Beslutet i korthet:
 Vård- och omsorgsnämnden hade beviljat en man bistånd i form av boendestöd för vissa aktiviteter, bl.a. träning, under en viss period. Beslutet var försett med ett omprövningsförbehåll. Under beslutets giltighetstid beslutade nämnden att boendestöd i form av träning inte längre skulle ges. Beslutet dokumenterades inte. När beslutet om boendestöd löpt ut i sin helhet dröjde det cirka två månader innan handläggningen av ett nytt ärende om bistånd till boendestöd påbörjades och ytterligare fem månader innan ett nytt beslut om insatsen boendestöd fattades. Under dessa sju månader, när det inte fanns något giltigt beslut om boendestöd, fortsatte nämnden att tillhandahålla boendestöd i huvudsakligen samma omfattning som beviljats tidigare.
Huruvida det fanns rättslig grund för att ändra det gynnande beslutet om boendestöd genom att minska insatsens omfattning på grund av ändrade förhållanden är en sådan bedömningsfråga som kan prövas i domstol och som JO normalt inte granskar. Nämnden kritiseras dock för att den inte på det sätt som krävs dokumenterade beslutet att ta bort träningstillfällena, att biståndstagaren underrättades om beslutet eller om han fick information om möjligheten att överklaga beslutet.
JO påtalar också att i de fall nämnden har beviljat en tidsbegränsad insats är det viktigt att en uppföljning av insatsen görs i god tid innan perioden löper ut, bl.a. för att ge den enskilde en möjlighet att ansöka om att insatsen ska fortsätta. Det är inte en godtagbar åtgärd att i stället tillhandahålla insatser utan att det finns något beslut. Nämnden kritiseras för att en uppföljning inte genomfördes i god tid och för att boendestöd tillhandahölls utan att det fanns något beslut om en sådan insats.
I en anmälan som kom in till JO den 12 mars 2018 framförde AA, i egenskap av ombud för BB, klagomål mot Vård- och omsorgsnämnden i Båstads kommun. Hon anförde bl.a. följande:
BB har varit beviljad bistånd enligt 
4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453)
, SoL, i form av boendestöd. Det tidigare beslutet gällde t.o.m. den 30 september 2017 och därefter har inget nytt beslut fattats. Den tidigare genomförandeplanen upphörde den 12 maj 2017, och ingen ny plan har upprättats. BB:s behov har inte förändrats, men insatsens omfattning har minskat. Vidare har tiderna
Handlingarna i ärendet begärdes in och granskades. Anmälan remitterades därefter till Vård- och omsorgsnämnden i Båstads kommun.
Av utredningen framgår bl.a. följande: BB har insatserna boendestöd och kontaktperson beviljade sedan flera år tillbaka. Boendestödet skulle utföras tre gånger per vecka, varav en gång avsåg inköp, en gång avsåg städning och en gång avsåg träning tre i timmar.
Vård- och omsorgsnämnden anförde i sitt remissvar den 18 juni 2018 bl.a. följande:
Anmälan gäller:
1. Inget nytt beslut sedan 2017-09-30
2. Ingen ny genomförandeplan sedan den förra gick ut 2017-05-12
3. Ändrade insatser med dagar och tider utan information till BB och inget skriftligt på det sedan september 2017. Inget schema för BB att utgå ifrån. Han har bett om det flera gånger.
1. Inget nytt beslut sedan 2017-09-30
– – –
Tidigare ansökan på boendestöd gick ut för BB 2017-09-30. Ny ansökan om fortsatt boendestöd inkom inte innan tidigare beslut gick ut.
