Tillstånd för en avfallsförbränningsanläggning-----Vid tillståndsprövning enligt miljöskyddslagen av anläggning för avfallsförbränning ska kraven enligt IPPC-direktivet (96/61/EG) tillmötesgås så långt som det är möjligt inom ramen för den svenska lagen. Vidare om lokalisering och övrig tillåtlighetsbedömning av anläggningen och om hur långt i förväg en tillståndsprövning kan ske med hänsyn till tidpunkt för idrifttagandet.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Tillstånd enligt miljöskyddslagen (1969:387) till anläggande och drift av anläggning för avfallsförbränning vid Sjölunda i Malmö kommun, Skåne län
Miljööverdomstolen ändrar miljödomstolens dom såvitt avser tillståndet till verksamheten endast på det sättet att Miljööverdomstolen lämnar Sydvästra Skånes Avfallsaktiebolag (SYSAV) tillstånd även till att uppföra och driva en destruktionsugn för förbränning av riskavfall och en kremeringsugn för förbränning av kroppar efter döda smådjur.
Med upphävande av vad miljödomstolen föreskrivit i domen under rubriken "Villkor för tillståndet" i domslutet, föreskriver Miljööverdomstolen följande villkor för den tillståndsgivna verksamheten.
1. Om inte något annat framgår av denna dom eller av gällande generella föreskrifter skall verksamheten − inbegripet åtgärder för att minska vatten- och luftföroreningar samt andra störningar för omgivningen − bedrivas i huvudsaklig överensstämmelse med vad bolaget har uppgett eller åtagit sig i målet. Mindre ändringar av verksamheten får dock företas efter medgivande av tillsynsmyndigheten, om ändringen inte medför en ökning av föroreningarna eller en ökad störning för omgivningen.
2. Verksamheten skall bedrivas, underhållas och övervakas så att utsläppen till luft och vatten och övriga störningar för miljön blir så små som möjligt.
Bolaget skall upprätta och följa drift-, underhålls- och övervakningsrutiner för att säkerställa att villkoren i denna dom följs. Rutinerna skall vara framtagna senast vid idrifttagandet av anläggningen och skall fortlöpande revideras och anpassas till förändringar. Rutinerna skall dokumenteras och hållas tillgängliga för tillsynsmyndigheten.
3. Utsläppet av stoft med rökgaserna från anläggningen får som riktvärde* och månadsmedelvärde inte överstiga 10 mg/m3(ntg)**. Om stofthalten i rökgaserna från någon panna under mer än 1 timme överskrider 300 mg/m3(ntg)** skall pannan tas ur drift.
4. Utsläppet av klorväte med rökgaserna från anläggningen får som riktvärde* och månadsmedelvärde inte överstiga 25 mg/m3(ntg)**.
5. Utsläppet av koloxid, CO, från anläggningen får som riktvärde* och timmedelvärde inte överstiga 100 mg/m3(ntg)**. Om två omedelbart på varandra följande entimmesmedelvärden överstiger tre gånger denna halt skall pannan tas ur drift. Förbränning i pannan får därefter inte ske förrän sådana åtgärder vidtagits att riktvärdet kan innehållas.
6. Utsläppet av dioxiner med rökgaserna från anläggningen får som riktvärde* inte överstiga 0,1 ng/ m3(ntg)**. Dioxinvärdet avser TCDD- ekvivalenter beräknade enligt Eadons modell och uppmätta enligt nordiska dioxingruppens rekommendation daterad 1986-04-03.
7. Utsläppet av kvicksilver med rökgaserna från anläggningen, i fast form, vätskeform och gasform, får som riktvärde sammanlagt inte överstiga 0,03 mg/ m3(ntg)**.
8. Skorstenens höjd skall för de nya linjerna vara lägst 100 meter över mark. Rökgashastigheten får inte understiga 8 m/s för något driftfall.
9. Råvaror och övriga kemiska produkter skall lagras på en inte genomsläpplig yta och på sådant sätt att spill och läckage inte kan nå avloppsledningar eller omgivningen.
10. Kemisk rengöring av pannan skall utföras på sådant sätt att inga störningar för miljön uppkommer.
11. Bullerbidraget från bolagets verksamhet får inte ge upphov till högre ekvivalent ljudnivå utomhus vid bostäder än 50 dB(A) vardagar dagtid (kl. 07-18), 40 dB(A) nattetid (kl. 22-07) och 45 dB(A) övrig tid. Den momentana ljudnivån från verksamheten får nattetid (kl. 22-07) vid bostäder inte överstiga 55 dB(A).
