Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern vidtar ingen ytterligare åtgärd i ärendet, utöver de uttalanden som görs i detta beslut.
Ärendet
Bakgrund
Bakgrund
Justitiekanslern meddelade den 20 juni 2017 ett beslut i ett ärende i vilket en privatperson (DS) och ett bolag begärt skadestånd av staten med hänvisning till att Skatteverket avvisat DS som ombud. Justitiekanslern ansåg att Skatteverkets beslut och agerande utgjorde fel och försummelse enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen och att det därför i princip förelåg skadeståndsskyldighet för staten. Justitiekanslern ansåg dock att sökandena inte visat att de lidit någon förmögenhetsskada. Det fanns inte heller någon rätt till ersättning för ideell skada. Skadeståndsbegäran avslogs därför. Justitiekanslern riktade dock kritik mot Skatteverket för myndighetens agerande kring information och utskick av beslutsmall angående avvisning av ombudet.
Genom utredningen i skadeståndsärendet kom även fram att en anställd hos Skatteverket agerat som ombud för andra anställda i processer vid allmän domstol, i vilka de anställda stämts i egenskap av privatpersoner (se mål T 470-16 vid Ystads tingsrätt, mål T 722-16 vid Lunds tingsrätt och mål T 2545-16 vid Malmö tingsrätt). I målen vid Ystads och Malmö tingsrätt framfördes en ursäkt för Skatteverkets agerande att avvisa sökanden som ombud. I målet vid Lunds tingsrätt framfördes en ursäkt för att Skatteverket ogrundat hade polisanmält sökanden. Staten var inte part i något av målen. Med anledning av detta beslutade Justitiekanslern att inleda ett särskilt tillsynsärende angående Skatteverkets agerande i de civilrättsliga processerna.
Utredningen
Utredningen
Skatteverket har inkommit med yttrande och anfört i huvudsak följande.
I början av 2016 eller slutet av 2015 väckte DS skadeståndstalan mot tre anställda hos Skatteverket, vid tre olika tingsrätter. DS skadeståndstalan avsåg åtgärder som de anställda vidtagit i tjänsten. Efter att tingsrätterna utfärdat stämning gjordes inom den berörda regionen överväganden om vilket stöd Skatteverket kunde lämna till de anställda som stämts. Efter kontakter med Skatteverkets dåvarande huvudkontor fann man att Skatteverket skulle bistå med juridiskt stöd. Skälet till den bedömningen var att stämningsansökningarna uppfattades som påverkansförsök, bl.a. mot bakgrund av att DS vid ett flertal tillfällen tidigare uttryckt sig på ett sätt som uppfattats som hotfullt. KO som arbetade som internationell processförare tillfrågades om han var villig att åta sig att vara ombud åt de anställda, vilket han accepterade. KO utförde uppdragen som ombud på sin arbetstid. De tre målen avgjordes efter förlikning mellan parterna.
Enligt Skatteverkets uppfattning strider inte agerandet mot objektivitetsprincipen eller likhetsprincipen i 1 kap. 9 § regeringsformen. KO:s uppdrag utgjorde enligt Skatteverkets bedömning inte en bisyssla i förhållande till hans ordinarie arbetsuppgifter. Under alla omständigheter var det inte fråga om en förtroendeskadlig bisyssla.
Att väcka en skadeståndstalan eller ett enskilt åtal mot en anställd på en myndighet, för åtgärder som den anställda vidtagit i tjänsten, är tillåtet enligt svensk rätt. Sådana åtgärder mot en anställd kan dock på samma sätt som s.k. otillåtna påverkansförsök få olika negativa konsekvenser för den anställda varav vissa kan leda till ohälsa. Skatteverket har som arbetsgivare en skyldighet att förebygga ohälsa och måste därför ha en beredskap och rutiner för hur dylika saker ska hanteras. Skatteverket har också ett samhälleligt ansvar för att myndighetens verksamhet kan fortgå med hög kvalitet. Det förutsätter att de anställda känner att de har arbetsgivarens stöd.
Det stöd som Skatteverket ger får dock inte påverka en rättslig process mellan den anställde och någon som väckt talan mot honom eller henne eller ge intryck av att Skatteverket tagit ställning för den anställde. Det är domstolens sak att avgöra om den anställde gjort fel eller inte. Reglerna om rättegångskostnadernas fördelning och om offentliga funktionärers rätt till gottgörelse av arbetsgivaren, domstolars möjlighet att ogilla uppenbart ogrundade anspråk utan att utfärda stämning och begränsningen av anställdas skadeståndsansvar innebär i sig ett gott rättsligt skydd för den anställde.
