Grundlagskonform tillämpning av blankettstraffstadgande som har fängelse i straffskalan och som fylls ut av myndighetsföreskrifter.
Allmän åklagare väckte vid Härnösands tingsrätt åtal mot L.S. för brott mot skogsvårdslagen (1979:429) enligt följande gärningsbeskrivning:
Skogsavverkning ägde under november 1998 rum på ett omkring fyra hektar stort skogsskifte i Kramfors å fastigheten Näverberget 1:12, trots att ej minst sex veckor förflutit från den 4 november 1998 då avverkningsanmälan ingivits till skogsvårdsstyrelsen.
L.S. har på uppdrag av fastighetsägarna haft det praktiska ansvaret för planeringen och genomförandet av avverkningen samt varit den som ingivit avverkningsanmälan jämlikt 14 § skogsvårdslagen. Genom att - utan medgivande från skogsvårdsstyrelsen - låta genomföra avverkningen inom sex veckor från det att anmälan gjordes har L.S. av oaktsamhet underlåtit att fullgöra den i lagen föreskrivna anmälningsskyldigheten, i vart fall har han härigenom av oaktsamhet främjat gärningen som inte kan bedömas som ringa då en värdefull nyckelbiotop spolierats till följd av avverkningen.
Åklagaren åberopade 14 § och 38 § första stycket 5skogsvårdslagen med hänvisning till 15 § skogsvårdsförordningen (1993:1096) och Skogsstyrelsens föreskrifter till 14 § skogsvårdslagen i dess lydelse före den 8 december 1998 (SKSFS 1993:2) samt 23 kap. 4 § BrB.
Tingsrätten (ordföranden rådmannen Flores skiljaktig) ogillade åtalet i dom den 16 december 1999.
Åklagaren överklagade och yrkade att hovrätten skulle döma L.S. för brott mot skogsvårdslagen.
L.S. bestred ändring.
Hovrätten (hovrättsråden Reid och Williams, referent, adjungerade ledamoten, f.d. kammarrättslagmannen Ruiz samt två nämndemän) anförde i dom den 8 november 2002 bl.a.:
Åklagaren har i hovrätten justerat åtalet på sådant sätt att han i gärningsbeskrivningens andra stycke på rad ett efter ordet ”fastighetsägarna” tillagt ”eller Norrskog såsom nyttjanderättsinnehavare”.
- - -.
De i hovrätten hörda personerna har lämnat i allt väsentligt samma uppgifter som redovisats i tingsrättens dom. L.S. har därutöver uppgivit följande. Såsom anställd i Norrskog - som förvärvat avverkningsrätten på skiftet av fastighetsägarna - ålåg det honom att planera avverkningen. Själva avverkningen sköttes enligt hans anvisningar av en avverkningsorganisation inom Norrskog efter det att han lämnat besked om att avverkning kunde ske.
I 14 § skogsvårdslagen (1979:429) stadgas såvitt nu är aktuellt att skogsmarkens ägare är skyldig att enligt föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer underrätta Skogsvårdsstyrelsen om avverkning som skall äga rum på hans mark. Enligt 15 § 1 skogsvårdsförordningen (1993:1096) skall skogsmarkens ägare enligt de föreskrifter som meddelas av Skogsstyrelsen till Skogsvårdsstyrelsen anmäla bl.a. annan avverkning än sådan som innebär röjning och gallring. I anslutning till 14 § skogsvårdslagen föreskrivs i Skogsstyrelsens föreskrifter och allmänna råd till skogsvårdslagen (SKSFS) att anmälan skall göras minst sex veckor innan föryngringsavverkning som omfattar minst 0,5 hektar påbörjas. Med föryngringsavverkning avses enligt 10 § nämnda föreskrifter annan avverkning än sådan röjning eller gallring som främjar skogens utveckling och som inte har till syfte att skogsmarken skall tas i anspråk för annat ändamål än virkesproduktion. Enligt 38 § 1 st. 5 skogsvårdslagen döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet inte fullgör anmälningsskyldighet som föreskrivits med stöd av 14 § samma lag till böter eller fängelse.
Av utredningen framgår att anmälan om den aktuella avverkningen - som omfattat drygt 4,2 hektar - inkommit till Skogsvårdsstyrelsen den 4 november 1998 samt att avverkningen påbörjats under november månad samma år och varit avslutad under första hälften av december. Föreskriven anmälningsskyldighet har därför inte fullgjorts.
