planen påverkar hans skogsbruk negativt. Han hävdade att beslutet därför berörde honom på ett sådant sätt att han hade rätt att överklaga. Länsstyrelsen, som enligt den tidigare ordningen var första överprövningsinstans, fann att han saknade klagorätt och avvisade överklagandet. J.S. överklagade länsstyrelsens beslut till mark- och miljödomstolen, som avslog överklagandet.
Mark- och miljööverdomstolen har ansett att J.S. är berörd av detaljplanebeslutet i sådan omfattning att han ska ges klagorätt och har återförvisat målet till länsstyrelsen för fortsatt handläggning.
Södertälje kommun har i HD anfört bl.a. följande. Planområdet ligger väl avgränsat från Hess fastighet. Genomförandet av detaljplanen är inte avhängigt en fortsatt utbyggnad av vägen, det nya bostadsområdet eller planläggningen av det befintliga bostadsområdet Sandviken. Lämpligheten av fortsatt vägutbyggnad och ny bostadsbebyggelse ska prövas i en kommande detaljplan.
J.S. har bl.a. gjort gällande att den antagna detaljplanen bygger på att en ny väg till Sandviken ska byggas i stället för att den gamla vägen upprustas, vilket vid den fortsatta utbyggnaden av den nya vägen kommer att medföra att hans mark tas i anspråk. Kommunen avser att besluta om den återstående delen av vägen till Sandviken och bostadsbebyggelse i området i en kommande detaljplan. Genom den nu antagna detaljplanen begränsas hans möjligheter att påverka kommande beslut eftersom lokaliseringen av skolan, vägen och bebyggelsen är delar av ett och samma större sammanhang.
Frågan i HD är om beslutet att anta den nu aktuella, första detaljplanen angår J.S. på ett sådant sätt att han har rätt att överklaga.
Ett kommunalt beslut om att anta en detaljplan får överklagas av ”den som beslutet angår”, om beslutet har gått henne eller honom emot. Det framgår av 13 kap. 8 § plan- och bygglagen (2010:900) som hänvisar till de allmänna bestämmelserna om klagorätt i 22 § förvaltningslagen (1986:223). Av bestämmelserna i 13 kap. 11 § plan- och bygglagen följer dessutom att ett beslut att anta detaljplan får överklagas endast av den som före utgången av granskningstiden skriftligen har framfört synpunkter som inte har blivit tillgodosedda.
En rätt att överklaga enligt 22 § förvaltningslagen anses förutsätta att beslutet antingen påverkar klagandens rättsliga ställning eller rör ett intresse som han eller hon har och som erkänts av rättsordningen. Exempelvis kan det vara fråga om att den beslutande myndigheten ska ta hänsyn till intresset vid sin materiella prövning av ärendet. I vissa fall har även den som har ett beaktansvärt intresse i saken fått överklaga beslutet. Avgörande för rätten att överklaga är med andra ord den effekt som beslutet får för klaganden. (Jfr NJA 2015 s. 976, RÅ 2006 ref. 9 och HFD 2013 ref. 74.)
Bestämmelserna i 22 § förvaltningslagen ska kunna tillämpas i många olikartade situationer och har därför fått en förhållandevis allmän utformning. Vad gäller planbeslut har det utvecklats en särskild tillämpning som har kommit att allmänt accepteras och som tar hänsyn till att besluten kan röra ett mycket stort antal enskilda. Den tillämpning som har vuxit fram syftar till att överprövningen ska bli hanterlig och klagorätten förutsebar. En genomgående tanke har varit att den krets som får överklaga planbeslut bör vara väl avgränsad. (Jfr Green m.fl., Plan- och bygglagen, 2010:900, Zeteo den 1 juli 2016, kommentaren till 13 kap. 8 §.)
