Ordföranden i en kommuns tekniska nämnd har, med hänsyn till föreliggande förhållanden, ansetts ha ett sådant ansvar för en försöksverksamhet vid kommunens avloppsreningsverk att han straffrättsligt svarade för att gällande reningskrav upprätthölls.
(Jfr 1987 s 426)
Allmän åklagare yrkade vid Karlskoga TR ansvar å E.K., född 1936, för brott mot miljöskyddslagen enligt följande gärningsbeskrivning:
"Koncessionsnämnden för miljöskydd lämnade i beslut d 22 okt 1974 Degerfors kommun tillstånd till utsläpp av avloppsvatten från tätbebyggelse i Degerfors samhälle efter behandling i avloppsreningsverk. Som villkor för tillståndet föreskrevs bl a att reningseffekten i reningsverket, räknat som veckomedelvärde, skulle vara minst 90 % avseende fosfor och att resthalten fosfor normalt inte fick överstiga 0,5 mg/l. LSt:n i Örebro län medgav därefter i beslut d 11 maj 1988 att reningsverket i Degerfors under en försöksperiod fick drivas som kalkfällningsverk på bl a det villkoret att koncessionsnämndens utsläppsvillkor inte fick överskridas. LSt:n skärpte samtidigt kravet på kommunens rapportering av resultaten från utsläppskontrollen enligt gällande kontrollprogram.
LSt:n i Örebro län medgav i beslut d 21 febr 1972 Degerfors kommun dispens från skyldigheten att söka tillstånd till utsläpp i sjön Gilmore av avloppsvatten från tätbebyggelse i Svartå samhälle efter behandling i avloppsreningsverk. För dispensen föreskrevs bl a det villkoret att reningseffekten avseende reduktion av fosfor skulle uppgå till minst 90 %. Villkoret, som grundades på 17 § 2 st miljöskyddslagen i dess då gällande lydelse, innebar att utsläppet av fosfor fick uppgå till högst 0,5 mg/l. LSt:n medgav vidare i beslut d 22 aug 1988 att kommunen fick driva även reningsverket i Svartå som kalkfällningsverk under förutsättning att någon ökning av de specifika utsläppen inte uppkom.
De angivna villkoren för utsläpp av fosfor har åsidosatts vid båda avloppsreningsverken. Fosforhalten i utsläppen från reningsverket i Svartå under tiden d 15 febr-d 25 maj 1989 har sålunda uppgått till mellan 1,25 och 2,25 mg/l och fosforhalten i utsläppen från reningsverket i Degerfors under tiden d 1 febr -d 16 maj 1989 har uppgått till mellan 1,49 och 3,78 mg/l.
E.K. har i egenskap av kommunalråd och kommunstyrelsens ordförande samt ordförande i kommunens tekniska nämnd, under vilken frågor om avloppsreningsverken och deras ombyggnad sorterade, varit ansvarig för att gällande villkor för verksamheten iakttagits. E.K. har, trots att han fått information om att utsläppsvillkoren överskridits, underlåtit att vidta de åtgärder som krävts med anledning därav. E.K. har sålunda uppsåtligen eller i vart fall av oaktsamhet åsidosatt utsläppsvillkoren. Gärningarna kan inte anses ringa. Lagrum:
Utsläppen i Svarta: 17 § 2 st miljöskyddslagen i dess lydelse före d 1 juli 1981 samt 4 p övergångsbestämmelserna till lagen (1981:420) om ändring i miljöskyddslagen."
TR:n (ordf rådmannen Florby) anförde i dom d 11 nov 1992: Domskäl.
Ansvar.
E.K. har vitsordat att utsläpp skett i enlighet med åklagarens påståenden i gärningsbeskrivningens tredje stycke. Emellertid har han bestritt ansvar för brott mot miljöskyddslagen under åberopande av följande. Gällande villkor har inte åsidosatts. Inte i någon egenskap har han haft ansvar för den ifrågavarande verksamheten. Det är uteslutet att ålägga honom i egenskap av kommunalråd och kommunstyrelsens ordförande straffansvar för verksamhet som lyder under tekniska nämnden. Han kan inte heller hållas ansvarig i egenskap av ordförande i tekniska nämnden. Fråga är om ren verkställighet som ankommer på kommunens förvaltning och inte på kommunens politiker. Dessutom är han visserligen ordförande i nämnden men likväl bara en av flera ledamöter. Varken uppsåt eller oaktsamhet kan läggas honom till last för det fall han befinnes vara i och för sig ansvarig för överutsläpp. I allt fall är fråga om gärningar som är ringa.
