Ansökan av T.L. om rättsprövning av ett beslut ang. bildande av naturreservat
Not 14. Ansökan av T.L. om rättsprövning av ett beslut ang. bildande av naturreservat. - Länsstyrelsen i Skåne län beslutade den 19 maj 2011 att bilda naturreservatet Foteviksområdet i Malmö och Vellinge kommuner. T.L. m.fl. överklagade länsstyrelsens beslut. T.L. anförde bl.a. följande. Det föreligger inga särskilda orsaker till att förhindra markägare att beträda sin mark och vattenytor på och vid Eskilstorps holmar. Han har begärt förtydligande från länsstyrelsen huruvida förbudet också gäller markägare och varför andra intressenter som båtägare, ornitologer m.m. inte berörs, men inte fått något svar. Beslutet är orimligt i denna del eftersom det inte har förekommit någon form av skyddsvärd häckning av fågel de senaste tio åren samt att markägare har en grundlagsskyddad rätt att beträda sin mark för bl.a. besiktning. Alternativt ska beslutet förtydligas så att undantag gäller för markägare. -Regeringen (Miljödepartementet, 2013-03-21) avslog överklagandena och anförde därvid bl.a. följande. Vellinge Strandmarks Samfällighetsförening m.fl. samt T.L. har riktat kritik mot länsstyrelsens handläggning av ärendet. Regeringen finner inte att det föreligger sådana omständigheter som innebär att beslutet inte har tillkommit i laga ordning. Vad klagandena anfört om ärendets handläggning hos länsstyrelsen utgör därmed inte skäl att upphäva länsstyrelens beslut.  - - - Av länsstyrelsens beslut framgår bl.a. följande. Syftet med naturreservatet är bl.a. att långsiktigt bevara natur-, kultur- och geomorfologiska värden både i områdets marina miljöer och i de sista resterna av utmark i ett odlingslandskap med mycket lång hävdkontinuitet. Vidare är syftet att bevara stora sammanhängande, öppna och väl hävdade strandmarker med vattensamlingar men även att skapa och restaurera sådana strandmarker på marker där bl.a. igenväxning och ohävd förekommer. Syftet är också att bibehålla fågelarter i livskraftiga populationer och att särskilda åtgärder vidtas för fågelarter som av regeringen har rapporterats förekomma i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG om bevarande av vilda fåglar (fågeldirektivet). Vadarfåglar och andra kustfåglar som är beroende av området som häckningsmiljö samt för rastning och övervintring ska särskilt prioriteras i fråga om åtgärder, skötsel och uppföljning. Biotoper som utgör en livsmiljö för nationellt rödlistade växt- och djurarter, framförallt sydlig kärrsnäppa, grönfläckig padda, vitt stråfly, luddkrissla och strandpadda, ska långsiktigt bevaras och utvecklas. Syftet ska nås bl.a. genom att strandängarna och slåttermarker sköts med årlig betesdrift, störningar på fågellivet minskas genom att tillträdesförbud införs på delar av området under häckningsperioden för vadare och sjöfågel samt genom att förbjuda aktiviteter som kan verka störande på fågellivet. Vidare ska syftet uppnås genom att buffertzoner i form av åkermark på ursprunglig strandäng finns kvar som skydd i närheten av bebyggelse och som möjlig resurs för naturvårdsåtgärder. Åtgärder för att främja rödlistade arter ska utföras, som till exempel restaurering av betesmarker, vassröjning, predatorkontroll och begränsning av buskar och träd. Länsstyrelsen är förvaltare av naturreservatet. Förvaltningen ska ske med insyn, delaktighet och i nära samråd med bl.a. markägare. - Av länsstyrelsens beslut och övriga handlingar i ärendet framgår vidare bl.a. följande. Foteviksområdet utgörs i sin helhet av BSPA-område som ingår i Helsingforskonventionens (HELCOM) nätverk av representativa kust- och marina livsmiljöer som ska skyddas. Hela området är av riksintresse för naturvård, kustzon och yrkesfisket. Huvuddelen av reservatsområdet berörs bl.a. av Ramsarkonventionen som internationellt värdefullt våtmarksområde, riksintresse för kulturmiljön, den nationella bevarandeplanen för odlingslandskapet, länets våtmarksinventering i högsta klass, och länets naturvårdsprogram i högsta värdeklass. Reservatsområdet berörs även av fyra Natura 2000-områden; Falsterbo-Foteviken, Tygelsjö-Gessie, Falsterbohalvön och Vellinge ängar, dvs. de har av Europeiska kommissionen valts ut som områden av intresse för unionen enligt rådets direktiv 92/43/EEG om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter. Delar av området ingår i de befintliga naturreservaten Lilla Hammars näs och Näsholmarna samt Eskilstorps ängar och holmar som införlivas i det större området för vilket enhetliga föreskrifter och en skötselplan utformas. - Regeringen bedömer mot bakgrund av det ovan anförda att området i fråga har så höga naturvärden att det är motiverat att skydda det som naturreservat med angivet