Fråga om ett kollektivavtal om arbetstid m.m. äger tillämplighet på visst arbete som i huvudsak utförs utomlands av anställda inom Försvarsmakten. Arbetsdomstolen, som konstaterar att saken inte uttryckligt reglerats i kollektivavtalet och att gemensam partsavsikt saknas, finner - bl.a. mot bakgrund av arten och omfattningen av den internationella verksamhet inom vilket arbetet bedrivs - kollektivavtalet inte vara tillämpligt.
Parter:
Staten genom Försvarsmakten.
Mellan Försvarsmakten och Officersförbundet (förbundet) gäller från och med den 1 januari 1998 det i 4 kap. Försvarsmaktens avtalssamling 1998 (FAS 98) ingående kollektivavtalet om arbetstidsbestämmelser m.m.
Kollektivavtalet innehåller bl.a. följande bestämmelser.
Bestämmelserna i denna avdelning ersätter i vissa delar bestämmelserna i Allmänt löne- och förmånsavtal (ALFA) som är träffat mellan Arbetsgivarverket och de centrala arbetstagarorganisationerna. ---
- arbetstagare som har anvisats beredskapsarbete (inklusive statliga ungdomsplatser), skyddat arbete eller avtalade inskolningsplatser (motsv.).
För vissa arbetstagare finns tillägg till och avvikelser från detta avtal i chefsavtalet.
För arbetstagare med stationering utomlands finns tillägg till och avvikelser från detta avtal i avtalet om utlandsbestämmelser (UB).
Bestämmelser om ersättning vid tjänsteresa och förrättning finns i Allmänt reseavtal (ARA).
Vid en organisationsförändring på Försvarsmaktsnivå/förbandsnivå, skall berörda arbetstagarorganisationer ges tillfälle till förhandling om anställningsvillkoren. Vid förhandlingen skall beaktas vad som gäller för andra anställda inom myndigheten/förbandet.
Om parterna inte enas vid förhandlingen, kan frågan göras till föremål för förhandling mellan parterna på Försvarsmaktsnivå, om någon av parterna begär det. Framställning om en sådan förhandling görs skriftligen inom tio arbetsdagar från det att förhandlingen på förbandsnivå avslutats.
Om parterna inte enas vid förhandlingen beslutar arbetsgivaren i frågan.
Detta ramavtal gäller alla arbetstagare, anställda och normalt tjänstgörande i Försvarsmakten.
En arbetstagare skall vid tjänstgöring (kommendering) vid annat förband eller skola än där arbetstagaren normalt tjänstgör, tillämpa det avtal som ingår i anställningen där arbetstagaren normalt tjänstgör.
Undantag från arbetstidsregleringen sker i fall som framgår av a-c.
a) Vid tjänstgöring i krigsbefattning under förbandsskede av en krigsförbandsövning.
Med krigsförbandsövning avses repetitionsövning i krigsförband.
b) Arbetstagare som utövar befattning som förbands- eller skolchef enligt verksförordningen, och som är lägst öv/kmd (motsv).
Arbetstagare i övrigt som är lägst öv/kmd (motsv) eller försvarsattaché.
Parterna i detta avtal kan avtala om undantag i andra fall.
Definitionen av vissa begrepp framgår av bilaga 1.
Bestämmelser om arbetstidsberoende ersättningar, tillägg m m framgår av bilaga 3.
Övning:
Sammanhängande övningsverksamhet som bedrivs på ett sådant sätt att arbetstagarnas arbetsinsatser inte kan tidsplaneras.
Övningsdygn:
Hel tidsperiod om 24 timmar varunder övningsverksamhet bedrivs.
För fullgjort övningsdygn erhålls övningsdygnstillägg enligt följande.
För varje efterföljande hel period om 8 övningsdygn ökas grundbeloppen med 206 kronor per övningsdygn i förhållande till övningsdygn i den närmast föregående perioden.
De övningsdygn, som en arbetstagare fullgör, numreras i löpande följd för varje verksamhetsår.
För tjänstgöring som fullgöres på lördag, söndag eller helgdag höjs grundbeloppet med 103 kronor.
För varje övningsdygn, utom under förbandsskede, erhålls dessutom 8 timmars ledighet.
Särskilt övningsdygn skall inte numreras.
Kollektivavtalets bestämmelser i nu berört hänseende överensstämmer i allt väsentligt med motsvarande bestämmelser dels i det mellan parterna närmast föregående kollektivtalet om arbetstid i Försvarsmaktens avtalssamling 1997 (FAS 97), som gällde under perioden den 1 januari - 31 december 1997, dels i det mellan Arbetsgivarverket och de centrala arbetstagarorganisationerna inom den statliga sektorn slutna ramavtalet om arbetstidsbestämmelser (RAMA), som gällde inom försvaret under perioden den 1 april 1992 - 31 december 1996.
