Föreläggande att inrätta allmän va-anläggning inom befintligt verksamhetsområde för dricksvatten, spillvatten och dagvatten ----- MÖD har funnit att en kommun inte har uppfyllt skyldigheten enligt 6 § lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster att inom ett verksamhetsområde tillgodose behovet av vattentjänster med en allmän va-anläggning genom att endast anordna förbindelsepunkt till en samfällighetsförenings enskilda va-anläggning. Det har därför funnits förutsättningar för länsstyrelsen att förelägga kommunen att inrätta en allmän va-anläggning.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDEväxjö tingsrätts, mark- och miljödomstolen, dom 2020-08-27 i mål nr M 4636-19, se bilaga A
Mark- och miljööverdomstolen avslår överklagandet.
YRKANDEN I MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENMalmö kommun har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska upphäva länsstyrelsens beslut.
Länsstyrelsen i Skåne län och Samfällighetsföreningen Hällan i Tygelsjö har motsatt sig ändring.
Kommunen har anfört bl.a. följande:
Kommunen har inrättat ett verksamhetsområde för vattentjänster. Vatten och avlopp är redan ordnat för området genom att va-huvudmannen VA SYD levererar dricksvatten till och omhändertar spillvatten från gemensamhetsanläggningen. Regleringen i 6 § lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster (vattentjänstlagen) betyder inte att va-huvudmannen måste gå in i ett föreningsområde och ordna förbindelsepunkt vid varje enskild fastighet. Skyldigheten är redan uppfylld genom en förbindelsepunkt utanför området. Föreningsområdet kan liknas vid ett stort fastighetsområde inom verksamhetsområdet.
tillgodose behovet av va-tjänster. Den situationen föreligger dock inte i detta fall. Länsstyrelsen har inte rätt att förelägga kommunen att överta en enskild va-anordning, i detta fall en gemensamhetsanläggning, eftersom det inte finns en sådan skyldighet enligt vattentjänstlagen. Va-huvudmannen har en rätt att överta enskilda anläggningar enligt 39 § vattentjänstlagen men endast om va-huvudmannen är villig att göra så. Det är således en förhandlingsfråga mellan va-huvudmannen VA SYD och samfällighetsföreningen men inget länsstyrelsen kan förelägga om.
Länsstyrelsen har anfört bl.a. följande:
Länsstyrelsen har i det överklagade beslutet inte förelagt kommunen att överta en enskild va-anläggning. Länsstyrelsen har, med stöd av 6 § andra punkten och 51 § vattentjänstlagen, förelagt kommunen att se till att behovet av vattenförsörjning och avlopp för befintlig bebyggelse tillgodoses genom en allmän va-anläggning inom ett befintligt verksamhetsområde för dricksvatten, spillvatten och dagvatten. I 39 § vattentjänstlagen regleras va-huvudmannens rätt att lösa in en enskild anläggning som ligger inom en allmän va-anläggning. Att någon motsvarande skyldighet för en va-huvudman att ta över en befintlig enskild anläggning inte föreligger saknar betydelse i sammanhanget.
I aktuellt fall har kommunen tidigare beslutat om att inrätta ett verksamhetsområde utan att se till att behovet snarast och så länge behovet finns kvar, genom en allmän va-anläggning tillgodoses i området. Det framgår inte av förarbetena till vattentjänstlagen att det skulle ha varit avsikten att en kommun ska kunna fatta ett beslut om verksamhetsområde för kommunala vattentjänster i ett nytt planerat område enligt 6 § första punken vattentjänstlagen, och i samband därmed bortse från andra punkten i samma bestämmelse. Om så vore fallet, kan kommande fastighetsägare indirekt komma att åläggas att själva tillgodose sina behov av vattentjänster genom en gemensamhetsanläggning.
