Avsaknad av program och miljökonsekvensbeskrivning (avslag) / Betydelsen av att program och miljökonsekvensbeskrivning inte upprättats (rättsprövning, avslag)
Not 92. Ansökan av Khan Preston om rättsprövning. - Kommunfullmäktige i Luleå kommun antog den 26 mars 1990 en detaljplan för del av Råneå, Sörsidan, inom kommunen. - Beslutet överklagades av bl.a. Khan Preston -Länsstyrelsen i Norrbottens län (1994-06-20): Luleå kommun har antagit översiktsplan för kommunen 1990-06-18 och i denna redovisas berörd mark som tätortsområde. Ingen fördjupad översiktsplan upprättad enligt plan- och bygglagen finns, däremot finns en s.k. områdesplan för Råneå som antagits 1979. Denna åberopas som planeringsunderlag till översiktsplanen. Den antagna detaljplanen överensstämmer med områdesplanen. - Lokaliseringen av planområdet liksom markens disposition för industri och bostäder är bekräftad genom de tidigare kommunala besluten som föregåtts av offentliga samråd med medborgarna. - Det föreligger brist på industrimark i Råneå och detta kan vara en orsak till att samhället har underskott på arbetsplatser. En mycket stor del av den förvärvsarbetande befolkningen pendlar därför till Luleå. Om sysselsättningen kan ordnas i bostadens närhet kan arbetsresorna minskas vilket länsstyrelsen anser som värdefullt. - Khan L:s fastighet påverkas inte direkt av markintrång, däremot kan vissa störningar påverka boendet då industritomterna ianspråktas. Kommunen har fört förhandlingar om förvärv av den aktuella fastigheten men någon uppgörelse har inte kunnat nås. Därför har fullmäktige i tilläggsbeslut, § 204/93 beslutat att viss mark ska undantas. Länsstyrelsen tolkar detta beslut som att fullmäktige medger att länsstyrelsen gör undantag i planen enligt 13 kap. 8 § första stycket PBL. Genom undantaget anser länsstyrelsen att skälig hänsyn tagits till klagandens krav på störningsfrihet. - Länsstyrelsen har inte kunnat konstatera några brister i den kommunala handläggningen vare sig i samrådsförfarandet eller i utställningen. Utfartsförhållandena från detaljplaneområdet är godtagbara och planen medger också att ombyggnad av anslutningen kan ske. Markbeskaffenheten är godtagbar men inom vissa delar kan grundläggning av byggnader medföra fördyringar. Detta gäller företrädesvis inom område som nu undantas från antagandet. - Klaganden gör gällande att kommunen inte tagit hänsyn till bestämmelserna i 2 och 3 kap. lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m., NRL, och 2 kap. plan- och bygglagen (1987:10), PBL. Även om det inte sägs uttryckligen i de upprättade handlingarna anser länsstyrelsen att de exploateringsmedgivanden som ges i detaljplanen har stöd i den antagna översiktsplanen och att prövning av bestämmelserna både enligt NRL och PBL skett i samband med denna plan. Att kommunen i detaljplaneärendet åberopat denna prövning hade möjligen varit önskvärt för att få större förståelse för detaljplanen bland sakägarna. - Med hänvisning till det ovan anförda avslår länsstyrelsen Khan L:s överklagan och fastställer fullmäktiges beslut dock med undantag enligt fullmäktiges beslut 1993-10-25. - Khan Preston m.fl. överklagade länsstyrelsens beslut. - Regeringen (Inrikesdepartementet, 1997-04-17) avslog överklagandena, varvid beträffande Khan L:s överklagande gavs följande motivering: Regeringen finner att detaljplanen med det undantag länsstyrelsen beslutat om inte kan anses innebära sådana olägenheter för Khan Preston att den inte kan godtas. Vad hon anfört utgör inte heller i övrigt skäl för regeringen att med anledning av överklagandet ändra länsstyrelsens beslut. Överklagandet av Khan Preston bör därför avslås. - Khan Preston ansökte om rättsprövning. Till stöd