Upphävande av beslut om antagande av detaljplan ----- I den aktuella planen reglerade kommunen dagvattenflödet genom en planbestämmelse som senare avsågs att följas upp bl.a. i samband med bygglovsprövningen. Mark- och miljööverdomstolen fann att varken äldre plan- och bygglagen eller plan- och bygglagen ger möjlighet att i samband med bygglov tvinga fram den lösning som planhandlingarna angav. Vidare påpekade Mark- och miljööverdomstolen att konsekvenserna av planens genomförande måste kunna förutses och på ett tillfredsställande sätt lösa konflikterna mellan ny och äldre bebyggelse. Mark- och miljööverdomstolen fann därför att kommunen inte säkerställt dagvattenhanteringen i den överklagade domen. Vad kommunen anfört om att reglera markens användning i ett markanvisningsavtal och om eventuella framtida fastighetsbildningar och lantmäteriförrättningar förändrade inte den bedömningen.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDEVäxjö tingsrätts, mark- och miljödomstolen, dom 2012-05-15 i mål P 1677-12, se bilaga A
Ombud: Advokaterna A.L. och J.T.
MOTPARTER1. A.C.2. P.C.
Mark- och miljööverdomstolen avslår överklagandet.
Staffanstorps kommun (kommunen) har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen med upphävande av mark- och miljödomstolens dom ska fastställa miljö- och samhällsbyggnadsnämndens beslut den 7 december 2011 att anta detaljplan för del av fastigheten X 1:6.
A.C. och P.C. har bestritt ändring.
Mark- och miljööverdomstolen har inhämtat yttrande från Boverket.
Kommunen har till stöd för överklagandet anfört i huvudsak följande.
I detaljplanen hade kommunen med stöd av 5 kap. 7 § första stycket 12 plan- och bygglagen (1987:10), ÄPBL, kunnat bestämma principer för fastighetsindelning och för inrättande av gemensamhetsanläggningar. För det fall särskild fastighetsindelning hade önskats hade kommunen kunnat anta en fastighetsplan enligt 6 kap. 3 § ÄPBL. Kommunen har i detaljplanen emellertid valt att inte ta in någon bestämmelse avseende fastighetsindelning. Fastighetsplan har inte heller antagits. Detaljplanen anger överhuvudtaget inte att villafastigheterna väster om detaljplaneområdet ska utökas genom överföring av mark från angränsande fastighet. Visserligen anger till detaljplanen hörande planbeskrivning och genomförandebeskrivning att detaljplanen möjliggör att villafastigheterna väster om detaljplaneområdet utökas genom överföring av del av fastigheten X 1:6. Detaljplanen innefattar dock inte sådan bestämmelse och förutsättningar för inlösen av del av fastigheten X 1:6 med stöd av 8 kap. 4 § fastighetsbildningslagen (1970:988), FBL, föreligger därmed inte. Eftersom detaljplanen inte innehåller bestämmelser om fastighetsindelning har det inte funnits behov av att i genomförandebeskrivningen ange om marköverföring är tänkt att vara frivillig för ägare till villafastighet eller om marköverföringen ska kunna ske tvångsvis. Detta till trots framgår frivilligheten av genomförandebeskrivningen då denna anger att fastighetsägarna längs Albovägen bör, och alltså inte ska, initiera fastighetsbildning. Kommunens avsikt är att de villafastigheter som önskar att deras fastigheter utökas frivilligt ska ha möjlighet att ansöka om fastighetsreglering. Vid utebliven fastighetsreglering avseende mark kommer marken alltjämt att tillhöra fastigheten X 1:6 fram till dess att kvartersmarken inom detaljplaneområdet avstyckas för tillskapande av de fastigheter som ska bebyggas i enlighet med detaljplanen. För att gemensamhetsanläggning ska få inrättas för viss fastighet krävs enligt 5 § anläggningslagen (1973:1149) att det är av väsentlig betydelse för fastigheten att ha del i anläggningen. De aktuella villafastigheterna har idag sin dagvattenhantering löst på ett ändamålsenligt sätt genom dagvattenledningar väster om fastigheterna. Villafastigheterna har, med den ägovidd som de har idag, således inget behov av att ha del i det fördröjningsmagasin för dagvatten som planeras inom planområdet för detaljplanen. Det förhållande att en villafastighets areal genom frivillig fastighetsreglering utökas österut och del av fastigheten hamnar inom planområdet medför inte att en utökad fastighet får ett annat behov av dagvattenhantering än vad som för närvarande är fallet. Avsikten är att endast de fastigheter som ska nybildas genom avstyckning från X 1:6 och bebyggas ska äga del i aktuell gemensamhetsanläggning eller samfällighet. Mark- och miljödomstolens resonemang om att de villafastigheter, som utökas österut och därigenom får viss areal som omfattas av detaljplanen, förutsätts bli delaktiga i gemensamhetsanläggningen är inte korrekt. Då villafastigheterna saknar behov av fördröjningsmagasin för dagvatten och således inte kan anslutas till gemensamhetsanläggning eller samfällighet uppkommer ingen ekonomisk påverkan för villafastigheterna.
