Föreläggande om undersökning av massor-----Miljööverdomstolen (MÖD) fann att den som lagt upp inerta massor för återställning av en täkt bedrev egen verksamhet skild från den som hade tillstånd för täktverksamheten. Med stöd av 26 kap. 9 § miljöbalken hade verksamhetsutövaren förelagts att inkomma med förslag till undersökning av massorna. Då föreläggandet förutsatte experthjälp och kunde antas medföra relativt stora kostnader fann MÖD att föreläggandet var mer ingripande än vad som behövdes i det enskilda fallet. Föreläggandet upphävdes och målet återförvisade till miljödomstolen.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Ställföreträdare: L.K.
Miljööverdomstolen upphäver miljödomstolens dom och Länsstyrelsens i Södermanlands län föreläggande den 6 februari 2006 samt återförvisar målet till länsstyrelsen för ny handläggning.
På fastigheten X-X 1:1 har åtminstone sedan mitten av 1900-talet bedrivits grustäkt. Det senaste täkttillståndet meddelades av Länsstyrelsen i Södermanlands län den 9 augusti 1999 med giltighetstid t.o.m. den 30 augusti 2001. Tillståndet innehåller bl.a. villkor att rena massor skall användas vid efterbehandling, företrädesvis från täktområdet, och att upplag/deponering av andra material än vad som primärt härrör från täkten inte får ske utan tillsynsmyndighetens godkännande.
Täkten är ännu inte efterbehandlad trots att tillståndet har upphört. Fastighetens ägare, B.J., är innehavare av täkttillstånd åtminstone sedan 1969. På fastigheten har L.K.s Grävmaskiner AB (bolaget) vid skilda tillfällen, sedan 1994 och framöver enligt i målet företedda handlingar, såväl med som utan särskilt medgivande av länsstyrelsen, lagt upp överskottsmassor från olika väggbyggen och andra exploateringsföretag. Det senaste medgivandet är från den 8 maj 2003. Det föregicks av en ansökan från bolaget den 4 april 2003 om att få tippa inom täktområdet för återställningsarbeten med släntlutning enligt villkor i täkttillståndet. Ansökan gällde överskottsmassor om ca 2 000 kubikmeter från arbeten med en ny viadukt som Banverket då utförde. Massorna uppgavs vara rena. I beslutet den 8 maj 2003 medgav länsstyrelsen att massorna fick läggas upp inom området.
I samband med besök på platsen den 13 oktober 2003 i närvaro av Taylor konstaterade länsstyrelsen att mängden massor var mycket större än de ca 2 000 kubikmeter som bolaget angett i sin ansökan. Det uppskattades att mängden uppgick till 15 000 - 20 000 kubikmeter. Enligt anteckningar från besöket uppgav Taylor att L.K. sagt sig ha tillstånd att föra in massor i täkten. Vidare konstaterade länsstyrelsen att massorna inte var rena. I ytan fanns bl.a. delar av betongkonstruktioner, tomma förpackningar som innehållit sprängmedel, elkabel, plastlina, sprängtråd och asfalt.
Den 23 november 2005 meddelade länsstyrelsen förbud för bolaget att deponera massor på täktområdet och förelade samtidigt bolaget att senast den 20 december 2005 redovisa transportdokument som tydligt visar hur stora mängder massor som bolaget fört in i täkten, var massorna kommit ifrån och deras innehåll. Beslutet delgavs inte bolaget (ett till beslutet bifogat delgivningskvitto returnerades inte).
Genom beslut den 6 februari 2006 upphävde länsstyrelsen föreläggandet från den 23 november 2005 avseende krav på transportdokument. Kravet på att deponering skulle upphöra - närmast att uppfatta som ett förbud mot fortsatt uppläggning av massor - upphävdes däremot inte uttryckligen. I stället beslöt länsstyrelsen med åberopande av 26 kap. 9, 19 och 21 § § miljöbalken samt 2 kap. 2 § balken, att förelägga bolaget att redovisa ett förslag på hur bolaget planerar att genomföra undersökningar som
1. visar det deponerade avfallets sammansättning och dess utlakningsegenskaper jämfört med de kriterier som anges i Naturvårdsverkets föreskrifter (2004:10) om deponering, kriterier och förfaranden för mottagning av avfall vid anläggningar för deponering av avfall.
2. visar om det deponerade avfallet förorenat grund- eller ytvatten i området med tungmetaller, oljekolväten, fenoler eller Davis. Förslaget ska i denna del även redovisa hur bolaget tänker undersöka grundvattenströmningar och spridningsförutsättningar för föroreningar i området.
Vidare angavs i föreläggandet att förslaget skall innehålla en redovisning och utvärdering av valda undersökningsmetoder. Undersökningsmetoderna skall vara lämpliga för ändamålet och följa svensk standard. Undersökningarna skall utföras av personal med dokumenterad kompetens och erfarenhet av undersökningsmetoderna. För analyser av tagna prover ska ackrediterade laboratorier anlitas. I sin motivering anförde länsstyrelsen bl.a. att massupplaget var att betrakta som tillståndspliktig deponi för avfall.