12. Bolaget skall till tillsynsmyndigheten ge in förslag till kontrollprogram för verksamheten inom tid som myndigheten bestämmer.
* Med riktvärde menas ett värde som, om det överskrids, medför en skyldighet för tillståndshavaren att vidta åtgärder så att värdet hålls.
** Med m3(ntg) avses en normaliserad gasvolym enligt vad som anges i 3 § NFS 2000:6.
Med ändring av miljödomstolens dom såvitt avser vad som föreskrivs om dikväveoxid i första stycket och i villkorspunkten P2 under rubriken "Uppskjutna frågor" i domslutet förordnar Miljööverdomstolen att frågan om villkor för utsläpp av dikväveoxid inte skall uppskjutas.
Utöver vad som anges i miljödomstolens dom under rubriken "Delegerade frågor" i domslutet överlåter Miljööverdomstolen åt tillsynsmyndigheten att fastställa de ytterligare villkor som skäligen kan fordras med anledning av villkorspunkterna 9 och 10 i denna dom (lagring av kemiska produkter och rengöring av pannan).
Miljööverdomstolen överlåter vidare åt tillsynsmyndigheten att vid oplanerade driftstopp i anläggningen fastställa nödvändiga åtgärder för att begränsa störningarna för miljön.
A-KR, LP och A-MT (A-KR m.fl.) har yrkat att Miljööverdomstolen ändrar miljödomstolens dom och i första hand avslår Sydvästra Skånes Avfallsaktiebolags (SYSAV) ansökan om tillstånd, i andra hand beviljar tillstånd till endast en av de två förbränningslinjer som ansökan avser. De har vidare yrkat att ansökan prövas enligt miljöbalken samt att − om tillstånd meddelas − tillståndet i vart fall inte skall innefatta rätt till förbränning av 30 000 ton avloppsslam och att det inte heller skall ge SYSAV rätt att ta emot och bränna avfall från andra områden än de nio kommuner som är SYSAV:s huvudsakliga upptagningsområde.
SYSAV har bestritt ändring.
Miljööverdomstolen har den 9 oktober 2000 hållit huvudförhandling i målet, varvid syn har hållits på SYSAV:s anläggningar i kvarteret Sjölunda i Malmö, inklusive deponin vid Spillepengen och platsen för närmast belägna bostadsbebyggelse.
A-KR m.fl.
Den ökade avfallsförbränningen skulle ge en oacceptabel ökning av utsläpp och deposition av försurande ämnen i sydvästra Skåne, uppgående till cirka 370 ton svaveldioxid, 280 ton kväveoxider och 93 ton saltsyra per år. Det strider mot de av riksdagen antagna miljömålen om frisk luft och endast naturlig försurning. Utsläpp av 74 ton dikväveoxid (lustgas), som är en långlivad och verkningsfull växthusgas, är oacceptabelt med hänsyn till Sveriges åtaganden att minska utsläppen av växthusgaser. Det strider mot miljömålet om en begränsad klimatpåverkan. De ökade utsläppen av tungmetaller, främst utsläppet av 55 kg kvicksilver per år som ackumuleras i naturen, är oacceptabelt i det tätbefolkade sydskånska jordbrukslandskapet. Det strider mot miljömålet om en giftfri miljö. Den planerade anläggningens stora dimensioner skulle förhindra utvecklingen av alternativ teknik för avfallshantering, såsom källsortering och biologisk behandlingsteknik i Skåne och eventuellt även i angränsande län. Det strider mot miljömålet om en god bebyggd miljö, som innebär att den framtida samhällsutvecklingen skall vara inriktad på att vara uthållig och i största möjliga mån bevara naturresurser.
Anläggningen bör i vart fall begränsas till en linje för avfallsförbränning. En kapacitet om 180 000 ton skulle klara av hela SYSAV:s behov under förutsättning att bolaget källsorterar återvinningsbara material och behandlar det organiska hushållsavfallet med biologisk teknik. Boende i Malmö har klagat på SYSAV:s alltför låga ambitioner vad gäller källsortering och återvinning.
Miljöskyddslagen (1969:387) tar inte hänsyn till frågor om exempelvis resurshushållning och transportenergi. Eftersom anläggningen inte kommer att tas i bruk förrän om några år, bör ansökan prövas enligt miljöbalken.
