Fråga i vad mån en överförmyndare eller överförmyndarnämnd, som fört talan i ett mål eller ärende, har rätt att få ersättning av allmänna medel för arbete och utgifter enligt 20 kap. 7 § föräldrabalken.
Överförmyndarnämnden i Härnösands kommun ansökte vid Ångermanlands tingsrätt om anordnande av förvaltarskap enligt 11 kap. 7 § FB för M.S. med N.N. som förvaltare för henne. M.S. bestred bifall till ansökningen men godtog att god man förordnades för henne och att N.N. förordnades som god man.
Tingsrätten höll sammanträden i ärendet den 25 november 2003 och den 9 januari 2004.
Såvitt nu är i fråga yrkade överförmyndarnämnden, som företräddes av advokat såsom ombud, ersättning av allmänna medel för arbete i ärendet.
Tingsrätten (lagmannen Perry) förordnade i beslut den 20 januari 2004 N.N. till förvaltare för M.S. och lämnade överförmyndarnämndens yrkande om ersättning av allmänna medel för arbete utan bifall på följande skäl:
I 20 kap. 7 § FB föreskrivs att i mål eller ärende där överförmyndaren fört talan får rätten, när skäl föreligger, vid målets eller ärendets avgörande tillerkänna överförmyndaren ersättning av allmänna medel för arbete och nödiga utgifter. Enligt tingsrättens mening kan enbart den omständigheten att sammanträde hållits i ärende där överförmyndarnämnden ansökt om åtgärd och anlitat ombud inte utgöra skäl att tillerkänna nämnden ersättning. Något annat skäl att tillerkänna nämnden ersättning har inte framkommit. Yrkandet om ersättning skall därför lämnas utan bifall.
Överförmyndarnämnden överklagade i Hovrätten för Nedre Norrland och yrkade att nämnden skulle tillerkännas begärd ersättning av allmänna medel för arbete i ärendet.
Hovrätten (hovrättslagmannen Murillo, hovrättsrådet Rice och tf. hovrättsassessorn Potts, referent) anförde i beslut den 17 maj 2004:
Bestämmelsen i 20 kap. 7 § FB om rätt för överförmyndaren att när skäl föreligga få ersättning av allmänna medel för arbete och nödiga utgifter har sitt ursprung i en motsvarande bestämmelse i lagen om förmyndarskap från år 1925 (se NJA II 1924 s. 533 ff.). Den bestämmelsen tillkom under helt andra förutsättningar än de som i dag gäller för överförmyndarens arbete. Numera svarar kommunerna för överförmyndarens kostnader och bestämmelsen får därmed anses till stor del ha förlorat sitt ursprungliga syfte. Utrymmet för att tillerkänna överförmyndarnämnden ersättning av allmänna medel måste därför i dag anses som mycket begränsat och kan endast avse kostnader som påtagligt avviker från de kostnader som normalt uppkommer vid handläggning av målen.
I det aktuella målet har krävts två sammanträden inför rätten samt komplettering av överförmyndarnämnden i form av skriftligt intyg och förhör med den tilltänkta och numera förordnade förvaltaren. En sådan handläggning kan inte anses avvika så påtagligt från de normala handläggningsrutinerna i mål av liknande slag att det bör föranleda att ersättning av allmänna medel skall utgå. Överförmyndarnämndens begäran om ersättning skall alltså avslås.
Hovrätten lämnar överklagandet utan bifall.
Överförmyndarnämnden överklagade och yrkade att HD skulle tillerkänna nämnden begärd ersättning av allmänna medel för arbete vid tingsrätten.
Justitiekanslern bestred ändring.
Sveriges Kommuner och Landsting samt Föreningen Sveriges Överförmyndare yttrade sig.
Målet avgjordes efter föredragning.
