Fråga om tillämpning av 2 kap 22 § 3 st sista meningen vattenlagen angående anstånd med byggnads fullbordande.
Dåvarande Söderbygdens vattendomstol lämnade genom dom d 24 aug 1967 tillstånd för AB Laguna att utfylla ett vattenområde av ca 250 ha söder om landtungan vid Klagshamns gamla cementfabrik inom fastigheterna Klagstorp 52:1 i Västra Klagstorps socken och Tygelsjö 75:1 i Tygelsjö socken. Därjämte erhöll Laguna genom samma dom tillstånd att ungefär 1 800 m söder om fågelön Dynan, som skulle komma att övertäckas genom utfyllnaden, anlägga en ny fågelö inom fastigheten Gässie 34:8 i Gässie socken och framdraga rörledning över vattenområde tillhörande fastigheterna Gässie 18:9 (numera 18:21 och 18:22) och Gässie 18:10 (numera 18:28-18:31) inom samma socken för spolning av sand till den nya fågelön. Enligt domen skulle arbetena vara fullbordade före utgången av år 1977. Vattenöverdomstolen ogillade genom dom d 4 april 1968 den vadetalan som kammarkollegiet fört mot vattendomstolens dom.
Laguna påbörjade inte utfyllnaden och övriga arbeten enligt 1967 års dom. Genom dom d 24 mars 1970 lämnade emellertid Söderbygdens vattendomstol dåvarande Malmö stad tillstånd i enlighet med avtal mellan Laguna och staden att med hushålls-, trädgårds- och industriavfall utfylla ett vattenområde av ca 9 ha inom fastigheten Klagstorp 52:1 eller med andra ord inom norra delen av utfyllnadsområdet enligt 1967 års dom. 1970 års tillstånd skulle enligt domen gälla till d 1 april 1974 eller den tidigare tidpunkt då nyttjanderättsavtalet mellan Laguna och staden upphörde att gälla.
I en till Växjö TR, vattendomstolen, d 20 juli 1977 inkommen ansökan hemställde Laguna om anstånd med fullbordandet av arbetena enligt 1967 års dom till d 31 dec 1987. Som skäl för ansökan anförde Laguna: Den primära anledningen till att utfyllnad i enlighet med vattendomen hittills ej skett är att någon detalj planering av området och därtill angränsande landområde ännu ej presenterats av myndigheterna. Bakgrunden till detta kan vara att ett flertal utredningar pågått och även för närvarande pågår inom olika sektorer och att resultatet av dessa torde böra avvaktas, innan slutgiltig ställning tages till hur området bör disponeras. De utredningar som åsyftas är bl a fråga om fast förbindelse till Danmark, fråga om nya småbåtshamnar i Malmöregionen och fråga om eventuellt ändrad angöringshamn för färjetrafiken till Danmark. För Laguna har utförts en fullständig grundundersökning av det tilltänkta utfyllnadsområdet och man har också utformat förslag till ett tänkt genomförande. Enligt Lagunas uppfattning föreligger alltså giltiga skäl för dröjsmålet med utfyllnadsarbetena.
Kammarkollegiet, som beslutat att föra talan för bevakande av det allmännas rätt och intressen, har skriftligen gjort gällande att begärt anstånd inte bör lämnas och därvid åberopat, att det numera inte finns förutsättningar att förlägga ett industriområde inom det tänkta utfyllnadsområdet samt att det i fiskeriintendentens yttrande framhålls, att företagets tillåtlighet med dagens skadebedömning kan ifrågasättas.
Vidare har statens naturvårdsverk avstyrkt bifall till Lagunas ansökan under åberopande, bl a, av de enligt verket stora naturvårdsvärdena utefter Foteviken inklusive utfyllnadsområdet, där strandskydd och landskapsbildskydd enligt naturvårdslagen numera gäller, och av att Laguna uppenbarligen inte haft något behov att under tillståndstiden ta något utfyllt vattenområde i anspråk, inte genom utfyllnad förberett något sådant utnyttjande och inte heller angivit något eget eller allmänt behov av nya markområden inom det planerade utfyllnadsområdet.
