Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern tillerkänner var och en av SH, TH, AH, MR, BPN och KN ersättning med 1 000 kr. Ersättningen ska utges av Justitiekanslern.
Justitiekanslern avslår PJ, JK, CL, JM, CN, OP, JP, JR, AT, MY, SZ och HZ:s anspråk.
Bakgrund
Natten mot den 11 december 2011 pågick en fest i motorcykelklubben Punisher MC:s lokaler utanför Helsingborg. Kl. 01.57 ankom en första polispatrull till platsen efter att polisens ledningscentral hade mottagit två telefonsamtal från personer som uppgav att de befann sig på festen och av olika skäl kände sig hotade. De personer som vistades utanför lokalen kroppsvisiterades med stöd av 19 § polislagen. I samband därmed uppträdde en av festdeltagarna enligt polisen våldsamt och hotfullt och sprayades med pepparspray (OC). Kl. 02.30 fattades ett beslut om husrannsakan enligt 21 § polislagen – dvs. för att eftersöka person som det fanns anledning anta var oförmögen att tillkalla hjälp – och kl. 03.15 gick polisen in i klubblokalen.
I samband med husrannsakan greps en festdeltagare för våld mot tjänsteman (kl. 03.17-03.20) och två omhändertogs enligt 13 § polislagen. Vid omhändertagandena var dessa våldsamma och OC-spray användes för att bemästra situationen. Förundersökning inleddes också om hot mot tjänsteman begånget kl. 03.00-03.05 och våld eller försök till våld mot tjänsteman begånget kl. 03.17, i båda fall av okända gärningsmän. För att hantera ord­ningen och säkerheten samt för att säkerställa de pågående förundersökningarna beslutade polisen att festdeltagarna skulle tas ut en och en från lokalen. Festdeltagarna sattes på marken. Beslut fattades om kroppsvisitation enligt 19 § polislagen och att deltagarna skulle fotograferas för att senare kunna identifieras och ingå i de inledda förundersökningarna.
De två som hade omhändertagits enligt 13 § polislagen frigavs sedermera. Strax därefter angrep en av de frigivna festdeltagarna en polisman och blev gripen misstänkt för försök till våld mot tjänsteman och våldsamt motstånd. Kl. 04.15 upphörde insatsen och de som satt på marken fick åter gå in i lokalen. Handfängsel ska enligt polisen ha använts vid tre tillfällen under insatsen, dels vid gripandet av den man som misstänktes för våld mot tjänsteman, dels vid två tillfällen gentemot den man som först omhändertogs och sedermera greps misstänkt för försök till våld mot tjänsteman m.m.
Polisens insats har, efter anmälan från motorcykelklubben, varit föremål för Riksdagens ombudsmäns (JO:s) granskning. I JO:s beslut den 29 maj 2013 (dnr 586-2012) angavs följande under rubriken Bedömning.
Genom utredningen har anledningen till att polisen kom till platsen och därefter genomförde husrannsakan klarlagts. Det finns inte anledning att ifrågasätta eller på annat sätt kommentera de överväganden och åtgärder som polisen vidtog i de avseendena. När det gäller händelseförloppet i stort kan konstateras att det som anförts i anmälan med bilagor i stor utsträckning skiljer sig åt från vad som anges i de från polismyndigheten inhämtade handlingarna och som redovisats i myndighetens yttrande. Det råder ingen tvekan om att polisen brukade våld och vidtog tvångsåtgärder under insatsen men i betydande grad står ord mot ord vad gäller omfattningen av och intensiteten i de vidtagna åtgärderna. Ytterligare utredning kan inte förväntas bringa mer klarhet i saken och de skäl som polismyndigheten har anfört till stöd för nämnda åtgärder får godtas. Polismyndigheten har i sitt yttrande angett att festdeltagarna kvarhölls med stöd av reglerna om förhör inom ramen för de förundersökningar som inletts, varvid det bedömdes att var och en av de berörda festdeltagarna hade uppgifter att lämna. Även åtgärden att fotografera var och en av festdeltagarna har förklarats med hänvisning till de inledda förundersökningarna. Mot den bakgrunden förtjänar följande att påpekas. Ingen av festdeltagarna som blev kvar utanför klubbhuset i samband med att den första polispatrullen kom till platsen kl. 01.57 synes ha blivit föremål för omhändertagande