Justitiekanslerns beslut
1. Justitiekanslern tillerkänner MM skadestånd av staten för den ränteförlust som han har fått vidkännas. Skadeståndet skall uppgå till ett belopp motsvarande Riksbankens vid varje tid gällande reporänta på löpande utbetalningar av sjukersättning under tiden augusti 2003 – 15 april 2005.
2. MM skall vidare erhålla ersättning för sina ombudskostnader i länsrätten med 3 000 kr samt för ombudskostnader i ärendet här med 5 800 kr.
3. Justitiekanslern uppdrar åt Försäkringskassan att beräkna skadeståndet för ränteförlust i enlighet med vad som har anförts under 1 samt att se till att skadeståndet i dess helhet samt ersättningen för ombudskostnaderna här utbetalas till MM.
4. Justitiekanslern vidtar ingen åtgärd i övrigt i ärendet.
Bakgrund
MM häktades den 3 oktober 2002 i sin utevaro. Den 29 juli 2003 beslutade dåvarande Västra Götalands läns allmänna försäkringskassa (numera och hädanefter i detta beslut Försäkringskassan) med hänvisning till häktningen samt bl.a. 16 kap. 20 § lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) att dra in MM:s sjukersättning från och med augusti 2003. På begäran av MM omprövades beslutet den 2 september 2006 men ändrades inte. Omprövningsbeslutet överklagades till Länsrätten i Göteborg som i en dom den 29 mars 2005 upphävde Försäkringskassans beslut och visade målet åter till kassan för erforderlig handläggning. Länsrätten uttalade i domskälen följande.
”Av 16 kap. 20 § första stycket AFL framgår att sjukersättning inte skall utges för tid efter det att den försäkrade sextio dagar i följd varit frihetsberövad på grund av att hon eller han bl.a. är häktad eller intagen i kriminalvårdsanstalt. Förmånen skall åter utges för tid från och med den trettionde dagen före frigivningen. Enligt övergångsbestämmelser trädde lagen i kraft den 1 januari 2003 och skall tillämpas beträffande ersättning som avser tid efter ikraftträdandet.
I förarbetena till lagändringen (jfr prop. 2001/02:164, Socialförsäkringsförmåner vid institutionsvistelse på statens bekostnad, s. 26, 33, 34 och 55 f.) anges bl.a. följande. Den 1 januari 2003 ersätts det nuvarande förtidspensionssystemet av en ordning med aktivitetsersättning för dem som är 19-29 år och sjukersättning för personer som är äldre. De nya förmånerna kommer till skillnad från dagens förtidspension att ingå i sjukförsäkringen. De nya förmånerna skall täcka inkomstbortfall som uppkommer på grund av långvarig eller varaktig medicinskt grundad nedsättning av arbetsförmågan. Det innebär också att förmånerna inte kan sägas innehålla något moment av sparande eller intjänande. För den förmånsberättigade som frihetsberövas genom att intas i kriminalvårdsanstalt, häktas eller verkställer sluten ungdomsvård skall sjuk- och aktivitetsersättning enligt särskilda regler tillfälligt dras in under den tid han eller hon vistas på institution och åter betalas ut vid frigivningen. Detta gäller under förutsättning att institutionsvistelsen sammanlagt överstiger 90 dagar. De särskilda bestämmelserna om tillfällig indragning i dessa fall grundar sig bl.a. i att förmånerna sjuk- och aktivitetsersättning främst har karaktären av en riskförsäkring som är tänkt att täcka de inkomster den försäkrade antas skulle ha haft om försäkringsfallet inte hade inträffat. När en person intas i kriminalvårdsanstalt beror varken arbetshindret eller inkomstbortfallet på sjukdom, funktionshinder eller liknande. Det är i stället anstaltsvistelsen som är hindret och orsakar inkomstbortfallet. En person anses intagen i kriminalvårdsanstalt även vid tillfällig vistelse utom anstalten, t.ex. vid permission eller frigång. Den som avviker från en anstalt är naturligtvis fortfarande att anse som intagen och hans eller hennes ersättning skall vara tillfälligt indragen.