LSt:n i Malmöhus län, som inhämtat yttrande i ärendet från Malmö kommun och Skånes Handelskammare, har avslutningsvis anfört (ej enhälligt):
Planeringen av markanvändningen inom den del av Malmö kommun där utfyllnadsområdet är beläget är i hög grad beroende av de ställningstaganden som kan komma att ske beträffande frågorna om bevarande av åkermark och fasta förbindelser över Öresund. Byggnadsnämnden har i sitt yttrande i ärendet förklarat att sedan Öresundsdelegationernas utredning numera föreligger har kommunen för avsikt att påbörja ett mera omfattande planeringsarbete för hela Bunkeflodelen i vilken även Klagshamnsområdet kommer att ingå. Därvid kommer givetvis de olika i kommunöversikten redovisade konkurrerande intressena att beaktas. - Det kan givetvis göras gällande att planeringsarbetet kan bedrivas mera förutsättningslöst om bolaget vägras det begärda anståndet med utfyllnadens utförande. Å andra sidan kan hävdas att om planeringen leder till att utfyllnadsområdet helt eller delvis skall tas i anspråk för exempelvis industriändamål är det en fördel att man redan på planeringsstadiet har garanti för att utfyllnad får ske. Genomförandetiden torde också kunna avsevärt förkortas om tillståndsfrågan inte behöver bli föremål för helt ny prövning hos vattendomstolen. - Oklarhet om den framtida markanvändningen inom utfyllnadsområdet och angränsande landområden har sålunda rått alltsedan den tidpunkt då medgivande till utfyllnad lämnades. Att Laguna under dessa omständigheter valt att avvakta områdets planläggning innan man sätter igång ett kostnadskrävande utfyllnadsarbete måste anses företagsekonomiskt riktigt. - På grund av vad sålunda anförts anser LSt:n att Laguna visat giltiga skäl för dröjsmålet med att utnyttja det erhållna medgivandet att utföra utfyllnad vid Klagshamn. LSt:n tillstyrker därför att bolaget med stöd av bestämmelserna i 2 kap 22 § VL beviljas begärt anstånd med utfyllnadens utförande.
Fiskeriintendenten i västra distriktet har i yttrande d 24 aug 1978 betraktat grundområdena som ytterligt värdefulla inte enbart genom att de utgör reproduktions- och uppväxtlokaler för fisk utan även är näringsgenerator för utanför liggande kustvatten genom sin organiska produktion. På grund härav och med hänsyn till att utfyllnadsområdets areal är så omfattande har intendenten ifrågasatt företagets tillåtlighet och föreslagit skyldighet för Laguna att utge en årlig avgift enligt 2 kap 8 § VL för fiskefrämjande åtgärder på kusten.
Københavns Lufthavnsvæsen har påtalat risken för ökning av måsstammen vid utfyllnad med hushållsavfall och därmed också den ökade risken för kollisioner mellan flygplan och fåglar över Kastrupområdet.
Intresseorganisationerna Aktion Skåne-Miljö, Limhamns Miljöförening, Limhamns Museiförening, Malmöbygdens Naturvårdsförening, Skånes Naturvårdsförbund och Skånes Ornitologiska Förening har av naturskydds- och miljövårdsskäl bestritt bifall till Lagunas ansökan.
Slutligen har tre fastighetsägare i Klagshamn - S.G.D., Tygelsjö 71:42, S.G.M., V Klagstorp 16:36 och 17:25, och Davila, Tygelsjö 71:39 - skriftligen yrkat att Johnson ansökan om anstånd skall avslås och att meddelat tillstånd skall anses förfallet enligt 2 kap 22 § VL.
Laguna har genom sitt ombud skriftligen uttalat sig med anledning av LSt:ns yttrande och vid huvudförhandlingen yttrat sig över vad som anförts från Laguna motstående intressen. Vid huvudförhandlingen har därjämte deltagit representanter för kammarkollegiet, LSt:n, fiskeriintendenten, Malmö kommun, Københavns Lufthavnsvæsen, Aktion Skåne-Miljö, Klagshamns Fiskareförening, Limhamns Miljöförening, Limhamns Museiförening, Malmöbygdens Naturvårdsförening, Skånes Fiskareförbund, Skånes Naturvårdsförbund och Skånes Ornitologiska Förening samt nämnda tre fastighetsägare i Klagshamn.
Vid huvudförhandlingen har Laguna låtit demonstrera tre olika under 1970-talet upprättade förslag till företrädesvis bostadsbebyggelse inom utfyllnadsområdet.
Kammarkollegiet har framhållit, att erforderliga utfyllnader för Lagunas vid huvudförhandlingen framlagda utbyggnadsförslag ej överensstämmer med utfyllnaden enligt 1967 års dom. Vidare innebär enligt kollegiet den omständigheten, att utfyllnaden nu skall göras för huvudsakligen bostads- och rekreationsändamål, att företagets tillåtlighet tidigare bedömts med hänsyn till utfyllnadens värde för industribebyggelse och således för annat ändamål än det nu avsedda.
Domskäl Det har ej i målet visats att de tre fastighetsägarna i Klagshamn skulle ha en så nära anknytning till utfyllnadsområdet och övriga arbeten enligt 1967 års dom eller att deras rätt till vatten och fiske är av sådan natur, att den kan grunda behörighet för dem att såsom part föra talan i målet (jfr rättsfallen NJA 1966 s 210 och 1971 s 8).