Närmare hörd över åtalet har E.K. uppgivit bl a: År 1988 kom han via förmedling av befattningshavare vid LSt:n i Örebro län och kommunens dåvarande kanslichef i kontakt med Porter som var ägare till Riley. Porter hade experimenterat med kalkfällning och hävdade att han kommit längre med kalkfällningsteknik än någon annan i Sverige. Rening av avloppsvatten med den teknik som Porter redogjorde för skulle inte bli billigare än annan teknik men hans teknik skulle kräva mindre kalk och därigenom bli mer miljövänlig. Nu var han i behov av en anläggning för fullskaleförsök. Det hela lät intressant. Om resultatet av försöket blev positivt skulle kommunen dels kunna marknadsföra sig som en miljövänlig kommun, vilket låg i tiden, dels erhålla arbetstillfällen. Bolaget skulle enligt vad som sades i Degerfors producera en del av de komponenter som var erforderliga för processen. Till detta kom att försöket inte skulle kosta kommunen några pengar. Försöket skulle nämligen bekostas av statliga medel. Frågan om kommunen skulle upplåta reningsverk till försöket diskuterades inom den tekniska förvaltningen. Vissa befattningshavare var då negativa med hänsyn till utfallet av tidigare försök. Flera gånger behandlades frågan vid föredragningar i bl a tekniska nämnden. Resultatet blev att kommunen beslöt sig för att gå in i det sk kalkfällningsprojektet. Att fråga var om en riv teknik gjorde medverkan intressant. Avtal upprättades mellan kommunen och bolaget. Det enda kommunen egentligen åtog sig var att ställa anläggningar till förfogande. Kommunen utsåg B.H. som arbetade på en avdelning inom tekniska kontoret till projektledare. Någon befattningsbeskrivning för honom i denna egenskap upprättades inte. Av B.H. och andra befattningshavare fick sedan E.K. och tekniska nämnden fortlöpande information både formellt och informellt om hur försöket fortskred. Försöket som skulle pågå två år och som skulle startat hösten 1988 blev fördröjt från början och kom igång först vintern-våren 1989. Det löpte inte heller enligt den tidsplan som uppgjorts. Bolaget "kom inte till skott". Till slut upphörde försöksverksamheten och bolaget försattes i konkurs. Redan från början hade alla varit inställda på att det hela skulle kunna gå illa. Fråga var ju om ett försök. Vad som egentligen gällde i fråga om försöket visste inte E.K.. Han kände dock till att vissa villkor beträffande utsläppsvärden fanns. Att se till att villkoren efterlevdes ankom inte på honom i någon egenskap. Det var en fråga för den tekniska personalen. Som politiker och förtroendevald kunde han inte lägga sig i den verksamheten. B.H. svarade mot LSt:n i detaljfrågor. E.K. underrättades aldrig om att överutsläpp skulle ha förekommit. Varken Porter som han då och då hade kontakt med eller B.H. nämnde något om den saken. Ej heller nämnde de något som borde ha fått honom att förstå att överutsläpp förekom. Det som diskuterades var framför allt frågan om hur mycket kalk som åtgick i processen. Att teknikersidan hade kontakt med företrädare för LSt:n kände E.K. till. Inte vid något tillfälle hade E.K. kontakt med vare sig dåvarande miljövårdsdirektören I.H. eller avdelningsdirektören L.E., båda på LSt:n. Om E.K. känt till att överutsläpp förekom skulle han inte ha kunnat göra något åt saken själv. I första hand var det befattningshavarna inom förvaltningen som skulle agera. Saken skulle givetvis ha tagits upp i tekniska nämnden som skulle ha kunnat föranstalta om att avtalet skulle sägas upp. Först d 18 maj 1989 fick han genom massmedia vetskap om att överutsläpp skulle ha förekommit.
På åklagarens begäran har vittnesförhör hållits med I.H., L.E., Porter och B.H..
En tämligen omfattande skriftlig bevisning har åberopats. Härav har särskilt LSt:ns beslut d 11 maj och d 22 aug 1988 blivit föremål för argumentation; dessa båda beslut fogas till domen som bilagorna 2 och 3 (här uteslutna; red:s anm).
TR:n gör följande bedömning.
Av utredningen framgår att utsläpp i enlighet med vad åklagaren påstått skett från de båda reningsverken.
Den fråga som härefter inställer sig är om föreskrivna villkor för verksamheten i kalkfällningsprojektet överskridits genom utsläppen. LSt:ns beslut d 11 maj 1988 är oklart formulerat. I.H. som fattade beslutet har omvittnat att det i beslutet rätteligen borde ha stått "... under två år från startdatum av försöket ..." i stället för "... under två år från slutdatum av försöket . . ." och att fråga kan vara om skrivfel. Åklagaren har med hänsyn härtill, till I.H.s uppgifter i övrigt, till beslutets utformning i övrigt, till innehållet i kommunens ansökan till LSt:n och till vad L.E. berättat gjort gällande att den enda rimliga tolkningen av beslutet är att koncessionsnämndens villkor skulle gälla under hela den tid som försöket pågick. De av åklagaren angivna omständigheterna talar också starkt för att beslutet skall tolkas på detta sätt. Som E.K. genom sin försvarare hävdat kan dock beslutet ges annan tolkning. Enligt vad särskilt Porter men även B.H. omvittnat har de med hänsyn till de kontakter som förekommit med företrädare för LSt:n fått och haft uppfattningen att beslutet skulle tolkas så att de av koncessionsnämnden angivna värdena kunde överskridas i samband med de ombyggnader som var erforderliga för att försöket skulle kunna genomföras och under inkörningen efter ombyggnaden. I sammanhanget kan nämnas att I.H. på särskilda frågor förklarat att han har svårt att tänka sig att det under hand getts besked av innebörd att överutsläpp kunde ske under en period men att han inte kan utesluta att så varit fallet. Den av Porter och I.H. gjorda tolkningen av beslutet är inte orimlig. Den tvekan som sålunda råder i fråga om tolkningen av beslutet bör föranleda att TR:n utgår från det alternativ som är fördelaktigast för E.K. nämligen att det under försöket kunnat göras avsteg från koncessionsnämndens beslut. Vid sådant förhållande är alltså inte styrkt att utsläppsvillkoren åsidosatts vid reningsverket i Degerfors. Redan på grund härav skall åtalet i denna del ogillas.
