Ett tillstånd till utvidgning av verksamheten vid Stockholm-Arlanda flygplats med en tredje rullbana förenades med villkor, bl.a. beträffande utsläpp av koldioxid. Fråga om förutsättningarna för att på talan av tillståndshavaren mildra ett sådant villkor. Tillika fråga om betydelsen av att sökanden åtagit sig att inge en ny tillståndsansökan.
Staten genom Luftfartsverket (LFV) fick genom regeringsbeslut den 15 augusti 1991 tillstånd enligt 4 kap. lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. (naturresurslagen, NRL) till utvidgning av verksamheten vid Stockholm-Arlanda flygplats med en tredje rullbana. Tillståndet förenades med elva villkor varav villkor 1 hade följande lydelse.
Luftfartsverket skall inrikta verksamheten så att de samlade utsläppen av kväveoxider och koldioxid från flygverksamheten samt marktransporter vid, till och från flygplatsen minimeras. Som riktvärde bör därvid gälla att utsläppen år 2000 inte bör överstiga 1990 års nivå. Det ankommer på Koncessionsnämnden för miljöskydd att vid prövningen enligt miljöskyddslagen ange utgångspunkter för att bestämma utsläppens storlek. Utsläppen av koldioxid och kväveoxider från flygverksamheten och marktransporter i anslutning till den vid flygplatsen får senast tio år efter det att rullbanan har färdigställts inte överstiga 1990 års nivå. Luftfartsverket skall till Länsstyrelsen i Stockholms län senast den 1 mars varje år redovisa föregående års utsläpp av kväveoxider och koldioxid från den nämnda verksamheten vid flygplatsen.
Koncessionsnämnden för miljöskydd lämnade genom beslut den 6 april 1993 LFV tillstånd enligt miljöskyddslagen (1969:387) att på Arlanda flygplats dels bedriva flygverksamhet, i ett första skede på två rullbanor i en omfattning av högst 275 000 flygrörelser per år och därefter på tre rullbanor i en omfattning av högst 372 100 flygrörelser per år, i båda fallen med i huvudsak den fördelning på flygplanskategorier som redovisas i ansökningshandlingarna, dels anlägga en tredje rullbana öster om den befintliga banan 01/19.
Koncessionsnämnden föreskrev ett flertal villkor för tillståndet. Med anledning av vad som anfördes i villkorspunkt 1 i regeringens NRL-beslut föreskrev Koncessionsnämnden vissa utgångspunkter för beräkning av utsläppen av koldioxid och kväveoxider.
Luftfartsverket (LFV) ansökte vid Nacka tingsrätt, miljödomstolen, om ändring av villkorspunkt 1 i regeringens beslut.
I första hand yrkade LFV att villkoret skulle upphävas och ersättas med ett villkor av följande innehåll:
Luftfartsverket skall i samverkan med berörda statliga myndigheter, kommuner och andra aktörer verka för att utsläppen av koldioxid och kväveoxider minskar från de aktiviteter som flygplatsen genererar.
För utsläppen från Luftfartsverkets egna verksamheter skall följande gälla:
- Utsläppen av koldioxid med fossilt ursprung får inte överstiga 14 000 ton per år från och med år 2010.
- Utsläppen av kväveoxider får inte överstiga 80 ton per år från och med år 2010.
Med utsläppen från Luftfartsverkets egna verksamheter avses dels utsläpp genererade av uppvärmning, klimatkontroll, belysning och övrig drift av de byggnader och anläggningar som Luftfartsverket äger eller förvaltar på flygplatsen, dels utsläpp från Luftfartsverkets egen fordonspark och de markfordon som tillåts inom skalskyddet (airside).
Luftfartsverket skall till tillsynsmyndigheten senast den 31 mars varje år redovisa föregående års utsläpp av koldioxid och kväveoxider i den omfattning som myndigheten bestämmer.
LFV yrkade i andra hand den ändringen av villkorspunkt 1 att ordalydelsen ”… tio år efter det att rullbanan har färdigställts …” ersätts av ”… år 2016 …”.
I sista hand yrkade LFV samma ändring som enligt andrahandsyrkandet men med åtagandet, att om anståndet tas i anspråk skall LFV söka ett nytt miljötillstånd för hela verksamheten vid Stockholm-Arlanda flygplats enligt MB:s regelverk.
LFV anförde till stöd för sin omprövningstalan bl.a. följande.
Stockholm-Arlanda flygplats är en av de tio största flygplatserna i Europa avseende antalet flygrörelser till och från flygplatsen. Såsom Stockholmsberedningen konstaterar i sitt delbetänkande ”Tillräcklig flygkapacitet i Stockholm-Mälardalsregionen” (SOU 2003:33) är Stockholm- Arlanda flygplats ett viktigt nav för flygtrafiken i Sverige och landets huvudflygplats. Flygplatsen är ett riksintresse och en förutsättning för den ekonomiska utvecklingen i Sverige. Beredningen framhåller att denna roll inte förväntas förändras. Antalet årspassagerare var år 2003 15,1 miljoner och beräknas år 2030 överstiga 30 miljoner.
Stockholm-Arlanda flygplats är också en av Sveriges största arbetsplatser med omkring 15 000 anställda. År 2030 beräknas drygt 30 000 personer arbeta inom Arlandaområdet.
Ifrågavarande villkor (nedan ”villkor 1”) innebär en begränsning av de utsläpp beträffande koldioxid och kväveoxider som flygplatsen tillåts generera, allmänt kallat ”avgastaket” eller ”utsläppstaket”. Med begreppet ”koldioxid” avses här koldioxid som frigörs vid förbränning av fossila bränslen. Villkoret omfattar förutom utsläpp från LFV:s egen verksamhet utsläpp från bl.a. passagerares och anställdas resor till och från flygplatsen och flygtrafik inom LTO-cykeln (”landing and take-off cycle”).