Detsamma gäller de intresseorganisationer som uppträtt i målet. I den mån fastighetsägarna och organisationerna avsett att med sin talan tillgodose allmänna intressen bevakas dessa av kammarkollegiet och vederbörande kommun enligt bestämmelserna i 11 kap 35 § 1 och 3 mom VL. Den talan som må ha förts av fastighetsägarna och intresseorganisationerna bör därför avvisas. Däremot har fastighetsägarna och organisationerna varit oförhindrade att framlägga synpunkter i målet.
Om en vattenbyggnad ej fullbordats inom byggnadstiden är enligt bestämmelserna i 2 kap 22 § sista st VL tillståndet att bygga förfallet såvitt det avser de delar av byggnaden som ej utförts. "Visas giltigt skäl för dröjsmål eller skulle genom arbetets inställande synnerligt men uppstå" kan vattendomstolen emellertid enligt lagrummet efter ansökan som ingivits före byggnadstidens utgång bevilja anstånd med byggnadens fullbordande på högst 10 år.
Av förarbetena till lagrummet framgår att synnerligt men i allmänhet torde föreligga, om byggnaden redan utförts till en del (1910 års vattenlagsförslag s 269). I förarbetena saknas uttalanden om vad som eljest skulle kunna utgöra giltigt skäl för anstånd. Såsom sådant skäl har i praxis under och efter andra världskriget brukat god tagas svårigheter att anskaffa arbetstillstånd, arbetsmaskiner eller personal.
Eftersom några faktiska byggnadsarbeten ännu ej utförts med stöd av 1967 års dom, saknas anledning att pröva annat än huruvida Laguna visat "giltigt skäl" för dröjsmålet att ta tillståndet att utfylla vattenområdet i anspråk. Vattendomstolen prövar således inte inverkan på motstående intressen till följd av byggandet i vatten.
I lagrummets "giltigt skäl" för dröjsmålet ligger enligt vattendomstolens mening mer objektiva orsaker utanför den byggandes omedelbara rådighet även om exempelvis passivitetsverkan hos den byggande kan få betydelse till dennes nackdel.
Laguna har gjort gällande, att det enda hindret för utfyllnadsarbetena varit det förhållandet att vederbörande planmyndigheter inte fastställt detalj planer för utfyllnadsområdet. Avsaknaden av detaljplaner och de olika förordnanden om strandskydd enligt naturvårdslagen som meddelats efter vattendomstolens tillståndsdom har enligt Laguna ej utgjort hinder för utfyllnaden. Vid huvudförhandlingen har Laguna ansett det föga meningsfullt att exploatera området så länge som detalj planer saknas. På fråga vid huvudförhandlingen har Johnson representanter uppgivit, att bolaget dittills ej skriftligen anhållit om planbestämmelser för området utan endast under hand berört frågan med Malmö kommun.
Av 1967 års dom liksom av Johnson uppgifter vid den huvudförhandling inför vattendomstolen som föregick domen framgår att det huvudsakliga ändamålet med den sökta utfyllnaden var att tillgodose behovet av mark för Kockums egna industrier och för bostäder åt de anställda. De förslag till företrädesvis bostadsbebyggelse inom utfyllnadsområdet som Laguna redovisat vid huvudförhandlingen innebär inte blott utfyllnad för ett huvudsakligen nytt ändamål utan även partiell utfyllnad i förhållande till 1967 års utfyllnadsområde. Enligt ett av förslagen skulle för övrigt bebyggelsen inrama en vattenlagun för småbåtar och annat, allt inom det ursprungliga utfyllnadsområdet.
Vattendomstolen anser, att identitet inte längre föreligger mellan utfyllnadsområdet enligt 1967 års dom och utfyllnadsområdena enligt de av Laguna vid huvudförhandlingen redovisade utbyggnadsförslagen. Dessutom har det numera skett en ändamålsförskjutning när det gäller användningen av området. Den servitutsrätt som 1967 års tillstånd innebär gentemot motstående intressen är således en helt annan än den tvångsrätt som Laguna nu avser att utnyttja.
Trots att snart 12 år förflutit sedan verkställbart tillstånd att utfylla förelåg, har Laguna inte ens genom skriftlig framställning hos planmyndigheten verkat för att området skulle detalj planeras.
För utfyllnadsområdet enligt 1967 års dom finns såvitt upplysts inte några fastställda planer eller andra byggnadsreglerande bestämmelser enligt byggnadslagstiftningen. Avsaknaden av detalj planer och förordnandena enligt naturvårdslagen om strandskydd och landskapsbildskydd har inte utgjort något hinder mot utfyllnaden och övriga arbeten enligt 1967 års dom. Däremot har givetvis en utfyllnad enligt domen kunnat innebära ett ekonomiskt risktagande innan detaljplaner fastställts.
