Talerätt vid överklagande av täkttillstånd -----En kommun och ett kommunalförbund överklagade ett länsstyrelsebeslut om förlängt täkttillstånd med hänvisning till att fortsatt grustäkt skulle spoliera ett interkommunalt projekt att nyttja grustillgångarna för vattentäkt. Miljödomstolen avvisade överklagandena p.g.a. bristande talerätt. Miljööverdomstolen (MÖD) pekade på att kommunen vidtagit en rad åtgärder för att skydda området från fortsatt grustäktsverksamhet samt att den tilltänkta infiltreringsanläggningen skulle tillgodose innevånarna med dricksvatten. Domstolen ansåg därför att beslutet angick kommunen på ett så pass konkret sätt att den hade rätt att överklaga beslutet. När det gällde kommunalförbundet konstaterade MÖD att ett sådant förbund enligt kommunallagen skall tillvarata medlemmarnas gemensamma angelägenheter, bl.a. rörande teknisk försörjning. Förbundet hade också behörighet att företräda kommuner i sådana frågor. Eftersom kommunernas samverkan kring det tilltänkta dricksvattenprojektet skedde genom kommunalförbundets försorg tillerkändes även förbundet talerätt mot länsstyrelsens beslut.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Ombud:
Med undanröjande av miljödomstolens avvisningsbeslut såvitt gäller Göteborgs kommuns och Göteborgsregionens kommunalförbunds överklaganden återförvisar Miljööverdomstolen målet till miljödomstolen för fortsatt behandling.
Göteborgs kommun och Göteborgsregionens kommunalförbund har yrkat att Miljööverdomstolen, med upphävande av miljödomstolens beslut, skall återförvisa målet till miljödomstolen för fortsatt handläggning.
White (bolaget) och Länsstyrelsen i Västra Götalands län har bestritt ändring.
Göteborgs kommun och Göteborgsregionens kommunalförbund har båda anfört bl.a. följande. Gråboområdet är av synnerlig betydelse för den regionala dricksvattenförsörjningen. De grustillgångar som bolaget beviljats tillstånd att utvinna är en nödvändig förutsättning för att en anläggning för dricksvattenförsörjning skall kunna bedrivas i området. Kommunförbundet har tillsammans med Göteborgs och Lerums kommuner inlett ett förfarande med tillståndsprövning enligt miljöbalken för en framtida infiltrationsanläggning. Fortsatt grustäkt står i direkt konflikt med kommunernas och kommunalförbundets planer i detta avseende och klagandena har således ett rättsligt bestämt anspråk på den naturresurs som förbrukas genom länsstyrelsens täkttillstånd. Att detta intresse skall beaktas vid tillståndsgivningen framgår av 2 kap. 8 § naturresurslagen. Frågan om talerätt skall bedömas i enlighet med miljöbalkens regler.
Göteborgsregionens kommunalförbund har för egen del anfört bl.a. följande. Förbundet är en sammanslutning av tretton kommuner i regionen. Förbundet har som ändamål att tillvarata medlemskommunernas intressen bl.a. genom samhällsplanerande insatser och utredningar som syftar till samordning av gemensamma angelägenheter inom teknisk försörjning, natur- och miljövård.
Bolaget har anfört bl.a. följande. Ansökan om tillstånd gjordes år 1995 och frågan om klagorätt skall därför bedömas i enlighet med reglerna i naturvårdslagen. Enligt den rättspraxis som utvecklades under den lagen hade endast den kommun inom vilken täkten var belägen rätt att klaga till förmån för det allmänna naturvårdsintresset. Redan av det skälet saknar Göteborgs kommun och kommunalförbundet rätt att klaga på länsstyrelsens beslut. Till detta kommer att projektet med en infiltrationsanläggning i Gråboområdet helt saknar konkretion. Klagandena har inte visat att det föreligger vare sig rättsliga, tekniska eller ekonomiska möjligheter att utföra en sådan anläggning. Därmed saknas den kvalifikation som måste läggas i uttrycket ”rättsligt skyddat intresse”. Göteborgs kommun och Göteborgsregionens kommunalförbund kan inte heller grunda sin talerätt på att de är företrädare av allmänna intressen. De olika allmänna intressena som berörs av markanvändningen i Gråbo skall i sin helhet tillvaratas av länsstyrelsen och de andra myndigheter som är uppräknade i 22 kap. 6 § miljöbalken.
Länsstyrelsen i Västra Götalands län har anfört bl.a. följande. Länsstyrelsen delar klagandenas ståndpunkt att miljöbalkens regler skall tillämpas i fråga om klagorätt i målet. Göteborgs kommuns och kommunalförbundets intresse av att använda Grådoområdet för vatteninfiltration har emellertid inte den tyngd och precision att de bör ges talerätt i frågan om tillstånd till grustäkt i området.
Svenska kommunförbundet har i yttrande anfört bl.a. följande. Miljöbalkens regler bör tillämpas på frågan om talerätt i målet. Enligt 2 § va-lagen är det kommunernas ansvar att sörja för eller tillse att en allmän vattenanläggning kommer till stånd om vattenförsörjningen behöver ordnas i ett större sammanhang. Om erforderliga vattentillgångar inte finns inom den egna kommunen måste vattenförsörjningen ordnas genom samverkan med andra kommuner. I den mån en kommun på detta sätt har ett utpekat intresse av en vattentillgång i en grannkommun bör den betraktas som sakägare i ärenden om tillstånd till andra verksamheter som kan påverka vattentillgången. Detta bör särskilt gälla i fall som detta då kommunen vidtagit åtgärder som samråd och liknande för att trygga sitt intresse. I länsstyrelsens beslut om tillstånd till grustäkt i området har otvivelaktigt hänsyn också tagits till intresset att bevara grustäkten för dricksvattenförsörjningen, vilket bör tala för att Göteborgs kommun och Göteborgsregionens kommunalförbund bör ha rätt talerätt som företrädare för detta konkurrerande markanvändningsintresse.
