Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern tillerkänner AM skadestånd av staten för förlorad arbetsinkomst med 25 603 kr samt uppdrar åt Försäkringskassan att se till att ersättningen betalas ut till henne.
Bakgrund
PW:s dotter L föddes den 3 augusti 2010. Med anledning av att dottern bedömdes vara allvarligt sjuk beviljade Försäkringskassan PW tillfällig föräldrapenning under hösten och vintern 2010/2011. I telefonsamtal med handläggare på Försäkringskassan den 22 december 2010 uppgav PW att han ville överlåta sina pappadagar till barnets mormor, AM. Vid telefonsamtalet beviljade handläggaren honom att överlåta de aktuella dagarna till annan, vilket antecknades i journalen i PW:s ärende.
Den 26 januari respektive den 22 februari 2011 inkom AM med begäran om tillfällig föräldrapenning i samband med L:s födelse. Hennes begäran avsåg perioderna den 11–24 januari 2011 och den 25 januari – 15 februari 2011.
Den 2 mars 2011 kopierades journalanteckningen om överlåtelsen av pappadagarna från PW:s ärende till AM:s ärende. I en ytterligare journalanteckning samma dag noterades i hennes ärende att PW överlät sina pappadagar till barnets mormor.
En annan handläggare på Försäkringskassan gjorde senare bedömningen att överlåtelsen av pappadagar inte var i överensstämmelse med gällande lagstiftning. I ett brev till AM den 14 mars 2011 underrättades hon om att Försäkringskassan hade för avsikt att avslå hennes begäran på grund av att förutsättningar inte förelåg att överlåta de aktuella dagarna.
Försäkringskassan beslutade den 25 mars 2011 att avslå AM:s begäran om tillfällig föräldrapenning. Sedan Försäkringskassan efter omprövning inte funnit skäl att ändra beslutet överklagade AM beslutet till Förvaltningsrätten i Härnösand, som i dom den 22 augusti 2011 avslog överklagandet. Domen har vunnit laga kraft.
Anspråket
AM har begärt skadestånd av staten med ett inte preciserat belopp för inkomstbortfall och lidande. Som skäl för sin begäran har hon åberopat att Försäkringskassan har avslagit hennes ansökan om tillfällig föräldrapenning, trots det tidigare beskedet att PW kunde överlåta sina pappadagar till henne. Till följd av avslagsbeslutet har hon gått miste om arbetsinkomst. Till stöd för sitt anspråk har hon gett in lönebesked för den aktuella perioden.
Utredningen
Försäkringskassan har med ett eget yttrande överlämnat AM:s begäran till Justitiekanslern för prövning. Försäkringskassan har avstyrkt bifall till anspråket och har anfört bl.a. följande.
Ersättning för ren förmögenhetsskada Som AM:s anspråk får förstås begär hon skadestånd på endera två grunder. Antingen har Försäkringskassans beslut, den 20 april 2011, varit behäftat med skadeståndsgrundande fel eller så ska skadeståndsansvar åläggas Försäkringskassan till följd av det ”löfte” man gett barnets far, att de aktuella pappadagarna kunde överlåtas. Försäkringskassans beslut, den 20 april 2011 Förvaltningsrätten i Härnösand har i dom, den 22 augusti 2011, ogillat AM:s överklagande, då man ansett att Försäkringskassan har haft fog för sitt beslut att avslå hennes begäran om tillfällig föräldrapenning. Därför kan något skadeståndsansvar inte åläggas Försäkringskassan på den grunden att beslutet att avslå AM:s begäran om tillfällig föräldrapenning varit felaktigt. ”Löftet” att dagarna med tillfällig föräldrapenning kunde överlåtas Innan ett beslut av Försäkringskassan blivit allmän handling – vanligen innan beslutsdokumentet expedierats – är myndigheten oförhindrad att ändra sitt ställningstagande till om en förmån ska beviljas eller inte. Sedan beslutsdokumentet blivit expedierat, eller beslutet meddelas på annat sätt och därmed blivit allmän handling, begränsas denna möjlighet. Är beslutet till sin karaktär gynnande kan det ändras endast i vissa