Vid prövning enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade har med hänsyn till föreliggande utredning godtagits att ett bolags tillstånd att bedriva enskild verksamhet med gruppbostad för utvecklingsstörda utökades till att omfatta sex boende.
Leerhem AB (bolaget) hade tillstånd enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, att bedriva enskild verksamhet med gruppbostäder för psykiskt utvecklingsstörda. Verksamheten bedrevs på entreprenad för Lerums kommun. Tillståndet gällde bl.a. en gruppbostad på Norra Sköldvägen, Stenkullen, i Lerums kommun och avsåg boende för fem personer. Bolaget ansökte i mars 1996 hos länsstyrelsen om att få utöka antalet boende i gruppbostaden till sex personer och anförde därvid bl.a. att behovet av gruppbostadsplatser i Lerums kommun var större än antalet tillgängliga platser, varför kommunens vård- och omsorgsnämnd hade begärt att samtliga gruppbostadslägenheter skulle utnyttjas. Vård- och omsorgsnämnden tillstyrkte den sökta utökningen, medan Socialstyrelsen i ett yttrande till länsstyrelsen ansåg att gruppbostaden vid Norra Sköldvägen inte borde godkännas för sex boende.
Länsstyrelsen i Älvsborgs län avslog i beslut den 8 oktober 1996 ansökningen enligt 9 § 9 och 23 § LSS. Som skäl för beslutet angav länsstyrelsen bl.a. följande. Länsstyrelsen anser att funktionshindret måste vara en viktig faktor i bedömningen av hur stor en boendegrupp kan vara. När det gäller personer, som har en utvecklingsstörning och som har behov av att bo i gruppbostad, kan sägas att flertalet har svårigheter att strukturera sina intryck och svårigheter att kommunicera med andra. Detta leder till att behovet av att begränsa antalet personer som den enskilde dagligen måste ha kontakt med i sin bostad är särskilt uttalat för personer med detta funktionshinder. De riktlinjer som finns angivna pekar på att snarare fyra än sex platser är det lämpliga antalet för personer med utvecklingsstörning. Lerums kommun har erhållit en felaktig uppfattning om gruppbostäders storlek i Sverige som helhet. Det förekommer emellertid ett antal sammanhållna gruppbostäder i Älvsborgs län som har sex boende, vilket beror på att den tidigare huvudmannen inte ansett sig tvingad att följa lagstiftarens intentioner. Intentionerna i lagstiftningen är dock desamma för såväl offentligt som privat drivna gruppbostäder. Länsstyrelsen anser att såväl tidigare domar i Regeringsrätten, kraven på småskalighet samt Socialstyrelsens yttrande måste väga tungt vid bedömningen om bolaget skall få utöka antalet platser till sex boende. Det finns enligt länsstyrelsens bedömning inte anledning att frångå den praxis som gäller beträffande gruppbostadens storlek.
Bolaget överklagade beslutet.
Länsstyrelsen hemställde att överklagandet inte skulle bifallas.
