Tillstånd till allmän kameraövervakning avseende gator och torg (I - III).
Länsstyrelsen i Skåne län beviljade genom beslut den 5 februari 2007 Landskrona kommun tillstånd att använda 16 övervakningskameror vid Järnvägsgatan, Rådhusgatan, Stora Norregatan, Rådmansgatan, Borgmästargatan och Östergatan i kommunen. Som villkor för tillståndet beslutades att övervakning fick ske endast mellan kl. 21.00 - 06.00 och att samtliga kameror skulle vara avskärmade så att privatbostäder och sittande gäster på uteserveringar inte kunde komma i bild. Tillståndet gällde under en tid av tre år och innefattade rätt att spela in bilder men inte rätt att ta upp och avlyssna ljud i samband med användningen av kamerorna. - Samtidigt avslog länsstyrelsen kommunens ansökan vad gällde användning av allmän kameraövervakning mellan kl. 06.00 - 21.00 veckans alla dagar samt i fråga om samtliga kameror i den del ansökan avsåg övervakning av Nygatan, då det inte var visat att det förelåg sådan grad av brottslighet att det skulle motivera kameraövervakning.
Justitiekanslern (JK) överklagade länsstyrelsens beslut och yrkade att länsrätten, med upphävande av beslutet, skulle avslå Landskrona kommuns ansökan om tillstånd till allmän kameraövervakning vid Järnvägsgatan, Rådhusgatan, Stora Norregatan, Rådmansgatan, Borgmästargatan och Östergatan. Som grund för sin talan anförde JK bl.a. följande. Beträffande behovet av allmän kameraövervakning noterar JK att brottsligheten i form av misshandel och personrån i stadens centrala del, den så kallade Triangeln, är omfattande. De gator som skall omfattas av kameraövervakningen utgör dock endast en mindre del av området Triangeln och av brottsstatistiken framgår även att det finns andra gator som är betydligt mer brottsutsatta än dessa. Vid en jämförelse av antalet anmälda brott under perioden 2004-09-01 - 2005-08-31 och perioden 2005-09-01 - 2006-08-31 på de ifrågavarande gatorna har brottsligheten totalt sett minskat mellan kl. 21.00 och kl. 06.00 på fredagar - söndagar. Vidare går det att utläsa av brottsstatistiken att det inte anmälts några personrån under perioden 2005-09-01 - 2006-08-31 avseende vissa gator som skall omfattas av kameraövervakningen. Endast en del av t.ex. Järnvägsgatan och Stora Norregatan skall omfattas av kameraövervakningen och det går därför inte med säkerhet att fastställa om den del som skall övervakas har varit särskilt brottsutsatt. Antalet anmälda brott som har redovisats är inte på något nämnvärt sätt särskilt koncentrerade till de aktuella gatorna. Det måste därför ifrågasättas om det finns någon särskild risk för att utsättas för brott på de aktuella gatorna jämfört med området i dess helhet. Det sagda innebär naturligtvis inte i och för sig att det skulle saknas behov av kameraövervakning på de gator som omfattas av tillståndet. Även om det finns ett övervakningsbehov inom ett större område måste det vara möjligt att begränsa övervakningen till en mindre del av detta område, exempelvis på det sätt som har skett i ärendet. JK vill också vitsorda att situationen i den s.k. Triangeln, inklusive det område som tillståndet avser, är sådan att ytterligare åtgärder synes nödvändiga för att komma till rätta med den brottslighet som förekommer där. Vid bedömningen av om allmän kameraövervakning bör tillåtas skall vidare behovet av övervakningen vägas mot det integritetsintresse som kan göra sig gällande. Inom det område som nu är aktuellt för allmän kameraövervakning vistas ett mycket stort antal människor ur en obestämd krets på sin fritid för rekreation och nöje. De gator som skall omfattas av kameraövervakningen är belägna i Landskrona stadskärna och på dessa ligger bl.a. hyreslägenheter, restauranger, pubar, caféer, hotell och en biograf. Människor som är på väg till och från dessa ställen kommer därför att passera genom kamerornas upptagningsområde. På sådana platser gör sig integritetsintresset särskilt starkt gällande. JK är medveten om att Regeringsrätten i två vägledande avgöranden har tillåtit kameraövervakning med inspelningsrätt av ett torg respektive en park (RÅ 2000 ref. 61 I [Möllevångstorget] och II [Helsingborgs stadspark]). Förhållandena inom det område som nu är föremål för prövning skiljer sig från dem som var aktuella kring Möllevångstorget. Nöjeslivet kring de aktuella gatorna är av ett mer omfattande slag och antalet personer som vistas där och som skulle beröras av övervakningen är långt större än vad som är fallet vid Möllevångstorget. Det måste vidare ifrågasättas om de aktuella gatorna är särskilt brottsbelastade i förhållande till övriga delar av området och vilka resultat en eventuell kameraövervakning kan förväntas få på det samlade antalet brott. De villkor som uppställs i länsstyrelsens beslut är inte tillräckliga för att vederbörlig hänsyn till integritetsintresset skall anses ha tagits. Intresset av att inte bli övervakad när man promenerar längs en gata är förhållandevis starkt, särskilt när det gäller flanerande på fritiden. Av kommunens ansökan framgår att ett av syftena med övervakningen är att öka tryggheten på de aktuella gatorna. JK vill med anledning därav understryka att kameraövervakning av allmänna platser använd som en allmänt trygghetsskapande åtgärd inte kan anses stå i samklang med intentionerna bakom lagstiftningen. Sammantaget finner JK att Landskrona kommun, trots de omfattande och ambitiösa brottsförebyggande åtgärder som har redovisats i ansökan, inte har visat att övervakningsintresset väger tyngre än integritetsintresset.
Landskrona kommun yrkade att överklagandet skulle avslås och anförde bl.a. följande. Kommunen har, på sätt som redovisats i ansökan, vidtagit ett stort antal åtgärder för att förebygga brott i centrala Landskrona. Även polisen har ägnat och avsatt resurser för att förebygga brott i dessa delar av Landskrona. Trots detta intensifierade arbete har insatserna inte lett till tillräckliga förbättringar ur brottsperspektiv, vilket därför föranlett kommunen att inge aktuell ansökan om kameraövervakning som ett komplement till dessa insatser. De gator, för vilka kommunen ansökt om tillstånd till övervakning, har valts ut med utgångspunkt från den befintliga brottsstatistiken samt det faktum att frekvensen av våldsbrott är intimt länkad till nöjesliv, öppettider på krogar och dansställen samt alkoholbruk. Kommunen har i samband med sin ansökan gjort ett flertal överväganden beträffande hänsyn till enskildas integritetsbehov. I sin ansökan har kommunen angivit, vilket även satts som villkor i länsstyrelsens tillstånd, att kamerorna skall vara avskärmade så att insyn i bostäder och bilder på sittande gäster på uteserveringar inte förekommer. Kommunen anser att dessa villkor är tillräckliga för att vederbörlig hänsyn till integritetsintresset skall anses ha tagits. Vidare har flera undersökningar genomförts i Landskrona beträffande invånarnas inställning till kameraövervakning. Av samtliga undersökningar framgår att en majoritet inte ansåg sin personliga integritet störd av kamerorna. Av brottsstatistiken framgår att antalet anmälda våldsbrott ökat under perioden 2005-09-01 - 2006-08-31 jämfört med perioden 2004-09-01 - 2005-08-31. Beträffande misshandelsbrott föreligger inte någon avvikelse från denna allmänna tendens på de gator för vilka kommunen ansökt om kameraövervakning. Fördelningen över veckodagarna är oförändrad medan, precis som JK påpekat, fördelningen över dygnet minskat något under den tid för vilket tillstånd beviljats. Såvitt avser personrån kan en viss minskning konstateras såväl vad avser antalet, fördelningen över veckodagar och över dygnet. Det är dock ytterst viktigt att se denna förändring i sin helhet, dvs. att Landskrona totalt sett har kvar en våldsproblematik. Trots att den uppåtgående trenden har lyckats brytas år 2006 är våldsbrottsligheten alltjämt hög. Våldsproblematiken är störst i de centrala delarna av staden där nöjeslivet är koncentrerat. Beträffande kommunens val av gator har detta gjorts utifrån att begränsa ansökan till de gator inom den s.k. Triangeln där kommunen satt in olika brottsförebyggande åtgärder men ännu inte uppnått önskade effekter ur brottsperspektiv. Kommunen vitsordar att det är ett stort antal människor som vistas inom det aktuella området. Att nöjeslivet runt de aktuella gatorna skulle vara av ett mer omfattande slag och att antalet personer som vistas där skulle vara långt större än vad som är fallet vid Möllevångstorget i Malmö är dock inte korrekt. I Landskrona har antalet nöjesställen reducerats under de senaste åren och som en konsekvens av detta har också antalet personer som rör sig ute i det centrala Landskrona minskat. Vid bedömningen av integritetsintresset skall också beaktas den risk som de berörda personerna löper för att bli utsatta för brott. Kommunen vill även förtydliga syftet med kameraövervakningen som är att förebygga brott och därigenom öka tryggheten. Genom att brott förhindras minskar riskerna för att personerna som vistas i området skall bli utsatta för brott, varigenom en ökad trygghet uppnås.
Länsrätten i Skåne län (2007-07-03, ordförande Hinn) yttrade, efter att ha redogjort för tillämpliga bestämmelser i lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning, LAK, och förarbetena till dessa: Länsrätten gör följande bedömning. - Av utredningen i målet framgår, vilket även är ostridigt i målet, att våldsbrottsligheten bl.a. i form av misshandel och personrån i Landskronas centrala del är omfattande. Vidare framgår att kommunen vidtagit ett stort antal åtgärder för att förebygga brott i centrala Landskrona samt att även polisen har ägnat och avsatt resurser för att förebygga brott i den aktuella delen av staden. Både polismyndigheten och kommunen anser att kameraövervakning behövs som ett komplement till andra insatser för att komma till rätta med problemen. Länsrätten finner att det ur brottsförebyggande synvinkel föreligger ett befogat intresse av att kunna anordna allmän kameraövervakning i området, samt att det finns fog för att begränsa övervakningen till de gator som omfattas av länsstyrelsens beslut. - Intresset av kameraövervakningen skall vägas mot integritetsintresset. De gator som omfattas av kameraövervakningen är belägna i Landskronas centrala del och det är ett stort antal människor som vistas inom det aktuella området och som kommer att passera genom kamerornas upptagningsområde. Länsrätten kan emellertid härvid konstatera att övervakningen har begränsats till att gälla helger och endast får ske mellan kl. 21.00 och kl. 06.00 samt att samtliga kameror skall vara avskärmade så att privatbostäder och sittande gäster på uteserveringar inte kan komma i bild. Mot bakgrund härav, och vid en avvägning av övervakningsintresset mot integritetsintresset, finner länsrätten att intresset av övervakning under denna begränsade tid får anses väga över det intrång i den enskildes personliga integritet som användningen av övervakningskameror i det aktuella området innebär. JK:s överklagande skall därför avslås. - Länsrätten avslår överklagandet.
