Utformning av tillståndsvillkor enligt miljöbalken, särskilt när det gäller krav på verksamhetsutövarens kunskaper om de kemikalier som används i verksamheten.
Vänersborgs tingsrätt, miljödomstolen
Vänersborgs tingsrätt, miljödomstolen (chefsrådmannen Lopez, miljörådet White samt de sakkunniga ledamöterna Jackson och Hansen) lämnade i deldom den 24 november 2006 Volvo Personvagnar Aktiebolag tillstånd enligt MB till befintlig och utökad verksamhet vid bolagets anläggningar inom Torslandaområdet.
I domen anfördes följande rörande villkor avseende kemikalier.
Volvo Personvagnar AB:s verksamhet på Torslandaområdet påbörjades år 1964. Sedan 1999 ägs bolaget av Ford Motor Company. Anläggningarna på Torslandaområdet är bolagets största och sysselsätter mellan 10 000 och 15 000 personer. Verksamheten på Torslandaområdet bedrivs av ett flertal juridiska personer.
Torslandaområdet kan delas in i tre huvudsakliga geografiska områden: Det så kallade Västra kvarteret, i vilket den huvudsakliga biltillverkningen idag sker, det så kallade Östra kvarteret som framför allt tas upp av reservdelslagret samt PV-området inom vilket framför allt forskning och utvecklingsverksamhet bedrivs.
Volvo Personvagnar AB (nedan kallat bolaget) har ansökt om tillstånd enligt MB för befintlig och utökad verksamhet på Torslandaområdet omfattande tillverkning och sammansättning av 350 000 motorfordon per år samt fosfatering och elektrodopplackering av ytterligare 250 000 karosser eller motsvarande mängd karossdelar per år.
Ansökan omfattar samtlig verksamhet inom det så kallade Torslandaområdet. Området består av fastigheterna Sörred 7:3, Sörred 7:4, Sörred 8:2, Sörred 8:4, Sörred 12:37, Sörred 15:1 samt Syrhåla 3:1.  Fastigheterna ägs av Volvo Personvagnar AB, Danafjord Fastigheter AB, Sörred Energi AB, Björköfjord AB, Danabäck AB, Sveafastigheter AB och Sveafjord AB.
Inom verksamhetsområdet bedriver även Sörred Energi AB, Volvo Bil och AB Volvo verksamhet. Denna ansökan omfattar även dessa aktörers verksamhet inom det ovan angivna området.
AB Volvo har framför allt kontorsbyggnader men bedriver även utställning och provkörningsverksamhet på området.
Volvo Bil har på området en bensinstation, en försäljnings- och visningshall för försäljning av personbilar av framför allt märket Volvo samt en bilverkstad, Bilbiten. Bilbitens huvudsakliga verksamhet består i att serva bolagets anställdas tjänstebilar. Såväl Bilbiten som bensinstationen omfattas av bolagets kontrollprogram avseende kontroll av bland annat utsläpp till vatten. Verksamheten inbegrips också i bolagets miljörapport.
Sörred Energi AB äger och driver den på området befintliga panncentralen. Panncentralen ligger på fastigheten Sörred 12:37. Panncentralen förser hela Torslandaområdet med värme. Panncentralens drift styrs av verksamheten inom området samt möjligheten att köpa spillvärme från Preem. Panncentralen ingår idag i kontrollprogrammet för bolagets verksamhet samt i den årliga miljörapporten.
Den ovan angivna verksamheten har med anledning av sin placering och sin nära anknytning till den övriga verksamheten inom området bedömts vara en del av den ansökta verksamheten.
Inom Torslandaområdet används en stor mängd kemiska produkter. De kemiska produkterna används främst i tillverkningsprocessen, i koncept och förseriebyggnation samt vid underhåll av anläggningar.
De huvudsakliga ämnesgrupperna av förbrukade kemikalier i produktionen och vid underhåll av anläggningarna är färger och lacker, förtunning, korrosionsskyddsmedel, limmer, tätningsmedel, rengöringsmedel, ytbehandlingskemikalier och reningsverkskemikalier. Förutom de i produktionen frekvent förekommande kemikalierna kan förbrukning av köldmedia samt media till färdiga fordon nämnas.
Inga kemikalier (utom en mindre mängd kylvatten från en vattenbärande kylanläggning) släpps ut orenade. Allt processvatten avleds antingen till det egna reningsverket för omhändertagande eller till det kommunala reningsverket, Ryaverket.
Bolaget införskaffar och dokumenterar erforderlig kunskap beträffande kemikalier vars användning vid anläggningarna kan innebära en risk från hälso- och miljösynpunkt. Detta görs i samband med att en ny kemisk produkt planeras införas i produktionen. Då görs en central och en lokal riskbedömning av produkten utifrån hälso-, miljö- och brandsynpunkt. Detta bedömningsförfarande kan i vissa fall även utnyttjas för varor och komponenter när hanteringen av dessa kan innebära en risk för personal eller omgivningen, såsom exempelvis bromsbelägg, svetselektroder och lod. När innehållsdeklaration av den aktuella produkten erhållits från leverantören görs först den centrala bedömningen. Uppgifter om ämnen, klassificering, fysikaliska data med mera registreras i bolagets kemikaliedatabas Simon, som nu är under uppbyggnad. I den centrala bedömningen kontrolleras också om produkten innehåller något ämne som omfattas av någon av de begränsningslistor som beaktas, Kemikalieinspektionens begränsningsdatabas, PRIOR-listan och RSMS - prohibited and declarable (Fords begränsningslistor).
Efter den centrala bedömningen görs en lokal bedömning av produkten med en yttre miljöbedömning samt en arbetsplatsbedömning. Slutligen beslutar en lokal bedömningsgrupp bestående av tio till femton personer som utgörs av miljö- och säkerhetsansvarig, arbetsmiljöingenjör, skyddsombud, miljöingenjör, huvudskyddsombud, brandingenjör, miljösamordnare, inköpare samt toxikolog om produkten skall börja användas eller inte.
Den förbrukade mängden kemikalier kommer att öka vid en ökad produktion. Merparten förbrukade processkemikalier kommer att öka linjärt med den ökade produktionen. En mindre mängd processkemikalier bedöms öka något mer än linjärt. Underhållskemikalier bedöms öka mindre än linjärt.
Miljödomstolen har kungjort målet varefter det inkommit följande:
Naturvårdsverket, som delvis tillstyrker ansökan, ställer sig i huvudsak bakom det som anförts av länsstyrelsen (se nedan), men anser därutöver följande:
Naturvårdsverket anser att bolagets ansökan inkl. inkomna kompletteringar inte innehåller tillräckligt utförlig redovisning av bolagets kemikaliehantering och kemikalieanvändning. En utförligare redovisning av bolagets kemikaliehantering krävs för att det ska vara möjligt att generellt bedöma om bolaget uppfyller MB:s hänsynsregler kopplat till hantering och användning av kemikalier, vad gäller kunskapskravet, bästa möjliga teknik och produktvalsprincipen i MB.
Vidare anser Naturvårdsverket att det är orimligt att bolaget inte kan redovisa vilka mängder av kemikalier som används med hänvisning till att ett byte pågår av bolagets databas för kemikaliehantering. Det saknas även mängduppgifter för de utfasnings- och riskminskningsämnen som bolaget använder och som finns upptagna i Kemikalieinspektionens Prioriteringsguide - PRIO. Naturvårdsverket anser att det är väsentligt att tillräcklig och relevant information rörande bolagets kemikalieanvändning finns att tillgå inför en omprövning av en så stor anläggning som den aktuella och med en så betydande utökning av verksamheten.
Naturvårdsverket står fast vid principerna för det tidigare yrkandet avseende kunskaper om de kemiska produkter som används i produktionen. Villkoret rörande kunskaper om kemikalier som Naturvårdsverket har drivit vid tillståndsansökan för Akzo Nobel AB har överklagats till HD. HD har i sin dom  återförvisat ärende till Miljööverdomstolen (MÖD). Naturvårdsverket har yttrat sig till MÖD i detta ärende den 5 september 2006 och anför där följande:
Naturvårdsverket yrkar att Miljööverdomstolen meddelar ett villkor med krav på att bolaget ska dokumentera hälso- och miljörisker med sin användning av råvaror och insatskemikalier och att råvaror och insatskemikalier för vilka sådan dokumentation saknas inte får användas i verksamheten efter den 1 januari 2009.
Enligt Naturvårdsverkets uppfattning uppfyller ett villkor av följande lydelse HD:s krav på tydlighet och dynamik.
Från och med den 1 januari 2009 får det i produktionen inte användas sådana råvaror eller insatskemikalier för vilka det saknas en dokumentation om riskerna med bolagets användning för människors hälsa och miljön ifråga om toxicitet, dålig nedbrytbarhet, potential för bioackumulering och exponering.
Dokumentationen skall innehålla i vart fall följande uppgifter.
- Uppgifter om toxikologiska egenskaper (hälsofarlighet), ekotoxikologiska egenskaper (miljöfarlighet), nedbrytbarhet och potential för bioackumulering, inklusive klassificering avseende farliga egenskaper enligt Kemikalieinspektionens föreskrifter av den kemiska produkten och däri ingående kemiska ämnen
Tillsynsmyndigheten får för en enskild råvara eller insatskemikalie medge undantag från kravet att uppgifter om toxicitet, nedbrytbarhet, och potential för bioackumulering skall dokumenteras. Undantag får endast medges om kunskap inte finns tillgänglig och en riskbedömning kan göras utan att bolaget tar fram sådan kunskap.
Tillsynsmyndigheten får också medge anstånd från tidskravet för en viss råvara eller insatskemikalie. Bolaget skall uppdatera riskbedömningarna minst vart femte år.
Naturvårdsverket vill inledningsvis framhålla HD:s bedömning att det överklagade villkoret har ett angeläget syfte som ligger väl i linje med MB:s mål. Vidare är det viktigt att poängtera HD:s konstaterande att en verksamhetsutövare naturligtvis måste se till att han har erforderlig kunskap om sådana kemikalier som kan innebära risk från hälso- och miljösynpunkt när de används i verksamheten. Naturvårdsverkets syfte med att driva frågan om ett kemikalievillkor är att det är nödvändigt att ställa krav på att bolaget har sådana kunskaper om de kemiska produkter - råvaror och insatskemikalier - som de använder i sin produktion vid anläggningen i Stenungsund att bolaget utifrån dessa kunskaper kan bedöma riskerna av användningen.
Ett sådant villkor ska vara förebyggande såtillvida att man inte ska behöva upptäcka miljöproblem i t.ex. recipienten i efterhand, problem som man med rätt kunskap skulle ha kunnat undvika. Det gäller alltså att så långt möjligt förhindra att hälso- och miljöskador överhuvudtaget uppkommer i enlighet med MB:s försiktighetsprincip.
Miljööverdomstolen har i sin dom 2005-12-05 funnit att ett fullgörande av skyldigheterna enligt 2 kap. 3 och 6 §§ MB förutsätter att verksamhetsutövaren har kännedom om de risker för effekter på hälsa och miljö som användningen av olika kemiska produkter medför.
Frågan är nu om det är möjligt att utforma ett villkor på ett sådant sätt att syftet uppnås samtidigt som det uppfyller HD:s krav på rättssäkerhet och ger uttryck för den dynamik som eftersträvas. Villkoret måste vara så klart och tydligt utformat att det kan konstateras om en överträdelse har begåtts, samtidigt som det behöver ge utrymme för att anpassa riskbedömningen till behoven i det enskilda fallet. Vidare får det inte ställas orimliga krav på bolaget.
Enligt HD saknar uttrycket ”dokumenterad kunskap” i det överklagade villkoret varje precisering beträffande kvalitet eller kvantitet för den kunskap som krävs. Naturvårdsverket anser att den bristen kan avhjälpas bl.a. genom att det i villkoret räknas upp vilka uppgifter som i vart fall ska ingå i riskbedömningen och dokumenteras.
En grundläggande invändning mot villkoret från bolaget har - såsom Naturvårdsverket uppfattat det - varit att det är orimligt att ställa högre krav på användaren än den som släpper ut kemiska produkter på marknaden vad gäller kunskaper om kemiska produkters inneboende egenskaper.
Naturvårdsverket menar emellertid att det i ett enskilt fall kan vara motiverat att bolaget måste ta fram ytterligare kunskap om en kemisk produkts farlighet utöver den som kan tillhandahållas av leverantören om bolagets användning medför en sådan exponering att det krävs för att kunna bedöma riskerna.
För att inte kravet ska bli orimligt anser Naturvårdsverket att tillsynsmyndigheten bör kunna medge undantag från kravet att uppgifter om vissa inneboende egenskaper alltid ska ingå i underlaget.
För att kunna göra en inledande bedömning av riskerna är det nödvändigt att ha tillgång till vissa ingångsdata om ämnenas inneboende egenskaper, alltifrån uppgifter om ämnets kemisk-fysikaliska egenskaper, toxikologiska/hälsofarliga egenskaper och ekotoxikologiska egenskaper. För att få en uppfattning om risken vid användningen krävs information om såväl exponeringen, som uppgifter om använda mängder, användningssätt, hanteringen, utsläppsmedium och ämnenas förväntade spridning i miljön.
Naturvårdsverket har tidigare i målet belyst flera olika kunskapskällor, t.ex. olika databaser och användande av ”QSAR”-metodiken, ”Quantitative Structure Activity Relationship”, som under vissa förutsättningar kan användas för beräkning av vissa miljödata.
Här kan ytterligare nämnas Kemikalieinspektionens Prioriteringsguide PRIOdatabasen, som är tänkt att ge kunskap om hur man kan gå till väga när man bedömer kemiska ämnen som bör prioriteras i riskminskningsarbetet för att minska risker för människors hälsa och miljö (ger exempel på farliga ämnen i två olika grupper - dels utfasningsämnen, dels prioriterade riskminskningsämnen).
Under arbetets gång med den generella riskbedömning av nya och existerande ämnen som sker inom EU har praxis utvecklats och dokumenterats i särskilda vägledningsdokument, ”Technical Guidance Documents, TGD”. Dessa ger värdefull information om principer för riskbedömning.
