Utredningen här m.m.
Professor emeritus Miller har i en skrivelse hit klagat på Göteborgs universitets hantering av medel från Petersen fond för sjörätt och annan transporträtt.
Göteborgs universitet har yttrat sig. Till yttrandet har fogats promemorian Finansiering av Petersen professur i sjörätt och annan transporträtt upprättad av advokaten Schwartz den 22 december 1997.
Från Länsstyrelsen i Västra Götalands län har inkommit en kopia av ett meddelande av den 27 februari 1998 till Göteborgs universitet angående Petersen fond för sjörätt och annan transporträtt.
T har lämnat synpunkter.
Därefter har Göteborgs universitet gett in kopia av en anmälan till länsstyrelsen, daterad den 23 mars 1998, avseende registrering av Stiftelsen Petersen donation för professur i sjörätt och annan transporträtt, ett registreringsbevis avseende stiftelsen och ett utkast till ärendepromemoria daterad den 7 oktober 1998.
Bakgrunden
Direktören och skeppsredaren Wells avled den 25 juli 1962 och efterlämnade ett den 26 januari 1961 upprättat testamente. I testamentet förordnade han att en miljon kronor under vissa villkor skulle avsättas till en stiftelse förslagsvis benämnd "Petersen stiftelse för sjörättsprofessur i Göteborg". Stiftelsen skulle förvaltas av en styrelse på tre personer som bl.a. skulle hålla stiftelsens medel skilda från annan egendom. Stiftelsen skulle ha till ändamål att "främja vetenskaplig forskning och undervisning i ämnena sjörätt och annan transporträtt genom att verka för inrättandet och bibehållandet av en professur vid Handelshögskolan i Göteborg i sagda ämne".
En sådan professur inrättades vid universitetet i Göteborg per den 1 juli 1971. I samband med inrättandet av professuren anfördes i statsverkspropositionen (prop. 1971:1 bil. 10 s. 272) att Lopez föreslagit inrättande av professuren, att tjänsten avsågs bli finansierad delvis genom en testamentarisk donation av direktören Wells att disponeras för en professur i nämnda ämne vid handelshögskolan, att inrättandet av tjänsten förordades och att kostnaderna borde täckas genom att erforderlig del av donationsmedlen togs i anspråk under de närmaste budgetåren samt att sedan donationsmedlen förbrukats kostnaderna borde täckas av medel anvisade över riksstaten. Vidare anförde det föredragande statsrådet att han utgick från att donationen stod till förfogande även under dessa förutsättningar. Utöver själva tjänsten räknade det föredragande statsrådet med medel för 500 assistenttimmar för forskning och allmänt institutionsarbete.
Med anledning av att Handelshögskola i Göteborg samtidigt med att professuren skulle inrättas kom att inordnas i Göteborgs universitet begärdes och erhölls av Kungl. Maj:t genom resolution den 14 maj 1971 permutation. Permutationen innebar att professuren anknöts till Göteborgs universitet i stället för Handelshögskolan och att de avsatta medlen överlämnades till staten för att under de närmaste budgetåren tas i anspråk för täckande av kostnader förenade med den föreslagna tjänsten benämnd "Petersen professur i sjörätt och annan transporträtt".
Miller, som var den senaste innehavaren av Petersen professur för sjörätt och annan transporträtt vid Göteborgs universitet, avgick från professuren den 1 september 1995.
I sin anmälan anhåller T att Justitiekanslern måtte undersöka huruvida medlen från den Petterssonska stiftelsen rätt förvaltas av Göteborgs universitet och att, medan tid är, förhindra att medlen tas i anspråk för andra ändamål än de är avsedda för.
T anför i huvudsak följande.
Han har i egenskap av senaste innehavaren av professuren sett sig som förvaltare av professurens och den avlidne donatorns intressen och i en tidigare skrivelse till rektorsämbetet vid universitetet påtalat behandlingen av professurens medel inom universitetet. De av Henry anvisade medlen eller en stor del av dessa har funnits på ett konto i universitetet och där vuxit till storleksordningen 40 miljoner kronor. Av dessa medel har rättsvetenskapliga institutionen vid Handelshögskolan velat ta i anspråk en väsentlig del för andra ändamål genom att sända in en räkning avseende återbetalning av felaktigt utgivna medel. Härvid skulle ha gjorts gällande att professurens kostnader felaktigt skulle ha täckts av andra utbetalningar som på ett eller annat sätt belastat institutionen. Trots att han vänt sig mot detta genom nämnda skrivelse har försöken att avleda medlen till andra ändamål än sjörätt och annan transporträtt emellertid fortsatt. Man har försökt få rektorsämbetet att fatta ett beslut som innebär uppdelning av medlen i tre delar, varav en mindre del skulle tillkomma sjö- och transporträtt. I anledning härav har han haft kontakt med internrevisorn vid universitetet. Omdestinering av medel till andra ändamål än ett klart angivet stiftelseändamål får ske endast genom permutation.