A.C. och P.C. har i yttrande anfört i huvudsak följande.
De motsätter sig ett öppet fördröjningsmagasin då det riskerar att deras och deras grannars fastigheter kommer att översvämmas vid de nu för tiden allt rikligare regnmängder som förekommer. Underjordiska magasin som fungerar utmärkt finns redan i kommunen. Om inget underjordiskt magasin byggs är det minsta man kan förvänta sig att marken väster om diket görs minst 30 cm högre mot deras fastigheter så att vattnet stannar kvar på rätt fastighet och även kan rinna över gång- och cykelbanan och vidare ner i Willis damm när det blir stopp i magasinets utlopp. Det framgår inte någonstans vem som tar ansvaret för magasinets funktion. I kommunens genomförandebeskrivning står att man avser bilda samfälligheter för vattendike. Detta är inte acceptabelt utan det måste då framgå att kommunen tar fullt ansvar fram till dess att man lyckats övertala en samfällighet att ta över det stora ansvar som fördröjningsmagasinet innebär.
Boverket har i remissyttrande anfört bl. a. följande. Verket anser att Mark- och miljööverdomstolen ska avslå kommunens överklagande och fastställa mark- och miljödomstolens beslut. Huvudskälet bör vara att dagvattenhanteringen inte är säkerställd. Dagvattenhanteringen avses i detaljplanen regleras genom lokalt omhändertagande av dagvatten (LOD) enligt behov redovisade i beskriven dagvattenutredning. Då detaljplanen är upprättad i enlighet med ÄPBL borde villkor för lov enligt 5 kap. 8 § funnits med i detaljplanen. Enligt denna paragraf får i detaljplanen bestämmas att bygglov inte ska lämnas till åtgärder som innebär väsentlig ändring av markens användning förrän viss trafik-, vatten-, avlopps- eller energianvändning för vilken kommunen inte ska vara huvudman har kommit till stånd. Om den markanvändning som en detaljplan medger ställer krav på särskild dagvattenhantering ska kommunen i detaljplanen klargöra förutsättningarna för detta med lämpliga planbestämmelser (5 kap. 9 § tredje stycket ÄPBL). Det kan till exempel vara planbestämmelser som inom en lämplig del av kvartersmarken reglerar möjligheten att anlägga fördröjningsmagasin och bestämmelser om hur stort dagvattenflödet maximalt får vara till den anslutningspunkt som kommunen tillhandahåller. Detaljplanen innehåller denna typ av bestämmelser, men den utgör inte villkor för bygglov. Det är ingen tvingande bestämmelse och garanterar därför inte att fördröjningsmagasinet kommer till stånd vid ett genomförande av detaljplanen. Boverket anser därför att detaljplanen inte säkerställer dagvattenhanteringen. Det är en komplicerande omständighet att det inte finns någon reglering av fastighetsindelningen för området. Detaljplanen reglerar inte huruvida X 1:6 fortsättningsvis ska vara en fastighet eller flera. Genomförandebeskrivningen anger att för kvartersmarken avses en eller flera nya fastigheter respektive samfälligheter att bildas. Om detaljplanen innehållit bestämmelser som förhindrat delning av fastigheten, så att fördröjningsmagasinet varit placerat på samma fastighet som dagvattnet härrör från, hade detaljplanen säkerställt lösningen. Boverket anser därför att förutsättningar för regleringen av fördröjningsmagasinet inte har uppfyllts. Vid komplettering av områden som omfattas av kommunalt huvudmannaskap, anordnas normalt även denna typ av anläggning med kommunen som ansvarig. Vad beträffar betänkligheten att fastighetsägarna väster om planområdet ska tvångsanslutas till en samfällighet så anser Boverket att eftersom detaljplanen endast möjliggör och inte tvingar dem att förvärva mark inom planområdet så har kommunen tagit nödvändig hänsyn till befintliga förhållanden i det avseendet.
