Fråga om omfattningen av den prövning som domstolarna ska göra i mål om insatser enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade.
Social- och arbetsmarknadsnämnden i Södertälje kommun avslog den 24 februari 2005 F.G.G:s ansökan om annan särskilt anpassad bostad för vuxna enligt 9 § 9 lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS. Som skäl för beslutet angavs följande. F.G.G:s omfattande vårdbehov kan inte tillgodoses inom den formen av boende. F.G.G:s behov tillgodoses faktiskt med eget boende och omvårdnad av personliga assistenter.
F.G.G. överklagade beslutet hos länsrätten och yrkade att han beviljades annan särskilt anpassad bostad för vuxna enligt 9 § 9 LSS i form av ett hus med avskilt läge. Till stöd för sitt yrkande anförde han bl.a. följande. Av läkarintyg daterat den 14 september 1992 framgår bl.a. att hans funktionshinder innebär en svår störning när det gäller social interaktion, svår kommunikationsstörning samt svår beteendemässig störning. Det framgår vidare att han har ett mycket stort vård- och tillsynsbehov och att han hela tiden behöver tillsyn av en vuxen person. Han kan inte lämnas ensam någon stund eftersom det finns risk att han skadar sig själv eller andra. I hans beteendemässiga svårigheter ligger också att han får kraftiga raseriutbrott och att han då ofta förstör föremål, möbler och inredning. Av ett kuratorsintyg daterat den 15 mars 2005 framgår det att hans funktionshinder idag tar sig uttryck i att han använder höga skrik, att han kan vara självdestruktiv och att han kan få svåra aggressionsutbrott. Hans beteende kan uppfattas som mycket störande och på grund av sitt funktionshinder är han själv mycket ljudkänslig. Det framgår vidare att hans problem ligger på en sådan nivå att det är uteslutet att resonera om lämpligt beteende för honom utan man måste anpassa miljön till honom så han kan fungera optimalt utifrån sina förutsättningar. Insatsen bostad med särskild service har tidigare prövats vid olika tillfällen med negativt resultat. Hans skrikande gjorde att det inte var möjligt för honom att bo kvar. Dels störde han andra boenden, dels gjorde hans svåra störning när det gäller social interaktion att han har stora svårigheter att bo i en gruppbostad. Som en akut lösning hyr han sina föräldrars bostad och han är beviljad assistansersättning. Hans behov av bostad är således endast tillgodosett tillfälligtvis i väntan på en mer permanent lösning av bostadssituationen. Det är inget som hindrar att insatsen annan särskilt anpassad bostad beviljas, trots ett omfattande omvårdnadsbehov, eftersom insatsen kan kombineras med andra insatser enligt LSS. Till följd av hur hans funktionshinder tar sig uttryck är insatsen bostad med särskild service för vuxna inte något lämpligt alternativ. Insatsen annan särskilt anpassad bostad för vuxna kan ha en sådan utformning att han inte stör andra och inte heller störs av andras närvaro, förutom att han träffar sina personliga assistenter samt gode män och övrig familj.
Social- och arbetsmarknadsnämnden vidhöll sitt beslut och uppgav bl.a. följande. F.G.G. flyttade till Ådala gruppbostad den 15 januari 2000. Ådala gruppbostad, som var planerad för vuxna med autism, anpassades efter önskemål från gode männen med ljudisolering och andra nödvändiga anpassningar i toalettutrymmet. Gode männen och personalen på Ådala gruppbostad var inte överens om medicineringen och F.G.G. erbjöds ett nytt boende den 26 juni 2003 i kombination med assistansersättning. F.G.G. flyttade till en villa som hyrdes av Turner, som också anställde och ansvarade för personlig assistans. Efter knappt två månader började de gode männen att klaga på de dagliga rutinerna och det blev oegentligheter mellan de gode männen och Turner, vilket slutade med att den personliga assistansen togs över av kommunen i en månad i avvaktan på att assistansen skulle administreras av Brukarkooperativet JAG. Den 10 september 2004 flyttade F.G.G. till föräldrarnas hus. Erbjudande att fortsätta hyra villan där han bodde tidigare avböjdes av de gode männen. Planeringen var att föräldrarna skulle bygga ut sitt hus för att han skulle kunna bo där. På grund av för höga kostnader köpte föräldrarna i stället en bostadsrätt i Södertälje. Att det skulle vara en tillfällig lösning har inte diskuterats med kommunen. F.G.G. har bott på olika ställen och omflyttningarna har förorsakats av att gode männen inte accepterat vården av olika anledningar.
