Beslut som Skolverket meddelat inom ramen för sin tillsynsverksamhet, varigenom fristående skola beretts möjlighet att uppfylla bl.a. vissa krav som verket uppställt för godkännande, har inte ansetts kunna överklagas särskilt.
En fristående skola står enligt 9 kap. 11 § skollagen (1985:1100) i fråga om sin utbildning för skolpliktiga elever under tillsyn av Skolverket. Skolverket har också att utöva tillsyn över utbildningen vid fristående gymnasieskolor. Detta följer av 13 § i samma kapitel.
Föreningen Enskilda Gymnasiet var enligt sina stadgar en ideell förening som hade till ändamål att i Stockholm driva en fristående gymnasie- och högstadieskola enligt de lagar och författningar som vid envar tidpunkt gällde för svensk skolundervisning. Verksamheten bedrevs under det gemensamma namnet Enskilda Gymnasiet. Enskilda Gymnasiet hade av Statens skolverk godkänts som en fristående skola för fullgörande av vanlig skolplikt.
Skolverket genomförde under år 1994 tillsyn över utbildningen vid Enskilda Gymnasiet. Tillsynen utmynnade i en såsom BESLUT betecknad handling, dagtecknad den 21 december 1994 med ärendenummer Dnr 94:30, Reg I. (Statens skolverk 1994-12-21, Fisher) angav att beslutet avsåg dels Utbildningen för skolpliktiga elever, dels Utbildningen över grundskolenivå - rätten till bidrag från elevernas hemkommuner. - I den del av beslutet som avsåg skolpliktiga elever anfördes under rubriken 1.1.2 Grundskolans allmänna mål, att Skolverket på anförda skäl fann att Enskilda Gymnasiet ej uppfyllde kraven för godkännande vad avsåg att skolan enligt 9 kap. 2 § skollagen väsentligen skulle svara mot grundskolans allmänna mål. Därefter erinrades om att godkännande för en fristående skola enligt 9 kap. 12 § skollagen skulle återkallas om skolan inte längre uppfyllde kraven för godkännande och bristerna inte avhjälptes efter påpekande för huvudmannen. - Avsnittet 1.1.2 avslutades med att Skolverket beredde Föreningen Enskilda Gymnasiet möjlighet att ändra sina intagningsvillkor. - Under rubriken 1.2 Rätten till bidrag från elevernas hemkommun anförde Skolverket att verket inte fann att Enskilda Gymnasiet hade sådana särskilda kostnader, som kunde motivera elevavgifter, varför de elevavgifter som togs ut av skolan ej var skäliga. Med erinran om att Skolverket enligt 9 kap. 7 § skollagen i ett sådant fall skulle förklara rätten till fortsatt bidrag förverkad, och att skolan innan ett sådant beslut fattas skulle ges möjlighet att ändra avgifternas storlek, beredde Skolverket därefter föreningen möjlighet att inför läsåret 1995/96 avveckla elevavgifter för skolpliktiga elever. - I avsnittet om utbildning över grundskolenivå uppmanades Föreningen Enskilda Gymnasiet att vidta vissa åtgärder, avseende bl.a. elevavgifter, och erinrades om att förklaringen om rätt till bidrag under vissa förutsättningar kunde återkallas. - Under rubriken 4 Föreläggande anfördes följande: "Skriftligt besked ifråga om intagningsvillkor och elevavgifter för skolpliktiga elever, intagningsbestämmelser till den gymnasiala utbildningen, samt elevavgifter för densamma skall vara Skolverket Stockholm, 106 20 Stockholm, tillhanda senast den 31 januari 1995."
Enskilda Gymnasiet överklagade och yrkade att Skolverkets beslut att förelägga skolan att lämna skriftligt besked i vissa angivna hänseenden skulle upphävas.