Vad Laguna åberopat såsom skäl för att inte låta utföra utfyllnaden och övriga arbeten enligt 1967 års dom har enligt vattendomstolens mening ej utgjort giltigt skäl för dröjsmålet. Lagunas ansökan om anstånd bör därför ogillas.
Domslut Den talan som i målet må ha förts av de intresseorganisationer och de tre fastighetsägare i Klagshamn som upptagits i domen under rubriken "Erinringar och yttranden" avvisas.
Lagunas ansökan ogillas.
Laguna fullföljde talan i Svea HovR, vattenöverdomstolen, och yrkade bifall till sin ansökan om anstånd.
Kammarkollegiet bestred ändring.
Vattenöverdomstolen (hovrättslagmannen Love och vattenrättsrådet Hubbard) anförde i dom d 2 febr 1981:
Domskäl. Parterna har i vattenöverdomstolen utvecklat sin talan i huvudsaklig överensstämmelse med vad som antecknats i vattendomstolens dom.
Bolaget har därutöver anfört bl a: Såsom framhållits av LSt:n m fl har förutsättningar icke funnits för detalj planering av området bl a med hänsyn till osäkerheten om var en eventuell bro till Danmark skulle komma att förläggas. Det oaktat har bolaget icke varit passivt utan arbetat med underlag för exploatering av området. Grundundersökningar har skett, tre olika förslag till bebyggelse har upprättats och ett exploateringsförslag utarbetats. Bolaget kan icke finna att det förhållandet att exploateringen skall ske för bostadsändamål i stället för industriändamål skulle medföra att 1967 års tillstånd icke skulle gälla. För övrigt är ännu icke klarlagt hur och för vilket ändamål den slutliga exploateringen skall ske. Redovisade planer är endast att se som förslag. Dessa omfattar samtliga hela utfyllnadsområdet. Att man tillskapar vattenspeglar inom området kan icke medföra att utfyllnaden betraktas som endast partiell. För övrigt torde tillståndet icke innebära skyldighet för bolaget att utnyttja det i alla delar. Det bör observeras att en del av utfyllnadsområdet redan utfyllts av Malmö kommun under 1970-talet, vilket skett med stöd av vattendomstolens dom d 24 mars 1970. Arbeten för utfyllnad har alltså utförts inom området. Att i övrigt utföra utfyllnader utan detalj plan för bebyggelse hade varit ett ekonomiskt risktagande som icke varit försvarbart för bolaget.
Berörda förslag till bebyggelse har liksom exploateringsförslaget av bolaget ingivits i vattenöverdomstolen.
Kammarkollegiet har anfört bl a: Mot bakgrund av det intresse bolaget visade vid tillståndsgivningen att snarast kunna påbörja utfyllnaden - bl a begärdes verkställighetstillstånd - är det förvånande att bolaget inte omedelbart påbörjade utfyllnadsarbetena sedan vattendomstolens dom vunnit laga kraft i maj 1968. Bolaget har ej heller hos planmyndigheten formellt begärt att området skulle detaljplaneras. De underhandskontakter som må ha förekommit kan knappast betecknas som en aktiv handling från bolagets sida. Giltigt skäl för dröjsmål föreligger därför icke. - Om anstånd inte medges och bolaget då väljer att inge en ny ansökan till vattendomstolen är det troligt att kollegiet, med hänsyn till områdets stora naturvärden, skulle begära regeringens prövning av företaget. Eftersom området numera är klassat som riksintressant för den vetenskapliga naturvården ligger det nära till hands anta att regeringen ej skulle tillstyrka utfyllnaden. Skulle å andra sidan företaget förklaras tillåtligt torde bolaget kunna komma att åläggas årlig avgift enligt 2 kap 8 § VL om 50 000 kr för förstörda reproduktions- och uppväxtlokaler för fisk enligt fiskeriintendentens förslag. Ett anstånd med företagets fullbordande skulle alltså sätta bolagets motparter i ett avgjort sämre läge än om anstånd icke medgavs.
Vid prövning enligt 2 kap 22 § 3 st andra meningen VL av en ansökan om anstånd med fullbordande av byggande i vatten ifrågakommer ej att, med undanröjande av den rättsverkan som enligt 2 kap 22 § 1 och 2 st VL är förenad med ett tillståndsavgörande, ånyo bedöma tillåtligheten av det en gång tillstadda byggandet. Inom ramen för den skälighetsbedömning, som enligt förstnämnda lagrum ankommer på domstolen, kan emellertid i viss utsträckning beaktas den inverkan på företaget motstående intressen, som en förlängning i tiden av möjligheten att utnyttja det meddelade tillståndet till byggande i vatten skulle medföra. I varje fall därest ansökan om tillstånd till annat byggande i vatten, vilket ej kan jämte det tillstadda företaget komma till utförande, redan ingivits till vattendomstolen, torde det sålunda vara motiverat att med tillämpning av grunderna för 2 kap 38 § 2 st VL göra en avvägning mellan företagens angelägenhetsgrad. Det är ej heller uteslutet att taga hänsyn till ett påtagligt allmänt intresse, som ej vunnit beaktande vid den urspungliga tillåtlighetsprövningen.
