Fråga om disciplinansvar för en handläggare på Försäkringskassan med anledning av att denne gjort obehöriga slagningar i Försäkringskassans datasystem.
Parter:
Staten genom Försäkringskassan i Stockholm.
Mellan Fackförbundet ST (förbundet) och staten gäller kollektivavtal.
P.L. är medlem i förbundet. Han har sedan länge varit anställd vid Hallands läns allmänna försäkringskassa, som från årsskiftet 2004/2005 uppgått i den statliga myndigheten Försäkringskassan, och arbetar som handläggare vid Försäkringskassans kundtjänst i Halmstad.
Försäkringskassan har i sin verksamhet tillgång till olika dataregister med uppgifter om bl.a. försäkrade personer. Interna föreskrifter reglerar hanteringen av dessa register. Såvitt gällde Hallands läns allmänna försäkringskassa beskrevs dessa föreskrifter i en broschyr som delades ut till samtliga anställda. Broschyren innehåller bl.a. följande.
Du har inte rätt att titta på vad som finns registrerat om dina vänner och bekanta - inte heller om dig själv.
Du får inte använda information till annat än ärendehandläggning.
Om ärendet innebär att du som handlägger är jävig, ska du lämna över det till någon annan.
När du fått dina transaktionsbehörigheter och kvitterat ut ditt behörighetskort på den särskilda kvittensblanketten har du ingått ett avtal med din arbetsgivare.
- endast använder ditt kort vid handläggning av tjänsteärenden och i den utsträckning som krävs för att du skall kunna utföra dina arbetsuppgifter
I augusti 2003 kontaktade P.L:s tidigare hustru Försäkringskassan och framförde misstankar om att denne tagit fram information om henne i Försäkringskassans dataregister. Vid kontroll framkom att P.L. under perioden den 1 januari 2002 - den 16 september 2003 vid sex tillfällen gjort sammantaget 31 slagningar i dataregistret rörande den försäkrade. Slagningarna hade ägt rum den 4 januari 2002 (fem slagningar), den 3 april 2002 (tre slagningar), den 22 april 2002 (11 slagningar), den 8 juli 2002 (tre slagningar), den 12 juli 2002 (fem slagningar) och den 20 augusti 2003 (fyra slagningar). Slagningarna avsåg ett antal olika s.k. skärmbilder, var och en innehållande viss information om den försäkrade och hennes ärende.
Hallands läns allmänna försäkringskassa beslutade den 17 oktober 2003 att meddela P.L. en disciplinpåföljd i form av varning. Vad som lades honom till last var att han under den ovan nämnda tidsperioden vid sex tillfällen gjort 31 obehöriga slagningar i Försäkringskassans datasystem i syfte att få fram information om en försäkrad.
Förbundet har i Arbetsdomstolen yrkat att Hallands läns allmänna försäkringskassas beslut om disciplinpåföljd skall undanröjas.
Staten genom Försäkringskassan har bestritt yrkandet.
Parterna har yrkat ersättning för rättegångskostnader.
Till utveckling av talan har parterna anfört i huvudsak följande.
Bakgrunden till den meddelade disciplinpåföljden var att P.L:s före detta hustru kontaktade Försäkringskassan och beklagade sig över att han hade kännedom om hennes ärende om pågående sjukfall. Med anledning därav kontrollerade Försäkringskassan vilka dataslagningar som var gjorda på hennes personnummer och fann då att P.L. gjort de dataslagningar som lagts honom till last i målet. Dessa slagningar har P.L. gjort enbart för att kunna svara på frågor som hans före detta hustru har ställt till honom angående sitt ärende.
