Genom beslut i kommunfullmäktige slogs Bromma och Västerleds stadsdelsförvaltningar i Stockholms kommun ihop från den 1 juli 1999. Den nya organisationen fick namnet Bromma stadsdelsförvaltning. Flertalet av de pedagogiska verksamheter som ingick i sammanslagningen hade under 1999 olika organisation och budgetförutsättningar. Vid den genomgång av det ekonomiska läget, som skedde i samband med sammanslagningen, framkom bl.a. att det ekonomiska utfallet för barnomsorgen visade ett negativt resultat för 1999. Beslut gällande nedskärning/omorganisation inom barnomsorgen antogs vid ett sammanträde den 16 december 1999. Efter ett möte som hölls med föreståndare/förskolechefer i Bromma den 20 oktober 1999, vid vilken tidpunkt de exakta planerna för nedskärningarna/omorganisationen inom barnomsorgen inte var kända för dem, kom föreståndare/förskolechefer överens om att skriftligen ge sin syn på vad ytterligare nedskärningar skulle få för konsekvenser för barnomsorgen. Den skrivelse som upprättades i anledning härav kom att benämnas ”föreståndarbrevet”.
Ett antal föräldrarepresentanter för förskolorna i Bromma (anmälarna) framförde genom AA i en anmälan, som inkom till JO den 10 mars 2000, klagomål mot barnomsorgschefen BB, Bromma stadsdelsförvaltning i Stockholms kommun. I anmälan gjordes gällande att BB.
 olovligen hade berett sig tillgång till post avsedd för annan och därigenom hindrat förskolecheferna för förskolorna i Bromma från att fritt uttrycka sina åsikter,  undanhållit allmän handling genom att handling som inkommit till förvaltningen inte hade diarieförts eller hållits ordnad på annat sätt så att den omgående kunde göras tillgänglig vid en begäran om utlämning,
Anmälarna anförde i huvudsak följande.
Föreståndarbrevet
Föreståndarbrevet lades i kuvert och adresserades till ”Samtliga politiska partier i Bromma stadsdelsförvaltning”. En föreståndare/förskolechef avlämnade brevet till de politiska partiernas postfack på förvaltningskontoret. Förskoleföreståndaren lade även ett exemplar av brevet på BB:s skrivbord. Efter det att BB hade läst brevet tog hon bort de brev som hade lagts i de politiska partiernas postfack. BB avstod också från att diarieföra eller på annat sätt registrera handlingen som inkommen till förvaltningen, vilket borde ha skett då det inte var uppenbart att den var av ringa betydelse för myndigheten.
Hindrande av yttrandefriheten
BB meddelade under ett möte med föreståndarna/förskolecheferna den 27 oktober 1999 att de hade gjort fel, när de hade skickat föreståndarbrevet till de politiska partierna, detta då alla former av synpunkter rörande förskoleverksamheten endast skulle framföras till henne. BB förklarade i samband därmed också att det var därför som hon hade tagit bort de brev som skulle ha vidarebefordrats till partierna.
En timme före varje sammanträde i Bromma stadsdelsnämnd hålls ”öppet forum” i avsikt att medborgare skall få diskutera frågor med politikerna. Vid ett sådant tillfälle den 27 januari 2000 yttrade sig förskolelärare från en av Brommas förskolor. Dagarna efter detta möte informerades personalen vid denna förskola från avdelningsledningen via förskolechefen om att de som tjänstemän inte hade rätt att yttra sig på ”öppet forum” och att det hade varit fel av dem att besöka stadsdelsnämndens möte samt att kritik och andra synpunkter skulle gå tjänstevägen.
Till anmälan fogades bl.a. en kopia av föreståndarbrevet.
Anmälan remitterades till Bromma stadsdelsnämnd i Stockholms kommun som anmodades att inkomma med utredning och yttrande över vad som hade framförts i anmälan. Stadsdelsnämnden överlämnade som sitt remissvar en vid Bromma stadsdelsförvaltning upprättad tjänsteskrivelse. I denna anfördes bl.a. följande.
– – –
Förvaltningens utredning och yttrande
Ärendet har beretts inom ekonomiavdelningen efter hörande av barn- och ungdomsavdelningen. Med anledning av anmälan får förvaltningen anföra följande. Anmälan är indelad i två händelser. Förvaltningen kommenterar därför händelserna var för sig.