Vad sedan angår reningsverket i Svarta kan LSt:ns beslut d 22 aug 1989 inte ges annan tolkning än att gällande föreskrifter enligt LSt:ns tidigare beslut d 21 febr 1972 skulle iakttas även fortsättningsvis. Genom ifrågavarande utsläpp har alltså utsläppsvillkoren åsidosatts.
Visserligen har utsläppsvillkoren åsidosatts under förhållandevis lång tid och har fosforhalten i utsläppen varit tämligen hög i förhållande till vad som tillåtits. Det har dock inte påståtts och utredningen ger inte heller vid handen att någon s k miljöeffekt uppkommit på grund av utsläppen. I.H. har därvidlag uttalat att utsläppen sannolikt inte medfört någon skada och att om så varit fallet skadan varit marginell. Med hänsyn härtill och då det i sammanhanget inte heller kan bortses från att fråga var om ett försök syftande till att förbättra miljön bör enligt TR:ns mening åsidosättandet av LSt:ns utsläppsvillkor bedömas som ringa. Utsläppen skall därför inte föranleda ansvar. Vid sådant förhållande saknas anledning ta ställning till om E.K. över huvud taget burit något ansvar för utsläppen. Åtalet skall alltså ogillas även i denna del.
Åklagaren överklagade TR:ns dom i Göta. HovR och yrkade bifall till åtalet.
E.K. bestred ändring.
HovR:n (hovrättslagmannen Lunning, hovrättsrådet Jimenez, referent, tf hovrättsassessorn Diaz samt nämndemännen Sundevik och Sönnerstedt) anförde i dom d 12 jan 1994:
Sakförhållandena.
Utöver vad som finns antecknat i stämningsansökningen och i TR:ns dom noterar HovR:n följande.
Beslutet d 22 okt 1974 av koncessionsnämnden för miljöskydd förutsatte att det fanns ett kontrollprogram som hade godkänts av LSt:n i Örebro län. Det med anledning därav upprättade programmet föreskrev bla att analyser för utgående avloppsvatten avseende förekomsten av fosfor skulle tas två dagar i månaden och rapporteras till LSt:n kvartalsvis.
Enligt kontrollprogrammet för reningsverket i Svarta gällde där ett motsvarande krav på provtagning och rapportering.
I en skrivelse d 22 april 1988 ansökte Degerfors kommun genom maskinmästaren T.N. vid tekniska kontoret om "att under en period om två år bygga om och driva reningsverket i Degerfors såsom ett kalkfällningsverk". LSt:ns beslut d 11 maj 1988 i anledning av ansökningen har följande lydelse:
"LSt:n medger att Degerfors kommun driver avloppsreningsverket i Degerfors som ett kalkfällningsverk med kvävereduktion under två år från slutdatum för försöket med följande villkor
De i det gällande tillståndet för verksamheten (koncessionsnämnden 197410-22) angivna utsläppsvillkoren får inte överskridas.
Från början av försöksperioden och tills vidare skall resultaten av de två dygnsprov i månaden, vilka tas ut enligt nu gällande kontrollprogram, meddelas LSt:n så snart analysresultat föreligger.
Motivering:
Försöket innebär tillämpning av delvis ny teknik, varför det är svårt att på förhand bedöma vilken reningseffekt som uppnås.
För att säkerställa att villkoren för utsläpp inte överskrids bedömer LSt:n det nödvändigt att varje månad få del av resultaten av de enskilda proven." LSt:ns beslut d 22 aug 1988 beträffande en motsvarande framställning rörande reningsverket i Svarta har följande lydelse:
"LSt:n har ingen erinran mot ingiven ansökan under förutsättning att någon ökning av de specifika utsläppen inte uppkommer. Skulle detta ske skall LSt:n underrättas omedelbart."
Protokollsutdrag från sammanträden under år 1988 med tekniska nämnden i Degerfors kommun och dess arbetsutskott innehåller bl a följande under rubriken "Näringspolitiskt projekt om kalkfällning vid Degerfors reningsverk":
Den 24 febr lämnade ordföranden (E.K.) en redogörelse för bakgrunden till ärendet. Tekniska nämnden ställde sig positiv till att reningsverket användes som en demonstrationsanläggning.
Den 25 maj lämnade dåvarande tekniske chefen en lägesrapport.
Den 22 juni antecknades att även Svarta reningsverk skulle ingå i projektet. Nämnden godkände att projektet startade under aug månad och delegerade till arbetsutskottet att godkänna avtalen.
