Fråga om krav på återställningsarbete enligt miljöbalken är föremål för preskription då tio år förflutit sedan byggnad inom strandskyddat område uppförts ----- Två byggnader har utan strandskyddsdispens uppförts för mer än tio år sedan inom strandskyddat område. Då byggnadsnämnden vid vite förelagt fastighetsägaren att ta bort byggnaderna invände denne att byggnaderna hade uppförts för mer än tio år sedan och att föreläggandet var underkastat en allmän tioårig preskriptionstid och att preskription därför inträtt. Mark- och miljööverdomstolen konstaterade att miljöbalken, i motsatts till plan- och bygglagen, inte innehåller bestämmelser om preskription av krav på återställningsåtgärder. Då det var fråga om ett permanent intrång som alltjämt pågick fann domstolen att krav på återställandeåtgärder vid otillåten byggnation inom strandskyddsområde inte är föremål för preskription.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDEMark- och miljödomstolen, Nacka tingsrätts dom 2014-01-13 i mål nr M 3972-13, se bilaga
1. Mark-och miljööverdomstolen meddelar prövningstillstånd.
Mark- och miljööverdomstolen, som inte finner skäl att företa syn, avslår överklagandet.
N L och K L (makarna L) har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska undanröja byggnadsnämndens i Västerås kommun (nämnden) beslut om borttagande av två byggnader på X. Makarna L har även yrkar att Mark- och miljööverdomstolen ska företa syn.
Makarna L har som grund för sitt yrkande gjort gällande att preskription har inträtt, och i andra hand att strandskyddsdispens inte erfordras. De har utöver vad de anfört i underinstanserna tillagt bl. a. följande.
Syftet med införandet av en preskriptionsbestämmelse i plan- och bygglagstiftningen torde främst ha varit att undanröja vissa praktiska bekymmer som uppkommer t.ex. för en spekulant på en fastighet som vill kontrollera att det som uppförts fyrtio år tidigare överensstämmer med bygglovshandlingarna. I lagrådsremissen instämde departementschefen med motiveringen att en preskriptionsregel måste avsevärt underlätta för parterna eftersom undersökningar rörande förekomsten av olovligt byggande då kunde begränsas till att omfatta perioden tio år bakåt i tiden (prop.1975/76:164).
Mark- och miljööverdomstolen meddelar prövningstillstånd och tar upp målet till omedelbart avgörande. Mark- och miljööverdomstolen finner ej skäl att hålla syn.
Enligt 7 kap. 13 § miljöbalken är syftet med strandskyddet att långsiktigt trygga förutsättningarna för allemansrättslig tillgång till strandområden och bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten. Enligt 7 kap. 15 § 1 och 2 miljöbalken får nya byggnader inte uppföras och byggnader eller byggnaders användning inte ändras inom ett strandskyddsområde om det hindrar eller avhåller allmänheten från att beträda ett område där det annars är fritt att färdas. Dispens från strandskyddet får enligt 7 kap.18 c och 26 §§miljöbalken medges endast om det finns särskilda skäl och om det är förenligt med strandskyddets syften. Som särskilt skäl får bl.a. beaktas om området redan har tagits i anspråk på ett sätt som gör att det saknar betydelse för strandskyddets syften. Med stöd av 26 kap. 9 § miljöbalken får tillsynsmyndigheten i det enskilda fallet besluta om de förelägganden och förbud som behövs för att balken samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken ska följas.
Makarna L saknar dispens från bestämmelserna i 7 kap. 15 § miljöbalken och har med anledning av att nämnden vid vite förelagt dem att ta bort byggnaderna invänt att byggnaderna uppfördes år 1998 och att ett föreläggande av i målet aktuellt slag är underkastat en allmän tioårig preskriptionstid samt att preskription därför inträtt. De har i andra hand invänt att de uppfört byggnaderna för det jordbruk de avser att driva på öarna och såsom ersättningsbyggnader för tidigare bebyggelse och att de därför enligt 7 kap. 16 § miljöbalken inte behöver strandskyddsdispens.