Utgångspunkten är att förteckna alla bolagets kemiska produkter - i detta fall insatsvaror och råvaror - samt produkternas innehåll av kemiska ämnen enligt säkerhetsdatablad.
För att kunna riskbedöma produkten krävs i princip sådana uppgifter som ingår i andra riskbedömningar av generell karaktär. Det som skiljer sig från dessa är den speciella användningen och förhållandena vid anläggningen. Hur stora mängder används per år och hur ser användningen ut? För riskbedömningen behöver man också få en uppfattning om vart ämnet tar vägen. Går det ut med luft, vatten, avfall eller produkt? Förbrukas det helt i processerna?
De uppgifter som enligt Naturvårdsverket behövs i det enskilda fallet för att kunna göra en riskbedömning för respektive kemisk produkt är de uppgifter som framgår av Naturvårdsverkets förslag till villkor enligt ovan.
Naturvårdsverket anser mot bakgrund av det ovan redovisade att det är möjligt att formulera ett villkor om kunskapskrav på ett sådant sätt att det uppfyller rättssäkerhetskraven och blir till nytta.
Naturvårdsverket yrkar därför att Miljööverdomstolen meddelar ett villkor med krav på att bolaget ska dokumentera hälso- och miljörisker med sin användning av råvaror och insatskemikalier och att råvaror och insatskemikalier för vilka sådan dokumentation saknas inte får användas i verksamheten efter den 1 januari 2009.
Ett villkor av den lydelse som framgår ovan uppfyller enligt Naturvårdsverkets uppfattning HD:s krav på tydlighet och dynamik.
Naturvårdsverkets förslag till villkor utgår från formuleringen i det upphävda villkoret. Naturvårdsverket har genom att lägga till att riskbedömningen ska avse den egna användningen tydliggjort omfattningen av riskbedömningen i enlighet med det ursprungliga syftet med villkoret. Verket har också preciserat vad som ska ingå i bedömningen genom att lista de uppgifter som i vart fall ska finnas med.
Eftersom kemiska ämnens egenskaper och använda mängder är mycket varierande är det enligt Naturvårdsverkets mening inte möjligt att ge en exakt precisering av hur mycket information som behövs för att göra bedömningen i det enskilda fallet.
Om bolaget inte gjort ovan nämnda bedömning till ett visst datum får ämnet eller produkten inte användas i verksamheten. Av skäl som angivits ovan bör emellertid tillsynsmyndigheten för en enskild råvara eller insatskemikalie få medge undantag från kravet på uppgifter om inneboende egenskaper.
För att ge uttryck för den dynamik som HD efterlyst har verket föreslagit ett krav på uppdatering av dokumentationen minst vart femte år.
Naturvårdsverket yrkar nu att samma villkor bestäms att gälla även för Volvo Personvagnar AB.
Fiskeriverket konstaterar att ett utökat tillstånd kommer att leda till ökade utsläpp av bl.a. kväveoxider och tungmetaller till omgivningen, och att om tillstånd medges bör aktiva åtgärder vidtas för att motverka detta.
Villkor bör föreskrivas som bl.a. reglerar kemikaliehanteringen, förvaringen av avfall och kemiska produkter, riskhanteringen för att aktivt minska risken för olyckor etc. Bolaget bör komplettera med förslag till sådana villkor.
Fiskeriverket ser gärna att kunskapskravet tydligt formuleras vad gäller villkor för kemikaliehanteringen. Att det i produktionen inte får användas sådana kemiska produkter för vilka det saknas dokumenterad kunskap om risk för olägenhet för den yttre miljön på grund av dålig nedbrytbarhet, potential för akut och kronisk toxicitet och bioackumulering.
Länsstyrelsen i Västra Götalands län tillstyrker bolagets yrkande om utökad produktion till 350 000 fordon per år, under förutsättning att Länsstyrelsens synpunkter i yttrandet beaktas och att det inte framkommer några nya omständigheter av betydelse i de ytterligare utredningar som bör genomföras.
Länsstyrelsen tillstyrker bolagets yrkande om att få ytbehandla 250 000 karosser eller motsvarande per år under förutsättning att utsläppen till vatten från verksamheten i sin helhet inte överstiger vad som anges nedan, samt att den tillkommande ytbehandlingsverksamheten inte tillåts leda till ökad miljöpåverkan när det gäller transporter jämfört med nuvarande förhållanden i det avseendet.
Följande slutliga villkor bör gälla för verksamheten:
- Senast 2 år efter att tillståndet vunnit laga kraft får det i produktionen inte användas sådana kemiska produkter för vilka det saknas dokumenterad kunskap om risk för olägenhet för den yttre miljön p.g.a. dålig nedbrytbarhet, potential för akut och kronisk toxicitet och bioackumulering. Tillsynsmyndigheten får medge undantag från kravet på dokumenterad kunskap och anstånd från tidskravet för en enskild produkt.
- Kemiska produkter skall förvaras och hanteras på sådant sätt att eventuellt läckage och spill undviks. Utsläpp skall kunna innehållas och hanteras på lämpligt sätt ur miljösynpunkt.
Till grund för sina yrkanden anför länsstyrelsen följande:
Länsstyrelsen anser att ansökan inte innehåller tillräckligt utförlig teknisk redovisning för att det ska vara möjligt att i alla delar bedöma huruvida bästa teknik tillämpas. Några verksamheter kan nämnas särskilt. Vatten- och kemikaliehanteringen m.m. när det gäller ytbehandlingsverksamheten (fosfatering och ED-lackering) är mycket översiktligt och kortfattat beskriven. Det finns äldre uppgifter om att ca hälften av avloppsvattnet som avleds till reningsverket i TB2 kommer från fosfateringen, men i ansökan saknas det relevanta uppgifter om t.ex. vattenförbrukning, åtgärder för att minska användningen av kemikalier och uppkomsten av avfall etc. för den här verksamheten. I kompletteringarna till ansökan förekommer uppgifter om möjliga åtgärder för att rena och återanvända avfettningsbad/sköljbad, av det kan man dra slutsatsen att så inte sker idag. Därmed är det tveksamt om bästa teknik verkligen tillämpas. Energianläggningarna är ett annat exempel där det saknas uppgift om t.ex. vilka förbränningstekniska åtgärder som genomförts och vilken miljöprestanda anläggningarna har idag. Ytterligare redovisning är önskvärd i flera avseenden, vilket framgår av yttrandet nedan.
Länsstyrelsen lämnar följande synpunkter på befintligt underlagsmaterial.
I ansökan har redovisats hur arbetet enligt utbytesprincipen i MB bedrivs inom verksamheten. Av kompletteringar till ansökan framgår de produkter (användning >100 kg per år) som omfattas av någon av KEMI:s riskfraser (ej brandfarliga, explosiva etc.). Vidare redovisas de produkter som innehåller s.k. utfasnings- och riskminskningsämnen enligt KEMI:s PRIO-guide.
Av redovisningen framgår att det är ett stort antal produkter vars användning uppgår till >100 kg per år som innehåller ämnen som motiverar klassificering enligt KEMI:s riskfraser. Vilka ämnen som motiverar riskfraserna och om användningen kan utgöra en risk för spridning i miljön framgår inte närmare. Ej heller vilka produkter som hanteras i de största volymerna. Redovisningen enligt PRIO-guiden innehåller information om aktuella ämnen, men typ av produkt och användningsområde kan endast i vissa fall bedömas. Här framgår inte heller använda kvantiteter.
Av tidigare redovisning enligt OBS- och begränsningslistan har framkommit att vissa metaller, ftalater, tennföreningar och fluorider används i verksamheten i ej obetydlig omfattning.
Arbetet med utbyte av kemikalier enligt ovan bör intensifieras och redovisningen av resultatet av det arbetet bör utvecklas ytterligare. Endast kemiska produkter där det finns dokumenterad kunskap om risk för olägenhet för den yttre miljön p.g.a. dålig nedbrytbarhet, potential för akut och kronisk toxicitet och bioackumulerbarhet får användas i verksamheten.
Kemiska produkter skall förvaras och hanteras på sådant sätt att eventuellt läckage och spill undviks. Utsläpp skall kunna innehållas och hanteras på lämpligt sätt ur miljösynpunkt.
Bolaget anför följande i sitt svar på yttrandena:
Naturvårdsverkets yttrande:
Bolaget har i samband med huvudförhandlingen inlämnat en uppdaterad förteckning över i verksamheten förekommande utfasningsämnen enligt Kemikalieinspektionens Prioriteringsguide och hänvisar i övrigt till vad som vid förhandlingen redovisats om kemikaliearbetet. I fråga om Naturvårdsverkets förslag till villkor avseende kemikalieval och kunskapskravet pekar bolaget på den kommande EU-lagstiftningen på områden, Reach, vilken avses införas med artikel 95 i fördraget (skydd för den inre marknaden) som rättslig grund. Detta innebär enligt bolaget att medlemsstaterna inte får införa strängare krav som kan verka hämmande och konkurrenssnedvridande för den inre marknaden. Bolaget menar att ett villkor, i enlighet med Naturvårdsverkets förslag, strider mot intentionerna med införandet av Reach och motsätter sig därför förslaget. För det fall att sådant villkor föreskrivs hemställer bolaget att villkoret skall börja gälla 3 år efter att domen vunnit laga kraft.
Länsstyrelsens yttrande:
Nu aktuell prövning avser dels en första prövning enligt MB av en miljöfarlig verksamhet som bedrivits på platsen under lång tid, dels en prövning enligt balken av tilltänkt utökad verksamhet.
Vid tillståndsprövningen tillämpas en rad bestämmelser, som återfinns i olika kapitel i balken. Som ingångsvärden vid tillämpning av dessa bestämmelser gäller den precisering av balkens mål som framgår av 1 kap. i balken.
mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas, och
återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås.
Såsom precisering och till ledning för hur behovet av skydd och bevarande skall tillgodoses har riksdagen genom beslut den 28 april 1999 och den 25 november 2005 (prop. 2000/01:130, rskr. 2001/02:36 och prop. 2004/05:150, rskr. 2005/06:49) fastställt 16 miljökvalitetsmål.
Miljökvalitetsmålen skall tjäna som vägledning i enskilda prövningar vid avgörandet av vilka miljöstörningar som bör föranleda hänsynstaganden i form av begränsningar, försiktighetsmått och skyddsåtgärder m.m. Avvägningar mellan behovet av skyddsåtgärder m.m. och hänsyn till vad som är tekniskt möjligt resp. rimligt att uppfylla samt vägningen mellan nyttan av skyddsåtgärderna och kostnaderna för dem skall, för det enskilda fallet, göras enligt hänsynsreglerna i balkens andra kapitel.
Den i detta mål aktuella tillståndsprövningen av verksamheten vid Volvo Personvagnar AB i Göteborg berör i första hand följande av de av riksdagen genom beslut den 28 april 1999 och den 25 november 2005 (prop. 2000/01:130, rskr. 2001/02:36 resp. prop. 2004/05:150, rskr. 2005/06:49) fastställda miljökvalitetsmålen:
Därtill berörs verksamheten av den strategi för giftfria och resurssnåla kretslopp som riksdagen fastställde den 28 april 1999 tillsammans med miljökvalitetsmålen.
Miljödomstolen finner anledning att, inför avvägningen enligt MB:s 2 kap. 7 §, särskilt behandla frågor om utsläpp till luft av flyktiga organiska ämnen (VOC) från fabriken samt av kväveoxider från förbränningsanläggningar och transporter, utsläpp till vatten från förbehandling av karosser m.m. före målning, val av resp. kunskaper om kemikalier i tillverkningen samt frågor om energihushållning i verksamheten, vilka på olika sätt berör ovannämnda mål och strategier.
De delar av verksamheten inklusive försiktighetsmått som inte behandlas här får betraktas som okontroversiella i målet, dvs. omfattas inte av skilda uppfattningar mellan dem som yttrat sig i målet och föranleder inte heller därutöver särskilda överväganden från miljödomstolens sida.
Bifall till bolagets ansökan har i vissa delar avstyrkts av Naturvårdsverket (ansökta produktionsökningar) och länsstyrelsen (avledning av rejektvatten från A-linans reningsprocesser till kommunens avloppsreningsverk). Miljödomstolen finner, trots oklarheter i ansökan vad avser frågan om bästa möjliga teknik, att tillstånd till sökta produktionsutökningar kan medges. Oklarheterna, som främst avser förbehandling inför elektrodopplackering samt därpå följande processvattenrening, är inte så allvarliga att de föranleder ett avslag. De skall istället avhjälpas under en prövotid på sätt som beskrivs i avsnittet nedan om utsläpp till vatten.
Det av Naturvårdsverket föreslagna villkoret för kunskaper om kemikalier som används i verksamheten syftar till att tillgodose delmål 1 under miljömålet Collier miljö:
Senast år 2010 skall det finnas uppgifter om egenskaperna hos alla avsiktligt framställda eller utvunna kemiska ämnen som hanteras på marknaden. För ämnen som hanteras i högre volymer och för övriga ämnen som t.ex. efter inledande översiktliga tester bedöms som särskilt farliga skall uppgifter om egenskaperna finnas tillgängliga tidigare än 2010. Samma krav på uppgifter skall då gälla för såväl nya som existerande ämnen. Senast år 2020 skall det även finnas uppgifter om egenskaperna hos de mest betydande oavsiktligt bildade och utvunna kemiska ämnena.
Villkorsförslaget skulle också kunna ge ett nödvändigt underlag för delmål 3 (utfasning) och 4 (riskminskning) under samma miljömål.
Bolaget har redovisat att man nu arbetar intensivt för att uppdatera och ajourhålla en förteckning över samtliga kemikalier och dess miljöegenskaper, genom ett IT-baserat verktyg benämnt Simon. Uppgifter om kemikaliers miljöegenskaper i Simon motsvarar de uppgifter som generellt krävs i varuinformationsblad enligt Kemikalieinspek-tionens föreskrifter och är fullständiga i den utsträckning tillverkare eller leverantörer lämnat uppgifter. I flera fall saknas uppgifter om de av Naturvårdsverket efterfrågade egenskaperna. Därtill kommer att uppgifterna i Simon är av generell karaktär och inte grundas på de specifika förhållanden under vilka de används och hanteras i den nu aktuella verksamheten.
