Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern anser att Åklagarmyndigheten, ledningen vid City åklagarkammare i Stockholm, får anses i praktiken ha fråntagit kammaråklagaren RH vissa arbetsuppgifter till följd av dennes uttalanden i medierna. Enligt Justitiekanslerns uppfattning agerade kammarledningen därvid mindre lämpligt. Det var också mindre lämpligt att kritisera RH för hans uttalanden
Bakgrund
Kammaråklagaren RH är anställd vid Åklagarmyndigheten med placering vid City åklagarkammare som s.k. allmänspecialist. Den 15 augusti 2009 publicerade Svenska Dagbladet en artikel i vilken RH uttalade sig angående bl.a. våldtäktsbegreppet. I massmedia uppmärksammades detta stort. Onsdagen den 19 augusti 2009 publicerade Svenska Dagbladet en artikel av RH rörande bl.a. definitionen av våldtäkt. Även denna artikel blev mycket uppmärksammad.
På eftermiddagen den 19 augusti 2009 hölls ett samtal med RH på City åklagarkammare. Vid samtalet närvarade vice chefsåklagarna BTW och PN, chefsadministratören LA samt RH:s fackliga företrädare PG.
Vid mötet informerades RH, som vid tidpunkten hade semester, om vilken situation som hade uppkommit på åklagarkammaren till följd av hans uttalanden. Vidare samtalade man om bl.a. RH:s arbetsuppgifter och vilken information som åklagarkammaren skulle lämna till medierna.
En person har i en anmälan hit ifrågasatt åklagarkammarens agerande mot RH och undrat hur detta förhåller sig till tryckfrihetsförordningens bestämmelser om meddelarfrihet m.m. Bl.a. med anledning av denna anmälan har Justitiekanslern funnit skäl att granska ärendet närmare. Justitiekanslern har därvid begärt ett yttrande från Åklagarmyndigheten, Riksåklagarens kansli. I begäran om yttrande har angetts att Justitiekanslern inte funnit anledning att anta att något brottsligt tjänstefel begåtts varför någon förundersökning inte inletts.
Yttranden
Riksåklagarens kansli har beträffande händelseförloppet hänvisat till ett yttrande som inhämtats från chefsåklagaren JA vid City Åklagarkammare samt yttranden som RH har gett in till Riksåklagarens kansli. RH har även inkommit med ett yttrande direkt till Justitiekanslern.
Chefsåklagaren JA, City Åklagarkammare, har anfört bl.a. följande.
Allmän bakgrund i ärendet
Kammaråklagaren RH är anställd vid Åklagarmyndigheten med en placering här vid City åklagarkammare som så kallad allmänspecialist. Måndagen den 17 augusti fick ledningen för åklagarkammaren hantera den situation som uppkommit med anledning av att RH i en artikel i SvD under föregående helg givit uttryck för sin syn på sexualbrottslagstiftningen. Av artikeln framgick bl.a. att ett sexuellt övergrepp i en relation under vissa omständigheter var att jämställa med en "ordningsförseelse".
Under nämnda måndag fick kammaren från allmänheten motta omfattande reaktioner på detta uttalande. Det massmediala trycket blev mycket stort. Onsdagen den 19 augusti publicerades ånyo en artikel av RH i SvD. Trycket från allmänheten och media blev då om möjligt ännu större.
Den uppkomna situationen föranledde ett möte under onsdag förmiddag. Vid mötet deltog från City åklagarkammare vice chefsåklagarna BTW och PN samt chefsadministratören LA. Från Riksåklagarens kansli deltog överåklagaren MÅ och myndighetens informationsdirektör KR.
Vid mötet konstaterades att RH:s uttalanden inte var representativa för det sätt på vilket sexualbrottsärenden handläggs vid Åklagarmyndigheten. Det var också uppenbart att detta allvarligt kunde skada allmänhetens förtroende för myndighetens arbete. Det bedömdes helt nödvändigt att myndigheten även i media förhöll sig till denna situation. Under återstoden av den veckan ägnades mycket tid från kammarens ledning till att besvara frågor från massmedia och allmänheten.
Kontakterna med RH den aktuella veckan
Under den vecka som detta påbörjades hade RH semester. Inför de kontakter som hades med media gjordes från Citykammarens ledning upprepade försök att få kontakt med RH. Detta inte minst för att RH själv skulle beredas möjlighet att diskutera saken innan hans arbetsgivare uttalade sig i media om den situation han själv orsakat. BTW hade telefonkontakt med RH under tisdagen i syfte att efterhöra hur han mådde och hur han upplevde sin situation. Under onsdagen hade BTW ånyo kontakt med RH per telefon. Därvid överenskoms att han skulle komma till sin arbetsplats på eftermiddagen samma dag.
Under onsdagen den 19 augusti hölls ett samtal med RH. Därvid närvarade BTW, PN, LA samt - på RH:s initiativ - den lokala fackliga företrädaren PG.
Under samtalet berättade RH om sin syn på den uppkomna situationen. I samband härmed informerades han om den situation som uppkommit på Åklagarmyndigheten och att omfattande kontakter med massmedia hade förevarit. Det poängterades för RH att den uppkomna situationen tydligt innebar att allmänhetens förtroende för kammarens och övriga åklagarmyndighetens verksamhet kunde skadas. RH informerades om att det var nödvändigt för arbetsgivaren att förmedla ett budskap till omgivningen med innebörd att det som kommit till uttryck i hans artiklar i media inte är representativt för Åklagarmyndighetens sätt att arbeta med ärenden rörande våld mot kvinnor.
Vidare konstaterades under mötet att RH tidigare under året begärt att den sista tiden inför förestående pensionering i mars månad 2010 inte behöva inneha en åklagarrotel vid kammaren. I ett skriftligt beslut den 6 april i år bestämdes en ny indelning av personalen vid kammaren. I beslutet tillmötesgicks RH:s önskemål om att inte inneha en egen åklagarrotel. För RH medförde beslutet att han från den l september skulle handlägga andra ärenden än de som var knutna till hans befattning som specialist med placering på gruppen för grova brott. I RH:s arbetsuppgifter från den l september ingår inte att handlägga ärenden avseende sexualbrott. Sådana brott handläggs normalt på kammarens grupp för relationsbrott.
