Beslut att anta detaljplan för att möjliggöra strandpromenad (avslag)
Not 55. Ansökan av dödsboet efter K.A. om rättsprövning av beslut att anta detaljplan. - Kommunfullmäktige i Upplands-Bro kommun beslutade den 9 maj 2007 att anta en detaljplan för del av Sylta i Kungsängen. Planen syftar till att ge byggrätt för 22 småhus jämte garage och uthus samt att redovisa ett strandområde vid Lillsjön som allmän platsmark, natur. Inom naturmarken längs sjön planeras en strandpromenad. - Kommunfullmäktiges beslut överklagades av dödsboet efter K.A., Lillsjö södra samfällighetsförening och ytterligare några privatpersoner.Länsstyrelsen i Stockholms län avslog överklagandena i beslut den 3 december 2007 och antecknade i sitt beslut inledningsvis bl.a. följande om vad klagandena anfört till stöd för sin talan. Dödsboet. Antagandebeslutet strider mot 1 kap. 5 § plan- och bygglagen (1987:10), PBL, 2 kap. 18 § regeringsformen och artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen. Av dessa framgår att både allmänna och enskilda intressen ska beaktas, att ingen kan tvingas att avstå från egendom utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen samt att var och en har rätt till respekt för sin egendom. Den antagna detaljplanen medför att kommunen får möjlighet att lösa in dödsboets strand för att där anlägga en gångstig. Dödsboet påtvingas dessutom byggrätter som det inte önskar och som kommer att innebära att dödsboet tvingas sälja mark för att finansiera va- och gatukostnadsersättningar. De nya tomterna medför också att ytterligare mark mot dödsboets vilja kommer att lösas in av kommunen för anläggande av en lokalgata som ska försörja de nya tomterna. Den viktigaste olägenheten är att dödsboets rätt till sin egendom inte respekteras. Promenadstigen placeras i dödsboets hemfridszon, dvs. cirka 10 meter från boningshuset med direkt insyn i kök och sovrum samt på de delar av tomten där man huvudsakligen vistas. Fastighetens värde kommer att minska väsentligt om strandremsan löses in av kommunen. Fördelarna för det allmänna att få en gångstig för allmänheten vid strandkanten på en sträcka av cirka 3-400 meter kan inte anses överväga de olägenheter som åsamkas dödsboet som fastighetsägare. Dödsboet ifrågasätter att en gångstig för fritidsändamål över huvud taget är ett angeläget allmänt intresse. Det påtalar att promenadstigen föreslås bli dragen på insidan av de boningshus som ligger vid sjöns västligaste del samt att någon strandnära promenadstig inte är planerad vid sjöns norra del där kommunen äger marken. Det kan därför ifrågasättas om det strandnära läget inom planområdet är så viktigt att det kräver tvångsinlösen. - Lillsjö södra samfällighetsförening. Kommunen har i planen beslutat om en strandpromenad, som delvis kommer att förläggas över föreningens mark. Den föreslagna vägen intill vattnet inom planområdet innebär en oerhörd nackdel för föreningens medlemmar med intrång i hemfridszoner, jämfört med den obetydliga olägenhet som drabbar allmänheten om den på ett avsnitt av cirka 300 meter får passera cirka 100 meter från sjön på områdets interna förbindelseväg. Antagandebeslutet strider även mot kommunallagens likställighetsprincip. Föreningen har nämligen erfarit att planområdet väster om det nu aktuella inte kommer att behöva avstå mark för en strandpromenad. Kommunen har vidare valt att inte anlägga strandpromenader inom de områden som kommunen själv äger norr om sjön trots goda möjligheter att göra det. Föreningen uppskattar den sammanlagda promenaddistansen runt sjön till cirka 4 kilometer. Antagandebeslutet strider därför även mot den s.k. proportionalitetsprincipen. Beslutet strider även mot 2 kap. 18 § regeringsformen och mot Europakonventionen där den enskilda äganderätten tydligt värnas. - I motiveringen till beslutet anförde länsstyrelsen bl.a. följande. En grundläggande princip i plan- och byggnadslagstiftningen är att kommunen inom vida ramar själv får avgöra hur marken ska användas och hur miljön ska utformas i den egna kommunen. Stor vikt bör därför