Förbränning av avloppsslam strider mot de nationella miljömålen. Slammet innehåller växtnäring som bör tas till vara och återföras till det ekologiska kretsloppet.
Riksdagens jordbruksutskott har slagit fast att utvecklingen av ny biologisk behandlingsteknik inte får försvåras. Den nya anläggningen förhindrar utvecklingen av alternativ teknik inom ett stort område utanför sydvästra Skåne. SYSAV bör därför inte få ta emot och bränna avfall som kommer från områden utanför sydvästra Skåne.
SYSAV hänvisar till bolagets bemötande av de invändningar mot det nya kraftvärmeverket som Skånes Naturvårdsförbund framförde vid miljödomstolen. Därutöver anförs följande. Överklagandet präglas av en allmänt negativ inställning till förbränning som en metod att bortskaffa avfall. Förbränning med energiutvinning är emellertid ett av de svenska statsmakterna och av EU godtaget sätt att bortskaffa avfall (se t.ex. prop. 1996/97:172). För närvarande bortskaffas ungefär hälften av landets hushållsavfall genom förbränning. Denna andel kommer med all sannolikhet att öka framdeles till följd av den lagstiftning på avfallsområdet som införts under senare år. Enligt renhållningsförordningen (1998:902) skall sålunda brännbart avfall från den 1 januari 2002 förvaras och transporteras bort skilt från annat avfall. Det utsorterade brännbara avfallet får från samma tidpunkt inte deponeras. Från den 1 januari 2005 får deponering över huvud taget inte ske av organiskt avfall. Vidare skall skatt numera tas ut med 250 kr per ton avfall som förs in till en deponeringsanläggning. Regleringen har tillsammans med en ökad konsumtion i samhället redan lett till en ökad efterfrågan på att få utnyttja bolagets förbränningsanläggning.
Det finns ännu inte andra metoder än förbränning för att bortskaffa stora avfallsmängder på ett ekonomiskt och miljömässigt riktigt sätt. Avfallet används som ett bränsle i vilket energin tillgodogörs i kommunala fjärrvärmenät och för generering av el. Minskad användning av avfall som bränsle skulle leda till ökad användning av fossila bränslen med därav föranledda utsläpp av föroreningar. När det gäller andra metoder än förbränning är deponering den för närvarande vanligaste. Från miljö- och resurshushållningssynpunkt är den emellertid ett betydligt sämre alternativ än förbränning.
Den av A-KR m.fl. åberopade metoden att röta hushållsavfall i reaktor tillämpas bara i ett fåtal anläggningar i landet. Med hänsyn till föroreningarna i avfallet är det tveksamt om jordbruket långsiktigt kommer att acceptera restprodukten för spridning på åkermark. Om spridning inte kan ske, uppstår problem med att hantera restprodukten. Trots detta utreder även SYSAV möjligheten att på biologisk väg behandla lättnedbrytbart organiskt avfall som ett komplement till förbränning och andra av SYSAV använda metoder. Denna metod kan dock endast tillämpas på en mindre del av avfallet. Bolagets avsikt är att till år 2005 ha tillgång till en anläggning för biologisk behandling. Det av A-KR m.fl. nämnda förfarandet med uppläggning i bioceller kan inte heller anses vara invändningsfritt. Metoden betraktas av Naturvårdsverket inte som en biologisk behandlingsmetod och omfattas inte av undantagen från avfallsskatten.
Det följer av miljöbalkens övergångsbestämmelser att bolagets ansökan skall prövas enligt miljöskyddslagens bestämmelser. Framtida avfallsmängder och kretsloppsmål är frågor som inte har någon relevans vid en tillståndsprövning enligt miljöskyddslagen. Bolaget vill ändå framhålla att det lägger ned ett betydande arbete på att uppfylla kretsloppsmålen. Den sökta förbränningskapaciteten kommer trots detta arbete ändå att behövas.
Avloppsslam kommer att förbrännas endast i den utsträckning som slammet inte kan nyttiggöras på annat sätt. Förbränning efter fosforavskiljning är därvid en bättre metod från miljösynpunkt än deponering av slammet.
