Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern riktar allvarlig kritik mot Länsstyrelsen Gotlands län med anledning av länsstyrelsens bristande uppföljning av hur Gotlands kommun, efter delegation, kommit att tolka och tillämpa av länsstyrelsen fattade beslut som innebar att vissa områden inom Naturreservat Gotlandskusten inte skulle omfattas av strandskydd enligt miljöbalken.
Bakgrund
En byggnad uppfördes 2010 på en fastighet på Fårö. Länsstyrelsen Gotlands län gjorde ett tillsynsbesök på fastigheten och uppmärksammade då att en byggnad hade uppförts där. Med anledning härav skickade länsstyrelsen i december 2010 en underrättelse till fastighetsägarna. Dessa bereddes tillfälle att inkomma med en förklaring av vilken det skulle framgå när i tiden samt vilka åtgärder som hade skett utan dispens/tillstånd på fastigheten. Under rubriken ”Länsstyrelsen bedömning” angav länsstyrelsen att fastigheten var belägen inom strandskydd, naturreservatet Gotlandskusten, och inom ett område som hade utpekats vara av riksintresse för friluftslivet. Länsstyrelsen upplyste om att dispens krävs för den aktuella byggnaden och att det enligt länsstyrelsens kännedom inte fanns något beslut om dispens. Vidare upplystes fastighetsägarna om att den som har uppfört något utan tillstånd i efterhand kan inkomma med en ansökan och att om en ansökan inte inkommer eller dispens inte meddelas länsstyrelsen kan komma att meddela ett föreläggande om att anläggningen ska flyttas eller tas bort.
I februari 2011 beslutade länsstyrelsen att avskriva ärendet. Som skäl för beslutet angavs bl.a. följande.
Länsstyrelsen kan efter mötet [möte med representanter för Gotlands kommun den 19 januari 2011; JK:s anmärkning] konstatera att byggnadsnämnden regelmässigt bevil­jat bygglov för byggnader inom avstyckningsplaner utan beaktande av strandskyddet. Länsstyrelsens beslut från 1993 (dnr: 231-1591-93) och 1999 (dnr: 231-1310-99) har av stadsarkitektkontoret, Gotlands kommun, tolkats som om strand­skyddet skulle ha upphävts inom område som omfattas av avstyckningsplan. I sitt beslut 1993 skriver Länsstyrelsen att för "mark avsedd för bebyggelse och an­läggningar inom detaljplan" skall strandskydd inte gälla. I beslutet från 1999 skri­ver Länsstyrelsen "Mark avsedd för bebyggelse och anläggningar inom detaljpla­nelagt område". I övergångsbestämmelserna i plan- och bygglagens (1987:10) 17 kapitel 4 § anges att avstyckningsplaner skall likställas med antagna detaljplaner vid införandet av plan- och bygglagen. Länsstyrelsen anser att skrivningen i Länsstyrelsens beslut "mark avsedd för be­byggelse och anläggningar" begränsar undantaget att inte generellt gälla för hela området i en detaljplan, ett område som ej är avsett att bebyggas utan skall utgöra t.ex. parkmark inom en detaljplan kan inte anses omfattas av undantaget. Avstyckningsplanerna gav ingen absolut byggrätt utan avsåg att tillse att det kom till stånd en ändamålsenlig fastighetsindelning, dock många gånger med tanke på framtida byggnation, men någon prövning av lämpligheten att uppföra byggnader på de aktuella platserna ägde inte rum. Länsstyrelsen har dock inte kunnat utröna de bakomliggande motiven till den aktuella skrivningen av undantagen. Angående lantmäteriets handläggning som ni kommenterar så har Länsstyrelsen kunnat konstatera att remissförfarandet inte alltid fungerat längre tillbaka. Vi har eftersökt om vi haft något ärende angående avstyckning av den aktuella fastighe­ten för yttrande och kan inte finna något sådant. Även om strandskydd gäller för ett område kan avstyckning ibland godkännas för befintlig bebyggelse eller då en dispens kan påräknas för t.ex. en ersättningsbyggnad. Baserat på tidigare erfaren­heter har lantmäteriet och Länsstyrelsen idag utarbetat bra rutiner för detta remiss­förfarande. Anmärkningsvärt är att lantmäteriet har registrerat strandskydd på den aktuella fastigheten. Även om en sådan registrering inte är rättsligt bindande är det en indikation som bör föranleda frågor till ansvarig myndighet. Då ni ansökte om bygglov hade Byggnadsnämnden, Gotlands kommun, dispens­frågorna för strandskydd på delegation för det aktuella området. Byggnadsnämn­den meddelade att strandskyddsdispens ej krävdes och därmed lämnades ett bygg­lov utan villkor eller upplysning om att strandskyddsdispens kunde krävas. Ge­nom att byggnadsnämnden var behörig myndighet att pröva strandskyddsfrågan får det anses att er undersökningsplikt var uppfylld. Med hänsyn till vad som framkommit vid möte med er och i er förklaring samt vid möte med samhällsbyggnadsförvaltningen kan länsstyrelsen konstatera att det utvecklats en praxis vid byggnadsnämnden att tolka länsstyrelsen beslut från 1993 och 1999 som att strandskydd inte skall gälla inom avstyckningsplan oavsett läns­styrelsens intention med besluten. Länsstyrelsen har som tillsynsmyndighet inte tidigare reagerat mot detta förfarande. Sammanfattningsvis anser länsstyrelsen med hänsyn till detta att ärendet skall avskrivas.
