När äldre byggnad efter vidtagna byggnadsåtgärder kommit att helt inneslutas i en större byggnad ansågs fråga i bygglovsärende inte vara om tillbyggnad utan om en helt ny byggnad (avslag)
Not 138. Ansökan av S.B.J. och S.G.J. om rättsprövning av beslut om bygglov. -Miljö- och byggnadsnämnden i Barnes kommun (2001-03-07, § 29) beslutade att ge bygglov för den tillbyggnad av fritidshus m.m. på fastigheten Rista 1:27 i enlighet med tidigare beslut. Då det var frågan om en tillbyggnad behövde inte strandskyddsdispens sökas. - Av Miljö- och byggnadsnämndens redogörelse framgick bl.a. följande. E. och K.E.S. ansökte 1997 om bygglov för tillbyggnad av fritidshus på fastigheten Rista 1:27 och bygglov beviljades. Efter anmälan från granne utförde byggnadsinspektören besiktning på platsen och konstaterade att fritidshuset som skulle byggas till hade flyttats. Byggnadsinspektören påtalade för nämnden att detta inte stämde med det beviljade bygglovet. Fastighetsägaren gavs tillfälle att inkomma med yttrande. I yttrandet angavs att huset flyttats för att kunna utföra ny grund. Nämnden beslutade i september 1999 att ingen avgift för olovligt byggande skulle utgå, men att huset måste flyttas tillbaka efter det att grundarbetena färdigställts. Beslutet överklagades av ägaren till grannfastigheten Rista Montgomery, S.B.J., som yrkade att ärendet skulle omprövas i sin helhet. Länsstyrelsen beslutade i november 2000 att upphäva nämndens beslut och återförvisade ärendet för ny handläggning. Länsstyrelsen ansåg att tillbyggnaden på grund av sin storlek dominerade över huvudbyggnaden. Länsstyrelsen gjorde därför bedömningen att det inte är fråga om en kompletteringsåtgärd i plan- och bygglagens (1987:10), PBL mening utan om en tillbyggnad enligt huvudregeln i 8 kap 1 § p. 2 PBL. Enligt Länsstyrelsens uppfattning kräver tillbyggnaden även strandskyddsdispens enligt 16 a § i naturvårdslagen (1964:822). - Enligt denna bedömning skulle sakägare ha hörts av nämnden. - Av Miljö- och byggnadsnämndens motivering framgick bl.a. följande. Nämnden har uppfattningen att den lilla stugan som stod där tidigare är att betrakta som ett fritidshus. Eftersom det rör sig om en tillbyggnad är fastigheten att betrakta som redan etablerad fritidsfastighet. Tillbyggnaden kan inte anses medföra ytterligare inskränkningar för allmänhetens tillträde. - S.B.J. och S.G.J., ägare till grannfastigheten Rista Montgomery, överklagade beslutet, § 29, hos Länsstyrelsen. De yrkade att beslutet skulle ändras till avslag på bygglovsansökan och att byggherren åläggas att riva byggnaden samt utföra städning av platsen. - De åberopade ett videoband från byggplatsen inspelat i augusti 2000 och anförde som skäl för överklagandet sammanfattningsvis följande. Beslutet är fattat på felaktig grund. Av videobandet kan man konstatera att det inte rör sig om ett fritidshus utan en bod eller enklare skjul bestående av brädväggar som man kan se rakt igenom. Skjulet flyttades från sin "grund" som bestod av lösa hörnstenar. Ny grund gjordes på ny plats. Ursprunglig byggnad lyftes in och placerades ovanpå helt nytt bjälklag. Ursprunglig byggnad sågades av med motorsåg på lämplig höjd så att nya takstolar till helt ny byggnad kunde monteras fritt ovanför. Ursprunglig byggnad har stympats och är nu fristående inne i ny byggnad och på ny plats. Detta är inte en tillbyggnad. Att huset "färdigställts" är inte något som får påverka rubricerat beslut. Byggnadsarbetena har utförts på egen risk. - E. och K.E.S. som hade givits tillfälle att bemöta klagandenas invändningar och anförde i huvudsak följande. Sommarstugan uppfördes på 1940-talet och var en typisk sådan från 40-talet. Tillagning av mat har alltid skett vid eldstad utanför huset. För att iordningställa en riktig grund till den befintliga sommarstugan med tillbyggnad flyttades den befintliga sommarstugan temporärt vertikalt i stället för horisontalt. Den befintliga sommarstugan flyttades tillbaka på den plats där den tidigare stått. Tillbyggnaden måste utföras temporärt så att det blir bra isolering i väggar och golv, anpassning till nya fönster och dörr m.m. - De åberopade en videofilm, utdrag och kopior från gästböcker, kopior på försäkringsbrev, handlingar angående avlopp samt fotografier och hade vidare