begränsade fall. Föreligger inget sådant fall kan ändring ske endast med stöd av 113 kap. 3 § SFB. JO har uttalat, att även en journalanteckning av Försäkringskassan kan utgöra ett beslutsdokument förutsatt att myndigheten i journalen antecknat, både att ett beslut har fattats och beslutets innebörd. Journalanteckningen blir då en allmän handling, enligt 2 kap. 7 § 2 st 1 p TF. Om journalanteckningen avser ett gynnande beslut blir därmed Försäkringskassans möjligheter att ändra beslutet starkt beskurna (Jfr JO-beslut, 2012-03-30, dnr 6733-2010). Enligt Försäkringskassan är journalanteckningen, den 22 december 2010, där handläggare vid myndigheten beviljar PW att överlåta sina pappadagar alltför opreciserad till sitt innehåll för att kunna anses utgöra en beslutsdokumentation. Förutom att det inte anges, att Försäkringskassan har fattat ett formellt beslut så är beslutsmeningen den, att pappadagarna överlåts till ”annan”. AM:s namn förekommer inte. Därutöver är journalanteckningen kompletterad med ytterligare journalanteckning, den 2 mars 2011 med rubrik ”Överlåtelse”. I denna senare anteckning är det uttryckt att ”Pappan […] överlåter sina pappadagar till barnets mormor enligt telesamtal 101222”. På grund av utformningen av journalanteckningen, den 22 december 2010, kan någon skadeståndsskyldighet inte åläggas Försäkringskassan på den grund att man detta datum fattat ett felaktigt beslut. Frågan blir därmed om Försäkringskassan kan bli skadeståndsansvarig till följd av att myndigheten, den 22 december 2010, lämnat felaktig information. Som en allmän princip när det avser en myndighets tillämpning och tolkning av lagstiftning gäller, att det inte är tillräckligt, för att staten ska bli skadeståndsskyldig, att myndigheten har gjort en bedömning som kan ifrågasättas. För att det i ett sådant fall ska anses röra sig om fel eller försummelse i skadeståndslagens mening, krävs att myndigheten har gjort en uppenbart oriktig bedömning (jfr JK-beslut 2008-05-29, dnr 1934-06-40). Handläggare vid Försäkringskassan har, den 22 december 2010, tolkat gällande lagstiftning så, att det skulle vara möjligt för PW att överlåta sina pappadagar. Enligt Försäkringskassan är det möjligt att tolka bestämmelsen i 13 kap. 10 § SFB på detta vis utan att tolkningen för den skull kan kvalificeras som uppenbart oriktig. Rekvisitet ”uppenbart” torde åsyfta mer flagranta fall av oriktig lagtolkning än vad det nu är fråga om. Därutöver har AM, enligt egen utsago i samtal med Försäkringskassan (journalanteckning den 11 mars 2011 i ärende-id 10012589869), av flera handläggare vid Försäkringskassan fått besked att pappadagarna skulle gå att överlåta. Då handläggarens bedömning inte kan anses ha varit uppenbart oriktig kan skadeståndsansvar inte åläggas Försäkringskassan till följd av vad handläggaren uppgett i telefonsamtal med PW, den 22 december 2010. Ersättning för ideell skada AM har även begärt ersättning för den psykiska påfrestning hon åsamkats genom Försäkringskassans handläggning av hennes ärende. Ersättning för ideell skada, utan samband med personskada, kan enligt skadeståndslagen endast utgå i form av kränkningsersättning. Som framgår ovan förutsätter emellertid sådan ersättning, att kränkningen skett genom ett typiskt sett integritetskränkande brott. Då det inte av utredningen framgår – än mindre har påståtts av AM – att Försäkringskassan handlande i något avseende konstituerar brottslig handling kan kränkningsersättning inte utgå. Inte heller framgår, eller har det påståtts att Försäkringskassan under ärendets handläggning har kränkts AM:s rättigheter enligt Europakonventionen. Således kan härmed något skadestånd för psykisk påfrestning inte komma ifråga på någon grund. På nu anförda skäl bör AM:s begäran om skadestånd inte bifallas.
