Föreläggande om efterbehandling-----Ett föreläggande om efterbehandling av byggnad med två olika långt gående åtgärder (tekniskt och kostnadsmässigt) riktade sig till en verksamhetsutövare som fick välja åtgärd. Den minst långt gående åtgärden förutsatte fastighetsägarens medgivande. Miljööverdomstolen (MÖD) ansåg att det visserligen kan vara av intresse att känna till fastighetsägarens inställning till olika behandlingsåtgärder men att det är fel att ge fastighetsägaren ett bestämmande inflytande över vilka åtgärder som behövs eller bestämma den skäliga omfattningen av efterbehandlingsansvaret. MÖD ändrade föreläggandet så att kravet på fastighetsägarens medgivande togs bort.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Med upphävande av miljödomstolens dom fastställer Miljööverdomstolen länsstyrelsens i Södermanlands län beslut den 21 oktober 2002, dnr 505-12015-2001.
Miljööverdomstolen avvisar det yrkande som framställts av Miljö- och byggnämnden i Eskilstuna kommun om fastställande av ett datum för när efterbehandlingsåtgärderna skall vara vidtagna.
Landstinget Sörmland (landstinget) har yrkat att Miljööverdomstolen med ändring av miljödomstolens dom fastställer länsstyrelsens beslut.
Immobilia Engineering AB (bolaget) och Miljö- och byggnämnden i Eskilstuna kommun (nämnden) har bestritt ändring.
Nämnden har vidare efter överklagandetidens utgång yrkat att Miljööverdomstolen fastställer ett datum för när efterbehandlingsåtgärderna skall vara vidtagna.
Nämndens föreläggande är utformat på sådant sätt att två alternativ anges för efterbehandling efter högtrycksspolning, antingen skall rören tas bort eller så skall de pluggas. När det gäller det sista alternativet - som uppenbarligen bedömts miljömässigt godtagbart såväl av nämnden som av länsstyrelsen - har dock fastighetsägaren givits bestämmanderätten i frågan. Enligt föreläggandet får pluggning sålunda endast ske om det accepteras av fastighetsägaren. Även miljödomstolen har med utgångspunkt att fastighetsägaren inte godtar pluggning bedömt att det för en acceptabel efterbehandling fordras att rören inom kliniken tas bort. Enligt landstinget kan ett föreläggande formellt sett inte utformas på ett sådant sätt att inställningen hos någon annan, oavsett om denne är fastighetsägare eller sakägare på annat sätt, blir bestämmande för vilka åtgärder som skall utföras. I varje fall kan sådana omständigheter inte få bli bestämmande för om kraftigt fördyrande åtgärder skall vidtas.
Landstinget delar den uppfattning som länsstyrelsen uttryckt, nämligen att en fastighetsägare inte genom att vägra en miljömässigt acceptabel efterbehandlingsåtgärd torde kunna bestämma att längre gående åtgärder än som är miljömässigt nödvändiga skall vidtas. I sammanhanget kan för övrigt konstateras att högtrycksspolning och pluggning av ledningarna inom tandvårdskliniken redan utförts och att det således inte är fråga om att pluggning inte skulle kunna komma till utförande, utan snarare om att fastighetsägaren inte är nöjd med denna åtgärd.