Länsstyrelsen kan efter mötet [möte med representanter för Gotlands kommun den 19 januari 2011; JK:s anmärkning] konstatera att byggnadsnämnden regelmässigt bevil­jat bygglov för byggnader inom avstyckningsplaner utan beaktande av strandskyddet. Länsstyrelsens beslut från 1993 (dnr: 231-1591-93) och 1999 (dnr: 231-1310-99) har av stadsarkitektkontoret, Gotlands kommun, tolkats som om strand­skyddet skulle ha upphävts inom område som omfattas av avstyckningsplan. I sitt beslut 1993 skriver Länsstyrelsen att för "mark avsedd för bebyggelse och an­läggningar inom detaljplan" skall strandskydd inte gälla. I beslutet från 1999 skri­ver Länsstyrelsen "Mark avsedd för bebyggelse och anläggningar inom detaljpla­nelagt område". I övergångsbestämmelserna i plan- och bygglagens (1987:10) 17 kapitel 4 § anges att avstyckningsplaner skall likställas med antagna detaljplaner vid införandet av plan- och bygglagen.
Länsstyrelsen anser att skrivningen i Länsstyrelsens beslut "mark avsedd för be­byggelse och anläggningar" begränsar undantaget att inte generellt gälla för hela området i en detaljplan, ett område som ej är avsett att bebyggas utan skall utgöra t.ex. parkmark inom en detaljplan kan inte anses omfattas av undantaget. Avstyckningsplanerna gav ingen absolut byggrätt utan avsåg att tillse att det kom till stånd en ändamålsenlig fastighetsindelning, dock många gånger med tanke på framtida byggnation, men någon prövning av lämpligheten att uppföra byggnader på de aktuella platserna ägde inte rum. Länsstyrelsen har dock inte kunnat utröna de bakomliggande motiven till den aktuella skrivningen av undantagen.
Angående lantmäteriets handläggning som ni kommenterar så har Länsstyrelsen kunnat konstatera att remissförfarandet inte alltid fungerat längre tillbaka. Vi har eftersökt om vi haft något ärende angående avstyckning av den aktuella fastighe­ten för yttrande och kan inte finna något sådant. Även om strandskydd gäller för ett område kan avstyckning ibland godkännas för befintlig bebyggelse eller då en dispens kan påräknas för t.ex. en ersättningsbyggnad. Baserat på tidigare erfaren­heter har lantmäteriet och Länsstyrelsen idag utarbetat bra rutiner för detta remiss­förfarande. Anmärkningsvärt är att lantmäteriet har registrerat strandskydd på den aktuella fastigheten. Även om en sådan registrering inte är rättsligt bindande är det en indikation som bör föranleda frågor till ansvarig myndighet.
Då ni ansökte om bygglov hade Byggnadsnämnden, Gotlands kommun, dispens­frågorna för strandskydd på delegation för det aktuella området. Byggnadsnämn­den meddelade att strandskyddsdispens ej krävdes och därmed lämnades ett bygg­lov utan villkor eller upplysning om att strandskyddsdispens kunde krävas. Ge­nom att byggnadsnämnden var behörig myndighet att pröva strandskyddsfrågan får det anses att er undersökningsplikt var uppfylld.
Med hänsyn till vad som framkommit vid möte med er och i er förklaring samt vid möte med samhällsbyggnadsförvaltningen kan länsstyrelsen konstatera att det utvecklats en praxis vid byggnadsnämnden att tolka länsstyrelsen beslut från 1993 och 1999 som att strandskydd inte skall gälla inom avstyckningsplan oavsett läns­styrelsens intention med besluten. Länsstyrelsen har som tillsynsmyndighet inte tidigare reagerat mot detta förfarande. Sammanfattningsvis anser länsstyrelsen med hänsyn till detta att ärendet skall avskrivas.
Fastighetsägarna begärde skadestånd av staten under åberopande bl.a. av att de hade kränkts av länsstyrelsen då de felaktigt hade anklagats för att i strid med gällande strandskydd ha byggt ett hus på fastigheten.
