Strandskyddsdispens för ett flygplatsbolag avseende avverkning av träd inom strandskyddsområde.-----Bolaget hade ålagts av Luftfartsinspektionen att avverka träd för att uppnå hindersfrihet vid start och landning. Länsstyrelsen beviljade bolaget dispens från strandskyddsbestämmelserna enligt 7 kap. 18 § miljöbalken för nödvändiga trädfällningar. Miljödomstolen fann, efter överklagande av Naturvårdsverket och Svenska Naturskyddsföreningen, med beaktande av bl.a. 7 kap. 25 och 26 §§ miljöbalken att de omständigheter som bolaget åberopat till stöd för sin begäran om dispens inte hade sådan tyngd att de kunde utgöra särskilda skäl enligt 7 kap. 18 § miljöbalken. Miljödomstolen upphävde därför länsstyrelsens beslut och avslog dispensansökningen. Miljööverdomstolen fann att strandskyddsdispens inte krävdes eftersom bolaget hade ett tillstånd från år 1997 beviljat av Koncessionsnämnden för miljöskydd att bedriva verksamhet vid flygplatsen. Vid denna prövning bedömdes platsen vara lämplig för verksamheten, även när det gällde flygvägar, start- och landningsförfarande. Förbudet i 7 kap. 16 § 5 miljöbalken gäller inte verksamheter till vilka tillstånd har lämnats enligt balken. Hindersfrihet är en säkerhetsfråga och en förutsättning för att verksamheten skall kunna bedrivas i enlighet med givet tillstånd. När Koncessionsnämnden prövade verksamheten fanns det inte heller någon förbudsbestämmelse som kunde tillämpas avseende avverkning inom strandskyddsområde.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Miljööverdomstolen undanröjer miljödomstolens dom och länsstyrelsens beslut den 19 april 2004 (dnr 521-1037-02).
Västerås Flygplats AB (bolaget) har yrkat att Miljööverdomstolen skall bifalla bolagets ansökan om dispens från strandskyddsbestämmelserna i 7 kap. 16 § punkt 5 miljöbalken, för att genomföra avverkningar i syfte att åstadkomma och bibehålla varaktig hindersfrihet på Reed.
Svenska Naturskyddsföringen har yrkat att överklagandet skall avslås.
Naturvårdsverket har yrkat att överklagandet skall avslås.
Länsstyrelsen i Västmanlands län har yrkat att överklagandet skall bifallas.
Målet har med stöd av 23 kap. 6 § miljöbalken tagits till avgörande utan förhandling.
Koncessionsnämnden för miljöskydd har i beslut den 21 mars 1997 (nr 33/97, dnr 171-203-95) lämnat Västerås stad tillstånd enligt miljöskyddslagen till verksamheten vid Västerås flygplats, innefattande högst 55 000 flygrörelser per år, varav högst 350 flygrörelser per år med militära jetflygplan. Verksamheten - inbegripet flygplanstyper, flygvägar, start- och landningsförfarande, trafikering under dygnet - skall bedrivas i huvudsaklig överensstämmelse med vad staden har uppgett eller åtagit sig i ärendet.
Staden har i ansökan till Koncessionsnämnden redovisat den närmare fördelningen mellan linjetrafik, chartertrafik, flygtrafik, taxiaffärsflyg, skolflyg, allmänflyg och militärflyg. Vidare anges att flygplatsen har en 2 500 m lång och 50 m bred rullbana, att banbärigheten medger landning med de flesta flygplanstyper som är vanliga i Sverige med begränsningar för tyngre flygplan, att det finns vissa uppräknade inflygnings- och landningshjälpmedel samt att flygplatsen har låg- och högintensiva banljus och inflygningsljus från norr.
Hinderröjningsområdet och de åtgärder som behövde utföras inom detta är en förutsättning för verksamheten. I ansökan har en glidbanevinkel beskrivits, som förutsätter nu aktuella hinderröjningsåtgärder på Reed. Därtill kommer att det finns ett hinderröjningsområde kring alla flygplatser. Ingen av remissinstanserna yttrade något angående hindersröjning.
Stockholms tingsrätt, miljödomstolen, har i dom den 16 mars 2001 avslutat prövotidsförfarandet rörande villkor för bullerbegränsande åtgärder i bostäder m.m. Tillståndet ger verksamhetsutövaren rätt att bedriva flygplatsverksamhet i den omfattning som anges i tillståndet, vilket bl.a. innebär att varje flygplan som tas emot skall ges möjlighet att sätta ned landningshjulen just innanför den södra banänden. Detta förutsätter att flygplatsbolaget följer gällande regler om hindersfrihet, vilket för närvarande inte är möjligt. Reglerna om hindersfrihet har inte förändrats sedan tillståndsprövningen. Sammantaget bör flygplatsbolaget ha rätt att med stöd av tillståndet utföra de nu aktuella åtgärderna på Reed. Bolaget har ändock valt att fullfölja dispensansökan.
På en befintlig flygplats är Luftfartsinspektionens utgångspunkt att hinderfrihetskraven skall uppfyllas, men medgivande till avsteg kan meddelas om detta bedöms möjligt av flygsäkerhetsskäl. Nu aktuella BCL- krav är från den 1 juli 1995. Innan dess gällde dock samma regler avseende hinderfria inflygningszoner etc.