Göteborgs universitet har i sitt yttrande över anmälan anfört i huvudsak följande.
Vid rektorssammanträde den 17 juni 1997 fattades beslut rörande dispositionen av den ackumulerade avkastningen och dispositionen av fondförmögenheten avseende Petersen donation för professur i sjörätt och annan transporträtt. Bowers beslutade, efter av universitetsstyrelsen föreskrivet samråd,
att ur den ackumulerade avkastningen för Petersen donation för professur i sjörätt och annan transporträtt som engångsbelopp överföra sex miljoner kr till samhällsvetenskapliga fakulteten som kompensation för till professuren knutna kringkostnader för perioden t.o.m. budgetåret 1994/95
att - sedan överföring av de sex miljonerna kr skett och upplupen avkastning tillförts fondförmögenheten återstående medel till Petersen donation för professur i sjörätt och annan transporträtt skall disponeras sålunda:
a) hälften av fondförmögenheten överföres till ett fondkonto benämnt Petersen fond för sjörättslig forskning. Fondens syfte skall vara att genom sin avkastning finansiera en professur i sjörätt och annan transporträtt samt i övrig transporträttslig forskning
b) hälften av fondförmögenheten överföres till ett fondkonto benämnt Petersen fond för juridisk forskning. Fondens syfte skall vara att genom sin avkastning finansiera juridisk forskning till exempel genom inrättandet av en eller flera professurer i juridiska ämnen.
Då fråga uppkommit om rektors beslut den 17 juni 1997 har varit i överensstämmelse med gällande rätt, uppdrog universitetet åt advokaten Schwartz vid White & Leman Advokatbyrå att utreda denna fråga. R har i en promemoria av den 22 december 1997 bl.a. funnit, att donationen rättsligt torde vara att betrakta som en stiftelse samt att en permutationsansökan bör övervägas.
Länsstyrelsen i Västra Götalands län har med skrivelse den 30 december 1997 anhållit att få kopia av Petersen testamente och andra handlingar som är av betydelse för att kunna bedöma om "Petersen fond är en stiftelse som skall registreras i stiftelseregistret". Ifrågavarande handlingar har enligt universitetet nyligen överlämnats till länsstyrelsen. Om länsstyrelsen finner att donationen i rättsligt avseende skall betraktas som en stiftelse, kommer en särskild prövning att ske huruvida den första att-satsen i rektors beslut den 17 juni 1997 är i överensstämmelse med stiftelselagen. Universitetet har vidare framhållit att rektorn den 27 januari 1998 beslutat att andra att-satsen i nyssnämnda beslut ej skall verkställas.
Utbetalningar från Petersen donation för professur i sjörätt och annan transporträtt kommer enligt universitetet tills vidare att anstå i avvaktan på länsstyrelsens bedömning i stiftelsefrågan.
Länsstyrelsen i Västra Götalands län har i sitt meddelande den 27 februari 1998 till Göteborgs universitet som sin slutsats angivit att Petersen donation är en stiftelse som förvaltas av Göteborgs universitet samt att stiftelsen skall registreras i stiftelseregistret som förs hos länsstyrelsen. Enligt meddelandet emotser länsstyrelsen att stiftelsen anmäls för registrering.
T har sedan han fått del av universitetets yttrande jämte R:s utredning samt länsstyrelsens bedömning och slutsats anfört i huvudsak följande.
