I en anmälan till JO framförde AA klagomål mot Polismyndigheten i Stockholms län och åklagare vid Åklagarmyndigheten. Hon var missnöjd med att förundersökning inte hade inletts i ett ärende och med motiveringen till detta beslut.
Av JO-anmälan med bilagor framgick bl.a. följande. I början av mars 2004 gjorde AA en polisanmälan om bedrägeri medelst urkundsförfalskning (K62786-04). Enligt anmälan hade någon beställt varor hos tre olika postorderföretag i AA:s namn till en viss angiven adress. På beställningskupongerna fanns också bl.a. angivet vissa telefonnummer. Den 15 mars 2004 beslutade kommissarien BB att förundersökning inte skulle inledas med motiveringen ”Ej uppenbart att vidare utredning styrker brott./Ej spaningsresultat”. Efter begäran om överprövning beslutade kammaråklagaren Jordan, Söderorts åklagarkammare, den 18 maj 2004 att inte ändra polismyndighetens beslut. Hon anförde: ”Jag delar BB:s bedömning och finner inte skäl till ändring av hans beslut. Det har inte heller i övrigt framkommit något som föranleder någon ytterligare åtgärd från min sida”. AA begärde också överprövning av detta beslut. Den 13 juli 2004 fattade vice överåklagaren DD beslut i ärendet, varvid han konstaterade att han inte fann skäl till ändring av CC:s beslut.
Muntliga upplysningar inhämtades från BB som i huvudsak uppgav följande. Han beslutade att inte inleda förundersökning i ärendet eftersom han gjorde bedömningen att det var utsiktslöst att en utredning skulle leda till att man hittade en gärningsman och fick fram tillräcklig bevisning mot denne. Eftersom han ansåg att de standardiserade formuleringar som finns när det gäller motiveringen av beslut att inte inleda förundersökning eller att lägga ned en förundersökning inte passade in valde han en egen formulering. Det är möjligt att ordvändningen inte var helt lyckad.
Polismyndigheten kom in med ett remissvar till vilket hade fogats upplysningar från polismästaren EE, Söderorts polismästardistrikt.
EE uppgav bl.a. följande.
Anmälan, K62786-04, gjordes den 12 mars 2004 och avsåg tre bedrägerier från augusti-september 2003 som AA utsatts för. Kriminalkommissarien BB, gruppchef vid Söderortspolisens bedrägerigrupp, beslöt den 15 mars att förundersökning icke skulle inledas i ärendet.
AA har senare gjort ytterligare en anmälan, K191327-04, som ingavs den 3 augusti 2004. Även denna avsåg flera bedrägerier som ägt rum under slutet av 2003. I samband med att denna anmälan gjordes hade tillkommit en beställningskupong avseende varor som beställts i målsägandens namn. BB beslöt att inleda förundersökning den 19 oktober och beställningskupongen sändes till Länskriminalpolisens tekniska rotel för undersökning. I avvaktan på resultatet av denna lades ärendet i balans. Enligt besked från tekniska roteln redovisades resultatet av den tekniska undersökningen i slutet av januari 2005. Några säkringsbara spår fanns ej.
Den tillförordnade gruppchefen vid bedrägerigruppen, kriminalinspektören FF, har ännu inte hunnit fatta något beslut om ärendenas vidare handläggning efter den tekniska undersökningen.
Innan BB fattade sitt beslut att icke inleda förundersökning i det första ärendet företogs vissa enklare kontroller, bland annat med brevbärarexpeditionen i det aktuella området, dock utan att några upplysningar som ledde utredningen vidare framkom. Självklart kunde ytterligare kontroller och utredningsåtgärder ha vidtagits, det kan man alltid göra, men dessa bedömdes inte stå i rimlig proportion till ett förväntat resultat. Förutsättningarna att kunna styrka brott och lagföra någon misstänkt ansågs som alltför små.
BB:s beslut har senare överprövats av såväl kammaråklagaren CC som vice överåklagaren DD utan att dessa funnit skäl till ändring av detta.
Anmälaren ifrågasätter om beslutet att icke inleda förundersökning är i enlighet med gällande lagstiftning och framför en rad argument mot att så skulle vara fallet.
Bedömningarna och de därav följande besluten i förundersökningsarbetet grundar sig naturligtvis alltid på den rättsliga regleringen ställd i relation till de praktiska erfarenheterna av vad man rent faktiskt kan uppnå med olika utredningsåtgärder. Det rör sig inte om någon exakt vetenskap utan just om bedömningar och tolkningar som kan variera något beroende på vem som gör dem.
