A anförde besvär mot en skolstyrelses beslut att förordna B som innehavare av en tjänst som hemspråkslärare för vårterminen 1982. Regeringen fann att A hade bort ifrågakomma före B till tjänsten men avskrev ärendet eftersom tiden för anställningen hade löpt ut. Skolstyrelsens beslut har ansetts innefatta myndigbetsutövning enligt 3 kap 2 § skadeståndslagen. Fråga om kommunen begått fel eller försummelse i tillsättningsärendet som kunde grunda skadeståndsskyldighet.
Sedan skolstyrelsen i Örebro kommun utannonserat en tjänst som extra lärare 22 (hemspråkslärare) i engelska vid grundskolan i Nikolai rektorsområde för vårterminen 1982 söktes tjänsten av A.A. och L.B.. Skolstyrelsen beslöt d 16 dec 1981 att förordna L.B. på tjänsten.
A.A. anförde besvär över skolstyrelsens beslut hos länsskolnämnden i Örebro län. Nämnden fattade d 1 mars 1982 följande beslut:
Båda sökandena är obehöriga som hemspråkslärare. L.B. har emellertid innehaft tjänsten under höstterminen 1981 och fungerat mycket bra enligt rektors utlåtande, både som lärare och i sina samarbetsfunktioner. Huvudparten av undervisningen ligger på förskole-, lågstadie- och mellanstadienivå.
Några skäl att bryta kontinuiteten för eleverna föreligger ej trots A.A. har en kvalificerad utbildning och beslöt nämnden i enlighet med skolstyrelsens yttrande lämna besvären utan bifall.
Sedan A.A. hade överklagat länsskolnämndens beslut hos regeringen anförde skolöverstyrelsen (SÖ) i infordrat yttrande:
Både A.A. och L.B. är obehöriga till tjänst som lärare 22.
SÖ finner A.A. formellt sett mer meriterad än L.B. för uppgiften som hemspråkslärare i engelska. A.A. redovisar en amerikansk universitetsutbildning som lett fram till apotekarexamen, vilket skall jämföras med L.B:s icke fullbordade svenska gymnasieskolutbildning. Båda har viss undervisningsvana från svenskt skolväsen. L.B. var, såsom handlingarna utvisar, anställd redan höstterminen 1981 som hemspråkslärare i engelska för förskolebarn och elever på låg- och mellanstadiet. A.A. har enligt vad SÖ erfarit från skolstyrelsen vikarierat sporadiskt 272 undervisningstimmar åren 1978-1981 på högstadiet, företrädesvis i naturvetenskapliga ämnen. I fråga om undervisningsvana anser SÖ att A.A. och L.B. är i stort sett jämställda. SÖ finner med hänsyn till dessa förhållanden att A.A. före L.B. hade bort komma i fråga till tjänsten i den konkurrenssituation som uppstod, sedan tjänsten enligt uppgift från skolstyrelsen utannonserats i den s k lärarlistan inför vårterminen 1982. Rangordningen dem emellan understryks ytterligare av att so, trots upprepade telefonkontakter, inte har kunnat utröna någon faktor som skulle kunna innebära att A.A. är mindre lämplig som lärare.
Med hänvisning till det ovan anförda hemställer SÖ, att regeringen finner att A.A. före L.B. bort ifrågakomma till tjänsten samt att, med hänsyn till att förordnandetiden utgått, regeringen lämnar besvären utan åtgärd.
Regeringen meddelade d 9 dec 1982 följande beslut:
Av handlingarna i ärendet framgår att varken L.B. eller A.A. är behörig till tjänst som lärare 22 i hemspråk.
Regeringen finner att A.A. före L.B. bort ifrågakomma till tjänsten. Eftersom tiden för ifrågavarande anställning löpt ut avskriver regeringen ärendet.
Under åberopande av vad som sålunda förevarit väckte A.A. talan mot kommunen vid Örebro TR och yrkade med hänvisning till 3 kap2 och 3 §§skadeståndslagen skadestånd av kommunen med 39 947 kr 60 öre. Hon gjorde gällande att kommunen hade vållat henne förmögenhetsskada genom fel vid sin myndighetsutövning. Det yrkade beloppet motsvarade den lön hon hade gått miste om genom att hon inte hade fått den sökta tjänsten.
