Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern avslår INs anspråk.
Bakgrund
IN ansökte den 3 juli 2012 hos Socialstyrelsen om legitimation som sjuksköterska. Till ansökan fanns bifogat studieintyg över grekisk utbildning som sjuksköterska, beslut om grekiskt legitimationsbevis och arbetsintyg. Däremot saknades bevis om gott namn och rykte samt intyg om konformitet och namnändring.
I ansökan angav IN att hon avsåg att komplettera ansökan med ett äktenskapsbevis.
IN kompletterade inte ansökan. Socialstyrelsen skickade den 14 februari 2013 ett e-postmeddelande till IN i vilket hon ombads att komplettera sin ansökan med uppgifter om gott namn och rykte samt intyg om konformitet och namnändring.
IN inkom den 28 mars med komplettering i enlighet med Socialstyrelsens förfrågan. Socialstyrelsen utfärdade den 18 april 2013 legitimation som sjuksköterska för IN.
Anspråket
IN har, genom ombuden SS, AY och CC, begärt skadestånd av staten med 50 422 kr jämte ränta på beloppet enligt 4 och 6 §§räntelagen från den 23 november 2014.
Till stöd för anspråket har IN anfört bl.a. följande. Social­styrelsen har gjort sig skyldig till fel eller försummelse vid myndighets­utövning och överträtt unionsrätten eftersom handläggningen av hennes ansökan om sjuksköterskelegitimation tagit oacceptabelt lång tid. Socialstyrelsen har överskridit den tidsfrist som gäller enligt 5 kap. 17 § patientsäkerhetsförordningen (2010:1369) och artikel 51 i Europaparla­mentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om erkännande av yrkeskvalifikationer. Tidsfristen innebär att det får gå högst en månad från det att en ansökan beträffande yrkeslegitimationen kommer in till dess att sökanden underrättas om de eventuella kompletteringar som krävs. Om enmånadsfristen inte omfattar att myndigheten ska skicka ut ett eventuellt kompletteringskrav till sökanden blir tremånadersfristen i artikel 51 betydelselös. Med en sådan tolkning bestämmer nämligen myndigheten helt själv när tremånadersfristen börjar löpa. Bestämmelsernas syfte kan inte vara att myndigheten på det här sättet kan förfoga över innehållet i de rättsliga krav som ställs på den egna verksamheten.
Skadan hon lidit utgörs av den inkomst hon skulle ha fått som sjuksköterska i Sverige om Socialstyrelsen hade beslutat om hennes sjuksköterskelegitimation i rätt tid. Från detta har dragits den inkomst hon de facto fått under fördröjningstiden, bl.a. inkomst från anställning som städerska. Social­styrelsen skickade sitt kompletteringskrav den 14 februari 2013 men borde ha skickat det senast den 3 augusti 2012. Denna tidslängd utgör fördröj­ningen.
Utredningen
Socialstyrelsen har på Justitiekanslerns begäran yttrat sig. Socialstyrelsen har ansett att skadeståndsskyldighet inte föreligger och anfört bl.a. följande.
Tidsfristen om en månad
Det finns en enmånadsfrist angiven i såväl artikel 51 i direktivet som i 5 kap. 17 § patientsäkerhetsförordningen, även om ordalydelserna skiljer sig något åt. Oavsett vilka av rättsakterna som läggs till grund för bedömningen är det emellertid Socialstyrelsens uppfattning att den enmånadsfrist som omnämns i såväl direktivet som patientsäkerhetsförordningen endast avser den bekräftelse av mottagandet av ansökan som Socialstyrelsen har att skicka till sökanden. Däremot gäller inte fristen att Socialstyrelsen inom en månad från ansökningsdagen ska underrätta sökanden om vilka handlingar som saknas. En sådan tolkning har direkt stöd i framför allt direktivets ordalydelse. Enligt Socialstyrelsen leder även en systematisk och ändamålsenlig tolkning med ledning av bestämmelsens syfte till samma resultat. Det vore mycket märkligt om Socialstyrelsen inom en månad måste avgöra om en ansökan är komplett, medan myndigheten, när den väl konstaterat att ansökan är komplett, har hela tre månader på sig att fatta det formella beslutet. Det bör också framhållas att en månad är en mycket kort tid och det är att ställa orimliga krav på myndigheter inom EU att dessa ska kunna hantera ärenden på så kort tid när som helst på året, även under semestertider. Dessutom är det svårt att se syftet med att såväl direktivet som patientsäkerhetsförordningen innehåller allmänna skrivningar om skyndsam handläggning om det därutöver finns bestämmelser som i praktiken innebär att själva handläggningen aldrig får överskrida fyra månader.
Socialstyrelsens uppfattning är således att myndigheten inte har åsidosatt någon i lag eller författning stadgad tidsfrist när myndigheten ombad IN att komplettera ansökan sju månader efter att ansökan inkommit.
IN har yttrat sig över Socialstyrelsens yttrande. Ytterligare skriftväxling har skett med upplysning om att ärendet är klart för avgörande.
Enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen (1972:207) ska staten ersätta bl.a. ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller för­sum­mel­se vid myndighetsutövning i sådan verksamhet som staten svarar för. Socialstyrelsens handläggning av och beslut i ärenden om ansökan om sjuksköterskelegitimation är sådan verksamhet.
