Rättsprövning, plan- och bygglagen, detaljplanefrågor / För bostadsbebyggelse (generösare byggrätt än för omkringliggande fastigheter, avslag)
Not 29. Ansökan av Grant och Green om rättsprövning av beslut att anta detaljplan. - Byggnadsnämnden i Kungsbacka kommun antog den 7 november 2002 ett förslag till detaljplan för Släps-Hagen 1:104 upprättat i maj 1999 och reviderat i juni 2002. Planens syfte är att anpassa planbestämmelserna till att överensstämma med befintlig byggnad inom fastigheten. Detaljplanen innebär att största sammanlagda byggnadsarea ökas från 190 kvm till 350 kvm exklusive taksprång samt att nockhöjd för huvudbyggnad preciseras. En äldre bestämmelse om byggnadshöjd för huvud- och komplementbyggnad, 3,5 resp. 2,8 m ändrades inte. - Till planbeslutet kan följande bakgrund tecknas. Planområdet omfattar endast fastigheten Släps-Hagen 1:104 som har en areal om 1597 kvm och är bebyggd med ett enbostadshus. Bostadshuset samt en garagebyggnad uppfördes 1976 med en byggnadsarea om cirka 200 kvm resp. 60 kvm. Den 27 oktober 1981 beviljades bygglov för en tillbyggnad av garagebyggnaden med ytterligare cirka 65 kvm. Fastigheten ligger på Långenäsudden cirka 200 meter från Maleviken i sydost och 300 meter från Skalviken i nordväst. Fastigheten Släps-Hagen 1:104 är en av cirka 30 villatomter som omfattas av en byggnadsplan för "Hagen 1:2 m.fl." som fastställdes den 29 januari 1964 och vars planbestämmelser ändrades den 17 juni 1982. Byggnadsnämnden beviljade den 10 juni 1998 bygglov för ändring och tillbyggnad av enbostadshuset på Släps-Hagen 1:104 genom delvis ändrad takkonstruktion. Byggnaden som i sin helhet hade låglutande tak skulle enligt detta bygglov få byggas på med en vindsvåning på sin östra och nordöstra del. Bygglovbeslutet överklagades och prövades under påföljande år flera gånger av länsstyrelse och länsrätt. Länsstyrelsen upphävde vid två tillfällen bygglovet då befintlig byggnad inte stämde överens med detaljplanen och avvikelsen inte kunde godtas vid prövning enligt 17 kap. 18 a § och 8 kap. 11 §plan- och bygglagen (1987:10), PBL. Länsrätten fastställde i dom den 22 mars 2002 länsstyrelsens beslut, vilket innebär att det saknades bygglov för den under 1999 färdigställda påbyggnaden. - I syfte att anpassa planbestämmelserna till befintlig byggnad upprättade kommunen i maj 1999 ett förslag till detaljplan för fastigheten Släps-Hagen 1:104. Den planändringen innebar att största sammanlagda byggnadsarea ökades från 190 till 350 kvm. Byggnadsnämnden antog planförslaget i oktober 1999. Antagandebeslutet överklagades, först till länsstyrelsen som avslog överklagandena och därefter till regeringen som den 21 februari 2002 upphävde beslutet. Regeringen angav därvid bl.a. följande skäl. När en detaljplan upprättas krävs alltid att kommunen beaktar olika berörda enskilda intressen och därvid bl.a. gör en prövning av om den bebyggelse som blir möjlig leder till betydande olägenheter för närboende. I ett ärende av förevarande slag - där detaljplanen inte motiveras av något allmänt intresse - bör enligt regeringens mening en särskilt noggrann prövning krävas av om planen utgör en i olika hänseenden rimlig avvägning mellan berörda enskilda intressen. Kommunen har i ärendet inte redovisat någon prövning av om den bebyggelse som ryms inom detaljplanens bestämmelser är godtagbar från angivna utgångspunkter. - Kommunen arbetade under år 2002 med tillämpning av förfarandereglerna för enkelt planförfarande fram ett reviderat förslag till detaljplan och byggnadsnämnden antog den 7 november 2002 detta planförslag. Nämndens beslut överklagades av bl.a. Grant och Green men Länsstyrelsen i Hallands län gjorde