Justitiekanslern har en annan uppfattning än beredningen när det gäller frågan i vilken utsträckning grundlagarna hindrar internationellt rättsligt bistånd inom det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området. Justitiekanslern har dock inte något att erinra mot att möjligheterna att lämna sådant bistånd ökas på det sätt som har föreslagits.
Justitiekanslern instämmer i beredningens uppfattning att det saknas skäl att utmönstra något brott ur den s.k. brottskatalogen.
Justitiekanslern tillstyrker beredningens förslag i fråga om såväl ursprungsuppgifter för tekniska upptagningar som framställts utomlands som s.k. webbsändningar.
Justitiekanslern anser – till skillnad från beredningen – att det bör införas en möjlighet för Högsta domstolen att på begäran av part eller domstol besluta att förena sådana mål som är anhängiga vid olika domstolar till gemensam handläggning vid en domstol.
Justitiekanslern instämmer i beredningens slutsatser att det inte bör införas några processrättsliga bestämmelser i syfte att underlätta handläggningen av ärenden som rör print on demand-försäljning av tekniska upptagningar utan ursprungsuppgifter. Svårigheten att avgöra om YGL är tillämplig i dessa ärenden bör dock beaktas i det fortsatta arbetet med frågan om en mer teknikoberoende grundlagsreglering av yttrandefriheten.
Justitiekanslern delar beredningens uppfattning om gällande rätt i fråga om ny spridning av en teknisk upptagning genom offentlig visning eller uppspelning. Justitiekanslern anser dock att den nuvarande ordningen har uppenbara brister. Det finns därför skäl att överväga om inte vissa principer i grundlagsskyddet bör ändras.
Justitiekanslern ansluter sig till beredningens överväganden och slutsatser rörande förbudet mot transportvägran i 6 kap. 4 § TF och 3 kap. 10 § YGL.
Beredningen uttalar att lämnande av internationellt rättsligt bistånd måste anses otillåtet enligt grundlagarna i de fall det begärda biståndet kan anses vara ett led i ett ingripande mot missbruk av den tryck- eller yttrandefrihet som grundlagarna skyddar, om ingripandet strider mot någon regel i grundlagarna som kan anses gälla för yttrandet samt att därvid även åtgärder mot t.ex. målsägande och vittnen som kan anses utgöra led i ett ingripande mot gärningsmannen är otillåtna.
Den bestämmelse i TF som enligt beredningen hindrar sådan rättslig hjälp är 1 kap. 3 §:
”För missbruk av tryckfriheten eller medverkan Henry må ej någon i annan ordning eller i annat fall än denna förordning bestämmer kunna tilltalas eller dömas till ansvar eller ersättningsskyldighet eller skriften konfiskeras eller läggas under beslag.”
Denna bestämmelse slår fast TF:s ställning som exklusiv straff- och processlag för missbruk av tryckfriheten och har i praxis även ansetts hindra att negativa åtgärder över huvud taget vidtas mot någon som inte lyder under TF:s ansvarsregler, t.ex. en artikelförfattare eller en meddelare. När beredningen nu hävdar att bestämmelsen skall anses innebära att t.ex. ett vittne inte får förhöras på begäran av en främmande stat med ett annat ansvarssystem, utgör detta enligt min mening en påtagligt extensiv tolkning. Den kan visserligen ganska väl försvaras av ändamålsskäl; den svenske lagstiftaren vill ju inte att en författare till exempelvis en tidskriftsartikel skall kunna dömas för brottsliga uttryck i artikeln om svensk rätt är tillämplig på den. Men något direkt stöd i lagtexten har tolkningen uppenbarligen inte. Och eftersom det önskade stödet finns i den lag som reglerar den rättsliga hjälpen – i form av en s.k. ordre public-klausul – måste det anses olämpligt att i onödan tänja grundlagens bokstav så långt som beredningen vill göra. Att förklara en sådan tolkning för den utländske avtalsmotparten är knappast lätt. Däremot torde denne förstå ett resonemang som grundar sig på en bestämmelse om ordre public som han har accepterat som en del i avtalet.
