Strandskyddsdispens ----- Miljööverdomstolen fastställde länsstyrelsens beslut att avslå ansökan om strandskyddsdispens för brygga inom område i Värmdö kommun som är utpekat som riksintresse för det rörliga friluftslivet och för sina natur- och kulturvärden. Det bedömdes att bryggan kunde hindra eller avhålla allmänheten från att beträda allemansrättsligt tillgängligt område samt dessutom väsentligt försämra livsvillkoren för djur och växter genom att bidra till fragmentisering av ekosystemet i den hårt exploaterade miljön i Stockholms skärgård. Platsen bedömdes inte ha tagits i anspråk på ett sådant sätt att den saknade betydelse för strandskyddets syften och bryggans funktion bedömdes kunna tillgodoses på annat sätt, varför särskilda skäl att bevilja dispens inte förelåg.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDENacka tingsrätts, miljödomstolen, dom 2010-06-22 i mål nr M 2239-09, se bilaga A
MOTPARTT.G.Ombud: Advokaten Chandler och miljööverdomstolen upphäver miljödomstolens dom och fastställer länsstyrelsens beslut att avslå ansökan om strandskyddsdispens.
Länsstyrelsen i Stockholms län (länsstyrelsen) har yrkat att miljödomstolens dom ändras så att ansökan om strandskyddsdipens avslås.
T.G. (sökanden) har bestritt ändring.
Även om allemansrätten vid strandområdet blivit utsläckt genom komplement-byggnaden gäller allemansrätten fortfarande i vattenområdet. Strandskyddet råder även i vattnet till 100 meter ut från stranden. Med en anläggning av en brygga av ansökt storlek privatiseras vattenområdet.
De höga naturvärdena i området utgörs av en grund skyddad hårdbottenmiljö med friska vegetationsklädda livsmiljöer bestående av bland annat blåstångsbälten. Många organismer bl.a. olika fiskarter är beroende av sådana miljöer för uppväxt och födosök.
Friska vegetationsklädda livsmiljöer har minskat drastiskt regionalt till följd av strandnära exploatering, muddring, bottenerosionsskador, effekter av övergödning m.m. Detta är en trolig orsak till att det bl.a. skett en alarmerande minskning av nyrekrytering av stationära fiskarter som abborre och gädda. Platsen för bryggan angränsar till lekområden för piggvar och skrubbskädda enligt Fiskeriverkets undersökningar. Blåstångsbältena är också lämpliga som lekplats för strömming.
Bryggor med tillhörande båtar medför en lokal påverkan på de marina livsmiljöerna till följd av skuggning, erosion från kättingar och ofta även utsläpp av giftiga ämnen från båtbottenfärger och tryckimpregnerat trä i förekommande fall. Särskilt större bryggor kan innebära negativa effekter. På platsen för bryggan är vattnet relativt klart och siktdjupet 8-12 meter. Bryggan ger därför en tydlig skuggbild som kan försämra förhållandena för vegetationen, särskilt blåstången. Blåstång har en mycket låg spridningsförmåga och har särskilt svårt att återkolonisera botten. Bryggan är också ett främmande element i miljön och den förändring som detta medför kan gynna andra arter som påverkar miljön. Bottenförhållandena på platsen liknar dem i närområdet och det går inte att närmare begränsa de områden som är av särskild betydelse för fiskförekomsten.
Trycket på stränderna i Stockholms län är mycket stort, inte minst när det gäller anläggandet av nya bryggor. Sett över tid blir den ackumulerade effekten i regionen betydande.
På grund av det anförda föreligger inte särskilda skäl för dispens.
T.G.
Fastigheten är belägen på en ö och det finns därför behov av en fungerande brygga. Den befintliga betongbryggan kan på grund av sin utformning och sitt utsatta läge i närheten av kraftigt trafikerad farled, inte användas för angöring av båtar. Den ansökta dispensen avser en flytbrygga, vars utformning är föranledd av att bryggan måste utgöra ett skydd mot de kraftiga vågrörelser som uppkommer från farleden.
Hela fastigheten är avgränsad som tomtplats enligt länsstyrelsens beslut den 9 maj 2011. Befintliga byggnader och befintlig äldre brygga medför, tillsammans med utanförliggande boj jämte tampar och båt, att strandområdet på fastigheten av allmänheten uppfattas som ianspråktaget och allemansrätten utsläckt. Detsamma gäller det närmast stranden hörande vattenområdet. Den ansökta bryggan sträcker sig parallellt med strandområdet och utgör inte en privatisering av ett för det rörliga friluftslivet tillgängligt område.
