Tillsyn avseende strandskydd ----- Mark- och miljööverdomstolen har fastställt länsstyrelsens föreläggande att ta bort vissa anläggningar som uppförts utan strandskyddsdispens av tidigare fastighetsägare med undantag för en brygga eftersom föreläggandet i den delen har bedömts inte uppfylla kravet på skälighet. Då fastigheten överlåtits under processen i Mark- och miljööverdomstolen har föreläggandet, med undantag för föreskrivna viten, ändrats till att gälla de nya ägarna.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDEVäxjö tingsrätts, mark- och miljödomstolen, dom 2019-08-12 i mål nr M 197-19, se bilaga A
Med ändring av mark- och miljödomstolens dom fastställer Mark- och miljööverdomstolen Länsstyrelsen i Skåne läns föreläggande den 4 december 2018 i ärende nr 515-29897-2018 med följande ändringar:
- Föreläggandet gäller mot P E och M O i stället för mot K N K och H K.- Föreläggandet upphävs i den del som avser borttagande av brygga.- Samtliga föreskrivna viten upphävs.
Länsstyrelsen i Skåne län har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska fastställa föreläggandet samt förklara att föreläggandet och vad som har förordnats om vite ska gälla mot de nya fastighetsägarna dock att vitet enligt punkten 4 om 1000 kr rätteligen ska fördelas så som 500 kr till vardera fastighetsägare vid varje konstaterad överträdelse.
P E och M O har motsatt sig ändring.
Länsstyrelsen har anfört bl.a. följande:
Behovet av strandskyddstillsyn är mycket stort och myndigheterna kan inte omedelbart agera mot alla överträdelser. Det kan dröja många år innan en överträdelse uppdagas och det är inte helt ovanligt att fastigheten i fråga hinner överlåtas under denna tid. Att en överträdelse pågått under lång tid och att det kan ha varit möjligt att förelägga en tidigare ägare att vidta rättelse kan inte ha någon avgörande betydelse vid prövningen av ett föreläggande. Det är skäligt att förvänta sig att den som förvärvar en fastighet försäkrar sig om att anläggningar inom strandskyddat område är lagliga. Regleringen i 26 kap. 12 § miljöbalken är tillämplig inom stora delar av miljörätten och om en ny ägare haft svårt att få reda på förhållanden kring marken kan det finnas en oskälighet. En sådan svårighet omfattar dock inte enkelt konstaterbara fakta såsom om det finns vederbörliga tillstånd och dispenser, vilket behörig myndighet kan ge besked om. I detta fall borde nuvarande ägare varit medvetna om riskerna med att förvärva en fastighet under pågående rättsprocess.
Frågan om en ny ägare haft anledning att misstänka att relevanta tillstånd inte finns saknar rättslig relevans, liksom frågan om det finns något som tyder på att överlåtelsen skett i syfte att kringgå strandskyddsbestämmelserna. I strandskyddslagstiftningen finns ingen preskriptionsregel och av förarbeten till miljöbalken framgår att en sådan skulle motverka lagstiftningens syfte.
Strandskyddsintressena väger över det enskilda intresset i detta fall. Sjön utgör fågelskyddsområde och det orörda strandområdet har betydelse för häckningslokaler. Det grunda vattenområdet närmast strandkanten är av stor vikt som livsmiljö för ett antal livsformer. Skåneleden passerar i närheten och det förekommer uthyrning av kanoter vilket indikerar ett aktivt friluftsliv för vilket strandmiljöerna är av betydelse.
Fastighetsägarna har framfört att fastigheten utgjorde pensionat och hotell fram till 1978. Länsstyrelsen har inte hittat något som styrker eller avstyrker detta och får därmed anta att det är korrekt. Ett pensionat eller hotell ger inte upphov till någon hemfridszon och med hänvisning till det långa avståndet till huvudbyggnaden samt till att fastigheten på båda sidor omges av naturmiljö får det antas att det område som föreläggandet avser var tillgängligt för allmänheten. Av ett mäklarprospekt framgår att fastigheten i de delar som är närmast sjön utgjorde naturmark 2015.
