Detaljplan för uppförande av bostadshus ----- Kommunen har i detaljplan upphävt strandskydd inom område som i översiktsplanen pekats ut som område för landsbygdsutveckling i strandnära läge (LIS-område). Kommunens motivering i översiktsplanen till att området utgör ett LIS-område har haft vissa brister. Länsstyrelsen har dock inte haft någon invändning mot utpekandet i översiktsplanen. Det har inte heller framkommit något i målet som tydligt talar för att kommunens redovisning och utpekande av området som ett LIS-område bör ifrågasättas. MÖD har därför funnit att området utgör ett LIS-område. MÖD har vidare funnit att den exploatering som möjliggörs i detaljplanen kan bidra till utvecklingen av landsbygden och att strandskyddets syften fortfarande tillgodoses. Det har därför förelegat särskilda skäl att upphäva strandskyddet i detaljplanen och kommunenens beslut att anta planen har fastställts.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDENacka tingsrätts, mark- och miljödomstolen, dom 2018-07-04 i mål nr P 1075-18, se bilaga A
Motpart1. C-J.F.
2. C.F.
3. G.F.
4. R.F.
5. M.Z.
Med ändring av mark- och miljödomstolens dom fastställer Mark- och miljööverdomstolen Kommunfullmäktiges i Katrineholms kommun beslut den 15 januari 2018, dnr KS/2017:352, att anta detaljplan för Mörkhulta, del av fastigheten XX m.fl.
Katrineholms kommun har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska upphävamark- och miljödomstolens dom och fastställa kommunens beslut att anta detaljplanen för Mörkhulta, del av fastigheten XX m.fl.
C-J.F., Hampton, G.F. och R.F. samt M.Z. har motsatt sig ändring.
Katrineholms kommun har anfört i huvudsak följande:
Kommunen har lagt ned stora insatser på utredningar och riktlinjer för att peka ut områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen (LIS-områden). De LIS-områden som har valts ut har baserats på olika kriterier för att minska påverkan på orörda stränder, speciellt känsliga vatten m.m. De föreslagna LIS-områdena är tydligt geografiskt avgränsade i översiktsplanen. Detaljplanen går helt i linje med vad som är utpekat i översiktsplanen.
Det aktuella LIS-området motiveras i översiktsplanen med att det motiverar bättre avloppslösningar. I sig kan exploateringen ses som liten, men cirka 80 bostäder föreslås i området. I översiktsplanen finns dessutom mindre utredningsområden som kompletterar LIS-områdena vilket ytterligare stärker området. Exploateringarna inom kommunen ger tillsammans 80–100 bostäder, vilket innebär cirka 240–300 nya boende i området. Detta måste anses vara tillräckligt många för att kunna hävda att det stärker befintlig infrastruktur och service. I Forsa finns, förutom bostäder, verksamhet med bed and breakfast, konferensverksamhet, friskvård, stuguthyrning och en säsongsbutik med heminredning och antikviteter. Vid Beckershov bedrivs bl.a. konferensverksamhet och lägerverksamhet. Det innebär att det idag finns verksamheter som kommer att gynnas av en befolkningsökning. En befolkningsökning ger också upphov till ökad service i området. Därtill finns andra utvecklingsplaner för de övriga kommunerna runt Tisnaren.
C-J.F., Hampton, G.F. och R.F. har anfört i huvudsak följande:
Kommunen har inte visat på någon landsbygdsutveckling i Mörkhulta utan anger i svepande ordalag busstrafiken som ett skäl. Området har ingen verksamhet och kommunens nya argument om att det finns bed and breakfast m.m. har de som boende inte sett något av i närområdet.
Tystnad är en viktig kvalitet som ofta glöms bort. Två nyuppförda byggnader har redan inneburit att ljudnivån har höjts betydligt. I området saknas det vägbelysning, sopsorteringsmöjligheter och någonstans att handla mat.
