Klagan över domvilla. En dom från mark- och miljödomstolen om upphävande av en detaljplan har undanröjts på grund av rättegångsfel när en fastighetsägare och en nyttjanderättshavare, vars intressen påverkats på ett påtagligt sätt av den av kommunen antagna planen, inte har fått tillfälle att yttra sig hos domstolen innan målet avgjorts.
Kommunfullmäktige i Österåkers kommun antog den 19 september 2016 detaljplan som omfattade del av fastigheten Österåker Rydboholm 2:1. Beslutet överklagades i Nacka tingsrätt, mark-och miljödomstolen, av C.E., Naturskyddsföreningen i Österåker och Rydbo Saltsjöbads Fastighetsägareförening. Genom dom den 4 december 2017 upphävde mark- och miljödomstolen beslutet att anta detaljplanen.
C.D. och Chang klagade över domvilla i Mark- och miljööverdomstolen.
Mark- och miljööverdomstolen (hovrättsråden Wells, Kent och Olson, referent) anförde i beslut den 5 april 2018 följande.
C.D. och Chang har anfört i huvudsak följande:
C.D. äger fastigheten Rydboholm 2:1 i Österåker, som förvaltas av Brown enligt gällande avtal. De har under flera år fört löpande underhandlingar med kommunen om att anta en ny detaljplan för fastigheten, där det finns en marina som skulle kunna utökas med en ny detaljplan. Kommunfullmäktige i Österåkers kommun antog en detaljplan den 19 september 2016. Beslutet överklagades till mark- och miljödomstolen som den 4 december 2017 upphävde planen. Trots att C.D. och Brown är uppenbara sakägare har domen meddelats mot dem utan att domstolen ens berett någon av dem tillfälle att svara på inkomna överklaganden eller i övrigt yttra sig. Med hänsyn till detaljplanens betydelse för den verksamhet som bedrivs på fastigheten lider både C.D. och Brown betydande förfång genom mark- och miljödomstolens dom. Mark- och miljödomstolens dom har överklagats av Österåkers kommun. De förutsätter att kommunens talan i huvudsaken får anstå till dess att beslut meddelats med anledning av deras klagan över domvilla.
Mark- och miljödomstolens dom har överklagats av Österåkers kommun. Det överklagandet handläggs f.n. i Mark- och miljööverdomstolens mål nr P 12026-17. C.D. och Brown har dock inte själva överklagat domen inom överklagandefristen och har därför inte möjlighet att, på ordinär väg, för egen del få till stånd en överprövning av mark- och miljödomstolens avgörande. Under sådana förhållanden kan den omständigheten att domen inte har vunnit laga kraft mot kommunen inte föranleda slutsatsen att C.D. och Brown av den anledningen skulle vara förhindrade att klaga över domvilla.
Av 59 kap. 1 § första stycket 2 RB följer att ett avgörande som vunnit laga kraft kan undanröjas på grund av domvilla, om genom avgörandet någon som inte har varit part i målet lider förfång (jfr 5 kap. 1 § lagen [2010:921] om mark- och miljödomstolar och 42 § lagen [1996:242] om domstolsärenden). Klagan över domvilla på denna grund får föras endast av den som påstår sig lida förfång (jfr Hernandez, Domvillobesvär av tredje man, 1956 s. 68 och rättsfallet NJA 2004 s. 728).
Av 1 kap. 2 § plan- och bygglagen (2010:900) framgår att det är en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten (det s.k. kommunala planmonopolet). Det innebär att det endast är kommunen som har befogenhet att anta planer. Det är också kommunen som ensam avgör om och vid vilken tidpunkt planläggning ska ske. Av det anförda följer att enskilda fastighetsägare eller exploatörer inte har någon rätt att få till stånd en detaljplan. Sådana intressenter anses inte heller ha rätt att överklaga ett avgörande varigenom ett beslut att anta en detaljplan har upphävts. (Se t.ex. Mark- och miljööverdomstolens dom den 7 oktober 2016 i mål nr P 3655-16 och MÖD 2012:51.)
