Tillstånd enligt miljöskyddslagen till skjutbanor-----En befintlig skjutbana med tillstånd från 1984 orsakade störningar för de närboende. Länsstyrelsen initierade omprövning av de befintliga villkoren för verksamheten. Under handläggningstiden ansökte tillståndshavaren om nytt tillstånd till befintlig och utökad verksamhet och medgav samtidigt att omprövning fick ske av alla villkoren i det gällande tillståndet. Länsstyrelsen meddelade nytt tillstånd och förordnade samtidigt att det gamla skulle upphöra när det nya vunnit laga kraft. Miljööverdomstolen (MÖD) fann att det saknades laga grund att upphäva det gamla tillståndet. Vidare avslogs ansökan om ett nytt tillstånd p g a störningarna för de närboende och brister i ansökan (verksamheten skulle fördubblas). När det gällde omprövningsdelen uttalade MÖD inledningsvis att verksamheten visserligen innehöll de bullervärden som framgick av Naturvårdsverkets allmänna råd RR 1981:2, men att verksamhetens tillåtlighet kunde ifrågasättas. Därför krävdes betydande inskränkningar i skjuttiderna med den begränsningen att de nya villkoren inte fick göras så stränga att verksamheten inte längre skulle kunna bedrivas. Därför skärptes villkoren i förhållande till vad miljödomstolen hade bestämt.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Tillstånd enligt miljöskyddslagen till utomhusskjutbanor i Karlskoga kommun m.m.
1. Med upphävande av miljödomstolens dom avslår Miljööverdomstolen Bofors Jägargilles ansökan om nytt tillstånd till befintlig och utökad verksamhet på fastigheten Bofors Skjutfält 4:2 i Karlskoga kommun.
2. Miljööverdomstolen upphäver villkor 2−5 i Länsstyrelsen i Örebros län beslut 1984-10-01, i ärende 11.1821-555-84, och föreskriver att följande särskilda villkor skall gälla för det genom nämnda beslut meddelade tillståndet.
2. Högst 75 000 skott får skjutas per år. I detta antal inräknas inte de skott som skjuts på inskjutningsbanan samt med kaliber .22. Räkningen av antalet skott skall baseras på den uträkning som görs i bokföringen och som redovisats i målet.
3. Bullret från skjutbanan får vid bostadshus som gränsvärde* inte överskrida 65 dB (A) Impuls vid mätning eller beräkning enligt Naturvårdsverkets anvisningar.
4. Verksamheten får bedrivas på följande tider:
med undantag för följande dagar som skall vara skjutfria: De stora helgerna Kristi Himmelsfärd (torsdag-söndag), Pingst (lördag-måndag), alla lördagar under juni, juli och augusti samt alla måndagar och onsdagar i juli. Söndagar och fredagar är alltså skjutfria.
Skjutning får ske endast tre dagar per vecka under de ovan angivna skjuttiderna.
Utöver ovan angivna skjuttider får skjutning på älgbanan ske även fredagar kl. 10.00-21.00 under tiden 1/8-31/10.
5. Vid de tillfällen då större tävlingar skall hållas får skjutning ske fredag kl. 10.00-20.00 och lördag-söndag kl. 09.00-20.00, vid högst två tillfällen per år, efter anmälan till tillsynsmyndigheten och information till berörda närboende.
6. Skjutvallarna vid älgbanan, inskjutningsbanan och 50-metersbanan skall saneras från blyrester vart tionde år med början två år från den 1 september 2004. Detta skall pågå till dess att tillförseln av bly helt har upphört.
7. Sanering av lerduvebanorna från bly skall ha påbörjats senast två år efter det att övergång skett till blyfri ammunition. Sanering skall ske på sätt som godkänts av tillsynsmyndigheten.
8. Ett förslag till nytt kontrollprogram skall lämnas till tillsynsmyndigheten senast den 1 december 2002. Tillsynsmyndigheten skall samråda med närboende innan kontrollprogrammet fastställs.
* Med gränsvärde menas ett värde som aldrig får överskridas.
att all slags skjutning får pågå måndag-fredag kl. 09.00-21.00 och lördag-söndag kl. 09.00-16.00 varvid sista lördagen och söndagen i vardera månaderna juni, juli och augusti skall hållas skjutfria.
Jägargillet har i andra hand yrkat att skjutning får pågå på fredagar endast kl. 09.00-16.00 under förutsättning att den förlängning av skjuttider som kan ges för två tillfällen per år även kan gälla för fredagar. Jägargillet kan även acceptera att de tre skjutfria helgerna i juni, juli och augusti ersätts med Hernandez dag, pingst och midsommar.
HB och SW m.fl. har yrkat att skjutning endast skall få pågå högst två dagar i veckan samt att nya bullermätningar utförs.
