Fråga om allmän domstols behörighet att pröva tvist om återbetalning av avgifter för kommunal barnomsorg (I) respektive tvist om avgifter enligt lagen (1995:1516) om utjämningsavgift för kommuner och landsting (II).
W.A. är vårdnadshavare för två barn som har varit placerade på Ekbackens daghem, vilket drivs i kommunal regi av Stockholms socialförvaltning.
W.A. väckte vid Stockholms TR talan mot Stockholms kommun och yrkade att kommunen skulle till henne återbetala under åren 1987-1992 erlagda avgifter för barnomsorg med 52 231 kr.
W.A. anförde som grund för sin talan: Mellan parterna föreligger ett ömsesidigt förpliktande avtal. Kommunen har åtagit sig att mot bestämt vederlag ansvara för barnen under tider som överenskommits mellan parterna. Åtagandet får bl a anses innefatta en förbindelse från kommunens sida att sörja för ett nöjaktigt skydd av barnens hälsa och säkerhet. Kommunen har underlåtit att hålla daghemslokalen i skick som varit godtagbart med avseende på skyddet för barnens hälsa. Vidare har kommunen undanhållit föräldrarna sådan information som varit erforderlig för att göra det möjligt för föräldrarna att själva ta ställning till lämpligheten av att låta barnen vistas på daghemmet. Kommunen har därigenom åsidosatt sina skyldigheter i rättsförhållandet mellan parterna. Det vederlag som kommunen tillgodogjort sig för sina åtaganden skall därför nedsättas. Med hänsyn till olägenheternas art och omfattning bör nedsättningen omfatta hela beloppet eller i andra hand det belopp som rätten finner skäligt.
Kommunen bestred W.A:s talan och gjorde bl a gällande att det inte förelåg något ömsesidigt förpliktande avtalsförhållande mellan parterna.
På Munoz begäran beslöt TR:n att mellandom skulle meddelas över frågan om det förelåg ett ömsesidigt förpliktande avtalsförhållande mellan parterna.
Härefter framställde kommunen yrkande att W.A:s talan skulle avvisas på den grunden att allmän domstol inte var behörig att pröva tvisten, eftersom den kommunala barnomsorgen är offentligrättsligt reglerad.
TR:n lämnade d 25 okt 1994 avvisningsyrkandet utan bifall med följande motivering: Frågor angående taxan och beredande av plats inom barnomsorgen är av offentligrättslig natur. Så snart
vårdnadshavarna accepterat erbjuden plats överväger de privaträttsliga inslagen bl a på så sätt att kommunen har att tillhandahålla tjänsten mot betalning enligt taxan. TR:n är alltså behörig att pröva tvisten.
Sedan kommunen avstått från att överklaga TR:ns beslut i avvisningsfrågan återtog Newton sin begäran om mellandom. Härefter yrkade emellertid kommunen mellandom över samma tema och TR:n biföll denna begäran.
Kommunen yrkade att TR:n i mellandom skulle fastställa att det inte förelåg något ömsesidigt förpliktande avtal om barnomsorg mellan kommunen och W.A..
W.A. bestred kommunens yrkande.
Till stöd för sin talan åberopade kommunen ett rättsutlåtande av chefsjuristen C.R..
TR:n (rådmannen Rivera) anförde i mellandom d 13 juni 1995: Domskäl. Parterna är ense om att rätten till daghemsplats och taxefrågor innebär offentlig förvaltning med karaktär av myndighetsutövning samt att den delen av rättsförhållandet mellan parterna inte är avtalbart.
Parterna är vidare ense om att W.A. har rätt att - såsom civil rättighet enligt artikel 6 i Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna - få sitt yrkande prövat av domstol. Kommunen har menat att hon hos den skulle ha begärt nedsättning av avgiften och - i händelse av avslagsbeslut - därefter överklagat beslutet till förvaltningsdomstol. Kommunen har dock på särskild fråga sagt sig inte vara säker på att en prövning den vägen skulle kunna leda till en sådan jämkning av avgiften som yrkas i målet. En avgiftsreducering skulle däremot vara tänkbar i fall där kommunen under längre tid underlåtit att tillhandahålla en plats i barnomsorgen, t ex genom en längre tids stängning i ett fal I där kommunen råder över frågan.
Som TR:n konstaterat i beslutet i avvisningsfrågan medför tillhandahållande av en daghemsplats en blandning av offentlig rätt och privat rätt. En sådan blandning förekommer även i andra sammanhang här en kommun tillhandahåller sociala tjänster liknande daghemsplats. För äldre personer med behov av särskilt stöd kan t ex en kommun vara skyldig att inrätta särskilda boendeformer. En sådan boendeform är de s k servicehusen. I ett servicehus hyr pensionären en lägenhet och tär i anspråk olika serviceutbud efter eget bestämmande och betalar for dem enligt gällande taxor. En sådan pensionär måste rimligtvis kunna t ex yrka hyresnedsättning med åberopande av hyreslagens bestämmelser om hinder och men i nyttjanderätten. Likaså måste han - med åberopande av civilrättsliga regler - kunna tvista om beställd service.
Kommunens ståndpunkt beträffande rättsförhållanden av ifrågavarande slag som innehåller såväl privat som offentlig rätt synes vara att det privaträttsliga inslaget kan göra sig gällande endast när så anges i den särskilda lagens förarbeten.
I det åberopade rättsfallet RÅ 1982 2:62 avstängdes emellertid ett barn från en plats på ett daghem därför att daghemsavgiften inte betalats. RegR:s majoritet fann - tydligtvis utan stöd i lagförarbeten - att avstängningsbeslutet inte var att uppfatta som ett beslut om ett offentligrättsligt ingripande utan om en civilrättslig åtgärd av innebörd att daghemsplatsen inte tillhandahålles av kommunen så länge vårdnadshavaren inte fullgör de förpliktelser han får anses ha åtagit sig genom att ta daghemsplatsen i anspråk.
Det nu redovisade visar - som TR:n redan funnit i beslutet i avvisningsfrågan - att privaträttsliga regler skall tillämpas på tvisten i huvudsak. De regler som närmast kommer i fråga är de allmänna reglerna om ingående av avtal och de obligationsrättsliga följderna härav. Obligationsrättigheterna utmärks av att de medför rättsverkningar mellan parterna; i denna tvist på så sätt att kommunen har att tillhandahålla daghemsplatsen mot betalning enligt taxan. Det råder således ett ömsesidigt förpliktande avtal om barnomsorg mellan parterna. Kommunens yrkande i mellandomsfrågan skall alltså lämnas utan bifall.
Domslut. Stockholms kommuns yrkande att TR:n skall fastställa att det inte föreligger ett ömsesidigt förpliktande avtal om barnomsorg mellan parterna lämnas utan bifall.
Kommunen överklagade i Svea HovR och yrkade bifall till sin talan vid TR:n om fastställelse av att det inte förelåg ett ömsesidigt förpliktande avtal om barnomsorg mellan parterna.
W.A. bestred ändring.
HovR:n (hovrättspresidenten Rosales, hovrättslagmannen Sanmark och hovrättsrådet Hinton) anförde i dom d 5 juni 1997: Utredningen i HovR:n. Parterna har i HovR:n åberopat samma omständigheter och skriftliga bevisning samt utvecklat talan i huvudsak på samma sätt som vid TR:n.
