Fråga om byggsanktionsavgift för olovlig rivning ----- Byggsanktionsavgift för olovlig rivning. Vid bedömningen av om en förhöjd byggsanktionsavgift ska tas ut med hänvisning till byggnadens bevarandevärde ska beaktas om det funnits ett enskilt intresse av att riva en byggnad. I detta fall har stadsbyggnadsnämnden inte visat att det allmänna intresset av att bevara byggnaden varit större än det enskilda intresset av att få riva den. Byggsanktionsavgiften har därför inte räknats upp med 300 procent.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Med ändring av mark- och miljödomstolens dom fastställer Mark- och miljö-överdomstolen den byggsanktionsavgift som Stadsbyggnadsnämnden i Malmö kommun beslutat om den 23 april 2020 (SBN-2020-392, § 146, punkten 1 c) till 101 032 kr.
A B-Z och E B-Z har yrkat i första hand att Mark- och miljööverdomstolen ska upphäva Stadsbyggnadsnämnden i Malmö kommuns beslut i den del det rör byggsanktionsavgiften om 303 098 kr för rivning av en övrig byggnad om 49 kvadratmeter (svinstall). I andra hand har de yrkat att byggsanktions-avgiften ska sättas ned till 101 673 kr, och i tredje hand har de yrkat att målet ska åter-förvisas till nämnden för erforderlig utredning och handläggning.
Nämnden har motsatt sig att mark- och miljödomstolens dom ändras.
A B-Z och E B-Z har anfört i huvudsak följande.
När de köpte fastigheten 2007 låg den utanför detaljplanerat område. Utan deras kännedom gjordes en kulturhistorisk byggnadsinventering i juni 2007. En detaljplan för området antogs 2010. De har inte varit delaktiga i detaljplanearbetet. Inte heller har Malmö kommun informerat dem om k-märkningen av fastigheten i detaljplanen eller om vilka möjligheter till ersättning och skyldigheter som råder som ett resultat av k-märkningen. Detta trots att fastigheten varit föremål för såväl tillsyn som lovpliktiga åtgärder. Det saknas också en hänvisning till den kulturhistoriska byggnads invente-ringen i detaljplanen. De medger att svinstallet inte finns kvar i sitt ursprungliga utförande utan har ersatts av en annan byggnad, som står på samma bottenplatta. Avsikten var aldrig att riva svinstallet, utan att bygga om och säkerställa en byggnad i förfall. De har inte reflekterat kring konsekvenserna av att renovera byggnaden då de inte har haft information om att den ingår i kulturhistorisk byggnadsinventering och är bevarandevärd. Det saknas skäl att ifrågasätta deras avsikt att underhålla byggnaden. De har behållit bottenplattan och således placeringen på fastigheten samt behållit och återanvänt allt material. De ifrågasätter svinstallets bevarandevärde på grund av att de fått lov att riva en maskinhall, att det inte bedrivs jordbruk på fastigheten sedan många år, svinstallets undermåliga skick och förändringen av områdets karaktär genom exploatering. Ärendet har inte remitterats till antikvarie eller arkitekt för yttrande. De har även till stöd för sin talan lämnat in bland annat ett intyg om byggnadens skick och fotografier från insidan av den rivna byggnaden.
Nämnden har anfört i huvudsak följande.
Det är inte fråga om ombyggnad av befintlig byggnad utan den byggnad som funnits på platsen har rivits och ersatts av en ny större byggnad, som byggts runtom den byggnad som sedan rivits. Olovlig rivning av byggnad har utförts och frivillig rättelse för att undgå byggsanktionsavgift har inte varit möjlig, då det rör sig om en fullständig rivning av en bevarandevärd byggnad. Byggnaden omfattades av varsamhetsbestämmelser enligt gällande detaljplan som för byggnader på fastigheten anger att man vid om-, till- eller nybyggnad särskilt ska beakta karaktärsdrag avseende volym, proportioner, material och kulör. Till ytterligare ledning för bedömningen att byggnaden är bevarandevärd tjänar en kulturhistorisk byggnadsinventering från 2007 där byggnaden finns omnämnd. I utdraget, som getts in till Mark- och miljööverdomstolen, anges att den aktuella byggnaden har en väl bibehållen karaktär med värdefulla känne-tecken i form av volym, takvinkel, fönstersättning, fasadmaterial och färgsättning. Att rivningslov beviljats för en maskinhall uppförd 1982 (som i sig ersatt en tidigare byggnad på platsen) saknar relevans för bedömningen om det hundraåriga svinstallet som rivits utan tillstånd haft ett bevarandevärde.
