Tillstånd till bortledande av grundvatten från en tillfartstunnel för den s.k. Citybanan ----- Fråga om vilka miljöeffekter som omfattas av tillståndsprövningen och som ska redovisas i miljökonsekvensbeskrivningen. (I detta mål har Högsta domstolen prövat frågan som gällt med stöd av vilket lagrum Miljööverdomstolen borde ha avvisat miljökonsekvensbeskrivningen, se NJA 2008 s. 748.)
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Ombud: advokaterna Owens och K.H.
Ombud för 1 och 2: advokaten Palmer: advokaten Gonzalez
6. Dödsboet efter C.S.F.
Ombud för 4-7: fastighetsjuristen M.E.
Ombud: jur.kand. E.S.
Ombud: advokaten SellersTillstånd till bortledande av grundvatten från tillfartstunnel för den s.k. Citybanan vid bangårdsområdet vid Stockholms Central m.m.
1. Miljööverdomstolen avslår Banverkets yrkande om avvisning av överklagandena från AB Pennfäktaren, Diligentia Storstockholm AB, Ax City2 AB, P.B:s m.fl., dödsboet efter C.G.F. och Kortbyrån 17 AB.
2. Miljööverdomstolen undanröjer miljödomstolens deldom förutom såvitt avser fastställande av prövningsavgift och ersättning för rättegångskostnader och avvisar Banverkets ansökan om tillstånd.
3. Miljööverdomstolen avslår Banverkets yrkanden angående rättegångskostnader vid miljödomstolen.
4. Banverket förpliktas utge ersättning för rättegångskostnader i Miljööverdomstolen enligt följande:
- till Folksam Ömsesidig Livförsäkring med 2 000 kr för arvode.
På samtliga belopp utgår ränta enligt 6 § räntelagen från denna dag till dess betalning sker.
Den s.k. Citybanan är planerad att bestå av tre huvudanläggningsdelar, Spårtunnel Norr, Söderströmstunneln och Södermalmstunneln, samt åtta tillfarts- och arbetstunnlar. Banverket har valt, vilket miljödomstolen har godtagit, att i ett flertal ansökningar till miljödomstolen ansöka om tillstånd enligt 11 kap.miljöbalken till olika vattenverksamheter som har anknytning till dessa anläggningsdelar.
I den nu överklagade domen har miljödomstolen lämnat tillstånd till bortledande av inläckande grundvatten från tillfartstunneln vid bangårdsområdet vid Stockholms Central.
- att de frågor som skjutits upp för att avgöras efter prövotid preciseras till frågorna om skadereglering och inläckage under permanentskedet,
- att punkterna c) och d) under avsnitt ”Villkor för tillståndet” utformas i enlighet med Banverkets förslag i ansökan på följande sätt.
Banverket skall infiltrera vatten i jord eller berg så att grundvattenbortledningen inte medför att grundvattennivåerna varaktigt sjunker till nivåer som påtagligt kan skada byggnader, anläggningar eller annan egendom och i övrigt vidtaga de åtgärder som erfordras i syfte att undvika eller minska risken för sådana skador. Vid tillämpningen av denna bestämmelse skall Banverket iakttaga de närmare föreskrifter länsstyrelsen i enlighet med bemyndigandet i denna dom finner anledning föreskriva.
Om det under prövotiden uppstår tvist angående skyldigheten att gottgöra sakägare för sakskada får tvisten, genom anmälan hänskjutas till miljödomstolen för avgörande.
- att föreskriften om utförandeplan och om att arbetena inte får påbörjas innan tillsynsmyndigheten har godkänt kontrollprogrammet i avsnitt ”Kontroll, utförandeplan m.m.” upphävs,
- att ersättningen för rättegångskostnader till Vasakronan AB, AFA Trygghetsförsäkringsaktiebolag och AFA Sjukförsäkringsaktiebolag, Folksam Ömsesidig Livförsäkring, AB Pennfäktaren 12, Diligentia Storstockholm AB, C.S.F:s dödsbo, AxCity2 AB, Kortbyrån 17 AB och P.B. m.fl. fastställs till de belopp som Banverket medgett i miljödomstolen.
Vidare har Banverket yrkat att överklagandena från AB Pennfäktaren 12, Diligentia Storstockholm AB, C.S.F. dödsbo, AxCity2 AB, Kortbyrån 17 AB och P.B. m.fl. skall avvisas.
AB Pennfäktaren 12 och Diligentia Storstockholm AB (Pennfäktaren m.fl.) har anslutningsvis överklagat miljödomstolens dom och yrkat att Miljööverdomstolen upphäver miljödomstolens dom och återförvisar målet till miljödomstolen för förnyad handläggning.
Pennfäktaren m.fl. har bestritt bifall till Banverkets avvisningsyrkande och till Banverkets ändringsyrkanden i de delar de avser ändring av villkorspunkterna c) och d), kontrollprogram och utförandeplan, delegation till länsstyrelsen och ersättning för rättegångskostnader.
Pennfäktaren m.fl. har medgett bifall till Banverkets ändringsyrkanden i de delar de avser ändring av villkorspunkten b). Vad gäller Banverkets ändringsyrkande röranden att prövotiden skall preciseras till frågor om skadereglering och inläckage, har Pennfäktaren m.fl. uppfattat miljödomstolens dom som att det är de frågorna som har satts på prövotid och ifrågasätter därför om miljödomstolens dom har gått sökanden emot. Om det finns behov av ett klargörande motsätter sig Pennfäktaren m.fl. inte en precisering enligt Banverkets yrkande.
Vasakronan AB har yrkat att Miljööverdomstolen med ändring av miljödomstolens dom avslår alternativt avvisar Banverkets ansökan om tillstånd till vattenverksamhet.
Vasakronan AB har, för det fall att förstahandsyrkandet inte vinner bifall, bestritt bifall till Banverkets ändringsyrkanden.
C.S.F:s dödsbo, AxCity2 AB, Kortbyrån 17 AB och P.B. m.fl. har anslutningsvis överklagat miljödomstolens dom och yrkat i första hand att Miljööverdomstolen med ändring av miljödomstolens dom lämnar Banverkets ansökan om tillstånd till vattenverksamhet utan bifall alternativt återförvisar ansökan till miljödomstolen för vidare handläggning.
