Utdömande av vite ----- I ett vitesföreläggande har angetts att adressaterna senast vid en viss tidpunkt ska ha vidtagit de åtgärder som behövs för att radonhalten inte ska överskrida riktvärdet på 200 becquerel per kubikmeter i en viss lägenhet i ett flerbostadshus. Föreläggandet angav därmed inte vilka konkreta åtgärder som adressaterna skulle vidta utan vilket resultat som skulle uppnås. Med beaktande av att målet som skulle uppnås var tydligt avgränsat, de åtgärder som kunde komma i fråga inte var särskilt avancerade eller kostsamma och det inte var fråga om åtgärder i en verksamhet som adressaterna vidtar privat, har Mark- och miljööverdomstolen funnit att föreläggandet varit tillräckligt precist utformat för att ligga till grund för utdömande av vite (jfr HFD 2020 ref. 28).
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDEVäxjö tingsrätts, mark- och miljödomstolen, dom 2021-01-29 i mål nr M 4209-20, se bilaga A
Mark- och miljööverdomstolen avslår överklagandena. Mark- och miljödomstolens dom står därmed fast.
ED respektive AJ har yrkat att Mark- och miljööverdom-stolen ska avslå ansökan om utdömande av vite.
Samhällsbyggnadsnämnden i Värnamo kommun har motsatt sig ändring.
ED och AJ, som inte yttrade sig i mark- och miljödom-stolen, har anfört sammanfattningsvis följande.
De har vidtagit en rad åtgärder för att följa föreläggandet. De har öppnat upp för ventilation i trappuppgångarna efter första radonmätningen som visade för höga halter. De har låtit sätta in fläktar i alla lägenheters badrum. Härefter genomfördes mätningar som visade att värdena var godkända förutom i lägenhet 0901, där värdet var för högt. De lät därför sätta in en ventil i ytterväggen till lägenheten. Vid mätningen som gjordes 1 februari–30 april 2020 var värdet i lägenheten trots detta fortfarande för högt. De lät därför inspektera lägenheten och det visade sig då att fläkten inte var rätt inställd. Efter att fläkten ställts om till full effekt gjordes en ny mätning som utvisade att värdet var ok.
Att rapporten kom in för sent beror på att e-brevet till handläggaren på samhällsbyggnadsförvaltningen, med rapporten, inte verkar ha kommit fram som det skulle. De har gjort vad som kan krävas av dem som hyresvärdar, men eftersom de inte har full kunskap i hur rapporteringen går till så fick inte nämnden in de första rapporterna som gjordes. Det är orimligt att de ska bli skyldiga att betala ett vite med ett så högt belopp. De har inte på något vis struntat i att vidta åtgärder eller att rapportera. De blev ägare till fastigheten för att kunna driva deras lilla frisersalong och 25 000 kr i vite för var och en av dem skulle vara mycket kännbart och innebära ett orimligt straff.
Nämnden har anfört sammanfattningsvis följande.
Det anges tydligt i föreläggandet att fastighetsägarna ska redovisa resultat från genomförda mätningar till samhällsbyggnadsförvaltningen senast den 30 maj 2020. Det kan därför inte råda något tvivel om att mätrapporten skulle skickas in till förvaltningen. Om rapporten hade e-postats till förvaltningen borde ED eller AJ kunna lägga fram en digital kopia på att den skickats. Nämnden har kon-trollerat förvaltningens e-post och det hade inte kommit in någon redovisning från ED eller AJ den 30 maj 2020.
Det har gjorts flera åtgärder i fastigheten sedan ärendet påbörjades. Det är dock bara en av de åtgärder som klagandena hänför sig till, nämligen installationen av ventilen i lägenhet 0901 på XX, som har genomförts efter att det nu aktuella vitesföreläggandet beslutades den 25 september 2019. Mätningen i lägenhet 0901 som gjordes våren 2020, visade samma årsmedelvärde som vid föregående mätning. Åtgärden som vidtogs efter föreläggandet 2019 var därmed inte tillräcklig för att sänka radonhalten i lägenheten. AJ hänvisade till åtgärden avseende ventilen i lägenheten i e-brev till förvaltningen den 24 juni 2020 och det var denna åtgärd som nämnden utgick från när beslutet om att ansöka om utdömande av vite fattades. De andra åtgärderna har vidtagits innan tidigare mätningar. De kan därför inte ses som åtgärder som vidtagits för att uppfylla föreläggandet. Fläkten i lägenheten justerades efter mätningen som gjordes våren 2020 och vid nästa mätning var årsmedelvärdet lägre. Enligt föreläggandet skulle åtgärder för att sänka radonhalten ha vidtagits senast den 1 februari 2020. Justeringen av fläkten gjordes efter den 1 februari 2020.
