Vid en inspektion av Polismyndigheten i Uppsala, trafikavdelningen, den 6 juni 1996 framkom att flera förundersökningar hade lagts ned av polismyndigheten med motiveringen ”brott kan ej styrkas”. I protokollet som fördes vid inspektionen antecknades i denna del bl.a. följande.
I en skrivelse den 12 februari 1991 – – – från polisintendenten AA till chefsåklagaren vid Åklagarmyndigheten i Uppsala sägs bl.a. följande. ”Vad gäller beslut är det polismyndighetens uppfattning att i de ärenden som handläggs vid trafikavdelningen kan stf. avdelningschefen ta beslut med motiveringen 
brott kan 
ej styrkas
 och 
gärningen ej brott
.” Enligt skrivelsen skulle vad däri upptagits tillämpas från och med den 12 februari 1991.
Martinez beslutade att till granskning i ett särskilt ärende ta upp frågan om lämpligheten i att en polismyndighet lägger ned en förundersökning med beslutsmotiveringen ”brott kan ej styrkas”.
Rikspolisstyrelsen och Riksåklagaren anmodades att inkomma med yttrande över den aktuella frågan.
Rikspolisstyrelsen (rikspolischefen BB) anförde i remissvaret följande.
Vem som är behörig att lägga ned en förundersökning anges inte närmare i 
rättegångsbalken
 (RB), på annat sätt än att nedläggning enligt 
23 kap. 4 a § RB
 endast får beslutas av åklagare. En naturlig slutsats av detta skulle kunna vara att den som leder en förundersökning normalt sett också är behörig att – i andra fall än som avses i den nyss nämnda bestämmelsen – besluta om att lägga ned undersökningen, jfr t.ex. 
23 kap. 4 § andra stycket RB
.
Rikspolisstyrelsen och Riksåklagaren har, utifrån bestämmelserna i 
23 kap. 3 § första stycket RB
, i samråd fastställt att polismyndighet leder förundersökningen när fråga är om brott av s.k. enkel beskaffenhet. Se Rikspolisstyrelsens allmänna råd angående förundersökningsledning i brottmål (FAP 403-5). I ett beslut av JO (1982/83 s. 104) har uttalats att beslutsmotiveringen ”brott ej styrkt” normalt inte bör användas av polisen. Rikspolisstyrelsen har därefter år 1986 i föreskrifter och allmänna råd för anmälningsrutinen angivit vilka beslutsmotiveringar som skall användas vid nedläggningsbeslut (FAP 403-6, blad 15).
Till det anförda vill Rikspolisstyrelsen foga den synpunkten att den hänvisning till s. 25 i 
prop. 1981/82:41
 som görs i 1982 års JO-beslut inte ger stöd för uppfattningen att en polismyndighet är förhindrad att lägga ned en förundersökning på den angivna grunden. Departementschefen uttalar där att det inte finns anledning för lagstiftaren att ingripa i frågan om fördelningen av beslutskompetensen mellan polis och åklagare när det gäller nedläggning av förundersökningar när det inte längre finns anledning att fullfölja undersökningen. Någon antydan om att polisens beslutskompetens borde vara begränsad till vissa nedläggningsgrunder finns inte där, fortfarande bortsett från de särskilda fall som avses i 
23 kap. 4 a § RB
.
Om det angivna förfarandet alltså inte kan sägas vara formellt felaktigt, bör den frågan ställas om det kan finnas några andra invändningar mot att polisen har befogenhet att lägga ned förundersökningar på den grunden att brott inte kan styrkas. Styrelsen har för sin del svårt att se några sådana. Att under en förundersökning bedöma den föreliggande bevisningens styrka och avgöra om det föreligger tillräckliga skäl för åtal kan för det mesta inte vara svårare än att avgöra om den gärning som är föremål för utredning täcks av rekvisiten i en straffbestämmelse eller om förundersökningen skall läggas ned med motiveringen ”gärningen ej brott”.
Det nu anförda skall även ses mot bakgrund av att polisen är förundersökningsledare bara i ärenden av enkel beskaffenhet. Den angivna ordningen synes inte heller inge några betänkligheter från rättssäkerhetssynpunkt.
Rikspolisstyrelsen vill även påpeka att inte minst det alltmer uttalade kravet på att resurserna skall utnyttjas så effektivt som möjligt i brottsbekämpningen med styrka talar för att polisen bör kunna lägga ned en förundersökning även i nu aktuella fall.