C.S.F:s dödsbo har, för det fall att förstahandsyrkandet inte vinner bifall, yrkat i andra hand att tillstånd till vattenverksamheten endast meddelas om Banverket utför grundförstärkningar på byggnadens bärande delar, källargolv, golv under överbyggd gård och gårdsskiljande mur samt anslutande serviceledningar till byggnaden så att inte skador på dessa uppstår.
AxCity2 AB har, för det fall att förstahandsyrkandet inte vinner bifall, yrkat i andra hand att tillstånd till vattenverksamheten endast meddelas om Banverket på bolagets fastighet Stockholm Pilen 18 utför grundförstärkningar av byggnadens bärande delar, källargolv samt anslutande serviceledningar till byggnaden så att inte skador på dessa uppstår.
C.S.F:s dödsbo, AxCity2 AB, Kortbyrån 17 AB och P.B. m.fl. har bestritt bifall till Banverkets avvisningsyrkande och ändringsyrkanden.
AFA Trygghetsförsäkringsaktiebolag och AFA Sjukförsäkringsaktiebolag har inte haft någon erinran mot Banverkets yrkande såvitt avser prövotid och villkorspunkten b) sista stycket men i övrigt bestritt bifall till Banverkets yrkanden.
Folksam Ömsesidig Livförsäkring har bestritt bifall till Banverkets yrkanden.
Samtliga Banverkets motparter har yrkat ersättning för rättegångskostnader i Miljööverdomstolen.
I målet har uppkommit frågor rörande dels avvisning av de anslutningsvis gjorda överklagandena, dels om den uppdelning av prövningen av projektet Citybanan som Banverket ansökt om och som miljödomstolen har godtagit kan ligga till grund för en ändamålsenlig prövning enligt miljöbalken. Vidare har det uppkommit fråga om vilka som är ersättningsberättigade för rättegångskostnader och om skäligheten av vissa av de ersättningskrav som framställts i miljödomstolen. Miljööverdomstolen tar genom detta beslut ställning till dessa frågor.
AB Pennfäktaren 12, Diligentia Storstockholm AB, Vasakronan AB, C.S.F:s dödsbo, AxCity2 AB, Kortbyrån 17 AB och P.B. m.fl. har i de ovan angivna frågorna anfört i stort sett likalydande skäl, varför de i huvudsak redovisas gemensamt nedan.
Parterna, har utöver vad de anfört vid miljödomstolen, såvitt nu är fråga, tillagt i huvudsak följande.
Det har ålegat AB Pennfäktaren 12, Diligentia Storstockholm AB, C.S.F:s dödsbo, AxCity2 AB, Kortbyrån 17 AB och P.B. m.fl. att skriftligen inom en vecka efter fullföljdstidens utgång anslutningsvis överklaga domen och då ange den del av domen som överklagades, den ändring som yrkades samt grunden för överklagandet. Så har inte skett. Ett föreläggande att komplettera överklagandet är inte av beskaffenhet att förlänga fullföljdstiden. Överklagandena skall därför avvisas.
AB Pennfäktaren 12, Diligentia Storstockholm AB, C.S.F:s dödsbo, AxCity2 AB, Kortbyrån 17 AB och P.B m.fl.
Om ett anslutningsöverklagande inte anses uppfylla de krav som ställs enligt 50 kap. 4 § rättegångsbalken skall Miljööverdomstolen enligt 7 § samma kapitel förelägga klaganden att avhjälpa bristen. Så har rätteligen skett och klagandena har kompletterat överklagandena. Banverkets avvisningsyrkande skall därför ogillas.
Som regeringen har anfört i beslutet den 3 mars 2005, där tillåtlighet till projektet Citybanan gavs, kommer Citybanans påverkan på grundvatten och ytvatten att tillståndsprövas enligt 11 kap.miljöbalken, medan andra störningar behandlas inom ramen för tillsynen. Regeringen har vid tillåtlighetsbedömningen utgått från att ett flertal arbets- och tillfartstunnlar skulle erfordras för byggandet av Citybanan, men har inte tagit befattning med den exakta lokaliseringen av dem.
En samlad vattenrättslig prövning av samtliga i Citybanan ingående anläggningsdelarna skulle innebära en flerårig fördröjning av projektets färdigställande och skulle även bli praktiskt oöverblickbar för aktörerna. Något helt invändningsfritt sätt att dela upp prövningen finns inte, vilket beror på de förekommande geologiska och hydrologiska förhållandena. Samtliga tunnlar norr om Riddarfjärden berör i olika hög grad gemensamma vattenmagasin. Det finns därför ingen möjlighet att dela upp området i två eller fler någorlunda väl avgränsade grundvattenmagasin. Oberoende av hur uppdelningen sker kommer många fastigheter att innefattas i flera influensområden. Banverket har därför valt att ansöka om tillstånd till vattenverksamhet för de olika anläggningsdelarna för sig. Den i målet aktuella anläggningsdelen, bangårdsområdestunneln, kommer att påbörjas först av alla och det är därför naturligt att konsekvenserna av grundvattenbortledningen ur denna anläggningsdel beskrivs för sig. Därefter kommer arbetstunneln vid Torsgatan att påbörjas, varvid utredningen i det målet omfattar konsekvenserna av bägge de nämnda anläggningsdelarna eftersom grundvattenbortledningen ur den senare anläggningsdelen kommer att påverka delar av influensområdet för det förra. Kontrollprogram och utförande av skyddsåtgärder kommer att samplaneras för hela Citybanan.
De sammanlagda konsekvenserna av grundvattenbortledningen har redovisats i den ansökan om tillstånd för vattenverksamhet avseende Spårtunnel Norr som ingavs till miljödomstolen den 2 april 2007. Utredningen har också tillförts målet angående Bangårdstunneln för att redovisa de sammantagna konsekvenserna i vattenrättsligt hänseende. Utredningen bekräftar entydigt riktigheten av den i målet tidigare åberopade utredningen.