Beträffande utsläppen av svavel, kväveoxider, dikväveoxid och ammoniak har förordnats om prövotid och meddelade villkor är endast provisoriska. Det är därför alltför tidigt att uttala sig om hur stora utsläppen kommer att bli, men sannolikt blir de lägre än de som angetts i de provisoriska villkoren. Under alla förhållanden kommer det nya kraftvärmeverket att utföras så att kraven i kommande EU-direktiv för avfallsförbränning kan uppfyllas. Beträffande utsläppen av kvicksilver och dioxiner överensstämmer villkoren i domen med vad som normalt brukar föreskrivas för denna typ av anläggningar. Värdet för dioxin ligger på samma nivå som anges i förslaget till EU-direktiv. Värdet för kvicksilver ligger under värdet i förslaget. Den reningsteknik som SYSAV nu har valt för anläggningen medför att någon dikväveoxid i princip inte bildas.
En förbränningslinje har en kapacitet på cirka 200 000 ton per år. Den befintliga anläggningen kan som längst drivas till år 2010. För att linje två skall kunna tas i drift senast vid utgången av år 2007, måste SYSAV besluta om anläggandet av linjen senast under år 2004. Med tanke på att en tillståndsprövning tar lång tid skulle SYSAV, om tillstånd till linje två inte meddelas vid denna prövning, behöva göra en ny ansökan beträffande linje två redan under år 2001 för att kunna ta den i drift år 2007. Bolaget avser att redan från början bygga anläggningens elproduktionsdelar.
Naturvårdsverkets allmänna inställning i fråga om tillåtligheten av det nya kraftvärmeverket framgår av verkets yttrande till miljödomstolen, som verket hänvisar till i de delar som är föremål för prövning i Miljööverdomstolen. Vad gäller tillåtligheten av linje två i kraftvärmeverket vill Naturvårdsverket dock justera sin inställning. Verkets inställning i miljödomstolen grundades framför allt på den osäkerhet om framtida förhållanden som präglade ansökan i den delen. Med miljödomstolens föreskrift om att även linje två skall vara färdigställd och tagen i drift senast vid utgången av år 2007 minskar styrkan i verkets argumentation. Under förutsättning att SYSAV inte räknar med att behöva begära en förlängd igångsättningstid för linje två bedömer därför Naturvårdsverket att verksamheten även i den delen får anses tillåtlig enligt miljöskyddslagen. Däremot bör tillståndet begränsas i tiden för förbränning av vissa avfallsslag enligt vad verket anförde i yttrandet till miljödomstolen.
Enligt Naturvårdsverkets bedömning utgör inte luftutsläppen ett hinder mot att tillstånd beviljas för det nya kraftvärmeverket. Detta styrks bl.a. av den miljökonsekvensbeskrivning som bolaget har redovisat. En annan sak är att det kan vara svårt att uttala sig om den samlade miljöpåverkan från SYSAV:s avfallsförbränning på platsen. Det är en öppen fråga hur stor del av den framtida förbränningen som kommer ske i det befintliga värmeverket.
A-KR m.fl. anger att biologisk behandling i bioceller och deponering är ett alternativ till avfallsförbränning. Naturvårdsverket menar att på sikt bör lättnedbrytbart organiskt avfall lämpligen rötas eller komposteras och materialåtervinning i övrigt utnyttjas så långt det är rimligt. Behandling i bioceller är från resurssynpunkt ett sämre alternativ som dessutom leder till ökad deponering. I övrigt hänvisas till verkets yttrande till miljödomstolen.
Länsstyrelsen anser, liksom vid miljödomstolen, att tillstånd endast bör ges till en pannlinje om 75 MW och att tillståndet för den utökade avfallsförbränningen bör begränsas till utgången av år 2009. Fr.o.m. den 1 januari 2010 bör således förbränningen av avfall begränsas till en högsta årlig mängd om 230 000 ton. Länsstyrelsen har inte något att invända mot tillståndet till slamförbränning såsom miljödomstolen utformat detta.
Koncessionsnämnden för miljöskydd har i flera tillståndsbeslut begränsat användningen av bränslen genom att tidsbegränsa tillstånden. Prognoserna för hur stora årliga mängder avfall som kommer att genereras i regionen är osäkra och avhängiga ett stort antal faktorer av vilka källsortering och producentansvar kan nämnas. Ansökans prognos sträcker sig endast fram till år 2010. Ett antal nationella mål uttalar önskemål om att minska avfallsmängderna. Tillståndet för den utökade avfallsförbränningen bör därför tidsbegränsas till utgången av år 2009.