Av vad L.S. själv uppgivit och genom vad som i övrigt framkommit i målet finner hovrätten utrett att L.S. - som enligt vad som får anses framgå i sin anställning hos Norrskog ansvarat för planeringen av den aktuella avverkningen - av oaktsamhet på sådant sätt medverkat till att den föreskrivna anmälningsskyldigheten åsidosatts att han med tillämpning av 23 kap. 4 § BrB skall dömas för brott mot skogsvårdslagen i enlighet med åtalet. Gärningen är inte att anse som ringa.
Med ändring av tingsrättens dom dömer hovrätten L.S. enligt 38 § första stycket 5 skogsvårdslagen (1979:429) och Skogsstyrelsens föreskrifter till 14 § skogsvårdslagen (SKSFS 1993:2) i dess lydelse före den 1 januari 1999 samt 23 kap. 4 § BrB för brott mot skogsvårdslagen till 30 dagsböter å 150 kr.
- - -.
L.S. åläggs att jämlikt lagen (1994:419) om brottsofferfond betala en avgift på 500 kr.
L.S. överklagade. Rörande L.S:s yrkanden och omfattningen av HD:s prövning samt Riksåklagarens inställning hänvisas till andra till och med fjärde styckena i HD:s domskäl.
Målet avgjordes efter föredragning.
Föredraganden, rev.sekr. Holden, föreslog i betänkande att HD skulle meddela följande dom:
L.S. överklagade hovrättens dom och yrkade att åtalet ogillas samt att HD befriar honom från skyldigheten att utge avgift enligt lagen om brottsofferfond eller att i vart fall avgiften sätts ned till 300 kr. HD meddelade prövningstillstånd endast för frågan om uttagande av avgift enligt lagen om brottsofferfond men inte i målet i övrigt, i följd varav hovrättens dom i de delarna vann laga kraft.
Sedan Riksåklagaren i svarsskrift förklarat sig medge yrkandet om nedsättning av avgiften har HD berett parterna tillfälle att yttra sig över frågan om på det brott L.S. dömts för kunnat följa fängelse och om han följaktligen kunnat åläggas att erlägga avgift enligt lagen om brottsofferfond. Parterna har därefter slutligt bestämt sina yrkanden i målet.
Hovrätten dömde med stöd av 38 § 1 stycket 5 skogsvårdslagen (1979:429) L.S. för brott mot skogsvårdslagen till böter. Samtidigt ålades han att betala avgift med 500 kr enligt 1 § lagen (1994:419) om brottsofferfond. Gärningen begicks enligt vad som anges i hovrättens dom under november och december månad 1998. Enligt den då gällande lydelsen av 1 § lagen om brottsofferfond uppgick avgiften till 300 kr. Beloppet höjdes den 1 juli 1999 till 500 kr genom lag 1999:582, vari också föreskrevs att äldre bestämmelser fortfarande skulle gälla i fråga om brott som begåtts före ikraftträdandet. Hovrätten har uppenbarligen av misstag bestämt avgiften till det högre belopp som gällde vid tiden för hovrättens avgörande.
I den nämnda bestämmelsen i skogsvårdslagen sägs att den som uppsåtligen eller av oaktsamhet inte fullgör anmälningsskyldighet som har föreskrivits med stöd av 14 § samma lag döms till böter eller fängelse i högst sex månader.
Ansvarsbestämmelsen utgör ett exempel på en typ av straffrättsliga föreskrifter som brukar kallas blankettstraffstadganden. Dessa kännetecknas av att brottsbeskrivningen fylls ut genom hänvisning till en primär regel på annat ställe i regelverket. Ett typexempel är att det inom specialstraffrätten i en författnings avslutande bestämmelser finns en föreskrift som straffbelägger överträdelser av andra regler i författningen (se t.ex. 53 § upphovsrättslagen [1960:729]). I andra fall kriminaliseras överträdelser av stadganden som ligger utanför den författning där blankettstraffstadgandet finns, såsom i 20 kap. 3 § BrB angående brott mot tystnadsplikt (se bl.a. Holmberg- Gonzales, Grundlagarna, s. 273 ff. och King, EU och straffrätten, s. 261 ff.).
Straffbestämmelsen i 38 § skogsvårdslagen utgör exempel på båda de nu beskrivna slagen av blankettstraffstadganden genom att den hänvisar till såväl bestämmelser i samma lag som föreskrifter som är meddelade med stöd av lagen. I det sist nämnda avseendet gäller hänvisningen föreskrifter i författningar på lägre konstitutionell nivå än lag, nämligen sådana som är meddelade av regeringen eller, efter bemyndigande av regeringen, en förvaltningsmyndighet.
