Fråga om resning enligt ärendelagen i ett detaljplaneärende. Det har inte ansetts möjligt att partiellt resa ett detaljplaneärende utan medgivande av kommunen. Ärendelagens regel om resning på grund av synnerliga skäl ska tillämpas med särskild restriktivitet.
Kommunfullmäktige i Stockholms stad beslutade den 18 april 2005 att anta en detaljplan för del av Långbro sjukhusområde. Detaljplanen vann laga kraft.
A.C., N.J., K.S. och T.Z. ansökte om resning.
Stockholms stad motsatte sig att resning beviljades.
Målet avgjordes efter föredragning.
Föredraganden, justitiesekreteraren Li Brismo, föreslog i betänkande att HD skulle meddela följande beslut.
Punkterna 1-8 motsvarar i huvudsak punkterna 1-4 i HD:s beslut.
Punkterna 9-12 motsvarar punkterna 5-8 i föredragandens betänkande i NJA 2016 s. 389.
När det gäller resning i ärenden är slutsatsen, med hänsyn till ordalydelsen i 42 § ärendelagen och förarbetsuttalandena, att rättegångsbalkens regler om resning i tvistemål som huvudregel gäller. Det finns dock en ventil som ger domstolen möjlighet att i vissa undantagsfall avvika från dessa regler nämligen om det föreligger synnerliga skäl. Synnerliga skäl kan föreligga t.ex. om ett avgörande är behäftat med ett allvarligt fel som kan rättas utan att det drabbar något motstående enskilt intresse. Vid bedömningen av vad som i övrigt utgör synnerliga skäl kan de principer som gäller enligt 37 b § förvaltningsprocesslagen tjäna som vägledning. Om synnerliga skäl föreligger finns det möjlighet att bevilja resning under andra omständigheter än de som anges i rättegångsbalken och ta upp en resningsansökan till prövning även om rättegångsbalkens tidsfrister har försuttits.
Plan- och bygglagstiftningen bygger på principen om decentralisering av beslutsfattandet och kommunal självbestämmanderätt i frågor som rör bl.a. riktlinjer för markanvändningen i kommunen. Följaktligen föreskrivs i 1 kap. 2 § plan- och bygglagen, som motsvarar 1 kap. 2 § äldre plan- och bygglagen, att det är en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten (det s.k. kommunala planmonopolet). Det innebär att det i princip endast är kommunen som har befogenhet att anta planer och också själv avgör om och i så fall när planläggning ska ske. Av det kommunala planmonopolet får även anses följa att kommunen i stor utsträckning ensam avgör hur en detaljplan ska avgränsas (se t.ex. RÅ 2010 not. 117).
I förarbetena till den äldre plan- och bygglagen uttalades i frågan om överprövning av detaljplaner att det, med tanke på det kommunala självstyret, inte ansågs godtagbart att en statlig besvärsmyndighet ersätter ett beslut av en folkvald kommunal församling med ett helt nytt beslut. Vidare uttalades att det många gånger kan vara angeläget för kommunen att en detaljplan betraktas som odelbar. Om ett visst område måste undantas kanske kommunen inte vill se planen i övrigt genomförd med den byggrätt m.m. som den kan innehålla (se prop. 1985/86:1 s. 360, s. 802 f. och s. 826).
Mot denna bakgrund är överinstansens möjlighet att vid ett överklagande ändra en detaljplan begränsade. Av 13 kap. 17 § andra stycket plan- och bygglagen, som i huvudsak motsvarar 13 kap. 8 § första stycket äldre plan- och bygglagen, följer att om en myndighet som prövar ett överklagande av ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan finner att beslutet strider mot en rättsregel, ska beslutet upphävas i sin helhet. Annars ska beslutet fastställas i sin helhet. Beslutet ska inte upphävas om det är uppenbart att felet saknar betydelse för avgörandet. Om kommunen har medgett det, får dock beslutet upphävas i en viss del eller ändras på annat sätt. Ändringar av ringa betydelse får göras utan kommunens medgivande.