Luftfartsinspektionen har i skrivelse till flygplatsbolaget den 30 augusti 1999 tagit upp flygplatsens hinderssituation. I skrivelsen noterades att ett flertal hinder genomtränger de i BCL-F fastställda hinderytorna och att dessa hinder till övervägande del utgörs av skogsterräng samt ett antal byggnader. Bolaget uppmanades att snarast se över och värdera hinderssituationen och att med hänsyn till bedömda flygsäkerhetsrisker genomföra skogsröjning.
Flygplatsen har tvingats att göra en inflyttning av tröskellägen för den södra banan (bana 01) med 400 m i avvaktan på att en fullständig genomföring kan genomföras. För närvarande är den tillgängliga landningssträckan således 2 101 m. Trots detta kvarstår ett antal hinder som genomtränger den hindersbegränsade ytan. Flygplatsen har i skrivelse från Luftfartsinspektionen den 25 februari 2002 erhållit ett tidsbegränsat medgivande för hinder i inflygningsytan till banan 01 till den 30 januari 2003. Medgivandet har därefter förlängts till den 31 mars 2005.
Ett lagakraftvunnet tillstånd har rättskraft, vilket innebär att det gäller mot alla, inbegripet det allmännas företrädare, såvitt avser frågor som har prövats i tillståndsbeslutet. Tillståndet gäller i princip för all framtid, även om det finns vissa möjligheter att ompröva tillståndet såvitt avser villkoren för verksamheten. Om t.ex. den centrala tillsynsmyndigheten Naturvårdsverket anser att hinderröjningsåtgärderna leder till icke acceptabla olägenheter för miljön på Reed får verket undersöka förutsättningarna för att helt eller delvis återkalla tillståndet eller att förändra villkoren för verksamheten.
Kraven på hindersfrihet och därmed behovet av avverkning av skog är betingade av skärpt tillämpning av gällande säkerhetskrav från Luftfartsinspektionen och inte av förändrad verksamhet vid flygplatsen. Länsstyrelsen betraktar därför verksamheten vid flygplatsen inklusive användningen av inflygningsstråk som pågående markanvändning i enlighet med Koncessionsnämndens för miljöskydd tillstånd enligt miljöskyddslagen den 21 mars 1997. Frågan om åtgärder för att åstadkomma hinderfrihet för inflygningsstråket över Reed togs emellertid inte upp inom ramen för miljöskyddsprövningen. Den i målet aktuella avverkningen på Reed kan därför inte anses omfattad av det tillstånd som Koncessionsnämnden meddelade.
Länsstyrelsen vill i sammanhanget betona att den tänkta avverkningen av skog på Reed inte heller innebär någon ändrad användning av det aktuella markområdet som sådant. Det kommer att vara fullt möjligt för friluftslivet och allmänheten i övrigt att utnyttja markområdet på samma sätt som i dag. Flora och fauna inom området kommer däremot att påverkas.
Såväl naturvårdslagen som miljöbalken innehåller en bestämmelse som anger att förbuden i strandskyddsbestämmelserna inte omfattar verksamheter eller åtgärder till vilka tillstånd har lämnats enligt miljöskyddslagen/miljöbalken. Av förarbetena framgår att det förutsätts att strandskyddsfrågan i stället skall beaktas i den andra prövningen.
Det blir därmed en fråga om att tolka vad som omfattas av flygplatsens miljötillstånd. Ingenting vare sig i ansökan eller i tillståndet behandlar frågan om hinderröjning genom avverkningar i Björnöns naturreservat och strandskyddsområde eller överhuvudtaget antyder att det skulle finnas några problem med hinder vid flygning över Reed. Ett så stort ingrepp i ett naturreservat tillika strandskyddsområde torde ha fått till följd att Koncessionsnämnden behandlat frågan i beslutet eller meddelat villkor angående detta, om frågan överhuvudtaget hade varit uppe.
Om verksamheten förutsatte ett så stort ingrepp i ett naturskyddat område borde bolaget ha upplyst Koncessionsnämnden om detta. Att bolaget inte informerat Koncessionsnämnden om sådana konsekvenser av verksamheten som bolaget känt till eller borde ha känt till och som är en nödvändig konsekvens av att tillståndet utnyttjas kan inte medföra att avverkningen skall anses ingå i tillståndet eller omfattas av dess rättskraft. Ett sådant förfarande är snarare att betrakta som ett vilseledande av tillståndsmyndigheten genom att lämna oriktiga uppgifter eller underlåta att lämna uppgifter av betydelse för tillståndet. Grund för återkallelse av tillståndet kan i sådant fall föreligga enligt 24 kap. 3 § miljöbalken.
De aktuella åtgärderna kan inte anses omfattas av tillståndet eller dess rättskraft. Strandskyddsdispens krävs därmed liksom dispens från föreskrifterna för naturreservatet.
Avverkningen utgör ett stort och förstörande ingrepp i naturreservatet och är därmed inte överhuvudtaget förenlig med syftet med reservatet och dess föreskrifter. Det är självklart att åtgärden omfattas reservatskyddet och att en dispensprövning därmed krävs. Miljööverdomstolen har i tidigare avgörande anlagt ett strängt synsätt på tillämpningen av bestämmelserna för naturreservat och bl.a. uttalat att syftet med att syftet med naturreservatet bör uttolkas mot bakgrund av hela reservatsbeslutet, såväl själva förordnandet som föreskrifterna.