ED och AJ har fått möjlighet att yttra sig över vad nämn-den har anfört men har inte hörts av.
Som framgår av ärendebeskrivningen i föreläggandet som beslutades den 25september 2019 inleddes ärendet 2010 då ägarna till fastigheten YY uppmanades att genomföra egenkontroll för flerbostadshus genom att komma in med radonmätningar för fastigheten. De första mätprotokollen, som avsåg fyra av lägenheterna i fastigheten, kom in först i april 2012 och utvisade att årsmedelvärdet för radonhalten i två av dem, bl.a. lägenhet 0901 (dock oklart om mätningen avsåg lägenhet 6A eller 6B på Rönne-gårdsvägen), låg över riktvärdet. Därefter har åtgärdsförelägganden utfärdats, vissa åtgärder vidtagits och mätningar utförts. Mätningarna från våren 2018 utvisade alltjämt att riktvärdena inte innehölls för samtliga lägenheter och ett åtgärdsföreläggande beslutades i maj 2018. Av de mätrapporter från våren 2019 som skickades in i början av september samma år framgick att riktvärdet alltjämt överskreds i lägenhet 0901 på XX. Föreläggandet som beslutades den 25 september 2019, vilket alltså förenades med vite, avsåg endast lägenhet 0901 på XX.
Föreläggandet den 25 september 2019 överklagades inte och har fått laga kraft. ED och AJ har inte heller ifrågasatt föreläggandet som sådant. Vid utdömande av vite ankommer det dock på domstolen att pröva om föreläggandet har stöd i lag. I detta ligger bl.a. en grundläggande kontroll av att föreläggandet är tillräckligt precist utformat. I den delen gör Mark- och miljööverdomstolen följande bedömning.
Visserligen preciseras inte i föreläggandet närmare vilka åtgärder som ska vidtas men det råder inte någon tvekan om vad som ska uppnås, nämligen att radonhalten inte ska överskrida riktvärdet på 200 Bq/m3 i lägenhet 0901 på XX. Att ett föreläggande enligt 26 kap. 9 § miljöbalken kan utformas med utgångspunkt i det resultat som ska uppnås och överlämna åt verksamhetsutövaren att närmare välja åtgärd (teknik) för detta är förutsatt av lagstiftaren, liksom att även ett sådant föreläggande kan förenas med vite (se prop. 1997/98:45 del 1 s. 494 f. och del 2 s. 271 f.). Som framgår av rättsfallet HFD 2017 ref. 21 är de krav på tydlighet som ställs på ett föreläggande väsentligen desamma oavsett om föreläggandet har förenats med vite eller inte.
Ansvaret för efterlevnaden av miljöbalken ligger främst på verksamhetsutövaren, innefattande att skaffa sig erforderlig kunskap om verksamheten och om vad som krävs för att den ska kunna bedrivas i enlighet med det gällande regelverket. Detta gäller för all verksamhet av betydelse för miljöbalkens syften oavsett om det avser näringsverksamhet eller åtgärder som vidtas av någon privat. (Se 26 kap. 19 § miljöbalken och prop. 1997/98:45 del 2 s. 279.) Att ett föreläggande utformas så att ett visst resultat ska uppnås ger också verksamhetsutövaren utrymme att välja den åtgärd som verksamhetsutövaren själv bedömer som lämpligast. Eftersom miljöbalkens regler träffar en stor mängd varierande situationer – från storskalig industriell verksamhet till exempelvis en privatpersons användning av en eldstad i den egna bostaden – måste bedömningen av hur ett föreläggande ska utformas göras mot bakgrund av de faktiska omständigheter som präglar det enskilda fallet.
