Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern tillerkänner AW ersättning med 15 000 kr och upp­drar åt Skatteverket att betala ut ersättningen till henne.
Bakgrund
Under 2008 – 2009 utredde Skatteverket vissa omständigheter hänförliga till  K.K. som sedan ett antal år bedrev byggverksamhet i Dalarna. AW var ansvarig skatterevisor i utredningen. Utredningen resulterade i omprövningsbeslut avseende K.K:s taxering för taxeringsåren 2005, 2007 och 2008 den 11 december 2009 och för taxeringsåret 2009 den 12 december 2009.
I Dalarnas Tidningars nätupplaga publicerades den 28 december 2009 en ar­tikel med rubriken ”Virkesskoj och skattefiffel för miljoner”. I artikeln an­gavs bl.a. följande: ”Tidningen har tidigare berättat att om en 43-årig skoj­are som gjorde virkesaffärer i Mora utan att betala. Nu kräver även Skatte­verket 43-åringen på flera miljoner…Skatteverket finner nu att 43-åringen, som är skriven utomlands, ska skatta i Sverige. Han har flera per­son­nummer vilket han har förklarat med att han bott både i Sverige, Finland och Estland…43-åringen har en svensk adress i Sälen och han har sysslat med bygg­verksamhet gällande fritids- och bostadshus i Malung och Mora. Man­nen har bland annat sålt fjällstugor.”
I ett e-brev till Skatteverket den 2 januari 2010 anförde K.K. att han hade ”fått upp ögonen” för en tidningsartikel som publicerats i Dalarnas Tidning som innehöll information som inte ens han själv kände till. Enligt hans men­ing kunde informationen endast komma från personer som var väl insatta i hans ärende och han angav särskilt att han trodde att det var AW som hade lämnat ut informationen bl.a. eftersom hon befann sig i Mora då artikeln pu­bli­cerades. Han angav vidare att han ”Ansöker om att Skatte­verk­et under­sök­er hur…hemlig info ang min process med skatteverket har läckt ut till all­män­heten”. Han angav avslutningsvis att han påkallade att AW skulle avstängas från sin tjänst och från hans ärende tills­ vidare i avvaktan på utredning.
AW, som fick kännedom om e-brevet, upplevde K.K:s Trujillo om var hon befunnit sig vid en viss tidpunkt som ett förtäckt hot och gjorde med anledning härav den 2 januari 2010 en internanmälan om hot mot tjänsteman.
K.K:s anmälan överlämnades till Skatteverkets internutredningsfunktion (IUF) den 28 januari 2010 och IUF påbörjade en internutredning. Den 4 maj 2010 höll interutredaren A.B. ett samtal med AW. Den 17 maj 2010 upprättades en slutrapport i ärendet som rubricerades ”Brott mot sekr­e­tess­­reg­lerna”. I rapporten angavs avslutningsvis följande.
3  Slutsats
3  Slutsats
AW har varit ansvarig revisor i revisionen för såväl [K.K:s] enskilda firma som för [aktiebolaget C.C.]. De belopp som ligger till grund för tax­er­ing­ar­­na är sköns­mässigt upp­skatt­ade. Underlaget har utgjorts av uppgifter från lantmäteriet och mäklare. AW har uppgett att hon inte känner någon journalist. I utredningen har dess­utom framkommit att de uppgifter som är publicerade i tidningarna har kunnat in­hämt­as ur offentliga register. I utredningen har inte framkommit något som skulle tyda på att AW brutit mot några sekretessregler. IUF lämnar därför ärendet utan vidare åtgärder.
När AW fick del av slutrapporten reagerade hon över att ut­red­ning­en hade avsett brott mot sekretessregler och inte, som hon hade upp­fattat det, varit föranledd av den anmälan om hot som hon själv hade gjort. AW kände en stark stress av interutredningen och med an­led­ning av det brist­an­de stöd från arbetsgivare som hon upplevde.
Under våren och hösten 2011 hölls en rad möten mellan företrädare från Skatteverket och AW:s fackförbund Saco. Från Schmidt framfördes att Skatteverkets interutredning hade orsakat AW fysiskt och psykiskt lidande och Schmidt påkallade arbetsbefrielse med full lön för henne. Saco riktade kritik mot att Skatteverket genom internutredningen hade sökt klar­lägga arten och omfattningen av AW:s eventuella kontakter med massmedia. Saco angav att agerandet var brottsligt och borde föranleda ska­de­ståndsskyldighet samt att AW övervägde att an­mäla saken till Justitiekanslern. Internutredaren A.B. tillbakavisade kritiken i ett skrift­ligt svar den 12 augusti 2011 där han angav bl.a. att IUF aldrig efter­forskat om AW haft kontakt med massmedia eftersom han varit väl med­­­­­­vet­en om meddelarfriheten enligt 1 kap. 1 § tredje stycket tryck­frihets­för­­­­ord­ningen (TF) och att AW spontant hade lämnat uppgiften att hon inte kände någon journalist. Den 19 oktober 2011 meddelade Skatte­verket Saco att man ansåg att det inte fanns grund för att be­vilja AW arbetsbefrielse. Vidare an­gavs att om AW var in­tress­er­ad av en ny placering, arbets­giv­are var villig att undersöka den möj­lig­het­en.