Regeringen beslutade i september 1996 att åklagar- och polisväsendena gemensamt skall utveckla former för arbetet med prioriteringar i den brottsutredande verksamheten. Som en följd av detta har Riksåklagaren i samråd med Rikspolisstyrelsen tillsatt en arbetsgrupp, bestående av företrädare för åklagarväsendet och polisen. En av gruppens uppgifter är att överväga formerna för beslut att lägga ned förundersökning i de fall polisen är förundersökningsledare. I det arbetet kommer styrelsen att hävda den uppfattning som framgår av detta yttrande. Uppdraget skall redovisas den 1 april 1997.
Riksåklagaren CC anförde i sitt remissvar bl.a. följande.
Av remissen framgår att stf avdelningschef vid trafikavdelningen vid polismyndigheten i Uppsala bemyndigats att i ärenden som handläggs vid trafikavdelningen fatta beslut om nedläggande av förundersökning med motiveringen ”brott kan ej styrkas”.
Enligt 
23 kap. 4 § andra stycket rättegångsbalken
 skall en förundersökning läggas ned så snart det inte längre finns anledning att fullfölja den. Bortsett från fall som avses i 4 a § om s.k. förundersökningsbegränsning finns det inte några regler som uttryckligen begränsar polismyndighetens behörighet att lägga ned en undersökning i de ärenden där myndigheten leder förundersökningen (jfr Gullnäs m.fl. 
Rättegångsbalken
, 23:28).
I det JO-ärende till vilket remissen hänvisar har Davis emellertid uttalat att beslutsmotiveringen ”brott ej styrkt” normalt inte bör användas av polismyndighet vid nedläggning av förundersökning. Om det finns någon som är skäligen misstänkt för brottet skall utredningen enligt JO redovisas till åklagare för beslut i åtalsfrågan. Om man däremot inte har kommit så långt att någon blivit skäligen misstänkt får polismyndigheten som förundersökningsledare fatta beslut om nedläggning av förundersökningen. I sådana fall är det enligt JO motiveringen ”ej spaningsresultat” som ofta ligger närmast till hands.
Tills vidare bör enligt min mening huvudregeln fortfarande vara den som kommer till uttryck i det angivna JO-uttalandet. Prövningen av bevisningens styrka får i dessa fall anses innefatta sådana rättsliga överväganden som det åligger åklagare att göra (jfr 
SOU 1985:62 s. 215
). Jag vill dock samtidigt tillägga att Riksåklagaren i samråd med Rikspolisstyrelsen har tillsatt en arbetsgrupp för att överväga frågor om förundersökningsprotokollet och dess utformning. I uppdraget ingår bl.a. att undersöka möjligheterna för polisen att lägga ned förundersökningen i de fall polisen är förundersökningsledare. Den aktuella frågan kommer således att övervägas i det sammanhanget. – – –
Senare under utredningen tog chefsJO Bridges även del av den i remissvaren omnämnda arbetsgruppens rapport ”Några steg på vägen mot effektivare förundersökningar” och en sammanställning av remissvar över rapporten.
I ett beslut den 15 september 1999 anförde chefsJO Bridges följande.
De grundläggande bestämmelserna om förundersökning finns i 
23 kap.
rättegångsbalken
 (RB). I det följande lämnas en redogörelse för bl.a. reglerna om förundersökningsledarskap och nedläggning av förundersökning.
Allmänna råd om ledningen av förundersökning i brottmål har sedan den 1 januari 1980 funnits i det av Riksåklagaren i samråd med Rikspolisstyrelsen fastställda s.k. fördelningscirkuläret.
Den arbetsgrupp som Rikspolisstyrelsen och Riksåklagaren omnämner i remissvaren tillsattes i slutet av 1996 med syfte att överväga frågor om förundersökningsprotokollet och dess utformning. Enligt arbetsgruppens rapport, som sammanställdes under våren 1997, var ett av de övergripande målen för uppdraget att överväga former för beslut om nedläggande av förundersökning i de fall där polisen är förundersökningsledare.
Riksåklagaren och Rikspolisstyrelsen beslutade i december 1997 nya allmänna råd om ledningen av förundersökning i brottmål (Riksåklagarens författningssamling, Ramos 1997:12, vilket motsvaras av Rikspolisstyrelsens FAP 403-5).