Länsrätten i Stockholms län (2006-02-01, ordförande Jimenez) yttrade: Den som tillhör personkretsen i 1 § LSS har enligt 7 och 8 §§ samma lag rätt till insatser i form av särskilt stöd och särskild service, om han begär det och om han behöver sådan hjälp i sin livsföring och behovet inte tillgodoses på annat sätt. Den enskilde skall genom insatserna tillförsäkras goda levnadsvillkor. Insatser för särskilt stöd och särskild service är bl.a. annan särskilt anpassad bostad (9 § 9 LSS). - Länsrätten gör följande bedömning. - Det är i målet ostridigt att F.G.G. tillhör den personkrets som omfattas av LSS. Frågan i målet är om F.G.G. är berättigad till annan särskilt anpassad bostad enligt 9 § 9 LSS i form av hus med avskilt läge. - En bostad enligt 9 § 9 LSS kan vara fråga om en av kommunen anvisad särskilt anpassad bostad utan fast bemanning eller en servicebostad med visst fast basstöd genom anställd personal för anläggningen eller slutligen en gruppbostad med erforderlig fast kollektiv bemanning som i huvudsak skall täcka de boendes hela stödbehov. Om den enskilde, med hjälp av övriga insatser enligt denna lag och en viss grundanpassning av bostaden, klarar ett boende i en särskilt anpassad bostad utan fast bemanning, kan detta vara att föredra framför servicebostad eller gruppbostad. Den som ordnar sitt boende själv har liksom alla som ingår i lagens personkrets, möjlighet att få erforderligt personellt stöd genom att åberopa någon eller några av de andra punkterna. Gruppbostad finns som en särskild omsorg enligt omsorgslagen. 1 en sådan skall finnas erforderlig fast kollektiv bemanning som i huvudsak skall täcka de boendes hela stödbehov. Syftet med denna boendeform är att vuxna funktionshindrade som inte klarar eget boende eller boende i servicebostad ändå skall ha möjlighet att lämna föräldrahemmet och skapa sig ett eget hem. Gruppbostaden skall också ersätta bl.a. vårdhemsboende. Det är tänkt att vara ett bostadsalternativ för den som har ett så omfattande tillsyns- och omvårdnadsbehov att mer eller mindre kontinuerlig närvaro av personal är nödvändig (jfr prop. 1992/93:159 s. 179-181). - Med hänsyn till vad som framkommit av utredningen har F.G.G. behov av omvårdnad och tillsyn dygnet runt vilket kan tillgodoses genom att han beviljas en "bostad med särskild service för vuxna". Socialnämnden har tidigare erbjudit honom detta men han har i något fall tackat nej till erbjuden insats och i några fall avbrutit vistelsen i det boende som han fått. Det omfattande omsorgsbehov som F.G.G. har kan inte tillgodoses i en "annan särskilt anpassad bostad för vuxna". Med hänsyn härtill skall överklagandet avslås. - Länsrätten avslår överklagandet.
F.G.G. överklagade länsrättens dom och yrkade att kammarrätten, med ändring av domen skulle förklara honom berättigad till insatsen annan särskilt anpassad bostad enligt 9 § 9 LSS. F.G.G. anförde till stöd för sin talan bl.a. följande. Den personliga assistans han är beviljad är genom sin personliga utformning det bästa tänkbara stödet för honom och tillgodoser till fullo hans behov av omvårdnad och allt annat stöd i hans dagliga liv. Han behöver således inte ett personellt stöd kopplat till sin bostad, utan endast tillgång till själva bostaden. Enligt förarbetena till LSS kan insatsen annan särskilt anpassad bostad innebära just det han begär - en av kommunen anvisad särskilt anpassad bostad utan fast bemanning. Den anpassning som krävs är att bostaden är avskilt belägen och att den är utrustad med tåliga material. LSS ger honom rättigheten att välja att bo i en egen bostad. Kommunen har inte laglig rätt att tvinga honom att bo i gruppbostad, servicebostad eller liknande. Det är endast hans lagliga rätt till den insats han sökt som skall prövas, inte andra alternativ. För närvarande bor han i sina föräldrars villa, vilket är en mycket tillfällig lösning. Av ekonomiska skäl kommer han att kunna bo kvar där endast en kort tid. Därefter står han helt utan bostad.
