Fråga om förvaltningsdomstols befogenhet att föreskriva närmare villkor för genomförandet av en insats enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (I och II).
O.J., som tillhörde personkretsen enligt 1 § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, ansökte om korttidsvistelse torsdag till måndag var tredje vecka. Vård- och omsorgsnämnden i Ulricehamns kommun avslog ansökan. Som skäl angavs att O.J:s behov av korttidsvistelse utanför det egna hemmet redan var tillgodosett genom av vård- och omsorgsnämnden beviljade insatser, nämligen korttidsvistelse sex icke specificerade dygn per månad.
I överklagande hos länsrätten yrkade O.J., genom sina ställföreträdare, att ansökan skulle beviljas och anförde i huvudsak följande. O.J. är i behov av ständig tillsyn. Vissa aktiviteter är familjen helt begränsad ifrån på grund av O.J:s funktionshinder. De kan aldrig leva ett normalt, socialt liv. Att kunna få avlastning under helgen istället för under vardagen innebär en möjlighet till avkoppling dygnet runt och helt andra möjligheter till socialt umgänge. Föräldrarna måste ha möjlighet att genomföra och delta i aktiviteter med de övriga barnen samt att kunna ha kvar sina vänner och odla sina intressen utanför hemmet. Vård- och omsorgsnämnden förlägger helt godtyckligt O.J:s korttidsvistelse till kvällar utan att beakta föräldrarnas synpunkter och önskemål om korttidsvistelse för O.J. var tredje helg. O.J. behöver komma hemifrån minst var tredje helg för att få miljöombyte och för att få möjlighet till samvaro med likasinnade kamrater och vuxna utan en mamma- och papparelation. O.J. behöver en kontinuitet i sin korttidsvistelse som han idag inte får. Vårdtyngden har ökat med O.J:s ålder då han har blivit fysiskt starkare och mer påhittig i sin destruktivitet. Detta ställer naturligtvis större krav på hela hans familj, alltså även hans friska syskon som är 17 respektive 12 år.
Länsrätten i Vänersborg (2003-06-26, ordförande Lewis) yttrade: I 7 § LSS stadgas att personer som anges i 1 § har rätt till insatser i form av särskilt stöd och särskild service om de behöver sådan hjälp i sin livsföring och om deras behov inte tillgodoses på annat sätt. - I målet är ostridigt att O.J. tillhör den personkrets som enligt 1 § LSS har rätt till insatser för särskilt stöd och service enligt lagen. - Av utredningen i målet framgår bl.a. följande. O.J. är en 18-årig pojke med Morbus Down syndrom. Han kan inte tala, men använder tecken för att kommunicera. Han har en uttalad motorisk oro, vilket gör att han utsätter sig för stora risker för skador och han måste ha ständig tillsyn. Han behöver hjälp med allt i sin dagliga livsföring. Han går på särskolans gymnasium i Ulricehamn. I början av februari 2003 ansökte föräldrarna skriftligen om utökad korttidsvistelse för O.J. på korttidshemmet Skogslyckan i Ulricehamns kommun. Ansökan avsåg korttidsvistelse på korttidshemmet torsdag eftermiddag till måndag förmiddag var tredje vecka, tio extra dygn under sommaren 2003 samt en extra korttidsvistelse en helg i juni i samband med Vätternrundan. Vård- och omsorgsnämnden beviljade O.J. korttidsvistelse utanför det egna hemmet, på korttidshem i Ulricehamn, med sex dygn per månad samt med tio extradygn under sommarperioden juni-augusti 2003. O.J. beviljades även extra korttidsvistelse under den helg i juni 2003 då cykeltävlingen Vätternrundan avgörs. Han bedömdes därmed tillförsäkrad de goda levnadsvillkor han har rätt till enligt LSS. Korttidsvistelsen som är beviljad sex dygn per månad kommer i mån av plats att förläggas till helgerna. - O.J. är som nyss nämnts beviljad korttidsvistelse utanför det egna hemmet, på korttidshem i Ulricehamn, med sex dygn per månad. Detta motsvarar i antal dygn räknat mer än väl det antal dygn han ansökt om, nämligen var tredje helg under ca tre och ett halvt dygn. Frågan i målet är snarast huruvida O.J. kan kräva att beviljade dygn förläggs till veckosluten. - Kammarrätten i Göteborg prövade i dom, meddelad den 21 oktober 1999, frågan gällande förläggningen i tid av O.J:s korttidsvistelse utanför hemmet (som vid denna tidpunkt avsåg endast tre dygn per månad) och anförde då att även korttidsvistelse utanför hemmet under vardagar måste anses innebära rekreation och miljöombyte för O.J:s del. Likaså ansåg kammarrätten att föräldrarna fick avlastning genom O.J:s korttidsvistelser som i vissa fall förläggs till vardagar. Till sist konstaterade kammarrätten att det inte var visat att O.J. och hans familj inte uppnådde goda levnadsvillkor genom den redan beviljade insatsen. - O.J. har blivit äldre och kräver i viss mån större vårdinsatser. Antalet beviljade dygn på korttidsvistelse utanför det egna hemmet har emellertid fördubblats sedan kammarrättens avgörande. Förhållandena i förevarande mål är huvudsakligen desamma som då kammarrätten prövade den aktuella frågan. Länsrätten anser nu att O.J:s behov av stöd och service är tillgodosedda. Överklagandet skall därmed avslås. - Länsrätten avslår överklagandet.
Nämndemännen Scott och Williams var av skiljaktig mening och anförde följande. Det är O.J:s behov av stöd och service som skall sättas i första rummet. Vård- och omsorgsnämndens eventuella svårigheter att ha tillräckligt med personal tillgänglig på korttidshemmet, och eller platsbrist, skall inte vara avgörande. O.J. och hans familj skulle må bättre om korttidsvistelserna förlades till veckosluten, varför överklagandet skall bifallas.
O.J. överklagade hos kammarrätten och yrkade genom sina ställföreträdare att han skulle beviljas korttidsvistelse var tredje helg från torsdag eftermiddag till måndag förmiddag.
