Tillämpning av den s.k. proportionalitetsprincipen i rättsprövningsmål angående dispens från bestämmelser om strandskydd i naturvårdslagen (1964:822). Europamål.
Byggnadsnämnden i Nyköpings kommun beslutade den 19 juni 1991, § 167, bl.a. att medge undantag från 16 § tredje stycket naturvårdslagen (1964:822) för nybyggnad av ett fritidshus om 70 kvm och ett uthus om 30 kvm på fastigheten Mättinge 1:27 samt vidare att som förhandsbesked enligt 8 kap. 34 § plan- och bygglagen (1987:10) meddela tillstånd till nybyggnaden. Det kan anmärkas att fastigheten då låg i Nyköpings kommun samt att byggnadsnämnden där hade befogenhet att meddela dispens i strandskyddshänseende. - Byggnadsnämndens beslut överklagades till Länsstyrelsen i Södermanlands län dels av C.J. i frågor som här saknar intresse, dels av Statens naturvårdsverk såvitt gäller strandskyddsdispensen. Verket hävdade att särskilda skäl för dispens inte fanns.
Länsstyrelsen uppfattade C.J:s överklagande som en begäran att få byggnadsnämndens beslut undanröjt, vilket fick till följd att länsstyrelsen genom beslut den 25 oktober 1991 med bifall till denna begäran undanröjde byggnadsnämndens beslut i här berörda hänseenden. Med denna utgång saknade länsstyrelsen anledning att befatta sig med Naturvårdsverkets överklagande. - C.J. överklagade länsstyrelsens beslut till regeringen. Regeringen fann genom beslut den 24 september 1992, nr 41, att länsstyrelsens beslut skulle upphävas och ärendet återförvisas till länsstyrelsen för prövning av Naturvårdsverkets överklagande i strandskyddsfrågan.
Sedan länsstyrelsen återupptagit strandskyddsärendet och bl.a. besökt fastigheten meddelade länsstyrelsen beslut den 18 november 1992, varigenom Naturvårdsverkets överklagande bifölls och byggnadsnämndens beslut att meddela strandskyddsdispens upphävdes. - C.J. överklagade även detta beslut till regeringen, som avslog överklagandet genom beslut den 3 juni 1993, nr 20.
Härutöver är att nämna att länsstyrelsen genom beslut den 25 oktober 1991 avslog en framställning från C.J. om att den skulle granska den planläggningsprocess som resulterat i detaljplan för Mättinge (Mättinge 1:2 m.fl.) i Västerljung, Nyköpings kommun. Länsstyrelsen anförde bl.a.: "I och med att kommunfullmäktiges beslut om antagande av detaljplanen vunnit laga kraft har länsstyrelsen inte längre anledning att granska planläggningsprocessen i ett enskilt ärende. - - - Inget i det redovisade materialet innehåller något som föranleder något agerande från länsstyrelsen utifrån den tillsynsskyldighet över plan- och byggnadsväsendet som länsstyrelsen har enligt 1 kap. 8 § plan- och bygglagen." - C.J. överklagade länsstyrelsens beslut. Regeringen avslog C.J:s överklagande genom beslut den 24 september 1992, nr 32.
Slutligen skall nämnas att C.J. i olika skrivelser till regeringen begärt en politisk omprövning av regeringens ovannämnda avslagsbeslut den 3 juni 1993. Genom beslut den 24 juni 1993, nr 3, yttrade regeringen att den inte vidtog någon åtgärd med anledning av skrivelserna.
