Fråga om synnerliga skäl enligt 5 kap. 10 § körkortslagen kan anses föreligga för att begränsa giltighetstiden av ett beslut om återkallelse av körkort tills vidare när körkortshavaren gjort sig skyldig till rattfylleri - med en alkoholkoncentration som endast med liten marginal överskridit gränsen till det straffbara området - och därefter till en avsevärd hastighetsöverträdelse.
Bakgrund
Vid en poliskontroll den 13 mars 2014 uppmättes alkoholkoncentrationen i M.T:s utandningsluft till minst 0,11 milligram per liter. Hans körkort omhändertogs den 17 mars 2014 på grund av att han, enligt godkänt ordningsföreläggande, hade gjort sig skyldig till en hastighetsöverträdelse samma dag genom att köra 133 km/tim på en väg där högsta tillåtna hastighet var 90 km/tim.
Transportstyrelsen beslutade den 4 april 2014 att återkalla M.T:s körkort tills vidare. Beslutets giltighetstid bestämdes till sammanlagt 15 månader, tre månader för hastighetsöverträdelsen och tolv månader för rattfylleriet. Som skäl anfördes bl.a. att det är sannolikt att M.T., förutom den hastighetsöverträdelse han gjort sig skyldig till, kommer att dömas för rattfylleri och att hans körkort kommer att återkallas slutligt när ansvarsfrågan är avgjord.
M.T. - som inte ansökt om körkort med villkor om alkolås - överklagade beslutet till Förvaltningsrätten i Malmö som gjorde samma bedömning som Transportstyrelsen och avslog överklagandet.
I överklagande till Kammarrätten i Göteborg yrkade M.T. att han skulle meddelas varning eller att giltighetstiden skulle begränsas till sex månader.
Med delvis bifall till överklagandet begränsade kammarrätten beslutets giltighetstid till tio månader genom att sänka giltighetstiden för rattfylleriet från tolv till sju månader. Kammarrätten anförde att det var fråga om ett rattfylleri med en alkoholkoncentration som normalt endast leder till varning. Syftet med de avsevärt förlängda återkallelsetiderna var att öka incitamenten att ansöka om villkor om alkolås för att på så sätt komma till rätta med de trafiksäkerhetsproblem som rattfylleri utgör och således inte primärt att skärpa reaktionerna på rattfylleri med låg alkoholkoncentration. Detta tillsammans med proportionalitetsaspekter talade för en förhållandevis generös tillämpning av bestämmelsen om synnerliga skäl när rattfylleriet, sett isolerat, inte hade lett till återkallelse. Mot den angivna bakgrunden ansåg kammarrätten att det fanns synnerliga skäl att bestämma en kortare giltighetstid avseende rattfylleriet än tolv månader och att en nedsättning av giltighetstiden kunde göras utan fara för trafiksäkerheten.
Yrkanden m.m.
Transportstyrelsen överklagar kammarrättens avgörande och yrkar att dess beslut fastställs. Till stöd för sin talan anför Transportstyrelsen bl.a. följande. Den skärpning av spärrtiden som reglerna om alkolåsvillkor kommit att medföra och de brister detta i ett proportionalitetsperspektiv eventuellt kan innebära, kan lämpligen inte läkas genom en generösare tillämpning av rekvisitet synnerliga skäl. Bestämmelsen ska tillämpas restriktivt och omständigheterna i det här fallet utgör inte synnerliga skäl.
M.T. bestrider bifall till överklagandet och anför bl.a. att han har ett stort behov av körkort i sitt arbete på grund oregelbundna arbetstider.
Frågan i målet är om synnerliga skäl föreligger för att, med avvikelse från körkortslagen (1998:488), sätta ned giltighetstiden av ett beslut om återkallelse av körkort tills vidare när körkortshavaren gjort sig skyldig till rattfylleri - med en alkoholkoncentration som endast med liten marginal överskridit gränsen till det straffbara området - och därefter till en avsevärd hastighetsöverträdelse.
Rättslig reglering m.m.
I 5 kap.körkortslagen finns regler om körkortsingripande.
