Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern tillerkänner Davenport skadestånd med 6 750 kr.
Justitiekanslern uppdrar åt Centrala studiestödsnämnden att ombesörja att den beslutade ersättningen utbetalas till Johnson
Davenport, född år 1976, ansökte den 14 november 1994 om studiehjälp för studier vid Lycée Gay Lussac i Limoges, Frankrike. Studierna avsåg gymnasium andra årskursen under tiden september 1994 - juni 1995. I beslut den 19 januari 1995 avslog Centrala studiestödsnämnden (CSN) hans ansökan. Som skäl för beslutet angav CSN sammanfattningsvis att studiehjälp inte beviljas för studier vid high-school/gymnasium utomlands.
Davenport begärde, under hänvisning till förordning (EEG) nr 1408/71, omprövning av beslutet. I beslut den 10 april 1995 fann CSN att det inte förelåg skäl att bevilja Davenport studiehjälp för de gymnasiala studierna utomlands.
I januari 1997 begärde Davenport på nytt att CSN skulle ändra sitt avslagsbeslut. I sin ansökan hänvisade han till att CSN ändrat sin praxis och att studiehjälp numera beviljas för gymnasiestudier utomlands. CSN avslog i beslut den 25 februari 1997 hans begäran och anförde bl.a. att den omständigheten att CSN våren 1996 ändrade sin tillämpning med hänsyn till EG-rätten inte innebar att studiehjälp kunde beviljas retroaktivt för studier före läsåret 1995/96.
Ellison föräldrar, Shannon och Banks, har i en skrivelse till Justitiekanslern begärt skadestånd av staten med 6 750 kr motsvarande studiehjälp under nio månader (750 kr x 9). De har därvid angett att CSN i strid med de rättsregler som infördes i och med ikraftträdandet av EES-avtalet och det därpå följande medlemskapet i EU avslagit sonens ansökan om studiehjälp.
CSN har inkommit med yttrande.
Shannon och Banks har lämnat synpunkter på vad CSN har anfört.
Studiehjälp, som är en form av studiestöd, lämnas enligt 3 kap. 1 § studiestödslagen (1973:349) till studerande vid de läroanstalter och utbildningar som bestäms av regeringen eller den myndighet som regeringen utser. Studiehjälpen består av studiebidrag, extra tillägg och inackorderingstillägg. För studier utom riket får studiehjälp beviljas svensk medborgare om studierna inte med lika stor fördel kan bedrivas vid svensk läroanstalt (3 kap. 22 § studiestödslagen). Vidare krävs att studierna motsvarar eller är jämförbara med studier vid svensk läroanstalt eller utbildning vid vilken de studerande kan få studiestöd. Beträffande kravet på att studierna inte med lika stor fördel skall kunna bedrivas vid en svensk läroanstalt får regeringen dock meddela undantag. Ett sådant undantag har meddelats i 3 kap. 23 § studiestödsförordningen (1973:418) för studier vid läroanstalter eller utbildningar under statlig tillsyn i Norden beträffande utbildning omfattande minst tre månaders heltidsstudier. Om det finns särskilda skäl får studiehjälp dock beviljas även om utbildningen är kortare än tre månader. Enligt 23 a § i samma kapitel krävs för att studiehjälp skall beviljas för studier utom Norden att studierna omfattar minst tre månaders heltidsundervisning samt att den studerande har varit folkbokförd i Sverige under de senaste två åren. För att erhålla studiehjälp för studier utom Norden gäller dock även de i 3 kap. 22 § studiestödslagen angivna kraven att den studerande är svensk medborgare, att studierna motsvarar eller är jämförbara med studier vid svensk läroanstalt eller utbildning för vilken de studerande kan få studiestöd samt att studierna inte med lika stor fördel kan bedrivas vid svensk läroanstalt. Närmare bestämmelser om studiehjälp för studier utom riket meddelas av Centrala studiestödsnämnden (3 kap. 23 b § studiestödsförordningen).
