Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd kan inte beviljas om utlänningen inte innehar ett giltigt pass. Undantaget i 4 kap. 23 § utlänningsförordningen innebär inget generellt undantag från kravet på pass utan endast från kravet på att passet skall vara giltigt under hela den tid som det tillfälliga uppehållstillståndet gäller.
A reste enligt egen uppgift in i Sverige den 26 september 2004 och ansökte om asyl dagen därpå. Hon uppgav att hon riskerade att dödas av sina bröder då hon ingått äktenskap utan deras samtycke. Hon uppgav vidare att hennes make blivit dödad sedan hon flytt från Irak och att familjen misstänkte att det var hennes bröder som dödat maken. Migrationsverket i Göteborg avslog ansökan den 23 mars 2006 och beslutade att avvisa A till Irak, då verket ansåg att hon inte gjort sannolikt att det förelåg ett konkret hot mot henne. Migrationsverket ansåg vidare att det inte heller förelåg något hinder mot att verkställa beslutet eftersom A var hemmahörande i den av kurderna kontrollerade delen av Irak.
A överklagade Migrationsverkets beslut till Länsrätten i Göteborg, migrationsdomstolen, som i dom den 18 oktober 2006 (ordföranden Webb jämte tre nämndemän) fann att A:s fruktan för vad som kommer att hända henne vid ett återvändande till hemlandet föreföll vara obefogad. A var enligt migrationsdomstolen därmed inte att betrakta som flykting eller skyddsbehövande i övrigt. Migrationsdomstolen fann vidare att det inte heller framkommit några sådana synnerligen ömmande omständigheter som innebar att A borde beviljas uppehållstillstånd i Sverige.
Migrationsdomstolen fann emellertid att - eftersom Migrationsverket uppgivit att det för närvarande saknade möjlighet att tvångsvis verkställa irakiska medborgare till Irak, men att verket räknade med att relativt snart kunna verkställa irakier till den del av Irak där A var hemmahörande - A borde beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för en tid av sex månader. Mot bakgrund av verkställighetshindret mot Irak bedömde migrationsdomstolen att det fanns anledning att bevilja A ett tidsbegränsat uppehållstillstånd trots att giltighetstiden för hennes pass hade löpt ut den 7 november 2005.
Migrationsverket överklagade domen till Migrationsöverdomstolen och yrkade att migrationsdomstolens dom skulle upphävas och att Migrationsverkets beslut att avslå A:s ansökan och att avvisa henne till Irak skulle fastställas. Migrationsverket anförde sammanfattningsvis följande.
A har möjlighet att frivilligt rätta sig efter Migrationsverkets beslut om att avvisa henne till Irak och självmant återvända hem. Det finns inga praktiska eller formella verkställighetshinder. Vidare finner Migrationsverket att oavsett om det råder verkställighetshinder mot Irak eller inte, så är det faktum att A:s pass är utgånget i sig inte något som kan anses utgöra sådana särskilda skäl som avses i 4 kap. 23 § utlänningsförordningen (2006:97) för att göra undantag från kravet på att en giltig passhandling skall föreligga för att uppehållstillstånd skall beviljas. Enligt hittillsvarande praxis har pass varit en grundläggande förutsättning för att erhålla tidsbegränsat uppehållstillstånd. Enligt huvudregeln i 2 kap. 1 § utlänningslagen (2005:716) skall en utlänning som vistas i Sverige ha pass. Undantagen från kravet på pass regleras i 2 kap.1-3 §§utlänningsförordningen. Inget av dessa undantag är tillämpligt i A:s fall. A har inte heller visat att hon saknar möjlighet att via Iraks ambassad i Stockholm förlänga giltighetstiden för sitt pass. Enligt Migrationsverkets uppfattning finns det därmed inte heller något skäl att bevilja A främlingspass. Det generella passkravet skall ses som en grundläggande förutsättning för tillståndsgivning. Vid en avvägning mellan statens intresse att möjliggöra den generella utlänningskontrollen och migrationsdomstolens grund för beviljande av uppehållstillstånd (verkställighetshinder) bedömer Migrationsverket att den i målet aktuella situationen inte kan anses utgöra sådana särskilda skäl som avses i 4 kap. 23 § utlänningsförordningen.
