Tillstånd till verksamheten vid en massa- och pappersfabrik----- Miljödomstolen meddelade tillstånd till verksamheten innebärande att de gällande tillstånden enligt miljöskyddslagen upphävdes genom domen. Bolaget överklagade och yrkade bl.a. att Miljööverdomstolen (MÖD) skulle undanröja miljödomstolens förordnande. MÖD fann att prövning av om återkallelse kan ske enligt 24 kap. 3 § 1 st. 6 miljöbalken endast kan göras efter ansökan av Naturvårdsverket, Kammarkollegiet eller en länsstyrelse (24 kap. 7 §). Då någon sådan ansökan inte fanns i målet, upphävdes miljödomstolens förordnande. Även Naturvårdsverket hade överklagat och ville ha skärpta villkor för utsläpp till vatten. Inledningsvis pekade MÖD på att utsläppen från verksamheten till vissa delar var akut toxiska och att de hade orsakat fortplantningsstörningar hos abborre, vilket motiverade såväl processinterna skyddsåtgärder som extern rening. Sammantaget fann MÖD det skäligt att ålägga bolaget utsläppsbegräsningar till en betydande kostnad. Detta förutsatte att man uppförde en biologisk reningsanläggning.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Miljöverdomstolen ändrar miljödomstolens domslut på följande sätt.
A. Tillståndet skall ha följande lydelse:
Miljööverdomstolen lämnar Iggesund Paperboard Aktiebolag tillstånd enligt miljöskyddslagen (1969:387) att vid bolagets anläggningar i Iggesund framställa 355 000 ton blekt sulfatmassa per år och 350 000 ton kartong per år
Tillståndet avser också rätt att uppföra och driva de anläggningar som behövs för verksamheten.
B. Verkställighetsförordnandet skall ha följande lydelse:
Tillståndet får tas i anspråk även om domen inte har vunnit laga kraft.
C. Slutliga villkor skall under rubriken Utsläpp till vatten tillföras följande punkter:
9 a) Senast den 30 juni 2006 skall bolaget ha tagit i drift en anläggning för långtgående biologisk rening av avloppsvatten. Utformningen och dimensioneringen av anläggningen skall bestämmas efter samråd med tillsynsmyndigheten.
D. Uppskjutna frågor skall ha följande lydelse:
Under en prövotid skjuts avgörandet upp av frågan om vilka villkor som skall gälla dels beträffande begränsning av föroreningar i utsläpp till vatten av COD, AOX, suspenderat material, kväve, fosfor och metaller, dels beträffande skyddsåtgärder och begränsningar för utsläpp av svavel och kväveoxider till luft.
U1. Bolaget skall under prövotiden utreda de föroreningsbegränsande effekterna av den anläggning som skall tas i drift enligt det slutliga villkoret 9 a).
U2. Beträffande utsläpp till luft skall bolaget utreda vilka möjligheter det finns att minska utsläpp av svavel och kväveoxider från sodapannor, barkpanna och mesaugn. Speciellt beträffande sodapannorna skall bolaget utreda vilka möjligheter det finns att genom trimning av befintlig utrustning, och/eller ytterligare förbränningstekniska åtgärder minska utsläppen av kväveoxider med minst 30 procent.
Den närmare utformningen av undersökningarna enligt U1 och U2 skall bestämmas efter samråd med tillsynsmyndigheten. Senast den 30 juni 2007 skall bolaget till miljödomstolen inlämna resultaten av utredningsarbetena enligt U1 och U2 inklusive förslag till villkor och åtgärder.
Till dess annat förordnas skall följande gälla.
P2. Det totala utsläppet till luft av svavel och kväveoxider räknat som NO2 från processer och förbränning får som års- och riktvärde (ton/år) ej överstiga 320 ton svavel respektive 750 ton NOx.
E. Delegationen skall tillföras följande punkt:
9 a).
F. Definition av riktvärde skall ha följande lydelse:
Med riktvärde menas ett värde som, om det överskrids, medför skyldighet för verksamhetsutövaren att vidta åtgärder så att värdet kan innehållas.
Naturvårdsverket har yrkat att Miljööverdomstolen fastställer slutliga villkor för utsläpp till vatten enligt vad som framgår av nedanstående tabell. Naturvårdsverket har yrkat att villkoret skall börja gälla inom två år från dagen för denna dom.