Justitiekanslern beslutade den 8 juni 2012 att avslå ersättningsanspråket (ärende med dnr 3610-2011-40) eftersom länsstyrelsen inte hade gjort sig skyldig till fel eller försummelse i skadeståndslagens (1972:207) mening vid handläggningen av det aktuella ärendet.
Justitiekanslern fann emellertid att vad som framkommit om kommunens tillämpning av de aktuella bestämmelserna om strandskydd väckte frågor kring länsstyrelsens tillsynsansvar. Med anledning härav öppnade Justitiekanslern ett initiativärende (detta ärende) och begärde in ett yttrande från Länsstyrelsen i Gotlands län.
I Länsstyrelsens i Gotlands län yttrande har följande anförts.
Miljöbalken Enligt miljöbalken är Länsstyrelsen tillsynsmyndighet för frågor rörande den operativa tillsynen av strandskyddet (26 kap 3 § miljöbalken) i de områden där Länsstyrelsen ansvarar för dispensgivningen. I tillsynsverksamheten innefattas att vidta förelägganden i fall då dispenspliktiga åtgärder utförts inom strandskyddat område utan giltig dispens. Strandskyddsdispenser inom Naturreservat Gotlandskusten handläggs av Länsstyrelsen. Större delen av stranden angränsande till Östersjön på Gotland omfattas av Naturreservat Gotlandskusten. Region Gotland/Gotlands kommun har därmed dispensprövningen för strandskyddet vid alla insjöar och vattendrag samt på ett fåtal sträckor längs Östersjökusten. Kommunala dispenser skall tillställas Länsstyrelsen för möjlighet till överprövning (19 kap 3 b § miljöbalken) och Länsstyrelsens dispenser sänds till Naturvårdsverket för kännedom och med möjlighet till överprövning. Tillsynsarbetet […] Strandskyddet prövas utifrån 7 kapitlet miljöbalken och syftar till att säkerställa allmänhetens tillgång till strandskyddsområdet och att skydda djur- och växtliv inom samma område. Angående tillsynen av strandskyddet sker det dels genom att Länsstyrelsen får in Byggnadsnämndens strandskyddsdispenser för inlandsvatten, vattendrag och några få kuststräckor vid Östersjökusten granskning och möjlighet till överprövning. Dels sker tillsynen baserat på anmälningar om misstänkt olovligt utförda byggnationer inom strandskyddsområdet och dels genom att egna handläggare i samband med andra förrättningar anträffar byggnationer som saknar strandskyddsdispens. Får Länsstyrelsen kännedom om att en dispenspliktig åtgärd olovligen genomförts inom strandskyddsområdet inleder Länsstyrelsen ett tillsynsärende där åtgärden dokumenteras genom platsbesök. En begäran om förklaring skickas ut till den som misstänks ha utfört åtgärden. Misstänker Länsstyrelsen att ett brott mot miljöbalken kan ha begåtts skickar Länsstyrelsen in en åtalsanmälan. Efter att en förklaring inkommit fattar länsstyrelsen beslut om lämplig åtgärd. Det kan röra sig om föreläggande att ta bort det olovliga och återställa markområdet. I vissa fall lämnar den som utfört åtgärden in en ansökan om strandskyddsdispens i efterhand och ansökan prövas då mot gällande regelverk i 7 kapitlet miljöbalken. Bifalles ansökan får byggnaden, anläggningen m.m. stå kvar och avslås den förelägger Länsstyrelsen att den tas bort. Föreläggande att ta bort byggnader, anläggningar och annat som saknar dispens kan förenas med vite vilket tillämpats i vissa fall. Det aktuella ärendet När Naturreservat Gotlandskusten fastställdes (1993-04-26, dnr: 231-1591-93) fattades även beslut om utökat strandskydd samt beslut om specifika områden där strandskydd ej skulle gälla. Beslutet angav att strandskydd ej skulle gälla inom ”Craig avsedd för bebyggelse och anläggningar inom detaljplan”.  Beslutet kom att omprövas 1999-06-30 (dnr: 231-1310-99) och även i detta beslut angavs samma undantag från strandskydd ”Craig avsedd för bebyggelse och anläggningar inom detaljplanerat område”. För avstyckningsplaner gäller, om inget särskilt är föreskrivet, att strandskyddet omfattar dessa (MÖD 2006:67). Länsstyrelsen Gotlands län har dock genom sina beslut 1993 och 1999 satt denna grundläggande regel ur spel. Enligt övergångsbestämmelserna vid införande av plan- och bygglagen (1987:10), ÄPBL, angavs att bland annat äldre avstyckningsplaner skulle likställas med detaljplaner. Länsstyrelsens skrivning innebär därför att avstyckningsplaner i den mån de omfattar mark avsedd för bebyggelse eller anläggningar inte omfattas av strandskydd. I samband med den skrivelse länsstyrelsen tillställde Byggnadsnämnden i Region Gotland 2010-06-15 (dnr: 