Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern tillerkänner BA ersättning med dels 590 kr, dels 157,50 euro eller motsvarande belopp i svenska kronor på betalningsdagen.
Justitiekanslern uppdrar åt Utrikesdepartementet att ombesörja att beloppen betalas ut till BA.
Anspråket
BA har begärt ersättning av svenska staten med 1 180 kr, 315 euro samt 1 608,85 US dollar. Beloppet 1 180 kr avser båtresa med Tallink Silja Line från Stockholm till Tallinn. Av beloppet 315 euro avser 265 euro tre nätters hotellvistelse i Tallinn och 50 euro mat för fyra dagar. Beloppet på 1 608,85 US dollar avser ersättning för att inte kunna utnyttja kryssningsbiljetten med Royal Caribbean Cruise fyra av sju dagar.
Till stöd för anspråket har BA anfört sammanfattningsvis följande. Hennes familj, inklusive deras barnflicka NQ, ansökte hos svenska ambassaden i Abu Dhabi om Schengenvisum. De skulle åka med en veckolång kryssning med Richardson från Stockholm till Helsingfors, Sankt Petersburg, Tallinn och Riga samt sedan tillbaka till Stockholm. De lämnade vid visumansökan alla nödvändiga handlingar till ambassaden, bl.a. information om resrutten. NQ blev emellertid nekad ombordstigning i Stockholm på kryssningsfartyget eftersom hon enligt visumet endast hade tillåtelse till en inresa i Schengenområdet. NQ hade hos ambassaden ansökt om två sådana inresor. Familjen Bond var därför tvungen att för NQ betala hotellövernattningar, matkostnader och en båtbiljett till Tallinn för att hon skulle kunna ansluta till kryssningen där dag fem.
Utredningen
Justitiekanslern har hämtat in ett yttrande från Utrikesdepartementet. Till yttrandet var fogat ett yttrande från Sveriges ambassad i Abu Dhabi. Utrikesdepartementet har i sitt yttrande anfört bl.a. följande.
I ärendet har BA yrkat ersättning med anledning av kostnader som uppkommit för henne till följd av att ambassaden utfärdat visering till BAs barnflicka NQ för en inresa, istället för två inresor som ansökan avsåg. Uppgifter från ambassaden Departementet har inhämtat yttrande från Sveriges ambassad i Abu Dhabi. Ambassadens yttrande innehåller dels en redogörelse över rättslig reglering kring viseringsärenden, dels en redogörelse över omständigheterna i det aktuella fallet samt ambassadens bedömning. När det gäller omständigheterna i det aktuella fallet och ambassadens bedömning, har ambassaden redovisat följande. Sökanden gjorde sin viseringsansökan, som är daterad den 17 mars 2013, på papper (och alltså inte på webben). Hon avlade ett personligt besök på ambassaden den 21 april 2013 då uppgifterna i hennes ansökan också fördes in i WILMA (Migrationsverkets ärendehanteringssystem, Justitiekanslerns anmärkning) och därmed lades till CUD (den nationella Centrala utlänningsdatabasen, Justitiekanslerns anmärkning). Medan sökanden i pappersoriginalet hade angett att hennes ansökan avsåg två inresor, kom registreringen i WILMA att ange att ansökan avsåg endast en inresa. Någon anteckning eller annan markering beträffande denna ändring har inte gjorts i pappersoriginalet (trots att andra anteckningar gjorts, bl.a. har uppgiften om avsedd dag för inresa i Schengenområdet korrigerats). Den 22 april 2013 beviljades sökanden en enhetlig Schengenvisering (slag C) för tiden 2013-07-19--2013-08-13, giltig för tio dagar och en inresa. Viseringsmärket skrevs ut den 23 april. Sökanden har rätteligen ansökt om en enhetlig Schengenvisering med två inresor och gett in ett underlag som stöd för detta. Underlaget har varit tillfyllest och det har funnits fog för att bevilja en visering i enlighet med ansökan. Att så inte skett beror sannolikt på två rena förbiseenden, dels ett första vid den registrering som skedde vid det personliga besöket den 21 april, dels ett andra när beslutet i ärendet fattades dagen därefter, den 22 april. Det inträffade är naturligtvis ytterst beklagligt. När det gäller skadeståndsyrkandet bör det emellertid beaktas att en utfärdad visering inte automatiskt ger rätt till inresa och att en viseringsinnehavare som ska passera en yttre gräns har en skyldighet att även vid gränskontrollen kunna styrka att villkoren för den avsedda