Anläggandet av två pannlinjer med en sammanlagd årlig kapacitet om 360 000 ton kan innebära att avfall måste transporteras från hela Skåne och södra Småland. För närvarande pågår dessutom diskussioner inom vissa kommuner i Småland om att bygga avfallsförbränningsanläggningar. Ett utökat behov av avfall som bränsle kan därför innebära att de nationella målen om att minska avfallsmängderna motarbetas.
I fråga om villkor för utsläpp av kvicksilver har SYSAV hävdat att det inte erfordras några särskilda åtgärder för att klara utsläppsnivån 0,01 mg/m3. Utsläppen kan däremot variera och villkoret bör därför inte utformas som ett momentanvärde. Villkoret bör utformas som ett riktvärde för medelvärdet vid mätning och för årsmedelvärdet.
Miljönämnden har hänvisat till sitt yttrande till miljödomstolen samt till ett tjänsteutlåtande från miljöförvaltningen, vari följande anförs.
De utsläpp till luft som i dag tillåts från en anläggning av detta slag är i många fall i samma storleksordning som från förbränning av andra bränslen. Förvaltningen har därför inte några avgörande invändningar mot de villkor som tagits in i domen gällande utsläpp till luft.
Utsläppet av dikväveoxid från den nya anläggningen kan förmodligen minska om ammoniak används som reduktionsmedel vid kväveoxidreningen (SNCR). I den befintliga anläggningen används urea eftersom insprutning av ammoniak i den del av anläggningen där reaktionsbetingelserna är gynnsamma med stor säkerhet innebär sönderfrätning av vitala anläggningsdelar. Vid nykonstruktion kan sådana effekter undvikas. Förvaltningen yrkar därför att förbränningsugnarna konstrueras så att det är tekniskt möjligt att använda ammoniak som reduktionsmedel om SYSAV vill använda sig av SNCR-teknik för att minska kväveoxidutsläppen.
Förvaltningen anser inte att villkoret för hantering av fasta restprodukter skall ändras. Förvaltningen ser helst att slammet från Malmös avloppsreningsverk även fortsättningsvis håller en sådan kvalitet att det kan användas som jordförbättringsmedel, men menar att förbränning av slam (sedan närsalter, främst fosfor, utvunnits) inte medför sådana olägenheter att SYSAV skall förbjudas att förbränna det.
Miljö- och räddningsnämnden i Burlövs kommun har anfört att tillståndet bör begränsas till förbränning av 280 000 ton avfall per år och att anläggningen skall producera el redan från idrifttagandet.
Miljööverdomstolen har med anledning av A-KR m.fl.:s talan att pröva om tillstånd till hela eller delar av ansökt verksamhet skall lämnas eller inte och − om tillstånd meddelas − pröva de villkor som skall gälla för tillståndet. Som miljödomstolen funnit skall emellertid gällande tillstånd för den befintliga verksamheten inte omprövas i detta mål.
Bolagets ansökan lämnades in till Koncessionsnämnden för miljöskydd före miljöbalkens ikraftträdande. Av 6 § lagen om införande av miljöbalken följer att ansökan skall prövas i sak enligt miljöskyddslagens bestämmelser medan miljöbalkens regler styr förfarandet. A-KR m.fl.:s hemställan om en prövning av ansökan enligt miljöbalken kan därför inte lagligen tillmötesgås.
De EG-rättsakter som är aktuella i målet är dels direktivet 89/369/EG om förhindrande av luftföroreningar från nya kommunala avfallsförbränningsanläggningar, som införts i svensk rätt genom Naturvårdsverkets föreskrifter om utsläpp till luft från anläggningar för förbränning av kommunalt avfall (se numera NFS 2000:6, som trätt i kraft den 1 juli 2000), dels direktivet 96/61/EG om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (det s.k. IPPC-direktivet). Det senare direktivet har införts i svensk rätt huvudsakligen genom miljöbalken och med balken åtföljande förordningar.
Naturvårdsverkets generella föreskrifter är minimikrav och de gäller, enligt vad som framgår av 9 kap. 5 § och 24 kap. 1 §miljöbalken, i stället för lindrigare villkor i tillståndsbeslut och domar. Det direktiv som ligger till grund för föreskrifterna är för närvarande under omarbetning som troligen kommer att leda till vissa skärpta miljökrav.