Med hänsyn till principen att detaljplaner som utgångspunkt anses odelbara krävs i enlighet med 13 kap. 17 § tredje stycket plan- och bygglagen, som i huvudsak motsvarar 13 kap. 8 § andra stycket äldre plan- och bygglagen, även en framställning från kommunen för att den myndighet som prövar överklagandet ska kunna förordna att en viss del av en plan, som uppenbarligen inte berörs av överklagandet, ska få genomföras direkt (jfr prop. 1985/86:1 s. 827 f.).
Även länsstyrelsens möjligheter att ändra en detaljplan vid en överprövning inom ramen för tillsynen är begränsade enligt 11 kap. 11 § plan- och bygglagen, som motsvarar 12 kap. 3 § äldre plan- och bygglagen. Där framgår bl.a. att länsstyrelsen kan upphäva en plan till viss del, endast om kommunen medger det.
Mot bakgrund av de överväganden och principer som ligger till grund för de begränsningar som gäller för ändringar av en detaljplan inom ramen för ett ordinärt överklagande, bör samma begränsningar gälla när en plan prövas inom ramen för ett extraordinärt förfarande. När det gäller detaljplaner är det således inte möjligt att bevilja resning avseende en del av en detaljplan om inte kommunen medger det.
I aktuellt mål har Stockholms stad inte medgett att detaljplanen upphävs eller ändras i de delar som omfattas av sökandenas ansökan. HD kan därmed inte, inom ramen för detta resningsförfarande, upphäva detaljplanen partiellt.
En detaljplan är ett juridiskt bindande dokument med omfattande rättsverkningar för både enskilda och för det allmänna. Den i målet aktuella detaljplanen vann laga kraft för nästan elva år sedan och har till syfte att omvandla del av Långbro sjukhusområde till bl.a. ett relativt stort antal bostäder. Enskildas byggrätt enligt planen är garanterad under de ytterligare cirka fyra år som genomförandetiden löper. Den del av planen som berörs av de fel som sökandena gör gällande utgör en liten del i förhållande till planen som helhet. Mot denna bakgrund och då ett upphävande av planen kommer att påverka motstående enskilda intressen föreligger inte sådana synnerliga skäl som avses i 42 § andra meningen ärendelagen. Ansökan ska därför, i enlighet med 42 § första meningen ärendelagen, bedömas mot rättegångsbalkens regler om resning.
I den mån sökandenas ansökan grundas på 58 kap. 1 § första stycket 4 RB, dvs. att den rättstillämpning som ligger till grund för beslutet att anta detaljplanen uppenbart strider mot lag, så har ansökan getts in mer än sex månader efter det att beslutet att anta detaljplanen vann laga kraft och är därmed för sen.
Sökandena har till grund för ansökan även åberopat nya omständigheter och bevis enligt 58 kap. 1 § första stycket 3 RB. En sådan ansökan ska göras inom ett år från det att sökandena fick kännedom om det förhållande som ansökningen grundas på.
Resningsansökan kom in till HD den 17 april 2014. Sökandena har gett in protokoll från lantmäteriförrättning den 14 juni 2010 som innehåller beslut om fastighetsreglering berörande bl.a. sökandenas fastigheter Järnbron 2 och 3. Av redogörelsen i protokollet framgår att regleringen, som omfattar marköverföringar, bildandet av nytt servitut för elledningar m.m., innebär en mindre avvikelse från detaljplanen och att den görs för att anpassa infarten till befintliga byggnaders läge. Vidare framgår att byggnaden på Järnbron 2 i detaljplanens grundkarta har varit felredovisad, vilket gör att tänkt infart inte går att förlägga där detaljplanen förutsatt. En akt vardera har enligt beslutet skickats till samtliga sökande i nu aktuellt mål och överklagandetiden gick ut den 12 juli 2010. Mot denna bakgrund och då sökandena inte närmare redovisat förhållandena i detta avseende framstår det inte som sannolikt att de fått kännedom om felen i plankartan kopplade till Järnbron 2 mindre än ett år före den aktuella resningsansökan. I den del sökandenas ansökan grundas på denna omständighet är den således även i denna del för sen.
Sökandena har inte heller i övrigt visat någon omständighet som kan föranleda resning i målet. HD avslår därför resningsansökan.
