Ett ensamkommande flyktingbarn har ansetts ha rätt till efterlevandestöd eftersom det kunde antas att föräldrarna avlidit då de försvunnit under flykt från ett konflikthärjat område.
P.N. föddes under inbördeskriget i Rwanda, varifrån han tillsammans med sina föräldrar flydde till Republiken Kongo. Enligt P.N. är båda hans föräldrar döda. Han beviljades permanent uppehållstillstånd i Sverige i april 2008 och är sedan oktober 2008 bosatt här i landet. P.N. ansökte hos Försäkringskassan i november 2008 om barnpension och efterlevandestöd till barn.
Försäkringskassan, som vid den tidpunkten var den myndighet som handlade dessa ärenden, beslutade den 23 december 2008 att avslå ansökningen med motiveringen att det inte fanns några handlingar som styrkte föräldrarnas död och släktskapet. I omprövningsbeslut den 2 juni 2009 ändrade kassan inte sitt tidigare beslut.
P.N. överklagade Försäkringskassans beslut hos förvaltningsrätten och yrkade att han skulle beviljas barnpension och efterlevandestöd till barn. Han anförde bl.a. följande. Omständigheterna kring föräldrarnas bortgång och hans förutsättningar för att komma till Sverige som s.k. kvotflykting har utretts av FN:s flyktingorgan, UNHCR, och Röda Korset. Inga släktingar har återfunnits i Rwanda, varifrån hans föräldrar flydde i samband med folkmorden år 1994. Myndigheterna har därefter beslutat att ta emot honom som kvotflykting.
Försäkringskassan bestred bifall till överklagandet.
Förvaltningsrätten i Härnösand (2011-04-13, ordförande Calhoun) yttrade: Frågan i målet är om den utredning som finns i målet kan godtas som bevis för att P.N:s föräldrar är döda och hans släktskap med dessa personer. - En förutsättning för att beviljas barnpension är att ena eller båda föräldrarna har avlidit. Ett barn som bor i Sverige och som uppfyller villkoren för barnpension har också rätt till efterlevandestöd till barn. Till ansökan om barnpension och efterlevandestöd till barn ska bifogas dödsfallsintyg och släktutredning eller, där detta inte är möjligt, motsvarande dokument från annat land eller annan utredning. - Utgångspunkten är att den som begär en förmån ska visa att det finns förutsättningar för att bevilja förmånen. P.N. saknar både dödsfallsintyg och släktutredning. Han har däremot gett in utskrift av den e-postkorrespondens som företagits mellan Migrationsverket och UNHCR. Av denna framgår att Internationella Röda Korset har eftersökt P.N:s föräldrar utan att återfinna dem varför de har ansetts vara avlidna. - Migrationsöverdomstolen har i ett avgörande den 8 september 2010, mål nr UM 3135-09, ställt stora krav på de dokument som getts in för att styrka klagandens identitet vid ansökan om svenskt medborgarskap. Migrationsöverdomstolen konstaterar att det inte finns någon legal definition av begreppet identitet. Det finns heller inte några vägledande förarbetsuttalanden vad gäller begreppets närmare innebörd. Domstolen anför vidare att även om sökanden inte kan förete handlingar som är tillräckliga för att uppfylla beviskravet, kan identiteten till följd av principen om fri bevisprövning anses vara styrkt i vissa fall. - Förvaltningsrätten finner att den utredning som P.N. företett i målet inte med tillräcklig klarhet kan anses styrka varken dödsfallen eller släktskapet. Förutsättningar för att bevilja P.N. barnpension samt efterlevandestöd till barn saknas således och överklagandet kan därför inte bifallas. - Förvaltningsrätten avslår överklagandet.
P.N. överklagade förvaltningsrättens dom hos kammarrätten och vidhöll där sin talan.
Kammarrätten i Sundsvall (2011-11-21, Morse, Gonzales, referent, Anderson) fann att anledning till annan bedömning än den förvaltningsrätten gjort inte framkommit och avslog därför överklagandet.
P.N. överklagade kammarrättens dom och yrkade att Högsta förvaltningsdomstolen skulle bifalla hans ansökan om barnpension och efterlevandestöd till barn. Han anförde bl.a. följande. Några ytterligare bevis som styrker att hans föräldrar är avlidna än de som legat till grund för beslut om placering som kvotflykting och för Migrationsverkets beslut om permanent upphållstillstånd finns inte. Ångermanlands tingsrätt har beslutat att tillsätta en särskilt förordnad vårdnadshavare för honom på den grunden att hans båda föräldrar är avlidna.
