Förvaltningsdomstol har med stöd av 2 kap. 3 § skollagen (1985:1100) upphävt en kommuns beslut att tillsätta en person utan erforderlig utbildning på en lärartjänst. Tjänsten hade samtidigt sökts av en person med erforderlig utbildning. Fråga om kommunen är skyldig att ersätta den behöriga sökanden för förmögenhetsskada som hon drabbats av därför att kommunen inte anställde henne.
B.-M.M. förde efter stämning å Strömsunds kommun vid Östersunds tingsrätt den talan som framgår av tingsrättens dom.
Tingsrätten (chefsrådmannen Roberts, rådmannen Bentley och tingsfiskalen Davenport, referent) anförde i dom den 19 februari 2007 såvitt angick själva saken:
Den 30 april 1999 utannonserades en textillärartjänst, motsvarande ungefär 54 % anställning, vid Centralskolan i Hoting i Strömsunds kommun (Kommunen). Det inkom två ansökningar till tjänsten. Kommunen bedömde att ingen av de två sökandena hade tillräckliga kvalifikationer. Den ena ansökningen kom från B.-M.M., som var behörig lärare med textillärarutbildning. Hon bedömdes av Kommunen inte vara kompetent för tjänsten. Den andra ansökningen kom från B.Ö., som inte var behörig lärare eftersom hon saknade lärarutbildning. Kommunen bedömde dock att hon, utifrån tidigare visstidsanställning, var kompetent för tjänsten. Tjänsten utannonserades därefter vid ytterligare ett tillfälle. Då var B.-M.M. ensam sökande till tjänsten.
B.Ö. fick den 13 augusti 1999 en skrivelse från Kommunen med tre olika erbjudanden om anställning. I skrivelsen angavs att det förelåg en arbetsbristsituation. Efter medbestämmandeförhandlingar med B.Ö:s fackliga organisation erbjöds hon därför att välja mellan tre vikariat/ visstidsanställningar i stället för hennes dåvarande tillsvidareanställning som skolvärdinna. Ett av erbjudandena avsåg den ifrågavarande textillärartjänsten. Cisneros accepterade erbjudandet om anställning varefter hon anställdes den 26 augusti 1999. Beslutet att anställa B.Ö. fattades av förvaltningsstaben/personal genom delegation, och redovisades den 28 september 1999 vid kommunstyrelsens sammanträde.
B.-M.M. överklagade tjänstetillsättningsbeslutet till Länsrätten i Jämtlands län. Som grund för överklagandet anförde hon att beslutet hade fattats i strid med 2 kap.3 och 4 §§skollagen, då det fanns en behörig sökande till tjänsten men tjänsten ändå hade tillsatts med en obehörig sökande. Kommunen bestred bifall till överklagandet och anförde att det förelegat särskilda skäl med hänsyn till eleverna att anställa en obehörig. Kommunen anförde även att B.-M.M. bedömdes sakna kvalifikationer för lärararbete inom kommunen. Länsrätten biföll överklagandet och upphävde tillsättningsbeslutet. Kammarrätten i Sundsvall avgjorde frågan slutligt efter att Kommunen överklagat länsrättens dom och B.-M.M. hade bestritt ändring. Kammarrätten konstaterade inledningsvis att föremål för prövning var frågan om en kommun äger rätt att anställa en icke behörig person till en tjänst som även söks av en behörig person. Enligt 2 kap. 3 § skollagen är en kommun bl.a. skyldig att använda lärare som har en utbildning som är avsedd för den undervisning de i huvudsak skall bedriva. Undantag från denna huvudregel får göras endast om personer med sådan utbildning inte finns att tillgå eller om det finns något annat särskilt skäl med hänsyn till eleverna. Kammarrätten fann att Kommunen i målet inte hade visat att det förelegat något sådant särskilt skäl med hänsyn till eleverna för att frångå huvudregeln i nämnda bestämmelse. Kammarrätten fann därmed att Kommunens beslut stred mot 2 kap. 3 § skollagen och avslog överklagandet. Kammarrättens dom har vunnit laga kraft.
B.-M.M. har härefter väckt nu aktuell fastställelsetalan. I svaromål yrkade Kommunen att B.-M.M:s talan skulle avvisas på den grunden att den, enligt Kommunen, inte avser fastställande av ett rättsförhållande och att inte heller ovisshets- och förfångsrekvisiten i 13 kap. 2 § RB är uppfyllda. I andra hand bestred Kommunen käromålet. Tingsrätten lämnade i beslut den 18 augusti 2006 Kommunens yrkande om avvisning av käromålet utan bifall. Beslutet har inte överklagats.
Yrkanden m.m.
B.-M.M. har yrkat att tingsrätten fastställer att Kommunen är skyldig att till henne utge skadestånd för den förmögenhetsskada som hon drabbats av till följd av att hon inte erhållit anställning som textillärare vid Centralskolan i Hoting i Strömsunds kommun, genom Kommunens beslut den 26 augusti 1999 alternativt genom Kommunens beslut den 28 september 1999.
Kommunen har bestritt käromålet.
- - -.
Som grund för käromålet har B.-M.M. anfört att Kommunen i sin myndighetsutövning vid tillsättning av tjänst felaktigt och i strid med skollagen (1985:1100) förbigått henne såsom behörig lärare och därigenom orsakat henne ersättningsgill förmögenhetsskada. Genom det meddelade beslutet har Kommunen handlat felaktigt eller försumligt enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) och är till följd därav skadeståndsskyldig gentemot henne.
