Inlösen av fastighet alternativt ersättning enligt 19 kap. 7 § vattenlagen-----Skyddsföreskrifter för vattentäkt medförde krav på skyddsåtgärder med avseende på kemiska produkter men också tillståndsplikt för lagring av petroleumprodukter. Skyddsföreskrifterna ansågs inte utgöra ersättningsgill skada eftersom föreskrifterna inte gick längre än vad som följde av den allmänna aktsamhetsregeln i 19 kap. 1 § vattenlagen och Naturvårdsverkets allmänna råd Grundvattentäkter. Inte heller ansågs synnerligt men vid användningen av fastigheten ha uppkommit. Även fråga om rättegångskostnader enligt 20 kap. 3 § vattenlagen.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
1. Miljööverdomstolen fastställer miljödomstolens dom i huvudsaken.
2. Västerviks kommun skall ersätta Blackstad Förvaltnings AB för rättegångskostnader i miljödomstolen med nittiotvåtusenfyrahundratrettioen (92 431) kr, varav 44 400 kr utgör ombudsarvode, jämte ränta enligt 6 § räntelagen (1975:635) från den 3 december 1999 till dess betalning sker.
3. Västerviks kommun skall ersätta Blackstad Förvaltnings AB för rättegångskostnader i Miljööverdomstolen med sextusen (6 000) kr, avseende ombudsarvode, jämte ränta enligt 6 § räntelagen (1975:635) från denna dag till dess betalning sker.
Blackstad Förvaltnings AB (bolaget) har yrkat bifall till sin talan vid miljödomstolen såväl i huvudsaken som i fråga om rättegångskostnader där. Bolaget har vidare yrkat förpliktande för kommunen att ersätta bolaget för rättegångskostnader i Miljööverdomstolen.
Kommunen har bestritt ändring.
Miljööverdomstolen har avgjort målet utan huvudförhandling med stöd av 23 kap. 6 § första stycket första meningen miljöbalken.
Parterna har i Miljööverdomstolen åberopat samma grunder och omständigheter som vid miljödomstolen med bl.a. följande tillägg och förtydliganden.
Genom införandet av en ersättningsrätt i 19 kap.vattenlagen (1983:291; VL) har lagstiftaren avsett att kompensera de markägare som lider skada i anledning av ett förordnande om vattenskyddsområde. Den s.k. aktsamhetsprincipen skall inte tolkas på annat sätt än att man, inom ramen för vad som ligger under toleransgränsen, skall visa hänsyn. Detta gäller på samma sätt som t.ex. skogsvårdshänsyn enligt skogsvårdslagen, där inte heller ersättning skall utgå för denna hänsyn.
Tingsrätten har inte på ett övertygande sätt motiverat sin bedömning att bolaget saknat skäl att få sin talan prövad, inte minst med hänsyn till att bolaget i värdehänseende befarat en betydande marknadsvärdeminskning och före skyddsföreskrifterna haft sådana intressenter som utan tvekan skulle varit förhindrade att bedriva sin verksamhet med aktuella skyddsföreskrifter.
Tingsrättens bedömning av rättegångskostnadsfördelningen synes därför anmärkningsvärd. Tingsrätten gör sin bedömning i sak först efter en vidlyftig utredning av begreppet pågående markanvändning och övriga omständigheter i målet. Att det, ens med tingsrättens bedömning av rättsläget, skulle vara övervägande sannolikt att ingen väsentlig vinst skulle kunna uppnås är inte trovärdigt.
Det må ånyo poängteras att den faktiska förekomsten av en vattentäkt - oavsett skyddsföreskrifter - ställer krav på hänsyn från verksamhetsutövaren i området. Det är kommunens bedömning att de skyddsföreskrifter som fastlagts är av den arten att de gängse skall iakttagas inom ett område med vattentäkt.
Av 6 § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken följer att målet skall prövas i sak enligt bestämmelserna i VL medan miljöbalkens regler styr förfarandet.
I 19 kap. VL finns bestämmelser om skydd för vattenförsörjningen m.m. Av den s.k. allmänna aktsamhetsregeln i 1 § första stycket framgår att om en yt- eller grundvattentillgång utnyttjas eller kan antas komma att utnyttjas för vattentäkt, är alla som vill bedriva sådan verksamhet eller utföra sådana åtgärder i vatten eller på land som kan skada vattentillgången skyldiga att vidta de anordningar, tåla de begränsningar av verksamheten och iaktta de försiktighetsmått i övrigt som skäligen kan fordras för att förebygga eller avhjälpa skadan. Enligt 2 § första stycket får länsstyrelsen till skydd för en sådan yt- eller grundvattentillgång besluta om ett behövligt skyddsområde (vattenskyddsområde). Länsstyrelsen skall enligt samma paragrafs andra stycke föreskriva de inskränkningar i rätten att förfoga över fastigheter inom vattenskyddsområdet som behövs för att tillgodose syftet med området. Föreskrifter som medför att pågående markanvändning avsevärt försvåras eller att annans mark tas i anspråk får enligt paragrafens tredje stycke endast meddelas på ansökan av kommun eller den i vars intresse vattenskyddsområdet fastställs. Enligt 7 § första stycket VL har en fastighetsägare eller innehavare av särskild rätt till fastighet rätt till ersättning, om föreskrifter enligt 2 § andra stycket som meddelats efter en ansökan medför att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Av fjärde stycket samma paragraf följer att den ersättningsskyldige skall, på begäran av ägaren, lösa fastigheten om synnerligt men uppkommer vid användningen av fastigheten.