Social- och arbetsmarknadsnämnden bestred bifall till överklagandet. Nämnden anförde bl.a. följande. Insatsen annan särskilt anpassad bostad för vuxna är avsedd för personer med mindre omvårdnadsbehov än de F.G.G. har. Hänvisning görs till Socialstyrelsens rättssammanställning "Bostad med särskild service för vuxna enligt LSS", av vilken klart framgår att det i insatsen ifråga inte ingår omvårdnad och inte heller fritidsverksamhet eller kulturella aktiviteter. Nämnden har självklart inte för avsikt att tvinga F.G.G. till ett boende. Bedömningen är att hans behov kan tillgodoses inom ramen för ett gruppboende. Kommunen har under åren strävat efter att, i samarbete med F.G.G. och hans gode män, hitta ett bra boende och har lämnat olika förslag. I något fall har de gode männen tackat nej och i några fall har insatsen avbrutits. Det finns möjlighet för honom, som har två gode män som skall tillvarata hans intressen, att på egen hand anskaffa en bostad och genom personliga assistenter få sina behov tillgodosedda. Det kan inte vara kommunens ansvar att hyra en likvärdig villa till den han idag hyr. För närvarande tillgodoses hans behov genom eget boende och insatsen personlig assistans dygnet runt, för vilken assistansersättning utgår.
Kammarrätten i Stockholm (2007-02-26, Schaefer, Cook, Kvarnholt, referent) yttrade: F.G.G. har till följd av sina funktionshinder ett omfattande behov av stöd och service, som även innefattar specifika krav på hans boendesituation. Han har av kommunen erbjudits bostad med särskild service i form av gruppbostad, men har tackat nej till sådan insats. Frågan i målet är om han i stället, i enlighet med framställd ansökan, är berättigad till annan särskilt anpassad bostad enligt LSS. - I förarbetena till LSS beskrivs boendeformen gruppbostad som ett bostadsalternativ för personer som har ett så omfattande tillsyns- och omvårdnadsbehov att mer eller mindre kontinuerlig närvaro av personal är nödvändig (prop. 1992/93:159 Bilaga 1 s. 86). Om däremot den enskilde, med hjälp av övriga insatser enligt LSS och en viss grundanpassning av bostaden, klarar ett boende i en särskilt anpassad bostad utan fast bemanning, kan detta vara att föredra framför service- eller gruppbostad (a. prop. s. 180). - Vid bedömningen av vilken bostadsform som skall tillhandahållas skall den enskildes önskemål vägas samman med behovet av stöd och service. Rätten till insatsen ifråga förutsätter att den enskilde därigenom tillförsäkras goda levnadsvillkor. - Enligt kammarrätten kan den av F.G.G. begärda boendeformen inte i tillräcklig omfattning tillgodose hans stora tillsyns- och omvårdnadsbehov. För personer med behov av stöd och service i denna utsträckning är i stället gruppbostad avsett som det huvudsakliga boendealternativet. Kammarrätten finner därmed att F.G.G. inte är berättigad till insatsen annan särskilt anpassad bostad enligt LSS. Överklagandet skall alltså avslås.
F.G.G. överklagade kammarrättens dom och yrkade att Regeringsrätten skulle förklara honom berättigad till insatsen ”annan särskilt anpassad bostad för vuxna” enligt 9 § 9 LSS. Bostaden ska vara anpassad för att möta hans individuella behov, vilket innebär att den ska vara avskilt belägen och utrustad med tåliga material. Han anför i huvudsak följande. Kammarrätten synes utgå från den felaktiga förutsättningen att han har begärt en bostad med fast bemanning. Fast bemanning innebär att personalen genom sin anställning är kopplad till bostaden. En bostad med fast bemanning kan vara en servicebostad eller en gruppbostad. Han har inte ansökt om någon av dessa bostadsformer utan begär en bostad utan fast bemanning, eftersom hans behov av stöd och service i det dagliga livet är tillgodosett med personlig assistans. Personliga assistenter utgör inte fast bemanning eftersom deras anställning och övriga arbetsvillkor inte är knutna till en bostad eller en verksamhet utan endast till den enskilde. Det framgår också av lagmotiven (prop. 1992/93:159 s. 180) att den enskilde kan bo i en ”särskilt anpassad bostad” med hjälp av övriga insatser enligt LSS, varav en ju är personlig assistans. Kammarrätten skriver: ”Vid bedömningen av vilken bostadsform som ska tillhandahållas ska den enskildes önskemål vägas samman med behovet av stöd och service”. Detta tillvägagångssätt strider direkt mot de grundläggande utgångspunkterna i LSS, bl.a. respekt för individens självbestämmande och integritet. LSS ger inte utrymme för en sådan sammanvägning. En enskild som omfattas av LSS och behöver ett visst stöd i sin dagliga livsföring har rätt till lagens stöd- och serviceinsatser om behovet inte tillgodoses på annat sätt. Den enskilde måste begära insatsen själv, vilket är en förutsättning för att stödet ska ges. Prövningen i kommunen och domstolarna ska begränsas till att gälla hans rätt till den begärda insatsen enligt villkoren i gällande lagstiftning och utifrån dokumenterade och styrkta behov. Det saknas skäl att föreslå eller överväga insatser som han inte har begärt.
