Antagande av detaljplan för kvarter inom Stockholms innerstad, fråga om skadan för ägare av intilliggande kontorshus var större än som fick tålas (avslag)
Not 85. Ansökan av Trygg-Hansa ömsesidig livförsäkring (Trygg-Hansa) om rättsprövning av beslut ang. antagande av detaljplan. - Stockholms kommunfullmäktige antog den 14 december 1992 detaljplan för kvarteret Tegelbruket (Sankt Eriks sjukhusområde) inom stadsdelen Kungsholmen. Beslutet överklagades av Trygg-Hansa m.fl. med yrkande att planbeslutet skulle upphävas. Bolaget hävdade att dess intressen inte beaktats i planprocessen och anförde vidare bl.a. följande. Bolagets fastighet, Brädstapeln 13, som gränsade till planområdet, skulle komma att avsevärt minska i värde om planen genomfördes. En av de nya bostadsbyggnaderna skulle placeras endast 10 m från bolagets byggnad. Detta medförde att såväl bostadslägenheterna som kontorsrummen blev mycket mörka och måste ha belysningen tänd även dagtid året runt. Placeringen av byggnader så nära varandra medförde också insynsproblem. -Länsstyrelsen i Stockholms län (1993-02-18) avslog överklagandena med följande motivering: Enligt plan- och bygglagen (1987:10), PBL, är det i första hand kommunen som beslutar om markanvändning och byggande. Länsstyrelsen kan vid besvär av enskilda endast pröva frågor som rör den klagandes enskilda intressen. Någon prövning av motstående allmänna intressen förutsätts inte ske i prövningen av ett besvärsärende. - Inledningsvis kan konstateras att Länsstyrelsen genom sitt beslut den 11 januari 1993, enligt 12 kap. 2 § PBL, har funnit bl.a. att människors hälsa inte åsidosätts genom detaljplanen. - De förhållanden som direkt berör de klagandes enskilda intressen är risken för ökad biltrafik på Polhemsgatan, försämrad utsikt från Bf Båten nr 1 upa och försämrade ljusförhållanden och insynsproblem hos Trygg-Hansa SPP på grund av den nya byggnadens placering. Härtill kommer en beräknad värdeminskning av Trygg-Hansas fastighet. - En viss ökning av biltrafik till och från området kommer naturligtvis att uppstå. Ökningen måste dock anses som marginell med hänsyn till den trafikmängd som alltid finns inom centrala delar av ett storstadsområde. Skäl att upphäva planen på denna grund föreligger inte. - Den minskade utsikten från byggnaden på fastigheten Båten 1 är inte en sådan olägenhet att den motiverar att detaljplanen upphävs. - De försämrade ljusförhållandena och insynen, som uppstår på grund av att en byggnad avses placerad endast ca 10 m från Trygg-Hansas fastighet, har av miljö- och hälsoskyddsnämnden bedömts som godtagbara. Länsstyrelsen delar stadsbyggnadskontorets uppfattning, att avståndet mellan Trygg-Hansas fasad och fasaden på den nya bostadsbyggnaden motsvarar Drottninggatans bredd och förhållandena kommer inte att bli sämre än att de måste bedömas godtagbara i det centrala innerstadsläge som det här är fråga om. Härvid beaktar Länsstyrelsen också dels planförhållandena - med reservat för den s.k. Rådmansleden - vid tiden för uppförandet av bolagets huvudkontor, dels bolagets medverkan beträffande ett kontorsprojekt på platsen, en medverkan som enligt uppgift upphörde mot slutet av år 1991. - Kommunens avvägning mellan allmänna och enskilda intressen såväl inom som utanför planområdet har, enligt Länsstyrelsens mening, i detta fall inte medfört att de enskilda intressena åsidosatts så att detaljplanen därför skall upphävas. Vad de klagande i övrigt anfört medför inte heller att detaljplanen skall upphävas. Länsstyrelsen finner vid en samlad bedömning att detaljplanen inte har så negativ inverkan på de klagandes förhållanden att den inte kan godtas. - Trygg-Hansa m.fl. fullföljde sin talan. Bolaget framhöll särskilt att detaljplanen dels var otydligt utformad såvitt gällde regleringen av miljön, dels skulle förorsaka bolaget ekonomisk förlust. Stockholms kommun medgav enligt 13 kap. 8 § första stycket PBL att kommunens antagandebeslut fick upphävas resp. ändras i vissa delar. - Regeringen (Miljö- och naturresursdepartementet, 1994-05-05) yttrade bl.a.: Regeringen konstaterar med anledning av överklagandet av Trygg-Hansa att bostadshuset i planområdets östra del parallellt med bolagets kontorsbyggnad med föreslagen storlek och placering medför olägenheter för Trygg-Hansa främst genom försämrade