eller gripande. Såvitt framkommit kvarhölls dock dessa personer under hela insatsen, vilken enligt polismyndigheten upphörde kl. 04.15. Förundersökningen rörande hot mot tjänsteman inleddes tidigast kl. 03.00 och de övriga förundersökningarna bör ha inletts någon gång efter kl. 03.17 respektive 03.55. Polismyndigheten har således inte presenterat några skäl för kvarhållandet av de ifrågavarande personerna under insatsens första timme. De skäl som rent allmänt har anförts till stöd för kvarhållandet av festdeltagarna kan knappast gälla dessa personer. Slutsatsen blir därför att kvarhållandet av de personer som hela tiden befann sig utanför klubbhuset saknade rättslig grund. Detsamma gäller åtgärden att fotografera dessa då den omöjligen kan ha erfordrats för vinnande av utredning om brott. När det gäller övriga festdeltagare får däremot de omständigheter som polismyndigheten anfört till stöd för såväl kvarhållande som fotografering godtas. I förhållande till de ifrågavarande brottsmisstankarna – och även med beaktande av de säkerhetsaspekter som polismyndigheten pekat på – framstår det dock som oproportionerligt att mitt i vinternatten låta de presumtiva förhörspersonerna sitta på bar mark under en så lång tidsrymd som i förevarande fall. Av utredningen framgår att polisen bl.a. använde OC-spray. Vidare anges det i myndighetens yttrande att två personer omhändertogs med stöd av 13 § polislagen. Med undantag för några kortfattade noteringar om omhändertagande av RL i förundersökningsprotokollet har någon särskild dokumentation avseende dessa åtgärder inte redovisats till JO, trots att kopior av alla handlingar rörande insatsen har begärts in. Beträffande handfängsel har polismyndigheten i sitt yttrande, med hänvisning till ”redovisade protokoll”, angett att fängsel användes på två personer. Viss dokumentation rörande handfängsel synes således ha upprättats men den har inte getts in till JO. Av de skriftliga redogörelser som bifogades anmälan hit framgår att en tredje person, SH, belades med handfängsel. SH har anfört att han var handfängslad under hela den tid han var placerad på marken. Påståendet har inte kommenterats av polismyndigheten. Sammantaget finns det god grund för slutsatsen att vålds- och tvångsåtgärder inte har dokumenterats eller att den dokumentation som förekommit har varit bristfällig. Sådana brister medför regelmässigt att en efterhandskontroll av åtgärderna försvåras eller omöjliggörs vilket allmänt sett innefattar en risk för rättssäkerheten. För de dokumentationsbrister som nu påpekats samt med erinran om vad ovan sagts om avsaknaden av rättsligt stöd för vissa åtgärder och om den olämpliga behandlingen av presumtiva förhörspersoner förtjänar polismyndigheten kritik. Vad som i övrigt framkommit ger inte anledning till vidare kommentarer från min sida.
Genom utredningen har anledningen till att polisen kom till platsen och därefter genomförde husrannsakan klarlagts. Det finns inte anledning att ifrågasätta eller på annat sätt kommentera de överväganden och åtgärder som polisen vidtog i de avseendena.
När det gäller händelseförloppet i stort kan konstateras att det som anförts i anmälan med bilagor i stor utsträckning skiljer sig åt från vad som anges i de från polismyndigheten inhämtade handlingarna och som redovisats i myndighetens yttrande. Det råder ingen tvekan om att polisen brukade våld och vidtog tvångsåtgärder under insatsen men i betydande grad står ord mot ord vad gäller omfattningen av och intensiteten i de vidtagna åtgärderna. Ytterligare utredning kan inte förväntas bringa mer klarhet i saken och de skäl som polismyndigheten har anfört till stöd för nämnda åtgärder får godtas.
Polismyndigheten har i sitt yttrande angett att festdeltagarna kvarhölls med stöd av reglerna om förhör inom ramen för de förundersökningar som inletts, varvid det bedömdes att var och en av de berörda festdeltagarna hade uppgifter att lämna. Även åtgärden att fotografera var och en av festdeltagarna har förklarats med hänvisning till de inledda förundersökningarna.
