Fråga i tillsynsärende om planenlig åtgärd. ----- Ett trädäck har uppförts på mark som i detaljplanen är korsmarkerad och som enligt planbestämmelserna endast får bebyggas med uthus. I ett tillsynsärende beslutade nämnden, efter klagomål från grannar, att inte ingripa mot trädäcket. Mark- och miljööverdomstolen har, lika med mark- och miljödomstolen, bedömt att trädäcket är att anse som en anläggning och därmed utgör ett byggnadsverk samt att planen inte tillåter något annat byggnadsverk än uthus på marken. Eftersom trädäcket strider mot detaljplanen borde tillsynsärendet inte ha avslutats utan åtgärd.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDEVäxjö tingsrätts, mark- och miljödomstolen, dom 2016-11-01 i mål nr P 4011-16, se bilaga A
1. Mark- och miljööverdomstolen avvisar Stadsbyggnadsnämndens i Malmö stad överklagande.
2. Mark- och miljööverdomstolen avslår Galvan och IMSsöverklaganden.
LF, IMS och Stadsbyggnadsnämnden i Malmö Stad har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska upphäva mark- och miljödomstolens dom och fastställa nämndens beslut den 17 juni 2016.
MÖ och PÖ har motsatt sig ändring.
LF och IMS har till stöd för sin talan sammanfattningsvis anfört följande:
Trädäcket omfattas inte av begreppet annan anläggning. Om trädäcket är en anläggning borde åtgärder vidtas också mot de fastighetsägare i området som anordnat exempelvis växthus, altaner, stensättningar och odlingslådor på s.k. korsprickad mark. Den aktuella planbestämmelsen är utformad i överensstämmelse med vad Boverket rekommenderade vid den tidpunkt då planen antogs. De ändringar som därefter gjorts i verkets allmänna råd ska inte tillämpas retroaktivt. Enligt detaljplanen är hela området på fastigheten mellan huskroppen och fastighetsgränsen i öster korsprickad mark. Det tyder på att avsikten med planbestämmelsen endast har varit att begränsa förekomsten av byggnader. Deras sätt att anordna trädäcket avviker inte från den övriga bebyggelsen i byn. Eftersom trädäcket inte är placerat i direkt anslutning till planket mellan fastigheterna, hindrar det inte att planket underhålls. Anledningen till grannarnas klagomål torde snarare vara det faktum att radhusen uppförts på tidigare obebyggd mark.
Nämnden har till stöd för sin inställning anfört sammanfattningsvis följande:
Trädäcket omfattas inte av tillsyn enligt plan- och bygglagen (2010:900), PBL. Ett sådant trädäck kan inte heller regleras med bestämmelser i en detaljplan.
Vissa uttalanden som gjorts i förarbetena till den numera upphävda lagen (1994:487) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m., BVL, och till PBL tyder på att lagstiftaren med begreppet anläggning avsett betydligt större konstruktioner med mer omfattande omgivningspåverkan än ett trädäck. Det nu aktuella trädäcket skiljer sig också från den pergola som ansågs vara en anläggning och därmed ett byggnadsverk i rättsfallet MÖD 2015:42.
Med den tolkning av begreppen byggnadsverk och anläggning som mark- och miljödomstolen gjort skulle de flesta typer av konstruktioner som finns i samhället omfattas av nämndens tillsyn vilket skulle kräva betydande resurser. Av förarbetena till PBL framgår inte att det var lagstiftarens syfte att utvidga tillsynen till att omfatta så enkla konstruktioner som låga trädäck. Det är inte en rimlig tolkning av detaljplanen att den inte tillåter att trädäck uppförs på platsen. En sådan tolkning skulle bl.a. komma i konflikt med egendomsskyddet i 2 kap. 15 § regeringsformen och artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna.
Bestämmelsen i detaljplanen ska tolkas som att trädäck får uppföras på platsen. När planen antogs var avsikten inte någon annan än att införa en sedvanlig bestämmelse om korsprickad mark, dvs. en bestämmelse som begränsade vilken typ av byggnad som får uppföras. Avsikten var inte att reglera så enkla konstruktioner som det nu aktuella trädäcket.