dagsljusförhållanden i kontorsbyggnaden. Kommunen har lämnat medgivande till att delar av huset undantas från antagandet samtidigt som byggnadshöjden för den största delen av kvarvarande byggnadskropp sänks. Regeringen finner vid en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen att den utformning detaljplanen skulle få med de av kommunen medgivna undantagen och ändringen får godtas trots de olägenheter som detaljplanen kan medföra för Trygg-Hansa. Med angivna undantag och ändring får planen i berörd del även anses uppfylla kraven på tydlig utformning. Vad Trygg-Hansa anfört om formella brister vad gäller planen utgör därför inte skäl att upphäva planbeslutet utöver vad kommunen medgivit. - Regeringen upphäver, med anledning av överklagandet av Trygg-Hansa, kommunens beslut att anta detaljplanen för kv. Tegelbruket m.m. inom stadsdelen Kungsholmen i Stockholms kommun såvitt avser de två områden som angetts med svart rutskraffering på bilaga 2 till detta beslut. Vidare ändrar regeringen den antagna planen så att högsta byggnadshöjd sätts till + 28,9 m över nollplanet inom det med streckskraffering markerade området på bilaga 2. - Trygg-Hansa ansökte om rättsprövning av regeringens beslut och yrkade att beslutet skulle upphävas och ärendet återförvisas till regeringen. Bolaget anförde bl.a. följande. Regeringsbeslutet innebar så påtagliga förluster för bolaget att avgörandet stod i strid med föreskriften i 1 kap. 5 § PBL. Lantmäteriverket hade i utlåtande den 3 juni 1994 funnit att skadan uppgick till 24 milj. kr. Till stöd för ståndpunkten åberopades även ett utlåtande den 28 juni 1994 av lantmätaren/fastighetsekonomen Patel. Härutöver ansåg bolaget att reglerna om ersättningsgaranti i 2 kap. 18 § regeringsformen motiverade särskild hänsyn till enskilda intressen i förevarande fall. Kommunen var nämligen även exploatör av sjukhusområdet. Avgörandet medförde realiter en förmögenhetsöverföring från bolaget till kommunen. - Regeringen avgav yttrande i målet. - Regeringsrätten (1996-04-24, Peterson, Dillon, Holstad, Nordborg): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett förvaltningsärende hos regeringen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angivit eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågor om beslutet strider mot kravet på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är utformade så att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten. Det är däremot inte meningen att rättsprövningen skall avse politiska lämplighetsfrågor i egentlig mening (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och s. 234). - Bolaget äger fastigheten Brädstapeln 13 i Stockholm. På fastigheten uppfördes under 1970-talet det i målet aktuella kontorshuset, som inrymmer bolagets huvudkontor. Kommunfullmäktige antog i december 1992 en ny detaljplan för det angränsande kvarteret Tegelbruket. Planen tillåter - även efter de inskränkningar och ändringar som beslutats av regeringen - att ett bostadshus uppförs parallellt med och på ett avstånd av ca 10 m från bolagets kontorshus. Bolaget har beräknat att uppförandet av den nya byggnaden kommer att - på grund av insyn och försämrade ljusförhållanden - medföra en minskning av kontorshusets marknadsvärde med 19,5 milj. kr vartill kommer ombyggnads- och flyttkostnader om 4,2 milj. kr. Det sammanlagda skadebeloppet skulle, i enlighet med vad som i målet upplysts om fastighetens totala värde, motsvara ca 3,5 procent av detta värde. Bolaget hävdar att det inte är förenligt med bestämmelserna i PBL att godta ett planbeslut som medför en så omfattande ekonomisk skada för en enskild fastighetsägare. - Den av bolaget åberopade bestämmelsen i 1 kap. 5 § PBL innehåller en föreskrift om att både allmänna och enskilda intressen skall beaktas vid prövning av frågor enligt PBL. När det gäller utformningen av en detaljplan preciseras detta krav i viss mån genom föreskriften i 5 kap. 2 § PBL att skälig hänsyn skall tas till befintliga bebyggelse-, äganderätts- och fastighetsförhållanden som kan inverka på planens genomförande. I förarbetena har understrukits att hänsynen skall gälla inte bara planområdet utan även förhållandena i anslutning till detta (prop. 1985/86:1 s. 559). I målet är även bestämmelserna i 3 kap. 2 § PBL av särskilt intresse. Där föreskrivs