Fråga om kommunalt partistöd utformats så att det är förenligt med 2 kap. 10 § kommunallagen (1991:900) (I-III). Tillsättande av oppositionsråd har bedömts som inrättande av fullmäktigberedning enligt 3 kap. 7 § kommunallagen men inte som partistöd (II-III).
Kommunfullmäktige i Nora kommun beslöt den 23 november 1992, § 95, i enlighet med framlagt budgetförslag att partistöd skulle utgå med ett fast belopp på 16 850 kr per parti som var representerat i fullmäktige och ett rörligt belopp på 5 055 kr per mandat. Detta innebar att av det totala partistödet, 294 875 kr, 40 procent fördelades jämnt mellan de partier som var representerade i kommunfullmäktige och 60 procent fördelades mellan partierna i förhållande till erhållna mandat. I fullmäktige fanns 35 mandat.
H.B. överklagade och yrkade att kommunfullmäktiges beslut skulle upphävas samt anförde i huvudsak följande. Beslutet om nya principer för partistöd innebar att de mindre partierna skulle komma att gynnas på ett otillbörligt sätt i jämförelse med de större partierna. Det socialdemokratiska partiet i Nora kommun skulle komma att missgynnas på ett otillbörligt sätt. Partiet hade 40 procent av antalet mandat i kommunfullmäktige men skulle komma att erhålla mindre än 30 procent av partistödet. Beslutet stred därför mot 2 kap. 10 § kommunallagen (1991:900). Kommunförbundets länsavdelning hade rekommenderat en fördelning mellan grundbidrag och rörligt bidrag som för det socialdemokratiska partiet skulle ha inneburit en fördelning mellan fast och rörligt bidrag på 20 resp. 80 procent. Detta var en rimlig fördelning.
Kommunfullmäktige avstyrkte bifall och anförde i huvudsak följande. Genom en lagändring i kommunallagen under år 1991 hade kommunerna fått ökad frihet att utforma stödet till de politiska partierna. Den friare regleringen gjorde det möjligt att dela upp partistödet i ett grundstöd och i ett mandatbundet stöd. I Nora kommun fanns partierna representerade med 1 och upp till 14 mandat. För att de partier som hade ett eller några mandat skulle få ett rimligt stöd till sina fasta kostnader, såsom exempelvis lokalkostnader och kontorsutrustning, hade fullmäktige beslutat att grundstödet skulle utgå med 16 850 kr per parti. Det mandatbundna stödet uppgick till 5 055 kr per mandat. En omläggning av partistödet genom införande av ett grundstöd innebar med nödvändighet att de mindre partierna fick ett relativt sett större partistöd i jämförelse med det tidigare systemet och att de större partierna fick mindre partistöd.
Kammarrätten i Jönköping (1993-05-14, Alexander, Fowler, Perez, referent, samt särskilda ledamöterna Moreno och Barron anförde beträffande fördelningen av partistödet: Kommuner får enligt 2 kap. 9 § första stycket kommunallagen ge ekonomiskt bidrag och annat stöd (partistöd till de politiska partierna som är representerade i kommunfullmäktige. Enligt 10 § första stycket samma kapitel beslutar fullmäktige om partistödets omfattning och formerna för det, varvid stödet inte får utformas så att det otillbörligt gynnar eller missgynnar ett parti. I 10 kap. 8 § första stycket 4. kommunallagen stadgas att ett överklagat beslut skall upphävas, om beslutet strider mot lag eller annan författning. - Vad H.B. anfört kan inte anses innebära att det beslutade partistödet utformats på sådant sätt att ett otillbörligt gynnande eller missgynnande av något politiskt parti skett i den mening som avses i 2 kap. 10 § första stycket kommunallagen. Det överklagade beslutet är därför inte olagligt. - Kammarrätten avslår överklagandet.
I överklagande hos Regeringsrätten fullföljde H.B. sin talan och anförde i huvudsak följande. Beslutet innebar att de mindre partierna gynnas otillbörligt på de större partiernas bekostnad. Behovet av stöd stod i ungefärlig proportion till antalet mandat i fullmäktige. Det var inte rimligt att socialdemokratiska partiet, som hade 40 procent av mandaten i fullmäktige skulle erhålla mindre än 30 procent av det samlade partistödet.