M.Z. har anfört detsamma som i mark- och miljödomstolen med i huvudsak följande tillägg:
Mot bakgrund av att kommunens översiktsplan i flera avseenden är bristfällig kan den inte vara vägledande i detta fall. De utredningar som kommunen hänvisar till visar inte på ett godtagbart sätt hur landsbygdsutvecklingen gynnas eller hur strandskyddets syften tillgodoses. Utredningarna innehåller dessutom felaktiga uppgifter och bristfälligt faktaunderlag.
Att kommunen i sitt överklagande räknar upp ett antal utvecklingsplaner i andra områden än Mörkhulta kan inte kompensera för bristerna i underlaget.
Kommunfullmäktige i Katrineholms kommun har antagit detaljplan för Mörkhulta, del av fastigheten XX m.fl. Av planbeskrivningen framgår att detaljplanen gör det möjligt att uppföra 12 bostadshus i två våningar. Detaljplaneområdet ligger vid sjön Tislången. Genom en bestämmelse i detaljplanen har strandskyddet upphävts för vissa delar av planområdet. Upphävandet har skett med stöd av 7 kap.18 d och 18 e §§miljöbalken.
En kommun får upphäva strandskyddet inom ett område i en detaljplan enligt 7 kap.miljöbalken om det finns särskilda skäl för det och om intresset av att ta området i anspråk på det sätt som avses med planen väger tyngre än strandskyddsintresset. Bestämmelserna i 7 kap.18 c-18 g §§miljöbalken ska tillämpas på detaljplanebestämmelser om upphävande av strandskydd (4 kap. 17 § plan- och bygglagen).
Som särskilt skäl vid prövningen av en fråga om upphävande av eller dispens från strandskyddet inom ett område för landsbygdsutveckling i strandnära läge (LIS-område), får beaktas om ett strandnära läge för en byggnad, verksamhet, anläggning eller åtgärd bidrar till utvecklingen av landsbygden (7 kap. 18 d § miljöbalken). Med ett LIS-område avses ett område som är lämpligt för utvecklingen av landsbygden och är av ett sådant slag och har en så begränsad omfattning att strandskyddets syften fortfarande tillgodoses långsiktigt (7 kap. 18 e § första stycket 1 och 2 miljöbalken). En översiktsplan kan ge vägledning vid bedömningen av om en plats ligger inom ett LIS-område, men översiktsplanen är inte bindande (7 kap. 18 e § andra stycket miljöbalken).
Är det utpekade området ett LIS-område enligt 7 kap 18 e § miljöbalken?För att de särskilda skälen i 7 kap. 18 d § miljöbalken ska få tillämpas måste först avgöras om det område där strandskyddet upphävts ligger inom ett LIS-område (prop. 2008/09:119 s. 107). Avsikten är att kommunen i översiktsplanen på ett väl avvägt sätt ska redovisa sådana begränsade områden där lättnader i strandskyddet kan bidra till en utveckling av landsbygden (a. prop. s. 110).
Kommunen har pekat ut LIS-områden i Översiktsplan 2030, bl.a. det område som nu är aktuellt. I beskrivningen om syftet med utpekandet i översiktsplanen anges bl.a. följande:
Vår ambition med LIS-områden är att bygga vidare på de utvecklingsstrategier som finns uttryckta i översiktsplanen. Det innebär att utveckla kommunen utifrån befintliga strukturer, i anslutning till befintliga orter och bebyggelsestrukturer och längs kommunens utpekade kommunikationsstråk. LIS-områden ska prioriteras till dessa strukturer och på sådana platser där de är möjliga att förena med hänsynstagande till allmänna intressen och platsspecifika förutsättningar (s.73).
I den närmare motiveringen för området Mörkhulta anges bl.a. följande: Området ligger i anslutning till bilväg och nystyckade bostadstomter. Det finns fiberbredband till området och busshållplats inom en kilometer. Inom eller i anslutning till området finns inga naturvärden, kulturmiljövärden eller rödlistade arter registrerade. En gemensam vatten- och avloppslösning för den nya bebyggelsen skulle motiveras av fler hus i området. Den badplats och strandpromenad som finns idag kan utvecklas mer. Ny bebyggelse skulle även ge ett större underlag för kollektivtrafiken. Områdets placering med 40 meters avstånd till strandlinjen möjliggör fri passage så att strandskyddets syften tillgodoses och den väg som går mellan allmänningen närmast vattnet och LIS-området utgör en naturlig avgränsning.