Syftet med en kulturhistorisk byggnadsinventering är att dokumentera de kulturhistoriska värdena. Nämnden har inte någon skyldighet att till fastighetsägare kommunicera en sådan inventering och att en viss byggnad betraktas som bevarandevärd i syfte att fastighetsägaren därmed ska kunna förutse den ekonomiska risken man tar genom att riva utan lov eller startbesked. Frågan om byggnaden varit värd att bevara är inte relevant för lovplikten. Klagandena har inte heller kontaktat stadsbyggnadskontoret för rådgivning vilket man borde ha gjort för att undanröja eventuella tveksamheter om tänkta åtgärder var lovpliktiga eller inte. Skäl för eftergift eller nedsättning av sanktionsavgiften har inte kommit fram.
Frågan i målet är om nämnden haft fog för att ta ut en byggsanktionsavgift om 303 098 kr från A B-Z och E B-Z för att de, utan startbesked, påbörjat en rivning av en övrig byggnad om 49 m2 (svinstall) som borde ha bevarats på grund av byggnadens kulturhistoriska värde.
Det är beslutsmyndigheten som har bevisbördan för samtliga omständigheter som ligger till grund för beslutet om byggsanktionsavgift; såväl att överträdelsen verkligen har ägt rum som att överträdelsen träffas av den byggsanktionsavgift som tagits ut. Det kan emellertid finnas situationer då tillsynsmyndigheten möter sådana bevissvårigheter att ett sänkt beviskrav kan tillåtas (se rättsfallet MÖD 2015:34).
Klagandena har tidigare uppgett att den aktuella byggnaden inte har rivits utan att det varit fråga om en renovering. I Mark- och miljööverdomstolen har de emellertid angett att svinstallet inte längre finns kvar i sitt ursprungliga utförande utan har ersatts av en annan byggnad som står på samma bottenplatta, men att avsikten inte var att riva svin-stallet utan att underhålla byggnaden.
Som mark- och miljödomstolen har konstaterat framgår det av nämndens underlag i form av flygfoton att en ny, större byggnad har byggts runtom det tidigare svinstallet som i allt väsentligt inte finns kvar. Av utredningen framgår vidare att den nya byggnaden används som bostad. Klagandena har också själva angett att svinstallet inte längre finns kvar utan har ersatts av en annan byggnad. I likhet med underinstanserna anser Mark- och miljööverdomstolen att det står klart att det är fråga om rivning av en byggnad i detta fall. Den omständigheten att visst material kan ha återanvänts föran-leder inte någon annan bedömning.
kommunen inte har bestämt något annat i planen, krävs det rivningslov för att riva en bygglovspliktig byggnad. Det är ostridigt att åtgärden har påbörjats innan nämnden har gett ett startbesked. Åtgärden har inte preskriberats. Förutsättningarna för att ta ut en byggsanktionsavgift är därmed uppfyllda (se bland annat 11 kap. 51 §, 9 kap. 10 § första stycket 1 och 10 kap. 3 § 1plan- och bygglagen [2010:900], PBL).
Frågan är om byggnaden borde ha bevarats på grund av sitt eget eller bebyggelsens historiska, kulturhistoriska, miljömässiga eller konstnärliga värde och nämnden därför haft fog för att räkna upp byggsanktionsavgiften med 300 procent (se 9 kap. 15 § andra stycket plan- och byggförordningen [2011:338], PBF, och 9 kap. 34 § 2 PBL).