Vad bolaget i nu förevarande mål anfört får anses i och för sig utgöra giltigt skäl för bolagets dröjsmål med att utnyttja det i Söderbygdens vattendomstols dom d 24 aug 1967 beviljade tillståndet till byggande i vatten. - Ansökan av annan än bolaget föreligger ej om tillstånd att utnyttja det ifrågavarande vattenområdet för företag enligt vattenlagen; såvitt handlingarna i målet utvisar har f ö något sådant utnyttjande ej ens ifrågasatts. Det tillstadda företagets inverkan på motstående allmänna intressen har fullständigt och ingående prövats före tillståndets meddelande.
På grund av det anförda bör, med ändring av motvädjade domen, bolagets ansökan om anstånd vinna bifall.
Domslut. Vattenöverdomstolen beviljar bolaget anstånd till d 31 dec 1987 med fullbordandet av de byggnadsarbeten, vartill tillstånd meddelats av Söderbygdens vattendomstol i dom d 24 aug 1967.
Referenten, hovrättsrådet Bolte, och adj led Neal var skiljaktiga i frågan huruvida anstånd borde beviljas eller ej och anförde: Anledningen till att företaget icke kommit till utförande inom den härför i domen d 24 aug 1967 bestämda tiden har uppgivits vara att en utfyllnad skulle ha varit företagsekonomiskt oförsvarlig om bolaget icke kunnat räkna med att få utnyttja området för exploatering och att bolaget därför velat avvakta en detalj planering beträffande markanvändningen. Oavsett att denna omständighet var känd för bolaget redan då detta ingav ansökan om företaget till vattendomstolen synes vad sålunda uppgivits om orsaken till att företaget icke utförts inom den bestämda byggnadstiden icke böra uteslutas som giltigt skäl för dröjsmål i den mening, som avses i 2 kap 22 § 3 st VL.
Frågan huruvida ett i och för sig giltigt skäl för dröjsmål bör föranleda anstånd med ett företags utförande måste emellertid vägas mot de olägenheter, som härigenom skulle kunna komma att uppstå för motstående intressen.
I förevarande fall har gjorts gällande att företaget medför sådan inverkan på en ur olika synpunkter värdefull natur att dess tillåtlighet vid en nutida vattenrättslig bedömning starkt kunde ifrågasättas. Vad sålunda påståtts får anses äga sådan bärkraft att det av bolaget anförda skälet till dröjsmålet icke bör föranleda att anstånd med företagets fullbordande medges.
Såsom vattendomstolen funnit skall bolagets ansökan därför ogillas.
Vi fastställer därför vattendomstolens domslut.
Kammarkollegiet sökte revision och yrkade att HD med ändring av överklagade domen måtte bifalla kollegiets i vattenöverdomstolen förda talan.
Laguna bestred ändring och yrkade att anståndstiden måtte förlängas att gälla 10 år från lagakraftägande dom i anståndsmålet.
Kammarkollegiet begärde att Johnson nya yrkande om förlängning måtte avvisas.
Målet avgjordes efter föredragning.
Föredraganden, RevSekr Loinder, hemställde i betänkande att HD måtte besluta dom enligt följande: Domskäl. Bolagets yrkande om förlängning av den tidigare yrkade anståndstiden kan lagligen inte bifallas.
Under målets handläggning i HD har regeringen d 4 febr 1982 med stöd av 10 a § byggnadslagen beslutat att för ett område i södra delen av Malmö kommun - vilket område innefattar Klagshamn - skall finnas en fastställd generalplan, i vilken anges den mark som bör bevaras för jordbruksändamål och de gränser som på sikt bör gälla för de berörda tätorternas utbyggnad. För tiden fram till dess generalplanen har prövats för fastställelse gäller enligt beslutet förbud mot uppförande av nya byggnader inom i stort sett samma område. Kommunen har att upprätta, anta och göra framställning om fastställelse av en generalplan. Framställningen skall enligt beslutet göras senast under år 1983.
Av regeringens beslut framgår att planfrågorna i den aktuella delen av kommunen är svårlösta. Att de inte kunde lösas under den i tillståndsdomen bestämda byggnads tiden har givetvis i hög grad försvårat bolagets möjligheter att bedöma ändamålsenligheten med utfyllnaden och får därmed antas i lika hög grad ha minskat bolagets intresse av att genomföra den. Det kan därför inte fordras, att utfyllnadsarbetena skulle ha utförts under byggnadstiden. Lika med vattenöverdomstolen finner HD alltså att bolaget har visat giltigt skäl för sitt dröjsmål med att utnyttja det i Söderbygdens vattendomstols dom d 24 aug 1967 beviljade tillståndet.