Vid ett toppmöte den 10 - 11 januari 1994 inbjöd NATO bl.a. stater som vid tidpunkten deltog i Konferensen om säkerhet och samarbete i Europa (ESK) - däribland Sverige - till en ny form av samarbete inom ramen för Partnerskap för fred (PFF). Avsikten med det nya samarbetet var att de deltagande partnerstaterna tillsammans med NATO skulle utveckla stridskrafter för att förstärka partnerstaternas förmåga att delta i fredsbevarande operationer. Som en följd härav tillkom för svenskt vidkommande lagen (1994:588) om utbildning för fredsbevarande verksamhet (sedan den 1 juli 1996 fredsfrämjande verksamhet), som trädde i kraft den 1 juli 1994. I denna lag har regeringen bemyndigats att - inom ramen för internationellt samarbete, PFF - sända väpnad styrka utomlands för att delta i utbildning för fredsfrämjande verksamhet (PFF-övning). I förordningen (1994:642) med instruktion för Försvarsmakten har regeringen uppdragit åt Försvarsmakten att delta i PFF-övningar. För de anställda inom Försvarsmakten föreligger det, inom ramen för deras anställningar, en skyldighet att delta i sådana övningar.
Sverige har deltagit med arbetstagare från Försvarsmakten i sammanlagt tretton PFF-övningar, varav en under år 1994, fyra under år 1996, fyra under år 1997 samt fyra under år 1998.
Mellan parterna har uppstått tvist huruvida de i FAS 98 intagna arbetstidsbestämmelserna skall tillämpas när arbetstagare vid Försvarsmakten deltar i PFF-övningar. Parterna har fört tvisteförhandlingar utan att kunna enas.
YRKANDEN M. M.
Förbundet har väckt talan vid Arbetsdomstolen och yrkat att Arbetsdomstolen dels fastställer att det i FAS 98 ingående kollektivavtalet om arbetstidsbestämmelser m.m. gäller för arbetstagare vid Försvarsmakten som deltar i PFF-övningar, dels förpliktar staten att till förbundet betala allmänt skadestånd för kollektivavtalsbrott enligt 54 § medbestämmandelagen med 80 000 kr jämte ränta på beloppet enligt 6 § räntelagen från dagen för delgivning av stämning (den 23 oktober 1998) till dess betalning sker.
Staten har bestritt käromålet. Ränteyrkandet har vitsordats som skäligt i och för sig.
Parterna har yrkat ersättning för sina rättegångskostnader.
Den verksamhet som Försvarsmakten bedriver inom ramen för lagen om utbildning för fredsfrämjande verksamhet omfattas av det mellan parterna träffade kollektivavtalet i 4 kap. FAS 98 om arbetstidsbestämmelser m.m. I 1 kap. 1 § respektive 4 kap. 2 § FAS 98 anges vissa undantag från kollektivavtalets tillämpningsområde. Inget av dessa undantag är emellertid tillämpligt på den verksamhet som bedrivs inom ramen för PFF. I de förhandlingar som föregick såväl RAMA som FAS 97 och FAS 98 har Försvarsmakten inte i något avseende givit till känna hur internationell verksamhet skall behandlas utifrån gällande kollektivavtal eller att kollektivavtalet över huvud taget inte skulle vara tillämpligt. Försvarsmakten har inte heller framfört några synpunkter på eller önskemål om att särskilt reglera verksamheten som bedrivs inom PFF.
Under de första sju PFF-övningarna, dvs. till och med våren 1997, har Försvarsmakten på ett korrekt sätt tillämpat gällande kollektivavtalsbestämmelser om arbetstid på arbetstagare som deltagit i dessa övningar. Inför PFF-övningen COOPERATIVE BANNERS, som genomfördes under tiden den 26 maj - 6 juni 1997, skedde dock en förändring. I en order från Försvarsmaktens högkvarter den 6 maj 1997 meddelades de cirka 15 yrkesofficerare, samtliga medlemmar i förbundet, som skulle delta i övningen att arbetstiden under övningen var oreglerad, att ersättning för varje påbörjat övningsdygn skulle utgå med 645 kr samt att tre dagars ledighet skulle utgå i direkt anslutning till övningens slut.
Den av Försvarsmakten ensidigt bestämda ersättningen har, i jämförelse med vad som skulle ha utgått om bestämmelserna i kollektivavtalet tillämpats, medfört en avsevärd förlust för arbetstagarna. Detta kan illustreras med följande exempel. Vid en korrekt tillämpning av 4 kap. FAS 98 med bilagor skulle den yrkesofficer med en månadslön på 20 000 kr, som deltagit under hela övningen, och som före övningen genomfört exempelvis 16 övningsdygn, ha erhållit följande.
Skulle den i exemplet angivne officeren ha ersatt annan arbetstagare skulle ersättning dessutom ha utgått för särskilt övningsdygn med 4 328 kr (10 dygn á 309 kr + 2 dygn á 619 kr). Härutöver skulle arbetstagaren ha erhållit 96 timmars ledighet (12 övningsdygn á 8 timmar), vilket motsvarar tolv dagar då veckoarbetstiden är 40 timmar eller åtta timmar per dag. Den av Försvarsmakten tillämpade schablonen medför i det angivna exemplet att ersättning skulle utgå med 7 740 kr (12 dygn á 645 kr) och tre dagars ledighet. Exemplet visar att den av Försvarsmakten tillämpade schablonen medför en förlust för den enskilde arbetstagaren med 4 531 kr alternativt 8 859 kr och nio dagar. Genom att Försvarsmakten bestämt ersättning efter eget gottfinnande i stället för att tillämpa kollektivavtalet har Försvarsmakten brutit mot kollektivavtalet och därmed ådragit sig skadeståndsskyldighet.