511-1233-10) utgick Länsstyrelsen från den grundläggande regel om strandskyddets omfattning avseende avstyckningsplaner som prövats i MÖD 2006:67. Handläggande jurist som deltog i framtagandet av skrivelsen hade då inte kännedom om att Länsstyrelsen genom beslut 1993 och 1999 gjort ett generellt undantag från strandskyddet. Länsstyrelsen har efter ärendet på Fårö försökt utröna om beslutande tjänstemän 1993 och 1999 varit medvetna om att avstyckningsplaner var att likställa med detaljplaner enligt övergångsbestämmelserna i ÄPBL och vilken komplikation det skulle kunna medföra i och med besluten 1993 och 1999. Dock har inte något svar på denna fråga kunnat ges. I samband med ärendet på Fårö uppdagades det att såväl Gotlands kommun som lantmäterimyndigheten under ett flertal år tolkat Länsstyrelsens beslut som att avstyckningsplaner ej omfattades av strandskydd. I Fåröärendet upptäckte Länsstyrelsen att det inom den äldre avstyckningsplan som omfattar området finns ett område som särskilt markerat som mark som inte får bebyggas, ”allmän plats”. Därmed måste övrig mark motsatsvis anses vara avsedd för bebyggelse och vid en läsning av Länsstyrelsens undantag från 1999 är det otvetydigt att strandskyddet måste anses vara upphävt i den del som inte är ”allmän plats” inom avstyckningsplanen. Ur ett tillsynsperspektiv har det varit svårt att per automatik upptäcka de fall där Byggnadsnämnden givit bygglov inom avstyckningsplaner. Då Byggnadsnämnden bedömt att Länsstyrelsen upphävt strandskyddet inom avstyckningsplanerna har besluten ej tillställts Länsstyrelsen för överprövning. Länsstyrelsen har i samband med Fåröärendet konstaterat att dess beslut från 1993 och 1999 vid en objektiv tolkning ger vid handen att strandskydd är upphävt inom avstyckningsplaner (med undantag för mark som inte är avsedd för bebyggelse eller anläggningar inom dessa avstyckningsplaner). Länsstyrelsen övervägde att låta ärendet prövas av överinstans men när det konstaterats att ett område inom avstyckningsplanen innehöll ett byggförbud bedömdes möjligheten till framgång i överinstans som mycket liten. Länsstyrelsens åtgärder med anledning av ärendet Länsstyrelsen har påbörjat ett revideringsarbete avseende 1999 års beslut med inriktningen att det generella upphävandet av strandskyddet inom mark avsedd för bebyggelse och anläggningar inom detaljplanerat område skall upphävas och en tydligare formulering skall antas som innebär att endast detaljplaner som fastställts mellan 1 juli 1975 och fram till miljöbalkens införande skall vara undantagna från strandskyddet. Strandskyddet återinförs därmed inom avstyckningsplanerna i enlighet med Craig och miljööverdomstolens tolkning av rättsläget i MÖD 2006:67. Ändringen beräknas genomföras under 2012. […]
Miljöbalken
Miljöbalken
Enligt miljöbalken är Länsstyrelsen tillsynsmyndighet för frågor rörande den operativa tillsynen av strandskyddet (26 kap 3 § miljöbalken) i de områden där Länsstyrelsen ansvarar för dispensgivningen. I tillsynsverksamheten innefattas att vidta förelägganden i fall då dispenspliktiga åtgärder utförts inom strandskyddat område utan giltig dispens. Strandskyddsdispenser inom Naturreservat Gotlandskusten handläggs av Länsstyrelsen. Större delen av stranden angränsande till Östersjön på Gotland omfattas av Naturreservat Gotlandskusten. Region Gotland/Gotlands kommun har därmed dispensprövningen för strandskyddet vid alla insjöar och vattendrag samt på ett fåtal sträckor längs Östersjökusten. Kommunala dispenser skall tillställas Länsstyrelsen för möjlighet till överprövning (19 kap 3 b § miljöbalken) och Länsstyrelsens dispenser sänds till Naturvårdsverket för kännedom och med möjlighet till överprövning.
Tillsynsarbetet
Tillsynsarbetet
[…]
Strandskyddet prövas utifrån 7 kapitlet miljöbalken och syftar till att säkerställa allmänhetens tillgång till strandskyddsområdet och att skydda djur- och växtliv inom samma område.
Angående tillsynen av strandskyddet sker det dels genom att Länsstyrelsen får in Byggnadsnämndens strandskyddsdispenser för inlandsvatten, vattendrag och några få kuststräckor vid Östersjökusten granskning och möjlighet till överprövning. Dels sker tillsynen baserat på anmälningar om misstänkt olovligt utförda byggnationer inom strandskyddsområdet och dels genom att egna handläggare i samband med andra förrättningar anträffar byggnationer som saknar strandskyddsdispens.