Flytbryggan är inte försedd med ankare eller kättingar. Den är förankrad med Peters förankringssystem som har elastiska gummikablar förtöjda i tre mindre betongblock. Detta innebär att förankringen inte släpar i sjöbotten och skadar denna. Betongblocken utgör en god miljö för tillväxt av blåstång och kan ses som en kompensationsåtgärd. Enligt den bedömning som sökandens tekniska biträde gör skulle vattenområdet med blåstången på grund av bryggans konstruktion och placering samt strandens kraftiga lutning, ha samma utseende oavsett bryggan. På grund härav och av de till miljödomstolen ingivna utredningarna är klarlagt att bryggan inte medför någon försämring av livsvillkoren för djur- och växtarter.
Sökandens intresse att kunna nå sin fastighet överväger det synnerligen marginella allmänna intresse som kan finnas.
Att anlägga aktuell brygga är inte förenlig med strandskyddets syfte.
Den aktuella bryggan är placerad utanför fastigheten och den tomtplatsavgränsning som beslutades 1995. Miljödomstolen har bedömt att området redan är ianspråktaget genom komplementbyggnad på land och en äldre brygga. Det är inte möjligt att ianspråkta ett område utanför en tidigare bestämd tomtavgränsning utan en strandskyddsprövning. Området är olovligt ianspråktaget vad gäller den äldre bryggan.
Vad gäller påverkan på växt- och djurlivet har Naturvårdsverket anslutet sig till Länsstyrelsens bedömning.
Fiskeriverket har i allt väsentligt anslutit sig till Länsstyrelsens bedömning samt därvid framhållit följande. Grunda vattenområden med väl utvecklad vegetation utgör viktiga lek-, uppväxt- och födoområden för ett flertal fiskarter, däribland abborre, gädda, gös, flundra, piggvar, ål, öring, sik och lax. Grundområden utgör bara en bråkdel av havens yta, men miljöerna är livsnödvändiga för att ett flertal fiskarter ska kunna fullborda sin livscykel. De sträcker sig ofta mer än 100 meter ut i vattnet och fragmentering av dess ekosystem påverkar negativt deras biologiska värden.
Av handlingarna framgår att botten utgörs av en kombination av sten och sand med god förekomst av blåstång. Blåstång utgör ett av Östersjöns viktigaste artsamhällen. Långsiktiga skuggningseffekter kan generellt leda till stora effekter för primärproduktionen i ett vattenområde. Enligt en kartläggning av lekområden för kommersiella fiskarter som verket utfört längs den svenska ostkusten verkar lek av både piggvar och flundra förekomma i det aktuella havsområdet. Även om inte det nu aktuella bryggområdet nyttjas som direkt lekområde för fiskarterna kommer både piggvar och flundra att växa upp och födosöka på grunda sandbottnar kring lekområdet.
Förutom yrkesfisket utgör fritidsfisket ett av Sveriges största fritidsintressen och de flesta fiskedagarna genomförs i närheten av boendeorten, vilket innebär att fisketrycket är särskilt stort kring befolkningstäta storstadsområden.
Frågan i målet är om det föreligger särskilda skäl att meddela strandskyddsdispens för en brygganläggning enligt den lydelse bestämmelserna om strandskydd i miljöbalken hade före den 1 juli 2009.
Enligt de tillämpliga bestämmelserna anges i 7 kap. 13 § miljöbalken att syftet med strandskyddsbestämmelserna är att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv och att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för djur- och växtlivet.
I 16 § samma kapitel miljöbalken föreskrivs att det är förbjudet att inom strandskyddsområde utföra anläggningar eller anordningar som hindrar eller avhåller allmänheten från att beträda ett område där denna annars skulle ha fått färdas fritt eller som väsentligen försämrar livsvillkoren för djur- och växtarter. Enligt 18 § kan länsstyrelsen meddela dispens från bestämmelserna i 16 § om det finns särskilda skäl.
Platsen för den ansökta brygganläggningen ligger inom ett område som är utpekat som riksintresse för naturvård och friluftsliv enligt 3 kap. 6 § miljöbalken och som omfattas av de särskilda hushållningsbestämmelserna i 4 kap.miljöbalken för sina natur- och kulturvärden och där turismens och friluftslivets, främst det rörliga friluftslivets, särskilt ska beaktas.
På grund av utredningen i målet, bland annat den syn som Mark- och miljööverdomstolen hållit på platsen, gör Mark- och miljööverdomstolen följande bedömning.