Skatteverket har till sitt yttrande bifogat bl.a. en kort redogörelse för de aktuella målen samt KO:s agerande i dessa. Skatteverket har även bifogat verkets interna information och riktlinjer kring bisysslor samt enskilt åtal och skadeståndskrav mot medarbetare hos Skatteverket.
Av KO:s redogörelse framgår angående de aktuella förlikningarna bl.a. följande. Vid den muntliga förberedelsen i målet vid Malmö tingsrätt framkom att DS var villig att återkalla käromålet under förutsättning att han fick en ursäkt från den anställde avseende Skatteverkets beslut att avvisa honom som ombud. Ordföranden framförde detta förlikningsförslag, som även kunde vara lösningar i målen vid Lunds och Ystads tingsrätter. Ordförandens bestämda åsikt var att målet skulle avslutas vid den muntliga förberedelsen. Den anställde antog förlikningsförslaget, efter rekommendation från KO. Därefter avslutades även målen vid Lunds och Ystads tingsrätter genom liknande förlikningar, utan att någon muntlig förberedelse hölls.
Justitiekanslerns bedömning
Rättsliga utgångspunkter
Rättsliga utgångspunkter
Av 1 kap. 9 § regeringsformen följer att domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet.
I lagen (1981:1310) om offentliga funktionärers rätt till gottgörelse för rättegångskostnad i vissa mål m.m. (härefter LOF) finns vissa bestämmelser när en offentlig funktionär blir föremål för enskilt åtal eller skadeståndsanspråk på grund av ageranden i tjänsten. Med offentlig funktionär avses bl.a. en arbetstagare hos staten eller arbetstagare hos kommuner, landsting eller kommunalförbund.
Enligt 4 § LOF får funktionären inom ramen för sin tjänst vidta åtgärder för att utföra sin talan, t.ex. avge skriftligt svaromål eller inställa sig till förhandling i domstol. Av 5 § LOF följer vidare att en sådan arbetstagare som t.ex. frias från ett enskilt åtal för brott i utövningen av tjänsten har rätt att få ersättning av sin arbetsgivare för den rättegångskostnad som domstolen har förpliktat målsäganden att betala, men som denne inte har betalat. Detsamma gäller om ett enskilt anspråk mot funktionären ogillas. Rätten till ersättning i 5 § LOF förutsätter att det finns ett lagakraftvunnet avgörande.
I 3 kap.skadeståndslagen finns vissa bestämmelser om arbetsgivarens ansvar för skador som arbetstagaren vållar. Det finns bl.a. särskilda bestämmelser om statens eller en kommuns ansvar. Vidare är enligt 4 kap. 1 § skadeståndslagen en arbetstagare som genom fel eller försummelse i tjänsten vållar skada ansvarig endast i den mån synnerliga skäl föreligger med hänsyn till handlingens beskaffenhet, arbetstagarens ställning, den skadelidandes intresse och övriga omständigheter. Utgångspunkten är således att arbetsgivaren ansvarar för skada som arbetstagaren orsakat, både gentemot tredje man och arbetsgivaren själv.
Av 7 § lagen (1994:260) om offentlig anställning (härefter LOA) följer att en arbetstagare inte får ha någon anställning eller något uppdrag eller utöva någon verksamhet som kan rubba förtroendet för hans eller någon annan arbetstagares opartiskhet i arbetet eller som kan skada myndighetens anseende.
Bedömning
Bedömning
Skatteverkets agerande att bistå med juridiskt stöd
Skatteverket har utförligt redogjort för verkets agerande att genom att tillhandahålla juridiskt stöd bistå tre anställda som blivit stämda p.g.a. ageranden i tjänsten. Skatteverket har även bifogat interna riktlinjer och information till de anställda. Justitiekanslern konstaterar inledningsvis att Skatteverkets beslut att tillhandahålla juridiskt stöd har varit i enlighet med verkets interna bestämmelser för vilket stöd arbetsgivaren kan erbjuda när en anställd åtalas eller krävs på skadestånd. Frågan är hur Skatteverkets agerande förhåller sig till gällande rätt.