Länsstyrelsen i Kalmar län har, på ansökan av Västerviks kommun, genom beslut den 24 oktober 1997 fastställt skyddsområde med skyddsföreskrifter för Blackstad vattentäkt, Västerviks kommun. Den av bolaget ägda fastigheten Västervik Blackstads Klockargård 1:24 ligger inom det av länsstyrelsen fastställda skyddsområdet. De för skyddsområdet fastställda skyddsföreskrifterna innebär bl.a. följande. För vattnet skadliga ämnen såsom petroleumprodukter, tjärprodukter (bl.a. fenol och impregneringsmedel för virke), gifter och vådliga ämnen, dammbindnings- och isupptiningsmedel (t ex sulfitlut och vägsalt), bekämpningsmedel etc. får ej förvaras, transporteras eller hanteras på sådant sätt att risk kan uppkomma för förorening av yt- eller grundvatten. Förvaringstankar m.m. skall vara utrustade eller placerade så att hela den lagrade volymen vid läckage säkert kan förhindras att tränga ner i marken, att risken för skador på förvaringsanordningarna är obetydliga samt att läckage och spill snabbt kan upptäckas. Hantering och lagring av petroleumprodukter, för annat ändamål än bostadsfastighets oljeförsörjning, får ej ske utan tillstånd av miljö- och hälsoskyddsnämnden.
Bolaget har gjort gällande att skyddsföreskrifterna innebär att synnerligt men uppkommer vid användningen av fastigheten, alternativt att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Kommunen har invänt att skyddsföreskrifterna är av den arten att bolaget är skyldigt att utan ersättning tåla denna inskränkning i markanvändningen.
Miljööverdomstolen prövar först kommunens invändning att en eventuell skada inte är ersättningsgill av det skälet att länsstyrelsens föreskrifter inte sträcker sig längre än vad som följer redan av den allmänna aktsamhetsregeln i 19 kap. 1 § första stycket VL.
Vid bedömningen av den närmare innebörden av den allmänna aktsamhetsregeln och ersättningsreglerna i nu aktuellt hänseende är det enligt Miljööverdomstolen av intresse att se hur reglerna har tillkommit och tillämpats.
Den äldre vattenlagen (1918:523; ÄVL) innehöll vid sin tillkomst inga regler om tillgodogörande av grundvatten eller skydd för grundvatten. År 1939 (1939:146) infördes dock regler i ÄVL om grundvattentäkter och om skydd mot förorening av grundvatten. Då infördes bl.a. en allmän aktsamhetsregel i 2 kap. 58 § som angav att om någon vill utföra grävning eller sprängning eller anordna upplag eller vidta annan åtgärd, som kan befaras medföra menlig inverkan på grundvattentillgång, är han skyldig iaktta de försiktighetsmått som skäligen föranleds av omständigheterna. Denna aktsamhetsregel torde ha haft sitt ursprung bl.a. i de allmänna regler som redan tidigare gällt inom grannelagsrätten (NJA II 1940 s. 66 f.) Till regeln knöts i samma paragrafs andra stycke en möjlighet för länsstyrelsen att vid vite förelägga den som avser vidta en åtgärd som sägs i första stycket att iaktta vad som åligger honom samt att, om denne försummat detta, förordna om rättelse. Samtidigt infördes i 2 kap. 45 § andra stycket en möjlighet för vattendomstol att till skydd för grundvattentäkter besluta att lägga servitut på annans fastighet. Ett sådant servitut berättigade i princip till ersättning enligt 9 kap. I förarbetena till 1939 års lagändringar uttalades att ersättning i anledning av servitut till skydd mot förorening av grundvatten skall utgå endast då servitutet är mera omfattande än vad fastighetens ägare på grund av allmänna regler kan anses skyldig att iaktta (NJA II 1940 s. 40).
