Fråga i mål om ansvar för brott mot vattenlagen (1983:291) huruvida ett visst vattenföretag varit tillståndspliktigt.
Allmän åklagare väckte vid Ängelholms tingsrätt (numera Helsingborgs tingsrätt) åtal mot N-E.B., H.O. och J.A. för brott mot vattenlagen samt talan om företagsbot mot Banverket.
Åklagaren och 13 målsägande, som biträdde åtalet, yrkade ansvar enligt följande.
Banverket har år 1991 av regeringen erhållit uppdrag att utföra en tågtunnel genom Hallandsåsen inom Båstads kommun.
I anledning härav och efter ansökan av Banverket har Växjö tingsrätt, vattendomstolen i deldom den 24 november 1992, DVA 70/1992, lämnat Banverket tillstånd till bland annat:
att leda bort inträngande grundvatten i blivande bergtunnlar - två enkelspårstunnlar jämte tvärtunnlar - genom Hallandsåsen inom Båstads kommun med maximalt 3,5 liter/sekund per 1 000 meter tunnelsträcka eller sammanlagt maximalt 33 liter/sekund (2 900 kubikmeter/dygn) från de båda tunnlarna och
att släppa ut det sålunda bortledda vattnet med upp till 26 liter/sekund i Stensån och med upp till 7 liter/sekund i Vadebäcken.
Banverket har från och med december 1996 till och med september 1997 brutit mot tillståndet i vattendomstolens dom genom att överskrida den sammanlagda tillåtna mängden bortlett grundvatten.
Vattenföretag har således utförts utan tillstånd.
Överskridandet har varit omfattande och har skett kontinuerligt under den angivna tiden. Med beaktande av den stora mängden bortlett grundvatten är det uppenbart att såväl allmänna som enskilda intressen skadats genom vattenföretagets inverkan på vattenförhållandena i åsen med omnejd.
Brotten mot vattenlagen har varit särskilt allvarliga mot bakgrund av att ett tidigt avbrytande av företaget, sedan det stått klart att gällande tillstånd överskridits, hade kunnat medföra att efterföljande negativa konsekvenser avseende miljöpåverkan uteblivit.
N-E.B. har i egenskap av tillförordnad generaldirektör för Banverket under tiden 28 februari-1 september 1997 haft det övergripande ansvaret för Banverkets verksamhet. N-E.B. har under angiven tid underlåtit att vidta erforderliga åtgärder för att tillse att vattenföretaget har bedrivits inom givna tillståndsramar. Härigenom har N-E.B. av oaktsamhet medverkat till att ett olagligt vattenföretag har utförts.
H.O. i egenskap av chef för Banverket, Södra regionen, och J.A. i egenskap av chef för projekt Hallandsåsen inom Banverket, Södra regionen, har regionalt respektive lokalt haft ett betydande ansvar för byggnationen av tunnlarna. H.O. har under tiden december 1996-31 maj 1997 och J.A. har under tiden december 1996-1 oktober 1997 inte vidtagit tillräckliga åtgärder för att säkerställa att vattenföretaget drivits inom givna tillståndsramar. Härigenom har H.O. och J.A. av oaktsamhet medverkat till att ett olagligt vattenföretag utförts.
Lagrum: 4 kap. 1 § 1 st. och 21 kap. 1 § 1 st. 1 p.vattenlagen (1983:291).
Det yrkas att Banverket åläggs företagsbot om tre miljoner kronor.
Grunder: Banverket är central förvaltningsmyndighet för frågor som rör järnvägar. Banverket får bedriva uppdrags-, uthyrnings- och försäljningsverksamhet som är förenlig med verkets uppgifter i övrigt.
Banverket får i sin befattning med Hallandsåsprojektet anses omfattas av bestämmelserna i 36 kap. 7 § BrB om företagsbot.
Skälen härtill är den självständighet med vilken Banverket agerat i samband med entreprenadupphandlingar och kontraktsavtal under Hallandsåsprojektets genomförande samt det avgörande inflytande över projektets fortskridande som Banverket haft.
Den brottslighet enligt vattenlagen som närmare beskrivits ovan har varit omfattande och skett kontinuerligt under en ej ringa tid. Brottsligheten har inneburit ett grovt åsidosättande av de särskilda skyldigheter som är förenade med verksamheten eller annars varit av särskilt allvarligt slag.
Banverket har inte gjort vad som skäligen har kunnat krävas för att förebygga brottsligheten.
Lagrum: 36 kap. 7 § BrB.
Banverket bestred yrkandet om företagsbot. Banverket gjorde i första hand gällande att något brott mot vattenlagen inte hade ägt rum eftersom bortledandet av grundvattnet inte hade utgjort något tillståndspliktigt vattenföretag.
Banverket gjorde, för det fall tingsrätten skulle finna att det varit fråga om ett tillståndspliktigt vattenföretag, gällande att något brott mot vattenlagen inte begåtts, eftersom någon oaktsamhet inte kunde läggas någon av de tilltalade till last. Enligt Banverket fanns det inte någon omedelbart adekvat åtgärd att vidta för att hindra inläckaget i Hallandsåstunneln och frågan om ett långsiktigt åtgärdande av problemet hade återförts till styrelsen som fattat beslut om sådana åtgärder.
Banverket gjorde vidare gällande följande. Banverket är inte att anse som näringsidkare i den mening som avses i 36 kap. 7 § BrB och kan därför inte åläggas företagsbot. Om någon brottslighet begåtts, så har den i vart fall inte inneburit något grovt åsidosättande av särskilda skyldigheter som är förenade med verksamheten eller annars varit av allvarligt slag. Banverket har gjort vad som skäligen har kunnat krävas för att förebygga det som åklagaren hävdar utgör brottslighet. Ett åläggande av företagsbot skulle vara uppenbart oskäligt. En eventuell företagsbot bör därför efterges i sin helhet eller jämkas med hänsyn till de särskilda omständigheter som är aktuella i målet. Banverket kunde inte vitsorda något belopp som skäligt i och för sig.
N-E.B. bestred ansvar för brott. Han gjorde i första hand gällande att bortledandet av grundvattnet inte var ett tillståndspliktigt vattenföretag.
I andra hand hävdade han att vattendomens tillstånd inte överskridits. Han gjorde vidare gällande att han inte haft befogenhet att vidta åtgärder i strid mot det beslut som fattades den 28 februari 1997 av Banverkets styrelse för att lösa problemen med inläckage av grundvatten i tunneln, nämligen att anslå 800 miljoner kr för tätning av tunneln, eller att på annat sätt besluta om så ingripande åtgärder som här skulle kunna komma i fråga. Om han kunde anses ha haft denna befogenhet, så hade den i vart fall delegerats till Banverkets Södra region och befogenheten hade därefter inte återgått till honom. Han hävdade under alla förhållanden att han varken genom handling eller underlåtenhet förfarit oaktsamt.
H.O. bestred ansvar för brott. Han gjorde i första hand gällande att bortledandet av grundvattnet inte utgjort något tillståndspliktigt vattenföretag.
Han anslöt sig i övrigt i tillämpliga delar till de invändningar som anförts av Banverket och N-E.B., dock tillade han följande när det gällde sin befogenhet att agera på Banverkets vägnar. Han hade inte haft befogenhet vare sig att besluta om tätningsåtgärder eller att avbryta arbetet i tunneln. Befogenheten i dessa frågor låg hos styrelsen.
J.A. bestred ansvar för brott. Han hävdade i första hand att något brott, objektivt sett, inte hade begåtts och intog därvid samma inställning till åtalet som övriga tilltalade och Banverket.
Han bestred i andra hand att han förfarit oaktsamt. Slutligen hävdade han att han inte haft befogenhet att vidta åtgärder i strid mot det beslut som Banverkets styrelse fattade den 28 februari 1997 eller mot beslut som fattats av N-E.B. eller H.O.
Sakframställningsvis anförde åklagaren bl.a. följande:
I juni 1991 beslutade regeringen att Banverket skulle bygga två enkelspåriga tunnlar genom Hallandsåsen. I anledning härav ansökte Banverket hos den dåvarande vattendomstolen i Växjö om tillstånd till att bortleda grundvatten. I Hallandsåsen förekommer rikligt med grundvatten och man förutsåg att det vid färdigställandet av tågtunnlarna skulle komma att tränga in grundvatten som det skulle bli nödvändigt att leda bort, dels för att arbetena skulle kunna bedrivas, dels för att tunnlarna i färdigt skick skulle kunna fungera för järnvägstrafik. Av vattendomen framgår bl.a. att Banverket i ansökan och under förhandlingarna vid domstolen uppgett att tunneln skulle bestå av två parallella cirkulära tunnlar med en diameter om cirka nio meter och att tunnellängden skulle bli cirka nio kilometer. Banverket angav att man i huvudsak skulle borra sig genom berget. Under byggnationen skulle man kontinuerligt mäta mängden inträngande grundvatten var tjugonde meter. Banverket uppgav vidare att entreprenören hade ett åliggande att inte fortsätta arbetena om den angivna maximala mängden inträngande grundvatten överskreds. Tätning skulle utföras genom injektering av sprickbildningar i tunnelväggarna. Med ledning av gjorda beräkningar hade Banverket kommit fram till att man skulle kunna utföra tätning i sådan grad att maximalt 3,5 liter/sekund per 1 000 meter tunnelsträcka, eller maximalt 33 liter/sekund (2 900 kubikmeter/dygn) för de båda tunnlarna, skulle komma att tränga in och behöva bortledas. I deldom av den 24 november 1992 beviljade vattendomstolen Banverket tillstånd att leda bort grundvatten i enlighet med Banverkets ansökan. Vattnet fick bortledas till Stensån med upp till 26 liter/sekund och till Vadebäcken med upp till 7 liter/sekund. Enligt en föreskrift i vattendomen ålåg det Banverket att fortlöpande, genom mätning, registrera den mängd läckvatten som leddes bort. Dessa mätningar redovisade Banverket månadsvis till tillsynsmyndigheten som till att börja med var länsstyrelsen i dåvarande Kristianstads län. Mätningarna skedde huvudsakligen en gång i veckan.