Skolverket hemställde att överklagandet skulle avvisas på den grunden att något överklagbart beslut inte hade fattats av Skolverket och anförde bl.a. följande. Enligt 9 kap. 12 § skollagen skulle godkännande för en fristående skola för skolpliktiga elever återkallas om skolan inte längre uppfyller kraven för godkännande och bristerna inte avhjälps efter påpekande för huvudmannen. Ett sådant beslut fick enligt 9 kap. 17 § skollagen överklagas hos kammarrätten. - Enligt 9 kap. 7 § skollagen skulle Skolverket förklara rätten till fortsatt bidrag förverkad om en skola efter godkännande tog ut elevavgifter som inte kunde anses skäliga. Innan ett sådant beslut fattades skulle skolan ges möjlighet att ändra avgiftens storlek. Även ett sådant beslut fick enligt 9 kap. 17 § skollagen överklagas hos kammarrätten. - Skolverkets beslut den 21 december 1994 innebar att verket efter genomförd tillsyn av utbildningen vid skolan bl.a. konstaterat att Enskilda gymnasiet inte uppfyllde kraven för godkännande avseende en fristående skola för skolpliktiga. Huvudmannen gavs i beslutet möjlighet att avhjälpa bristerna. Vidare hade Skolverket funnit de elevavgifter som tillämpades avseende utbildningen för skolpliktiga ej skäliga. Huvudmannen gavs i beslutet möjlighet att avveckla avgifterna. - Det förelåg inget beslut om återkallande av godkännande för Enskilda Gymnasiet eller om att skolans rätt till bidrag var förverkad. Därför förelåg således inget beslut som var möjligt att överklaga enligt bestämmelserna i skollagen. - Även de förelägganden som avsåg utbildningen på gymnasial nivå innebar att huvudmannen, i enlighet med 9 kap.10 och 14 §§skollagen, gavs möjlighet att ändra elevavgifters storlek resp. avhjälpa brister. Skulle rättelse inte ske ankom det på regeringen att fatta beslut om eventuella återkallelse av rätt till bidrag. Regeringens beslut kunde inte överklagas.
Enskilda Gymnasiet anförde bl.a. följande. Ordalydelsen i 9 kap. 17 § skollagen gav vid handen att även beslut om föreläggande som fattades av Skolverket innan slutlig ställning togs till om ett godkännande skulle återkallas fick överklagas. Konsekvenserna av en underlåtenhet att uppfylla föreläggandets villkor i materiellt hänseende var avsevärda, eftersom Skolverket i sådant fall torde anse sig berättigat att meddela beslut av innehåll att godkännandet av Enskilda Gymnasiet som fristående skola skulle återkallas och/eller att rätten till bidrag förklaras förlorad. Enskilda Gymnasiet hamnade då i en situation vari man måste leva med rättsosäkerhet och risker för bestående rätts- och andra förluster under den tid ett överklagande behandlades. Visserligen fanns möjligheten att erhålla inhibitionsbeslut men med avseende på skolans verksamhetsbetingelser och långsiktiga planering torde redan ett beslut med det befarade innehållet vara förödande för skolans möjligheter att ge sina nuvarande elever en fullgod utbildning.
Kammarrätten i Stockholm (1995-02-16, Fleming, Davila, referent, Mccormick) yttrade: Enligt 9 kap. 17 § skollagen får beslut av Statens skolverk i ärenden om godkännande eller återkallande av godkännande för en fristående skola för skolpliktiga samt beslut i ärenden om elevavgifter beträffande skolpliktiga elever överklagas till kammarrätten. Bestämmelsen innebär inte att varje beslut i sådana ärenden går att överklaga. Av allmänna principer följer att beslut under beredningen av ett förvaltningsärende i regel inte är möjliga att överklaga annat än i samband med det slutliga avgörandet. Det i målet aktuella föreläggandet är inte ett sådant beslut som kan överklagas särskilt. I förarbetena till den nämnda bestämmelsen sägs också att det är beslut om godkännande av en fristående skola eller återkallelse av sådant godkännande samt beslut om elevavgifter som får överklagas till kammarrätten (prop. 1990/91:115 s. 47 och prop. 1992/93:230 s. 86). - Vad som nu sagts om besluts överklagbarhet gäller också föreläggandet i den del som avser gymnasieskolan. Beslut om återkallelse av rätt till bidrag beträffande gymnasieelever skall för övrigt, som Skolverket påpekat, fattas av regeringen. - På grund av det anförda kan överklagandet inte tas upp till prövning av kammarrätten. - Kammarrätten avvisar överklagandet.
Föreningen Enskilda Gymnasiet överklagade och yrkade att dess överklagande av Skolverkets beslut den 21 december 1994 skulle tas upp till prövning i sak. Föreningen anförde att Skolverkets beslut både till innehåll och konsekvenser framstod som ett definitivt ställningstagande från verkets sida, dvs. såsom ett sådant beslut i ärende om återkallelse av godkännande som avsågs i 9 kap. 17 § skollagen.
Prövningstillstånd meddelades.
