Tillstånd har medgivits till sådan kameraövervakning av väntrum på ett sjukhus akutmottagning som handhas av sjukvårdspersonalen och som inte innefattat inspelning av bilder och upptagning av ljud.
Länsstyrelsen i Jönköpings län meddelade i beslut den 10 mars 2000 med stöd av lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning (LAK) Landstingsfastigheter, Norra distriktet, tillstånd att bruka fyra övervakningskameror för övervakning av akutmottagningen vid Länssjukhuset Ryhov i Jönköping. En kamera (nr 2) skulle användas för att övervaka entrén till akutmottagningen. Övriga (nr 1, 3 och 4) skulle placeras i vänt- och uppehållsrum för patienter. Tillståndet innefattade inte rätt att spela in bilder som förmedlades av i tillståndet angivna kameror och inte heller rätt att ta upp och avlyssna ljud i samband med användning av kamerorna.
Justitiekanslern (JK) överklagade beslutet vad avsåg kamerorna nr 1, 3 och 4 och yrkade inhibition av beslutet vad avsåg dessa kameror. Som grund anfördes följande. Såvitt får förstås innebär det överklagade beslutet bl.a. att tillstånd har getts till att använda de tre fast monterade kamerorna för övervakning av vänt- och uppehållsrum för patienter på sjukhusets akutmottagning. Ändamålet med övervakningen har angetts vara säkerhets- och trygghetsskäl för patienter och personal med hänsyn till att drogpåverkade personer och deras kamrater kommer till mottagningen. Vidare har angetts att vissa delar av mottagningen inte kan övervakas från receptionen och att särskild personal för övervakning inte kan avdelas. Det finns inget som visar att den personliga säkerheten inte är tillfredsställande i de aktuella lokalerna. Det finns ingen utredning om att hot, våld eller andra incidenter har förekommit. Integritetsintresset har inte tillmätts tillbörlig vikt vid den intresseavvägning som skall göras enligt 6 § LAK. En viktig aspekt som måste vägas in är att ett sjukhus akutmottagning är en sådan plats där integritetsintressena gör sig särskilt starkt gällande och verksamheten är kringgärdad av sekretess. Det finns på goda grunder anledning anta att de besökande kan komma att känna stort obehag över att bli övervakade. I sammanhanget kan erinras om att kameraövervakning inte är avsedd att ersätta eller träda i stället för andra åtgärder. Någon utredning som visar att andra åtgärder har vidtagits föreligger inte. Behovet av övervakning tycks ha uppkommit i anledning av ombyggnaden och en fråga är därvid om det inte går att ändra på planlösningen. Av den praxis som har hunnit utbilda sig vid tillämpning av den nya lagen framgår att integritetsintressena i lokaler som används inom hälso- och sjukvården och inom socialtjänsten är särskilt framträdande. I det aktuella fallet väger övervakningsintresset inte över integritetsintresset.
Länsrätten beslutade den 3 april 2000 att inhibera det överklagade beslutet i de delar det avsåg kamerorna nr 1, 3 och 4. Länsrättens beslut överklagades till Kammarrätten i Jönköping som den 10 maj 2000 beslutade att inte meddela prövningstillstånd.
Landstinget i Jönköpings län bestred bifall till överklagandet och anförde i huvudsak följande. Kameraövervakningen är tänkt att ske vid akutmottagningens entré, entrérum, uppehållsrum och väntrum och har föranletts av dels säkerhetsskäl, dels det förhållandet att patienter kan bli akut sjuka och behöva hjälp. Vid ett flertal tillfällen under de senaste åren har våld eller hot om våld förekommit. Vad avser 1999-2000 finns redovisat följande; augusti 1999: två fall av våld mot personal; december 1999: två fall av våld mot personal; januari 2000: två fall av våld mot personal och februari 2000: ett fall med verbalt hot och hotfullt beteende mot personal. Det skall dock beaktas att sjukvårdspersonal har låg benägenhet att anmäla incidenter. Under 1997 uppmärksammades Yrkesinspektionen på problemet och föreskrifter meddelades om personlarm för personalen. Intresset av att bekämpa brott och förhindra olyckor väger tyngre än integritetsintresset. Alternativet till kameraövervakningen är att anställa tre väktare till en kostnad om cirka en miljon kr per år. Den summan kan göra betydligt större nytta inom vården. Vidare inställer sig frågan om inte övervakning genom personer som inte tillhör vården är väl så integritetskränkande som kameraövervakning.
