En 90-årig kvinna med vissa fysiska sjukdomsbesvär i förening med känslor av otrygghet och social isolering har vid en helhetsbedömning inte ansetts tillförsäkrad en skälig levnadsnivå genom insatser av hemtjänsten i den egna bostaden. Hon var därför berättigad till bistånd enligt socialtjänstlagen i form av s.k. särskilt boende.
Socialnämnden i Arvika kommun avslog genom beslut den 28 augusti 2003 T.N:s ansökan om bistånd i form av särskilt boende på servicehus med följande motivering. T.N. klarar att förflytta sig själv utan hjälp av personal. Hon sköter sin dagliga hygien och går själv på toaletten. Hon har tre besök per dag för hjälp med mathållningen och får daglig distribution av mat som personal värmer åt henne. Hon får viss stöttning med klädsel och bäddning av säng. Hon har också trygghetslarm. Det hjälpbehov T.N. har idag kan tillgodoses i hennes nuvarande bostad av hemtjänsten. T.N:s problem med yrsel och svimningsanfall ger inte rätt till bistånd i form av särskilt boende på servicehus med dygnet-runt- omsorg och tillsyn.
T.N. yrkade i överklagande hos länsrätten att ansökan om särskilt boende i form av servicehus skulle beviljas och anförde därvid bl.a. följande. Hon är nu 90 år och bor ensam i en trerumslägenhet i Arvika. Hon har med ökande ålder blivit alltmer ostadig på benen och använder numera ofta rollator även i bostaden. Hon har fått allt svårare att sätta sig och resa sig utan stöd. Hon får sedan några år tillbaka ibland yrsel och svimningsanfall i kombination med kraftigt illamående. Anfallen kommer utan förvarning. Den 21 juni 2003 föll hon så olyckligt i samband med ett yrselanfall att hon bröt vänster axel. Hon har blivit långsamt men stadigt förbättrad. Hon har dock inte återfått full funktion och styrka i vänster arm. Den funktionsnedsättning hon har i vänster arm gör att hon har svårare att stödja sig. Hon är orolig för att hon ska slå upp skadan igen om hon skulle tappa balansen och tvingas ta emot sig med denna arm. Detta skapar en otrygghet hos henne. - Hon har kunnat bo kvar i sin lägenhet så här länge med ökade insatser från anhöriga och då särskilt hennes dotter. Hon har hemtjänst varje dag och har fått ett trygghetslarm installerat i lägenheten. Oavsett detta behöver hon ändå mycket hjälp av dottern med t.ex. tvätt, städning och andra vardagliga göromål eftersom hemtjänsten inte kan ordna med allt som behöver göras i ett hem. Dottern skjutsar henne också till läkare, fotvård, sociala aktiviteter m.m. - Hon anser att man inte tagit tillräcklig hänsyn till hennes totala livssituation. På ett servicehus skulle hon få bättre möjligheter till ett aktivt socialt liv och undvika isolering. Hon vill känna att hon fortfarande har möjlighet till en stimulerande och meningsfull tillvaro i en miljö som hon uppfattar som trygg och säker. Den tillgång till daglig assistans och medicinsk omvårdnad samt social samvaro som ett boende på servicehus erbjuder skulle innebära en sådan stimulerande miljö som hon behöver för att kunna bibehålla en hög livskvalité. Hon anser att hon bör beviljas särskilt boende i servicehus med hänsyn till att hennes totala hjälpbehov inte kan tillgodoses genom hemtjänst.
Socialnämnden ansåg att överklagandet skulle avslås, och anförde bl.a. följande. T.N:s behov kan tillgodoses genom hemtjänstinsatser i hennes eget hem och hon når härigenom en skälig levnadsnivå i socialtjänstens mening. Det faktum att hon utöver beviljade hemtjänster får hjälp och stöd av sin dotter till att utföra ytterligare sysslor är inte skäl att bevilja bistånd i form av servicehus. T.N:s behov av både service- och omvårdnadsinsatser kan tillgodoses i hennes hem. Även om T.N. har behov som hon inte klarar själv är dessa inte av den tyngd och omfattning att ett särskilt boende är nödvändigt för hennes del. T.N. kan genom beviljade hemtjänstinsatser samt trygghetslarm uppnå en skälig levnadsnivå. - Det framförs även i överklagandet att det skulle finnas tillgång till daglig assistans och medicinsk omvårdnad samt social samvaro på servicehus. Så är inte fallet, då även insatser i ett servicehus betecknas som eget boende och behoven biståndsprövas var för sig och man blir beviljad punktinsatser på samma sätt som i ett eget boende/ordinär lägenhet. Den medicinska omvårdnaden utförs också på samma sätt utifrån den enskildes specifika behov som är kopplat till sjukdom/diagnos.