Förordningen (EEG) nr 1408/71 har till ändamål att samordna medlemsstaternas lagstiftningar om social trygghet för att skydda anställda och egenföretagare som byter arbets- eller vistelseort inom unionen. Den personkrets som berörs av förordningen utgörs av anställda och egenföretagare som är medborgare i en medlemsstat och som omfattas eller har omfattats av lagstiftningen i en eller flera medlemsstater samt deras familjemedlemmar och efterlevande. Förordningen gäller lagstiftningen rörande social trygghet såsom bl.a. familjeförmåner. Med familjeförmåner avses enligt förordningen alla vård- och kontantförmåner som är avsedda att täcka en familjs utgifter.
I artikel 3 i förordningen 1408/71 slås likställdhetsprincipen fast. Enligt den artikeln har personer för vilka förordningen gäller som är bosatta i en medlemsstat samma rättigheter och skyldigheter enligt en medlemsstats lagstiftning som denna medlemsstats egna medborgare. I EG-domstolens rättspraxis har begreppet likställdhet getts en vid tolkning som innefattar inte endast direkt diskriminering på grund av medborgarskap utan även indirekt diskriminering eller diskriminering enligt kriterier som inte formellt har med medborgarskapet att göra men som träffar andra medlemsstaters medborgare på ett särskilt sätt. Som exempel kan nämnas mål 41/84 Pinna, REG 1986 I, där EG-domstolen ansåg att en särskild beräkningsgrund för franska familjeförmåner för barn bosatta utanför Frankrike - oavsett om förmånstagaren var fransk medborgare eller inte - utgjorde diskriminering eftersom det var vanligare att icke franska medborgares barn är bosatta utanför Frankrike än att franska medborgares barn är det. Likställdhetsprincipen anses också innebära ett förbud mot att diskriminera ett lands egna medborgare i förhållande till medborgare i andra länder.
I artikel 73 i förordningen 1408/71 anges att en anställd som omfattas av lagstiftning i en annan stat än Frankrike skall för sina familjemedlemmar som är bosatta i en annan medlemsstat ha rätt till de familjeförmåner som utges enligt lagstiftningen i den förra staten som om de vore bosatta i den staten. Detta innebär t.ex. att förmånerna utges enligt lagstiftningen i den stat där den anställde eller egenföretagaren är verksam även om dennes barn eller någon annan familjemedlem bor i en annan medlemsstat. Det har inte heller någon självständig betydelse om det är den anställde själv eller en familjemedlem som reser från det ursprungliga bosättningslandet till ett annat medlemsland.
Regeringen har i en särskild förklaring den 30 mars 1994 angett att studiehjälpen såvitt avser studiebidraget samt det extra tillägget tillhör gruppen familjeförmåner enligt förordningen. Motsvarande förklaring har även avgetts den 10 april 1997.
Avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, EES-avtalet, träffades den 2 maj 1992 mellan å ena sidan Sverige och övriga EFTA-länder samt å andra sidan EG och dess medlemsstater. Genom avtalet skapades en i allt väsentlig gemensam marknad där personer, varor, tjänster och kapital kunde röra sig fritt. EES-avtalet trädde i kraft den 1 januari 1994 .
I artikel 7 i EES-avtalet anges att rättsakter som det hänvisas till eller som ingår i bilagorna till avtalet eller i beslut av gemensamma EES-kommittén skall vara bindande för de avtalsslutande parterna samt utgöra en del av, eller införlivas med deras interna rättsordning. Därvid anges att en rättsakt som motsvarar en EEG-förordning skall som sådan införlivas med de avtalsslutande parternas interna rättsordning.
Bilaga VI till EES-avtalet anger den sekundärlagstiftning som gäller inom EG på den sociala trygghetens område. I bilagan refereras bl.a. till förordningen 1408/71.
