Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern avslår N GmbH:s anspråk.
Bakgrund
Bakgrund
N GmbH:s (N) växtskyddsmedel Clinic används för bekämpning av ogräs i yrkesmässig odling. Produkten har varit godkänd i Sverige sedan år 2009.
N ansökte den 3 april 2013 hos Kemikalieinspektionen om ändring av produktgodkännandet. Produktens användningsområde skulle enligt ansökan utvidgas till att omfatta även nedvissning av oljeväxter före skörd.
Kemikalieinspektionen remitterade ansökan till Livsmedelsverket och Jordbruksverket. Livsmedelsverket och Jordbruksverket yttrade sig i oktober 2013 respektive januari 2014. Inspektionen gjorde bedömningen att ansökan inte var fullständig och gav N möjlighet att komplettera den. Bolaget inkom med kompletteringar den 30 december 2013, 16 januari och 17 mars 2014.
Kemikalieinspektionen beslutade den 4 maj 2016 att bevilja bolagets ansökan.
Anspråket
Anspråket
N har begärt skadestånd av staten med 11 534 euro jämte ränta enligt 4 och 6 §§räntelagen med utgångspunkt i den 18 september 2016 till dess betalning sker. Till stöd för sitt anspråk har bolaget anfört bl.a. följande.
Kemikalieinspektionen har underlåtit att handlägga bolagets ansökan om ändring av produktgodkännandet för växtskyddsmedlet Clinic inom den tidsfrist som föreskrivs i artikel 37.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1107/2009 av den 21 oktober 2009 om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden och om upphävande av rådets direktiv 79/117/EEG och 91/414/EEG (växtskyddsmedelsförordningen). Kemikalieinspektionen har därigenom ådragit staten skadeståndsskyldighet gentemot N på unionsrättslig grund. För det fall Justitiekanslern skulle finna att växtskyddsmedelsförordningens regler om tidsfrister inte är direkt tillämpliga på ansökningar om ändring av produktgodkännande anser bolaget att Kemikalieinspektionen har ådragit staten skadeståndsskyldighet enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Skadan består i utebliven vinst under tre år (2014 – 2016) och uppgår till sammanlagt 11 534 euro.
Artikel 37.1 i växtskyddsmedelsförordningen innehåller en klar och preciserad regel om tidsfrist för handläggning av ansökningar om bl.a. ändring av produktgodkännande. Syftet med tidsfristen är att skapa en rättighet för den enskilde att få sin sak prövad inom viss tid. Det finns inget utrymme för olika bedömningar av den aktuella bestämmelsen. Kemikalieinspektionens oförmåga att upprätthålla de lagstadgade fristerna i sina ärenden har varit känt länge och har bl.a. föranlett Justitiekanslern att rikta allvarlig kritik mot myndigheten. Inspektionen har varit väl medveten om överträdelsen.
För det fall Justitiekanslern gör bedömningen att skadeståndsskyldighet inte föreligger på unionsrättslig grund, anser N att statens skadeståndsansvar i andra hand bör bedömas enligt skadeståndslagen. Kemikalieinspektionens handläggning av bolagets ansökan utgör myndighetsutövning mot enskild och inspektionen är skyldig att följa 7 § förvaltningslagen. Det rörde sig om ett ärende av en förhållandevis enkel karaktär. En rimlig tid för handläggning skulle ha varit mellan fyra och åtta månader. Mot denna bakgrund står det klart att handläggningstiden som pågått i drygt tre år var oskäligt lång. Inga handläggningsåtgärder vidtogs i ärendet under drygt två år. Kemikalieinspektionens agerande och tidsutdräkten utgör fel eller försummelse i den mening som avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen.
N:s produkter säljs i Sverige av distributören DLA. I oktober 2012 meddelade DLA N att konkurrerande växtskyddsmedel innehållande samma verksamma ämne som Clinic och med samma användningsområden som Clinic, till skillnad från Clinic var godkända även för nedvissning av oljeväxter. Clinic var inte längre ett attraktivt alternativ eftersom det saknade ett för användarna viktigt användningsområde. DLA avslutade därför avtalet med bolaget och slutade att köpa in Clinic. Till dess Clinic täckte samma användningsområden som andra motsvarande produkter, såg DLA ingen marknad för Clinic utan valde andra leverantörer och produkter. Därmed upphörde bolagets försäljning av Clinic i Sverige till dess en villkorsändring genomförts. Bolaget började omedelbart ta fram en ändringsansökan.