Universitet har själv låtit göra en utredning, som i stort sett bekräftar riktigheten av de synpunkter som framförts i anmälan. Till detta kommer numera länsstyrelsens bedömning och slutsats att det angivna medelsanslaget är en stiftelse. Beslutet om dispositionen av sex miljoner kronor bör enligt universitetets eget underlag leda till beloppets återbetalning, varvid förnyad utbetalning måste prövas på det sätt som anges i den för universitet gjorda utredningens rekommendation. Angelägna sjörättsändamål åsidosätts hela tiden till följd av den tidsutdräkt som föranletts av detta ärende. Det förefaller, när nu ärendet praktiskt taget samstämmigt bedömts av rektorsämbetets egna jurister och dess internrevisor, av den särskilt anlitade utredningsmannen, av tillsynsmyndigheten och i anmälan, att det utan nämnvärt dröjsmål måste kunna fastställas att i varje fall det huvudsakliga beloppet skall i dess helhet ställas till förfogande för sjö- och transporträttsliga ändamål. Det enda som möjligen är outrett i ärendet är tydligen i vad mån det efter återbetalning av de sex miljonerna från samhällsvetenskapliga fakulteten kan finnas förutsättningar för överföring av sådana medel som kompensation för betalningar gjorda av misstag. Endast i detta avseende synes det för närvarande kunna finnas några skäl att ytterligare uppehålla ett konkret beslut om disposition av medlen.
Av registreringsbeviset som Göteborgs universitet gett in till Justitiekanslern framgår bl.a. att Stiftelsen Petersen donation för professur i sjörätt och annan transporträtt registrerats den 2 juni 1998 med Göteborgs universitet, c/o Ekonomiavdelningen som förvaltare och att stiftelsen skall ha till ändamål att främja vetenskaplig forskning och undervisning i ämnena sjörätt och annan transporträtt genom att verka för inrättande och bibehållande av en professur vid Handelshögskolan i Göteborg, Göteborgs universitet, i sagda ämne.
Göteborgs universitet har inför ett kommande rektorsbeslut underställt Justitiekanslern ett utkast till ärendepromemoria av den 7 oktober 1998 med förslag till beslut avseende viss disposition av stiftelsemedlen. Med anledning härav har Justitiekanslern under hand upplyst företrädare för universitetet att Justitiekanslerns anser sig inte kunna ha några synpunkter på de beslut som universitetet kan komma att fatta avseende stiftelsen.
Vad som framkommit genom utredningen i ärendet ger mig anledning att inledningsvis ta upp frågan om universitets åtgärder faller inom området för Justitiekanslerns tillsyn.
Justitiekanslern skall enligt lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns tillsyn vaka över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar och i övrigt fullgör sina åligganden. Tillsyn över den offentliga verksamheten är således främst inriktad på att denna fullgörs på ett formellt riktigt sätt utifrån de krav som författningsregleringen ställer upp. Däremot är det inte Justitiekanslerns uppgift att överpröva de beslut som en myndighet fattar inom sitt kompetensområde eller att i allmänhet göra uttalanden om de bedömningar som har legat till grund för myndighetens ställningstaganden.
Enligt lagen om Justitiekanslerns tillsyn omfattar tillsynen statliga myndigheter, kommunala myndigheter och andra myndigheter som inte är statliga samt tjänstemän och andra befattningshavare vid sådana myndigheter som nu sagts. Vidare omfattar tillsynen andra, som utan att vara knutna till statlig myndighet, innehar tjänst eller uppdrag varmed följer myndighetsutövning, såvitt avser denna deras verksamhet. Bolag, stiftelser eller andra organ som är organiserade i privaträttsliga former är, även om staten eller kommunen äger dem eller har ett avgörande inflytande, inte underkastade Justitiekanslerns tillsyn. Detta innebär att Justitiekanslerns tillsyn utanför området för myndighetsutövning avser endast den rent statliga eller kommunala förvaltningsorganisationen. Ett undantag härifrån finns dock, nämligen avseende tjänstemän och uppdragstagare i statliga affärsverk, när de för verkens räkning fullgör uppdrag i sådana aktiebolag där staten genom verken utövar ett bestämmande inflytande.
Syftet med Justitiekanslerns tillsyn är att tillgodose allmänhetens rättsäkerhetsintressen men också att bevaka att den offentliga verksamheten även i andra avseenden fungerar väl.
Såvitt framgår av utredningen i ärendet är de medel som genom Petersen testamentsförordnande avsatts för en sjörättsprofessur i Göteborg en stiftelse i den mening som avses i stiftelselagen (1994:1220, SL). Det har också framkommit att Göteborgs universitet bör ses som förvaltare av stiftelsen (s.k. anknuten förvaltning, jfr 2 kap. 2 § tredje stycket SL).