tillmätas de lämplighetsbedömningar som görs av kommunen. Länsstyrelsens prövning av ett överklagat planbeslut är väsentligen begränsad till en prövning om kommunen gjort en rimlig avvägning mellan berörda motstående allmänna och/eller enskilda intressen samt om kommunen handlagt ärendet på ett formellt riktigt sätt. - - - Vad slutligen gäller strandpromenaden och kommunens möjligheter att tvångsvis lösa in mark som är redovisad som allmän platsmark gör länsstyrelsen följande konstateranden och bedömningar. - Detaljplanen föreskriver inte att en strandpromenad ska byggas. Genom att ett område längs stranden i planen redovisas som allmän platsmark, natur, får dock kommunen en möjlighet att lösa in denna mark, även om markägaren motsätter sig det. När kommunen äger marken har den möjlighet men ingen skyldighet att bygga en strandpromenad. - Vid utformningen av en detaljplan ska enligt 5 kap. 2 § PBL skälig hänsyn tas till befintliga bebyggelse-, äganderätts- och fastighetsförhållanden som kan inverka på planens genomförande. I de delar som planen medför att mark kan komma att lösas in ska planen dessutom utformas så att de fördelar som kan vinnas med den överväger de olägenheter som planen orsakar enskilda. - Samfällighetsföreningen har motsatt sig att dess mark ska lösas in, i vart fall om kommunen tillämpar de ersättningsprinciper som framkommit under planarbetet. Föreningen motsätter sig även att en strandpromenad byggs över dess mark, eftersom en sådan kommer att vara till nackdel för flera av föreningens medlemmar. Detta får anses innebära att föreningen motsätter sig att det markområde som föreningen äger vid sjön i planen redovisas som allmän platsmark, natur. Även dödsboet efter K.A. har motsatt sig att strandremsan på dess fastighet Sylta 2:8 redovisas som allmän platsmark, natur, eftersom det möjliggör inlösen och anordnande av en strandpromenad där. - Om föreningen ska behålla all sin mark betyder det att föreningen även ska vara huvudman för de gator som byggs på föreningens mark. Det betyder att en viss del av gatunätet får kommunen som huvudman och andra delar får föreningen som huvudman. Sådant delat huvudmannaskap är inte tillåtet enligt PBL. Sådana särskilda skäl som motiverar att föreningen blir huvudman för all allmän platsmark inklusive hela gatunätet föreligger inte. Frågan blir därför om det kan anses strida mot 5 kap. 2 § PBL att även lägga ut föreningens mark vid stranden som allmän platsmark, vilket möjliggör inlösen och byggandet av en strandpromenad där. Länsstyrelsen finner att tillgången till strandnära mark och en strandpromenad får anses vara av stort värde för dem som bor i närområdet. Länsstyrelsen finner att planen i detta hänseende utformats så att de fördelar som kan vinnas med den uppenbart överväger de olägenheter som planen orsakar samfällighetsföreningen och dess medlemmar. Vad föreningen anfört ska därför inte medföra att beslutet att anta planen upphävs. - Det förhållandet att en remsa närmast stranden på fastigheten Sylta 2:8 i planen redovisas som allmän platsmark, natur, utgör uppenbarligen en stor olägenhet för dödsboet efter K.A. såsom fastighetsägare, eftersom detta innebär att denna markremsa kan lösas in av kommunen och att en strandpromenad kan anläggas över denna mark. Värdet av en sjötomt är i dag mycket stort. Länsstyrelsen konstaterar dock att denna lilla markremsa är det enda som återstår för att kommunen ska kunna anlägga en längre obruten strandpromenad längs hela stranden inom planområdet. I ett längre perspektiv kan strandpromenaden förlängas ytterligare utanför planområdet till glädje för en stor allmänhet. I motsats till vad dödsboet anfört anser länsstyrelsen att en strandpromenad tillgodoser ett angeläget allmänt intresse, särskilt om den, som i detta fall, anläggs i nära anslutning till en mer omfattande bostadsbebyggelse, vilket innebär att många kan få glädje av den. Trots de olägenheter som detta innebär för dödsboet finner länsstyrelsen att de fördelar som kan vinnas med planen överväger de olägenheter som planen