JK överklagade domen hos kammarrätten och yrkade att Landskrona kommuns ansökan om tillstånd till allmän kameraövervakning skulle avslås. JK anförde bl.a. följande. Den utredning som presenterats ger inte tillräckligt stöd för ståndpunkten att behovet av kameraövervakning ska ges företräde framför det integritetsintresse som gör sig starkt gällande. Den önskade kameraövervakningen kommer att beröra Landskronas centrala delar, där ett mycket stort antal personer uppehåller sig på sin fritid för rekreation och nöje. I förarbetena (prop. 1997/98:64 s. 27) har understrukits att ju större integritetsriskerna med kameraövervakningen är, desto större krav får ställas på sökandens behov av övervakningen. Vidare har tillståndsgivningen beträffande kameraövervakning av centralt belägen gatumark alltid varit mycket restriktiv. Länsrätten har inte tillräckligt beaktat vad det faktiskt kommer att innebära att de mest centrala delarna av Landskrona ständigt övervakas med kamera under helgernas kvällar och nätter. Det blir en betydligt kyligare miljö än tidigare. Privata möten kommer att registreras och pinsamheter av olika slag förevigas. Människorna blir därmed automatiskt försiktigare och mera noggranna med hur de för sig på sin fritid. På grund av stadens storlek kommer visserligen inte ett lika stort antal personer att passera de övervakade områdena i Landskrona som var fallet med Möllevångstorget i Malmö. Å andra sidan är förhållandena i Landskrona sådana att sannolikheten är hög att de personer som passerar genom det övervakade området kan kännas igen av någon som har tillgång till det inspelade materialet. Det kan också tänkas att personer i en mindre stad uppträder mindre anonymt på en offentlig plats och att det därför blir mer integritetskränkande att låta kameror registrera deras uppträdande än vad som är fallet vid kameraövervakning i en storstad. Innan man tar till kameraövervakningsinstrumentet i en stadskärna bör man pröva alla möjliga alternativa åtgärder, såsom tillfälliga insatser av Polisen och trivselskapande förändringar av olika slag. Staden bör, om det inte redan har skett, kunna överväga hur stadsmiljön skulle kunna bli varmare och samtidigt mindre inbjudande för dem som planerar brott. Med nuvarande lag måste det anses stå klart att lagstiftaren inte har tänkt sig övervakning i stadskärnor annat än i yttersta nödfall. Möjligheterna att åstadkomma en bättre ordning genom andra åtgärder än kameraövervakning är inte uttömda. Inom det aktuella området finns flera rekreations- och nöjesställen, t.ex. restauranger och pubar. För det fall brottsligheten är relaterad till sådana ställen kan det tänkas att övervakningskameror i deras entréer skulle kunna täcka åtminstone en del av det angivna behovet. Enligt praxis anses inte sådan övervakning lika integritetskränkande och godtas därför generellt i de fall det visas att det finns ett behov.
Landskrona kommun ansåg att överklagandet skulle avslås och anförde bl.a. följande. Våldsbrottsligheten i Landskrona är hög. Kommunen har sedan ett flertal år gjort en bred satsning för att förebygga brott i kommunen och särskilt för att komma åt den ungdomskriminalitet som finns i de centrala delarna av staden. Trots detta intensifierade arbete har insatserna inte lett till tillräckliga förbättringar, vilket har föranlett kommunen att inge ansökan om kameraövervakning som ett komplement till dessa insatser. Vid bedömningen av integritetsintresset måste också beaktas den risk som de berörda personerna löper att bli utsatta för brott. Att utsättas för ett våldsbrott är en stor integritetskränkning som är kännbar under lång tid och inte bara drabbar offret, utan även hans omgivning. Sannolikheten att de personer som passerar området kan kännas igen av någon som har tillgång till det inspelade materialet är inte hög. Det ska särskilt noteras dels att länsstyrelsen i sitt beslut angett att inte fler personer än som behövs för att övervakningen ska fungera får ha tillgång till behandlade eller bevarade bilder, dels att det endast är två tjänstemän vid kommunen samt polisen som kommer att ha tillgång till det inspelade materialet. Vidare ska granskning av materialet inte ske kontinuerligt utan enbart när polisanmält brott föreligger. En kameraövervakning i Landskrona är inte mer integritetskränkande än vad som är fallet i en storstad.
Kammarrätten i Göteborg (2008-02-13, Bell, Reyes, referent) yttrade: Det tillstånd till allmän kameraövervakning som är föremål för prövning avser övervakning av flera gator i centrala Landskrona. Tillståndet gäller 16 kameror, vilka får användas på kvällar och nätter under veckosluten. Det omfattar rätt att spela in och i viss utsträckning bevara bilder, men inte någon rätt att ta upp ljud. Kamerorna ska inte ges någon möjlighet att ta bilder av privatbostäder eller av sittande gäster på uteserveringar. Tillståndet avser ett stort område och ett stort antal kameror, i jämförelse med t.ex. vad som var föremål för Regeringsrättens prövning i de mål som refererats i RÅ 2000 ref. 61. - Skälet till ansökan är att det angivna området anses vara särskilt utsatt för våldsbrottslighet. Till stöd för detta finns utredningar från Kriminalunderrättelsetjänsten vid Polismyndigheten i Skåne för tiden från september 2004 till augusti 2006. Av utredningarna framgår att Landskrona är den del av Polisområdet Nordvästra Skåne som är mest utsatt för våldsbrott i förhållande till folkmängden, att ungefär hälften av våldsbrotten i Landskrona begås i de centrala delarna av staden och att brotten är koncentrerade till de tider när nöjeslivet är intensivt. Utredningarna visar att det under de undersökta åren har begåtts ett antal våldsbrott utomhus på var och en av de gator som omfattas av tillståndet. Flera åtgärder har vidtagits för att minska brottsligheten, på sätt framgår av bilaga till länsstyrelsens beslut. Mot bakgrund av det anförda finner kammarrätten att det ur brottsförebyggande synvinkel finns ett betydande intresse av att kunna anordna allmän kameraövervakning i det aktuella området. - Mot detta intresse ska den enskildes integritetsintresse ställas. Det område som tillståndet omfattar utgör en del av stadskärnan i Landskrona. I området finns restauranger och nöjesställen. JK gör gällande att områdets karaktär medför ett starkt integritetsintresse för den enskilde, eftersom allmänheten söker sig dit för rekreation och nöje. Som länsrätten har anfört är dock övervakningen inskränkt till tid och sätt. T.ex. ska sittande gäster på uteserveringar inte kunna övervakas. Vidare försvagas integritetsintresset av att de enskilda som kan komma att utsättas för övervakning samtidigt är de som riskerar att drabbas av de våldsbrott som övervakningen syftar till att motverka. Det förhållandet att Landskrona är en mindre stad medför enligt kammarrättens mening inte ett starkare integritetsintresse för den enskilde i detta fall. - Sammantaget anser kammarrätten att intresset av allmän kameraövervakning av det aktuella området väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad. Överklagandet ska således avslås. - Kammarrätten avslår överklagandet.
Kammarrättsrådet Hartman var av skiljaktig mening och yttrade: Av utredningen framgår att de gator som omfattas av det sökta tillståndet är belägna i en del av Landskrona, den s.k. Triangeln, där brottsligheten är hög. Även om utredningen i sig inte klart visar att just de nu aktuella gatorna är särskilt brottsutsatta i förhållande till övriga delar av Triangeln finns det inte skäl att ifrågasätta att området som sådant är brottsutsatt och att behov finns av brottsförebyggande åtgärder för att komma tillrätta med den våldsbrottslighet som förekommer där. Utredningen visar att Landskrona kommun vidtagit ett antal åtgärder i syfte att begränsa brottsligheten. Det rör sig bl.a. om ett antal brottsförebyggande projekt, och olika informationsinsatser. Kameraövervakningen är avsedd att förstärka de insatser som redan vidtagits. - Mot kommunens intresse av att få tillstånd till kameraövervakningen, ska den enskildes integritetsintresse ställas. Av praxis (jfr RÅ 2000 ref. 61) framgår att det, efter en individuell och restriktiv tillståndsprövning, bör vara möjligt att meddela tillstånd till allmän kameraövervakning av sådana allmänna platser som torg och parker där risken att utsättas för våldsbrott erfarenhetsmässigt är stor. Så har t.ex. skett när det gäller kameraövervakning av Möllevångstorget i Malmö där fråga var om tillstånd till tre övervakningskameror av en plats med mycket hög våldsbrottslighet dit omfattande polisiära resurser varit avdelade för att förebygga och utreda brott. - Den nu aktuella frågan innefattar rätten att med 16 kameror övervaka ett förhållandevis stort sammanhängande område bestående av delar av sex gator i Landskronas stadskärna. Att beakta är att det på dessa gator finns privatbostäder och att kameraövervakningen innebär att personer på väg till och från sina bostäder kommer att vara kameraövervakade. I området finns också ett antal krogar, restauranger m.m. dit allmänheten går för rekreation och nöje. Integritetsintresset gör sig starkt gällande på en sådan plats. Vid den avvägning som ska göras anser jag, även med beaktande av de begränsningar som det meddelade tillståndet innefattar, att det inte är visat att övervakningsintresset i detta fall väger över integritetsintresset. Jag anser därför att överklagandet ska bifallas.
JK överklagade och yrkade att Regeringsrätten, med ändring av underinstansernas avgöranden, skulle avslå Landskrona kommuns ansökan om tillstånd till allmän kameraövervakning vid Järnvägsgatan, Rådhusgatan, Stora Norregatan, Rådmansgatan, Borgmästargatan och Östergatan. JK anförde till stöd för sin talan bl.a. följande. Underinstanserna har underskattat det krav på ett särskilt stort behov av kameraövervakning som enligt Regeringsrättens praxis måste föreligga för att övervakning av gator och torg ska få ske. Att använda kameraövervakning endast som en allmänt trygghetsskapande åtgärd kan inte anses stå i överensstämmelse med intentionerna bakom lagstiftningen. Vidare skiljer sig förhållandena inom det område som nu är föremål för prövning från dem som var aktuella kring Möllevångstorget i Malmö. Nöjeslivet är mer omfattande och antalet personer som skulle komma att beröras av övervakningen är långt större än vad som var fallet vid Möllevångstorget. Innan man tillåter kameraövervakning av en stadskärna bör man pröva alla möjliga alternativa åtgärder, såsom tillfälliga insatser av polisen och trivselskapande åtgärder av olika slag. Möjligheterna att genom sådana åtgärder skapa en tryggare stadsmiljö är inte uttömda.
Landskrona kommun bestred bifall till överklagandet och anförde bl.a. följande. Syftet med kameraövervakningen är att minska antalet våldsbrott i centrala Landskrona och därigenom öka tryggheten. Av ny preliminär statistik avseende år 2008 (omräknat till antal anmälda brott per 100 000 invånare) framgår att det totala antalet brott i Landskrona är lägre än i storstäderna Malmö och Stockholm men högre än riksgenomsnittet. Såvitt avser antalet anmälda våldsbrott kan konstateras att Landskrona ligger i nivå med nämnda storstäder. Statistiken visar således att Landskrona kommun har en fortsatt hög problematik med brottslighet, inte minst våldsbrottslighet. - Kommunen och Polismyndigheten i Skåne län träffade i augusti 2008 också en överenskommelse om samverkan i syfte att minska brottsligheten och öka tryggheten i Landskrona för 2009. De gator som kommunen har valt att ansöka om tillstånd för, har valts ut med utgångspunkt från den befintliga brottsstatistiken och det faktum att våldsbrotten är intimt förknippade med öppettider på krogar och dansställen samt alkoholbruk. Ansökan har vidare begränsats till de gator där olika brottsförebyggande åtgärder vidtagits men där önskade effekter ur ett brottsperspektiv ännu inte uppnåtts.
Regeringsrätten (2010-02-11, Davis, Montoya, Green, Green, Nguyen) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Reglerna i LAK om en särskild tillståndsprövning för användning av övervakningsutrustning syftar till att skydda enskilda mot de integritetskränkningar som övervakningen kan orsaka. Tillstånd till allmän kameraövervakning ska enligt 6 § meddelas om intresset av sådan övervakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad. Om syftet med övervakningen är att förebygga brott eller förhindra olyckor eller därmed jämförliga ändamål ska detta särskilt beaktas. Vid bedömningen av den enskildes intresse av att inte bli övervakad ska särskilt beaktas hur övervakningen ska utföras och vilket område som ska övervakas.
Tillståndsprövningen ska enligt förarbetena till LAK vara mindre restriktiv än enligt den tidigare gällande lagen (1990:484) om övervakningskameror m.m., när ändamålet med övervakningen är att förebygga brott, förhindra olyckor och därmed jämförliga ändamål. Behovsbedömningen kan inte ses isolerad, utan är nära förknippad med frågan om det finns några motstående intressen. Ju större integritetsriskerna med kameraövervakningen är, desto större krav får naturligtvis ställas på sökandens behov av övervakningen. Kameraövervakning får dock inte ses som ett hjälpmedel som används i stället för andra säkerhetsåtgärder eller förebyggande insatser. Vid prövningen av integritetsintresset är det av stor betydelse vad kameraövervakningen ska innefatta. Det bör finnas anledning att i något större utsträckning än tidigare tillåta kameraövervakning av entréer till exempelvis en restaurang, ett hotell, en utställningslokal eller ett museum under förutsättning att det behövs för att förebygga brott. Det bör också vara möjligt att ge tillstånd till övervakning inte bara av entréer till restauranger m.m. utan också av närområdet utanför entrén där kö brukar bildas, om det är motiverat i brottsförebyggande syfte (prop. 1997/98:64 s. 27 ff.).
