Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern beslutar att tillerkänna MB skadestånd av staten med 9 000 kr, jämte ränta enligt 6 § räntelagen (1975:635) från den 17 mars 2004 till dess betalning sker.
Justitiekanslern uppdrar åt Försäkringskassan att se till att ersättningen betalas ut till MB.
Ur handlingarna i ärendet antecknar Justitiekanslern här följande.
Dåvarande Stockholms läns allmänna försäkringskassa beviljade MB hel förtidspension fr.o.m. juli 2001. I sitt beslut daterat den 18 februari 2002 beräknade försäkringskassan hans förtidspension fr.o.m. juli 2001 till totalt 67 291 kr per år. I beslutet anförde försäkringskassan att han hade fått ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen med 69 074 kr under tiden juli 2001 – februari 2002 och att kassan därför vid den retroaktiva utbetalningen av pensionen hade gjort ett avdrag med 37 940 kr för den perioden. (Det ekonomiska biståndet enligt socialtjänstlagen hade lämnats av en socialnämnd i Stockholms kommun.) Vidare hänvisade försäkringskassan till en beräkning som fanns i en bilaga till beslutet där det angavs att den retroaktiva pensionen var 45 166 kr, att preliminärskatten var 7 226 kr och att utbetalt socialbidrag uppgick till 37 940 kr. Såvitt framgår överklagade MB inte försäkringskassans beslut.
Preliminärskatteavdraget på den förtidspension som försäkringskassan sålunda beviljade retroaktivt svarade mot en skattesats om 16 %. Skatteavdraget gjordes maskinellt med utgångspunkt i en skattetabell för avdrag vid retroaktiva engångsutbetalningar under år 2001. Tabellen fanns i försäkringskassans register. I april 2002 tillkännagav dåvarande Riksförsäkringsverket en ny tabell för preliminärskatteavdrag vid retroaktiva utbetalningar av engångsbelopp avseende bl.a. pension fr.o.m. år 2002. Av den nya tabellen framgick att preliminärskatteavdraget skulle vara 55 % vid en utbetalning i ett fall som MB:s.
Genom en skrivelse den 10 november 2003 till Skattemyndigheten i Stockholm (numera Skatteverket) begärde MB omprövning av myndighetens beslut om slutlig skatt vid 2003 års taxering. Enligt beslutet skulle han betala totalt 8 984 kr. I begäran anförde han bl.a. att det verkade som om försäkringskassan hade gjort ett skatteavdrag med för lågt belopp. Skattemyndigheten underrättade honom om att myndigheten inte kunde göra någon rättelse, och han ombads att vända sig till försäkringskassan för en förklaring till det låga skatteavdraget och en eventuell rättelse. – Härefter hade MB och försäkringskassan kontakt med varandra per brev.
Genom en skrivelse den 16 februari 2004 till Riksförsäkringsverket har MB begärt skadestånd som svarar mot skatteskulden samt upplupen ränta och eventuella avgifter. Som en grundläggande utgångspunkt för anspråket har han åberopat att försäkringskassan har begått ett misstag genom att göra ett alltför lågt preliminärskatteavdrag, vilket har lett till att han har drabbats av en skatteskuld som han detta misstag förutan inte skulle ha haft. Till skrivelsen hör bilagor.
Efter utredning har Riksförsäkringsverket med ett eget yttrande lämnat över MB:s anspråk till Justitiekanslern för fortsatt handläggning. Riksförsäkringsverket har förklarat att det anser att skadeståndsanspråket bör avslås och vidare anfört följande.
”[– – –]
Riksförsäkringsverkets bedömning
Enligt 48 § personuppgiftslagen skall den personuppgiftsansvarige ersätta den registrerade för skada och kränkning av den personliga integriteten som en behandling av personuppgifter i strid med denna lag har orsakat.
Enligt 9 § g) personuppgiftslagen skall den personuppgiftsansvarige se till att personuppgifterna är riktiga och, om det är nödvändigt, aktuella.