LFV:s prognoser talar för att antalet flygrörelser, oavsett efterfrågan, inte kommer att kunna öka efter omkring år 2009 på grund av den begränsning villkor 1 innebär i fråga om koldioxid. Begränsningen avseende kväveoxider kommer dock att kunna innehållas. I dess nuvarande lydelse får villkoret, såvitt avser koldioxid, till följd att den tredje rullbanan inom en överskådlig framtid inte kommer att kunna användas för den avsedda och efterfrågade kapaciteten.
LFV har ingen direkt rådighet över hur flygbolagens passagerare samt anställda vid LFV och de cirka 250 företag som är verksamma på flygplatsen tar sig till och från flygplatsen. Verket har inte heller någon direkt rådighet över den flygtrafik som berörda flygbolag begär skall få tillträde till flygplatsen, på annat sätt än möjligheten att begränsa den kapacitet som flygplatsen tillhandahåller för flygsektorn.
Villkor 1 får i sin nuvarande utformning således till följd att flygverksamheten vid Stockholm-Arlanda flygplats kan komma att begränsas i framtiden. Då närliggande flygplatser inte är bundna av motsvarande krav är det troligt att trafiken istället flyttas till dessa flygplatser. Härigenom finns det inga garantier för att en begränsning av verksamheten vid Stockholm-Arlanda flygplats får till följd att de samlade utsläppen av koldioxid i Sverige minskar.
Det är ett flertal aktörer som har rådighet över de utsläppsfaktorer som omfattas av utsläppstaket i dess nuvarande utformning. LFV har faktisk rådighet över de av LFV förvaltade byggnaderna och anläggningarna på flygplatsen, den egna fordonsparken (inkluderande både de s.k. gula bussarna och tjänstebilar) samt den trafik som opererar inom skalskyddet på flygplatsen (airside). Det är enligt LFV:s uppfattning inte rimligt att genom villkor förplikta verket att ta ansvar för annat än det verket har faktisk rådighet över.
Senare års miljörättspraxis, främst NJA 2004 s. 421, ger enligt LFV ytterligare anledning att ifrågasätta om det enligt MB är juridiskt möjligt att genom villkor i form av ett utsläppstak, inkluderande utsläpp från transporter till och från flygplatsen, reglera verksamheten vid Stockholm-Arlanda flygplats.
LFV önskar tillsammans med övriga aktörer inom transportsektorn verka för och söka finna och genomföra åtgärder för minskning av utsläppen.
LFV tar fullt ansvar för utsläppen från de verksamheter som verket har faktisk rådighet över.
Flygplatsen utökades med en tredje bana för att kunna tillgodose den förväntade ökade efterfrågan. Ett bibehållande av utsläppstaket i dess nuvarande form leder till att den tredje banan inte kan användas såsom avsett, varvid en stor del av den gjorda investeringen går förlorad. Dessutom kan miljöeffekten av att begränsa trafiken på Stockholm-Arlanda flygplats, bli den att de samlade utsläppen från resandet ökar.
LFV är sammanfattningsvis på grund av såväl miljömässiga som samhällsekonomiska skäl av uppfattningen att villkor 1 i sin nuvarande utformning inte tjänar det syfte som ursprungligen var avsett. Förutom de juridiska hinder som kan föreligga bör utsläppen av klimatpåverkande gaser (koldioxid) från flygverksamheten i Sverige ses i ett både nationellt och internationellt perspektiv med hänsyn tagen till transportsektorn i stort. En reglering av utsläppen av koldioxid från verksamheten vid Stockholm-Arlanda flygplats bör ske med beaktande av vilken miljöeffekt en sådan reglering får i detta större perspektiv.
LFV har som enskild verksamhetsutövare, såsom nämnts tidigare, inte rådighet över de mycket radikala åtgärder som erfordras för att utsläppstaket rörande koldioxid skall innehållas på annat sätt än att kraftigt begränsa omfattningen av flygverksamheten.
LFV är dock av uppfattningen att verksamheten måste tillåtas öka till det tillståndsgivna produktionstaket. Verket föreslår därför ett slopande av utsläppstaket i de delar där taket omfattar aktiviteter som LFV saknar rådighet över, dvs. marktransporter till och från flygplatsen och flyget inom LTO-cykeln.
Trots att nuvarande utsläppstak såvitt avser kväveoxider inte kommer att innebära några hinder för verksamheten vid Stockholm-Arlanda flygplats, anser verket rent principiellt att ett miljövillkor inte skall omfatta aktiviteter som en verksamhetsutövare inte har rådighet över. LFV föreslår i gengäld skärpta krav på de utsläpp som verket har rådighet över. Därför föreslår LFV att det nuvarande utsläppstaket avseende kväveoxider ersätts med ett nytt ”utsläppstak” som endast innefattar de aktiviteter som verket har rådighet över, allt i överensstämmelse med föreslaget villkor för koldioxid.
Villkor 1 i sin nuvarande utformning bidrar inte till att angripa de miljöproblem som villkoret avser att hantera. Andra och mer effektiva metoder för hanteringen av utsläpp av koldioxid är på väg att införas för flygtrafiken inom EU. Villkoret bör därför kunna omprövas enligt 24 kap. 8 § MB.
Mot bakgrund av den praxis som har utvecklats är det inte möjligt att villkorsvis ålägga LFV de krav som omfattas av villkor 1. LFV har inte faktisk möjlighet att garantera efterlevnad av samtliga de krav som ställs i villkoret. Det kan ifrågasättas om villkoret på ett korrekt sätt angriper de miljöproblem som det avser att hantera. Villkoret är härigenom strängare än nödvändigt och skäl till omprövning föreligger enligt 24 kap. 8 § MB.
Det förslag till ett handelssystem för utsläppsrätter som utarbetats av EU-kommissionen har enligt LFV:s uppfattning den inriktning och det starka stöd bland EU:s medlemsstater som entydigt pekar mot att en handel med utsläppsrätter för flyget kommer att införas någon gång under åren 2011-2014. Förslaget talar enligt LFV starkt för att sådana nya omständigheter tillkommit som möjliggör att aktuellt villkor kan omprövas med stöd av 24 kap. 8 § MB.