Utöver den formella invändningen mot utformningen av föreläggandet anser landstinget att det inte heller från materiell synpunkt finns grund för att ålägga landstinget att ta bort de aktuella rören. När det gäller omfattningen av föroreningar i form av amalgamrester finns i ärendet inget annat underlag att utgå från än det jämförelsematerial landstinget hänvisat till. Det finns därför inte grund att utgå från att omfattningen av kvicksilverföroreningar skulle vara väsentligt annorlunda i den aktuella byggnaden än som konstaterats vid eftersanering av tandläkarhögskolan i Umeå. Efter den högtrycksspolning som genomförts anser landstinget att det inte finns fog för att utgå från att föroreningsmängderna skulle vara stora. Riskerna med att ha kvar rören och att även nyttja dem bör istället betraktas som marginella. Trots detta har landstinget godtagit att plugga de aktuella avloppsrören. Efter denna åtgärd finns inte längre någon risk för att de kvicksilverföroreningar som finns i rören kommer ut i avloppsnätet. Skulle det bli aktuellt med större ombyggnad i form av omdisponering av väggar m.m. är landstinget villigt att ta hand om icke ingjutna rör i vägg. Vid en eventuell framtida rivning av byggnaden kommer avloppsrören att kräva särskild hantering - merkostnaden för dessa åtgärder vid rivning av hela byggnaden framstår dock som tämligen marginell jämfört med att ta bort rören redan nu. Orsaken till detta är, som tidigare framförts i ärendet, att rören är ingjutna i betonggolv och väggar och att borttagande av dem kräver omfattande arbeten i form av sågning och bilning i betongen och byggnadens bärande konstruktion, konstruktionsutredning för att uppnå erforderlig bärighet efter sågningsarbetena samt armering och gjutning av uppsågat golv. Det innebär att våningsplanets väggar, inredning och golvbeläggning måste tas bort. Uppstampning måste ske från våningen under. Under arbetet, som kan ta sex månader, måste berörda hyresgäster erbjudas ersättningslokal. Slutligen skall nya ytskikt i berörda utrymmen utföras och återställning i övrigt ske. Landstinget beräknar att de sammanlagda kostnaderna uppgår till 8 - 9 miljoner kronor. Miljönyttan av att redan nu ta bort de aktuella avloppsrören står enligt landstinget inte i rimlig proportion till kostnaderna. Vid en skälighetsavvägning bör beaktas att landstinget bedrivit den aktuella verksamheten sedan mitten av 1960-talet och att verksamheten en tid bedrivits innan miljöskyddsslagen trädde i kraft. Verksamheten har vidare hela tiden bedrivits enligt gällande bestämmelser och i enlighet med praxis i branschen. Det finns med hänsyn härtill inte grund för att ställa särskilt stränga krav på landstinget i aktuellt hänseende.
Landstinget har varit hyresgäst sedan slutet av 1960-talet i aktuell fastighet. Landstinget har sagt upp hyresavtalet, vilket avsåg dryga 500 m2 lokalyta. Denna lokal kan användas för rörelse av olika slag men den kan också byggas om till bostäder. Bolaget har meddelat landstinget att man avser bygga om planet till 6 lägenheter. Enligt praxis åligger det hyresgäst att återställa lokal eller bostad i sådant skick att lokalen eller bostaden är fullt användbar för avsett ändamål. Den aktuella byggnaden är ett hyreshus. Landstinget har skyldighet att återställa byggnaden till sådant skick. Om det nu hade förelegat ett onormalt slitage hade det ålegat en hyresgäst att återställa lokalerna i acceptabelt skick. Om det i stället föreligger en skyldighet på grund av miljökrav från myndighet åligger det fortfarande hyresgästen att återställa lokalen. Nu synes emellertid landstinget hävda att återställandet med hänsyn till miljökrav, som enligt landstingets uppfattning är för kostnadskrävande, ej behöver ske. I stället vill landstinget ha ett domstolsbeslut som innebär att landstinget mot fastighetsägarens önskemål och mot fastighetsägarens uttryckliga meddelande likväl under lång tid skulle äga rätt att förfoga över vissa delar av fastigheten.
Landstingets argumentation går ut på att kommunen i beslutet 2001 gav landstinget två möjligheter, antingen att rören tas bort eller att de pluggades. Detta är en semantisk missuppfattning. Beslutet innebär kort och gott att rören skall tas bort på landstingets bekostnad. Beslutet innebär emellertid också att landstinget hade respit med att ta bort dessa rör om fastighetsägaren hade givit sitt tillstånd. Om sådant tillstånd givits skulle rören pluggas. Det är riktigt att pluggning har skett men det har skett mot bolagets medgivande. Det skall framhållas att bolaget på intet sätt moraliskt eller rättsligt idag ser någon möjlighet att ta bort pluggarna och använda avloppen. Bolaget har tvingats acceptera läget och också under flera år accepterat att lokalerna tills vidare inte kan byggas om eftersom landstinget har valt att driva rättsfrågan i olika instanser. Det bör dock påpekas att landstinget har skyldighet att ersätta utebliven intäkt för fastighetsägaren under tid lokalen inte kunnat användas för avsett ändamål.