Ersättning för ren förmögenhetsskada
Som AM:s anspråk får förstås begär hon skadestånd på endera två grunder. Antingen har Försäkringskassans beslut, den 20 april 2011, varit behäftat med skadeståndsgrundande fel eller så ska skadeståndsansvar åläggas Försäkringskassan till följd av det ”löfte” man gett barnets far, att de aktuella pappadagarna kunde överlåtas.
Försäkringskassans beslut, den 20 april 2011
Förvaltningsrätten i Härnösand har i dom, den 22 augusti 2011, ogillat AM:s överklagande, då man ansett att Försäkringskassan har haft fog för sitt beslut att avslå hennes begäran om tillfällig föräldrapenning. Därför kan något skadeståndsansvar inte åläggas Försäkringskassan på den grunden att beslutet att avslå AM:s begäran om tillfällig föräldrapenning varit felaktigt.
”Löftet” att dagarna med tillfällig föräldrapenning kunde överlåtas
Innan ett beslut av Försäkringskassan blivit allmän handling – vanligen innan beslutsdokumentet expedierats – är myndigheten oförhindrad att ändra sitt ställningstagande till om en förmån ska beviljas eller inte. Sedan beslutsdokumentet blivit expedierat, eller beslutet meddelas på annat sätt och därmed blivit allmän handling, begränsas denna möjlighet. Är beslutet till sin karaktär gynnande kan det ändras endast i vissa begränsade fall. Föreligger inget sådant fall kan ändring ske endast med stöd av 113 kap. 3 § SFB.
JO har uttalat, att även en journalanteckning av Försäkringskassan kan utgöra ett beslutsdokument förutsatt att myndigheten i journalen antecknat, både att ett beslut har fattats och beslutets innebörd. Journalanteckningen blir då en allmän handling, enligt 2 kap. 7 § 2 st 1 p TF. Om journalanteckningen avser ett gynnande beslut blir därmed Försäkringskassans möjligheter att ändra beslutet starkt beskurna (Jfr JO-beslut, 2012-03-30, dnr 6733-2010).
Enligt Försäkringskassan är journalanteckningen, den 22 december 2010, där handläggare vid myndigheten beviljar PW att överlåta sina pappadagar alltför opreciserad till sitt innehåll för att kunna anses utgöra en beslutsdokumentation. Förutom att det inte anges, att Försäkringskassan har fattat ett formellt beslut så är beslutsmeningen den, att pappadagarna överlåts till ”annan”. AM:s namn förekommer inte. Därutöver är journalanteckningen kompletterad med ytterligare journalanteckning, den 2 mars 2011 med rubrik ”Överlåtelse”. I denna senare anteckning är det uttryckt att ”Pappan […] överlåter sina pappadagar till barnets mormor enligt telesamtal 101222”. På grund av utformningen av journalanteckningen, den 22 december 2010, kan någon skadeståndsskyldighet inte åläggas Försäkringskassan på den grund att man detta datum fattat ett felaktigt beslut.
Frågan blir därmed om Försäkringskassan kan bli skadeståndsansvarig till följd av att myndigheten, den 22 december 2010, lämnat felaktig information.
Som en allmän princip när det avser en myndighets tillämpning och tolkning av lagstiftning gäller, att det inte är tillräckligt, för att staten ska bli skadeståndsskyldig, att myndigheten har gjort en bedömning som kan ifrågasättas. För att det i ett sådant fall ska anses röra sig om fel eller försummelse i skadeståndslagens mening, krävs att myndigheten har gjort en uppenbart oriktig bedömning (jfr JK-beslut 2008-05-29, dnr 1934-06-40).
