IMSI-nummer med tillhörande abonnemangsuppgifter som Rikskriminalpolisen begärt att få ut av en teleoperatör har, oaktat att uppgift om från vilken terminal samtal skett därigenom avslöjats, ansetts utgöra sådan uppgift om abonnemang som omfattas av tystnadsplikten i 6 kap. 20 § första stycket 1 lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation och som ska lämnas ut enligt 6 kap. 22 § första stycket 2 samma lag.
Rikskriminalpolisen (polisen) begärde den 25 september 2008 hos Post- och telestyrelsen (PTS) att Tele2 Sverige AB (Tele2) skulle lämna ut information om vilka IMSI-nummer som senast varit kopplade till vissa angivna IMEI-nummer samt abonnemangsuppgifter rörande dessa. Begäran avsåg också utlämnande av uppgift om när SIM-korten tagits i bruk. Begäran avsåg perioden augusti-september 2008.
Förkortningen IMSI står för ”International Mobile Subscriber Identity”. Ett IMSI-nummer är en unik identifiering av en abonnent inom ett GSM- eller UMTS-nät och finns lagrat på abonnentens SIM-kort såväl som i element inom kommunikationsnätet. IMSI-numret är permanent förknippat med det abonnemang som SIM-kortet avser. Det används inom kommunikationsnäten för att identifiera och följa en abonnent när denne rör sig inom nätverket.
Förkortningen IMEI står för "International Mobile Equipment Identity". Ett IMEI-nummer är en unik identifiering av alla GSM- och UMTS- mobiltelefoner. IMEI-numret är därmed ett slags registreringsnummer och används företrädesvis för identifiering av mobiltelefonutrustningen. Mobiltelefonen kan anropas av element i kommunikationsnätet varvid IMEI- numret efterfrågas. Detta sker företrädesvis när mobiltelefonen slås på och när samtal sker.
PTS beslutade den 29 oktober 2008 att förelägga Tele2 att uppfylla sin skyldighet enligt 6 kap. 22 § första stycket 2 LEK och lämna ut uppgifter om abonnemang i enlighet med Polisens begäran. Som skäl för beslutet anförde PTS i huvudsak följande. Polisen har av Tele2 begärt att alla uppgifter avseende vilka abonnemang som använts i vissa telefoner (dvs. vilka IMSI-nummer som varit förknippade med telefonens IMEI-nummer) ska lämnas ut. För att få fram uppgifterna om vilka IMSI- nummer som är förknippade med en viss telefon krävs således att de IMEI- nummer som polisen har tillgång till behandlas av Tele2. Såsom Tele2 anför är ett IMEI-nummer inte en uppgift som statiskt eller permanent är förknippad med ett IMSI-nummer och uppgifternas relation till varandra är således inte en sådan relation som vanligtvis återfinns i ett abonnemangsregister där en statisk relation registreras, såsom t.ex. kopplingen mellan en viss abonnent och dennes telefonnummer. En sådan statisk relation förändras genom att operatören vidtar åtgärder i sitt register, t.ex. om abonnenten byter abonnemang och därmed telefonnummer. I förevarande fall kan däremot abonnenten på eget bevåg byta mobiltelefon och sätta in sitt SIM-kort i en ny telefon varpå ett nytt IMEI-nummer kommer att tillfälligt vara förknippat med SIM-kortets IMSI- nummer. Relationen mellan dessa uppgifter är därmed inte något som operatören förfogar över i sitt abonnemangsregister utan en relation som uppstår på grund av de tekniska registreringar som sker när telefonen används med ett visst SIM-kort. Betänker man å andra sidan syftet med begäran handlar det dock om att få ut uppgifter som leder till att en (eller flera) abonnenter identifieras.