HD avslår resningsansökan.
HD (justitieråden Cook, Johnson Toijer, referent, Rodriguez, Gutierrez och Morales) meddelade den 24 maj 2016 följande beslut.
Kommunfullmäktige i Stockholms stad antog år 2005 en detaljplan för en del av Långbro sjukhusområde (etapp 2). Planen antogs med stöd av 1987 års plan- och bygglag och innebär bl.a. att det ska uppföras en ny bostadsbebyggelse om cirka 260 lägenheter, att det centrala parkstråket mitt i området ska sättas av som allmän platsmark och att kulturhistoriskt värdefulla byggnader ska bevaras och byggas om. Detaljplanen har fått laga kraft. Genomförandetiden är 15 år och löper ut under år 2020.
A.C., N.J., K.S. och T.Z. har ansökt om resning. Till stöd för ansökan har de anfört att en befintlig byggnad på fastigheten Järnbron 2 har redovisats fel på plankartan, något som har fått flera följdverkningar. En infartsväg på kvartersmark redovisas i detaljplanen som gemensamhetsanläggning och reservat för underjordiska ledningar, men är i verkligheten delvis belägen där byggnaden ligger. Felet innebär även att byggnaden på Järnbron 2 kommer att hamna alltför nära byggnaden på Järnbron 5, och det kommer inte att finnas någon fungerande väganslutning till de fastigheterna eller till Järnbron 4, eftersom utrymmet blir för litet. Till detta kommer att lokalgatan i närheten av fastigheterna har blivit smalare än vad som är ändamålsenligt och avviker från vad som anges i gestaltningsprogrammet.
T.Z. har för egen del anfört också att detaljplanen strider mot Europakonventionens regler om egendomsskydd.
Sökandena har gjort gällande att det finns grund för resning därför att det föreligger nya omständigheter och bevis som skulle ha lett till en annan utgång om de hade varit kända vid tidpunkten för stadens beslut, att beslutet inte har kommit till i laga ordning och att det finns synnerliga skäl för resning.
Staden har motsatt sig att resning helt eller delvis beviljas i detaljplaneärendet. Enligt staden har byggnaden på Järnbron 2 visserligen redovisats felaktigt på plankartan, men felet har läkts genom fastighetsbildning. Staden har anfört också att genomförandetiden för planen ännu löper och att markägares rättigheter är garanterade under denna tid.
Resningsansökan ska bedömas enligt lagen (1996:242) om domstolsärenden (se 13 kap. 3 och 6 §§ plan- och bygglagen [2010:900] och punkten 2 i övergångsbestämmelserna till den lagen samt 5 kap. 1 § lagen [2010:921] om mark- och miljödomstolar).
De särskilda rättsmedlen regleras i 42 § ärendelagen. Enligt den paragrafen tillämpas bl.a. 58 kap. 1 och 4 §§ samt 10 a § första stycket RB. Det betyder att en ansökan om resning ska prövas enligt de grunder som gäller för tvistemål.
Hänvisningen till rättegångsbalken avser också de tidsfrister som ställs upp i 58 kap. 4 § andra stycket. Om sökanden åberopar en ny omständighet eller ett nytt bevis, ska ansökan därför göras inom ett år från det att sökanden fick kännedom om det förhållande som ansökan grundas på. En ytterligare förutsättning för resning i de fallen är att sökanden gör sannolikt att omständigheten eller beviset inte kunde åberopas i det bakomliggande ärendet eller att det fanns giltig ursäkt för sökanden att inte göra det (1 § andra stycket). Skulle sökanden hävda att den rättstillämpning som ligger till grund för avgörandet uppenbart strider mot lag, ska resning sökas inom sex månader från det att avgörandet fick laga kraft.
I 42 § ärendelagen sägs det vidare att resning får äga rum även i andra fall än som föreskrivs i 58 kap. RB, nämligen om det finns synnerliga skäl.
