Rättsprövning, plan- och bygglagen, detaljplanefrågor / Förutsättningar för beslut av kommunstyrelse ansågs uppfyllda (avslag) / Beslut att anta detaljplan för att möjliggöra användning av mark för vandrarhem, stuguthyrning, pensionat och tillkommande bostadsbebyggelse (fråga bl.a. om miljökonsekvenser, avslag)
Not 12. Ansökan av G-B.S. om rättsprövning av ett beslut att anta detaljplan. -Kommunstyrelsen i Haninge kommun (Thomas, § 232) beslutade att anta en detaljplan för Mörby gård, Fuentes 2:1 m.fl. på Ornö. - Beslutet att anta detaljplanen hade föregåtts av ett tidigare antagandebeslut av kommunstyrelsen den 12 maj 2004, § 110; avseende samma detaljplan. Detta beslut upphävdes av regeringen den 22 juni 2005 med anledning av att, antagandebeslutet inte hade föregåtts av något sådant delegationsbeslut i kommunfullmäktige som avsågs i 5 kap. 29 § plan- och bygglagen (1987:10), PBL. Regeringen fann således att kommunstyrelsen inte hade haft behörighet att anta detaljplanen. Den 7 februari 2005 fattade kommunfullmäktige ett delegationsbeslut som nu gav kommunstyrelsen fonnel1 rätt att anta detaljplaner som inte var av principiell beskaffenhet eller i övrigt av större vikt. Därefter hade kommunstyrelsen fattat ett nytt beslut den 28 november 2005. - Detaljplanens syfte var i huvudsak att i enlighet med den fördjupade översiktsplanen för Ornö skapa förutsättningar för att marken skulle kunna användas för vandrarhem, stuguthyrning och pensionat. Ett enbostadshus skulle också komma att kunna uppföras. Trafikförsörjningen skulle enligt detaljplanen ske genom Mörbyfjärdens fritidshusområde. - Kommunstyrelsens beslut från den 28 november 2005 överklagades av G-B.S. och andra. Klagandena hade som skäl sammanfattningsvis anfört följande: Den antagna planen anger att planområdet ska få sin tillfart via en kvartersväg genom klagandenas fritidshusområde. Kvartersvägen utgör del av en gemensamhetsanläggning som består av huvudvägar för genomfartstrafik från vilka kvartersvägar leder till de enskilda fastigheterna. Den aktuella kvartervägen är en lågtrafikerad återvändsväg och upplevs idag som en gårdsdata. Beslutet om detaljplanen bygger på ett antagande att trafiken kan beräknas till 20 fordon/årsmedeldygn (under högsäsong upp till 50 fordon/dygn). Klagandena påtalar att det har konstaterats och vidimerats i länsstyrelsens tidigare utredning att antalet fordonsrörelser blir större än vad som anges i planförslaget. Klagandena anger att planen anger en bruttoarea för vandrarhemmet på 1 200 + 300 kvm. Det är därför uppenbart att ett genomförande av planen möjliggör ett betydligt större antal rumsenheter än de 10 som utgör basen för i planen angivna 50 fordon/dygn. Arean möjliggör 50-60 rumsenheter även med hänsyn taget till gemensamhetsutrymmen som kök och dusch m.m. Detta högre antal skall naturligtvis vara grund för trafikberäkningen med resultat att antalet fordon/dygn blir cirka 150-200. Beslutet att anta detaljplanen bygger således på felaktiga förutsättningar avseende trafikmängden. Klagandena anför att det, med hänsyn till att det är fråga om ett fritidsområde avsett för rekreation och avkoppling, inte kan anses som små trafikmängder. Klagandena menar att planen inte innebär någon balans mellan medgiven byggyta och föreslaget vägalternativ. Klagandena menar att det är oacceptabelt att kvartersvägen ska belastas med en sådan omfattande genomfartstrafik till och från en omfattande kommersiell anläggning. Den nämnda trafikvolymen innebär mycket stora olägenheter för dem som bor och vistas vid kvartersvägen. Olägenheterna kommer att bestå av buller och föroreningar samt främst en ökad risk för olyckor. Klagandena nämner att gående och cyklande barn utnyttjar kvartersvägen för att ta sig till och från simskola och bad samt att det finns ett flertal förskolebarn boende på fastigheterna längs vägen. En breddning av kvartersvägen är inte heller möjlig då tillgängligt område mellan fastigheterna (vägområdet) redan är fullt utnyttjat för vägbana och erforderliga vägdiken. Klagandena yrkade att trafiken till Mörby Gård istället skulle ledas via det s.k. nordvästalternativet. Trafiken ansluts då till en genomfartsväg som är betydligt bredare än kvartersvägen på Bodalsberget och som har