Det faktum att området är ett naturreservat innebär att det bedömts ha höga naturvärden och höga värden för friluftslivet, något som även bekräftas av de inventeringar som gjorts i området och av att området är av riksintresse för sina naturvärden enligt 4 kap. 1 § miljöbalken. Dispensskälen behöver därmed vara särskilt starka för att dispens skall kunna komma i fråga. Vid värderingen av det motstående allmänna intresset som flygplatsbolaget åberopar bör även beaktas att flygplatsen för närvarande går med stor förlust som kommunen förklarat sig ovillig att täcka fortsättningsvis och att, enligt information som kommit Naturvårdsverket till del, det finns risk för att flygplatsen hamnar under konkurshot under år 2006.
En avverkning av den storleksordning som föreslås skulle otvivelaktigt få sådana konsekvenser att den skulle motverka strandskyddets båda syften. Strandskyddsdispens kan därför inte komma i fråga.
Koncessionsnämndens och miljödomstolens beslut angående tillstånd till verksamheten vid Västerås flygplats omfattar inte verksamhetens utformning med avseende på hindersfrihet i inflygningskorridoren över Reed. Västerås stad har på intet sätt framfört att banlängden på 2 500 m och banans nuvarande sträckning hade problem med hinder i inflygningskorridoren och att detta berör ett naturreservat med utökade strandskyddsbestämmelser till 300 m. Tillståndets rättskraft omfattar inte banans sträckning med avseende på hinderfrihet på Reed och med avseende på strandskyddsbestämmelserna, då dessa frågor inte har prövats i tillståndsbeslutet. Flygplatsens nytillkomna resonemang om att Koncessionsnämndens tillståndsbeslut från år 1997 ger utrymme för avverkning på Reed känns som en efterkonstruktion för att få grund för överklagandet.
Bara för att en verksamhet har bedrivits i många år på en plats så innebär inte detta ett hinder för att senare p.g.a. miljöhänsyn m.m. ompröva verksamhetens utformning. I det aktuella fallet med flygplatsen har verksamheten faktiskt förändrats varför man redan år 1997 påbörjade en prövning av tillstånd för den nya verksamheten. Den omläggning av verksamheten som skett från militär huvudverksamhet till civil verksamhet och bildande av aktiebolag i sig innebär att krav kan ställas på att verksamhetens fortsatta miljöpåverkan skall prövas och begränsas, t.ex. genom att banan flyttas norrut och strandskyddsdispens nekas beträffande avverkning på Reed. Den nya verksamhetsinriktningen medförde skrivelsen från Luftfartsinspektionen den 30 augusti 1999 angående flygplatsens hinderssituation.
Flygplatsen hävdar att endast en femtedel (47 ha) av Reed berörs av åtgärderna för hindersfrihet. Avverkningen klyver dock ön på mitten naturmässigt. Avverkningen påverkar dessutom direkt den del som är mest frekvent utnyttjad av friluftslivet och ur rekreationssynpunkt. Den eventuella positiva effekten av avverkningen på naturvärden knutna till öppna miljöer är ringa jämfört med de mycket negativa konsekvenserna för befintliga miljöer.
Boverket har sammanfattningsvis anfört följande.
Frågan om dispens för avverkning inom del av strandskyddsområde för Reed - i den här aktuella situationen - kan inte betraktas som en avgränsad frågeställning om avverkning eller inte inom ett strandskyddsområde. Frågan handlar egentligen om olika allmänna intressen, samtliga med stor tyngd, som står emot varandra. Dispensfrågan måste då bedömas ur ett större helhetsperspektiv.
Prövningen av en strandskyddsdispens kan i särskilda fall, om också annat allmänt intresse berörs, efter överklagandet, lyftas till regeringen för avgörande. Det nu aktuella ärendet kräver sådana helhetsbedömningar, också innefattande politiska överväganden, som endast bör göras av regeringen. Målet bör därför överlämnas till regeringen för prövning.
I det nu aktuella fallet har verksamheten tillståndsprövats av Koncessionsnämnden redan i mars 1997. Det kan finnas skäl att överhuvudtaget ifrågasätta om det finns något lagligt stöd för att kräva någon strandskyddsdispens. Länsstyrelsen har visserligen i sitt beslut i ärendet hävdat att de åtgärder som ansökan om strandskyddsdispens avser inte har varit föremål för någon tillståndsprövning och att de därför skall prövas. Enligt Boverket kan det avgörande för bedömningen av om en dispensprövning skall göras inte vara vilka frågor som faktiskt var varit uppe till prövning, utan vilka frågor som rätteligen borde ha prövats.
För just det aktuella ärendet är dessutom att märka, att det förbud inom strandskyddsområde som dispensen gäller och som därför är aktuellt för prövning, nämligen förbudet i 7 kap. 16 § 5. miljöbalken att vidta ändra åtgärder som väsentligen försämrar livsvillkoren för djur- och växtarter, saknar motsvarighet i tidigare gällande rätt. Detta förbud infördes först genom miljöbalken. Avsikten var att understryka vikten av det genom tidigare lagändringar utvidgade syftet med strandskyddet till att omfatta också djur- och växtlivet. Det fanns således inte någon anledning för Koncessionsnämnden att överväga någon strandskyddsfråga i det ursprungliga tillståndsärendet, som ju prövats enligt äldre lagstiftning.
