Dispensansökan avseende myggbekämpning i ett naturreservat ----- Enligt huvudregeln kan ett överklagande inte prövas när tiden för den aktuella åtgärden löpt ut. Miljööverdomstolen (MÖD) fann dock att så kan ske när man, som i detta fall, kan förvänta sig ytterligare ansökningar om dispens och tillstånd för besprutning nästkommande år med sakomständigheter som i allt väsentligt skulle vara oförändrade. Klaganden ansågs därför ha ett befogat intresse av att få förutsättningarna för tillämpningen av de ifrågavarande bestämmelserna prövade (RÅ 1997 ref. 24). Enligt naturreservatsbestämmelserna var det förbjudet att använda biologiska bekämpningsmedel i området. Dispens kunde ges om det förelåg särskilda skäl. MÖD fann att det myggproblem som årligen drabbade området var så pass besvärande för lokalbefolkningen och de som besökte området att det fick anses vara ett angeläget allmänt intresse att komma till rätta med det. Den osedvanligt besvärande myggförekomsten var därmed ett särskilt skäl för dispens. Området hade även utpekats som ett Natura 2000-område. Då störningen inte riskerade att bli betydande ansågs myggbekämpningen inte heller tillståndspliktig enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Miljööverdomstolen fastställer miljödomstolens domslut.
Länsstyrelsen i Gävleborgs län har yrkat att Miljööverdomstolen ska upphäva miljödomstolens dom och fastställa länsstyrelsens beslut.
Nedre Dalälvens Utvecklingsaktiebolag (bolaget) har bestritt ändring.
Parterna har i Miljööverdomstolen fört sin talan på huvudsakligen samma sätt som vid miljödomstolen med följande tillägg och förtydliganden.
Det stämmer i och för sig att det rörliga friluftslivet gynnas av en myggbekämpning men det finns risk för negativa effekter på övriga bevarandevärden i Ista. De internationella studier som talar emot detta går inte att överföra på de naturmiljöer som förekommer i Nedre Dalälven. Det uppföljningsprogram som bolaget tidigare ålagts att genomföra har varit behäftat med stora brister och har inte på ett tillfredsställande sätt besvarat de frågor som uppställts. Bolaget har således inte visat att besprutningen inte har några direkta eller indirekta effekter på andra arter. Bekämpningsmedel, vars negativa påverkan på naturen inte kan uteslutas, ska inte användas i skyddade områden med dokumenterat höga naturvärden. Bekämpningen strider mot förbudets och föreskriftens syfte. Området ska betraktas som ett potentiellt häckningsområde för trana och fiskgjuse och närvaron av en helikopter kan försvåra dessa arters häckning. Bl.a. därför är åtgärden tillståndspliktig enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken. En möjlighet att minska risken för negativ påverkan skulle kunna vara att begränsa bekämpningsinsatserna så att de inte sammanfaller med den mest kritiska fasen av häckningstiden och minska dosen bekämpningsmedel. Länsstyrelsen har för avsikt att under år 2008 genomföra en restaurering av strandängarna och vill ha möjlighet att utvärdera effekten av denna på produktionen av stickmygg.
Särskilda skäl för dispens föreligger när dispensansökan, som här, avser en åtgärd som endast hindras av en reservatföreskrift som inte behövs för att tillgodose syftet med reservatet. En bekämpning har positiva effekter på det rörliga friluftslivet medan alla tillgängliga studier, såväl internationella som nationella, talar mot att den kan medföra någon negativ effekt på naturreservatets övriga prioriterade bevarandevärden. Att minska myggen är ett angeläget allmänt intresse. Det finns inte någon tillförlitlig observation som visar att trana eller fiskgjuse häckar, har häckat eller eventuellt i framtiden kommer att häcka i området. De fåglar som finns där kommer heller inte att störas på ett påtagligt sätt av helikoptern.
Försiktighetsprincipen bör råda, särskilt då det är fråga om ett av Sveriges mest värdefulla naturområden. Våtmarksinsekterna hör till den naturliga faunan i området. Det är olämpligt och inte långsiktigt hållbart att med hjälp av bekämpningsmedel förändra denna fauna. Det är inte heller förenligt med naturreservatets syfte och föreskrifter och det skulle försämra bevarandestatusen för området i egenskap av Natura 2000-område.
Kemikalieinspektionen får anses ha godkänt användandet av det aktuella medlet under förutsättning att länsstyrelsen tillåter att det får användas i det skyddade området.
Den aktuella ansökan avser dispens och tillstånd för år 2007, dvs. för en period som ligger bakåt i tiden. Den första frågan som Miljööverdomstolen måste ta ställning till är huruvida det är möjligt att överhuvudtaget ta upp överklagandet till prövning.
