Rektors beslut att begränsa närvaron av en elevs personliga assistent under undervisningstid i skolan ansågs befogenhetsöverskridande
Not 195. Överklagande av C.D. och J.D. ang. laglighetsprövning enligt kommunallagen. - Rektorn vid särskolan i Gärsnäs beslutade den 27 augusti 1999 att den personliga assistent som förordnats för eleven T.D. med stöd av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) ej fick närvara vid undervisningen av eleven. - C.D. och J.D. överklagande beslutet och yrkade att beslutet skulle ogiltigförklaras och att beslutet även skulle inhiberas i avvaktan på laglighetsprövning. De anförde i huvudsak följande. Anledningen till deras begäran är att det är helt avgörande för T.D:s hälsa och välbefinnande att hon har tryggheten att ha sin personliga assistent med sig i skolan. För närvarande har hela hennes livssituation påverkats mycket negativt av rektorns beslut. T.D. är tolv år och går i särskolan. Sedan 1994 har hon varit beviljad personlig assistans och statlig assistansersättning enligt lagen (1993:389) om assistansersättning (LASS), bl.a. för tid i skolan. Delegation till rektor från kommunens barn- och utbildningsnämnd saknas. Rektorns beslut saknar laglig grund. Skollagen ger inte rektor stöd att fatta beslut rörande elevs personliga assistans. Rektorns agerande i detta fall kränker T.D:s rätt till personlig assistans enligt LASS. T.D. har en kombination av flera svåra funktionshinder. Hon har på grund av CP-skada omfattande rörelsehinder som gör att hon är rullstolsbunden. Därtill har hon en grav utvecklingsstörning och svår epilepsi. Hon saknar tal och kan inte heller kommunicera med teckenspråk. Hon kommunicerar på ett mycket personligt sätt med små signaler såsom ljud, ansiktsuttryck och kroppshållning. På grund av hennes funktionsbinder behöver hon hjälp med allt i sitt dagliga liv. För att kunna hjälpa henne krävs en ingående kunskap om hennes sätt att kommunicera och om hennes högst individuella omvårdnadsbehov. Det gäller i alla aspekter av T.D:s dagliga liv, även i skolsituationen. Hon har hittills under hela sin skolsituation haft personlig assistans enligt LSS och LASS i skolan. De hävdar att rektorn saknar lagligt stöd för sitt beslut av följande skäl. Särskolan har till uppgift att meddela undervisning - anpassad för elever med utvecklingsstörning och skall ha personal med den kompetens som krävs för detta. Skolans rektor har att leda utbildningen i skolan, dvs. den pedagogiska verksamheten, som genomförs av lärare och annan undervisningspersonal. Vissa barn måste emellertid ha ett mänskligt hjälpmedel - personlig assistent - för att överhuvudtaget kunna ta sig till skolundervisningen och i övrigt klara sina behov under skoldagen. Detta behov har förutsetts av lagstiftaren, som i 4 § LASS infört en rätt för svårt funktionshindrade barn med speciella behov, s.k. särskilda skäl, att ha personlig assistans, finansierad med statlig assistansersättning i skolan. Den personliga assistenten ingår inte i skolans personal. Inte heller kan eller skall den personliga assistenten ersätta skolans pedagogiska personal. Att elevens personliga assistans inte ingår i skolans verksamhet framgår också tydligt av 1 kap. 16 § skollagen (1985:1100), där det anges att LSS innehåller bestämmelser om "vissa andra särskilda insatser än utbildning. Enligt deras mening står det klart att skolans rektor enligt skollagen har rätt att fatta beslut rörande skolans verksamhet men inte beslut om personlig assistans. Vid konflikt mellan LSS/LASS och skollagen skall den förstnämnda lagstiftningen ges företräde framför den senare. LSS (och därmed även LASS) är en s.k. pluslag, vilket uttrycks i 4 §. Lagen ger den enskilde som omfattas av lagens personkrets rätt till insatser utöver de rättigheter han/hon har enligt annan lag. LSS/LASS har också karaktär av speciallag i jämförelse med skollagen, eftersom den reglerar särskilt angivna stödinsatser till en särskilt definierad personkrets bestående av personer med särskild angivna kvalificerade behov. - Rektorn vid särskolan i Gärsnäs vidhöll sitt beslut och anförde i huvudsak följande. Med stöd av förordningen om läroplan för det obligatoriska