Att bolaget har visat giltigt skäl för dröjsmålet är emellertid inte tillräckligt för att anstånd skall beviljas. Den aktuella bestämmelsen - 2 kap 22 § 3 st VL - ger nämligen utrymme för ytterligare prövning av bolagets skäl för att få genomföra utfyllnadsarbetena. Bestämmelsen är så utformad att domstolen - om giltigt skäl visas - "äge" bevilja anstånd. Frågan är vad slags prövning som kan ske med hänsyn till att bolaget har ett lagakraftvunnet tillstånd till utfyllnaden.
Bolagets uppenbarligen förnyade intresse av att genomföra utfyllnaden kan numera bedömas mot bakgrund av regeringens beslut om att en generalplan skall arbetas fram och att markanvändningen därmed kommer att klargöras i huvuddrag.
Hänsyn måste naturligtvis till en början tas till i vad mån ett anstånd skulle medföra olägenheter för sökandens motparter (jfr prop 1981/82:130 s 566).
Kammarkollegiet har hävdat att ett anstånd förorsakar olägenheter för allmänna naturvårdsintressen. Av vad kollegiet har anfört som stöd för sin ståndpunkt framgår, att utfyllnadsområdet numera berörs av, förutom generellt strandskydd, s k utvidgat strandskydd och landskapsbildsskydd enligt naturvårdslagen, att området i den fysiska riksplaneringen har klassats som riksintressant för den vetenskapliga naturvården och att det i den s k Convention on Wetlands, till vilken Sverige anslutit sig, har angetts som internationellt värdefullt våtmarksområde.
I det sedan år 1967 pågående arbetet med den fysiska riksplaneringen har naturvårdens intressen fortlöpande varit väl företrädda. När förslag lades fram för riksdagen år 1972 framhöll departementschefen att den vetenskapliga naturvårdens intressen bör tillmätas stor tyngd som restriktioner vid planeringen av andra verksamheters markanvändning, bl a därför att de representerar värden som inte kan återskapas eller ersättas om de en gång förstörs (prop 1972:111 Bil 2 s 150).
Som vattenöverdomstolen anfört kan ny tillåtlighetsprövning inte äga rum i ett anståndsmål. I motiven till miljöskyddslagen sägs dock att en omprövning - varmed måste avses ny tillåtlighetsprövning - kan tvingas fram i motsvarande fall genom att en begäran om förlängning avslås (prop 1980/81:92 s 76). Inte heller enligt VL torde det möta något hinder att vägra anstånd med hänsyn till motstående intressen. Det framstår emellertid som långt ifrån klart hur en sådan prövning skall vara beskaffad utan att med den någon ny tillåtlighetsprövning äger rum.
Det finns andra bestämmelser i VL än 2 kap 22 § 3 st som kan ge anledning till motsvarande frågeställning, t ex 6 kap 13 § 2 st och 8 kap 36 § 1 st, enligt vilka anstånd med arbetena "må" beviljas för allmän flottled, respektive "kan" beviljas för avloppsföretag. Inte för någon av bestämmelserna ger motiven någon ledning.
Som villkor för att vägra anstånd med hänsyn till motstående intressen torde emellertid böra krävas att de inte har beaktats fullt ut vid tillåtlighetsprövningen och att intressena har tillräcklig tyngd. Naturvårdsintressena, som har fått en annan och större betydelse i anståndsmålet särskilt genom den fysiska riksplaneringen - dvs under tiden efter det att tillståndsdomen meddelades - får anses uppfylla dessa båda villkor. På grund härav bör de av bolaget anförda, i och för sig giltiga skälen för dröjsmålet, inte föranleda att anstånd medges. Bolagets ansökan skall följaktligen lämnas utan bifall.
Domslut. Med ändring av vattenöverdomstolens dom fastställer HD vattendomstolens domslut.
HD (JustR:n Craig, Smith, Davis och Brown, referent) beslöt följande dom:
Domskäl. Enligt 2 kap 22 § 3 st VL får anstånd med en vattenbyggnads fullbordande beviljas på högst 10 år. I förevarande fall kan anstånd alltså lagligen inte medges för längre tid än till utgången av år 1987. Och som förutsättning för att anstånd skall få beviljas stadgas, såvitt nu är i fråga, att giltigt skäl för dröjsmålet med byggnadens fullbordande visas.
Laguna har som giltigt skäl för sin underlåtenhet att verkställa den medgivna utfyllnaden åberopat att planmyndigheterna till följd av olika osäkerhetsfaktorer inte kunnat utarbeta detalj planer för markanvändningen inom området och att det under sådana förhållanden skulle ha varit ekonomiskt oförsvarligt att genomföra utfyllnaden.