LFV kommer att starta ett arbete som syftar till att få hela verksamheten vid Stockholm-Arlanda flygplats prövad enligt MB. Prövningen kan beräknas vara avslutad år 2015.
Naturvårdsverket anförde bl.a. följande.
Möjligheterna att ändra villkoret är begränsade till de förutsättningar som anges i 24 kap. 8 § MB. LFV:s ansökan om villkorsändring skall prövas enligt de förutsättningar som anges i detta lagrum. Bestämmelserna har i praxis tillämpats restriktivt.
Naturvårdsverket bestrider bifall till LFV:s förstahandsyrkande och gör gällande att det inte finns förutsättningar enligt 24 kap. 8 § MB att mildra villkoret om ”utsläppstak” enligt yrkandet. Verket anser inte att det är uppenbart att villkoret inte längre behövs eller är strängare än nödvändigt. Inte heller påkallas ändringen av omständigheter som inte förutsågs när tillståndet meddelades.
Naturvårdsverket bestrider också bifall till andrahandsyrkandet. Även detta yrkande innebär en mildring av villkoret. Samma grunder och skäl åberopas i denna del till stöd för verkets inställning. Därutöver vill Naturvårdsverket tillägga att det förhållandet att EU-kommissionen nu har uttalat sig positivt om att införa ett handelssystem med utsläppsrätter för flyget och att flera medlemsstater inom EU, däribland Sverige, är positiva till detta, inte innebär att det föreligger omständigheter som inte förutsågs när tillståndet meddelades. Det finns ännu inte något beslut om ett sådant handelssystem. Därmed vet ingen om och i så fall när flyget kommer att omfattas eller hur ett sådant system kan komma att utformas. Det kan också tilläggas att det gällande villkoret avser såväl flyg- som landtransporter. Landtransporter omfattas inte av det handelssystem som nu diskuteras.
Även sistahandsyrkandet innebär en mildring av villkoret som skall prövas mot 24 kap. 8 § MB, men verket överlämnar till domstolen att bedöma om det föreligger grund för ändring av villkoret enligt detta lagrum.
Länsstyrelsen i Stockholms län bestred bifall till förstahandsyrkandet men medgav bifall till andrahandsyrkandet. Enligt länsstyrelsen löste inte yrkandet om en förlängning av tiden problemet, men det skapade ett rådrum för ytterligare åtgärder för att minska koldioxidutsläppet. Länsstyrelsen förklarade sig vara positiv till en ansökan om nytt tillstånd enligt MB för LFV:s verksamhet vid Arlanda.
Sigtuna kommun bestred LFV:s ansökan. Även Upplands Väsby kommun och Naturskyddsföreningen i Stockholms län avstyrkte bifall till ansökningen.
Miljödomstolen (rådmannen Sanchez, miljörådet Espinoza samt de sakkunniga ledamöterna Coleman och Martinez) anförde i dom den 29 november 2007:
Miljödomstolen finner i likhet med sökanden, Naturvårdsverket och länsstyrelsen att det finns förutsättningar att avgöra målet utan huvudförhandling.
Inledningsvis har redovisats att LFV bedriver verksamheten vid Stockholm-Arlanda flygplats med stöd av miljörättsliga tillstånd enligt naturresurslagen och miljöskyddslagen. Dessa lagar upphävdes när MB trädde ikraft den 1 januari 1999. Av 5 § lagen (1998:811) om införande av MB följer dock att LFV:s miljörättsliga tillstånd till verksamheten vid flygplatsen skall gälla som om de var meddelade enligt balken. Det innebär såvitt nu är av intresse att balkens omprövningsförutsättningar kan tillämpas på de tillstånd som gäller för verksamheten (prop. 1997/98:45 del 1 s. 632).
LFV kan i egenskap av tillståndshavare med stöd av 24 kap. 8 § MB ansöka om upphävande eller ändring av villkoren för tillstånd till verksamheten vid Stockholm-Arlanda flygplats. Verksamhetens prövningsnivå är sådan att det är miljödomstolen som enligt 16 kap. 1 § tredje stycket jämfört med 21 kap. 1 § första stycket 7 MB skall pröva omprövningsansökan.
Här skall för klarhetens skull sägas att kravet i 6 kap. 1 § MB om att en miljökonsekvensbeskrivning skall ingå i en ansökan inte gäller ansökningar om villkorsomprövning (jfr 22 kap. 1 § första stycket 3 samma balk och prop. 2001/02:65 s. 35). LFV, som till sin ansökan i målet bifogat en i november 2004 daterad ”miljökonsekvensbeskrivning” utarbetad av Vatten och Samhällsteknik AB, skall dock anses helt enligt 22 kap. 2 a § MB ha tillhandahållit den utredning om verksamheten och övriga förhållanden som behövs för prövningen. I sammanhanget skall dessutom sägas att miljödomstolen inte bedömer att det är nödvändigt att inhämta ytterligare utredning i målet, såsom t.ex. yttrande från Luftfartsstyrelsen.
Åliggandet för miljödomstolen enligt 6 kap. 9 § MB att godkänna miljökonsekvensbeskrivningen gäller inte i detta fall.
Enligt 24 kap. 8 § MB får villkor upphävas eller mildras endast om det är uppenbart att villkoret inte längre behövs eller är strängare än nödvändigt eller om ändringen påkallas av omständigheter som inte förutsågs när tillståndet meddelades. När det gäller den av LFV framförda tanken att villkor 1 i regeringens NRL-beslut i realiteten utgör en begränsning av tillståndet och att ansökan borde kunna ses som en ansökan om ändring av tillståndet, genom påbyggnadstillstånd upp till tillståndsgivna 372 100 flygrörelser, delar miljödomstolen länsstyrelsens bedömning att en sådan prövningsordning knappast är formellt möjlig enligt MB:s regelverk. Följaktligen finner miljödomstolen, i likhet med Naturvårdsverket, att LFV:s ansökan om villkorsändring uteslutande skall prövas enligt de förutsättningar som anges i 24 kap. 8 § MB. Möjligheterna att ändra villkoret inskränker sig således till de förutsättningar som anges i detta lagrum. Dessa förutsättningar kan, som LFV förefaller hävda i målet, behöva övervägas i ljuset av MB:s materiella rätt om än det aktuella villkoret är förenat med ett tillstånd som meddelats enligt äldre lag.
