Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern avslår AM:s begäran om ersättning av staten.
Bakgrund
Socialnämnden i Trelleborg beslutade den 7 augusti 2013 att omedelbart om­händerta AM enligt 13 § lagen om vård av missbrukare i vissa fall (LVM). Dåvarande Polismyndigheten i Skåne verkställ­de beslutet genom handräckning fredagen den 9 augusti 2013. Då det inte fanns någon transport som kunde köra till det anvisade LVM-hemmet, som låg 70 mil bort, för­des AM, efter bedömning av en läkare, till en arrestcell hos polis­myndigheten. En transportbeställning till Kriminalvårdens transporttjänst (TPT) gjordes. Transporten skulle genomföras dagen därpå. TPT meddelade emellertid att transporten hade avbokats och att den i stället skulle genomföras måndagen den 12 augusti 2013. Först på onsdagen den 14 augusti transporterades AM till LVM-hemmet.
Socialtjänsten i Trelleborg gjorde en anmälan till JO med anledning av det inträffade. I ett beslut den 3 april 2014 uttalade Pitts kritik mot Polismyndigheten i Skåne för att AM hade fått tillbringa fem dygn i arresten i avvaktan på transport. I sitt beslut anförde JO bl.a. följande.
Av 45 § 2 LVM framgår att polismyndigheten ska lämna biträde för att föra en person som ska beredas vård eller är omedelbart omhändertagen till ett LVM-hem.   Möjligheten att ta en person i förvar i samband med handräckning har varit föremål för övervägande i betänkandet Transporter av frihetsberövade (SOU 2011:7). I betänkandet har konstaterats att det i gällande lagstiftning finns en mängd bestämmelser som medger rätt till frihetsinskränkningar, men att det i dessa bestämmelser inte alltid anges om frihetsinskränkningen är förenad med en rätt eller skyldighet att ta personen i förvar genom t.ex. insättning i arrest eller annan inlåsning. Eftersom det inte får råda någon oklarhet i fråga om möjligheten att i samband med handräckning förvara en person som omhändertagits enligt LVM i polisarrest i avvaktan på transport har det i betänkandet föreslagits att en bestämmelse om detta införs i LVM (se s. 404 f.). Utredningens förslag har ännu inte lett till lagstiftning utan bereds inom Regeringskansliet.   Trots oklarheter får rättsläget anses innebära att det finns en möjlighet till förvarstagande i samband med handräckning. Denna möjlighet ska dock utnyttjas restriktivt (jfr JO:s beslut den 17 december 2013, dnr 6939-2012). Utgångspunkten ska vara att den person åtgärden avser inte förvaras under mer ingripande former än nödvändigt. Den som har omhändertagits på grund av vårdbehov bör givetvis snarast möjligt föras till det behandlingshem som har bedömts kunna tillgodose detta behov. Den tid som en missbrukare tillbringar i förvar ska därför vara så kort som möjligt (se JO:s beslut den 10 juni 2013, dnr 1519-2012).   Mot den bakgrunden var det oacceptabelt att låta den enskilde tillbringa fem dygn i arresten i avvaktan på transport. Som polismyndigheten själv konstaterat borde myndigheten ha agerat mer kraftfullt för att förkorta denna tid.   Jag är mycket kritisk till polismyndighetens hantering. Det är angeläget att myndigheten ser över rutinerna på detta område.
Av 45 § 2 LVM framgår att polismyndigheten ska lämna biträde för att föra en person som ska beredas vård eller är omedelbart omhändertagen till ett LVM-hem.