Regeringen (Miljö- och naturresursdepartementet, 1993-06-03) yttrade i beslutet angående strandskyddsdispens bl.a. följande. Länsstyrelsen uttalade i beslutet att frågan om dispens för bebyggelse på ifrågavarande fastighet har prövats ett flertal gånger tidigare. Bl.a. avslog länsstyrelsen en ansökan dels den 27 maj 1983, vilket beslut fastställdes av regeringen den 13 oktober 1983, dels den 29 januari 1990. Länsstyrelsen uttalade vidare att fastigheten utgörs av en s.k. lucktomt i ett tomtområde. Havsviken som till en del tillhör fastigheten är enligt länsstyrelsen väl lämpad för vattenbaserat friluftsliv. Den är tillräckligt djup för större fritidsbåtar och vikens innersta del är grund och förefaller väl lämpad för bad. Stranden närmast vattnet ut görs delvis av kala berghällar lämpliga också för annat friluftsliv. Strandområdet är även lättillgängligt från både sjö- och landsidan. Länsstyrelsen bedömde att fastigheten har stor betydelse för friluftslivet både för boende och dem som kommer från landsidan. Länsstyrelsen hänvisade även till att fastigheten ligger inom ett område som med hänsyn till områdets natur- och kulturvärden är av riksintresse enligt 3 kap. 1 § lag (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m., NRL, samt inom område som är av riksintresse för friluftslivet och omfattas av bl.a. 3 kap.2 och 4 §§ nämnda lag. Länsstyrelsen ansåg att ett uppförande av nya byggnader på aktuell fastighet inte kan ske utan påtaglig men för friluftslivet. - C.J. har överklagat länsstyrelsens beslut. Hon har härvid anfört att länsstyrelsens beslut motiveras med uppgifter som strider mot verkligheten. - Hon har i en skrivelse den 14 december 1992 hemställt att regeringen med upphävande av länsstyrelsens beslut den 18 november 1992 fastställer byggnadsnämndens beslut den 19 juni 1991 om strandskyddsdispens. Hon har anfört att länsstyrelsens avslagsbeslut strider mot av länsstyrelsen tidigare på olika sätt meddelade ståndpunkter. Hon har vidare anfört att fastigheten uppenbart saknar betydelse för friluftslivet. Den är bl.a. inte lämpad för bad. Allmänheten har även bättre närliggande alternativ och fastigheten besöks sällan eller aldrig av människor. Fastighetens strand är inte lättillgänglig och utgörs delvis av en liten "trasig" stenhäll. I övrigt består stranden av deras båtbrygga och av en igenväxt strandlinje bestående av småsten på mjuk lera med diverse lövträd hängande ut över vattnet. Intresset för båtägare att uppsöka ifrågavarande vik är begränsat. Viken, som är belägen i ett tomtområde, är smal och fylld av permanenta båtplatser och båtskjul för de boende. Hon har påpekat att beslutet om utökat strandskydd gäller stora delar av kuststräckan i Södermanland och uppgett att det inte föregåtts av någon noggrannare detaljinventering. Hon har mot bakgrund av länsstyrelsens uttalande om områdets natur- och kulturvärden anfört att ifrågavarande fastighet är belägen i område som i översiktsplanen enbart angetts som riksintresse för friluftslivet samt att vad avser natur- och kulturvärden området inte i planen har utpekats som riks-, regionalt- eller annat intresse. Vad gäller riksintresset för friluftslivet har hon påpekat att ifrågavarande fastighet ligger inom centrum av ett område som är ett exploaterat bebyggelseområde av 25 fritidsfastigheter. Hon anser vidare att 3 kap. 4 § NRL inte kan anses hindra ifrågavarande bebyggelse. Hon har även anfört att fastigheten har avstyckats för sommarbostadsändamål och att en bebyggelse enligt ansökan skulle innebära att fastigheten skulle användas för det ändamål den är mest lämpad för. Länsstyrelsen har i alla sammanhang gentemot henne vidhållit fastighetens stora allemansrättsliga värde. I samband med detaljplaneläggningen av området har länsstyrelsen dock uppenbarligen och med nödvändighet gjort en annan och motsatt bedömning. Länsstyrelsen har låtit medföra att ifrågavarande fastighet, som ingick i det första planförslaget såsom allmän parkmark, inte omfattas av den slutliga antagna detaljplanen. Detta är enligt henne en bekräftelse på att fastigheten saknar värde som allmän mark för åtminstone de kringboende med fastigheter inom detaljplaneområdet. Intyg från grannar i området har bifogats. - C.J. har inkommit med ytterligare skrivelser. Vidare har hon åberopat bl.a. delegationsbeslut den 5 maj 1993 av Stadsarkitekten i Trosa kommun, till vilken fastigheten numera hör, om bygglov för nybyggnad av fritidshus samt uthus. - Mättinge 1:27 är belägen inom område där det är väsentligt att dispens från strandskyddet inte medges annat än restriktivt. - Regeringen, som finner att det i ärendet inte kan anses föreligga särskilda skäl enligt 16 a § naturvårdslagen, avslår överklagandet.