Länsstyrelsen har i sitt granskningsyttrande över översiktsplanen angett attlänsstyrelsen inte har några synpunkter på de föreslagna LIS-områdena och riktlinjerna för dessa.
Översiktsplanens utpekande av LIS-områden är endast vägledande för bedömningen av om en plats verkligen är ett sådant område. I förarbetena anges dock att det normalt inte bör finnas anledning att frångå den bedömning som kommunen gjort genom redovisning i översiktsplanen, särskilt om länsstyrelsen i sitt granskningsyttrande inte anmärkt mot redovisningen. Det är dock först vid en prövning i det enskilda fallet som det på ett rättsligt bindande sätt avgörs om den tänkta platsen för en åtgärd uppfyller de kriterier som uppställs på ett sådant område (prop. 2008/09:119 s. 57). Även i en situation där länsstyrelsen inte har haft några invändningar mot utpekandet i sitt granskningsyttrande kan det inträffa att det i ett ärende framkommer omständigheter som tydligt talar för att kommunens redovisning av området bör ifrågasättas (a. prop. s. 111).
Den motivering som finns i översiktsplanen avseende områdets lämplighet för landsbygdsutveckling är något översiktlig och innehåller ingen närmare redogörelse om hur lättnader i strandskyddet kan bidra till landsbygdens utveckling. Det har emellertid inte framkommit något i målet som tydligt talar för att kommunens redovisning och utpekande av området som ett LIS-område bör ifrågasättas. Mot bakgrund av detta samt att länsstyrelsen inte har haft någon invändning mot utpekandet finner Mark- och miljööverdomstolen inte anledning att ifrågasätta att det aktuella området är ett sådant LIS-område som avses i 7 kap. 18 e § miljöbalken.
Finns det särskilda skäl för att upphäva strandskyddet? För att det ska föreligga särskilda skäl att upphäva strandskyddet inom ett LIS-område ska det strandnära läget för åtgärden bidra till utvecklingen av landsbygden (7 kap. 18 d § miljöbalken). Med åtgärder som främjar landsbygdsutvecklingen avses bl.a. åtgärder som långsiktigt kan antas ge positiva sysselsättningseffekter och som kan bidra till att upprätthålla serviceunderlaget, såsom tillkomst av bostäder för att upprätthålla ett ekonomiskt och personellt underlag för olika former av kommersiell och offentlig service (a. prop. s. 64). Enligt förarbetena bör det inte ställas orimligt höga krav på utredning som visar att en åtgärd långsiktigt bidrar till utvecklingen av landsbygden, utan en övergripande bedömning får göras av hur den planerade åtgärden kan bidra till ökad ekonomisk aktivitet på orten eller i bygden (a. prop. s 107).
Kommunen har i planbeskrivningen till den antagna detaljplanen angett att en etablering av tolv hushåll bidrar med ett inte obetydligt underlag för lokal kommersiell service. Om området utvecklas till tjugotalet hushåll är det, enligt planbeskrivningen, möjligt att dessa tillsammans med andra utvecklingsområden i anslutning till Forsa kan skapa underlag för återetablering av någon form av lokal handel. I sitt överklagande till Mark- och miljööverdomstolen har kommunen även angett att det i de närliggande orterna Forsa och Beckershov idag finns verksamheter i form av bed and breakfast, konferensverksamhet och en säsongsbutik m.m. som kommer att gynnas av en befolkningsökning och att en befolkningsökning i sig kan ge underlag för ökad service.