Inom strandskyddsområde råder förbud bl.a. mot att uppföra nya byggnader och utföra anläggningar eller anordningar som hindrar allmänheten från att beträda ett område där den annars skulle ha fått färdas fritt. När miljöbalken infördes den 1 juli 1999 tillkom skyddet för djur- och växtarter. Av 7 kap. 16 § 5. miljöbalken framgår att sådana åtgärder inte får vidtas som väsentligen försämrar livsvillkoren för djur- och växtarter.
Enligt 7 kap. 17 § första stycket 2. miljöbalken gäller inte förbuden i 16 § verksamheter till vilka tillstånd har lämnats enligt balken. I 5 § lagen (1998:811) om införande av
miljöbalken stadgas att tillstånd som lämnats med stöd av miljöskyddslagen (1968:387) skall fortsätta att gälla. Besluten skall anses meddelade med stöd av motsvarande bestämmelser i miljöbalken eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av den om inte annat regleras i balken.
Koncessionsnämnden för miljöskydd lämnade i beslut den 21 mars 1997 Västerås stad tillstånd enligt miljöskyddslagen till verksamheten vid Västerås flygplats, innefattande högst 55 000 flygrörelser per år, varav högst 350 flygrörelser per år med militära jetflygplan. Som villkor för tillståndet angavs bl.a. att verksamheten - inbegripet flygplanstyper, flygvägar, start- och landningsförfarande, trafikering under dygnet - skulle bedrivas i huvudsaklig överensstämmelse med vad Västerås stad uppgett eller åtagit sig i ärendet.
När Koncessionsnämnden prövade aktuell ansökan fanns det ingen förbudsbestämmelse som kunde tillämpas avseende avverkning inom strandskyddsområde. Koncessionsnämnden hade således inte anledning att pröva frågan. Vid den lokaliseringsprövning som gjordes i tillståndsärendet bedömdes platsen vara lämplig för verksamheten, även när det gäller flygvägar samt start- och landningsförfarande. Reglerna om hindersfria flygvägar var gällande vid tiden för prövningen.
De befintliga flygvägarna användes redan när 7 kap. 16 § 5. miljöbalken infördes. Det förhållandet att det efter det att tillstånd meddelats har införts ett förbud som kan innebära att sådan avverkning som nu är i fråga inte får ske inom ett strandskyddsområde, kan inte medföra att strandskyddsdispens nu måste sökas. Att flygvägarna är fria från hinder är en säkerhetsfråga och en förutsättning för att verksamheten skall kunna bedrivas i enlighet med givet tillstånd. Eftersom det är fråga om en befintlig tillståndsprövad verksamhet behövs ingen dispens för att hålla flygvägen över Reed fri från hinder. Förbudet i 7 kap. 16 § 5. miljöbalken gäller ju inte verksamheter till vilka tillstånd har lämnats enligt balken eller föreskrifter som har lämnats med stöd av balken.
Mot bakgrund av det anförda skall miljödomstolens dom och länsstyrelsens beslut den 19 april 2002 undanröjas.
Domen får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättslagmannen Ellis, hovrättsrådet Walker, f.d. hovrättsrådet Blackburn, referent, samt kammarrättsassessorn Garcia. Enhälligt.
Miljödomstolen upphäver länsstyrelsens beslut och avslår ansökningen om strandskyddsdispens.
YRKANDEN M.M.
Naturskyddsföreningen har överklagat länsstyrelsens beslut och yrkat, så som det får uppfattas, i första hand att miljödomstolen skall ändra beslutet så att dispens nekas och i andra hand att miljödomstolen skall upphäva beslutet och visa målet åter till länsstyrelsen för fortsatt handläggning. Till stöd för sin talan har Naturskyddsföreningen anfört bl.a. följande. Miljökonsekvensbeskrivningen (MKB:n) är på flera punkter ofullständig eller felaktig när det gäller Hines naturvärden. Reed är ett naturreservat med höga naturvärden i form av miljöer för och förekomst av rödlistade arter. Flera arter av fåglar, insekter, kryptogamer och fanerogamer kommer att försvinna från berörda områden. - Större delen av den befintliga trafiken sker med små plan som kräver en landningsbana på endast cirka 1 500 meter. För närvarande går bara en daglig tur med banlängdskravet 2 000 meter. Under den tid tillåten banlängd har varit förkortad till 2 100 meter har ytterst få, om ens något, plan behövt omdirigeras till annan landningsplats på grund av denna förkortning i kombination med dåligt väder. - Försvarsmakten har framfört att Västerås flygplats är av riksintresse för totalförsvaret. Luftfartsverket (LFV) konstaterar att Västerås flygplats är högprioriterad ur beredskapssynpunkt samt vid kris- och katastrofsituationer. En förkortning av banan i söder i kombination med en förlängning norrut kan inte påtagligt försvåra utnyttjandet av anläggningen för något av dessa ändamål. - I huvudförslaget når marken som mest fem meter upp i den hinderfria zonen inom cirka 1 000 m2 på Björnöberget. För att uppnå full hinderfrihet skulle därför bergets topp behöva schaktas ned. I MKB:n redovisas också att fem hektar på Klintaberget (öster om flygplatsen) och tio hektar på Badelundaåsen (norr om flygplatsen) ”berörs av åtgärder för hinderfrihet”. Naturskyddsföreningen uppfattar detta som att ytterligare åtgärder för hinderfrihet kommer att krävas. Miljökonsekvenserna av dessa kompletterande åtgärder är mycket bristfälligt beskrivna i MKB:n.
