Tillstånd till anläggande och drift av en biobränslepanna-----Mot bakgrund av att bullersituationen vid pappersbruket var allvarlig, fastställde Miljööverdomstolen ett separat bullervärde som villkor för driften av en nyuppförd biobränslepanna. Värdet sattes till 40 dB (A) nattetid för att inte försvåra det långsiktiga arbetet med att begränsa bullernivåerna från bruket i sin helhet till de som gäller vid nyetablering enligt Naturvårdsverkets allmänna råd om externt industribuller (RR 1978:5).
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Ansökan om tillstånd enligt 9 kap.miljöbalken till anläggande och drift av en biobränslepanna (samförbränningsanläggning) vid massa- och pappersbruket i Obbola, Umeå kommun
Miljööverdomstolen ändrar miljödomstolens dom på följande sätt:
1. Villkor 5 ändras till följande lydelse:
Buller från de anläggningar och verksamheter som omfattas av detta tillstånd skall begränsas så att det inte ger upphov till högre ekvivalent ljudnivå utomhus vid bostäder än 40 dB (A) nattetid (kl. 22-07).
2. Miljööverdomstolen förordnar med stöd av 22 kap. 28 § första stycket och 23 kap. 7 §miljöbalken att tillståndet får tas i anspråk även om domen inte har vunnit laga kraft.
SCA Packaging Obbola AB (bolaget) har i första hand yrkat att villkorspunkten 5 skall ha följande lydelse:
Biobränslepannan och övriga anläggningar som omfattas av tillståndet skall konstrueras på så sätt att de inte ger upphov till högre ekvivalent ljudnivå utomhus vid bostäder än
I andra hand har bolaget yrkat att villkoret ändras så att det föreskrivs att bullret från de anläggningar och verksamheter som omfattas av tillståndet skall begränsas så att det inte ger upphov till högre ekvivalent ljudnivå utomhus vid bostäder än 40 dB (A) nattetid (kl.22-07).
Miljööverdomstolen har i beslut som meddelades den 18 september 2003 avslagit bolagets yrkande om verkställighetsförordnande avseende det av miljödomstolen meddelade tillståndet.
Bolaget har på nytt yrkat bifall till sitt yrkande om att tillståndet får tas i anspråk trots att det inte har vunnit laga kraft.
Bolaget har sedan lång tid, i samarbete med länsstyrelsen, bedrivit ett omfattande arbete för att reducera bullernivåerna från verksamheten i Obbola och har därvid vidtagit en mängd åtgärder i detta avseende. I samband med prövningen av bullerfrågan under 2002 uttalade länsstyrelsen att den största delen av bulleremissionerna från bolagets verksamhet kan hänföras till sodapannan men att det för närvarande inte finns någon realistisk möjlighet att ytterligare reducera dessa. Vidare anfördes att bolaget i samråd med länsstyrelsen vidtagit ett flertal åtgärder vilka haft viss inverkan på bullernivåerna i kringliggande samhälle. Länsstyrelsen tillstyrkte därför det villkor som slutligt fastställdes avseende buller. Bolaget har på lång sikt ambitionen att nedbringa bullernivåerna i nivå med gällande riktlinjer från Naturvårdsverket men för närvarande är detta inte möjligt utan mycket stora kapitalinsatser. De relativt höga nivåer som villkoret föreskriver återspeglar således den oerhört komplexa bullersituation som råder inom området.
Ett bullervillkor bör fastställas mot bakgrund av syftet att åstadkomma en god boendemiljö i verksamhetens närområde. De riktvärden för nyetablerad industri som föreskrivs i Naturvårdsverkets allmänna råd för externt industribuller beskrivs som en målsättning för önskad miljökvalitet och det anges att vid utbyggnad av befintlig industri bör utbyggnaden ej medföra att den totala ljudnivån från hela anläggningen höjs.
Rådande bullervillkor för bolagets verksamhet avser hela bolagets anläggning och syftar till att begränsa ljudnivåerna vid närmaste bostäder. Villkorets konstruktion innebär att bolaget vid nyetablering och ändring av verksamheten ges viss flexibilitet i att bedöma var bullerbegränsande åtgärder bör sättas in för att ge det bästa och mest kostnadseffektiva resultatet.