Arbetena påbörjades och genomfördes först av Kraftbyggarna. De stötte dock på svårigheter vilket ledde till att Kraftbyggarna kopplades från projektet under år 1995. I januari 1996 tecknade Banverket, genom Södra regionen, ett avtal med en ny entreprenör, Skanska. Enligt avtalet skulle arbetet vara färdigt för slutbesiktning senast den 25 november 1999.
Redan under sommaren 1995, dvs. innan Skanska fick uppdraget, anförde länsstyrelsen i en skrivelse till Banverket att det enligt redovisningarna av den bortledda vattenmängden framgick att tillståndet hade överskridits vid tre till fyra tillfällen under juni månad 1995 och att det förekommit brister i mätningarna vid det norra påslaget. Med anledning härav uppmanades Banverket av länsstyrelsen att fortsättningsvis se till att föreskrivna mätningar kom till stånd och att villkoren om maximala vattenmängder följdes. Denna skrivelse var ställd till Banverket, Södra regionen. Det som länsstyrelsen hade uppmärksammat var att mängden vatten per 1 000 meter överskred de mängder som fanns angivna i vattendomen. Tillåten mängd utsläppt vatten motsvarade 210 liter/minut per 1 000 meter tunnelsträcka. De värden som Banverket redovisade i juni 1995 överskred denna mängd. I brev till länsstyrelsen av den 14 september 1995 svarade Banverket att man hade haft svårigheter att klara vattendomens krav på 3,5 liter/sekund per 1 000 meter tunnelsträcka, men uppgav att man inte hade överskridit det maximalt tillåtna utsläppet på 33 liter/sekund. Banverket uppgav även att det produktionstekniskt var lämpligt att efterinjektera på en längre sammanhängande sträcka. Vidare angav Banverket att man framöver avsåg att påbörja efterinjekteringen tidigare så att vattendomstolens villkor skulle kunna efterlevas.
Skanska påbörjade tunnelarbetet under vårvintern 1996. Av den rapportering av mängden bortlett grundvatten som gjordes från sommaren 1996 och framåt hösten framgår att mängden bortlett vatten beräknat på befintlig tunnelsträcka låg 2-3 gånger över det i vattendomen angivna värdet. Detta fick till följd att länsstyrelsen den 16 september 1996 åter skrev till Banverket och påpekade detta faktum. Länsstyrelsen begärde en redogörelse från Banverket för vilka snara åtgärder som Banverket ämnade vidta för att villkoren i vattendomen skulle kunna följas. Svar begärdes till den 1 oktober 1996. H.O. begärde i ett brev till länsstyrelsen av den 25 september 1996 anstånd med att besvara länsstyrelsens skrivelse vilket han också beviljades. I en skrivelse till länsstyrelsen från J.A. av den 17 oktober 1996 angav denne att Banverket var av den uppfattningen att Banverket höll sig inom tillståndet såvitt avsåg bortlett grundvatten, dvs. 33 liter/sekund. J.A. uppgav vidare att Banverket övervägde att låta verkställa en förnyad prövning enligt vattenlagen av företaget i dess helhet för att därvid utverka en för framtiden ändamålsenlig vattendom. Banverket önskade även ett sammanträde med länsstyrelsen för att diskutera dessa frågor.
Vid ett sammanträde mellan Banverket och länsstyrelsen den 24 oktober 1996 konstaterades att läckvattenmängden inte översteg 33 liter/ sekund, men att mängden uppgick sammanlagt till 1 410 liter/minut, motsvarande drygt 70 % av det maximalt tillåtna, och att cirka 26 % av den totala tunneldrivningen var utförd. Under diskussionen konstaterades också att vattendomen gällde även under byggtiden. Det fanns alltså inte utrymme för att tillåta ett högre inläckage under byggtiden. Den 29 oktober 1996 skrev Banverket genom H.O. till länsstyrelsen, varvid han refererade till sammanträdet den 24 oktober 1996. Han noterade att parterna konstaterat att det förelåg skilda uppfattningar om hur vattendomen skulle tolkas. H.O. skrev även att Banverket var medvetet om att inläckaget i den norra delen framöver kunde innebära att maximal mängd temporärt kunde överskridas.
I beslut av den 28 november 1996 förelades Banverket av länsstyrelsen vid vite om fem miljoner kronor att senast den 31 januari 1997 vidta sådana åtgärder att bortledandet av inträngande grundvatten inte översteg den mängd som angavs i vattendomstolens dom. Länsrätten i Skåne län upphävde i dom av den 13 februari 1997 länsstyrelsens beslut. Länsstyrelsen hade nämligen i sitt föreläggande åberopat den bestämmelse som var tillämplig då någon bröt mot villkor eller föreskrifter som meddelats i samband med tillstånd till ett vattenföretag. Denna bestämmelse var dock inte tillämplig eftersom den reglerade mängden vatten inte utgjorde villkor utan var en del av tillståndet. Länsstyrelsens beslut var därför inte lagligen grundat och upphävdes.
I de redovisningar av uppmätta mängder vatten som bortletts från slutet av september 1996 och framåt redovisade Banverket mängder som uppgår till mellan 70 % och 118 % av den maximalt tillåtna mängden. Från och med den 2 december 1996 till och med september 1997 redovisade Banverket mängder som konstant låg över 100 % av den enligt vattendomen tillåtna mängden. Mängden varierade mellan 101 % och 167 % och låg mestadels i intervallet 140-160 %. Av samma rapportering framgick att 536 meter tunnel hade drivits under den aktuella perioden.
Banverket anförde sakframställningsvis följande angående objektiva förutsättningar för brott:
Den inverkan som har skett på vattenförhållandena har inte orsakats av ett vattenföretag. Därmed har det inte förelegat någon tillståndsplikt enligt 4 kap. 1 § första stycket och 2 § första stycketvattenlagen (VL). Med anledning härav föreligger inget ansvar enligt 21 kap. 1 § första stycket VL. Det saknas därför rättslig grund för utdömande av företagsbot mot Banverket.
Det är ostridigt i målet att själva tunnelarbetet i Hallandsåsen inte är att betrakta som ett vattenföretag utan att det är bortledandet av grundvattnet som utgör ett vattenföretag. Banverket gör gällande att det inte är frågan om ett tillståndspliktigt vattenföretag eftersom bortledandet inte har haft någon påverkan på grundvattenförhållandena i Hallandsåsen. Det är endast själva tunnelarbetet, som inte är något vattenföretag, som har haft denna påverkan. Om man tänker sig ett utförande av en tunnel som i längdsektion får formen av en gondol eller uppåtvänd banan, kan inläckande grundvatten inte rinna ut från tunneln av sig självt. Om ingen åtgärd vidtas kommer vid byggandet av en sådan tunnel denna så småningom att vattenfyllas helt. Om tunneln helt vattenfylls omöjliggörs ytterligare inläckage av grundvatten. Om man pumpar ut vattnet så inverkar pumpningen på grundvattenförhållandena på så sätt att grundvattennivån hålls på en lägre nivå i jämförelse med om det inte hade skett en pumpning. Själva bortpumpningen möjliggör ytterligare läckage. Om någon bortpumpning inte sker så skulle sålunda inläckaget totalt sett bli mindre än om bortpumpning sker. Eftersom pumpningen i detta fall därför har inverkat på grundvattenförhållandena är det frågan om en tillståndspliktig grundvattenbortledning. Hallandsåstunneln tillhör inte denna kategori. Det finns även andra exempel på grundvattenbortledning i samband med tunnelbyggande som har inverkan på grundvattenförhållandena och som därför är tillståndspliktig. Det förekommer t.ex. att man vid tunnelbygge borrar från ovansidan i berget för att därigenom sänka grundvattennivån. En sådan åtgärd är en sådan avledning som påverkar grundvattenförhållandena och som därmed är ett tillståndspliktigt vattenföretag. Hallandsåstunneln har inte byggts på detta sätt. Om däremot utförandet avser en tunnel som är byggd så att den schematiskt sett i längdsektion har formen av ett brospann, rinner inläckande grundvatten med självfall (alltså utan pumpning) ut ur tunneln. Det samlas upp vid tunnelmynningen och leds bort för behandling. Hallandsåstunneln tillhör denna kategori. Denna bortledning påverkar dock inte grundvattennivån i åsen. Det finns alltså inget orsakssamband mellan grundvattensänkningen och bortledandet utan det är endast tunnelbyggandet, som inte utgör något vattenföretag, som har orsakat grundvattensänkningen.