Beträffande kvicksilvers farlighet torde det vara tillräckligt att konstatera den allmänna uppfattningen att kvicksilver i vart fall torde vara det absolut värsta miljögiftet när det gäller fortplantning bland djur. Det är allmänt känt att kvicksilver förs uppåt i näringskedjan på så sätt att det förs hela vägen från plankton till de största valarna.
Landstinget argumenterar för att domstolen skall ta hänsyn till landstingets kostnader. Argumenten är självfallet fullt ut förståeliga, men landstinget bortser här från att landstinget, oavsett utgång i målet, får kostnader. I det ena fallet får man rivningskostnader och i det andra fallet får man skadeståndsanspråk på grund av utebliven nyttjanderätt. Om dessa två alternativ skall ha betydelse då man bedömer något som landstinget kallar miljönyttan måste alltså hänsyn och bedömning ske mot bakgrund av resultatet i båda kalkylalternativen. Vidare hävdar landstinget att det skall göras en skälighetsavvägning mot bakgrund av att verksamheten har bedrivits enligt gällande lagbestämmelser och praxis i branschen. Det ifrågasätts om detta argument överhuvudtaget skall vara föremål för prövning.
Nämnden bedömer att det är klargjort att landstinget ansvarar för de kontaminerade rör som förekommer inom fastigheten. Ansvaret innebär att åtgärder ska vidtas för att undanröja olägenheter från dessa, dvs. att kvicksilver ska hindras från att kontaminera omgivningen. Vid användning av högtrycksspolning som saneringsmetod av gjutjärnsrör kommer föroreningar att finnas kvar i rörsystemet. Systemet kommer även fortsättningsvis att vara en källa till kvicksilverförorening av spillvattennätet. Nämnden bedömer därmed att högtrycksspolning inte är en tillräcklig saneringsmetod i det aktuella ärendet, utan att ytterligare åtgärder måste utföras för att fullgöra landstingets efterbehandlingsansvar. Detta ansvar bedöms bestå av att ta bort rören och skicka dessa till en behandlingsanläggning då det i dagsläget inte finns en tillräckligt bra metod för sanering på plats. Bortmonteringen kan ske omedelbart eller vid en framtida ombyggnation eller rivning. Om bortmontering sker vid ett senare skede måste rören innan dess pluggas så att föroreningen inte kan spridas i rörsystemet till det kommunala reningsverket. Den efterbehandlingsansvarige ska dock stå för kostnaderna i båda fallen (bortmontering och behandling eller pluggning, bortmontering och behandling). Nämnden bedömer att det är skäligt att kräva att kontaminerade rör inom kliniken tas bort eller pluggas för att senare omhändertas som farligt avfall.
Om pluggning sker innebär detta att farligt avfall (kontaminerade rör) kvarlämnas för ett senare omhändertagande. Problemet åtgärdas alltså inte, utan byggs in. Detta kan i sig innebära risker för föroreningsspridning då kunskapen om de kvarlämnade föroreningarna kan falla i glömska. Pluggningen ställer också krav på hur fastigheten används under drifttiden samt hur en ombyggnation eller rivning måste utföras. Dessa krav måste uppfyllas av fastighetsägaren, även om den efterbehandlingsansvarige står för den framtida behandlingskostnaden av de kontaminerade rören. Om den efterbehandlingsansvarige och fastighetsägaren inte kan komma överens om hur efterbehandlingsansvaret ska fullgöras bedömer nämnden att pluggning för senare borttagning inte bör accepteras. Det skulle innebära krav på att montera bort rören genast.