Får Länsstyrelsen kännedom om att en dispenspliktig åtgärd olovligen genomförts inom strandskyddsområdet inleder Länsstyrelsen ett tillsynsärende där åtgärden dokumenteras genom platsbesök. En begäran om förklaring skickas ut till den som misstänks ha utfört åtgärden. Misstänker Länsstyrelsen att ett brott mot miljöbalken kan ha begåtts skickar Länsstyrelsen in en åtalsanmälan. Efter att en förklaring inkommit fattar länsstyrelsen beslut om lämplig åtgärd. Det kan röra sig om föreläggande att ta bort det olovliga och återställa markområdet. I vissa fall lämnar den som utfört åtgärden in en ansökan om strandskyddsdispens i efterhand och ansökan prövas då mot gällande regelverk i 7 kapitlet miljöbalken. Bifalles ansökan får byggnaden, anläggningen m.m. stå kvar och avslås den förelägger Länsstyrelsen att den tas bort. Föreläggande att ta bort byggnader, anläggningar och annat som saknar dispens kan förenas med vite vilket tillämpats i vissa fall.
Det aktuella ärendet
Det aktuella ärendet
När Naturreservat Gotlandskusten fastställdes (1993-04-26, dnr: 231-1591-93) fattades även beslut om utökat strandskydd samt beslut om specifika områden där strandskydd ej skulle gälla. Beslutet angav att strandskydd ej skulle gälla inom ”Craig avsedd för bebyggelse och anläggningar inom detaljplan”.  Beslutet kom att omprövas 1999-06-30 (dnr: 231-1310-99) och även i detta beslut angavs samma undantag från strandskydd ”Craig avsedd för bebyggelse och anläggningar inom detaljplanerat område”.
För avstyckningsplaner gäller, om inget särskilt är föreskrivet, att strandskyddet omfattar dessa (MÖD 2006:67). Länsstyrelsen Gotlands län har dock genom sina beslut 1993 och 1999 satt denna grundläggande regel ur spel. Enligt övergångsbestämmelserna vid införande av plan- och bygglagen (1987:10), ÄPBL, angavs att bland annat äldre avstyckningsplaner skulle likställas med detaljplaner. Länsstyrelsens skrivning innebär därför att avstyckningsplaner i den mån de omfattar mark avsedd för bebyggelse eller anläggningar inte omfattas av strandskydd.
I samband med den skrivelse länsstyrelsen tillställde Byggnadsnämnden i Region Gotland 2010-06-15 (dnr: 511-1233-10) utgick Länsstyrelsen från den grundläggande regel om strandskyddets omfattning avseende avstyckningsplaner som prövats i MÖD 2006:67. Handläggande jurist som deltog i framtagandet av skrivelsen hade då inte kännedom om att Länsstyrelsen genom beslut 1993 och 1999 gjort ett generellt undantag från strandskyddet. Länsstyrelsen har efter ärendet på Fårö försökt utröna om beslutande tjänstemän 1993 och 1999 varit medvetna om att avstyckningsplaner var att likställa med detaljplaner enligt övergångsbestämmelserna i ÄPBL och vilken komplikation det skulle kunna medföra i och med besluten 1993 och 1999. Dock har inte något svar på denna fråga kunnat ges.
I samband med ärendet på Fårö uppdagades det att såväl Gotlands kommun som lantmäterimyndigheten under ett flertal år tolkat Länsstyrelsens beslut som att avstyckningsplaner ej omfattades av strandskydd. I Fåröärendet upptäckte Länsstyrelsen att det inom den äldre avstyckningsplan som omfattar området finns ett område som särskilt markerat som mark som inte får bebyggas, ”allmän plats”. Därmed måste övrig mark motsatsvis anses vara avsedd för bebyggelse och vid en läsning av Länsstyrelsens undantag från 1999 är det otvetydigt att strandskyddet måste anses vara upphävt i den del som inte är ”allmän plats” inom avstyckningsplanen.
Ur ett tillsynsperspektiv har det varit svårt att per automatik upptäcka de fall där Byggnadsnämnden givit bygglov inom avstyckningsplaner. Då Byggnadsnämnden bedömt att Länsstyrelsen upphävt strandskyddet inom avstyckningsplanerna har besluten ej tillställts Länsstyrelsen för överprövning.
Länsstyrelsen har i samband med Fåröärendet konstaterat att dess beslut från 1993 och 1999 vid en objektiv tolkning ger vid handen att strandskydd är upphävt inom avstyckningsplaner (med undantag för mark som inte är avsedd för bebyggelse eller anläggningar inom dessa avstyckningsplaner). Länsstyrelsen övervägde att låta ärendet prövas av överinstans men när det konstaterats att ett område inom avstyckningsplanen innehöll ett byggförbud bedömdes möjligheten till framgång i överinstans som mycket liten.
