Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern uttalar följande kritik mot Migrationsverket. Verket har med anledning av en ansökan om svenskt medborgarskap under ett år och sju månader inte vidtagit några handläggningsåtgärder. Verket gör dessutom för stor skillnad i handläggningstider mellan ärenden om svenskt medborgarskap som bedöms vara uppenbart klara för beslut och ärenden av samma slag i vilka ytterligare utredning bedöms som nödvändig.
Ärendet
Bakgrund
AA ansökte den 28 juli 2016 hos Migrationsverket om svenskt medborgarskap. Verket bekräftade den 3 augusti 2016 att ansökan inkommit och informerade AA bl.a. om att det var många registrerade ansökningar om medborgarskap och att förtur i enskilda ärenden i princip inte beviljades.
Den 5 mars 2018 biföll Migrationsverket AA:s ansökan och utfärdade bevis om svenskt medborgarskap.
Klagomålet
AA inkom i början av november 2017, dvs. fyra månader innan Migrationsverket fattade beslut i hans ärende, med ett klagomål mot verkets utdragna handläggning av hans ärende.
AA anförde bl.a. följande. Hans identitet är klar. Han är född och uppvuxen i Sverige och har permanent uppehållstillstånd i landet. Hans far är tysk medborgare och han fick vid födelsen per automatik tyskt medborgarskap. Hans mor och även hans barn är svenska medborgare. Verket dröjde utan giltig anledning med att fatta beslut i hans ärende. Innan AA vände sig hit hade han förfrågat sig hos verket om sitt ärende två gånger. Båda gångerna fick han ett kortfattat svar att handläggningen skulle ta längre tid.
Utredningen
Migrationsverket har yttrat sig med anledning av AA:s klagomål. Verket har anfört bl.a. följande.
I samtliga ansökningar som inkommer till en av verkets medborgarskapsenheter genomförs en inledande granskning för att kunna bedöma vilka handläggningsåtgärder som är nödvändiga t.ex. behov av ytterligare utredning, kontakter med andra myndigheter eller sökanden. I ärenden som är i behov av ytterligare utredning är handläggningstiden för närvarande drygt tjugo månader. I övriga ärenden ungefärligen en till tre månader oavsett utgången av ärendet. Ansökningar från minderåriga sökanden är prioriterade utifrån ålder samt enligt konventionsåtaganden ansökningar från statslösa personer och de som erhållit status som flyktingar och ansöker om en skyndsam handläggning. Antalet inkommande ärenden har ökat de senaste åren. Genom att snabbt handlägga ärenden som är kompletta när de inkommer till myndigheten har Migrationsverket effektiviserat sin handläggning.
AA uppgav i sin ansökan om medborgarskap att han haft skulder hos Kronofogdemyndigheten och att skulderna var betalda sedan sex månader tillbaka. Uppgifterna innebar att ansökan måste utredas vidare och handläggande enhet inhämtade därför information från Kronofogdemyndigheten för att kunna göra en bedömning av vandel enligt 11 § punkt 5 i lagen om medborgarskap, det så kallade skötsamhetskravet. I paragrafen framkommer att sökanden som har haft och kan förväntas komma att ha ett hederligt levnadssätt kan beviljas medborgarskap. Kravet innefattar utöver brott t.ex. skulder som hanteras eller har hanterats av Kronofogdemyndigheten. När Migrationsverket påbörjar handläggningen av ärendet kommer verket att göra en bedömning av innehållet i underlaget för att kunna ta ställning till vilket beslut som ska fattas, utifrån t.ex. beloppets storlek, vad sökanden gjort för att betala skulden, har det funnits fler skulder hos kronofogdemyndigheten och hur lång tid har förflutit sedan skulden reglerades.
Antalet inkommande medborgarskapsärenden har ökat de senaste åren och uppgick till ca 75 000 ansökningar 2017. För att kunna handlägga ärendena så effektivt och snabbt som möjligt med befintliga resurser har handläggande enheter effektiviserat sitt arbetssätt genom att använda sig av en tidig screening av samtliga inkommande ärenden. Ärenden som bedöms vara uppenbart klara för beslut handläggs omedelbart för att på så sätt kunna ge sökanden ett snabbt beslut och minska balanserna av ärenden. Arbetssättet ger också bättre förutsättningar att arbeta så effektivt som möjligt med ärenden som har behov att ytterligare handläggningsåtgärder så att handläggningstiderna minskar även för dessa ärenden.
