Tillsyn över golfbaneverksamhet-----Utövande av golfspel i anslutning till gång- och cykelväg ansågs vara miljöfarlig verksamhet. Kommunen hade således tillsynsansvar enligt miljöbalken.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
2. R.Å.
Miljööverdomstolen avslår överklagandet.
Miljö- och hälsoskyddsnämnden i Kristianstads kommun (nämnden) har yrkat att Miljööverdomstolen skall upphäva miljödomstolens dom och länsstyrelsens beslut samt fastställa nämndens beslut.
Araslövs Golfbane AB (bolaget) har tillstyrkt bifall till överklagandet.
R.Å. har bestritt ändring.
Nämnden hävdar att den inte har något tillsynsansvar rörande säkerheten för allmänheten som vistas på eller intill den aktuella golfbanan. Förebyggandet av rena personskador pga. olycksfall bör rimligen inte omfattas av det tillsynsansvar som åvilar en kommunal nämnd. Risken att träffas av en golfboll vid passage på en väg nära en golfbana bör anses tillhöra denna kategori av olycksfallsrisker. Den avgörande frågan i målet är om flygande golfbollar kan anses ”medföra olägenhet för omgivningen genom… annat liknande” i 9 kap. 1 § punkten 3 miljöbalken. Golfbaneverksamhet utgör visserligen miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. 1 § 1 punkten miljöbalken. De delar av verksamheten som tveklöst omfattas av den kommunala nämndens tillsyn utgör t.ex. användandet av bekämpnings- och gödselmedel samt utsläpp av avloppsvatten, dvs. brukandet av själva anläggningen. Däremot är det inte självklart att samtliga aktiviteter, t.ex. själva golfspelet, omfattas av tillsyn.
Hur skall begreppet ”olägenhet för omgivningen” tolkas i förhållande till terminologin i 2 kap.miljöbalken? Är det samma tolkning som i de situationer som berör människor, dvs. ”olägenhet för människors hälsa”. Detta begrepp tolkas som vad människor i allmänhet anser vara en olägenhet och baseras inte på en enskild persons reaktion i det enskilda fallet. Huruvida en störning skall anses vara ringa är beroende av hur människor i allmänhet uppfattar störningen. Den skall ha en viss varaktighet, dvs. det gäller fasta störningar eller regelbundna störningar. Golfslag äger regelbundet rum från varje utslagsplats. Den konkreta skada som kan uppkomma pga. flygande golfboll utgör enligt miljöbalken en akut skada, och omfattas i sig inte av tillsyn utan regleras av annan lagstiftning.
Det har i vissa sammanhang uttryckts att rädsla för att träffas av golfbollar skulle kunna orsaka vad man brukar kalla för psykisk immission, dvs. att oron för detta skulle ge en negativ påverkan på människors hälsa eller välbefinnande och därmed omfattas av begreppet olägenhet för människors hälsa. En sådan psykisk påverkan bör dock rimligen vara kopplad till en viss varaktighet och kanske också till den möjlighet som den enskilde har att undvika den situation som inger rädsla. Av miljödomstol har tidigare prövats störningar på grund av psykisk påverkan såvitt avser till golfbana angränsande fastighet, dvs. grannarna. I detta mål handlar det om allmänheten som i större eller mindre utsträckning utnyttjar gång- och cykelväg angränsande till golfbana. De passerar platsen under en kort tid - är detta att jämföra med fast eller regelbunden störning och i så fall för vem? Rädslan för att träffas av bollar vid vistelse på den egna tomten kan i detta avseende inte jämställas med den rädsla som en förbipasserande på en gång- och cykelväg kan uppleva. Enligt nämndens uppfattning utesluter redan det beviljade bygglovet tillämpning av det aktuella lagrummet. Dessutom, om tillsynsplikt skulle anses föreligga, uppstår problem med bedömningen av rädslan för flygande golfbollar hos denna okända allmänhet. Kan man anse att allmänheten i stort psykiskt påverkas av närheten till golfbanan vid vistelse på den aktuella vägen? Nämnden gör den bedömningen att risken för förbipasserande är så ringa och tillfällig att ett ingripande pga. olägenheter orsakade av risken för psykisk påverkan inte kan motiveras med stöd av miljöbalken.
