Föreläggande att inkomma med uppgifter om master och antenner för mobiltelefoni ----- En miljönämnd hade förelagt ett mobilnätföretag att inge en karta över var master och antenner som sänder/tar emot elektromagnetisk strålning för tredje generationens mobiltelefoni var placerade i kommunen. Föreläggandet motiverades med att kommunen behövde uppgifterna för sin tillsyn över miljöfarlig verksamhet. Miljödomstolen upphävde föreläggandet efter att ha funnit att strålningen var så svag att den enligt nuvarande vetenskapliga rön inte kunde medföra olägenhet för omgivningen varför verksamheten inte kunde omfattas av miljöbalkens definition av miljöfarlig verksamhet. Miljööverdomstolen (MÖD) konstaterade först att även om en verksamhet inte är farlig för miljön men omfattas av några av punkterna i 9 kap. 1 § miljöbalken är en sådan verksamhet att beteckna som miljöfarlig. Det räcker med att det finns en risk för påverkan. MÖD framhöll även att masterna kan ge upphov till psykisk oro hos närboende vilket är tillräckligt för att masterna skall kunna anses medföra olägenhet för omgivningen enligt 9 kap. 1 § 3 miljöbalken. Slutligen fann MÖD att uppgifterna som miljönämnden begärt ansågs behövliga för den övergripande tillsynen varför miljödomstolens dom upphävdes och länsstyrelsens beslut fastställdes.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Miljööverdomstolen upphäver miljödomstolens dom och fastställer länsstyrelsens beslut.
Miljönämnden i Landskrona kommun (miljönämnden) har som det får förstås yrkat att Miljööverdomstolen skall upphäva miljödomstolens dom och fastställa länsstyrelsens beslut. Miljönämnden har därvid anfört att Miljööverdomstolen bör fastslå, i första hand, att antenner och master för mobiltelefoni är miljöfarlig verksamhet och att miljönämnden därmed är tillsynsmyndighet och har rätt att begära de uppgifter som behövs för tillsynen samt, i andra hand, att miljöbalken omfattar allt som motverkar miljöbalkens mål, inklusive påverkan på den psykiska hälsan.
Svenska UMTS-nät AB (bolaget) har bestritt ändring.
Målet har med stöd av 23 kap. 6 § miljöbalken tagits till avgörande utan förhandling.
Parterna har anfört i huvudsak detsamma som vid miljödomstolen.
Alla typer av verksamheter, som kan påverka de mål som anges i 1 kap. 1 § miljöbalken, omfattas av miljöbalken. Ingripanden kan göras av myndigheter som är därtill befogade mot sådana verksamheter med stöd av balkens regler (jfr. Miljöbalken, En kommentar. Del I, Pierce m.fl., sid. 9:2) .
Miljönämndens befogenhet att utöva tillsyn enligt miljöbalken omfattar endast miljö- och hälsoskyddet enligt 9 kap.miljöbalken, med undantag för sådan miljöfarlig verksamhet som kräver tillstånd, hanteringen av kemiska produkter enligt 14 kap.miljöbalken samt avfallshanteringen enligt 15 kap.miljöbalken (26 kap. 3 § tredje stycket miljöbalken). Miljönämndens befogenhet att utöva tillsyn i aktuellt fall förutsätter således att det är fråga om en miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap.miljöbalken.
En verksamhet som faller in under någon av de punkter som anges i 9 kap. 1 § miljöbalken är att beteckna som miljöfarlig, även om verksamheten inte är farlig för miljön. Det är tillräckligt att det, beträffande anläggningar av i målet aktuellt slag, förekommer en användning av fast egendom som kan medföra olägenhet för omgivningen för att en miljöfarlig verksamhet definitionsmässigt skall förekomma. Någon påverkan behöver inte förekomma. Det räcker med en risk för påverkan (jfr. Miljöbalken, En kommentar. Del I, Pierce m.fl., sid. 9:3).
