Tilldelning av utsläppsrätter ----- Ett bolag har till följd av en författningsändring den 1 juli 2006 kommit att omfattas av systemet för handel med utsläppsrätter. Bolagets anläggning har varit berättigad till tilldelning av utsläppsrätter för handelsperioden utan betalning under förutsättning att bolaget ansökt om detta senast den 31 oktober 2006. Bolaget kom emellertid först senare att göra en sådan ansökan och gjorde gällande att detta var ursäktligt och att bolaget därför borde tilldelas utsläppsrätter utan betalning. Miljööverdomstolen fann att konstruktionen av systemet var svårgenomtränglig, men att bestämmelserna inte kunde tolkas på något annat sätt än enligt deras lydelse och att bolagets ansökan därför skulle avslås.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDENacka tingsrätts, miljödomstolen, dom 2009-05-29 i mål M 3130-08, se bilaga A
Miljööverdomstolen fastställer miljödomstolens dom.
Ifö Sanitär AB (bolaget) har yrkat att Miljööverdomstolen ska fatta beslut om gratis tilldelning av utsläppsrätter till bolaget i första hand till 100 procent och i andra hand till 90 procent samt tilldela bolaget utsläppsrätter baserat på den ansökan som getts in till Naturvårdsverket.
För det fall Miljööverdomstolen anser att bolaget bör tilldelas gratis utsläppsrätter, men att det krävs närmare utredning om i vilken omfattning tilldelning av utsläppsrätter till bolaget ska ske, har bolaget hemställt att Miljööverdomstolen återförvisar ärendet till Naturvårdsverket för sådan utredning och beslut.
Naturvårdsverket har bestritt ändring.
Bolaget har vidhållit vad som tidigare anförts samt tillagt i huvudsak följande.
Reglerna om vilka ytterligare förbränningsanläggningar som ska omfattas av utsläppshandelssystemet är inte lätta att tolka utan kan läsas på olika sätt. Ändringen av lagstiftningen till att omfatta en utvidgning av anläggningsbegreppet skedde i stor hast mitt under pågående handelsperiod för att harmonisera vilka förbrännings-processer som ska omfattas av EU:s handelssystem. Till detta kommer att lag-bestämmelserna om utvidgningen av systemet till att omfatta även bolagets anläggning infördes med mycket kort varsel. Regelsystemet kompliceras ytterligare av att verksamhetsutövaren ska ansöka dels om tillstånd (hos länsstyrelsen), dels om tilldelning (hos Naturvårdsverket).
Med beaktande av att reglerna var komplicerade och infördes med kort varsel förde bolaget, för att säkerställa att det gjorde rätt, en nära dialog med tillståndsmyndigheten. I samråd med företrädare för länsstyrelsen kom man gemensamt först fram till att bolaget inte omfattades av de ytterligare förbränningsanläggningar som inkluderades i systemet genom ändrade bestämmelser. Även länsstyrelsen var inledningsvis av uppfattningen att bolagets verksamhet inte skulle omfattas av de nya lagreglerna. Bolaget måste ha rätt att förlita sig på ett auktoritativt besked från en förvaltningsmyndighet. I vart fall måste länsstyrelsen, genom att ge bolaget felaktiga råd i en så pass viktig och svårtolkad fråga, anses ha brustit i sin serviceskyldighet gentemot bolaget.
Även Naturvårdsverket har vidgått att anläggningsbegreppet i handelssystemet inte är entydigt och att definitionen av en ny deltagare inte helt passar in på de verksamheter som inkluderas i systemet på grund av den ändrade definitionen och inte på grund av reella tekniska förändringar av verksamheten.
Det är i målet klarlagt att bolaget skulle ha fått gratis tilldelning av utsläppsrätter om bolaget hade gett in sin ansökan i rätt tid. Konsekvenserna av bolagets misstag är att bolaget nu måste köpa utsläppsrätter. Detta är ytterst kostsamt för bolaget och står inte i rimlig proportion till bolagets misstag och syftet med bestämmelserna.