I RÅ 2000 ref. 61 I och II påpekade Regeringsrätten att det i förarbetena till lagen inte finns några uttalanden som ger stöd för att avsikten varit att hela gator och torg skulle kunna övervakas. Den vikt lagstiftaren lagt vid intresset av att effektivt kunna bekämpa brott talade dock enligt Regeringsrättens uppfattning för att allmän kameraövervakning - efter en individuell och restriktiv tillståndsprövning - borde kunna ske också på sådana allmänna platser som torg och parker där risken att utsättas för våldsbrott erfarenhetsmässigt är stor.
Frågan i målet gäller om Landskrona kommun ska ges tillstånd till kameraövervakning vid vissa centrala gator i Landskrona stadskärna. Det meddelade tillståndet avser 16 kameror och det ger även rätt att spela in och i viss utsträckning bevara bilder men inte att ta upp ljud. Övervakning får ske mellan kl. 21.00 och 06.00 fredag - lördag, lördag - söndag och söndag - måndag.
Landskrona kommun har angett att syftet med kameraövervakningen är att minska antalet våldsbrott i centrala Landskrona och därigenom öka tryggheten. Kommunen har sedan ett flertal år gjort en bred satsning för att förebygga brott och då särskilt för att komma åt den ungdomskriminalitet som finns i de centrala delarna av staden. MED- projektet arbetar med aktiva åtgärder för de ungdomar som man befarar kan vara på väg in i kriminalitet. Andra projekt är ”lugnt på stan”, ”blåjackorna” och frivillig registrering av mobiltelefoner. Kommunen och Polismyndigheten i Skåne län träffade i augusti 2008 en överenskommelse om samverkan i syfte att minska brottsligheten och öka tryggheten i Landskrona för 2009. Tanken är att en ny överenskommelse ska undertecknas årligen. Polismyndigheten i Skåne, Polisområde Nordvästra Skåne, har i ett yttrande redogjort för vilka förstärkningar och insatser som polisen med hänsyn till brottsligheten i Landskrona tillskjutit under 2008. I yttrandet har polisen även gett uttryck för att kameraövervakning utgör en viktig del i det åtgärdsprogram som genomförs för att skapa ett tryggare Landskrona.
Av utredningen framgår att Triangeln, inom vilket område de för kameraövervakning aktuella gatorna ligger, är ett av de mest brottsbelastade områdena i Landskrona, att det område som kameraövervakningen gäller är förhållandevis stort, att det rör sig ett stort antal personer där och att det omfattar delar av sex gator i de centrala delarna av Landskrona. I området finns restauranger, affärer m.m. Det är således fråga om ett område dit allmänheten beger sig för rekreation och nöje. I området finns även privatbostäder, vilket innebär att även boende i området berörs av kameraövervakningen. I ett sådant område måste det givetvis anses angeläget för den enskilde att kunna röra sig fritt utan att bli övervakad. Även om kameraövervakningen är begränsad till kvälls- och nattetid och rör ett avgränsat område gör sig integritetsintresset starkt gällande i ett fall som detta. Det måste därför finnas ett betydande behov av att förebygga brott för att tillstånd till kameraövervakning ska kunna medges.
Som Regeringsrätten konstaterat i de tidigare angivna rättsfallen ska tillståndsprövning vad gäller allmän kameraövervakning av gator och torg ske restriktivt.
Vid bedömningen av behovet av kameraövervakning måste ett flertal faktorer beaktas. Grundläggande är naturligtvis brottslighetens natur och frekvens inom det område som avses övervakas och i förhållande till kringliggande områden som inte omfattas av övervakningen. Vidare ska beaktas om andra, mindre integritetskränkande metoder för att komma till rätta med brottsligheten prövats och inte gett önskat resultat. I bedömningen måste också läggas om den tilltänkta övervakningen kan antas få åsyftad effekt.
Regeringsrätten har i tidigare avgöranden rörande kameraövervakning av gator och torg medgett polismyndigheter tillstånd, inte kommuner.
Kommunerna har en roll vid tillståndsgivningen för allmän kameraövervakning. Enligt 18 § LAK ska den kommun där övervakningen ska få ske, få tillfälle att yttra sig innan länsstyrelsen meddelar tillstånd. Syftet med ett sådant yttrande är att inhämta lokala synpunkter - avsedda att ta sikte på integritetsintressena - för den intresseavvägning som ska ske vid tillståndsprövningen (prop. 1975/76:194 s. 28 f. och 1989/90:119 s. 24).
Detta hindrar inte att en kommun själv söker tillstånd till allmän kameraövervakning. Inte heller finns det något lagligt hinder mot att en kommun beviljas tillstånd till kameraövervakning på allmänna platser. När det som i detta fall handlar om bevakning av centralt belägen gatumark i syfte att förhindra och beivra våldsbrottslighet väcks emellertid den principiella frågan i vilken mån det alls kan sägas vara ett berättigat intresse för en kommun att övervaka centralt belägna allmänna platser och bevara bildmaterial av ett stort antal människor, inte i syfte att användas av kommunen själv, utan för att hjälpa polisen att beivra brott. Visserligen har en kommun ett övergripande ansvar för allmän ordning och säkerhet inom kommunen men goda skäl talar för att rågången mellan kommunens respektive de brottsbekämpande myndigheternas uppgifter hålls tydlig.
Vidare måste avvägningen av hur kameraövervakningen förhåller sig till andra åtgärder som har eller kan vidtas i brottsförebyggande syfte göras med beaktande av vilket slags åtgärder i detta hänseende som står kommunen till buds. Vad kommunen kan åstadkomma med kameraövervakningen framstår då som begränsat. Det syfte med den ifrågavarande kameraövervakningen som kommunen själv kan uppnå torde i realiteten inskränka sig till att öka den upplevda tryggheten för de personer som förflyttar sig och vistas inom området.
Det är således enligt Regeringsrättens mening en betydande skillnad mellan kameraövervakning av gator och torg som sker av polismyndigheter och sådan som sker i kommunal regi. Även om kommunen samarbetar med polisen och det är polisen som har den praktiska nyttan av kameraövervakningen så bör detta förhållande beaktas vid den avvägning mellan behovet av övervakning och integritetsskydd som ska göras.
Av utredningen i målet framgår att våldsbrottsligheten i det aktuella området på helgkvällar och nätter är betydande samt att den är nära förknippad med alkoholbruk och öppettider på restauranger och dansställen. Under perioden den 1 september 2005 till och med den 31 augusti 2006 ägde sammanlagt 37 misshandelsbrott rum på de gator som avses kameraövervakas. Som JK har påpekat kan det emellertid ifrågasättas om de aktuella gatorna är särskilt brottsbelastade i förhållande till övriga delar av centrala Landskrona. Möjligheterna att genom andra åtgärder än kameraövervakning åstadkomma en tryggare stadsmiljö kan inte heller anses uttömda.
Även om problemen med våldsbrottslighet inom det område som avses omfattas av kameraövervakningen inte ska underskattas, finner Regeringsrätten att utredningen i målet inte visar att kommunens behov av kameraövervakning av det ifrågavarande området är sådant att det väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad. Överklagandet ska därför bifallas.
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten bifaller överklagandet och avslår, med ändring av underinstansernas avgöranden, Landskrona kommuns ansökan om tillstånd till allmän kameraövervakning.
Länsstyrelsen i Stockholms län beviljade genom beslut den 12 december 2006 Polismyndigheten i Stockholms län tillstånd att använda sju övervakningskameror vid Stureplan, Biblioteksgatan, Birger Jarlsgatan, Kungsgatan, Norrlandsgatan, Grev Turegatan och Sturegatan i Stockholm. Som villkor för tillståndet beslutades att övervakning endast fick ske mellan kl. 23.00 - 07.00, att samtliga kameror skulle vara avskärmade så att privatbostäder inte kunde komma i bild, att respektive kamera endast fick vara ansluten till monitor och inspelningsutrustning i polisens länskommunikationscentral samt att överföring av bildmaterial skulle ske via fast anslutning. Tillståndet gällde under en prövotid av tre år till och med den 18 december 2009 och innefattade rätt att spela in bilder men inte rätt att ta upp och avlyssna ljud i samband med användningen av kamerorna. - Samtidigt avslog länsstyrelsen polismyndighetens ansökan vad gällde användning av allmän kameraövervakning mellan kl. 19.00 - 23.00 samt i den del ansökan avsåg övervakning av gatu- eller parkmark som inte utgjorde särskilt brottsutsatt plats. Länsstyrelsen beslutade att avslå ansökan i sin helhet avseende kamera 1 och 21x och i de delar den avsåg Humlegårdsgatan och Humlegården avseende kamera 7. - Länsstyrelsen korrigerade sedermera i rättelsebeslut den 14 december 2006 det ursprungliga beslutet i avslagsdelen på så vis att polismyndighetens ansökan avseende ytterligare en kamera (kamera 20x) avslogs.
JK överklagade besluten och yrkade i första hand att länsrätten, med ändring av länsstyrelsens beslut, skulle avslå polismyndighetens ansökan om tillstånd till allmän kameraövervakning vid Stureplan, Biblioteksgatan, Birger Jarlsgatan, Kungsgatan, Norrlandsgatan, Grev Turegatan och Sturegatan. I andra hand yrkade JK att övervakningen skulle begränsas till att gälla mellan kl. 23.00 - 06.00. JK anförde bl.a. följande. Länsstyrelsen har gjort en noggrann prövning av behovet av allmän kameraövervakning i förhållande till integritetsintresset och har därefter fattat ett väl avvägt beslut. JK anser likväl att det finns utrymme för att göra en annan bedömning av avvägningen av motstående intressen. Den utredning som har lagts fram av polismyndigheten och som därefter har kompletterats av länsstyrelsen ger vid handen att brottsligheten i det aktuella området är omfattande. JK är av den uppfattningen att den brottslighet som förekommer är så pass omfattande att polismyndigheten får anses ha visat att det finns ett berättigat behov av allmän kameraövervakning på den aktuella platsen. JK kan också konstatera att polismyndigheten, innan ansökan om tillstånd till kameraövervakning lämnades in, har vidtagit betydande åtgärder för att komma till rätta med den höga brottsligheten. Vid bedömningen av om allmän kameraövervakning skall tillåtas måste dock behovet av övervakningen vägas mot det integritetsintresse som kan göra sig gällande. Det område som nu är aktuellt för allmän kameraövervakning, dvs. Stureplan och dess närområde, är ett område där ett mycket stort antal människor ur en obestämd krets vistas på sin fritid för rekreation och nöje. Stureplan får betraktas som något av ett centrum för nöjeslivet i Stockholm. På ett sådant ställe gör sig integritetsintresset särskilt starkt gällande. - JK är medveten om att Regeringsrätten i två vägledande avgöranden har tillåtit kameraövervakning med inspelningsrätt av ett torg respektive en park (RÅ 2000 ref. 61 I [Möllevångstorget] och II [Helsingborgs stadspark]). Förhållandena inom det område som nu är föremål för prövning - Stureplan med närområde - skiljer sig från de som var aktuella kring Möllevångstorget i Malmö. Nöjeslivet kring Stureplan är naturligtvis av ett mer omfattande slag och antalet personer som vistas där och som skulle beröras av övervakningen är långt större än vad som är fallet i Malmö. Även om Regeringsrättens avgörande skall bilda utgångspunkt för bedömningen är det mycket tveksamt om behovet av kameraövervakning kan anses väga över det särskilt starka integritetsintresse som gör sig gällande vid Stureplansområdet. JK finner därför - även med beaktande av vad som inledningsvis har framhållits om länsstyrelsens noggranna prövning av frågan - att det är av stor vikt att frågan om tillstånd till allmän kameraövervakning vid Stureplansområdet prövas av domstol. - Vad avser JK:s andrahandsyrkande kan följande tilläggas. Under tiden mellan kl. 06.00 och 07.00 får det förutsättas att det i området befinner sig i huvudsak människor som är på allmän väg till sina förvärvsarbeten, skolor m.m. medan de flesta kroggäster torde ha begett sig hem (krogarna stänger kl. 05.00). Av den tabell som polismyndigheten har redovisat över tidpunkten för brott som begås vid Stureplan kan det konstateras att knappt tre procent av brotten begås under tiden mellan kl. 06.00 och 07.00. Mot denna bakgrund anser JK att polismyndigheten inte har visat att behovet av kameraövervakning under denna timma är så stort att det väger över integritetsintresset.