Distributörer av växtskyddsmedel träffar avtal med producenter och köper in den absoluta merparten av sina produkter under årets första kvartal, så även DLA. Om Kemikalieinspektionen hade fattat beslut i ärendet i den tid som följer av svenska regler och EU-rättsakter hade bolaget kunnat sälja Clinic fr.o.m. säsongen 2014. Kemikalieinspektionens åsidosättande av tidsfristen i artikel 37.1 i växtskyddsförordningen innebar att försäljning kunde ske först säsongen 2017. Bolaget har gått miste om tre säsongers försäljning till följd av Kemikalieinspektionens försumliga handläggning. Skadeståndsanspråket avser utebliven försäljningsvinst för åren 2014 – 2016. Den uteblivna vinsten har uppskattats till 11 534 euro och är baserad på beräknad försäljning av Clinic avseende perioden 2014 – 2016.
Utredningen
Utredningen
Kemikalieinspektionen har avstyrkt att N beviljas skadestånd samt anfört bl.a. följande.
Vid en ansökan om ändring av ett produktgodkännande enligt bestämmelserna i artikel 45 i växtskyddsmedelsförordningen ska samma regler tillämpas som vid en ansökan om ett nytt produktgodkännande. Prövningen av en ansökan ska vara genomförd inom tolv månader. Denna period kan förlängas med högst sex månader.
N:s ansökan kom in till Kemikalieinspektionen den 3 april 2013. Inspektionen kontrollerade i augusti 2013 om ansökan var fullständig samt remitterade ärendet till Jordbruksverket och Livsmedelsverket. Då ansökan inte ansågs komplett fick bolaget möjlighet att komplettera sin ansökan.
Den första kompletteringsperioden startade den 7 oktober 2013 och avslutades 30 december 2013 (84 dagar). Den andra kompletteringsperioden startade den 10 januari 2014 och avslutades den 16 januari 2014 (6 dagar). Den tredje kompletteringsperioden startade den 11 februari 2014 och avslutades den 17 mars 2014 (34 dagar). Den tid som bolaget använt för kompletteringar uppgick till sammanlagt 124 dagar. Dessa dagar ska läggas till datumet den 3 april 2014 som var den dag då ärendet senast skulle ha avgjorts utan behov av kompletteringar (slutdatum). Det ger i detta fall datumet den 5 augusti 2014, ca fyra månader efter nämnda slutdatum. Kemikalieinspektionen fattade beslut i ärendet den 4 maj 2016.
Bolaget har gjort gällande att en rimlig tid för handläggning skulle ha varit fyra till åtta månader. Av artikel 37.1 i växtskyddsmedelsförordningen framgår dock att prövningsperioden för utvärdering av ansökan omfattar högst tolv månader med möjlighet till sex månaders förlängning. I ärendet behövde en riskbedömning från bolaget utvärderas, vilket innebar att prövningen av ansökan var tämligen omfattande.
N har anfört att DLA avslutade avtalet med bolaget. Detta skedde sannolikt innan ärendet anhängiggjordes hos Kemikalieinspektionen. Mot denna bakgrund samt med hänsyn till att distributören framställde som krav att produkten också skulle ha det nya användningsområdet, hade bolaget redan förlorat försäljning för säsongen år 2013 och därmed de marknadsandelar som produkten hade dessförinnan. Det framgår inte vilka åtgärder bolaget vidtog för att behålla de redan vunna marknadsandelarna för det redan etablerade användningsområdet. Frågan är om det hade varit möjligt att finna nya distributörer när DLA valde att inte längre vara bolagets distributör. Det kan vidare ifrågasättas huruvida DLA, efter att inköpen från N upphörde 2013, skulle ha återupptagit distributörskapet för Clinic för säsongerna 2015 respektive 2016 om ett beslut om godkännande hade fattats inom den lagstadgade tidsfristen.