Staten bär inte något strikt skadeståndsansvar för ofullkomligheter i den statliga verksamheten. Liksom övriga regler i skadeståndslagen innebär 3 kap. 2 § ett ansvar för styrkt vållande. Det är inte tillräckligt att en myndighet eller en domstol har gjort en bedömning av en rätts- eller bevisfråga som kan ifrågasättas eller kan kritiseras för sitt ställningstagande i en fråga där det har funnits utrymme för olika bedömningar. Endast rena förbiseenden av en bestämmelse eller uppenbart oriktiga bedömningar anses utgöra fel eller försummelse i den mening som avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Detta har på senare tid också uttryckts som att bedömningen av om en myndighet har varit oaktsam ska vara objektiv. Vid den bedömningen är det av stor vikt vad för slags regel, norm eller princip som har åsidosatts, vad dess normskydd omfattar och vilka risker felet eller försummelsen innebär. (Jfr bl.a. rättsfallen NJA 1994 s. 194 och 654, NJA 2003 s. 285, NJA 2007 s. 862 samt NJA 2013 s. 842 och 1210.)
För en rätt till ersättning krävs förutom att det har förekommit ett skadeståndsgrundande fel etc. att detta har orsakat skada för den enskilde. Det ankommer på den som begär ersättning att styrka skadan och dess omfattning.
Enligt de principer som framgår av EU-domstolens fasta praxis kan skade­stånds­­skyl­dig­het för staten på unionsrättslig grund upp­komma under för­ut­sätt­ning att följande tre kriterier är uppfyllda.
Staten har överträtt en unionsrättslig regel som är avsedd att skapa rättigheter för enskilda. Överträdelsen är tillräckligt allvarlig (klar). Det finns ett direkt orsakssamband mellan överträdelsen och skadan eller skadorna.
Staten har överträtt en unionsrättslig regel som är avsedd att skapa rättigheter för enskilda.
Överträdelsen är tillräckligt allvarlig (klar).
Det finns ett direkt orsakssamband mellan överträdelsen och skadan eller skadorna.
I artikel 51 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om erkännande av yrkeskvalifikationer anges följande i punkt 1 och 2.
Den behöriga myndigheten i den mottagande medlemsstaten skall bekräfta mottagandet av ansökan inom en månad från och med mottagandet och underrätta sökanden om handlingar som eventuellt saknas.
En ansökan om tillstånd att få utöva ett reglerat yrke skall behandlas och ett vederbörligen motiverat beslut fattas av den mottagande medlemsstatens behöriga myndighet snarast möjligt och under alla omständigheter inom tre månader efter det att den fullständiga ansökan inkom. Denna tidsfrist kan emellertid förlängas med en månad i fall som omfattas av kapitel I och II i denna avdelning.
Enligt 5 kap. 6 § patientsäkerhetsförordningen (2010:1369) ska en sjuksköterska, som har sin utbildning från ett annat EES-land än Sverige eller från Schweiz, efter ansökan få legitimation som sjuksköterska i Sverige om han eller hon har ett sådant utbildnings-, examens- eller annat behörighetsbevis för sjuksköterskor med ansvar för allmän hälso- och sjukvård som anges i föreskrifter meddelade av Socialstyrelsen.
I 5 kap. 17 § patientsäkerhetsförordningen sägs bl.a. följande. Ärenden enligt 1-15 §§ ska handläggas skyndsamt. I ärenden enligt 1-13 §§ ska Socialstyrelsen inom en månad från ansökningsdagen bekräfta mottagandet av ansökan och, i förekommande fall, uppmana sökanden att komma in med
kompletterande underlag. Socialstyrelsen ska fatta beslut i ärendet inom tre månader från det att en fullständig ansökan getts in.
I 7 § förvaltningslagen (1986:223) sägs bl.a. följande. Varje ärende där någon enskild är part ska handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts.
Överväganden
I detta ärende aktualiseras frågan om artikel 51.1 i direktiv 2005/36/EG ska tolkas som att underrättelsen till sökanden om vilka handlingar som saknas inte behöver ske inom en månad från mottagandet av ansökan eller om underrättelsen, liksom bekräftelsen av mottagandet av ansökan, måste ske inom enmånadsfristen.
Socialstyrelsen har i sitt yttrande hit anfört flera skäl till stöd för den förstnämnda tolkningen. Till detta kan läggas att artikeltexten är uppbyggd så att underrättelsen om komplettering nämns efter enmånadsfristen och därför kan anses fristående från den. Det kan hävdas att om underrättelsen om komplettering skulle omfattas av enmånadsfristen hade fristen i stället angetts sist i meningen
EU-domstolen har inte tolkat den aktuella artikeln. Inte heller den icke juridiskt bindande Code of conduct approved by the group of coordinators for the directive 2005/36/EC on the recognition of professional qualifications ger tillräckligt tydlig ledning för tolkningen av bestämmelsen.
Enligt Justitiekanslerns uppfattning kan det inte anses vara en klar överträdelse av EU-rätten eller en uppenbart fel bedömning att göra en sådan tolkning som Socialstyrelsen har gjort av direktivbestämmelsen och
5 kap. 17 § patientsäkerhetsförordningen. Det innebär avseende enmånadsfristen att skadestånds­grundande överträdelse av unionsrätten inte har förekommit och att inte heller fel eller försummelse vid myndighetsutövning ägt rum. Detta gäller även i fråga om den totala handläggningstiden av ärendet.
Med hänsyn till det anförda ska skadeståndsanspråket avslås.