skolväsendet, förskoleklassen och fritidshemmet (SKOLFS 1994:1), hävdade hon att det var hennes rätt att avgöra vilken personal som skulle finnas i undervisningssituationen och att det var hennes skyldighet att tillse att elever med handikapp fick det stöd i undervisningen som elevens handikapp krävde. I det nu aktuella fallet hade skolan en anställd assistent som hade kompetens och förutsättningar att ge detta stöd. I delegeringsordningen för Barn- och utbildningsnämnden, antagen l997-10-30 § 62, sades i punkt VI, att ansvarsenhetschefen, dvs. rektor, hade ansvar för att syn-, hörsel- eller talskadade samt utvecklingsstörda barn fick speciellt anpassad undervisning. -Länsrätten i Skåne län (1999-12-14, ordf. Rodriguez) yttrade: Länsrätten kan endast pröva om det överklagade beslutet är olagligt enligt 10 kap. 8 § kommunallagen (1990:900). Det överklagade beslutet skall upphävas endast om överklagandet grundas på att 1. beslutet inte tillkommit i laga ordning. - 2. beslutet hänför sig till något som inte är en angelägenhet för kommunen. - 3. det organ som fattat beslutet har överskridit sina befogenheter, eller 4. beslutet strider mot lag eller annan författning. - Länsrätten får således inte pröva det överklagade beslutets lämplighet och inte heller sätta något annat beslut i dess ställe. - I 4 § LASS stadgas bl.a. följande. Assistansersättning lämnas inte för tid då den funktionshindrade vistas i eller deltar i barnomsorg, skola eller daglig verksamhet enligt 9 § 10 LSS. Om särskilda skäl föreligger, kan assistansersättning lämnas även för tid då den funktionshindrade vårdas för kortare tid på sjukhus eller deltar i verksamhet enligt första stycket. - Av förarbetena till LASS (prop. 1995/96:146) framgår bl.a. följande. Regeringen finner det viktigt av både principiella och finansiella skäl att gränsdragningen mellan personlig assistans, finansierad genom statlig assistansersättning och närliggande primärkommunala och landstingskommunala verksamheter tydliggörs och beaktas. Mot den bakgrunden skall LASS kompletteras med en bestämmelse som innebär att assistansersättning inte lämnas för tid när den funktionshindrade personen vistas i barnomsorg, skola inklusive särskola eller deltar i daglig verksamhet. Med hänsyn till de särskilda kvalifikationer och den yrkeskunskap som personalen inom de nu berörda verksamheterna besitter, kan den föreslagna avgränsningen i många fall vara viktig ur kvalitativ synvinkel. Det är emellertid angeläget att det i speciella situationer kan lämnas personlig assistans med statlig assistansersättning även i samband med vistelse i barnomsorg, skola och daglig verksamhet. Detta kan gälla exempelvis i situationer där den enskildes funktionshinder skapar särskilda svårigheter att kommunicera med andra än sin eller sina personliga assistenter eller där det med hänsyn till den funktionshindrades personens hälsotillstånd är viktigt att den personliga assistenten finns till hands. Det kan också finnas situationer där funktionshindret gör det särskilt angeläget att den assistansberättigade har ett starkt begränsat antal personer knutna till sig. Om sådana särskilda skäl finns, anses att assistansersättning skall kunna lämnas för tid inom de berörda verksamheterna. - Länsrätten gör följande bedömning. - En skolas rektor har befogenhet att genom beslut ta ställning till huruvida skäl föreligger att tillåta en personlig assistent till ett funktionshindrat barn att närvara i skolan under lektionstid. Rektorn är vid denna prövning inte bunden av beslut som tidigare fattats av en socialförsäkringsnämnd i fråga om assistansersättning enligt LASS. - Huvudregeln är att personlig assistent inte anses behövlig för ett funktionshindrat barn under tid som barnets vistas i skolan. Från skolans sida har vidtagits årgärder för att T.D:s behov av särskilt stöd skall tillgodoses under den tid som hon vistas i skolan. Med hänsyn härtill och då klagandena inte heller i övrigt anfört omständighet som kan föranleda upphävande av det överklagade beslutet med stöd av 10 kap. 8 § kommunallagen skall överklagandet avslås. - Länsrätten avslår överklagandet. - C.D. och Hoffman överklagade och yrkade att kammarrätten