säkerhetszoner mot intilliggande fastigheter. Denna huvudväg är från början byggd för en tyngre och tätare trafik och har särskilt anlagts för att ta hand om genomfartstrafik till senare tillkommande exploateringar (se Byggnadsplan 1968). Olägenheterna för klagandena från trafiken skulle då utebli. Klagandena yrkade att beslutet åtminstone skulle upphävas för vidare utredning av möjligheterna att ordna trafikförsörjningen genom nordostalternativet. Det finns en möjlighet att bekosta detta alternativ genom en försäljning av tomter längs vägsträckan. Klagandena påtalade vidare att det för en lekman var obegripligt att man i en miljökonsekvensutredning inte tog upp påverkan på människor, exempelvis riskerna för barnen, utan mest insekter och växter. Klagandena anförde avslutningsvis också att ärendet var så principiellt, med hänsyn till väglösningen och dess betydelse för de boende längs vägen, att beslutet rätteligen skulle ha fattats av kommunfullmäktige istället för kommunstyrelsen. - Länsstyrelsen i Stockholms län (2006-02-14), avvisade yrkandet att det s.k. nordostalternativet skulle väljas avseende trafikförsörjningen till planområdet. - Länsstyrelsen avslog i övrigt överklagandena och fastställde enligt 13 kap. 8 § första stycket plan- och bygglagen (1987:10), PBL, kommunens beslut att anta detaljplan för Mörby gård, Fuentes 2:1 och 1:5 i Haninge kommun. - Som motivering till sitt beslut anförde länsstyrelsen följande. Länsstyrelsen noterar inledningsvis att klagandena har yrkat att trafikförsörjningen till planområdet ska ske genom det s.k. nordostalternativet istället för det nu valda s.k. huvudalternativet. - Av 13 kap. 8 § PBL framgår att den myndighet som har att pröva överklagande av ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan, områdesbestämmelser eller en fastighetsplan skall antingen fastställa eller upphäva beslutet i dess helhet. Om kommunen har medgett det, får dock beslutet upphävas i en viss del eller ändras på annat sätt. Utan kommunens medgivande får ändringar av ringa betydelse göras. - Länsstyrelsen är som överprövade instans förhindrad att ta ställning till annat än vad som omfattas av det överklagade beslutet. Yrkanden om att en kommun i något avseende i en detaljplan skulle ha valt något annat alternativ än vad som omfattas av det överklagade beslutet kan inte prövas av länsstyrelsen. Yrkandet om att trafikförsörjningen till planområdet ska ske genom det s.k. nordostalternativet avvisas därför. Såvitt gäller nordostalternativet kan länsstyrelsen endast konstatera att det genom detta alternativ finns en annan väglösning som möjliggör en bättre boendesituation för de klagande. - Klagandena har framfört att kommunen i miljökonsekvensbeskrivningen inte har tagit hänsyn till den planerade åtgärdens effekter för människorna i området. Såvitt gäller frågan om miljökonsekvensbeskrivningen framgick följande av 5 kap. 18 § PBL. - En miljökonsekvensbeskrivning skall upprättas, om detaljplanen medger en användning av mark eller av byggnader eller andra anläggningar som innebär en betydande påverkan på miljön, hälsan eller hushållningen med mark och vatten och andra resurser. Miljökonsekvensbeskrivningen skall möjliggöra en samlad bedömning av en planerad anläggnings, verksamhets eller åtgärds inverkan på miljön, hälsan och hushållningen med mark och vatten och andra resurser. - Länsstyrelsen finner efter en granskning av den genomförda utredningen att miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller de krav som gällde vid planens antagande. - Klagandena har vidare anfört att beslutet bör upphävas med anledning att det bygger på ett felaktigt antagande om den förväntade trafikmängden, dvs. att beslutsunderlaget skulle vara bristfälligt. Länsstyrelsen konstaterar att kommunens utredning omfattar alternativa angörningsmöjligheter till planområdet. Med hänsyn främst till de skäl som framgår av miljökonsekvensbeskrivningen valdes det alternativ som däri anges som huvudalternativet. Detaljplanen medger uppförande av uthyrningsstugor för kommersiell uthyrning. I detta ligger av naturliga skäl ett mått av osäkerhet beträffande projektets genomförande och beträffande den förväntade beläggningen. Beläggningen i sådana anläggningar är av naturliga skäl