För bolagets verksamhet krävs ca 11 000 - 12 000 utsläppsrätter per år. Bolaget köpte under 2008 11 561 utsläppsrätter för 1 890 000 kronor. För 2009 behövs 11 910 utsläppsrätter. Baserat på dagens marknadspris för utsläppsrätter (ca 13 euro) beräknas bolaget behöva köpa utsläppsrätter för 155 000 euro vilket i dagens valutakurs (10,1 kronor) motsvarar ca 1 570 000 kronor. Den skada bolaget lider under de två första åren av handelsperioden 2008-2012 uppgår således till ca 3,5 miljoner kronor. Detta kan inte anses vara en skälig påföljd för bolaget mot bakgrund av vad som anförts till stöd för att bolagets agerande beror på ett ursäktligt misstag och bristande service-skyldighet från förvaltningsmyndighet. Vidare har bolaget på grund av att lagstiftningen infördes med kort varsel endast haft tre veckor på sig att sätta sig in i komplicerad lagstiftning, ta fram den omfattande dokumentation och det underlags-material som krävs för förståelse av systemet samt ansöka om tilldelning av utsläppsrätter.
Den ekonomiska belastning som drabbar bolaget på grund av Naturvårdsverkets avslagsbeslut står inte i rimlig proportion till syftet med lagbestämmelserna, vilket är att under en pågående handelsperiod införa ett harmoniserat begrepp för förbränningsanläggningar inom EU.
Enligt 21 a § i handelsförordningen ska befintliga anläggningar tilldelas utsläppsrätter utan betalning för perioden 2008-2012 förutsatt att ansökan inkommit senast den 30 september 2006 för full tilldelning och senast den 31 oktober 2006 för tilldelning till 90 procent. Det ändamål som får anses ligga bakom bestämmelsen är att tillse dels att deltagare inrättar sig efter reglerna, dels att det blir ordning och reda i systemet.
Med anledning av de oklarheter som finns i regelsystemet (även enligt Naturvårdsverket), så har myndigheten en serviceskyldighet och ska därför lämna vägledning för att kunna tillgodose ändamålet med bestämmelsen på ett effektivt sätt.
I förevarande mål har det funnits en rad mindre inskränkande alternativ när det väl framkommit att bolaget inte lämnat in sin ansökan om utsläppsrätter den 30 september 2006. Naturvårdsverket hade då kunnat utfärda en påminnelse så att bolaget i alla fall haft möjlighet att få tilldelning av utsläppsrätter till 90 procent. Slutligen har åtgärden att avslå bolagets ansökan om gratis tilldelning av utsläppsrätter i vart fall inte stått i rimlig proportion till myndighetens behov av ordning och reda och av att enskilda inrättar sig efter regelverket.
Naturvårdsverket har vidhållit sitt beslut och därutöver anfört följande. Bolaget har i sitt överklagande uppgett att det för det fall ansökan inkommit i rätt tid skulle ha fått gratis tilldelning av utsläppsrätter i enlighet med ingiven ansökan. Naturvårdsverket har dock inte utrett frågan om omfattningen av tilldelning av utsläppsrätter, eftersom bolaget inte uppfyller de kriterier som gäller för nya deltagare enligt 8 § förordningen (2004:1205) om handel med utsläppsrätter.
Som miljödomstolen har konstaterat kom bolaget genom en författningsändring den 1 juli 2006 att omfattas av handelsperioden 2008 - 2012 i systemet för handel med utsläppsrätter. Bolagets anläggning är enligt 5 § förordningen om handel av utsläppsrätter en befintlig anläggning. En sådan anläggning kan tilldelas utsläppsrätter utan betalning för perioden, helt eller till 90 procent, förutsatt att ansökan kommit in till Naturvårdsverket senast den 30 september 2006 respektive senast den 31 oktober 2006 (21 a § nämnda förordning). Bolaget ansökte först senare om tilldelning av utsläppsrätter.
Enligt andra stycket i den sistnämnda bestämmelsen kan nya deltagare tilldelas utsläppsrätter utan betalning i viss utsträckning, och en ansökan om sådan tilldelning kan göras från den 22 november 2007 och ända fram till handelsperiodens slut. Med ny deltagare avses emellertid enligt 6 § en ny anläggning som inte var tagen i drift före den 1 juli 2006 eller en ändring i en befintlig anläggning i fråga om anläggningens art eller funktion eller en utvidgning av en befintlig anläggning, om ändringen eller utvidgningen inte var tagen i drift före den 1 juli 2006. Bolagets anläggning är inte sådan som nu har sagts.
Bolaget har uppehållit sig vid att regelverket varit komplicerat och att fristen för att sätta sig in i reglerna och ansöka om tilldelning av utsläppsrätter varit mycket kort. Miljööverdomstolen kan instämma i att konstruktionen av systemet är svårgenomtränglig. Att, som bolaget synes ha gjort, missta sig på innebörden av bestämmelserna leder på grund av de kategoriska tidsgränserna i förordningens 21 a § till dramatiska konsekvenser som ur bolagets synvinkel framstår som oskäliga. Det kan ifrågasättas om dessa konsekvenser verkligen varit avsedda av lagstiftaren. Bestämmelsernas ordalydelse medger likväl inte någon annan tolkning än den som ovan har redogjorts för.
