Fråga om tillstånd till kameraövervakning i taxibil.
Hoffman var taxiägare och bedrev taxitrafik i Storstockholmsområdet. Han ansökte i augusti 1996 hos Länsstyrelsen i Stockholms län om tillstånd att få använda övervakningskamera i sin taxibil enligt den då gällande lagen (1990:484) om övervakningskameror m.m., ÖKL. Syftet med ansökan var att förebygga och avslöja brott. Kameran skulle placeras på instrumentpanelen och starta så fort någon dörr öppnades och sedan spela in bilder på allt som hände så länge någon dörr var öppen. När sedan dörren stängdes skulle kameran fortsätta att gå under 12 sekunder. Bilens innerbelysning skulle samtidigt vara tänd och en ljudupptagning skulle ske för att fånga upp kundens röst när han eller hon talade om vart färden skulle gå. Chauffören skulle utöver detta själv kunna starta kameran med hjälp av en fotknapp och, om han så önskade, när han slog på "kassa". Bilderna från kameran skulle spelas in och videokassetten vara inlåst i en specialbox.
Länsstyrelsen i Stockholms län avslog enligt beslut den 13 december 1996 ansökan och angav som motivering för beslutet i huvudsak följande. Länsstyrelsen bedömer att kameran används för personövervakning, men att den inte manövreras på plats. Kameran är därför att anse som en övervakningskamera enligt 1 § ÖKL. - För att en övervakningskamera skall vara tillståndspliktig krävs enligt 4 § ÖKL att den är uppsatt så att den kan riktas mot en plats dit allmänheten har tillträde. En taxibil måste anses vara en sådan plats som allmänheten har tillträde till. En taxibil står normalt med olåsta dörrar och i allmänhet kan vem som helst sätta sig i bilen. - Å.J. får anses ha ett befogat intresse av att få använda övervakningskameran och detta intresse kan inte likaväl tillgodoses på något annat sätt. De grundläggande förutsättningarna för tillstånd enligt 5 § första stycket ÖKL är således uppfyllda. - Med hänsyn till att en taxi utgör ett från omgivningen avskilt utrymme som också delvis är skyddat från insyn kan användningen av kameran vara av sådan betydelse för enskildas personliga integritet att ansökan skall prövas enligt 5 § tredje stycket ÖKL. Hoffman har i och för sig ett starkt intresse av att få använda övervakningskamera i sin taxibil. Integritetsintressena väger dock tyngst i detta ärende och får betraktas som påtagliga med hänsyn till de omständigheter under vilka övervakningen kommer att ske.
Hoffman överklagade beslutet och anförde bl.a.: Enligt hans uppfattning behövdes inte något tillstånd för att använda övervakningskamera på det sätt som angetts. För det fall det skulle vara godtagbart om han fortlöpande manövrerade kameran var han beredd att med ojämna mellanrum manövrera denna. Det tillhörde en svunnen tid när en taxibil stod med olåsta dörrar så att vem som helst kunde sätta sig i bilen. Dessutom var det länge sedan det fanns körplikt för taxi.
Länsstyrelsen vidhöll sitt beslut.