C.J. yrkade i begäran om rättsprövning av samtliga regeringsbeslut att besluten skulle undanröjas. Sammanfattningsvis framhöll hon att besluten stred mot EG-rätt och den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen), bl.a därigenom att den svenska lagstiftningen inte gav regeringen möjlighet att göra en egen fristående bedömning. Vidare hävdade Wade att Naturvårdsverkets rätt att överklaga beslut angående strandskydd, i vart fall som den kommit att tillämpas i förevarande mål, var konventionsstridig. Härutöver gjordes gällande att en mängd handläggningsfel förekommit under ärendenas behandling och att regeringsbesluten var felaktiga i materiellt hänseende. Sålunda fick C.J. anses hävda att det saknats grund för att vägra henne dispens från strandskyddsbestämmelserna. Hennes fastighet saknade intresse från allemansrättsliga synpunkter. Dess betydelse i detta hänseende hade missbedömts av såväl Naturvårdsverket som länsstyrelsen och regeringen. Den avslagna dispensen medförde och hade medfört stora begränsningar i C.J:s möjlighet att utnyttja sin fastighet och ledde till negativa konsekvenser för henne och hennes familj som inte stod i rimlig proportion till den nytta det allmänna påstod sig få genom den vägrade dispensen.
C.J. yrkade även ersättning för inkomstbortfall samt för resa och uppehälle vid muntlig förhandling.
Regeringen avgav yttrande i målet.
Regeringsrätten höll muntlig förhandling och syn på fastigheten Mättinge 1:27.
Regeringsrätten (1996-06-18, Walter, Davis, Knox, Swartling, Nordborg) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten skall pröva om regeringens avgörande i ett sådant förvaltningsärende som rör något förhållande som avses i 8 kap.1 eller 2 §regeringsformen strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angivit eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövning innefattar förutom ren lagtolkning även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågor om beslutet strider mot kravet på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är utformade så att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och s. 234).
Vad till en början angår de båda regeringsbesluten den 24 september 1992 och regeringsbeslutet den 24 juni 1993 är följande att anföra. Beslutet om återförvisning är närmast av processuell natur och innefattar ett bifall till C.J:s yrkande att länsstyrelsens beslut skulle upphävas. Regeringen har vid beslutstillfället inte gått in på någon saklig prövning av strandskyddsfrågan. Beslutet kan inte anses innefatta myndighetsutövning mot C.J. på sådant sätt att det kan föranleda rättsprövning enligt lagen om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. Hennes talan beträffande detta beslut skall därför avvisas. - I fråga om beslutet rörande granskning av detaljplan kan anmärkas att det visserligen gått henne emot och innefattar ett avslag på en begäran om omprövning av en lagakraftvunnen detaljplanering. Det är tveksamt om denna typ av avgöranden faller in under lagen om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut (se Regeringsrättens beslut den 23 februari 1996 i mål nr 3128-1995). I vart fall strider detta regeringsbeslut inte mot någon lagregel. C.J:s talan beträffande detta beslut skall därför avslås. - Även beträffande regeringsbeslutet den 24 juni 1993 angående skrivelse i avgjort ärende kan framhållas vad som sist sagts. Regeringen kan inte sägas ha haft skyldighet att pröva om sitt beslut av den 3 juni 1993 som rörde strandskyddsfrågan. C.J:s talan skall således också i denna del lämnas utan bifall.
Kvar till bedömning föreligger således endast regeringsbeslutet av den 3 juni 1993. Beträffande detta beslut är följande att anmärka.
Av 15 § naturvårdslagen framgår att strandskydd råder vid havet och vid insjöar och vattendrag. I paragrafen framhålls att syftet med strandskyddet är att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv och att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för växt- och djurlivet. I övrigt föreskrivs i samma paragraf, såvitt är av intresse i förevarande mål, att strandskyddet omfattar land- och vattenområdet intill 100 meter från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får utvidga det till högst 300 meter från strandlinjen när det behövs för att tillgodose något av strandskyddets syften. Inom strandskyddsområde får enligt 16 § samma lag inte helt ny byggnad uppföras eller befintlig byggnad ändras för att tillgodose ett väsentligen annat ändamål än det vartill byggnaden tidigare varit använd. Inte heller får, enligt nyssnämnda bestämmelser, utföras grävnings- eller andra förberedelsearbeten för bebyggelse som nu sagts, eller i annat fall inom strandskyddsområde utföras anläggning eller anordning varigenom mark tas i anspråk såsom tomt eller allmänheten på annat sätt hindras eller avhålls från att beträda område där den eljest skulle ägt att färdas fritt. Med stöd av 16 a § får länsstyrelsen medge dispens från nu återgivna bestämmelser i 16 § när särskilda skäl föreligger. Om dispens meddelas skall länsstyrelsen bestämma i vilken utsträckning mark får tas i anspråk som tomt eller annars användas för det avsedda ändamålet. - Enligt 40 § tredje stycket får Statens naturvårdsverk överklaga beslut enligt naturvårdslagen eller enligt bestämmelser som meddelats med stöd av lagen.