När det gäller i vilken utsträckning det föreslagna villkoret skulle strida mot den kommande kemikalielagstiftningen inom EU, kallad Cox, finner miljödomstolen att det ännu är oklart när och i vilken form Reach kommer att få rättsverkan i Sverige. Dessutom innebär Reach en generell reglering med sikte på tillverkare och leverantörer av kemikalier. Det villkor som meddelas i denna dom tar sikte på miljöaspekter av resp. kemikalies användning i den nu prövade och specifika verksamheten. Vid Volvo Personvagnar AB:s verksamhet hanteras ett stort antal kemikalier som efter användning i tillverkningsprocesser m.m. avleds till flera olika recipienter och media (luft, vatten, avfall och produkter). Vidare är kemikaliehanteringen vid verksamheten starkt dynamisk och påverkad av verksamhetens ständiga utvecklingsprocesser. Det finns således skäl att reglera frågor om kunskaper och val av kemikalier. Naturvårdsverkets villkorsförslag tillgodoser kravet på dynamik och flexibilitet som fordras i en verksamhet som den nu aktuella. Med hänsyn till bolagets redan nu långt komna arbete vad beträffar kemikalieförteckning m.m. finner domstolen att villkoret lämpligen bör gälla fr.o.m. år 2009.
Det förslag till villkor som Naturvårdsverket lämnat bör emellertid kompletteras i några avseenden, dels för att tydligare koppla villkoret till den prövade verksamheten, dels för att tydliggöra bolagets skyldigheter i fråga om utfasning och riskminskning.
Miljödomstolen, som godkänner den i målet redovisade miljökonsekvensbeskrivningen, lämnar Volvo Personvagnar Aktiebolag tillstånd enligt MB att vid bolagets anläggningar inom det så kallade Torslandaområdet på fastigheterna Sörred 7:3, 7:4, 8:2, 8:4, 12:37 och 15:1 samt Syrhåla 3:1 bedriva befintlig och utökad verksamhet omfattande tillverkning och sammansättning av 350 000 motorfordon per år, fosfatering och elektrodopplackering av ytterligare 250 000 karosser eller motsvarande mängd karossdelar per år samt övrig med huvudverksamheten sammanhängande miljöfarlig verksamhet i enlighet med ansökan. Tillståndet omfattar också behandling i bolagets reningsverk för processavloppsvatten av externt avloppsvatten innehållande organiska föroreningar och metallföroreningar som lämpar sig för behandling i reningsverket. Nämnda behandling skall inrymmas inom den för bolagets egen produktion beskrivna reningsanläggningen, med villkor.
För tillståndet skall gälla följande villkor.
Från och med den 1 januari 2009 får det i produktionen inte användas sådana råvaror eller insatskemikalier för vilka det saknas en aktuell dokumentation om riskerna med bolagets användning för människors hälsa och miljön ifråga om toxicitet, dålig nedbrytbarhet, potential för bioackumulering och exponering. Dokumentationen skall innehålla i vart fall följande uppgifter.
- Använd mängd per år.
- Användningsområde - vilka processer råvaran eller insats.kemikalien används i och vilken funktion den har.
- Uppgifter om toxikologiska egenskaper (hälsofarlighet), ekotoxikologiska egenskaper (miljöfarlighet); akut och kronisk toxicitet, nedbrytbarhet och potential för bioackumulering, inklusive klassificering avseende farliga egenskaper enligt Kemikalieinspektionens föreskrifter för den kemiska produkten och däri ingående kemiska ämnen.
- Exponeringsdata - uppgifter om omvandling i produktions- och reningsprocesser samt recipient, vart den kemiska produkten tar vägen dvs. hur den sprids till omgivning i luft, vatten, mark samt genom produkter och avfall samt vilken miljöpåverkan den härvid kan befaras få.
- Uppgifter om förhållanden i omgivning och vattenrecipient som kan ha betydelse för riskbedömning i fråga om val och hantering av kemikalier.
- Vidtagna försiktighetsmått för att minska riskerna med användning av kemikalier vars användning medför risker för miljön.
- Bolagets egen bedömning av riskerna med kemikalien och dess användning.
Med ledning av vad som framkommer av ovannämnda dokumentation skall bolaget i skälig utsträckning byta ut sådana insatskemikalier som kan befaras medföra risker för människors hälsa eller miljön, om de kan ersättas med sådana kemikalier som kan antas vara mindre farliga. Vidare skall bolaget i skälig utsträckning vidta åtgärder för att minimera befarade miljörisker förknippade med sådana kemikalier som inte kan bytas ut enligt ovan.
Bolaget skall fortlöpande uppdatera ovannämnda dokumentation med riskbedömning, dock minst vart annat år.
Volvo Personvagnar Aktiebolag, Länsstyrelsen i Västra Götalands län och Naturskyddsföreningen i Göteborg överklagade i Svea hovrätt, Miljööverdomstolen.
Miljööverdomstolen (hovrättslagmannen Houston, miljörådet Hall, hovrättsrådet Fields samt tf. hovrättsassessorn Hughes, referent) anförde följande i dom den 26 februari 2008.
Miljödomstolen har genom deldom den 24 november 2006 meddelat Volvo Personvagnar AB (bolaget) tillstånd att driva befintlig och utökad verksamhet omfattande tillverkning och sammansättning av 350 000 motorfordon per år samt fosfatering och elektrodopplackering av ytterligare 250 000 karosser eller motsvarande mängd karossdelar per år. Tillståndet förenades med viss prövotidsutredning och ett antal villkor. Miljödomstolen förordnade samtidigt att deldomen skulle gälla omedelbart såvitt avser tillverkning upp till 260 000 motorfordon per år.
Bolaget har överklagat miljödomstolens dom avseende tidpunkten för när villkor 8 om transporter ska börja gälla samt beträffande villkor 12 som avser kunskap om råvaror och insatskemikalier i produktionen och förbud att använda dessa om kunskap inte erhålls senast den 1 januari 2009. Länsstyrelsen och Naturskyddsföreningen har anslutningsöverklagat domen, länsstyrelsen avseende villkor 12, Naturskyddsföreningen avseende villkor för transporter och elleveranser.
Miljööverdomstolen har genom beslut den 27 april 2007 på yrkande av bolaget upphävt miljödomstolens förordnande om omedelbar verkställighet såvitt avser villkor 12.
Miljööverdomstolen har även genom beslut den 27 november 2007 avslagit en begäran från bolaget om att inhämta förhandsavgörande från EG-domstolen angående tillämpningen av Europaparlamentets och rådets förordning 1907/2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach) samt artiklarna 28 och 30 i EG-fördraget. Miljööverdomstolen har samma dag avslagit en begäran från bolaget om att genom deldom enligt 17 kap. 4 § RB avgöra samtliga frågor i målet utom frågan om kemikalievillkoret.
Miljööverdomstolen har - under tiden för handläggningen av nu aktuellt mål - i ett villkor för tillstånd till verksamheten vid en kemisk industri som drivs av Akzo Nobel Functional Chemicals AB, Akzo Nobel-målet, (dom den 12 november 2007 i mål nr M 4317-06) föreskrivit följande villkor.
- Från och med den 1 januari 2009 får det i produktionen inte användas sådana råvaror eller insatskemikalier, inklusive intermediärer av typ b och c enligt definition i artikel 3 i Reach, för vilka det saknas dokumenterad kunskap om risken för olägenheter för hälsa och miljön pga. dålig nedbrytbarhet, akut och kronisk toxicitet och potential för bioackumulering. Uppgifterna i dessa delar ska minst motsvara vad som enligt artikel 31 i Reach krävs i säkerhetsdatablad. Bolaget ska kontinuerligt följa kunskapsutvecklingen vad gäller råvarornas och insatskemikaliernas egenskaper avseende risken för olägenheter för hälsa och miljön.
- Första stycket gäller inte råvaror och insatskemikalier som är direkt nödvändiga för den produktion som omfattas av tillståndets rättskraft. Det gäller heller inte sådana råvaror och insatskemikalier som på grund av sina egenskaper inte omfattas av krav på säkerhetsdatablad enligt artikel 31 i Reach.
- Tillsynsmyndigheten får för en enskild råvara eller kemikalie medge undantag från kravet på dokumenterad kunskap och anstånd från tidskravet.
Miljööverdomstolens dom i Akzo Nobel-målet har av Naturvårdsverket överklagats till HD.(Den andra december 2010 beslutade HD att inte meddela prövningstillstånd i mål T4783-07).
Bolaget har yrkat att Miljööverdomstolen ska ändra miljödomstolens dom på så sätt att tidpunkten i villkor 8 flyttas fram till den 1 januari 2010. Bolaget har även yrkat att Miljööverdomstolen ska upphäva villkor 12, alternativt i andra hand att yrkandet ska ges följande lydelse.
- Bolaget ska ha systematisk dokumentation om uppfyllandet av sina förpliktelser enligt Cox.
Länsstyrelsen har yrkat att villkor 12 i miljödomstolens dom ska ersättas med följande två villkor.
- Bolaget ska med utgångspunkt från tillgänglig kunskap bedöma riskerna för negativ påverkan på miljön och människors hälsa som kan orsakas av de kemiska produkter och ämnen som används i verksamheten. Baserat på riskbedömningen ska bolaget upprätta en plan för utbyte av miljö- och hälsofarliga kemiska produkter och ämnen mot sådana som bedöms vara mindre farliga. Planen ska även innehålla förslag till andra riskbegränsande åtgärder där utbyte inte är möjligt. Planen ska redovisas till tillsynsmyndigheten senast den 31 december 2010. Därefter ska resultatet av utfasningsarbetet och eventuella förändringar i planen årligen redovisas till tillsynsmyndigheten.
- Vid val av nya kemiska produkter eller ämnen i verksamheten ska bolaget utgå från sådana där information om hälso- och miljöfarlighet, såsom nedbrytbarhet, toxicitet (akut, kronisk, eko- och reproduktions-) och bioackumulerbarhet finns tillgänglig så att en riskbedömning av användningen kan göras. Utifrån riskbedömningen ska bolaget välja sådana kemiska produkter och ämnen som bedöms vara mindre miljö- och hälsofarliga. Rutiner för detta arbete ska upprättas senast den 31 december 2008 och därefter hållas aktuella.
Det är viktigt att bolaget har kunskap om hälso- och miljöfarlighet för de kemiska produkter som används för att en riskbedömning av användningen ska kunna göras. Det finns således skäl att reglera frågor om kunskap och val av kemiska produkter och ämnen. Det kan dock vara svårt att uppfylla kraven på dokumentation i miljödomstolens villkor eftersom det för vissa kemiska produkter och ämnen saknas en heltäckande beskrivning av hälso- och miljöfarliga egenskaper. Det är inte rimligt att brist på dokumentation medför att användningen av en kemikalie förbjuds. Det behövs istället ett villkor som reglerar frågan om riskbedömning, utfasning och riskminskning.
Bolaget bör mot bakgrund av den kunskap som finns tillgänglig systematiskt och målinriktat göra en riskbedömning för de kemiska produkter och ämnen som används i verksamheten. Då information om kemiska produkters och ämnens hälso- och miljöfarlighet saknas bör bolaget också verka för att sådan information tas fram. Riskbedömningen ska ligga till grund för en plan för utbyte av miljö- och hälsofarliga produkter och ämnen mot sådana som bedöms vara mindre farliga samt omfatta åtgärder som minskar riskerna vid användningen om utbyte inte är möjligt. En sådan plan ska ha upprättats till den 31 december 2010. Planen ska därefter fortlöpande revideras. Bolaget bör årligen redovisa resultatet av arbetet till tillsynsmyndigheten samt löpande hålla tillsynsmyndigheten informerad om arbetet. Det behövs dessutom ett villkor som säkerställer att bolaget vid införande av nya kemiska produkter eller ämnen i verksamheten väljer sådana där information om hälso- och miljöfarlighet finns tillgänglig så att en riskbedömning kan göras.
Reach reglerar inte ämnen som hanteras i mindre mängd än ett ton. För ämnen som används i mängder mellan ett och tio ton och för intermediärer är kraven i Reach begränsade. Reach tillgodoser vidare inte behovet av att riskbedöma användningen av miljö- och hälsofarliga kemikalier vid den enskilda anläggningen, vilket de av länsstyrelsen föreslagna villkoren, som har sin grund i IPPC-direktivet, syftar till. Det finns ett behov av att reglera användningen av kemikalier vid den aktuella anläggningen. Då länsstyrelsens förslag till villkor inte förbjuder användning av kemiska produkter och ämnen som saknar dokumentation om riskerna med bolagets användning för människors hälsa och miljön samt då Reach enligt artikel 2.4 inte ska begränsa tillämpningen av annan miljölagstiftning strider de av länsstyrelsen föreslagna villkoren inte mot Reach.
Det överklagade villkoret, Miljööverdomstolens villkor i Akzo Nobel-målet samt villkoret enligt länsstyrelsens yrkande innebär samtliga att bolaget generellt och utan särskild koppling till anläggningens utsläpp eller recipient förbjuds att använda vissa kemikalier. I de förstnämnda fallen när föreskriven kunskap saknas och i det sistnämnda fallet när det finns en ”mindre farlig kemikalie” tillgänglig.
Bolaget har säkerhetsdatablad för samtliga kemiska produkter som används. Dessa uppdateras kontinuerligt. För kontrollen över sin kemikaliehantering använder sig bolaget av Simon, som är en databas som förser sina kunder med individuella kemikalieförteckningar samt aktuella säkerhetsdatablad. Säkerhetsdatablad och skyddsblad finns även tillgängliga för personalen i pappersform. När behov av en ny kemikalie uppstår i verksamheten hämtar användaren in säkerhetsdatablad från leverantören samt fyller i en blankett. Till blanketten fogas en motivering. Med hjälp av Simon görs en bedömning av riskerna för miljö, hälsa och säkerhet. Om ytterligare riskbedömning bedöms nödvändig går processen vidare för riskanalys eller utökad riskanalys. Vid den utökade riskanalysen medverkar bolagets ”Chemical Forum”, vilket vid behov kan besluta att inhämta extern åsikt. Därefter fattas beslut om godkännande för användning eller inte. Resultatet dokumenteras i Simon.
