Beslut om föreläggande att vidta rättelseåtgärder enligt bilavgaslagstiftningen (avslag)
Not 151. Ansökan av Saab Automobil AB om rättsprövning av beslut i fråga om föreläggande om rättelseåtgärder enligt bilavgaslagstiftningen. - Vid hållbarhetskontroll enligt 13 § bilavgasförordningen (1991:1481) av personbilar av märket SAAB 900 i 16 av 1989 års modell, tillhörande motorfamiljen G-B2021-89, konstaterade Aktiebolaget Svensk Bilprovning i sin rapport Phillips 7C/91 den 18 december 1992, att motorfamiljen inte uppfyllde de avgaskrav som föreskrivits i förordningens bilaga 1, punkt 1.1. Avdunstningsförlusten för kolväten från bränslesystemet uppgick till i medeltal 4,1 g per prov i jämförelse med det föreskrivna gränsvärdet 2,0 g per prov. Svensk Bilprovning genomförde proven med tillämpning av Naturvårdsverkets kungörelse (SNFS 1989:3) med föreskrifter om avgasreningens hållbarhet (A60-Regulation) och kungörelsen (SNFS 1987:3) med föreskrifter om avgasrening för vissa bilar. - Naturvårdsverket anmanade med stöd av 1 kap. 6 § i kungörelsen SNFS 1989:3 tillverkaren SAAB Automobile Aktiebolag (SAAB), att utforma en plan för rättelseåtgärder. Bolaget inkom till Naturvårdsverket med en åtgärdsplan och ansökte med stöd av 18 § bilavgasförordningen om dispens från avgaskraven. Bolaget konstaterade i sin skrivelse till Naturvårdsverket att uppsamlingssystem för bränsleångor från tanken på den aktuella bilvarianten inte verkade ha avsedda långtidsegenskaper under vissa svenska körförhållanden. - Naturvårdsverket avslog genom beslut den 3 september 1993 bolagets dispensansökan och förelade bolaget med stöd av 7 § bilavgaslagen (1986:1386) och 13 § bilavgasförordningen att vidta rättelseåtgärder i enlighet med den av bolaget upprättade åtgärdsplanen. - Bolaget överklagade Naturvårdsverkets beslut såvitt gällde föreläggandet om rättelseåtgärder hos Koncessionsnämnden för miljöskydd och yrkade att beslutet i denna del skulle undanröjas. - Bolaget överklagade samtidigt Naturvårdsverkets beslut att avslå bolagets dispensansökan hos Kammarrätten i Stockholm som genom dom den 1 juli 1994 avslog bolagets överklagande. Bolaget överklagade domen hos Regeringsrätten som genom beslut den 18 november 1994 förklarade frågan om prövningstillstånd vilande i avvaktan på att det hos Koncessionsnämnden anhängiggjorda ärendet slutligen avgjorts eller till dess Regeringsrätten bestämmer annat. - Koncessionsnämnden för miljöskydd avslog genom beslut den 28 juni 1995, nr Ö 1/95, bolagets överklagande av Naturvårdsverkets föreläggande om rättelseåtgärder. - Bolaget överklagade Koncessionsnämndens beslut och yrkade att regeringen "befriar bolaget från skyldighet att vidta rättelseåtgärder i fråga om aktuell motorfamilj". - Bolaget åberopade till stöd för sin talan 11 kap. 14 § regeringsformen. Enligt denna bestämmelse får en domstol eller något annat offentligt organ som finner att en föreskrift står i strid med bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning eller att stadgad ordning i något hänseende har åsidosatts vid dess tillkomst, inte tillämpa föreskriften. - Bolaget anförde att Naturvårdsverkets föreskrifter SNFS 1989:3 och 1987:3 inte gällde då bemyndigandet i bilavgasförordningen (1987:586) för Naturvårdsverket att meddela föreskrifterna upphävdes då bilavgasförordningen (1991:1481) trädde i kraft den 1 januari 1992. Det efter denna tidpunkt av Naturvårdsverket med stöd av föreskrifterna fattade beslutet om rättelseåtgärder saknade därmed rättslig grund. - Bolaget gjorde vidare gällande att Naturvårdsverkets föreskrifter stod i strid med bestämmelserna i överordnad författning (bilavgaslagen och bilavgasförordningen) och att stadgad ordning i väsentligt hänseende åsidosatts vid föreskrifternas tillkomst. Bolaget ansåg att Naturvårdsverkets föreskrifter stred mot lagstiftningens syfte att införa avgaskrav som i materiellt avseende motsvarar de krav som gäller för den federala amerikanska marknaden och därigenom uppnå en harmonisering med en stor bilmarknad. Bolaget hävdade att det av Naturvårdsverket föreskrivna provförfarandet när det gäller avdunstningsförluster i flera avseenden avviker från det förfarande som tillämpas i USA. Enligt bilaga 1 i bilavgasförordningen skall provförfarandet i huvudsak stämma överens med det förfarande som fastställts av vederbörande federala myndighet i USA. Bolaget ansåg att det var sannolikt att de aktuella fordonen skulle godkänts om den metod som anvisats i bilavgasförordningen hade använts. Naturvårdsverkets föreskrifter fick därför inte tillämpas. - Koncessionsnämnden och Naturvårdsverket avstyrkte bifall till överklagandet. -Regeringen (Miljödepartementet, 2000-02-24): Den rättsliga grunden för Naturvårdsverkets behörighet att besluta om föreskrifter bygger ursprungligen på bemyndiganden i bilavgaslagen och i 1987 års bilavgasförordning. Bemyndigandet i bilavgasförordningen (1987:586) har inte återtagits utan återfinns i sak oförändrat i den nu gällande bilavgasförordningen (1991:1481) som trädde i kraft när den förra förordningen upphävdes. Den rättsliga grunden för Naturvårdsverket att meddela föreskrifter i ämnet har alltså gällt oförändrat sedan bilavgasförordningens (1987:586) ikraftträdande. Enligt grunderna för rättsordningen gäller dessa föreskrifter intill dess de har ändrats eller upphävts. De är alltså således alltjämt gällande. Bolagets ståndpunkt i detta avseende är i enlighet med det sagda felaktig. - Inte heller vad bolaget i övrigt anfört om lagstiftningens syfte och det av Naturvårdsverket föreskrivna provförfarandet leder till att regeringen finner skäl att ändra Koncessionsnämndens beslut. - Vid den aktuella hållbarhetskontrollen överskreds avdunstningsförlusten för kolväten gränsvärdet med 100 procent. Detta är ett överskridande som inte är godtagbart. Därmed föreligger enligt 7 § bilavgaslagen och 13 § bilavgasförordningen skyldighet för bolaget att i skälig omfattning vidta sådana åtgärder att kraven uppfylls. Regeringen, som konstaterar att bolaget inte har något att erinra mot de förelagda rättelseåtgärderna som sådana, finner således inte skäl att ändra Koncessionsnämndens beslut. - Regeringen noterar att det i ärendet är fråga om en motorfamilj som nu är mer än tio år gammal. De aktuella bilarna har därmed passerat en betydande del av den för personbilar normala livslängden. Eventuella rättelseåtgärder skulle bl.a. därför få begränsad effekt ur miljösynpunkt. Detta är emellertid en omständighet som inte kan tillmätas betydelse i detta ärende. Huruvida förutsättningarna för dispens enligt bilavgasförordningen föreligger, dvs. om överskridandet kan anses vara av ringa betydelse från miljöskyddssynpunkt är föremål för prövning i särskild ordning. - Sammantaget finner regeringen att bolagets överklagande bör avslås. - Regeringen avslår överklagandet. - Bolaget ansökte om rättsprövning och yrkade att Regeringsrätten skulle upphäva regeringens beslut, innebärande att bolaget skulle befrias från skyldigheten att vidta rättelseåtgärder på den i målet aktuella motorfamiljen. Till stöd för sitt yrkande anförde bolaget i huvudsak följande. Skyldigheten att vidta rättelseåtgärder vilar på myndighetsföreskrifter (SNFS 1987:3 och 1989:3) som i flera avseenden strider mot överordnad författning, nämligen bilavgaslagen (1986:1386) och bilavgasförordningen (1991:1481), och som därför enligt 11 kap. 14 § regeringsformen inte får tillämpas. Naturvårdsverket har vidgått att påstådda avvikelser föreligger. I den delen åberopas vad som anförts hos regeringen. Regeringen har i sitt beslut inte närmare kommenterat bolagets påståenden. Bolaget gör vidare gällande att stadgad ordning har åsidosatts vid föreskrifternas tillkomst. Naturvårdsverkets föreskrifter grundas på bemyndigande i bilavgasförordningen (1987:586). Nämnda förordning upphävdes den 1 januari 1992, samma dag som 1991 års bilavgasförordning trädde i kraft. Till den nya förordningen finns inga övergångsbestämmelser som reglerar i vilken omfattning föreskrifter som meddelats med stöd av bemyndigande i den äldre förordningen fortfarande skall gälla. Bolaget hävdar att avsaknaden av sådana övergångsbestämmelser innebär att den rättsliga plattformen för att tillämpa Naturvårdsverkets nämnda föreskrifter (SNFS 1987:3 och 1989:3) efter den 1 januari 1992 har fallit. Detta innebär att verkets beslut den 3 september 1993 inte är lagligen grundat. Enligt bolagets uppfattning har regeringen alltför lättvindigt avfärdat bolagets talan med att regeringens bemyndigande inte återkallats. - Regeringsrätten (2000-10-09, Swartling, Perry, Pope, Huffman, English): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen innefattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är utformade så att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Med stöd av ett bemyndigande i 3 § bilavgaslagen meddelade regeringen i bilavgasförordningen (1987:586), 1987 års förordning, föreskrifter avseende bl.a. krav på avgasrening för bilar. I 19 § samma förordning bemyndigades Naturvårdsverket att meddela de ytterligare föreskrifter om bilars beskaffenhet, utrustning och funktion som behövdes för att uppfylla de krav som följde av förordningen. - Den nu gällande bilavgasförordningen (1991:1481), 1991 års förordning, trädde i kraft den 