Huvudregeln är att det inte är möjligt att få ett överklagande prövat när tiden för den aktuella åtgärden har löpt ut. I det här fallet kan man dock förvänta sig ytterligare ansökningar om dispens och tillstånd för besprutning nästkommande år och då kommer sakomständigheterna i allt väsentligt att vara oförändrade. Klaganden får därför anses ha ett befogat intresse av att få förutsättningarna för tillämpningen av de ifrågavarande bestämmelserna prövade. Förutsättningar att pröva överklagandet föreligger därför (se bl.a. RÅ 1997 ref. 24).
Det i målet aktuella området har dels förklarats som naturreservat, dels utpekats som Natura 2000-område. Området är klassificerat som Ramsar- område och dessutom av riksintresse för friluftsliv, kulturmiljövård och naturvård. Enligt reservatsbestämmelserna är det förbjudet att använda biologiska bekämpningsmedel inom området.
Av 7 kap. 7 § andra st. miljöbalken följer att dispens från reservatföreskrifter får meddelas om det föreligger särskilda skäl. Av förarbetena framgår att avsikten med ett reservatbeslut ska vara att skapa ett definitivt skydd och att dispens endast ska ges i undantagsfall (se prop. 1997/98:45 del 2 s. 75). Enligt 7 kap. 26 § miljöbalken får dispens endast ges om det är förenligt med förbudets eller föreskriftens syfte. Av Naturvårdsverkets allmänna råd om natur- och kulturreservat enligt 7 kap.miljöbalken och förordningen (1998:1252) om områdesskydd, NFS 2003:8, framgår att särskilda skäl bör anses föreligga om åtgärden har en i huvudsak positiv inverkan på områdets prioriterade bevarandevärden. Angelägna allmänna intressen kan i vissa fall utgöra särskilda skäl för dispens från de föreskrifter som meddelats för reservatet om de är förenliga med förbudets syfte.
Det myggproblem som årligen drabbar området är så pass besvärande för lokalbefolkningen och dem som besöker området att det får anses vara ett angeläget allmänt intresse att komma till rätta med detta. Miljööverdomstolen finner således att den osedvanligt besvärande myggförekomsten utgör ett särskilt skäl för dispens.
Ändamålet med Ista naturreservat är att bevara en värdefull del av Nedre Dalälvsområdet med våtmarker, strandskogar och rullstensås. Lövdominerade strandskogar ska bevaras och återskapas. Tallskogen på Istaön ska skötas så att landskapsbilden bevaras och tillgängligheten bibehålls. Ändamålet med reservatet är också att gynna hotade växter och djur samt rörligt friluftsliv.
Som miljödomstolen konstaterat måste den ansökta myggbekämpningen närmast gynna det rörliga friluftslivet. Det material som bolaget redovisat, inklusive resultat från det tidigare upprättade uppföljningsprogrammet, tyder också på att risken för påverkan på naturvårdsintressena är obetydlig. Några andra effektiva alternativ, innebärande en mindre störning på de aktuella bevarandevärdena, står för närvarande inte heller till buds. Vid en samlad bedömning finner Miljööverdomstolen att bestämmelsen i 7 kap. 26 § inte innebär hinder mot en dispens.
Såvitt avser bedömningen enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken gör Miljööverdomstolen följande överväganden. Enligt nämnda bestämmelse krävs tillstånd för att bedriva verksamheter eller vidta åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka miljön i Natura 2000-områden. Området har bl.a. anmälts att utgöra en viktig rastplats för sångsvan samt häckningslokal för fiskgjuse och trana enligt det s.k. fågeldirektivet (79/409/EEG) samt klassats som "svämlövskog, nordlig översvämningsmark och öppna svagt välvda mossar, fattiga och intermediära kärr och gungflyn" enligt det s.k. habitatdirektivet (92/43/EEG).
Länsstyrelsen har i denna del anfört framförallt att fågellivet kommer att störas av den helikopter som används vid besprutningen. Detta har bestritts av bolaget som dels menar att de utpekade fåglarna inte häckar i området, dels att eventuella fåglar inte störs. Beträffande huruvida de aktuella fåglarna finns i området eller inte så konstaterar Miljööverdomstolen att området har listats som häckningslokal för fiskgjuse och trana varför det i den följande bedömningen ska betraktas som just detta.
Ansökan omfattar rätt att bespruta området högst tre gånger under år 2007. Den yta som kan behöva besprutas uppgår till ca 138 ha och helikoptern klarar av ca 60 ha/timme.
Det finns i och för sig risk att helikopterns närvaro kan innebära en viss störning för fågellivet. Mot bakgrund av de planerade besprutningarnas omfattning och tidsåtgång finner dock Miljööverdomstolen att störningen inte riskerar att bli betydande. Inte heller den påverkan som åtgärden har på de bevarandevärden som utpekats enligt det s.k. habitatdirektivet bedöms kunna bli betydande. Med den omfattning åtgärden har enligt den nu aktuella dispensansökan är den därför inte tillståndspliktig enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken.
