En förteckning som innehåller uppgifter om ett stort antal personer, har ansetts kunna lämnas ut efter en tillämpning av det raka skaderekvisitet i 7 kap. 19 § sekretesslagen.
I anledning av naturkatastrofen den 26 december 2004 i Sydostasien upprättades det vid Utrikesdepartementet förteckningar över personer som befunnit sig på platsen eller som på olika sätt drabbats av katastrofen. Förteckningarna lämnades över till Rikspolisstyrelsen för fortsatt bearbetning och kvalitetssäkring.
M.J. begärde hos Rikspolisstyrelsen att få ut den förteckning som innehöll uppgifter om saknade personer.
Rikspolisstyrelsen (2005-01-05) ansåg att det fanns anledning anta att de saknade personerna eller deras anhöriga skulle lida men om deras personuppgifter röjdes. Förteckningen omfattades därför enligt myndigheten av sekretess enligt 7 kap. 19 § första stycket 1 sekretesslagen (1980:100), SekrL, och kunde inte lämnas ut.
M.J. överklagade Rikspolisstyrelsens beslut och vidhöll sin begäran. Som skäl anförde han i huvudsak följande. Den aktuella sekretessbestämmelsen innehåller ett rakt skaderekvisit, dvs. presumtion är för offentlighet. Eftersom uppgiften att någon befunnit sig i Sydostasien vid den aktuella tidpunkten typiskt sett är harmlös skall den lämnas ut. Skaderekvisitet är nämligen inte uppfyllt. Katastrofen i Sydostasien beskrivs från högsta politiska håll som ett "nationellt trauma". Allmänhetens intresse av insyn är därmed särskilt stort. Mediernas behov av att kunna granska myndigheternas arbete är likaså mycket stort. Vidare har erfarenheterna från andra nordiska länder visat att offentliggörande av listor på saknade personer snarast varit till hjälp för anhöriga, eftersom förment saknade personer kunnat anmäla att de kommit till rätta.
Kammarrätten i Stockholm (2005-01-12, Anthony, Miranda, Little, referent) yttrade: Enligt 7 kap. 19 § första stycket 1 SekrL gäller sekretess hos polismyndighet för sådan uppgift om enskilds personliga förhållanden som hänför sig till verksamhet som enbart innefattar hjälp eller annat bistånd åt enskild, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. - Bestämmelsen i punkt 1 har sin utgångspunkt i polisens serviceverksamhet, dvs. skyldigheten att lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp. För sekretess krävs att det är fråga om verksamhet som har ren hjälp- eller biståndskaraktär. I rättsfallet RÅ 1980 not. 776, som rörde fråga om utfående av en förteckning över personer som var efterlysta därför att de hade anmälts såsom försvunna, fann Regeringsrätten att efterlysningsåtgärder hos polisen med anledning av anmälningar över försvunna personer fick anses ingå bland de hjälpande funktioner som avses i punkt 1. Bestämmelsen i 7 kap. 19 § första stycket 1 SekrL var då tillämplig på uppgifter om sådana efterlysta. På grund härav och då det kunde antas att de efterlysta eller närstående till dem led men om uppgifterna röjdes förelåg enligt Regeringsrätten hinder att utlämna den begärda förteckningen. - Den nu ifrågavarande förteckningen är av motsvarande slag som den i Regeringsrättens avgörande och grundas på uppgifter liknande de som gäller beträffande efterlysta. Som Rikspolisstyrelsen funnit kan det antas att de saknade personerna efter naturkatastrofen i Sydostasien den 26 december 2004 eller deras anhöriga lider men om personuppgifterna i förteckningen röjs. Sekretess gäller alltså för uppgifterna. Den omständigheten att uppgifterna har ett stort allmänt intresse medför inte att förteckningen ändå kan lämnas ut. Överklagandet kan därför inte bifallas. - Kammarrätten avslår överklagandet.
