En ansökan om uppehållstillstånd för en utlänning som har ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat och som befinner sig i Sverige ska prövas i sak även om utlänningen omfattas av ett lagakraftvunnet utvisningsbeslut.
SB ansökte i maj 2018 om uppehållstillstånd för arbete i Sverige och åberopade att han hade ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat. Migrationsverket beslutade den 11 februari 2020 att avslå hans ansökan och att utvisa honom. Migrationsverket anförde som skäl för beslutet att utredningen inte visade att SB:s arbetsgivare uppfyllt sina lagstadgade skyldigheter som arbetsgivare. Beslutet vann laga kraft den 17 mars 2020.
SB ansökte därefter den 19 mars 2020 återigen om uppehållstillstånd i Sverige som varaktigt bosatt i en annan EU-stat och anförde att han fått ett nytt arbetserbjudande. Migrationsverket beslutade den 24 juni 2020 att skriva av hans ansökan. Som skäl för beslutet angavs i huvudsak följande. Eftersom SB enligt ett lagakraftvunnet beslut ska utvisas från Sverige kan hans ansökan om uppehållstillstånd som varaktigt bosatt i en annan EU-stat inte prövas.
SB överklagade beslutet till Förvaltningsrätten i Stockholm, migrationsdomstolen (2020-07-31, ordförande Richards), som upphävde beslutet och visade målet åter till Migrationsverket för prövning av ansökan. Som skäl för beslutet angavs i huvudsak följande. Migrationsverkets utvisningsbeslut den 11 februari 2020 förenades inte med något återreseförbud. SB har ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat. Han har inte varit förhindrad att resa in i Sverige och få sin ansökan prövad under den tid som han befinner sig i landet. Hans ansökan har vidare getts in till Migrationsverket i rätt tid. Migrationsverket borde därför ha prövat SB:s ansökan om uppehållstillstånd i sak.
Migrationsverket överklagade beslutet och yrkade att migrationsdomstolens beslut skulle upphävas och att Migrationsverkets beslut skulle fastställas samt förde fram bl.a. följande. En ansökan om uppehållstillstånd får som huvudregel inte beviljas efter inresa i Sverige. Undantag från denna huvudregel finns bl.a. i 4 kap. 17 § utlänningsförordningen (2006:97). Där anges att en ansökan om uppehållstillstånd ska kunna bifallas om ansökan görs av bl.a. en utlänning som har ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat, även om han eller hon befinner sig i Sverige eller om ansökan prövas när han eller hon befinner sig i Sverige. Frågan är om 4 kap. 17 § utlänningsförordningen kan anses tillämplig när ett avvisnings- eller utvisningsbeslut har vunnit laga kraft och det föreligger ett verkställighetsärende.
Av 5 kap. 18 § femte stycket utlänningslagen (2005:716) framgår att i fråga om uppehållstillstånd för en utlänning som ska avvisas eller utvisas enligt ett beslut som har fått laga kraft gäller föreskrifterna i 5 kap. 15 a § och 20 § samt 12 kap. 16 b §, 16 c § och 18–20 §§. Det saknas uttrycklig reglering om hur 4 kap. 17 § utlänningsförordningen förhåller sig till 5 kap. 18 § utlänningslagen i såväl utlänningslagen som utlänningsförordningen. Det går varken att utläsa av 5 kap. 18 § utlänningslagen eller 4 kap. 17 § utlänningsförordningen att möjligheten att beviljas uppehållstillstånd efter inresa enligt sistnämnda föreskrift skulle vara överordnad bestämmelsen i 5 kap. 18 § femte stycket utlänningslagen. Det borde krävas att ett sådant undantag regleras i utlänningslagen eller att det åtminstone fanns ett tydligt bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om detta.
SB ansåg att överklagandet skulle avslås.
Kammarrätten i Stockholm, Migrationsöverdomstolen (2021-10-18, Mitchell, Cannon, referent och Landry / föredragande Johnson), yttrade:
Frågan i målet är om en ansökan om uppehållstillstånd för en utlänning som har ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat och som befinner sig i Sverige ska prövas i sak när utlänningen sedan tidigare omfattas av ett lagakraftvunnet utvisningsbeslut.
2. Gällande rätt m.m.
Bestämmelserna om uppehållstillstånd på grund av ställning som varaktigt bosatt tredjelandsmedborgare i en annan EU-stat har sin grund i rådets direktiv 2003/109/EG om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning (direktivet om varaktigt bosatta). Den övergripande målsättningen med direktivet om varaktigt bosatta är att tredjelandsmedborgare som är etablerade i en medlemsstat ska kunna röra sig fritt över de inre gränserna på ett enklare sätt än vad som tidigare varit möjligt. I ingressen till direktivet anges att den rättsliga ställningen för tredjelandsmedborgare bör tillnärmas den som medlemsstaternas medborgare åtnjuter (skäl 2). Det anges också att direktivet syftar till att främja den fria rörligheten för personer inom EU, särskilt på arbetsmarknaden (skäl 18).
