Domare i Miljööverdomstolen som avvisat en ansökan om tillstånd till vattenverksamhet avseende en del av den s.k. Citybanan har inte på grund av uttalanden som gjorts i det beslutet ansetts jäviga att handlägga ett annat mål angående tillstånd till sådan verksamhet avseende en annan del av banan.
Regeringen har i beslut den 3 mars 2005 prövat tillåtligheten enligt 17 kap. MB av en tunnelförlagd järnväg mellan Tomteboda och Stockholm Södra i Stockholms och Solna kommuner, benämnd Citybanan. Regeringen har tillåtit byggandet och driften av järnvägen samt föreskrivit ett antal villkor för verksamheten. För att kunna bygga och driva Citybanan erfordras arbetstunnlar respektive tillfartstunnlar på flera platser utmed spårtunneln. Staten genom Banverket har valt att för prövningen av vattenverksamheten dela upp projektet i åtta separata ansökningar:
Spårtunnel Tomteboda - Riddarholmen, 2. Arbetstunnel Norra Station, 3. Arbetstunnel Torsgatan, 4. Arbetstunnel Drottninggatan, 5. Tillfartstunnel Bangårdsområdet, 6. Betongtunnel Collins, 7. Tillfartstunnel Söder Mälarstrand, 8. Spårtunnel Södermalm.
Banverket har, såvitt nu är i fråga, hos Stockholms tingsrätt, miljödomstolen i skilda ansökningar begärt tillstånd för (5) tillfartstunnel Bangårdsområdet och (3) arbetstunnel Torsgatan.
Rörande (5) hänvisas till NJA 2008 s. 748. Det är i nu aktuellt sammanhang tillräckligt att ange att Miljööverdomstolen i det målet, M 8597-06, i slutligt beslut den 20 april 2007 avvisade Banverkets ansökan om tillstånd och att HD den 13 juni 2008 förklarade att Miljööverdomstolens beslut skulle stå fast.
Efter ansökan av Banverket meddelade miljödomstolen i deldom den 20 december 2006 Banverket tillstånd enligt MB bl.a. att leda bort inläckande grundvatten från arbetstunneln och schaktet vid Torsgatan i Stockholm (3).
Deldomen av den 20 december 2006 överklagades till Miljööverdomstolen, mål M 547-07, där Banverket, såvitt nu är i fråga, i samband med väckt fråga om inhibition, framställde jävsinvändning mot de ledamöter som deltagit i Miljööverdomstolens beslut den 20 april 2007 i målet rörande tillfartstunnel Bangårdsområdet, M 8597-06.
Svea hovrätt (i annan sammansättning än i målet Ross, nämligen hovrättslagmannen Moore, hovrättsrådet Elliott, referent, och tf. hovrättsassessorn Cortez) anförde i beslut den 16 maj 2007:
Frågan som hovrätten har att pröva är om de ledamöter, som deltog i det tidigare avgörandet om tillstånd till bortledande av grundvatten m.m. vid bangårdsområdet vid Stockholms central (del av Citybanan), är jäviga att delta i handläggningen och prövningen av den väckta inhibitionsfrågan i det nu aktuella målet som också rör projektet Citybanan men avser tillstånd till bortledande av grundvatten m.m. vid Torsgatan.
I det tidigare avgörandet avvisade Miljööverdomstolen Banverkets ansökan. En av frågorna i målet avsåg om den avgränsning av tillståndsprövningen som Banverket gjort genom att dela upp olika anläggningsdelar (tunnlar) av Citybanan för prövning var för sig, var för snäv eller inte. En annan fråga avsåg avgränsningen av tillståndsprövningen till endast grundvattenavledningen från tunneln mot bakgrund av att ansökan och den miljökonsekvensbeskrivning som ingick i denna inte omfattade de störningar och olägenheter i övrigt som själva tunneldrivningen kunde ge upphov till. Miljööverdomstolens slutsatser var att prövningen genom den uppdelning av projektet som gjorts i ansökan, fått en avgränsning och omfattning som inte var ändamålsenlig, att miljökonsekvensbeskrivningen, som inte avsåg hela projektet, hade så väsentliga brister att den inte kunde ligga till grund för en prövning samt att ansökan därför skulle avvisas.