Vård- och omsorgsnämnden ansåg att kammarrätten skulle avslå överklagandet och anförde följande. I Ulricehamn finns en väl utbyggd korttidsverksamhet för funktionshindrade. Korttidsverksamheten består av två korttidshem, ett med sex platser avsedda för barn, ungdomar och vuxna med utvecklingsstörning och ett med tre platser avsedda för barn och ungdomar med någon form av autism. Korttidsverksamheten skall fungera dygnet runt årets alla dagar. Den är inte enbart avsedd för helger. Platserna är således till för både planerade och akuta vistelser. För att denna verksamhet skall kunna upprätthållas, måste de planerade vistelserna förläggas både till veckodagar och till helger. Vid planeringen försöker personalen i möjligaste mån tillgodose den enskildes önskemål. Eftersom O.J. behöver ständig tillsyn måste dock bokning ske med hänsyn till övriga på korttidshemmet och hur stor personaltätheten är. Vid genomgång av O.J:s bokningsschema för perioden april-oktober 2003 kan konstateras att vistelserna i de flesta fall har verkställts i anslutning till helger. Under denna period har han varit bokad på korttidshemmet under 69 dygn. Av dessa har 32 dygn infallit under fredag till söndag.
Kammarrätten i Göteborg (2004-09-30, Dennis, White, Harding, referent) yttrade: I 5 § LSS föreskrivs att verksamhet enligt lagen skall främja jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet för den som omfattas av lagen. Målet skall vara att den enskilde får möjlighet att leva som andra. - Av 9 § 6 LSS framgår att insatserna för särskilt stöd och särskild service bl.a. består i korttidsvistelse utanför det egna hemmet. - I förarbetena till lagen (prop. 1992/93:159 s. 77 f.) uttalas bl.a. följande. Genom korttidsvistelse skall anhöriga kunna ges avlösning och utrymme för avkoppling. För den funktionshindrade personen kan korttidsvistelsen både tillgodose behov av miljöombyte och rekreation och ge möjlighet till personlig utveckling. Insatsen bör också kunna ses som ett led i att bryta ett beroendeförhållande mellan barn och föräldrar. Korttidsvistelsen bör kunna arrangeras i olika former. Den bör kunna ges i särskilt anordnade korttidshem, genom stödfamiljer eller i form av t.ex. lägervistelse. Den enskildes eller en enskild familjs önskemål och behov bör så långt möjligt vara avgörande vid val av utformningen av korttidsvistelsen, men också vissa lokala förhållanden bör kunna styra utformningen. - O.J. har beviljats korttidsvistelse sex dygn per månad. Frågan i målet är om han och hans föräldrar i lagens mening uppnår goda levnadsvillkor även om vistelsen förläggs på sådant sätt att den inte sker var tredje helg från torsdag eftermiddag till måndag förmiddag. - Kammarrätten gör följande bedömning. - Utredningen visar att O.J. med tiden har blivit alltmer aggressiv och destruktiv och därmed mer vårdkrävande. Föräldrarna kan inte få avlastning på annat sätt än genom kommunens försorg. Utformningen av den insats beträffande O.J. som därmed är nödvändig måste styras av de behov som han och hans familj har. Utredningen måste även anses visa att varken O.J. eller hans familj uppnår goda levnadsvillkor med den av kommunen beviljade insatsen, som kan innebära korttidsvistelse enbart på vardagar utan en för familjens behov rimligt avpassad anslutning till veckoslut. O.J:s behov av rekreation och miljöombyte tillgodoses bättre om vistelsen kontinuerligt förläggs till en regelbundet återkommande och sammanhängande period. Vad gäller O.J:s föräldrar och syskon kan de med hänsyn till tyngden av de vårdinsatser som ankommer på dem inte anses få tillräcklig avkoppling och avlösning på ett annat sätt än om vistelsen sker från torsdag eftermiddag till måndag förmiddag. O.J. får därmed anses berättigad till korttidsvistelse med yrkad omfattning och förläggning. Överklagandet skall därför bifallas. - Kammarrätten upphäver länsrättens dom och vård- och omsorgsnämndens beslut och förklarar att O.J. har rätt till korttidsvistelse från torsdag eftermiddag till måndag förmiddag var tredje vecka.
Vård- och omsorgsnämnden överklagade och yrkade att Regeringsrätten, med ändring av kammarrättens dom, skulle fastställa länsrättens dom. Till stöd för sin talan anförde nämnden bl.a. följande. Enligt förarbetena till lagstiftningen (prop. 1992/93:159 s. 77) bör den enskildes eller den enskildes familjs önskemål och behov så långt som möjligt vara avgörande vid val av utformningen av korttidsvistelsen men också vissa lokala förhållanden bör kunna styra utformningen. I praxis (RÅ 1992 ref. 46) är det fastslaget att resursbrist inte kan åberopas som stöd för ett avslagsbeslut. Däremot måste i många fall godtas att resursbrist kan utgöra skäl för att beviljade omsorger inte kan tillhandahållas på en viss begärd nivå. Den korttidsverksamhet om nio platser som finns i Ulricehamns kommun skall fungera dygnet runt under årets alla dagar. Den är inte avsedd enbart för helger. För att verksamheten skall kunna upprätthållas måste de planerade vistelserna förläggas till både veckodagar och helger. Den enskildes önskemål tillgodoses i möjligaste mån. Kammarrätten gör bedömningen att korttidsvistelsen måste förläggas från torsdag till måndag. Enligt nämndens uppfattning är det inte rimligt att domstolen skall styra utformningen genom angivande av vilka veckodagar insatsen skall utföras. Det skulle kunna komma att påverka nämndens hela korttidsverksamhet eftersom de flesta som beviljats den aktuella insatsen vill att den skall utföras i anslutning till helger. Som nämnts i propositionen bör vissa lokala förhållanden kunna styra utformningen av insatsen. Det innebär enligt nämndens bedömning att det i slutänden måste vara nämnden som utformar verkställigheten av beviljade insatser, naturligtvis i samråd med den enskilde och med den enskildes och verksamhetens bästa för ögonen. För en kommun skulle det inte gå att driva en verksamhet, varken kostnadsmässigt eller resursmässigt, om domstolen skall styra insatsen. I förlängningen skulle det innebära att domstolen även skulle kunna styra över vem som skall utföra insatsen och var den utförs.