Mark- och miljööverdomstolen bedömer att tolv nya helårsbostäder i området kan bidra till en utveckling av landsbygden genom att befolkningstillskottet både skapar underlag för den lokala service som idag finns och kan skapa underlag för ökad service. Genom att ett ca 40 m brett område närmast stranden enligt detaljplanen ska lämnas orört i syfte att trygga allmänhetens tillträde, finner Mark- och miljööverdomstolen att strandskyddets syften fortfarande tillgodoses långsiktigt. Den exploatering som möjliggörs i detaljplanen bidrar till utvecklingen av landsbygden och det föreligger därmed särskilda skäl för att upphäva strandskyddet.
strandskyddet upphävs utgör ett LIS-område och att det föreligger särskilda skäl att upphäva strandskyddet enligt 7 kap 18 d § miljöbalken. Det har inte i övrigt framkommit skäl för att upphäva beslutet att anta planen. Mark- och miljödomstolens dom ska därför ändras och kommunens antagandebeslut fastställas.
Domen får enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättsråden Schaefer, Mcguire och Holt, referent, samt tekniska rådet Grimes.
Föredraganden har varit Carter.
Klagande1. A.F.
2. C-J.F.
3. C.F.
4. G.F.
5. J.F.
6. R.F.
7. M.Z.
SAKENDetaljplan för Mörkhulta, del av fastigheten YY m.fl.
DOMSLUT1. Mark- och miljödomstolen avvisar överklagandena från J.F. och A.F..2. Mark- och miljödomstolen upphäver kommunens beslut.
BAKGRUNDKommunfullmäktige i Katrineholms kommun (kommunen) beslutade den 15 januari 2018 att anta detaljplan för Mörkhulta, del av fastigheten XX m.fl. (KS/2017:352).
I beskrivningen till detaljplanen anges att syftet med planen är att skapa möjligheter för bostäder i småhus. Vidare anges att området omfattas av Översiktsplan 2030 och är utpekat som så kallat LIS-område.
Kommunens beslut har överklagats av A.F., C-J.F., Hampton, G.F., J.F., R.F. och Anderson..
Mills, C-J.F., Hampton, G.F., J.F., R.F. har yrkat att kommunens beslut skaupphävas.
Till grund för sin talan har de i korthet anfört följande.
Området är felaktigt utpekat som LIS-område då det saknar verksamheter och ursprunglig bebyggelse. Det är befängt att tro att en handlare skulle etablera sig i området. Ytterligare nio fastigheter lär inte heller påverka frekvensen i de allmänna kommunikationerna.
Det har inte gjorts någon miljökonsekvensanalys och de har som grannarnonchalerats. De har fått varierande besked i fråga om storleken på den nya bebyggelsen och de har flera frågor kring vad den kommer att innebära i området.
M.Z. har yrkat att kommunens beslut ska upphävas.
Till grund för sin talan har han i korthet anfört följande.
Kommunen har under planprocessen inte beaktat den kritik som framförts av Länsstyrelsen i Södermanlands län (länsstyrelsen) avseende kommunens utpekande av Mörkhulta som LIS-område och upphävande av strandskyddet. Utpekandet av LIS-området i Mörkhulta och upphävandet av strandskyddet är bristfälligt utrett. Även om Mörkhulta hade utgjort ett LIS-område hade dispens från strandskyddet inte varit möjlig eftersom detaljplanen varken avser enstaka hus eller bidrar till landsbygdsutvecklingen på ett sådant sätt som lagstiftningen avser.
Det är felaktigt att det saknas rödlistade arter och specifika naturvärden iplanområdet. Av Artportalen framgår att i vart fall 16 rödlistade arter finns inom och i nära anslutning till planområdet.
Kommunen vidhåller sitt beslut och anför bland annat följande. Översiktsplan 2030-del landsbygd är antagen av kommunfullmäktige 2016 med utpekande av LIS-områden. Länsstyrelsen har i sitt granskningsyttrande inga synpunkter på föreslagna LIS-områden eller riktlinjer för dessa.
Kommunen anser att planen uppfyller alla lagmässiga krav för att vinna laga kraft.
DOMSKÄLTalerättMark- och miljödomstolen noterar i sammanhanget att fastigheterna ZZ och ZYsom indikerats på karta av vissa klaganden rätteligen benämns ZX, ägd av C-J.F. och R.F., respektive XY, ägd av Hampton och C-J.F.
