Hinder från EG-rättslig synpunkt ansågs inte föreligga mot att tillämpa svenska bestämmelser om mjölkkvot
Not 177. Överklagande av Peterson K. ang. tilldelning av mjölkkvot. - Walker tilldelades genom beslut den 29 augusti 1995 en mjölkkvot som utökad producent om 48 553 kg med 4,31 procents basfetthalt avseende tiden 1 april 1995 t.o.m. 31 mars 1996. - Sedan Peterson K. begärt omprövning beslutadeJordbruksverket (1995-10-04) att avslå hans begäran om ändring av beslutet. - I överklagande anförde Peterson K. följande. Smålands högland har av EU klassats som LFA-område. Vid fördelningen av mjölkkvoter bör hänsyn tas till detta. Under 1994 gjorde han en utökning av antalet koplatser, från sju till tolv, för att kunna uppfylla Arlas krav angående minsta hämtad mjölkmängd. Länsrätten bör göra en ändring i 10 a § förordningen (1994:1714) om mjölkkvoter m.m. som ger mindre utökare inom LFA-området en mjölkkvot som motsvarar deras godkända koplatser utan avdrag för självrisken på 55 procent. - Länsrätten i Jönköpings län (1995-11-24, ordförande Hunt): Enligt 10 a § förordningen om mjölkkvoter m.m. skall företagets leveranskvot enligt 6 §, om företaget utökat sin produktion, bestämmas utan att hänsyn tas till den utökning som kan ha skett under åren 1991-1993 och företaget tilldelas en tilläggskvot för den del av utökningen som överstiger 10 procent av koantalet före utökningen. Tilläggskvoten utgörs, beroende på producentens val, antingen av 1. en mjölkmängd som motsvarar 7 398 kg mjölk för varje ny godkänd koplats minskad med 55 procent, eller 2. en mjölkmängd för varje ny koplats som motsvarar den genomsnittliga leveransmängden för varje koplats som använts under åren 1991-1993 minskad med 55 procent. - Peterson K. har ansökt om att tilldelas mjölkkvot för utökare. Den beräkning Jordbruksverket gjort har skett utifrån ovan nämnda bestämmelse. Det finns inte någon möjlighet att vid beräkningen av mjölkkvotens storlek frångå denna bestämmelse. Länsrätten har ingen möjlighet att ändra denna bestämmelse. Överklagandet kan därför inte bifallas. - Länsrätten avslår överklagandet. - I kammarrätten yrkade Peterson K. i första hand att han skulle tilldelas en mjölkkvot om 75 787 kg med en basfetthalt om 4,31 procent, beräknad på en grundkvot om 38 797 kg och en utökarkvot utan avdrag för självrisk om 36 990 kg. I andra hand yrkade han en mjölkkvot om 66 540 kg med samma basfetthalt, beräknad på en grundkvot om 38 797 kg och en utökarkvot, med avdrag för 25 procents självrisk, om 27 743 kg. Vidare yrkade Peterson K. att, om kammarrätten delade länsrättens uppfattning, kammarrätten skulle inhämta förhandsbesked enligt artikel 177 i Romfördraget från EG-domstolen huruvida en viss ändring i aktuell förordning den 1 juli 1995 strider mot EG-rätten, bl.a. mot likhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar. - Peterson K. anförde i huvudsak följande. Den svenska fördelningsmodellen för mjölkkvoter strider mot diskrimineringsförbudet i artikel 40.3 i Romfördraget. Den relevanta tidpunkten för jämförelse mellan de olika kategorierna av mjölkproducenter bör anses vara den 1 januari 1995, eftersom det är produktionen denna dag som skall reduceras. Mjölkproducenter som vid denna tidpunkt hade lika många kor i mjölkproduktion skall anses befinna sig i en likartad situation. Härav följer att en utökning som skett före den 1 januari 1995 skall anses irrelevant vid bedömningen av hur stor gårdskvot som skall fördelas. Bestämmelserna i den svenska förordningen 1994:1714 om höga självrisker för enbart vissa kategorier producenter innebär ett åsidosättande av artikel 40 i Romfördraget. Till tvingande EG-rätt hör bl.a. principen om skydd för berättigade förväntningar. Före den 1 juli 1991 kunde de svenska mjölkproducenterna inte alls förutse införandet av den gemensamma marknadsordningen. Fram t.o.m. mars 1994, till följd av den svenska regeringens hållning, kunde