Enligt 3 § 1-6 ska ett körkort återkallas bl.a. om körkortshavaren gjort sig skyldig till rattfylleri eller har överskridit högsta tillåtna hastighet och överträdelsen inte är ringa. I sådana fall ska enligt 6 § första stycket en spärrtid om lägst en månad och högst tre år bestämmas. Om körkortshavaren kan komma i fråga för körkortsinnehav med villkor om alkolås, men inte utnyttjat den möjligheten, följer av paragrafens andra stycke att spärrtiden för rattfylleriet ska bestämmas till lägst den villkorstid som skulle ha bestämts vid bifall till en ansökan om villkor om alkolås, dvs. ett år, och högst tre år.
I stället för att körkortet återkallas ska körkortshavaren enligt 9 § varnas i sådana fall som avses i 3 § 2-6, om varning av särskilda skäl kan anses vara en tillräcklig åtgärd. Detsamma gäller om körkortshavaren gjort sig skyldig till rattfylleri och alkoholkoncentrationen under eller efter färden inte uppgått till 0,5 promille i blodet eller 0,25 milligram per liter i utandningsluften.
Vid lägre halter av alkoholkoncentration anses varning vara en tillräcklig åtgärd, förutsatt att föraren inte genom andra överträdelser av trafikföreskrifter eller på annat sätt visat bristande vilja eller förmåga att rätta sig efter vad som krävs i trafiken. Behovet av återhållsamhet beträffande återkallelse av körkort anses göra sig särskilt gällande vid en alkoholkoncentration av högst 0,15 milligram per liter i utandningsluften eller 0,3 promille i blodet (1989/90:JuU2 s. 27 f., prop. 1989/90:2 s. 45, se även RÅ 1991 ref. 13 I-IV).
Om det på sannolika skäl kan antas att körkortet kommer att återkallas slutligt ska körkortet enligt 5 § återkallas tills vidare i avvaktan på att körkortsfrågan avgörs slutligt. I stället för spärrtid ska då en giltighetstid bestämmas i återkallelsebeslutet och begränsas till vad som gäller för spärrtid enligt 6 §.
Föreligger synnerliga skäl får enligt 10 § andra stycket, med avvikelse från körkortslagen, återkallelse underlåtas eller spärrtid sättas ned om det kan ske utan fara för trafiksäkerheten. Om återkallelse underlåts får varning meddelas i stället. Denna bestämmelse har med oförändrat innehåll förts över från motsvarande bestämmelse i 24 § andra stycket i den tidigare körkortslagen (1977:477).
Systemet med villkor om alkolås för körkortsinnehav infördes i körkortslagen den 1 januari 2012. Reglerna utformades så att den enskilde skulle motiveras att ansöka om alkolås och innebar att spärrtiderna blev längre än vad som dittills hade gällt (prop. 2010/11:26 s. 49). I förarbetena till de nya bestämmelserna uttalas vidare att möjligheten att meddela varning vid rattfylleribrott ska vara kvar och att systemet med alkolås inte ska gälla i de fall en varning är aktuell som körkortsingripande (a. prop. s. 35).
Någon ändring av bestämmelsen om synnerliga skäl i 10 § andra stycket gjordes inte i samband med denna reform.
Rattfylleriet och hastighetsöverträdelsen bedömda tillsammans innebär att det - trots den låga alkoholkoncentrationen - saknas skäl att anta att varning anses som en tillräcklig åtgärd när frågan om körkortsåterkallelse avgörs slutligt. Det finns därför grund att återkalla M.T:s körkort tills vidare och fastställa en giltighetstid för återkallelsebeslutet.
M.T. omfattas av reglerna om villkor om alkolås. Beslutets giltighetstid avseende rattfylleriet ska därför vara lägst ett år oavsett vilken alkoholkoncentration inom det straffbara området för rattfylleri som uppmätts.
För att giltighetstiden ska kunna sättas ned krävs att det föreligger synnerliga skäl enligt 5 kap. 10 § andra stycket körkortslagen. Redan i kravet på synnerliga skäl ligger att bestämmelsen är avsedd att tillämpas restriktivt. Av praxis framgår att en helhetsbedömning ska göras av den samlade utredningen där hänsyn tas till bl.a. omständigheterna vid körningen, körkortshavarens personliga förhållanden och behov av körkort (se t.ex. RÅ 1992 not. 168 och RÅ 1988 ref. 78). Den omständigheten att införandet av reglerna om villkor om alkolås medfört att giltighetstiderna blivit längre än vad som gällde dessförinnan utgör inte skäl för nedsättning (HFD 2015 ref. 76).