Mark- och miljööverdomstolen gör följande bedömning.
Miljöbalken innehåller inga bestämmelser om preskription av krav på återställningsåtgärder. En förutsättning för att allmänna preskriptionsregler ska kunna tillämpas på en förvaltningsrättslig förpliktelse torde vara att det allmänna uppträder i egenskap av borgenär i förhållande till den enskilde. Detta är inte fallet när det gäller skyldigheten att vidta återställningsåtgärder enligt miljöbalken. Det allmänna är tillsynsmyndighet och inte mottagare av en prestation som ska utföras. Någon preskription av krav på återställningsskyldighet enligt miljöbalken synes således inte kunna inträda enligt preskriptionslagen (1981:130) (se prop.1998/99:45 s. 605). Det är här fråga om ett permanent intrång som alltjämt pågår.
Det förhållandet att lagstiftaren redan i lagen (1976:666) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m.m. införde regler om tioårig preskription bl. a. av de skäl makarna L åberopat ger också stöd för ståndpunkten att återställningsåtgärder inte är föremål för någon allmän preskription. Denna regel återfinns numera i 11 kap. 20 § andra stycket plan- och bygglagen (2010:900). Motsvarande regel har inte införts i 7 kap.miljöbalken. De särskilda bestämmelserna om att preskriptionslagen inte gäller anspråk med anledning av föroreningsskador i 10 kap. 8 § och oförutsedda skador i 24 kap. 13 § miljöbalken tar sikte på rena fordringsförhållanden och får i detta sammanhang ses som förtydliganden. Detsamma gäller den praxis som har utvecklats beträffande utdömande av skadestånd enligt 32 kap.miljöbalken (se t.ex. MÖD 2005:21).
Sammanfattningsvis finner Mark- och miljööverdomstolen att kravet på återställningsåtgärder inte är preskriberat.
Makarna L har i andra hand åberopat att de bägge byggnaderna är uppförda för jordbrukets behov och att de sålunda är undantagna från förbudet i 7 kap. 15 § miljöbalken enligt reglerna i 7 kap. 16 § samma balk. I denna del instämmer Mark- och miljööverdomstolen i underinstansernas bedömning varför överklagandet ska avslås även på denna grund. Inte heller kan byggnaderna, mot bakgrund av det fotografi av raserat byggnadsmaterial som finns i akten, vara att betrakta som ersättningsbyggnader.
Överklagandet ska till följd av det anförda avslås och mark- och miljödomstolens dom stå fast.
Domen får enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättsrådet Austin, tekniska rådet Berg och hovrättsråden Moss, (deltar inte i beslutet om prövningstillstånd) samt Evans, referent och föredragande.
1. Mark- och miljödomstolen avslår överklagandet.
2. Mark- och miljödomstolen ändrar Byggnadsnämndens i Västerås stads beslut BN § 124 den 14 juni 2012 (dnr. 2012/632-BN) endast på så sätt, att tiden för fullgörande av föreläggandet bestäms till sex månader från det att denna dom har vunnit laga kraft.
Byggnadsnämnden i Västerås stad (nämnden) beslutade den 14 juni 2012 att förelägga K och N L, ägare av fastigheten X i Västerås stad, att vid vite av 50 000 kr senast den 31 december 2012 ta bort de båda byggnaderna som finns på fastigheten ifråga, samt att därefter avjämna marken utan att nya jordmassor förs till ön. I beslutet anges vidare att vitesbeloppet ska fördelas med 25 000 kr för var och en av fastighetsägarna. Beslutet överklagades till Länsstyrelsen i Västmanlands län (länsstyrelsen), som i beslut den 11 juni 2013 avslog överklagandet. K och N L har nu överklagat länsstyrelsens beslut till mark- och miljödomstolen.
YRKANDEN M.M.
