Förutsättningar för tillstånd att bedriva enskild verksamhet i form av bostad med särskild service för vuxna enligt 9 § 9 lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade.
Länsstyrelsen i Stockholms län avslog i beslut den 26 april 2007 en ansökan av Carema Orkidén AB (bolaget) gällande tillstånd att på Arrendevägen 1-3 i Järfälla bedriva enskild verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS. Som skäl för beslutet anförde länsstyrelsen följande. Kollektivboendet på Arrendevägen 1-3 uppfyller inte kraven på fullvärdiga lägenheter. Det består av fem rum om mellan 11 och 17 kvm samt gemensamhetsutrymmen. Fem boende delar på två toaletter och tre duschar. Det finns ingen möjlighet till individuellt stöd åt den enskilde utan alla måltider måste intas gemensamt.
Bolaget överklagade länsstyrelsens beslut och yrkade att dess ansökan skulle beviljas. Bolaget anförde bl.a. följande. De som bor på Arrendevägen 1-3 är gravt psykiskt funktionshindrade. De har själva valt att bo i detta kollektivboende. De skulle inte klara att bo i enskilda lägenheter då risk för isolering och försämring i sjukdomsbilden finns. Flera av de boende har provat att bo i fullvärdiga lägenheter i gruppbostad, men har inte klarat detta. Genom att tillmötesgå de boendes önskemål på Arrendevägen 1-3 fullgör man lagens intentioner om inflytande och självbestämmande.
Länsstyrelsen vidhöll beslutet.
Länsrätten i Stockholms län (2008-03-25, ordförande Livingston) yttrade, efter att ha redogjort för 23 § första stycket LSS om att en enskild person inte utan tillstånd av länsstyrelsen får yrkesmässigt bedriva sådan verksamhet som avses i 9 § 6-10 LSS samt för uttalanden i förarbeten till LSS (SOU 1991:46 s. 245-246 och prop. 1992/93:159 s. 86-87): Länsrättens bedömning - Av återgivna förarbeten framgår att insatsen bostad med särskild service syftar till att ge de behövande inom personkretsen ett boende som så långt möjligt liknar ett vanligt boende. Samtidigt anges att bostaden behöver ha väl tilltagna ytor, särskilt i hygienutrymmen och kring sovplatsen samt att bostaden är tillräckligt dimensionerad för eventuella hjälpmedel. - Bolaget har inte motsagt länsstyrelsens påståenden att de rum där de boende skall bo och sova i kollektivboendet på Arrendevägen är mellan 11 och 17 kvm samt att fem boende delar på två toaletter. Länsrätten finner att detta inte uppfyller de krav som bör ställas på fullvärdig standard motsvarande en normal permanentbostad. Att de boende i den aktuella handikappgruppen själva skall kunna framföra sådana krav för att de skall tillgodoses är enligt länsrättens mening inte rimligt. Länsstyrelsen har därmed haft fog för sitt beslut och överklagandet skall avslås. - Länsrätten avslår överklagandet.
Bolaget överklagade länsrättens dom och yrkade att bolaget skulle beviljas tillstånd att på Arrendevägen 1-3 i Järfälla, på uppdrag av Järfälla kommun, bedriva enskild verksamhet enligt LSS som kommunal entreprenad för de personer som önskat att bo kollektivt. Som grund för yrkandet anfördes bl.a. följande. Länsrätten har inte tillräckligt beaktat den enskildes rätt till självbestämmande och inflytande, vilket torde stå i strid med intentionerna i LSS där den enskildes önskemål om boendeform ska väga tungt vid val av boendeform. Vidare rör det sig i målet om en principfråga som gäller alla kommunala entreprenader som driver kollektivboenden för personer som önskat bo i denna boendeform samt för Järfälla kommun och andra kommuner som uppdragsgivare och lokalinnehavare. Järfälla kommun gav 1998 bolaget uppdraget att driva verksamheten vid Arrendevägen 1-3. Om kommunen i stället valt att inte konkurrensutsätta verksamheten utan att driva den i egen regi hade verksamheten kunna drivas som kollektivboende eftersom inget tillstånd krävs för att driva verksamhet i egen regi. Det är förståeligt att kraven bör se annorlunda ut för de företag som startar en enskild verksamhet från grunden men att ställa krav på ett företag som driver en kommunal entreprenad är en helt annan sak. Om företag inte kan få tillstånd att driva kommunala entreprenader på samma villkor som är möjliga för egenregiverksamhet kan detta komma att påverka kommunernas möjlighet att öppna för konkurrensutsättning av verksamheter.
