I augusti 2001 inledde överåklagaren AA vid Åklagarmyndigheten i Stockholm förundersökning om tjänstefel rörande Polismyndighetens i Västra Götaland ingripande på Hvitfeldtska gymnasiet i samband med EU-toppmötet i Göteborg i juni 2001. Förundersökningen lades ned i januari 2002 med motiveringen att brott inte kunde styrkas och att ytterligare utredning inte kunde förväntas leda till någon annan bedömning.
Efter en genomgång av handlingarna i åklagarens utredning beslutade 
chefsJO 
Eklundh
 den 8 mars 2002 att ta upp saken till utredning som ett initiativärende. I ett beslut den 22 april 2002 konstaterade han att det alltjämt fanns anledning anta att 
tjänstefel enligt 
20 kap. 1 § brottsbalken
 hade begåtts. 
ChefsJO Eklundh
 beslutade därför att återuppta förundersökningen angående sådant brott och uppdrog åt överåklagaren BB att verkställa utredningen.
Efter avslutad förundersökning beslutade 
chefsJO Eklundh
 den 12 juni 2003 att väcka åtal vid Göteborgs tingsrätt mot f.d. polismästaren CC vid Polismyndigheten i Västra Götaland för olaga frihetsberövande alternativt, och i andra hand, grovt tjänstefel eller tjänstefel (
4 kap. 2 § första stycket
 och 
20 kap.
1 § andra
 eller 
första stycket
brottsbalken
) enligt följande gärningsbeskrivning.
EU-toppmötet i Göteborg den 14–16 juni 2001 var en sådan särskild händelse som föranledde Polismyndigheten i Västra Götaland att upprätta en kommenderingsstab. Till kommenderingschef utsågs polismästaren vid polismyndigheten CC som i sin egenskap av kommenderingschef var behörig att i förekommande fall fatta polismyndighetsbeslut. Åklagarmyndigheten i Göteborg hade utsett två särskilda åklagare att tjänstgöra som EU- jouråklagare, chefsåklagaren DD och vice chefsåklagaren EE.
Hvitfeldtska gymnasiet i Göteborg hade under EU-toppmötet upplåtits för boende åt tillresta ungdomar. Vid 20–21-tiden den 13 juni 2001 beslutade EE om husrannsakan i gymnasiet. Av beslutet framgår att husrannsakningen var reell och fick företas i ”allmänna utrymmen”. Husrannsakningen ansågs inte kunna genomföras samma kväll. De tillgängliga polisiära resurserna bedömdes otillräckliga.
Avspärrningen gjordes till en början med tillhjälp av poliser och staket, och den var klar strax efter k1. 11.00 den aktuella dagen, den 14 juni 2001. En stor del av de poliser som bevakade avspärrningen ersattes efter hand av containrar som forslades fram och ställdes på plats. Containerbygget blev färdigt först sent under eftermiddagen. Avspärrningen fick den avsedda följden att ett stort antal ungdomar, ungefär 650 personer i inledningsskedet, blev berövade friheten i den meningen att de inte tilläts fritt lämna det avspärrade området. Under ungefär två timmar under eftermiddagen medgav CC att de ungdomar fick lämna området som godtog villkoret att underkasta sig kroppsvisitation. Innan möjligheten att lämna det avspärrade området efter kroppsvisitation upphörde, hade 150–200 ungdomar passerat ut. Frihetsberövandet på grund av instängningen varade från ungefär kl. 11 till ungefär kl. 18. Frihetsberövandet till följd av instängningen, för vilket CC bär ansvaret, saknade laga grund. Inte heller rätt tillämpad utgör 
23 § polislagen
 laglig grund för frihetsberövanden.
Strax före kl. 18.00, när utbrytningsförsök gjorts av ungdomar tillhöriga Ya Bastagruppen, beslutade CC att polisen skulle gå in på det avspärrade området och gripa samtliga som uppehöll sig där, ungefär 450 personer. Order i enlighet med beslutet gav han till insatschefen FF. Kl. 18.02 stormade polisen området och samtliga personer som uppehöll sig på det avspärrade området greps med början kl. 18.10. Vid 3-tiden natten till den 15 juni 2001, då endast ungefär 150 av de gripna blivit föremål för förhör och åklagares prövning av anhållandefrågan, beslutade chefen för kriminaljouren att övriga gripna skulle utan vidare och så snart som möjligt försättas på fri fot. Ingen skulle till följd av CC:s gripandebeslut få hållas frihetsberövad längre än 12 timmar. Beslutet att samtliga skulle gripas var inte lagligen grundat. Gripande får ske endast när förutsättningarna härför enligt 
24 kap.
rättegångsbalken
 föreligger. En prövning skall göras i varje enskilt fall. Endast den får gripas som uppfyller de lagliga förutsättningarna med avseende på brottets svårhetsgrad, brottsmisstankens styrka och de särskilda häktningsskälen. CC saknade vidare behörighet att besluta om gripande av personer som fanns inom det avspärrade området. En polisman får bara i brådskande fall gripa någon utan föregående anhållningsbeslut, och det saknas rättsligt stöd för att fatta ett beslut om gripande av en person som inte är tillstädes på den plats där beslutet fattas.
Genom att på angivet sätt först spärra in de personer som fanns på det avspärrade området och senare låta gripa dem har CC utan rättslig grund berövat dessa friheten. CC har vidare genom sitt beskrivna handlande vid myndighetsutövning åsidosatt vad som gällde för uppgiften som kommenderingschef.
Åsidosättandet vid myndighetsutövningen har skett uppsåtligen och är att bedöma som grovt tjänstefel. Vid denna bedömning skall särskilt beaktas att CC:s rättsligt ogrundade beslut drabbat ett stort antal personer och att frihetsberövandena haft en betydande varaktighet. Vidare skall särskilt beaktas att de drabbade personerna under den tid frihetsberövandena varade förhindrades att utföra sina planerade aktiviteter såsom att delta i demonstrationer. – I allt fall har CC:s oriktiga myndighetsutövning skett av oaktsamhet och är att bedöma som tjänstefel.
Eftersom 
chefsJO Eklundh
 pensionerades från sin tjänst den 31 december 2003 
övertog 
stf Hart
 därefter ansvaret för handläggningen av ärendet.
I dom den 20 februari 2004 ogillade Göteborgs tingsrätt åtalet. I det följande återges merparten av domen: tingsrättens sammanfattning av parternas sakframställningar, åberopad bevisning i målet (sammanfattning av JO) och CC:s berättelse samt tingsrättens domskäl.
Tingsrättens sammanfattning av parternas sakframställningar – bakgrund
I juni 2001, närmare bestämt den 14–16 juni, när Sverige alltjämt var ordförandeland i EU, ägde ett stort internationellt toppmöte rum i Göteborg. Närvarande vid mötet var bl.a. stats- och regeringschefer från medlemsländerna samt den amerikanske presidenten GG, vilken anlände till mötet den 14 juni med flyg till Landvetter flygplats, utanför centrala Göteborg. Av den tillresta allmänheten utgjordes en stor grupp av unga människor, vilka kommit till Göteborg för att delta, dels i de många seminarier som anordnats under mötesdagarna, dels i andra planerade möten och demonstrationer, arrangerade av de stora nätverken såsom Göteborgsaktionen 2001, Nätverket Göteborg 2001 och Attac. Den här gruppen var stor och omfattade uppskattningsvis flera tusen personer.
Inför EU-toppmötet hade åtskilliga kontakter förekommit mellan företrädare för demonstrantgrupper på den ena sidan och Göteborgs kommun och Polismyndigheten i Västra Götalands län på den andra sidan. Resultatet av dessa kontakter blev bl.a. att kommunen upplät ett antal skolor för tillresta ungdomars boende. Sålunda uppläts Hvitfeldtska gymnasiet (nedan kallat skolan) i centrala Göteborg för sådant boende. På skolan, som består av flera byggnader, fanns utrymmen iordningställda för ca 600 boende. Bovärdar utsågs på samtliga skolor, och de som tog in där fick betala en mindre kostnad för sitt logi.