Samfällighetsföreningen har anfört bl.a. följande:
Föreningen saknar kompetens, resurser och kapacitet att hantera en anläggning för vatten och avlopp. Det är orimligt att va-huvudmannen överlåter ett sådant viktigt uppdrag till ideella krafter inom ett kommunalt verksamhetsområde för vatten och avlopp. VA SYD är en av Sveriges största va-huvudmän vilket innebär att de är bättre rustade för att ta hand om va-ledningsnätet än privatpersoner som saknar den erfarenhet och kunskap  som  krävs.
Frågan i målet är om det har funnits förutsättningar för länsstyrelsen att förelägga kommunen att inrätta en allmän va-anläggning inom befintligt verksamhetsområde för dricksvatten, spillvatten och dagvatten.
Enligt 6 § vattentjänstlagen ska kommunen om det med hänsyn till skyddet för människors hälsa eller miljön behöver ordnas vattenförsörjning eller avlopp i ett större sammanhang för en viss befintlig eller blivande bebyggelse (1) bestämma det verksamhetsområde inom vilket vattentjänsten eller vattentjänsterna behöver ordnas, och (2) se till att behovet snarast, och så länge behovet finns kvar, tillgodoses i verksamhetsområdet genom en allmän va-anläggning.
En allmän va-anläggning definieras i 2 § vattentjänstlagen som en va-anläggning över vilken en kommun har ett rättsligt bestämmande inflytande och som har ordnats och används för att uppfylla kommunens skyldigheter enligt lagen.
Av 51 § vattentjänstlagen följer att länsstyrelsen utövar tillsynen över att kommunen fullgör skyldigheten enligt 6 § att tillgodose behovet av vattentjänster. Länsstyrelsen får förelägga kommunen att fullgöra skyldigheten.
I samband med att vattentjänstlagen infördes uttalades i förarbetena att kommunens ovillkorliga skyldighet att ordna en va-anläggning enligt tidigare lagstiftning skulle vara kvar men skärpas på så sätt att kommunen ska fullgöra sin skyldighet med en kommunal anläggning, dvs. en anläggning som kommunen äger eller har ett rättsligt bestämmande över (se prop. 2005/06:78, s. 28 f.). Av förarbetena framgår vidare att lagstiftaren inte fann skäl att införa den särreglering som va-lagsutredningen hade föreslagit vilken skulle ha gett kommunerna möjlighet att i vissa fall besluta om va-samverkan mellan fastighetsägare, genom en gemensamhetsanläggning, istället för att ordna en allmän va-anläggning (prop. 2005/06:78, s. 37 ff.).
I aktuellt fall har kommunen gjort gällande att skyldigheten enligt 6 § vattentjänstlagen uppfylls genom att kommunen har beslutat om verksamhetsområde och ordnat försörjningen av va-tjänster till samfällighetsföreningens va-anläggning genom en förbindelsepunkt.
Som framgått av redogörelsen ovan har kommunen en skyldighet att tillgodose behovet av vattentjänster inom verksamhetsområdet genom en allmän va-anläggning, dvs. en anläggning som kommunen har ett rättsligt bestämmande inflytande över. Det är ett relativt stort antal fastigheter och bl.a. en förskola som har del i samfälligheten, som ligger inom aktuellt verksamhetsområde. Kommunen kan inte anses ha uppfyllt sin skyldighet att ha rättsligt bestämmande inflytande över va-anläggningen genom att endast ha ordnat förbindelsepunkt till samfällighetsföreningens enskilda va-anläggning. Det har därför funnits förutsättningar för länsstyrelsen att förelägga kommunen att inrätta en allmän va-anläggning inom befintligt verksamhetsområde på sätt som nu skett. Länsstyrelsens beslut kan inte uppfattas som en skyldighet för kommunen att ta över samfällighetsföreningens anläggning inom området.Överklagandet ska därför avslås.
Domen får enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättsråden Hoffman och Cain, tekniska rådet Robinson samt hovrättsrådet Novak, referent.
Föredragande har varit Moore.
SAKENFöreläggande att inrätta allmän va-anläggning för dricksvatten, spillvatten ochdagvatten i Tygelsjö i Malmö kommun.
