Tillstånd till nuvarande och utökad återvinningsverksamhet-----I samband med prövning av en ansökan till befintlig och utökad miljöfarlig verksamhet bedömdes förutsättningarna vara sådana att det var både lämpligt och skäligt att som villkor för det nya tillståndet reglera frågan om undersökning av eventuella markföroreningar.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Ombud: advokaten R.L. och jur. kand. C.H.
Miljööverdomstolen fastställer miljödomstolens dom i överklagad del.
Stena Gotthard AB (bolaget) har yrkat att villkor 9 i länsstyrelsens beslut om tillstånd för verksamheten skall upphävas.
Länsstyrelsen i Kalmar län har bestritt ändring.
Parterna har i Miljööverdomstolen i allt väsentligt åberopat samma omständigheter som i underinstanserna med följande tillägg.
Av miljödomstolens domskäl framgår att frågan om tillståndsbeslutets rättskraft har varit avgörande för miljödomstolens bedömning. Miljödomstolen menar att eftersom frågan om efterbehandling och sanering varit uppe till prövning vid tillståndsprövningen och därvid resulterat i ett villkor, omfattas denna fråga av tillståndets rättskraft enligt 24 kap. 1 § miljöbalken. Enligt domstolens uppfattning omfattas frågan av rättskraften även om villkoret upphävs av högre instans. Följden av detta resonemang skulle bli att tillsynsåtgärder inte skulle kunna riktas mot bolaget i några frågor som varit uppe till prövning i tillståndsärendet, även de frågor som inte resulterat i några villkor. Denna tolkning av rättskraften skulle få orimliga konsekvenser och ge upphov till stora gränsdragningsproblem.
Det föreligger inte skäl att i tillståndsärendet pröva frågan om efterbehandling, eftersom den ansökta verksamheten inte omfattas av några byggnadsåtgärder eller andra åtgärder som för att kunna tillåtas kräver markundersökningar. Villkoret skall därför upphävas.
Det är länsstyrelsens uppfattning att 9 kap.miljöbalken kan tillämpas för att initiera och utröna om och i så fall i vilken omfattning det kan finnas mark- och vattenföroreningar samt byggnader och anläggningar som är så förorenade att det kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. När det konstaterats att så är fallet är 10 kap.miljöbalken tillämpligt.
Vad avser bolagets verksamhet på fastigheten så torde det framgå av tillståndsansökan att såväl tidigare som nuvarande verksamhet kan ha gett upphov till förorening av mark- och vattenområden samt byggnader och anläggningar.
I 22 kap. 25 § första stycket miljöbalken redovisas olika typer av bestämmelser som en tillståndsdom i ett ansökningsmål kan innehålla, bl.a. upptas villkor som behövs med avseende på efterbehandling (punkten 10). Motsvarande reglering gäller även för ärenden som prövas av länsstyrelser och kommunala nämnder (jfr 19 kap. 5 § miljöbalken). Det finns således inga formella hinder mot att meddela ett villkor av det slag som länsstyrelsen gjort. Frågan är då om det är lämpligt.
I nu aktuellt fall har bolaget bedrivit likartad verksamhet på samma plats alltsedan år 1986 då tillstånd meddelades. Därmed finns det ett klart samband mellan den nu sökta verksamheten och de föroreningar som kan förekomma på fastigheten. Verksamhetsområdet kan genom den fortsatta verksamheten befaras komma att förorenas ytterligare. Därtill kommer att verksamhetsområdet är relativt begränsat till sin omfattning. Det framstår vidare som ändamålsenligt att ta ett samlat grepp avseende försiktighetsåtgärder inklusive eventuella saneringsåtgärder för hela verksamheten redan nu då det bedrivs faktisk verksamhet.
Sammantaget bedömer Miljööverdomstolen att det är både lämpligt och skäligt att som villkor för den sökta verksamheten redan nu reglera frågan om eventuella föroreningar på sätt länsstyrelsen har gjort.
Överklagandet skall därför avslås.
Domen får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättslagmannen Pineda, hovrättsråden Powell, referent, och Peterson samt tf. hovrättsassessorn Torres. Enhälligt.
Ombud: Advokaten R.L. och jur kand Gonzales avslår överklagandet såvitt avser yrkandet om upphävande av villkor 9 i tillståndsbeslutet.
Miljödomstolen förordnar att andra meningen i villkor 9 skall ha följande lydelse.
