Ansökan om tillstånd att anlägga och driva ett vattenkraftverk----- Anläggande av mikrokraftverk har inte ansetts samhällsekonomiskt motiverat med hänsyn till den ringa fördelen, jämfört med de skador som anläggningen medför för naturvärdena i området.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
1. Miljööverdomstolen upphäver vattendomstolens dom och avslår Gäddwatts tillståndsansökan.
2. Gäddwatt skall ersätta Kammarkollegiet för rättegångskostnader i Miljööverdomstolen med tjugotusen (20 000) kr, varav 15 800 kr avser ersättning för arbete.
Kammarkollegiet har yrkat att Miljööverdomstolen avslår Gäddwatts (sökanden) ansökan.
Sökanden har bestritt ändring.
Kammarkollegiet har yrkat ersättning för rättegångskostnader i Miljööverdomstolen.
Kammarkollegiet har som grunder för sitt överklagande åberopat att det ansökta företaget är otillåtligt enligt 3 kap. 1 § och 4 §vattenlagen och har i huvudsak anfört samma omständigheter som kollegiet och länsstyrelsen förde fram inför vattendomstolen. Även sökanden har åberopat samma grunder och omständigheter som vid vattendomstolen.
Kammarkollegiets överklagande har understötts av Naturvårdsverket och Länsstyrelsen i Jämtlands län. De har därvid anfört i huvudsak detsamma som kollegiet.
Miljööverdomstolen höll huvudförhandling med syn i målet den 7 september 1999 i Jormvattnet. Kort därefter inkom Naturvårdsverket med en skrivelse med anledning av att en järvlya finns uppe på fjället i grannskapet av det planerade intaget till kraftverket. Vidare har Miljööverdomstolen efter huvudförhandlingen inhämtat ett yttrande från Energimyndigheten angående dels den energipolitiska betydelsen av vattenkraftverk av den i målet aktuella typen, s.k. mikrokraftverk, dels frågan om förväntad prisutveckling för elkraft från sådana kraftverk. I det följande skall återges vad som i huvudsak har anförts i dessa frågor.
Naturvårdsverket: En järvlya finns inom 1 000 m från det planerade anläggningsområdet. Järven omfattas av EU:s habitatdirektiv som Sverige har att beakta vad gäller bl.a. områdesskydd. Järven finns inom EU endast i Sverige och Finland och den svenska förvaltningen av arten är därför föremål för särskild uppmärksamhet. Områden där järvlyor lokaliserats är särskilt värdefulla, eftersom dessa områden används regelbundet, dvs. en ynglande järvhona återvänder till samma område år efter år och det används även av andra generationer av järvar. Under 1998 konstaterades 54 järvlyor i Sverige, varav tre i Jämtlands län där den sydligaste förekomsten i landet finns och där varje järvföryngring och järvlokal är särskilt värdefull. Ingreppet med vattenkraftutbyggnaden innebär att det relativt branta, i dag orörda, skogsområdet öppnas, eftersom den täckta tubens sträckning kan användas som körväg med snöskoter och som skidled in i området. Erfarenheten visar att eventuella färdselförbud har föga verkningskraft. Ökad tillgänglighet innebär sannolikt att lokalen överges.
Sökanden: Framkomligheten utefter tubgatan blir sämre än för i dag existerande stig och skoterled eftersom det är mycket brant utefter tuben. Naturliga hinder kan utplaceras som ytterligare försvårar framkomligheten. Inom tio år kommer skogen att återta området på samma sätt som har skett på hygget utefter planerad tubsträckning. Dessutom finns det redan en fast anläggning med tillfart på ungefär samma avstånd till järvlyan som företaget. Snöskotrar och terrängfordon är förbjudna inom närområdet till järvlyan, som ligger inom obrutet fjällområde; skidåkning i den aktuella terrängen är mycket krävande; fiske är ej upplåtet vintertid i de närbelägna tjärnarna på statens vatten på renbetesfjällen. Det finns av dessa skäl i dag inget eller mycket begränsat rörligt friluftsliv i det aktuella området och inget talar för att det kommer att öka i framtiden.
Energimyndigheten har anfört i huvudsak följande.