Den användning som ansökan om ändring avser innebär att produkten ska användas sent på säsongen. Om Kemikalieinspektionen fattat beslut inom tidsfristen hade det funnits en teoretisk möjlighet att lansera produkten för höstsäsongen 2014 med det nya användningsområdet tillagt. Man kan dock fråga sig hur stor sannolikheten skulle ha varit för att produkten hade kunnat konkurrera på marknaden den säsongen, då det redan fanns ett stort antal produkter godkända för det aktuella användningsområdet. Det är av samma skäl svårt att bedöma vilka möjligheter bolaget skulle ha haft för att ta sig in på marknaden säsongerna 2015 och 2016. Visserligen fattades beslutet innan användningssäsongen 2016 men relativt sent för att en produkt ska kunna lanseras med framgång. Vidare kan man med utgångspunkt från underlag till statistik för åren 2014 och 2015 dra slutsatsen att det fanns dubbelt så många godkända produkter för det aktuella användningsområdet än vad det fanns sådana som rent faktiskt hade nått användarna. Det finns därför inte ett adekvat orsakssamband mellan handläggningen av ärendet och den skada som bolaget har begärt ersättning för.
Beräkningen av utebliven vinst saknar en tydlig redovisning av de antaganden som gjorts för att ta fram beräkningarna. Med hänsyn till den skillnad som noterats vad avser sålda kvantiteter för 2012 och de uppgifter som förekommer i bolagets inlaga synes bolaget ha överskattat utebliven försäljning under perioden 2014 – 2016. Härtill kommer att storleken på beloppet i sig är avhängig av antagandet att produkten verkligen skulle ha tagit marknadsandelar i förhållande till övriga redan godkända produkter, varvid endast hälften av dessa faktiskt har tagit marknadsandelar.
N har med anledning av Kemikalieinspektionens yttrande instämt i inspektionens bedömning att tidsfristen i artikeln 37 i växtskyddsmedelsförordningen bör förlängas med 124 dagar på grund av de kompletteringar som ingetts i ärendet. Kemikalieinspektionen har överskridit tidsfristen med ca ett år och nio månader. Under perioden mars 2014 – maj 2016 företogs inga som helst handläggningsåtgärder i ärendet.
I fråga om Kemikalieinspektionens synpunkter på beräkningen av det yrkade skadeståndet, har N anfört bl.a. följande. Det yrkade beloppet grundas på en realistisk uppskattning av försäljning för åren 2014 – 2016. Distributörernas marknadsandelar var stabila och det finns inte någon anledning att tro att Clinic, när det återinfördes i sortimentet, inte skulle nå nått samma försäljningsnivåer som år 2012. Beräkningen om ca 230 000 liter per år under åren 2014 – 2016 är mer konservativ än DLA s egen bedömning att försäljningen skulle uppgå till 240 000 liter per år.
Det är orimligt att hävda att N hade kunnat reducera skadan genom att hitta en ny distributör för Clinic under åren 2014 – 2016. Övriga distributörer hade redan motsvarande produkter i sitt sortiment som var godkända även för nedvissning av oljeväxter före skörd. Det fanns därför inga utsikter att sälja Clinic genom någon annan distributör.
Att distributionsavtalet avslutades redan innan N ingav ansökan om ändring av produktgodkännandet för Clinic saknar betydelse vid bedömningen av bolagets rätt till skadestånd. Avtalet upphörde i avvaktan på inspektionens kommande handläggning av bolagets ansökan om ändring av produktgodkännandet. Skadeståndsanspråket avser tiden från det att bolagets ansökningsärende hos Kemikalieinspektionen rätteligen skulle ha avslutats. DLA och bolaget var överens om att avtalet skulle återupptas.
Den rapporterade försålda mängden av Clinic avseende år 2012 (229 520 liter) var felaktig. Den rätta mängden är den som N har anfört i sin begäran om skadestånd (246 480 liter). Bolaget har nu sett över sina rapporteringsrutiner och gett in en rättelse till Kemikalieinspektionen.
Rättsliga utgångspunkter
Rättsliga utgångspunkter
Enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen ska staten ersätta bl.a. ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller för­sum­mel­se vid myndig­hets­utövning i sådan verksamhet som staten svarar för. Kemikalieinspektionens handläggning av och beslut i ärenden avseende produktgodkännande av växtskyddsmedel enligt växtskyddsmedelsförordningen är sådan verksamhet.
Att det har förekommit något som i och för sig kan vara skadeståndsgrundande är inte tillräckligt för att ersättning ska utges. Det krävs också att det inträffade har orsakat skada för den enskilde. Det är den som begär ersättning som ska styrka skadan och dess omfattning.
Staten kan även bli skadeståndsskyldig på unionsrättslig grund. Enligt den så kallade Francovich-doktrinen kan skadeståndsskyldighet uppstå för staten vid överträdelser av unionsrätten under förutsättning att följande tre kriterier är uppfyllda.