Arbetet med substitution bedrivs främst i bolagets ”Chemical Forum”. SVHC-ämnen (Substances of Very High Concern) är prioriterade. Arbetet bedrivs projektvis med utgångspunkt i farlighet och använd volym. Arbetet är tidskrävande och sker oftast i samband med att fordonsmodeller uppdateras eller byts ut. För substitutionsarbetet är bolaget dessutom beroende av såväl det arbete som Ford bedriver globalt som det arbete som utförs av leverantörer. Vetskap om kemikaliers farlighet hanteras på så sätt att bolaget letar efter alternativ och ställer krav mot Ford. Bolaget bedriver dock inte något eget forsknings- eller utvecklingsarbete. För närvarande pågår en översyn av användningen av oljor.
Bolaget har således ett väl fungerande och dynamiskt system för kemikaliehanteringen, såväl avseende riskbedömningar som hantering. Ett problem med befintliga säkerhetsdatablad är dock att de ibland inte innehåller annan information än att ”information saknas”. Det är däri bolagets oro för ett villkor avseende kemikalieanvändningen ligger. Vad krävs av bolaget i dessa fall?
Enligt bolagets uppfattning är det inte heller möjligt att föreskriva den aktuella typen av villkor för bolagets verksamhet. EU:s nya kemikalieförordning Reach är en harmoniserande lagstiftning. Art 128 i Reach förbjuder en medlemsstat, och därmed miljödomstolarna, att förbjuda användningen av ett kemiskt ämne - som sådant eller ingående i en beredning eller vara - om det omfattas av Reach. I aktuellt mål är av särskilt intresse kravet på att välja en viss kemikalie framför en annan. Något av förslagen till Reach-förordningen har innehållit en förpliktelse som påminner om det av länsstyrelsen yrkade villkoret (Vitbok, Moore för den framtida kemikaliepolitiken, presenterad den 27 februari 2001, KOM(2001) 88 slutlig, s. 8), se även vad som anges i punkterna 12, 22, 69, 72-74 i preambeln till den slutligt antagna Reach. Frågan om val av viss kemikalie framför en annan kemikalie har således reglerats av Reach på ett visst sätt. Därmed är i denna fråga endast sådana nationella bestämmelser möjliga som följer eller tillåts av förordningen.
Miljööverdomstolen har i Akzo Nobel-målet konstaterat att Cox ska tillämpas så att de åtgärder som kan krävas till följd av en tillämpning av IPPC-direktivet inte begränsas. Även IPPC-direktivet ska tillämpas med respekt för andra gemenskapsbestämmelser i de frågor som berörs av direktivet. Den konkreta prövningen enligt IPPC-direktivet får med beaktande av direktivets ramkaraktär inte gå längre än kärnan av IPPC-direktivets skyddsomfång och inte strida mot annan uttrycklig gemenskapsbestämmelse i samma fråga. För bedömningen av möjligheten att föreskriva villkor om kemikalieanvändning i ett tillståndsförfarande grundat på IPPC-direktivet måste således en bedömning av de båda regelverkens förhållande till varandra göras. Den rimliga slutsatsen bör - precis som Miljööverdomstolen anför - vara att Reach inte hindrar att längre gående krav kan ställas vid tillståndsprövning av en IPPC-anläggning i syfte att begränsa risken för påverkan från den anläggningen.
IPPC-direktivet innehåller dock inte några särskilda regleringar avseende kemikaliehantering, dokumentation av kemikalieuppgifter och eller val av kemikalier. Kemikaliefrågan berörs endast i samband med frågan om bästa tillgängliga teknik (BAT). I direktivets bilaga IV avseende vilka överväganden som skall göras vid fastställande av BAT återfinns frågan om ”användning av ämnen som är mindre farlig” som ett av tolv överväganden. Det är uppenbart att ett generellt villkor om kemikalier enligt vad som föreskrivits för Akzo Nobel, återfinns i villkor 12 eller yrkas av länsstyrelsen kan komma i konflikt med kravet på användningen av BAT. Det finns elva andra kriterier att ta hänsyn till vid fastställande av BAT. Ett generellt förbud mot att använda vissa kemikalier skulle därmed kunna motverka möjligheten att välja bästa tillgängliga teknik. Bolaget gör därför gällande att utrymmet för att föreskriva villkor av det aktuella slaget med stöd av IPPC är begränsat.
I nu aktuell prövning måste således två frågor besvaras. Behövs det ett särskilt villkor om kemikalier i detta fall? Om ja, ska villkoret i så fall utformas i enlighet med formuleringen i Miljööverdomstolens dom i Akzo Nobel-målet? Svaret på fråga ett beror rimligen på arten av den prövade verksamheten och omgivningsförhållandena. Till skillnad från Akzo Nobel är bolaget en utpräglad användare av kemikalier. Bolagets verksamhet i Torslanda är omfattande och varierande. Detta för med sig att ett mycket stort antal kemikalier används i verksamheten. Vilka mängder som används av respektive kemikalie varierar kraftigt från mängder under ett kilo till mängder på flera ton per år. Endast sådana kemikalier som uppfyller vid varje tidpunkt gällande lagkrav får användas. Från och med nu måste således kemikalierna uppfylla de krav som ställs i Reach med avseende på säkerhetsdatablad, registrering m.m. Påverkan från användningen av kemikalier i bolagets anläggning har genom åren prövats och reglerats i olika avseenden. Omgivningspåverkan på mark, luft, vatten och människors hälsa är tänkbar. Påverkan på luft och människors hälsa från användningen av lösningsmedelshaltiga kemikalier är slutligt prövade genom miljödomstolens dom. Olika aspekter av påverkan på vatten omfattas av miljödomstolens prövotidsförordnande. Det saknas tecken på annan påverkan på anläggningens omgivning till följd av bolagets kemikalieanvändning. Bolagets bedömning är därför att ett särskilt villkor om kemikalier inte behövs i bolagets fall.
Mot denna bedömning skulle kunna invändas att det saknas erforderlig kunskap att avgöra om ett villkor behövs eller inte. Om en sådan invändning accepteras måste fråga två ovan besvaras. Bolaget konstaterar att Akzo Nobels villkor om kemikalieanvändningen har utformats så att förbudet mot användning av viss kemikalie är kopplat till kunskapen om riskerna med kemikalien och inte till riskerna för påverkan från användningen av kemikalien i anläggningen. Det aktuella villkoret har således fått en utformning som reglerar den generella kunskapsnivån om kemikalierna och inte kemikaliernas användning. Med andra ord, villkoret reglerar området som är harmoniserat genom Reach och inte området som omfattas av IPPC-direktivet.
Slutsatsen är enligt bolaget att ett eventuellt villkor inte ska utformas i enlighet med domen i Akzo Nobel-målet. Anser domstolen att ett generellt villkor om kemikalieanvändningen trots allt behövs, kan detta lämpligen utformas som ett krav på att bolaget ska ha systematisk dokumentation om uppfyllandet av sina förpliktelser enligt Cox. Såsom villkoret nu blivit utformat råder oklarhet om ansvar för dokumentationen, när denna ska vara tillgänglig och vilka kemikalier som omfattas av kravet. Regleras dessa krav av Reach eller är det självständiga krav som ålägger användaren av kemikalierna att anskaffa uppgifterna även om uppgifterna inte behöver tas fram enligt Reach? Skulle det förstnämnda vara fallet ska en dubbelreglering av samma fråga undvikas. Skulle det sistnämnda vara fallet kan villkoret inte motiveras enligt IPPC-direktivet eftersom villkoret inte reglerar påverkan från den aktuella IPPC-anläggningen.
Sammanfattningsvis vidhåller således bolaget i första hand att kemikalievillkor utöver den prövotid som föreskrivits av miljödomstolen inte skall meddelas. I andra hand föreslår VCC att ytterligare kemikalievillkoret föreskrivs enligt följande.
- Bolaget ska ha systematisk dokumentation om uppfyllandet av sina förpliktelser enligt Cox.
Naturvårdsverket anser att det av miljödomstolen föreskrivna villkor 12 är lämpligt och rimligt samt rättssäkert formulerat. I villkoret är preciserat vad dokumentationen ska innehålla. Det är svårt att precisera detta ytterligare. Syftet med villkoret är att bolaget ska ha den kunskap som krävs för att bedöma riskerna. För att bedöma riskerna vid speciell användning behöver bolaget ha kunskap om mängd, omgivningsförhållanden i recipienten och exponeringsdata. Den kunskapen är i sig nödvändig för att bedöma vilka åtgärder som är nödvändiga och det korrekta sättet att tillämpa utbytesprincipen.
Verket anser att formuleringen i Akzo Nobel-målet är olycklig i det att den hänvisar till artikel 31, vari det ställs krav på säkerhetsdatablad, inte på kunskaper. Villkoret är enligt verket inte tillräckligt tydligt, inte heller uppnås syftet med villkoret. För det fall att en hänvisning ska ske till artiklar i Reach anser verket att det snarare är till artiklarna 10 och 12 med bilagorna VII till XI och XII som hänvisning bör ske.
De aktuella typerna av villkor står enligt verket inte i strid med EG-rätten. Villkoret ställer krav på riskbedömning i anledning av den verksamhet som bedrivs på platsen, vilket inte har något egentligt samband med importen av kemikalier till Sverige. Kraven tillämpas utan åtskillnad på inhemska och importerade kemikalier. Villkoret har inte till syfte att påverka handeln med kemikalier, vare sig mellan EG-länder eller inom Sverige. För det fall ett sådant villkor ändå anses falla under artikel 28 i EG-fördraget är ett undantag motiverat, såväl till skydd för människors hälsa enligt fördragets artikel 30, som för miljöskyddet enligt den s.k. Cassis-principen. Villkoret är proportionerligt och utgör inte ett förtäckt handelshinder. Det är nödvändigt att en utövare av miljöfarlig verksamhet har tillräcklig kunskap för att kunna göra en bedömning av hälso- och miljöriskerna med kemikalieanvändningen i verksamheten. Det är en förutsättning för att verksamhetsutövaren ska kunna vidta de skyddsåtgärder som behövs. Det yrkade villkoret är därmed nödvändigt för att skydda människors hälsa och miljön. Det är med hänsyn till verksamhetens art och omfattning inte möjligt att uppnå en tillräckligt hög skyddsnivå om det saknas dokumenterad kunskap om riskerna med användningen. Ändamålet med ett sådant villkor går därför inte att uppnå på ett mindre ingripande sätt.
För att villkoret ska vara proportionerligt bör det dock utformas så att bolaget medges en viss tid för omställning med möjlighet till ytterligare anstånd för enskilda kemikalier, att villkoret endast avser de kemikalier som används i produktionen, och att det finns möjlighet för tillsynsmyndigheten att medge undantag från förbudet i det enskilda fallet.
Villkor 12 har ett angeläget syfte som ligger i linje med MB:s mål och det nationella miljömålet giftfri miljö. Reach börjar tillämpas stegvis. Reach är således i relevanta delar ännu inte tillämpligt. Reach ska vidare inte begränsa tillämpningen av annan miljölagstiftning, vilket t.ex. framgår av artikel 2.4.a i förordningen. Villkorsgivande avseende användning i det enskilda fallet kopplat till förhållanden för viss verksamhet på viss plats med konsekvenser för specifika recipienter harmoniseras inte av Reach. Möjligheten att ställa villkor för den verksamhet som är under prövning i detta mål har sin grund i den lagstiftning som implementerar IPPC-direktivet i Sverige. Föreningen har inte närmare analyserat det villkor som föreskrivits för Akzo Nobel AB och avstår från att kommentera den där valda formuleringen ytterligare.
Göteborgs stad, miljönämnden, har tillstyrkt en ändring av villkor 12 i enlighet med vad länsstyrelsen föreslagit.
Villkor 12, enligt minst länsstyrelsens föreslagna nivå, bör kvarstå. Verket anser dock att den av miljödomstolen upprättade punktlistan har en tydligare koppling till recipienten och eventuella effekter i denna, omvandlingsprocesser för kemikalierna (dvs. om de förvandlas till mer eller mindre farliga genom systemets gång) etc. Ett utökat kemikalieansvar är motiverat i det här fallet, dels med tanke på att bolaget inte bör använda kemikalier de saknar kunskap om, dels med tanke på den mångfald av kemikalier som används i verksamheten. Kunskapen om miljögiftsituationen i vattenmiljön är mycket begränsad. För ett fåtal traditionella substanser (oorganiska som organiska) finns en viss kunskap. Trots att samhället lagt stora resurser på att minska användandet av dessa substanser, förekommer flera av dem fortfarande i för höga halter i miljön. Nya substanser skapas/sprids också genom den ständigt pågående produktutvecklingen, exempelvis användningen av bromerade flamskyddsmedel.
Villkor 12 i miljödomstolens dom har stora likheter med det villkor som föreslagits av Naturvårdsverket i målet om Akzo Nobel AB. Kemikalieinspektionen har i det målet kommenterat villkoret i huvudsak enligt följande.
Reach kommer att tillhandahålla stora delar av den information som ett företag behöver för att kunna göra den redovisning som krävs enligt det föreslagna villkoret. Den tillgängliga informationen kan dock behöva kompletteras och omformas för att appliceras på hur kemikalien används i företaget, och det kommer även i framtiden att finnas fall då den information som Reach tillhandahåller om kemikaliens egenskaper inte är tillräcklig, t.ex. i fråga om intermediärer. Lewis anser att det föreslagna villkoret är motiverat och att det inte bör bli alltför betungande för bolaget att uppfylla det, åtminstone med hänsyn till den kunskap som kommer att tillhandahållas av Reach. Det finns dock skäl att särskilt kommentera punkten om uppgifter om farliga egenskaper. Villkoret synes vara utformat så, att uppgift skall finnas om samtliga särskilt nämnda farliga egenskaper. Däremot anges ex. inte hur uppgifterna skall ha tagits fram och vilka kvalitetskrav som skall ställas på de uppgifter bolaget måste dokumentera enligt villkoret. Det framgår inte heller om uppgifter måste finnas om alla de hälsofarliga egenskaper som skall bedömas enligt EG-reglerna (jfr 1 § f-n KIFS 2005:7). En del av de hälsofarliga egenskaperna kan t.ex. vara viktiga från arbetsmiljösynpunkt men har mindre betydelse för den yttre miljön. De problem som kan sägas finnas i tillämpningen av denna del av villkoret kommer dock till stora delar att undanröjas genom Reach. Mot denna bakgrund anser KEMI att det såvitt avser den tredje punkten i villkoret bör övervägas att skjuta på tidpunkten då villkoret skall vara uppfyllt tills information enligt Reach om existerande ämnen finns tillgänglig, t.ex. till början av 2011, samt kräva att bolagets dokumentation uppdateras åtminstone när nya uppgifter finns tillgänglig i Reach. För ämnen som inte omfattas av informationskrav i Reach (t.ex. intermediärer) eller ämnen för vilka uppgifter enligt Reach av andra skäl inte finns att tillgå skulle villkoret kunna utformas så, att bolaget i sin dokumentation skall redovisa den information om ämnets egenskaper som finns tillgänglig samt dessutom redovisa en bedömning av vilken ytterligare information om egenskaper som behöver tas fram för att bedöma riskerna med hänsyn till hur ämnet används. Tillsynsmyndigheten skulle sedan mot bakgrund av bolagets redovisning kunna överväga om de åtgärder som bolaget föreslår är tillräckliga.