syfte och med angiven geografisk avgränsning. - Vad gäller överklagandet av T.L. konstaterar regeringen att det enligt ordningsföreskriften C1 bl.a. är förbjudet att under perioden 1 mars-30 november beträda eller vistas på Eskilstorps holmar. Undantag gäller bl.a. för den som har tillsynsansvar av stångmärket på Eskilstorps holme samt åtgärder i samband med förvaltarens skötsel av området. Länsstyrelsen har i bemötandet av T.L:s yttrande redogjort för motiven till beträdnadsförbudet under perioden utanför häckningsperioden och det mer allmänna beträdnadsförbudet. Mot bakgrund av vad som framkommit i ärendet bedömer regeringen att föreskriften om beträdnadsförbudet på Eskilstorps holmar är lämplig för att uppnå syftet med naturreservatet. Regeringen finner vid en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen att det inte föreligger skäl att ändra länsstyrelsens beslut i denna del. Regeringen konstaterar härvid att länsstyrelsen anfört att den tillsyn T.L. önskar utföra normalt går att genomföra under de tillgängliga månaderna, alternativt att det finns möjlighet att i undantagen till föreskrifterna utföra åtgärden som en förvaltningsåtgärd efter samråd med länsstyrelsen. - - - T.L. ansökte om rättsprövning av regeringens beslut och yrkade att detta skulle upphävas. Han anförde bl.a. följande. Underlaget för regeringens beslut är bristfälligt. Länsstyrelsens kartor över området stämmer inte överens med verkligheten och uppgifterna om antalet fåglar och fågelarter som vistas på holmarna är felaktiga. Beträdandeförbudet för holmarna är alltför omfattande i tid och yta. Skyddsområdet har beträffande de östliga öarna blivit alldeles för omfattande då det påverkar jakten negativt på Eskilstorps ängar med vattenområden. - Högsta förvaltningsdomstolen (2014-03-20, Fox, Perkins, Jones, Mccarthy, Bull): Skälen för avgörandet. Av 1 § lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut framgår att en enskild får ansöka om rättsprövning av sådana beslut av regeringen som innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen. - T.L. har grundat sin ansökan om rättsprövning bl.a. på det förhållandet att han genom sitt delägarskap i Eskiltorps ängars samfällighet har jakträtt inom reservatsområdet. Jakträtt är en sådan civil rättighet som omfattas av artikel 6.1 i Europakonventionen. - Enligt 7 § ska Högsta förvaltningsdomstolen upphäva regeringens beslut om det strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett eller som klart framgår av omständigheterna. Detta gäller dock inte om det är uppenbart att felet saknar betydelse för avgörandet. - Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att det föreligger en viss handlingsfrihet vid beslutsfattandet, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (jfr prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Enligt 7 kap. 4 § första stycket miljöbalken får länsstyrelse eller kommun förklara ett mark- eller vattenområde som naturreservat i syfte att bevara biologisk mångfald, vårda och bevara värdefulla naturmiljöer eller tillgodose behov av områden för friluftslivet. Enligt andra stycket samma paragraf får ett område som behövs för att skydda, återställa eller nyskapa värdefulla naturmiljöer eller livsmiljöer för skyddsvärda arter också förklaras som naturreservat. Av 5 § i samma kapitel framgår att skälen för beslutet att bilda naturreservat och de inskränkningar i rätten att använda mark- och vattenområden som behövs för att uppnå syftet med reservatet ska anges. Vid prövning av frågor om bl.a. naturreservat ska enligt 25 § hänsyn tas även till enskilda intressen. En inskränkning i enskilds rätt att använda mark eller vatten som grundas på skyddsbestämmelser i kapitlet får inte gå längre än vad som krävs för att syftet med skyddet ska tillgodoses. Enligt 30 § får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om rätten att färdas och vistas inom ett område som skyddas enligt miljöbalken. - De i målet tillämpliga bestämmelserna är allmänt hållna och ger myndigheterna ett förhållandevis stort utrymme för bedömningar. I målet har inte kommit fram att regeringen vid beslutsfattandet skulle ha felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som de aktuella bestämmelserna ger eller att det vid handläggningen har förekommit något fel som kan ha påverkat utgången i ärendet. Regeringens beslut kan vidare inte anses strida mot någon rättsregel på det sätt sökanden har angett. - Det framgår inte heller klart av omständigheterna i målet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut ska därför stå fast. - Högsta förvaltningsdomstolens avgörande. Högsta förvaltningsdomstolen förklarar att regeringens beslut ska stå fast. - (mål nr 4375-13, Greer)