Tillsyn avseende åtgärd på tomt ----- Efter anmälan från grannar om att ett förråd hade uppförts utan bygglov beslutade nämnden att inte vidta någon åtgärd. Taket på förrådet hade tagits bort och vad som återstod kunde enligt nämnden godkännas som ett staket. Länsstyrelsen avslog överklagandet från grannar med motiveringen att konstruktionen var att jämställa med ett bygglovsfritt staket. Mark- och miljödomstolen undanröjde nämndens beslut och återförvisade målet till nämnden för fortsatt handläggning. Mark- och miljödomstolen ansåg att takkonstruktionen utgjorde en tillbyggnad för vilken det krävdes bygglov. MÖD fastställde mark- och miljödomstolens domslut. Konstruktionen, som bestod av ramverk och balkar men saknade takbeklädnad, kunde inte bedömas som en tillbyggnad men utgjorde ett byggnadsverk i den mening som avses i plan- och bygglagen (2010:900). Nämnden hade inte gjort någon bedömning av om byggnadsverket var förenligt med detaljplanen eller om det utgjorde en betydande olägenhet. Målet återförvisades därför till nämnden för prövning av dessa frågor. En ledamot i rätten var skiljaktig och ansåg att nämndens beslut skulle stå fast.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDEVänersborgs tingsrätts, mark- och miljödomstolen, dom 2014-05-21 i mål nr P 3462-13, se bilaga
Mark- och miljööverdomstolen fastställer mark- och miljödomstolens domslut.
BT och MT har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen, med ändring av mark- och miljödomstolens dom, ska fastställa Miljö- och byggnadsnämndens i Lerums kommun beslut den 19 juni 2013 att inte vidta någon åtgärd i ärendet.
BA och SA har motsatt sig ändring av mark- och miljödomstolens dom.
Miljö- och byggnadsnämnden i Lerums kommun (nämnden) har medgett yrkandet om ändring av mark- och miljödomstolens dom.
BToch MT har i huvudsak anfört följande. Byggnationen kan inte betraktas som en tillbyggnad utan är ett bygglovsbefriat staket alternativt pergola. De delar av skärmtaket som kvarstår, det så kallade ramverket, har en reell funktion i sin konstruktion för att stabilisera staketets olika delsektioner. Det föreligger dessutom ett muntligt medgivande från B och SA om uppförande av ett staket med tillhörande skärmtak vid den gemensamma tomtgränsen. Vid besök har representanter för miljö- och byggnadsnämnden i Lerums kommun meddelat vilka åtgärder som ska utföras för att ärendet ska kunna avslutas. Påtalade åtgärder har vidtagits och sedan godkänts av nämnden.
BA och SA har i huvudsak anfört följande. De har aldrig informerats om det aktuella förrådets utseende eller placering och har därmed inte heller godkänt uppförandet av det. Resterna av det ursprungliga förrådet är tre meter högt, väggfast och placerat direkt i tomtgräns. Det ifrågasätts att den aktuella konstruktionen skulle kunna betraktas som pergola eller staket. Det framstår också som märkligt att en byggnadsinspektör, endast efter avlägsnande av takpapp och takbrädor, kunnat godkänna åtgärden. Det ramverk som uppförts har bidragit till en störande, faktisk och visuell, volymökning. Vare sig konstruktionen är att betrakta som ett förråd eller en pergola bör gällande regler om placering vid gräns till grannfastighet gälla.
Nämnden har yttrat sig och i huvudsak anfört följande. Den aktuella pergolan har inga väggar utan staket och saknar tak. Konstruktionen är utseendemässigt luftig och kan inte anses vara en tillbyggnad som kräver bygglov.
Av handlingarna i målet framgår att den aktuella åtgärden utgörs av en konstruktion som direkt ansluter till bostadshusets ena kortsida och är placerad nära grannfastigheten. Konstruktionen som har en rektangulär planform avgränsas åt tre sidor av horisontella träribbverk. Konstruktionens långsidor avslutas uppåt av primärbalkar, den ena något högre belägen än den andra. Vinkelrätt mot och ovanpå dessa är fem sekundärbalkar upplagda. Sekundärbalkarna avtäcks åt tre sidor av vindskivor. På sekundärbalkarna har det tidigare funnits en takbeklädnad som avlägsnats efter att klagomål inkommit till nämnden.
