För bostadsbebyggelse (intresseavvägning m.m., avslag)
Not 38. Ansökan av L.B. och A.B. om rättsprövning av beslut om ändring av detaljplan för del av Skälderviken, Ängelholms kommun. -Kommunfullmäktige i Ängelholms kommun (1997-06-16, § 60) beslöt angående ändring av detaljplaner för del av Skälderviken i Ängelholms stad. Planändringen innebar bl.a. att vissa planbestämmelser upphävdes i två äldre planer, som kommunen bedömde som föråldrade (fastställa 1958-03-14 resp. 1964-12-15). De ersattes därvid av nya bestämmelser. - Av planbeskrivningen framgick att kommunen härmed ville motverka såväl en i sammanhanget ej önskvärd form av bebyggelse som en olämplig fastighetsbildning. Syftet med planändringen angavs därför vara dels att genom en planbestämmelse om minsta tomtstorlek förhindra olämpliga delningar av befintliga fastigheter dels att behålla bebyggelsens nuvarande karaktär genom en begränsning av byggrätten. Eftersom möjlighet till fortsatt exploatering bedömdes finnas endast inom begränsade delar av Skälderviken hade planändringen avgränsats till de två planområdena. - Planändringen bestod i att nya bestämmelser infördes om användning av kvartersmark, tomts storlek och utnyttjande, våningsantal och byggnadshöjd samt störningsskydd. I dessa nya bestämmelser för kvartersmarkens användning ansåg kommunen sig ha tagit stor hänsyn till de redovisade verksamheter som idag var etablerade i området. I samband med antagande av de nya planbestämmelserna upphävdes även bestämmelserna i de gällande stadsplanerna i erforderlig omfattning. Genomförandetiden för planändringarna bestämdes till fem år. För de två gällande stadsplanerna hade genomförandetiden gått ut och de förnyades inte nu. - Kommunfullmäktiges beslut överklagades bl.a. av A.B. och L.B. såsom ägare till fastigheten Skepparen 6 inom det andra berörda planområdet. De yrkade att detaljplaneändringarna upphävdes, i varje fall såvitt deras fastighet berördes, eller att deras fastighet - med eventuellt lämpligt område däromkring - inte skulle omfattas av planändringen. De påtalade att Skepparen 6, i likhet med ett stort antal övriga fastigheter, var utnyttjad på sådant sätt att befintlig bebyggelse skulle komma i strid med de nya planbestämmelserna. För att planen inte skulle få retroaktiv verkan ansåg de att det borde föras in en undantagsbestämmelse för befintliga förhållanden. Om avsikten var - vilket de önskade - att 17 kap. 4 § plan- och bygglagen (1987:10), PBL, fortfarande skulle gälla (att 39 § i den numera upphävda byggnadsstadgan (1959:612) skulle tillämpas som planestämmelse i fråga om byggnads minsta avstånd till granntomt) ansåg de inte att kommunen kunde införa nya regler som säger annorlunda utan att hänvisa till denna bestämmelse i PBL. - De ansåg också att kommunens ingrepp i enskilda fastighetsägares rätt inte stod i rimlig proportion den skada som åsamkades dem. Det allmänna intresset att bevara miljön i Skälderviken kunde uppnås på ett för markägarna mindre ingripande sätt. - Sedan kommunens beslut överklagats begärde Länsstyrelsen i Skåne län den 7 augusti 1997 under åberopande av s.k. delikatessjäv att Länsstyrelsen i Hallands län skulle förordna tjänstemän där att handlägga ärendet. Med anledning härav beslutade Länsstyrelsen i Hallands län den 12 september 1997 att avslå överklagandena och fastställa kommunens beslut. - Klagandena överklagade beslutet vidare till regeringen som i beslut den 6 november 1997 fann att Länsstyrelsen i Hallands län av formella skäl inte kunnat pröva beslutet. Regeringen upphävde därför beslutet och återförvisade ärendet till Länsstyrelsen i Skåne för ny behandling. - Länsstyrelsen i Skåne (1998-04-09), som förordnat särskild föredragande och deltagande