M.J. överklagade och yrkade att Regeringsrätten, med ändring av kammarrättens dom, skulle besluta att lämna ut den efterfrågade listan. Han anförde bl.a. följande. Kammarrätten har i sin dom inte talat om vari menet eller skadan för den enskilde eller honom närstående skulle bestå. Kammarrättens jämförelse med en förteckning över efterlysta personer är inte relevant. Bakom en efterlysning kan ligga för den enskilde menliga förhållanden, t.ex. äktenskapsbrott eller tjuvnadsbrott. Att en person befunnit sig i Thailand vid den aktuella tidpunkten och anmälts saknad utan eget vållande utgör inte men.
Regeringsrätten (2005-02-08, Kaufman, Perry, Flynn) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 7 kap. 19 § första stycket 1 SekrL gäller sekretess hos polismyndighet för sådan uppgift om enskilds personliga förhållanden som hänför sig till verksamhet som enbart innefattar hjälp eller annat bistånd åt enskild, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs.
Sekretess enligt bestämmelsen gäller med ett "rakt" skaderekvisit, dvs. en presumtion för offentlighet. I förarbetena till SekrL uttalades (prop. 1979/80:2 Del A s. 80 f.):
Det raka skaderekvisitet innebär att tillämparen kan göra sin bedömning inom ganska vida ramar. Avsikten är att skadebedömningen i dessa fall i huvudsak skall kunna göras med utgångspunkt i själva uppgiften. Det innebär att frågan huruvida sekretess gäller eller inte i första hand inte behöver knytas till en skadebedömning i det enskilda fallet. Avgörande bör i stället vara om uppgiften som sådan är av den arten att ett utlämnande typiskt sett kan vara ägnat att medföra skada för det intresse som skall skyddas genom bestämmelsen. Om uppgiften är sådan att den genomsnittligt sett måste betraktas som harmlös, skall den alltså normalt anses falla utanför sekretessen. Som exempel på uppgifter av detta slag kan nämnas utlännings adress eller civilstånd. Skulle uppgiften å andra sidan vara av sådant slag att den lätt kan komma att missbrukas, t.ex. om den rör någon mera betydelsefull omständighet avseende försvaret, skall den enligt min mening i de flesta fall anses vara omfattad av sekretess. Sammanfattningsvis anser jag att avgörande betydelse som regel bör tillmätas arten av den uppgift som efterfrågas. - - -
Såvitt gäller innebörden av begreppet men uttalades i förarbetena (a. prop. s. 83):
Uttrycket men har liksom i promemorieförslaget getts en mycket vid innebörd. I första hand åsyftas sådana skador som att någon blir utsatt för andras missaktning, om hans personliga förhållanden blir kända. Redan den omständigheten att vissa personer känner till en för någon enskild ömtålig uppgift kan enligt min mening i många fall anses vara tillräckligt för att medföra men. Utgångspunkten för en bedömning av om men föreligger måste således vara den berörda personens egen upplevelse. Bedömningen måste självfallet i viss utsträckning kunna korrigeras på grundval av gängse värderingar i samhället. Enbart det förhållandet att en person tycker att det i största allmänhet är obehagligt att andra vet var han bor kan t.ex. inte anses innebära men i här avsedd bemärkelse.
I förarbetena till den nu aktuella bestämmelsen betonades att intresset av allmän insyn uppenbarligen gör sig gällande i särskilt hög grad i fråga om verksamhet av det slag som bedrivs av polisen (a. prop. s. 216). Det framhölls dock att polisens möjligheter att fylla sin hjälpande funktion uppenbarligen förbättrades om de enskilda som berördes kunde påräkna diskretion samtidigt som intresset av insyn rörande den enskildes förhållanden på detta område i regel var begränsat. För sekretess skulle krävas att det var fråga om verksamhet som hade ren hjälp- eller biståndskaraktär. Det kunde exempelvis gälla att avvärja ett självmord, att hjälpa någon till sjukvård eller att förmedla kontakt med sociala myndigheter för att möjliggöra hjälpverksamhet från deras sida (a. prop. s. 217). Som kammarrätten påpekat har Regeringsrätten i rättsfallet RÅ 1988 not. 776 ansett sekretess enligt den nu aktuella bestämmelsen gälla för en från personefterlysningsregistret hämtad förteckning över personer som var efterlysta med anledning av att de hade anmälts som försvunna.