I förarbetena till bestämmelsen om rivningslov avseende bevarandevärda byggnader (prop. 1985/86:1 s. 289 f.) anges att bestämmelsen inte bara bör omfatta sådana byggnader som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt och som därför specialregleras i 8 kap. 13 § PBL (förbud mot förvanskning), utan även byggnader som inte har detta kvalificerade värde från bevarande synpunkt. Lokala överväganden bör tillmätas den största betydelse i frågan om vad som är kulturhistoriskt värdefull bebyggelse. Det material som tas fram av de kulturminnesvårdande myndigheterna kan tjäna till god ledning för kommunerna. Med miljömässigt värdefull bebyggelse avses inte bara byggnader som i sig är värda att bevara. Det rivningshotade huset kan t.ex. ingå i en enhetlig grupp med tidstypiskt byggnadsskick eller ligga i en husrad eller vid ett torg av miljömässigt värde, där bortfallet av ett hus skulle medföra stor skada på stadsbilden. En skyddsvärd miljö kan också utgöras av t.ex. en stadsdel med väl sammanhållen och tilltalande bebyggelse eller med andra påtagliga trevnadsvärden i den yttre miljön. Byggnadsnämnden bör i varje enskilt ärende om rivningslov ha möjlighet att vägra rivning, om nämnden – på grundval av de inventeringar och det underlagsmaterial i övrigt som står till förfogande – bedömer att byggnaden är värd att bevara för framtiden.
Den aktuella fastigheten omfattas av en detaljplan från 2010 och därvid av en särskild planbestämmelse om varsamhet, k1. Den bestämmelsen innebär att byggnadernas karaktärsdrag gällande volym, proportioner, material och kulör särskilt ska beaktas vid om-, till- eller nybyggnad. Det finns inget uttryckligt förbud mot rivning av byggnaderna på fastigheten. Av planbeskrivningen framgår dock att den aktuella fastigheten (Svenstorps gård, även kallad Smith) består av en mangårdsbyggnad och en uformad ekonomibyggnad som tillsammans utgör en välbevarad och sammanhållen bebyggelseenhet samt att byggnaderna har en omsorgsfull arkitektonisk utformning och är väl bevarade både vad gäller karaktär och detaljer. I planbeskrivningen anges också att Svenstorps mangårdsbyggnad, enligt Svenska gods och gårdar, är uppförd på 1880-talet, trösklängan och svinstallet kring 1920 medan övriga ekonomibyggnader är av äldre datum.
Nämnden har därutöver lämnat in ett utdrag ur en kulturhistorisk byggnadsinventering från 2007 avseende den aktuella byggnaden. Enligt inventeringen är ekonomibyggnaden, ett svinstall, uppförd 1925. Under rubriken Kulturhistorisk bedömning anges att byggnaden har en väl bibehållen karaktär, att värdefulla kännetecken är volym, takvinkel, fönstersättning, fasadmaterial och färgsättning, samt att kontakten med jordbrukslandskapet är viktig.
Eftersom rivningslov inte söktes innan byggnaden revs har nämndens möjligheter att ta fram ytterligare underlag för bedömningen av byggnadens kulturhistoriska värde kraftigt försämrats. Det framgår dock av utredningen i målet att omgivningarna kring gården förändrats på så sätt att byggnaden inte längre hade den kontakt med jordbrukslandskapet som framhålls som betydelsefull i den kulturhistoriska bedömningen. Med särskilt beaktande av de begränsade möjligheterna att i efterhand utreda frågan om byggnadens värde anser Mark- och miljööverdomstolen att det underlag som nämnden har hänvisat till ändå är tillräckligt för bedömningen att byggnaden, som utgångspunkt, hade ett sådant bevarandevärde som avses i 9 kap. 34 § 2 PBL. Det har därmed funnits ett allmänt intresse av att bevara byggnaden.