Länsstyrelsen bestred bifall till överklagandet och anförde i huvudsak följande. I den tidigare omsorgslagen, lagen om särskilda omsorger om psykiskt utvecklingsstörda, fanns inga krav på att lägenheterna i en gruppbostad skulle vara fullvärdiga, utan det kravet kom först i och med ikraftträdandet av LSS, den 1 januari 1994. Icke fullvärdiga gruppbostäder som är byggda före ikraftträdandet av LSS finns därför kvar i viss omfattning. Länsstyrelsen har dock här att ta ställning till att bevilja ett nytt tillstånd till ett boende som inte är fullvärdigt. Länsstyrelsen finner inget skäl att ge nya tillstånd för nya verksamheter som inte uppfyller kraven på fullvärdiga lägenheter. Att här ge tillstånd skulle innebära en tillbakagång för de boende i fråga om att få leva som alla andra. Boendet på Arrendevägen innebär att de boende inte har möjlighet att äta och laga mat på egen hand, de måste dela toalett med andra och de bor i små rum som är mycket mindre än vad lagstiftningen kräver.
I målet inhämtades yttrande från Socialstyrelsen av vilket i huvudsak framgick följande. En bostad med särskild service för vuxna enligt LSS är den enskildes privata och permanenta bostad, vilket ställer särskilda krav på bostadsstandard. Att få bo i en fullvärdig bostad är en viktig förutsättning för att den enskilde ska ha möjligheten till goda levnadsvillkor och kunna leva ett självständigt liv. I förevarande mål är inte frågan om den enskildes självbestämmande relevant. I stället gäller målet huruvida länsstyrelsen bort lämna ett nytt tillstånd för ett bolag att driva en verksamhet enligt LSS, trots att boendet inte uppfyller dagens standardkrav. Vid en sådan bedömning anser Socialstyrelsen att den tillståndsgivande myndigheten i första hand har att bedöma om verksamheten kan antas medverka till att uppfylla de grundläggande kvalitetskriterierna i LSS. Goda levnadsvillkor är det övergripande kvalitetskriteriet. Andra kriterier är till exempel respekt för den enskildes självbestämmande, inflytande, integritet och delaktighet. Ett gruppboende som inte uppfyller de generella byggbestämmelser som gäller för bostäder i allmänhet kan normalt inte anses medverka till att uppfylla LSS grundläggande kvalitetskriterier. Med hänsyn härtill anser Socialstyrelsen inte att tillstånd ska lämnas till bolaget för att bedriva enskild verksamhet enligt LSS.
Kammarrätten i Stockholm (2009-08-18, Garrett, Bender, referent, Powell) yttrade: Målet gäller tillstånd för bolaget att bedriva enskild verksamhet enligt LSS i form av gruppboende på Arrendevägen 1-3 i Järfälla. Den verksamhet som ansökan avser består av ett s.k. kollektivboende för sex personer med psykiska funktionshinder, där de boende disponerar ett eget sovrum på mellan 11 och 17 kvm och för övrigt delar på dusch och toalett samt vissa gemensamma utrymmen. Alla måltider intas gemensamt. - Mot bakgrund av de uttalanden som gjorts i förarbetena till LSS angående bl.a. krav på bostadsstandard (prop. 1992/93:159 s. 86-87) och med hänsyn till de kvalitetskriterier som Socialstyrelsen framhållit anser kammarrätten att det sökta tillståndet inte kan beviljas. Överklagandet ska därför avslås. - Kammarrätten avslår överklagandet.