Kommunen har med anledning av Boverkets yttrande anfört i huvudsak följande. Det är kommunens bestämda uppfattning att detaljplanen på ett erforderligt sätt säkerställer dagvattenhanteringen. Genom planbestämmelserna har kommunen på ett tydligt och tillräckligt sätt klargjort förutsättningarna för de krav som den markanvändning detaljplanen medger ställer på särskild dagvattenhantering, helt i enlighet med 5 kap. 9 § tredje stycket ÄPBL. Att sådana planbestämmelser måste utgöra villkor för bygglov framgår inte på något sätt av ÄPBL. Vad som anges i 5 kap. 8 § ÄPBL är att det i detaljplanen får ställas villkor för bygglov. Bestämmelsen är med andra ord fakultativ och kommunens eventuella brist att uppfylla en fakultativ bestämmelse kan inte utgöra skäl att upphäva kommunens beslut att anta detaljplanen. Upplysningsvis har kommunen för avsikt att också, på sedvanligt sätt, civilrättsligt säkerställa dagvattenhanteringen genom att reglera markens användning i ett markanvisningsavtal. Kommunen delar inte Boverkets uppfattning att det skulle vara en komplicerande omständighet att fastighetsindelning inte skett i detaljplanen. Det kan konstateras att just den omständigheten att fastighetsindelning inte gjorts i detaljplanen innebär att fastigheten X 1:6 utgör en och samma fastighet, vilket i linje med vad Boverket anfört innebär att lösningen för dagvattenhantering för närvarande är säkrad. Eventuell framtida fastighetsbildning ska, enligt 3 kap. 1 § FBL ske så att varje fastighet som nybildas ska kunna antas bli varaktigt lämpad för sitt ändamål under överskådlig tid och om fastigheten ska användas för bebyggelse ska den kunna få godtagbara anordningar för vatten och avlopp. Av detta följer således att dagvattenhanteringen har att behandlas och säkerställas vid den lantmäteriförrättning som ska äga rum vid eventuell fastighetsbildning. Av 5 kap. 36 § ÄPBL samt 3 kap. 2 § FBL framgår att bygglov inte får beviljas och att fastighetsbildning inte får ske i strid mot för området gällande detaljplan, vilket sammantaget med ovanstående borde utgöra tillräcklig garanti för säkerställandet av dagvattenhanteringen.
Eftersom målet påbörjats före den 2 maj 2011 ska den äldre plan- och bygglagen (1987:10), ÄPBL, tillämpas.
Inledningsvis delar Mark- och miljööverdomstolens kommunens inställning att villafastigheterna längs Albovägen, med den yta tomterna har idag, saknar behov av fördröjningsmagasin för dagvatten och därför inte med stöd av planen kan tvingas att anslutas till en gemensamhetsanläggning eller samfällighet för dagvattenhantering. Någon ekonomisk påverkan på dessa fastigheter vad avser dagvattnet uppkommer inte. Mark- och miljööverdomstolen instämmer därför inte i mark- och miljödomstolens bedömning att det funnits skäl att upphäva detaljplanen på grund av att den skulle strida mot 5 kap 2 § ÄPBL.
Den fråga som därefter ska prövas i målet är om kommunen i detaljplanen säkerställt omhändertagandet av dagvattnet och utpekandet av vem eller vilka som kommer att ha ansvaret för att fördröjningen genomförs och upprätthålls. Munoz och P.C. anser att så inte är fallet.
Enligt 2 kap. 3 § ÄPBL ska bebyggelse lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet bland annat med hänsyn till jord-, berg- och vattenförhållandena samt möjligheterna att ordna vattenförsörjning och avlopp.