Naturvårdsverket har överklagat länsstyrelsens beslut och yrkat, så som Naturvårdsverket slutligen bestämt sin talan, i första hand att miljödomstolen skall ändra beslutet på så sätt att dispens nekas och i andra hand att en dispens skall förenas med särskilda villkor så att skadorna inom området minimeras. Till stöd för sin talan har Naturvårdsverket anfört bl.a. följande. Huvudalternativet är det alternativ som medför totalt sett störst påverkan på omgivande naturområden, framför allt på Reed. Effekterna på flygtrafiken beskrivs mycket summariskt i MKB:n. Inte heller i kompletteringen till Webb ges någon klar bild av konsekvenserna för flyget, varken i dag eller på sikt. Kompletteringen av Webb ger intryck av att den fulla banlängden behövs främst för att möjliggöra en framtida chartertrafik med lågprisflyg. Det har uppgivits att en begränsning i möjligheten att utnyttja den fulla banlängden skulle medföra en begränsning av flygverksamheten vid väta och halka. Det är oklart om uppgiften syftar på dagens eller framtidens flygverksamhet. Uppgiften om att flygplatsen är viktig för total-försvaret utgår i huvudsak från flygplatsens nuvarande betydelse från säkerhets- och beredskapssynpunkt och inte från något av de redovisade alternativen. Vidare saknas ett alternativ med redovisning av konsekvenserna av att behålla nuvarande banlängd. - Dispensmöjligheten vid strandskydd skall tillämpas med stor restriktivitet. Dispens skall inte meddelas om de biologiska värdena påverkas på ett icke acceptabelt sätt. Prövningen skall alltid omfatta påverkan på både friluftslivet och växt- och djurlivet. Om ett strandskyddsområde är av särskild betydelse för naturvården eller friluftslivet bör normalt aldrig dispens medges. Stor vikt bör läggas vid de bedömningar som finns i hushållningsbestämmelserna i 4 kap.miljöbalken. Reed ingår i ett område som utgör riksintresse på grund av sina natur- och kulturvärden. Så gott som hela det område som berörs av hinderfrihetskravet utgör även strandskyddsområde. Strandskyddet är dessutom utvidgat till 300 meter från strandlinjen. - Enligt Luftfartsverket utgör Västerås flygplats med omgivande influensområde riksintresse för kommunikationer. Ett område runt flygplatsen har utpekats som riksintresse för totalförsvaret. Motivet för detta framgår dock inte närmare. - Hines naturreservat är mycket betydelsefullt för både naturvård och friluftsliv. Bland annat förekommer ett flertal rödlistade arter i reservatet. Mycket lite sägs i MKB:n om arternas krav på livsmiljöer och hur dessa påverkas av ingreppen. Det krävs mycket starka skäl för att bevilja dispens för en åtgärd av den omfattningen som här är aktuell och i ett område med så stora värden. - Sökanden har inte framlagt sådana fakta som visar att de planerade åtgärderna är en förutsättning för att tillgodose riksintresset för totalförsvaret eller för kommunikation även om flygplatsen också fortsättningsvis är betydelsefull vid höjd beredskap, krig eller katastrofsituationer. Utredningen visar inte heller i övrigt att särskilda skäl för dispens föreligger. - Länsstyrelsen har avstått från att meddela särskilda villkor för dispensen. Med tanke på ingreppets stora inverkan på Hines naturvärden är det nödvändigt att förena en eventuell dispens med villkor så att skadorna på området minimeras både på kort och lång sikt.
Länsstyrelsen har vidhållit sitt beslut samt därutöver anfört bl.a. följande. MKB:n har efter kompletteringar bedömts uppfylla de krav man kan ställa och har därför godkänts. Den åtgärd det är fråga om rör skogsavverkning. Det är således inte fråga om någon irreparabel åtgärd. Länsstyrelsens beslut är fattat efter en avvägning mellan det allmänna intresset att bevara det aktuella strandområdet orört och den enskildes intresse att kunna utnyttja flygplatsen på ett säkert, effektivt och ekonomiskt sätt. Det allmännas intresse att upprätthålla strandskyddet står inte i proportion till vad Västerås Flygplats AB skulle förlora vid en vägrad dispens.