Beträffande begreppet ”annat liknande” har lagstiftaren överlämnat till rättspraxis att närmare precisera detta. En flygande golfboll kan visserligen vara farlig men att, som miljödomstolen gör, jämföra denna med sprängsten är enligt nämndens uppfattning att göra en alltför vid definition. Sprängning är i sin helhet farlig verksamhet och kräver vid varje tillfälle rigorösa skyddsåtgärder. Den fråga som däremot aktualiseras i målet är i vilken utsträckning idrottsverksamhet som helhet omfattas av tillsynsansvar, t.ex. fotbollsutövning, skjutning på skjutbanor?
Golfbanan har varit i drift sedan juni 1991 och den gång- och cykelväg, som avses, har under hela denna tid funnits utmed golfbanans 18:e hål. Under de 15 år, som golfverksamheten bedrivits, har inte något olyckstillbud kunnat registreras. Vid herrarnas utslagsplats finns en tydlig anvisning om, att då personer uppehåller sig på gångvägen, får man inte genomföra utslag från platsen. För att ytterligare markera stöd för golfarna finns 2 röd/vita stolpar, som anger det område, där utslag inte får göras om det finns personer inom detta område. Anslag om detta finns tydligt angivet vid utslagsplatsen. Vår uppfattning är att det ej föreligger någon risk för skada, när man passerar längs gångbanan förbi golfbanan, vilket erfarenheterna utvisar. Beträffande risker att skadas av en golfboll och att jämföra detta med kringflygande sprängsten, ser vi som helt orimligt då kraften i en golfboll inte går att jämföra i synnerhet som en golfboll har en rund, jämn yta till skillnad från en sprängsten.
R.Å.
Hans uppfattning är densamma som tidigare. Det är för många spelare och en omöjlig kombination att koncentrera sig både på spelet och samtidigt hålla uppsikt på vad som händer i omgivningarna, t.ex. på en angränsande gång- och cykelväg. Regler, förbudsskylt och markeringsstolpar finns, men har visat sig ha endast marginell betydelse. Enda lösning är att bygga bort riskerna genom att t.ex. flytta utslagsplats. Det har visat sig omöjligt att uppnå något genom att föra dialog med banans ägare. Av denna anledning är det mycket viktigt att det finns en myndighet som kan utvärdera och bedöma en golfbanas externa säkerhet och vid behov förelägga om förändringar. Då nämnden redan idag har tillsyn av golfbanor vad gäller besprutning m.m. bör det inte vara uteslutet att man även kan utöva tillsyn av den omgivande, allmänna miljön. Så betungande bör det inte bli för nämnden.
SGF gav år 2004 ut en skrift kallad ”Säker golf i Sverige”. Skriften utgör en riksnorm för alla golfanläggningar tillhörande SGF och berör det som kan inträffa på en golfanläggning i form av olycka eller incident. Med detta underlag skall varje golfanläggning utarbeta egna säkerhetsföreskrifter som kontinuerligt genomgås och uppdateras samt tillse att dessa efterlevs och blir allmänt kända för såväl medlemmar som gästande golfspelare. Med detta vill SGF betona att det primärt åligger varje golfanläggning att, utifrån den kunskap som finns om golfspelet på den egna anläggningen, tillse att skaderisker minimeras så långt det är möjligt. Alla golfanläggningar har mycket god kännedom om var riskområdena är och vilka risker som föreligger. Beträffande den kommunala nämndens tillsynsansvar har SGF den uppfattningen att det är ytterst svårt att för någon utomstående, utan kunskap om golfspelet och dess faror, att göra en bedömning om dels konkreta olycksrisker, dels på vilket sätt det är motiverat för omgivningen att känna psykisk ohälsa genom rädsla att bli träffad av golfboll vid enstaka tillfällen. SGF vänder sig mot den jämförelse som görs avseende den olägenhet som kan uppstå för allmänheten beträffande flygande objekt som kan skada människor. Att jämföra golfbollar med flygande sprängsten ter sig för oss, med kunskap om golfspelet, som helt orealistiskt oavsett om det är de enda flygande objekt som bedömts enligt miljöbalken tidigare. SGF delar nämndens syn på varför just denna risk skulle omfattas av tillsynsansvar. Vilka andra verksamheter skall då också falla under samma tillsynsansvar och var går gränsen för nämnden och andra tillsynsmyndigheter. Det finns en mängd verksamheter som i sådana fall skulle falla under samma tillsynsansvar. Två exempel kan vara en förlupen puck från en ishockeyrink eller en skrämd häst i skogen under en ridskoleverksamhet. Vem drar gränsen och vem är tillsynsmyndighet och varför ska just golfen omfattas av denna vida tolkning?
Visst föreligger risker med golfspel om säkerhetsbestämmelser inte följs eller förebyggande åtgärder inte vidtas, men spelarna själva och de ansvariga för anläggningen är noggranna och tar säkerhetsfrågorna på mycket stort allvar. Golfspelandet i Sverige har en dryg 100-årig tradition. Det finns idag över 500 anläggningar och närmare 600 000 registrerade spelare. På en genomsnittlig bana spelas omkring 40 000 golfronder på ett år vilket tillsammans ger 20 milj. ronder på dessa anläggningar. Multiplicerar vi sedan antal långa slag (flygande golfbollar), ca. 50 per rond, med 20 milj. ger det 1 miljard slag - bara förra året! I det perspektivet och dess över drygt 100 år har det lyckligtvis förekommit väldigt få olyckor i samband med golfspel. SGF menar därför att jämförelsen med sprängsten och att klassificera golfspel som miljöfarlig verksamhet är orimlig, felaktig och för tankarna i helt fel riktning.
SGF delar dock länsstyrelsens bedömning om att en golfanläggnings användande av mark kan medföra olägenhet för omgivningen. Olägenheten kan inte heller anses som tillfällig. Miljöbalken kan därför anses som tillämplig, men endast med avseende på markanvändningen. Att skydda flora och fauna, att inte använda bekämpningsmedel och gödsling på ett otillbörlig sätt m.m. är en angelägenhet för omgivningen och här bör nämnden vara den tillsynsmyndighet som garanterar att man verkar inom fastställda gränsvärden. Men att utöka detta ansvar till att dessutom innefatta tillsyn av golfspelet kan inte falla under samma skyldighet.
SGF poängterar det ansvar som varje golfklubb har för att minimera risken för personer som vistas inom golfbaneområde samt för den allmänhet som i övrigt berörs av verksamheten. Av rättspraxis framgår att den enskilde golfspelaren har ett ansvar för det egna golfspelet utifrån allmänna skadeståndsrättsliga principer. I den fråga som nu är aktuell, om kommunalt tillsynsansvar, är detta intressant. Om verksamheten omfattas av tillsynsansvar är det inte den enskilde spelarens ansvar som är föremål för tillsyn utan en golfbanas ”olägenhet för omgivningen”. Det måste vara banans utformning som åsyftas men denna kan inte bedömas utan att man tar hänsyn till hur golfspel utövas. Med hänsyn till att spelare från nybörjare till professionella frekvent utövar spel på Sveriges golfbanor blir fullgörandet av tillsyn i praktiken i det närmsta omöjlig att genomföra. Frågor som aktualiseras är bl.a. följande. Kan en golfbana placeras intill vägar, stigar m.m.? Skall ”olägenhet” bedömas utifrån någon sorts sannolikhetsberäkning av golfarens ”spelsätt” och gränsen för vårdslöshet i den enskilda fallet? Intill många golfbanor har utvecklats ett rörligt friluftsliv som med stöd av allemansrätten rör sig intill och även på golfbanor. Uppenbart är att de frågor som aktualiseras är av helt annan art än de som anges i propositionen till miljöbalken såsom bedömning av hur golfklubbar bearbetar mark och hur denna och omgivningen påverkas.