I 5 kap. ÄPBL regleras vilka bestämmelser som ska eller får anges i en detaljplan. Lagen sätter således en gräns för de frågor som en kommun får reglera i en detaljplan (prop. 1985/86:1 s 573). I 5 kap. 3-6 §§ ÄPBL regleras minimikraven på en detaljplan. 5 kap. 7 § första stycket ÄPBL har utformats så att paragrafen uttömmande anger de förhållanden som får regleras i en detaljplan, och i 5 kap. 8 § ÄPBL behandlas kommunens möjligheter att genom bestämmelserna i detaljplan se till att bygglov inte lämnas till en i och för sig medgiven ändrad markanvändning förrän vissa villkor har uppfyllts. Med stöd av 5 kap. 7 och 8 §§ ÄPBL kan kommunen i planen ta in bestämmelser som behövs för att i ett sammanhang reglera de fysiska förhållanden som från allmänna eller grannelagsrättsliga synpunkter behöver bestämmas. Om särskilda krav behövs för att minska dagvattenflödet kan planbestämmelser med stöd av 5 kap. 7 § punkt 5 reglera utformningen och höjdläget över markytan, till exempel vad gäller markens genomsläpplighet av vatten.
Av 5 kap. 9 § tredje stycket ÄPBL följer att planhandlingarna ska utformas så att det tydligt framgår hur planen reglerar miljön.
I huvudsak regleras frågor om dagvatten i miljöbalken (1998:808) och lagen om allmänna vattentjänster (2006:412). I anläggningslagen (1973:1149) finns bestämmelser om inrättande av anläggning som är gemensam för flera fastigheter och som tillgodoser ändamål av stadigvarande betydelse för dem (gemensamhetsanläggning).
I detta fall är det enligt Mark- och miljööverdomstolens mening frågan om hanteringen av dagvatten av avgörande betydelse för genomförandet av detaljplanen. Kommunen måste därför i planhandlingarna klargöra förutsättningarna för att hantera dagvattnet. Möjligheterna att reglera dagvattenflödet och att garantera att en viss dagvattenlösning kommer till stånd är begränsade inom ramen för ÄPBL och nya plan- och bygglagen (2010:900), PBL. Enligt planhandlingarna ingår planområdet i kommunens verksamhetsområde för vatten och avlopp. Huruvida verksamhetsområdet även omfattar dagvatten framgår inte av planhandlingarna.
I den nu aktuella planen reglerar kommunen dagvattenflödet genom en planbestämmelse som sedan avses följas upp bl. a. i samband med bygglovsprövningen. Planen innehåller följande bestämmelse:
Dagvatten skall fördröjas inom kvartersmark. Kvartersmark skall inrymma möjlighet till fördröjning av minst 375 m3 dagvatten. Lägsta nivå på dagvattendike och utlopp från dagvattendike till Willis damm är 1,35 m under befintlig marknivå. Lutning på utloppsledning skall vara minst 5 0/00. Dagvattenflödet från bostadsområdet får inte överstiga 1,0/s/ha. Kvartersmarken skall i huvudsak bestå av genomsläppliga material.
Mark- och miljööverdomstolen konstaterar att det inte framgår om kommunen genom lagen om allmänna vattentjänster är ansvarig för bortledande av dagvatten, vilket medför att planförutsättningarna inte på ett fullständigt sätt redovisats i planhandlingarna. På det sätt bestämmelsen är utformad saknar den stöd i 5 kap 7 § första stycket ÄPBL. Varken ÄPBL eller PBL ger möjlighet att i samband med bygglov tvinga fram den lösning som planbestämmelsen anger. Eftersom detaljplanen är bindande vid kommande bygglovprövningar måste av planen framgå fastighetsägarens rättigheter och skyldigheter i särskilt sådana frågor som måste lösas gemensamt om planen medger att nya fastigheter kan bildas. Konsekvenserna av planens genomförande ska kunna förutses och måste på ett tillfredsställande sätt lösa konflikterna mellan ny och äldre bebyggelse.
