När en statlig myndighet överklagar med stöd av 13 kap. 10 § plan- och bygglagen sker det alltid som företrädare för staten som enskild part. Även fråga om vid vilken tidpunkt ett beslut ska anses ha meddelats enligt förvaltningslagen.
Länsstyrelsen i Jönköpings län avvisade genom beslut den 21 september 2018 Trafikverkets överklagande av länsstyrelsens beslut den 22 augusti 2018 i ärende om bygglov. Som skäl för beslutet angav länsstyrelsen att Trafikverket uppträder som en del av det allmänna när verket överklagar länsstyrelsens beslut, varför enligt 44 § förvaltningslagen (2017:900) en skrivelse med överklagande ska ha kommit in till beslutsmyndigheten inom tre veckor från den dag då beslutet meddelades. Eftersom länsstyrelsens beslut meddelades den 22 augusti 2018 var sista dag för överklagande den 12 september 2018. Trafikverkets överklagande kom in den 14 september 2018.
Trafikverket överklagade avvisningsbeslutet i Växjö tingsrätt, mark- och miljödomstolen, och yrkade att länsstyrelsens beslut skulle upphävas och ärendet återförvisas till länsstyrelsen för ny rättidsprövning.
Länsstyrelsen avstyrkte bifall till överklagandet.
Mark- och miljödomstolen (rådmannen Williams och tekniska rådet Fox) anförde i dom den 8 maj 2019 följande.
Samhällsbyggnadsnämnden i Jönköpings kommun beslutade den 19 april 2018 att bevilja bygglov för nybyggnad av fritidshus på fastigheten Båtshagen 1:2. Det tilltänkta fritidshuset ska ersätta ett tidigare fritidshus på platsen som brunnit. Trafikverket överklagade beslutet till länsstyrelsen, som i beslut den 22 augusti 2018 ändrade Samhällsbyggnadsnämndens beslut endast på så sätt att nämndens beslut förenades med följande villkor:
– För det fall att uteplats anordnas i enlighet med handlingarna i ärendet, utmed husfasad mot Vättern, ska absorberande bullerskydd (skärmar) uppföras på sidorna om uteplatsen ut från husfasaden. Den bullerdämpande åtgärden ska vara av sådan konstruktion att 50 dB(A) ekvivalent ljudnivå samt 70 dB(A) maximal ljudnivå uppnås vid uteplatsen i anslutning till byggnaden.
Trafikverket överklagade länsstyrelsens beslut, men länsstyrelsen beslutade den 21 september 2018 att avvisa överklagandet eftersom det inkommit för sent.
Trafikverket har överklagat länsstyrelsens avvisningsbeslut till mark- och miljödomstolen.
YRKANDEN M.M.
Trafikverket har som grund för överklagandet anfört huvudsakligen följande. Trafikverket företräder inte det allmänna i detta mål. Trafikverket skiljer sig i många delar från andra myndigheter i och med att verket har en ganska blygsam omfattning avseende myndighetsutövning m.m. Trafikverket uppträder oftast i rollen som fastighetsägare, sakägare eller annan typ av intressent. – – –. Trafikverkets huvuduppgift är istället att bygga, underhålla och förvalta transportinfrastruktur. I detta specifika mål har Trafikverket överklagat länsstyrelsens beslut med stöd av 13 kap. 10 § plan- och bygglagen. Av denna paragraf följer att ”Ett beslut som gäller staten i egenskap av fastighetsägare eller innehavare av en särskild rätt till en fastighet får överklagas av den statliga myndighet som förvaltar fastigheten”.
I förevarande fall innehar Trafikverket vägrätt dvs. en särskild rätt till fastigheten avseende den fastighet som berörs av bygglovet. Denna rätt innebär att Trafikverket har en nyttjanderätt till fastigheten. Det är som innehavare av denna rätt som Trafikverket överklagat beslutet och inte såsom en företrädare för det allmänna. – – –. Det innebär att huvudregeln att ett beslut ska överklagas inom tre veckor från att klaganden tog del av beslutet gäller. Länsstyrelsens beslut ska således upphävas och målet återförvisas till länsstyrelsen.