Landstinget framför att föreläggandet ger två alternativ till efterbehandling efter högtrycksspolning, borttagning eller pluggning av rör. Landstinget anger även att nämnden bedömt båda alternativen som miljömässigt godtagbara. Nämnden vill med anledning av detta framhålla sin ståndpunkt att enbart pluggning av rör är en oacceptabel efterbehandlingsmetod. Pluggningen innebär endast att den slutliga delen av efterbehandlingen, borttagning och behandling av rören, kan skjutas upp. Den slutliga efterbehandlingen kan då ske vid en lämplig tidpunkt, t.ex. då fastighetsägaren utför renoveringsarbete. Saneringen kan då utföras på ett för båda parter, den efterbehandlingsansvarige och fastighetsägaren, kostnadseffektivt sätt. Nämnden är således av den uppfattningen att enbart pluggning av kontaminerade rör inte är att se som en fullständig efterbehandling. Visserligen medför åtgärden att föroreningarna inte kan sprida sig, men föroreningarna finns kvar och måste förr eller senare tas omhand på ett miljöriktigt sätt.
Landstinget ifrågasätter om det finns kvar ett efterbehandlingsbehov efter utförd högtrycksspolning då landstinget inte anser att gjutjärnsrör skulle vara problematiska på sådant sätt. Landstinget bedömer vidare att kvarvarande föroreningshalt motsvarar den i ett vanligt höghus och att risken med att ha kvar rören och även nyttja dem är marginella. Landstinget har dock utfört pluggning och är beredd att stå för framtida behandlingskostnader efter att rören tagits bort av fastighetsägaren. Nämndens bedömning om att gjutjärnsrör är svåra att behandla har sin grund i det utredningsarbete som Miljöförvaltningen i Stockholms Stad gjort och som utmynnat i skriften ”Tandvårdens miljöguide”. I den sägs bl.a. (s. 17) ”Mest problematiska bedöms avloppsrör av gjutjärn och koppar vara. Dessa har en förmåga att lagra stora mängder sediment. Lam är vanligast i äldre byggnader och måste ofta hanteras med viss varsamhet. De går inte att få helt rena vid en normal högtrycksspolning.” Nämnden menar vidare att det är svårt att bedöma hur mycket kvicksilver som finns kvar efter en sanering, eftersom det finns svårigheter med att utföra en representativ provtagning. Av denna anledning bedömer nämnden att det finns risk för att de högtrycksspolade rören fortfarande innehåller kvicksilverhaltigt slam som kan ge en oönskad påverkan på omgivningen.
Nämnden gör den bedömningen att landstinget genom angivande av en uppskattad saneringskostnad inte visat att kostnaderna för borttagning av avloppsrören skulle vara oskäliga i det aktuella ärendet.
I målet råder olika uppfattningar om föreläggandets innebörd. Landstinget anser att föreläggandet ger två alternativ till efterbehandling efter högtrycksspolning. Antingen skall rören tas bort eller så skall de pluggas. Låt vara att det sistnämnda alternativet får utföras endast om det accepteras av fastighetsägaren. Bolaget hävdar att föreläggandet innebär att rören skall tas bort på landstingets bekostnad. Nämndens uppfattning är att enbart pluggning är en oacceptabel efterbehandlingsmetod. Pluggningen innebär endast att den slutliga delen av efterbehandlingen, borttagning och behandling av rören, kan skjutas upp. Landstinget skall stå för kostnaderna såväl för pluggning som för bortmontering och behandling.
Miljööverdomstolen finner att föreläggandet måste tolkas enligt sin ordalydelse vilket innebär att rören efter högtrycksspolning skall antingen tas bort eller pluggas. Landstinget kan sålunda välja ett av alternativen för att fullgöra sitt efterbehandlingsansvar. Den omständigheten att fastighetsägaren givits möjlighet att bestämma huruvida pluggning får ske kan inte inverka på den nu gjorda tolkningen. Föreläggandet får anses innebära att nämnden bedömt pluggning vara en tillräcklig efterbehandlingsåtgärd.