Kommunen har tillagt att den övervakning av kvalitetsnivån inom den kommunala barnomsorgen, som skall äga rum, av rättsordningen har förutsatts ske genom LSt:ns tillsynsverksamhet och i viss mån genom möjligheten för kommunmedlemmar att anföra kommunalbesvär. Kommunen har vidare - med hänvisning till de jämförelser med äldreomsorgen som TR:n har gjort i sina domskäl - anfört att rättsförhållandet mellan kommunen och den enskilde, som utnyttjar den kommunala barnomsorgen, inte är samma rättsförhållande som det mellan kommunen och en enskild som utnyttjar kommunal äldreomsorg. Vid kommunal barnomsorg dominerar, enligt kommunen, vård- och pedagogikmomenten medan boendet är det centrala inom den kommunala äldreomsorgen.
Domskäl. Parternas inställning. W.A. har gjort gällande att rättsförhållandet mellan henne och kommunen - sedan hon antagit ett erbjudande om kommunal barnomsorgsplats - skall karakteriseras som ett ömsesidigt förpliktande avtal. Enligt detta är kommunen å sin sida skyldig att ställa en plats i barnomsorgen till förfogande i enlighet med det erbjudande som har lämnats henne. Genom att acceptera erbjudandet har W.A., enligt avtalet, å sin sida åtagit sig att erlägga avgifter i enlighet med taxan för den kommunala barnomsorgen.
Mot detta har kommunen i huvudsak invänt att kommunen är skyldig att bedriva kommunal barnomsorg på grind av föreskrifter i socialtjänstlagen och att verksamheten är offentligrättsligt reglerad enligt denna lag och enligt kommunallagen. Det är således, enligt kommunens uppfattning, inte fråga om ett ömsesidigt förpliktande avtal:
HovR:ns bedömning. Inledningsvis konstaterar HovR:n att det av vad parterna har anfört till utveckling av sin talan framgår, att parterna med ett ömsesidigt förpliktande avtal avser ett obligationsrättsligt avtal på vilket civilrättsliga regler är tillämpliga.
HovR:n har övervägt om det angivna mellandomstemat är ägnat att ligga till grund för en mellandom. HovR:n har därvid funnit att målet bara i begränsad omfattning förs framåt genom ett särskilt ställningstagande till den angivna frågan om det föreligger ett avtal eller inte mellan parterna. HovR:n har emellertid inte funnit anledning att av formella skäl undanröja TR:ns mellandom.
När en enskild tar i anspråk en erbjuden kommunal service uppkommer ett rättsförhållande mellan kommunen och den enskilde. Hur rättsförhållandet parterna emellan därvid skall karakteriseras är inte löst i lagstiftningen. Frågan har föranlett åtskillig diskussion i främst den förvaltningsrättsliga doktrinen, se från senare tid och med ett stort antal referenser Fuentes, Kommuners lag- och domstolstrots, 1995 s 286 ff. Det finns emellertid inte i doktrinen någon samlad, klarläggande uppfattning i saken. De rättsliga avgöranden som finns - och som diskuteras närmare bl a i nyssnämnda arbete - ger inte heller något entydigt svar. Det skall också sägas att det inte är säkert att förhållandena är så likartade inom olika slag av offentlig verksamhet att vissa synpunkter eller viss praxis skulle kunna ge vägledning av övergripande innebörd. Skälen för den ena eller den andra uppfattningen kan förmodligen göra sig gällande med varierande styrka beroende på vilket slag av kommunal service som är i fråga. Ett rättsförhållandes natur behöver inte heller vara lika i alla faser eller delar av verksamheten.
Beträffande kommunens barnomsorg är det i målet ostridigt att frågan om Munoz rätt att i egenskap av kommunmedlem tilldelas barnomsorgsplats för sina barn samt frågan om taxan för kommunens barnomsorg faller inom området for offentlig förvaltning med karaktär av myndighetsutövning. Parterna är ense om att dessa delar av rättsförhållandet mellan W.A. och kommunen inte kan bli föremål för avtal. HovR:n delar denna uppfattning och antecknar i detta sammanhang även följande.
De barnomsorgsplatser som detta mål rör har inte ställts till förfogande med tillämpning av bestämmelserna i 6 § socialtjänstlagen om rätt till bistånd. Den aktuella tvisten avser tidsperioden åren 1987-1992. Detta innebär att målet rör förhållanden på barnomsorgsområdet då barnomsorgen väl blivit en obligatorisk uppgift för kommunerna men före genomförandet år 1995 av de nya bestämmelser om barnomsorg i socialtjänstlagen, som preciserar och skärper kommunens skyldigheter på området. Den aktuella tidsperioden ligger vidare före införandet år 1995 av de preciserade reglerna om den kommunala avgiftsmakten i 1991 års kommunallag. Den avgift som målet rör skall hänföras till kategorin icke tvångsmässiga eller icke betungande offentligrättsliga avgifter. Vid sidan av kommunal laglighetsprövning synes det, i andra fall än biståndsfall enligt 6 § socialtjänstlagen, härvid inte finnas utrymme för talan vid förvaltningsdomstol (jfr 73 § socialtjänstlagen).
Frågan i detta mål är, om de delar av rättsförhållandet som faller utanför kommunens myndighetsutövning, i avsaknad av någon ytterligare närmare offentligrättslig författningsreglering av förhållandet mellan kommunen och W.A., kan anses ha en privaträttslig karaktär. Av betydelse vid en sådan bedömning är vad som faktiskt har skett eller kunnat ske parterna emellan.
Kommunen har beslutat att erbjuda W.A. barnomsorgsplatser enligt en viss taxa och i ett visst daghem. W.A. har själv haft att avgöra om hon ville acceptera detta erbjudande eller ej. Hon har valt att godta det och har lämnat kommunen ett skriftligt besked om detta. I vart fall genom att ta platserna i anspråk har hon förpliktat sig att betala barnomsorgsavgifter till kommunen. Om hon inte skulle betala avgifterna eller någon del av dem, har kommunen kunnat väcka talan vid allmän domstol för att få en exekutionstitel mot henne. Det är vidare möjligt att kommunen vid en sådan utebliven betalning hade kunnat avstänga barnen från daghemmet. En sådan avstängning skulle då, enligt ett avgörande av RegR, ha varit att anse som en civilrättslig åtgärd (RÅ 19822:62).
I den barnomsorg, som kommunen har att fortlöpande tillhandahålla på ett daghem, ingår även - utöver de ekonomiska förhållandena mellan parterna som nyss berörts - med nödvändighet olika moment, där det måste finnas utrymme för överenskommelser mellan barnens företrädare, i första hand föräldrarna, och kommunens företrädare, främst daghemspersonalen. Kommunen har också i målet medgett att det finns ett visst utrymme för sådana överenskommelser.
En underförstådd överenskommelse mellan den enskilde och kommunen som anordnare av barnomsorg måste vidare anses vara - vilket kommunen i detta fall också har vidgått - att den omsorg som ges inte äventyrar barnets hälsa.
Det synes i och för sig ovisst vilken rättslig betydelse sådana nu nämnda överenskommelser egentligen kan ha. Sedan en kommun har erbjudit den enskildes barn plats inom barnomsorgen i ett visst daghem och mot en viss avgift och den enskilde accepterat platsen, måste emellertid rättsförhållandet mellan den enskilde och kommunen enligt HovR:ns mening sägas ha vissa privaträttsliga inslag.
HovR:n finner alltså mot den angivna bakgrunden att rättsförhållandet mellan W.A. och kommunen har privaträttsliga inslag. W.A:s prestation i förhållandet med kommunen utgörs av erläggande av avgifterna. Häremot står vissa prestationer som kommunen har att uppfylla och som får anses ligga utanför den del av förhållandet som faller under kommunens myndighetsutövning.