Jag menar alltså att beredningen på den här punkten går alltför långt – och dessutom i onödan – i sin önskan att utsträcka grundlagens tillämplighet.
Det kan hävdas att detta inte är någon särskilt viktig fråga; resultatet blir normalt ändå detsamma. Men den är trots allt inte oviktig för synen på – och respekten för – Sveriges förhållningssätt till sina internationella åtaganden. Den motpartsstat som accepterar en ordre public-klausul i ett avtal med Sverige bör kunna förlita sig på att en svensk vägran att tillämpa avtalet baseras på en sådan nyanserad bedömning som en ordre public-klausul förutsätter. Det är just för fall som detta – dvs. då en tillämpning av ett internationellt avtal kommer i konflikt med ett lands grundlag eller grundläggande rättsprinciper i övrigt – som ordre public-klausuler är avsedda.
Jag anser sammanfattningsvis att den ifrågavarande bestämmelsen i TF – och motsvarande bestämmelse i YGL, nämligen 1 kap. 4 § – inte kan anses ha det innehållet att den förbjuder svenska myndigheter att lämna internationell rättslig hjälp. En begäran om sådan hjälp på området för TF och YGL bör i stället bedömas enligt bestämmelsen om ordre public i 2 kap. 14 § lagen om internationell rättslig hjälp. Vid en sådan bedömning torde en begäran om att en misstänkt person skall höras så gott som alltid få anses komma i konflikt med ”svenska allmänna rättsprinciper” i fall då personen skall gå fri enligt de svenska grundlagarna. Detsamma torde i regel gälla en begäran om att ett vittne eller en målsägande skall höras. Undantag kan möjligen göras i exempelvis fall då den misstänkte och hans advokat biträder den främmande statens begäran om rättslig hjälp i Sverige; den misstänkte kan ju ha goda skäl av t.ex. praktisk art att önska att förhör får äga rum här. Man kan fråga sig om ett sådant undantag är möjligt med beredningens tolkning.
En alternativ möjlighet för att man skall slippa den påtagligt extensiva lagtolkning som beredningen förordar kan kanske vara att göra ett tillägg i de ifrågavarande grundlagsbestämmelserna för att tydliggöra att även åtgärder som är ett led i ett ingripande är förbjudna.
Om beredningens uppfattning i fråga om innebörden av gällande rätt godtas krävs det för att möjligheterna till internationellt rättsligt bistånd skall kunna ökas att det införs – som beredningen också har föreslagit – särskilda bestämmelser i grundlagen. Detta framstår i sig som motiverat. De föreslagna bestämmelserna – och inte minst de motivuttalanden som görs i anslutning till ordet får – illustrerar emellertid ytterligare vilka svårigheter beredningens lagtolkning medför som en följd av att internationell rättslig hjälp så gott som alltid är en frukt av en bindande internationell överenskommelse. Denna aspekt på saken tycks beredningen inte ha övervägt.
Svårigheterna kan illustreras med följande exempel. Sverige har ingått en överenskommelse med Land A om internationell rättslig hjälp och myndigheterna i det landet begär att en person skall höras av svensk polis som vittne i ett tryckfrihetsmål avseende förtal. Tryckfrihetsförordningen är tillämplig och frågan om den rättsliga hjälpen prövas därför enligt den nya 14 kap. 4 §. Här torde rättsligt bistånd få lämnas för beivrande av det aktuella brottet. Enligt förarbetena skall dock den svenska myndigheten pröva om landet A:s processordning är godtagbar, och den måste i varje fall uppfylla Europakonventionens krav (se s. 334 i betänkandet). Det innebär att svensk lag uppställer en förutsättning för den rättsliga hjälpen som måste ha varit så gott som omöjlig att förutse för Land A:s företrädare när överenskommelsen förhandlades fram. Att Sverige över huvud taget var berett att ingå överenskommelsen med Land A torde ha byggt på att vi fann oss kunna godta landets processordning, och det måste i detta läge te sig egendomligt för Land A:s myndigheter om vi i efterhand vägrar den begärda hjälpen med hänvisning till att landets processordning i just det aktuella målet inte är godtagbar.
