Frågor om kommunal beslutsbehörighet, samråd och miljökonsekvensbeskrivning vid ändring av detaljplan (avslag)
Not 100. Ansökan av Reyes om rättsprövning av beslut om antagande av detaljplan. - Byggnadsnämnden i Karlstads kommun beslutade den 26 september 2000 att anta förslag till detaljplan för Tuggelite skola för att möjliggöra anläggandet av en mindre bollplan i närheten av skolan. - Sedan beslutet överklagats av bl.a. Reyes och en bostadsrättsförening avslogLänsstyrelsen i Värmlands län (2001-05-31) överklagandet och anförde. Vid prövning av frågor enligt plan- och bygglagen, PBL, skall enligt l kap. 5 § både allmänna och enskilda intressen beaktas. Enligt 5 kap. 8 § PBL skall, vid utformningen av en detaljplan, skälig hänsyn tas till befintliga bebyggelse-, äganderätts- och fastighetsförhållanden som kan inverka på planens genomförande. - En grundläggande princip i plan- och bygglagstiftningen är dock att kommunen själv inom vida ramar äger avgöra hur mark- och vattenområden skall användas och hur miljön skall utformas i den egna kommunen. Stor vikt bör således tillmätas de lämplighetsbedömningar som görs av kommunen. Länsstyrelsens besvärsprövning är väsentligen begränsad till en prövning av om kommunen gjort en rimlig avvägning mellan motstående allmänna intressen och/eller enskilda intressen och om kommunen handlagt ärendet på ett formellt riktigt sätt. - För området gäller en stadsplan för del av Skåre 1:1 fastställd av länsstyrelsen den 20 december 1982. Stadsplan gäller enligt 17 kap. 4 § PBL som detaljplan. Området där bollplanen avses anläggas gränsar i öster till skoltomten (Tuggeliteskolan) och är i detaljplanen utlagd som naturmark (parkmark). Den planerade bollplanen kommer att få en area om ca 35 x 65 meter. Ett mindre förråd planeras uppföras i planområdets östra del närmast skolområdet. - Den formella hanteringen av detaljplanen. - Enligt 13 kap. 8 § PBL skall länsstyrelsen, efter prövning, antingen fastställa eller upphäva en kommuns beslut att anta detaljplan. - Enligt 5 kap. 29 § PBL skall detaljplaner antas av kommunfullmäktige. Fullmäktige får uppdra åt kommunstyrelsen eller byggnadsnämnden att anta planer som inte är av principiell beskaffenhet eller i övrigt av större vikt. - I motiveringen till 5 kap. 29 § PBL anför departementschefen att beslut att anta planer - och framförallt ändringar av planer - som är av rutinkaraktär eller av ringa intresse från allmän synpunkt bör delegeras. Däremot, framhåller han, bör fullmäktige själv anta detaljplaner för större områden, planer som reglerar många motstridiga intressen, särskilt känsliga miljöer eller som är av principiellt intresse (prop. 1985/86:1 s. 624-625). - Enligt ett av kommunfullmäktige i Karlstads kommun fattat delegationsbeslut får byggnadsnämnden besluta om bl.a. antagande eller ändring av planer av mindre omfattning i de fall då åtgärden inte är av allmän eller principiell betydelse. Inskränkningen överensstämmer med vad som föreskrivs i 5 kap. 29 § PBL. - I kommunens översiktsplan utgör aktuellt område inte någon särskilt värdefull miljö från kulturhistorisk eller miljömässig synpunkt. Området har heller inte i översiktsplanen redovisats som särskilt värdefull naturmiljö. Den nu aktuella planändringen ingår i "planarbetsprogram 1999-2000" för byggnadsnämnden. Programmet har antagits av kommunfullmäktige den 17 december 1998. Frånsett klagandena (de närmast boende) har inga erinringar mot planförslaget anförts under utställningstiden. Planen får därmed anses vara av ringa intresse från allmän synpunkt. Av byggnadsnämndens yttrande i ärendet framgår att bollplaner tidigare i ett flertal fall anordnats på mark som i gällande detaljplaner betecknats som parkmark. Det nu aktuella fallet är således ingen avvikelse från praxis i kommunen. I detta fall har man dock valt att ändra gällande