Mot den bakgrunden förtjänar följande att påpekas.
Ingen av festdeltagarna som blev kvar utanför klubbhuset i samband med att den första polispatrullen kom till platsen kl. 01.57 synes ha blivit föremål för omhändertagande eller gripande. Såvitt framkommit kvarhölls dock dessa personer under hela insatsen, vilken enligt polismyndigheten upphörde kl. 04.15. Förundersökningen rörande hot mot tjänsteman inleddes tidigast kl. 03.00 och de övriga förundersökningarna bör ha inletts någon gång efter kl. 03.17 respektive 03.55. Polismyndigheten har således inte presenterat några skäl för kvarhållandet av de ifrågavarande personerna under insatsens första timme. De skäl som rent allmänt har anförts till stöd för kvarhållandet av festdeltagarna kan knappast gälla dessa personer. Slutsatsen blir därför att kvarhållandet av de personer som hela tiden befann sig utanför klubbhuset saknade rättslig grund. Detsamma gäller åtgärden att fotografera dessa då den omöjligen kan ha erfordrats för vinnande av utredning om brott.
När det gäller övriga festdeltagare får däremot de omständigheter som polismyndigheten anfört till stöd för såväl kvarhållande som fotografering godtas. I förhållande till de ifrågavarande brottsmisstankarna – och även med beaktande av de säkerhetsaspekter som polismyndigheten pekat på – framstår det dock som oproportionerligt att mitt i vinternatten låta de presumtiva förhörspersonerna sitta på bar mark under en så lång tidsrymd som i förevarande fall.
Av utredningen framgår att polisen bl.a. använde OC-spray. Vidare anges det i myndighetens yttrande att två personer omhändertogs med stöd av 13 § polislagen. Med undantag för några kortfattade noteringar om omhändertagande av RL i förundersökningsprotokollet har någon särskild dokumentation avseende dessa åtgärder inte redovisats till JO, trots att kopior av alla handlingar rörande insatsen har begärts in.
Beträffande handfängsel har polismyndigheten i sitt yttrande, med hänvisning till ”redovisade protokoll”, angett att fängsel användes på två personer. Viss dokumentation rörande handfängsel synes således ha upprättats men den har inte getts in till JO.
Av de skriftliga redogörelser som bifogades anmälan hit framgår att en tredje person, SH, belades med handfängsel. SH har anfört att han var handfängslad under hela den tid han var placerad på marken. Påståendet har inte kommenterats av polismyndigheten.
Sammantaget finns det god grund för slutsatsen att vålds- och tvångsåtgärder inte har dokumenterats eller att den dokumentation som förekommit har varit bristfällig. Sådana brister medför regelmässigt att en efterhandskontroll av åtgärderna försvåras eller omöjliggörs vilket allmänt sett innefattar en risk för rättssäkerheten.
För de dokumentationsbrister som nu påpekats samt med erinran om vad ovan sagts om avsaknaden av rättsligt stöd för vissa åtgärder och om den olämpliga behandlingen av presumtiva förhörspersoner förtjänar polismyndigheten kritik.
Vad som i övrigt framkommit ger inte anledning till vidare kommentarer från min sida.
Anspråket m.m.
Sökandena har därefter hos dåvarande Rikspolisstyrelsen begärt skadestånd av staten för kränkning med anledning av polisens ingripande mot dem enligt följande.
-          SH (befann sig utomhus och belades med handfängsel), 50 000 kr
-          TH (befann sig utomhus och sprayades med pepparspray), 55 000 kr
-          AH (befann sig utomhus), 45 000 kr
-          PJ (befann sig inomhus), 35 000 kr
-          JK (befann sig inomhus och belades med handfängsel), 40 000 kr
-          CL (befann sig inomhus), 35 000 kr
-          JM (befann sig inomhus), 35 000 kr
-          CN (befann sig inomhus), 35 000 kr
-          OP (befann sig inomhus), 35 000 kr
-          JP (befann sig inomhus och blev sprayad med pepparspray), 45 000 kr
-          JR (befann sig inomhus), 35 000 kr
-          MR (befann sig utomhus), 45 000 kr
-          BPN(befann sig utomhus), 45 000 kr
-          KN (befann sig utomhus), 45 000 kr
-          AT (befann sig inomhus), 35 000 kr
-          MY (befann sig inomhus), 35 000 kr
-          SZ (befann sig inomhus), 35 000 kr
-          HZ (befann sig inomhus och sprayades med pepparspray), 45 000 kr.