Artikel 6 i EES-avtalet anger att utan att föregripa en framtida utveckling av rättspraxis skall bestämmelserna i avtalet, i den mån de är identiska med motsvarande bestämmelser i Fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen och i Fördraget om upprättandet av Europeiska kol- och stålgemenskapen samt med rättsakter som antagits med tillämpning av dessa två fördrag, vid genomförande och tillämpning tolkas i enlighet med relevanta avgöranden av Europeiska gemenskapernas domstol som meddelats före dagen för undertecknandet av avtalet. Detta innebär att en EES-regel som materiellt har sin motsvarighet i EG-rätten skall ges det innehåll som denna regel har fått genom EG-domstolens praxis.
Genom lagen (1992:1317) om ett europeiskt samarbetsområde (EES), EES-lagen, föreskrevs att bl.a. huvuddelen av artiklarna i EES-avtalet, däribland artikel 6, skulle gälla som lag här i landet. Vidare föreskrevs (5 §) att föreskrifterna i den lagen eller annan lag som meddelats till uppfyllande av Sveriges förpliktelser enligt EES-avtalet skulle tillämpas utan hinder av vad som annars föreskrivs i lag. Motsvarande skulle gälla också i förhållandet mellan föreskrifter i annan författning än lag. Detta innebar att om två nationella föreskrifter stod i konflikt med varandra och en av dem har EES-ursprung skulle den senare ta över. Lagen upphävdes den 1 januari 1995 då Sverige blev medlem i EU.
Den 1 januari 1994 trädde lagen (1992:1776) om samordning av systemen för social trygghet när personer flyttar inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) i kraft. Enligt 1 § 1 i den lagen skulle rådets förordning (EEG) nr 1408/71 gälla som svensk lag. Lagen upphävdes den 1 januari 1995.
EG-domstolen har i ett flertal domar lagt fast att en medlemsstat kan bli skadeståndsskyldig gentemot enskilda om staten åsidosatt de förpliktelser som följer av gemenskapsrätten (se t.ex. domarna Schmidt, Brasserie du Pêcheur och Cummings samt Dillenkofer m.fl.). Enligt domstolens praxis gäller som förutsättning för skadestånd att den rättsregel som överträtts är avsedd att skapa rättigheter för enskilda, att statens överträdelse är tillräckligt allvarlig samt att det finns ett direkt orsakssamband mellan överträdelsen och den skada som åsamkats de drabbade. Bedömningen av huruvida en överträdelse är tillräckligt allvarlig skall enligt EG-domstolens uttalanden göras av de nationella organen med beaktande av bl.a. hur tydlig och exakt den överträdda regeln är, det mått av handlingsfrihet som lämnats medlemsstaten vid implementeringen, den avsiktliga eller oavsiktliga karaktären av överträdelsen eller skadan samt huruvida en felaktig rättstillämpning varit ursäktlig eller ej. Hänsyn kan också tas till den omständigheten att en av en gemskapsinstitution intagen ståndpunkt har kunnat bidra till bl.a. upprätthållandet av bestämmelser eller nationell praxis som strider mot gemskapsrätten.
Enligt reglerna i skadeståndslagen skall staten ersätta bl.a. ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten svarar (3 kap. 2 § skadeståndslagen).
Det skadeståndsanspråk som har framställts avser utebliven studiehjälp under tiden september 1994 - juni 1995. Detta innebär att anspråket avser förhållanden som förelåg såväl under EES-avtalets tid som efter Sveriges anslutning till EU. Jag har valt att först behandla Ellison anspråk såvitt det avser studiehjälp under EES-avtalets tid.
Klart är att Davenport inte erhöll någon studiehjälp för sina studier i Frankrike under hösten 1994. Skälet till detta synes ha varit att CSN ansett att de svenska studiestödsbestämmelserna inte gav honom någon rätt till sådant bidrag. Vid denna tid var emellertid Sverige bunden av EES-avtalet och Sverige hade med anledning därav införlivat bl.a. förordningen 1408/71 med svensk rätt. Enligt lagvalsregeln i 5 § EES-lagen skulle reglerna i en sådan författning, om de stod i konflikt med annan svensk lagstiftning som inte hade sin grund i EES-avtalet, ha företräde. Fråga är då om det förelåg någon konflikt mellan förordning 1408/71 och de svenska studiestödsregleringen och för det fall en sådan konflikt förelåg, huruvida Davenport hade rätt till studiehjälp med stöd av förordningen.
