Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern tillerkänner KA ersättning med 85 320 kr och uppdrar åt Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen att se till att pengarna betalas ut till henne. Ersättningen är skattepliktig.
KA fick inom ramen för en ersättningsperiod som avslutades under vecka 2 år 2002 arbetslöshetsersättning med 580 kr/dag. När ersättningen upphörde återstod det 237 dagar av ersättningsperioden. Under tiden den 11 januari – 31 mars 2002 fick hon ersättning genom deltagande i ett arbetsmarknadspolitiskt program benämnt ”aktiviteter inom vägledning och platsförmedling” (AVP). Under perioden 1 april 2002 – 31 mars 2003 fick hon s.k. starta-eget-bidrag. Därefter drev hon egen verksamhet fram till den 19 januari 2004 då hon på nytt anmälde sig hos arbetsförmedlingen och ansökte om arbetslöshetsersättning. Akademikernas Erkända Arbetslöshetskassa (a-kassan) beslutade den 2 februari 2004 att bevilja KA ersättning med 320 kr/dag från och med den 19 januari 2004. KA begärde omprövning av beslutet. Hon menade sig ha rätt till den ersättning hon hade haft under den föregående ersättningsperioden. I ett omprövningsbeslut den 26 mars 2004 vidhöll a-kassan det tidigare beslutet. KA har inte överklagat beslutet till länsrätten. Den ersättningsperiod som påbörjades den 19 januari 2004 avslutades den 1 juni 2005.
KA har i en skrivelse hit begärt skadestånd av staten med, som Justitiekanslern har uppfattat henne, ett belopp som motsvarar skillnaden mellan 320 kr/dag och 680 kr/dag tills hon fyller 65 år. Hon har till stöd för sitt anspråk i huvudsak anfört följande. På hösten 2003 stod det klart att hennes enskilda verksamhet inte var särskilt lönsam. Hon tog därför kontakt med a-kassan den 15 oktober 2003. Av en handläggare på a-kassan blev hon då informerad om att hon kunde behålla sin gamla dagersättning om hon ansökte om arbetslöshetsersättning före den 1 april 2004. Hon kände därför ingen brådska med att ansöka om ersättning. Efter årets slut kunde hon av 2003 års räkenskaper konstatera att firman inte gav önskat resultat. Hon kontaktade därför a-kassan på nytt den 14 januari 2004 för att höra hur hon skulle gå till väga för att ställa sig till arbetsmarknadens förfogande. Hon informerades då om att hon sedan fyra dagar inte hade någon möjlighet att fortsätta på sin gamla ersättningsperiod. Om hon från början hade fått riktig information från a-kassan hade hon givetvis ansökt om arbetslöshetsersättning tidigare.
Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) har avgett yttrande och därvid avstyrkt ersättning. IAF har bl.a. anfört följande. Av vad parterna har angett i ärendet framgår att KA den 15 oktober 2003 per telefon fick ett besked av a-kassan att hon skulle stå kvar i sin gamla ersättningsnivå om hon anmälde sig som arbetssökande på arbetsförmedlingen före den 1 april 2004. Det går emellertid inte att klarlägga exakt hur telefonsamtalet löd, dvs. vilka frågor som ställdes, vilka fakta som redovisades och vilka svar som gavs. KA har således inte kunnat visa att kassan har gett henne felaktig information eller att den ekonomiska skada som hon har lidit är orsakad av a-kassan. Vidare har telefonkontakten inte skett i samband med myndighetsutövning. Det bör noteras att KA vid tillfället inte hade något pågående ersättningsärende hos a-kassan.
KA har beretts tillfälle att komma in med synpunkter på IAF:s yttrande, men hon har inte hörts av.
Justitiekanslern har inhämtat vissa ytterligare upplysningar från a-kassan.
Regler om det allmännas skadeståndsansvar finns i skadeståndslagen (1972:207). Enligt 3 kap. 2 § denna lag svarar staten för personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada som uppkommer till följd av fel eller försummelse vid myndighetsutövning i sådan verksamhet som staten svarar för. Den som hävdar att ett fel har begåtts har i princip bevisbördan för detta.
Eftersom en arbetslöshetskassa inte är en myndighet är regeln i 3 kap. 3 § skadeståndslagen om s.k. informationsskada inte tillämplig i detta fall.
Av utredningen i ärendet står klart att en handläggare på a-kassan lämnat besked om att KA skulle stå kvar i sin gamla ersättningsnivå om hon ansökte om arbetslöshetsersättning före den 1 april 2004. Det kan konstateras att det lämnade beskedet utifrån de faktiska omständigheterna i ärendet var felaktigt.
Eftersom KA tidigare haft ett ersättningsärende hos a-kassan och då informationen hade karaktären av ett förhandsbesked angående hennes framtida rätt till arbetslöshetsersättning, får beskedet anses ha lämnats vid myndighetsutövning.