Mark- och miljödomstolen har ansett att konstruktionen, även sedan takbeklädnaden har avlägsnats, ska betraktas som en tillbyggnad som kräver bygglov och har av det skälet återförvisat målet till nämnden för fortsatt handläggning. Mark- och miljööverdomstolen gör i denna fråga följande bedömning.
Av 9 kap. 2 § första stycket 2 plan- och bygglagen (2010:900), PBL, följer att det krävs bygglov för tillbyggnad. Begreppet tillbyggnad definieras i 1 kap. 4 § PBL som en ändring av en byggnad som innebär en ökning av byggnadens volym. En byggnad är enligt samma bestämmelse en varaktig konstruktion som består av tak eller av tak och väggar och som är varaktigt placerad på mark eller helt eller delvis under mark eller är varaktigt placerad på en viss plats i vatten samt är avsedd att vara konstruerad så att människor kan uppehålla sig i den.
I förarbetena till den äldre plan- och bygglagen (1987:10), ÄPBL, uttalades att begreppet tillbyggnad avser både en tillbyggnad som ger en byggnad en större planyta och en påbyggnad som ökar byggnadens volym (prop. 1985/86:1 s. 501). Av förarbetena till PBL framgår att det tidigare uttalandet fortfarande bör tjäna som vägledning för vad som menas med tillbyggnad (prop. 2009/10:170 s. 152).
I praxis har ansetts att det avgörande för frågan om en åtgärd utgör en bygglovspliktig tillbyggnad är om det ingår ett tak i byggnationen (se bl.a. RÅ 2009 ref. 67 I-III och MÖD P 2293-15).
Enligt Mark- och miljööverdomstolen är konstruktionen sedan takbeklädnaden har avlägsnats inte längre försedd med ett tak. Detta även med beaktande av att takramverket och takreglar alltjämt finns kvar. Konstruktionen utgör därmed inte en sådan tillbyggnad av bostadshuset som kräver bygglov för att få uppföras.
Bygglov krävs även för uppförande av vissa andra anläggningar än byggnader. Vilka dessa är framgår uttömmande av 6 kap. 1 § plan- och byggförordningen (2011:338), PBF, bl.a. är plank en bygglovpliktig anläggning. Mark- och miljööverdomstolen delar underinstansernas bedömning att konstruktionen inte utgör ett plank. Konstruktionen är inte heller sådan att den passar in under någon av de i nämnda bestämmelse övriga uppräknade anläggningarna. Konstruktionen kräver således inte bygglov för att få uppföras.
Enligt 11 kap. 5 § PBL ska en tillsynsmyndighet pröva förutsättningarna för och behovet av att ingripa eller besluta om en påföljd så snart det finns anledning att anta att någon inte har följt en bestämmelse enligt PBL.
En byggnadsnämnd får enligt 11 kap. 20 § PBL förelägga en fastighetsägare som på en fastighet eller ifråga om ett byggnadsverk vidtagit en åtgärd i strid mot PBL eller föreskrifter eller beslut som meddelats med stöd av lagen att inom viss tid vidta rättelse.
Enligt 10 kap. 2 § PBL ska en åtgärd som avser ett byggnadsverk genomföras så att åtgärden inte strider mot det lov som har getts för åtgärden eller, om åtgärden inte kräver lov, den detaljplan eller de områdesbestämmelser som gäller för området.
Undantag från denna huvudregel gäller enligt samma bestämmelse för sådana åtgärder som avses i 9 kap. 4 - 4c och 5 §§ PBL.
Av 2 kap. 9 § PBL följer vidare att lokalisering, placering och utformning av byggnadsverk inte får ske så att det medför en sådan påverkan på grundvattnet eller omgivningen i övrigt som innebär fara för människors hälsa och säkerhet eller betydande olägenhet på annat sätt.
För att nämnden med stöd av dessa bestämmelser ska kunna ingripa mot den aktuella konstruktionen krävs att denna utgör ett byggnadsverk i den mening som avses i PBL. Mark- och miljööverdomstolen gör i denna fråga följande bedömning.
Begreppet byggnadsverk definieras i 1 kap. 4 § PBL som en byggnad eller annan anläggning. Såsom ovan nämnts definieras även begreppet byggnad i nämnda bestämmelse. Det finns däremot ingen i PBL eller i PBF angiven definition av vad som utgör en anläggning.