Ett beslut om att anta en detaljplan får enligt 13 kap. 8 § plan- och bygglagen (2010:900), PBL, och 22 § förvaltningslagen (1986:223), FL, överklagas av den som beslutet angår, om beslutet har gått henne eller honom emot. Enligt praxis anses beslut om att anta en detaljplan angå ägare till en fastighet som ligger inom planområdet, direkt gränsar till planområdet eller endast skiljs åt av en gata eller en väg. Skulle en fastighet i nära grannskap vara berörd på något särskilt sätt kan också den omständigheten föra med sig att beslutet angår ägaren så som förutsätts för ett överklagande.
Av utredningen i målet har inte framkommit att J.F. eller A.F. äger eller arrenderar mark inom eller angränsande till planområdet, eller att de bor inom eller i nära grannskap med planområdet. Det har inte heller framkommit att de på annat sätt kan anses särskilt berörda. Kommunens beslut kan därför enligt praxis inte anses angå dem på ett sådant sätt att det enligt PBL medger klagorätt mot kommunens beslut. Deras överklagande ska därför avvisas.
Övriga klagande bedöms av mark- och miljödomstolen vara taleberättigade med anledning av fastighetsägarskap eller boende inom eller i nära anslutning till planområdet.
Upphävande av strandskydd inom delar av planområdetI 4 kap. 17 § PBL anges bland annat att kommunen i en detaljplan får upphäva strandskydd enligt 7 kap.miljöbalken för ett område, om det finns särskilda skäl för det och om intresset av att ta området i anspråk på det sätt som avses med planen väger tyngre än strandskyddsintresset. Bestämmelserna i 7 kap.18 c–18 g §§miljöbalken ska tillämpas på detaljplanebestämmelser om upphävande av strandskydd.
I 7 kap. 18 c § miljöbalken anges de särskilda skäl som vid prövningen av en fråga om upphävande av eller dispens från strandskyddet får beaktas.
Enligt 7 kap. 18 d § miljöbalken får man som särskilda skäl vid prövningen av en fråga om upphävande av eller dispens från strandskyddet inom ett område för landsbygdsutveckling i strandnära lägen också beakta om ett strandnära läge för en byggnad, verksamhet, anläggning eller åtgärd bidrar till utvecklingen av landsbygden.
Enligt 7 kap. 18 e § miljöbalken avses med område för landsbygdsutveckling i strandnära lägen vid tillämpningen av 18 d §, såvitt nu är relevant, ett område som är lämpligt för utvecklingen av landsbygden, är av ett sådant slag och har en så begränsad omfattning att strandskyddets syften fortfarande tillgodoses långsiktigt och endast har en liten betydelse för att tillgodose strandskyddets syften i eller i närheten av tätorter.
Mark- och miljööverdomstolen har i dom den 15 oktober 2015, MÖD 2015:32, bl.a. uttalat följande i fråga om bedömningenSom ovan nämnts är översiktsplanens utpekande av LIS-områden endast vägledande för bedömningen av om en plats verkligen är ett sådant område. I förarbetena anges dock att det normalt inte bör finnas anledning att frångå den bedömning som kommunen gjort genom redovisning i översiktplanen, särskilt om länsstyrelsen i sitt granskningsyttrande inte anmärkt mot redovisningen. Det är dock först vid en prövning i det enskilda fallet som det på ett rättsligt bindande sätt avgörs om den tänkta platsen för en åtgärd uppfyller de kriterier som uppställs på ett sådant område (prop. 2008/09:119 s. 57).[...]