Grundvattenbortledning ur tunnlar utgör tillståndspliktig verksamhet. Däremot är tunneldrivningen, som är en miljöfarlig verksamhet, inte tillståndspliktig. Enligt stadgad miljörättslig praxis utgör tunneldrivningen inte heller en följdverksamhet till grundvattenbortledningen. Det får därför anses klarlagt att det saknas förutsättningar att utan ansökan från Banverkets sida pröva den inte tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheten och att prövningen av anläggandet och driften av tunneln prövas genom olika förfaranden enligt planlagstiftningen. Prövningens omfattning är avgränsad på ett sådant sätt att en ändamålsenlig prövning kan ske i enlighet med miljöbalkens syfte.
Lokaliseringen av den i målet aktuella vattenverksamheten är given. Följdverksamhet i form av utsläppandet av det bortledda grundvattnet inklusive processvatten skall ingå i bedömningen av frågan om vattenverksamheten är tillåtlig men kan inte förenas med villkor. Banverket har lämnat erforderligt underlag för att bedöma tillåtlighetsfrågan.
En miljökonsekvensbeskrivning skall enligt 6 kap. 3 § andra stycket 3 miljöbalken innehålla de uppgifter som krävs för att påvisa och bedöma den huvudsakliga inverkan av verksamheten i vissa hänseenden. De konsekvenser som skall beskrivas är de som indirekt kan hänföras till den verksamhet som underkastas tillståndsprövning, dvs. vattenverksamheten.
Enskilda sakägare kommer inte drabbas av några rättsförluster genom Banverkets valda upplägg för prövningen. Under hela prövotiden finns möjlighet för en skadelidande att få skador prövade i det fall underhandsuppgörelser inte kan ske med Banverket.
Länsstyrelsen har i den för tillsyn stadgade ordningen numera slutligt prövat frågorna rörande buller från byggandet av tunneln. Beslutet har vunnit laga kraft varigenom de frågor som har avgjorts genom beslutet inte genom överklagande eller eljest kan bli föremål för domstolsprövning.
AB Pennfäktaren 12, Diligentia Storstockholm AB, Vasakronan AB, C.S.F:s dödsbo, AxCity2 AB, Kortbyrån 17 AB och P.B. m.fl.
Ett tunnelbygge i stadsmiljö utgör ett sådant högriskprojekt att kraven på utredningar och konsekvensbeskrivningar måste ställas mycket högt. Tillståndsprövningen innebär att riskerna skall bedömas i förväg, varför projektet måste ges en lämplig avgränsning och indelning. Banverket har valt att dela upp prövningen av projektet Citybanan efter anläggningsdel i stället för med utgångspunkt i projektets miljöpåverkan. Denna indelning innebär att risken för att fastigheterna skall skadas på grund av grundvattensänkningar till följd av Citybanan kommer att prövas i ett flertal mål. Det torde i princip vara omöjligt för en fastighetsägare att överblicka konsekvenserna av den planerade verksamheten och avgöra om det är en grundvattensänkning på grund av bangårdstunneln, arbetstunneln vid Torsgatan eller själva huvudtunneln som exempelvis orsakat en sättningsskada på en fastighet. Om en fastighetsägare behöver anhängiggöra ett skadeståndsanspråk uppkommer även frågan, med anledning av tillstånd till verksamheten lämnats i flera mål, i vilket mål ett sådant anspråk skall anhängiggöras. Av rättssäkerhetsskäl är det viktigt att målen inte delas upp och att sakägare riskerar framtida rättsförluster. Med den valda uppdelningen av prövningen finns det även en risk att det vid prövningen av huvudspårtunneln visar sig att en tillfarts- eller arbetstunnel har fått en olämplig lokalisering med hänsyn till de konsekvenser som huvudspårtunneln beräknas få.
För att effekten och skaderisken till följd av en grundvattensänkning i området skall kunna bedömas och nödvändiga skyddsåtgärder föreskrivas måste en samordnad prövning ske av alla de åtgärder som sökanden avser att utföra i området med utgångspunkt från en samlad bedömning av geologin och hydrologin inom området. Det kan åstadkommas antingen genom att det i varje mål presenteras en utredning som beskriver den samlade påverkan eller genom att målen handläggs och prövas gemensamt. I den mån delprojekten i Citybanan har gemensamt influensområde eller om influensområdena sammanfaller bör de prövas gemensamt. Den indelning som skett av prövningen av projektet Citybanan innebär att en ändamålsenlig prövning enligt miljöbalken inte kan ske.
De geologiska förhållandena är i allmänhet dåligt utredda. Bristerna i utredningen, som är av sådant allvarligt slag att utredningen inte kan ligga till grund för en tillåtlighetsbedömning av verksamheten, utgör skäl för att avslå Banverkets ansökan om inte kompletteringar sker.
Miljökonsekvensbeskrivningen har fått en alltför snäv avgränsning eftersom den enbart berör hydrologiska aspekter och inte någon annan miljöpåverkan av projektet. En ansökan om tillstånd enligt 11 kap.miljöbalken bör även omfatta frågor som avser miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap.miljöbalken, även om denna del inte i sig är tillståndspliktig. En samlad prövning bör ske eftersom effekterna av vattenverksamheten i form av grundvattensänkning kan samverka med effekter från den miljöfarliga verksamheten i form av vibrationer från sprängning och borrning vid tunneldrivning samt skakning från transporter. För att kunna göra en lokaliseringsbedömning enligt miljöbalken bör dessa frågor hanteras gemensamt. I vart fall bör miljöeffekterna av själva tunneldrivningen och användandet av tunneln ha beskrivits i miljökonsekvensbeskrivningen.
I miljökonsekvensbeskrivningen har Banverket utrett vilket område och jordlager som kan påverkas av den grundvattennivåsänkning som blir följden av verksamheten om skyddsåtgärder i form av infiltration inte vidtages. Denna utredning har skett med stora säkerhetsmarginaler. Därefter har utretts vilka byggnader och anläggningar som finns inom området, om de ligger inom sättningskänsliga områden och om de har grundläggningar eller eljest är av sådan beskaffenhet att det finns risk för skada. Miljödomstolen har gjort en felaktig bedömning när Folksam Ömsesidig Livförsäkring, AB Pennfäktaren 12 och Kortbyrån 17 AB tillerkänts ersättning för rättegångskostnader.