Den 10 aug beslutade arbetsutskottet godkänna ett framlagt avtalsförslag med bl a följande ändring: "§ 7 i båda avtalen ändras, så att avtalen kan sägas upp med omedelbar verkan, om inte rening kan upprätthållas enligt fastställda krav."
Den 24 aug godkände nämnden förslagen till samarbetsavtal.
Den 14 sept anmäldes att tidsplanen förskjutits något så att verket i Degerfors beräknades ställas om under veckorna 46-48 medan verket i Svartå skulle vara i huvudsak färdigställt vecka 52.
Den 9 nov rapporterade B.H. till arbetsutskottet att han av Porter erhållit en tidsplan för ombyggnaden av verket i Svartå. Arbetsutskottet beslutade att arbetena skulle vara färdigställda d 9 jan 1989 "så att övergång till kalkfällning och kvävereduktion kan ske".
För projektet upprättades två samarbetsavtal mellan Degerfors kommun och Riley, varav det ena avsåg verket i Degerfors och det andra verket i Svartå. Avtalen, som är odaterade, har för kommunens räkning undertecknats av E.K. och kanslichefen, kommundirektören Bell.. I avtalet för verket i Degerfors sägs under § 7: "Om kommunen under projektets gång inte anser sig kunna upprätthålla rening enligt fastställda krav sägs avtalet upp med omedelbar verkan och § 5 inträder." I § 5 anges att bolaget åtar sig att bekosta alla investeringskostnader samt alla eventuella avvecklingskostnader. - Samarbetsavtalet för verket i Svarta innehåller i § 7 följande bestämmelse: "Om reningsgraden inte uppfyller fastställda krav upphör avtalet med omedelbar verkan och Riley åtager sig att återställa reningsverket för fällning med aluminium."
Ombyggnaden av reningsverken för rening genom kalkfällning blev försenad. I Degerfors kom den nya metoden i gång i mitten av mars 1989 och i Svarta var ombyggnaden klar i slutet av april samma år.
Enligt en redogörelse som kommunen upprättade d 30 maj 1989 och därefter lämnade in till LSt:n uppgick fosforhalten i utgående avloppsvatten till följande medelvärden, uttryckt i mg/l,
för reningsverket i Degerfors:
för reningsverket i Svarta:
HovR:ns domskäl. Överutsläppen.
I målet är det ostridigt att utsläppen från reningsverken i Degerfors och i Svartå har haft de ovan redovisade fosforhalterna samt att dessa värden fr o m febr 1989 överskrider vad som anges i de ursprungliga tillståndsbesluten och i LSt:ns beslut i maj och aug 1988 (0,5 mg fosfor/l, motsvarande 90 % reningseffekt).
E.K. har emellertid invänt att utsläppen varit tillåtna. Han har därvid anfört att koncessionsnämndens tillståndsbeslut beträffande Degerfors och LSt:ns dispensbeslut i fråga om Svartå båda medger att gränsvärdena fick överskridas vid störningar i driften. Så anges i koncessionsnämdens beslut att resthalterna av fosfor normalt inte fick överstiga 0,5 mg/l. Och i LSt:ns beslut från 1972 beträffande Svartå sägs att bräddning i nödsituationer får ske till befintlig biologisk damm. Han har också menat att formuleringen i LSt:ns beslut d 11 maj 1988 beträffande reningsverket i Degerfors - "under två år från slutdatum av försöket" - visar att avsteg fick göras under ombyggnaden och inkörningstiden. Slutligen har han gjort gällande att tjänstemännen vid LSt:n muntligen medgivit att fosforhalterna fick överskridas under den tid som åtalet omfattar.
B.H. har i HovR:n berättat att han varit medveten om de krav på rening som angavs i LSt:ns båda beslut för försöksverksamheten. Han och andra i kommunen hade emellertid vid diskussioner med LSt:ns företrädare, i första hand L.E., framfört att det skulle bli svårt att under ombyggnadstiden hålla värdena inom gränserna. L.E. hade förståelse för detta och B.H. fick uppfattningen att denne gick med på överskridanden. Det förekom dock inte diskussioner om vilka andra, högre värden som i så fall skulle kunna godtas. Porter har anfört att han redovisade reningskonsekvenserna under ombyggnadstiden för LSt:n och att han uppfattade situationen så att LSt:n accepterade vissa överutsläpp. Porter har också gjort gällande att en ombyggnad av en reningsanläggning inte kan göras utan att reningen blir eftersatt under ombyggnadstiden.