Åtskilliga gränsdragningsfrågor kvarstår att klargöra och lösa. HovR:n kan dock, för att fullgöra sin prövning av mellandomstemat i detta mål, begränsa sig till bedömningen att det på angivna skäl i fråga om Munoz rätt att föra en talan om återbetalning av erlagd barnomsorgsavgift skall anses att det mellan henne och kommunen föreligger ett ömsesidigt förpliktande avtal om barnomsorg.
TR:ns domslut bör således fastställas. Domslut HovR:n fastställer TR:ns domslut.
Referenten, hovrättsrådet Drangel, var skiljaktig och anförde: Den kommunala barnomsorgen reglerås ytterst av bestämmelser i socialtjänstlagen (1980:620) och kommunallagen (1991:900). Inom den ram som dessa bestämmelser utgör har kommunala organ att besluta om närmare riktlinjer för verksamheten. Avgörandet av frågor om uttagande av avgift för plats i barnomsorgsverksamheten och bestämmandet av storleken på dessa avgifter i enlighet med självkostnads- och likställighetsprinciperna enligt nämnda lagar innebär offentlig förvaltning med karaktär av myndighetsutövning och ankommer på förvaltningsmyndighet
Allmän domstol kan inte anses behörig att i kommunens ställe fastställa storleken av den avgift som enligt nyssnämnda principer skall uttagas av en enskild nyttjare av en barnomsorgsplats.
Vid sådant förhållande och då tvisten inte kan anses röra en civil rättighet enligt art 6 i Europakonventionen, kan följaktligen W.A:s talan om nedsättning av erlagda barnomsorgsavgifter - oavsett att hon gör gällande att rättsförhållandet mellan henne och kommunen är att bedöma enligt vissa civilrättsliga regler - inte prövas av allmän domstol. Hennes talan härom vid TR:n skall därför avvisas och TR:ns mellandom undanröjas.
Kommunen (ombud stadsadvokaten E.G.) överklagade och yrkade att HD skulle fastställa att det inte förelåg ett ömsesidigt förpliktande avtal om barnomsorg mellan parterna. Kommunen yrkade också att W.A:s talan skulle avvisas, eftersom den inte kunde prövas av allmän domstol.
W.A. (ombud advokaten S.M.) bestred ändring. Målet avgjordes efter föredragning.
Föredraganden, RevSekr Barron, föreslog i betänkande följande dom: Domskäl. Att allmän domstol inte äger pröva en tvist som skall tas upp av annan myndighet än domstol eller särskild domstol framgår av 10 kap 17 § 1 st första punkten RB. Vilka tvister med anknytning till förvaltningsmyndigheters verksamhetsområden som därigenom är uteslutna från de allmänna domstolarnas kompetens kan dock sällan utläsas direkt av någon författning. Gränsen för allmän domstols behörighet brukar - med stöd av en relativt omfattande rättspraxis - beskrivas så att om myndigheternas avgörande av en fråga enligt författningsbemyndigande skall ske genom en objektiv, allsidig och slutgiltig prövning utesluter detta allmän domstols kompetens.
För att kunna avgöra om Munoz talan vid TR:n är sådan att det ankommer på annat organ än allmän domstol att exklusivt pröva den krävs en närmare undersökning av dess egentliga innebörd. Hon har framställt ett fullgörelseyrkande avseende återbetalning (nedsättning) av barnomsorgsavgifter. Grunden för yrkandet är att kommunen i strid mot vad som får anses överenskommet mellan parterna underlåtit att hålla daghemslokalen i godtagbart skick med avseende på skyddet för barnens hälsa. Hennes talan avser således frågan om hon är berättigad till nedsättning av den redan fastställda avgiften i följd av senare inträffade omständigheter. Hon påkallar inte någon prövning av t ex beslut om fastställande av avgifter för barnomsorg eller placering av barn på visst daghem. I den fråga målet i TR:n rör har kommunen såvitt det är känt inte fattat något beslut. Inte heller finns särskilt föreskrivet hur en begäran om nedsättning av barnomsorgsavgiften skall prövas av kommunens organ eller vilka överklagandemöjligheter som står till buds. Vid sådant förhållande skulle ett kommunens beslut med anledning av en eventuell sådan begäran endast kunna uppfattas som ett s k partsbesked.
Som W.A:s talan har utformats föranleder den alltså inte någon prövning som är exklusivt förbehållen en administrativ myndighet. Därför är allmän domstols kompetens inte utesluten och då det inte heller i övrigt finns skäl att anse allmän domstol obehörig i målet skall kommunens invändning om rättegångshinder ogillas.
Vad sedan gäller den överklagade domen anser HD i likhet med HovR:n att det finns skäl att ifrågasätta lämpligheten av mellandomstemat. Ett ställningstagande till om det föreligger ett ömsesidigt förpliktande avtal mellan parterna eller ej innefattar ingen precisering av ett sådant avtal, varken till typ eller innehåll eller i något annat avseende. Inte heller fastställer det i någon påtaglig utsträckning vilka normer som kan vara tillämpliga på rättsförhållandet. Det är därför högst tveksamt om uppdelningen av handläggningen inneburit några processekonomiska fördelar. Då domen emellertid varken kan sägas vara otydlig eller otillåten saknas skäl att undanröja den.
HD delar HovR:ns bedömning att det genom ianspråktagandet av barnomsorgsplats uppstått ett slags ömsesidigt förpliktande avtal mellan parterna. Därför skall HovR:ns domslut fastställas.
Domslut. HD fastställer HovR:ns domslut.
HD (JustR:n Green, Owens, referent, Frederick, Gray och Gross) beslöt följande dom: Domskäl. Kommunens yrkande, att Munoz talan skall avvisas har framställts efter överklagandetidens utgång. Emellertid har HD även utan särskilt yrkande att ta ställning till om allmän domstol är behörig att pröva W.A:s talan.
Som antecknats i HovR:ns dom är parterna ense om att frågan om Munoz rätt att i egenskap av kommunmedlem tilldelas barnomsorgsplats för sina barn samt frågan om taxan för kommunens barnomsorg faller inom området för offentlig förvaltning med karaktär av myndighetsutövning och att dessa delar av rättsförhållandet mellan parterna inte kan bli föremål för avtal. HD delar i likhet med HovR:n denna uppfattning. Frågan i målet är om rättsförhållandet mellan parterna rymmer andra delar som har sådana privaträttsliga inslag att det kan anses föreligga ett ömsesidigt förpliktande avtal.
Rent allmänt kan sägas att när föräldrar accepterar ett erbjudande av kommunen om barnomsorgsplats uppkommer en skyldighet för föräldrarna att betala avgift enligt ;gällande taxa mot det att kommunen tillhandahåller barnomsorgsplatsen. Vägrar föräldrarna att betala måste kommunen skaffa sig en exekutionstitel för att kunna få ut avgiften. Vid prövning i allmän domstol av frågan om betalningsskyldighet bör föräldrarna kunna invända inte bara att avgiften har betalts eller inte förfallit till betalning utan även att barnomsorgsplatsen inte tillhandahållits. Vid utebliven betalning kan kommunen också besluta att avstänga barnet från barnomsorgsplatsen. En sådan åtgärd kan vara att se som en civilrättslig åtgärd (jfr RÅ 1982 2:62). Av det anförda får anses följa att det när en barnomsorgsplats väl tås i anspråk uppkommer ett ömsesidigt förpliktande avtalsförhållande mellan parterna.