När det gäller de kontakter som bolaget haft med länsstyrelsen är det inte visat att det hösten 2006 har lämnats några felaktiga besked från länsstyrelsen som kan ha vilselett bolaget att avstå från att i rätt tid ansöka om tilldelning av utsläppsrätter. Även om så skulle ha skett ger det för övrigt inte Miljööverdomstolen möjlighet att tolka bestämmelserna på något annat sätt än enligt deras lydelse.
Miljööverdomstolen instämmer således i miljödomstolens bedömning. Miljödomstolens dom ska därför fastställas.
Domen får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättspresidenten Henderson samt hovrättsråden Blankenship, referent, Jackson och Wade. Enhälligt.
Föredragande har varit Shaw.
Miljödomstolen avslår överklagandet.
Genom det överklagade beslutet avslog Naturvårdsverket bolagets ansökan om tilldelning av utsläppsrätter som ny deltagare. Beslutet motiverades med att bolagets förbränningsanläggning inkluderats i handelssystemet genom ändrade bestämmelser och därmed var att betrakta som en befintlig anläggning.
YRKANDEN M.M.
Ifö Sanitär AB (bolaget) har yrkat att det överklagade beslutet upphävs och att bolaget tilldelas utsläppsrätter som ny deltagare enligt ansökan.
Till stöd för talan har bolaget anfört i huvudsak följande. Enligt tidigare gällande lydelser av lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter (handelslagen) och förordningen (2004:1205) om handel med utsläppsrätter (handelsförordningen) omfattades inte bolaget av systemet för handel med utsläppsrätter under handelsperioden 2005 - 2007.
Genom en ändring av definitionen av förbränningsanläggning som trädde i kraft den 1 juli 2006 omfattades bolagets förbränningsanläggningar av handelssystemet.
Naturvårdsverket har, liksom bolaget, tolkat det som att bolaget numer omfattas av handelssystemet. Naturvårdsverket anser dock att bolaget är en befintlig anlägg-ning. Detta får till följd att ansökan om tilldelning av utsläppsrätter skulle ha lämnats in senast den 30 september 2006 (för tilldelning motsvarande 100 procent av antalet utsläppsrätter) eller den 31 oktober 2006 (för tilldelning motsvarande 90 procent av antalet utsläppsrätter). Bolaget meddelades tillstånd till utsläpp av koldioxid den 31 oktober 2007.
I 8 § handelsförordningen finns en definition av vad som avser med ny deltagare som skiljer sig från bolagets tolkning av begreppet. Bolaget anser att det inte tydligt framgår av lagstiftningen att en deltagare som inte omfattades av en tidigare handelsperiod och tidigare definition av förbränningsanläggning, men nu gör det, ska ses som en befintlig anläggning. Naturvårdsverkets tolkning att bolagets verksamhet räknas som befintlig får till följd att bolaget endast hade tiden mellan 1 juli 2006 och 30 september 2006 (alt. 31 oktober för lägre tilldelning) för att utreda om bolaget omfattades av den nya definitionen av förbränningsanläggning, ta fram underlagsmaterial, ansöka om tillstånd till utsläpp av koldioxid, få tillstånd och ansöka om tilldelning av utsläppsrätter. Några övergångsregler till följd av den ändrade definitionen av förbränningsanläggning för de anläggningar som tidigare inte omfattats finns inte. Att bolaget tolkat begreppet ny deltagare annorlunda än Naturvårdsverket får stora konsekvenser för bolaget då det är hänvisat till marknaden för utsläppsrätter.
Naturvårdsverket har vidhållit beslutet och anfört i huvudsak följande. Ändringen av definitionen av förbränningsanläggning i handelsförordningen medförde att ytterligare ett trettiotal förbränningsanläggningar inom industrin inkluderades i handelssystemet. De hade i de allra flesta fall varit i drift en längre tid. Enligt 8 § handelsförordningen är en ny deltagare en anläggning, eller del av en anläggning, som inte var tagen i drift före den 1 juli 2006.
