Åtgärder med anledning av motorfordonstrafik på strandmark ----- Sedan lång tid har motortrafik och parkering i mycket stor omfattning skett sommartid på en privatägd sandstrand. Kommunen har underhållit nedfarter till stranden samt skyltat till parkeringen och informerat om den på sin hemsida. Mark- och miljödomstolen har med stöd av tillsynsbestämmelserna i miljöbalken förbjudit kommunen att fortsätta med underhåll, skyltning och information mm. MÖD fann att det är fråga om miljöfarlig verksamheten och att kommunen är att anse som verksamhetsutövare eftersom den genom sina åtgärder bidragit till verksamheten och fastställde MMD:s dom.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDEVänersborgs tingsrätts, mark- och miljödomstolen, dom 2018-11-26 i mål nr M 865-18 och M 864-18, se bilaga A
Ombud: Advokaterna C.C. och A.L.
2. Mclaughlin för 1 och 2: S.W.
Motpart1. K.A.
2. B-G.E.
3. K.E.
4. A-C.J.
5. B.G.K.
6. M.K.A.
7. B.M.
8. Miljö- och byggnadsnämnden i Laholms kommun Ombud: Advokaterna C.C. och A.L.
9. I.P.
10. I.P.
11. O.P.
MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUTMark- och miljööverdomstolen fastställer mark- och miljödomstolens dom.
Laholms kommun har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska upphäva förbudet som riktats mot kommunen.
A.W. och Pugh har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska tillse att motorfordonstrafiken på de aktuella områdena i Mellbystrand ochSkummeslövsstrand förbjuds. De har vidare yrkat att kommunen ska föreläggas att sätta upp skyltar som tydliggör förbudet samt sätta upp avspärrningar på gränsen mellan kommunala vägar i området och strandområdet så att körning med motorfordon omöjliggörs.
Miljö- och byggnadsnämnden i Laholms kommun har tillstyrkt kommunens överklagande.
Parterna har utöver det som anförts tidigare anfört i huvudsak följande:
De berörda fastigheterna ägs av privata fastighetsägare och de som brukar stranden för parkering är privata bilister. Kommunen upplåter inga områden för parkering och äger endast en ytterst liten del av stranden. Kommunen har inte heller genom avtal med fastighetsägarna eller på något annat sätt nyttjanderätt till marken. Kommunen bestämmer därför inte om parkering får ske. Kommunen kan med anledning av detta omöjligen anses ha den faktiska eller rättsliga rådigheten över motortrafik och parkering som krävs för att kommunen ska vara verksamhetsutövare. Att kommunen enbart genom främjande skulle vara att klassa som verksamhetsutövare är att utsträcka verksamhetsutövarbegreppet oerhört långt. Det kan även ifrågasättas om de av kommunen vidtagna åtgärderna kan klassas som ett främjande av parkering och körning på stranden överhuvudtaget.
Förbudet är i vart fall oproportionerligt. Om kommunen rättar sig efter förbudet kommer nedfarter till stranden upphöra att underhållas vilket skulle medföra en stor samhällsfara då räddningsfordon vid en nödsituation inte skulle kunna nå fram till det aktuella området. Eftersom kommunen har en skyldighet att underlätta för räddningsfordons framkomlighet anser kommunen att förbudet är oproportionerligt. Förbudet medför också att det bli svårare för rörelsehindrade att nyttja strandområden då nedfarterna på sikt kommer bli obrukbara.
Det har inte kunnat visas på några faktiska störningar eller föroreningar på stranden till följd av trafiken. Det har inte heller rapporterats om något oljespill på området. Vidare är det så att parkeringen snarare främjar det rörliga friluftslivet enligt 4 kap. 2 § miljöbalken då den medför att stranden blir mer lättillgänglig. Trafiken påverkar inte heller stranderosionen i någon större omfattning. Biltrafiken är dessutom tillfällig och pågår endast under några dagar under sommarmånaderna. Det kan därför ifrågasättas om biltrafiken utgör miljöfarlig verksamhet.
Strandmiljö Laholm och WalkerAv domen framgår inte om parkering och framförande av motorfordon på stranden är tillåten eller inte. Det framgår inte heller att kommunen som verksamhetsutövare har att tillse att strandkörningen upphör eller om kommunen ska vidta åtgärder som motverkar sådan körning. Att motverka är något annat och mer långtgående än att inte främja samma verksamhet. Kommunen har i media gett uttryck för att föreläggandet inte kommer att följas. Detta tydliggör också att föreläggandet är otillräckligt för att få den önskvärda effekten. Mark- och miljööverdomstolen bör dessutom uttala sig om körningen är förenlig med terrängkörningslagen.