Av ordalydelsen i 4 kap. 2 § VL framgår entydigt att tillstånd för vattenföretag endast krävs om företaget har inverkan på vattenförhållandena och skadar allmänna eller enskilda intressen. Eftersom någon sådan påverkan i detta fall inte har skett genom avledandet så kan ett överskridande av det i vattendomen givna tillståndet inte föranleda straffrättsligt ansvar. Att ådöma straffrättsligt ansvar skulle innebära att man gick utöver bestämmelsens klara ordalydelse. Det skulle strida mot den straffrättsliga legalitetsprincipen. Det anförda innebär sammantaget att en avgörande objektiv förutsättning för utdömande av straffansvar saknas i detta fall.
Mot yrkandet om företagsbot utvecklade Banverket även invändningar beträffande subjektiva förutsättningar för brott.
N-E.B., H.O. och J.A. anslöt sig till vad Banverket hade anfört om de objektiva förutsättningarna för brott. Därutöver utvecklade de sin talan angående de subjektiva förutsättningarna.
Parterna åberopade som skriftlig bevisning bl.a. Vattendomstolens i Växjö deldom den 24 november 1992 samt protokoll från läckvattenmätningar. Handlingarna låg till grund för uppgifterna om det tillstånd som Banverket fick för att leda bort inträngande grundvatten i blivande bergtunnlar samt den mängd vatten som sedermera kom att läcka ut ur tunneln. Ett flertal personer hördes som vittnen, bl.a. Franklin, anställd vid VBB VIAK. Åklagaren hänförde sig vidare sakframställningsvis till utlåtanden av professorn i miljörätt Peters och de tilltalade till utlåtanden av f.d. generaldirektören Jacobs. Tingsrätten höll syn.
Tingsrätten (chefsrådmannen Guzman, hovrättsassessorn Jensen och fyra nämndemän) anförde i dom den 26 juni 2002:
Växjö tingsrätt, Vattendomstolen, gav genom deldom den 24 november 1992 Banverket tillstånd att bortleda grundvatten från järnvägstunnel genom Hallandsåsen och att utsläppa det bortledda vattnet i Stensån och Vadebäcken, Båstads kommun, Kristianstads län. Tillståndet avsåg enligt formuleringen i domslutet att bortleda inträngande grundvatten i blivande bergtunnel genom Hallandsåsen med maximalt 3,5 liter/ sekund per 1 000 m tunnelsträcka eller sammanlagt maximalt 33 liter/ sekund (2 900 kubikmeter/dygn) från de båda tunnlarna.
Sedan Kraftbyggarna, som Banverket först anlitade som entreprenör, hade lösts från det ursprungliga entreprenadavtalet träffade Banverket som beställare avtal 1996 med Skanska om att Skanska skulle fortsätta arbetet med att utföra två enkelspårstunnlar inklusive tvärtunnlar genom Hallandsåsen.
Åklagaren har påstått att Banverket fr.o.m. december 1996 t.o.m. september 1997 brutit mot tillståndet i vattendomstolens dom genom att överskrida den sammanlagda tillåtna mängden bortlett grundvatten. Enligt åklagaren har därför vattenföretag utförts utan tillstånd och det är med beaktande av den stora mängden bortlett grundvatten uppenbart att såväl allmänna som enskilda intressen skadats genom vattenföretagets inverkan på vattenförhållandena i åsen med omnejd. Åklagaren har vidare påstått att de tilltalade av oaktsamhet medverkat till att ett olagligt vattenföretag utförts och att Banverket inte har gjort vad som skäligen har kunnat krävas för att förebygga brottsligheten.
De tilltalade och Banverket har bestritt ansvar på ett flertal grunder. De har i första hand gjort gällande att det inte varit fråga om ett tillståndspliktigt vattenföretag när vatten under ovan angiven tid letts bort ur tunnlarna.
I detta mål finns vid sidan om den grundläggande frågan om det förekommit ett tillståndspliktigt vattenföretag ett flertal mer eller mindre svårbedömbara frågor, både av bevis- och utredningskaraktär och av rättslig natur, som tingsrätten kan komma att få ta ställning till vid avgörandet av frågan om de tilltalade kan dömas till ansvar och om Banverket bör åläggas en företagsbot. Tingsrätten återkommer till den för målets utgång avgörande frågan om Banverket låtit utföra ett tillståndspliktigt vattenföretag. Tingsrätten väljer emellertid att först redovisa sin syn på vissa andra frågor. Till att börja med redogör tingsrätten för vad som framkommit om händelseförloppet i stort. Tingsrätten behandlar därefter något vissa frågor rörande vattendomen. Tingsrätten tar slutligen upp vissa andra frågor som skulle kunna få betydelse vid prövningen av åtalet.
Vad tingsrätten har att ta ställning till är om ett tillståndspliktigt vattenföretag bedrivits utan tillstånd och, om så är fallet, någon av de tilltalade bör fällas till ansvar för det och om Banverket i anledning härav bör åläggas företagsbot. Tingsrätten kommer därför inte att gå in på frågan om vilken inverkan tunnelbygget haft på Hallandsåsen med omnejd eller vad detta projekt inneburit för enskilda individer.
De som har hörts i målet har inte bara berättat om vad som hände under hösten 1996 och 1997, utan också om sakförhållanden som ligger så långt tillbaka i tiden som i början av 1990-talet. Med tanke på den långa tid som har förflutit har berättelserna stämt mycket väl överens med varandra. I den mån de har skiljt sig åt har det gällt detaljer eller förhållanden som inte kan anses vara omedelbart relevanta för de frågeställningar som tingsrätten har att ta ställning till. Tingsrätten finner sammanfattningsvis inte att det finns skäl att ifrågasätta de uppgifter i sak som har lämnats, vare sig av de tilltalade eller av vittnena.
Det stod redan från början klart att arbetet med att bygga en tunnel genom Hallandsåsen var ett komplicerat projekt, bl.a. mot bakgrund av Hallandsåsens geologiska sammansättning. Svårigheterna blev än tydligare sedan Kraftbyggarna stött på stora problem och nödgats avbryta sitt arbete. I samband med den andra anbudsgenomgången, dvs. efter det att Kraftbyggarna avbrutit sitt arbete, lade Banverket ned ett omfattande arbete på att försäkra sig om att en ny entreprenör skulle vara väl insatt i de problem som arbetet med tunneln kunde medföra. Det gällde inte minst problemen med vatteninträngning i tunneln som riskerade att omkullkasta Banverkets strävan att hålla sig inom vattendomstolens tillstånd.
Problemet med inträngande vatten i tunneln blev särskilt påtagligt senast under oktober/november 1996. Om inte förr, så stod det vid denna tid klart att det fanns en uppenbar risk för att tillståndet i 1992 års vattendom skulle komma att överskridas. H.O. tog då initiativ till att göra huvudkontoret uppmärksamt på problemet genom att anordna ett extra möte i slutet av januari 1997. Vidare såg han till att det vidtogs åtgärder för att möjliggöra för ytterligare tätning i tunneln i form av lining, dvs. ett lager med cement och en tätande plastduk närmast berggrunden. I enlighet härmed såg J.A. till att bereda plats i tunneln för fortsatta tätningsåtgärder.
När det gäller orsaken till det ökade läckaget har från de tilltalades sida framförts att det i Hallandsåsen kan ha funnits stora inneslutna vattenreservoarer eller ”underjordssjöar” som punkterats vid tunneldrivningen. De har vidare påstått att läckage från sådana sjöar inte påverkar grundvattennivån, vilket tingsrätten uppfattat som att de hävdat att dessa vattenreservoarer inte kan anses utgöra grundvatten i egentlig mening. Franklin, vilken doktorerat på grundvattenfrågor och sedan 1975 arbetat med sådana frågor, har uppgett att sådana sjöar inte finns i Hallandsåsen. Detta gör att man kan utgå från att allt läckage beror på att man punkterat naturliga, större eller mindre, grundvattenfyllda sprickor och att detta var något man kunde förvänta sig.
Som anförts ovan hölls på initiativ inom Banverkets Södra region ett möte vid den Södra regionen i slutet av januari 1997, vid vilket H.O. och J.A. från den Södra regionen samt avdelningschefen S.B. och ekonomichefen E.J. från Banverkets huvudkontor var närvarande. Vid mötet behandlades problematiken med inläckande vatten i tunneln. Man diskuterade tre handlingsalternativ i syfte att komma till rätta med problemet. Vidare behandlades frågan om man skulle ansöka om en ny vattendom som tillät större utsläpp av inträngande grundvatten.
I anledning av mötet i januari 1997 upprättades först minnesanteckningar av E.J. och därefter en promemoria av S.B. Promemorian skulle bilda underlag vid ett styrelsemöte den 28 februari 1997. Vid styrelsesammanträdet fattade styrelsen inga formella beslut rörande hur man skulle hantera problemen, men av utredningen i denna del kan man dra slutsatsen att styrelsen valde den inriktningen att man skulle fortsätta tunnelbygget och avsätta ytterligare i vart fall 800 miljoner kr för tätningsåtgärder.
Vid Banverkets Södra region fortsatte därefter förberedelserna att täta tunneln genom lining. Vidare fick VBB VIAK AB i uppdrag att undersöka och närmare utreda möjligheterna att ansöka om en ny vattendom med innebörden att en större mängd inläckande grundvatten skulle få bortledas.
