Vid markanvisning enligt minerallagen ska behovet av marken bedömas, och tiden för anvisningen fastställas, utan hänsyn till att ett tillstånd enligt miljöbalken för verksamheten är tidsbegränsat. Även fråga om en sådan markanvisning kommer i konflikt med egendomsskyddet i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen eller i regeringsformen.
Zinkgruvan Mining AB är innehavare av bearbetningskoncessionerna Zinkgruvan och Jones enligt beslut av bergmästaren den 27 september 1999 och den 18 december 2002. På ansökan av bolaget meddelade bergmästaren och två gode män den 30 september 2008 beslut om markanvisning till förmån för koncessionerna. Anvisningen gällde utbyggnad av ett befintligt sandmagasin, betecknat Enemossen, och omfattade delar av fastigheterna Askersund Kristineberg 1:36 och Nedre Knalla 1:2, vilka ägs av I.B. och T.N. samt Nedre Knalla 1:16, som ägs av B.M. Markanvisningen angavs gälla tills vidare och så länge någon av bearbetningskoncessionerna gäller. I beslutet bestämdes också ersättning till fastighetsägarna.
I.B., T.N. och B.M. överklagade i Örebro tingsrätt, fastighetsdomstolen, och yrkade i första hand att domstolen skulle ogilla bolagets yrkande om markanvisning av områden på deras fastigheter. Bolaget bestred deras ändringsyrkande.
I andra hand yrkade I.B., T.N. och B.M. att ersättningarna till dem skulle bestämmas till högre belopp än förrättningsmännen hade bestämt. Även bolaget överklagade och yrkade att ersättningarna skulle bestämmas till lägre belopp.
Parterna enades om att frågan om markanvisning skulle avgöras av fastighetsdomstolen genom deldom.
Fastighetsdomstolen (rådmännen Brooks och Walsh samt fastighetsrådet Kent) anförde i deldom den 26 juni 2009 bl.a. följande.
Fastighetsägarna har som grund för yrkandet om att ansökan om markanvisning skall ogillas åberopat att bolaget ej har visat att den mark som begärs anvisad behövs för gruvverksamheten i den omfattning som yrkats. Till utvecklande av denna grund har fastighetsägarna i huvudsak anfört följande. Markanvisning är markåtkomst med nyttjanderätt. Markanvisning av område när överenskommelse inte träffats med markägarna skall beviljas om marken behövs för gruvverksamheten enligt 9 kap. 2 § minerallagen. Någon sådan överenskommelse föreligger inte. Behovsprövningen är enligt vad som uttryckligen anges i förarbetena dispositiv och inte som tidigare föremål för officialprövning, vilket med nödvändighet medför att när överenskommelse saknas skall sökanden visa att behovet föreligger. Vidare är det så att ansökt och anvisad mark därtill är belägen utanför område med bearbetningskoncession. Det är således ostridigt att aktuell mark inom fastighetsägarnas fastigheter inte utgör någon gruvfyndighet. Bergsstaten har beviljat bolaget markanvisning för deponering av avfallssand på fastighetsägarnas fastigheter i enlighet med bolagets yrkande. I beslutet om markanvisning har Bergsstaten anfört att de områden som yrkats anvisade behövs för bolagets verksamhet. Detta har Bergsstaten kommit fram till genom att lägga bevisbördan på fastighetsägarna. Bergsstaten har i beslutet angett att ”markägarna har inte visat att marken inte behövs”. Bevisbördan har av Bergsstaten placerats på fel part. Det är bolaget som skall visa att ansökt område behövs för gruvverksamheten i hela den omfattning som följer av bolagets yrkande om markanvisning. - - -. Miljödomstolen vid Växjö tingsrätt gav genom deldom den 14 november 2002 i mål nr M 436-01 (”Miljötillståndet”) bolaget tillstånd att dels bryta intill 1,5 miljoner ton malm per år, dock högst 1,2 miljoner ton zink- och blymalm samt 0,5 miljoner ton kopparmalm, dels deponera ytterligare totalt 5 miljoner m³ avfallssand på sandmagasinet Enemossen. Miljötillståndet är grunden för bolagets nu aktuella ansökan om anvisning. Miljötillståndet att deponera avfallssand gäller till den 1 december 2017. Bolaget har hos Bergsstaten yrkat om markanvisning tills vidare, dvs. utan någon begränsning i tid. Eftersom grunden för bolagets ansökan om markanvisning utgöres av Miljötillståndet har bolaget inte grund för att begära mark anvisad för annat ändamål än vad som följer av Miljötillståndet. Om bolaget således inte självt begränsar sin ansökan om markanvisning till att gälla verksamhet enligt Miljötillståndet saknas den grundläggande förutsättningen för markanvisningen, nämligen att marken behövs för gruvverksamheten i den omfattning som angetts