BB gjorde bedömningen att möjligheten att styrka brott, med tanke på de utredningsåtgärder som rimligen skulle kunna genomföras, var så liten att det inte fanns skäl att inleda förundersökning. Denna bedömning kan självfallet diskuteras, och kanske ifrågasättas, men det faktum att två åklagare, varav en i chefsställning, delat den talar för att det i alla fall fanns visst fog för beslutet. Även frågan om dess lagenlighet bör därmed kunna anses besvarad.
BB valde, då han redovisade sitt beslut, att avvika från de gängse standardformuleringarna och valde en egen formulering av beslutet som han ansåg bättre täckte in omständigheterna i det aktuella ärendet. Även detta har ifrågasatts av anmälaren. Vanligen är det bäst, och enklast, att använda standardiserade formuleringar vid dokumentation av beslut men något absolut förbud mot att ibland utveckla dessa, så länge som innebörden av beslutet står helt klart, torde inte finnas.
Anmälaren påpekar också, att det faktum att polisen har en hög arbetsbelastning eller att insatserna för att utreda brottet inte står i rimlig proportion till brottets straffvärde inte medför att förundersökningsplikten bortfaller. Även om ärendet inte hör
Polismyndigheten uppgav bl.a. följande.
Rättslig reglering
Förundersökningsplikten I 
23 kap.
rättegångsbalken
 (RB) finns grundläggande bestämmelser om förundersökning. Av dessa bestämmelser framgår bl.a. att förundersökning skall inledas så snart det på grund av angivelse eller annat skäl finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats.
Under förundersökningen skall utredas vem som skäligen kan misstänkas för brottet och om tillräckliga skäl för åtal föreligger mot denne. Målet skall också beredas så att bevisningen kan förebringas i ett sammanhang vid huvudförhandlingen (2 §). Beslut om att inleda en förundersökning fattas av polismyndighet eller åklagaren (3 §).
Förundersökningsplikten som beskrivs ovan är förenad med undantag. Förundersökning behöver inte inledas om det är uppenbart att brottet inte går att utreda (1 § andra stycket). Vidare behöver förundersökning inte inledas om fortsatt utredning skulle kräva kostnader som inte står i rimligt förhållande till sakens betydelse och det dessutom kan antas att brottet i händelse av lagföring inte skulle leda till någon svårare påföljd än böter. Detsamma gäller om det kan antas att åtal för brottet inte skulle komma att ske till följd av bestämmelser om åtalsunderlåtelse i 20 kap. eller om särskild åtalsprövning samt något väsentligt allmänt eller enskilt intresse ej åsidosätts (s.k. förundersökningsbegränsning, 1 § andra stycket och 4 a § andra stycket).
Slutligen behöver enligt 22 § förundersökning inte genomföras om det ändå finns tillräckliga skäl för åtal och det gäller ett brott som inte kan antas föranleda någon annan påföljd än böter eller ett sådant brott som avses i 45 kap. 2 § första och andra stycket (förseelse i rättegång m.m.).
Enligt motiven bör principen om en absolut förundersökningsplikt tolkas på så sätt att skyldighet att inleda förundersökning endast föreligger när det ligger inom det rimligas gräns att anta att en utredning kan leda till att saken blir uppklarad och någon kan lagföras för brottet (
prop. 1994/95:23 s. 96
). Genom regeln i 1 § andra stycket om att förundersökning inte behöver inledas om det är uppenbart att brottet inte går att utreda markeras att förundersökning får underlåtas om det inte finns praktiska förutsättningar för att brottet kommer att kunna utredas. Vid bedömningen skall hänsyn endast tas till sådana omständigheter som kan hänföras till det enskilda fallet. Sådana omständigheter som att arbetsbelastningen på myndigheten är ansträngd och att det finns utredningsbalanser inte medför att förundersökningsplikten bortfaller (
a. prop. s. 118
).
Motivering av beslut om att inte inleda förundersökning Det finns ingen författningsreglerad skyldighet att motivera ett beslut om att inte inleda en förundersökning. I praktiken används ett antal beslutsmotiveringar som framgår av polisens anmälningssystem RAR (Rationell anmälningsrutin), främst punkterna 1 och 25. Motiveringarna kommer fram i samband med registrering och systemet kan inte stängas avseende det aktuella ärendet förrän en motivering givits. Vid ett visst stadium i handläggningen är det även möjligt att skriva egna beslutsmotiveringar (punkten 13).
Bedömning
Polismyndigheten instämmer i vad chefen för Söderorts polismästardistrikt, polismästaren EE uppgett i frågan.
