Klagorätt ----- Mark- och miljööverdomstolen (MÖD) fann att organisationen med miljöprövningsdelegationer inom vissa länsstyrelser inte utgör något hinder för en länsstyrelse att i syfte att tillvarata allmänna intressen överklaga ett beslut meddelat av
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDEVäxjö tingsrätts, mark- och miljödomstolen, slutliga beslut 2014-05-07 i mål nr M 1555-14, se bilaga
Mark- och miljööverdomstolen undanröjer mark- och miljödomstolens beslut och återförvisar målet till mark- och miljödomstolen för fortsatt handläggning.
Länsstyrelsen i Skåne län (länsstyrelsen) har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska upphäva mark- och miljödomstolens avvisningsbeslut samt återförvisa ärendet till mark- och miljödomstolen för materiell prövning av länsstyrelsens överklagande.
The Absolut Company Aktiebolag (bolaget) har bestritt bifall till yrkandet.
Länsstyrelsen har anfört i huvudsak följande. Länsstyrelsen äger, utifrån gängse förvaltningsrättsliga principer, rätt att överklaga beslut fattade av miljöprövningsdelegationen inom länsstyrelsen i Skåne län (miljöprövningsdelegationen).
Miljöprövningsdelegationens beslut i samband med att bolaget redovisat sin prövotid stämmer inte överens med den processram som följer av det ursprungliga beslutet med dess uppskjutna frågor. Vidare har delegationen beslutat i frågor vars tillåtlighet inte är prövad. Miljöprövningsdelegationens beslut går därmed länsstyrelsen emot och kan överklagas av länsstyrelsen.
Avvisningsbeslutet innebär att länsstyrelser som inte har någon miljöprövnings- delegation skulle vara besvärsberättigade, medan motsatsen gäller för länsstyrelser med miljöprövningsdelegation.
Miljöprövningsdelegationen är en fristående och självständig organisation med av regeringen förordnad ordförande och sakkunniga samt en egen arbetsordning.
Verksamheten är endast organisatoriskt placerad inom länsstyrelsen. Beredning av miljöprövningsdelegationens beslut sker av personal inom miljöprövningsenheten som inte deltar i delegationens beslut.
Genom systemet med självständiga miljöprövningsdelegationer fördelar sig länsstyrelsernas roller så att tillståndsfrågor hanteras av miljöprövningsdelegationer inom länsstyrelserna, medan länsstyrelsen, genom myndigheten som sådan, agerar i tillsynsfrågor samt som företrädare för det allmänna miljöintresset. Miljöprövningsdelegationen i sin beslutsroll väger sökandens argument mot miljöbalkens allmänna hänsynsregler, medan det i länsstyrelsens myndighetsroll ingår att ifrågasätta den avvägningen utifrån allmänna intressen. Miljöprövningsdelegationen har sista ordet i prövningen, oavsett länsstyrelsernas interna arbetsordning. Länsstyrelsen har ingen möjlighet att i sak påverka miljöprövningsdelegationens beslut. Liksom övriga remissinstanser, avger länsstyrelsen ett sammantaget yttrande och det finns ingen garanti för att miljöprövningsdelegationen kommer att beakta länsstyrelsens synpunkter vid sin intresseavvägning. Om en länsstyrelse inte anses kunna överklaga beslut även från sin egen miljöprövningsdelegation, blockeras myndighetens bevakning av de allmänna miljöintressena.
Bolaget har anfört i huvudsak följande. Länsstyrelsen har haft lång tid samt ett flertal tillfällen på sig att uppmärksamma bolaget på de förhållanden som det nu hänvisas till i överklagandet, utan att så skett. Mark- och miljödomstolen har därför gjort en riktig bedömning när de konstaterar att miljöprövningsdelegationens beslut inte gått emot länsstyrelsens uppfattning.
Frågan i målet är om en länsstyrelse har rätt att överklaga ett beslut fattat av en miljöprövningsdelegation inom samma länsstyrelse.
Enligt 16 kap. 12 § första stycket 4 och 22 kap. 6 § första stycketmiljöbalken får överklagbara domar och beslut överklagas av bl.a. behörig länsstyrelse. Av 19 kap. 5 § första stycket 5 miljöbalken följer att länsstyrelsens skyldighet enligt 22 kap. 6 § första stycket miljöbalken, att föra talan för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen, även gäller ärenden som prövats av länsstyrelser.