P.L. har genomgått en mycket besvärlig skilsmässa. Hans före detta hustru har ringt och trakasserat honom och han har fått skaffa hemligt telefonnummer till sin hemtelefon. Vid ett tillfälle har hon kommit över det hemliga telefonnumret och han har fått skaffa ett nytt sådant. Hon har även försökt att få kontakt med honom på andra sätt. P.L. har förstått att hans före detta hustru till och från har problem med alkohol. När hon under den nu aktuella perioden varit onykter har hon ringt till honom på hans arbete i kundtjänsten på Försäkringskassan. Hon har då ringt till den privata telefonlinjen på kundtjänsten som är till för att anhöriga skall kunna nå handläggarna där. Med hänsyn till de trakasserier hon utsatt honom för har han inte velat tala med henne utan försökt att avstyra hennes samtal. Ibland har hans kollegor i kundtjänsten sagt till henne att han sitter i telefon eller i samtal av annat slag och inte kunnat ta telefonsamtalet. Hon har dock fortsatt att ringa. Vid sådana tillfällen har han känt att den enklaste vägen till arbetsro för honom själv och kollegorna har varit att besvara hennes samtal.
Vid dessa telefonsamtal har hon frågat P.L. t.ex. om hennes läkarintyg har kommit in och när sjukpenningen skall betalas ut. Det har varit enkla frågor av det slaget som är rutinmässiga i kundtjänsten och som handläggarna där svarar på varje dag. Hon har inte velat ställa dessa frågor till de andra handläggarna i kundtjänsten utan har uttryckligen velat prata endast med P.L. Att hon inte ringt till sin egen handläggare tror P.L. kan ha att göra med att hon inte velat att handläggaren skulle få kännedom om hennes alkoholproblem.
Försäkringskassan har hävdat att de slagningar i datasystemet som P.L. gjort varit otillåtna - oavsett om dessa skett på hans före detta hustrus begäran eller inte - eftersom den försäkrade är eller har varit närstående till honom. Det av Försäkringskassan åberopade förbudet att titta på information avseende vänner och bekanta tillämpades vid den aktuella tiden inte undantagslöst vid kundtjänsten i Halmstad. De regler som fanns tolkades vid den aktuella tiden praktiskt av de anställda i kundtjänsten på så sätt att man inte hade rätt att göra slagningar i datasystemet utan anledning, varken beträffande sig själv och anhöriga eller beträffande andra personer, och inte heller hade rätt att göra andra slagningar än de som oundgängligen behövdes för att kunna svara på de frågor som försäkrade ställde.
Det saknades tydliga instruktioner för personalen i kundtjänsten om att det generellt sett skulle vara skillnad på att besvara frågor från släktingar och bekanta och att svara på frågor från andra personer. Om anhöriga eller bekanta ringde och ställde vanliga frågor om t.ex. utbetalningsdatum svarade personalen normalt på dessa. Om någon av något skäl tyckte att det inte kändes bra att tala med en släkting eller bekant kunde samtalet föras över till en kollega. Detta skedde dock ganska sällan och i så fall enbart av den anledningen att handläggaren på kundtjänsten själv tyckte att det kändes obekvämt och inte på grund av sekretess- eller jävsskäl.
Kundtjänsten är till för att avlasta ärendehandläggarna. De som arbetar i kundtjänsten vidtar normalt inga handläggningsåtgärder i de ärenden de får frågor i utan tittar bara i datasystemet. Det är stor skillnad mellan att sitta i kundtjänsten och enbart svara på frågor och att vara handläggare i ett ärende och fatta beslut. När man är handläggare i ett ärende föreligger det jäv om ärendet skulle röra en släkting eller nära bekant och handläggaren skall då avsäga sig ärendet.
Rutinerna har på senare tid stramats upp betydligt. Personalen i kundtjänsten har numera fått utbildning och tydlig information om sina skyldigheter vilket de inte hade fått vid den aktuella tiden. I dag känner personalen i kundtjänsten till vad arbetsgivaren anser vara den rätta tolkningen av reglerna för dataslagningar.
Försäkringskassan har gjort gällande att dåvarande kontorschefen K.H. vid ett tillfälle år 1998 haft ett enskilt samtal med P.L. om den försäkrades ärende. Detta bestrids av P.L. Om ett sådant viktigt samtal ägt rum borde det ha dokumenterats men så har inte skett. Vad gäller den av Försäkringskassan åberopade muntliga tillsägelsen år 2001 så förnekar P.L. att han sökt information vid det tillfället och gör alltjämt gällande att han råkade glömma kvar sitt kort vid datorn och att någon annan person använt detta. Vid detta tillfälle var det för övrigt fråga om sökning på en och inte - som Försäkringskassan påstår - några av Försäkringskassans chefer.
