Saklegitimation och övriga frågor om partsbehörighet / Tillstånd till utsläpp av avloppsvatten (rättsprövning, avslag) / Ägare av jordbruksmark ansågs berättigade att ansöka om rättsprövning av ett beslut varigenom regeringen till miljödomstol överlämnat ett ärende om ett tilltänkt avloppsföretag med uttalanden av innebörd att ett ianspråktagande av marken var förenligt med 2 kap. 4 § naturresurslagen
Not 161. Ansökan av K.-E.J. m.fl. om rättsprövning av ett beslut ang. tillstånd enligt miljöskyddslagen till utsläpp av avloppsvatten. - Avloppsvatten från större delen av Linköpings kommun och två samhällen i Motala kommun behandlas i Nykvarnsverket, beläget i de norra delarna av Linköpings tätort invid Stångån. Det renade avloppsvattnet släpps ut i Stångån, ett av huvudtillflödena till sjön Roxen. Reningsverket omfattar mekanisk, biologisk och kemisk rening. En delström av det renade avloppsvattnet pumpas till en försöksvåtmark öster om reningsverket för ytterligare rening (kvävereduktion). - Tekniska Verken i Linköping AB ansökte om att få inrätta en fullskaleanläggning för våtmarksrening norr om Nykvarnsverket inom ett ej detaljplanlagt område ingående i fastigheterna Säby 1:7, 1:9 och 1:11. Enligt bolaget fordrades en sammanhängande areal på 150 à 160 hektar på rimligt avstånd från reningsverket. -Koncessionsnämnden för miljöskydd (1998-06-17) avslog ansökningen med stöd av 4 a § miljöskyddslagen (1969:387), ML, jämförd med 2 kap. 4 § lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m., NRL. Nämnden åberopade bl.a. följande skäl för sitt beslut. Bolaget avser att ta aktuella markområden i anspråk för att anordna våtmarksområden för kvävereduktion av det i avloppsreningsverket behandlade avloppsvattnet, vilket i och för sig är ett väsenligt samhällsintresse. En sådan användning av aktuella marker torde emellertid innebära att markerna inte under överskådlig tid åter kan användas för jordbruksproduktion. Härtill kommer att kvävereduktion av avloppsvattnet på ett fullt tillfredsställande sätt kan anordnas genom konventionell kväverening i avloppsreningsverket, i vilket i dag är den normalt använda tekniken för kvävereduktion. Koncessionsnämnden konstaterar att om konventionell kväverening används kan syftet med den planerade åtgärden ändå nås fullt ut utan att någon jordbruksmark behöver tas i anspråk. Vid sådant förhållande får, enligt bestämmelserna i 2 kap. 4 § NRL, den aktuella jordbruksmarken inte tas i anspråk för våtmarksanläggningen. - Bolaget överklagade Koncessionsnämndens beslut och yrkade bl.a. att ärendet skulle återförvisas till nämnden för fortsatt handläggning. K.-E.J. m.fl. ansåg att överklagandet borde lämnas utan bifall. - Regeringen (Miljödepartementet, 2000-11-30) upphävde Koncessionsnämndens beslut och överlämnade ärendet till Växjö tingsrätt, miljödomstolen, för ny behandling. Som skäl för sitt beslut anförde regeringen: Enligt 4 a § ML skall NRL tillämpas vid prövning av miljöfarlig verksamhet. I 2 kap. 4 § andra stycket NRL föreskrivs att brukningsvärd jordbruksmark får tas i anspråk för bebyggelse eller anläggningar endast om det behövs för att tillgodose väsentliga samhällsintressen och detta behov inte kan tillgodoses på ett från allmän synpunkt tillfredsställande sätt genom att annan mark tas i anspråk. - Flera skäl talar för projektet i fråga. Bl.a. har våtmarksrening av det slag ärendet avser fördelar framför traditionell rening från kväve när det gäller användning av kemikalier och energi. Den föreslagna reningsmetoden är lämplig att använda i detta fall. Vidare är en anläggning i större skala av intresse för att möjliggöra en mer omfattande utvärdering än hittills av metodens effekter. Av sökandens uppgifter framgår att det inte inom rimligt avstånd finns något annat område som är tillräckligt stort för den behandling av avloppsvatten ansökan gäller och som i övrigt utgör ett realistiskt alternativ till det ansökta området på fastigheterna Säby 1:7, 1:9 och 1:11. Med hänsyn härtill och eftersom rening av avloppsvatten är ett väsentligt samhällsintresse kan inte 2 kap. 4 § andra stycket NRL anses utgöra hinder för ansökan. Regeringen finner därför att Koncessionsnämndens beslut skall upphävas och ärendet överlämnas till behörig miljödomstol för ny behandling. - I ansökningen om rättsprövning anförde K.