Länsrätten i Stockholms län (1997-03-03, ordförande Nord) yttrade: Enligt 1 § ÖKL avses med övervakningskamera ett optiskt elektroniskt instrument som är uppsatt så att det, utan att manövreras på platsen, kan användas för personövervakning. Av förarbetena till bestämmelsen (prop. 1989/90:119 s. 40) framgår att manövrering i sammanhanget innebär en fortlöpande hantering av instrumentet. Att någon sätter instrumentet i funktion innebär inte att kameran manövreras i den aktuella betydelsen. Länsrätten finner mot bakgrund härav att den i målet aktuella utrustningen är att betrakta som övervakningskamera. Vad Å.J. anfört avseende manövreringen föranleder inte annan bedömning. - Tillstånd att använda en övervakningskamera krävs enligt 4 § ÖKL för att sådan kamera skall få vara uppsatt så att den kan riktas mot en plats dit allmänheten har tillträde. Oavsett om dörrarna är låsta eller inte är en taxibil med hänsyn till sin funktion att anse som en plats dit allmänheten har tillträde. Således krävs tillstånd för att använda övervakningskamera i taxibil. - Enligt 5 § första stycket ÖKL får tillstånd meddelas endast om sökanden kan anses ha ett befogat intresse av att få använda övervakningskameran och detta intresse inte lika väl kan tillgodoses på något annat sätt. - Enligt paragrafens andra stycke skall, under den förutsättning som anges i första stycket, tillstånd meddelas, om den information som kan förmedlas genom kameran och den rätt att behandla eller bevara upptagna bilder som kan komma att förenas med tillståndet vid tillämpning av 6 § kan antas vara av ringa betydelse för enskildas personliga integritet med hänsyn till den utrustning som skall användas, det område som skall övervakas och övriga omständigheter. - Slutligen skall enligt paragrafens tredje stycke, i andra fall än som avses i andra stycket, tillstånd meddelas bara om intresset av att tillgodose det avsedda ändamålet med övervakningen är så starkt att det skall ges företräde framför intresset av att värna enskildas personliga integritet. - Den som väljer taxi som transportmedel kan inte antas ha ett mindre integritetsbehov än andra enskilda. Den information som förmedlas genom kameran kan således inte antas vara av ringa betydelse för enskildas personliga integritet varför ansökan skall prövas enligt 5 § tredje stycket ÖKL. Vid en sådan bedömning finner länsrätten att intresset att tillgodose det avsedda ändamålet med övervakningen inte är så starkt att det skall ges företräde framför intresset att värna enskildas personliga integritet. Överklagandet skall därför avslås. - Länsrätten avslår överklagandet.
Hoffman överklagade länsrättens dom och vidhöll sin ansökan.
Prövningstillstånd meddelades.
Länsstyrelsen bestred bifall till överklagandet.
Justitiekanslern, som yttrade sig i målet, delade länsrättens bedömning och avstyrkte bifall till överklagandet.
Kammarrätten i Stockholm (1998-09-07, Jackson, Cardenas, Everett, referent) yttrade: Enligt 2 § lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning, vilken trädde i kraft den 1 juli 1998 och som är tillämplig vid kammarrättens prövning av detta mål, avses med övervakningsutrustning 1. TV-kameror, andra optisk-elektroniska instrument och därmed jämförbara utrustningar som är uppsatta så att de, utan att manövreras på platsen, kan användas för personövervakning och separata tekniska anordningar för att behandla eller bevara bilder som tas upp av sådana utrustningar (övervakningskameror) samt 2. separata tekniska anordningar för avlyssning eller upptagning av ljud som i samband med användning av övervakningskamera används för personövervakning (övrig övervakningsutrustning). - Av 5 § samma lag framgår att det krävs tillstånd till allmän kameraövervakning för att en övervakningskamera skall få vara uppsatt så att den kan riktas mot en plats dit allmänheten har tillträde. - Enligt 6 § samma lag skall tillstånd till allmän kameraövervakning meddelas om intresset av sådan övervakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad. Vid