En basstation för mobiltelefoni, bestående av en 36 m hög mast och två teknikbodar, som skall placeras inom ett planområde som har betecknats som parkmark har inte ansetts som en sådan byggnadsåtgärd som kan ses som en mindre avvikelse från planen.
Tele2 AB (bolaget) ansökte om bygglov för uppförande av ett 36 m högt radiotorn och två teknikbodar om 11,52 kvm vardera på fastigheten Skälby 46:1 i Järfälla kommun.
Stadsbyggnadsnämnden i Järfälla kommun avslog ansökan vid sammanträde den 27 augusti 1998 och som skäl för beslutet anfördes följande. Området utgör naturpark med tallbevuxen vacker hällmark och nyttjas flitigt som rekreationsområde. Mindre avvikelser från detaljplanens bestämmelser om parkmark medges inte. Bygglovsansökan avslås med stöd av 3 kap. 1 och 14 §§ plan- och bygglagen (1987:10), PBL. - Bolaget överklagade kommunens beslut hos Länsstyrelsen i Stockholms län, som den 2 juni 1999 avslog överklagandet med i huvudsak följande motivering. Den planerade åtgärden att förlägga ett radiotorn och två teknikbodar på mark som i en detaljplan har avsatts för parkmark innebär en användning av marken för ett i planen icke avsett ändamål. Det är därför inte fråga om en mindre avvikelse från planen som är förenlig med planens syfte.
Bolaget överklagade länsstyrelsens beslut hos länsrätten och anförde i huvudsak följande. En radiomast för det mobila telefonnätet är ett nödvändigt inslag i samhället för att tillgodose den allmänna nyttan och samhällsutvecklingen i lika hög grad som den kraftledning som finns 50 m från det tilltänkta mastläget. Med erfarenhet från andra mastärenden har bolaget erfarit att det är mycket vanligt att bygglov meddelas som mindre avvikelse på parkmark.
Länsrätten höll den 15 september 1999 på bolagets begäran muntlig förhandling i målet med syn på den fastighet bygglovsansökan avsåg.
Länsrätten i Stockholms län (1999-09-21, ordförande Nixon) yttrade: I 8 kap. 11 § PBL föreskrivs att ansökningar om bygglov för åtgärder inom område med detaljplan skall bifallas bl.a. om åtgärden inte strider mot detaljplanen och kan antas uppfylla kraven i 3 kap. PBL. - Enligt sjätte stycket samma bestämmelse får bygglov lämnas till åtgärder som innebär en mindre avvikelse från detaljplanen eller fastighetsplanen, om avvikelserna är förenliga med syftet med planen. - Enligt 3 kap. 1 § PBL skall byggnader placeras och utformas på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till stads- eller landskapsbilden och till natur- och kulturvärden på platsen. Byggnader skall ha en yttre form och färg som är estetiskt tilltalande, som är lämplig för byggnaderna som sådana och som ger en god helhetsverkan. - Enligt 3 kap. 2 § PBL skall byggnader placeras så att de eller deras avsedda användning inte inverkar menligt på trafiksäkerheten eller på annat sätt medför fara eller betydande olägenhet för omgivningen. - Av 3 kap. 14 § och 8 kap. 2 § första stycket femte punkten PBL framgår att vad som ovan angetts om byggnader även gäller bl.a. telemaster. - - - Vid den muntliga förhandlingen anförde Tele2 AB i huvudsak följande. Det aktuella läget är mycket lämpligt för placering av mast. Teknikbodar och mastens nedre del kommer inte att vara synliga på håll och mastens övre del, som kommer att synas på längre håll, blir ett inslag i landskapsbilden. Masten, som blir 36 m hög, är konstruerad som ett brottssäkert torn klass A. Den är föreberedd för samarbete med de övriga mobiltelefonoperatörerna. - Vid den muntliga förhandlingen anförde Stadsbyggnadsnämnden i Järfälla kommun följande. Det medges att de kringboende från sina tomter inte kommer att kunna se teknikbodarna och mastens nedre del. Det är ca 85 m från de närmsta grannfastigheterna till mastläget. - Länsrätten - - - gör följande bedömning. - För den plats bygglovsansökan avser råder detaljplan och marken är klassad som park. Bygglov kan som huvudregel inte beviljas för projekt som avviker från detaljplanen utan att planen först reviderats. För vissa mindre avvikelser kan dock bygglov ges utan någon föregående planändring. Vid bedömningen om sådana mindre avvikelser är för handen kan ledning sökas i förarbetena till PBL (se prop. 1989/90:37) vari bl.a. framgår att det är mot bakgrund av att den befintliga bebyggelsen kontinuerligt behöver kompletteras med nya funktioner eller kvaliteter beroende av samhällsutvecklingen, som bestämmelserna