I detta fall rör ärendet tillsyn över radonhalten i lägenheter i ett flerbostadshus. Föreläggandet rör alltså inte åtgärder i en verksamhet som adressaterna vidtar privat. Vitesföreläggandet har föregåtts av en rad kontakter med förvaltningen och åtgärder har tidigare vidtagits i både trappuppgångar och enskilda lägenheter i fastigheten. De åtgärder som är aktuella här (förbättring av ventilationen) har inte varit av särskilt komplicerat eller kostsamt slag. Föreläggandet brister således inte på det sätt som kritiserades av Riksdagens ombudsmän i JO 1998/99 s. 407. Det är inte heller fråga om ett föreläggande som i allmänna ordalag hänvisar till att följa sådana lagbestämmelser som inte ger någon närmare information om det beteende som ska grunda skyldighet att utge vitesbeloppet (jfr RÅ 1994 ref. 29). Referensnivån för radon som anges i föreläggandet framgick tidigare av Folkhälsomyndighetens allmänna råd om radon inomhus (FoHMFS 2014:16) och föreskrivs numera i 3 kap. 6 § strålskyddsförordningen (2018:506). Den författningsreglering som föreläggandet grundas på är enligt Mark-och miljööverdomstolens mening väsentligen mer precis än den lagstiftning som aktualiserades i rättsfallet HFD 2020 ref. 28. Att, som Högsta förvaltningsdomstolen anger i det nämnda avgörandet, det i föreläggandet normalt ska anges vilka konkreta åtgärder som adressaten ska vidta, utesluter inte att ett föreläggande utformas så att det anger vilket resultat som ska uppnås. I detta fall är målet tydligt avgränsat, de åtgärder som kan komma i fråga inte särskilt avancerade eller kostsamma och det är inte fråga om åtgärder i en verksamhet som adressaterna vidtar privat. Sammantaget sett anser därför Mark- och miljööverdomstolen att det i detta fall varit motiverat att utforma föreläggandet med utgångspunkt i det åsyftade resultatet, utan att närmare precisera vilken eller vilka åtgärder som krävs. Föreläggandet är därmed tillräckligt tydligt utformat för att kunna ligga till grund för utdömande av vite.
Föreläggandet innebär således att fastighetsägarna enligt punkten 1 (vid vite om 20 000 kr vardera) senast den 1 februari 2020 skulle vidta de åtgärder som behövs för att riktvärdet inte överskrids i lägenhet 0901 på XX, enligt punkten 2 (vid vite om 10 000 kr vardera) skulle genomföra uppföljande mätningar i den lägenheten, vilka skulle vara avslutade senast den 30 april 2020, och enligt punkten 3 (vid vite om 10 000 kr vardera) skulle redovisa mätningarna till förvaltningen senast den 30 maj 2020.
Mark- och miljööverdomstolen tillägger följande. Punkten 2 i föreläggandet innebär att adressaterna, efter att ha vidtagit åtgärder enligt punkten 1, ska genomföra uppföljande mätningar under minst två månader. Vid ett första påseende kan detta förefalla problematiskt, då adressaterna först efter att ha fått resultatet av dessa mätningar kan vara säkra på om de har lyckats utföra åtgärderna under punkten 1 korrekt. Med tanke på den bedömning som Mark- och miljööverdomstolen gjort i det föregående – nämligen att punkten 1 i föreläggandet i detta fall i sig är tillräckligt precist utformad – får detta dock inte någon avgörande betydelse. Problemet för adressaterna, att nå fullständig visshet om att de lyckats få ner radonhalten tillräckligt mycket, skulle ha varit det-samma om tidsfristerna för föreläggandets olika punkter hade sammanfallit och det skulle givetvis ha varit meningslöst med en omvänd ordning, dvs. att mätningarna skulle företas innan åtgärderna för att få ner radonhalten. Att föreläggandet såsom det är utformat i sin helhet är godtagtagbart låter sig också förklaras med att punkterna fyller olika funktioner. Punkten 1 syftar till att de materiella miljömässiga kraven ska efterlevas – och det är angeläget att detta inte drar ut på tiden mer än nödvändigt medan övriga punkter behövs av tillsynsskäl. Detta innebär bl.a. att punkten 1 isolerat skulle ha kunnat ligga till grund för ett utdömande av vite, även om de andra punkterna inte fanns, låt vara att det då skulle ha varit förenat med betydligt större svårigheter att bevisa ett åsidosättande. Slutligen kan nämnas att adressaterna i detta fall har getts så mycket tid att de – om de så önskat – redan innan den 1 februari 2020 har haft möjlighet att både vidta åtgärder för att sänka radonhalten och att utföra uppföljande mätningar.