i beslut den 11 juni 2003 med anledning av överklagandet endast en ändring i planbeslutet beträffande tillåten taknockhöjd. - A.E. och Green överklagade länsstyrelsens beslut och anförde bl.a. följande. Vid utformningen av den aktuella detaljplanen och vid länsstyrelsens ändring av densamma har inte tagits skälig hänsyn till motstående enskilt intresse. Den aktuella byggnaden saknar bygglov och avviker markant från omgivande bebyggelse. Den utökade byggrätten på Släps-Hagen 1:104 som detaljplanen medger innebär att de åsamkas olägenheter i form av en ekonomisk skada och av förlorad havsutsikt. Detaljplanen har inte framtagits i syfte att säkerställa ett allmänt intresse. I avsaknad av starkare planintressen utgör den skada och de olägenheter som planen medför hinder för ett antagande av den. Planförslaget har en alltför begränsad omfattning och har inte utformats på ett sådant sätt att skälig hänsyn tagits till befintliga bebyggelse-, äganderätts- och fastighetsförhållanden som kan inverka på planens genomförande. Förändringen av byggrätten på Släps-Hagen 1:104 bör bedömas och regleras i ett större sammanhang. I aktuellt planbeslut har inte tillräcklig hänsyn tagits till vad regeringen särskilt framhöll vid upphävandet av den tidigare antagna planen för aktuell fastighet beträffande den intresseavvägning som ska göras. -Regeringen (Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet 2006-02-23) avslog överklagandena med följande motivering: Regeringen har i ärendet endast att pröva kommunens beslut att anta aktuell detaljplan. Vid denna prövning finner regeringen att det underlag som föreligger i ärendet är tillräckligt för bedömningen av detaljplanens konsekvenser för de närboende. Frågor som rör den närmare utformningen av bebyggelsen och utförda åtgärder inom planområdet prövas i annan ordning. - Av handlingarna i ärendet framgår att enligt gällande detaljplan får på Släps-Hagen 1:104 huvudbyggnad jämte uthus, garage eller annan gårdsbyggnad inte uppta större sammanlagd byggnadsarea än 190 kvm. Vidare framgår att huvudbyggnad inte får uppföras till större höjd än 3,5 m och uthus, garage eller annan gårdsbyggnad inte till större höjd än 2,8 m. Största tillåten takvinkel eller nockhöjd regleras inte i gällande plan. Förevarande detaljplan innebär efter den ändring länsstyrelsen gjort att högsta nockhöjd för byggnad är 7,5 m för byggnadsarea upp till 190 kvm och 3,5 m för byggnadsarea överstigande 190 kvm. Enligt länsstyrelsens bedömning överstiger en nockhöjd på 7,5 m inte vad som medges enligt gällande plan för en huvudbyggnad på 190 kvm. - Vid en avvägning mellan berörda intressen finner regeringen mot bakgrund bl.a. av den av länsstyrelsen gjorda ändringen av antagandebeslutet om begränsning av byggnadsarean för byggnad med en nockhöjd på 7,5 m att de olägenheter som detaljplanen kan medföra för Grant och Green inte kan vara så betydande att planen av det skälet inte kan godtas. Vad Grant och Green anfört om kommunens handläggning och länsstyrelsens bedömningar eller deras invändningar i övrigt utgör inte heller skäl att ändra länsstyrelsens beslut. - A.E. och Green ansökte om rättsprövning och yrkade att Regeringsrätten skulle upphäva regeringens beslut och återförvisa ärendet till regeringen för ny prövning. De anförde bl.a. följande. Avgörandet uppfyller inte kravet i 1 kap. 9 § regeringsformen på saklighet och opartiskhet och allas likhet inför lagen och står i strid med tidigare fastlagd regeringspraxis. Genom den överklagade detaljplanen medges en unik byggnation på fastigheten Släps-Hagen 1:104 av en sådan omfattning och särställning att den kraftigt avviker från övrig byggnation i