Av utredningen i ärendet framgår att försäkringskassan gjorde ett för lågt avdrag för preliminär skatt när försäkringskassan i februari 2002 beviljade MB retroaktiv förtidspension för perioden juli 2001 t.o.m. februari 2002. Enligt vad Riksförsäkringsverket inhämtat från försäkringskassan har utbetalningen av förtidspensionen skett maskinellt vilket innebär att skatten drogs automatiskt enligt den tabell som fanns inlagd i registret. Den tabell som användes var avsedd för de pensionstagare som fick retroaktiva engångsbelopp och hade rätt till särskilt grundavdrag. Vid tidpunkten för utbetalningen var tabellen som avsåg inkomståret 2001 inlagd i registret eftersom motsvarande tabell för inkomståret 2002 ännu inte hade fastställts av Riksförsäkringsverket och Riksskatteverket. Enligt tabellen för inkomståret 2001 var skatteavdraget 16 procent och 55 procent för inkomståret 2002.
Enligt 8 kap. 1 § tredje stycket skattebetalningslagen (1997:483) får under januari och, om det finns särskilda skäl, också under februari skatteavdrag beräknas enligt den skattetabell som senast tillämpats under det föregående inkomståret.
Enligt vad Riksförsäkringsverket inhämtat från verkets pensionsavdelning kunde tabellen för pensionstagare med rätt till särskilt grundavdrag fastställas av Riksförsäkringsverket och dåvarande Riksskatteverket (RSV) först sedan RSV fastställt tabellerna för preliminärskatt. Eftersom RSV:s tabeller fanns tillgängliga först i januari månad kunde som regel tabellerna för pensionstagare med rätt till särskilt grundavdrag först färdigställas under februari månad.
Eftersom skatteavdrag enligt 8 kap. 1 § tredje stycket skattebetalningslagen även får göras under februari månad kan den omständigheten att en skattetabell för inkomståret 2001 varit inlagd i försäkringskassans personregister för februari månad år 2002 enligt Riksförsäkringsverkets mening inte utgöra en sådan oriktig uppgift som medför att skadeståndsskyldighet uppkommit för staten.
[– – –]”
Justitiekanslern har sänt Riksförsäkringsverkets yttrande och övriga handlingar i ärendet till MB. Han har därefter gett in tre kompletterande skrivelser, med bilagor.
Mot bakgrund av den utredning som dåmera har funnits tillgänglig i ärendet har Justitiekanslern remitterat ärendet till Försäkringskassan, huvudkontoret (motsvarar tidigare Riksförsäkringsverket), för ett kompletterande yttrande. Med anledning härav har Försäkringskassan uttalat bl.a. följande.
”[– – –]
I beslut den 8 februari 2002 beviljades MB hel förtidspension fr.o.m. juli 2001. Den retroaktivt beviljade förtidspensionen för tiden juli 2001– februari 2002 uppgick till 45 166 kr. Eftersom MB för samma tid hade erhållit socialbidrag med 69 074 kr utbetalades ingen ersättning till honom. Från den retroaktiva ersättningen drogs 7 226 kr i skatt och återstoden, 37 940 kr, betalades ut till socialförvaltningen. Bestämmelserna om socialförvaltningens rätt att uppbära retroaktivt beviljad periodisk ersättning framgår av bestämmelserna i 17 kap. 1 § andra stycket lagen (1962:381) om allmän försäkring.
MB anför att orsaken till det låga skatteavdraget skulle vara att Försäkringskassan först betalat ut 37 940 kr till socialförvaltningen och sedan betalat in resterande ersättning som skatt. Som stöd för denna uppfattning åberopar MB Försäkringskassans journalanteckning från den 19 januari 2004.
Av handlingarna framgår att vid tidpunkten för nämnda journalanteckning hade områdeskontoret Söderort inte tillgång till MB:s akt. Journalanteckningen och även yttrandet från dåvarande Stockholms läns allmänna försäkringskassa (nedan länskontoret) den 14 april 2004 byggde därför på ett antagande om att det låga skatteavdraget skulle ha berott på att utbetalningen till socialförvaltningen skett innan skatteavdrag gjordes. Denna uppfattning har dock länskontoret – sedan Riksförsäkringsverket ånyo begärt yttrande – korrigerat i ett senare yttrande den 14 juni 2004 och anfört att det låga skatteavdraget berodde på att skatt dragits enligt tabell avseende inkomståret 2001. Sedan MB:s akt återfunnits inhämtade Riksförsäkringsverket från områdeskontoret Söderort att den retroaktiva utbetalningen av förtidspensionen skedde maskinellt vilket innebar att skatt drogs enligt den tabell som fanns inlagd i registret och att återstående belopp automatiskt utbetalades till socialförvaltningen. Således beror det låga skatteavdraget på att skatten dragits enligt tabellen för inkomståret 2001 och inte på att försäkringskassan först utbetalade ersättningen till socialförvaltningen.”