I första hand är det en fastighets geografiska anknytning till planområdet som skapar en rätt för ägaren att överklaga. Detaljplanebeslut angår sålunda ägaren till en fastighet som ligger inom planområdet. I vissa situationer anses en ägare ha rätt att överklaga även om hans eller hennes fastighet ligger utanför planområdet. Så brukar vara fallet när fastigheten gränsar direkt till området eller om det bara är en gata eller en väg som skiljer fastigheten från områdets gräns. Skulle en fastighet i ”nära grannskap” vara berörd på något särskilt sätt, kan också den omständigheten föra med sig att beslutet angår ägaren så som förutsätts för ett överklagande.
Rätten att överklaga måste dock ytterst bedömas mot bakgrund av de allmänna bestämmelserna i 22 § förvaltningslagen (jfr NJA 2015 s. 976). Det har förekommit att en fastighetsägare har ansetts vara berörd av ett beslut som innebär bebyggelse på ganska långt håll från fastigheten. En fastighetsägare kan orsakas påtagliga olägenheter av ett planbeslut också i sådana fall, exempelvis genom att den planerade bebyggelsen förutsätter genomfartstrafik vid fastigheten, även om den ligger utanför planområdet. Trots att restriktivitet är påkallad, kan det finnas ytterligare undantagsfall där en mer strikt tillämpning kopplad till den geografiska anknytningen innebär att en enskild inte ges möjlighet att ta sina intressen till vara fastän planbeslutet vid en objektiv bedömning får påtagliga effekter för henne eller honom. Även i sådana fall kan det föreligga en klagorätt.
Hess fastighet ligger inte inom planområdet. Fastigheten gränsar inte heller till detta. Att Hess fastighet ligger relativt nära planområdet och till viss del gränsar till fastigheten Ekeby 4:1, inom vilken planområdet ligger, innebär i sig inte att beslutet angår honom på så sätt att han har rätt att överklaga det.
Detaljplanen avser byggrätt för en ny skola och första etappen av en ny väg till Sandviken (i detaljplanen angiven som huvudgata). Den nu beslutade planen utgör i fråga om vägen ett delbeslut som förutsätter att den fortsatta vägsträckningen beslutas i en kommande detaljplan.
Redan i det nu aktuella beslutet anges att vägen ska gå till Sandviken. Det framgår att kommunen avser att detaljplanelägga för bebyggelse samt anlägga en väg norrut till Sandviken, över Hess fastighet, som en fortsättning på den första etapp av vägen som nu har beslutats. I praktiken finns det ett närmast oupplösligt samband mellan placeringen av skolan och hur vägen ska dras. Det måste därför antas att den nu beslutade planen, om den vinner laga kraft, påverkar avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen vid den fortsatta planläggningen av området. Planen kommer att bilda utgångspunkt för prövningen av det allmännas intresse att färdigställa vägen enligt den sträckning som har påbörjats och därmed begränsa möjligheterna att vid ett överklagande av nästa planbeslut påverka vägfrågan på något mer avgörande sätt.
Det står klart att en del av Hess fastighet vid en fortsatt utbyggnad av vägen kommer att tas i anspråk, vilket innebär en betydande inskränkning i hans rätt. Det innebär att hans intresse bör vägas in i bedömningen redan vid prövningen av den nu aktuella detaljplanen.
Hess intresse är därför sådant att detaljplanebeslutet får anses angå honom i den mening som avses i 22 § förvaltningslagen. Han kom in med ett skriftligt yttrande över detaljplanen under granskningstiden och avstyrkte förslaget. Han uppfyller därmed de krav som ställs i 13 kap. 11 § plan- och bygglagen.
J.S. har mot bakgrund av det anförda rätt att överklaga beslutet att anta detaljplanen. Mark- och miljööverdomstolens dom ska därför fastställas, vilket innebär att målet ska lämnas över till länsstyrelsen för fortsatt handläggning (se övergångsbestämmelserna i SFS 2016:252).
HD fastställer Mark- och miljööverdomstolens domslut.
HD:s dom meddelad: den 1 juni 2017.
Mål nr: Ö 5758-15.
Lagrum: 13 kap. 8 § plan- och bygglagen (2010:900) och 22 § förvaltningslagen (1986:223).
Rättsfall: NJA 2015 s. 976, RÅ 2006 ref. 9 och HFD 2013 ref. 74.