Arbetet med tunneldrivningen fortsatte under våren 1997 jämsides med tätningsarbetet. Det saknas anledning att ifrågasätta åklagarens uppgift att tunneldrivning skedde med drygt 500 meter från december 1996 fram till avbrytandet i oktober 1997. Det har av åklagaren gjorts gällande bl.a. att man borde ha avbrutit tunneldrivningen helt i avvaktan på att tätningsarbetet slutfördes. Mot detta har de tilltalade hävdat att den tunneldrivning som skedde var begränsad och att man redan vidtog maximala tätningsåtgärder samt att även om man hade avbrutit tunneldrivningen helt så hade det inte förhindrat fortsatt läckage. Franklin har berättat att fortsatt tunneldrivning skedde bl.a. utifrån säkerhetsaspekter. Man ville stabilisera och komma förbi den del av berget som orsakade det kraftigaste läckaget. Denna förklaring förefaller tingsrätten rimlig. Dessutom är inte visat att ett avbrytande av tunneldrivningen hade medfört att ytterligare adekvata åtgärder hade kunnat vidtas med att täta tunneln. Franklin har vidare uppgett att ett avbrytande av tunnelarbetet inte hade förhindrat fortsatt läckage. Att detta inte skulle ha blivit fallet stöds enligt tingsrätten av den utredning som presenterats rörande vatteninläckaget efter det att tunnelarbetet avbröts i oktober 1997. Av den framgår nämligen att vatteninläckaget fortsatte att öka efter det att arbetet avbrutits. Det är därför inte visat att ett avbrytande av arbetet med att driva tunneln framåt skulle ha hindrat fortsatt läckage. Skadan var ju så att säga redan skedd genom att man hade punkterat de grundvattenfyllda sprickorna i berget, vilket innebär att vattnet skulle fortsätta att rinna ut ur åsen även om inga fortsatta drivningsåtgärder vidtogs.
Under hösten 1996 uppstod diskussion om tolkningen av vattendomstolens tillstånd, nämligen om det tillät ett bortledande av 3,5 liter/sekund per 1 000 meter eller av sammanlagt 33 liter/sekund för de båda tunnlarna utan någon längdbegränsning. Oavsett på vilket sätt tillståndet bör tolkas har emellertid åklagaren i åtalet utgått från det andra, sammanlagda värdet, varför det värdet skall bilda utgångspunkt för bedömningen av om det har släppts ut mer vatten än vad som anges i domen.
J.A. har hävdat att gränsvärdet 33 liter/sekund bör ses som ett medelvärde sett över hela byggtiden. Enligt vattendomen avsåg ansökan vattenbortledande av grundvatten såväl under byggtiden som efter tunnelns färdigställande. Av J.L:s uppgifter framgår emellertid att det värde som angavs, nämligen 3,5 liter/sekund per 1 000 meter tunnelsträcka, i första hand var en prognos för inläckande vatten i den färdiga tunneln. Det förefaller vara ett rimligt antagande att det skulle läcka mer under byggtiden och att det därmed fanns behov av större bortledning under den tiden. Detta förhållande tycks emellertid inte ha beaktats i tillräcklig grad ens av Banverket. J.A:s tolkning kan i efterhand anses vara en ändamålsenlig tolkning, men mot bakgrund av vad som avhandlades i vattendomstolen och med tanke på det förhållandet att Banverket fortlöpande skulle redovisa läckvattenmätningar till länsstyrelsen för kontroll av huruvida vattendomens tillstånd hölls anser tingsrätten inte att J.A:s tolkning bör ges företräde. Tingsrätten finner mot bakgrund härav att utgångspunkten bör bara att värdet 33 liter/sekund tolkas så att det i princip skulle gälla vid varje enskilt mätningstillfälle. Detta värde, 33 liter/sekund, motsvarar 1 980 liter/minut, eller ytterst det värde som vattendomstolen angivit i domslutet, nämligen 2 900 kubikmeter/ dygn för de båda tunnlarna.
Av de läckvattenmätningar som har rapporterats till länsstyrelsen och med ovan redovisade utgångspunkter när det gäller tolkningen av tillståndet i 1992 års vattendom framgår att mer vatten än 2 900 kubikmeter om dygnet har släppts ut ur tunnlarna.
Tingsrätten vill här peka på vissa omständigheter och frågor som - om ett tillståndpliktigt vattenföretag har förelegat - skulle kunnat få betydelse vid prövningen av åtalet. En sådan omständighet är betydelsen av att det i vattendomen inte görs någon åtskillnad på vad som skulle gälla under byggtiden och vad som skulle gälla sedan tunneln färdigställts. Av intresse kan också vara vilken betydelse det har haft att arbetena i begränsad utsträckning av bl.a. säkerhetsskäl fortsatte under den i åtalet angivna tiden. En annan fråga är vilket ansvarsområde och vilken befogenhet var och en av de tilltalade har haft och hur deras ansvarsförhållanden har påverkats av att arbetena utförts av Skanska med all den kompetens detta bolag besitter och i samråd med en expertgrupp, den s.k. Bergresursgruppen. Det är också av betydelse hur de tilltalades ansvarsområden förhåller sig till varandra och vilket ansvar Banverkets styrelse kan ha haft.
Tingsrätten övergår härefter till att behandla den grundläggande frågan om Banverket utfört ett tillståndspliktigt vattenföretag.
Som tidigare har framgått har försvaret i första hand gjort gällande att förfarandet att leda bort vattnet ur tunnlarna inte har utgjort ett tillståndspliktigt vattenföretag.
Till belysning av denna fråga har åklagaren hänfört sig till utlåtanden av professorn i miljörätt Peters och försvaret till utlåtanden av Jacobs vilken bl.a. medverkat i arbetet med vattenlagstiftningen.
I det följande redovisas först vissa lagrum som är av väsentlig betydelse vid bedömningen av åtalet. Vid den tid som åtalet avser hade miljöbalken inte trätt i kraft. Det är därför den då gällande lagstiftningen som skall tillämpas i målet, nämligen vattenlagen (1983:291), i fortsättningen benämnd VL. I vattenlagens inledande paragraf slås fast att vatten skall skyddas och vårdas som en naturtillgång. Vattenföretag definieras, såvitt nu är av intresse, som bortledande av grundvatten och utförande av anläggning härför. För vattenföretag krävs tillstånd. Sådant tillstånd krävs dock inte, om det är uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skadas genom företagets inverkan på vattenförhållandena. I en särskild paragraf finns en straffbestämmelse vari det stadgas att den som av oaktsamhet utför ett vattenföretag utan tillstånd skall dömas till böter eller fängelse.
Straffbestämmelsen är ett s.k. blankettstraffbud dvs. ett straffbud som endast innehåller de subjektiva rekvisiten - rekvisiten för personligt ansvar - och själva straffsatsen men för brottets innehåll hänvisar till andra lagrum, i detta fall till 4 kap. 1 § första stycket VL, vari de objektiva rekvisiten eller rekvisiten för att fråga är om en otillåten gärning anges, dvs. de brottsförutsättningar som brottsbeskrivningen uppställer för att brottet eller brottstypen skall föreligga.
Frågan om bortledandet av vattnet ur tunnlarna har utgjort ett tillståndspliktigt vattenföretag är därför avgörande för bedömningen av om en brottsförutsättning föreligger och om något straffrättsligt ansvar överhuvudtaget kan utkrävas. Vad som kriminaliseras i det av åklagaren åberopade straffbudet är nämligen brott mot tillståndsplikt. Om inte någon tillståndsplikt har förelegat kan inte något straffrättsligt ansvar utkrävas.
En given utgångspunkt är i detta som i alla andra straffrättsliga mål att legalitetsprincipen skall tillämpas. Härmed avses att det finns ett krav på lagstöd vid bestämmande av vad som utgör ett brott. Härigenom föreligger också ett förbud mot analogisk lagtillämpning. Principen, att ingen får dömas till straff utan stöd av lag, är en viktig rättssäkerhetsgaranti, dvs. en säkerhet mot att utan stöd av lag bli underkastad straff eller därmed likställd påföljd.
Tingsrätten övergår nu till att redogöra något för bakgrunden till bestämmelsen att bortledande av grundvatten och utförande av anläggning härför utgör ett vattenföretag.
Som Jacobs närmare utvecklat i sina utlåtanden framgår tydligt att lagstiftningen om vad som avses med vattenföretag långt ifrån tar sikte på all verksamhet som kan påverka grundvattenförhållandena. Detta hänger samman med att syftet med vattenlagstiftningen främst har varit att reglera vattenföretag för tillgodogörande av vattnet medan annan verksamhet som kunde ha betydelse för grundvattenförhållandena reglerats på annat sätt än som vattenföretag. Så har det i vattenlagen funnits särskilda bestämmelser om aktsamhetskrav vid utförandet av grävning eller sprängning och byggnadslagstiftningen har innehållit regler om bygglov för sådan verksamhet.