Den efterfrågade handlingen utgörs av en förteckning över personer som saknas efter naturkatastrofen i Sydostasien den 26 december 2004. Den innehåller endast uppgifter om namn och personnummer samt en sifferbeteckning för hemlän och hemkommun. Beträffande fem personer har angivits: "Personuppgiften skyddad". Förteckningen har lämnats över från Utrikesdepartementet till Rikspolisstyrelsen för fortsatt bearbetning och kvalitetssäkring. Avsikten är att kommunerna och landstingen skall få en förteckning över de i respektive kommun eller landsting folkbokförda personer som upptagits som saknade.
Uppgifter om namn, personnummer, hemlän och hemkommun är enligt Regeringsrättens mening sådana uppgifter som typiskt sett kan lämnas ut i de fall sekretess gäller med ett rakt skaderekvisit (jfr 7 kap. 15 § SekrL). Det sammanhang i vilket de nu aktuella uppgifterna förekommer innebär dock att den som får del av förteckningen också kan dra slutsatsen att de personer som finns angivna på denna sannolikt befann sig i Sydostasien, företrädesvis Thailand, under slutet av år 2004. De verksamheter som omnämns i förarbetena som exempel på fall då sekretess bör kunna gälla för uppgifterna är alla sådana att den enskilde eller hans närstående kan anse det integritetskränkande att det blir känt att han berörts av dem. Detsamma gäller de bakomliggande orsakerna till att en person finns upptagen på den förteckning som var aktuell i det omnämnda rättsfallet. En uppgift om att en person befunnit sig på ett för svenskar populärt semestermål under julhelgen och då kommit att beröras av en naturkatastrof är inte av den karaktären. En sådan uppgift måste typiskt sett betraktas som harmlös. Talan skall därför bifallas med undantag för uppgifterna om de fem personerna med skyddade personuppgifter. Såvitt gäller dessa uppgifter saknar Regeringsrätten underlag för att göra en bedömning. Det bör ankomma på Rikspolisstyrelsen att mot bakgrund av vad Regeringsrätten nu anfört göra en ny prövning i den delen.
Regeringsrättens avgörande. Med ändring av kammarrättens dom och Rikspolisstyrelsens beslut förordnar Regeringsrätten att de efterfrågade uppgifterna skall lämnas ut till M.J. med undantag för uppgifterna om de personer som uppgivits ha skyddade personuppgifter. Handlingarna i målet överlämnas till Rikspolisstyrelsen för erforderlig handläggning.
Regeringsråden Nordborg och White hade skiljaktig mening och anförde: Vi finner i likhet med majoriteten att uppgifter om namn, personnummer, hemlän och hemkommun är sådana uppgifter som typiskt sett kan lämnas ut i de fall sekretess gäller med ett rakt skaderekvisit. Nämnda uppgifter kombineras emellertid i förevarande förteckning också med uppgiften om att vederbörande saknas efter naturkatastrofen i Sydostasien. Sistnämnda uppgift har visat sig vara i hög grad osäker. Det finns enligt vår mening en betydande risk för att uppgifterna i förteckningen, om de blir offentliga, kan missbrukas till men för den enskilde, t.ex. genom att någon försöker utnyttja en saknads identitet. Även den omständigheten att någon felaktigt utpekas som saknad skulle kunna vara till men för denne. Det kan vidare antas att närstående i vissa fall kan lida men av ett offentliggörande av uppgifterna.
Sammantaget, och med beaktande av Regeringsrättens avgörande RÅ 1988 not. 776, anser vi att hinder föreligger att lämna ut den efterfrågade förteckningen. Överklagandet bör till följd härav enligt vår mening avslås.