Parterna har åberopat samma utredning som tidigare. A.W. och Pugh har dessutom åberopat ett utdrag från en tidning till stöd för att föreläggandet är otillräckligt.
Motortrafiken och parkeringen på stranden är inte så omfattande att den medför någon olägenhet för människors hälsa.
Mark- och miljööverdomstolen delar mark- och miljödomstolens bedömning att motortrafik och parkering på stranden, särskilt med beaktande av dess omfattning, är att klassa som miljöfarlig verksamhet enligt miljöbalkens regler. Att det, enligt kommunens uppgifter, till dagens datum inte skett några oljeutsläpp medför inte att verksamheten inte är miljöfarlig. Även om parkeringen endast pågår under sommarmånaderna är den årligt återkommande och under dessa perioder så pass omfattande att den inte kan betraktas som tillfällig. Att Laholms kommun i samband med detaljplaneläggning av stranden ansett att det inte krävs en miljökonsekvensbeskrivning saknar betydelse för denna bedömning.
Av uppgifterna i målet har framkommit att kommunen underhåller nedfarter till stranden, har satt upp skyltar för parkering, anvisat parkering till delar av stranden och informerat om parkeringen via sin hemsida. Genom de uppräknade åtgärderna har kommunen underlättat och främjat enskilda bilisters möjlighet till parkering. Därigenom får kommunen anses ha faktiskt och rättslig rådighet över verksamheten och dess omfattning. Kommunen är därför att anse som verksamhetsutövare. Att det kan finnas ytterligare verksamhetsutövare och att verksamheten inte utövas på kommunens mark leder inte till någon annan slutsats.
Som redan konstateras är strandkörningen och strandparkeringen omfattande under sommarmånaderna. De risker som denna verksamhet medför gör att det finns behov av tillsynsåtgärder. Tillsynsåtgärderna mot kommunen måste dock ta sikte på dess roll i verksamheten. Det är inte möjligt att med stöd av miljöbalken förelägga kommunen att förbjuda upplåtelse av parkering eller att sätta upp bommar på annans mark. Strand-miljö Laholms och Clark yrkanden kan därför inte bifallas.
Kommunen har anfört att föreläggandet medför att kommunen tvingas underlåta åtgärder som den är skyldig att göra enligt lag. Mark- och miljööverdomstolen anser dock att föreläggandet inte ska förstås på sådant sätt utan endast att kommunen hindras att vidta åtgärder som är avsedda att främja parkering på stranden. När det gäller att underhålla nedfarter så kan sådant ändå utföras i den mån och omfattning som krävs för att räddningstjänsten ska kunna utföra sitt arbete och detsamma gäller om det finns andra skyldigheter som kommunen har och som kräver att nedfarter i lämplig omfattning underhålls. Mark- och miljööverdomstolen finner därför att föreläggandet är proportionerligt.
Terrängkörningslagen faller utanför det som Mark- och miljööverdomstolen har att pröva.
Domen får enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättsråden Evans och Oconnor, referent, tekniska rådet Willis samt hovrättsrådet Moore.
Föredragande har varit hovrättsfiskalen Gay.
KLAGANDE1. Mclaughlin: S.W.
Ombud: Advokat C.C.
Ombud: Advokat A.L.
Ombud: Advokaterna C.C. och A.L.
3. K.E.
4. A-C.J.
5. B.G.K.
6. M.K.A.
7. K.A.
9. I.P.
10. I.P.
11. O.P.
12. I.P.
13. B-G.E.
ÖVERKLAGADE BESLUTLänsstyrelsen i Hallands läns beslut 2016-08-29 i ärende nr 505-5450-16,se bilaga 1Länsstyrelsen i Hallands läns beslut 2016-11-22, i ärende nr 505-6350-16,se bilaga 2
TIDIGARE AVGÖRANDENVänersborgs tingsrätt, mark- och miljödomstolens dom 2017-04-25 imål M 3520-18, se bilaga 3Vänersborgs tingsrätt, mark- och miljödomstolens dom 2017-04-25 imål M 4737-18, se bilaga 4
SAKENLänsstyrelsen i Hallands läns beslut 2016-08-29 samt 2016-11-22 angående att inte vidta några åtgärder i anledning av motorfordonstrafik på stranden i Laholms kommun; delvis återförvisade mål (M 3520-16 och 4737-16)
1. Laholms kommun förbjuds att främja motorfordonstrafik och parkering av motorfordon på strandområdena i Skummeslövsstrand och Mellbystrand genom att underhålla nedfarter till stranden, anvisa till parkeringsplatser på stränderna via hemsida eller annan information, sätta upp skyltar med anvisningar för motortrafik eller parkering av motorfordon samt annat iordningsställande härför på eller i anslutning till strandområdena.
