Vid bedömning av vad som är skälig levnadsnivå enligt 6 § socialtjänstlagen har socialnämnd ansetts inte äga rätt att för familj med fler än två barn tillämpa en reducerad socialbidragsnorm med hänvisning enbart till barnantalet.
Socialnämnden i Jönköpings kommun beslutade den 20 april 1993 att med verkan från den 5 april höja socialbidragsnormens grundbelopp för såväl vuxna som barn till de som Socialstyrelsen rekommenderat. Samtidigt beslutade nämnden om undantag från rekommendationen på så sätt att för familjer med fler än två barn skulle en reducering av normbeloppet göras för det tredje barnet med 25 procent och från och med det fjärde barnet med 50 procent. – M.E. och S.A., som hade fyra barn i åldrarna 18, 17, 12 och 10, erhöll genom beslut av Sociala distriktsnämnden centrum i Jönköpings kommun (1993-04-22) ekonomiskt bistånd för maj månad 1993 i enlighet med ovan nämnda principer. Beslutet innebar att familjen fick 1 495 kr mindre än vad den skulle ha fått enligt den av Socialstyrelsen rekommenderade normen.
M.E. och S.A. överklagade distriktsnämndens beslut.
Länsrätten i Jönköpings län (1993-05-27, ordförande Griffin) yttrade: Enligt 6 § socialtjänstlagen (1980:620) har den enskilde rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning och sin livsföring i övrigt, om hans behov inte kan tillgodoses på annat sätt. Genom biståndet skall den enskilde tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Vägledning bör hämtas ur Socialstyrelsens norm för socialbidrag. - Familjen E. och A. är inte tillförsäkrad en skälig levnadsnivå med den av kommunen tillämpade normen som uppgår till 12 442 kr per månad (5 504 + 946 + 1 634 + 2 x 2 179). - För familjen E. och A. uppgår Socialstyrelsens rekommenderade norm för 1993 till 13 937 kr per månad (5 505 + 1 892 + 3 x 2 180). Vid tillämpning av denna norm föreligger då ett underskott med 8 488 kr för maj månad 1993. Från detta belopp skall avräknas redan beviljat bistånd om 6 993 kr. Familjen E. och A. är således berättigad till ytterligare bistånd om 1 495 kr. - Med ändring av distriktsnämndens beslut bifaller länsrätten överklagandet och förklarar familjen E. och A. berättigad till bistånd enligt 6 § socialtjänstlagen med ytterligare 1 495 kr. - Domen gäller omedelbart.
Sociala distriktsnämnden centrum i Jönköpings kommun överklagade länsrättens dom och anförde bl.a. följande. Den av distriktsnämnden tillämpade normen innehöll regler om reducering av grundbelopp för barn i familjer med mer än två barn. Reduceringsreglerna stred inte mot rättspraxis. Även med reducering av grundbeloppet för barn bedömdes familjen vara tillförsäkrad en skälig levnadsnivå.
Kammarrätten i Jönköping (1993-08-02, Cantu, Martinez, referent, Hughes) yttrade: Av ett avgörande av Regeringsrätten den 2 april 1993, mål nr 3831-1992, framgår att det är de av Socialstyrelsen utarbetade bruttonormerna som bör läggas till grund för bedömningen av vad som utgör skälig levnadsnivå enligt 6 § socialtjänstlagen. Avsteg från denna princip kan enligt avgörandet endast ske då särskilda omständigheter så kan föranleda. - I förevarande fall har länsrätten med tillämpning av Socialstyrelsens bruttonorm för 1993 beräknat behovet enligt norm för familjen E. avseende maj 1993 till 13 937 kr i stället för av distriktsnämnden beslutade 12 442 kr varvid bidragsbeloppet uppgår till 8 488 kr. I familjen finns fyra barn. Skillnaden i beräkningarna beror på att distriktsnämnden tillämpat på visst sätt - i förhållande till Socialstyrelsens bruttonorm - reducerade normbelopp för det tredje och fjärde barnet. - Den beräkning av bidragsbeloppen för barn som distriktsnämnden på sätt som skett tillämpat i detta ärende saknar stöd i Socialstyrelsens rekommendationer till bruttonorm för flerbarnsfamiljer. Skäl att frångå eller eljest göra avsteg från Socialstyrelsens bruttonorm i detta fall har emellertid inte framkommit. - Kammarrätten finner med hänvisning till det sagda inte visat att familjen E. och A. erhållit socialbidrag med belopp överstigande vad familjen varit berättigad. Skäl att på de av distriktsnämnden åberopade grunderna eller av annan anledning ändra länsrättens dom föreligger inte. - Kammarrätten avslår överklagandet.