vistelsen m.m. är uppfyllda. Med denna skyldighet måste också en undersökningsplikt med avseende på den beviljade viseringen anses föreligga. Härtill kommer att den felaktigt beviljade viseringen i det nu aktuella fallet i god tid hade kunnat ändras, exempelvis på sökandens egen begäran, och en ny visering med rätt antal inresor hade kunnat utfärdas. Redan det förhållandet att sökanden beviljades den felaktiga viseringen i april, nästan tre månader före resan, men att felaktigheten upptäcktes först under pågående vistelse i Schengenområdet, talar mot denna bakgrund starkt emot ett bifall till skadeståndsanspråket. Utrikesdepartementets bedömning Av utredningen framgår att ambassaden av misstag utfärdat visering för NQ med en inresa istället för med två inresor som hon ansökt om. Åtgärden får i och för sig anses utgöra ett skadeståndsgrundande fel. Det aktuella ersättningsanspråket aktualiserar emellertid principen om s.k. tredjemansskador, då myndighetsutövningen har riktat sig mot annan än den som enligt anmälan har drabbats av skada och som yrkar ersättning. JK har tidigare uttalat bl.a. följande med anledning av tredjemansskador (beslutsdatum 2011-02-24, dnr 8016-09-40). "Det är en grundläggande skadeståndsrättslig princip att endast den mot vilken den felaktiga myndighetsutövningen har riktat sig är berättigad till ersättning för skada. Så kallade tredjemansskador ersätts alltså i princip inte enligt svensk skadeståndsrätt, se t.ex. betänkandet Det allmännas ansvar, SOU 1993:55 s. 57 och 233 f. samt Nicholson, Det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen, s. 108 ff. Från principen görs emellertid vissa undantag. Vid tillkomsten av skadeståndslagen år 1972 ansåg sig lagstiftaren kunna iaktta en utvidgning av rättspraxis av ansvarigheten för tredjemansskada och såg det som en uppgift för domstolarna att ta ställning till dessa frågor med ledning av allmänna grundsatser (prop. 1972:5 s. 160 f.). Särskilda omständigheter kan t.ex. i fråga om tredjemansskada i samband med en sakskada motivera rätt till ersättning. Även ersättning för en ren förmögenhetsskada kan ersättas om den skadelidande haft konkreta och näraliggande intressen knutna till skadan, se NJA 1966 s. 210. Frågan behandlas även av Nicholson i Skadestånd vid myndighetsutövning I, där han bl.a. uttalar att när det gäller myndighetsbeslut så bör besvärsrättsreglerna i varje fall kunna grunda en stark presumtion för räckvidden av ersättningsrätten, se s. 363. En skadelidande som har rätt att överklaga ett beslut kan därför ingå i kretsen ersättningsberättigade även om han formellt inte är den person som myndighetsutövningen riktat sig mot." Departementet bedömer att det inte föreligger sådana särskilda omständigheter som ger skäl att frångå grundprincipen att endast den mot vilken den felaktiga myndighetsutövningen har riktat sig är berättigad till ersättning för skada. JK bör även i bedömningen beakta ambassadens invändning att för det fall sökanden hade undersökt viseringen så hade felet kunnat upptäckas, och att det funnits gott om tid att rätta till felet innan avresa. Sammanfattningsvis bör skadeståndståndsskyldighet inte komma i frågan i ärendet. För det fall JK bedömer att skadeståndsskyldighet trots allt föreligger gör departementet följande bedömning av de yrkade beloppen. Kostnaderna för resan till Tallin (1 180 SEK) och hotell i Tallin (265 EUR) vitsordas som skäliga i och för sig. Kostnaderna för mat (50 EUR) och kryssning i fyra dagar (1 608,85 USD) vitsordas inte eftersom dessa kostnader hade uppkommit även om viseringen hade utfärdats för två inresor enligt ansökan.
I ärendet har BA yrkat ersättning med anledning av kostnader som uppkommit för henne till följd av att ambassaden utfärdat visering till BAs barnflicka NQ för en inresa, istället för två inresor som ansökan avsåg.
Uppgifter från ambassaden
Departementet har inhämtat yttrande från Sveriges ambassad i Abu Dhabi. Ambassadens yttrande innehåller dels en redogörelse över rättslig reglering kring viseringsärenden, dels en redogörelse över omständigheterna i det aktuella fallet samt ambassadens bedömning.