Redan utifrån det faktum att fastigheten ligger inom influensområdet för vattenverksamheten och dess vatten tas i anspråk för verksamheten gör AB Pennfäktaren 12 till sakägare enligt 9 kap. 2 § 2 lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Banverket förefaller även ha för avsikt att placera en infiltrationsanläggning på fastigheten.
AB Pennfäktaren 12 är också att anse som sakägare eftersom risken för att skador på fastigheter vid grundvattensänkning inte enbart är teoretisk eller helt obetydlig. Det är inte ovanligt att skador kan uppkomma på fastigheter vid grundvattensänkning, även om byggnaderna står på fast grund genom bl.a. marksättning och/eller förskjutning av marken i sidled. AB Pennfäktaren 12 kan också komma att störas av buller, skakningar och vibrationer, dels under projektets byggnadstid, dels vid driften av järnvägen.
Den omständigheten att fastigheten är grundlagd på betongpålar är inte avgörande för frågan om sakägarskap. Oavsett om fastigheten är grundlagd på betongpålar kan den drabbas av skada på grund av en grundvattensänkning. Anslutande mark utanför byggnaden består av normalkonsoliderad lera, varför det finns risk för sättningar av leran och att marken sjunker till följd av en grundvattensänkning. Anslutande ledningar kan vid en sänkning av grundvattennivån komma att sjunka och få ett bakfall, brista eller få andra skador. Banverket har i ansökan angett vilka fastighetsägare som berörs av verksamheten och det torde vara ostridigt att Kortbyrån 17 AB är en av dessa och därmed har rätt att som part föra talan i målet och framställa yrkanden.
Citybanan med såväl huvudtunnel som de olika arbetstunnlarna borde ha prövats i sin helhet. Det praktiska tillvägagångssättet som Banverket valt innebärande att prövningen av olika arbetstunnlar görs genom olika deldomar kan inte innebära någon avgränsning av sakägarkretsen. Berörs fastighetsägare av någon eller några av projektets olika etapper är man att anse som sakägare i olika prövningar. Detta framför allt med beaktande av svårigheten att särskilja de olika deletappernas påverkan respektive risk för påverkan.
Miljödomstolen har bortsett från kravet på att enbart skäliga kostnader skall ersättas. Utredningar och argumenteringar i samma fråga som utförs av flera ombud oberoende av varandra är ofta att bedöma som onödigt dubbelarbete.
Vad gäller ersättning för det tekniska biträdet H.L:s arbete vidhåller Banverket att såväl timarvode som antalet timmar inte är skäliga. Behovet av L. arbete är begränsat eftersom Banverkets undersökningar och utredningar omfattar de väsentliga delar som L. omnämner i sina handlingar. Banverket har inte genom L:s material uppmärksammats på förhållanden som i någon egentlig mening påverkar det underlag som banverket bygger sina bedömningar på eller som förändrar de kontroller Banverket kommer att utföra.
Antalet nedlagda timmar står inte heller i proportion till vad målet gäller och den erfarenhet och kapacitet som den av honom tillämpade timkostnadsnormen ger uttryck för.
Det är fråga om ett av de största infrastrukturprojekten i Stockholms, och hela Sveriges, historia. Vid dessa förhållande är det naturligt att de många sakägarna företräds av flera ombud och tekniska biträden. Det skulle vara omöjligt för bara något enstaka ombud att hinna med alla erforderliga åtgärder i målen. Nedlagd tid och kostnader har varit skäligen påkallade och nödvändiga för att tillvarata fastighetsägarnas rätt.
Vad gäller utlägget för det tekniska biträdet H.L. har följande anförts.
Det övergripande arbete som lagts ned för studier av geologin, geohydrologin och geotekniken samt granskning av respektive fastighets grundläggning och konstruktion m.m. har och kommer att kunna utnyttjas för övriga delar av Citybanan inom Norrmalm.
Arbetsinsatsens omfattning kan i inte obetydlig mån hänföras till Banverkets egenhändigt valda indelning av projektet i olika sinsemellan överlappande vattenmål. Analysen av det tekniska underlaget har också komplicerats av det ursprungliga underlagets preliminära karaktär vilket i efterhand punktvis uppgraderats på ett för en utomstående svårgenomträngligt sätt. Hade Banverket i stället indelat prövningen av Citybananprojektet efter dess påverkan på vattenförhållandena och redan från början presenterat ett fullgott underlag för en sådan prövning hade kostnaderna kunna nedbringas.
För att kunna bedöma Banverkets utredningsmaterial krävs relevant kunskap och erfarenhet och det har varit nödvändigt att anlita en från Banverket fristående teknisk sakkunnig.
Sveriges geologiska undersökning (SGU) har, såvitt gäller prövningens omfattning, anfört i huvudsak följande. I likhet med berörda sakägare anser SGU att det är olyckligt att tunneldelarna behandlas separat. Tunneldelarna norr om Mälaren berör i olika hög grad gemensamma grundvattenmagasin och det är därför oegentligt att bedöma dem en och en. Nackdelarna med den uppdelning som har skett kan minskas något genom att såväl kontrollprogram som skyddsåtgärder samplaneras. Om detta sker i erforderlig utsträckning har inte SGU kunnat bedöma. SGU har vidare anfört att det är svårt att se att det finns fog för den kritik som Banverket har riktat mot H.L:s arbete.
Länsstyrelsen i Stockholms län har, såvitt gäller prövningens omfattning, anfört i huvudsak följande. På grund av den omfattning, komplexitet och tidsutdräkt som projektet Citybanan innebär har länsstyrelsen förståelse för den uppdelning av prövningen som har gjorts och är inte av någon annan uppfattning än miljödomstolen och Banverket i denna sak. Det är dock nödvändigt, bl.a. på grund av att de olika planerade delverksamheternas influensområden för grundvattenpåverkan överlappar varandra, att de olika deldomarna så långt det är möjligt innehåller t.ex. samma villkorsskrivningar, delegation och definitioner.