DOMSLUTMark- och miljödomstolen ändrar Länsstyrelsen i Skåne läns beslut endast på så sätt att inrättandet av en allmän anläggning för de berörda fastigheterna ska vara färdig senast tre månader efter det att avgörandet i målet har vunnit laga kraft.
Mark- och miljödomstolen avslår överklagandet i övrigt.
Länsstyrelsen i Skåne län (länsstyrelsen) beslutade den 12 september 2019 att förelägga Malmö Stad (kommunen) att senast den 1 december 2019 inrätta en allmän va-anläggning inom verksamhetsområde för dricksvatten, spillvatten och dagvatten i Tygelsjö för område som framgår av till beslutet bifogad karta. Beslutet föregicks av att Samfällighetsföreningen Hällan i Tygelsjö(Samfällighetsföreningen) inkommit med en anmälan om att kommunen inte uppfyller sin skyldighet att inrätta allmän va-anläggning inom befintligt verksamhetsområde.
Kommunen har nu överklagat länsstyrelsens beslut till mark- och miljödomstolen.
Kommunen har yrkat att mark- och miljödomstolen ska upphäva länsstyrelsens beslut.
Länsstyrelsen och Samfällighetsföreningen har bestridit bifall till överklagandet.
Kommunen har anfört i huvudsak följande till stöd för sin talan. Länsstyrelsens beslut saknar laga stöd. Det finns ingen skyldighet för va-huvudmannen enligt lag att överta samfällighetsföreningens gemensamhetsanläggning. I förevarande fall är ett verksamhetsområde redan inrättat och kommunen ordnar redan försörjningen av va-tjänster till samfällighetsföreningen. Ett övertagande kommer att leda till ökade kostnader för båda parterna, bl.a. genom upprustning och besiktning av ledningsnätet men även genom tillkommande anläggningsavgifter. Länsstyrelsen har inte berört kostnadsfrågan eller vilka krav kommunen kan ställa på anläggningen.
Det har inte framkommit något som pekar på att gemensamhetsanläggningen i sig inte fungerar. Det är en relativt ny anläggning som endast omfattar ledningsnät, inte anläggningar för dricksvattenproduktion och spillvattenrening. Samfällighetsföreningen har huvudsakligen anfört att administrationen av föreningen är betungande samt att en förskola utgör en del av samfälligheten. Inget av detta utgör grund för övertagande av ett privat ledningsnät. Någon annan grund att ordna va-tjänster i ett större sammanhang utöver skyddet för människors hälsa eller miljön finns inte. Den praxis som länsstyrelsen har hänvisat till är inte relevant.
Att va-huvudmannen skulle tvingas överta en gemensamhetsanläggning på grund av föreningens administrativa svårigheter skulle även bidra till en ohållbar situation för va-huvudmannen. En stor mängd gemensamhetsanläggningar i va-Sverige är upprättade på samma sätt som den i Tygelsjö. Om länsstyrelsens tolkning av 6 § va-lagen ges företräde riskerar va-huvudmannen att när som helst tvingas ta överdriften över dessa.
Gemensamhetsanläggningarnas ledningsnät är generellt sett inte upprättade enligt den standard som va-huvudmannen föreskriver för den allmänna va-anläggningen när det kommit till utrymme för underhåll och uppgrävning, spol- och nedstigningsbrunnar samt dimensionering. Dessutom ligger gemensamhets-anläggningens ledningsnät i kvartersmark, till vilken va-huvudmannen saknar rätt att ha ledningar i. Ett övertagande av ledningsnätet kräver sannolikt ombyggnad eller renovering av nätet, upphävande av detaljplanen, ny lantmäteriförrättning för att upphäva gemensamhetsanläggningen samt en förrättning för att ge va-huvudmannen rätt att ha ledningar i samfällighetens mark. Det kan dock vitsordas att gemensamhetsanläggningen ligger inom verksamhetsområde för dricks- och avloppsvatten samt delvis inom verksamhetsområde för dagvatten.