Polismyndigheten vill även betona att det varken finns någon skyldighet att motivera ett beslut om att inte inleda en förundersökning eller att använda särskilda beslutsmotiveringar. Vissa beslutsmotiveringar kommer automatiskt fram i samband med registrering av anmälan och dessa bör enligt myndighetens mening användas i den mån de är tillämpliga. Vid ett visst stadium i handläggningen är det även möjligt att skriva egna beslutsmotiveringar. Myndigheten anser rent generellt att det är angeläget att en motivering är klar och tydlig så att missförstånd om beslutets innebörd i största möjliga mån undviks. Motiveringen får vidare inte innehålla någon värdering eller annan kommentar som i sig kan uppfattas som kränkande eller på annat sätt olämplig. Polismyndigheten finner inget som tyder på att den av beslutsfattaren använda motiveringen i det aktuella ärendet har utformats på ett olämpligt sätt.
Polismyndigheten beklagar om AA upplever att hennes ärende inte har handlagts korrekt. Förundersökning har dock inletts avseende den andra anmälan som gjordes den 3 augusti 2004 och det är myndighetens förhoppning att denna utredning skall leda till att en misstänkt person kan lagföras.
Åklagarmyndigheten kom in med ett yttrande till vilket hade fogats ett beslut av dåvarande vice riksåklagaren GG den 8 februari 2005 i Åklagarmyndighetens ärende dnr RÅ 2005/0988.
Åklagarmyndigheten uppgav bl.a. följande.
Efter att ha tagit del av handlingarna i åklagarakten respektive polisakten kan jag bekräfta att händelseförloppet som AA beskrivit det är korrekt. Vad hon däremot inte redogjort för är att hon i brev till Riksåklagaren daterat den 29 september 2004 begärt överprövning av vice överåklagaren DD:s beslut i saken. En biträdande åklagare vid Riksåklagarens kansli har på Riksåklagarens vägnar i beslut den 14 oktober 2004 meddelat att framställningen om överprövning inte föranleder någon åtgärd eftersom Riksåklagaren normalt inte tar upp ärenden till prövning där ett åklagarbeslut varit föremål för överprövning av överåklagare. Skäl att göra undantag härifrån förelåg inte.
Bedömning
Jag delar kommissarie BB:s bedömning att det inte är uppenbart att vidare utredning styrker brott. Det är ganska sällan det från början står klart att brott kommer att kunna styrkas. Detta är emellertid inte något skäl till att fatta ett beslut om att inte inleda förundersökning. Åklagarmyndighetens bedömning av det aktuella ärendet framgår av det beslut som vice riksåklagaren GG fattat den 8 februari 2005.
I beslutet den 8 februari 2005 anförde GG bl.a. följande.
Med ändring av tidigare beslut i saken beslutar jag att förundersökning avseende misstänkt bedrägeri, försök till bedrägeri samt urkundsförfalskning skall inledas i anledning av innehållet i anmälan K62786-04. Jag uppdrar åt chefsåklagaren HH vid Söderorts åklagarkammare att vidta erforderliga åtgärder i anledning av detta beslut.
Skälen för beslutet
Av 
23 kap. 1 § 1 st. RB
 framgår att förundersökning skall inledas så snart det på grund av angivelse eller av annat skäl finns anledning anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats. I princip råder förundersökningsplikt. Av
I förevarande fall finns flera konkreta uppgifter som skulle kunna gå att utreda. Här förekommer uppgifter om namn, adress, telefonnummer m.m. som kan kontrolleras inom ramen för en förundersökning. Vad det slutliga resultatet av sådan utredning blir går inte att förutsäga på förhand. De uppgifter som framlagts genom anmälningen och den vidare skriftväxlingen innebär emellertid att en förundersökning skall inledas.
Vidare upplyste Åklagarmyndigheten att CC och DD har beretts tillfälle att yttra sig i ärendet men att de inte ansett sig vara i behov av detta.
Under JO:s handläggning av ärendet kompletterade AA sin anmälan några gånger och framförde då ytterligare kritik mot berörda myndigheter. Dessa klagomål gällde bl.a. polismyndighetens dröjsmål med att registrera brottsanmälan och med att fatta beslut i en förundersökningsfråga samt bristande diarieföring av ett epostmeddelande vid Åklagarmyndigheten. – Vidare uppgav hon att beslutsmotiveringen ”Ej uppenbart att vidare utredning styrker brott” saknade lagstöd. Hon hade dessutom undersökt användningen av nämnda motivering vid Söderorts polismästardistrikt. Enligt henne användes beslutsmotiveringen tämligen frekvent, vilket visade att det inte, som polismyndigheten syntes göra gällande, varit frågan om en engångsföreteelse.