Med tanke på att inga provpumpningar i berg utförts i det aktuella läget för tillfartstunneln är det önskvärt att långsiktigt inläckage bättre baseras på verkliga förhållanden i bangårdsområdet än på beräkningar och uppskattningar som baseras på konduktivitetsvärden i berg från annat håll. Länsstyrelsen tillstyrker det sökta inläckaget de första ca 18 månaderna men anser att villkoren därefter bör fastställas i prövningen av den norra spårtunneln. På så sätt erhålls en prövning av de samlade effekterna för de överlappade grundvattenpåverkade influensområdena för tillfartstunneln vid bangårdsområdet, arbetstunneln vid Torsgatan och den norra spårtunneln inklusive station City.
Även om Banverket inte uttryckligen yrkat att AB Pennfäktaren 12:s och Kortbyrån 17 AB:s överklaganden skall avvisas får Banverkets inställning i rättegångskostnadsdelen förstås som ett ifrågasättande av deras talerätt. Miljööverdomstolen instämmer dock i miljödomstolens bedömning att AB Pennfäktaren 12 och Kortbyrån 17 AB är att anse som sakägare i målet med hänsyn till att deras fastigheter helt eller delvis ligger inom det område som kan påverkas av grundvattensänkningen. Det föreligger således inget hinder att ta upp deras överklaganden till prövning
Av 50 kap. 7 § rättegångsbalken följer att avvisning på grund av brister i överklagandet inte skall ske utan att parten först förelagts att inom viss tid avhjälpa bristen. Så har skett. Svar har inkommit inom föreskriven tid och bristen har avhjälpts. Miljööverdomstolen avslår därför Banverkets yrkande om avvisning av de anslutningsvis gjorda överklagandena.
Banverket har valt att avgränsa prövningen av Citybanans norra del på så sätt att olika anläggningsdelar (tunnlar) prövas för sig. Prövningen i nu aktuellt mål gäller enbart tillfartstunneln vid bangårdsområdet vid Stockholm Central. Vidare har Banverket avgränsat sin ansökan till att endast gälla grundvattenbortledningen från denna tunnel medan de störningar och olägenheter i övrigt som själva tunneldrivningen kan ge upphov till varken omfattas av ansökan eller redovisas i den miljökonsekvensbeskrivning som ansökan innehåller.
Flera av klagandena har i Miljööverdomstolen invänt att prövningen har fått en för snäv avgränsning och att i vart fall miljökonsekvensbeskrivningen och utredningen i målet i övrigt är bristfällig till följd av den avgränsning som Banverket gjort. Dels framhåller man att en och samma fastighet kan komma att skadas på grund av grundvattensänkning orsakad av olika tunnlar i projektet Citybanan och att Banverket trots detta inte redovisat den samverkande grundvattensänkningen från projektet i målet. Dels anser man att samliga effekter, inte bara bortledandet av det inläckande grundvattnet och dess effekter utan också effekterna av tunneldrivningen borde ha beskrivits och beaktats vid prövningen av verksamheten.
För att kunna bedöma om tillståndsprövningen fått den omfattning som krävs är det nödvändigt att först ta ställning till om den vattenverksamhet som Banverket ansöker om tillstånd till har avgränsats på ett riktigt sätt. Den bestämmelse som här är aktuell är 11 kap. 2 § 2 miljöbalken. Där anges att med vattenverksamhet avses bortledande av grundvatten och utförande av anläggningar för detta.
Motsvarande bestämmelse i 1984 års vattenlag har varit föremål för Högsta domstolens bedömning i rättsfallet NJA 2005 s. 109 (Hallandsåsen). Högsta domstolen hade där att ta ställning till om bortledandet av det grundvatten som trängt in i tunneln krävde tillstånd enligt vattenlagen och domstolen uttalade följande. ”Om byggandet (underjordsbyggandet, tillagt här) är avsett att utföras eller utförs på ett sätt som förutsätter eller innefattar bortledande av grundvatten föreligger emellertid ett vattenföretag som kräver en prövning enligt vattenlagen, helt oberoende av att själva underjordsbyggandet prövats i annan ordning.” Vidare anfördes ”… att inträngningen av grundvatten i tunneln skall anses ha ingått som ett led i vattenföretaget och att inträngningen således skall beaktas vid bedömningen av vilken inverkan som företaget haft på grundvattenförhållandena i Hallandsåsen”.
Frågan är vilken slutsats man kan dra av Högsta domstolens ställningstaganden när det gäller att bedöma tillståndsprövningens omfattning i detta mål. En slutsats som man bör kunna dra är att tunnelns närmare placering/dragning med utgångspunkt i de geohydrologiska förhållandena kan få betydelse när det gäller vatteninträningen och omfattningen av det område som påverkas av grundvattensänkningen (influensområdet).
Lokaliseringen av tunneln/den närmare dragningen av den är således av betydelse för vattenföretaget och skall enligt Miljööverdomstolens bedömning omfattas av prövningen. Till detta kommer att lokaliseringen av tunnelöppningen har betydelse för på vilka gator och vägar som uttransporterna av sprängsten m.m. kommer att gå på.
Miljööverdomstolen övergår härefter till att bedöma frågan om vilka störningar som kan beaktas vid prövningen; är det enbart de geohydrologiska effekterna eller kan även övriga störningar av tunneldrivningen beaktas? Arbetet med tunneldrivningen har betydelse för störningar i form av bl.a. vibrationer, buller och utsläpp till luft (kväveoxider) till följd av sprängningar samt buller och utsläpp till luft (t.ex. kväveoxider och partiklar) till följd av uttransporter av sprängsten m.m. från tunnlarna.
Enligt 1984 års vattenlag fanns en uttrycklig möjlighet att pröva "… yrkanden som har samband med vattenmålet men som rör rättsförhållanden som inte skall bedömas enlig denna lag" (13 kap. 17 §). Det kunde t.ex. gälla en fråga om buller (jfr White kommentar till vattenlagen, sid. 221 f). Någon direkt motsvarighet till denna bestämmelse finns visserligen inte i miljöbalken men ett av syftena med miljöbalken var att samordna prövningen av vattenverksamheter med prövningen av miljöfarliga verksamheter.