Bestämmelserna i 24 kap. 8 § MB, vars förebild hämtats från 27 § miljöskyddslagen, har i såväl tidigare myndighetspraxis som senare miljödomstolspraxis tillämpats restriktivt. Det har ansetts vara tillståndshavaren som skall visa att förutsättningar för att upphäva eller mildra ett villkor föreligger (se t.ex. Miljööverdomstolens dom 2002-09-24 i mål M 3657-01, MÖD 2002:56).
Om det är så att regeringen i samband med prövningen av verksamheten har föreskrivit att ett visst villkor skall gälla för tillståndet, får tillståndsmyndigheten, dvs. i detta fall miljödomstolen, enligt 24 kap. 10 § MB vid omprövningen inte avvika väsentligt från villkoret utan att regeringen har medgivit det.
Mot bakgrund av det som nu har redovisats övergår miljödomstolen till att bedöma om det finns förutsättningar att ompröva det aktuella villkoret.
Det är inledningsvis av intresse att granska regeringens motiv till att förena NRL-tillståndet med det ifrågavarande villkoret. Sålunda noterade regeringen i sitt beslut att flera remissinstanser befarade ökade utsläpp av koldioxid och kväveoxider med anledning av den utvidgade verksamheten vid Stockholm-Arlanda flygplats. Regeringen lämnade vidare en redogörelse över statsmakternas då aktuella mål i fråga om försurande och klimatpåverkande utsläpp samt strategi för att miljöanpassa trafiksektorn. Härefter uttalade regeringen i beslutet bl.a. att utsläppen av koldioxid och kväveoxider från flygtrafiken vid Arlanda inklusive motorkörningar samt marktransporter vid, till och från flygplatsen borde ses som en helhet vid bedömningen av utsläppen. En grundläggande förutsättning för att kunna åstadkomma en reduktion av de samlade utsläppen var enligt regeringen, att en järnvägsförbindelse med flygplatsen inrättades för att avsevärt minska de landsvägsbundna marktransporterna. Vidare bedömde regeringen det som viktigt att flygmotorernas prestanda från miljösynpunkt successivt kunde förbättras i enlighet med den fastlagda strategin.
Av motiveringen i NRL-beslutet framgår att regeringen fäste betydande vikt vid remissinstansernas inställning. I regeringens beslut fick särskilt Sigtuna kommuns synpunkter genomslag, inte minst när det gäller utformningen av villkor 1. Såsom LFV och länsstyrelsen har upplyst i förevarande mål avslog regeringen genom beslut i maj 2002 LFV:s ansökan enligt NRL om ändring av villkoret. Regeringen hänvisade då på nytt till Sigtuna kommuns avvisande ställningstagande till en villkorsändring.
I 1991 års NRL-beslut fäste regeringen också stor vikt vid miljöpolitiska målsättningar rörande bl.a. begränsad påverkan på atmosfären och klimatet. I detta avseende hänvisade regeringen till den vid denna tidpunkt nyligen behandlade miljöpropositionen 1990/91:90, En god livsmiljö. Som länsstyrelsen har påpekat i målet har därefter fattats en serie nationella klimatpolitiska beslut innebärande t.ex. en svensk klimatstrategi (prop. 2001/02:55) och ett definierat miljökvalitetsmål ”Begränsad klimatpåverkan” (prop. 2004/05:150). Till detta kommer också en mångfald internationella beslut och initiativ inom klimatpolitiken.
Med hänsyn till det som nu har sagts och såsom förhållandena har utvecklats efter det att regeringen i NRL-beslutet föreskrev villkoret om klimatpåverkan från kväve- och koldioxidutsläpp, kan det knappast anses uppenbart att ett villkor om begränsningar av dessa luftutsläpp inte längre behövs. I detta hänseende har LFV inte visat att det finns förutsättningar att ändra villkor 1 i mildrande riktning.
Härefter skall bedömas om det är uppenbart att villkoret är strängare än nödvändigt. I denna del synes LFV framförallt mena att senare tids miljörättspraxis utvecklats så, att inverkan på miljön av transporter till och från den miljöfarliga verksamheten inte numera kan få samma genomslag som i villkor 1 (jfr NJA 2004 s. 421). I likhet med vad Sigtuna kommun genom sin miljö- och hälsoskyddsnämnd har anfört i målet menar miljödomstolen att det inte kan tas för givet att villkor 1 i regeringens NRL-beslut är oförenligt med nutida miljörättspraxis i detta avseende. Det ter sig t.ex. inte otänkbart att transporter mellan flygplatsen och de närmast belägna storstäderna Stockholm respektive Uppsala betraktas som s.k. följdföretag till den miljöfarliga verksamheten vid flygplatsen. Denna omständighet kan i vart fall inte leda till bedömningen att villkor 1 är strängare än nödvändigt.
Andra omständigheter som enligt Naturvårdsverket skulle kunna ge skäl för bedömningen att villkor 1 är strängare än nödvändigt är, att syftet med villkoret kan uppnås i den aktuella verksamheten på ett mindre ingripande sätt, att det genom forskning eller på annat sätt framkommit att villkorets syfte är förfelat genom att åtgärderna som föreskrivs inte bidrar till att angripa det miljöproblem som villkoret riktas mot samt att bedömningen av miljöproblemet har förändrats. I likhet med Naturvårdsverket finner emellertid miljödomstolen att sådana omständigheter inte är för handen.
I anslutning till detta skall ställning också tas till LFV:s uppgift att villkoret faktiskt kan generera ökade utsläpp totalt sett. LFV har hävdat att villkoret inte uppfyller sitt syfte om flygtrafiken i framtiden flyttar från Arlanda till andra flygplatser. Miljödomstolen anser emellertid, liksom Naturvårdsverket, att bedömningen vid en omprövning enligt 24 kap. 8 § MB av ett villkor endast skall omfatta den verksamhet som villkoret reglerar. Den typ av breda överväganden som LFV frammanar torde bara kunna ske i samband med en ny tillståndsprövning av verksamheten vid Stockholm-Arlanda flygplats.