2. Yrkandena om syn avslås.
Miljö- och byggnadsnämnden i Laholms kommun (nedan nämnden) har genom skrivelse den 29 juni 2016 meddelat A.W. att nämnden inte i anledning av hennes begäran avser att vidta några åtgärder för att begränsa störningar m.m. från motorfordonstrafik på stranden i Laholms kommun. A.W. överklagade nämndens beslut till Länsstyrelsen i Hallands län (nedan länsstyrelsen), som den 29 augusti 2016 (dnr 505-5450-16) beslutade att återförvisa ärendet till nämnden för prövning av strandtrafikens förenlighet med gällande detaljplan samt att avslå överklagandet i övrigt.
Nämnden har i beslut den 21 oktober 2015 (MBN § 158) lämnat en begäran från Strandmiljö Laholm (nedan föreningen) om att förbjuda motorfordonstrafik på stranden utan åtgärd. Föreningen överklagade beslutet till länsstyrelsen, som avvisade överklagandet p.g.a. bristande klagorätt. Föreningen överklagade avvisningsbeslutet till Mark- och miljööverdomstolen som fann att föreningen var klagoberättigade i enlighet med miljöbalken och återförvisade ärendet till länsstyrelsen för fortsatt handläggning. Länsstyrelsen fattade beslut den 22 november 2016 att återförvisa ärendet till nämnden för prövning av strandtrafikens förenlighet med strandskydd, att pröva frågan om strandtrafikens förenlighet med artskyddsförordningen i ett nytt särskilt ärende samt att avslå överklagandet i övrigt.
Länsstyrelsens beslut den 29 augusti 2016 och den 22 november 2016 överklagades till mark- och miljödomstolen vid Vänersborgs tingsrätt, som genom domar den 25 april 2017 i mål M 3520-16 och M 4737-16 bl.a. förbjöd Laholms kommun att upplåta strandområdena i Skummeslövsstrand och Mellbystrand för parkeringsändamål (p. 1 i domsluten).
Efter att domarna överklagats fann mark- och miljööverdomstolen att p. 1 i de överklagade domarna hade meddelats till kommunens och vissa enskilda fastighetsägares nackdel utan att de hade fått tillfälle att yttra sig, vilket utgjort rättegångsfel. Mark- och miljööverdomstolen återförvisade p.1 i domsluten till mark- och miljödomstolen. Övriga delar av domarna står dock fast.
Mark- och miljödomstolen har efter att handläggningen återupptagits utöver tidigare parter berett följande möjlighet att yttra sig i målen: Laholms kommun, B.G.K., M.K.A., I.P., I.P.,O.P., K.A., B-G.E., Davis, Russell, I.P. och B.M..
Då målen rör samma fråga och stödjer sig på samma grund har domstolen funnit lämpligt att avgöra dem genom en gemensam dom.
YRKANDEN M.M.
A.W. och Pugh har yrkat att bilkörning på stranden ska förbjudas. Till grund för sina yrkanden har de anfört i huvudsak samma skäl som tidigare (se bilaga 1-4) med följande förtydliganden. Kommunen ska anses vara verksamhetsutövare då de sköter all administration, renhållning och skötsel som rör bilkörning och parkering på stranden. De har därmed de facto kontroll över verk-samheten. Kommunen är också den största delägaren i den stora tångallmänning som finns på stranden. Kommunen har inte uppfyllt sin utredningsplikt eftersom det är deras ansvar att presentera utredning som visar att körningen på stranden är ofarlig.
Miljö- och byggnadsnämnden i Laholms kommun har bestritt bifall till yrkandena och begär syn. Till grund för sin inställning har nämnden anfört samma skäl som i tidigare prövning (se bilaga 1-4).