varierande. Vid maximal beläggning kan trafikmängden rimligen, som Länsstyrelsen fann i sitt tidigare beslut den 12 november 2004, förväntas överstiga vad kommunen i sin utredning har angett. Under andra perioder kommer trafikmängden naturligtvis att vara mindre omfattande. Länsstyrelsen finner med anledning av att den faktiska trafikmängden av nämnda skäl är svår att förutse, samtidigt som utredningen faktiskt anger att en alternativa väg kan anläggas för det fall att trafiken blir alltför omfattande, att beslutsunderlaget i detta avseende måste anses tillfredsställande. - Klagandena har anfört att kommunfullmäktige istället för kommunstyrelsen borde ha fattat det överklagade beslutet. Följande framgår av 5 kap. 29 § PBL. - Detaljplanen antas av kommunfullmäktige. Fullmäktige får uppdra åt kommunstyrelsen eller byggnadsnämnden att anta planer som inte är av principiell beskaffenhet eller i övrigt av större vikt. - Såvitt gäller tillämpningen av bestämmelsen anförde departementschefens i proposition 1985/86:1. s. 624. bl.a. följande, - "beslut att anta sådana detaljplaner - och framför allt ändringar av planer - som är av rutinkaraktär eller av ringa intresse från allmän synpunkt bör delegeras. Däremot bör fullmäktige själva anta detaljplaner för större områden, planer som reglerar många motstridiga intressen, särskilt känsliga miljöer eller som är av principiellt intresse. Fullmäktige bör också själva anta planer som medför större ekonomiska eller andra åtaganden för kommunen, om inte åtagandet redan beslutats i annat sammanhang." - Den nu antagna detaljplanen är förenlig med den fördjupade översiktsplanen för Ornö. I översiktsplanen anges dock inte hur trafikförsörjningen till planområdet bör lösas. Beslutet berör i denna del främst de boende längs den aktuella kvartersvägen, som på grund av att vägen tas i anspråk för den tillkommande trafiken, ofrånkomligen kommer att drabbas av olägenheter. Länsstyrelsen finner att frågan om planområdets trafikförsörjning inte är, med hänsyn till trafikmängd/hastighet och antal berörda, av sådan principiell beskaffenhet eller i övrigt av sådan större vikt att beslutet måste fattas av kommunfullmäktige. Med hänsyn till vad som framgår av den fördjupade översiktsplanen finner länsstyrelsen att det överklagade beslut ligger inom det handlingsutrymme som tillkommer en kommunstyrelse i enlighet med en delegation enligt 5 kap. 29 § PBL. - Klagandena har slutligen framfört invändningar mot de olägenheter som är att förvänta av den ökade trafiken genom fritidshusområdet. Som tidigare har anförts i länsstyrelsens beslut den 12 november 2004 kan antalet fordon som kommer att passera under högsäsong komma att bli större än de av kommunen beräknade 50 fordon/dygn. Trafikmängden kommer att medföra olägenheter för de, boende i det aktuella området. Länsstyrelsens bedömning är dock att dessa olägenheter vid ett maximalt utnyttjande av den planerade anläggningen vid Mörby Gård, med hänsyn till möjligheterna att vidta trafiksäkerhetshöjande åtgärder på vägen, inte bör bli mer omfattande än vad som skäligen får tålas. - Länsstyrelsen finner av anförda skäl att klagandenas invändningar inte utgör skäl att upphäva det överklagade beslutet. - G-B.S. och andra överklagade länsstyrelsens beslut. De hänvisade till vad de tidigare framfört och anförde sammanfattningsvis följande. Detaljplanen medger en byggrätt som kan inrymma betydligt fler rumsenheter än de 10 stugor och 10 rum som anges i planhandlingarna. Underlaget för beräkningen av trafikbelastningen är därför felaktigt. En högre exploateringsgrad kan medföra att trafiken ökar från mindre än 10 fordonsrörelser till 150-200 fordonsrörelser per dag vilket kan jämförs med den beräknade trafikökningen om 50 fordonsrörelser på dag under högsäsong. I området finns en utbyggd väg som är avsedd att vara huvudväg genom området och dimensionerad för en högre trafikbelastning. Planområdet borde anslutas till denna väg. Om huvudvägen byggs ut kan ytterligare tomter exploateras och bidra till finansieringen av vägsträckningen. Det är inte lämpligt att låta trafiken till och från planområdet gå via den smala kvartersväg som passerar deras fastighet. Ökad trafik på kvartersvägen innebär olägenheter för fastighetsägarna