Betongbord och grillplats uppvisar en design och ett slitage som inte föranleder länsstyrelsen att tro att de skulle ha tillkommit tidigare än 1975, snarare det motsatta. Av foton framgår att marken ner till vattnet utgjordes av naturlig vegetation med högväxande gräs innan K N K och H K förvärvade fastigheten. Det kan inte anses oskäligt att förbjuda fastighetsägarna att klippa gräs och undanröja vegetation eftersom detta är en ändring av fastigheten som genomförts av K N K och H K.
Det är förvisso sant att det fanns en näraliggande brygga 1975. Den är dock inte placerad på samma plats som den nuvarande bryggan och den nuvarande bryggan är avsevärt större.
Lambert av denna typ är knappast ortsvanliga och det är osannolikt att det fanns ett staket med denna sträckning 1975 eftersom det skulle ha gjort att dåvarande brygga inte kunde nås.
Länsstyrelsen har kommit in med utredning i Mark- och miljööverdomstolen.
P E och M O har anfört bl.a. följande:
De är beredda att träda in i processen i de tidigare ägarnas ställe och åberopar allt som de tidigare ägarna åberopat.
Fastigheten överläts inte till makarna K i illojalt syfte och de garanterades vid köpet att det inte fanns några ålägganden från myndigheter. Enligt länsstyrelsen borde de vänt sig till behörig myndighet för att få besked om anläggningarnas laglighet, men myndigheten hade inte kunnat ge besked om när dessa uppfördes. Av lantmäteri-handlingar från 1946 som makarna K fick i samband med köpet framgår att hela styckningslotten bedömts som lämplig för bostadsändamål och att fastigheten haft tillgång till vattnet. Detta tillsammans med objektbeskrivningen och utfästelser från säljaren och mäklaren gjorde att de inte fann någon anledning att vidta närmare undersökningar. Det är otryggt och rättsosäkert för den enskilde att ett föreläggande kan beslutas efter total frånvaro från tillsynsmyndighetens sida under så många år.
Staketet uppfördes troligen 1947 i samband med att fastigheten avstyckades. Det byttes ut mot ett nytt staket av makarna K 2015 på grund av renoveringsbehov, i samma längd och höjd. Övriga anläggningar härrör från den pensionatsverksamhet som bedrevs på fastigheten fram till slutet av 1970-talet och har funnits där i minst 80 år. Pensionatets mark var endast tillgänglig för övernattade gäster. Det är svårt att tänka sig att pensionatets ägare skulle ha accepterat att utomstående slog upp tält för övernattning eller hade picknick i den privata trädgården.
Bordet gjort av kvarnsten är typiskt för 1950-talet, när kvarnar började läggas ner. Vid stenbordet återfinns ett äldre dekorativt buskage av sorten idegran, en för dåtiden tidstypisk trädgårdsväxt. Grillplatsen är gjord av järnvägsslipers vilket är tidstypiskt för 1950-talet, när järnvägarna började läggas ner. Den underliggande delen av grillplatsen är gjord av samma stenmaterial som bordets underrede, som i dag förefaller vara något sprucket. Den översta sittdelen kan ha möjligen renoverats vid ett senare tillfälle, men i så fall före makarna Ks förvärv. Markarna K har slagit gräset nere vid vattnet två gånger per år på exakt samma sätt som de tidigare fastighetsägarna, även om gräset på fotot i mäklarprospektet från 2015 ser ut att inte vara nyklippt. I övrigt ska beaktas att X har en parkliknande trädgård med delvis naturlig vegetation.
Länsstyrelsen har åsidosatt sin utredningsskyldighet, baserat sitt beslut på felaktiga uppgifter och underlåtit att göra en skälighetsavvägning och proportionalitetsbedömning.
P E och M O har kommit in med utredning i Mark- och miljööverdomstolen.
Mark- och miljööverdomstolen prövar inledningsvis om föreläggandet gäller mot de nya fastighetsägarna P E och M O.