Enligt Miljööverdomstolens bedömning finns det inget som talar för att prövningen enligt miljöbalken skulle vara mer inskränkt än enligt vattenlagen. Miljöbalkens grundläggande hänsynsregel i 2 kap. 3 § är generellt tillämplig för alla verksamheter och åtgärder som har betydelse för miljöbalkens mål (jfr prop. 1997/98:45 del 1 s. 213 f och del 2 s. 15 ff). Vid prövningen av en verksamhet som kräver tillstånd enligt balken bör därför samtliga hänsynstaganden som har betydelse för människors hälsa eller miljön kunna beaktas vid tillståndsprövningen. För att alla typer av störningar skall kunna beaktas vid prövningen av en vattenverksamhet talar Högsta domstolens avgöranden i NJA 2004 s. 590 (I och II). I målen som gällde ansökan om tillstånd till vattenverksamhet beaktade Högsta domstolen även störningar från den miljöfarliga verksamheten vid bedömningen av vilka som hade rätt att överklaga miljödomstolens dom.
Miljööverdomstolen har också i andra mål intagit den ställningen att prövningen av en tillståndsansökan skall ha en sådan omfattning att relevanta miljömässiga konsekvenser kan beaktas och att det kan tryggas att de också får den reglering som bedöms nödvändig (jfr Miljööverdomstolens dom den 17 november 2006 i mål nr M 3613-06, MÖD 2006:54, samt även dom den 3 februari 2006 i mål nr M 10104-04, MÖD 2006:6, och dom den 15 november 2006 i mål nr M 255-06, MÖD 2006:57).
Även om tillståndsplikten i aktuellt fall är knuten till själva bortledandet av grundvatten finner Miljööverdomstolen att det är formellt möjligt att inom ramen för prövningen av vattenverksamheten reglera de störningar och olägenheter för människors hälsa och miljön som själva arbetet med tunneldrivningen ger upphov till.
Miljööverdomstolen har härefter att bedöma om det i detta mål rörande tillfartstunneln vid bangårdsområdet även krävs att Citybanans samverkande grundvattenpåverkan inom området beaktas.
Som SGU påpekat berör de olika tunneldelarna norr om Mälaren ett gemensamt grundvattenmagasin. Det är oomtvistligt att flera fastigheter inom det redovisade influensområdet för Bangårdstunneln även riskerar att påverkas av grundvattensänkning av arbetstunnlar och Spårtunnel Norr. Både SGU och Länsstyrelsen har den inställningen att en bedömning egentligen bör ske av de samlade effekterna av alla tunnlarnas påverkan på grundvattenförhållandena.
Miljööverdomstolen konstaterar att det praktiska influensområdet, som definierats som en avsänkning större än 0,3 meter, kan komma att bli större än som redovisats i målet när även övriga anläggningsdelar tillkommer. Det är inte enbart grundvattensänkningen som kan bli större i det nu redovisade influensområdet när andra anläggningsdelar tillkommer utan själva influensområdets utbredning kommer troligen att utökas. Detta i sin tur innebär att sakägarkretsen kan komma att utökas.
Miljööverdomstolen finner det tydligt i målet att konsekvenserna av Bangårdstunnelns påverkan på grundvattnet inte kan bedömas isolerat. Vid tillståndsprövningen måste den samlade grundvattenpåverkan som berörda fastigheter riskerar att utsättas för från projektet Citybanan i sin helhet beaktas. Det är inte tillräckligt att kontrollprogram för olika delar av Citybanan i ett senare skede kommer att samordnas. Miljööverdomstolen finner det vidare tveksamt om det ens är möjligt att - i enlighet med Länsstyrelsens förslag för att få en samlad bedömning av effekterna - vid tillståndsprövning enbart pröva inläckaget under en begränsad tid för att senare i ett annat mål fastställa vad som skall gälla för tiden därefter.
Enligt Miljööverdomstolen är en bedömning av projektets samlade grundvattenpåverkan för berörda fastigheter nödvändigt att göra redan i detta mål. Banverket har under målets handläggning i Miljööverdomstolen presenterat utredning om de sammantagna konsekvenserna i vattenrättsligt hänseende av de anläggningsdelar som kommer att anläggas mellan Tomteboda och Riddarholmen genom att tillföra målet handlingar som givits in till miljödomstolen i ansökan avseende Spårtunnel Norr. Med hänsyn till att ansökan har brister även i andra avseenden innebär inte den nu gjorda kompletteringen, som inte varit föremål för miljödomstolens prövning, att en fullständig prövning kan göras.
Sammanfattningsvis anser Miljööverdomstolen att prövningen fått en avgränsning och omfattning som inte är ändamålsenlig. Genom den avgränsning som Banverket gjort är det inte möjligt att vid prövningen att beakta tunnelns närmare dragning, inte heller andra störningar från tunneldrivningen än de geohydrologiska eller den samverkande grundvattenpåverkan från de olika tunnlarna i projektet.
Den exakta avgränsningen till vilka tunnlar som skall prövas i ett sammanhang kan inte avgöras nu utan först sedan miljökonsekvensbeskrivningen kompletterats (se nedan). Enligt Miljööverdomstolen talar dock mycket för att samtliga tillfarts- och arbetstunnlar norr om Mälaren bör prövas tillsammans med ansökan gällande Spårtunnel Norr. Det ankommer på miljödomstolen att bestämma vilken reglering av övriga störningar som skall ske i samband med tillståndsprövningen men först sedan miljökonsekvensbeskrivningen kompletterats.
Miljööverdomstolen övergår härefter till att bedöma om innehållet i den miljökonsekvensbeskrivning som ingått i Banverkets ansökan är tillräcklig för att bedöma konsekvenserna för miljön.
Bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar finns i 6 kap. 3 § och 7 §miljöbalken. I 3 § anges att syftet är att identifiera och beskriva de direkta och indirekta effekter som den planerade verksamheten eller åtgärden kan medföra på bl.a. människor, djur, växter, mark, vatten, luft, klimat, landskap och kulturmiljö. Och 7 § innehåller närmare uppgifter om vad en miljökonsekvensbeskrivning skall innehålla för att uppfylla syftet. Uppräkningen i dess andra stycke innehåller de krav som är obligatoriska för verksamheter eller åtgärder som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.