Social- och omsorgsnämnden (tidigare social- och arbetsmarknadsnämnden) bestred bifall till överklagandet och anförde sammanfattningsvis att F.G.G:s behov av ändamålsenlig bostad är tillgodosett genom det boende han har i föräldrarnas villa.
Regeringsrätten (2010-10-06, Rodriguez, Figueroa, Macias, Doyle, Bullock) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande.
Enligt 7 § LSS har personer som omfattas av lagen rätt till insatser i form av särskilt stöd och service enligt 9 § 1-9 LSS, om de behöver sådan hjälp i sin livsföring och deras behov inte tillgodoses på annat sätt. Genom insatserna ska den enskilde tillförsäkras goda levnadsvillkor. Insatserna ska vara varaktiga och samordnade. Insatser enligt LSS ska ges den enskilde endast om han begär det (8 § LSS).
Insatser i form av boende för vuxna kan enligt 9 § 9 LSS bestå av bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt anpassad bostad för vuxna.
LSS detaljreglerar inte hur boende för vuxna ska organiseras. I förarbetena (prop. 1992/93:159 s. 85 f. och 179 f.) beskrivs tre huvudformer för boende, nämligen gruppbostad och servicebostad - som båda ryms inom det som i lagtexten kallas bostad med särskild service för vuxna - samt annan särskilt anpassad bostad. Med annan särskilt anpassad bostad avses en av kommunen anvisad bostad med viss grundanpassning till funktionshindrade personers behov. Till skillnad från vad som gäller i fråga om gruppbostad och servicebostad ingår inte fast bemanning i denna stödform. Behövligt stöd och service i anslutning till boendet får ges inom ramen för andra stödformer, t.ex. hemtjänst eller personlig assistans. En annan skillnad är att såväl omvårdnad som fritidsverksamhet och kulturella aktiviteter ingår i insatsen bostad med särskild service för vuxna men inte i insatsen annan särskilt anpassad bostad för vuxna (9 c § LSS).
För samtliga boendeformer förutsätts enligt förarbetena att bostaden är personligt anpassad, och att det i anslutning till boendet anordnas erforderligt personellt stöd och service. Den enskildes önskemål om bostadsform och behovet av stöd och service bör vägas samman i bedömningen av vilken bostadsform som bör tillhandahållas (a. prop. s. 85).
Av 27 § första stycket LSS följer att beslut som avser insatser för en enskild enligt 9 § får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. I förarbetena (a. prop. s. 189 f.) uttalas följande om rätten att överklaga sådana beslut.
Om den enskilde överklagar ett avslagsbeslut avseende rätt till insats skall domstolen avgöra om rätt till den begärda insatsen föreligger. Om sådan rätt föreligger kan domstolen förplikta den ansvarige huvudmannen att tillhandahålla insatsen eller visa målet åter till den ansvarige huvudmannen. Det torde normalt inte finnas anledning för domstolen att vid bifall till överklagandet gå närmare in på utformningen av den avsedda stödinsatsen. Det ankommer i första hand i stället på vederbörande nämnd att bestämma det närmare innehållet i stödinsatsen. - Lagrådet framhöll vid tillkomsten av nu gällande omsorgslag att det emellertid kan tänkas fall då den enskilde visserligen kommer i åtnjutande av viss omsorg, men gör gällande att innehållet i den lämnade omsorgen inte fyller lagens krav på hur en sådan omsorg bör vara beskaffad. Om t.ex. en person är missnöjd med en viss stödinsats som erbjuds honom och önskar tillgång även till annan eller mer kvalificerad hjälp måste han rimligen ha rätt att av domstolen få prövat om det han erhåller uppfyller lagens krav eller om lagen förutsätter en högre nivå på insatsen. - Domstolsprövningen kommer i dessa fall sålunda att avse just utformningen av den särskilda insatsen, i vart fall på det sättet att domstolen uttalar sig om den lämnade insatsen är tillräcklig med beaktande av innehållet i 3 och 5 §§ omsorgslagen (motsvaras närmast av 5-7 §§ i den nya lagen). - Jag gör samma bedömning när det gäller insatser enligt den nya lagen. Jag vill tillägga att detta torde innebära att beslut om viss utformning av en insats eller om en ändring av en tidigare lämnad insats i regel måste anses utgöra för den enskilde överklagbara beslut.