Länsstyrelsen yttrade sig i målet och anförde bl.a. följande. Vid länsstyrelsens besök på akutmottagningen i samband med tillståndsprövningen kunde konstateras att mottagningen är svårövervakad från receptionen. Från landstingets sida klargjordes att någon personal inte kan avdelas för övervakning. Enligt länsstyrelsens uppfattning har det skapats en ljus, öppen och överblickbar akutmottagning bl.a. genom den planlösning som har använts och genom att vissa väggar består av glas. Trots dessa åtgärder blir mottagningen svår att överblicka från receptionsdisken. Säkerheten för personal och patienter bör gå före integritetsaspekten. Tillståndet ger inte någon rätt till inspelning och övervakningen sker av samma personal som har ansvaret för omhändertagandet och vården av patienterna. Denna personal har ett särskilt lagreglerat ansvar för integritets- och sekretessfrågor i anslutning till vårdarbetet.
Länsrätten i Jönköpings län (2000-06-09, ordförande Paul) yttrade: Tillstånd till kameraövervakning skall enligt 6 § LAK meddelas om intresset av sådan övervakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad. Vid bedömningen av intresset av allmän kameraövervakning skall särskilt beaktas om övervakningen behövs för att förebygga brott, förhindra olyckor eller därmed jämförliga ändamål. Vid bedömningen av den enskildes intresse av att inte bli övervakad skall särskilt beaktas hur övervakningen skall utföras och vilket område som skall övervakas. - Av förarbetena (prop. 1997/98:64 s. 27 ff.) framgår bl.a. att tillståndsprövningen skall vara mindre restriktiv än tidigare, bl.a. när ändamålet med övervakningen är att förebygga brott. Detta innebär dock inte att integritetsintressena får eftersättas. Frågan om tillstånd bör avgöras med tillämpning av en allmän bestämmelse där övervakningsintresset får vägas mot integritetsintresset. För att tillstånd skall meddelas skall sökanden visa att övervakningsintresset väger över integritetsintresset. - Länsrätten beslutar följande. - Tillstånd till de aktuella övervakningskamerorna har getts av länsstyrelsen av säkerhets- och trygghetsskäl. I utredningen har härvid hänvisats till såväl säkerheten för personalen som för patienterna med anhöriga. Som stöd för att säkerheten kräver kameraövervakning har hänvisats till anmälda incidenter vid akutmottagningen. Som har redovisats tidigare i domen har de händelser som har förekommit under 1999-2000 enbart riktat sig mot personal och det framgår inte var på akutmottagningen dessa har inträffat. Kameraövervakning av entré-, vänt- och uppehållsrum (kamerorna 1, 3 och 4) kan förmodas sakna betydelse för att förebygga hot och brott mot personalen. Deras säkerhet kan mer effektivt garanteras genom andra åtgärder. Vad avser personalens säkerhet finns inte något övervakningsintresse i aktuella rum som väger tyngre än det integritetsintresse som kan förmodas finnas. När det gäller patienter och anhöriga förekommer tillfällen då förhållandena med hänsyn till t.ex. stökiga och drogpåverkade personer kan vara mindre behagliga i väntan på behandling. Att kameraövervakning skulle vara ägnad att påverka sådana personers beteende förefaller mindre sannolikt. Att övervakningsintresset av dessa hänsyn skulle väga tyngre än integritetsintresset har inte framkommit. Det förhållandet att de aktuella rummen med hänsyn till planlösningen inte kan övervakas i sin helhet från receptionen medför inte annan bedömning. Med hänsyn till det redovisade och i övrigt med stöd av det JK har åberopat föreligger skäl för att bifalla överklagandet. - Länsrätten bifaller överklagandet och upphäver det meddelade tillståndet vad avser kamerorna nr 1, 3 och 4.