Prövningstillstånd meddelades.
Regeringsrätten (1994-11-17. Torres, Thomas, Fritz, Day, Elliott) yttrade under rubriken Skälen för Regeringsrättens avgörande, efter att inledningvis ha lämnat en redogörelse för innehållet i kommunfullmäktiges beslut: Fråga uppkommer i målet om det av kommunfullmäktige beslutade partistödet utformats så att det, såsom H.B. gör gällande, otillbörligt gynnar de mindre partierna på de större partiernas - och då särskilt socialdemokraternas - bekostnad. Av motiven till bestämmelserna i 2 kap.9 och 10 §§kommunallagen om partistöd - prop. 1991/92:66, s. 11 och KU 1991/92:18, s. 4 - framgår att kommunerna har stor frihet att med beaktande av likställighetskravet besluta om partistödets utformning och att det är det totala partistödets omfattning som bör ligga till grund för en bedömning av om likställighetskravet är uppfyllt. Vidare betonades under lagstiftningsarbetet att en tillämpning av den kommunala likställighetsprincipen torde innebära att stödet normalt delas upp i grundstöd och mandatbidrag och att inget parti som är företrätt i fullmäktige borde kunna uteslutas när det gäller vare sig grundstöd eller mandatbidrag. De allra minsta partierna ansågs dock ha ett mindre behov av grundstöd än de största. Det gällde exempelvis behovet av lokaler och kontorsutrustning som var betydligt mindre för partier med endast något eller några mandat i fullmäktige. Det kunde därför vara berättigat att sätta grundbidraget till lägre nivå för ett parti med ett i förhållande till fullmäktigeförsamlingens storlek ringa antal mandat. Något uttalande i övrigt om sättet för fördelningen av det totala partistödet förekommer inte i lagförarbetena.
Regeringsrätten gör följande bedömning. Kommunfullmäktige har frihet att bestämma efter vilka principer kommunalt partistöd skall fördelas så länge resultatet inte blir att ett eller flera partier otillbörligt gynnas eller missgynnas. Den av H.B. påtalade differensen mellan procentuell andel mandat i fullmäktige och procentuell andel av kommunens partistöd kan inte anses innebära att det beslutade partistödet utformats på sådant sätt att något politiskt parti otillbörligt gynnats eller missgynnats i den mening som avses i 2 kap. 10 § första stycket kommunallagen. Beslutet strider således inte mot denna regel.
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten fastställer det slut som kammarrättens dom innehåller.
Kommunfullmäktige i Gotlands kommun beslöt den 23 november 1992, § 393, att anta följande regler för kommunalt partistöd:
1. Det totala anslaget för kommunalt partistöd skall även i fortsättningen beräknas efter principen 200 procent av basbeloppet vid föregående års utgång och antalet ledamöter i kommunfullmäktige.
2. För 1993 minskas det sålunda beräknade anslaget med 5 procent.
3. Följande regler införs för fördelning av anslaget (partistödet) 1993: Parti erhåller grundstöd som differentieras i förhållande till antal mandat i kommunfullmäktige enligt följande:
Resterande del av anslaget fördelas mellan partierna proportionellt i förhållande till antalet mandat.
I överklagande hos kammarrätten yrkade L.E. att beslutet skulle upphävas och att frågan skulle återförvisas till fullmäktige för ny handläggning. Han anförde bl.a. följande till stöd för sin talan. Av beslutet framgick att partistödet var detsamma för 1 som för 3 mandat och detsamma för 4 som för 6 mandat. Av 2 kap. 10 § kommunallagen (1991:900) framgick att partistödet inte fick utformas så att det gynnade eller missgynnade något parti. Grundstödet skulle vara fast belopp oavsett mandatantal. Förutom det mandatfördelade grundstödet hade kommunfullmäktige vid samma tillfälle givit S en befattning som oppositionsråd. Detta borde värderas minst som en sekreterartjänst, vilket i så fall skulle avräknas på grundstödet. I propositionen angående kommunalt partistöd uttalades att ett system med lika stor summa pengar för varje mandat missgynnade de små partierna. Kommunerna hade genom den nya lagen fått möjlighet att dela upp partistödet i en fast och en rörlig del. Det beslut som nu hade fattats missgynnade partier med 2 och 3 , samt 5 och 6 mandat osv. Beslutet stod således i strid med gällande lagstiftning.