bedömningen av intresset av allmän kameraövervakning skall särskilt beaktas om övervakningen behövs för att förebygga brott, förhindra olyckor eller därmed jämförliga ändamål. Vid bedömningen av den enskildes intresse av att inte bli övervakad skall särskilt beaktas hur övervakningen skall utföras och vilket område som skall övervakas. - I förarbetena till lagen (prop.1997/98:64 s. 28 f.) sägs bl.a. följande. För att tillstånd till allmän kameraövervakning skall meddelas skall sökanden visa att övervakningsintresset väger över integritetsintresset. Om syftet med övervakningen är att förebygga brott eller att förhindra olyckor eller andra därmed jämförliga ändamål, bör detta särskilt beaktas. Vidare skall behovet av övervakningen beaktas. - Vid prövningen av integritetsintresset är det naturligtvis av stor betydelse vad kameraövervakningen skall innefatta. När det är fråga om att behandla eller bevara bilder eller avlyssna eller ta upp ljud, ökar riskerna för intrång i enskildas personliga integritet. Vidare är bedömningen beroende av det område som skall övervakas, när och hur länge övervakningen skall pågå och övriga omständigheter. - Intresset av att förebygga brott, förhindra olyckor eller därmed jämförliga ändamål bör vid avvägningen mellan övervakningsintresset och integritetsintresset spela en mer framträdande roll än enligt nu gällande rätt. Detta innebär dock självfallet inte att integritetsintressena får eftersättas. - Behovet av att behandla och bevara bilder måste kunna påvisas i det enskilda fallet. - Tillstånd till kameraövervakning som innefattar rätt att avlyssna eller ta upp ljud bör ges under förutsättning att sökanden kan påvisa ett starkt behov av sådan övervakning. - I fråga om lagens tillämplighet, dvs. om den i målet aktuella utrustningen är att anse som övervakningskamera samt om en taxibil skall betraktas som en plats dit allmänheten har tillträde, delar kammarrätten länsrättens bedömning. - Vad gäller avvägningen mellan övervakningsintresset och integritetsintresset gör kammarrätten följande bedömning. Syftet med lagstiftningen är att skydda enskilda mot integritetskränkningar som kan orsakas av användning av övervakningsutrustning. Vad Å.J. anfört till stöd för sitt behov av övervakning får i och för sig anses beaktansvärt. I förevarande fall är det emellertid fråga om utrustning som medger en i sammanhanget förhållandevis närgången granskning. Vidare skall denna kombineras med bild- och ljudinspelning vilket ökar integritetsintrånget avsevärt. Vid en samlad bedömning av omständigheterna i målet finner kammarrätten att det rör sig om ett så stort intrång i enskildas personliga integritet att detta väger tyngre än Å.J:s övervakningsintresse. Överklagandet skall därför inte bifallas. - Kammarrätten avslår överklagandet.
Å.J. fullföljde sin talan om att få tillstånd att sätta upp en kamera med bild- och ljudupptagning i sin taxibil. Han ansåg att han i andra hand borde få tillstånd att använda kamera med enbart bildupptagning eller, i stället för automatiska upptagningar, få tillstånd att använda en anläggning där upptagningen startade när en knapp trycktes in. Han anförde bl.a. följande. Som oskyddade ensamarbetare var taxiförare en synnerligen utsatt grupp. En kamera som fungerade på sätt som angavs i ansökan om tillstånd skulle inte bara ge honom en ökad känsla av trygghet. Utrustningen skulle också utgöra ett mycket bra instrument för polisen vid efterspaning av eventuella förövare. Att notera i sammanhanget var att det endast var fråga om mycket korta inspelningstider och att ingen utomstående kunde komma åt filmerna. Föreliggande restriktiva rättspraxis när det gällde att meddela tillstånd för övervakningskameror speglade inte längre lagstiftningens ambitioner. Intresset av att förhindra bl.a. brott skulle ges en större betydelse. - Å.J. åberopade bl.a. en redovisning från år 1999 av ett projekt avseende hot och våld mot taxiförare, som utförts av Transportfackens Yrkes- och arbetsmiljönämnd.
Prövningstillstånd meddelades.