LFV:s argumentation för en mildring av villkor 1 handlar till stora delar om vilken rådighet som verket har i fråga om transporter till och från flygplatsen och med avseende på flygtrafiken. Som påpekats av Naturvårdsverket, liksom också Sigtuna kommun, har det dock inte framkommit att förutsättningarna för LFV:s rådighet på något sätt har förändrats. Miljödomstolen delar också remissinstansernas inställning att det generellt inte kan påstås att LFV:s rådighet är så inskränkt som verket gjort gällande. Varken på grund härav eller med stöd av annat som framkommit i målet kan LFV anses ha visat att den sökta villkorsändringen är påkallad av omständigheter som inte förutsågs när tillståndet meddelades.
Länsstyrelsen har ställt sig positiv till att flytta fram tidpunkten då utsläppen av kväveoxider och koldioxid inte får överstiga 1990 års nivå. Naturvårdsverket har anfört att även en sådan villkorsändring innebär en mildring av villkoret och bestritt bifall till ansökan även i denna del. Miljödomstolen, som konstaterar att LFV:s andrahandsyrkande och sistahandsyrkande i praktiken knappast skiljer sig från varandra, delar Naturvårdsverkets bedömning att tidigare redovisade skäl leder till att det inte heller finns förutsättningar att ändra villkoret i detta avseende.
Sammanfattningsvis bedömer miljödomstolen sålunda, med beaktande av den restriktiva tillämpning som gäller beträffande 24 kap. 8 § MB, att det inte finns förutsättningar för en mildring av villkoret rörande utsläpp av kväveoxider och koldioxid i anledning av LFV:s verksamhet vid Stockholm-Arlanda flygplats. Med denna bedömning blir det inte aktuellt att begära regeringens medgivande enligt 24 kap. 10 § MB till någon villkorsändring. Såsom Naturvårdsverket har konstaterat kan andra skäl för ändring av villkoret än vad som anges i 24 kap. 8 § MB endast behandlas inom ramen för en ansökan om nytt tillstånd enligt MB till verksamheten vid flygplatsen. Den bedömning som nu har gjorts leder till att LFV:s ansökan skall avslås.
Miljödomstolen avslår Luftfartsverkets ansökan om ändring av villkor 1 i regeringsbeslut den 15 augusti 1991.
Luftfartsverket överklagade i Svea hovrätt, Miljööverdomstolen och vidhöll sina yrkanden såsom de framställts vid miljödomstolen.
Naturvårdsverket bestred ändring.
Länsstyrelsen i Stockholms län tillstyrkte Luftfartsverkets andrahandsyrkande och bestred bifall i övrigt.
Sigtuna kommun anslöt sig till länsstyrelsens inställning.
Upplands Väsby kommun avstod från att yttra sig i ärendet.
Miljööverdomstolen (hovrättslagmannen Russo, miljörådet Carter samt hovrättsråden Fox, referent, och Lopez) anförde i dom den 22 oktober 2008:
Parterna har i huvudsak hänvisat till vad som tidigare framförts och anfört bl.a. följande.
Luftfartsverket har inte rådighet och har heller aldrig haft rådighet över hur flygbolagens passagerare och anställda vid Luftfartsverket samt anställda vid de ca 250 företag som är verksamma på flygplatsen tar sig till och från flygplatsen. Luftfartsverket har inte heller rådighet över den flygtrafik som berörda flygbolag begär ska få tillträde till flygplatsen på annat sätt än möjligheten att begränsa den kapacitet som flygplatsen tillhandahåller för flygsektorn. Luftfartsverket har genomfört en mängd miljöförbättrande åtgärder vad gäller den verksamhet man har rådighet över och har en nollvision för egna koldioxidutsläpp till år 2012. Luftfartsverket anser att senare praxis klargör att utsläpp av växthusgaser med global effekt bör regleras genom generella bestämmelser och inte genom särskilda miljövillkor riktade mot en enskild verksamhetsutövare. Denna praxis kunde inte förutses när regeringen meddelade villkoret år 1991. Luftfartsverket åtar sig att lämna in en fullständig tillståndsansökan för verksamheten på Stockholm- Arlanda flygplats senast den 31 december 2010.
Naturvårdsverket noterar att EU ännu inte har fattat något beslut i fråga om handelssystem med utsläppsrätter. Det pågår fortfarande diskussioner om en del frågor, bl.a. hur det ska bli med startår, auktionering m.m., som är viktiga för sluteffekterna av ett sådant system. Det är troligt att ett beslut om handelssystem med utsläppsrätter blir klart år 2012.
Länsstyrelsen anser att ett system om handel med utsläppsrätter delvis kan ersätta nuvarande reglering i villkor 1. Ett eventuellt kommande beslut om ett sådant system bör dock inte intecknas i förväg. Av den anledningen kan inte systemets fördelar ligga till grund för ändring av villkor 1 redan nu. Länsstyrelsen delar miljödomstolens bedömning av de rättsliga grunderna för en ändring av villkor och den begränsning som detta innebär enligt 24 kap. 8 § MB. Länsstyrelsen är positiv till en omprövning av hela verksamheten.
Sigtuna kommun anser att det som framförts i Luftfartsverkets ändringsyrkande inte föranleder någon ändrad inställning i ärendet.
Sollentuna kommun tillstyrker Luftfartsverkets andrahandsyrkande och anser i övrigt att miljödomstolens dom ska stå fast.