I.H., L.E. och avdelningsdirektören vid LSt:n Wade, vilken i HovR:n hörts såsom nytt vittne, har alla förklarat att LSt:ns beslut beträffande Degerfors inte rättsligen kunde innebära något avsteg från de villkor som koncessionsnämnden hade fastställt i sitt beslut år 1974. I.H. har också anfört att det vid en försöksverksamhet kan vara svårt att för en kortare tid undvika överutsläpp. Sådana skall dock omedelbart åtgärdas. Enligt I.H:s egen erfarenhet har andra ombyggnader av reningsverk kunnat ske utan att det förekommit några utsläpp av för höga halter. I.H. var för sin del tveksam till den metod som skulle användas, och därför innehöll LSt:ns beslut beträffande verket i Degerfors skärpta krav på mätning och rapportering.
fanns då inga värden inskrivna. Först sedan L.E. efterlyst dessa, fick han en ny rapport. Det framkom då att värdena var avsevärt för höga och att överutsläpp hade skett under flera månaders tid. Han har aldrig tidigare eller senare varit med om att det har förekommit så höga halter. När han sedan besökte Degerfors framkom det att reningsverket hade varit avstängt. Det är möjligt att maskinmästaren ringt och meddelat att man var tvungen att stänga av verket. Han har emellertid inte godkänt att så skulle få ske. Det hade förekommit ett sammanträde med kommunen innan ombyggnaderna började - eventuellt i dec 1988 - men L.E. anser det osannolikt att det då hade diskuterats att gränsvärdena skulle få överskridas.
HovR:n gör följande bedömning.
HovR:n finner att de angivna undantagen i koncessionsnämndens och LSt:ns beslut beträffande högsta tillåtna fosforhalt ("normalt" respektive "i nödsituationer") inte kan åberopas som ett generellt medgivande till att högre halter fick förekomma under en längre period såsom vid ombyggnad eller försöksverksamhet.
LSt:ns beslut i maj och aug 1988 i fråga om försöksverksamheten i Degerfors och i Svartå hänvisar till de tidigare tillståndsbesluten och är entydiga när det gäller kraven på rening, bortsett från att beslutet beträffande Degerfors anges gälla under två år från slutdatum för försöket. Med hänsyn till de krav beträffande rening samt provtagning och rapportering som beslutet rörande Degerfors innehåller, till motiveringens lydelse liksom till de uppgifter som I.H., L.E. och Wade lämnat finner HovR:n uppenbart, att tidsangivelsen i detta beslut utgjort en felskrivning och att beslutet i sin helhet skulle gälla från försökets början. I sammanhanget är att notera att beslutet i fråga om verket i Svartå inte innehåller någon liknande tidsbegränsning och att det i rubriken till detta beslut anges att projekten skulle drivas parallellt. Att villkoren inte skulle gälla omedelbart har för övrigt inte åberopats av kommunen vid dess diskussioner med LSt:n. Inte heller har denna invändning senare framförts av B.H.. Annan slutsats kan därför inte dras än att det rör sig om en efterhandskonstruktion från E.K:s sida. HovR:n finner alltså att LSt:ns båda beslut beträffande försöksverksamheten har inneburit att gällande reningskrav skulle tillämpas fullt ut under hela försöksperioden.
När det sedan gäller frågan om företrädare för LSt:n muntligen skulle ha lämnat kommunen tillåtelse att överskrida gränsvärdena under ombyggnaden och den övriga tid som omfattas av åtalet, har B.H. och även Porter gett uttryck för en sådan uppfattning. I.H., L.E. och Wade har å sin sida förnekat att några sådana löften skulle ha givits. I den mån kommunens representanter före eller under ombyggnaden pekat på svårigheterna att hålla utsläppen på godkänd nivå, är det inte osannolikt att LSt:ns representanter i allmänna ordalag gett uttryck för förståelse för detta eller i vart fall sagt sig vara medvetna om de problem som kunde uppstå. HovR:n finner det å andra sidan klarlagt att LSt:n inte har gett något medgivande till utsläpp av den omfattning och under den långa tid som åtalet avser.
Det är alltså styrkt att utsläppen av fosfor varit större än vad LSt:n har tillåtit.
Ansvaret för överutsläppen.
E.K., som även i HovR:n gjort gällande att han som kommunalpolitiker inte kan göras ansvarig för utsläppen, har uppgett att han var positiv till projektet eftersom det också hade en näringspolitisk inriktning och kunde ge arbetstillfällen i kommunen. Han läste igenom samarbetsavtalen innan han skrev under dem, men han har inget särskilt minne av § 7 och vet inte varför det gjordes ändringar där. Förslaget till samarbetsavtal kom från tjänstemännen, men det framkom inte att man från deras håll befarade några överutsläpp. Den enda risk E.K. själv såg med avtalen var risken för att inte kostnadskalkylen skulle hålla. B.H. utsågs till projektledare, men E.K. hade inga särskilda kontakter med honom i detta ärende. Rapporteringen skulle i första hand ske till den tekniske chefen. Under projektets gång lämnade den tekniske chefen sin tjänst, och tjänsten kom därefter att upprätthållas av kanslichefen. Det förekom också byte på posten som maskinmästare. Arbetena blev omkring ett halvt år försenade. Av de rapporter som E.K. fick framgick att man inte lyckades komma ned till de kalkgivor som var tänkta, vilket skulle spräcka den ekonomiska kalkylen. Han fick däremot aldrig några besked om hur reningen gick. Han visste att det fanns särskilda reningsvillkor men kände inte till vad dessa innebar.
B.H. har anfört att det var ett politiskt beslut att projektet skulle genomföras. En del tekniker i kommunen var skeptiska till den oprövade tekniken. Under våren 1989 blev det svårt att hålla ut.släppsvärdena inom den gräns som gällde. Detta diskuterades med miljö- och hälsoskyddsnämnden och med personal på LSt:n. Han hade sannolikt någon form av avrapportering till E.K., men han vet inte om han redogjorde för de uppmätta värdena. Förmodligen har han berört utsläppsfrågan enbart i allmänna ordalag.