om mindre avvikelser som är förenliga med planens syfte skall ses (s. 54). Vidare anges bl.a. att utplacering av byggnader för att tillgodose den allmänna nyttan (t.ex. tranformatorer eller toaletter) i många fall bör kunna bedömas som mindre avvikelser så länge läget inte är så känsligt att en planändring behövs (s. 56). - Länsrätten finner att uppförande av radiomaster för GSM-nätet är en på grund av samhällsutvecklingen nödvändig företeelse som i likhet med bl.a. kraftledningar tjänar ett allmännyttigt intresse. Det för bygglov aktuella projektet skall med de förutsättningar som råder i målet och med beaktande av ovan redovisade förarbeten, betraktas som en mindre avvikelse som är förenlig med detaljplanens syfte. Tele2 AB skall följaktligen inte nekas bygglov för uppförande av radiotorn med tillhörande teknikbodar på fastigheten Skälby 46:1 med hänvisning till att sådan mindre avvikelse inte är för handen. - Vad gäller frågan om masten kan tillåtas mot bakgrund av kraven i 3 kap. PBL med hänsyn till omgivningen i olika avseenden gör länsrätten följande bedömning. På grund av fastighetens topografi och avståndet till de närmaste hustomterna kommer masten med största sannolikhet inte vara synlig för dem som bor närmast. Mastens placering inne i ett skogsparti vid sidan om befintlig högspänningsledning medför tillsammans med avståndet till de hustomter varifrån masten väl kommer att synas, att densamma utseendemässigt inte kan anses vara till sådant men för de kringboende att den inte skall medges. Den kan inte heller anses inverka menligt på trafiksäkerheten eller på annat sätt medföra fara eller betydande olägenhet för omgivningen. Frågan om anläggningen kan befaras avge skadlig strålning, förtjänar härvid särskild kommentar. Enligt länsrätten får det mot bakgrund av bl.a. Statens Strålskyddsinstituts informationsskrift 97:03 och den skrivelse som Socialstyrelsen utfärdat den 30 mars 1999, anses som klarlagt att de elektromagnetiska vågor som basstationer för GSM-nätet av i målet aktuellt slag utsänder, ur strålningssynpunkt inte utgör någon fara för kringboende eller andra. - Med hänvisning till det anförda och då någon annan omständighet som utgör hinder för bygglov inte visats föreligga, finner länsrätten att överklagandet skall bifallas. Länsrätten gör härvid den bedömningen att det saknas boende eller övriga som är direkt berörda av beslutet, s.k. sakägare. Bygglov kan således ges i enlighet med inlämnad bygglovsansökan utan att tillfälle för yttrande först bereds enligt 8 kap. 22 § PBL. - Med bifall till överklagandet undanröjer länsrätten länsstyrelsens beslut och överlämnar ärendet till stadsbyggnadsnämnden för meddelande av bygglov enligt ansökan och i enlighet med vad som länsrätten anfört i det föregående.
T.E., boende ca 90 m från byggnationen, överklagade och yrkade att kammarrätten skulle upphäva länsrättens dom om bygglov. Han anförde bl.a. följande. Bolaget har ansökt och fått beviljat bygglov för att uppföra en 36 m hög radiomast och två teknikbodar på parkmark utan att planändring har skett. Parker skall användas till det de planlagts för och inte fyllas med installationer av olika typer. Det skall inte vara möjligt för lokala politiker att fatta beslut om den nu aktuella typen av installationer utan att planändring görs.
Prövningstillstånd meddelades.
Stadsbyggnadsnämnden uppgav bl. a. följande. Master för mobiltelefoni är inte lämpliga i villaområden. Den ursprungliga bygglovsansökan avslogs således med denna motivering då placeringen stred mot gällande plan.
Bolaget bestred bifall till överklagandet och anförde bl.a. följande. Det är i dag endast ett fåtal av landets kommuner som i sina detaljplaner angett område för telekommunikationsanläggningar. Det är således nästan omöjligt att placera telemaster inom planlagda områden utan att medge mindre avvikelse från planen eftersom kommunerna vid planarbete för 15-50 år sedan inte kunde planera för den tekniska utvecklingen i samhället. För att utveckling skall kunna ske och de telepolitiska målen skall kunna upprätthållas är det nödvändigt att de aktörer som finns på den svenska marknaden ges möjlighet att bygga den infrastruktur som behövs för att tjänsterna skall kunna användas på avsett vis. Den oerhört stora samhällsnyttan som de mobila teletjänsterna bidrar till måste således vägas in i en bedömning av ifrågavarande art.