I januari 2012 begärde AW hos Justitiekanslern skadestånd av staten.
Anspråket m.m.
AW har yrkat ett ”allmänt” skadestånd av staten med 1 232 000 kr. Hon har som grund för anspråket anfört att Skatteverkets intern­­utredning har innefattat en överträdelse av efter­forsk­nings­förbudet en­ligt 3 kap. 4 § TF och att hon därmed är berättigad till kränk­ningsersättning enligt 3 kap. 2 § 2 jämförd med 2 kap. 3 § skade­stånds­lagen (1972:207). Hon har också tillagt att den omständigheten att förhör har hållits med henne av in­ternutredaren utan att hon underrättades om vad utredningen avsåg och utan att hon fick möjlighet att biträdas av juridiskt ombud har innefattat en kränk­ning hennes minimi­rättig­het­er vid anklagelser om brott enligt artikel 6 och 13 i Europakonventionen.
AW har till utveckling av anspråket anfört bl.a. följande. Hon underrättades inte om vad samtalet med internutredare skulle avse. Själv utgick hon ifrån att det var föranlett av den hotbild hon upplevde och hade anmält. Att det i själva verket var fråga om att utreda K.K:s anmälan om sekretessbrott genom utlämnade av uppgifter till media fick hon fullt ut klart för sig först under hösten 2010 då hon fick tillfälle att diskutera igenom slut­rapporten med arbetsgivaren. Hon upplevde situationen som mycket stress­full. Därtill har arbetsgivaren underlåtit att utreda hotbilden mot henne vilk­et ytterligare har påverkat hennes hälsa negativt. Sammantaget har detta lett till att hon nu måste medicinera för blodtryckssjukdom livet ut. Detta har förorsakats av arbets­relaterad stress huvudsakligen hänförlig till intern­ut­red­ningen. Det yrkade beloppet motsvarar hennes månadslön om 38 500 kr mul­ti­plicerad med 32 månader, dvs. den tid som förflutit sedan januari 2010 då hon fick del av K.K:s anmälan.
Skatteverket har yttrat sig över anspråket och med hänvisning till att det inte har förekommit någon otillåten efterforskning ansett att det ska av­slås.
Rättsliga utgångspunkter
Av 1 kap. 1 § tredje stycket TF och 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) framgår att det står var och en fritt att lämna uppgifter och under­rätt­el­ser i vilket ämne som helst för offentliggörande i de grund­lags­skyd­d­ade medierna om inte något annat är föreskrivet i TF eller YGL (med­delar­fri­het).
Meddelarfriheten innebär som regel frihet från bl.a. straffansvar ock­så när ett uppgiftslämnande innefattar brott mot sekretessregler. Regeln är emeller­tid inte utan undantag. Enligt 7 kap. 3 § första stycket 3 TF respek­tive 5 kap. 3 § första stycket 3 YGL kan den som lämnar ett med­delade och därigenom gör sig skyldig till ett uppsåtligt åsidosättande av tyst­nads­plikt i de fall som anges i särskild lag, fällas till ansvar för brott mot tystnadsplikt (se 20 kap. 3 § brotts­balken). Den sär­skil­da lag som avses är offentlighets- och sek­re­tess­­lagen (2009:400) [OSL]. På skatterättens område gäller sådan s.k. kvali­ficerad sekretess bl.a. för upp­gift­er om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden i verksamhet som avser bestämmande av skatt eller som avser taxering eller i övrigt fast­ställ­ande av underlag för be­stämm­ande av skatt (27 kap. 1  § jämförd med 27 kap. 10 § OSL). Kvalificerad sekretess gäller också för uppgifter en en­skilds personliga eller ekonomiska förhållanden i bl.a. särskilt ärende om skatterevision eller annan skattekontroll (27 kap. 2 § första stycket jämförd med 27 kap. 10 § OSL).