i ansökan. Hade ansökan om markanvisning avsett ett större område än det som följer av Miljötillståndet skulle Bergsstaten ha beviljat markanvisning endast för det område som följer av Miljötillståndet. Med andra ord, endast mark som behövs för gruvverksamheten anvisas. En sådan prövning har faktiskt även skett i den aktuella förrättningen. Situationen är i sak jämförbar med vad som gäller när bolagets markanvisning för deponering av avfallssand avser en tidsperiod när det tillstånd på vilket verksamhet grundas har löpt ut. Den rättsliga skillnaden vid prövningen av ansökan ligger i att Bergsstaten kan mot sökandens yrkande inte införa någon tidsbegränsning av markanvisningen (se 9 kap. 3 § minerallagen). Om markanvisningsansökan är felaktig i detta avseende finns därför inget alternativ än att ogilla ansökan. Bolaget kan utan någon rättsförlust välja att avgränsa ansökan. Skulle ytterligare behov föreligga, exempelvis på grund av oförutsedd lång tid för efterbehandling, ytterligare deponering eller dylikt, kan bolaget när som helst återkomma med en ansökan om markanvisning. Fastighetsägarna har ingen sådan möjlighet att i efterhand begära justering av markanvisningen utan de är helt utlämnade åt bolaget - - -. Vidare regleras skyddet för egendom i regeringsformen. Av 2 kap. 18 § 1 st. regeringsformen framgår att varje medborgares egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Det är också en allmän grundsats vid tvångsförvärv att motstående intressen skall beaktas vid prövningen. Ändamålet måste man alltid avse att vinna med minsta möjliga skada och olägenhet för annan. Vid den prövning som skall göras av bolagets nu aktuella ansökan om markanvisning får konstateras att bolaget kan begränsa sin ansökan till att avse verksamheten enligt Miljötillståndet. Det är bolaget som väljer och det är bolaget som får bära risken att det väljer fel. Sammanfattningsvis får fastighetsägarna konstatera att då bolaget inte begränsat sin ansökan om markanvisning till att gälla den verksamhet som kan förutses bedrivas enligt Miljötillståndet finns det inget rättsligt stöd för att bifalla dess ansökan. Eftersom det saknas möjlighet för fastighetsdomstolen att begränsa markanvisningen i tiden utan yrkande från bolaget skall ansökan med upphävande av Bergsstatens beslut därför ogillas.
Bolaget har i huvudsak anfört följande. Såsom framgår av Bergsstatens protokoll har bearbetningskoncessionerna Zinkgruvan och Jones meddelats år 1999 respektive 2002. ”Markanvisningen skall enligt uppgift från sökanden ske till förmån för dessa koncessioner.” För anvisning av mark för gruvverksamhet tillämpas minerallagen. I minerallagen anges inte krav på miljöbalkstillstånd för anvisning. Det påstående som fastighetsägarna ger uttryck för att ”grunden för ansökan om markanvisning är Miljötillståndet” saknar för nu aktuell prövning enligt minerallagen relevans. - - - Vad fastighetsdomstolen i första hand har att pröva är om de markområden som yrkas markanvisning för behövs för gruvverksamheten. Bergsstaten har funnit så vara fallet. För bolaget är markområdena omgående nödvändiga för driften. Sandmagasinet behöver utökas, höjas och breddas, för att möjliggöra fortsatt utläggning av fallande anrikningssand. När magasinet påläggs sand övertäcks ny mark. Därtill höjs och förlängs dammvallarna, befintliga vägar flyttas upp, en ny dammvall i sydväst byggs och markarbeten för att bygga nytt utskov utförs. Den sökta markanvisningen erfordras för detta arbete. Vad fastighetsägarna anför ger sken av att miljöbalkstillståndet avser endast mark för sandmagasinet. Det kan vara värt erinra om att tillståndet gäller gruvverksamheten i stort. Skulle, mot förmodan, ett förlängt miljöbalkstillstånd ej meddelas upphör gruvverksamheten i sin helhet, med vad därtill följer av avslutningsåtgärder vid gruvan och sandmagasinet m.m. Efter avslutningsåtgärder m.m. kommer anvisad mark att återgå till fastighetsägare. Det finns inte i något avseende fog för att markanvisning skall vara avhängigt annat tillstånd än vad som följer av bearbetningskoncessionen. För bolaget är det av väsentlig olägenhet om förnyad markanvisning skulle krävas i samband med att ett förlängt miljöbalkstillstånd söks. Förnyad förrättning hos Bergsstaten med tillhörande rättegångskostnader, förnyade ersättningskrav och uppenbar risk för överklaganden, motiverar med full kraft att minerallagens regler om markanvisning skall tillämas.