Kammarrätten i Stockholm (2000-08-25, Parker, Tucker, Gutierrez, referent) yttrade: I 8 kap. 11 § första stycket PBL anges att ansökningar om bygglov för åtgärder inom områden med detaljplan skall bifallas om åtgärden inte strider mot detaljplanen och åtgärden uppfyller kraven i 3 kap. 1, 2 och 10-18 §§. Vidare anges i paragrafens sjätte stycke att bygglov får lämnas till åtgärder som innebär mindre avvikelser från detaljplanen, om avvikelserna är förenliga med planens syfte. - I förarbetena till PBL (prop. 1985/86:1 s. 714) anges att den sist nämnda bestämmelsen naturligtvis inte är tillämplig om någon vill använda marken för ett i planen inte avsett ändamål. - I målet är fråga om bygglov för uppförande av en 36 m hög radiomast och två teknikbodar. Enligt gällande stadsplan för aktuellt område, vilken enligt 17 kap. 4 § PBL gäller som detaljplan, utgör området parkmark. Byggnadsåtgärderna strider således mot detaljplanen. - Fråga uppkommer härefter om åtgärderna i fråga innebär mindre avvikelse från detaljplanen och om avvikelserna är förenliga med syftet med planen. Att förlägga ett radiotorn och två teknikbodar på mark som i en detaljplan har avsatts för parkmark innebär en användning av marken för ett i planen inte avsett ändamål. Enligt kammarrättens uppfattning kan åtgärderna därmed inte anses innebära mindre avvikelse från detaljplanen som är förenliga med planens syfte. - Kammarrätten finner därför att bygglov inte skall beviljas. T.E:s överklagande skall därför bifallas. - Med bifall till överklagandet upphäver kammarrätten länsrättens dom.
Bolaget överklagade och yrkade i första hand att Regeringsrätten med ändring av kammarrättens dom skulle meddela bolaget sökt bygglov och i andra hand att Regeringsrätten skulle upphäva kammarrättens dom och fastställa länsrättens dom. Bolaget anförde bl.a. följande. Den aktuella radiomasten med teknikbodar bör anses vara planenlig. Radiomaster för mobiltelefoni och basstationer bör jämställas med andra samhällsnyttiga, planenliga funktioner, eftersom de har en samhällsnyttig och infrastrukturell funktion, som är av mycket stor betydelse för samhället i dess helhet. Det bör därför föreligga en presumtion för att dessa är förenliga med en detaljplan, så länge som de i det enskilda fallet inte utgör ett hinder för den huvudsakliga markanvändningen enligt planen eller på annat sätt kan anses utgöra en sådan allmän olägenhet att de på grund därav endast kan erhålla bygglov om planen medger det. Det sökta bygglovet bör därför medges enligt 8 kap. 11 § första stycket PBL. Radiomasten och teknikbodarna bör i vart fall anses innebära sådana mindre avvikelser från detaljplanen, förenliga med planens syfte, som avses i 8 kap. 11 § sjätte stycket PBL och bygglovet beviljas på denna grund. Mobiltelefoni torde ha varit ett i praktiken okänt fenomen för dem som fastställde detaljplanen och behandlas inte i någon större utsträckning i förarbetena till PBL. Mobiltelefonins verkliga utbredning och därmed sammanhängande samhällsnyttiga funktion etablerades först under andra hälften av 1990-talet. Det är klarlagt att förläggningen av den aktuella radiomasten och teknikbodarna endast får en mycket begränsad inverkan på omgivningen. Det främsta skälet härtill är att de placeras inom det skyddsområde som gäller för markområdet i anslutning till den redan befintliga kraftledningsgatan. Skyddsområdet medför att allmänheten ändå är förhindrad att använda just detta markområde som park. Radiomasten och teknikbodarna avviker inte heller nämnvärt i absolut storlek från kraftledningen och är placerade på sådant sätt att någon olägenhet av estetisk karaktär inte uppstår för de omkringboende i området. Förläggningen av radiomasten och teknikbodarna till platsen i fråga medför inte heller ett ökat bebyggelsetryck eller risk för att andra mobilteleoperatörer av konkurrensskäl kan komma att vilja placera sina radiomaster i anslutning till bolagets. När den situationen uppstår att fler än en mobilteleoperatör vill placera en basstation på samma markområde samarbetar mobilteleoperatörerna bl.a. på kommersiella grunder och av besparingsskäl och använder endast en radiomast.
Prövningstillstånd meddelades.
Stadsbyggnadsnämnden och T.E. bestred bifall till överklagandet.