Mark- och miljööverdomstolen delar den bedömning somlänsstyrelsen gjort om att bostadsbebyggelse bör lokaliseras nära den service som bebyggelsen avser att stärka. Avståndet mellan det i målet utpekade LIS-området och de i det tematiska tillägget angivna serviceorterna King och Bellö är relativt stort, ca 13 km respektive 7,6 km i resväg. [...]. Med hänsyn till det i sammanhanget stora avståndet mellan det utpekade LIS-området och dess serviceorter, finns skäl att ifrågasätta om ett ökat befolkningsunderlag i det utpekade LIS-området verkligen skulle bidra till bibehållen eller utökad service i de nämnda orterna. Att detaljplaneområdet ligger i närheten av en campingplats kan inte ensamt medföra att området anses utgöra ett LIS-område. Enligt förarbetena bör det inte ställas orimligt höga krav på utredning som visar att en åtgärd långsiktigt bidrar till utvecklingen av landsbygden utan en övergripande bedömning får göras av hur den planerade åtgärden kan bidra till ökad ekonomisk aktivitet på orten eller i bygden (a. prop. s. 107). I målet finns dock inget underlag som visar att bebyggelsen i det utpekade LIS-området, trots det relativt stora avståndet, skulle ge positiva effekter för servicen i nämnda serviceorter.
Mark- och miljööverdomstolen finner alltså att det av kommunen utpekade LIS- området vid Mullins norra strand inte är ett sådant område som avses i 7 kap. 18 e § miljöbalken. Det finns då ingen möjlighet att i detaljplanen upphäva strandskyddet med tillämpning av bestämmelserna om LIS. Det har inte heller i övrigt framkommit att det föreligger särskilda skäl för att upphäva strandskyddet. Eftersom upphävande av strandskyddet är en förutsättning för att kunna genomföra planen föreligger skäl att upphäva detaljplanen. Av 13 kap. 17 § PBL följer att beslutet att anta detaljplanen ska upphävas i sin helhet.
Mörkhulta har utpekats av kommunen som LIS-område i Översiktsplan 2030. I planbeskrivningen till den nu aktuella detaljplanen anges under”Landsbygdsutveckling” bland annat följande. Genom etablering av i första skedet 12 hushåll bidrar dessa med ett inte obetydligt underlag för lokal kommersiell service. Om området utvecklas till tjugotalet hushåll är det möjligt att dessa tillsammans med andra utvecklingsområden i anslutning till Forsa kan skapa underlag för återetablering av någon form av lokal handel i området.
Mark- och miljödomstolen konstaterar att det varken i planbeskrivningen eller på annat ställe har utpekats någon specifik serviceort eller annan verksamhet som skulle kunna gynnas genom den aktuella detaljplanens genomförande. Katrineholm ligger cirka sju kilometer från planområdet. Mindre tätorter i området tycks befinna sig på likartade avstånd.
Det saknas såvitt mark- och miljödomstolen kan finna utredningar eller annat underlag för de positiva effekter för landsbygdsutvecklingen som anges av kommunen i planbeskrivningen. Dessa effekter stämmer inte heller överens med den motivering som anges för området i den gällande översiktsplanen, där det istället huvudsakligen nämns att fler hus kan motivera en gemensam vatten- och avloppslösning och ge större underlag för kollektivtrafiken (Översiktsplan 2030-del landsbygd, s. 88). Även dessa motiv saknar dock underliggande utredning.
Som angivits i den ovan refererade domen från Mark- och miljööverdomstolen får det inte ställas orimligt höga krav på utredning som visar att en åtgärd långsiktigt bidrar till utvecklingen av landsbygden utan en övergripande bedömning får göras av hur den planerade åtgärden kan bidra till ökad ekonomisk aktivitet på orten eller i bygden. I förevarande mål saknas dock sådan utredning helt varför mark- och miljödomstolen finner att det saknas förutsättningar för att se det utpekade området i Mörkhulta som ett sådant område som avses i 7 kap. 18 e § miljöbalken. Det finns då heller ingen möjlighet att i detaljplanen upphäva strandskyddet med tillämpning av bestämmelserna om LIS. Det har inte heller i övrigt framkommit att det föreligger särskilda skäl för att upphäva strandskyddet. Eftersom upphävande av strandskyddet är en förutsättning för att kunna genomföra planen föreligger skäl att upphäva detaljplanen. Av 13 kap. 17 § PBL följer att beslutet att anta detaljplanen ska upphävas i sin helhet.
HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga 2 (DV 427) Överklagande senast den 25 juli 2018. Prövningstillstånd krävs.
__________________I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Anderson, ordförande, och tekniska rådet Hernandez. Föredragande har varit beredningsjuristen Washington.