för sin talan anförde hon bl.a. att program och miljökonsekvensbeskrivning saknades i ärendet. Vidare yrkade hon ekonomisk gottgörelse i enlighet med den praxis som utvecklats i bl.a. Europadomstolen. - I ett av Regeringsrätten begärt yttrande anförde regeringen bl.a. följande: "Bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivning finns i 5 kap. 18 § PBL. Paragrafen angav i sin ursprungliga lydelse att en detaljplan bör grundas på ett program som anger utgångspunkter och mål för planen. Genom ett tillägg, som beslutades år 1992, infördes krav på miljökonsekvensbeskrivning i vissa fall (prop. 1992/93:60, bet. 1992/93:JoU 10, rskr. 1992/93:139, SFS 1992:1769). Enligt det nya andra stycket skall en detaljplan som medger en användning av mark eller av byggnader eller andra anläggningar som innebär betydande miljöpåverkan grundas på ett sådant program som anges i första stycket, om detaljplanen innebär att planområdet får tas i anspråk för bl.a. industriändamål. Av det nya tredje stycket framgår att i de fall som anges i andra stycket skall en miljökonsekvensbeskrivning enligt 5 kap. NRL upprättas vid utarbetandet av programmet. Kravet på miljökonsekvensbeskrivning var således formellt kopplat till programfasen i detaljplaneprocessen. Ändringen trädde i kraft den 1 januari 1994 (SFS 1993:1646). Några särskilda övergångsbestämmelser meddelades inte. - Bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivning i 5 kap. 18 § PBL har därefter ändrats år 1995, då ett mer generellt krav på miljökonsekvensbeskrivning infördes (prop. 1994/95:230, bet. 1995/96:BoU1, rskr. 1995/96:30, SFS 1995:1197). Denna ändring trädde i kraft den 1 januari 1996. Enligt övergångsbestämmelserna skall emellertid äldre bestämmelser tillämpas beträffande ärenden som avgjorts av kommunen före ikraftträdandet. - Eftersom kommunfullmäktige i Luleå kommun redan den 26 mars 1990 antog den i ärendet aktuella detaljplanen skall inte, till skillnad från vad Khan Preston synes hävda, de bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivning som trädde i kraft den 1 januari 1996 tillämpas i ärendet, jfr övergångsbestämmelserna till SFS 1995:1197. Den fråga som, med utgångspunkt i Regeringsrättens hänvisning till RÅ 1988 ref. 132, skall besvaras är således om de bestämmelser som trädde i kraft den 1 januari 1994 skall tillämpas i ärendet. - Frågan om hur sådana bestämmelser, som trätt i kraft utan att några övergångsbestämmelser meddelats, skall tillämpas vid besvärsprövning har behandlats av Regeringsrätten i flera avgöranden. I RÅ 1988 ref. 132 uttalade Regeringsrätten bl.a. följande. Av allmänna förvaltningsrättsliga grundsatser har ansetts följa att bestämmande för vilka förvaltningsrättsliga föreskrifter - avseende både förfarandet och prövning i sak - som skall tillämpas i ett mål eller ärende som regel är vilka föreskrifter som är i kraft när prövningen sker. Det anförda har ansetts gälla även vid prövning av besvär över beslut som fattats före ikraftträdandet av de föreskrifter som gällde vid besvärsprövningen. Undantag från dessa grundsatser kan dock vara uttryckligen föreskrivna i övergångsbestämmelser eller följa av uttalanden i motiven till lagstiftningen. Fall kan också tänkas där av omständigheterna framgår att lagstiftaren inte avsett att de nya bestämmelserna skall tillämpas helt enligt de angivna grundsatserna i ett övergångsskede. Regeringsrätten har därefter i flera avgöranden vidare utvecklat och modifierat vad som uttalades i RÅ 1988 ref. 132 jfr. bl.a. RÅ 1996 ref. 57 och RÅ 1996 ref. 96 samt RÅ 1997 not. 134. - I RÅ 1997 not. 134 har Regeringsrätten prövat just frågan om hur kravet på miljökonsekvensbeskrivning i PBL skall tillämpas i ett