Miljööverdomstolen fastställer därför miljödomstolens dom.
Domen får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättspresidenten Murphy, hovrättslagmannen Lopez, miljörådet Wright och hovrättsrådet Bennett, referent. Enhälligt.
1. A-K.J.
2. B.L.
3. T.W.
1. A-K.J., B.L. och T.W. överklagande avvisas.
2. Med bifall till Nedre Dalälvens Utvecklings AB:s överklagande och med ändring av länsstyrelsens beslut meddelar miljödomstolen dispens från föreskrift i Länsstyrelsens Gävleborgs beslut den 20 april 2000 rörande naturreservatet Ista om förbud mot att använda biologiska bekämpningsmedel, innebärande att Nedre Dalälvens Utvecklings AB får bekämpa stickmyggor genom spridning av VectoBac G från helikopter i enlighet med ansökan.
B.L., A-K.J. och T.W. har inkommit med ett gemensamt överklagande men har däri varken angett ett klart yrkande eller närmare utvecklat sin talan.
Nedre Dalälvens Utvecklings AB, nedan bolaget, har yrkat att miljödomstolen, med ändring av länsstyrelsens beslut, beviljar av bolaget sökt dispens.
Länsstyrelsen har bestritt ändring av det överklagade beslutet.
Till stöd för sitt överklagande har bolaget anfört i huvudsak följande. Istaområdet är särskilt drabbat av de mycket aggressiva översvämningsmyggorna av arten Vasquez sticticus. Dessa myggor är under perioder outhärdliga för de boende i området. Det föreligger av den anledningen ett angeläget allmänt intresse att bevilja dispens från den föreskrift om biologiska bekämpningsmedel som meddelats för Ista naturreservat. Den åtgärd som dispensen söks för, att medelst helikopter sprida bekämpningsmedlet VectoBac G, är förenlig med naturreservatets syfte och har en försumbar påverkan på reservatets naturmiljö. Bekämpningen behöver uppskattningsvis utföras varje till vart tredje år, upp till tre gånger per år under perioden april till augusti. Miljökonsekvensbeskrivningen, som har upprättats av en för uppgiften väl skickad person, innehåller referat av omfattande forskning inom relevanta områden. De ekologiska effekterna av att sprida VectoBac G är mycket små och relativt väl kända av det internationella forskarsamhället. Enbart vid kraftig överdosering är det möjligt att orsaka negativa effekter på arter inom familjen fjädermyggor som är den mest känsliga gruppen förutom stickmyggor. Bolaget har tillsammans med andra utvecklat metoder för att mycket noggrant kunna kontrollera spridning och dosering av bekämpningsmedlet. Risken för överdosering är därför mycket låg och risken för kraftig överdosering är obefintlig. Det finns inte anledning att anta att häckande fåglar kommer att utsättas för störningar från verksamheten. Inventeringar har inte visat att någon av de störningskänsliga arterna häckar i närheten av området. Bolaget har inget att erinra mot att villkor för dispensen föreskrivs. Åtgärden kräver inte tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken eftersom den inte ger upphov till någon risk för att skyddade livsmiljöer kan skadas eller att skyddade arter utsätts för en störning som på ett betydande sätt kan försvåra bevarandet.
I yttrande över bolagets överklagandehandling har länsstyrelsen anfört i huvudsak följande. Avsikten med att inrätta ett naturreservat ska vara att skapa ett definitivt skydd för området. Användning av kemiska eller biologiska bekämpningsmedel inom ett skyddat område är inte förenligt med ett definitivt skydd. Forskningen kring biologiska bekämpningsmedel är osäker. Det är av den anledningen angeläget att inte utsätta skyddade områden för onödig risk för påverkan. Förbudet mot användning av kemiska och biologiska bekämpningsmedel syftar till att området i så stor utsträckning som möjligt ska hållas fritt från antropogen påverkan på växter och djur. Det finns även ett vetenskapligt intresse av att genom förbud av förevarande art använda skyddade områden som biologiska referensområden för komparativa studier.
Enligt 4 § förvaltningsprocesslagen ska i ett överklagande anges vad som yrkas samt de omständigheter som åberopas till stöd för yrkandet. Om överklagandehandlingen är så ofullständig att den inte kan läggas till grund för prövning i sak, ska klaganden enligt 5 § förvaltningsprocesslagen föreläggas att inom viss tid avhjälpa bristen vid påföljd att talan annars inte kan tas upp till prövning. Envar av B.L., A-K.J. och T.W. har i miljödomstolen förelagts att inom viss tid ange dels vilken ändring i länsstyrelsens beslut som yrkas, dels vilka grunder för överklagandet som åberopas vid påföljd av att överklagandet annars kan komma att avvisas. Ingen av dessa har dock följt domstolens föreläggande. Miljödomstolen finner att A-K.J:s., B.L:s och T.W:s gemensamma överklagandehandling är så ofullständig att den inte kan läggas till grund för prövning i sak. Deras överklagande ska därför avvisas.