Länsstyrelsen i Stockholms län har den 1 juli 2004 med stöd av 6 kap. 4 § miljöbalken beslutat att den planerade verksamheten, avledning av inläckande grundvatten från en arbetstunnel vid Bangårdsområdet för Citybanan och Station City samt infiltration för att motverka eventuell grundvattensänkning, kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Av beslutet framgår att länsstyrelsen utgått från att miljökonsekvensbeskrivningen endast skall gälla den tillståndspliktiga delen av verksamheten.
Miljööverdomstolen delar länsstyrelsens uppfattning att den planerade verksamheten vid Bangårdstunneln kan antas ha en betydande miljöpåverkan, men är länsstyrelsens bedömning att miljökonsekvensbeskrivningen endast skall gälla grundvattenbortledningen och infiltrationen riktig? Kravet enligt 6 kap. 3 § miljöbalken är ju knutet till den planerade verksamheten. Avses därmed endast den tillståndspliktiga delen av verksamheten (grundvattenbortledningen) eller verksamheten som helhet (tunneldrivningen och dess samlade konsekvenser)?
Miljöbalkens förarbeten är tysta på denna punkt. Vägledning får då sökas i det EU-direktiv som bestämmelserna i miljöbalken grundas på (85/337/EG om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata objekt, ändrat genom direktiv 97/11/EG, nedan kallat MKB-direktivet). I artikel 2.1 i direktivet anges följande:
”Medlemsstaterna skall vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bland annat på grund av sin art, storlek, eller lokalisering blir föremål för krav på tillstånd och en bedömning av deras påverkan innan tillstånd ges. Dessa projekt anges i artikel 4.”
Begreppet ”tillstånd” definieras i direktivet (artikel 1.2) såsom ”… den ansvariga myndighetens eller de ansvariga myndigheternas beslut, som ger exploatören rätt att genomföra projektet”.
Enligt direktivet skall medlemsstaterna, för de projekt som skall bli föremål för en miljökonsekvensbedömning, säkerställa att exploatören i vissa fall beskriver de troliga mer betydande miljöeffekterna av projektet som helhet. Beskrivningen bör i dessa fall ”… innefatta den direkta inverkan, liksom i förekommande fall varje indirekt, sekundär, kumulativ, kort-, medel- eller långsiktig, bestående eller tillfällig, positiv eller negativ inverkan av projektet” (artikel 5.1 och bilaga IV punkten 4).
MKB-direktivet har varit föremål för EG-domstolens tolkning i ett flertal fall. Här kan nämnas att EG-domstolen bl.a. uttalat att ett besluts kvalificering som tillstånd, i den mening som avses i artikel 1.2, skall göras med tillämpning av nationell rätt i överensstämmelse med gemenskapsrätten (dom den 4 maj 2006 i mål C-290/03, punkt 40-41 och där anmärkta domar). Vidare har EG-domstolen påpekat att direktivets tillämpningsområde är vidsträckt och att dess ändamål är mycket omfattande (dom den 24 oktober 1996 i mål C-72/95, punkt 31 och 39). Domstolen har också framhållit att om endast ett kriterium avseende storleken på projektet skulle vara avgörande för skyldigheten att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning kan lagstiftningens målsättning kringgås genom en uppdelning av projekten. Att inte ta hänsyn till den kumulativa inverkan av projekt leder i praktiken till att samtliga projekt av en viss typ kan undantas från skyldigheten till miljökonsekvensbeskrivning även om de sammantagna kan medföra betydande miljöpåverkan i den mening som avses i artikel 2.1 i direktivet (dom den 21 september 1999 i mål C-392/96, punkt 75-76).
Miljööverdomstolen kan inte dra någon annan slutsats än att det är miljökonsekvenserna i sin helhet av ett projekt som avses i MKB- direktivet och inte endast vissa begränsade miljöeffekter av det. Inte heller finns anledning att anta att beskrivningen av konsekvenserna av ett projekt skulle vara knutna till den del av projektet som är tillståndspliktigt. Hur den svenska tillståndsplikten utformats kan inte anses avgörande för bedömningen av vilket innehåll miljökonsekvensbeskrivningen skall ha. Från svenska utgångspunkter talar det förhållandet att även s.k. följdverksamheter (16 kap. 7 § miljöbalken) skall beaktas vid tillståndsprövningen för att miljökonsekvensbeskrivningen inte endast är begränsad till den tillståndspliktiga delen av en verksamhet.
För svensk del sker således bedömningen av miljökonsekvenserna av ett projekt oftast inom ramen för en tillståndsprövning. Men vad gäller om tillståndsplikten är så begränsad att det inte är möjligt att inom ramen för den obligatoriska tillståndsprövningen bedöma de miljökonsekvenser som projektet i sin helhet ger upphov till?
Miljöbalkens reglering utgår från att projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan i huvudsak blir bedömda inom ramen för en tillståndsprövning. Det är därför som en ansökan om tillstånd i ett ansökningsmål skall innehålla en miljökonsekvensbeskrivning (22 kap. 1 § tredje punkten). Med den utformning tillståndsplikten har i detta fall och med den avgränsning av miljökonsekvensbeskrivningen som gjorts saknas dock möjlighet att fullt ut bedöma miljökonsekvenserna och därmed också avgöra vilka krav som är motiverade innan tillstånd ges. Det kan således konstateras att genomförandet av direktivets krav på miljökonsekvensbedömningen i svensk rätt har brister. En fördragskonform tolkning bör i detta fall leda till att miljöbedömningen för den prövningspliktiga verksamheten - grundvattenbortledningen - omfattar samtliga miljöeffekter, både direkta och indirekta, av själva grundvattenbortledningen och dessutom av den tunneldrivning som är orsaken till behovet av grundvattenbortledningen. Samtliga dessa miljöeffekter bör framgå av miljökonsekvensbeskrivningen.