O.J. bestred, genom sin gode man, bifall till överklagandet. Till stöd för sin inställning anförde han bl.a. följande. Hans behov av korttidsvistelse skall inte enbart fungera enskilda kvällar på vardagar och som sovstuga enskilda nätter. Hans behov är rekreation och miljöombyte under en sammanhängande tid av flera dagar. Dessa dagar skall också tillgodose den övriga familjens sociala och praktiska behov. Om kommunen skulle få fria händer att schemalägga korttidsverksamheten för LSS-brukarna är risken mycket stor att insatserna inte kommer att uppfylla kraven i 6 § LSS.
På Regeringsrättens begäran yttrade sig Socialstyrelsen i målet. Efter att inledningsvis ha redogjort för relevanta bestämmelser och förarbetsuttalanden anförde Socialstyrelsen bl.a. följande.
Som framgått av redogörelsen för bestämmelserna i LSS och dess förarbeten, förutsätts att insatserna tillhandahålls med en hög grad av individualisering samt vidare att den enskilde skall ha ett direkt inflytande över den närmare utformningen av dessa. Huruvida den enskildes behov av stöd och service tillgodoses, och denne härigenom tillförsäkras goda levnadsvillkor, är ofta direkt avhängigt utformningen av insatsen. Lagstiftningen kan, enligt Socialstyrelsens mening, inte anses utformad på så sätt att den hindrar nämnden från att i beslut i viss mån närmare precisera utformningen av en insats som faller inom lagens ram. Att detta görs torde tvärtom ofta vara en förutsättning för att det skall kunna avgöras om beslutet gått den enskilde emot eller inte. - Mot bakgrund av ovanstående kan det enligt Socialstyrelsens mening inte heller anses föreligga något principiellt hinder för en förvaltningsdomstol att, i enlighet med den enskildes yrkande och inom ramen för de insatser som avses i LSS, föreskriva om sådana närmare villkor som t.ex. att viss form av korttidsvistelse skall tillhandahållas och vid vilka tider detta skall ske. Utan denna möjlighet riskerar den enskildes besvärsrätt att i vissa delar bli illusorisk. För detta synsätt talar även uttalandena i förarbetena om att beslut om viss utformning av en insats i regel utgör ett överklagbart beslut (prop. 1992/93:159 s. 190). - O.J. har i ansökan framfört tydliga önskemål om när insatsen skall tillhandahållas och även gjort gällande att avlastning måste ske under sammanhängande perioder i anslutning till helger för att behovet skall tillgodoses. Som framgått av redogörelsen för lagstiftning och förarbeten bör den enskildes önskemål och behov så långt möjligt vara avgörande. Enligt Socialstyrelsens mening får vad som framkommit i målet, om yttringarna av O.J:s funktionshinder och familjens behov av avlösning och utrymme för avkoppling, anses utvisa att O.J. och hans familj, för att tillförsäkras goda levnadsvillkor, har behov av en regelbundet återkommande och sammanhängande korttidsvistelse i anslutning till helger. Mot bakgrund härav anser Socialstyrelsen att kammarrätten haft fog för att i domen föreskriva att korttidsvistelsen skall tillhandahållas i enlighet med O.J:s yrkande. Vad nämnden anfört om hur verksamheten är organiserad föranleder ingen annan bedömning.
Sveriges Kommuner och Landsting, som av Regeringsrätten beretts tillfälle att avge yttrande i målet, anförde bl.a. följande.
Det är kommunen (eller landstinget) som har det organisatoriska och kostnadsmässiga ansvaret för LSS-insatserna. Det innebär bl.a. att kommunen inom lagstiftningens ram har viss handlingsfrihet och bestämmanderätt när det gäller att anpassa verksamheten efter lokala förutsättningar. Det ankommer på kommunen att bedöma behovet av exempelvis korttidshem och närmare bestämma var dessa skall vara belägna, hur stora de skall vara och liknande mer organisatoriska frågor. Det är även kommunen som avgör om kommunen tillhandahåller insatsen i egen regi eller väljer att sluta avtal med någon annan utförare. Av 17 § LSS framgår att kommunen får, med bibehållet ansvar, sluta avtal med någon annan om att tillhandahålla insatser. - En naturlig följd av ovanstående är att nämnden inte har någon reglerad skyldighet att i beslut om LSS-insatser närmare ange hur insatsen skall utformas. Vanligtvis anges i beslutet endast att sökanden beviljats insats i form av exempelvis korttidsvistelse eller bostad med särskild service. Förvaltningens praktiskt inriktade ställningstagande till detaljerna för hur ett visst beslut skall verkställas är att betrakta som verkställighetsåtgärder inom ramen för det redan fattade beslutet (se JO 2005/06 s. 182). Det erbjudna alternativet måste självklart uppfylla kravet på goda levnadsvillkor och i största möjliga utsträckning skall den enskildes önskemål tillgodoses. Lagens krav att den enskilde i största möjliga utsträckning skall ges inflytande och medbestämmande över insatser som ges kan dock enligt Sveriges Kommuner och Landsting inte tolkas som att det är den enskilde som bestämmer över verkställighetsåtgärderna. Kommunens organisatoriska och kostnadsmässiga ansvar skulle i sådant fall bli illusoriskt. Då ett resonemang förs om dessa frågor måste även beaktas att en kommun som underlåter att tillhandahålla en insats enligt 9 § LSS som någon är berättigad till enligt en domstols avgörande, skall åläggas att betala en särskild avgift. En sådan reglering kräver att kommunerna ges en reell möjlighet att uppfylla lagstiftningens krav. Fråntas kommunen sin möjlighet att organisera verksamheten genom att den yttersta beslutanderätten när det gäller verkställighetsåtgärderna flyttas över till den enskilde eller domstolen kan kommunen hamna i ett läge där en verkställighet av ett visst beslut inte är möjlig och/eller de kostnadsmässiga konsekvenserna blir orimliga. Den enskilde kan t.ex. ha bestämda önskemål om en bostad med särskild service på ett visst specifikt gruppboende där en ledig bostad saknas. - Som framgår ovan anser Sveriges Kommuner och Landsting att det är kommunen som ytterst måste få avgöra hur ett beslut skall verkställas. Enligt förbundets uppfattning gäller detta i princip även vid vilka tider beslutet verkställs. Om