Länsrätten i Värmlands län ( 2003-11-27, ordförande Schroeder) yttrade: Enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453), SoL, har den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt. Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Bistånd kan bl.a. ges i form av särskilt boende för äldre som behöver särskilt stöd, en boendeform som kommunerna enligt 5 kap. 5 § andra stycket SoL är skyldiga att inrätta. - T.N. bor i egen lägenhet på första våningen i hyreshus. Hon lider av hjärtsvikt och yrsel och får ibland svimningsanfall. Hon har den 21 juni 2003 ramlat och fick då en fraktur på vänster nyckelben. Därefter har en viss förbättring skett av hennes tillstånd; hon klarar att förflytta sig själv i lägenheten och att sköta sin dagliga hygien. - T.N. synes visserligen någorlunda klara sitt dagliga liv i lägenheten, med den hjälp som hon får genom social hemhjälp och dottern. Med hänsyn främst till risken för nya svimningsanfall och de skador T.N. riskerar vid ett sådant anfall, anser länsrätten dock att hon behöver en mer kontinuerlig tillsyn. Hon behöver enligt länsrättens mening därför ett särskilt boende för att vara tillförsäkrad en skälig levnadsnivå. - Länsrätten bifaller överklagandet och ålägger socialnämnden att ge T.N. ett särskilt boende enligt 5 kap. 5 § andra stycket SoL.
Socialnämnden överklagade och yrkade att kammarrätten skulle undanröja länsrättens dom och fastställa nämndens beslut att inte bevilja T.N. bistånd i form av särskilt boende. Nämnden anförde i huvudsak följande. Länsrättens dom ger T.N. rätt till boende på servicehus. I de servicehus som finns i Arvika kommun ingår inte ständig tillsyn utan hemtjänstinsatser ges på samma sätt som i ordinärt boende. Den baspersonal som finns på servicehuset har att verkställa beviljade hemtjänstinsatser (punktinsatser). Enda skillnaden är att det finns tillgång till en gemensam matsal om man inte väljer att äta i sin egen lägenhet. Tillgång till trygghetslarm finns redan beviljat i nuvarande bostad och det finns även möjlighet till detta i servicehuset. De skäl som länsrätten anför är grundade på förhållanden som inte finns på servicehuset. Det är alltså inte fråga om en omvårdnadsnivå av den omfattning som finns i ett särskilt boende i form av gruppboende för t.ex. somatiskt långtidssjuka. T.N. har inte ett omvårdnadsbehov som behöver tillgodoses i ett särskilt boende. Hon klarar att sköta sin hygien och att själv förflytta sig i bostaden. Visserligen lider hon av hjärtsvikt och yrsel och kan ibland drabbas av svimningsanfall. Denna omständighet kan dock inte i sig grunda rätt till ett särskilt boende. Hemtjänst i kombination med trygghetslarm bör kunna tillgodose hennes behov av trygghet. Risken att drabbas av svimningsanfall och därmed av eventuella skador undanröjs inte genom att T.N. blir beviljad ett särskilt boende. Det väsentliga i en sådan situation måste vara att kunna tillkalla och få hjälp. Detta behov kan tillgodoses genom beviljade insatser. Nämnden hänvisar i övrigt till den utredning som ligger till grund för beslutet samt nämndens yttrande till länsrätten.
