Tillstånd till uppförande och drift av anläggning för förbränning av avfall (avslag) / Tillstånd enligt miljöskyddslagen till uppförande och drift av anläggning för förbränning av avfall (rättsprövning, avslag)
Not 159. Ansökan av Älvsundaverket AB om rättsprövning av ett beslut om tillstånd till avfallsanläggning m.m. -Koncessionsnämnden för miljöskydd (1995-02-15) lämnade Älvsundaverket AB tillstånd enligt miljöskyddslagen att på fastigheten Rotebro 4:25, Sollentuna kommun, uppföra och driva en förbränningsanläggning för en maximal effekt av ca 95 MW. Tillståndet gällde för förbränning av hushållsavfall och industriavfall till en sammanlagd mängd av högst 220 000 ton per år. Vid brist på avfallsbränsle fick biobränsle såsom skogsflis eller energigröda användas. Nämnden lämnade vidare bolaget tillstånd att på fastigheten sortera och behandla högst 100 000 ton industriavfall per år. - Nämnden föreskrev ett antal villkor att gälla för verksamheten samt uppsköt under en prövotid avgörandet av frågan om vilka villkor som skulle gälla i fråga om vissa luftutsläpp. - Koncessionsnämndens beslut överklagades av Sollentuna kommun, Upplands Väsby kommun, Rotebro socialdemokratiska förening, InfraCity AB, Wallace, Johnson m.fl. genom Rotsunda Villaägarförening och Gillberga byalag. Samtliga yrkade i första hand att Älvsundaverket AB:s ansökan om tillstånd till uppförande och drift av förbränningsanläggningen skulle avslås. - I andra hand framställdes följande yrkanden. Sollentuna kommun yrkade att ärendet skulle återförvisas till Koncessionsnämnden för ny handläggning. Rotebro socialdemokratiska förening yrkade att sopbilarna till och från verket inte skulle tillåtas trafikera Norrviksleden. InfraCity AB yrkade ekonomisk kompensation om anläggningen byggdes. Gillberga byalag begärde en kompletterande miljökonsekvensanalys. - Två protestlistor mot den sökta anläggningen - en från personalen på Runans skola och en från boende i Rotebro centrum - inlämnades till regeringen. - Koncessionsnämnden, Naturvårdsverket och Älvsundaverket AB avstyrkte bifall till överklagandena. Länsstyrelsen i Stockholms län och Miljö- och hälsoskyddsnämnden i Sollentuna kommun tillstyrkte bifall till överklagandena. - Kommunerna och bolaget uppvaktade miljöministern i ärendet. - Regeringen (Miljödepartementet, 1996-09-16): Regeringens bedömning. Rotebro socialdemokratiska förening och Gillberga byalag har inte visat att de är berörda av det överklagade beslutet på ett sådant sätt att de har rätt att för egen del överklaga beslutet. Dessa överklaganden bör därför inte tas upp till prövning. - Med anledning av de synpunkter om avfallshantering som framförts i ärendet konstaterar regeringen inledningsvis att avfallsförbränning förekommer på flera håll i landet som en del av avfallshanteringen. Frågan om lämpligheten av avfallsförbränning som sådan är inte uppe till prövning i ärendet. Regeringen skall endast ta ställning till verksamhetens tillåtlighet enligt miljöskyddslagen. Vad gäller frågan om tillstånd till verksamheten gör regeringen följande bedömning. - Enligt 4 a § miljöskydslagen (ML) kan tillstånd inte meddelas i strid mot en detaljplan eller områdesbestämmelse. Enligt paragrafens andra stycke skall lagen om hushållning med naturresurser m.m. (NRL) tillämpas vid prövning av miljöfarlig verksamhet. - Av förarbetena till 4 a § andra stycket ML (prop. 1985/86:90 s. 93) uttalas följande. "För att specialmyndigheterna skall ta tillbörlig hänsyn till kommunernas markplanering i stort, bör de ... grunda sina beslut på samma regler som ligger till grund för översiktsplanen. Genom att lagar som rör tillstånd ... kopplas till NRL, kan innehållet i översiktsplanen som ju är upprättad i enlighet med NRL:s regler, vägas in även vid prövningen enligt dessa