Det är knappast acceptabelt i en internationell avtalsrelation att en av avtalsparterna tyst förbehåller sig en rätt att vägra hjälpen med hänvisning till förnyade överväganden om motpartens rättsordning eller i övrigt outsagt förbehåller sig en rätt att ensidigt avgöra – vid sidan av en normal ordre public-bedömning – om hjälp skall lämnas. Här krävs därför, enligt Justitiekanslerns mening, förnyade överväganden i det fortsatta lagstiftningsarbetet.
Justitiekanslern vill påpeka att beredningen på ett ställe uttrycker sig på ett sätt som antyder att man i fråga om den nya bestämmelsen om rättslig hjälp tänker på fel sorters fall. Bestämmelsen skall ju gälla för vissa situationer där grundlagarna är tillämpliga och därför ger ett skydd. Den skall naturligtvis inte gälla för sådana fall då grundlagarna inte är tillämpliga, exempelvis vid förtal i en utländsk tidning utan att fallet har någon annan anknytning till Sverige än att ett vittne råkar befinna sig här. Var gränserna för den geografiska tillämpligheten går klargörs i det mycket förtjänstfulla avsnittet på s. 141 f. i betänkandet. Beredningen säger också tydligt det ganska självklara – men i vissa diskussioner som föregick beredningens arbete ändå ifrågasatta – att grundlagarna inte ger något skydd i situationer där de inte på något sätt är tillämpliga. Ändå sägs det på s. 160 att den nya regeln åstadkommer att internationellt rättsligt bistånd kan lämnas när det relevanta brottet är ”utländskt” men i det konkreta fallet motsvarar en gärning som faller under de i regeln angivna svenska lagrummen.
För att inga oklarheter skall uppstå om den nya bestämmelsens tillämpningsområde kan det vara angeläget att det klargörs i propositionen – även om det är självklart – att den bara skall tillämpas på sådana fall som skyddas av grundlagarna.
Om jag bortser från mina principiella invändningar anser jag att beredningens förslag – i fråga om i vilken utsträckning rättsligt bistånd bör kunna lämnas – innebär att möjligheterna ökas på ett rimligt sätt.
Jag instämmer i beredningens uppfattning att det saknas skäl att nu utmönstra något brott ur den s.k. brottskatalogen.
Jag tillstyrker att förändringen genomförs. Den föreslagna regeln kommer förhoppningsvis att vara till hjälp i Justitiekanslerns arbete med att bekämpa yttrandefrihetsbrott i tekniska upptagningar. Jag menar i och för sig att den EG-rättsliga redovisningen – i fråga om vilka handelshinder som är tillåtna – är väl kortfattad. Vad som där har framkommit har dock inte gett mig anledning att ifrågasätta att beredningens slutsats är riktig.
Gemensam handläggning av tryck- och yttrandefrihetsmål
Som framgår av betänkandet (s. 260) har jag tidigare framfört att jag anser att en bestämmelse som möjliggör för Högsta domstolen att besluta om gemensam handläggning av tryck- och yttrandefrihetsmål bör införas.
Beredningen har ansett att vissa omständigheter talar mot att införa en sådan bestämmelse. Av nedanstående skäl delar jag inte denna uppfattning.
Det förhållandet att behovet av bestämmelsen inte framstår som särskilt stort utgör enligt min mening inte skäl att avstå från att införa bestämmelsen. Jag har dessutom svårt att se att införandet av en kumulationsbestämmelse skulle innebära att forumreglerna på området blir mer komplicerade att tillämpa.
En kumulationsbestämmelse torde vidare i första hand bli aktuell att tillämpa i fall där intresset av en lokal bedömning är litet, t.ex. när en artikel som har sitt ursprung från en nyhetsbyrå publiceras i ett stort antal tidningar. De principiella betänkligheter som beredningen hänvisar till väger därför förhållandevis lätt. Vid tillämpning av en fakultativ bestämmelse finns det dessutom utrymme för att i det enskilda fallet beakta om övervägande skäl talar för en lokal bedömning vid skilda domstolar.
