En utlänning har haft tidsbegränsat uppehållstillstånd för att arbeta i Sverige under fyra år. Han har inte bedömts uppfylla kriterierna för att få ett permanent uppehållstillstånd. Det finns inte heller särskilda skäl för att bevilja honom ytterligare ett tidsbegränsat tillstånd.
NK ansökte i april 2009 om uppehålls- och arbetstillstånd på grund av arbete. Migrationsverket beviljade hans ansökan för tiden den 2 juli 2009 till den 2 juli 2011. NK ansökte om förlängning av sitt tillstånd, vilket Migrationsverket beviljade för perioden den 3 juli 2011 till och med den 3 juli 2013. I april 2013 ansökte NK om permanent uppehållstillstånd och åberopade att han haft anställning i 48 månader sedan år 2009 och att han nu hade en ny tillsvidareanställning. Migrationsverket behandlade hans ansökan som att den även inkluderade en ansökan om förlängt uppehållstillstånd på grund av arbete.
Den 4 september 2014 avslog Migrationsverket NK:s ansökan om uppehålls- och arbetstillstånd och utvisade honom ur Sverige. Som skäl för beslutet anförde Migrationsverket i huvudsak att NK under tillståndstiden deklarerat inkomster där han som mest haft en genomsnittlig månadsinkomst på ca 10 600 kr. Hans inkomster för åren 2009-2013 var ca 37 000 kr, 91 000 kr, 128 000 kr respektive 92 000 kr per år. Han hade inte skickat in några lönespecifikationer för åren 2009-2012. Inte heller hade han i inkomsttabeller klargjort vilka månader han hade arbetat eller vad han hade haft för lön. Migrationsverket ansåg att de inkomstnivåer som NK haft inte visade att han under den tiden han haft tillstånd arbetat i sådan omfattning att han kunde anses ha fått en så stark anknytning till Sverige och svensk arbetsmarknad att ett permanent uppehållstillstånd kunde beviljas. Migrationsverket ansåg vidare att den nya tillsvidareanställning som han hänvisat till inte utgjorde ett sådant särskilt skäl att han kunde beviljas arbetstillstånd för ytterligare två år.
NK överklagade Migrationsverkets beslut till migrationsdomstolen och yrkade att han skulle beviljas uppehålls- och arbetstillstånd. Till stöd för sin talan anförde han bl.a. följande. Det faktum att hans lön under föregående tillståndsperiod understigit Migrationsverkets uppställda lönekrav på 13 000 kr är inte skäl för att avslå ansökan, utan verket borde ha beaktat anledningen till att hans inkomster understigit lönekravet. Hans arbetsgivare kunde på grund av rådande ekonomiska förhållanden inte erbjuda honom arbete i större omfattning än 50 procent. Migrationsverket hade endast beaktat inkomster från åren 2009-2012. Under år 2013 hade hans årsinkomst varit ca 168 000 kr, vilket motsvarar en genomsnittlig månadslön på ungefär 14 000 kr. Hans genomsnittliga månadslön hade överstigit den som beräknats av Migrationsverket om tillståndsperioden om fyra år hade räknats från anställningsdatumet den 1 september 2009. Han hade aldrig behövt försörjningsstöd och sedan den 1 maj 2013 har han en tillsvidareanställning hos en arbetsgivare med en månadslön som med råge överstiger lönekravet. Det borde även fästas stor vikt vid att han bott i Sverige sedan 2006 och därför anpassat sig till Sverige.
Förvaltningsrätten i Malmö, migrationsdomstolen (2015-04-01, ordförande Khan), avslog NK:s överklagande. Migrationsdomstolen konstaterade i fråga om NK:s ansökan om permanent uppehållstillstånd att han under långa perioder arbetat i så begränsad omfattning att hans inkomst understigit försörjningskravet. Han hade t.ex. under 2010 och 2012 endast haft en genomsnittlig lön om ungefär 7 700 kr per månad och under 2011 en genomsnittlig lön om ungefär 10 600 kr per månad. Under den tiden kunde han inte genom sitt arbete anses ha bidragit till samhällsutvecklingen och därmed inte heller ha fått en stark anknytning till Sverige. Det saknades därför förutsättningar att bevilja NK permanent uppehållstillstånd.