skulle upphäva det av rektorn fattade beslutet den 27 augusti 1999 att neka deras dotter, T.D., att ha sin personliga assistent med sig i skolan. De anförde bl.a. följande. Rektorns beslut saknar laglig grund. Varken skollagen eller annan lag ger särskolans rektor befogenhet att fatta beslut rörande en elevs personliga assistans. Serviceinsatserna personlig assistans och statlig assistansersättning regleras i LSS och LASS. Lagarna ger den enskilde rätt till vissa insatser utöver det stöd som kan följa av annan lag. Beslut om personlig assistans enligt LSS fattas av kommunen och beslut om statlig assistansersättning enligt LASS fattas av försäkringskassan. Om kammarrätten skulle finna att skollagen ger rektor befogenhet att fatta beslut om personlig assistans hävdar vi att LSS och LAS i egenskap av speciallagar och s.k. pluslagar skall ges företräde framför skollagen som är av allmän karaktär. Skolverket har den 1 mars 2000 lämnat yttrande till handikappombudsmannen i frågan om rektors befogenhet att fatta beslut om en elevs personliga assistans. Yttrandet har lämnats i ett ärende som gäller en annan elev på Gärsnässkolan, Simrishamns kommun. I sista stycket uttrycker Skolverket uppfattningen att skolans kompetens och befogenhet rör bedömningar av pedagogisk natur. Bedömningen av behovet av personlig assistans är av annan (medicinsk) karaktär och kräver en kompetens som en rektor normalt saknar. Skolverket anför vidare. "Det förefaller mot denna bakgrund märkligt att en rektor skulle ha möjlighet att sätta sig över en av socialförsäkringsnämnden gjord bedömning med hänvisning till att skolan erbjuder det (pedagogiska) stöd som behövs". - Simrishamns kommun ansåg att kammarrätten skulle avslå överklagandet. - Kammarrätten i Göteborg (2000-06-19, Blair, Petty, Thomas) yttrade: Enligt 1 kap. 5 § och 12 §skollagen ansvarar kommunen för att utbildningen i särskolan genomförs i enlighet med bestämmelserna i denna lag och de bestämmelser som kan finnas i annan lag eller förordning. Av 2 kap. 2 § skollagen framgår att till ledning av utbildningen i skolorna skall finnas rektorer. För särskolan gäller enligt 2 kap. 1 § särskoleförordningen (1995:206) en läroplan. I läroplanen (Lpo 94) avsnitt 2.8 framhålls att rektorn har det övergripande ansvaret för att verksamheten inriktas på att nå de i läroplanen uppsatta nationella målen. - Kammarrätten konstaterar att en rektor har en mycket vid befogenhet att besluta i frågor rörande undervisningen i skolan. Denna befogenhet har i förevarande fall enligt delegeringsordningen för barn- och utbildningsnämnden kompletterats med en delegation till ansvarsenhetschefen, dvs. rektor, att ansvara för att syn-, hörsel- eller talskadade samt utvecklingsstörda barn får speciellt anpassad undervisning. - Rektorns beslut innebär att T.D:s personlige assistent inte får vistas hos henne under skoltiden trots att socialförsäkringsnämnden beviljat assistansersättning även för denna tid. Socialförsäkringsnämndens beslut kan inte innebära att den personliga assistenten äger en ovillkorlig rätt att ständigt närvara vid den funktionshindrades sida. I enlighet med vad som anförts ovan har rektorn en vid befogenhet att fatta beslut i frågor som rör T.D:s undervisning. Enligt kammarrättens mening måste denna befogenhet, i vart fall under den tid T.D. vistas i skolan, anses primär i förhållande till socialförsäkringsnämndens beslut. Genom beslutet har rektorn således inte överskridit sina befogenheter och det kan därför inte anses strida mot 10 kap. 8 § kommunallagen. - Kammarrätten avslår överklagandet. - De särskilda ledamöterna Montgomery och Williams var skiljaktiga och anförde. Ett beslut av försäkringskassan om assistansersättning enligt 4 § LASS även för tid då den funktionshindrade deltar i barnomsorg, skola och viss daglig verksamhet innebär endast att en rätt till ersättning medges för det fall den funktionshindrade eller vårdnadshavarna finner anledning utnyttja assistans i någon av nu angivna situationer. Beslutet kan inte anses innebära att försäkringskassan bedömt det oundgängligen nödvändigt att den funktionshindrade i varje sådan situation också faktiskt utnyttjar assistansen. Behovet