Enligt 9 kap. 1 § minerallagen skall vid markanvisningsförrättning bestämmas den mark eller det utrymme som koncessionshavaren, inom eller utom koncessionsområdet, får ta i anspråk för verksamhet som hänger samman med bearbetningen. Härvid skall verksamhetens art anges. Enligt 9 kap. 2 § samma lag skall, därest överenskommelse ej träffats, mark anvisas som behövs. Bolaget har närmare angivit varför de av Bergsstaten anvisade områdena behövs för driften. Fastighetsägarna har ej ifrågasatt detta behov. Däremot har fastighetsägarna gjort gällande, vilket får anses vara ostridigt, att den anvisade marken, som ligger utanför koncessionsområdet, skall användas för deponering av sand och erforderliga anordningar samt att en sådan användning kräver tillstånd enligt miljöbalken. Vidare är ostridigt att det nuvarande tillståndet för denna användning går ut den 1 december 2017. Fastighetsägarna har gjort gällande att något rätt till automatisk förlängning av tillståndstiden ej finns i miljöbalken medförande att det ej är bolaget som bestämmer om marken får användas för deponering efter tillståndstidens utgång utan att denna bestämmanderätt tillkommer annan myndighet. Fastighetsägarna har därför gjort gällande att det idag således ej är klarlagt att den aktuella marken behövs för deponering av sand efter tillståndstidens utgång. Då bolaget ej valt att tidsbegränsa sin ansökan kan denna ej annat än ogillas, enligt fastighetsägarna.
Enligt fastighetsdomstolen skall frågan om bolagets behov av marken avgöras utifrån de förutsättningar som föreligger vid tiden för ansökan om markanvisning. Det kan därvid konstateras att det då fanns bearbetningskoncessioner benämnda Zinkgruvan och Jones för bolagets fortsatta verksamhet. Av förrättningshandlingarna framgår att markanvisningen skulle prövas ske till förmån för nämnda koncessioner. Markanvisningen har beslutats vara gällande tills vidare och så länge någon av nämnda bearbetningskoncessioner gäller. Som underlag för förrättningsprövningen fanns vidare tillstånd enligt miljöbalken för att deponera ytterligare totalt 5 miljoner m³ avfallssand i sandmagasinet ”Enemossen” - en volym som enligt bolaget kräver tillgång till den mark som prövats vid förrättningen. Det har i målet inte framkommit något som motsäger att så skulle vara fallet.
Fråga är nu om nämnda begränsning av tiden för gällande tillstånd enligt miljöbalken medför att markanvisning inte kan ges enligt vad som beslutats vid förrättningen. Fastighetsdomstolen finner därvidlag i likhet med förrättningsmännen att det förhållandet att ett miljötillstånd har en viss giltighetstid inte kan tolkas på det sättet att verksamheten bör upphöra när tillståndstiden går ut. Mot bakgrund av de uppgifter som finns i målet om potentiell malmtillgång m.m. kan bedömas att bolagets verksamhet vid Zinkgruvan är av långsiktig karaktär med perspektiv betydligt längre än nämnda tidpunkt. Ett efter år 2017 eventuellt omprövat miljötillstånd kan säkert komma att innehålla förändrade föreskrifter angående brytningens utförande m.m. men torde enligt vad som framkommit i målet inte medföra att behovet av mark för deponering av avfallssand vid Enemossen blir mindre framträdande. Det bör i övrigt noteras att mark som avses i 3 kap.6 och 7 §§minerallagen inte berörs av markanvisningsfrågan.