Den ansökta bryggan är genom sin storlek och placering en bit ut från stranden väl synlig och tar i anspråk en inte obetydlig yta. Den kan därför typiskt sett hindra eller avhålla allmänheten från att använda området för det rörliga friluftslivet.
Naturvårdsverket, Fiskeriverket och länsstyrelsen har framhållit de höga naturvärdena i området. Länsstyrelsen har bedömt att brygganläggningen är placerad i en frisk vegetationsmiljö samt att den genom sin storlek och de båtar som kan angöra denna på ett väsentligt sätt kan försämra livsmiljön för det befintliga växt- och djurlivet på platsen genom att tillföra ett för miljön främmande element och genom skuggning hindra solljuset att nå växtligheten på bottnen, särskilt blåstången. Länsstyrelsen har anfört att detta sett över tid medför en betydande ackumulerad effekt på grund av att trycket på stränderna i Stockholms län är mycket stort, inte minst när det gäller anläggandet av nya bryggor. Fiskeriverket har framhållit att en fragmentering av ekosystemet negativt påverkar de biologiska värdena. Vad sökanden anfört ger enligt Mark- och miljööverdomstolens mening inte anledning till en annan bedömning av risken för negativ påverkan. Med hänsyn till den långtgående fragmentering av ekosystem som redan skett i Stockholms skärgård och som kan fortsätta att ske på grund av det stora exploateringstrycket, kan - som myndigheterna framhållit - även en mycket lokal försämring få långtgående konsekvenser och på så sätt medföra en väsentlig försämring av livsmiljön.
Länsstyrelsen och sökanden är överens om att fastigheten där bryggan anlagts inte omfattar något vattenområde, men att marken tagits i anspråk som tomt ända ned till strandlinjen. Området på land och i vatten är dock i övrigt till stor del orört, särskilt gäller detta området mellan Waxholmstrafikens brygga och platsen för den ansökta bryggan. Bojar, tampar och båtar som läggs ut innebär inte att ett vattenområde tas i anspråk på samma sätt som genom en brygganläggning. Härutöver skulle bryggan vara avhållande för allmänheten att ta sig till allemansrättsligt tillgängliga områden på ömse sidor om fastigheten. Området bedöms därför inte ha tagits i anspråk på ett sådant sätt att det saknar betydelse för strandskyddets syften.
Då fastigheten är belägen på en ö finns behov av båttransporter till denna, men bryggans funktion kan tillgodoses genom Waxholmstrafiken eller i vart fall genom en mindre brygga.
Även med beaktande av sökandens enskilda intressen finner Mark- och miljööverdomstolen sålunda att det inte föreligger särskilda skäl att bevilja dispens från strandskyddet. Miljödomstolens dom ska därför upphävas och länsstyrelsens beslut att avslå ansökan om strandskyddsdispens fastställas.
Domen får enligt 5 kap. 5 § lagen om mark- och miljödomstolar inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättsråden White och Hammond, tekniska rådet Hardy och hovrättsassessorn Combs, referent. Enhälligt.
KLAGANDET.G.
Ombud: advokaten ThomasMed upphävande av länsstyrelsens beslut meddelar miljödomstolen dispens från strandskyddsbestämmelserna för anläggande av en flytbrygga med spång och komplettering av trädäck på fastigheten XX 1:337
Länsstyrelsen avslog i beslut den 30 mars 2009 T.G:s ansökan om strandskyddsdispens för anläggande av en flytbrygga med tillhörande spång och komplettering av trädäck på fastigheten XX 1:337. I sin bedömning angav länsstyrelsen att byggnadsföretaget riskerar att väsentligen försämra livsvillkoren för växt- och djurlivet. Länsstyrelsen fann vidare att inga särskilda skäl hade åberopats av sökanden samt att det allmänna intresset övervägde sökandens enskilda intresse av enklare och säkrare angöringsmöjligheter med båt.
YRKANDEN M.M.
T.G. har överklagat beslutet och yrkat att miljödomstolen ska förklara att aktuell flytbrygga inte omfattas av förbudet 7 kap. 16 § punkten 4 miljöbalken. I andra hand har han yrkat att miljödomstolen ska meddela strandskyddsdispens.