Polismyndigheten anförde i yttrande bl.a. följande. Stureplan och Medborgarplatsen och områdena däromkring är två av de mest brottsbelastade platserna i Stockholms län vad gäller våld på allmän plats. Polismyndighetens intresse av allmän kameraövervakning för att förebygga och förhindra våldsbrott samt att utöka möjligheten att utreda brott väger i detta fall tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad. - Vid utredning av de våldsbrott som är aktuella utgör identifiering av misstänkta gärningsmän en vital del. Polisiärt är det av stor vikt vid detta utredningsarbete att ha tillgång till bl.a. flera bilder på personen. Identifiering kan då ske genom både utseende (såsom särskilda kännetecken), klädsel, rörelsemönster och liknande. De kameror som polismyndigheten ansökt om i nu aktuella ärenden avser de erfarenhetsmässigt vanligaste flyktvägar som gärningsmän använder. Polisiärt har alltså dessa kameror stort utredningsvärde vid fastställande av identifikation m.m. Även bortkastade kläder och mössor och liknande, som tillvaratas av polis, kan med hjälp av bevarat bildmaterial knytas till en misstänkt gärningsman. Spår i form av DNA från dessa kläder kan då komma att säkras, vilket ger en mycket god identifikation av gärningsmannen. Utöver intresset att identifiera en misstänkt gärningsman är det av stor vikt att i efterhand kunna klargöra olika händelseförlopp i samband med gärningen. Av utredningstekniska skäl måste olika skeenden klargöras och vittnens placering fastställas. Det skall i detta sammanhang framhållas att flera fall av grovt övervåld idag inte kan utredas då det saknas vittnesuppgifter eller bildmaterial att utgå från. Förundersökningarna måste då läggas ned, inte sällan med motiveringen “spaningsuppslag saknas”. Den enskildes intresse av rättstrygghet kan då inte tillgodoses. - Det skall särskilt framhållas att efter det att ansökan om tillstånd gavs in har polismyndigheten även inlett ett projekt med mobila poliskontor för att öka polisens synlighet i särskilt brottsutsatta områden. Allmän kameraövervakning av Stureplan och Medborgarplatsen enligt ansökan är även avsedd att vara ett komplement till de mobila kontoren för att begränsa överflyttningseffekter av polisens närvaro. Att övervakning sker på en begränsad yta där de flesta brott rent faktiskt inträffar medför en avskräckande effekt. I de fall den allmänna kameraövervakningen får alltför begränsad utformning föreligger ökad risk för överflyttningseffekter, särskilt vid platser som Medborgarplatsen och Stureplan. - Det sparade materialet från övervakningskamerorna skall förvaras i ett låst utrymme på polismyndighetens länskommunikationscentral (LKC). Tillträde till enhetens lokaler har endast de som tjänstgör där. Övriga polisanställda har inte tillgång till lokalerna. Vidare har endast lägst befäl vid kommunikationscentralen (KC-befäl) tillgång till det låsta utrymmet på enheten. Utöver KC-befälet har annan arbetstagare först efter beslut av vakthavande befäl rätt att gå in i rummet. Vakthavande befäl har dock fortfarande ansvar för att materialet hanteras i enlighet med givet tillstånd. Det bevarade materialet får endast användas inom ramen för en inledd förundersökning. Detta innebär att först efter beslut av behörig förundersökningsledare har det vakthavande befälet rätt att besluta att någon annan än lägst KC-befäl får gå in i rummet. Efter det att en förundersökning inletts träder reglerna i rättegångsbalken och förundersökningskungörelsen (1947:948) i kraft, vilka syftar till att garantera den enskilde ett skydd mot övergrepp och integritetskränkningar (hänsynsprincipen). Det finns idag också etablerade rutiner för att förhindra att materialet i efterhand ändras. Samtliga dessa åtgärder är således vidtagna för att skydda den enskildes integritet. - Myndigheten har även godtagit begränsningar i tid då övervakning får ske samt krav på adekvat utvärdering. Även den lagstadgade upplysningsskyldigheten, att på aktuella platser märka ut och i media annonsera om att övervakning kommer att ske, ökar i väsentlig utsträckning den enskildes möjligheter att undgå oönskad övervakning, vilket i sin tur minskar den kränkning av den personliga integriteten som allmän kameraövervakning kan medföra.
Länsrätten i Stockholms län (2007-11-05, ordförande Evans) yttrade, efter att ha redogjort för tillämpliga bestämmelser och förarbeten, följande. - Utredningen i målet - Av de övervakningskameror för vilka polismyndigheten har beviljats tillstånd är kamerorna 3 - 5 och 7 fast monterade på lyktstolpar tre till fem eller tre till sex meter ovanför marken. Kamerorna 6 och 22x är fast monterade på fasader tre till sex respektive tre till fem meter över marken. Kamera 2 är fast monterad på en stolpe för trafikljus tre till fem meter över marken. Kamerorna förmedlar färgbilder. De är styrbara med s.k. ”Ford/Tilt-fäste” eller en ”Doom-lösning” och har inzoomningsfunktion. De skall därmed kunna styras både horisontellt och vertikalt. Doom-lösningen innebär att mörkning kan ske av exempelvis fönster som ligger inom inspelningsvinklar och som tillhör privatpersoner. Identifiering skall vara möjlig på upp till 50 meters avstånd från kamerorna. Kamerorna har fixfocusobjektiv och är av typen dag/nattkameror med IR-filter. Samtliga kameror skall utrustas med IR-belysning för inspelning i mörker. De skall vara arrangerade så att möjligheten att rikta kamerorna mot lägenheter i hus inte skall förekomma. De är försedda med rörligt objektiv med brännvidden 3,5 - 91 mm. - Enligt polismyndighetens ansökan om tillstånd till allmän kameraövervakning är ändamålet med övervakningen att förebygga och förhindra våldsbrott samt utöka möjligheterna att utreda brott och på så sätt öka tryggheten för de invånare som vistas ute kvälls- och nattetid på Stureplan. Ansökan avser bl.a. tio kameror vid området Stureplan i Stockholm. Berörda gator är Jones, Kungsgatan, Norrlandsgatan, Stureplan, Lästmakargatan, Herrera, Humlegårdsgatan och Sturegatan. Bilderna skall spelas in på hårddisk och bevaras i trettio dagar. Ansvarig för inspelningen är tjänstgörande vakthavande befäl vid LKC. Vid bildupptagning av brott inleds förundersökning och filmsekvensen förs över från hårddisk till CD-rom skiva. Förundersökningsledaren ansvarar för CD-rom skivan, som då ingår som bevis i brottmål. Vakthavande befäl ansvarar för att beslutsuppgifter dokumenteras när CD-rom skiva skapats. Vakthavande befäl ansvarar för all hantering av bevarat bildmaterial på LKC. - I polisens utredning finns vidare följande uppgifter. Under 2005 anmäldes knappt 9 000 krogrelaterade brott i City Polismästardistrikt i Stockholm. Misshandel var det enskilt vanligaste brottet med 3 400 anmälda brott. Våld mot tjänsteman var med drygt 2 700 anmälda brott det näst vanligast brottet. Olaga hot var med 2 100 anmälda brott det tredje vanligaste brottet. Av 3 400 anmälda misshandelsbrott begicks 500 av dessa på Stureplan och på Medborgarplatsen. Anmärkningsvärt är att hela 83 procent av misshandelsbrotten utomhus sker mellan kl. 19.00 - 06.59. Knappt två procent av brotten på Stureplan sker mellan kl. 19.00 - 21.59 medan drygt 90 procent av brotten sker mellan kl. 23.00 - 06.59. Alla brott sker inte på fredags- eller lördagskvällar, men tidpunkterna för brotten i området är koncentrerade till kvälls- och nattetid. Under perioden den 1 maj - den 31 oktober 2005 anmäldes drygt 2 350 brott som kategoriserades som våld på allmän plats. Knappt 240 (10 procent) av brotten registrerades ha skett inom Stureplans basområden. Noterbart är att såväl Stureplan som Medborgarplatsen har en större koncentration i brottsligheten till just det geografiskt avgränsade Stureplan och Medborgarplatsen. - Området kring Stureplan är ett utpräglat kontors- och affärsområde med ett brett utbud av varor och tjänster. Platsen utgör en punkt där flera stora gator möts såsom Kungsgatan, Birger Jarlsgatan och Sturegatan. Bussar, taxi och tunnelbana stannar vid Stureplan och har bidragit till att platsen kommit att bli välbesökt. Såväl Medborgarplatsen som Stureplan har båda ett mycket stort antal restauranger och krogar med alkoholserveringstillstånd. Stängningstiderna för dessa varierar mellan kl. 03.00 och kl. 05.00. Kvälls- och nattetid samlas ett stort antal människor vid de många nöjesinrättningarna i områdena. City Polismästardistrikt har under många år använt sig av flera polisiära arbetsmetoder i syfte att försöka komma tillrätta med den negativa brottsutvecklingen runt Medborgarplatsen och Stureplan. - Av en karta över misshandel, våldtäkter och personrån utomhus under perioden den 1 maj - den 31 oktober 2005 kan utläsas att det finns en hög koncentration av markeringar inom Stureplans basområden. - Trafiknämnden i Stockholms stad, som tillstyrkt ansökan, har i yttrande den 6 juli 2006 uppgett i huvudsak följande. Trafiknämnden har en viss tveksamhet till huruvida detta försök kan komma att leda till ökade möjligheter att utreda brott. Emellertid kan försöket i Stockholm med noggrann uppföljning och efterföljande utvärdering kanske visa sig lika lyckosamt som övervakningen av Möllevångstorget i Malmö uppges ha blivit. - I en tjänsteanteckning hos länsstyrelsen den 18 november 2006 anges bl.a. följande. Vid platsbesök har länsstyrelsen funnit att många av de fastigheter som gränsar till eller ligger längs med den gatumark som är tänkt att övervakas kommer i bild. Av vad som framkommit utgör majoriteten av fastigheterna inte bostäder. Dock kan det inte uteslutas att det finns en och annan sådan, eller att detta i framtiden kan komma att ändras. Den övervakningsvinkel som söks gör att majoriteten av fastigheterna kommer i bild från en mycket sned vinkel och torde inte kunna utgöra någon kränkning gentemot de som vistas i fastigheterna. Kamera 1, 3 och 4 har angivna positioner som är riktade rakt mot fasad på långt avstånd och utgör en viss integritetsrisk med beaktande av den kapacitet som utrustningen är tänkt att ha. Kamera 5, 6, 7, 21x och 22x har angivna positioner som är riktade mot fasad på kort avstånd och utgör en klar risk för integritetsintrång med beaktande av den kapacitet utrustningen är tänkt att ha. - Länsrättens bedömning - Frågan i målet är om länsstyrelsen har haft fog för sina beslut att tillåta kameraövervakning på delar av Stureplan, Biblioteksgatan, Birger Jarlsgatan, Kungsgatan, Norrlandsgatan, Grev Turegatan och Sturegatan, vilka är centralt belägna i Stockholm. Frågan om tillstånd till allmän kameraövervakning enligt 6 § LAK skall avgöras efter en bedömning av övervakningsbehovet jämfört med integritetsintresset. Då avvägningen av de olika intressena skall göras tillämpas den s.k. överviktsprincipen, vilket innebär att tillstånd skall meddelas om sökanden av tillståndet visar att övervakningsbehovet väger över integritetsintresset. Vid bedömningen av övervakningsintresset skall särskilt beaktas om övervakningen behövs för att förhindra brott. Vid bedömningen av integritetsintresset skall särskilt beaktas hur övervakningen skall utföras och vilket område som skall bevakas. - Tillstånd till allmän kameraövervakning bör endast tillåtas när andra åtgärder inte kan antas kunna förhindra brott och