detaljplan genom bollplanens förläggning på kvartersmark för skola. Anledningen härtill är att möjliggöra en fastighetsreglering och därmed föra över förvaltningsansvaret för bollplanen till skolan. - Med hänsyn till vad som ovan anförts finner länsstyrelsen att detaljplanen inte kan anses vara av principiell betydelse eller av större vikt. Byggnadsnämnden har därför genom att anta detaljplanen inte överskridit sina befogenheter enligt 5 kap. 29 § PBL eller delegationsbeslutet. Vad klagandena anfört i ärendet utgör inte skäl till annan bedömning. - Med anledning av vad klagandena anfört beträffande skyldigheten att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning i samband med planarbetet får länsstyrelsen anföra följande. - Av 5 kap. 9 § sista stycket PBL framgår att planhandlingarna skall utformas så att det tydligt framgår hur planen reglerar miljön. Av 18 § samma kapitel följer att en miljökonsekvensbeskrivning skall upprättats om detaljplanen medger en sådan användning av mark eller byggnader eller andra anläggningar som innebär betydande påverkan på miljön, hälsan eller hushållningen med mark och vatten och andra resurser. - Länsstyrelsen finner inte att anläggandet av en bollplan i enlighet med detaljplanen medför sådan betydande påverkan på miljön, hälsan eller hushållningen med mark och vatten och andra resurser att den kan grunda krav på en miljökonsekvensbeskrivning. - Vad därefter gäller klagandenas påstående att något samrådsmöte inte ägt rum får länsstyrelsen anföra följande. - Enligt 5 kap. 20 § PBL skall samråd ske med bl.a. sakägare och bostadsrättshavare såväl i programskedet av ett planarbete som när förslag till detaljplan upprättas. Bestämmelsen reglerar dock inte formerna för samrådet. Något krav på att de obligatoriska samråden skall ske genom ett samrådsmöte före ligger således inte. Samråd kan därför ske t.ex. genom brevväxling. - Såvitt framgår av handlingarna i ärendet har kommunen under programskedet inte berett bostadsrättsföreningen och dess medlemmar tillfälle till samråd. Den nu aktuella detaljplanen upprättades den 10 mars 2000. Föreningen har dock under programskedet i skrivelse den 1 februari 2000 till byggnadsnämnden framfört synpunkter på placeringen av bollplanen. Föreningen har i skrivelsen bl.a. föreslagit annan placering av bollplanen. I skrivelsen framfördes också de olägenheter som föreningen anser skulle drabba de föreningsmedlemmar som bor närmast den planerade bollplanen. De klagandes synpunkter på placeringen av bollplanen har således varit känd för kommunen redan under programskedet. Det förhållandet att kommunen inte berett de klagande tillfälle till samråd i programskedet kan därför inte anses ha haft någon betydelse för kommunens ställningstagande i ärendet. - Under samrådsskedet med det upprättade planförslaget har skrivelser kommit in från såväl föreningen som de i föreningen som bor närmast planområdet. - Länsstyrelsen finner att vad som förevarit i ärendet när det gäller samrådet inte ger anledning för länsstyrelsen att utifrån bestämmelserna om samråd i 5 kap. 20 § PBL upphäva byggnadsnämndens beslut att anta detaljplanen. - Vad slutligen gäller skyldigheten att pröva "saken" visavi miljöbalken jämfört med bl.a. 2 kap. 1 § PBL får följande anföras. - En detaljplan reglerar ett flertal olika frågor inom ett avgränsat område. Som ett led i planprocessen ingår bl.a. att planförslaget prövas mot ett stort antal bestämmelser i PBL. Någon skyldighet för kommunen att i planhandlingarna redovisa tillämpliga paragrafer föreligger emellertid inte. Avsaknaden av en sådan redovisning kan inte tas som intäkt för att kommunen underlåtit att pröva planförslaget mot bl.a. 2 kap. 1 § PBL, dvs. underlåtit att exempelvis tillämpa bestämmelserna i 3 och 4 kap.miljöbalken, MB. - Länsstyrelsen finner sammanfattningsvis att de invändningar som riktats mot den formella handläggningen av ärendet inte är av den arten att beslutet på den grunden bör upphävas. - Sakprövningen. - Enligt 2 kap. 1 § andra stycket PBL skall 3 och 4 kap. MB tillämpas vid planläggning. 