Den nu aktuella bestämmelsen - att bortledande av vatten och utförande av en anläggning härför utgör ett vattenföretag - infördes genom 1983 års vattenlag. I prop. 1981/82:130 med förslag till ny vattenlag m.m. (se s. 396 f.) konstaterade föredragande departementschefen inledningsvis att det inte fanns anledning att utvidga den nya vattenlagens tillämpningsområde till att omfatta underjordsbyggnader med inverkan på grundvattenförhållandena. Han ansåg inte heller att det fanns anledning att låta den nya vattenlagen omfatta asfaltering av större markområden som kan påverka grundvattenförhållandena. Enligt departementschefen torde behövlig kontroll i dessa avseenden få ske inom ramen för byggnadslagstiftningen. Departementschefen ansåg däremot att det förhöll sig annorlunda med bortledning av grundvatten i skadeförebyggande syfte. Bakgrunden härtill var att PBL-utredningen i sitt betänkande behandlat frågan om den menliga inverkan på grundvattenbeståndet som kan uppstå vid grundvattenpumpning som sker t.ex. för att hålla källarutrymmen torra. Utredningen fann (se SOU 1979:66 s. 447 f.) att rättsläget var synnerligen osäkert när frågan gäller skadeståndsskyldighet för olägenhet på grund av sådan grundvattensänkning som beror på bortpumpning samt att behovet av lagstiftningsåtgärder därför var uppenbart. Utredningen angav att det viktiga var att man kunde få till stånd en prövning av förutsättningarna för och konsekvenserna av en ändrad grundvattennivå. I detta sammanhang bör också nämnas att Jordbruksutskottet (se JoU 1982/83:30 s. 11) vid utskottsbehandlingen av propositionen med förslag till vattenlag m.m. som sin mening angav att bortpumpning av grundvatten som läckt in i tunnelsystem vid tunnelbanebyggen är att betrakta som bortledning av grundvatten i skadeförebyggande syfte och därmed faller under den föreslagna definitionen av vattenföretag.
Tingsrätten behandlar i det följande frågan om Banverket låtit utföra ett vattenföretag.
Även om det tidigare möjligen kan ha rått en viss tvekan härom kan det till att börja med slås fast - och härom är parterna ense - att tunnelbygget i sig inte har utgjort ett vattenföretag. Umeå tingsrätt, Miljödomstolen, har i ett avgörande 1999-12-14 behandlat denna fråga och därvid funnit att det inte finns någon skyldighet att ansöka om tillstånd till tunneldrivning för att anlägga en järnväg. Miljödomstolen motiverade sitt ställningstagande bl.a. med att det förutsätter en mycket långtgående och mot normalt språkbruk stridande lagtolkning, som i vart fall inte kan anses ändamålsenlig när det gäller tvingande föreskrifter om tillståndsskyldighet att betrakta en tunnel som byggs med avsikten att möjliggöra järnvägstrafik som en anläggning för bortledande av grundvatten. Miljööverdomstolen har sedermera fastställt miljödomstolens beslut. Härav kan dras den slutsatsen att det läckage av vatten som sker vid byggandet av en tunnel inte omfattas av vattenlagens bestämmelser om vattenföretag och att det därför aldrig kan bli tal om att en sådan verksamhet skulle vara tillståndspliktig enligt vattenlagstiftningen.
Som framgår av lagtexten har Banverket emellertid - och även härom är parterna ense - utfört ett vattenföretag genom att, oavsett hur det har skett, låta leda bort vattnet ur tunnlarna. Den springande punkten i målet är om vattenföretaget varit tillståndspliktigt. Huvudregeln är att tillståndsplikt föreligger. Endast om det är uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skadas genom vattenföretagets inverkan på vattenförhållandena föreligger inte tillståndsplikt. Åklagaren har till stöd för åtalet angett att det är uppenbart att såväl allmänna som enskilda intressen skadats av företagets inverkan på vattenförhållandena i åsen med omnejd. Enligt åklagaren var vad som typiskt sett kunde befaras en påverkan på grundvattennivån, påverkan av vattenkvaliteten i brunnar och påverkan på näraliggande våtmarker och vattendrag.
Vad tingsrätten har att pröva är således om vattenföretaget - bortledandet av vatten ur tunnlarna - har påverkat grundvattenförhållandena i Hallandsåsen. Till stöd för sitt påstående att så varit fallet har åklagaren uppgett att Banverket haft andra möjligheter att ta hand om vattnet än att bortleda det. Åklagaren har därvid hänfört sig till det av Peters till åklagarmyndigheten avgivna utlåtandet som utmynnar i slutsatsen att varje bortledning av grundvatten från tunnelbygget inte bara utgör ett vattenföretag, utan därtill att det kan medföra att allmänt eller enskilt intresse kan skadas samt att det vore orimligt att inte koppla samman valet av bortledning med sådana inverkningar på motstående intressen, som inte skulle ha uppstått om man hade valt något alternativ till bortledning såsom återföring av vattnet till samma akvifärer. Åklagaren har i detta sammanhang också hänvisat till bestämmelsen i 3 kap. 7 § VL vari föreskrivs att ett vattenföretag som är tillåtligt skall utföras med en sådan omfattning och på ett sådant sätt att ändamålet utan oskälig kostnad vinns med minsta intrång och olägenhet för motstående allmänna eller enskilda intressen.
Vid bedömningen av om det av Banverket utförda vattenföretaget varit tillståndspliktigt gör tingsrätten följande överväganden. Som tidigare anförts följer av legalitetsprincipen att det skall finnas ett uttryckligt lagstöd vid bestämmandet av vad som utgör ett brott. Det föreligger också ett förbud mot analogisk lagtolkning. Åklagarens tolkning av nu aktuella bestämmelser skall bedömas med utgångspunkt härifrån.
Som Jacobs framhållit stannade lagstiftaren vid införandet av den aktuella bestämmelsen om vad som är ett vattenföretag för att endast företa en försiktig utvidgning av tillämpningsområdet för vad som skall utgöra ett vattenföretag. Vad lagstiftaren främst tog sikte på var, såvitt nu är av intresse, verksamhet som består i att grundvatten som läckt in i t.ex. en tunnel eller en källare i skadeförebyggande syfte pumpades ut därifrån. Ett sådant förfarande kan naturligtvis inverka på vattenförhållandena på olika sätt. Det mest näraliggande sättet är att pumpningen leder till att mer och mer av det angränsande grundvattnet får utrymme att läcka ut allteftersom vattennivån sjunker inom det område varifrån vattnet pumpas vidare. En annan möjlighet kan vara att vattnet pumpas vidare på ett sådant sätt att det när det når sitt slutmål eller på vägen dit inverkar på vattenförhållandena. Vad som är aktuellt i detta mål är om det bortledande av vatten som här skett har inverkat på grundvattennivåerna i Hallandsåsen med omnejd. Genom förhöret med Franklin har entydigt framgått att det var tunnelbygget (tunneldrivningen) som inverkade på grundvattenförhållandena i Hallandsåsen och att det vatten som läckt in i tunnlarna, oavsett om det sedan leddes bort eller inte, skulle ha runnit ut ur tunnlarna eftersom tunnlarna lutar utåt/ nedåt (se s. 42 f.). Det är därför inte möjligt att påstå att det bortledande som skett haft någon som helst inverkan på vilken mängd vatten som kommit att läcka in i tunnlarna eftersom mängden fortsatt inläckande vatten skulle varit densamma oavsett om det redan inläckta vattnet leddes bort eller inte.
Åklagaren har emellertid påstått att Banverket vid byggandet av tunnlarna borde ha valt att återföra vattnet till åsen i stället för att låta leda ut det i Stensån och i Vadebäcken. Att, som åklagaren härvid gör, kräva av den som utför ett vattenföretag att denne vid äventyr av straffansvar skall åtgärda skador som redan tidigare förorsakats i en annan verksamhet skulle få vittgående konsekvenser. En så långtgående tolkning av vad som avses med inverkan på vattenförhållandena saknar också stöd i lagtexten och i förarbetena till nu aktuell bestämmelse som tillkommit för att reglera vad som skall gälla vid bortledande av vatten genom bortpumpning. Det av Banverket utförda vattenföretaget har därför inte krävt tillstånd. Vid angivna förhållanden saknar som Jacobs och Peters påpekat i sina utlåtanden vattendomen betydelse i straffrättsligt hänseende. Detta beror på att enligt 4 kap. 1 § VL den som vill utföra ett vattenföretag har rätt att begära ett tillstånd även om ett tillstånd inte krävs och att det inte finns någon straffbestämmelse för det fall att ett sålunda meddelat tillstånd inte följs.
Sammanfattningsvis finner tingsrätten följande. Tunnelbygget (tunneldrivningen) har inverkat på grundvattenförhållandena i Hallandsåsen med omnejd. Tunnelbygget har inte utgjort ett vattenföretag. Det bortledande av vatten som förekommit har däremot utgjort ett vattenföretag men denna verksamhet har inte inverkat på vattenförhållandena i Hallandsåsen med omnejd. Den har därför inte varit tillståndspliktig och omfattas därför inte av straffbestämmelsen i vattenlagen. Huruvida Banverket följt vattendomstolens tillstånd eller inte saknar betydelse i målet eftersom det inte finns någon straffbestämmelse för det fall att ett sådant ”frivilligt” tillstånd inte följs. Åklagarens talan i ansvarsdelen och i fråga om företagsbot bör redan på grund av vad som nu anförts ogillas.
Tingsrätten ogillade åtalet beträffande alla tre tilltalade och lämnade yrkandet om företagsbot utan bifall.
Åklagaren överklagade i Hovrätten över Skåne och Blekinge och yrkade att hovrätten skulle bifalla åtalet samt ålägga Banverket företagsbot i enlighet med ansökan.