Vid prövningen av om rivningslov ska ges enligt 9 kap. 34 § PBL ska även hänsyn tas till enskilda intressen enligt vad som anges i 2 kap. 1 § samma lag (se t.ex. Mark- och miljööverdomstolens avgörande den 16 februari 2018 i mål nr P 6099-17). På motsvarande sätt behöver även beaktas om det finns något enskilt intresse att riva en byggnad som överväger det allmänna intresset av att bevara byggnaden innan en förhöjd byggsanktionsavgift tas ut med hänvisning till byggnadens bevarandevärde.
Klagandena har i detta fall lämnat in ett intyg där byggnadens skick före rivningen beskrivs. I intyget anges bland annat att byggnaden var fallfärdig och att inget material bedömdes kunna återanvändas. Vidare anges att tegelväggarna hade stora sprickbildningar som orsakats av att byggnaden saknade en normal grundförstärkning, att sättningar i marken hade bidragit till förfallet och att byggnaden var fuktskadad med mögelpåväxt och röta.
Nämnden har inte ifrågasatt det inlämnade intyget och inte heller angett hur byggnaden, istället för att rivas, hade kunnat renoveras eller på annat sätt bevaras. Mot den bakgrunden anser Mark- och miljööverdomstolen att klagandenas uppgifter om att byggnaden varit i så dåligt skick att den fick bedömas som fallfärdig och att inget material kunde återanvändas får läggas till grund för bedömningen att det funnits ett enskilt intresse av att få lov att riva byggnaden.
I en sådan situation som nu är för handen ankommer det på nämnden att visa att det allmänna intresset av att bevara byggnaden överväger det enskilda intresset av att få riva byggnaden på ett sådant sätt att det finns grund för att räkna upp byggsanktionsavgiften med 300 procent. Eftersom nämnden inte närmare bemött klagandenas uppgifter om byggnadens skick anser Mark- och miljööverdomstolen att nämnden i detta fall inte har lyckats visa att byggnaden, trots sitt fallfärdiga skick, varit värd att bevara. Det har därmed inte funnits grund för att räkna upp byggsanktionsavgiften med 300 procent.
En byggsanktionsavgift ska inte tas ut om överträdelsen avser rivning av en byggnad och rivningen har varit nödvändig för att undanröja risk för människors liv eller hälsa eller för att avvärja eller begränsa en omfattande skada på annan egendom, se 11 kap. 56 § 2 PBL. Något underlag som visar att byggnaden varit i så dåligt skick att det, av nu nämnda skäl, varit nödvändigt att riva byggnaden finns inte i målet.
Det har inte heller i övrigt framkommit några omständigheter som innebär att det är oskäligt att ta ut byggsanktionsavgift eller som utgör skäl att sätta ned avgiften.
Sammanfattningsvis ska därför A B-Z och E B-Zs andrahandsyrkande bifallas och byggsanktionsavgiften – rätt räknat – fastställas till 101 032 kr.
Domen får enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättslagmannen Edwards, hovrättsråden Rivas, referent, och Cox (skiljaktig) samt tekniska rådet Thompson. Föredragande har varit Cook.
Skiljaktig mening, se nästa sida.
byggsanktionsavgiften inte ska räknas upp med 300 procent och anför följande.
Jag är ense med majoriteten fram till överst på sidan 6 som börjar ”Det finns ett allmänt...”. Där gör jag istället följande bedömning.
Fastigheten omfattas av varsamhetsbestämmelse enligt gällande detaljplan. Nämnden har också hänvisat till ett utdrag ur en kulturhistorisk byggnadsinventering från 2007 avseende byggnaden. Enligt inventeringen är ekonomibyggnaden, ett svinstall, uppförd 1925. Under rubriken kulturhistorisk bedömning anges att byggnaden har en väl bibehållen karaktär, att värdefulla kännetecknen är volym, takvinkel, fönstersättning, fasadmaterial och färgsättning, samt att kontakten med jordbrukslandskapet är viktig.