Under mötet med RH konstaterades också att kammarens ledning inte haft någon erinran mot det sätt på vilket han skött de ärenden han handlagt på kammaren.
[---]
Beslutet den 6 april 2009 innebar att RH inte skulle inneha en åklagarrotel från den l september 2009. Han skulle således inte längre handlägga de ärenden som var knutna till hans befattning som specialiståklagare med placering på gruppen för grova brott. Ärenden där åklagare är förundersökningsledare avseende utredningar om sexualbrott handläggs normalt vid åklagarkammarens grupp för relationsbrott. Konsekvensen av att RH inte ska inneha en åklagarrotel är således att han som förundersökningsledare inte kommer att handlägga de ärenden som lottas på de nämnda gruppernas bl.a. sexualbrott. I den bemärkelsen kommer han inte att handlägga ärenden om sexualbrott. Avsikten med beslutet i april var emellertid inte att han skulle vara förhindrad att ha jourtjänstgöring eller att han inte skulle kunna ha sessionsdagar som innehåller något mål om sexualbrott, någon sådan anpassning av hans arbetsuppgifter har inte heller skett.
[---]
RH har anfört bl.a. följande.
Den 15 augusti 2009 fanns i Svenska Dagbladet ett citat grundat på ett uttalande som jag gjort i en intervju. Uttalandet som gällde våldtäktsbrottet, uppmärksammades sedan av ett flertal tidningar och många journalister som läst citatet förefaller ha använt samma textanalysmetod som fan nyttjar vid bibelläsning. Därefter gjorde de en hönsgård av en fjäder. Detta medförde att ett stort antal personer hörde av sig per mejl och telefon till Citykammaren och framförde synpunkter på min fortsatta anställning. Som jag förstått det fann kammarledningen detta besvärande. Den 18 augusti publicerade SvD Brännpunkt en artikel av professor ML i vilken hon krävde min avgång på grund av mitt uttalande. På denna artikel replikerade jag på Brännpunkt den 19 augusti. Då blev det åter fart på mejlandet och ringandet till Citykammaren. Kraven var desamma: den groteske mannen, pajasen tillika kvinnohataren och talibananhängaren RH måste bort. Allmänheten krävde snabbt besked. Nu blev kammarledningen ännu mer besvärad än förra gången. Jag blev inkallad till kammaren där man drabbats av panik och funnit det angeläget att genast tala med mig. Brådskan var så stor att jag kallades in onsdagen den 19 augusti då jag hade semester, trots att jag åter skulle träda i tjänst så snart som måndagen den 24 augusti. Vid mötet den 19 augusti deltog förutom jag själv, vice chefsåklagaren BTW, vice chefsåklagaren PN, kansliföreståndaren LA och som facklig företrädare assistentåklagaren PG.
Vid detta möte fick jag veta att "kammarens varumärke hade skadats". Vilket detta varumärke är har aldrig offentliggjorts. För egen del klargjorde jag att min uppfattning om hur våldtäktsmål ska handläggas inte på något sätt avviker från mina kollegers. Jag förtydligade också vad jag avsåg med detta.
Ingen protesterade. Det enda viktiga vid detta möte var för kammarledningens del att avgöra på vilket sätt den upphetsade opinionen skulle kunna lugnas. Här hade man, trots sommarvärmen fått kalla fötter. Den lösning man klurat ut i avsikt att åter värma dem var att offentliggöra ett internt beslut som fattats i april och gällde mina fortsatta arbetsuppgifter. Det beslutet innebär att jag inte längre ska inneha en tjänst utan fungera som en fri resurs på kammaren fram till min pensionering i mars 2010. Exakt vilka uppgifter jag skulle komma att handlägga har aldrig berörts, men själv har jag uppfattat det som att jag ska kunna användas till i stort sett allt där det behövs en insats. Att sexualbrotten skulle vara uteslutna har det tidigare aldrig varit tal om. Till saken hör att jag varit placerad på gruppen Grova brott där våldtäkter normalt inte handläggs. Jag hade ingen invändning mot att man offentliggjorde att jag från den l september skulle ha andra arbetsuppgifter, men jag påpekade samtidigt att det inte var självklart att detta var den mest lyckade lösningen på det som kammaren uppfattade som ett problem. Jag antydde att här kunde nya problem uppstå som var svåra att förutse och på denna punkt har jag nu blivit sannspådd. Kammarledningens förhoppning var uppenbar, nämligen att ingen skulle ställa den impertinenta frågan om det var uteslutet att jag i fortsättningen skulle komma att handlägga sexualbrott vilket det absolut inte var. Om allting hade upphört med detta skulle kanske uppståndelsen ha lagt sig. Här vill jag även nämna att PN framhöll att man absolut inte ville hindra mig från att framföra mina åsikter. Men samtidigt framstod detta budskap som något motsägelsefullt då jag även underrättats om att jag skadat kammarens för mig då okända varumärke. Senare har jag förstått att huvudingredienserna i varumärket är tystnad och diskretion.
Nu var det bråttom, här skulle visas handlingskraft! Samma dag som mötet hölls med mig och kammarledningen uttalade sig N för pressen. Enligt SvD den 20 augusti ska han ha fällt följande yttranden som jag kommenterar:
"Det handlar inte om en omplacering utan var bestämt redan innan semestern men det innebär att han inte kommer att ha hand om några sexualbrottsärenden"
Kommentar: Detta är en efterhandskonstruktion i avsikt att lugna opinionsstormen. Visst skulle en indirekt konsekvens av att jag tilldelats nya arbetsuppgifter kunna bli att det slumpade sig så att jag inte kom i kontakt med sexualbrott. Men den konsekvensen skulle lika gärna kunnat inträffa om jag stannat kvar på min tjänst då den grupp i vilken jag ingått normalt inte handlägger sexualbrott.
[---]
Oavsett om N är korrekt citerad har pressen framställt hans agerande som att han fråntagit mig arbetsuppgifter. Här följer några citat.