I syfte att förstärka skyddet för vattenförsörjningen infördes i ÄVL år 1964 bl.a. en möjlighet för länsstyrelsen att förordna om ett skyddsområde för en grundvattentillgång samt meddela allmänna föreskrifter för ett sådant område.   I förarbetena till 1964 års lagändringar diskuteras antagande av s.k. normalskyddsbestämmelser som skulle vara till ledning för länsstyrelserna vid utformningen av skyddsområden och föreskrifter och som inte skulle vara mer ingripande än att de enligt allmänna rättsgrundsatser fick tålas utan ersättning (prop. 1964:42 s. 50 ff.). Några normalskyddsbestämmelser kom inte att antas eftersom sådana kunde göra det svårt att beakta varierande lokala förhållanden, men i lagmotiven gavs vissa sammanfattande synpunkter på frågan om skyddsföreskrifters innehåll. Den allmänna aktsamhetsregeln (2 kap. 63 §) fick emellertid en ändrad utformning som bättre skulle svara mot hur regeln i 2 kap. 58 § tillämpats i rättspraxis (prop. 1964:42, s. 73). Regeln kom nu att innebära att den som ville utföra grävning etc. var skyldig att vidta de anordningar och tåla den begränsning av verksamheten samt i övrigt iaktta de försiktighetsmått som skäligen föranleddes av omständigheterna. De allmänna föreskrifter för skyddsområde som länsstyrelsen fick rätt att meddela enligt 2 kap. 64 § anknöt till den allmänna aktsamhetsregeln i 2 kap 63 §. Denna anknytning medförde att länsstyrelsens befogenhet att förordna om skyddsområden begränsades av att skyddsföreskrifterna inte fick medföra större intrång än som skulle tålas utan ersättning (prop. 1981/82:130, s. 138). Vattendomstol kunde allmänt meddela skyddsföreskrifter som inte behövde begränsas med hänsyn till aktsamhetsreglerna (2 kap. 62 §).
Aktsamhetsregeln i 19 kap. 1 § första stycket VL har fått en utformning som nära ansluter till motsvarande bestämmelse i ÄVL. Någon ändring såvitt avser regelns räckvidd i fråga om grundvattentillgångar synes inte ha varit avsedd (prop. 1981/82:130 s. 137 f.). När det gäller rätten att meddela skyddsföreskrifter har länsstyrelsen enligt 19 kap. 2 § VL, i motsats till vad som gällde enligt ÄVL, fått befogenhet att meddela föreskrifter som går utöver den allmänna aktsamhetsregeln (prop. 1981/82:130 s. 602). Bestämmelsen i 19 kap. 7 § VL om ersättning p.g.a. meddelade skyddsföreskrifter har utformats på ett annat sätt än i ÄVL och efter mönster av ersättningsbestämmelser i naturvårdslagen (1964:822). Den innebär också en ändring av principerna för ersättning i förhållande till ÄVL (prop. 1981/82:130, s. 605). Vidare har i bestämmelsen införts en rätt att påkalla inlösen om synnerligt men uppkommer vid användning av fastighet.
I förarbetena till VL anförs bl.a. följande beträffande den nya ersättningsregeln i 19 kap. 7 § VL. När det gäller ersättning på grund av skyddsföreskrifter enligt VL för mark som tas i anspråk innebär bestämmelsen i första stycket första meningen ingen ändring i förhållande till gällande rätt. I fråga om ersättning för föreskrifter som på något annat sätt begränsar rätten att förfoga över en fastighet innebär bestämmelsen för det första att förlust av förväntningsvärden inte alls ersätts. Vidare torde kravet på att den pågående markanvändningen skall försvåras avsevärt i vissa fall kunna innebära en något restriktivare bedömning av ersättningsfrågan. Ersättningsrätt behöver sålunda inte föreligga i alla fall då en föreskrift kan anses gå utöver aktsamhetsregeln. Liksom enligt gällande rätt bör ersättning inte komma i fråga då en föreskrift inte går utöver vad fastighetsägaren måste tåla enligt aktsamhetsregeln i 1 § första stycket (prop. 1981/82:130, s. 605 f.). I den utredning som föregick VL föreslogs införande av en bestämmelse av innebörd att ersättning inte skall utgå för det fall att en meddelad föreskrift inte går längre än vad som omfattas av den allmänna aktsamhetsregeln eller annan sådan regel. Lagrådet anförde i anledning härav att detta torde gälla utan att uttrycklig föreskrift meddelats därom och att bestämmelsen därför torde kunna utgå (a. prop. s. 362). Någon sådan bestämmelse kom därför inte att införas i VL.