Försvarsmakten har inte heller vid de på COOPERATIVE BANNERS följande fem PFF-övningarna, vid vilka minst 20 yrkesofficerare deltagit i varje övning, tillämpat gällande kollektivavtalsbestämmelser om arbetstid m.m. Det förtjänas dock att i sammanhanget framhålla att under PFF-övningen NORDIC PEACE, som genomfördes den 28 september - 10 oktober 1998, har Försvarsmakten beträffande vissa arbetstagare - men inte alla - tillämpat kollektivavtalets bestämmelser i nu berört hänseende. Några objektiva skäl för att göra åtskillnad mellan arbetstagarna har inte förelegat.
Försvarsmakten påkallade förhandling med förbundet i slutet av april 1997 under påstående att Försvarsmakten i kollektivavtal ville reglera en olöst intressefråga, nämligen arbetstidsvillkor för arbetstagare som deltar i PFF-verksamhet. I det upprättade förhandlingsprotokollet anges under rubriken Ärende: Försöksavtal om arbetstid och övriga ersättningar för verksamhet inom ramen för Partnerskap för fred (PFF). Detta är en korrekt beskrivning av vad som avhandlades i den meningen att förbundet under vissa villkor och för en begränsad tid var berett att, med frångående av kollektivavtalets bestämmelser, träffa ett mer lättillämpat arbetstidsavtal för PFF-övningar. Förhandlingen ledde emellertid inte till att man träffade något sådant avtal.
Slutligen förhåller det sig på det sättet att Försvarsmakten har tillämpat samtliga kollektivavtal i FAS 98 under PFF-övningar, utom just bestämmelserna om de arbetstidsberoende tilläggen under övningsdygn.
Den verksamhet som Försvarsmakten bedriver inom ramen för lagen om utbildning för fredsfrämjande verksamhet omfattas av det mellan parterna träffade kollektivavtalet om arbetstidsbestämmelser m.m. i FAS 98. Parterna har inte träffat något kollektivavtal som undantar viss verksamhet eller vissa anställda från träffade kollektivavtal. Parterna har inte heller varit eller blivit överens om att viss verksamhet eller vissa anställda är undantagna från gällande kollektivavtal. Skulle Arbetsdomstolen finna att PFF-övningar utgör en ny verksamhet för Försvarsmakten, anser förbundet att även den verksamheten omfattas av kollektivavtalet, eftersom arbetsuppgifterna för de anställda inte har förändrats. Skulle Arbetsdomstolen finna att PFF-övningarna även innebär att de anställdas arbetsuppgifter skall betraktas som nya, anser förbundet ändå att kollektivavtalet omfattar den nya verksamheten, eftersom de anställda sysselsätts i och är skyldiga att utföra allt arbete för Försvarsmakten som grundar sig på anställningsavtalen och omfattas av träffade kollektivavtal.
PFF-övningar är en internationell fredsfrämjande verksamhet som bedrivs under NATO:s ledning, huvudsakligen utanför Sveriges gränser. Syftet med övningarna är i huvudsak att öva s.k. rules of engagement, vilket innebär att öva skydd av etniska minoriteter, omhändertagande av flyktingar, förhandlingar, patrullering och övervakning av separationszoner samt omhändertagande och evakuering av skadade med helikopter. Vid en PFF-övning deltar normalt olika enheter ur marin, flyg och armé från ett flertal europeiska stater samt stater från forna Sovjetunionen. En övning pågår vanligen mellan en och två veckor och består av tre olika faser. Som exempel på en PFF-övning kan tas Smith, som pågick under cirka tolv dagar. Under den första fasen (förberedelsefasen), som under nämnda övningen pågick cirka fyra dagar, kontrolleras utrustning och säkerhetsfrågor. Stabsrutiner, kommandon, ordervägar samt kommunikationer prövas mellan de olika deltagande enheterna. Under den andra fasen (samverkansfasen), som under den nämnda övningen pågick under ett par dagar, umgås deltagarna med varandra och sysselsätter sig med studiebesök, samkväm, idrottsevenemang och liknande. Syftet med samverkansfasen är att deltagarna skall lära känna varandra över nationsgränserna och öva sig i språkliga färdigheter. Detta inslag utgör en central del i en PFF-övning, då en av målsättningarna med övningarna är att överbrygga kulturella skillnader och skapa förutsättningar för en fungerande samverkan över nationsgränserna. Under den tredje och sista fasen genomförs själva förbandsövningen, som i fallet med COOPERATIVE BANNERS pågick under 3-4 dagar.
Vid den tidpunkt då RAMA slöts, dvs. under våren 1992, var Försvarsmaktens internationella verksamhet begränsad till att kunna ställa en väpnad styrka till förfogande enligt lagen (1992:1153) om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands och dessförinnan enligt lagen (1974:614) om beredskapsstyrka för FN-tjänst. De arbetstagare som rekryterades för utlandsstyrkan hade sina förmåner reglerade i förordning. Av det skälet måste det ha stått klart för alla berörda parter att det över huvud taget inte var aktuellt att ge RAMA en internationell tillämpning. Någon sådan partsgemensam avsikt har inte heller förelegat under de avtalsförhandlingar som senare genomfördes inför FAS 97 och FAS 98. De kollektivavtal som finns idag om arbetstider har dessutom tillkommit mot bakgrund av den dispositiva arbetstidslagen. Den lagen anses inte tillämplig på verksamhet som bedrivs utanför Sveriges gränser, inte ens beträffande svenska arbetstagare och arbetsgivare. Det är sålunda statens uppfattning att arbetsvillkoren för arbetstagare som deltar i en PFF-övning är en mellan parterna oreglerad fråga.