K och N L har i första hand yrkat att mark- och miljödomstolen ska undanröja de överklagade besluten på den grunden att preskription har inträtt och i andra hand att mark- och miljödomstolen ska förklara att strandskyddsdispens inte behövs för de två uppförda byggnaderna på fastigheten. De har även inledningsvis yrkat att mark- och miljödomstolen ska hålla syn och sammanträde i målet, men senare justerat sitt yrkande till att enbart avse syn.
K och N L har till stöd för sin talan uppgett i huvudsak följande.
Fastigheten X, är en mindre ö i Mälaren om 0,182 hektar, som är taxerad som lantbruksenhet. Området är inte detaljplanelagt och för hela området gäller strandskydd. X förbinds med Stora Skaskär genom en enkel träbro. Stora Skaskär omfattar bl.a. fastigheten Y som till 35 % ägs av Jones Även Y är taxerad som lantbruksenhet. På X har de uppfört två ekonomibyggnader för sin jordbruksverksamhet - fårhållning, hunduppfödning och utbildningsverksamhet inom slakt. Byggnaderna, som är byggda i timmer, uppfördes år 1998 och ersatte delvis en tidigare raserad timmerbyggnad på platsen. Kommunen har upplyst dem om att de aktuella byggnaderna varken kräver bygglov eller strandskyddsdispens.
Tvärtemot vad nämnden anger får, om inte annat är särskilt föreskrivet, det anses att de allmänna preskriptionsreglerna är tillämpliga. Skulle det krävas en uttrycklig bestämmelse om preskriptionstid för att preskription ska gälla, kan det ifrågasättas varför de särskilda reglerna i 10 kap. 8 § samt 24 kap. 13 §miljöbalken behövs.
1976 års miljöskyddsutredning ansåg i sitt betänkande Bättre miljöskydd II (SOU 1983:20) att skyldigheten att vidta återställningsåtgärder inte torde vara underkastad preskription och hänvisade till rättsfallet NJA 1903 s. 210. I lagstiftningsärendet anslöt sig departementschefen till utredningens uppfattning samt konstaterade att vad utredningen anfört inte mött någon kritik från remissinstanserna. Äldre doktrin har utgått från att detta rättsfall visar att förpliktelser som avser ”vidtagande av åtgärd” inte är underkastade preskription (se bl.a. Fehr, bidrag till läran om fordringspreskription, 1913 s. 193 ff.).
Enligt senare doktrin, Smith, är det obestritt att preskription inte inträder ifråga om ”ägarens rätt” att återfå sin egendom från den som obehörigen tillägnat sig den eller åtminstone obehörigen besitter den. Likställt med ett anspråk på att utfå egendom är ett anspråk på undanröjande av partiellt intrång i ägarens besittning. Smith hänvisar i detta sammanhang till 1903 års rättsfall (Rohde, Obligationsrätt, 1984 s. 654). Praxis ger inget stöd för att obligatoriska förpliktelser, såsom förpliktelser som avser vidtagande av åtgärd, ska vara undandragna preskription (Rohde, a.a.s. 667, se vidare NJA 1874 s. 419, 1926 s. 432 och SOU 1932:16 s. 211.). Rättsfallet har även berörts av Lindskog (Lindskog, Preskription, Om civilrättsliga förpliktelsers upphörande efter viss tid, 1990 s. 79 och 381), som också kommenterar Miljöskyddsutredningens slutsats och avfärdar den som felaktig.
Enligt preskriptionslagens förarbeten har begreppet fordran samma innebörd som i preskriptionsförordningen (NJA II 1981 s. 4). Lagen är således tillämplig på alla slag av fordringar, oavsett om de avser pengar, varor, tjänster eller andra prestationer. För bestämmelsernas tillämpning är det vidare likgiltigt om en fordran grundas på avtal, på en handling som inte har samband med ett avtalsförhållande eller direkt på lag eller annan författning eller på oskriven rätt. Preskriptionslagen omfattar jämväl offentligrättsliga anspråk i den mån inte annat är föreskrivet i särskild författning (Lindskog, a.a.s. 75 med där gjorda hänvisningar).