3 kap. MB innehåller bl.a. övergripande bestämmelser och avvägningsregler och 4 kap. MB sektorsvisa hushållningsbestämmelser och geografiska bestämmelser (riksintresse). Planområdet berör inte något område som är av riksintresse enligt 4 kap. MB. Den bestämmelse i MB som är av intresse i förevarande ärende återfinns i 3 kap. 1 § MB. Enligt denna bestämmelse skall mark- och vattenområden användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Företräde skall ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning. - Länsstyrelsen finner inte att det i ärendet framkommit några omständigheter som ger anledning till att inte godta planen med hänsyn till bestämmelserna i 3 kap. MB. - Länsstyrelsen finner inte heller vid en avvägning av de olika intressena i ärendet att planförslaget medför en sådan försämring av närmiljön eller medför sådana olägenheter för de klagande att planförslaget inte kan godtas. Vad klagandena anfört utgör inte heller i övrigt skäl att upphäva byggnadsnämndens beslut att anta den i ärendet aktuella detaljplanen. - Regeringen (2002-02-21, Miljödepartementet) avslog överklaganden av länsstyrelsens beslut av bl.a. Reyes och anförde. Regeringen finner inte att vad klagandena framfört utgör tillräckliga skäl för att detaljplanen skall anses vara av sådan principiell beskaffenhet eller i övrigt av sådan större vikt att byggnadsnämnden kan anses ha överskridit sina befogenheter genom att anta detaljplanen. Enligt regeringens mening utgör inte heller klagandenas övriga invändningar mot kommunens handläggning tillräckliga skäl att upphäva planen. - Regeringen finner vidare att detaljplanen inte kan anses medföra sådana olägenheter för klagandena att planen av det skälet inte kan godtas. Vad de anfört utgör inte heller i övrigt skäl att ändra länsstyrelsens beslut. - Reyes ansökte om rättsprövning och yrkade att regeringens beslut skulle upphävas och ärendet återförvisas till kommunen för erforderlig behandling. Till stöd för sin talan anförde hon i huvudsak följande. Byggnadsnämnden i Karlstads kommun antog den 26 september 2000 en ändring av detaljplan. Ändringen innebär att tidigare planlagt område ändras från parkområde till dels en bollplan, dels en byggrätt. Något samrådsmöte ägde inte rum före beslutet. Planändringen är av sådan beskaffenhet att den borde ha underställts kommunfullmäktige. Byggnadsnämnden har därför överskridit sina befogenheter enligt 5 kap. 29 § PBL. Av motiven till PBL framgår att upprättande och ändringar av detaljplan medför en skyldighet att pröva förutsättningarna enligt MB. Detta har inte gjorts. Vidare borde en miljökonsekvensbeskrivning ha upprättats. Placeringen av fotbollsplanen är felaktig med hänsyn till att området är vattensjukt och beläget 10-15 meter från bostäder med inglasade uterum som vetter mot planen. - Regeringsrätten (2003-05-28, Sanders, Mcguire, Small, Vega, Young): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut skall Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är utformade så att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Vad Reyes anfört visar inte att regeringen vid beslutsfattandet skulle ha felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det bedömningsutrymme som föreligger i planärenden eller att det vid handläggningen förekommit något fel som påverkat utgången i ärendet. Regeringens beslut kan därför inte anses strida mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett. Det framgår inte heller klart av omständigheterna i ärendet att beslutet på något annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd II 2003-05-14, Scott)