Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern gör vissa uttalanden om utrymmet för en myndighet att framföra kritik mot myndighetens anställda för att de uttalat sig i medierna. Justitiekanslern vidtar i övrigt ingen åtgärd i ärendet.
Genom ett beslut den 12 mars 2003 inledde jag förundersökning med anledning av att brott mot efterforskningsförbudet i 3 kap. 4 § tryckfrihetsförordningen (TF) kunde ha begåtts av chefen för Centrala studiestödsnämndens (CSN) kontor i Lund. Sedan åtal väckts kompletterades förundersökningen på begäran av den tilltalade. Jag lade därefter ned åtalet.
I den rapport från CSN som låg till grund för mitt beslut att inleda förundersökning framgick att vissa uttalande som CSN:s generaldirektör hade gjort i ”sommarbrev” till myndighetens personal samt vid ett besök på CSN:s kontor i Malmö i oktober 2002 hade satts i fråga i artiklar i Statstjänstemannen den 2 och den 6 december 2002.
I mitt beslut den 12 mars 2003 konstaterade jag att det inte fanns anledning att anta att något brott hade begåtts genom de ifrågasatta uttalandena av generaldirektören och att någon förundersökning därför inte skulle inledas i den delen. Vidare uttalade jag att jag i ett särskilt beslut skulle komma att ta upp frågan om det lämpliga eller olämpliga i att göra uttalanden av det slag som hade förekommit. Jag tar upp denna fråga nu.
Innebörden av mitt beslut den 12 mars 2003 är att jag ansåg att generaldirektören inte hade gjort sig skyldig till någon överträdelse av tryckfrihetsförordningens repressalieförbud. Som en bakgrund till min prövning i det här beslutet vill jag redogöra för huvuddragen i den rättsliga regleringen på området.
Av 1 kap. 1 § tredje stycket TF framgår att det står var och en fritt att lämna uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst till bl.a. författare och nyhetsbyråer för offentliggörande i tidningar och andra tryckta skrifter om inte något annat är föreskrivet i TF (meddelarfrihet).
Meddelarfriheten innebär som regel frihet från bl.a. straffansvar när ett uppgiftslämnande innefattar brott mot sekretessregler. Från detta gäller vissa undantag enligt 7 kap. 3 § TF. Dessa undantag finns det inte anledning att gå in på närmare nu.
Meddelarfriheten gäller för var och en och alltså även för tjänstemän inom den offentliga förvaltningen. En meddelare har rätt att vara anonym.
Reglerna om meddelarfrihet kompletteras av ett principiellt förbud för myndigheter och andra allmänna organ att efterforska t.ex. den som lämnat ett meddelande enligt 1 kap. 1 § tredje stycket TF i vidare mån än som erfordras för åtal eller ett annat ingripande mot honom som inte står i strid med förordningen, 3 kap. 4 § TF (efterforskningsförbud). Efterforskning i strid med denna regel är straffbar enligt vad som närmare anges i 3 kap.5 § andra stycket TF.
Enligt 1 kap. 3 § TF får ingen tilltalas eller dömas till ansvar eller åläggas skadeståndsskyldighet för missbruk av tryckfriheten eller medverkan däri i annan ordning eller i annat fall än tryckfrihetsförordningen medger. Regleringen innebär att ett ingripande från det allmänna mot den som med utnyttjande av meddelarfriheten enligt 1 kap. 1 § TF lämnar meddelanden till bl.a. massmedierna kan ske bara när TF medger det.
Av denna bestämmelse anses följa att meddelaren inte heller på något annat sätt får drabbas av någon påföljd från det allmännas sida t.ex. därför att han har lämnat uppgifter för publicering. I rättspraxis har man gått ett steg längre, och varje åtgärd som medför negativa konsekvenser för en offentligt anställd person och som grundar sig på dennes medverkan i tryckt skrift har i princip ansetts vara otillåten enligt TF (jfr t.ex. betänkandet Meddelarrätt, SOU 1990:12 s. 63). Den ger alltså uttryck för ett allmänt sanktions- och repressalieförbud av innebörd att myndigheter och chefer hos myndigheter inte får vidta några för en enskild negativa tjänsteåtgärder på grund av den enskildes bruk av tryck- eller meddelarfriheten (se t.ex. JO 1975/76 s. 314 och 1987/88 s. 193 samt det nyss nämnda betänkandet s. 63).
En överträdelse av repressalieförbudet kan vara att bedöma som en tjänsteförseelse eller, om den skett i samband med myndighetsutövning mot den anställde, som tjänstefel.
I ett brev till personalen i augusti 2000 skrev generaldirektören bl.a. om ett projekt som pågick inom myndigheten. Han uttalade därvid följande.
”Nu gäller det att sluta leden och koncentrera oss på uppgiften. Det är viktigt att vi kan hantera den situation vi nu hamnar i, inte minst ur arbetsmiljösynpunkt. Vi måste ha en öppen och ärlig dialog om de problem som kommer att dyka upp och på alla sätt försöka skapa ett klimat så att vi känner att det inte är nödvändigt att skriva anonyma brev till tidningarna för att komma till rätta med saker och ting. Jag tror att vi löser frågorna bättre själva utan medias inblandning.”