Kommunstyrelsen i Gotlands kommun hemställde i yttrande att överklagandet skulle lämnas utan bifall och anförde bl.a. följande. Som en följd av det överklagade beslutet skulle för 1993 det sammanlagda grundstödet komma att omfatta 1 milj. kr av det totala anslaget om 4,5 milj. kr. Kommunfullmäktige hade bedömt att partier med mindre än tio mandat, av fullmäktiges totala 71, genom sin ringa storlek inte kunde anses ha lika stort behov av grundstöd som de stora partierna. Stöd för denna uppfattning kunde hämtas i den proposition som låg till grund för de nya reglerna i 2 kap. 10 § kommunallagen. Genom kommunens regelutformning hade inte något parti med representation i fullmäktige uteslutits från grundstöd eller mandatbundet stöd. De antagna reglerna kunde därför inte anses utformade så att de otillbörligt gynnade eller missgynnade något parti. Fullmäktige hade i ett tidigare lagakraftvunnet beslut bestämt att en förtroendevald, som av fullmäktige tilldelats särskilt uppdrag som minoritetsföreträdare, oppositionsråd, ägnande hela sin arbetstid åt uppdrag för kommunen, skulle ha rätt till arvode med fast månadsbelopp från kommunen. Detta arvode utgick till den förtroendevalda personligen och ej till det parti han representerade. Denna befattning och det arvode som utgick härför skulle därför inte sammanblandas med kommunallagens bestämmelser om politiska sekreterare.
L.E. anförde som svar bl.a. att regelutformningen missgynnade småpartier, i det här fallet Ny Demokrati, på ett sätt som inte kunde ha varit avsett vid lagens tillkomst.
Kammarrätten i Stockholm (1993-05-14, Buckley, Östberg-Anclow, Dinnetz, referent, samt särskilda ledamöterna Jones och Griffin) yttrade: Av 2 kap. 9 § kommunallagen framgår att kommuner får ge ekonomiskt bidrag och annat stöd (partistöd) till de politiska partier som är representerade i fullmäktige. Enligt 2 kap. 10 § samma lag skall fullmäktige besluta om partistödets omfattning och formerna för det. Stödet får inte utformas så, att det otillbörligt gynnar eller missgynnar ett parti. I lagrummets andra stycke föreskrivs vidare att om det med stöd av 4 kap. 35 § har anställts en politisk sekreterare för de förtroendevalda i ett parti, skall detta beaktas när stödet bestäms. - Av förarbetena till 2 kap. 10 § kommunallagen (prop 1991/92:66 s. 11) framgår bl.a. att meningen "Stödet får inte utformas så, att det otillbörligt gynnar eller missgynnar ett parti." ger uttryck för den rättviseprincip som bör gälla för partistödets utformning samt att den innebär att det i allmänhet inte är tillräckligt med ett stöd som fördelas per mandat. När det gäller grundstödets utformning anges att även om den naturliga principen för bestämmande av grundstöd är likafördelning mellan de i fullmäktige representerade partierna så framstår en helt konsekvent tillämpning av en sådan princip inte alltid som ett självklart rättvisekrav. De allra minsta partierna kan i vissa fall anses ha ett mindre behov av grundstöd än de största. Om stödet sätts till lägre nivå för ett litet parti - dvs. ett parti som har ett i förhållande till fullmäktigeförsamlingens storlek ringa antal mandat - bör detta därför inte i sig uppfattas som ett otillbörligt missgynnande. Däremot bör inget parti som är företrätt i fullmäktige kunna uteslutas när det gäller grundstöd. Till grund för bedömningen om kraven i meningen är uppfyllda skall vidare ligga det totala partistödets fördelning. I fråga om paragrafens andra stycke anges att detta erinrar om den särskilt reglerade form av stöd som inrättande av tjänster som politiska sekreterare utgör och att sådant stöd skall beaktas vid beslut om annat stöd. - Kammarrätten finner med hänsyn till vad som nämnts i det föregående att de av fullmäktige antagna reglerna för partistöd inte otillbörligt missgynnar partier på sätt L.E. anfört. På grund härav och då L.E. inte heller i övrigt anfört någon omständighet som kan medföra att det överklagade beslutet skall anses olagligt i något av de hänseenden som anges i 10 kap. 8 § kommunallagen, skall hans klagomål avslås. - Kammarrätten avslår klagomålen.
