Med stöd av ett bemyndigande från regeringen meddelade Finsk-svenska gränsälvskommissionen föreskrifter som begränsade fisket i Torne älv. Regeringens bemyndigande hade inte lämnats i föreskriven ordning. Fråga i vad mån staten är skyldig att betala ersättning för ren förmögenhetsskada bestående i uteblivna intäkter till en yrkesfiskare som rättat sig efter kommissionens föreskrifter. (Jfr NJA 1996 s. 370, 2000 s. 637 och 2001 s. 210.)
I.L. väckte i HD talan mot staten och yrkade att staten skulle förpliktas att till honom betala ersättning med 1 484 228 kr jämte ränta.
Staten genom Justitiekanslern bestred käromålet.
I.L. åberopade ett rättsutlåtande av professor Jenkins.
HD avgjorde målet efter föredragning.
Föredraganden, rev.sekr. Harrell, föreslog i betänkande följande dom.
Sverige och Finland träffade den 16 september 1971 en överenskommelse, gränsälvsöverenskommelsen, om samarbete i vissa frågor beträffande vattenområdena i Könkämä och Muonio älvar, delar av Torne älv samt viss del av Bottniska viken vid Torne älvs utflöde. Samarbetet avser bl.a. fisket. För samarbetet inrättades ett särskilt mellanstatligt organ, Finsk-svenska gränsälvskommissionen. Gränsälvsöverenskommelsen gäller som svensk lag enligt lagen (1971:850) med anledning av gränsälvsöverenskommelsen mellan Sverige och Finland. Bestämmelser om fiske och fiskevård finns i kapitel 5 i överenskommelsen. Till överenskommelsen finns även en fiskestadga för Torne älvs fiskeområde fogad. Fiskestadgan innehåller närmare bestämmelser och förbud rörande fisket i området. Fiskestadgan har inkorporerats i svensk rätt genom kungörelsen (1971:1018) om tillämpning av stadgan för fisket inom Torne älvs fiskeområde.
Sverige och Finland kom år 1987 överens om en ändring av fiskestadgan som bl.a. innebar att Gränsälvskommissionen i ökad utsträckning fick rätt att besluta om föreskrifter för fisket (22 § andra stycket fiskestadgan). Genom denna överenskommelse fick kommissionen rätt att bl.a. föreskriva fredningstid för viss fiskart och förbjuda eller begränsa användningen av visst fiskeredskap antingen inom hela fiskeområdet eller del därav. Överträdelser av fiskestadgan eller föreskrifter meddelade av Gränsälvskommissionen var enligt 24 § fiskestadgan bötessanktionerade. Genom förordningen (1987:976) om ändring i kungörelsen (1971:1018) om tillämpning av stadgan för fisket inom Torne älvs fiskeområde intogs i kungörelsen motsvarande bemyndigande. Med stöd av detta bemyndigande utfärdade Gränsälvskommissionen därefter kungörelser vari bl.a. föreskrevs att allt fiske med fasta redskap samt allt fiske efter lax och öring med nät under tiden den 1 maj till och med den 20 juni var förbjudet.
I ett mål om brott mot Gränsälvskommissionens föreskrifter fann HD i en dom den 13 juni 1996 att förordningen (1987:976) om ändring i kungörelsen (1971:1018) om tillämpning av stadgan för fisket inom Torne älvs fiskeområde inte grundades på ett sådant beslut av riksdagen som enligt 10 kap. 5 § RF är föreskrivet för överlåtelse av befogenhet till mellanfolklig organisation. Den i RF stadgade ordningen för överlåtelse av sådant slag hade således åsidosatts i väsentligt hänseende och felet framstod som uppenbart. Till följd av bestämmelserna i 11 kap. 14 § RF kunde föreskrifterna därför inte tillämpas i målet, varför åtalet ogillades (NJA 1996 s. 370).
Riksdagen antog den 23 april 1997 lagen (1997:201) om befogenhet att besluta om fisket inom Torne älvs fiskeområde (prop. 1996/97:94, bet. JoU21, rskr. 194). Genom lagen, som trädde i kraft den 1 juni 1997, bemyndigades regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela sådana föreskrifter om fisket inom Torne älvs fiskeområde som behövs för att uppfylla gränsälvsöverenskommelsen och sådana ändringar i stadgan för fisket som Sverige och Finland kommit överens om. I lagen bemyndigas också Gränsälvskommissionen att i enskilda frågor besluta om fisket inom fiskeområdet. Kommissionen har däremot inte bemyndigats att meddela föreskrifter om fisket (se prop. 1996/97:94 s. 7). Regeringen beslutade den 29 maj 1997 med stöd av bemyndigandet i lagen en förordning om fisket i Torne älvs fiskeområde (FIFS 1997:12). Förordningen innehåller föreskrifter som kompletterar bestämmelserna i kungörelsen (1971:1018) om tillämpning av stadgan för fisket i Torne älvs fiskeområde.
