Beslut att anta detaljplan för att möjliggöra bostadsbebyggelse på parkmark (fråga bl.a. om behov av miljökonsekvensbeskrivning, avslag)
Not 18. Ansökan av T.H. om rättsprövning av ett beslut om detaljplan. -Kommunfullmäktige i Gävle kommun (2003-01-27) beslutade att anta detaljplan för kvarteret Lysmasken, fastigheten Olsbacka 11:17 med flera. - Beslutet överklagades av bl.a. T.H. De klagande anförde bl.a. följande. Olsbacka/Fridshems området i Gävle är ett mycket omtyckt och lyckat bostadsområde med insprängda grönytor som är i farozonen. Förlaget att bygga fem villor på det parkområde som finns inom kvarteret Lysmasken förtätar området och förstör livsmiljön - inte bara för de närmast berörda utan för hela området. De planerade villorna kommer att befinna sig på en betydligt högre marknivå än de befintliga husen på Thomas. Detta kommer att bli en stor försämring för de närmast angränsande villorna som får stor insyn om planerna sätts i verket. Parkmarken är den sista resten av den ängsmark som tidigare fanns i området. Här finns vackra träd och man kan träffa på rådjur, fasaner och en och annan räv. Det finns fria ytor för lek och spel. Detta berikar området, miljön och livskvalitén. Att rasera denna miljö är kortsiktigt tänkt, oåterkalleligt och strider mot folkviljan. Alla i området har slutit upp kring den här frågan. Trots det massiva motståndet från de boende i området fortskrider planerna. Det kan inte vara vettigt att försämra hela livsmiljön för alla boende kring parkområdet för att bygga ett så kallat attraktivt område. Det finns en rädsla för att förslaget bara är en början på att förtäta hela Olsbacka/Fridshemsområdet. - Länsstyrelsen i Gävleborgs län (2003-05-21) avslog överklagandena och anförde som motivering för sitt beslut följande. Planområdet är beläget i stadsdelen Olsbacka och gränsar i söder mot Västerbågen och i nordväst av Bergsgatan. Planen omfattar ett cirka ett hektar stort område. I översiktsplan 20, antagen av kommunfullmäktige den 26 november 1990, redovisas den aktuella delen som bebyggelseområde. Fördjupad översiktsplan saknas. I Gävles grönstrukturprogram har parken främst ett värde som närrekreationsområde för de boende vid Thomas. Flera träd finns, till exempel en stor ek, en tall, oxlar, askar och lönnar finns i parken. För området gällde, innan den nya detaljplanen antogs, detaljplaner fastställda 1963 och 1974. Planerna anger park/plantering, den senare även transformatorstation. - Den nu antagna detaljplanen innebär bland annat följande. Fem tomter kan avstyckas. En femtedel av tomten får bebyggas med bostadshus om en våning och med en högsta taklutning av 37 grader. På takens långsidor, mot norr och öster, får inte takkupor eller indragna balkonger och dylikt anordnas. Detta för att minska insynen på befintliga angränsande tomter. Dagvattnet från fyra av de nya tomterna leds mot Bergsgatan via markområdet närmast befintliga tomter. Marknivån får där inte förändras och skall utgöra en gemensamhetsanläggning. Dagvatten omhändertas antingen via befintligt ledningsnät med tillhörande brunnar eller så kommer brunn och ledning i nuvarande park ersättas med ett öppet dike. Tillfarten till området sker från Västerbågen via en lokalgata som enkelriktas med infart från norr. Del av fastigheten Olsbacka 49:1, som kommunen avsåg lösa in, behålls som tomtmark. - Av 2 kap. 1 § plan- och bygglagen (1987:10), PBL, framgår bland annat att mark- och vattenområden skall användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Företräde skall ges sådan användning som medför från allmän synpunkt god hushållning. - Planläggning och övriga beslut enligt plan- och bygglagen skall, enligt 2 kap. 2 § plan- och bygglagen, med beaktande av bland annat natur- och kulturvärden, främja en ändamålsenlig struktur av bebyggelse och grönområden. Även en från social synpunkt god livsmiljö, goda miljöförhållanden i övrigt samt en långsiktig god hushållning med mark och vatten och med energi och råvaror skall främjas. - Länsstyrelsen har tagit del av förhållandena på platsen och finner följande. - Länsstyrelsen har i samrådsyttrande den 18 december 2001 bland annat uttalat att det borde finnas lämpligare områden för nybebyggelse än en park som dels har ett värde som närrekreationsområde och som även inrymmer flera värdefulla träd. - Olika typer av grönområden är en grundläggande komponent i en ändamålsenlig bebyggelsestruktur. Exploateringen kommer förvisso att innebära en förtätning av bebyggelsen i området men mot bakgrund även av att flera andra grönområden finns att tillgå i nära anslutning till planområdet anser länsstyrelsen, vid en helhetsbedömning, att ianspråktagandet av området för ny bebyggelse kan accepteras. - De klagande har anfört att exploateringen kommer att medföra olägenheter av olika slag för de närboende. Exploateringen av fem nya villatomter kommer självfallet att innebära vissa omgivningsförändringar främst för de fastighetsägare vars fastigheter direkt gränsar till det aktuella området eftersom ett grönområde kommer att ersättas av