N-E.B., H.O., J.A. och Banverket bestred ändring.
Hovrätten (hovrättspresidenten Jackson, hovrättsrådet Henderson, referent, tf. hovrättsassessorn Boyd och två nämndemän) anförde i dom den 27 maj 2003:
Åklagaren har i hovrätten förtydligat sin talan på så sätt att hans synpunkt, att Banverket borde ha återfört det utläckande vattnet till åsen istället för att låta det rinna ut i Stensån och Vadebäcken, inte betyder att han gör gällande att underlåtenheten att förfara på detta sätt innebär ett sådant oaktsamt förfarande som omfattas av åtalet.
N-E.B., H.O., J.A. och Banverket har i hovrätten åberopat samma inställning till åtalet respektive yrkandet om företagsbot som vid tingsrätten, J.A. dock med det tillägget att den mängd bortlett inträngande grundvatten som vattendomstolen i Växjö genom deldom den 24 november 1992 gett tillstånd till inte överskridits.
I hovrätten har N-E.B., H.O. och J.A. hörts på nytt. De har i allt väsentligt berättat i enlighet med vad som antecknats i tingsrättens dom. - - -
Banverket och de tilltalade har hävdat att tingsrättens dom inte får ändras eftersom vittnet Franklin inte hörts på nytt och ny syn inte hållits i hovrätten. De har därvid gjort gällande att hovrättens avgörande är beroende av den tilltro som kan fästas vid vittnets uppgift och till vad som iakttagits vid synen.
Vad angår den syn som hållits vid tingsrätten har inga uppgifter om vad som iakttagits vid synen redovisats i hovrätten. Inte heller har tingsrätten antecknat omständigheter som iakttagits vid synen och som haft betydelse för tingsrättens bedömning av frågorna i målet. Att någon syn inte hållits i hovrätten utgör således i och för sig inget hinder mot att ändra tingsrättens dom.
Vad gäller J.L:s vittnesmål kan konstateras att vad denne uttalat sig om - främst vad avser tunneldrivningens inverkan på grundvattenförhållandena och som tingsrätten i sina domskäl tagit fasta på - utgör omständigheter som åklagaren i och för sig inte haft något att invända emot. Hovrätten kan inte finna att avgörandet i hovrätten beror på någon tilltrosbedömning av uppgifter som Franklin lämnat. således utgör inte heller omständigheten att förnyat förhör inte hållits med honom i hovrätten något hinder mot att ändra tingsrättens dom.
Hovrätten har liksom tingsrätten tagit del av de rättsutlåtanden som avgetts av f.d. generaldirektören Jacobs och professorn Peters.
När det gäller målet i sak delar hovrätten de för utgången relevanta bedömningar som tingsrätten gjort och de slutsatser som tingsrätten kommit fram till. Tingsrättens domslut skall alltså fastställas.
Hovrätten fastställde tingsrättens domslut.
Riksåklagaren överklagade och yrkade att N-E.B., H.O. och J.A. skulle dömas för brott mot vattenlagen samt att Banverket skulle åläggas företagsbot, allt i enlighet med ansökan om stämning.
De tilltalade och Banverket bestred ändring.
HD beslutade med stöd av 54 kap. 12 § RB att begränsa prövningen av målet till frågan om det krävts tillstånd enligt vattenlagen till att leda bort inträngande grundvatten i blivande bergtunnlar genom Hallandsåsen. Målet i övrigt förklarades vilande.
De tilltalade och Banverket angav som sin inställning att det inte krävts tillstånd enligt vattenlagen till att leda bort inträngande vatten i blivande bergtunnlar genom Hallandsåsen.
Målet avgjordes efter föredragning.
Föredraganden, rev.sekr. Fowler, föreslog i betänkande att HD skulle meddela följande dom:
HD har med stöd av 54 kap. 12 § RB beslutat att prövningen av målet tills vidare skall begränsas till frågan om det krävts tillstånd enligt vattenlagen (1983:291) till att leda bort inträngande grundvatten i blivande bergtunnlar genom Hallandsåsen.
Riksåklagaren har anfört bl.a. följande. Han har inte någon annan uppfattning än tingsrätten om vikten av en strikt tillämpning av legalitetsprincipen. Det är dock en central fråga om hävdandet av legalitetsprincipen skall medföra att vattenrättsliga begrepp ges en mera begränsad eller annorlunda tolkning i ett straffrättsligt sammanhang än i ett vattenrättsligt. Enligt hans mening måste tolkningen vara densamma. Vattenlagstiftningen liksom annan miljörättslig lagstiftning har till syfte att gemensamma resurser som mark och vatten skall vårdas och skyddas. Kriminaliseringen har i detta sammanhang tillgripits för att de förpliktelser som ställts upp till skydd för de miljörättsliga intressena skall iakttas. Det skulle då vara orimligt att göra en mera begränsad tolkning av förpliktelsernas omfattning i straffrättsliga sammanhang. Legalitetssynpunkter kan inte anses lägga hinder i vägen mot en tillämpning i enlighet med det synsättet. Han hävdar därför att frågan vad som utgör ett vattenföretag, om tillståndsplikt föreligger och vilka skyldigheter som åligger de ansvariga för vattenföretaget liksom andra objektiva rekvisit måste entydigt bedömas utifrån den reglering som gällde och fortfarande gäller enligt den vattenrättsliga lagstiftningen. Det är ostridigt att bortledandet av det inträngande vattnet genom tunneln har utgjort ett vattenföretag enligt definitionen i 1 kap. 3 § första stycket 2 vattenlagen (1983:291), VL. Det har dock aldrig gjorts gällande från åklagarsidan att själva tunnelbygget är ett vattenföretag och det har inte heller påståtts annat än att läckaget av grundvatten in i tunneln har orsakats av tunnelbygget. Däremot är det viktigt för förståelsen av den vattenrättsliga situationen, som måste bilda utgångspunkten för den straffrättsliga bedömningen i målet, att det görs fullt klart att bortledandet av det inläckande grundvattnet genom tunneln är ett vattenföretag oavsett på vilket sätt bortledandet har ägt rum. Man kan av tingsrättens domskäl lätt få intrycket att tingsrätten menar att endast en aktiv åtgärd som bortpumpning av grundvattnet skulle utgöra ett vattenföretag. Han kan inte finna att det ställts upp något krav på åtgärder i form av bortpumpning eller andra liknande aktiviteter för att bortledandet skall anses utgöra vattenföretag. I detta fall dräneras Hallandsåsens grundvattenmagasin på den mängd vatten som tillåts rinna bort från tunneln. Utgångspunkten för bedömningen av om bortledandet av vattnet är tillståndspliktigt är att de ansvariga företrädarna för Banverket inlett ett vattenföretag genom att låta det från Hallandsåsen inträngande grundvattnet rinna genom tunneln och föra det till Stensån och Vadebäcken. Det är genom utredningen klarlagt att under den tid som åtalet omfattar mer vatten tillåtits rinna ut ur tunneln än Banverket haft tillstånd till att leda bort genom 1992 års dom. Periodvis har den bortledda mängden legat mellan 40 och 60 procent över den tillåtna mängden. Något tillstånd till ett vattenföretag av den omfattning som varit för handen under den med åtalet aktuella tidsperioden har man alltså inte haft. Enligt 4 kap. 1 § vattenlagen var huvudregeln att ett vattenföretag inte fick påbörjas innan tillstånd meddelats. Vissa angivna undantag från tillståndskravet fanns. Undantag enligt 4 kap. 2 § har i detta fall förelegat endast om det var uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skulle komma att skadas genom företagets inverkan på vattenförhållandena. Det framgår att bestämmelsen var avsedd för situationer där företagets påverkan var så begränsad att det redan på förhand stod klart att några skadliga effekter på vattenförhållandena inte skulle uppkomma. Den utredning som framlades av Banverket i samband med det tillstånd som meddelades genom 1992 års vattendom framgår att man genom vattenbortledningen genom tunneln räknade med påverkan på vattentillgången i bergborrade eller grävda brunnar, på våtmarker och ytvattendrag och på Stensån. Undantagsregeln kan därmed rimligen inte anses tillämplig. Oavsett att grundvattenläckaget in i tunneln orsakats av tunnelbygget - vilket är en självklarhet - har bortförandet av vattnet genom tunneln från åsen utgjort ett vattenföretag. Genom avrinningen genom tunneln har åsens grundvattenmagasin dränerats i motsvarande omfattning. Att grundvattensänkningen i Hallandsåsen varit av en sådan omfattning att skador uppkommit är tydligt och såvitt han förstår ostridigt. Enligt hans mening är därmed fullt klart att bortledningen omfattas av tillståndsplikten.