Det i målet aktuella området har av länsstyrelsen genom beslut den 20 april 2000 förklarats som naturreservat. Området utgör även del av sådant skydds- och bevarandeområde som avses i 7 kap. 27 § 1-2 p. miljöbalken och är dessutom av riksintresse för friluftsliv, kulturmiljövård och naturvård.
Av 7 kap. 7 § 2 st miljöbalken framgår att länsstyrelsen får meddela dispens från reservatsföreskrifter om det finns särskilda skäl. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att avsikten med ett reservatsbeslut ska vara att skapa ett definitivt skydd och att utgångspunkten ska vara att dispens ges endast i undantagsfall, se prop. 1997/98:45, del 2, s 75. Enligt 7 kap 26 § miljöbalken får dispens endast ges om det är förenligt med föreskriftens eller förbudets syfte. I Naturvårdsverkets allmänna råd om natur- och kulturreservat enligt 7 kapmiljöbalken och förordningen (1998:1252) om områdesskydd, NFS 2003:8, sägs bl.a. att: "Särskilda skäl bör anses föreligga om åtgärden har en i huvudsak positiv inverkan på områdets prioriterade bevarandevärden. Angelägna allmänna intressen kan i vissa fall utgöra särskilda skäl för dispens från de föreskrifter som meddelats för reservatet, om de är förenliga med förbudets eller föreskriftens syfte. Endast i undantagsfall bör enskilda intressen kunna utgöra särskilda skäl för dispens. Det bör i sådana fall röra sig om verksamheter eller åtgärder vars påverkan på reservatet är försumbara."
Ändamålet med Ista naturreservat är att bevara en värdefull del av Nedre Dalälvsområdet med våtmarker, strandskogar och rullstensås. Lövdominerade strandskogar ska bevaras och återskapas. Tallskogen på Istaön ska skötas så att landskapsbilden bevaras och tillgängligheten bibehålls. Ändamålet med reservatet är också att gynna hotade växter och djur samt rörligt friluftsliv. För att trygga ändamålet har Länsstyrelsen i reservatsföreskrifter förordnat bl. a. att det inom området är förbjudet att använda biologiska bekämpningsmedel.
Av prop. 1997/98:45, del 2, s 73 framgår att reservatsföreskrifter inte ska vara mer ingripande än vad som krävs för att tillgodose syftet med reservatet. Såvitt avser friluftslivets intressen torde den ansökta myggbekämpningen inte stå i strid därmed. Domstolen gör istället den bedömningen att sådan bekämpning bör ha en positiv inverkan på det rörliga friluftslivet inom naturreservatet. Enligt miljödomstolens uppfattning kommer åtgärden inte heller att medföra någon negativ effekt på naturreservatets övriga prioriterade bevarandevärden. Särskilda skäl att medge dispens från föreskrifterna för naturreservatet föreligger därför.
I 7 kap. 28 a § miljöbalken stadgas att tillstånd krävs för att bedriva verksamheter eller vidta åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka miljön i sådana områden som avses i 7 kap. 27 § 1 st 1-2 p. miljöbalken. En ytterligare förutsättning för att den i detta mål sökta åtgärden ska få vidtas är således att den inte kräver tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken. Av Miljööverdomstolens dom den 22 juni 2006 i mål M 3412-05 framgår att bevisbördan åvilar verksamhetsutövaren i fråga om den ansökta åtgärdens påverkan på miljön i området och kravet på tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken. Med hänsyn till den utredning som bolaget presenterat beträffande antalet bekämpningar, bekämpningsmedlets effekter samt effekter från distributionssystemet finner miljödomstolen att den ansökta åtgärden inte kan befaras påverka miljön i området på ett betydande sätt. Åtgärden kräver därmed inte tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken. Miljödomstolens nu redovisade överväganden innebär att överklagandet ska bifallas.
Miljödomstolen erinrar avslutningsvis om att ett beslut om dispens upphör att gälla, om den åtgärd som avses med dispensen inte har påbörjats inom två år eller avslutats inom fem år från den dag då beslutet vann laga kraft.
Överklagande ska ges in till Östersunds tingsrätt, miljödomstolen, senast den 1 april 2008 och vara ställt till Svea hovrätt, Miljööverdomstolen. Prövningstillstånd krävs.
I domstolens avgörande (enhälligt) har deltagit rådmannen Garcia och miljörådet Lin. Föredragande har varit tingsnotarien Sullivan.