När fråga uppkommer om tillämpning av bestämmelserna i 15, 16 och 16 a §§naturvårdslagen - varvid kan anmärkas att 15 § hade annan lydelse vid tiden för regeringsbeslutet den 3 juni 1993 än vad som framgår av det ovan återgivna, något som dock inte påverkar bedömningen i princip - skall de övergripande bestämmelserna i 3 § samma lag iakttas. Vid prövning av frågor som rör naturvård skall enligt första stycket i den paragrafen tillbörlig hänsyn tas till övriga allmänna och enskilda intressen. Härvid skall, sägs det i samma stycke, NRL tillämpas. I 2 kap. 6 § första stycket sistnämnda lag föreskrivs bl.a. att mark- och vattenområden som har betydelse från allmän synpunkt på grund av naturvärden eller kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada natur- och kulturmiljön. Områden som är av riksintresse för bl.a. naturvården och friluftslivet skall enligt andra stycket samma paragraf skyddas mot åtgärder som avses i första stycket.
Vid den avvägning mellan allmänna och enskilda intressen som avses i 3 § första stycket naturvårdslagen bör naturligtvis beaktas vilken vikt lagstiftaren i olika sammanhang har lagt vid miljö- och naturvårdshänsynen i jämförelse med bl.a. den enskilde markägarens intressen (se t.ex. Nelson m.fl., Naturvårdslagen, 3 uppl., s. 59). En grundläggande princip är emellertid att en inskränkning från det allmännas sida av den enskildes rätt att använda sin egendom förutsätter att det föreligger en rimlig balans eller proportionalitet mellan vad det allmänna vinner och den enskilde förlorar på grund av inskränkningen. Att en proportionalitetsprincip har vunnit hävd i svensk rätt underströks också i den proposition som låg till grund för bl.a. inkorporeringen av Europakonventionen och den samtidigt beslutade preciseringen av egendomsskyddet i 2 kap. 18 § regeringsformen (prop. 1993/94:117 s. 39-40). Vid tillämpningen av art. 1 i det första tilläggsprotokollet till konventionen har Europadomstolen konsekvent hävdat en sådan proportionalitetsprincip (se Campbell, Svensk juristtidning 1991 s. 329-333, 1994 s. 381-383, 1995 s. 534-535 och 1996 s. 75).
I förevarande mål gäller det närmast att avgöra huruvida den praxis som föreligger i fråga om dispenser i strandskyddsärenden och som tillämpats av länsstyrelsen och regeringen kan anses ligga i linje med den proportionalitetsprincip som enligt vad nyss anförts har vunnit hävd i svensk rätt och som i varje fall numera - sedan Europakonventionen upphöjts till lag i Sverige - måste beaktas av prövande myndigheter och domstolar. Här är följande att beakta. Som berörts i det föregående skall i frågor som gäller naturvård även NRL tillämpas. Utöver de grundläggande hushållningsbestämmelserna i 2 kap. bl.a. kapitlets 6 § för vilket stadgande ovan redogjorts finns bestämmelser av intresse för förevarande mål även i 3 kap., som innehåller särskilda hushållningsbestämmelser för vissa områden i landet, bl.a. för åtskilliga kustområden och skärgårdar, däribland de i Södermanland och Uppland från Oxelösund till Herräng och Singö. Nu nämnda områden ingår bland sådana områden som med hänsyn till natur- och kulturvärden har förklarats i sin helhet vara av riksintresse. Exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön får i dessa områden komma till stånd endast om hinder inte möter enligt 3 kap. 2-7 §§ nyssnämnda lag och om det kan ske på ett sätt som inte påtagligt skadar områdenas natur- och kulturvärden. Beträffande kustområdena och skärgårdarna gäller att turismens och friluftslivets, främst det rörliga friluftslivets, intressen skall särskilt beaktas vid bedömningen av tillåtligheten av exploateringsföretag eller andra ingrepp i miljön.