Staten ska ha överträtt en unionsrättslig regel som är avsedd att skapa rättigheter för enskilda. Överträdelsen ska vara tillräckligt klar (allvarlig). Det ska finnas ett direkt orsakssamband mellan överträdelsen och skadan.
Staten ska ha överträtt en unionsrättslig regel som är avsedd att skapa rättigheter för enskilda.
Överträdelsen ska vara tillräckligt klar (allvarlig).
Det ska finnas ett direkt orsakssamband mellan överträdelsen och skadan.
Bedömningen i detta fall
Bedömningen i detta fall
Vilket regelverk ska i första hand tillämpas?
N har gjort gällande att Kemikalieinspektionen har agerat i strid med växtskyddsmedelsförordningen. Enligt bolaget har Kemikalieinspektionen underlåtit att handlägga bolagets ansökan om ändring av produktgodkännandet för växtskyddsmedlet Clinic inom den tidsfrist som föreskrivs i förordningens artikel 37.1. Justitiekanslern prövar därför i första hand om någon skadeståndsskyldighet föreligger på unionsrättslig grund.
Har staten genom Kemikalieinspektionen överträtt en unionsrättslig regel som är avsedd att skapa rättigheter för enskilda?
Växtskyddsmedelsförordningen innehåller bestämmelser avseende bl.a. prövning av ansökan om produktgodkännande av växtskyddsmedel för utsläppande på marknaden och användning. Ett växtskyddsmedel får inte släppas ut på marknaden eller användas om det inte har produktgodkänts i den berörda medlemsstaten i enlighet med växtskyddsmedelsförordningen (artikel 28). Den som önskar släppa ut ett växtskyddsmedel på marknaden ska ansöka om produktgodkännande eller ändring av ett produktgodkännande i varje medlemsstat där växtskyddsmedlet ska släppas ut på marknaden (artikel 33). Ansökan ska prövas av den medlemsstat som sökanden föreslår om inte en annan medlemsstat i samma zon går med på att göra det. Den medlemsstat som ska pröva ansökan ska underrätta sökanden. På begäran av den medlemsstat som prövar ansökan ska de andra medlemsstaterna i samma zon samarbeta för att säkerställa en rättvis fördelning av arbetsbördan. De andra medlemsstaterna i den zon som ansökan skickats till ska inte handlägga ansökan under den tid som den prövande medlemsstaten gör sin bedömning (artikel 35).
Den prövande medlemsstaten ska inom tolv månader från mottagandet avgöra om kraven för produktgodkännande är uppfyllda. Om medlemsstaten behöver ytterligare information ska den kräva att sökanden lämnar denna inom en viss tid. I det fallet ska tolvmånadersperioden förlängas med den extra tidsperiod som medlemsstaten medger. Den extra perioden får omfatta högst sex månader och ska omedelbart upphöra när den ytterligare informationen tas emot av medlemsstaten (artikel 37.1).
Av artikel 45 framgår att den som innehar ett produktgodkännande kan ansöka om ändring av det. Av bestämmelsen framgår inte vilka tidsfrister som gäller för handläggning av ansökningar om ändring av ett produktgodkännande. Förfarandereglerna finns istället i artiklarna 33 – 39. Att dessa förfaranderegler är tillämpliga inte bara på ansökningar om helt nya produktgodkännanden framgår bl.a. av rubriken på artikel 33 ”Ansökan om produktgodkännande eller ändring av ett produktgodkännande”. Som nämnts ovan, framgår av artikel 37.1 att medlemsstaten inom högst tolv månader, respektive högst 18 månader om kompletteringar av ansökan varit nödvändiga, ska besluta om kraven för produktgodkännande är uppfyllda.
Av EU-kommissionens vägledningsdokument Guidance document on zonal evaluation and mutual recognition under Regulation (EC) No 1107/2009[1] framgår bl.a. att samma förfarande som tillämpas vid en ansökan om ett nytt produktgodkännande i princip ska gälla även vid en ansökan om ändring av ett beviljat produktgodkännande (se s. 5).
[1]
Den tidsfrist som anges i artikel 37.1, dvs. att ett beslut ska fattas inom högst ett år respektive högst 18 månader om kompletteringar av ansökan varit nödvändiga, har varit tillämplig i det aktuella ärendet hos Kemikalieinspektionen.