I LOF finns bestämmelser dels om en arbetstagares rätt att i den nu aktuella situationen vidta vissa åtgärder inom ramen för sin tjänst (4 §), dels om möjligheten att av arbetsgivaren få ersättning för rättegångskostnader (5 §). Av förarbetena framgår att rätten att utföra vissa åtgärder, t.ex. eget arbete och inställelse till domstol, anses som åtgärder i tjänsten oavsett utgången i målet (se prop. 1981/82:34 s. 20 f.). När det däremot gäller rätten till ersättning för rättegångskostnader ser bestämmelserna annorlunda ut. Rätten till ersättning gäller i de fall då domstolen förpliktat målsäganden/käranden att ersätta arbetstagaren för dennes rättegångskostnad. Bestämmelsen tar alltså sikte på de situationer då arbetstagaren vunnit målet och bestämmelsen synes inte ge utrymme för arbetstagaren att få någon ersättning i den situationen då ett mål har förlikts och parterna står för sin respektive rättegångskostnad. Kravet att det ska finnas ett lagakraftvunnet avgörande innebär även att det inte finns någon möjlighet att få ersättning för kostnader som uppkommer under tiden som rättegången pågår. Vid införandet av LOF har utgångspunkten således varit att arbetstagaren på egen hand anlitar ett ombud eller försvarare och att arbetsgivarens eventuella kostnadsansvar inträder först i efterhand (se prop. 1981/82:34 s. 19 ff.).
dels
dels
I betänkandet Barnets rättigheter i ett straffrättsligt förfarande m.m. Genomförande av EU:s barnrättsdirektiv och två andra straffprocessuella frågor (SOU 2017:68) föreslås en ändring av 5 § LOF för att göra det möjligt för arbetsgivare att kunna ersätta den offentliga funktionären för hans eller hennes rättegångskostnader även innan ett domstolsavgörande där funktionären tillerkänns ersättning för rättegångskostnader vunnit laga kraft. Utredningen föranleddes bl.a. av en skrivelse från dåvarande Riksskatteverket i vilket verket belyste flera nackdelar med den nuvarande ordningen om att ett avgörande ska ha vunnit laga kraft för att arbetsgivaren ska ersätta eventuella rättegångskostnader. Riksskatteverket pekade bl.a. på att det skulle kunna leda till överdriven passivitet i myndigheternas ärendehantering om handläggarna är rädda för att behöva lägga ut ersättning för rättegångskostnader även i de fall handläggningen är korrekt. Det pekades vidare på att det är otillfredsställande att arbetsgivaren på grund av gällande rätt är betagen möjligheten att lämna stöd till sina anställda ekonomiskt innan det finns ett lagakraftvunnet avgörande – även i de fall då de rättsliga åtgärderna mot en offentlig funktionär tydligt är ogrundade och mera kan liknas vid trakasserier (se bilaga 1 i SOU 2017:68). Det kan även nämnas att Justitiekanslern i sitt remissyttrande instämde i Riksskatteverkets bedömning att den nuvarande ordningen inte är tillfredsställande. Justitiekanslern var dock frågande till om den föreslagna lagändringen skulle lösa de problem som pekats på. Förslaget har ännu inte lett till lagstiftning.
Det framgår således att dåvarande Riksskatteverket ifrågasatte den reglering som finns när det gäller möjligheten för en arbetstagare att få ersättning för rättegångskostnader före lagakraftvunnet avgörande. Att arbetsgivaren tillhandahåller ett internt ombud innebär att arbetstagaren inte behöver anlita ett externt ombud eller lägga ut ersättning för rättegångskostnader samt att arbetsgivaren (staten) står för rättegångskostnaderna från början, oavsett utgång. Det kan därför ifrågasättas om Skatteverkets agerande innebär ett kringgående av bestämmelserna i LOF.
Eftersom LOF:s särskilda bestämmelser om arbetsgivarens ansvar för rättegångskostnader, när förlikning ingåtts i målen, inte varit tillämpliga i aktuellt fall kan det vidare ifrågasättas om Skatteverket har haft stöd för att använda statens medel på det sätt som skett.
Det är riksdag och regering som genom lag respektive förordning bestämmer om den statliga organisationen och om det statliga åtagandet, se bl.a. 8 kap. 2–8 §§ RF.
Ytterst är det riksdagen som beslutar hur den statliga verksamheten ska finansieras och hur statens medel får användas. Anslag och inkomster får således inte användas på annat sätt än vad riksdagen har bestämt. Inom de ramar riksdagen angivit förvaltar och förfogar regeringen över statens tillgångar. Det är emellertid riksdagen som anger grunderna för förvaltningen och förfogandet över statens tillgångar. Detta följer av bestämmelserna i 9 kap.7–9 §§regeringsformen. Närmare bestämmelser om statens budget och om användningen av statens medel finns i budgetlagen (2011:203) och anslutande författningar.