Till AA:s kompletteringar fogades vissa handlingar, bl.a. förteckningar över avskrivna polisanmälningar vid Söderorts polismästardistrikt. Av dessa framgick bl.a. att den aktuella beslutsmotiveringen hade använts ett stort antal gånger under de senaste åren.
I svensk straffprocessrätt gäller principen om åklagares absoluta åtalsplikt. Enligt 
20 kap. 6 § rättegångsbalken
 (RB) skall åklagaren väcka åtal för brott som hör under allmänt åtal, om inte annat är stadgat. Denna åtalsplikt är förenad med en motsvarande förundersökningsplikt.
De grundläggande reglerna om förundersökning finns i 
23 kap. RB
 och 
förundersökningskungörelsen (1947:948)
. Förundersökning skall enligt 
23 kap. 1 § första stycket RB
 inledas så snart det på grund av angivelse eller av annat skäl finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats. Undantag härifrån görs i fråga om brott som uppenbart inte går att utreda (
23 kap. 1 § andra stycket RB
) samt för de situationer som avses med reglerna om s.k. förundersökningsbegränsning (
23 kap. 4 a § andra stycket RB
) och om det förenklade utredningsförfarandet (
23 kap. 22 § RB
).
Tröskeln för att inleda förundersökning har satts lågt. Det räcker med att det förekommer anledning till misstanke om brott. En förundersökning kan således inledas på mycket vaga misstankar så snart dessa avser något som kan vara ett brott (JO 1953 s. 107). Misstanken måste visserligen avse en konkret brottslig gärning men det är inte nödvändigt att man känner till brottets alla detaljer och inte heller exakt när och var det har förövats (Nguyen, SvJT 1982 s. 658).
I det nu aktuella fallet beslutade polismyndigheten genom BB den 15 mars 2004 att förundersökning inte skulle inledas i ärendet K62786-04. Som framgått av utredningen fann åklagarna CC och DD vid sin prövning av förundersökningsfrågan inte skäl till ändring av polisens beslut.
Enligt min bedömning kan det emellertid inte råda något tvivel om att uppgifterna i AA:s polisanmälan var sådana att det fanns anledning att anta att ett brott hade begåtts. Det var inte heller uppenbart att brottet inte gick att utreda. Det fanns nämligen i anmälan vissa konkreta uppgifter rörande de anmälda brotten som borde ha undersökts, t.ex. telefonnummer och adress dit varorna syntes ha levererats. Uppgifterna i polisanmälan var alltså, enligt min mening, tillräckliga som grund för ett beslut att inleda förundersökning. Inom ramen för förundersökningen skulle polisen sedan ha vidtagit de utredningsåtgärder som omständigheterna kunde föranleda. Jag noterar också att GG den 8 februari 2005 beslutade att förundersökning skulle inledas i ärendet. Som hon anförde i sitt beslut gick det inte att förutsäga vad det slutliga resultatet av en sådan utredning skulle bli.
Motiveringen till beslutet att inte inleda förundersökning
Som motivering till beslutet att inte inleda förundersökning användes formuleringen ”Ej uppenbart att vidare utredning styrker brott./Ej spaningsresultat”.
Det kan inledningsvis nämnas att det inte finns någon författningsenlig skyldighet för polis och åklagare att närmare motivera ett beslut att inte inleda förundersökning eller att lägga ned en pågående förundersökning. Föreskriften i 
20 § förvaltningslagen (1986:223)
 om skyldighet för myndigheter att motivera sina ställningstaganden gäller nämligen inte polisens och åklagares brottsbekämpande verksamhet (
32 § förvaltningslagen
). Det har emellertid sedan länge etablerats en praxis att lämna en kortfattad motivering till beslut i förundersökningsfrågan. I polisens kriminaldiarium, det s.k. RAR-systemet (Rationell Anmälans Rutin), finns därför inlagt ett flertal standardmotiveringar som används vid sådana beslut. Vidare har en särskild blankett tagits fram för polis och åklagare på vilken det också finns angivet dessa standardmotiveringar, se bilaga. (Här utelämnad. JO:s anm.) En del av motiveringarna är endast åklagare behörig att använda, t.ex. sådana som rör beslut om förundersökningsbegränsning. När beslutsmotiveringen ”Annat” används skall ytterligare en motivering anges. Ett vanligt exempel är då formuleringen ”Det finns inte anledning att anta att brott som hör under allmänt
Under senare år har polisen i anslutning till den kortfattade standardmotiveringen i vissa fall också lämnat en, likaledes standardiserad, förklarande text till beslutet. Som exempel kan nämnas att till beslutsmotiveringen ”Gärningen ej brott” kan fogas texten ”Polisen har i en undersökning funnit att händelsen inte är något brott. Det finns ingen laglig grund för polisen att fortsätta ett utredningsarbete och ingen kommer att ställas till ansvar för händelsen. Polisens beslut kan överprövas av åklagare”.