lagar." Vidare sägs att "kommunernas ställning enligt PBL (plan- och bygglagen) i frågor som gäller bebyggelse och den lokala miljön medför att översiktsplanen och kommunernas yttranden i miljöskyddsärenden får stor betydelse för prövningen av sådana ärenden." (s. 123). - Av handlingarna i ärendet framgår bl.a. följande. Älvsundaverket AB bedriver för närvarande sortering av industriavfall på den i ärendet aktuella fastigheten Rotebro 4:25, Sollentuna kommun. Den sökta lokaliseringen ligger alldeles intill E4:an samt intill gränsen till Upplands Väsby kommun. Närmsta bostadshus ligger på ca 300 meters avstånd. Norr om det planerade läget har Upplands Väsby kommun i sin översiktsplanering avsatt mark för kommande bostadsområden. Den närmsta bostaden kommer att ligga ca 300 meter från anläggningen om planerna realiseras. Enligt kommunen skall trafikplatsen Bredden, norr om lokaliseringen, byggas om. Trafikplatsen kommer att ligga mellan fastigheten och det sydligaste bostadsområdet. - Den aktuella fastigheten är i Sollentuna kommuns översiktsplan betecknad "arbetsplatser, utvecklingsmöjligheter". Det anges i planen att planeringen i området måste ske tillsammans med Upplands Väsby kommun. Sollentuna kommun har uppgivit att avsikten är att utveckla kontorsarbetsplatser på fastigheten samt att kommunen inte kommer att medverka till planläggning för verksamheten enligt ansökan även om tillstånd ges. Upplands Väsby kommun föreslår i sin fördjupade översiktsplan området närmast E4:an till "verksamheter" och uttalar att man där skall förstärka Upplands Väsbys tyngdpunkt för trafikorienterade och trafikexponerade arbetsplatser och serviceverksamhet. - Upplands Väsby kommun har anfört att Älvsundadalen, där sökt lokalisering är belägen, är ett av de få återstående områden som på sikt kommer att kunna tillgodose behovet av nya bostäder i kommunen. Detta då koncessionen för Arlanda flygplats inneburit att utbyggnad i kommunens norra del inte kan ske eftersom mark inte får tas i anspråk för bostäder på grund av restriktioner från flygplatsen. Då Arlanda flygplats är ett riksintresse har kommunen inte möjlighet att hävda bebyggelseintresset så kraftigt att det tar över riksintresset. - En översiktsplan har inte någon bindande verkan och utgör, enligt 4 a § första stycket ML, inte heller något hinder i sig mot att tillstånd ges till miljöfarlig verksamhet. Berörda kommuner har dock i sin översiktsplanering gjort vissa bedömningar i enlighet med NRL:s bestämmelser. Denna lag stadgar bl.a. att markområden skall användas för det eller de ändamål vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Företräde skall härvid ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning (2 kap. 1 § NRL). Mot bakgrund av vad som uttalats i förarbetena till 4 a § andra stycket ML kan kommunernas bedömningar grundade på NRL beaktas även i miljöskyddsärendet. - Upplands Väsby kommun har bedömt det lämpligt att förlägga bostäder till områden som angränsar till den sökta lokaliseringen. Med beaktande av närheten till befintlig och planerad bostadsbebyggelse är nyuppförande och drivande av en avfallsförbränningsanläggning - bl.a. med hänsyn till rekommenderat skyddsavstånd på 500 meter (Bättre plats för arbete - Allmänna råd 1995:5) - inte lämpligt på den sökta fastigheten. Anläggningen kan därför inte anses förenlig med Upplands Väsbys kommuns bedömningar om lämplig markanvändning såsom de uttryckts i översiktsplanerna. Med hänsyn till styrkan i de skäl Upplands Väsby kommun framhållit beträffande vikten av att kunna förlägga bostäder i Älvsundadalen och till att kommunens bedömning är väl förankrad och konkret, anser regeringen att kommunernas bedömningar grundande på NRL bör tillmätas sådan vikt i detta ärende att tillstånd till sökt verksamhet på