Varningen skall undanröjas då P.L. med hänsyn till den vid tiden för slagningarna rådande uppfattningen om föreskrifternas innebörd inte gjort sig skyldig till något fel. Han skall således inte lastas för att de interna föreskrifterna varit otydliga. I vart fall är det med hänsyn till omständigheterna fråga om en ringa förseelse som inte skall föranleda en disciplinpåföljd.
Försäkringskassan hanterar integritetskänslig information rörande enskilda personers hälsotillstånd och personliga förhållanden i övrigt. Av det skälet är en stor del av den information som förekommer hos Försäkringskassan sekretessbelagd. Särskilda bestämmelser om detta finns i 7 kap. 7 § sekretesslagen. Personalens rätt att ta del av information regleras genom interna föreskrifter. De i målet aktuella föreskrifterna är utfärdade av Försäkringskassan i Hallands län som vid den aktuella tiden var en egen juridisk person. Innehållet i den broschyr som beskriver dessa föreskrifter var väl känt av personalen.
P.L. anställdes hos Försäkringskassan år 1972 och arbetar sedan år 1999 vid Försäkringskassans kundtjänst i Halmstad. Tidigare arbetade han som handläggare av rehabiliteringsärenden men omplacerades på grund av att han misskötte handläggningen. De omständigheter som låg till grund för omplaceringen är andra omständigheter än de som är aktuella i målet.
Arbetet vid kundtjänsten innebär att lämna information till allmänheten avseende t.ex. förmånerna i den allmänna försäkringen. För detta behöver handläggaren normalt inte gå in i Försäkringskassans datasystem. Arbetet innebär också att lämna information till försäkrade personer. För sökning i datasystemet i sådana fall krävs att den försäkrade efterfrågat aktuell information och att sökningen sker i enlighet med lag och interna föreskrifter. I dessa fall kan handläggaren således söka information i datasystemet utan att vara handläggare av den försäkrades ärende. Som tjänsteman i kundtjänsten kan man även handlägga egna enklare ärenden avseende t.ex. föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning. I sådana fall är tjänstemannen i kundtjänsten behörig handläggare av ärendet och får naturligtvis söka information för handläggningen. Vid den aktuella tiden arbetade 17 handläggare i kundtjänsten.
I augusti 2003 kontaktade en försäkrad sin handläggare på Försäkringskassan, E.R., och framförde misstankar om att P.L. tagit fram information om henne från Försäkringskassans datasystem. E.R. hade flera samtal med den försäkrade i frågan och informerade därefter sin närmaste chef, processledaren C.A. Efter att C.A. haft ytterligare kontakter med den försäkrade fördes frågan vidare till internrevisionen för utredning. Vid utredningen framkom att P.L. under kontrollperioden den 1 januari 2002 - den 16 september 2003 gjort 31 slagningar vid sex tillfällen rörande den försäkrade. Med anledning av vad som framkommit vid utredningen tilldelades P.L. den 17 oktober 2003 en varning enligt 14 och 15 §§ lagen om offentlig anställning.
P.L. har brutit mot Försäkringskassans interna föreskrifter när han gjort de nu aktuella slagningarna. Han har varit gift med den försäkrade och har ett gemensamt barn med henne. Av de interna föreskrifterna framgår att han inte får titta på vad som finns registrerat om hans vänner och bekanta. Detta förbud är enligt sin ordalydelse undantagslöst. P.L. har tagit del av dessa föreskrifter. Mot bakgrund av den tjänst han tidigare innehade hos Försäkringskassan och med beaktande av hans långa anställningstid måste han antas vara mycket väl insatt i föreskrifterna. Det kan tilläggas att han även varit facklig förtroendeman.
