Tillståndsprövning av ansökningar om uppförande av gruppstation för vindkraft ----- Då två olika verksamhetsutövare var för sig ansökt om tillstånd för uppförande av vindkraftverk inom samma vindkraftpark kan prövningarna inte ske i en och samma rättegång. En samordnad prövning ska dock ske av den gemensamma miljöpåverkan som verksamheterna orsakar.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDEVäxjö tingsrätts, mark- och miljödomstolen, dom 2011-06-01 i mål nr M 662-11, se bilaga
Ombud: Advokaten T.A. och jur. kand. H.E.
2. M.O.
3. WilsonMark- och miljööverdomstolen undanröjer mark- och miljödomstolens dom och återförvisar målet till mark- och miljödomstolen för fortsatt handläggning.
Triventus AB (bolaget) har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen undanröjer mark- och miljödomstolens dom och återförvisar målet till mark- och miljödomstolen för prövning i sak.
Länsstyrelsen i Kronobergs län har medgett bifall till överklagandet.
M.O. och Mccullough har beretts tillfälle att yttra sig men inte hörts av.
Bolaget har anfört bl.a. följande. Det saknas möjlighet att återförvisa för gemensam prövning enligt 21 kap. 3 § miljöbalken när det är fråga om två verksamhetsutövare. Mål får handläggas i samma rättegång om de har samma sökande och avser samma verksamhet eller verksamheter som har samband med varandra. I förevarande fall är det fråga om två skilda sökanden och några förutsättningar för förening av mål föreligger inte. Mark- och miljödomstolens avgörande ska direkt av detta skäl undanröjas.
Vad gäller frågan om gemensamt tillstånd är det en förutsättning för att prövningen ska kunna omfatta något annat än vad ansökan gäller att sökanden utvidgar eller ändrar ansökan. Det är en grundläggande princip att det är sökanden som väljer att avgränsa sin ansökan och som anger ramen för den prövning som tillståndsmyndigheten har att göra. Det kan inte krävas att en verksamhetsutövare söker tillstånd för mer än den egna verksamheten. Bolaget är inte verksamhetsutövare avseende Statkraft Södra Vindkraft AB:s ansökan om vindkraftverk. Den totala påverkan från samtliga nio vindkraftverk har beskrivits i miljökonsekvensbeskrivningen och därmed har allt underlag förelegat för att möjliggöra en prövning av alla relevanta miljömässiga konsekvenser. Den praxis som mark- och miljödomstolen hänvisat till ger varken stöd för att verksamhetsutövare ska söka tillstånd för även annan verksamhetsutövares verksamhet eller att bolagets ansökan varit olämpligt avgränsad.
Det är enligt 16 kap. 8 § miljöbalken inte möjligt att förordna om att gemensamma villkor ska meddelas om det inte föreligger en överenskommelse om detta. Bolaget och Statkraft Södra Vindkraft AB är dock ense om att - för det fall det anses påkallat - gemensamma villkor för ljud och skugga föreskrivs med stöd av den bestämmelsen.
Länsstyrelsen har anfört bl.a. följande. Tillståndsprövningen av de båda vindkraftparkerna har kunnat genomföras parallellt då ansökningarna kom in samtidigt och för att de hade en gemensam miljökonsekvensbeskrivning. Länsstyrelsen anser inte att två separata tillstånd medför några tolkningsproblem för tillsynsmyndigheten, tvärtom kan det ställa till problem att två juridiskt helt skilda verksamhetsutövare har ett gemensamt tillstånd eftersom detta kan leda till att ansvarsfrågan blir oklar vid exempelvis villkorsöverträdelser. Det finns flera anledningar till varför målet ska återförvisas till mark- och miljödomstolen för att prövas i sak. Som anledning kan bl.a. följande nämnas. En gemensam prövning av de båda verksamheternas miljöpåverkan är gjord i och med att den gemensamma miljöpåverkan beskrevs i miljökonsekvens-beskrivningen som miljöprövningsdelegationen godkände. Ansvarsfördelningen är tydlig med två tillstånd som delar upp gruppstationen. Tillsynsmyndigheten vet vem som ansvarar för vilken gruppstation. Vid närliggande nytillkommande vindkraftverk med en tredje verksamhetsutövare är det upp till den tillkommande verksamhets-utövaren att visa att den gemensamma miljöpåverkan blir acceptabel. Att tvinga ihop olika verksamhetsutövare i ett gemensamt tillstånd kommer inte att leda till att regeringens utbyggnadsmål för vindkraften kommer att nås. Att samtliga närliggande verksamheter måste samprövas kan ge förfarande med onödigt långa handläggningstider samt leda till onödigt krångel och det kan därför stå i strid mot
7 § förvaltningslagen.