UE och RE har yrkat att nytt tillstånd inte skall meddelas för verksamheten. I andra har de yrkat att skjuttiderna begränsas avsevärt, i huvudsak enligt följande. Skjutning får ske på trapbanorna tisdagar och torsdagar kl. 17.30-20.30 samt lördagar kl. 11.00-15.00 samt på älgbanan tisdagar och torsdagar kl. 18.00-21.00 samt lördagar kl. 09.00-13.00.
Jägargillet och sakägarna har bestritt motparts yrkande.
Länsstyrelsen har bestridit ändring och anfört att skjutning med kaliber .22 bör omfattas av tidsrestriktioner eller, i andra hand om det inte omfattas av sådana restriktioner, att antalet skott begränsas för detta skytte.
Till stöd för sin talan vid Miljööverdomstolen har parterna anfört i huvudsak samma omständigheter och åberopat samma utredning som vid miljödomstolen.
Jägargillet har därutöver anfört bl.a. följande. En begränsning av antalet skott som avser kaliber .22 motverkar föreningens strävan att främja skytte med klenammunition. Denna ammunition är såväl kostnads- som miljömässigt förmånligare än grovkalibrigt skytte. Begränsningen motverkar även föreningens ungdomsverksamhet. Miljödomstolens dom innebär ett fjärmande från de rekommendationer om skyddsavstånd som ges i Naturvårdsverkets allmänna råd 81:2. Dessa rekommendationer bör ses som riktgivande om det inte finns särskilda skäl som talar mot detta. Några sådana skäl föreligger inte i detta fall.
AH, PAH, HB, SW m.fl. har påpekat att de utöver Jägargillets verksamhet vid skjutbanan även störs av annat skytte som pågår vid Karlskoga pistolskytteklubbs bana och Bofors skjutfält. Eftersom Jägargillet ligger närmast bostadsbebyggelsen (endast 250−300 m) bör denna skjutbana åtgärdas först.
Länsstyrelsen i Örebro län har anfört att det inte råder någon tvist om att den maximala ljudnivån från skjutbanan inte får överskrida 65 dB(A) Impuls. Vad målet istället gäller är skottantal och skjuttider. En förnyad bullermätning skulle inte tillföra något nytt med avseende på nu aktuell prövning. Oenigheten mellan parterna om ljudnivåmätningar och -beräkningar bör hanteras inom ramen för tillsynsarbetet.
Naturvårdsverket har i yttrande anfört följande.
Naturvårdsverket bedömer utifrån vad som framgår av handlingarna att ansökan bör tillföras en noggrann bullerutredning innan ett avgörande av tillståndet kan ske. Skottbullernivån från skjutbanan kan ses som en tillsynsfråga, men förutsättningarna att kunna uppfylla gränsvärdet vid skjutning på de olika banorna bör vara utrett.
I föreliggande fall förutsätts att ljudnivåerna ligger under den nivå då tidsrestriktioner enligt råd och riktlinjerna skall tillämpas. Antalet skott vid banan är genom miljödomstolens dom 150 000 per år, således ett betydligt större antal än vad som förutsätts i Naturvårdsverkets råd och riktlinjer. Ett högt antal skott bör medföra en mer omfattande störning och därmed enligt Naturvårdsverkets bedömning föranleda en tillämpning av riktlinjerna så att verksamheten åläggs tidsrestriktioner. Avsteg från Naturvårdsverkets råd och riktlinjer bör dessutom alltid kunna övervägas i den enskilda prövningen.
Vad avser tillståndets omfattning uttryckt som antalet skott som årligen får avlossas vid skjutbanorna kan, efter vad som framgår av redovisning av skyttegillets behov vid Miljödomstolens syn vid skjutbanan, en något för omfattande ram ha lämnats i Miljödomstolens dom. Naturvårdsverket bedömer, efter vad som framgår av handlingarna, att tillståndets ram inte bör överstiga nivån 100 000-120 000 skott per år varvid även antalet skott från skjutning med kaliber .22 skall inräknas.
När det gäller skottbullrets fördelning i tiden är ur störningssynpunkt kvällstid och annan tid som används för vila och rekreation mest ogynnsam. Tidsinskränkningar bör därför främst göras under kvällstid samt lördag, söndagar och andra helgdagar som används till vila och rekreation. Väsentligt för störningsupplevelsen torde då också vara att det under sådana tider inte heller förekommer skjutning med kaliber .22, som ger ungefärligen 20 dB lägre ljudnivåer jämfört med jaktammunition men ändå kan påverka omgivningen genom hörbart skottljud. Sammanfattningsvis bedömer Naturvårdsverket att en god avvägning gjorts i Miljödomstolens dom mellan behovet att kunna bedriva skjutverksamhet på önskad tid och lämplig tidsbegränsning med hänsyn till omgivningen.