I fråga om förlängt tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av arbete hänvisade migrationsdomstolen till att Migrationsöverdomstolen i sitt avgörande MIG 2015:11 uttalat att en förlängning av ett arbetstillstånd inte bör beviljas om det framkommer att förutsättningarna för arbetstillståndet inte varit uppfyllda under den tidigare tillståndsperioden samt att kravet på att den anställde ska kunna försörja sig medför att bruttomånadslönen bör uppgå till minst 13 000 kr. Migrationsdomstolen fann att NK inte uppfyllt förutsättningarna för arbetstillstånd under den tidigare tillståndsperioden och att hans ansökan om förlängning därmed inte kunde beviljas. Att han numera hade ett arbete med högre inkomster ändrade inte migrationsdomstolens bedömning. Inte heller i övrigt fann migrationsdomstolen att det kommit fram några skäl att bevilja NK uppehållstillstånd i Sverige.
NK överklagade migrationsdomstolens dom och yrkade bl.a. att han skulle beviljas permanent uppehålls- och arbetstillstånd alternativt beviljas ett förlängt tidsbegränsat uppehålls- och arbetstillstånd. Till stöd för sin talan anförde han bl.a. följande.
Underinstanserna har bedömt de faktiska omständigheterna i hans ärende felaktigt. Han har sedan den 1 maj 2013 en anställning hos ett företag och är sedan den 1 juli 2014 tillsvidareanställd där. Hans månadslön överstiger med råge det uppställda lönekravet på 13 000 kr per månad. Av kontrolluppgifter från Skatteverket framgår att hans bruttolön uppgick till ca 121 700 kr under inkomståret 2013 och till ca 344 000 kr inkomståret 2014. Han har haft högre inkomster sedan den 1 maj 2013 och han ska anses ha uppfyllt förutsättningarna för arbetstillstånd i vart fall sedan den tidpunkten.
I fråga om den tidigare tillståndsperioden erbjöds han en anställning om 50 procent. Den dåvarande arbetsgivaren har i intyg bekräftat att företaget på grund av de rådande ekonomiska svårigheterna inte kunde erbjuda honom arbete i en större omfattning. Därför var hans lön låg under tillståndsperioden. Han uppfyller kriterierna för att få ett permanent uppehållstillståndbeviljat. I vart fall bör han kunna beviljas förlängt tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete.
NK gav till Migrationsöverdomstolen in kontrolluppgifter för inkomståren 2013 och 2014, lönespecifikationer för december 2014 och januari 2015 samt avtal gällande tillsvidareanställning.
Kammarrätten i Stockholm, Migrationsöverdomstolen (2015-10-27, Thomas, Li, referent, och Garcia), yttrade:
NK har haft arbetstillstånd i Sverige under sammanlagt fyra år. Frågan i målet är om han nu kan beviljas ett permanent uppehållstillstånd eller om det föreligger särskilda skäl att förlänga hans arbetstillstånd i ytterligare högst två år.
Ett permanent uppehållstillstånd får beviljas en utlänning som i sammanlagt fyra år under de senaste sju åren har haft uppehållstillstånd för arbete (5 kap. 5 § utlänningslagen [2005:716]).
Arbetstillstånd får ges till en utlänning som erbjudits anställning om anställningen gör det möjligt för honom eller henne att försörja sig och, lönen, försäkringsskyddet och övriga anställningsvillkor inte är sämre än de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen (6 kap. 2 § första stycket 1 och 2 utlänningslagen). Ett sådant tillstånd får inte ges för längre tid än två år och den sammanlagda tillståndstiden för ett sådant arbetstillstånd får vara högst fyra år. Om det finns särskilda skäl får dock den sammanlagda tillståndstiden vara högst sex år. (Se 6 kap. 2 a § första-tredje styckena utlänningslagen.)