Handläggare vid Försäkringskassan har, den 22 december 2010, tolkat gällande lagstiftning så, att det skulle vara möjligt för PW att överlåta sina pappadagar. Enligt Försäkringskassan är det möjligt att tolka bestämmelsen i 13 kap. 10 § SFB på detta vis utan att tolkningen för den skull kan kvalificeras som uppenbart oriktig. Rekvisitet ”uppenbart” torde åsyfta mer flagranta fall av oriktig lagtolkning än vad det nu är fråga om. Därutöver har AM, enligt egen utsago i samtal med Försäkringskassan (journalanteckning den 11 mars 2011 i ärende-id 10012589869), av flera handläggare vid Försäkringskassan fått besked att pappadagarna skulle gå att överlåta.
Då handläggarens bedömning inte kan anses ha varit uppenbart oriktig kan skadeståndsansvar inte åläggas Försäkringskassan till följd av vad handläggaren uppgett i telefonsamtal med PW, den 22 december 2010.
Ersättning för ideell skada
AM har även begärt ersättning för den psykiska påfrestning hon åsamkats genom Försäkringskassans handläggning av hennes ärende.
Ersättning för ideell skada, utan samband med personskada, kan enligt skadeståndslagen endast utgå i form av kränkningsersättning. Som framgår ovan förutsätter emellertid sådan ersättning, att kränkningen skett genom ett typiskt sett integritetskränkande brott. Då det inte av utredningen framgår – än mindre har påståtts av AM – att Försäkringskassan handlande i något avseende konstituerar brottslig handling kan kränkningsersättning inte utgå.
Inte heller framgår, eller har det påståtts att Försäkringskassan under ärendets handläggning har kränkts AM:s rättigheter enligt Europakonventionen.
Således kan härmed något skadestånd för psykisk påfrestning inte komma ifråga på någon grund.
På nu anförda skäl bör AM:s begäran om skadestånd inte bifallas.
AM har beretts tillfälle att lämna synpunkter på Försäkringskassans yttrande.
Skadeståndsrättsliga utgångspunkter
Enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen (1972:207) ska staten ersätta person­skada, sakskada eller ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller för­sum­mel­se vid myndighetsutövning i sådan verksamhet som staten svarar för. Enligt 3 kap. 2 § 2 skadeståndslagen ska staten också ersätta skada på grund av att någon kränks på sätt som anges i 2 kap. 3 § samma lag genom fel eller försummelse vid sådan myndighetsutövning. Ersättning för sådan ideell skada kan utgå med stöd av 2 kap. 3 § skadeståndslagen endast när den skadelidande har utsatts för en allvarlig kränkning genom vissa typiskt sett integritetskränkande brott. Regleringen i skadeståndslagen innebär att staten normalt inte är skyldig att ersätta ideell skada som uppkommer vid myn­dighetsutövning.
Staten bär inte något strikt skadeståndsansvar för ofullkomligheter i den statliga verksamheten. Liksom övriga regler i skadeståndslagen innebär 3 kap. 2 § ett ansvar för styrkt vållande, ett s.k. culpaansvar. Det är inte tillräckligt att en myndighet eller en domstol har gjort en bedömning av en rätts- eller bevisfråga som kan ifrågasättas eller kan kritiseras för sitt ställningstagande i en fråga där det har funnits utrymme för olika bedömningar. Endast rena förbiseenden av en bestämmelse eller uppenbart oriktiga bedömningar anses utgöra fel eller försummelse i den mening som avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Detta har på senare tid också uttryckts som att bedömningen av om en myndighet har varit oaktsam ska vara objektiv. Vid den bedömningen är det av stor vikt vad för slags regel, norm eller princip som har åsidosatts, vad dess normskydd omfattar och vilka risker felet eller försummelsen innebär. (Jfr bl.a. NJA 1994 s. 194 och 654, NJA 2003 s. 285, NJA 2007 s. 862 samt NJA 2013 s. 842 och 1210.)
För en rätt till ersättning krävs förutom att det har förekommit ett skade-ståndsgrundande fel eller en försummelse att detta kan anses ha vållat eller annorlunda uttryckt direkt orsakat skada för den enskilde. Enligt allmänna skadeståndsrättsliga principer ankommer det på den som begär ersättning att styrka skadan och dess omfattning.