Byggnadsverk som begrepp är nytt i PBL i förhållande till ÄPBL. Begreppet förekom tidigare i den numera upphävda lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m., BVL, och omfattade byggnader och andra anläggningar. Med anläggning enligt BVL avsågs inte endast sådana som reglerades i ÄPBL utan även t.ex. vägar, järnvägar, ledningsnät, plattformar, slussar och dammar (se prop. 1993/94:178 s. 127).
I förarbetena till PBL gjordes bl.a. följande uttalanden om begreppet byggnadsverk och vilka anläggningar som omfattas av begreppet (prop. 2009/10:170 s. 145).
”Liksom i dag - i 1 § första stycket lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. - bör termen ”byggnadsverk” vara ett samlingsnamn för byggnader och andra anläggningar. Termen bör användas i den nya lagen när samma krav ska ställas på byggnader och andra anläggningar. I förslaget finns termen i 1-5, 7-11, 14 och 16 kap.
I några av de föreslagna nya bestämmelserna används termen ”byggnadsverk” i stället för ”byggnad” och ”lovpliktiga anläggningar”. Detta gäller i första hand i det föreslagna 2 kap. som avser hänsynstagande till allmänna och enskilda intressen vid planläggning och annan prövning enligt den nya lagen. Bytet av term för med sig att man vid planläggning och annan prövning ska ta hänsyn även till icke-lovpliktiga anläggningar. Denna utökning bedöms endast få en begränsad effekt i praktiken, eftersom alla bestämmelser i 2 kap. är begränsade till prövningen enligt plan- och bygglagen.
I författningskommentaren till 1 kap. 4 § PBL anges att termen ”byggnadsverk” motsvaras av nuvarande definition i 1 § första stycket BVL (prop. 2009/10:170 s. 412).
Enligt Mark- och miljööverdomstolen tyder inget på att någon annan begränsning, än den som gällde enligt BVL, avseende vilka anläggningar som omfattas av begreppet byggnadsverk, har varit avsedd i PBL. Även ett förarbetsuttalande angående behovet av en legaldefinition av begreppet anläggning ger stöd för en sådan tolkning. Enligt uttalandet omfattar termen anläggning de flesta konstruktioner i samhället, dock inte skyltar och ljusanordningar som regleras särskilt i PBL (prop. 2009/10:170 s. 144).
Konstruktionen får mot denna bakgrund anses utgöra ett byggnadsverk i den mening som avses i PBL. Eftersom fastigheten omfattas av en detaljplan krävs således att konstruktionen är förenlig med denna för att få uppföras. Vidare gäller krav på att konstruktionen är lokaliserad, placerad och utformad på ett sätt som inte medför betydande olägenheter för omgivningen.
Av nämndens beslut framgår inte vilka bestämmelser som nämnden har tillämpat eller vilka omständigheter som legat till grund för beslutet. Det kan således inte utläsas av beslutet om nämnden har gjort någon bedömning av om konstruktionen är förenlig med detaljplanen och lokaliserats, placerats och utformats på ett sätt som inte medför betydande olägenheter för omgivningen. Målet ska därför återförvisas till nämnden för prövning av dessa frågor. Mark- och miljödomstolens domslut att undanröja nämndens beslut och återförvisa målet dit för fortsatt handläggning ska därför fastställas.
Domen får enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättsråden Pennington och Morgan, referent (skiljaktig), tekniska rådet Chandler och tf. hovrättsassessorn Ellis.
Skiljaktig mening, se nästa sida.
Hovrättsrådet Morgan är skiljaktig och anför följande.
Den aktuella konstruktionen kan varken bedömas som byggnad eller tillbyggnad och får därför enligt min mening karaktären av en anläggning. Frågan är då om det går att ingripa mot denna anläggning med stöd av PBL:s regelverk.
Av 6 kap. 1 § plan- och byggförordningen (2011:338) framgår vilka typer av anläggningar som är bygglovspliktiga. Den i målet aktuella anläggningen är inte sådan att den passar in under något av de uppräknade alternativen i nyss nämnda paragraf.
Anläggningen bör därför bedömas som icke bygglovspliktig.
Enligt den tidigare plan- och bygglagen (1987:10), ÄPBL, var det inte möjligt att ingripa mot anläggningar som inte omfattades av lagens prövningssystem. Avgörande var om anläggningen omfattades av kraven i 3 kap. ÄPBL om anpassning till och påverkan på omgivningen med mera, vilket uteslöt andra anläggningar än de som var lovpliktiga enligt 8 kap. 2 § ÄPBL (motsvaras av ovan nämnda 6 kap. 1 § plan- och byggförordningen). Det var alltså möjligt att ingripa endast mot byggnader och lovpliktiga anläggningar (se RÅ 1993 ref. 2, RÅ 1993 ref. 40 och RÅ 2009 ref. 62).