MÖ och PÖ har till stöd för sin talan framfört i huvudsak följande:
Trädäcket är en anläggning i PBL:s mening och omfattas därmed av begreppet byggnadsverk. Platsen där trädäcket har anlagts är i detaljplanen utlagd som korsprickad mark som endast får bebyggas med uthus. Ett uthus uppehåller man sig inte i någon längre stund, vilket medför mindre olägenheter för omgivningen än förekomsten av ett trädäck. Trädäcket medför betydande olägenheter för dem i form av ökad insyn och störningar från aktiviteter som grillning och måltider. Dessutom medför trädäcket betydande olägenhet i samband med underhåll av deras staket. Om det är tillåtet att uppföra trädäck på den aktuella marken skulle de på grund av fastigheternas läge riskera att få flera sådana längs tomtgränsen.
Mark- och miljööverdomstolen behandlar först frågan om stadsbyggnadsnämnden har rätt att överklaga mark- och miljödomstolens dom. Mark- och miljööverdomstolen har bedömt att frågan kan prövas utan att parterna behöver yttra sig i den delen.
Av 5 kap. 1 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar och 36 § lagen (1996:242) om domstolsärenden följer att mark- och miljödomstolens avgörande får överklagas av den som avgörandet angår om det har gått honom eller henne emot.
Målet rör tillsyn enligt plan- och bygglagstiftningen. Det är stadsbyggnadsnämnden som utövar sådan tillsyn. Nämnden är också den enskildes motpart när ett sådant ärende har överklagats till mark- och miljödomstol (5 kap. 2 § lagen om mark- och miljödomstolar). Nämnden har alltså pekats ut att bevaka det allmännas intressen i mål av aktuellt slag. Mark- och miljödomstolens avgörande angår därmed nämnden.
För att stadsbyggnadsnämnden ska ha rätt att överklaga mark- och miljödomstolens avgörande måste det dessutom ha gått nämnden emot. Den frågan bör bedömas utifrån de intressen som nämnden har att företräda i målet. Mark- och miljödomstolen har gjort en annan bedömning än nämnden i frågan om trädäcket har uppförts i strid med plan- och bygglagstiftningen och en konsekvens av domstolens ställningstagande är att nämnden behöver vidta ytterligare tillsynsåtgärder. Det medför inte att avgörandet ska anses ha gått nämnden emot på ett sätt som ger nämnden rätt att överklaga (jfr t.ex. rättsfallet MÖD 2017:6). Nämndens överklagande ska därför avvisas.
Eftersom LF och IMS har överklagat domen har nämnden däremot alltjämt ställning som motpart i målet.
Som mark- och miljödomstolen redovisat definieras i 1 kap. 4 § plan- och bygglagen (2010:900), PBL, begreppet byggnadsverk som byggnad eller annan anläggning.
Begreppet anläggning är däremot inte definierat i PBL.
Begreppet byggnadsverk är nytt i PBL i förhållande till den äldre plan- och bygglagen (1987:10), ÄPBL. Tidigare förekom begreppet i den numera upphävda lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m., BVL, och avsåg där byggnader och andra anläggningar. Beträffande begreppet anläggning uttalades i förarbetena till BVL att det avsåg inte endast sådana som reglerades i ÄPBL utan även t.ex. vägar, järnvägar, ledningsnät, plattformar, slussar och dammar (se prop. 1993/94:178 s. 127).
I förarbetena till PBL förekommer vissa uttalanden om begreppet byggnadsverk och vilka anläggningar som omfattas av begreppet. Det anges bl.a. att termen byggnadsverk i några bestämmelser, främst i 2 kap. om hänsynstagande till allmänna och enskilda intressen, används i stället för begreppen byggnad och lovpliktiga anläggningar och att det för med sig att man vid prövningen ska ta hänsyn även till icke-lovpliktiga anläggningar. Vidare anges att utökningen endast bedöms få en begränsad effekt i praktiken, eftersom alla bestämmelser i 2 kap. är begränsade till prövningen enligt plan- och bygglagen och planläggning för och placering och lokalisering av exempelvis vägar och broar som sker enligt annan lagstiftning inte påverkas. I författningskommentaren till 1 kap. 4 § PBL anges att termen byggnadsverk motsvaras av definitionen i BVL. I anslutning till överväganden av behovet av en legaldefinition av begreppet anläggning uttalas att termen enligt rättspraxis anses täcka de flesta konstruktioner i samhället, dock inte skyltar och ljusanordningar som regleras särskilt i PBL (se prop. 2009/10:170 s. 144, 145 och 412).