Som beredningen anfört torde en kumulationsregel inte leda till några påtagliga processekonomiska vinster vare sig för det allmänna eller för ”svarandesidan”. En enskild som vill föra talan mot flera ansvariga har numera också möjlighet att väcka talan vid samma domstol. Enligt min mening kan det dock ifrågasättas om en enskild som anser sig förtalad genom en uppgift som har publicerats i ett stort antal tidningar skall ha en ovillkorlig exklusiv rätt att avgöra om målet skall prövas vid en eller flera domstolar.
Sammantaget förordar jag alltså att en kumulationsregel införs.
Som beredningen har konstaterat framgår det av bl.a. förarbetsuttalanden att det inte är endast den styrkta spridningen som är avgörande för frågan om grundlagsskydd föreligger.
I praktiken är det dock – enligt vad Justitiekanslern har erfarit vid ett flertal förundersökningar och rättegångar – vanligt förekommande att de inblandade inte medverkar till utredningen och att det inte finns någon skriftlig dokumentation som visar vilken spridning som har skett av en viss upptagning. I dessa fall måste prövningen ske utifrån de objektivt konstaterbara förhållandena.
I NJA 2002 s. 583 fanns det vissa omständigheter som talade för att ett betydligt större antal exemplar hade spritts än de som hade tagits i beslag. Dessa omständigheter var bl.a. följande. Verksamheten omsatte hundratusentals kronor per år. På det egna tryckeriet hade det under flera års tid framställts kataloger i tusentals exemplar. I kundregistret återfanns vidare ca 8 400 namn. Man hade slutligen seriekopplat sju videobandspelare, vilket innebar att det fanns beredskap för att framställa sex kopior vid ett och samma tillfälle.
Enligt Justitiekanslerns uppfattning är det troligt att de i målet aktuella filmerna hade spritts i hundratals exemplar. Den enda omständigheten som Högsta domstolen lade till grund för sin prövning av frågan om YGL var tillämplig var emellertid hur många exemplar som hade påträffats. Lokutionen ”vad som kan antas om spridningen” i 1 kap. 10 § andra stycket YGL innebär alltså inte heller någon bevislättnad i fråga om antalet spridda exemplar. Vad som sagts ovan innebär också att en tilltalad, för det fall allmän åklagare skulle ha väckt åtal för brottsbalksbrottet hets mot folkgrupp efter Högsta domstolens dom, förmodligen hade kunnat visa att yttrandefrihetsgrundlagen var tillämplig på filmerna, något som Justitiekanslern alltså inte förmått visa vid den tidigare prövningen. Det betyder att det hade förelegat rättegångshinder igen.
I Justitiekanslerns praktiska verksamhet är det därför – till följd av Högsta domstolens avgöranden – i princip endast den styrkta spridningen som är av intresse vid prövning av om grundlagen är tillämplig. Jag kan här nämna att svårbedömda frågor om YGL:s tillämplighet har dykt upp i ett flertal fall efter Högsta domstolens avgöranden. En förundersökning har efter en förhållandevis lång tid och ganska omfattande utredningsarbete lagts ned eftersom det inte framgått av utredningen att YGL var tillämplig. Det kan även nämnas att allmän åklagare i detta fall inte inledde förundersökning bl.a. med hänvisning till att det kunde sättas i fråga om spridningskravet för brottsbalksbrottet hets mot folkgrupp var uppfyllt (jfr NJA 1999 s. 702).
Högsta domstolens avgöranden under år 2002 (NJA 2002 s. 281 och 583) har inte heller inneburit att rättsläget har klarlagts i någon större utsträckning. Många frågor kvarstår när det gäller upplagebegreppet vid print on demand-försäljning. Hur många exemplar måste t.ex. ha spritts om försäljningen skett under två, tre eller sex månader? Hur långt uppehåll kan förekomma inom samma upplaga? När blir det en ny upplaga respektive att bedöma som efterproduktion?