Fastighetsdomstolen instämmer mot nämnda bakgrund i förrättningsmännens bedömning att de områden som anvisats i förrättningen behövs för bolagets verksamhet enligt bestämmelserna i 9 kap. 2 § minerallagen. Fastighetsägarnas överklagande i nu aktuell del skall därmed lämnas utan bifall.
I.B:s, T.N:s och B.M:s överklagande, såvitt gäller markanvisningsbeslutet, lämnas utan bifall.
I.B., T.N. och B.M. överklagade i Göta hovrätt och yrkade att hovrätten skulle ogilla bolagets ansökan om markanvisning.
Bolaget motsatte sig att deldomen ändrades.
Hovrätten (hovrättsrådet Romero, referent, fastighetsrådet Chen samt hovrättsråden Jackson Lunning och Jackson) anförde i dom den 11 november 2010:
Klagandena har anfört bland annat följande.
Av Zinkgruvans egna uppgifter framgår det att klagandenas mark ska användas för deponering av sand och erforderliga anordningar härför. Det är ostridigt att en sådan användning kräver tillstånd enligt miljöbalken och att det gällande tillståndet är tidsbegränsat. Miljötillståndet upphör att gälla när tillståndstiden löper ut. Någon rätt till automatisk förlängning av tillståndstiden återfinns inte i miljöbalken. Till skillnad från vad som gäller för bearbetningen av mineralfyndigheten är inte heller markanvändningen för deponeringsverksamheten utanför området för bearbetningskoncessionen prövad genom koncessionsprövningen enligt minerallagen. Miljöbalken är så utformad att en tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet inte får bedrivas eller påbörjas om tillstånd enligt balken inte föreligger, 9 kap. 6 § 1 st. 1 punkten MB.
I aktuellt fall är det således inte Zinkgruvan som bestämmer om klagandenas mark får användas för deponering av sand efter tillståndstidens utgång. Det gör inte heller Bergsstaten genom prövning av förlängningen av de aktuella bearbetningskoncessionerna. Bestämmanderätten tillkommer annan myndighet, f.n. miljödomstolen. Det är idag således inte klarlagt att den aktuella marken får användas och därmed behövs för deponering av sand efter miljötillståndets utgång.
Zinkgruvan har valt att inte göra någon koppling mellan den tvångsvisa nyttjanderätt som man ansöker om genom markanvisningen och den markanvändning för deponering av sand som avgränsas av det tidsbegränsade miljötillståndet. Om hovrätten fastställer markanvisningsbeslutet kommer det innebära att klagandenas mark anvisas tills vidare. Markägarna har då ingen möjlighet att få markanvisningen omprövad varken om nytt miljötillstånd inte lämnas eller om deponeringsverksamheten avslutas och marken efterbehandlas. Mot angiven bakgrund skall således prövas om Zinkgruvans ansökan om markanvisning - såsom Zinkgruvan valt att utforma denna - skall bifallas.
Det är uppenbart att ett bifall till ansökan om markanvisning med dess tidsobegränsade utformning leder till att ett stort område av klagandenas fastigheter beläggs med ”död hand”. - - -.
Det är likaledes uppenbart att Zinkgruvans behov av markåtkomst för den tillståndspliktiga deponeringen av sanden kan säkerställas genom en lämplig tidsmässig koppling mellan ansökan om markanvisning och tillståndet för deponering. Zinkgruvan disponerar helt över denna fråga och kan för övrigt utan något hinder ansöka om ny markanvisning för det fall att ett nytt miljötillstånd beviljas i framtiden. Inte minst genom detta mål har klagandena visat att en sådan ansökan inte skulle möta motstånd om den utformades på lämpligt sätt. Det är uppenbart att en sådan tidsmässig koppling hade inneburit ett mindre ingripande intrång i klagandenas rätt än det intrång som följer av ett fastställande av Bergsstatens beslut.
Sammanfattningsvis gäller således målet att Zinkgruvan inte visat att den aktuella marken kommer att behövas för deponering av sand efter nu gällande miljötillstånds utgång - om nytt miljötillstånd inte lämnas får marken användas - samt att Zinkgruvans behov av markåtkomst för det nu föreliggande behovet kan åstadkommas genom mindre ingripande åtgärd än enligt Zinkgruvans utformning av ansökan om markanvisning.