bl.a. att byggnader skall placeras och utformas så att de inte medför betydande olägenheter för omgivningen. Vid bedömningen av vad som i det enskilda fallet är att betrakta som en betydande olägenhet för omgivningen är det enligt förarbetena nödvändigt att beakta bl.a. områdets karaktär och förhållanden på orten, vilket sägs innebära att toleransnivån måste vara något högre i vissa fall (a. prop. s. 484). - De återgivna bestämmelserna är allmänt hållna och ger de tillämpande myndigheterna en viss handlingsfrihet vid beslutsfattandet. Det är också tydligt att de avvägningar som med stöd av dessa och andra bestämmelser i PBL skall göras i planärenden delvis är sådana politiska lämplighetsfrågor som inte skall omfattas av rättsprövningen (jfr RÅ 1989 ref. 95). Vad Regeringsrätten i första hand har att ta ställning till i målet är om den skada som den enligt planen tillåtna byggnaden kan komma att medföra för bolaget ryms inom eller går utöver vad bolaget får anses skyldigt att tåla enligt de i målet åberopade bestämmelserna. - Vid en sådan bedömning bör den beräknade skadan ställas i relation till värdet av den fastighet - eller i förekommande fall fastighetsdel - som skadan hänför sig till (jfr det relativa synsätt som har kommit till uttryck i bl.a. 14 kap. 8 § andra stycket PBL). Någon absolut beloppsgräns kan således inte anges. Det är inte heller möjligt att genom en bestämd procentsats generellt ange vilken skadenivå som är godtagbar resp. inte godtagbar. Bedömningen i detta hänseende blir i första hand beroende av vilken styrka de åberopade planintressena har i förhållande till de intressen som står emot planen. Vidare kan toleransnivån variera med hänsyn till det berörda områdets karaktär och förhållandena på orten (jfr det nyss åberopade förarbetsuttalandet avseende 3 kap. 2 § PBL). - Den aktuella detaljplanen har motiverats främst av behovet av bostäder i Stockholms innerstad. Det planerade projektet har sålunda från kommunens sida beskrivits som en av 1990-talets stora satsningar på boende och åldringsvård i centrala Stockholm. Mot detta står - förutom det allmänna intresset att bibehålla allmänna parker och kulturbyggnader - bl.a. bolagets intresse av att behålla det fria och oskuggade läget för kontorshuset. - Behovet av att förtäta befintliga bostadsområden och att finna nya områden för bostadsbebyggelse i Stockholms innerstad har dokumenterats bl.a. genom hänvisning till den år 1991 antagna översiktsplanen. Vad gäller de lokala förhållandena ger den utredning som kommunen åberopade i regeringsärendet belägg för att den inbördes placeringen av kontorshuset och den planerade bostadsbyggnaden har flera motsvarigheter i den berörda stadsdelen. Vidare gäller, såsom framhållits i regeringens yttrande till Regeringsrätten, att den som investerar i centralt belägna fastigheter i Stockholm kan få räkna med att sådana fastigheter ofta utsätts för förändringar i omgivningen som påverkar fastighetens värde i olika riktningar. Vid den skälighetsbedömning som skall göras enligt 5 kap. 2 § PBL finns det anledning att i förevarande fall beakta de förändringar som skett beträffande det område där den aktuella bostadsbyggnaden skall placeras. Enligt den plan som gällde när bolaget bebyggde fastigheten Brädstapeln 13 var området reserverat för en s.k. stadsmotorväg (Rådmansleden). Sedan planerna på en sådan led hade övergivits avsattes området genom en år 1981 genomförd planändring till parkmark. Därefter har den i målet aktuella planen genomförts i syfte att så effektivt som möjligt utnyttja kvarteret Tegelbruket för bostadsändamål m.m. - Vid en sammantagen bedömning av vad som anförts i målet kan Regeringsrätten inte finna att den skada som den enligt detaljplanen tillåtna bebyggelsen kan medföra för bolaget går över gränsen för vad bolaget med hänsyn till förhållandena får anses vara skyldigt att tåla. - Regeringen har således inte överskridit det handlingsutrymme som de aktuella bestämmelserna lämnar för beslutsfattandet. - Av det sagda följer att regeringens avgörande i ärendet inte strider mot någon rättsregel på det sätt som bolaget angett. Det framgår inte heller i övrigt klart av omständigheterna i målet att avgörandet strider mot någon rättsregel. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd II 1996-03-19, Foster)