Polismyndigheten i Västra Götalands län hade att svara för polisverksamheten inom länet och det ankom följaktligen på polismyndigheten att planera och förbereda de polisinsatser inom länet, som skulle komma att erfordras inför och under EU-mötet.
Polisen skall vid fullgörandet av sina uppgifter – dvs. att förebygga brott och störningar av allmän ordning samt övervaka ordning och säkerhet – samarbeta med åklagarmyndigheter och andra myndigheter, vars verksamheter berörs av polisverksamheten. För sådana särskilda händelser, där intresset av samordnade insatser är påtagligt, ansvarar Rikspolisstyrelsen för samordning av polisens planering.
EU-toppmötet i Göteborg var en sådan särskild händelse, som motsvarade Rikspolisstyrelsens definition av begreppet i FAP 2001-1.
Mot den bakgrunden tillsatte rikspolischefen i juni 1999 en operativ förberedelsegrupp i anledning av det beslutade EU-toppmötet. CC, som var polismästare och chef för länsordningspolisen i Västra Götaland och i denna sin egenskap hade att ansvara för polismyndighetens förberedelser inför EU-
toppmötet, utsågs till ordförande i den operativa förberedelsegruppen. CC var och förblev den ledande polisen i förberedelsearbetet.
Vid en konstaterad särskild händelse kan polismyndigheten besluta om en särskild organisation eller närmare bestämt besluta att inrätta en särskild kommendering med en kommenderingsstab, som har att fatta de polisiära beslut och leda det polisarbete i polismyndighetens namn, som den särskilda händelsen föranleder.
Polismyndigheten i Västra Götaland fattade beslut om en sådan kommendering och till kommenderingschef utsågs CC. Kommenderingschefen är kommenderingens högste chef och det ankommer på denne ensam att fatta alla viktigare beslut, beslut vilka eljest tillkommer polismyndigheten.
Polismyndigheten beslöt i april 2001 att inrätta den grupp, benämnd psykotaktiska gruppen eller PT-gruppen/Kontaktgruppen, vilken utmärkts som en särskild kringfunktion under kommenderingsstaben. Till chef och ledare för gruppen utsågs kriminalkommissarien HH. Gruppens främsta uppgift var att söka kontakt med så många demonstrantgrupper som möjligt och etablera så goda relationer till respektive grupper som det bara var möjligt. Kontaktgruppen var intensivt verksam under tiden fram till den 14 juni 2001. HH hade i dessa frågor kontakt endast med två personer i kommenderingen, nämligen CC och underrättelsechefen kriminalkommissarien JJ.
Åklagarmyndigheten i Göteborg hade utsett två åklagare att vara s.k. särskilda EUåklagare för händelser under toppmötet. Det var chefsåklagaren DD och vice chefsåklagaren EE som tilldelats uppdraget.
Polisinsatsen under EU-toppmötet var den dittills största i Sverige. Förutom att skydda och säkerställa själva toppmötet och den amerikanske presidentens besök skulle polisen garantera säkerheten vid en mängd aktiviteter, som pågick i anslutning till toppmötet. Sammanlagt hade polismyndigheten ca 2 500 poliser till sitt förfogande under de tre mötesdagarna.
Åberopad bevisning i målet (sammanfattning av JO)
Stf JO Pennlöv
 åberopade, förutom omfattande skriftlig bevisning, muntlig bevisning genom vittnesförhör med chefsåklagaren DD, vice chefsåklagaren EE, polismästaren KK, kommissarien LL, kommissarien FF och kommissarien HH samt med MM och NN.
CC åberopade också han omfattande skriftlig bevisning samt vittnesförhör med f.d. polisöverintendenten OO, poliskommissarien PP, kriminalkommissarien Hudson och kriminalkommissarien JJ.
CC:s egna uppgifter
CC bestred ansvar för brott. I tingsrättens dom återges hans berättelse enligt följande.
Han var vid tiden för EU-toppmötet polismästare och chef för länsordningspolisen inom polismyndigheten i Västra Götaland med chefsansvar för 700 personer. Han är numera, sedan den 1 januari 2003, pensionerad från den tjänsten. Hans polisiära karriär inrymmer, förutom tjänstgöring som polisman i olika befattningar, en jur.kand-examen med efterföljande polischefsutbildning och uppdrag inom Rikspolisstyrelsen jämte fortlöpande intern och extern specialutbildning avseende polisiära ordnings- och säkerhetsfrågor. Han har därutöver bedrivit doktorandstudier i straffrätt. Han är väl förtrogen med innehållet i den lagstiftning, som reglerar och styr polisens arbete, enkannerligen innehållet i 
polislagen
 och dess 23 § samt de regler i 
rättegångsbalken
, som handlar om anhållande och gripande.
CC har vidare berättat. Länsordningspolisen är en operativ enhet inom polismyndigheten och det ingick i CC:s uppgifter som chef att fatta beslut i operativa frågor. Som chef ankom det dock inte på honom att primärt verkställa de fattade besluten genom egen praktisk medverkan.
I sin egenskap av chef för sin enhet deltog han i förberedelsearbetet inför EUtoppmötet. Detta arbete påbörjades drygt ett år före mötet. Under den här tiden diskuterades och penetrerades förutsättningarna för tillämpning av 
23 § polislagen
 och i vilka situationer sådan tillämpning kunde bli aktuell, särskilt mot bakgrund av att Utrikesdepartementet ställt frågor till polisledningen i Göteborg om vilken lagstiftning som kunde tas i anspråk för de planerade avspärrningar i centrala staden, som kunde förutsättas bli nödvändiga.
Det är vidare riktigt att CC utsågs till kommenderingschef, med den befogenhet och status, som ovan angivits av åklagaren. Detta var inte hans första uppdrag som kommenderingschef. Det är hans uppfattning att enligt tillgänglig polislagstiftning var det han, i egenskap av kommenderingschef, som hade det yttersta ansvaret för den nu aktuella kommenderingen, men andra har menat, och detta har framkommit i Göteborgskommissionens rapport, att det yttersta ansvaret åvilade länspolismästaren.
En kommenderingschef fattar sina beslut ensam. Kollektiva beslut finns inte inom polisen i operativa frågor. Detta hindrar inte att underställd personal i en kommendering också har egna beslutsbefogenheter och egen beslutsbehörighet. CC har fortsättningsvis berättat. Han var inte tidigare bekant med de utsedda EUåklagarna och hade dittills aldrig haft något reguljärt samarbete med någon av dem. Han deltog inte i beslutet om husrannsakan och han tror inte att han ens bevistade någon föredragning i ärendet. Han fick kännedom om innehållet i beslutet, av vem minns han inte, och han hade inte någon invändning mot beslutet som sådant, förutom att han fann verkställandet av beslutet ”logistiskt svårt”. Det yttersta skälet till att verkställigheten av husrannsakningsbeslutet sköts på framtiden var kvällsbytet av personal i staben. CC arbetade dagtid från tidig morgon till omkring kl. 20.00 och ställföreträdaren under senare delen av kvällen och natten fram till tidig morgon. Information om den uppskjutna verkställigheten vidarebefordrades till EU-åklagaren EE. All polispersonal underrättades också om detta.
Under natten till den 14 juni beställde CC en ny hotbildsbedömning. Han ville veta om verksamheten på skolan kunde tänkas äventyra planerade aktiviteter i centrala Göteborg. En hotbildsbedömning styrs inte av tillgänglig lagstiftning, men resultatet av en hotbildsbedömning indikerar vilken lagbestämmelse, som kan komma till användning för att uppnå ett önskvärt resultat.
Av en sammanställning av tillgänglig aktuell information om situationen på skolgården och presentationen av den under natten företagna hotbildsbedömningen bibringades CC på morgonen den 14 juni den kunskapen, att det fanns en alldeles uppenbar risk för allvarlig brottslighet, inledningsvis inne på skolgården.
CC fattade då ett muntligt beslut om avspärrning. En av juristerna inom polismyndigheten, KK, fick därefter i uppdrag att formulera det muntliga beslutet i skrift.