Boverket ansåg i ett av Regeringsrätten inhämtat yttrande, efter att ha besökt den aktuella platsen, att radiomasten och teknikbodarna borde betraktas som mindre avvikelser från detaljplanen, förenliga med planens syfte. Till stöd härför anförde verket bl.a. följande.
Planen anger för aktuell plats parkmark. I planen finns inte något angivet om radiomast för mobiltelefoni och teknikbodar. Den aktuella åtgärden - att bygga radiomast för mobiltelefoni och teknikbodar - strider mot planen. Mot bakgrund härav måste det prövas om det enligt 8 kap. 11 § sjätte stycket PBL är fråga om en mindre avvikelse som är förenlig med planens syfte. - Kammarrätten stöder sin bedömning på ett förarbetsuttalande (prop. 1985/86:1 s. 714), som enligt Boverkets mening kan ifrågasättas med hänsyn till ordalydelsen i lagtexten. Uttalandet skall ses mot bakgrund av att lagstiftaren ville markera mot den alltför generösa tillämpningen av reglerna om dispens från bestämmelser i planlagt område i den tidigare byggnadslagstiftningen. Regeringen har, på förslag från Boverket, i senare förarbetsuttalande (prop. 1989/90:37) mildrat det uttalandet. Boverket anser att detta senare förarbetsuttalande bör beaktas i tillämpningen, även om det inte ledde till justering av lagtextens utformning. - Det i målet aktuella området är 8,5 hektar stort och utgörs av naturmark. Vid tiden för detaljplanens upprättande var det praxis att ge denna typ av icke anlagd naturmark beteckningen park. Med det sätt som rekommenderas för formulering av planbestämmelser i dag skulle området sannolikt ha fått beteckningen natur. Detta har betydelse för tolkningen av syftet med regleringen. - En bedömning måste göras utifrån de förhållanden som råder på plats. Det finns anledning att göra skillnad på parker av olika slag, när det gäller förutsättningarna för att tillföra mer eller mindre främmande element. - Den redan uppförda radiomasten och teknikbodarna begränsar områdets användning som naturpark. Begränsningen medför dock, enligt Boverkets uppfattning, endast i mindre omfattning inskränkning av möjligheterna att använda parken för rekreationsändamål - också med tanke på att det finns en närliggande kraftledning. Basstationen som sådan tillför området en funktion för gemensamt ändamål, nämligen förbättrad tillgång till mobil telekommunikation. Basstationen får anses tjäna ett gemensamt ändamål och är i den meningen förenlig med planens syfte. - När det gäller avvikelsens omfattning finns det anledning att både diskutera områdets karaktär och basstationens, framför allt mastens dominans. I förevarande fall rör det sig om ett område med förhållandevis tät och hög vegetation, som ganska väl döljer masten från den närmaste omgivningen. Dess störande påverkan är därmed relativt sett begränsad och kan i den meningen anses som en mindre åtgärd. Boverket noterar att basstationen är utförd på ett sådant sätt att det är möjligt för flera operatörer att använda den. Detta är en fördel, eftersom risken för ytterligare anspråk på mark för samma ändamål minskar på det sättet. Mot bakgrund härav måste basstationen anses vara en relativt sett mindre åtgärd som kan prövas direkt i bygglov och utan krav på lämplighetsprövning genom ny eller ändrad detaljplan.
Regeringsrätten företog den 4 september 2002 i närvaro av bolaget och motparterna syn på platsen.
Regeringsrätten (2002-09-26, Jackson, Nordborg, Nichols, Soto, Dexe) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Fastigheten Skälby 46:1 i Järfälla kommun omfattas av en stadsplan, fastställd den 5 november 1981. Planen gäller enligt 17 kap. 4 § första stycket PBL som detaljplan. Enligt planbestämmelserna utgör området för sökt bygglov parkmark. För en kraftledning finns i planen ett 38 m brett skyddsområde. Inom det området får inga anordningar för lek eller dylikt utföras. För att ytterligare hindra att området användes för lek och bollspel skall efter samråd med ledningens innehavare planteringar utföras under kraftledningen.
Regeringsrätten har vid synen kunnat konstatera bl.a. följande. Den 36 m höga radiomasten och en teknikbod har uppförts. Denna basstation ligger på en höjd inom ett grönområde om ca 8,5 hektar, utanför skyddsområdet för kraftledningen och ca 55 m från kraftledningsgatan. Området är kuperat och bevuxet med en förhållandevis tät undervegetation samt med i huvudsak tall och björk. Det har karaktären av icke anlagd naturmark och används som rekreationsområde av de omkringboende och som lekplats för traktens barn. Radiomasten är synlig från längre håll liksom från en del av de närbelägna bostadsfastigheterna, av vilka de närmaste ligger ca 85 m från basstationen. Basstationen är anordnad på sådant sätt att det är möjligt för flera operatörer att använda den.