Hos Regeringsrätten fullföljde distriktsnämnden sin talan. Även M.E. och S.A. överklagade kammarrättens dom. Till stöd för sin talan anförde distriktsnämnden bl.a. följande. Nämndens ställningstagande grundade sig på det faktum att marginalkostnaden för varje ytterligare barn i en stor barnfamilj är lägre än för det första eller andra barnet. Kläder, leksaker, sportartiklar, barnvagnar kunde ärvas från äldre syskon. De avgöranden av Regeringsrätten som refereras i RÅ 1993 ref. 11 gav utrymme för avvikelser om särskilda skäl förelåg. Under 20 procent av barnfamiljerna hade tre eller fler barn. Stora barnfamiljer på fem eller fler barn var sällsynta bland befolkningen. Risken för överkompensation om Socialstyrelsens normer följs var uppenbar. Socialbidragsnivån skulle bli så hög att det i praktiken aldrig lönade sig för den enskilde att skaffa förvärvsarbete. Detta fick anses utgöra ett särskilt skäl och nämndens ställningstagande kunde anses förenligt med nämnda avgöranden. - Regeringsrätten hade tidigare konstaterat (RÅ 1988 ref. 23) att utgångspunkten när det gällde att fastställa ett biståndsbelopp måste vara den faktiska kostnaden för att tillgodose behoven, låt vara att man för att förenkla handläggningen och nå en större likformighet begagnade sig av schabloner i form av s.k. normbelopp för vissa typfall. Regeringsrätten hade vidare konstaterat att ett sådant typfall utgörs av hushållsgemenskap mellan vuxna personer, vilket erfarenhetsmässigt i regel medförde lägre levnadskostnader. Nämnden ansåg att man på samma sätt skulle beakta den faktiska kostnaden för stora barnfamiljer och inte slaviskt följa normbelopp oavsett antalet barn. Vid bestämmande av asylbistånd hade regeringen vid utformningen av 3 § förordningen om bistånd åt asylsökande m.fl. fastnat för samma reduktionsprincip som Jönköpings kommun och till och med börjat med en femtioprocentig reduktion redan från och med det tredje barnet.
Prövningstillstånd meddelades.
Socialstyrelsen och Konsumentverket avgav yttranden i målet den 9 maj 1994 resp. den 31 maj 1994. Socialstyrelsen anförde i sitt yttrande bl.a.:
Staten betalar via barnbidragen extra s.k. flerbarnstillägg till familjer med fler än två barn, eftersom det i allmänhet leder till högre och inte lägre kostnader per barn att ha många. - Socialförvaltningen i Jönköpings kommun har angett vissa utgiftsposter som den anser skall kunna reduceras per person i en stor familj. Förvaltningen har dock inte konkret visat hur mycket kostnaderna skulle kunna minska. - Socialstyrelsen har, när det gäller kostnader för kläder och fritidsutrustning, vid beräkningen av socialbidragsnormerna tagit hänsyn till att sådana delvis kan "gå i arv" från äldre till yngre barn. - År 1993 uppgick månadsbeloppen för t.ex. lek och fritid till endast 95 kr i den yngsta åldersgruppen och till 229 kr i den äldsta enligt Socialstyrelsens normer. För dessa belopp skall samtliga fritidsintressen tillgodoses. - Barnvagnar o.dyl. ingår inte i Socialstyrelsens norm utan kommer därutöver. När det gäller spädbarnsutrustning framgår det av Allmänna råd 1992:4 s. 92, att det faktiska behovet skall avgöra vad som skall betalas ut och att det därvid skall beaktas vad familjen har efter tidigare födda barn. - Andra utgiftsposter som brukar nämnas i sammanhanget är matkostnaderna. Generellt kan sägas att storkok och storköp inte kan ge storbarnsfamiljen möjlighet att reducera sina kostnader på ett sätt som motiverar ett lägre belopp per barn. - Slutligen måste det konstateras att antalet oförutsedda händelser som medför kostnader lätt ökar i stora barnfamiljer. - Socialstyrelsen anser således inte att familjen kan reducera kostnaderna för de yngre barnen i sådan utsträckning att det har betydelse för den totala hushållsbudgeten. Det finns således inga skäl att göra avsteg från Socialstyrelsens bruttonormer. - Socialförvaltningen anger också som skäl att socialbidragsnivån för stora barnfamiljer blir så hög, att det i praktiken aldrig lönar sig för den enskilde att skaffa förvärvsarbete. - Socialstyrelsen kan bara konstatera att skälig levnadsnivå inte kan anpassas efter detta faktum och att en person inte har rätt till socialbidrag om han eller hon underlåter att ta anvisat arbete. - Att som socialförvaltningen gör jämföra med de grupper som omfattas av lagen om bistånd åt asylsökande m.fl. kan inte anses vara korrekt. Lagen är avsedd att täcka de nödvändiga behoven under en begränsad tid, under vilken socialtjänstlagen inte gäller för dessa grupper. - Sammanfattningsvis gör Socialstyrelsen den bedömningen att Sociala distriktsnämndens centrum i Jönköping överklagande inte bör bifallas.