Länsstyrelsen har till stöd för sitt bestridande hänvisat till motiveringen i det överklagade beslutet med följande tillägg och förtydliganden. Samfälligheten bildades i samband med det politiskt antagna verksamhetsområdet för kommunalt dricks- och spillvatten. Kommunen har i samråd med ett byggföretag överlåtit ansvaret för hela va-anläggningen genom att låta byggföretaget sälja husen med avloppsanläggningen som en samfällighet.
I tidigare prövade ärenden har va-huvudmännen övertagit en befintlig samfällighet som har funnits långt innan det fattats ett beslut om verksamhetsområde för kommunalt dricks- och spillvatten. I detta ärende väljer kommunen att i samband med nybyggnation överlåta ansvaret för va-anläggningen till en samfällighet där det egentligen är ett kommunalt ansvar från början. Det blir därför inkorrekt när kommunen skriver att de kommer att tvingas att ta över anläggningen. Det är ju kommunen som från början överlät ansvaret till fastighetsägarna genom att låta de ingå i en samfällighet även om verksamhetsområde för va beslutades samtidigt. Kommunen har alltså tillsidosatt sitt ansvar även om ledningsnätet ingår i definitionen för en va-anläggning. Kommunen anför vidare att inget ytterligare skydd för människors hälsa och miljön kommer uppnås om kommunen tvingas ta över anläggningen. Detta stämmer dock inte eftersom samfälligheten levererar dricksvatten till en skola och ett stort antal andra fastigheter. Styrelsen har därför ansvar för egenkontrollen enligt livsmedelslagstiftningen. När samfälligheten upplöses eller det av olika anledningar inte skulle finnas en fungerande styrelse på plats så kan vattenkvaliteten äventyras för skolan och för invånarna i området.
Samfällighetsföreningen har till stöd för sitt bestridande i huvudsak följande. Det stämmer att va redan är ordnat i området genom att va-huvudmannen levererar dricksvatten och omhändertar spillvatten från gemensamhetsanläggningen. Det som dock inte framgår av kommunens överklagande är att hela samfälligheten ligger inom beslutat verksamhetsområde för spillvatten och dricksvatten. Två tredjedelar av fastigheterna ligger även inom verksamhetsområde för dagvatten. Samfälligheten består av ungefär 200 villor, 36 bostadsrätter en förskola för 120 barn och en avstyckad gård. Ökad administration är inte Samfällighetsföreningens huvudargument för dess önskan att överlåta gemensamhetsanläggningen till va-huvudmannen. Önskan att upplösa gemensamhetsanläggningen grundas istället i det orimliga i att överlåta ansvaret för sista delen av va-försörjningen till privatpersoner som ska hantera detta på sin fritid för denna typ av område. Framför allt upplevs drift, underhåll och ansvar för ledningsnätet som övermäktigt.
Det finns heller inte ett krav enligt detaljplanen att det ska vara en gemensamhetsanläggning för va inom området. Enligt planbestämmelserna ska marken på vissa markerade platser göras tillgänglig för gemensamhetsanläggning för ledningar. Det står inte specifikt att det gäller va-ledningar.
Om det behövs en förrättning för att kunna ha ledningar i samfällighetens gator, så kommer givetvis inte samfälligheten att motsätta sig varken servitut, markupplåtelse eller ledningsrätt för va-ledningar. Vad avser ledningarnas standard har Skanska hävdat att ledningarna är byggda enligt branschstandard samt att det inte finns något att oroa sig för avseende ledningarnas kvalitet.
Ur ett ekonomiskt perspektiv är kostnaden för VA-SYD och va-kollektivet att ta över samfällighetsföreningens ledningar försumbar medan kostnaden för Samfällighetsföreningen är betydande. Samfälligheten omsätter ungefär 1,5 miljoner kronor per år, varav 800 000 kronor av dessa står för hantering av vatten och avlopp. Sammanfattningsvis önskar Samfällighetsföreningen att ansvaret för va-ledningarna överlåts till va-huvudmannen. Det ska framhållas att övriga områden byggda vid samma tid i Tygelsjö har kommunala ledningar för va i samfälld mark.