Migrationsverket ska vidare fortsätta utvecklingsarbetet med en digital handläggningsprocess från ansökan till beslut under 2018 för att höja både kvalitet och effektivitet i processen och därmed också minska handläggningstiderna.
I enlighet med Migrationsverket egen policy om serviceskyldighet och förvaltningslagen 4 § ska myndigheten ge svar på frågor om ärenden och annat så skyndsamt som möjligt och i den utsträckning som är lämpligt. Migrationsverket beklagar att AA uppfattat verkets svar angående ärendet som otillräckliga och vill framhålla att myndigheten kontinuerligt arbetar med att utveckla service och bemötande för att kunna tillgodose behovet från sökanden och andra intressenter.
AA har beretts tillfälle att yttra sig över vad Migrationsverket har anfört i sitt yttrande.
Justitiekanslern har inhämtat och tagit del av dagboksbladet i AA:s ärende och verkets medborgarskapshandbok.
Justitiekanslerns bedömning
Rättsliga utgångspunkter
Justitiekanslern har, enligt lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns tillsyn och förordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern, tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden. Justitiekanslerns tillsyn omfattar bl.a. Migrationsverket.
En myndighet ska enligt 1 kap. 9 § regeringsformen i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen (likhetsprincipen) samt iaktta saklighet och opartiskhet (objektivitetsprincipen).
Lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap innehåller i huvudsak bestämmelser om förvärv och förlust av svenskt medborgarskap. Lagen reglerar bl.a. förvärv av svenskt medborgarskap genom anmälan respektive ansökan (naturalisation, se 11 och 12 §§). I 11 § föreskrivs bl.a. att en ansökan kan beviljas om sökanden har styrkt sin identitet, fyllt 18 år, har permanent uppehållstillstånd i Sverige och hemvist i landet samt har haft och kan förväntas komma ha ett hederligt levnadssätt.
Medborgarskapsförordningen (2001:218) innehåller bestämmelser om tillämpning av lagen om svenskt medborgarskap. En ansökan eller anmälan som svenskt medborgarskap ska enligt 3 § medborgarskapsförordningen ges in till Migrationsverket om inte något annat framgår av andra stycket. Enligt 10 § ska Migrationsverket utfärda bevis om svenskt medborgarskap när någon förvärvat medborgarskapet genom anmälan eller naturalisation.
Av Migrationsverkets medborgarskapshandbok framgår bl.a. följande. Under beredningen av en ansökan om svenskt medborgarskap genom naturalisation ska vissa registerkontroller göras. Sökanden ska kontrolleras i Polismyndighetens belastningsregister och misstankeregister, Säkerhetspolisens register och Kronofogdemyndighetens register.
Migrationsverket tillämpar den praxisen att skulder under 10 000 kr inte ska medföra avslag på ansökan. Undantag görs för obetalda bötesskulder. Om skulden överstiger 10 000 kr ska skulden utredas vidare. Utredningen bör omfatta skuldens storlek idag, vad skulden avser, när skulden uppkom (har det under hand uppkommit nya skulder), hur stor den ursprungliga skulden var och vilka eventuella betalningar som gjorts, m.m.
Migrationsverkets långa handläggningstider har på senare tid flera gånger varit föremål för Justitiekanslerns granskning i skaderegleringsärenden (se bl.a. beslut i ärenden med dnr 7552-16-40, 1642-17-4.3, 7442-17-4.3 och 10251-17-4.3).
I ett av dessa ärenden (7552-16-40) hade verkets handläggningstid i ett ärende om uppehållstillstånd på grund av anknytning avsevärt överstigit en nationell författningsstadgad tidsfrist. Justitiekanslern gjorde i det ärendet bedömningen att handläggningen till följd av den exceptionella situation som uppkommit med anledning av flyktingkrisen 2015 inte kunde anses som oaktsam i skadeståndslagens mening trots att tidsfristen hade överskridits med ca ett år.
