Bullerisoleringsåtgärder vid flygstörning-----Tvist uppstod om tolkningen av ett villkor enligt vilket tillståndshavaren var förpliktad att utföra bullerbegränsande åtgärder i bostadshus och bostadslägenheter bl.a. i en första etapp när den maximala ljudnivån regelbundet minst tre gånger per natt uppgår till 80 dB(A). Miljööverdomstolen kom fram till att rekvisitet regelbundet bör tolkas efter vad som är rimligt från störningssynpunkt och fastställde att en fastighet är berättigad till åtgärder om tre eller fler bullerhändelser med en maximal ljudnivå om minst 80 dB(A) förekommer under minst 150 dygn under ett kalenderår.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Stockholms tingsrätts, avd. 9, miljödomstolen, dom 2003-01-24 i mål nr M 64-01 och M 65-01, se bilaga
KLAGANDE OCH MOTPART
Luftfartsverket, Stockholm-Arlanda flygplats, 190 45 STOCKHOLM-ARLANDA
Ombud
Advokaten HW
KLAGANDE OCH MOTPARTER
1. ÅR
2. BG
3. BR
Ombud för 1-2
BR
MOTPARTER
1. Länsstyrelsen i Stockholms län, Box 22067, 104 22 STOCKHOLM
2. IT
3. S-ET
Ombud för 2-3
BR
SAKEN
Bullerisoleringsåtgärder
________________________
MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUT
Miljööverdomstolen fastställer miljödomstolens domslut; dock att tiden för när Luftfartsverket senast skall utreda frågan om en fastighet omfattas av åtgärder i en första etapp skall flyttas fram till den 30 november 2004.
YRKANDEN M.M. I MILJÖÖVERDOMSTOLEN
Luftfartsverket (LFV) har yrkat att Miljööverdomstolen, med ändring av miljödomstolens dom, skall fastställa
att som utgångspunkt för bedömningen av om, med maximalbuller som urvalskriterium, åtgärder i en första etapp skall vidtas på en enskild fastighet skall vara om den fastigheten utsätts för maximalbuller om lägst 80 dB(A) minst tre gånger per natt räknat som årsmedelvärde, samt
att bullerberäkningen skall ske med utgångspunkt från det teoretiska beräkningsunderlag och de beräkningsmodeller som legat till grund för koncessionsnämndens isoleringsvillkor.
ÅR, BG och BR (ÅR m.fl) har yrkat att bullerbegränsande åtgärder som enligt koncessionsnämndens beslut skall vidtas när den maximala ljudnivån regelbundet minst tre gånger per natt uppgår till 80 dB(A) och när sådana bullerhändelser inträffar minst 90 dygn per år. De har också hemställt att Miljööverdomstolen skall hålla syn på platsen
Länsstyrelsen i Stockholms län, ÅR m.fl. samt IT och SET har bestritt ändring enligt LFV:s yrkande. Länsstyrelsen och LFV har bestritt ändring enligt ÅRs m.fl. yrkande.
UTVECKLING AV TALAN I MILJÖÖVERDOMSTOLEN
Parterna har åberopat samma förhållanden som vid miljödomstolen samt i allt väsentligt utvecklat sin talan i enlighet med vad som framgår av den överklagade domen. De har gjort tillägg och förtydliganden i huvudsak enligt följande.
Luftfartsverket
Miljödomstolens dom går inte att verkställa
Det går inte att göra en bedömning av bullerpåverkan enligt miljödomstolens domslut med det underlag och den modell för bullerberäkning som utarbetats och tillämpats i koncessionsärendet. Miljödomstolens dom går därför inte att verkställa.
Bullerberäkningarna utgör en prognos baserad på uppgifter framtagna för det dimensionerande året
De krav som ställs på LFV avseende bullerisolering av bostäder i Arlanda flygplats närhet har som utgångspunkt den dimensionerande bullerbelastningen under det kalenderår då trebanesystemet är fullt utnyttjat (372 100 rörelser), dvs. det dimensionerande året. Med hänsyn till trafikutvecklingen på Arlanda flygplats torde det dimensionerande trafikåret ligga relativt långt fram i tiden. Bullerisoleringsåtgärder skall i princip vara vidtagna innan den tredje banan tas i drift. Vid utformningen av beräkningsmodellen har följaktligen saknats drifterfarenheter av en verksamhet med tre rullbanor. Samtliga beräkningar som presenterades i koncessionsärendet har i stället grundats på ett underlag som i allt väsentligt bygger på prognostiserade uppgifter om olika parametrar det dimensionerande året.
De prognostiserade rörelserna har på årsbasis lagts ut på de olika flygvägarna som en årlig totalmängd för varje flygväg. Det finns inte någon möjlighet att fördela denna totalmängd på ett specificerat antal nätter eller perioder av nätter eftersom det saknas relevant vindstatistik för bedömning av flygvägarnas användning för kortare perioder än ett år. Till detta kommer att en meningsfull beräkning rimligen måste omfatta alla relevanta händelser i en viss punkt oberoende av från vilken flygväg händelsen hänför sig. Enligt LFV:s uppfattning, som numera delas av länsstyrelsen, måste alla relevanta bullerhändelser från de olika flygvägarna i en viss punkt sammanlagras.