Banverket har i jävsfrågan anfört bl.a. följande. Miljööverdomstolen har i sina skäl på ett uppseendeväckande sätt tagit ställning i frågor som har direkt bäring på prövningen av övriga anläggningsdelar ingående i projektet Citybanan, däribland avseende arbetstunneln vid Torsgatan. Domstolen har i sitt beslut i flera avseenden fört resonemang som grundas på felaktiga utgångspunkter och utifrån dessa dessutom dragit slutsatser som saknar erforderligt författningsstöd. Då det kan hållas för visst att de ledamöter av domstolen som har medverkat i det slutliga beslutet inte är i stånd att nu objektivt ompröva dessa bedömningar, föreligger sådan särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till ledamöternas opartiskhet.
En domare är jävig enligt generalklausulen i 4 kap. 13 § 10 RB om annars särskild omständighet föreligger, som är ägnad att rubba förtroendet till hans opartiskhet i målet.
Hovrätten vill inledningsvis slå fast att det som Banverket har anfört om att ledamöterna haft felaktiga utgångspunkter och tillämpat gällande rätt på ett felaktigt sätt i det tidigare beslutet, inte är sådana omständigheter som avses i den aktuella jävsbestämmelsen.
De två aktuella målen avser i formell mening två helt olika ansökningar och avser vattenverksamheter som skall bedrivas på skilda platser. En avgörande och gemensam tvistefråga i de båda målen är emellertid om den uppdelning på olika sätt av projektet som har skett genom de skilda ansökningarna, är lämplig och förenlig med gällande rätt. Vid sin prövning av det första målet har Miljööverdomstolen för att kunna avgöra tvistefrågorna varit tvungen att göra bedömningar av projektet som helhet och att göra bedömningar såväl i sak som av rättsfrågor som oundvikligen också är aktuella i de övriga ansökningsmålen avseende Citybanan.
Situationen vid en sådan miljöprövning i domstol som nu är aktuell är särpräglad. Slutresultatet av en domstolsprövning, om det aktuella projektet delats upp på olika delar, kan bli att det för vissa delar av projektet har skett en prövning i sak medan ansökan för andra delar har avvisats. Möjligheten eller risken för ett sådant slutresultat skulle öka om domstolens ledamöter efter prövning av ett mål skulle vara förhindrade att delta i senare mål. En tillämpning av jävsregeln skulle vidare få till följd att en sökande skulle ha rätt att få en över- eller omprövning i samma instans av en för hela projektet avgörande och gemensam fråga.
Hovrätten har inte kunnat finna någon ledning i rättspraxis eller doktrin för hur den aktuella situationen skall bedömas. Frågan om jäv har såvitt hovrätten känner till inte prövats i något liknande miljömål. Frågan har inte heller väckts vid miljödomstolen vid handläggningen i detta mål eller annat mål om Citybanan.
Hovrätten finner för sin del att, även om ledamöterna tagit ställning och uttalat sig i en övergripande och avgörande fråga som är gemensam för de två här diskuterade målen, är ledamöterna inte förhindrade att på grund av jäv delta vid den fortsatta handläggningen av målet. Avgörande är de speciella förutsättningar som gäller för domstolens prövning av ett sådant projekt som Citybanan där frågor om avgränsning/ uppdelning av miljöprövningen är centrala.
- - -.
Banverket överklagade och yrkade att HD skulle förklara att de ledamöter i Svea hovrätt, Miljööverdomstolen, som deltagit i Miljööverdomstolens slutliga beslut den 20 april 2007 i mål M 8597-06 på grund av jäv är förhindrade att delta i den fortsatta handläggningen av hovrättens mål M 547-07.
Banverkets motparter bestred ändring.
Målet avgjordes efter föredragning.