MB har gett in en skrivelse med synpunkter på Försäkringskassans yttrande. Han har då sagt bl.a. att han inte hade blivit skyldig socialförvaltningen några pengar om försäkringskassan hade gjort ett korrekt preliminärskatteavdrag.
Inledning
Försäkringskassan beslöt i februari 2002 att bevilja MB hel förtidspension fr.o.m. juli 2001. För tiden juli 2001 – februari 2002 beräknades pensionen till 45 166 kr. På det beloppet gjordes ett preliminärskatteavdrag med 16 %, dvs. 7 226 kr, medan resterande belopp, 37 940 kr, betalades till socialförvaltningen inom Stockholms kommun. Samordningen av ersättningarna skedde med stöd av bestämmelserna i 17 kap. 1 § andra stycket lagen (1962:381) om allmän försäkring och hade sin bakgrund i att under den aktuella perioden MB hade fått ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen med 69 074 kr.
MB har nu ansökt om skadestånd av staten. Anspråket avser bl.a. ett belopp som utgör skillnaden mellan slutlig och preliminär skatt för honom vid 2003 års taxering. Härtill kommer bl.a. kostnadsränta och en grundavgift hos kronofogdemyndigheten. Uttryckt i skadeståndsrättsliga termer begär han ersättning för ren förmögenhetsskada.
I ett tidigare ärende (dnr 3305-03-42) har Justitiekanslern fått följande upplysningar från Skatteverket om de skattetabeller som försäkringskassan använde vid utbetalningar bl.a. av retroaktiv pension år 2001 och i början av år 2002. Riksförsäkringsverket hade för år 2001 räknat fram en skattetabell för retroaktiv utbetalning. Denna hade ”godkänts” av dåvarande Riksskatteverket. Enligt denna tabell skulle det göras ett preliminärt skatteavdrag med 16 % vid årsinkomster om 100 801 – 112 800 kr. Vid en i efterhand gjord granskning har det dock kunnat konstateras att denna procentsats är felaktig. Den borde i stället ha varit ca 26. Från och med inkomståret 2002 skulle preliminärskatteavdrag göras med 55 % vid engångsutbetalningar till en person i motsvarande inkomstintervall.
Rättslig reglering
Staten skall enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) ersätta bl.a. ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i en sådan verksamhet som staten svarar för, t.ex. Försäkringskassans verksamhet. – Av 1 kap. 1 § skadeståndslagen följer att lagens bestämmelser om skadestånd skall tillämpas bara om inte annat är särskilt föreskrivet.
Vid tidpunkten för beslutet om förtidspension var socialförsäkringsregisterlagen (1997:934) i kraft. I 21 a § den lagen föreskrevs bl.a. att personuppgiftslagens (1998:204) bestämmelser om skadestånd, närmare bestämt 48 § personuppgiftslagen, gällde vid behandling av personuppgifter enligt socialförsäkringsregisterlagen eller anslutande författningar.
Skadeståndsbestämmelsen i 48 § personuppgiftslagen tar sikte på skador orsakade av att personuppgifter har behandlats i strid med den lagen. Som framgått har 48 § personuppgiftslagen företräde framför bestämmelserna i skadeståndslagen. Enbart det förhållandet att en uppgift t.ex. i ett datorbaserat register är felaktig innebär dock inte att det finns en rätt till skadestånd enligt personuppgiftslagen.
Om den sökande inte fordrar ersättning för s.k. ideell skada (lidande och kränkning) utan endast för någon annan typ av skada, t.ex. ren förmögenhetsskada, spelar det ofta ingen roll huruvida det är skadeståndsbestämmelserna i skadeståndslagen eller i personuppgiftslagen som är tillämpliga. Skälet härtill är att det som är att anse som en behandling i strid med personuppgiftslagen i många fall även utgör fel eller försummelse i skadeståndslagens mening.