Försäkringskassan bestrider P.L:s uppgifter om att den försäkrade ringt till honom och bett honom att ta fram information. Den försäkrade har på direkt fråga från flera tjänstemän på Försäkringskassan förnekat detta. Vid sina kontakter med Försäkringskassans tjänstemän under utredningen har den försäkrade också visat tecken på starkt obehag och framfört önskemål om ett förstärkt sekretesskydd för den information som Försäkringskassan har beträffande hennes personliga förhållanden. För hennes uppgifter talar den omständigheten att den information som tagits fram vid de aktuella slagningarna är information om sådant som hon redan har känt till och över huvud taget inte behövt efterfråga särskilt. Hon har dessutom haft en tät och regelbunden kontakt med sin handläggare och har den vägen kunnat få all information hon efterfrågat. Av informationsskäl har hon således inte haft behov av att ringa kundtjänsten.
Om P.L. tagit fram information för att besvara frågor från den försäkrade så har han i vart fall tagit fram mer information än han behövt. Det aktuella databassystemet kallas TP-systemet. För att få fram en viss bild på dataskärmen använder sig handläggarna av olika koder. Den försäkrade har haft ett pågående sjuk- och rehabiliteringsfall. Om hon har vänt sig till kundtjänsten för att få information skulle i normalfallet enbart ett par av de skärmbilder som P.L. tagit fram ha behövt användas. Övrig information är enligt Försäkringskassans uppfattning överskottsinformation som det inte funnits någon anledning för P.L. att ta del av.
Försäkringskassan vill dock understryka att det i princip är utan betydelse om den försäkrade har ringt upp P.L. och bett honom att ta fram information eller inte. P.L. har under alla förhållanden agerat i strid med Försäkringskassans interna föreskrifter. Om hans uppgifter är riktiga, dvs. att den försäkrade ringt upp honom, borde han i stället för att svara på hennes frågor antingen ha hänvisat henne till en annan handläggare i kundtjänsten eller - vilket hade legat närmast till hands - bett henne kontakta sin egen handläggare. Han borde också ha tagit upp frågan med sin närmaste chef, Allen, men detta har inte skett.
Frågor från vänner och bekanta utgör en mycket liten andel av det totala antalet frågor som kommer till kundtjänsten. Försäkringskassan bestrider att det beträffande frågor från denna personkrets hade utvecklats någon form av informell ordning eller praktisk tolkning bland handläggarna i kundtjänsten på det sätt som förbundet påstår. Om det skulle ha utvecklats en sådan ordning är det i vart fall något som arbetsledningen inte känt till, än mindre godkänt.
Av betydelse för Försäkringskassans bedömning har varit att P.L:s dåvarande chef K.H. under år 1998 hade ett allvarligt samtal med honom angående den försäkrades ärende. Bakgrunden till samtalet var att den försäkrade hade anmält till Försäkringskassan att hon misstänkte att P.L. tagit fram information om hennes ärende. Vid denna tid arbetade P.L. som rehabiliteringsutredare vid den enhet i Halmstad som handlade ärendet. Howard gjorde vid samtalet klart för P.L. att denne inte fick söka information om sin före detta hustru. Han informerade också om Försäkringskassans interna föreskrifter. För att undvika framtida problem beslutade K.H. vidare att den försäkrades ärende i fortsättningen skulle handläggas vid Försäkringskassan i Laholm. Det sistnämnda innebar i praktiken att akten med handlingar i ärendet sändes över till Laholm. Vid denna tid hade Försäkringskassan nämligen inte så mycket uppgifter i datasystemet utan dessa fanns främst i vederbörandes akt.
Av betydelse för bedömningen har också varit att P.L. i april 2001 var föremål för en internutredning sedan det framkommit misstankar om att han sökt information i dataregistret om några av Försäkringskassans chefer. P.L. förnekade att han gjort det och hävdade att någon annan måste ha använt hans behörighetskort som suttit kvar i hans dator medan han tillfälligt lämnat den. Försäkringskassan ansåg att P.L:s uppgifter inte förtjänade någon tilltro och i vart fall att han hade brutit mot de interna föreskrifterna genom att lämna kvar behörighetskortet i datorn när han lämnade sin arbetsplats. I maj 2001 fick han en muntlig tillsägelse av Försäkringskassan för ovarsamt handhavande av behörighetskortet.