Länsrätten gör följande bedömning.
Av såväl ovan nämnd proposition som Riksförsäkringsverkets Vägledning nr 2004:9 s. 245 f. framgår tydligt att en person som tillfälligt vistas utanför anstalt på grund av t.ex. permission eller för att han har avvikit fortfarande är att se som intagen och att hans ersättning skall vara tillfälligt indragen även under denna tid. Hovrätten för Västra Sverige framhöll i remissvar över betänkandet "Pension på institution" (SOU 2000:112) att det var angeläget att också klargöra vad som skall gälla om en försäkrad är häktad i sin frånvaro med avseende på vilandeförklaring av förmånen. I ovan nämnd proposition anges emellertid inte någonting angående den situationen att en person är häktad i sin frånvaro och därför inte rent faktiskt är frihetsberövad. Frågan är därför om försäkringskassan har haft rätt att tillfälligt dra in MM:s sjukersättning med stöd av 16 kap. 20 § AFL. Att besluta om indragning av en ersättning är ett betungande beslut, som i många fall innebär att man tar försörjningen från den enskilde och som därför kräver uttryckligt författningsstöd. Av lagtexten framgår att sjukersättning inte skall utges för tid efter att den försäkrade under sextio dagar i följd varit frihetsberövad på grund av att han eller hon är häktad eller intagen i kriminalvårdsanstalt. Enligt länsrättens mening går det varken av lagtext eller av förarbeten att utläsa att en person som är häktad i sin utevaro skall jämställas med en som är intagen i häkte eller anstalt eller har avvikit därifrån. Snarare anges i förarbetena att sjuk- och aktivitetsersättning är en form av riskförsäkring som kan dras in eftersom en person som är intagen i kriminalvårdsanstalt eller häkte inte har de omkostnader som ersättningen annars skall täcka. Vidare är anledningen till att man inte är arbetsför i första hand inte sjukdom eller funktionshinder utan istället anstaltsvistelsen som sådan. MM är sedan den 3 oktober 2002 häktad i sin frånvaro, men har inte intagits i häkte eller anstalt. Försäkringskassan har därför inte med stöd av 16 kap. 20 § AFL haft rätt att tillfälligt dra in MM:s sjukersättning, varför hans överklagande i denna del skall bifallas.”
Till följd av länsrättens dom beslutade Försäkringskassan den 15 april 2005 att betala ut sjukersättning till MM retroaktivt från och med augusti 2003 samt fortlöpande efter domen. En del av ersättningen hade mätts ut av Kronofogdemyndigheten och betalades därför inte ut till MM. MM:s ombud begärde under åberopande av en fullmakt från sin huvudman att få återstoden av ersättningen utbetald till sig. Försäkringskassan avslog den 15 april 2005 begäran under hänvisning till att fullmakten stred mot det s.k. överlåtelseförbudet i 20 kap. 6 § AFL. Försäkringskassan gjorde vid en omprövning av beslutet ingen ändring. MM överklagade därefter omprövningsbeslutet till länsrätten.
Anspråket m.m.
MM har begärt skadestånd av staten motsvarande dröjsmålsränta enligt 2 och 5 § räntelagen (1975:635) för den sjukersättning som retroaktivt har utbetalats till honom samt för ombudskostnader med 3 000 kr avseende handläggningen i länsrätten inför domen den 29 mars 2005. MM har vidare begärt ersättning med 5 800 kr för sina ombudskostnader med anledning av skadeståndsärendet här.