Bemyndigandet i förordningen (1987:976) har inte formellt upphävts. Genom en särskild överenskommelse mellan Sverige och Finland har dock bemyndigandet suspenderats.
I.L. och sex ytterligare parter väckte våren 2000 talan mot staten vid HD och yrkade fastställelse av att staten var skyldig att enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen ersätta den skada de lidit på grund av regeringens bemyndigande till Gränsälvskommissionen år 1987. HD fastställde i dom den 6 april 2001 att staten är skyldig att till I.L. och hans medparter utge ersättning för den skada de kan ha lidit till följd av regeringens beslut att i förordningen (1987:976) om ändring i kungörelsen (1971:1018) om tillämpning av stadgan för fisket inom Torne älvs fiskeområde bemyndiga Finsk-svenska gränsälvskommissionen att föreskriva vissa begränsningar och förbud för fisket inom området (NJA 2001 s. 210).
Under denna rubrik lämnades en redogörelse i stort sett överensstämmande med vad som anförs i HD:s dom.
Enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen skall staten ersätta bl.a. ren förmögenhetsskada, som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten svarar. Av 3 kap. 7 § samma lag framgår, såvitt nu är av intresse, att sådan talan inte får föras med anledning av beslut av riksdagen eller regeringen såvida inte beslutet upphävts eller ändrats. Talan om ersättning enligt 3 kap. 2 § med anledning av beslut av riksdagen eller regeringen väcks enligt 3 kap. 10 § i HD som första instans.
Som framgår av rättsfallet NJA 1996 s. 310 står regeringens bemyndigande till Finsk-svenska gränsälvskommissionen i förordningen (1987:976) om ändring i kungörelsen (1971:1018) om tillämpning av stadgan för fisket inom Torne älvs fiskeområde i strid mot bestämmelserna i 10 kap. 5 § RF, där det föreskrivs att en sådan överlåtelse kräver ett riksdagsbeslut. Stadgad ordning har således i väsentligt hänseende åsidosatts och felet har ansetts vara uppenbart. De föreskrifter som meddelats med stöd av föreskrifterna har därmed enligt 11 kap. 14 § RF inte kunnat tillämpas.
Regeringens beslut att meddela bemyndigandet har utgjort myndighetsutövning i den mening som avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen. I enlighet med vad HD uttalat i rättsfallet NJA 2001 s. 310 är staten alltså skyldig att utge ersättning till bl.a. I.L. för den skada han kan ha lidit till följd av det felaktiga bemyndigandet i 1987 års förordning.
I.L. har gjort gällande att han med undantag för vissa dispenser avstått från att fiska med anledning av de föreskrifter som meddelats av Gränsälvskommissionen och därigenom lidit ekonomisk skada i form av utebliven inkomst. Staten har bestritt att någon sådan skada uppkommit och under alla förhållanden inte kunnat vitsorda det yrkade beloppet.
Frågan i målet är alltså om I.L. lidit någon skada med anledning av bemyndigandet och hur stor denna skada i så fall är.
Utgångspunkten enligt svensk skadeståndsrätt är att den skadelidande genom skadeståndet skall försättas i samma ekonomiska situation som om den omständighet som föranlett skadeståndsskyldighet inte hade inträffat (Goodwin och Roberts, Skadeståndsrätt, 6 uppl., 2000, s. 359). En inträffad skada bestäms och avgränsas med hjälp av den s.k. differensmetoden. Denna innebär att man skall göra en jämförelse mellan två händelseförlopp, ett faktiskt händelseförlopp och ett hypotetiskt händelseförlopp utan den skadeståndsgrundande handlingen (Palmer, Värderingsrätt, 1998, s. 215 f. med hänvisningar). Med andra ord är frågan vilken situation den skadelidande hade befunnit sig i om skadan inte hade inträffat. Ersättningen motsvarar därvid differensen mellan den skadelidandes ekonomiska läge i den faktiska och hypotetiska situationen (Miller, Kausalitet, 2007, s. 279). Metoden tar sikte på såväl kausalitetsfrågan som frågan om skadans storlek.