A bestred ändring av migrationsdomstolens dom och anförde sammanfattningsvis följande.
Det är i och för sig korrekt att hennes pass var utgånget vid tidpunkten för migrationsdomstolens dom. Hon uppgav emellertid till migrationsdomstolen att detta inte skulle tillmätas någon avgörande betydelse, eftersom hon fått sitt pass utfärdat av Iraks ambassad i Stockholm under sin vistelse i Sverige och då passets giltighetstid lätt kunde förlängas, något som hon nu också ombesörjt. Hennes pass har nu en giltighetstid till och med den 3 september 2008. Genom hennes möjlighet att få passets giltighetstid förlängd och på grund av att avvisningsbeslutet inte kan verkställas inom överskådlig tid, föreligger sådana särskilda skäl som avses i 4 kap. 23 § punkten 5 utlänningsförordningen. Det är för henne helt omöjligt att frivilligt återvända till sitt hemland. Hennes möjlighet att få stanna i Sverige, även om det är under en begränsad tid, gör att hon kan överleva.
A har till Migrationsöverdomstolen gett in en kopia på sitt irakiska hemlandspass utfärdad i serie S, vars giltighetstid är förlängd av Iraks ambassad i Stockholm.
Kammarrätten i Stockholm, Migrationsöverdomstolen (2007-10-02, Wolf, Garza, referent, och Russell), yttrade:
Migrationsverket har överklagat migrationsdomstolens dom såvitt avser beviljandet av tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av ett hinder, som inte är bestående, mot att avlägsnandebeslutet verkställs. Migrationsöverdomstolen konstaterar att det av utredningen i målet inte framkommer att det finns något bestående hinder mot verkställighet av avlägsnandebeslutet enligt 12 Moore §§utlänningslagen.
Frågan i målet är således om det på grund av ett hinder, som inte är bestående, mot att avlägsnandebeslutet verkställs finns förutsättningar för att bevilja A ett tidsbegränsat uppehållstillstånd när en giltig passhandling saknas.
Av 5 kap. 11 § utlänningslagen följer att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får beviljas om det finns ett hinder, som inte är bestående, mot att ett avvisnings- eller utvisningsbeslut verkställs. Bestämmelsen är fakultativ. I förarbetena (prop. 2004/05:170 s. 282 f.) anförs att om den beslutande myndigheten eller domstolen bedömer att avvisning eller utvisning bör ske, men att ett längre rådrum än vad som medges i normalfallet krävs för verkställighet, kan ett tidsbegränsat uppehållstillstånd meddelas samtidigt med ett avlägsnandebeslut som får verkställas efter viss tid. Vidare anförs, att i vissa fall kan anstånd beslutas i samband med avvisnings- eller utvisningsbeslut utan att beslutet behöver förenas med ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Anstånd får istället beslutas till en tidpunkt när verkställighet är möjlig. Då det råder ett tillfälligt verkställighetshinder bör valet mellan de olika beslutsalternativen ske utifrån verkställighetshindret i det enskilda fallet.
Enligt 4 kap. 23 § utlänningsförordningen får tidsbegränsat uppehållstillstånd inte beviljas för en längre tid än utlänningens pass gäller såvida inte vissa, i punkterna 1-5 angivna undantag föreligger. Enligt punkten 5 får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas om det finns särskilda skäl. Övriga undantag är inte tillämpliga i detta fall.
Bestämmelsen i 4 kap. 23 § utlänningsförordningen måste dock ses i samband med det principiella kravet på pass som följer av 2 kap. 1 § utlänningslagen, vari det föreskrivs att utlänning som reser in i eller vistas i Sverige skall ha pass. Från detta krav föreskrivs vissa undantag i 2 kap.8-10 §§utlänningslagen. Vidare har regeringen bemyndigats att meddela vissa föreskrifter om ytterligare undantag från passkravet. Dessa undantag regleras i 2 kap.1-2 §§utlänningsförordningen.