Utöver ersättning för kränkning har samtliga sökande begärt ersättning med 5 000 kr vardera för sveda och värk för tvånget att ligga och/eller sitta på den kalla marken. TH, JP och HZ har därutöver begärt ersättning med ytterligare 10 000 kr vardera för sveda och värk för att de sprayats med pepparspray. Anspråken har i dessa delar angetts grunda sig på i första hand vållande enligt skadeståndslagen, i andra hand på bestämmelsen i 8 § lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder (frihetsberövandelagen). Till stöd för anspråken har sökandena hänvisat till JO:s omnämnda beslut.
Utredningen hos Justitiekanslern
Rikspolisstyrelsen (numera Polismyndigheten) har med ett eget yttrande lämnat över anspråken hit. I yttrandet har polisen avstyrkt anspråken.
Sökandena har yttrat sig över vad polisen anfört.
Rättsliga utgångspunkter
Enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen ska staten ersätta person­skada, sak­skada eller ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller för­sum­mel­se vid myndighetsutövning i sådan verksamhet som staten svarar för.
Enligt 3 kap. 2 § 2 skadeståndslagen ska staten också ersätta skada på grund av att någon kränks på sätt som anges i 2 kap. 3 § samma lag genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Ersättning för sådan ideell skada kan utgå endast när den skadelidande har utsatts för en allvarlig kränkning genom vissa typiskt sett integritetskränkande brott. I vissa fall kan skade­stånd för ideell skada även utgå på den grunden att den skadelidandes fri- eller rättigheter enligt Europakonventionen har överträtts.
Staten bär inte något strikt skadeståndsansvar för ofullkomligheter i den statliga verksamheten. Liksom övriga regler i skadeståndslagen innebär 3 kap. 2 § ett ansvar för styrkt vållande. Det är inte tillräckligt att en myn­dig­­het eller en domstol har gjort en bedömning av en rätts- eller bevisfråga som kan ifrågasättas eller kan kritiseras för sitt ställningstagande i en fråga där det har funnits utrymme för olika bedömningar. Endast rena förbise­enden av en bestämmelse eller uppenbart oriktiga bedömningar anses utgöra fel eller försummelse i den mening som avses i 3 kap. 2 § skade­stånds­lagen. Detta har på senare tid också uttryckts som att bedömningen av om en myndighet har varit oaktsam ska vara objektiv. Vid den bedömningen är det av stor vikt vad för slags regel, norm eller princip som har åsidosatts, vad dess normskydd omfattar och vilka risker felet eller försummelsen innebär. De nämnda begränsningarna har dock inte ansetts kunna upprätthållas fullt ut i sådana fall då ett fel eller en försummelse innefattar en överträdelse av Europa­konventionen. (Jfr bl.a. rättsfallen NJA 1994 s. 194 och 654, NJA 2003 s. 285, NJA 2007 s. 862 samt NJA 2013 s. 842 och 1210.)
Av 1 kap. 1 § skadeståndslagen framgår att skadeståndslagens bestämmelser tillämpas om inte annat är särskilt föreskrivet.
I frihetsberövandelagen finns särskilda bestämmelser om ersättning från staten vid frihetsberövanden samt för skador orsakade av våld i vissa fall.
Enligt 5 § frihetsberövandelagen har den som varit berövad friheten utan att ha rätt till ersättning enligt 2-4 §§ rätt till ersättning, om det står klart att beslutet vilade på felaktiga grunder och därför var oriktigt.
En förutsättning för rätt till ersättning enligt bestämmelsen är att det har varit fråga om ett frihetsberövande. Med det menas i korthet ingrepp som innebär att någon genom inspärrning eller övervakning är faktiskt hindrad att förflytta sig utanför ett rum eller annat relativt starkt begränsat område (se prop. 1997/98:105 s. 12 och 53). Av Justitiekanslerns praxis framgår att t.ex. medtagande ochhämtning till förhör normalt inte är att anse som frihetsberövanden i den mening som avses i 5 § frihetsberövandelagen. Endast om det i samband med hämtningen har varit fråga om en fysisk inlåsning eller motsvarande rör det sig om ett sådant frihetsberövande som avses i nämnda paragraf.