Differensmetoden är tillämplig även vid bedömningen av skadeståndsanspråk mot det allmänna med anledning av fel eller försummelse vid myndighetsutövning. I doktrinen har metoden i fråga om krav på ersättning för ren förmögenhetsskada till följd av felaktig myndighetsutövning beskrivits på så sätt att storleken av förmögenhetsskadan skall beräknas genom en jämförelse mellan händelseförloppet efter ett korrekt beslut och det verkliga beslutet (Moore, Skadestånd vid myndighetsutövning, II, 1978 s. 129 f.).
I.L. har gjort gällande att det verkliga händelseförloppet skall jämföras med den situationen att riksdagen inte lämnat något bemyndigande till Gränsälvskommissionen och att fisket således varit oreglerat under den tid som talan avser. Staten har å sin sida hävdat att jämförelsen skall avse den situationen att bemyndigandet på ett korrekt sätt hade beslutats av riksdagen och att Gränsälvskommissionen därefter meddelat samma föreskrifter som skett.
Felet som ostridigt förekommit är att betrakta som ett formellt fel hänförligt till normgivningsprocessen. Det korrekta förfarandet hade varit att regeringen förelagt riksdagen ett lagförslag med ett bemyndigande till Gränsälvskommissionen.
Frågan om differensmetodens tillämpning vid den här typen av normgivningsfel har inte behandlats i lagförarbetena och inte heller varit föremål för prövning i tidigare rättspraxis. Spörsmålet har inte heller uppmärksammats närmare i doktrinen. Lopez har dock med hänvisning till att det många gånger är osäkert hur det hypotetiska händelseförloppet skulle komma att utvecklas ifrågasatt om det inte finns skäl att förorda en mer schematisk regel allmänt sett vid tillämpningen av metoden (Bengtsson, a.a. s. 80 f.). Staten har också, med hänvisning bl.a. till detta uttalande, förordat en schablonregel som innebär att det verkliga händelseförloppet skall jämföras som utgångspunkt med den situationen att normgivningsprocessen gått rätt till och att det ankommer på den som hävdar att han eller hon lidit skada att motbevisa den presumtion som ligger i schablonregeln.
Den av staten hävdade modellen skulle visserligen vara förutsägbar och förhållandevis enkel att tillämpa. Modellen skulle samtidigt gynna den part som gjort sig skyldig till fel eller försummelse på ett opåkallat sätt. Det skulle föra alltför långt att tillämpa en sådan presumtionsregel. I stället bör det verkliga händelseförloppet jämföras med det hypotetiska händelseförlopp som i det enskilda fallet framstår som mest sannolikt.
Det är givet att det kan föreligga svårigheter att föra bevisning om hypotetiska händelseförlopp. Samtidigt kan det faktiska skeendet innefatta bevisfakta som talar för eller emot vissa hypotetiska händelseförlopp. Också efterföljande handlingar och uppkomna faktiska situationer kan utgöra indikationer på hur det hypotetiska skeendet skulle ha utvecklat sig (Heuman, Bevisbörda och beviskrav i tvistemål, 2005, s. 382 f.). Det är alltså möjligt att lägga fram utredning som kan läggas till grund för en bedömning av sannolikheten hos ett eller flera hypotetiska händelseförlopp.
Det kan i förevarande fall inte råda någon tvekan om att regeringen för det fall man uppmärksammat bestämmelserna i 10 kap. 5 § RF, hade överlämnat en proposition till riksdagen med ett lagförslag innebärande ett bemyndigande för Gränsälvskommissionen att meddela de i målet aktuella föreskrifterna. Däremot råder det viss osäkerhet när det gäller frågan hur riksdagen vid tidpunkten för det felaktiga bemyndigandet skulle ha ställt sig till ett sådant lagförslag. Som framhållits från statens sida antog dock riksdagen våren 1997 i stor enighet ett motsvarande lagförslag som då lagts fram sedan HD konstaterat att bemyndigandet varit felaktigt. Såvitt framgår av utredningen var bemyndigandet till Gränsälvskommissionen då inte heller föremål för några delade meningar (se bet. 1996/97:JoU21). Understrykas bör i det sammanhanget att lagförslaget inte inneburit någon materiell reglering av fisket utan endast ett bemyndigande att meddela sådana föreskrifter. Till detta kommer det förhållandet att Sverige genom den Finsk-svenska gränsälvsöverenskommelsen var och alltjämt är folkrättsligt bundet av en överenskommelse som bl.a. innebär att fisket i fiskeområdet regleras. Det har mot dessa av staten åberopade förhållanden inte framkommit någon omständighet som ger stöd för bedömningen att riksdagen år 1987 skulle ha avslagit ett lagförslag med ett bemyndigande som i sak överensstämt med det som felaktigt beslutats av regeringen i 1987 års förordning. Det anförda leder fram till slutsatsen att det verkliga händelseförloppet vid en tilllämpning av differensmetoden bör jämföras med den situationen att regeringen överlämnat ett lagförslag med ett bemyndigande till regeringen och att detta skulle ha antagits av riksdagen. Att Gränsälvskommissionen med stöd av ett sådant bemyndigande sedan skulle komma att meddela i allt väsentligt samma föreskrifter för fisket som de facto också skett synes det inte råda någon tvist om i målet. I.L. hade alltså under alla förhållanden inte kunnat fiska i de aktuella vattnen under åren 1986-1997 i större utsträckning än vad han rent faktiskt gjort. Han kan därmed inte heller anses ha lidit någon ekonomisk skada med anledning av det fel staten gjort sig skyldig till. Käromålet skall därför ogillas.