Post avsedd för annan/yttrandefrihet En inom barn- och ungdomsavdelningen anställd förskoleföreståndare lade den 21 oktober 1999 ”föreståndarbrevet” i en av förvaltningens korgar för utgående post i korridoren i de dåvarande förvaltningslokalerna på Gustavslundsvägen 26. Brevet bestod av en maskinskriven text som avslutades med ett maskinskrivet "Samtliga förskoleföreståndare" utan egenhändigt tecknade underskrifter. Brevet innehöll en historisk beskrivning och en genomgång av de svårigheter som föreståndare upplevde att bedriva en tillfredsställande förskoleverksamhet inom dåvarande ekonomiska ramar.
Politikerna saknade egna postfack, "inkorgar", till skillnad mot vad anmälaren uppger. Brevet lämnades även på avdelningschefens stol. Brevet bedömdes av barn- och ungdomsavdelningen vara ett internt arbetsmaterial som underlag för fortsatta samtal inom avdelningen.
Efter att brevet lagts på avdelningschefens stol hade avdelningens utredningssekreterare samma dag telefonsamtal med såväl den förskoleföreståndare som lagt brevet där, som med en annan förskoleföreståndare anställd inom avdelningen. Dels överenskoms i samtalen att brevet och dess innehåll lämpligen och bäst först borde diskuteras med närmaste chefer, dels uppgav en av förskoleföreståndarna att hon inte alls uppfattat att brevet skulle sändas ut till de politiska partierna. Det framkom också under samtalen att det fanns andra synpunkter på verksamheten bland föreståndarna som inte fanns med i brevet och att det heller inte var samtliga föreståndare som fullt ut ställde sig bakom de synpunkter som fanns med i brevet eller ens hade förstått att brevet av författaren var avsett att spridas till de politiska partierna.
Samma dag, den 21 oktober 1999, kallade också avdelningschefen till ett möte till den 27 oktober 1999 med förskoleföreståndarna och deras närmaste chefer.
Mot den bakgrunden överenskoms i telefonsamtalet mellan utredningssekreteraren och den förskoleföreståndare som lagt brevet i avdelningens postutkorg att brevet inte skulle sändas ut innan man tillsammans fått möjlighet att diskutera frågorna i brevet inom avdelningen. Dock konstaterades i samtalet att brevet redan givits spridning till nämndens ordförande och till föräldrarådet via postens ordinarie distribution.
Den 26 oktober 1999 informerade avdelningschefen vid nämndens förmöte till ordinarie sammanträde, samtliga partier om brevet och dess innehåll samt hur frågan hade hanterats och att resurssituationen m.m. skulle komma att diskuteras dagen därpå tillsammans med samtliga förskoleföreståndare. En särskild referensgrupp skulle också bildas inom förskoleverksamheten tillsammans med avdelningschefen. Nämndens ordförande bekräftade på förmötet att hon redan hade fått brevet till sin hemadress. Avdelningschefen hade också en kontakt med föräldrarådets kontaktperson och redogjorde då för samma saker som tidigare redovisats för nämnden.
Vid mötet den 27 oktober 1999 diskuteras dels arbetsgången inom förvaltningen, dels det allvarliga budgetläget inom förskoleverksamheten. I samband med detta möte bildades en referensgrupp (avdelningschefen, sektionschef för förskoleverksamheten, en rektor, en biträdande rektor samt två föreståndare från gamla Bromma och två från Västerled) för att diskutera en förändrad organisation inom delar av förskolan. Möten med referensgruppen hölls sedan den 2 november 1999 och 8 november 1999. Den 17 november 1999 hade avdelningschefen ett möte med samtliga föreståndare och den 23 november ett nytt möte med referensgruppen. Den 13 december 1999 hade avdelningschefen ånyo ett möte med samtliga föreståndare.
De två breven som lämnats mellan olika anställda inom samma avdelning – förskoleföreståndarna till sin avdelningschef – har av avdelningen ansetts som internt arbetsmaterial. Arbetsmaterial i ett icke slutfört ärende är inte allmän handling och behöver därför inte diarieföras.
Barn- och ungdomsavdelningens bedömning var i oktober när breven kom till avdelningschefen att de inte heller kunde anses som inkomna handlingar som skulle diarieföras eftersom breven inte ens var korrespondens mellan olika verksamhetsgrenar inom samma förvaltning, utan inom en och samma verksamhetsavdelning.
Eftersom handlingen inte ansågs som allmän handling hade handlingen inte lämnats till registrator för diarieföring och nämndsekreteraren kunde därför inte hitta handlingen i registraturet när den efterfrågades.
Det första brevet sändes direkt av någon, av förvaltningen okänd person, till nämndens ordförandes hemadress och inte via nämndsekreterare eller registrator. Av brevhuvudet framgår att brevet även sändes externt, dvs. till förskolornas föräldraråd. Förvaltningen känner inte till vem som skickade brevet, men i och med att det sändes externt borde avsändaren av brevet ha sett till att brevet diariefördes innan det expedierades till föräldrarådet.