Länsstyrelsen föreslår i sitt överklagande en annan och mer begränsad formulering av villkoret. Kemikalieinspektionen anser att en justering av villkoret i enlighet med vad inspektionen anfört i Akzo Nobel-målet är bättre än att helt bortse från problemet med kunskapsbrist om farliga egenskaper, vilket blir konsekvensen med länsstyrelsens formulering. Kravet skulle kunna inriktas på att bolaget dokumenterar sin bedömning av behovet av kompletterande information om farliga egenskaper i de fall sådan information inte tillhandahålls genom registreringsförfarandet i Reach. I övrigt innebär länsstyrelsens förslag ett krav på dokumentation i en plan avseende bolagets kemikaliehantering, inklusive riskbedömning, riskhantering och tillämpning av substitutionsprincipen i 2 kap. 4 § MB. Inspektionen känner en viss tveksamhet att i ett villkor av denna typ upprepa krav som redan gäller enligt 2 kap MB. Det viktiga i villkoret torde vara att bolaget dokumenterar de bedömningar man gör och de åtgärder som vidtas för att tillämpa kraven i 2 kap. Särskilt viktigt är att planen regelbundet ses över och uppdateras, t.ex. vad gäller tillgången på alternativ till kemikalier med problematiska egenskaper. Även i dessa avseenden tycker Kemikalieinspektionen att en utformning av villkoret i huvudsak enligt miljödomstolens dom är att föredra.
Bolagets argumentering om att villkor 12 inte är tillåtet eftersom det reglerar frågor som redan hanteras av Reach är enligt inspektionens mening otillräcklig för att komma fram till den slutsats som dras. Inspektionens bedömning är att villkoret inte omfattas av tillämpningsområdet för Reach i den mening som detta begrepp har i artikel 128 i förordningen.
Reach är en harmoniserad lagstiftning och det är därför inte tillåtet att tilllämpa nationella krav som är vare sig mer eller mindre stränga än de som följer av Cox. Reach reglerar många olika sätt att hantera kemikalier, och därför anges ett brett spektrum av åtgärder från medlemsstaternas sida i denna bestämmelse. En jämförelse kan göras med det vidsträckta hanteringsbegreppet i 14 kap. 4 § MB. Särskilt ordet ”användning” täcker många typer av hantering, även hur ett ämne används i ett enskilt fall i en miljöfarlig verksamhet. Detta innebär dock inte att alla typer av användning osv. ”omfattas av denna förordnings tillämpningsområde” enligt artikel 128.1. Det finns många typer av regleringar och användningsbegränsningar som inte alls behandlas av Reach. I artikel 128.2 finns därför ett förtydligande om att nationella åtgärder till skydd för arbetsmiljö, hälsa och miljö är tillåtna på områden som inte harmoniseras av Reach. Detta kan synas som självklart, men det är viktigt för att visa att Reach inte syftar till en totalharmonisering av all kemikaliehantering. I artikel 2.4 a sägs vidare uttryckligen att bl.a. EU:s miljölagstiftning inte skall påverkas av Reach och där nämns IPPC-direktivet som exempel på sådan lagstiftning. Prövning av miljöfarlig verksamhet ska alltså inte påverkas av Reach, och de EG-regler som ska tillämpas vid prövning av miljöfarlig verksamhet är minimiregler. Att kemikalieanvändning kan ingå i tillståndsprövning för miljöfarlig verksamhet är givetvis självklart, och detta noteras också i Reach (artikel 62.5 b).
Sammanfattningsvis hindrar inte Reach ett villkor av det aktuella slaget. Villkoret i miljödomstolens dom är också motiverat men bör, om det inte ändras i enlighet med länsstyrelsens yrkande, modifieras något i enlighet med vad Kemikalieinspektionen anfört i Akzo Nobel-målet.
Bolaget har yrkat att det kemikalievillkor som föreskrivits av miljödomstolen ska upphävas. Bolaget har i sin argumentering invänt inte bara mot det överklagade villkoret, utan även mot villkor med formuleringar som motsvarar vad Miljööverdomstolen föreskrev i Akzo Nobel-målet.
Bolaget har anfört att ett villkor som innebär förbud mot att använda vissa kemikalier strider mot EG-rättens förbud mot kvantitativa importrestriktioner mellan medlemsstaterna (EG-fördraget, artikel 28) och att det inte heller är förenligt med Reach. Enligt bolagets uppfattning är således vare sig det överklagade villkoret i miljödomstolens dom, länsstyrelsens yrkade villkor eller villkor motsvarande Miljööverdomstolens villkor i Akzo Nobel-målet förenliga med EG-rätten.
Vad gäller frågan om huruvida ett kemikalievillkor strider mot EG-rättens förbud mot kvantitativa importrestriktioner och åtgärder med motsvarande verkan, kan Miljööverdomstolen till en början konstatera att ett villkor som förbjuder bolaget att i sin verksamhet i Torslanda använda kemikalier för vilka kunskaperna om miljöegenskaperna brister gäller lika för alla använda kemikalier. Det gör inte åtskillnad på importerade och här i landet tillverkade kemikalier och syftar inte till att reglera handeln. Bolaget har mot bakgrund av uttalanden av EG-domstolen i målet C-473/98 (som gäller bolaget Toolex Alpha AB och frågan om dess rätt att yrkesmässigt använda trikloretylen), anfört att ett förbud mot användning av kemikalier innebär en importrestriktion, oavsett att även det egna landets produktion drabbas. Miljööverdomstolen finner dock att ett kemikalievillkor enligt någon av de tre diskuterade modellerna (det överklagade villkoret, villkor enligt länsstyrelsens yrkande eller villkor motsvarande vad Miljööverdomstolen beslutat i Akzo Nobel-målet) inte utgör något absolut och generellt förbud mot användning av vissa kemikalier; det innebär bara förbud mot att vid en särskild anläggning använda kemikalier för vilka det saknas viss dokumentation. Situationen är således en annan än i det åberopade målet i EG-domstolen. Den dokumentation som krävs enligt villkoret i Akzo Nobel-målet är dessutom densamma som tillverkare och leverantörer av kemikalier är skyldiga att tillhandahålla enligt Reach liksom enligt tidigare gällande EG-rätt. Sammantaget anser Miljööverdomstolen att ett kemikalievillkor enligt någon av de tre diskuterade modellerna inte står i strid med EG-fördragets artikel 28.
Bolaget har anfört att det förhållandet att Reach utgör en harmoniserad lagstiftning ska tillmätas stor betydelse, och att Reach bland annat harmoniserar kraven på nedströmsanvändare av kemikalier. Visserligen kan det enligt bolaget finnas ett utrymme för att meddela villkor - grundade på IPPC-direktivet - om kemikalier, men de måste då vara så starkt motiverade av förhållandena vid den aktuella verksamheten att de inte gör intrång på det område som harmoniseras genom Reach. Enligt bolaget är kemikalievillkor av alla de tre diskuterade modellerna av så generellt slag att de strider mot den harmoniserade lagstiftningen.
Miljööverdomstolen konstaterar att det av artikel 2.4 i Reach framgår att Reach inte avser att inskränka tillämpningen av direktivet 96/61/EG om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa förorening (IPPC-direktivet). De båda regelverken, Reach och IPPC-direktivet, har olika syften och perspektiv. Reach avser att, med en bibehållen fri rörlighet för varor mellan medlemsstaterna, begränsa riskerna för bland annat den yttre miljön till följd av kemikalieflödena i samhället. IPPC-direktivet avser att begränsa den samlade påverkan på den yttre miljön från individuella anläggningar.
Där regelverken möts - i frågor som gäller kemikaliehanteringen vid en anläggning - ska enligt Miljööverdomstolens mening inte den harmoniserade Reach-förordningen tillämpas på ett sådant sätt att de åtgärder som kan krävas till följd av en tillämpning av IPPC-direktivet begränsas (artikel 2.4 i Reach). Att de samordnade åtgärderna enligt IPPC-direktivet också kan innefatta krav som gäller kemikaliehanteringen vid en anläggning framgår bland annat av artiklarna 3 (kravet på bästa teknik samt kravet på att begränsa följder av olyckor) och 6 (ansökans innehåll av uppgifter om använda råvaror, insatskemikalier och andra ämnen) samt bilagan IV (kriterier för bästa teknik med främst punkterna 2. användning av mindre farliga ämnen och 11. behovet att förebygga olyckor och att minska deras miljökonsekvenser). De uppräknade reglerna innebär att kunskap om miljöegenskaperna hos de använda kemikalierna - med ett därpå följande utbytesarbete - utgör en del av vad som ingår i begreppet bästa teknik, vilket enligt IPPC-direktivet ska vara föremål för reglering vid tillståndsprövning.
Den harmoniserade förordningen Reach hindrar således inte att längre gående krav kan ställas vid tillståndsprövning av en IPPC-anläggning i syfte att begränsa risken för påverkan från den anläggningen.
Enligt Miljööverdomstolens mening finns det anledning att för en verksamhet som hanterar en stor mängd kemikalier av olika slag - bolaget använder 12 400 ton kemikalier per år, uppdelat på 2 700 olika produkter - säkerställa att verksamhetsutövaren skaffar sig kunskaper om kemikaliernas miljöegenskaper genom att i villkor i princip förbjuda användningen av kemikalier där det saknas kunskap om miljöegenskaperna (jfr 2 kap. 2 § MB).
I detta fall är tillräckliga kunskaper om miljöegenskaperna hos de hanterade kemikalierna en förutsättning för att bolaget ska kunna begränsa riskerna med verksamheten, både vid normala driftförhållanden och i samband med driftstörningar eller olyckor. Även om utsläppen från verksamheten också regleras genom villkor med begränsningsvärden, anges ofta utsläppen med hjälp av samlingsparametrar som COD, VOC, stoft, olja m.m. För att kunna begränsa utsläppens potentiella miljörisker fordras kunskap om de kemikalier som används i verksamheten och som kan förekomma i utsläppen.
Miljööverdomstolen finner därmed att det i detta fall finns behov av ett kemikalievillkor grundat på bestämmelserna i IPPC-direktivet, och att ett sådant villkor kan formuleras så att det inte står i strid med den harmonisering Reach innebär. Även om Reach harmoniserar vissa frågor som gäller nedströmsanvändare, ligger således kraven enligt exempelvis det slag av villkor som motsvarar länsstyrelsens yrkande eller Miljööverdomstolens villkor i Akzo Nobel-målet utanför vad Reach reglerar.
Sammantaget finner Miljööverdomstolen att det inte är oförenligt med EG-rätten - vare sig fördrag eller Reach - att vid tillståndsprövning av en IPPC-verksamhet föreskriva kemikalievillkor av det slag som yrkats av länsstyrelsen eller som beslutats av Miljööverdomstolen i Akzo Nobel-målet.
Miljööverdomstolen återkommer nedan till ställningstaganden som gäller det överklagade villkoret.
Det överklagade villkoret ställer krav på dels kunskap om kemikaliernas farlighet - deras inneboende egenskaper - och dels kunskap som har betydelse för exponeringssituationen. Villkoret utgör i dessa delar en konkretisering av kunskapskravet i 2 kap. 2 § MB.
Miljööverdomstolen behandlar inledningsvis frågan om villkorets krav på kunskaper om kemikaliernas inneboende egenskaper. Dessa krav uttrycks i villkorets inledande text samt i den tredje strecksatsen i första stycket som anger att dokumentationen ska innehålla uppgifter om toxikologiska egenskaper (hälsofarlighet), ekotoxikologiska egenskaper (miljöfarlighet); akut och kronisk toxicitet, nedbrytbarhet och potential för bioackumulering, inklusive klassificering avseende farliga egenskaper enligt Kemikalieinspektionens föreskrifter för den kemiska produkten och däri ingående kemiska ämnen.
I Akzo Nobel-målet meddelade Miljööverdomstolen ursprungligen (dom den 12 maj 2005) ett villkor som förbjöd användningen av kemikalier ”för vilka det saknas dokumenterad kunskap om risken för olägenheter för hälsa och miljön p.g.a. dålig nedbrytbarhet, akut och kronisk toxicitet och potential för bioackumulering”. Domen överklagades till HD som uttalade att villkoret ingav betänkligheter med hänsyn till det krav på rättssäkerhet som följer av att tillståndsvillkor är förenade med stränga sanktioner och att uttrycket ”dokumenterad kunskap” saknar varje precisering beträffande kvalitet och kvantitet. HD återförvisade målet till Miljööverdomstolen som därefter meddelade det villkor som redovisats ovan.
Enligt Miljööverdomstolens mening är inte den tredje strecksatsen i det nu överklagade villkoret på något avgörande sätt mer preciserat än det villkor som HD underkände som alltför oprecist för att uppfylla kraven på rättssäkerhet. Miljööverdomstolen finner därför liksom i Akzo Nobel-målet att kraven på bolaget bör preciseras på motsvarande sätt som de krav som riktas mot tillverkare och leverantörer. Kravet på dokumenterad kunskap om risken för olägenheter för hälsa och miljön - nedbrytbarhet, toxicitet och bioackumulerbarhet - bör således knytas till gällande bestämmelser om innehållet i säkerhetsdatablad i dessa avseenden. Det skulle enligt Miljööverdomstolens mening vara alltför långtgående att enligt vad Naturvårdsverket framfört knyta kraven till vad som enligt Reach ska gälla vid kommande registrering av kemikalier. Med denna bedömning har Miljööverdomstolen inte anledning att ta ställning till om en sådan anknytning överhuvudtaget är förenlig med Reach.