HD ogillar käromålet.
HD (justitieråden Fleming, Hernandez, Bradford, Morales och Meza Toijer, referent) meddelade den 14 januari 2010 följande dom:
Sverige och Finland ingick år 1971 en gränsälvsöverenskommelse med bestämmelser bl.a. om fiske och fiskevård i Torne älv. Överenskommelsen ska gälla som svensk lag och tillämpas av ett särskilt mellanstatligt organ, Finsk-svenska gränsälvskommissionen (se lagen 1971:850).
Till överenskommelsen hör en stadga för fisket inom Torne älvs fiskeområde. Stadgan ska äga tillämpning i Sverige enligt en kungörelse från år 1971 (SFS 1971:1018). År 1987 kom Sverige och Finland överens om en ändring av stadgan som innebar bl.a. att Gränsälvskommissionen kunde föreskriva fredningstid för viss fiskart och förbjuda eller begränsa användningen av visst fiskeredskap (22 §). De nya bestämmelserna infördes i Sverige genom förordningen (1987:976) om ändring i 1971 års kungörelse. Ändringen trädde i kraft den 1 december 1987.
Med stöd av sitt bemyndigande föreskrev Gränsälvskommissionen att allt fiske med fasta redskap samt allt fiske efter lax och öring med nät under vissa tider var förbjudet.
Förordningen från år 1987 grundades emellertid inte på något sådant beslut av riksdagen som enligt 10 kap. 5 § RF förutsätts när förvaltningsuppgifter av det aktuella slaget ska överlåtas till en mellanfolklig organisation. I ett mål om brott mot föreskrifter som Gränsälvskommissionen utfärdat med stöd av förordningen har HD med tillämpning av bestämmelsen i 11 kap. 14 § RF funnit att kommissionens föreskrifter inte kunde tillämpas och att åtalet skulle ogillas (NJA 1996 s. 370). HD ansåg att den i RF stadgade ordningen för överlåtelse av förvaltningsuppgifter hade satts åt sidan i ett väsentligt hänseende och att felet framstod som uppenbart.
Härefter har riksdagen genom lagen (1997:201) om befogenhet att besluta om fisket inom Torne älvs fiskeområde bemyndigat regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela sådana föreskrifter om fisket som behövs för att uppfylla gränsälvsöverenskommelsen. Regeringen fick också till Gränsälvskommissionen överlämna att i särskilda fall besluta i frågor om fisket inom området. (Se prop. 1996/97:94 och bet. 1996/97:JoU21.) Med stöd av bemyndigandet har regeringen meddelat föreskrifter som kompletterar 1971 års kungörelse (FIFS 1997:12).
Sedan I.L. och sex medparter, vilka alla är yrkesfiskare i det aktuella området, väckt talan mot staten har HD fastställt att staten är skyldig att till bl.a. honom utge ersättning för den skada som han kan ha lidit till följd av regeringens beslut att i 1987 års ändringsförordning bemyndiga Gränsälvskommissionen att föreskriva vissa begränsningar och förbud för fisket inom området (NJA 2001 s. 210).
I.L.