av assistans kan vara beroende av en mängd olika förhållanden i varje särskilt fall. Försäkringskassans beslut innefattar enligt vår bedömning således inte något ställningstagande i frågan i vilken utsträckning behovet av personlig assistans bortfaller på grund av den assistans som från tid till annan tillhandahålls av särskolan. Om, som i detta fall, en personlig assistent till följd av rektors beslut inte får närvara under lektionerna i skolan föreligger därför knappast någon konflikt mellan ersättningsbeslutet enligt LASS och rektors beslut enligt skollagen. Konflikten består närmast i att olika meningar föreligger mellan rektorn samt den funktionshindrade och hennes vårdnadshavare om det lämpliga och nödvändiga i att den personliga assistenten är närvarande under lektionstillfällena. - C.D. och J.D. hävdar i sitt överklagande att rektorn saknat befogenhet att besluta i frågan om den personliga assistentens närvaro i skolan. Rektorn har ansett sig ha denna befogenhet med stöd av skollagen och förordningen om läroplan för det obligatoriska skolväsendet. - Det överklagade beslutet är ett beslut av rektorn för särskolan i kommunen. Beslutet kan enligt vår bedömning inte anses fattat med stöd av en beslutanderätt som delegerats till rektorn från kommunens barn- och utbildningsnämnd. I den delegationsordning för nämnden som nämns i handlingarna uttalas endast i allmänna ordalag att rektor har "ansvar för att syn, hörsel- eller talskadade samt utvecklingsstörda barn får speciellt anpassad undervisning". - I 10 kap. 2 § kommunallagen regleras uttömmande vilka beslut som får överklagas enligt denna lag. Det nu överklagade beslutet av rektorn är inte hänförligt till något av de beslut som anges i lagrummet. Länsrätten har därför inte ägt pröva C.D. och J.D:s överklagande. Länsrättens dom skall därför upphävas. - I överklagande yrkade C.D. och J.D. att Regeringsrätten upphävde det den 27 augusti 1999 av särskolans rektor fattade beslutet att vägra deras dotter T.D. att ha sin personliga assistent med sig i skolan. Till stöd för sin talan åberopade de vad de anfört i underinstanserna. Härutöver ingav de ett av överläkaren Smith, Barn- och ungdomshabiliteringen, Simrishamn, den 12 april 2001 utfärdat utlåtande. - Simrishamns kommun, genom särskolans rektor, yrkade att överklagandet skulle lämnas utan bifall. - Regeringsrätten avslog den 13 september 2000 C.D:s och J.D:s yrkande om inhibition. - Regeringsrätten (2001-12-20, Ross, Williams, Schultz, Martinez, Morales): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Kristianstads läns allmänna försäkringskassa beslöt den 30 juni 1997 att T.D. fr.o.m. juli 1997 hade rätt till assistansersättning enligt LASS med 2 276 timmar per sexmånadersperiod eller med i genomsnitt 87 timmar i veckan. Av motiveringen till beslutet framgår att antalet assistanstimmar fastställts med utgångspunkt från att man bl.a. bedömt att T.D., med hänsyn till hennes svåra funktionshinder, var berättigad till assistansersättning även för tid i skolan, 18 timmar och 45 minuter per vecka. Beslutet skulle omprövas efter två år. - Av handlingarna i målet framgår inte om denna omprövning kommit till stånd. Regeringsrätten utgår emellertid, liksom underinstanserna gjort, från att T.D. när det överklagade beslutet fattades hade rätt till personlig assistent i den omfattning som anges i försäkringskassans beslut den 30 juni 1997. - Den 27 augusti 1999 beslöt rektorn för särskolan där T.D. var elev, med hänvisning till 1 kap. 12 § skollagen, att den personliga assistent som förordnats för T.D. enligt LSS inte fick närvara vid undervisningen av henne. Beslutet motiverades med att skolan under undervisningstid skulle komma att tillhandahålla den assistenthjälp som T.D:s funktionshinder krävde. - Enligt 1 kap. 12 § skollagen ansvarar den som är huvudman för en del av det offentliga skolväsendet för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelserna i skollagen och de bestämmelser som kan finnas i annan lag eller förordning. Rektorn har vidare i yttrande till länsrätten hänvisat till dels 1994 års läroplan för grundskolan, enligt vilken det åligger rektor att tillse bl.a. att undervisningen