L.E. överklagade hos Regeringsrätten och yrkade att kommunfullmäktiges beslut skulle upphävas.
Prövningstillstånd meddelades.
Regeringsrätten (1994-11-03, Torres, Thomas, Fritz, Day, Elliott) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Bestämmelserna i 2 kap. 9 § kommunallagen ger kommunerna rätt men inte någon skyldighet att understödja de politiska partier som är representerade i fullmäktige. I de fall partistöd utgår följer av 2 kap. 10 § samma lag att fullmäktige i princip uttömmande reglerar stödets omfattning och former. Den begränsningen gäller dock att partistödet inte får utformas så att det otillbörligt gynnar eller missgynnar ett parti. Vidare gäller enligt andra stycket i sistnämnda paragraf att, om det med stöd av 4 kap. 35 § i lagen har anställts en politisk sekreterare för de förtroendevalda i ett parti, detta skall beaktas när stödet bestäms.
Vid prövning av frågan om beslutat partistöd har fått en sådan utformning att det otillbörligt gynnar eller missgynnar ett parti skall det totala partistödets fördelning ligga till grund. Till komplettering av de i kammarrättens dom ingående uppgifterna om det i Gotlands kommun utgående partistödet skall här antecknas att det av handlingarna framgår att de 71 mandaten i kommunfullmäktige år 1993 var fördelade på följande sätt: S 25 mandat, C 18 mandat, M 11 mandat, Fp 4 mandat, Mp 4 mandat, V 4 mandat, Nyd 3 mandat och Kds 2 mandat.
En viss differentiering av ett utgående grundstöd till partierna med beaktande av det antal mandat i kommunfullmäktige som varje parti har fått ligger i linje med uttalanden som gjordes under lagstiftningsarbetet om att mindre partier i vissa fall kan anses ha ett mindre behov av grundstöd än de största partierna (jfr prop. 1991/92:66, s. 11 och KU 1991/92:18, s. 4).
Fullmäktiges beslut om fördelningen mellan partier av grundstöd innebär visserligen en schablonisering, som ger vissa tröskeleffekter för de partier som ligger vid något av gränsvärdena för varje nivågrupp för grundstöd. Även med beaktande härav finner Regeringsrätten att de av fullmäktige antagna reglerna för partistöd vid en helhetsbedömning inte kan anses otillbörligt missgynna partier på sätt L.E.anfört.
Kommunfullmäktiges beslut om tillsättande av oppositionsråd får anses utgöra ett beslut om tillsättande av en sådan fullmäktigeberedning som bestämmelserna i 3 kap. 7 § kommunallagen avser (jfr RÅ82 2:43). Kostnaderna för oppositionsrådet skall vid sådant förhållande inte räknas av mot partistöd. Inte heller vad L.E. anfört i denna del leder till bedömningen att fullmäktiges beslut strider mot kommunallagen.
Regeringsrättens avgörande. Regeringsratten fastställer det slut som kammarrättens dom innehåller.
Kommunfullmäktige i Landskrona kommun beslöt den 14 december 1992, § 244, vid budgetbehandlingen att partistöd i fortsättningen skulle heta parti- och utbildningsstöd samt att det skulle vara oförändrat under mandatperioden. Därmed uppgick stödet per mandat till 30 330 kr.