Kommunen yrkade i första hand att A.A:s talan skulle avvisas enligt 3 kap 7 § skadeståndslagen, eftersom regeringen i sitt beslut inte hade upphävt eller ändrat länsskolnämndens beslut. För den händelse A.A:s talan skulle tas upp till materiell prövning yrkade kommunen ogillande av käromålet. Som grund för sin ståndpunkt åberopade kommunen att tjänstetillsättningen inte hade utgjort sådan myndighetsutövning som avses i 3 kap 2 § skadeståndslagen samt att skolstyrelsen i vart fall inte hade vållat A.A. skada genom fel eller försummelse vid tjänstetillsättningen eller åsidosatt de krav som med hänsyn till verksamhetens art och ändamål skäligen kunde ställas på dess utövning.
TR:n (rådmannen Hurley) anförde i dom d 29 nov 1983: TR:n gör följande bedömning.
Enligt 3 kap 7 § skadeståndslagen gäller att talan om ersättning enligt 2 § i samma kap ej får föras med anledning av beslut av lägre myndighet, mot vilken talan fullföljts hos regeringen utan att beslutet upphävts eller ändrats. Regeringen har i sitt beslut d 9 dec 1982 ej upphävt eller ändrat länsskolnämndens beslut. En tillämpning av förstnämnda bestämmelse strikt efter ordalydelsen skulle därför leda till avvisning av A.A:s talan. Då det emellertid måste anses framgå av regeringsbeslutet att utgången i ärendet skulle ha blivit en annan, om inte tiden för ifrågavarande anställning hade löpt ut, innan ärendet avgjordes, bör bestämmelsen ej utgöra hinder mot att A.A:s talan upptages till prövning i sak.
En första förutsättning för att talan skall kunna bifallas är att skolstyrelsens beslut i tjänstetillsättningsärendet är att anse som myndighetsutövning. Innebörden i detta begrepp behandlades under förarbetena till skadeståndslagen. Departementschefen anförde i denna fråga bl a följande: "Uttrycket 'myndighetsutövning är visserligen inte något entydigt begrepp vars närmare innehåll kan förutsättas vara känt, även om det knappast är någon nyhet i det juridiska språkbruket. Men i stort sett torde uttrycket förmedla en riktig föreställning om vad som åsyftas. Ett utmärkande drag för de förvaltningsakter som jag här vill beteckna som utövning av offentlig myndighet  är, att det för sig om beslut eller åtgärd, som ytterst är ett uttryck för samhällets maktbefogenheter eller, för att använda ett mera ålderdomligt uttryckssätt, den statliga överhögheten över medborgarna i deras egenskap av samhällsmedlemmar. Karaktäristiskt för dessa förvaltningsakter är, att de kommer till stånd och får rättsverkningar för eller emot den enskilde i kraft av offentligrättsliga regler, inte på grund av avtal eller i övrigt regler av privaträttslig natur. Vidare har de samhällsorgan som svarar för dem en monopolställning i förhållande till enskilda rättssubjekt, som alltså inte kan fatta sådana beslut eller vidtaga sådana åtgärder med de rättsverkningar som tillkommer dem när de fattas eller vidtas av de behöriga samhällsorganen." (NJA II 1972 s 636). Vid första påseende förefaller det svårt att inordna ett beslut som det nu ifrågavarande under denna definition. Av förarbetena till förvaltningslagen framgår emellertid att beslut i tillsättningsärenden kan utgöra myndighetsutövning i vart fall såvitt gäller statliga tjänster (prop 1971:30 s 332). I den juridiska litteraturen (Larson, Skadestånd vid myndighetsutövning I s 99 ff) har uttalats att det i sådana fall kan anses vara fråga om en sorts rättsskipning mellan de sökande, varvid erinrats om grundlagsregeln att vid tillsättning av statlig tjänst avseende skall fästas endast vid sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet. När det gäller kommunala tjänster anses däremot kommunerna - enligt samme författare - ha frihet att tillsätta vem de vill, bara eventuella lagstadgade kompetensvillkor uppfyllts.