Anspråk på ersättning eller åtgärd beträffande oförutsedd skada är enligt miljöbalken uttryckligen inte underkastad preskription (se 24 kap. 13 § femte stycket miljöbalken). Detsamma gällde enligt 1983-års vattenlag. Enligt 1918-års vattenlag (ÄVL) var dock ett sådant anspråk underkastat preskription. I rättsfallet NJA 1967 s. 577 fann Högsta domstolens majoritet att rätt till ersättningstalan - oavsett att anmälan ingivits inom den i 2 kap. 24 § ÄVL stadgade tidsfristen - gått förlorad enligt de allmänna reglerna om preskription. Inte heller ansvaret för avhjälpande m.m. av en föroreningsskada eller en allvarlig miljöskada är underkastat preskription (se 10 kap. 8 § miljöbalken).
Av redogörelsen ovan torde framgå att förelägganden av i målet aktuellt slag får anses underkastade en allmän tioårig preskriptionstid. Detta behöver inte särskilt anges i lagtexten, utan får anses följa av såväl rättspraxis som av allmänna rättsgrundsatser. Motsatsen däremot måste anges direkt i lagtexten för att preskription inte ska inträda. Några sådana bestämmelser finns inte. Preskription har därför inträtt.
Redan den omständigheten att fastigheterna Y och X är samtaxerade som lantbruksenheter visar att makarna L, i vart fall ur ett skatterättsligt perspektiv, anser att den av dem planerade verksamheten inte utgör en hobbyverksamhet. Då makarna L inte bedriver någon annan verksamhet, kan planerad djurhållning, hunduppfödning samt kursverksamhet inom slakt inte utgöra endast en bisyssla. Länsstyrelsens bedömning att det på X inte går att bedriva ett bärkraftigt jordbruk är därmed felaktigt. Hänsyn har överhuvudtaget inte tagits till användningen av fastigheten. Av sammanställning för den tänkta verksamheten framgår bl.a. att vinsten år tre beräknas uppgå till drygt 700 000 kr. Detta kan inte anses vara en icke beaktansvärd summa för makarna L:s försörjning. De båda byggnaderna är sådana ekonomibyggnader för jordbruk m.m. som är undantagna från kravet på dispens.
Det är felaktigt att, som nämnden verkar ha gjort, inte betrakta fårhållning som jordbruksverksamhet. Av den utredning som makarna L har presenterat i målet beträffande sin verksamhet framgår att de bedriver jordbruk i lagens mening. Detta har inte motbevisats av kommunen. Byggnaderna måste finnas inom området, då det skulle medföra orimliga kostnader m.m. om byggnaderna skulle behöva flyttas till annan plats (se prop. 2008/09:119 s. 101).
K och N L har till stöd för sin talan även hänvisat till bl.a. sammanställning över den tänkta verksamheten, blankett från Jordbruksverket samt e-postkorrespondens med Naturvårdsverket.
Nämnden har i yttrande över överklagandet uppgett i huvudsak följande.
Det har genom överklagandet inte framkommit några för ärendets prövning nya eller på annat sätt avgörande uppgifter. Det som framförs om näringsverksamhet är i och för sig korrekt, men med det viktiga tillägget att näringen måste vara jordbruk, fiske, skogsbruk eller renskötsel för att omfattas av undantagsregeln i 7 kap. 16 § miljöbalken. I detta fall har jordbruk i form av fårskötsel hävdats. Det förhållande att fastigheterna Y och X är taxerade som lantbruksenheter är inte i sig tillräckligt för att undantagsregeln ska vara tillämplig. Även förhållandevis små fastigheter kan taxeras som lantbruksenheter om de inte är avsedda för något annat särskilt ändamål. Den planerade hunduppfödningen och kursverksamheten med anknytning till jakt, slakt och fårvallning skulle kunna utgöra bisyssla till jordbruk. Makarna L har inte kunnat visa att de bedriver jordbruk i lagens mening som huvudnäring.