dessa producenter på goda grunder anta att ett eventuellt införande av den gemensamma marknadsordningen inte skulle rubba förutsättningarna för inbördes konkurrens. Tidpunkten för vad som är att anse som utökning har satts så långt tillbaka som till den 1 januari 1991. Härav följer att åtskilliga utökare har utfört investeringar vid en tidpunkt då de svårligen eller t.o.m. omöjligen kan ha förstått att de skulle komma att sakna möjligheter att förränta investeringen. Genom att dessa producenter i större utsträckning än andra förvägras möjligheter till intäkter, vilket är en konsekvens av självriskerna, måste förordningen om mjölkkvoter i denna del anses medföra att principen om skydd för berättigade förväntningar åsidosatts. Detta inte minst med tanke på de höga självrisker som fixerats för dessa producenter. - Kammarrätten i Jönköping (1996-04-02, Phillips, Mills, Velinder, Erntoft): Utvidgning av talan vid överklagandet hos kammarrätten - Peterson K. har enligt den s.k. instansordningsprincipen inte rätt att vidga sin i länsrätten förda talan när han överklagar hos kammarrätten. Utan att saken ändras får han dock åberopa ny omständighet till stöd för sin talan. Frågan om vad som är saken i ett mål skall bedömas särskilt för varje rättsområde. Kammarrätten anser att saken i detta mål är frågan om tillämpning av 10- och 55-procentsreglerna i 10 a § förordningen 1994:1714. Det är alltså inte fråga om en allmän kvotprocess. Peterson K:s talan skall därför avvisas i vad den går utöver vad länsrätten rätteligen har prövat. - EG-rättsliga principer och förhandsavgörande från EG-domstolen - Av andra stycket i artikel 177 i Romfördraget framgår att när en EG-rättslig fråga uppkommer vid en domstol i en medlemsstat får den domstolen, om den anser att ett beslut i frågan är nödvändigt för att döma i saken, begära att EG-domstolen meddelar ett förhandsavgörande. Av tredje stycket i samma artikel framgår att när en sådan fråga uppkommer i ett ärende vid en domstol i en medlemsstat, mot vars avgöranden det inte finns något rättsmedel enligt nationell lagstiftning, skall den nationella domstolen föra frågan vidare till EG-domstolen. - Första frågan som uppkommer är om kammarrätten är en sådan domstol som avses i tredje stycket i artikel 177. - Med beaktande av att möjligheten att fullfölja talan hos Regeringsrätten är begränsad finner kammarrätten att kammarrätten kan vara en sådan domstol som avses i tredje stycket i artikel 177. Gäller det emellertid en prejudikatfråga som avses i 34 a § andra stycket 1 förvaltningsprocesslagen (1971:291), synes kammarrätten knappast vara att anse som slutinstans. - Även om kammarrätten sålunda inte skulle vara slutinstans, uppkommer frågan om kammarrätten kan underlåta att inhämta förhandsavgörande. - EG-domstolen har uttalat att sistainstansdomstolarna bara är skyldiga att förelägga frågor av EG-rättslig karaktär, som har betydelse för utgången i målet. Den nationella domstolen skall därför alltid ta ställning till om svaret på den EG-rättsliga frågan är nödvändigt för att avgöra målet. Enligt EG-domstolen föreligger inte någon skyldighet att begära förhandsavgörande om det finns ett klart prejudikat av EG-domstolen, vilket går att tillämpa på den aktuella tvisten. Slutligen har EG-domstolen förklarat att det är onödigt att begära förhandsavgörande om det är helt klart hur den aktuella EG-regeln skall tolkas (jfr dom av den 6 oktober 1982 i mål 283/81, CILFIT). - Peterson K. har väckt frågan om det eventuellt har skett ett brott mot artikel 40.3 i Romfördraget och den grundläggande likhetsprincipen. - Av intresse i detta sammanhang kan nämnas EG-domstolens dom den 15 februari 1996 i mål C-63/93, Duff m.fl. Detta fall rörde ett förhandsavgörande i frågan om Irland kunde åläggas någon plikt att tilldela en särskild referenskvantitet till sådana mjölkproducenter som förpliktat sig att genomföra en utvecklingsplan för mjölkproduktion