Landstinget överklagade och yrkade att kammarrätten, med ändring av länsrättens dom, skulle fastställa länsstyrelsens beslut att medge tillstånd till allmän kameraövervakning på akutmottagningen. Landstinget anförde bl.a. följande. De incidentrapporter som ingivits speglar inte hela bilden eftersom alla incidenter, trots instruktion därom, tyvärr inte anmäls. Av tidigare ingiven arbetsmiljöenkät framgår att 12 procent av personalen blivit utsatta för våld eller hot om våld utan att anmäla detta. Motsvarande siffra för läkarna är 64 procent. Vid samtal med landstingets personal har dessutom framkommit att acceptanströskeln höjts successivt under senare år. Att angreppen mot personal är någorlunda väl dokumenterade beror på att personalen har en skyldighet att rapportera sådana incidenter. Det finns dock ingen skyldighet för personalen att rapportera angrepp mot patienter, varför sådana händelser över huvud taget inte finns med i statistiken. Det förekommer emellertid angrepp riktade mot patienter i en för såväl personal som patienter besvärande omfattning. Avsikten är att kunna tillkalla polis eller själva ingripa mot drogpåverkade och stökiga personer.
JK bestred bifall till överklagandet och anförde bl.a. följande. Landstinget har inte visat att övervakningsintresset väger över det berättigade integritetsintresse som gör sig gällande i förevarande fall, varför tillstånd till kameraövervakning inte bör meddelas. Länsrättens uppfattning är riktig. Någon utredning som styrker att angrepp mot patienter skulle förekomma i en besvärande omfattning har inte företetts och uppgiften ifrågasätts. Presenterad statistik utvisar att endast ett begränsat antal incidenter, som riktat sig mot personalen, har förekommit vid akutmottagningen sedan i vart fall augusti 1999.
Kammarrätten i Jönköping (2002-09-13, Howell, Bowman, referent) yttrade: I målet är fråga om tillstånd till allmän kameraövervakning i väntrum, uppehållsrum och inre entré till akutmottagningen vid Ryhovs sjukhus i Jönköping. Det är således fråga om övervakning av lokaler där verksamheten är kringgärdad av sekretess och där integritetsintressena gör sig särskilt gällande. Så har t.ex. sjukhusentréer uttryckligen bedömts särskilt känsliga i förarbetena till den tidigare lagen om kameraövervakning (prop. 1989/90:119 s. 48). - Den direkta anledningen till att landstinget finner kameraövervakning nödvändig synes vara att man vid ombyggnation av akutmottagningens entré och väntrum samt uppehållsrum gjort byggnationen på sådant sätt att rummen inte är möjliga att ha överblick över från akutmottagningens reception, trots att man vid ombyggnationen torde ha varit medveten om att det förelegat ett uppenbart behov av att kunna övervaka dessa lokaler. Allmän kameraövervakning skall inte ses som ett hjälpmedel som skall användas i stället för andra säkerhetsåtgärder eller förebyggande insatser (se prop. 1997/98:64 s. 28). På grund härav och på de skäl som länsrätten anfört finner kammarrätten att landstingets överklagande skall avslås. - Kammarrätten avslår överklagandet.