Regeringsrätten är av en annan uppfattning vill förbundet även framföra följande. - Det aktuella ärendet rör en ung man, O.J., född 1985, som begärt korttidsvistelse enligt LSS var tredje helg från torsdag eftermiddag till måndag förmiddag. Enligt nämndens uppfattning uppnår O.J. goda levnadsvillkor genom redan beviljad insats - korttidsvistelse under sex icke specificerade dygn per månad. - Den enskildes önskemål skall i största möjliga utsträckning tillgodoses. Av handlingarna framgår att kommunen så långt det är möjligt förlägger korttidsvistelsen enligt O.J:s önskemål men att ett fullständigt tillmötesgående inte är möjligt. I kommunens organisatoriska ansvar ligger en skyldighet att se till att korttidshem fungerar med hänsyn tagen till alla de personer som har behov av vistelse där. En planering av vistelser behöver därför göras utifrån aspekten att tiden på korttidshemmet skall bli bästa möjliga för samtliga brukare - samtidigt som behov av akuta vistelser måste kunna tillgodoses. Enligt Sveriges Kommuner och Landsting är det endast kommunen som har överblicken och som kan avgöra hur vistelserna bör koordineras. - O.J:s specifika önskemål när det gäller tiden kan enligt kommunen inte tillgodoses inom Ulricehamns korttidshemsverksamhet. Det framgår inte av handlingarna om just denna verksamhet är det enda alternativ som O.J. kan acceptera. Om så är fallet är det enligt Sveriges Kommuner och Landsting inte möjligt att bifalla O.J:s begäran då en verkställighet enligt ansvarig kommun kommer att medföra negativa konsekvenser för andra personer som har behov av korttidsvistelse. Denna avvägning torde inte vara möjlig att göra för någon annan än kommunen. - Skulle Regeringsrätten komma fram till att kommunens beviljade insats inte tillförsäkrar O.J. goda levnadsvillkor och Ulricehamns korttidshemsverksamhet inte är det enda tänkbara alternativet för O.J. är det förbundets uppfattning att ärendet bör visas åter till kommunen så att kommunen tillsammans med O.J. kan hitta en alternativ lösning - antingen genom att kommunen sluter avtal med någon annan utförare eller, om det är ett realistiskt alternativ, korttidsvistelse i form av stödfamilj.
Regeringsrätten (2007-07-05, Billum, Anderson, Nguyen, Gutierrez, Clarke) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 7 § första stycket LSS har personer som omfattas av lagen rätt till insatser i form av särskilt stöd och särskild service enligt 9 § 1-9, om de behöver sådan hjälp i sin livsföring och om deras behov inte tillgodoses på annat sätt. Enligt andra stycket skall den enskilde genom insatserna tillförsäkras goda levnadsvillkor. Insatserna skall vara varaktiga och samordnade. De skall anpassas till mottagarens individuella behov samt utformas så att de är lätt tillgängliga för de personer som behöver dem och stärker deras förmåga att leva ett självständigt liv.
En sådan insats är korttidsvistelse utanför det egna hemmet (9 § 6).
I förarbetena till LSS (prop. 1992/93:159 s. 77) anförs bl.a. följande.
Genom korttidsvistelse skall anhöriga kunna ges avlösning och utrymme för avkoppling. För den funktionshindrade personen kan korttidsvistelsen både tillgodose behov av miljöombyte och rekreation och ge möjlighet till personlig utveckling. Insatsen bör också kunna ses som ett led i att bryta ett beroendeförhållande mellan barn och föräldrar.
I författningskommentaren anförs (a. prop. s. 178).
Syftet med korttidsvistelse utanför det egna hemmet, som är en insats enligt omsorgslagen, är dels att den funktionshindrade personen skall erbjudas miljöombyte och rekreation, dels att anhöriga därigenom kan beredas avlösning i omvårdnadsarbetet. Insatsen kan därför delvis ses som ett alternativ till insatsen avlösarservice i femte punkten. Korttidsvistelse kan förläggas i korttidshem eller i annan familj - stödfamilj. Sommarläger och kortkurser kan också utgöra en form av korttidsvistelse. Korttidsvistelse bör kunna erbjudas både som en regelbunden insats och som en lösning vid akuta behov. Insatsen bör också kunna ses som ett led i att bryta ett ensidigt beroende mellan barn och föräldrar.
Enligt 27 § första stycket LSS får bl.a. beslut som avser insatser för en enskild enligt 9 § överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.
I lagstiftningsärendet uttalades i anslutning till den nu angivna bestämmelsen följande (a. prop. s. 189 f.).
Om den enskilde överklagar ett avslagsbeslut avseende rätt till insats skall domstolen avgöra om rätt till den begärda insatsen föreligger. Om sådan rätt föreligger kan domstolen förplikta den ansvarige huvudmannen att tillhandahålla insatsen eller visa målet åter till den ansvarige huvudmannen. Det torde normalt inte finnas anledning för domstolen att vid bifall till överklagandet gå närmare in på utformningen av den avsedda stödinsatsen. Det ankommer i första hand i stället på vederbörande nämnd att bestämma det närmare innehållet i stödinsatsen. - Lagrådet framhöll vid tillkomsten av nu gällande omsorgslag att det emellertid kan tänkas fall där den enskilde visserligen kommer i åtnjutande av viss omsorg, men gör gällande att innehållet i den lämnade omsorgen inte fyller lagens krav på hur en sådan omsorg bör vara beskaffad. Om t.ex. en person är missnöjd med en viss stödinsats som erbjuds honom och önskar tillgång även till annan eller mer kvalificerad hjälp måste han rimligen ha rätt att av domstolen få prövat om det han erhåller uppfyller lagens krav eller om lagen förutsätter en högre nivå på insatsen. - Domstolsprövningen kommer i dessa fall sålunda att avse just utformningen av den särskilda insatsen, i vart fall på det sättet att domstolen uttalar sig om den lämnade insatsen är tillräcklig med beaktande av innehållet i 3 och 5 §§ omsorgslagen (motsvaras närmast av 5-7 §§ i den nya lagen). - Jag gör samma bedömning när det gäller insatser enligt den nya lagen. Jag vill tillägga att detta torde innebära att beslut om viss utformning av en insats eller om ändring av en tidigare lämnad insats i regel måste anses utgöra för den enskilde överklagbara beslut.