T.N. ansåg att överklagandet skulle avslås och anförde följande. Socialnämnden anser att risken för svimningsanfall inte undanröjs genom insatsen särskilt boende, vilket säger sig självt. Risken för att svimma är somatiskt avhängig och kan varken lindras eller förvärras av ett annat boende. Inte heller kan man undvika alla de skador som man kan råka ut för i samband med ett sådant anfall genom att ändra boendeform. Det är dock inte detta saken gäller utan tillgången till stöd och hjälp när olyckan väl är framme som är viktig och som kan skapa den känsla av trygghet som hon och hennes anhöriga behöver. Det kan hända att ett svimningsanfall varar en längre tid eller att man skadar sig så illa att man tappar medvetandet. Det är inte möjligt att använda sig av trygghetslarm när man är medvetslös. Hon blir inte heller yngre och hennes hjälpbehov kommer stadigt att öka. Man bör dessutom inte enbart fokusera på omvårdnads- och tillsynsbehov. Även hennes sociala behov kan tillgodoses bättre i ett särskilt boende. Risken för isolering och inaktivitet är större i ett eget boende. Hon har bättre förutsättningar för ett socialt umgänge och en rikare, mer innehållsrik tillvaro i ett serviceboende. - Kammarrätten beslöt den 22 december 2003 att länsrättens dom tills vidare inte skulle gälla.
Kammarrätten i Göteborg (2004-03-16, Chavez, Price, referent, Nielsen) yttrade: Av förarbetena till socialtjänstlagen (prop.1996/97:124 s. 89) framgår att utgångspunkten bör vara att även äldre människor som har ett omfattande behov av tillsyn, omvårdnad och vård skall ha möjlighet till eget boende. Det anges vidare att när behovet av tillsyn eller kraven på trygghet och säkerhet inte längre kan tillgodoses i det egna hemmet bör det finnas möjlighet att flytta till en särskild boendeform. - Frågan i målet är om T.N. kan anses vara tillförsäkrad en skälig levnadsnivå i sitt nuvarande boende eller om det för detta krävs att hon beviljas bistånd i form av särskilt boende. Av utredningen i målet framgår bl.a. att T.N. har gikt i vänster fot. Hon medicineras för nedsatt ämnesomsättning. Hon har hjärtsvikt och förstorat hjärta samt lider av yrsel och svimningsanfall. Ibland faller hon omkull. Hon använder rollator inomhus och går inte ut ensam. Vid ett fall i juni 2003 fick hon en fraktur på nyckelbenet och kunde under en period därefter inte använda sig av armen och inte heller förflytta sig själv. Hennes tillstånd har därefter förbättrats på så sätt att hon i stort sett klarar att förflytta sig själv och att sköta sin hygien, frånsett viss hjälp med klädseln. Hon har hemtjänst tre gånger per dag då hon får hjälp med mathållningen i form av daglig matdistribution och värmning av mat. Hemtjänsten bäddar även sängen. T.N:s dotter sköter inköp, tvättning och städning. T.N. har trygghetslarm. - Kammarrätten gör följande bedömning. - Utredningen i målet ger enligt kammarrättens mening stöd för att T.N:s fysiska omvårdnadsbehov inte är av sådan omfattning att det inte kan tillgodoses genom hemtjänstinsatser. Huruvida en person tillförsäkras en skälig levnadsnivå kan dock enligt kammarrättens mening inte enbart bedömas utifrån fysiskt omvårdnadsbehov. Även sociala och psykologiska faktorer bör vägas in i bedömningen. T.N:s fysiska problem medför att hon känner otrygghet i det egna hemmet. Hon har även svårigheter att upprätthålla ett socialt liv. Kammarrätten finner mot bakgrund av vad som framkommit i målet om T.N:s levnadsförhållanden att kravet på trygghet i det egna hemmet inte kan tillgodoses genom insatser från hemtjänsten. T.N. är således inte tillförsäkrad en skälig levnadsnivå i sitt nuvarande boende. Hon är därmed berättigad till bistånd i form av särskilt boende. Överklagandet skall således avslås. - Kammarrätten avslår överklagandet. - Kammarrättens beslut den 22 december 2003 gäller inte längre.