i så fall endast om intresset av att förhindra brott väger över enskildas intresse av att inte övervakas. Vid avvägningen mellan intresset att förhindra brott och enskildas intresse av att inte bli övervakade har i praxis bl.a. platsen respektive tiden för övervakning samt brottslighetens natur varit av betydelse. Att kameraövervakningen är förenad med inspelningsrätt skall vägas in vid bedömningen av vilket intresse som väger över. - JK har bl.a. anfört i målet att tillståndet gäller ett område där ett mycket stort antal människor ur en obestämd krets vistas på sin fritid för rekreation och nöje och att integritetsintresset gör sig särskilt starkt gällande på ett sådant ställe. JK anser att det är mycket tveksamt om behovet av kameraövervakning kan anses väga över det särskilt starka integritetsintresse som gör sig gällande vid Stureplansområdet. Polismyndigheten har å sin sida uppgett att dess intresse av allmän kameraövervakning för att förebygga och förhindra våldsbrott samt att utöka möjligheten att utreda brott väger tyngre i detta fall än den enskildes intresse av att inte bli övervakad. - Länsrätten gör följande bedömning av hur stort intresse enskilda kan antas ha av att inte bli övervakade i detta fall. Av utredningen i målet framgår att det rör sig ett stort antal människor i det aktuella området. Tillståndet omfattar bl.a. övervakning av områden som ligger i direkt anslutning till tunnelbanenedgångar, restauranger, barer, caféer och nattklubbar. Då ansökan avser ett område dit allmänheten beger sig för nöje och rekreation gör sig integritetsintresset starkt gällande. - Det av länsstyrelsen beviljade tillståndet gäller endast under en begränsad tid av dygnet (kl. 23.00 - 07.00). Polismyndigheten har också pekat på att övervakningen kommer att ske då affärer och kontor i huvudsak är stängda. Länsrätten konstaterar att människor som vistas i området under dagtid visserligen inte berörs av övervakningen. Med beaktande av att ansökan avser ett område dit allmänheten beger sig för nöje och rekreation samt platser som ligger i direkt anslutning till allmänna kommunikationer kan det emellertid uppskattas att det rör sig en mycket stor mängd människor i det aktuella området på helgkvällar och helgnätter. Antalet personer som berörs av övervakningen på vardagskvällar och vardagsnätter får också anses vara betydande. - De aktuella kamerorna har vidare ett mycket stort blickomfång, vilket inte enbart omfattar Stureplan utan även täcker en stor del av de närliggande gatornas yta. Vidare är det fråga om att behandla och bevara bilder, varmed risken för intrång i den enskildas personliga integritet ökar ytterligare. Det skall också beaktas att tillståndet avser sju kameror med mycket avancerad teknik. Av utredningen i målet framgår att kamerorna är rörliga och att de är utrustade med bl.a. inzoomningsfunktion och IR-filter. Övervakningen kommer att möjliggöra personidentifiering på upp till 50 meters avstånd från varje kamera. - Mot bakgrund av det anförda anser länsrätten att integritetsintresset i det här fallet väger mycket tungt och att det därför krävs exceptionellt starka skäl för att övervakning skall tillåtas. - Länsrätten övergår därmed till frågan om det av polismyndigheten åberopade övervakningsintresset, dvs. att förebygga, förhindra och utreda våldsbrott, i detta fall kan anses väga tyngre än det ovan redogjorda integritetsintresset. - Som ovan angetts är brottslighetens natur av betydelse vid intresseavvägningen. Angående betydelsen av bl.a. brottslighetens natur har Regeringsrätten i två avgöranden tillåtit polismyndigheten att utöva kameraövervakning med inspelningsrätt av ett torg respektive en park (RÅ 2000 ref. 61 I [Möllevångstorget] och II [Helsingborgs stadspark]). I båda fallen var det fråga om platser där det hade förekommit betydande våldsbrottslighet. - Av utredningen i målet framgår att det har förekommit brottslighet i mycket stor omfattning inom de områden som den tillåtna övervakningen avser. Enligt polisens uppgifter, vilka inte har satts ifråga i målet, har tio procent av de brott som kategoriserats som våld på allmän plats och som anmälts under perioden den 1 maj - den 31 oktober 2005 i Stockholm, begåtts inom Stureplans basområden. Av utredningen i målet framgår att en hög koncentration av dessa brott skall ha ägt rum inom det område som det i målet aktuella tillståndet avser. Den brottslighet varom nu är ifråga är av allvarlig natur då det är fråga om brottslighet som kategoriserats som våld på allmän plats, vilket bl.a. innefattar brottsrubriceringarna misshandel, våldtäkt och rån. Med hänsyn härtill anser länsrätten, lika med länsstyrelsen, att området får anses utgöra en brottsutsatt plats där risken att utsättas för våldsbrott erfarenhetsmässigt är stor. - Under sådana förhållanden skall prövas om behovet av kameraövervakning kan tillgodoses på annat sätt. Allmän kameraövervakning skall inte ses som ett hjälpmedel som skall användas i stället för andra säkerhetsåtgärder eller förebyggande insatser. Av utredningen i målet framgår att City Polismästardistrikt i Stockholm under många år har använt sig av flera polisiära arbetsmetoder i syfte att försöka komma tillrätta med den negativa brottsutvecklingen runt Stureplan. Polismyndigheten har enligt länsrättens mening utförligt redogjort för dessa alternativa metoder och tillvägagångssätt. Det har inte heller gjorts gällande att kompletterande förebyggande eller säkerhetsfrämjande åtgärder försummats. Länsrätten finner därför att behovet av övervakningsutrustning inte kan anses minska på grund av tänkbara alternativa jämförbara åtgärder. - Såsom länsrätten ovan konstaterat väger integritetsintresset i detta fall mycket tungt, varför övervakningsintresset måste vara betydande för att tillstånd till övervakning skall beviljas. Polismyndigheten har förmått visa att området är en brottsutsatt plats där risken att utsättas för våldsbrott erfarenhetsmässigt är stor. Vid en avvägning mellan integritetsintresset och övervakningsintresset i detta fall anser länsrätten att det särskilt skall beaktas att det i målet aktuella området utgör en av Stockholms mest brottsfrekventa platser. Syftet med lagstiftningen är visserligen att skydda enskilda mot integritetskränkningar som kan orsakas av tekniska hjälpmedel. Det måste emellertid enligt länsrättens mening läggas särskild vikt vid att det ligger i allmänhetens intresse att förhindra brottslighet inom det aktuella området. - Vid en samlad bedömning av det anförda finner länsrätten att det är visat i målet att övervakningsintresset väger över integritetsintresset. Länsstyrelsen har således haft fog för sitt beslut att tillåta kameraövervakning på delar av Stureplan, Biblioteksgatan, Birger Jarlsgatan, Kungsgatan, Norrlandsgatan, Grev Turegatan och Sturegatan i Stockholm. - Frågan är då om den av länsstyrelsen tillåtna tiden för kameraövervakningen skall anses vara väl avvägd. JK har i andra hand yrkat att övervakningen skall begränsas till att gälla mellan kl. 23.00 - 06.00. Till stöd för sitt andrahandsyrkande har JK bl.a. anfört att det mellan kl. 06.00 och 07.00 får förutsättas att det i området befinner sig i huvudsak människor som är på allmän väg till sina förvärvsarbeten, skolor m.m. medan de flesta kroggäster torde ha begett sig hem. Vidare har JK pekat på att knappt tre procent av brotten begås under tiden mellan kl. 06.00 och 07.00. - Enligt länsrättens mening ger utredningen i målet inte tillräckligt stöd för bedömningen att de personer som tillfälligt eller regelbundet rör sig i det aktuella området under tiden mellan kl. 06.00 och 07.00 uppgår till ett sådant antal att integritetsintresset väger tyngre under denna tid än under tiden mellan kl. 23.00 och 06.00. Vid en samlad bedömning av omständigheterna i målet finner länsrätten att den av länsstyrelsen bestämda tiden för övervakningen är väl avvägd. - Sammanfattningsvis finner länsrätten att länsstyrelsen har haft fog för sitt beslut. Överklagandet skall därför avslås. - Länsrätten avslår överklagandet.
JK överklagade och yrkade i första hand att kammarrätten, med ändring av länsrättens dom, skulle avslå Polismyndighetens i Stockholms län ansökan om tillstånd till allmän kameraövervakning vid Stureplan, Biblioteksgatan, Birger Jarlsgatan, Kungsgatan, Norrlandsgatan, Grev Turegatan och Sturegatan. I andra hand yrkade JK att övervakningen skulle begränsas till att gälla mellan kl. 23.00 och kl. 06.00. JK anförde till stöd för sitt överklagande i huvudsak följande. -Länsrätten har liksom länsstyrelsen gjort en noggrann prövning av behovet av allmän kameraövervakning i förhållande till integritetsintresset. Länsrätten har kommit fram till att det i målet är visat att övervakningsintresset väger över integritetsintresset. Enligt JK:s mening bör det göras en annan bedömning vid avvägningen av dessa motstående intressen. - JK delar uppfattningen att det är visat att den brottslighet som förekommer är så omfattande på de aktuella platserna att det finns ett behov av allmän kameraövervakning. JK anser dock att integritetsintresset i ett sådant område som nu är i fråga gör sig så starkt gällande att kameraövervakning inte ska tillåtas. - Beträffande JK:s andrahandsyrkande vidhåller JK sin tidigare uppfattning. Därtill kommer att det av polismyndighetens statistik framgår att det endast är en mycket liten andel av brotten som begås under tiden mellan kl. 06.00 och kl. 07.00. Behovet av kameraövervakning under denna timme på dygnet måste därför anses vara mycket litet. Att de personer som rör sig vid Stureplansområdet vid denna tid kan antas vara färre än under dygnets övriga timmar bör då inte medföra att, vid en intresseavvägning, behovet av kameraövervakning ska anses väga tyngre än integritetsintresset för de människor som faktiskt rör sig i området.
Polismyndigheten i Stockholms län bestred bifall till överklagandet men medgav, för det fall kammarrätten skulle bifalla JK:s överklagande till någon del, att kammarrätten begränsade polismyndighetens tillstånd till allmän kameraövervakning på så sätt att övervakning tilläts mellan kl. 23.00 och kl. 06.00. Till stöd för bestridandet anförde polismyndigheten i huvudsak följande. Polismyndigheten delar JK:s uppfattning att nöjeslivet runt Stureplan är mer omfattande och att antalet personer som berörs av kameraövervakningen är större än vad som var fallet i RÅ 2000 ref. 61 I och II. Enligt polismyndighetens uppfattning kan dock inte, vid en intresseavvägning, endast det förhållandet att ett större antal personer kommer att beröras av övervakningen medföra att den enskildes intresse av att inte bli övervakad väger tyngre än det konstaterade behovet av övervakningen. Det förhållandet att ett större antal personer rör sig i området innebär att risken för att utsättas för brott ökar, vilket även framgår av de statistikuppgifter som myndigheten redovisat. Den intresseavvägning som ska ske måste i det enskilda fallet omfatta samtliga omständigheter på sätt länsrätten utförligt redogjort för i sin dom. Polismyndigheten anser i likhet med länsrätten i nu aktuellt fall att behovet av allmän kameraövervakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte övervakas.