Det är det sist redovisade beslutet som nu, efter det att miljödomstolen avslagit bolagets överklagande (se bilaga), är föremål för Miljööverdomstolens prövning.
Bolaget har yrkat att miljödomstolens dom skall upphävas.
Länsstyrelsen har bestritt ändring.
Bolaget har i allt väsentligt åberopat samma grunder och omständigheter som i underinstanserna. Bolaget har vidare i Miljööverdomstolen redovisat uppgifter om mängder och ursprung avseende massor som vid skilda tillfällen lagts upp på täktområdet under åren 1994-2003. Bland dessa förekommer en intransport som länsstyrelsen uppges ha godkänt särskilt, utöver de massor som kommit från Banverket arbetsföretag.
Länsstyrelsen har bekräftat att bolaget fått ytterligare ett godkännande utöver det som lämnats den 8 maj 2003. I övrigt har länsstyrelsen betonat att det överklagande föreläggandet inte gäller att utföra undersökningar utan att inkomma med förslag till sådana. Med anledning av de upplagda massor som bolaget redovisat i överklagandet har länsstyrelsen framhållit att man vid flera tillfällen under 1999 och 2000 påtalat för bolaget att massor inte får tillföras utan länsstyrelsens godkännande.
Inledningsvis kan konstateras att massorna lagts upp i en tillståndsprövad täkt med annan tillståndshavare än bolaget. För denna verksamhet finns villkor om bl.a. tillförsel av externa massor. Det kan därför ifrågasättas om inte uppläggningen skall betraktas som en del av pågående täktverksamhet och att krav på åtgärder därför bort ha ställts på innehavaren av täkttillståndet i stället för på bolaget. Såvitt framkommit har emellertid inte någon annan än bolaget svarat för tillförseln av massorna och det har heller inte gjorts gällande att tillförseln skett på uppdrag av någon annan. På grund härav och med hänsyn till de faktiska möjligheter att kontrollera massorna som bolaget haft innan de transporterats till täkten och till de kontakter som förevarit mellan bolaget och länsstyrelsen bör uppläggningen av massorna ses som en från täktverksamheten skild verksamhet, vilken i första hand bolaget är ansvarigt för.
Uppgifterna om mängden massor som bolaget fört in i täkten under tiden 1994 - 2003 och vad de innehåller går isär, men det rör sig ostridigt om betydligt mer massor än vad länsstyrelsen godkänt. Även om bolaget i Miljööverdomstolen har lämnat uppgifter om var dessa massor kommer från, saknas närmare uppgifter om deras sammansättning. Det har också framkommit att massorna som uppgetts komma från Banverket har innehållit föremål som bitar av asfalt, sprängtråd etc. Att sådant förekommer i överskottsmassor från vägbyggen och liknande är dock inte anmärkningsvärt, men sådana inslag bör så långt möjligt sorteras ut och kan endast godtas i obetydliga mängder om materialet i sin helhet skall kunna betraktas som helt inert. Det har inte framkommit att massor med befarad högre föroreningsgrad lagts upp, men detta kan inte uteslutas.
De aktuella massorna utgör avfall enligt definitionen i 15 kap.miljöbalken även om syftet varit att använda massorna vid återställning av täkten. Uppläggningen har inte föregåtts av något iordningställande av teknisk natur. Det kan därför inte, vilket länsstyrelsen synes ha menat, vara fråga om en anläggning för deponering av avfall enligt bilagan till förordningen (1998: 899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd ( jfr MÖD 2005:37). Mot bakgrund av vad som är känt bör införseln av massorna däremot kunna betraktas som uppläggning av inert avfall för anläggningsändamål. Enligt Miljööverdomstolens bedömning är risken för förorening inte endast ringa och verksamheten faller därför under SNI-koden 90.007-1 i nyssnämnda bilaga. Sådan verksamhet har länsstyrelsen tillsyn över enligt förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken.
Enligt 26 kap. 9 § första stycket miljöbalken får en tillsynsmyndighet meddela de förelägganden som behövs i ett enskilt fall för att miljöbalken eller beslut meddelade med stöd av balken skall efterlevas. Enligt andra stycket i denna bestämmelse får dock inte mer ingripande åtgärder tillgripas än vad som behövs i det enskilda fallet.
Länsstyrelsens föreläggande att ta fram förslag förutsätter, såsom detta preciserats, vissa inledande undersökningar. Dessa undersökningar kräver experthjälp och kan antas medföra relativt stora kostnader. Även om det här inte rör sig om en deponeringsanläggning och uppläggningen har skett innan de i föreläggandet angivna föreskrifterna trädde i kraft utgör dessa omständigheter i sig inget hinder mot att motsvarande krav ställs i fråga om annan uppläggning än deponering. Kraven måste emellertid vara befogade utifrån de risker som kan antas föreligga i det enskilda fallet. Vad gäller den nu aktuella uppläggningen råder oklarheter om föroreningsriskerna. Anledningen till föreläggandet synes närmast ha varit att länsstyrelsen vid besiktning konstaterat, dels att det förts in betydande mängder utan länsstyrelsens godkännande, dels att diverse främmande föremål funnits i de upplagda massornas ytskikt.