Med stöd av 19 kap 5 § 1 st. p 8 och 22 kap 25 § 3 st. miljöbalken bemyndigas tillsynsmyndigheten att utifrån vad som framkommer vid undersökningen föreskriva ytterligare villkor beträffande de undersökningar och/eller åtgärder som ur förorenings- och saneringssynpunkt kan anses behövliga.
Den tid vid vilken undersökning enligt MIFO fas I skall ha påbörjats bestäms till sex månader efter det att domen vunnit laga kraft.
Miljödomstolen förordnar att tillståndet, med däri angivna villkor, får tas i anspråk även om det inte vunnit laga kraft.
YRKANDEN M. M.
Genom beslut den 16 september 2005 meddelade länsstyrelsen i Kalmar län tillstånd för Stena Gotthard AB (bolaget) till nuvarande och utökad återvinningsverksamhet på fastigheten Västervik 4:81 i Västerviks kommun. Bolaget har överklagat villkor 9 i beslutet och yrkat att detta skall upphävas.
Bolaget har även hemställt att miljödomstolen beslutar att bolaget äger rätt att ta tillståndet i anspråk innan det har vunnit laga kraft. Vid ett sådant beslut bör enligt bolaget villkor 9, i avvaktan på avgörandet i sak, justeras på så sätt att tiden för när eventuell MIFO-utredning skall presenteras ändras till sex månader efter det att tillståndet vunnit laga kraft.
Bolaget har till stöd för sitt yrkande anfört följande. Den verksamhet som bolaget har sökt tillstånd till kommer inte att föranleda några byggnationer på fastigheten. Några markundersökningar med anledning av ansökan är därför inte påkallade. Bolagets inställning är därför att frågan om hur eventuella markföroreningar skall hanteras inte är en tillståndsfråga utan en utpräglad tillsynsfråga, vilken skall hanteras utifrån reglerna i 10 kap.miljöbalken. Det är således varken nödvändigt eller lämpligt att i tillståndsbeslutet reglera detta. Denna inställning finner stöd i Miljööverdomstolens dom meddelad 2004-12-21 i mål nr M 9923-02, där domstolen i ett mål angående tillstånd till ett stålverk konstaterade att sökanden inte kunde åläggas att företa markundersökningar som inte hade samband med efterbehandlingsåtgärder för den sökta verksamheten. Till samma slutsats har även Miljödomstolen i Stockholm kommit i dom meddelad 2005-05-11 i mål nr. M 30227-04  samt Miljödomstolen i Vänersborg i dom meddelad 2004-12-20 i mål nr M 49-01. I praxis har således frågan om efterbehandlingsåtgärder som grundregel bedömts vara en tillsynsfråga som inte skall prövas i samband med tillståndsgivningen. Bolaget delar inte länsstyrelsens tolkning av Miljööverdomstolens dom i mål nr. M 9923-02. Det centrala i domskälen är att domstolen konstaterar att det inte är möjligt att mot en verksamhetsutövares bestridande förelägga om markundersökningar som inte har ett samband med efterbehandlingsåtgärder för den sökta verksamheten. Det villkor om undersökningar, villkor 13, som domstolen hänvisar till har verksamhetsutövaren medgivit genom att inte överklaga. Miljööverdomstolen var därför förhindrad att ändra detta villkor.
Bolaget har i komplettering till tillståndsansökan uppgivit att några föroreningsutsläpp till mark av betydelse tidigare inte förekommit inom den verksamhet bolaget bedriver på fastigheten (X 4:81) varför några markundersökningar inte varit aktuella. Den största delen av det inkommande skrotet är rent och fritt från föroreningar. Rent skrot lagras direkt på hårdgjord yta. Oljeförorenat avfall lagras direkt eller i container i miljöhall (betongfack under tak med plåtinvallning) i vilken eventuell avrunnen olja/emulsion kan omhändertas. Stena Gotthard AB är hyresgäster på fastigheten och har således ej någon ingående dokumentation över den tidigare verksamheten. På området har tidigare funnits ett pappersbruk. Platsen där verksamheten bedrivs användes tidigare som upplagsplats för papper och är ej kopplad till dagvattennätet. Dagvattnet rinner ner i stenkistor och passerar partikelfällor innan det infiltreras. Således finns ej något ledningsnät inom området. Bolaget har bedrivit verksamhet på den aktuella fastigheten sedan 1986. Bolaget har föreslagit att verksamheten först MIFO-klassificeras, vilket ger mer bakgrundsinformation, och att man därefter i samråd med tillsynsmyndigheten avgör om det eventuellt föreligger behov av undersökningar och åtgärder under pågående verksamhetsdrift. Enligt bolaget ger 10 kap.miljöbalken de redskap som behövs för att ställa krav på nödvändiga åtgärder.