Länsstyrelsen har i yttrande anfört huvudsakligen följande. Med uttrycket ”part som företräder det allmänna” enligt 44 § förvaltningslagen avses fall då en myndighet uppträder i ett ärende i sin offentligrättsliga roll, detta till skillnad från när myndigheten uppträder som part i en privaträttslig angelägenhet (prop. 2016/17:180 s. 335, se även s. 265 f.). Vägrätt innefattar enligt 30 § väglagen (1971:948) rätt för väghållaren att nyttja mark eller annat utrymme som behövs för en väg trots den rätt någon annan kan ha till fastigheten. Den mark vägrätten innefattar utgörs av vägområdet dvs. mark som behövs för vägbanan, angränsande dike/slänt, viltstängsel, samt en smalare kantremsa på var sida av vägen. Trafikverkets befogenheter med stöd av vägrätten omfattar inte den aktuella byggplatsen. Vidare grundas vägrätten direkt på väglagen och är en förutsättning för Trafikverkets möjligheter att sköta den offentlig¬rättsliga uppgiften att vara väghållare för det statliga vägnätet. Enbart det förhållandet att Trafikverket har vägrätt kan därför inte innebära att bygglovsärendet för verkets del har varit en privaträttslig angelägenhet.
Trafikverkets argument för att bygglov inte bör ges på den aktuella platsen är sammanfattningsvis kopplade till att bullerriktvärden inte iakttas och att väg E4 är av riksintresse för kommunikationer och en internationellt viktig väg och godsstråk. Dessa faktorer är ett uttryck för verkets offentligrättsliga roll och kan inte jämställas med ett privaträttsligt agerande, t.ex. då verket agerar som hyresgäst, kund eller i något annat avtalsrättsligt sammanhang (jfr 1 § förordningen (2010:185) med instruktion för Trafikverket).
Enligt länsstyrelsens uppfattning har Trafikverket således företrätt det allmänna i bygglovsärendet. Överklagandetiden ska därför räknas från den dag beslutet meddelades. – – –.
Trafikverket har i bemötande av länsstyrelsens yttrande anfört bl.a. följande. Det är korrekt som länsstyrelsen anger att Trafikverkets rättighet till intilliggande fastighet grundar sig på vägrätt enligt väglagen och att vägrätten i sig inte ger någon rådighet över den fastighet som är föremål för det ursprungliga överklagandet. Att det är en allmän väg medför dock inte att Trafikverket överklagat aktuellt bygglov såsom varande i sin offentligrättsliga roll. – – –.
Trafikverket har som angetts i överklagandeskriften överklagat beslutet om bygglov med stöd av 13 kap. 10 § PBL. Denna paragraf tillkom för att förtydliga att även staten såsom innehavare av olika typer av rättigheter till fastighet har möjlighet att överklaga ett beslut enligt PBL. Trafikverket överklagar årligen ett antal beslut om bygglov eftersom de verksamheter som planeras kan tänkas få påverkan på den verksamhet som Trafikverket bedriver på den eller de fastigheter som ligger invid, detta på samma sätt som övriga ”grannar” får möjlighet att yttra sig.
I detta fall är det fråga om drift av en väg och det överklagade bygglovet avser en bostad placerad i närheten av vägen. En sådan placering av en byggnad riskerar att påverka Trafikverkets nyttjande av den intill¬liggande fastigheten. Detta kan yttra sig i att Trafikverket av en tillsynsmyndighet föreläggs att utreda vägbuller, vidta bullerskyddsåtgärder eller andra åtgärder som kan inskränka användandet av fastigheten. Detta skiljer sig på intet sätt från annan verksamhet, exempelvis en industri eller motsvarande.