i enlighet med ett visst rådsdirektiv. I anledning härav uppkom även fråga om brott skett mot artikel 40.3 i Romfördraget. Domstolen uttalade härvid bl.a. följande. Förbudet mot diskriminering är endast ett särskilt uttryck för den likabehandlingsprincip som är en av gemenskapsrättens allmänna principer. Principen innebär att olika slags situationer inte får behandlas lika såvida inte en sådan behandling är objektivt motiverad. Principen hindrar emellertid inte att producenter som förpliktat sig att genomföra en utvecklingsplan - i likhet med andra producenter - endast tilldelas en referenskvantitet som svarar mot deras produktion under referensåret. Med hänsyn till syftet med avgiftssystemet, vilket är att återställa balansen mellan utbud och efterfrågan på mjölkmarknaden genom en begränsning av mjölkproduktion till den nivå som gällde för referensåret, är det enligt domstolen det valda referensåret som är det avgörande vid jämförelsen mellan de situationer som olika kategorier av producenter befinner sig i. - Ovanstående leder kammarrätten till följande bedömning såvitt avser av Peterson K. påstått brott mot artikel 40.3. Det kan konstateras att det inte finns någon av gemenskapen antagen bestämmelse som hindrar Sverige att fritt välja metod för hur mjölkkvoten skall beräknas. Mot bakgrund härav och syftet med införandet av en tilläggsavgift inom sektorn för mjölk och mjölkprodukter, dvs. att stabilisera marknaden för mjölkprodukter, står det klart att det, såvitt avser leveranskvoten, är den genomsnittliga mjölkproduktionen under åren 1991, 1992 och 1993 som är avgörande för jämförelsen mellan nu berörda kategorier av mjölkproducenter. I förhållande till dessa år har Peterson K. som utökare t.o.m. erhållit ytterligare tilldelning av leveranskvot. Något brott mot artikel 40.3 kan därför inte anses föreligga. - Peterson K. har vidare väckt frågan om avsteg gjorts från principen om skydd för berättigade förväntningar. Principen, som utgör en del av gemenskapens rättsordning, är en naturlig följd av rättssäkerhetsprincipen som kräver att rättsregler skall vara klara och precisa och som syftar till att säkerställa förutsebarheten rörande de situationer och rättsliga relationer som omfattas av gemenskapsrätten. - Av ovan nämnd dom från EG-domstolen framgår bl.a. att principen om skydd för berättigade förväntningar endast kan göras gällande mot gemenskapsrättsliga bestämmelser i den utsträckning som gemenskapen själv tidigare har skapat en situation som kan ge upphov till en berättigad förväntning. - Kammarrätten kan inte finna att gemenskapen har skapat någon tidigare situation som kunnat ge upphov till en berättigad förväntning för utökare i Sverige. Snarare har utökarnas situation beaktats i förordningen (1994:1714) Om mjölkkvoter m.m. Något brott mot den åberopade principen kan därför inte anses föreligga. - Under ovan beskrivna förhållanden är rättsläget så klart att kammarrätten kan underlåta att inhämta förhandsavgörande från EG-domstolen. - Tilldelningen av mjölkkvot - Som framgår av vad som tidigare redovisats i målet är det den genomsnittliga mjölkproduktionen under åren 1991, 1992 och 1993 som är avgörande för jämförelse mellan de olika kategorierna av mjölkproducenter i förhållande till likabehandlingsprincipen i artikel 40.3. Peterson K:s förstahandsyrkande att det inte alls skall tillämpas några självrisker vid beräkningsförfarandet kan således inte bifallas. - Av allmänna förvaltningsrättsliga grundsatser har ansetts följa att bestämmande för vilka föreskrifter - avseende både förfarandet och prövningen i sak - som skall tillämpas i ett mål eller ärende som regel är vilka föreskrifter som är i kraft när prövningen sker (jfr Regeringsrättens årsbok 1988 ref. 132). Härav följer att Jordbruksverket vid tidpunkten för meddelandet av beslutet den 29 augusti 1995 hade att tillämpa bestämmelsen i 10 a § förordningen om mjölkkvoter