Bolaget överklagade kammarrättens dom och yrkade att Högsta förvaltningsdomstolen skulle upphäva underinstansernas avgöranden och bifalla ansökan om tillstånd. Till stöd för sin talan anförde bolaget bl.a. följande. Genom boendet på Arrendevägen är de boende tillförsäkrade goda levnadsvillkor. Gruppboendet är anpassat till de boendes individuella behov och stärker deras förmåga att leva ett självständigt liv. Gruppbostaden ligger i en byggnad som ägs av kommunen. Utbyggnadsmöjligheter saknas. De boende har i huvudsak bott tillsammans i gruppbostaden sedan 1999. De har psykiska funktionshinder och svåra sociala problem. På Arrendevägen har de hittat en fungerande vardag och en gemenskap som de inte hade innan de flyttade dit. Två personer som tillfälligt prövat annat boende har återvänt till Arrendevägen då det nya boendet inte fungerat. Bostäderna på Arrendevägen uppfyller inte kraven på fullvärdiga bostäder men är i sig inte dåliga. De boende trivs där och har under lång tid etablerat sig både i den fysiska och psykiska miljön. För att få fullvärdiga bostäder måste de flytta. Kommunen har inget alternativ att erbjuda som innebär att de då kan bo tillsammans. Arrendevägen är det enda kollektivboende som återstår i kommunen. Anledningen till att kommunen inte ersatt kollektivboendet på Arrendevägen är att personerna som bor där vill bo som de bor i dag. En flytt skulle innebära att den gemenskap som byggts upp under åren kommer att splittras vilket skulle innebära en avsevärd försämring av de boendes livskvalitet. Avsikten är inte att nya personer ska beredas plats på Arrendevägen utan att gruppbostaden ska avvecklas när antalet boende blir för få. Verksamheten vid Arrendevägen har växlat mellan att vara ett boende med stöd av socialtjänstlagen (2001:453), SoL, och LSS. De boende har varit desamma men besluten har grundats på olika lagar. Mellan kommunen och bolaget gäller ett avtal om drift av bl.a. Arrendevägens gruppbostad. Det finns även ett avtal som ger bolaget dispositionsrätt till kommunens lokaler och inventarier på Arrendevägen under den tid som verksamheten bedrivs. Avtalens giltighet är inte beroende av vilken lag som de enskilda besluten om insats grundas på. Kommunen har föredragit beslut enligt LSS då detta bedömts som mer fördelaktigt för de boende. Det förhållandet att bolaget har nekats tillstånd att driva verksamheten enligt LSS har emellertid föranlett samtliga gode män/företrädare att ansöka om SoL-placering för sina huvudmän på Arrendevägen. Det är den enskilde själv som bestämmer om insatser ska sökas enligt LSS eller enligt SoL. LSS är en rättighetslag och en framställan om stöd och service från en person som tillhör personkretsen bör i första hand prövas enligt LSS eftersom detta kan antas vara till fördel för den enskilde. Men i fråga om Arrendevägen har alltså LSS tillämpats på ett sådant sätt att de boende i stället väljer att ansöka om stöd enligt SoL. SoL ger alltså de boende en rätt till goda levnadsvillkor som inte garanteras av LSS. Det visar att det brister när det gäller beaktandet av de boendes rätt till självbestämmande. Visserligen är det fråga om ett nytt tillstånd men tillståndet avser en befintlig verksamhet. Tillståndsprövningen skiljer sig därmed från vad som bör gälla vid en nystart av en verksamhet. Gäller en ansökan en pågående verksamhet blir situationen orimlig om inte de boendes intressen beaktas. Det måste finnas ett samband mellan enskildas önskemål och tillståndsgivningen. Om kommunen hade valt att inte konkurrensutsätta verksamheten utan driva den i egen regi, hade verksamheten kunnat drivas enligt LSS eftersom det inte finns något krav på tillstånd för att driva egenregiverksamhet. I förarbetena till LSS anges att ”huvudregeln bör vara” att de generella byggbestämmelser som gäller för bostäder i allmänhet också ska gälla för bostadslägenheter i en gruppbostad. I förevarande fall är det fråga om en befintlig byggnation som uppfyllde kraven enligt de bestämmelser som gällde då den uppfördes. Visserligen bör man eftersträva nybyggnadsstandard i alla gruppbostäder men det krav som ställs i förarbetena är inte kategoriskt och utrymme finns för att i det särskilda fallet prioritera andra kvalitetskrav framför bostadsstandard. Begreppet “goda levnadsvillkor” bör därmed kunna innebära att en materiell standard motsvarande Boverkets byggregler vid nybyggnation av bostäder i ett specifikt fall kan få stå tillbaka för andra kvalitetskriterier vid prövningen av tillstånd att bedriva enskild verksamhet. Materiell standard ska sättas i relation till bibehållandet av en etablerad gemenskap och ett positivt socialt samspel för personer som på grund av psykiska funktionshinder har svåra relationsproblem. Lagstiftningen ger utrymme för en sådan avvägning vid bedömningen av goda levnadsvillkor. Tillstånd till verksamheten bör därför beviljas.