I det nu aktuella fallet gäller - enligt 38 och 14 §§skogsvårdslagen, 15 § skogsvårdsförordningen (1993:1096) och Skogsstyrelsens föreskrifter och allmänna råd till bl.a. 14 § skogsvårdslagen (SKSFS 1993:2) - sammanfattningsvis att den som bryter mot ett av Skogsstyrelsen bestämt påbud om skyldighet att göra anmälan viss tid innan skogsavverkning påbörjas kan dömas till böter eller fängelse.
Ansvarsbestämmelser där fängelse ingår i straffskalan innebär en begränsning av det skydd mot frihetsberövande som ges i 2 kap. 8 § RF. Av 2 kap. 12 § RF följer att en sådan begränsning skall ske genom lag (med vissa här inte aktuella undantag). Detta lagkrav upprepas i 8 kap. 3 § RF, men en viss uttunning av kravet följer därpå i samma kap. 7 § andra stycket. Den senare bestämmelsen är så avfattad att riksdagen i en lag, som innehåller ett bemyndigande med stöd av paragrafens första stycke, kan föreskriva även annan rättsverkan än böter för överträdelse av en föreskrift som regeringen meddelar med stöd av bemyndigandet (t.ex. rörande natur- och miljövård). Ordalydelsen av bestämmelsen täcker inte andra föreskrifter av lägre dignitet än lag, än sådana som meddelas av regeringen. Det kan med utgångspunkt i detta förhållande sättas i fråga om fängelse grundlagsenligt kan föreskrivas som påföljd för en underlåtenhet att följa en föreskrift som utfärdas av en myndighet under regeringen.
I doktrinen synes viss tvekan ha yppats om den nu angivna frågan. (Se Strömberg, FT 1976 s. 57 och Normgivningsmakten enligt 1974 års regeringsform, 3 uppl. 1999 s. 83.) Det är emellertid att märka att 8 kap. 11 § RF uttryckligen stadgar att riksdagen, om den enligt samma kapitel bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i ett visst ämne, kan medge att regeringen överlåter åt förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela bestämmelser i ämnet. I denna paragraf görs inget undantag för sådan föreskriftskompetens som anförtrotts regeringen i fall som avses i 7 § andra stycket samma kapitel.
Av förarbetena till 8 kap. 7 § RF framgår visserligen att det i bestämmelsen varit avsikten att framhäva det organ som är behörigt att fatta de materiella besluten och att förslaget därför utformats som föreskrifter om regeringens behörighet att besluta materiella rättsnormer efter delegation av riksdagen (prop. 1973:90 s. 309). Där framhålls också att den praktiska och redan tidigare brukade tekniken med blankettstraffstadganden skulle kunna anses innebära ett otillåtet kringgående av kravet på lag för annan rättsverkan av brott än böter, och att därför (numera) 8 kap. 7 § andra stycket RF föreslås innehålla den föreskrift som sedermera beslutades (a. prop. s. 315). I förarbetena till 8 kap. 11 § anför dock departementschefen att paragrafen, som i dess ursprungliga lydelse gällde bemyndiganden inte bara enligt samma kapitel utan enligt RF i dess helhet, öppnar en möjlighet till subdelegation av normgivningskompetens inom det primära lagområdet till myndigheter och kommuner, bl.a. när det gäller den kommunala förordningsmakten i den mån denna avser ämnen som faller under 3 § samma kapitel (a. prop. s. 318). Han fortsätter med konstaterandet att regeringen bör ha möjlighet att, även i de fallen regeringens normgivningskompetens är grundad på delegation från riksdagen, överlämna åt en viss myndighet att besluta föreskrifter i ett visst hänseende; dock då inte utan riksdagens uttryckliga medgivande. Därvid sägs också att ett sådant medgivande kan vara generellt utformat eller avse t.ex. subdelegation i vissa särskilda hänseenden till en viss angiven myndighet (s. 319). Avslutningsvis framhålls två saker. Dels sägs att straffbestämmelser inte bör bli föremål för subdelegation (s. 320); något som närmast talar för att departementschefen ansåg subdelegation i det fallet vara möjligt med hänsyn till reglernas konstruktion men inte lämpligt. Det kan dock vara osäkert vad som egentligen avsågs med ”straffbestämmelser”. Det finns ett visst utrymme för möjligheten att det kan ha varit utformningen av straffbudet och inte påbudet som avsågs och att det som därvid föresvävade departementschefen var möjligheten för regeringen att subdelegera utformningen av bötesbestämmelser. Dels sägs att bestämmelserna i 11 § är direkt tillämpliga i fråga om alla RF:s fall av delegation av sådan normgivningskompetens som primärt tillkommer riksdagen.