Föredraganden, rev.sekr. Kramer, föreslog i betänkande att HD skulle meddela följande beslut:
Regeringen beslutade den 3 mars 2005 att enligt 17 kap. MB tillåta byggandet och driften av en tunnelförlagd järnväg mellan Tomteboda och Stockholm Södra i Stockholms och Solna kommuner, den så kallade Citybanan. För byggandet och driften av Citybanan erfordras arbetstunnlar och tillfartstunnlar på flera platser utmed spårtunneln. Banverket, som delat upp utförandet i åtta olika projekt, ansökte hos miljödomstolen om tillstånd för viss vattenverksamhet avseende en tillfartstunnel vid bangårdsområdet i centrala Stockholm. I deldom den 5 oktober 2006 lämnade miljödomstolen det begärda tillståndet, förenat med vissa angivna villkor. Efter överklagande från berörda sakägare undanröjde Miljööverdomstolen den 20 april 2007 miljödomstolens deldom och avvisade Banverkets ansökan. I beslutet anförde Miljööverdomstolen bl.a. att tillståndsprövningen fått en avgränsning och omfattning som inte var ändamålsenlig och att det genom den avgränsning som Banverket gjort inte var möjligt att vid prövningen beakta tunnelns närmare dragning, inte heller andra störningar från tunneldrivningen än de geohydrologiska eller den samverkande grundvattenpåverkan från de olika tunnlarna i projektet. Miljööverdomstolen anförde vidare att den miljökonsekvensbeskrivning som låg till grund för miljödomstolens dom och som inte avsåg alla tunnlarna i projektet utan endast bangårdsområdet, hade så väsentliga brister att ansökan inte kunde läggas till grund för en prövning.
I förevarande mål har miljödomstolen i deldom den 20 december 2006 lämnat Banverket tillstånd för viss vattenverksamhet avseende en arbetstunnel belägen vid Torsgatan i centrala Stockholm. Domen är överklagad till Miljööverdomstolen och handläggs som mål M 547-07. I målet aktualiseras liknande frågor som i det tidigare målet. Hovrätten har genom det nu överklagade beslutet avslagit en av Banverket framställd jävsinvändning. Fråga i HD är således om de hovrättsledamöter som deltagit i avgörandet av Miljööverdomstolens mål M 8597-06 är jäviga att delta i handläggningen av förevarande mål.
Enligt bestämmelsen i 4 kap. 13 § 10 punkten RB är en domare jävig att handlägga ett mål, om det föreligger någon särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroende till hans opartiskhet i målet. Bestämmelsen utgör en s.k. generalklausul och syftar till att fånga upp eventuella jävsituationer som inte träffas av uppräkningen i de övriga punkterna i paragrafen. HD har i tidigare avgöranden funnit att jäv enligt bestämmelsen kan föreligga i fall då en domare redan i tidigare avgörande tagit ställning till viss bevisning eller sakfråga. (Jfr bl.a. NJA 1998 s. 228 och NJA 2007 N 18.) HD har dock inte tidigare haft anledning att pröva någon situation som är närmare jämförbar med nu aktuella omständigheter. Jävsbestämmelsen skall vidare tolkas i ljuset av den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och den praxis som kommit till uttryck i Europadomstolens avgöranden. Enligt Europadomstolen krävs att det för en objektiv iakttagare inte får föreligga några legitima tvivel om domstolens opartiskhet (Fisher, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 3 uppl. s. 182). Europadomstolen har vidare gett uttryck för att legitimt tvivel om opartiskhet kan föreligga om domstolen i tidigare avgöranden fällt uttalanden som kunde uppfattas som ställningstaganden i en senare uppkommen sakfråga (jfr bl.a. Fisher, SvJT 2002 s. 835, Perote Pellon mot Spanien och SvJT 2004 s. 597, Leonard mot Italien).