Staten ska enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) ersätta bl.a. ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i sådan verksamhet som staten svarar för. HD fann i rättsfallet NJA 2001 s. 210 att staten är skyldig att till bl.a. honom betala ersättning för den skada som han kan ha lidit till följd av regeringens beslut att bemyndiga Gränsälvskommissionen att föreskriva vissa förbud och begränsningar för fisket i Torne älv. Den ekonomiska skada som han har lidit består i förlorade inkomster från fiske på grund av de föreskrifter om begränsning i fisket som kommissionen meddelade med stöd av regeringens bemyndigande. Denna skada är staten skyldig att utge ersättning för.
Föreskrifterna har lett till att han i stor utsträckning har avstått från att bedriva fiske i Torne älvs fiskeområde under åren 1988-1996. Därigenom har han åsamkats en skada med det yrkade beloppet, som svarar mot de inkomster från fiske som han har gått miste om. Hans talan grundas visserligen inte på att föreskrifterna strider mot egendomsskyddet enligt 2 kap. 18 § RF. Frågan om hans rätt till ersättning för regeringens felaktiga handlande bör dock ses i ljuset av att den beslutade möjligheten att begränsa fisket i sig var sådan att den torde grunda en ersättningsrätt för honom och andra berörda fiskare.
Enligt Gränsälvskommissionens föreskrifter gällde under åren 1987- 1996 förbud mot fiske med fasta redskap och fiske efter lax och öring mellan den 1 maj och den 20 juni. Gränsälvskommissionen kunde dock ge dispens från detta förbud till fiskare för vilkas försörjning fisket var av väsentlig betydelse. Även för fisket under hösten utfärdades motsvarande förbud, dock utan möjlighet till dispens.
Han bedriver verksamhet som yrkesfiskare på enskilt vatten, huvudsakligen vid Härkä (Klungan). Med undantag för det fiske som kunnat bedrivas enligt Gränsälvskommissionens dispenser har han avstått från att fiska i den mån det har funnits ett förbud med stöd av 1987 års förordning.
Om regeringen hade handlagt frågan korrekt och överlämnat till riksdagen att i lag besluta i ämnet för 1987 års förordning, hade frågan vad riksdagen skulle komma att besluta varit öppen. Vid en riksdagsbehandling skulle flera nya aspekter ha kunnat tillkomma vilka föranlett riksdagen att fatta ett helt annat beslut än vad regeringen gjorde genom 1987 års förordning. Efter det att regeringen har initierat ärendet hos riksdagen har regeringen formellt sett ingen rådighet över lagförslaget och de procedurer som i sådana fall därefter följer. Frågan var inte okontroversiell. Fiskarna och deras organisationer hade synpunkter på regleringen. Synpunkter från Lagrådet hade också kunnat leda till ett annat ställningstagande från riksdagens sida.
Det är således osäkert vad riksdagen skulle ha gjort för ställningstaganden efter det att regeringen överlämnat ett lagförslag. För att åstadkomma några belägg för att riksdagen skulle ha fattat ett visst beslut år 1987 krävs det relativt djupgående analyser av riksdagens sammansättning det året, partiernas och andra grupperingars styrkeförhållanden och deras uppfattningar i de frågor som kunde ha uppkommit under beredningen och beslutsfattandet i riksdagen. Även om man hade gjort en sådan analys, är det svårt att i efterhand rekonstruera hur riksdagen skulle ha behandlat frågorna. Det är inte tillräckligt att göra olika antaganden om hur riksdagen skulle ha behandlat och beslutat i ärendet för det fall att regeringen hade väckt frågan i riksdagen. Det finns ingen rättspraxis som ger stöd för att det skulle vara ett godtagbart förfarande att jämföra ett verkligt händelseförlopp med ett antaget förlopp byggt på spekulationer. Detta kan inte vara förenligt med gällande rätt.
Även om man skulle tillåta en jämförelse mellan det verkliga händelseförloppet och ett antaget, kan man inte med tillräcklig säkerhet fastslå att riksdagen skulle ha fattat ett likadant beslut som regeringen gjort. Staten bör i förevarande fall ha bevisbördan för att händelseutvecklingen skulle ha blivit på det sättet, men beläggen är inte tillräckligt starka. Hans påstående bör därför godtas. Vid bedömningen av om det föreligger en ekonomisk skada ska därför det faktiska händelseförloppet jämföras med den situationen att det inte beslutats något bemyndigande och följaktligen inte heller några föreskrifter för fisket.