Föredraganden, rev.sekr. Little, föreslog i betänkande att HD skulle meddela följande beslut:
Enligt 20 kap. 7 § första stycket FB får rätten i mål eller ärende där överförmyndaren för talan, när skäl föreligger, tillerkänna överförmyndaren ersättning av allmänna medel för det arbete han nedlagt på målets eller ärendets utförande samt för nödiga utgifter. I bestämmelsens andra stycke stadgas att överförmyndaren får anlita ombud i mål eller ärende där han för talan. Enligt 19 kap. 2 § samma lag kan en kommun besluta att det i stället för överförmyndare skall finnas en överförmyndarnämnd. I samma bestämmelse sägs att det som i balken föreskrivs om överförmyndare skall tillämpas på en sådan nämnd.
Den bestämmelse som numera finns i 20 kap. 7 § FB har ursprung i 12 kap. 23 §, lagen den 27 juni 1924 om förmynderskap och har sedan den infördes där inte, såvitt nu är aktuellt, ändrats annat än språkligt. Genom 1924 års lag infördes överförmyndarinstitutet. En överförmyndare fick då dels uppgifter som före den nya lagens ikraftträdande ankommit på gode män (se lagen den 17 april 1884 ang. tillsyn å förmyndares förvaltning av omyndigs egendom), dels uppgifter som inte dessförinnan ankommit på någon särskild. Till de senare uppgifterna hörde bl.a. att hos rätten ansöka om omyndighetsförklaring. Uppdraget som överförmyndare var, liksom tidigare uppdraget som god man, ett kommunalt förtroendeuppdrag.
Ersättningen till överförmyndare reglerades i huvudsak på samma sätt som förut ersättningen till gode män. Överförmyndaren hade således enligt 3 kap. 12 § i 1924 års lag rätt till ett årsarvode som utgick med en liten andel av de omyndigas årsinkomster. Till skillnad från vad som tidigare gällt för gode män stadgades därutöver att stad eller annan kommun hade rätt att lämna bidrag till arvode och kostnadsersättning åt överförmyndaren (3 kap. 13 §) samt att överförmyndaren kunde - ”när skäl därtill äro” - få ersättning av allmänna medel för rättegångskostnader, och att han hade rätt att anlita ombud (12 kap. 23 §).
I förarbetena till 1924 års lag framhölls, som skäl för den genom 12 kap. 23 § införda rätten till ersättning av allmänna medel, bland annat överförmyndarens skyldighet att i vissa fall föra talan vid rätten, att ersättningen till överförmyndare var jämförelsevis ringa och att det var av vikt att överförmyndare inte avskräcktes från att göra framställningar till rätten på grund av den ekonomiska uppoffring som kunde bli följden. Samtidigt påpekades att ersättning inte alltid borde utgå. Som exempel anfördes fall då överförmyndaren kunde påräkna särskilt stort arvode eller då han - i större städer - hade beretts en ställning mera motsvarande en tjänstemans. Det anfördes också att ersättningen av allmänna medel inte borde omfatta arbete för målets förberedande eller tidsspillan, utan endast för dess utförande och utgifter, samt att det var tydligt att anlitande av ombud inte kunde föranleda högre ersättning än om överförmyndaren uppträtt personligen (se NJA II 1924 s. 533 f.).
Enligt vad som uttalades i förarbetena var alltså huvudregeln enligt 1924 års lag att överförmyndaren hade rätt till ersättning av allmänna medel för arbete och utgifter i mål eller ärenden där han fört talan. De undantag som nämndes var sådana fall då överförmyndaren kunde antas bli tillräckligt tillgodosedd genom det generella arvodet ur de omyndigas medel eller då stad eller kommun lämnat så stora bidrag till arvodet att överförmyndaren kunde liknas vid en anställd tjänsteman och således inte kunde antas göra någon beaktansvärd ekonomisk uppoffring genom att uppträda i rätten.
Regleringen från 12 kap. 23 § i 1924 års lag har visserligen några gånger flyttats - år 1950 till den nya FB, 20 kap. 34 § och år 1977 till 20 kap. 7 § samma lag, där den sedan dess finns - men bestämmelsens tillämpningsområde har inte efter tillkomsten kommenterats vid de redaktionella ändringar och omflyttningar som förekommit.