Bolaget har invänt att även en precisering som hänvisar till de uppgifter som enligt artikel 31 i Reach krävs avseende dålig nedbrytbarhet, akut och kronisk toxicitet och potential för bioackumulering i säkerhetsdatablad innehåller oklarheter. Miljööverdomstolen konstaterar att de straffsanktionerade krav som ställs på en verksamhetsutövare genom ett villkor av det slag som meddelats i Akzo Nobel-målet, inte skiljer sig från de straffsanktionerade kraven på en tillverkare eller leverantör av kemikalier när det gäller innehållet i säkerhetsdatablad (jämför 29 kap. 6 § första stycket 4 MB).
Kemikalielagstiftningen - Reach och tidigare EG-rätt - riktar krav mot tillverkare och leverantörer att tillhandahålla säkerhetsdatablad. Det finns inte något motsvarande krav för nedströmsanvändare att efterfråga säkerhetsdatablad och ta till sig innehållet i dem. Ett sådant villkor fordras för tillståndet till bolagets verksamhet för att fylla den bristen. Ett villkor enligt bolagets andrahandsyrkande är således inte tillräckligt.
Bolaget har vid huvudförhandlingen i målet redogjort för det system som bolaget tillämpar för uppföljning av kemikalieanvändningen vid bolaget. Miljööverdomstolen konstaterar att ett system som fungerar på det sätt bolaget redovisat uppfyller kraven på kunskap om kemikaliernas inneboende egenskaper enligt det villkor som bör gälla.
I det överklagade villkoret ställs krav på uppgifter om klassificering av kemikalierna. Ett sådant krav ställs också i 7 § förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll; egenkontrollförordningen. Det finns inte behov av att också föreskriva detta i villkor.
I det överklagade villkorets första stycke syftar alla strecksatser utom den tredje - som behandlats ovan - till att klarlägga kemikaliernas exponeringsförhållanden och till sammanfattande riskbedömningar.
Ordet risk kan ha delvis olika betydelse i ett allmänspråkligt sammanhang och i tekniskt avseende, där risken bestäms av sannolikheten för en oönskad konsekvens av en händelse samt konsekvensens storlek. För att kunna göra en fullständig bedömning av risken för miljön i tekniskt avseende fordras kunskaper om både kemikaliernas inneboende egenskaper och exponeringen, dvs. om förutsättningarna för att de skall komma ut i miljön och i vilka mängder, halter, former och media det kan ske.
Egenkontrollförordningen ställer vissa krav på uppgifter som har betydelse för en bedömning av hur miljön kan exponeras. Av 7 § andra stycket 2 följer att bolaget för sådana kemiska produkter som hanteras inom verksamheten och som kan innebära risker från hälso- och miljösynpunkt ska dokumentera omfattning och användning, dvs. uppgifter motsvarande vad som anges i det överklagade villkorets två första strecksatser.
De utredningar som det är fråga om för att fullt ut klarlägga exponeringsförutsättningarna på det sätt som anges i det överklagade villkoret kan för varje enskild kemikalie vara omfattande. Det är befogat att sådana utredningar genomförs när det gäller kemikalier vars inneboende egenskaper är sådana att de potentiellt kan utgöra en risk av betydelse. Det är dock inte rimligt att förbjuda användningen av kemikalier som inte utretts på detta sätt, men som redan på grund av kunskap om de inneboende egenskaperna samt med den kännedom om användningen som krävs enligt egenkontrollförordningen, kan konstateras innebära en liten risk för miljön.
Utredningarna om exponeringsförhållandena måste således kunna anpassas efter behovet för varje enskild kemikalie på ett mer flexibelt sätt än vad som följer av det överklagade villkoret. Enligt Miljööverdomstolens mening är egenkontrollförordningens krav tillräckliga, och det bör inte genom kemikalievillkoret ställas några ytterligare krav på dokumentation beträffande exponeringsförhållanden.
Det överklagade villkoret innehåller liksom det av länsstyrelsen yrkade villkorsförslaget en konkretisering av MB:s produktvalsprincip, 2 kap. 4 § MB.
Med det kunskapsunderlag som byggs upp genom ett villkor med krav på kunskap om använda kemikalier, förutsätts bolaget också kontinuerligt arbeta för att byta ut och välja kemikalier som vid användningen är förenade med miljörisker mot sådana som innebär en mindre risk. Enligt Miljööverdomstolens mening behöver detta inte regleras i villkor. Det följer av produktvalsprincipen i 2 kap. 4 § MB samt av 26 kap. 19 § MB och av egenkontrollförordningen.
Miljööverdomstolen har den 27 april 2007 beslutat att miljödomstolens förordnande om omedelbar verkställighet inte ska gälla det överklagade villkoret 12. Genom den nu föreliggande domen bör den beslutade inskränkningen av verkställighetsförordnandet upphävas. Det innebär att den genom denna dom ändrade villkorspunkten 12 gäller för tillståndet om det tas i anspråk innan det vunnit laga kraft.
Med ändring av miljödomstolens dom föreskriver Miljööverdomstolen att villkorspunkterna 8 och 12 ska ha följande lydelse.
8 - - -.
12 Från och med den 1 januari 2009 får det i produktionen inte användas sådana råvaror eller insatskemikalier för vilka det saknas dokumenterad kunskap om risken för olägenheter för hälsa och miljön p.g.a. dålig nedbrytbarhet, akut och kronisk toxicitet och potential för bioackumulering. Uppgifterna i dessa delar ska minst motsvara vad som enligt artikel 31 i Reach krävs i säkerhetsdatablad. Bolaget ska kontinuerligt följa kunskapsutvecklingen vad gäller råvarornas och insatskemikaliernas egenskaper avseende risken för olägenheter för hälsa och miljön.
Första stycket gäller inte sådana råvaror och insatskemikalier som på grund av sina egenskaper inte omfattas av krav på säkerhetsdatablad enligt artikel 31 i Reach.
Tillsynsmyndigheten får för en enskild råvara eller kemikalie medge undantag från kravet på dokumenterad kunskap och anstånd från tidskravet.
Miljööverdomstolen avslår överklagandena i övrigt.
Miljööverdomstolen förordnar att domen ska gälla med omedelbar verkan.
Länsstyrelsen i Västra Götalands län överklagade och yrkade att HD med ändring av Miljööverdomstolens dom skulle ge villkorspunkten 12 följande lydelse. - Bolaget ska med utgångspunkt från tillgänglig kunskap bedöma riskerna för negativ påverkan på miljön och människors hälsa som kan orsakas av de kemiska produkter och ämnen som används i verksamheten. Baserat på riskbedömningen ska bolaget upprätta en plan för utbyte av miljö- och hälsofarliga kemiska produkter och ämnen mot sådana som bedöms vara mindre farliga. Planen ska även innehålla förslag till andra riskbegränsande åtgärder där utbyte inte är möjligt. Planen ska redovisas till tillsynsmyndigheten senast den 31 december 2010. Därefter ska resultatet av utfasningsarbetet och eventuella förändringar i planen årligen redovisas till tillsynsmyndigheten. - Vid val av nya kemiska produkter eller ämnen i verksamheten ska bolaget utgå från sådana där information om hälso- och miljöfarlighet, såsom nedbrytbarhet, toxicitet (akut, kronisk, eko- och reproduktions-) och bioackumulerbarhet finns tillgänglig så att en riskbedömning av användningen kan göras. Utifrån riskbedömningen ska bolaget välja sådana kemiska produkter och ämnen som bedöms vara mindre miljö- och hälsofarliga. Rutiner för detta arbete ska upprättas senast den 31 december 2008 och därefter hållas aktuella.
Även Naturvårdsverket överklagade med yrkande att HD skulle upphäva villkorspunkten 12 och återförvisa målet till Miljööverdomstolen för förnyad prövning.
Volvo Personvagnar Aktiebolag, slutligen, överklagade och yrkade att HD skulle upphäva villkorspunkten 12 eller, i andra hand, ge villkoret följande lydelse:
- Bolaget ska ha systematisk dokumentation om uppfyllandet av sina förpliktelser enligt Reach.
Kemikalieinspektionen yttrade sig.
Målet avgjordes efter föredragning.
Föredraganden, rev.sekr. Coleman, föreslog i betänkande att HD skulle meddela följande dom.
Målet gäller Miljööverdomstolens under punkten 1 i domslutet bestämda villkorspunkt 12 vilken har följande lydelse:
Volvo Personvagnar har i HD ifrågasatt villkorets rimlighet och även hävdat att villkoret är oförenligt med unionsrätten.
Länsstyrelsen i Västra Götalands län har bl.a. hävdat att villkoret inte är klart och tydligt, att det råder oklarheter beträffande när villkoret kan anses vara uppfyllt och att hänvisningen till Reach inte innebär en tydlig vägledning.
Naturvårdsverket har anfört att villkoret innehåller sådana brister och oklarheter att det i praktiken är omöjligt att tillämpa, såväl för verksamhetsutövare som för tillsynsmyndigheter. En möjlig tolkning av villkoret skulle enligt verket vara att kunskap om kemikalien endast behövs när sådan kunskap finns. Villkoret skulle kunna tolkas på det sättet att Volvo endast är skyldigt att ta till sig innehållet i säkerhetsdatablad. Det är således enligt verket oklart om villkoret innefattar skyldighet att ta fram ny information om inneboende egenskaper när sådan information saknas eller om det endast gäller ett krav på att redogöra för inneboende egenskaper som grundar sig på slutsatser av befintlig information.
Även Kemikalieinspektionen har i inhämtat yttrande ifrågasatt villkorets utformning.
HD konstaterade i ett mål avseende ett liknande villkor för kemikaliehantering (NJA 2006 s. 310) dels att det villkor som Miljööverdomstolen då hade ställt upp har ett angeläget syfte, som ligger väl i linje med MB:s mål, dels att en verksamhetsutövare naturligtvis måste se till att han har erforderlig kunskap om sådana kemikalier som kan innebära risk från hälso- och miljösynpunkt när de används i verksamheten. HD gör nu samma bedömning när det gäller Volvo Personvagnar och det villkor som bolaget fått.
Efter 2006 års rättsfall har i juni 2007 kemikalieregistreringsförordningen Reach trätt i kraft. MB:s krav på miljö- och hälsoskyddsutredning (tidigare i 14 kap. 7 § MB) har utgått då motsvarande krav anses finnas i Reach (se prop. 2007/08:80 s. 86 f.).
Det nya villkoret har stora likheter med villkoret i 2006 års rättsfall. I två avseenden skiljer sig dock villkoren åt. För det första har i det nu aktuella villkoret lagts till nya meningar två och tre med följande lydelser: ”Uppgifterna i dessa delar ska minst motsvara vad som enligt artikel 31 i Reach krävs i säkerhetsdatablad. Bolaget ska kontinuerligt följa kunskapsutvecklingen vad gäller råvarornas och insatskemikaliernas egenskaper avseende risken för olägenheter för hälsa och miljön.” För det andra har det nya villkoret tillförts ett stycke två enligt vilket första stycket inte gäller sådana råvaror och insatskemikalier som på grund av sina egenskaper inte omfattas av krav på säkerhetsdatablad enligt artikel 31 i Reach.
Miljööverdomstolen har i domskälen angett att man anser förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll vara tillräcklig när det gäller risker p.g.a. annat än inneboende egenskaper. Domstolen har därför avstått från att låta villkorsregleringen omfatta sådana risker. Villkoret gäller istället risker p.g.a. inneboende egenskaper. Detta har kommit till uttryck i att villkoret anges träffa ”risken för olägenheter för hälsa och miljön p.g.a. dålig nedbrytbarhet, akut och kronisk toxicitet och potential för bioackumulering”.
Miljööverdomstolen motiverade det för Volvo Personvagnar meddelade villkoret enligt följande. ”Kemikalielagstiftningen - Reach och tidigare EG-rätt - riktar krav mot tillverkare och leverantörer att tillhandahålla säkerhetsdatablad. Det finns inte något motsvarande krav för nedströmsanvändare att efterfråga säkerhetsdatablad och ta till sig innehållet i dem. Ett sådant villkor fordras för tillståndet till bolagets verksamhet för att fylla den bristen. Ett villkor enligt bolagets andrahandsyrkande är således inte tillräckligt.”
Avsikten med villkoret är alltså att Volvo Personvagnar ska efterfråga säkerhetsdatablad och ta till sig innehållet i dem.
Naturvårdsverket har i HD gett in och hänfört sig till en dom som Miljööverdomstolen meddelade den 22 januari 2009 i mål nr M 5741-07 avseende utökat tillstånd för en av Bona AB bedriven kemikaliehantering. Den domen innehåller ett villkor som, med bortseende från en inskränkning i villkorets giltighet som gjorts p.g.a. tidigare tillstånds rättskraft samt ett undantag för inermediärer av typ a), är likalydande med det som gäller för Volvo Personvagnar. I domskälen har Miljööverdomstolen anfört att avsikten med villkoret är att de krav som ställs på leverantörer av kemikalier att lämna information genom säkerhetsdatablad ska motsvaras av ett krav på kemikalieanvändaren att införskaffa den kunskapen. Om den närmare innebörden har Miljööverdomstolen anfört att villkoret, så länge som kemikalieleverantören lever upp till sina skyldigheter, inte ställer krav på några ytterligare utredningar hos användaren och att det inträder ett användningsförbud för användaren om det saknas den information som krävs av leverantören såvida inte användaren själv tar fram informationen på annat sätt.
Naturvårdsverket har om det för Bona AB gällande villkoret anfört att konsekvensen av att villkoret ges den innebörd som Miljööverdomstolen angett är att tillståndshavaren blir tvungen att kontrollera riktigheten av de uppgifter om - i vart fall - kemikaliers egenskaper som lämnats i säkerhetsdatablad. Ett sådant villkor ställer enligt verket också stora krav på tillsynsmyndigheten och innebär att verksamhetsutövaren också måste kontrollera att de kemiska produkter för vilka denne ej fått säkerhetsdatablad inte ska klassificeras som farliga.
