Bullerisoleringsåtgärder-----Bolaget som driver verksamhet på Örebro flygplats är skyldigt att utföra bullerbegränsande åtgärder i bl.a. bostäder när den maximala ljudnivån regelbundet tre gånger per dygn överstiger vissa angivna värden. Miljööverdomstolen fann att regelbundet i detta fall, när störningar i liten utsträckning förutses under natten, bör vara när en störning inträffar tre till fyra gånger per vecka och flertalet veckor under ett kalenderår.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Med ändring av miljödomstolens dom förklarar Miljööverdomstolen att Örebro Läns Flygplats AB är skyldigt att vidta bullerbegränsade åtgärder enligt villkoret i Koncessionsnämndens för miljöskydd beslut den 9 april 1998 om tre eller fler bullerhändelser med en maximal ljudnivå som överstiger 80 dB(A) eller FBN 60 dB(A) förekommer under minst 200 dygn under ett kalenderår.
Örebro Läns Flygplats AB (Bolaget) har yrkat att Miljööverdomstolen, med ändring av miljödomstolens dom, fastställer Länsstyrelsens beslut.
Miljönämnden i Örebro kommun samt MB, UB, EB och UB har bestritt ändring.
Naturvårdsverket har yttrat sig till Miljööverdomstolen.
Miljööverdomstolen har tagit målet till avgörande utan förhandling med stöd av 23 kap. 6 § första stycket första meningen miljöbalken.
I Infrastrukturpropositionen anges att åtgärder bör vidtas för befintlig bebyggelse för att på sikt nedbringa buller inomhus till vissa angivna nivåer (se prop. 1996/97:53 s. 44 f). I en första etapp bör ett åtgärdsprogram minst avse sådana bostäder som utsätts för följande bullernivåer från civil flygtrafik: FBN 60 dB(A), 80 dB(A) maximalnivå när området regelbundet exponeras för bullernivån minst tre gånger per natt, 90 dB(A) maximalnivå när området regelbundet exponeras för bullernivån dag- och kvällstid och 100 dB(A) maximalnivå när området regelbundet exponeras för bullernivån endast dagtid och enstaka kvällar. I en andra etapp bör ett åtgärdsprogram minst avse sådana bostäder som utsätts för följande bullernivåer från civil flygtrafik: FBN 60 dB(A), 70 dB(A) maximalnivå när området regelbundet exponeras för bullernivån minst tre gånger per natt, 80 dB(A) maximalnivå när området regelbundet exponeras för bullernivån dag- och kvällstid, 90 dB(A) maximalnivå när området regelbundet exponeras för bullernivån endast dagtid och enstaka kvällar. Regeringen har ännu inte tagit ställning till om den anser att den andra etappen bör genomföras.
Det för Örebro flygplats ansökta antalet flygrörelser, högst 7 000 flygrörelser per år med flygplan med en vikt överstigande 50 ton, grundar sig på prognoser för år 2008. Antalet flygrörelser under natt som kan ge upphov till maximalbuller 80 dB(A) har för 2008 beräknats till ca 400 per år, dvs. i medeltal drygt ett tillfälle per natt. Under 2001 uppgick antalet flygrörelser med tunga flygplan till ca 1 600. Under 2002 var antalet något lägre. Endast enstaka flygrörelser under veckan gav upphov till maximalbuller 80 dB(A).
På grund av det ringa antalet störningstillfällen under nätter kan man konstatera att det av Koncessionsnämnden bestämda villkoret för bullerbegränsande åtgärder är strängare än vad som följer av Infrastrukturpropositionens första etapp och motsvarar vad som följer av dess andra etapp. Bolaget har dock accepterat tillståndsbeslutet i denna del.
De flygplatser som länsstyrelsens hänvisar till i sitt beslut, Skavsta flygplats m.fl., har motsvarande villkor som gäller för Örebro flygplats, dvs. åtgärdsskyldighet vid tre störningstillfällen per dygn. På samma sätt som för Örebro flygplats torde den helt övervägande andelen av störningstillfällen inträffa under dagen och en mycket liten andel under natten. Detta kan jämföras med Infrastrukturpropositionens åtgärdsprogram som gör en klar skillnad mellan om respektive maximalnivåer inträffar under natt, dag och kväll eller uteslutande under dag.
För Örebro flygplats har nu frågan uppkommit om hur rekvisitet "regelbundet" skall tolkas. Miljööverdomstolen har i en dom den 14 september 2001 (Säve-domen) i domskälen uttalat att rekvisitet bör tolkas efter vad som är rimligt från störningssynpunkt. Störningen behöver inte förekomma dagligen för att anses vara regelbunden. Regelbundenheten bör enligt domstolen i stället avse ett visst tidsperspektiv som medför att störningen blir av viss dignitet. Miljööverdomstolen har även konstaterat att bullerstörningar nattetid är särskilt känsliga.