Kommunen har som grund för bestridandet anfört att Kommunen inte har haft någon avsikt eller någon skyldighet, vare sig offentligrättslig eller civilrättslig, att träffa avtal med B.-M.M. angående anställning. Även om Kommunens beslut att anställa B.Ö. har varit felaktigt, så har detta beslut inte orsakat att B.-M.M. inte erhållit den av henne sökta anställningen. Det saknas således orsakssamband mellan Kommunens i och för sig felaktiga tillämpning av skollagen och B.-M.M:s lidna skada.
För det fall att tingsrätten finner att det föreligger ett orsakssamband mellan Kommunens felaktiga beslut och det faktum att B.-M.M. inte erbjudits anställning, har Kommunen anfört att den ändå inte är skadeståndsskyldig. Kommunens agerande har haft sin grund i bedömningen att B.-M.M. varit inkompetent och det kan såtillvida inte anses ha varit fel eller försummelse i myndighetsutövningen att inte anställa henne.
Kommunen har, såsom den slutligt angett sin inställning, vitsordat att B.-M.M. i och för sig lidit en förmögenhetsskada genom att hon inte erhållit anställning i Kommunen, att fråga varit om myndighetsutövning och att B.-M.M., för det fall att kausalitet och fel eller försummelse skulle anses föreligga, tillhör den s.k. ersättningsberättigade kretsen.
Parterna har till utvecklande av talan anfört sammanfattningsvis följande.
Kommunen är skadeståndsskyldig för fel och försummelse som sker i kommunens myndighetsutövning. Beslutet att anställa B.Ö. har meddelats av Kommunen i dess egenskap av myndighet. Redan av kammarrättens dom framgår att beslutet varit felaktigt. Kommunens beslut att tillsätta B.Ö. på den ifrågavarande tjänsten har upphävts. Tjänsten har därefter ej på nytt utannonserats. Det har ålegat Kommunen att bereda tjänstetillsättningsbeslutet och därvid både dokumentera och inhämta uppgifter om sådana förhållanden som talar både för och emot tillsättning av henne. Detta följer av den objektivitetsplikt som åligger alla myndigheter och då även Kommunen. Kommunen har i sitt beredningsförfarande inte dokumenterat inhämtade uppgifter och inte heller redogjort för inhämtade uppgifter för att på så sätt bereda henne möjlighet att kommentera och bemöta dessa. Kommunen har vidare inte, trots att det skulle ha varit mycket enkelt, ens försökt att kontrollera de uppgifter som hon lämnat. Hon har inte heller kallats till intervju. Kommunen har genom de uppenbara bristerna i beredningen av ärendet förfarit felaktigt eller försumligt. Kommunen har haft att värdera det skriftliga omdöme som tidigare arbetsgivare lämnat beträffande henne och även i förekommande fall ställa den på det sättet erhållna informationen mot sådan information som lämnats på annat sätt. Därvid har Kommunen värderat det skriftliga omdömet felaktigt och i vart fall förfarit försumligt genom att gå till beslut utan saklig grund. Kommunen har vidare underlåtit att tillämpa en för Kommunen känd rättsregel korrekt.
I den förevarande situationen, förutsatt att det förelåg ett behov av att anställa en lärare, förelåg inte någon egentlig valmöjlighet för Kommunen då det endast fanns två sökande till tjänsten och av dessa två var endast en behörig lärare. Eftersom Kommunen utannonserat tjänsten måste det även ha förelegat ett behov av att använda och anställa behöriga lärare för den ifrågavarande tjänsten. Kommunen har därför inte varit i den situationen att den har kunnat välja mellan att anställa någon av sökandena eller bestämma sig för att inte anställa någon alls för den ifrågavarande tjänsten. Ett faktiskt behov av lärare har hela tiden förelegat och detta har Kommunen haft att tillgodose. Skollagens undantagsmöjlighet vid särskilda skäl är inte avsedd för de fall då skolledningen bedömer att samarbetet med en viss lärare kan bli besvärligt om inte ett sådant förhållande direkt kan komma att påverka undervisningen. De omständigheter som Kommunen åberopat i kammarrätten har varit allmänt hållna och inte sådana att de kan anses utgöra särskilda skäl. Kammarrätten har funnit att det inte förelegat några särskilda skäl och det har då varit en skyldighet för Kommunen att anställa den enda behöriga lärare som funnits att tillgå. Genom det felaktiga beslutet erhöll hon inte den tjänst som hon sökt. Hade Kommunen i stället meddelat ett korrekt beslut hade hon erhållit tjänsten, som var en tillsvidareanställning. Hon led därför genom Kommunens felaktiga beslut en förmögenhetsskada. Hon gör inte anspråk på en anställning, utan hon kräver ersättning för den skada som hon drabbats av till följd av att hon ej erhöll tjänsten. Hennes skada var en direkt följd av det felaktiga beslutet och Kommunen är skadeståndsskyldig genom att ha fattat ett felaktigt beslut. När det gäller kausaliteten så har Kommunen i realiteten inte haft andra korrekta handlingsmöjligheter än att anställa henne. Då tjänsten har utannonserats har det uppenbarligen funnits ett behov av en lärare. Att exempelvis anlita en lärare från en grannkommun har inte närmare övervägts av Kommunen, varför det alternativet kan bortses ifrån. Att ställa in undervisningen i textilslöjd har inte heller varit möjligt då läroplanen ålagt skolan att tillhandahålla undervisning i ämnet. Skadans storlek skall beräknas som skillnaden mellan den ekonomiska ersättning som hon skulle ha erhållit vid anställning på den sökta tjänsten och den inkomst som hon erhållit eller kunnat erhålla vid annan anställning eller verksamhet.