När ett föreläggande om efterbehandling skall beslutas enligt 10 kap. 4 § miljöbalken i ett fall som detta, där verksamhetsutövaren hyr lokaler i en byggnad, kan det visserligen vara av visst intresse att känna till vilken inställning fastighetsägaren har till olika behandlingsåtgärder. Men Miljööverdomstolen anser det vara fel att ge fastighetsägaren ett bestämmande inflytande över vilka åtgärder som behövs för att förebygga, motverka eller hindra att skada eller olägenhet uppstår för människors hälsa eller miljön. Inte heller bör fastighetsägaren kunna bestämma den skäliga omfattningen av efterbehandlingsansvaret. Med hänsyn härtill finner Miljööverdomstolen, som delar uppfattningen att pluggning är en tillräcklig efterbehandlingsåtgärd, i likhet med länsstyrelsen att föreläggandet skall ändras så att meningen ”Pluggning får enbart ske om detta accepteras av fastighetsägaren.” tas bort.
Miljööverdomstolen finner därmed att landstingets talan skall bifallas.
Det yrkande nämnden framställt efter överklagandetidens utgång kan inte tas upp till prövning.
Domen får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättsråden Bryant, Banks, miljörådet Ruiz och f.d. hovrättsrådet Boyd, referent. Enhälligt
Föreläggande om efterbehandling av rör som kontaminerats av kvicksilverhaltigt slam på fastigheten X 8, Eskilstuna kommun.
Med ändring av länsstyrelsens beslut fastställer miljödomstolen Miljö- och byggnämndens i Eskilstuna kommun beslut den 20 augusti 2001 (dnr MMFO 1429/2001).
YRKANDEN M.M.
Immobilia Engineering AB har i överklagande av länsstyrelsens beslut yrkat, såsom bolagets talan får förstås, i första hand att Landstinget Sörmland åläggs att ta bort de förorenade rören på fastigheten X 8 i Eskilstuna kommun och i andra hand att miljödomstolen med ändring av länsstyrelsens beslut låter miljö- och byggnämndens beslut stå fast. Som grund för yrkandena har i huvudsak följande anförts. Som fastighetsägare har bolaget motsatt sig att rören pluggas igen efter högtrycksspolning. Förorenade rör finns i nästan samtliga innerväggar. Innerväggarna kommer att bli föremål för rivning eller ändring någon gång under byggnadens livslängd. Om rören enbart pluggas igen måste ett omhändertagande av de förorenade rören ske senare, vilket inte är önskvärt. Vid en omdisponering av lokalen finns det också risk för att förorenade rör exempelvis kommer att borras igenom. En pluggning i ändan av varje rör saknar då betydelse ur miljösynpunkt. Länsstyrelsens beslut har endast behandlat förorenade rör inom tandvårdskliniken och inte avloppsstammar/samlingsledningar dit det kontaminerade avloppsslammet avletts under årtionden. Landstingets förpliktelser enligt 10 kap. 2 § miljöbalken har därmed åsidosatts. Fastigheten har en teknisk livslängd på ytterligare ca 80-100 år. Landstinget har nämnt att ett borttagande av de förorenade rören kommer att kosta ca 1-3 miljoner kronor. Den kostnaden är oväsentlig i förhållande till fastighetens framtida värde. - Det kan vidare på goda grunder antas att Landstinget Sörmland har överklagat miljö- och byggnämndens beslut för sent.
Miljö- och byggnämnden har i yttrande anfört i huvudsak följande. Tandvårdskliniken ansvarar för den kvicksilverkontaminering av rör som förekommer inom kliniken. För att undanröja olägenheter från de förorenade rören måste rören bortmonteras och skickas till en behandlingsanläggning. Bortmonteringen kan ske omedelbart eller vid en framtida ombyggnation eller rivning. Om bortmonteringen sker vid ett senare skede måste rören fram till dess pluggas så att föroreningen inte kan spridas i rörsystemet till det kommunala reningsverket. Landstinget skall stå för samtliga kostnader. Om den efterbehandlingsansvarige och fastighetsägaren inte kan komma överens om hur efterbehandlingsansvaret skall fullgöras, bör pluggning för senare borttagning inte accepteras. Rören skall i så fall tas bort omedelbart.
Landstinget Sörmland har i yttrande vidhållit sitt ställningstagande och uppgett att de aktuella rören numera är pluggade.