Den planerade biobränslepannan kommer att placeras centralt inom verksamhetsområdet i Obbola, i närheten av befintlig ångcentral. Buller från pannan kommer att omfattas av gällande bullervillkor. Miljödomstolens beslut att meddela villkor avseende en separat enhet inom verksamhetsområdet innebär att man frångår det nyligen etablerade och allmänt accepterade angreppssättet för hantering av buller från en större verksamhet. Miljödomstolens resonemang tar emellertid inte hänsyn till den oerhörda komplexitet som kännetecknar bullerfrågan samt det omfattande arbete som bolaget ägnat denna. Det kan inte anses ändamålsenligt att föreskriva ett sådant separat bullervillkor för biobränslepannan. Snarare innebär detta att hanteringen av bullerfrågan ytterligare kompliceras, såväl internt hos bolaget som hos tillsynsmyndigheten.
Miljödomstolen för ett resonemang med innebörden att, med rådande bullervillkor för bruket, en ny anläggning skulle kunna medföra att bostäder som inte tidigare varit bullerstörda skulle utsättas för bullernivåer som med 10 dB(A) överstiger Naturvårdsverkets riktlinjer för nyetablering. Bolagets verksamhet är lokaliserad på sådant sätt i förhållande till befintlig bebyggelse att resonemanget inte är relevant, vare sig i den nuvarande situationen eller ens inom en överskådlig framtid.
För att säkerställa att biobränslepannan uppfyller de riktvärden som bolaget arbetar mot bör ett s.k. konstruktionsvillkor föreskrivas i enlighet med förstahandsyrkandet. Praxis i liknande fall (nya förbränningsanläggningar inom befintliga industriområden) utvisar att det är brukligt att meddela dylika konstruktionsvillkor vid tillkommande enheter inom en befintlig verksamhet, se t.ex. Smith tingsätts, miljödomstolen, dom 2002-06-20 i mål nr M 382-01 (Borås Energi) samt Stockholms tingsrätts, miljödomstolen, deldom 2002-06-10 i mål M 284-01 (Birka Värme Stockholm AB).
Sammanfattningsvis anser bolaget att det är en onödigt ingripande åtgärd att föreskriva ett särskilt villkor med syfte att reglera ljudnivåerna vid närmaste bostäder från den planerade anläggningen. Det bullervillkor som idag gäller för bolagets hela verksamhet i Obbola kommer även att omfatta buller från denna anläggning och genom ett konstruktionsvillkor säkerställs att anläggningen konstrueras i enlighet med Naturvårdsverkets riktvärden för nyetablerad industri. Bullernivån vid bostäder kommer därför att minska i takt med att bulleråtgärder vidtas på andra delar av Obbolaanläggningen.
Ett separat bullervillkor avseende biobränslepannan är inte möjligt att kontrollera. Även länsstyrelsen har påpekat svårigheten att mäta ett bullervillkor avseende en separat enhet och därvid uttalat att man anser det tillräckligt att biobränslepannan omfattas av det bullervillkor som gäller för hela verksamheten.
Bolaget har efter miljödomstolens avgörande kontaktat potentiella leverantörer av den nya biobränslepannan för att undersöka möjligheten att upphandla en biobränslepanna som uppfyller kravet på 35 dB(A) vid närmaste bostäder men, på grund av att det idag saknas etablerade tekniska lösningar, inte funnit någon som är beredd att garantera denna nivå. Även vid jämförelse med liknande anläggningar som nyligen tillståndsprövats förefaller ett värde på 35 dB (A) osedvanligt lågt. Såsom bolaget uppfattar miljödomstolens resonemang motiveras denna nivå uteslutande av att anläggningen är placerad i anslutning till andra bullergenererande enheter inom verksamhetsområdet. Hade anläggningen lokaliserats till någon annan plats utanför området torde istället Naturvårdsverkets riktlinjer för nyetablerade anläggningar ha tillämpats och värdet 40 dB(A) föreskrivits nattetid. Den nuvarande lokaliseringen av biobränslepannan måste emellertid, sett ur ett övergripande miljöperspektiv, vara att föredra framför en nylokalisering. Det kan därför inte vara en rimlig konsekvens att en strängare bedömning skall göras när bolaget placerar biobränslepannan inom befintligt verksamhetsområde.