Länsrätten i Älvsborgs län (1997-01-15, ordförande Mercado) yttrade: Av 9 § 9 LSS framgår att insatserna för särskilt stöd och service bl.a. innefattar bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt anpassad bostad för vuxna. Enligt 5 § LSS skall verksamhet enligt denna lag främja jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet för de personer som omfattas av lagen. Målet skall vara att den enskilde får möjlighet att leva som andra. Av 6 § samma lag framgår att verksamheten skall vara grundad på respekt för den enskildes självbestämmanderätt och integritet. Enligt 7 § andra stycket LSS skall den enskilde genom insatserna tillförsäkras goda levnadsvillkor. Insatserna skall vara varaktiga och samordnade. De skall anpassas till mottagarens individuella behov samt utformas så att de är lätt tillgängliga för de personer som behöver dem och stärker deras förmåga att leva ett självständigt liv. - Av förarbetena till LSS framgår bl.a. följande. Departementschefen delar Handikapputredningens uppfattning att riktmärket för antalet boende i en gruppbostad bör vara 4-6 personer. Socialstyrelsen anser att riktmärket hellre bör vara 3-4. HCK och FUB anser att antalet boende i en sådan bostad inte bör överstiga fyra och att gruppen ibland bör vara ännu mindre för utvecklingsstörda. - Kriterierna för bedömningen av en bostad bör avgöras med hänsyn till t.ex. hur graden av självständighet i bostaden kan upprätthållas. Kraven på självständighet förutsätter att ett litet antal personer bor tillsammans. I samtliga former förutsätts att bostaden är personligt anpassad och att det i anslutning till boendet ordnas erforderligt personellt stöd och service. - Ett positivt socialt samspel med andra är ett nödvändigt inslag för ett gott liv i en gruppbostad. För att stärka och utveckla samspelet i gruppbostaden krävs att gruppen som delar gemensamma utrymmen inte är för stor. Den bör inte vara större än att den enskilde kan få en social roll i gruppen, att knyta vänskapsband och att kunna förstå och förutsäga de andras reaktioner. Gruppbostäderna bör utformas och placeras så att de inte får en institutionell prägel (prop. 1992/93:159 s. 83-87). - Socialstyrelsen yttrade sig inför länsstyrelsens beslut och hemställde att bolagets ansökan inte skulle bifallas och anförde därvid bl.a. följande. Bolaget erhöll 1993 och 1994 statsbidrag för uppförande av aktuell gruppbostad. Till grund för riktlinjerna för statsbidraget låg vad som angivits i propositionen till LSS. Stor vikt läggs där vid såväl småskalighet som väl fungerande lokaler för gemenskap. Sammanhållna gruppbostäder börjar alltmer att ifrågasättas bl.a. med utgångspunkten att de lätt, genom sin storlek, får en institutionell prägel. Socialstyrelsen genomför för närvarande en undersökning av gruppbostäder. Resultatet visar att det individuella stödet i egen lägenhet som regel har fallit väl ut, medan däremot de gemensamma utrymmena sällan används på det sätt som anges i propositionen. Det finns ofta en konflikt mellan de mål som berör livet i den egna lägenheten och de mål som rör aktiviteter i de gemensamma utrymmena. Det finns emellertid exempel på att samlokaliserade gruppbostäder fungerar på ett sådant sätt som avsetts i förarbetena till LSS. En förutsättning för att en sådan boendeform skall fungera i alla avseenden, är emellertid att antalet samlokaliserade lägenheter är så få som möjligt. Samma kvalitetskriterier bör gälla antingen huvudmannen är enskild eller offentlig. Socialstyrelsen kommer fortsättningsvis att följa upp de kvalitetsaspekter som är knutna till gruppstorlek. - Vård- och omsorgsnämnden i Lerums kommun tillstyrkte, inför länsstyrelsens beslut, bolagets ansökan och anförde bl.a. följande. När omsorgsverksamhet bedrivs i offentlig regi är det upp till respektive huvudman att bestämma gruppstorleken utifrån de boendes status, gruppbostadens lämplighet m.m. Vanligast är sex boende men exempel på gruppboenden med fler än sex boende förekommer. När driften sker i entreprenadform eller helt privat har tillsynsmyndigheten hittills medgett högst