Det ska i sammanhanget tilläggas att varken förarbetena till telelagen (1993:597), TL eller LEK på något sätt berör frågeställningen hur begärans utformning och innehåll påverkar bedömningen. Det saknas även domstolspraxis på området. Rättsläget får därmed anses vara oklart. Om man ser till syftet med bestämmelsen så är tystnadsplikten (6 kap. 20 § LEK) en skyddsbestämmelse för abonnentens telehemlighet, medan plikten att under vissa omständigheter lämna ut vissa uppgifter, utlämningsplikten (6 kap. 22 § LEK), är en bestämmelse vars syfte är att understödja bland annat polismyndigheter i deras brottsutredande arbete. Syftet med utlämningsplikten avseende just uppgifter om abonnemang (6 kap. 22 § första stycket 2 LEK) är, som redogjorts för ovan, att uppgifterna kan användas för att kontakta eller identifiera abonnenten, något som onekligen är syftet med polisens begäran i det aktuella fallet, låt vara att begäran potentiellt avser ett flertal abonnenter. Skyldigheten i 6 kap. 22 § LEK innefattar att under vissa förutsättningar lämna ut vissa typer av uppgifter. Mot bakgrund av att det saknas ledning i förarbeten och praxis hur bestämmelsen ska tolkas avseende hur begärans utformning och innehåll påverkar bedömningen anser myndigheten att det är lämpligt att göra en tolkning utifrån ordalydelsen av skyldigheten i bestämmelsen. En mer extensiv tolkning baserad på syftet med bestämmelsen i avsikt att utveckla praxis på området torde främst vara en uppgift för domstol. Omständigheten att framtagandet av de uppgifter som ska lämnas ut kräver behandling av andra, mer skyddade uppgifter, bör vid en sådan tolkning inte vara någon invändning som med automatik innebär att uppgift endast ska lämnas ut under den mer skyddade utlämningsplikten. En tolkning utifrån ordalydelsen i 6 kap. 22 § LEK torde ge att utgångspunkten vid bedömningen av en förfrågan ska ske utifrån vilka uppgifter som efterfrågas, inte vilka uppgifter som inges eller behandlas för att kunna lämna ut dessa uppgifter.
Sammanfattningsvis är det PTS uppfattning att IMSI-nummer typiskt sett är en uppgift som omfattas av tystnadsplikten i 6 kap. 20 § första stycket 1 LEK (uppgift om abonnemang). I förevarande fall har Polisen med hänvisning till 6 kap. 22 § första stycket 2 LEK genom förfrågan begärt att Tele2 ska lämna ut vissa uppgifter om IMSI-nummer. Förfrågan får som helhet anses utgöra en begäran om utlämnande av uppgifter om abonnemang enligt nämnda bestämmelse och uppgifterna ska således lämnas ut.
Tele2 överklagade PTS beslut och yrkade att PTS föreläggande skulle upphävas. Tele2 anförde bl.a. följande. Det bestrids att laglig möjlighet föreligger att lämna ut information om vilka IMSI-nummer, med tillhörande abonnemangsuppgifter, som varit kopplade mot i begäran angivna IMEI-nummer. Polisen begär att Tele2, med stöd av vissa angivna IMEI-nummer ska lämna ut abonnemangsrelaterade, s.k. statiska uppgifter (IMSI-nummer etc). IMEI-nummer har inte någon direkt koppling till abonnenten, utan utgör endast en tillfällig koppling då ett visst abonnemang används i en viss mobilterminal. Bestämmelsen i 6 kap. 22 § första stycket 2 LEK som ger bl.a. polismyndighet rätt att under vissa förhållanden få tillgång till uppgifter om abonnemang, får anses förutsätta att det till begäran fogas en statisk uppgift, vilken operatören kan använda i sökningen. Utfallet ska vara binärt, dvs. antingen finns den efterfrågade personen som abonnent alternativt innehar en viss angiven person ett visst telefonnummer. En relevant jämförelse torde vara vilken typ av uppgifter man behöver ange respektive kan få när man nyttjar en nummerupplysningstjänst. I förevarande fall saknas den typen av statisk uppgift. Att hänvisa till en nomadisk uppgift, IMEI-nummer, för att på så sätt slutligen få reda på vilka fysiska personer som utnyttjat en viss terminal är inte en fråga om uppgift om ett visst abonnemang eftersom det förutsätter ytterligare ett led av undersökning. Operatören måste först ta reda på vilka IMSI-nummer som nyttjats i en viss (IMEI) terminal. Den typen av sökning, dvs. vilket eller vilka IMSI-nummer som varit kopplade mot ett visst IMEI-nummer, är inte en uppgift om abonnemang. Regleringen om integritetsskydd i samband med elektronisk kommunikation i 6 kap. LEK utgör en skyddslagstiftning. Med anledning härav bör man, vid en bedömning av frågan huruvida en uppgift på begäran ska lämnas ut i enlighet med bestämmelserna i 6 kap. 20 och 22 §§ inte tillåta en extensiv tolkning av densamma.