Om Miljööverdomstolen inte skulle anse det lämpligt med ett konstruktionsvillkor, bör i enlighet med bolagets andrahandsyrkande, ett värde om 40 dB (A) föreskrivas nattetid, vilket motsvarar Naturvårdsverkets riktlinjer för nyetablerade anläggningar.
Länsstyrelsen anser, med ändring av vad som tidigare framförts, att ett särskilt bullervillkor för biobränslepannan är motiverat och att det inte skall medge högre ekvivalent ljudnivå utomhus vid bostäder än 40 dB (A) nattetid. Länsstyrelsen tillstyrker därför bolagets andrahandsyrkande. Länsstyrelsen delar miljödomstolens uppfattning att bullret från en ny anläggning vid fabriken skall vara så lågt att man inte riskerar att den nya anläggningen så småningom - efter t.ex. ombyggnader av äldre delar av fabriken - blir den dominerande bullerkällan. Däremot är länsstyrelsen tveksam till om det är rimligt att kräva att biobränslepannan inte ger upphov till högre ljudnivå än 35 dB(A).
Vid nyinvestering bör bolaget vidta de åtgärder som finns för att i framtiden komma ned till de av Naturvårdsverket angivna utomhusriktvärdena för externt industribuller vid nyetablering.
Det har i målet hänvisats till Naturvårdsverkets allmänna råd om externt industribuller från 1978 i en omtryckt version från 1983. Denna version gäller ännu i dag. Miljööverdomstolen vill därför inledningsvis kommentera råden.
Råden grundar sig på antagandet att acceptabla förhållanden uppnås om följande ekvivalenta ljudnivåer, uttryckta i dB(A) utomhus vid bostäder, inte överskrids:
samt momentan ljudnivå maximalt 55 dB(A) under nattetid.
Råden är endast tillämpliga på externt industribuller och således inte tillämpliga på buller från flygplatser, vägar, järnvägar, skjutbanor m.m. Någon enhetlig definition av industribuller finns inte, men typiskt sett rör det sig om buller från maskiner eller fläktar eller ledningsljud som är av mer kontinuerlig karaktär. Råden har också tagit fasta på att förekomsten av vissa särljud är särkilt störande och anger att om det förekommer rena toner eller regelbundet återkommande impulsljud bör de ekvivalenta ljudnivåerna sänkas med 5 dB(A).
Ovanstående värden, som således anger vad som är en god ljudmiljö, skall enligt råden utgöra begränsningsvärden vid nyetablering av verksamhet. Vid bestämmandet av vad som skall gälla i det enskilda fallet skall miljöbalkens hänsynsregler tillämpas. Det kan resultera i såväl strängare som lindrigare krav. Utrymmet att vid nylokalisering medge lindrigare krav får dock anses som mycket begränsat.
Vid utgivningen av de allmänna råden i slutet av 1970-talet gjordes bedömningen att det i många fall inte var skäligt att för befintliga verksamheter omedelbart kräva bulleråtgärder så att de miljömässigt godtagbara bullernivåerna kunde innehållas. Därför infördes i råden beträffande redan etablerad industri 5 dB(A) högre värden för de ekvivalenta ljudnivåerna. Miljööverdomstolen vill emellertid i detta sammanhang framhålla att dessa begränsningsvärden för etablerad industri inte är automatiskt tillämpbara på alla industrier som är befintliga. Begränsningsvärdena torde mer och mer ha spelat ut sin roll allteftersom befintliga verksamheter har prövats på nytt till följd av ökad produktion eller omprövning av villkor mot bakgrund av den tekniska utvecklingen vad gäller processer och skyddsåtgärder m.m. Vid sådana prövningar bör utgångspunkten vara de värden som gäller vid nyetablering.