Möjligheten att ta en person i förvar i samband med handräckning har varit föremål för övervägande i betänkandet Transporter av frihetsberövade (SOU 2011:7). I betänkandet har konstaterats att det i gällande lagstiftning finns en mängd bestämmelser som medger rätt till frihetsinskränkningar, men att det i dessa bestämmelser inte alltid anges om frihetsinskränkningen är förenad med en rätt eller skyldighet att ta personen i förvar genom t.ex. insättning i arrest eller annan inlåsning. Eftersom det inte får råda någon oklarhet i fråga om möjligheten att i samband med handräckning förvara en person som omhändertagits enligt LVM i polisarrest i avvaktan på transport har det i betänkandet föreslagits att en bestämmelse om detta införs i LVM (se s. 404 f.). Utredningens förslag har ännu inte lett till lagstiftning utan bereds inom Regeringskansliet.   Trots oklarheter får rättsläget anses innebära att det finns en möjlighet till förvarstagande i samband med handräckning. Denna möjlighet ska dock utnyttjas restriktivt (jfr JO:s beslut den 17 december 2013, dnr 6939-2012). Utgångspunkten ska vara att den person åtgärden avser inte förvaras under mer ingripande former än nödvändigt. Den som har omhändertagits på grund av vårdbehov bör givetvis snarast möjligt föras till det behandlingshem som har bedömts kunna tillgodose detta behov. Den tid som en missbrukare tillbringar i förvar ska därför vara så kort som möjligt (se JO:s beslut den 10 juni 2013, dnr 1519-2012).
Mot den bakgrunden var det oacceptabelt att låta den enskilde tillbringa fem dygn i arresten i avvaktan på transport. Som polismyndigheten själv konstaterat borde myndigheten ha agerat mer kraftfullt för att förkorta denna tid.   Jag är mycket kritisk till polismyndighetens hantering. Det är angeläget att myndigheten ser över rutinerna på detta område.
Anspråk m.m.
AM har, med hänvisning till lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder (frihetsberövandelagen), begärt ersättning för lidande enligt Justitiekanslerns praxis och för ombuds­kostnader med 2 393 kr.
Dåvarande Rikspolisstyrelsen (numera Polismyndigheten) har avgett ett yttrande, avstyrkt att ersättning utgår och anfört bl.a. följande.
Rikspolisstyrelsen har inte anledning att göra någon annan bedömning än JO när det gäller lämpligheten att låta AM bli kvar i arresten under fem dagar. […] JO konstaterar i beslutet att rättsläget är oklart men att det får anses innebära en möjlighet till förvarstagande i samband med handräckning. Rikspolisstyrelsen menar därför att det inte kan sägas stå klart att polismyndighetens beslut att ta Rollins i förvar vilat på sådana felaktiga grunder som krävs för rätt till ersättning enligt 5 § LEF [frihetsberövandelagen; JK:s anmärkning]. Beslutet om förvar tilläts fortsätta under för lång tid. Som framgått ovan började dock frihetsberövandet i och med socialnämndens beslut om omhändertagande enligt LVM. Oavsett polisens dröjsmål med transporten hade AM varit frihetsberövad de dagar som skadestånd begärs för. Frihetsberövandet i sig var därför inte felaktigt utan var och hos vem han befann sig. Rikspolisstyrelsen anser därför att skadestånd för felaktig frihetsberövande inte bör utgå.
Rikspolisstyrelsen har inte anledning att göra någon annan bedömning än JO när det gäller lämpligheten att låta AM bli kvar i arresten under fem dagar. […] JO konstaterar i beslutet att rättsläget är oklart men att det får anses innebära en möjlighet till förvarstagande i samband med handräckning. Rikspolisstyrelsen menar därför att det inte kan sägas stå klart att polismyndighetens beslut att ta Rollins i förvar vilat på sådana felaktiga grunder som krävs för rätt till ersättning enligt 5 § LEF [frihetsberövandelagen; JK:s anmärkning].
Beslutet om förvar tilläts fortsätta under för lång tid. Som framgått ovan började dock frihetsberövandet i och med socialnämndens beslut om omhändertagande enligt LVM. Oavsett polisens dröjsmål med transporten hade AM varit frihetsberövad de dagar som skadestånd begärs för. Frihetsberövandet i sig var därför inte felaktigt utan var och hos vem han befann sig. Rikspolisstyrelsen anser därför att skadestånd för felaktig frihetsberövande inte bör utgå.