Av ovannämnda redogörelse följer att bestämmelsen i 4 kap. 23 § punkten 5 utlänningsförordningen inte kan anses innefatta ett generellt undantag från passkravet vid beviljandet av tidsbegränsat uppehållstillstånd om särskilda skäl föreligger. Undantag från det principiella passkravet regleras i 2 kap.utlänningsförordningen. Bestämmelsen i 4 kap. 23 § utlänningsförordningen innebär endast att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd inte får beviljas för längre tid än utlänningens pass gäller och punkten 5 medger således bara ett undantag från denna huvudregel, det vill säga att passet inte behöver vara giltigt hela tillståndstiden, om det finns särskilda skäl.
Enligt tidigare praxis avseende 1989 års utlänningslag följer också att en förutsättning för att kunna erhålla ett tidsbegränsat uppehållstillstånd är att utlänningen har en giltig passhandling. Vidare har framhållits att då utlänningen inte har möjlighet att ordna ett hemlandspass finns det en möjlighet att utfärda främlingspass (se vägledande beslut från regeringen, reg. 61-97 respektive Utlänningsnämnden, UN 21-93).
Migrationsöverdomstolen gör följande bedömning.
Vid tidpunkten för migrationsdomstolens dom saknade A ett giltigt pass, eftersom giltighetstiden för hennes pass hade gått ut den 7 november 2005. Förutsättningar för att bevilja A ett tidsbegränsat uppehållstillstånd förelåg således inte vid denna tidpunkt. Problemet med det tillfälliga verkställighetshindret borde istället ha lösts genom att domstolen beslutade om anstånd med verkställigheten under viss tid.
A har numera inkommit med en kopia på ett irakiskt hemlandspass med en giltighetstid som löper ut under år 2008. Detta pass är emellertid utfärdat i serie S. Av 2 kap. 2 § utlänningslagen och 2 kap. 22 § utlänningsförordningen följer att Migrationsverket får meddela föreskrifter om vilka handlingar som får godtas som pass. Enligt föreskrift i Migrationsverkets författningssamling (MIGRFS 05/2007) är irakiska hemlandspass av serie G godkända som resehandling under förutsättning att passen i övrigt uppfyller kraven enligt 2 kap. 4 § utlänningsförordningen. Övriga irakiska passhandlingar, undantaget diplomat- och tjänstepass, gäller inte som resehandling i Sverige. Den resehandling som A givit in en kopia av är således inte giltig som pass i Sverige.
Vidare har Migrationsverket anfört att verket inte anser att förutsättningar finns för att bevilja A ett främlingspass. Frågan om förutsättningar föreligger för att bevilja främlingspass är enligt 2 kap. 12 § utlänningsförordningen något som Migrationsverket skall bedöma och beslut i den frågan får inte överklagas (se 8 kap. 11 § utlänningsförordningen).
Förutsättningar för att bevilja A ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 11 § utlänningslagen saknas således alltjämt.
Den tid för vilken migrationsdomstolen beviljade A ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av ett tillfälligt verkställighetshinder har numera passerat. Migrationsöverdomstolen, som ovan konstaterat att något bestående hinder mot att verkställa A:s avvisningsbeslut inte föreligger, har därmed slutligen att ta ställning till om det finns anledning att förordna om anstånd med verkställigheten av avvisningsbeslutet.
Migrationsöverdomstolen har i ett tidigare avgörande (MIG 2007:9) konstaterat att det är praktiskt möjligt att frivilligt återvända till Irak. Detta gäller särskilt de norra delarna av Irak, där A är hemmahörande. Motsvarande bedömning har även gjorts av UNHCR i augusti 2007 (se rapporten Eligibility Guidelines for Assessing the International Protection Needs of Iraqi Asylum-Seekers). Migrationsöverdomstolen anser att det saknas skäl för att nu göra en annan bedömning. Det har inte heller framkommit några skäl som hänför sig till A personligen, vilka innebär att det föreligger något tillfälligt verkställighetshinder. Skäl att förordna om anstånd med verkställigheten av avvisningsbeslutet föreligger därför inte.
Överklagandet skall därmed bifallas och Migrationsverkets beslut fastställas med den ändringen att A, med stöd av 8 kap.5 och 7 §§utlänningslagen, skall utvisas istället för att avvisas.
Migrationsöverdomstolens domslut. Migrationsöverdomstolen upphäver migrationsdomstolens dom och fastställer Migrationsverkets beslut den 23 mars 2006 med den ändringen att A utvisas.