I 2002 års sommarbrev tog generaldirektören upp bl.a. ”det pågående media-racet”, som enligt generaldirektören upplevdes som mindre behagligt av honom och många andra. Han uppgav vidare att han och många med honom inte kände igen den bild som några av myndighetens anställda spred utanför myndigheten. Han förklarade också att det var många med honom som ansåg att de uppgifter som spreds i stora stycken var helt felaktiga. Därefter anförde han följande.
”Det vi dock får varje gång sådant här händer är många anställda som far illa över att det skrivs en massa negativt om oss. Jag får alltid när vi har sådana här händelser frågan om vad vi ska göra för att få ett slut på detta. Min personliga uppfattning är att det här fenomenet när vi själva sprider inkorrekta bilder av vår verksamhet får vi delvis leva med. Vi är en stor organisation med många anställda och det kommer alltid att finnas personer som tror frågorna löses bäst på detta sätt. Detta är heller inte något nytt utan har funnits i organisationen i många år enligt dem som varit med länge.”
Vid besöket på kontoret i Malmö gjorde generaldirektören följande uttalande.
”Malmö är ett bra kontor, det är tyst om er. Ni är inte sådana som går till pressen.”
Även om någon överträdelse av repressalieförbudet inte har förekommit i detta fall kan det diskuteras om det var lämpligt att uttala sig på det sätt som generaldirektören gjorde.
Jag har i ett beslut den 30 maj 2003 (dnr 295-01-30) prövat lämpligen av vissa uttalanden som en åklagare hade gjort med anledning av att det hade förekommit läckor till medierna i en pågående brottsutredning. De uppgifter som läcktes hade påverkat brottsutredningen mycket negativt. I det ärendet uttalade jag bl.a. följande.
”Den fria debatten om samhälls- och kulturfrågor och den offentliga granskningen av dem som i allmän eller enskild befattning utövar inflytande är utmärkande för ett demokratiskt samhälle. För denna debatt spelar medierna en huvudroll. En förutsättning för att tryck- och yttrandefriheten skall kunna fylla sin funktion i det avseendet är att tillgången till information om skilda samhällsförhållanden är god. Det har ansetts nödvändigt att medierna kan öppet ventilera också omständigheter av tämligen känslig art och att författare och journalister kan få initierade upplysningar som underlag för kommentarer och information till allmänheten.
[…]
I samband med att bestämmelserna om meddelarfriheten utvidgades och preciserades i TF uttalades farhågor för att ett särskilt skydd för dem som meddelar uppgifter skulle leda till återkommande skador. Dessa farhågor ansågs överdrivna och i förarbetena (prop. 1975/76:204 s. 95) uttalade föredragande statsrådet att man i stor utsträckning borde förlita sig på massmediernas och uppgiftslämnarnas omdöme och ansvarskänsla.
Inte minst mot bakgrund av det sistnämnda uttalandet står det klart att man inom en myndighet måste kunna diskutera på vilket sätt meddelarfriheten har använts, och även kunna ge uttryck för frustration och ilska när sekretessbelagda uppgifter läcker ut i pressen och medför följder för t.ex. en brottsutredning. En etisk diskussion av frågorna bör också leda till att meddelarfriheten används på ett ansvarsfullt sätt, vilket lagstiftaren utgått från. Systemet bygger ju, som jag nyss redovisat, på att den enskilde tjänstemannen använder sitt förnuft och omdöme. Myndigheten måste rimligen kunna kritisera t.ex. den som lämnar ut viktiga hemliga uppgifter för sin privata vinnings skull. Annars skulle meddelarfriheten kunna råka i vanrykte med åtföljande krav på inskränkningar. En annan sak är att alla repressalier självklart är förbjudna.”
I detta fall är det fråga om kritiska uttalanden om arbetsförhållandena hos CSN som har lämnats till medierna. Det rör sig alltså inte om några sekretessbelagda uppgifter. När det gäller sådana uttalanden får utrymmet för att kritisera en anställd som har vänt sig till medierna anses vara mycket begränsat.
Enligt vad utredningen ger vid handen förefaller generaldirektörens uttalanden delvis ha gjorts för att förmedla till de anställda att en del ur personalen inte mådde bra på grund av de negativa skriverierna om myndigheten. Uttalandena var också försiktigt hållna. Man kan dock inte bortse från att uttalanden av det här slaget lätt upplevs som chefens missnöje med att personalen har kritiserat myndigheten offentligt. De ger också ett intryck av att chefen allmänt sett har en negativ inställning till att de anställda utnyttjar sin grundlagsfästa meddelarfrihet, i varje fall då myndigheten riskerar att bli föremål för kritik. För de anställda kan sådana uttalanden utan tvekan få till följd att de avstår från att vända sig till medierna av rädsla för att dra på sig ledningens missnöje. Därmed stryps en debatt som måste få förekomma.
Jag gör sammantaget bedömningen att de uttalanden som generaldirektören gjorde var mindre lämpliga utan att för den skull vara klart olämpliga.