Det formella beslutet, på vilket de senare besluten om olika avspärrningar och andra åtgärder baserades, var ett s.k. beslut i stort den 7 juni 2001. Ett beslut i stort utgör en del av polisens operativa koncept. För att omsätta det nu ifrågavarande beslutet om avspärrning i praktiken upprättades kommenderingsorder 0614 b. En sådan order är också en del av det operativa konceptet och är uppbyggd efter en fastställd mall med en indelning, som anpassas utifrån de förutsättningar, som gäller för den aktuella polisinsatsen.
CC har fortsatt. Grunden för avspärrningsbeslutet var den information, som framkommit inför åklagarbeslutet om husrannsakan och den hotbildsbedömning, som gjorts under natten, samt det allmänna krav som åvilar polisen att stävja även en förmodad risk för brottslighet. Om risken för brottslighet avser fullbordade brott eller förberedelser för framtida brott spelar i detta sammanhang inte någon roll. Det var och är hans uppfattning att det räckte med att det förelåg en risk för att allvarlig brottslighet skulle komma att förövas såväl inne på skolan som på annan plats. Hotbildsbedömningen byggde dels på informationer om aktiviteter i kemisalen på skolan, vilka tolkades som tillverkning av pyrotekniska attiraljer, bl.a. sprängbomber, som kunde misstänkas komma till användning i centrala Göteborg, dels på vad som iakttagits på skolgården av förmodat förberedelsearbete för grov misshandel, grov skadegörelse o.d. Avspärrningsbeslutet var inte tillkommet för att kunna säkra verkställigheten av husrannsakan, men beslutet som sådant var inte till nackdel vid genomförandet av en sådan åtgärd.
CC har vidare uppgivit att beslutet om avspärrning kunde ha kommit till uttryck på ett bättre sätt än som skett. Han deltog inte personligen i utformningen av beslutet, men beslutet är hans liksom ansvaret för beslutet. Det är hans uppfattning att 
23 § polislagen
, som var den rättsliga grunden för hans beslut om avspärrning, ger utrymme för den tolkningen att det är lagligen möjligt att spärra av en plats för att hindra brott på en annan och att den geografiska innebörden i uttrycket viss plats skall ges en extensiv tolkning.
CC har avslutningsvis berättat att avspärrningen gick till på det sätt, som framgår av åklagarens gärningsbeskrivning. Han har även vitsordat kravet på kroppsvisitation, vilket 
23 § polislagen
 ger möjlighet till. Det var vidare aldrig fråga om någon inspärrning av personer. För det finns intet lagstöd i nämnda paragraf. Det fanns möjlighet att få lämna skolan, om kravet på kroppsvisitation iakttogs. Uppskattningsvis efterkom ca 200 personer kravet och lämnade skolan. Ändamålet med kroppsvisitationen var att hindra att farliga föremål fördes ut från skolan. Ur polisiär synvinkel var det olyckligt att åtgärden att avspärra och tömma skolan på folk och farliga föremål drog ut på tiden. Men varken giltighetstiden eller det sätt på vilket avspärrningen skedde är närmare reglerat i lag. Det förhåller sig vidare så att det redan från början stod klart för CC att det inte endast bodde aktivister med våldstendenser inne på skolan. Men i den uppkomna situationen, där vissa kunde misstänkas för planläggning av allvarlig brottslighet, får andra ur ett medborgerligt perspektiv underkasta sig det omak, som i detta fall avspärrningen innebar genom framför allt kravet på kroppsvisitation för att få lämna området.
Sent på eftermiddagen den 14 juni blev läget kritiskt på skolgården. Av länkade helikopterbilder till spaningscentralen framgick att vissa aktivistgrupper formerade sig på led och klädde på sig skyddsutrustning. Åklagarna, som kallats till spaningscentralen, bedömde att nu var förhållandena sådana att ett våldsamt upplopp var för handen. I det läget återkallade CC det förhandlingsmandat som HH i PT-gruppen hade. Nu fanns det, såsom CC uppfattade helikopterbilderna, inte längre något att förhandla om. Han har dock inte något minne av att han skulle ha beordrat stängning av utsläppet. Åklagarna delade CC:s uppfattning att nu var det dags för polisinsats. LL, vilken handhaft arbetet som insatschef under hela dagen, avlöstes av FF. CC har aldrig givit denne order att gripa någon. Det var i stället FF som nu hade ansvaret på plats och hade att vidta lämpliga åtgärder. FF är en kompetent polis och han var också den som bäst kunde bedöma förhållandena på plats, eftersom han uppehöll sig där.
CC har sist och slutligen berättat att det var polisens linje från det förberedelsearbetet inför EU-toppmötet tog sin början och till dess mötet avslutats att alla demonstrationer skulle få genomföras, vilket också skedde. Endast en demonstration fick flyttas från en plats i Göteborg till en annan. Det var också polisens uppfattning att statsintresset krävde att EU-toppmötet skulle kunna genomföras utan störning eller incidenter. Det intresset vägde tyngre än att ungdomarna skulle få lämna skolan utan kroppsvisitation. Han har aldrig haft uppsåt att frihetsberöva, inspärra eller gripa någon; han har endast haft uppsåt att spärra av skolan för att hindra brott. Det var han som ensam bar det totala ansvaret för att allvarlig brottslig verksamhet inte skulle komma att ske under mötesdagarna.
Tingsrättens domskäl
Under rubriken Domskäl anförde tingsrätten följande.
Inledning
Åklagaren har gjort gällande att CC gjort sig skyldig till i första hand två fall av olaga frihetsberövande och i andra hand två fall av tjänstefel. I korthet kan det brottsliga förfarandet, som åklagaren lägger CC till last – och som åklagaren påstått utgör grunden för såväl frihetsberövandet som tjänstefelet – sägas bestå, dels i ett beslut att avspärra skolan och genomföra en kroppsvisitation av de personer som uppehöll sig där, dels i ett beslut att samtliga personer på skolan skulle gripas. Enligt åklagaren bär CC ansvaret för båda dessa beslut och de konsekvenser, som besluten innebar för personerna på skolan.
Åklagarens gärningsbeskrivning utgör ramen för tingsrättens prövning. I det följande kommer tingsrätten att behandla åklagarens däri gjorda påståenden i den ordning som de framställts.
Beslutet om avspärrning och kroppsvisitation
CC har medgett att han har fattat ett beslut om att skolan skulle avspärras och att de som befann sig på skolan skulle kroppsvisiteras, när de lämnade skolområdet. CC har som grund för beslutet åberopat 
23 § polislagen
.
För att 
23 § polislagen
 skall vara tillämplig krävs att det på grund av särskilda skäl kan anses föreligga en risk för att något brott, som innebär allvarlig fara för liv eller hälsa eller för omfattande förstörelse av egendom, kommer att förövas på en viss plats. Om dessa förutsättningar är för handen kan polisen företa vissa särskilda åtgärder som att avstänga, utrymma eller förbjuda tillträde till ett hus eller annat ställe. Om brottsrisken är allvarlig får en polisman även kroppsvisitera personer, som uppehåller sig på platsen för att söka efter ett farligt föremål.
Åklagaren har anfört att förhållandena inte var sådana att det av särskilda skäl kunde anses föreligga risk för att sådan brottslighet, som anges i 
23 § polislagen
, skulle komma att förövas på skolan. Enligt åklagaren saknade beslutet om avspärrning och kroppsvisitation rättslig grund enligt 
23 § polislagen
. – – –
CC har förklarat att han, när han fattade beslutet om avspärrning och kroppsvisitation, gjorde bedömningen att 
23 § polislagen
 var tillämplig. Han har uppgett att han till grund för bedömningen lade bl.a. de uppgifter, som framkommit genom olika spaningsåtgärder – vilka även föranlett åklagaren att fatta ett beslut om husrannsakan – samt den hotbildsbedömning som genomförts under natten till torsdagen. Bland annat befarade man att det framställdes pyrotekniska medel och andra vapen på skolan. På skolan befann sig ett stort antal av de personer, som man visste hade för avsikt att genomföra aktiviteter för att sabotera EU-toppmötet. Det hade vidare inkommit rapporter om att personer burit in sten och andra föremål på skolan. Av samtliga framkomna omständigheter gjorde CC bedömningen att det förelåg en allvarlig risk för att brott på sätt som framgår av 
23 § polislagen
 skulle komma att förövas såväl inom som utom skolans område.