Den som fråga som mark- och miljödomstolen har att pröva i förevarande mål är om länsstyrelsen har haft fog att förelägga kommunen att inrätta en allmän va-anläggning inom verksamhetsområde för dricksvatten, spillvatten och dagvatten för det i målet aktuella området beläget i Tygelsjö (Området). Domstolen noterar härvid att såväl kommunen som Samfällighetsföreningen har förstått länsstyrelsens föreläggande såsom att kommunens ska överta Samfällighetsföreningens befintliga ledningar. Länsstyrelsen har dock förelagt kommunen att inrätta en allmän va-anläggning. Mark- och miljödomstolen kommer därför endast att pröva huruvida länsstyrelsen har haft möjlighet att fatta ett sådant samt beslut samt om det i förevarande fall funnits fog för detta.
Domstolen noterar vidare att länsstyrelsen i kartbilagan till sitt beslut har benämnt aktuellt område GA:1. Då både samfällighetsföreningen och kommunen har hänvisat till gemensamhetsanläggningen som GA:2 får det enligt mark- och miljödomstolen antas att beslutet rätteligen avser GA:2.
vattenförsörjning eller avlopp i ett större sammanhang för en viss befintlig eller blivande bebyggelse, ska kommunen bestämma det verksamhetsområde inom vilket vattentjänsterna behöver ordnas, och se till att behovet snarast, och så länge det finns kvar, tillgodoses i verksamhetsområdet genom en allmän va-anläggning, 6 § lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster (vattentjänstlagen). Länsstyrelsen får förelägga kommunen att fullgöra skyldigheten, 51 § vattentjänstlagen. För att miljöskyddsrekvisitet ska anses vara uppfyllt krävs enligt förarbetena att det kan förväntas att den allmänna va-anläggningen förhindrar eller åtminstone väsentligt motverkar påtagliga olägenheter för miljön (prop. 2005/06:78 s. 45).
Det är kommunen som beslutar om vilket eller vilka verksamhetsområden som den eller de allmänna va-anläggningarna i kommunen ska ha. Betydelsen av verksamhetsområdet är framför allt att lagens bestämmelser om huvudmannens och fastighetsägarnas rättigheter och skyldigheter blir gällande i verksamhetsområdet. För en fastighet som inte tagits med i verksamhetsområdet kan ägaren föra talan hos mark- och miljödomstol om att fastigheten ska ingå i området (a. prop. s. 135 f.).
Nuvarande va-lag innebär i jämförelse med tidigare va-lagstiftning en skärpning av kommunens skyldighet att ordna vattentjänster, framförallt genom att kommunen ska fullgöra skyldigheten genom en allmän va-anläggning. Tidigare krävdes inte nödvändigtvis att kommunen själv skulle utföra och driva den anläggning som behövdes. Numera framgår kravet uttryckligen av 6 § p. 2. Som skäl för denna skärpning framhålls i förarbetena bl.a. att tillgången till vattentjänster är ett primärbehov och en förutsättning för en tillfredsställande levnadsstandard och att detta talar för att det bör vara en samhällelig angelägenhet att tillgodose behovet. Om skyldighet föreligger att ordna allmänna vattentjänster kan skyldigheten inte fullgöras genom att en gemensamhetsanläggning istället anordnas. Vattentjänst-lagen innehåller följaktligen inte någon bestämmelse som medger att kommunen ska kunna besluta om va-samverkan mellan fastighetsägare som ett alternativ till kommunal va-anläggning (se Baker, Vattentjänstlagen, 2 uppl., 2016, s. 43 och 54 samt a. prop. s. 26 f. och 37 ff.).