fem boende. Det är svårt att förstå logiken i de skiljaktiga bedömningar som tillsynsmyndigheten hittills tillämpat beroende på om driften sker i egen regi eller i entreprenadform. - Länsrätten gör följande bedömning. - Bolaget har ansökt om tillstånd till utökning av antalet boende i gruppbostaden vid Norra Sköldvägen i Lerums kommun från fem till sex personer. Länsstyrelsen avslog ansökan med motiveringen att sex personer i nämnda gruppboende inte är lämpligt med hänsyn till målsättningen med LSS. Syftet med nämnda lag är att den enskilde genom insatserna skall tillförsäkras goda levnadsvillkor. Insatserna skall därvid anpassas till mottagarens individuella behov och stärka dennes förmåga att leva ett självständigt liv. Lagstiftaren har således velat ge vården en mindre institutionell karaktär vilket även framgår av förarbetena till lagen. Departementschefen uttalade att antalet boende i en gruppbostad bör vara fyra till sex personer medan Socialstyrelsen och en del handikapporganisationer ansåg att antalet boende inte bör överstiga fyra personer. Departementschefens uttalande bör, enligt länsrättens mening, förstås som att en gruppbostad med sex personer endast undantagsvis bör godtas. Hänsyn bör därvid tas till bl.a. vilken typ av funktionsnedsättning de boende har. Är det fråga om rent fysiska funktionsstörningar torde en gruppbostad med sex personer eventuellt kunna anses uppfylla kraven i LSS. Såvitt avser den i målet aktuella gruppbostaden är de boende psykiskt utvecklingsstörda vilket ställer högre krav på verksamheten. För att under sådana förutsättningar uppnå syftet med LSS bör antalet personer i gruppboendet därför snarare vara fyra än sex. Med beaktande härav finner länsrätten att antalet boende i gruppbostaden Norra Sköldvägen inte bör överstiga fem personer. Vad bolaget anfört beträffande sammanställningen över antalet boende i gruppbostäder i Älvsborgs län föranleder ingen annan bedömning. Mot bakgrund av det ovan anförda anser länsrätten således att antalet boende i gruppbostaden Norra Sköldvägen inte bör utökas till sex personer i följd varav överklagandet skall avslås och länsstyrelsens beslut stå fast. - Länsrätten avslår överklagandet.
Bolaget överklagade domen och yrkade att kammarrätten med ändring av länsstyrelsens beslut och länsrättens dom skulle bifalla bolagets ansökan om tillstånd till utökning av antalet boende i gruppbostaden Norra Sköldvägen till sex personer.
Prövningstillstånd meddelades.
Länsstyrelsen i Västra Götalands län ansåg att kammarrätten skulle avslå överklagandet.
Kammarrätten i Göteborg (1999-09-09, Shaw, Fowler, referent, Flores) instämde i länsrättens bedömning och ändrade därför inte den överklagade domen.
Bolaget fullföljde sin talan och anförde bl.a. följande. LSS måste tolkas så att bedömningen av hur stort antal personer som kunde bo i varje gruppbostad var beroende av en sammanvägning av olika faktorer. Exempel på sådana faktorer var bostädernas ändamålsenlighet, graden av service och dess innehåll samt antalet boende. Mot bakgrund av att antalet boende i gruppbostäder på vissa håll i landet översteg sex hade i förarbetena ett riktmärke satts till mellan fyra och sex personer. Skulle man vid antagandet av LSS ha velat fastställa att antalet boende i gruppbostäder endast undantagsvis skulle få uppgå till sex så skulle detta uttryckligen ha utsagts i såväl förarbeten som lagtext. Förarbetena gav inget stöd för uppfattningen att antalet boende i gruppbostäder endast undantagsvis kunde uppgå till sex personer. Nämnda bedömning gällde även gruppbostäder avsedda för psykiskt utvecklingsstörda. - Bolagets gruppbostad på Norra Sköldvägen uppfyllde samtliga kriterier som uppställts i lag och i förarbeten. Samtliga bolagets bostäder var moderna fullvärdiga lägenheter med en yta om 39-43 kvm samt med individuella matlagningsmöjligheter och hygienutrymmen. Lägenheterna utgjorde bas för de utvecklingsstördas boende, både vad avsåg daglig livsföring, fritid och kultur. Gruppbostaden var utformad för att kunna ta emot sex boende utan att målen i LSS äventyrades. - För