och elevvårdsverksamheten utformas så att eleverna får det särskilda stöd och den hjälp de behöver, dels delegationsordning för kommunens barn- och utbildningsnämnd enligt vilken rektor har ansvar för att syn-, hörsel- eller talskadade samt utvecklingsstörda barn får speciellt anpassad undervisning. - Enligt 1 kap. 5 § skollagen är kommunerna huvudmän för särskolan. I skollagen föreskrivs vidare att det i varje kommun skall finnas en styrelse för skolan i form av en kommunal nämnd (2 kap. 1 § första stycket) och att det för ledning av utbildningen i skolorna skall finnas rektorer (2 kap. 2 § första stycket). Beträffande de beslut av skolans styrelse som enligt skollagen kan överklagas i sak föreskrivs att vissa överklagas hos Skolväsendets överklagandenämnd, t.ex. beslut om mottagande av barn i särskolan (3 kap. 5 §), medan andra överklagas hos förvaltningsdomstol, t.ex. beslut att vägra elev befrielse från att deltaga i viss obligatorisk undervisning (3 kap. 12 §). Beträffande övriga beslut av skolans styrelse gäller att de kan överklagas med tillämpning av bestämmelserna i 10 kap.kommunallagen (1991:900) om laglighetsprövning, vilket innebär att endast beslutets laglighet men inte dess lämplighet kan bli föremål för prövning. - Då rektorns beslut i förevarande fall, såvitt framgår, endast grundar sig på bestämmelserna i 1 kap. 12 § skollagen och den delegation av beslutanderätt som tillerkänts henne rörande frågor som faller inom ramen för denna bestämmelse, får beslutet anses vara av den art att ett överklagande skall ske i den ordning som anges i 10 kap.kommunallagen. - När det gäller frågor som rör omsorgen om funktionshindrade inom skolan har Regeringsrätten i rättsfallet RÅ 1990 ref. 117, där fråga var om rätt till bistånd enligt 6 § socialtjänstlagen (1980:620) i form av tillgång till personlig vårdare under tid då barnet erhöll undervisning i särskola, behandlat frågan om vilka hjälpinsatser som erbjuds inom särskolans ram och vilka insatser den personlige vårdaren skall svara för. Regeringsrätten konstaterade därvid att de hjälpinsatser som erbjöds inom särskolans ram, t.ex. i form av elevassistenter och vårdartjänst, var knutna till utbildningsverksamheten och syftade till att underlätta för eleven att tillgodogöra sig undervisning. En personlig vårdare däremot var att betrakta som ett slags ständigt hjälpmedel för att barnet skulle kunna fungera över huvud taget och därmed som ett hjälpmedel som barnet förde med sig till skolan avsett att följa barnet i alla dess aktiviteter. Anledning att se annorlunda på karaktären av olika insatser till stöd för ett funktionshindrat barn då det gäller personlig assistent enligt LASS eller LSS föreligger inte. - Vad skolans styrelse och rektor således mot bakgrund av bl.a. bestämmelserna i 1 kap. 12 § skollagen har att ansvara för är att det pedagogiska momentet i undervisningen uppfylls så långt som möjligt, med anlitande av t.ex. elevassistenter, och att därvid anpassa undervisningen till elevens särskilda förutsättningar och behov. Däremot kan denna bestämmelse inte läggas till grund för ett beslut om en elev med funktionshinder skall få använda personlig assistent som i annat sammanhang bedömts utgöra ett för eleven nödvändigt hjälpmedel under vistelsen i skolan. När som i förevarande fall försäkringskassan bedömt att behov av personlig assistans föreligger under skoltiden kan skolan därför inte med stöd av 1 kap. 12 § skollagen i något avseende ompröva detta ställningstagande genom att begränsa den personliga assistentens närvaro under undervisningstiden i skolan. - Genom att på de skäl som anförts i det överklagade beslutet vägra den personliga assistenten att närvara vid undervisningen av T.D. har rektorn således överskridit sin befogenhet. På grund härav skall det överklagade beslutet upphävas. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten upphäver, med ändring av kammarrättens och länsrättens domar, beslutet den 27 augusti 1999 av särskolans rektor att den personliga assistent som förordnats för T.D. med stöd av lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade inte får närvara vid undervisningen. (fd II 2001-11-28, Robinson)