bebyggelse. Länsstyrelsen kan därför i viss mån dela uppfattningen att exploateringen kommer medföra olägenheter för den bakomliggande bebyggelsen i form av bland annat insyn och ändrad utsikt. Det är dock inte fråga om några onormala förhållanden för en tätort och kan inte anses medföra sådana betydande olägenheter för de närboende som avses i plan- och bygglagen. - Även för de övriga klagande kan exploateringen komma att få vissa negativa konsekvenser för närmiljön genom att ett i dagsläget tillgängligt grönområde försvinner. Enligt länsstyrelsen bedöms inte heller dessa olägenheter vara av sådan art och omfattning att enskildas intressen kan anses bli så kränkta att den antagna detaljplanen av den anledningen skall upphävas. - Sammanfattningsvis finner länsstyrelsen att detaljplanen inte kommer att förändra karaktären om området eller i övrigt påverka området på ett sådant oacceptabelt sätt att den antagna detaljplanen av den anledningen inte kan godtas. Överklagandena skall således avslås. - T.H. m.fl. överklagade beslutet hos regeringen. De klagande anförde i likalydande skrivelser bl.a. följande. Parkmarken som är aktuell för villabebyggelse är den sista resten av en ursprunglig ängsmark och utgör en naturlig dämpning av trafikbullret från Västerbågen. Ett bebyggande av området medför olägenheter för dem som boende genom bl.a. insyn, ändrad utsikt och exploatering av grönområde. Området, som innehåller värdefulla träd och djurliv och ger rekreation och god livsmiljö för dem som bor i området, är bäst lämpat som park. Det finns inget behov av fem villor där och det måste finnas bättre områden att bygga på som inte förstör miljön för dem. Motståndet bland dem som bor i området är stort. - Regeringen (Miljödepartementet, 2003-12-04) avslog överklagandena och anförde som skäl för sitt beslut följande. Vid ärendets prövning i sak finner regeringen att de olägenheter i form av bl.a. insyn och påverkad utsikt som detaljplanen kan medföra för klagandena inte kan anses vara så betydande att planen av det skälet inte kan godtas. Vad klagandena framfört om länsstyrelsens handläggning eller deras invändningar i övrigt utgör inte heller skäl att ändra länsstyrelsens beslut. Överklagandena bör därför avslås. - T.H. m.fl. ansökte om rättsprövning av regeringens beslut. De anförde bl.a. följande. Kommunens samråd har inte skett på ett korrekt sätt. Utställningen av detaljplanen för parkområdet, tiden för överklagande m.m. förlades med avsikt till mycket olämpliga tidpunkter och de boendes protester kom inte till uttryck på ett riktigt sätt under handläggningen av ärendet. Någon miljökonsekvensbeskrivning har inte gjorts trots att den nya bebyggelsen kommer att påverka den befintliga bebyggelsen genom bl.a. ökad skuggbildning. Länsstyrelsen har vid samråd tyckt att det borde finns lämpligare områden för villabebyggelse, vilket talar för detaljplanens olämplighet. Parken är ett rekreationsområde för närboende och redan år 1963 lovade en hög kommunal tjänsteman att det aldrig skulle byggas något på parkmarken. - Regeringsrätten höll den 18 januari 2006 muntlig förhandling i målet. - Vid den muntliga förhandlingen var förutom sökandena företrädare för Gävle kommun närvarande. Kommunens företrädare anförde bl.a. följande. Handläggningen av ärendet har följt de lagar och regler som gäller för ett ärende av detta slag och samtliga protester och underlaget för dem beaktades under hela ärendets handläggning. Vad beträffar miljökonsekvensbeskrivning gjordes bedömningen att en sådan inte behövdes i ärendet. Ett sådant löfte som de sökande anser har givits dem år 1963 kan inte anses vara bindande för kommunen. - Regeringsrätten (2006-02-09, Taylor, Herrera, Buchanan, Nelson, Fisher): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - De i målet tillämpliga bestämmelserna i plan- och bygglagen (1987:10), PBL, är allmänt hållna och ger myndigheterna ett förhållandevis stort utrymme för skilda bedömningar. Av 5 kap. 18 § andra stycket PBL följer att en miljökonsekvensbeskrivning skall upprätts om detaljplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Med hänsyn till planområdets belägenhet och utformningen av planen samt den utredning som föreligger med avseende på den miljöpåverkan som ett genomförande av planen kan få, ger utredningen i målet enligt Regeringsrättens mening inte vid handen att det strider mot nämnda lagrum att en miljökonsekvensbeskrivning inte har genomförts. Vidare framgår inte av vad som framkommit i målet att kommunens handläggning av planärendet skulle ha varit oriktig. I målet har inte heller framkommit att regeringen vid beslutsfattandet skulle ha felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som föreligger i ärenden om detaljplan eller att det vid handläggningen har förekommit något fel som påverkat utgången i målet. Regeringens beslut kan därför inte anses strida mot någon rättsregel på det sätt som sökandena har angett. Det framgår inte heller klart av omständigheterna i målet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd I 2006-01-18, Phillips)