Fråga om förutsättningar förelegat för att med stöd av 20 § andra stycket naturvårdslagen (1964:822) förbjuda ett arbetsföretag som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön.
AB Arboretum anmälde för samråd enligt 20 § första stycket naturvårdslagen att bolaget planerade att anlägga en försöksodling, arboretum, med växter från tempererade och subtropiska zoner på ett arrenderat område på ön Senoren i Karlskrona skärgård.
Länsstyrelsen i Blekinge län (1992-12-11) yttrade bl.a. följande. Hela ön Senoren utgör enligt Naturvårdsverkets beslut den 4 juli 1988 område av riksintresse för friluftslivet. - I naturvårdsplanen för Blekinge län är Senoren, med undantag för öns inre del, redovisad med naturvärden över de normala. Större delen har förts till klass III, en mindre del i öster till klass I (högsta naturvärde) och en ännu mindre del i väster till klass II. För de båda senare delarna är värdena av sådant slag att ett skydd i form av naturreservat ansetts böra övervägas. - Av klass II- området faller endast ca 2,5 ha på den aktuella fastigheten Senoren 33:1, vars totala yta är ca 33 ha. Större delen av dessa 2,5 ha omfattas dessutom av strandskyddsbestämmelser. - Av AB Arboretums skrivelse den 11 juni 1992 framgår att bolaget önskar förvärva och använda området som ett "skyltfönster" för sina produkter med en testodling i utspridda grupper på inägan och en med främmande vedartade växter "berikad" naturlund i ekskogen. Brunn med brunnshus avses anläggas under ekarna i områdets sydöstra del. - Länsstyrelsen har företagit flera besiktningar av området. Besiktningarna har förstärkt länsstyrelsens tidigare bedömning om områdets höga natur- och friluftslivsvärde. Av klass II- området utgör den nordligaste delen den i särklass värdefullaste. Till denna del bör även räknas ekhagen närmast söder om den lilla igenväxande odlingsmarken samt den särpräglade enbuskhällmarken söder om ekhagen. Tillsammans bildar dessa olika naturavsnitt en värdefull mosaik av naturmiljöer, som skulle påtagligt skadas av ett ingrepp av skisserat slag i något av dem. Just denna del av fastigheten bör därför inte tas i anspråk för anläggningen. - De förberedelser som skett genom anläggandet av en rad odlingsbäddar har påbörjats under försommaren 1992, efter och i strid mot länsstyrelsens klara uttalanden mot en anläggning på just denna plats. Föreläggande om återställning av markytan på denna plats skall därför meddelas. - Länsstyrelsen meddelar bolaget med stöd av 20 § andra stycket naturvårdslagen förbud mot att lokalisera den planerade anläggningen till den del av fastigheten Senoren 33:1 som i naturvårdsplanen för länet åsatts naturvärdeklass II. Vidare föreläggs bolaget med stöd av samma lagrum att före den 1 maj 1993 återställa området genom att avlägsna högarna av material till markbäddarna och jämna till markytan inom det angivna området.
Bolaget överklagade med yrkande att länsstyrelsens beslut skulle upphävas och anförde i huvudsak följande. Bolaget arrenderade ett område om ca 1,7 ha på fastigheten Senoren 33:1 i Ramdala, Karlskrona kommun. Området utgjordes av en övre inäga som vuxit igen och förbuskats. Bolaget avsåg att plantera och pröva möjligheterna att odla växter som introducerats från andra odlingsområden jämsides med den befintliga floran. Avsikten var att anläggningen skulle fungera som ett slags "skyltfönster" till den försäljningsverksamhet av växter, som avsågs bedrivas i annat sammanhang. Den omgivande vegetationen - inte minst det ekbestånd som fanns mellan odlingsområdet och stranden - skulle komma att ge erforderligt skydd. För att underlätta planteringen hade busksly röjts undan och på tolv platser markberedning skett genom att ca 30-50 cm djupa gropar grävts som fyllts med barkkompost och flis. - Planteringarna ändrade inte på användningen av marken för vare sig odling, miljö, karaktär och försvårade inte allmänhetens möjligheter till tillträde. Därmed låg hela saken utanför naturresursplanens beslutsområde. Odling på tidigare odlad mark var enbart en fråga som angick brukaren. Om länsstyrelsens beslut befanns riktigt hemställde bolaget att länsstyrelsen beordrades ersätta bolaget dess kostnader och inlösa området. - Bolaget ingav en förteckning över växter som kunde komma att planteras på området. Förteckningen upptog såväl träd som vedartade buskar till varierande storlek och hemmahörande i den subtropiska växtzonen.