När det gäller omständigheterna i det aktuella fallet och ambassadens bedömning, har ambassaden redovisat följande.
Sökanden gjorde sin viseringsansökan, som är daterad den 17 mars 2013, på papper (och alltså inte på webben). Hon avlade ett personligt besök på ambassaden den 21 april 2013 då uppgifterna i hennes ansökan också fördes in i WILMA (Migrationsverkets ärendehanteringssystem, Justitiekanslerns anmärkning) och därmed lades till CUD (den nationella Centrala utlänningsdatabasen, Justitiekanslerns anmärkning). Medan sökanden i pappersoriginalet hade angett att hennes ansökan avsåg två inresor, kom registreringen i WILMA att ange att ansökan avsåg endast en inresa. Någon anteckning eller annan markering beträffande denna ändring har inte gjorts i pappersoriginalet (trots att andra anteckningar gjorts, bl.a. har uppgiften om avsedd dag för inresa i Schengenområdet korrigerats).
Den 22 april 2013 beviljades sökanden en enhetlig Schengenvisering (slag C) för tiden 2013-07-19--2013-08-13, giltig för tio dagar och en inresa. Viseringsmärket skrevs ut den 23 april.
Sökanden har rätteligen ansökt om en enhetlig Schengenvisering med två inresor och gett in ett underlag som stöd för detta. Underlaget har varit tillfyllest och det har funnits fog för att bevilja en visering i enlighet med ansökan. Att så inte skett beror sannolikt på två rena förbiseenden, dels ett första vid den registrering som skedde vid det personliga besöket den 21 april, dels ett andra när beslutet i ärendet fattades dagen därefter, den 22 april. Det inträffade är naturligtvis ytterst beklagligt.
När det gäller skadeståndsyrkandet bör det emellertid beaktas att en utfärdad visering inte automatiskt ger rätt till inresa och att en viseringsinnehavare som ska passera en yttre gräns har en skyldighet att även vid gränskontrollen kunna styrka att villkoren för den avsedda vistelsen m.m. är uppfyllda. Med denna skyldighet måste också en undersökningsplikt med avseende på den beviljade viseringen anses föreligga. Härtill kommer att den felaktigt beviljade viseringen i det nu aktuella fallet i god tid hade kunnat ändras, exempelvis på sökandens egen begäran, och en ny visering med rätt antal inresor hade kunnat utfärdas. Redan det förhållandet att sökanden beviljades den felaktiga viseringen i april, nästan tre månader före resan, men att felaktigheten upptäcktes först under pågående vistelse i Schengenområdet, talar mot denna bakgrund starkt emot ett bifall till skadeståndsanspråket.
Utrikesdepartementets bedömning
Av utredningen framgår att ambassaden av misstag utfärdat visering för NQ med en inresa istället för med två inresor som hon ansökt om. Åtgärden får i och för sig anses utgöra ett skadeståndsgrundande fel.
Det aktuella ersättningsanspråket aktualiserar emellertid principen om s.k. tredjemansskador, då myndighetsutövningen har riktat sig mot annan än den som enligt anmälan har drabbats av skada och som yrkar ersättning. JK har tidigare uttalat bl.a. följande med anledning av tredjemansskador (beslutsdatum 2011-02-24, dnr 8016-09-40).
"Det är en grundläggande skadeståndsrättslig princip att endast den mot vilken den felaktiga myndighetsutövningen har riktat sig är berättigad till ersättning för skada. Så kallade tredjemansskador ersätts alltså i princip inte enligt svensk skadeståndsrätt, se t.ex. betänkandet Det allmännas ansvar, SOU 1993:55 s. 57 och 233 f. samt Nicholson, Det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen, s. 108 ff. Från principen görs emellertid vissa undantag. Vid tillkomsten av skadeståndslagen år 1972 ansåg sig lagstiftaren kunna iaktta en utvidgning av rättspraxis av ansvarigheten för tredjemansskada och såg det som en uppgift för domstolarna att ta ställning till dessa frågor med ledning av allmänna grundsatser (prop. 1972:5 s. 160 f.).