Regeringsrätten (1996-02-05, Taylor, Watson, Hopkins) redovisade under rubriken Skälen för Regeringsrättens avgörande vad som anförts inledningsvis om Föreningen Enskilda Gymnasiet samt Skolverkets tillsyn och beslut den 21 december 1994 och yttrade därefter:
Av 9 kap. 17 § skollagen följer att beslut av Statens skolverk i ärenden om godkännande eller återkallelse av godkännande för en fristående skola för vanlig skolplikt samt beslut i ärenden om elevavgifter för en sådan skola får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Beslutet kan inte verkställas innan det har vunnit laga kraft. Frågan i målet gäller om det beslut som Skolverket i förevarande fall har meddelat inom ramen för sin tillsynsverksamhet utgör ett sådant beslut som med stöd av sistnämnda paragraf får överklagas särskilt.
Med hänsyn till att endast sådana beslut av Skolverket som avser fristående skolor för vanlig skolplikt enligt vad ovan sagts får överklagas till allmän förvaltningsdomstol begränsar Regeringsrätten sin prövning till att avse den del av Skolverkets beslut som behandlar utbildningen för skolpliktiga elever.
Inom förvaltningsrätten gäller som huvudprincip att talan får föras endast mot slutliga beslut. Beslut under beredningen av ett ärende är i regel inte möjliga att överklaga annat än i samband med det slutliga avgörandet. Motivet för denna förvaltningsrättsliga praxis är bl.a. intresset av att ärenden inte förhalas genom överklagande av olika beslut på beredningsstadiet. I avsaknad av särskilda författningsbestämmelser föreligger rätt att överklaga ett beredningsbeslut endast i de fall då beslutet har mer påtagliga direkta rättsverkningar mot parter eller andra.
Det beslut som avses i målet innebär inte ett slutligt ställningstagande beträffande frågorna om återkallelse av godkännandet för Föreningen Enskilda Gymnasiet att bedriva fristående skola och om skäligheten av skolans elevavgifter. Beslutet utgör i stället ett fullgörande av viss i aktuella lagrum (9 kap. 12 § resp. 9 kap. 7 § skollagen) föreskriven kommuniceringsskyldighet. Fråga är således om beslut under beredningsstadiet. Enligt Regeringsrättens mening har beslutet - trots att Skolverket givit uttryck för sin uppfattning i sakfrågan - inte sådana direkta rättsverkningar mot föreningen att det kan anses överklagbart. Regeringsrätten finner därför i likhet med kammarrätten att föreningens överklagande skall avvisas. - Regeringsrätten fastställer det slut som kammarrättens avgörande innehåller.
Regeringsrådet Cohen var skiljaktig och anförde att beslutet från och med sista stycket av Skälen för Regeringsrättens avgörande borde ha haft följande lydelse. Återkallelse av godkännande som fristående skola och förklaring att rätten till fortsatt bidrag är förverkad utgör synnerligen ingripande åtgärder mot en fristående skola som är verksam som sådan. Även om ett beslut av angivet slag får överklagas hos domstol och blir gällande först när beslutet vunnit laga kraft innebär redan det förhållandet att ett sådant beslut meddelas att skolans fortsatta existens framstår som starkt hotad. Beslutet som sådant torde påverka inställningen till skolan hos elever och deras föräldrar, liksom hos lärare och annan anställd personal. - I det beslut av Skolverket som avses i målet får Skolverket anses ha i realiteten förelagt Föreningen Enskilda Gymnasiet att vid äventyr av återkallelse av meddelat godkännande som fristående skola resp. av förklaring att rätten till fortsatt bidrag är förverkad dels ändra sina intagningsvillkor för skolpliktiga elever på sådant sätt att kunskapskrav i teoretiska ämnen inte längre uppställs, dels avveckla skolavgifterna för skolpliktiga elever. Genom beslutet konkretiseras och preciseras vad som enligt Skolverkets uppfattning utgör plikter för föreningen enligt gällande skolförfattningar, varjämte iakttagande av dessa plikter görs till förutsättningar för fortsatt godkännande och rätt till bidrag. Tillräckligt rättsskydd för föreningen kan inte anses vara tillförsäkrat enbart genom möjligheten att överklaga ett senare beslut om återkallelse av godkännande eller förklaring om förverkande av rätt till bidrag. - Det nu aktuella beslutet får med hänsyn till det anförda anses vara av sådan karaktär att det bör tillerkännas överklagbarhet. - Jag upphäver kammarrättens avvisningsbeslut såvitt detta gäller Skolverkets beslut den 21 december 1994 beträffande utbildningen för skolpliktiga elever och visar målet åter till kammarrätten för prövning av Föreningen Enskilda Gymnasiets överklagande av Skolverkets beslut i angivna delar.