Det finns inget i förarbetena till PBL som tyder på att någon annan begränsning än den som gällde enligt BVL har varit avsedd beträffande vilka anläggningar som omfattas av begreppet byggnadsverk (jfr. rättsfallet MÖD 2015:42). Mot den bakgrunden ansluter sig Mark- och miljööverdomstolen till mark- och miljödomstolens bedömning att trädäcket är att anse som en anläggning och att det därmed utgör ett byggnadsverk i PBL:s mening.
Eftersom det aktuella trädäcket utgör ett byggnadsverk är bestämmelsen i 10 kap. 2 § första stycket 2 PBL, som föreskriver att ett byggnadsverk inte får strida mot gällande detaljplan, tillämplig. Trädäcket är uppfört på mark som i detaljplanen är korsmarkerad och som enligt planbestämmelserna endast får bebyggas med uthus. Enligt 1 kap 4 § PBL avses i lagen med termen bebygga att förse ett område med ett eller flera byggnadsverk. Den legaldefinitionen fanns i PBL när detaljplanen antogs. Som mark- och miljödomstolen har konstaterat har bestämmelsen om korsmarkering inte utvecklats närmare i planbeskrivningen. Vid sådant förhållande delar Mark- och miljööverdomstolen mark- och miljödomstolens uppfattning att det inte finns något utrymme för att tolka detaljplanen på annat sätt än att den inte tillåter något annat byggnadsverk än uthus på marken. Trädäcket strider därmed mot den detaljplan som gäller för området och mot bestämmelsen i 10 kap. 2 § första stycket 2 PBL.
En tillsynsmyndighet ska enligt 11 kap. 5 § PBL pröva förutsättningarna för och behovet av att ingripa eller besluta om en påföljd enligt kapitlet så snart det finns anledning att anta att någon inte har följt en bestämmelse i PBL. Eftersom trädäcket inte står i överensstämmelse med PBL omfattas det av nämndens tillsynsansvar. De invändningar som nämnden, LF och IMS har framfört leder inte till någon annan bedömning. Mark- och miljödomstolen har således haft fog för att återförvisa ärendet till nämnden. LFs och IMSs överklaganden ska därmed avslås.
Domen får enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättsråden Williams, Barker Uddenfeldt, referent, och Reese (skiljaktig) samt tekniska rådet Johnson (skiljaktig).
Newton har föredragit målet.
Skiljaktig mening, se nästa sida.
Hovrättsrådet Reese och tekniska rådet Johnson är skiljaktiga och anser att Stadsbyggnadsnämnden i Malmö stad har rätt att överklaga mark- och miljödomstolens dom. Som skäl för det anförs följande:
Mark- och miljööverdomstolen har i målen P 1508-12 och P 2457-12 (ref. 2012:22 och 2012:23) tagit ställning till att en kommunal nämnd har rätt att överklaga en dom av en mark- och miljödomstol om nämnden har varit part i mark- och miljödomstolen och domen har gått nämnden emot. I nu föreliggande fall var nämnden part i mark- och miljödomstolen som genom sin tolkning av kommunens detaljplan tagit ställning till att det aktuella trädäcket strider mot detaljplanen. Därmed har mark- och miljödomstolens dom gått nämnden emot och ska nämnden tillerkännas talerätt.
I övrigt är vi ense med majoriteten.
Mark- och miljödomstolen upphäver Stadsbyggnadsnämndens i Malmö beslut den 17 juni 2016, SBN 2016-002066, och länsstyrelsens beslut och återförvisar ärendet till Stadsbyggnadsnämnden i Malmö för fortsatt handläggning.
Stadsbyggnadsnämnden i Malmö (nämnden) beslutade att inte vidta någon tillsynsåtgärd i anledning av ett trädäck som anlagts på X i Malmö. Grannarna PÖ och MÖ överklagade beslutet till länsstyrelsen i Skåne (länsstyrelsen) som avslog överklagandet.