Västerås Flygplats AB (bolaget) har bestritt bifall till överklagandena samt anfört bl.a. följande. Bolaget ansvarar för driften av Västerås flygplats. Flygplatsen har en landningsbana med en banlängd om 2 501 meter. För att kunna nyttja landningsbanan i hela dess längd har Luftfartsinspektionen (LFI) ställt krav på åtgärder för att åstadkomma ett hinderfritt område inom det som betecknas som start- och landningszon. Inom denna zon är området inom Björnön beläget. LFI har lämnat en tillfällig dispens från kravet på hinderfrihet. - Koncessionsnämnden för miljöskydd lämnade i beslut den 21 mars 1997 tillstånd till verksamheten vid flygplatsen. Tillståndet har lämnats med den givna förutsättningen av en 2 501 meter lång rullbana. Enligt beslutet skall flygvägar, start och landningsförfarande bedrivas i huvudsaklig överensstämmelse med ansökan. De flygvägar som angavs i ansökan sträcker sig bl.a. över Reed, dvs. över det område som omfattas av strandskyddsdispensen. - Västerås flygplats är liksom Reed belägen inom militärt skyddsområde som är av riksintresse för totalförsvaret. Flygplatsen samt ett område runt flygplatsen är vidare av riksintresse för luftfarten. Riksintresset för luftfarten bör redovisas med bl.a. hinderfria ytor, vilka således sträcker sig över en del av Reed. Västerås flygplats är för den civila delen av total- försvaret viktig för det flygtransportsystem som måste kunna fungera vid någon form av krissituation. - En förkortad tillåten banlängd skulle riskera flygplatsens fortsatta existens. Västerås flygplats måste vid en krissituation kunna hantera flygplan som normalt trafikerar Arlanda flygplats. Vissa av dessa flygplan kräver en banlängd om minst 2 500 meter. För bibehållandet av befintlig banlängd om 2 501 meter krävs den hinderfrihet som den aktuella avverkningen skall åstadkomma. - Nollalternativet omöjliggör fortsatt verksamhet på flygplatsen. Huvudalternativet innebär att den befintliga verksamheten kan fortsätta. Det alternativet innebär också att flygplatsen kan möta de krav som ställs utifrån riksintressena och de krav som kommer att ställas vid övergången till allt större flygplan. Huvudalternativet innebär inte några egentliga kostnader eftersom avverkningskostnaderna täcks av intäkterna från avverkningen. - Alternativ 1 skulle, förutom påverkan på ett område om cirka 35 ha inom Reed, föranleda kostnader om 30-45 miljoner kronor för flyttning av banljus och bana. Alternativet förutsätter dessutom en ny tillståndsprövning. Alternativ 2 innebär en förkortning av banan med 300 meter. I övrigt får alternativet samma konsekvenser för Reed som alternativ 1. Behovet av full banlängd vid väta och halka avser såväl den nuvarande som den framtida flygverksamheten. Den MKB som tillsammans med kompletteringar ingivits i ärendet är tillräcklig för bedömningen av dispensen och uppfyller även de krav som ställts av länsstyrelsen. - Länsstyrelsen skall vid sin prövning av strandskyddsdispens verka för att riksintressen tas till vara. Fråga är här om en verksamhet som kan ses som prioriterad och därför skall föranleda en mindre restriktiv bedömning i dispensfrågan. Området kommer även efter en avverkning att kunna utgöra ett rekreationsområde. Särskilda skäl föreligger sammanfattningsvis för meddelande av dispens.
Teknik- och idrottsnämnden i Västerås stad har bestritt bifall till överklagandena.
Västerås stad har bestritt bifall till överklagandena och därutöver anfört bl.a. följande. Av de handlingar som bifogades bolagets ansökan om strandskyddsdispens framgår de marknadsmässiga kraven för att kunna driva flygplatsen. MKB:ns samlade bedömning är att de allra flesta arter överlever den planerade avverkningen. De förändringar av betingelserna för och förekomsten av rödlistade arter är inte större än de som ändå sker som en följd av en naturlig utveckling över tiden i kombination med pågående skogsbruk inom området.
Miljö- och hälsoskyddsnämnden i Västerås stad har anfört bl.a. följande. För att en samlad bedömning av effekterna av en planerad verksamhet eller åtgärd skall vara möjlig krävs att de planerade åtgärderna samt de alternativ som presenteras, inklusive nollalternativet, beskrivs på ett jämförbart sätt. Så har inte skett i detta fall. - I förstudien till Webb nämns att alla naturtyper som kan komma att avverkas även finns på andra platser i området, men MKB:n innehåller ingen redovisning av vilka arealer det rör sig om och hur dessa kommer att påverkas av avverkningen. Inga fullständiga inventeringar av flora och fauna på Reed ligger heller till grund för Webb, vilket torde försvåra en mer detaljerad bedömning av påverkan på biologisk mångfald, djurliv och vegetation. - Underlaget för att bedöma påverkan på Badelundaåsen beskrivs i MKB:n på ett otillräckligt sätt. Detta område omfattas inte av dispensansökningen, men berörs av planerade åtgärder. - Tidsplanen för de planerade åtgärderna framstår som oklar då man i MKB:n, samtidigt som det sägs att en omedelbart anpassning till kravet på hinderfrihet är en grundförutsättning, beskriver en metod för avverkning där tidsplanen sträcker sig över flera år. - Den preliminära skötselplanen visar att Reed hyser mycket höga naturvärden knutna till många olika miljöer och organismgrupper. De åtgärder som krävs enligt huvudalternativet bedöms få mycket stora negativa konsekvenser för Hines naturvärden. En reduktion av dagens höga värden, som till stor del är knutna till gamla lövträd, kan inte kompenseras genom att vissa gräsmarksvärden kanske kan skapas på sikt. Alternativa lösningar bör utredas på ett bättre sätt än som hittills gjorts.
Luftfartsverket har vidhållit sina tidigare ställningstaganden.