Enligt 17 kap. 1 § andra stycket lagen om allmän försäkring (AFL) gäller i korthet följande. Om en person har fått sin försörjning genom ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen utan villkor om återbetalning, får socialnämnden från försäkringskassan uppbära retroaktivt beviljad periodisk ersättning enligt AFL till den del ersättningen svarar mot vad nämnden har betalat ut till personen för den tid som den retroaktiva ersättningen avser.
I 8 kap. 1 § skattebetalningslagen (1997:483) finns bestämmelser om beräkning av skatteavdrag enligt skattetabell. I tredje stycket sägs att under januari och, om det finns särskilda skäl, också under februari får skatteavdrag beräknas enligt den skattetabell som senast tillämpats under det föregående inkomståret.
Bestämmelser bl.a. om en persons skyldighet att betala ränta på en skatteskuld finns i 19 kap.skattebetalningslagen. Av 2 § andra stycket framgår att till den del en skatteskuld gäller skatt som avses i 4, 5 eller 7 § beräknas kostnadsränta inte för tiden fr.o.m. den 13 februari t.o.m. den 3 maj taxeringsåret på belopp upp t.o.m. 20 000 kr. I 5 § finns bestämmelser om kostnadsränta på slutlig skatt. Andra stycket i den paragrafen anger att kostnadsränta för belopp som avses i 2 § andra stycket beräknas fr.o.m. den 4 maj taxeringsåret och efter en räntesats som motsvarar basräntan.
Mina överväganden
Vid beräkningen av det preliminärskattebelopp som skulle dras av på den förtidspension som MB tillerkändes i februari 2002 användes en skattetabell som avsåg det närmast föregående inkomståret, alltså inkomståret 2001. För en användning av 2001 års tabell krävdes att det fanns särskilda skäl; några sådana skäl har inte kommit fram i detta ärende. Som angetts innehöll 2001 års tabell en felaktig uppgift om procentsatsen för skatteavdraget i ett fall som MB:s.
Den omständigheten att det hos försäkringskassan användes en alltför låg – och därmed felaktig – procentsats vid beräkningen av preliminärskatteavdraget vid utbetalningen till MB får enligt min mening anses utgöra ett sådant fel eller en sådan försummelse vid myndighetsutövning som enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen är skadeståndsgrundande för staten. Härmed är dock inte sagt att MB är berättigad till ersättning för ren förmögenhetsskada enligt vad han har hävdat. För en rätt till ersättning fordras därutöver bl.a. att försäkringskassans fel eller försummelse – det alltför låga skatteavdraget – har vållat MB en förmögenhetsskada så som han har gjort gällande och att det finns ett adekvat orsakssamband mellan det för låga avdraget och skadan.
Som nämnts har MB:s anspråk sin utgångspunkt i ett krav på kompensation för skillnaden mellan den slutliga skatten och den preliminärt erlagda skatten för honom vid 2003 års taxering.
Rent generellt gäller att en enskild inte kan anses ha lidit någon förmögenhetsskada redan genom att den preliminärt erlagda skatten understiger den slutliga skatten. Även om det preliminära skatteavdraget är lägre än det borde ha varit, så motsvarar nämligen den slutliga skatten den skatt som den enskilde skulle ha betalat under alla förhållanden. Att för låg skatt har dragits preliminärt innebär således inte i sig att den enskilde har vållats någon förmögenhetsskada.
I det aktuella fallet är bilden dock mer komplicerad, eftersom MB hade fått ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen och det vid beviljande av förtidspension skedde en samordning enligt 17 kap. 1 § andra stycket AFL. Det preliminärskatteavdrag som gjordes när pensionen skulle betalas ut var följaktligen något som hade betydelse inte endast för MB och staten (Skatteverket och Försäkringskassan) inbördes utan även för socialnämnden.
Om Försäkringskassan i ett fall som detta gör ett alltför lågt preliminärskatteavdrag när den har beviljat retroaktiv socialförsäkringsersättning och det skall ske en samordning enligt 17 kap. 1 § andra stycket AFL, tillgodogörs socialnämnden ett högre belopp än vad som skulle ha blivit fallet om ”rätt” skatteavdrag hade gjorts. I motsvarande mån uppstår en skatteskuld för den enskilde gentemot staten. Den enskilde torde inte ha någon laglig grund för att kräva socialnämnden på mellanskillnaden; han eller hon synes alltså inte kunna bli kompenserad på det sättet (jfr rättsfallet RÅ 1986 ref. 138). Det bör vidare märkas att socialnämnden inte kan anses ha någon fordran mot den enskilde, eftersom ett villkor för samordning är att den enskilde har fått ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen utan villkor om återbetalning.