Organisationen av överförmyndarverksamheten och formen för ersättning till överförmyndare har emellertid ändrats väsentligt. Överförmyndare har numera rätt till skälig ersättning av kommunala medel för förlorad arbetsinkomst och andra ekonomiska förmåner på grund av uppdraget. Kommunfullmäktige får också besluta om skälig ersättning för reskostnader och andra utgifter. Kommunerna kan vidare inrätta överförmyndarnämnder i stället för att ha överförmyndare (se 19 kap. 2 och 15 §§ FB och 4 kap.12-15 §§kommunallagen [1991:900]).
Ändringarna i bl.a. ersättningssystemet för överförmyndare gjordes i ett första led den 1 januari 1976 (SFS 1974:1038). I förarbetena till de nya bestämmelserna angavs att överförmyndarverksamheten borde ses som en kommunal angelägenhet och bekostas av kommunerna (se prop. 1974:142 s. 155 och LU 1974:38 s. 64). Lagutskottet framhöll därvid vikten av att de som utsågs till överförmyndare var tillräckligt kvalificerade för uppdraget och att de fick tillräckliga kansliresurser av kommunerna (a. bet. s. 63) samt underströk vikten av att överförmyndarnämnder inrättades i så stor utsträckning som möjligt (a. bet. s. 61).
Svea hovrätt hade i ett remissyttrande anmärkt att de föreslagna bestämmelserna om ersättning till överförmyndare möjligen borde föranleda att regeln om ersättning för överförmyndarens rättegångskostnader i dåvarande 20 kap. 34 § FB upphävdes (a. prop. s. 106). Den frågan berördes emellertid inte vidare under lagstiftningsarbetet.
Mot bakgrund av de nu gällande ersättningsbestämmelserna för överförmyndare och ledamöter av överförmyndarnämnder har det som anfördes vid tillkomsten av 1924 års lag, om risk för en ekonomisk uppoffring för överförmyndare på grund av inställelse inför rätten, knappast längre någon praktisk betydelse. Det kan då inte heller längre anses vara huvudregel att överförmyndaren skall ha rätt till ersättning i mål eller ärenden där han fört talan. Förarbetena till bestämmelsen i dåvarande 12 kap. 23 § bör emellertid inte tolkas på det sättet, att just risken för att en ekonomisk uppoffring skulle avhålla överförmyndaren från att göra framställningar till rätten, var avgörande för bestämmelsens tillkomst. Inte heller nu bör bestämmelsen tolkas mot bakgrund endast av de vid dess tillkomst angivna exemplen. Av grundläggande betydelse måste i stället vara det allmänna intresset av överförmyndarens medverkan vid rätten.
En överförmyndare har många tillsynsuppgifter som rör rättsvård för enskilda. överförmyndarens beslut kan i de flesta fall överklagas till rätten. I förekommande fall skall överförmyndaren också ansöka om anordnande av godmanskap och förvaltarskap. Det har blivit vanligare att parter begär muntlig förhandling i domstol, och rätten till sådan förhandling har under senare år stärkts betydligt. När det gäller anordnande av godmanskap och förvaltarskap är vidare muntlig förhandling så gott som alltid obligatorisk om den enskilde inte har ansökt eller medgivit ansökningen eller om det inte är uppenbart att den enskilde inte förstår vad saken gäller. Inställelse vid domstol och utförande av talan där kan för vissa överförmyndare eller överförmyndarnämnder komma att anstränga verksamheten mer än vad som är möjligt med hänsyn till de förutsättningar de verkar under. Ett ärende kan visserligen avgöras även om en part inte inställer sig. I flera fall kan det emellertid vara till fördel för utredningen i ärendena om överförmyndaren medverkar, och det vore självfallet olyckligt om ärenden där överförmyndaren är sökande avskrivs från vidare handläggning därför att denne uteblir från ett sammanträde (se 18 och 20 §§ lagen [1996:242] om domstolsärenden).