Av 26 kap. 15 § miljöbalken följer att om en tillsynsmyndighet har meddelat ett föreläggande eller förbud mot någon i egenskap av exempelvis fastighetsägare, får tillsynsmyndigheten sända beslutet till inskrivningsmyndigheten för anteckning i fastighetsregistret. Det ska även antecknas om föreläggandet är förenat med löpande vite. Har anteckning gjorts gäller föreläggandet eller förbudet utan vidare mot ny ägare av egendomen. När det gäller fastigheter som förvärvats genom köp blir även löpande viten gällande mot ny ägare om anteckning gjorts, däremot inte annat vite.
Den aktuella fastigheten har överlåtits först efter det att föreläggandet överklagats av de tidigare fastighetsägarna och efter att processen i Mark- och miljööverdomstolen inletts. När ett beslut enligt 26 kap. 15 § miljöbalken överklagas stadgas i 26 kap. 16 § miljöbalken att rättegångsbalkens bestämmelser om verkan av att tvisteföremålet överlåts och om tredje mans deltagande i rättegång tillämpas.
I förarbetena till 26 kap. 16 § miljöbalken uppges syftet med bestämmelsen vara att förhindra att en process fördröjs eller måste tas om från början av den anledningen att fastigheten överlåts till ny ägare. Handläggningen i målet ska i stället kunna fortsätta med den nya ägaren som part (se prop. 1997/98:45, del 2, s. 277). Enligt förarbetena till 21 § hälsoskyddslagen (1982:1080), som föregick 26 kap. 16 § miljöbalken tog bestämmelsen inte främst sikte på en ny ägares rätt att träda in i besvärsprocessen utan på dennes skyldighet att på yrkande av motparten inträda som part i rättegången (se prop. 1981/82:219 s. 80 f.).
Med hänsyn till ordalydelsen i 26 kap. 16 § miljöbalken och syftet med bestämmelsen har i praxis gjorts bedömningen att bestämmelsen innebär att en ny fastighetsägare, på yrkande av motparten, är skyldig att träda in som part i rättegången och att den är tillämplig i förhållandet till ett förbud även om någon anteckning i fastighetsregistrets inskrivningsdel inte gjorts (se MÖD 2006:15).
I aktuellt fall har länsstyrelsen yrkat att de nya ägarna ska inträda som parter och de nya ägarna har förklarat att de vill träda in i processen i de tidigare ägarnas ställe. Såvitt framkommit av utredningen i målet har föreläggandet inte antecknats i fastighetsregistret. Mot bakgrund av redovisningen ovan anser Mark- och miljööverdomstolen att föreläggandet gäller mot de nya ägarna. När det gäller det vite som inte är löpande, dvs. det som hör samman med punkterna 1 3 i föreläggandet, anser domstolen emellertid att 26 kap. 16 § miljöbalken måste läsas tillsammans med 15 § och att vitet därmed inte kan göras gällande mot de nya ägarna. När det gäller det löpande vitet, som hör samman med punkt 4 i föreläggandet, talar visserligen den omständigheten att de nya ägarna hade kännedom om föreläggandet när de köpte fastigheten för att vitet borde kunna göras gällande mot dem. Med hänsyn till att föreläggandet inte har antecknats i fastighetsregistret och de höga krav på rättssäkerhet som måste ställas beträffande viten anser Mark- och miljööverdomstolen dock att det löpande vitet inte kan göras gällande mot de nya ägarna.
Mark- och miljööverdomstolen övergår till att pröva föreläggandet i sak.
Vad gäller staket, bord och grillplats anser Mark- och miljööverdomstolen, i likhet med mark- och miljödomstolen, att det inte är visat att anläggningarna har funnits på platsen sedan före generellt strandskydd infördes 1975. När det gäller bryggan ger utredningen stöd för att den äldre bryggan låg på en annan plats än den nuvarande. Mark- och miljööverdomstolen anser därför att det inte heller beträffande bryggan är visat att den har funnits på platsen sedan före 1975. Det är således fråga om anläggningar som omfattas av krav på strandskyddsdispens.