Frågan är då om det har förekommit fel eller försummelse vid a-kassans myndighetsutövning. I den delen har IAF i sitt yttrande hit pekat på att det inte i efterhand gått att klarlägga hur telefonsamtalet gick till eller vilka fakta som KA redovisade för handläggaren.
Vid angivna förhållanden uppkommer två viktiga principfrågor.
1. Hur skall man se på beviskravet när det gäller riktigheten i de uppgifter som den arbetslöse har lämnat till a-kassan? Finns det i ett fall som detta – när kassans information objektivt sett är felaktig – anledning att i viss utsträckning lindra beviskravet för den enskilde?
2. Hur skall bedömningen av frågan om fel eller försummelse göras i ett fall där en person ber om ett förhandsbesked i en komplicerad fråga där det dels är naturligt och ofta nödvändigt för personen att ringa och fråga och att förlita sig på informationen, dels kan vara svårt med hänsyn till regelverket och/eller komplexa omständigheter för den tjänsteman som får frågan att lämna ett helt korrekt besked.
Förarbetena till 3 kap. 2 § skadeståndslagen går inte in på frågan om vilka beviskrav som skall ställas på den skadelidande. Enligt allmänna skadeståndsrättsliga principer anses som nämnt den som begär skadestånd i princip ha att visa att förutsättningarna för skadeståndskyldighet är uppfyllda. Hardy har formulerat det så att den skadelidande har att styrka att ett fel har förekommit med hänsyn till det för myndigheten tillgängliga materialet i ärendet. Vidare skall den skadelidande visa att felet kan anses ha orsakat skada. Däremot behöver den enskilde inte skaffa fram utredning om den närmare orsaken till att felet har begåtts eller över huvud taget om subjektiva förhållanden på myndighetens sida (se Jordan, Skadestånd vid myndighetsutövning I, s. 216 f.).
När skadeståndsanspråket grundar sig på en rent skriftlig handläggning hos en myndighet torde bevissvårigheterna för den enskilde vara begränsade, utom ibland såvitt avser själva skadan. Det nödvändiga materialet finns i princip alltid tillgängligt hos myndigheten, och det blir i de fallen oftast fråga om en rent rättslig bedömning av om fel kan anses ha förekommit.
Större bevissvårigheter för den skadelidande erbjuder den situationen – som här – att anspråket grundas på ett besked eller annan information som har lämnats muntligen. Det är vanligt att det av handlingarna i ett ärende inte kan utredas om något besked över huvud taget har lämnats och, om så har skett, vilket besked det var. Samma förhållande gör sig gällande vid bedömningen av i vilken utsträckning den enskilde har gett riktiga uppgifter om sakförhållandena. Om uppgifterna är oriktiga är det ofta svårt att hävda att myndighetens besked är felaktigt, i varje fall om en eventuell avvikelse gentemot de verkliga förhållandena har påverkat myndighetens besked i något väsentligt avseende (jfr Jordan, Det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen, s. 86).
Den rättspraxis som finns angående statens skadeståndsansvar vid felaktig information lämnar ingen större vägledning om vilket beviskrav som kan ställas på den skadelidande i fall som detta (se bl.a. NJA 1985 s. 696 I och II, 1987 s. 535, 1990 s. 705 och 1999 s. 291).
I annan praxis och i doktrin har emellertid framhållits att det kan vara motiverat med en lindring i beviskraven i fall då det framstår som mer eller mindre omöjligt för en part att föra full bevisning om vissa förhållanden. Det gäller inte minst i mål om utomobligatoriskt skadestånd (se bl.a. NJA 1977 s. 176, NJA 1981 s. 622 och Johnson, Rättegång IV, 6 uppl. s. 107 f.). Att säkra bevisning i sådana fall är ofta inte möjligt och vid den eventuellt skadegörande handlingen – i detta fall när information lämnades – går det ofta inte att förutse det efterföljande förloppet (jfr Johnson, a.a., s. 108). Det bör nämnas att den bevislättnadsregel som finns i 35 kap. 5 § rättegångsbalken endast är tillämplig vid beräkningen av skadan.
Mot bakgrund av vad som har anförts bör i skadeståndsärenden ibland kravet på bevisning sättas lägre än det traditionella kravet på fullt bevis. I varje fall när det finns omständigheter som talar för den skadelidandes version, bör bevisregeln vara mer nyanserad. Samtidigt måste statens intresse av att inte drabbas av oberättigade skadestånd beaktas.
Vid en avvägning mellan de motstående intressena bör beviskravet för de fall då det är klarlagt att det besked som har lämnats är felaktigt utifrån de faktiska omständigheterna, och frågan är om den skadelidande har lämnat korrekta och fullständiga uppgifter, formuleras så, att den skadelidande har fullgjort sin bevisskyldighet om det vid en helhetsbedömning av samtliga omständigheter framstår som mer sannolikt att han eller hon har lämnat korrekta uppgifter om sakförhållandena än att så inte är fallet.