Länsstyrelsens och miljödomstolens avgöranden förutsätter att man kan identifiera vilka nätter som en viss fastighet berörs av tre bullerhändelser på angiven nivå eller högre. Detta är inte möjligt med tillämpning av den beräkningsmodell och det dataunderlag som är tillgängligt för LFV. Det går alltså inte att göra prognoser över antalet överflygningar för enskilda dagar eller för perioder som är kortare än ett år.
LFV:s metod för avgränsning av isoleringsskyldigheten enligt villkoret
Den teoretiska beräkningsmodellen är väl etablerad och har tillämpats i ett flertal koncessionsprövningar av flygplatser för civil trafik. Modellen är också internationellt vedertagen för flygplatser med ett mycket stort antal starter och landningar.
Trebanekonceptet på Arlanda är komplicerat och skapar en akustiskt sett synnerligen komplex bild. Det finns därför generellt sett en viss osäkerhet beträffande de genomförda bullerberäkningarnas överensstämmelse med verkliga förhållanden. För flygplatser med en inte är alltför komplicerad trafikutveckling ger modellen däremot en god överensstämmelse med faktiska förhållanden.
Modellen inrymmer förutom antaganden om ett visst flygplans bulleregenskaper även ett antal variabler av betydelse för bullerpåverkan. Vissa av variablerna måste i brist på empiriskt underlag beräknas med utgångspunkt från schabloniserade antagande t.ex. om bananvändningsmönster, flygplanens geografiska spridning inom flygvägarna och prognostiserade trafikflöden. I beräkningsmodellen adderas bullret från en enskild flygrörelse med andra intilliggande bullerhändelser. Detta medför att den ekvivalenta bullernivån i en viss punkt längs en viss flygväg påverkas av flygrörelser på en annan rullbana. Det bör framhållas att mönstret för bananvändning och valet av utflygningsvägar är starkt beroende av vindförhållandena. I beräkningsmodellen utnyttjas för enskilt prognosår den genomsnittliga vindfördelningen över en tjugoårsperiod. Utfallet av beräkningen påverkas därför markant de år då vindförhållandena avvikit från vad som statistiskt sett är normalt.
Bullerdata beträffande de enskilda fIygplanstyperna är hämtade från den internationellt vedertagna INM-databasen version 9 (INM=Integrated Noise Model) med kompletterande uppgifter från främst SAS. I koncessionsärendet fördelades de 372 100 rörelserna på 14 flygplanstyper som i sin tur fördelades på de olika banorna och flygvägarna. Buller från t.ex. taxning och varmkörning eller andra markbundna aktiviteter ingår däremot inte i beräkningsmetoden.
Trafikfallet för trebanesystemet baseras på ca 60 flygvägar. Varje flygväg är med beaktande av flygplanens spridning längs flygvägen i sin tur uppdelade på fem schabloniserade flygspår. Fördelningen av trafiken på de olika flygvägarna utgår från en prognos för fullt utnyttjande av trebanesystemet, dvs. 372 100 flygrörelser per år. Under kalenderåret 2002 när ett tvåbanesystem tillämpades uppgick antalet flygrörelser till ca 250 000.
Moody är mindre lämpliga när man har att göra med komplicerade trafiksystem av den art som tillämpas för flygplatser av Arlandas storlek. Bullerpåverkan synes för sådana flygplatser bäst belysas genom beräkningar av ekvivalent buller. Eftersom maximalnivåer likväl skall tillmäts relevans enligt bullervillkoret måste flygplatsens storlek och trafiksystemets komplexitet beaktas vid beräkning av bullerpåverkan.
Sammanfattningsvis kan sägas att metoden för beräkning av isolinjen för maximalbuller innehåller betydande osäkerheter. Metoden är likväl den som tillämpats och prövats i de koncessionsärenden som förekommit beträffande Arlanda flygplats. LFV vidhåller därför att den tillämpade metoden för att beräkna bullernivåer, i detta fall maximalnivåer, är den enda tillgängliga.
Bullerpåverkan uttryckt som ett medeltal för en period
Enligt Infrastrukturpropositionen skall bullerisolering utföras när ett område regelbundet exponeras för 80 dB(A) maximalnivå i medeltal minst tre gånger per natt (se prop. 1996/97:53 s. 44). En beaktansvärd enskild störning är således "tre rörelser per natt". För att vara relevant skall störningen dessutom förekomma "regelbundet". Vidare skall störningen beräknas som ett medeltal under den tidsperiod som beräkningen omfattar.
Koncessionsnämnden har i beslutsmeningen utelämnat "i medeltal" och i skälen åberopat Infrastrukturpropositionen och hänvisat till begreppet "i medeltal". Enligt LFV:s uppfattning är det uteslutet att nämnden medvetet skulle ha uteslutit en väsentlig bedömningsgrund i beslutsmeningen utan att kommentera ett sådant avsteg från föreskriften i propositionen. Att begreppet ”i medeltal” utelämnats i beslutsmeningen får därför anses vara ett misstag av koncessionsnämnden.