att tillförsäkra de boende självständighet i boendet hade bolaget arbetat fram en övergripande kvalitetspolicy för verksamheten. Med stöd av länsstyrelsen drevs vidare ett kompetens- och kvalitetsutvecklingsprojekt för att beskriva, värdera och utveckla kvalitén i det dagliga omsorgsarbetet. Den verksamhet som bedrevs av bolaget var en väl fungerande enhet som kvalitativt hävdade sig väl. Av rapport upprättad av vård- och omsorgsförvaltningen vid Lerums kommun vid tillsynsbesök hos bolaget den 17 juni 1999 framgick att tillsynsmyndighetens slutomdöme om verksamheten var att "Uppföljning och kvalitetstänkande genomsyrar verksamheten" och att "Bra struktur och en seriös handlingsplan finnes för att omsätta teoretiska kunskaper och tillvägagångssätt i det praktiska arbetet". - Lerums kommun hade i samband med avtalet med bolaget avsett att gruppbostaden vid Norra Sköldvägen skulle ha sex boende. Kommunens vård- och omsorgsnämnd beslöt den 28 mars 1996 att tillstyrka bolagets ansökan om utökning av antalet platser i gruppbostäderna vid Norra Sköldvägen och Bagarevägen till sex personer. Kommunen ägde i egen regi driva gruppbostäder med sex eller fler boende utan krav på föregående tillstånd. Avtalet mellan kommunen och bolaget skulle upphöra att gälla under år 2001 om det inte förlängdes. Om bolaget inte skulle erhålla tillstånd att ha sex boende i gruppbostaden på Norra Sköldvägen var det inte troligt att kommunen förlängde avtalet, utan kommunen måste i stället välja att överta verksamheten och fortsättningsvis driva den i egen regi med sex boende. Något stöd för att bedöma omsorgsverksamhet olika om den bedrevs av kommunanställda eller anställda hos kommunens uppdragstagare, när förhållandena i övrigt var identiska, fanns varken i lag eller förarbeten. Tvärtom skulle en sådan särbehandling innebära en diskriminering av bolagets verksamhet.
Prövningstillstånd meddelades.
Länsstyrelsen vidhöll sin tidigare redovisade inställning i tillståndsfrågan och bestred bifall till överklagandet.
Svenska Kommunförbundet yttrade sig på Regeringsrättens begäran i målet. Förbundet anförde därvid följande.
Frågan om antalet boende i en gruppbostad bör avgöras utifrån de uttalanden som gjordes av departementschefen i förarbetena till LSS när det gäller storleken av en sådan bostad (prop. 1992/93:159). Som utgångspunkt gäller då bl.a. att en gruppbostad inte bör vara större än att den enskilde kan få en social roll i gruppen, knyta vänskapsband och förstå och förutsäga andras reaktioner (prop. s. 87). Samtidigt kan konstateras att det finns olika uppfattningar i fråga om lämpligt antal boende i en gruppbostad. Som redovisades i förarbetena ansåg Handikapputredningen (SOU 1991:46) att 4-6 personer borde vara ett riktmärke, medan andra ansåg att antalet boende borde vara ännu lägre. Departementschefen anslöt sig emellertid inte uttryckligen till någon av de redovisade uppfattningarna. Denne uttalade sig inte heller närmare om lämpligt antal. Sist nämnda omständighet gör att frågan enligt förbundets uppfattning får avgöras med utgångspunkt i de principer som följer av förarbetena, utan att man kan utgå ifrån ett visst bestämt antal boende. Avgörande för bedömningen i det enskilda fallet bör enligt förbundet vara förhållandena i det aktuella boendet och hur en utökning av antalet platser kan bedömas påverka situationen för de enskilda personer som bor där. Då insatsen gruppboende genom handikappreformen förts över från den tidigare omsorgslagen till LSS bör tidigare avgöranden från Regeringsrätten (RÅ 1991 ref. 91 och 1991 not. 453) kunna ha fortsatt betydelse för den närmare bedömningen.
Regeringsrätten (2000-09-11, Harvey, Mueller, Warren, Gibson, Mitchell) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Bolaget bedriver med erforderligt tillstånd enligt LSS enskild verksamhet med gruppbostäder för utvecklingsstörda. Tillståndet gällande gruppbostaden på Norra Sköldvägen, Stenkullen, i Lerums kommun avser boende för fem personer. Frågan i målet gäller om bolaget skall få utöka antalet boende i gruppbostaden till sex personer.