PTS bestred bifall till överklagandet och anförde bl.a. följande. IMSI- nummer med tillhörande abonnemangsuppgifter som Polisen har begärt ut utgör sådan uppgift om abonnemang som omfattas av tystnadsplikten i 6 kap. 20 § 1 LEK. Den tekniska utvecklingen sedan TLs tillkomst har medfört att det idag finns betydligt fler typer av tekniska uppgifter som transporteras och lagras i operatörernas kommunikationsnät och register. Vid bedömningen av i vilken utsträckning även sådana nya uppgiftsslag ska omfattas av de aktuella bestämmelserna måste det ses till det bakomliggande syftet med bestämmelserna. Ordalydelsen i 6 kap. 20 och 22 §§ ger vid handen att det är den faktiskt begärda uppgiften och inte de uppgifter som ges in eller behandlas för att möjliggöra ett utlämnande, som ska ligga till grund för bedömningen av om en uppgift är att se som uppgift om abonnemang och om den på begäran ska lämnas ut. Vid bedömningen bör som utgångspunkt sådana begärda uppgifter som har till huvudsakligt syfte att identifiera eller lokalisera en abonnent, anses utgöra uppgifter om abonnemang. I de fall det huvudsakliga syftet i stället är att identifiera exempelvis ett meddelande, bör de begärda uppgifterna däremot som utgångspunkt inte anses utgöra uppgifter om abonnemang.
Länsrätten i Stockholms län (2009-02-12, Lif och Huerta samt tre nämndemän) avslog överklagandet och yttrade: Med begreppet uppgift om abonnemang i 6 kap. 20 § första stycket 1 LEK får förstås uppgifter som leder till att en abonnent kan identifieras och också hittas eller på något sätt kontaktas (jfr. prop. 1992/93:200 s. 162). Ett IMSI-nummer är en unik identifiering för en abonnent inom ett GSM- eller UMTS-nät och finns lagrat på abonnentens SIM-kort såväl som i element inom kommunikationsnätet. IMSI-numret används inom kommunikationsnäten bl.a. för att identifiera och följa en abonnent när denne rör sig inom nätverket. Ett IMSI-nummer är således en uppgift som kan leda till att en abonnent identifieras och kan kontaktas och faller därför, enligt länsrättens mening, in under begreppet uppgift om abonnemang i 6 kap. 20 § första stycket l LEK. Ett IMSI-nummer omfattas härigenom av tystnadsplikten och då även av utlämningsplikten i 6 kap. 22 § första stycket 2 LEK. Då Tele2 inte lämnade ut de begärda uppgifterna till Polisen i enlighet med 6 kap. 22 § första stycket 2 LEK har PTS haft fog för sitt beslut att enligt 7 kap. 5 § LEK förelägga Tele2 att uppfylla sina skyldigheter enligt nämnda lagrum.
Tele2 överklagade länsrättens dom och yrkade att länsrättens dom och PTS föreläggande skulle upphävas. Tele2 anförde bl.a. följande. Länsrätten har inte gjort någon materiell prövning av den egentliga sakfrågan, dvs. huruvida en sökning avseende vilket eller vilka IMSI-nummer som varit kopplade mot ett visst IMEI-nummer ska anses vara en uppgift om abonnemang eller inte. Det bör i detta sammanhang framhållas att regleringen om integritetsskydd i samband med elektronisk kommunikation i 6 kap. LEK utgör en skyddslagstiftning. Med anledning härav bör man, vid en bedömning huruvida en uppgift på begäran ska lämnas ut i enlighet med bestämmelserna i 6 kap. 20 och 22 §§, se till lagstiftarens syfte med ifrågavarande skyddslagstiftning och således inte tillåta en extensiv tolkning av densamma.
PTS bestred bifall till överklagandet.
Kammarrätten i Stockholm (2010-01-19, Vincent, Trägård och Andrews, referent) yttrade:
Polisen begärde den 25 september 2008 hos PTS att Tele2 skulle lämna ut information om vilka IMSI-nummer som senast varit kopplade till vissa angivna IMEI-nummer samt abonnemangsuppgifter rörande dessa. Begäran avsåg också utlämnande av uppgift om när SIM-korten tagits i bruk. Begäran avsåg perioden augusti-september 2008. Frågan i målet är om PTS har haft fog för sitt beslut att förelägga Tele2 att enligt 6 kap. 22 § första stycket 2 LEK lämna ut uppgifterna.