Försäkringskassan betraktar olovliga sökningar i dess dataregister som dataintrång enligt 4 kap. 9 c § brottsbalken. Försäkringskassan är skyldig att åtalsanmäla vid misstanke om brott som kan antas föranleda annan påföljd än böter. Om Försäkringskassan inte åtalsanmäler så kan Försäkringskassan enligt gällande lagstiftning i stället besluta om disciplinpåföljd.
Försäkringskassan anser att P.L. gjort sig skyldig till en serie dataintrång. Försäkringskassan har dock gjort den bedömningen att det varit fråga om bötesbrott och att man därmed inte varit skyldig att göra en åtalsanmälan. Med hänsyn härtill och med beaktande av att P.L. tidigare brutit mot Försäkringskassans interna föreskrifter på det sätt som nu redogjorts för har Försäkringskassan för de nu aktuella slagningarna tilldelat honom en disciplinpåföljd i form av varning.
Sammanfattningsvis har P.L. uppsåtligen eller i vart fall av oaktsamhet åsidosatt sina skyldigheter i anställningen. Felet är med hänsyn till samtliga omständigheter inte att betrakta som ringa. Varningen skall därför stå fast.
I målet är ostridigt att P.L. under tiden den 1 januari 2002 - den 16 september 2003 i Försäkringskassans datasystem vid sex olika tillfällen gjort sammantaget 31 slagningar beträffande sin före detta hustru.
Tvisten i målet gäller om P.L. därigenom har gjort sig skyldig till en tjänsteförseelse som kan föranleda disciplinpåföljd.
Målet har avgjorts efter huvudförhandling. Vid denna har på förbundets begäran hållits förhör under sanningsförsäkran med P.L. samt vittnesförhör med kundtjänsthandläggarna K.L. och S.M. På Försäkringskassans begäran har hållits vittnesförhör med tidigare kontorschefen K.H., sektionschefen O.M., processledaren C.A., internrevisorn B.J. och kundtjänstchefen C.L. Förbundet har som skriftlig bevisning åberopat utskrift av dataslagningar.
Enligt 14 § lagen (1994:260) om offentlig anställning får en arbetstagare som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter sina skyldigheter i anställningen meddelas disciplinpåföljd för tjänsteförseelse. Är felet med hänsyn till samtliga omständigheter ringa får någon påföljd inte meddelas.
Enligt Försäkringskassans interna föreskrifter om hantering av dataregister - som dessa föreskrifter beskrivs i den i målet åberopade broschyren - får de anställda inte titta på vad som finns registrerat om deras vänner och bekanta och om dem själva. Försäkringskassan har gjort gällande att detta förbud är undantagslöst och innebär att all registerslagning avseende vänner och bekanta är otillåten oavsett anledningen till den. P.L. har enligt Försäkringskassans mening därför under alla förhållanden brutit mot de interna föreskrifterna när han gjort de i målet aktuella slagningarna beträffande sin före detta hustru.
Förbundet har invänt att P.L. gjort de åberopade slagningarna för att kunna besvara frågor som hans före detta hustru ställt om sitt ärende. Slagningarna har enligt förbundet skett i enlighet med den tillämpning av de interna föreskrifterna som förekom vid kundtjänsten i Halmstad vid den aktuella tiden. Enligt förbundet tolkade personalen där föreskrifterna på det sättet att det var tillåtet att ta fram information om vänner och bekanta för att kunna svara på frågor de ställde såvitt avsåg vanliga i kundtjänsten förekommande frågor.
Försäkringskassan har bestritt att P.L. gjort slagningarna med anledning av frågor från sin före detta hustru. I vart fall har han enligt Försäkringskassan tagit fram mer information än vad han behövt för att kunna svara på hennes frågor.