övergångsskede. I målet var fråga om en detaljplan som antogs av kommunfullmäktige den 21 mars 1994, dvs. efter den 1 januari 1994 då lagändringen år 1992 trädde i kraft, men där programmet upprättades dessförinnan. Regeringsrätten inhämtade yttrande från regeringen, som anförde bl.a. följande. Många detaljplaner som utvecklades under perioden innan kravet på miljökonsekvensbeskrivning infördes torde sakna en miljökonsekvensbeskrivning till programmet. I vissa fall har program inte tagits fram alls. Dessa planer uppfyller därmed formellt inte kravet på miljökonsekvensbeskrivning till programmet. Ett strängt upprätthållande av ett krav på en genomarbetad miljökonsekvensbeskrivning till programmet när det gäller planer som utarbetats före men antagits efter den 1 januari 1994 skulle därför innebära att planarbetet i många fall skulle få göras om till betydande kostnader. Förarbetena ger inte stöd för att en sådan stränghet i tillämpningen varit lagstiftarens avsikt med att inte införa övergångsbestämmelser. Regeringsrätten uttalade i målet bl.a. följande. Det krav som infördes i PBL år 1992 innebar att en miljökonsekvensbeskrivning skall upprättas vid utarbetandet av det program som detaljplaner skall grundas på. I förevarande fall var utarbetandet av programmet avslutat innan de nya reglerna trädde i kraft. Med hänsyn härtill och till övriga upplysta förhållanden kan beslutet om antagande av planen inte anses strida mot bestämmelserna i PBL på den grunden att de beskrivningar av miljökonsekvenser som fanns i underlaget inte uppfyllde kraven på en miljökonsekvensbeskrivning enligt de då införda reglerna i 5 kap. 18 § PBL. - När det gäller den aktuella planen kan konstateras att detaljplanen antogs av kommunfullmäktige så tidigt som den 26 mars 1990. Förhållandena skiljer sig således så till vida från dem Regeringsrätten prövade i RÅ 1997 not. 134, att kommunens hela planarbete var avslutat och att planen också var antagen vid den tidpunkt kravet på miljökonsekvensbeskrivning infördes i PBL. Av planbeskrivningen och handlingarna i övrigt, bl.a. kommunens översiktsplan och den områdesplan för Råneå som översiktsplanen hänvisar till, framgår att det aktuella området sedan länge befunnits lämpligt för industriändamål. - Mot bakgrund av det anförda och övriga upplysta förhållanden finner regeringen att beslutet om antagande av planen inte kan anses strida mot bestämmelserna i PBL på den grunden att de beskrivningar av miljökonsekvenser som fanns i underlaget inte uppfyllde kraven på en miljökonsekvensbeskrivning enligt de sedermera införda reglerna i 5 kap. 18 § PBL." - Regeringsrätten (1999-04-29, Wu, Hall, Bass): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angivit eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågor om beslutet strider mot kravet på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är utformade så att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Regeringsrätten finner inte att det vid handläggningen förekommit några formella brister som kan ha påverkat utgången av ärendet. Beslutet strider således i den delen inte mot någon rättsregel. - Enligt 1 kap. 5 § PBL skall vid prövning av frågor enligt lagen både allmänna och enskilda intressen beaktas, om inte annat är särskilt föreskrivet. - Enligt 2 kap. 1 § första stycket PBL skall mark- och vattenområden användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. - Enligt 5 kap. 2 § första stycket PBL skall vid utformning av detaljplan skälig hänsyn tas till befintliga bebyggelse-, äganderätts- och hastighetsförhållanden som kan inverka på planens genomförande. - Ifrågavarande bestämmelser är allmänt hållna och ger de tillämpande myndigheterna ett