Zinkgruvan har anfört huvudsakligen följande.
Den omständigheten att miljöbalken medger tidsbegränsade tillstånd är inte ett uttryck för att verksamheten vid Zinkgruvan ska upphöra vid viss tidpunkt. Tanken med tidsbegränsningar är att behovet och omfattningen av villkor ska på nytt bli föremål för miljödomstolens prövning. Domstolen anger bland annat att vattenrecipienten uppvisar störningar vars orsakssamband inte är klarlagda, som skäl till tidsbegränsning av tillståndet.
De prognoser som bolaget numera gör ger fog för uppfattningen att gruvverksamheten kommer att pågå åtskilliga år efter år 2017. Ett nytt miljöbalkstillstånd kommer att sökas. Det vore till avsevärt förfång för Zinkgruvan Mining AB om förnyad markanvisning skulle erfordras för tiden efter år 2017, på sätt klagandena gör gällande.
Ersättning motsvarande markens fulla värde skulle på nytt utkrävas. Särskilt oproportionerligt skulle det visa sig bli om klagandenas ersättningsyrkanden, mot förmodan, skulle vinna bifall. Därtill skulle den fortsatta verksamheten riskera att äventyras genom långdragna överklagandeprocesser.
För anvisning av mark för gruvverksamhet tillämpas minerallagen. I minerallagen anges inte krav på miljötillstånd för att anvisning av mark ska ske. Kopplingen är i stället bearbetningskoncessionerna. Zinkgruvan Mining AB har framhållit behovet samt angelägenheten av att få tillgång till anvisad mark. Om utvidgning av sandmagasinet inte kan ske måste gruvdriften stängas. På kort sikt är tillgången till marken avgörande.
I ett längre perspektiv behövs marken såvitt kan bedömas under den tid som följer av bearbetningskoncessioner. Markanvisningen har meddelats till förmån för koncessionerna Zinkgruvan och Jones, beslutade år 1999 respektive år 2002. Andra begränsningar av markanvisningen än vad som motiveras enligt minerallagen bör inte föreskrivas. Rent allmänt kan (och bör) markanvisningen meddelas utan att miljöbalkstillstånd meddelats.
Enligt 9 kap. 3 § minerallagen (1991:45) ska mark anvisas tills vidare, om inte sökanden begär något annat. Bestämmelsen bygger på principen att mark ska anvisas för så lång tid som det behövs (prop. 1988/89:92 s. 114). I förarbetena framhålls att koncessioner gäller för begränsad tid med möjlighet till förlängning och att det av praktiska skäl inte är lämpligt att anvisa mark för varje period. Mot den bakgrunden har sökanden enligt förarbetena fått möjlighet att få mark anvisad tills vidare. Det har påpekats att regleringen i 13 kap. 1 § minerallagen innebär att koncessionshavaren förlorar sin rätt enligt markanvisningen när koncessionen upphör.
Utgångspunkten är alltså att mark ska anvisas tills vidare. Med hänsyn härtill och då hovrätten även i övrigt gör samma bedömning som fastighetsdomstolen ska Bergsstatens anvisningsbeslut stå fast.
Hovrätten fastställer fastighetsdomstolens dom.
I.B., T.N. och B.M. överklagade och yrkade att HD skulle ogilla Zinkgruvan Mining AB:s ansökan om markanvisning.
Bolaget motsatte sig att hovrättens dom ändrades.
Målet avgjordes efter föredragning.
Föredraganden, justitiesekreteraren Ortiz, föreslog i betänkande följande dom:
HD fastställer hovrättens dom.
HD (justitieråden Brown, Hogan, referent, Larson, Shannon och Carroll) meddelade den 16 maj 2013 följande dom:
Zinkgruvan Mining AB bedriver gruvverksamhet nordost om sjön Vättern. För närvarande drivs verksamheten enligt två olika beslut om bearbetningskoncession, den 27 december 1999 och den 18 december 2002. Koncessionerna gäller för 25 år. Mark finns anvisad för verksamheten enligt flera tidigare beslut. Bolaget ansökte år 2007 om ny markanvisning tills vidare för bl.a. utbyggnad av ett befintligt magasin för avfallssand inom ett område, kallat Enemossen, som delvis ligger på klagandenas fastigheter.