Trafikverkets rätt att överklaga det aktuella beslutet följer av 13 kap. 10 § plan- och bygglagen (2010:900), medan den tid när ett överklagande senast ska ha kommit in till beslutsmyndigheten framgår av 44 § förvaltningslagen (2017:900). Frågan i målet gäller om Trafikverket är en part som företräder det allmänna enligt 44 § förvaltningslagen.
Av förarbetena till bestämmelsen framgår att, med uttrycket part som företräder det allmänna, avses fall då en myndighet uppträder i ett ärende i sin offentligrättsliga roll. Om myndigheten uppträder som part i en privaträttslig angelägenhet gäller i stället huvudregeln i första meningen (prop. 2016/17:180 s. 335). Bestämmelsen tillkom som en ren följd av en samtidigt företagen ändring i förvaltningsprocesslagen och motiverades främst av praktiska skäl, dvs. en strävan att undvika onödiga delgivningar (se prop. 1997/98:101 s. 92).
Enligt förordningen (2010:185) med instruktion för Trafikverket är Trafikverket en statlig myndighet med en generaldirektör som myndighetschef. Trafikverket lyder under Infrastrukturdepartementet.
Enligt 5 § väglagen (1971:948) är staten väghållare för allmänna vägar, men regeringen eller den regeringen bestämmer, får besluta att en kommun ska vara väghållare inom kommunen. Av 6 § väglagen framgår att Trafikverket handhar väghållningen för statens räkning och har tillsyn över kommunernas väghållning. Enligt 30 § väglagen innefattar vägrätt en rätt för väghållaren att nyttja mark eller annat utrymme som behövs för en väg, trots den rätt som någon annan kan ha till fastigheten.
I nu aktuellt mål har Trafikverket överklagat länsstyrelsens beslut i en fråga som gällt bygglov för nybyggnad av ett fritidshus på fastigheten Båtshagen 1:2 i Jönköpings kommun. Den aktuella fastigheten sträcker sig över väg E4. Trafikverket har som väghållare för väg E4 vägrätt enligt väglagen (1971:948). Detta förhållande gör att Trafikverket enligt 13 kap. 10 § plan- och bygglagen har rätt att överklaga beslutet. Inom vilken tid ett överklagande av en förvaltningsmyndighets beslut senast ska ha kommit in till beslutsmyndigheten framgår av 44 § förvaltningslagen. Med hänsyn till syftet med bestämmelsen i 44 § förvaltningslagen är Trafikverket vid överklagandetidens beräkning, enligt mark- och miljödomstolen, att betrakta som en part som företräder det allmänna. Tiden för att överklaga länsstyrelsens nu aktuella beslut ska därför räknas från den dag beslutet meddelades. Eftersom Trafikverkets överklagande kommit in för sent har länsstyrelsen haft grund för att avvisa överklagandet. Trafik¬verkets överklagande av länsstyrelsens avvisningsbeslut ska därför avslås.
Mark- och miljödomstolen avslår överklagandet.
Trafikverket överklagade i Svea hovrätt, Mark- och miljööverdomstolen, och yrkade att länsstyrelsens beslut skulle upphävas och målet återförvisas till länsstyrelsen.
Mark- och miljööverdomstolen (hovrättsråden Gray och Rangel, referent) anförde i dom den 28 maj 2020 följande.
Trafikverket har anfört i huvudsak följande: Verket överklagade länsstyrelsens beslut, angående det beviljade bygglovet, med stöd av 13 kap. 10 § plan- och bygglagen (2010:900), PBL. Verket överklagade dels som innehavare av särskild rätt, i form av vägrätt, dels som verksamhetsutövare mot vilken krav om bullerreducerande åtgärder kan komma att riktas. Verket överklagade således inte beslutet som företrädare för det allmänna, varför överklagandet av länsstyrelsens beslut kom in i rätt tid.
Mark- och miljööverdomstolen gör ingen annan bedömning än den underinstanserna gjort i frågan om Trafikverket överklagat länsstyrelsens beslut som företrädare för det allmänna. Överklagandet ska därför avslås.