Laholms kommun (nedan kommunen) har bestritt bifall till yrkandena och begär syn. Kommunen har i huvudsak anfört samma sak som tidigare (se bilaga 1-4) med följande förtydliganden. Kommunen är inte att anse som verksamhetsutövare det är de enskilda fastighetsägarna som ska ses som verksamhetsutövare. Av det material som finns i målet framgår inte att bilkörningen skulle utgöra en olägenhet för människors hälsa. Stranden som är aktuell i detta mål är en strand med låg känslighet och en god förmåga till naturlig återhämtning. A.W. och Pugh har inte redovisat vilken expertis som ligger till grund för påståendet om att bilkörningen skulle ligga bakom stranderosionen. Effekten av bilkörningen och dess eventuella påverkan på stranderosionen är högst tveksam och det framgår inte av Sweco:s rapport att det finns ett direkt eller indirekt samband. Vid ett eventuellt förbud kommer det att bli en högre belastning på sanddynorna då parkering kommer att ske en bit före stranden och ett stort antal personer kommer att gå över dynorna. Det är en polisiär angelägenhet att ingripa mot camping på förbjudna platser och därför ingenting som kommunen kan ingripa mot.
Kommunen har åberopat skriftlig bevisning i form av "Saneringsmanual för olja på svenska stränder" (MSB 0134-09) samt en rapport från Sweco "Laholms stranderosion".
B.G.K., M.K.A., I.P., I.P., O.P., K.A., B-G.E., Davis och Russell har bestrittbifall till yrkandet och begär syn. De har i huvudsak anfört följande. Ett förbudskulle innebära att tillgängligheten till deras egen mark inskränks och möjligheten att ta sig ner till stranden för att fiska med båt försvinner. Vidareskulle det leda till en minskad framkomlighet för dem själva och för räddningsfordon under sommaren då många istället kommer parkera i bostadsområdet.
I.P. och B.M. har givits tillfälle att yttra sig men har inte avhörts.
Mark- och miljödomstolen har att pröva frågan om någon tillsynsåtgärd i enlighet med miljöbalken ska vidtas i anledning av påtalad motortrafik och parkering av motorfordon på stränderna i Mellbystrand och Skummeslövsstrand.
Med miljöfarlig verksamhet avses enligt definitionerna i 9 kap. 1 § miljöbalken bl.a. användning av mark på ett sätt som kan medföra olägenhet för människors hälsa eller miljön genom bl.a. utsläpp eller förorening av mark, luft och vattenområden eller som kan medföra olägenheter för omgivningen genom bl.a. buller, skakningar eller annat liknande.
Med olägenhet för människors hälsa avses enligt 9 kap. 3 § miljöbalken en störning som enligt medicinsk eller hygienisk bedömning kan påverka hälsan menligt och som inte är ringa eller helt tillfällig.
Den åberopade skriften "Saneringsmaterial för olja på svenska stränder" är utarbetad som ett beslutsstöd för personal och arbetsledare vid saneringsinsatser efter oljeutsläpp. I materialet framgår att saneringsmetoden "naturlig återhämtning" kan vara lämplig vid mindre oljeförorening på sandstränder där det socioekonomiska värdet är litet och det är acceptabelt att saneringen tar längre tid; månader och år. Vidare framgår att metoden inte ska användas när det gäller oljetyper som innehåller giftiga komponenter som PCB och tungmetaller (se s. 21-22 och 39).
Sweco har i sin rapport (se s. 68) uttryckt följande: "Bilkörning på stranden har pågått under lång tid i Laholm och är en del av den lokala kulturen för många boende i Laholm. Bilkörningen riskerar dock att medföra negativa konsekvenser på miljön, både när det gäller risk för förorening av strand- och vattenområdet samt påverkan på dynbildning."
Enligt mark- och miljödomstolens bedömning innebär både trafik med motorfordon på stranden och parkering av motorfordon där - i vart fall i den omfattning som visats i målet - användning av mark som kan medföra olägenhet för människors hälsa eller miljön genom förorening av mark eller vattenområde och får anses utgöra en miljöfarlig verksamhet.
Vem är verksamhetsutövare?Kommunen har anfört att den inte är verksamhetsutövare för den trafik och parkering som sker på stranden eftersom det är fastighetsägarna som har rådighet över stranden. Domstolen konstaterar att flera fysiska eller juridiska personer kan anses vara verksamhetsutövare på samma gång (se prop. 1997/98:45, Del 1 s. 361 och MÖD 2010:19).
Kommunen har uppgivit i målet att de underhåller nedfarter till stranden, har satt upp skyltar för parkering, samt anvisar parkering till delar av stranden. Av fotografier i överklagandet och i Sweco:s rapport framgår att kommunen även skyltat hastighetsbegränsning för stranden invid nedfart, skyltat förbud för motortrafik på delar av stranden, samt ställt upp avgränsningar för trafiken på stranden.