I det s.k. Kyotoprotokollet har världens industrialiserade länder förbundit sig att minska utsläppen av koldioxid. Sveriges åtagande inom ramen för EU:s förbindelse är att ökningen av koldioxidutsläppen inte får överstiga 4% fram till 2010 räknat från 1990. Detta mål förutsätter bl.a. en kraftig ökning av tillförseln från förnybara energislag i det svenska energisystemet. Den svenska energipolitikens mål enligt 1997 års energipolitiska beslut är att på kort och lång sikt trygga tillgången på el och annan energi på med omvärlden konkurrenskraftiga villkor. Stränga krav ska ställas på säkerhet och omsorg om hälsa och miljö vid användning och utveckling av all energiteknik. Användningen av fossila bränslen bör hållas på en låg nivå. Nationalälvarna och de övriga älvsträckor som riksdagen har undantagit från utbyggnad skyddas även fortsättningsvis. Ett omfattande program för omställning till ett ekologiskt uthålligt energisystem har påbörjats. Programmet innehåller åtgärder för minskad elanvändning och ny elproduktion. Det innebär också långsiktiga satsningar för utveckling av effektiv energiteknik för att skapa bärkraftiga alternativ till kärnkraften. Totalt satsas över 9 miljarder kronor under en sjuårsperiod. De mer kortsiktiga satsningarna omfattar bl.a. ekonomiskt stöd till ny elproduktion från förnybara energikällor såsom biobränsle, vindkraft och små vattenkraftverk. Miljöanpassade investeringar i småskalig vattenkraft kan enligt 1997 års energipolitiska beslut ge ett bidrag när det gäller att öka tillförseln av el från förnybara energislag. Det konstateras i det energipolitiska beslutet att utbyggnaden av småskaliga vattenkraftverk är obetydlig på grund av att den är dyrare än annan kraftproduktion och att det ofta finns motstående miljöintressen. Enligt det energipolitiska beslutet är det emellertid möjligt att få en kostnadsnivå för elproduktionen från små vattenkraftsprojekt som är jämförbar med t.ex. vindkraft. Genom bl.a. vattenlagstiftningen ges möjligheter att förhindra utbyggnader som påtagligt skadar motstående intressen, samtidigt som andra investeringar kan genomföras. Investeringar kommer troligen, enligt beslutet, att i huvudsak gälla redan befintliga anläggningar. Bidragsreglerna trädde i kraft den 15 februari 1998 genom förordningen (1998:22) om statligt bidrag till vissa investeringar inom energiområdet. För bidrag till småskalig vattenkraft anvisas 150 Mkr under en femårsperiod. Bidrag får lämnas för investeringar i miljöanpassade vattenkraftverk. Investering skall medföra ett nytillskott av elproduktion och skall avse uppförande av nya vattenkraftverk, upprustning av nedlagda vattenkraftverk eller innebära en komplettering av befintliga kraftverk med ytterligare effekt. Bidraget lämnas med 15 procent av investeringskostnaden. Stödet motsvarar 4-5 öre/kWh. Regeringen har beslutat om ett moratorium för nya beslut om bidrag till småskalig vattenkraft under del av 1999 och 2000. Möjligheten till bidrag kommer åter att finnas fr.o.m. 2001.
För närvarande finns ett överskott i elproduktionskapaciteten genom kolkondenskraftverk i bl.a. Danmark och Tyskland. Allt tyder på att överskottskapaciteten av kolkondens kommer att pressa elprisnivån under överskådlig tid, kanske 10-15 år. Ny teknik för fossilbränslebaserad elproduktion bedöms också kunna utvecklas och bli allt billigare. Naturgaskombi framstår allt mer som den teknologi som internationellt kommer att dominera nyinvesteringarna i framtiden, och därmed bestämma det långsiktiga elpriset. En mycket preliminär bedömning pekar mot ett långsiktigt elpris i storleksordningen 20-25 öre/kWh. Kostnaderna för vattenkraft kan emellertid sänkas ytterligare, framför allt genom fortsatt teknisk utveckling.
Statsmakterna har vidtagit ett antal åtgärder för att främja elproduktion i förnybara energislag i små anläggningar. Fram t.o.m. 31 oktober 1999 förelåg bl.a. skyldighet för den som innehade s.k. leveranskoncession att köpa ström från sådana anläggningar till ett reglerat pris. I och med att reglerna om leveranskoncession upphörde den 1 november 1999 upphörde också denna mottagningsplikt. För att fortsättningsvis underlätta avsättningen för den småskaliga elproduktionen har ett provisoriskt stöd beslutats i avvaktan på att ett nytt långsiktigt stödsystem utvecklas. För el producerad i småskaliga anläggningar utgår ett särskilt bidrag t.o.m. utgången av år 2000 med 9 öre/kWh. Stödet granskas för närvarande ur statsstödssynpunkt av EU- kommissionen.