En fråga i målet är om IPPC-direktivet och dess införande i svensk rätt berör prövningen av SYSAV:s ansökan. Frågan har diskuterats i parternas och remissinstansernas skriftväxling inför prövningen i miljödomstolen, varvid bolaget har hävdat att en prövning enligt miljöskyddslagens bestämmelser tillgodoser direktivets krav. En verksamhet som tillståndsprövats enligt miljöskyddslagen skall därför enligt bolaget anses vara prövad enligt direktivet. Från remissmyndigheter har anförts att frågor som rör effektiv användning av energi, hushållning med råvaror och främjande av återvinning m.m. regleras av direktivet, men att dessa frågor inte kan beaktas i samma utsträckning vid en prövning enligt miljöskyddslagens bestämmelser.
IPPC-direktivet trädde i kraft i oktober 1996. Av artikel 21 punkt 1 följer att direktivet skall vara infört i svensk rätt senast i oktober 1999. Enligt artikel 4 är medlemsstaterna skyldiga att vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att inga nya anläggningar drivs utan tillstånd enligt direktivet. I artikel 2 punkt 4 definieras vad som är en befintlig anläggning. En tillståndsprövad men ej idrifttagen anläggning är enligt bestämmelsen att anse som befintlig under förutsättning att anläggningen är satt i drift senast ett år efter den dag då direktivet börjar tillämpas. Eftersom SYSAV:s anläggning kommer att tas i drift först efter oktober 2000 är den följaktligen att anse som en ny anläggning i direktivets mening.
Vare sig miljöbalken eller de förordningar som åtföljer balken innehåller några särskilda övergångsbestämmelser för tillståndsansökta anläggningar som skall prövas enligt miljöskyddslagens bestämmelser men som är nya anläggningar i IPPC-direktivets mening. Miljööverdomstolen finner att det i denna situation åligger domstolen att vid prövningen enligt miljöskyddslagen så långt denna lag tillåter även tillmötesgå miljökraven i IPPC-direktivet.
Enligt 4 § miljöskyddslagen skall för miljöfarlig verksamhet väljas en sådan plats att ändamålet kan vinnas med minsta intrång och olägenhet utan oskälig kostnad.
De tre lokaliseringsalternativ som SYSAV har övervägt ligger alla inom det stora hamn- och industriområdet Sjölunda-Östra hamnen. Området är avskilt från bebyggelse och ligger nära fjärrvärmenätet och möjliga lagringsplatser. Det främsta argumentet för den lokalisering som bolaget slutligen har valt, är att denna plats medger en successiv utbyggnad av det nya verket och en samkörning med den befintliga anläggningen under en relativt lång utbyggnadstid. Ett annat väsentligt skäl för valet av lokalisering är att det finns en befintlig infrastruktur som kan utnyttjas. Miljööverdomstolen finner, i likhet med miljödomstolen, att lokaliseringen av anläggningen är ändamålsenlig och att den med lämpliga skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått kan accepteras.
Lokaliseringen strider inte heller mot detaljplan eller områdesbestämmelser och verksamheten är förenlig med hushållningsbestämmelserna i lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. (4 a § miljöskyddslagen).
En särskild fråga i målet är om den tillståndssökta linje två är otillåten med hänsyn till att den planerade utbyggnaden av denna linje ligger förhållandevis långt fram i tiden. Om en teknikutveckling på det aktuella miljöskyddsområdet kan förutses och sökanden inte har något beaktansvärt skäl att begära en tillståndsprövning en lång tid i förväg, utgör tidsaspekten i sig nämligen ett starkt skäl för att avslå en ansökan.
Bolaget har i målet redovisat att det finns ett behov av båda linjerna för att dels öka den totala förbränningskapaciteten, dels på sikt helt ersätta den nuvarande anläggningen som kan drivas längst till år 2010. För att linje två skall kunna tas i drift senast vid utgången av år 2007, vilket miljödomstolen har bestämt, måste bolaget besluta om anläggande av linje två senast under år 2004. Som SYSAV framhållit torde bolaget behöva göra en ny ansökan beträffande linje två redan under år 2001 för att säkert kunna ha ett lagakraftvunnet tillstånd år 2004.