Rikspolisstyrelsen har inhämtat ett yttrande från polismyndigheten.
AM har lämnat synpunkter på yttrandena och har då bl.a. ifrågasatt om Rikspolisstyrelsens slutsats att ersättning inte ska utgå i ett fall som detta står i överrensstämmelse med frihetsberövandelagens intentioner och med Europakonventionen.
Rättsliga utgångspunkter
Av 1 kap. 1 § skadeståndslagen (1972:207) framgår att skadeståndslagens bestämmelser tillämpas om inte annat är särskilt föreskrivet. Regler om ersättning vid frihetsberövande finns i frihetsberövandelagen.
Ersättning för frihetsberövanden som sker i samband med brottsmisstanke och som ett led i lagföring av ett brott regleras i 2 – 4 §§ frihetsberövandelagen. Den som i annat fall till följd av beslut vid myndighetsutövning har varit berövad friheten har enligt 5 § frihetsberövandelagen rätt till ersättning av staten om det står klart att beslutet vilade på felaktiga grunder och därför var oriktigt.
I förarbetena till lagstiftningen har uttalats att endast vad som kallats för ”egentliga frihetsberövanden” ger rätt till ersättning. Det framhålls att när ett redan pågående frihetsberövande byts ut mot ett strängare frihetsberövande inom ramen för verkställigheten, t.ex. när en person som har dömts till fängelse flyttas från en öppen till en sluten anstalt eller underkastas isolering, föreligger det inte någon rätt till ersättning. (Se prop. 1974:97 s. 88.) Mot bakgrund av dessa uttalanden har Justitiekanslern regelmässigt vägrat ersättning om den frihetsberövade vid tiden för frihetsberövandet redan var föremål för ett annat frihetsberövande, t.ex. omhändertagen enligt LVM. Justitiekanslern har bl.a. funnit att någon rätt till ersättning inte föreligger för den som tagits i förvar och placerats i häkte eller arrest i avvaktan på vidare transport till Migrationsverkets förvarslokaler även om placeringen i arrest och häkte ansetts pågå under längre tid än vad som är godtagbart. (Se t.ex. beslut den 23 juni 2005 i ärende med dnr 2964-03-41.)
Vad gäller begreppet frihetsberövande har i förarbetena till den tidigare lagen anförts följande (se a. prop. s. 92 f.).
Till frihetsberövanden borde hänföras fall då någon är fängslad eller genom avspärrning eller övervakning eller dylikt är faktiskt förhindrad att flytta sig utanför ett rum eller annat relativt starkt begränsat område. Uppenbart är att den som är intagen på kriminalvårdsanstalt eller på vårdanstalt för alkoholmissbrukare ska anses berövad friheten. Detsamma gäller den som har omhändertagits för sluten psykiatrisk vård eller som har intagits i ungdomsvårdsskola. Den som efter omhändertagande för samhällsvård har överlämnats till enskilt hem eller blivit intagen på annan anstalt än ungdomsvårdsskola torde däremot inte kunna anses berövad friheten i andra fall än då han blivit föremål för direkta tvångsåtgärder, t.ex. inlåsning.
Till frihetsberövanden borde hänföras fall då någon är fängslad eller genom avspärrning eller övervakning eller dylikt är faktiskt förhindrad att flytta sig utanför ett rum eller annat relativt starkt begränsat område. Uppenbart är att den som är intagen på kriminalvårdsanstalt eller på vårdanstalt för alkoholmissbrukare ska anses berövad friheten. Detsamma gäller den som har omhändertagits för sluten psykiatrisk vård eller som har intagits i ungdomsvårdsskola. Den som efter omhändertagande för samhällsvård har överlämnats till enskilt hem eller blivit intagen på annan anstalt än ungdomsvårdsskola torde däremot inte kunna anses berövad friheten i andra fall än då han blivit föremål för direkta tvångsåtgärder, t.ex. inlåsning.