Länsstyrelsen bestred bifall till överklagandet och anförde bl.a.: Taxichaufförer är mycket oskyddade i sin yrkesutövning. Mot bakgrund av den rådande hotbilden ter det sig förvånande att alternativa skyddsåtgärder inte redan har vidtagits i större omfattning än vad som är fallet. I sin bedömning har länsstyrelsen särskilt vägt in att taxi inte sällan är det enda alternativa färdmedlet i situationer då integritetsaspekten är särskilt uttalad. Att vid sådana tillfällen utsättas för avbildning och ljudupptagning utan att kunna värja sig mot det framstår som en allvarlig kränkning. Det enda till buds stående alternativet är att avstå från färdmedlet, ett alternativ som inte framstår som rimligt. Bedömningen har också påverkats av den nämnda avsaknaden av alternativa skyddsinsatser. Låt vara att dessa sannolikt måste ske till större kostnader än vad aktuell övervakningsutrustning skulle förorsaka men endast om man i den kalkylen bortser från det värde som allmänhetens integritet skall tillmätas.
Justitiekanslern, som på nytt avgav yttrande i målet, ansåg att kammarrättens dom borde fastställas. I yttrandet anfördes bl.a.: Det är tydligt att integritetsriskerna med en kameraövervakning i en taxibil är betydande. Samtidigt kan inte bestridas att taxiförare har en utsatt position kanske särskilt nattetid och att denna yrkeskategori också varit utsatt för brottslighet inte sällan av mycket allvarligt slag. - Emellertid skall också andra åtgärder prövas som kan vara ägnade att förebygga brott. Kameraövervakning får inte sättas i stället för andra ändamålsenliga åtgärder. I ärendet finns inte någon utredning som belyser huruvida några sådana åtgärder vidtagits. - Integritetsavvägningen i detta fall är svår att göra. Flera goda skäl kan åberopas för en övervakning, men starka integritetsskäl talar också emot att tillstånd ges. Jämfört med övervakning av allmän plats i allmänhet eller på sådana andra allmänna kommunikationsmedel som spårvagnar och tunnelbana ter sig naturligtvis övervakning i ett så begränsat utrymme som passagerarutrymmet i en taxibil särskilt påträngande för den som övervakas. Möjligheterna att dra sig undan övervakningen är obefintliga och man kan inte som på andra ställen där övervakning förekommer välja en annan väg eller eljest undgå övervakningen.
Hoffman anförde vidare i huvudsak: Taxinäringen arbetar på flera olika sätt för att minska taxiförarnas riskexponering. Ökad användning av betalkort, överfallslarm i olika former, ofta i GPS-system, och utbildning i konflikthantering är bara några exempel. Den totala investeringskostnaden för ett GPS-system är väsentligt mycket högre än för en videokameraanläggning. För mindre taxibeställningscentraler och enskilda taxiförare som inte är anslutna till beställningscentraler torde GPS av kostnadsskäl aldrig komma i fråga som ett realistiskt alternativ. GPS-systemet används i första hand för att effektivisera dirigeringen av transporterna. I och för sig får man ett skydd på köpet, då det är möjligt att övervaka var olika fordon befinner sig. Detta gäller dock endast så länge fordonet inte har hamnat i radioskugga. Vid larm kan det också hinna förflyta tid innan undsättning kommer till platsen. Om övervakningskameror skulle tillåtas i taxibilar är det troligt att de, i vart fall inledningsvis, skulle nyttjas av taxiförare huvudsakligen i större städer. På dessa platser kommer det alltid att finnas alternativ, både när det gäller taxifordon utan övervakningskamera och övrig kollektivtrafik, där det i och för sig ibland är tillåtet att använda övervakningskameror.
Regeringsrätten (2000-09-29, Jenkins, Smith, Nordborg, Soto, Bowman) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten, som enbart prövar frågan om tillstånd till allmän kameraövervakning avseende den kamera med bild- och ljudupptagning som Å.J. har ansökt om att få sätta in i sin taxibil, gör följande överväganden.
Den fråga som först uppkommer är om den aktuella kameran utgör sådan övervakningsutrustning som avses i 2 § lagen om allmän kameraövervakning. Enligt ansökan skall kameran vara uppsatt på bilens instrumentpanel. Den skall starta när någon dörr i taxibilen öppnas och filmar sedan allt som händer så länge någon dörr är öppen. När dörrarna är stängda fortsätter kameran att gå under 12 sekunder. Under samma tid är bilens innerbelysning tänd och en ljudupptagning fångar upp kundens anvisningar om vart resan skall ställas. Kameran kan också startas manuellt av chauffören. Själva videokassetten skall finnas inlåst i en specialbox i bagageutrymmet.