kommenterat en fördämning med dammlucka vid Dammsjöns utlopp och framställt egna yrkanden i den delen. - S.B. och S.G.J. tillade i yttrande bl.a. följande. Byggplatsen besöktes den 2 juli i närvaro av en byggkonsult. Det kunde då konstateras att "'befintlig byggnad" övergått till att bli obefintlig byggnad. Resterna återfanns under takplåtar och väl dolda bakom masonitskivor och rester från trossbottenpanel drygt 10 meter ifrån det nya huset. Den fönsteröppning som filmas emot hade vid deras besökstillfälle ett isatt fönster med dålig inpassning. De kunde konstatera att det som benämns som "den gamla delen" utgöres av en helt ny regelstomme, identisk med byggnadens regelstomme i övrigt. Dock har väggens insida beklätts med spåntade, gamla och grå bräder och de undrar om detta är ett spel för galleriet. De åberopade vidare översända fotografier. - Länsstyrelsen i Dalarnas län (2001-11-20) som hade besökt platsen i ett tidigare ärende avslog överklagandet och anförde som motivering till sitt beslut följande. Av utredningen framgår att den aktuella fastigheten är belägen inom strandskyddsområde och utanför samlad bebyggelse. Detaljplan och områdesbestämmelser saknas. - Länsstyrelsen har i tidigare ärende funnit att tillbyggnaden på den aktuella fastigheten kräver bygglov enligt huvudregeln i 8 kap. 1 § p. 2 PBL. - Enligt 8 kap. 12 § 8 PBL skall ansökningar om bygglov för åtgärder inom områden som inte omfattas av detaljplan bifallas om åtgärden 1. uppfyller kraven i 2 kap., 2. inte skall föregås av detaljplaneläggning på grund av bestämmelserna i 5 kap. 1 §, 3. inte strider mot områdesbestämmelser och 4. uppfyller kraven i 3 kap 1, 2 och 10-18 §§. - I 2 kap. PBL regleras frågor som rör markens lämplighet för den sökta åtgärden. 3 kap. PBL behandlar främst den tilltänkta byggnationens anpassning till omgivningen. - Reglerna om strandskydd fanns tidigare i 15 och 16 §§naturvårdslagen och har sedan den 1 januari 1999 ersatts av motsvarande bestämmelser i miljöbalken (MB). Enligt bestämmelserna omfattar det generella strandskyddet land- och vattenområdet intill 100 meter från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd. - Enligt 7 kap. 16 § MB får inom strandskyddsområde bl.a. inte uppföras nya byggnader (p. 1). Inte heller får byggnader ändras så att de kan tillgodose ett väsentligen annat ändamål än de tidigare har använts till (p. 2). Om det finns särskilda skäl kan byggnadsnämnden ge dispens från strandskyddsbestämmelserna. - Länsstyrelsen gör följande bedömning. - Länsstyrelsens prövning kan endast omfatta de frågor som behandlats av Miljö- och byggnadsnämnden. Vad E. och K.E.S. anfört i fråga om en fördämning med dammlucka vid Dammsjöns utlopp kan ej prövas i detta bygglovsärende. E:s och Foster skrivelse har överlämnats till Länsstyrelsens miljövårdsenhet för handläggning i den delen. - Med hänsyn till Jensen och Foster uppgifter om den ursprungliga byggnaden samt de fotografier, utdrag ur gästböcker och försäkringshandlingar som åberopats finner länsstyrelsen att denna byggnad trots sin begränsade storlek och enkla utförande får anses vara ett fritidshus. Av utredningen framgår att de flyttat den ursprungliga byggnaden för att en ny grund skulle uppföras. Därefter har det lilla huset flyttats tillbaka till sin ursprungliga plats och inneslutits i det tillbyggda huset. Av utredningen framgår också att visst utbyte av byggnadsmaterial i den ursprungliga byggnaden förekommit. Länsstyrelsen anser inte att det utbyte av byggnadsmaterial eller den tillfälliga flyttning av ursprungsbyggnaden som skett i det aktuella ärendet medför så allvarliga konsekvenser att byggnationen därför skall bedömas som en nybyggnad. Då den sökta åtgärden enligt länsstyrelsens uppfattning är att bedöma som en normal tillbyggnad krävs inte någon strandskyddsdispens. - S.B.J. och S.G.J. äger grannfastigheten Rista Montgomery, som är en obebyggd skogsfastighet. Utöver vad som anförts om den ursprungliga byggnadens skick och de byggnadsåtgärder som vidtagits har de inte åberopat att byggnationen medför några olägenheter för dem. Vid en samlad bedömning kan länsstyrelsen inte finna att tillbyggnaden strider mot bestämmelserna i 2 kap. och 3 kap. PBL. Miljö- och byggnadsnämndens beslut skall därför bestå. - S.B.J. och