Enligt Miljööverdomstolen uppfyller den sökta anläggningen kravet på bästa tillgängliga teknik och teknikutvecklingen på området torde inte vara så snabb att anläggningen skulle bli omodern inom bara några få år. Bolaget har i målet åtagit sig att uppföra båda linjerna så att dessa kan möta kraven i förväntade EG-direktiv. Bolaget har dessutom accepterat den igångsättningstid som miljödomstolen bestämt. Med beaktande härav finner Miljööverdomstolen att det senare idrifttagandet av linje två inte utgör skäl för att avslå ansökningen i den delen.
Vad som nu sagts om bästa tillgängliga teknik gäller anläggningen som sådan. IPPC-direktivets krav på bästa tillgängliga teknik skulle för vissa typer av anläggningar möjligen kunna sträcka sig något längre än miljöskyddslagens krav i detta hänseende och innefatta utökade krav på en effektiv energianvändning, en hushållning med råvaror och ett främjande av återvinning.
En viktig aspekt av effektivt energiutnyttjande för en avfallsförbränningsanläggning är att energiinnehållet i avfallet tas till vara så fullständigt som möjligt. Med den utformning som anläggningen får - en rökgaskondensering och en generering av både el och fjärrvärme - bedömer Miljööverdomstolen att kravet på effektivt energiutnyttjande tillgodoses. En förutsättning är dock att den energi som frigörs vid förbränningen tas om hand i så stor utsträckning som möjligt, vilket bl.a. innebär att inget avfall skall förbrännas i ett rent destruktionssyfte. Som framgår av bolagets ansökan är detta också avsikten och enligt Miljööverdomstolens mening behövs inte något särskilt villkor utöver vad som följer av det allmänna villkoret i villkorspunkten 1.
En annan fråga som har aktualiserats i målet är en begränsning av de avfallsslag som får omhändertas i anläggningen och då främst med motivering att med ett kretsloppsperspektiv bör vissa avfallstyper inte förbrännas utan hellre återanvändas eller återvinnas. Som bolaget framhållit finns i dag inte några andra metoder än förbränning för att bortskaffa stora avfallsmängder på ett både miljömässigt och ekonomiskt rimligt sätt. De alternativ som finns är inte tillräckligt väl utvecklade. En minskad användning av avfall för energiutvinning skulle kunna leda till ökad användning av fossila bränslen med därav föranledda utsläpp av föroreningar. Miljööverdomstolen finner därför att ett tillstånd till förbränning av avfall på sätt ansökts i detta mål inte står i strid med krav på hushållning med naturresurser och främjande av återvinning.
Det har i målet även ifrågasatts att anläggningen skall omhänderta avfall från områden utanför sydvästra Skåne. Bolaget har i denna fråga anfört att det avfall som skall förbrännas nästan uteslutande skall hämtas från den egna regionen, samt att endast begränsade kvantiteter avfall kommer att tas från områden utanför denna region och då framför allt när det uppstår driftproblem i andra behandlingsanläggningar. Enligt Miljööverdomstolens mening saknas det skäl att begränsa tillståndet i nu aktuellt avseende.
A-KR m.fl. har också motsatt sig att tillstånd lämnas till förbränning av avloppsslam med hänvisning till att detta medför förluster av fosfor och kväve som annars skulle kunna återföras till kretsloppet. Miljööverdomstolen gör emellertid samma bedömning som miljödomstolen i denna fråga och finner därför att det inte heller finns skäl att begränsa tillståndet i detta hänseende.
Med beaktande av de skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått som kan föreskrivas för att förebygga och avhjälpa olägenheter från verksamheten, bedömer Miljööverdomstolen att det inte kvarstår några olägenheter av väsentlig betydelse (5 och 6 §§miljöskyddslagen). Miljööverdomstolen gör därför samma bedömning som miljödomstolen vad gäller tillåtligheten av den ansökta verksamheten. Enligt Miljööverdomstolen bör dock för tydlighets skull uttryckligen anges att tillstånd också ges till den del av verksamheten som innefattar förbränning av döda kroppar efter smådjur och riskavfall.
Som tidigare framgått gäller Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 2000:6) för den tillståndsgivna verksamheten. Föreskrifterna gäller sålunda utöver de villkor som föreskrivs i detta tillståndsbeslut. Enligt Miljööverdomstolen medför denna ordning att lämpligen inga villkor bör föreskrivas som direkt överensstämmer med de generella föreskrifterna eller som innehåller mindre stränga miljökrav än dessa föreskrifter. I den överklagade domen motsvarar i allt väsentligt villkorspunkterna 7, 9 och 10 vad som föreskrivs i 4, 6 och 11 §§ i Naturvårdsverkets föreskrifter. Dessa tre villkorspunkter bör sålunda tas bort.