I den beräkningsmodell som LFV tillämpar beskrivs störningen under det dimensionerande året. Detta innebär en "normalisering" av trafiken både tidsmässigt och geografiskt över det kalenderår beräkningen avser. LFV anser därför att ”tre rörelser per natt” enligt bullervillkoret skall beräknas som ett medeltal för det dimensionerande kalenderåret.
Rekvisitet regelbundet tillämpat på förhållandena vid Arlanda
Miljödomstolen har hänvisat till uttalanden i Miljööverdomstolens dom den 14 september 2001 i mål nr M 4542-00 (Säve-domen). Det är av flera skäl inte lämpligt att tillämpa dessa uttalanden på förhållandena vid Arlanda flygplats.
Bullerberäkningar för Arlanda avser ett framtida normaliserat förhållande som bygger på en prognosmodell för ett helt nytt trafiksystem medan tillståndet för Säve i allt väsentligt är grundad på redan etablerade förhållanden. För Säve är det möjligt att utgå från empiriskt grundade fakta medan man för Arlanda måste grunda beräkningarna på prognostiska antaganden om ett framtida utnyttjande av ett bansystem som tidigare inte prövats. Enligt Säve-domen skall dessutom, såvitt LFV uppfattat saken, bullerisolering ske när den kritiska bullermängden "stadigvarande" uppmätts.
Arlanda är en storflygplats som trafikmässigt har mycket litet gemensamt med små flygplatser av den typ som Säve representerar. Antalet rullbanor, rörelser och flygvägar, skiljer sig så markant att en jämförelse mellan Arlanda och Säve framstår som föga meningsfull. Detta gäller även om det skulle föreligga ett empiriskt underlag för bullerberäkningarna på Arlanda.
Trafikbelastningen på Arlanda är tämligen likartad över året. Detta gäller inte minst för nattrafiken. Säve är däremot stängd för linjetrafik nattetid med undantag för fyra flygrörelser vardera i intervallen 06.00-07.00 respektive 22.00-23.00. Undantaget har hittills endast utnyttjats i en omfattning om ca en flygrörelse i medeltal per natt och år (i sammanhanget kan man bortse från annan tillåten trafik nattetid än linjetrafik). Vad som kan bedömas som regelbunden bullerpåverkan på Arlanda gäller i praktiken hela året. När beräkningsmodellen utvisar att en viss fastighet påverkas av maximalbuller om 80 dB(A) tre gånger per natt och år är detta uttryck för ett medelvärde. Ett visst antal nätter är den fastigheten inte exponerad för sådana bullerdoser och under vissa nätter helt befriad från sådan bullerpåverkan. Å andra sidan förekommer givetvis ett antal nätter med en exponering som överstiger den relevanta nivån tre rörelser.
LFV:s beräkningsmodell leder fram till en prognos över vilka områden som kan förväntas bli påverkade av en viss relevant maximalnivå tre gånger per natt. Påverkan beräknas såsom ett medeltal över det dimensionerande året. Bullervillkoret förutsätter med nödvändighet ett sådant prognostänkande. Innan trebanesystemet tagits i drift saknas empiriskt underlag och tidpunkten för fullt utnyttjande av det gällande tillståndet ligger åtskilliga år framåt i tiden. Såväl den tillämpade beräkningsmetoden som resultatet harmonierar med intentionerna i Infrastrukturpropositionen. Det finns heller inte något som talar emot antagandet att ett urval baserat på årsmedeltal i stort sett omfattar de fastigheter som berörs av den relevanta störningen under 150 nätter per år.
LFV är införstådd med att erfarenheter från trebanesystemet kan ge anledning till att ompröva utfallet av den nu tillämpade prognosmetoden. När det föreligger ett tillräckligt omfattande empiriskt underlag från trebanesystemet i drift kommer det antagligen vara möjligt att göra en fördelning av relevanta rörelser som medger en mer kvalificerad bedömning av maximalbullerpåverkan inom ett område. Erfarenheten måste dock vara flerårig för att inte ytterlighetsvärden ett visst år skall få orimlig genomslagskraft. Det bör vidare framhållas att en sådan "empirisk" beräkningsmetod strider mot det aktuella isoleringsvillkoret. En sådan reviderad metod för beräkningarna kommer sannolikt också att kräva en omprövning av isoleringsvillkorets utformning i sin helhet.
Avslutande synpunkter
Koncessionsnämnden godtog den beräkningsmetod för bullerpåverkan som LFV presenterade i koncessionsärendet och lades till grund för nämndens beslut. LFV vill således få fastslaget att den metoden även fortsättningsvis skall gälla vid tillämpning av isoleringsvillkoret. Det skall med skärpa framhållas att en avvikelse från den beräkningsmetod som tillämpades i koncessionsärendet innebär en ändring av bullerisoleringsvillkoret. En sådan ändring kan endast ske genom en omprövning av villkoret eller tillståndet för Arlanda flygplats.
