Justitiekanslerns yrkanden
Justitiekanslern yrkar att Länsrätten i Stockholms län, med ändring av länsstyrelsens beslut, skall begränsa tillståndet till allmän kameraövervakning på så sätt att bilder som förmedlas av i tillståndet angivna kameror får behandlas och bevaras endast i samband med att överfallslarmet utlöses.
Justitiekanslern yrkar vidare att länsrätten i avvaktan på sitt slutliga ställningstagande i målet förordnar att länsstyrelsens beslut tills vidare inte skall gälla.
Justitiekanslern vill, mot bakgrund av de brottspreventiva skäl som talar för att övervakning skall få äga rum i detta fall, inte motsätta sig att tillstånd till övervakning ges. Med beaktande av de starka integritetsskäl som också gör sig gällande anser Justitiekanslern emellertid att övervakningen inte bör vara förenad med inspelningsrätt annat än i samband med att överfallslarmet utlösts. En på det sättet begränsad övervakning med inspelningsrätt skulle enligt Justitiekanslerns mening innefatta en rimlig avvägning mellan motstående intressen.
Det överklagade beslutet innebär att Taxi Stockholm 15 00 00 AB (Taxi Stockholm) har fått tillstånd att till och med den 31 december 2004 använda en övervakningskamera i varje taxibil som är ansluten till Taxi Stockholms beställningscentral. Kameran aktiveras när bilens passagerardörrar öppnas eller stängs. Vid varje aktivering får kameran, efter två sekunder, ta högst fem bilder med en sekunds intervall. Övervakning får ske under hela dygnet. Tillståndet ger även rätt att bevara bilder. Ändamålet med övervakningen har angetts vara att förhindra brott samt att underlätta identifiering av gärningsmannen vid brottsliga händelser i fordonet.
Enligt 6 § lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning (LAK) skall tillstånd till allmän kameraövervakning meddelas om intresset av sådan övervakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad. Vid bedömningen av intresset av allmän kameraövervakning skall särskilt beaktas om övervakningen behövs för att förebygga brott, förhindra olyckor eller därmed jämförliga ändamål. Vid bedömningen av den enskildes intresse av att inte bli övervakad skall särskilt beaktas hur övervakningen skall utföras och vilket område som skall övervakas.
I förarbetena till lagen (prop. 1997/98:64 s. 27 f.) anges bl.a. att frågan om tillstånd till allmän kameraövervakning skall avgöras med tillämpning av en allmän bestämmelse där övervakningsintresset får vägas mot integritetsintresset. För att tillstånd skall meddelas skall sökanden visa att övervakningsintresset väger över integritetsintresset. Om syftet med övervakningen är t.ex. att förebygga brott bör detta särskilt beaktas. Vidare skall behovet av övervakningen beaktas. Ju större integritetsriskerna med kameraövervakningen är, desto större krav får ställas på sökandens behov av övervakning.
I förarbetena anges vidare att det vid prövningen av integritetsintresset är av stor betydelse vad kameraövervakningen skall innefatta. När det är fråga om att behandla eller bevara bilder eller avlyssna eller ta upp ljud, ökar riskerna för intrång i enskildas personliga integritet. Bedömningen är också beroende av det område som skall övervakas, när och hur länge övervakningen skall pågå och övriga omständigheter. Tillstånd att behandla och bevara bilder skall, sägs det, inte regelmässigt följa ett tillstånd till allmän kameraövervakning. Behovet av att behandla och bevara bilder måste kunna påvisas i det enskilda fallet. Det bör dock kunna vara möjligt att ge tillstånd till allmän kameraövervakning som innefattar rätt att behandla och bevara bilder vid övervakning av särskilt brottsutsatta platser.
Enligt Justitiekanslerns mening innebär länsstyrelsens beslut att integritetsintresset inte har tillmätts tillbörlig vikt vid den intresseavvägning som skall göras.
Integritetsriskerna med en kameraövervakning inuti taxibilar är uppenbara. Taxifärder upplevs av många som något mycket privat och kan snarare jämställas med att färdas i egen bil än med att färdas med allmänna kommunikationsmedel. Det är således en plats där människor inte har anledning att, utan mycket starka skäl, räkna med att bli föremål för kameraövervakning. Jämfört med övervakning av allmän plats i allmänhet eller på sådana andra allmänna kommunikationsmedel som spårvagnar och tunnelbana ter sig dessutom övervakning i ett så begränsat utrymme som kupén i en taxibil särskilt påträngande för den som utsätts. Möjligheterna att dra sig undan övervakningen är också obefintliga. Justitiekanslern vill peka på att synpunkter av samma slag framförts i remissyttranden från Stockholms, Sundbybergs och Haninge kommuner.