BB kontaktades med anledning av biståndsbeslutet gått ut under november månad 2017. – – –
Vid hembesök hos BB 2017-12-06 påbörjades handläggningen av nytt beslut och utredningens faktadel skickades medelst rekommenderat brev till BB för kommunicering 2018-02-26. Han gavs möjlighet att inkomma med synpunkter innan 2018-03-13. Mottagningsbevis inkom 2018-02-28 om att BB tagit del av utredningens faktadel och synpunkter på dessa inkom till nämnden 2018-03-12. Utredning med beslut samt besvärshänvisning skickas medelst rekommenderat brev till BB 2018-04-30. Mottagningsbevis om att BB tagit del av utredning med beslut inkom till nämnden 2018-05-03 och överklagan över beslutet inkom den 2018-05-14. Överklagande med yttrande skickas till Förvaltningsrätten i Malmö 2018-05-22.
– – –
Vård- och omsorgsnämnden bedömer att handläggningen av aktuellt biståndsbeslut genomförts på korrekt sätt, i rimlig takt. Överklagad del av beslutet ligger för prövning i förvaltningsrätten.
Vård- och omsorgsnämnden menar att det faktum att verkställigheten av tidigare biståndsbeslut fortgått, innebär att BB:s behov av boendestöd under handläggningstiden kan anses vara uppfyllt
.
2. Ingen ny genomförandeplan sedan den förra gick ut 2017-05-12
– – –
Genomförandeplanen med anledning av nytt beslut har tillsammans med BB och AA reviderats 2018-05-28. Arbete med att revidera denna påbörjades efter nytt beslut om boendestöd. – – –
Då förändringar i BB:s insatser under våren 2017 skedde eftersom BB konsekvent uteblev, borde genomförandeplan åtminstone under sommaren ha reviderats. Nämnden finner det dock förklarligt att förvaltningen avvaktade revidering, då åtgärder vidtogs för att ny ansökan skulle inges.
Vidare anser vård- och omsorgsnämnden det lämpligt att insatsen träning utgick för BB, då han trots motivering under en längre tid uteblev från schemalagd aktivitet. Vård- och omsorgsnämnden menar att BB genom att konsekvent utebli under en längre tid, visat att han inte är intresserad av att få åtgärden genomförd. – – –
3. Ändrade insatser med dagar och tider utan information till BB och inget skriftligt på det sedan september 2017. Inget schema för BB att utgå ifrån. Han har bett om det flera gånger.
– – –
Personalschemat ändrades i slutet av januari 2018, vilket innebar att ett antal brukare som anpassning till kontaktmans schema fick nya dagar för sina insatser. Kontaktman var ansvarig för att informera om detta, samt vid behov revidera genomförandeplan. Detta gjordes inte i god tid när det gäller BB. Sedan dagen efter denna händelse har dock BB fått information om vilka tre dagar boendestödet kommer till honom, samt ifall besöket är förlagt på förmiddag eller eftermiddag. Någon justering av planerad tid hemma hos BB har däremot inte skett. Förändringen består endast utav byte av dag. – – –
Vård- och omsorgsnämnden finner det inte lämpligt att brukare informeras om förändringar i schemat 45 minuter innan insats. BB har nu erhållit de scheman som vård- och omsorgsnämnden kan erbjuda honom.
AA yttrade sig över remissvaret.
AA har i flera avseenden framfört synpunkter på nämndens handläggning i ärendet om BB:s boendestöd. Jag vill inledningsvis framhålla att JO:s granskning är av rättslig art och avser främst en kontroll av att myndigheterna har följt de regler som gäller för förfarandet i formellt hänseende. JO brukar inte uttala sig om myndigheters bedömningar i enskilda fall eller om utförandet av insatser inom socialtjänsten. Mot bl.a. denna bakgrund har jag riktat in min granskning på nämndens ändring av det tidigare beslutet om boendestöd samt tillhandahållandet av fortsatt boendestöd efter det att beslutet upphörde att gälla.
Enligt 
2 kap. 1 § SoL
 har varje kommun ansvar för socialtjänsten inom sitt område och har det yttersta ansvaret för att enskilda får det stöd och den hjälp som de behöver.
Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt (
4 kap. 1 § första stycket SoL
). Socialnämndens insatser för den enskilde ska enligt 3 kap. 5 § utformas och genomföras tillsammans med honom eller henne.
Av 
5 kap. 7 § första stycket SoL
 framgår att socialnämnden ska verka för att människor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring får möjlighet att delta i samhällets gemenskap och att leva som andra. Socialnämnden ska då enligt andra stycket samma paragraf medverka till att den enskilde får en meningsfull sysselsättning och får bo på ett sätt som är anpassat efter hans eller hennes behov av särskilt stöd.
Enligt 
21 § förvaltningslagen (1986:223)
, som var tillämplig vid tiden för handläggningen av det aktuella ärendet, ska en sökande, klagande eller annan part underrättas om innehållet i det beslut varigenom myndigheten avgör ärendet, om detta avser myndighetsutövning mot någon enskild. Parten behöver dock inte underrättas, om det är uppenbart obehövligt. Enligt samma bestämmelse gäller vidare att om beslutet går parten emot och kan överklagas, ska han eller hon underrättas om hur han eller hon kan överklaga det. Enligt paragrafens tredje stycke bestämmer myndigheten om underrättelsen ska ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt. Underrättelsen ska dock alltid ske skriftligt, om parten begär det. Motsvarande reglering finns numera i 
33 § förvaltningslagen (2017:900)
, FL.
När det gäller ändring av ett gynnande beslut till en enskilds nackdel framhålls i förarbetena till den nya 
förvaltningslagen (2017:900)
 att det av de förvaltningsrättsliga grundsatser som kommer till uttryck i praxis och doktrin anses gälla att gynnande beslut som gäller rätt till en förmån av personlig eller ekonomisk art som huvudregel inte kan återkallas av beslutsmyndigheten, men också att det finns flera viktiga undantag från denna princip (se 
prop. 2016/17:180 s. 219
). Ett gynnande beslut kan sålunda återkallas om återkallelsen grundas på ett tydligt förbehåll i beslutet eller i den författning på vilket beslutet grundas, om tvingande säkerhetsskäl kräver en omedelbar återkallelse eller om det gynnande beslutet grundas på vilseledande uppgifter från den enskilde (ibid.). Numera finns det i 
37 § FL
 en bestämmelse om när en myndighet får ändra sitt beslut.
Det aktuella ärendet rör stödinsatser till BB som har betydande svårigheter i sin livsföring. Vård- och omsorgsnämnden har därför ett särskilt ansvar för att hans behov av hjälp ska kunna tillgodoses.
Av utredningen framgår att BB har varit beviljad boendestöd sedan flera år tillbaka, senast genom ett beslut den 6 augusti 2015. Insatsen avsåg stöd med planering, strukturering och genomförande av sådant som rörde den dagliga livsföringen, såsom dagliga hushållssysslor, samt stöttning vid myndighetskontakter och kontakter med vårdgivare samt för att komma ut på aktiviteter och träning. I vilken omfattning boendestöd beviljades framgick inte av beslutet, men enligt utredningen skulle boendestöd ha getts vid tre tillfällen per vecka, varav två avsåg social samvaro två timmar per tillfälle och ett avsåg träning tre timmar per tillfälle. Träningsinsatsen togs emellertid bort under sommaren 2017 eftersom BB konsekvent avböjde träning under våren. BB informerades om indragningen muntligt, men det är oklart om beslutet åtföljdes av en upplysning om hur BB kunde gå till väga om han ville överklaga detsamma eftersom det inte finns någon dokumentation om beslutet.