Socialstyrelsen har i yttrande anfört att beslutsunderlaget är otillräckligt beroende på att de bullermätningar som är gjorda är för gamla och inte utvisar dagens förhållanden. En miljökonsekvensbeskrivning bör därför tillföras ansökan i målet som särskilt beaktar bullerstörningarnas konsekvenser för människorna i omgivningen.
Regionsjukhuset i Örebro/Yrkes- och miljömedicinska kliniken har i yttrande anfört att det med föreliggande underlag bedömer att den tidsmässiga förlängningen av den bullrande verksamheten sannolikt har större betydelse än antalet skott i sig men att bedömningen skulle kunna förbättras avsevärt och förhållandena totalt förbättras om kompletterande information togs fram i samarbete mellan berörda parter.
Miljööverdomstolen har hållit huvudförhandling och syn i målet. Vid synen besöktes bl.a. Hs, Es samt Bs och Ws fastigheter samtidigt som skjutning pågick på Jägargillets skjutbanor.
Som miljödomstolen angett skall målet enligt 6 § lagen om införande av miljöbalken prövas enligt miljöskyddslagen (1969:387).
Miljööverdomstolen tar först ställning till vissa processuella frågor.
Av handlingarna framgår att den nu aktuella prövningen av skjutbanan har initierats av länsstyrelsen som ett omprövningsärende vad gäller villkoren beträffande främst skjuttiderna och frågan om sanering av bly. Jägargillet har därefter - sedan ett möte den 22 oktober 1997 med representanter från länsstyrelsen i frågan hållits - ansökt om tillstånd till befintlig och utökad verksamhet och samtidigt medgivit att omprövning får ske av alla villkor i det gällande tillståndet.
Mot bakgrund härav konstaterar Miljööverdomstolen att målet omfattar dels en ansökan från Jägargillet om nytt tillstånd till befintlig och utökad verksamhet, dels en omprövning av villkoren för det befintliga tillståndet.
Länsstyrelsens beslut och miljödomstolens dom innebär att Jägargillets tillstånd från den 1 oktober 1984 till befintlig verksamhet skall upphöra att gälla när domen vinner laga kraft. Ett tillstånd enligt miljöskyddslagen kan upphävas efter tillståndshavarens medgivande eller - om medgivande saknas - efter prövning enligt 23 § miljöskyddslagen om förbud mot fortsatt miljöfarlig verksamhet. Jägargillet har medgivit att samtliga villkor i det gamla tillståndet får omprövas. Detta medgivande kan dock inte tolkas som ett medgivande till att det gamla tillståndet skall upphöra att gälla. Mot bakgrund härav och då någon prövning enligt 23 § miljöskyddslagen inte förekommit har det saknats grund för att upphäva tillståndsbeslutet från den 1 oktober 1984.
Vad gäller Jägargillets ansökan om nytt tillstånd till utökad verksamhet gör Miljööverdomstolen följande bedömning.
I målet är det fråga om en ansökan om tillstånd som numera omfattar en fördubbling av det antal skott som tillåts avlossas från skjutbanan jämfört med dagens förhållanden. Det är inte tvist om bullernivån i sig. Frågan är däremot vilken omfattning verksamheten skall tillåtas ha med avseende på antal skott och skjuttider med hänsyn till de bullerstörningar som de kringboende utsätts för genom verksamhetens bedrivande.
Enligt 4 § miljöskyddslagen skall för miljöfarlig verksamhet väljas sådan plats att ändamålet kan vinnas med minsta intrång och olägenhet utan oskälig kostnad. Det är sökanden som skall visa att den valda platsen uppfyller nämnda förutsättningar.
Av handlingarna i målet framgår att de närboende under flera år framfört klagomål på störningar från den befintliga verksamheten vid skjutbanorna. Såsom länsstyrelsen och miljödomstolen funnit finns det knappast några återstående bullerdämpande åtgärder att vidta vid skjutbanorna och Jägargillet har inte heller föreslagit några sådana åtgärder. Den möjlighet som under dessa förhållanden återstår för att begränsa störningarna för de närboende är då att begränsa skjuttiderna. Jägargillet har inte godtagit några egentliga inskränkningar av skjuttiderna för att begränsa störningarna för de närboende. Trots att lokaliseringen av den befintliga verksamheten starkt kan ifrågasättas innehåller ansökan, som avser fördubblad verksamhet med oförändrade skjuttider, inte några uppgifter om utredning kring alternativa lokaliseringar eller vad en omlokalisering skulle medföra för kostnader för Jägargillet. Miljööverdomstolen anser att det på föreliggande underlag inte är möjligt att finna att nuvarande lokalisering är den bästa placeringen för en skjutbana av den nu ansökta omfattningen. Bristerna i ansökan är så betydande att erforderliga kompletteringar i stort sett skulle motsvara en helt ny ansökan. Vid dessa förhållanden föreligger inte skäl att återförvisa ärendet till länsstyrelsen utan Jägargillets ansökan om nytt tillstånd skall i stället avslås.