Bakgrunden till bestämmelserna om tystnadsplikt och utlämnande av uppgift är de delvis motsatta syftena att skydda abonnentens integritet och att möjliggöra identifiering av eller kontakt med abonnenter. Tystnadsplikten i 6 kap. 20 § LEK utgör en skyddsbestämmelse för abonnenternas integritet och utlämningsplikten i 6 kap. 22 § LEK syftar till att understödja bl.a. polisens brottsutredande arbete. Lagbestämmelserna har sitt ursprung i TL men har i allt väsentligt överförts oförändrade till LEK. Den tekniska utvecklingen när det gäller elektronisk kommunikation har emellertid medfört att betydligt fler uppgifter lagras i kommunikationsnäten och hos operatörer i dag än vid tiden för TL:s tillkomst. Nya tekniska uppgifter som inte då var kända för lagstiftaren har därmed kommit att omfattas av motsvarande regler om tystnadsplikt och uppgiftsskyldighet i LEK. Tillämpningen på sådana uppgifter torde få bedömas i varje enskilt fall och med vägledning av det bakomliggande syftet med bestämmelserna.
Bakgrunden till bestämmelserna om tystnadsplikt och utlämnande återfinns således i förarbetena till TL, som föregick LEK. Innan TL trädde i kraft var Televerket en myndighet och därmed underkastad den reglering som fanns i tryckfrihetsförordningen om allmänna handlingars offentlighet och de inskränkningar i denna som föreskrevs i den numera upphävda sekretesslagen (1980:100). Dåvarande sekretessbestämmelser omfattade bland annat abonnentuppgifter och andra uppgifter som uppkommit i samband med telekommunikation. I samband med att TL trädde i kraft privatiserades Televerket och den huvudsakliga televerksamheten i landet kom därefter att bedrivas av enskilda företag. Det gjorde det nödvändigt att den reglering som behövdes till skydd för den enskildes integritet utformades på ett annat sätt, eftersom reglerna om allmänna handlingars offentlighet inte gällde privata subjekt. Den nya regleringen i TL skulle bygga på bestämmelser om tystnadsplikt i stället för på bestämmelser om inskränkningar i offentlighetsprincipen och så långt som möjligt motsvara regleringen i sekretesslagen med de begränsningar i sekretessen som föreskrevs i främst 14 kap. 2 § sekretesslagen (prop. 1992/93:200 s. 162 f.). Dessa bestämmelser i TL har därefter i princip oförändrade överförts till LEK (prop. 2002/03:110 s. 271 och 397).
Av utredningen framgår att IMSI-numret inte är en uppgift som är permanent förknippat med ett IMEI-nummer. Operatörerna förfogar inte själva över uppgifterna, utan relationen uppstår på grund av de tekniska registreringar som sker när ett visst SIM-kort används i en viss mobil- telefon. Uppgifterna står därför inte i en sådan relation till varandra att de återfinns i operatörernas abonnentregister, såsom exempelvis relationen mellan telefonnummer och abonnent.
Kammarrätten instämmer i PTS och länsrättens bedömning att ett IMSI- nummer i sig utgör en sådan uppgift om abonnemang som avses i 6 kap. 20 § första stycket 1 LEK. Som PTS har anfört i sitt beslut, kan emellertid ett svar på en begärd upplysning innefatta en annan uppgift än uppgift om abonnemang, även om den tekniska upplysningen rent faktiskt är begränsad till en uppgift om abonnemang. Detta beror på hur begäran är utformad. Frågan är i sådana fall om begäran sammantaget ska anses gälla en uppgift om abonnemang eller en annan uppgift.