Mark- och miljööverdomstolen avslår överklagandet.
Hovrättsrådet Elliott, med vilken hovrättsrådet Thompson Uddenfeldt instämde, var skiljaktig och anförde följande.
Rhodes för att överklaga länsstyrelsens beslut regleras i 44 § förvaltningslagen (2017:900). Där föreskrivs det att ett överklagande ska ha kommit in till beslutsmyndigheten inom tre veckor från den dag då den som överklagar fick del av beslutet genom den myndigheten. Om den som överklagar är en part som företräder det allmänna, ska överklagandet dock ha kommit in inom tre veckor från den dag då beslutet meddelades. Frågan i detta mål är om Trafikverket överklagat länsstyrelsens beslut som företrädare för det allmänna i den mening som avses i bestämmelsen.
Enligt 13 kap. 10 § plan- och bygglagen (2010:900), förkortad PBL, får ett beslut som gäller staten i egenskap av fastighetsägare eller innehavare av en särskild rätt till en fastighet överklagas av den statliga myndighet som förvaltar fastigheten. I fall där klagorätten grundas på denna bestämmelse får myndigheten anses agera som innehavare av en fastighetsanknuten rättighet snarare än som företrädare för det allmänna. I detta fall grundas Trafikverkets klagorätt på 13 kap. 10 § PBL. Myndigheten ska därför inte anses som företrädare för det allmänna i den mening som avses i 44 § förvaltningslagen. Överklagandefristen ska därmed räknas från den dag då Trafikverket fick del av beslutet, vilket innebär att överklagandet har inkommit i rätt tid. Mot denna bakgrund anser jag att mark- och miljödomstolens dom bör ändras på så sätt att länsstyrelsens avvisningsbeslut upphävs.
Trafikverket överklagade och yrkade att HD skulle upphäva länsstyrelsens avvisningsbeslut.
Länsstyrelsen yttrade sig.
Målet avgjordes efter föredragning.
Föredraganden, justitiesekreteraren Love, föreslog i betänkande att HD skulle meddela följande beslut.
Punkterna 1–16 motsvarar i huvudsak punkterna 1–21 i HD:s beslut.
Trafikverket har klagat på byggnadsnämndens beslut i egenskap av innehavare av vägrätt. Huvudregeln i 44 § första meningen förvaltningslagen blir därför tillämplig vid beräkning av överklagandefristen. Trafikverket fick del av länsstyrelsens beslut den 24 augusti 2018 och inkom med sitt överklagande till länsstyrelsen den 14 september 2018, dvs. tre veckor efter det att Trafikverket fick del av beslutet. Överklagandet har alltså inkommit till länsstyrelsen i rätt tid.
Med ändring av Mark- och miljööverdomstolens dom ska därför Länsstyrelsen i Jönköpings läns beslut upphävas och målet visas åter dit för fortsatt behandling.
HD ändrar Mark- och miljööverdomstolens dom, upphäver Länsstyrelsen i Jönköpings läns beslut och visar målet åter till länsstyrelsen för fortsatt behandling.
HD (justitieråden Walton, Lee, Walker, Nguyen och Kane, referent) meddelade den 3 mars 2021 följande beslut.
Samhällsbyggnadsnämnden i Jönköpings kommun beslutade att bevilja bygglov för nybyggnad av fritidshus på fastigheten Båtshagen 1:2. Fastigheten angränsar till E4:an som staten är väghållare för.
Trafikverket överklagade som väghållningsmyndighet beslutet och gjorde gällande att byggnaden skulle bli för bullerutsatt, vilket skulle kunna leda till ekonomisk skada för Trafikverket och negativa konsekvenser för de boende på fastigheten. Länsstyrelsen ändrade beslutet på så sätt att det förenades med vissa villkor. Länsstyrelsens beslut är daterat den 22 augusti 2018. Det expedierades till Trafikverket den 24 augusti 2018.
Trafikverket överklagade länsstyrelsens beslut. Överklagandet kom in till länsstyrelsen den 14 september 2018. Länsstyrelsen beslutade att avvisa överklagandet för att det hade kommit in för sent.
Mark- och miljödomstolen och Mark- och miljööverdomstolen har avslagit Trafikverkets överklaganden av avvisningsbeslutet.
Prejudikatfrågan är huruvida Trafikverket ska ses som en part som företräder det allmänna när verket överklagar ett beslut enligt plan- och bygglagen (2010:900). Av intresse i målet är även frågan om vid vilken tidpunkt ett beslut ska anses ha meddelats enligt förvaltningslagen (2017:900).
Ett beslut som en länsstyrelse fattar i ett överklagat ärende om bygglov får överklagas till mark- och miljödomstol, varvid bl.a. 44 § förvaltningslagen är tillämplig (se 13 kap.6 och 16 §§plan- och bygglagen).
Ett överklagande ska ha kommit in till beslutsmyndigheten inom tre veckor från den dag då den som överklagar fick del av beslutet genom den myndigheten. Om den som överklagar är en part som företräder det allmänna, ska överklagandet dock ha kommit in inom tre veckor från den dag då beslutet meddelades. (44 § förvaltningslagen.)
Ett beslut anses meddelat den dag då det expedieras eller då någon annan åtgärd vidtas för att göra beslutet tillgängligt för utomstående (se prop. 2016/17:180 s. 335 och HFD 2020 not. 31).
Med uttrycket part som företräder det allmänna avses fall då en myndighet uppträder i ett ärende i sin offentligrättsliga roll. Om myndigheten agerar som part i en privaträttslig angelägenhet, t.ex. som fastighetsägare eller arbetsgivare, betraktas den i stället som enskild. I ett sådant fall gäller enligt 44 § förvaltningslagen att överklagandefristen räknas från det att myndigheten fick del av beslutet. (Se a. prop. s. 335.)
Införandet av den särskilda överklagandefristen för en part som företräder det allmänna motiverades med att undvika onödiga delgivningar. Rhodes skulle därför i de fallen räknas från det att beslutet meddelades. (Se prop. 1997/98:101 s. 91 f.)
En statlig myndighet anses som huvudregel inte ha rätt att överklaga en annan myndighets beslut om det inte finns särskilda föreskrifter om detta. Sådana föreskrifter finns för statliga myndigheter i många specialförfattningar. Vidare gäller enligt 7 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291) att en beslutsmyndighet som huvudregel blir motpart i förvaltningsrätten när en enskild överklagar ett beslut. När beslutsmyndigheten på det sättet blivit motpart till den enskilde, får beslutsmyndigheten också rätt att överklaga sådana domstolsavgöranden i processen som går myndigheten emot.
Utgångspunkten i plan- och bygglagen är att länsstyrelsen utövar kontroll över statliga intressen som berörs av markanvändning i enlighet med lagen. Länsstyrelsen har t.ex. möjlighet att ingripa mot en byggnadsnämnds beslut om bygglov eller förhandsbesked (se 11 kap. 10 och 12 §§). Även enligt äldre plan- och bygglagen (1987:10) låg denna uppgift på länsstyrelsen. Om staten uppträdde som markägare eller sakägare i övrigt ansågs dock staten ha en överklaganderätt på samma villkor som sakägare i allmänhet. (Se prop. 1985/86:1 s. 365 och 800.)
En statlig myndighets överklaganderätt i aktuellt fall är numera uttryckligt reglerad i 13 kap. 10 § plan- och bygglagen. Enligt bestämmelsen får ett beslut som gäller staten i egenskap av fastighetsägare eller innehavare av en särskild rätt till en fastighet överklagas av den statliga myndighet som förvaltar fastigheten.
