Ett lagakraftvunnet avvisningsbeslut som meddelats enligt 1989 års utlänningslag, men som verkställts efter ikraftträdandet av 2005 års utlänningslag, har inte ansetts preskriberat och har därmed kunnat verkställas på nytt när utlänningen inom fyra år återvänt till Sverige. En ny ansökan om uppehållstillstånd ska i ett sådant fall prövas som ett ärende om verkställighet inom ramen för reglerna i 12 kapitlet i 2005 års utlänningslag.
Migrationsverket avslog den 3 december 2004 A:s och B:s ansökan om uppehållstillstånd m.m. och beslutade att avvisa dem. Beslutet fastställdes den 18 januari 2005 av Utlänningsnämnden och vann därmed laga kraft. Avvisningensbesluten verkställdes den 13 november 2006. A och B återvände därefter till Sverige och ansökte om uppehållstillstånd m.m. på nytt. Migrationsverket beslutade den 27 oktober 2008 att inte bevilja ny prövning av frågan om uppehållstillstånd enligt 12 kap. 19 § nya utlänningslagen (2005:716).
A och B överklagade beslutet hos migrationsdomstolen och yrkade i första hand att målet skulle återförvisas till Migrationsverket för prövning av rätten till uppehållstillstånd m.m. I andra hand yrkade de att migrationsdomstolen skulle bevilja dem en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen.
Migrationsverket bestred bifall till överklagandet.
Länsrätten i Stockholms län, migrationsdomstolen (2008-12-15, ordförande White), avslog överklagandet och anförde bl.a. följande. A och B fick den 18 januari 2006 ett lagakraftvunnet avvisningsbeslut från Utlänningsnämnden. Vid denna tidpunkt gällde 8 kap. 15 § i den dåvarande utlänningslagen (1989:529), som innebar att ett beslut om avvisning eller utvisning upphörde att gälla om det inte verkställts inom fyra år från det att beslutet vann laga kraft. Detta innebar med andra ord att om beslutet verkställdes inom fyraårsperioden upphörde det att gälla. En sökande kunde därmed ansöka om uppehållstillstånd i Sverige igen, även om han eller hon återkom inom fyra år från det att beslutet vann laga kraft. Dessa regler har emellertid ändrats och enligt 12 kap. 22 § nya utlänningslagen upphör numera motsvarade beslut att gälla fyra år från det att det vunnit laga kraft, oavsett om det har verkställts eller inte. Det innebär att ett redan verkställt beslut kan verkställas på nytt, om utlänningen återkommer inom fyra år efter det att ett beslut om avvisning eller utvisning har fattats. Det saknas övergångsbestämmelser i den nya utlänningslagen på detta område. A och B lämnade Sverige den 13 november 2006. Deras avvisningsbeslut verkställdes således efter det att den nya lagen trädde i kraft, men inom fyra år från det att beslutet vann laga kraft. Frågan om utlänningslagen i dess nya lydelse kan tillämpas på beslut som verkställts enligt den gamla lagen har prövats av Migrationsöverdomstolen i MIG 2007:6. Migrationsöverdomstolen kom då fram till att klagandens ansökan inte borde ha prövats som ett ärende om verkställighet enligt 12 kap. nya utlänningslagen, utan som en ansökan om uppehållstillstånd m.m. enligt samma lag. I det målet hade verkställighet emellertid skett innan den nya utlänningslagen hade trätt i kraft. I förevarande mål har verkställigheten skett först efter ikraftträdandet av den nya lagen. Migrationsdomstolen i Stockholm har tidigare i bl.a. två fall, UM 10910-07 och UM 7200-08, med olika utgång prövat frågan om preskription i sådana fall inträtt eller om ansökan ska prövas som ett ärende om verkställighet enligt 12 kap. nya utlänningslagen.