För att en fastighetsägare ska ha rätt att använda en allmän va-anläggning måste det för det första finnas ett behov av en sådan vattentjänst som den allmänna anläggningen är inrättad eller ska inrättas för. För det andra krävs att det aktuella behovet av vattentjänster inte bättre, eller som det tidigare uttryckts ”med större fördel”, kan tillgodoses på annat sätt än genom den allmänna anläggningen.
Huvudmannen har bevisbördan för att behovet med större fördel kan tillgodoses på annat sätt. Om en fastighet har tagits in i verksamhetsområdet får det presumeras att kommunen har godtagit att fastigheten behöver betjänas av den allmänna anläggningen (a.prop. s. 69).
Det har framgått att Samfällighetsföreningen omfattar närmare 200 villor och 36 bostadsrätter. Sedermera har även fastigheten A, på vilken det bedrivs förskola med 120 barn, kommit att anslutas till gemensamhetsanläggningen. Tygelsjö omfattas av en detaljplan som antogs i maj 2004. Syftet med denna var att möjliggöra anläggandet av ny bostadsbebyggelse omfattande omkring 250 småhus. Gemensamhetsanläggningen inrättades 2006. Även om det i detaljplanen har utpekats mark, vilken ska vara tillgänglig för gemensamhetsanläggning för ledningar, innebär inte vad som framgår av detaljplanen i sig ett hinder för att låta Området införlivas i det kommunala va-nätet.
Det är ostridigt att Området numera ligger inom det kommunala verksamhets-området för dricks- och spillvatten samt delvis inom verksamhetsområde för dagvatten. Mot bakgrund av att kommunen har bestämt ett verksamhetsområde där Området har kommit att ingå får det presumeras att kommunen har gjort en behovsbedömning med hänsyn till skyddet för människors hälsa och miljön och därvid funnit att ett behov av en lösning i ett större sammanhang förelegat. Den presumtionen har kommunen inte lyckats bryta. Frågan är om behovet istället kan tillgodoses bättre på annat sätt, t.ex. genom den befintliga gemensamhetsanläggningen för va. En fastighets behov av vattentjänster och hur behovet bäst kan tillgodoses ska bedömas efter objektiva grunder. Vid prövningen ska hänsyn tas bl.a. till den omgivande bebyggelsen och områdets karaktär i övrigt (se Mark- och miljööverdomstolens dom av den 17 augusti 2020 i mål nr M 4976-19). Även om det i och för sig föreligger en samlad va-lösning för Området genom gemensamhetsanläggningen, är det rimligt att inte bedöma Området som en isolerad enhet. Området bör istället betraktas som en del av det större området Tygelsjö. Eftersom Området omfattas av den aktuella gemensamhetsanläggningen saknas det en samlad lösning för området Tygelsjö som helhet. Omkringliggande bebyggelse är, enligt vad som framgått, anslutet till det kommunala va-nätet. Det uppstår då ett haltande förhållande genom att Området lämnats utanför den samlade va-lösningen och va-frågorna kan därför inte fullt ut anses vara ordnade i ett större sammanhang. Till detta ska även värderas det faktum att en ytterligare fastighet, B, respektive en förskoleverksamhet har anslutits till gemensamhetsanläggningen genom ändring av detaljplanen för berört område, antagen den 19 oktober 2017. De förhållanden som råder framstår inte som önskvärda ur ett långsiktigt perspektiv med hänsyn till skyddsintressena i 6 § vattentjänstlagen. Därtill bör beaktas att kommunen redan idag försörjer Samfällighetsföreningen med va-tjänster. Mot bakgrund av det anförda finner mark- och miljödomstolen således att länsstyrelsen har haft fog för sitt föreläggande. Vad kommunen har anfört i sitt överklagande om bl.a. standarden på befintligt ledningsnät och kommande kostnader påverkar inte den bedömningen. Kommunens överklagande ska därför avslås.
HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga 2 (MMD-02) Överklagande senast den 17 september 2020.
___________________I domstolens avgörande har tingsfiskalen Johnson, ordförande, och tekniska rådet Lewis deltagit. Föredragande har varit beredningsjuristen Thomas.