Kammarkollegiet har vidhållit att giltiga skäl för dröjsmålet inte föreligger och gjort gällande att bolaget förhållit sig passivt i planfrågan. Kollegiet har vidare bl a hävdat att, om giltiga skäl skulle anses vara för handen, hänsyn generellt bör tas till i vad mån ett anstånd skulle medföra olägenheter för bolagets motparter. Därvid har kollegiet framhållit att, sedan utfyllnadstillståndet gavs, generellt strandskydd, utvidgat strandskydd och landskapsbildsskydd införts avseende området samt att detta klassats som riksintressant för den vetenskapliga naturvården och dessutom angivits som internationellt värdefullt våtmarksområde.
LSt:n har i sitt i målet i vattendomstolen avgivna yttrande bekräftat att oklarhet om den framtida markanvändningen inom utfyllnadsområdet och angränsande landområden rått alltsedan den tidpunkt då tillstånd till utfyllnad lämnades. I HD har upplysts att regeringen d 4 febr 1982 med stöd av 10 a § byggnadslagen beslutat att för ett område innefattande bl a Klagshamn, skall finnas en fastställd generalplan, i vilken anges den mark som bör bevaras för jordbruksändamål och de gränser som på sikt bör gälla för de berörda tätorternas utbyggnad. För tiden fram till dess generalplanen har prövats för fastställelse gäller enligt beslutet förbud mot uppförande av nya byggnader för i stort sett samma område. Det anges att kommunen har att upprätta, anta och göra framställning om fastställelse av generalplanen. Framställningen förutsätts enligt beslutet kunna göras senast under år 1983.
Vad som framkommit i målet ger inte anledning till antagande att Laguna genom mera aktiva insatser skulle ha kunnat påskynda utarbetandet av detalj plan för markanvändningen inom området. Med hänsyn härtill och då en utfyllnad av det vidsträckta området utan närmare kännedom om möjligheterna att använda marken skulle ha inneburit betydande ekonomiska risker för bolaget, får bolaget anses ha visat giltigt skäl för dröjsmålet.
Därmed är emellertid inte avgjort att Johnson ansökan om anstånd skall bifallas. Visserligen kan som vattenöverdomstolen anfört ny tillståndsprövning inte komma i fråga i ett anståndsmål. Men sådana omständigheter som inträffat i tiden efter tillståndsprövningen och som är ägnade att väsentligt påverka bedömningen av de tillåtlighetsgrunder som uppställs i VL bör kunna inverka på prövningen av anståndsfrågan. Att motstående intressen på detta sätt beaktas framstår som särskilt motiverat i ett fall som det förevarande, där dröjsmålet hade kunnat undvikas men är en följd av att Laguna inte kunde bedöma de ekonomiska riskerna. Ordalagen i 2 kap 22 § 3 st VL hindrar inte en sådan tolkning och det gör inte heller lagrummets förarbeten.
I tiden efter tillståndsdomen har följande omständigheter inträffat som är ägnade att påverka bedömningen av utfyllnadsföretaget från naturskyddssynpunkt. Området berörs numera av generellt och s k utvidgat strandskydd samt landskapsbildsskydd meddelat enligt naturvårdslagen i äldre lydelse. I den fysiska riksplaneringen har området bedömts som riksintressant för den vetenskapliga naturvården. När förslag om den fysiska riksplaneringen lades fram för riksdagen år 1972, framhöll departementschefen att den vetenskapliga naturvårdens intressen borde tillmätas stor tyngd som restriktioner vid planeringen av andra verksamheters markanvändning, bl a därför att de representerar värden, som inte kan återskapas eller ersättas om de en gång förstörs (prop 1972:111 Bil 2 s 150). Vidare har Sverige anslutit sig till en konvention av d 2 febr 1971 om våtmarker av internationell betydelse i synnerhet såsom livsmiljö för våtmarksfåglar, vilken konvention trädde i kraft för Sveriges del d 21 dec 1975. I en "lista" över våtmarksområden, vilka Sverige i enlighet med konventionen åtagit sig att särskilt skydda, upptas för närvarande ett område som delvis täcker det av tillståndsdomen omfattade utfyllnadsområdet.
Nu angivna omständigheter får anses äga sådan bärkraft att de av Laguna anförda skälen för dröjsmålet inte bör föranleda att anstånd med företagets fullbordande medges. Bolagets ansökan skall alltså lämnas utan bifall.
Domslut. Med ändring av vattenöverdomstolens domslut fastställer HD vattendomstolens domslut.
JustR Wilson var av skiljaktig mening beträffande motiveringen och anförde: Lagunas yrkande om förlängning av den tidigare yrkade anståndstiden kan lagligen inte bifallas.