handläggare i ärendet, beslöt att inte ändra det överklagade beslutet och fastställde därför beslutet. - Som motivering till sitt beslut anförde länsstyrelsen: En grundläggande princip i PBL är att kommunen själv inom vida ramar avgör hur marken skall användas och hur miljön skall utformas i den egna kommunen. Stor vikt bör - enligt lagens förarbeten - således tillmätas de lämplighetsbedömningar som görs av kommunen. Kommunen har också ensam getts befogenhet att bestämma om planläggning och planändring skall komma till stånd eller inte. - Länsstyrelsen skall som överklagningsinstans begränsa sin prövning till om kommunen gjort en rimlig avvägning mellan motstående allmänna och enskilda intressen och om kommunen handlagt ärendet på ett formellt riktigt sätt. - Vid prövning av frågor enligt PBL skall både allmänna och enskilda intressen beaktas, om inte annat är särskilt föreskrivet (1 kap. 5 §). När det gäller utformningen av en detaljplan preciseras dessa krav mot enskilda intressen till viss del genom bestämmelsen i 5 kap. 2 § PBL där det sägs att skälig hänsyn skall tas till befintliga bebyggelse-, äganderätts- och fastighetsförhållanden som kan inverka på planens genomförande. - Av 5 kap. 5 § PBL framgår att varje detaljplan har en genomförandetid på minst fem och högst femton år. Denna tid fyller en central funktion i systemet med tidsbegränsning av den garanterade byggrätten. Avsikten är att detaljplanen under tiden fram till genomförandetidens utgång skall ha en sådan stadga att berörda skall kunna utgå ifrån att planen skall kunna realiseras och kunna anpassa sin planering därefter. Dessförinnan får planen således endast i undantagsfall ändras eller upphävas mot berörda fastighetsägares bestridande (5 kap. 11 §). Bestämmelsen kompletteras i 14 kap. 5 § PBL där dessa ges rätt till ersättning eller inlösen, om planen ändras eller upphävs före genomförandetidens utgång och skada uppkommer till följd av detta, t.ex. i form av att en byggrätt enligt planen begränsas eller upphävs. - Efter genomförandetidens utgång förstärks kommunens ställning såtillvida att detaljplanen får ändras eller upphävas utan att rättigheter som uppkommit genom den tidigare planen behöver beaktas (5 kap. 11 och 12 §§ PBL). - Länsstyrelsen gör följande bedömning i ärendena. - Länsstyrelsen konstaterar att genomförandetiden har gått ut för de ursprungliga detaljplaner som gäller för klagandenas fastigheter. Detta innebär att kommunen inte behöver beakta rättigheter som följer av de tidigare planbestämmelserna. - Länsstyrelsen bedömer - mot bakgrund av planändringens redovisade syfte - att kommunen gjort en rimlig avvägning mellan motstående allmänna och enskilda intressen genom de nya planbestämmelser som införts. Mot bakgrund av det tidigare redovisade kommunala planmonopolet i 1 kap. 2 § PBL kan länsstyrelsen inte i detta överklagande ifrågasätta kommunens avgränsning av vilka områden som skall beröras av planändringen. - När det gäller överklagandet från ägarna till Skepparen 6 kan dessutom tilläggas att enligt 8 kap. 11 § tredje stycket PBL skall bygglov beviljas för vissa inre och yttre åtgärder oavsett om befintlig bebyggelse strider mot de nya planbestämmelserna. - Länsstyrelsen bedömer därför att ändringen får begränsad betydelse för dem. - Sammanfattningsvis anser länsstyrelsen att vad klagandena anfört inte utgör hinder mot att den överklagade planändringen skall kunna antas. - L.B. och A. B. överklagade länsstyrelsens beslut. De vidhöll vad de tidigare anfört i ärendet. De ansåg dessutom att länsstyrelsen inte har tittat på hur planändringarna slog inom hela planområdet. - med innebörd att större delen av bebyggelsen blev planstridig. Länsstyrelsen hade inte heller