Tingsrätten konstaterar inledningsvis att det inte redan av CC:s egna uppgifter följer att 
23 § polislagen
 tolkats och tillämpats av honom på ett felaktigt sätt. Åklagaren har därför att motbevisa CC:s uppgifter för att nå framgång med sitt påstående att 
23 § polislagen
 inte var tillämplig.
Åklagaren har som stöd för sitt påstående åberopat viss skriftlig bevisning, bl.a. kommenderingsorder 0614 b. Handlingen är undertecknad av CC och RR och innehåller tre rubriker: Orientering, Ledning och Beslut i stort. Åklagaren har gjort gällande att handlingen anger den grund, som CC hade för sitt beslut ovan och att grunden således skulle ha varit ”ordningsstörningar vid och förberedelse för husrannsakan m.m. Hvitfeldtska gymnasiet”. CC har förnekat att kommenderingsordern har den betydelse, som åklagaren påstått.
Av utredningen i målet framgår att en kommenderingsorder utgör en del av polisens operativa system. Den synes emellertid sakna någon egentlig juridisk betydelse. Som tingsrätten har uppfattat det utgör handlingen närmast en arbetsinstruktion och kan inte jämställas med ett formellt beslut.
Enligt tingsrättens bedömning är det inte klarlagt att handlingen upprättats för att återge grunderna för CC:s beslut. Det faktum att kommenderingsordern inte upptar samtliga de omständigheter, som CC har påstått utgjorde grunden för beslutet, kan således inte leda till slutsatsen att CC:s påståenden är oriktiga.
Åklagaren har vidare hänvisat till andra dokument, som upprättades i samband med att CC fattade beslutet om att skolområdet skulle avspärras. I den handling som KK upprättade, ”Beslut med stöd av 
23 § PL
”, hänvisas till framkomna omständigheter. Någon annan grund anges inte i handlingen. Punktlistan ”Åtgärder i samband mot personer som vistas i Hvitfeldtska gymnasiet” är, såvitt framkommit, upprättad efter det att CC fattat sitt beslut och synes inte ha haft något direkt samband med beslutet. KK har förklarat att punktlistan tillkom under ett möte, som han hade med bl.a. OO och EE. Det är inte klarlagt i målet att CC på något sätt har bidragit till eller bekräftat handlingens innehåll. Enligt tingsrättens uppfattning går det inte av punktlistan att utläsa att CC:s beslut saknade rättslig grund.
DD och EE har i sina vittnesmål inte kunnat lämna några uppgifter om vad som var orsaken till CC:s beslut. Både LL och FF har uppgett att de uppfattade det som att åklagarens beslut om husrannsakan låg till grund för beslutet om avspärrningen. De har emellertid kommit i kontakt med CC:s beslut om avspärrning och kroppsvisitation först i samband med verkställigheten av detsamma och synes inte ha haft någon anledning att underrätta sig om den rättsliga grunden för beslutet. Båda har förklarat att det mycket väl kan ha funnits andra orsaker till beslutet, som de inte kände till. JJ har i sitt vittnesförhör uppgett att han uppfattade att grunden för avspärrningsbeslutet var de uppgifter, som redovisades i hotbildsbedömningen. Han befann sig i kommenderingsstaben i samband med att CC fattade beslutet och synes därför ha haft större möjlighet än LL och FF att uppfatta vad som verkligen låg till grund för beslutet.
Tingsrätten konstaterar att redan det förhållandet att personer i CC:s omgivning uppfattat de bakomliggande orsakerna till hans beslut på olika sätt gör det omöjligt att dra några säkra slutsatser om hur det verkligen förhöll sig.
Sammanfattningsvis gör tingsrätten den bedömningen att det genom åklagarens bevisning i målet inte kan anses visat att CC hade en annan grund eller andra grunder för sitt beslut än vad han själv har angett. Åklagaren har därmed inte bevisat att beslutet enligt 
23 § polislagen
 saknade rättsligt stöd.
Med hänsyn till att CC har anfört att det enligt hans bedömning förelåg allvarlig risk för att brott på sätt framgår av 
23 § polislagen
 skulle komma att förövas på skolan – vilket tingsrätten alltså anser att åklagaren inte har motbevisat – saknar tingsrätten skäl att ta ställning till frågan om 
23 § polislagen
 uppställer ett krav på geografiskt samband mellan platsen för det befarade brottet och platsen för de åtgärder, som vidtas med stöd av beslutet.
Åklagaren har gjort gällande att avspärrningen, vilken först utgjordes av polismän och senare av containrar, innebar att de personer, som befann sig på skolan, var instängda där och inte fritt kunde lämna området. Frihetsberövandet varade enligt åklagaren från ungefär kl. 11.00 till ungefär kl. 18.00. Åklagaren har påstått att 
23 § polislagen
, inte heller rätt tillämpad, utgör laglig grund för frihetsberövanden. – – –
Det faller utanför tingsrättens prövning, med hänsyn till innehållet i gärningsbeskrivningen, att bedöma det sätt på vilket CC har verkställt sitt beslut, dvs. att avspärrningsåtgärden genomfördes med hjälp av containrar.
LL, som var den som ledde den aktuella polisinsatsen från det att den inleddes till någon timme före det att skolan stormades av poliserna, har förklarat att det under den tiden inte var stängt för de personer, som ville ta sig ut från skolan. En förutsättning var dock att de underkastade sig kravet på kroppsvisitation. LL har också förklarat att det inte var polisens avsikt att spärra in någon på skolan; tvärtom hade polisen som målsättning att utrymma området.
Åklagaren har inte förebringat någon bevisning som stöder påståendet om att det har varit helt stängt och att personerna på skolan har varit helt förhindrade att lämna skolområdet. Visserligen har MM och NN uppgett att personer på skolan berättat för dem att de inte har fått lämna skolan. MM:s och Humphrey vittnesmål bygger emellertid på andrahandsuppgifter och saknar därför något egentligt bevisvärde.
Som tingsrätten har uppfattat det gör åklagaren gällande att personerna som befann sig på skolan var frihetsberövade redan genom att de varit tvungna att underkasta sig kroppsvisitation för att få lämna området. I enlighet med vad tingsrätten har konstaterat ovan skall beslutet om avspärrning och polisens rätt att kroppsvisitera personer för att söka efter ett farligt föremål anses rättsenligt. De personer, som valde att ändå stanna kvar på skolan för att undgå en kroppsvisitation, som polisen
hade laglig rätt att utföra, kan enligt tingsrättens bedömning inte sägas ha varit frihetsberövade på det sätt som avses i 
4 kap. 2 § första stycket brottsbalken
.
Sammanfattningsvis anser tingsrätten att åklagaren inte har bevisat att CC:s beslut om avspärrning enligt 
23 § polislagen
 innebar något olaga frihetsberövande.
Beslutet om att samtliga på skolområdet skulle gripas
Åklagaren har påstått att CC strax före kl. 18.00, när utbrytningsförsök gjorts av ungdomar tillhöriga Ya Basta-gruppen, beslutat att polisen skulle gå in på det avspärrade området och gripa samtliga, som uppehöll sig där. Vidare har åklagaren påstått att CC givit en order i enlighet med sitt beslut till insatschefen FF. – – –
CC har förnekat att han har fattat ett beslut att samtliga personer på skolområdet skulle gripas eller att han givit order om att så skulle ske.