I målet har barnomsorgsplatserna i och för sig tillhandahållits, men W.A. har som grund för sin :talan om återbetalning, gjort gällande att kommunen åsidosatt sina skyldigheter i rättsförhållandet mellan parterna bl a genom att barnomsorgen äventyrat barnens hälsa på grund av förekomst av mögel i lokalen. Här, finns offentligrättsliga inslag. Det är en kommunal skyldighet att tillhandahålla barnomsorg, och övervakningen av kvalitetsnivån skall ske genom den statliga tillsynsverksamheten. Även denna del får emellertid rättsförhållandet mellan parterna anses ha så pass starka privaträttsliga inslag att det föreligger ett ömsesidigt förpliktande avtal.
Vid de nu angivna förhållandena tar allmän domstol anses behörig att pröva W., tv:s talan. Vidare följer av det anförda att kommunen inte kan: få bifall' till sitt yrkande om att det skall fastställas att det inte förkommer ett ömsesidigt förpliktande avtal om barnomsorg mellan parterna.
Vid denna utgång anser sig HD sakna anledning att ta ställning till frågan om en rätt till domstolsprövning kan följa av artikel 6 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.
Domslut. HD fastställer HovR:ns domslut.
Kommunmedlemmarna i Vellinge kommun erlade under år 1996 enligt preliminär beräkning allmän kommunalskatt med 649 349 192 kr. Uppbörden av kommunalskatten handhades av staten genom Skattemyndigheten i Malmöhus län, som genom att upprätta redovisningsräkning hade att redovisa skattemedlen till kommunen. Genom redovisningsräkning och beslut d 15 jan 1996 fastställde skattemyndigheten, med tillämpning av lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt m m, kommunens fordran på staten för år 1996 till 648 759 422 kr, efter att ha gjort avräkning för vissa avdrag enligt bl a bestämmelserna i lagen (1995:1514) om generellt statsbidrag till kommuner och landsting, lagen (1995: 1515) om utjämningsbidrag till kommuner och landsting och lagen (1995:1516) om utjämningsavgift för kommuner och landsting. Kommunen överklagade skattemyndighetens beslut till regeringen och anförde härvid att kommunen inte godtog skattemyndighetens redovisning. Kommunen yrkade att utöver beloppet om 648 759 422 kr ytterligare 42 768 684 kr skulle redovisas och utbetalas till kommunen. Regeringen avslog d 29 febr 1996 överklagandet med hänvisning till att skattemyndighetens beräkning skett i enlighet med gällande lagar.
Vellinge kommun ansökte därefter om stämning mot staten vid Malmö TR och yrkade förpliktande för staten att för år 1996, utöver det belopp staten genom redovisningsräkning d 15 jan 1996 medgett att utge till Vellinge kommun, utge av staten uppburna, Vellinge kommun tillkommande kommunalskattemedel om tillhopa 42 768 684 kr jämte ränta.
Staten genom Justitiekanslern gjorde invändning om rättegångshinder och påstod att TR:n inte var behörig att pröva kommunens talan. TR:n (rådmannen Davis) anförde i beslut d 29 nov 1996: Skäl. Vellinge kommun harväckt en fullgörelsetalan mot staten och påstår sig ha en fordran på staten till följd av uppbörd, avräkning och redovisning av kommunalskattemedel, vilken fordran enligt kommunen har uppstått genom att staten inte rätt har redovisat kommunen tillkommande skattemedel.
Det belopp som staten i detta sammanhang har att redovisa till kommunen har fastställts av Skattemyndigheten i Malmöhus län genom beslut d 15 jan 1996 och, efter överklagande av kommunen, genom regeringsbeslut d 29 febr 1996. Beloppet i fråga har således fastställts genom administrativa beslut av statens organ, inte genom en domstolsprövning eller genom ett domstolsliknande förfarande. Kommunen bör därför inte betagas möjligheten att vid allmän domstol föra talan mot staten om sin påstådda fordran.
Beslut. TR:n ogillar statens invändning om rättegångshinder.
Staten överklagade i HovR:n över Skåne och Blekinge och yrkade att HovR:n skulle bifalla statens invändning om rättegångshinder och avvisa kommunens talan.
Vellinge kommun bestred ändring.
HovR:n (hovrättspresidenten Woods och hovrättsrådet Velez, referent) anförde i beslut d 3 nov 1997: Parternas ståndpunkter. Till stöd för att TR:n är behörig att pröva tvisten har kommunen anfört: Staten har vid sin redovisning följt de sedan d l jan 1996 gällande lagarna avseende ett nytt statsbidrags- och utjämningssystem för kommuner och landsting. Dessa lagar är emellertid enligt kommunen stridande mot grundlagen. Kommunens talan avser fullgörelse av en redovisningsförpliktelse och grundas på allmänna civilrättsliga regler. Tvist beträffande redovisningen skall prövas av allmän domstol. Även med hänsyn till att staten stödjer sin försummelse att rätt redovisa kommunen tillhöriga skattemedel på grundlagsstridiga författningar är allmän domstol behörig.
Staten har till stöd för avvisningsyrkandet anfört följande. Det nya statsbidrags- och utjämningssystemet för kommuner och landsting utgörs av lagen (1995:1514) om generellt statsbidrag till kommuner och landsting, lagen (1995:1515) om utjämningsbidrag till kommuner och landsting, lagen (1995:1516) om utjämningsavgift för kommuner och landsting och lagen (1995:1517) om införande av nämnda lagar. Samtidigt med dessa lagar infördes bestämmelser om avräkning av kommunalskattemedel i lagen (1995:1518) om mervärdesskattekonton för kommuner och landsting. Den nya lagstiftningen föranledde vidare ändringar i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt m m (UDL). Enligt angivna lagar fastställer skattemyndigheten dels statsbidragets, dels utjämningsbidragens och utjämningsavgifternas storlek. Skattemyndigheten skall vidare, innan den betalar ut kommunalskattemedel till kommunerna, göra avräkning enligt vad som anges i 4 § 4 st UDL. Var och ett av skattemyndighetens beslut far, enligt särskild bestämmelse härom i respektive författning, överklagas till regeringen. - Enligt 10 kap 17 § 1 st 1 RB är allmän domstol inte behörig att ta upp tvist som skall tas upp av annan myndighet än domstol. Allmän domstols kompetens anses utesluten när det genom en författningsbestämmelse har anförtrotts åt ett förvaltningsrättsligt organ att allsidigt och slutgiltigt pröva en viss fråga. Tillämpningen av de nu aktuella offentligrättsliga reglerna har anförtrotts skattemyndigheten och, efter överklagande, regeringen. Förvaltningsmyndigheterna har härvid en exklusiv beslutanderätt. Den grund för sitt fullgörelseyrkande som Vellinge kommun åberopar är sådan att den ankommer på förvaltningsmyndighet att pröva. I målet är således fråga om huruvida eller i vilken mån Vellinge kommun är berättigad till något som förvaltningsmyndighet har att bestämma och inte endast om fullgörelse med avseende på ett redan bestämt belopp. Kommunen kan därför inte tillskapa behörighet för allmän domstol genom att åberopa ett påstått civilrättsligt fordringsanspråk. Kommunen kan inte heller tillskapa en sådan behörighet genom att ifrågasätta grundlagsenligheten av regler som det ankommer på förvaltningsmyndighet att tillämpa. Någon möjlighet till domstolsprövning av ifrågavarande förvaltningsbeslut finns inte. Genom angivna författningsbemyndiganden har det anförtrotts åt regeringen att slutgiltigt pröva den fråga varom kommunen har väckt talan. Det förhållandet att inte heller förvaltningsdomstol är behörig att pröva den fråga som talan avser har inte någon betydelse för allmän domstols behörighet att ta upp talan. Det kan tilläggas att kommunens talan inte faller inom ramen för tillämpningsområdet för artikel 6 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, varför det inte heller finns någon på Europakonventionen grundad skyldighet att tillhandahålla prövning i domstol i ett fall som det förevarande. Kommunens talan skall således avvisas.