Kammarrätten i Stockholm (2008-11-05, Lawrence, Wright, referent, Booth) yttrade: Frågan i målet gäller om polismyndigheten ska beviljas tillstånd till allmän kameraövervakning innefattande rätt att använda sju kameror vid Stureplan, Biblioteksgatan, Birger Jarlsgatan, Kungsgatan, Norrlandsgatan, Grev Turegatan och Sturegatan i Stockholm. Ändamålet med kameraövervakningen är att förebygga och förhindra våldsbrott samt att utreda brott. - Av utredningen framgår att de områden som berörs av övervakningen på Stureplan, Biblioteksgatan, Birger Jarlsgatan, Kungsgatan, Norrlandsgatan, Grev Turegatan och Sturegatan har karaktär av nöjes- och rekreationscentrum och att en mycket stor mängd människor rör sig i området. Det framgår också av utredningen att samma platser är några av Stockholms mest brottsutsatta platser och gärningsplats för ett betydande antal våldsbrott. I synnerhet gäller detta mellan kl. 23.00 och åtminstone 06.00. - Kammarrätten gör följande bedömning. - Såsom länsrätten anfört bör tillstånd till allmän kameraövervakning endast tillåtas när andra åtgärder inte kan antas förhindra brott och i så fall endast om intresset av att förhindra brott väger över enskildas intresse av att inte övervakas. Av betydelse för avvägningen av vilket intresse som väger tyngst är bl.a. karaktären på den plats som skall övervakas, tiden för övervakning samt brottslighetens natur och omfattning. Att kameraövervakningen är förenad med inspelningsrätt skall vägas in vid bedömningen av vilket intresse som väger över. - Intresseavvägning - Det är ostridigt i målet att brottsligheten på de aktuella platserna i och för sig är sådan att det finns ett berättigat behov av allmän kameraövervakning. Det är också ostridigt att polismyndigheten har vidtagit betydande åtgärder för att komma tillrätta med den höga brottsligheten på och omkring Stureplan men att brottsligheten i området trots detta är fortsatt hög. JK hänvisar till Regeringsrättsavgörandena RÅ 2000 ref. 61 I och II och anför att de förhållanden som nu är föremål för prövning väsentligt skiljer sig från de som var aktuella i nämnda avgöranden. JK anför att nöjeslivet runt Stureplan är mycket mer omfattande och att antalet personer som vistas där och som skulle beröras av övervakningen är långt större än vad som är fallet på de platser som då var aktuella. Enligt JK gör sig således integritetsintresset i ett sådant område som nu är i fråga särskilt starkt gällande och vid en avvägning mellan övervakningsintresset och integritetsintresset bör därför en annan bedömning göras av de motstående intressena. - När det gäller integritetsintresset finner kammarrätten liksom länsrätten att integritetsintresset som utgångspunkt måste anses väga tungt mot bakgrund av områdets karaktär av nöjes- och rekreationscentrum. Frågan är då om och i så fall i vilken grad mängden människor som berörs av övervakningen har betydelse för integritetsintressets tyngd i förhållande till övervakningsintresset. Kammarrätten konstaterar att all allmän övervakning med kamera kan framstå som integritetskränkande för enskilda beroende på den enskildes inställning till hur stark den personliga integriteten är och till vad som utgör en kränkning av dennes integritet. Kammarrätten finner emellertid inte att endast det förhållande att ett större antal personer berörs av övervakningen i sig innebär att integritetsintresset blir starkare eller svagare. Kammarrätten finner därför att det förhållandet att det i förevarande fall är ett större antal personer som berörs av övervakningen än det var i Regeringsrättens avgörande RÅ 2000 ref. 61 I och II inte i sig innebär att integritetsintresset skall bedömas på annat sätt i förevarande mål jämfört med hur det bedömdes i de nämnda RÅ-avgörandena. - Kammarrätten finner efter en samlad bedömning av brottslighetens art och omfattning på de aktuella platserna, den tid som tillståndet begränsas till enligt nedan, att samtliga kameror skall vara avskärmade så att privatbostäder inte kan komma i bild och de tekniska villkor som uppställts för övervakningen, att övervakningsintresset, trots de mycket starka integritetsintressena, väger över integritetsintresset vad gäller de sju kamerorna som det är fråga om i förevarande mål. Överklagandet skall därför avslås i den del det avser utfärdade tillstånd till kameraövervakning inom det aktuella området. - Begränsning i tid - Frågan i denna del är huruvida det aktuella tillståndet skall begränsas att gälla mellan 23.00 och 06.00 i stället för mellan 23.00 och 07.00. - Av utredningen i målet framgår att andelen brott som begås kring Stureplan är lika stor kl. 23.00 som 06.00. Av utredningen framgår också att andelen begångna brott i området kring Stureplan utgör omkring 2,5 procent vid kl. 23.00. Därefter ökar andelen successivt markant fram till kl. 03.00 då den utgör nästan 25 procent. Efter kl. 03.00 avtar andelen begångna brott väsentligt. Mellan 06.00 till 07.00 minskar andelen från omkring 2,5 procent till nära noll. - Kammarrätten gör följande bedömning. - Kammarrätten finner att den andel brott som begås i området kring Stureplan mellan kl. 06.00 och 07.00 är så begränsad att integritetsintresset under denna period måste anses väga över övervakningsintresset. Överklagandet skall därför bifallas i den del det avser tillståndets begränsning i tid. - Kammarrätten förklarar, med ändring av länsrättens dom vad avser tiden då tillstånd för allmän kameraövervakning skall medges, att det aktuella tillståndet skall begränsas att gälla mellan kl. 23.00 och 06.00. - Kammarrätten avslår överklagandet i övrigt.
JK överklagade kammarrättens dom och yrkade att Regeringsrätten, med ändring av underinstansernas avgöranden, skulle avslå Polismyndighetens i Stockholms län ansökan om tillstånd till allmän kameraövervakning vid Stureplan, Biblioteksgatan, Birger Jarlsgatan, Kungsgatan, Norrlandsgatan, Grev Turegatan och Sturegatan i Stockholm. JK anförde bl.a. följande. Beträffande behovet av allmän kameraövervakning kan noteras att brottsligheten i det aktuella området förvisso är omfattande. Vid bedömningen av om allmän kameraövervakning bör tillåtas ska dock behovet av övervakningen vägas mot det integritetsintresse som kan göra sig gällande. Inom det område som nu är aktuellt för allmän kameraövervakning vistas ett mycket stort antal människor under dygnets samtliga timmar. Området kring Stureplan får betraktas som ett centrum för nöjeslivet i Stockholm. På en sådan plats är integritetsintresset särskilt framträdande. - Förhållandena inom det område som nu är föremål för prövning skiljer sig en hel del från dem som var aktuella i Regeringsrättens avgörande rörande Möllevångstorget i Malmö (RÅ 2000 ref. 61 I). Nöjeslivet kring Stureplan är av ett mer omfattande slag och antalet personer som vistas där och som skulle beröras av övervakningen är långt större än vad som är fallet vid Möllevångstorget. Det nu aktuella tillståndet avser även ett stort område och ett stort antal kameror i jämförelse med vad som var fallet i Regeringsrättens avgöranden gällande Möllevångstorget respektive Helsingborgs stadspark (RÅ 2000 ref. 61 II). Det är därför motiverat med en ytterligare prövning av Regeringsrätten av frågan om under vilka förutsättningar centralt belägen gatumark får bli föremål för allmän kameraövervakning med inspelningsrätt i förebyggande syfte. Övervakningsintresset får i förevarande mål också anses vara betydligt mer utspätt. Polismyndigheten har, trots de omfattande och ambitiösa brottsförebyggande åtgärder som har redovisats i ansökan, sammantaget inte visat att övervakningsintresset väger tyngre än det särskilt starka integritetsintresse som gör sig gällande inom det aktuella området.
Polismyndigheten bestred bifall till överklagandet.
Regeringsrätten (2010-02-11, Davis, Montoya, Green, Green, Nguyen) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Reglerna i lagen - - - se första - tredje styckena i Regeringsrättens domskäl i referatets del I - - - erfarenhetsmässigt är stor.
Frågan i målet gäller om Polismyndigheten i Stockholms län ska ges tillstånd till kameraövervakning vid Stureplan, Biblioteksgatan, Birger Jarlsgatan, Kungsgatan, Norrlandsgatan, Grev Turegatan och Sturegatan i Stockholm. Tillståndet i den del som nu är föremål för Regeringsrättens prövning avser sju kameror. Det ger även rätt att behandla och i viss utsträckning bevara bilder men inte att ta upp ljud. Kamerorna ger en möjlighet till personidentifiering på upp till 50 meters avstånd. Övervakning får ske mellan kl. 23.00 och 06.00 veckans alla dagar. Övervakningen ska ske vid polisens länskommunikationscentral och ansvarig för inspelning och hantering ska vara tjänstgörande vakthavande befäl på länskommunikationscentralen.
Av polismyndighetens tillståndsansökan framgår att kameraövervakningen syftar till att förebygga brott, öka möjligheten att kunna förhindra och avbryta pågående brott, lättare kunna utreda och bevisa brott samt att vara ett komplement till den traditionella polisverksamheten. Ändamålet med kameraövervakningen är ett sådant ändamål som enligt 6 § LAK särskilt ska beaktas vid bedömningen av intresset av allmän kameraövervakning.
Av utredningen framgår att det område som ska kameraövervakas är centralt beläget i Stockholm. Det framgår också att det är ett av Stockholms största nöjes- och rekreationsområden, med ett stort antal restauranger och andra näringsställen, men det utgör även ett kontors- och affärsområde. Inom övervakningsområdet finns även tunnelbanenedgångar. Det är givetvis angeläget för den enskilde att i ett sådant område kunna röra sig fritt utan att bli övervakad. Detta tillsammans bl.a. med att det är fråga om ett stort område som ska övervakas och att den för ändamålet avsedda övervakningsutrustningen är av mycket avancerad art innebär, som underinstanserna har funnit, att integritetsintresset i förevarande fall gör sig starkt gällande. Det måste därför finnas ett betydande behov av att förebygga brott för att tillstånd till kameraövervakning ska kunna medges. De enskilda som i detta fall kan komma att kameraövervakas får emellertid i viss utsträckning antas uppleva att de har nytta av övervakningen. Det meddelade tillståndet har dessutom begränsats på vissa sätt, bl.a. beträffande vilken tid på dygnet som övervakning får ske. Det förhållandet att det är ett betydligt större antal personer som kan antas komma att beröras av den nu aktuella kameraövervakningen i förhållande till vad som är fallet i Regeringsrättens avgörande gällande Möllevångstorget innebär, enligt Regeringsrättens mening, inte i sig att den enskildes intresse av att inte bli övervakad blir starkare eller svagare.
När det sedan gäller övervakningsbehovet framgår av utredningen att området är ett av Stockholms mest brottsutsatta med hög våldsbrottslighet. Området har ett mycket stort antal restauranger och andra näringsställen med serveringstillstånd. Kvälls- och nattetid samlas ett stort antal människor vid de många nöjesinrättningarna. Polismyndigheten har närmare redogjort för ett antal olika arbetsmetoder som har prövats för att försöka komma till rätta med brottsutvecklingen. Ett exempel är kraftsamling av polispersonal till området varje fredag och lördag mellan kl. 21.00 och 06.00. Den stora polisinsatsen har dock inte haft önskad effekt, vilket enligt ansökan bl.a. kan förklaras av att folkmyllret på platsen är så tätt att de uniformerade poliserna syns endast ett fåtal meter.
Enligt Regeringsrättens mening visar utredningen att vanliga polisiära arbetsmetoder varit otillräckliga för att komma till rätta med brottsutvecklingen på platsen. Ur brottsförebyggande synvinkel finns det därför ett betydande intresse av att kunna komplettera dessa arbetsmetoder med kameraövervakning vid de aktuella gatorna. Att så är fallet är också ostridigt i målet.
Regeringsrätten finner vid en samlad bedömning att övervakningsintresset väger över det starka integritetsintresse som gör sig gällande där. Vid bedömningen har Regeringsrätten, med hänsyn till den vikt lagstiftaren lagt vid intresset av att effektivt kunna bekämpa brott, särskilt beaktat att det ifrågavarande området är ett av de mest brottsutsatta i Stockholm och att de vidtagna polisiära insatserna mot brottsligheten visat sig otillräckliga. Domstolen har också tagit särskild hänsyn till att den tid som övervakning enligt lämnat tillstånd får ske har begränsats till den tid på dygnet då de flesta brotten enligt befintlig statistik äger rum. Av vikt vid bedömningen är även det förhållandet att begränsningen i tid i stor omfattning minskar integritetsintrånget för de personer som arbetar i området, eftersom övervakning kommer att ske utanför ordinarie kontorstid och då merparten av affärerna har stängt. Överklagandet ska mot den angivna bakgrunden avslås.