Kommunen har vidare saknat egentlig möjlighet att omplacera B.Ö. till en tjänst där det ställs krav på behörighet.
Beslutet den 26 augusti 1999 att anställa B.Ö. föregicks av att hon, den 13 augusti 1999, erbjudits en omplacering på grund av arbetsbrist. Arbetsgivarens erbjudande var en direkt följd av att arbetsgivaren hade en omplaceringsskyldighet enligt lagen om anställningsskydd före uppsägning på grund av arbetsbrist. Arbetsbristen är vitsordad av B.-M.M.
När Kommunen fattade beslut att omplacera B.Ö. till tjänsten som textillärare förelåg inte någon valsituation i den meningen att Kommunen beaktade B.-M.M. som en sökande till tjänsten. Kommunen övervägde inte att anställa henne. Kommunen har inte, för det fall att man valt att inte anställa B.Ö., haft någon avsikt att erbjuda B.-M.M. tjänsten i fråga. Anledningen därtill är att Kommunen tidigare gjort en bedömning av B.-M.M. som icke kompetent för tjänsten. Hon har vitsordat att Kommunen gjort den bedömningen. Kommunen har således aldrig haft någon civilrättslig avsikt att anställa B.-M.M.
Det felaktiga beslutet att anställa B.Ö. orsakade inte att man inte anställde B.-M.M. Av den offentligrättsliga bedömningen att beslutet att anställa B.Ö. var felaktigt följer inte att Kommunen varit skyldig att anställa någon annan, trots personens behörighet för tjänsten. Kammarrätten fastställde inte i domen att B.-M.M. rätteligen skulle ha anställts. En kommun är skyldig att använda sig av behöriga lärare, men en kommun har även en rätt att, utöver behörigheten, bedöma viss persons kompetens och lämplighet samt därefter låta denna bedömning bli avgörande för beslutet att träffa eller inte träffa ett anställningsavtal. Även om B.-M.M. hade varit ensam sökande till tjänsten skulle hon inte ha kunnat grunda någon rätt till denna på skollagen.
Att inte träffa ett anställningsavtal är en civilrättslig angelägenhet som inte styrs av skollagen. Skollagen reglerar inte någon skyldighet för arbetsgivaren att anställa en viss behörig sökande till en tjänst. Det kan därför inte bli tal om att Kommunens felaktiga beslut orsakat B.-M.M. någon skada. Det saknas således orsakssamband mellan Kommunens i och för sig felaktiga tillämpning av skollagen och B.-M.M:s lidna skada. Kommunen har haft flera olika alternativ för att lösa problemet med lärarbristen.
Om kausalitet skulle anses föreligga är Kommunens uppfattning att det fel som Kommunen begått inte varit så allvarligt att det kan grunda skadeståndsskyldighet. Inom ramen för den bedömning som en arbetsgivare har rätt att göra ryms inte endast den sökandes formella behörighet, utan lämpligheten måste bedömas i många olika avseenden. Kommunen ansåg sig p.g.a. sin omplaceringsskyldighet nödgad att utreda alla möjligheter, och bedömde då att B.Ö. trots allt hade tillräckliga kvalifikationer för tjänsten. Ett eventuellt fel måste mot bakgrund härav vara ursäktligt.
B.-M.M. har åberopat förhör under sanningsförsäkran med sig själv. Som skriftlig bevisning har hon åberopat Länsrättens i Jämtlands län dom den 1 februari 2000 i mål nr 556-99 och Kammarrättens i Sundsvall dom den 30 november 2000 i mål nr 634-2000.
Kommunen har inte åberopat någon bevisning.
Vid förhöret med B.-M.M. har framkommit väsentligen följande.
År 1991 avslutade hon en treårig lärarutbildning vid Umeå universitet. Sedan hon hade sökt den aktuella tjänsten hade Kommunen ingen som helst kontakt med henne. Först i samband med prövningen i länsrätten fick hon del av uppgifterna som hade lämnats vid rektorskonferensen 1997. Hon hade ett möte med R.E. 1997. Hon hade då tänkt söka en vidareutbildning för att kunna undervisa även i matematik. R.E. avrådde då henne att söka utbildningen eftersom det enligt honom ”inte var någon idé”.
I målet är ostridigt att Kommunens beslut att anställa B.Ö. stått i strid med skollagen, att fråga varit om myndighetsutövning, att B.-M.M. lidit en förmögenhetsskada genom att hon inte erhållit anställning som textillärare i Kommunen och att hon i och för sig, för det fall att kausalitet och skadeståndsgrundande fel eller försummelse skulle anses föreligga, tillhör den s.k. ersättningsberättigade kretsen. Det är också ostridigt att Kommunen bedömt att B.-M.M. inte varit tillräckligt kompetent för att ifrågakomma för tjänsten och att det för B.Ö:s del förelegat en arbetsbristsituation. Vad parterna är oense om är huruvida det felaktiga beslutet att anställa B.Ö. orsakat B.-M.M:s skada och, i så fall, om Kommunen kan anses ha handlat felaktigt eller försumligt i skadeståndsrättslig mening.