Åklagaren har bl.a. åberopat två dagboksanteckningar, i vilka det finns anteckningar om gripanden på skolan. Dagboksanteckningarna är såvitt framkommit inte upprättade eller undertecknade av CC. Personen som gjort anteckningarna i dagboken är inte hörd i målet. Tingsrätten konstaterar att det inte går att utläsa av dagboksanteckningarna att CC beslutat att samtliga på skolområdet skulle gripas.
Varken LL, FF eller HH har i sina vittnesmål uppgett att CC givit order om eller på annat sätt givit uttryck för att han fattat ett beslut om att samtliga på skolområdet skulle gripas. MM har uppgett att han fått en uppgift, sannolikt från HH, att CC beordrat ett gripande. Mot den uppgiften står emellertid HH:s egen under ed lämnade uppgift att han inte har uttalat sig om något gripande.
Det faktum att samtliga personer på skolan slutligen kom att gripas är i sig inte tillräckligt för slutsatsen att CC fattat ett sådant beslut, som åklagaren påstått. Sammanfattningsvis anser tingsrätten inte heller att åklagarens övriga bevisning ger tillräckligt stöd för att CC har beordrat ett massgripande.
Eftersom tingsrätten anser att det inte är ställt utom rimligt tvivel att CC fattat ett beslut att samtliga på skolan skulle gripas saknas anledning att bedöma frågan om de gripanden som skedde var rättsligt grundade eller ej.
Tingsrättens slutsats
Av redogörelsen ovan framgår att åtalet för olaga frihetsberövande i två fall skall ogillas.
Åklagaren har åberopat samma omständigheter till grund för sitt påstående om två fall av olaga frihetsberövande som för sitt påstående om två fall av tjänstefel. Det följer således av tingsrättens ovan redovisade bedömning i frågan om CC har gjort sig skyldig till olaga frihetsberövande eller ej att CC inte heller kan anses skyldig till tjänstefel på det sätt, som åklagaren har påstått.
Åtalet skall därför i sin helhet lämnas utan bifall.
Stf JO Pennlöv
 överklagade därefter tingsrättens dom till Hovrätten för Västra Sverige och yrkade i enlighet med åtalet. Samtidigt genomfördes en viss komplettering av förundersökningen.
I hovrätten justerades åtalet genom tillägg av ett nytt sista stycke i gärningsbeskrivningen enligt följande: ”Som stöd för andrahandsyrkandet görs härutöver gällande att CC genom åtgärderna i vart fall har ingripit på ett sätt som inte varit försvarligt med hänsyn till åtgärdernas syfte och övriga omständigheter (
8 § polislagen
).”
CC motsatte sig ändring av tingsrättens dom.
Den skriftliga och muntliga bevisning som åberopades vid tingsrätten åberopades även i hovrätten. Stf JO Pennlöv åberopade därutöver som ny bevisning förhör med åtta målsägande och sju vittnen, bland dem sex polismän, viss skriftlig bevisning och en fyra minuter lång videoinspelning av en filmsekvens från teveprogrammet Uppdrag granskning. CC åberopade som ny bevisning förhör med fem vittnen, bland dem fyra polismän.
I dom den 23 november 2004 fastställde hovrätten tingsrättens domslut. I domskälen anförde hovrätten bl.a. följande.
Förutsättningarna för hovrättens prövning
Hovrätten har att på grundval av den vid huvudförhandlingen framlagda utredningen pröva i vilken utsträckning CC handlat så som åklagaren angett i gärningsbeskrivningen – – – samt i vad mån han därvid gjort sig skyldig till brott. Om CC haft laga stöd för fattade beslut, skall han gå fri från ansvar för olaga frihetsberövande eller tjänstefel. Eftersom olaga frihetsberövande är ett brott som kräver uppsåt även med avseende på olagligheten i frihetsberövandena skall han frias från ansvar för detta brott, och även för uppsåtligt tjänstefel, också för det fall han trott att han haft laga stöd enligt 
23 § polislagen
 eller på annat sätt. Därvid saknar det betydelse om 
23 § polislagen
 rent faktiskt inte skulle ha inneburit laga stöd för frihetsberövandena. I sistnämnda fall kan han emellertid dömas för tjänstefel bestående i oaktsamhet vid tolkningen av 
23 § polislagen
 eller vid tolkningen av andra regler. För att en sådan straffbar oaktsamhet skall föreligga torde erfordras att det handlar om en ganska klar feltolkning. Eftersom det är frågan om ett brottmål gäller principen att åklagaren har bevisbördan för relevanta omständigheter. I tvivelsmål skall alltså det för CC gynnsammaste alternativet läggas till grund för hovrättens bedömning.
Av CC:s egna uppgifter och övrig utredning framgår, i allt väsentligt såsom åklagaren har påstått, att CC på morgonen den 14 juni 2001, med åberopande av 
23 § polislagen
, beslutat att området runt Hvitfeldtska gymnasiet skulle spärras av och att besökarna inom området skulle kroppsvisiteras, att avspärrningen fick till följd att i inledningsskedet från omkring kl. 11 ungefär 650 personer inte fritt kunde lämna området, att mellan cirka kl. 14.30 och kl. 16.30 de personer som godtog att underkasta sig kroppsvisitation tilläts lämna området, att under denna tid uppemot 200 personer passerade ut från det avspärrade området samt att kvarvarande personer var fortsatt instängda fram till dess att de efter polisens stormning av området greps med början kl. 18.10.
Här skall dock tilläggas att utredningen visar att efter 16.30-tiden, när den då två timmar gamla möjligheten att lämna det avspärrade området efter kroppsvisitation generellt sett upphörde, det ändå fanns kvar möjligheten för ”vanligt” klädda bland de inspärrade att efter visitation släppas ut. I kommenderingsstabens händelserapport finns nämligen vid tidsangivelsen 16:54:26 följande anteckning. 
”Yankee order: Ingen skall släppas ut eller in: Undantag ’vanligt’ klädda efter visitation 
kan släppas ut.”
 Det framgår inte av utredningen i vad mån ordern blivit känd för de inspärrade eller om någon av dem vid denna tid utnyttjat eller velat utnyttja denna möjlighet att komma ut.
Den omständigheten att de personer som befunnit sig inom det avspärrade området inte utan påtvingad kroppsvisitation kunnat lämna området har enligt hovrättens mening inneburit att de varit berövade sin frihet.
Åklagaren har gjort gällande att CC:s beslut om avspärrning och kroppsvisitation har fått sin skriftliga utformning i en kommenderingsorder 0614 b och att till grund för beslutet legat det som står angivet i kommenderingsordern, nämligen ”ordningsstörningar vid och förberedelse för husrannsakan mm Hvitfeldtska gymnasiet”. CC har bestritt att kommenderingsordern utgör det formliga beslutet om avspärrning och kroppsvisitation och har angett andra skäl för beslutet än de som åklagaren har påstått. Hovrätten återkommer till dessa frågor senare i domskälen.
CC har förnekat att han, såsom åklagaren har påstått, har beslutat eller gett order om att samtliga personer som efter Ya Basta-gruppens utbrytningsförsök befann sig inom det avspärrade området skulle gripas. Hovrätten återkommer även till denna fråga senare i domskälen.
Har det ursprungliga beslutet om avspärrning och kroppsvisitation samt de därav föranledda frihetsberövandena varit lagligen grundade?
Här skall inledningsvis sägas att hovrätten instämmer i tingsrättens bedömning att det inte är klarlagt att kommenderingsordern 0614 b upprättats för att återge grunderna för CC:s beslut om avspärrning och kroppsvisitation. CC har uppgett att anledningen till beslutet var att det på grund av polisens hotbildsbedömningar,
iakttagelser i och utanför Hvitfeldtska gymnasiet samt polisens spaningsverksamhet förelåg misstanke om att det på skolan pågick förberedelser för allvarlig brottslighet riktad främst mot den amerikanske presidenten GG under dennes vistelse i Göteborg. Uppgiften får stöd av utredningen i målet och bör enligt hovrättens mening godtas.
Vid prövningen av huruvida CC haft laga stöd av 
23 § polislagen
 vid beslutet om avspärrning och kroppsvisitation och vid genomförandet av beslutet beaktar hovrätten följande.