I målet har HS Kraft AB ingett ett yttrande.
Bolaget och Statkraft Södra Vindkraft AB har var för sig ansökt om och av länsstyrelsen beviljats tillstånd att uppföra och bedriva gruppstation för vindkraft under det gemensamma namnet Blädingeås vindkraftpark. Till ansökningarna har bifogats en gemensam miljökonsekvensbeskrivning. Mark- och miljödomstolen har funnit att det är klart olämpligt och i strid med miljöbalkens syfte att dela upp tillståndet till vindkraftparken på Blädingeås i två delar och har återförvisat målet till länsstyrelsen för gemensam prövning.
Frågan i målet är således om bolagets ansökan ska prövas gemensamt med den av Statkraft Södra Vindkraft AB inlämnade ansökan.
Inledningsvis konstaterar Mark- och miljööverdomstolen att det är den sökande som bestämmer prövningsramen. En förutsättning för att prövningen ska kunna omfatta något annan än vad ansökan gäller är att sökanden utvidgar eller ändrar ansökan (se MÖD 2006:57).
Enligt 21 kap. 3 § miljöbalken får mål eller ärende enligt miljöbalken handläggas i en och samma rättegång om de har samma sökande och avser samma verksamhet eller verksamheter som har ett samband med varandra.
Miljööverdomstolen har i ett beslut från den 21 april 2008 i mål nr M 3160-08 uttalat att miljöbalkens bestämmelser om förening av mål i 21 kap. 3 § inte medger handläggning av mål i en och samma rättegång när fråga är om två skilda verksamhetsutövare utan att behovet av samordnad prövning i sådana fall kan tillgodoses genom att gemensamma villkor kan beslutas i enlighet med 16 kap. 8 § miljöbalken.
En förutsättning för gemensam rättegång är således att det är samma sökande. Mot denna bakgrund finner Mark- och miljööverdomstolen att förutsättningarna för att pröva bolagets ansökan och Statkraft Södra Vindkraft AB:s ansökan i en och samma rättegång, inte är uppfyllda. En samordnad prövning, i likhet med vad länsstyrelsen gjort, ska dock ske av den gemensamma miljöpåverkan som verksamheterna orsakar. Mark- och miljödomstolens dom ska således undanröjas och målet återförvisas till mark- och miljödomstolen för prövning i sak.
Domen får enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättslagmannen Butler, hovrättsråden Mitchell och Hunt, referent, samt tekniska rådet Howe. Domen är enhällig.
Föredragande har varit Sullivan.
1. Mark- och miljödomstolen upphäver det överklagade beslutet.
2. Målet återförvisas till länsstyrelsen för fortsatt handläggning och ny prövning. Den nya tillståndsprövningen ska ske gemensamt med den förnyade prövningen av länsstyrelsens ärende nr 551-550-10 (mark- och miljödomstolens mål M 626-11).
YRKANDEN M.M.
Triventus AB har överklagat länsstyrelsens beslut och yrkat enligt följande.