1 januari 1992, varvid 1987 års förordning upphävdes utan särskild övergångsbestämmelse. I 17 § 1991 års förordning finns ett bemyndigande för Naturvårdsverket att meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för att motorfordon skall uppfylla de krav som följer av förordningen. - Med hänvisning till bemyndigandet i 19 § 1987 års förordning utfärdade Naturvårdsverket kungörelsen (SNFS 1987:3) med föreskrifter om avgasrening för vissa bilar och kungörelsen (SNFS 1989:3) med föreskrifter om avgasreningens hållbarhet. Sedan 1991 års förordning trätt i kraft har verket vid olika tillfällen gjort ändringar i kungörelserna, varvid bemyndigandet i 17 § sistnämnda förordning åberopats. - Regeringen har i det nu klandrade beslutet haft att ta ställning till lagligheten av ett föreläggande om rättelseåtgärder som Naturvårdsverket den 3 september 1993 meddelade bolaget med stöd av 7 § bilavgaslagen och 13 § 1991 års förordning. Grunden för föreläggandet var att bilar tillhöriga bolagets motorfamilj G-B2021-89 underkänts vid en hållbarhetskontroll som utfördes hösten 1992 med tillämpning av föreskrifter om provmetod och hållbarhetskrav som återfinns i verkets nyssnämnda kungörelser. - Bolaget gör gällande att Naturvårdsverkets vid kontrollen tillämpade föreskrifter inte har tillkommit i laga ordning. Enligt bolaget har nämligen de föreskrifter från verket som grundats på bemyndigandet i 19 § 1987 års förordning upphört att gälla i och med att förordningen upphävdes med verkan fr.o.m. den 1 januari 1992. Regeringsrätten gör i denna fråga följande bedömning. Det förhållandet att 1987 års förordning upphävdes utan övergångsbestämmelser kan inte, såsom bolaget hävdar, anses ha medfört att de föreskrifter som Naturvårdsverket utfärdat med stöd av bemyndigandet i den upphävda förordningen automatiskt förlorat sin giltighet. Föreskrifterna får i stället, såsom angetts i regeringens beslut, anses gälla till dess att de ändras eller upphävs. Det nya bemyndigande som tagits in i 1991 års förordning har gett verket befogenheter som inte är mindre omfattande än enligt den upphävda förordningen. Med stöd av detta bemyndigande hade verket kunnat ersätta de äldre kungörelserna med nya. Verket har valt att i stället låta kungörelserna stå kvar och vid behov ändra föreskrifterna i dem med åberopande av det nya bemyndigandet. Något lagligt hinder mot den valda ordningen har inte förelegat (jfr Ds 1998:43 s. 53-54). - Vidare hävdar bolaget att de vid kontrollen tillämpade föreskrifterna från Naturvårdsverket - och då särskilt de föreskrifter som gäller provmetoden - strider mot överordnade författningar och därför enligt 11 kap. 14 § regeringsformen inte får tillämpas. - Vad bolaget anfört i denna del kan sammanfattas enligt följande. I förarbetena till bilavgaslagen underströks vikten av att de skärpta svenska avgasreningskraven blev i praktiken likvärdiga med vad som gällde i USA. Vidare uttalades att hållbarhetskontrollen skulle utformas så att den i största möjliga utsträckning överensstämde med den amerikanska (se bl.a. prop. 1986/87:56 s. 5 och 10). Denna harmoniseringsavsikt framgår också tydligt av det som i bilaga till 1991 års förordning sägs om gränsvärden och provförfarande. Det förfarande som föreskrivits av Naturvårdsverket avviker emellertid i flera hänseenden från vad som tillämpas i USA. Den svenska metoden leder till att högre utsläpp registreras och att de materiella kraven följaktligen är strängare än motsvarande amerikanska. Det sagda bestyrks av att bilar tillhöriga samma motorfamilj som den i målet aktuella godkänts i USA vid en efterkontroll som genomfördes i november 1993. - Regeringsrätten konstaterar att det är ostridigt i målet att det provförfarande som tillämpats i Sverige i några avseenden avviker från det som tillämpats i USA. En annan sak är vilka konsekvenser dessa avvikelser kan ha haft för provresultaten och därmed för nivån på de uppställda hållbarhetskraven. Det kan inte anses klarlagt att Naturvårdsverkets föreskrifter i ämnet strider mot det krav på huvudsaklig överensstämmelse med amerikanska normer och metoder som har kommit till uttryck i 1991 års förordning eller att det finns annan grund för att med stöd av 11 kap. 14 § regeringsformen åsidosätta föreskrifterna. - På grund av det anförda finner Regeringsrätten att regeringens klandrade beslut, som innebär att Naturvårdsverkets föreläggande om rättelseåtgärder godtagits, inte kan anses strida mot någon rättsregel på det sätt som bolaget har angett. Inte heller framgår det klart av omständigheterna att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd II 2000-09-20, Fuller)