tittat på de enskilda planbestämmelserna, som framöver skulle gälla inom planområdet och som till vissa delar var oklara. Det gällde t.ex. regeln om byggande i gräns som enligt sin ordalydelse säger en sak, men som kommunen sagt inte skulle innebära någon ändring i sak. Klagandena ansåg dessutom att skyddsbestämmelsen borde ange gränsvärden med tanke på att detaljplanearbete pågick för utbyggnad av Västkustbanan. - Regeringen (2001-03-15) avslog överklagandena och anförde som skäl för sitt beslut följande. Av handlingarna framgår att ändringarna av bestämmelserna beträffande byggnaders placering och om störningsskydd endast gäller ny byggnad eller tillbyggnad. Befintlig bebyggelse på L.B:s och A.B:s fastighet berörs inte av de ändringarna. Regeringen finner att ändringarna inte kan anses innebära sådana olägenheter för L.B. och A.B. att ändringarna av det skälet inte kan godtas. Vad klagandena anfört utgör inte heller i övrigt skäl att upphäva beslutet att ändra planerna. Överklagandena bör därför avslås. - A. B. och L.B. ansökte om rättsprövning. De anförde bl.a. följande. Regeringens beslut strider mot proportionalitetsprincipen. Beslutet innebär att det för äldre befintlig bebyggelse förs in bestämmelser som gör att en stor del av den bebyggelse som kommit till genom äldre plan blir planstridig. Det framgår inte om kommunen övervägt planändringar som skulle kunna tillgodose de kommunala intressena på ett för den enskilde mindre ingripande sätt. - Ett motiv för planändringen är att kommunen vill behålla karaktären på samhället. Det är då egendomligt att man antar en plan som gör stora delar av bebyggelsen planstridig. Motivet att kommunen vill inskränka berörda fastighetsägares möjligheter att dra ekonomisk nytta av sina tomtinnehav torde rimligen inte vara ett skäl som ett rättssamhälle kan godta. - Regeringen anger i sitt beslut att befintlig bebyggelse på deras fastighet inte berörs av ändringarna. Detta är en sanning med modifikation, eftersom bestämmelserna dels gäller ny byggnad, dels även tillbyggnad. Det senare kan i högsta grad vara aktuellt när det gäller befintlig bebyggelse, varför deras intressen då direkt skulle beröras. - Det finns några oklara bestämmelser i planen som i och för sig inte direkt kan tillämpas på deras befintliga husbestånd. Det är fråga om byggande i närhet av tomtgräns och den av regeringen åberopade bestämmelsen om "störningsskydd". - Någon konsekvensutredning av hur många fastigheter som berörs av planändringarna och vad det rent faktiskt innebär för de enskilda fastighetsägarna har inte gjorts. - Regeringsrätten (2002-03-14, Martin, Hansen, Kramer, Rice, Peters): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är utformade så att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Enligt 1 kap. 5 § PBL skall vid prövning av frågor enligt lagen både allmänna och enskilda intressen beaktas, om inte annat är särskilt föreskrivet. Vidare skall enligt 5 kap. 2 § första stycket PBL vid utformning av detaljplan skälig hänsyn tas till befintliga bebyggelse-, äganderätts- och fastighetsförhållanden som kan inverka på planens genomförande. Av 5 kap. 9 § sista stycket PBL framgår att planhandlingarna skall utformas så att det tydligt framgår hur planen reglerar miljön. De nu nämnda bestämmelserna är allmänt hållna och ger de tillämpande myndigheterna ett förhållandevis stort bedömningsutrymme. Regeringsrätten finner att sökandena inte har visat att regeringen vid beslutsfattandet felbedömt fakta eller överskridit det handlingsutrymme som myndigheterna har i planärenden. Det framgår inte heller klart av omständigheterna att beslutet på något annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd I 2002-02-20, Larson)