Som skäl för att ändra länsstyrelsens beslut har miljödomstolen hänvisat till Säve-domen. Beträffande Säve flygplats torde Miljööverdomstolen emellertid ha lämnat sina synpunkter med utgångspunkt från förhållandena i det målet, dvs. vad som är rimligt med utgångspunkt från tre störningstillfällen under natten. För Örebro flygplats är det fråga om tre störningstillfällen under dygnet, varav ett inträffar under natten. Med hänsyn till vad Miljööverdomstolen uttalade i Säve-domen, i vilket sammanhang detta skedde och till den skillnad som i Infrastrukturpropositionen görs mellan störningar som inträffar under å ena sidan dag och kväll och å andra sidan natt, anser bolaget att det inte kan vara riktigt att till grund för avgörandet lägga enbart Miljööverdomstolens synpunkter i Säve-domen. Man bör istället, som Miljööverdomstolen anförde, utgå från vad som är rimligt från störningssynpunkt.
Mot bakgrund av det anförda anser bolaget att villkoret skall uppfattas så att bullerisoleringsåtgärder vidtas i hus som utsätts för i genomsnitt tre störningstillfällen per dygn under årets samtliga dygn, dvs. ca 1 100 störningstillfällen per år. Det är inte heller rimligt att behandla Örebro flygplats annorlunda än andra flygplatser som i sina tillstånd har motsvarade bullerisoleringsvillkor.
Vid nuvarande trafik uppgår skillnaden mellan det antal hus som måste bullerisoleras vid de två olika beräkningssätten, 450 respektive 1 100 störningstillfällen per år, uppgår till ca 40 st. Den sammanlagda kostnaden för att vidta åtgärder på dessa hus kan beräknas till ca 8-10 miljoner kr. Det är således fråga om en betydande kostnad för en flygplats av Örebro flygplats storlek.
En ökad trafik kommer i och för sig att medföra ett krympande gap mellan det antal hus som skall bullerisoleras vid 450 respektive 1 100 störningstillfällen per år. Vid 7 000 flygrörelser per år med tungt jetflyg kommer det sannolikt inte att vara någon större skillnad mellan det antal fastigheter som utsätts för maximalbuller 80 dB(A) från dimensionerande flygplan vid 450 eller 1 100 störningstillfällen per år. Vad nu sagts skulle möjligen kunna leda till uppfattningen att det inte spelar någon roll om man använder 450 eller 1 100 störningstillfällen som dimensioneringsgrund. Det är emellertid av stor vikt för bolaget att kostnaderna för bullerisolerande åtgärder kan finansieras med intäkterna från den trafikökning som ger upphov till de ökade kostnaderna för åtgärderna. Dagens trafik är inte av den omfattningen att den generar de intäkter som behövs för en så omfattande åtgärder som miljödomstolens dom innebär. Först vid en utveckling av trafiken enligt prognoserna i tillståndsansökan skapas förutsättningar för så långtgående åtgärder.
Bolagets tolkning av uttrycket ”regelbundet tre gånger per dygn” innebär att ett flertal överskridanden med 80 dB(A) kan ske flera dagar per vecka utan att kravet på bullerisolerande åtgärder löses ut. En sådan tolkning tar inte heller hänsyn till de säsongsmässiga variationer som kan förekomma i flygtrafiken.
Bolaget har hänvisat till att antalet flygrörelser vid Örebro flygplats har minskat och att bullerisoleringsvillkoret är strängare än de bullernivåer som anges i Infrastrukturpropositionen. Hänvisningen till dessa förhållanden har inte någon relevans för bedömningen av frågan i målet.
Länsstyrelsen har i sitt beslut angett att motsvarande begrepp för andra flygplatser tolkas som 1 100 flygrörelser per år. Detta anges gälla för Allen, Skavsta och Umeå flygplatser. Enligt nämnden uppfattning bör tolkningen av uttrycket "regelbundet tre gånger per dygn” inte utgå från vad som anses gälla vid andra flygplatser. Tolkningen skall istället utgå från den uppfattning som Miljööverdomstolen uttalat i Säve-domen.
Det finns inte något belägg för påståendet att Säve-domen enbart skulle gälla störningstillfällen under natten. Om Koncessionsnämnden hade avsett att bullerisoleringsvillkoret endast skulle gälla störningstillfällen under natten hade detta angetts tydligt, t.ex. genom uttrycket "regelbundet tre gånger per natt".