Mot angiven bakgrund kan det ifrågasättas om C.D. och Brown är berörda av beslutet att upphäva detaljplanen på sätt som krävs för att de, enligt 59 kap. 1 § RB, ska anses vara behöriga att klaga över domvilla. Eftersom de har påstått att de lider förfång genom beslutet finns det dock skäl att pröva deras klagomål i sak (jfr Hernandez, Domvillobesvär av tredje man, 1956 s. 69). Vid en sådan sakprövning konstaterar Mark- och miljööverdomstolen att en konsekvens av det kommunala planmonopolet är att det vid prövning av ett överklagande av en kommuns beslut att anta en detaljplan inte finns anledning att kommunicera överklagandet med någon annan än kommunen. I vart fall kan mark- och miljödomstolens underlåtenhet att i detta fall bereda C.D. och Brown tillfälle att yttra sig i målet inte anses innefatta domvilla. C.D:s och Wasatornets klagan över domvilla ska därför avslås.
Omständigheterna är inte heller sådana att det finns skäl för resning enligt bestämmelserna i 58 kap. RB eller synnerliga skäl för resning enligt 42 § andra meningen lagen om domstolsärenden.
Mark- och miljööverdomstolen avslår C.D:s och Wasatornets klagan över domvilla.
C.D. och Chang överklagade och yrkade att HD med ändring av Mark- och miljööverdomstolens beslut skulle undanröja mark- och miljödomstolens dom.
C.E., Naturskyddsföreningen i Österåker och Rydbo Saltsjöbads Fastighetsägareförening motsatte sig ändring av Mark- och miljööverdomstolens beslut. Österåkers kommun avstod från att yttra sig.
Målet avgjordes efter föredragning.
Föredraganden, justitiesekreteraren Prince, föreslog i betänkande att HD skulle meddela följande beslut.
Punkterna 1-6 motsvarar punkterna 1-5 i HD:s beslut.
Punkterna 7-10 motsvarar punkterna 6-9 i HD:s beslut.
I förarbetena till lagen om mark- och miljödomstolar uttalas att 10 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) var tillämplig i de till miljödomstol överklagade målen och målen enligt plan- och bygglagen och att kommunikation enligt den bestämmelsen (i dess dåvarande lydelse) skulle ske med motpart eller annan mot vilken åtgärden ifrågasätts. Det konstateras att kommunicering enligt 15 § ärendelagen endast ska ske med motpart. Vidare anges att det i de mål som kommer att handläggas i mark- och miljödomstolarna kommer att finnas många intressenter utöver motparten, t.ex. taleberättigade sakägare och andra mot vilka åtgärder ifrågasätts. Mot den bakgrunden borde en särskild bestämmelse om att kommunikation ska ske med motpart eller sakägare eller någon annan mot vilken åtgärden ifrågasätts införas. (Se prop. 2009/10:215 s. 169 f. och s. 209.)
Lagen om mark- och miljödomstolar trädde, liksom den nuvarande plan- och bygglagen, i kraft den 2 maj 2011. Enligt den äldre plan- och bygglagen överklagades beslut i planärenden till länsstyrelsen. Länsstyrelsens beslut överklagades i sin tur till regeringen. Förvaltningsprocesslagen var alltså inte tillämplig i planärenden.
Eftersom 10 § förvaltningsprocesslagen inte gällde vid överklagande av beslut i planärenden kan det möjligen ifrågasättas om 5 kap. 3 § lagen om mark- och miljödomstolar är avsedd att tillämpas i sådana ärenden. Något uttalande om att bestämmelsen inte gäller i planärenden görs dock inte i förarbetena och en sådan tillämpning utesluts inte heller av bestämmelsens ordalydelse.
Punkterna 14 och 15 motsvarar punkterna 10 och 11 i HD:s beslut.
Av 13 kap. 8 § plan- och bygglagen, som hänvisar till den allmänna bestämmelsen om klagorätt i 42 § förvaltningslagen (2017:900), följer att ett kommunalt beslut om att anta, ändra eller upphäva en detaljplan får överklagas av "den som beslutet angår", om beslutet har gått henne eller honom emot (jfr 36 § ärendelagen). Detsamma anses gälla vid tillämpning av den äldre plan- och bygglagen (se bl.a. NJA 2015 s. 976 och RÅ 2010 ref. 74).