Strålning av den art som kommer från mobilmaster radiovågor eller icke- joniserande strålning kan, enligt vad som framkommit vid djurförsök, orsaka beteendeförändringar och störningar i olika kroppsfunktioner hos djuren. Gränsvärden har tagits fram för att förhindra skadliga hälsoeffekter (Strålning från mobiltelesystem, 2002, utgiven av Elsäkerhetsverket, Boverket, Post & Telestyrelsen, Socialstyrelsen, Arbetsmiljöverket och Statens Strålskyddsinstitut, sid. 9). I skriften ”Strålning från basstationer för mobiltelefoni” (i 2001:3, augusti 2001) anger Statens Strålskyddsinstitut att gränsvärdena överskrids på enstaka meters håll rakt framför antennens strålande yta. Även om risken för hälsovådliga effekter orsakade av strålningen från mobilmaster är mycket liten måste den, mot bakgrund av det anförda, anses utgöra en sådan risk för påverkan på omgivningen som avses i 9 kap. 1 § 3 miljöbalken.
Vidare finns det risk för att mobilmasterna ger upphov till psykisk oro hos närboende, vilket i sig är tillräckligt för att masterna skall kunna anses medföra olägenhet för omgivningen enligt 9 kap. 1 § 3 miljöbalken.
Mobilmaster av det i målet aktuella slaget får mot bakgrund av det sagda anses omfattas av miljöbalkens definition på miljöfarlig verksamhet. Miljönämndens befogenhet att utöva tillsyn omfattar således bolagets verksamhet. Miljödomstolen borde inte ha upphävt besluten med motiveringen att föreläggandet föll utanför ramen för miljönämndens tillsynsbefogenhet. I stället borde miljödomstolen ha prövat huruvida de begärda uppgifterna behövdes för tillsynen (26 kap. 21 § miljöbalken).
Miljööverdomstolen anser sig oförhindrad att här pröva huruvida de begärda uppgifterna behövs för tillsynen och om således föreläggandet är motiverat. Tillsynsmyndigheten kan begära in, förutom uppgifter som är av betydelse för den löpande tillsynen, uppgifter som den behöver för övergripande, samordnande och uppföljande strategiskt miljöarbete (prop. 1997/98:45 Del 2, sid. 282). De uppgifter som miljönämnden begärt in får anses behövas för ett sådant övergripande tillsynsarbete.
Mot bakgrund av det anförda skall miljödomstolens dom upphävas och länsstyrelsens beslut fastställas.
Miljööverdomstolens dom får inte överklagas (23 kap. 8 § miljöbalken).
I avgörandet har deltagit hovrättslagmannen Hanson, miljörådet Andrews, hovrättsrådet Robles samt tf. hovrättsassessorn Martin, referent. Enhälligt.
Miljödomstolen upphäver länsstyrelsens beslut den 1 juni 2004 (dnr 505-16127-04) och Miljönämndens beslut den 17 mars 2004 (2002-647/46-827).
Miljönämnden förelade Svenska UMTS-nät AB (bolaget) att inkomma med uppgifter om var master för mobiltelefoni är placerade inom Landskrona kommun samt uppgift om vilka master och antenner som är i bruk eller förväntas tas i bruk. Som motivering till sitt beslut angav nämnden i huvudsak att strålning från master och antenner för mobiltelefoni omfattas av miljöbalkens definition av miljöfarlig verksamhet och att nämnden, som är tillsynsmyndighet, har behov att få veta lokaliseringar av bolagets anlägg-ningar för att kunna bedriva tillsyn. Vidare har nämnden angett att man inte med säkerhet kan avgöra om strålningen från mobiltelefoni är skadlig för människors hälsa och att man därför tills vidare skall iaktta försiktighet enligt vad som anges i 2 kap.3 och 4 §§miljöbalken. Bolaget överklagade Miljönämndens beslut om föreläggande till länsstyrelsen, som avslog överklagandet.
Stephens
Svenska UMTS-nät AB har yrkat att miljödomstolen upphäver Miljönämndens och länsstyrelsens beslut. Bolaget har anfört bl.a. följande. Miljöbalkens definitionsregel för miljöfarlig verksamhet omfattar i princip strålning från basstationer för mobiltelefoni. Strålningen medför dock mycket liten risk för olägenhet för omgivningen enligt ansvariga myndigheter. Uteffekten från TV- och radiosändare kan vara tusentals gånger högre än från en basstation. Statens Strålskyddsinstitut har angett att basstationer för mobiltelefoni inte innebär någon risk ur strålskyddssynpunkt. Socialstyrelsen har angett att det inte finns några belägg för att strålningen från mobilbasstationerna kan utgöra en hälso-risk. Miljönämndens argumentation om eventuella ännu inte klarlagda risker med strålningen är inte relevant. Bedömningen måste utgå ifrån vad den stora majoriteten forskare, myndigheter och andra organ anser. Det bör även beaktas att det finns en viss sabotagerisk avseende mobilbasstationerna och att uppgifter om den exakta placeringen av dessa blir offentliga handlingar när de inges till Miljönämnden.