Socialnämnden överklagade och yrkade att Regeringsrätten med upphävande av kammarrättens dom skulle fastställa socialnämndens beslut. Som grund för överklagandet anförde socialnämnden bl.a. följande. Kammarrätten har funnit att T.N:s fysiska omvårdnadsbehov inte är av sådan omfattning att det inte kan tillgodoses genom hemtjänstinsatser. Att som kammarrätten, trots detta konstaterande, låta upplevelsen av otrygghet och svårigheter att upprätthålla ett socialt liv utgöra tillräcklig grund för att vara berättigad till bistånd i form av särskilt boende måste vara att gå utöver vad lagstiftaren avsett med att tillförsäkra den enskilde en skälig levnadsnivå. Den s.k. kvarboendeprincipen utgör utgångspunkt för nämndens insatser för äldre och innebär en skyldighet för nämnden att stärka den enskildes möjligheter att bo kvar hemma. Bistånd i form av särskilt boende blir aktuellt när behovet av tillsyn, vård, omvårdnad eller kraven på säkerhet inte längre kan tillgodoses i det egna hemmet. Även om valfrihet och självbestämmande utgör viktiga hörnstenar i socialtjänstlagstiftningen framgår det av förarbetena till den nya socialtjänstlagen att det inte kan finnas en obegränsad frihet för den enskilde att välja sociala tjänster oberoende av kostnad. Vid bedömningen av vad som kan anses som skälig levnadsnivå och av vilken insats som kan komma i fråga måste en sammanvägning göras av olika omständigheter såsom den önskade insatsens lämplighet som sådan, kostnaderna för den önskade insatsen i jämförelse med andra insatser samt den enskildes önskemål.
T.N. bestred bifall till överklagandet och tillade. Hon bor i servicehus sedan 2004. Hennes hjälpbehov har ökat ytterligare och det känns tryggt att veta att det finns personal i närheten hela dygnet. Hon uppskattar också att träffa och samtala med andra boende.
Regeringsrätten (2007-12-21, Reed, Wright, Green, Ward) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 4 kap. 1 § första stycket SoL har den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning eller för sin livsföring i övrigt. Enligt lagrummets andra stycke skall den enskilde genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet skall utformas så att det stärker hans eller hennes möjligheter att leva ett självständigt liv. Av 1 kap. 1 § tredje stycket SoL framgår vidare att socialtjänstens verksamhet skall bygga på respekt för människornas självbestämmanderätt och integritet. Enligt 5 kap. 4 § skall socialnämnden verka för att äldre människor får möjlighet att leva och bo självständigt under trygga förhållanden och ha en aktiv och meningsfull tillvaro i gemenskap med andra. Av 5 kap. 5 § framgår bl.a. att socialnämnden skall ge äldre människor som behöver det stöd och hjälp i hemmet och annan lättåtkomlig service samt att kommunen skall inrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre människor som behöver särskilt stöd.
I 1980 års socialtjänstlag angavs i 19 § att socialnämnden skall verka för att äldre människor får möjlighet att leva och bo självständigt och under trygga förhållanden och med respekt för deras självbestämmande och integritet. I propositionen till ny socialtjänstlag (prop. 2000/01:80) föreslogs bestämmelsen föras in i 5 kap. 4 § SoL med endast språkliga ändringar (a. prop. s.166). Lagrummets lydelse ändrades emellertid av riksdagen. Socialutskottet anförde som motivering till sitt förslag följande (bet. 2000/01:SoU18 s. 84 f.):
Utskottet konstaterar att det stora flertalet äldre behåller hälsan högt upp i åren och är aktiva, vitala och välintegrerade inom familjekretsen och i samhället. Det finns dock bland ålderspensionärerna de som är ofrivilligt ensamma och som behöver stöd för att bryta sin ensamhet och isolering. - Utskottet vidhåller att det är angeläget att socialnämnderna stöder människor som är ensamma och isolerade. Det bör framhållas att socialnämnden enligt 3 kap. 6 § i förslaget till ny socialtjänstlag genom hemtjänst, dagverksamheter eller annan liknande social tjänst bör underlätta för den enskilde att bo hemma och ha kontakt med andra. Vidare anges som ett av målen i den av riksdagen godkända nationella handlingsplanen för äldrepolitiken (bet. 1997/98:SoU24) att äldre skall kunna leva ett aktivt liv och ha inflytande i samhället och över sin vardag. - Mot bakgrund av vad som anförts anser utskottet, i likhet med motionärerna i So50 (fp) yrkande 3 delvis, att förslaget till 5 kap. 4 § bör formuleras om och få följande lydelse: "Socialnämnden skall verka för att äldre människor får möjlighet att leva och bo självständigt under trygga förhållanden och ha en aktiv och meningsfull tillvaro i gemenskap med andra." Orden "med respekt för äldre människors självbestämmande och integritet" bör utgå eftersom det föreslås en inledande övergripande bestämmelse med den innebörden i 1 kap. 1 § tredje stycket.