förhållandevis stort utrymme för olika bedömningar. Regeringsrätten finner inte att Khan Preston har visat att regeringen vid beslutsfattandet har felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som myndigheterna har i planärenden. - Vid tidpunkten för regeringens avgörande var NRL tillämplig vid planläggning enligt PBL. Enligt 3 kap. 1 och 6 §§ NRL är vattenområdet Råneälven ett område som i sin helhet är av riksintresse med hänsyn till de natur- och kulturvärden som finns i området. Exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön får - såvitt är av intresse i målet - komma till stånd i dessa områden endast om det kan ske på ett sätt som inte påtagligt skadar områdenas natur- eller kulturvärden. Bestämmelserna utgör dock inte hinder för utvecklingen av bl.a. det lokala näringslivet. Mot bakgrund av det anförda finner Regeringsrätten inte att regeringens beslut strider mot de angivna bestämmelserna. - Bestämmelser om program och miljökonsekvensbeskrivning finns i 5 kap. 18 § PBL. Paragrafen har ändrats dels år 1992 (SFS 1992:1769), dels år 1995 (SFS 1995:1197). Enligt övergångsbestämmelserna till den senare ändringen skall äldre bestämmelser tillämpas beträffande ärenden som avgjorts av kommunen före ikraftträdandet den 1 januari 1996. I målet är således fråga om de år 1992 beslutade bestämmelserna. - I 5 kap. 18 § PBL i den ursprungliga lydelsen föreskrevs att en detaljplan borde grundas på ett program som angav utgångspunkter och mål för planen. Ett sådant program var således inte obligatoriskt. I motiven till bestämmelsen uttalades att självständiga program sannolikt kunde behövas, bl.a. om översiktsplanen gav föga vägledning för detaljplaneläggningen (prop. 1985/86:1 s. 607). - Ändringen år 1992 av 5 kap. 18 § PBL innebar att två nya stycken tillkom. Enligt andra stycket skulle en detaljplan som medgav en användning av mark eller av byggnader eller andra anläggningar som innebar betydande miljöpåverkan grundas på ett sådant program som angavs i första stycket, om detaljplanen innebar att planområdet fick tas i anspråk för bl.a. industriändamål eller ny sammanhållen bebyggelse. Av tredje stycket framgick att i de fall som angavs i andra stycket en miljökonsekvensbeskrivning enligt 5 kap. NRL skulle upprättas vid utarbetandet av programmet. Till dessa regler finns inga övergångsbestämmelser. De skall därför i princip tillämpas fr.o.m. den dag de träder i kraft (den 1 januari 1994, se SFS 1993:1646). - Kommunfullmäktige antog planen under tid då den ursprungliga lydelsen av bestämmelsen gällde men länsstyrelsens och regeringens beslut med de ändringar som gjorts i samband med dessa beslut har antagits under tid då 1992 års regler gällde. - Den i förevarande mål aktuella planen innebär att planområdet skall tas i anspråk för industriändamål. Regeringsrätten finner med hänsyn bl.a. till att planområdet ligger inom område av riksintresse att ett genomförande av planen innebär en betydande miljöpåverkan. En tillämpning av 1992 års regler kräver således att planbeslutet grundas på ett program som anger utgångspunkter och mål för planen och att en miljökonsekvensbeskrivning upprättas vid utarbetandet av programmet. - Vid tiden för kommunfullmäktiges beslut att anta detaljplanen fanns inte någon översiktsplan för området. En sådan antogs först den 18 juni 1990, dvs. närmare tre månader efter det kommunen fattat beslut om detaljplanen. Däremot fanns en s.k. områdesplan för Råneå som antagits 1979, vilken av kommunen åberopats som planeringsunderlag till den översiktsplan som senare antogs. På områdesplanen är det aktuella området markerat som "Område för arbetsplatser" och det påpekas i planen att "Industriområdet på Sörsidan