Naturvårdsverket har vidare yrkat att Miljööverdomstolen till länsstyrelsen delegerar rätten att besluta om lämpliga åtgärder vad gäller hantering av uppkommet slam inklusive möjliga åtgärder för att ur aska från förbränning av slam återvinna fosfor och eventuella fällningskemikalier.
Iggesund Paperboard AB (bolaget) har yrkat, dels undanröjande av domen i den del tidigare meddelade tillstånd för verksamheten upphävs, dels att den provisoriska föreskriften P2 skall ges följande ändrade lydelse.
P2. Det totala utsläppet till luft av svavel och kväveoxider räknat som NO2 från processer och förbränning skall som årsmedel- och riktvärde (ton/år) ej överstiga 320 ton svavel respektive 750 ton NOx.
Bolaget har även yrkat att definitionen av riktvärde skall ges följande ändrade lydelse. Med riktvärde menas ett värde som, om det överskrids, medför skyldighet för verksamhetsutövaren att vidta åtgärder så att värdet kan innehållas.
Bolaget har bestritt Naturvårdsverkets yrkanden.
Undersökningar i recipienten utanför Iggesunds bruk visar på toxiska effekter på fisk. Såväl bolaget som Naturvårdsverket och miljödomstolen menar att ytterligare åtgärder behövs och kan vidtas vid bruket. Meningarna går dock isär vad gäller omfattningen av åtgärderna.
De åtgärder som bolaget åtar sig att göra är i huvudsak de man redovisade när ansökan kom in till miljödomstolen år 1998 och som kan betraktas som standard på ett sulfatbruk i dag. Naturvårdsverket räknar med att bolagets förslag till åtgärder skulle resultera i ett utsläpp på 20 kg COD per ton blekt massa. Naturvårdsverket anser att utsläppen behöver minskas till en betydligt lägre nivå. För att få till stånd en förbättring krävs mer omfattande åtgärder exempelvis en långtidsluftad aktivslamanläggning (LAS) som andra likartade bruk i landet byggt eller planerar att bygga. Naturvårdsverkets yrkande om 18 kg COD/ton blekt massa grundas på vad som med säkerhet kan uppnås med en sådan förbättrad eller nybyggd biologisk rening men sannolikt kan man nå ned till nivån 13 kg COD per ton blekt massa. Yrkandet innefattar inte krav på viss reningsmetod. Det är dock inte troligt att nivån kan nås utan mer långtgående biologisk rening än dagens rening.
Naturvårdsverket anser att underlaget i målet är tillräckligt för att slutliga villkor för utsläpp till vatten skall kunna fastställas; toxiska effekter har konstaterats och etablerad teknik som kan minska dessa effekter finns sedan länge i branschen. Ytterligare utredningar skulle huvudsakligen bara förlänga tiden för genomförandet. Naturvårdsverket anser därför att slutliga villkor kan och bör fastställas nu. Andra bruk har getts tider om drygt två år för idrifttagande av långtidsluftade aktivslamanläggningar.
En längre gående biologisk rening än den befintliga ger inte endast mindre utsläpp av COD utan även av de i villkoret i övrigt ingående parametrarna.
En LAS-anläggning leder enligt bolagets mening inte självklart till den miljönytta som Naturvårdsverket utgår ifrån. Lämpligheten av utbyggd biologisk rening för att begränsa här aktuella toxiska effekter i recipienten kan starkt ifrågasättas från vetenskapliga utgångspunkter. De utredningar som bolaget presenterat i målet bekräftar att den av bolaget valda åtgärdsstrategin med prioritering av fabriksinterna åtgärder för att reducera förekommande toxiska effekter i recipienten vilar på en solid vetenskaplig grund. Utredningarna leder till bl.a. följande slutsatser.
- Biologisk rening minskar risken för akuttoxiska störningar.
- Effekter på fisk i recipienterna kan även finnas vid anläggningar med biologisk rening.
- Långtidsluftad aktivslamanläggning är varken bättre eller sämre än luftad damm som biologisk reningsmetod vad avser risk för effekter på fisk.
- Interna åtgärder ger minskade effekter på fiskars fortplantning vid laboratorieförsök och i fältundersökningar.