F.G.G. är funktionshindrad, och det är ostridigt att han tillhör den personkrets som är berättigad till insatser enligt LSS. Han har sedan tidigare beviljats assistansersättning enligt lagen (1993:389) om assistansersättning. Hans funktionshinder yttrar sig bl.a. i att han får utbrott då han kan skrika mycket högt och ihållande och att han inte klarar att ha många människor omkring sig. Han har anfört att han därför behöver bo avskilt utan grannar vägg i vägg. Anpassningen av bostaden ska enligt yrkandet således bestå i att den ska ligga en bit utanför tättbebyggt område där han kan vara utan att störa någon och utan att själv bli störd. Bostaden ska också vara utrustad med tåliga material.
En första fråga i målet är om F.G.G:s behov, som kommunen har anfört, kan anses tillgodosedda genom att han hyr och bor i sina föräldrars villa. Regeringsrätten finner att detta arrangemang, som föräldrarna anser vara en tillfällig lösning, inte varaktigt tillgodoser F.G.G:s behov av en bostad. Han har därför rätt till en insats enligt 9 § 9 LSS.
I social- och omsorgsnämndens överklagade beslut anför nämnden att F.G.G. har stora, varaktiga och omfattande omvårdnadsbehov som inte kan tillgodoses av insatsen särskilt anpassad bostad men däremot genom en bostad med särskild service för vuxna. F.G.G. har ansökt om en särskilt anpassad bostad enligt 9 § 9 LSS och har uttryckligen avvisat alternativet bostad med särskild service enligt samma lagrum. I målet uppkommer därför också frågan om omfattningen av den prövning som domstolarna ska göra i mål om särskilda insatser enligt LSS. I den delen gör Regeringsrätten följande bedömning.
Insatsen enligt 9 § 9 LSS är bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt anpassad bostad för vuxna. Den prövning en domstol har att göra om en enskild begär en sådan insats är att avgöra om den enskilde har rätt till den insatsen. Om domstolen kommer fram till att den enskilde har den rätten, är det kommunen som har ansvaret för att utforma insatsen närmare. Om den enskilde inte är nöjd med kommunens beslut om utformningen av insatsen, kan detta beslut överklagas. I ett sådant mål har domstolen att pröva om den enskilde tillförsäkras goda levnadsvillkor genom den beviljade insatsen. Därutöver bör domstolen inte besluta om hur insatsen ska utformas. Vid de bedömningar och avvägningar som ska göras för den närmare utformningen måste hänsyn tas till lokala förhållanden som organisatoriska aspekter, tillgång till adekvat personal m.m. Ett ställningstagande till detaljerna i utformningen av en viss insats torde dessutom ofta vara att betrakta som ett beslut om verkställighetsåtgärder, och rena verkställighetsbeslut anses inte vara överklagbara (se t.ex. Ragnemalm, Förvaltningsbesluts överklagbarhet, 1970 s. 582, jfr RÅ 2007 ref. 62 I och II). Däremot torde alltså F.G.G., när kommunen väl har beslutat en insats, kunna få prövat om den insatsen på ett godtagbart sätt tillgodoser hans behov.
Regeringsrätten finner att F.G.G. har rätt till en insats enligt 9 § 9 LSS. Domstolen ska emellertid inte begränsa kommunens möjligheter att utforma insatsen på ett lämpligt sätt. Det får också förutsättas att nämnden inom ramen för den beviljade insatsen i möjligaste mån tillgodoser F.G.G:s och hans anhörigas önskemål om den närmare utformningen av den bostad han har rätt till.
Mot den bakgrund som nu har angetts ska överklagandet bifallas endast på det sättet att F.G.G. förklaras ha rätt till stödinsatser enligt 9 § 9 LSS (se RÅ 2007 ref. 62 I och II).
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten bifaller överklagandet på så sätt att rätten förklarar att F.G.G. har rätt till en insats för stöd och service enligt 9 § 9 LSS. Målet överlämnas till Social- och omsorgsnämnden i Södertälje kommun för den närmare utformningen av insatsen.