Naturvårdsverket avgav yttrande, vari verket anförde bl.a. följande.
Kännetecknande för landskapet är inägorna, bördiga ängsområden med insprängda röskantade åkerlappar och vidsträckta magra lövskogsbeväxta utmarker, som övergår i snåriga områden med en-, slån-, hagtorn- och nyponbuskar och avbryts här och var av sanka strandängar. Den västra delen av Västernäs består av björkhagmark, som sträcker sig från stranden över höjdpartiet Kumla. Terrängen är öppen med enbuskbeväxta hällmarker. Platsen är ett omtyckt utflyktsmål med tilltalande utsikt mot Karlskrona. I ett registerblad anges att en förutsättning för att områdets värden skall bibehållas är att nuvarande mark- och vattenanvändning bibehålles. Hävden av öppna marker och hagmarker fortsätter och helst skall betningen öka inom vissa områden. Klassningen av ön Senoren som riksintressant för friluftslivet bygger på de naturkvaliteter som finns i området. Anläggandet av ett arboretum skulle innebära en påtaglig skada av de värden som är grunden för riksintresset. Här bör också beaktas risken för en spridning av främmande växter till ett större område än den planerade anläggningen. Att området i naturvårdsplanen bedöms som ett klass II-område understryker ytterligare områdets höga natur- och friluftslivsvärde. Naturvårdsverket finner i likhet med länsstyrelsen och med hänvisning till ovanstående att den planerade anläggningen kommer att väsentligt ändra naturmiljön på ett sådant sätt att ett förbud är motiverat. Överklagandet bör därför avslås.
Kammarrätten i Jönköping (1993-07-15, Hoover, Bishop, referent, Smith), som hållit syn på platsen, yttrade: Enligt 20 § naturvårdslagen får länsstyrelsen, med vissa undantag som inte är aktuella i målet, om ett arbetsföretag väsentligen kan komma att ändra naturmiljön förelägga en företagare att vidta de åtgärder som behövs för att begränsa eller motverka skada på naturmiljön. Om sådana åtgärder inte är tillräckliga och det är nödvändigt från naturvårdssynpunkt får länsstyrelsen förbjuda företaget. - Av förarbetena till lagtexten, jfr prop. 1990/91:90 s. 398-401 och 468-469, framgår bl.a. följande. Bestämmelsen förväntas få betydelse i samband med den omstrukturering som är på väg inom jordbruket. Normalt bör i nedläggningsfallen behovet av skydd för naturmiljön kunna beaktas genom att brukaren och länsstyrelsen som en följd av samråd kommer överens om vilka naturvårdshänsyn som skall tas och om en eventuell ersättning för fortsatt brukande. Det kan dock hända att en överenskommelse inte kan nås och det framstår som nödvändigt att hindra t.ex. en skogsplantering. Det krävs då en möjlighet att förbjuda arbetsföretaget. Förbudsmöjligheten bör dock bara utnyttjas i fråga om områden som är särskilt skyddsvärda och när ett områdesskydd enligt andra bestämmelser i naturvårdslagen inte framstår som lämpligare. Ett förbud får meddelas även om det medför att pågående markanvändning avsevärt försvåras. - Kammarrätten gör följande bedömning. - Ön Senoren utgör enligt Naturvårdsverkets beslut den 4 juli 1988 ett område av riksintresse för friluftslivet. I naturvårdsplanen för Blekinge har området åsatts naturvärde II enligt en tre-gradig skala, där värde I åsatts områden med "riksintresse", värde II områden med "länsintresse" och värde III områden med "lokalt intresse". För de delar av ön Senoren som hänförts till klass I och II har värdena varit av sådant slag att ett skydd i form av naturreservat ansetts böra övervägas. Det aktuella området omfattas dessutom delvis av strandskyddsbestämmelser. Mot bakgrund av det nu anförda får området anses som särskilt skyddsvärt. Såsom Naturvårdsverket funnit skulle den planerade anläggningen innebära en påtaglig skada av de natur- och friluftslivsvärden som utgjort grunden för klassificeringen. Länsstyrelsen har därför haft fog för beslutet att förbjuda den planerade anläggningen. - - - Kammarrätten avslår bolagets överklagande. - - - Kammarrätten ändrar länsstyrelsens vitesföreläggande på det sättet att tidpunkten då åtgärderna skall vara vidtagna bestäms till den 1 november 1993.