När de nuvarande reglerna om arbetskraftsinvandring från länder utanför EU (tredjeländer) infördes i Sverige från den 15 december 2008 innebar de att den myndighetsbaserade arbetsmarknadsprövningen avskaffades. Istället är arbetsgivarens bedömning i det enskilda fallet om behov finns att rekrytera arbetskraft från tredjeland utgångspunkten vid handläggningen av ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd. Vissa grundläggande villkor måste dock vara uppfyllda. Till dessa räknas bl.a. att tidsbegränsade arbetstillstånd endast kan beviljas en utlänning som har fått ett erbjudande om anställning som han eller hon kan försörja sig på (försörjningskravet). Vidare gäller att tillståndet ska knytas till en viss arbetsgivare och avse ett visst slag av arbete. Efter en sammanlagd tillståndstid om två år ska tillståndet knytas endast till ett visst slag av arbete. (Se prop. 2007/08:147 s. 25 f. och 59-60.)
I sin konsekvensanalys av de nya bestämmelserna anförde regeringen att de reformerade reglerna för arbetskraftsinvandring kunde förväntas medföra positiva samhällsekonomiska konsekvenser. Regeringen lyfte också fram att ett ökat arbetskraftsutbud är en mycket viktig faktor för att öka den ekonomiska tillväxten på kort och lång sikt, vilket förväntas ske genom att personer i arbetsför ålder bidrar till att öka det totala antalet arbetade timmar i ekonomin. En större andel i arbetsför ålder innebär att försörjningsbördan minskar, viket skapar förutsättningar att upprätthålla välfärden. (A. prop. s. 52-53.)
Reglerna har därefter justerats något för att ytterligare underlätta personers ökade rörlighet till och från Sverige och att främja rörlighetens positiva inverkan på utveckling (prop. 2013/14:213 s. 1.). Regeringen anförde i detta sammanhang att migration kan spela en viktig roll för utvecklingen i både ursprungs- och destinationslandet och att migration även kan främja handel och investeringar mellan länder, vilket skapar arbetstillfällen och skatteintäkter på båda håll (a. prop. s. 17-18.). Ändringarna trädde i kraft den 1 juli 2014.
När möjligheten att bevilja permanent uppehållstillstånd efter fyra års arbete infördes anförde regeringen bl.a. följande. En utlänning som under de senaste fem åren har haft uppehållstillstånd för arbete i sammanlagt fyra år kan beviljas permanent uppehållstillstånd om de grundläggande villkoren för uppehållstillstånd fortfarande är uppfyllda. Arbetstillstånd bör från början beviljas för en kortare tid men tillståndet ska kunna övergå till ett permanent tillstånd att vistas och arbeta i Sverige. Förlängning av tidsbegränsade arbetstillstånd bör kunna ske vid ett eller flera tillfällen men den sammanlagda tillståndstiden för utlänningen bör inte överstiga fyra år. Då bör istället frågan om permanent uppehållstillstånd aktualiseras. Genom arbetet har arbetstagaren visat sig bidra till samhällsutvecklingen och fått en stark koppling till Sverige. Sammantaget bör detta berättiga till ett permanent uppehållstillstånd om inte vissa i lagen angivna särskilda skäl mot att bevilja uppehållstillstånd föreligger. De fyra åren med uppehållstillstånd för arbete bör normalt vara sammanhängande, dvs. utan avbrott. Efter fyra sammanhängande år med uppehållstillstånd för arbete kan utlänningen beviljas permanent uppehållstillstånd. Om permanent uppehållstillstånd inte beviljas, ska utlänningen lämna Sverige. (Se prop. 2007/08:147 s. 28-30.)
När kvalificeringstiden för fyra års arbete förlängdes från fem till sju år redovisade regeringen Migrationsverkets praxis angående hur anknytningen till den svenska arbetsmarknaden under tillståndstiden bedömdes. Av denna framgick att kortare perioder av bortovaro från den svenska arbetsmarknaden (t.ex. ett fåtal månader under fyraårsperioden) inte borde påverka bedömningen av om permanent uppehållstillstånd borde ges. Detsamma gällde bortovaro från arbetsmarknaden på grund av t.ex. sjukskrivning eller föräldraledighet. Om det under tillståndstiden däremot inträffat längre perioder av vistelser utanför Sverige, under vilka utlänningen inte heller arbetat i landet, borde detta påverka bedömningen av om permanent uppehållstillstånd bör ges. Likaså bör längre perioder då utlänningen inte har arbetat påverka bedömningen av om permanent uppehållstillstånd bör beviljas, om detta beror på arbetslöshet eller annan anledning än vad som angetts ovan. I de fallen kan utlänningen inte anses ha bidragit till samhällsutvecklingen och fått en sådan stark koppling till den svenska arbetsmarknaden som anges i förarbetena. Regeringen anförde vidare att genom att förlänga den tid under vilken utlänningen kan kvalificera sig för permanent uppehållstillstånd skapas ökade möjligheter för utlänningen att röra sig mellan Sverige och andra länder. Syftet med de ändrade reglerna är att öka rörligheten mellan Sverige och andra länder. (Prop. 2013/14:213 s. 27 f.)