Frågan i målet gäller omfattningen av den prövning som domstolarna skall göra i mål om särskilda insatser enligt LSS. Eftersom det är fråga om förvaltningsbesvär gäller generellt att domstolen kan pröva målet i dess helhet och i förekommande fall sätta ett nytt beslut i det överklagade beslutets ställe. I motiven har också påpekats att beslut om utformningen av en insats är ett för den enskilde överklagbart beslut. Normalt finns det dock i mål av det nu aktuella slaget inte anledning för domstolen att vid bifall till ett överklagande gå närmare in på utformningen av den avsedda stödinsatsen. I praxis överlåts det ofta på vederbörande nämnd att bestämma det närmare innehållet i den. Sådana bedömningar och avvägningar låter sig ofta inte göras med utgångspunkt i endast ett enstaka ärende. Hänsyn måste tas till organisatoriska aspekter, tillgång till adekvat personal, m.m. En viss flexibilitet måste också finnas. Ett ställningstagande till detaljerna vad gäller utformningen av en viss insats torde oftast vara att betrakta som beslut om verkställighetsåtgärder. Rena verkställighetsbeslut anses inte vara överklagbara (se t.ex. Ragnemalm, Förvaltningsbesluts överklagbarhet, 1970 s. 582, jfr RÅ 1988 ref. 40). Vad domstolen har att ta ställning till är om den enskilde genom den erbjudna insatsen tillförsäkras goda levnadsvillkor och - i förekommande fall - om de anhöriga genom insatsen bereds avlösning i omvårdnadsarbetet (jfr RÅ 2006 ref. 66 II).
O.J:s rätt till korttidsvistelse har inte ifrågasatts och inte heller att den skall äga rum på ett korttidsboende. Frågan är därför endast om den av nämnden beslutade insatsen är tillräcklig för att tillförsäkra O.J. goda levnadsvillkor samt de anhöriga rätt till avlösning i omvårdnadsarbetet.
Det har enligt Regeringsrättens mening inte framkommit annat än att O.J:s behov av rekreation och miljöombyte skulle kunna tillgodoses även om vistelsen ibland äger rum på andra veckodagar än torsdag - måndag. Vidare framstår det som mindre lämpligt att i beslutet lägga fast hur många dagar i följd vistelsen skall vara med tanke på den flexibilitet som såväl hänsynen till den enskildes och de anhörigas önskemål som nämndens behov av att kunna planera verksamheten på ett effektivt sätt kräver. O.J. får genom Vård- och omsorgsnämndens beslut anses tillförsäkrad goda levnadsvillkor. Det får vidare förutsättas att nämnden inom ramen för den beviljade insatsen i möjligaste mån tillgodoser de anhörigas önskemål om vilka dagar vistelsen skall äga rum. Överklagandet skall därför bifallas.
Regeringsrättens avgörande. Med bifall till överklagandet upphäver Regeringsrätten kammarrättens dom och fastställer länsrättens dom.
Stadsdelsnämnden Tynnered i Göteborg avslog M.M:s ansökan om fortsatt korttidsvistelse utanför det egna hemmet i form av lägervistelse med motiveringen att behovet fick anses tillgodosett genom redan beviljade insatser i form av daglig verksamhet och personlig assistans.
M.M. överklagade beslutet hos länsrätten, genom sin gode man, och yrkade att hon skulle beviljas fortsatt korttidsvistelse i form av lägervistelse i Onsala. Hon anförde bl.a. följande. Hennes behov tillgodoses inte genom de timmar hon är beviljad personlig assistans av Försäkringskassan. Vid Försäkringskassans uträkning av hennes behov av personlig assistans utgick kassan från att hon även i fortsättningen skulle vistas på läger. Hon är mycket känslig för förändringar och hennes lägervistelser fungerar mycket bra. De ses även som träning inför en eventuell flytt till annat boende. Det räcker inte med den avlastning hennes mor får när hon befinner sig på den dagliga verksamheten. Den tiden måste hennes mor använda till andra sysslor såsom att handla och tvätta etc.
Stadsdelsnämnden vidhöll sitt beslut och anförde bl.a. följande. M.M. har i stället för sådan lägervistelse erbjudits plats på de korttidsboenden som stadsdelsnämnden bedriver i egen regi för att hon skall få miljöombyte och kunna "lägenhetsträna" inför en framtida flytt. Hon ges därmed även möjlighet till umgänge med personer hon kan känna gemenskap med och vänja sig vid att andra personer står för omvårdnaden av henne. M.M:s mammas behov av avlastning kan tillgodoses genom att hon överlåter assistanstimmar till någon annan yrkesverksam assistent. Hon får också avlastning under de sex timmar varje vardag som M.M. befinner sig i sin dagliga verksamhet.