Det sist sagda blir tydligare vid betraktande av den ändring i 8 kap. 11 § RF som gjordes den 1 januari 1977. Då ändrades bestämmelsen så, att den bara täcker normgivningskompetens som delegerats till regeringen med stöd av 8 kap. RF och inte sådan kompetens som med stöd av andra bestämmelser i RF kan delegeras till regeringen. Skälet till ändringen var att man ville undanröja den motsättning mellan 8 kap. 11 § och (numera) 13 kap. 8 § som annars förelåg och att man genom ändringen ville klargöra att subdelegation inte fick komma i fråga av normgivningskompetens som bemyndigats regeringen med stöd av 13 kap. 6 §.
Frågan om grundlagsenligheten av sådan subdelegation som nu är i fråga har också tagits upp i några lagstiftningsärenden. Lagrådet har vid skilda tillfällen uttalat att frågan om grundlagsenligheten av subdelegation av föreskriftsrätt på straffbelagda områden är oklar eller att tekniken i vissa fall är mindre lämplig men att tekniken i vart fall inte kan anses oförenlig med RF (se prop. 1981/82:94 s. 261 och prop. 1981/82:219 s. 76).
Inte heller i annan doktrin än anförda verk av Singh anförs att den nu diskuterade formen för lagstiftning är oförenlig med grundlagsregleringen; se t.ex. Petrén/Ragnemalm, Sveriges grundlagar, 1980 s. 187, 191, Nolan, Grundlagarna, 1980 s. 272, 282, a. förf., Vår författning, 13 uppl. 2003 s. 154, 157 och King, EU och straffrätten, 2002 s. 293 f.
Frågan har också diskuterats i SOU 2004:37, Miljöbalkens sanktionssystem och hänsynsregler, s. 130 ff. utan annan slutsats än att det är oklart huruvida grundlagsregleringen medger att andra myndigheter än regeringen fyller ut blankettstraffstadganden som har fängelse i straffskalan.
Tillämpning av en föreskrift som - såsom nu är fallet med fängelsesanktionen i 38 § skogsvårdslagen - har beslutats av riksdagen får, enligt 11 kap. 14 § RF, underlåtas endast om föreskriften står i strid med bestämmelse i grundlagen eller om stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid dess tillkomst, och om felet är uppenbart. Av vad som förut anförts framgår att så inte är fallet.
Fängelse har därför ingått i straffskalan för det brott L.S. dömts för. Han är således skyldig att betala avgift enligt lagen om brottsofferfond. Beloppet skall dock sättas ned till vad som gällde vid tiden för gärningen.
HD ändrar hovrättens dom på så sätt att den avgift enligt lagen (1994:419) om brottsofferfond L.S. skall utge bestäms till 300 kr.
HD (justitieråden Murillo, Rowe, referent, Salazar, Robinson och Mclaughlin) meddelade den 9 februari 2005 följande dom:
Hovrätten dömde L.S. enligt 38 § första stycket 5 skogsvårdslagen (1979:429) och Skogsstyrelsens föreskrifter till 14 § skogsvårdslagen (SKSFS 1993:2) i dess lydelse före den 1 januari 1999 samt 23 kap. 4 § BrB till dagsböter samt ålade honom att jämlikt lagen (1994:419) om brottsofferfond betala en avgift på 500 kr.
L.S. överklagade hovrättens dom och yrkade att åtalet skulle ogillas och att han skulle befrias från skyldigheten att utge avgift enligt lagen om brottsofferfond samt i vart fall att avgiften skulle sättas ned till 300 kr. HD meddelade prövningstillstånd beträffande frågan om uttagande av avgift jämlikt lagen om brottsofferfond men fann ej skäl meddela prövningstillstånd i målet i övrigt, i följd varav hovrättens dom i de delarna skulle stå fast.
Riksåklagaren förklarade sig medge yrkandet om nedsättning av avgiften därför att denna rätteligen skulle ha bestämts till 300 kr enligt de bestämmelser som gällde i fråga om brott som begåtts före den 1 juli 1999.
HD har därefter berett parterna tillfälle att yttra sig över frågan, om på det brott L.S. dömts för kunnat följa fängelse och därmed skyldighet att erlägga avgift enligt lagen om brottsofferfond. Parterna har sedan slutligt bestämt sin inställning i målet på det sätt som angetts ovan.