En rätt att överklaga enligt 42 § förvaltningslagen anses förutsätta att beslutet antingen påverkar klagandens rättsliga ställning eller rör ett intresse som han eller hon har och som erkänts av rättsordningen. Exempelvis kan det vara fråga om att den beslutande myndigheten ska ta hänsyn till intresset vid sin materiella prövning av ärendet. I vissa fall har även den som har ett beaktansvärt intresse i saken fått överklaga beslutet. Avgörande för rätten att överklaga är med andra ord den effekt som beslutet får för klaganden. (Jfr NJA 2017 s. 421, NJA 2015 s. 976, RÅ 2006 ref. 9 och HFD 2013 ref. 74.)
Enligt 1 kap. 2 § både äldre plan- och bygglagen och plan- och bygglagen är det en kommunal angelägenhet att planlägga mark och vatten. Befogenheten att anta planer tillkommer alltså kommunen ensam. Detta gäller även privatägd mark.
Det finns alltså inte någon rätt för en enskild att få till stånd en detaljplan. Eftersom enskilda saknar en sådan rätt kan det synas naturligt att inte tillerkänna enskilda intressenter klagorätt när en mark- och miljödomstol efter överklagande beslutat att upphäva planen (jfr bl.a. MÖD 2012:51). Det kan mot den bakgrunden också finnas fog för synsättet att det inte finns någon skyldighet för domstolen att kommunicera med någon annan än kommunen när ett beslut att anta detaljplan har överklagats.
Ett planförslag innebär visserligen inga rättsverkningar så länge planbeslutet inte har vunnit laga kraft. Det kan emellertid ändå ha stor betydelse för enskilda intressenter inom planområdet, bl.a. på så sätt att planen skapar konkreta förväntningar på byggrätter. De fördelar som ligger i den föreslagna planen går förlorade om planen upphävs. I specialmotiveringen till 13 kap. 8 § äldre plan- och bygglagen, som innehöll föreskrifter om möjligheter att i ett besvärsärende i vissa fall partiellt ändra eller upphäva en antagen plan, uttalas att sådana ändringar givetvis inte får göras, som påverkar enskildas ställning utan att dessa får tillfälle att yttra sig (se prop. 1985/86:1 s. 827).
Den fastighetsägare, vars förhållanden påverkas till följd av att ett beslut att anta detaljplan upphävs efter överklagande, har också enligt äldre praxis och doktrin ansetts vara att betrakta som part i det överklagade ärendet. (Jfr RÅ 1994 not. 724. Se också Silva m.fl., Tidigare plan- och bygglag, 1 oktober 2010, Zeteo, kommentaren till 13 kap. 2 §.)
Punkterna 22-26 motsvarar punkterna 18-22 i HD:s beslut.
Planområdet omfattar del av fastigheten Österåker Rydboholm 2:1. Fastigheten ägs av C.D. Nyttjanderätten till del av fastigheten har upplåtits till Brown. Såväl C.D. som Brown var sakägare i planärendet och skulle, om beslutet att anta planen hade gått dem emot, haft rätt att överklaga beslutet.
Av handlingarna framgår att syftet med detaljplanen är att möjliggöra en utbyggnad av den marina som finns på fastigheten. Beslutet att anta detaljplanen innebar alltså förväntningar på att fastigheten skulle få bebyggas i enlighet med planen. Av handlingarna framgår också att C.D. och Brown initierat och bekostat planen. Beslutet att upphäva planen måste mot den bakgrunden anses påverka såväl C.D:s som Wasatornets ställning på ett sådant sätt att de skulle ha getts tillfälle att yttra sig över inkomna
överklaganden innan mark- och miljödomstolen undanröjde beslutet att anta planen.
Att C.D. och Brown inte getts tillfälle att yttra sig får anses som ett sådant fel i handläggningen att mark- och miljödomstolens dom ska undanröjas på grund av domvilla och målet återförvisas till mark- och miljödomstolen för fortsatt handläggning.
Se HD:s beslut.
HD (justitieråden Wong, Stevens, Reyes, Lopez och Robertson, referent) meddelade den 10 juli 2019 följande beslut.