Länsrätten i Göteborg (2005-05-23, ordförande Norman) yttrade: Enligt 7 § LSS har personer som omfattas av lagens personkrets rätt till insatser i form av särskilt stöd och särskild service enligt 9 § 1-9, om de behöver sådan hjälp i sin livsföring och om deras behov inte tillgodoses på annat sätt. Den enskilde skall genom insatserna tillförsäkras goda levnadsvillkor. Insatserna skall vara varaktiga och samordnade. De skall anpassas till mottagarens individuella behov och utformas så att de är lätt tillgängliga för de personer som behöver dem och stärker deras förmåga att leva ett självständigt liv. Enligt 9 § 6 LSS är korttidsvistelse utanför det egna hemmet en av de insatser som den i lagen angivna personkretsen kan vara berättigad till. - I förarbetena till LSS (prop. 1992/93:159, s. 77) uttalas bl.a. följande. Genom korttidsvistelse skall anhöriga kunna ges avlösning och utrymme för avkoppling. För den funktionshindrade personen kan korttidsvistelsen både tillgodose behov av miljöombyte och rekreation och ge möjlighet till personlig utveckling. Vidare sägs att insatsen bör kunna arrangeras i olika former samt att vissa lokala förhållanden bör kunna styra utformningen. Den enskildes eller den enskildes familjs önskemål och behov bör dock så långt möjligt vara avgörande vid val av utformningen. - Av utredningen i målet framgår bl.a. följande. M.M., som är 39 år, bor tillsammans med sin mamma som är god man och personlig assistent för henne. M.M. lider av Morbus Down med en grav mental retardation samt autism. Hon har svårt att förstå handling och verkan vilket gör att hon behöver hjälp med all ADL och alla praktiska bitar som hon behöver för att klara av vardagen. När hon blir orolig händer det att hon kissar på sig och hon kan även i pressade situationer bli gapig och stökig. Hon har inget direkt tal men kan förmedla sig med dem som vårdar henne. M.M. befinner sig på daglig verksamhet sex timmar varje vardag. Hon går själv till och från den dagliga verksamheten när hennes mamma står i fönstret och ser till att hon kommer fram. Förutom daglig verksamhet har M.M. även haft insatsen korttidsvistelse utanför det egna hemmet i form av lägervistelse i Onsala nio helger per år samt två veckor under sommar. Genom det överklagade beslutet har stadsdelsnämnden beslutat att inte längre bevilja henne korttidsvistelse i form av lägervistelse utan har i stället erbjudit hennes plats på de korttidsboenden som Tynnered bedriver i egen regi. M.M:s mamma har för avsikt att under några år till fortsätta att arbeta som personlig assistent åt sin dotter, innan hon går i pension. Därefter är planeringen att M.M. ska flytta till annat boende. - Länsrätten gör följande bedömning. - Länsrätten kan endast pröva det som omfattas av det överklagade beslutet, dvs. om M.M. skall beviljas fortsatt korttidsvistelse utanför det egna hemmet i form av lägervistelse i Onsala. I det fall hon anses vara i behov av ytterligare personlig assistans kan hon på nytt ansöka hos Försäkringskassan och få sitt behov av utökad assistans prövat. - I målet är ostridigt att M.M. tillhör personkretsen som kan ha rätt till insatser enligt LSS bl.a. i form av korttidsvistelse utanför det egna hemmet. Som ovan angetts är syftet med den insatsen att den skall ge den funktionshindrade miljöombyte och rekreation och de anhöriga avlastning i vårdarbetet. Även om M.M. under vardagar befinner sig i daglig verksamhet anser länsrätten att hon därutöver har behov av att vistas utanför det egna hemmet under en längre sammanhängande period några tillfällen per år. Detta både för att hon kan behöva miljöombyte men också för att bryta beroendet av sin mamma och tränas inför en framtida flytt. Länsrätten konstaterar sålunda att oavsett hennes mammas behov av avlastning har M.M. behov av korttidsvistelse utanför det egna hemmet. - Stadsdelsnämnden har dock i samband med att den avslog ansökan om fortsatt korttidsvistelse i form av lägervistelse erbjudit M.M. plats i något av de korttidsboenden som Tynnered driver i egen regi och uppgett att hon därigenom kan få sina behov av miljöombyte och rekreation tillgodosedda. Även om LSS stadgar att den enskildes möjlighet vid val av insats skall tillgodoses så långt som möjligt ger det emellertid inte den enskilde rätt att själv välja utformningen av en insats såsom valet av lokal och personal. Stadsdelsnämnden har uppgett att M.M. genom erbjuden plats på korttidsboende kan få sina behov tillgodosedda. Med hänsyn härtill och då utredningen inte heller visar att en plats i sådant korttidsboende skulle medföra en sådan försämring av insatsens kvalitet i förhållande till lägervistelse att M.M. inte längre tillförsäkras goda levnadsvillkor, anser länsrätten inte att stadsdelsnämnden kan åläggas att bekosta korttidsvistelse i form av lägervistelse i Onsala. Överklagandet skall därför avslås. - Länsrätten avslår överklagandet.
M.M. överklagade hos kammarrätten och yrkade, genom sin gode man, att hon skulle beviljas korttidsvistelse i form av lägervistelse i Onsala under nio helger per år samt två veckor under sommaren. Hon anförde i huvudsak följande. Kontinuiteten är av största vikt. Hon är psykiskt labil och förändringar är ytterst påfrestande för henne. Hennes tillstånd har försämrats det senaste året och hon får antidepressiv medicin och insomningstabletter. Om hon skall kunna flytta hemifrån inom tre år som planerat, måste hon vara så stabil och trygg som möjligt. På lägret i Onsala har personalen hittat speciallösningar för henne och man borde inte ändra på något som äntligen fungerar. Hon har varit på andra korttidsboenden men det har aldrig fungerat väl. Efter stadsdelsnämndens beslut erbjöds hon plats på ett korttidsboende i Olskroken. Där har hon varit tidigare men det fungerade inte alls. Det är olika personer där olika helger. Dessutom blir hon väldigt skrämd av själva platsen Olskroken på grund av mycket folk, trafik och spårvagnar. Olskroken är en av flera platser i Göteborg som hon reagerar kraftigt på. De handläggare som har fattat beslutet att dra in hennes lägervistelse har aldrig träffat henne.
Stadsdelsnämnden ansåg att överklagandet skulle avslås och anförde bl.a. följande. Med plats i korttidsboende ges M.M. möjligheter till miljöombyte samt att träna inför ett eget framtida boende. M.M. har vid två tillfällen erbjudits plats i korttidsboende men avböjt. Det är inte uppenbart i de intyg M.M. inkommit med att lägerverksamheten i Onsala bättre tillgodoser hennes behov av miljöombyte och rekreation än de korttidsboenden som stadsdelsnämnden erbjuder. Kammarrätten har i dom den 23 november 2005 i mål nr 540-05 uttalat att den enskilde inte har någon ovillkorlig rätt att erhålla beviljad insats exakt där han önskar.