Naturvårdsverket anser att anläggningsbegreppet i handelssystemet inte är entydigt och att definitionen av ny deltagare inte helt passar in på de verksamheter som inkluderas i systemet på grund av den ändrade definitionen och inte på grund av reella tekniska förändringar av verksamheten. Enligt verkets uppfattning framgår det dock klart av proposition 2005/06:184 att tilldelning av utsläppsrätter till de ytterligare förbränningsanläggningar som inkluderades i systemet genom ändrade bestämmelser inte ska ske ur reserven för nya deltagare.
Bolaget anför i sin inlaga att tidsaspekten gjort det omöjligt för bolaget att söka tilldelning som befintlig anläggning. Naturvårdsverket vill påpeka att det inte fanns något krav på tillstånd enligt 2 kap. 1 § handelslagen när tilldelningsansökan skulle lämnas in.
Bolaget har genmält i huvudsak följande. Bolaget delar inte Naturvårdsverkets bedömning av nämnda proposition. Bolaget är att betrakta som ny deltagare. I propositionen anges att: ”Den reserv som skapas för tilldelning av utsläppsrätter bör i första hand användas för tilldelning till nya deltagare… Enligt regeringens bedömning bör reserven för nya deltagare kunna användas för oförutsedda behov, exempelvis till följd av beslut i överklagade ärenden.” Enligt bolagets uppfattning talar innehållet i propositionen för att tilldelning ur reserven är avsedd just för sådana händelser som detta ärende avser. Regeringen betonar i propositionen att gratis tilldelning av utsläppsrätter till nya deltagare är viktigt för harmoniseringen av enskilda företags konkurrensvillkor inom EU.
I målet är ostridigt att bolaget inte deltagit i handelsperioden 2005 - 2007 och att bolaget genom en författningsändring den 1 juli 2006 kommit att omfattas av handelsperioden 2008 - 2012 i systemet för handel med utsläppsrätter. Frågan i målet är om bolaget på grund av de ändrade bestämmelserna kan anses som ny deltagare.
Av lagmotiven framgår att avsikten med förändringen varit att harmonisera vilka förbränningsprocesser som omfattas av handelssystemet (prop. 2005/06:184 s. 85).
Även om det inte klart framgår av nämnda proposition är miljödomstolens bedömning att avsikten har varit att inkludera vissa befintliga anläggningar, som inte deltagit i handelsperioden 2005 - 2007, i handelsperioden 2008 - 2012. De nytillkomna anläggningarna ska därmed klassas som befintliga enligt handelslagens definition.
Genom att bolaget inkluderats i handelssystemet är det är i och för sig begripligt att bolaget uppfattat sig som ny deltagare. Enligt 8 § handelsförordningen avses dock med ny deltagare en ny anläggning som inte var tagen i drift före den 1 juli 2006, samt en ändring eller utvidgning av en befintlig anläggning om ändringen eller utvidgningen inte var tagen i drift före den 1 juli 2006.
Det har inte framkommit något i målet som visar att bolaget uppfyller rekvisiten för ny deltagare enligt ovan. Bedömningen är därför att bolagets anläggning är att betrakta som en befintlig anläggning.
Enligt 21 a § handelslagen skulle ansökan för tilldelning av utsläppsrätter för handelsperioden 2008 - 2012 ha inkommit senast den 31 oktober 2006. Bolagets ansökan har inkommit efter detta datum. Miljödomstolen instämmer i bedömningen att ansökningstiden varit förhållandevis kort. Denna omständighet kan dock i sig inte medföra att bolaget ska betraktas som ny deltagare.
Det refererade uttalandet i förarbetena om att reserven för nya deltagare kan komma att användas efter beslut i överklagade ärenden, avser enligt miljödomstolen tillfällen då en anläggning efter en överprövning befinns vara berättigad till fler utsläppsrätter än vad som ursprungligen beslutats. Reserven för nya deltagare kan alltså användas när en anläggning tilldelas ytterligare utsläppsrätter, men förutsättningen är att anläggningen av något skäl anses berättigad till fler utsläppsrätter.
Miljödomstolen finner sammantaget att bolaget inte kan betraktas som ny deltagare och instämmer alltså i Naturvårdsverkets bedömning. Överklagandet avslås därför.
Överklagande, ställt till Svea hovrätt, Miljööverdomstolen, ska, med hänsyn till mellankommande helg, ha inkommit till Nacka tingsrätt, miljödomstolen senast den 22 juni 2009. Prövningstillstånd krävs.
I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Sanchez och miljörådet Freeman. Enhälligt. Föredragande har varit beredningsjuristen Fisher.