Förundersökningsledarskap
Ett beslut att inleda en förundersökning skall fattas av polismyndigheten eller åklagaren. Har förundersökningen inletts av polismyndigheten och är saken inte av enkel beskaffenhet, skall ledningen av förundersökningen avseende brottet övertas av åklagaren, så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet. Åklagaren skall också i annat fall överta ledningen när det är påkallat av särskilda skäl (
23 kap. 3 § första stycket RB
).
Nedläggande av förundersökning m.m.
En förundersökning skall läggas ned om det inte längre finns anledning till dess fullföljande (
23 kap. 4 § andra stycket RB
).
En förundersökning får vidare läggas ned om det föreligger förutsättningar att tillämpa reglerna i 
23 kap. 4 a § RB
 om förundersökningsbegränsning. Enligt denna bestämmelse får en förundersökning läggas ned om fortsatt utredning skulle kräva kostnader som inte står i rimligt förhållande till sakens betydelse och det dessutom kan antas att brottet i händelse av lagföring inte skulle leda till någon svårare påföljd än böter. Vidare får ett sådant beslut fattas om det kan antas att åtal för brottet inte skulle komma att ske till följd av bestämmelser om åtalsunderlåtelse i 
20 kap. RB
 eller om särskild åtalsprövning samt något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte åsidosätts genom att förundersökningen läggs ned.
Ett beslut om att lägga ned en förundersökning enligt 
23 kap. 4 § andra stycket RB
 kan fattas av undersökningsledaren och faller således inom polismyndighetens formella kompetensområde i de fall där myndigheten är förundersökningsledare (jfr Fitger, 
Rättegångsbalken
, del 2, s. 23:28). Ett nedläggningsbeslut med stöd av reglerna om förundersökningsbegränsning får däremot fattas endast av åklagare (
23 kap. 4 a § tredje stycket RB
).
Frågan om vilken befogenhet en polismyndighet i vissa fall har att avbryta en förundersökning har redan tidigare varit föremål för JO:s ställningstagande. Harris uttalade i ärendet JO 1982/83 s. 104 att polismyndigheten normalt inte bör använda beslutsmotiveringen ”brott kan ej styrkas” vid nedläggning av förundersökningar. I ärendet uttalades vidare att utredningen skall redovisas till åklagare för beslut i åtalsfrågan om det finns någon som är skäligen misstänkt för brottet. Om man däremot inte kommit så långt att någon har blivit skäligen misstänkt får polismyndigheten som förundersökningsledare fatta beslut om nedläggning av undersökningen. I sådana fall sägs emellertid formuleringen ”ej spaningsresultat” ofta ligga närmast till hands.
I 1981 års polisberednings slutbetänkande (
SOU 1985:62 s. 215
) framhölls att det i doktrin och praxis har ansetts att nedläggande av förundersökning ankommer på åklagare om någon har hörts som skäligen misstänkt för brott. Beslut om nedläggande har i dessa fall uppfattats som ett ställningstagande i åtalsfrågan och
I de allmänna råden om ledningen av förundersökning i brottmål (punkt 3) anförs i denna del numera bl.a. följande.
Frågan om var gränsen går mellan när en förundersökning skall läggas ned och när ett negativt åtalsbeslut skall fattas finns inte reglerad i författningstext. Negativa åtalsbeslut fattas alltid av åklagaren. I ett år 1985 utfärdat cirkulär (RÅC I:107) uttalade Riksåklagaren att åklagarna fortsättningsvis borde låta gränsen för när en förundersökning kan läggas ned gå vid när s.k. slutdelgivning enligt 
23 kap. 18 § RB
 ägt rum. Skälet till detta var att denna gränsdragning bättre stod i överensstämmelse med de utvidgade reglerna om förundersökningsbegränsning som infördes år 1982. Innan slutdelgivning ägt rum kan alltså en förundersökning läggas ned.
Beslut om nedläggning kan, utom i fall som avses i 
23 kap. 4 a § RB
, fattas av undersökningsledaren och faller således inom polismyndighetens formella kompetensområde i de fall där myndigheten är förundersökningsledare (Fitger. P, 
Rättegångsbalken
, del 2, sid 23:28).
Några formella hinder mot att polismyndigheten lägger ned förundersökningar med motiveringen att brott inte kan styrkas finns alltså inte. Det måste emellertid ske en noggrann bedömning av bevisläget i varje enskilt fall. Beslutet innebär att det görs en prognos av huruvida det kan förväntas en fällande dom eller inte. Den som skall göra en sådan bedömning måste ha nödvändig kompetens för detta. I osäkra eller på annat sätt komplicerade fall bör därför förundersökningsledningen överlämnas till åklagaren för avgörande om ärendets fortsatta handläggning. Den närmare avgränsningen i denna fråga bör bestämmas inom ramen för de lokala överenskommelserna angående fördelningen av förundersökningsledningen.