Kammarrätten i Göteborg (2006-06-14, Olsen, Woods, referent, Perry) yttrade: Tillämpliga bestämmelser framgår av länsrättens dom. - Cabrera Skullered uppger i intyg den 27 juni 2005 bl.a. följande. Det senaste året har M.M. försämrats och blivit mycket mer orolig. M.M. beter sig som ett mycket litet barn. Hennes rädsla för nya situationer och okända människor har ökat. Hon brukar få besöka läkarmottagningen när inga andra patienter är där. De korttidsboenden som Tynnered driver i egen regi har säkert en god vårdkvalitet, men det är inte de boenden som M.M. känner till och är trygg med. - Personalen på lägret i Onsala har i ett intyg den 22 juni 2005 uppgett bl.a. följande. M.M. har varit på lägret i fyra eller fem år, hela tiden med samma personal. Det har tagit tid för henne att anpassa sig och trivas. Kontaktpersonen på lägret är mycket viktig och den ende som tillåts hjälpa henne på morgonen och när hon skall lägga sig på kvällen. M.M. är mycket känslig för olika platser och personalen har lärt sig vilka utflyktsmål som är lämpliga. Det går aldrig att få M.M. att göra något som hon inte själv är positiv till. När M.M. var i 20-årsåldern bytte hon skola. Hon fick endast tre veckors inskolning vilket inte var tillräckligt. Det resulterade i att hon vägrade lämna bostaden under ett halvår. Under M.M:s uppväxt har flera korttidsvistelser prövats men inte fungerat på grund av för stort ombyte av andra deltagare och personal. Skoltiden var mycket problematisk och man fick ta särskild hänsyn till M.M. när det gällde elevantal i klassen. De har mycket svårt att förstå varför M.M:s inarbetade lägervistelse skall bytas ut mot annan korttidsvistelse. I höstas erbjöds M.M. plats på Björkhöjdsstigens korttidsboende. Det boendet har lagts ner och det finns inte någon erbjuden plats på annat boende som har presenterats på ett betryggande sätt. - Av utredningen framgår att M.M. har ett sådant behov av såväl miljöombyte och rekreation som träning inför den planerade flyttningen, att hon uppfyller förutsättningarna i LSS för rätt till korttidsvistelse utanför det egna hemmet. - Med hänsyn till arten och omfattningen av M.M:s funktionshinder måste höga krav ställas på det korttidsboende där hon skall vistas. Lägret i Onsala synes väl anpassat efter hennes särskilda behov. Stadsdelsnämnden har uppgett att M.M. vid två tillfällen har erbjudits plats i annat korttidsboende. En sådan förändring bör ske i samråd med M.M. och hennes mamma och måste sannolikt föregås av en tids inskolning. Någon planering i detta avseende verkar emellertid inte finnas och några närmare uppgifter om erbjudna insatser har inte lämnats. - Med hänsyn till det nu anförda samt övrig utredning kan det inte anses framgå att de insatser som stadsdelsnämnden har erbjudit är tillräckliga för att tillgodose M.M:s behov och tillförsäkra henne goda levnadsvillkor. M.M. skall därför beviljas korttidsvistelse på lägret i Onsala i samma omfattning som förut. Beslutet skall, liksom tidigare, tidsbegränsas. - Med bifall till överklagandet förklaras M.M. berättigad till korttidsvistelse enligt LSS i form av lägervistelse i Onsala under nio helger per år samt två veckor under sommaren. Beslutet gäller t.o.m. den 31 december 2006.
Stadsdelsnämnden Tynnered i Göteborg överklagade och yrkade att Regeringsrätten skulle upphäva kammarrättens dom i den del som gällde anlitande av viss verksamhet och precisering till helger och fastställa länsrättens dom. Till stöd för sin talan anförde stadsdelsnämnden bl.a. följande. M.M. har rätt till korttidsvistelse men insatsen har erbjudits i annan form än den önskade lägerverksamheten. Den avgörande frågan i målet är hur korttidsvistelserna skall genomföras, alltså hur nämnden skall verkställa beslutet. Nämnden är väl medveten om sitt ansvar att utforma beviljade insatser så att syftet med dem uppnås. När det gäller korttidsvistelse skall den funktionshindrades behov av stimulans och rekreation tillgodoses samtidigt som anhörig får sitt behov av avlastning tillgodosett. M.M. behöver dessutom vistas utanför hemmet för att bryta sitt beroende av modern och för att hon skall förberedas för flyttning till egen bostad. Detta talar för att korttidsvistelserna skall genomföras i sådan miljö att den framtida flyttningen underlättas. Denna träning kan behöva pågå under lång tid. Påståendet att M.M. inte skulle ha det bra i annan verksamhet än Onsala lägerverksamhet saknar grund. - Stadsdelsnämnden hävdar att förvaltningsdomstol inte har befogenhet att bestämma att nämnden skall ingå ett civilrättsligt avtal om anlitande av viss lägerverksamhet eller att bestämma att insatsen skall genomföras under just helger. Domstolarnas rättighetsprövning måste hållas isär från kommunernas ansvar att fullgöra sina uppgifter som verkställande myndighet. Kommunen måste själv få utforma sin verksamhet och avgöra vilka civilrättsliga avtal som kan behöva ingås för att verkställa beslut. Det kan gälla hyresavtal, anställningsavtal och olika entreprenadavtal. Stadsdelsnämnden anser att nämnden kan precisera ett beslut om bifall till ansökan. Det förutsätter dock att den som beslutar har befogenhet att ta ställning i fråga om verkställighet och vid tidpunkten för beslutet har möjlighet att avgöra om ett visst önskemål kan uppfyllas. Det är en möjlighet men kan inte anses vara en skyldighet. Verksamheten skall enligt 6 § LSS vara grundad på den enskildes självbestämmanderätt och integritet. Den enskilde skall i största möjliga utsträckning ges inflytande och medbestämmande över de insatser som ges. Detta innebär dock inte att den enskilde kan bestämma vilka åtgärder kommunen skall vidta. Rättighetsprövningen omfattar även med vilken frekvens insatsen skall ges och om beslutet skall gälla tills vidare eller för begränsad tid. Den enskildes speciella önskemål om när (t.ex. viss dag eller klockslag) beviljad insats skall utföras, var det skall ske, hur det skall ske eller vem som skall utföra den kan inte anses vara en del av rättighetsprövningen. Önskemålen får beaktas vid verkställighet av beslutet.
M.M. bestred genom sin gode man bifall till överklagandet och anförde bl.a. följande. M.M. är mycket påverkad av människor hon har omkring sig. Hon blir lätt otrygg och hon är extremt känslig för olika miljöer. Vid för stark stress får hon ångest med utagerande beteende. I lägerverksamheten i Onsala har hon trivts bra och mått bra. Insatsen har planerats utifrån hennes behov. Det kan inte anses vara goda levnadsvillkor för henne om den insats som hon tycker är bra och som kommunen tidigare funnit vara det bästa för henne plötsligt ändras. Någon ansökan om bostad har inte gjorts hos kommunen och det innebär därför inte goda levnadsvillkor för henne om hon skall behöva träna in sig för ett eventuellt framtida boende. Hon har under det år som nämnden tog bort korttidsvistelsen vid lägerverksamheten i Onsala inte erbjudits någon annan form av korttidsvistelse. Hon har vistats hemma och på daglig verksamhet och har mått mycket dåligt och fått många utbrott. Efter kammarrättens dom är hon tillbaka i sin gamla grupp och mår relativt bra och håller på att acklimatisera sig igen. Att ändra på detta ännu en gång vore förödande för henne.