Vad som anförts ovan stämmer väl för det fall att det är fråga om en industriell verksamhet som utgör den dominerande bullerkällan. Så är emellertid ofta inte fallet. Den bullerstörning som uppkommer vid en viss bostad kan vara sammansatt av buller från flera industrier, vägtrafik etc. Givetvis skall en verksamhetsutövare inte svara för bullerbegränsning i annat än den egna verksamheten. I praxis har villkor därför utformats så att kravet gäller buller ”på grund av verksamheten”, d.v.s. den bullernivå som erhålls när den aktuella verksamheten är i gång och allt övrigt buller har räknats bort. Om det exempelvis finns en bullerkälla som ger 40 dB(A) vid en bostad och en ny verksamhet etableras som även den ger 40 dB(A) kommer bullerimmissionen vid bostaden att öka till 43 dB(A). Om sedan ytterligare en verksamhet med samma bulleremission tillkommer ökar den sammanlagda bullernivån till 45 dB(A). Enligt Miljöverdomstolens mening måste vid val av plats och vid bestämmandet av krav på bullerbegränsning beaktas att ett visst bullerutrymme redan kan ha tagits i anspråk. Detta gäller oavsett om den tänkta anläggningen avses bli uppförd inom en befintlig verksamhet - som i detta fall - eller på annan plats.
Vid utbyggnad av befintlig industri anger råden att utbyggnaden inte bör medföra att den totala ljudnivån från anläggningen höjs och i vart fall bör bullernivåer motsvarande befintlig industri inte överskridas. För anläggningar med villkor som överskrider begränsningsvärdena för befintlig industri bör en utbyggnad inte medföra en höjning av den totala ljudnivån.
I nu aktuellt fall har miljödomstolen i en särskild dom föreskrivit att bullernivån från huvudverksamheten inte får överstiga 50 dB(A) nattetid och därvid konstaterat att ytterligare åtgärder inte skäligen kan krävas. Denna nivå ligger 5 dB(A) högre än vad de allmänna råden anger för befintlig industri. Oavsett hur villkoret för bullerbegränsning utformas måste utgångspunkten vara att den totala bullernivån inte får öka. Detta innebär att bullerbidraget från biobränslepannan måste begränsas till åtminstone 40 dB(A) för att det skall kunna anses vara försumbart i den totala ljudnivån. Möjligheterna att minska bullret från huvudverksamheten bedöms vara ytterst begränsade eftersom rimliga åtgärder redan har vidtagits och ytterligare åtgärder skulle vara förenade med mycket höga kostnader. På sikt måste emellertid bullernivåerna begränsas till nivåer motsvarande vad som gäller vid nyetablering. Krav på begränsningsåtgärder i biobränslepannan måste, som miljödomstolen framhållit, därför bestämmas så att bullernivån från denna panna inte försvårar det framtida arbetet att nå ner till acceptabla bullernivåer för hela anläggningen.
Den fråga som nu uppkommer är om det finns åtgärder för bullerbegränsning på biobränslepannan, som, om de vidtogs i dag, skulle innebära skäliga kostnader, men som skulle framstå som oskäliga att kräva längre fram i tiden när pannan är uppförd. Enligt Miljööverdomstolens bedömning är sannolikheten liten att så skulle bli fallet, d.v.s. att bolaget bygger fast sig i en från bullersynpunkt dålig lösning, som blir dyr att komplettera om kraven på huvudanläggningen höjs. Det ankommer givetvis på bolaget att konstruera och uppföra biobränslepannan så att denna inte försvårar arbetet att på sikt nå ner till acceptabla bullernivåer för bruket i dess helhet.
Mot bakgrund av det som nu har anförts och med beaktande av dels att bullersituationen i brukets omgivningar är allvarlig, dels att bullerbidraget från biobränslepannan är långt ifrån försumbart anser Miljööverdomstolen att ett särskilt bullervillkor bör föreskrivas för denna panna med innebörd att bullret från pannan inte får överstiga 40 dB(A). Något hinder från kontrollsynpunkt att föreskriva ett sådant villkor föreligger inte eftersom det numera finns etablerade metoder - baserade på en kombination av mätningar, beräkningar och driftsövervakning - för kontrollen.
När det gäller utformningen av villkoret anser Miljööverdomstolen att krav måste ställas på bolaget att konstruera, driva, underhålla och kontrollera anläggningen så att begränsningsvärdet inte överskrids. Villkoret bör därför utformas på sätt som framgår av domslutet.
Skäl föreligger att bifalla bolagets yrkande om s.k. verkställighetsförordnande.
I avgörandet har deltagit hovrättslagmannen Guerrero, hovrättsrådet Sandoval, referent, och miljörådet Clark samt hovrättsassessorn Moore. Enhälligt.