Ersättningsbeloppet ska beräknas med den utgångspunkten att dispenser har meddelats för vårfisket men inte för höstfisket. För de flesta årens vårfiske har dispensen motsvarat hälften av det normala antalet redskap som han har använt. Siken och dess rom har fått tas tillvara. Lax och öring har man fått återutsätta eller ge till Gränsälvskommissionen för avelsändamål. Om han hade fått fiska med normalt antal redskap, skulle de dubbla fångstmängderna av de olika fiskarterna ha erhållits. De förlorade höstmängderna av de olika fiskarterna har beräknats som andelar av vårfisket efter hur de erfarenhetsmässigt har varit andra år då höstfiske varit tillåtet.
Vid beräkningen av beloppet ska det beaktas att de faktiska priser som fiskarna i Haparanda i genomsnitt har kunna erhålla är något högre än ett försäljningspris som beräknas för hela ostkusten. Det fiske som bedrivs i havsområdet utanför älvmynningen har en ytterst marginell inverkan på laxbeståndet och det skulle därför ha varit möjligt att bedriva fiske i samma utsträckning som tidigare, om begränsningarna inte hade införts. Beräkningen av skadeståndet bör ske utan någon reduktion för minskade omkostnader i fiskeverksamheten, eftersom de tas ut av andra kostnader och förluster som han inte har yrkat ersättning för.
I.L. har inte drabbats av någon skada till följd av regeringsbeslutet. För det fall att HD skulle anse att han har lidit någon sådan skada, uppgår den i vart fall inte till det yrkade beloppet.
Det skadeståndsgrundande fel som staten har gjort sig skyldig till är att regeringen och inte riksdagen beslutat om bemyndigandet för Gränsälvskommissionen. Det materiella innehållet har däremot inte varit felaktigt i något avseende. Det är således fråga om ett procedurfel eller, med andra ord, ett formellt fel där det finns ett korrekt tillvägagångssätt som kunde ha tillgripits och medfört att föreskrifterna blivit gällande. Felet har alltså kunnat rättas till, vilket också skett.
Bevisbördan i målet vilar på I.L. Det ankommer således på honom att lägga fram utredning för att styrka såväl den ekonomiska skada han påstår sig ha lidit till följd av regeringens fel år 1987 som storleken på denna skada.
I.L. har gjort gällande att det verkliga händelseförloppet ska jämföras med den situationen att riksdagen inte har lämnat något bemyndigande till Gränsälvskommissionen och att det därmed inte heller hade meddelats några föreskrifter för fisket. Enligt statens mening bör jämförelsen i förevarande typfall som utgångspunkt göras med den tänkta situationen att normgivningsfelet inte blivit begånget utan bemyndigandet på ett korrekt sätt hade beslutats av riksdagen. Det ligger då på I.L. att förebringa utredning till stöd för en motsatt utgångspunkt. Vad han anfört utgör enligt statens mening inte skäl att frångå detta principiella synsätt. Under alla förhållanden framstår det alternativa händelseförloppet, att riksdagen hade förelagts och godtagit ett förslag till bemyndigande som i sak hade stämt överens med det som regeringen utfärdade, som det klart mest sannolika utifrån omständigheterna i det konkreta fallet. I en sådan situation hade Gränsälvskommissionens föreskrifter blivit gällande och fisket begränsats på ett motsvarande sätt. Oavsett om man tillämpar den av staten förordade principiella utgångspunkten för skadebedömningen eller man gör en bedömning av det mest sannolika händelseförloppet i detta konkreta fall, har I.L. inte lidit någon ekonomisk skada till följd av det felaktiga bemyndigandet.
Under alla förhållanden är den yrkade ersättningen för hög. De priser som I.L. har åberopat till stöd för sitt yrkande överstiger de genomsnittliga försäljningspriserna för lax, öring och sik. Det kan också antas att beståndet av lax skulle ha minskat betydligt, om det inte hade införts några begränsningar av fisket i Torne älvs fiskeområde, och en dubblering av antalet fiskeredskap skulle inte med någon självklarhet ha lett till en proportionell ökning av fångsten. Det ska därtill beaktas bl.a. att I.L:s omkostnader skulle ha ökat vid ett mer omfattande fiske samt vad som är känt om återfångst av lax.
I.L. stöder sitt ersättningsanspråk på bestämmelsen om det allmännas skadeståndsansvar i 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207). Enligt den bestämmelsen ska staten ersätta en ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten svarar.