Även med beaktande av de särskilda bestämmelser till skydd för miljön och bl.a. friluftsintressena som finns i NRL måste den i det föregående avhandlade proportionalitetsprincipen få genomslag i de enskilda ärenden som föreligger till prövning. Detta innebär att även om det i allmänhet kan gälla att stor restriktivitet i fråga om beviljande av dispenser är motiverad - självklart kan ett sådant betraktelsesätt anläggas för områden som förklarats vara av riksintresse - så måste alltid hänsyn tas till omständigheterna i det särskilda fallet. Det är således i det närmaste ogörligt att med en lagstiftning av den art varom här är fråga - alltså där lagreglerna stadgar ett generellt förbud för vissa åtgärder som annars ligger inom ramen för en naturlig ägaranvändning men där en myndighet kan ge dispens i det enskilda fallet om det finns skäl för det - ge täckande vägledning för hur ett sådant dispensinstitut generellt skall användas för att ge erforderligt utrymme åt den här diskuterade proportionalitetsprincipen. Det kan emellertid inte hävdas att ett dispensinstitut av förevarande karaktär ger beslutsmyndigheten en handlingsfrihet, som sträcker sig längre i sina verkningar i det enskilda fallet än vad som kan inrymmas under nämnda princip.
Det hittills anförda ger vid handen att stor vikt måste fästas vid den speciella situation som föreligger i varje enskilt ärende.
Av utredningen i förevarande mål framgår bl.a. följande. Fastigheten Mättinge 1:27 ligger utanför detaljplanelagt område men i omedelbar anslutning till ett sådant. Den är belägen längst in i en liten inbuktning i Mättingeviken. Stränderna kring den större havsvik som i sin yttre del kallas Mättingeviken och längre in Folkviken och Garcia är på många håll bebyggda eller i varje fall försedda med bryggor för vilka meddelats undantag från strandskyddsbestämmelserna. Hela området ger ett intryck av bebyggd snarare än orörd natur, även om det också finns stora delar av obebyggd skärgårdsnatur i landskapet. De byggnadsåtgärder på Mättinge 1:27 som bygglovet avser gäller en tomtplats cirka 30 meter från stranden. Byggnadsåtgärderna förhindrar inte i någon nämnvärd grad allemansrättens utövande, och i den mån ett hinder av sådant slag kan uppkomma får det anses att det intresse som kan skadas är av ringa betydenhet i förhållande till ägarens intresse av att kunna utnyttja sin fastighet för åtgärderna. Vad här anförts vinner stöd även av det förhållandet att de lokala myndigheterna, i synnerhet byggnadsnämnden i Nyköpings kommun, som när ärendet handlades där hade befogenhet att besluta om strandskyddsdispens, inte synes hävda att allmänhetens intresse för området i fråga är av större betydenhet.
Slutsatsen av vad Regeringsrätten sålunda upptagit och vad som i övrigt förekommit i målet är att särskilda skäl för dispens från strandskyddsbestämmelserna visats föreligga samt att det måste anses strida mot den ovan behandlade proportionalitetsprincipen att inte medge sådan dispens.
Med hänsyn härtill skall regeringens beslut den 3 juni 1993 upphävas och målet återförvisas till regeringen för ny handläggning.
Ersättning för rättegångskostnader i mål om rättsprövning kan lagligen inte beviljas. Däremot kan, med stöd av 15 § förvaltningsprocesslagen (1971:271) och därtill anslutna författningsbestämmelser, enskild part som inställt sig till muntlig förhandling tillerkännas ersättning av allmänna medel för kostnad för resa och uppehälle, om rätten finner att han eller hon skäligen bör ersättas för sin inställelse. Regeringsrätten finner inte skäl att tillerkänna C.J. ersättning av här nämnt slag. Yrkandet härom skall således inte bifallas.
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten upphäver, med bifall till C.J:s ansökan i denna del, regeringens (Miljö- och naturresursdepartementet) beslut den 3 juni 1993 angående överklagande i fråga om strandskydd på Mättinge 1:27 i Trosa kommun och visar målet åter till regeringen för fortsatt handläggning.
Regeringsrätten avvisar C.J:s ansökan om rättsprövning av regeringens beslut den 24 september 1992, nr 41, angående överklagande i fråga om förhandsbesked enligt plan- och bygglagen m.m. avseende Mättinge 1:27 i Trosa kommun och avslår hennes ansökan om rättsprövning i övriga delar liksom hennes yrkande om ersättning för rättegångskostnader och inställelse till muntlig förhandling.