När jag beslutade att utreda frågan om lämpligheten av att en polismyndighet lägger ned en förundersökning med motiveringen ”brott kan ej styrkas” var den gängse uppfattningen att polismyndigheternas möjligheter att använda denna beslutsmotivering var begränsade på det sätt som uttalas i JO 1982/83 s. 104 och i 1981 års polisberednings slutbetänkande.
I det tidigare gällande fördelningscirkuläret saknades uttalanden i frågan. Som har nämnts i det föregående föreligger emellertid nu nya av Riksåklagaren och Rikspolisstyrelsen meddelade allmänna råd om förundersökning i brottmål, där saken behandlas. Råden är emellertid i detta hänseende så allmänt utformade att det är oklart om de innebär någon mera påtaglig förändring i förhållande till vad som dittills har ansetts gälla i fråga om polismyndigheternas möjligheter att lägga ned en förundersökning med motiveringen ”brott kan ej styrkas”. Detaljregleringen av frågan avses ske genom de lokala överenskommelser som nämns i sammanhanget. Några uppgifter om vad dessa överenskommelser innebär i det här aktuella hänseendet föreligger inte i ärendet.
Vad som sägs i rapporten Några steg på vägen mot effektivare förundersökningar tyder emellertid närmast på att en viss förändring av sättet att se på frågan är
Innebörden av beslutsmotiveringen "brott kan ej styrkas"
Innan jag kommer in på frågan om de rättsliga möjligheterna för en polismyndighet att lägga ned en förundersökning med beslutsmotiveringen ”brott kan ej styrkas”, vill jag peka på det förhållandet att motiveringen, med den innebörd den har för närvarande, inte är entydig. I Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd för personbladsrutinen (FAP 441-2) anges nämligen i avsnitt 10 att den innebär antingen att det inte kan styrkas att den misstänkte har begått brottet eller att det inte kan styrkas att brott föreligger (se även avsnitt 16.3 i FAP 403-6 om anmälningsrutinen). Riksrevisionsverket konstaterar mot denna bakgrund i rapporten (RRV 1999:3) Svårigheter med statistik rörande brottsutredningar att motiveringen används av polis och åklagare i situationer som i hög grad skiljer sig från varandra och att den därför inte är lämplig att använda som ett effektivitetsmått avseende andelen nedlagda ärenden på denna grund (s. 37 f.).
Det är en grundläggande princip i en rättsstat att rättstillämpningen i största möjliga utsträckning skall vara enhetlig och förutsebar. Detta gäller självfallet också i fråga om avslutandet av brottsutredningar. Eftersom beslutsmotiveringen ”brott kan ej styrkas” inte är entydig och det därmed är möjligt att tillämpa den i situationer av mycket varierande slag, kan man ofta inte förstå vilken innebörd den har i det särskilda fallet.
Enligt min mening bör beslutsmotiveringen ”brott kan ej styrkas” därför framdeles användas endast i de fall där det inte kan styrkas att den som är misstänkt för brottet verkligen har begått detta. Det skall således vara fråga om situationer där förundersökningsledaren på grundval av en värdering av föreliggande bevisning finner att man inte kan förvänta sig en fällande dom och därför beslutar att lägga ned förundersökningen eller att åtal inte skall väckas. Om det däremot inte kan klarläggas om något brott över huvud taget har begåtts eller det inte finns någon misstänkt, bör utredningen i stället avslutas t.ex. på den grunden att det inte kan antas att något brott som hör under allmänt åtal har förövats respektive att spaningsresultat saknas.
Genom en sådan terminologisk förändring skulle användningen av de olika avskrivningsgrunderna framstå som mer adekvat, och därmed skulle också kravet på förutsebarhet och entydighet tillgodoses på ett bättre sätt än för närvarande.
Befogenheten att använda beslutsmotiveringen "brott kan ej styrkas"
Rättegångsbalken
 ger i viktiga hänseenden åklagaren en särställning i det brottsutredande förfarandet. Detta har sin grund i att det av rättssäkerhetsskäl har ansetts påkallat att beslut av mera ingripande betydelse för den enskilde fattas av en person med kvalificerad juridisk kompetens som tillhör en annan myndighetsorganisation än den som har hand om det löpande utredningsarbetet och som därmed har särskilda förutsättningar att agera med den objektivitet som 
rättegångsbalken
 kräver.