Enligt artikel 5 i Europakonventionen har var och en rätt till frihet och personlig säkerhet. Ingen får berövas friheten utom i vissa i artikeln angivna fall och i den ordning som lagen föreskriver. Vidare följer av artikel 5.5 att var och en som berövas friheten i strid med bestämmelserna i artikel 5 ska ha rätt till skadestånd.
En rätt till skadestånd på grund av en överträdelse av bestämmelserna i artikel 5 i Europakonventionen ska i första hand prövas enligt skadeståndslagens och frihetsberövandelagens regler. De nationella bestämmelserna ska därvid tolkas fördragskonformt. Om Sveriges förpliktelser enligt artikel 5.5 i Europakonventionen inte kan uppfyllas ens vid en sådan fördragskonform tillämpning, får detta ske genom att ersättning utgår utan särskilt lagstöd, jfr NJA 2007 s. 295.
Bedömningen i detta fall
AM har inte ifrågasatt och utredningen utvisar inte heller annat än att det fanns förutsättningar för att besluta om ett omedelbart omhändertagande för vård enligt LVM. Det beslutet var alltså inte oriktigt i den mening som avses i 5 § frihetsberövandelagen och kan därför inte medföra en rätt till ersättning enligt den lagen. Det har vidare funnits lagstöd för polismyndighetens åtgärd att genom handräckning verkställa socialnämndens beslut (se 45 § 2 LVM). Omständigheterna i ärendet ger inte stöd för slutsatsen att beslutet att ta AM i förvar i samband med handräckningen var oriktigt i den mening som avses i 5 § frihetsberövandelagen.
När AM placerades i arresten var han dessutom föremål för ett omedelbart omhändertagande för vård enligt LVM. Ett sådant omhändertagande innebär som regel att vårdtagaren befinner sig på en låst avdelning och därmed ska anses som frihetsberövad i frihetsberövandelagens mening. Det LVM-hem som AM anvisats var ett LVM-hem för missbrukare som behöver stå under särskilt noggrann tillsyn. Enligt uppgift har det aktuella LVM-hemmet endast ett fåtal öppna platser och samtliga vårdtagare placeras, i vart fall inledningsvis, på en låst avdelning. Mot bakgrund av det anförda – och då AM inte har lämnat några uppgifter som leder till en annan slutsats – får det anses utrett att AM, om han inte hade varit placerad i arrest hos polisen, skulle ha befunnit sig på en låst avdelning på LVM-hemmet. Han skulle således, under alla omständigheter, ha varit föremål för ett frihetsberövande i den mening som avses i frihetsberövandelagen. Placeringen av honom i polisarrest i samband med handräckningen har därför inte utgjort ett sådant beslut om frihetsberövande som kan berättiga till ersättning enligt 5 § frihetsberövandelagen.
Vid bedömningen enligt 5 § frihetsberövandelagen måste, som nämnts, även beaktas de krav som följer av bestämmelsen om rätt till frihet och säkerhet i artikel 5 i Europakonventionen. Denna konventionsartikel ger den enskilde ett skydd mot godtyckliga frihetsberövanden från myndigheternas sida. Frihetsberövanden som grundas på ett formellt sett korrekt beslut kan således bli godtyckliga och därmed konventionsstridiga om de av någon anledning blir oproportionerligt mycket längre än vad som från börjat varit avsett. Så kan t.ex. vara fallet vid överförande av straffverkställighet mellan länder som har olika regelverk för villkorlig frigivning. I detta fall har AM varit placerad i polisarrest under fem dagar innan han överfördes till LVM-hemmet. Justitiekanslern instämmer i JO:s kritik mot polismyndigheten för att arrestplaceringen blev längre än vad som kan anses godtagbart. Denna tid kan dock, med hänsyn till omständigheterna, inte medföra att frihetsberövandet därmed kan anses ha varit godtyckligt i den mening som avses i artikel 5 i konventionen.
AM:s anspråk ska alltså avslås.
Vid denna utgång i själva skadeståndsfrågan kan AM inte få ersättning för ombudskostnader i ärendet.