Som nämnts skall enligt artikel 73 i förordningen 1408/71 en anställd som är bosatt i en medlemsstat för sina familjemedlemmar som är bosatta i en annan medlemsstat ha rätt till de förmåner som utges enligt lagstiftningen i den förra staten som om de vore bosatta i den staten. Förmånerna utges således enligt lagstiftningen i den stat där den anställde är verksam även om dennes barn eller någon annan familjemedlem bor i en annan medlemsstat. Det har inte heller - i motsats till vad CSN har anfört - någon betydelse om det är den anställde eller en familjemedlem som reser till ett annat medlemsland.
Av det nu sagda följer att eftersom Ellison föräldrar vid denna tidpunkt var bosatta och arbetade i Sverige, de enligt förordningen var berättigade till sådana familjeförmåner - bl.a. studiehjälp - som utgavs enligt den svenska lagstiftningen. Att studiehjälpen utgavs till någon annan än den anställde har därvid ingen betydelse.
De svenska studiestödsbestämmelserna anger som förutsättning för att studiehjälp skall beviljas för studier utanför Norden att studierna inte med lika stor fördel kan bedrivas vid svensk läroanstalt. Vidare krävs att studierna omfattar minst tre månaders heltidsstudier samt att den studerande varit folkbokförd i Sverige under de senaste tre åren. Härtill kommer också ett krav på svenskt medborgarskap samt att studierna motsvarar eller är jämförbara med studier vid svensk läroanstalt eller utbildning vid vilka de studerande kan få studiestöd.
De nu angivna bestämmelsernas förhållande till förordning 1408/71 har behandlats av utredningen om socialförsäkringen och EG i betänkandet (SOU 1993:115) Social trygghet och EES. I betänkandet lämnas en redogörelse för förutsättningarna för att erhålla studiehjälp enligt den svenska studiestödslagstiftningen varefter utredningen uttalar bl.a. följande (s. 543).
Nu nämnda inskränkningar i rätten till studiehjälp vid studier utomlands kommer inte att kunna upprätthållas i förhållande till personer som enligt förordning 1408/71 skall vara omfattade av svensk lagstiftning. En anställd eller egen företagare som är förvärvsverksam i Sverige och således omfattad av svensk lagstiftning kommer att vara berättigad till studiebidrag (och extra tillägg) för sina i annat EES-land bosatta barn. Det har därvid ingen betydelse om barnet och den ena föräldern stannar kvar i det andra EES-landet när den andra föräldern börjar arbeta i Sverige eller om familjen först följer med den anställde eller egenföretagaren till Sverige och senare (under tiden då den andra föräldern fortfarande arbetar i Sverige) återvänder och bosätter sig i det tidigare hemlandet. Även i det fall att barnet flyttar till ett annat EES-land tillsammans med en av föräldrarna när den andra föräldern arbetar i Sverige föreligger rätt till studiebidrag från Sverige för barnet. Detsamma gäller om endast barnet flyttar till ett annat EES-land medan resten av familjen stannar kvar i Sverige. Enligt vår uppfattning föreligger även rätt till studiebidrag för studier i ett annat EES-land i den situationen att båda föräldrarna och barnet är svenska medborgare och föräldrarna är bosatta och arbetar i Sverige men barnet bor i ett EES-land och bedriver studier där. Om vår uppfattning om tolkningen av reglerna i förordning 1408/71 i detta fall är riktig, innebär det att förordningen ger en även för i övrigt interna svenska förhållanden ökad rätt till studiehjälp för studier utomlands.
Förordning 1408/71 kommer i de situationer som beskrivits ovan att ge rätt till studiebidrag (och extra tillägg) trots de inskränkningar som finns i de nationella författningarna om studiehjälp. Förordning 1408/71 kommer alltså i dessa situationer att ta över de svenska nationella bestämmelserna och gälla i stället för dessa.