Första meningen i villkorspunkten 14 ger delvis större befogenheter för tillsynsmyndigheten att vid driftstörningar medge överskridanden av utsläppsvillkoren än vad som föreskrivs i 10 § NFS 2000:6. Villkoret bör därför utgå. Vad som föreskrivs i andra meningen i samma villkorspunkt bör lämpligen utformas som delegation till tillsynsmyndigheten med stöd av 20 § miljöskyddslagen (se nedan).
De kvantitativa utsläppsvillkor som föreskrivs för tillståndet och som gäller enligt generella föreskrifter kan inte helt anpassas till en viss produktionssituation. Vidare innebär sådana villkor inte sällan att företaget har en viss marginal i förhållande till vad som går att åstadkomma när anläggningarna drivs på ett miljömässigt optimalt sätt. Med beaktande härav bör som ett generellt villkor föreskrivas att bolaget skall bedriva verksamheten och underhålla anläggningarna så att utsläppen till luft och vatten samt andra störningar för miljön blir så små som möjligt.
Som ett ytterligare generellt försiktighetsmått bör föreskrivas att bolaget skall upprätta, dokumentera och följa drift-, underhålls- och kontrollrutiner för de delar av verksamheten som har betydelse från miljöskyddssynpunkt. Syftet med nämnda rutiner skall vara att säkerställa att föreskrivna villkor följs. Detta gäller särskilt för villkor där det i praktiken inte är möjligt att förlita sig enbart på mätningar. Exempel på sådana villkor är begränsningen av utsläpp av dioxiner och kvicksilver och hantering av kemikalier. Rutinerna skall vara framtagna senast vid den tidpunkt då anläggningen tas i drift och de skall fortlöpande revideras och anpassas till verksamhetsförändringar. Rutinerna skall dokumenteras och hållas tillgängliga för tillsynsmyndigheten.
När det gäller utsläppen av dioxiner och kvicksilver bedömer Miljööverdomstolen, i likhet med miljödomstolen, att dessa utsläpp bör regleras i särskilda utsläppsvillkor. Dessa villkor bör dock skärpas i förhållande till vad miljödomstolen föreskrivit på så sätt att orden "vid mätning" utgår. Begränsningsvärdena kommer därmed att gälla som momentanvärden och oberoende av mätprogrammets utformning. Vad särskilt avser utsläppet av kvicksilver har länsstyrelsen framhållit att erfarenheter från den befintliga anläggningen visar att utsläppet är så lågt att ett begränsningsvärde på 0,01 mg/m3(ntg)** vore skäligt att föreskriva för det nya tillståndet förutsatt att begränsningsvärdet utformas som ett månadsmedelvärde. Med hänvisning till det nya generella villkoret, att verksamheten skall bedrivas så att utsläppen blir så små som möjligt, anser Miljööverdomstolen att länsstyrelsens önskemål är tillgodosett.
Miljööverdomstolen gör i övrigt i allt väsentligt samma bedömning som miljödomstolen i fråga om de villkor som bör föreskrivas för tillståndet.
Bolaget har i Miljööverdomstolen åtagit sig att införa katalytisk rening, s.k. SCR-rening, för begränsning av utsläppet av kväveoxider. Härigenom uppkommer inget utsläpp av dikväveoxid. Med beaktande härav bör såväl prövotidsförordnandet som den provisoriska föreskriften för dikväveoxid i miljödomstolens dom upphävas. Miljööverdomstolen utgår härvid från att bolaget på lämpligt sätt verifierar att utsläppet av dikväveoxid blir försumbart.
Miljööverdomstolen överlåter åt tillsynsmyndigheten att fastställa de ytterligare villkor som skäligen kan krävas med anledning av villkoren i denna dom rörande lagring av kemiska produkter och rengöring av pannan (se villkorspunkterna 9 och 10 i domslutet). Som ovan framgått överlåts åt tillsynsmyndigheten också att vid oplanerade driftstopp i anläggningen fastställa nödvändiga åtgärder för att begränsa störningarna för miljön.
I avgörandet har deltagit hovrättslagmannen Garcia, miljöråden Dickerson och Jordan, hovrättsrådet Reynolds, referent, samt hovrättsassessorn Fernandez. Enhälligt.