De allmänt hållna lagregler som LSS innehåller om insats i form av bostad med särskild service för vuxna (bl.a. gruppbostad) har redovisats i länsrättens dom. Någon författningsregel som anger vilket antal boende som kan godtas i gruppbostad finns således inte. Spörsmålet har emellertid berörts i förarbetena till 1985 års omsorgslag och till den utvidgade lagstiftning - LSS - som ersatte omsorgslagen med verkan fr.o.m. år 1994. De uttalanden som därvid gjordes har syftat till att ge i vart fall någon hållpunkt eller riktlinje för bedömningen av vad som i regel är ett lämpligt antal, varvid dock samtidigt framhållits behovet av flexibilitet med hänsyn till skiftande förhållanden. Vid prövning enligt omsorgslagen har Regeringsrätten i de av Svenska Kommunförbundet nämnda avgörandena funnit att ett antal av fem boende i gruppbostad för vuxna utvecklingsstörda borde kunna tillåtas i vissa fall utan att omsorgslagens mål äventyrades, oaktat riktmärket enligt ett departementschefsuttalande i förarbetena till lagen utgjorde fyra boende. I den proposition som låg till grund för LSS (prop. 1992/93:159) har lika litet som vid riksdagsbehandlingen av propositionen (bet. 1992/93:SoU19) nämnts något närmare om hur många boende som bör komma i fråga i gruppbostad. Vad som därvid anfördes - sedan mer specifika synpunkter i frågan hade anlagts av Handikapputredningen och vissa remissinstanser - var främst att det "för att stärka och utveckla samspelet i gruppbostaden krävs att gruppen som delar gemensamma utrymmen inte är för stor", att "antalet boende i gruppbostad bör vara litet" och att gruppbostäder bör "utformas och placeras så att de inte får en institutionell prägel". För vissa svårt funktionshindrade betonades vikten av att antalet kontakter i den närmaste miljön är begränsade (a. prop. s. 87 och 180). Mot nu angiven bakgrund får konstateras att något avsteg från intentionerna bakom LSS inte kan sägas ske, om sex boende skulle accepteras i vissa fall i gruppboende för vuxna utvecklingsstörda. Utslagsgivande i det enskilda fallet bör främst bli vilken samlad bild som utredningen ger av förutsättningarna för att goda levnadsvillkor i den mening LSS åsyftar tillförsäkras sådana funktionshindrade som skall bo i den aktuella gruppbostaden.
Av utredningen i målet framgår att bolaget sedan den 1 januari 1996 har avtal med Lerums kommun beträffande vård och omsorg om psykiskt utvecklingsstörda avseende drift av gruppbostäder på entreprenad för kommunen. Gruppbostaden på Norra Sköldvägen, som uppförts med stöd av tillfälligt statsbidrag, består av fem lägenheter i en huskropp jämte en sjätte, förberedd men för närvarande obebodd, lägenhet i anslutning till de övriga. I bostaden bor enligt uppgift fyra måttligt utvecklingsstörda personer födda mellan åren 1945 och 1954 samt en gravt utvecklingsstörd och rullstolsburen person född år 1955. Lägenheterna är moderna och fullvärdiga så att de bl.a. ger möjlighet till matlagning och har eget hygienutrymme. All personal har vårdutbildning eller pedagogisk utbildning. Verksamheten uppfyller enligt tillsynskontroll kraven på kompetens och kvalitet i omsorgsarbetet.
Kommunen har redovisat ett behov av att belägga samtliga sex gruppbostadslägenheter. Behovet av gruppbostäder i Lerums kommun är större än antalet lediga platser. Bolagets verksamhet sker i nära samverkan med kommunen och innefattas i kommunens kontinuerliga planering, där den aktuella gruppbostaden beräknas omfatta sex boende. Kommunen har gett uttryck för att de krav som ställs i LSS, både vad gäller insatsernas kvalitet och kvantitet, skall uppfyllas i samarbetet mellan kommunen och bolaget. Tillräckliga skäl kan mot bakgrund härav och med hänsyn till vad som framkommit om de boende och levnadsförhållandena för dem i gruppbostaden inte anses föreligga att vägra bolaget medgivande till sökt utökning av antalet boende. Bolagets överklagande skall därför bifallas.
Regeringsrättens avgörande. Med bifall till överklagandet upphäver Regeringsrätten underinstansernas avgöranden och medger att bolagets tillstånd såvitt gäller antalet boende i gruppbostaden på Norra Sköldvägen utökas till att gälla sex personer.
Samma dag avgjordes ett likartat mål nr 6600-1999 med samma utgång.