I den nu gällande plan- och bygglagen (2010:900), PBL, används i flera bestämmelser termen byggnadsverk, det vill säga byggnader och anläggningar över huvud taget, till exempel i 2 kap. 6 § första stycket 1 PBL (anpassning till stads- och landskapsbilden med mera) som delvis motsvarar 3 kap. 1 och 14 §§ ÄPBL, och 2 kap. 9 § PBL (hinder mot betydande olägenheter) som i huvudsak motsvarar 3 kap. 2 och 14 §§ ÄPBL. I förarbetena (prop. 2009/10:170 s. 145) anges följande angående begreppet byggnadsverk.
”I några av de föreslagna nya bestämmelserna används termen ”byggnadsverk” i stället för ”byggnad” och ”lovpliktiga anläggningar”. Detta gäller i första hand i det föreslagna 2 kap. som avser hänsynstagande till allmänna och enskilda intressen vid planläggning och annan prövning enligt den nya lagen. Bytet av term för med sig att man vid planläggning och annan prövning ska ta hänsyn även till icke-lovpliktiga anläggningar. Denna utökning bedöms endast få en begränsad effekt i praktiken, eftersom alla bestämmelser i 2 kap. är begränsade till prövningen enligt plan- och bygglagen. Planläggning för och placering och lokalisering av exempelvis vägar och broar som sker enligt annan lagstiftning påverkas alltså inte.”
Uttalandet skulle kunna tolkas på så sätt att tillämpningsområdet när det gäller möjligheterna att ingripa har utvidgats. En sådan tolkning skulle dock innebära att det getts möjlighet till ingripande mot i princip alla typer av anläggningar. Detta skulle enligt min mening kunna få stora praktiska konsekvenser. Effekten av en sådan tolkning skulle dessutom bli svår att överblicka.
I författningskommentaren till 11 kap. 20 § PBL (rättelseföreläggande), där även begreppet ”byggnadsverk” förekommer, uttalas att innehållet i paragrafen överensstämmer med dess motsvarighet i ÄPBL med språkliga ändringar (prop. 2009/10:170 s. 492). Enligt min mening ger detta uttalande stöd för att en utvidgning inte har varit avsedd.
Mot bakgrund av de frågetecken som finns kring vilken avsikt som lagstiftaren haft med att använda samlingsbegreppet byggnadsverk i centrala bestämmelser i PBL finner jag att det inte föreligger en tillräckligt säker grund för att frångå den tidigare utvecklade praxisen på området, det vill säga att det med stöd av PBL:s regelverk är möjligt att ingripa endast mot byggnader och lovpliktiga anläggningar. Mot denna bakgrund har nämnden därför haft fog för sitt beslut att inte ingripa. Mark- och miljödomstolens dom bör därför ändras i enlighet med detta.
Med ändring av länsstyrelsens beslut undanröjer mark- och miljödomstolen Miljö- och byggnadsnämndens i Lerums kommun beslut den 19 juni 2013 dnr D 2013-000394 och återförvisar målet till miljö- och byggnadsnämnden för fortsatt handläggning.
Efter anmälan om att ett förråd hade uppförts utan bygglov på fastigheten X beslutade Miljö- och byggnadsnämnden i Lerums kommun (nämnden) den 19 juni 2013 att inte vidta någon åtgärd med motiveringen att förrådet, efter att vissa åtgärder hade utförts enligt nämndens anvisningar, har godkänd utformning.
Länsstyrelsen i Västra Götalands län beslutade den 11 september 2013 att avslå överklagandet av nämndens beslut, se bilaga 1.
YRKANDEN M.M.