- Exakt vilka interna åtgärder som är effektivast kan inte fastställas generellt, utan måste klarläggas i det enskilda fallet.
- COD är inte ett tillförlitligt styrmedel för att säkerställa normal hälsa och fortplantning hos fisk.
Andra sulfatmassebruk som bygger eller har långtgående biologisk rening har tidigare inte haft någon biologisk rening. Bolaget har, till skillnad från dessa, redan en befintlig luftad damm och bör därför ges möjlighet att försöka få ned utsläppen till vatten med interna åtgärder innan ytterligare krav ställs på bolaget.
Tiden för byggande av en LAS-anläggning, från förstudie till det att stabil drift erhålles, kan uppskattas till cirka fyra år. Då bolaget hittills inte genomfört provstudier och projektering förutsätter inrättande av en LAS-anläggning att prövotid ges för att göra det möjligt att bl.a. bedöma vilka slutliga utsläppsnivåer som kan nås.
Kostnaden för en LAS-anläggning torde ligga på cirka 185 mkr. Kostnaden för externa respektive interna åtgärder avseende utsläpp till vatten är ungefär likvärdiga. För det fall Naturvårdsverkets yrkande avseende utsläpp till vatten vinner bifall är det tveksamt om bolaget vid sidan av sådan rening kan investera i ny gasdestruktion, en investering om cirka 40 mkr. Innehållande av den provisoriska föreskriften P2 förutsätter ny gasdestruktion i enlighet med bolagets ansökan.
Genom att upphäva tidigare tillstånd till en verksamhet i samband med att nytt tillstånd lämnas till verksamheten undandras verksamhetsutövaren möjligheten att först efter att ha tagit del av beslutet med det nya tillståndet ta ställning till om det nya tillståndet, med där föreskrivna villkor, skall tas i anspråk eller ej. Om ett upphävande av äldre tillstånd dessutom förenas med ett verkställighetsförordnande, som formuleras så att domen gäller omedelbart utan hinder av att den inte vunnit laga kraft, kan tveksamma situationer uppstå. Eftersom hela verksamheten har prövats och det alltså inte är fråga om en situation med s.k. påbyggnadstillstånd är det inte någon risk att osäkerhet i detta fall råder om vilket tillstånd som gäller.
Bestämmelsen i 24 kap. 3 § första stycket p 6 miljöbalken är att betrakta som en materiell regel och kan enligt övergångsbestämmelserna till miljöbalken inte tillämpas i detta mål, som skall avgöras enligt miljöskyddslagen. Även om bestämmelsen skulle betraktas som en förfaranderegel, och därmed lagligen kunna tillämpas i målet, kräver ett beslut om upphävande av äldre beslut enligt
24 kap. 7 § miljöbalken ansökan från en myndighet. En sådan ansökan är enligt 21 kap. 1 § första stycket p 6 miljöbalken en särskild typ av ansökningsmål och någon sådan ansökan finns inte i detta mål.
Det måste finnas en tillräcklig marginal mellan tillåtna och faktiska utsläpp. En något mindre marginal kan accepteras under prövotiden om de provisoriska föreskrifterna gäller som riktvärden i stället för gränsvärden, under förutsättning att riktvärde definieras enligt bolagets yrkande.
Skäl saknas att frångå den gängse definitionen vilken överensstämmer med bolagets yrkande.
Naturvårdsverket har avstyrkt bifall till bolagets talan vad avser yrkandet om upphävande av gamla tillstånd och tillstyrkt talan vad gäller provisoriska föreskrifter för utsläpp till luft och definitionen av riktvärde och anfört bl.a. följande.
En verksamhetsutövare som fått nya och mer tidsenliga villkor bör följa dessa villkor så snart som möjligt. Det bör inte få vara så att verksamhetsutövaren som fått ett sådant nytt tillstånd skall kunna avstå från att ta det nya tillståndet i anspråk och därmed undgå att bli bunden av de nya villkoren. Verksamhetsutövare bör dock få viss tid på sig att efter meddelad dom ta det nya tillståndet i anspråk. En fråga om upphävande enligt 24 kap. 3 § första stycket p 6 miljöbalken av gamla tillstånd bör kunna prövas i pågående mål utan ansökan från någon myndighet.
