Tillstånd enligt miljöskyddslagen till utsläpp från ett avloppsreningsverk-----Miljödomstolen förenade tillståndet till reningsverket med krav på kväverening i enlighet med 5 § i Naturvårdsverkets kungörelse med föreskrifter (SNFS 1994:7) om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse. Miljööverdomstolen undanröjde villkoret med motiveringen att kravet i och för sig var miljömässigt motiverat, men att kostnaden blev för hög i förhållande till den relativt begränsade effekten av åtgärderna.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Med ändring av miljödomstolens dom fastställer Miljööverdomstolen länsstyrelsens i Uppsala län beslut den 8 maj 2000 (dnr 246-9688-98), dock att den 1 juni 2005 istället för den 1 januari 2003 skall vara den dag till vilken äldre villkor längst får fortsätta att gälla (länsstyrelsens beslut s. 1) och senaste dag då villkoren för utsläpp av avloppsvatten skall börja gälla (länsstyrelsens beslut s. 2).
Ök har yrkat att villkorspunkten 4 a i miljödomstolens domslut skall undanröjas och att länsstyrelsens beslut skall gälla utan ändring.
Länsstyrelsen i Uppsala län har tillstyrkt bifall till kommunens yrkande.
Motparterna (byalagen m.fl.) har bestritt ändring.
Miljööverdomstolen har avgjort målet utan huvudförhandling med stöd av 23 kap. 6 § första stycket första meningen miljöbalken.
Kommunen har i huvudsak anfört detsamma som vid miljödomstolen. Därutöver har kommunen hänvisat till en rapport från SWECO VBB VIAK AB, ”Uppdatering och komplettering av recipientbedömning Östhammarsfjärden”, en rapport från forskare vid Limnologiska avdelningen vid Uppsala universitet, ”Effekten av reducerat fosforflöde från brackvattensediment - experiment i Östhammarsfjärden” samt en artikel som återger ett försök utfört av en grupp forskare vid Limnologiska avdelningen vid Uppsala universitet, ”Nutrient limitation of cyanobacterial blooms – an enclosure experiment from the coastal zone of the northwest Baltic proper”. Kommunen har anfört att dessa undersökningar visar bl.a. följande. Fosfor är det begränsande ämnet för bioproduktion i Gran- och Östhammarsfjärdarna. Kväverening är därför inte en effektiv åtgärd. För att få en tydlig minskning av fosforhalterna i fjärdarna måste den interna belastningen av fosfor från sedimenten reduceras. En reduktion av kvävetillförseln kommer inte att medföra någon positiv effekt på fjärdarna så länge fosforbelastningen ligger på dagens nivåer. Däremot finns det en betydande risk för att en sådan åtgärd medför en premiering av kvävefixerande cyanobakterier. I dagsläget bör därför en försiktighetsåtgärd för fjärdarna vara att inte införa kvävereduktion.
Byalagen m.fl.
Byalagen m.fl. har anfört bl.a. följande. Östhammarsfjärden och den innanför liggande Granfjärden är kraftigt eutrofierade med mycket höga kväve- och fosforhalter året runt. Fjärdarnas ”instängda” läge medför att vattenomsättningen är mycket liten och näringsämnen lagras i bottensedimenten. Andelen ackumulationsbottnar är mycket hög. Kväveöverskottet i Östhammarsfjärden exporteras till utanför liggande Hunsaren och Östersjön och påverkar dessa recipienter negativt. Kväverening innebär en minskad tillförsel av näringsämnen till Östhammarsfjärden och Granfjärden och därmed mindre algbiomassa och ett bättre siktdjup. Vårblomningen minskar vilket medför en lägre syretäring sommartid och därmed minskad fosforavgång från sedimenten. Kväverening till 40 procent ger ett bortfall av kväve i Östhammarsfjärden som är större än vad som beräkningsmässigt kan tillföras genom kvävefixering och kväveexporten till Hunsaren och Östersjön minskar. Det är visserligen riktigt att det finns en risk för att ett stort fosforöverskott kan medföra tillväxt av blågröna alger. Denna risk föreligger bara under en kort period på året (sommaren) och den är dessutom hanterbar. Docenten UL vid Institutionen för Systemekologi vid Stockholms universitet har gått igenom kommunens kompletterande utredningar och påtalat ett stort antal brister och osäkerheter i underlaget.
Länsstyrelsen har anfört bl.a. följande. Då det i detta fall inte finns anledning att räkna med någon betydande positiv nettoeffekt av särskild kvävereduktion men anledning att befara negativa konsekvenser i form av ökad tillväxt av cyanobakterier och annan växtlighet anser länsstyrelsen att det finns grund för kommunens slutsats att det inte är förenligt med försiktighetsprincipen att införa krav på särskild kväverening. Länsstyrelsens beslut den 8 maj 2000 bör därför gälla utan ändring.