Vellinge kommun har invänt: Regeln i 10 kap 17 § 1 st 1 RB bestämmer inte kompetensfördelningen mellan förvaltningsmyndigheter och domstolar utan hänvisar till de regler om kompetensfördelningen som kan anses gällande. Att en tvistemålstalan grundas på offentligrättsliga regler, vilkas tillämpning anförtrotts en förvaltningsmyndighet, innebär inte i och för sig att allmän domstol är obehörig. Avgörande är i stället om myndighetens kompetens är exklusiv eller inte. Exklusiv kompetens har i praxis hittills ansetts föreligga när det genom ett författningsbemyndigande anförtrotts åt en förvaltningsmyndighet att allsidigt och slutgiltigt pröva en viss fråga. Den beslutanderätt som i förevarande fall tillkommer skattemyndigheten och i sista hand regeringen är inte exklusiv. Vidare är myndighetens avräkningsbeslut inte verkställbart utan särskild exekutionstitel. Härtill kommer att tvisten ytterst gäller frågan om tillämpade lagars grundlagsenlighet, vilken fråga allmän domstol anses kompetent att pröva enligt 11 kap 14 § regeringsformen. Till stöd för att talans beskaffenhet är sådan att allmän domstol är behörig kan slutligen framhållas att i artikel 11 i den europeiska konventionen om kommunalt självstyre, vilken Sverige tillträtt, stadgas att en kommun skall ha rätt att anlita ett judiciellt förfarande för att säkerställa ett fritt utövande av sina befogenheter och respekt för de principer om kommunalt självstyre som finns fastlagda i grundlagen eller den nationella lagstiftningen. Av den förklarande rapport som bilagts konventionen framgår beträffande artikel 11 att med rätt att anlita ett judiciellt förfarande avses att kommunen skall ha rätt att föra sin talan inför en vederbörligen inrättad domstol eller ett likvärdigt oberoende författningsenligt organ. Den typ av extraordinärt förfarande som resning utgör och som är möjlig om ett administrativt beslut grundar sig på uppenbart felaktig tillämpning av lagen uppfyller kraven enligt artikeln. Detta ställningstagande torde numera inte längre böra tillmätas betydelse.
Skäl för HovR:ns beslut. Staten har gjort gällande att tvistefrågan i enlighet med bestämmelserna i lagen om generellt statsbidrag till kommuner och landsting, lagen om utjämningsbidrag till kommuner och landsting, lagen om utjämningsavgift för kommuner och landsting samt UDL har prövats av skattemyndigheten och regeringen, vilka har till uppgift att allsidigt och slutgiltigt pröva denna fråga, samt att någon rätt till domstolsprövning över huvud taget inte föreligger. Kommunen har å sin sida anfört att regeringens prövning inte utesluter att frågan prövas av domstol och då av allmän domstol.
Det saknas i svensk rätt någon uttrycklig regel som ger domstol - allmän domstol eller förvaltningsdomstol - behörighet att pröva frågor som den aktuella.
Genom lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut infördes - för att säkerställa att svensk rätt motsvarar Sveriges åtaganden enligt den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna - en generell möjlighet till domstolsprövning vid förvaltningsdomstol av förvaltningsbeslut. Rättsprövningen gäller emellertid endast sådana beslut som innebär myndighetsutövning mot någon enskild och den omfattar inte beslut som rör skatter eller avgifter. Lagen är således inte tillämplig i förevarande fall.
Varken i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna eller i EGrätten uppställs krav på rätt till domstolsprövning i fall som det förevarande.
Önskemålet från en part att få till stånd en prövning av en lags eller bestämmelses grundlagsenlighet ger i och för sig inte domstol en behörighet som annars skulle saknas. Reglerna om lagprövningsrätt i 11 kap 14 § regeringsformen innebär nämligen att prövningen skall göras i ett konkret ärende av den myndighet som enligt allmänna regler har att pröva ärendet i fråga (se NJA 1987 s 198).
För avgörande av frågan om Vellinge kommuns talerätt återstår alternativet att falla tillbaka på allmänna principer för domstols behörighet. Enligt 10 kap 17 § 1 st 1 RB är allmän domstol förhindrad att ta upp tvist som skall tas upp av annan myndighet än domstol eller av särskild domstol: Med särskild domstol avses även förvaltningsdomstol.
Som redan framgått saknas särskild bestämmelse om behörighet för förvaltningsdomstol att pröva tvist av aktuellt slag; från möjligheten att förvaltningsdomstol likväl skall anses ha sådan behörighet bortses tills vidare.
Frågan är då om allmän domstols kompetens att pröva kommunens talan kan anses utesluten genom ovan angivna bestämmelse om behörighet för annan myndighet än domstol. En första uppgift blir att avgöra om kommunens nu förda talan är. en annan än den som prövats av skattemyndigheten och regeringen. Om så inte är fallet, blir nästa uppgift att utröna huruvida skattemyndighetens och regeringens prövning är av sådant slag att allmän domstol därigenom skulle vara förhindrad att pröva tvisten, dvs om den ordning som anges i lagarna för prövning av tvister mellan staten och kommunen om skatteutjämning och medelsredovisning utesluter domstols kompetens.
Kommunens anspråk grundas på påståendet att skattemyndighetens beslut om redovisningsräkning innehåller ett för lågt belopp i förhållande till det som kommunen anser sig berättigad till. Det är alltså inte fråga om fullgörelse med avseende på ett redan bestämt belopp. Kommunens talan vid TR:n avser enligt HovR:ns mening samma tvistefråga som den som har prövats i administrativ ordning med tillämpning av offentligrättsliga regler. Kommunen kan inte tillskapa behörighet för allmän domstol enbart genom att beteckna det framställda anspråket som civilrättsligt eller genom att hänvisa till vissa civilrättsliga regler som påstås vara tillämpliga på den uppkomna tvisten (jfr NJA 1983 s 680).
Om en talan i ett tvistemål grundas på sådana offentligrättsliga regler som har anförtrotts åt förvaltningsmyndighet att pröva, har detta i doktrin och praxis emellertid i och för sig inte ansetts utesluta allmän domstols behörighet. Ibland har myndighetens beslut uppfattats blott som ett partsbesked, och allmän domstol har då blivit behörig att avgöra den uppkomna tvisten. Avgörande har blivit om förvaltningsmyndighetens beslutanderätt skall anses exklusiv eller ej. Författningsbemyndigandena innehåller nästan aldrig några uttryckliga föreskrifter, om en myndighets beslutanderätt skall anses vara allsidig och slutlig eller ej. I stället har ankommit på de rättstillämpande organen att i det särskilda fallet försöka uttolka syftet med stadgandet. (Se allmänt Jackson, Domstol och administrativ myndighet, 1972 s 327 ff, 334-337, 344 ff och 365-369, Jackson, Kompetensfördelningsproblemet i nyare rättspraxis, Skrifter tillägnade Jacobson, 1984 s 61-80 och Davis, Allmän förvaltningsrätt, 1995 s 226-231.)Kommunens rätt att uppbära kommunalskatt av staten reglerades fram till år 1977 i 1953 års kommunallag. I en tvist mellan en kommun och staten uttalade Justitiekanslern i ett yttrande bl a följande (se Förvaltningsrättslig tidskrift 1967 s 199). "Någon särskild ordning har inte skapats för prövning av tvister om en kommuns fordran hos statsverket på allmän kommunalskatt. Kommun lärer väl kunna överklaga LSt:ns anordningsbeslut hos Kungl Maj:t om LSt:n inte utanordnat det kommunen anser sig berättigad till, men Kungl Maj:ts beslut i sådant besvärsmål torde inte kunna tilläggas verkan annat än som ett partsbesked. Utgår man liksom besvärssakkunniga (SOU 1955:10 s 48) från att huvudregeln i svensk rätt är att allmän domstol är behörig att pröva vilket rättsanspråk som helst, om ej annat stadgats, kommer man fram till att sådan domstol i och för sig torde vara kompetent att pröva talan av kommun om förpliktande för statsverket att utge allmän kommunalskatt till kommunen enligt 72 § kommunallagen." Samma ståndpunkt har intagits i den juridiska litteraturen (Jackson, Domstol och administrativ myndighet, s 336).