Kommunfullmäktige i Österåkers kommun beslutade i september 2016 att anta en detaljplan för Säbyvikens marina, efter en planprocess som inleddes innan den nya plan- och bygglagen trädde i kraft. Detaljplanen omfattade del av fastigheten Österåker Rydboholm 2:1, som ägs av C.D. och förvaltas av Brown. Beslutet överklagades av C.E., Naturskyddsföreningen i Österåker och Rydbo Saltsjöbads Fastighetsägareförening. Kommunen motsatte sig ändring. C.D. och Brown bereddes inte tillfälle att yttra sig i målet. Mark- och miljödomstolen upphävde beslutet att anta detaljplanen.
C.D. och Brown klagade över domvilla i Mark- och miljööverdomstolen. De gjorde i huvudsak gällande följande. C.D. och Brown har under flera år fört löpande diskussioner med kommunen om att anta en ny detaljplan för fastigheten. Trots att de var sakägare i planärendet har mark- och miljödomstolen meddelat dom mot dem utan att de beretts tillfälle att svara på inkomna överklaganden eller i övrigt yttra sig. Kommunikationsskyldigheten följer av 5 kap. 3 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar och 15 § lagen (1996:242) om domstolsärenden. Med hänsyn till detaljplanens betydelse för den verksamhet som bedrivs på fastigheten lider de betydande förfång genom mark- och miljödomstolens dom.
Mark- och miljööverdomstolen uttalade att det vid prövning av ett överklagande av ett beslut att upphäva en kommuns beslut att anta en detaljplan inte finns anledning att kommunicera överklagandet med någon annan än kommunen. Under alla omständigheter kunde mark- och miljödomstolens underlåtenhet att bereda C.D. och Brown tillfälle att yttra sig i målet enligt Mark- och miljööverdomstolen inte anses innefatta domvilla. Domstolen ansåg inte heller att det fanns grund för resning enligt 58 kap. RB eller 42 § ärendelagen.
C.D. och Brown har överklagat Mark- och miljööverdomstolens beslut. De har i HD tillagt att de markanvändningsmöjligheter, byggrätter och förpliktelser som tillkom dem och som följer av planbeslutet utgör sådana civila rättigheter som avses i Europakonventionen. Att de inte beretts tillfälle att yttra sig i mark- och miljödomstolen innebär därför också ett åsidosättande av deras rätt till domstolsprövning enligt artikel 6 i Europakonventionen.
Frågan i HD är om mark- och miljödomstolen skulle ha berett C.D. och Brown tillfälle att yttra sig innan kommunens beslut att anta planen upphävdes och om domen till följd av detta ska undanröjas på grund av domvilla.
I överklagade detaljplaneärenden tillämpas ärendelagen som processordning (se 13 kap. 2 a § plan- och bygglagen, 2010:900, och 5 kap. 1 § lagen om mark- och miljödomstolar). Denna processordning tillämpas även när, som i detta fall, den äldre plan- och bygglagen (1987:10) är tillämplig (se punkterna 2 och 16 i övergångsbestämmelserna till den gällande plan- och bygglagen).
Av 15 § ärendelagen följer att domstolen, om det i ärendet finns en motpart, ska ge denne tillfälle att svara inom en viss tid. Detta gäller emellertid inte, om det saknas anledning att anta att ärendet till någon del kommer att avgöras till motpartens nackdel.
Enligt 5 kap. 2 § andra stycket lagen om mark- och miljödomstolar är kommunen den enskildes motpart i mål om planer enligt plan- och bygglagen. Bestämmelsen innebär inte annat än ett klargörande av att det är kommunen som sådan, och inte det kommunala organ som fattat det överklagade beslutet, som är motpart i domstol efter överklagande (jfr 5 kap. 2 § första stycket). Bestämmelsen utesluter alltså inte att annan än kommunen kan vara motpart.
Enligt 5 kap. 3 § lagen om mark- och miljödomstolar ska vid tillämpning av 15 och 18 §§ärendelagen sakägare och annan mot vilken åtgärd ifrågasätts anses som motparter.
Begreppet sakägare används inte på ett enhetligt sätt i plan- och bygglagen (se NJA 2017 s. 3). Med sakägare i planärenden avses dock i första hand fastighetsägare och innehavare av annan särskild rätt i en fastighet, om fastigheten ligger inom eller i direkt anslutning till planområdet (jfr prop. 1985/86:1 s. 459).