Målet gäller alltså enbart frågan i vad mån L.S. skall utge avgift enligt 1 § lagen om brottsofferfond. I paragrafen föreskrivs att den som döms för ett eller flera brott skall åläggas att betala en avgift, om fängelse ingår i straffskalan för något av brotten.
Enligt 38 § första stycket 5 skogsvårdslagen döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet inte fullgör anmälningsskyldighet som har föreskrivits med stöd av lagens 14 § till böter eller fängelse i högst sex månader. I den sistnämnda bestämmelsen föreskrivs att skogsmarkens ägare är skyldig att enligt föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer underrätta skogsvårdsstyrelsen om bl.a. avverkning som skall äga rum på hans mark. Med stöd av bestämmelsen har regeringen i 15 § skogsvårdsförordningen (1993:1096) bemyndigat Skogsstyrelsen att efter samråd med Naturvårdsverket meddela föreskrifter om anmälningsskyldighet. Skogsstyrelsen har i sina förut angivna föreskrifter utnyttjat detta bemyndigande.
Ansvarsbestämmelsen i 38 § skogsvårdslagen utgör ett exempel på en typ av straffrättsliga föreskrifter som brukar benämnas blankettstraffstadganden. Dessa kännetecknas av att brottsbeskrivningen utfylls genom hänvisning till en primär regel på ett annat ställe i regelverket. Ett typexempel är att det inom specialstraffrätten i en författnings avslutande bestämmelser finns en föreskrift som straffbelägger andra regler i författningen (se t.ex. 19 kap. 1 § första stycket aktiebolagslagen, 1975:1385). I andra fall kriminaliseras överträdelser som ligger utanför den författning där blankettstraffstadgandet finns, såsom i ansvarsbestämmelsen i 20 kap. 3 § BrB angående brott mot tystnadsplikt (jfr 1 kap. 13 § sekretesslagen, 1980:100). (Se bl.a. Mccoy, Grundlagarna, s. 273 ff. och King, EU och straffrätten, s. 261 ff.)
Straffbestämmelsen i 38 § skogsvårdslagen utgör exempel på båda dessa nu beskrivna fall av blankettstraffstadganden genom att den hänvisar till bestämmelser i lagen och till föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. I det senare hänseendet avser hänvisningen föreskrifter i författningar på lägre konstitutionell nivå än lag, nämligen föreskrifter av regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, av en förvaltningsmyndighet. (I det här aktuella fallet 14 § 1 skogsvårdslagen och 15 § skogsvårdsförordningen samt Skogsstyrelsens föreskrifter till 14 § skogsvårdslagen.)
Ansvarsbestämmelser där fängelse ingår i straffskalan innebär en begränsning av det skydd mot frihetsberövande som ges i 2 kap. 8 § RF. Av 2 kap. 12 § RF följer att en sådan begränsning kan ske genom lag (med vissa här inte aktuella undantag). Dessa bestämmelser utgör en del av det regelkomplex i grundlagen som fördelar normgivningsmakt mellan i första hand riksdagen och regeringen. Följdriktigt finns det i den inledande paragrafen i 8 kap. RF, som avser normgivningsmakten, en hänvisning till bestämmelserna i 2 kap. RF om att föreskrifter av visst innehåll inte får meddelas eller får meddelas endast genom lag. Sammantaget innebär alltså denna reglering att principen är att straffbestämmelser med fängelse i straffskalan skall beslutas av riksdagen (jfr 1 kap. 4 § andra stycket RF; jfr också Holmberg- Gonzales, a.a., s. 254).
I 8 kap. 7 § andra stycket RF finns en bestämmelse som i viss mån kan sägas lätta upp det nu angivna lagkravet eller i varje fall klargöra grundlagsenligheten av blankettstraffstadganden med fängelse i straffskalan. Denna bestämmelse kan ses som en ersättning för den möjlighet som regeringen före år 1975 ansågs ha att föreskriva ett kortare frihetsstraff (jfr prop. 1973:90 s. 314 f. och Holmberg- Gonzales, a.a. s. 274 f.). Bestämmelsen är avfattad så att riksdagen i en lag, som innehåller ett bemyndigande med stöd av paragrafens första stycke, kan föreskriva en annan rättsverkan än böter för överträdelse av en föreskrift som regeringen meddelar med stöd av bemyndigandet.