Särskilda omständigheter kan t.ex. i fråga om tredjemansskada i samband med en sakskada motivera rätt till ersättning. Även ersättning för en ren förmögenhetsskada kan ersättas om den skadelidande haft konkreta och näraliggande intressen knutna till skadan, se NJA 1966 s. 210. Frågan behandlas även av Nicholson i Skadestånd vid myndighetsutövning I, där han bl.a. uttalar att när det gäller myndighetsbeslut så bör besvärsrättsreglerna i varje fall kunna grunda en stark presumtion för räckvidden av ersättningsrätten, se s. 363. En skadelidande som har rätt att överklaga ett beslut kan därför ingå i kretsen ersättningsberättigade även om han formellt inte är den person som myndighetsutövningen riktat sig mot."
Departementet bedömer att det inte föreligger sådana särskilda omständigheter som ger skäl att frångå grundprincipen att endast den mot vilken den felaktiga myndighetsutövningen har riktat sig är berättigad till ersättning för skada.
JK bör även i bedömningen beakta ambassadens invändning att för det fall sökanden hade undersökt viseringen så hade felet kunnat upptäckas, och att det funnits gott om tid att rätta till felet innan avresa.
Sammanfattningsvis bör skadeståndståndsskyldighet inte komma i frågan i ärendet.
För det fall JK bedömer att skadeståndsskyldighet trots allt föreligger gör departementet följande bedömning av de yrkade beloppen. Kostnaderna för resan till Tallin (1 180 SEK) och hotell i Tallin (265 EUR) vitsordas som skäliga i och för sig. Kostnaderna för mat (50 EUR) och kryssning i fyra dagar (1 608,85 USD) vitsordas inte eftersom dessa kostnader hade uppkommit även om viseringen hade utfärdats för två inresor enligt ansökan.
Enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) ska staten ersätta bl.a. ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller för­sum­mel­se vid myndig­hets­utövning i sådan verksamhet som staten svarar för.
Av praxis framgår att det för skadeståndsansvar inte är tillräckligt att en myn­dighet eller en domstol har gjort en felaktig bedömning av en rätts- eller bevisfråga eller kan kritiseras för sitt ställningstagande i en fråga där det har funnits utrymme för en skönsmässig bedömning. Endast rena för­bise­en­den av en bestämmelse eller uppenbart oriktiga bedömningar anses ut­göra fel eller försummelse i den mening som avses i 3 kap. 2 § skade­stånds­lagen. (Jämför NJA 1994 s. 654, NJA 2003 s. 285 och NJA 2007 s. 862.)
Att ambassaden i Abu Dhabi beviljat visum för endast en inresa i stället för ansökta två inresor är att betrakta som fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Skadeståndsskyldighet kan alltså föreligga om förutsättningarna i övrigt är uppfyllda.
Den omständigheten att NQ personligen ansökt om visering och är den som formellt träffas av beslutet utgör inte hinder mot att hennes arbetsgivare – som är den som arrangerat resan och drabbats av merkostnader på grund av det felaktiga beslutet – tillerkänns ersättning.
En ytterligare förutsättning är att det ska föreligga orsakssamband mellan den skadegörande handlingen och skadan. Kostnaden för fyra dagars utebliven kryssning med Richardson uppfyller inte det kravet. Detta eftersom den kostnaden skulle ha funnits även om NQ kunnat följa med på hela kryssningen. För de övriga ersättningsposterna får orsakssamband anses föreligga. Det får antas att mat ingick i kostnaden för kryssningen med Richardson. Matkostnaden är därför i princip ersättningsgill.
När det sedan gäller beloppets storlek visar utredningen med tillräcklig styrka att BA har haft de utgifter som hon begärt ersättning för. Kostnaden för båtresa till Tallinn och hotell där har också vitsordats.
I ärendet aktualiseras frågan om skadeståndet ska jämkas på grund av medvållande (6 kap. 1 § skadeståndslagen). Som Utrikesdepartementet har påpekat i sitt yttrande fattades beslutet i visumärendet cirka tre månader innan resan skulle påbörjas. Det fanns därför gott om tid för sökanden att granska den utfärdade viseringen och begära ändring av beslutet till rätt antal inresor. Enligt yttrandet skulle en sådan ändring i så fall ha gjorts av ambassaden. Medvållande till skadan föreligger eftersom sökanden inte begärt ändring av viseringen efter att det felaktiga beslutet mottogs. Vid en jämförelse mellan vållandet på ömse sidor och med beaktande av omständigheterna i övrigt, får det anses skäligt att jämka det skadestånd som staten har att utge med hälften till vad som annars skulle utgå.
Sammanfattningsvis ska alltså BA tillerkännas skadestånd med dels 590 kr (1 180/2), dels 157,50 euro (315/2).