Fråga om lagligheten av kommunfullmäktigebeslut om avgiftsberäkning för helinackordering vid s.k. särskilda boendeformer, när avgiften bestämts skola beräknas på grundval av makars sammanlagda inkomster.
Kommunfullmäktige i Kristianstads kommun beslöt den 12 oktober 1993, § 137, bl.a. att makars sammanlagda inkomster skulle delas lika innan helinackorderingsavgift beräknades för boende i kommunens särskilda boendeformer och att det ändrade beräkningssättet skulle gälla fr.o.m. den 1 november 1993.
E.Å. överklagade kommunfullmäktiges beslut och yrkade att beslutet skulle upphävas samt anförde bl.a. följande. Beslutet innebar att för makar deras gemensamma inkomst skulle läggas till grund vid beräkning av avgiften för boende i kommunens särskilda boendeformer. Principen för boendeformerna var att man skulle verka för att den sjuke skall kunna återvända till det egna boendet. För att hemmet skulle kunna behållas måste den hemmavarande maken med låg inkomst kunna betala de fasta kostnader som boendet medförde. I prop. 1992/93:129 uttalades att avgiftsreglerna inte fick utformas så att samboende makar fick en sådan försämrad ekonomisk situation, att kostnadsskäl hindrade nödvändig vård eller att makar tvingades till skilsmässa av ekonomiska skäl. Även om 46-49 §§socialtjänstförordningen (1981:750) upphört att gälla kvarstod det faktum att i 35 § socialtjänstlagen (1980:620) stadgades att avgiften för den enskilde inte fick uppgå till så stort belopp att den enskilde inte förbehölls tillräckliga medel för sina personliga behov. I förarbetena uttalades vidare att när en enskild fick boende, som kunde jämställas med helinackordering, han också borde förbehållas ett belopp som minst motsvarades av det gamla förbehållet i 46-49 §§socialtjänstförordningen. Enligt 46 § socialtjänstförordningen skulle den helinackorderades egna inkomster efter skatt läggas till grund vid beräkning av avgiften. Vidare sades att det belopp, som minst skulle förbehållas den som var helinackorderad för hans personliga behov, skulle bestämmas på sätt anges i 47 och 48 §§socialtjänstförordningen. - E.Å. yrkade vidare i skrivelse som kom in till kammarrätten den 21 mars 1994 att kammarrätten skulle pröva om kommunfullmäktiges beslut - för det fall det skulle leda till att den enskilde inte fick någon inkomst kvar - stod i strid mot bestämmelserna om förbehållsbelopp. Hon yrkade vidare att kammarrätten skulle pröva om äktenskapsbalkens bestämmelser om underhållsskyldighet mellan makar sträckte sig så långt att en kommun skulle subventioneras.
Kommunstyrelsen ansåg att överklagandet skulle avslås och anförde i huvudsak följande. Omsorgsnämnden hade som grund för sitt förslag till beslut åberopat dels vad som sades i prop. 1992/93:129, dels bestämmelserna i äktenskapsbalken angående makars ekonomiska ansvar gentemot varandra. Genom ändringen av 35 § socialtjänstlagen var bestämmelserna i 46-49 §§socialtjänstförordningen inte längre relevanta. Omsorgsnämnden hade varit väl medveten om att avgiftsreglerna skulle utformas så att sammanboende/makar inte fick en sådan försämrad ekonomisk situation att kostnadsskäl hindrade nödvändig vård eller att makar tvingades till skilsmässa av ekonomiska skäl. I förarbetena (prop. 1992/93:129) anfördes att även när ena maken flyttade till en särskild boendeform det skulle vara ekonomiskt möjligt för den andra att bo kvar i sin ursprungliga bostad och med rimliga privatekonomiska villkor. Avsikten hade således varit att den kvarboende skulle kunna behålla en sådan ekonomisk situation att han/hon inte blev i behov av socialbidrag för sin försörjning och livsföring i övrigt. Socialstyrelsens vägledande normer för försörjning och boendekostnader, med avdrag för eventuellt bostadsbidrag, borde vara den grundtrygghet som den kvarboende borde tillförsäkras. Kommunfullmäktige hade i sitt beslut utgått från den nya lagstiftning som nu gällde om avgiftsuttag i det särskilda boendet. Beslutet kunde därför inte anses strida mot lag eller annan författning.