Miljönämnden har vidhållit sitt beslut.
Enligt 26 kap. 3 § tredje stycket miljöbalken är en kommunal nämnd tillsynsmyndighet inom kommunen avseende bl.a. miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd enligt 9 kap.miljöbalken, med undantag från sådan miljöfarlig verksamhet som kräver tillstånd.
Miljöfarlig verksamhet definieras i 9 kap. 1 § 3 p. miljöbalken som användning av mark, byggnader eller anläggningar på ett sätt som kan medföra olägenhet för omgivningen genom bl.a. joniserande eller icke- joniserande strålning.
En tillsynsmyndighet får enligt 26 kap. 21 § miljöbalken förelägga den som bedriver en verksamhet som det finns bestämmelser om i miljöbalken eller i föreskrifter meddelade med stöd av balken att till myndigheten lämna de uppgifter och de handlingar som behövs för tillsynen.
Miljödomstolen har i målet att pröva om strålningen från mobilbasstationerna är sådan att den kan medföra olägenhet för omgivningen och om bolagets verksamhet därmed utgör miljöfarlig verksamhet enligt miljöbalkens definition.
Genom Förenta Nationernas världshälsoorganisation WHO har en oberoende internatio-ner strålskyddskommision inrättats, International Commission for Non-Ionizing Radiation Protection (ICNIRP). Denna kommission har utarbetat gränsvärden till skydd för allmänheten. Statens Strålskyddsinstitut (SSI) har framlagt rapporten ”Exponering för radiofrekventa fält och mobiltelefoni (SSI Rapport 2001:09). SSI har jämfört uppmätta värden på strålning med de av ICNIRP beslutade gränsvärdena och sammanfattningsvis funnit att exponering från en basstationsantenn för mobiltelefoni som högst uppgick till 0,06 % av gränsvärdet. Mätningarna har skett mycket nära basstationerna. Man kan en-ligt SSI utgå ifrån att exponeringen varierar med kvadraten på avståndet (se rapporten s. 27).
I skriften ”Strålning från basstationer för mobiltelefoni” (februari 2004) uppger SSI att institutet under de senaste åren har gjort flera utredningar om strålningsförhållandena kring mobiltelefonmaster och att SSI gör den sammanfattande bedömningen att basstationer för mobiltelefoni inte innebär någon risk ur strålskyddssynpunkt (s. 4).
Elsäkerhetsverket, Boverket, Post & Telestyrelsen, Socialstyrelsen, Arbetsmiljöverket och Statens Strålskyddsinstitut har tillsammans utgett skriften ”Strålning från mobiltelesystem” (2002). I denna anges att det idag inte finns några vetenskapliga belägg för att radiovågorna leder till skadliga hälsoeffekter, så länge gränsvärdena iakttas (s. 6).
Miljödomstolen finner att strålningen från basstationer för mobiltelefoni är så svag att den, enligt nuvarande vetenskapliga rön, inte kan medföra olägenhet för omgivningen. Den verksamhet som består i drift av sådana stationer kan därför inte omfattas av miljöbalkens definition av miljöfarlig verksamhet. I 2 kap. 3 § miljöbalken anges att krav kan ställas på en verksamhetsutövare att vidta försiktighetsmått så snart det finns skäl att anta att en verksamhet kan medföra skada på miljön (försiktighetsprincipen). Denna princip kan inte medföra en utvidgande tolkning av definitionen av miljöfarlig verksam-het. Miljönämndens föreläggande faller alltså inte inom ramen för nämndens tillsynsbefogenhet. Såväl länsstyrelsens som Miljönämndens beslut skall därför upphävas.
Överklagande till Svea hovrätt, Miljööverdomstolen, senast den 4 oktober 2004.
I avgörandet har deltagit rådmannen Lopez, ordförande, och miljörådet Sullivan. Föredragande har varit beredningsjuristen Reed.