Regionplane- och trafiknämnden, Stockholms läns landsting, anser mot bakgrund av bl.a. pågående förbättringsprocesser avseende marktransporters utsläpp och Luftfartsverkets påbörjade arbete med en ny ansökan för verksamheten att det är motiverat att tidpunkten då kravet avseende koldioxid i villkor 1 ska uppfyllas senareläggs. Nämnden tillstyrker Luftfartsverkets andrahandsyrkande utan att ta ställning till den exakta tidpunkten. Detta ger rådrum att beakta resultatet av arbetet för att inordna luftfarten i EU:s system för handel med utsläppsrätter och de pågående processerna för att utveckla tillgängligheten till Arlanda med klimat- och miljövänliga kollektivtrafikförbindelser och incitamenten för att utnyttja dessa.
De rättsliga förutsättningarna för att upphäva eller ändra ett villkor efter ansökan av en tillståndshavare framgår av 24 kap. 8 § MB. Ändring får ske om det påkallas av omständigheter som inte förutsågs när tillståndet meddelades, och det är det rekvisit som Luftfartsverket åberopat som stöd för sin ansökan. Utöver den bestämmelsen gäller också den grundläggande förutsättningen för all villkorsskrivning, nämligen att tillståndshavaren ska ha rättsliga och faktiska förutsättningar för att kunna vidta de åtgärder som behövs för att följa ett villkor.
Miljööverdomstolen delar miljödomstolens bedömningar vad avser Luftfartsverkets förstahandsyrkande.
Vid prövningen av Luftfartsverkets andrahandsyrkande bör även beaktas att Luftfartsverket i Miljööverdomstolen har åtagit sig att senast vid utgången av år 2010 ge in en ny fullständig tillståndsansökan avseende verksamheten vid Arlanda flygplats. Vid en sådan prövning kan konstruktionen av nu aktuellt villkor, liksom övriga villkor för verksamheten, komma att övervägas på nytt.
Miljööverdomstolen delar Luftfartsverkets uppfattning att verket inte nu har den rådighet som krävs för att vidta samtliga de åtgärder som behövs för att fullt ut klara villkoret. Detta utgör enligt Miljööverdomstolen en sådan omständighet som talar för ett bifall till Luftfartsverkets andrahandsyrkande. För bifall till ansökan talar också att det skulle framstå som oproportionerligt att begränsa flygverksamheten på Arlanda - med de följder det skulle få nationellt och internationellt - i den omfattning som krävs för att klara villkoret, vilket enligt Luftfartsverket vore alternativet om villkoret inte ändrades.
Mot bakgrund av Luftfartsverkets åtagande samt de omständigheter som redovisats ovan finner Miljööverdomstolen, i avvaktan på att en ny tillståndsansökan ges in, att villkoret bör mildras på så sätt att tiden för när gränsvärdet börjar gälla flyttas fram. Med beaktande av den tid som prövningen av tillståndsansökan kan antas komma att ta bör tiden bestämmas till utgången av år 2016. En sådan ändring av villkoret får anses förenlig med bestämmelsen i 24 kap. 10 § MB.
Luftfartsverkets åtagande om att initiera en ny fullständig tillståndsansökan är av sådan betydelse att åtagandet bör villkorsregleras i domslutet.
Miljööverdomstolen ändrar miljödomstolens dom och förordnar att villkor 1 i regeringsbeslut 1991-08-15 ska ha följande lydelse.
Luftfartsverket skall - - - utsläppens storlek. Utsläppen av koldioxid och kväveoxider från flygverksamheten och marktransporter i anslutning till den vid flygplatsen får senast år 2016 inte överstiga 1990 års nivå. Luftfartsverket skall - - - vid flygplatsen.
Som förutsättning för att den framflyttade tidsgränsen avseende utsläpp av kväveoxider och koldioxid ska träda ikraft ska Luftfartsverket ha fullföljt sitt åtagande om att inge en fullständig tillståndsansökan för verksamheten på Stockholm-Arlanda flygplats senast den 31 december 2010.
Om tillståndsansökan inte ingetts inom angiven tid ska villkor 1 i regeringens beslut åter gälla, dvs. de däri angivna utsläppsvärdena ska innehållas från och med den 1 januari 2011.
Miljööverdomstolen avslår övriga i målet framställda yrkanden.
Naturvårdsverket och Naturskyddsföreningen i Stockholms län överklagade och yrkade att HD skulle med ändring av Miljööverdomstolens dom fastställa miljödomstolens dom.
Luftfartsverket, Länsstyrelsen i Stockholms län och Sigtuna kommun bestred ändring.
HD avgjorde målet efter föredragning.
Föredraganden, rev.sekr. Adams, föreslog i betänkande följande dom:
- - - åter gälla.
I HD är det fråga om att på talan av Naturvårdsverket och Naturskyddsföreningen ta ställning till den ändring av villkoret som Miljööverdomstolen beslutat. Luftfartsverket har i HD åberopat samma omständigheter som i underinstanserna.
Den argumentation som Luftfartsverket för tar i inte oväsentlig omfattning sin utgångspunkt i att verket inte har faktiska eller rättsliga möjligheter att garantera efterlevnaden av samtliga krav som ställs i det aktuella villkoret. Ett annat huvudskäl är att flyget inom en snar framtid kommer att införlivas i systemet för handel med utsläppsrätter (Se SFS 2009:685).
En dom som innebär att tillstånd lämnas till en verksamhet ska i förekommande fall innehålla bestämmelser om bl.a. de villkor om uppsläpp som behövs för att hindra eller begränsa skadlig påverkan på grund av föroreningar samt de övriga villkor som behövs för att förhindra skada på eller olägenhet för omgivningen. (Se 22 kap. 25 § första stycket 6 MB.) Efter ansökan av tillståndshavaren får tillståndsmyndigheten upphäva eller ändra ett villkor i en tillståndsdom eller ett tillståndsbeslut. Villkoret får dock upphävas eller mildras endast om det är uppenbart att det inte längre behövs eller är strängare än nödvändigt eller om ändringen påkallas av omständigheter som inte förutsågs när tillståndet meddelades. (Se 24 kap. 8 § samma balk.)