Socialstyrelsen bestred bifall till överklagandet och anförde bl.a. följande. Vid en prövning av om ett nytt tillstånd för att bedriva enskild verksamhet ska beviljas ska Socialstyrelsen i första hand bedöma om en verksamhet kan anses medverka till att uppfylla LSS grundläggande kvalitetskriterier. Ett gruppboende som inte uppfyller de generella byggbestämmelser som gäller för bostäder i allmänhet kan inte anses medverka till att uppfylla LSS grundläggande kvalitetskriterier och några nya tillstånd att bedriva sådana boenden ska därför inte lämnas. Uttalandet i förarbetena till LSS om att huvudregeln bör vara att de generella byggnadsregler som gäller för bostäder i allmänhet också ska gälla för bostadslägenheter i en gruppbostad tar inte endast sikte på kraven på bostadslägenheterna vid en nybyggnation. Kraven i LSS avseende insatsen gruppbostad enligt 9 § 9 LSS samt uttalandena i förarbetena avseende hur bostadslägenheter i en gruppbostad enligt LSS ska vara utformade gör således ingen skillnad på om gruppbostaden är en nybyggnation eller inte. Att bostadslägenheterna i en gruppbostad ska nå upp till en viss standard följer av att bostaden ska vara den enskildes permanenta bostad och hem. De mål som anges i LSS om att få leva som andra innebär även en möjlighet att bo som andra. I förevarande fall gäller tillståndsansökan ett s.k. kollektivboende där de boende har ett eget rum men saknar egen toalett, egen dusch och eget kök. Det är således inte fråga om att den enskilde har en egen lägenhet i gruppbostaden. Att endast disponera ett rum och dela övriga utrymmen med medboende kan inte jämföras med gällande standard för bostäder. I målet är fråga om ett nytt tillstånd. Den omständigheten att kommunen tidigare kan ha bedrivit verksamheten i kommunal regi har för den bedömningen inte någon betydelse. Tillståndsprövningen skiljer sig inte i ett sådant fall från de fall som gäller nystartad verksamhet. Socialstyrelsen har därför att göra en fullständig tillståndsprövning enligt 23 § LSS. Enskildas önskemål kan inte utgöra grund för Socialstyrelsen att bevilja ett tillstånd till att bedriva ett boende som inte uppfyller kraven i de generella byggbestämmelser som gäller för bostäder i allmänhet. Ett tillstånd att bedriva gruppbostad enligt 9 § 9 LSS berör inte bara de personer som vid tillfället för tillståndsprövningen bor i det aktuella boendet utan berör även de som i framtiden kan komma att få beslut om insats verkställd i verksamheten. Socialstyrelsen kan därför inte ställa lägre krav på verksamheten på grund av önskemål hos dem som vid tillfället för tillståndsprövningen är aktuella för insats i verksamheten.
Högsta förvaltningsdomstolen (2011-06-17, Barker, Hunt, Simmons, Santos, Baldwin) yttrade: Skälen för avgörandet.
Enligt 5 § LSS ska verksamhet enligt lagen främja jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet för de personer som omfattas av lagen. Målet ska vara att den enskilde får möjlighet att leva som andra. Av 6 § första stycket samma lag framgår bl.a. att verksamheten enligt lagen ska vara grundad på respekt för den enskildes självbestämmanderätt och integritet. Den enskilde ska i största möjliga utsträckning ges inflytande och medbestämmande över insatser som ges. Enligt 7 § andra stycket ska den enskilde genom insatserna tillförsäkras goda levnadsvillkor. Insatserna ska vara varaktiga och samordnade. De ska anpassas till mottagarens individuella behov samt utformas så att de är lätt tillgängliga för de personer som behöver dem och stärker deras förmåga att leva ett självständigt liv. Bestämmelsen i 7 § andra stycket LSS ger uttryck för en kvalitetsnivå på insatser enligt lagen (prop. 1992/93:159 s. 172 f.). Bl.a. får inte insatserna ges formen av ett beskyddande omhändertagande där den enskilde själv spelar en passiv roll. Det bör eftersträvas att den enskilde själv tar aktiv del i beslut om olika insatser.
Av 9 § 9 LSS följer att en av insatserna för särskilt stöd och särskild service är bostad med särskild service för vuxna. Enligt 17 § första stycket får en kommun med bibehållet ansvar sluta avtal med någon annan om att tillhandahålla insatser enligt lagen. En enskild person måste dock enligt 23 § LSS ha tillstånd av Socialstyrelsen för att yrkesmässigt bedriva bl.a. sådan verksamhet som avses i 9 § 9. Kommuner som driver sådan verksamhet ska anmäla den till Socialstyrelsen innan verksamheten påbörjas, men något tillstånd krävs inte. Några kriterier för tillståndsgivningen anges inte i lagen.