Bolaget har anfört bl.a. följande. Vid samrådsmöte enades företrädare för bolaget, Västerås stad samt länsstyrelsen om att Webb endast skulle omfatta de åtgärdsalternativ som sedermera redovisats. MKB:n redovisar så långt som är möjligt såväl befintliga förhållanden som de planerade åtgärdernas inverkan på natur, landskap och friluftsliv i den omfattning som kan krävas för en samlad bedömning av miljökonsekvenserna. - Den markförhöjning som finns inom en mindre del av det hinderfria området ger liksom vissa träd på Badelundaåsen ur hindersynpunkt en mycket marginell inverkan i jämförelse med den skog som skall avverkas. LFI förväntas lämna fortsatt medgivande om avsteg från kraven på hinderfrihet beträffande dessa ytor.
Naturvårdsverket har i genmäle vidhållit sitt överklagande samt därutöver anfört bl.a. följande. De naturvärden som finns på Reed har visat sig vara betydligt högre än vad som framgår av MKB:n. Bevarandet av ädellövskogar av den typ som finns inom Hines naturreservat, däribland äldre lindskog, är av nationellt intresse. Flera av de rödlistade arter som redovisas är också knutna till just lind. - Förslaget till skötselplan visar att de planerade åtgärderna kommer att få mycket stora negativa konsekvenser, särskilt för de i ett nationellt perspektiv höga naturvärdena förknippade med lind. Föreslagen avverkning strider mot syftet med strandskyddsbestämmelserna.
Naturskyddsföreningen har i genmäle vidhållit sitt överklagande samt därutöver anfört bl.a. följande. Flygplatsens och Luftfartsverkets hävdande av riksintresse rörande inflygningsytor och hinderfrihet togs inte upp vid miljöskyddsprövningen år 1997. Det är alltså först nu som detta förs fram.
Miljödomstolen har den 17 maj 2004 hållit muntlig förhandling och syn.
Vid förhandlingen har på bolagets begäran Bailey, flygplatschef, Evans, kommunstyrelsens ordförande, Myers, Luftfartsverket, och Mitchell, WSP (tidigare J&W), hörts upplysningsvis. Bailey och Evans har hörts om behovet av en landningsbana av en viss längd samt förutsättningarna för flygplatsens fortlevnad. Myers har hörts om anledningarna till att Västerås flygplats bedömts som riksintresse för den civila delen av totalförsvaret. Udo Bosch har hörts om den aktuella MKB:n.
Vid synen har bl.a. iakttagits att Norra Reed består av blandskog, främst ädellövskog samt att det i en sluttning mot nordost, i riktning mot flygplatsen, växer gamla lindar med stora bestånd av mistel. Vidare har flygplatsen och landningsbanan förevisats.
Syftet med strandskyddet är, enligt 7 kap. 13 § andra stycket miljöbalken, att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv och att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för djur- och växtlivet. Inom strandskyddsområde får enligt 7 kap. 16 § 5 miljöbalken åtgärder inte vidtas som väsentligen försämrar livsvillkoren för djur- och växtarter.
För Reed gäller s.k. utvidgat strandskydd, vilket innebär att strandskyddet sträcker sig 300 meter från strandlinjen. Inom detta område får bl.a. de åtgärder som anges i nyssnämnda bestämmelse inte vidtas. Det tycks i målet råda enighet om att de åtgärder som dispensansökningen tar sikte på - dvs. avverkningen på Reed - är sådana åtgärder som väsentligen försämrar livsvillkoren för djur- och växtarter. Även miljödomstolen är av denna uppfattning. För att åtgärderna skall få vidtas krävs således dispens.
När det gäller dispens från strandskyddsbestämmelserna följer av 7 kap. 18 § miljöbalken att länsstyrelsen får medge dispens när särskilda skäl föreligger. När frågor om dispens prövas får bestämmelsen i 7 kap. 26 § miljöbalken särskild betydelse. Där anges att dispens från förbud eller andra föreskrifter som meddelats med stöd av samma kapitel får ges endast om det är förenligt med förbudets eller föreskriftens syfte. Möjligheten till dispens är tänkt att tillämpas mycket återhållsamt. Vid prövning av dispens skall hänsyn också tas till enskilda intressen. I 7 kap. 25 § miljöbalken anges att en inskränkning i en enskilds rätt att använda mark eller vatten inte får gå längre än vad som krävs för att syftet med strandskyddet skall tillgodoses.
Vid bedömningen av om strandskyddsdispens skall medges är åtgärdens art och omfattning av intresse. Även områdets betydelse skall bedömas. Inte bara betydelsen i dag utan även i framtiden är av intresse. Om ett strandskyddsområde är av särskild betydelse för naturvården eller friluftslivet bör normalt aldrig dispens medges. I förarbetena (se prop.1997/98:45, del 2, sid. 90) anges att i samtliga situationer där skäl för dispens kan finnas gäller att dispens inte skall meddelas om de biologiska värdena påverkas på ett icke-acceptabelt sätt. Prövningen skall alltid omfatta påverkan på både friluftslivet och djur- och växtlivet.
De åtgärder som bolaget önskar att vidta för att uppnå hinderfrihet innebär mycket betydande ingrepp i det strandskyddade området på Reed. Åtgärderna skulle påverka förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv och också försämra livsvillkoren för bl.a. vissa träd och andra växter. Mot bakgrund av kravet i 7 kap. 26 § miljöbalken att dispens endast får ges om det är förenligt med strandskyddets syften måste enligt miljödomstolen, med tanke på åtgärdernas omfattning, utrymmet för dispens i ett fall som det aktuella anses mycket begränsat.