Hur de statliga förvaltningsmyndigheterna som lyder under regeringen ska var organiserade och vilka arbetsuppgifter de har och hur de ska utföras regleras i förvaltningslagen (1986:223), myndighetsförordningen (2007:515) och respektive myndighets instruktion. Hur den enskilda myndighetens verksamhet finansieras och hur tillgängliga medel ska användas regleras i regleringsbrev men kan också följa av särskilda regeringsbeslut.
Vad de statliga förvaltningsmyndigheterna ska göra och hur den verksamhet myndigheterna bedriver ska vara organiserad är således på ett eller annat sätt reglerad. En myndighet kan inte vidta några åtgärder som ligger utanför detta regelverk eller de ekonomiska ramarna.
Myndigheter behöver ha personal, lokaler och inventarier m.m. för att kunna bedriva sin verksamhet. Även när det gäller sådana frågor finns det bestämmelser om vilka befogenheter en myndighet har.
Den nu aktuella frågan gäller om Skatteverket i ljuset av detta regelverk ägt möjlighet att bistå enskilda medarbetare med juridiskt stöd på sätt som skett när medarbetarna stämts in vid domstol med yrkande om skadestånd med anledning av åtgärder som medarbetarna vidtagit i sin anställning hos verket.
Som framgått ovan har lagstiftaren reglerat hur ett sådant stöd ska tillhandahållas i nu aktuella fall. Den enskilde medarbetaren äger rätt att i tjänsten vidta vissa åtgärder med anledning av den förestående rättegången. När domen i målet vunnit laga kraft kan medarbetaren i förekommande fall och under givna förutsättningar få ersättning av arbetsgivaren för den rättegångskostnad som motparten i målet har ålagts att betala till medarbetaren. Myndigheten inträder därefter i den rätt som medarbetaren haft i förhållande till sin motpart. Motivet till bestämmelsen är att det ansetts rimligt att staten träder emellan m h t det samband som finns mellan rättegången och medarbetarens anställning. Däremot innebär bestämmelsen inte att staten, dvs skattebetalarna, ska stå för rättegångskostnaderna. Tanken är således att rättegångskostnaderna ska hanteras på vanligt sätt i förhållande till den förlorande parten, dvs staten ska i förekommande fall av målsäganden kräva in det belopp som staten gett ut till medarbetaren. I motiven till dessa bestämmelser uttalades sammanfattningsvis också att det inte fanns anledning att i sådana mål som det nu aktuella, göra avsteg från den principen att förlorande part ersätter motpartens rättegångskostnader eftersom dessa principer har till funktion att motverka obefogade rättegångar.
Det tillvägagångssätt som Skatteverket har valt i aktuellt fall leder till att staten oavsett målets utgång kommer att stå för medarbetarens rättegångskostnader.
Värt att notera är att de kostnader som den enskilde medarbetaren kan ha haft för eget arbete i ett mål av nu aktuellt slag inte kan ersättas som rättegångskostnad enligt 18 kap. 8 § rättegångsbalken, se Högsta domstolens dom den 14 februari 2006 i mål nr T4686-04.
Jag konstaterar att det för en tvist av nu aktuellt slag finns en av riksdagen angiven ordning som får anses reglera hur en statlig myndighet får förhålla sig. Det tillvägagångsätt som Skatteverket nu tillämpat är inte något som innefattas i den angivna ordningen. Det lagförslag som f n bereds i Regeringskansliet synes inte heller ge utrymme för ett sådant tillvägagångssätt som Skatteverket har valt.
Skatteverket har vidare framhållit att verket i egenskap av arbetsgivare har en skyldighet att förebygga ohälsa och därför måste ha en beredskap för att hantera den nu uppkomna situationen där talan om enskilt anspråk ses som ett påverkansförsök.
I arbetsmiljölagen (1977:1160) finns bl.a. en bestämmelse om att arbetsgivaren ska vidta alla åtgärder som behövs för att förebygga att arbetstagaren utsätts för ohälsa eller olycksfall (se 3 kap. 2 §). Bestämmelsen ger uttryck för att huvudansvaret för arbetsmiljön ligger på arbetsgivaren. Det närmare innehållet i arbetsgivarens arbetsmiljöansvar framgår bl.a. i 2 kap.arbetsmiljölagen samt föreskrifter från Arbetsmiljöverket. Av detta följer bl.a. att arbetsgivarens ansvar omfattar t.ex. frågan om psykisk ohälsa och våld och hot mot anställda.
