Tillstånd har medgivits att vid in- och utpassering i en kyrka använda övervakningskamera som inte innefattat inspelning av bilder eller upptagning av ljud.
Länsstyrelsen i Västra Götalands län avslog Åmåls Kyrkliga Samfällighets (samfälligheten) ansökan om att få använda övervakningskamera och motiverade beslutet med bland annat följande. Kameran är avsedd att placeras i vapenhuset för att in- och utpasseringen i kyrkorummet skall kunna överblickas. Samfällighetens syfte med kameraövervakningen är att förebygga stölder och skadegörelse. Vid tillståndsprövningen skall i varje enskilt fall bedömas om sökanden uppfyller kraven för tillstånd. Det får anses som ett stort ingrepp i den personliga integriteten att bli övervakad vid ett kyrkobesök. Enligt länsstyrelsen väger intresset av att värna om enskilds integritet tyngre än sökandens behov av att använda övervakningskamera.
Samfälligheten överklagade beslutet och anförde i huvudsak följande. Den främsta orsaken till ansökan om att få använda övervakningskamera är att komplettera befintliga säkerhetssystem och därigenom undvika stängning av kyrkan när den är obemannad. Tidigare har installerats ett ljudande inbrottslarm med koppling till Securitas Larmcentral samt rökdetektorer. Ett självklart mål är att allmänheten måste kunna ha möjlighet att besöka Svenska kyrkan alla dagar i veckan. En konsekvens vid ett avslag på ansökan kan bli att kyrkan måste hållas stängd för allmänheten, förutom vid anordnade gudstjänster. Grundtanken med detta enkla bevakningssystem är i första hand att kunna upptäcka brand samtidigt som kameran också har en avskräckande effekt som kan förebygga brott. Övervakningen avser endast in/utpassering vid vapenhuset. Den enskilda andakten, meditationen och ljuständningen, vilka äger rum i kyrkorummet, bevakas således inte. Eftersom kameran inte tar upp ljud kan den också betraktas som ett visuellt hjälpmedel, avsett att överbrygga ett fysiskt avstånd.
Länsrätten i Vänersborg (2003-03-26, ordförande Brown) yttrade: Gällande bestämmelser - Enligt 5 § lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning (LAK) krävs tillstånd till allmän kameraövervakning för att en övervakningskamera skall få vara uppsatt så att den kan riktas mot en plats dit allmänheten har tillträde. Under de förutsättningar som anges i 12 § är allmän kameraövervakning tillåten efter enbart anmälan. - Enligt 6 § samma lag skall tillstånd till allmän kameraövervakning meddelas om intresset av sådan övervakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad (den s.k. överviktsprincipen). Vid bedömningen av intresset av allmän kameraövervakning skall särskilt beaktas om övervakningen behövs för att förebygga brott, förhindra olyckor eller därmed jämförliga ändamål. Vid bedömningen av den enskildes intresse av att inte bli övervakad skall särskilt beaktas hur övervakningen skall utföras och vilket område som skall övervakas. - I förarbetena till lagstiftningen (prop. 1997/98:64 s. 1, 28 och 55) anges bland annat följande. Det huvudsakliga syftet är att reglera användningen av kameraövervakning på ett sådant sätt att detta hjälpmedel för att förhindra brott eller minska risken för olyckor kan utnyttjas på ett effektivt sätt samtidigt som ett tillfredsställande skydd mot integritetskränkningar upprätthålls. Vid bedömningen av om övervakningen behövs är det naturligtvis av betydelse att veta vilka alternativa och kompletterande åtgärder som står till buds. För att uppnå brottsförebyggande effekter är det viktigt att övervakningsutrustning används tillsammans med andra förebyggande åtgärder. Allmän kameraövervakning skall inte ses som ett hjälpmedel som skall användas istället för andra säkerhetsåtgärder eller förebyggande insatser. Om kompletterande förebyggande eller säkerhetsfrämjande åtgärder försummats kan det därför komma att påverka behovet av allmän kameraövervakning. Om tänkbara alternativa jämförbara åtgärder är enklare att använda, billigare och lika effektiva, torde det också göra att behovet av övervakningsutrustning får anses minska. Vid prövningen av integritetsintresset är det naturligtvis av stor betydelse vad kameraövervakningen skall innefatta. När det är fråga om att behandla eller bevara bilder eller avlyssna eller ta upp ljud, ökar riskerna för intrång i enskildas personliga integritet. Bestämmelsen i 6 § innebär att frågan om tillstånd till allmän kameraövervakning får avgöras efter en avvägning där övervakningsintresset får vägas mot integritetsintresset. Den så kallade överviktsprincipen skall tillämpas. Om sökanden kan visa att övervakningsintresset väger över integritetsintresset skall tillstånd meddelas. - Länsrättens bedömning - Grundtanken bakom LAK är att övervakningskameror skall kunna användas när det finns ett samhälleligt intresse av övervakningen. I målet är det samfälligheten som har att visa att övervakningsintresset väger tyngre än integritetsintresset. Samfällighetens motiv för att få tillstånd att övervaka området vid in- och utpassering i kyrkorummet är främst att komplettera det befintliga säkerhetssystemet samtidigt som den är brottsförebyggande. Kamerans placering, dvs. i vapenhuset, kommer att överblicka in- och utpasserande kyrkobesökande. Ett kyrkobesök är en frihetsutövande handling där den enskilda individens integritet måste ges särskilt företräde framför andra intressen. Länsrätten gör den bedömningen att en kyrka är en plats där allmänheten inte har anledning att, utan mycket starka skäl, räkna med att bli föremål för kameraövervakning. Då samfälligheten inte kunnat visa att övervakningsintresset väger tyngre än integritetsintresset för kyrkobesökande kan överklagandet inte vinna bifall. - Länsrätten avslår överklagandet.