ÅR m.fl.
De tillbakavisar LFV:s uppfattning att samtliga relevanta bullerhändelser från olika flygplan skall ackumuleras i en viss punkt för att en meningsfull beräkning skall kunna utföras. Påstående kan endast uppfattas som ett försök att kringgå det villkor som koncessionsnämnden har föreskrivit.
Boende i Skånela har genomfört bullermätningar vid sina fastigheter. Mätningarna har utförts av en expert på området som LFV själv anlitat. Resultatet av mätningarna visar att den maximala bullernivån nattetid ligger i intervallet 86-93 dB(A). Till exempel startar söderut varje natt omkring kl. 22.35 ett fraktflyg. Det buller som denna flygrörelse orsakar över Skånela-området uppgår till ca 90 dB(A). Den 21 juli 2003 uppmättes den bullerhändelsen till 93 dB(A) vid BRs fastighet (Ekeby 7:16).
Resultatet av mätningarna visar att antalet bullerhändelser inte understiger fem till sex och ibland överstiger 25 per natt. Dessa förhållanden gäller året om. Antalet flygrörelser nattetid överstiger alltså med god marginal minimikravet i bullervillkoret ”regelbundet tre gånger per natt”.
Kostnaden för att isolera en bostadsfastighet uppgår till ca 150 000 kr. Denna summa skall sättas i relation till verksamhetsbudgeten vid Arlanda flygplats. Vid en sådan jämförelse framstår kostnaden för åtgärden som mycket blygsam. Hänsyn skall också tas till att marknadsvärdet på fastigheter som utsätts för flygbuller sjunkit. Detta återspeglas i fastigheternas taxeringsvärdena som har sänkts med hänsyn till att de utsätts för bullerstörningar. Flygbullret påverkar naturligtvis också de boendes hälsa.
IT och S-ET
Det finns tillgängliga data för att göra erforderliga beräkningar av bullerutbredningen vid flygplatsen. Vad som krävs är att LFV avsätter de tekniska resurser som behövs för att göra nödvändiga beräkningar. LFV påstående att domen inte går att verkställa är alltså inte riktigt.
LFV:s har påstått att uttalandena i Säve-domen om begreppet ”regelbundet” inte kan tillämpas på förhållandena vid Arlanda flygplats eftersom trafikvolymen är lägre och Säve flygplats endast har två rullbanor. Enligt koncessionsnämndens beslut får banorna 01L eller 19R inte användas mellan kl. 22.00-07.00 eftersom Märsta tätort inte skall utsättas för nattligt flygbuller. Detta innebära att Arlanda flygplats nattetid i praktiken har ett tvåbanesystem. Det faktum att trafikvolymen på Arlanda är betydligt större än den på Säve understryker behovet av att bullerisoleringsåtgärder vidtas. LFV:s argument för att Säve-domen inte är tillämplig saknar därmed giltighet.
Vid deras fastighet är bullerproblemen störst när flygplan startar söderut från bana 3 (19L). Det blåser sydliga vindar 200-230 dagar per år enligt den 20 åriga väderstatistiken som LFV presenterat. Eftersom flygplansstarter i princip alltid sker i motvind kan endast bana 19L användas nattetid när det blåser sydliga vindar. Det är uppenbart att deras fastighet som ligger ca fyra kilometer från södra delen av rullbanan och mitt under en flygväg regelbundet utsätts för flygbuller som motiverar att isoleringsåtgärder vidtas i en första etapp.
LFV:s prognoser för när det dimensionerade året inträder, dvs. när antalet flygrörelser uppgår till 372 100 per år, ändras ständigt. Det senaste beskedet är att detta inträffar 2012 eller senare. Det är omöjligt att förutsäga vilka förutsättningar som gäller vid en tidpunkt som ligger så långt fram. Det gå till exempel inte att förutsäga vilka flygplansmodeller som då är i bruk och vilket ljudtryck de orsakar. Det går inte heller att förutsäga vilka destinationer som kommer att trafikeras eller hur användningen av rullbanorna har förändras. Det finns därför skäl att ifrågasätta om LFV beräkningsmodell överhuvudtaget är tillförlitlig och användbar.
Det går inte att dra upp exakta isolinjer efter beräkningar som stöder sig på en modell som inte är tillförlitlig. LFV bör i stället anlägga en mer praktiskt förhållningssätt. Om ett bostadshus är beläget mitt under en flygväg som används regelbundet och frekvent måste det huset bullerisoleras. Det geografiska läget i förhållande till rullbanor och flygvägar bör ha större betydelse än beräkningar i en datamodell med stora brister.