Syftet med 24 kap. 8 § MB är att underlätta vissa villkorsändringar genom att, om de i bestämmelsen angivna förutsättningarna är uppfyllda, inte ställa krav på en ansökan om nytt tillstånd på de ändrade villkoren. Bestämmelsens ordalydelse ger inte stöd för att vid bedömningen av om ett villkor bör ändras väga in ett åtagande om en kommande tillståndsansökan. De förarbetsuttalanden som har gjorts visar inte heller att avsikten varit att möjliggöra sådana hänsynstaganden. (Se SOU 1966:65 s. 324 f., prop. 1969:28 s. 280, SOU 1996:103 s. 286 f. och prop. 1997/98:45 s. 259 f.) Det har således inte varit möjligt för Miljööverdomstolen att vid bedömningen väga in det av Luftfartsverket gjorda åtagandet om att ge in en fullständig tillståndsansökan.
I likhet med miljödomstolen finner HD att utredningen inte visar att förutsättningarna för Luftfartsverkets rådighet har förändrats. Varken flygets införlivande i systemet för handel med utsläppsrätter eller vad verket har anfört om att man inte har tillräcklig rådighet utgör omständigheter av sådan art som enligt ordalydelsen av 24 kap. 8 § MB kan motivera en villkorsändring. De förarbetsuttalanden som ovan hänvisats till ger inte stöd för en annan tolkning av bestämmelsen. De åberopade omständigheterna kan således inte beaktas vid en tillståndshavares begäran om omprövning av tillstånd. Att förutsättningarna är annorlunda vid tillståndsgivning framgår av HD:s avgörande NJA 2004 s. 421.
Inte heller vad Luftfartsverket i övrigt har anfört kan motivera den gjorda ändringen av villkoret.
Miljödomstolens domslut ska därför fastställas.
Med ändring av Miljööverdomstolens dom fastställer HD miljödomstolens domslut.
HD (justitieråden Burke, Morris, Turner, referent, Clark och Rangel) meddelade den 23 februari 2010 följande dom:
Genom ett beslut av regeringen den 15 augusti 1991 (dnr M90/ 3590/7 och M90/1521/7) erhöll staten genom Luftfartsverket tillstånd enligt 4 kap. lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. till utvidgning av verksamheten vid Stockholm-Arlanda flygplats med en tredje rullbana. Tillståndet förenades med elva villkor varav villkor 1 hade följande lydelse.
”Luftfartsverket skall inrikta verksamheten så att de samlade utsläppen av kväveoxider och koldioxid från flygverksamheten samt marktransporter vid, till och från flygplatsen minimeras. Som riktvärde bör därvid gälla att utsläppen år 2000 inte bör överstiga 1990 års nivå. Det ankommer på koncessionsnämnden för miljöskydd att vid prövningen enligt miljöskyddslagen ange utgångspunkter för att bestämma utsläppens storlek. Utsläppen av koldioxid och kväveoxider från flygverksamheten och marktransporter i anslutning till den vid flygplatsen får senast tio år efter det att rullbanan har färdigställts inte överstiga 1990 års nivå. Luftfartsverket skall till Länsstyrelsen i Stockholms län senast den 1 mars varje år redovisa föregående års utsläpp av kväveoxider och koldioxid från den nämnda verksamheten vid flygplatsen.”
Genom den överklagade domen ändrade Miljööverdomstolen med åberopande av 24 kap. 8 § MB det nämnda villkoret och gav mening fyra följande lydelse. ”Utsläppen av koldioxid och kväveoxider från flygverksamheten och marktransporter i anslutning till den vid flygplatsen får senast år 2016 inte överstiga 1990 års nivå.” Ändringen villkorades av att Luftfartsverket senast den 31 december 2010 ska ha fullföljt ett i målet gjort åtagande om att inge en fullständig tillståndsansökan för verksamheten på Stockholm-Arlanda flygplats. Om tillståndsansökan inte ingetts inom angiven tid ska enligt domen villkor 1 i regeringens beslut åter gälla.
Rullbanan färdigställdes i juni 2001 och togs i drift i april 2003. Den tidpunkt då villkoret i mening fyra i det ursprungliga beslutet skulle vara uppfyllt inträffar alltså i mitten av år 2011, dvs. tio år efter det att rullbanan färdigställdes.
I HD är det fråga om att på talan av Naturvårdsverket och Naturskyddsföreningen ta ställning till den ändring av villkoret som Miljööverdomstolen beslutat.
Luftfartsverket har i HD åberopat i huvudsak följande omständigheter till stöd för att Miljööverdomstolens dom inte bör ändras. Mot bakgrund av den praxis som utvecklats efter det att tillståndsbeslutet meddelades vore det inte i dag möjligt att gentemot verket ställa sådana krav som omfattas av villkor 1. Verket har varken faktiska eller rättsliga möjligheter att garantera efterlevnaden av samtliga krav som ställs i villkoret. Dessa omständigheter kunde inte förutses när villkoret meddelades. Det kan ifrågasättas om villkoret på ett korrekt sätt angriper de miljöproblem som det avser att hantera. Vid en omprövning är det nödvändigt att göra en samlad bedömning med hänsyn till MB:s övergripande mål som de kommer till uttryck i balkens första kapitel och hänsynsreglerna i andra kapitlet. Villkoret är strängare än nödvändigt. - Genom att det nu har beslutats att flyget från och med den 1 januari 2012 ska ingå i EU:s system för handel med utsläppsrätter har det uppstått nya omständigheter som inte kunde förutses när villkoret meddelades. Det är därför uppenbart att villkoret till viss del inte längre behövs och att villkoret är strängare än nödvändigt. - En ytterligare omständighet som inte kunde förutses när det aktuella villkoret beslutades är att Sverige numera lyder under det EU-rättsliga regelverket om tillträde till flyglinjer inom unionen.
Frågan om villkorsändring ska, som domstolarna funnit, bedömas enligt bestämmelserna i 24 kap. 8 § MB. Efter ansökan av tillståndshavaren får tillståndsmyndigheten sålunda upphäva eller ändra ett villkor i en tillståndsdom eller ett tillståndsbeslut. Villkoret får dock upphävas eller mildras endast om det är uppenbart att det inte längre behövs eller är strängare än nödvändigt eller om ändringen påkallas av omständigheter som inte förutsågs när tillståndet meddelades. Om tillståndsmyndigheten avser att väsentligt avvika från ett villkor som föreskrivits av regeringen krävs att regeringen medger det (24 kap. 10 §).