Aftonbladet hade den 20 augusti rubriken ”PETAS EFTER SKANDALEN, RH får inte längre utreda sexbrott"
SvD skrev den 20 augusti på förstasidan: "RH bort från sexmålen" och inne i tidningen kunde man läsa: "Den kritiserade åklagaren får andra arbetsuppgifter fram till pensionen"
Samma dag, den 20 augusti, skrev Dagens Nyheter på ledarplats: ”…I det perspektivet var det en nödvändig förtroendeåtgärd att RH inte kommer att hantera sexbrott under den tid han har kvar till pensionen." Och längre in i tidningen fanns en artikel med följande rubrik: "Åklagaren stoppas efter uttalanden om sexbrott" I artikeln citeras sedan N: ”Vår överenskommelse medför att han inte kommer att hantera mål som har med brottsbalkens 6 kapitel att göra..."
Kommentar: Detta är inte sant. Vår överenskommelse gick, som nämnts, ut på att jag inte hade någon invändning mot att han offentliggjorde beslutet från april enligt vilket jag skulle få nya arbetsuppgifter. Om något annat har vi inte kommit överens.
Om N är korrekt citerad är hans uttalanden mycket anmärkningsvärda. I så fall gör jag den bedömningen att han vid mötet med mig var angelägen om att inte stöta sig med mig. Och när han sedan uttalade sig för pressen var han angelägen om att framstå som en kraftfull chef, vilket fick till följd att han okritiskt lierade sig med alla som hört av sig till kammaren samt att han gick längre än vad som överenskommits vid vårt möte.
Vidare gör jag den bedömningen att det är märkligt att den brådska som rådde den 19 augusti var som bortblåst dagen efter när alla uppgifter om mitt "petande" hade offentliggjorts. Om N ansett sig missförstådd borde det rimligen ha varit angeläget med någon form av dementi. Istället fick hela landet veta att kammaren agerat resolut mot en anställd med åsikter som kammaren uppfattat som avvikande. Jag kan
inte uppfatta det inträffade på annat sätt än att N avsett att jag inte ska handlägga sexualbrott.
[---]
Det påstås "...att RH tidigare under året begärt att den sista tiden inför förestående pensionering i mars 2010 inte behöva inneha en åklagarrotel vid kammaren."
Detta är inte helt korrekt. Faktum är att jag vid något tillfälle helt informellt tillfrågades av förre kammarchefen om jag kunde tänka mig att göra något annat framöver. Jag svarade då ja på frågan samt att jag inte hade något emot att slippa hantera tvångsmedel. När jag sedan blev erbjuden det arrangemang som gäller i dag så var jag enbart positiv till det. Det kan möjligen framstå som petigt att göra detta påpekande men jag tycker att det finns en underton i kammarens yttrande med följande innebörd: Här har vi varit bussiga mot
RH och tillgodosett hans önskemål och så visar han otacksamhet genom att yttra sig i pressen. Men förmodligen har kammarledningen främst velat poängtera att jag inte omplacerats på grund av det nu inträffade och på den punkten är vi överens.
[---]
"På hans egen begäran har han till dess andra arbetsuppgifter än de han har haft tidigare. Dessa arbetsuppgifter inkluderar inte handläggning av sexualbrottsärenden. Således har inte någon åtgärd från RH:s arbetsgivare vidtagits med innebörd att han fått vidkännas förändringar i sina arbetsuppgifter såsom en konsekvens av hans uttalanden i massmedia."
Det är riktigt att sexualbrottsärenden inte inkluderas i mina arbetsuppgifter. Samtidigt är det viktigt att framhålla att sådana ärenden inte heller är exkluderade från mina arbetsuppgifter vilket landets tidningsläsare kunnat läsa att de varit. Jag konstaterar att situationen är precis densamma som innan jag intervjuades i augusti. Detta har klarlagts först nu genom kammarens yttrande. Dessförinnan har det definitivt rått oklarhet i frågan genom kammarledningens agerande.
Om nu allt är som tidigare och inga åtgärder vidtagits mot mig måste man rimligen fråga sig hur det kommer sig att ett flertal tidningar uppgav att jag fråntagits arbetsuppgifter? Svaret är följande: PN har lämnat pressen en i och för sig korrekt uppgift genom att upplysa om att jag från den l september skulle ha andra arbetsuppgifter. Samtidigt har han förtigit att det inte innebar någon som helst skillnad mot tidigare när det gäller min eventuella hantering av sexualbrott. Pressen förleddes härigenom att tro att jag var förhindrad att handlägga sexualbrottsärenden. Därför blev rubrikerna som de blev. Med facit i hand var det knappast den bästa lösningen på det som kammaren såg som ett problem.
Sammanfattning
Det är svårt att uppfatta kammarledningens sätt att hantera frågan på annat sätt än att jag tagits i örat på grund av formuleringar jag använt i pressen. Den uppfattningen har för mig blivit än tydligare genom kammarledningens yttrande. Samtidigt är det så att det är först genom kammarens kompletterande yttrande som det gjorts tydligt att jag inte fråntagits några arbetsuppgifter. Självfallet är jag inte främmande för att man genom en tidningsartikel skulle kunna diskvalificera sig i ett eller annat avseende eller så tvivel om sin duglighet. Det som nu inträffat ligger dock inte ens i närheten av en sådan situation.
Riksåklagarens kansli har gjort följande bedömning.
Bedömning
Åklagare har precis som alla andra en grundlagsfäst rätt att lämna uppgifter för publicering (meddelarfrihet enligt l kap. l § TF). Det torde dock finnas vissa begränsningar i denna meddelarfrihet (se bl.a. Justitiekanslerns beslut den l6 juli 2008 i ärende 4023-07-21) som dock inte är aktuella här.
Det är självklart att åklagare också är skyddade mot repressalier för att de utnyttjat sin meddelarfrihet. Myndigheten får alltså inte vidta några negativa åtgärder mot en åklagare för att han eller hon lämnat uppgifter för publicering. Det ligger inte heller i Åklagarmyndighetens intresse att på något sätt försöka ingripa mot en diskussion om exempelvis hur lagstiftningen bör vara utformad. Tvärtom är det istället angeläget att åklagare uppmuntras att delta i den rättspolitiska debatten inte minst med tanke på att åklagare inte sällan har en hel del att tillföra vid en sådan debatt. En fri debatt i ett demokratiskt samhälle måste också tåla att kritiska eller "obekväma" åsikter förs fram.