Överväganden
Försäkringskassan avslog AM:s ansökan om tillfällig föräldrapenning på den grunden att ingen av de situationer som anges i 13 kap. 11 § socialförsäkringsbalken var tillämplig. Försäkringskassans beslut har stått fast efter domstolsprövning. Oavsett frågan huruvida ett formenligt beslut enligt tryckfrihetsförordningen har fattats eller inte, kan det inte komma ifråga att genom skadestånd tillerkänna AM ersättning motsvarande tillfällig föräldrapenning som inte lagligen ansetts kunna utgå till henne.
AM ersättningsanspråk får i stället anses avse ersättning för förlorad arbetsinkomst på den grunden att Försäkringskassan genom det oriktiga beskedet att pappadagarna kunde överlåtas hade bibringat henne uppfattningen att hon kunde inrätta sig i enlighet med beskedet.
Det står i detta fall klart att Försäkringskassan har lämnat en oriktig upplysning till PW om möjligheten att överlåta föräldrapenningen till annan. Beskedet har inte innefattat en allmän upplysning utan har varit tydligt och lämnats i ett ärende hos Försäkringskassan som inne­­fattar myndighetsutövning. Beträffande ett sådant besked är därför 3 kap. 2 § skadeståndslagen tillämplig (jfr NJA 1985 s. 696 I och II).
Försäkringskassan har för sin del ansett att den rättstillämpning som har kommit till uttryck genom beskedet till PW inte har varit uppenbart felaktig och därför inte är skadeståndsgrundande för staten. Av uppgifterna i ärendet framgår att Försäkringskassan efter en normal juridisk granskning av beskedets innehåll kunde konstatera att det inte hade något stöd i lagstiftningen och därför var felaktigt. I en journalanteckning i AM:s ärende har det vidare uttalats att upplysningen till PW lämnats av någon ”som inte handlägger tillfällig föräldrapenning i samband med barns födelse.” Det kan mot denna bakgrund sättas i fråga om det inte ligger närmare till hands att anta att Försäkringskassan inte har tillämpat regelverket eller helt förbisett regleringens innehåll och att det därför inte skulle vara fråga om att bedöma riktigheten av det rättsliga ställningstagande som kan sägas ligga i det besked som lämnades. För den skadeståndsrättsliga prövningen är det dock särskilt avgörande att upplysningarna innefattade ett klart och oreserverat besked om Försäkringskassans blivande bedömning i saken. Beskedet föregicks inte heller av några felaktiga uppgifter från PW:s sida. Det måste vidare ha stått klart för handläggaren att beskedet var betydelsefullt för de berörda. Mot denna bakgrund får det felaktiga beskedet anses ha varit av sådant slag som föranleder skadeståndsskyldighet för staten (jfr NJA 1985 s. 696).
Den oriktiga upplysningen att PW kunde överlåta pappadagarna på annan har visserligen inte lämnats till AM i ett ärende som avsåg myndighetsutövning mot henne. Försäkringskassan har dock, enligt vad som framgår av journalanteckningarna i PW:s akt, varit fullt införstådd med att ett positivt besked innebar att han skulle överlåta sina pappadagar på henne. Det finns därför i en situation som denna inte skäl för staten att göra gällande att AM skulle falla utanför den krets som enligt allmänna skadeståndsrättsliga principer kan vara berättigad till skadestånd.
Justitiekanslern godtar att AM inrättade sig efter kassans besked på så sätt det var av avgörande betydelse för att hon tog ledigt från sitt arbete för att vårda sitt barnbarn. De lönebesked som hon har gett in visar att hon på grund av frånvaron har gått miste om lön med 25 603 kr.
Det som AM har anfört och som i övrigt framgår av utredningen i ärendet ger däremot inte underlag för bedömningen att det har begåtts något sådant integritetskränkande brott som är en förutsättning för att ersättning för ideell skada ska utgå. Ärendet aktualiserar inte heller frågan om någon kränkning av Europakonventionen har begåtts. Anspråket på ersättning för ideell skada ska därför avslås.
På grund av det anförda ska AM tillerkännas skadestånd av staten för förlorad arbetsinkomst med 25 603 kr.