orsakar dödsboet. Vad dödsboet anfört om olägenheterna av en strandpromenad så nära det befintliga bostadshuset som det kan bli frågan om eller om sitt ointresse för de nya avstyckningsmöjligheter som planen erbjuder för dem medför ingen annan bedömning. Det får förutsättas att de nya avstyckningsmöjligheterna eller den ytterligare ekonomiska kompensation som erbjuds dödsboet är tillräckliga för att dödsboet ska anses få en godtagbar kompensation, i vart fall ekonomiskt. Denna fråga ankommer inte på länsstyrelsen att pröva utan prövas i samband med de lantmäteriförrättningar som utgör ett led i genomförandet av planen. I princip gäller att ersättningen ska motsvara den värdeminskning som drabbar fastigheten. Länsstyrelsen finner således att vad dödsboet anfört inte utgör skäl att upphäva beslutet att anta detaljplanen. - Länsstyrelsen finner sammanfattningsvis att kommunen inte gjort en felaktig avvägning mellan berörda motstående allmänna och enskilda intressen. Det som klagandena har anfört som stöd för sina överklaganden utgör inte skäl att upphäva beslutet att anta detaljplanen. I de delar som planen medför att mark tvångsvis kan inlösas bedömer länsstyrelsen att planen utformats så att de fördelar som kan vinnas med planen överväger de olägenheter som planen orsakar enskilda. Inte heller i övrigt har framkommit någon omständighet som utgör skäl för att upphäva planen. Frågor om inlösen samt avgifts- och ersättningsprinciper tillhör genomförandeskedet och prövas inte i detta sammanhang. Överklagandena av beslutet att anta detaljplanen ska därför avslås. - Sedan länsstyrelsens beslut överklagats av bl.a. dödsboet och samfällighetsföreningen avslog regeringen (Miljödepartementet, 2008-11-27) överklagandena och anförde bl.a. följande. - - - Enligt 5 kap. 2 § PBL ska vid utformningen av en detaljplan skälig hänsyn tas till befintliga bebyggelse-, äganderätts- och fastighetsförhållanden som kan inverka på planens genomförande. I de delar som planen medför att mark kan komma att tas i anspråk enligt 6 kap. 17-19 §§ PBL ska planen dessutom utformas så att de fördelar som kan vinnas med den överväger de olägenheter som planen orsakar enskilda. Enligt 6 kap. 26 § PBL ska kommunen vara huvudman för allmänna platser inom områden med detaljplan, om det inte finns särskilda skäl till annat. - Enligt planbeskrivningen är syftet med den nu antagna detaljplanen att förtäta området med bostäder. I detaljplanen redovisas området utmed Lillsjöns strand som allmän plats, natur. Kommunen är huvudman för allmän plats. Kommunen har i samrådsyttrande anfört att avsikten med att lösa in stranden är att tillförsäkra allmänheten tillträde till stranden och att kommunen avser att anlägga en strandpromenad utmed sjön. - När det gäller överklagandet av dödsboet efter K.A. konstaterar regeringen att del av dödsboets fastighet Sylta 2:8 i detaljplanen har lagts ut som allmän plats, natur. Detta innebär att kommunen kan lösa fastigheten med stöd av 6 kap. 17 § PBL. Regeringen finner vid den avvägning mellan enskilda och allmänna intressen som ska göras i ärendet att intresset av att göra strandområdet tillgängligt för allmänheten får anses vara starkare än klagandens enskilda intresse. Fördelarna med den valda planutformningen får därför anses överväga de olägenheter som planen orsakar dödsboet. Regeringen har därvid beaktat de ersättningsregler som gäller mark som enligt en detaljplan ska användas för allmän plats. Vidare finner regeringen att de olägenheter i form av bl.a. påverkad när- och boendemiljö som detaljplanen kan medföra för dödsboet inte kan vara så betydande att planen av det skälet inte kan godtas. Överklagandet av dödsboet efter K.A. bör därför avslås. - Detaljplanen innebär även att större delen av samfälligheten Sylta s:2, som förvaltas av samfällighetsföreningen, läggs ut som allmän plats, natur och lokalgata. Kommunen kan alltså lösa marken med stöd av 6 kap. 17 § PBL. I fastighetsregistret anges att ändamålet för samfälligheten är väg och skogsmark. Regeringen konstaterar, med hänsyn