Nämndemannen Davis var av skiljaktig mening och anförde: Till skillnad från majoriteten anser jag att vad samfälligheten åberopat utgör tillräckliga skäl för att använda övervakningskamera. Jag vill därför bifalla överklagandet.
Samfälligheten överklagade länsrättens dom hos kammarrätten och yrkade att få det sökta tillståndet. Samfälligheten åberopade vad som anförts i länsrätten och framhöll bl.a. följande. Förutsättningen för frihetsutövande handlingar är att dessa kan utföras under betryggande och skyddade former och därmed är tillgängliga för gemene man. Dessvärre har som bekant utvecklingen gått dithän att skyddsåtgärder av olika slag blivit nödvändiga i en omfattning som för bara något decennium sedan var otänkbart. Svenska kyrkans verksamhet drabbas därvid i samma omfattning som andra verksamheter. De förarbetsuttalanden som länsrätten redogjort för talar för samfällighetens sak. Samfälligheten har sedan tidigare företagit förebyggande åtgärder i form av inbrottslarm liksom viss återkommande bemannad tillsyn i den omfattning som är rimlig och, med hänsyn till kostnad, möjlig. Den övervakningsutrustning som nu avses skall placeras i vapenhuset och inte i själva kyrkorummet. Avsikten är inte att inspelning skall ske av bild eller ljud, utan är endast att ge möjlighet att från en annan lokal övervaka in- och utpasseringen i kyrkan. Den enskildes integritet blir därvid endast obetydligt naggad i kanten. Allmänheten har anledning att förvänta sig att församlingskyrkan i en församling med ca 10 000 församlingsbor är tillgänglig på dagtid. Den skyddsåtgärd som här avses kan tillgodose denna berättigade förväntan.
Länsstyrelsen ansåg att kammarrätten skulle avslå överklagandet och anförde följande. Det får anses som ett stort ingrepp i den personliga integriteten att bli övervakad vid ett kyrkobesök som är en frihetsutövande handling där den enskildes integritet måste ges särskilt företräde framför andra intressen. Samfälligheten har inte visat att övervakningsintresset väger tyngre än integritetsintresset för kyrkobesökarna.