Artikel 37.1 innehåller alltså en klar och preciserad regel om tidsfrist för handläggning av ansökningar om bl.a. ändring av produktgodkännande. Syftet med tidsfristen är att skapa en rättighet för den enskilde för att få sin sak prövad inom viss tid. Det finns enligt Justitiekanslerns bedömning inget utrymme för olika bedömningar av den aktuella bestämmelsen.
Är överträdelsen tillräckligt klar (allvarlig)?
Av utredningen framgår att N den 3 april 2013 ansökte om ändring av produktgodkännandet för växtskyddsmedel Clinic. Enligt artikel 37.1 skulle Kemikalieinspektionen meddela beslut i ärendet senast den 2 april 2014. Denna tidsfrist kunde utökas med ytterligare sex månader om kompletteringar av ansökan var nödvändiga. Bolaget kompletterade ansökan vid tre tillfällen. Den tid som bolaget använt för kompletteringar uppgick till sammanlagt 124 dagar. Dessa dagar bör läggas till datumet den 2 april 2014 som var den dag då ärendet senast skulle ha avgjorts om det inte hade behövts någon komplettering. Kemikalieinspektionen borde således ha meddelat beslut i ärendet senast den 4 augusti 2014. Beslutet meddelades dock först den 4 maj 2016. Handläggningen har varit synnerligen utdragen och har präglats av passivitet. Det är oacceptabelt att beslutet i ärendet fattades drygt två år efter att den sista kompletteringen inkommit och ärendet blivit klart för avgörande. Under denna period vidtogs inga som helst handläggningsåtgärder i ärendet. Kemikalieinspektionen har alltså överskridit tidsfristen i artikel 37.1 i växtskyddsmedelsförordningen med två år. Det rör sig om en klar och allvarlig överträdelse av den nämnda bestämmelsen. Inspektionen har därigenom ådragit staten skadeståndsskyldighet gentemot N.
Finns det ett direkt orsakssamband mellan överträdelsen och skadan?
Av utredningen framgår att DLA under hösten 2012 meddelade N att fortsatt distribution av Clinic inte längre var aktuell eftersom Clinic, till skillnad från de konkurrerande växtskyddsmedel som innehöll samma verksamma ämne och med samma användningsområden, inte var godkänt för nedvissning av oljeväxter. DLA avslutade därför avtalet med bolaget och slutade att köpa in Clinic. I slutet av 2012 upphörde försäljningen av Clinic i Sverige. DLA valde i sin tur andra leverantörer och produkter.
Utredningen ger alltså vid handen att avtalet avseende distribution av Clinic avslutades på grund av att Clinic saknade produktgodkännande för nedvissning av oljeväxter före skörd. Avtalet sades upp flera månader innan N ansökte om ändring av produktgodkännandet för Clinic. Det står därmed klart att det inte finns något orsakssamband mellan uppsägningen av distributionsavtalet och Kemikalieinspektionens utdragna handläggning av bolagets ändringsansökan. Utredningen ger inte heller vid handen att DLA har åtagit sig att på nytt börja distribuera Clinic i Sverige efter att Clinic godkänts för nedvissning av oljeväxter. Något sådant framstår inte heller som sannolikt eftersom DLA – efter att ha sagt upp avtalet med bolaget – istället valde andra leverantörer och produkter. Övriga distributörer hade redan motsvarande produkter i sitt sortiment som var godkända även för nedvissning av oljeväxter före skörd.
Det kan även tilläggas att det under åren 2014 – 2016, bortsett från Clinic, fanns ytterligare 16 produkter som var godkända i fråga om nedvissning av gröna växtdelar i odlingar av oljeväxter. Av dessa 16 produkter hade endast hälften försäljning i Sverige under åren 2014 och 2015. Mot denna bakgrund kan det därför ifrågasättas – även för det fall att handläggningen av Ns ansökan hade skett inom den tidsfrist som föreskrivs i artikel 37.1 i växtskyddsmedelsförordningen – om det fanns förutsättningar för N att på nytt etablera Clinic på den svenska marknaden.
Mot denna bakgrund anser Justitiekanslern att det inte finns ett adekvat orsakssamband mellan Kemikalieinspektionens utdragna handläggning av Ns ansökan och den skada som bolaget har gjort gällande. Med hänsyn till att ett adekvat orsakssamband är förutsättning för skadestånd även enligt skadeståndslagen, saknas redan här förutsättningar för skadestånd enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen.
Ns skadeståndsanspråk ska därför avslås.
[1] SANCO/13169/2010, rev 9 av den 4 juli 2014.
[1]