Varaktigt bosatta ska enligt artikel 14.1 i direktivet ha rätt att bosätta sig i andra medlemsstater än den som beviljade ställning som varaktigt bosatt under längre tid än tre månader, förutsatt att relevanta villkor är uppfyllda. Enligt artikel 14.2 får varaktigt bosatta bosätta sig i en annan medlemsstat för att bedriva ekonomisk verksamhet som anställd eller egenföretagare, för att studera eller följa en yrkesutbildning eller för andra syften. Enligt artikel 15.1 ska den varaktigt bosatta så snart som möjligt och senast tre månader efter inresan i den andra medlemsstaten lämna in en ansökan om uppehållstillstånd hos den berörda medlemsstatens behöriga myndigheter. Det anges vidare i artikel 15.1 att medlemsstaterna får godta att varaktigt bosatta lämnar in ansökan om uppehållstillstånd till de behöriga myndigheterna i den andra medlemsstaten medan personen fortfarande är bosatt i den första medlemsstaten.
Direktivet om varaktigt bosatta genomfördes i svensk rätt genom ändringar bl.a. i utlänningslagen och utlänningsförordningen. Ändringarna innebar bl.a. att en ny rättsfigur, ställning som varaktigt bosatt tredjelandsmedborgare, infördes i utlänningslagen (prop. 2005/06:77 s. 1).
I samband med införlivandet av direktivet gavs regeringen också ett bemyndigande att meddela föreskrifter om när uppehållstillstånd får ges till en utlänning som har ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat (se 5 kap. 23 § tredje stycket utlänningslagen). Sådana bestämmelser har därefter införts i 4 kap.utlänningsförordningen.
Enligt 5 kap. 18 § första stycket utlänningslagen ska en utlänning som vill ha uppehållstillstånd i Sverige ha ansökt om och beviljats ett sådant tillstånd före inresa. Från denna princip finns ett antal undantag dels i samma paragraf, dels i vissa andra bestämmelser.
Ett sådant undantag från huvudregeln finns i 4 kap. 17 § första stycket utlänningsförordningen. Där anges att en ansökan om uppehållstillstånd ska kunna bifallas bl.a. om ansökan görs av en utlänning som har ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat, även om han eller hon befinner sig i Sverige eller om ansökan prövas när han eller hon befinner sig i Sverige.
I 5 kap. 18 § femte stycket utlänningslagen anges vidare att i fråga om uppehållstillstånd för en utlänning som ska avvisas eller utvisas enligt ett beslut som har fått laga kraft gäller föreskrifterna i 15 a § och 20 § samt 12 kap. 16 b §, 16 c § och 18-20 §§.
Bestämmelsen i 4 kap. 17 § första stycket utlänningsförordningen är ett undantag från huvudregeln i 5 kap. 18 § första stycket utlänningslagen att en ansökan om uppehållstillstånd ska ha sökts och beviljats före inresa i Sverige. Frågan är om bestämmelsen i 4 kap. 17 § utlänningsförordningen är tillämplig även då den varaktigt bosatta personen omfattas av ett lagakraftvunnet utvisningsbeslut. Migrationsverket har gjort gällande att bestämmelsen i 5 kap. 18 § femte stycket utlänningslagen utgör hinder för detta.
4 kap. 17 § utlänningsförordningen reglerar inte vad som ska gälla för det fall att utlänningen omfattas av ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut. Inte heller direktivet om varaktigt bosatta innehåller några bestämmelser om detta. De svenska bestämmelserna på detta område har som sagt sin grund i EU:s direktiv om varaktigt bosatta. Vid tillämpningen av nationell rätt och i synnerhet sådana bestämmelser i nationell rätt som har införts särskilt för genomförandet av ett direktiv ska den nationella rätten tolkas mot bakgrund av direktivets ordalydelse och syfte (se bl.a. EU-domstolens dom den 10 april 1984, Mcfarland, mål 14/83, EU:C:1984:153). Syftet bakom bestämmelserna i direktivet om varaktigt bosatta måste därför också beaktas vid bedömningen av om en ansökan om uppehållstillstånd för en person som har ställning som varaktigt bosatt ska prövas trots att han eller hon omfattas av ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut.
Den övergripande målsättningen med direktivet om varaktigt bosatta är att tredjelandsmedborgare som är etablerade i en annan medlemsstat ska kunna röra sig fritt inom unionen och att främja den fria rörligheten för dessa personer, särskilt på arbetsmarknaden. Av artikel 15.1 i direktivet framgår vidare att utgångspunkten är att den varaktigt bosatta ska ansöka om uppehållstillstånd först efter inresa i den andra staten. Migrationsöverdomstolen anser mot bakgrund av detta att det är i linje med direktivets syfte att tillåta att en ansökan om uppehållstillstånd för en utlänning som har ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat och som befinner sig i Sverige prövas i sak, även om utlänningen omfattas av ett lagakraftvunnet utvisningsbeslut.
Det framgår av utredningen att SB vid inresan i Sverige hade fått ett arbetserbjudande hos ett svenskt företag. Det beslut om utvisning som han tidigare fått förenades inte med något återreseförbud. I och med sin status som varaktigt bosatt i en annan EU-stat och den rätt till fri rörlighet som statusen medför fanns det inget hinder för honom att resa in i Sverige och på nytt ansöka om uppehållstillstånd. Migrationsdomstolen beslut att återförvisa målet till Migrationsverket för prövning av ansökan var därför riktigt. Överklagandet ska därmed avslås.
Migrationsöverdomstolens avgörande. Migrationsöverdomstolen avslår överklagandet.