Meddelarfriheten gäller för var och en och alltså även för tjänstemän inom den offentliga förvaltningen. En meddelare har rätt att vara anonym. Reg-ler­na om meddelarfrihet kompletteras därför av ett principiellt förbud för myn­digheter och andra allmänna organ att efterforska t.ex. den som har läm­nat ett meddelande enligt bestämmelserna i TF och YGL i vidare mån än som erfordras för åtal eller annat ingripande mot honom eller henne som inte står i strid med TF respektive YGL (3 kap. 4 § TF och 2 kap. 4 § YGL). Efterforskning i strid med dessa regler är straffbar i enlighet med vad som närmare anges i 3 kap. 5 § andra stycket TF och 2 kap. 5 § andra styck­et YGL.
Enligt 9 kap. 2 § första stycket TF är Justitiekanslern ensam åklagare i mål om tryck­fri­hets­­brott. Någon annan än Justitiekanslern får inte inleda för­un­der­­sökning rörande tryckfrihetsbrott eller besluta om tvångsmedel. Av be­stämmelsens tredje stycke framgår att Justitiekanslern är ensam åklagare äv­en i andra tryck­­­frihets­mål än mål om tryckfrihetsbrott liksom i mål som an­nars avser brott mot någon be­stämmelse i TF. Detta innebär att Justitie­kans­lern är en­sam be­hör­ig åklag­are när det gäller brott mot tystnadsplikt enligt 7 kap. 3 § TF. Detsamma gäller för brott mot efterforskningsförbudet enligt 3 kap. 5 § andra stycket TF. Enligt 7 kap. 1 § YGL gäller be­stämmelserna i 9 kap. 1 – 4 TF om till­syn och åtal också avse­ende över­träd­el­ser av YGL.
Det sagda innebär att efterforskning endast är tillåten i den begränsade ut­sträck­ning som anges i TF och YGL och att det endast är Justitiekanslern som är be­hörig att föranstalta om efterforskning för det fall sådan är tillåt­en.
Som har framhållits bl.a. i prop. 1975/76:204 s. 145 och 176 innebär detta dock inte att den be­rörda myndigheten eller polis och åklagare är för­hindr­ade att vidta vissa utredningsåtgärder till dess att det blir klart att ärendet ska handläggas av Justitiekanslern.
Efterforskningsförbudet hindrar inte heller en myndighet från att vidta åt­gärd­­er till förhindrande att sekretesskyddade uppgifter kom­mer ut i mass­me­dia, t.ex. i form av över­syn av handläggningsrutiner och säker­hets­­sy­stem. Det gäller även om åt­gärd­erna vidtas med anledning av att det har före­kom­mit ”läckor”. Gränsen mellan att i syfte att säkerställa sekretess­kyddet ut­rö­na hur uppgifter kommit ut och efterforskning av en eventuell källa får dock inte överträdas. En myn­dig­het måste respektera källskyddet och alltid hålla arm­slängds avstånd till direkta efterforskningsåtgärder. (Se Axberger, Ytt­ran­­de­frihetsgrundlagarna, 2012, s. 163.)
En tjänstemans åsidosättande av Justitiekanslerns be­hör­ig­het som ensam åklagare på tryck- och yttrandefrihetens område kan, om handlingen eller underlåtenheten inte omfattas av något av TF:s eller YGL:s direkta straff­stad­gan­den, innefatta tjänstefel enligt 20 kap. 1 § brottsbalken.
Beslut om inledande av förunder­sök­­­ning fattas av polismyndighet ell­er åkl­ag­are och förundersökning ska inledas så snart det finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats (23 kap. 1 och 3 §§ rät­te­gångsbalken). Den som skäligen kan misstänkas för brottet ska, då han hörs, underrättas om misstanken och då också erhålla underrättelse om att den som är misstänkt för brott är berättigad att redan under förunder­sök­ning­en anlita biträde av försvarare samt att under vissa förutsättningar off­ent­lig för­svar­are kan förordnas (23 kap. 18 § rättegångsbalken och 12 § för­­under­­sök­nings­­kungörelsen [1947:984]). Bland annat dessa be­stäm­melser säker­ställer att den brotts­­anklagades rätt till försvar enligt artikel 6 i Europa­kon­ven­tionen upp­rätthålls.
Enligt förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten (handläggningsförordningen) handlägger Justitiekanslern anspråk på ersättning enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen om anspråket grundas på ett på­stående om fel­ak­tigt beslut eller underlåtenhet att meddela beslut. Enligt 10 § handläggningsförordningen får Justitiekanslern även ta över hand­lägg­ning­en av ärenden som det enligt förordningen ankommer på annan myn­dig­­het att handlägga. Handläggningsförordningen är inte tillämplig på an­språk på ersättning som grundas på ett påstående om att staten inte har full­gjort sina förpliktelser enligt ett avtal eller ett statligt anställnings­för­håll­an­de (1 §).