till i detaljplanen redovisad användning av berörd mark, att detaljplanen inte innebär någon förändring för ägarna av de fastigheter som ingår i samfällighetsföreningen vad gäller möjligheterna att nyttja marken. Fördelarna med den valda planutformningen får därför anses överväga de olägenheter som planen orsakar samfällighetsföreningen och dess medlemmar. Regeringen har därvid beaktat de ersättningsregler som gäller mark som enligt en detaljplan ska användas för allmän plats. Regeringen finner inte att det har framkommit några omständigheter som innebär att någon annan än kommunen bör vara huvudman för allmänna platser inom planområdet. Vad samfällighetsföreningen anfört om huvudmannaskapet utgör således inte skäl att upphäva kommunens antagandebeslut. Inte heller vad samfällighetsföreningen framfört om befintlig vägstandard, om länsstyrelsens handläggning och bedömningar eller vad den anfört i övrigt utgör skäl att ändra länsstyrelsens beslut. Även överklagandet av samfällighetsföreningen bör därför avslås. - - - Dödsboet efter K.A. ansökte om rättsprövning av regeringens beslut. Dödsboet yrkade vidare att Regeringsrätten skulle förordna om inhibition samt anförde i huvudsak följande. Regeringens beslut strider mot Europakonventionens och regeringsformens bestämmelser om skydd för den enskilda äganderätten. Vidare har den avvägning mellan allmänna och enskilda intressen som enligt PBL ska göras i fråga om detaljplanebeslut som kan innebära rätt till inlösen inte genomförts på ett korrekt sätt. Anläggandet av en strandpromenad kan inte vara ett angeläget allmänt intresse. Strandpromenaden fyller ingen annan samhällsfunktion än att vara promenadstig för allmänheten och kommer som sådan enbart att användas för fritids- och rekreationsändamål. Det finns möjlighet att anlägga promenadstigen ett hundratal meter in från strandkanten. Dödsboets mark behöver då inte tas i anspråk. - Regeringsrätten (2009-04-17, Young, Nordborg, Armstrong, Holland): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 1 § lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut får en enskild ansöka om rättsprövning av sådana beslut av regeringen som innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen. Enligt 7 § ska Regeringsrätten upphäva regeringens beslut om beslutet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett eller som klart framgår av omständigheterna. Detta gäller dock inte om det är uppenbart att felet saknar betydelse för avgörandet. - Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att det föreligger en viss handlingsfrihet vid beslutsfattandet, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (jfr prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Vid utformningen av en detaljplan ska, enligt 5 kap. 2 § första och andra styckena PBL, skälig hänsyn tas till befintliga bebyggelse-, äganderätts- och fastighetsförhållanden som kan inverka på planens genomförande. I de delar som planen medför att mark eller annat utrymme eller särskild rätt till mark eller annat utrymme kan komma att tas i anspråk enligt 6 kap. 17-19 §§ ska planen dessutom utformas så att de fördelar som kan vinnas med den överväger de olägenheter som planen orsakar enskilda. - Ifrågavarande bestämmelser utgör allmänt hållna riktlinjer för avvägning mellan olika intressen och tillgodoseende av olika behov. Det finns därför ett betydande utrymme för olika bedömningar och en förhållandevis stor handlingsfrihet för de beslutande myndigheterna. Vad som förevarit i målet visar inte att regeringen vid tillämpning av dessa bestämmelser skulle ha felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som föreligger i planärenden. Det har inte heller i övrigt visats att det har förekommit något fel som kan ha påverkat utgången i målet, och det framgår inte klart av omständigheterna i målet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut ska därför stå fast. Vid denna utgång förfaller frågan om inhibition. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut ska stå fast. (fd I 2009-03-05, Smith)