Frågan i målet är om T.N., som vid tiden för sin begäran om bistånd i form av särskilt boende var 90 år gammal och led av bl.a. hjärtsvikt och yrsel, kunde anses tillförsäkrad en skälig levnadsnivå genom de hemtjänstinsatser m.m. som socialnämnden erbjöd.
Ett genomgående drag i utvecklingen av äldreomsorgen har varit att ge äldre människor möjlighet att bo kvar i sitt eget hem så länge detta är möjligt. I samband härmed har framhållits vikten av att socialtjänsten i sitt arbete med äldre beaktar deras självbestämmande, integritet och trygghet (prop. 1996/97:124 s. 121 f.). För att underlätta för äldre, ibland dessutom sjuka eller funktionshindrade, att bo kvar i det egna hemmet förutsätts socialnämnden erbjuda insatser av service- och omvårdnadskaraktär genom hemtjänsten (jfr 3 kap. 6 § första stycket SoL). Även i fall där den enskilde har omfattande behov av tillsyn, omvårdnad och vård bör, enligt vad regeringen uttalat, huvudinriktningen vara att förstärka möjligheterna till eget boende (a. prop. s. 89). Vidare anges (ibid.) att när behovet av tillsyn eller kraven på trygghet och säkerhet inte längre kan tillgodoses i det egna hemmet, bör möjligheter finnas att flytta till en särskild boendeform.
Regeringsrätten gör följande bedömning.
De senast angivna förarbetsuttalandena synes i första hand ta sikte på det fysiska omvårdnadsbehovet. Något hinder mot att vid sidan härav även beakta andra faktorer, såsom sociala och psykologiska, kan dock inte utläsas av förarbetena. Riksdagen har vidare genom sitt beslut angående 5 kap. 4 § SoL betonat socialnämndens ansvar för att stödja äldre människor som är ensamma och isolerade. Det finns även skäl att framhålla att förarbetenas utgångspunkt att äldre människor skall ges förutsättningar att bo kvar i det egna hemmet så länge som möjligt bygger på antagandet att detta är i överensstämmelse med de flesta människors önskemål (jfr prop. 1996/97:124 s. 88 och 121). Om hälsan sviktar eller om de yttre förhållandena förändras på ett avgörande sätt är det inte lika självklart för alla att vilja bo kvar i den egna bostaden även om hemtjänstinsatser erbjuds. Tilltagande fysisk svaghet kan leda till en känsla av otrygghet och till social isolering. Även sådana aspekter måste beaktas vid en helhetsbedömning av frågan om den enskilde alltjämt är tillförsäkrad en skälig levnadsnivå vid kvarboende i den egna bostaden. Detsamma gäller hänsynen till den enskildes egen uppfattning, oavsett att den enskilde inte har någon obegränsad frihet att välja sociala tjänster (jfr a. prop. s. 122 f. och prop. 2000/01:80 s. 91).
Vid tiden för sin begäran om bistånd hade T.N., som framgår av utredningen, flera allvarliga sjukdomsbesvär - bl.a. yrsel- och svimningsanfall - som kunde medföra att hon föll och skadade sig. Regeringsrätten finner att den känsla av otrygghet som detta framkallade hos T.N. måste anses befogad och bör beaktas vid bedömningen av vad som i hennes fall kunde anses utgöra skälig levnadsnivå. I sammanhanget bör hänsyn även tas till hennes höga ålder, vilken talade för att hennes hälsoproblem och hjälpbehov snarare skulle komma att öka än minska. Av utredningen framgår vidare att T.N. på grund av sitt hälsotillstånd oftast var hänvisad till att vistas ensam i lägenheten och att hon kände sig socialt isolerad.
Mot bakgrund av vad som upplysts om T.N:s hälsotillstånd och förhållanden i övrigt finner Regeringsrätten att hon vid den aktuella tiden inte kan anses ha varit tillförsäkrad en skälig levnadsnivå i den egna bostaden. Regeringsrätten anser därför i likhet med kammarrätten att T.N. var berättigad till bistånd enligt SoL i form av särskilt boende.
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten avslår överklagandet.