Av 10 kap. 8 § kommunallagen (1991:900) framgår att ett överklagat beslut skall upphävas bl.a. om det strider mot lag eller annan författning och att något annat beslut inte får sättas i det överklagade beslutets ställe. Tingsrätten konstaterar att länsrätten och kammarrätten således inte hade att pröva och inte heller angav vad som skulle ha varit ett korrekt beslut i stället för det upphävda beslutet. Tingsrätten anser inte att förvaltningsdomstolarnas domar kan tolkas på det sättet att det fastslagits att B.-M.M. skulle ha fått anställningen om Kommunen hade fattat ett korrekt beslut. Kommunen har således haft olika möjligheter att agera när beslutet att anställa B.Ö. upphävdes. Det står självfallet en arbetsgivare fritt att i fall som det aktuella avstå från att anställa en sökande som arbetsgivaren, med rätt eller orätt, bedömer vara inkompetent även om behov av arbetskraft i och för sig finns. Det har alltså stått Kommunen fritt att avstå från att anställa B.-M.M. oavsett hennes behörighet och kompetens. Det saknas skäl att betvivla att Kommunen aldrig haft intentionen att anställa B.-M.M. Att Kommunen aldrig haft för avsikt att träffa anställningsavtal med henne framgår inte minst av att Kommunen valde att ånyo annonsera ut tjänsten sedan hennes och B.Ö:s ansökningar hade getts in. Tingsrätten anser således sammanfattningsvis att det saknas orsakssamband mellan Kommunens i och för sig felaktiga beslut att anställa B.Ö. och B.-M.M:s skada. Redan på grund härav skall käromålet ogillas.
- - -.
Käromålet ogillas.
- - -.
B.-M.M. överklagade i Hovrätten för Nedre Norrland och yrkade i själva saken att käromålet skulle bifallas.
Kommunen bestred ändringsyrkandet.
Målet avgjordes med stöd av 50 kap. 13 § andra stycket 2 p. RB utan huvudförhandling.
Hovrätten (hovrättspresidenten Costa, hovrättsråden Coleman, referent, och Rivera samt adjungerade ledamoten, juris doktorn Thomas) anförde i dom den 21 december 2007 såvitt angick själva saken:
Parterna har till stöd för sin talan i hovrätten åberopat samma grunder och anfört i allt väsentligt samma omständigheter som vid tingsrätten. - - -.
B.-M.M. har utöver den skriftliga bevisning hon åberopade vid tingsrätten åberopat en dom från Länsrätten i Jämtlands län den 20 juni 2007. Förhöret med henne har åberopats såsom det antecknats i tingsrättens dom. Strömsunds kommun har inte åberopat någon bevisning.
I målet får anses ostridigt att beslutet att anställa en obehörig textillärare för det arbete som B.-M.M. sökte stod i strid med innehållet i 2 kap. 3 § skollagen (1985:1100) och i den meningen var felaktigt. De frågor som hovrätten har att ta ställning till är om det felaktiga beslutet inneburit att B.-M.M. gått miste om anställning i kommunen och, i så fall, om kommunen genom sitt beslut gjort sig skyldig till fel eller försummelse i sin myndighetsutövning som innebär skyldighet att ersätta B.-M.M. för den förmögenhetsskada som hon lidit.
Frågan om kommunens tjänstetillsättning har varit föremål för laglighetsprövning enligt kommunallagen. I det målet hävdade kommunen att den varit oförhindrad att anställa den obehöriga sökanden eftersom B.-M.M. var olämplig för arbetet som textillärare. Kammarrätten, som fastställde länsrättens dom, fann emellertid att kommunen inte hade visat att det förelegat något särskilt skäl med hänsyn till eleverna att frångå den i 2 kap. 3 § skollagen angivna huvudregeln, att kommunen är skyldig att för undervisningen anlita behöriga lärare om sådana finns att tillgå.
Kommunen har också i detta mål gjort gällande att B.-M.M. inte var kompetent för det arbete som tjänstetillsättningen rörde. Någon bevisning till stöd för att kommunen haft fog för sin bedömning av B.-M.M:s lämplighet för anställningen har emellertid inte förebringats i målet. Vid sådant förhållande konstaterar även hovrätten att kommunen får anses ha handlat felaktigt genom att i strid med skollagens bestämmelser anställa en för lärarbefattningen obehörig person.
Vad härefter gäller orsakssambandet mellan det felaktiga beslutet och det förhållandet att B.-M.M. inte blev anställd konstaterar hovrätten följande. En kommun har vid tjänstetillsättningar stor frihet att värdera olika sökandes meriter och att anställa den som kommunen bedömer som lämpligast. För läraranställningar finns det dock, som redan framgått, vissa behörighetskrav som inte utan vidare får frångås. Om det till en lärartjänst finns endast två sökande, varav den ena är behörig, följer det enligt hovrättens mening av skollagens bestämmelser att den behöriga sökanden ska anställas, om det inte föreligger särskilda skäl att anställa den obehöriga. Om kommunen i denna situation, utan att det finns särskilda skäl, anställer den obehöriga personen som lärare, har det felaktiga beslutet därmed medfört att den behöriga sökanden inte erhållit den sökta anställningen. Hovrätten anser följaktligen att kommunens beslut får anses ha inneburit att B.-M.M. som enda behöriga sökande felaktigt inte anställdes.
