Närboende (bostadsrättshavare) har ansetts äga rätt att överklaga länsstyrelses beslut om ingripande enligt 64 § lagen (1977:293) om handel med drycker.
L. & D. AB (bolaget) hade tillstånd att servera alla slag av alkoholdrycker i restaurang Ritter i Göteborg. Till länsstyrelsen inkom klagomål från närboende till restaurangen angående hög musikvolym och störningar från restaurangens gäster.
Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län (1993-03-25) beslutade att alkoholserveringen skulle avslutas senast kl. 22.00 i uteserveringen och att föreskriften skulle gälla alla dagar från och med den 15 maj 1993.
I besvär hos kammarrätten yrkade dels bolaget, dels en bostadsrättsförening och sex närboende, bl.a. I.N., M.J., Banks och Smith att beslutet skulle upphävas.
Kammarrätten i Göteborg (1993-08-27, Carlson, Hensley, referent, Martinez) yttrade - sedan fråga uppkommit om bostadsrättsföreningen och de sex närboende hade besvärsrätt i målet - följande: Eftersom det i lagen (1977:293) om handel med drycker (LHD) inte anges vem som hos kammarrätten har rätt att överklaga länsstyrelsens beslut gäller i det avseendet vad som stadgas i 22 § förvaltningslagen (1986:223). Där anges att ett beslut får överklagas av den som beslutet angår om det gått honom emot och beslutet kan överklagas. Denna bestämmelse är ett uttryck för den i Sverige gällande ordningen att det inte föreligger någon allmän rätt för envar att överklaga förvaltningsbeslut. Som en förutsättning för rätt att överklaga förvaltningsbeslut brukar krävas att beslutet antingen påverkar den klagandes rättsställning eller berör ett intresse, som på något sätt erkänts av rättsordningen. Erkännandet kan ha skett genom föreskrifter eller uttalanden om att vissa intressenter skall höras eller vissa intressen beaktas innan beslut fattas. I de fall kretsen av personer som får överklaga ett förvaltningsbeslut skall omfatta andra personer än sådana vars rättsställning berörs meddelas vanligen särskilda bestämmelser härom. - LHD innehåller inga bestämmelser om att enskilda personers intressen skall beaktas vid lagens tillämpning i nu aktuellt hänseende. Inte heller i förordningen (1977:305) om handel med drycker finns några bestämmelser som skulle kunna utgöra grund för en besvärsrätt för enskilda utöver vad som normalt följer av 22 § förvaltningslagen. - Bostadsrättsföreningen och de närboende har överklagat länsstyrelsens beslut i egenskap av grannar till den av bolaget drivna restaurangen Ritter. Denna omständighet innebär emellertid inte att de berörs av länsstyrelsens beslut på ett sådant sätt att de enligt 22 § förvaltningslagen har rätt att överklaga beslutet. Deras talan skall därför avvisas. - Kammarrätten avvisar bostadsrättsföreningens och de närboendes överklaganden.
I besvär hos Regeringsrätten yrkade I.N., M.J., Banks och LH. att deras överklaganden av länsstyrelsens beslut skulle tas upp till prövning.
Prövningstillstånd meddelades.
Regeringsrätten (1994-12-29, Mccullough, Hill, Johnson, Russell, Alvarez) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Klagandena är enligt inhämtade uppgifter ägare av bostadsrättslägenheter i restaurangens närhet. Frågan i målet gäller om de - med åberopande av att ingripandet inte är tillräckligt långtgående - äger överklaga länsstyrelsens beslut att med stöd av 64 § LHD meddela restaurangens ägare föreskrifter om begränsad serveringstid.
LHD innehåller inga särskilda bestämmelser om vem som hos kammarrätten kan överklaga länsstyrelsens beslut (se 68 §). I sådant fall gäller den allmänna regeln i 22 § förvaltningslagen att ett beslut får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom emot och beslutet kan överklagas. Då denna bestämmelse emellertid bara ger en allmän riktlinje för frågans bedömning, får man falla tillbaka på de principer som utbildats i praxis.
För att en person, som inte uppträder som part i ett ärende, skall kunna överklaga beslutet i detta gäller som grundläggande förutsättning att beslutets verkningar inte enbart drabbar den till vilken det direkt är riktat - här restaurangägaren - utan också dessa utomstående personer. Klagandena har i målet hävdat att de störs av restaurangens verksamhet och att störningarna inte elimineras genom länsstyrelsens beslut. De har sålunda gjort gällande att beslutet faktiskt påverkar deras situation.