Av 7 § förordningen (1993:1090) om stöd och service till vissa funktionshindrade framgår att en ansökan hos Socialstyrelsen om tillstånd att bedriva enskild verksamhet ska vara skriftlig och ange bl.a. vem som ska bedriva verksamheten, hur den ska bedrivas, för vilka personer den är avsedd, hur den ska finansieras och vem som ska förestå verksamheten. Vidare ska personalen och dess utbildning anges. Till ansökan ska också fogas ritningar över de lokaler som verksamheten ska vara inrymd i. Utöver reglerna om vad en ansökan ska innehålla finns i förordningen inga bestämmelser om hur tillståndsprövningen ska ske.
Av utredningen i målet framgår att bolaget på entreprenad av Järfälla kommun har ansvarat för driften av gruppboendet på Arrendevägen 1-3 i kommunen sedan 1998. I bostaden bor sex personer med psykiska funktionshinder varav de flesta har bott tillsammans i bostaden sedan 1999. Bolaget har ansökt om tillstånd att yrkesmässigt få driva gruppbostaden som enskild verksamhet enligt 23 § LSS men nekats detta därför att lokalerna inte ansetts motsvara gällande krav på boendestandard. Det finns dock ingen skyldighet för kommunen att avveckla gruppboendet därför att boendet inte kan anses som fullvärdigt.
I 1993 års proposition anges vissa målsättningar rörande gruppbostäder. Det framhålls att eftersom bostadslägenheten i en gruppbostad ska vara den enskildes permanenta bostad ställs det särskilda krav på boendestandarden. Huvudregeln bör vara att de generella byggbestämmelser som gäller för bostäder i allmänhet också ska gälla bostadslägenheter i en gruppbostad. Därutöver bör dimensioneringen bedömas med hänsyn till den enskildes servicebehov och ibland behov av utrymmeskrävande hjälpmedel. I motiven betonas vidare att personer med funktionshinder ska ha samma möjlighet som andra att själva välja bostadsform och att den enskildes perspektiv bör vara avgörande för bedömningen av de kvalitativa aspekterna på bostaden (prop. 1992/93:159 s. 85 ff.).
Högsta förvaltningsdomstolen noterar inledningsvis att de allmänt hållna uttalandena i 1993 års proposition i första hand synes ha tagit sikte på kommunernas utbyggnad av gruppbostäder då det visat sig att många funktionshindrade inte fick sina behov av bostad tillgodosedda i full utsträckning. Någon lagregel som närmare anger hur en bostad med särskild service för vuxna ska vara beskaffad finns inte i LSS. En annan sak är att Boverket utfärdat vissa föreskrifter om standardkrav vid nybyggnad av sådana bostäder. Det finns inte heller i motiven till tillståndsregeln i 23 § någon hänvisning som kan uppfattas som annat än en betoning av att verksamheten ska vara av god kvalitet (a. prop. s. 102).
Avgörande för om ett tillstånd att driva en bostad med särskild service för vuxna enligt LSS kan beviljas blir därför kvalitetskravet i 7 § andra stycket om att den enskilde genom insatserna ska tillförsäkras goda levnadsvillkor. I detta ligger inte endast en bedömning av bostadens standard utan också av bostadens anpassning och ändamålsenlighet med hänsyn till behoven hos de funktionshindrade som ska bo där. Som framgått ovan är vidare den enskildes eget önskemål en tungt vägande faktor vid bedömningen av vilken bostadsform som ska tillhandahållas. Skulle den enskilde vilja ha vad man kallar en fullvärdig bostad är kommunen skyldig att erbjuda en sådan.
Högsta förvaltningsdomstolen gör följande bedömning i det aktuella målet.
På Arrendevägen 1-3 har de boende inte tillgång till en egen bostadslägenhet utan disponerar endast ett rum och delar därutöver på kök och hygienutrymmen. Ingenting tyder dock på att bostaden är dålig eller på att det finns några allvarliga anmärkningar mot boendet i övrigt. Härtill kommer de enskildas uttryckliga önskemål om att få bo kvar i detta boende. De får därmed anses tillförsäkrade goda levnadsvillkor där, trots att bostaden inte håller nybyggnadsstandard. Bolaget borde därför inte ha vägrats tillstånd på den angivna grunden.
Bolagets överklagande ska därför bifallas. Det ankommer på Socialstyrelsen att pröva om förutsättningarna i övrigt är uppfyllda för att bevilja bolaget det sökta tillståndet.
Högsta förvaltningsdomstolens avgörande. Högsta förvaltningsdomstolen upphäver underinstansernas avgöranden och överlämnar handlingarna i målet till Socialstyrelsen för fortsatt handläggning.