De krav som den svenska studiestödslagsstiftningen ställer för att erhålla studiehjälp innebär att det inte finns någon större valfrihet när det gäller frågan i vilket land som studier kan bedrivas. Om studierna med lika stor fördel kan bedrivas i Sverige får nämligen den studerande inte studiehjälp för de studier denne bedriver utanför Norden. Detta måste anses försvåra möjligheten för t.ex. svenska medborgare att bedriva studier utomlands. Vidare uppställer lagstiftningen bl.a. ett krav på svenskt medborgarskap för att erhålla studiehjälp för studier utanför Norden. Detta innebär t.ex. att om en medborgare i ett EG-land flyttar till Sverige för att arbeta här, dennes barn kan tvingas studera i Sverige för att erhålla studiehjälp från Sverige.
Mot bakgrund av vad som angetts i det nämnda betänkandet och med beaktande av EG-domstolens praxis på området måste de svenska bestämmelserna om studiehjälp anses stå i strid med den likabehandlingsprincip som kommer till uttryck i förordning 1408/71 och som även är en av de grundläggande principerna i Romfördraget. Att bestämmelserna är diskriminerande vinner också stöd av CSN:s uttalande att de nationella bestämmelserna synes vara till nackdel för svenska medborgare. CSN:s ändrade praxis ger också stöd för denna slutsats. Detta innebär att det föreligger en konflikt mellan den inhemska rätten och förordningen 1408/71.
Som framgår av vad utredningen har anfört i betänkandet, och vars uppfattning jag delar, medför en tillämpning av förordningen att rätt till studiehjälp har förelegat i den situation som nu är föremål för min bedömning. Davenport var alltså berättigad till studiehjälp för sina studier i Frankrike under hösten 1994. Frågan är då om Davenport på grund härav är berättigad till skadestånd av staten.
Jag har i ett antal beslut - och även i inlagor till domstolar - som min mening uttalat att skadeståndsskyldighet för staten i enlighet med de principer som har lagts fast av EG-domstolen inte kan föreligga för förhållanden som hänför sig till tid då Sverige var bunden av EES-avtalet. Att CSN meddelade sina beslut efter Sveriges anslutning till EU ändrar inte min bedömning. Något skadestånd på denna grund kan därför inte utgå till HarrisFrågan är då om skadestånd kan utgå med stöd av 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Vid bedömningen av skadeståndsfrågan konstaterar jag att CSN i enlighet med EES-lagen hade skyldighet att tillämpa förordning 1408/71 framför de svenska bestämmelserna om det förelåg en regelkonflikt. Eftersom en sådan konflikt förelåg och CSN ändå tillämpade de svenska studiestödsbestämmelserna får myndigheten anses ha förfarit felaktigt på ett sätt som innebär att skadeståndsskyldighet därigenom uppkommit för staten.
Vad sedan gäller CSN:s åtgärd att inte bevilja Davenport studiehjälp för år 1995 vill jag påpeka att efter Sveriges anslutning till EU utgör en förordning som utfärdats av EG:s institutioner en del av vår interna rättsordning och skall tillämpas oavsett vad som föreskrivs i våra nationella författningar. EG-rätten skall också ha företräde framför nationella regler. I enlighet med vad som anförts ovan får förordningen 1408/71 anses innebära att Davenport var berättigad till studiehjälp för sina studier i Frankrike. Genom att inte med tillämpning av förordningen tillerkänna honom studiehjälp för studierna där under vårterminen 1995 har CSN enligt min mening åsidosatt sina förpliktelser enligt gemenskapsrätten på ett sådant sätt att staten har ådragit sig skadeståndsskyldighet gentemot honom.
Staten är alltså skadeståndsskyldig gentemot Davenport och han bör tillerkännas skadestånd med ett belopp som motsvarar vad han har gått miste om i studiehjälp. Något skäl att ifrågasätta det därvid yrkade beloppet har jag inte funnit. Han bör därför tillerkännas skadestånd med 6 750 kr.
Ärendet är härmed avslutat.