Även om så skulle vara fallet är detta inte tillräckligt för att konstituera besvärsrätt. Enligt fast praxis krävs ytterligare att de som saknar partsställning företräder ett intresse i saken som på något sätt erkänts av rättsordningen. Sådant erkännande kan komma till uttryck t.ex. genom bestämmelser om att de skall beredas tillfälle att yttra sig innan beslut fattas. Intresset behöver emellertid inte uttryckligen vara förankrat i föreskrifter av denna typ. Det avgörande är att klaganden kan åberopa ett intresse, som det är möjligt att beakta vid sakens prövning.
Några bestämmelser, som uttryckligen syftar till att skydda närboendes intressen, finns inte i LHD. Vid tillståndsprövningen skall enligt 40 § första stycket särskilt beaktas behovet av serveringen, sökandenas lämplighet att bedriva servering av alkoholdrycker och serveringsställets tjänlighet för ändamålet. Som förutsättning för ingripande enligt 64 § mot försäljning, som äger rum med tillstånd, anges i paragrafens första stycke olägenheter i fråga om ordning, nykterhet och trevnad eller underlåtenhet att iaktta bestämmelserna i lagen eller med stöd därav meddelade föreskrifter; i andra stycket tillfogas ytterligare alternativa kriterier, bl.a. att den förutsättning som gäller för meddelande av tillstånd ej längre föreligger. Att ordningsaspekten tillmäts betydelse markeras också genom föreskriften i 60 § om obligatoriskt inhämtande av polismyndighets yttrande i tillståndsärende. - Förordningen om handel med drycker understryker på motsvarande sätt åstadkommande av nykterhet, ordning och trevnad som vägledande målsättning vid länsstyrelsens tillämpning av denna reglering.
Att hänsynen till närboende utgör ett beaktansvärt moment vid prövningen av "serveringsställets tjänlighet" har framhållits av Socialstyrelsen i dess allmänna råd, där "risken för att störa dem som bor i grannskapet" anges som ett av flera väsentliga omständigheter att ta hänsyn till vid prövningen (se SOSFS 1979:71, infört i Bestämmelser rörande handel med drycker per den 1 juli 1990, s. 29-30). Samma synpunkter har också framförts i litteraturen (Hillbo, Lagar och politik kring alkohol, 1979, s. 156).
Det i målet aktuella ärendet hos länsstyrelsen har helt dominerats av denna frågeställning. Ärendet har, även om det formellt upptagits ex officio, föranletts av närboendes klagomål. Polismyndigheten och miljö- och hälsoskyddsnämnden har under beredningen föreslagit att länsstyrelsen skall begränsa serveringstiden i första hand med anledning av dessa klagomål. I motiveringen till sitt beslut hänvisar länsstyrelsen till sin praxis, enligt vilken serveringen "vid risk för störningar för närboende" bör avslutas senast kl. 22.00. - Det är alltså uppenbart att länsstyrelsen och de lokala myndigheterna ansett att närboendes intressen skall beaktas i dylika mål.
Regeringsrätten delar uppfattningen att hänsynen till närboende utgör ett i lagstiftningen förutsatt prövningskriterium. Då risk för olika typer av störningar utgör den egentliga grunden för erkännandet av de närboendes intressen i saken, synes det inte befogat att därvid göra någon åtskillnad mellan olika kategorier av närboende beroende på den civilrättsliga grunden för rätten att disponera bostaden. Även en bostadsrättshavare, som förfogar över en lägenhet i en av bostadsrättsföreningen ägd fastighet, bör sålunda omfattas av skyddet.
Sammanfattningsvis finner Regeringsrätten att de klagande, vilkas bostäder är belägna i sådan närhet av störningskällan - särskilt restaurangens uteservering - att de faktiskt kan lida men av att länsstyrelsen i sitt beslut inte ansett sig böra tillmötesgå deras önskan beträffande ingripande enligt 64 § LHD, uppfyller de förutsättningar som enligt 22 § förvaltningslagen gäller i fråga om rätten att överklaga beslutet.
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten upphäver kammarrättens beslut att avvisa överklagandena och återförvisar målet för fortsatt handläggning.