Kammarrätten i Göteborg (2003-11-25, Jackson, Christensen, referent) yttrade: Enligt 6 § LAK skall tillstånd till allmän kameraövervakning meddelas om intresset av sådan övervakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad (den s.k. överviktsprincipen). Vid bedömningen av intresset av allmän kameraövervakning skall särskilt beaktas om den behövs för att förebygga brott, förhindra olyckor eller därmed jämförliga ändamål. Vid bedömningen av den enskildes intresse av att inte bli övervakad skall särskilt beaktas hur övervakningen skall utföras och vilket område som skall övervakas. - Vid prövningen av integritetsintresset är det enligt lagens förarbeten av stor betydelse bl.a. vad kameraövervakningen skall innefatta. När det är fråga om att behandla eller bevara bilder eller avlyssna eller ta upp ljud ökar riskerna för intrång i enskildas personliga integritet. Vidare är bedömningen beroende av det område som skall övervakas, när och hur länge övervakningen skall pågå och övriga omständigheter (prop. 1997/98:64 s. 28). I propositionen sägs vidare (s. 29) att det bör finnas anledning att i något större utsträckning än hittills tillåta kameraövervakning av entréer till exempelvis bl.a. en utställningslokal eller ett museum under förutsättning att det behövs för att förebygga brott. - Kammarrätten gör följande bedömning. - Ändamålet med samfällighetens ansökan om kameraövervakning av ingången/vapenhuset till Åmåls kyrka är att tidigt upptäcka brand och att förebygga brott. - Frågan i målet är om intresset för allmän kameraövervakning av in- och utpasserande personer i kyrkans vapenhus väger tyngre än dessa personers intresse av att inte bli övervakade. - Av handlingarna i målet framgår det att Åmåls kyrka har varit utsatt för stölder och skadegörelse såväl inne i själva kyrkorummet som i vapenhuset där bl.a. ljus- och bokbordskassor har brutits upp och att brandhärdar har anlagts med hjälp av papper och ljusstumpar. Stölderna och skadegörelserna har hittills ur ekonomisk synvinkel varit begränsade. I kyrkan är installerat ett ljudande inbrottslarm kopplat till en larmcentral samt rökdetektorer. - Det är i målet klarlagt att det har förekommit tillgreppsbrott och anlagda bränder inne i kyrkan. Samfälligheten får därför anses ha ett berättigat intresse av att bevaka de personer som passerar in och ut ur kyrkan. Den kamera som avses att placeras i vapenhuset kommer endast att filma dessa personer när de passerar in och ut ur kyrkan och således inte när de befinner sig inne i själva kyrkorummet. Integritetsintresset får enligt kammarrättens mening anses vara förhållandevis litet vid själva in- och utpasserandet i kyrkan. Härvid skall även beaktas att någon inspelning av vare sig bild eller ljud inte är aktuell. Sammantaget finner kammarrätten vid en avvägning av övervakningsintresset mot integritetsintresset att intresset av övervakning får anses väga tyngre än det intrång i enskildas personliga integritet som övervakningen innebär. Samfällighetens överklagande skall därför bifallas. - Med upphävande av länsrättens dom och länsstyrelsens beslut bifaller kammarrätten överklagandet och medger samfälligheten rätt till kameraövervakning i enlighet med ansökan. Handlingarna överlämnas till länsstyrelsen för vidare handläggning.
Kammarrättslagmannen Young var av skiljaktig mening och ansåg att länsrättens dom skulle fastställas.
Justitiekanslern överklagade och yrkade att Regeringsrätten, med ändring av kammarrättens dom, skulle avslå samfällighetens ansökan om tillstånd till allmän kameraövervakning. Till stöd för sin talan anförde Justitiekanslern bl.a. följande. Allmän kameraövervakning av entréer får numera normalt anses tillåtet. Detta gäller också entréer till olika inrättningar där det typiskt sett bedrivs en mycket integritetskänslig verksamhet, t.ex. entréer till akutmottagningar, socialkontor eller polisstationer. Även verksamheten inne i ett kyrkorum får anses vara en ovanligt känslig miljö för den enskilde besökaren. För en kyrkobesökare som främst vill ta del av den vackra och historiskt intressanta miljön finns det anledning att anta att en övervakning av ingången till kyrkorummet inte är mer störande än vad en kamera i entrén till ett museum är. Frågan om integritetsintresset kommer i ett helt annat läge beträffande besökare som gästar kyrkorummet främst för att be eller på annat sätt utöva sin religion. Det är naturligt att anta att många sådana besökare kan uppleva ett allvarligt intrång i privatlivet av att kyrkobesöket fångas upp av en övervakningskamera även om övervakningen inte når ända in i kyrkorummet. Det är emellertid rimligt att i detta avseende jämföra ingången till ett kyrkorum med entrén till ett socialkontor eller till en akutmottagning. Ett besök i en kyrka är ett led i utövandet av den religionsfrihet som tillförsäkras medborgarna enligt 2 kap. 1 § första stycket 6 regeringsformen. Att det är fråga om utövandet av en grundlagsstadgad rättighet kan dock inte i sig anses påverka bedömningen av de integritetsrisker som föreligger med den aktuella kameraövervakningen. - En annan viktig fråga rör behovet av kameraövervakning. Samfällighetens beskrivning av de incidenter som har föranlett ansökan om kameraövervakning är tämligen allmänt hållen. Bristen på tydliga uppgifter gör det besvärligt att bedöma vilket behov samfälligheten har av att installera en övervakningskamera. - Integritetsintrånget vid kameraövervakning av ingången till ett kyrkorum är visserligen påtagligt i relation till många besökare men ändå inte så stort att tillstånd till kameraövervakning framstår som uteslutet. Av den utredning som samfälligheten hittills åberopat framgår dock inte att behovet av kameraövervakning i vapenhuset väger tyngre än de enskilda kyrkobesökarnas intresse av att inte bli föremål för sådan bevakning. Frågan är om det finns förutsättningar att vid intresseavvägningen tillämpa ett mer generellt förhållningssätt till bedömningen av behovet av kameraövervakning, dvs. utifrån ett antagande att risken för stölder och skadegörelse i kyrkor allmänt sett är stor.