Om det hade varit Koncessionsnämndens avsikt att ordet "regelbundet" skulle tolkas på det sätt som bolaget gör gällande, så hade villkoret fått en annorlunda utformning, t.ex. genom att ”regelbundet” bytts ut mot "varje dag" eller "i genomsnitt".
Vid en tolkning av begreppet regelbundet får de synpunkter som Miljöverdomstolen uttryckt i Säve-domen anses väger tyngre än den uppfattning som Luftfartverket fört fram i målet.
Vid tolkningen av uttrycket ”regelbundet tre gånger per dygn” bör man först slå fast vad som menas med begreppet "regelbundet". Enligt Naturvårdsverkets uppfattning bör de synpunkter som Miljööverdomstolen lämnat i Säve-domen tjäna som vägledning vid en tolkning av begreppet. För att en bullerhändelse skall anses som regelbunden behöver den inte inträffa varje dag. För att störningen skall påkalla skyddsåtgärder bör den vara av en sådan dignitet att den är av viss betydelse från hälso- och miljösynpunkt.
När det gäller omfattningen av bullerskyddsåtgärderna vill Naturvårdsverket framhålla följande. Tillståndet för flygplatsen gäller en verksamhet med högst 30 000 flygrörelser samt en förlängning av start- och landningsbanan. Projektet kan därför betraktas som en ”väsentlig ombyggnad” av en flygplats vilket innebär att högre krav skulle kunna ställas på bullerskyddsåtgärder jämfört med om bullerskyddsåtgärderna skulle avse planeringsfallet "befintlig miljö".
Miljödomstolens tolkning av bullerisoleringsvillkoret får därför anses ge uttryck för en rimlig avvägning. Verket avstyrker därför bifall till överklagandet.
Enligt uttalanden i Säve-domen skall rekvisitet regelbundet tolkas efter vad som är rimligt från störningssynpunkt. Vid en sådan rimlighetsbedömning måste det ha stor betydelse när på dygnet dessa bullernivåer förekommer. Det torde inte vara någon tvekan om att höga bullernivåer dagtid generellt inte alls upplevs lika störande som motsvarande bullernivåer nattetid. Detta beror inte bara på att de flesta människor har sin sovperiod under natten. Nivån på bakgrundsbuller till följd av trafik, verksamheter och andra mänskliga aktiviteter är betydligt högre dagtid än nattetid. En enskild bullerhändelse upplevs därför som starkare nattetid när nivån på bakgrundsbuller är lågt jämfört dagtid då nivån på sådant buller är högre. Även antalet bullerhändelser - passerande lastbilar, bussar, mopeder m.m. - är betydligt större dagtid jämfört med nattetid. Enstaka bullerhändelser dagtid med värden över 80 d(B)A, vilket motsvarar en inomhusnivå om ca 55 d(B)A, torde därför av de flesta inte upplevas som särskilt störande.
Miljödomstolen gör i den överklagade domen en rent semantisk tolkning av vad som skall avses med rekvisitet regelbundet och beaktar inte, till skillnad från Miljööverdomstolens uttalande i Säve-domen, vad som kan vara rimligt från störningssynpunkt. Enligt Naturvårdsverket bör Miljööverdomstolens synpunkter i Säve-domen i fråga om rekvisitet regelbundet tjäna som vägledning generellt. Men inte heller Naturvårdsverket gör någon bedömning av vad som för Örebro flygplats kan vara rimligt från störningssynpunkt. Varken Miljödomstolen eller Naturvårdsverket fäster således något avseende vid om de bullrande flygrörelserna sker under dagen eller under natten.
Vid tolkning av bullerisoleringsvillkoret är det nödvändigt att ta hänsyn till om de tre flygrörelserna äger rum under hela dygnet eller enbart under natten. Hänsyn skall också tas till att Koncessionsnämnden utformat villkoret för planeringsfallet "befintlig miljö" som anges i Infrastrukturpropositionen.
Koncessionsnämnden för miljöskydd har genom beslut den 9 april 1998 förpliktat bolaget att utföra bullerbegränsande åtgärder i bostäder och vissa typer av lokaler när den maximala ljudnivån regelbundet tre gånger per dygn överstiger 80 dB(A) eller flygbullernorm (FBN) 60 dB(A).
Rekvisitet regelbundet i koncessionsnämndens villkor bör enligt vad som framhållits i Miljööverdomstolens domar angående Säve och Arlanda flygplatser (M 4542-00 och M 904-03 m.fl.) tolkas efter vad som är rimligt från störningssynpunkt. En störning behöver inte förekomma dagligen för att den skall anses vara regelbunden. Regelbundenheten bör i stället avse ett tidsperspektiv som medför att störningen blir av viss dignitet. Det är också av betydelse om störningen inträffar under dag eller natt.