De två aktuella målen avser i formell mening skilda ansökningar och enbart det förhållandet att Miljööverdomstolens ledamöter deltagit i det första avgörandet kan inte anses utgöra hinder mot deltagande vid handläggningen vid eventuella efterkommande mål. Som hovrätten anfört föreligger emellertid gemensamma tvistefrågor för båda målen och Miljööverdomstolen har i sitt avvisningsbeslut gjort flera uttalanden som berör andra delar av projektet än tunneln vid bangårdsområdet. Uttalandena har den innebörden att de kan uppfattas som ställningstaganden i frågor som har betydelse för prövningen av det nu aktuella målet. Med beaktande av vad som anförts ovan får det härigenom anses föreligga sådan omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till ledamöternas opartiskhet. Banverkets överklagande skall således bifallas.
Med ändring av hovrättens beslut förklarar HD att de ledamöter som deltagit i Miljööverdomstolens slutliga beslut i dess mål M 8597-06 på grund av jäv är förhindrade att delta i handläggningen av Miljööverdomstolens mål M 547-07.
HD (justitieråden Mcdonald, Lynch, Rivera, Lambert, referent, och Martinez) meddelade den 30 september 2008 följande beslut:
Regeringen beslutade den 3 mars 2005 enligt 17 kap. MB att tillåta byggande och drift av en tunnelförlagd järnväg mellan Tomteboda och Stockholm Södra i Stockholms och Solna kommuner, den så kallade Citybanan. För byggandet och driften av Citybanan erfordras arbetstunnlar och tillfartstunnlar på flera platser utmed spårtunneln.
Banverket, som delat upp utförandet i åtta olika anläggningsdelar, ansökte hos miljödomstolen om tillstånd till viss vattenverksamhet avseende en tillfartstunnel vid bangårdsområdet vid Stockholms Central. Av ansökan framgick att Banverket avsåg att inkomma med separata tillståndsansökningar för varje anläggningsdel. I deldom den 5 oktober 2006 lämnade miljödomstolen det begärda tillståndet, förenat med vissa angivna villkor.
Efter överklagande från berörda sakägare undanröjde Miljööverdomstolen genom beslut den 20 april 2007 i mål M 8597-06 miljödomstolens deldom, utom såvitt avsåg prövningsavgift och rättegångskostnader, och avvisade Banverkets ansökan. I beslutet anförde Miljööverdomstolen bl.a. att prövningen - genom att ansökan enbart gällde tillfartstunneln vid bangårdsområdet vid Stockholms Central och endast grundvattenbortledningen från denna tunnel - fått en avgränsning och omfattning som inte var ändamålsenlig. Genom den avgränsning som Banverket gjort var det enligt Miljööverdomstolen inte möjligt att vid prövningen beakta spårtunnelns närmare dragning och inte heller andra störningar från tunneldrivningen än de geohydrologiska eller den samverkande grundvattenpåverkan från de olika tunnlarna i projektet. Miljööverdomstolen uttalade vidare att den miljökonsekvensbeskrivning som låg till grund för miljödomstolens dom, och som endast omfattade grundvattenbortledningen från tillfartstunneln vid bangårdsområdet, hade så väsentliga brister att ansökan inte kunde läggas till grund för en prövning. Miljööverdomstolens beslut vann laga kraft genom beslut av HD den 13 juni 2008 (NJA 2008 s. 748).
I det nu aktuella målet har miljödomstolen i deldom den 20 december 2006 lämnat Banverket tillstånd för viss vattenverksamhet avseende en arbetstunnel belägen vid Torsgatan i centrala Stockholm. Domen är överklagad till Miljööverdomstolen och handläggs som mål M 547-07. Även i detta mål har sakägarna aktualiserat frågor angående avgränsningen och omfattningen av prövningen. Frågan i HD är i första hand om de hovrättsledamöter som deltagit i avgörandet av Miljööverdomstolens mål M 8597-06 är jäviga att delta i handläggningen av mål M 547-07.