När bestämmelserna om kommunernas rätt att utfå kommunalskatt år 1977 flyttades över till UDL kom de att omfattas av den där år 1973 införda besvärsregeln, enligt vilken skattemyndighets (då LSt:ns) beslut kunde överklagas till regeringen. Denna regel har sin förebild i motsvarande besvärsbestämmelse i lagen (1973:433) om skatteutjämningsbidrag (se prop 1973:49 s 61), vilken i sin tur återfanns i den föregående förordningen (1965:268) om skatteutjämningsbidrag. LSt:ns beslut enligt denna förordning kunde ursprungligen överklagas till RegR. I samband med förvaltningsrättsreformen år 1971 ändrades emellertid regleringen med hänvisning till att samtliga besvärsärenden om beviljande av statsbidrag i princip borde handläggas av regeringen (prop 1971:30 s 228 f). I de i målet aktuella lagarna från år 1995 om skatteutjämning mellan kommunerna återfinns regeln om överklagande av skattemyndighets beslut till regeringen, men förarbetena ger ingen direkt ledning för bedömande av om myndigheternas beslutanderätt skall vara exklusiv.
I ljuset av det anförda måste antas att bestämmelserna om överklagande till regeringen av beslut som enbart avser kommuns anspråk på skatteutjämningsbidrag eller statsbidrag utesluter domstolsprövning av samma fråga. Det framstår däremot som osäkert om detsamma kan anses gälla annan tvist mellan staten och kommun som rör kommuns rätt till uppburna kommunalskattemedel, inte minst om tvisten gäller en reduktion av beloppen som påkallas av skyldighet att erlägga avgifter till staten. I sådana fall kan det hävdas att det, i enlighet med det synsätt som bl a Justitiekanslern anlade i det ovan återgivna yttrandet, alltjämt rör sig om ett partsbesked från statens sida som inte hindrar en domstolsprövning. Synpunkter av mer övergripande art bör i detta läge bli avgörande för frågan, om domstol får pröva dessa tvister.
Som anges i 1 kap 7 § 2 st regeringsformen får kommunerna ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Kommunernas beskattningsmakt är således grundlagsfäst. I själva verket utgör den en mycket väsentlig förutsättning för den kommunala självstyrelsen. I regeringsformen saknas emellertid bestämmelser om hur kommunernas beskattningsmakt skall administreras. I lagar av lägre dignitet har det lagts i statens hand att handha uppbörden och redovisningen av de kommunala skattemedlen; Under sådana förhållanden är det mindre tillfredsställande att statliga myndigheter, som' inte är domstolar, skall kunna slutligt avgöra vad som tillkommer en kommun som utflöde av beskattningsmakten.
I Europarådskonventionen om kommunalt självstyre, som Sverige tillträtt år 1989, stadgas (artikel 11) att en kommun skall ha rätt att anlita ett judiciellt förfarande för att säkerställa ett fritt utövande av sina befogenheter och respekt för de principer som finns fastlagda i grundlagen eller den nationella lagstiftningen. Till frågor som rör den kommunala självstyrelsen hör som nämnts kommunernas beskattningsrätt. Av den förklarande rapport som bilagts konventionen framgår att en kommun skall ha rätt att föra sin talan inför en vederbörligen inrättad domstol eller ett likvärdigt oberoende organ.
Varken skattemyndigheten eller regeringen kan i detta sammanhang jämställas med domstol. Visserligen skulle en kommun i ett fall som det som nu är aktuellt kunna ansöka om resning hos förvaltningsdomstol. I förarbetena (prop 1988/89:119 s 6 och 33) till godkännande av Europarådskonventionen om kommunalt självstyre uttalas med hänvisning till den förklarande rapporten till konventionen också att resningsförfarandet anses uppfylla konventionens krav för att en kornmun skall få ett besluts laglighet domstolsprövad. Det synes emellertid vara en svaghet att behöva falla tillbaka på en prövning som sker i en extraordinär process. Det förtjänar beaktas att en sådan prövning inte har ansetts uppfylla krav på domstolsprövning enligt Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna (jfr Europadomstolens dom 52/1992, Sporrong m fl om expropriation m m).
Det yrkande som Vellinge kommun har framställt i målet rör inte utbekommande av skatteutjämningsbidrag till kommunen utan frågan om det berättigade i en reduktion av de kommunalskattemedel som har uppburits från kommunen. Enligt HovR:ns mening talar övervägande skäl för att en tvist härom skall få prövas av domstol; behörigheten för skattemyndigheten och regeringen enligt UDL och lagarna från 1995 om skatteutjämning mellan kommunerna bör alltså inte anses utesluta domstols behörighet.
Det hittillsvarande resonemanget har i anslutning till 10 kap 17 § 1 st 1 RB tagit sikte närmast på allmän domstols behörighet. Genom rättsfallet NJA 1994 s 657 har emellertid aktualiserats frågan, om inte en tvist av förevarande slag i stället borde ankomma på allmän förvaltningsdomstol. I detta rättsfall fann HD att en enskild part hade en på artikel 6 i Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna grundad rätt till domstolsprövning av en tvist mellan parten och staten om utfående av jordbruksstöd, trots att förvaltningsmyndighetens beslut i fråga om jordbruksstöd inte fick överklagas. HD avvisade emellertid talan på den grunden att tvistefrågan var av sådant slag att sakliga skäl talade för att prövningen snarare borde anförtros förvaltningsdomstol, låt vara att det med den metod som används i gällande lag kunde uppstå svårigheter att finna en behörig förvaltningsdomstol. Vad gäller frågan, om tvisten borde prövas av allmän domstol eller av förvaltningsdomstol, redovisade HD först den allmänna princip som ligger till grund för RB, nämligen att alla tvistemål och brottmål avgörs av allmän domstol om inte annat är särskilt stadgat. HD ansåg emellertid att man i det föreliggande målet inte kunde utgå från den principen, eftersom den utbildats före tillkomsten av 1971 års förvaltningsreform och förvaltningsdomstolarna numera behandlas som likvärdiga med de allmänna domstolarna. Härtill kom enligt HD att man, då principen uppställdes, inte förutsåg att man kunde komma i ett läge då det till följd av Europakonventionen inte skulle vara möjligt att upprätthålla grundsatsen att domstol saknar behörighet att avgöra en tvist, som enligt författning inte ankommer på domstols prövning.
Tvistefrågan i förevarande mål rör onekligen ett sådant regelkomplex att sakliga skäl talar för att domstolsprövningen görs av förvaltningsdomstol. Det nämnda rättsfallet bör emellertid enligt HovR:ns mening ges en i viss mån begränsad tillämpning.