De har genomfört mätningar vid sin fastighet. Mätningarna har utförts på ett korrekt sätt och med kalibrerade instrument. Den metod som använts har rekommenderats av en professionell akustiker som tidigare haft uppdrag på Arlanda flygplats och där utarbetat metoder för mätning av flygbuller. Den 12 september 2003 registrerades 19 flygrörelser över deras bostadshus under en dryg timme nattetid. Fyra av bullerhändelser hade en maximalnivå som översteg 80 dB(A). Sedan mätningarna avslutades fortsatte bullerhändelser att uppträda under natten och morgonen. De har också mätt bullernivån inomhus. Resultatet av mätningarna visar att även nivåerna inomhus motiverar att deras bostad bullerisoleras i den första etappen.
Sedan den tredje rullbanan tagits i drift har de bittert fått erfara hur omfattande den miljöförstöring är som de utsätts för. De utsätts ständigt både dag och natt för flygbuller med maximalnivåer över 80 dB(A). Vetskapen om att förhållandena kommer att förvärras i takt med att trafikvolymerna ökar gör situationen ohållbar. Det är därför anmärkningsvärt att LFV inte tar sitt ansvar och utför adekvata bullerisolerande åtgärder.
Länsstyrelsen
LFV har pekat på svårigheter med att identifiera vilka nätter som en viss fastighet berörs av tre bullerhändelser enligt isoleringsvillkoret. LFV har därför hittills tillämpat det schabloniserade förfarandet om 1095 överflygningar per natt och år och anser därmed att "i medeltal" skall baseras på årsbasis.
Det kan finnas svårigheter med att ta fram ett underlag för urvalet av de bostäder som ska bullerisoleras. Länsstyrelsen accepterar därför att ett schabloniserat förfarande tillämpas. LFV:s tolkning av villkoret är dock inte acceptabel. Den överensstämmer inte med intentionerna bakom isoleringsvillkoret och medger en alltför vid ram för tillämpning av det. Länsstyrelsen förordar istället 450 bullerhändelser nattetid per år som en acceptabel generaliseringsnivå. En sådan tolkning av villkoret överensstämmer med de uttalanden som redovisades i Säve-domen. Detta synsätt har också fått genomslag i en dom gällande Lidköping/Hovby Flygplats AB (Vänersborgs tingsrätts, miljödomstolen, dom den 23 september 2003 i mål nr M 76-02).
Länsstyrelsen anser att en sådan tolkning av miljödomstolens beslut inte innebär en skärpning av villkoret i fråga utan utgör ett sätt att praktiskt hantera urvalet av bostadshus som skall utredas för bullerisoleringsåtgärder. Eftersom villkoret inte skrivs om och då inte heller LFV:s tolkning har prövats, kan det inte anses vara en skärpning av gällande villkor. Konsekvenserna av tolkningen bör dock undersökas och belysas som underlag för beslutet.
Om LFV ändå skulle välja att tillämpa en beräkningsmetod som medger att 150 störningsnätter kan identifieras på det sätt som förutsätts i miljödomstolens dom, har länsstyrelsen inte något att invända mot det.
Luftfartsverkets bemötande
ITs och S-ETs talan
Deras fastighet (Skånela 3:3) ligger innanför isolinjen för 60 dB(A) FBN och omfattas därför av åtgärder redan i den första etappen. Frågan om hur maximalbuller skall beräknas är trots det relevant i förhållande till fastigheten eftersom resultatet av beräkningarna har betydelse när det bestäms vad som är erforderliga åtgärder. LFV kan emellertid inte vitsorda resultatet av de mätningar som genomförts vid deras fastighet.
Länsstyrelsens talan
Länsstyrelsens inställning medför att det skulle föreligga en skyldighet att vidta åtgärder redan vid endast drygt en rörelse i medeltal per natt. Detta synsätt utgör en betydande och uppenbart otillåten skärpning av koncessionsvillkoret. Detta kan ske endast inom ramen för en formell omprövning av villkoret.
MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSKÄL
Miljööverdomstolen finner inte anledning att hålla syn på platsen.
Koncessionsnämnden för miljöskydd har genom beslut den 7 september 1998 förpliktat LFV att utföra bullerbegränsande åtgärder i bostadshus och bostadslägenheter bl.a. i en första etapp när den maximala ljudnivån regelbundet minst tre gånger per natt uppgår till 80 dB(A).
Rekvisitet regelbundet i koncessionsnämndens villkor bör enligt vad som framhållits i Miljööverdomstolens dom angående Säve flygplats (M 4542-00) tolkas efter vad som är rimligt från störningssynpunkt. En störning behöver inte förekomma dagligen för att den skall anses vara regelbunden. Regelbundenheten bör i stället avse ett tidsperspektiv som medför att störningen blir av viss dignitet.
I detta fall bör en störning som inträffar två till tre gånger per vecka och flertalet veckor under ett kalenderår anses utgöra en regelbunden störning. Det kan, som LFV påstått, finnas svårigheter med att identifiera vilka nätter en viss fastighet berörs av minst tre bullerhändelser men detta påverkar inte tolkningen av villkoret. Miljööverdomstolen instämmer därför i miljödomstolens slutsats att en fastighet är berättigad till åtgärder om tre eller fler bullerhändelser med en maximal ljudnivå om minst 80 dB(A) förekommer under minst 150 dygn under ett kalenderår.
Det ankommer på LFV att fortlöpande kontrollera verksamheten och utföra de åtgärder som är nödvändiga för att villkoren i tillståndet skall innehållas, däribland bullerisoleringsvillkoret. För att identifiera de fastigheter som omfattas av det nu uttolkade villkoret kan LFV antingen tillämpa ett schabloniserat förfarande som har tillräcklig marginal för att försäkra att åtgärder utförs vid samtliga fastigheter som är berättigade därtill eller för ändamålet utveckla en annan mer träffsäker metod.
Tidpunkten för när LFV senast skall utreda om en viss fastighet är berättigad till åtgärder skall med hänsyn till den tid som förflutit efter miljödomstolens dom flyttas fram.
Domen får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättsrådet Wright, miljörådet Barry, hovrättsrådet Johnson, referent, och hovrättsassessorn Mcintyre. Enhälligt.
_____________________________
BILAGA
STOCKHOLMS TINGSRÄTTS, MILJÖDOMSTOLEN, Johnson
Luftfartsverket
Ombud:
Advokaten HW
MOTPARTER
1. Länsstyrelsen i Stockholms län Mark- och vattenskyddsenheten
Box 22067, 104 22 Stockholm
2. I och S-ET
3. Skånela sockenförening
4. ÅR
5. BG
6. BR
Ombud för motparter 3 - 5:
Jur. kand. CarrollÖVERKLAGADE BESLUT
Länsstyrelsens beslut den 28 december 2000, dnr 18621-2000-17854, och dnr 18621-2000-8002 domsbilaga 1 och 2
SAKEN
Bullerisoleringsåtgärder
DOMSLUT
Miljödomstolen ändrar länsstyrelsens beslut på så sätt att utgångspunkt för bedömning av huruvida fastigheterna Skånela X:X, Skånela X:X, Ekeby X:X och Ekeby X:X skall få bullerisolerat i en första etapp eller ej skall vara om fastigheterna utsätts för maximalbuller om minst 80 dBA minst tre gånger per natt under minst 150 störningsnätter per år.
Det ankommer på Luftfartsverket att utreda huruvida fastigheterna är berättigad till bullerisoleringsåtgärder enligt ovan redovisad utgångspunkt. Luftfartsverket skall utreda frågan så snart som möjligt, dock senast den 24 mars 2003.
_____________
YRKANDEN, M. M.
Luftfartsverket har yrkat att miljödomstolen med undanröjande av länsstyrelsens beslut:
−- dels fastställer att isoleringsvillkoret, såvitt avser momentant flygbuller som urvalskriterium, skall ges den innebörd som Luftfartsverket hävdar.
−- dels godkänner Luftfartsverkets på grundval av denna tolkning tillämpade metoden för att bestämma vilka fastigheter som till följd av momentant flygbuller skall åtgärdas inom ramen för den första etappen.
−- dels förklarar att nu ifrågavarande fastigheter inte skall hänföras till den grupp av fastigheter som kan komma i fråga för åtgärder i den första etappen.
Som stöd för sina yrkanden har Luftfartsverket åberopat de omständigheter som framförts i inlagor till länsstyrelsen. Luftfartsverket har vidare anfört bl.a. följande.
1. ”I medeltal” minst tre gånger per natt
Länsstyrelsen har vid en jämförelse mellan Koncessionsnämndens beslut och texten i propositionen (1996/97:53) "Infrastrukturinriktningen för framtida transporter" konstaterat att villkorstexten i beslutet saknar ordet "medeltal". Detta har länsstyrelsen gjort till något av en "grundbult" i sin kritik av Luftfartsverkets upplägg i avgränsningsfrågan. Länsstyrelsens tolkning är felaktig då Koncessionsnämnden direkt överfört propositionens text till sin motivering. I villkorstexten har orden "i medeltal" fallit bort, uppenbarligen till följd av en felskrivning. Om Koncessionsnämnden verkligen avsett att distansera sig från propositionen hade nämnden inte rimligen kunnat underlåta att kommentera det i sin motivering.
2. Länsstyrelsens anknytning av bullersituationen till ”en flygväg”
Länsstyrelsen, som anknyter bullersituationen till "en flygväg", har ett felaktigt synsätt i valet av utgångspunkt för den av länsstyrelsen anvisade metoden i avgränsningsfrågan. För den boende måste den väsentliga omständigheten vara att denne utsätts för momentana bullerhändelser av relevant nivå och inte från vilken flygväg bullerhändelsen kan härledas.