När Försvarsmakten genom en instruktionsändring år 1994 ålades PFF- verksamheten, inledde Försvarsmakten omedelbart förhandlingar med förbundet och övriga berörda arbetstagarorganisationer. Bakgrunden till dessa förhandlingar var departementschefens uttalanden i förarbetena till den nya lagen om utbildning för fredsbevarande verksamhet (prop. 1993/94:244 s. 9). På sätt som departementschefen förutsatte tog sålunda Försvarsmakten upp en diskussion om de villkor som skulle tillämpas under en PFF-övning. Under de inledande förhandlingarna var parterna överens om att pröva det då gällande kollektivavtalet, RAMA, på de arbetstagare som deltog i den första PFF-övningen, Thomas. Övningen genomfördes i Nederländerna under hösten år 1994. Parterna var överens om att göra en utvärdering av tillämpningen av kollektivavtalet efter prövotidens slut. Sedan övningen genomförts stod det klart för arbetsgivarsidan att RAMA inte var praktiskt tillämpbart på PFF- övningar. Detta berodde i huvudsak på följande två faktorer.
RAMA byggde på en för arbetsgivarsidan mycket långsiktig planering. Det ålåg sålunda arbetsgivaren att 45 dagar i förväg i detalj fastställa hur arbetstiden skulle förläggas för varje officer och dag. Om arbetsgivaren inte höll sig inom tidsfristen var konstruktionen i avtalet den att arbetsgivaren "straffades" genom att verksamheten visserligen fick genomföras, men till en avsevärt högre kostnad för arbetsgivaren. En väsentlig förutsättning för arbetsgivarsidan vid tecknade av RAMA har naturligtvis varit att arbetsgivaren också faktiskt skulle ha en möjlighet att genomföra den långsiktiga planering som förutsätts i avtalet. Motsvarande bestämmelser har överförts i huvudsak oförändrade till FAS 97 och FAS 98. Någon möjlighet för arbetsgivaren att genomföra en sådan detaljplanering som kollektivavtalet förutsätter finns dock inte under en PFF-övning. Sverige skall nämligen under en PFF-övning samordna sin verksamhet med ett flertal nationer som av tradition inte har någon arbetstidsreglering för sina försvarsmakter. Övningarna leds och planeras av NATO, ofta med mycket kort framförhållning och inte sällan med snabba schemaändringar. På grund härav saknar Försvarsmakten i sin egenskap av arbetsgivare möjlighet att planera arbetstiden för den enskilde officeren på det sätt som kollektivavtalet i sina grundbestämmelser förutsätter. Att mot denna bakgrund ändå ge kollektivavtalet tillämplighet skulle innebära att man tvingades tillämpa kollektivavtalets undantagsregler och inte dess huvudregel. Detta skulle medföra en ohemul kostnad för Försvarsmakten och var uppenbarligen inte förutsatt när man ursprungligen slöt avtalet.
Den andra faktorn hänger samman med att den verksamhet som bedrivs under en PFF-övning inte är en sådan övningsverksamhet som avses i kollektivavtalet. Parterna har i FAS t.ex. definierat ett övningsdygn som en hel tidsperiod om 24 timmar varunder övningsverksamhet bedrivs. Det är därvid arbetstagarens olägenhet som skall kompenseras. Under förberedelse- och samverkansfasen, som upptar större delen av en PFF- övning, arbetar man med frågor av helt annan karaktär och under andra tidsramar än som avses med övning resp. övningsdygn i kollektivavtalets mening. Förbandsövningsfasen, innefattar i och för sig övning i kollektivavtalets mening, men den utgör endast en mindre del av en PFF- övning. Enligt statens mening måste en PFF-övning ses som en sammanhållen verksamhet och samma regler bör tillämpas på hela övningen. Därför kan den verksamhet som bedrivs inom ramen för en PFF-övning i sin helhet inte anses reglerad i kollektivavtalet.
Efter den första utvärderingen var parterna inriktade på att finna en "PFF-lösning". Förhandlingarna pågick i princip från år 1994 till år 1997, då man kunde konstatera att parterna stod mycket långt ifrån varandra. Parterna var överens om principen att tillämpa en schablonlösning, enligt vilken arbetstagarna - utöver lön och naturaförmåner - skulle få ett visst schablonbelopp per övningsdag i stället för ersättning enligt de förhållandevis detaljerade bestämmelserna i kollektivavtalet. Parterna kunde dock inte enas om storleken på schablonbeloppet. Förbundets utgångsbud var 1 200 kr per övningsdygn. Arbetsgivarsidan, som inledningsvis erbjöd 400 kr, stannade slutligen på 645 kr per övningsdygn. Förbundets bud motsvarade i princip vad en officer maximalt skulle kunna få under gynnsamma förhållanden vid en beräkning enligt kollektivavtalets bestämmelser. Det var mot denna bakgrund som arbetsgivaren, med början under PFF-övningen COOPERATIVE BANNERS under våren 1997, fattade ett ensidigt beslut med stöd av 2 kap. 16 § FAS 97 om att ersättning skulle utgå med ett fast belopp om 645 kr per övningsdygn.