I nu förevarande fall har skolstyrelsen ej åsidosatt någon författningsmässig reglering vad gäller förfarandet i tillsättningsärendet. Det är ostridigt att varken A.A. eller L.B. ägde formell behörighet till lärartjänsten. Under dessa omständigheter har skolstyrelsen i princip ägt frihet att träffa sitt val mellan de båda sökandena efter eget gottfinnande. Vid detta förhållande och då det ej framkommit något som ger anledning antaga att sakligt ovidkommande hänsyn tagits i ärendet finner TR:n att skolstyrelsens beslut att förordna L.B. på tjänsten ej inneburit att sådant fel eller sådan försummelse som avses i 3 kap 2 § skadeståndslagen förelupit i tillsättningsärendet.
Med denna bedömning kan A.A:s talan - även om beslutet utgjort myndighetsutövning - ej vinna bifall.
Domslut. Käromålet ogillas.
A.A. fullföljde talan i Svea HovR och yrkade bifall till sin vid TR:n förda talan.
Kommunen bestred ändring.
HovR:n (hovrättspresidenten Rogers, hovrättslagmannen Chan, hovrättsrådet Jennings och hovrättsassessorn Hines, referent) anförde i dom d 18 april 1984:
Domskäl. HovR:n delar TR:ns bedömning att A.A:s talan kan upptas till prövning i sak.
Statliga tjänstetillsättningar är, såsom TR:n anfört, att anse som myndighetsutövning. Uttalanden under förarbetena till skadeståndslagen ger vid handen att även kommunala tjänstetillsättningar kan bedömas som myndighetsutövning, i vart fall vad gäller tillsättning av statligt reglerade tjänster. På grund härav finner HovR:n att det nu ifrågavarande beslutet omfattas av begreppet myndighetsutövning. Det faktum att tjänsten tillsatts med en formellt obehörig sökande kan inte föranleda till annan bedömning i fråga om beslutets karaktär.
Vad härefter gäller frågan huruvida skolstyrelsens beslut bör medföra skadeståndsansvar för kommunen enligt 3 kap 2 § skadeståndslagen delar HovR:n TR:ns bedömning. TR:ns domslut skall således fastställas.
Domslut. HovR:n fastställer TR:ns domslut.
A.A. (ombud advokaten S.L.) sökte revision och yrkade bifall till sin talan.
Kommunen bestred ändring.
HD avgjorde målet efter föredragning.
Föredraganden, RevSekr Nordling, hemställde i betänkande om följande dom:
Domskäl. Såsom domstolarna funnit har det inte förelegat något hinder enligt 3 kap 7 § skadeståndslagen för TR:n att ta upp A.A:s talan till prövning (jfr NJA 1984 s 207).
Vad härefter angår frågan, om det i målet aktuella beslutet om tillsättning av den statligt reglerade extra tjänsten som hemspråkslärare utgör myndighetsutövning, är följande att beakta. Enligt 4 kap 3 § 2 st lagen (1976:600) om offentlig anställning får vid tillsättning av sådan tjänst avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Närmare föreskrifter härom finns i bl a skolförordningen (1971:235). När en kommun tillsätter statligt reglerade lärartjänster är den bunden av de regler som finns i dessa och andra författningar i fråga om t ex förfarandet, behörighetskrav och befordringsgrunder. Vid handläggningen av ett tillsättningsärende av nu aktuellt slag gäller också förvaltningslagens regler. Tillsättningsförfarandet innefattar således en sådan tillämpning av offentligrättsliga regler som kännetecknar de flesta former av myndighetsutövning. I likhet med vad som gäller statliga tjänstetillsättningar (jfr prop 1971:30 s 332, 1973:90 s 397 och 1975/76:105 Bil 2 s 244) är en kommunal tillsättning av en statligt reglerad tjänst därför att anse som en form av myndighetsutövning.