Om ett mål efter överklagande har överlämnats till överprövningsinstansen, utgår den från att en så kallad rättidsprövning gjorts och att överklagandet har kommit in i rätt tid. Även om den högre instansen skulle finna att underinstansens bedömning är felaktig, skall enligt praxis en överprövning av rättidsprövningen inte ske. Miljödomstolen kan därför inte ändra länsstyrelsens beslut med anledning av vad Immobilia Engineering AB har anfört om att Landstinget Sörmland kan ha överklagat den kommunala nämndens beslut för sent.
Överklagbara domar eller beslut får enligt 16 kap. 12 § första stycket 1 miljöbalken överklagas av den som domen eller beslutet angår, om avgörandet har gått honom eller henne emot. Den klagoberättigade kretsen anses bestå, förutom av beslutets adressat, av personer som berörs miljömässigt av det överklagade avgörandet. Immobilia Engineering AB äger den fastighet som är föremål för efterbehandling. Bolaget får därmed anses berört av länsstyrelsens beslut på ett sådant sätt att det är behörigt att överklaga detta.
Enligt 10 kap. 2 § miljöbalken är verksamhetsutövaren ansvarig för efterbehandling av ett förorenat område eller en förorenad byggnad. Omfattningen av ansvaret skall, såsom länsstyrelsen har redovisat i det överklagade beslutet, avgöras efter en skälighetsavvägning enligt 10 kap. 4 § miljöbalken. Denna bedömning bör enligt förarbetena (prop. 1997/98:45 del 2 s. 120 f) ta sin utgångspunkt i att skador och olägenheter samt risken härför skall undanröjas.
Det får betraktas som allmänt känt att avloppsrör i fastigheter med tandvårdskliniker vanligtvis är förorenade med amalgamrester och att sådan efterbehandling som avses i 10 kap.miljöbalken kan komma att krävas vid nedläggning av en klinik. I detta fall råder ingen tvist om att Landstinget Sörmland har ett efterbehandlingsansvar som verksamhetsutövare enligt 10 kap. 2 § miljöbalken. Det står vidare klart att Immobilia Engineering AB i sin egenskap av fastighetsägare inte godtar pluggning av de rör som miljö- och byggnämndens föreläggande avser. Under dessa förutsättningar bedömer miljödomstolen, i likhet med miljö- och byggnämnden, att det för en acceptabel efterbehandling fordras att rören inom kliniken tas bort för omhändertagande som farligt avfall. Om dessa förorenade avloppsrör lämnas kvar i byggnaden skulle Immobilia Engineering AB måhända kunna få stå till svars som verksamhetsutövare för en pågående miljöfarlig verksamhet. I linje med principen om förorenarens betalningsansvar finner miljödomstolen det inte oskäligt att Landstinget Sörmland får bära primärt ansvar som verksamhetsutövare enligt 10 kap.miljöbalken för att utföra och bekosta borttagandet av avloppsrören inom kliniken. Det är en annan fråga om Immobilia Engineering AB som fastighetsägare skall bära något kostnadsansvar för efterbehandlingen, t.ex. enligt 10 kap. 5 § miljöbalken, och den frågan kan inte prövas i detta sammanhang.
Ärendet fördes till länsstyrelsen efter överklagande av endast Landstinget Sörmland. Vidare omfattade länsstyrelsens prövning bara punkten 3 i miljö- och byggnämndens föreläggande. Miljödomstolen kan inte vid sin prövning av länsstyrelsens beslut ålägga Landstinget Sörmland något mera omfattande efterbehandlingsansvar än det som avses i nämndens föreläggande.
Sammanfattningsvis innebär det som nu har sagts att länsstyrelsens beslut skall ändras och att miljö- och byggnämndens föreläggande skall stå fast.
Överklagande, ställt till Miljööverdomstolen, Svea hovrätt, skall ha inkommit till miljödomstolen, Stockholms tingsrätt, senast den 8 februari 2005. Prövningstillstånd krävs.
I avgörandet har deltagit rådmannen Smith, ordförande, och miljörådet Hall. Domen är enhällig. Föredragande har varit beredningsjuristen Woods.