Länsstyrelsen tillstyrker bifall till Naturvårdsverkets talan och gör den bedömningen att det går att få en LAS-anläggning på plats i trimmat skick inom två år. Slutning av sileriet kan inte anses som ett alternativ till ytterligare biologisk rening.
Det gamla beslutet kan och bör återkallas. Beslutet bör ändras så att de gamla tillstånden återkallas när det nya vinner laga kraft. Om bolaget inte vill ta det nya tillståndet i anspråk, så bör man inom besvärstiden meddela tillståndsmyndigheten att man avstår från detta.
Länsstyrelsen tillstyrker bifall till bolagets yrkande avseende provisoriska föreskrifter för utsläpp till luft. Nuvarande formulering av definitionen av riktvärde kan kvarstå med ett mindre tillägg. Ett förtydligande om att länsstyrelsen vid föreskrivet samråd bör kunna avgöra om det är rimligt att få tiden för åtgärder något förlängd, om tungt vägande skäl föreligger, bör skrivas in. I definitionen bör det klarläggas att mer än enstaka överskridanden under mycket korta perioder inte kan tolereras.
Naturvårdsverkets talan bör bifallas. Det är svårt att med hjälp av undersökningar i recipienten hitta en specifik nivå för bolagets utsläpp. Ytterligare undersökningar kommer inte att göra det enklare att fastställa slutliga villkor. Regeln om bästa teknik bör vara styrande.
Riktvärdet bör definieras enligt naturvårdsverkets förslag med följande tillägg:
”Dessutom skall tillsynsmyndigheten så snart överskridandet konstaterats meddelas om detta samt vilka åtgärder som vidtagits eller avses vidtas.”
Vad gäller utsläppen till luft är det en fördel om riktvärdena kopplas till faktisk produktion.
Av de recipientundersökningar som redovisats framgår att utsläppen av avloppsvatten från bruket ger upphov till fortplantningsstörningar hos abborre. Laboratorieförsök visar också att utsläppen är akut toxiska i vissa avseenden. Enligt bolagets uppfattning kan effekterna på abborre bäst motverkas genom processinterna åtgärder. Dessa kan inriktas på de ämnen som ger upphov till störningarna. Utökad biologisk behandling eller liknande externa reningsåtgärder ger en minskning av den totala mängden organiska ämnen, uttryckt som COD, och en minskning av den akuta toxiciteten, men ger inte med säkerhet de önskvärda förbättringarna vad gäller subletala effekter på vissa funktioner hos fisk. Det finns enligt bolaget i vart fall inga vetenskapliga belägg för detta. Det kan till och med vara så att vissa störningar ökar efter biologisk behandling
Bolaget har åberopat rapporter som gäller utsläpp och effekter från den kanadensiska massaindustrin och tolkat slutsatserna så att biologisk rening inte ger önskvärda resultat. Enligt Miljööverdomstolens mening bör emellertid rapporterna tolkas så att det erfordras såväl processinterna åtgärder som extern rening. Erfarenheterna från svenska förhållanden leder fram till samma slutsats.
Miljööverdomstolen bedömer att det är miljömässigt motiverat att begränsa utsläppen av föroreningar till vatten i enlighet med Naturvårdsverkets yrkande och inte bara med den inriktningen som bolaget föreslagit. I den bedömningen har Miljööverdomstolen tagit hänsyn till alla ämnen som släpps ut och som kan medföra effekter på såväl närmiljön som miljön i stort, dvs. både COD och AOX samt kväve, fosfor och suspenderade ämnen.
I frågan om vilka åtgärder som bör vidtas gör Miljööverdomstolen följande bedömning. Utgångspunkten måste vara att bolaget skall genomföra åtgärder som svarar mot vad som är tekniskt möjligt. Enligt referensdokumentet (BREF) till IPPC-direktivet avseende bästa tillgängliga teknik (BAT) för skogsindustrin framgår att tillämpning av BAT leder till utsläppsbegränsningar ned till 8-23 kg COD/ton. Uttryckt i tekniska termer innefattar BAT för sulfatmassatillverkning både interna och externa åtgärder.
Bolaget har framhållit att bedömningen av vilka åtgärder som behövs skall göras utifrån de individuella förutsättningar som gäller för bruket och inte efter en schablon som anger att alla sulfatmassabruk skall ha biologisk rening i form av LAS eller motsvarande.