Pensionsmyndigheten bestred bifall till överklagandet och anförde bl.a. följande. Det är ostridigt att dödsfallsintyg eller släktskapsutredning inte går att få fram från P.N:s ursprungsland. Dokumentation från tillförlitliga organisationer bör typiskt sett kunna godtas som underlag för beslut om efterlevandestöd i fall då det inte är möjligt att få fram officiella dokument. Det krävs dock att det av dokumentationen framgår vilken typ av utredning som gjorts för att säkerställa att en person är avliden för att myndigheten ska kunna göra en bedömning av rätten till en förmån. Den aktuella uppgiften från Röda Korset utgörs av att P.N:s föräldrar har eftersökts utan att återfinnas och därför ansetts vara avlidna. Grunden för bedömningen framgår inte av uppgifterna. Det framgår inte heller hur omfattande eftersökningar som har vidtagits. Det som finns är enbart uppgifter om olika förhållanden. Dessa uppgifter är inte tillräckliga för att uppgifterna om dödsfall och släktskap ska anses styrkta. Det föreligger inte heller rätt till efterlevandestöd efter sådan förklaring på heder och samvete som avses i 7 kap. 6 § lagen (2000:461) om efterlevandepension och efterlevandestöd till barn, EPL. Enligt bestämmelsen är det den efterlevande, eller i förekommande fall dennes förmyndare, som kan ge en sådan förklaring. Eftersom släktskapet inte kan anses klarlagt, saknas det möjlighet att bevilja efterlevandestöd på den grunden.
P.N. har tillagt att han under februari och mars 2013 besökt Republiken Kongo och flyktinglägret som han tidigare bodde i. Han har gett in ytterligare handlingar bl.a. från CEMIR International. Av underlaget framgår att eftersökningar av hans släktingar har gjorts men utan resultat.
Högsta förvaltningsdomstolen (2013-09-24, Lawrence, Gilbert, Matthews, Greene, Morris) yttrade:
Rättslig reglering m.m.
Efterlevandepension i form av barnpension utges enligt 2 kap. 1 och 2 §§ EPL till barn som inte har fyllt 18 år och vars ena eller båda föräldrar har avlidit. Om ett barn som har fyllt 18 år bedriver studier som ger rätt till förlängt barnbidrag enligt lagen (1986:378) om förlängt barnbidrag eller studiehjälp enligt 2 kap.studiestödslagen (1999:1395), har barnet rätt till barnpension även under studietiden, dock längst till och med juni månad det år då barnet fyller 20 år. Barnpension utges som inkomstgrundad efterlevandepension.
Rätt till efterlevandestöd till barn har enligt 3 kap. 1 § EPL ett barn som är bosatt i Sverige och som uppfyller villkoren för rätt till barnpension enligt 2 kap. 1 och 2 §§. Av förarbetena till paragrafen (prop. 1999/2000:91 s. 107 ff.) framgår att syftet med efterlevandestöd till barn är att tillförsäkra det efterlevande barnet en viss lägsta nivå i händelse av en förälders eller båda föräldrarnas död. Barnets behov av ekonomisk försörjning är detsamma oavsett om den avlidne föräldern före dödsfallet bott eller arbetat i Sverige eller inte haft sådan anknytning till Sverige. Alla barn som är bosatta i Sverige och som har förlorat en eller båda föräldrarna ska erhålla en lika hög minimiförmån.
Den som arbetar i Sverige omfattas av lagen om efterlevandepension och efterlevandestöd till barn i fråga om inkomstgrundad efterlevandepension (3 kap. 5 § 4 socialförsäkringslagen [1999:799]). Den som är bosatt men inte arbetar i Sverige omfattas av lagen, såvitt här är aktuellt, i fråga om efterlevandestöd till barn (3 kap. 2 § 13 socialförsäkringslagen).
Enligt 7 kap. 6 § EPL har efterlevande till en person som har försvunnit och kan antas ha avlidit rätt till bl.a. efterlevandestöd till barn. Som villkor för utbetalning av efterlevandestöd får det dock krävas en förklaring på heder och samvete av den efterlevande att denne inte vet om den försvunna personen är i livet. I fråga om en omyndig får sådan förklaring krävas från hans eller hennes förmyndare. Förklaring kan också krävas av en god man eller förvaltare som har förordnats enligt föräldrabalken. Visar det sig senare att den försvunna personen lever ska efterlevandestöd inte fortsätta att ges ut.