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten avslår överklagandet.
Länsstyrelsen i Hallands län beviljade genom beslut den 27 november 2007 Polismyndigheten i Hallands län tillstånd till allmän kameraövervakning med två övervakningskameror för övervakning av korsningen Brogatan - Storgatan i Halmstads centrum. Vidare beslutades att övervakning fick ske alla dagar kl. 22.00 - 05.00 med rätt att spela in och bevara bilder förmedlade av kamerorna. Uteserveringar, bostadslägenheter samt kontors- och affärslokaler fick inte komma i fråga för övervakning. Tillståndet förenades med vissa villkor, bl.a. att kamerorna fick vara försedda med zoomobjektiv.
JK överklagade och yrkade att länsrätten, med ändring av länsstyrelsens beslut, skulle avslå ansökan om allmän kameraövervakning av korsningen Brogatan - Storgatan. I grunderna för överklagandet redogjorde JK för det överklagade beslutet, rättsliga utgångspunkter för prövningen, praxis på området samt sin syn på intresseavvägningen mellan den enskildes rätt att inte bli övervakad på aktuell plats och intresset av övervakningen. JK åberopade också Brottsförebyggande rådets rapport 2007:29. JK fann sammantaget att det inte var visat i målet att intresset av övervakning vägde tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad.
Polismyndigheten bestred bifall till överklagandet. Myndigheten åberopade vad som tidigare sagts hos länsstyrelsen. Härutöver lämnade polismyndigheten en redogörelse för brottsligheten i aktuellt område och de åtgärder som vidtagits för att minska den. Polismyndigheten ansåg att vid tillämpningen av den s.k. överviktsprincipen vägde intresset av allmän kameraövervakning för att förebygga brott i aktuellt område tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad.
Länsstyrelsen i Hallands län och Halmstads kommun bereddes tillfälle att yttra sig i målet. Länsstyrelsen motsatte sig JK:s yrkande och hänvisade till sitt beslut. Halmstad kommun tillstyrkte polismyndighetens ansökan och hänvisade till sitt tidigare yttrande till länsstyrelsen.
Länsrätten i Hallands län (2008-06-30, ordförande Klint) yttrade, efter att ha redogjort för tillämpliga bestämmelser, förarbeten och rättspraxis, bl.a. följande. Polismyndigheten har fått tillstånd av länsstyrelsen till allmän kameraövervakning med två övervakningskameror för övervakning av korsningen Brogatan - Storgatan i Halmstads centrum. Kameraövervakningen som är förenad med inspelningsrätt får ske alla dagar mellan kl. 22.00 - 05.00. Syftena med kameraövervakningen är enligt polismyndigheten såväl brottspreventivt som brottsbekämpande samt att genom tekniska komplement till närpolisområdets övriga brottsförebyggande åtgärder försöka öka tryggheten och säkerheten i Halmstads centrum och dessutom öka uppklarningsprocenten beträffande våld och skadegörelse i Halmstads centrum. - Av polismyndighetens utredning framkommer att korsningen Brogatan - Storgatan i Halmstads centrum ingår i ett begränsat område i centrala Halmstad där det förekommer bland annat våldsbrott (ca 32 procent av rapporterad brottslighet). Huvuddelen av dessa brott sker under veckosluten mellan klockan 23.00 och 04.00. Brottsfrekvensen ökar under sommarmånaderna samt i december månad och våldsbrotten följer samma trend som den totala brottsligheten inom området. Övriga typer av rapporterade brott avser tillgrepps- och skadegörelsebrottslighet (ca 49 procent), narkotikabrottslighet (cirka 7 procent) och övrig brottslighet (cirka 12 procent). Brottsligheten i området har ökat från 197 brott år 2005 till 251 brott 2007, varvid våldsbrottsligheten ökat från 56 till 79 anmälda brott. - I syfte att minska brottsligheten i området har polismyndigheten sagt att myndigheten prioriterat övervakningen av området med personalförstärkning under kvällar, nätter och helger, att ordningsvakter har förordnats att tjänstgöra på den McDonalds restaurang som finns i området. Vidare har överenskommelse träffats att poliser i yttre tjänst fredagar och lördagar tar särskild kontakt med de tjänstgörande ordningsvakterna i centrala Halmstad för lägesrapport Vidare genomfördes under 2006, inom ramen för det så kallade STAD- projektet, utbildning av krogpersonal i ansvarsfull alkoholservering. Dessutom sägs att polismyndigheten har samarbete med andra aktörer såsom Trygga Halmstad, Trygga Halmstad Centret, Halmstads kommuns olika förvaltningar samt Non Fighting Generation. För att stävja det alkoholrelaterade våldet har Etanolprojektet genomförts, lagen om omhändertagande av berusade personer m.m. (LOB) tillämpas aktivt och under perioden november 2007 - 31 januari 2008 pågick det nationella projektet ”Våld i offentlig miljö”. - En kameraövervakning av aktuellt område som komplement till vidtagna åtgärder skulle, enligt polismyndighetens uppfattning, drastiskt minska brottsligheten. JK anser att det inte finns stöd för ett sådant antagande och påpekar att det av Brottsförebyggande rådets rapport 2007:69 Kameraövervakning och brottsprevention - en systematisk forskningsgenomgång framgår att erfarenheterna tyder på att kameraövervakningens avskräckande effekt har mindre betydelse när det gäller mer oplanerade brott, exempelvis våldsbrott som sker under alkoholpåverkan. - Länsrätten gör följande bedömning. - Det med kameraövervakningen avsedda området är ett område där ett stort antal människor ur en obestämd krets rör sig för nöje och rekreation. I området finns restauranger och nöjesställen såväl inom som utanför bevakningsområdet. För att besöka dessa restauranger och nöjesställen passerar människor genom kamerornas upptagningsområde. Integritetsintresset på dessa platser får bedömas vara så framträdande att det krävs ett särskilt behov av kameraövervakning för att den ska tillåtas. Integritetsintresset försvagas dock av att övervakningen har begränsats till att gälla mellan kl. 22.00 - 05.00 alla dagar i veckan samt att uteserveringar, bostadslägenheter samt kontors- och affärslokaler inte får komma i fråga för övervakning. Vidare försvagas integritetsintresset av att de enskilda som kan komma att utsättas för övervakning samtidigt är de som riskerar att drabbas av den brottslighet som övervakningen syftar till att motverka. - Vid en samlad bedömning finner länsrätten att övervakningsintresset i nu aktuellt fall väger över den enskildes intresse av att inte bli övervakad. JK:s överklagande ska därför avslås. - Länsrätten avslår överklagandet.
JK överklagade och yrkade att kammarrätten, med ändring av länsrättens dom, skulle avslå ansökan om tillstånd till allmän kameraövervakning av korsningen Brogatan - Storgatan i Halmstads centrum. Utöver de synpunkter som anförts i länsrätten framhöll JK särskilt följande. Domstolsprövning pågår av flera andra beslut rörande tillstånd till allmän kameraövervakning av gator och torg. Enligt JK:s mening är det viktigt att det etableras en domstolspraxis för att åstadkomma en enhetlig syn på övervakning av central gatumark. - JK för också talan i fråga om ett beslut om tillstånd till kameraövervakning av gator i Falkenbergs centrum (Regeringsrättens mål nr 7429-08). Vid en jämförelse av utredningar om brottslighet i det nu redovisade målet och förevarande mål kan det konstateras att utredningen i målet avseende centrala Falkenberg, har innehållit uppgifter om den brottslighet som förekommit på det område som skulle övervakas. I förevarande mål har denna grundläggande omständighet inte blivit klarlagd, eftersom den utredning som polismyndigheten har inkommit med avser brottsligheten på ett betydligt större område än det område som ska övervakas. Utredningen avser inte bara korsningen Brogatan - Storgatan utan även hela Stora Torg, del av Storgatan från Stora Torg till efter korsningen med Klammerdammsgatan, del av Brogatan från korsningen med Storgatan till korsningen med Hamngatan samt delar av Kyrkogatan. Den utredning som har presenterats i målet ger inte tillräckligt stöd för ståndpunkten att behovet av kameraövervakning ska ges företräde framför det integritetsintresse som gör sig starkt gällande. Den aktuella kameraövervakningen kommer att beröra Halmstads centrala delar, där ett stort antal personer uppehåller sig på sin fritid för rekreation och nöje. Integritetsintresset gör sig starkt gällande på en sådan plats. I förarbetena (prop. 1997/98:64 s. 27) har understrukits att ju större integritetsriskerna med kameraövervakningen är, desto större krav får ställas på sökandens behov av övervakningen. Vidare har tillståndsgivningen beträffande kameraövervakning av centralt belägen gatumark alltid varit mycket restriktiv. Länsrätten har tillmätt sådana omständigheter som att kameraövervakningen har begränsats i tiden och att uteserveringar, bostadslägenheter samt kontors- och affärslokaler inte får övervakas en alltför stor betydelse. Detta får till följd att integritetsintresset får stå tillbaka på ett sätt som inte är tillbörligt. Enligt JK:s uppfattning har länsrätten inte tillräckligt beaktat vad det faktiskt kommer att innebära att de mest centrala delarna i Halmstad ständigt övervakas med kamera under kvällar och nätter alla dagar i veckan. Det blir betydligt kyligare miljö än tidigare. Privata möten kommer att registreras och pinsamheter av olika slag ”förevigas”. Människorna blir därmed automatiskt försiktigare och mera noggranna med hur de för sig på sin fritid. Med hänsyn till stadens storlek finns det en stor sannolikhet att de personer som passerar genom det övervakade området kan kännas igen av någon som har tillgång till det inspelade materialet. Det kan också tänkas att personer i en mindre stad uppträder mindre anonymt på en offentlig plats, och att det därför blir mer integritetskränkande att låta kameror registrera deras uppträdande än vad som är fallet vid kameraövervakning i en storstad. Ganska många personer kommer att uppleva ett betydande obehag av att veta att de hela tiden har ett granskande öga på sig. Inte alla upplever det så, men integritetsintresset avser främst de personer som inte gillar att bli övervakade. För dessa kommer känslan av frihet att minska väsentligt. Enligt JK:s mening är det inte visat i målet att den aktuella korsningen är särskilt brottsbelastad och att det därmed föreligger ett särskilt behov av kameraövervakning. Det finns inte heller någon utredning om vilka resultat en kameraövervakning kan förväntas få på det samlade antalet brott. Med nuvarande lag måste det anses stå klart att lagstiftaren inte har tänkt sig övervakning i stadskärnor annat än i yttersta nödfall.
Polismyndigheten bestred ändring av länsrättens dom och anförde ytterligare följande. Syftet med den av länsstyrelsen beslutade övervakningen är att förebygga brott och kunna vara till hjälp vid eventuell brottsutredning då det angivna övervakningsområdet har befunnits vara särskilt utsatt för våldsbrottslighet på grund av att många personer samlas på platsen efter det att krogarna har stängt. Restaurangen Hunt har vissa dagar öppet till kl. 04.00 och den s.k. Pastavagnen och Pölsemannen har sin näringsverksamhet flyttad till det angivna området nattetid. Denna koncentration av matställen leder till att mängder av människor, varav många med alkohol i kroppen efter genomförda krogrundor, samlas och under dygnets mörka timmar uppehåller sig på en ganska begränsad yta som korsningen Brogatan - Storgatan utgör. - JK hävdar allmänhetens intresse av att inte bli kameraövervakad och påtalar risken för integritetsintrång. Som framgår av tillståndet är kameraövervakningen i aktuellt ärende inskränkt till tid och sätt. T.ex. ska sittande gäster på uteserveringar inte kunna övervakas med kamera. Inte heller får någon sådan övervakning ske av bostadslägenheter, kontors- eller affärslokaler. Vidare får inspelat material bevaras högst en månad etc. Integritetsintresset försvagas dessutom av den omständigheten att de enskilda som kan komma att utsättas för övervakning samtidigt är de som riskerar att drabbas av de våldsbrott, som övervakningen syftar till att motverka, samt att övervakningen i stort sett får ske enbart under dygnets mörka timmar. Det förhållandet att Halmstad endast är en medelstor kommun medför inte ett starkare integritetsintresse för den enskilde, som uppehåller sig på den plats som avses övervakas, än som gäller i en kommun med ett betydligt större befolkningstal. En likartad bedömning gjorde Kammarrätten i Göteborg beträffande kameraövervakning i Landskrona, mål nr 4030-07. - Polismyndigheten bifogade statistik avseende brottsligheten första halvåret 2008 i Halmstads centrum: ”Problembild Halmstad Centrum som underlag för begäran om kameraövervakning 2008-08-06”.