Migrationsdomstolen gjorde i förevarande fall följande bedömning. För det fall det tidigare avlägsnandebeslutet anses preskriberat och klagandenas nu gjorda framställan prövas som en ny ansökan om uppehållstillstånd och prövningen leder till ett avslag börjar en ny preskriptionsfrist på fyra år att löpa. Om det tidigare avlägsnandebeslutet däremot inte anses preskriberat ska prövningen istället ske med stöd av 12 kap. 19 § utlänningslagen. Om en sådan prövning inte leder till att uppehållstillstånd beviljas, preskriberas avlägsnandebeslutet i januari 2010. Migrationsdomstolen fann att det inte är uppenbart att en tillämpning av den nya utlänningslagens regler är till nackdel för klagandena. I brist på övergångsbestämmelser får Migrationsverket således anses ha haft fog för att pröva ärendet enligt 12 kap.utlänningslagen. Migrationsdomstolen fann att klagandena inte hade åberopat sådana nya omständigheter som kunde antas utgöra ett sådant bestående hinder mot verkställighet som avses i 12 kap. 1, 2 eller 3 § utlänningslagen. Förutsättningar för att bevilja ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen var således inte uppfyllda.
A och B överklagade migrationsdomstolens dom och yrkade i första hand att målet skulle återförvisas till Migrationsverket för prövning av deras ansökningar om uppehållstillstånd m.m. I andra hand yrkade de att Migrationsöverdomstolen skulle bevilja dem en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen. Till stöd för sin talan anförde de bl.a. följande. Grunden för förstahandsyrkandet är att avvisningsbesluten har upphört att gälla eftersom de fattades enligt den äldre utlänningslagen. Den nya utlänningslagen innehåller inte någon övergångsbestämmelse som innebär att reglerna om prövning enligt 12 kap. samma lag ska tillämpas på avvisningsbeslut som fattats innan den nya lagen trädde i kraft. I och med att de lämnade Sverige verkställdes deras tidigare lagakraftvunna avvisningsbeslut från Utlänningsnämnden. Enligt de regler som gällde vid tidpunkten för avvisningsbesluten upphörde besluten därmed att gälla och saknar därför rättsverkningar (jfr MIG 2007:6). Lagstiftningens utformning i övrigt ger inte heller stöd för en retroaktiv tillämpning i förevarande fall. Med hänsyn härtill och då det inte kan anses rimligt att utan lagstöd till den enskildes nackdel tillämpa reglerna retroaktivt ska deras respektive ansökan handläggas som en ny ansökan om uppehållstillstånd m.m. enligt den nya utlänningslagen. När det gäller andrahandsyrkandet har de åberopat nya omständigheter som de inte kunnat åberopa tidigare eftersom vetskap om problemen i hemlandet inte funnits. Dessa nya omständigheter visar tydligt hur hotbilden mot B och hans familj är överhängande och måste därför anses utgöra sådana bestående hinder mot verkställighet som avses i 12 kap. 1, 2 eller 3 § nya utlänningslagen.
Migrationsverket bestred bifall till överklagandet och anförde bl.a. följande. Det framgår av 12 kap. 22 § i den nya utlänningslagen att ett beslut om avvisning eller utvisning som inte har meddelats av allmän domstol upphör att gälla fyra år från det att beslutet vunnit laga kraft, samt av 12 kap. 23 § nämnda lag att om en utlänning har avvisats eller utvisats och därefter anträffas i landet inom fyraårsperioden ska beslutet verkställas på nytt. Dessa bestämmelser är till ordalydelsen inte begränsade till att gälla beslut enligt nya utlänningslagen. I övergångsbestämmelserna till den nya utlänningslagen finns reglerat i vad mån äldre bestämmelser ska tillämpas eller i vad mån bestämmelserna i nya lagen inte ska tillämpas. Om lagstiftaren har avsett att bestämmelserna i 12 kap. 22 och 23 §§ nya utlänningslagen endast ska tillämpas avseende beslut som fattats enligt den nya lagen torde det ha framgått av övergångsbestämmelserna. Migrationsöverdomstolen har i MIG 2007:6 prövat frågan om ett avvisningsbeslut som fattats enligt gamla utlänningslagen och som också verkställts medan den gamla lagen fortfarande gällde, skulle omfattas av 12 kap. 22 och 23 §§ i den nya utlänningslagen. I domstolens resonemang var det väsentligt att utreda om beslutet hade verkställts och därmed upphört att gälla enligt den gamla utlänningslagen. I det aktuella målet var detta fallet och som en följd därav ansåg Migrationsöverdomstolen att den nya utlänningslagen inte var tillämplig på avvisningsbeslutet. Enligt Migrationsverket bör rättsfallet förstås på så sätt att om ett beslut som har fattats enligt gamla utlänningslagen inte har verkställts medan denna ännu gällde, är den nya utlänningslagen tillämplig på beslutet i sin helhet. Denna tolkning stämmer också överens med allmänna förvaltningsrättsliga principer.