Länsstyrelsens föreläggande innefattar även ett förbud att klippa gräs och i övrigt avlägsna vegetation inom visst område på ett sådant sätt att det ianspråktas som trädgård. Mark- och miljööverdomstolen anser att det genom utredningen i målet inte är visat att området kontinuerligt sedan tiden före 1975 varit ianspråktaget som trädgård. Även i denna del är det således fråga om åtgärder som omfattas av krav på strandskyddsdispens.
Av 26 kap. 12 § miljöbalken framgår att om en tidigare ägare av en fastighet kunnat föreläggas att avhjälpa en skada eller olägenhet som uppstått vid deras användning av en fastighet enligt 7 kap.miljöbalken får en tillsynsmyndighet ge ett föreläggande mot en ny ägare om det skäligt.
Vid skälighetsbedömningen ska det göras en avvägning mellan naturvårdens intresse att få en rättelseåtgärd utförd och den enskildes intresse att inte drabbas av oskäliga kostnader. Vid avvägningen kan även beaktas, t.ex. hur lång tid som har förflutit sedan anläggningen i fråga uppfördes eller om det av något särskilt skäl varit svårt att bedöma anläggningens laglighet. Den enskildes intressen bör inte väga särskilt tungt om överlåtelsen har föranletts av en önskan att hindra ingripanden från det allmänna (se prop. 1981/82:220 s. 138 samt MÖD 2017:16 I och II). Som utgångspunkt för prövningen gäller, liksom i allmänhet i fråga om strandskydd, att lagstiftningens syften är långsiktiga och att strandskyddsintressena är mycket starka.
Grillplatsen och stenbordet i aktuellt mål bidrar till att privatisera ett område nära strandlinjen relativt långt från bostadens hemfridszon. Även om anordningarna ger intryck av att ha funnits på platsen en lång tid finns det inga konkreta uppgifter om när de uppfördes. När det gäller staketet framgår att det har uppförts under senare tid. Utredningen ger inte tillräckligt stöd för att det då ersatte ett äldre befintligt staket. Det bedöms inte vara förenat med större kostnader att avlägsna grillplats, bord och staket. Förbudet mot att avlägsna vegetation har stor betydelse för strandskyddsintressena och innebär ingen omedelbar ekonomisk kostnad för fastighetsägarna. Mot den bakgrunden anser Mark- och miljööverdomstolen att föreläggandet i dessa delar är skäligt.
Av utredningen framgår att den nuvarande bryggan har funnits på platsen i nära 40 år. Vidare framgår att det dessförinnan i vart fall från 1975 låg en brygga nära platsen där den nuvarande bryggan är placerad. Det kan därför ha varit svårt för den enskilde fastighetsägaren att bedöma bryggans laglighet. Vid en avvägning mellan strandskyddsintressena och de enskilda intressena i detta fall anser Mark- och miljööver-domstolen att föreläggande i den del som avser bryggan inte uppfyller kravet på skälighet.
Sammanfattningsvis anser Mark- och miljööverdomstolen således att föreläggandet ska fastställas med undantag för den del som gäller borttagande av brygga och föreskrivna viten som ska upphävas. Vidare anser Mark- och miljööverdomstolen att föreläggandet ska ändras till att gälla de nya ägarna.
Domen får enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättsrådet Jones, tekniska rådet Wood, hovrättsrådet Johnston, referent, och hovrättsassessorn Cruz.
Föredragande har varit Dunn.
Mark- och miljödomstolen upphäver Länsstyrelsen i Skåne läns beslut den 4 december 2018 i ärende nr 515-29897-2018.
Länsstyrelsen i Skåne län (länsstyrelsen) har den 4 december 2018(515-29897-2018) förelagt K N K och H K, så som ägare till fastigheten X i Osby kommun, att senast 6 månader efter att beslutet har vunnit laga kraft, utföra följande åtgärder på fastigheten.