Som framgår av vad som har sagts i det föregående om den rättsliga regleringen finns det inte något formellt hinder mot att polismyndigheten använder motiveringen ”brott kan ej styrkas” när den lägger ned en förundersökning. Frågan om polisens möjligheter att använda denna beslutsmotivering måste i stället bedömas med utgångspunkt i de grundläggande principerna bakom 
rättegångsbalkens
 fördelning av uppgifter i brottmålsförfarandet mellan polismyndigheterna och åklagarna. Effektivitetssynpunkter kan vid en sådan bedömning självfallet beaktas endast i den utsträckning som detta inte leder till ett resultat som står i strid med dessa principer.
Av 
rättegångsbalken
 framgår att det är åklagaren som för det allmännas talan i domstol och att det endast är åklagaren som har befogenhet att besluta att åtal skall väckas. Härav följer i sin tur att alla beslut under en brottsutredning som i sak utgör ett ställningstagande i åtalsfrågan måste fattas av åklagaren. Till åklagarens uppgifter hör också att i samband därmed kontrollera kvaliteten i polisens utredningsverksamhet.
Ett ställningstagande i åtalsfrågan föreligger uppenbarligen alltid, när ett beslut att avsluta en förundersökning fattas efter s.k. slutdelgivning enligt 
23 kap. 18 § RB
 och beslutet därför enligt RÅC I:107 skall avfattas som ett beslut att inte väcka åtal. Det bör emellertid framhållas att den gränsdragning som där görs mellan beslut att inte väcka åtal, å den ena sidan, och beslut att lägga ned en förundersökning, å den andra, avser frågan hur åklagarna skall utforma ett beslut att avsluta en förundersökning. Vad som sägs i RÅC I:107 kan däremot inte tillmätas någon avgörande betydelse vid bedömningen av om ett beslut att avsluta en förundersökning i sakligt hänseende skall betraktas som ett ställningstagande i åtalsfrågan eller ej.
Den väsentliga skiljelinjen mellan olika stadier i förundersökningsförfarandet går i stället vid den tidpunkt då någon skäligen misstänks för brottet. I och med att någon – i enlighet med vad som föreskrivs i 
23 kap. 18 § RB
 första stycket första meningen RB – delges misstanke om brott övergår förundersökningen i ett nytt skede, vilket bl.a. innebär att den misstänkte får vissa ur rättssäkerhetssynpunkt betydelsefulla rättigheter. I de fall där någon har delgetts misstanke om brottet framstår ett beslut att avsluta en förundersökning som ett ställningstagande i åtalsfrågan oavsett hur beslutet har formulerats (jfr Gärde m.fl., Nya 
Rättegångsbalken
,
Härav följer i sin tur, i konsekvens med vad som har sagts i det föregående, att det får anses följa av 
rättegångsbalkens
 fördelning av uppgifter mellan polis och åklagare att, sedan någon delgetts misstanke om brott, frågan om nedläggning av förundersökningen på grundval av en bevisvärdering skall överlämnas till åklagaren för beslut.
Det nu sagda innebär att jag i princip ansluter mig till det synsätt avseende befogenheten att lägga ned en förundersökning med motiveringen ”brott kan ej styrkas” som kommer till uttryck i JO 1982/83 s. 104 och i 1981 års polisberednings slutbetänkande.
Jag finner inte anledning att i detta sammanhang närmare gå in på frågan om den rättsliga innebörden av sådana lokala avtal mellan polis- och åklagarmyndigheter om tolkningen av gällande lag som nämns i de allmänna råden från december 1997. Jag kan emellertid konstatera att avtal mellan myndigheter inte återfinns bland de olika former för beslut om rättsligen bindande normer som läggs fast i 
8 kap.
regeringsformen
 och att sådana avtal inte heller utgör allmänna råd av det slag som åsyftas i 
1 § författningssamlingsförordningen (1976:725)
.
Utöver vad som nu har anförts föranleder utformningen av fördelningscirkuläret i det här aktuella hänseendet inte något uttalande från min sida.
Mina iakttagelser i detta ärende är av den arten att jag finner det påkallat att fästa Justitiedepartementets och justitieutskottets uppmärksamhet på de här behandlade frågorna genom att dit överlämna kopior av detta beslut.