Länsstyrelsens åtgärder med anledning av ärendet
Länsstyrelsens åtgärder med anledning av ärendet
Länsstyrelsen har påbörjat ett revideringsarbete avseende 1999 års beslut med inriktningen att det generella upphävandet av strandskyddet inom mark avsedd för bebyggelse och anläggningar inom detaljplanerat område skall upphävas och en tydligare formulering skall antas som innebär att endast detaljplaner som fastställts mellan 1 juli 1975 och fram till miljöbalkens införande skall vara undantagna från strandskyddet. Strandskyddet återinförs därmed inom avstyckningsplanerna i enlighet med Craig och miljööverdomstolens tolkning av rättsläget i MÖD 2006:67. Ändringen beräknas genomföras under 2012.
[…]
Till sitt yttrande har länsstyrelsen fogat ett beslut av länsstyrelsen den 30 juni 1999 vari anges bl.a. följande.
Länsstyrelsen beslutar att mark avsedd för bebyggelse och anläggningar inom detaljplanelagt område ska vara undantagna från strandskyddsbestämmelserna i 7 kap. 13 § miljöbalken [nuvarande 7 kap. 15 § miljöbalken, Justitiekanslerns anm.]. Mark avsedd för bebyggelse och anläggningar inom detaljplanelagt område undantogs i Länsstyrelsens beslut både 1976 och 1993. Sådana områden är i regel inte av intresse för friluftslivet och är av ringa betydelse för att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för djur- och växtlivet.
nuvarande 7 kap. 15 § miljöbalken, Justitiekanslerns anm.
Enligt uppgift från Länsstyrelsen Gotlands län den 18 juni 2013 pågick alltjämt revideringsarbetet avseende 1999 års beslut. Arbetet beräknades vara färdigt under år 2014. Med anledning av dessa uppgifter beslutade Justitiekanslern att begära in ett kompletterande yttrande från länsstyrelsen i vilket särskilt efterfrågades svar på bl.a. frågan vilka över­väganden och/eller åtgärder som länsstyrelsen hade vidtagit, utöver arbetet med att revidera 1999 års beslut, gällande tillsynen över strandskyddet inom naturreservatet med anledning av vad som hade framkommit beträffande kommunens tillämpning av strandskyddsbestämmelserna.
Länsstyrelsen har i sitt yttrande anfört bl.a. följande. När byggnadsnämnden meddelar bygg- och marklov skrivs det i beslutet att strandskyddsdispens kan behövas. Länsstyrelsen har också tagit fram en informationsbroschyr om strandskyddsbestämmelserna som byggnadsnämnden delar ut till berörda. Av uppgifter inhämtade från samhällsbyggnadsförvaltningen vid Region Gotland har det givits 207 bygglov, inklusive tillfälliga bygglov, inom naturreservat Gotlandskusten under perioden 2007 - 2013. En brist i länsstyrelsens tillsynsarbete har varit att länsstyrelsen inte har begärt in kopia på samtliga bygg- och marklov inom det område som omfattas av naturreservat Gotlandskusten. Därmed har det inte varit möjligt att på ett effektivt sätt följa upp om fastighetsägare, som har fått bygg- eller marklov, har ansökt om strandskyddsdispens. Länsstyrelsen har sedan början av februari 2014 ändrat dessa rutiner och ska nu få in kopior på bygg- och marklov som ges inom strandskyddat område som omfattas av naturreservat Gotlandskusten. Utifrån dessa uppgifter kan den planerade tillsynen effektiviseras.
Till sitt yttrande har länsstyrelsen fogat bl.a. ett utdrag ur diariet med uppgift om tillsynsärenden gällande strandskydd perioden maj 2011 – december 2013.
Justitiekanslern har tagit del av Länsstyrelsen Gotlands läns tillsynsplaner avseende tillsynen enligt miljöbalken för år 2004, 2007 och 2009 – 2011, utdrag ur länsstyrelsen årsredovisningar för år 2007 och 2009 – 2012 samt ett dokument benämnt Behovsutredning miljöbalkstillsyn 2013.
I ärendet aktualiseras frågan hur Länsstyrelsen i Gotlands län har utövat sitt tillsynsansvar beträffande efterlevnaden av miljöbalkens regler om strandskyddet inom Naturreservat Gotlandskusten efter det att myndigheten hade beslutat att vissa områden inom naturreservatet inte skulle omfattas av strandskydd.
Aktuella rättsregler m.m.
