Ansökan av Anderson om rättsprövning av beslut i fråga om strandskydd
Not 211. Ansökan av Andrews Obrien om rättsprövning av beslut i fråga om strandskydd. - Länsstyrelsen i Västra Götalands län beslutade den 16 februari 1998 att avslå Mckinney ansökan om dispens från strandskyddsbestämmelserna på fastigheten Sannebo 1:2 i Vänersborgs kommun. - Brown överklagade länsstyrelsens beslut. - Brown ingav två fotografier över det aktuella området som visar hur området ser ut i dag och hur den tilltänkta tomtplatsen, enligt hans bedömning, utgör en typisk lucktomt ingående i en i övrigt sammanhängande bebyggelse. - Länsstyrelsen avstyrkte bifall till överklagandet. -Regeringen (Miljödepartementet, 1998-10-01): Enligt naturvårdslagen (1964:822) råder ett generellt strandskydd. Enligt 16 § samma lag innebär det att förbud råder mot att uppföra helt nya byggnader, att ändra befintliga byggnader för att tillgodose ett väsentligen annat ändamål än tidigare, att vidta förberedelsearbeten för helt ny bebyggelse samt att uppföra andra anläggningar eller anordningar varigenom allemansrätten inom strandområdet inskränks. Dispens från förbudet får enligt 16 a § naturvårdslagen endast meddelas om det föreligger särskilda skäl. Enligt lagstiftningens förarbeten skall undantagsbestämmelsen tillämpas restriktivt (prop. 1974:166, s. 97). Vid prövning av frågor som rör naturvård skall vidare enligt 3 § naturvårdslagen tillbörlig hänsyn tas till övriga allmänna och enskilda intressen. Härvid skall lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. (naturresurslagen) tillämpas. Skälen för att vidmakthålla strandskyddet skall bl.a. vägas mot inskränkningen i förfoganderätten för den enskilde. - Strandskyddets syfte är enligt 15 § naturvårdslagen att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv och att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för växt- och djurlivet. Bestämmelserna avsåg från början enbart skydd för att åt allmänheten trygga tillgången till platser för bad och friluftsliv och var utformade som en möjlighet för länsstyrelsen att förordna om strandskydd för särskilt utvalda strand- och vattenområden. Eftersom länsstyrelsernas föreskriftsrätt visade sig ge ett otillräckligt skydd infördes år 1975 det generella strandskyddet. - Från den 1 juli 1994 utvidgades också syftet med strandskyddet till att omfatta även bevarandet av goda livsvillkor på land och i vatten för växt- och djurlivet. I detta sammanhang (prop. 1993/94:229, s. 8 f) uttalades bl.a. följande. - "Frågan om att bevara stränder bör ses i ett långsiktigt perspektiv. Att ett område nu är av mindre intresse för friluftslivet behöver inte innebära att så kommer vara fallet för all framtid. Stränder mot sjöar och vattendrag är värdefulla miljöer för djur och växter. Stränderna är särskilt betydelsefulla eftersom övergången mellan land och vatten innebär en mycket kraftig brytning som ger utrymme för en rad olika livsmiljöer. Många arter lever i vatten men häckar på land och andra utnyttjar den strandnära zonen som skydd och för att övervintra… stränderna och andra strandnära miljöer fungerar som s.k. spridnings- och vandringskorridorer och som tillflyktsplatser för flora och fauna i landskap som i övrigt präglas av rationell produktion." - Lagstiftningen ger således ett starkt uttryck för en vilja att strandskyddet dels skall hindra exploatering av de av landets strandområden som är tillgängliga för allmänheten så att de kan utnyttjas för rörligt friluftsliv i ett långsiktigt perspektiv, dels skall bidra till att bevara den biologiska mångfalden. Riksdagen har genom denna lagstiftning markerat att strandskyddet är ett angeläget allmänt intresse som har ett mycket högt värde vid den avvägning som måste göras i det enskilda fallet. Mot denna bakgrund innebär dispensgrunden "särskilda skäl" att utrymmet för undantag får anses litet och att ramen inom vilken dispens från förbudet kan ges är snäv. - I förarbetena till naturresurslagens 2 kap. 6 § (prop. 1985/86:3 s. 161 f.) framhöll departementschefen bl.a. följande. "Vid tillståndsprövning av åtgärder som kan påtagligt skada viktiga värden i natur- och kulturmiljön bör naturligtvis först undersökas om det finns möjligheter att tillgodose syftet med åtgärden inom annat område eller på annat sätt som inte medför bestående skador. Som jag tidigare har påpekat är det särskilt angeläget att förhindra bestående skador i natur- och kulturmiljön… Det kan naturligtvis också vara så att den åtgärd som skall prövas har en begränsad betydelse för det värde som skall skyddas eller att den berör en sådan del av ett bevarandeområde som inte är särskilt känsligt för förändringar. Det kan t.ex. vara fråga om en byggnadsplats för ett fritidshus i utkanten av ett stort, något oklart avgränsat bevarandeområde av betydelse för naturvården. Om fritidshuset ges en lämplig detaljlokalisering och utformning, kan det bli så väl anpassat till förhållandena på platsen att det inte vållar någon olägenhet. Självfallet måste frågan emellertid också ses i relation till den bebyggelseutveckling som kan vara att vänta om ett bygglov beviljas. - Anderson har ansökt om strandskyddsdispens för uppförande av ett fritidshus på en fastighet som ligger vid Vänerns strand. Vänerns strand- och skärgårdsområden är av riksintresse för friluftslivet. Enligt 2 kap. 6 § naturresurslagen skall sådana områden så långt möjligt skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada natur- eller kulturmiljön. Vidare omfattas Vänern med öar och strandområden av de särskilda hushållningsbestämmelserna i 3 kap. 1 och 2 §§ naturresurslagen och är, med hänsyn till de natur- och kulturvärden som finns där, i sin helhet av riksintresse. Exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön får då komma till stånd endast om