En stiftelse är en juridisk person och kan alltså förvärva rättigheter och ta på sig skyldigheter. Stiftelsens tillgångar är en självständig förmögenhetsmassa. Vid förvaltningen av stiftelsen skall föreskrifterna i stiftelseförordnandet följas, om de inte strider mot tvingande bestämmelser i SL. Förvaltningen av stiftelsens angelägenheter kan handhas antingen av en eller flera fysiska personer som då utgör stiftelsens styrelse (s.k. egenförvaltning) eller också av en utomstående juridisk person som förvaltare av stiftelsens egendom (anknuten förvaltning). Om staten har åtagit sig förvaltningen är det den myndighet som gjort åtagandet som är förvaltare. Förvaltaren är liksom styrelsen ett organ för stiftelsen. Valet av förvaltningsform styrs av stiftarens önskemål såsom de kommit till uttryck i stiftelseförordnandet. Ledamöterna i styrelsen för en stiftelse liksom förvaltaren har i princip rätt till skäligt arvode för sitt uppdrag från stiftelsen.
Det är styrelsen eller förvaltaren som svarar för att föreskrifterna i stiftelseförordnandet följs. För styrelseledamöter och förvaltaren gäller särskilda jävsbestämmelser. En förvaltare får sålunda inte handlägga frågor som rör avtal mellan honom och stiftelsen. Om en styrelseledamot eller förvaltare uppsåtligen eller av oaktsamhet skadar stiftelsen då han fullgör sitt uppdrag är han skyldig att ersätta skadan. Detsamma gäller om någon annan skadas genom att föreskrifterna i stiftelseförordnandet eller bestämmelserna i SL åsidosätts.
Oavsett förvaltningsformen är en stiftelse bokföringsskyldig i den utsträckning som följer av reglerna i SL och ansvaret för att bokföringsskyldigheten fullgörs vilar på styrelsen eller förvaltaren. Om stiftelsen är bokföringsskyldig skall den också avge årsredovisning. Vidare gäller att en stiftelse skall ha minst en revisor. Revisorn i en stiftelse som förvaltas av en statlig myndighet och som är skyldig att avge årsredovisning utses av Riksrevisionsverket. Insynen i en stiftelse garanteras också genom att stiftelsen står under tillsyn av länsstyrelsen. Beträffande stiftelser som förvaltas av en myndighet är dock tillsynen mer begränsad än vad fallet är med andra stiftelser. SL ger dock länsstyrelsen rätt att under vissa speciella förhållanden ingripa mot förvaltaren. Länsstyrelsen har därmed i SL tillagts särskilda tillsynsbefogenheter avseende stiftelser som förvaltas av myndigheter som inte tillkommer Justitiekanslern.
Mot bakgrund av den lämnade redogörelsen kan jag för min del inte finna att enbart den omständigheten att en stiftelse förvaltas av en myndighet kan föranleda att myndighetens förvaltningsåtgärder såvitt avser stiftelsen bör omfattas av Justitiekanslerns tillsyn. Ytterligare anknytningar till den offentliga verksamheten måste därför krävas. Den stiftelse som omfattas av Jones anmälan har, som tidigare redovisats, till ändamål att täcka kostnaderna för en professur vid universitet och professuren har inrättats med hänvisning till att kostnaderna åtminstone övergångsvis skulle bestridas med medel från stiftelsen. Från allmänna utgångspunkter kan det därför finnas ett intresse av att stiftelsen förvaltas på ett tillfredsställande sätt. Stiftelsens anknytning till den offentliga verksamheten är som jag bedömer saken dock inte tillräckligt stark för att jag inom ramen för de uppgifter som lagts på Justitiekanslern skall utöva tillsyn över universitet såsom förvaltare av stiftelsen.
Sammanfattningsvis gör jag alltså den bedömningen att Justitiekanslerns tillsynsuppgifter inte omfattar universitet i sin egenskap av förvaltare av stiftelsen. Vad som förekommit i ärendet föranleder därför inga ytterligare uttalanden från min sida.
Ärendet avslutas härmed.
Eftersom Jones anmälan kan ge anledning till vissa mera principiella överväganden rörande stiftelselagens regler om tillsynen över stiftelser som förvaltas av statliga myndigheter bör ett exemplar av detta beslut överlämnas till Justitiedepartementet.