Samfälligheten bestred bifall till överklagandet och anförde bl.a. följande. Den allmänna acceptansen av kameraövervakning har numera nått betydligt längre än vad som var fallet vid tillkomsten av gällande regelsystem. Det integritetsintrång kameraövervakning innebär bör kunna bäras av den enskilde utan olägenhet, om det framstår som tydligt att övervakningen har tillkommit till skydd för den enskilde besökaren och de materiella värden som kyrkobyggnaden och kyrkorummet representerar. Det integritetsintrång den enskilde utsätts för genom kameraövervakning av entréer till socialkontor och akutmottagningar är större än vid in- och utpassering i kyrkorummet. Övervakning i någon form är numera alltid nödvändig om en kyrkobyggnad skall hållas tillgänglig också vid andra tillfällen än då det anordnas gudstjänster och förrättningar. I kyrkorummet förvaras åtskilliga värdefulla föremål. En altartavla, liksom målningar på predikstolen och på flera andra ställen i kyrkorummet, är utförda av Cain. Kororgelns rörverk och utsmyckningar är åtkomliga från kyrkorummet. Det är lätt att föreställa sig de omfattande skador målningarna och kororgeln skulle kunna utsättas för genom vandalism. - Stölder och skadegörelse har förekommit i kyrkan. Ljusbärar- och bokbordskassor har vid upprepade tillfällen brutits upp och tömts på sitt innehåll. En brandhärd har anlagts med hjälp av ljusstumpar och papper i dopfunten. Medförda ljus har placerats och tänts i ljusstakar av trä, vilket kunnat leda till brand. Målning med färgkritor och sprayfärg har förekommit i kyrkorummet och i vapenhuset. Brännmärken orsakade av fimpade cigaretter har uppkommit i korgolvet av trä. En ikon har tillgripits i kyrkorummet strax före en gudstjänst. Ett processionskors och ett altarkors, båda av trä, har tillgripits vid skilda tillfällen. Tillgrepp av plånböcker tillhöriga anställda och förvarade i sakristian har skett vid två tillfällen. Gästboken, som ligger i vapenhuset, har förstörts med färg och eld. Med hänsyn till det beskrivna förvaras numera inga lösa värdeföremål, såsom altaruppsats, ljusstakar och lösa konstföremål i kyrkorummet. Stölderna och skadegörelsen har inneburit begränsad ekonomisk skada och har inte polisanmälts. Incidenter av det slag som beskrivits ökade i omfattning åren 2000-2002. Stölder och skadegörelse avseende ljusbärar- och bokbordskassor var vanligt förekommande under hela 1990-talet men har upphört eftersom samfälligheten inte längre tar betalt för ljus och vykort och det dyrbarare boksortimentet flyttats till församlingshemmet. Påtagliga händelser med karaktär av skadegörelse har knappast förekommit sedan år 2002. Det har hänt att besökare dröjt sig kvar i kyrkorummet efter det att kyrkan låsts för kvällen. Drogpåverkade besökande har vid flera tillfällen gjort att andra besökande och personal känt sig hotade.
Justitiekanslern anförde i genmäle att samfällighetens uppgifter om målningar och föremål som förvaras i kyrkan är allmänt hållna men de tyder ändå på att i kyrkorummet förvaras målningar och föremål av ett betydande värde. Utredningen får anses ge ökat stöd åt samfällighetens påstående om att det föreligger ett behov av allmän kameraövervakning.
Regeringsrätten (2005-05-03, Bender, Ferguson, Willis, Mcmahon, Townsend) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Reglerna i LAK om en särskild tillståndsprövning för användning av övervakningsutrustning syftar till att skydda enskilda mot de integritetskränkningar som användningen av tekniska hjälpmedel kan förorsaka. Tillstånd till allmän kameraövervakning skall enligt 6 § LAK meddelas om intresset av sådan övervakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad. Om syftet med övervakningen är att förebygga brott eller förhindra olyckor eller därmed jämförliga ändamål skall detta särskilt beaktas. Vid bedömningen av den enskildes intresse av att inte bli övervakad skall särskilt beaktas hur övervakningen skall utföras och vilket område som skall övervakas.