Skatteverket har uppgett att myndigheten beslutat att tillhandahålla juridiskt stöd som en åtgärd för att förbättra arbetsmiljön och motverka psykisk ohälsa hos anställda. Hur långt arbetsgivarens ansvar sträcker sig när det gäller arbetsmiljöfrågor och hur Skatteverkets agerande i aktuellt fall ska ses mot bakgrund av arbetsgivaransvaret är emellertid osäkert. Det kan konstateras att en arbetsgivare inte har någon skyldighet att inom ramen för arbetsgivaransvaret tillhandahålla juridiskt stöd i situationer då anställda utsatts för t.ex. otillåtna påverkansförsök. Det måste anses tveksamt om sådana åtgärder ligger inom ramen för arbetsgivarens arbetsmiljöansvar.
Vid en sammantagning bedömning anser jag att det saknas författningsstöd för Skatteverkets åtgärd att tillhandahålla rättsligt stöd i form av ett ombud på sätt som nu skett. Jag har emellertid förståelse för Skatteverkets uppfattning att det nu aktuella stödet bedömts vara relevant och viktigt ur ett arbetsmiljöperspektiv. Mot bakgrund av detta samt då det finns ett pågående lagstiftningsärende som bl.a. gäller bestämmelser i LOF vidtar Justitiekanslern inga ytterligare åtgärder i ärendet. Beslutet översänds emellertid till Justitiedepartementet för beaktande inom ramen för det pågående lagstiftningsärendet.
Bisyssla enligt 7 § LOA
En ytterligare fråga är om KO:s uppdrag att vara ombud för de tre anställda utgjort en sådan otillåten bisyssla som avses i 7 § LOA.
Bestämmelsen i 7 § LOA har tillkommit eftersom lagstiftaren, med hänsyn till de särskilda krav på objektivitet och integritet som gäller för offentliganställda, ansett det viktigt att hindra att privata intressen tillåts kollidera med offentliga på ett sådant sätt att allmänhetens förtroende för myndigheternas verksamhet kan äventyras. Genom bestämmelsen förbjuds jävsgrundande eller andra s.k. förtroendeskadliga bisysslor. Förbudet träffar varje syssla vid sidan av den anställning som får anses vara arbetstagarens huvudanställning. Även extraarbete för huvudarbetsgivarens räkning kan vara att betrakta som en bisyssla. För att en viss bisyssla ska vara otillåten behöver det inte vara konkret utrett att den anställde verkligen har varit eller kan befaras bli partisk i ett visst ärende eller att allmänhetens förtroende för tjänstemännen eller myndighetens rent faktiskt har minskat. Det är tillräckligt att det har uppkommit en risk för att allmänheten sätter objektiviteten i fråga. (Se Hinn m.fl., Lagen om offentlig anställning [28 januari 2015, Zeteo], kommentaren till 7 §).
Av Skatteverkets yttrande framgår att KO har agerat som ombud på uppdrag av Skatteverket och att han utfört arbetet på arbetstid inom ramen för sin tjänst som internationell processförare. Mot bakgrund av detta delar Justitiekanslern Skatteverkets bedömning att KO:s uppdrag inte kan anses ha utgjort en bisyssla i förhållande till hans ordinarie arbetsuppgifter. Justitiekanslern delar även Skatteverkets bedömning att det under alla förhållanden inte varit fråga om någon förtroendeskadlig bisyssla.
Förlikningarna
Avslutningsvis framgår av protokollen från de aktuella tingsrätterna att samtliga mål har skrivits av efter en förlikning mellan DS och respektive anställd. Förlikningarna har varit utformade på det sättet att den anställde beklagat att Skatteverket på felaktiga grunder avvisat DS som ombud respektive ogrundat polisanmält DS. Mot bakgrund av att staten inte varit part i något av målen och då en anställd saknar behörighet att utan särskild delegation göra uttalanden å statens vägnar kan lämpligheten i förlikningarnas utformning ifrågasättas.
Jag har dock förståelse för att förlikningarna utgjorde del av en pragmatisk uppgörelse. Jag finner därför inte skäl att vidta några ytterligare åtgärder. Ärendet hos Justitiekanslern avslutas.