Oaktat att brevet inte bedömdes vara allmän handling var innehållet i brevet inte okänt för politikerna. Stadsdelsdirektören informerade på gruppledarmöte i oktober gruppledarna för de olika partierna om innehållet i breven. Likaså vid nämndens förmöte den 26 oktober 1999, med hela nämnden inbjuden för att få information om kvartalsrapporten, informerade avdelningschefen om brevets innehåll samt om hanteringen av detta. På budgetkonferens 10–11 november 1999 med ledningsgrupp och hela nämnden informerades och diskuterades arbete med budget och verksamhetsplan för år 2000. Där redovisade avdelningschefen bl.a. hur planeringsarbetet med förskolornas partiella omorganisation fortlöpte. Därefter har politikerna fortlöpande fått information i ärendet av såväl stadsdelsdirektör som avdelningschef.
Slutsats Förvaltningen bestrider mot ovanstående bakgrund anmälarens påståenden om att avdelningschefen olovligen har berett sig tillgång till post avsett för annan, uppsåtligt förhindrat informationsspridning inom nämnd och förvaltning och avsiktligt undanhållit allmän handling.
Händelse 2– hindrande av yttrandefriheten 
– – –
Öppet forum På s.k. öppet forum innan varje nämnd har självklart både medborgare och anställda möjlighet att ställa frågor till nämnden eller i övrigt meddela sig med politikerna i nämnden, även om öppet forum främst är avsett för medborgarna som då har sin enda möjlighet att komma till tals med samtliga nämndens politiker i alla de frågor som rör medborgarna. Frågorna kan röra allt från sandning och snöröjning, bibliotekens öppettider, vården inom äldreomsorgen, frågor som rör barnomsorg och skola till ekonomiska fördelningsfrågor. En enda timme är en kort tid för alla de områden som de olika grupperna av medborgare vill diskutera och det får närmast anses vara en artighetsfråga att de anställda inte upptar alltför stor del av timmen, eftersom de anställda har långt fler tillfällen att föra fram sina åsikter till politikerna
Anmälaren påstår att avdelningschefen försökt hindra medborgare från att fritt yttra sig och uttrycka åsikter. Oaktat att här aktuell förskollärare är bosatt i området, så uttryckte sig förskolläraren på öppet forum i sin egenskap av anställd och inte som medborgare.
Det var med hänsyn till ovanstående som avdelningschefen ifrågasatte lämpligheten i att de anställda upptar tid på öppet forum. Avdelningschefen framhöll att det finns andra fora för personalen att föra fram sina åsikter. Förvaltningen bestrider anmälarens anklagelser att avdelningschefen hindrat att kritik från de anställda sprids till politikerna.
Medbestämmandelagen och samråd med arbetstagare Rutinmässigt förfarande enligt MBL genomfördes med de fackliga organisationerna gällande här aktuell omorganisation och förslag till VP 2000. Dels har information lämnats till förvaltningsgruppen enligt 
19 § MBL
 vid två tillfällen, 26 november 1999 och 3 december 1999, dels har förhandlingar enligt 
11 § MBL
 ägt rum vid två tillfällen, den 7 och 8 december 1999. I till förhandlingsprotokoll av den 8 december 1999 bilagda erinringar, bilaga 2 (här utelämnad JO:s anm.), uttalar dels Kommunal och Lärarförbundet tillsammans, dels Kommunal, Lärarförbundet, LR, SKTF, SACO och Vårdförbundet tillsammans, sin syn på föreslagen omorganisation av förskoleverksamheten i Bromma. MBL-protokollet bilades förslag till VP 2000 när det förelades nämnden inför deras beslut.
Facklig representation vid nämndsammanträdet Vid nämndsammanträdena har de fackliga företrädarna alltid rätt att närvara och att yttra sig. Den 16 december 1999, när beslut fattades om VP 2000, var fackliga representanter från Kommunal, TCO, Lärarförbundet och SACO närvarande, bilaga 3 (här utelämnad JO:s anm.).
De fackliga företrädarna var också närvarande vid förmöte 14 december 1999, då nämnden fick en genomgång av VP 2000, med möjlighet för politikerna att ställa frågor till de fackliga representanterna.
Slutsats Förvaltningen bestrider mot ovanstående bakgrund anmälarens påståenden om att avdelningschefen sökt påverka de anställda att inte delta i den politiska debatten genom sina generella uttalanden och genom sin kritik samt försökt hindra medborgare (anställda) från att fritt yttra sig och uttrycka sina åsikter.