Kammarrättsrådet Smith var av skiljaktig mening och anförde: - - - Enligt förarbetena till LAK (prop. 1997/98:64 s. 27 ff.) är syftet med lagstiftningen om övervakningsutrustning att skydda enskilda mot integritetskränkningar som kan orsakas av sådana tekniska hjälpmedel. Grundtanken bakom lagen är att övervakningskameror skall kunna användas när det finns ett samhälleligt intresse av övervakning. Vid bedömningen av om tillstånd till kameraövervakning skall ges, skall behovet och ändamålet med övervakningen vägas mot den enskildes intresse av att inte bli övervakad. Härvid skall den s.k. överviktsprincipen tillämpas, vilket innebär att om sökanden av tillståndet kan visa att övervakningsintresset väger över den enskildes integritetsintresse, skall tillstånd meddelas (a.a. s. 55). Allmän kameraövervakning skall dock inte ses som ett hjälpmedel som skall användas i stället för andra säkerhetsåtgärder eller förebyggande insatser. Tillståndsprövningen enligt nu aktuell lagstiftning skall vara mindre restriktiv än tidigare, bl.a. när ändamålet med övervakningen är att förebygga brott, förhindra olyckor eller därmed jämförliga ändamål. Vid bevakningen av integritetsintresset, skall - vilket framgår av själva bestämmelsen - särskilt beaktas hur övervakningen skall utföras och vilket område som skall övervakas. - Frågan i målet gäller om kameraövervakning med tre fast monterade kameror skall tillåtas i väntrummen på akutmottagningen vid Länssjukhuset Ryhov i Jönköping. Ändamålet med övervakningen har angetts vara säkerhets- och trygghetsskäl för patienter och personal med hänsyn till att drogpåverkade personer och deras kamrater kommer till mottagningen samt till att vissa delar av mottagningen inte kan övervakas från receptionen och att särskild personal inte kan avdelas. Viss utredning, bl.a. rapporter från inträffade incidenter i väntrummen, åberopas till stöd för att det sökta tillståndet är motiverat. Länsstyrelsen har, i det av styrelsen beviljade tillståndet, föreskrivit att detta inte medger rätt att spela in bilder som förmedlas av i tillståndet angivna kameror eller rätt att ta upp och avlyssna ljud i samband med användning av kamerorna. - Vid en avvägning av övervakningsintresset mot integritetsintresset finner jag att vad som framkommit om förhållandena vid den aktuella akutmottagningen visar att intresset av övervakning i den omfattning som avses med ansökan väger över det eventuella intrång i enskildas personliga integritet som användningen av övervakningskameror av det slag som ansökan avser kan innebära. Jag vill därför upphäva länsrättens dom och fastställa länsstyrelsens beslut.
Landstinget överklagade och yrkade att Regeringsrätten med ändring av kammarrättens dom skulle fastställa länsstyrelsens beslut att medge tillstånd till allmän kameraövervakning av väntrum, uppehållsrum och inre entré (väntrum) till akutmottagningen vid Länssjukhuset Ryhov i Jönköping. Landstinget åberopade till stöd för sin talan vad det tidigare anfört i underinstanserna.
JK bestred bifall till överklagandet och hänvisade till vad han anfört i underinstanserna.
Regeringsrätten (2004-03-09, Yu, King, Dexe, Jones, Bass) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Reglerna i LAK om en särskild tillståndsprövning för användning av övervakningsutrustning syftar till att skydda enskilda mot integritetskränkningar som användningen av sådana tekniska hjälpmedel kan förorsaka. Tillstånd till allmän kameraövervakning skall enligt 6 § LAK meddelas om intresset av sådan övervakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad. Om övervakningen behövs för att förebygga brott, förhindra olyckor eller andra därmed jämförliga ändamål skall detta särskilt beaktas. Vid bedömningen av den enskildes intresse av att inte bli övervakad skall särskilt beaktas hur övervakningen skall utföras och vilket område som skall övervakas.
Vid prövningen av integritetsintresset är det enligt lagens förarbeten (prop. 1997/98:64 s. 27 ff.) av stor betydelse vad kameraövervakningen skall innefatta. När det t.ex. är fråga om att behandla eller bevara bilder som förmedlas av kamerorna eller att avlyssna eller ta upp ljud vid användningen av dessa ökar riskerna för intrång i enskildas personliga integritet. Tillståndsprövningen enligt nu aktuell lagstiftning skall vara mindre restriktiv än tidigare, när ändamålet med övervakningen är att förebygga brott, förhindra olyckor eller därmed jämförliga ändamål. Detta innebär dock inte att integritetsintressena får eftersättas. Enligt förarbetena skall kameraövervakning inte ses som ett hjälpmedel som skall användas i stället för andra säkerhetsåtgärder eller förebyggande insatser. Om sådana åtgärder eller insatser försummats kan detta därför komma att påverka behovet av allmän kameraövervakning.