-E.J. m.fl. bl.a. följande. Bolaget avser att ta i anspråk 160 hektar av deras fastigheter som tillhör ett av landets bördigaste jordbruksområden. Såväl intäkterna, arronderingen som brukningskostnaderna samverkar till en lönsamhet över genomsnittet för motsvarande spannmålsgårdar. Den mark som är avsedd att tas i anspråk för avloppsanläggningarna är sådan brukningsvärd åkermark som skall skyddas enligt 2 kap. 4 § NRL. Regeringen har bortsett från att bolaget kan använda konventionell kväverening i reningsverket, vilken är den normalt använda tekniken för kvävereduktion, och att bolaget har tillgång till egen mark i närheten av reningsverket som inte är lika värdefull jordbruksmark och som lika väl kan användas. Även kommunen disponerar sådan mark i närheten av reningsverket som inte är jordbruksmark. - Regeringen avgav yttrande. - Regeringsrätten (2002-10-23, Billum, Nordborg, Bowman, Dexe, Andrews): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot regeringsformens krav på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är utformade så att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten. Det är inte meningen att rättsprövning skall ske av politiska lämplighetsfrågor i egentlig mening (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Regeringens nu klandrade avgörande har grundats på tillämpliga bestämmelser i ML och NRL. Båda dessa lagar, som gällde när Koncessionsnämnden fattade sitt beslut, har numera upphävts. Av 6 § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken följer emellertid att det såväl vid regeringens prövning av ärendet som vid rättsprövningen av regeringens beslut är bestämmelserna i ML och NRL som skall tillämpas. - Målet i sak rör frågan om tillstånd för miljöfarlig verksamhet i form av utsläpp av avloppsvatten där, enligt vad som följer av 1 § 1 och 2 samt 3 § ML och 3 § miljöskyddsförordningen (1989:364), tillstånd erfordras enligt ML. Enligt 4 a § ML skall vid prövning av miljöfarlig verksamhet NRL tillämpas. - 2 kap. NRL innehåller de grundläggande hushållningsbestämmelser som skall tillämpas för att främja väl genomtänkta avvägningar mellan olika önskemål att nyttja mark och vatten. I 2 kap. 1 § stadgas att mark- och vattenområden skall användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Företräde skall ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning. I 2 kap. 4 § anges bl.a. att jord- och skogsbruk är näringar av nationell betydelse och att brukningsvärd jordbruksmark får tas i anspråk för bebyggelse eller anläggningar endast om det behövs för att tillgodose väsentliga samhällsintressen och detta behov inte kan tillgodoses på ett från allmän synpunkt tillfredsställande sätt genom att annan mark tas i anspråk. I 2 kap. 8 § föreskrivs att mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för bl.a. anläggningar för avfallshantering så långt möjligt skall skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av sådana anläggningar. - De grundläggande bestämmelserna i 2 kap. NRL är att se som riktlinjer för hur avvägningar om användningen av naturresurser normalt bör göras i de fall reglerna behandlar. De verksamheter och intressen som tas upp är inte rangordnade sinsemellan. Vid konkurrens mellan dessa om ett område får - om området inte är av stor betydelse i ett nationellt perspektiv för en viss verksamhet eller ett visst intresse - avvägningar göras utifrån den grundläggande avvägningsbestämmelsen i 2 kap. 1 § NRL (se prop. 1985/86:3 s. 47). - Ett genomförande av avloppsreningsverksamheten i enlighet med den tillståndsansökan som bolaget ingav till Koncessionsnämnden förutsätter emellertid ianspråktagande av betydande markområden med värdefull jordbruksmark som finns i privat ägo och kan antas medföra att två livskraftiga lantbruk mister huvuddelen av sitt arealunderlag. Sökandena får därför anses berörda av avloppsföretaget på sådant sätt att de är att anse som sakägare enligt ML och som parter även i ärendet hos regeringen oaktat prövningen där, inom ramen för den tillståndsprövning som skall göras enligt ML, endast behandlat den avvägning som skall göras mellan olika allmänna intressen