Till grund för statens skadeståndsansvar har MM framhållit väsentligen följande. Försäkringskassans beslut att dra in hans sjukersättning saknade laglig grund. Vad beträffar ersättningen för dröjsmålsränta skall Försäkringskassan anses ha brutit ett ingånget kontrakt och ränta skall därför utgå enligt 2 och 5 § räntelagen (1975:635). Vad vidare beträffar ersättningen för ombudskostnader kränkte Försäkringskassan genom sina beslut hans rättigheter enligt Europakonventionen. De tjänstemän vid Försäkringskassan som medverkade till besluten gjorde därigenom sig skyldiga till tjänstefel.
MM har även påtalat andra missförhållanden rörande Försäkringskassans hantering av hans ärende, bl.a. med avseende på beslutet om fullmakten den 15 april 2005, och att tjänstemän vid kassan även därigenom har begått tjänstefel.
Försäkringskassan har i ett yttrande hit anfört att besluten om att MM:s sjukersättning skulle upphöra enligt Försäkringskassans mening inte kan anses felaktiga på sådant sätt att skadeståndsansvar för staten har uppstått, varför MM inte är berättigad till skadestånd vare sig för dröjsmålsränta eller ombudskostnader.
Justitiekanslern beslutade den 3 februari 2006 genom ett delbeslut i detta ärende att det inte finns skäl att anta att tjänstefel har begåtts vid Försäkringskassans handläggning av ärendet. I enlighet härmed saknades således skäl att inleda förundersökning för tjänstefel.
Skadeståndsskyldigheten
Staten skall enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) ersätta bl.a. ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i sådan verksamhet som staten svarar för.
MM:s framställning får förstås som att han gör gällande att Försäkringskassans beslut om att hans sjukersättning skulle upphöra innefattade fel eller försummelse enligt skadeståndslagen, eftersom länsrätten sedermera gjorde en annan bedömning.
Beslut eller åtgärder som grundas på en ifrågasatt felaktig rättstillämpning torde endast i undantagsfall vara så uppenbart oriktiga att man kan tala om fel eller försummelse i skadeståndslagens mening. Vid rättstillämpning kan det inte sällan hävdas att två olika bedömningar eller beslut båda måste anses riktiga, åtminstone i den meningen att det inte kan påstås att fel eller försummelse har förekommit. En annan ordning skulle innebära t.ex. att varje avgörande som ändras efter överprövning i högre instans också medför skadeståndsansvar för det allmänna. Detta skulle i praktiken innebära ett strikt ansvar, vilket skadeståndslagen inte bygger på. För att ett skadeståndsgrundande fel från en myndighets eller en domstols sida skall föreligga vid rättstillämpning, bevisvärdering eller diskretionära bedömningar skall det alltså vara fråga om påtagliga felbedömningar (se prop. 1972:5, s. 518 och SOU 1993:55 s. 152 f., Harris, Det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen, 2:a uppl. s. 75 f. samt rättsfallen NJA 1994 s. 654 och 2003 s. 285).
Försäkringskassan drog in MM:s sjukersättning under hänvisning till 16 kap. 20 § AFL. Av detta lagrum framgår att bl.a. sjukersättning inte skall utges för tid efter det att den försäkrade sextio dagar i följd har varit frihetsberövad på grund av att han eller hon är bl.a. häktad eller intagen i kriminalvårdsanstalt.
Som länsrätten konstaterade i sin dom, som inte överklagades av Försäkringskassan, klargörs det varken i lagtexten eller i förarbetena till det nämnda lagrummet vad som skall gälla för den som är häktad i sin utevaro, trots att denna oklarhet påpekades vid beredningen av lagförslaget. För lagrummets tillämplighet ställs emellertid upp förutsättningen att den försäkrade skall vara frihetsberövad, vilket som en huvudregel torde vara fallet enbart vid en faktisk institutionsvistelse. Av de förarbetsuttalanden som återges i länsrättens dom framgår också att bestämmelsen är avsedd att tillämpas på den som faktiskt har intagits på en institution såsom t.ex. häkte eller kriminalvårdsanstalt. I förarbetena (prop. 2001/02:164 s. 55) klargörs att regeln också skall gälla i den situationen att någon har avvikit från en kriminalvårdsanstalt eller ett häkte och på grund därav inte längre faktiskt är frihetsberövad. Detta synes vara ett naturligt ställningstagande i syfte att ett avvikande inte skall underlättas genom att den avvikne uppbär sociala förmåner från samhället under tiden. Även denna situation förutsätter enligt förarbetsuttalandet att en intagning på institutionen har ägt rum. Det ligger visserligen nära till hands att göra motsvarande bedömning beträffande den som är häktad i sin utevaro och med vetskap därom inte inställer sig för att verkställa frihetsberövandet, eftersom det naturligtvis kan framstå som stötande att samhället genom försörjningsstöd underlättar för den eftersökte att hålla sig undan. För det fall intagning i häkte ännu inte har ägt rum framstår lagrummet emellertid inte som tillämpligt på en sådan situation.