Länsstyrelsen eller kommunen får förklara ett mark- eller vattenområde som naturreservat i syfte att bevara biologisk mångfald, vårda och bevara värdefulla naturmiljöer eller tillgodose behov av områden för friluftslivet. Detsamma gäller ett område som behövs för att skydda, återställa eller nyskapa värdefulla naturmiljöer eller livsmiljöer för skyddsvärda arter(7 kap. 4 § miljöbalken). Möjligheten för en länsstyrelse att förklara ett område som naturreservat fanns även före miljöbalkens ikraftträdande i den numera upphävda naturvårdslagen (1964:822).
Naturreservat Gotlandskusten förklarades som naturreservat genom beslut av Länsstyrelsen Gotlands län den 26 april 1993.
I 7 kap.13 – 17 §§miljöbalken finns regler om vad strandskyddet innebär. (Före den 1 juli 2009 hade kapitlet en annan paragrafindelning men innehållet i nu aktuella bestämmelser är i allt väsentligt detsamma.) Strandskydd gäller vid havet och vid insjöar och vattendrag. Strandskyddet syftar till att långsiktigt trygga förutsättningarna för allemansrättslig tillgång till strandområden, och bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten. Strandskyddet omfattar land- och vattenområdet intill 100 meter från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd (strandskyddsområde) och kan genom beslut av en länsstyrelse utvidgas till högst 300 meter från strandlinjen under vissa förutsättningar. Inom ett strandskyddsområde får, med vissa undantag, exempelvis inte nya byggnader uppföras eller åtgärder vidtas som väsentligt förändrar livsvillkoren för djur- eller växtarter (7 kap. 15 §).
Länsstyrelsen får i det enskilda fallet ge dispens från förbuden i 7 kap. 15 §, om det finns särskilda skäl och dispensen avser bl.a. ett område som skyddas enligt andra bestämmelser i 7 kapitlet än bestämmelserna om miljöskyddsområde eller vattenskyddsområde och skyddet har beslutats av någon annan än en kommun (7 kap. 18 a §). En kommun får i det enskilda fallet ge dispens från förbuden i 15 §, om det finns särskilda skäl och dispensen avser något annat än det som omfattas av länsstyrelsens dispensgivning (7 kap. 18 b §).
I 26 kap.miljöbalken anges de grundläggande reglerna om tillsyn. Enligt 26 kap. 1 § miljöbalken ska tillsynen säkerställa syftet med balken och föreskrifter som har meddelats med stöd av balken. Tillsynsmyndigheten ska för detta ändamål på eget initiativ eller efter anmälan i nödvändig utsträckning kontrollera efterlevnaden av miljöbalken samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken samt vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse. I fråga om miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet som omfattas av tillstånd ska tillsynsmyndigheten även fortlöpande bedöma om villkoren är tillräckliga. Tillsynsmyndigheten ska dessutom, genom rådgivning, information och liknande verksamhet, skapa förutsättningar för att balkens ändamål ska kunna tillgodoses. Tillsynen utövas av Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, generalläkaren, länsstyrelsen, andra statliga myndigheter och kommunerna (tillsynsmyndigheter) i enlighet med vad regeringen bestämmer.
En tillsynsmyndighet får i det enskilda fallet besluta om de förelägganden och förbud som behövs för att miljöbalken samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken ska följas (26 kap. 9 §).
Miljötillsynsförordningen (2011:13) reglerar idag tillsynen enligt miljöbalken. Före 1 mars 2011 fanns bestämmelserna om sådan tillsyn i förordning (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken. Såvitt nu är i fråga är bestämmelserna i förordningarna i princip överensstämmande.
Enligt 2 kap. 7 § miljötillsynsförordningen har länsstyrelsen ansvaret för den operativa tillsynen över strandskyddet i sådana områden eller i fråga om sådana anläggningar, vägar och järnvägar som omfattas av länsstyrelsens dispensprövning enligt 7 kap. 18 a§ miljöbalken. Ett sådant område som avses med bestämmelsen är t.ex. naturreservat. Med operativ tillsyn avses enligt förordningen tillsyn som utövas direkt gentemot den som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtar eller har vidtagit en åtgärd (se 1 kap. 3 §).
Före den 1 juli 2009 hade en länsstyrelse möjlighet att delegera sin rätt att besluta om strandskyddsdispenser till en kommun. Av handlingarna i ärendet framgår att Gotlands kommun, i varje fall vid tidpunkten för prövningen av ovannämnda fastighetsägares bygglovsansökan 2008, hade möjlighet att efter delegation av länsstyrelsen besluta i ärenden om strandskyddsdispens. Att kommunen sannolikt har haft en sådan beslutanderätt även långt före år 2008 framgår av länsstyrelsens yttrande till Justitiekanslern samt länsstyrelsens beslut den 26 april 1993.