Enligt bestämmelsen i 4 kap. 13 § 10 RB är en domare jävig att handlägga ett mål, om det föreligger någon särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till hans opartiskhet i målet. Bestämmelsen utgör en s.k. generalklausul och syftar till att fånga upp jävssituationer som inte träffas av uppräkningen i de övriga punkterna i paragrafen. HD har i tidigare avgöranden funnit att jäv enligt bestämmelsen kan föreligga i fall då en domare redan i tidigare avgörande tagit ställning till viss bevisning eller till en sakfråga som är stridig även i det senare målet (jfr t.ex. NJA 1998 s. 228 och 2007 N 18). Jävsbestämmelsen skall tillämpas med beaktande av artikel 6.1 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och den praxis som kommit till uttryck i Europadomstolens avgöranden. Enligt Europadomstolen krävs att det för en objektiv iakttagare inte får föreligga några legitima tvivel om domstolens opartiskhet (Fisher, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 3 uppl. s. 182). Europadomstolen har vidare gett uttryck för att legitimt tvivel om opartiskhet kan föreligga om domstolen i tidigare avgöranden fällt uttalanden som kan uppfattas som ställningstaganden i en senare uppkommen sakfråga (jfr bl.a. Fisher i SvJT 2002 s. 835 och i SvJT 2004 s. 597).
Banverket har gjort gällande att de ledamöter som deltog i avvisningsbeslutet inte kan göra någon opartisk bedömning av det nu aktuella målet främst med hänsyn till att det är en gemensam tvistefråga i de båda målen om den uppdelning på olika sätt av projektet som har skett genom de skilda ansökningarna är lämplig och förenlig med gällande rätt.
Miljööverdomstolens avgörande den 20 april 2007 i mål M 8597-06 innehåller rättsliga överväganden i frågan om det inom ramen för prövningen av vattenverksamheten är möjligt att reglera miljöstörningar från själva tunneldrivningen samt i frågan om vad en miljökonsekvensbeskrivning skall omfatta. Något hinder på grund av reglerna om jäv mot att samma domare bedömer dessa rättsfrågor även i ett senare mål föreligger inte.
Som framgått uttalade Miljööverdomstolen i målet Ross att prövningen hade fått en avgränsning och omfattning som inte var ändamålsenlig. Härtill anförde domstolen att mycket talade för att samtliga tillfarts- och arbetstunnlar norr om Mälaren borde prövas tillsammans med ansökan gällande Spårtunnel Norr, men att den exakta avgränsningen av vilka tunnlar som skulle prövas i ett sammanhang inte kunde avgöras vid den tidpunkten utan först sedan miljökonsekvensbeskrivningen kompletterats. Enligt Miljööverdomstolen ankom det på miljödomstolen att sedan miljökonsekvensbeskrivningen kompletterats bestämma vilken reglering av övriga störningar som skulle ske i samband med tillståndsprövningen.
De två målen avser i formell mening skilda ansökningar. Som Banverket uttalat är det emellertid i grunden fråga om ett projekt, Citybanan, och det har varit förutsatt att gemensamma frågor för de olika anläggningsdelarna skulle samordnas i de olika målen. Miljööverdomstolen har inte godtagit den uppdelning av målet som gjorts inför miljödomstolens prövning. Uttalandena i denna del i avvisningsbeslutet får vid angivna förhållanden betraktas på samma sätt som om de hade gjorts i ett mål där de aktuella tunnlarna varit föremål för gemensam prövning. Mot denna bakgrund kan uttalandena, vilka inte innebär ett slutligt ställningstagande såvitt gäller tunneln vid Torsgatan, inte anses innebära att ledamöterna av Miljööverdomstolen är jäviga att handlägga målet angående sistnämnda tunnel.
Inte heller vad Banverket i övrigt har anfört innebär att jäv föreligger för de berörda ledamöterna.
Överklagandet skall därför avslås.
HD avslår överklagandet.
HD:s beslut meddelat: den 30 september 2008.
Mål nr: Ö 2303-07.
Lagrum: 4 kap. 13 § 10 RB och Art. 6.1 Europakonventionen.
Rättsfall: NJA 1998 s. 228 och NJA 2007 N 18.