Om Försäkringskassan drar av ett alltför lågt belopp i preliminär skatt blir således socialnämnden ”överkompenserad” medan den enskilde drabbas av en (ökad) skatteskuld som han eller hon inte skulle ha haft om preliminärskatteavdraget hade gjorts med rätt belopp. Den enskildes skatteskuld svarar i och för sig mot en ersättning som han eller hon en gång har fått enligt socialtjänstlagen; i detta perspektiv kan den enskilde inte anses ha blivit drabbad av någon förmögenhetsförlust totalt sett. Men mot bakgrund av hur lagstiftningen om samordning av ersättningarna är konstruerad vill jag hävda att den enskilde får anses drabbad av en ren förmögenhetsskada som består i skillnaden mellan den preliminärskatt som borde ha avdragits och den skatt som faktiskt drogs av när Försäkringskassan betalade ut den retroaktiva ersättningen.
Med dessa utgångspunkter gör jag följande bedömning av frågan om skadestånd till MB.
Försäkringskassan beviljade MB ersättning retroaktivt med 45 166 kr. Det har upplysts att enligt skattetabellen för år 2002 preliminärskatteavdrag skulle ha gjorts med 55 %, eller med 24 841 kr; som nämnts har det inte kommit fram något särskilt skäl att vid utbetalningen använda 2001 års tabell. Det belopp som faktiskt drogs av som preliminärskatt var 7 226 kr. Skillnaden uppgår till (24 841 ./. 7 226 =) 17 615 kr.
MB:s anspråk utgår från ett kapitalbelopp om 8 909 kr, som var hans underskott på skattekontot per den 4 augusti 2003. I detta belopp ingår kostnadsränta om 64 kr. Hans anspråk omfattar även senare debiterad kostnadsränta. Orsaken till att MB har ålagts att betala kostnadsränta är enligt min mening att hänföra närmast till att han, på grund av bristande förmåga, inte betalade skatteskulden före den 4 maj 2003 (jfr redogörelsen ovan under Rättslig reglering). Sålunda kan ränteskulden inte anses utgöra någon förmögenhetsskada som står i ett adekvat orsakssamband med försäkringskassans fel eller försummelse. MB bör därför inte tillerkännas något skadestånd som svarar mot kostnadsräntan. Ett motsvarande synsätt gör sig gällande beträffande grundavgiften hos kronofogdemyndigheten, 500 kr. MB bör alltså inte heller få skadestånd för denna avgift.
Sett så här långt kommer jag alltså till slutsatsen att MB bör tillerkännas ett skadestånd om (8 909 ./. 64 =) 8 845 kr.
Vidare har MB yrkat ersättning med 670 kr för kostnader avseende telefon, kopiering, utskrifter och porto. Han har inte gett in någon utredning som visar att han har haft dessa kostnader.
Jag kan konstatera att bestämmelsen i 14 § förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten inte kan läggas till grund för någon ersättning i denna del; bestämmelsen gäller endast ersättning för biträde och för utredning i ett skadregleringsärende. Det får dock antas att försäkringskassans fel eller försummelse har lett till att MB har haft vissa kostnader av det angivna slaget. Med hänsyn härtill bör han få viss kompensation – skadestånd – för sådana kostnader. I denna del bör ersättningen fastställas till ett efter skälighet uppskattat belopp, eller 150 kr.
Sammanfattningsvis finner jag att MB bör tillerkännas ett skadestånd om (8 845 kr + 150 ≈) 9 000 kr.
MB får även anses ha fordrat ersättning för ränta. Hans skadeståndsansökan till Riksförsäkringsverket är daterad den 16 februari 2004 och kom in dit den 19 samma månad. Mot den bakgrunden och med beaktande av bestämmelsen i 4 § tredje stycket räntelagen (1975:635) bör s.k. dröjsmålsränta utgå från den 17 mars 2004.