Tvärtom har barn- och ungdomsavdelningens arbete en inriktning mot deltagande och engagemang hos såväl personal inom verksamheterna som hos verksamheternas brukare, föräldrarna. Förskoleföreståndarna har exempelvis själva bjudit in politiker till studiebesök i sina verksamheter och möten mellan barn- och ungdomsavdelningen och föräldrarådet sker återkommande. Möten med personalens fackliga företrädare pågår regelbundet inom ramen för samverkansavtalet.
Yttrande
Förvaltningen bestrider anmälarens anklagelser med hänvisning till ovanstående och åberopar och överlämnar härmed föreliggande utredning och yttrande till JO.
Anmälarna yttrade sig över remissvaret och anförde bl.a. följande. Ett brev till ett politiskt parti kan inte anses utgöra ett internt arbetsmaterial vid en kommunal förvaltning. Föreståndarbrevet torde därför ha varit en upprättad handling och borde därför, eftersom så inte hade skett tidigare, ha diarieförts när BB upptäckte det på sin stol. Brevet torde vidare ha ansetts som inkommet till förvaltningen då det ankom till nämndens ordförandes hemadress, varför denne borde ha diariefört brevet eller kontrollerat om det redan var diariefört.
I beslut den 15 mars 2002 anförde 
JO André
 följande.
När en allmän handling har kommit in till eller upprättats hos myndighet skall handlingen enligt 
15 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100)
 registreras utan dröjsmål, om det inte är uppenbart att den är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet. I fråga om allmänna handlingar, för vilka sekretess inte gäller, får dock registrering underlåtas om handlingarna hålls så ordnade att det utan svårighet kan fastställas om handling har kommit in eller har upprättats.
En handling är enligt 
2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen
 (TF) allmän om den förvaras hos en myndighet och enligt 6 eller 7 § är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten. I 6 § sägs att handlingen anses inkommen till myndighet när den anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare till handa. I 7 § sägs bl.a. att handling anses upprättad när den har expedierats.
Nämnden har för sin del gjort den bedömningen att föreståndarbrevet utgjorde internt arbetsmaterial inom myndigheten. Med den utgångspunkten blev brevet, som nämnden har anfört i remissvaret, att anse som allmän handling i och med att en kopia av det översändes till föräldrarådet. Som nämnden har anfört borde avsändaren av brevet därför ha sett till att det blev diariefört. Det finns inte skäl för mig att göra någon annan bedömning i denna fråga. Jag finner emellertid inte anledning att rikta någon kritik mot nämnden för den underlåtna diarieföringen då det ålegat den tjänsteman som skickade iväg brevet att se till att det blev diariefört. Jag vill dock erinra nämnden om att det åligger denna att se till att det finns sådana rutiner att tjänstemännen känner till att skrivelser som skickas externt i förekommande fall skall diarieföras.
När det sedan gäller klagomålen mot hur BB har hanterat den kopia av föreståndarbrevet som hon erhöll vill jag säga följande. Det har i utredningen inte framkommit annat än att BB var av den uppfattningen att det var föreståndare för förskolorna i Bromma som stod bakom brevet och som hade överlämnat en kopia av det för kännedom till henne. Mot bakgrund härav har BB inte haft anledning att utgå från annat än att den kännedomskopia som hon erhöll utgjorde internt arbetsmaterial. Det har därför inte funnits skäl för henne att diarieföra brevet i samband med att hon mottog det. Inte heller har det ålegat henne att efterforska huruvida avsändarna diarieförde brevet då det översändes till föräldrarådet. Med
Anmälarna har vidare uppgett att föreståndarbrevet torde ha utgjort en till förvaltningen inkommen handling vid den tidpunkt då brevet ankom till nämndordförandens hemadress och att hon därför borde ha lämnat det för diarieföring alternativt kontrollerat om det redan var diariefört. Eftersom avsändarna i brevet utgivit sig för att vara föreståndare/förskolechefer för förskolorna inom förvaltningen har inte heller nämndens ordförande haft anledning att utgå från annat än att det var fråga om en ”intern” försändelse för hennes kännedom. Mot den bakgrunden blir bedömningen i denna del densamma som jag har gjort beträffande den kopia av brevet som lades på BB:s tjänsterum. Det finns därför inte heller skäl att rikta någon kritik mot nämndordföranden.
