Arbetsmarknadsstyrelsen har inte ägt utnyttja ett bemyndigande att meddela verkställighetsföreskrifter till att besluta materiella föreskrifter i en fråga som inte är berörd i huvudförfattningen.
J.J. ansökte hos Arbetslöshetskassan för Service och Kommunikation (kassan) om höjd dagpenning då han under ett avbrott i pågående ersättningsperiod innehaft ett arbete med en högre inkomst än tidigare. Han hade haft en provanställning under perioden den 5 september 2001 -den 6 mars 2002 med en regelbunden arbetstid om 40 timmar per vecka. Under perioden hade han på grund av sjukdom varit frånvarande under 21 dagar. Kassan beslöt den 29 april 2002 efter omprövning att inte ändra sitt tidigare beslut att avslå ansökan med motiveringen att han inte uppfyllde föreskriften i 61 § Arbetsmarknadsstyrelsens föreskrifter om arbetslöshetsförsäkring (AMSFS 1997:13) då han inte arbetat under hela avbrottet.
J.J. överklagade beslutet hos Länsrätten i Kronobergs län och yrkade att han skulle tillerkännas en dagpenning om 580 kr. Länsrätten biföll överklagandet i dom den 19 juni 2002 med motiveringen att Arbetsmarknadsstyrelsens föreskrifter inte uppställde något krav på att arbetet skulle vara sammanhängande utan någon form av ledighet eller frånvaro. Länsrätten fann att enbart den omständigheten att J.J. under anställningstiden haft vissa sjukdagar inte utgjorde något hinder för omprövning av fastställd dagsförtjänst. Sedan Arbetsmarknadsstyrelsen överklagat avgörandet avslog Kammarrätten i Jönköping överklagandet i dom den 5 december 2003. En ledamot var skiljaktig och ville med bifall till överklagandet upphäva länsrättens dom och fastställa kassans beslut.
Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (Inspektionen) överklagade kammarrättens dom och yrkade att Regeringsrätten skulle upphäva kammarrättens och länsrättens domar och fastställa kassans beslut. Till stöd för sin talan åberopade Inspektionen i huvudsak följande. Såsom framgår av den skiljaktiga meningen i kammarrätten innebär 61 § AMSFS 1997:13 redan i sig ett undantag från 29 § lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring (ALF), vilket talar mot en extensiv tolkning. - Omprövning av fastställd dagsförtjänst skall ske då den sökande har haft ett avbrott under ersättningsperioden på grund av arbete med högre inkomst än tidigare. Avbrottet skall vara sammanhängande och ha omfattat minst sex månader (25 veckor) inom ramtiden. Av föreskriftens ordalydelse framgår att det sammanhängande avbrottet omfattande minst 25 veckor skall vara på grund av arbete. Detta kan inte tolkas på annat sätt än att den sökande skall ha utfört förvärvsarbete under en sammanhängande tid om minst 25 veckor för att omprövning av fastställd dagsförtjänst skall kunna ske. Inspektionen accepterar dock att avbrottet i ersättningsperioden innefattar enstaka sjukdagar eller dagar med tillfällig föräldrapenning och ändå betraktas som sammanhängande på grund av arbete. - J.J. har haft en provanställning under tiden den 5 september 2001 - den 6 mars 2002. Han har under denna tid varit frånvarande i sådan omfattning (21 sjukdagar) att avbrottet inte kan betraktas som sammanhängande på grund av arbete. - Länsrätten och kammarrätten synes ha fäst avgörande vikt vid att J.J:s anställning har överstigit 25 veckor. Inspektionen vill dock understryka att det inom arbetslöshetsförsäkringen i princip är arbetad tid och inte anställningstid som kvalificerar för rätt till ersättning. I J.J:s fall uppgår inte ens den sammanlagda arbetade tiden till 25 veckor.
J.J. bestred bifall till överklagandet och anförde i huvudsak följande. Att han har haft ett sammanhängande avbrott i ersättningsperioden överstigande sex månader är klart. Avbrottet har tveklöst berott på att han haft arbete. Den tolkning Inspektionen gör av ifrågavarande föreskrift är inte rimlig. Enligt vanligt språkbruk har man arbete/anställning även när man har sjukdagar. Något krav på att arbetet skall vara sammanhängande utan någon form av ledighet eller sjukfrånvaro framgår inte heller av föreskriften.
Regeringsrätten (2005-08-31, Berry, Dexe, Davis, Gutierrez, Cross) yttrade efter en redogörelse för de inledningsvis återgivna omständigheterna: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 29 § ALF avses med dagsförtjänst en femtedel av den veckoinkomst eller, i fråga om sökande med månadslön, 1/22 av den månadsinkomst, som den sökande före arbetslöshetens inträde vanligen fick under arbetstid som var normal för den sökande.
I 24 § förordningen (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring föreskrivs, i den lydelse som är aktuell i målet, att Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) får meddela föreskrifter för verkställigheten av Mathis och denna förordning.
I föreskriften i 61 § AMSFS 1997:13, som utfärdats med stöd av bemyndigandet i 24 § förordningen, anges bl.a. att omprövning av en fastställd dagsförtjänst skall ske under pågående ersättningsperiod då den sökande har haft ett avbrott under ersättningsperioden på grund av arbete med en högre inkomst än tidigare. Avbrottet skall ha varit sammanhängande och ha omfattat minst sex månader (25 veckor) inom ramtiden.
Bestämmelsen i 24 § förordningen om arbetslöshetsförsäkring motsvaras numera av 31 § i förordningen, vilken riktar sig till Inspektionen.
Föreskriften i 61 § AMSFS 1997:13 återfinns numera i 56 § Inspektionens föreskrifter om arbetslöshetsförsäkring (IAFFS 2004:1) som utfärdats med stöd av bemyndigandet i 31 § förordningen.
Den fråga som aktualiseras i målet är om det i 24 § förordningen lämnade bemyndigandet för AMS att meddela föreskrifter för verkställigheten av Mathis och av förordningen innefattar en rätt för AMS att föreskriva sådana villkor för omprövning av fastställd dagsförtjänst som föreskrifterna innehåller. Skulle dessa föreskrifter stå i strid med regeringens bemyndigande, följer av 11 kap. 14 § regeringsformen att föreskrifterna inte får tillämpas.
Det av AMS utnyttjade bemyndigandet omfattar endast rätten att meddela verkställighetsföreskrifter. Den föreskrift i 61 § AMSFS 1997:13 om omprövning av fastställd dagsförtjänst som är aktuell i målet är dock en materiell föreskrift och avsedd att komplettera innehållet i bestämmelsen om beräkning av dagsförtjänst i 29 § ALF. Sistnämnda bestämmelse, liksom lagen i övrigt, innehåller över huvud taget inte några regler om omprövning av fastställd dagsförtjänst. Några grunder för den ifrågavarande verkställighetsföreskriften anges således inte i lagtexten. Föreskriften har till följd härav tillfört regleringen något så väsentligen nytt att den gått utöver vad som kan anses som en verkställighetsföreskrift. AMS har med andra ord överskridit sina befogenheter enligt bemyndigandet i 24 § förordningen om arbetslöshetsförsäkring.
Vad ovan anförts innebär att den aktuella föreskriften i 61 § AMSFS 1997:13 inte skulle ha tillämpats i målet. På grund härav skall underinstansernas avgöranden upphävas och målet visas åter till arbetslöshetskassan för ny handläggning.
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten upphäver underinstansernas avgöranden samt visar målet åter till kassan för ny handläggning.