Vid EU-toppmötet i Göteborg den 14–16 juni 2001 skulle stats- och regeringschefer jämte ett stort antal ministrar och höga tjänstemän från EU- länderna delta. Presidenten GG skulle komma med flyg till Landvetter kl. 11 den 14 juni 2001 och senare färdas med bileskort in till Göteborg. Ett antal sammanträden med de tillresta skulle hållas i och kring Göteborg, främst på Svenska Mässan i Göteborg. Ett större antal bileskorter med deltagare i toppmötet skulle utföras i Göteborg. Toppmötet förväntades enligt uppgifter från SÄPO även samla ett mycket stort antal – kanske så många som 20 000 till 25 000 – företrädesvis ungdomar, föreningsaktiva och andra, med en samhällskritisk, Bushfientlig och EU-kritisk uppfattning. Dessa skulle hålla seminarier och tillståndsgivna demonstrationer i Göteborg. I ett av SÄPO upprättat dokument om hotbilden mot toppmötet, daterat den 22 maj 2001, anges att SÄPO bedömer att det kommer att bli en del illegala aktioner med försök från aktivisters sida att med våld tränga genom avspärrningar och komma in i lokaler där sammanträden med deltagarna i toppmötet skulle hållas. Vidare anges att även alternativa mål måste beaktas – särskilt om de primära målen inte kan nås – som McDonalds, Miller, banker och andra kapitalistiska inrättningar, vilka kan bli utsatta för skadegörelse. I SÄPOdokumentet uppges risken för angrepp vara betydande, vilket anges med siffran fyra. I ett av SÄPO upprättat tilläggsdokument om hotbilden mot toppmötet, daterat den 13 juni 2001, anges att den 12 juni 2001 kl. 4 fem danska medborgare greps i en lägenhet i Göteborg, att de tillhörde de danska anarkisternas inre hårda kärna, att det därvid beslagtogs sju slangbomber, tillverkade av en bit bredbandskabel, förslutna i båda ändarna och innehållande explosivt ämne och tändanordning samt att det inträffade, trots att de fem för tillfället var oskadliggjorda, visade att det fanns risk för att andra skulle komma att använda slangbomber mot avspärrningarna i samband med toppmötet. I dokumentet vidhålls att risken för angrepp var betydande, vilket anges med siffran fyra. Av det skriftliga åklagarbeslutet på kvällen den 13 juni 2001 om husrannsakan framgår att de brott, vilka enligt åklagarens bedömning hade förövats, var förberedelse till våld och hot mot tjänsteman samt hot mot tjänsteman. I beslutet anges att under dagen hade flera separata observationer gjorts om personer som burit hinkar med sten (slangbellsammunition) och som haft slangbellor halvt synliga i fickan, att järnrör och byggmaterial (brädor) burits in till Hvitfeldtska gymnasiet, att observationer om stor verksamhet i kemisalen noterats, att på skolan bodde en stor mängd Ya Bastaanhängare/medlemmar och AFA-medlemmar samt att när en polispatrull med bil
körde in på skolgården ”uppstod situation enligt bifogad PM”. Med det sistnämnda åsyftades att polispatrullen som ville ha ett samtal med en boendevärd stoppades av en skara ungdomar i ”färdigställning” och fick retirera med oförrättat ärende.
CC hade när han fattade och genomförde det aktuella beslutet enligt 
23 § polislagen
 tillgång till denna information. Kriminalkommissarien JJ har i hovrätten redogjort för hotbilden som man hade information om i kommenderingsstaben, i allt väsentligt i enlighet med vad som finns antecknat i tingsrättens dom – – – . Poliskommissarien PP, som under de aktuella dagarna tjänstgjorde i kommenderingsstaben, har i hovrätten, liksom vid tingsrätten, uppgett att det var en allmän uppfattning i staben att det var nödvändigt att spärra av skolan för att hindra allvarlig brottslighet under Bushbesöket.
Det skall härtill dock sägas att vid hovrättens huvudförhandling vissa av målsägandena och även vittnen, vilka inte varit poliser eller väktare, uppgett att under natten och morgonen, såvitt de kunnat bedöma, allt varit lugnt med förväntningar om spännande möten och seminarier utanför och innanför skolområdet. Dessa uppgiftslämnare torde dock inte ha varit i alla byggnader på skolområdet. Området är vidsträckt och svåröverskådligt och där finns flera byggnader.
En förutsättning för tillämpning av 
23 § polislagen
, om tillämpningen innefattar både första och andra styckena, är att det av särskilda skäl föreligger allvarlig risk för brott som innebär allvarlig fara för liv eller hälsa eller för omfattande förstörelse av egendom. Med hänsyn till den ovan angivna informationen anser hovrätten att denna förutsättning varit uppfylld. I förarbetena till 
23 § polislagen
 anges som exempel på fall när lagrummet kan användas att polisen får anledning att misstänka att våldsamma angrepp planeras mot en främmande statschef på besök i Sverige, alltså en situation liknande den nu aktuella. Så långt kan således sägas att CC haft laga stöd för beslutet om avspärrning av hela skolområdet och kroppsvisitation.
Hovrätten övergår härefter till att något närmare granska hur CC:s beslut om avspärrning av Hvitfeldtska gymnasiet kommit att genomföras och hur möjligheterna att lämna området ordnats. I samband härmed tar hovrätten även ställning till om avspärrnings- och utrymningsåtgärderna inneburit ingripanden på ett sätt som inte varit försvarligt med hänsyn till åtgärdernas syfte och övriga omständigheter.
Av utredningen framgår i detta hänseende följande. Först stängdes hela det stora skolområdet av för både inpassering och utpassering. Detta fick till resultat att omkring 650 personer blev inspärrade på skolområdet. Sedan skulle utrymning ske av de inspärrade via ett antal utsläpp. Därvid fick ingen passera ut utan att underkasta sig kroppsvisitation. På grund av besvärliga yttre förhållanden, innefattande även sådant som beskjutning mot polismän med hårda föremål från slangbellor och andra angrepp mot polisen från aktivister både inom och utom skolområdet, tog det
några timmar innan själva avspärrningen var säkrad och utrymningen via utsläppen kunde påbörjas. Detta skedde först vid 14.30-tiden. Under någon tid härefter pågick det förhandlingar mellan vad som kunde anses vara representanter för de inspärrade och en representant för polisledningen, HH, angående vad de inspärrade skulle få ha med sig ut efter kroppsvisitationen. Vid 16.30-tiden gav CC order om att utsläppen med kroppsvisitation skulle stoppas – uppenbarligen med den tidigare nämnda begränsningen att ”vanligt” klädda fick komma ut efter visitation – och att de pågående förhandlingarna med representanterna för de inspärrade skulle upphöra. Vid denna tidpunkt hade uppemot 200 personer blivit utsläppta. Under tiden som avspärrningen av skolområdet varade rådde där en orolig, mot polisen fientlig, och upphetsad atmosfär med mycket ryktesspridning. En helikopter höll sig en stor del av tiden ovanför området och lade en ljudmatta över detta. Representanter för polisen var av säkerhetsskäl aldrig inne på området före stormningen, och det var svårt att sprida information från polis direkt till de inspärrade.
På grundval av vad som sålunda framkommit bedömer hovrätten att CC:s avsikt vid beslutet om avspärrning av Hvitfeldtska gymnasiet var, såsom han själv gjort gällande, att först spärra av skolområdet och sedan så fort det gick anordna utsläpp med kroppsvisitation. Avspärrningen skulle alltså endast utgöra ett inledande skede för att en utrymning av skolområdet med kroppsvisitation effektivt skulle kunna genomföras. Kroppsvisitationen skulle minska risken för att de sålunda utsläppta skulle begå brott i samband med EU-toppmötet. Enligt hovrättens mening finns stöd för ett sådant förfarande i 
23 § första stycket 2 polislagen
, genom orden ”avstänga” och därefter ”utrymma”, i förening med kroppsvisitation enligt paragrafens andra stycke.