Enligt 11 kap 63 § 1 st VL skall vattendomstolen, när beslut varigenom bl a ifrågasatt byggande i vatten medges, bestämma viss tid, i regel ej överstigande 10 år, inom vilken arbetet skall vara fullbordat. Har byggnaden ej blivit fullbordad inom den sålunda bestämda tiden äger domstolen enligt 2 kap 22 § 3 st samma lag bevilja anstånd med byggnadens fullbordande på högst 10 år. Som förutsättning för anstånd anges att giltigt skäl med byggnadens fullbordande visas eller att genom arbetets inställande synnerligt men skulle uppstå. Att en föreskrift om arbetstid inte kan undvaras är uppenbart. Också i annan lagstiftning finns regler med syfte att tillstånd som ej utnyttjas inom viss tid skall förfalla (se t ex 18 § 2 st miljöskyddslagen). En ordning som saknar begränsning av tidpunkten för när ett medgivet arbete sist skall fullbordas leder till otillfredsställande resultat. Domstolarnas prövning måste nämligen ha någorlunda aktualitet. Om mål om tillstånd kunde avgöras mycket lång tid innan arbetena behövde utföras, skulle detta innebära att tillståndsfrågan finge bedömas mot framtida förhållanden som ibland vore inte ens tillnärmelsevis överblickbara. Också hänsynen till berörda grannfastigheter utgör skäl för att ett erhållet tillstånd bör gälla endast viss tid, om det ej begagnas. Det är mot bakgrund av huvudregeln att byggnad skall fullbordas inom en begränsad tid som möjligheten till anstånd skall tillämpas. Härav följer att vid medgivande av anstånd domstolarna bör iaktta restriktivitet. Som giltigt skäl för dröjsmål, som är den i målet aktuella anståndsgrunden, har i praxis brukat godtas svårighet att anskaffa arbetsmaskiner, arbetskraft eller arbetstillstånd eller att utverka andra erforderliga tillstånd. Exemplifieringen visar att med giltigt skäl närmast avses oväntade och oförutsebara hinder och inte omständigheter som varit kända när tillståndsfrågan avgjordes.
I förevarande mål har Laguna till stöd för sitt påstående att bolaget haft giltigt skäl för dröjsmålet åberopat, att planmyndigheterna till följd av olika osäkerhetsfaktorer inte kunnat utarbeta detalj planer för markanvändningen inom området och att det under sådana ovissa förhållanden skulle ha varit ekonomiskt oförsvarligt att genomföra den av tillståndet omfattade utfyllnaden.
Att Laguna underlåtit att utnyttja sitt tillstånd att utfylla vattenområdet eller att bolaget ej vidtagit kraftfulla åtgärder för att försöka driva frågan om användningen av området till ett avgörande är inte anmärkningsvärt. Tvärtom framstår Johnson agerande som välbetänkt ur praktisk och ekonomisk synpunkt. Frågan i målet är emellertid om de av Laguna åberopade ekonomiska riskerna med en utfyllnad inom den ursprungligen bestämda tiden är ett giltigt skäl för dröjsmål.
Av handlingarna framgår att Laguna redan i tillståndsmålet räknade med att detalj planeringen för områdets bebyggande skulle komma att ta avsevärd tid. Laguna presenterade vid denna tidpunkt inte heller några mer konkreta planer för hur området skulle utnyttjas. Kammarkollegiet invände för övrigt i tillståndsmålet att uppgifterna om utfyllnadsområdets framtida användning var så obestämda att det ej var möjligt att avgöra storleken av företagets nytta. Invändningen godtogs inte men den visar i sin mån vagheten i Lagunas planer. Vad som sedan inträffat - förskjutningen av det tilltänkta ändamålet från industrimark till mark för bostadsbebyggelse, regeringens beslut d 4 febr 1982 om generalplan och förbud mot uppförande av nya byggnader för ett område i södra delen av Malmö kommun samt Lagunas yrkande om ytterligare förlängning av anståndstiden - har bekräftat riktigheten av Lagunas bedömning i tillståndsmålet beträffande osäkerheten om områdets användning.
LSt:n har också i sitt i detta mål avgivna yttrande uttalat att oklarhet om den framtida markanvändningen inom utfyllnadsområdet och angränsande landområden rått alltsedan den tidpunkt då tillstånd till utfyllnad lämnades.
Vad Laguna nu åberopar om den rådande ovissheten beträffande områdets slutliga användning och om därav föranledda ekonomiska risker med arbetets utförande är omständigheter som Laguna redan vid tiden för tillståndsmålet kände till och insåg skulle kunna bestå under lång tid framåt. En utveckling som från början varit väntad eller i vart fall med också låga krav på förutseende kunnat bedömas som trolig bör enligt min mening ej anses som ett giltigt skäl för anstånd. Lagunas ansökan bör alltså på denna grund lämnas utan bifall.