Bolaget överklagade och yrkade att kammarrättens dom och länsstyrelsens beslut att förbjuda planerad odling på fastigheten Senoren 33:1 skulle upphävas. Bolaget anförde till stöd för sin talan bl.a. följande. Samrådsförfarandet med länsstyrelsen hade inte omfattat frågor om växtarter. De praktiska och ekonomiska förutsättningarna för betesdrift i framtiden var klart försämrade. Pågående markanvändning var fortlöpande igenväxning. Det aktuella området var inget "omtyckt utflyktsmål". Myndigheterna hade inte visat tillräckligt intresse för att rätt bedöma den tilltänkta odlingens forskningsvärde och utvecklingsmöjligheter. Skärgårdslandskapet behövde arbetstillfällen.
Prövningstillstånd meddelades.
Jordbruksverket avgav yttrande.
Regeringsrätten (1996-02-23, Sanchez, Flores, Clark, Holstad) yttrade: Skälen för regeringsrättens avgörande. Frågan i målet är om bolaget med stöd av 20 § andra stycket naturvårdslagen kan förbjudas att på den ifrågavarande fastighetsdelen anordna en odling av träd och buskar från vissa främmande växtzoner.
I 20 § första stycket naturvårdslagen föreskrivs följande. Kan ett arbetsföretag, som inte omfattas av tillståndstvång enligt vissa andra paragrafer, komma att väsentligt ändra naturmiljön skall samråd ske med länsstyrelsen innan företaget utförs. Beträffande sådana arbetsföretag får länsstyrelsen enligt 20 § andra stycket förelägga företagaren att vidta de åtgärder som behövs för att begränsa eller motverka skada på naturmiljön. Om sådana åtgärder inte är tillräckliga och det är nödvändigt från naturvårdssynpunkt, får länsstyrelsen förbjuda företaget.
Vid prövning av frågor som rör naturvård skall enligt 3 § naturvårdslagen tillbörlig hänsyn tas till övriga allmänna och enskilda intressen. Härvid skall, sägs det, lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. tillämpas. I 2 kap. 6 § första stycket sistnämnda lag föreskrivs att mark- och vattenområden som har betydelse från allmän synpunkt på grund av områdenas natur- eller kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada natur- eller kulturmiljön. Behovet av områden för friluftsliv i närheten av tätorter skall särskilt beaktas. Enligt andra stycket i samma paragraf skall områden som är av riksintresse för naturvården, kulturminnesvården eller friluftslivet skyddas mot åtgärder som avses i första stycket.
Möjligheten enligt 20 § andra stycket naturvårdslagen att förbjuda ett visst arbetsföretag infördes genom en lagändring 1991. I samband med lagändringen uttalades bl.a. följande i propositionen till riksdagen (prop. 1990/91:90 s. 400 och 468-469). Av det nu anförda följer att tillämpningen av 20 § naturvårdslagen kommer att ha betydelse i samband med den omstrukturering som är på väg inom jordbruket. Normalt bör i nedläggningsfallen behovet av skydd för naturmiljön kunna beaktas genom att brukaren och länsstyrelsen som en följd av samrådet kommer överens om vilka naturvårdshänsyn som skall tas och om en eventuell ersättning för fortsatt brukande. Det kan dock hända att en överenskommelse inte kan nås och det framstår som nödvändigt att förhindra t.ex. en skogsplantering. Det krävs då att det finns en möjlighet att förbjuda arbetsföretaget. Bestämmelserna om naturreservat i naturvårdslagen är inte anpassade för en sådan situation. - Förbudsmöjligheten skall bara tillämpas i undantagsfall i särskilt skyddsvärda områden om det visar sig att andra åtgärder är otillräckliga och ett förbud är nödvändigt från naturvårdssynpunkt. Normalt bör det vara tillräckligt att länsstyrelsen i samrådsärendet meddelar de råd och anvisningar som behövs eller beslutar om ett föreläggande och nödvändiga åtgärder.