Vid den första PFF-övningen Thomas var parterna överens om att pröva möjligheten att tillämpa kollektivavtalet. Det är riktigt att kollektivavtalet härutöver kommit att tillämpas på vissa PFF-övningar även under åren 1996 och 1997. Som redan tidigare anmärkts pågick under denna tid alltjämt förhandlingar mellan parterna i frågan. Försvarsmakten genom högkvarteret gav under denna tid inga tydliga direktiv till de förband som skulle delta i PFF-övningar. Anledningen till detta var att man inte ville störa de pågående förhandlingarna med förbundet. Inom Försvarsmakten råder ett delegerat arbetsgivaransvar. Varje förbandschef har ett arbetsgivaransvar för den personal som tjänstgör hos honom och har i den egenskapen också möjlighet att sluta lokala arbetstidsavtal. Under den tid som förhandlingarna pågick centralt har sådana lokala avtal också slutits, vilket även möjliggjort för ett svenskt deltagande under 1996 och 1997 års PFF-övningar. Skillnader i de olika lokala arbetstidsavtalen har dock medfört att deltagare från olika förband i samma övning kommit att erhålla olika förmåner, vilket givit upphov till stort missnöje bland arbetstagarna. Det kan inte heller uteslutas att lokala chefer även efter högkvarterets beslut i maj 1997 att tillämpa schablonersättning kommit att tillämpa kollektivavtalets regler. Inget av dessa förhållanden medför emellertid att någon sedvana eller praxis uppkommit mellan parterna med innebörd att kollektivavtalet skall tillämpas för arbetstagare som deltar i PFF- övningar.
För det fall Arbetsdomstolen trots allt skulle finna att Försvarsmakten brutit mot kollektivavtalet bör yrkat skadestånd jämkas kraftigt. Grunden härför är att förbundet genom sitt agerande i pågående intresseförhandlingar i inte ringa mån bidragit till den uppkomna situationen. Dessutom måste beaktas att den schablonersättning som Försvarsmakten utgivit under PFF-övningar utgör en väl så god kompensation för många officerare som en tillämpning av kollektivavtalets bestämmelser.
PFF-övningar är en ny internationell verksamhet som ålagts Försvarsmakten av riksdag och regering. Verksamheten har varken varit förutsedd eller behandlad i samband med att RAMA slöts. Någon partsgemensam avsikt att tillämpa kollektivavtalet på arbetstagare som deltar i PFF-övningar har inte heller förelegat under de avtalsförhandlingar som genomfördes inför FAS 97 och FAS 98. Verksamheten är därför att anse som oreglerad. Vid sådant förhållande har Försvarsmakten, efter genomförda förhandlingar i intressetvisten, med stöd av 2 kap. 16 § FAS 98 ensidigt ägt besluta om villkoren för arbetstagare som deltar i PFF-övningar. Även om Arbetsdomstolen inte skulle finna 2 kap. 16 § FAS 98 tillämplig har Försvarsmakten ändå ägt rätt att ensidigt besluta om villkoren eftersom dessa inte är reglerade i kollektivavtalet.
Statens hänvisning till 2 kap. 16 § FAS 98 som grund för sitt beslut att ensidigt besluta om arbetsvillkor för arbetstagare som deltar i PFF- övningar har förbundet inte uppfattat som en grund för bestridande av käromålet. Det är vidare förbundets uppfattning att bestämmelsen saknar betydelse i målet. Om Arbetsdomstolen skulle göra en annan bedömning är förbundets inställning i denna del följande. Bestämmelsen i 2 kap. 16 § FAS 98 förutsätter för sin tillämpning att det är fråga om organisationsförändring. Förbundet bestrider att PFF-verksamheten utgör en sådan förändring. Om så hade varit fallet skulle Försvarsmakten ha påkallat en primärförhandling enligt 11 § medbestämmandelagen, vilket inte skedde. För att en organisationsförändring skall vara för handen krävs att arbetsuppgifterna eller organisationen ändras på ett sådant sätt att det för arbetstagarna framstår som berättigat att anställningsvillkoren förbättras. Bestämmelsen kan sålunda inte tillämpas på anställningsvillkor som, enligt staten, är oreglerade. Bestämmelsen i fråga ger arbetstagarna en exklusiv rätt att påkalla förhandling med arbetsgivaren för det fall det föreligger en organisationsförändring. Det förhållande att arbetsgivaren ytterst beslutar i dessa frågor innebär inte annat än att arbetsgivaren inte bifaller arbetstagarnas yrkanden. Dessutom förhåller det sig på det sättet att Försvarsmakten först i en tvisteförhandling med förbundet den 7 maj 1998 åberopade den aktuella bestämmelsen till stöd för sin ensidiga hantering av arbetsvillkoren. Att Försvarsmakten tillämpat det omtvistade kollektivavtalet vid vissa övningar och vid vissa övningar endast för vissa arbetstagare, visar enligt förbundet att verksamheten de facto varken är någon ny verksamhet eller en sådan verksamhet på vilken Försvarsmakten kan tillämpa 2 kap. 16 § FAS 98.