I likhet med mark- och miljödomstolen bedömer alltså Mark- och miljööverdomstolen att föreläggandet kan ligga till grund för utdömande av vite.
Fråga är därefter om föreläggandet har överträtts. Nämnden har gjort gällande att punkten 1 inte hade åtföljts per den 1 februari 2020 och att mätrapporten enligt punkten 3 inte kommit in i tid. ED och AJ har invänt att de hade vidtagit åtgärder för att följa punkten 1 i föreläggandet och att de i tid skickade in mätrapporten enligt punkten 3.
Mark- och miljööverdomstolen konstaterar att åtgärderna som tidigare genomförts i trappuppgångar och i badrum inte har relevans för bedömningen av om föreläggandet den 25 september 2019 avseende lägenhet 0901 på XX har åtföljts. ED och AJ har i och för sig före utgången av åtgärdsfristen den 1 februari 2020 låtit installera en ventil till den lägenheten. Som de efterföljande mätningarna utvisade innebar emellertid inte den installationen att riktvärdet inte över-skreds. Den felinställda fläkten i lägenheten justerades först efter den 1 februari 2020. ED och AJ hade alltså inte uppfyllt föreläggandet enligt punkten 1 vid åtgärdsfristens utgång.
Nämnden har förklarat att förvaltningen inte har fått in mätrapporten före den 30 maj 2020 och har i Mark- och miljööverdomstolen angivit att man kontrollerat inkommande e-post på nytt. Enbart ett påstående att mätrapporten trots allt har skickats till förvaltningen, utan att omständigheterna vid avsändandet preciserats och eventuell dokumentation givits in, kan inte tas för gott, i vart fall inte när invändning görs först i Mark- och miljööverdomstolen.
Mark- och miljööverdomstolen konstaterar således att punkterna 1 och 3 i före-läggandet har överträtts. Det som ED och AJ har anfört innebär inte heller att de har haft giltig ursäkt för att inte följa föreläggandet.
Mark- och miljööverdomstolen bedömer att vitesbeloppens storlek har bestämts i enlighet med 3 § lagen (1985:206) om viten.
Att föreläggandet har fullgjorts för sent innebär i detta fall inte att ändamålet med vitet kan anses ha förfallit. Enligt Mark- och miljööverdomstolen utgör det försenade fullgörandet inte heller skäl för att jämka vitet; såvitt avser den försenade rapporteringen har nämnden beaktat att rapportering inte har underlåtits genom att endast ansöka om utdömande av hälften av det förelagda vitesbeloppet. Det har inte framkommit något kring ED och AJ ekonomiska förhållanden eller i övrigt som ger skäl för jämkning. (Se 9 § första stycket viteslagen och jfr Mark- och miljööverdomstolens dom den 9 mars 2021 i mål nr M 4026-20.)
Överklagandena ska därmed avslås.
I avgörandet har deltagit hovrättsråden Watson, referent, Nelson och Parker samt tf. hovrättsassessorn Burns.
1. Mark- och miljödomstolen förpliktar ED att till staten betala vite om 25 000 kronor.
2. Mark- och miljödomstolen förpliktar AJ att till staten betala vite om 25 000 kronor.
BAKGRUNDDen 25 september 2019 beslutade Samhällsbyggnadsnämnden i Värnamo kommun (nämnden) att förelägga ED och AJ vid vite att genomföra följande åtgärder på fastigheten YY:
Punkt 1 i beslutet förenas med ett vite på 20 000 kronor för var och en av delägarna om beslutet inte följs. Punkt 2 i beslutet förenas med ett vite på 10 000 kronor för var och en av delägarna om beslutet inte följs. Punkt 3 i beslutet förenas med ett vite på 10 000 kronor för var och en av delägarna om beslutet inte följs.