Syftet med 24 kap. 8 § MB är att ge tillståndshavaren möjlighet att, under där närmare angivna förutsättningar, åstadkomma villkorsändringar utan att behöva söka nytt tillstånd på andra villkor. Både bestämmelsens utformning och dess förarbeten ger vid handen att en ansökan om att ett villkor ska upphävas eller mildras ska behandlas restriktivt. (Se SOU 1966:65 s. 324 f., prop. 1969:28 s. 280, SOU 1996:103 s. 286 f. och prop. 1997/98:45 del 2 s. 259 f. samt Watson och Werner, Miljöskyddslagen, 2 uppl. 1996 s. 135; jfr MÖD 2002:6 och 56 samt 2004:1.)
Varken bestämmelsens ordalydelse eller förarbetsuttalandena ger stöd för att tillståndsmyndigheten vid en talan om upphävande eller ändring av villkor kan väga in ett åtagande av sökanden att inge en fullständig tillståndsansökan. Av det nyss anförda framgår tvärtom att tanken med 24 kap. 8 § MB är att reglera möjligheterna till villkorsändringar inom ramen för ett gällande tillstånd. Bedömningen av tillståndshavarens ansökan om villkorsändring ska således ske med utgångspunkten att tillståndet består.
Det är därför inte förenligt med 24 kap. 8 § MB att, som Miljööverdomstolen gjort i detta mål, medge en mildring av villkoren som i sin tur villkoras av att tillståndshavaren söker ett nytt tillstånd till verksamheten. Att verksamhetsutövaren kan välja att i stället göra en ny tillståndsansökan enligt de regler som gäller om detta är således en sak för sig.
I likhet med miljödomstolen anser HD att det inte är uppenbart att det aktuella villkoret inte längre behövs eller är strängare än nödvändigt. När det gäller frågan om det har tillkommit nya oförutsedda omständigheter som påkallar en ändring gör HD följande bedömning.
Flygverksamhet kommer inom en snar framtid att införlivas i systemet för handel med utsläppsrätter (se lagen [2009:685] om ändring i lagen [2004:1199] om handel med utsläppsrätter). Det i målet aktuella villkoret gäller emellertid flygplatsverksamhet. Att flygverksamhet införlivas i systemet för handel med utsläppsrätter gör det sålunda inte i sig påkallat att ändra det aktuella villkoret för Luftfartsverkets tillstånd att driva flygplatsverksamheten.
Inte heller är vad Luftfartsverket anfört om att Sverige numera lyder under det EU-rättsliga regelverket en sådan omständighet som motiverar en ändring av villkoret.
Luftfartsverkets argumentation tar i inte oväsentlig omfattning sin utgångspunkt i att verket inte har faktiska eller rättsliga möjligheter att garantera efterlevnaden av samtliga krav som ställs i villkoret. Verket anser sig inte ha rådighet över hur flygbolagens passagerare och anställda vid verket tar sig till och från flygplatsen och framhåller att verket därför inte kan påverka utsläppen från dessa transporter. Detta aktualiserar frågan hur det i målet aktuella villkoret ska tolkas.
I den del som Miljööverdomstolen har ändrat villkoret, dvs. fjärde meningen, ges gränser för utsläpp från flygverksamheten och marktransporter i anslutning till den vid flygplatsen. I villkorets andra mening, vilken inte har ändrats, anges riktvärden för de i första meningen angivna utsläppen, dvs. de som härrör från flygverksamheten samt marktransporter vid, till och från flygplatsen. Gränsvärdet i fjärde meningen - och det är endast den meningen som är föremål för prövning i HD - har alltså getts en snävare utformning än riktvärdet i andra meningen och tycks inte omfatta transporter till och från flygplatsen.
Oberoende av hur villkoret beträffande gränsvärdet ska tolkas visar inte utredningen i målet att förutsättningarna för Luftfartsverkets rådighet i dessa hänseenden har förändrats sedan villkoret beslutades.
Av det anförda följer att det saknas grund för att med stöd av 24 kap. 8 § MB ändra eller mildra det aktuella villkoret.
Luftfartsverket har framhållit de negativa konsekvenser som ett bibehållande av det nuvarande villkoret skulle innebära för flygtrafiken vid Stockholm-Arlanda flygplats. HD ifrågasätter i och för sig inte påståendet om att det nuvarande villkoret kan få återverkningar på flygverksamheten, även om Luftfartsverkets ansvar för gränsvärdet till synes inte är riktigt så omfattande som verket tycks utgå ifrån. Förevarande mål gäller dock möjligheterna till omprövning av ett villkor i ett redan fattat tillståndsbeslut med de relativt strikta förutsättningar som anges i gällande regelverk.
När det gäller att fastställa villkor i samband med att ett nytt tillstånd meddelas är förutsättningarna annorlunda. Inom ramen för ett tillståndsärende kan många av de omständigheter som Luftfartsverket åberopat beaktas och vägas mot andra intressen (jfr NJA 2004 s. 421). Om det generellt sett ska ske en vidgning av möjligheterna att få till stånd en mildring av villkor i ett redan meddelat tillstånd bör detta naturligen ske genom att lagstiftningen ändras. Däremot är det inte förenligt med de gällande och förhållandevis restriktiva reglerna i 24 kap. 8 § MB att lägga omständigheter av det aktuella slaget till grund för en mildring av de villkor som enligt nuvarande tillstånd finns för verksamheten.
Miljööverdomstolens dom ska alltså ändras och miljödomstolens domslut fastställas.
Med ändring av Miljööverdomstolens dom fastställer HD miljödomstolens domslut.
HD:s dom meddelad: den 23 februari 2010.
Mål nr: T 4783-08.
Lagrum: 24 kap. 8 § MB.
Rättsfall: NJA 2004 s. 421, MÖD 2002:6, MÖD 2002:56 och MÖD 2004:1.