Bergmästaren anvisade mark i enlighet med ansökan och bestämde ersättning till fastighetsägarna. Fastighetsdomstolen avslog I.B:s, T.N:s och B.M:s överklaganden såvitt avsåg beslutet om anvisning av mark. Den frågan avgjordes genom deldom. Genom den överklagade domen har hovrätten fastställt fastighetsdomstolens dom. Ersättningsfrågan är kvar att pröva i fastighetsdomstolen.
År 2002 lämnades tillstånd enligt miljöbalken för bl.a. ytterligare deposition på Enemossen av avfallssand från verksamheten. Tillståndet, som är förenat med vissa villkor, gäller till den 1 december 2017. Tidsbegränsningen motiverades med att den återstående driftstiden beräknades till ca 15 år och att den s.k. vattenrecipienten uppvisade störningar vars orsakssamband inte var klarlagda. Enligt Zinkgruvan finns det anledning att räkna med att gruvverksamheten kommer att pågå under åtskilliga år efter 2017. Bolaget ska söka ett nytt tillstånd enligt miljöbalken för bl.a. deponering av avfallssand efter detta år. Avsikten är att deponeringen så småningom ska ske inom ett annat område än Enemossen.
Klagandena har anfört att det är oklart om miljötillstånd kommer att ges för tiden efter den 1 december 2017 och att Zinkgruvan därför inte kan anses ha visat ett behov av marken efter denna tidpunkt. Zinkgruvan å sin sida har anfört att tiden för markanvisning inte behöver följa vad som gäller för miljötillståndet och att markanvisning ska ske tills vidare. Den första frågan i målet gäller detta, nämligen om kravet på miljötillstånd för den avsedda användningen av marken, och tidsbegränsningen för det gällande tillståndet, innebär att marken inte behövs för gruvverksamheten för längre tid än miljötillståndet avser.
Den andra frågan är om den markanvisning som har beslutats kommer i konflikt med egendomsskyddet i artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen eller i 2 kap. 15 § regeringsformen.
Enligt 9 kap. 1 § minerallagen (1991:45) ska markanvisningsförrättning hållas på begäran av koncessionshavaren, varvid det ska bestämmas dels vilken mark inom koncessionsområdet som får tas i anspråk för bearbetning av fyndigheten, dels vilken mark inom eller utanför koncessionsområdet som får tas i anspråk för verksamhet som hänger samman med bearbetningen. Om inte koncessionshavaren och fastighetsägaren kommer överens, ska ”den mark eller det utrymme anvisas som behövs” (9 kap. 2 § första stycket). Mark ska enligt 9 kap. 3 § anvisas ”tills vidare, om inte sökanden begär något annat”.
Förhållandet mellan minerallagen och annan lagstiftning som berörs av gruvverksamhet diskuterades ingående i samband med minerallagens tillkomst (se prop. 1988/89:92 s. 57 ff. och s. 75 ff.). Saken diskuterades på nytt när miljöbalken infördes (se prop. 1997/98:90 s. 214 ff.). Miljöbalken och minerallagen gäller parallellt för sådan verksamhet som omfattas av bådas tillämpningsområden. Det betyder exempelvis att gruvverksamhet ska prövas såväl enligt minerallagens bestämmelser om bearbetningskoncession som enligt miljöbalkens bestämmelser (i 9 kap.) om tillstånd till miljöfarlig verksamhet. Enligt 4 kap. 2 § tredje stycket minerallagen ska bestämmelserna i 3 och 4 kap.miljöbalken tillämpas i ärenden om beviljande av bearbetningskoncession. Dessa kapitel innehåller bestämmelser om hushållning med mark och vatten, bl.a. regler om att ett område ska användas för det ändamål som det är mest lämpat för. Om koncessionen avser en verksamhet som senare ska prövas även enligt miljöbalken eller andra lagar, ska enligt fjärde stycket i den nämnda paragrafen de angivna kapitlen i miljöbalken tillämpas endast vid den prövning som sker i koncessionsärendet. En miljökonsekvensbeskrivning ska enligt femte stycket fogas till ansökan om koncession.
I den mån verksamhet enligt minerallagen är miljöfarlig ska frågan om tillstånd för verksamheten prövas enligt 9 kap.miljöbalken. Det finns inte någon bestämmelse i miljöbalken om att den mark som förutsätts för ett sådant tillstånd ska ha anvisats enligt minerallagen, inte heller någon bestämmelse i minerallagen om att en markanvisning förutsätter ett tillstånd enligt miljöbalken för den verksamhet som avses bli bedriven på marken. I minerallagens regler om markanvisning finns över huvud taget inte några bestämmelser om tillämpning av, eller hänsynstagande till, vad som gäller eller har beslutats enligt miljöbalken.
