Tillåtlighet enligt 22 kap. 26 § 1 st. miljöbalken till verksamhet för tillverkning av s.k. EU-anpassade drivmedel-----Miljödomstolen hade bedömt utökningen av verksamheten vid ett raffinaderi som tillåtlig enligt 22 kap. 26 § miljöbalken och meddelat deldom om s.k. byggnadstillstånd. Miljööverdomstolen undanröjde deldomen med hänvisning till brister i miljökonsekvensbeskrivningen. Domstolen uttalade att en tillåtlighetsprövning enligt 22 kap. 26 § miljöbalken inte kan göras mindre omfattande i fråga om verksamhetens miljöpåverkan än när tillståndsprövning sker. Ett fullständigt underlag är således en förutsättning för att en förprövning av de samlade miljöeffekterna av verksamheten skall kunna genomföras. Domstolen berörde även frågan om vad som menas med ” de arbeten som behöver utföras” i den aktuella paragrafen. För att inte påverka den slutliga prövningen skall de anläggnings- och byggnadsåtgärder som bör få vidtas preciseras i avgörandet. Arbetena får inte omfatta renings- och processteknik.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Tillåtlighet enligt 22 kap. 26 § 1 st. miljöbalken till verksamhet för tillverkning av s.k. EU-anpassade drivmedel i Scanraffs anläggning vid Brofjorden, Lysekils kommun, Västra Götalands län, m.m.
1. Miljööverdomstolen undanröjer miljödomstolens deldom.
2. Miljööverdomstolen förordnar om inhibition av det av miljödomstolen meddelade byggnadstillståndet.
Svenska Naturskyddsföreningen (föreningen) och HA har yrkat att domen skall undanröjas och målet återförvisas till miljödomstolen för ny handläggning.
CF har, som hon får förstås, yrkat att domen skall undanröjas eftersom miljökonsekvensbeskrivningen inte kan godtas. Hon har i andra hand yrkat att miljökonsekvensbeskrivningen skall kompletteras med en miljömedicinsk undersökning.
Skandinaviska Raffinaderi Aktiebolag Scanraff (Scanraff) har bestritt bifall till samtliga yrkanden.
Föreningen och HA yrkade i samband med sina överklaganden att det i domen meddelade verkställighetsförordnandet skulle inhiberas. Miljööverdomstolen avslog yrkandet i beslut den 21 november 2002. Föreningen har därefter vidhållit sitt inhibitionsyrkande, vilket bestritts av Scanraff.
Tillåtlighetsprövningen innebär att Scanraff får öka produktionen och att det är på den utpekade platsen detta får ske. Det rör sig alltså om ett tillstånd till en viss omfattning på en viss plats som efter laga kraft inte kan upphävas annat än med extraordinära rättsmedel. Det är därmed i praktiken fråga om ett sådant slags tillstånd för vilket en prövning inkluderar krav på miljökonsekvensbeskrivning (MKB). Det är också fråga om ett sådant medgivande på vilket IPPC-direktivet är tillämpligt. Miljödomstolen har konstaterat att Fernandez är otillräcklig och därmed brister det i beslutsunderlaget. Det finns heller ingen utredning om alternativa lokaliseringar för tillverkning av sådana slags bränslen som ansökan avser. Lokaliseringsprövningen enligt miljöbalken (MB) kan inte bygga på en lägre ambitionsnivå än enligt miljöskyddslagen (ML). Lokaliseringsbedömningen skall vidare vara objektiv, men någon sådan bedömning har inte gjorts i målet eftersom alternativa lokaliseringar inte redovisats och någon prövning heller inte skett av domstolen ex officio. Det finns heller ingen utredning som belyser Gullmarsfjorden, havsmiljön eller Natura 2000-frågorna. Miljödomstolen har gett bolaget ett tillstånd på ett underlag där inte ens frågan om vad som är bästa tillgängliga teknik och huruvida denna kommer att användas är besvarad. Sökanden har inte visat att de krav som ställs i 2 kap. MB är uppfyllda.