Kammarrätten i Göteborg (1994-10-25, Dyhre, Hulting, referent, Sandeblad samt särskilda ledamöterna Krause och Williams) yttrade: Kammarrätten kan pröva endast om det överklagade beslutet är olagligt enligt bestämmelserna i 10 kap. 8 § kommunallagen (1991:900). Det överklagade beslutet skall upphävas endast om överklagandet grundas på att
Kammarrätten får således inte pröva det överklagade beslutets lämplighet och inte heller sätta något annat beslut i dess ställe. - Enligt 35 § första stycket socialtjänstlagen i dess lydelse enligt SFS 1993:47 får kommunen i fråga om bl.a. särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre personer ta ut skäliga avgifter enligt grunder som kommunen bestämmer. Enligt tredje stycket samma lagrum får inte avgiften för boendet tillsammans med avgifter som avses i 26 § tredje stycket hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) uppgå till så stort belopp att den enskilde inte förbehålls tillräckliga medel för sina personliga behov. Avgifterna får ej heller överstiga kommunens självkostnader. - Genom ändringen av 35 § socialtjänstlagen har särregleringen för boende med helinackordering tagits bort. I förarbetena till lagändringen (prop. 1992/93:12 s. 22 f.) anges bl.a. att motivet till ändringen är att skapa likvärdig behandling och neutralitet i fråga om avgifter för olika boendeformer. Därjämte uttalas bl.a. att den enskilde kan ha sitt boende samt service och omvårdnad tillgodosett av kommunen i sådan grad att det i omfattning kan jämställas med helinackordering. I dessa fall avses med "tillräckliga medel för sina personliga behov" i princip detsamma som i det nuvarande tredje stycket i 35 § socialtjänstlagen, vilken bestämmelse för närvarande uttolkas närmare i 46-49 §§socialtjänstförordningen, där det föreskrivs om vad som minst skall förbehållas den som är helinackorderad för att det skall anses räcka till personliga behov som inte tillgodoses genom kommunen. - I förarbetena till lagändringen hänvisas således till de numera upphävda bestämmelserna i 46-49 §§socialtjänstförordningen för tolkning av vad som vid avgiftsberäkningen skall förbehållas den som är helinackorderad. Utgångspunkten i dessa bestämmelser är att endast den helinackorderades egna inkomster får läggas till grund för avgiften. Kommunfullmäktiges beslut innebär emellertid att makars gemensamma inkomst skall läggas till grund för avgiften. Beslutet strider således mot bestämmelserna i 35 § socialtjänstlagen och skall därför upphävas. - Kammarrätten får enligt 10 kap. 10 § kommunallagen inte beakta andra omständigheter än sådana som klaganden har hänvisat till före klagotidens utgång. Vad E.Å. yrkar i skrivelse, som kommit in till kammarrätten den 21 mars 1994, kan därför inte beaktas eftersom tiden för överklagande gick ut den 25 februari 1994. - Kammarrätten upphäver kommunfullmäktiges beslut. - Kammarrätten avvisar överklagandet i övrigt.
I överklagande hos Regeringsrätten yrkade Kristianstads kommun att kammarrättens dom skulle undanröjas och kommunfullmäktiges beslut fastställas.
Prövningstillstånd meddelades.
Socialstyrelsen och Svenska Kommunförbundet tillstyrkte i avgivna yttranden bifall till kommunens talan.
Regeringsrätten (1995-12-21, Ponce, Farley, Burton, Farmer, Holstad) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. En kommuns möjligheter att ta ut avgifter för vissa närmare angivna sociala tjänster, bl.a. tillhandahållande av sådant boende som avses i 20 § andra stycket socialtjänstlagen, dvs. särskild boendeform för service och omvårdnad för äldre människor med behov av särskilt stöd, regleras i 35 § nämnda lag. Av paragrafens första stycke framgår att avgifterna skall vara skäliga och inte överstiga kommunens självkostnader samt tas ut enligt grunder som kommunen bestämmer. Av tredje stycket i samma paragraf framgår dessutom att avgifter för bl.a. service och omvårdnad samt boende inte får, tillsammans med vissa avgifter enligt hälso- och sjukvårdslagen, uppgå till så stort belopp att den enskilde inte förbehålls tillräckliga medel för sina personliga behov.