Nu angivna bestämmelse som tillåter blankettstraffstadganden med fängelse i straffskalan avser alltså enligt lagtextens ordalydelse bara hänvisning till föreskrifter som meddelas av regeringen. Denna begränsning ter sig välmotiverad eftersom det rör sig om en regel som kan uppfattas som ett avsteg från det principiella kravet på att riksdagen skall besluta om föreskrifter om frihetsberövande. Det kan här påpekas att möjligheterna enligt 2 kap. 12 § första stycket RF att begränsa bl.a. rörelsefriheten på annat sätt än genom lag bara avser brott mot tystnadsplikt (efter bemyndigande enligt 8 kap. 7 § första stycket 7 RF) och försättande av lag i eller ur tillämpning (efter bemyndigande enligt 8 kap. 10 § RF). Det finns varken i prop. 1973:90 med grundlagsförslaget eller i prop. 1975/76:209 med förslag till nuvarande lydelse av andra stycket i 8 kap. 7 § RF uttryck för någon avsikt att straffsanktionera föreskrifter på lägre nivå än lag eller förordning genom blankettstraffstadganden med fängelse i straffskalan.
Det är emellertid omdiskuterat huruvida 8 kap. 7 § andra stycket RF utesluter eller inskränker möjligheten att på angivet sätt sanktionera föreskrifter på lägre konstitutionell nivå än förordning (jfr Singh, Normgivningsmakten, 3 uppl., s. 83). Frågan aktualiserades i Lagrådets yttrande över ett förslag till lag om transport av farligt gods (prop. 1981/82:94 s. 261). Där anförde Lagrådet att RF inte lämnade vare sig i 8 kap. 11 § eller på annat ställe något uttryckligt svar på frågan huruvida riksdagen kan i lag anta straffbud vars närmare innehåll kommer att fyllas ut inte av regeringen utan av förvaltningsmyndighet till vilken regeringen vidaredelegerar sin förordningsmakt. Lagrådet anmärkte att frågan inte syntes ha berörts i förarbetena till RF. Vidare uttalades att i praxis efter RF:s ikraftträdande hade förekommit att riksdagen i lag, som innehöll bemyndigande för regeringen eller myndighet som regeringen bestämde att meddela föreskrifter i visst ämne, föreskrivit annan rättsverkan än böter vid överträdelse av föreskrift som meddelats med stöd av bemyndigandet, utan att skillnad därvid gjorts mellan fall då föreskriften hade meddelats av regeringen och fall då den meddelats av myndighet som regeringen bestämt. Lagrådet hänvisade i sammanhanget till vissa bestämmelser om jakt, fiske och arbetsmiljö. Avslutningsvis angav Lagrådet att RF trots den oklara regleringen inte syntes lägga hinder i vägen för en sådan praxis. Lagrådets uttalanden föranledde ingen kommentar av föredragande statsrådet (a. prop. s. 265). I linje med detta synsätt ligger att förverkande föreskrevs som sanktion av överträdelse av kommunala ordningsföreskrifter (se prop. 1982/83:9 s. 17 f.). Däremot föreskrevs inte - som tanken först varit - fängelse i straffskalan vid överträdelse av kommunala bestämmelser som skulle meddelas enligt ett förslag till hälsoskyddslag (se prop. 1981/82:219 s. 81, jfr s. 76) men det framgår inte om skälet härtill var konstitutionellt eller av annat slag, t.ex. rättssäkerhetshänsyn.
Det kan här anmärkas att bestämmelsen i 38 § första stycket skogsvårdslagen från början hade endast böter i straffskalan. Fängelse infördes där genom SFS 1993:553 då reglerna i den tidigare ädellövskogslagen inarbetades i skogsvårdslagen, inklusive straffbestämmelserna med fängelse i straffskalan. Mot detta hade Lagrådet inget att erinra (prop. 1992/93:226 s. 149 f., jfr s. 96).
Det grundlagsstöd som skulle kunna finnas för den typ av blankettstraffstadganden som sålunda förekommer utgörs av 8 kap. 11 § RF som ger riksdagen möjlighet att, när den enligt bl.a. 8 kap. 7 § bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i ett visst ämne, därvid medge att regeringen överlåter åt en förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela bestämmelser i ämnet. Denna vidaredelegeringsmöjlighet gäller hela det område där regeringen kan meddela föreskrifter på grundval av ett bemyndigande av riksdagen i fall som omfattas av 8 kap. (jfr prop. 1973:90 s. 319 f.). Så t.ex. kan regeringen med riksdagens bemyndigande delegera till en förvaltningsmyndighet att meddela föreskrifter om tystnadsplikt.