Sammanfattningsvis anser Mark- och miljööverdomstolen att kommunen inte säkerställt dagvattenhanteringen i den överklagade detaljplanen. Vad kommunen anfört i denna fråga som att reglera markens användning i ett markanvisningsavtal och om eventuella framtida fastighetsbildningar och lantmäteriförrättningar förändrar inte den bedömningen.
Mark- och miljödomstolens domslut ska därför stå fast och kommunens överklagande avslås.
Mark- och miljööverdomstolen tillåter att domen får överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättslagmannen Wright, hovrättsråden Hamilton och Herring, referent, samt tekniska rådet Williams
Mark- och miljödomstolen bifaller överklagandet och upphäver Staffanstorps kommuns beslut i sin helhet.
Miljö- och samhällsbyggnadsnämnden i Staffanstorps kommun beslutade den 7 december 2011 att anta detaljplan för fastigheten X 1:6. P och AC.N. samt P och A.C. överklagade beslutet till Länsstyrelsen i Skåne län. Deras yrkanden och grunder finns refererade i länsstyrelsens beslut. Länsstyrelsen avslog överklagandet den 19 mars 2012.
YRKANDEN M.M.
A och PC har överklagat länsstyrelsens beslut till mark- och miljödomstolen. De yrkar, så som det får förstås, att mark- och miljödomstolen upphäver länsstyrelsens beslut och återförvisar ärendet till kommunen för ny handläggning. De anför i huvudsak följande.
En bättre lösning uppnås för både enskilda och allmänna intressen, om det anläggs ett underjordiskt fördröjningsmagasin och att byggnadshöjden begränsas till 2 våningar, ca 8 meter.
De ifrågasätter det öppna fördröjningsmagasinet, som på grund av avsaknad av skyddsvallar, riskerar att leda till översvämning på deras fastigheter, liksom att den öppna vattenytan leder till mer mygg i området, vilket är en betydande olägenhet för dem. Man ifrågasätter också vem som är avsedd att ta ansvar för fördröjningsmagasinets funktion. Enligt genomförandebeskrivningen är det avsett att skapas samfälligheter för dagvattendike och gemensamhetslokaler. De begär att kommunen tar fullt ansvar fram till dess att man lyckats övertala en samfällighet att ta över det stora ansvar som fördröjningsmagasinet innebär.
Den föreslagna byggnadshöjden på 12,5 meter ifrågasätts då de nya husen kommer att avvika alltför mycket från de befintliga enplanshusen och leda till oacceptabla skuggförhållanden.
Då ärendet påbörjats före den 2 maj 2011, tillämpas föreskrifterna i den äldre plan- och bygglagen (1987:10), här kallad ÄPBL.
Enligt 1 kap 2 § ÄPBL är det en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten. Under förutsättning att planläggningen i handläggning och innehåll följer gällande lagstiftning och regelverk är det därför kommunen som har beslutanderätt över vad och hur det ska planläggas inom dess område. Således bör stor vikt tillmätas de lämplighetsbedömningar som görs av kommunen. De frågor rörande planens fysiska utformning, som hushöjd, tillåten byggarea, utformning och dimensionering av dagvattenanläggning eller detaljplanens omfattning, är därför av det slag som ligger inom kommunens ansvar och beslutanderätt.
I detaljplaner ska, så som nämns i 2 kap. 4 § punkt 7 ÄPBL, tas hänsyn till bland annat behovet av förändring och komplettering. Den fysiska förändringen som blir resultatet av den aktuella detaljplanen innebär inte en sådan fara eller betydande olägenhet för omgivningen som omnämns i 3 kap. 2 § ÄPBL utan skälig hänsyn har tagits vid utformningen av detaljplanen till befintliga, fysiska bebyggelseförhållanden som krävs enligt 5 kap. 2 § ÄPBL. Skulle förekomsten av fler öppna vattenytor i området leda till allvarliga problem med insekter, är detta möjligt att pröva och åtgärda inom miljöbalkens område. Mark- och miljödomstolen delar därför länsstyrelsens bedömning vad gäller den föreslagna utformningen av miljön och avslår överklagandena vad gäller de invändningar mot den utformning av den fysiska miljön som detaljplanen avser.