Beslutet om boendestöd gällde t.o.m. den 30 september 2017. Av beslutet framgick uttryckligen att insatsen bl.a. avsåg att komma ut på aktiviteter och träning. Att ändra ett pågående beslut på så sätt att en beviljad insats inte längre erbjuds är en ändring av ett gynnande beslut till nackdel för den enskilde. Vård- och omsorgsnämndens beslut att inte längre tillhandahålla insatsen grundades uppenbart inte på tvingande säkerhetsskäl eller på att grundbeslutet blivit fel på grund av vilseledande uppgifter från BB. I grundbeslutet fanns dock ett förbehåll om att beslutet kunde komma att prövas på nytt vid väsentligt ändrade förhållanden. Vidare specificerades att förbehållet gällde så snart den enskildes levnadsförhållanden ändrades. Huruvida BB:s levnadsförhållanden förändrats på ett sådant sätt att det fanns förutsättningar att ändra insatsen avseende träning till nackdel för honom utgör en sådan bedömningsfråga som kan överprövas i domstol och ligger därmed utanför den prövning som normalt ska göras av JO. Jag finner inte anledning att avvika från den principen i det här fallet.
Vård- och omsorgsnämnden har dock brustit i dokumentationen av ärendet. Beslutet att ta bort träningstillfällena dokumenterades inte på lämpligt sätt. Inte heller dokumenterades det att BB underrättades om beslutet och om han fick information om möjligheten att överklaga beslutet. Jag kan i dessa avseenden hänvisa till 5 kap. 14 § och 16 § första stycket i Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2014:5) om dokumentation i verksamhet som bedrivs med stöd av SoL, LVU, LVM och LSS. Vård- och omsorgsnämnden förtjänar kritik för dessa brister.
Beslutet om insatsen boendestöd upphörde att gälla i sin helhet den 30 september 2017. Det finns inte något i ärendet som tyder på att BB därefter saknade behov av boendestöd. Verkställigheten av insatsen fortsatte också,
I praxis har, i fråga om insatser enligt lagen (
1993:387
) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS), framhållits att det för rätt till en insats måste finnas såväl en ansökan som ett formellt myndighetsbeslut (JO 2018/19 s. 577, JO 2003/04 s. 342 och 
HFD 2016 ref. 7
). När det gäller insatser enligt SoL finns till skillnad från vad som gäller för insatser enligt LSS inget uttryckligt krav på att en insats måste begäras av den enskilde själv (jfr. 
8 § LSS
). Däremot föreskrivs att insatser ska utformas och genomföras tillsammans med den enskilde (
3 kap. 5 § SoL
). Det bör alltså även enligt 
socialtjänstlagen
, som huvudregel, krävas att den enskilde själv begär att få insatsen. För att någon ska ha rätt till en insats är det naturligtvis en förutsättning att det finns ett formellt myndighetsbeslut, oavsett om insatsen ges med stöd av LSS eller SoL.
Jag kan konstatera att det var fel av nämnden att låta insatsen fortsätta utan vare sig en ny ansökan eller ett beslut. Visserligen har nämnden argumenterat för att BB:s behov var tillgodosedda under den tid då det inte fanns något beslut, men AA har bl.a. uppgett att insatsen minskades i omfattning. Oavsett hur det förhåller sig med det är det uppenbart att det i en situation utan beslut kan uppkomma osäkerhet för den enskilde i fråga om vilka åtgärder som kan krävas av myndigheten. Att tillhandahålla insatser utan att det finns något beslut är därför ingen godtagbar åtgärd.
I sammanhanget bör även påpekas att i de fall nämnden har beviljat en tidsbegränsad insats är det viktigt att en uppföljning av insatsen görs innan perioden löper ut, detta bl.a. för att ge den enskilde möjlighet att ansöka om en fortsatt insats. En uppföljning ska göras i god tid innan beslutet har upphört att gälla (jfr. JO 2003/04 s. 342). Om nämnden hade följt upp beslutet om boendestöd skulle sannolikt den uppkomna situationen ha kunnat undvikas. Vård- och omsorgsnämnden förtjänar kritik för den bristfälliga handläggningen.
Anmälan i övrigt ger inte anledning till något uttalande eller någon åtgärd från min sida.
Ärendet avslutas med den kritik som uttalats ovan.