P.L. har inför domstolen bekräftat vad förbundet anfört i sak om anledningen till slagningarna. Hans berättelse vinner stöd av de uppgifter K.L. och S.M. lämnat. De har uppgivit att P.L:s före detta hustru under den aktuella perioden ringde ett stort antal telefonsamtal till honom på hans arbetsplats i kundtjänsten. Båda har gett en beskrivning av dessa samtal som väl överensstämmer med P.L:s uppgifter om att han känt sig besvärad av sin före detta hustru och motvilligt besvarat hennes samtal. P.L:s uppgifter motsägs inte heller av de uppgifter om slagningarna som framgår av åberopad utskrift. Enligt vad som framgår av denna har slagningarna nämligen uteslutande skett under kundtjänstens normala öppettider och - såvitt framkommit genom förhören med K.L. och S.M. - varit för kundtjänsten typiska slagningar. Försäkringskassan har mot detta åberopat de uppgifter C.A. och B.J. lämnat om vad P.L:s före detta hustru berättat för dem under utredningen. Hon har dock inte själv hörts vid rättegången i Arbetsdomstolen.
I denna del står således C.A:s och B.J:s uppgifter om att P.L:s före detta hustru vid samtal förnekat att hon ringt till honom och ställt frågor om sitt ärende mot P.L:s egna uppgifter om motsatsen, med det stöd som dessa har genom de uppgifter som K.L. och S.M. lämnat. Enligt Arbetsdomstolens mening bör vid detta förhållande P.L:s uppgifter läggas till grund för bedömningen i målet. Domstolen har vid prövningen av P.L:s agerande således att utgå från att denne gjort de aktuella slagningarna med anledning av frågor från hans före detta hustru. Annat är inte visat än att dessa slagningar avsett sådan information som varit nödvändig för att kunna svara på ställda frågor.
Förhören med K.H. och O.M. har visat att det under år 1998 förekommit ett samtal mellan den förstnämnde och P.L. med anledning av att P.L:s före detta hustru hade framfört misstankar om att han tagit fram uppgifter om hennes ärende. Enligt Arbetsdomstolens mening kan dock vad som framkommit om detta samtal, eller om K.H:s agerande i anslutning därtill, inte tillmätas någon betydelse för bedömningen av P.L:s agerande i nu aktuellt avseende. Detsamma gäller den av Försäkringskassan åberopade händelsen år 2001.
Enligt Arbetsdomstolens mening visar utredningen att de i målet aktuella interna föreskrifterna har innebörden att all registerslagning rörande vänner och bekanta är otillåten oavsett syfte. Det är ostridigt att P.L. tagit del av den broschyr som beskriver dessa föreskrifter. Utredningen ger dock inte underlag för någon säker bild av vilken utbildning och information om föreskrifternas innebörd som rent faktiskt kommit honom till del.
Genom förhören med K.L. och S.M. har framkommit att handläggarna i kundtjänsten vid den aktuella tiden tolkade föreskrifterna i enlighet med vad förbundet gjort gällande. Det har också framkommit att det faktiskt förekom att handläggarna där gjorde dataslagningar rörande vänner och bekanta för att kunna svara på frågor från dem om deras ärenden. Även om utredningen inte har visat att Försäkringskassans ledning har känt till och godtagit denna tillämpning av föreskrifterna finner Arbetsdomstolen vid en samlad bedömning mot denna bakgrund att det fel som P.L. kan ha gjort sig skyldig till är att anse som ringa. Förutsättningar saknas därför för att meddela disciplinpåföljd. Beslutet om varning skall därmed - som förbundet yrkat - undanröjas.
Vid denna utgång skall staten ersätta förbundet för rättegångskostnader. Om beloppet råder inte tvist.
1. Arbetsdomstolen undanröjer Hallands läns allmänna försäkringskassas beslut av den 17 oktober 2003 att meddela P.L. disciplinpåföljd i form av en varning.
2. Arbetsdomstolen förpliktar staten genom Försäkringskassan att ersätta Fackförbundet ST för rättegångskostnader med etthundraåttatusennittiosju (108 097) kr, varav 87 087 kr avser ombudsarvode, jämte ränta enligt 6 § räntelagen på det förstnämnda beloppet från dagen för denna dom tills betalning sker.
Ledamöter: King, Bailey, Cannon, Clark, Cox, Watson och Hardy (ombudsmannen i Försäkringstjänstemannaförbundet; tillfällig ersättare). Enhälligt.