Behovet av en förändring kvarstår alltså om det skall bli möjligt att effektivt bekämpa främst hets mot folkgrupp vid print on demand-framställning. Jag instämmer emellertid i beredningens slutsatser att de processrättsliga alternativ som behandlas i betänkandet inte bör genomföras. Jag anser därför att beredningen i sitt fortsatta arbete med frågan om ett mer teknikoberoende grundlagsskydd för yttrandefriheten noga bör överväga om inte grundlagsskyddet för tekniska upptagningar bör avgränsas på ett annat sätt.
Som beredningen har anfört är det enligt nuvarande ordning straffritt att sprida ett preskriberat exemplar av en teknisk upptagning genom offentlig visning eller uppspelning. Detta innebär t.ex. att det kan vara straffritt att på en storbildsskärm på offentlig plats – i syfte att uttrycka grov missaktning mot en viss folkgrupp – spela upp en film som innehåller ett förhärligande av ett folkmord. Enligt min uppfattning är inte denna ordning rimlig. Det kan förutses att en situation som den angivna, när den inträffar, kommer att föranleda inte minst riksdagsledamöter att tala om en ”lucka i lagen”. Jag vill därför tydligt varna för att ta lätt på problemet.
Jag ifrågasätter alltså om beredningens slutsats – att det ”naturligtvis” inte finns skäl att frångå grundläggande principer i grundlagsskyddet – är riktig. I sammanhanget kan nämnas att det torde vara få rättsordningar utanför Sverige där en sådan spridning som nu sagts är straffri.
En annan viktig aspekt är att den som anordnar en offentlig visning eller uppspelning helt kan sakna kännedom om huruvida grundlagen är tillämplig på det aktuella exemplaret samt – om så är fallet – huruvida preskription har inträtt. Avgörande för bedömningen om en person som spelar upp en teknisk upptagning utan ursprungsuppgifter begår brott kan som framgått ovan vara om fler eller färre än tio exemplar har sålts inom en månad. Det ligger i sakens natur att denna fråga är synnerligen svår att utreda i efterhand. Det kan ju dessutom ha gått många år sedan upptagningen köptes. Personen i fråga kan alltså inte själv – och inte heller Justitiekanslern eller allmän åklagare – avgöra om gärningen är brottslig eller straffri. Det måste rimligen uppfattas som en mycket stor brist i lagen, en brist som inte gärna bör lämnas utan åtgärd.
Om en person spelar upp en teknisk upptagning för allmänheten som en annan person har framställt för eget bruk torde dessutom – åtminstone i vissa situationer – inte någon person kunna göras ansvarig över huvud taget (jfr Axberger, Tryckfrihetens gränser s. 105 f.).
Jag vill tillägga att rättsläget enligt min mening dessutom är oklart när det gäller grundlagens räckvidd på uppspelning av tekniska upptagningar som inte tidigare har spritts till allmänheten. Vilka närmare krav bör ställas för att en uppspelning skall innebära att upptagningen sprids till allmänheten? Även om den frågan ännu inte har ställts på sin spets i något ärende hos Justitiekanslern kan man – mot bakgrund bl.a. av den ökande förekomsten av nerladdning av musik och filmer från Internet – förutse att det även på detta område kommer att uppstå svåra gränsdragningsproblem i rättstillämpningen
Även mot bakgrund av de problem som följer av utformningen av grundlagsskyddet för offentlig visning eller uppspelning bör beredningen i det fortsatta arbetet noggrant behandla konsekvenserna av bl.a. att grundlagsskyddet är knutet till vissa medier och inte till spridningssätt. I detta sammanhang kan det även finnas skäl för beredningen att behandla frågan om spridning av tryckta skrifter genom ”uppvisning”, dvs. i första hand klistermärken, plakat och Lee.
Jag ansluter mig till beredningens överväganden och slutsatser rörande förbudet mot transportvägran i 6 kap. 4 § TF och 3 kap. 10 § YGL.
Förslaget innebär att ett tidigare förbiseende rättas till. Jag tillstyrker att så sker.