1. Att villkor 2 får följande lydelse: Bolaget ska, inom 15 år från det att vindkraftverken tagits i bruk, ställa säkerhet hos Länsstyrelsen i Kronobergs län enligt 16 kap 13 § miljöbalken med 300 000 kr för varje vindkraftverk som uppförts avseende kostnaderna för efterbehandling och andra återställningsåtgärder som verksamheten kan föranleda. Säkerheten får utgöras av pant, garanti eller borgen och ska prövas av Länsstyrelsen i Kronobergs län. Tillståndets giltighet är beroende av att säkerhet ställs i enlighet med villkoret.
2. Att villkor 3 upphävs.
3. Att föreskriften om tidsbegränsning ändras så att tillståndet tidsbegränsas räknat från den tidpunkt då verksamheten påbörjas istället för när tillståndet tas i anspråk.
LR har överklagat länsstyrelsens beslut och, som överklagandet måste förstås, yrkat att beslutet upphävs. Han har anfört att vindkraftparken kommer att medföra nackdelar för honom i form av skuggor, reflexer och ljus. Andra problem är att vindkraftverken inte stämmer in utseendemässigt i landskapsbilden och att de begränsar hans möjligheter att utnyttja sökta bygglov.
Säkerhetsrisker kommer föreligga vad gäller regler om avstånd till vägar, isbildning på rotorblad och vibrationer. I värsta fall kan rotorblad lossna, vilket kan utsätta personer, egendom husdjur och vilda djur för livsfarliga händelser.
För sin egen del har han ont av reflexer och blinkande starkt ljus. Han kan därför bli tvungen att göra sig av med fastigheten.
MO har överklagat länsstyrelsens beslut och, som överklagandet måste förstås, yrkat att beslutet upphävs. Han har anfört att uppförande av vindkraftverk på X 2:3 kommer att omöjliggöra etablering av vindkraft på hans fastighet X 1:7. Dessutom minskar värdet på X 1:7.
Avseende samtliga tre vindkraftverk som ska uppföras på X 2:3 är avstånden från vindkraftverken till hans fastighetsgräns mindre än 450 meter. Närmast står vindkraftverket T1 med ett avstånd på 170 meter plus/minus flyttmånen om 60 meter.
HS Kraft AB, som inte har överklagat beslutet, har inkommit med yttrande och anfört bland annat följande.
HS Kraft AB lämnade in tillståndansökan avseende vindkraftetablering till Länsstyrelsen i Kronobergs län den 7 oktober 2010. Triventus AB:s ansökan utgör, på det sätt den är utformad, ett hinder mot HS Kraft AB:s ansökan. HS Kraft AB berörs av det överklagade beslutet och bör därför anses vara sakägare.
Bolaget driver ett projekt med 36 stycken planerade vindkraftverk inom ett område i Alvesta kommun som är av riksintresse för vindbruk och som tillika är prioriterat i kommunens vindkraftplan. Området angränsar till det i målet aktuella markområdet.
Den av Triventus AB föreslagna lokaliseringen leder till att det totala antalet verk i vindbruksområdet minskar väsentligt. Detta leder till en mindre ändamålsenlig markanvändning i området som helhet. Dessutom motverkas HS Kraft AB:s intresse av att kunna fullfölja sin planerade etablering på sitt arrenderade markområde, vilket är bättre lämpat då det ligger längre från bostäder och med mindre miljöpåverkan som följd.
Triventus AB, LR och MO har överklagat länsstyrelsens beslut till miljödomstolen vid Växjö tingsrätt. Målet har den 2 maj 2011 övertagits av mark- och miljödomstolen i samband med att miljödomstolens verksamhet upphört.
Trots föreläggande från mark- och miljödomstolen att förtydliga på vilket sätt de är berörda av verksamheten och hur nära den de bor har varken LR eller MO gjort detta. Av utredningen i målet framgår dock följande.
MO är lagfaren ägare till fastigheten X 1:7, vilken gränsar till bland annat X 2:3. Han har anfört att de vindkraftverk som är aktuellt att uppföra på X 2:3 ligger inom ett avstånd av 450 meter från hans fastighetsgräns. I utredningen har även framkommit att X 1:7 ligger inom en kilometers radie från flera av vindkraftverken.