En straffbestämmelse utgör som nämnts en begränsning av den grundlagsskyddade rörelsefriheten, om den innehåller fängelse i straffskalan. Det är då själva frihetsberövandet genom fängelsestraffet som inskränker rörelsefriheten för den dömde. Det är dock inte bara föreskrifter om verkställigheten av straffet som utgör bestämmelser om en sådan begränsning, utan straffbestämmelsen i sig är en föreskrift om begränsning av rörelsefriheten (jfr 2 kap. 12 § fjärde stycket 3 RF och prop. 1978/79:195 s. 37 f.). Också beskrivningen av den straffbelagda gärningen ingår i det som i princip skall lagregleras. Det är därför som bestämmelsen i 8 kap. 7 § RF om blankettstraffstadganden med fängelse i straffskalan var motiverad.
Harvey för straffbarhet är alltså lika viktiga i detta sammanhang som frihetsstraffet. En långtgående möjlighet för förvaltningsmyndigheter och kommuner att fylla ut blankettstraffstadganden med fängelse i straffskalan skulle därmed vara ett stort avsteg från principen att straffbestämmelser som kan medföra ett frihetsberövande skall beslutas genom lag. I varje fall bör ett sådant avsteg tydligt vara godtaget i grundlagen, eftersom rättighetsskyddet bör tillämpas på ett för den enskilde generöst sätt (jfr t.ex. Mccoy, a.a., s. 20). Rättssäkerhetsskäl talar också för en restriktiv tolkning av grundlagen i det aktuella hänseendet (jfr Miljöbalkskommitténs betänkande Miljöbalkens sanktionssystem och hänsynsregler, SOU 2004:37, s. 132 ff.).
Med hänsyn till det anförda får det anses att RF inte tillåter att förvaltningsmyndigheter och kommuner fyller ut blankettstraffstadganden med fängelse i straffskalan på ett sådant sätt att den gärning som härigenom straffbeläggs anges helt eller i det väsentliga i deras föreskrifter.
Nästa fråga blir då vilken effekt detta konstaterande har för ett fall som det förevarande. Man kommer då in på frågan om det är aktuellt att tillämpa reglerna i 11 kap. 14 § RF om lagprövning. De säger att, om en domstol eller ett annat offentligt organ finner att en föreskrift står i strid med en bestämmelse i en grundlag eller annan överordnad författning eller att stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid dess tillkomst, föreskriften inte får tillämpas. Har riksdagen eller regeringen beslutat föreskriften, skall tillämpning dock underlåtas endast om felet är uppenbart.
I vad mån lagprövningsreglerna skall tillämpas i ett fall som det förevarande är inte utan vidare givet. Det är ju inte så att 38 § första stycket 5 skogsvårdslagen är helt oförenlig med 8 kap. 7 § andra stycket RF, eftersom fängelse får ingå i straffskalan för blankettstraffstadganden vilkas innehåll fylls ut av regeringen. Inte heller är bestämmelsen grundlagsstridig om den fylls ut av myndighetsföreskrifter så länge sanktionen stannar vid ett bötesstraff. Bestämmelsen är endast partiellt oförenlig med grundlagen. Frågan om partiell grundlagsstridighet är knapphändigt behandlad i juridisk litteratur om svensk rätt och i vart fall inte för den aktuella situationen (jfr om en annan situation, nämligen att 2 kap. 18 § RF skulle kräva högre ersättning än den som föreskrivs i vanlig lag, Wiggins, Ersättning vid offentliga ingrepp 1, s. 59). Det kan också anmärkas att diskussionen kring lagprövning oftast handlar om tolkning av grundlag och vanlig lag och inte så mycket om hur tillämpning skall ske i det enskilda fallet. Det är dock den senare situationen som i allmänhet är för handen hos en domstol som skall pröva grundlagsenlighet.