Enligt 8 kap. 2 § första stycket 5 PBL krävs bygglov för att uppföra radio- eller telemaster eller torn. I 8 kap. 11 § första stycket PBL föreskrivs att ansökningar om bygglov för åtgärder inom områden med detaljplan skall bifallas bl.a. om åtgärden inte strider mot detaljplanen och kan antas uppfylla vissa krav i 3 kap. Enligt sjätte stycket i sistnämnda paragraf gäller vidare att bygglov får lämnas till åtgärder som innebär mindre avvikelser från detaljplanen, om avvikelserna är förenliga med syftet med planen.
Regeringsrätten gör följande bedömning.
Det sökta bygglovet avser en basstation för mobiltelefoni bestående av en 36 m hög mast och två teknikbodar. Anläggningen skall som tidigare nämnts placeras inom vad som betecknas som parkmark. Byggnadsåtgärderna kan därmed inte anses förenliga med planbestämmelserna.
Frågan är då om avvikelserna är sådana att de kan godtas enligt bestämmelserna i 8 kap. 11 § sjätte stycket PBL som s.k. mindre avvikelser, som är förenliga med syftet med planen.
Av den proposition som låg till grund för PBL framgår (prop. 1985/86:1 s. 713 f.) att en avsikt med bestämmelserna om mindre avvikelser var att begränsa möjligheterna till avsteg från planbestämmelser i förhållande till vad som medgavs i praxis vid tillämpning av äldre byggnadslagstiftning. Enligt propositionen borde smärre avsteg - t.ex. att placera en byggnad någon meter in på s.k. punktprickad mark - kunna medges med stöd av 8 kap. 11 § femte (numera sjätte) stycket. Avsteg borde också kunna göras i fall då överskridande av högsta tillåtna byggnadshöjd var påkallat av byggnadstekniska eller andra skäl eller då överskridande av tillåten byggnadsarea var motiverat för att en bättre planlösning skulle kunna uppnås. Däremot skulle bestämmelserna inte vara tillämpliga, om någon ville använda marken för ett i planen icke avsett ändamål.
I en senare proposition (prop. 1989/90:37 s. 51 ff.) angavs att bestämmelserna om mindre avvikelser tills vidare borde behållas oförändrade. I det sammanhanget uttalades bl.a. att det i syftet med PBL:s regler om medborgarinflytande ligger att ingen åtgärd bör kunna rymmas inom begreppen "mindre avvikelser" eller "förenliga med syftet med planen", om åtgärden har intresse för en bredare allmänhet eller en vidare krets än de kända sakägare, berörda hyresgäster m.fl. som skulle beredas tillfälle att yttra sig i ett bygglovsärende. Vid prövningen borde särskilt övervägas i vilken mån och på vad sätt godtagande av planavvikande åtgärder kunde få prejudicerande effekter och om detta påverkade kretsen av berörda. Det framhölls också att frågan huruvida en avvikelse skulle betraktas som mindre inte borde bedömas i absolut bemärkelse. Avvikelsens art och storlek måste bl.a. relateras till skalan och karaktären hos miljön. Utplacering av byggnader för att tillgodose den allmänna nyttan (t.ex. transformatorer och toaletter) borde i många fall kunna bedömas som mindre avvikelser, såvida inte läget var så känsligt att en planändring behövdes.
Radiomasten och teknikbodarna, som bolaget sökt bygglov för, utgör en del av det nationella mobiltelenätet och avser att betjäna det omkringliggande samhället. Basstationen kan därigenom visserligen anses avse ett allmännyttigt ändamål. Den har emellertid placerats i ett naturparksområde som nyttjas som rekreationsområde. Vidare är masten på grund av sin höjd väl synlig såväl från många fastigheter inom det nära angränsande bostadsområdet som på längre avstånd. Även med beaktande av förhållandena i övrigt på den nu aktuella platsen, bl.a. närheten till kraftledningen, finner Regeringsrätten att byggnadsåtgärderna är av sådan omfattning och betydelse för de boende inom planområdet att de inte kan godtas på mark som är avsatt för parkändamål. Åtgärderna kan därmed inte ses som en sådan mindre avvikelse från plan som avses i 8 kap. 11 § sjätte stycket PBL.
På grund av det anförda finner Regeringsrätten i likhet med kammarrätten att bolaget inte kan medges sökt bygglov.
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten avslår överklagandet.