Producenter av småskalig vattenkraft betalar nätavgift enligt förenklade regler, vilket i praktiken innebär en nedsättning av nätavgiften. Ersättningen för s.k. nätnytta varierar och är svår att fastställa eftersom den varierar beroende på avståndet från produktionskällan till uttagspunkten på stamnätet.
Det finns givetvis en värderingsmässig grund för vilket ekonomiskt värde man vill åsätta sådana samhällsnyttor som inte kommer fram i en strikt företags- eller privatekonomisk kalkyl. Enligt Energimyndighetens mening ska investeringsstödet betraktas som samhällets värdering av miljöfördelarna med vattenkraft. Eftersom denna samhällsekonomiska värdering "internaliseras" i det företagsekonomiska resultatet faller det sig naturligt att den beaktas i den företagsekonomiska kalkylen.
Det kan konstateras att riksdagen i bl.a. det energipolitiska beslutet 1997 uttryckt en stark positiv värdering av nyttan av en forsatt utbyggnad av bl.a. småskalig vattenkraft. Om syftet vore att öka den totala elproduktionen så skulle snarare kolkraft eller gaskraft ha bort stimulerats, eftersom investering i dessa kraftslag är betydligt billigare, eller så hade frågan om ersättningskraft till kärnkraften kunnat lämnas helt till marknaden, vilket också skulle ha lett till att i första hand kolkraft och gaskraft skulle ha tagits i anspråk. Stödet, som det nu är utformat, syftar primärt till att skapa alternativ till kolkraft och gaskraft genom att stödja att marknaden förses med ny produktionskapacitet från förnybara energislag.
Sökanden har med anledning av Energimyndighetens uppgifter om elpriser och statsbidrag m.m. för småskalig kraftproduktion reviderat vissa delbelopp i den nytto- och kostnadsberäkning som ingår i ansökan till vattendomstolen. Resultatet av beräkningen är emellertid oförändrat.
Kammarkollegiet har anfört att Energimyndighetens yttrande inte bör påverka bedömningen av företaget eftersom detta inte kan betraktas som en miljöanpassad investering.
Av 6 § första stycket lagen (1998:811) om införande av miljöbalken följer att Miljööverdomstolen skall tillämpa bestämmelserna i vattenlagen (1983:291) när den bedömer målet i sak. När det gäller frågan om företagets tillåtlighet skall således bestämmelserna i 3 kap.1-4 §§vattenlagen tillämpas. I likhet med vattendomstolen finner Miljööverdomstolen att bestämmelserna i 2-3 §§ inte utgör hinder mot företaget. Den av Naturvårdsverket påpekade omständigheten att det förekommer järv i området ändrar inte denna bedömning.
Ett vattenföretag får enligt 3 kap. 1 § vattenlagen inte komma till stånd om det med hänsyn till valet av plats eller på något annat sätt möter hinder från allmänna planeringssynpunkter. Enligt lagrummet skall lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser (NRL) tillämpas vid prövningen. Syftet med bestämmelsen är att tillståndsprövningen av vattenföretag skall inordnas i den allmänna samhällsplaneringen. I första hand är det fråga om att bedöma om företaget är förenligt med de principer i fråga om fysisk riksplanering som kommer till uttryck i NRL. Under begreppet allmänna planeringssynpunkter faller emellertid även långsiktig samhällsplanering som inte omfattas av den fysiska planeringen, såsom energipolitiska, näringspolitiska, arbetsmarknadspolitiska, regionalpolitiska, trafikpolitiska och försvarspolitiska bedömningar.
Syftet med NRL är att mark och vatten och fysisk miljö i övrigt skall användas så att en från ekologisk, social och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning främjas (1 kap. 3 §). De hushållningsbestämmelser i 2-3 kap. NRL som skall tillämpas vid tillståndsprövning enligt vattenlagen innehåller endast ett fåtal kategoriska påbud. I övrigt är bestämmelserna närmast att se som vägledning till berörda prövningsmyndigheter om vilka intressen staten har att bevaka när anspråk ställs på att förändra en viss markanvändning och hur olika kolliderande intressen därvid bör avvägas mot varandra.
Den grundläggande principen för hushållning med mark och vatten är formulerad i 2 kap. 1 § NRL: Ett mark- eller vattenområde skall användas för det ändamål för vilket det är mest lämpat. Företräde skall ges åt sådana anspråk som främjar en från allmän synpunkt lämplig utveckling.
Av bestämmelserna i övrigt i 2 kap. NRL är här av särskilt intresse att mark- och vattenområden som är av riksintresse för friluftslivet skall skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada natur- eller kulturmiljön (6 § andra stycket).