1. Ta bort staket längs den södergående fastighetsgränsen som visas med blå linje i bilaga till beslutet. Staketet ska avlägsnas i sin helhet längs den markerade linjen, dvs. ca 90 m från strandlinjen.
2. Ta bort brygga, grillplats och bord som är placerat inom den rödmarkerade ytan i bilaga till beslutet samt visas på bilder i bilaga till beslutet.
3. Dokumentation som visar att åtgärderna är utförda ska komma in tilllänsstyrelsen när arbetet är avslutat, dock senast 7 månader efter att beslutet har vunnit laga kraft. Dokumentationen ska mejlas till skane@lansstyrelsen.se eller skickas till Länsstyrelsen Skåne, Miljöavdelningen, 205 15 Malmö. Diarienumret som framgår av beslutet ska anges.Vidare förbjöd länsstyrelsen dem att4. klippa gräs och i övrigt avlägsna vegetation inom den rödmarkerade ytan i bilaga till beslutet, på ett sådant sätt att denna del av fastigheten ianspråktas så som trädgård.
Punkt 1 förenades med ett vite på 45 000 kr fördelat så som 22 500 kr för vardera fastighetsägaren. Punkt 2 förenades med ett vite på 13 000 kr fördelat så som 6 500 kr för vardera fastighetsägaren. Punkt 3 förenades med ett vite på 1 000 kr fördelat så som 500 kr för vardera fastighetsägaren. Punkt 4 förenades med ett löpande vite på 1 000 kr fördelat så som 5 000 kr för vardera fastighetsägaren vid varje konstaterad överträdelse.
K N K och H K (klagandena) har nu överklagat länsstyrelsens beslut till mark- och miljödomstolen.
YRKANDEN M.M.
Klagandena yrkar, som det får förstås, att länsstyrelsens beslut ska upphävas. Till stöd för sitt yrkande anför de i huvudsak följande.
Staketet längs den södergående fastighetsgränsen har funnits länge men är delvis utbytt. De kan godkänna att öppna upp det eller göra en övergång. Även bryggan har funnits länge men det kan inte styrkas med foto. Grillplatsen har också varit anlagd sedan mycket långt tillbaka i tiden, men de kan ta bort grillställningen som är ditsatt under senare tid.
Det finns ingen gräsmatta på området, utan det är närmast en äng som de klipper två gånger på sommaren. Den del av trädgården som alltid har varit trädgård bör få vara kvar i nuvarande skick.
De bifogar avstyckningskarta från 1947 då tomten avstyckades.
Länsstyrelsen bestrider klagandenas yrkande. Till stöd för sin uppfattning anför länsstyrelsen sammanfattningsvis följande.
Klagandena har inte tillfört något som föranleder länsstyrelsen att ändra sin bedömning. Av avstyckningsprotokollet framgår att fastigheten utgjordes av tomtplats och ängsmark 1947, vilket också stämmer med länsstyrelsens tolkning av flygfoton från 1975. Tomten utgjordes i stor del av naturmark och var inte i sin helhet ianspråktagen som tomtmark.
Mark- och miljödomstolen har företagit syn på aktuell fastighet.
Lambert, brygga, bord och grillplatsDe klagande hävdar att staket, brygga, bord och grillplats har funnits på fastigheten sedan länge. Länsstyrelsen har med hänvisning till flygfoto uppgivit att bryggan uppförts mellan år 1975 och 2006. Länsstyrelsen har vidare invänt att brygga, bord och grillplats med hänvisning till kvalitet och allmänna intrycket bedöms vara tillkomna senare.
Mark- och miljödomstolen bedömer att det är fråga om sådana anläggningar som kräver strandskyddsdispens, om de inte uppförts före strandskyddsreglernas införande. Domstolen bedömer vidare att de klagande inte har visat att anläggningarna uppförts under tid då det inte krävdes strandskyddsdispens.Länsstyrelsen har därför haft fog för att överväga att förelägga om avlägsnande.
I målet har emellertid framkommit att klagandena köpte fastigheten X under 2015 och att anläggningarna fanns på fastigheten redan då.