Frihetsberövandena till följd av CC:s beslut kom att bli mycket omfattande. Till den stora omfattningen bidrog att så relativt få av de inspärrade ville underkasta sig kroppsvisitation för att få komma ut. Det långa dröjsmålet från det att avspärrningen gjorts till dess att inspärrade personer fick möjlighet att lämna skolområdet efter kroppsvisitation kan med hänsyn till de tidigare angivna besvärliga yttre förhållandena, bl.a. våldsangrepp på polisen både inifrån skolområdet och utifrån, inte läggas CC till last som försumlighet. Hovrätten kan inte finna annat än att CC:s beslut enligt 
23 § polislagen
 och genomförandet av beslutet får bedömas ha varit försvarligt med hänsyn till åtgärdernas syfte och övriga omständigheter.
Åklagaren har anfört att de farhågor för brott som förelegat har gällt brott som skulle komma att begås på annan plats än Hvitfeldtska gymnasiet och att 
23 § polislagen
 inte tillåter att en viss plats avspärras på grund av risk för att brott kan komma att förövas på annan plats. En sådan tolkning av paragrafen får stöd av ett uttalande i JO:s ämbetsberättelse 1993/94 s.105, där det sägs att man av bestämmelsens (som då hade beteckningen 
22 § polislagen
) konstruktion kan dra slutsatsen att lagstiftarens avsikt varit att de åtgärder som enligt bestämmelsen får vidtas skall ha en geografisk anknytning till den plats som brottsrisken är hänförlig
till. Uttalandet har kritiserats av juris doktorn Snyder i boken Ordningsstörande brott, 1:a uppl, 1998, s. 43 (2:a uppl., 2002, s. 50), vilken bok enligt uppgift av CC används av polisen i dess utbildningsverksamhet. Snyder ställer sig helt avvisande till JO:s tolkning av bestämmelsen och anför att den står i uppenbart missförhållande till 
2 § polislagen
, där det bl.a. sägs att polisen skall 
förebygga 
brott, och att den även strider mot innebörden av 23 § 
samma lag, som består i att
 förebygga
 risk. Med anledning av det nämnda uttalandet av Petty föreslog Polisrättsutredningen i sitt betänkande 
SOU 1995:47 s. 67
 och 
475
 att bestämmelsen skulle ändras så att det tydligare framgår vad den innebär. Förslaget har inte lett till lagstiftning. Hovrätten anser att rättsläget mot denna bakgrund inte framstår som helt klart. Att CC inte tolkat 
23 § polislagen
 med iakttagande av den begränsning som åklagaren gjort gällande föranleder därför enligt hovrättens mening inte slutsatsen att han tolkat paragrafen felaktigt.
Beslutet omkring kl. 16.30 att i huvudsak stoppa utsläpp från skolområdet och beslutet om att folk där skulle gripas
CC har förklarat sitt beslut vid 16.30-tiden om att avsluta förhandlingarna och – i alla fall i allt väsentligt – stoppa möjligheterna att lämna skolområdet med att personer på skolområdet då var misstänkta för våldsamt upplopp, att flera poliser på platsen sett detta och att de personer som var misstänkta för brott därför – efter beslut av polismän på platsen – skulle gripas. Han har vidare uppgett att han stod i telefonkontakt med polisbefäl på platsen och att han vid sitt beslut tagit del av de länkade videobilderna från helikopter av händelserna på skolområdet och av de båda EU-jouråklagarnas bedömning att personerna där gjorde sig skyldiga till våldsamt upplopp.
Genom vad som framkommit om CC:s beslut vid 16.30-tiden, bl.a. de därefter mycket snävare villkoren för utpassering, får frihetsberövandena efter denna tid anses ha haft ett annat huvudsyfte än tidigare. Dessa frihetsberövanden handlar närmast om att realisera beslut eller förväntade beslut om gripanden i anledning av misstanke om våldsamt upplopp. Tillåtligheten av dessa senare frihetsberövanden bör enligt hovrättens mening i första hand prövas enligt bestämmelserna i 
24 kap.
rättegångsbalken
 om straffprocessuella tvångsmedel. I samband med denna prövning är det naturligt att även pröva åklagarens påstående att CC fattat i angivna avseenden icke lagligen grundade beslut om gripanden.
En polisman har enligt 
24 kap. 7 § rättegångsbalken
 befogenhet att i brådskande fall utan anhållningsbeslut av åklagare gripa den som är misstänkt för brott. Gripande är en interimistisk åtgärd som polismannen självständigt har att vidta i avvaktan på ett anhållningsbeslut av åklagaren. Ett beslut att gripa någon kan fattas bara av en polisman som befinner sig på platsen och som där har möjlighet att bedöma om förutsättningarna för gripande är uppfyllda.
På grundval av utredningen instämmer hovrätten i tingsrättens bedömning att det inte är styrkt att CC, som alltså inte befann sig på platsen, fattat beslut om gripande eller gett en formlig order om detta. Däremot får anses klarlagt att CC efter 16.30-
tiden i sitt agerande utgått från att ett stort antal gripanden skulle komma att utföras av polismän på platsen, vilka hade att i enlighet med sina skyldigheter som polismän gripa dem som enligt bedömande på platsen lagligen kunde gripas. Att han då främjat de kommande gripandena på så sätt att han tillsett att de tidigare utsläppen stängdes för andra än ”vanligt” klädda till dess polisen en och en halv timme senare kunde storma området och gripa misstänkta får anses ha varit befogat med hänsyn till den rådande situationen och ligga inom det handlingsutrymme som polisen av praktiska skäl måste anses ha (jfr 
SOU 1993:60 s. 206
 f). Även här kan hovrätten inte finna annat än att CC:s agerande får bedömas ha varit försvarligt med hänsyn till åtgärdernas syfte och övriga omständigheter. Utredningen visar inte att de gripanden som sedan skedde inte gjordes efter en polismans bedömning i vart och ett av fallen i enlighet med 
24 kap. 7 § rättegångsbalken
.
Slutsats
Hovrätten finner på grund av det anförda att CC varken uppsåtligen eller av oaktsamhet har gjort sig skyldig till brott i åtalat hänseende. Åtalet mot honom skall därför ogillas, vilket innebär att tingsrättens domslut skall fastställas.
I ett beslut den 20 december 2004 avslutade 
stf Hart
 ärendet, varvid han anförde följande.
JO har till uppgift att utöva tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra författningar. En utgångspunkt för JO:s verksamhet är den enskildes intresse av att bli föremål för en lagenlig och även i övrigt korrekt behandling från myndigheternas sida. JO-ämbetet är således en del av det konstitutionella skyddet för den enskildes grundläggande fri- och rättigheter.
Enligt JO:s uppfattning kom den omfattande polisinsatsen vid Hvitfeldtska gymnasiet under EU-toppmötet i Göteborg i juni 2001 att kränka hundratals personers grundläggande fri- och rättigheter såsom exempelvis demonstrations-, mötes- och informationsfriheterna samt innebar också att dessa personer utan laga grund under lång tid blev berövade sin frihet. Under den förundersökning som JO sedan bedrev utkristalliserades två åtgärder från polisens sida för vilka det enligt JO:s bedömning inte fanns något lagligt stöd: beslutet om avspärrning enligt 
23 § polislagen
 och det s.k. massgripandet.
Mot denna bakgrund väckte JO i juni 2003 åtal mot CC för olaga frihetsberövande alternativt grovt tjänstefel eller tjänstefel. I korthet gjordes gällande att CC utan laga grund låtit stänga av skolområdet, spärra in och därefter gripa ett stort antal personer som befann sig på Hvitfeldtska gymnasiets område.
