Ett generellt förbud i en lokal ordningsstadga mot förtäring av spritdrycker, vin eller starköl på offentlig plats annat än i samband med tillåten utskänkning av sådana drycker har ansetts strida mot 3 kap. 12 § ordningslagen (1993:1617)
Kommunfullmäktige i Göteborgs kommun beslutade den 21 juni 1995 att anta en ny lokal ordningsstadga. Enligt 9 § i stadgan fick spritdrycker, vin eller starköl inte förtäras på offentlig plats annat än i samband med tillåten utskänkning av sådana drycker. I enlighet med föreskriften i 3 kap. 13 § ordningslagen (1993:1617) anmälde kommunen beslutet till Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län.
Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län (1995-07-21) yttrade: I 3 kap.ordningslagen finns bl.a. regler om ordningen på offentlig plats. En kommun får enligt 3 kap. 8 § i ordningslagen meddela de ytterligare föreskrifter för kommunen som behövs för att upprätthålla den allmänna ordningen på offentlig plats. - Sådana föreskrifter får dock, enligt 3 kap. 12 § ordningslagen, inte lägga onödigt tvång på allmänheten eller annars göra obefogade inskränkningar i den enskildes frihet. Under lagstiftningens förarbeten framhölls (prop. 1992/93:21, s. 144) att ett förbud mot förtäring av alkoholdrycker inte bör omfatta samtliga offentliga platser inom en kommun utan endast de platser där ett sådant förbud är särskilt motiverat från ordningssynpunkt, t.ex. området kring ett torg eller någon annan offentlig plats som är livligt trafikerad. - Länsstyrelsen anser att det på vissa offentliga platser inom kommunen är klart befogat att införa ett förbud mot förtäring av alkohol. Däremot finns det enligt länsstyrelsens uppfattning inte tillräckliga skäl ur ordningssynpunkt för att utfärda ett sådant förbud som gäller på alla offentliga platser inom kommunen. Ett sådant generellt förbud skulle följaktligen innebära obefogade inskränkningar i den enskildes frihet och därför strida mot 3 kap. 12 § sista meningen ordningslagen. - Länsstyrelsens beslut. - Länsstyrelsen upphäver kommunfullmäktiges beslut vad avser förtäring av spritdrycker, vin eller starköl på offentlig plats (9 §). Med stöd av 3 kap. 28 § ordningslagen förordnar länsstyrelsen att beslutet skall gälla först sedan det vunnit laga kraft.
Kommunen överklagade och yrkade att länsrätten skulle undanröja länsstyrelsens beslut. Kommunen uttalade bl.a. Mot bakgrund av den alkoholpolitiska situationen i Göteborg kunde kommunen svårligen acceptera att det dåvarande förbudet att förtära alkoholdrycker på offentlig plats i Göteborg luckrades upp genom att förbudet begränsades till att avse endast vissa sådana platser. Ordningslagen syntes inte ha ändrat de juridiska förutsättningarna för ett förtäringsförbud. Det var högst sannolikt att en uppluckring skulle medföra en faktisk ökad alkoholförtäring på offentliga platser i kommunen, vilket dels direkt stred mot intentionerna i det alkoholpolitiska programmet och var en direkt felaktig signal i den alkoholpolitiska debatten, dels innebar en påtaglig risk för ökade ordningsstörningar. - Av förarbetena till ordningslagen framgick att frågan om förtäringsförbud hade överlämnats till kommunerna att bestämma över. Det var självklart att man vid överväganden om förbud mot alkoholförtäring på offentlig plats vid sidan av strikta ordningssynpunkter även måste beakta den alkoholpolitiska situationen i den enskilda kommunen. Kommunen var av den bestämda uppfattningen att alla tillgängliga alkoholpolitiska fakta starkt talade för att det i Göteborgs kommun tills vidare liksom dittills borde finnas ett generellt förbud mot alkoholförtäring på offentliga platser.