m.m. i dess lydelse enligt SFS 1995:812. Omständigheter som utgör skäl att frångå den beskrivna huvudregeln har inte framkommit. Peterson K:s andrahandsyrkande kan därför inte heller bifallas. - Kammarrätten avslår Peterson K:s yrkande om inhämtande av förhandsavgörande från EG-domstolen. - Kammarrätten avvisar Peterson K:s talan i vad den avser annat än s.k. självrisk för utökare. - Kammarrätten avslår det prövade överklagandet. - I Regeringsrätten fullföljde Peterson K. sin talan. - Jordbruksverket avgav yttrande i målet. - Regeringsrätten (2000-11-21, Swartling, Woods, Padilla, Mcdonald, Taylor): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten beslutade den 27 maj 1997 att inhämta förhandsavgörande från EG-domstolen i förevarande mål och två andra i Regeringsrätten anhängiga mål angående tilldelning av mjölkkvot. De frågor som därvid ställdes redovisades i en till beslutet fogad särskild skrivelse och avsåg huruvida de svenska författningsbestämmelserna om tilldelning av mjölkkvot, sådana de var utformade vid tiden för Jordbruksverkets aktuella beslut, stod i överensstämmelse med förordning (EEG) nr 3950/92 om införande av en tilläggsavgift inom sektorn för mjölk och mjölkprodukter, vissa artiklar i Romfördraget samt den inom EG-rätten grundläggande principen om likabehandling. - EG-domstolen beslöt i dom den 13 april 2000 (mål C - 292/97) angående de ställda frågorna följande: Rådets förordning (EEG) nr 3950/92 av den 28 december 1992 om införande av en tilläggsavgift inom sektorn för mjölk och mjölkprodukter, i dess lydelse enligt akten om villkoren för Republiken Österrikes, Republiken Finlands och Konungariket Sveriges anslutning till de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen och om anpassning av fördragen, samt likabehandlingsprincipen i artikel 40.3 andra stycket i EG-fördraget (nu artikel 34.2 andra stycket EG i ändrad lydelse), skall tolkas så, att de inte utgör hinder mot nationella bestämmelser som antagits av en medlemsstat som anslöt sig till Europeiska gemenskaperna den 1 januari 1995 och som innebär att de individuella referenskvantiteterna för producenter som inte förändrat sin produktion mellan den 1 januari 1991 och den 31 december 1994 skall bestämmas på grundval av den genomsnittliga leveransmängden under åren 1991-1993, att reduceringstal, som dessutom är olika, tillämpas vid beräkningen av de individuella referenskvantiteter som tilldelas producenter som nystartade sin mjölkproduktion mellan den 1 januari 1991 och den 31 december 1994 och producenter som under samma period utökade sin befintliga mjölkproduktion, vilket inte gäller vid beräkningen av referenskvantiteter för producenter som inte förändrat sin produktion mellan den 1 januari 1991 och den 31 december 1994 och för producenter av ekologiskt framställd mjölk, samt att endast producenter som kan visa att de utan avbrott har levererat mjölk mellan den 1 mars 1994 och den 1 januari 1995 kan beviljas en individuell referenskvantitet, med undantag för producenter som ofrivilligt avbrutit sina leveranser och som kan åberopa särskilda skäl för att de skall beviljas en referenskvantitet. - Med hänsyn till förhandsavgörandets innehåll har Regeringsrätten vid sin prövning av Peterson K:s talan att utgå från att hinder från EG-rättslig synpunkt inte möter mot tillämpning av ifrågavarande bestämmelser i den svenska författningsregleringen. Annat hinder mot tillämpning av bestämmelserna har inte heller framkommit. - För Peterson K., som utökat sin produktion under år 1994, skall som kammarrätten funnit tilldelning av mjölkkvot beräknas enligt reglerna i 10 a § förordningen (1994:1714) om mjölkkvoter m.m. i den lydelse förordningen hade vid tidpunkten för Jordbruksverkets beslut. Vid sådant förhållande saknas förutsättningar att bifalla överklagandet. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten avslår överklagandet. (fd II 2000-10-19, M. Sims)