Ett villkor med den innebörden är väsentligt annorlunda än vad Miljööverdomstolen redovisat i nu aktuellt mål. Frågan är då vilken betydelse som detta har för det villkor som gäller för Volvo Personvagnar.
HD konstaterade i 2006 års rättsfall (NJA 2006 s. 310) att villkor av nu aktuella slag, dvs. villkor i tillståndsbeslut, ska utformas så att de kan utgöra grund för att konstatera om en överträdelse har begåtts och i så fall också kan ligga till grund för påföljder enligt sanktionssystemet. Det ska alltså av villkoret gå att konstatera om en överträdelse har begåtts. Dessa utgångspunkter gör sig även gällande vid frågor om tolkning av existerande villkor. Det innebär bl.a. att oklarheter i villkorsutformningen inte ska gå ut över tillståndshavaren.
En annan utgångspunkt vid tolkning av dylika villkor är, liksom vid tolkning av lag, att det är de skäl som redovisats i det aktuella ärendet som ska läggas till grund för tolkningen och att innebörden inte kan ändras utan att bestämmelsens eller villkorets lydelse ändras. Samtidigt sätter villkorets utformning en yttersta gräns för vilken innebörd det kan ges. Endast om de redovisade skälen är förenliga med en rimlig tolkning av villkoret så kan de få företräde vid tolkningen.
För villkor i tillstånd enligt MB tillkommer också de rättskraftsregler m.m. som återfinns i balkens 24 kap. och som bl.a. innebär att villkor endast kan ändras under vissa förutsättningar och efter iakttagande av vissa formföreskrifter.
Det bör också påpekas att Miljööverdomstolens ledamöter i de två målen inte varit desamma varför utrymmet för att från skälen för Bona AB:s villkor dra slutsatser om villkorets innebörd för Volvo Personvagnar redan av det skälet får anses vara begränsade.
Tillämpat på detta mål innebär det sagda att villkoret ska ges den innebörd som Miljööverdomstolen i domskälen gav uttryck för när villkoret bestämdes. Villkoret får således anses innebära att Volvo Personvagnar genom att efterfråga säkerhetsdatablad och ta till sig innehållet i dem har uppfyllt detsamma.
Villkoret i sig får ändå anses vara oklart i den meningen att det framstår som i det närmaste omöjligt att enbart utifrån villkorets utformning sluta sig till att det för Volvo Personvagnar har just denna innebörd. Villkoret bör även ses i ljuset av den innebörd som Miljööverdomstolen gett åt det för Bona AB:s del. Utan att närmare ta ställning till vad som gäller för Bona AB kan det konstateras att villkoret i vart fall får anses ha getts en inte oväsentligt annorlunda innebörd än den som gäller för Volvo Personvagnar. Det råder alltså en viss oklarhet om innebörden i sig av ett villkor av det aktuella slaget och detta gäller även om det i det enskilda fallet är möjligt att klarlägga vad villkoret innebär.
Som Naturvårdsverket har anfört är den innebörd som Miljööverdomstolen gett åt det villkor som gäller för Volvo Personvagnar, särskilt vid en jämförelse med vad Miljööverdomstolen avsett att det för Bona AB givna villkoret med samma utformning ska innebära, inte heller särskilt förpliktande.
Det sagda reser tvivel om huruvida villkoret fått den avsedda utformningen eller innebörden. Om avsikten varit att det för Volvo Personvagnar ska gälla villkor som är annorlunda än dem som gäller för Bona AB så borde dessa skillnader ha kommit till uttryck i villkoren. Det är inte lämpligt att villkor med likadan utformning ges olika innebörd.
Mot den bakgrunden är det för Volvo Personvagnar gällande villkoret inte godtagbart. Det är dock inte uteslutet att det kan bli godtagbart. Villkoret bör därför upphävas och målet visas åter till Miljööverdomstolen för fortsatta överväganden.
Vid denna utgång finns det inte skäl för HD att ta ställning till Volvo Personvagnars invändningar om att villkoret skulle kunna vara orimligt eller att det skulle vara oförenligt med unionsrätten.
HD upphäver punkterna 1 och 3 i Miljööverdomstolens domslut till den del som de gäller villkorspunkten 12 och visar målet i den delen tillbaka till Miljööverdomstolen.
HD (justitieråden Nelson, Williams, Holland, referent, Sherman och Clark) meddelade den 18 november 2010 följande dom.
Miljödomstolen har lämnat bolaget tillstånd att bedriva befintlig och utökad verksamhet för tillverkning av motorfordon m.m. på Torslandaområdet i Göteborg. I bolagets verksamhet hanteras olika kemiska ämnen. Enligt en anteckning i Miljööverdomstolens dom använder bolaget årligen 12 400 ton kemikalier uppdelat på 2 700 produkter. Frågan i HD är om bolagets tillstånd ska förenas med ett villkor som tar sikte på användningen av kemikalierna. Vad målet främst gäller är i vilken utsträckning det bör ställas särskilda krav på bolagets kunskaper om de kemikalier som används i verksamheten.
Miljööverdomstolen har villkorat användningen med ett kunskapskrav som, enligt domskälen, gäller kemikaliernas farlighet eller sålunda deras inneboende egenskaper. Eftersom ordet ”risk” används kan det dock ifrågasättas om villkoret har den innebörden. Villkoret har följande lydelse: ”Från och med den 1 januari 2009 får det i produktionen inte användas sådana råvaror eller insatskemikalier för vilka det saknas dokumenterad kunskap om risken för olägenheter för hälsa och miljön p.g.a. dålig nedbrytbarhet, akut och kronisk toxicitet och potential för bioackumulering. Uppgifterna i dessa delar ska minst motsvara vad som enligt artikel 31 i Reach krävs i säkerhetsdatablad. Bolaget ska kontinuerligt följa kunskapsutvecklingen vad gäller råvarornas och insatskemikaliernas egenskaper avseende risken för olägenheter för hälsa och miljön. - Första stycket gäller inte sådana råvaror och insatskemikalier som på grund av sina egenskaper inte omfattas av krav på säkerhetsdatablad enligt artikel 31 i Reach. - Tillsynsmyndigheten får för en enskild råvara eller kemikalie medge undantag från kravet på dokumenterad kunskap och anstånd från tidskravet.” - Hänvisningen till Reach avser Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier.
HD har i rättsfallet NJA 2006 s. 310 tagit upp frågor som rör utformningen av ett villkor om kemikalieanvändning och om de kunskaper som en sådan användning förutsätter hos verksamhetsutövaren. Domstolen har framhållit att tillståndsvillkoren måste ses i samband med de stränga sanktioner som följer av en överträdelse, såsom återkallelse av tillståndet och ett straffrättsligt ansvar. Ett villkor måste därför vara så preciserat att det kan konstateras om en överträdelse har skett och om den kan läggas till grund för sanktioner (jfr också NJA 2006 s. 188). Det villkor som var aktuellt i rättsfallet ansågs inte uppfylla detta krav och inte heller vara tillräckligt dynamiskt; det återspeglade inte den ständiga förändringen av kunskapsläget och lade inte någon skyldighet på verksamhetsutövaren att hålla sig à jour med kunskapsutvecklingen.
Kopplingen mellan villkoren och sanktionssystemet hänger samman bl.a. med det förhållandet att en del av de grundläggande reglerna i MB ansetts alltför allmänt hållna för att direkt kunna läggas till grund för en generell straffsanktion. Det gäller bl.a. det s.k. kunskapskravet i 2 kap. 2 §, som ingår bland hänsynsreglerna i balken. Där anges det att alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd ska skaffa sig den kunskap som behövs med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning för att skydda människors hälsa och miljön mot skada eller olägenhet. Ett tillståndsvillkor som rör kunskapskravet fyller därmed funktionen att omsätta generellt tillämpliga och allmänt hållna regler till mer preciserade krav på den särskilda verksamhetsutövaren, ytterst sanktionerade med ett straffansvar (jfr prop. 1997/98:45 del 1 s. 211 f. och 524 f.).
Villkoren bör utformas med hänsyn till detta. Påpekas kan att lagstiftaren vid tillkomsten av MB särskilt tog upp det tidigare problemet med otydliga villkor och betonade vikten av att det kunde konstateras om en överträdelse skett (a. prop. del 1 s. 523 f. och del 2 s. 204). Att tillståndsvillkoren blir precisa har självfallet direkt betydelse för att verksamhetsutövaren ska kunna bedöma deras innehåll och för att villkoren ska få ett genomslag i praktiken.
I det anförda ligger också att behovet av villkor och deras närmare innehåll vid tillståndsgivningen ska bedömas utifrån den särskilda verksamhetens påverkan på människors hälsa och på miljön. Detta behöver inte hindra att förhållandevis standardiserade villkor ställs för verksamheter av ett visst slag, men villkorsfrågan måste alltid prövas alltefter de effekter som en verksamhet med en viss kemikalieanvändning får i just den omgivning som är aktuell (jfr a. prop. del 1 s. 211).
Kunskapskravet ska alltså ställas i relation till verksamhetens art och omfattning, liksom till dess återverkningar på hälsa och miljö. Vid användning av kemikalier förutsätter en riskbedömning, i enlighet med vad Kemikalieinspektionen har yttrat i målet, att verksamhetsutövaren känner till inte bara produktens eller de däri ingående ämnenas inneboende egenskaper utan också den exponering av människa och miljö som användningen ger upphov till. Den mer direkta effekten på omgivningen får sägas uppkomma genom exponeringen, vilken är beroende av den särskilda verksamhetsutövarens specifika användning av kemikalierna. Vid utformningen av ett kunskapsvillkor som rör kemikalieanvändningen finns därför anledning att inte bara beakta de inneboende egenskaperna, som förhållandevis ofta torde förutsätta likartade kunskaper i olika verksamheter, dock naturligtvis alltefter den omfattning som hanteringen har; med den utgångspunkten att villkor ska anpassas till den särskilda verksamheten är det befogat att se också till exponeringen, som alltså i stor utsträckning kan variera mellan olika verksamheter (jfr 6 kap. 7 § andra stycket 3 MB om innehållet i en miljökonsekvensbeskrivning; jfr även 22 kap. 25 § första stycket 7 i balken).
Miljööverdomstolen har funnit att det inte genom kemikalievillkoret ska ställas några krav på dokumentation som rör exponeringsförhållanden och riskbedömning, detta med hänvisning till vad som redan följer av förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll. Det väcker den vidare frågan hur tillståndsvillkor bör förhålla sig till de författningsbestämmelser som reglerar en miljöfarlig verksamhet.
Som berörts i det föregående (vid 4) kan villkoren innebära att allmänna regler preciseras med avseende på den särskilda verksamheten. Är det fråga om en närmare reglering i författning saknas däremot många gånger anledning att upprepa regleringen i villkoren för ett visst tillstånd (jfr Green m.fl., Miljöbalken - En kommentar, suppl. 9, juli 2010, s. 16:6). Villkoren bör i stället ta sikte på sådant som inte direkt följer av de författningsbestämmelser som ändå måste iakttas i verksamheten.
Gällande författningar innehåller på många punkter en förhållandevis omfattande och detaljerad reglering av miljöfarlig verksamhet, inte minst när det gäller användningen av kemikalier. Det finns skäl att här nämna några av författningsbestämmelserna, dock utan anspråk på fullständighet.
Som Miljööverdomstolen har angett, är verksamhetsutövaren skyldig att utföra en egenkontroll. En grundläggande bestämmelse om detta finns i 26 kap. 19 § MB. I den paragrafen sägs det att den som bedriver verksamhet eller vidtar åtgärder som kan befaras medföra olägenheter för människors hälsa eller påverka miljön fortlöpande ska planera och kontrollera verksamheten för att motverka eller förebygga sådana verkningar. Verksamhetsutövaren ska också genom egna undersökningar eller på annat sätt hålla sig underrättad om verksamhetens eller åtgärdens påverkan på miljön. Närmare föreskrifter finns i den tidigare (vid 8) nämnda egenkontrollförordningen, främst i 5-7 §§. Verksamhetsutövaren ska bl.a. ha rutiner för att fortlöpande kontrollera utrustningen m.m., fortlöpande och systematiskt undersöka och bedöma riskerna med verksamheten från hälso- och miljösynpunkt, liksom också förteckna de kemiska produkter samt biotekniska organismer som hanteras inom verksamheten och som kan innebära risker från hälso- och miljösynpunkt.
Att nämna i detta sammanhang är också förordningen (2008:245) om kemiska produkter och biotekniska organismer. Där föreskrivs bl.a. en uppgiftsskyldighet och anmälningsplikt vid yrkesmässig tillverkning eller införsel, krav på tillstånd vid yrkesmässig överlåtelse av särskilt farliga kemiska produkter och en skyldighet att under vissa förhållanden lämna uppgifter om kemiska produkters och biotekniska organismers skadliga effekter eller egenskaper (3-15 §§, jfr 14 kap. 18 § MB). Det finns också ett bemyndigande för Kemikalieinspektionen att meddela föreskrifter om sådana kunskapskrav, försiktighetsmått och produktval som avses i 2 kap. 2-4 §§ MB i fråga om hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter, biotekniska organis-mer och varor (25 §).
Miljööverdomstolen har knutit kemikalievillkoret till den unionsrättsliga förordning som brukar kallas Reach (jfr vid 2), i svensk lagstiftning också benämnd kemikalieregistreringsförordningen (14 kap. 3 § MB). Reach har föranlett förhållandevis omfattande ändringar i svensk rätt från och med den 1 juni 2008, bl.a. av 14 kap. MB, som handlar om kemiska produkter och biotekniska organismer.
Det överordnade syftet med Reach är att genom en harmonisering av reglerna inom unionen säkerställa en hög skyddsnivå för människors hälsa och miljön samtidigt som den europeiska kemikalieindustrins konkurrenskraft ska främjas (skäl 1-3 och artikel 1, jfr prop. 2007/08:80 s. 47). Rätten att tillverka kemiska ämnen och släppa ut dem på marknaden knyts till ett registreringsförfarande och till en skyldighet för främst leverantörer att lämna information till mottagaren av ett ämne.