A.W. överklagade hos kammarrätten och yrkade att kommunfullmäktiges beslut skulle upphävas och anförde följande. Beslutet stred mot 2 kap. 10 § kommunallagen (1991:900). De nya bestämmelserna om partistöd (SFS 1991:1774) hade tillkommit just för att stödet inte skulle utformas så att det otillbörligt missgynnar något parti. Det förutsattes i förarbetena till lagändringen att ett grundbelopp skulle utgå till parterna för att täcka utgifter som
oftast var lika stora oavsett partiernas storlek. I propositionens (1991/92:66) specialmotivering (s. 11) beträffande 2 kap. 10 § kommunallagen stod det att "Andra meningen i första stycket ger uttryck för den rättviseprincip som bör gälla för partistödets utformning ( Jfr avsnitt 3). Den innebär att det i allmänhet inte är tillräckligt med ett stöd som fördelas enbart per mandat". Samma paragrafs andra stycke angav att även hänsyn skulle tas till om det fanns politiska sekreterare anställda. I Landskrona fanns ett oppositionsråd på en 75 procent tjänst. Detta kommunalråd för oppositionen hade inget rotelansvar och borde jämställas med en politisk sekreterare. Detta borde också ha beaktats vid fördelningen av partistödet/grundbeloppet.
Kommunfullmäktige ansåg i yttrande att kammarrätten skulle avslå överklagandet och anförde bl.a. följande. Man hade möjliggjort för kommunerna att dela upp partistödet i ett grundstöd och i ett mandatbundet stöd men man var inte tvingad till detta. Varje kommun avgjorde själv utifrån sina förutsättningar om man ville dela upp stödet eller inte. Klaganden berörde även oppositionsrådet. Här gällde fortfarande att "fullmäktige efter förslag av minoritetens ledamöter bland kommunstyrelsens ledamöter" skulle utse ett oppositionsråd. I oppositionsrådets uppdrag ingick informationsskyldighet till samtliga "oppositionspartier", som önskade detta.
Kammarrätten i Göteborg (1993-06-22, Dunn, Schultz, Velez, referent, samt särskilda ledamöterna Bailey och Högborn) anförde: Enligt 2 kap. 9 § kommunallagen får kommun ge ekonomiskt bidrag och annat stöd s.k. partistöd till de politiska partier som är representerade i fullmäktige. I 10 § första stycket samma kapitel anges att fullmäktige skall besluta om partistödets omfattning och formerna för det samt att stödet inte får utformas så, att det otillbörligt gynnar eller missgynnar ett parti. Av andra stycket samma paragraf framgår att när stödet bestäms skall beaktas om en politisk sekreterare har anställts för de förtroendevalda i ett parti. - Kommunfullmäktige har uppgivit att det inte finns någon politisk sekreterare anställd och att i oppositionsrådets uppdrag ingår informationsskyldighet till de oppositionspartier som önskar detta. Kammarrätten finner inte att grund för att oppositionsrådet skall påverka utformningen av partistödet föreligger. - Således återstår att pröva om det bestämda partistödet är utformat så att det otillbörligt gynnar eller missgynnar ett parti. I förarbetena (prop 1991/92:66 s. 8 ff., s. 11 och KU 1991/92:18 s. 4) har uttalats bl.a. följande. Genom att stödet inte får utformas så, att det otillbörligt gynnar eller missgynnar ett parti ges uttryck för den rättviseprövning som bör gälla för partistödets utformning. Den innebär att det i allmänhet inte är tillräckligt med ett stöd som fördelas enbart per mandat. Detta bör dock vara möjligt i vissa undantagssituationer, exempelvis vid en förhållandevis jämn fördelning av mandaten mellan partierna i fullmäktige. Den naturliga principen för bestämmande av grundstöd är lika fördelning mellan de i fullmäktige representerade partierna. En helt konsekvent tillämpning av en sådan princip framstår dock inte alltid som ett självklart rättvisekrav. De allra minsta partierna kan i vissa fall anses ha ett mindre behov av grundstöd än de största. Om stödet sätts till lägre nivå för ett litet parti - dvs. ett parti som har ett i förhållande till fullmäktigeförsamlingens storlek ringa antal mandat - bör detta därför inte i sig uppfattas som otillbörligt missgynnande. Däremot bör inget parti som är företrätt i fullmäktige kunna uteslutas när det gäller grundstöd och självfallet heller inte när det gäller mandatbundet stöd. Oavsett vilka former av partistöd som används i en kommun skall det totala partistödets fördelning ligga till grund för bedömningen om kraven i paragrafens andra mening uppfylls. Härvid skall hänsyn tas också till värdet av fria lokaler och annan kostnadsfri service som kommunen lämnar. - I utskottets utlåtande betonas att en tillämpning av den kommunala likställighetsprincipen torde innebära att stödet normalt delas upp i grundstöd och mandatbidrag. - Mot bakgrund av uttalandena i förarbetena anser kammarrätten att partistöd som huvudregel skall utgå i form av dels ett grundstöd och dels ett mandatbundet stöd för att inte något parti skall missgynnas. Något godtagbart skäl till att göra ett undantag från denna huvudregel i Landskrona kommun har inte framförts. Kommunfullmäktiges beslut får därmed anses strida mot lag och skall upphävas i den del som avser partistödets utformning. - Kammarrätten upphäver Kommunfullmäktiges i Landskrona kommun beslut den 14 december 1992 till den del det beslutats att parti- och utbildningsstödet skall vara oförändrat under mandatperioden.