3. Periodisering av observationstiden
Länsstyrelsen anser att det är "fel att utgå från ett medeltal som sträcker sig över hela året". Enligt länsstyrelsen måste hänsyn tas "till perioder under vilka överflygningar sker" och bullerisolering skall ske på fastigheter som överflygs "under perioder som flygtrafiken enligt flygledningens anvisningar överflyger området så att bullernivåerna i villkoret uppfylls". Det underlag för bedömningar av bullerbelastningen som står till buds fram till dess att trebanesystemet varit i bruk en tid tillåter inte att verksamheten bryts ner i sådana perioder som länsstyrelsens beslut förutsätter. Därtill kommer att flygledningen bl.a. på grund av vindkantringar fattar beslut om in- och utflygningsriktningar med relativt korta tidsintervaller. En "period" kan omfatta endast ett fåtal timmar. Även om vunna erfarenheter från trebanesystemet kan antas ge vissa ökade möjligheter att bedöma trafikens fördelning på de olika flygvägarna synes det praktiskt omöjligt att undvika schabloniseringar i bullerberäkningarna. På en flygplats av Stockholm-Arlandas storlek torde årsvisa beräkningar av belastningen ge ett mer rättvisande resultat med avseende på regelbundenhet än en nedbrytning på en enskild flygväg under en kort period. Den schabloniserade metod som utnyttjats i koncessionsärendet tillåter inte en sådan detaljeringsgrad som länsstyrelsen eftersträvar. Vidare torde det inte finnas något annat material som bättre belyser trafikutvecklingen, spridningen på olika flygvägar och andra relevanta parametrar än det som Luftfartsverket utnyttjat för beräkningarna. Detta material har använts för beräkningarna för ekvivalent buller och med vissa modifieringar också för redovisningarna av momentant buller som presenterades och sålunda godtogs i koncessionsärendet.
MOTSTÅENDE INTRESSEN
Länsstyrelsen i Stockholms län har anfört bl.a. följande. Länsstyrelsen har vid sin tolkning av villkoret utgått från att villkoret skrevs för att skydda människor från höga bullervärden. I detta sammanhang bör både intensitet och frekvens av bullerstörningarna tas med. Länsstyrelsen vill peka på att Koncessionsnämnden inte valde att ha med ”i medeltal” i beslutstexten. Således måste villkoret om bullerisolering tolkas med utgångspunkt från detta. Länsstyrelsen har i beslutet försökt beskriva något av de tolkningar som gjorts av bl.a. begreppet ”medeltal” i olika bullersammanhang. Syftet är att visa på de svårigheter som uppstår vid en tolkning och att det är långt ifrån självklart att det skall tolkas som Luftfartsverket anser att det bör tolkas, nämligen minst 1095 händelser per år skall inträffa. Länsstyrelsen instämmer i Luftfartsverkets redogörelse över komplexiteten vid Arlanda flygplats. Denna gör tolkningen ännu svårare än om det vore en flygplats med endast en rullbana. Länsstyrelsen menar att tre eller flera överflygningar per natt en större del av året bör vara tillräckligt för att få bullerisolerat. Det kan inte vara skäligt att den boende skall behöva bli störd flera gånger varje natt under hela året för att isoleringsåtgärder ska göras. Länsstyrelsen ser ingen motsättning eller svårighet med att använda schabloniserade flygvägsval. Länsstyrelsen har heller aldrig i detta sammanhang framfört krav på ett faktiskt underlag av flygvägsval, bl.a. eftersom man från bana tre aldrig kan få fram något underlag annat än prognostiserat flygvägsupplägg. Detta synsätt ligger bl.a. till grund för länsstyrelsens uppfattning att Luftfartsverket inte regelmässigt behöver ha med markbundna bullermätningar i sitt underlag för bullerisoleringsåtgärder. - Miljödomstolen har den 10 december 2002 hållit muntlig förhandling i målet. Vid förhandlingen anförde Länsstyrelsen i Stockholms län bl.a. att länsstyrelsens grundinställning är, att dess beslut skall fortsätta att gälla men att länsstyrelsen - mot bakgrund av den av Luftfartsverket anförda svårigheten att härleda från vilken flygväg buller kommer - godtar ett schabloniserat synsätt över ett år. Enligt länsstyrelsens uppfattning skall därvid väljas samma utgångspunkt som den Miljööverdomstolen intog i Sävemålet dvs. minst tre gånger per natt 150 störningsnätter per år (450 överflygningar per år).
Miljö- och hälsoskyddsnämnden i Sigtuna kommun har anfört att man vidhåller tidigare framförd uppfattning att aktuell fastighet, med hänsyn till beräkningsmodellens osäkerhet, skall omfattas av utrednings- och åtgärdskrav avseende flygbullerisolering.