Av central betydelse är själva registreringen av ämnet som ska ske hos Europeiska kemikaliemyndigheten efter anmälan av tillverkaren eller importören (artikel 6). Anmälningen ska åtföljas av en närmare angiven information om ämnet som delvis varierar med den mängd av ämnet som hanteras (artiklarna 10 och 12). Bland annat ska informationen avse ämnets tillverkning och en vägledning för säker användning. Anmälningarna ska utvärderas av kemikaliemyndigheten. Det har dock antagits att myndigheten i de flesta fall kommer att kontrollera enbart att anmälningen är fullständig, även om en mer noggrann utvärdering kan bli aktuell (artikel 20.2, a. prop. s. 48, 53 och 137). Tanken är att nationella myndigheter ska genomföra fördjupade utvärderingar av kemiska ämnen. Härutöver gäller enligt förordningen ett tillståndskrav beträffande ämnen med särskilt farliga egenskaper; ämnen kan också bli föremål för begränsningar.
Som har berörts i det föregående (vid 14) innehåller Reach ett krav på kommunikation som innebär att tillverkare och importörer ska vidarebefordra information om kemikalierna till mottagare längs distributionskedjan, s.k. nedströmsanvändare som använder kemikalier i sin industriella eller professionella verksamhet (artikel 3.13). Främst ska detta ske genom tillhandahållande av ett säkerhetsdatablad med uppgifter om det kemiska ämnet (artikel 31). Säkerhetsdatabladet ska bl.a. innehålla rubriker som tar sikte på farliga egenskaper, åtgärder vid oavsiktliga utsläpp, hantering och lagring, begränsning av exponeringen/ personligt skydd samt fysikaliska och kemiska egenskaper (artikel 31.6). Överträdelser av artikel 31 kan föranleda straffansvar enligt 29 kap. 6 § MB (jfr 3 b §). För bristfällig miljöinformation döms bl.a. den som med uppsåt eller av oaktsamhet i fråga om kemiska produkter bryter mot en bestämmelse i Reach genom att låta bli att förse mottagaren av ett ämne eller en blandning med ett säkerhetsdatablad enligt kraven i artikel 31 eller lämna oriktig eller bristfällig uppgift i säkerhetsdatabladet (6 § första stycket 5). Ansvar ska dock inte dömas ut, om underlåtenheten eller den oriktiga eller bristfälliga informationen varit sådan att den inte kunnat försvåra bedömningen av risken för skada på människors hälsa eller i miljön (6 § andra stycket).
Det läggs alltså på tillverkare och importörer att ta fram information om kemikaliernas farliga egenskaper och att bedöma de risker som användningen för med sig. Det ankommer sedan på leverantören att vidarebefordra informationen och lämna rekommendationer om användningen till industriella mottagare.
Det grundläggande synsättet enligt Reach är att kommunikationen sker ”nedåt” i distributionskedjan. I vissa fall ska dock uppgifter vidarebefordras ”uppåt”. Det blir aktuellt exempelvis då det hos mottagaren kommer fram ny information om ett ämnes farliga egenskaper eller någon annan information som kan ge anledning att ifrågasätta om rekommenderade riskhanteringsåtgärder är lämpliga (artikel 34, jfr också bl.a. artikel 37.4).
Reach har trätt i kraft under år 2007. Vissa ämnen kommer dock att fasas in successivt i det nya systemet fram till år 2018 (artikel 23, jfr om infasningsämnen artikel 3.20).
Förhållandet mellan Reach och andra rättsakter regleras i förordningens artikel 2. Där sägs det bl.a. att Reach inte ska påverka tillämpningen av det s.k. IPPC-direktivet (rådets direktiv 96/61/EG om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar; jfr den kodifierade versionen i direktiv 2008/1/EG). Direktivet omfattar vissa närmare angivna typer av industriella verksamheter och är inriktat på det samlade utsläppet från den särskilda, individuella anläggningen. Bland annat gäller att medlemsstaterna genom ett förfarande med tillstånd och tillståndsvillkor ska se till att verksamheter av det aktuella slaget uppfyller direktivets krav. Direktivet innehåller bestämmelser om bästa tillgängliga teknik och tillståndsvillkoren kan avse bl.a. lämpliga krav på utsläppskontroll med angivande av mätmetod, mätfrekvens och utvärderingsmetod. Bedöms det som lämpligt och motiverat med hänsyn till direktivets syfte, kan tillståndet innehålla andra villkor än de i direktivet särskilt uppräknade. (Artiklarna 4, 5, 8, 9 och 14.)
Under förarbetena till MB antogs det att IPPC-direktivet i dess ursprungliga lydelse skulle vara genomfört i svensk rätt genom balken och dess följdförfattningar (prop. 1997/98:45 del 1 s. 334, jfr dock prop. 2001/02:65 s. 63 ff.).
Det bör slutligen uppmärksammas att förhållandet mellan Reach och kunskapskravet i 2 kap. 2 § MB togs upp under arbetet med 2008 års lagändringar. Bedömningen var att Reach i vissa fall begränsar tilllämpningen av kunskapskravet såtillvida som det inte längre skulle vara möjligt att ställa generella krav på att verksamhetsutövare tar fram kunskap om inneboende egenskaper hos kemiska ämnen. I ett enskilt fall kan det emellertid finnas skäl att av verksamhetsutövaren kräva kunskaper som inte omfattas av Reach; det kan t.ex. vara fråga om en riskfylld verksamhet som bedrivs i ett område känsligt för påverkan. Reach har inte heller ansetts hindra ytterligare krav på data eller utredningar, när det gäller hanteringen av kemikalier i det enskilda fallet, eftersom kraven i Reach är schablonmässiga och inte tar hänsyn till de särskilda förhållandena i en anläggning eller i omgivningen. (Prop. 2007/08:80 s. 68 f., jfr s. 71 f.)
Det sagda kan sammanfattas på följande sätt i fråga om utformningen av tillståndsvillkor av det slag som nu är aktuellt. Utgångspunkten är att villkoren ska anpassas till den särskilda verksamhet som tillståndet avser. Villkoren har olika funktioner men kan vara ett sätt att föra över allmänt hållna författningsregler till preciserade krav på en viss verksamhetsutövare. Mer detaljerade bestämmelser i författning bör normalt inte upprepas, men de kan behöva kompletteras i något avseende. Till detta kommer att villkoren kan täcka in frågor som inte tas upp i någon författning men där en reglering av verksamheten framstår som befogad. Utformningen ska ske så att det tydligt framgår för verksamhetsutövaren vad villkoret innebär och hur det avgränsats och så att det kan konstateras om en överträdelse har förekommit eller inte.
Vad särskilt gäller kemikalievillkoren är det betydelsefullt att de inte ges en statisk utformning som låser fast kraven vid ett visst läge i kunskapsutvecklingen. Det ska också uppmärksammas att en bedömning av verksamhetens inverkan på omgivningen förutsätter kunskaper om såväl inneboende egenskaper hos använda kemikalier som exponeringen av människa och miljö i det särskilda fallet. Vid utformningen av ett kunskapsvillkor finns det inte minst anledning att beakta exponeringsriskerna, eftersom just dessa risker ofta är specifika för den särskilda verksamheten och dess lokalisering och därigenom ligger närmare den egentliga hälso- och miljöeffekten. Om det bedöms påkallat med särskilda villkor i ett visst fall, måste dock kraven vara rimliga (jfr 2 kap. 7 § MB), något som särskilt måste beaktas om de kopplas till ett förbud att använda vissa ämnen, och skulle exempelvis inte behöva avse kemikalier eller användningar som innebär liten risk för miljön. Villkoren ska också ställas i relation till vad som redan följer av författning.
Det kunskapsvillkor som Miljööverdomstolen har ställt i villkorspunkten 12 bör bedömas mot bakgrund av det anförda.
Konstateras kan då att villkoret inte uttrycker någon egentlig koppling till just den verksamhet som bolaget bedriver på Torslandaområdet. Anknytningen till säkerhetsdatabladen enligt Reach innebär att kunskapsvillkoret har fått en schablonmässig utformning. Det låter sig visserligen sägas att behovet av kunskaper om ett ämnes inneboende egenskaper i och för sig kan vara ganska likartat även i skilda verksamheter. Likväl framstår det som angeläget att villkor utformas efter en bedömning av just den kemikalieanvändning som hör till den tillståndsgivna verksamheten.
Villkorskravet att bolaget kontinuerligt ska följa kunskapsutvecklingen vad gäller råvarornas och insatskemikaliernas egenskaper avseende risken för olägenheter för hälsa och miljö saknar den precision som enligt rättsfallet NJA 2006 s. 310 måste krävas hos ett villkor för att det ska kunna konstateras om en överträdelse har skett och om den kan läggas till grund för sanktioner.
I linje med vad som har anförts i det föregående (vid 7 och 24) kan det finnas skäl att överväga om det ska gälla några särskilt utformade kunskapsvillkor som avser exponeringen av människa och miljö. En hänvisning till säkerhetsdatabladen kan inte anses ändamålsenlig i det sammanhanget. De uppgifter om begränsning av exponering m.m. som ska finnas där, är inte anpassade efter den enskilda mottagarens verksamhet. Som Miljööverdomstolen anfört har verksamhetsutövaren visserligen en förhållandevis långtgående skyldighet att genomföra egenkontroll redan på grund av författning. Som helhet framstår dock ett tillståndsvillkor som bygger på Reach i fråga om kunskap om inneboende egenskaper - och som med hänvisning till egenkontrollförordningen inte omfattar kunskap om exponeringen - inte som anpassat till den enskilda verksamheten. Ett villkorskrav på kunskaper om exponeringen kan uppfattas som långtgående, även om det vid villkorsskrivningen skulle visa sig praktiskt möjligt att urskilja och avstå från att reglera ämnen eller användning med liten inverkan på omgivningen, och ytterst blir det alltid fråga om att bedöma rimligheten i ett krav som övervägs. Det kan också öppnas en möjlighet för tillsynsmyndigheten att medge undantag från kunskapsvillkoret (jfr tredje stycket i det villkor som Miljööverdomstolen har ställt). Tilläggas kan att lagstiftaren synes ha haft ganska avgränsade villkor i åtanke, när det gäller en precisering av kunskapskravet för ett särskilt fall (se t.ex. prop. 1997/98:45 del 1 s. 211 f. om mätningar och andra utredningar, jfr även prop. 2007/08:80 s. 68).
Ett villkor som hänvisar till säkerhetsdatabladen enligt Reach innebär i och för sig en precisering av det allmänna kunskapskravet. Som Miljööverdomstolen framhållit har skyldigheterna enligt artikel 31 ansetts möjliga att sanktionera genom straff. Villkoret innebär emellertid att också verksamhetsutövaren i sin egenskap av mottagare och nedströmsanvändare kommer att omfattas av skyldigheter som i Reach reserverats för aktörer tidigare i distributionskedjan. Verksamhetsut-övaren blir därigenom underkastad ett ansvar som i EU-förordningen lagts enbart på tillverkare, importörer och leverantörer. Säkerhetsdatablad upprättas för vidarebefordran av uppgifter om kemikalierna till senare informationsled. Det uppställda villkoret innebär att bolaget måste ha kunskaper svarande minst mot de uppgifter som krävs i säkerhetsdatablad; i annat fall råder ett förbud mot användning av kemikalierna. En sådan ordning är oförenlig med den grundläggande strukturen i Reach och får därför anses mindre lämplig, oavsett hur därmed förhåller sig ur strikt unionsrättslig synvinkel.
Det är också svårt att överblicka konsekvenserna av det uppställda villkoret om kunskaper som utgår från säkerhetsdatabladen. Om kravet främst innebär att säkerhetsdatabladen ska finnas tillgängliga hos verksamhetsutövaren, får det knappast några märkbara verkningar med tanke på den skyldighet (för andra aktörer) att tillhandahålla bladen som redan följer av Reach (jfr dock artikel 31.3) och MB. Ett villkor med den begränsade innebörden synes inte motiverat. Skulle villkoret emellertid leda till att verksamhetsutövaren ska ta fram informationen på egen hand, när säkerhetsdatablad saknas eller är ofullständiga, kan villkoret vara betungande, särskilt mot bakgrund av att systemet enligt Reach alltjämt är under uppbyggnad och att infasningen av ämnen kommer att pågå fram till år 2018. Det torde också ställa sig svårt att kontrollera efterlevnaden av ett villkor med den innebörden.
Det kemikalievillkor som har ställts av Miljööverdomstolen ska därför upphävas. Det bör emellertid ankomma på Miljööverdomstolen att med ledning av vad som har uttalats av HD på nytt behandla frågan om det ska ställas något villkor på kunskaper om kemikalier hos bolaget och hur villkoret i så fall ska utformas.
Vid denna bedömning saknas skäl att närmare överväga frågan om HD ska hämta in ett förhandsavgörande från EU-domstolen i det här målet. Innebörden av unionsrätten får i vart fall så långt anses klar att det inte finns något hinder mot varje form av särskilt utformade tillståndsvillkor som rör en viss verksamhetsutövares kunskaper om kemikalier. Detta gäller såväl vid en bedömning av förbudet mot kvantitativa importrestriktioner e.d. enligt artikel 34 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt som vid en bedömning enligt Reach, vilken förordning enligt artikel 2.4 inte ska påverka tillämpningen av IPPC-direktivet. Det finns inte anledning för HD att nu ta ställning till i vad mån unionsrätten innebär begränsningar vid den närmare utformningen av ett kunskapsvillkor om kemikalier som kan komma att aktualiseras vid målets fortsatta prövning i Miljööverdomstolen.
HD upphäver punkterna 1 och 3 i Miljööverdomstolens domslut till den del som de gäller villkorspunkten 12 och visar målet i den delen tillbaka till Miljööverdomstolen.
HD:s dom meddelad: den 18 november 2010.
Mål nr: T 1356-08.
Lagrum: 2 kap. 2 §, 16 kap. 2 §, 22 kap. 25 § och 26 kap. 19 § MB samt artikel 31 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach).
Rättsfall: NJA 2006 s. 188 och NJA 2006 s. 310.