Redan vid 1976 års ändringar i FB framhöll, som förut anförts, lagutskottet vikten av att de som utsågs till överförmyndare var tillräckligt kvalificerade för uppdraget och att de fick tillräckliga kansliresurser av kommunerna. Det har emellertid inte genomförts lagstiftning som garanterar att så sker. Vad utskottet i samma lagstiftningsärende uttalade om vikten av att överförmyndarnämnder inrättas i så stor utsträckning som möjligt har inte fått större genomslag än att, enligt uppgift i slutbetänkandet Frågor om förmyndare och ställföreträdare för vuxna, fortfarande år 2004 mer än hälften av kommunerna hade ensamöverförmyndare (se SOU 2004:112 s. 302). I betänkandet påpekas också att åtskilliga överförmyndarmyndigheter fungerar otillfredsställande och att i en del små kommuner överförmyndaren tycks vara lämnad utan allt bistånd eller med endast viss skrivhjälp (s. 300 f.).
Betänkandet föranledde med verkan från och med den 1 juli 2006 en ändring i 19 kap. 16 § FB (SFS 2006:557), varigenom kommunerna har beretts möjlighet att inrätta gemensamma överförmyndarnämnder. I motiven till ändringen anförs att det kan vara svårt för små kommuner att få tillgång till nödvändig kompetens på överförmyndarområdet och att en gemensam överförmyndarnämnd ger bättre förutsättningar för att stärka framför allt den juridiska kompetensen inom överförmyndarverksamheten (prop. 2005/06:117 s. 28). Det är emellertid fortfarande kommunerna själva som avgör om de ska inrätta gemensamma överförmyndarnämnder och vilka resurser dessa ska få.
Med hänsyn till det anförda finns alltjämt utrymme för tillämpning av bestämmelsen i 20 kap. 7 § FB. Vid prövningen av en begäran om ersättning av allmänna medel bör de ekonomiska och personella förhållanden som en överförmyndare eller överförmyndarnämnd verkar under, dessas praktiska möjligheter att inställa sig vid sammanträden i domstol och svårighetsgraden hos de juridiska frågor som kommer under domstols bedömande vara av särskild betydelse. Det bör också beaktas att en s.k. ensamöverförmyndare har rätt till ersättning för ombudskostnader av kommunala medel endast om kommunfullmäktige i den kommun som denne verkar i har beslutat sådan rätt till ersättning enligt 4 kap. 14 § kommunallagen. Har så inte skett och ersättning inte heller utgår av allmänna medel får överförmyndaren själv svara för kostnaden för ombudet. Utgången i ersättningsfrågan bör vara avhängig de skäl för ersättning av allmänna medel som överförmyndaren eller överförmyndarnämnden åberopar i det enskilda fallet. I detta sammanhang bör också anmärkas att den begränsning av ombudsersättningen till vad som högst kunnat utgå till överförmyndaren själv, som föredragande statsrådet förutsatte i propositionen till 1924 års lag, skulle i praktiken ha gjort ersättningsmöjligheten meningslös med tiden. Uttalandet har inte heller fått anslutning i refererad rättspraxis (se NJA 1971 s. 525). Någon vikt kan alltså inte fästas vid det angivna uttalandet.
I det nu aktuella ärendet har överförmyndarnämnden i Härnösand inte åberopat något annat till stöd för sin begäran om ersättning av allmänna medel än regleringen i 20 kap. 7 § FB. Eftersom nämnden inte har åberopat några särskilda skäl för anlitande av ombud bör överklagandet inte bifallas.
HD lämnar överklagandet utan bifall.
HD (justitieråden Livingston, referent, Villarreal, Pripp, Håstad och Skarhed) meddelade den 20 december 2006 följande beslut:
Frågan i målet gäller i vilken mån en överförmyndarnämnd har rätt att få ersättning av allmänna medel för arbete och utgifter enligt 20 kap. 7 § FB i ett mål där nämnden har fört talan.