Det åberopade felet består i att regeringen genom en förordning år 1987 bemyndigade Finsk-svenska gränsälvskommissionen att föreskriva begränsningar för fisket i Torne älvs fiskeområde, utan att detta bemyndigande hade stöd i något riksdagsbeslut. Vid sin beräkning av den yrkade ersättningen har I.L. åberopat de föreskrifter om begränsning av fisket som kommissionen meddelade med stöd av regeringens bemyndigande. Föreskrifterna har med hans synsätt lett till att han under åren 1988-1996 förlorade intäkter i sin verksamhet som yrkesfiskare. Staten har bestritt att regeringsbeslutet orsakat I.L. någon skada och anfört att en ersättning i vart fall ska uppgå till ett lägre belopp.
HD fann i rättsfallet NJA 1996 s. 370 att bemyndigandet för Gränsälvskommissionen inte hade lämnats i föreskriven ordning, eftersom en överlåtelse av de aktuella förvaltningsuppgifterna till en mellanfolklig organisation förutsatte ett riksdagsbeslut. Något sådant beslut förelåg inte vid den aktuella tiden utan tillkom först i och med lagen (1997:201) om befogenhet att besluta om fisket i Torne älvs fiskeområde.
Enligt 3 kap. 7 § skadeståndslagen får en talan om ersättning enligt 2 § inte föras med anledning av ett regeringsbeslut, om inte beslutet har upphävts eller ändrats. Bemyndigandet i 1987 års förordning underkändes som grundlagsstridigt i domen från år 1996, och HD fastslog därför i rättsfallet NJA 2000 s. 637 att 3 kap. 7 § skadeståndslagen inte hindrade prövningen av en talan om ersättning på grund av regeringens förordning med bemyndigande, oavsett att bemyndigandet inte hade formellt upphävts eller ändrats.
I rättsfallet NJA 2001 s. 210 fastställde HD att staten är skyldig att till sju yrkesfiskare i området, däribland Davis, utge ersättning för den skada som de kan ha lidit till följd av regeringens bemyndigande. I målet underkände HD en invändning från staten om att regeringens bemyndigande inte utgjorde myndighetsutövning i den mening som avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen.
Frågan i förevarande mål gäller i vad mån I.L. till följd av regeringens bemyndigande har lidit en ren förmögenhetsskada bestående i uteblivna intäkter från fiske.
I.L. gör gällande att skada har uppkommit på så sätt att hans inkomster av fisket begränsats i förhållande till vad som skulle ha varit fallet om inga föreskrifter funnits. Staten på sin sida menar att situationen ska bedömas som om ett riktigt bemyndigande hade beslutats av riksdagen, vilket leder till att ingen skada uppkommit, eftersom Gränsälvskommissionens föreskrifter varit materiellt riktiga. Enligt statens uppfattning är det under alla förhållanden mest sannolikt att ett bemyndigande skulle ha utfärdats om riksdagen hade underställts frågan.
Såsom framhålls i NJA 2001 s. 210 har regeringens förordning med bemyndigande inte haft några omedelbara rättsverkningar för yrkesfiskarna. Sett för sig kan bemyndigandet därmed i princip inte ge upphov till någon skadeståndsskyldighet för staten.
Detta utesluter emellertid inte att ett felaktigt bemyndigande kan ingå som ett av flera led i ett förfarande från statens sida som sammantaget får direkta konsekvenser för enskilda och därmed kan få betydelse vid en bedömning enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen. I 2001 års rättsfall anförde HD att det var först genom att Gränsälvskommissionen utnyttjade bemyndigandet och utfärdade föreskrifter för fisket som yrkesfiskarnas rätt kom att direkt påverkas. Detta förhållande ansågs emellertid inte medföra att regeringens beslut föll utanför tillämpningsområdet för den angivna paragrafen. Den ansågs inte ta sikte bara på beslut eller åtgärder med omedelbara rättsverkningar för den enskilde utan också på vad som utgjorde led i myndighetsutövningen, när den delen av förfarandet reglerades av offentligrättsliga föreskrifter och indirekt kunde få rättsliga konsekvenser för den enskilde.
En följd av det synsättet är att en talan inte måste grundas på den egentliga myndighetsutövande åtgärd som direkt gett upphov till skadan. Skulle fel eller försummelse inte föreligga i det ledet, är det möjligt att åberopa fel eller försummelser som ägt rum i något tidigare skede ”vid” myndighetsutövningen.
Ett skadeståndsansvar för staten kan således bli aktuellt, om ett felaktigt bemyndigande utnyttjas på ett sätt som får omedelbara rättsverkningar för enskilda och ger upphov till skada för dem. Främst kan detta bli fallet vid beslut eller åtgärder som direkt tar sikte på den enskilde.
