Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern beslutar att inte överklaga Borås tingsrätts dom den 4 oktober 2005 i mål B 930-05 men gör vissa uttalanden med anledning av domen.
Den 14 april 2005 beslutade Justitiekanslern att väcka åtal för tjänstefel mot en förvaltningschef i Ulricehamns kommun. Bakgrunden till åtalet var att förvaltningschefen i ett personalärende bl.a. den 13 maj 2003 hade beslutat att tilldela en anställd en skriftlig varning med anledning av hennes medverkan i ett TV-inslag. Justitiekanslern bedömde att åtgärderna utgjorde sanktioner som stod i strid med den anställdas rättigheter som meddelare enligt yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) och att åtgärderna hade karaktären av en mot henne riktad myndighetsutövning. Eftersom förvaltningschefen hade handlat i strid med det s.k. repressalieförbudet i 1 kap. 4 § YGL och då denna överträdelse inte var ringa, gjorde Justitiekanslern bedömningen att åtal skulle väckas för tjänstefel.
Borås tingsrätt ogillade åtalet den 4 oktober 2005. Enligt tingsrätten utgjorde inte de åtgärder som förvaltningschefen vidtog myndighetsutövning. Anledningen härtill var att åtgärderna inte grundade sig på några offentligrättsliga regler utan på vad som hade överenskommits genom ett kollektivavtal. Det saknades därmed förutsättningar att ålägga förvaltningschefen straffansvar.
Jag har övervägt tingsrättens domskäl.
Det finns uttalanden i förarbetena till straffbestämmelsen om tjänstefel i 20 kap. 1 § brottsbalken som tyder på att även den typ av disciplinära åtgärder som det nu är fråga om kan vara att betrakta som myndighetsutövning (se Brottsbalken, En kommentar, kap. 13-24, s. 20:15 och där gjorda hänvisningar). Den rättsutveckling som har ägt rum sedan dessa uttalanden gjordes har emellertid inneburit bl.a. att kommunanställdas anställningsvillkor m.m. numera nästan uteslutande regleras av kollektivavtal i stället för offentligrättsliga regler, vilket fortfarande är fallet när det gäller statlig anställning. Med hänsyn härtill talar övervägande skäl för att de åtalade gärningarna inte är att betrakta som myndighetsutövning. Det finns mot den bakgrunden inte tillräckliga skäl att låta tingsrättens dom bli föremål för prövning i högre instans. Jag beslutar därför att inte överklaga domen.
Jag vill härutöver anföra följande.
Enligt 1 kap. 4 § yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) får myndigheter och allmänna organ inte utan stöd i YGL ingripa mot någon på grund av att han eller hon i ett radioprogram eller ett TV-program har missbrukat yttrandefriheten eller medverkat till ett sådant missbruk. Härav anses följa att en myndighet inte får vidta någon form av sanktioner eller repressalier mot en anställd som har utnyttjat sin meddelarfrihet. Ett motsvarande förbud finns för tryckfrihetsrättens del i 1 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen (TF).
Det finns inte någon bestämmelse i YGL eller TF om straffansvar för den som åsidosätter sanktions- och repressalieförbudet i grundlagarna. Ansvaret för sådana överträdelser kan i förekommande fall vara att bedöma som tjänstefel enligt 20 kap. 1 § brottsbalken. För straffansvar enligt den bestämmelsen förutsätts att någon uppsåtligen eller av oaktsamhet vid myndighetsutövning genom handling eller underlåtenhet åsidosätter vad som gäller för uppgiften.
Till skillnad från vad som gäller för statliga anställningar regleras alltså frågan om disciplinansvar för kommunanställda numera av kollektivavtal. Åläggande av disciplinpåföljd av en offentlig arbetsgivare är att betrakta som myndighetsutövning om åtgärden sker med stöd av lagen (1994:260) om offentlig anställning medan en motsvarande åtgärd inte är att betrakta som myndighetsutövning om den grundar sig på ett kollektivavtal. Detta får den konsekvensen att straffansvar vid överträdelser av repressalieförbudet kan komma i fråga endast för befattningshavare vid statliga myndigheter.
Det kan enligt min mening starkt ifrågasättas om den rättsolikhet mellan stat och kommun som sålunda råder är motiverad. Frågan tycks inte ha varit föremål för några överväganden av lagstiftaren. Att rättsläget ser ut som det gör synes enbart vara en följd av att anställningsvillkoren för anställda inom den offentliga sektorn i dag regleras på olika sätt.
Det skulle visserligen kunna hävdas att det är en tillräckligt ingripande påföljd att en befattningshavare hos en kommun som överträder repressalieförbudet kan bli föremål för kritik av tillsynsmyndigheterna Justitiekanslern eller JO. Men intresset av att kommunanställdas meddelarfrihet inte kränks väger enligt min mening så tungt att en möjlighet till straffrättsliga ingripanden i vissa fall rimligen bör finnas.
Mot bakgrund av det anförda avser jag att lämna en kopia av detta beslut till Justitiedepartementet. Det finns måhända anledning att låta Tryck- och yttrandefrihetsberedningen (dir. 2003:58) ta upp frågan om en lagändring.