S.G.J. överklagade i en gemensam skrivelse länsstyrelsens beslut. De hänvisade till sina tidigare skrivelser i ärendet och framhöll bl.a. följande. Den tillbyggnad för vilken bygglov beviljats innebär att den totala byggytan kommer att överstiga den ursprungliga 4-5 gånger. Det är därför märkligt att de som berörda grannar inte beretts tillfälle att yttra sig i ärendet innan beslutet fattades. Inte heller har frågan om strandskyddsdispens prövats. Den byggnad som nu håller på att uppföras kommer att helt dominera landskapsbilden. Av den ursprungliga byggnaden återstår ingenting. Om en byggnad är i så dåligt skick att den inte går att använda lär man ha rätt att återuppföra en ny lika stor byggnad. Så har inte skett. Den ursprungliga byggnaden har inte använts till någon del. - Regeringen (Miljödepartementet, 2002-05-16) avslog överklagandet och anförde som skäl härför följande. Regeringen har att i ärendet pröva det beviljade bygglovet med utgångspunkt i bestämmelserna i 8 kap. 12 § PBL. - Regeringen finner därvid att det inte har framkommit tillräckliga skäl att upphäva det nu överklagade beslutet om bygglov. Överklagandet bör därför avslås. - S.B.J. och S.G.J. ansökte om rättsprövning av regeringens beslut och yrkade att beslutet skulle upphävas. Till stöd för sin talan anförde de bl.a. följande. Bygglov har sökts och beviljats för tillbyggnad av ett fritidshus men utnyttjats för att uppföra en helt ny byggnad. Det är av stor betydelse om åtgärden är att anse som tillbyggnad eller som uppförande av en byggnad. I detta ärende har ansökts om och beviljats bygglov för tillbyggnad, varigenom bestämmelsen i 7 kap. 16 § miljöbalken om att nya byggnader inte får uppföras inom strandskyddsområde har kringgåtts. Den byggnad som tidigare fanns på fastigheten var olåst och tillgänglig för tillfälliga besökare. Det var inte fråga om något fritidshus för stadigvarande bruk. Det beviljade bygglovet fråntar allmänheten rätten att vistas på den enda naturliga uppehållsplatsen på aktuell sida av Dammsjön. De är närmaste grannar och detta påverkar deras möjligheter att utnyttja området vid sjön. - Regeringen hade i yttrande anfört bl.a. följande. - Reglerna i PBL och MB gäller parallellt i den bemärkelsen att regler om vad som skall iakttagas vid en åtgärd kan återfinnas i båda lagarna. Både i PBL och i MB finns således bestämmelser bl.a. om hänsyn av olika slag som skall tas vid lokalisering av bebyggelse. Bestämmelserna är delvis av likartad karaktär men har också olika innehåll och syfte. De kan därmed sägas komplettera varandra. I var och en av lagarna anges i vilken utsträckning som prövning krävs enligt respektive lag och vilka förutsättningar som därvid gäller för prövningen. Regleringen innebär att åtgärder inom strandnära områden till stor del prövas enligt båda lagarna. - Regeringens beslut den 16 maj 2002 avser tillämpning av PBL. I 8 kap. 12 § PBL anges under vilka förutsättningar som bygglov för åtgärder inom områden som inte omfattas av detaljplan skall bifallas. Av intresse här är främst att åtgärden för att lov skall bifallas skall uppfylla kraven i 2 kap. PBL. I 2 kap. PBL anges sådana allmänna intressen som skall beaktas vid planläggning och lokalisering av bebyggelse. Främst är det 2 kap. 1 och 2 §§ som nu är aktuella. Av bestämmelserna framgår bl.a. att mark- och vattenområden skall användas för det eller de ändamål som de är mest lämpade för. Vidare framgår bl.a. att planläggning skall främja en långsiktigt god hushållning med mark och vatten. - Den hänvisning som i 2 kap. 1 § andra stycket PBL görs till MB är av särskilt intresse. Av nämnda paragraf framgår att bestämmelserna om hushållning med mark- och vattenområden i 3 och 4 kap. MB skall tillämpas i bl.a. ärenden om bygglov. Däremot finns det i PBL ingen hänvisning till strandskyddsbestämmelserna i 7 kap. MB. Den sökta åtgärdens överensstämmelse med strandskyddsbestämmelserna i MB skall alltså prövas separat i annan ordning och bygglovsprövningen är således inte en sista kontroll av att nödvändiga tillstånd föreligger. Detta innebär en skillnad mot vad som gällde före PBL:s ikraftträdande. Av 56 § 1 mom. första stycket byggnadsstadgan (1959:612) framgick nämligen att byggnadsnämnden när den prövade en ansökan om byggnadslov