1. Fastighetsägarna ska senast den 1 februari 2020 ha vidtagit de åtgärder som behövs för att radonhalten inte ska överskrida riktvärdet på 200
Bq/kubikmeter i lägenhet 0901 på XX i bostadshuset på fastigheten.
radonmätningar i lägenhet 0901 i bostadshuset på fastigheten. Mätningarna ska genomföras som långtidsmätningar under minst två månader och ska vara avslutade senast den 30 april år 2020. Minst två mätdosor ska placeras i lägenheten.
3. Fastighetsägarna ska redovisa resultat från genomförda mätningar enligt punkt 2 ovan till samhällsbyggnadsförvaltningen senast den 30 maj år 2020. I redovisningen ska det framgå i vilken lägenhet mätningen har genomförts.
4. Om den aktuella fastigheten säljs innan resultatet av mätningarna redovisats ska uppgifter om namn och adress på köparen lämnas till samhällsbyggnadsförvaltningen. Uppgifterna ska lämnas omgående efter försäljningen.
Nämnden har nu ansökt om utdömande av vite till mark- och miljödomstolen.
YRKANDEN M.M.Nämnden har yrkat att ED och AJ ska förpliktas att betala vite om 20 000kronor för var och en av delägarna för punkt 1 respektive
5 000 kronor för var och en av delägarna för punkt 3. Till stöd för yrkandet har nämnden anfört bl.a. följande.
Beslutet delgavs den ena ägaren den 10 oktober 2019 och den andra ägaren den 14 oktober 2019. Beslutet har inte överklagats.
Den 17 juni 2020 gjordes en uppföljande kontroll för att se om fastighetsägarna hade följt vitesbeslutet. Fastighetsägarna hade inte skickat in redovisning i tid enligt punkt 3 i beslutet. Den 24 juni 2020 inkom radonrapporter från radonmätning som gjorts i lägenhet 1901 under år 2020. Enligt fastighetsägaren är det en felskrivning på rapporten och mätningen är gjord i lägenhet 0901. Årsmedelvärdet i lägenheten var 220 Bq/kubikmeter. Årsmedelvärdet år 2020 är samma som vid mätningen som gjordes 2019. Fastighetsägaren skriver också att de har satt in en friskluftsventil i rummet som har haft förhöjda värden, men att det inte hade tillräckligt stor effekt. De planerar att förbättra ventilationen samt göra uppföljande mätningar under hösten 2020. Nämnden bedömer att fastighetsägaren inte har vidtagit tillräckliga åtgärder för att sänka radonhalten, eftersom värdet fortfarande överstiger referensvärdet på 200 Bq/kubikmeter.
Nämnden anser att det är klarlagt att kraven för att döma ut vitet är uppfyllda för punkt 1 och 3. Eftersom fastighetsägarna skickade in radonrapporten i juni 2020 bedömer förvaltningen att det är rimligt att vitesbeloppet sänks till 5 000 kronor för var och en av delägarna. Samhällsbyggnadsnämnden bedömer att det är mycket viktigt att vitet på 25 000 kronor för var och en av delägarna döms ut.
Långvarig exponering för radongas ökar risken att utveckla lungcancer. Strålsäkerhetsmyndigheten uppskattar att radon i bostäder orsakar omkring 500 lungcancerfall per år i Sverige. Höga radonhalter bedöms avStrålsäkerhetsmyndigheten utgöra en hälsorisk. Fastighetsägaren ska optimerastrålskyddet genom att vidta åtgärder så att radonhalten i inomhusluften hålls så låg som det är rimligt och möjligt.
När beslutet fattades var folkhälsomyndighetens allmänna råd om radon inomhus (FoHMFS 2014:16) inte upphävda. Enligt Strålsäkerhetsmyndighetens tillsynsvägledning för radon gäller följande: ärenden gällande radon som initierats och beslutats innan den 1 juni 2018, det vill säga innan strålskyddslagen trädde i kraft, kan slutföras med hänvisning till miljöbalken och folkhälsomyndighetens allmänna råd. Enligt råden är årsmedelvärdet överstigande 200 Bq/kubikmeter att befrakta som en olägenhet för människors hälsa.