Av 9 kap. 8 § andra stycket miljöbalken och 1 kap. 6 § andra stycket miljöprövningsförordningen (2013:251) framgår att länsstyrelserna som första instans prövar ansökan om tillstånd till mindre miljöfarliga verksamheter, s.k. B-verksamheter.
Enligt förordningen (2011:1237) om miljöprövningsdelegationer (delegations- förordningen) sker tillståndsprövningen vid länsstyrelserna i särskilda miljöprövningsdelegationer, som ska finnas inom vissa av landets länsstyrelser (2 och 3 §§ delegationsförordningen). Miljöprövningsdelegationens prövning ska ske självständigt från länsstyrelsens roll som tillsynsmyndighet och företrädare av miljöintressen och andra allmänna intressen (4 §). När delegationen prövar ett ärende ska den bestå av en ordförande och en miljösakkunnig, vilka utses av regeringen (18 och 20 §§). Andra än ordföranden eller den miljösakkunnige har inte rätta att delta i miljöprövnings- delegationens beslut (26 §). Beredningen av de ärenden som delegationen ska pröva utförs av länsstyrelsen genom dess miljöenhet, i samråd med miljöprövningsdelegationens ordförande (22 §). Ordföranden och den miljösakkunnige får inte delta i handläggningen av ärende som avser bl.a. tillsyn över att beslut som delegationen tagit följs. Vidare får ordföranden inte, vid tjänstgöring utanför miljöprövningsdelegationen, föra talan enligt 22 kap. 6 § miljöbalken och en miljösakkunnig får inte företräda länsstyrelsen inför en mark- och miljödomstol som den enskildes motpart (23-24 §).Beträffande överklagande av en miljöprövningsdelegations beslut hänvisar delegationsförordningen till bestämmelserna i miljöbalken om en länsstyrelses klagorätt (27 §).
Det framgår av delegationsförordningen att en miljöprövningsdelegation är administrativt hemmahörande under en länsstyrelse men självständig i sin beslutsfunktion i förhållande till länsstyrelsen.
Kraven på självständighet uppfylls i och med att miljöprövningsdelegationens ordförande och miljösakkunnige är beslutande i tillståndsärendena, utan deltagande från andra delar av länsstyrelsen. Organisationen med ett särskilt organ för länsstyrelsens tillståndsprövning inom vissa av landets länsstyrelser har skett i syfte att öka rättssäkerheten och förutsebarheten. Genom organisationen har miljöprövningsdelegationernas och länsstyrelsernas olika roller tydliggjorts och en rättssäker tillståndsprövning medgetts (se prop. 2009/10:215 s. 97 f.).
För en länsstyrelse innebär dess lagstadgade klagorätt att den ska föra talan för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen. Det vore inte rimligt att de länsstyrelser inom vilka det finns en miljöprövningsdelegation inte skulle ha möjlighet att iaktta denna skyldighet i de fall beslut fattats av miljöprövningsdelegationen inom den länsstyrelsens organisation. Hänvisningen i delegationsförordningen till bestämmelserna i miljöbalken om länsstyrelsens klagorätt talar också för att det har varit lagstiftarens avsikt att varje berörd länsstyrelse ska ha rätt att överklaga en miljöprövningsdelegations beslut.
I förevarande fall anser länsstyrelsen att allmänna intressen som länsstyrelsen har att bevaka inte har beaktats av miljöprövningsdelegationen vid dess bedömning av bolagets redovisning av frågor som vid tillståndsgivning satts på prövotid.
Sammanfattningsvis finner Mark- och miljööverdomstolen att organisationen med miljöprövningsdelegationer inom vissa länsstyrelser inte utgör något hinder för en länsstyrelse att i syfte att tillvarata allmänna intressen överklaga ett beslut meddelat av miljöprövningsdelegationen inom den egna länsstyrelsen. Länsstyrelsen har således haft rätt att överklaga miljöprövningsdelegations beslut. Mark- och miljödomstolens avvisningsbeslut ska därför undanröjas och målet visas åter till mark- och miljödomstolen för fortsatt handläggning.
Domen får enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättsråden Gregory och Hardy, tf. hovrättsassessorn Payne, referent, samt tf. hovrättsassessorn Nelson.
Föredragande har varit Harris.
Mark- och miljödomstolen avvisar överklagandet.