Till stöd för sin talan har han anfört i huvudsak följande. Bryggan kommer inte att förändra livsvillkoren för djur- eller växtarter, i vart fall inte väsentligen försämra livsvillkoren för dessa. Bryggan kommer inte heller att ha någon påverkan på allemansrätten. Bryggan omfattas därmed inte av förbudet i 7 kap. 16 § punkten 4 miljöbalken, varför någon dispens egentligen inte är erforderlig. För det fall miljödomstolen skulle finna att bryggan är dispenspliktig föreligger särskilda skäl för dispens. Som särskilda skäl åberopas bland annat att bryggan inte har någon inverkan på allemansrätten eller på miljön samt att det finns ett stort behov av en brygga på fastigheten.
Till stöd för att bryggan inte inverkar negativt på allemansrätten eller djur- och växtlivet har bl.a. åberopats Värmdö kommuns yttrande i ärendet, utlåtanden från hydrogeologen O.L. (Ramböll), utlåtande från bottenundersökning utförd av dykaren D.W. (Shell Sandhamn) samt länsstyrelsens beslut den 12 januari 1995 om beviljande av strandskyddsdispens för en komplementbyggnad på fastigheten.
Länsstyrelsen har anfört i huvudsak följande. Den aktuella flytbryggan är stor och det finns en risk att ett bifall till aktuellt överklagande kan bli prejudicerande, med följd att än fler bryggor av liknande karaktär kommer till. Brygganläggningens sammanlagda yta uppgår till drygt 50 kvadratmeter och till detta kommer de båtar som ska förankras innanför bryggan. Följden blir att ett stort bottenområde utsätts för skuggning. Tillsammans med övrig påverkan som båttrafiken till och från bryggan medför riskerar livsvillkoren för växt- och djurlivet att väsentligen försämras om byggnadsföretaget genomförs. Det kan genom den av sökanden åberopade utredningen konstateras att det är fråga om en frisk bottenmiljö med en stor djuputbredning av vad som troligen är blåstång. Sådana miljöer är viktiga för arter som abborre, gädda och gös, men i ännu högre omfattning för ett antal andra fiskarter som sällan uppmärksammas, såsom smörbultar, karpfiskar och simpor. Blåstångsbälten erbjuder skydd och fungerar som skafferi, lekområde och barnkammare för fisk och många ryggradslösa djur. Därigenom har blåstången stor betydelse för återväxten av många arter. Om blåstången försvinner, till exempel på grund av skuggning, kan andra algarter ta över och blåstången har sedan svårt att komma tillbaka. Av den ingivna bottenundersökningen framgår även att platsen för bryggan utgörs av en kombination av sten- och sandbotten. Sådana blandade habitat har stor betydelse för den biologiska mångfalden i havet. När det gäller påverkan på det rörliga friluftslivet anser länsstyrelsen att enskilda bryggors privatiserande och därmed avhållande effekt på allmänhetens vistelse och passage vid stranden är avhängigt av bryggans storlek och användning. Större bryggor, såsom den aktuella, är mer privatiserande än mindre. Den situationsplan som åberopas ger vid handen att avståndet mellan fastighetens huvudbyggnad och strandlinjen är ca 25 m. Enligt Lantmäteriets ekonomiska karta är avståndet ca 50 m. Naturvårdsverkets allmänna råd 97:1 anger att restriktivitet bör råda i dispensprövning av enskilda bryggor utanför ianspråktagen tomtplats. Länsstyrelsen anser, mot bakgrund av avståndet och terräng- och vegetationsförhållandena på platsen, att strandzonen inte ingår i fastighetens ianspråktagna tomtplats. Länsstyrelsen kan vidare konstatera att klaganden inte har påvisat några sådana giltiga särskilda skäl som är en förutsättning för att dispens från strandskyddsbestämmelserna ska kunna medges.
Miljödomstolen har den 1 juni 2010 hållit syn på platsen, varvid domstolen bland annat kunde iaktta att den aktuella bryggan numera färdigställts.
Miljödomstolen konstaterar att eftersom ärendet inleddes före den 1 juli 2009 ska de äldre bestämmelserna om strandskydd tillämpas i målet.
Syftet med strandskyddet är enligt 7 kap. 13 § miljöbalken att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv och att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för djur- och växtlivet. Inom strandskyddsområde får enligt 7 kap. 16 § miljöbalken inte nya byggnader uppföras. En brygga är en sådan anläggning eller anordning som omfattas av fjärde punkten samma paragraf och som är förbjuden endast om den hindrar eller avhåller allmänheten från att beträda ett område där den annars skulle ha fått färdas fritt eller om den väsentligen försämrar livsvillkoren för djur- eller växtarter. Dispens från dessa bestämmelser kan meddelas om det finns särskilda skäl och om det är förenligt med strandskyddets syften. Av förarbetena till bestämmelserna framgår att möjligheten att ge dispens ska tillämpas restriktivt.