De klagande ifrågasätter också den planerade skötseln av fördröjningsmagasinet, som enligt planbeskrivningen och genomförandebeskrivningen ska ske genom en gemensamhetsanläggning vilken är avsett att skapas via en omprövning av den befintliga gemensamhetsanläggningen för den nuvarande vägen inom koloniområdet.
Enligt 3 kap. 2 § fastighetsbildningslagen (1970:988), får inom område med detaljplan, fastighetsbildning inte ske i strid mot planen. Detaljplanen, och dess genomförandebeskrivning har alltså stor betydelse för hur fastighetsbildningen, och då även skapandet av gemensamhetsanläggningar, ska ske och vilka som kan förväntas medverka i den samfällighet som ska förvalta gemensamhetsanläggningen.
Inom planområdet är kommunen huvudman för allmän plats, vilken utgörs av lokalgatan i öster. Planområdet är också beläget inom kommunens verksamhetsområde för vatten och avlopp. Kommunen tar alltså ett för detaljplaner normalt ansvar för både kommunikationsytor och VA. Detaljplanens prövning visar att det ökade hårdgörandet av marken i området kommer att resultera i en ökad belastning på dagvattennätet som detta inte är dimensionerat för och som därför måste omhändertas lokalt. Oavsett hur fastighetsindelningen av den nya bebyggelsen i området kommer att göras, blir dessa fastigheter gemensamt ansvariga för det fördröjningsmagasin i form av en bäck som föreslås inom planområdet. Under rubriken ”Markens anordnande” regleras detta genom en bestämmelse som inleds med ”Dagvatten skall fördröjas inom kvartersmark.” Denna bestämmelse gäller för all kvartersmark inom detaljplaneområdet.
För de villaägare längs med Albovägen, utanför planområdets västra gräns, som väljer att köpa till tomtmark även inom det nya planområdet, innebär det genom planbestämmelsen att de förutsätts bli delaktiga i gemensamhetsanläggningen, även om det inte uttryckligen skrivs i planbeskrivning eller genomförandebeskrivning. Det anges inte heller hur man från kommunens sida tänker sig förfara med den mark som inte integreras med respektive villatomt i grannplanen, och om denna anslutning är frivillig eller inte. Detta bör redovisas i genomförandebeskrivningen.
Oavsett frivilligheten riskerar den nya detaljplanen att leda till att villafastigheterna ansluts till en gemensamhetsanläggning för fördröjning av dagvatten som är orsakad av bebyggelse och hårdgörande av mark som är orsakad av exploatering utanför deras tomter och vars nytta inte berör fastigheterna, då dessa både vad gäller direktavrinning från hårdgjorda ytor och via dagvattensystem, är anslutna till rörledningar väster om deras fastigheter. Den nya detaljplanens konsekvenser för dessa fastigheter är inte fullt redovisade i planhandlingarna och detaljplanens utformning riskerar att leda till att dessa fastigheter påverkas ekonomiskt av detaljplanen på ett sätt som deras ägare inte kan överblicka och som de inte kan värja sig emot vid en fastighetsförrättning som utgår från planen. Den eventuellt tillkomna byggrätten, p.g.a. en ökad tomtstorlek, är helt relaterad till en bestämmelse och en byggrätt i den befintliga planen och kan inte relateras till den tillkommande delen inom den nya planen, där de helt saknar byggrätt. Därmed bryter planbestämmelsen i den nya planen mot 6 kap. 1 § fastighetsbildningslagen, som anger att samfällighet inte får bildas för andra fastigheter än sådana för vilka det är av väsentlig betydelse att ha del i samfälligheten.
Med hänvisning till det ovan sagda finner mark- och miljödomstolen att nödvändig hänsyn till befintliga bebyggelse-, äganderätts- och fastighetsförhållande inte har tagits i den omfattning som krävs i 5 kap. 2 § ÄPBL. Därmed framgår inte att markområdet, i enlighet med 2 kap. 1 § ÄPBL, genom planen kommer att användas för det ändamål för vilket det är mest lämpat med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Mark- och miljödomstolen finner därför att överklagandet ska bifallas och att Staffanstorps kommuns beslut om detaljplan ska upphävas i dess helhet.
Överklagande senast den 5 juni 2012.
I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Lee, ordförande, och tekniska rådet Murray.