LR är lagfaren ägare till fastigheten X 1:8. Även hans fastighet ligger inom en kilometers radie från flera av vindkraftverken. Mark- och miljödomstolen bedömer mot bakgrund av dessa förhållanden att såväl LR som MO skulle kunna drabbas av olägenheter från vindkraftverksamheten och därför är berörda av länsstyrelsens beslut på ett sådant sätt att de har rätt att föra talan mot det.
Triventus AB har vid Länsstyrelsen i Kronobergs län ansökt om tillstånd till att uppföra och driva gruppstation för vindkraft med tre vindkraftverk. Samma dag som denna ansökan gjordes har Statkraft Södra Vindkraft AB till länsstyrelsen gett in en ansökan avseende en gruppstation om sex stycken vindkraftverk. Totalhöjden på vindkraftverken är i samtliga fall högre än 120 meter.
Bolagen har själva i ansökningshandlingarna definierat de sammanlagt nio verken som en enda vindkraftpark; Blädingeås vindkraftpark. Statkraft Södra Vindkraft AB:s del av ansökan har prövats av länsstyrelsen i dess ärende nr 551-550-10. Beslut togs i detta ärende den 18 januari 2011, det vill säga samma dag som beslut togs om tillstånd till Triventus AB:s verksamhet. Beslutet avseende Statkraft Södra Vindkraft AB har överklagats till mark- och miljödomstolen som har prövat beslutet i mål M 626-11.
Miljööverdomstolen har i dom den 3 juni 2003, mål M 6615-01 (MÖD 2003:58), konstaterat att flera vindkraftverk som har delvis samma störningsområden för skuggutbredning och buller ska anses utgöra en gruppstation för vindkraftverk. Miljödomstolen vid Växjö tingsrätt konstaterade i den till Miljööverdomstolen överklagade domen bland annat att vindkraftverk som uppförs tillräckligt nära varandra ska anses utgöra en gruppstation även om verken, som i det aktuella fallet, har olika huvudmän. Miljööverdomstolen fastställde miljödomstolens dom i denna del.
Vindkraftverken på Blädingeås kommer ha ett sammanhängande och till stor del överlappande störningsområde för buller med mera. Mark- och miljödomstolen finner, mot bakgrund av vad som uttalats i MÖD 2003:58 samt vad bolagen själva har anfört i sina ansökningshandlingar, att fråga är om en enda gruppstation för vindkraft. Miljökonsekvensbeskrivningen i målet tar på punkt efter punkt sin utgångspunkt i detta ställningstagande. Gruppstationen kan enligt mark- och miljödomstolen rimligen inte karaktäriseras på något annat sätt än som en sammanhållen verksamhet. Det förhållandet att två olika verksamhetsutövare är inblandade kan inte heller i det nu aktuella fallet medföra någon annan bedömning.
Gruppstationen innehåller fler verk än sju stycken och vart och ett av verken planeras vara högre än 120 meter. Därmed är gruppstationen tillståndspliktig som en B-verksamhet enligt verksamhetskoden 40.95 i bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.
Utformningen av ett tillstånd och de villkor som fastställts för driften av en verksamhet har avgörande betydelse för möjligheten att utöva en effektiv tillsyn, och för att kunna avgöra om tillståndet följs samt om miljösanktionsavgift ska påföras eller straff utdömas. Utformningen har även betydelse för att verksamhetsutövaren själv ska kunna överblicka vilka krav som gäller och få förutsättningar att utveckla mål och medel för att följa upp sitt miljöarbete. Syftet med införandet av miljöbalken var bland annat att vid prövningen av en verksamhet få till stånd en bättre helhetsbild av de olika miljöeffekter som verksamheten riskerar att medföra (jfr prop. 1997/98:45 del 1 s 171).