Enligt 20 kap. 7 § första stycket FB får rätten i mål eller ärende där överförmyndaren fört talan, när skäl föreligger, tillerkänna överförmyndaren ersättning av allmänna medel för det arbete han nedlagt på målets eller ärendets utförande samt för nödiga utgifter. I bestämmelsens andra stycke föreskrivs att överförmyndaren får anlita ombud i mål eller ärende där han för talan. Enligt 19 kap. 2 § samma balk kan en kommun bestämma att det i stället för överförmyndare skall finnas en överförmyndarnämnd. Av paragrafen framgår att det som på andra ställen än i 19 kap. föreskrivs om överförmyndare skall tillämpas på en sådan nämnd.
Av avgörande betydelse för bedömningen av den fråga som nu skall besvaras är hur rekvisitet ”när skäl föreligger” i 20 kap. 7 § FB skall tilllämpas.
Bestämmelsen, som tillkom i samband med att överförmyndarinstitutet infördes, fanns ursprungligen i 12 kap. 23 § lagen den 27 juni 1924 om förmynderskap, och den har därefter, såvitt nu är aktuellt, inte ändrats annat än språkligt. Detta hindrar emellertid inte att synen på de skäl som bör föreligga för att ersättning skall utgå kan ha förändrats över åren.
Enligt det system som gällde vid tillämpningen av 1924 års lag om förmynderskap hade överförmyndaren rätt till en jämförelsevis ringa ersättning som huvudsakligen utgick ur de omyndigas och andra berörda enskildas medel (s.k. sportler). Det ansågs därför önskvärt att särskild ersättning av allmänna medel kunde beredas överförmyndaren för utförande av talan inför domstol. Undantag från denna huvudregel kunde dock göras, t.ex. i ett fall där överförmyndaren på grund av tillfälliga omständigheter åtnjöt ett särskilt stort arvode. (Se NJA II 1924 s. 533 f.)
Numera har organisationen av överförmyndarverksamheten och formen för ersättning till överförmyndare emellertid ändrats väsentligt. Verksamheten är sedan den 1 januari 1976 en kommunal angelägenhet som skall bekostas av kommunerna. (Se t.ex. prop. 1974:142 s. 155 och LU 1974:38 s. 64.) Kostnaderna för verksamheten ingår i kommunens budget och varje enskild kommun beslutar själv om vilka resurser som skall avsättas och vilken organisation som skall väljas. En överförmyndare har i dag rätt till skälig ersättning av kommunala medel för förlust av arbetsinkomst och av andra ekonomiska förmåner på grund av uppdraget. Kommunfullmäktige får också besluta om arvode och ersättning för resekostnader och andra utgifter, i skälig omfattning, i anledning av uppdraget. (Se 19 kap. 15 § FB och 4 kap.12-15 §§kommunallagen 1991:900.)
Under sådana omständigheter är det naturligt att de skäl som bör föreligga för att ersättning skall utgå för arbete i samband med ett mål eller ärende i domstol inte är desamma som de var då det äldre systemet tillämpades. Utrymmet för att tillerkänna överförmyndaren ersättning av allmänna medel måste numera, såsom hovrätten framhållit, anses som mycket begränsat. Utgångspunkten får nu sägas vara att ersättning inte skall utgå. Undantagsvis kan det dock i vissa fall framstå som rimligt att staten snarare än kommunen svarar för kostnaderna. Som exempel kan nämnas ett fall där det finns ett betydande allmänintresse av den talan som har förts eller ett fall där målet eller ärendet har föranlett kostnader som avsevärt överstiger det normala.
I förevarande fall saknas skäl att tillerkänna överförmyndarnämnden den begärda ersättningen. Överklagandet skall därför lämnas utan bifall.
HD lämnar överklagandet utan bifall.
HD:s beslut meddelat: den 20 december 2006.
Mål nr: Ö 2437-04.
Lagrum: 20 kap. 7 § FB.