området. Ett unikt objekt tillskapas i området på bekostnad av bl.a. Malevik 1:131. I andra regeringsärenden har anförts att rättssäkerheten kräver att en kommun som i ett fall gett tillstånd att överskrida en byggrätt inte utan mycket starka skäl kan avvisa en senare ansökan om att få överskrida byggrätten vid bebyggelse av en annan fastighet inom området. Detta scenario har varken beaktats eller tydliggjorts i nu aktuellt planarbete. Det vore fullständigt omöjligt att inom ramen för bygglovsförfarandet ge utökade byggrätter motsvarande den som medgetts Släps-Hagen 1:104 till alla övriga fastigheter inom planområdet enligt för dem gällande planbestämmelser. - De aktuella rättsreglerna i PBL är utformade så att beslutande myndighet har ett visst handlingsutrymme. Regeringen har dock såväl felbedömt fakta som överskridit gränserna för det handlingsutrymme som föreligger i ärenden av det aktuella slaget. Detaljplanen är inte i överensstämmelse med de principer och de värden som PBL avser att slå vakt om. Det vore förödande för förståelsen för och tilltron till planering och detaljplaners betydelse om den aktuella byggrätten legaliseras endast för en fastighet inom ett större område med homogena planbestämmelser. Det uttalade syftet med detaljplanen är att legalisera just denna enda olovliga villabyggnation och inte att tillmötesgå något som helst allmänt intresse. Detta tillåts ske trots flera tidigare medgivna dispenser och till stor skada för andra enskilda intressen. Härutöver är det uppenbart att regeringen har underlåtit att pröva överklagandet i hela dess vidd genom att uttryckligen bortse från flera för överklagandet centrala frågeställningar och rättsregler. Regeringen har, såsom beslutet får förstås, inte ens vägt de åberopade sakförhållandena mot sin egen praxis och än mindre redogjort för skälen för sitt avsteg från denna. - Regeringsrätten (2008-02-12, Lucas, Oneal, Holden, Thompson, Jermsten): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av övergångsbestämmelserna till lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut följer att lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut ska tillämpas i målet. - Enligt 1 § i 1988 års lag ska Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Den detaljplan som hittills varit tillämplig omfattar omkring 30 fastigheter. Den nu aktuella planen innebär att en fastighet brutits ut från den tidigare planen och i en särskild detaljplan getts en generösare byggrätt än vad som gäller för övriga fastigheter. Av länsstyrelsens beslut framgår dock att de sex fastigheter som omger Släps-Hagen 1:104 har byggnadsareor som uppgår till mellan ca 240 och 400 kvm. Även om planbestämmelserna i området i övrigt är homogena, kan således konstateras att Släps-Hagen 1:104 såvitt gäller tillåten byggarea i praktiken inte har erhållit en förmånligare behandling än övriga fastigheter. Vad gäller tillåten byggnadshöjd och nockhöjd innebär den nya planen - som regeringen och länsstyrelsen anfört - inte någon förändring i förhållande till vad som medges enligt den äldre planen. - I målet har inte heller i övrigt kommit fram att regeringen vid beslutsfattandet skulle ha felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som föreligger i planärenden eller att det vid handläggningen har förekommit något fel som kan ha påverkat utgången i ärendet. Regeringens beslut kan därför inte anses strida mot någon rättsregel på det sätt som sökandena har angett. Det framgår inte heller klart av omständigheterna i målet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut ska därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut ska stå fast. (fd I 2008-01-09, Ritseson)