Vad gäller rattfylleriet framgår av utredningen i målet att M.T. framförde sitt fordon cirka fem kilometer på allmän väg inom tätbebyggt område innan han stoppades. I målet har inte framkommit något som talar för att bilen kördes under sådana omständigheter att risken för trafikfara på grund av rattfylleriet var ringa. Hastighetsöverträdelsen på 133 km/tim begicks på en väg där hastigheten var begränsad till 90 km/tim och utgör ett väsentligt överskridande av tillåten hastighet. M.T. har visserligen behov av körkort för resor till och från arbetet men är inte yrkeschaufför.
Högsta förvaltningsdomstolen finner mot den angivna bakgrunden att det saknas skäl att med tillämpning av 5 kap. 10 § andra stycket sätta ned den av Transportstyrelsen bestämda giltighetstiden om 15 månader på de av kammarrätten angivna grunderna.
Den av kammarrätten bestämda giltighetstiden för återkallelsen - 10 månader - löpte emellertid ut i januari 2015. När Högsta förvaltningsdomstolen nu tar upp målet till avgörande har det alltså förflutit mer än två år sedan rattfylleriet och hastighetsöverträdelsen och mer än ett år sedan M.T. återfick behörigheten att framföra körkortspliktigt fordon. Han har, såvitt känt, därefter inte gjort sig skyldig till någon överträdelse som kan påverka bedömningen av körkortsinnehavet.
Reglerna om körkortsåterkallelse är motiverade av hänsyn till trafiksäkerheten. Det har sedan länge ansetts angeläget att den åtgärd som ska skapa medvetenhet hos den felande föraren om vikten av hänsyn till trafiksäkerheten kan sättas in så snart som möjligt efter den eller de överträdelser som utgör grund för återkallelse av förarbehörigheten (RÅ 2006 ref. 48). Tidsaspektens betydelse vid körkortsingripande har i senare praxis betonats även i annat sammanhang (HFD 2014 ref. 80).
Av det nu anförda följer att Transportstyrelsens beslut om giltighetstid - som Högsta förvaltningsdomstolen i och för sig funnit korrekt - inte bör föranleda att M.T. åter fråntas förarbehörigheten. Giltighetstiden ska därför med tillämpning av 5 kap. 10 § andra stycket begränsas till den tid som M.T. genom kammarrättens avgörande varit fråntagen förarbehörigheten. Överklagandet ska således avslås.
Högsta förvaltningsdomstolen avslår överklagandet.
I avgörandet deltog justitieråden Sanchez, Christian, White, Askersjö och Baran. Föredragande var justitiesekreteraren Hill.
Förvaltningsrätten i Malmö (2014-05-19, Hartman):
Även med beaktande av vad som anförts och åberopats genom överklagande finner förvaltningsrätten inte skäl att göra annan bedömning än den Transportstyrelsen gjort i sitt beslut. Överklagandet ska således avslås. - Förvaltningsrätten avslår överklagandet.
Kammarrätten i Göteborg (2014-11-20, Adams, Sweeney och Garza):
Den första frågan kammarrätten ska ta ställning till är om M.T:s körkort ska återkallas tills vidare.
Av 5 kap. 5 § körkortslagen framgår att ett körkort ska återkallas tills vidare om det på sannolika skäl kan antas att det kommer att återkallas slutligt på någon av de grunder som avses i 3 § 1-7. Vid bedömningen om det är sannolikt att körkortet kommer att återkallas slutligt ska utrymmet för att meddela varning vid det slutliga avgörandet beaktas. Varning ska meddelas om det av särskilda skäl kan anses vara en tillräcklig åtgärd och, i fråga om alkoholrattfylleri, alkoholkoncentrationen understiger 0,25 mg per liter i utandningsluften (5 kap. 9 §).
Eftersom det är fråga om en avsevärd hastighetsöverträdelse och, genom det misstänkta rattfylleriet, upprepade brott finns det enligt kammarrätten inte skäl att anta att M.T. kommer att meddelas varning när ärendet avgörs slutligt. Det finns därför grund för att återkalla hans körkort tills vidare.