Det återstår då att ta ställning till om kommunen genom sitt felaktiga beslut gjort sig skyldig till sådant fel eller sådan försummelse i sin myndighetsutövning som ska leda till skadeståndsansvar för kommunen.
I propositionen till skadeståndslagen kan indirekt utläsas att skadeståndsansvar kan tänkas vid fel eller försummelse även i kommunala tillsättningsärenden (prop. 1972:5 s. 513). I rättsfallet NJA 1985 s. 360 behandlas en sådan fråga vid tillsättning av lärartjänst, dock med den i förhållande till detta mål viktiga skillnaden att båda sökandena till den tjänsten var obehöriga. I det fallet hade tjänsten tillsatts med den av de sökande som var minst meriterad. Den andra sökanden yrkade skadestånd men hennes talan bifölls inte. HD uttalade att ingen av sökandena hade kunnat tillgodoräkna sig några meritpoäng och att kommunens meritvärdering i stället hade skett efter mera allmänna bedömningar samt att det för skadeståndsansvar i ett sådant fall måste krävas att bedömningen utgör ett markant avsteg från allmänt vedertagna principer eller att den har grundats på ovidkommande hänsyn. Rättsfallet kommenteras bland annat i Watts, Det allmännas skadeståndsansvar, 2 uppl. 1996 s. 46 och 73 och Lewis/Radetzki, Skadeståndsrätt, 7 uppl. 2006 s. 455. Hellner/Blankenship lämnar här följande allmänna kommentar avseende rättsläget: ”Vid tillsättning av tjänst har den tillsättande myndigheten en betydande frihet att bedöma de sökandes meriter. Så länge myndigheten håller sig inom den ram som författningar och den allmänna friheten till skönsmässig bedömning ger, kommer skadeståndsskyldighet inte i fråga.” I Watts, Skadestånd vid myndighetsutövning 1, 1976 s. 99 ff., sägs: ”Det bör emellertid understrykas att förutsättningar för skadestånd mer sällan torde föreligga vid olämpliga, men ej lagstridiga, tillsättningar. Om förfarandet inte regleras på annat sätt än genom kommunallag och beslutet fattas av kommunfullmäktige eller nämnd, synes det tvivelaktigt om 3:2 (skadeståndslagen) alls kan tillämpas, utom kanske när klart otillåtna hänsyn har blivit avgörande. - Möjligheterna till skadestånd lär dock vara större, när en tjänst i strid med författning inte alls blivit tillsatt - t.ex. när en rektor underlåtit att förordna ende sökanden på en lärartjänst, därför att det ansetts olämpligt med lärarbyte mitt i terminen. I enlighet med det sagda synes det tänkbart att tillämpa 3:2 också i andra konkurrensfall än vid tjänstetillsättning, förutsatt att deras behandling regleras i författning (utöver FörvL och kommunallagarna). Ett exempel är utseende av skorstensfejarmästare för sotningsdistrikt. Förbigås t.ex. en yrkesman med mästarexamen till förmån för en inte särskilt erfaren sökande med sämre utbildning, bör tillämpning av bestämmelsen inte vara utesluten.”
I förevarande fall har hovrätten funnit att kommunen, utan att sakliga skäl för beslutet har visats föreligga, i strid med bestämmelser i skollagen anställt en annan person som lärare i stället för B.-M.M. Kommunen har därmed enligt hovrättens bedömning gjort sig skyldig till sådan felaktig myndighetsutövning i tillsättningsärendet som innebär skyldighet att ansvara för den förmögenhetsskada som vållats B.-M.M. genom beslutet.
I enlighet med det anförda finner hovrätten att B.-M.M:s talan ska bifallas.
- - -.
Med ändring av tingsrättens dom fastställer hovrätten att Strömsunds kommun är skyldig att till B.-M.M. utge ersättning för den förmögenhetsskada som hon har drabbats av till följd av att hon genom kommunens beslut den 26 augusti och den 28 september 1999 inte erhållit anställning som textillärare vid Centralskolan i Hoting.
- - -.
Kommunen överklagade och yrkade i själva saken att HD med ändring av hovrättens dom skulle lämna käromålet utan bifall.
B.-M.M. bestred ändring.
Målet avgjordes efter föredragning.
Föredraganden, rev.sekr. Huynh, föreslog i betänkande att HD skulle meddela följande dom:
Frågan i målet är om Strömsunds kommun genom att förbigå B.-M.M. vid tillsättningen av en tjänst som textillärare är skadeståndsskyldig enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Kommunen har anfört att det saknas orsakssamband mellan dess beslut att anställa en annan sökande och B.-M.M:s skada samt att fel eller försummelse inte förelegat då kommunen ansett att det vid tillämpning av 2 kap. 3 § skollagen (1985:1100) funnits särskilda skäl med hänsyn till eleverna att inte anställa B.-M.M., trots att hon till skillnad från den person som anställdes var behörig lärare. Länsrätten i Jämtlands län och Kammarrätten i Sundsvall fann vid laglighetsprövning enligt kommunallagen (1991:900) att kommunen inte visat att sådana särskilda skäl förelegat, varför beslutet att anställa den obehöriga läraren upphävdes. Kammarrättens dom vann laga kraft. Kommunen har vitsordat att B.-M.M, för det fall kausalitet och fel eller försummelse skulle anses föreligga, är berättigad till ersättning. Kommunen har vidare vitsordat att fråga varit om myndighetsutövning.