MM hade vid tiden för Försäkringskassans beslut om att dra in hans sjukersättning enbart häktats i sin utevaro. Frihetsberövandet hade således inte verkställts. I ljuset av lagtexten och förarbetena till denna framstår därför Försäkringskassans beslut enligt av 16 kap. 20 § AFL om indragning av MM:s sjukersättning som en alltför långtgående tolkning av lagrummets tillämpningsområde. Enligt Justitiekanslern mening måste beslutet anses grundat på en sådan påtaglig felbedömning att det innefattar fel eller försummelse enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Staten har därför blivit skadeståndsskyldig mot MM.
Genom vad MM har anfört i övrigt har inte framkommit att staten på någon annan grund än den nu nämnda skulle vara skyldig att utge skadestånd till honom.
Skadan
MM har begärt ränta enligt räntelagen på den först i efterhand utbetalda sjukersättningen.
Det bör då framhållas att räntelagen, enligt vad som uttryckligen anges i 1 §, endast gäller inom förmögenhetsrättens område och att det inte finns någon i lag eller annan författning stadgad skyldighet för staten att betala ränta på retroaktivt utbetalda ersättningar enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring. Ersättning för ränteförlust kan emellertid, enligt den praxis som har skapats, utgå som skadestånd om – vilket är fallet i detta ärendet – förutsättningarna för skadeståndsansvar är uppfyllda.
Den förmögenhetsskada i form av ränta som MM har orsakats till följd av Försäkringskassans felaktiga beslut får anses motsvara vad han skulle ha fått i ränta om de löpande utbetalningarna av sjukersättning hade gjorts räntebärande i bank under tiden fram till dess medlen faktiskt kom MM till handa, dvs. från och med augusti 2003 till och med, såvitt har framkommit, den 15 april 2005. Räntan får i enlighet med den praxis som Justitiekanslern tillämpar anses motsvara Riksbankens reporänta. MM skall därför tillerkännas ersättning motsvarande ränta på sjukersättningarna enligt en räntesats som motsvarar reporäntan under den angivna tiden. Det får ankomma på Försäkringskassan att göra de beräkningar som behövs för att fastställa det exakta beloppet på skadeståndet.
Försäkringskassans felaktiga beslut får vidare anses ha medfört att MM har orsakats skada genom att han har behövt anlita ett juridiskt biträde för att komma till sin rätt i förvaltningsprocessen. Han skall därför ersättas för sina ombudskostnader där. Det begärda beloppet i denna del framstår som skäligt.
Ombudskostnader här
MM bör med stöd av 14 § handläggningsförordningen erhålla fordrad ersättning för sina ombudskostnader i skadeståndsärendet här.
Påtalade missförhållanden
Som redan inledningsvis har nämnts har Justitiekanslern inte funnit anledning att anta att något tjänstefel har begåtts vid Försäkringskassans handläggning av ärendet. Justitiekanslern har inte heller i övrigt funnit anledning att pröva anmärkningarna mot kassans handläggning i vidare mån än som har varit erforderligt för att kunna ta ställning till skadeståndsanspråket.
Ärendet är därmed avslutat här.