Att någon är sakägare i ett planärende innebär bl.a. att han eller hon får framföra synpunkter innan beslut fattas, att han eller hon får information om att beslut har fattats och har en möjlighet att överklaga. Det sistnämnda gäller dock endast under förutsättning att beslutet angår honom eller henne. (Jfr 5 kap. 20 och 30 §§ äldre plan- och bygglagen, jfr även 5 kap.11 och 29 §§plan- och bygglagen samt prop. 2009/10:170 s. 279 f.)
Enligt 1 kap. 2 § både äldre plan- och bygglagen och plan- och bygglagen är det en kommunal angelägenhet att planlägga mark och vatten. Befogenheten att anta planer tillkommer kommunen ensam. Detta gäller även för privatägd mark.
Det finns alltså inte någon rätt för en enskild att mot kommunens vilja få till stånd en detaljplan inom ramen för den kommunala processen. Däremot kan en enskild, om denne uppfyller kriterierna för klagorätt, till mark- och miljödomstol överklaga kommunens beslut att anta en detaljplan.
Detta mål aktualiserar frågan om en annan enskild som berörs av planbeslutet ska ha rätt att bli hörd när en antagen detaljplan har överklagats till mark- och miljödomstol med yrkande om att planen ska upphävas (jfr 5 kap. 3 § lagen om mark- och miljödomstolar och 15 § ärendelagen).
Som framgått ska, enligt 5 kap. 3 § lagen om mark- och miljödomstolar, sakägare och annan mot vilken åtgärd ifrågasätts anses som motparter vid tillämpning av 15 § ärendelagen. Processordningen har utformats efter mönster av förvaltningsprocesslagen. Syftet var att berörda intressenter skulle få samma möjligheter att yttra sig som tidigare hade gällt för de måltyper som hade handlagts enligt förvaltningsprocesslagen. (Jfr prop. 2009/10:215 s. 169 f. och s. 209.) Vid den tiden tillämpades emellertid förvaltningslagen, och inte förvaltningsprocesslagen, vid handläggningen av överklagade planärenden. Varken ordalydelsen av 5 kap. 3 § lagen om mark- och miljödomstolar - som inte gör undantag för planärenden - eller några uttalanden i förarbetena till plan- och bygglagen eller till lagen om mark- och miljödomstolar utesluter dock att den bestämmelsen ska tillämpas även i planärenden.
Eftersom enskilda saknar rätt att få till stånd en detaljplan, även om denna enbart skulle beröra den enskildes egen fastighet, skulle det emellertid kunna hävdas att det inte finns skäl att tillerkänna enskilda intressenter klagorätt när en mark- och miljödomstol efter överklagande beslutat att upphäva planen (jfr bl.a. MÖD 2012:51 som vilar på en sådan grundsats). Det kan utifrån ett sådant synsätt argumenteras för att det inte heller finns någon skyldighet för domstolen att kommunicera med någon annan än kommunen som motpart, när ett beslut att anta en detaljplan har överklagats och det övervägs att upphäva planbeslutet.
Det är samtidigt tydligt att enskilda kan ha ett stort intresse av att ett planbeslut står sig, även om beslutet inte innebär några rättsverkningar så länge det inte har vunnit laga kraft. Detta återspeglas också på flera sätt i regelverket och dess förarbeten.
Bestämmelsen i 13 kap. 8 § äldre plan- och bygglagen innehåller föreskrifter om möjligheter att i ett besvärsärende i vissa fall partiellt ändra eller upphäva en antagen plan. I motiven till bestämmelsen uttalas att sådana ändringar som påverkar enskildas ställning givetvis inte får göras utan att dessa får tillfälle att yttra sig (se prop. 1985/86:1 s. 827, jfr Silva m.fl., Plan- och bygglagen, 2010:900, 5 december 2018, Zeteo, kommentaren till 13 kap. 17 §, beträffande den nu gällande bestämmelsen i plan- och bygglagen).