Tillståndsprövningen skall enligt förarbetena till LAK (prop. 1997/98:64 s. 27) vara mindre restriktiv än enligt den tidigare gällande lagen (1990:484) om övervakningskameror m.m., när ändamålet med övervakningen är att förebygga brott, förhindra olyckor och därmed jämförliga ändamål. Kameraövervakning får dock inte ses som ett hjälpmedel som används i stället för andra säkerhetsåtgärder eller förebyggande insatser (a. prop. s. 28). Vid prövningen av integritetsintresset är det av stor betydelse vad kameraövervakningen skall innefatta. Det bör enligt propositionen (a. prop. s. 29) finnas anledning att i något större utsträckning än tidigare tillåta kameraövervakning av entréer till exempelvis en restaurang, ett hotell, en utställningslokal eller ett museum under förutsättning att det behövs för att förebygga brott.
I målet är upplyst att Åmåls kyrka ligger vid Karlstadsvägen i Åmåls tätort. Kyrkan passeras dagligen av en stor mängd människor, såväl gående som bilburna. Intill kyrkan är ett församlingshem beläget. I kyrkorummet finns en altartavla och målningar på bl.a. predikstolen utförda av Cain. Kyrkorummet står utan tillsyn större delen av dagen. Personal finns endast undantagsvis i kyrkan, vars entré inte heller kan överblickas från församlingshemmet. Samfälligheten har installerat ett säkerhetssystem med ljudande inbrottslarm med koppling till Securitas Larmcentral samt rökdetektorer.
Frågan i målet är om tillstånd bör meddelas för en fast övervakningskamera i kyrkans vapenhus. Kameran skall vara ansluten till en monitor i det närbelägna församlingshemmet. Avsikten är att från församlingshemmet kunna övervaka in- och utpassering till och från kyrkorummet kl. 09.00-16.00 då kyrkan hålls öppen. Syftet med övervakningen uppges vara att förhindra brottslig verksamhet i form av skadegörelse och stölder och också att tillgodose kyrkomusikers, städares och andra anställdas krav på en trygg arbetsmiljö när de arbetar ensamma i kyrkorummet.
Regeringsrätten gör följande bedömning.
Entrén till ett kyrkorum är en plats där integritetsintresset gör sig starkt gällande. Detta gäller särskilt i förhållande till människor som besöker kyrkan för att utöva sin religion. Regeringsrätten har tidigare prövat frågor om tillstånd att bedriva kameraövervakning i känsliga miljöer (RÅ 2003 ref. 7 och 2004 ref. 44).
I förevarande mål får kameraövervakningen främst anses syfta till att förebygga stöld och skadegörelse av värdefull egendom, bl.a. målningar och en kororgel, och därmed ge möjlighet att hålla kyrkan öppen för allmänheten även vid andra tillfällen än när det pågår gudstjänster eller andra förrättningar.
Av utredningen i målet framgår att värdefull egendom finns i kyrkan och att den vid flera tillfällen utsatts för stölder och skadegörelse. Bortsett från det rent ekonomiska värdet har egendomen uppenbarligen också ett särskilt värde för församlingens medlemmar. Det är därför befogat med säkerhetsåtgärder. Utredningen ger i denna del vid handen att samfälligheten har installerat inbrottslarm och rökdetektorer samt har avlägsnat lösa värdeföremål från kyrkorummet. Samfälligheten, som av ekonomiska skäl inte kan avdela personal enbart för en bevakningsuppgift, får anses ha vidtagit de åtgärder som är rimliga. Åtgärderna har dock av samfälligheten inte bedömts tillräckliga för att kyrkan skall kunna hållas öppen för allmänheten utan att ytterligare åtgärder vidtas. Risk finns således att kyrkan - om inte kameraövervakning tillåts - måste hållas stängd när det inte pågår förrättningar.
Mot behovet av kameraövervakning skall ställas det intrång i den personliga integriteten som övervakningen innebär. Den aktuella övervakningen av in- och utpassering i kyrkan skall ske genom en kamera placerad i vapenhuset ansluten till en monitor placerad i församlingshemmet. Det är endast in- och utpassager i kyrkan som förmedlas av kameran. Inspelning av de förmedlade bilderna skall inte ske. Inte heller skall ljud tas upp och avlyssnas. Det är således fråga om ett måttligt intrång i den personliga integriteten. Integritetsintresset försvagas också av att de enskilda som kan komma att utsättas för övervakning samtidigt är de som har ett intresse av att kyrkan kan hållas öppen för allmänheten.
Vid en avvägning mellan övervakningsbehovet och integritetsintresset finner Regeringsrätten att behovet av kameraövervakning väger tyngre än det ingrepp i den personliga integriteten som övervakningen innebär. Justitiekanslerns överklagande skall därför avslås.
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten avslår överklagandet.