Chambers ligger inom ett vidsträckt område i norra Jämtland som av Naturvårdsverket har utpekats såsom riksintresse för friluftlivet och som även har markerats som sådant i översiktsplanen för Strömsunds kommun. Områdets resurser i fråga om möjligheter till fritidsfiske är en väsentlig del i dess värde för friluftslivet. I den fiskeplan som Strömsunds kommun har utarbetat i samråd med länsstyrelsen som ett komplement till översiktsplanen är Chambers utpekad som ett vattendrag som är viktigt som reproduktionsområde för öring. Det anges i planen att särskilda hänsynsregler bör gälla där och att insatser skall göras för att förbättra reproduktionsmöjligheterna. Bakgrunden är att tidigare omfattande och storskaliga vattenkraftutbyggnader i området har gjort att ett begränsat antal, huvudsakligen mindre vattendrag utgör de enda återstående reproduktionsområdena för områdets skyddsvärda stammar av laxfisk.
Vid Miljööverdomstolens besiktning av bäcken påvisade Fiskeriverkets företrädare att reproduktionslokaler för öring finns inte endast nedströms det planerade kraftverket utan även på en betydande sträcka uppströms detta. Länsstyrelsens har i ett yttrande till Miljööverdomstolen uppskattat denna sträcka till minst 800 meter. Lokalerna uppströms det ansökta kraftverksläget försvinner vid den låga minimitappning som är en förutsättning för att det ansökta företaget skall kunna ge något företagsekonomiskt överskott. Företaget skadar således naturmiljön och motverkar syftet med fiskeplanen. Skadan på riksintresset enligt 2 kap 6 § NRL kan dock inte anses påtaglig.
Särskilda hushållningsbestämmelser för vissa områden i landet finns i 3 kap. NRL. Gränserna för de områden som omfattas av sådana bestämmelser har dragits upp av Naturvårdsverket på förslag av länsstyrelserna. Det är fråga om grova gränsdragningar; i princip är det sedan de myndigheter som med tillämpning av NRL konkret prövar intressekonflikter vid ansökningar om ändrad markanvändning som har att bedöma var exakt en sådan gräns skall anses gå.
Av intresse här är till att börja med att fjällvärlden generellt omfattas av särskilda hushållningsbestämmelser enligt 3 kap. NRL. De restriktioner som ges är strängast i fråga om obrutna fjällområden, till vilka fjällområdet Frostviken-Borgafjällen räknas. I frågan om obrutna fjällområden gäller enligt 3 kap. 5 § NRL att bebyggelse och anläggningar får komma till stånd endast om de behövs för rennäringen, den bofasta befolkningen, den vetenskapliga forskningen eller det rörliga friluftslivet.
Chambers faller ner i en sluttning från det obrutna fjällområdet. Intaget till den planerade tuben skall enligt ansökan placeras uppe i gränsområdet mellan skog och fjäll. Platsen för företaget ligger således i direkt anslutning till det obrutna fjällområdet Frostviken- Borgafjällen. Det kan dock enligt Miljööverdomstolens bedömning inte anses ligga inom detta område.
För fjällvärlden i övrigt, dvs. för områden som inte räknas som obrutna fjällområden, gäller enligt 3 kap. 2 § NRL att turismens och friluftslivets intressen, främst det rörliga friluftslivets, särskilt skall beaktas vid bedömningen av tillåtligheten av exploateringsföretag. Vidare gäller enligt 1 § i samma kapitel att exploateringsföretag och andra ingrepp får komma till stånd endast om det kan ske på ett sätt som inte påtagligt skadar områdets natur- och kulturvärden. Miljööverdomstolen gör bedömningen att det ansökta företaget skadar naturvärdena men att skadan inte är att anse som påtaglig.
Som anförts tidigare faller under begreppet allmänna planeringssynpunkter även sådant som energipolitiska, näringspolitiska, arbetsmarknadspolitiska, regionalpolitiska, trafikpolitiska och försvarspolitiska bedömningar. Miljööverdomstolen har inhämtat yttrande av Energimyndigheten angående bl.a. betydelsen ur energipolitisk synvinkel av s.k. mikrokraftverk av här aktuellt slag. Av yttrandet framgår att det i 1997 års energipolitiska riksdagsbeslut, vilket utgör grunden för den svenska energipolitiken för närvarande, uttrycks en starkt positiv värdering av nyttan av bl.a. småskalig vattenkraft.