Konsumentverket anförde i sitt yttrande:
Konsumentverket beräknar sedan 1978 skäliga kostnader för de vanligaste hushållsutgifterna. De beskrivs i form av månadskostnader för nio olika budgetposter. Syftet med beräkningarna är att ge enskilda hushåll en hjälpreda för planering, att ge underlag för budgetrådgivning till enskilda hushåll och att ge underlag till myndigheters och organisationers beräkningar av kostnader för skilda ändamål. - Av de nio budgetposterna är fyra individrelaterade. Övriga fem är relaterade till hushållets storlek. I dessa fem poster ingår en reduktion av kostnader per person i förhållande till familjestorlek. De uppskattade kostnaderna bygger på specificerade förbrukningslistor för varje hushållsstorlek upp till sju personer. Vid ännu större antal barn görs utöver den individuella kostnaden ett tillägg motsvarande skillnaden mellan två- och trepersonershushåll, f.n. 170 kr per månad. - De fyra individuellt relaterade posterna, dvs. Livsmedel, Kläder och skor, Lek och fritid samt Hygien, är beräknade efter kön och ålder. Då det gäller mat är indelningen gjord utifrån Armstrong näringsrekommendationer för näringsriktig mat vid olika ålder och kön. Beräkningen av livsmedelskostnaderna utgår således från en sammansättning av vanliga livsmedel som krävs för att tillgodose näringsbehovet hos varje ålderskategori. Ett barn av viss ålder och kön har alltså lika stort behov oavsett hur många syskon det har. En reduktion av kostnaden för barn i större familjer medför därför en risk att matpengarna inte räcker till en näringsmässigt fullvärdig kost i familjen. För livsmedelsposten finns däremot ett tillägg på tio procent för ensamhushåll grundat på hur mycket dyrare det blir om man är hänvisad till att köpa små förpackningar. - Beträffande posten Kläder och skor är antalet plagg, kvaliteter och livslängd valda så att det knappast kan räknas med att något går att ärva för yngre syskon. Möjligen kan ett begränsat utrymme finnas för spädbarn som växer fort. - Posten Lek och fritid utgör cirka tio procent av barnens totala kostnader. För samtliga varor och tjänster får räknas med att de är förbrukade när barnet växer. Posten innehåller för de äldre barnen tre varor som förutsatts att de köps begagnade, nämligen cykel, skidor och skridskor. Det bör också påpekas att posten Lek och fritid är mycket låg jämfört med genomsnittsförbrukningen i Sverige. - Slutligen beträffande posten Hygien består denna för de minsta barnen till cirka 90 procent av kostnader för blöjor. I övrigt ingår t.ex. hårklippning och varor som tvål, tandkräm, tvättmedel, plåster och liknande. Någon grund för reducering finns av dessa skäl inte heller beträffande denna kostnadspost. - Sammanfattningsvis kan konstateras att reduktion av kostnader sker i Konsumentverkets beräkningar för större hushåll då det gäller fem av de nio redovisade budgetposterna. För de individuellt relaterade budgetposterna är kostnaderna beräknade med utgångspunkt från individuella behov vid olika ålder och kön oavsett om man tillhör en stor eller liten familj. Konsumentverket anser därför inte att det är möjligt att utöver de hushållsrelaterade utgifterna göra reduceringar för de kostnader som är knutna direkt till individuella behov.
