En migrationsdomstol som beviljar en utlänning en ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen bör överlämna till Migrationsverket att som första instans pröva frågan om uppehållstillstånd ska beviljas.
A ansökte om uppehållstillstånd i Sverige och åberopade skyddsskäl i förhållande till hemlandet Demokratiska Republiken Kongo. Migrationsverket avslog hans ansökan och utvisade honom ur Sverige. Utvisningsbeslutet vann laga kraft den 16 augusti 2011. Migrationsverket beslutade den 16 januari 2012 att inte bevilja honom uppehållstillstånd med stöd av 12 kap. 18 § utlänningslagen (2005:716) samt att inte bevilja ny prövning av frågan om uppehållstillstånd med stöd av 12 kap. 19 § samma lag. Som skäl för beslutet anförde Migrationsverket bl.a. att de skyddsskäl som åberopats i allt väsentligt har varit föremål för såväl Migrationsverkets som migrationsdomstolens prövning samt att vad som nu anförts får ses som modifikationer och tillägg till tidigare anförda asylskäl.
A överklagade beslutet till migrationsdomstolen.
Förvaltningsrätten i Stockholm, migrationsdomstolen (2012-04-17, ordförande Wilkins samt tre nämndemän), biföll överklagandet och upphävde Migrationsverkets beslut i den del det avsåg ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen och beviljade A ny prövning med stöd av denna bestämmelse. Vidare förklarade migrationsdomstolen A vara alternativt skyddsbehövande samt beviljade honom permanent uppehållstillstånd.
Migrationsdomstolen anförde i domskälen bl.a. följande. Mot bakgrund av förarbetsuttalanden (prop. 2004/05:170 s. 301, 307 och 503) har domstolen möjlighet att direkt pröva frågan om uppehållstillstånd. Detta under förutsättning att domstolen anser dels att ny prövning är påkallad, dels att utredningen är fullt tillräcklig för att uppehållstillstånd ska kunna beviljas.
Migrationsdomstolen gjorde därefter bedömningen att det i målet kommit fram nya omständigheter som kan antas utgöra ett sådant bestående hinder mot verkställighet som avses i 12 kap. 3 § utlänningslagen och att A inte hade kunnat åberopa dessa tidigare. Domstolen ansåg därför att en ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen var påkallad.
Migrationsdomstolen fann vidare att A vid ett återvändande till territoriet Thompson i provinsen Sydkivu i Demokratiska Republiken Kongo genom sin blotta närvaro som civilperson skulle löpa en allvarlig och personlig risk att skadas där och att det inte fanns något rimligt inre flyktalternativ för honom. Migrationsdomstolen gjorde bedömningen att han var att anse som alternativt skyddsbehövande med stöd av 4 kap. 2 § första stycket 1 andra ledet utlänningslagen på grund av inre väpnad konflikt. Han ansågs därmed ha rätt till permanent uppehållstillstånd i Sverige och han skulle beviljas alternativ skyddsstatusförklaring.
Migrationsverket överklagade domen och yrkade att Migrationsöverdomstolen skulle undanröja migrationsdomstolens dom i den del som avsåg beviljande av uppehållstillstånd samt skyddsstatusförklaring samt att Migrationsöverdomstolen skulle överlämna frågan om uppehållstillstånd och skyddsstatusförklaring till Migrationsverket för prövning. Migrationsverket förtydligade att verket inte överklagade migrationsdomstolens dom i den del som avsåg beviljande av ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen, utan endast den del av domen som avsåg beviljande av uppehållstillstånd och skyddsstatusförklaring. Verket anförde bl.a. följande.
Uttryckligt lagstöd för en domstol att som första instans pröva frågan om uppehållstillstånd för en utlänning som ska avvisas eller utvisas enligt ett beslut som vunnit laga kraft saknas, med undantag för brottsutvisade. Av 5 kap. 20 § första stycket utlänningslagen framgår att beslut om uppehållstillstånd meddelas av Migrationsverket. Av bestämmelsens andra stycke följer att migrationsdomstol i fråga om en brottsutvisad som anses ha skyddsskäl kan besluta om uppehållstillstånd som första instans, dvs. i ett sådant fall ska Migrationsverket inte fatta något beslut i sak som första instans utan i stället migrationsdomstolen. Vidare följer av 5 kap. 21 § jämte 8 kap. 21 § utlänningslagen att migrationsdomstol i vissa andra fall får besluta om uppehållstillstånd som första instans. I det aktuella fallet är inte bestämmelsen i 5 kap. 20 § andra stycket utlänningslagen tillämplig. Inte heller är bestämmelsen i 8 kap. 21 § utlänningslagen tillämplig eftersom det redan föreligger ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut. I 5 kap. 18 § femte stycket utlänningslagen anges därtill uttryckligen att när det gäller frågan om uppehållstillstånd för utlänning som ska avvisas eller utvisas enligt ett beslut som vunnit laga kraft gäller föreskrifterna i 12 kap.18 och 19 §§utlänningslagen. Det kan inte bli fråga om någon tillämpning av 12 kap. 18 § utlänningslagen i domstol. 12 kap. 19 § utlänningslagen utgör inte en grund för att bevilja uppehållstillstånd utan endast för att bevilja en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd. Mot bakgrund av ovanstående får det anses följa att när en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd ska ske görs detta av Migrationsverket.
A bestred bifall till överklagandet.