PÖ och MÖ har nu överklagat länsstyrelsens beslut.
YRKANDEN M.M.
PÖ och MÖ har, som det får förstås, yrkat att ärendet återförvisas till nämnden för fortsatt handläggning.
De har i huvudsak anfört följande. Vi som grannar har inte blivit tillfrågade inför uppförandet av trädäcket. Sättet att bygga avviker distinkt från bebyggelsen i övrigt i Vintrie by där uteplatser regelmässigt är placerade i anslutning till den egna fastigheten och inte i anslutning till angränsande fastighet. Avståndet till tomtgräns är 20 cm och till vår egen uteplats är avståndet 1 m. Vår tomt är mycket långsmal vilket innebär att vi tydligt kan höra konversationer i normal samtalston. För oss är det en betydande olägenhet. I gällande detaljplan anges att endast uthus får byggas. En uteplats är inte ett uthus och får således inte uppföras på platsen.
De har bifogat information om bygglov från kommunen.
IMS och Miranda har uppgett att de inte har något att tillägga utöver vad de tidigare sagt.
Nämnden har vidhållit sitt beslut.
Bestämmelser om nämndens tillsynsansvar finns i 11 kap.plan- och bygglagen (2010:900, PBL). Den form av ingripanden som aktualiseras i detta mål är framförallt rättelseförelägganden (11 kap 20 § PBL).
Fastigheten omfattas av en detaljplan, som vann laga kraft i april 2014. Enligt planen får marken där trädäcket anlagts ”endast bebyggas med uthus”, s.k. korsprickad mark. Vissa begrepp i PBL definieras i 1 kap 4 § PBL. Med ”bebygga” avses att förse ett område med ett eller flera byggnadsverk; med ”byggnadsverk” avses en byggnad eller annan anläggning (domstolens kursivering). Begreppet ”anläggning” är inte definierat i lag. I prop. 2010/11:170 del 1, s 144 noterades att termen ”anläggning” anses täcka de flesta konstruktioner i samhället varför någon ytterligare definition inte ansågs behövas (se även Mark- och miljööverdomstolens dom den 12 november 2015, P 5587-14 [refererad som MÖD 2015:42]).
Mark- och miljödomstolen delar inledningsvis underinstansernas bedömning att trädäcket inte i sig är en bygglovspliktig åtgärd. Av 10 kap 2 § första stycket 2 punkten PBL följer dock att åtgärder avseende byggnadsverk (med vissa undantag) ska genomföras så att åtgärden inte strider mot detaljplanen även om åtgärden inte kräver bygglov. Med hänsyn till att trädäcket är en anläggning och därmed byggnadsverk måste det även prövas om åtgärden strider mot planen. I den frågan gör domstolen följande bedömning.
Bestämmelsen om att marken endast får bebyggas med uthus är inte närmare kommenterad i planbeskrivningen. Vid tolkningen av innebörden av olika bestämmelser i planen kan viss vägledning hämtas ur Boverkets allmänna råd Planbestämmelser för detaljplan 3 november 2012 - 1 januari 2015 (jmf Mark- och miljööverdomstolens dom den 28 augusti 2014, P 1876-14). I de allmänna råden (s 110-111) rekommenderas att bestämmelsen ”korsprickad mark” uttrycks på följande sätt. ”Marken får med undantag av uthus och garage inte förses med byggnader (domstolens kursivering)”. Skälet till uttrycksättet är den ovan beskrivna definition av ”bebygga” som gäller i PBL från maj 2011.
Med hänsyn till planbestämmelsens ordalydelse anser domstolen att det saknas utrymme för någon annan tolkning än den att, ingen annan typ av byggnad eller anläggning utom uthus får komma till stånd på den del av fastigheten X som i detaljplanen är markerad med korsprickning. Det anlagda trädäcket strider därför mot detaljplanen för fastigheten. Underinstansernas beslut ska därför upphävas och ärendet återförvisas till nämnden för fortsatt handläggning.
Överklagande senast den 22 november 2016.
I domstolens avgörande har rådmannen Williams, ordförande, och tekniska rådet Vaughn deltagit. Föredragande har varit beredningsjuristen Pennington.