Försvarsmakten har gjort gällande att PFF-verksamheten påtagligt skiljer sig från den verksamhet som kollektivavtalet är avsett att reglera och har därvid pekat på två faktorer, dels att det inte går att planera arbetstiden för varje enskild yrkesofficer på sätt som kollektivavtalet förutsätter med hänsyn till den verksamhetskultur som råder under en PFF-övning, dels att en officer endast under en mindre del av en PFF- övning bedriver sådan verksamhet som förutsätts för tillämpning av bestämmelsen om övningsdygn i kollektivavtalet.
Förbundets inställning till den första av dessa två faktorer är att Försvarsmakten inte lagligen kan överlåta något arbetsgivaransvar eller har överlåtit något sådant ansvar i något avseende till en officer från ett annat land. De i Försvarsmakten ingående officerarna har ingått ett anställningsavtal med Försvarsmakten på de villkor som följer av kollektivavtal och de enskilda anställningsavtalen. Försvarsmakten bär sålunda det fulla arbetsgivaransvaret, både såvitt avser de enskilda anställningsavtalen som förhållandena i övrigt mellan parterna och har att planera verksamheten utifrån det kollektivavtal som träffats med förbundet. Den omständigheten att en övning leds av en utländsk officer innebär inte annat än att order ges eller samtal förs på annat språk än det svenska språket.
Beträffande den andra faktorn anser förbundet denna sakna betydelse för domstolens prövning. Förbundet har nämligen inte framställt något yrkande för någon enskild arbetstagare om utbetalning av en kollektivavtalsenlig ersättning för genomförda övningsdygn.
Den verksamhet som bedrivs inom ramen för PFF skiljer sig enligt förbundets mening inte från den övnings- och utbildningsverksamhet som normalt bedrivs inom Försvarsmakten. I 2 § förordningen (1983:276) om verksamheten i Försvarsmakten angavs att Försvarsmakten skulle kunna ställa en särskild beredskapsstyrka till FN:s förfogande för fredsbevarande insatser. Genom en ändring i denna förordning (1992:1161) skulle Försvarsmakten i stället kunna ställa en utlandsstyrka till förfogande för fredsbevarande verksamhet utomlands. I den numera gällande förordningen (1994:642) med instruktion för Försvarsmakten angavs tidigare i 2 § att Försvarsmakten skulle kunna ställa en utlandsstyrka till förfogande för fredsbevarande verksamhet enligt lagen om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands samt kunna delta i utbildning i fredsbevarande verksamhet. Sedan den 1 januari 1998 anges i 2 § bl.a. att Försvarsmakten skall i fred kunna ställa kvalificerade förband och andra resurser till förfogande för internationella fredsfrämjande och humanitära insatser och att Försvarsmaktens beredskap, organisation och planläggning skall medge att Försvarsmaktens förmåga långsiktigt anpassas för att motsvara framtida krav och behov. De förändringar av Försvarsmaktens övergripande uppgifter som ägt rum sedan år 1983 är en följd av regeringens och riksdagens förändrade syn på totalförsvaret med anledning av utvecklingen i omvärlden. Dessa förändringar har inget direkt samband med lagen om utbildning för fredsfrämjande verksamhet. Den nyhet som infördes genom denna lag består i att regeringen utan föregående beslut från riksdagen kan sända väpnad styrka utomlands för övningsändamål.
Mellan parterna gäller sedan den 1 januari 1998 det i FAS 98 ingående kollektivavtalet om arbetstidsbestämmelser m.m. Bestämmelserna är i allt väsentligt likalydande med motsvarande bestämmelser dels i det närmast föregående kollektivavtalet om arbetstid i FAS 97, dels i det statliga sektorsavtal om arbetstid, RAMA, som gällde inom försvaret under perioden den 1 april 1992 - 31 december 1996.
Regeringen har genom lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet bemyndigats att sända väpnad styrka utomlands för att delta i utbildning för fredsfrämjande verksamhet inom ramen för internationellt samarbete. Lagen trädde i kraft den 1 juli 1994. Anställda inom Försvarsmakten har enligt lagen, inom ramen för sina anställningar, en skyldighet att delta i sådana övningar.
Sverige har med stöd av lagen deltagit med arbetstagare från Försvarsmakten i sammanlagt tretton övningar inom ramen för samarbetet inom Partnerskap för fred (PFF-övningar) sedan år 1994. Under de första sju övningarna, dvs. t.o.m. våren 1997, har Försvarsmakten ostridigt - helt eller delvis - tillämpat kollektivavtalets bestämmelser om arbetstid m.m. på de arbetstagare som deltagit i övningarna. För tiden därefter har Försvarsmakten i stället ensidigt beslutat om arbetsvillkoren i berört hänseende.
Förbundet, som anser att kollektivavtalet om arbetstidsbestämmelser m.m. gäller för de arbetstagare som deltar i den verksamhet som bedrivs vid en PFF-övning, har hävdat att Försvarsmakten genom att ensidigt bestämma arbetsvillkoren i stället för att tillämpa kollektivavtalet, brutit mot kollektivavtalet och därmed ådragit sig skadeståndsskyldighet.