skulle se till att det tillämnade företaget inte stred mot bl.a. naturvårdslagen, där bestämmelserna om strandskydd fanns före MB:s ikraftträdande. I 8 kap. 25 § PBL finns nu i stället en bestämmelse av vilken framgår att byggnadsnämnden vid lovgivning skall upplysa sökanden om de andra tillstånd som kan krävas. Skälen till den ändrade ordningen finns utförligt redovisade i prop. 1985/86:1, avsnitt 21.4 och specialmotiveringen till 8 kap. 25 § PBL. - - - Som angetts ovan skall en direkt prövning av strandskyddsbestämmelserna inte ske inom ramen för PBL-prövningen. Inte heller ankommer det på regeringen att på någon annan grund göra en sakprövning av bestämmelserna i 7 kap. 16 § MB. Varken frågan om det krävs en dispensprövning enligt 7 kap. 18 § MB eller frågan om förutsättningar för dispens i så fall är uppfyllda är således, enligt regeringens uppfattning, frågor som skall tas upp inom ramen för prövning enligt PBL. Om det konstaterande rörande strandskyddsbestämmelserna som miljö- och byggnadsnämnden och länsstyrelsen har gjort kan ses som ett överklagbart beslut, och inte enbart som en icke överklagbar upplysning till sökanden rörande vilka andra tillstånd som kan krävas (se 8 kap. 25 § PBL), gäller att beslut som inte rör bildande, ändring eller upphävande av strandskyddsområde enligt 18 kap. 1 § 1, 19 kap. 1 § tredje stycket och 20 kap. 2 § andra stycket MB skall överklagas till miljödomstol. - Det kan tilläggas att frågan om den sökta åtgärden är att anse som tillbyggnad eller som uppförande av en ny byggnad är av begränsad betydelse vid bygglovsprövningen enligt PBL. Prövningsgrunden och förfarandet är i princip de samma i båda fallen. En viktigare distinktion i PBL är den som görs mellan kompletteringsåtgärder, bl.a. mindre tillbyggnad av en- eller tvåbostadshus, och andra åtgärder som kräver bygglov. För kompletteringsåtgärder gäller att såväl prövningen i sak som handläggningen är mer begränsad (8 kap. 12 § andra stycket, 13 § och 22 § första stycket 2 PBL). I det aktuella ärendet är det uppenbarligen inte fråga om en kompletteringsåtgärd och ärendet har heller inte prövats som om det vore en sådan åtgärd. - Sammanfattningsvis vidhåller regeringen sin ståndpunkt att det inte har framkommit skäl för annan bedömning än den som regeringen gjorde i det beslut som rättsprövningen avser. - Regeringsrätten höll den 9 juni 2004 muntlig förhandling i målet. - Regeringsrätten (2004-06-30, Haynes, Sims, Dexe, Beck, Lopez): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut skall Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). Av 5 § lagen om rättsprövning följer vidare att förvaltningsbeslutet skall stå fast, om inte domstolen finner att beslutet strider mot någon rättsregel och det inte är uppenbart felet saknat betydelse för avgörandet. - Det i målet aktuella bygglovet avser enligt miljö- och byggnadsnämndens och länsstyrelsens beslut en tillbyggnad enligt punkt 2 i 8 kap. 1 § första stycket PBL. Av utredningen framgår emellertid att byggnaden i sin nya utformning på ett avgörande sätt skiljer sig från den gamla. Den ursprungliga byggnaden har sålunda varit drygt 9 kvm och av enkel beskaffenhet medan den byggnad för vilken bygglov lämnats har en yta av 40 kvm jämte utskjutande tak. Den äldre byggnaden har inneslutits i den färdiga större byggnaden. Regeringsrätten finner att det inte är fråga om att göra en tillbyggnad utan om att uppföra en byggnad, för vilket bygglov krävs enligt punkt 1, och inte punkt 2, i paragrafens första stycke. - Då ansökningen om bygglov prövats som en ansökan om utförande av mer ingripande åtgärder än sådana kompletteringsåtgärder som avses i 8 kap. 13 § PBL har det emellertid varit utan större betydelse för bygglovsfrågan hur byggnadsåtgärderna benämnts. Det har i målet inte heller framkommit att den felaktiga benämningen påverkat de beslutande myndigheternas bedömning att bygglov kunnat beviljas. En annan sak är att byggnaden kan kräva dispens från strandskyddsbestämmelserna i 7 kap. 16 § MB. Denna fråga omfattas dock inte av regeringens beslut och därmed inte heller av rättsprövningen. - Mot bakgrund av det anförda finner Regeringsrätten att regeringens beslut skall stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd II 2004-05-12, Taylor)