I dom den 20 februari 2004 ogillade Göteborgs tingsrätt åtalet. Sammanfattningsvis ansåg tingsrätten att JO inte bevisat vare sig att de som befann sig på skolområdet
varit frihetsberövade eller att CC fattat beslutet om att personerna skulle gripas. Sedan JO överklagat tingsrättens dom och kompletterat förundersökningen fastställde Hovrätten för Västra Sverige i dom den 23 november 2004 tingsrättens domslut. I domen konstaterades bl.a. att personerna på skolområdet i och för sig var berövade sin frihet men att eftersom rättsläget – tolkningen av 
23 § polislagen
 – enligt hovrättens uppfattning inte var helt klart kunde CC inte anses ha tolkat bestämmelsen felaktigt. Vidare instämde hovrätten i tingsrättens bedömning att det inte hade styrkts att CC fattat beslut eller gett en formlig order om gripandena.
Överväganden i fråga om hovrättens dom bör överklagas
Högsta domstolen (HD) är en renodlad prejudikatinstans. För att HD skall pröva en hovrätts dom i mål som väckts vid tingsrätt krävs det därför enligt huvudregeln prövningstillstånd. Ett sådant tillstånd får meddelas endast om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av HD eller om det finns synnerliga skäl till sådan prövning, såsom att det finns grund för resning eller att domvilla förekommit eller att målets utgång i hovrätten uppenbarligen beror på grovt förbiseende eller grovt misstag (
54 kap. 9 § första stycket
 och 
10 §
rättegångsbalken
, RB). HD skall alltså endast i undantagsfall pröva bevisfrågor.
JO är emellertid undantagen kravet på prövningstillstånd (
54 kap. 9 § andra stycket RB
). Däremot föreskrivs i 
6 § andra stycket
 lagen (
1986:765
) med instruktion för Riksdagens ombudsmän att i mål som väckts vid tingsrätt bör talan fullföljas till HD endast om synnerliga skäl föranleder det. JO förutsätts alltså i princip göra samma prövning som HD av om det är sakligt motiverat att föra upp ett mål till prövning. Vid detta ställningstagande skall hänsyn tas till JO:s uppgift att verka för en enhetlig rättstillämpning. JO bör vara restriktiv med att föra upp renodlade bevisfrågor i mål som redan prövats i två instanser.
Målet innehåller en principiellt viktig rättslig fråga, och det är frågan om den s.k. geografiska anknytningen – – – . Av lagtexten i 
23 § polislagen
 framgår att brottsrisken skall vara hänförlig till en viss plats. Enligt JO:s bedömning skall också de åtgärder som polisen sedan får vidta (t.ex. avstängning och utrymning) ha en geografisk anknytning till denna plats. Det givna exemplet är då en bomb uppges ha placerats i ett varuhus. Polisen kan då stänga till varuhuset och utrymma byggnaden. Bestämmelsen kan emellertid inte användas på så sätt att en viss plats stängs av på grund av risk för att ett brott kan komma att förövas på någon annan plats. Enligt Petty har rättsläget i detta hänseende varit klart, vilket har varit ett skäl till att målet drivits på det sätt som skett.
Varken tingsrätten eller hovrätten har gjort någon egen analys och bedömning i saken; i denna del har hovrätten endast uttalat att rättsläget enligt dess mening inte framstår som helt klart. Jag är väl medveten om att domstolarna inte behövde ta ställning till annat än om CC gjort sig skyldig till de påstådda brotten. Utifrån de aspekter JO har att beakta är emellertid avsaknaden i domarna av ett klargörande uttalande i frågan om 
23 § polislagen
 kan tillämpas på det sätt som gjordes vid Hvitfeldtska gymnasiet naturligtvis inte tillfredsställande. Enligt min mening är
denna fråga också av sådan vikt att det i och för sig kunde motivera en prövning i HD. Hovrättens brist på ställningstagande visar dock på svårigheten att i ett brottmål lägga fast en, enligt JO:s uppfattning, korrekt tolkning av 
23 § polislagen
. Och även om HD skulle dela JO:s bedömning i sak är det inte troligt att domstolen, mot bakgrund av hovrättens nyss nämnda uttalande, skulle fälla CC till ansvar för brott.
Härtill kommer att ett flertal av de frågor som behandlats i det aktuella målet är mer eller mindre renodlade bevisfrågor, t.ex. om personerna på skolområdet var förhindrade att lämna området och om CC fattade ett beslut om massgripande. Det står således klart att vid ett överklagande av domen skulle rättegången även i HD till stor del komma att präglas av frågor om bevisvärdering. Som nyss sagts skall JO i princip inte föra upp sådana frågor till HD.
Sammantaget har jag funnit att det inte föreligger synnerliga skäl att överklaga hovrättens dom.
Avslutande synpunkter
En stor del av det rättsliga efterspelet till händelsen vid Hvitfeldtska gymnasiet har kommit att handla om huruvida polisens tillämpning av 
23 § polislagen
 var lagenlig. Det är självfallet högst otillfredsställande att rättsläget i fråga om polisens befogenheter i detta avseende anses vara oklart.
Som sagts kränkte den massiva polisinsatsen vid Hvitfeldtska gymnasiet hundratals personers grundläggande fri- och rättigheter. Det är väsentligt att olika former av ingripanden som riktar sig emot eller på annat sätt kan medföra negativa verkningar för enskilda så långt som möjligt grundar sig på uttryckligt och preciserat lagstöd. Detta är särskilt betydelsefullt när det är fråga om ingripanden som inskränker de i regeringsformen grundläggande fri- och rättigheterna. En myndighets ingrepp som drabbar enskilda personers rättigheter får inte grundas på en extensiv tolkning av en lagregel.
Polisrättsutredningen föreslog i sitt slutbetänkande Tvångsmedel enligt 27 och 
28 kap. RB
 samt 
polislagen
 (
SOU 1995:47
) att den aktuella bestämmelsen ändras så att kravet på den geografiska anknytningen tydligare framgår av lagtexten (s. 67 och 475). Förslaget har ännu inte lett till lagstiftning utan är enligt uppgift fortfarande föremål för beredning i Justitiedepartementet. Händelsen vid Hvitfeldtska gymnasiet och de oklarheter om rättsläget som uppges råda visar det angelägna i att översynen av bl.a. 
23 § polislagen
 påskyndas. Jag avser därför, efter samråd med chefsjustitieombudsmannen Lopez, att hos regeringen med stöd av 4 § lagen med instruktion för Riksdagens ombudsmän väcka frågan om sådan författningsändring som kan undanröja de påstådda oklarheter som ovan berörts. Mot denna bakgrund överlämnar jag en kopia av detta beslut till Regeringskansliet (Justitiedepartementet) och för kännedom till justitieutskottet.
Slutligen några ord om massgripandet. Som jag tidigare sagt är denna fråga i huvudsak en bevisfråga och den bakomliggande rättsfrågan är inte tvistig, dvs. ett
beslut om massgripande är inte lagligt utan det måste ske en individuell bedömning i varje enskilt fall av en polisman på plats. Vid sin prövning i denna del har hovrätten emellertid gjort ett uttalande som enligt min mening inger betänkligheter. I domen skriver hovrätten nämligen att frihetsberövandena efter en viss angiven tid ”handlar närmast om att realisera beslut eller förväntade beslut om gripanden i anledning av misstanke om våldsamt upplopp” – – – . För att undvika eventuella missförstånd vill jag framhålla att svensk rätt inte medger frihetsberövanden för att säkerställa eventuella framtida gripanden. Det är en annan sak att polisen för att få kontroll över en situation anses få hålla kvar deltagarna i en folksamling för att kunna göra en individuell prövning. Det måste emellertid i så fall vara fråga om en mycket kortvarig åtgärd, och det kan exempelvis inte accepteras att deltagarna hålls kvar av det skälet att polisen inte har tillräckligt med personal på platsen (se 
SOU 1993:60 s. 206
 f.).
Med dessa ord avslutas ärendet.
/– – –/
Samma dag som initiativärendet avslutades, dvs. den 20 december 2004, gjorde 
stf 
JO Pennlöv 
en formlig framställan enligt 4 § lagen med instruktion för Riksdagens ombudsmän till regeringen. Han hemställde därvid att regeringen till övervägande tar upp frågan om lagändring för att undanröja de oklarheter som uppstått beträffande tolkningen av 
23 § polislagen
.