Vid en jämförelse mellan 22 kap. 26 § MB och 13 kap. 48 § vattenlagen (1983:291) framgår att vattenlagen saknade lokaliseringsregel. Avsikten med MB har inte varit att lindra kraven för miljöfarlig verksamhet. Begreppet tillåtlighet hade annan innebörd enligt vattenlagen än i ML. Där fanns lagrummen
om platsval, begränsning av verksamheten och förbud mot väsentliga olägenheter etc. under rubriken tillåtlighetsregler. Syftet med dessa var inte, som i vattenlagen, att exploatera resurser utan att bara tillåta sådana verksamheter som uppfyllde ett antal materiella krav rörande platsval, skyddsåtgärder m.m. För att 22 kap. 26 § MB skall passa in i MB:s ambitionsnivå måste den tolkas som att den gäller endast sådana verksamheter och åtgärder som tidigare fanns under vattenlagen. Tillåtlighetsfrågeställningen måste falla så snart det som prövas också är en miljöfarlig verksamhet. I vart fall skall oklarheter i tolkningen av 22 kap. 26 § MB med hänsyn till 1 kap. 1 § inte leda till en tolkning som är sämre ur miljösynpunkt.
Grunden för ansökan är EU:s miljökrav på drivmedel från och med år 2005.
Verkställighetsförordnande har yrkats eftersom endast drivmedel i enlighet med gällande specifikation får säljas efter den 1 januari 2005 och genomförande av investeringar för ändrat produktionsförfarande tar flera år. Det är avgörande för Scanraff att byggnationerna kan påbörjas genast. Tidsplanen är mycket snäv. Med kännedom om hur miljödomstolen såg på s.k. påbyggnadstillstånd, omfattade bolagets ansökan hela verksamheten. Prövningen avser sålunda ett nytt tillstånd för hela verksamheten.
Beslutsunderlaget är tillräckligt för miljödomstolens prövning. Även Naturvårdsverket och länsstyrelsen har ansett att underlaget i huvudsak är komplett och tillräckligt för tillståndsfrågan. De har enbart önskat vissa kompletteringar för villkorsprövningen. Utredning av Gullmarsfjorden m.m. har genomförts och redovisats både i MKB:n och vid huvudförhandlingen. Ytterligare kommentarer har getts in till Miljööverdomstolen. Även de tekniska och ekonomiska aspekterna är tillräckligt väl redovisade för att en samlad prövning av hela verksamheten skall vara möjlig.
Ansökan skall ses mot bakgrund av det nya kravet på drivmedel som skall vara till nytta för miljön och bidra till en minskad belastning på denna. Raffinaderiverksamheten har pågått sedan mitten på 1970-talet med successivt minskad miljöpåverkan. Omfattande investeringar har gjorts för att minska miljöpåverkan och miljöanpassa produktionen. En omlokalisering är därmed varken rimlig eller skälig.
MKB:n inte är godtagbar eftersom den inte belyser den miljörelaterade barn-hälsofrågan. Bolaget måste kunna svara på frågan om CFs barn och barnbarn utan risk för (framtida) ohälsa kan obegränsat äta av bär, svamp, grönsaker och annat, som marken i bolagets närhet frambringar.
Länsstyrelsen har hela tiden varit av den uppfattningen att prövningen skall gälla hela verksamheten. Det är inte meningsfullt att noggrant utreda alternativa lokaliseringar; det är fråga om en av landets största industrier. Prövningen skall även säkerställa att bästa möjliga teknik används inom hela verksamheten och att påverkan från den minskas så långt det är tekniskt och ekonomiskt möjligt.