Staten har å sin sida hävdat att den verksamhet som bedrivs inom ramen för PFF är en ny, internationell, verksamhet som ålagts Försvarsmakten och för vilken anställningsvillkoren i nu aktuellt hänseende inte blivit reglerade. Kollektivavtalets arbetstidsbestämmelser gäller inte för arbetet i fråga och det har inte heller visat sig lämpligt att - vilket varit fallet med övriga löne- och anställningsvillkor - ändå tillämpa dessa bestämmelser.
I målet har lagts fram såväl muntlig som skriftlig bevisning. Förbundet har som skriftlig bevisning åberopat ett flertal förhandlingsprotokoll samt utdrag ur FAS 97 och FAS 98. Staten har som skriftlig bevisning åberopat utdrag ur FAS 98. Vid huvudförhandlingen har på förbundets begäran vittnesförhör hållits med förbundets ombudsman L.C. överstelöjtnanten S.T. hållits med förre förhandlingsdirektören vid Arbetsgivarverket N.A.E., Försvarsmaktens förhandlingschef Fuller översten, tillika svensk projektledare vid den första PFF-övningen L.B. och viceamiralen och ställföreträdande överbefälhavaren F.R.
Som en allmän utgångspunkt torde gälla att svenska kollektivavtal inte utan vidare är tillämpliga på arbete som utförs utomlands. Detta brukar motiveras med att de svenska riksavtalen är anpassade till förhållanden inom riket (se Bogdan, M., Den svenska internationella arbetsrättens grunder, SvJT 1979 s. 106 f.). Normalt torde man därför kunna utgå från att parterna, om de avsett att kollektivavtal skall gälla för arbete utomlands, också uttryckligt reglerat detta, vilket inte är ovanligt. Behovet av en sådan uttrycklig reglering gör sig särskilt gällande när det rör sig om arbetsuppgifter som inte endast tillfälligtvis kommer att utföras utomlands, som t.ex. vid en tjänsteresa på någon enstaka dag.
Av utredningen i målet framgår att den övningsverksamhet som bedrivs inom ramen för lagen om utbildning för fredsfrämjande verksamhet i huvudsak genomförs utanför Sveriges gränser. Övningarna omspänner en inte obetydlig tidsperiod, vanligen mellan en och två veckor. Mot bakgrund av antalet hittills genomförda övningar framstår övningstillfällena härutöver som förhållandevis ofta återkommande. Verksamheten får enligt Arbetsdomstolens mening därför anses vara av sådan natur att kollektivavtalsparterna normalt har att överväga huruvida villkoren i gällande kollektivavtal kan tillämpas på verksamheten eller om förändringar bör göras, ett förhållande som även synes ha uppmärksammats i förarbetena till den aktuella lagstiftningen (se prop. 1993/94:244 s. 9).
Varken det mellan parterna gällande kollektivavtalet (FAS 98) eller dess i huvudsak likalydande föregångare (RAMA och FAS 97) ger enligt sin ordalydelse någon omedelbar vägledning om kollektivavtalets eventuella tillämplighet på arbete som utförs utomlands. I målet har inte heller någon av parterna gjort gällande att det förelegat någon gemensam partsavsikt i frågan. Utredningen i målet ger inte heller stöd för att så varit fallet. Vidare är parterna överens om att frågan inte heller berörts i de avtalsförhandlingar som föregått tecknandet av RAMA, FAS 97 och FAS 98.
Mot den ovan beskrivna bakgrunden finns det därför anledning att närmare betrakta de förhållanden som rådde vid tidpunkten då RAMA tecknandes. Av utredningen i målet framgår att Försvarsmaktens internationella verksamhet vid denna tidpunkt - förutom sedvanliga flyguppvisningar, studiebesök och liknande - var begränsad till att vid behov kunna ställa en utlandsstyrka till förfogande för fredsbevarande verksamhet. Den personal som rekryterades till utlandsstyrkan hade sina anställningsvillkor och löneförmåner reglerade i förordning. De nu nämnda förhållandena talar enligt Arbetsdomstolens mening för statens uppfattning, nämligen att det vid tecknandet av RAMA inte fanns några sakliga skäl för parterna att ge RAMA inriktning på något annat än den verksamhet som Försvarsmakten bedrev i Sverige. Ett ytterligare stöd för denna uppfattning återfinns i 1 kap. 1 § fjärde stycket FAS 98. Av den angivna bestämmelsen framgår att parterna valt att i ett separat avtal reglera löne- och anställningsvillkor för arbetstagare med stationering i utlandet.
Det finns vidare anledning att närmare betrakta hur en PFF-övning faktiskt bedrivs och hur den förhåller sig till kollektivavtalets bestämmelser om arbetstid m.m. Av S-E.M:s uppgifter, vilka inte satts ifråga av förbundet, framgår att kollektivavtalet förutsätter att arbetsgivaren på timbasis lägger ut arbetstidsplaneringen för varje enskild officer 45 dagar i förväg. Brister arbetsgivaren härvidlag är arbetsgivaren enligt avtalet skyldig att utge ett s.k. omplaneringstillägg med 500 kr/vecka och arbetstagare. Ändringar i planeringen som sker senare än fjorton dagar i förväg medför skyldighet för arbetsgivaren att utge allmän övertid till berörda arbetstagare. Det framstår i detta sammanhang som naturligt, på sätt staten gjort gällande, att kollektivavtalet i denna del vilar på den grundläggande förutsättningen att arbetsgivaren faktiskt kan förfoga över arbetstagarnas arbetstid och att det härigenom också är möjligt för arbetsgivaren att genomföra den arbetstidsplanering som avtalet enligt sin huvudregel förutsätter.