Vid en samlad bedömning finner Miljööverdomstolen att det från ett långsiktigt hushållningsperspektiv synes vara mest lämpligt att använda Chambers som en resurs för att utveckla det rörliga friluftslivet i området, och då i första hand förutsättningarna för fritidsfiske. Nackdelarna med företaget är emellertid inte så stora att direkt hinder kan anses möta från allmänna planeringssynpunkter. Företaget är således inte otillåtligt enligt 3 kap. 1 § vattenlagen.
Bestämmelsen i 3 kap. 4 § vattenlagen syftar till att hindra tillkomsten av vattenföretag som inte är samhällsekonomiskt motiverade. Vad gäller bedömningen skall, som vattendomstolen har uttalat, alla i det enskilda fallet förekommande omständigheter av vikt beaktas, alltså även sådana som har beaktats vid prövningen enligt 3 kap. 1 §.
Vid Miljööverdomstolens huvudförhandling och syn framfördes invändningar mot beräkningarna i ansökan av kostnaden för att lägga ner tilloppstuben i den branta sluttningen. Även om sökandens beräkningar godtas stannar enligt sökandens egen kalkyl det företagsekonomiska överskottet vid 40 000 kr. Energimyndigheten har anfört att det är rimligt att beräkna den allmänna nyttan av den nytillkomna elproduktionen med utgångspunkt från vad som utgår i statligt investeringsbidrag till vattenkraftanläggningar, motsvarande 4 5 öre/kWh. Det skulle innebära 42 000 kr/år vid den mest gynnsamma ersättningsnivån. Kraftverkets bidrag till energiförsörjningen antas bli 840 MWh årligen.
I alla händelser rör det sig om en obetydlig nytta av företaget även med beaktande av att det är fråga om en förnybar energikälla. Mot den skall ställas de kostnader samt skador och olägenheter som företaget medför. Därvid kan konstateras att dammen är av mycket begränsad storlek och att tilloppstuben till största delen kommer att ligga nedgrävd. De skador nedgrävningen medför får anses som lindriga. Kraftverksbyggnaden synes inte störa några naturintressen.
Däremot medför företaget ändrade vattenförhållanden i Chambers med risk för att delar av bäcken torrläggs framför allt under vintertid. Som tidigare konstaterats har bäcken stor betydelse som reproduktionsområde för öring och därmed även för det rörliga friluftslivet i området. En utbyggnad av kraftverket medför risk för att reproduktionen av öring omintetgörs på en inte helt obetydlig sträcka. Denna risk är särskilt framträdande i detta fall eftersom Parbäckarna är en av få reproduktionslokaler av betydelse i området. Vidare skall beaktas att domstolen visserligen inte funnit något direkt hinder mot företaget i NRL:s bestämmelser men att en sammantagen bedömning av de planeringssynpunkter som gör sig gällande dock leder till att det från ett långsiktigt perspektiv synes vara mest lämpligt att bevara Chambers som orörd reproduktionslokal. En förlust av denna reproduktionslokal skulle innebära en inte obetydlig skada för det rörliga friluftslivet i området.
Naturvårdsverket har uppmärksammat frågan om järv i området. Risken att tubens sträckning skulle komma att fungera som körväg och medföra att området frekventeras i större omfattning av skid- och skoteråkare än hittills torde enligt Miljööverdomstolens bedömning vara förhållandevis liten. Helt kan dock inte bortses från risken att byggandet av kraftverket leder till att järven överger området som reproduktionsplats, vilket om så sker måste betraktas som en beaktansvärd skada.
Den fördel från allmän synpunkt som företaget medför består i ett bidrag till landets energiförsörjning. Även med beaktande av att det rör sig om el som kommer från en förnybar energikälla anser Miljööverdomstolen vid en samlad bedömning att det ringa energitillskott som företaget ger inte väger tyngre än de skador och olägenheter som företaget ger upphov till. Även fördelarna från enskild synpunkt är små och förändrar inte bedömningen. Företaget är följaktligen enligt Miljööverdomstolens bedömning otillåtligt enligt 3 kap. 4 § vattenlagen.
Sammanfattningsvis finner Miljööverdomstolen att det ansökta företaget inte får komma till stånd. Vattendomstolens dom skall därför upphävas.
Vid denna utgång skall sökanden ersätta Kammarkollegiet för dess kostnader i Miljööverdomstolen. Yrkat belopp är skäligt.
I avgörandet har deltagit hovrättslagmannen Li, miljörådet Keith, hyresrådet Fox, referent, och hovrättsassessorn Duncan. Enhälligt.