i form av buller, avgaser och risk för trafikolyckor. I området finns många barn som använder vägen för att på egen hand gå eller cykla till kamrater och aktiviteter. Om vägalternativet via Bodalsberget står kvar bör planen ange max antal tillåtna bilpassager per dygn. Det har inte skett någon avvägning mellan allmänna och enskilda intressen som visar att de fördelar som kan nås överväger de olägenheter som planen orsaka enskilda. De framför också kritik mot att kommunstyrelsen antagit planen. Detaljplanen är av principiell beskaffenhet och antagandebeslutet borde därför ha fattats av kommunfullmäktige. - Regeringen (2007-03-22, Miljödepartementet) avslog överklagandena och anförde som skäl för sitt beslut följande. Regeringen har i ärendet endast att pröva kommunens beslut att anta aktuell detaljplan. Vid denna prövning har regeringen enligt 13 kap. 8 § PBL att antingen fastställa eller upphäva beslutet i dess helhet. Därvid kan konstateras att regeringen inte kan pröva en annan planutformning än den som kommunen antagit. - Enligt 5 kap. 29 § PBL skall en detaljplan antas av kommunfullmäktige. Fullmäktige får dock uppdra åt kommunstyrelsen eller byggnadsnämnden att anta planer som inte är av principiell beskaffenhet eller i övrigt av större vikt. Detaljplanens syfte att skapa förutsättningar för vandrarhem och stuguthyrning har visst stöd i den fördjupade översiktsplanen. Vad klagandena anfört utgör, enligt regeringens mening, inte skäl för att nu antagen detaljplan ska anses vara av principiell beskaffenhet eller i övrigt av sådan större vikt att kommunstyrelsen kan anses ha överskridit sin befogenheter genom att anta planen. Regeringen finner att det underlag som utarbetats under planprocessen är tillräckligt för bedömningen av konsekvenserna av detaljplanens genomförande för omgivningen. Regeringen finner inte heller i övrigt att det framkommit att planhandlingarna eller handläggningen i kommunen har sådana brister eller att det i övrigt föreligger sådana omständigheter som innebär att kommunens planbeslut inte tillkommit i laga ordning. - Den aktuella detaljplanen kommer att medföra vissa olägenheter för klagandena i form av bl.a. ökad trafikmängd. Vid en avvägning mellan det allmänna intresset av att göra Ornö mer tillgängligt för det rörliga friluftslivet och fastighetsägarnas enskilda intressen finner regeringen att detaljplanen inte kan anses medföra sådana olägenheter för klagandena att planen av det skälet inte kan godtas. Vad klagandena anfört om exploateringsgrad, vald trafiklösning eller deras invändningar i övrigt utgör inte heller skäl att ändra länsstyrelsens beslut. Överklagandena bör därför avslås. - G-B.S. ansökte om rättsprövning av regeringens beslut och yrkade att det skulle upphävas. Hon åberopade vad hon och övriga klagande anfört i överklaganden till länsstyrelsen och regeringen. - Regeringsrätten (2008-01-17, Osborn, Garcia, Berry, French, Phillips): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 1 § lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut får en enskild ansöka om rättsprövning av sådana beslut av regeringen som innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen. Enligt 7 § ska Regeringsrätten upphäva regeringens beslut om det strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett eller som klart framgår av omständigheterna. Detta gäller dock inte om det är uppenbart att felet saknar betydelse för avgörandet. - Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att det föreligger en viss handlingsfrihet vid beslutsfattandet, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (jfr prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - I målet har inte framkommit att regeringen vid beslutsfattandet skulle ha felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som föreligger i planärenden eller att det vid handläggningen har förekommit något fel som kan ha påverkat utgången i ärendet. Regeringens beslut kan därför inte anses strida mot någon rättsregel på det sätt som G-B.S. har angett. Det framgår inte heller klart av omständigheterna i målet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut ska därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut ska stå fast. (fd I 2007-12-12, Salas)