Det finns inte någon antydan i förarbetena till vare sig minerallagen eller miljöbalken om att rekvisitet ”behövs” i 9 kap. 2 § första stycket minerallagen skulle vara kopplat till kravet på tillstånd enligt miljöbalken på det sätt som klagandena hävdar. En sådan koppling skulle också innebära osäkerhet och komplikationer för verksamhetsutövaren. Att något sådant samband inte finns är vidare väl förenligt med att minerallagen och miljöbalken gäller parallellt.
Det som ska bedömas vid markanvisning enligt minerallagen är i stället vilket behov av marken som finns för verksamheten som sådan. Och oberoende av vilken tid som gäller för ett tillstånd enligt miljöbalken ska mark anvisas tills vidare, om inte sökanden har begärt något annat.
Enligt artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen ska varje fysisk eller juridisk person ha rätt till respekt för sin egendom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Enligt Europadomstolens praxis innefattar det skydd som denna bestämmelse ger ett krav på att ett ingrepp i egendomsskyddet ska vara proportionerligt. Även om det finns ett allmänt intresse som kan motivera ingreppet, måste det sålunda ske en avvägning mellan det allmännas och den enskildes intresse, och åtgärden måste genomföras på ett sådant sätt att den inte innebär en oskälig börda för den enskilde.
Det står klart att expropriation för legitima allmänna intressen och med full ersättning till ägaren för förlusten är förenlig med egendomsskyddet i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen. Minerallagens bestämmelser om markanvisning innebär att ägaren har en i vissa hänseenden sämre ställning än som är fallet vid expropriation.
Vid en jämförelse mellan minerallagen och expropriationslagen (1972:719) är sålunda att märka att det i minerallagen saknas en sådan bestämmelse om en allmän intresseavvägning som finns i 2 kap. 12 § expropriationslagen. Där sägs att tillstånd inte ska meddelas ”om ändamålet lämpligen bör tillgodoses på annat sätt eller olägenheterna av expropriationen från allmän och enskild synpunkt överväger de fördelar som kan vinnas genom den”. Vidare finns inte i minerallagen något sådant krav på ”större betydelse för riket eller orten eller för viss befolkningsgrupp” som ställs i 2 kap. 4 § expropriationslagen. Därtill kommer i en situation som den aktuella att en markanvisning på obestämd tid kan medföra att fastighetsägarna inte kan använda sin mark efter att tiden för ett miljötillstånd har gått ut; det blir fallet om något nytt tillstånd inte ges för den verksamhet som marken ska användas till. Det kan medföra att det för en tid läggs en ”död hand” på marken. Den omständigheten att det är möjligt att begränsa tiden kan tala för att den möjligheten borde utnyttjas för att ingreppet inte ska bli mer omfattande än nödvändigt.
Gruvdrift har sådan betydelse för landets ekonomi att ett ianspråktagande av mark för sådan verksamhet utan tvivel är i det allmännas intresse även om verksamhetsutövaren är ett enskilt företag. Enligt minerallagen ska en bearbetningskoncession avse ett bestämt område, som bestäms efter vad som är lämpligt med hänsyn till fyndigheten, ändamålet med koncessionen och övriga omständigheter (4 kap. 1 §). Koncession ska meddelas om fyndigheten sannolikt kan tillgodogöras ekonomiskt och om dess belägenhet och art inte gör det olämpligt att sökanden får koncession (4 kap. 2 § första stycket). Mark ska anvisas med utgångspunkt från vad som behövs för verksamheten (9 kap. 2 §) och ersättning ska betalas för skada eller intrång som föranleds av att mark tas i anspråk (7 kap. 3 § första stycket). Ersättningen bestäms på samma sätt som vid expropriation, vilket betyder bl.a. att intrångsersättning ska betalas med ett belopp som motsvarar minskningen av fastighetens marknadsvärde (7 kap. 4 § minerallagen med hänvisning till bl.a. 4 kap. 1 § expropriationslagen).