I förevarande fall skall vidare beaktas att Reed hör till de områden som i 4 kap.1 och 2 §§miljöbalken har utpekats som riksintresse med hänsyn till de natur- och kulturvärden som finns i området. Exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön får i dessa områden komma till stånd endast om det inte möter något hinder enligt 4 kap. 2-8 §§ och det kan ske på ett sätt som inte påtagligt skadar områdets natur- och kulturvärden.  Enligt vad som framgår av handlingarna i målet är området vidare naturreservat sedan år 1959. I gällande översiktsplan utpekas Reed därtill som ett av de viktigaste tätortsnära rekreationsområdena i Västerås kommun.
Till stöd för dispensansökningen har bolaget särskilt åberopat att ett alternativ med en förlängning av landningsbanan norrut skulle medföra betydande kostnader samt framhållit flygplatsens betydelse för näringslivet och de boende i Västeråsområdet. Bolaget har därvid betonat att flygplatsen har utpekats som riksintresse enligt 3 kap. 8 § andra stycket och 9 § 2 andra stycketmiljöbalken.
Enligt 3 kap. 8 § andra stycket miljöbalken skall område som är av riksintresse för anläggning för bl.a. kommunikation skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av anläggningarna. Bestämmelsen utgör enligt miljödomstolen ett visst stöd för bolagets ansökan men det bör betonas att bestämmelsen inte ger någon ovillkorlig rätt för en verksamhet att expandera på bekostnad av andra skyddsvärda intressen.
Enligt 3 kap. 9 § andra stycket miljöbalken skall områden som är av riksintresse på grund av att de behövs för totalförsvarets anläggningar skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av anläggningarna. När det gäller denna fråga kan konstateras att utredningen i målet inte ger något närmare besked om hur viktig flygplatsen är för totalförsvaret. Och det har inte hävdats att försvarsmaktens användning av flygplatsen förutsätter en förlängning av den tillåtna banlängden.
Med beaktande av bl.a. bestämmelserna i 7 kap.25 och 26 §§miljöbalken finner miljödomstolen mot bakgrund av det ovan anförda att de omständigheter som bolaget åberopat till stöd för sin begäran om dispens inte har sådan tyngd att de kan anses utgöra särskilda skäl enligt 7 kap. 18 § miljöbalken. Miljödomstolen upphäver därför länsstyrelsens beslut och avslår dispensansökningen.
Överklagande, ställt till Miljööverdomstolen, Svea hovrätt, skall ha inkommit till miljödomstolen, Stockholms tingsrätt, senast den 27 juli 2004. Prövningstillstånd krävs.
I avgörandet har deltagit chefsrådmannen Cook, ordförande, miljörådet Ellis samt de sakkunniga ledamöterna Martinez och Rodriguez (skiljaktig mening, se domsbilaga 1).
Sakkunnige ledamoten Larsen Börjemalm anmäler skiljaktig mening och anför följande.
Västerås flygplats har i dag en bana vars längd är 2 501 m. Av flygsäkerhetsskäl har Luftfartsinspektionen endast givit dispens för att använda 2 100 m av banan tills vissa åtgärder har vidtagits. Föreslagna åtgärder för att säkerställa användningen av hela den befintliga banan förutsätter att strandskyddsdispens meddelas enligt 7 kap. 18 § miljöbalken. Enligt denna bestämmelse kan sådan dispens meddelas om särskilda skäl föreligger. Alternativa utbyggnader av banan eller andra placeringar av hela flygplatsen har av främst ekonomiska skäl bedömts som helt orealistiska. Västerås Flygplats AB hävdar att ”Flygplatsens fortsatta existens är helt beroende av att avverkningen för hinderfrihet får utföras”. Länsstyrelsen i Västmanlands län anser att det är ”uppenbart att det allmännas intresse att upprätthålla strandskyddet inte står i proportion till vad Västerås Flygplats AB skulle förlora vid en vägrad dispens”. Länsstyrelsen anser vidare att åtgärder för att kunna bevara och utveckla Västerås flygplats är en viktig del för utvecklingen av Västerås tätort och för det lokala näringslivet. Flygplatsen är också av riksintresse som en anläggning för kommunikation enligt 3 kap. 8 § andra stycket miljöbalken. Ett avslag på dispensansökan med nedläggning av flygverksamheten i dess nuvarande form innebär ett bortfall av hundratalet arbetstillfällen. Ett godkännande av dispensansökan kommer inte att påverka människors utnyttjande av Reed som friluftsområde. Växt- och djurlivet kommer att påverkas inom ett mycket begränsat område men inte i så stor grad att de är utrotningshotade. Endast i något fall kan en djurart försvinna från det av dispensansökan påverkade området, men ej från hela Reed.
Med hänsyn till ovanstående och hänvisning till övriga handlingar i ärendet anser jag att Västerås Flygplats AB skall erhålla strandskyddsdispens. Överklagandena skall därför avslås. En förutsättning för strandskyddsdispens är dock att föreslagen avverkningsplan (se aktbilaga 96) i sin helhet följs och att en erforderlig dispens från Luftfartsinspektionen medges för nuvarande flygverksamhet under den tid avverkningsplanen genomförs.