Det bör påpekas att avslagsbeslutet inte har sådan rättsverkan att Jägargillet är förhindrat att på grundval av en fylligare utredning på nytt ansöka om tillstånd till utökad verksamhet.
Miljööverdomstolen övergår härefter till att pröva frågan om omprövning av villkor i tillståndet för den befintliga verksamheten från den 1 oktober 1984.
I det aktuella tillståndet föreskrevs följande villkor.
1. Om ej annat följer av vad nedan sägs skall verksamheten bedrivas i huvudsaklig överensstämmelse med vad Bofors Jägargille angivit i ansökningshandlingarna.
2. Bullret från skjutbanan får vid närmaste bostadshus inte överskrida 65 dB (A) IMPULSE.
3. Verksamheten får bedrivas på följande tider:
sista lördagen och söndagen i envar av månaderna juni, juli och augusti skall hållas skjutfria.
4. För de tillfällen då större tävlingar skall ske kan länsstyrelsen för två lördagar och söndagar per år - efter särskild framställning - bevilja längre skjuttider än i punkt 3 angivna.
5. Bofors Jägargille skall snarast efter utförda bullerskyddsåtgärder vid skeet-trapbanan och senast den 1 juni 1985 till länsstyrelsen inkomma med resultat av ljudnivåmätningar som visar att riktvärdet 65 dB (A) IMPULSE inte överskrides vid bostäder.
I ansökan som föregick 1984 års tillståndsbeslut uppgav Jägargillet att antalet skott uppgick till ca 75 000. Någon reglering av antalet skott finns emellertid varken i tillståndsmeningen eller i ett särskilt villkor. Miljööverdomstolen anser att omfattningen av verksamheten i detta fall borde framgå av själva tillståndet. I föreliggande omprövningsärende finns dock inte möjlighet att föreskriva något som formellt hör själva tillståndet till. Vid dessa förhållanden anser Miljööverdomstolen att omfattningen i vart fall klart bör framgå av ett villkor. Som ett villkor för verksamheten bör det därför föreskrivas att högst 75 000 skott får skjutas per år. Miljööverdomstolen delar länsstyrelsens bedömning att i antalet skott inte skall inräknas de skott som skjuts med kaliber .22 eller som skjuts på inskjutningsbanan.
Miljööverdomstolen delar miljödomstolens och länsstyrelsens uppfattning att även vid de bullernivåer som anges i Naturvårdsverkets allmänna råd avseende buller från skjutbanor, RR 1981:2, kan bullret från skjutbanor vara klart störande. Enligt vad som framkommit vid Miljööverdomstolens syn och av utredningen i övrigt är störningarna för de omkringboende − med hänsyn till det korta avstånd som i detta fall föreligger mellan skjutbanan och bostäder samt till det förhållandevis höga antal skott som avlossas på banan varje år − av sådan omfattning att verksamheten med fog kan ifrågasättas ur tillåtlighetssynpunkt. Detta talar för att betydande inskränkningar av gällande skjuttider måste göras. När det som i detta fall är fråga om att föreskriva nya villkor för en befintlig och tillståndsgiven verksamhet får dock villkoren inte bli så stränga att verksamheten inte längre kan utövas. Miljööverdomstolen finner att längre gående skyddsåtgärder än vad som framgår av domslutet inte kan föreskrivas av nyss nämnda skäl. Dessa villkor överensstämmer i stort med vad miljödomstolen föreskrivit.
För de närboendes del är det av vikt att vissa dagar och kvällar är helt skjutfria.
Med hänsyn härtill bör även kaliber .22 omfattas av de villkor om skjuttider för övrigt skytte som föreskrivs.
Vad som i miljödomstolens dom förordnats om bullernivå, blysanering och kontrollprogram bör förordnas gälla som villkor för den tidigare tillståndsprövade verksamheten.
Sammanfattningsvis finner Miljööverdomstolen sålunda att den överklagade domen, varigenom nytt tillstånd till befintlig och utökad verksamhet meddelas, skall upphävas och att det skall meddelas nya särskilda villkor för den tidigare tillståndsprövade verksamheten.
Domen får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättslagmannen Anderson, miljörådet Davidson, hovrättsrådet Flores, referent, samt kammarrättsassessorn Taylor. Enhälligt.