Mot detta skall ställas sökandens behov av kameraövervakning. Det är ostridigt så att taxichaufförer i sin yrkesutövning befinner sig i en utsatt position och att de inte sällan utsätts för brott, som kan vara av allvarlig art. Justitiekanslern ifrågasätter således inte Taxi Stockholms behov av övervakning i taxibilarna. Justitiekanslern är också av den uppfattningen att taxibilar måste anses som särskilt brottsutsatta platser i LAK:s mening.
Integritetsavvägningen är i detta fall svår att göra. Som framgår av vad som nu sagts talar starka skäl för att övervakning med inspelningsrätt skall få äga rum samtidigt som starka integritetshänsyn talar emot detta. Vid dessa förhållanden måste övervägas om inte syftet med kameraövervakningen kan uppnås även genom en från integritetssynpunkt mindre ingripande övervakning. Av Taxi Stockholms ansökan framgår att man nyligen installerat ett GPS-baserat trafikledningssystem som möjliggör att en förare som upplever en hotfull situation snabbt kan få hjälp. Justitiekanslern utgår från att det i detta system även ingår ett s.k. överfallslarm. Det är Justitiekanslerns uppfattning att en rimlig avvägning mellan motstående intressen uppnås om bilder får behandlas och bevaras endast i samband med att detta larm utlöses. En kameraövervakning med denna utformning torde vara väl så effektiv ur såväl ett brottförebyggande som ett brottsutredande perspektiv.
Regeringsrätten har relativt nyligen avslagit en ansökan om allmän kameraövervakning i en taxibil (RÅ 2000 ref. 53). I detta fall var övervakningen utformad på så sätt att kameran startade när någon av dörrarna öppnades. Kameran spelade därefter in bilder så länge någon dörr var öppen. När dörrarna stängts fortsatte kameran att gå under 12 sekunder. Även ljud spelades in. Därutöver hade taxichauffören en möjlighet att aktivera kamerautrustningen manuellt.
I sin dom slog Regeringsrätten inledningsvis fast att vikten av att bekämpa brott talar för att kameraövervakning - efter individuell tillståndsprövning - får ske också i taxibilar. Vid avvägningen mellan å ena sidan övervakningsintresset och å andra sidan integritetsintresset fäste Regeringsrätten särskilt avseende vid att den tid då kameran skulle gå efter det att dörrarna stängts var förhållandevis lång och att utrustningen när som helst kunde aktiveras manuellt. Regeringsrätten kom till slutsatsen att intresset av övervakning i detta fall inte vägde över det integritetsintrång kameraövervakningen innebar.
Det är Justitiekanslerns uppfattning att de förhållanden som Regeringsrätten hade att ta ställning till inte i något avgörande hänseende avviker från förhållandena i Taxi Stockholms ansökan. Den omständigheten att fem stillbilder tas med en sekunds mellanrum innebär enligt Justitiekanslerns mening ett endast marginellt mindre integritetsintrång än då en kontinuerlig inspelning sker under tolv sekunder. Eftersom bildinspelning kan ske både när dörrarna öppnas och när de stängs kan det i praktiken bli fråga om en relativt omfattande bildinspelning. Att chauffören i detta fall inte har någon möjlighet att även manuellt aktivera kamerautrustningen måste vidare anses ha begränsad betydelse när bildinspelning ändå skall ske av samtliga passagerare. Den enda någorlunda betydelsefulla skillnaden mellan den ansökan som bedömdes i Regeringsrättens avgörande och Taxi Stockholms ansökan är, enligt Justitiekanslerns uppfattning, att Taxi Stockholms ansökan inte innefattar ljudupptagning. Detta förefaller dock vara en omständighet som Regeringsrätten inte har tillmätt någon avgörande vikt.
Det behöver knappast sägas att Regeringsrättens avgörande inte kan tolkas på så sätt att all kameraövervakning i taxibilar, som i något avseende är inskränkt i förhållande till den som Regeringsrätten hade att pröva, skall vara tillåten. Givetvis skall en självständig bedömning göras av det integritetsintrång som avses ske i det nu aktuella ärendet, och detta intrång skall värderas mot övervakningsintresset. Av Regeringsrättens avgörande kan man inte dra slutsatsen att en sådan kameraövervakning som Taxi Stockholm nu ansökt om bör vara tillåten; avgörandet talar snarare för det motsatta. Några andra överrättsavgöranden som gäller kameraövervakning i taxibilar finns inte såvitt Justitiekanslern känner till.
Slutsatsen av det anförda är att kameraövervakning bör tillåtas, men att den bör vara förenad med inspelningsrätt endast då överfallslarmet utlösts.
I avvaktan på länsrättens prövning av överklagandet bör länsstyrelsens beslut i överklagad del inhiberas.
Justitiekanslern vill avslutningsvis nämna att frågan om tillstånd till kameraövervakning i taxibilar underställts även Länsrätten i Vänersborg med anledning av att Länsstyrelsen i Västra Götalands län gett Taxi Göteborg ekonomisk förening tillstånd till sådan kameraövervakning.