Överväganden
Internutredningen föranleddes av en anmälan där det gjordes gällande att AW hade lämnat ut sekretessbelagda uppgifter för offent­lig­gör­ande i Dalarnas Tidningars nätupplaga, dvs. i ett medium som omfattas av grundlagsskydd (se 1 kap. 9 § första stycket YGL). Internutredningen har enligt vad som angivits bl.a. i slutrapporten avsett ”Brott mot sekretess­reg­ler­­na”. Anmälan och därmed internutredningen har således uppenbarligen av­sett uppgifter som, för det fall de härrörde från någon anställd hos Skatteverket, hade lämnats i en meddelarfrihetssituation.
I en sådan situation gäller ett principiellt förbud för en myndighet eller annat allmänt organ att efterforska vem som har lämnat uppgifterna till media.
För det fall ett åsidosättande av tystnadsplikt därigenom hade förekommit var det därmed endast Justitiekanslern som skulle ha varit behörig att fatta beslut om att in­led­a förundersökning och verkställa brottsutredningen med an­led­ning av denna brottsmisstanke. Det är endast inom ramen för en sådan brotts­ut­red­ning som efterforskning av vem som lämnat uppgifterna för publ­i­­cer­ing är tillåten.
Det nu sagda hindrar inte myndigheten att vidta de åtgärder som kan vara nöd­­vändiga för att bedöma om de uppgifter som anmälan avser om­fatt­ats av sekre­tess, i syfte att avgöra om anmälan avser en brottsmisstanke som ska över­lämnas till polis eller i ett fall som det aktuella till Justitiekanslern för ut­­red­­ning. Det ligger emellertid i sakens natur att utredningen av sekre­tess­fråg­an som sådan inte kan ske genom att den i anmälan utpekade personen hörs. Syftet att utröna om uppgifterna omfattas av sekretess kan vid en direkt­­­kontakt med den som ska ha lämnat ut uppgifterna till media i prak­tik­en inte skiljas från ett efterforskande av vem som har lämnat uppgifterna.
Justitiekanslern bedömer mot denna bakgrund att det samtal som hölls med AW den 4 maj 2010 – oavsett om någon direkt fråga om hennes kontakter med media ställdes eller inte – innefattade ett åsidosättande av för­­­­­budet mot efterforskning, vilket också inneburit att föreskrifterna i 23 kap. 18 § rätte­gångs­balken och 12 § för­under­sök­nings­kungörelsen där­med inte heller iakttagits.
Enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen ska staten ersätta personskada, sak­ska­da eller ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försum­mel­se vid myndighetsutövning i sådan verksamhet som staten svarar för. Enligt 3 kap. 2 § 2 skadeståndslagen ska staten också ersätta skada på grund av att någon kränks på sätt som anges i 2 kap. 3 § samma lag genom fel eller för­sum­mel­se vid sådan myndighetsutövning. Ersättning för sådan ideell skada kan utgå med stöd av 2 kap. 3 § skadeståndslagen endast när den skadelidande har ut­satts för en allvarlig kränkning genom vissa typiskt sett integritets­kränk­an­de brott. Enligt praxis kan vid överträdelser av Europakonventionens be­stäm­mel­­­ser er­sätt­ning för ideell skada även utgå utan särskilt stöd i lag om det krä­vs för att uppfylla Sveriges åtaganden enligt konventionen.
AW är mot den nu angivna bakgrunden berättigad till ersättning för den kränkning som de vidtagna åtgärderna har medfört för henne. Vid en sam­lad bedömning bestämmer Justitie­kans­lern ersättningen till skäliga 15 000 kr.
AW:s skadeståndsyrkande synes därtill avse ersättning för per­son­skada. Utredningen ger emellertid inte stöd för att den konstaterade över­träd­­el­sen har varit den direkta orsaken till det sjukdomstillstånd som AW har beskrivit. Någon ersättning för personskada kan därför inte utgå.
Om och i den utsträckning AW vill göra gällande en rätt till er­sätt­ning med anledning av anställningsförhållandet får hon, själv eller med bistånd av en facklig organisation, vända sig till sin arbets­givare för att till­varata sin rätt inom ramen för det arbetsrättsliga regelverket.
Justitiekanslern har mot bakgrund av den tid som förflutit och med hänsyn till att utredningen inte ger stöd för att några mer omfattande åtgärder för efterforskning har vidtagits inte funnit skäl att inleda förundersökning med anledning av den konstaterade överträdelsen. Justitiekanslern förutsätter att Skatteverket vidtar de åtgärder som krävs för att de särskilda be­gräns­­­­­­ningar som måste gälla för interna utredningar av anmälningar som av­ser förhållanden som kan innefatta meddelarfrihetssituationer fortsättningsvis uppmärksammas.