Förbundet tycks dock göra gällande att det är möjligt för Försvarsmakten att tidsplanera PFF-övningarna på det sätt som kollektivavtalet förutsätter.
Av förhören med F.R. och L.B. framgår emellertid följande. PFF- övningarna leds och planeras av NATO. Möjligheterna för övriga deltagande stater att påverka planeringen är ytterst begränsade. Det är vanligt förekommande med omfattande justeringar av övningsverksamheten i ett sent skede, inte sällan under pågående övning, vilket omöjliggör en sådan grad av framförhållning i arbetstidsplaneringen som kollektivavtalet förutsätter. En inte obetydlig del av en PFF-övning genomförs under normal arbetstid och ägnas åt förberedelser och sociala aktiviteter. L.B. har vidare uppgivit att man från arbetsgivarsidan, på grund av den bristande framförhållningen, normalt blir tvungen att lägga ut övningsdygn på de deltagande officerarna under hela övningen trots att endast en mindre del av övningen, den s.k. förbandsövningsfasen, motiverar detta. Vad F.R. och L.B. omvittnat i denna del har inte vederlagts av förbundet.
Av vad som framkommit följer att Försvarsmakten för att kunna tillämpa kollektivavtalet på ett korrekt sätt tvingas välja mellan kostnaden för att antingen i förväg lägga ut ett omotiverat antal övningsdygn på deltagande arbetstagare eller betala ersättning för bristande framförhållning i planeringen.
Det sagda talar - tillsammans med vad som i övrigt framkommit av utredningen om i vilken utsträckning syftet med och innehållet i PFF- övningarna skiljer sig från andra övningar - för att verksamheten vid en PFF-övning är av sådan art att de aktuella arbetstidsbestämmelserna inte äger tillämpning.
Av det hittills anförda talar alltså övervägande skäl för statens ståndpunkt, nämligen att kollektivavtalsbestämmelserna om arbetstid m.m. inte gäller för den aktuella verksamheten, och att verksamheten därför får anses oreglerad i detta avseende. Fråga är emellertid om det förhållandet att kollektivavtalet faktiskt kommit att tillämpas på ett flertal PFF-övningar, medför att det på grund av sedvänja skall anses tillämpligt, vilket förbundet synes göra gällande.
För att sedvana skall kunna tillmätas självständig betydelse i samband med kollektivavtalstolkning krävs, som domstolen tidigare uttalat, att tillämpningen har varit långvarig och är fast etablerad på avtalsområdet samt är känd för avtalsparterna på sådant sätt att dessa kan antas ha accepterat tillämpningen (jfr AD 1981 nr 7).
Staten har i denna del hävdat att parterna inledningsvis varit överens om att tillämpa gällande kollektivavtalsregler på den första PFF- övningen, i syfte att efter en utvärdering ta ställning till huruvida bestämmelserna kunde användas på verksamheten, och att parterna därefter fört förhandlingar rörande ett försöksavtal om arbetstid och ersättningar vid PFF-verksamheten. Det framgår av utredningen att dessa förhandlingar avbröts i maj 1997 utan att parterna uppnått någon enighet i frågan. Staten har vidgått att i målet aktuella kollektivavtalsbestämmelser om arbetstid m.m. har kommit att tillämpas vid ett flertal PFF-övningar under den tid som förhandlingarna pågick, men har bestritt att Försvarsmakten därigenom godtagit att bestämmelserna skall gälla. Staten har förklarat förhållandena med att direktiven från högkvarteret under denna tid var otydliga eftersom man inte ville störa de pågående förhandlingarna. Förbandschefer har därför i stor utsträckning kommit att teckna lokala arbetstidsavtal i enlighet med kollektivavtalets bestämmelser. Statens uppgifter har i allt väsentligt bekräftats av vad som framkommit i förhöret med S.E.M. Uppgifterna har inte vederlagts av förbundet. Mot bakgrund härav kan Arbetsdomstolen inte finna att det föreligger sådana förhållanden att kollektivavtalet om arbetstid m.m. på grund av den praxis som rått blivit bindande för parterna.
Sammanfattningsvis kommer Arbetsdomstolen till den slutsatsen att det i FAS 98 ingående kollektivavtalet om arbetstidsbestämmelser m.m. inte kan anses gälla för arbetstagare vid Försvarsmakten som deltar i PFF- övningar. Förbundets talan skall därför lämnas utan bifall.
Med den angivna utgången skall förbundet förpliktas ersätta statens rättegångskostnader. Om yrkat belopp råder inte tvist.
1. Arbetsdomstolen avslår Officersförbundets talan.
2. Officersförbundet skall ersätta staten dess rättegångskostnader med fyrtiofyratusen (44 000) kr avseende ombudsarvode jämte ränta enligt 6 § räntelagen från dagen för denna dom till dess betalning sker.
Ledamöter: Dean, Garcia, May, Sosa, Allen, Baker och White. Enhälligt.