Det av E.Å. överklagade beslutet av den 12 oktober 1993, § 137, fattat av Kommunfullmäktige i Kristianstads kommun, är till sin karaktär ett principbeslut och innehåller inga närmare regler för bestämmande av avgifter av här aktuellt slag än att fr.o.m. den 1 november 1993 makars sammanlagda inkomster delas lika innan helinackorderingsavgiften beräknas för boende i kommunens särskilda boendeformer. Av vad som förekommit i målet, särskilt med hänsyn till innehållet i skrifter från kommunen, får emellertid antagas att tillämpningen av samtliga taxebestämmelser, t.ex. regler om förbehållsbelopp för den enskilde, sker med utgångspunkt i den genom ifrågavarande principbeslut framräknade inkomsten hos den som avses med avgiften.
Frågan i målet är huruvida kommunfullmäktiges principbeslut strider mot bestämmelserna i 35 § socialtjänstlagen. Därvid bör först anmärkas att kammarrätten, trots att den upphävt beslutet, avvisat ett yrkande från E.Å. om att särskilt få prövat huruvida beslutet, för det fall att den enskilde inte får någon inkomst kvar, strider mot bestämmelserna om förbehållsbelopp. Kammarrätten har motiverat denna avvisning med att rätten enligt 10 kap. 10 § kommunallagen inte får beakta andra omständigheter än sådana som klaganden har hänvisat till före klagotidens utgång och, med angivande av att yrkandet framställts först efter utgången av den klagotid som gällt för E.Å., ansett sig inte kunna beakta det. Kammarrättens avvisning, som inte varit nödvändig med hänsyn till utgången där, utgör emellertid inget hinder för Regeringsrättens prövning av yrkandet. Det rör sig nämligen inte om en först efter klagotidens utgång framförd ny omständighet utan om en då åberopad ny grund till stöd för en talan, stödd på omständigheter som framförts i rätt tid.
De bestämmelser i 35 § socialtjänstlagen som numera gäller har ersatt tidigare föreskrifter, bl.a. i 46-49 a §§socialtjänstförordningen. I 46 § första stycket nämnda förordning stadgades uttryckligen att när sådan avgift som avser helinackordering i särskild boendeform för service och omvårdnad bestäms enligt 35 § tredje stycket socialtjänstlagen, den helinackorderades egna inkomster efter skatt skulle läggas till grund för avgiften. Här nämnda paragrafer i socialtjänstförordningen upphävdes med verkan fr.o.m. den 1 mars 1993. Syftet med nyordningen uppgavs vara att minska den statliga regelstyrningen och ge större frihet åt kommuner och landsting att själva bestämma hur ålagda verksamheter skall skötas (prop. 1992/93:129 s. 15). Någon uttrycklig bestämmelse om att helinackorderingsavgifter skall beräknas med utgångspunkt i den helinackorderades egna inkomster finns alltså inte längre kvar, och fanns f.ö. inte heller vid tidpunkten för kommunfullmäktigbeslutet.
En fråga som inte närmare behandlades under arbetet med den lagstiftning vilken här i korthet berörts var hur den enskildes förbehållsbelopp skulle garanteras. Det stadgande i 35 § tredje stycket socialtjänstlagen som föreskriver att avgifter av här diskuterat slag inte får uppgå till så stort belopp att den enskilde inte förbehålls tillräckliga medel för sina personliga behov har inte ändrats på något sätt som tyder på att stadgandet avsetts skola få ett materiellt ändrat innehåll såvitt är av betydelse i förevarande mål. De uttalanden som gjorts beträffande stadgandet är att avgiftsregler inte får utformas så att samboende/makar får en sådan försämrad ekonomisk situation att kostnadsskäl hindrar nödvändig vård eller att makar tvingas till skilsmässa av ekonomiska skäl. Även när ena maken flyttar till en särskild boendeform skall det vara ekonomiskt möjligt för den andra att bo kvar i sin ursprungliga bostad och med rimliga privatekonomiska villkor (se prop. 1992/93:129 s. 18).