Av 2 kap. 3 § första stycket skollagen följer att kommuner är skyldiga att för undervisningen använda lärare som har en utbildning avsedd för den undervisning de i huvudsak skall bedriva. I paragrafens andra stycke anges att undantag endast får göras om personer med sådan utbildning inte finns att tillgå eller det finns något annat särskilt skäl med hänsyn till eleverna. I förarbetena till 2 kap. 3 § skollagen (prop. 1990/91:18 s. 38 och 48) anges att undantagsregeln i andra styckets andra led syftar till att förhindra att kommunen i undervisningen skall tvingas använda en lärare som visserligen har rätt utbildning men som det inte är lämpligt att använda med hänsyn till eleverna. Det kan enligt föredragande departementschefen t.ex. röra sig om missbruksproblem. Departementschefen anförde vidare att bestämmelsen skall tillämpas restriktivt och att kommunen måste väga sitt ansvar som arbetsgivare mot sitt ansvar som utbildningsanordnare. Om kommunen vid denna helhetsbedömning av situationen kommer fram till att elevernas rätt till fullgod utbildning på ett allvarligt sätt äventyras måste kommunen enligt departementschefen självfallet söka en för utbildningen acceptabel lösning, och behörighetsregeln får då inte stå i vägen.
Som kommunen anfört finns det inte någon allmän skyldighet för en arbetsgivare att anställa en person endast därför att han eller hon är den enda behöriga sökanden. Arbetsgivaren kan t.ex. göra bedömningen att det finns sakliga skäl att inte anställa personen i fråga, t.ex. bristande lämplighet. Undantagsbestämmelsen i 2 kap. 3 § andra stycket skollagen ger uttryck för denna grundsats. B.-M.M:s talan är emellertid utformad så, att hon gör gällande att kommunens fel eller försummelse har lett till att hon förbigåtts vid tjänstetillsättningen och att hon därför lidit skada. Den påstått skadeståndsgrundande handlingen är alltså inte beslutet att anställa den obehöriga läraren utan närmast den bedömning av B.-M.M:s lämplighet som kommunen gjorde i tjänstetillsättningsärendet och vilken låg till grund för beslutet att inte anställa henne. Ett orsakssamband föreligger mellan kommunens bedömning av B.-M.M:s lämplighet och hennes skada.
Enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen skall en kommun ersätta sådan ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande kommunen svarar. Av rättspraxis följer att det för skadeståndsansvar inte räcker att en myndighet gjort en felaktig bedömning av en rätts- eller bevisfråga eller kan kritiseras för sitt ställningstagande i en fråga där det funnits utrymme för en skönsmässig bedömning, utan endast rena förbiseenden av en bestämmelse eller uppenbart oriktiga bedömningar anses utgöra fel eller försummelse i den mening som avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen (se t.ex. NJA 2002 s. 88, NJA 2003 s. 285 och NJA 2007 s. 862).
Som framgår av nyss angivna uttalanden från förarbetena till skollagen har en kommun i ett anställningsförfarande ett inte obetydligt utrymme att på sakliga grunder och vid en helhetsbedömning beakta en sökandes bristande lämplighet för en tjänst. Har en behörig lärare förbigåtts och yrkar han eller hon skadestånd för detta enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen, bör ersättningsansvar komma i fråga endast om kommunens ställningstagande grundats på en grav felbedömning av den sökandes lämplighet eller annars är uppenbart oriktigt. Det är för skadeståndsansvar således inte tillräckligt att en förvaltningsdomstol vid laglighetsprövning enligt kommunallagen genom lagakraftvunnen dom har slagit fast att kommunen inte visat att undantagsregeln i 2 kap. 3 § andra stycket skollagen är tillämplig och därför har upphävt beslutet att anställa en annan, obehörig, sökande. Har emellertid den behörige läraren anfört starka skäl för att tjänstetillsättningsbeslutet kan ha varit felaktigt, får det anses åligga kommunen att för att undgå skadeståndsskyldighet förebringa bevisning till stöd för att dess bedömning i vart fall inte varit uppenbart oriktig.
Kommunen har i målet inte åberopat någon som helst bevisning till stöd för att bedömningen av B.-M.M:s lämplighet inte grundats på fel eller försummelse. Av förvaltningsdomstolarnas domar framgår att kommunen fattade sitt beslut på grundval av muntliga utlåtanden från rektorer vid skolor där B.-M.M. hade tjänstgjort som vikarie, vilka enligt kommunen hade varit eniga om att B.-M.M. var olämplig som lärare. Detta ifrågasattes av B.-M.M., som åberopade bevisning till stöd för sin sak. Enligt kommunen förelåg inte någon skriftlig dokumentation i tjänstetillsättningsärendet. Kommunen följde således i ärendet inte bestämmelsen i 15 § förvaltningslagen (1986:223), som anger att uppgifter som en myndighet får på annat sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för utgången i ärendet skall antecknas av myndigheten, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild (jfr även JO:s ämbetsberättelse 1976/77 s. 268 och 1980/81 s. 456).
Mot denna bakgrund har kommunen inte visat att den bedömning som gjordes i tjänstetillsättningsärendet när det gäller B.-M.M:s lämplighet inte var uppenbart felaktig. Kommunens beslut att inte anställa B.-M.M. måste därmed anses ha grundats på sådan felaktig eller försumlig myndighetsutövning som medför skadeståndsskyldighet enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Hovrättens domslut skall därför fastställas.
- - -.
HD fastställer hovrättens domslut.