I nuvarande regelverk saknas regler som ålägger en länsstyrelse att ha tillsyn över kommunala nämnders handläggning av strandskyddsärenden. I systemet är dock inbyggt en mekanism som i vissa fall möjliggör för länsstyrelsen att kontrollera kommunala nämnders beslut om strandskyddsdipens. Enligt 19 kap. 3 a § miljöbalken ska nämligen kommunen, om den ger dispens från bestämmelserna i 7 kap. 15 §, sända beslutet till länsstyrelsen. I 19 kap. 3 b § anges att länsstyrelsen ska pröva en kommuns beslut att ge dispens enligt bestämmelserna i 7 kap. 15 § om det finns skäl att anta att 1. det inte finns förutsättningar för dispens, eller 2. en brist i ärendets handläggning kan ha haft betydelse för utgången i ärendet. Om det inte finns förutsättningar för dispens ska länsstyrelsen upphäva dispensbeslutet.
Mark- och miljööverdomstolen har i avgörandet MÖD 2006:67 prövat frågan om strandskydd ska anses gälla även inom ett område som omfattas av gällande avstyckningsplan. Efter att ha redogjort för tillämpliga rättsregler samt aktuella uttalanden i lagens förarbeten konstaterade domstolen att det inte finns några bestämmelser som uttryckligen undantar områden som ingår i avstyckningsplan från strandskydd. Det förhållandet att avstyckningsplanen i det i målet aktuella ärendet fortfarande var gällande och i plan- och bygglagens mening var likställd med stads- och byggnadsplaner fastställda före år 1978 medförde dock att förekomsten av avstyckningsplanen var en sådan omständighet som skulle beaktas när dispensfrågan prövades.
Mina överväganden
Utredningen visar att Gotlands kommun före 1 juli 2009 sannolikt har haft rätt att efter delegation från länsstyrelsen besluta om dispens från reglerna om strandskydd. Samtidigt har länsstyrelsen även tidigare, liksom idag, haft ansvaret för tillsynen över att strandskyddsreglerna efterlevdes bl.a. inom det område som utgör Naturreservat Gotlandskusten. Länsstyrelsen har vid två tillfällen, 1993 och 1999, fattat beslut om att vissa områden inom naturreservatet ska vara undantagna från strandskyddsbestämmelserna. Besluten är avfattade på ett sådant sätt att de med beaktande av bl.a. existensen av äldre avstyckningplaner får anses ha öppnat för olika tolkningar, vilket också visas av Gotlands kommuns agerande i bygglovsärenden med anknytning till naturreservatet.
Såvitt framkommit i ärendet har länsstyrelsen inte på något sätt följt upp Gotlands kommuns tillämpning av 1993 och 1999 års beslut. Detta har medfört att den felaktiga tolkning av besluten och av gällande regler som kommunen lagt till grund för sina ställningstaganden och den information som lämnats till enskilda kommit att fortsätta tillämpas även efter det att rättsläget klarlagts genom MÖD 2006:67. Länsstyrelsen borde inom ramen för sitt tillsynsansvar kontinuerligt ha kontrollerat hur strandskyddsreglerna tillämpades av Gotlands kommun under den tid kommunen efter delegation beslutade i frågor om strandskyddsdipens. Länsstyrelsens passivitet kan med fog antas ha fått till följd att myndigheten i princip saknat förutsättningar att bevaka att de syften som bär upp reglerna om strandskydd, dvs. att långsiktigt trygga förutsättningarna för allemansrättslig tillgång till strandområden samt bevara goda levnadsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten, beaktades i samband med kommunens handläggning. Detta är naturligtvis högst otillfredsställande. Länsstyrelsen förtjänar allvarlig kritik för att ha brustit i sitt tillsynsansvar.
Av länsstyrelsens kompletterande yttrande framgår att man sedan februari 2014 begär att Gotlands kommun tillställer länsstyrelsen en kopia av alla beslut om meddelade bygg- och marklov inom naturreservat Gotlandskusten. Denna nya rutin möjliggör en förbättrad kontroll av att reglerna om strandskyddsdispens följs av kommunen. Detta är naturligtvis positivt men åtgärder för att kunna kontrollera efterlevnaden av miljöbalkens regler om strandskyddet inom Naturreservat Gotlandskusten borde uppenbarligen ha införts långt tidigare. En uppföljning och vidare kontroll av kommunens tillämpning av länsstyrelsens beslut var särskilt motiverad när Miljööverdomstolen meddelat sitt beslut i MÖD 2006:67. Länsstyrelsen har även uppgett att det pågår arbete med att ”rätta till” 1999 års beslut, vilket är positivt. Jag är dock kritisk till att denna insats, som borde ha påbörjats direkt efter länsstyrelsens tillsynsärende på Fårö i februari 2011, dragit ut på tiden. Jag förutsätter att länsstyrelsen ser till att prioritera detta arbete.
Ärendet avslutas med dessa uttalanden.