De tilltalade och Banverket har sammanfattningsvis anfört: Riksåklagarens allmänt hållna resonemang om att vattenbortledningen är nära eller nödvändigt förbunden med tunneldrivningen etc. förtar inte på något sätt den rättsliga relevansen av att själva tunnelbygget och dess inverkan på grundvattenförhållandena faller utanför regleringen i vattenlagen. Tunnelbygget och dess inverkan på vattenförhållandena regleras i stället i plan- och bygglagen. Det avgörande för om vattenföretaget är tillståndspliktigt är därmed om det har haft någon inverkan på vattenförhållandena. Att någon sådan inverkan inte förelegat är klarlagt och ostridigt i målet. Riksåklagaren har således inte anfört något som rubbar den rättsliga slutsats som ligger till grund för underrätternas domar. En viktig fråga enligt RÅ är hur långt den straffrättsliga legalitetsprincipen sträcker sig i mål av förevarande slag. Även om de synpunkter som RÅ här framför kan vara beaktansvärda på ett generellt plan så saknar det relevans i förevarande fall. Avgörande är om vattenföretaget har haft ”inverkan på vattenförhållandena” (4 kap. 2 § VL). Den normalspråkliga innebörden av ordet inverkan är ju helt klar och entydig; utöva inflytande på, influera, påverka, ha effekt på etc. Det finns inte någon särskild, från normalt språkbruk avvikande, vattenrättslig innebörd av detta ord. Ett utdömande av straffansvar och företagsbot skulle därmed - såsom tingsrätten och hovrätten funnit - innebära en analogisk utvidgning av det straffbara området. Den straffrättsliga legalitetsprincipen utgör ett absolut hinder mot utdömande av straffansvar i fall som inte omfattas av ordalydelsen i åberopade bestämmelser. Det finns därför sammanfattningsvis inget rättsligt stöd för utdömandet av straffansvar och företagsbot i förevarande fall.
Enligt 1 kap. 3 § första stycket 2 VL, som gällde fram till den 1 januari 1999 då lagen ersattes av MB, var bortledande av grundvatten och utförande av anläggningar härför ett vattenföretag. Med detta avsågs bortledande både för tillgodogörande av grundvatten och för bortskaffande av skadligt grundvatten (prop. 1981/82:130 s. 396). Enligt 4 kap. 1 § första stycket VL krävdes tillstånd för vattenföretag med vissa undantag, däribland 2 § första stycket VL där det föreskrevs att tillstånd till vattenföretag inte krävdes, om det var uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skadades genom företagets inverkan på vattenförhållandena. Reglerna i MB om vad som är vattenverksamhet och när sådan är tillståndspliktig är i sak desamma.
De tilltalade och Banverket har bl.a. åberopat vittnesförhöret i tingsrätten med Franklin till stöd för uppfattningen att grundvattenavledningen inte har haft någon inverkan på vattenförhållandena. Samtidigt kan det konstateras att det i domen den 24 november 1992 från Växjö tingsrätt, vattendomstolen, där tillstånd till att bortleda viss mängd inträngande grundvatten i blivande bergtunnel gavs och som har åberopats av parterna som skriftlig bevisning, anges att till grund för Banverkets ansökan ligger en geohydrologisk utredning utförd av Franklin med syfte bl.a. att klarlägga tunnelns inverkan på grundvattennivåerna i såväl berggrunden som mer ytliga grundvattenmagasin. Vid redogörelsen för den utredningen anges att vad gäller framtida orsakssamband skall man utgå från att en eventuell förändring av grundvattnets trycknivå till följd av bergtunneln är att hänföra till bortledningen av grundvattnet från tunneln och ej till tillkomsten av tunneln som sådan. Detta visar att det redan av domen den 24 november 1992 framgår att vattenbortledningen skulle kunna påverka vattenförhållandena i åsen. Därmed var det inte uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skulle kunna skadas genom grundvattenavledningens inverkan på vattenförhållandena vilket krävdes för att undantagsregeln i 4 kap. 2 § VL, när tillstånd inte krävdes, skulle vara tillämplig. Vattenföretaget var därmed tillståndspliktigt enligt huvudregeln i 4 kap. 1 § VL.
HD förklarar därför att det hade krävts tillstånd enligt vattenlagen (1983:291) till att leda bort inträngande grundvatten i blivande bergtunnlar genom Hallandsåsen. Vid denna utgång undanröjer HD med stöd av 55 kap. 12 § RB hovrättens och tingsrättens dom och återförvisar målet till Helsingborgs tingsrätt för fortsatt handläggning, eftersom ytterligare prövning av åtalet krävs.
HD förklarar att det hade krävts tillstånd enligt vattenlagen (1983:291) till att leda bort inträngande grundvatten i blivande bergtunnlar genom Hallandsåsen.
Med undanröjande av hovrättens och tingsrättens dom återförvisar HD målet till Helsingborgs tingsrätt för fortsatt handläggning.
HD (justitieråden Whitaker, Reyes och Bailey) meddelade den 4 mars 2005 följande dom:
Åklagaren har i målet gjort gällande att Banverket i samband med utförandet av en tågtunnel genom Hallandsåsen under tiden från och med december 1996 till och med september 1997 brutit mot det tillstånd till vattenföretag som Växjö tingsrätt, vattendomstolen, lämnade i en deldom den 24 november 1992 genom att överskrida den tillåtna mängden bortlett grundvatten.
I tingsrätten invände Banverket och de tilltalade mot talan bl.a. att bortledandet av grundvattnet inte utgjort ett tillståndspliktigt vattenföretag. Tingsrätten ogillade också åklagarens talan på den grunden att det bortledande av grundvatten som förekommit inte varit tillståndspliktigt och därför inte omfattades av den åberopade straffbestämmelsen i vattenlagen (1983:291). I domskälen anförde tingsrätten bl.a. att det var tunnelbygget (tunneldrivningen) som inverkade på grundvattenförhållandena i Hallandsåsen och att det vatten som läckt in i tunnlarna, oavsett om det sedan leddes bort eller inte, skulle ha runnit ut ur tunnlarna eftersom dessa lutar utåt/nedåt. Det var därför enligt tingsrätten inte möjligt att påstå att det bortledande som skett haft någon som helst inverkan på vilken mängd vatten som kommit att läcka in i tunnlarna. Bortledandet av vattnet hade således enligt tingsrätten inte inverkat på vattenförhållandena i Hallandsåsen med omnejd.
Hovrätten fastställde tingsrättens domslut och förklarade sig när det gäller målet i sak dela de för utgången relevanta bedömningar som tingsrätten gjort.
Prövningen i HD avser nu endast frågan om det krävts tillstånd enligt vattenlagen till att leda bort inträngande grundvatten i blivande bergtunnlar genom Hallandsåsen.
Prövningen skall göras med tillämpning av bestämmelserna i 1983 års vattenlag även om den lagen numera har upphävts. De bestämmelser i vattenlagen som är av betydelse för målets bedömning motsvaras emellertid numera av i sak i allt väsentligt överensstämmande bestämmelser i MB.
Enligt 1 kap. 3 § första stycket 2 vattenlagen är bortledande av grundvatten och utförande av anläggningar för detta vattenföretag i vattenlagens mening (jfr 11 kap. 2 § 2 MB). Som huvudregel gäller enligt 4 kap. 1 § första stycket (jfr 11 kap. 9 § första stycket MB) att det krävs tillstånd för ett vattenföretag. Överträdelser av tillståndsplikten är straffbelagda i 21 kap. 1 § första stycket 1 (jfr 29 kap. 4 § första stycket MB) med undantag i andra stycket för ringa fall (jfr 29 kap. 11 § första stycket MB).
Av 4 kap. 2 § första stycket vattenlagen (jfr 11 kap. 12 § MB) framgår att det inte krävs något tillstånd för ett vattenföretag om det är uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skadas genom företagets inverkan på vattenförhållandena. Någon särskild möjlighet att få till stånd en prövning av om ett vattenföretag är undantaget från tillståndsplikt enligt denna bestämmelse finns dock inte utan bedömningen sker på den enskildes risk. För den som är osäker på om undantaget är tillämpligt finns i stället enligt 4 kap. 1 § tredje stycket (jfr 11 kap. 9 § andra stycket MB) en möjlighet att ansöka om tillstånd även om tillstånd inte krävs och därigenom skydda sig mot det ansvar som skulle kunna bli följden om verksamheten i efterhand ändå bedömdes som tillståndspliktig.
En följd av den nu redovisade regleringen är att frågan om en viss verksamhet omfattas av den berörda undantagsregeln inte blir föremål för någon särskild prövning annat än i sådana fall då frågan om ett vattenföretag bedrivits i strid mot kravet på tillstånd aktualiseras inom ramen för ett straffrättsligt (eller skadeståndsrättsligt) förfarande. Det kan antas att sådan prövning i allmänhet aktualiseras därför att vattenföretaget anses ha haft en sådan inverkan på vattenförhållandena att allmänna eller enskilda intressen skadats. Som bestämmelsen är konstruerad är detta emellertid inte något krav. Huruvida tillståndsplikt förelegat skall i princip bedömas med utgångspunkt i förhållandena innan företaget inleddes. Att ett företag faktiskt inte skadat några allmänna eller enskilda intressen utesluter alltså inte att det är att bedöma som tillståndspliktigt.
Vad Banverket och de tilltalade nu gjort gällande är endast att det inte är bortledandet av det grundvatten som trängt in i tunneln, som påverkat vattenförhållandena i åsen, utan att det i stället är tunneldrivningen, vilken inte är ett tillståndspliktigt vattenföretag, som har gjort detta. Något tillstånd skulle därför inte krävas för bortledandet av grundvatten.
För att bedöma denna invändning är det nödvändigt att ta ställning till hur det vattenföretag som Banverket ostridigt har utfört skall avgränsas.