Har RH fråntagits några arbetsuppgifter med anledning avsina uttalanden?
Justitiekanslerns remiss är bl.a. föranledd av uppgifter om att RH fråntagits arbetsuppgifter med anledning av sina uttalanden i media. Som framgått av yttrandena beslutades redan den 6 april 2009 att RH skulle ha andra arbetsuppgifter från den l september 2009 och fram till sin pensionering våren 2010. Denna förändring hade tillkommit i samförstånd med RH. Av beslutet om rotelbyten m.m. från den 6 april 2009 framgår att RH:s rotel från den l september 2009 ska innehas av en annan åklagare samt att RH därefter ska stå till förfogande. Kammarledningen har klargjort att beslutet från april 2009 om att RH inte skulle inneha en åklagarrotel får till konsekvens att han som förundersökningsledare inte kommer att handlägga bl.a. sexualbrott eftersom sådana ärenden normalt handläggs av åklagare vid kammarens grupp för relationsbrott. Därtill har kammarledningen upplyst att några förändringar av
RH:s arbetsuppgifter utöver de som följer av beslutet från april 2009 inte har ägt rum. RH har också bekräftat att han inte har fått vidkännas några sådana förändringar av sina arbetsuppgifter.
Mot bakgrund av de uppgifter som lämnats kan jag konstatera att RH inte har fråntagits några arbetsuppgifter med anledning av sina uttalanden i media. Således har någon sådan överträdelse av repressalieförbudet inte skett.
Har det möte som hållits med RH varit felaktigt eller olämpligt?
En annan fråga är om det möte som hölls med RH den 19 augusti 2009 har inneburit en överträdelse av repressalieförbudet eller annars kan anses ha innefattat en olämplig åtgärd mot RH.
Mötet den 19 augusti 2009 har föranletts av RH:s uttalanden i media. Det framgår av RH:s yttrande att kammarledningen vid mötet varit tydlig med att det självfallet står honom fritt att göra vilka uttalanden han vill i media. Vid mötet har kammarledningen också informerat RH om att ledningen avsåg att i media kommentera hans uttalande. RH gavs vid mötet möjlighet att själv ge sin syn på saken. Av kammarchefens yttrande framgår vidare att kontakter tagits med RH för att informera sig om hur RH upplevde situationen. Många personer hade reagerat starkt negativt på RH:s uttalande. Uttalandet har bl.a. uppfattats som att han anser att våldtäkt i en relation är att jämställa med en ordningsförseelse. Jag har visserligen för egen del inte uppfattat hans uttalande på detta sätt men kan konstatera att många andra har fått den uppfattningen. Hur RH:s uttalande har kommit att uppfattas har i stor utsträckning samband med hur detta har förmedlats i media och hur olika opinionsbildare har kommit att reagera på det. Om många personer hyser den felaktiga tron att åklagare i gemen anser att våldtäkt i en relation är att jämställa med en ordningsförseelse skadar det emellertid förtroendet för myndighetens verksamhet även om en sådan tolkning av uttalandet inte var avsedd.
Det är bl.a. viktigt att den som har utsatts för ett sexualbrott får möta en åklagare som han eller hon kan ha förtroende för. Kammarledningen har vid mötet med RH informerat honom om att ledningen avsåg att offentligt göra klart att hans synsätt som många har uppfattat det, inte är representativt för Åklagarmyndigheten som helhet. Vid mötet har kammarledningen fört fram sin tanke att öppet redovisa beslutet från april om de arbetsuppgifter RH skulle ha från den l september 2009. RH har inte haft något att invända mot att beslutet offentliggjordes.
Självfallet har det varit angeläget att åklagarkammarens ledning besvarade mediernas frågor. Det främsta syftet med mötet den 19 augusti 2009 har varit att kammarledningen skulle informera RH om att ledningen avsåg att själv uttala sig i media, lämna information om den kommentar som ledningen avsåg att lämna samt ge RH möjlighet att diskutera och ge sin syn på den saken. Ett annat syfte med mötet tycks ha varit att efterhöra hur RH mådde och hur han upplevde sin situation. Som jag ser det måste det vara legitimt att ha ett möte med sådana syften. Det finns inte heller något som tyder på att avsikten med mötet har varit att tilldela RH en reprimand för hans uttalanden.
Kammarledningen synes ha varit försiktig och nyanserad i sina uttalanden vid mötet. Ledningen har också varit mån om att göra klart för RH att det står honom fritt att göra vilka uttalanden han vill. När det gäller möten av aktuellt slag är det avgörande för bedömningen hur den enskilde uppfattar saken (se t.ex. JO 1999/2000 s. 429 ff. och JO 1994/95 s. 521 ff.). Inget tyder på att RH har uppfattat samtalet som en utskällning eller tillrättavisning. Utifrån det som har kommit fram kan jag inte heller se att det funnits fog för att uppfatta det som förekommit vid mötet som någon egentlig kritik.
Jag anser därför att några otillåtna eller olämpliga åtgärder inte har vidtagits mot RH vid mötet den 19 augusti 2009.
Vice chefsåklagaren PN uttalanden i media
RH har i sina yttranden framför allt haft synpunkter på vice chefsåklagaren PN uttalanden i media. RH har bl.a. gjort gällande att allmänheten har bibringats uppfattningen att han är olämplig för vissa arbetsuppgifter.