De förutsättningar som uppställs för bearbetningskoncession och därtill hörande markanvisning är sådana att det måste anses att ordningen är förenlig med bestämmelserna i artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen. Det gäller trots det som har sagts i punkt 12 om att minerallagen saknar motsvarigheter till bestämmelserna i 2 kap. 12 § och 2 kap. 4 §expropriationslagen.
Frågan är då om risken för att det genom en markanvisning tills vidare läggs en ”död hand” på marken under några år föranleder en annan bedömning beträffande egendomsskyddet. Det finns anledning att för bedömningen av den frågan undersöka vad som enligt Europadomstolens praxis gäller för sådana fall där ägaren drabbas av att inte kunna förfoga över sin egendom på grund av ingrepp i äganderätten och osäkerhet om hur länge ingreppet kommer att vara.
I fallet Gonzalesscy mot Polen (dom den 14 november 2006, no. 52589/99) hade klagandena under många år vägrats byggnadstillstånd under hänvisning till ett vägbygge som kunde komma att genomföras i en obestämd framtid. Det ansågs som ett brott mot artikel 1 i första tilläggsprotokollet. I målet Jones och Allen mot Sverige (dom den 23 september 1982, Serie A no. 52) ansågs klagandenas skydd för deras äganderätt ha kränkts - trots att det inte ansågs röra sig om en s.k. expropriation de facto - när expropriationstillstånd och byggnadsförbud hade gällt under en lång följd av år för deras fastigheter i centrala Stockholm och mer eller mindre omöjliggjort planerad användning av dem. I Bowman och Fleming mot Österrike (dom den 23 april 1987, Serie A no. 117) och andra mål om jorddelningsförfaranden ansågs ägarnas rättigheter ha kränkts när de provisoriskt hade nödgats avstå från jord varefter det under lång tid hade varit oklart hur de berörda markområdena slutligt skulle tas i anspråk. Slutligen hade i Beyeler mot Italien (dom den 5 januari 2000, no. 33202/96) italienska myndigheter förköpsrätt till en tavla av Collins. Myndigheterna underlät emellertid under flera år att lämna besked om huruvida förköpsrätten skulle utnyttjas, och när de slutligen utövade sin rätt betalade de en mycket låg köpeskilling. Ägarens rättigheter ansågs sammantaget ha blivit kränkta.
I förevarande fall löper ägarna en viss risk att deras fastigheter kommer att vara ianspråktagna genom markanvisning även om det inte lämnas miljötillstånd för den verksamhet som marken avses bli använd för. Det innebär en osäkerhet för dem. De har dock rätt till full ersättning för den minskning av marknadsvärdet som markanvisningen medför. Osäkerheten består bara i att ägaren inte vet om förfoganderätten till marken kommer att vara förenad med att viss verksamhet bedrivs där eller inte. Den får därför anses vara av begränsad betydelse. I praktiken drabbar osäkerheten även koncessionshavaren, som får utge full ersättning för minskningen i marknadsvärdet utan att ha någon garanti för att marken får användas för avsett ändamål. I de i punkt 16 nämnda avgörandena, där ett ingrepp har ansetts innefatta en kränkning av egendomsskyddet på grund av inskränkt förfoganderätt och osäkerhet om hur länge ingreppet kommer att vara, har ingreppet varit av allvarligare slag.
Det går inte att av förarbetena till 2 kap. 15 § regeringsformen, eller av rättspraxis i anslutning till denna bestämmelse, dra slutsatsen att markanvisningen i det aktuella målet skulle kunna komma i konflikt med regeringsformens egendomsskydd.
Den ifrågavarande markanvisningen kommer alltså inte i konflikt med egendomsskyddet vare sig i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen eller i regeringsformen.
Det anförda innebär att hovrättens domslut ska fastställas. - - -.
HD fastställer hovrättens domslut.
HD:s dom meddelad: den 16 maj 2013.
Mål nr: T 5746-10.
Lagrum: 9 kap.1, 2 och 3 §§minerallagen (1991:45), 2 kap. 15 § regeringsformen samt artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen.
Rättsfall: Europadomstolens domar den 14 november 2006, no. 52589/99, Gonzalesscy mot Polen, den 23 september 1982, Serie A no. 52, Jones och Allen mot Sverige, den 23 april 1987, Serie A no. 117, Bowman och Fleming mot Österrike samt den 5 januari 2000, no. 33202/96, Beyeler mot Italien.