Vad gäller staketet har de klagande uppgivit att de ersatt ett äldre staket med ett nytt, vilket bedöms inte strida mot strandskyddsreglerna.
Mark- och miljööverdomstolen (MÖD) har tidigare i ett avgörande kommit fram till att det inte varit skäligt att kräva att en ny fastighetsägare ska riva en vid köpet befintlig brygga. Detta då det inte framkommit något som tydde på att överlåtelsen av fastigheten hade skett i syfte att kringgå strandskyddet och köparen inte bedömdes ha haft anledning att misstänka att strandskyddsdispens saknades, se MÖD 2017:16.
I nu aktuellt mål bedömer mark- och miljödomstolen att det finns inget som tyder på att överlåtelsen av fastigheten år 2015 har skett i syfte att kringgå strandskyddet.
Vidare bedömer domstolen att det inte har funnits någon anledning för klagandena att misstänka att det saknades strandskyddsdispens för anläggningarna. Mot denna bakgrund bedömer mark- och miljödomstolen att det inte är skäligt att förelägga klagandena att ta bort staket, brygga, bord och grillplats. Punkterna 1-3 med tillhörande viten ska därför upphävas.
Förbud att klippa gräs och i övrigt avlägsna vegetationAv praxis (se till exempel Mark- och miljööverdomstolens dom den 25 september 2017 i mål M 10705-16) framgår att en gräsmatta i närheten av bostadsbebyggelse är något som typiskt sett avhåller allmänheten från att beträda ett område och som därmed kan vara svårt att förena med strandskyddets syften. Vidare framgår att en gräsmatta får anses jämförbar med de anordningar och anläggningar som omfattas av 7 kap. 15 § miljöbalken, dvs. som inte är tillåtet inom ett strandskyddsområde.
Enligt länsstyrelsen framgår det av flygfoto från 1975 att då var det skog hela vägen ned till vattnet. De klagande har dock uppgivit att den del av trädgården som alltid varit trädgård bör få vara kvar. De har vidare uppgivit att de slår gräset ca två gånger per år.
Mark- och miljödomstolen bedömer att även om gräsmattan/ängen inte slås mer än två gånger per år är det ändå fråga om sådan åtgärd som inte är tillåten inom ett strandskyddsområde. Sådan åtgärd kräver strandskyddsdispens, vilken inte är möjlig att bevilja nu.
Med hänsyn till vad mark- och miljödomstolen noterade vid synen bedömerdomstolen att det funnits en gräsmatta/äng på fastigheten under lång tid. Flygfotot från 1975 visar att det då fanns träd men inget om eventuell förekomst av gräsmatta/äng.
Med hänsyn till vad som ovan anförs kring de klagandes köp av fastigheten år 2015 m.m. bedömer mark- och miljödomstolen även vad gäller gräsmatta/äng att det inte är skäligt att förbjuda klagandena att klippa gräs och i övrigt avlägsna vegetation. Även punkten 4 med tillhörande vite ska därför upphävas.
SammanfattningMark- och miljödomstolen bedömer att fastigheten X är ianspråktagen på ett sätt som strider mot strandskyddets syften och att det inte är visat att den har varit det sedan innan det generella strandskyddet infördes.
Lambert, brygga, bord och grillplats, gräsklippning och avlägsnande av vegetation har därför krävt strandskyddsdispens. Anläggningarna, gräsklippning och avlägsnande av vegetation har dock uppförts/utförts av tidigare fastighetsägare. Det finns inget som tyder på att nuvarande fastighetsägare har haft kännedom om eller borde ha misstänkt att strandskyddsdispens saknades. Inte heller bedöms fastighetsöverlåtel-sen ha skett i syfte att kringgå strandskyddet. Domstolen bedömer därför att det är oskäligt att förelägga nuvarande fastighetsägare som länsstyrelsen har gjort genom det överklagade beslutet, varför det ska upphävas.
____________________I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Wiley, ordförande, och tekniska rådet Cohen. Föredragande har varit tingsnotarien Hill.