Med den bedömning Miljööverdomstolen gjort av vad prövningen i detta mål bör omfatta kan konstateras att miljökonsekvensbeskrivningen borde ha innehållit uppgifter om lokaliseringen/den närmare dragningen av tunneln och projektets samlande grundvattenpåverkan. Av beskrivningen borde också ha framgått vilka miljöeffekter i övrigt som verksamheten/projektet i sin helhet skulle kunna ge upphov till. Det förhållande att frågan om buller från byggandet av tunneln numera är prövat genom ett tillsynsbeslut ändrar inte Miljööverdomstolens bedömning i denna del.
Om en miljökonsekvensbeskrivning har väsentliga brister kan det leda till att tillståndsansökan inte kan läggas till grund för en prövning och därför skall avvisas (22 kap. 2 § andra stycket miljöbalken). Endast om bristerna är mindre kan dessa avhjälpas sedan ansökan givits in till tillståndsmyndigheten (jfr Miljööverdomstolens beslut den 13 februari 2002 i mål nr M 4563-01, MÖD 2002:15, och beslut den 22 maj 2002 i mål nr M 3136-01, MÖD 2002:39).
Miljööverdomstolen anser att bristerna i miljökonsekvensbeskrivningen är så väsentliga att ansökan inte kan läggas till grund för prövningen. Ansökan skall därför avvisas och miljödomstolens dom undanröjas utom såvitt avser prövningsavgift och rättegångskostnader.
Banverket har yrkat att skyldigheten att ersätta Vasakronan AB, AFA Trygghetsförsäkringsaktiebolag och AFA Sjukförsäkringsaktiebolag, Folksam Ömsesidig Livförsäkring, AB Pennfäktaren 12, Diligentia Storstockholm AB, C.S.F:s dödsbo, AxCity2 AB, Kortbyrån 17 AB och P.B. m.fl. för deras rättegångskostnader vid miljödomstolen skall begränsas till de belopp som verket medgivit vid miljödomstolen.
Miljööverdomstolen finner inte anledning att göra någon annan bedömning än den miljödomstolen gjort. Vad gäller utlägg för det tekniska biträdet H.L. får särskilt framhållas att klagandena för att kunna tillvarata sina intressen i målet måste ha möjlighet att anlita en konsult för en teknisk bedömning. De tekniska bedömningarna har komplicerats av det sätt som Banverket har fört sin talan på, något som inte skall belasta sakägarna. Miljööverdomstolen finner att såväl nedlagd tid som debiterad timersättning får anses skälig.
Samtliga Banverkets motparter i Miljööverdomstolen har yrkat ersättning för sina rättegångskostnader här. Banverket har såvitt gäller AB Pennfäktaren och Diligentia Storstockholm AB samt C.S.F:s dödsbo, AxCity2 AB, Kortbyrån 17 AB och P.B. m.fl. bestritt skyldighet att utge ersättning på den grunden att överklagandena bör avvisas. Vad gäller AB Pennfäktaren, Kortbyrån 17 AB och Folksam Ömsesidig Livförsäkring har Banverket bestritt skyldighet att utge ersättning på den grunden att bolagen inte är att anses som sakägare i målet. Vad gäller yrkade belopp som sådana har följande anförts.
AB Pennfäktaren har yrkat ersättning med 21 500 kr avseende ombudsarvode, varav 11 500 kr hänför sig bolagets överklagande och 10 000 kr avser Banverkets överklagande. Banverket har vitsordat beloppet som skäligt i och för sig.
Diligentia Storstockholm AB har yrkat ersättning med 23 500 kr avseende ombudsarvode, varav 13 500 kr hänför sig till bolagets överklagande och 10 000 kr till Banverkets överklagande. Banverket har vitsordat yrkad ersättning avseende bolagets överklagande som skälig i och för sig och medgett yrkad ersättning avseende Banverkets överklagande.
Vasakronan AB har yrkat ersättning med 94 800 kr, varav 71 000 kr för ombudsarvode och 23 800 kr för utlägg för tekniskt biträde. Av beloppet hänför sig 60 200 kr till bolagets överklagande och 34 600 kr till Banverkets överklagande. Banverket har avstått från att lämna synpunkter på yrkad ersättning avseende bolagets överklagande och medgett yrkad ersättning avseende Banverkets överklagande.
Var och en av AxCity2 AB, P.B. m.fl., dödsboet efter C.S.F. samt Kortbyrån 17 AB har yrkat ersättning med 22 737 kr 50 öre, varav 17 662 kr 50 öre avser ombudsarvode och 5 075 kr avser utlägg. Av beloppet hänför sig 5 362 kr 50 öre till det egna överklagandet och 17 375 kr till Banverkets överklagande. Banverket har vitsordat yrkad ersättning för motparternas överklagande som skälig i och för sig och medgett yrkad ersättning avseende Banverkets överklagande förutom vad avser Kortbyrån 17 AB där Banverket vitsordat det begärda beloppet som skäligt i och för sig.
AFA Trygghetsförsäkringsaktiebolag och AFA Sjukförsäkringsaktiebolag har tillsammans yrkat ersättning med 26 000 kr, varav 21 000 kr avser ombudsarvode och 5 000 kr avser utlägg för tekniskt biträde. Banverket har medgett att erlägga yrkad ersättning.
Folksam Ömsesidig Livförsäkring har yrkat ersättning med 2 000 kr avseende ombudsarvode. Banverket har vitsordat beloppet som skäligt i och för sig.
Miljööverdomstolen har ovan funnit att Banverkets motparter skall anses berättigade till ersättning för sina rättegångskostnader vid miljödomstolen och av samma skäl är de berättigade till skälig ersättning även i Miljööverdomstolen. Yrkade ersättningar är vid dessa förhållanden medgivna eller vitsordade av Banverket förutom vad avser Vasakronan AB:s yrkande där Banverket avstått från att lämna synpunkter. Miljööverdomstolen finner den av Vasakronan AB yrkade ersättningen för rättegångskostnader här som skälig.
I avgörandet har deltagit hovrättslagmannen Bowen, miljörådet Anderson samt hovrättsråden Stone och Edwards, referent. Enhälligt.