Enligt praxis har det inte ansetts möjligt för en kommun att själv upphäva eller ändra ett detaljplanebeslut som inte har vunnit laga kraft (se bl.a. MÖD 2013:5 och regeringens beslut M2010/3391/MaP). Det sagda tyder på att den enskilde har ansetts ha ett berättigat intresse av att kunna lita på ett meddelat beslut och att han eller hon ska ha rätt att yttra sig innan någon ändring görs.
I detta sammanhang finns det också anledning att beakta utformningen av processordningen vid länsstyrelsens överprövning av kommunala beslut att anta, ändra eller upphäva detaljplaner (se 12 kap. 1 och 3 §§ äldre plan- och bygglagen, jfr numera 11 kap.10 och 11 §§plan- och bygglagen); en ordning som tidigare gällde även för de överklagade detaljplaneärenden som numera prövas i mark- och miljödomstol. Utgången av länsstyrelsens prövning har inte ansetts vara en fråga enbart mellan länsstyrelsen och kommunen. I förarbetena till äldre plan- och bygglagen anges att om t.ex. en plan som medger viss byggrätt upphävs kan den vars rättigheter på detta sätt utsläcks överklaga länsstyrelsens beslut. I den juridiska litteraturen har vidare uttryckts att en fastighetsägare vars intresse påtagligt berörs av planen också har ställning av part i överprövningsärendet hos länsstyrelsen och att han eller hon följaktligen jämte kommunen ska lämnas tillfälle att yttra sig. (Se prop. 1985/86:1 s. 817 och Brock Didón m.fl., a.a., kommentaren till 11 kap. 10 § och 13 kap. 5 §plan- och bygglagen.)
Den fastighetsägare, vars förhållanden påverkas till följd av att ett beslut att anta en detaljplan upphävs efter överklagande, har också enligt äldre praxis ansetts vara att betrakta som part i ett överklagat ärende hos regeringen och därmed haft rätt att yttra sig. (Jfr RÅ 1994 not. 724.)
Enligt 5 kap. 3 § lagen om mark- och miljödomstolar ska vid tillämpning av 15 § ärendelagen sakägare och annan mot vilken åtgärd ifrågasätts anses som motparter. Det finns inget stöd i lag eller förarbeten för att göra avsteg från den bestämmelsen i planärenden. Att tillämpa bestämmelsen i planärenden ligger också i linje med hur regelsystemet i övrigt är utformat och vad som tidigare anses ha gällt enligt förarbeten, praxis och den juridiska litteraturen och vad alltjämt anses gälla vid länsstyrelsens överprövning av ett planbeslut. En enskild vars intressen påverkas på ett påtagligt sätt av att planen ändras eller upphävs måste alltså i ett överklagat mål ges tillfälle att yttra sig, om den högre instansen överväger att avgöra målet till dennes nackdel.
Planområdet omfattar del av fastigheten Österåker Rydboholm 2:1. Fastigheten ägs av C.D. Nyttjanderätten till del av fastigheten har upplåtits till Brown som bedriver verksamheten på den marina som finns på fastigheten. Av handlingarna framgår att syftet med detaljplanen är att möjliggöra en utbyggnad av marinan. Detaljplanen medger en utökad byggrätt på fastigheten. Beslutet att upphäva den antagna planen måste mot den bakgrunden anses påverka såväl C.D:s som Wasatornets intressen på ett sådant påtagligt sätt att de enligt 5 kap. 3 § lagen om mark- och miljödomstolar och 15 § ärendelagen skulle ha getts tillfälle att yttra sig över överklagandena innan mark- och miljödomstolen beslutade i ärendet till deras nackdel.
Det förhållandet att C.D. och Brown inte har getts tillfälle att yttra sig hos mark- och miljödomstolen får anses utgöra ett grovt rättegångsfel som kan antas ha inverkat på målets utgång. Det innebär att mark- och miljödomstolens dom ska undanröjas och att målet ska återförvisas till mark- och miljödomstolen för fortsatt handläggning.
HD ändrar Svea hovrätts, Mark- och miljööverdomstolen, beslut och bifaller klagan över domvilla.
HD undanröjer Nacka tingsrätts, mark- och miljödomstolen, dom den 4 december 2017 och visar målet åter till mark- och miljödomstolen för fortsatt handläggning.