Miljööverdomstolen konstaterar inledningsvis att länsstyrelsen har beslutat om tillstånd till fortsatt grustäktsverksamhet utan att någon ansökan därom ingivits av bolaget. Länsstyrelsen har meddelat tillståndet med stöd av 18 § naturvårdslagen. Att utan ansökan initiera ett ärende om förlängt tillstånd enligt naturvårdslagen till täktverksamhet på det sätt som nu skett är inte förenligt med miljöbalkens regler. Ett sådant ärende måste på gängse sätt handläggas i enlighet med tillämpliga regler om tillstånd till täkt enligt 12 och 22 kap.miljöbalken. En konsekvens härav blir att ärendet om fortsatt grustäktsverksamhet är att anse som ett nytt ärende om täkttillstånd. Eftersom ärendet är inlett efter miljöbalkens ikraftträdande skall balkens regler tillämpas på målet i sin helhet.
Enligt 16 kap. 12 § 1 st. 1 p. miljöbalken får ett överklagbart beslut överklagas av den som beslutet angår om avgörandet gått denne emot. Enligt förarbetena till miljöbalken (se prop. 1997/98:45 del 1 sid. 483) fordras för att någon skall anses som sakägare i miljöbalkens mening att denne på ett mer konkret sätt är berörd av beslutet. Ett annat uttryckssätt är att beslutet påverkar vederbörandes rättsställning eller ett intresse som är erkänt av rättsordningen. Ytterst blir reglernas ändamål styrande för vem som anses som sakägare.
Miljööverdomstolen gör följande överväganden i frågan om beslutet på ett tillräckligt konkret sätt angår ett intresse som Göteborgs kommun företräder och om reglernas ändamål är sådana att kommunen skall tillerkännas talerätt mot länsstyrelsens beslut.
Vid prövningen av täkttillstånd skall de övergripande bestämmelserna i miljöbalkens första avdelning (1-6 kap.) tillämpas. Utöver dessa gäller även den särskilda avvägningsregeln i 12 kap. 2 § samma lag, enligt vilken en avvägning skall göras mellan behovet av material och de skador på djur- och växtliv samt på miljön i övrigt som täkten kan befaras orsaka. Enligt doktrinen (Bengtsson m.fl.: Miljöbalken, en kommentar, del 1, s. 12:9) skall vid avvägningen enligt bestämmelsen hänsyn tas till ”(…) sådana för- och nackdelar av betydelse för miljön som inte har omedelbart samband med täktverksamheten, såsom om en grusås kan behöva bevaras för annat utnyttjande - t ex som ett grundvattenmagasin eller för framställning av dricksvatten genom filtrering.”. Intresset av att skydda den aktuella fastighetens potential som dricksvattenresurs bör således beaktas vid tillståndsprövningen.
Enligt 1 kap. 2 § miljöbalken skall bestämmelserna i 3 kap. tillämpas vid prövning av täkttillstånd. Av 3 kap. 8 § miljöbalken framgår att mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för anläggningar för bl.a. vattenförsörjning så långt som möjligt skall skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av sådana anläggningar. Göteborgs kommun har bedömt att den aktuella fastigheten är en del av ett sådant område och har vidtagit en rad åtgärder - som att inleda s.k. utökat samråd enligt miljöbalken - för att försöka skydda det aktuella området mot fortsatt grustäktsverksamhet. Den planerade infiltreringsanläggningen skall tillgodose Göteborgs kommuns innevånares behov av dricksvatten. Vid anförda förhållanden finner Miljööverdomstolen att beslutet om täkttillstånd angår kommunen på ett tillräckligt konkret sätt för att den skall ha rätt att klaga på detta.
Göteborgsregionens kommunalförbund är ett sådant kommunalförbund som avses i 3 kap. 20 § kommunallagen. Förbundet har som ändamål bl.a. att tillvarata medlemskommunernas intressen genom samhällsplanerande insatser och utredningar för att därigenom verka för samordning av angelägenheter som rör teknisk försörjning samt natur- och miljövård. Såväl Lerums kommun som Göteborgs kommun är medlemmar av förbundet. Båda dessa kommuner är tillsammans med flera andra kommuner i regionen engagerade i planeringen av den tilltänkta infiltrationsanläggningen vid Gråbo-täkten. Enligt 3 kap.20 och 21 §§kommunallagen har ett kommunalförbund behörighet att företräda de gemensamma intressena i frågor som är överlämnade dit av medlemskommunerna och som rör vården av gemensamma angelägenheter. Den tilltänkta infiltrationsanläggningen är en sådan angelägenhet och kommunernas samverkan kring projektet sker genom kommunalförbundets försorg. Härav följer att även kommunalförbundet bör tillerkännas talerätt i detta mål.
Beslutet får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättspresidenten Morgan, hovrättslagmannen Russell, hovrättsrådet Green, referent, och adjungerade ledamoten Miller. Enhälligt.