Bolaget har som skäl för sin hemställan om verkställighetsförordnande anfört. Genom länsstyrelsens beslut har verksamheten bedömts vara tillåtlig. Beslutet har inte överklagats av vare sig myndigheter eller sakägare. Tillåtligheten av verksamheten är således inte ifrågasatt. Det av bolaget överklagade villkoret är vidare inte avgörande för tillåtligheten, eftersom inga nya byggnadsarbeten planeras med anledning av den utökade verksamheten. Något hinder att meddela verkställighetsförordnande föreligger inte.
Länsstyrelsen har yrkat att bolagets överklagande avslås och har till stöd härför anfört följande. Av domskälen i Miljööverdomstolens dom 2004-12-21 i mål M 9923-02, framgår enligt länsstyrelsens tolkning endast att sökanden mot sitt bestridande inte som ett villkor i tillståndet kan åläggas att företa markundersökningar, som inte har ett samband med efterbehandlingsåtgärder för den sökta verksamheten, i vidare omfattning än vad som framgår av det ej överklagade villkor 13. Domskälens lydelse ger således inte stöd för Stena Gotthard AB:s ståndpunkt att frågor om efterbehandling inte kan regleras vid tillståndsprövning. Däremot visar domen på att eventuella villkor som efterbehandling skall ha ett nära samband med den verksamhet som är föremål för tillståndsprövning. Domstolen har således i punkt F fastställt att bolaget senast ett år efter det att domen vunnit laga kraft till tillsynsmyndigheten skall redovisa resultatet av en MIFO- undersökning fas 1, omfattande redovisning av vilka verksamheter som bedrivits inom olika delar av bolagets nuvarande verksamhetsområde och vilka föroreningar detta kan ha medfört i marken. Det kan konstateras att det av Stena Gotthard AB överklagade villkoret inte är längre gående än vad Miljööverdomstolen fastställt som ett villkor i det åberopade målet. Länsstyrelsen hävdar vidare att det område som det överklagade villkoret avser har ett sådant samband med den verksamhet som tillståndsprövats att det meddelade villkoret är skäligt. Det är också miljömässigt motiverat med hänsyn till den verksamhet som tidigare bedrivits på fastigheten.
Enligt 10 kap 2 § miljöbalken är den ansvarig för efterbehandling av förorenade områden, byggnader eller anläggningar som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd som har bidragit till föroreningen (verksamhetsutövare).
Enligt 8 § i övergångsbestämmelserna till miljöbalken (lag 1998:811) skall bestämmelserna i 2 kap 8 § och 10 kap 2 §miljöbalken tillämpas i fråga om miljöfarlig verksamhet vars faktiska drift har pågått efter den 30 juni 1969 om verkningarna av verksamheten alltjämt pågår vid tiden för miljöbalkens ikraftträdande.
Av 10 kap 4 § 1 st. miljöbalken framgår att efterbehandlingsansvaret innebär att den ansvarige i skälig omfattning skall utföra eller bekosta de efterbehandlingsåtgärder som på grund av föroreningar behövs för att förebygga, hindra eller motverka att skada eller olägenhet uppkommer för människors hälsa eller miljön.
Av 10 kap 8 § miljöbalken framgår att i frågor om ansvar för kostnader att utreda föroreningar inom ett förorenat mark- eller vattenområde, tillämpas 2 - 4 och 6 och 7 §§miljöbalken.
Av 26 kap 9 § 1 st. miljöbalken framgår att en tillsynsmyndighet får meddela de förelägganden och förbud som behövs i ett enskilt fall för att miljöbalken samt de domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken skall efterlevas. Av bestämmelsens tredje stycke framgår att förelägganden och förbud inte får begränsa ett beslut eller en dom om tillstånd i ansökningsmål som har rättskraft enligt 24 kap 1 § miljöbalken.
Av 24 kap 1 § miljöbalken framgår att om en dom eller beslut som har meddelats i ett ansökningsmål enligt 21 kap 1 § 1 st. miljöbalken eller enligt 7 kap 1 § i lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet och domen eller beslutet vunnit laga kraft, gäller tillståndet mot alla, såvitt avser de frågor som har prövats i domen eller beslutet. Av 24 kap 1 § 1 st. 2 men. framgår att även beslut om tillstånd till miljöfarlig verksamhet som har meddelats med stöd av 9 kap 8 § miljöbalken äger sådan rättskraft.