enligt 2 kap. 4 § NRL (jfr RÅ 1994 ref. 96). Regeringen har i sitt beslut i och för sig endast uttalat sig om tillämpligheten av 2 kap. 4 § NRL och med upphävande av Koncessionsnämndens avslagsbeslut överlämnat ärendet till behörig miljödomstol för ny behandling. Beslutet är emellertid bindande vid den fortsatta handläggningen av tillståndsärendet och får också anses inverka på ärendets utgång på sådant sätt att det kan bli föremål för rättsprövning. Sökandena får därmed också anses ha rätt att påkalla prövning av den intresseavvägning som gjorts i tillståndsärendet mellan olika allmänna intressen (jfr RÅ 1993 ref. 97), medan avvägningarna mot och mellan berörda enskilda intressen i förekommande fall blir beaktade inom ramen för fortsatt prövning enligt ML eller vid den prövning av ärendet som kan vara föreskriven enligt annan lagstiftning. - Ett bifall till den nu föreliggande tillståndsansökan innebär inte heller i sig att mark som erfordras för att anlägga den våtmark som behövs direkt blir tillgänglig för bolaget. För det fall markfrågan, vid ett bifall till bolagets ansökan, inte kan lösas genom frivilliga uppgörelser kommer således - för att bolaget skall få tillgång till marken - den närmare prövningen av den avvägning som i detta fall skall göras mellan allmänna och enskilda intressen ävensom i förekommande fall uppkomna ersättningsfrågor att bli föremål för en prövning i annat sammanhang. - Även om ett ställningstagande i tillståndsfrågan med avseende på lämpligheten av att utnyttja nu aktuell mark för våtmarksrening kan antas få betydelse vid en fortsatt tillståndsprövning och också för bolagets möjlighet att mot markägarnas vilja få tillgång till deras mark är det således i detta mål i princip endast fråga om avvägningarna mellan olika allmänna intressen. - Rättsprövningen gäller således frågan om regeringens bedömning av hur avvägningen skall göras mellan de olika allmänna intressen som är att beakta i målet framstår som så felaktig att den står i strid med den grundläggande hushållningsbestämmelsen i 2 kap. 4 § NRL. Denna bestämmelse innehåller som redovisats ovan en reglering av hur vissa allmänna intressen skall vägas mot varandra och får, i likhet med övriga i målet aktuella bestämmelser, anses ge de tillämpande myndigheterna ett relativt stort bedömningsutrymme vid beslutsfattandet. - I målet råder enighet om att den mark som avses bli tagen i anspråk för anläggningen utgör brukningsvärd jordbruksmark och om att rening av avloppsvattnet i och för sig också tillgodoser ett viktigt samhällsintresse. - Sökandena har främst gjort gällande att konventionell teknik för kvävereduktion ger ett bättre resultat från reningssynpunkt än den nu planerade metoden. Vidare hävdar de att lämpligare mark finns att tillgå för den nya anläggningen. - Regeringen har i sitt yttrande anfört att övergödning av vatten på grund av tillförsel av kväveföreningar är ett allvarligt miljöproblem och att, för att begränsa detta, det är angeläget att det utvecklas andra metoder än konventionell kväverening i avloppsreningsverk. Kväverening genom att avloppsvatten passerar en våtmark har emellertid inte kommit till utförande i sådan skala som avses bli aktuell i Linköping. Det är enligt regeringen ett väsentligt samhällsintresse att erfarenheter kan vinnas från en sådan storskalig våtmarksrening som det rör sig om här. - Regeringsbeslutet innefattar således bedömningen att utveckling av den planerade alternativa metoden för kvävereduktion i sig tillgodoser ett sådant väsentligt samhällsintresse som avses i 2 kap. 4 § andra stycket NRL. Regeringsrätten finner inte att ställningstagandet strider mot denna bestämmelse. Utredningen i målet visar inte heller att regeringens bedömning, att behovet av mark för den planerade anläggningen inte kan tillgodoses på ett från allmän synpunkt tillfredsställande sätt genom att annan mark tas i anspråk, är felaktig eller går utöver det bedömningsutrymme regeringen har i denna typ av ärenden. Regeringens beslut kan därför inte anses strida mot någon rättsregel på det sätt som sökandena har angett. Det framgår inte heller klart av omständigheterna i övrigt att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd I 2002-09-18, Allen)