kan tas i bruk under 80- och 90-talen". Den antagna detaljplanen överensstämmer med områdesplanen. I den sedermera antagna översiktsplanen anges att ny bebyggelse kan uppföras såväl på södra sidan älven (främst industri enligt antagen områdesplan) som norr och öster om befintlig bebyggelse. Det anges vidare att hänsyn till natur- och kulturvärdena bör tas. Kraven på program och miljökonsekvensbeskrivning enligt 5 kap. 18 § PBL i 1992 års lydelse är inte uppfyllda. - Regeringsrätten har vid flera tillfällen behandlat frågan om vad som skall gälla i besvärsärenden när lagstiftningen ändras under tiden för prövningen och särskilda övergångsbestämmelser saknas. Av allmänna förvaltningsrättsliga grundsatser har ansetts följa att bestämmande för vilka förvaltningsrättsliga föreskrifter - avseende både förfarandet och prövningen i sak - som skall tillämpas i ett mål eller ärende som regel är vilka föreskrifter som är i kraft när prövningen sker. Detta har ansetts gälla även vid prövning av besvär över beslut som fattats före ikraftträdandet av de föreskrifter som gällde vid besvärsprövningen. Sålunda ansågs i RÅ 1988 ref. 132 en bestämmelse som införts i väglagen om att det i en arbetsplan skulle ingå en miljökonsekvensbeskrivning vara tillämplig vid regeringens prövning av ärendet trots att bestämmelsen hade införts efter det att Vägverket fastställt arbetsplanen. I RÅ 1997 not. 134 hade byggnadsnämnden i januari 1993 beslutat att anta en detaljplan. Beslutet fastställdes av länsstyrelsen men upphävdes av regeringen på den grunden att ärendet skolat prövas av kommunfullmäktige. Kommunfullmäktige beslöt därefter den 23 februari 1994 att anta detaljplanen. Ansökan om rättsprövning gjordes, sedan överklaganden avslagits av länsstyrelsen och regeringen. Regeringsrätten fann med hänsyn till att 1992 års regler innebar att en miljökonsekvensbeskrivning skulle upprättas vid utarbetande av det program som detaljplanen skulle grunda sig på, att utarbetandet av programmet var avslutat innan de nya reglerna trädde i kraft och övriga upplysta förhållanden att beslutet om antagandet av planen inte kunde anses strida mot bestämmelserna i PBL på den grunden att de beskrivningar av miljökonsekvenser som fanns i underlaget inte uppfyllde kraven på en miljökonsekvensbeskrivning enligt de år 1992 beslutade reglerna. - I förevarande mål har detaljplanen antagits av kommunfullmäktige redan år 1990 och alltså långt innan ikraftträdandet den 1 januari 1994 av nya regler om vilket material som obligatoriskt skulle utarbetas som underlag för en sådan plan i fall som det förevarande. Mot bakgrund härav och vad som i övrigt upplysts i ärendet kan inte regeringens beslut anses strida mot 5 kap. 18 § PBL. - Regeringsrätten finner således inte att regeringens beslut strider mot någon rättsregel på det sätt som Khan Preston angivit. Inte heller framgår klart av omständigheterna att regeringens beslut på annat sätt strider mot någon lagregel. Beslutet skall därför stå fast. - Khan L:s yrkande om ekonomisk kompensation kan inte lagligen bifallas. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. - Regeringsrätten avslår Khan L:s yrkande om ekonomisk ersättning. (Regeringsrådet Waters hade skiljaktig mening och anförde: I ärendet finns varken något program eller någon miljökonsekvensbeskrivning. Inte heller finns någon annan utredning som visar vilken miljöpåverkan den tänkta planen kan väntas medföra. Jag finner därför att regeringens beslut strider mot bestämmelserna i 5 kap. 18 § PBL (jfr RÅ 1988 ref. 132). Det är inte uppenbart att felet saknat betydelse för avgörandet. Beslutet skall därför upphävas. I övrigt är jag ense med majoriteten.) (fd II 1999-03-11, Cherry)