Miljööverdomstolen har i dom den 10 mars 2011, mål Valencia, bland annat mot bakgrund av dessa förarbetesuttalanden, ansett att tillstånd till utökad brytning och krossning av järnmalm som har ett såväl geografiskt som tekniskt och miljömässigt samband med en liknande befintlig verksamhet inte kan prövas separat. Om en verksamhetsutövare bedriver en tillståndsgiven verksamhet på en plats är det enligt Miljööverdomstolen inte lämpligt att i ett nytt tillstånd för en ny verksamhet på samma plats meddela villkor som även ska omfatta den befintliga verksamheten. Detta leder till oklarheter om vad som gäller.
Vid en jämförelse mellan den refererade domen och förhållandena i nu aktuellt mål kan inledningsvis konstateras att här är fråga om två verksamhetsutövare som tillsammans ska bedriva en verksamhet. Att två verksamhetsutövare äger varsin del av en verksamhet kan dock, som konstaterats ovan, i sig inte utgöra hinder mot att en prövning sker av verksamheten i sin helhet. Även i en situation då olika verksamheter är avsedda att bedrivas nära varandra finns viss möjlighet att pröva dem gemensamt och dessutom, enligt 16 kap 8 § miljöbalken, att meddela gemensamma villkor för två eller flera verksamheter som bedrivs av två eller flera verksamhetsutövare.
Fråga är i detta mål om prövning av en enda ny verksamhet, som inte berör någon liknande befintlig verksamhet. Presumtionen för att verksamheten ska prövas i ett sammanhang, och regleras av samma villkor, får anses vara mycket stark. Det faktum att Statkraft Södra Vindkraft AB:s och Triventus AB:s ansökningar har handlagts parallellt av länsstyrelsen, att beslut har meddelats samma dag och att tillstånden och villkoren är i princip identiskt utformade är enligt mark- och miljödomstolen inte tillräckligt för att verksamheten ska ansetts ha prövats i ett sammanhang. Visserligen har i båda tillstånden hänsyn tagits till den andra delen av verksamheten, men inte heller detta innebär enligt domstolen att en tillräckligt långtgående helhetsprövning av gruppstationen som en verksamhet har skett.
Även om de två delarna av verksamheterna regleras av likalydande villkor är villkoren inte gemensamma, vilket är en avgörande skillnad. Genom den nu valda regleringen skulle villkor i ett av tillstånden i framtiden kunna komma att omprövas och ändras vid en omprövningsprocess enligt 24 kapmiljöbalken, medan motsvarande villkor i det andra av de båda tillstånden inte per automatik ändras på samma sätt. Detta kan komma att leda till oklarheter avseende vilka villkor som gäller för verksamheten. Redan med de nuvarande likalydande villkoren kan dock situationer uppstå där villkor överskrids i någon del av verksamheten. För tillsynsmyndigheten kan då problem uppstå vad gäller att avgöra vilken av de två verksamhetsutövarna som ansvarar för överskridandet.
På anförda grunder finner mark- och miljödomstolen att det är klart olämpligt och i strid med miljöbalkens syfte att dela upp tillståndet till vindkraftparken på Blädingeås i två delar. Det överklagade beslutet ska därför upphävas och målet återförvisas till länsstyrelsen för fortsatt handläggning och gemensam prövning med Statkraft Södra Vindkraft AB:s del av verksamheten. Statkraft Södra Vindkraft AB:s tillstånd har denna dag upphävts och målet återförvisats till länsstyrelsen genom mark- och miljödomstolens dom i mål M 626-11. Ett eventuellt nytt tillstånd bör beviljas av miljöprövningsdelegationen endast i form av ett för verksamhetsdelarna gemensamt tillstånd, med gemensamma villkor för de båda verksamhetsutövarna.
Det ankommer även på länsstyrelsen att vid den fortsatta prövningen beakta huruvida HS Kraft AB:s tillståndsansökan påverkar tillståndsprövningen och villkorsskrivningen för Blädingeås vindkraftpark.
Överklagande senast den 22 juni 2011.
I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Hartman, ordförande, och tekniska rådet Turner samt de särskilda ledamöterna Morris och Campbell. Föredragande har varit beredningsjuristen Simmons.