Vid direktavskrivningar, dvs. när en förundersökning inte inleds, används standardmotiveringen ”Brott går uppenbart ej att utreda”. Som framgår är formuleringen direkt hämtad från lagtexten i 
23 kap. 1 § andra stycket RB
. En annan standardmotivering som vanligen används vid direktavskrivningar är ”Spaningsuppslag saknas”. – En beslutsmotivering som ibland används när en förundersökning läggs ned är ”Brott kan ej styrkas”. Förre chefsjustitieombudsmannen Garcia påtalade att denna motivering inte är entydig utan används i olika betydelser. Enligt hans mening borde formuleringen endast användas i de fall där det inte kan styrkas att den som är misstänkt för brottet verkligen begått detta (se JO 2000/01 s. 62, jfr även 
SOU 2005:84 s. 212
 f.). Jag har inte någon annan uppfattning i frågan.
I det nu aktuella ärendet beslutade BB, som nyss sagts, att förundersökning inte skulle inledas med motiveringen ”Ej uppenbart att vidare utredning styrker brott./Ej spaningsresultat”.
Det första ledet i denna motivering, ”Ej uppenbart att vidare utredning styrker brott”, är inte någon av polisens standardmotiveringar utan en av BB själv författad motivering. Som framgått ovan finns det en möjlighet för en beslutsfattare att i vissa fall utforma en egen beslutsmotivering. Det ankommer emellertid, som polismyndigheten också påpekat, på beslutsfattaren att i en sådan situation välja en formulering som är klar och tydlig så att missförstånd om beslutets innebörd i största möjliga mån kan undvikas. Självfallet skall en sådan egenhändigt utformad avskrivningsgrund också vara i överensstämmelse med lagstiftningen.
Enligt min mening förefaller det som om BB i denna del har vävt ihop de två olika beslutsmotiveringarna ”Brott går uppenbart ej att utreda” och ”Brott kan ej styrkas” på ett olyckligt sätt. Han har också till JO uppgett att det är möjligt att ordvändningen inte var helt lyckad. Det är ju nämligen ovanligt att det redan från början är uppenbart att brott kommer att styrkas. Om det inte står klart att så är fallet, är detta naturligtvis inte något godtagbart skäl för att besluta att inte inleda förundersökning. Den av BB använda formuleringen ger läsaren den felaktiga uppfattningen att polisen utreder brott endast i helt klara fall. Jag noterar att
AA har under ärendets handläggning hos JO gjort gällande att den aktuella beslutsmotiveringen används tämligen ofta inom i vart fall Söderorts polismästardistrikt. Till stöd för detta påstående har hon lämnat in förteckningar över avskrivna polisanmälningar vid polismästardistriktet. Det förefaller således som om motiveringen fortfarande används och märkligt nog fått en viss spridning trots att BB själv till JO gett uttryck för uppfattningen att formuleringen möjligen inte var så lyckad. Jag utgår från att polismyndigheten nu vidtar åtgärder för att tillse att beslutsmotiveringen ”Ej uppenbart att vidare utredning styrker brott” inte används i framtiden. Jag förutsätter vidare att myndigheten framdeles återkommande ser över de mest frekventa egenhändigt författade avskrivningsgrunderna för att säkerställa att dessa uppfyller de grundläggande rättssäkerhetskrav som kan ställas, dvs. att motiveringarna är tydliga, begripliga och i överensstämmelse med lagstiftningen.
Det andra ledet i motiveringen, ”Ej spaningsresultat”, indikerar att någon spanings- eller utredningsåtgärd vidtagits men att åtgärden inte ledde fram till något resultat. Såvitt kommit fram i ärendet gjordes innan avskrivningsbeslutet fattades bl.a. en kontroll med en brevbärarexpedition. Som jag redan har konstaterat borde emellertid förundersökning ha inletts i ärendet och de utredningsåtgärder som vidtogs borde då också ha utförts inom ramen för denna.
Det saknas enligt min mening tillräckliga skäl att vidta någon ytterligare åtgärd eller göra något annat uttalande beträffande det som i övrigt har kommit fram i ärendet.
Ärendet avslutas med den kritik som ligger i vad jag nu har anfört.