På Regeringsrättens begäran yttrade sig Socialstyrelsen i målet. Efter att inledningsvis ha redogjort för relevanta bestämmelser och förarbetsuttalanden anförde Socialstyrelsen bl.a. följande.
Som - - - (= första och andra styckena i yttrandet i mål I) - - - överklagbart beslut (prop. 1992/93:159 s. 190).
Som framgått ovan anser Socialstyrelsen att det inte föreligger något principiellt hinder för en förvaltningsdomstol att ge vissa närmare föreskrifter om utformningen av den LSS-insats som skall tillhandahållas. M.M. har i ansökan framfört tydliga önskemål om insatsens utformning och även uppgivit att de insatser nämnden erbjuder inte är anpassade efter hennes behov. Som framgått av redogörelsen för lagstiftning och förarbeten bör den enskildes önskemål och behov så långt möjligt vara avgörande. Nämnden har, som beslutet får förstås, avslagit M.M:s ansökan med motiveringen att behovet tillgodoses genom erbjudande om vistelse i korttidshem i stadsdelens regi. Några faktiska hinder mot att efterkomma M.M:s uttryckliga önskemål om en oförändrad insats har nämnden dock inte gjort gällande. Inte heller i övrigt framkommer av handlingarna några omständigheter som talar emot att efterkomma M.M:s önskemål. Vid sådana förhållanden, och mot bakgrund även av vad som framkommit om M.M:s behov av kontinuitet avseende insatsernas utformning, anser Socialstyrelsen att lagstiftningens bestämmelser om den enskildes inflytande och medbestämmande över de insatser som ges medför att M.M:s önskemål skall tillmätas avgörande betydelse. Kammarrätten har enligt Socialstyrelsens mening därför haft fog för sitt avgörande.
Sveriges Kommuner och Landsting, som av Regeringsrätten beretts tillfälle att avge yttrande i målet, anförde bl.a. följande.
Det är - - - (= första och andra styckena i yttrandet i mål I) - - - saknas.
Som framgår ovan anser Sveriges Kommuner och Landsting att det är kommunen som ytterst måste få avgöra hur ett beslut skall verkställas. I det fall att Regeringsrätten är av en annan uppfattning vill förbundet även framföra följande. - Det aktuella ärendet rör en 40-årig kvinna, M.M., som bor tillsammans med sin mor som är god man och personlig assistent för henne. Behovet av personlig assistans har av försäkringskassan bedömts till 68 timmar per normal vecka (dvs. vecka då M.M. inte erhåller insatsen korttidsvistelse under helgen). Gode mannen/modern har dock endast begärt det antal timmar en anhöriganställd maximalt kan arbeta per vecka, dvs. 52. - Syftet med insatsen korttidsvistelse torde i en sådan situation inte kunna vara att avlasta modern i omvårdnadsarbetet. Den avlastning hon givetvis kan vara i behov av tillgodoses genom semester alternativt ett överlåtande av assistanstimmar till annan assistent. En möjlighet finns även att nyttja de 16 assistanstimmar i veckan som den gode mannen/personliga assistenten/modern tackat nej till. - Syftet kan inte heller vara rekreation då insatsen personlig assistans möjliggör rekreationsaktiviteter av olika slag. - Enligt Sveriges Kommuner och Landsting är det därför enbart M.M:s behov av insatsen för miljöombyte och möjlighet till personlig utveckling som kan ge henne rätt till den aktuella insatsen. Att leva som andra, så likt andra människors liv som möjligt innebär vanligtvis att man som 40-åring har ett eget boende. Av handlingarna framgår att planeringen är att M.M. skall flytta till eget boende (bostad med särskild service) då modern/den personlige assistenten (född 1943) pensioneras. Det framgår även att M.M. är psykiskt labil och att förändringar är ytterst påfrestande för henne. Kommunens bedömning att en träning inför en flyttning kan behöva pågå under relativt lång tid framstår som sannolik. I likhet med kommunen gör Sveriges Kommuner och Landsting bedömningen att M.M. torde ha behov av korttidsvistelse för att kunna frigöra sig från modern och förbereda henne så att hon så småningom klarar av att flytta till en egen bostad. Korttidsvistelserna skall därför verkställas i en sådan miljö att den framtida flyttningen underlättas. En lägervistelse tillgodoser inte det behovet.
Regeringsrätten (2007-07-05, Billum, Anderson, Nguyen, Gutierrez, Clarke) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt - - - (= domskälen i mål I) - - - omvårdnadsarbetet (jfr RÅ 2006 ref. 66 II).
Mellan parterna är det ostridigt att M.M. i och för sig har rätt till insatsen korttidsvistelse. Frågan i målet är om insatsen skall ges i form av lägervistelse på ett visst utpekat läger och under ett visst antal helger eller om behovet kan tillgodoses på kommunens korttidsboende. Kommunen har i målet gjort gällande att lägervistelse för M.M. inte innebär någon träning och förberedelse inför hennes flyttning till ett eget boende. M.M. har å sin sida anfört att en flyttning kan ske först när hon är trygg och stabil och att ett byte av korttidsvistelse, med hänsyn till hennes funktionshinder, skulle vara ytterst påfrestande för henne.
Det har enligt Regeringsrättens mening inte framkommit annat än att M.M:s behov av rekreation och miljöombyte kan tillgodoses på ett korttidsboende. De skäl kommunen anfört för sitt ställningstagande är väl förenliga med de hänsynstaganden som enligt lagen skall göras vid val av insats för den enskilde. Någon rätt för den enskilde att kräva ett visst utpekat boende följer inte av LSS. Valet av boende får i princip hänföras till verkställigheten. Regeringsrätten finner att den av kommunen medgivna insatsen är tillräcklig för att tillförsäkra M.M. goda levnadsvillkor. Överklagandet skall därför bifallas.
Regeringsrättens avgörande. Med bifall till överklagandet upphäver Regeringsrätten kammarrättens dom och fastställer länsrättens dom.