När det gäller frågan om preskription finner nämnden inget stöd för att den tioåriga preskriptionstiden enligt preskriptionslagen (1981:130) skulle vara tillämplig i ärendet. Denna lag reglerar olika slag av fordringar. Det förhållandet att det för vissa utpekade paragrafer i miljöbalken anges att preskriptionslagen inte ska tillämpas kan rimligen inte tolkas så att den ska gälla för övriga delar. Mer sannolikt är att det särskilt angetts för de delar av balken som är av den karaktären att preskriptionslagen om inte annat angavs skulle kunna vara tillämplig. Nämndens slutsats är att det inte finns någon lagstadgad preskriptionstid för rättelse av åtgärder som utförts utan strandskyddsdispens. Enligt lagen om införandet av miljöbalken ska inte heller det förhållandet att byggnaderna uppfördes år 1998, dvs. under den tid som strandskyddet var reglerat i naturvårdslagen, vara av betydelse i ärendet.
Med hänvisning till vad som framgår av det överklagade beslutet med tillhörande tjänsteutlåtande, nämndens yttrande i överklagandet till länsstyrelsen och länsstyrelsens beslut yrkar nämnden att överklagandet avslås.
Tillämpliga bestämmelser framgår av länsstyrelsens beslut.
Mark- och miljödomstolen höll syn på platsen den 7 november 2013.
Den fråga som mark- och miljödomstolen inledningsvis har att bedöma i målet är om den omständigheten att byggnaderna ifråga uppfördes år 1998, dvs. för mer än tio år sedan, medför att den vidtagna åtgärden - uppförande av två byggnader inom strandskyddat område - är preskriberad och att därmed nämnden har saknat laga grund att förelägga klagandena att vidta rättelse. Mark- och miljödomstolen gör den bedömningen att preskription inte har inträtt, då bestämmelserna om strandskydd i 7 kap.miljöbalken och tillsyn i 26 kap. 9 § miljöbalken inte omfattas av någon preskriptionsfrist (jfr. t.ex. Mark- och miljööverdomstolens avgörande den 4 juni 2013 i mål nr M 6391-12, där frågan bl.a. gällde dispens för en ersättningsbyggnad som uppförts år 1996). Den rättsutredning klagandena har redogjort för föranleder inte någon annan bedömning. Mark- och miljödomstolen finner därmed att nämndens föreläggande ska prövas i sak.
När det därefter gäller frågan om byggnaderna ifråga omfattas av det undantag från förbudet mot att uppföra nya byggnader som anges i 7 kap. 16 § miljöbalken kan mark- och miljödomstolen konstatera följande. De areella näringarna (jord- och skogsbruk, fiske och renskötsel) omfattas sedan en lång tid tillbaka av ett undantag från strandskyddsförbudet. Om det görs gällande t.ex. att en byggnad för fisket inte omfattas av kravet på dispens, ligger det på sökanden att visa vilken inriktning och omfattning näringsverksamheten har (huvudnäring eller bisyssla som i beaktansvärd mån bidrar till försörjningen), dess varaktighet, att byggnaden behövs för verksamheten och att den behöver placeras inom det strandskyddade området (jfr. MÖD 2003:61).
Mark- och miljödomstolen gör följande bedömning i denna del. Vid den syn som hölls på fastigheten framkom att den ena byggnaden planeras att användas till fårhållning och att den andra byggnaden är avsedd att användas till förvaring av spannmål och till kurser i styckning. King uppgav vidare vid synen att det var sex år sedan får betat på fastigheten och att hans fastigheter på öarna Lilla och Stora Skaskär idag uppgår till en yta om 1,1 hektar.