Fastigheten omfattas av varsamhetsbestämmelse enligt gällande detaljplan. Nämnden har också hänvisat till ett utdrag ur en kulturhistorisk byggnadsinventering från 2007 avseende byggnaden. Enligt inventeringen är ekonomibyggnaden, ett svinstall, uppförd 1925. Under rubriken kulturhistorisk bedömning anges att byggnaden har en väl bibehållen karaktär, att värdefulla kännetecknen är volym, takvinkel, fönstersättning, fasadmaterial och färgsättning, samt att kontakten med jordbrukslandskapet är viktig.
Mark- och miljödomstolen avslår överklagandet.
sammanträde den 23 april 2020 att ta ut en byggsanktionsavgift av A B-Z och E B-Z för att utan startbesked ha påbörjat:
a) en tillbyggnad om 157,8 m2 till en övrig byggnad (114 844 kr).
c) en rivning av en övrig byggnad om 49 m2 som bör bevaras p.g.a. byggnadens kulturhistoriska värde (303 098 kr).
Enligt beslutet ska byggsanktionsavgiften betalas senast två månader från den dag beslutet vinner laga kraft.
A B-Z och E B-Z överklagade beslutet till Länsstyrelsen i Skåne län (länsstyrelsen) som den 10 november 2020 avslog överklagandet.
A B-Z och E B-Z har överklagat länsstyrelsens beslut till mark- och miljödomstolen.
YRKANDEN M.M.
A B-Z och E B-Z har yrkat – såsom det får förstås – att mark- och miljödomstolen, med ändring av länsstyrelsens beslut, upphäver nämndens beslut att ta ut byggsanktionsavgift. Som stöd för yrkandet har de anfört i huvudsak följande.
Länsstyrelsens beslut är felaktigt eftersom Malmö kommuns första beslut var felaktigt. De har renoverat enligt planbestämmelserna. Enligt Boverket innebär begreppet rivning att man helt tar bort en byggnad, eller en del av en byggnad, med tillhörande stomme. Det räknas alltså inte som rivning om stommen står kvar, även om byggnadens icke bärande delar, både invändigt och utvändigt, tas bort. De har inte tagit bort hela eller delar av byggnaden med tillhörande stomme. De har per definition inte rivit utan byggt om.
Om överträdelsen avser rivning skriver Boverket att byggsanktionsavgift inte ska tas ut om överträdelsen avser rivning av en byggnad och rivningen har varit nödvändig för att undanröja risk för människors liv eller hälsa eller för att avvärja eller begränsa en omfattande skada på annan egendom. Byggnaden har inte rivits, men även om så var fallet är sanktionsavgiften fortsatt orimlig då byggnaden var allmänfarlig för boende och grannar.
De bestrider byggsanktionsavgifterna och anser dessa vara orimliga och verklighetsfrämmande. Summan de förväntas betala är orimligt höga för de renoveringar de har utfört.
Enligt uppgifter är det mesta de anklagats för preskriberat och faller utanför kommunens möjligheter att verkställa sanktionsavgifterna.
Tillämpliga lagrum framgår av länsstyrelsens beslut med följande tillägg.
En byggsanktionsavgift ska enligt 11 kap. 56 § PBL inte tas ut om överträdelsen avser rivning av en byggnad och rivningen har gjorts med 1) stöd av annan lag eller författning, 2) varit nödvändig för att undanröja risk för människors liv eller hälsa, eller för att avvärja eller begränsa en omfattande skada på annans egendom, eller 3) gjorts på grund av att byggnaden till väsentlig del var skadad till följd av en eldsvåda eller någon annan liknande händelse.
Nämnden gör gällande att A B-Z och E B-Z har vidtagit följande åtgärder utan att startbesked har lämnats:
c) påbörjat en rivning av en övrig byggnad om 49 m2.
RITNINGEN UTESLUTEN HÄR:
Den rivna byggnaden om 49 m2 ska enligt nämnden ha ersatts av Byggnad 3. Domstolen benämner nedan den rivna byggnaden som ”Byggnad 4”.