Begreppet övervakningskamera definieras, i huvudsaklig överensstämmelse med tidigare lagstiftning på området, som TV-kameror, andra optisk- elektroniska instrument och därmed jämförbara utrustningar som är uppsatta så att de, utan att manövreras på platsen, kan användas för personövervakning och separata tekniska anordningar för att behandla eller bevara bilder som tas upp av sådana utrustningar (2 § punkt 1). Med övrig övervakningsutrustning avses separata tekniska anordningar för avlyssning eller upptagning av ljud som i samband med användning av övervakningskamera används för personövervakning (2 § punkt 2).
Av beskrivningen av kameran framgår att den är tänkt att vara uppsatt så att den, utan att manövreras på platsen, kan användas för personövervakning. Vidare framgår att den ljudupptagning som avses äga rum skall göras i samband med användningen av övervakningskamera och för personövervakning. Kameran utgör härigenom en sådan övervakningsutrustning som avses i 2 § (jfr prop. 1997/98:64 s. 52 och prop. 1989/90:119 s. 40).
En ytterligare fråga som aktualiseras är om det krävs tillstånd till allmän kameraövervakning enligt 5 § i lagen. Enligt första stycket i bestämmelsen krävs nämligen tillstånd för att en övervakningskamera skall få vara uppsatt så att den kan riktas mot en plats dit allmänheten har tillträde. För övervakning i bank- och postlokaler och i butikslokaler gäller särskilda regler (11 och 12 §§). Att sådana lokaler ändå omfattas av lagen visar att begreppet "plats dit allmänheten har tillträde" skall tolkas vitt, något som också framgår av förarbetena (prop. 1989/90:119 s. 17 och 44, jfr också SOU 1987:74 s. 111 ff. och prop. 1997/98:64 s. 54).
Enligt Regeringsrättens mening får en taxibil, med hänsyn till dess funktion som komplement till de allmänna kommunikationerna och till att persontransporterna sker efter beställning från allmänheten, anses som en plats dit allmänheten har tillträde. Det krävs alltså tillstånd till att sätta upp övervakningsutrustning i en taxibil.
Med lagen om allmän kameraövervakning har ökad tyngd lagts vid bekämpningen av brott. Särregleringen för butikslokaler - där det för bildövervakning generellt räcker med en anmälan - är ett uttryck för detta. Vikten av att bekämpa brott talar för att kameraövervakning - efter individuell tillståndsprövning - bör få ske också i taxibilar.
Enligt 6 § skall tillstånd meddelas om intresset av allmän kameraövervakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad (den s.k. överviktsprincipen). Vid bedömningen av intresset av allmän kameraövervakning skall särskilt beaktas om övervakningen behövs för att förebygga brott, förhindra olyckor eller därmed jämförliga ändamål. Vid bedömningen av den enskildes intresse av att inte bli övervakad skall särskilt beaktas hur övervakningen skall utföras och vilket område som skall övervakas.
Vid den avvägning som skall göras enligt 6 § kan konstateras att den aktuella övervakningsutrustningen medger en granskning som från integritetssynpunkt är känslig. Den tid då kameran skall gå efter det att dörrarna stängts är förhållandevis lång, såvitt framgår för att den inledande dialogen mellan kunden och taxiföraren skall kunna fångas upp. Utrustningen förutsätts också kunna när som helst aktiveras manuellt. Enligt Regeringsrättens mening väger i detta fall intresset av övervakning inte över det intrång i enskildas personliga integritet som användningen av övervakningsutrustningen innebär. Överklagandet skall därför avslås.
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten avslår överklagandet.