Kammarrätten i Stockholm, Migrationsöverdomstolen (2013-06-20, Morales, Steele och Vasquez, referent), yttrade:
Frågan i målet är om en migrationsdomstol som har beviljat en utlänning ny prövning av frågan om uppehållstillstånd med stöd av 12 kap. 19 § utlänningslagen, i direkt anslutning till beslutet även kan pröva om uppehållstillstånd ska beviljas. A har av migrationsdomstolen beviljats en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd. Migrationsverket har inte överklagat domen i denna del. Migrationsöverdomstolens prövning omfattar därför endast frågan om det var korrekt av migrationsdomstolen att även bevilja honom uppehållstillstånd m.m.
2. Tillämpliga bestämmelser m.m.
Av 5 kap. 20 § utlänningslagen framgår att beslut om uppehållstillstånd meddelas av Migrationsverket, med undantag för uppehållstillstånd för en utlänning som av allmän domstol har utvisats på grund av brott. Beslut om uppehållstillstånd för en sådan utlänning meddelas av den migrationsdomstol till vilken verkets beslut om uppehållstillstånd hade kunnat överklagas. Beslut om uppehållstillstånd får också meddelas av Regeringskansliet. I 5 kap. 21 § utlänningslagen (som hänvisar till 8 kap.14 och 21 §§ i samma lag) anges att regeringen och den instans som prövar överklagande av beslut om avvisning och utvisning i vissa fall också får besluta om uppehållstillstånd.
I 12 kap.18 och 19 §§utlänningslagen finns bestämmelser om handläggningen av ärenden där det framkommer eller åberopas hinder mot verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning.
En prövning enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen innebär att Migrationsverket har möjlighet att under vissa i bestämmelsen närmare angivna omständigheter bevilja uppehållstillstånd. Ett beslut enligt denna bestämmelse kan inte överklagas.
Om Migrationsverket inte kan bevilja uppehållstillstånd enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen ska verket enligt 12 kap. 19 § i samma lag under vissa förutsättningar pröva om förekomsten av nya omständigheter medför att frågan om uppehållstillstånd ska tas upp till ny prövning. Om förutsättningarna inte är uppfyllda ska Migrationsverket besluta att inte bevilja ny prövning. En prövning enligt bestämmelsen med en för den enskilde positiv utgång leder inte i sig till att uppehållstillstånd beviljas, utan enbart att frågan om uppehållstillstånd som sådan prövas på nytt. Ett beslut att inte bevilja ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen får enligt 14 kap. 5 § samma lag överklagas till en migrationsdomstol.
I förarbetena till utlänningslagstiftningen (prop. 2004/05:170 s. 153 f.) framhålls att tyngdpunkten i asylprocessen, liksom inom andra rättsområden, ska ligga i första instans. Ärendena måste vara kompletta, dvs. alla i ärendet relevanta omständigheter liksom alla dokument eller annat som åberopas ska ha lagts fram när prövningen sker i första instans. Det är av stor vikt för den enskilde att Migrationsverket får möjlighet att göra prövningen på ett så komplett beslutsunderlag som möjligt. En rättssäker prövning inom rimlig tid hos överinstansen förutsätter att tyngdpunkten av prövningen ligger i första instans. Överinstansens prövning underlättas om alla omständigheter tidigare utretts. Den kan då inrikta sig på det som är omstritt i ärendet.
Lagstiftaren har i prop. 2004/05:170 s. 301 och 307 kommenterat vilken prövning som migrationsdomstolen ska göra i de fall där Migrationsverket har beslutat att inte bevilja ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen, men där domstolen efter överklagande av verkets beslut till skillnad från verket anser att ny prövning ska beviljas. I dessa fall bör domstolen med tillämpning av instansordningsprincipen undanröja det överklagade beslutet och överlämna handlingarna i målet till Migrationsverket för prövning av frågan om uppehållstillstånd. Om domstolen finner att utredningen i målet är tillräcklig för att uppehållstillstånd ska kunna beviljas behöver återförvisning inte ske.
Det aktuella fallet rör inte en sådan situation som omfattas av bestämmelserna i 5 kap.20 och 21 §§utlänningslagen. Migrationsdomstolen har alltså inte med stöd av dessa bestämmelser kunnat bevilja A uppehållstillstånd.
Något uttryckligt lagstöd för en migrationsdomstol att pröva frågan om uppehållstillstånd som första instans efter det att den beviljat ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen finns inte. Däremot har lagstiftaren i förarbetena till utlänningslagen uttalat att en sådan prövning ska kunna ske i vissa undantagsfall. Migrationsöverdomstolen anser dock att det som sägs i förarbetsuttalandet måste tolkas med stor försiktighet eftersom det inte kommit att avspeglas i bestämmelserna i utlänningslagen. Som framgått ovan är det Migrationsverket som, förutom i några i lagen särskilt angivna situationer, beslutar i frågan om uppehållstillstånd som första instans. Även det förhållandet att tyngdpunkten i asylprocessen ska ligga i första instans, dvs. Migrationsverket, talar emot att migrationsdomstolen ska pröva frågan om uppehållstillstånd i direkt anslutning till beslutet om ny prövning. Det normala förfarandet om migrationsdomstolen anser att en ny prövning är påkallad bör därför vara att bevilja en sådan prövning och överlämna handlingarna i målet till Migrationsverket för prövningen av frågan om uppehållstillstånd.
Mot denna bakgrund anser Migrationsöverdomstolen att den överklagade domen, förutom den del av domen som avser upphävande av Migrationsverkets beslut och beviljande av ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen, ska upphävas och målet visas åter till Migrationsverket för ny prövning av frågan om uppehållstillstånd m.m. enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen.
Migrationsöverdomstolens avgörande. Migrationsöverdomstolen bifaller överklagandet och upphäver punkt 2 i migrationsdomstolens dom avseende beviljande av uppehållstillstånd m.m. samt återförvisar målet till Migrationsverket för ny prövning av frågan om uppehållstillstånd m.m. enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen.