Vid prövning av rätten till assistansersättning har dubbel assistans beaktats vid beräkningen av tiden för behov av personlig assistans för de grundläggande behoven.
Försäkringskassan avslog i beslut den 26 september 2007 F.S:s ansökan om assistansersättning enligt lagen (1993:389) om assistansersättning, LASS. Som skäl för beslutet angav kassan bl.a. följande. F.S. bedöms tillhöra den personkrets som kan få assistansersättning. För rätt till assistansersättning enligt LASS krävs att personlig assistans med de grundläggande behoven överstiger i genomsnitt 20 timmar per vecka. Försäkringskassan beräknar det grundläggande hjälpbehovet till i genomsnitt 18 timmar per vecka.
F.S. överklagade Försäkringskassans beslut och yrkade att länsrätten skulle förklara henne berättigad till assistansersättning. Till stöd för sin talan anförde hon i huvudsak följande. Hon har en CP-skada i form av spastisk diplegi som bl.a. innebär omfattande stelhet i stora delar av kroppen samt behov av rullstol. Hon behöver hjälp med förflyttningar och vid alla ADL-situationer, som hygien och toalett, på- och avklädning och matsituationer samt viss dubbel assistans. På grund av sitt funktionshinder behöver hon även hjälp med daglig träning och ett flertal aktiviteter som är bra för balans, styrka och spasmer. F.S. bifogade ett förtydligande av tidsredovisningen för de grundläggande behoven och även ett flertal intyg till stöd härför.
Försäkringskassan vidhöll sitt beslut. Till stöd för sin inställning anförde Försäkringskassan i bl.a. följande. Det behov av personlig assistans för grundläggande behov som Försäkringskassan beräknat är väl avvägt och behov av dubbelbemanning ska inte påverka tidsberäkningen.
Länsrätten i Stockholms län (2008-09-29, ordförande Williams) yttrade: I målet är ostridigt att F.S. bedöms tillhöra den personkrets som avses i 1 § 3 lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, och att hon har behov av stöd och hjälp i det dagliga livet. Fråga i målet är om F.S. är berättigad till assistansersättning för sin dagliga livsföring. En grundläggande förutsättning för rätt till assistansersättning enligt 3 § LASS är att den funktionshindrade har behov av personlig assistans för sina grundläggande behov under i genomsnitt mer än 20 timmar i veckan. Innebörden av begreppen personlig assistans och grundläggande behov framgår av 9 a § LSS. Som hjälp med grundläggande behov räknas hjälp med personlig hygien, måltider, att klä av och på sig, att kommunicera med andra eller annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om den funktionshindrade. De grundläggande behoven ska utredas på sådant sätt att de kan uppskattas i tid. I anslutning till de hjälpsituationer som ingår i de grundläggande behoven kan det finnas andra personliga behov av hjälp, t.ex. behov av hjälp med att laga mat eller behov av hjälp med att ta fram och välja ut kläder. Dessa moment kan vara andra personliga hjälpbehov i den dagliga livsföringen men ingår inte i beräkningen av behov av personlig assistans med de grundläggande behoven (prop. 1995/96:146 s. 20). - Vid bedömningen av omfattningen av F.S:s behov av hjälp med sina grundläggande behov ska bortses från den tid hon vistas i eller deltar i barnomsorg eller skola. Det antas att skolåret omfattar 37 skolveckor och 15 lediga veckor. Vidare ska hänsyn tas till vad som normalt kan anses falla inom ramen för det föräldraansvar som enligt föräldrabalken åvilar alla vårdnadshavare med hänsyn till barnets ålder, utveckling och omständigheter i övrigt. Tid för förflyttning som är nödvändig för att det grundläggande behovet ska tillgodoses ingår i beräkningen (FKRS 2003:6 om assistansersättning, s. 60). - - - Vad gäller frågan om dubbel assistans anges varken i LASS eller dess förarbeten när det kan vara motiverat med flera assistenter samtidigt. I Försäkringskassans Vägledning 2003:6 anges två exempel på situationer då det enligt Socialstyrelsens allmänna råd 1994:1 (s. 50 f.) kan behövas hjälp av flera assistenter. När en person vistas i miljöer där det är nödvändigt med mänsklig lyfthjälp, kan två personer behövas för att ge assistans. Detta kan inträffa under resor, när man bor utanför hemmet, vid deltagande i fritids- och träningsaktiviteter etc. Ytterligare exempel på situationer som kan kräva dubbel assistans är rörelseträning för personer med stora rörelsehinder. I Kammarrättens i Göteborg dom den 19 december 2001, mål nr 4738-2001, har en person beviljats dubbel assistans med livräddande insatser. Domstolen fann att en kvinna behövde hjälp av två assistenter under måltider eftersom kvinnan hade mycket lätt för att sätta i halsen. Vid bedömning av behovet av dubbel assistans måste beaktas om assistansen är avsedd att tillgodose den hjälpbehövandes grundläggande och personliga behov. F.S. har anfört att hon behöver dubbel assistans vid nattliga toalettbesök, efter dusch för hjälp med torkning och förflyttning, vid påklädning av ortoser och kläder på underkroppen, i samband med extra dusch och ombyte efter att F.S. kräkts eller drabbats av inkontinens. Länsrätten finner, till skillnad från Försäkringskassan, att omständigheterna i de angivna situationerna är sådana att de kan anses vara direkt hänförliga till att tillgodose F.S:s grundläggande och personliga behov. Tid för personlig assistans med dubbel assistans beräknas till i genomsnitt 15 minuter per dag, dvs. 1 timme och 30 minuter per vecka. - Länsrätten beräknar F.S:s totala behov av hjälp med de grundläggande behoven till totalt 20 timmar och 40 minuter per vecka. - Länsrätten bifaller överklagandet och förklarar F.S. berättigad till statlig assistansersättning med sammanlagt 1 074 timmar och 40 minuter per år.
Försäkringskassan överklagade länsrättens dom och yrkade att kammarrätten skulle upphäva domen och fastställa Försäkringskassans beslut. Till stöd för sin talan åberopade kassan Kammarrättens i Stockholm dom den 17 mars 2008 i mål nr 4285-07 och anförde bl.a. följande. Behov av dubbel assistans ska inte påverka beräkningen av behov av hjälp med de grundläggande behoven. Om F.S:s av länsrätten beräknade behov av hjälp med de grundläggande behoven (20 timmar och 40 minuter per vecka) minskas med felaktigt beviljad dubbel assistans (1 timme och 30 minuter per vecka) leder redan det till att F.S:s behov av personlig assistans för sina grundläggande behov inte uppgår till 20 timmar per vecka. Kassan är av den uppfattningen att länsrättens bedömning av F.S:s behov av personlig assistans för sina grundläggande behov i övrigt är alltför generöst tilltagen och anser att det av kassan beräknade behovet uppgående till 18 timmar är väl avvägt.
F.S. bestred bifall till överklagandet.
Kammarrätten i Stockholm (2009-03-10, Parker, referent, Angantyr) yttrade: Frågan i målet är om F.S. har behov av personlig assistans för sina grundläggande behov under i genomsnitt mer än 20 timmar i veckan. Som grundläggande behov räknas hjälp med personlig hygien, måltider, att klä av och på sig, att kommunicera med andra eller annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om den funktionshindrade. - Av handlingarna framgår att F.S. har en CP-skada i form av spastisk diplegi och att hennes funktionshinder innebär ett omfattande behov av hjälp och stöd. Hon behöver förutom hjälp med alla förflyttningar, till och från rullstol osv. även omfattande hjälp vid alla ADL-situationer såsom hygien och toalett, på- och avklädning och matsituationer. - Försäkringskassan har beräknat att F.S:s behov av hjälp med sina grundläggande behov uppgår till i genomsnitt 18 timmar i veckan och har därför avslagit hennes begäran om assistansersättning. Vid beräkningen har Försäkringskassan inte medräknat den dubbla assistans som F.S. anser sig vara i behov av vid vissa moment. Länsrätten har, med beaktande av F.S:s behov av dubbel assistans vid vissa moment, kommit fram till att hennes behov av hjälp med de grundläggande behoven uppgår till i genomsnitt 20 timmar och 40 minuter i veckan och att hon därför är berättigad till assistansersättning. - Kammarrätten gör följande bedömning. - F.S. har anfört att hon behöver dubbel assistans vid nattliga toalettbesök, efter dusch för hjälp med torkning och förflyttning, vid påklädning av ortoser och kläder på underkroppen, i samband med extra dusch och ombyte efter hon har kräkts eller drabbats av inkontinens. Försäkringskassan har i sitt överklagande framhållit att kassans beräknade behov uppgående till 18 timmar är väl avvägt men i övrigt inte anfört några särskilda synpunkter vad beträffar F.S:s behov av dubbel bemanning. Mot denna bakgrund finner kammarrätten inte anledning att ifrågasätta F.S:s behov av dubbel bemanning för de aktuella momenten. Försäkringskassan har emellertid gjort gällande att behovet av dubbel assistans inte ska påverka beräkningen av behov av hjälp med de grundläggande behoven. Det saknas vägledning i förarbeten och praxis när det gäller frågan om dubbel bemanning ska beaktas vid beräkningen av behovet av hjälp med de grundläggande behoven. Om man emellertid ser till syftet med införandet av LASS så var detta att det skulle tillskapas ett finansieringssystem som innebar att staten skulle avlasta kommunen kostnader för mer omfattande insatser i form av personlig assistans. I förarbetena (prop. 1992/93:159 s. 68) anges att staten bör åta sig hela kostnadsansvaret för personlig assistans i situationer då behovet av assistans för den dagliga livsföringen för en person överstiger i genomsnitt 20 timmar per vecka. Genom ändringar som trädde i kraft den 1 juli 1996 gäller numera 20-timmarsregeln inte behovet av assistans för den dagliga livsföringen utan istället behovet av assistans för uppfyllandet av de grundläggande behoven (prop. 1995/96:146 s. 13). Om man ser till syftet med lagstiftningen blir således den avgörande frågan vilken kostnaden är för insatsen och vem, staten eller kommunen, som ska bära denna kostnad. Om, såsom Försäkringskassan menar, behovet av dubbel assistans inte ska påverka beräkningen av behovet av hjälp med de grundläggande behoven faller kostnaden i detta fall istället på kommunen. Att tolka lagen på detta sätt står enligt kammarrätten inte i samklang med syftet med lagen såsom det angetts i ovan nämnda förarbeten. I förarbetena finns vidare vissa allmänna uttalanden om vad assistansersättningen är avsedd att täcka. Med assistansersättning ska den enskilde själv kunna anställa den personlige assistenten eller mot ersättning anlita kommunen eller annat organ som arbetsgivare för assistenten. Avsikten är att assistansersättningen ska användas till assistenten eller assistenternas lönekostnader eller till de avgifter som kommunen eller någon annan som svarar för insatsen debiterar (prop. 1992/93:159 s. 69). Dessa förarbetsuttalanden kan inte tolkas på annat sätt än att det vid fastställande av assistansersättning även kan tas hänsyn till eventuell dubbel bemanning (Jfr även RÅ 2008 ref. 17). Det saknas enligt kammarrätten skäl för att inte tillämpa detta synsätt även vid uträknandet av om de grundläggande behoven uppgår till 20 timmar. På dessa skäl instämmer kammarrätten i länsrättens bedömning att den dubbla bemanningen bör tas i beaktande vid beräkningen. Med hänsyn till det dokumenterat omfattande behovet F.S. har av stöd och hjälp finner kammarrätten vidare att den av länsrätten gjorda beräkningen av behovet av hjälp med grundläggande behov är rimlig. Överklagandet ska mot denna bakgrund lämnas utan bifall. - Kammarrätten avslår överklagandet.
Lagmannen Foster var av skiljaktig mening och anförde. Enligt 3 § LASS gäller som villkor för rätt till assistansersättning att den funktionshindrade har behov av personlig assistans för sina grundläggande behov ”under i genomsnitt mer än 20 timmar i veckan”. Inget i lagtexten antyder att den sålunda angivna minimitiden skulle vara flexibel på så sätt att kortare tid skulle räcka för rätt till ersättning i fall där nödvändig assistans kräver mer än en hjälpperson. En naturlig tolkning av villkoret, så som det är formulerat, är därför enligt min mening att rätt till ersättning förutsätter ett genomsnittligt behov av assistans för grundläggande behov under en sammanlagd tidsrymd av mer än 20 timmar i veckan och att det följaktligen saknar betydelse om hjälpbehovet kan tillgodoses med en hjälpperson eller inte. Varken lagens förarbeten eller rättspraxis innehåller något som enligt min mening ger anledning att frångå den tolkningen. - Mot den bakgrunden finner jag att F.S:s behov av assistans för grundläggande behov inte uppgår till i genomsnitt mer än 20 timmar i veckan. Överklagandet skall därför enligt min mening bifallas.
Försäkringskassan överklagade kammarrättens dom och yrkade att länsrättens och kammarrättens domar skulle upphävas och att Försäkringskassans beslut den 25 september 2007 skulle fastställas. Försäkringskassan anförde i huvudsak följande. LASS ger inte utrymme för den tolkning som kammarrätten och länsrätten har gjort. Assistansersättning är en administrativ konstruktion som innebär ett delat ekonomiskt ansvar mellan kommunerna och socialförsäkringen. Bedömningen av omfattningen av de grundläggande behoven är det som avgör om en person har rätt till assistansersättning eller inte. Det är den tid det tar att tillgodose ett grundläggande behov som ska ingå i beräkningen av de grundläggande behoven. Prövningen av om det finns ett behov av stöd av fler än en person för de grundläggande behoven ska inte göras i detta skede. Först ska en bedömning göras om ett behov kan anses vara ett grundläggande behov enligt lag och rättspraxis. Därefter tas ställning till under vilken tidsrymd det finns behov av hjälp av en person för varje enskilt grundläggande behov. Om bedömningen är att det finns ett behov av personlig assistans för de grundläggande behoven som överstiger i genomsnitt mer än 20 timmar i veckan kan i ett sista steg en bedömning göras av behov av personlig assistans för andra personliga behov som inte tillgodoses på annat sätt i den dagliga livsföringen. Vid det sista steget tas ställning till om behov finns av fler än en person för att ge det stöd som krävs.
F.S. bestred bifall till överklagandet och anförde i huvudsak följande. Utifrån syftet med LASS, att avlasta kommunerna ekonomiskt i de fall det krävs assistans i betydande omfattning, bör assistansersättning beviljas när det bedömts att behovet av personlig assistans avseende tillgodoseendet av de grundläggande behoven överstiger 20 timmar. Att påstå att det saknar betydelse om hjälpbehovet kan tillgodoses av en eller två assistenter är motsägelsefullt. Behovet av assistans blir givetvis dubbelt så stort om det behövs två personer som tillgodoser behovet. Det finns vidare ingen anledning att betrakta dubbel assistans vid ett grundläggande behov som något annat än ett grundläggande behov. Då den ene assistentens insats har bedömts som nära och personlig (grundläggande behov) torde även den andre assistentens insats vara av samma karaktär eftersom den sker samtidigt hos samma person och avser samma moment.
Regeringsrätten (2010-06-17, Brown, Hill, Obrien, Riley, Gregory) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. LASS innehåller föreskrifter om ersättning av allmänna medel till vissa funktionshindrade för kostnader för personlig assistans. En förutsättning för rätt till assistansersättning är enligt 3 § att den funktionshindrade har behov av personlig assistans för sina grundläggande behov under i genomsnitt mer än 20 timmar i veckan.
Syftet med LASS är att skapa ett finansieringssystem som innebär att staten avlastar kommunerna kostnader för mer omfattande insatser i form av personlig assistans. I motiven konstateras att kostnaderna för personlig assistans i vissa fall kan uppgå till mycket stora belopp. För små kommuner kan det uppstå stora problem om det finns flera personer som har omfattande behov av personlig assistans. Kommunernas ekonomi kan då påverka benägenheten att ge insatsen. Staten borde därför åta sig hela kostnadsansvaret för personlig assistans i situationer då behovet av assistans för den dagliga livsföringen för en person överstiger i genomsnitt 20 timmar per vecka. Det statliga stödet lämnas till den enskilde i form av bidrag. Assistansersättningen ska användas till assistentens eller assistenternas lönekostnader eller till de avgifter som kommunen eller någon annan som svarar för insatsen debiterar (prop. 1992/93:159 s. 68 och 69).
Den i lag angivna 20-timmarsregeln är således en gräns som avgör om det är staten eller kommunen som ska täcka kostnaden för den personliga assistansen. Regeln är flexibel i den meningen att det är det genomsnittliga behovet per vecka som ska beräknas. Däremot kan minimitiden inte underskridas.
Försäkringskassan har beräknat att F.S:s behov av hjälp med sina grundläggande behov uppgår till i genomsnitt 18 timmar i veckan och har därför avslagit hennes begäran om assistansersättning.
Länsrätten, som har beaktat att F.S. under viss tid varje dygn har behov av dubbel assistans, har beräknat behovet till 20 timmar och 40 minuter per vecka och därför funnit att F.S. är berättigad till assistansersättning.
Regeringsrätten noterar inledningsvis att det är ostridigt i målet att F.S. har behov av dubbel assistans. Vidare finner Regeringsrätten inte skäl att ifrågasätta länsrättens beräkning av den tid som hon behöver dubbel assistans samt konstaterar att behovet avser sådana situationer som gäller grundläggande behov. Frågan blir då om behovet av dubbel assistans ska påverka beräkningen av tiden för behov av hjälp med de grundläggande behoven.
Försäkringskassan anser att bedömningen av de grundläggande behoven är en bedömning av den tidsrymd en person har behov av stöd av en annan person och att man därvid inte ska beakta huruvida det inom denna tidsrymd samtidigt behövs stöd av ytterligare en eller flera personer.
Kammarrätten har funnit att Försäkringskassans tolkning av 20-timmarsregeln i LASS inte står i samklang med lagens syfte. Kammarrätten har vidare med åberopande av bl.a. ovan angivna förarbetsuttalanden om vad assistansersättningen är avsedd att täcka funnit att det vid fastställande av assistansersättning kan tas hänsyn till dubbel bemanning. Därför saknas enligt kammarrätten skäl för att inte tillämpa motsvarande synsätt även vid uträknandet av om de grundläggande behoven uppgår till 20 timmar. Den dubbla bemanningen bör därmed tas i beaktande vid beräkningen. Regeringsrätten gör samma bedömning som kammarrätten. Överklagandet ska därför avslås.
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten avslår överklagandet.