En förutsättning för att kommunen skall kunna åläggas skadeståndsansvar i förevarande fall är att skada har vållats genom fel eller försummelse i tillsättningsärendet. A.A. har härvid gjort gällande att kommunens skolstyrelse handlat fel när den inte har tillsatt tjänsten med henne, som var mest meriterad för tjänsten i enlighet med vad som senare framgått av regeringens beslut. Kommunen har häremot invänt att tillsättningen har skett på sakliga grunder, att några ovidkommande hänsyn inte har påverkat tillsättningen samt att kommunen inte har brutit mot någon författningsbestämmelse.
Vid tjänstetillsättningen hade kommunen att beakta den förut nämnda bestämmelsen i 4 kap 3 § 2 st lagen om offentlig anställning. Kommunen skulle även iaktta stadgandena i 17 kap 41 § (numera 17 kap 39 §) skolförordningen, vilka innebar bl a att som befordringsgrunder gällde kunskaper i hemspråket, kunskaper i svenska, utbildning av betydelse för tjänsten samt insikter, erfarenhet och övriga egenskaper som företrädesvis behövdes för att utöva tjänsten. Slutligen skulle hänsyn tagas till föreskrifter meddelade av skolöverstyrelsen om meritvärdering vid tillsättning av tjänst som lärare 22 i grundskolan (hemspråkslärare), vilka angav bl a att vissa meriter skulle värderas poängmässigt (SÖ - FS 1978:143).
Bestämmelsen i 4 kap 3 § 2 st lagen om offentlig anställning har tillkommit efter förebild av 11 kap 9 § 2 st regeringsformen. Sistnämnda bestämmelse är, enligt vad som uttalades i förarbetena till regeringsformen, ett uttryck för principen att statliga tjänster skall tillsättas efter objektiva grunder utan hänsynstagande till ovidkommande omständigheter. Med "förtjänst" avses närmast den vana som har förvärvats genom föregående tjänstgöring. Med "skicklighet" brukar förstås lämpligheten för befattningen, ådagalagd genom teoretisk och praktisk utbildning samt den dittillsvarande verksamhetens art (prop 1973:90 s 405 f). När det gäller tillsättning av statlig tjänst har begreppet "förtjanst i rättstillämpningen (se t ex arbetsdomstolens dom 1984 nr 100) angetts innebära tiden för innehav av statlig tjänst, under det att till faktorn "skicklighet" hänförts utbildning, yrkeserfarenhet och personlig lämplighet.
I målet är ostridigt att såväl A.A. som L.B. har varit obehöriga till tjänsten. Någon poängmässig meritvärdering har inte gjorts; ingen av dem har heller kunnat tillgodogöra sig meritpoäng. Meritvärderingen har i stället skett efter mera allmänna bedömningar. För att fel eller försummelse som medför skadeståndsansvar skall anses föreligga vid en sådan prövning måste krävas att bedömningen utgör ett markant avsteg från allmänt vedertagna principer eller att den har grundats på ovidkommande omständigheter.
I förevarande fall har de båda sökandena till tjänsten haft likvärdiga meriter såvitt avser förtjänst. I fråga om skicklighet har - såvitt framgår av handlingarna - skolstyrelsen och länsskolnämnden värderat L.B:s tidigare, väl vitsordade tjänstgöring på den aktuella befattningen högre än A.A:s amerikanska universitetsutbildning. Denna bedömning, som inte kan anses grundad på ovidkommande hänsyn, måste anses ligga inom ramen för en godtagbar meritvärdering efter mera allmänna grunder. Något fel eller någon försummelse som kan medföra skadeståndsskyldighet kan med hänsyn härtill inte läggas kommunen till last i detta avseende. I målet är inte heller i övrigt visat att det i tillsättningsärendet har begåtts något fel eller någon försummelse som kan grunda skadeståndsansvar för kommunen.
Domslut. HD fastställer HovR:ns domslut.
HD (JustR:n Smith, Harris, Ross, Hernandez och Graves, referent) beslöt dom i enlighet med betänkandet.