I detta sammanhang har åklagaren åberopat följande uttalande av B.H. under förundersökningen d 21 sept 1990: "B.H. har även under aktuellt projekt meddelat tekniska nämndens ordförande, tillika kommunstyrelsens ordförande, E.K. att projektet inte kunde hålla de gränsvärden som var tillåtna enligt koncessionsnämndens beslut."
HovR:n gör följande bedömning.
I mål om brott mot miljöskyddslagen kan det förekomma flera medverkande och ansvariga. I detta mål aktualiseras emellertid enbart ansvaret på kommunalpolitisk nivå. I rättsfallet NJA 1987 s 426 har HD lagt fast några utgångspunkter för ansvarsfördelningen mellan kommunala nämnder och styrelser, å ena, samt kommunala tjänstemän, å andra sidan, vid lagöverträdelser som begås i kommunal verksamhet. Fördelningen av ansvaret mellan kommunens olika nämnder och andra politiska organ har vidare i 1991 års kommunallag uttryckts på följande sätt (6 kap 7 §): "Nämnderna skall var och en inom sitt område se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten." Denna bestämmelse gällde visserligen inte vid den tid som åtalet avser, men den princip som kommer till uttryck i bestämmelsen återspeglar ett synsätt som har funnits redan tidigare.
Ett straffrättsligt ansvar skall alltså i första hand sökas inom den tekniska nämnden. Detta innebär till att börja med att E.K. inte kan göras ansvarig för överutsläppen i sin egenskap av kommunstyrelsens ordförande. Inte heller innebär uppdraget som kommunalråd i sig att han kan göras ansvarig i denna egenskap.
Som ordförande i kommunens tekniska nämnd har E.K. haft ett övergripande ansvar för reningsverkens funktion. Degerfors kommun är en förhållandevis liten kommun och E.K. har, som framgår av utredningen, på olika sätt tagit aktiv del i projektets tillkomst; han har beskrivits som "kommunens starke man". Projektet har inte varit av sådan verkställighetskaraktär att ansvaret därigenom har legat helt på tjänstemännen i kommunen. Härtill kommer att den tekniske chefen lämnade sin befattning i anslutning till projektet och att någon ordinarie ersättare för honom inte blev utsedd. Med hänsyn till de nu angivna omständigheterna finner HovR:n att E.K. får anses ha haft ett sådant ansvar för projektet att även han svarade för att gällande reningskrav upprätthölls.
Frågan om uppsåt eller oaktsamhet. Gärningens beskaffenhet.
Det är inte tillförlitligen styrkt att E.K. varit medveten om att utsläppen visade alltför höga värden och att han det oaktat låtit utsläppen pågå. Han kan därför inte dömas för uppsåtligt brott mot miljöskyddslagen.
E.K. har uppenbarligen varit medveten om att det fanns tjänstemän som var skeptiska till den teknik som skulle komma till användning. Redan detta har utgjort ett skäl för honom att följa projektet noga. Av protokollen från sammanträdena med tekniska nämnden och dess arbetsutskott framgår att reningsfrågan hade diskuterats särskilt. Kravet på rening har också utgjort en viktig punkt i de samarbetsavtal som E.K. undertecknade. Han har senare fått rapporter som i vart fall gav skäl till misstanke om att reningen inte fungerade som den skulle. E.K. har med andra ord haft anledning att undersöka förhållandena närmare för att sedan vidta de åtgärder som kunde krävas. Genom sin underlåtenhet att ingripa har han av oaktsamhet åsidosatt de villkor som gällde för utsläppen.
De tjänstemän vid LSt:n som har hörts i målet har förklarat att utsläpp av fosfor i vattendrag bidrar till att växtligheten ökar och framför allt att bottenfaunan tar skada samtidigt som fisken har en benägenhet att förflytta sig. Vilken skada som Parks och Reynolds har tagit av utsläppen i Degerfors och Svartå har inte kunnat klarläggas; I.H. har för sin del gjort den bedömningen att överutsläppen inte varit utan påverkan på miljön.
Reningen av avloppsvatten samt utsläpp av föroreningar i vattendrag är viktiga miljöfrågor. Den omständigheten att det inte blivit klarlagt att vattendragen i detta fall har tagit skada av utsläppen innebär inte att brottet därmed är att anse som ringa. Fosforhalterna i avloppsvattnet från Svartå och, i synnerhet, från Degerfors har visat avsevärt för höga, ibland uppseendeväckande höga värden jämfört med vad Koncessionsnämnden generellt anser sig kunna godta. Överutsläppen har vidare omfattat en period på flera månader. Brottet kan därför inte bedömas som ringa. Någon anledning att döma till ett strängare straff än böter föreligger dock inte.