JK anförde i anledning av vad polismyndigheten svarat följande. JK vidhåller att utredningen i målet inte ger vid handen att det område som ska kameraövervakas utgör en plats som är särskilt utsatt för sådan brottslighet. Den av polismyndigheten inlämnade utredningen i form av statistik avser, i likhet med den utredning som låg till grund för länsstyrelsens beslut att ge tillstånd till kameraövervakning, ett betydligt större område än det som ska övervakas. Inte heller denna utredning innehåller några som helst uppgifter om de eventuella våldsbrott som har inträffat på det område som ska övervakas, hur många sådana brott som har inträffat inne på restauranger och krogar respektive ute på gatan, vilka tider på dygnet som risken för att utsättas för brott är störst osv. Det förtjänar dock att nämnas att rapporten utvisar att våldsbrottslighetens andel i den totala brottsligheten i centrala Halmstad under första halvåret 2008 i vart fall inte har ökat i jämförelse med perioden 2005 - 2007. Denna omständighet motsäger polismyndighetens uppgift om en ökande våldsbrottslighet i centrala Halmstad. Att brottsligheten i allmänhet har ökat i centrala Halmstad är en utveckling som kännetecknar i stort sett hela landet. Enbart detta faktum utgör inte skäl att ge tillstånd till kameraövervakning. Utredningen i målet ger inte vid handen att det område som ska kameraövervakas utgör en plats som är särskilt utsatt för våldsbrottslighet och att ett särskilt behov av allmän kameraövervakning därmed föreligger. Mot denna bakgrund samt med hänsyn till att integritetsintresset i förevarande fall får anses vara så framträdande att det krävs ett påtagligt behov av kameraövervakning är det inte visat att förutsättningarna för att ge tillstånd för allmän kameraövervakning föreligger.
Kammarrätten i Göteborg (2009-06-15, Stenstad, Hunter, Lemaire, referent) yttrade: Kammarrätten gör samma bedömning som underinstanserna beträffande behovet av kameraövervakning samt avvägningen mellan detta behov och enskilda personers integritetsintresse. JK:s överklagande ska därför avslås.
JK överklagade hos Regeringsrätten och yrkade att underinstansernas avgöranden skulle ändras och ansökan om tillstånd till allmän kameraövervakning av korsningen Brogatan - Storgatan i Halmstads centrum avslås. JK anförde till stöd för sin talan bl.a. följande. Vid och i närheten av korsningen ligger flera restauranger och uteställen. Det vistas därför i området ett mycket stort antal personer på sin fritid för rekreation och nöje. Dessa personer kommer att passera genom kamerornas upptagningsområde. På sådana platser gör sig integritetsintresset starkt gällande och tillståndsgivningen beträffande kameraövervakning av centralt belägen gatumark har därför alltid varit mycket restriktiv. Den enskilde har ett betydande intresse av att inte bli kameraövervakad på gator och torg. I enlighet med Regeringsrättens avgöranden rörande Möllevångstorget och Helsingborgs stadspark (RÅ 2000 ref. 61 I och II) får integritetsintresset bedömas vara så framträdande att det krävs ett särskilt stort behov av kameraövervakning för att den ska tillåtas på sådana platser. - Den utredning som polismyndigheten har presenterat (Problembild Halmstad centrum) gäller ett betydligt större område än det område som ska övervakas. Underinstanserna har också underskattat det krav på ett särskilt stort behov av kameraövervakning som enligt Regeringsrättens praxis måste föreligga för att övervakning av gator och torg ska få ske. Kameraövervakning använd som en allmänt trygghetsskapande åtgärd kan inte anses stå i överensstämmelse med intentionerna bakom lagstiftningen. - Möjligheterna att åstadkomma en tryggare stadsmiljö genom andra åtgärder än kameraövervakning kan inte heller anses vara uttömda. Innan kameraövervakning av delar av en stadskärna tillåts bör man pröva alla möjliga alternativa åtgärder, såsom tillfälliga insatser av polisen och trivselskapande åtgärder av olika slag. Inom det aktuella området finns flera rekreations- och nöjesställen, t.ex. restauranger och pubar. För det fall brottsligheten är relaterad till sådana ställen kan det tänkas att övervakningskameror i deras entréer skulle kunna täcka åtminstone en del av det angivna behovet. Sådan övervakning anses enligt praxis inte lika integritetskränkande och godtas därför generellt i de fall det visas att det finns ett behov. - Av Brottsförebyggande rådets rapport (2007:29) Kameraövervakning och brottsprevention framgår att kameraövervakning visat sig vara en brottsförebyggande åtgärd enbart på parkeringsplatser, medan den i de flesta andra miljöer haft en liten, men inte signifikant, effekt på antalet brott. I en ny rapport (2009:14), som innehåller en utvärdering av effekterna av kameraövervakning av vissa centrala gator i Landskrona, har Brottsförebyggande rådet sammanfattningsvis dragit den slutsatsen att kameraövervakningen inte har haft någon effekt på våldsbrottsligheten. I rapporten konstateras bl.a. att våldsbrottsligheten inom det kameraövervakade området inte har minskat utan ökat och att bilderna från kameraövervakningen inte har använts för att klara upp brott. Av rapporten framgår att förhållandena i centrala Landskrona, i synnerhet när det gäller våldsbrottslighetens förekomst och omfattning samt de förebyggande åtgärder som har vidtagits, i allt väsentligt motsvarar förhållandena i centrala Halmstad. Med beaktande av de effekter av kameraövervakning som redovisas i rapporten, synes skälen att inte tillåta kameraövervakning i centrala Halmstad ha förstärkts.
Polismyndigheten i Hallands län bestred bifall till överklagandet och anförde bl.a. följande. Trots de brottsförebyggande åtgärder som polismyndigheten har vidtagit ligger antalet grova brott i området fortfarande på en oacceptabelt hög nivå, vilket framgår av tidigare ingiven statistik och en uppdaterad version av Problembild Halmstad centrum. Sammanfattningsvis visar utredningen i ärendet att förutsättningarna för ett tillstånd till kameraövervakning i området är uppfyllda. Brottsförebyggande rådets slutsatser vad gäller värdet av kameraövervakningen i Landskrona är inte tillämpliga på kameraövervakningen i Halmstad av det skälet att förhållandena inte är jämförbara.
Regeringsrätten (2010-02-11, Davis, Montoya, Green, Green, Nguyen) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Reglerna i lagen - - - se första - tredje styckena i Regeringsrättens domskäl i referatets del I - - - erfarenhetsmässigt är stor.
Frågan i målet är om tillstånd till allmän kameraövervakning ska meddelas för två rörliga övervakningskameror försedda med zoomobjektiv för övervakning av korsningen Brogatan - Storgatan i Halmstad centrum och den del av Stora torg som gränsar till korsningen.
Ändamålet med övervakningen är enligt ansökan att som ett tekniskt komplement till närpolisområdets övriga brottsförebyggande åtgärder, såväl de brottspreventiva som de utredande, försöka öka tryggheten i Halmstads centrum och dessutom öka uppklarningsprocenten beträffande vålds- och skadegörelsebrott i centrum. Länskommunikationscentralen i Halmstad kommer att genom en operatör ha möjlighet att styra kamerorna och zooma bilden. Det digitala materialet ska gå krypterat via kabel till en server i polishuset. Bilderna ska spelas in och bevaras under viss tid. Övervakning avses få ske under veckans alla dagar mellan kl. 22.00 och 05.00.
I ansökan anges vidare att polismyndigheten i syfte att minska brottsligheten i området har vidtagit ett antal åtgärder. Närpolisområde Halmstad prioriterar Halmstads centrum med personalförstärkning under kvälls- och nattetid, framför allt under helgkvällar och helgnätter. Närpolisområdet samverkar även med kommunen och andra aktörer och arbetar ständigt mot det alkoholrelaterade våldet bl.a. genom krogkontroller. Åtgärderna har inte varit verkningslösa men inte lett till tillräckliga förbättringar.
Enligt den av JK åberopade rapporten från Brottsförebyggande rådet, Kameraövervakning i Landskrona (2009:14), visar forskningen att den bästa brottsförebyggande effekten av allmän kameraövervakning uppnås vad gäller planerade brott, som stöld- och skadegörelsebrott. Alkoholrelaterade våldsbrott i stadsmiljö innefattar sällan självkontroll eller planering och erfarenheter tyder på sådan brottslighet påverkas mindre av övervakningen (s. 8 f.).
Av utredningen i målet framgår att korsningen Brogatan - Storgatan är centralt belägen i Halmstads centrum. Enligt vad polisen har uppgett i ansökan till länsstyrelsen är anledningen att området vid McDonalds valts att många kroggäster, ofta påverkade, kommer till platsen i samband med att krogarna stängs. Det är fråga om ett område dit allmänheten beger sig för nöje och rekreation. I ett sådant område måste det givetvis anses angeläget för den enskilde att kunna röra sig fritt utan att bli övervakad. Till detta kommer att här är fråga om en stad av relativt begränsad storlek där en enskild person, som registreras av en övervakningskamera, torde vara mindre anonym än vad som är fallet i en storstad. Även om kameraövervakningen är begränsad till kvälls- och nattetid och rör ett relativt begränsat område gör sig integritetsintresset starkt gällande i ett fall som detta. Det måste därför finnas ett betydande behov av att förebygga brott för att tillstånd till kameraövervakning ska kunna medges.
Som Regeringsrätten konstaterat i de tidigare angivna rättsfallen ska tillståndsprövning vad gäller allmän kameraövervakning av gator och torg ske restriktivt.
Vid bedömningen av behovet av kameraövervakning måste ett flertal faktorer beaktas. Grundläggande är naturligtvis brottslighetens natur och frekvens inom det område som avses övervakas och i förhållande till kringliggande områden som inte omfattas av övervakningen. Vidare ska beaktas om andra, mindre integritetskränkande, metoder för att komma till rätta med brottsligheten prövats och inte gett önskat resultat. I bedömningen måste också läggas om den tilltänkta övervakningen kan få åsyftad effekt.
Av den uppdaterade versionen av Problembild Halmstad som polismyndigheten har bifogat sitt yttrande till Regeringsrätten framgår att våldsbrottsligheten i ett område runt Stora torg, inom vilket korsningen Brogatan - Storgatan ligger, har uppgått till i medeltal 95 brott per år under 2006-2008. Under perioden 2006 - 2009-08-31 skedde 81 procent av misshandelsfallen inom detta område utomhus. Som JK påpekat avser emellertid uppgifterna ett större geografiskt område än det som avses övervakas. Det är inte visat att det område som ska kameraövervakas utgör en plats som är särskilt utsatt för våldsbrottslighet och att ett särskilt behov av allmän kameraövervakning därmed föreligger.
Även om problemen med våldsbrottslighet inom det område som avses omfattas av kameraövervakningen inte ska underskattas, finner Regeringsrätten att utredningen i målet inte på ett tillräckligt tydligt sätt visar att behovet av kameraövervakning av det ifrågavarande området är så stort att det väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad. Överklagandet ska därför bifallas.
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten bifaller överklagandet och avslår, med ändring av underinstansernas avgöranden, Polismyndighetens i Hallands län ansökan om tillstånd till allmän kameraövervakning.
Anm. Samma dag avgjordes mål nr 7834-08, där omständigheterna var likartade dem i mål nr 7873-08 (referatets del II) och utgången densamma.