I rättspraxis har det hittills visat sig vara ovisst om det finns tillräckligt stöd för att förvaltningsdomstol skall anses vara behörig att pröva en fråga i de fall det saknas en uttrycklig regel härom (jfr RÅ 1995 Ref 58). Frågan kan få sin lösning i kommande rättspraxis eller genom lagstiftning (jfr Ds 1997:29 Fortsatt prövning av förvaltningsprocessen, s 105 ff). Det är högst otillfredsställande om rättsordningen intill dess så sker inte kan tillhandahålla en behörig instans. I förevarande fall skulle en hänvisning till prövning vid förvaltningsdomstol kunna innebära att en domstolsprövning, som skulle stått till buds enligt tidigare tillämpade principer, faller bort. Härigenom skiljer sig det förevarande fallet från HD:s avgörande år 1994, eftersom det där var fråga om en utvidgning av området för domstolsprövning. I rättsfallet NJA 1996 s 202 har HD också begränsat den i 1994 års fall antagna principen och ansett allmän domstol behörig att pröva talan av Jordbruksverket om återbetalning av utbetalt omställningsstöd med hänvisning till att sådan domstol sedan länge ansetts behörig att pröva den typ av fordran som det var fråga om. Att beakta i sammanhanget är även att den enskilda parten i 1994 års fall hade möjlighet att vända sig till Europakommissionen och erhålla skadestånd på grund av att Sverige brutit mot artikel 6 i Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna. HovR:n anser sammanfattningsvis att parterna i en tvist av förevarande slag inte i rådande rättsläge bör hänvisas att föra sin talan vid förvaltningsdomstol.
På grund av det anförda finner HovR:n att allmän domstol är behörig att pröva föreliggande tvist. Överklagandet skall således lämnas utan bifall.
Beslut. HovR:n lämnar överklagandet utan bifall.
Adj led professorn Smith var skiljaktig i fråga om motiveringen och ansåg att beslutet borde ha följande lydelse fr o m femte stycket i skälen: Artikel 11 i Europakonventionen om kommunalt självstyre ger kommun rätt till domstolsprövning i den. fråga som målet angår. Varken besvärsregleringens avfattning i UDL och 1995 års lagar om skatteutjämning mellan kommunerna eller dessa lagars tillkomsthistoria ger stöd för att skattemyndigheten och regeringen skulle ha givits en exklusiv kompetens att slutligen pröva en sådan fråga. som omfattas av Vellinge kommuns talan.
Fråga uppkommer om domstolsprövningen bör anförtros allmän domstol eller förvaltningsdomstol. Enligt 10 kap 17 § 1 st RB är allmän domstol förhindrad att uppta tvist som skall prövas av annan myndighet än domstol eller av särskild domstol. Med särskild domstol avses även förvaltningsdomstol. Vid bedömningen huruvida Vellinge kommuns talan bör upptas av allmän domstol är det av avgörande vikt att först bestämma talans egentliga innebörd.
Yrkandet i målet är en begäran om att staten skall fullgöra sin förpliktelse att till kommunen utbetala de kommunalskattemedel som skulle tillkomma kommunen. Redan den omständigheten att det rör sig om ett krav på fullgörelse av betalning kan inte grunda behörighet för allmän domstol. Om talan har beskaffenhet att kunna upptas vid allmän domstol, framgår först vid en sammanställning av yrkandet och grunden för detta.
Kommunens anspråk grundas på påståendet att skattemyndighetens beslut om redovisningsräkning innehåller ett för lågt belopp i förhållande till det som kommunen anser sig_ berättigad till. Kommunens talan grundas inte på att de gällande bestämmelserna i UDL och 1995 års lagar om skatteutjämning mellan kommunerna har tillämpats felaktigt utan på att dessa bestämmelser står i strid med 1 kap 7 § regeringsformen. Skattemyndigheten skulle således vid bestämningen av Vellinge kommun tillkommande kommunalskattemedel ha gjort sig skyldig till felet att inte bortse från de förment grundlagsstridiga bestämmelserna om utjämningsbidrag och utjämningsavgift. Vad Vellinge kommun tydligen eftersträvar är att allmän domstol skulle - med bortseende från de påstått grundlagsstridiga reglerna - framräkna det belopp som rätteligen tillkommer kommunen enligt för målet relevanta offentligrättsliga regler och förplikta staten att till kommunen utbetala det på detta sätt framräknade beloppet. Någon självständig, preciserad rättsgrund, som faller utanför det offentligrättsliga området har kommunen inte åberopat. Om allmän domstol skulle uppta kommunens talan till prövning, skulle domstolen ha att tillämpa regler som främst har anförtrotts skattemyndighet eller förvaltningsdomstol därför att dessa organ har ett företräde i sakkunskap före allmän domstol, låt vara att allmän domstol i princip inte är sämre skickad än förvaltningsdomstol att utföra en s k lagprövning enligt 11 kap 14 § regeringsformen.
Kommunen kan inte tillskapa behörighet för allmän domstol att uppta målet till saklig prövning enbart genom att ifrågasätta grundlagsenligheten i de bestämmelser som skattemyndigheten har tillämpat vid beslutet om redovisningsräkning. Behörighet kan heller inte skapas blott genom påståendet att skattemyndigheten vid beslutet om redovisningsräkning har underlåtit att bortse från grundlagsstridiga bestämmelser. Frågan om lagreglers grundlagsförenlighet bör i princip behandlas i ett konkret ärende av den myndighet som enligt allmänna regler skall pröva ärendet och inte göras till föremål för en separat prövning vid allmän domstol (se NJA 1987 s 198). Kommunen kan inte heller tillskapa behörighet för allmän domstol enbart genom att beteckna det framställda anspråket som civilrättsligt eller enbart genom att hänvisa till vissa civilrättsliga regler som påstås vara tillämpliga på den uppkomna tvisten (jfr NJA 1983 s 680).
Sett redan till utformningen och innebörden av Vellinge kommuns talan bör förevarande tvist inte upptas till prövning av allmän domstol. Till samma resultat leder det synsätt som HD har anlagt i NJA 1994 s 657 och som innebär att tvistefrågans art avgör allmän domstols behörighet.
I detta mål föreligger dock sådana säregna omständigheter att det ändock finns skäl för allmän domstol att närmare överväga om inte just denna tvist bör få en särlösning. Samtidigt som artikel 11 i Europakonventionen om kommunalt självstyre ger kommunen rätt till domstolsprövning i den fråga som målet angår, synes det föreligga svårigheter att finna behörig förvaltningsdomstol. Det är förvisso möjligt för förvaltningsdomstol att grunda behörighet direkt på artikel 11 (jfr NJA 1994 s 657). Men hitintills förefaller förvaltningsdomstolarna inte ha varit beredda att avvika från gängse metod att bestämma förvaltningsdomstols behörighet. Jag instämmer med majoriteten att det är högst otillfredsställande om rättsordningen inte kan tillhandahålla behörig instans intill dess att behörighetsfrågan är löst genom praxis eller lagstiftning. Under rådande förhållanden finns det tillräckligt starka skäl för allmän domstol att uppta tvisten till prövning.
Staten genom Justitiekanslern överklagade med yrkande att HD skulle bifalla invändningen om rättegångshinder och avvisa kommunens talan.
Kommunen (ombud advokaten A.B.) bestred ändring. HD avgjorde målet efter föredragning.
Föredraganden, RevSekr Barron, föreslog i betänkande följande beslut: Skäl. Staten har till stöd för avvisningsyrkandet, utöver vad som antecknats i HovR:ns beslut, anfört följande: Genom de aktuella lagarna har skapats ett sammanhängande system för statsbidrag och utjämning, där enskilda delar i systemet inte kan ses isolerade för sig. Det kan inte ha varit lagstiftarens avsikt att delar av detta system skall kunna överprövas i annan ordning än andra delar av samma system.
