Interimistiskt förordnande i beslut om täkttillstånd enligt 12 kap. miljöbalken-----Frågan i målet gällde om ett täkttillstånd fick tas i anspråk innan det vunnit laga kraft under förutsättning att detta skedde på tillståndshavarens egen risk så som varit praxis enligt naturvårdslagen. Miljööverdomstolen (MÖD) uttalade att när det gäller miljöfarlig verksamhet är utgångspunkten att ianspråktagande får ske först när tillståndsbeslutet vunnit laga kraft. Miljöbalkens bestämmelser om miljöfarlig verksamhet gäller i tillämpliga delar även täkter. Ett täkttillstånd får således inte tas i anspråk på tillståndshavarens egen risk. Bestämmelsen om verkställighetsförordnande i 22 kap. 28 § miljöbalken gäller inte täkter. 28 § förvaltningsprocesslagen bör i stället tillämpas. Härigenom kan miljödomstolen förordna att länsstyrelsens tillståndsbeslut skall gälla omedelbart utan hinder av att det inte vunnit laga kraft. MÖD fann slutligen att miljödomstolen inte tagit ställning till bolagets yrkande om interimistiskt beslut och återförvisade målet för prövning i denna del.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
1. Miljööverdomstolen avvisar NCC Roads Aktiebolags överklagande i den del som bolaget har yrkat att den egna hemställan om interimistiskt förordnande skall avvisas.
2. Miljööverdomstolen avslår yrkandet om muntlig förhandling här.
3. Miljööverdomstolen undanröjer miljödomstolens beslut och återförvisar målet för prövning i sak av NCC Roads Aktiebolags yrkande att det täkttillstånd som länsstyrelsen har meddelat skall få tas i anspråk omedelbart.
NCC Roads Aktiebolag (bolaget) har i första hand yrkat att Miljööverdomstolen upphäver miljödomstolens beslut och avvisar bolagets hemställan om interimistiskt beslut. I andra hand har bolaget yrkat att Miljööverdomstolen interimistiskt förordnar att det av länsstyrelsen meddelade tillståndet omedelbart får tas i anspråk. Vidare har bolaget yrkat att Miljööverdomstolen håller muntlig förhandling.
LIN, Sternö Villaförening och Karlshamns Naturskyddsförening har bestritt ändring.
Länsstyrelsen i Blekinge län (länsstyrelsen) har medgett bifall till bolagets förstahandsyrkande. Länsstyrelsen har förklarat sig inte ha någon erinran mot att verkställighetsförordnande meddelas.
Stigmännen Karlshamns Orienteringsklubb och Västerblekinges Ornitologiska Förening har fått möjlighet att yttra sig över överklagandet men har inte hört av sig.
Bolaget har till stöd för sitt förstahandsyrkande anfört i huvudsak följande. Det är klart att någon särskild föreskrift om att ett tillstånd enligt 12 kap.miljöbalken får tas i anspråk omedelbart eller först när det vunnit laga kraft inte återfinns i det kapitlet. Frågan får därför avgöras efter vad som allmänt anses gälla om förvaltningsbesluts verkställbarhet, när uttryckliga författningsbestämmelser saknas. Rättsläget har tolkats så att gynnande beslut in dubio länder till omedelbar efterrättelse. Före miljöbalkens ikraftträdande har tillstånd till täktverksamhet meddelats enligt naturvårdslagen (1964:822). Där fanns ingen bestämmelse som reglerade huruvida täkttillstånd kunde tas i anspråk innan det vunnit laga kraft. Detta till trots gällde att täkttillståndet kunde utnyttjas innan tillståndsbeslutet vunnit laga kraft, vilket skedde på tillståndshavarens egen risk. Förfarandet är ett uttryck för den förvaltningsrättsliga principen att gynnande beslut leder till omedelbar verkställighet. I förarbetena till miljöbalken har inte angetts att någon ändring av rättsläget skulle vara åsyftad. Sammanfattningsvis har inte annat framkommit än att täkttillstånd enligt 12 kap.miljöbalken kan utnyttjas av tillståndshavaren direkt, om inte annat föreskrivits av länsstyrelsen. Utnyttjandet före laga kraft sker på tillståndshavarens egen risk och något interimistiskt beslut behöver inte meddelas varför bolagets yrkande härom borde ha avvisats. - Till stöd för sitt andrahandsyrkande har bolaget anfört i huvudsak följande. Miljödomstolen har ansett att täktverksamhet inte kan hänföras till miljöfarlig verksamhet och att bestämmelserna i 22 kap. 28 § och 19 kap. 5 §miljöbalken därmed inte är tillämpliga. Vid bedömningen av om länsstyrelsen givits behörighet att tilllämpa 22 kap. 28 § miljöbalken har man sålunda ansett att 19 kap. 5 § miljöbalken endast avser prövning av miljöfarlig verksamhet för vilken tillstånds- eller anmälningsplikt föreskrivits enligt 9 kap. Rubriken till 19 kap. 5 § miljöbalken är emellertid inte utformad på detta sätt. I stället avses all miljöfarlig verksamhet enligt den definition som getts i 9 kap. 1 § miljöbalken. Lagstiftarens avsikt har varit att tillämpliga föreskrifter om miljöfarlig verksamhet skall tillämpas även vid prövning och tillståndsgivning av täktverksamhet. En sådan tillämplig föreskrift är möjligheten att föreskriva om verkställighet enligt 22 kap. 28 § och 19 kap. 5 §miljöbalken. - Miljödomstolen har vidare intagit den ståndpunkten att det inte heller i övrigt föreligger någon laga befogenhet att interimistiskt förordna att täkttillstånd får tas i anspråk. Miljödomstolen skall enligt 20 kap. 3 § tredje stycket miljöbalken tillämpa förvaltningsprocesslagen (1971:291) i dit överklagade mål. En förvaltningsdomstol får enligt 28 § förvaltningsprocesslagen besluta interimistiskt rörande saken. Av det anförda följer att miljödomstolen har laga befogenhet att meddela interimistiskt beslut enligt bolagets hemställan.
Huvudregeln vid all tillståndsprövning enligt miljöbalken är att ett tillstånd får tas i anspråk först sedan det vunnit laga kraft. Inte heller i naturvårdslagen fanns någon bestämmelse om att täkttillstånd kunde utnyttjas innan beslutet vunnit laga kraft. - Enligt 19 kap. 5 § miljöbalken kan verkställighetsförordnande meddelas. Denna möjlighet är inte tillämplig i förevarande fall, eftersom bestämmelsen uttryckligen inskränker sig till prövning av verksamheter som faller in under 9 kap.miljöbalken. Täktverksamhet innefattas inte i begreppet miljöfarlig verksamhet utan regleringen avseende täktverksamhet återfinns endast i 12 kap.miljöbalken. Någon möjlighet att förordna om verkställighet i samband med täkttillstånd fanns inte enligt tidigare lagstiftning och infördes inte heller i miljöbalken. I konsekvens härmed har verksamhetsutövaren att rätta sig efter huvudregeln att beslutet måste vinna laga kraft innan det blir gällande. - Den förvaltningsrättsliga principen att ”gynnande beslut in dubio länder till omedelbar efterrättelse” torde kunna tillämpas endast i fall där parterna utgörs av tillståndsgivande myndighet respektive tillståndssökanden och enskilda motstående intressen saknas. Vidare skall beaktas att vid täktverksamhet kan den redan brutna mineralen inte återställas. Bolagets påstående att bolaget med hänvisning till allmänna förvaltningsrättsliga principer skulle äga rätt att ta i anspråk tillståndet trots att detta inte vunnit laga kraft saknar således grund. - Inte heller i övrigt föreligger enligt nu gällande lagstiftning rättslig grund för Miljööverdomstolen att meddela verkställighetsförordnande för täktverksamhet.
Det tillstånd till täktverksamhet som länsstyrelsen lämnade bolaget den 7 december 2001 kan på tillståndshavarens egen risk tas i anspråk utan hinder av att tillståndsbeslutet inte vunnit laga kraft. Någon anledning att pröva ett yrkande om ett interimistiskt förordnande att få nyttja tillståndet finns därför inte. - För det fall att domstolen finner att det föreligger anledning att pröva det interimistiska yrkandet och domstolen bedömer att det finns laglig grund för detta har länsstyrelsen inget att erinra mot att ett verkställighetsförordnande meddelas.
Bolaget har i första hand yrkat att den egna hemställan om interimistiskt beslut vid miljödomstolen skall avvisas. Yrkandet bygger på inställningen att ett beslut om täkttillstånd omedelbart får tas i anspråk av den som har fått tillståndet.
Av 16 kap. 12 § första stycket 1 miljöbalken framgår att överklagbara domar eller beslut får överklagas av den som domen eller beslutet angår, om avgörandet gått honom eller henne emot. Det innebär bl.a. att en part inte genom överklagande kan angripa enbart skälen för ett beslut därför att dessa skulle kunna medföra en ofördelaktig bevisverkan.
Att miljödomstolen tagit upp bolagets begäran till prövning kan inte anses innebära att domstolen har fattat något beslut som i processuell mening gått bolaget emot. Bolagets överklagande skall därför avvisas i den här delen.
Vad Miljööverdomstolen därnäst skall ta ställning till vid prövningen av bolagets andrahandsyrkande är om ett tillstånd till täktverksamhet kan tas i anspråk utan hinder av att tillståndsbeslutet inte har vunnit laga kraft. Om detta inte är möjligt, har Miljööverdomstolen att pröva om det är rättsligt möjligt att meddela ett verkställighetsförordnande enligt miljöbalken eller ett interimistiskt förordnande enligt någon annan lagstiftning. En muntlig förhandling skulle enligt Miljööverdomstolens mening sakna betydelse för prövningen av dessa rättsfrågor.