I.L. har inte åberopat några sådana konkreta beslut eller åtgärder till stöd för sin talan. I stället är det Gränsälvskommissionens föreskrifter som enligt I.L. har orsakat honom ekonomisk skada. Han gör således gällande att han har fått anpassa sin fiskeverksamhet till de begränsningar som kommissionen har föreskrivit och att han på så sätt har gått miste om intäkter i verksamheten.
Gränsälvskommissionens föreskrifter riktar sig formellt mot envar och utgör således normbeslut. Frågan om ett normbeslut kan föranleda skadeståndsansvar, och i så fall under vilka förutsättningar, har inte fått någon mera ingående belysning i motiven till skadeståndslagen och endast sparsamt behandlats i den juridiska litteraturen (jfr i första hand Moore, Det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen, 2 uppl. 1996, s. 131 f., och densamme, Skadestånd vid myndighetsutövning I, 1976, s. 377 ff.).
Skadestånd för ett felaktigt normbeslut får som huvudregel anses förutsätta att normbeslutet föranlett konkreta myndighetsåtgärder eller beslut som riktats direkt gentemot enskilda. I princip skulle det därmed inte vara möjligt för den som rättat sig efter en felaktig norm att få ersättning för utebliven vinst. Det kan dock inte uteslutas att en rätt till ersättning undantagsvis kan föreligga i sådana fall. Det måste då förutsättas att normen genom sitt innehåll reellt sett tar sikte på en så klart avgränsad krets av enskilda att den ter sig jämförbar med ett konkret beslut riktat direkt mot en enskild som tillhör denna krets.
En ytterligare fråga är hur den skada som den enskilde kan ha lidit bör bedömas. För att bestämma en ren förmögenhetsskada vid oriktig myndighetsutövning får den verkliga händelseutvecklingen jämföras med det tänkta förlopp som den enskilde hade haft anledning att räkna med efter ett riktigt beslut eller en korrekt handläggning. (Jfr prop. 1972:5 s. 337 f., Moore, Skadestånd vid myndighetsutövning II, 1978, s. 78 ff., särskilt s. 81 och 91, Goodwin och Adams, Skadeståndsrätt, 7 uppl. 2006, s. 463 samt NJA 1979 s. 180.)
I förevarande fall är det fråga om ett fel som rör ett bemyndigande och hänför sig till själva delegationsordningen vid normbeslutet. Det har således varit möjligt att åstadkomma bemyndigandet och de med stöd därav beslutade materiella normerna på ett rättsenligt sätt (jfr prop. 1972:5 s. 505). En förutsättning för att utebliven vinst ska kunna ersättas måste i sådana fall vara att den som påstår sig ha gått miste om vinst genom felet, kan visa att han eller hon, om den föreskrivna beslutsordningen skulle ha iakttagits, på objektiva grunder hade haft anledning att räkna med att något bemyndigande inte skulle ha lämnats, eller att den materiella regleringen inte skulle ha genomförts med väsentligen samma innehåll som rent faktiskt skett, eller att reglerna skulle ha införts med en beaktansvärd senareläggning.
Gränsälvskommissionens normbeslut torde, även om någon särskild utredning på den punkten inte finns i målet, i praktiken främst ha riktat sig mot en begränsad krets av personer, närmast de som bedrev yrkesmässigt fiske i Torne älvs fiskeområde. Oavsett hur det förhåller sig med detta, har det emellertid saknats fog för att räkna med att en tillämpning av den föreskrivna delegationsordningen skulle ha lett till att Gränsälvskommissionen inte hade bemyndigats att meddela föreskrifter om fisket i Torne älv eller att bemyndigandet skulle ha getts en annan utformning. Inte heller finns det något stöd för att kommissionens normer skulle ha fått ett annat materiellt innehåll. Det kan särskilt påpekas att beslutet om bemyndigande gick tillbaka på en överenskommelse mellan Sverige och Finland om ändringar i den gränsälvsöverenskommelse som gäller mellan länderna.
I.L. har således inte visat att han till följd av regeringens bemyndigande har lidit någon sådan skada som hans talan avser. Hans käromål ska därför ogillas.
HD ogillar käromålet.
HD:s dom meddelad: den 14 januari 2010.
Mål nr: T 3771-06.
Lagrum: 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207).
Rättsfall: NJA 1979 s. 180, NJA 1996 s. 370, NJA 2000 s. 637 och NJA 2001 s. 210.
Samtidigt med det refererade målet och på motsvarande sätt avgjordes ett liknande mål mellan M.I. och staten (T 3772-06).