Miljöprövningsdelegationen inom Länsstyrelsen i Skåne län beslutade den 6 mars 2014 att meddela The Absolut Company slutligt villkor enligt miljöbalken för flödet av processavloppsvatten från bolagets anläggning på fastigheten X i Kristianstads kommun, att tillåta bolaget att inom anläggningen installera reningsanläggning för processavloppsvatten, att skjuta upp under en prövotid frågan om vilken recipient (inklusive det kommunala reningsverket) som är lämpligast för utsläpp av lokalt renat processavloppsvatten samt vilka slutliga villkor som ska gälla för utsläpp av sådant vatten samt att fastställa prövotidsföreskrifter.
Beslutet har överklagats av Länsstyrelsen i Skåne län.
YRKANDEN M.M.
- upphäver det överklagade beslutet såvitt avser uppskjutna frågor punkterna 2-4 (U2, U3 och U4) och P2 Reningsanläggning för processavloppsvatten,- ändrar lydelsen av utredningsvillkor U1,- fastställer två nya utredningsvillkor (U5-U6),- fastställer en ny provisorisk föreskrift (P2),- fastställer villkor gällande utsläpp av etanolhaltigt vatten samt- ändrar besklutet avseende krav på redovisning.
Mark- och miljödomstolen tar först ställning i frågan huruvida länsstyrelsen äger rätt att överklaga miljöprövningsdelegationen beslut.
Organisationen och verksamheten vid landets miljöprövningsdelegationer regleras i förordningen (2011:1237) om miljöprövningsdelegationer. Av förordningens 2§ framgår att miljöprövningsdelegationen är ett särskilt organ för länsstyrelsens prövning av ärenden om bland annat tillstånd till miljöfarlig verksamhet enligt 9 kapmiljöbalken samt omprövning av tillstånd till sådan verksamhet eller ändring eller upphävande av villkor för sådan verksamhet. Vidare framgår av 4 § att miljöprövningsdelegationens prövning ska ske självständigt från länsstyrelsens roll som tillsynsmyndighet och före- trädare av miljöintressen och andra allmänna intressen.
Enligt 22 § förordningen ska länsstyrelsen i det län där det finns en miljöprövningsdelegation se till att beredningen av de ärenden som delegationen ska pröva utförs av någon som är anställd av länsstyrelsen eller som länsstyrelsen enligt 45 § förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion har anlitat efter överenskommelse med annan länsstyrelse.
Enligt 22 kap 6 § miljöbalken ska i ansökningsmål där mark- och miljödomstol är första instans bland annat länsstyrelsen, när det behövs, föra talan i målet för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen. Denna bestämmelse är enligt 19 kap 5 § första stycket 5 p tillämplig även i ärenden som prövas av länsstyrelser eller kommunala nämnder.
Enligt 16 kap 12 § miljöbalken för överklagbara domar och beslut överklagas bland annat av den som beslutet angår, om avgörandet har gått honom eller henne emot.
Mark- och miljödomstolen gör följande bedömning.
Oavsett hur en länsstyrelse valt att utforma sin arbetsordning och i detalj reglerat miljöprövningsdelegationens ställning inom länsstyrelsen måste miljöprövningsdelegationen organisationsmässigt anses vara en med länsstyrelsen helt integrerad verksamhetsgren och utgör i sin beslutfunktion länsstyrelsen i särskild sammansättning. Det framstår mot bakgrund härav enligt mark- och miljödomstolens uppfattning som orimligt att utan särskilt författningsstöd tillåta en länsstyrelse att genom överklagande få ett beslut fattat av miljöprövningsdelegationen vid samma länsstyrelse överprövat i domstol. Länsstyrelsens skyldighet att självständigt agera under ett ärendes prövning för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen torde endast kunna fullgöras genom att länsstyrelsen ges möjlighet att till miljöprövningsdelegationen före avgörandet redovisa sin syn på den ansökta verksamheten.
Eftersom länsstyrelsen och dess miljöprövningsdelegation utgör samma rättssubjekt skulle det dessutom strida mot kravet i 16 kap 12 § miljöbalken på att ett avgörande endast får överklagas av någon som beslutet har gått emot om man skulle tillåta länsstyrelsen att överklaga det i detta mål aktuella beslutet.
Länsstyrelsens överklagande av den egna miljöprövningsdelegationens beslut ska därför avvisas.