BA och SA har yrkat att länsstyrelsens beslut ska ändras så att det innefattar krav på att resterna av förrådet monteras ner alternativt återställs till ett normalt gränsskiljande staket. De har även yrkat att syn ska hållas. Till stöd för sin talan har de anfört i huvudsak följande. Under sensommaren år 2011 uppförde ägaren till X ett väggfast förråd i deras gemensamma tomtgräns utan att diskutera byggnadens utseende eller placering med dem. Han har av bygglovsenheten uppmanats att inkomma med begäran om bygglov. Nämnden meddelade i sitt beslut den 19 juni 2013 ”att förrådet återställts till ett utförande där vi godkänner densamma samt att den följer godkända regler”. Bortsett från de språkliga svårigheterna i formuleringen förefaller begreppet ”återställning” besvärligt. De ifrågasätter vad det ursprungliga förrådet återställts till genom att takpapp och takbrädor avlägsnats.
Av det gamla förrådet återstår idag en väggfast byggnad med baksida, gavel, framsida samt ingång, försedd med grova takstolar, plåtskoningar samt hängränna och stupränna. Det kan betraktas som en ruin av det ursprungliga förrådet. Av bifogade bilder framgår att byggnaden fortfarande används som förråd/upplag för osnyggt byggnadsmaterial och trädgårdsredskap, som försämrar och påverkar deras miljö och sannolikt har negativ betydelse för värdet av deras fastighet. Av beskrivningar och nytagna bilder framgår med full tydlighet att konstruktionen inte är ett staket. Som grannar kan de acceptera ett tomtavskiljande staket likaväl som en häck, men de kan inte acceptera de förfulande resterna av ett tidigare ej godkänt förråd. De begär att ärendet omprövas med hänsyn till tekniska och inte minst miljömässiga förhållanden, att en ny besiktning genomförs samt att resterna av förrådet på fastigheten X monteras ner, alternativt ”återställs” till ett normalt gränsavskiljande staket.
MT och BT har motsatt sig ändring av länsstyrelsens beslut och i huvudsak anfört följande. Byggnationen på deras tomt ser idag ut som den gjorde då nämnden godkände densamma. Skräp som blev stående efter rivning av tak är nu borta. Vad gäller granntomtens häck bredde buskarna ut sig och växte delvis på deras tomt. En del av detta tog deras snickare bort. Ingen åverkan har skett av dem på granntomten. Grannarna påstår att de aldrig har blivit tillfrågade eller informerade om bygget, men det stämmer inte. Grannarna har på motsvarande plats som det nu tvistas om ett hus som man kan övernatta i. Förrådet hade aldrig byggts om de hade förstått att någon granne inte var positiv.
Nämnden har motsatt sig ändring av länsstyrelsens beslut och vidhållit sitt beslut.
Mark- och miljödomstolen anser att utredningen i målet är tillräcklig för att avgöra målet utan syn.
Den fråga som mark- och miljödomstolen har att bedöma är om det funnits skäl för nämnden att vidta någon vidare åtgärd med anledning av anmälan.
Mark- och miljödomstolen instämmer i länsstyrelsens bedömning att delar av konstruktionen är att jämställa med ett bygglovsfritt staket (staketet). Domstolen instämmer därmed i länsstyrelsens och nämndens bedömning att det inte finns grund för vidare åtgärd beträffande staketet.
Beträffande takkonstruktionen gör mark- och miljödomstolen följande bedömning.
Av befintligt bildmaterial framgår att takkonstruktionen utgörs av ett lutande ramverk som i bakkant vilar på ett brädfodrat staket, som är uppfört i anslutning till gränsen mellan fastigheterna X och Y. I ena änden är ramverket sammanfogat med husfasaden. Oaktat att ramverket numera saknar själva takbeklädnaden medför ändå de förhållandevis tättsittande och kraftiga tvär- och längsgående reglarna i takets konstruktion tillsammans med staketet att en volymökning uppstår - såväl faktiskt som visuellt - i direkt anslutning till bostadshuset på X. Mark- och miljödomstolen anser därför att takkonstruktionen utgör en tillbyggnad för vilken det krävs bygglov (se 9 kap. 2 § plan- och bygglagen (2010:900), PBL och jfr RÅ 2009 ref. 67 I-III samt Mark- och miljööverdomstolens dom den 24 juni 2013 i mål nr P 1296-13).Av utredningen i målet framgår att det inte finns något beviljat bygglov för åtgärden. Vid detta förhållande bör nämndens beslut att inte vidta åtgärder med anledning av anmälan undanröjas och målet återförvisas till nämnden för fortsatt handläggning.
Överklagande senast den 11 juni 2014.
I domstolens avgörande har deltagit tingsfiskalen Brooks, ordförande, och tekniska rådet James. Föredragande har varit beredningsjuristen Flowers.