Mark- och miljödomstolen finner, mot bakgrund av de åtgärder kommunen har vidtagit för att främja motortrafik och parkering av motorfordon på stranden, att kommunen är verksamhetsutövare för denna verksamhet.
Finns behov av tillsynsåtgärd?Mark- och miljödomstolen finner att verksamheten inte är tillstånds- eller anmälningspliktig enligt 9 kap. 6 § miljöbalken. Även om en verksamhet inte är anmälningspliktig har verksamhetsutövaren ett ansvar att följa miljöbalkens allmänna hänsynsregler och regeln om egenkontroll i 26 kap. 19 § miljöbalken.
Enligt 2 kap. 1 § miljöbalken är alla som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd skyldiga att visa att de förpliktelser som följer av 2 kap.miljöbalken iakttas.
Av 2 kap. 6 § samma lag följer att det för en verksamhet ska väljas en plats som är lämplig med hänsyn till att ändamålet ska kunna uppnås med minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön.
Av utredningen i målen framgår att det rör sig om förhållandevis omfattande motortrafik och parkering som pågår året runt men intensifieras under sommar-månaderna. Det aktuella området utgör riksintresse för naturvård och friluftslivet enligt 3 kap. 6 § miljöbalken, samt det rörliga friluftslivet enligt 4 kap. 2 § samma lag. Motortrafiken och parkeringen av motorfordon äger rum på ett sådant markslag som är känsligt för bl.a. föroreningar och detta utan att marken har hårdgjorts och uppsamlingssystem för omhändertagande av dagvatten m.m. har anordnats. Mark-och miljödomstolen bedömer att trafiken och parkeringen riskerar att påtagligt skada riksintressena enligt nyss nämnda lagrum.
Domstolen anser inte att den avvägning som ska göras enligt 2 kap. 6 § miljöbalken mot den utredning som presenterats i målen kan falla ut till motortrafik- och parkeringsverksamhetens fördel. Sandstränder, som saknar alla skydd mot sådana föroreningar som är typiska för motortrafik och parkeringar av motorfordon, exempelvis olja, partiklar från däckslitage m.m., måste typiskt sett anses vara mycket olämpliga att framföra eller parkera motorfordon på. I målen saknas underlag som ger stöd för att det inte skulle vara motiverat att överväga alternativ lokalisering av parkeringen eller alternativa sätt att tillgodose behovet av tillgång till strandområdet för besökare.
Tillsynsmyndigheten kan ställa krav på verksamhetsutövare med stöd av bestämmelserna om tillsyn i 26 kap.miljöbalken. Av 26 kap. 9 § samma lag framgår att en tillsynsmyndighet i det enskilda fallet får besluta om de förelägganden och förbud som behövs för att miljöbalken samt de föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken ska följas. Mer ingripande åtgärder än vad som behövs i det enskilda får dock inte tillgripas.
Mot bakgrund av risken för både miljöskada och olägenheterna för människors hälsa kan motortrafik- och parkeringsverksamheten som kommunen utför på stranden inte anses vara tillåten. Kommunen har, trots den information man erhållit om miljöriskerna, inte självmant vidtagit några åtgärder för att få verksamheten att upphöra. Mark- och miljödomstolen finner att den miljöfarliga verksamheten ska förbjudas i enlighet med domslutet.
Vem berörs av beslutet?Vad gäller övriga fastighetsägare och andra eventuella rättighetshavare på och invid ifrågavarande stränder hindrar ett förbud för kommunen att främja motorfordonstrafik och parkering av motorfordon på stränderna inte dessa från att nyttja sina fastigheter eller utöva sina rättigheter på samma sätt som tidigare. Mark- och miljödomstolen finner därmed att ingen ytterligare part utöver dem som nu har hörts i målet är berörd på ett sådant sätt att den ska beredas tillfälle att yttra sig i målet.
Frågan om synMot bakgrund av ingivet bildmaterial och övrig utredning i målen finner domstolen att det saknas anledning att hålla syn och yrkandena därom avslås.
HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga 5 (MMD-02) Överklagande senast den 17 december 2018.
______________I domstolens avgörande har deltagit tf. rådmannen Hawkins Rapphed, ordförande, och tekniska rådet House. Föredragande har varit beredningsjuristen Rose