HovR:ns domslut. Med ändring av TR:ns dom dömer HovR:n E.K. - enligt 18 § 1 st och 45 § 1 st 3miljöskyddslagen (1969:387), 17 § 2 st samma lag i dess lydelse före d 1 juli 1981 samt fjärde punkten i övergångsbestämmelserna till lagen (1981:420) om ändring i miljöskyddslagen - för brott mot miljöskyddslagen till 50 dagsböter om 250 kr. - - -
E.K. (offentlig försvarare advokaten I.A.) överklagade HovR:ns dom och yrkade att åtalet skulle ogillas.
Riksåklagaren bestred ändring.
E.K. ingav och åberopade i HD ett d 18 febr 1994 dagtecknat utlåtande av C.R., direktör och chef för Svenska Kommunförbundets juridiska avdelning och adj professor i kommunalrätt vid Uppsala Universitet.
HD meddelade d 21 nov 1994 prövningstillstånd i frågan huruvida E.K. i egenskap av ordförande i kommunens tekniska nämnd - med utgångspunkt i den bedömning beträffande hans oaktsamhet som HovR:n gjort - får anses ha haft ett sådant ansvar för avloppsreningsprojektet att han straffrättsligt svarade för att gällande reningskrav upprätthölls. I avvaktan på prövningen av denna fråga förklarade HD frågan om meddelande av prövningstillstånd rörande målet i övrigt vilande.
Målet avgjordes efter föredragning.
Föredraganden, Jordan, föreslog i betänkande att HD skulle meddela följande dom:
Domskäl. HD har tidigare uttalat att - mot bakgrund av att det i den före år 1992 gällande kommunallagstiftningen saknades bestämmelser vad gällde ansvarsfördelningen mellan kommunala nämnder och styrelser, å ena, samt kommunala tjänstemän, å andra sidan, vid lagöverträdelser som begås i kommunal verksamhet - det ter sig naturligt att de principer för företagaransvar som utbildats i rättspraxis för det privata näringslivet får tjäna åtminstone som en utgångspunkt också på den kommunala sektorn; dock med den begränsningen som följer av att möjligheterna att delegera ansvar är något mindre omfattande till följd av de särskilda förhållanden som ligger till grund för kommunallagens regler om delegation (se NJA 1987 s 426).
Inte heller i 1991 års kommunallag, som trätt i kraft d 1 jan 1992, finns några bestämmelser om ansvarsfördelningen vid lagöverträdelser som begås i den kommunala verksamheten. Enligt 6 kap 7 § kommunallagen skall nämnderna var och en inom sitt område se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. Nämnderna skall också enligt samma bestämmelse se till att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt. Den 1 juli 1994 lades ett tredje stycke till bestämmelsen av innehåll att detsamma gäller när vården av en kommunal angelägenhet med stöd av 3 kap 16 § samma lag har lämnats över till någon annan. I de förarbeten som ligger till grund för tillägget (prop 1993/94:188 s 41) framhålls att det ansvar som åvilar nämnderna inte avser ansvaret för den dagliga verksamhetens utförande utan det övergripande politiska ansvaret. I 6 kap33-38 §§kommunallagen finns bestämmelser om delegering av ärenden inom en nämnd som saknar motsvarighet i den före år 1992 gällande kommunallagstiftningen.
Som framgår av redogörelsen för principerna om företagaransvar i rättsfallet NJA 1987 s 426 kan företagsledningens ansvar delegeras. En förutsättning för att även straffansvaret skall följa med delegationen är dock att personalorganisationen är ändamålsenlig och att underordnad personal är kompetent och tillräckligt instruerad för sina uppgifter. Av utredningen framgår att Degerfors kommun hade en arbetsordning för tekniska kontoret enligt vilken en teknisk chef var underställd den tekniska nämnden. VA-verket sorterar enligt arbetsordningen under den tekniske chefen och leds i sin tur av en maskinmästare. Enligt arbetsordningen svarar VA-verket för bl a rening av avloppsvattnet och tillvaratagande av skadliga och förorenande ämnen samt driften och underhållet av befintliga anläggningar. VA-verket skall även svara för provtagningar och analyser på såväl dricks- som avloppsvatten samt rapportering och meddelande till myndigheter och allmänhet om verksamhet och verksamhetsresultat.
Bestämmelserna i den nu gällande kommunallagen vad gäller nämndernas övergripande ansvar och möjligheter till delegation ger vid handen att principerna om företagaransvar gör sig gällande i än högre grad än tidigare inom den kommunala sektorn vad gäller ansvarsfördelningen. Det synsätt som legat till grund för bedömningen i det tidigare angivna rättsfallet NJA 1987 s 426 bör därför vara vägledande även i detta fall. Enligt arbetsordningen för det tekniska kontoret i Degerfors kommun låg ansvaret för åtgärder med anledning av överutsläppen närmast på VA- verket. Enbart den omständigheten att tekniska nämnden fattat beslutet att genomföra avloppsreningsprojektet medför därför inte att ansvaret för överutsläpp som har anknytning till projektet övergår på den tekniska nämnden. Inte heller har det framkommit sådana brister i personalorganisationen inom VA-verket att ansvaret för dess verksamhet av denna anledning legat kvar i den tekniska nämnden. Att Degerfors kommun är förhållandevis liten och att E.K. på olika sätt tagit del i projektets tillkomst samt möjligen agerat som "kommunens starke man" är omständigheter som saknar betydelse i sammanhanget. Inte heller den omständigheten att tjänsten som teknisk chef inte varit besatt med en ordinarie befattningshavare under heta den med åtalet angivna tiden kan tillmätas någon avgörande betydelse. Som HovR:n funnit är det inte tillförlitligen styrkt att E.K. varit medveten om att utsläppen visade alltför höga värden.