I och S-ET, ägare till fastigheten Skånela X:X, har anfört följande. Luftfartsverket har tagit för givet att Koncessionsnämnden har gjort en felskrivning i koncessionsvillkoren för maximalbuller, därför att orden ”i medeltal” inte finns med i koncessionsvillkoren, men väl i infrastrukturpropositionen. Det är en allvarlig anklagelse mot nämndens ledamöter. Utgångspunkten är också orimlig. Självfallet har nämnden varit mycket omsorgsfull, när man formulerat villkoren. Det är dessutom fullt naturligt att en tillståndsmyndighet beslutar om strängare villkor än förslag uttalade i en proposition, som av naturliga skäl är oerhört mycket mer övergripande i sin inriktning än villkorsskrivningar i ett enskilt ärende. Om man skulle acceptera konsekvenserna av Luftfartsverkets tolkning av villkoren, skulle det betyda att deras hus skulle isoleras om tre bullerhändelser inträffade varje natt under ett år. Däremot skulle det inte isoleras om man väcktes t.ex. fem gånger varannan natt av ett buller om 80 dBA och däröver. Orimligheten i konsekvenserna av Luftfartsverkets tolkning talar för sig självt. Villkoret som är relevant för deras hus gäller för de bostadshus som i verkligheten och inte bara i teorin utsätts för ett maximalbuller av 80 resp. 70 dBA. Eftersom de kommer att utsättas för regelbundna överflygningar minst tre gånger per natt med maximalbullernivåer på 80 dBA och däröver, är de berättigade att få sitt hus bullerisolerat i den första etappen, precis och ordagrant som det står i koncessionen för den tredje rullbanan på Arlanda. De kan inte acceptera att få lida av en regelbundet störd nattsömn under de sex år som återstår till den andra etappen av isoleringarna skall genomföras. Därvid skall beaktas, att de även under resten av dygnet kommer att bli starkt bullerstörda både utom- och inomhus.
Skånela sockenförening har anfört i huvudsak följande. De delar länsstyrelsens och Koncessionsnämndens uppfattning att man inte skall behöva bli störd årets alla 365 nätter för att uppfylla kriterierna för bullerisolering. Luftfartsverkets krav på ”i medeltal” skulle kunna innebära en bullerintensiv flygverksamhet under vissa perioder med uppehåll däremellan för att hålla störningarna nattetid under tre till antalet utslaget på ett år. Ett beslut av sådan innebörd kan inte tillskrivas Koncessionsnämnden. Störningsfrekvensen eller regelbundenheten i denna definieras tydligen olika av myndigheterna. Utflygningsvägarna i trebanesystemet som sammanställts av Luftfartsverket ger en klar och rättvisande bild av bullerbelastningarna på fastigheterna i Arlandas närhet. Under de i särklass mest koncentrerade utflygningsvägarna – i det ”svärtade” området norr och väster om Skånela kyrka – återfinnes bl.a. de fastigheter som detta ärende gäller. För den boende är det förlusten av livskvalitet som vistelsen i ett konstant åskmuller medför det allt överskuggande, oavsett från vilken eller vilka flygvägar den momentana bullerhändelsen kan härledas till. Länsstyrelsens beslut leder till orättvis bedömning mellan olika fastigheter till följd av den schabloniserade mätmetod på årsbasis som Luftfartsverket fortsättningsvis vill använda i brist på bättre. Den ekvivalenta bullerkurvan FBN utlagd på marken har med meterprecision skiljt bostadshus åt som skall isoleras eller icke. Exempel kan ges på ett antal groteska konsekvenser. Ett är den inbördes särbehandlingen av bostadshusen utmed den smala enskilda vägen till Bowman behandlingshem.
DOMSKÄL
Koncessionsnämnden har i sitt beslut angett att bullerbegränsade åtgärder skall vidtas när den maximala ljudnivån "regelbundet minst tre gånger per natt " uppgår till minst 80 dBA. I sin motivering till beslutet anger koncessionsnämnden att åtgärder bör vidtas på fastigheter som "i medeltal minst tre gånger per natt" utsätts för ett maximalbuller om minst 80 dBA. Frågan i målet är vilken tolkning av koncessionsnämndens beslut som skall göras. Den teoretiska beräkningsmodellen som Luftfartsverket använt är inte ifrågasatt.
Miljööverdomstolen har i mål nr 4542-00 den 14 september 2001 angående Göteborg-Säve flygplats i domskälen uttalat sig beträffande tolkningen av rekvisitet regelbundet. Enligt Miljööverdomstolens uppfattning bör begreppet tolkas efter vad som är rimligt från störningssynpunkt. En störning som inträffar ett par tre gånger i veckan och flertalet veckor under året bör enligt Miljööverdomstolen anses utgöra en regelbunden störning.
Miljödomstolen delar länsstyrelsens bedömning att det inte kan vara skäligt att den boende skall behöva bli störd flera gånger per natt under årets alla nätter för att isoleringsåtgärder skall komma ifråga. Med hänsyn härtill och till ovan nämnda avgörande finner miljödomstolen att villkoret bör tolkas så att bullerhändelsen skall inträffa minst tre gånger per natt under minst 150 dygn per år.
HUR MAN ÖVERKLAGAR, se domsbilaga 3 (TSH-MD 2)
Överklagande, ställt till Miljööverdomstolen, Svea hovrätt, skall ha inkommit till miljödomstolen, Stockholms tingsrätt, senast den 14 februari 2003. Prövningstillstånd krävs.
Jensen                        Lane
I avgörandet har deltagit chefsrådmannen Jensen och miljörådet Lane Domen är enhällig. Föredragande har varit beredningsjuristen Baker.