Det bör i sammanhanget framhållas att det inom ramen för Justitiekanslerns frivilliga skadereglering inte finns någon möjlighet till muntlig bevisupptagning under ed eller sanningsförsäkran på det sätt som en domstolsprövning ger utrymme för. Av naturliga skäl blir därför bedömningen osäkrare än vid domstol.
Som en allmän utgångspunkt bör framhållas att vållandebedömningen enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen, dvs. om det har förekommit fel eller försummelse, är rent objektiv. Avgörande är om myndigheten har åsidosatt de krav som skäligen har kunnat ställas på verksamheten (se NJA 1990 s. 137). Vill man från det allmännas sida åberopa att felet med hänsyn till särskilda omständigheter är ursäktligt – t.ex. beror på ett försvarligt missförstånd avseende någon lämnad uppgift – får det bli det allmännas sak att utreda detta (se Jordan och Strömbäck, Skadeståndslagen En kommentar, s. 92). Att man vid en vållandebedömning kan kräva mer vid skriftliga beslut och besked än vid muntlig information framstår som naturligt (se Jordan, Det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen, s. 86).
Vid muntliga besked är vidare det sätt som informationen har lämnats på av stor betydelse för bedömningen. Om den lämnade upplysningen har karaktären av ett klart besked om myndighetens blivande bedömning kan det finnas anledning att se ganska strängt på ett begånget fel (jfr NJA 1985 s. 96 I). Är informationen mer vag eller lämnas den med reservationer, bör den knappast kunna grunda skadeståndsskyldighet för det allmänna (jfr prop. 1997/98 s. 105).
Mot bakgrund av det anförda torde en rimlig utgångspunkt för culpabedömningen i fall som detta vara följande. När en person ber om ett förhandsbesked i en komplicerad fråga där det dels är naturligt och ofta nödvändigt för personen att ringa och fråga och att förlita sig på informationen, dels kan vara svårt för myndigheten med hänsyn till regelverket och omständigheterna att lämna ett helt korrekt besked, bör fel eller försummelse normalt anses föreligga om myndigheten lämnar ett besked utan reservation för osäkerhet.
Såvitt framgår av utredningen lämnade handläggaren på a-kassan ett bestämt besked till KA, dvs. utan reservationer. Det är rimligt att anta att tjänstemannen inte hade lämnat ett sådant besked om KA å sin sida hade lämnat vaga och oprecisa uppgifter om sakförhållandena. Dessa var inte så komplicerade att de i sig talar för att fullständiga och korrekta uppgifter inte redovisades. Som utgångspunkt framstår det också som rimligt att anta att KA lämnade korrekta sakuppgifter.
Med hänsyn till det anförda är det enligt Justitiekanslerns bedömning mer sannolikt att KA lämnade korrekta och fullständiga uppgifter om de relevanta sakförhållandena än att så inte var fallet. Det innebär att Justitiekanslern anser sig böra utgå från att a-kassan har lämnat ett felaktigt besked till KA.
Den information som lämnades till KA – att hon skulle kunna fortsätta på sin gamla ersättningsperiod om hon anmälde sig som arbetslös före den 1 april 2004 – får anses ha karaktären av ett bestämt förhandsbesked angående hennes framtida rätt till arbetslöshetsersättning. Såvitt framgår gjorde berörd tjänsteman, som nämnts, inte någon reservation för osäkerhet. Inte heller i övrigt synes KA ha haft någon anledning att ifrågasätta det besked som lämnades. Vid sådana förhållanden får den felaktiga informationen anses utgöra fel och försummelse i skadeståndslagens bemärkelse.
Det sagda leder till slutsatsen att staten har ådragit sig skadeståndsskyldighet gentemot KA.
Av föreliggande utredning får anses framgå att det felaktiga beskedet ledde till att KA ansökte om arbetslöshetsersättning för sent för att kunna fortsätta på sin gamla ersättningsperiod med en högre ersättningsnivå. Den förmögenhetsskada som hon därigenom har förorsakats får anses motsvara mellanskillnaden mellan å ena sidan vad hon skulle ha fått i arbetslöshetsersättning om hon hade ansökt i rätt tid och därmed kunnat fortsätta på sin gamla ersättningsperiod och å andra sidan den ersättning som hon faktiskt uppbar inom ramen för den ersättningsperiod som hon påbörjade den 19 januari 2004.
När KA avslutade sin gamla ersättningsperiod återstod 237 ersättningsbara dagar. Om hon hade fått fortsätta på den perioden hade hon uppburit ersättning med 680 kr/dag. Hon har inom ramen för den nya ersättningsperioden, dvs. den som påbörjades den 19 januari 2004, fått ersättning med 320 kr/dag. Den arbetslöshetsersättning som KA har gått miste om kan med hänsyn till de redovisade uppgifterna bestämmas till ([237 dagar x 680 kr =] 161 160 kr – [237 dagar x 320 kr =] 75 840 kr =) 85 320 kr. Ersättning för utebliven arbetslöshetsersättning skall utgå med detta belopp.