Hindrande av yttrandefriheten
I 
2 kap. 1 § regeringsformen
 (RF) stadgas att varje medborgare gentemot det allmänna är tillförsäkrad yttrandefrihet, dvs. frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Begränsning av yttrandefriheten får enligt 
2 kap. 12 § RF
 ske genom lag. Någon sådan begränsning är dock inte aktuell i förevarande fall.
Lagregleringen ger offentligt anställda samma skydd som andra medborgare. En offentligt anställd kan således fritt ge uttryck för sin uppfattning, även rörande den egna myndighetens verksamhet. Det finns emellertid regler i 
sekretesslagen (1980:100)
 som begränsar den offentligt anställdes rätt att yttra sig om vad han fått veta i samband med sin tjänst. Dessa regler saknar dock intresse här.
Det skydd för yttrandefriheten som regeringsformen anger är ett skydd gentemot ”det allmänna”. Detta innefattar t.ex. kommunernas valda församlingar och förvaltningsorgan. Skyddet innebär bl.a. att personer i chefsställning inom den offentliga förvaltningen inte får ingripa vare sig formellt eller informellt mot en tjänsteman hos myndigheten för att han eller hon använt sig av sin grundlagsskyddade rätt att yttra sig i massmedia eller på annat sätt ge uttryck för sin uppfattning, t.ex. genom att delta i den politiska debatten. En chefstjänsteman bör inte heller uttala sig eller agera på ett sätt som kan uppfattas som försök att förmå den anställde att avhålla sig från att använda sig av sina rättigheter.
Vad först gäller hanteringen av föreståndarbrevet har anmälarna gjort gällande att BB olovligen skulle ha berett sig tillgång till post avsedd för annan och att hon därigenom hindrat förskolecheferna från att fritt uttrycka sina åsikter. Nämnden har i denna del anfört att överenskommelse träffades om att föreståndarbrevet inte skulle expedieras till politikerna förrän innehållet i detta hade diskuterats inom avdelningen. Uppgift står således mot uppgift. Jag tror inte att ytterligare utredningsåtgärder från min sida skulle bringa klarhet i saken. Med hänsyn härtill föranleder klagomålen i nu berört avseende inte någon vidare åtgärd eller något uttalande från min sida.
Såsom jag anfört ovan har jag uppfattat saken så att BB:s agerande i anledning av att en förskolelärare yttrat sig vid ”öppet forum” skett i efterhand. Som framgår av det ovan anförda får en chefstjänsteman inte söka påverka anställda i fråga om det sätt på vilket dessa utnyttjar sin yttrandefrihet eller söka påverka dem att avhålla sig från att delta i den politiska debatten. Nämnden har, med hänsyn till de förklaringar som har lämnats i remissvaret till BB:s uttalanden, bestritt att hon skulle ha hindrat att kritik från anställda skulle ha spritts till politikerna. Utredningen i nu berört avseende ger visserligen inte stöd för något annat än att BB genom sitt agerande därvid har anvisat alternativa möjligheter för de anställda att uttrycka sin mening. Som framgått ovan kan emellertid redan en chefstjänstemans kritik mot det sätt, på vilken en anställd framfört sina åsikter, innefatta en kränkning av den anställdes yttrandefrihet. Försiktighet är därför alltid påkallad när en person i chefsställning diskuterar frågor som rör detta område med de anställda. En sådan fråga får inte tas upp på sådant sätt att den anställde uppfattar det som en kränkning av dennes yttrandefrihet.
Såvitt framkommit i ärendet uppfattade de anställda det som att BB kritiserade dem för att de framförde sina åsikter på ett annat sätt än det som BB ansåg som lämpligast och att hon härigenom även sökt att hindra dem från att delta i den politiska debatten. Redan av den anledningen måste BB:s handlingssätt betraktas som en sådan otillbörlig påverkan som utgör en kränkning av de anställdas yttrandefrihet.
Klagomålen mot hur BB skulle ha uttalat sig vid ett möte med förskolecheferna för förskolorna i Bromma den 27 oktober 1999 har nämnden inte yttrat sig över i remissvaret, vilket enligt min mening är märkligt. Jag finner dock inte anledning att inhämta något kompletterande yttrande från nämnden i den delen. Anledning härtill är att klagomålen i nu aktuellt avseende rör samma frågor som de som jag har behandlat ovan. Jag nöjer mig därför med att hänvisa till vad jag där har anfört. Jag vill emellertid påpeka att, för det fall det förhåller sig på det sätt som anmälarna har uppgett i anmälan, BB:s agerande har utgjort en kränkning av förskoleföreståndarnas/förskolechefernas yttrandefrihet.
Övrigt
Vad som i övrigt har förekommit i detta ärende föranleder inte något uttalande eller någon annan åtgärd från min sida.