De uttalanden som enligt det föregående gjorts i samband med införandet av den nya avgiftsordningen för särskilt boende tycks sålunda såvitt gäller frågan om förbehållsbelopp i huvudsak vara inriktade på de problem som kan uppstå för samboende/makar till helinackorderade. Samma hänsynstaganden till make som inte utnyttjar de särskilda boendeformerna tycks ha gällt för Kommunfullmäktige i Kristianstads kommun. Fullmäktiges intresse i förevarande fall synes till yttermera visso ha koncentrerats kring den tydligen i kommunen vanligaste situationen att de s.k. kvarboende har lägre inkomster än de helinackorderade. Under beredningen av fullmäktigeärendet anförde kommunens omsorgsnämnd bl.a. att en rundfrågning bland ansvariga inom de särskilda boendeformerna bekräftade att anhöriga allt oftare påtalade att den kvarboende kvinnan drabbas ekonomiskt av makens vårdavgift.
Kommunfullmäktiges principbeslut gör ingen skillnad mellan olika inkomstsituationer. I samtliga fall delas således den sammanlagda inkomsten i två lika delar. Beträffande förbehållsproblematiken argumenteras i målet att makar har underhållsskyldighet gentemot varandra enligt reglerna i 6 kap.äktenskapsbalken. Enligt 6 kap. 1 § skall makarna, var och en efter sin förmåga, bidra till det underhåll som behövs för att deras gemensamma och personliga behov skall tillgodoses. Om det som den ena maken skall bidra med inte räcker till för den makens personliga behov eller för de betalningar som den maken annars ombesörjer för familjens underhåll, skall enligt 2 § i samma kapitel den andra maken skjuta till de pengar som behövs. Av kapitlets 5 § framgår att om den ena maken försummar sin underhållsskyldighet, domstolen får ålägga den maken att betala underhåll till den andra maken.
Till underhållet hör i första hand vad som fordras för makarnas gemensamma behov. Dit räknas utgifter för mat, bostad och dylikt som tillhör de vanliga levnadskostnaderna. Till underhållet är vidare att hänföra vad som erfordras för makes personliga behov. Härmed avses kostnader för kläder, hygien, och liknande, alltså utgifter för makes egna särskilda behov. Till underhållet kan hänföras även utgifter för kost, bostad och dylikt, som make åsamkats vid vistelse utom hemorten, såsom vid resa i tjänsten, hälsans vårdande eller annan liknande angelägenhet (se Tottie, Äktenskapsbalken och promulgationslag m.m., 1990, s. 115).
Regeringsrätten gör följande bedömning.
Den nya ordning som enligt vad som anförts i det föregående gäller för kommuners rätt att ta ut avgifter för helinackordering i särskilda boendeformer innehåller inte några detaljerade föreskrifter i detta hänseende. Dock finns från tidigare reglering kvar en skyldighet för kommunen att vid taxans utformning se till att den helinackorderade förbehålls medel för det egna personliga behovet. Denna skyldighet måste anses åvila kommunen i egenskap av ansvarig för den socialtjänst varom fråga är. Det kan då inte utan uttryckligt stöd av författningsföreskrift vara förenligt med lagstiftningens innehåll att kommunen fullgör denna skyldighet enbart genom att hänvisa till den skyldighet som enligt familjerättslig lagstiftning kan åvila annan att sörja för den helinackorderades underhåll. Som en jämförelse kan nämnas att 6 § socialtjänstlagen innehåller en skyldighet för kommun att lämna bistånd till enskilds behov men också en uttrycklig regel om att denna skyldighet endast föreligger om behovet inte kan tillgodoses på annat sätt.
Det kan inte anses i princip oförenligt med socialtjänstlagens föreskrifter att vid en avgiftsberäkning beakta båda makarnas inkomstförhållanden. Resonemanget i det föregående visar emellertid att i en del fall en sådan beräkningsgrund kan leda till att kommunen inte kan garantera att förbehållsmedel i praktiken kommer att finnas till den helinackorderades förfogande. Som redan framhållits räcker det i sådana fall inte med en hänvisning till den familjerättsliga skyldighet som kan åvila annan. Som anförts i det föregående får kommunfullmäktiges principbeslut anses innebära att någon ytterligare skyldighet för kommunen att beakta reglerna om skyldighet att se till att den helinackorderade får medel till personligt behov inte föreligger. På grund härav och med beaktande av vad som i övrigt upptagits kan kommunfullmäktiges beslut inte anses förenligt med reglerna i 35 § socialtjänstlagen. Till följd härav kan kommunens talan inte bifallas.
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten fastställer, med ändring av vad kammarrätten beslutat rörande avvisning av E.Å:s överklagande, kammarrättens domslut i vad avser upphävandet av kommunfullmäktiges beslut.