Enligt Miljööverdomstolens mening bör länsstyrelsen, åtminstone inledningsvis, kunna skaffa sig en bättre bild av föroreningsrisken och av vilka närmare utredningar som kan behövas genom att ställa krav på kompletterande uppgifter och på mera begränsade utredningar än vad bolaget förelagts att ta fram förslag till. Miljööverdomstolen finner därför att det överklagade föreläggandet innebär mer ingripande åtgärder än vad som åtminstone till en början kan behövas. Miljödomstolens dom och länsstyrelsens beslut skall därför upphävas och målet återförvisas till länsstyrelsen för fortsatt handläggning.
Domen får enligt 23 kap 8 § miljöbalken inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättslagmannen Holt, hovrättsrådet Hess och miljörådet Mathis samt adjungerade ledamoten Bradley, referent. Enhälligt.
Miljödomstol, som inte finner skäl att bifalla inhibitionsyrkandet, avslår överklagandet.
YRKANDEN M.M.
L.K. Grävmaskiner AB har överklagat länsstyrelsens beslut och yrkat att beslutet upphävs. Bolaget har även yrkat att miljödomstolen skall inhibera förordnandet om att beslutet skall gälla omedelbart. Som grund för sin talan har bolaget i huvudsak anfört följande. De förelagda åtgärderna är mer ingripande än vad som behövs. Det finns ingen saklig grund att kräva så omfattande undersökningar som länsstyrelsen beslutat om. I enlighet med anvisningar i då gällande täkttillstånd påbörjades återställning av täktens nordöstra del 1993 samtidigt som brytning pågick i den nordvästra delen. Avtäckningsmassorna samt annat ej användbart material har forslats till återställningsdelen. Bolaget uppskattar att det rör sig om över 10 000 kubikmeter. Det har även förekommit att rena massor körts dit från schaktning för vägbyggen och byggnation. När bolaget hade slutfört arbetet för Banverket har ytterligare massor, högst 100 kubikmeter massor förts till täkten. Tillståndet har överträtts med marginella 5 %. Det är i huvudsak fråga om gamla massor som har flyttats inom grustäkten. År 2000 tippades resterna av ett rivningshus i täkten men detta problem är nu åtgärdat. Bolaget har bara kört dit de massor som länsstyrelsen har godkänt efter analyser samt maximalt de ovan nämnda extra 100 kubikmetrarna. Dessa har varit av samma karaktär som de godkända. Att enstaka föremål följer med vid schaktning är oundvikligt såvida man inte handlastar materialet. Det är därför inte märkligt att tillsynsmyndigheten fann främmande föremål i massorna. Föroreningsgraden i massorna är låg och skräpet är inte miljöfarligt. Det finns ingen grund för att hävda att massorna är avfall. Material som kan användas skall inte deponeras och det är en god miljöinsats att använda jordmassorna för efterbehandling av grustäkt. Grustäkten ligger nedsänkt i förhållande till omgivningen. Täkten saknar ytavrinning. Något ytvatten kan därför inte förorenas. Länsstyrelsen har i samband med tillståndsgivningen konstaterat att risk för förorening av grundvatten inte föreligger eftersom det finns ett tillräckligt tjockt marklager mellan täktbotten och grundvattenytan och avståndet till vattentäkter är betryggande. Det finns därför ingen grund för att kräva undersökningar av yt- och grundvatten. Länsstyrelsens krav på undersökningar enligt Naturvårdverkets föreskrifter om deponering innebär att krav som är avsedda att tillämpas på avfall som skall köras till tipp i föreliggande ärende avses att tillämpas på material som redan körts till grustäkten. Föreskrifterna trädde i kraft under år 2005. De kan då rimligen inte tillämpas på de jordmassor som körts till grustäkten före år 2005. Kraven på omfattande provtagning och analys är ekonomiskt orimliga. Länsstyrelsens krav är varken miljömässigt motiverade eller ekonomiskt försvarbara.
Miljödomstolen delar länsstyrelsens bedömning och finner skäl att därutöver tillägga följande. Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 2004:10) om deponering, kriterier och förfaranden för mottagning av avfall vid anläggningar för deponering av avfall trädde i kraft under 2005. Att massorna kördes till täkten före år 2005 innebär inte att länsstyrelsen är förhindrad att förelägga bolaget att redovisa förslag på undersökningar där de kriterier som anges i föreskrifterna skall användas. Miljödomstolen, som inte finner skäl att bifalla inhibitionsyrkandet, kommer följaktligen fram till den slutsatsen i målet att överklagandet skall avslås. Det innebär att länsstyrelsens föreläggande i det överklagade beslutet skall stå fast.
Överklagande ställt till Svea hovrätt, Miljööverdomstolen skall - med hänsyn till mellankommande helg - ges in till Stockholms tingsrätt, miljödomstolen, senast den 18 april 2006. Prövningstillstånd krävs.
I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Wolf och miljörådet Lang. Föredragande har varit beredningsjuristen Roberts.