En myndighet är oförhindrad att själv göra uttalanden i media och ge uttryck för sin uppfattning i en viss fråga eller tillrättalägga felaktigheter eller vilseledande uppgifter som har lämnats (se t.ex. JO 1987/88 s. 193 och JO 1975/76 s. 314). Jag kan konstatera att de av PN uttalanden som RH har hänvisat till tycks ligga väl i linje med den information som kammarledningen lämnade vid mötet den 19 augusti 2009. Inte heller kan jag se att uttalandena har varit felaktiga eller på något annat sätt olämpliga. Jag håller dock med RH om att många säkert har fått uppfattningen att han tagits ifrån arbetsuppgifter på grund av att han ansetts vara olämplig. Det måste understrykas att så inte har varit fallet. Naturligtvis är det olyckligt att de uttalanden som gjorts har uppfattats på nämnda sätt. Detta synes i vart fall delvis ha sin grund i hur rubrikerna för olika tidningsartiklar har utformats. Jag vill också peka på att PN i de uttalanden jag har tagit del av har betonat att beslutet om RH:s förändrade arbetsuppgifter fattades långt innan hans uttalanden i media och således inte är en följd av dessa.
[---]
Repressalieförbudets gränser
[---]
Såväl den som är misstänkt för brott som den som är brottsoffer, men även alla andra, har som nämnts rätt att ställa höga krav på åklagares objektivitet och saklighet. Det är inte tillräckligt att prövningen de facto är opartisk och saklig, utan det får inte finnas någon omständighet som ger befogad anledning till tvivel på den punkten. Det är därför också viktigt hur prövningen uppfattas vara. Om en åklagare gör uttalanden i media som ger intryck av en negativ inställning till någon av de inblandade I ett visst ärende eller som kan uppfattas som att åklagaren på förhand tagit ställning i ett pågående ärende och därför är jävig ska åklagaren självfallet inte längre handlägga ärendet. En åklagare kan exempelvis bli jävig om han eller hon under ärendets handläggning ger uttryck för en förutfattad mening.
Som framgått ovan kan jäv grundas på ett medieuttalande som berör ett pågående enskilt ärende. Även med beaktande av det ovan nämnda JO-beslutet är det inte tydligt vad som gäller om ett offentligt uttalande träffar en grupp av personer eller en viss typ av ärenden. En särskild fråga är om det finns anledning att göra skillnad på ärenden som är pågående och ärenden som kan komma att aktualiseras. Om en åklagare i media exempelvis ger uttryck för en tydligt negativ inställning mot romer ska den åklagaren därefter ha rätt att handlägga ärenden om hatbrott mot romer? Ska en åklagare som ger offentlig spridning av en klart överseende inställning till barnpornografibrott fortsättningsvis få handlägga ärenden om sådan brottslighet? I sådana situationer finns en tydlig konflikt mellan å ena sidan åklagarens yttrandefrihet och å andra sidan de rättigheter som i regeringsformen och Europakonventionen tillförsäkras dem som är direkt berörda av åklagarens maktutövning.
I likhet med det synsätt som JO har gett uttryck för anser jag att det finns situationer där misstänktas eller brottsoffers rätt till en rättvis prövning, och därmed rätten att åklagarens opartiskhet inte ska kunna ifrågasättas, väger så tungt att det måste accepteras att en enskild åklagare får förändrade arbetsuppgifter även om saken har sin upprinnelse i att åklagaren utnyttjat sin yttrandefrihet. Enligt min mening finns det således situationer där en åklagare bör kunna tilldelas andra arbetsuppgifter efter att åklagaren i media har gjort uttalanden som allvarligt undergrävt tilltron till att åklagaren på ett riktigt och objektivt sätt kan utföra vissa arbetsuppgifter, utan att en sådan åtgärd kan anses stå i strid med repressalieförbudet. För att en förändring av en åklagares arbetsuppgifter ska kunna ske måste det finnas starka skäl. Framförallt är det jävsliknande situationer, där enskildas intressen väger tungt, som det kan finnas fog för en anpassning av en åklagares arbetsuppgifter. Så kan exempelvis vara fallet i de situationer som jag ovan berört. En förändring av arbetsuppgifterna ska dock, som också JO framhåller, aldrig göras mer omfattande än vad som är nödvändigt ur förtroendesynpunkt. Så långt det är praktiskt möjligt måste åklagaren också ges andra arbetsuppgifter av minst lika kvalificerat slag. Endast under sådana förutsättningar bör en förändring av arbetsuppgifterna vara tillåten. Även om en förändring av arbetsuppgifterna måste kunna ske mot en åklagares vilja bör en sådan förändring, som JO också påpekat, i första hand ske i samförstånd med den berörde. När det övervägs om det finns skäl för en anpassning av en åklagares arbetsuppgifter måste det alltid beaktas att värnet för yttrandefriheten ska vara starkt.
Det är mycket sällan det uppkommer situationer av det slag jag nu har berört. I praktiken kan det endast i undantagsfall bli aktuellt att anpassa en åklagares arbetsuppgifter med anledning av medieuttalanden. I de fall detta kan vara aktuellt är det emellertid som framgått ovan en desto mer grannlaga uppgift att göra avvägningen mellan olika intressen och inte sällan kräver situationen också ett snabbt ställningstagande. Det är därför jag på detta sätt har funnit anledning att på ett generellt plan beröra repressalieförbudets gränser.
Rättsliga utgångspunkter
Av 1 kap. 1 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen (TF) framgår att det står var och en fritt att lämna uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst till bl.a. författare och nyhetsbyråer för offentliggörande i tidningar och andra tryckta skrifter om inte något annat är föreskrivet i TF (meddelarfrihet).
Meddelarfriheten innebär som regel frihet från bl.a. straffansvar när ett uppgiftslämnande innefattar brott mot sekretessregler. Från detta gäller enligt 7 kap. 3 § TF vissa undantag. Dessa undantag finns det inte anledning att gå närmare in på nu.
Meddelarfriheten gäller för var och en. En meddelare har rätt att vara anonym. Reglerna om meddelarfrihet kompletteras av ett principiellt förbud för myndigheter och andra allmänna organ att efterforska t.ex. den som har lämnat ett meddelande enligt 1 kap. 1 § tredje stycket TF i vidare mån än som erfordras för åtal eller något annat ingripande mot honom som inte står i strid med förordningen, 3 kap. 4 § TF (efterforskningsförbud). Efterforskning i strid med denna regel är straffbar enligt vad som närmare anges i 3 kap. 5 § andra stycket TF.