HD (justitieråden Garza, Miller och Johnson) meddelade den 29 oktober 2008 följande dom:
I 2 kap. 3 § första stycket skollagen (1985:1100) föreskrivs att kommuner och landsting är skyldiga att för undervisningen använda lärare som har en utbildning avsedd för den undervisning de i huvudsak skall bedriva. Undantag får enligt andra stycket göras endast om personer med sådan utbildning inte finns att tillgå eller det finns något annat särskilt skäl med hänsyn till eleverna.
Strömsunds kommun anställde genom omplacering skolvärdinnan B.Ö. på en textillärartjänst, trots att hon saknade behörighet för tjänsten och denna hade sökts av B.-M.M. som hade sådan behörighet. Beslutet överklagades av B.-M.M. med stöd av bestämmelsen i 10 kap. 8 § kommunallagen (1991:900). Länsrätten biföll överklagandet och upphävde anställningsbeslutet. Kommunen överklagade länsrättens dom och yrkade att kommunens beslut att anställa Cisneros skulle fastställas. Kammarrätten fann att kommunen inte hade visat att det förelegat något särskilt skäl med hänsyn till eleverna för att frångå huvudregeln och att kommunens beslut således stred mot 2 kap. 3 § skollagen. Överklagandet avslogs därför.
B.-M.M. har härefter väckt talan vid allmän domstol mot kommunen med yrkande om fastställelse av att kommunen är skyldig att ersätta henne för den förmögenhetsskada som hon har drabbats av till följd av att hon inte erhöll anställningen som textillärare. Hon har därvid åberopat att kommunen förbigått henne i strid mot skollagen och genom sitt beslut gjort sig skyldig till fel och försummelse vid myndighetsutövning som avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207).
Kommunen har invänt bl.a. att den inte haft någon avsikt eller någon skyldighet, vare sig offentligrättslig eller civilrättslig, att träffa avtal med B.-M.M. angående anställning och att kommunens beslut att inte anställa henne ej grundats på några ovidkommande hänsyn. Även om kommunens beslut att anställa den obehöriga sökanden varit felaktigt, har detta beslut inte orsakat att B.-M.M. inte erhållit den av henne sökta anställningen. Det saknas således orsakssamband mellan kommunens i och för sig felaktiga tillämpning av skollagen och B.-M.M:s skada. Kommunen har vitsordat att B.-M.M. i och för sig lidit en förmögenhetsskada genom att hon inte erhållit anställningen och att det varit fråga om myndighetsutövning.
Det är en grundläggande arbetsrättslig princip att arbetsgivaren fritt bestämmer om han alls skall anställa någon och vem det i så fall skall bli (se Schmidt & Sigeman, Jenkins, 1994, s. 158 f. och Lunning & Toijer, Anställningsskydd, 9 uppl. 2006, s. 146). Med utgångspunkt i denna princip har ansetts att en arbetssökande som blivit utsatt för olaglig diskriminering inte har rätt till ersättning för förlust, särskilt inte i form av utebliven lön, som uppkommit på grund av att han eller hon inte har blivit anställd (se senast prop. 2007/08:95 s. 395 och 399 f.).
Vad som sålunda gäller i fråga om arbetssökande i allmänhet är inte fullt ut tillämpligt i fall när det är fråga om offentliga arbetsgivare. När det gäller tillsättning av statlig tjänst får enligt 11 kap. 9 § RF avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Vid ett framgångsrikt överklagande av en tjänstetillsättning inom staten tilldelas den bättre meriterade tjänsten. RF:s 11 kap. 9 § gäller inte för kommuner, men även en kommunal myndighet är underkastad det krav på normmässighet och objektivitet som följer av 1 kap. 9 § RF. En kommuns handlingsfrihet begränsas också av sådan speciallagstiftning som kan vara tillämplig inom det område som anställningen avser, i detta fall skollagen. En kommuns beslut i ett anställningsärende kan - på talan av en kommunmedlem - upphävas efter kommunalbesvär enligt 10 kap. 8 § kommunallagen (1991:900); härvid kan emellertid inget annat anställningsbeslut sättas i det upphävdas ställe.
Den arbetsrättsliga grundsatsen om frihet för en arbetsgivare att bestämma om någon i ett visst fall skall anställas eller inte är visserligen tilllämplig även i fråga om kommuner (jfr AD 1985 nr 129, särskilt s. 797 f.). Detta utesluter inte att det måste antas föreligga ett låt vara mycket begränsat utrymme för att en kommun enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen skall kunna bli skyldig att ersätta förmögenhetsskada för en arbetssökande som felaktigt förbigåtts i ett tjänstetillsättningsärende. En förutsättning måste emellertid i så fall vara att beslutet tillkommit på grund av ett grovt fel i proceduren eller beror på att ovidkommande hänsyn har tagits och att det står alldeles klart att den arbetssökande skulle ha anställts om felet inte hade förekommit. Detta har också uttryckligen antagits vid tillkomsten av den angivna skadeståndsbestämmelsen (prop. 1972:5 s. 513) och får även anses ha förutsatts i rättspraxis (se NJA 1985 s. 360; jfr även Watts, Skadestånd vid myndighetsutövning 1, 1976, s. 99 ff.).