Även Riksdagens ombudsmän (JO) har på senare år vid flera tillfällen granskat och uttalat sig om Migrationsverkets handläggningstider (se bl.a. JO:s beslut i ärenden med dnr 5497-2013, 2132-2015, 5600-2016 och 7403-2016). I ett beslut den 23 juni 2016 (dnr 2132-2015) uttalade Rivera att förklaringen till de långa handläggningstiderna till stor del låg utanför Migrationsverkets kontroll och att det yttersta ansvaret för att Migrationsverket kan fatta beslut inom rimlig tid och inom författningsreglerade tidsfrister ligger hos regeringen och riksdagen.
Bedömningen i detta fall
AA ansökte den 28 juli 2016 om svenskt medborgarskap genom naturalisation. Ansökan kompletterades samma dag och uppgifter från Kronofogdemyndighetens och Polismyndighetens register kunde inhämtas i direkt anslutning till att ansökan registrerats. Med hänsyn till utgången i AA:s ärende var hans skuld hos Kronofogdemyndigheten uppenbarligen inte av sådan storlek och beskaffenhet att ytterligare utredning var nödvändig.
Efter den inledande granskningen dröjde det dock ända till den 1 mars 2018, dvs. ca ett år och sju månader, innan verket begärde uppgifter från Kronofogdemyndigheten och Polismyndigheten. De begärda uppgifterna inkom dagen därpå och verket fattade beslut den 5 mars 2018. Den egentliga handläggningen tog alltså i anspråk endast fem dagar.
fem
AA:s ärende var uppenbarligen av enkel beskaffenhet. Om Migrationsverket redan vid den inledande granskningen hade tagit del av Kronofogdemyndighetens uppgifter om AA:s skuld skulle det med stor sannolikhet redan i detta skede framstått som klart att ytterligare utredning inte var nödvändig och att beslut kunde fattas på det underlag som rutinmässigt inhämtas i alla ärenden av det aktuella slaget.
Verkets inledande granskning utan tillgång till uppgifter från Kronofogdemyndigheten var utan tvivel bristfällig och den resulterade i att AA:s ärende kom att bli liggande under ca ett år och sju månader. Att ärendet blev liggande under så lång tid utan att några som helst handläggningsåtgärder vidtogs är inte acceptabelt. Migrationsverket förtjänar kritik för detta.
Det kan i allmänhet ifrågasättas att Migrationsverket inte i direkt anslutning till att en komplett ansökan om svenskt medborgarskap har registrerats inhämtar uppgifter från Kronofogdemyndigheten och Polismyndigheten och först när dessa uppgifter är tillgängliga gör en inledande bedömning om ett enskilt ärende är uppenbart klart för beslut eller om det behövs ytterligare utredning.
I Migrationsverkets yttrande anges att genomsnittlig handläggningstid i de ärenden som bedöms vara uppenbart klara för beslut varierar mellan en och tre månader. I ärenden där ytterligare utredning behövs var handläggningstiden vid tidpunkten för verkets yttrande drygt tjugo månader.
Migrationsverkets prioritering av enkla ärenden av det aktuella slaget är utan tvivel en starkt bidragande orsak till orimligt långa handläggningstider i ärenden i vilka ytterligare utredning bedömts som nödvändig. Det ifrågasätts inte att enkla och kompletta ärenden kan och ska handläggas snabbare än ärenden som kräver ytterligare utredning. Det ifrågasätts inte heller att en myndighet vid en kraftig arbetsanhopning väljer att i viss utsträckning prioritera enklare ärenden. Att enklare ärenden regelmässigt kan avgöras i ett tidigt skede får dock inte leda till att handläggningen av ärenden i vilka krävs ytterligare utredning helt avstannar eller prioriteras ned under en längre tid. Av Migrationsverkets yttrande framgår dock att detta har skett. Att handläggningstiden i ärenden av det aktuella slaget i vilka krävs ytterligare utredning är ca sju till åtta gånger längre än i enkla ärenden innebär en stor skillnad mellan ärenden. En så betydande skillnad i handläggningstider i ärenden av samma slag strider mot likhetsprincipen och objektivitetsprincipen i 1 kap. 9 § regeringsformen, varför Migrationsverket ska kritiseras även för de långa handläggningstiderna i ärenden om svenskt medborgarskap i vilka ytterligare utredning bedömts som nödvändig. Justitiekanslern förutsätter att verket ser över sina handläggningsrutiner i detta avseende.