fastigheten Rotebro 4:25, Sollentuna kommun, inte bör ges. - Regeringens beslut. Regeringen avvisar överklagandena från Rotebro socialdemokratiska förening och Gillberga byalag. - Med upphävande av Koncessionsnämndens beslut den 15 februari 1995, nr 16/95, såvitt avser Älvsundaläget, avslår regeringen Älvsundaverket Aktiebolags ansökan om uppförande av en förbränningsanläggning på fastigheten Rotebro 4:25 i Sollentuna kommun. - Älvsundaverket AB ansökte om rättsprövning av regeringens beslut och yrkade att beslutet skulle upphävas och att ärendet skulle återförvisas till regeringen för ny behandling. Bolaget anförde bl.a. följande. Den avgörande omständigheten för regeringens ställningstagande var att Älvsundaverkets lokalisering inte skulle vara förenlig med Upplands Väsby kommuns bedömningar om lämplig markanvändning för området norr om verket såsom dessa kommit till uttryck i översiktsplanen. Regeringen hade med tillämpning av 4 a § andra stycket miljöskyddslagen (1969:387), ML, och 2 kap. 1 § lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m., NRL, samt förarbetena till förstnämnda lag funnit att Älvsundaverket inte var tillåtligt enligt NRL. En avgörande omständighet syntes ha varit en uppgift om att närmaste bostad enligt planen skulle komma att ligga ungefär 300 meter från den blivande anläggningen. Bolaget ansåg att regeringens avgörande innebar en felaktig tillämpning av angivna lagrum. Angivet avstånd till närmaste bostad enligt planen uppgick till 550 meter. Kommunens planering var inte så konkret i fråga om den framtida utbyggnaden av Älvsundadalen att den kunde utgöra grund för ett avslagsbeslut. Emissionerna från den planerade anläggningen med föreskrivna skyddsåtgärder kom att bli så små - särskilt i jämförelse med de utsläpp som skedde från trafiken på motorvägen - att inte ens det rekommenderade skyddsavståndet om 500 meter till närmaste bostad var erforderligt. En avvägning mellan å ena sidan det av kommunen relativt vagt redovisade allmänna intresset och å andra sidan bolagets intresse, som i sig också innefattade ett viktigt allmänt intresse, borde leda till att det ansökta företaget var tillåtligt. Bolaget åberopade innehållet i "Fördjupad översiktsplan och miljökonsekvensbeskrivning" avseende Älvsundadalen, antagen av Upplands Väsby kommun den 17 juni 1996, samt en karta där förbränningsanläggningen skulle visas. - Regeringsrätten (1997-09-27, Edwards, Lynch, Keller, Lindstam): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen om (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angivit eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågor om beslutet strider mot kravet på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är utformade så att myndigheterna har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Vid prövning av ansökningar av nu aktuellt slag aktualiseras bl.a. bestämmelserna i 4 a § andra stycket ML och 2 kap. 1 § NRL. Av förarbetena till förstnämnda bestämmelse framgår bl.a. att översiktsplanen och kommunens yttranden i miljöskyddsärenden skall tillmätas stor betydelse för prövningen av sådana ärenden (prop. 1985/86:90 s. 123). - Vad som framkommit i målet kan inte anses visa att regeringen felbedömt de fakta som legat till grund för beslutet. I detta hänseende har det exakta avståndet mellan den planerade anläggningen och närmaste bostadsbebyggelse inte någon avgörande betydelse. Inte heller kan regeringen anses ha överskridit gränserna för det handlingsutrymme som bestämmelserna lämnar för beslutsfattandet. - Regeringsrätten finner således att regeringens beslut inte strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angivit. Det framgår heller inte klart av omständigheterna i ärendet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd I 1997-09-03, Perez)