Före miljöbalkens ikraftträdande prövades tillstånd till täktverksamhet enligt naturvårdslagen (1964:822). Vissa större täkter fordrade dessutom tillstånd enligt miljöskyddslagen (1969:387). Enligt den praxis som utbildades enligt naturvårdslagen ansågs en verksamhetsutövare på egen risk kunna ta ett tillstånd till täktverksamhet i anspråk trots att det inte hade vunnit laga kraft. Ett tillstånd till miljöfarlig verksamhet enligt miljöskyddslagen fick däremot inte rättslig effekt förrän det hade vunnit laga kraft. I miljöbalken har bl.a. naturvårdslagens och miljöskyddslagens bestämmelser samordnats vilket innebär att en täkts samtliga effekter på omgivningen skall prövas vid ett och samma tillfälle. Den samlade prövning som numera skall ske av en ansökan om täkttillstånd innefattar en avvägning mellan flera olika intressen. Om ett täkttillstånd omedelbart tas i anspråk, kan detta leda till skador på miljön som är svåra att återställa och till att motstående enskilda eller allmänna intressen i omgivningen tills vidare får stå tillbaka. Detta kan i sin tur försvåra eller minska värdet av en överprövning. Miljöbalken innebär också att en täktansökan skall prövas med hänsyn till de aspekter som gäller för annan miljöfarlig verksamhet. Balkens bestämmelser om miljöfarlig verksamhet gäller alltså i tillämpliga delar vid prövning av täkter (se bl.a. prop. 1997/98:45 del 2 s. 146 f.). Vid miljöfarlig verksamhet gäller som utgångspunkt att tillståndet får tas i anspråk först när tillståndsbeslutet har vunnit laga kraft. Miljööverdomstolens slutsats är därför att inte heller ett täkttillstånd omedelbart får tas i anspråk på tillståndshavarens egen risk.
Nästa fråga är då om tillståndshavaren kan utverka ett verkställighetsförordnande eller ett interimistiskt beslut i avvaktan på att tillståndet vinner laga kraft.
I 22 kap. 28 § första stycket första meningen miljöbalken ges miljödomstolen möjlighet att förordna om omedelbar verkställighet i ansökningsmål. Av 19 kap. 5 § miljöbalken följer att bl.a. 22 kap. 28 § första stycket första meningen skall tillämpas också i ärenden om miljöfarlig verksamhet som prövas av länsstyrelser eller kommunala nämnder. Bakom denna ordning ligger en avsikt att öka rättssäkerheten och ge prövningen i länsstyrelserna fastare former genom att inrätta miljöprövningsdelegationer vid länsstyrelserna och samtidigt låta länsstyrelserna tillämpa en del av de processuella regler som gäller för förfarandet i miljödomstolen (se prop. 1997/98:45 del 1 s. 470 f.).
Täktverksamhet är miljöfarlig verksamhet enligt definitionen i 9 kap. 1 § miljöbalken. Till skillnad från länsstyrelsens tillståndsprövning enligt 9 kap. 8 § miljöbalken, prövas tillstånd till täkt emellertid inte av miljöprövningsdelegationen (se 26 a § förordningen (1997:1258) med länsstyrelseinstruktion). Vid länsstyrelsens tillståndsprövning av täktverksamhet skall 22 kap.1 § första och andra styckena samt 22 kap. 2 § första stycketmiljöbalken tillämpas, se 2 § förordningen (1998:904) om täkter och anmälan för samråd; någon annan bestämmelse i 22 kap.miljöbalken hänvisas det inte till i förordningen.
Det anförda talar enligt Miljööverdomstolens mening för att 19 kap. 5 § miljöbalken skall tillämpas bara då länsstyrelsens prövning av tillstånd till miljöfarlig verksamhet görs med stöd av 9 kap. 8 § miljöbalken. Tillstånd till täktverksamhet prövas av länsstyrelsen enligt 12 kap. 1 § miljöbalken och någon möjlighet att i ett ärende om täkttillstånd meddela verkställighetsförordnande med stöd av 22 kap. 28 § miljöbalken finns därmed inte.
Enligt 20 kap. 3 § tredje stycket miljöbalken skall miljödomstolen tillämpa bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen (1971:291) i dit överklagade mål.
Enligt 28 § förvaltningsprocesslagen kan domstol, som har att pröva besvär, förordna att det överklagade beslutet, om det eljest skulle lända till efterrättelse omedelbart, tills vidare icke skall gälla och även i övrigt förordna angående saken. Det andra ledet tar sikte på interimistiska beslut i allmänhet och kan tillämpas av domstol för att interimistiskt förordna att underinstansens avgörande skall gälla omedelbart utan hinder av att det inte vunnit laga kraft (se RÅ 1998 ref. 48).
En miljödomstol kan alltså förordna att en länsstyrelses tillstånd till en täkt skall gälla omedelbart utan hinder av att tillståndsbeslutet inte har vunnit laga kraft. I det nu aktuella fallet har miljödomstolen inte tagit ställning i sak till bolagets yrkande om interimistiskt beslut. Miljööverdomstolen överlämnar därför målet i denna del till miljödomstolen för prövning av bolagets yrkande i sak. Därvid har miljödomstolen att avgöra om det finns behov av muntlig förhandling på begäran av bolaget.
Beslutet får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättslagmannen Brown, hovrättsråden Carr, referent, och David samt kammarrättsassessorn Sanford. Enhälligt.