Länsrätten i Göteborgs och Bohus län (1995-10-30, ordförande Anderson) yttrade: Enligt 3 kap. 8 § ordningslagen får en kommun - efter regeringens bemyndigande - meddela de ytterligare föreskrifter för kommunen eller del av denna som behövs för att upprätthålla den allmänna ordningen på offentlig plats. Sådana föreskrifter får inte lägga onödigt tvång på allmänheten eller annars göra obefogade inskränkningar i den enskildes frihet (3 kap. 12 § ordningslagen). - I lagmotiven betonar departementschefen vikten av att kommunerna endast meddelar sådana lokala föreskrifter som verkligen behövs (prop. 1992/93:210 s. 142). Alltför långtgående föreskrifter som saknar stöd i allmänhetens rättsmedvetande leder lätt till att respekten för bestämmelserna undergrävs. Det är således angeläget att kommunerna noga prövar vilka bestämmelser som behövs liksom deras geografiska tillämpningsområde inom kommunen. Sålunda bör förbud eller påbud begränsas till att gälla endast för sådana områden där ett verkligt behov föreligger. - Vad gäller förbud mot förtäring av alkohol på offentlig plats anförde departementschefen (prop. s. 144) att ett sådant förbud inte bör meddelas annat än för sådana särskilt angivna platser i en kommun där det finns starka skäl för det. Ett förbud mot förtäring av alkoholdrycker bör sålunda inte omfatta samtliga offentliga platser inom en kommun, utan endast de platser där ett sådant förbud är särskilt motiverat från ordningssynpunkt, t.ex. området kring ett torg eller någon annan offentlig plats som är livligt trafikerad. - Länsrätten gör följande bedömning. - Kommunen har rätt att i sin lokala ordningsstadga införa bestämmelser om förtäring av alkoholdrycker på särskilt angivna offentliga platser där det finns starka skäl för det och där det är motiverat ur ordningssynpunkt. Däremot måste det anses strida mot 3 kap. 12 § ordningslagen att förordna om ett allmänt förbud att förtära spritdrycker, vin eller starköl på offentlig plats utan en geografisk begränsning. Länsstyrelsen har därför haft fog för att upphäva 9 § i kommunens lokala ordningsstadga. Vad kommunen har anfört om den alkoholpolitiska situationen i Göteborg kan inte leda till en annan bedömning. Länsstyrelsens beslut skall därför stå fast. - Länsrätten avslår Göteborgs kommuns överklagande.
Kommunen fullföljde sin talan och anförde följande. Länsrätten hade påpekat att kommuner enligt lagmotiven till ordningslagen endast fick meddela sådana lokala föreskrifter som verkligen behövdes. Den aktuella bestämmelsen om förtäringsförbud var dock synnerligen motiverad. I propositionen till ordningslagen framhölls att kommunerna torde kunna avgöra behovet av lokala föreskrifter bättre än länsstyrelserna (prop. 1992/93:210 s. 140). Departementschefen anförde vidare att ett förbud mot förtäring av alkoholdrycker inte "bör" omfatta samtliga platser i kommunen. Motivuttalandena måste rimligen tolkas så att det ytterst ankom på den enskilda kommunen att bedöma hur omfattande ett förtäringsförbud skulle vara. Även Kommunfullmäktige i Stockholms kommun hade fattat beslut om nya ordningsföreskrifter som bland annat innebar ett generellt förbud att förtära alkoholhaltiga drycker på offentlig plats. Länsstyrelsen i Stockholms län hade vid sin legalgranskning enligt ordningslagen inte haft något att erinra mot fullmäktiges beslut. Med hänsyn till de två största städernas täta och sammanhängande bebyggelse och omfattande trafik var de kommunerna så speciella att samtliga offentliga platser måste anses som livligt frekventerade av allmänheten. Det var därför synnerligen motiverat med ett generellt förtäringsförbud. Kommunen åberopade utdrag ur protokoll fört vid Kommunfullmäktiges i Stockholms kommun sammanträde den 15 oktober 1995 samt Länsstyrelsens i Stockholms län beslut den 5 december 1995 angående lokala ordningsföreskrifter.
Kammarrätten i Göteborg (1996-02-28, Jarnevall, Diaz, Powers, referent) instämde i länsrättens bedömning och ändrade därför inte den överklagade domen.
Kommunen fullföljde sin talan.
Prövningstillstånd meddelades.
Svenska Kommunförbundet och Rikspolisstyrelsen avgav yttranden i målet.
Svenska Kommunförbundet anförde bl.a. följande.
Svenska Kommunförbundet anser att lagtexten och förarbetena ger vid handen att huvudregeln bör vara ett begränsat alkoholförbud. I flertalet kommuner, framför allt i mindre, torde förhållandena vara sådana att det inte är motiverat att införa ett generellt alkoholförbud på samtliga offentliga platser.
Enligt Kommunförbundets uppfattning torde lagtexten och dess förarbeten dock inte innebära ett absolut hinder mot att införa en föreskrift om förbud mot viss alkoholförtäring på samtliga offentliga platser.