Det har i målet inte framkommit något som visar att förhållandena i närrecipienten Iggesundsfjärden skulle skilja sig väsentligt från vad som gäller för övriga recipienter i anslutning till svenska sulfatmassabruk och medföra att kraven på utsläppsbegränsningar kan ställas lägre. Inte heller är brukets process- och produktionsförhållanden sådana att ytterligare långtgående reningsåtgärder inte kan motiveras.
Sammantaget finner Miljööverdomstolen att det är skäligt att ålägga bolaget att vidta åtgärder som leder till föroreningsbegränsningar enligt vad Naturvårdsverket angivit som mål för åtgärderna, d.v.s. omkring 13 kg COD per ton massa. Naturvårdsverket har visserligen inte uttryckligen yrkat att bolaget skall uppföra en biologisk reningsanläggning, antingen som LAS eller på annat liknande sätt. Enligt Miljööverdomstolens bedömning är en sådan reningsanläggning en förutsättning för att bolaget med säkerhet skall nå ner till den angivna nivån. Bolaget bör därför åläggas att uppföra en långtidsluftad aktivslamanläggning eller en biologisk reningsanläggning med motsvarande funktion. Det behövs ingen prövotid för att bestämma detta. Utredningen i målet är tillräcklig. Däremot bör de utsläppsnivåer som skall gälla som villkor för tillståndet bestämmas efter det att erfarenheter av driften av anläggningen vunnits. Val av anläggning och dimensionering bör dock ske efter samråd med tillsynsmyndigheten.
En rimlig tid för utredning, projektering och genomförande av åtgärderna bedömer Miljööverdomstolen vara 2,5 år. Anläggningen bör därför kunna tas i drift senast den 30 juni 2006. Redovisning av driftserfarenheter och förslag till utsläppsvillkor bör ges in till miljödomstolen senast den 30 juni 2007. Som provisoriska villkor att gälla tills annat blir bestämt bör gälla vad miljödomstolen föreskrivit i punkten P1.
Med den av miljödomstolen föreskrivna delegationen, D1, kan tillsynsmyndigheten meddela ytterligare föreskrifter bl.a. avseende bolagets hantering av avfall. Redan med denna delegation kan alltså krav ställas på lämpliga åtgärder vad gäller hantering av uppkommet slam m.m. Mot bakgrund av detta och då Naturvårdsverket inte anfört några skäl till stöd för sitt yrkande om införande av ytterligare delegation finner Miljööverdomstolen inte skäl att bifalla Naturvårdsverkets yrkande i denna del.
Enligt Miljööverdomstolen utgör bestämmelsen i 24 kap. 3 § p 6 miljöbalken en förfaranderegel som enligt 6 § andra stycket lagen (1998:811) om införande av miljöbalken är tillämpbar i målet. Prövning av om återkallelse skall ske enligt denna bestämmelse kan dock enligt 24 kap. 7 § miljöbalken endast göras efter ansökan av Naturvårdsverket, Kammarkollegiet eller länsstyrelse. Någon sådan ansökan finns inte i målet. Mot bakgrund härav finns det inte möjlighet att vid den i målet aktuella prövningen återkalla de tidigare tillstånden för verksamheten. Förordnandet om upphävande av Koncessionsnämndens för miljöskydd beslut skall därför undanröjas.
Även bestämmelsen om verkställighetsförordnande i 22 kap. 27 § fjärde stycket miljöbalken är en förfaranderegel som skall tillämpas i målet. Verkställighetsförordnandet bör därför utformas i enlighet med denna bestämmelse.
Bolaget har yrkat att den provisoriska föreskriften P2 skall ändras så att begränsningsvärdet skall bestämmas som ett riktvärde i stället för gränsvärde. Naturvårdsverket och länsstyrelsen har tillstyrkt denna ändring och Miljööverdomstolen gör ingen annan bedömning.
När det gäller definitionen av riktvärde saknas skäl att göra avsteg från den gängse definitionen varför bolagets yrkande skall bifallas.
I avgörandet har deltagit hovrättslagmannen White, hovrättsrådet Berry, miljörådet Garcia samt hovrättsrådet Smith, referent. Enhälligt
*Villkoret skall kontrolleras med TOC-analys när en korrelation upprättas.