Giltighetstiden ska normalt vara lägst en månad och högst tre år. Om körkortet ska återkallas på grund av alkoholrattfylleri och bestämmelserna om alkolås är tillämpliga ska giltighetstiden i stället bestämmas till lägst den villkorstid som skulle ha bestämts vid bifall till en sådan ansökan (5 kap.5 och 6 §§körkortslagen). Villkorstiden ska enligt 5 kap. 20 § körkortslagen vara ett år eller, i situationer som inte är aktuella i förevarande mål, två år. Kortare giltighetstid än villkorstiden får bestämmas om det finns synnerliga skäl och det kan ske utan fara för trafiksäkerheten (5 kap. 10 § andra stycket körkortslagen).
M.T:s körkort ska återkallas på grund av såväl ett alkoholrattfylleri som ett annat brott. Av förarbetena framgår att andra trafikbrott vid sidan av alkoholrattfylleriet kan vara skäl för längre återkallelsetid än villkorstiden (prop. 2010/11:26 s. 49). Det framgår inte klart av lagtexten om det i sådana situationer är den sammantagna återkallelsetiden till följd av båda brotten som inte får understiga villkorstiden eller om det är återkallelsetiden på grund av alkoholrattfylleriet som ensamt ska ge en återkallelse om minst ett år. Propositionen behandlar inte frågan. Däremot framgår det av propositionen att separata återkallelsetider ska beslutas för de olika brotten (a prop. s. 49). Det talar enligt kammarrätten för att alkoholrattfylleriet vid bedömningen av återkallelsetidens längd ska bedömas separat och således i här aktuellt fall vara lägst ett år.
Vad först gäller hastighetsöverträdelsen anser kammarrätten att den av Transportstyrelsen bestämda giltighetstiden tre månader är väl avvägd.
Frågan är därefter om det finns synnerliga skäl för att bestämma en kortare giltighetstid än ett år för alkoholrattfylleriet. Körningen skedde på allmän väg och var inte begränsad till en kortare sträcka. Det finns inte heller några andra omständigheter som enligt nuvarande praxis har ansetts utgöra synnerliga skäl vid rattfylleri.
I här aktuellt fall är det dock fråga om ett rattfylleri med en alkoholkoncentration (0,11 mg per liter i utandningsluften) som bara med en liten marginal överstiger gränsen till det straffbara området och som normalt endast leder till en varning. Skälet till att varning inte är en tillräcklig åtgärd är att M.T. några dagar efter rattfylleriet har gjort sig skyldig till en hastighetöverträdelse. Det är således inte rattfylleriet i sig utan andra omständigheter som gör att varning inte anses tillräckligt.
Bedömningen av vad som utgör synnerliga skäl i en situation som den i målet aktuella måste enligt kammarrättens mening göras i ljuset av syftet med de avsevärt förlängda återkallelsetiderna, nämligen att öka incitamenten att ansöka om villkor om alkolås för att på så sätt komma till rätta med det trafiksäkerhetsproblem som alkoholrattfylleri utgör (prop. 2010/11:26 s. 19, 20 och 49). Samtidigt har möjligheten att meddela varning vid alkoholkoncentrationer under 0,25 mg per liter i utandningsluften behållits. Avsikten har således inte primärt varit att skärpa reaktionerna på rattfyllerier med låg alkoholkoncentration. Detta talar enligt kammarrätten för en förhållandevis generös tillämpning av bestämmelsen om synnerliga skäl när rattfylleriet, sett isolerat, inte hade lett till återkallelse. För en sådan tillämpning talar enligt kammarrätten också proportionalitetaspekter; en återkallelsetid på tolv månader kan, särskilt med hänsyn till att varning normalt meddelas i dessa fall, framstå som en alltför hård reaktion.
Mot den angivna bakgrunden anser kammarrätten att det finns synnerliga skäl att bestämma en kortare giltighetstid än ett år och att en nedsättning av giltighetstiden kan göras utan fara för trafiksäkerheten. Härvid har kammarrätten beaktat alkoholkoncentrationen, förhållandena vid körningen och att M.T. har haft körkort under många år utan ingripanden.
Vid en sammantagen bedömning av de i målet aktuella brotten och övriga omständigheter bedömer kammarrätten att giltighetstiden sammanlagt bör bestämmas till tio månader, varav sju månader avser rattfylleriet.
Kammarrätten finner att M.T:s körkort ska återkallas tills vidare på grund av hastighetsöverträdelse och rattfylleri. Giltighetstiden ska dock sättas ned till tio månader. - Med delvis bifall till överklagandet bestämmer kammarrätten giltighetstiden till tio månader.