Motsvarigheter till bestämmelserna i 7 kap. 6 § EPL fanns tidigare i 16 kap. 10 § lagen (1962:381) om allmän försäkring och dessförinnan i 28 § lagen (1959:291) om försäkring för allmän tilläggspension. I förarbetena till den senare bestämmelsen uttalades att den gjorde det möjligt att i vissa fall utbetala familjepension även om det inte konstaterats att den försäkrade avlidit, t.ex. om en person varit med om en fartygsförlisning eller vistats på en ort som utsatts för en naturkatastrof och därefter inte avhörts. Vilka omständigheter som skulle anses tillräckligt kvalificerade för en tillämpning av paragrafen fick bero på en prövning i varje enskilt fall. För att förhindra missbruk fick krävas en förklaring på heder och samvete av den efterlevande, eller i fråga om omyndig av förmyndaren, att denne saknar varje underrättelse om den försäkrade (prop. 1959:100 s. 136).
Lagen om efterlevandepension och efterlevandestöd till barn och socialförsäkringslagen är upphävda men är tillämpliga i målet enligt 1 kap. 3 § lagen (2010:111) om införande av socialförsäkringsbalken. Motsvarande bestämmelser finns nu i socialförsäkringsbalken.
I 2 § Riksförsäkringsverkets föreskrifter (RFFS 2002:33) om ansökan om pension och utbetalning av små pensionsbelopp i dess lydelse enligt RFFS 2004:2 angavs att till en ansökan om efterlevandepension och efterlevandestöd till barn skulle bifogas dödsfallsintyg och släktutredning enligt fastställt formulär. I de fall detta inte var möjligt skulle motsvarande dokument från annat land eller annan utredning bifogas ansökningen. Föreskrifterna har upphävts den 1 juni 2011 genom Pensionsmyndighetens föreskrifter (PFS 2011:6) om ansökan om pension och utbetalning av små belopp. I dessa föreskrifter finns inte någon motsvarande bestämmelse intagen.
Barnpension är en arbetsbaserad försäkring som är relaterad till de inkomster som den avlidne har haft. P.N:s föräldrar har inte omfattats av socialförsäkringen i Sverige. Han kan således inte erhålla barnpension efter dem. Högsta förvaltningsdomstolen avslår därför P.N:s överklagande i denna del.
Efterlevandestöd till barn är en bosättningsbaserad försäkring. P.N. är bosatt i Sverige och har permanent uppehållstillstånd här. I målet är ostridigt att han omfattas av försäkringen. Frågan är i stället vilka krav på utredning om släktskap och dödsfall vad gäller föräldrarna som kan krävas när dokument som motsvarar dödsfallsintyg och släktutredning inte är möjliga att få fram.
Av utredningen i målet framgår att Internationella Röda Korsets efterforskningar av P.N:s föräldrar inte gett något resultat och att UNHCR utifrån bl.a. dessa uppgifter har bedömt att P.N. uppfyllt förutsättningarna för att bli uttagen som kvotflykting. Uppgifterna har också legat till grund för Migrationsverkets beslut om permanent upphållstillstånd. Pensionsmyndigheten anser emellertid att uppgifterna inte är tillräckliga för att styrka dödsfall och släktskap och att det inte heller är möjligt att bevilja efterlevandestöd med tillämpning av 7 kap. 6 § EPL eftersom släktskapet inte är klarlagt.
Högsta förvaltningsdomstolen gör följande bedömning.
Enligt 7 kap. 6 § EPL har efterlevande till en person som har försvunnit rätt till efterlevandestöd till barn om det kan antas att den försvunna personen har avlidit. De ursprungliga förarbetena till bestämmelsen ger som exempel på situationer när paragrafen kan tillämpas försvinnanden i samband med olyckor eller naturkatastrofer men öppnar också för en tillämpning i andra fall. Förhållandena i områden som präglas av flyktingströmmar från krigsdrabbade länder kan enligt Högsta förvaltningsdomstolens mening vara jämförbara med sådana situationer som nämns i förarbetena (jfr även uttalandena i propositionen med förslag till nya regler om dödförklaring, prop. 2004/05:88 s. 26). Det beviskrav som uppställs i paragrafen är att det kan antas att den försvunna personen har avlidit. I ett fall som det förevarande får beviskravet anses omfatta såväl dödsfallet som släktskapet.
Den utredning som finns i målet får enligt Högsta förvaltningsdomstolens mening anses göra antagligt att P.N:s föräldrar är avlidna. Hans överklagande i denna del ska därför bifallas.
Högsta förvaltningsdomstolen förklarar, med delvis bifall till överklagandet och ändring av underinstansernas avgöranden, att P.N. har rätt till efterlevandestöd till barn från och med oktober 2008. Handlingarna i målet överlämnas till Pensionsmyndigheten för fortsatt handläggning.