I förevarande fall grundar B.-M.M. sin talan huvudsakligen på att bestämmelsen i 2 kap. 3 § skollagen åsidosatts av kommunen. Nämnda bestämmelse måste emellertid antas ha till syfte att tillgodose elevernas intresse av god undervisning, och den tillförsäkrar inte en behörig lärare någon rätt till anställning ens när han eller hon är ensam sökande. Kommunens beslut att inte anställa B.-M.M. har ostridigt grundats på uppfattningen att B.-M.M. inte var tillräckligt kompetent för tjänsten. Även om denna bedömning skulle ha gjorts på ett bristfälligt underlag, kan beslutet inte anses ha tillkommit på grund av ett grovt fel i proceduren eller vara grundat på ovidkommande omständigheter.
Under sådana förhållanden kan kommunen inte anses ha gjort sig skyldig till skadeståndsgrundande fel eller försummelse.
På grund av det anförda saknas förutsättningar att bifalla B.-M.M:s talan.
Med ändring av hovrättens dom i själva saken ogillar HD käromålet.
Referenten, justitierådet White, och justitierådet Harris var skiljaktiga beträffande motiveringen och anförde:
Från sjätte stycket som slutar med orden ”i det upphävdas ställe” skall domskälen ha följande lydelse:
HD noterar att B.-M.M. vid utvecklingen av sin talan i tingsrätten har anfört att hennes förmögenhetsskada skall beräknas som skillnaden mellan den ekonomiska ersättning som hon skulle ha erhållit vid anställning på den sökta tjänsten och den inkomst som hon erhållit eller kunnat erhålla vid annan anställning eller verksamhet. Målet gäller alltså i realiteten ersättning för utebliven lön.
Enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) skall staten eller en kommun ersätta bl.a. ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten eller kommunen svarar samt utge kränkningsersättning i fall som framgår av 2 kap. 3 § samma lag. I propositionen anfördes i specialmotiveringen att ansvarighet föreligger bara för skada på något av de intressen som åtnjuter skydd av den handlingsnorm som har åsidosatts. I fråga om kommunala beslut kunde även någon som inte hade klagorätt ha rätt till skadestånd. Som exempel nämndes att en kommunal tjänst sökts av någon som inte var kommunmedlem och denne tillskyndas skada genom att fel eller försummelse begås i tillsättningsärendet (prop. 1972:5 s. 512 f.; jfr Watts, Skadestånd vid myndighetsutövning 1, 1976, s. 99 ff. samt prop. 2002/03:65 s. 158 f.).
I rättsfallet NJA 1985 s. 360, där regeringen efter besvär över en skolstyrelses beslut förklarat att annan sökande bort ifrågakomma för tjänsten men avskrivit ärendet därför att anställningstiden löpt ut, yrkade den förbigångna skadestånd för utebliven lön. Kommunen invände bl.a. att den inte vållat den förbigångnas skada genom skadeståndsgrundande fel eller försummelse i tjänsten. Talan ogillades i HD med motiveringen att kommunens bedömning inte kunde anses grundad på ovidkommande hänsyn utan låg inom ramen för en godtagbar meritvärdering efter mera allmänna grunder; något fel eller försummelse som kunde medföra skadeståndsansvar kunde med hänsyn härtill inte läggas kommunen till last och hade inte heller i övrigt visats begånget.
När 1985 års mål avgjordes var tjänstetillsättningar inom skolan underkastade statlig reglering. Av regeringsbeslutet framgår att käranden skulle ha fått tjänsten och därmed också lön, om anställningstiden inte hade gått ut. Sålunda förelåg i det rättsfallet en uppenbar kausalitet mellan kommunens felaktiga beslut och kärandens skada i form av utebliven lön. Numera har en kommunal arbetsgivare även på skolans område samma frihet som en privat arbetsgivare att inte anställa en arbetssökande, såvida inte särskild lagstiftning föranleder annat (se AD 1985 nr 129, särskilt s. 797 f.). Fastän det inte kan generellt begäras att den som kräver skadestånd skall ha haft rätt till en prestation för att kunna få ersättning när den uteblir, så kan ersättning till en kommunal arbetssökande i form av utebliven lön inte anses vara förenlig med den kommunala arbetsgivarens fria anställningsrätt. Den fria anställningsrätten hindrar däremot inte att en arbetssökande får ersättning för annan förmögenhetsskada (jfr NJA 1963 s. 105) och inte heller för ideell skada enligt 2 kap. 3 § skadeståndslagen eller diskrimineringslagarna.
I förevarande fall grundar B.-M.M. sin talan huvudsakligen på att bestämmelsen i 2 kap. 3 § skollagen åsidosatts av kommunen. Nämnda bestämmelse måste emellertid antas ha till syfte att tillgodose elevernas intresse av god undervisning, och den tillförsäkrar inte en behörig lärare någon rätt till anställning ens när han eller hon är ensam sökande. Redan med hänsyn till att kommunen således inte var skyldig att anställa B.-M.M., har hon inte rätt till ersättning för förmögenhetsskada i form av utebliven lön. Eftersom hon inte har visat att kommunen gjort sig skyldig till skadeståndsgrundande fel eller försummelse, har hon inte heller rätt till ersättning för annan förmögenhetsskada.
På grund av det anförda kan B.-M.M:s talan inte bifallas.
HD:s dom meddelad: den 29 oktober 2008.
Mål nr: T 390-08.
Lagrum: 2 kap. 3 § skollagen (1985:1100), 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207), 1 kap. 9 § och 11 kap. 9 § RF samt [10 kap. 8 § kommunallagen (1991:900)].
Rättsfall: NJA 1963 s. 105, NJA 1985 s. 360 och AD 1985 nr 129.