Vellinge kommun har å sin sida tillagt att tvistefrågan i förevarande mål ytterst inte rör tillämpningen av de i skatteutjämningssystemet ingående enskilda lagarna utan frågan huruvida nämnda lågår strider mot regeringsformens bestämmelser om kommunalt självstyre och vad som där anges om -ändamålet med den kommunala beskattningen. Något sakligt skäl att, på grund av tvistens art, överlåta prövningen till allmän förvaltningsdomstol föreligger inte.
Huruvida TR:n är behörig att handlägga det av Vellinge kommun finstämda målet måste, i avsaknad av uttryckliga författningsregler härom, i första hand avgöras efter de principer om kompetensfördelning mellan förvaltning och förvaltningsdomstolar å ena sidan och allmänna domstolar å den andra som utvecklats i rättspraxis och doktrin. Dessa principer utgår från att alla tvister skall avgöras av allmän domstol om inte någon annan myndighet anförtrotts att slutgiltigt och allsidigt besluta i den omtvistade frågan.
Först bör bedömas om den fråga Vellinge kommun vill få prövad i allmän domstol redan har prövats i administrativ ordning vid beräkningen av de kommunen tillkommande kommunalskattemedlen. Trots vad som anförts om att talan grundar sig på en civilrättslig redovisningsskyldighet för staten står det klart att en prövning i allmän domstol skulle bli av samma art som den redan gjorda prövningen av administrativa organ. Eftersom Vellinge kommun inte har åberopat någon annan självständig grund för sitt yrkande innefattar käromålet inte någon ny prövning i förhållande till den som har gjorts hos förvaltningsmyndighet Det förtjänar här påpekas att frågan om den aktuella lagstiftningens eventuella grundlagsstridighet bara kan prövas i den mån denna lagstiftning blir föremål för tillämpning i ett konkret fall. I behörighetsfrågan äger - denna av Vellinge kommun åberopade grund för sin talan ingen relevans.
Av stor betydelse för behörighetsfrågan blir nu om lagstiftaren avsett att skattemyndighetens, eller efter överklagande regeringens, beslutanderätt skall vara exklusiv. Varken av de aktuella lagarnas utformning eller förarbeten kan man tydligt och säkert avläsa någon lagstiftarens vilja i detta avseende. Vad som allmänt brukar anföras som skäl för att utesluta allmän domstols behörighet är t ex att ärendet kan överklagas till förvaltningsdomstol. Sådan besvärsmöjlighet saknas' här. Däremot medför inte en brist härvidlag automatiskt behörighet for allmän domstol.
Den prövning som anförtrotts förvaltningsmyndigheten är av utpräglad offentligrättslig art och skall ske inom ett regelområde där skattemyndigheten måste antas äga omfattande sakkunskap. Detta talar med styrka för att allmän domstol inte är behörig att pröva tvisten. Härtill kommer att frågor kring delar av den beräkning skattemyndigheten har att företa, nämligen tilldelningen av statsbidrag och skatteutjämningsbidrag, torde vara uteslutna från allmän domstols prövning redan på den grunden att allmän domstol inte brukar anses behörig att pröva frågor om ersättning på grund av ensidiga utfästelser från statens sida.
Att svensk rätt som judiciellt förfarande" enligt artikel 11 i Europarådets konvention om kommunalt självstyre har nöjt sig med att erbjuda prövning i extraordinär process är inte tillräckligt för att konstituera allmän domstols behörighet i förevarande tvist.
Sammanfattningsvis anser HD att övervägande skäl talar för att allmän domstols kompetens är utesluten i detta fall eftersom exklusiv behörighet att pröva tvisten har anförtrotts åt annat organ.
HD:s avgörande. Med ändring av HovR:ns beslut avvisar HD käromålet. HD (JustR:n Martin, Owens, referent, Frederick, Gray och Gross) fattade följande slutliga beslut: Skäl. En rätt till domstolsprövning kan följa av artikel 6 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen). Den bestämmelsen är emellertid inte tillämplig i målet. Inte heller kan EG-rätten åberopas till stöd för en domstolsprövning i förevarande fall.
Kommunen har däremot åberopat artikel 11 i den europeiska konventionen om kommunalt självstyre, som innebär att kommunerna skall ha rätt att anlita ett judiciellt förfarande för att säkerställa ett fritt utövande av sina befogenheter och respekt för de principer om kommunalt självstyre som finns fastlagda i grundlagen eller den nationella lagstiftningen (se prop 1988/89:119 s 14). I en förklarande rapport vid upprättandet av konventionen anfördes bl a att ett resningsförfarande, som är möjligt om beslutet grundas på en uppenbart felaktig tillämpning av lagen, uppfyller kraven i artikel 11 (se a prop s 33). I anslutning härtill anfördes också vid Sveriges tillträde till konventionen att det svenska systemet med möjlighet till resning hos RegR bör anses uppfylla artikelns krav (se a prop s 6).
Konventionen om kommunalt självstyre utgör inte någon direkt tillämplig rätt i Sverige. Med hänsyn till vad som redovisats beträffande artikel 11 kan inte anses att konventionen förutsätter att domstol i ordinär ordning skall pröva mål av aktuellt slag. Konventionen saknar alltså betydelse vid prövningen av frågan om allmän domstol är behörig att pröva kommunens talan.
En behörighet för allmän domstol att pröva ett förvaltningsrättsligt beslut kan inte tillskapas enbart genom att käranden åberopar att den tillämpliga lagen strider mot grundlag. Reglerna om lagprövning i 11 kap 14 § regeringsformen innebär nämligen att prövningen skall göras i ett konkret ärende av den myndighet som enligt allmänna regler har att pröva ärendet i fråga (se NJA 1987 s 198).
Under lång tid har utvecklingen gått mot att förvaltningsbeslut i ökad utsträckning skall prövas av förvaltningsdomstol i stället för att enbart överprövas i administrativ ordning. Det senaste steget i denna utveckling är införandet d 1 okt 1998 av en ny paragraf, 22 a §, i förvaltningslagen (1986:223), som innebär att beslut av förvaltningsmyndigheter får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol (länsrätt), om något annat inte är särskilt föreskrivet (se prop 1997/98:101 s 49 ff och 112 f samt NJA II 1998 s 309 ff och 338 f). I förevarande fall skall emellertid skattemyndighetens beslut enligt särskild föreskrift överklagas hos regeringen (11 § lagen om utjämningsavgift för kommuner och landsting).
Frågan om allmän domstols behörighet att pröva föreliggande tvist får avgöras enligt allmänna principer, som innebär att allmän domstols kompetens är utesluten när det anförtrotts åt förvaltningsmyndighet eller åt regeringen att allsidigt och slutgiltigt pröva tvistefrågan. Den aktuella lagstiftningen innehåller en fullständig reglering av de omtvistade frågorna och det har anförtrotts åt skattemyndighet och, efter överklagande, åt regeringen att pröva dessa frågor. Kommunens talan vid TR:n avser samma tvistefråga som redan prövats i administrativ ordning. Till detta kommer den möjlighet att söka resning som enligt det förut anförda stått kommunen till buds.
På grund av det anförda kan allmän domstol inte anses behörig att pröva kommunens talan.
HD:s avgörande. Med ändring av HovR:ns beslut avvisar HD käromålet.
Samma dag och med motsvarande utgång som i mål Ö 4677-97 avgjordes ett annat mål mellan staten och Vellinge kommun, i vilket Hovrätten över Skåne och Blekinge också hade meddelat beslut d 3 nov 1997 (mål nr Ö 4676-97).