Golfklubben påstår att det under de 15 år som verksamheten har bedrivits inte har registrerats något olyckstillbud. SGF framhåller att få olyckor inträffat i samband med golfspel under de dryga 100 år som spelet utövats i landet. Dessa uppgifter får anses ha betydelse för bedömning av omfattningen av begreppet ”olägenhet för omgivningen” och därmed om tillsynsansvar föreligger eller inte. SGF:s uppgifter måste härvid väga mycket tungt med hänsyn till att organisationen har överblick över golfverksamheten i hela landet och Miljööverdomstolens beslut i frågan kommer att beröra samtliga golfbanor i landet.
Allteftersom golfen har utvecklats i Sverige har också planläggning av golfbanor förändrats. I Kristianstads kommun har byggnadsnämnden med stöd av plan- och bygglagen i samband med Araslövs golfbanas nyligen aktuella utbyggnad med ytterligare ett antal hål detaljplanelagt område och i planen lagt in en illustrationsplan utvisande golfhålens placering. Illustrationsplanen blir en del av detaljplanen och därmed bindande. I planarbetet har bl.a. beaktats Vägverkets ”Rekommendation för anläggande av golfbanor intill allmän väg” (Publikation 2003:73).
Om praxis skapas att golfutövandet skall omfattas av kommunal tillsyn enligt miljöbalken kommer två regelsystem, plan- och bygglagen och miljöbalken, att tillämpas på samma anläggning. De båda lagarna har samma status. Vid införandet av miljöbalken poängterades särskilt i propositionen, att det normalt inte är frågan om någon dubbel prövning i den mening att samma sak är avsedd att prövas vid två eller flera tillfällen (prop 1997/98:45, del 1, sid. 191).
R.Å.
Vad SGF anför om ansvar och skyldigheter för spelare och banägare är säkert väl genomtänkt och dokumenterat i olika skrifter. Tyvärr faller mycket av teorierna när man kommer till praktiken. Det är inget tvivel om att man genom regler kan komma fram till vem som gjort fel, men detta leder sällan till något reellt. Om det så gjorde skulle många golfspelare genom disciplinära åtgärder varje år avstängas för spel vid Araslövs golfbana. Det är självklart svårt att som spelare alltid klara av att följa alla regler och påbud, då det redan finns så mycket i spelet som kräver koncentration.
R.Å. har vänt sig till Miljö- och hälsoskyddsnämnden i Kristianstads kommun med klagomål på bristande säkerhet längs gång- och cykelvägen intill Araslövs golfbana på grund av risk för att personer som passerar golfbanan ska träffas av bollar. Det får i första hand anses vara av allmänt intresse att personer som passerar på vägen inte utsätts för sådana risker. Av handlingarna i målet framgår inte klart att R.Å. är sakägare. Var och en har emellertid rätt att vända sig till tillsynsmyndigheten och påtala sådant som upplevs som olägenheter. Det ankommer sedan på tillsynsmyndigheten att bedöma om det finns skäl att ingripa och eventuellt meddela ett tillsynsbeslut. Miljööverdomstolen utgår emellertid från att R.Å. är sakägare eftersom hans överklagande till länsstyrelsen av miljö- och hälsoskyddsnämndenns beslut tagits upp till prövning och att länsstyrelsen därvid måste ha ansett att han haft talerätt (jfr NJA 2004 s. 590 I och II samt Miljööverdomstolens beslut den 20 februari 2007 i mål nr M 3401-06).