De i målet tillämpliga bestämmelserna i vattenlagen infördes i samband med att den lagen år 1984 ersatte tidigare gällande vattenlag (1918:523). Genom den nya lagen utvidgades tillämpningsområdet i fråga om grundvatten. Lagändringen innebar att varje form av bortledande av grundvatten skulle anses som ett enligt huvudregeln tillståndspliktigt vattenföretag enligt vattenlagen oavsett vilket syfte detta har. Varken lagtexten eller dess motiv ger något stöd för att det sätt på vilket bortledandet sker skulle kunna vara av betydelse för om detta är att anse som ett vattenföretag.
Lagens förarbeten ger inte någon närmare vägledning när det gäller frågan vad som skall förstås med bortledande av grundvatten. Med grundvatten brukar kortfattat uttryckt avses sådant vatten som finns under markens yta (jfr SOU 1937:35 s. 47 och prop. 1981/82:130 s. 396 f.). Av att andra åtgärder än bortledande som påverkar grundvattenförhållandena inte utgör vattenföretag i vattenlagens mening torde den slutsatsen få dras att exempelvis ett sådant underjordsbyggande som medför förflyttningar av grundvatten utan att detta upphör att vara grundvatten inte är att anse som ett bortledande även om detta påverkar grundvattennivåerna. Med att grundvatten bortleds får mot den bakgrunden, i vart fall i första hand, förstås åtgärder som medför att sådant vatten förlorar egenskapen att utgöra grundvatten eller med andra ord att vattnet förs upp över markens yta.
För att föra upp vatten som befinner sig under markens yta ovanför denna krävs normalt att vattnet pumpas eller förflyttas på annat sätt genom aktiva åtgärder. I den mån grundvattnet, såsom i Hallandsåsen, befinner sig ovanför kringliggande marknivåer är det emellertid även möjligt att föra ut vattnet till marknivån genom självfall. Någon tvekan kan knappast heller råda om att den som skulle borra en ledning in i en höjd för att på detta sätt genom självfall kunna tillgodogöra sig högre beläget grundvatten härigenom också skulle få anses utföra ett vattenföretag som inverkar på grundvattenförhållandena. Om man ser det från denna utgångspunkt måste även den i målet aktuella inträngningen av vatten i tunneln anses ha ingått som ett led i vattenföretaget.
Det kan i detta sammanhang noteras att Banverket vid tillståndsprövningen enligt vattendomstolens dom gjorde gällande att man när det gäller det framtida orsakssambandet skulle utgå från att en eventuell förändring av grundvattnets trycknivå till följd av bergtunneln var att hänföra till bortledningen av grundvattnet från tunneln och inte till tillkomsten av tunneln som sådan. Vid den prövning av tillåtligheten enligt 3 kap. 3 § vattenlagen som vattendomstolen gjorde har denna också utgått från att den inverkan på vattenförhållandena som projektet skulle kunna medföra var en följd av det vattenföretag för vilket tillstånd sökts.
Mot detta kan sägas att det i förarbetena till vattenlagen uttryckligen utgicks från att underjordsbyggande med inverkan på grundvattenförhållandena inte skulle omfattas av vattenlagens tillämpningsområde utan att denna inverkan fick prövas i annan ordning. Om byggandet är avsett att utföras eller utförs på ett sätt som förutsätter eller innefattar bortledande av grundvatten föreligger emellertid ett vattenföretag som kräver en prövning enligt vattenlagen, helt oberoende av att själva underjordsbyggandet prövats i annan ordning. Det finns inte något stöd för att prövningen av bortledandets effekter i sådana fall skulle göras på annat sätt än om syftet med bortledandet exempelvis varit att tillgodogöra sig grundvattnet.
Att exempelvis tunneldrivning för järnväg skulle kunna aktualisera tillståndsprövning såväl i annan ordning som enligt vattenlagen var också något som förutsågs i vattenlagens reglering. I 3 kap. finns bestämmelser om allmänna förutsättningar för vattenföretag. Av 3 kap. 6 § (jfr 11 kap. 23 § MB) framgår att de i 1, 2 och 4 §§ angivna förutsättningarna för att tillstånd skall lämnas inte gäller för sådana vattenföretag för järnväg vars anläggande prövats i särskild ordning. Däremot har något undantag inte gjorts i förhållande till 3 § (jfr 2 kap. 9 § MB) enligt vilken ett vattenföretag inte får komma till stånd om någon skada eller olägenhet av större betydelse därigenom uppkommer för allmänna intressen. Att tillåtlighetsprövningen, såsom i förevarande fall, är begränsad på detta sätt innebär emellertid inte i sig något undantag från tillståndsplikten. Som framgår av 4 kap. 1 § första stycket gäller sådant undantag endast under förutsättning att någon av de särskilt angivna bestämmelserna i 4 kap. är tillämpliga.
Av det anförda följer att inträngningen av grundvatten i tunneln skall anses ha ingått som ett led i vattenföretaget och att inträngningen således skall beaktas vid bedömningen av vilken inverkan som företaget haft på grundvattenförhållandena i Hallandsåsen. Detta innebär att det inte på den av Banverket och de tilltalade åberopade grunden förelegat något undantag från tillståndsplikten för vattenföretaget. Den fråga som HD i enlighet med vad som inledningsvis angavs nu skall pröva, skall besvaras i enlighet därmed.
Vid denna bedömning måste åtalet prövas på nytt utifrån ändrade förutsättningar och målet bör återförvisas till tingsrätten för fortsatt handläggning.
HD förklarar att det har krävts tillstånd enligt vattenlagen (1983:291) till att leda bort inträngande grundvatten i blivande bergtunnlar genom Hallandsåsen.
Med ändring av hovrättens dom utom såvitt avser ersättning till de offentliga försvararna undanröjer HD tingsrättens dom utom såvitt avser ersättning till de offentliga försvararna och återförvisar målet till tingsrätten för fortsatt handläggning.
Referenten, justitierådet Garcia, med vilken justitierådet Virdesten instämde, var skiljaktig beträffande motiveringen och anförde:
Åtalet gäller den del av tunnelprojektet varigenom inträngande grundvatten leddes bort från tunnlarna. Denna del av projektet var enligt 1 kap. 3 § första stycket 2 vattenlagen ett vattenföretag. I 4 kap. 1 § första stycket vattenlagen föreskrevs att det för vattenföretag krävdes tillstånd enligt lagen, om inte annat följde av 4 kap. 1 a §, 2 § första stycket, 3 eller 4 §§.
Den fråga som HD har att ta ställning till är om vattenföretaget var undantaget från tillståndsplikten till följd av bestämmelsen i 4 kap. 2 § första stycket första meningen vattenlagen, som föreskrev att tillstånd inte krävdes, om det var uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skadades genom företagets inverkan på vattenförhållandena. Frågan skall besvaras med tillämpning av vattenrättsliga regler. Om det befinns att företaget inte var undantaget från tillståndsplikten, återstår - som tingsrätten har framhållit - åtskilliga frågor att behandla, bl.a. innebörden av det meddelade tillståndet och vad som utgör en överträdelse av tillståndet. I den fortsatta prövningen kommer då också straffrättsliga bedömningar att göra sig gällande.
Enligt den aktuella bestämmelsen var ett vattenföretag således undantaget från tillståndsplikten endast om det var uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skadades genom företagets inverkan på vattenförhållandena. Formuleringen anger att en restriktiv tillämpning var avsedd.
Växjö tingsrätt, vattendomstolen, prövade vattenföretagets tillåtlighet i en deldom den 24 november 1992. Till grund för Banverkets ansökan låg, enligt vad som redovisas i domen, en geohydrologisk utredning, i vilken uttalades att man vad gällde framtida orsakssamband skulle utgå från att en eventuell förändring av grundvattnets trycknivå till följd av bergtunneln var att hänföra till bortledningen av grundvattnet från tunneln och ej till tillkomsten av tunneln som sådan. I sin bedömning av företagets tillåtlighet uttalar vattendomstolen följande: ”Visserligen bygger de slutsatser som dragits på parametrar som är behäftade med en stor grad av osäkerhet. Vattendomstolen anser dock att man kan göra sådana antaganden beträffande de hydrologiska sambanden i åsen att man med tillräcklig grad av säkerhet kan utgå från att någon skada av större betydelse för allmänna intressen inte kan förväntas uppkomma. I sammanhanget bör även beaktas att möjlighet torde finnas att genom exempelvis kompletterande tätningsåtgärder eller på annat sätt vidta skadeförebyggande åtgärder om så skulle visa sig erforderligt.”
Av domen framgår således att det vid tiden för Banverkets ansökan om tillstånd till vattenföretaget inte var uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skulle skadas genom företagets inverkan på vattenförhållandena. Vattenföretaget var därmed inte undantaget från tillståndsplikten till följd av 4 kap. 2 § första stycket första meningen vattenlagen. Slutsatsen av det anförda är att det krävdes tillstånd enligt vattenlagen till att leda bort inträngande grundvatten i blivande bergtunnlar genom Hallandsåsen.
Vid denna bedömning måste åtalet prövas på nytt utifrån ändrade förutsättningar och målet bör återförvisas till tingsrätten för fortsatt handläggning.
HD:s dom meddelad: den 4 mars 2005.
Mål nr: B 2560-03.
Lagrum: 1 kap. 3 § första stycket 2, 4 kap. 1 § första-tredje styckena och 2 § första stycket första meningen samt 21 kap. 1 § första stycket 1 vattenlagen (1983:291).