I detta fall, när störningar i liten utsträckning förutses under natten, bör en störning som inträffar tre till fyra gånger per vecka och flertalet veckor under ett kalenderår anses utgöra en regelbunden störning. Miljööverdomstolen kommer därför fram till att en fastighet är berättigad till åtgärder om tre eller fler bullerhändelser med en maximal ljudnivå om minst 80 dB(A) eller FBN 60 dB(A) förekommer under minst 200 dygn under ett kalenderår.
Domen får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.
Stewart, referent. Enhälligt.
Miljödomstolen ändrar det överklagade beslutet på så sätt att minst 450 störningstillfällen per år (150 x 3) med maximal ljudnivå om 80 dB(A) eller högre berättigar till ljudisolerande åtgärder på flygbullerstörda hus.
YRKANDEN, M. M.
Miljönämnden i Örebro kommun har överklagat länsstyrelsens beslut och yrkat att miljödomstolen fastställer nämndens beslut. Nämnden har i huvudsak anfört följande. Länsstyrelsens beslut avviker från nämndens beslut vad gäller tolkningen av begreppet "regelbundet tre gånger per dygn". Om koncessionsnämnden avsåg att ordet "regelbundet" skulle tolkas på det sätt länsstyrelsen gör gällande så borde koncessionsnämnden i sitt beslut varit tydligare och föreskrivit "varje dag" eller "i genomsnitt" i stället för "regelbundet". Den tolkning som presenteras av länsstyrelsen innebär att ett flertal överskridanden med 80 dB(A) skulle kunna ske flera dagar varje vecka utan att kravet på ljudisolerande åtgärder enligt villkor 6 skulle utlösas. De säsongsmässiga variationer som kan förekomma i flygtrafiken ryms vidare dåligt i länsstyrelsens tolkning. Den "praxis" som hänvisas till om att "regelbundet tre gånger per dygn" motsvarar 1 100 flygrörelser per år finns enligt miljönämnden inte prövad i högre instans.
M och U B samt E och U B har överklagat länsstyrelsens beslut och yrkat en sänkning av gränsen på 550 störningstillfällen per år med maximal ljudnivå om 80 dB(A). De har vidare yrkat att bullersanering av fastigheterna ska ske innan störningen uppkommer samt att verkliga mätningar skall göras både före och efter bullersaneringen för att säkerställa att åtgärderna får avsedd verkan. De har i huvudsak anfört följande. Länsstyrelsens beslut att höja antalet tillåtna störningstillfällen till 1 100 per år med maximal ljudnivå om 80 dB(A) är orimligt. Koncessionsnämndens formulering "regelbundet 3 ggr/dygn" skall inte tolkas som 3 gånger varje dygn året om. Det är felaktigt av länsstyrelsens att godta miljönämndens skäl till varför faktiska ljudnivåmätningar ej görs annat än i yttersta undantagsfall.  De skall i allra högsta grad klassas som yttersta undantagsfall eftersom hus som är berättigade till ljudisolerande åtgärder ligger endast några meter från deras hus. Metoden att beräkna bullernivåer efter en tänkt rak linje är inte hållbar i verkligheten.
Miljööverdomstolen har i dom den 14 september 2001, DM 45 (mål nr M 4542-00) gällande tillstånd till verksamhet vid Göteborg-Säve flygplats uttalat sig beträffande tolkningen av rekvisitet regelbundet. Enligt Miljööverdomstolens uppfattning bör en störning som inträffar ett par tre gånger i veckan och flertalet veckor under året anses utgöra en regelbunden störning.
Med hänsyn härtill finner miljödomstolen att utgångspunkten för tolkningen av  koncessionsnämndens villkor nr 6 bör vara att bullerhändelsen skall inträffa minst tre gånger per vecka - vilket motsvarar ca 150 dygn per år -  och minst tre gånger per dygn.
Vad gäller frågan om att verkliga mätningar skall göras i stället för teoretiska beräkningsunderlag samt tidpunkten då åtgärderna skall vara vidtagna finner miljödomstolen inte skäl att göra annan bedömning än den länsstyrelsen och koncessionsnämnden gjort. Överklagandet skall således avslås i denna del.
Överklagande, ställt till Miljööverdomstolen, Svea hovrätt, skall ha inkommit till miljödomstolen, Stockholms tingsrätt, senast den 10 mars 2003. Prövningstillstånd krävs.
I avgörandet har deltagit rådmannen Hill, ordförande, och miljörådet Hopkins. Domen är enhällig. Föredragande har varit beredningsjuristen Hawkins.