Vad gäller tillåtligheten medför de planerade förändringarna, förutom vad avser koldioxid, inga stora förändringar av utsläpp. Utsläppen som sker vid användandet av den framställda produkten kommer att minska kraftigt (särskilt i fråga om svavel). Enligt länsstyrelsens mening har Scanraff visat att vald teknik för hela verksamheten motsvarar bästa möjliga teknik vid en jämförelse med de s.k. BREF-dokumenten för raffinaderier.
MKB:n uppfyller kraven i 6 kap. MB och fyller sålunda sitt syfte som beslutsunderlag. De brister som påtalats är av ringa karaktär och eventuella brister kan enkelt läkas. Avgränsningarna gjorda i MKB:n avseende påverkan på Gullmarsfjorden är rimliga. Det är uppenbart att påverkan av utsläpp från Scanraff numera är försumbara jämfört med övriga källor. Vad gäller påverkan på havsmiljön finns förhållandevis många utredningar som inte nämns i MKB:n. De aktuella frågorna har behandlats mycket ingående vid omprövningen av utsläppen till vatten. Underlagsmaterialet där är fortfarande aktuellt och torde ingå i föreliggande prövning genom att pågående prövotidsutredning ingår i prövningen av hela verksamheten.
Det finns inget att erinra mot att tillåtlighet meddelats genom en deldom och att tillstånd till att påbörja nödvändiga byggnadsåtgärder givits.
En annan lokalisering är orimlig. De föreslagna processanläggningarna för produktion av EU-anpassade drivmedel är avpassade till att integreras med Scanraff:s befintliga anläggning och kan inte fungera fristående. Lokaliseringsmöjligheterna i södra Sverige är för övrigt begränsade till platser där det redan finns liknande anläggningar. Nämndens bedömning att Fernandez med kompletteringar utgör tillräckligt beslutsunderlag kvarstår.
Tillståndet bör förenas med följande villkor.
Byggnadsåtgärderna får dock inte utföras så att anläggningen får en utformning som begränsar eller motverkar möjligheten att slutligen föreskriva andra eller strängare villkor för verksamheten än de bolaget föreslagit.
Miljödomstolen borde i samband med sitt avgörande av frågan om verksamhetens tillåtlighet även ha prövat frågan om verksamheten kräver tillstånd enligt 7 kap. 28 a § MB. Naturvårdsverket har uppfattat att målet avser en omprövning av hela verksamheten. Därmed borde också frågan om verksamhetens lokalisering ha prövats av miljödomstolen. Det finns emellertid inte anledning att ifrågasätta den nuvarande lokaliseringen av anläggningen.
Den miljökonsekvensbeskrivning som fanns vid miljödomstolens prövning uppfyller inte de krav på en sådan som framgår av 6 kap. MB. Det krävs, enligt Naturvårdsverkets mening, samma underlag för en tillåtlighetsprövning enligt 22 kap. 26 § MB som vid en tillståndsprövning.
22 kap. 26 § MB bör tillämpas på motsvarande sätt som 21 a § ML. Ett tillstånd att utföra byggnadsåtgärder bör begränsas så att det inte finns någon risk för att verksamhetsutövaren vidtar åtgärder som kan motverka eller försvåra fastställandet av vissa slutliga villkor. Det meddelade tillståndet till byggnadsarbeten kan tolkas så att Scanraff har rätt att utföra samtliga de byggnadsarbeten som behövs för att färdigställa anläggningen. Det enda som inte omfattas av tillståndet är då att ta anläggningen i drift. Detta medför en risk för att Scanraff i praktiken avpassar anläggningen till de villkor och den teknik som bolaget föreslagit i sin ansökan. Det finns även en risk för att det vid den slutliga prövningen, med stöd av 2 kap. 7 § MB, bedöms orimligt att kräva försiktighetsåtgärder och villkor som medför att stora delar av den redan uppförda anläggningen måste byggas om eller bytas ut.