I överklagande hos Regeringsrätten yrkade Landskrona kommun att kammarrättens dom skulle upphävas och att kommunfullmäktiges beslut om partistöd skulle fastställas. Till stöd för sin talan anförde kommunen bl.a. följande. Den utformning det kommunala partistödet till de i Landskrona kommunfullmäktige representerade politiska partierna erhållit genom det numera upphävda beslutet var en sådan av lagstiftaren förutsedd undantagssituation vid vilken det kunde anses tillräckligt med ett stöd som enbart fördelades per mandat. Detta med beaktande av värdet av möjligheten och tillgången till kostnadsfri service i form av kopiering, i viss utsträckning, av såväl egna som officiella handlingar och material, vägledning, rådgivning och hjälp angående olika frågeställningar av de inom kommunen anställda tjänstemännen som lämnades till samtliga de politiska partier vilka var representerade i Landskrona kommunfullmäktige.
Prövningstillstånd meddelades.
A.W., som bestred bifall till besvären, anförde bl.a. följande. Han ansåg inte, som Landskrona kommun hävdade, att det förelåg någon undantagssituation i kommunen som skulle motivera ett endast till mandatbundet partistöd. Det var direkt felaktigt, så som kommunen låtit påskina, att de mindre partierna i fullmäktige i Landskrona hade tillgång till fria lokaler eller annan kostnadsfri service (hans tolkning; i termer av kopiering, papper, kuvert, porto, skrivtjänst etc.).
Regeringsrätten (1994-11-03, Torres, Thomas, Fritz, Day, Elliott) yttrade: Frågan i målet år huruvida det av kommunfullmäktige beslutade partistödet, som innefattar endast mandatbundet stöd, otillbörligt gynnar eller missgynnar ett parti. I fråga om innebörden av begreppet "otillbörligt" framgår av motiven till kommunallagen - prop. 1991/92:66 s. 11 och KU 1991/92:18 s. 4 - att det med hänsyn till rättviseskäl i allmänhet inte kan anses tillräckligt med ett stöd som fördelas efter antalet mandat i kommunfullmäktige. Ett sådant stöd kan dock vara möjligt i vissa undantagssituationer, exempelvis vid en förhållandevis jämn mandatfördelning. Hänsyn skall tas till det totala partistödet och sålunda även till värdet av fria lokaler och annan service som kommunen tillhandahåller.
Av utredningen i målet framgår att antalet mandat i fullmäktige för de olika partierna är 21, 15, 4, 3, 2, 2, 2 och 1.
Mandatfördelningen i fullmäktige uppvisar så stora skillnader mellan partierna, att det av fullmäktige beslutade systemet med enbart mandatbundna bidrag inte kan anses vara förenligt med 2 kap. 10 § första stycket kommunallagen. Vad fullmäktige anfört om service, rådgivning m.m. till alla partier från kommunens tjänstemän innefattar inte ett stöd av den omfattning och den art, att det kan motivera att grundstöd inte utgår. Den omständigheten att ett oppositionsråd anställts skall inte medtagas i bedömningen av det samlade stöd som kommunen ger till de politiska partierna (jfr RÅ 1982 2:43). Regeringsrätten finner med hänsyn till det anförda att det av fullmäktige beslutade partistödet utformats så att det otillbörligt gynnar vissa partier och missgynnar andra. Beslutet strider därför mot 2 kap. 10 § kommunallagen. Kammarrättens domslut skall alltså fastställas.
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten fastställer det slut som kammarrättens dom innehåller.