Vad gäller själva saken får enligt Miljööverdomstolen utövande av golfspel i anslutning till den i målet aktuella gång- och cykelvägen med hänsyn till vad miljödomstolen anfört om olägenheter för personer som vistas på vägen anses vara en sådan användning av mark som enligt 9 kap. 1 § punkten 3 miljöbalken utgör miljöfarlig verksamhet. Verksamheten faller som miljödomstolen funnit inom ramen för kommunens tillsynsansvar enligt balken. Överklagandet skall därför avslås.
Domen får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättsråden Ware, Lowery, Cox och f.d. hovrättsrådet Powell, referent. Enhälligt.
R.Å.
Miljödomstolen avvisar R.Å. yrkande om föreläggande om banändringar.
Miljödomstolen avslår överklagandet i övrigt. Länsstyrelsens beslut står därmed fast.
Araslövs golfbana ligger vid samhället Färlöv inom Kristanstads kommun. Invid golfbanan går en gång- och cykelväg. R.Å. har hos Miljö- och hälsoskyddsnämnden påtalat risker för flygande golfbollar vid denna väg och begärt att nämnden utreder vilka åtgärder som kan vidtas med stöd av miljöbalken. Miljö- och hälsoskyddsnämnden beslutade den 5 juli 2005 att säkerhetsrisker från golfbaneverksamheten inte faller inom miljöbalkens reglering och att frågan därför inte faller inom nämndens tillsynsansvar. R.Å. överklagade beslutet till länsstyrelsen. Länsstyrelsen fann att frågan föll inom Miljö- och hälsoskyddsnämndens tillsynsansvar och upphävde därför nämndens beslut och återförvisade ärendet till nämnden. Miljö- och hälsoskyddsnämnden har överklagat länsstyrelsens beslut till miljödomstolen.
YRKANDEN M.M.
Miljö- och hälsoskyddsnämnden har yrkat att miljödomstolen upphäver länsstyrelsens beslut. Till stöd för sin talan har nämnden i första hand hänvisat till vad som anges i dess beslut, vilket är bl.a. följande. Begreppet ”olägenhet för människors hälsa” definieras i 9 kap. 3 § miljöbalken som ”störning som enligt medicinsk eller hygienisk bedömning som kan påverka hälsan menligt och som inte är ringa eller helt tillfällig”. Det är här inte fråga om störning av medicinsk eller hygienisk karaktär. I 2 kap. 3 § miljöbalken anges att försiktighetsmått skall vidtas så snart det finns skäl att anta att en verksamhet eller åtgärd kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Beträffande ”skada” syftar inte begreppet, när det används i miljöbalken, till skador orsakade av olycksfall utan till den typ av skada eller men som orsakats av olägenheter för människors hälsa enligt miljöbalkens definition. Miljöbalken reglerar således inte akuta fysiska hälsorisker för människor utan endast sådant som kan medföra hälsomässiga olägenheter i enlighet med ovanstående definition. Akuta olycksrisker regleras vanligen i speciallagstiftning. De allmänna hänsynsreglerna i 2 kap.miljöbalken syftar till att skydda mot olägenhet för människors hälsa och är därför inte tillämpligt på andra typer av olägenheter. Frågan faller alltså inte inom tillämpningsområdet för miljöbalken, eller annan lagstiftning som nämnden har tillsynsansvar över.
I sitt överklagande har nämnden vidare anfört bl.a. följande. Det har i vissa sammanhang uttryckts att rädsla för att träffas av golfbollar skulle kunna orsaka vad man brukar kalla för psykiskt immission, d.v.s. att oron för detta skulle ge en negativ påverkan på människors hälsa eller välbefinnande och därmed omfattas av begreppet olägenhet för människors hälsa. En sådan psykisk påverkan bör dock rimligen vara kopplad till en viss varaktighet och kanske också till den möjlighet som den enskilde har att undvika den situation som inger honom rädsla. Rädslan för att träffas av golfbollar på den egna tomten kan i detta avseende inte jämställas med den rädsla som en förbipasserande på en gång- och cykelväg utsätts för. Nämnden menar därför i andra hand att risken är så ringa eller tillfällig att ett ingripande inte kan motiveras med stöd av miljöbalken.