Frågan i målet är om tillstånd bör meddelas för att använda tre fast monterade kameror för övervakning dygnet runt av tre väntrum vid Länssjukhuset Ryhovs akutmottagning. Kamerorna skall vara anslutna till en monitor i akutmottagningens reception. Ändamålet med övervakningen uppges vara att förstärka säkerheten och tryggheten för patienter och deras anhöriga samt för sjukhusets egen personal. Avsikten är att en anställd snabbt skall kunna tillkalla polis eller själv ingripa när drogpåverkade och störande personer besöker akutmottagningen. Ett annat syfte uppges vara att någon av de anställda omedelbart skall kunna ge vård om hälsotillståndet akut försämras hos någon som befinner sig i väntrummen.
Regeringsrätten har prövat flera mål om tillstånd att bedriva allmän kameraövervakning enligt LAK. I RÅ 2000 ref. 52 medgavs inte övervakning i taxibil i fall där kameraövervakningen skulle innefatta både ljudupptagning och inspelning av bilder. I RÅ 2000 ref. 61 tilläts däremot kameraövervakning, som innefattade rätt att behandla och i viss utsträckning bevara bilder, kvälls- och nattetid av torg (I) och av gångväg genom park (II). I RÅ 2001 ref. 39 medgavs tillstånd att i ett parkeringshus i centrala Stockholm använda övervakningskamera för inspelning och bevarande av bilder. Vidare medgavs i RÅ 2003 ref. 7 tillstånd att i ett museum som ställer ut stöldbegärliga och oersättliga föremål använda övervakningskamera för att spela in och under viss tid bevara bilder.
Av utredningen i målet framgår att det finns flera dokumenterade fall av våld och hot om våld mot anställda i akutmottagningens lokaler. Av en arbetsmiljöenkät får anses framgå att det också förekommit oanmälda fall av våld och hot om våld mot anställda på akutmottagningen. Landstinget har vidare gjort gällande att detsamma förekommit även mot patienter och deras anhöriga. Enligt Regeringsrättens mening saknas anledning att betvivla att inte bara anställda utan också patienter och deras anhöriga drabbats och även framdeles riskerar att drabbas av brottsliga och störande beteenden i nu aktuella utrymmen. Det andra syftet med kameraövervakningen, dvs. att förbättra möjligheterna till ett snabbt ingripande om en väntande patients hälsotillstånd akut försämras, får anses vara ett angeläget intresse för såväl patienter som anställda.
Ett sjukhus akutmottagning är en sådan plats där integritetsintresset allmänt sett gör sig starkt gällande. Vid bedömningen av risken för integritetsintrång måste emellertid också vägas in att de som kan komma att utsättas för kameraövervakning i huvudsak är samma personer som övervakningen har till syfte att skydda och hjälpa. Vidare skall övervakningen utföras av samma personer som har ansvaret för omhändertagandet och vården av de väntande patienterna. Det är i förevarande fall inte heller fråga om rätt att spela in bilder som förmedlas av kamerorna eller att ta upp och avlyssna ljud vid användningen av dessa.
Kameraövervakning får dock inte ses som ett hjälpmedel som skall användas i stället för andra säkerhetsåtgärder eller förebyggande insatser. Vid bedömningen av om övervakningen behövs i det aktuella fallet är det därför av betydelse att veta vilka alternativa åtgärder som står till buds. Utredningen ger i den delen vid handen att det skett en ombyggnad av akutmottagningen för att göra denna ljus, öppen och överblickbar, bl.a. genom att vissa väggar består av glas. Trots detta är, enligt länsstyrelsen som besökt mottagningen, väntrummen svåra att överblicka från receptionen. Någon annan planlösning som tillgodoser behovet av uppsikt är enligt landstinget inte möjlig att åstadkomma. Enligt Regeringsrättens mening får landstinget - när det gäller alternativ till kameraövervakning - anses ha vidtagit de åtgärder som kan anses rimliga.
Regeringsrätten finner således vid en samlad bedömning av omständigheterna att det finns ett behov av kameraövervakning i väntrummen på akutmottagningen och att detta behov väger tyngre än det intrång i den personliga integriteten som övervakningen innebär. Landstingets överklagande skall därför bifallas.
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten upphäver kammarrättens och länsrättens domar och fastställer länsstyrelsens beslut i den överklagade delen.