Länsstyrelsen har anfört att bryggan riskerar att väsentligen försämra livsvillkoren för djur- eller växtarter, vilket synes innebära att länsstyrelsen prövat huruvida bryggan omfattas av förbudet i 7 kap. 16 § fjärde punkten miljöbalken. Länsstyrelsen har vidare funnit att särskilda skäl för dispens saknas och har följaktligen avslagit ansökan.
Frågan huruvida en åtgärd inom strandskyddsområde omfattas av förbudet i 7 kap. 16 § miljöbalken torde, enligt miljödomstolens bedömning, äga sin främsta tillämpning i de fall där ingen ansökan om strandskyddsdispens har skett. När det, som i detta fall, har getts in en ansökan om dispens torde det däremot i första hand vara reglerna om dispens som aktiveras. Miljödomstolen anser alltså att frågan i målet inte är huruvida bryggan alls omfattas av förbudet i 7 kap. 16 § fjärde punkten miljöbalken, utan om det föreligger skäl att meddela strandskyddsdispens för den aktuella flytbryggan.
Det första steget i dispensprövningen är att bedöma huruvida det föreligger särskilda skäl för dispens. T.G. har anfört att fastigheten redan är ianspråktagen för privata ändamål och att bryggan därför inte påverkar den allemansrättsliga tillgången till strandområdet. Detta utgör enligt förarbetena ett sådant särskilt skäl som kan åberopas till stöd för dispens. T.G. har till stöd för att platsen är ianspråktagen hänvisat bl.a. till att länsstyrelsen i beslut den 12 januari 1995 bedömt fastigheten såsom ianspråktagen för bebyggelse och därmed inte allemansrättsligt tillgänglig. Länsstyrelsen beviljade genom nämnda beslut dispens för en komplementbyggnad om 46 kvadratmeter på fastigheten. Miljödomstolen, som anser att bedömningen av hur allmänheten uppfattar sin rätt till tillträde måste ske utifrån de omständigheter som faktiskt råder på platsen vid varje tillfälle, har företagit syn på platsen.
Mot bakgrund av vad som framkommit vid synen gör miljödomstolen bedömningen att den komplementbyggnad som uppförts på stranden har en sådan privatiserande verkan på i vart fall strandområdet mellan denna byggnad och den gamla betongbryggan - dvs. samma område som berörs av den nya bryggan - att allmänhetens tillträde till detta område redan är utsläckt. En brygga på platsen kan inte heller befaras medföra att den befintliga tomtplatsen utvidgas. Dessa omständigheter utgör ett sådant särskilt skäl som innebär att dispens från strandskyddsbestämmelserna i detta fall kan medges.
En förutsättning för meddelande av dispens är att det är förenligt med strandskyddets syften enligt 7 kap. 13 § miljöbalken. Det är med hänsyn till vad som ovan anförts klarlagt att åtgärden inte strider mot det allemansrättsliga syftet, varför den återstående frågan är huruvida åtgärden är förenlig med syftet att bevara goda levnadsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten. Av utredningen i målet framgår bland annat att det aktuella vattenområdet inte är utpekat som vare sig fredningsområde för fisk, område med höga naturvärden, gäddlekplats eller skyddsvärd grund havsvik. Utredningen talar också emot att det aktuella området skulle utgöra lekplats för piggvar. Länsstyrelsen har i målet främst pekat på områdets värden i form av förekomst av blåstång samt dess egenskap av blandat habitat. Med hänsyn till utredningen i målet, att den aktuella platsen redan används för båtplatsändamål och således inte är oexploaterad samt till vad miljödomstolen kunnat iaktta på platsen drar miljödomstolen slutsatsen att den aktuella flytbryggan knappast kan innebära mer än en begränsad påverkan på djur- och växtlivet och att meddelande av dispens är förenligt med strandskyddets syften i denna del.
Med hänsyn till vad som ovan anförts och vad som framkommit i målet finner miljödomstolen att länsstyrelsens beslut ska upphävas och strandskyddsdispens meddelas för den aktuella bryggan.
Överklagande, ställt till Miljööverdomstolen, ska ha kommit in till miljödomstolen senast den 13 juli 2010. Prövningstillstånd krävs.
I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Rosario och miljörådet White. Föredragande har varit beredningsjuristen Williams.