Naturvårdsverket har anmodats att yttra sig i målet och har anfört bl.a. följande. Krav på kväverening utöver vad som stadgas i Naturvårdsverkets föreskrift SNFS 1994:7 med ändring 1998:7, bör ställas när så är miljömässigt motiverat och inte ekonomiskt orimligt. Naturvårdsverket vill därför i sammanhanget framföra att enbart omständigheten att ett reningsverk inte omfattas av 5 § i föreskriften i sig inte motiverar undantag från krav på kväverening.
Frågan i målet är om kväverening vid Krutuddens reningsverk är ett sådant försiktighetsmått som skäligen kan krävas enligt 5 § miljöskyddslagen. Omfattningen av åliggandena skall sammanfattningsvis bedömas med utgångspunkt i vad som är tekniskt möjligt, ekonomiskt rimligt och miljömässigt motiverat.
Beträffande vad som här kan anses miljömässigt motiverat gör Miljööverdomstolen följande bedömning.
Utredningen i målet visar att det råder delade meningar huruvida minskade kväveutsläpp kommer att leda till förbättrade förhållanden i de starkt eutrofierade Östhammars- och Granfjärdarna. Kommunen hävdar att minskade kväveutsläpp från reningsverket inte kommer att medföra några förbättringar i recipienten på grund av det stora fosforöverskottet och framhåller att det till och med kan vara så att konsekvenserna för miljön blir negativa genom en ökad bildning av blågröna alger. Byalagen m.fl. menar däremot att minskade kväveutsläpp leder till en minskad bildning av biomassa totalt sett och därmed ökat siktdjup.
Utsläppet från reningsverket påverkar i första hand de ovan nämnda, relativt grunda, havsvikarna. Dessa är belägna i gränsområdet mellan Bottenhavet och havsområdena ”söder om Ålands hav”. Inom det förstnämnda området och norr därom krävs inte kväverening enligt 5 § i Naturvårdsverkets kungörelse med föreskrifter om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse (SNFS 1994:7), men väl i det senare. Bestämmelsen är tillämplig på utsläpp från tätbebyggelse med mer än 10 000 personekvivalenter, och gäller alltså inte direkt för ett sådant reningsverk som Krutuddens avloppsreningsverk. Detta kan dock inte ligga till grund för slutsatsen att kväverening inte behövs. Bedömningen måste i stället utgå ifrån vad som bör gälla i det enskilda fallet.
Mot bakgrund av vad som framkommit i målet och vad som i övrigt är känt anser Miljööverdomstolen, i likhet med miljödomstolen, att de positiva effekterna på miljön av minskade utsläpp av kväve vid en sammantagen bedömning överväger de negativa. Det får därför anses i och för sig miljömässigt motiverat att vidta utsläppsminskande åtgärder.
Den fråga som därnäst uppkommer är vilka åtgärder som är tekniskt möjliga och ekonomiskt rimliga. I den bedömningen måste beaktas att effekten av möjliga åtgärder är relativt sett begränsade. I målet har utretts två alternativ. Det ena är att inte vidta någon särskild åtgärd för kväverening utöver de övriga åtgärder som kommunen skall vidta. I det fallet kan man, som kommunen framhåller, räkna med en avskiljningsgrad med avseende på kväve om cirka 20 procent.
Det andra alternativet avser anläggandet av en våtmark, genom vilken avloppsvattnet leds före utsläpp i recipienten. Åtgärden, som är kostnadsberäknad till 2-3 milj. kr, medför att avskiljningsgraden stiger till 40 procent. Detta innebär att omkring sex ton kväve per år avskiljs utöver den mängd som grundalternativet ger. Den årliga kostnaden för detta alternativ har inte angetts men torde uppskattningsvis uppgå till omkring 500 000 kr. Detta innebär att den specifika avskiljningskostnaden blir närmare 100 kr per kg kväve, vilket måste anses som en hög kostnad.
Det torde också vara möjligt att uppföra ett separat processteg för kväve-avskiljning i reningsverket, något som även miljödomstolen synes ha utgått ifrån. Det saknas utredning i målet om detta, men Miljööverdomstolen bedömer att kostnaden för en sådan rening inte kommer att bli lägre än för våtmarksalternativet.
Vid den slutliga avvägningen finner Miljööverdomstolen att det inte kan anses skäligt att ålägga kommunen att införa kväverening. Kommunens talan skall därför bifallas. Detta innebär att villkorspunkten 4a i miljödomstolens dom skall undanröjas.
På grund av den tid som har förflutit bör tidpunkten för när villkoren enligt dispens- och ändringsbeslut skall upphöra att gälla och när villkoren för tillståndet skall börja gälla ändras till den 1 juni 2005.
Domen får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättsrådet Jackson, miljörådet Mcdaniel samt hovrättsråden Castro, referent, och Rhodes.
Enhälligt.