Vägrätt innefattar en rätt för en väghållare att nyttja mark eller annat utrymme som behövs för en väg, trots den rätt som någon annan kan ha till fastigheten. För allmänna vägar är som huvudregel staten väghållare. När staten är väghållare handhar Trafikverket statens vägrätt. (Se 5, 6 och 30 §§väglagen, 1971:948.)
Enligt förarbetena till den äldre plan- och bygglagen kunde en väghållare anses som sakägare om vägrätt hade uppkommit. Om ett ärende hos en byggnadsnämnd berörde allmän väg var Vägverket sakägare och kunde i den egenskapen bevaka trafikfrågor och trafiksäkerhetsfrågor. (Se prop. 1985/86:1 s. 107 och 800.)
Bestämmelsen i 13 kap. 10 § plan- och bygglagen infördes för att ge ett tydligt lagstöd för statens överklagandemöjlighet i situationer då staten är sakägare. Något avståndstagande från synen på vägrätt som grund för sakägarställning kan inte utläsas av förarbetena, som snarare bekräftar de äldre förarbetsuttalandena. Vägrätt, som är en form av nyttjanderätt till fast egendom, är alltså en sådan särskild rätt till en fastighet som kan medföra att väghållaren blir sakägare. (Jfr prop. 2009/10:170 s. 359 ff.)
Av lagtexten i 13 kap. 10 § plan- och bygglagen följer att när staten genom förvaltande myndighet överklagar enligt bestämmelsen, sker det i egenskap av fastighetsinnehavare eller innehavare av en särskild rätt till en fastighet.
Vid införandet av paragrafen diskuterades som ett alternativ att låta länsstyrelsen företräda staten också i den aktuella situationen. Det ansågs dock innebära övervägande nackdelar och någon sådan reglering infördes inte. (Se prop. 2009/10:170 s. 361.)
Syftet med regleringen var att tydligt ange att staten ska ha en överklaganderätt som är av samma innebörd som när det gäller enskilda sakägare. Detta ansågs inte innebära någon egentlig praktisk förändring av den ordning som i allmänhet hade tillämpats tidigare. (Se a. prop. s. 362.)
Liksom tidigare är det länsstyrelsen som utövar statlig kontroll över kommunala beslut om bl.a. bygglov (se p. 12). När en statlig myndighet överklagar med stöd av 13 kap. 10 § agerar myndigheten inte som företrädare för det allmänna utan som företrädare för staten i egenskap av innehavare av en fastighetsanknuten rättighet. Det är alltså fråga om en situation när staten har en ställning motsvarande ett privaträttsligt subjekt.
När en statlig myndighet överklagar med stöd av 13 kap. 10 § sker det således alltid som företrädare för staten som enskild part.
Trafikverket har klagat på byggnadsnämndens beslut i egenskap av företrädare för staten som innehavare av vägrätt. Vägrätt är en fastighetsanknuten rättighet. Trafikverket har således överklagat med stöd av 13 kap. 10 § plan- och bygglagen. Överklagandefristen ska därför enligt 44 § förvaltningslagen räknas från det att Trafikverket fick del av beslutet.
Trafikverket fick del av länsstyrelsens beslut den 24 augusti 2018 och inkom med sitt överklagande till länsstyrelsen den 14 september 2018. Det är inom tre veckor från det att Trafikverket fick del av beslutet. Överklagandet har alltså kommit in till länsstyrelsen i rätt tid. HD noterar att detsamma hade varit fallet om den särskilda överklagandefristen för en part som företräder det allmänna hade gällt, eftersom beslutet expedierades den 24 augusti 2018.
Länsstyrelsens beslut att avvisa överklagandet ska därför upphävas. I stället ska mark- och miljödomstolen behandla överklagandet som ett i rätt tid inkommet överklagande.
Med ändring av Mark- och miljööverdomstolens dom, upphäver HD Länsstyrelsens i Jönköpings län beslut och förordnar att Växjö tingsrätt, mark- och miljödomstolen, ska behandla Trafikverkets överklagande som ett i rätt tid inkommet överklagande.