I nämndens beslutsunderlag finns flygfotografier över fastigheten mellan åren 2007 och 2018 samt ytterligare fotomaterial från inspektioner gjorda på fastigheten.
Mark- och miljödomstolen bedömer att det är visat att Tillbyggnad 1 har uppförts någon gång mellan år 2018 och 2019. Detta mot bakgrund av att konstruktionen i fråga är synlig för första gången på bilder från år 2019. På flygfotografiet från år 2018 framgår att tillbyggnaden vid denna tidpunkt inte hade uppförts.
Vad gäller Byggnad 3 och Byggnad 4 finns från år 2016 två olika flygfotografier i handlingarna. På det ena syns endast den mindre byggnaden, d.v.s. Byggnad 4. På det andra fotografiet från samma år framgår att väggarna på Byggnad 3 uppförts runt Byggnad 4, vars tak vid denna tidpunkt fortfarande syns. Vid flygfotograferingen år 2017 finns endast Byggnad 3 kvar. Det står således klart att åtgärderna vidtagits under åren 2016-2017.
A B-Z och E B-Z har gjort gällande att Byggnad 4 inte har rivits, utan att det är fråga om en renovering.
Mark- och miljödomstolen konstaterar att det av nämndens underlag framgår att Byggnad 3 har byggts runtom Byggnad 4 och att Byggnad 3 är större än Byggnad 4. Den omständigheten att visst material kan ha återanvänts vid uppförandet av Byggnad 3 medför inte att arbetena är att se som en renovering och underlaget visar inte annat än att Byggnad 4 i allt väsentligt inte längre finns kvar. Mark- och miljödomstolen bedömer således att underlaget visar att det är fråga om rivning av byggnad samt nybyggnad.
Startbesked har inte lämnat för åtgärderna, vilken innebär att överträdelse skett enligt 10 kap. 3 § PBL. Därmed finns skäl att jämlikt 11 kap. 51 § PBL ta ut byggsanktionsavgift på sätt som nämnden beslutat. Domstolen konstaterar att avgiften är korrekt beräknad utifrån bestämmelserna i 9 kap.1, 6-7 och 15 §§plan- och byggförordningen (2011:338).
A B-Z och E B-Z har invänt att åtgärderna skulle vara preskriberade.
A B-Z och E B-Z har den 13 mars 2020 beretts tillfälle att lämna synpunkter i ärendet. Detta innebär att överträdelser som vidtagits före den 13 mars 2015 är preskriberade enligt 11 kap. 58 § PBL. Såsom anförts ovan är det av utredningen i målet visat att de åtgärder som är aktuella för byggsanktions-avgift vidtagits mellan åren 2016 och 2019. Mark- och miljödomstolen bedömer att det saknar betydelse när bottenplattan till Tillbyggnad 1 har gjutits. De egentliga byggnadsarbetena avseende tillbyggnaden har utförts mellan år 2018 och 2019 och det är då preskriptionstiden börjar löpa. Det finns därmed inga hinder mot att ta ut byggsanktionsavgift med hänvisning till preskription.
A B-Z och E B-Z har vidare invänt att byggsanktions-avgiften är orimlig eftersom byggnaden var allmänfarlig för boende och grannar.
Mark- och miljödomstolen finner i detta avseende inte att det framkommit några omständigheter som tyder på att byggnadens skick var så dåligt att det förelåg fara för liv eller hälsa eller att rivningen skett för att avvärja eller begränsa en omfattande skada på annan egendom. Det har inte heller framkommit några sådana omständigheter som innebär att det finns skäl att enligt 11 kap. 53 a § PBL sätta ned avgiften.
Sammanfattningsvis finner mark- och miljödomstolen att nämnden har haft fog för sitt beslut att ta ut byggsanktionsavgift. Vad A B-Z och E B-Z har anfört föranleder inte någon annan bedömning och överklagandet ska därför avslås.
överklagande – på grund av mellanliggande helgdag – senast den 6 april 2021.
I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Moore, ordförande, och tekniska rådet Jones. Föredragande har varit beredningsjuristen Farmer.