Enligt 1 kap. 3 § TF får ingen tilltalas eller dömas till ansvar eller åläggas skadeståndsskyldighet för missbruk av tryckfriheten eller medverkan däri i annan ordning eller i annat fall än tryckfrihetsförordningen medger. Regleringen innebär att ett ingripande från det allmänna mot den som med utnyttjande av meddelarfriheten enligt 1 kap. 1 § TF lämnar meddelanden till bl.a. massmedierna kan ske bara när TF medger det.
Av denna bestämmelse anses följa att en meddelare som har framträtt öppet inte heller på något annat sätt får drabbas av någon påföljd från det allmännas sida t.ex. därför att han har lämnat uppgifter för publicering. I rättspraxis har man gått ett steg längre, och varje åtgärd som medför negativa konsekvenser för en offentligt anställd person och som grundar sig på dennes medverkan i en tryckt skrift har i princip ansetts vara otillåten enligt TF (jfr t.ex. betänkandet Meddelarrätt, SOU 1990:12 s. 63). Bestämmelsen ger alltså uttryck för ett allmänt sanktions- och repressalieförbud med innebörden att myndigheter och chefer hos myndigheter inte får vidta några för en enskild negativa tjänsteåtgärder på grund av den enskildes bruk av tryck- eller meddelarfriheten (se t.ex. JO 1975/76 s. 314 och 1987/88 s. 193 samt det nyss nämnda betänkandet s. 63). En överträdelse av repressalieförbudet kan vara att bedöma som en tjänsteförseelse eller, om den har skett i samband med myndighetsutövning mot den anställde, som tjänstefel.
Har RH:s tjänst förändrats?
RH var före den 1 september 2009 placerad på gruppen för grova brott. Där hanteras normalt inte sexualbrott. Förundersökningar angående sexualbrott hanteras i stället av gruppen för relationsbrott.
Den 6 april 2009 beslutades att RH från och med den 1 september 2009 inte skulle ha någon egen åklagarrotel utan i stället vara en fri resurs på åklagarkammaren. Detta innebar att han inte heller efter detta datum skulle vara placerad i gruppen för relationsbrott. Någon förändring vad gällde RH:s möjlighet att vara förundersökningsledare i sexualbrott skedde alltså inte den 6 april 2009. Det skedde inte heller någon ändring i detta avseende efter det att RH hade uttalat sig i medierna. RH var således varken före eller efter detta utredare av sexualbrott.
Frågan är då om RH efter sina uttalanden i massmedia blev fråntagen möjligheten att hantera sexualbrott i övrigt, t.ex. vid jourtjänstgöring eller vid sessionsdagar där sexualbrott ingår.
Åklagarmyndigheten har gjort gällande att så inte var fallet. Tanken med beslutet den 6 april 2009 var enligt Åklagarmyndigheten att RH fortfarande skulle kunna hantera sexualbrott i dessa situationer och att denna möjlighet kvarstod oförändrad efter hans uttalanden i medierna.
RH har inte motsagt detta men har uppgett att det var först i och med att Justitiekanslern beslutade granska ärendet som det fastslogs att han inte var fråntagen dessa uppgifter. Innan dess rådde det enligt hans mening oklarhet i frågan på grund av kammarledningens agerande.
Det har inte framkommit något konkret som visar att RH verkligen har blivit fråntagen några arbetsuppgifter efter sina yttranden. De uttalanden som kammarledningen har gjort i media, främst genom PN, ger dock en bild av att detta i vart fall har varit kammarledningens avsikt.
Dagens Nyheter har den 19 augusti 2009 (nätversionen) under rubriken ”RH slutar jobba med sexualbrott” citerat PN. ”Vår överenskommelse medför att han inte kommer att hantera mål som har med Brottsbalkens 6 kapitel att göra. […] N betonar dock att RH:s nya arbetsuppgifter var beslutade sedan länge, i samförstånd.”
I Svenska Dagbladet samma dag (nätversionen) säger PN följande under rubriken ”RH får sluta jobba med sexualbrott”: ”Jag har haft ett längre samtal med RH och vi är överens om att han under de månader som är kvar till pension, kommer att ha särskilda arbetsuppgifter på åklagarkammaren. Det handlar inte om en omplacering utan var bestämt redan innan semestern, men det innebär att han inte kommer att ha hand om några sexualbrottsärenden. ”
Det är naturligtvis svårt att veta vad PN exakt har sagt och vad han har menat med det. Det kan dock konstateras att båda tidningarna har citerat honom och att citaten är av i princip samma innehåll. I tidningarna säger PN att RH inte kommer att hantera resp. inte kommer att ha hand om sexualbrottsärenden. Uttalandena är klara och tydliga. Det går inte att utläsa att RH endast skulle vara fråntagen uppgiften som förundersökningsledare i dessa mål. Det är även svårt att tolkningsvis komma fram till detta. Tvärtom framstår det som tämligen klart att han över huvud taget inte ska hantera sådana ärenden. Det förhållandet att PN har varit noggrann med att betona att någon förändring inte har skett jämfört med tidigare ändrar enligt min mening inget. Det framstår närmast som en hänvisning till att det formellt sett inte har fattats något nytt beslut.
Det kan då konstateras att uttalandena i media inte stämmer överens med vad Åklagarmyndigheten nu har anfört angående RH:s arbetsuppgifter. Den första frågan är då om journalisterna har missuppfattat PN. Jag anser detta föga troligt med hänsyn till de klara och samstämmiga uppgifterna i flera tidningar. Det återstår då enligt min mening två förklaringar. Antingen har PN lämnat missvisande upplysningar till medierna, eller också har en förändring av RH:s arbetsuppgifter skett i realiteten.
Den första av dessa förklaringar förefaller i och för sig inte osannolik. Man kan tänka sig att kammarledningen i den rådande situationen skulle kunna frestas att överdriva överenskommelsens effekter för att lugna den upprörda allmänheten. Genom att framställa det som att RH inte längre skulle hantera sexualbrottsärenden över huvud taget skulle Åklagarmyndigheten kunna visa att man hade vidtagit åtgärder för att återskapa förtroendet för myndigheten. För det fall att den ursprungliga överenskommelsen kvarstod oförändrad har dock uppgifterna varit missvisande så till vida att RH fortfarande hade kvar möjligheten att handlägga sexualbrottsärenden, om än inte som förundersökningsledare. Om en myndighet lämnar sådana missvisande uppgifter är det inte godtagbart oavsett vilket syftet har varit.