Mark- och miljödomstolen kan visserligen konstatera att klagandena i målet har visat, bl.a. genom sammanställning över den tänkta verksamheten, att klagandena åtminstone tidigare planerade att påbörja näringsverksamhet i form av fårhållning, hunduppfödning och utbildningsverksamhet inom slakt på fastigheten. Mark- och miljödomstolen finner dock med hänsyn till den osäkerhet som finns kring verksamhetens omfattning och varaktighet att det inte är visat i målet att byggnaderna behövs för en sådan jordbruksverksamhet som avses i 7 kap. 16 § miljöbalken. Dispens från strandskyddet krävs därför enligt 7 kap. 18 c § miljöbalken för uppförandet av dessa byggnader inom strandskyddsområdet.
När det gäller frågan om dispens från strandskyddet kan ges på den grunden att byggnaderna ifråga utgör ersättningsbyggnader för en tidigare byggnad på platsen, kan mark- och miljödomstolen konstatera följande. Enligt 7 kap. 18 c § första stycket punkten 1 miljöbalken utgör ett särskilt skäl för strandskyddsdispens att området redan har tagits i anspråk på ett sätt som gör att det saknar betydelse för strandskyddets syften. En förutsättning för att dispens ska kunna ges för ersättningsbyggnader är bl.a. att den nya byggnaden har samma ändamål som den tidigare och att byggnaden som ersätts är befintlig eller nyligen avlägsnad (prop. 2008/09:119 s. 105).
Klagandena har vid synen anfört att byggnaderna utgör ersättningsbyggnader för en byggnad som fanns på platsen fram till år 1997 och användes som djurstall. Vid den syn som hölls på platsen framkom att visst virke från den tidigare byggnaden låg kvar på fastigheten. I utvecklandet av överklagandet beskrivs den tidigare byggnaden som ”raserad”. Mark- och miljödomstolen konstaterar att utredningen i målet visserligen ger stöd för att det tidigare har funnits en byggnad på platsen.
Länsstyrelsen konstaterar i sitt beslut att det finns bl.a. ett foto som uppfattas som resterna av en riven eller förfallen byggnad. Det är således oklart vad den tidigare byggnaden var i för skick när den togs ner. Eftersom den beskrivs som raserad kan det ifrågasättas om den har haft en avhållande effekt för allmänheten på sådant sätt att det kan bli aktuellt med dispens för ersättningsbyggnad (jfr. Mark- och miljööverdomstolens avgörande den 26 augusti 2009 i mål nr 7404-08). Det går inte heller av utredningen i målet att se hur den tidigare byggnaden närmare såg ut, då det bara finns en liten handritad bild av byggnaden. En ersättningsbyggnad ska ha ungefär samma storlek som en tidigare byggnad, vilket inte går att bedöma i detta fall. Den byggnad som är avsedd att användas för kurser och förvaring kan enligt mark- och miljödomstolens bedömning inte heller anses vara en ersättningsbyggnad av det skälet att denna byggnad har ett annat ändamål än den tidigare byggnad på platsen som användes som djurstall. Domstolen finner sammanfattningsvis att utredningen inte ger stöd för att det funnits något särskilt skäl för strandskyddsdispens på denna grund.
Sammanfattningsvis finner mark- och miljödomstolen att nämnden har haft fog för att inom ramen för sitt tillsynsansvar förelägga klagandena att ta bort byggnaderna och därefter avjämna marken utan att nya jordmassor förs till ön. Nämnden har även haft fog för att förena föreläggandet med vite. Överklagandet ska därmed avslås och nämndens beslut ändras endast på så sätt att tiden för fullgörande av föreläggandet bestäms till sex månader från det att denna dom har vunnit laga kraft. Vad klagandena i övrigt har anfört bl.a. om hur deras ärende har hanterats av kommunen genom åren medför ingen annan bedömning.
HUR MAN ÖVERKLAGAR, se domsbilaga 2 (DV427) Överklagande senast den 3 februari 2014. Prövningstillstånd krävs.
I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Miller, ordförande, och tekniska rådet Bolton. Enhälligt. Föredragande har varit beredningsjuristen Howard.