Som skäl för resning har sökandena alltså åberopat att fastigheten Järnbron 2 har redovisats felaktigt på plankartan. Det är emellertid inte sannolikt att sökandena fick kännedom om felet mindre än ett år före resningsansökan, som kom in i april 2014. Felet får anses framgå av ett beslut om fastighetsreglering som berörde bl.a. Järnbron 2 och Järnbron 3 och som meddelades i juni 2010. Enligt beslutet fick sökandena en akt vardera i det ärendet.
Ansökan har inte gjorts inom sex månader från det att stadens beslut om detaljplan fick laga kraft, vilket alltså är en förutsättning för att sökandena med stöd av rättegångsbalken ska kunna åberopa att beslutet grundas på en rättstillämpning som uppenbart strider mot lag.
Sökandena har således överskridit de tidsfrister som gäller enligt 58 kap. 4 § andra stycket RB. Frågan är då om det finns synnerliga skäl för resning enligt ärendelagen.
Enligt motiven till ärendelagen finns det utanför området för tvistemål och brottmål extraordinära situationer som inte låter sig helt passas in under rättegångsbalkens detaljerade regler. Det anges att domstolarna även i de fallen bör kunna undvika resultat vilka för lekmannen framstår som logiskt omöjliga eller som på något annat sätt är stötande. Avsikten vid bestämmelsens tillkomst var att regeln om synnerliga skäl för resning skulle tillämpas i enlighet med de mer allmänt hållna principer som gällde inom förvaltningsrätten (jfr dock numera RÅ 2010 ref. 61, även SOU 2008:31 s. 81 f.).
En situation som särskilt nämns i motiven är att den enskilde söker resning då det enligt rättegångsbalkens regler är för sent. När det finns synnerliga skäl, bör resning kunna beviljas i fråga om ett beslut som grundas på en uppenbart oriktig rättstillämpning, även när felet uppmärksammas mer än sex månader efter laga kraft (prop. 1995/96:115 s. 125 och 177).
Ärendelagens regel om resning vid synnerliga skäl får därmed betydelse på olika sätt. Den öppnar, när skälen är mycket starka, för resning i situationer som inte kan hänföras till någon av resningsgrunderna i 58 kap. 1 § RB. Men den ska kunna tillämpas också när en sådan grund i och för sig kan vara tillämplig men tidsfristerna i 58 kap. 4 § andra stycket har överskridits. I den sist nämnda situationen kan det visserligen te sig märkligt att ärendelagen hänvisar till tidsfristerna om det ändå är möjligt att bryta igenom dem. Saken får dock så förstås att kraven för ett bifall vid en prövning i sak måste ställas högre, när tidsfristerna enligt rättegångsbalken har löpt ut.
Ansökan tar i detta fall sikte på bara en mindre del av detaljplanen. Frågan är då om prövningen kan ta sikte på den delen av ärendet eller med andra ord om ett detaljplaneärende kan resas bara till en del.
Allmänt sett gäller att resning i princip inte beviljas för mer än vad som föranleds av den resningsgrund som domstolen tillämpar och att beslutet om resning begränsas till den del av ett avgörande som resningsgrunden påverkar (jfr Rogers m.fl., Rättegångsbalken, suppl. 79, okt. 2015, s. 58:8).
När resningsansökan gäller ett detaljplaneärende finns det emellertid särskilda förhållanden att beakta. Vid ett ordinärt överklagande av ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan ska beslutet upphävas i sin helhet om beslutet strider mot en rättsregel och annars fastställas i sin helhet. Beslutet får dock upphävas i en viss del eller ändras på ett annat sätt, om kommunen har medgett det. Ändringar som har ringa betydelse får göras utan kommunens medgivande. (Se 13 kap. 17 § plan- och bygglagen, jfr 13 kap. 8 § i den tidigare plan- och bygglagen, jfr också motsvarande inskränkningar vid tillsyn enligt 11 kap. 11 §.)
Den instans som prövar det ordinära överklagandet har alltså ett mycket begränsat rättsligt utrymme för att ge planen ett ändrat innehåll. Ytterst går detta tillbaka på den kommunala självstyrelsen som kommer till uttryck bl.a. i 1 kap. 2 § plan- och bygglagen och vad som där sägs om att det är en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten enligt lagen. De ändringar som en statlig instans för överprövning kan göra utan kommunens medgivande synes närmast gälla ”rena bagateller”. (Se prop. 1985/86:1 s. 360, 802 och 826.) I princip ska överprövningsinstansen alltså se planen som odelbar. Om planen anses strida mot en rättsregel och upphävs i sin helhet, blir det en uppgift för kommunen att fortsätta planarbetet.