Anläggningens placering i närheten av Gullmarsfjorden, som är ett Natura 2000-område, aktualiserar frågan om den planerade verksamheten kräver tillstånd enligt 7 kap. 28 a § MB. Det är den tillståndsprövande myndighetens skyldighet att ta ställning till om ett tillstånd enligt nämnda lagrum krävs för en verksamhet som kan påverka ett Natura 2000-område.
22 kap. 26 § MB ger miljödomstolen en fakultativ möjlighet att i särskild dom avgöra frågan om verksamhetens tillåtlighet (för det fall inte regeringen skall göra detta). Finner domstolen att verksamheten är tillåtlig och är dess snara genomförande angeläget får domstolen också i särskild dom meddela tillstånd till de arbeten som behöver genomföras. Bestämmelsen är i det närmaste ordagrant överförd från 13 kap. 48 § vattenlagen och gäller i princip för alla ansökningsmål och gör det därför möjligt att även i mål om miljöfarlig verksamhet göra en särskild prövning av verksamhetens tillåtlighet. Den ersätter även den bestämmelse i miljöskyddslagen (21 a §) som reglerade förutsättningarna för att meddela s.k. igångsättningsmedgivande.
En fråga som uppkommer vid tillämpningen av 22 kap. 26 § MB är vilka bedömningar som måste göras vid en sådan tillåtlighetsprövning och därmed vilket beslutsunderlag som måste föreligga vid prövningen. Miljödomstolen har i fråga om beslutsunderlaget konstaterat att miljökonsekvensbeskrivningen visserligen uppvisat brister, men att dessa kunnat accepteras ”för den prövning som nu skall göras”. Enligt Miljööverdomstolens mening finns emellertid inget stöd för att tillåtlighetsprövningen kan göras mindre omfattande i fråga om verksamhetens miljöpåverkan än när verksamheten tillståndsprövas. Detta synsätt vinner stöd av den jämförelse som kan göras med regeringens tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. MB. I förarbetena angående den prövningen (prop. 1997/98:45 del 2 s. 246) anförs att en miljökonsekvensbeskrivning skall ingå i beslutsunderlaget och att verksamhetens art, omfattning, miljöpåverkan, lokalisering m.m. måste vara kända. En förutsättning för en sådan prövning är att regeringen har tillräckligt underlag för sitt beslut och att frågan är tillräckligt utredd så att beslutet blir väl grundat (prop. 1997/98:45 del 1 s. 442 f.).
Ytterligare stöd för hur 22 kap. 26 § MB skall tillämpas vid prövning av miljöfarlig verksamhet kan också hämtas från lydelsen av 21 a § miljöskyddslagen. För att igångsättningsmedgivande skulle få meddelas enligt den bestämmelsen krävdes både att det förelåg särskilda skäl och att det var uppenbart att tillstånd skulle komma att lämnas. I 21 a § miljöskyddslagen fanns även en handläggningsbestämmelse. I den angavs att en ansökan om igångsättningsmedgivande skulle handläggas i samma ordning som en ansökan om tillstånd, dock att sammanträde eller besiktning inte behövde äga rum.
Det finns inget som talar för att lagstiftaren haft för avsikt att mjuka upp de materiella kraven för när en särskild dom enligt 22 kap. 26 § MB får meddelas beträffande en verksamhets tillåtlighet. Det finns då inte heller skäl att anta att kravet på beslutsunderlag härvidlag är mindre än vid en tillståndsprövning. Den generella utgångspunkten bör i stället vara att MB ställer högre materiella krav än tidigare lagstiftning och det i sin tur innebär högt ställda krav på beslutsunderlaget. För detta talar bl.a. miljöbalkens mål som de kommit till uttryck i 1 kap. 1 § MB och den skärpta skälighetsbedömningen i 2 kap. 7 § MB.