Vid angivna förhållanden kan E.K. inte i egenskap av ordförande i tekniska nämnden anses ha haft ett sådant ansvar för avloppsreningsprojektet att han straffrättsligt svarade för att gällande reningskrav upprätthölls.
Med denna bedömning bör prövningstillstånd meddelas beträffande målet i övrigt och åtalet ogillas.
Domslut. HD förklarar att E.K. i egenskap av ordförande i kommunens tekniska nämnd inte kan anses ha haft ett sådant ansvar för avloppsreningsprojektet att han straffrättsligt svarade för att gällande reningskrav upprätthölls. - HD meddelar prövningstillstånd även beträffande målet i övrigt samt fastställer, med ändring av HovR:ns dom, TR:ns domslut.
HD (JustR:n Vångby, Wallace, Griffin, Brown, referent, och Clarke) beslöt följande dom:
Domskäl.
HD:s avgörande i NJA 1987 s 426 kan sägas spegla en övergripande princip om en ansvarsfördelning mellan en kommuns förtroendevalda och dess anställda. I den fråga som var aktuell i det angivna målet - vem som var ansvarig för att erforderligt tillstånd söktes och erhölls till ett ADB- baserat personregister - uttalades att det saknades anledning för vederbörande nämnd att utgå från annat än att det på tjänstemännens initiativ inrättade registret var tillståndsprövat och godkänt av Datainspektionen, bla mot bakgrund av den speciella kompetens i datafrågor som fanns i den kommunala förvaltningen.
Det synsätt som den angivna principen ger uttryck för har bekräftats av den senare utvecklingen på det kommunalrättsliga fältet. Under förarbetena till den nya kommunallagen (1991:900) - liksom fö i ett senare betänkande av Lokaldemokratikommitten - har från flera håll understrukits att de förtroendevaldas främsta uppgift är att som medborgarnas företrädare särskilt ägna sig åt övergripande frågor som rör verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet, medan de anställda i kraft av sin särskilda sakkunskap och sin speciella förtrogenhet med verksamheten bär ansvaret för den löpande förvaltningen. En mycket stor del av denna har sagts vara att hänföra till vad som har betecknats som ren verkställighet. En utveckling mot en klarare rollfördelning mellan förtroendevalda och anställda har ansetts böra främjas; dock har ej några direkta lagstiftningsåtgärder ansetts behövliga. (Se prop 1990/91:117 s 7, 12, 88 f och 204 samt SOU 1993:90 s 246 f.)
Med tillämpning av det angivna synsättet skulle - som också E.K. hävdat - kunna göras gällande att tillsynen över att utsläppsgränserna hölls under försöksverksamheten ankom på personal inom den tekniska förvaltningen som en verkställighetsfråga. E.K. har också gjort gällande, att arbetsordningen för den tekniska förvaltningen bygger på en sådan ansvarsfördelning.
Slutsatsen av det anförda är dock icke obetingat att den tekniska nämndens ledamöter ej kan göras ansvariga för överutsläppen. Även med den rollfördelning som beskrivits i det föregående kan icke bortses från att nämnden luft det vttersta ansvaret för att verksamheten bedrevs på ett lagenligt sätt. I förevarande fall var det fråga om en försöksverksamhet för vilken LSt:n i sina tillståndsbeslut d 11 maj 1988 och d 22 aug 1988 skärpt rapporteringskraven rörande provanalyser i förhållande till vad som eljest gällde. Den tekniska nämnden hade också förutsett möjligheten att utsläppsgränsen ej skulle kunna hållas och hade låtit ta in i avtalen med entreprenören för försöksverksamheten en klausul som gav kommunen rätt att säga upp avtalen med omedelbar verkan, om kommunen fann sig icke kunna upprätthålla rening enligt fastställda krav.
Med denna uppfattning rörande möjliga problem med överutsläpp hade det varit naturligt för nämndens ledamöter att bevaka frågan, särskilt som det fanns tjänstemän som redan inledningsvis var skeptiska till den teknik som skulle användas, något som E.K. hade kännedom om. Härtill kommer för E.K:s del att han fått rapporter under försöket om kalkgivornas storlek, vilka uppgifter var ägnade att väcka misstanke om att reningen inte fungerade tillfredsställande.
Vad i det föregående redovisats har utgjort anledning för E.K. att vidta de åtgärder som kunde vara påkallade. Som HovR:n funnit har E.K. genom sin underlåtenhet av oaktsamhet åsidosatt de villkor som gällde för utsläppen.
Domslut. HD förklarar, att E.K. haft ett sådant ansvar för avloppsreningsprojektet att han straffrättsligt svarade för att gällande reningskrav upprätthölls.
HD finner ej skäl meddela prövningstillstånd i målet i övrigt, varför HovR:ns dom skall stå fast.
HD:s dom meddelades d 7 april 1995 (nr DB 58).