Jag anser mig dock, som redan framgått, böra utgå från att det inte har rört sig om missvisande uppgifter utan att uttalandena speglar det reella förhållandet, dvs. att RH har fråntagits arbetsuppgifter. Visserligen har varken Åklagarmyndigheten eller RH sagt i detta ärende att det har fattats något beslut av denna innebörd eller att RH rent faktiskt har fråntagits något ärende e.d. Det utesluter emellertid inte att avsikten har varit att inga sexualbrott framöver skulle hanteras av RH. Mot bakgrund av tydligheten i uttalandena och att de inte torde ha gjorts i någon hast ter sig denna slutsats naturlig. Det kan därvid också noteras att Åklagarmyndigheten inte funnit skäl att dementera denna uppgift trots att man säger sig ha förståelse för att allmänheten fick en felaktig uppfattning genom artiklarna.
Har förändringarna i tjänsten inneburit ett brott mot repressalieförbudet?
En arbetsgivare har en långtgående arbetsledningsrätt, som bl.a. innebär en rätt att leda och fördela arbetet. Detta innebär att arbetsgivaren inom vissa ramar får besluta om vilka arbetsuppgifter en anställd ska ha.
Repressalieförbudet inskränker emellertid denna rätt. En arbetsgivare kan inte frånta en arbetstagare uppgifter till följd av att denne har uttalat sig i media. Emellertid kan fråga uppkomma om det finns skäl att anpassa en arbetstagares uppgifter med anledning av att denne efter att ha gjort vissa uttalanden i media bedöms vara olämplig för uppgifterna.
JO har nyligen uttalat sig i denna fråga (beslut den 25 september 2009 i ärendet med dnr 149-2009). Ärendet rörde en anställd hos Migrationsverket som hade flyttats till en lägre befattning på grund av att han hade publicerat ställningstaganden i politiska frågor på Internet. JO uttalade bl.a. följande.
Myndighetsåtgärder i anledning av en tjänstemans offentligt uttryckta åsikter
Innebörden av att yttrande- och åsiktsfrihet råder är bl.a. att det allmänna som arbetsgivare inte får lägga sig i vilka åsikter de anställda har eller hur de brukar sin yttrandefrihet. En offentlig arbetsgivare kan därmed inte av sina anställda kräva att de utanför tjänsten avhåller sig från att ge uttryck för en viss typ av värderingar. Det gäller även när dessa kan synas helt avvika från det arbetsgivaren står för. Eventuella anspråk från en myndighet på att dess anställda som privatpersoner ska omfatta en viss värdegrund strider mot grundlagens krav på respekt för den enskildes yttrande- och åsiktsfrihet. Förtroendet för myndigheterna upprätthålls inte genom tillsyn över de anställdas åsikter utan genom att verksamheten utövas under lagarna och kontrolleras rättsligt.
I princip är en tjänstemans åsikter - även offentligen uttalade - därför en privatsak. Det allmännas befattningshavare förutsätts äga förmåga att vara objektiva och får inte låta sig påverkas av ovidkommande hänsyn, såsom personliga åsikter, oavsett vilka åsikter det rör sig om. Det är ett krav som ytterst följer av 1 kap. 9 § regeringsformen, som stadgar att de som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Skulle det i ett enskilt fall visa sig att en tjänsteman inte levt upp till detta krav kan arbetsgivaren självfallet vidta åtgärder. Men grunden för dessa är i så fall det i sammanhanget självständiga förhållandet att den anställde inte fullgjort sina åligganden på ett korrekt sätt. Det rör sig därmed inte om ett ingripande som är påkallat av den anställdes yttranden eller åsikter, som ska hållas utanför bedömningen, utan om att korrigera en felaktig tjänsteutövning.
Principen att en tjänstemans offentligt uttalade åsikter är en privatsak torde dock inte kunna upprätthållas fullständigt undantagslöst. Man måste räkna med att exempelvis en beslutsfattare, vars personliga åsikter tilldragit sig uppmärksamhet, i allmänhetens ögon kan framstå som mindre lämpad att handlägga vissa typer av ärenden och att detta någon gång kan ge en myndighet rätt att vidta åtgärder. Det handlar då om att förebygga förtroendeskador av ungefär samma slag som de som riskerar att uppkomma vid jävsförhållanden. Jäv kan som bekant föreligga redan då en beslutsfattare kan synas ha en sådan anknytning till det som ska bedömas att den hos parter och allmänhet är ägnad att ge upphov till ett ifrågasättande av vederbörandes objektivitet. Åtgärder kan därför vara befogade även då det i och för sig saknas faktiska skäl att misstro vederbörande beslutsfattares förmåga att i tjänsten bortse från sina privata uppfattningar.
Kravet på att myndigheter ska vara opartiska är i likhet med skyddet för yttrandefriheten upptaget i grundlagen. Det rör sig därmed om konstitutionellt jämställda intressen, som vid en konflikt får vägas mot varandra. Om en sådan avvägning resulterar i att en tjänstemans offentliga yttranden bör ge upphov till åtgärder från myndighets sida får dessa givetvis inte vara mer ingripande än vad som är oundgängligen nödvändigt för att hantera den intressekonflikt som uppkommit. Det bör observeras att det, i de sällsynta fall då sådana konflikter kan aktualiseras, torde finnas utrymme för att lösa dem i samförstånd mellan den anställde och vederbörandes arbetsledning, inom ramen för anställningsförhållandet och utan att den lösning som väljs blir att betrakta som en repressalieåtgärd.