I miljöbalkens förarbeten anges bl.a. följande om innebörden av att tillståndsbeslut har rättskraft. Av 24 kap. 1 § framgår att lagakraftvunna domar och beslut som avser tillstånd enligt balken gäller mot alla såvitt avser frågor som har prövats i domen eller beslutet. Detta innebär att vad gäller tillståndsgiven verksamhet är det de i tillståndsbeslutet angivna villkoren som närmare beskriver vad som åligger verksamhetsutövaren i olika avseenden. Beträffande sådana frågor som har prövats vid tillståndsgivningen kan i princip inte ytterligare krav ställas på verksamhetsutövaren med hänvisning till de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. Föreläggande kan komma i fråga endast om domen eller beslutet åsidosätts. --- Undantaget från regeln att vad som kan krävas beträffande en tillståndsprövad verksamhet begränsar sig till tillståndets villkor kan emellertid göras om risk finns för att ohälsa eller allvarlig skada på miljön uppkommer (prop. 1997/98:45, del 2, s. 272).
Miljödomstolen gör följande bedömning.
Bolaget erhöll sitt första tillstånd till bedrivande av återvinningsverksamhet den 26 mars 1986. Verksamhetens faktiska drift har därför pågått efter den 30 juni 1969. Av 10 kap 2 § miljöbalken framgår att det är verksamhetsutövaren som är ansvarig för efterbehandling av förorenade områden och av 8 § i samma kapitel framgår att beträffande frågor om ansvar för kostnader att utreda föroreningar inom ett förorenat mark- eller vattenområde, äger 2-4 §§ motsvarande tillämpning. Verksamhetsutövare är Stena Gotthard AB. Av förarbetena till 24 kap 1 § miljöbalken (prop. 1997/98:45 s 272) framgår att beträffande sådana frågor som har prövats vid tillståndsgivningen kan i princip inte ytterligare krav ställas på verksamhetsutövaren med hänvisning till de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap.miljöbalken. Förelägganden kan komma ifråga endast om domen eller beslutet åsidosätts.
Frågan om utredning av huruvida marken är förorenad har reglerats genom ett villkor i tillståndet.  Av det ovan redovisade resonemanget om ett tillståndsbesluts rättskraft följer att det inte är möjligt att genom bedrivande av tillsyn vare sig inskränka eller utöka verksamhetsutövarens skyldigheter i enlighet med tillståndet. Verksamheten har bedrivits på platsen i närmare 20 år och innefattar omhändertagande av olika typer av avfall, däribland farligt avfall. Även med hänsyn härtill är det rimligt att ställa som krav att verksamhetsutövaren ansvarar för de kostnader som uppstår för att utreda huruvida marken är förorenad eller inte. Med anledning av det anförda skall överklagandet med avseende på upphävande av villkor 9 i tillståndsbeslutet avslås. Villkoret bör dock tydliggöras så att det klart framgår att tillsynsmyndigheten äger rätt att föranstalta om de ytterligare villkor som kan komma att bli aktuella med anledning av vad som framkommer av de den utredning som skall företas. Den tid vid vilken undersökning enligt MIFO fas I skall ha påbörjats flyttas i enlighet med bolagets yrkande fram till sex månader efter det att tillståndet vunnit laga kraft.
Då behov har uppkommit för bolaget att ta tillståndet i anspråk innan detta vunnit laga kraft, har bolaget hemställt om verkställighetsförordnande. Sådant förordnande kan meddelas genom särskilt beslut med stöd av 28 § förvaltningsprocesslagen. Som bolaget anfört är tillåtligheten av verksamheten inte ifrågasatt. Med hänsyn till att domstolen nu dömer i sakfrågan, förordnar domstolen med stöd av 19 kap 5 § 1 st. 11 p och 22 kap 28 §miljöbalken, att tillståndet till verksamheten får tas i anspråk även om domen inte vunnit laga kraft.
HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga 2.
Överklagande senast den 24 april 2006.  Prövningstillstånd krävs.
I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Faulkner, miljörådet Simon samt sakkunniga ledamöterna Rodriguez och Roberts. Föredragande har varit beredningsjuristen Hart.