hinder inte möter enligt dessa bestämmelser och om det kan ske på ett sätt som inte påtagligt skadar områdenas natur- och kulturvärden. Inom områdena skall även turismens och friluftslivets, främst det rörliga friluftslivets, intressen särskilt beaktas vid bedömningen av tillåtligheten av exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön. För området gäller dessutom strandskydd intill 300 meter. En särskild bedömning har således gjorts av områdets värden för strandskyddets syften. - Av kommunens översiktsplan framgår att det är fråga om ett kustnära område av stort värde för friluftslivet, att kuststräckan är hårt exploaterad för fritidsbebyggelse och att det endast på några få ställen utmed kusten finns möjlighet för allmänheten att nå ner till vattnet. Enligt översiktsplanens rekommendationer bör någon ny bebyggelse inte medges. Av handlingarna i ärendet framgår vidare att det aktuella markområdet omges av fritidshus på båda sidor och att det ligger i direkt anslutning till den obebyggda marken utmed Vänern. - Enligt regeringens bedömning utgör det aktuella markområdet, som kan betraktas som en lucktomt, en tillgång därför att det inte är ianspråktaget och att det ger en öppning mot vattnet i ett område som i övrigt redan är hårt utnyttjat. Markområdet har därför, trots sin placering mellan två redan i anspråk tagna markområden, inte uppenbart förlorat sin betydelse för allmänheten. Den planerade byggnaden skulle begränsa allmänhetens tillgång till stranden och det skulle, särskilt med beaktande av den särskilda hänsyn som skall tas till det rörliga friluftslivet inom detta område, motverka syftet med strandskyddet att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv. Även om marken idag således utgörs av ett obebyggt markområde och, som det hävdas av Andrews Obrien, inte används för friluftsliv, anser regeringen att området inte kan anses sakna betydelse för friluftslivet, särskilt med beaktande av att strandskyddet bör ses i ett långsiktigt perspektiv. Ett uppförandet av en byggnad på markområdet skulle påverka natur- och kulturvärdena i området för lång tid framöver. Det är enligt regeringen av särskild vikt att strandskyddets syften inte motverkas genom att strand- och närliggande områden stegvis tas i anspråk. - Mot bakgrund av det ovan anförda finner regeringen att de skäl Andrews Obrien anfört inte kan anses utgöra särskilda skäl för strandskyddsdispens. Detta gäller oavsett om tomtplatsen skulle flyttas 20 meter norrut. Inte heller i övrigt finner regeringen att det genom vad Andrews Obrien anfört eller på annat sätt framkommit någon omständighet som ensam eller tillsammans med någon annan omständighet, vid en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen, utgör särskilda skäl för dispens. - Överklagandet bör därför avslås. - Regeringen avslår överklagandet. - Brown ansökte om rättsprövning av regeringens beslut och yrkade att Regeringsrätten skulle upphäva beslutet samt återförvisa ärendet till regeringen för förnyad prövning. Till stöd för sin talan anförde han bl.a. följande. Den tilltänkta tomtplatsen ligger väster om den väg som utgör tillfartsväg till fastighetens mangårdsbyggnad. Öster om vägen ligger Vänerns strand på ett avstånd om ca 100 meter från vägen. Den aktuella tomtplatsen ligger ca 40 meter från vägen. Ostridigt är att det aktuella markområdet utgör en s.k. lucktomt. Området ger inte någon öppning mot vattnet. Den som vill nå Vänerns strand gör detta genom att utnyttja den befintliga vägen. Att söka nå stranden genom att passera lucktomten framstår som högeligen opraktiskt för att inte säga egendomligt. Avsikten med bildandet av en ny tomt på det aktuella markområdet är att där skall uppföras ett mindre fritidshus för en nära anhörig. Marken kan inte på något meningsfullt sätt användas för annat ändamål. Närheten till kringliggande hus omöjliggör jordbruk. Regeringens beslut innefattar inte en korrekt avvägning mellan det allmänna intresset av att upprätthålla ett rimligt strandskydd och det enskilda intresset av att få disponera marken för byggnadsändamål. Regeringens beslut strider därför mot den s.k. proportionalitetsprincipen. - Regeringsrätten (2000-12-29, Harrell, Hughes, Morrow, Figueroa, Cox): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen innefattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är utformade så att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Regeringens nu klandrade avgörande har grundats på tillämpliga bestämmelser i naturvårdslagen (1964:822) och lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. Båda dessa lagar, som gällde när regeringen fattade sitt beslut, har numera upphävts. Av 6 § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken följer emellertid att vid rättsprövningen av regeringens beslut bestämmelserna i nämnda lagar alltjämt är tillämpliga. - Det klandrade beslutet avser frågan om Andrews Obrien skall medges dispens från strandskyddsbestämmelserna i 16 § första stycket naturvårdslagen för nybyggnad av ett fritidshus på fastigheten Sannebo 1:2 i Vänersborgs kommun. För sådan dispens krävs enligt 16 a § samma lag att särskilda skäl föreligger. Enligt förarbetena till lagen bör dispensmöjligheten tillämpas restriktivt (prop. 1974:166 s. 97). - Vad som förekommit i målet ger inte vid handen att regeringen felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som den aktuella lagregleringen ger eller att beslutet är oförenligt med den proportionalitetsprincip som skall iakttas i bl.a. naturvårdsärenden (jfr RÅ 1996 ref. 44). Regeringens avgörande kan således inte anses strida mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett. Inte heller framgår det klart av omständigheterna i ärendet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd II 2000-11-29, Garner)