I förevarande fall utgör de begärda uppgifterna inte bara upplysning om vem eller vilka som har ett IMSI-nummer, dvs. visst eller vissa abonnemang, utan även om detta eller dessa har använts via en viss på förhand känd terminal vid ett visst eller vissa samtal. Uppgifterna kan därför sägas avse enstaka telemeddelanden. Av ordalydelsen i 6 kap. 20 § första stycket 1 LEK synes emellertid framgå att lagstiftaren avsett att skilja mellan ”uppgift om abonnemang” och ”annan uppgift”. Texten ger däremot inte stöd för att utesluta att en uppgift om abonnemang kan utgöras av en uppgift som angår ett särskilt telemeddelande. Den begränsning som ligger i uttrycket ”som angår ett särskilt telemeddelande” innebär synbarligen endast att inte vilken annan uppgift som helst skulle kunna omfattas av tystnadsplikten och därmed uppgiftsskyldigheten. Förarbetsuttalanden i specialmotiveringen till 27 § TL tyder också närmast på att det varit lagstiftarens avsikt att andra uppgifter än uppgifter om abonnemang - i de fall de angår särskilda telemeddelanden - skulle falla under den strängare bestämmelsen om utlämnande medan alla uppgifter om abonnemang skulle falla under den lindrigare (jfr. prop. 1992/93:200 s. 311). Det finns således inget skäl att förutsätta att en uppgift som hänför sig till ett särskilt telemeddelande av enbart detta skäl skulle utgöra en annan uppgift än en uppgift om abonnemang.
Vad som avses med uppgift om abonnemang är inte särskilt angivet i lagen eller närmare kommenterat i förarbetena. I specialmotiveringen till bestämmelserna i 25 § TL om tystnadsplikt - vilka alltjämt torde kunna tjäna som viss vägledning - anges som exempel på uppgift om abonnemang ”telefonnummer och vissa andra personuppgifter om teleabonnenter”. Som exempel på annan uppgift anges ”uppgift om mellan vilka abonnemang som ett telefonsamtal har förmedlats” (prop. 1992/93:200 s. 310). Uttalandena får tolkas med viss försiktighet och i belysning av den tekniska utveckling som skett sedan TL:s tillkomst. Hänsyn bör också tas till att syftet med att lämna uppgifter om ett abonnemang är att identifiera detta. Enligt kammarrättens mening ligger det närmast till hands att nu tolka bestämmelserna så, att en begäran om uppgifter som syftar till att identifiera ett abonnemang eller en abonnent i princip avser uppgifter om abonnemang.
De i målet begärda uppgifterna syftar till att identifiera visst eller vissa abonnemang. Uppgifter om det förhållandet att abonnemanget eller abonnemangen har använts via vissa kända terminaler utgör såvitt framkommit endast ett led i identifieringen av abonnemanget eller abonnemangen. Att identifieringen sker genom företeende av IMEI-numren för dessa terminaler medför enligt kammarrättens mening inte att uppgifterna sammantaget ska anses som andra uppgifter än uppgifter om abonnemang. På grund härav finner kammarrätten att de begärda uppgifterna utgör sådana uppgifter som ska lämnas ut till polisen i enlighet med 6 kap. 22 § första stycket 2 LEK.
Kammarrätten noterar att ett flertal abonnenter kan komma att beröras av det aktuella utlämnandet då de IMEI-nummer som Polisen tillhandahåller kan ha använts av flera olika abonnenter. Abonnenter som inte utreds för någon som helst brottslig gärning kan därmed komma att omfattas av utlämnandet. Det är av stor betydelse för skyddet för den personliga integriteten att Polisen behandlar personuppgifter på ett sådant sätt att det framgår om en person behandlas som misstänkt eller om behandlingen sker av någon annan anledning. Kammarrätten utgår från att Polisen i egenskap av personuppgiftsansvarig gallrar den eventuella överskottsinformation som Polisen kan komma att få tillgång till i och med utlämnandet av de begärda uppgifterna. Bestämmelser om skyldighet att gallra återfinns i författningar som reglerar Polisens personuppgiftsbehandling.
Kammarrätten finner sammanfattningsvis att de IMSI-nummer med tillhörande abonnemangsuppgifter som Polisen har begärt att få ut, utgör sådana uppgifter om abonnemang som omfattas av tystnadsplikten i 6 kap. 20 § första stycket 1 LEK och som ska lämnas ut enligt 6 kap. 22 § första stycket 2 samma lag. PTS har således haft fog för sitt beslut den 29 oktober 2008 att förelägga Tele2 att lämna ut begärda uppgifter.
Kammarrättens avgörande. Kammarrätten avslår överklagandet.