Synsättet bör vara detsamma i ett extraordinärt ärende. De principiella begränsningar som med hänvisning till den kommunala självstyrelsen gäller vid ett ordinärt överklagande gör sig gällande också i de extraordinära fallen. En partiell resning skulle visserligen innebära att ärendet på nytt tas upp i kommunen, men samtidigt innebära en begränsning i kommunens möjligheter att se till de olika följdverkningar som en ändring kan få. En sådan ordning är inte godtagbar.
Slutsatsen blir därmed att ett detaljplaneärende inte kan resas partiellt annat än i de fall då det skulle vara möjligt att ändra planen vid ett ordinärt överklagande. Förutsättningen är alltså att kommunen har medgett en partiell resning eller att resningen avser en del som har bara ringa betydelse.
Regeln i ärendelagen om resning vid synnerliga skäl är i första hand tänkt för situationer där rättelse kan ske utan att det drabbar någon enskild. Regeln kan emellertid också aktualiseras då en resning skulle vara till nackdel för en enskild motpart. Enligt lagmotiven är det nämligen inte helt uteslutet att det i ”extrema fall” kan finnas anledning att bevilja en extraordinär åtgärd även när det förekommer motstående enskilda intressen. Sådana intressen ska då vägas in och ges stor tyngd vid bedömningen av om det finns synnerliga skäl för att bifalla resningsansökan. (Se prop. 1995/96:115 s. 124 f. och 176 f.)
Den allmänna utgångspunkten är alltså att ärendelagens regel om resning vid synnerliga skäl ska tillämpas mycket restriktivt, när ett enskilt motintresse skulle påverkas av en resning. Typiskt sett är detta något som får stor betydelse när resningsansökan tar sikte på ett detaljplaneärende. Även om förhållandena kan variera har en detaljplan många gånger omfattande rättsverkningar för ett stort antal enskilda, och en resning skulle därför - i synnerhet om det har gått en tid sedan planbeslutet fick laga kraft - kunna leda till avsevärda komplikationer för dem, liksom för allmänna intressen (jfr NJA 1980 s. 19). Som har angetts i det föregående kommer en resning dessutom i princip att ta sikte på planärendet i dess helhet (se p. 16). Regeln om resning vid synnerliga skäl bör därför normalt tillämpas med särskild restriktivitet i fall som avser detaljplanebeslut.
Det är klart att fastigheten Järnbron 2 har redovisats felaktigt på plankartan. Staden har emellertid inte medgett en partiell resning i detaljplaneärendet. Den aktuella delen av planen kan inte heller anses ha bara ringa betydelse. En resning skulle därför avse detaljplaneärendet i dess helhet.
Detaljplanen fick laga kraft för cirka elva år sedan. Stadens syfte med detaljplanen är att omvandla det tidigare sjukhusområdet i Långbro till ett område med relativt många bostäder. Under de fyra år som återstår av genomförandetiden är enskildas byggrätt garanterad.
Det framgår inte att T.Z. har tvingats avstå sin egendom eller att den har blivit föremål för något annat förfogande i strid med egendomsskyddet i 2 kap. 15 § RF eller artikel 1 i Europakonventionens första tilläggsprotokoll.
Mot den bakgrunden kan felet på plankartan inte motivera en resning i detaljplaneärendet. Inte heller i övrigt har sökandena visat någon omständighet som kan leda till resning i ärendet. Ansökan ska därför avslås.
HD avslår resningsansökan.
HD:s beslut meddelat: den 24 maj 2016.
Mål nr: Ö 2104-14.
Lagrum: 42 § lagen (1996:242) om domstolsärenden, 13 kap. 17 § plan- och bygglagen (2010:900).
Rättsfall: NJA 1980 s. 19 och RÅ 2010 ref. 61.