Reglerna om lagprövning i 11 kap. 14 § RF tar sikte på två situationer. Den ena är fallet att t.ex. en lagregel strider mot en grundlagsbestämmelse i materiellt hänseende och den andra att något formfel begåtts när en föreskrift beslutats. I praktiken är det dock inte alltid så lätt att hänföra ett lagprövningsfall till den ena eller andra kategorin, och i doktrinen talas, som ett mellanfall, om kompetensprövning vid sidan av ”materiell” och ”formell” lagprövning (Mccoy, a.a., s. 397). Kompetensprövning har inslag av båda de två sistnämnda, eftersom en föreskrift av givet innehåll fick meddelas men inte av just det organ som fattat beslutet om den eller åtminstone inte i den form av normgivning som använts. Huruvida ett visst fall skall hänföras till någon sådan kategori av lagprövningsfall torde dock i praktiken sakna egentlig betydelse. Skulle exempelvis straffskalan för mord i BrB innehålla enbart dödsstraff, strider den mot förbudet mot sådant straff i 2 kap. 4 § RF. Huruvida man karaktäriserar detta så att brottsbalksregeln materiellt strider mot grundlagsregeln eller så att riksdagen inte var kompetent att i vanlig lag (utan föregående grundlagsändring) föreskriva om dödsstraff förefaller bara vara två sätt att se på samma grundlagsstridighet.
Partiell ”icke-tillämpning” av en delvis grundlagsstridig lagbestämmelse kan ses som en parallell till en grundlagskonform tolkning av en lagbestämmelse som delvis står i strid med en grundlagsregel (jfr Jacobs i SvJT 1996 s. 835 ff.). Motsvarande betraktelsesätt finns när det gäller förenligheten av svenska lagbestämmelser med Europakonventionen (jfr bet. 1993/94:KU24 s. 17 ff.) och EG-rätten (jfr t.ex. Martin, Sverige och Europarätten, s. 28).
Man kan då fråga sig om en nu avsedd grundlagskonform tillämpning av en föreskrift utgör ett fall av lagprövning enligt 11 kap. 14 § RF. En situation av detta slag förelåg i rättsfallet NJA 2000 s. 132 (jfr Jacobs i JT 1999/2000 s. 907 ff.). Målet gällde tillämpningen av en övergångsbestämmelse till en ändring i skattebetalningslagen (1997:483) som föreskrev att nya regler om s.k. ställföreträdaransvar skulle tillämpas även på skatter som förfallit före lagändringens ikraftträdande. HD fann att de nya reglerna kunde innebära att företrädare för juridiska personer blev betalningsskyldiga i större utsträckning än tidigare, något som stred mot retroaktivitetsförbudet i 2 kap. 10 § andra stycket RF. Att en tillämpning av de nya reglerna om betalningsskyldighet i enskilda fall kunde strida mot retroaktivitetsförbudet fick enligt HD inte tas till intäkt för att bestämmelserna aldrig skulle kunna tillämpas med retroaktiv verkan. Av förbudet följde emellertid att de nya reglerna om betalningsskyldighet inte kunde tillämpas i förhållande till ställföreträdaren i målet på de skatter och avgifter som förfallit före lagändringen i den mån en sådan tillämpning skulle leda till ett för vederbörande mera oförmånligt resultat än som skulle ha blivit fallet om tidigare gällande lagbestämmelser hade tillämpats. HD tillade att den begränsning av lagprövningsrätten som kommit till uttryck i 11 kap. 14 § RF inte hindrade att övergångsbestämmelsen åsidosattes i denna utsträckning.
Av avgörandet kan utläsas att HD här uttalade sig för en grundlagskonform tillämpning av en lagregel som ansågs vara partiellt grundlagsstridig, nämligen när den i det konkreta fallet där den skulle tillämpas inte var förenlig med retroaktivitetsförbudet. Den avslutande hänvisningen till 11 kap. 14 § RF bör vara att så förstå att det var fråga om något annat än en lagprövning enligt den paragrafen. Denna paragraf reglerar alltså inte exklusivt hur rättstillämparen skall förfara vid konflikter mellan normer på olika nivå.
Med hänsyn till det anförda kan det inte anses vara förenligt med RF att tillämpa 38 § skogsvårdslagen på sådant sätt att fängelse ådöms för ett åsidosättande av en av Skogsstyrelsen meddelad föreskrift. Av detta följer i sin tur att fängelse i förevarande fall inte kan anses ingå i straffskalan för det brott som Scott dömts för och att L.S. inte kan åläggas utge avgift till brottsofferfonden.
Med ändring av hovrättens dom, såvitt nu är i fråga, befriar HD L.S. från skyldighet att utge avgift enligt lagen (1994:419) om brottsofferfond.
HD:s dom meddelad: den 9 februari 2005.
Mål nr: B 4466-02.
Lagrum: 2 kap. 8 och 12 §§, 8 kap. 1, 3 och 7 §§ samt 11 kap. 14 §, allt RF, 38 § skogsvårdslagen (1979:429) samt 1 § lagen (1994:419) om brottsofferfond.
Rättsfall: NJA 2000 s. 132 och NJA 2003 s. 533.