Avgörande för vilka föreskrifter som kan meddelas och hur vidsträckta dessa föreskrifter kan vara måste vara behovet av föreskrifterna. Om en föreskrift verkligen behövs, kan den inte anses utgöra en obefogad inskränkning i den enskildes frihet. Det ankommer ytterst på kommunerna att avgöra behovet av lokala föreskrifter. Enligt uttalande i propositionen (prop. 1992/93:210 s. 140) torde kommunerna bättre än länsstyrelserna kunna avgöra detta behov. – – –
Anledningen till att kommunerna har rätten att meddela lokala ordningsföreskrifter är att dessa skall kunna anpassas till lokala förhållanden. Ordningsproblem kan variera mellan kommuner av olika storlek. I större kommuner som t.ex. Stockholm och Göteborg, med mycket sammanhängande bebyggelse och omfattande trafik, är det sannolikt att flertalet offentliga platser är livligt trafikerade, dvs. utgör sådana platser där det enligt propositionen är särskilt motiverat från ordningssynpunkt att införa föreskrift om alkoholdrycker. Alkoholförtäring på platser där mycket folk vistas är typiskt sett förenat med risk för ordningsstörningar. Det kan vara svårt att ange särskilt utsatta platser i en stor kommun med många livligt trafikerade offentliga platser. En sådan uppräkning av platser kan lätt bli mycket omfattande och svår att tillämpa. Ett generellt alkoholförbud kan därför vara motiverat i en stor kommun.
En annan omständighet som talar för att kommunens föreskrift i detta fall inte borde utgöra en obefogad inskränkning i den enskildes frihet är att föreskriften endast förbjuder förtäring av spritdrycker, vin och starköl. Det är således fritt för envar att förtära annan öl än starköl på offentliga platser. Kommunen har därmed gjort en begränsning av förbudet för att lägga så lite tvång på allmänheten som möjligt och för att förbudet lättare skall få stöd i allmänhetens rättsmedvetande. Genom denna begränsning har kommunen velat komma åt endast sådan förtäring där sambandet mellan alkoholförtäring och ordningsstörningar är särskilt uppenbart. - - -
Lokala ordningsföreskrifter som gäller alkoholförtäring får endast ha till syfte att upprätthålla den allmänna ordningen på offentlig plats. - - - Föreskrifterna kan därmed inte ha till syfte att t.ex. förhindra alkoholens sociala eller hälsomässiga skadeverkningar i samhället. Kommunerna har dock ett stort ansvar inom alkoholpolitiken genom socialtjänstlagen, alkohollagen och engagemanget i alkoholpolitiska program. Som en del i detta ansvar bör även ingå att förhindra störningar av den allmänna ordningen med anledning av alkoholförtäring. Kommunen måste därför i sin bedömning av behovet av ordningsföreskrifter väga in sådana faktorer som att alkoholbruket bland ungdomar har ökat. Vid sådant förhållande kan skäl föreligga för ett mer långtgående alkoholförbud i syfte att förhindra de ordningsproblem som kan uppstå med anledning av denna ökade alkoholkonsumtion.
Svenska Kommunförbundet uppgav också att man utfärdat ett underlag till lokala ordningsföreskrifter i vilket man tagit med en föreskrift om ett begränsat förbud mot alkoholförtäring och hänvisat till uttalanden i propositionen.
Rikspolisstyrelsen anförde bl.a följande. Ett förbud som gäller på ett mycket stort område - exempelvis alla offentliga platser i kommunen - blir i praktiken omöjligt för polisen att övervaka på ett meningsfullt sätt. Det innebär att många överträdelser av förbudet inte kan beivras av det enkla skälet att de aldrig kommer till polisens kännedom. Ett sådant vidsträckt förbudsområde medför också att polisen inte alltid kommer att kunna ingripa omedelbart med en rörlig övervakningsenhet, när en sådan åtgärd påkallas av allmänheten. Det gäller i synnerhet om avståndet till platsen är stort och andra mer angelägna arbetsuppgifter måste prioriteras. I den sistnämnda situationen finns det risk att underlåtenheten att ingripa hos anmälaren skapar en irritation mot polisen. - Det bör vidare påpekas att polismän ställs inför problem när de nödgas ingripa mot företeelser som av allmänheten inte upplevs som stötande eller störande, exempelvis en familj eller ett sällskap som vid en picknick i ett grönområde i kommunen under lugna förhållanden dricker vin. Begränsas förbudet till att avse sådana angivna platser där det är särskilt påkallat av ordningsskäl, förbättras polisens möjligheter att ingripa mot eventuella överträdelser. Det beror på att polisen inte sällan mer eller mindre fortlöpande övervakar sådana platser. Därtill kommer att ett sådant förbud kan vara ett verksamt instrument för polisen i det problemorienterade polisarbetet.
Regeringsrätten (1997-07-04, Bell, Mitchell, Cook, Ray, Ortiz) anslöt sig till underinstansernas bedömning och fastställde kammarrättens dom.