Kammarrätten i Stockholm, Migrationsöverdomstolen (2009-06-11, Glass, Sanders och Lee, referent), yttrade:
Den nya utlänningslagen trädde i kraft den 31 mars 2006 samtidigt som den gamla utlänningslagen upphörde att gälla.
Enligt 8 kap. 14 § i den äldre lagen ansågs ett beslut om avvisning eller utvisning verkställt om utlänningen hade lämnat landet och beslutet vunnit laga kraft. Preskription av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut, som inte meddelats av allmän domstol, inträdde om det enligt 8 kap. 15 § samma lag inte verkställts inom fyra år från det att beslutet vann laga kraft. Ett lagakraftvunnet avvisnings- eller utvisningsbeslut som verkställts ansågs konsumerat och kunde inte bli föremål för verkställighet på nytt (se Hill och Brown, Utlänningslagen med kommentarer, 7 uppl., s. 361). Om utlänningen återvände till Sverige och ansökte om uppehållstillstånd behövde ett nytt beslut i fråga om avvisning eller utvisning fattas efter ny prövning. Ny verkställighet kunde emellertid ske, enligt 8 kap. 16 § i den äldre utlänningslagen, om avvisnings- eller utvisningsbeslutet med stöd av 4 kap. 14 § samma lag var förenat med ett återreseförbud som inte upphört att gälla.
I den nya utlänningslagens 12 kapitel finns bestämmelser om när ett avvisnings- och utvisningsbeslut ska anses verkställt och när ett sådant beslut upphör att gälla. Enligt 12 kap. 21 § ska ett avvisnings- eller utvisningsbeslut anses verkställt, om utlänningen har lämnat landet. Ett avvisnings- eller utvisningsbeslut som inte har meddelats av allmän domstol upphör, enligt 12 kap. 22 § första stycket, att gälla fyra år från det att beslutet vann laga kraft. Ett beslut som enligt 12 kap. 22 § inte upphört att gälla kan med stöd av 12 kap. 23 § första stycket verkställas på nytt om utlänningen anträffas i landet. Om en utlänning återvänder till Sverige och ett tidigare lagakraftvunnet avvisningsbeslut kan verkställas på nytt kan frågan om uppehållstillstånd prövas inom ramen för reglerna i 12 kap. 18 och 19 §§ nya utlänningslagen.
Migrationsöverdomstolen gör följande bedömning.
Migrationsöverdomstolen har i MIG 2007:6 funnit att den nya utlänningslagen inte innehåller någon övergångsbestämmelse som innebär att reglerna om prövning enligt 12 kap. samma lag ska tillämpas på avvisningsbeslut som upphört att gälla innan den nya lagen trädde i kraft. Lagstiftningens utformning i övrigt ger enligt Migrationsöverdomstolen inte heller stöd för en retroaktiv tillämpning i ett sådant fall. Av avgörande betydelse för Migrationsöverdomstolens bedömning i det aktuella fallet var att avvisningsbeslutet hade verkställts och därmed upphört att gälla före den nya utlänningslagens tillkomst.
I förevarande fall har verkställigheten av besluten att avvisa A och B skett den 13 november 2006, dvs. efter ikraftträdandet av den nya lagen. Avvisningsbesluten hade således inte upphört att gälla när den nya utlänningslagen trädde i kraft. Ett beslut som inte har upphört att gälla kan med stöd av 12 kap. 23 § i den nya utlänningslagen verkställas på nytt om utlänningen anträffas i landet. Med hänsyn härtill finner Migrationsöverdomstolen att deras ansökan om uppehållstillstånd ska handläggas som ett verkställighetsärende inom ramen för reglerna i 12 kap. i den nya utlänningslagen.
Migrationsöverdomstolen har därmed att pröva överklagandet utifrån frågan om det finns förutsättningar för att enligt 12 kap. 19 § nya utlänningslagen bevilja A och B en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd på verkställighetsstadiet. Migrationsöverdomstolen finner därvid att de inte har åberopat sådana nya omständigheter som kan antas utgöra ett sådant bestående hinder mot verkställigheten som avses i 12 kap. 1, 2 eller 3 § nya utlänningslagen. Förutsättningarna för att bevilja A och B en ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen är således inte uppfyllda. Överklagandet ska därmed avslås.
Migrationsöverdomstolens avgörande. Migrationsöverdomstolen avslår överklagandet.