Regeringsrätten (1994-10-14, Moore, Estrada, Harris, Garcia, Chen) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande.
Enligt 33 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) får talan mot kammarrätts beslut föras hos Regeringsrätten av den som beslutet angår, om det gått honom emot. Kammarrättens dom har inte gått M.E. och S.A. emot. Deras överklagande skall därför avvisas.
Enligt 6 § socialtjänstlagen har den enskilde rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning och sin livsföring i övrigt, om hans behov inte kan tillgodoses på annat sätt. Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet skall utformas så att det stärker hans resurser att leva ett självständigt liv.
I rättsfallet RÅ 1993 ref. 11 har Regeringsrätten prövat frågan om bedömningen av vad som kan vara en skälig levnadsnivå i socialtjänstlagens mening bör ske med utgångspunkt i generella normer och i så fall vilka normer som bör tillämpas. Regeringsrätten har därvid funnit att de av Socialstyrelsen utarbetade bruttonormerna - vilka vägts mot Konsumentverkets hushållsbudgetar och mot förbehållsbelopp enligt utsökningsbalken - bör läggas till grund för bedömningen, om inte särskilda omständigheter föranleder annat. Samtidigt har Regeringsrätten framhållit att det är nödvändigt att vid en jämförelse mellan en viss kommuns och Socialstyrelsens normer beakta skillnader såvitt gäller de kostnader som normerna avser att täcka.
M.E:s och S.A:s familj utgjordes år 1993 av - förutom dem själva - fyra barn, 18, 17, 12 och 10 år gamla. För detta år har Socialstyrelsen rekommenderat en bruttonorm för en familj bestående av sammanboende vuxna med tre barn i åldrarna 11-20 år och ett barn i åldern 4-10 år om 13 937 kr i månaden. Normen omfattar inte bostadskostnaden. Jönköpings kommun tillämpade för år 1993 en norm om 12 442 kr i månaden för samma familj. Skillnaden bestod i att kommunen i förhållande till Socialstyrelsens bruttonorm reducerade normbeloppet för det tredje barnet med 25 procent och för det fjärde barnet med 50 procent.
Socialstyrelsens bruttonormer är avsedda som hjälpmedel och vägledning för kommunerna och kan antas bidra till enhetlighet och förutsebarhet vid tillämpningen av 6 § socialtjänstlagen. I enlighet med vad Regeringsrätten uttalat i det nyssnämnda rättsfallet RÅ 1993 ref. 11 får de också anses ha funktionen att ange en nedre beloppsgräns som normalt inte får underskridas. Socialbidraget skall emellertid ytterst grundas på en individuell behovsprövning. Detta medför bl.a. att avsteg från normerna måste kunna göras när särskilda omständigheter motiverar det. Distriktsnämnden har hävdat att förekomsten av flera barn i en familj utgör en omständighet av angivet slag och att vissa kostnadsposter skulle kunna reduceras, eftersom kostnaden för varje ytterligare barn är lägre än för det första och andra barnet. Nämnden har dock inte angivit hur den tillämpade reduceringsregeln framräknats. Det förefaller i och för sig rimligt att anta att en viss besparingseffekt ofta kan uppnås i en flerbarnsfamilj. Att generellt utgå från att så är fallet vid tillämpning av 6 § socialtjänstlagen kan emellertid - med beaktande av vad Socialstyrelsen och Konsumentverket anfört i sina yttranden - inte anses befogat. Regeringsrätten finner därför att enbart det förhållandet att en familj har fler än två barn inte utgör en sådan särskild omständighet som motiverar att avsteg görs från de rekommenderade bruttonormerna.
På grund av det anförda finner Regeringsrätten att distriktsnämndens överklagande skall avslås.
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten avvisar Schaefer och S.A:s överklagande.
Regeringsrätten fastställer det slut som kammarrättens dom innehåller.
Samtidigt avgjordes ytterligare ett mål, målnummer 4508-1994, med likartad utgång.