Enligt aktuell lagstiftning, 3 kap. 6 § strålskyddsförordningen (2018:506), är den nationella referensnivån för radon i bostäder och lokaler dit allmänheten har tillträde 200 Bq/m3. Referensnivån är fastställd utifrån en samlad bedömning av risker med radon samt de ekonomiska- och de sociala konsekvenserna.Härmed översänds samhällsbyggnadsnämndens beslut och tillhörande handlingar angående ansökan om utdömande av vite.
ED och AJ har delgivits nämndens ansökan om utdömande av vite och fått tillfälle att yttra sig, men något yttrande har inte inkommit.
Bell och miljödomstolen har i ett mål om utdömande av vite att pröva om det föreläggande som ligger till grund för ansökan har delgetts adressaten, om det har vunnit laga kraft, om det är lagligen grundat, om det har överträtts, samt om adressaten haft faktisk eller rättslig möjlighet att följa föreläggandet. Domstolen ska dessutom, under förutsättning att vite ska dömas ut, pröva om ändamålet med vitet förlorat sin betydelse samt beakta om det finns särskilda skäl att jämka det.
Mark- och miljödomstolen konstaterar inledningsvis att det aktuella föreläggandet är lagligen grundat, har delgetts både ED och AJ och att det har vunnit laga kraft.
Det är den som ansöker om utdömande av ett förelagt vite som måste visa att föreläggandet inte har följts. Enligt nämnden har ED och AJ inte efterkommit föreläggandet avseende punkt 1 och 3.
Enligt punkt 1 skulle ED och AJ senast den 1 februari 2020 ha vidtagit de åtgärder som behövs för att radonhalten inte ska överskrida riktvärdet på 200 Bq/kubikmeter i lägenhet 0901 på XX i bostadshuset på fastigheten. Av punkt 3 följer att ED och AJ ska redovisa resultat från genomförda mätningar enligt punkt 2 till samhällsbyggnadsförvaltningen senast den 30 maj år 2020. I redovisningen ska det framgå i vilken lägenhet mätningen har genomförts.
Av handlingarna i målet framgår att nämnden gjorde en uppföljande kontroll den 17 juni 2020 och att nämnden då konstaterade att någon redovisning inte skickats in i tid enligt punkt 3 i beslutet. Nämnden uppger vidare att det den 24 juni 2020 inkom radonrapporter från radonmätning som gjorts i lägenhet 1901 under år 2020. Enligt fastighetsägaren är det en felskrivning på rapporten och mätningen är gjord i lägenhet 0901. Årsmedelvärdet i lägenheten var 220 Bq/kubikmeter.Årsmedelvärdet år 2020 är samma som vid mätningen som gjordes 2019. Därmed har nämnden bedömt att fastighetsägaren inte har vidtagit tillräckliga åtgärder för att sänka radonhalten, eftersom värdet fortfarande överstiger referensvärdet på 200 Bq/kubikmeter. Eftersom fastighetsägarna skickade in radonrapporten i juni 2020 har nämnden yrkat om 5 000 kronor, det vill säga hälften av det förelagda vitesbeloppet, för var och en av delägarna avseende punkt 3.
ED och AJ har delgetts bolagets ansökan om utdömande av vite men de har inte hörts av, de har således inte heller motsatt sig nämndens uppgifter. Mark- och miljödomstolen bedömer mot bakgrund av vad som framkommit i målet att det är visat att ED och AJ har överträtt föreläggandet.
Det har i målet vidare inte framkommit något giltigt hinder för ED och AJ att inte följa föreläggandet. Några omständigheter som visar att ändamålet med vitet har förlorat sin betydelse har inte framkommit. Vitesbeloppet framstår som skäligt och det har inte framkommit några särskilda skäl som motiverar jämkning av beloppet.
Vite ska därför dömas ut i enlighet med nämndens yrkande.
HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga (MMD-02) Överklagande senast den 19 februari 2021.
________________I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Jensen, ordförande, och tekniska rådet Rodriguez. Föredragande har varit beredningsjuristen Young.