För att rätt till ersättning ska föreligga enligt 5 § frihetsberövandelagen krävs vidare att det ska stå klart att beslutet med hänsyn till de omständigheter som då har blivit kända inte borde ha fattats om omständigheterna varit kända vid beslutstillfället. Bestämmelsen är avsedd enbart för helt klara fall där grunden för åtgärden på ett iögonenfallande sätt framstår som felaktig. Som utgångspunkt får den skadelidande anses ha bevisbördan för de omständigheter som gör att åtgärden ska anses oriktig (prop. 1997/98:105 s. 53).
Den som åsamkas personskada genom våld som utövas med stöd av bl.a. 10 § polislagen (1984:387) har vidare rätt till ersättning enligt 8 § frihetsberövandelagen, om han eller hon inte har betett sig på ett sådant sätt att det har varit påkallat att använda våld mot hans eller hennes person eller egendom.
Justitiekanslerns ställningstaganden här
Justitiekanslern instämmer i den kritik som Dodson har riktat mot dåvarande Polismyndigheten i Skåne samt i JO:s bedömning att kvarhållandet av de personer som hela tiden befann sig utanför klubbhuset saknade rättslig grund.
Enligt Justitiekanslerns bedömning får samtliga sökande i samband med att de kvarhölls på platsen anses ha varit frihetsberövade i den mening som avses i 5 § frihetsberövandelagen.
För SH, TH, AH, MR, BPN och KN, som hela tiden befann sig utanför klubbhuset, har som JO konstaterat kvarhållandet av dem saknat rättslig grund. Frihetsberövandet av dem har därmed vilat på felaktiga grunder och varit oriktigt. Dessa sex personer är således berättigade till ersättning för lidande enligt 5 § frihetsberövandelagen.
Vid bestämmande av ersättningsnivån ska, utöver frihetsberövandenas längd även beaktas de förhållanden under vilka sökandena kvarhölls. Ersättning för lidande bör sammantaget utgå till var och en av SH, TH, AH, MR, BPN och KN med skäliga 1 000 kr.
När det gäller övriga sökande kan det inte anses stå klart att polisens kvarhållande av dem vilade på felaktiga grunder och var oriktigt. Någon ersättning med stöd av 5 § frihetsberövandelagen ska således inte utgå till dem.
Samtliga sökande har därutöver begärt ersättning för personskada (sveda och värk) för tvånget att ligga och/eller sitta på den kalla marken under den tid som de kvarhölls. TH, JP och HZ har också begärt ersättning för personskada (sveda och värk) för att de sprayades med OC-spray. Justitiekanslern gör i dessa delar följande överväganden.
Utredningen ger enligt Justitiekanslerns uppfattning inte stöd för att polisens åtgärder i samband med ingripandet i någon del har innefattat några sådana uppenbart oriktiga bedömningar som krävs för skadestånd enligt skadeståndslagen. Någon ersättning kan således inte utgå med stöd av denna lag.
När det gäller tvånget att ligga och/eller sitta på den kalla marken har det inte framkommit att polisen skulle ha använt något sådant våld som förutsätts för att ersättning ska kunna utgå enligt 8 § frihetsberövandelagen. Utredningen får vidare anses ge stöd för slutsatsen att Rowland, JP och HZ i samband med ingripandena mot dem betedde sig på ett sådant sätt att det var påkallat att använda OC-spray mot dem. De kan därför inte heller med anledning härav tillerkännas ersättning för sveda och värk enligt 8 § frihetsberövandelagen.
Det saknas vid denna bedömning anledning att gå in på om sökandena styrkt att de har drabbats av någon sådan medicinskt påvisbar personskada som kan berättiga till ersättning för sveda och värk.
Sammantaget innebär det ovanstående att SH, TH, AH, MR, BPN och KN vardera ska tillerkännas ersättning med 1 000 kr. Övrigas anspråk ska i sin helhet avslås.