Aktsamhetsregeln i 19 kap. 1 § första stycket VL har fått en sådan utformning att vid bedömningen av vad som utgör skälig aktsamhet man i princip inte skall ta hänsyn till den ekonomiska verkan ett uppställt krav får för fastighetsägaren. Något annat framgår inte heller av förarbetena till nuvarande och tidigare gällande aktsamhetsregler. I stället torde utgångspunkten för avgörande av aktsamhetsregelns närmare innebörd i det enskilda fallet vara det normala skyddsbehovet för grundvattentillgångar. De krav som aktsamhetsregeln uppställer till skydd för vattentillgången motiverar mer eller mindre långtgående inskränkningar i tillåten markanvändning beroende på bl.a. avståndet till vattentäkten och markförhållanden. Hur långtgående förfogandeinskränkningar en fastighetsägare är skyldig att tåla utan ersättning kan således variera betydligt.  I vissa fall kan föreskrifter om inskränkningar krävas som är mer ingripande än vad markägaren p.g.a. aktsamhetsregeln normalt skulle vara skyldig att tåla utan ersättning, t.ex. när speciella markförhållanden motiverar en högre skyddsnivå eller beroende på den verksamhet en fastighetsägare vill bedriva eller den åtgärd han vill utföra. Som framgår av vad som redovisas ovan har någon rätt till ersättning i sådana fall aldrig kunnat utgå enligt ÄVL eller VL så länge föreskrifterna rymts inom den allmänna aktsamhetsregeln.
Naturvårdsverket har i rekommendationer närmare utvecklat sin syn på vilka föreskrifter som normalt bör antas i fråga om skyddsområden för grundvattentäkter (Naturvårdsverkets publikation 1971:4 "Skydd av vattentäkter" och allmänna råd 90:15 "Grundvattentäkter"). I 1971 års anvisningar gjorde Naturvårdsverket den bedömningen att en fastighetsägare utan rätt till ersättning normalt torde få tåla att petroleumprodukter inom ett skyddsområde får förvaras, transporteras och hanteras bara i överensstämmelse med de av kommerskollegium meddelade tillämpningsföreskrifterna till nu upphävda förordning (1961:568) om brandfarliga produkter. Vidare angavs att en fastighetsägare utan rätt till ersättning normalt torde få tåla en föreskrift om att uppsamlingskärl för spill skall anordnas under motorer och bränslebehållare (s. 22 f). I de av kommerskollegium utfärdade tillämpningsföreskrifterna meddelades föreskrifter avseende bl.a. förvaringscisterners hållfasthet och korrosionsbeständighet, jordfyllning till underjordisk cistern, åtgärder beträffande inomhuscistern, krav på anslutna rörledningar, kontroll och rapportering av läckage samt försiktighetsmått vid hanteringen av den vattenskadliga varan. Naturvårdsverkets allmänna råd 90:15 ger vägledning inte i första hand för bedömningen av ersättningsfrågor utan för vilket skydd en vattentillgång kan behöva. De schabloniserade förslag till skyddsföreskrifter som råden innehåller kan i regel vara utgångspunkten för bedömningen av skyddsbehovet men hänsynen till lokala förhållanden kan naturligtvis motivera andra föreskrifter (s. 28-31).
Som framgår ovan bör avgörande för aktsamhetsregelns innebörd i princip vara det normala skyddsbehovet för vattentillgångar. Enligt Miljööverdomstolens mening kan de i målet aktuella föreskrifterna inte sägas vara mer ingripande än vad som normalt krävs för att skydda en vattentillgång. Föreskrifterna kan därför inte anses gå utöver vad som motsvarar skälig aktsamhet till skydd för vattentäkter av ifrågavarande slag. Bolaget har därför varit skyldigt att utan ersättning tåla denna inskränkning i markanvändningen redan på grund av aktsamhetsregeln i 19 kap. 1 § första stycket VL. Miljööverdomstolen finner redan av detta skäl att länsstyrelsens föreskrifter inte kan anses ha medfört att den pågående markanvändningen avsevärt försvårats eller att synnerligt men uppkommit vid användningen av fastigheten. Miljödomstolens dom skall därför fastställas i huvudsaken.
Miljööverdomstolen har i fråga om ansvaret för rättegångskostnaderna vid miljödomstolen att tillämpa 20 kap. 3 § första meningen VL. Paragrafen innebär bl.a. att domstolen kan, om den ogillar en fastighetsägares talan om ersättning på grund av ett förordnande om vattenskyddsområde, förordna att fastighetsägaren skall bära sina egna kostnader om han befinns ha inlett rättegången utan tillräckliga skäl. Kommunen har alltså enligt huvudregeln att ersätta bolaget för dess rättegångskostnader i första instans oavsett utgången där. Miljööverdomstolen finner att bolaget inte kan anses ha inlett rättegången utan tillräckliga skäl. Bolaget skall därför tillerkännas ersättning för sina kostnader i miljödomstolen.
Med hänsyn till utgången i Miljööverdomstolen skall kommunen ersätta bolaget för dess rättegångskostnader här med skäligen ansedda 6 000 kr.
I avgörandet har deltagit hovrättsrådet George, referent, miljörådet Thomas, hovrättsrådet Lam, och tf. hovrättsassessorn Gutierrez. Enhälligt.