Av handlingarna i målet framgår att Naturvårdsverket i beslut den 4 juli 1988 gjort den bedömningen att hela ön Senoren i Karlskrona kommun är av riksintresse för friluftslivet. Vidare framgår att det avsedda odlingsområdet ligger på öns nordvästra del inom ett område som i naturvårdsplanen för länet från år 1984 klassats med siffran II på en tregradig skala för naturvärde. En stor del av området synes vara omfattat av naturvårdslagens strandskyddsbestämmelser.
I fråga om det planerade odlingsområdet visar handlingarna att det omfattar 1,7 ha. Det består av en mindre inäga och, närmare sjön, ett 70-90 meter brett område som tidigare utgjort slåtteräng. På det senare området finns ett antal ekar. Odlingsområdet skiljs från sjön av en 7-10 meter bred markremsa.
Angående planerna för odlingsområdet har bolaget i underinstanserna anfört bl.a. följande. Avsikten är att på den med sly närmast igenvuxna ängen röja upp och i glesa dungar med gångvänligt avstånd testodla växter från den tempererade klimatzonen. Vidare skall man i ekskogen visa hur man i befintlig miljö med minimala åtgärder kan åstadkomma en högst uppskattad miljö både för botaniskt intresserade och friluftsintresserade. Båda områdena skall vara fritt tillgängliga för allmänheten. Avsikten är att åstadkomma en för människor stimulerande naturmiljö som växer in i den befintliga landskapsbilden utan att ändra helheten. Planteringarna begränsas till testodling på den gamla inägan och bevarandet av en naturlund i ekskogen. Testodlingen sker i utspridda grupper med öppna ytor däremellan. Ekskogen berikas med arter så att en rikt varierad naturmiljö upprätthålls. I områdets gränser bevaras skyddsväxter för mikroklimatet och inom området anläggs och underhålls stigar för att underlätta framkomlighet och tillgänglighet. Brunn med brunnshus anläggs under ekarna.
Regeringsrätten gör följande bedömning.
En första förutsättning för att ett förbud enligt 20 § andra stycket naturvårdslagen skall få meddelas är att arbetsföretaget kan komma att väsentligt ändra naturmiljön. Även om den planerade odlingen rör ett förhållandevis litet område får denna förutsättning anses uppfylld.
En andra förutsättning för att förbudsregeln skall kunna tillämpas är att arbetsföretaget skulle - om förbud inte meddelades - medföra skada på naturmiljön. När det gäller den förutsättningen är det i och för sig klarlagt att odlingen rör ett område med särskilt högt skyddsvärde. Vidare får det antas att odlingen, beroende på hur den utförs, skulle kunna medföra skada på naturmiljön. Själva odlingsområdet och den närmaste omgivningen skulle sålunda kunna ge ett splittrat intryck. Vidare skulle området kunna bli mindre tillgängligt för friluftslivet. Vad som framkommit i målet visar emellertid inte att skador av denna typ skulle vara oundvikliga.
Som framgår av det föregående är utgångspunkten i gällande reglering att det normalt bör räcka för att förebygga skada att länsstyrelsen i samrådsärendet meddelar råd och anvisningar eller beslutar ett föreläggande om nödvändiga åtgärder. Bara i undantagsfall bör möjligheten att utfärda förbud användas. Det kan inte anses utrett att förhållandena i förevarande fall är sådana att ett förbud mot arbetsföretaget är nödvändigt från naturvårdssynpunkt. Det meddelade förbudet skall därför upphävas.
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten ändrar på det sättet kammarrättens och länsstyrelsens avgöranden att förbudet att lokalisera planteringsföretaget till den ifrågavarande delen av fastigheten Senoren 33:1 upphävs.