R.Å. har motsatt sig ändring av det överklagade beslutet och har även yrkat att miljödomstolen förelägger Miljö- och hälsoskyddsnämnden att utarbeta planer som leder till föreläggande för Araslövs Golfbane AB att utföra banändringar i enlighet med de förslag han har ingett. Han har anfört bl.a. följande. Rädslan för att träffas av en golfboll är lika stor oavsett om man befinner sig på en gång- och cykelväg eller på en tomt. En boll är alltid lika farlig. Det är inte rimligt att de som känner obehag för att färdas på gång- och cykelvägen ska använda annan väg. Den enda alternativa vägen är riksväg 19, som är hårt trafikerad. Barn är ofta orädda och omedvetna om riskerna.
Araslövs Golfbane AB har motsatt sig ändring av det överklagade beslutet.
DOMSKÄL
Miljödomstolen kan endast pröva de frågor som har prövats av tidigare instanser, d.v.s. om det ligger inom Miljö- och hälsoskyddsnämndens ansvarsområde att utöva tillsyn enligt miljöbalken över verksamheten på Araslövs golfbana. Miljödomstolen kan därför inte inom ramen för detta mål pröva R.Å. yrkande om föreläggande om banändringar. Detta yrkade skall alltså avvisas.
Varje kommun utövar enligt 26 kap. 3 stycket miljöbalken tillsyn över miljö- och hälsoskyddet enligt 9 kap.miljöbalken, med undantag för sådan miljöfarlig verksamhet som kräver tillstånd. Miljöfarlig verksamhet definieras i 9 kap. 1 § miljöbalken. Enligt punkten 3 i denna definition avses med miljöfarlig verksamhet bl.a. användning av mark som kan medföra olägenhet för omgivningen genom buller, skakningar, ljus, joniserande eller icke joniserande strålning eller annat liknande. Med uttrycket annat liknande avses enligt miljöbalkens förarbeten sådana olägenheter som är att jämställa med de uppräknade och får bestämmas genom rättstillämpningen. Det skulle, enligt förarbetena, kunna vara sådant som insekter, luftburna bakterier och virus, annat ljud än buller, gnistor eller psykisk inverkan (prop. 1997/98:45, del 2, s. 108).
Frågan i målet är om golfbaneverksamheten omfattas av miljöbalkens definition av miljöfarlig verksamhet och därmed också av Miljö- och hälsoskyddsnämndens tillsynsansvar. Den aktuella delen av definitionen hänvisar inte uttryckligen till begreppet olägenhet för människors hälsa, utan istället till begreppet olägenhet för omgivningen. En olägenhet för omgivningen på grund av markanvändningen skulle kunna uppstå dels genom konkret fara på grund av flygande golfbollar och dels genom den psykiska inverkan som rädslan för golfbollarna kan medföra. Miljödomstolen konstaterar att flygande objekt som kan skada människor i andra fall ansetts omfattas av begreppet miljöfarlig verksamhet, genom att det ofta ställs särskilda villkor för eventuell kringflygande sprängsten från täktverksamhet. Eftersom en flygande golfboll kan medföra allvarlig skada bör även rädslan för golfbollar medtagas i bedömningen. Miljödomstolen finner alltså att golfbaneverksamheten är att betrakta som miljöfarlig verksamhet eftersom den utgör en markanvändning som kan medföra olägenhet för omgivningen både genom konkret skaderisk och psykisk inverkan. Golfbaneverksamheten uppfyller de krav på varaktighet som kan ställas för att den skall kunna omfattas av definitionen av miljöfarlig verksamhet. Denna verksamhet faller alltså inom det kommunala tillsynsansvaret. Länsstyrelsens beslut skall därför inte ändras.
I detta avgörande har deltagit rådmannen Williams, ordförande, och miljörådet Anderson. Föredragande har varit beredningsjuristen Stevens.