Till den nya ordningen för arbetskraftsinvandring från tredjeländer hörde redan från början gränser för hur lång tid tillstånden skulle gälla (se 6 kap. 2 a § utlänningslagen). I förarbetena till bestämmelsen anfördes att arbetstillstånd från början bör beviljas för en kortare tid. En förlängning bör föregås av en ny prövning av om de grundläggande villkoren för arbetstillstånd fortfarande är uppfyllda. Om det vid prövningen av en förlängningsansökan visar sig att anställningen upphört och något annat arbetserbjudande inte finns, ska inget nytt arbetstillstånd beviljas. (Prop. 2007/08:147 s. 28-29.)
När bestämmelsen ändrades så att den sammanlagda tillståndstiden för arbetstillstånd skulle vara fyra år eller högst sex år om det fanns särskilda skäl uttalades att syftet var att göra reglerna om permanent uppehållstillstånd mer flexibla. Ett sätt att åstadkomma ökad flexibilitet i tillståndsgivningen skulle kunna vara att en obegränsad möjlighet att förlänga de tidsbegränsade arbetstillstånden infördes. Regeringen fann dock att utgångspunkten alltjämt skulle vara att de tidsbegränsade arbetstillstånden, efter en tillståndstid om fyra år, i regel skulle kunna övergå till permanenta tillstånd. (Prop. 2013/14:213 s. 26 f. och 30 f.)
Vidare uttalades att möjligheten att i undantagsfall bevilja förlängt arbetstillstånd efter fyra år borde gälla endast om det förelåg särskilda skäl. Det kan t.ex. vara fråga om en utlänning som inte har för avsikt att bosätta sig i Sverige och därför inte kan beviljas permanent uppehållstillstånd, men som under en kortare tid behöver ytterligare tillstånd att arbeta i Sverige för att slutföra en arbetsuppgift. Det kan också vara fråga om en utlänning som har haft uppehållstillstånd på grund av arbete i fyra år, men som på grund av flera korta arbetslöshetsperioder under denna tid stått utanför arbetsmarknaden på ett sådant sätt att permanent uppehållstillstånd inte kan påräknas. Ytterligare arbetstillstånd bör då kunna ges, om övriga förutsättningar för att beviljas tillstånd är uppfyllda. För att motverka godtycke och för att upprätthålla skiljelinjen mellan tidsbegränsade och permanenta tillstånd bör denna möjlighet dock inte vara obegränsad i tiden. Som en yttersta gräns bör därför gälla att den sammanlagda tillståndstiden i dessa fall får vara högst sex år. (Prop. 2013/14:213 s. 29-30.)
Migrationsöverdomstolen har i MIG 2015:11 uttalat att en förlängningsansökan av ett arbetstillstånd inte bör beviljas om det framkommer att förutsättningarna för arbetstillståndet inte varit uppfyllda under den tidigare tillståndsperioden. Uttalandet gjordes mot bakgrund av att 7 kap. 7 e § utlänningslagen föreskriver att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete ska återkallas om förutsättningarna för arbetstillstånd inte längre är uppfyllda. Migrationsöverdomstolen instämde också i Migrationsverkets bedömning att kravet på att en anställd ska kunna försörja sig medför att bruttolönen bör uppgå till minst 13 000 kr i månaden. I målet avslogs därför en ansökan om förlängning av arbetstillstånd mot bakgrund av att utlänningens månadsinkomst inte hade nått upp till försörjningskravet. Utlänningen ansågs därför inte ha uppfyllt förutsättningarna för arbetstillståndet.