Samma krav på miljökonsekvensbeskrivningen bör alltså gälla för tillåtlighetsprövningen som för prövningen av tillståndsfrågan. Vid tillåtlighetsprövningen skall det också vara möjligt att göra en bedömning av vilka grundläggande krav som kan ställas på verksamheten med stöd av reglerna i 2 kap. MB. Det i sin tur förutsätter att tillståndsansökan med miljökonsekvensbeskrivningen har remissbehandlats så att myndigheter och andra som berörs har kunnat ta ställning till detta. Beslutsunderlaget måste därför i dessa hänseenden vara detsamma som vid en efterföljande tillståndsprövning.
Vad gäller det beslutsunderlag som funnits vid miljödomstolens prövning uppvisar detta vissa tydliga brister. Miljökonsekvensbeskrivningen har bl.a. saknat redovisning av alternativa lokaliseringar, konsekvenserna för havsmiljön och om Gullmarsfjorden i egenskap av Natura 2000-område kan antas bli påverkat av verksamheten. En allvarlig brist i beslutsunderlaget utgör det förhållandet att remissmyndigheterna inte tagit ställning till ansökan såvitt avser den tekniska utformningen av verksamheten; något fullständigt remissförfarande avseende ansökan om tillstånd för verksamheten har inte skett före prövningen av verksamhetens tillåtlighet. Någon förprövning av de samlade miljöeffekterna av verksamheten, med beaktande av reglerna i 2 kap. MB har inte gjorts och har, mot bakgrund av det bristfälliga underlaget, inte heller varit möjlig.
Frågan är om bristerna beträffande såväl beslutsunderlag som omfattningen av själva prövningen kan anses möjliga att läka vid en överprövning av miljödomstolens deldom. Miljökonsekvensbeskrivningen har i viss mån kompletterats här och det förhållande att alternativa platser inte har redovisats, är inte av avgörande betydelse eftersom prövningen gäller en befintlig anläggning, där det sannolikt skulle framstå som orimligt enligt 2 kap. 7 § MB att kräva en ny lokalisering av hela verksamheten. Underlaget som helhet är dock så bristfälligt, att det med hänsyn till instansordningen måste anses ankomma på miljödomstolen att, med beaktande av det nytillkomna materialet och de ytterligare kompletteringar som kommer att krävas, genomföra en heltäckande tillåtlighetsprövning. Miljödomstolens dom skall därför undanröjas. Det ankommer på miljödomstolen att ta ställning till om tillåtlighetsfrågan skall avgöras i särskild dom eller om tillståndsansökan skall prövas i sin helhet i ett sammanhang.
Oaktat denna utgång finner Miljööverdomstolen anledning att även beröra frågan om vad som avses med uttrycket ”de arbeten som behöver utföras” (22 kap. 26 § andra stycket MB). När möjligheten till en förtida verkställighet infördes i miljöskyddslagen stod det klart att den enbart avsåg utförandet av en viss i medgivandet angiven del av anläggnings- eller byggnadsarbetena. För att inte påverka den slutliga prövningen skulle ett igångsättningsmedgivande inte omfatta sådana arbeten som gäller reningsanordningar eller utformningen av processtekniken.
Dessa överväganden kan mot bakgrund av vad Miljööverdomstolen uttalat ovan om miljöbalkens förhållande till den lagstiftning den ersatt inte anses göra sig gällande med mindre styrka vid den prövning som nu skall göras enligt 22 kap. 26 § MB. Således måste miljödomstolen om en tillåtlighetsprövning genomförs göra en prövning av vilka anläggnings- eller byggnadsåtgärder som bör få vidtas och precisera dessa i avgörandet. Att arbetena inte får omfatta reningsanordningar eller processteknik framgår av vad som ovan redovisats.
På grund av utgången i målet bör det av miljödomstolen meddelade byggnadstillståndet inhiberas i avbidan på att Miljööverdomstolens beslut vinner laga kraft.
I avgörandet har deltagit hovrättslagmannen Case, hovrättsrådet Fisher, referent, miljörådet Bailey och hovrättsassessorn Shields. Enhälligt.