Något rättsfall som utvisar att ingripanden gentemot en anställds yttrandefrihet godtagits med hänvisning till en myndighets skyldighet att upprätthålla tilltron till att dess verksamhet utövas på ett opartiskt sätt finns veterligen inte. Däremot finns det exempel där åtgärder jämförbara med vad som förekommit i detta ärende inte ansetts befogade. I en dom från Arbetsdomstolen (AD), AD 1991 nr 106, tillbakavisades i ett från principiell synpunkt snarlikt fall argument av det slag som här förts fram. Det gällde en häktesvakt, som offentligt anslutit sig till främlingsfientliga åsikter. Kriminalvårdsmyndigheten, som ville omplacera mannen, ansåg bl.a. att förtroendet för att de frihetsberövade på mannens arbetsplats behandlades korrekt skadades av de åsikter han gett uttryck för. AD godtog inte kriminalvårdsmyndighetens skäl och fann att det saknades rättslig grund för att omplacera vakten. Ett senare fall, AD 2007 nr 20, gällde en polisinspektör, som privat skickat e-postmeddelanden med främlingsfientligt innehåll till bl.a. ett kommunalråd. Meddelandenas innehåll blev offentligt och polisinspektören avskedades. Som AD uppfattade arbetsgivaren utgjordes grunden för avskedet av uttalandena och den förtroendeskada de förorsakat polismyndigheten. AD godtog inte dessa skäl och fann inte heller att de utgjorde saklig grund för uppsägning. Se även JK:s beslut 2008-08-07, dnr 7068-06-21 m.fl., som gällde en ambassadpraktikant tillhörig en organisation inom den s.k. extremhögern.
De återgivna fallen har det gemensamt att de förtroendeskador som myndigheterna ansåg sig riskera var av allmänt slag och inte hänförliga till konkreta verksamhetsproblem. De ger stöd för det som inledningsvis framhölls, nämligen att en myndighets eventuella önskemål om att dess anställda av hänsyn till myndighetens anseende ska avhålla sig från att som privatpersoner ge uttryck för vissa typer av värderingar strider mot yttrande- och åsiktsfriheten.
Jag instämmer med JO och anser mig kunna lägga de citerade uttalandena till grund för min bedömning i detta ärende.
Enligt min mening var det inte lämpligt av kammarledningen att ensidigt inskränka RH:s arbetsuppgifter på det sätt som får anses ha skett. Visserligen kunde hans uttalanden påverka förtroendet för hans arbete, liksom i viss mån även för kammaren och för Åklagarmyndigheten som sådan. Men inget hade hänt, förutom att RH hade gett uttryck offentligt för sina åsikter, vilka rimligen var kända sedan tidigare av myndigheten. Om uttalanden i medierna i annat än särskilda undantagsfall kan åberopas som motiv för en ensidig inskränkning av arbetsuppgifterna, kan repressalieförbudet uppenbarligen urholkas betänkligt.
Åtgärden kan inte anses ha varit en repressalie i egentlig mening, eftersom den inte vidtogs för att straffa RH utan för att säkra förtroendet för kammaren och myndigheten. Men för utomstående kunde den lätt uppfattas som en repressalie och därmed förmedla intrycket att RH:s yttrandefrihet inskränktes. Även av den anledningen var åtgärden, på det sätt den vidtogs, inte lämplig. Betydligt bättre hade det varit om man hade kunnat komma överens med RH, på ett sådant sätt att det hade varit frivilligt från dennes sida, om att han fortsättningsvis inte skulle hantera ärenden om sexualbrott.
Med hänsyn till att det inte kan anses ha rört sig om en repressalie i egentlig mening, och eftersom det i praktiken handlade om en mycket liten förändring, ser jag trots det sagda inte anledning att rikta kritik mot kammarledningen.
Har mötet med RH innefattat kritik?
Det kan konstateras att kammarledningen och RH i stora delar är ense om hur mötet kom till stånd och vad som avhandlades vid detta. Frågan är då om de synpunkter som framfördes till RH vid mötet innefattade kritik mot honom för hans uttalanden i massmedia.
Åklagarmyndigheten har angett att det främsta syftet med mötet var att informera RH om att man avsåg att lämna viss information till massmedia och att han dessförinnan skulle få lämna sin syn på saken. Det har inte framkommit att någon förändring av RH:s arbetsuppgifter diskuterades vid detta möte. Det har dock framgått att kammarledningen redogjorde för vilken situation som uppkommit på kammaren till följd av uttalandena och att man poängterade för RH att situationen tydligt innebar att allmänhetens förtroende för Åklagarmyndighetens verksamhet kunde skadas.
RH har enligt egen uppgift inte kunnat uppfatta detta som annat än kritik mot hans uttalanden. Även om kammarledningen vid mötet har framhållit att det står RH fritt att göra vilka uttalanden han vill finner Justitiekanslern inte annat än att han har haft fog för sin uppfattning och att han genom vad som framförts vid mötet har utsatts för kritik från ledningen på grund av sina uttalanden i massmedia. Det bör vid bedömningen av allvaret i kritiken särskilt beaktas att mötet hölls med kort varsel under RH:s semester.
Kammarledningens kritik innebär enligt Justitiekanslerns uppfattning inte att RH i denna del har utsatts för någon sådan negativ tjänsteåtgärd som utgör en överträdelse av repressalieförbudet. Även om så inte är fallet får agerandet anses vara olämpligt med hänsyn till grunderna för den redovisade yttrandefrihetsrättsliga regleringen. Det finns i det sammanhanget anledning att framhålla meddelarfrihetens stora betydelse som ett värn för yttrande- och informationsfriheten i vårt samhälle. Därmed är inte sagt att en chef aldrig får uttala missnöje med den som har lämnat uppgifter till medierna på ett sätt som chefen uppfattar som illojalt. Hur strängt man ska se på sådana uttalanden från en chef beror på omständigheterna i det enskilda fallet.
Mot den angivna bakgrunden måste kammarledningen genom sina uttalanden vid mötet anses ha gått över gränsen för vad som var lämpligt med hänsyn till grunderna för den yttrandefrihetsrättsliga regleringen. Det bör dock beaktas att ledningen vid mötet har varit tydlig med att det i och för sig står RH fritt att uttala sig i media. Jag finner sammantaget inte heller i denna del skäl att rikta kritik mot Åklagarmyndigheten.