Som framgår av förarbetena har den förändring av reglerna för arbetskraftsinvandring som skett syftat till att göra det lättare att få uppehållstillstånd på grund av arbete och att öka rörligheten mellan Sverige och andra länder. I fråga om möjligheten att få permanent uppehållstillstånd för en utlänning som haft uppehållstillstånd för arbete här är det anknytningen till den svenska arbetsmarknaden som är avgörande. Någon ovillkorlig rätt att få permanent uppehållstillstånd finns inte.
I MIG 2015:11 har Migrationsöverdomstolen slagit fast att en ansökan om förlängning av ett arbetstillstånd inte kan beviljas om förutsättningarna inte varit uppfyllda under den tidigare tillståndsperioden. Migrationsöverdomstolen anser att detsamma bör gälla när frågan gäller om permanent uppehållstillstånd kan beviljas en tredjelandsmedborgare som haft uppehållstillstånd på grund av arbete.
Det är den enskilde som har bevisbördan för att han eller hon har arbetat fyra år under de senaste sju åren och uppfyller villkoren för att beviljas permanent uppehållstillstånd. Detta kan ske genom att arbetstagaren lämnar in lönespecifikationer för den åberopade tiden, sina självdeklarationer eller liknande.
De intyg som NK åberopar är motstridiga, och får anses ha lågt bevisvärde om i vilken omfattning han har arbetat under de åberopade fyra åren i Sverige. Han har hänvisat till ett anställningsavtal daterat den 15 april 2013 där det anges att han arbetat heltid, 38-40 timmar per vecka, från den 2 juli 2009 till den 30 september 2013. Lönen anges vara 90 kr per timme. Han har även lämnat ett annat intyg daterat den 19 september 2014 från samma arbetsgivare att vilket framgår att han inte kunde erbjudas mer än halvtid under åren 2009-2013. NK:s taxerade inkomster visar att hans inkomster under halva år 2009 och de därpå följande åren har varit mycket låga. Hans faktiska inkomster under tillståndsperioderna juli 2009 till juli 2013 har understigit 13 000 kr i månaden.
Migrationsöverdomstolen anser i likhet med migrationsdomstolen att NK med de låga inkomster han haft och att han under långa perioder endast har arbetat i begränsad omfattning inte har bidragit till samhällsutvecklingen och inte fått den starka anknytning till den svenska arbetsmarknaden som bör krävas för att permanent uppehållstillstånd ska beviljas. Det förhållandet att NK idag har en tillsvidareanställning med för sin bransch normal inkomst ändrar inte denna bedömning. Här bör även framhållas att den förlängda kvalificeringsperioden som infördes under 2014 för att ge ökade möjligheter för utlänningar att kvalificera sig för permanent uppehållstillstånd i första hand syftade till att ge ökade möjligheter för utlänningar att röra sig mellan Sverige och andra länder, inte att kunna arbeta endast i begränsad omfattning. NK ska därför inte beviljas ett permanent uppehållstillstånd.
Bestämmelsen i 6 kap. 2 a § andra stycket utlänningslagen att bevilja ett tidsbegränsat arbetstillstånd i sammanlagt högst sex år förutsätter att det finns särskilda skäl. Huvudregeln är att en utlänning som arbetat i Sverige i fyra år antingen ska beviljas permanent uppehållstillstånd eller utvisas.
Som Migrationsöverdomstolen har funnit i MIG 2015:11 bör en ansökning om förlängning av ett arbetstillstånd upp till den sammanlagda tillståndstiden om högst fyra år inte beviljas om förutsättningarna för tillståndet inte har varit uppfyllda under den tidigare tillståndsperioden. Motsvarande bör gälla även då frågan gäller förlängning av särskilda skäl för längre tid än fyra år.
NK:s tidigare arbetstillstånd gällde till och med den 3 juli 2013. Som framgår av redogörelsen ovan har NK under lång tid haft inkomster som understigit 13 000 kr i månaden. Han har därmed inte uppfyllt försörjningskravet och inte heller förutsättningarna för arbetstillstånd under tidigare tillståndstid. Det förhållandet att han sedan den 1 maj 2013 har en anställning där villkoren för arbetstillstånd är uppfyllda kan inte anses tillräckligt för att det ska föreligga särskilda skäl att bevilja en förlängning av tillståndet.
Migrationsöverdomstolens avgörande. Migrationsöverdomstolen avslår överklagandet.