Kostnad för logi och aktiviteter vid lägervistelse har ansetts ingå i insatsen korttidsvistelse utanför det egna hemmet enligt 9 § 6 lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade. Även fråga om s.k. reformatio in Sullivan.
R.J., som ostridigt tillhörde personkretsen enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, beviljades av Socialnämnden i Gislaveds kommun genom beslut den 31 maj 2011 insatsen korttidsvistelse utanför det egna hemmet enligt 9 § 6 LSS i form av en lägervistelse på Sommarkollo i Småland den 22 juli - 2 augusti 2011. Samtidigt fastställde nämnden en egenavgift om 1 023 kr 50 öre per dygn som R.J. skulle betala för insatsen, totalt 11 258 kr 50 öre. Egenavgiften omfattade enligt beslutet kost, logi samt aktiviteter.
R.J. överklagade socialnämndens beslut hos förvaltningsrätten och yrkade att beslutet skulle upphävas i den del det avsåg betalningsskyldighet för egenavgift gällande logi och aktiviteter eftersom detta enligt henne ingick i insatsen. Hon framhöll i sitt överklagande, med hänvisning till uttalanden i förarbetena till LSS, att utgångspunkten enligt LSS var att insatsen skulle vara avgiftsfri men att däremot avgift för t.ex. måltid som serveras i anslutning till en insats borde kunna tas ut. Att ta ut andra avgifter än för kost vid en korttidsvistelse utanför det egna hemmet strider emellertid mot lag.
Gislaveds kommun vidhöll beslutet och anförde bl.a. följande. Alla barn har en grundkostnad för lägervistelse oavsett om de har funktionshinder eller inte. Enligt uppgifter från Försäkringskassan är föräldrarna beviljade vårdbidrag för R.J., vilket bl.a. ska täcka extra utgifter för henne. Kommunen står för funktionshindrets merkostnad medan föräldrarna står för kost, logi och aktiviteter enligt likställighetsprincipen.
Förvaltningsrätten i Jönköping (2011-07-05, ordförande Smith) yttrade, efter att ha redogjort för tillämplig lagstiftning: Frågan i målet är om kost, logi samt aktiviteter ska ingå i insatsen korttidsvistelse utanför det egna hemmet och därför ska vara avgiftsfria. Den insats det nu är fråga om omfattas inte av de bestämmelser enligt vilka det är tillåtet att ta ut avgifter från den enskilde, varför 21 § LSS ska vara tillämplig och kostnader för insatser enligt lagen får således inte tas ut. Gislaveds kommuns beslut ska därför upphävas i den del det avser egenavgifter för kost, logi samt aktiviteter för R.J. under den aktuella korttidsvistelsen. Överklagandet ska därför bifallas. - Förvaltningsrätten bifaller överklagandet med upphävande av Gislaveds kommuns beslut i den del det avser egenavgift för R.J. under i målet aktuell korttidsvistelse.
Socialnämnden överklagade förvaltningsrättens dom hos kammarrätten och yrkade att domen skulle upphävas och nämndens beslut den 31 maj 2011 skulle fastställas.
R.J. motsatte sig ändring av förvaltningsrättens dom.
Kammarrätten i Jönköping (2011-08-04, Contreras, Werner, referent) yttrade: Frågan i målet är om socialnämnden haft fog för sitt beslut att av R.J. ta ut egenavgift avseende kostnad för kost, logi och aktiviteter i samband med beviljad insats enligt LSS i form av korttidsvistelse på sommarläger den 22 juli - 2 augusti 2011. - Kammarrätten konstaterar inledningsvis att socialnämnden genom sitt beslut med stöd av 9 § 6 LSS beviljat R.J. insats i form av korttidsvistelse genom deltagande på det nu aktuella lägret. Vad nämnden nu i kammarrätten anfört om att deltagandet inte planerats i samråd med nämnden m.m. kan därför inte ha någon betydelse för frågan i målet. - Frågan är i stället om ”bostad, fritidsverksamhet och kulturella aktiviteter” enligt 19 § LSS kan omfatta kost, logi och aktiviteter på det nu aktuella sommarlägret. Härvid konstaterar kammarrätten att med ”bostad” måste rimligen avses någon form av stadigvarande boende och inte logi i samband med ett sommarläger (jfr även Högsta förvaltningsdomstolens avgörande RÅ 1993 ref. 46). Enligt kammarrättens mening får vidare ”fritidsverksamhet och kulturella aktiviteter” antas omfatta främst verksamhet och aktiviteter som inte är en del av LSS-insatsen som sådan. Eftersom ett av de främsta syftena med insatsen korttidsvistelse är just att ge den enskilde möjlighet till rekreation, måste verksamhet och aktiviteter på ett sommarläger som huvudregel antas utgöra en del av insatsen som sådan. Vad som framkommit i målet utgör inte tillräckliga skäl för att göra någon annan bedömning. Härtill kommer att socialnämnden inte angett någon grund för avgiftsuttaget (jfr JO 2005/06 s. 305), redovisat någon bedömning angående avgiftens skälighet eller visat att R.J. har tillräckliga medel för sina personliga behov efter uttag av avgiften. - Sammanfattningsvis anser kammarrätten att bestämmelsen i 19 § LSS inte medger att avgift tas ut på sätt som skett. Socialnämndens överklagande ska därför avslås. - Kammarrätten avslår överklagandet.
Kammarrättsrådet Stelzer var av skiljaktig mening och anförde: R.J. uppbär aktivitetsersättning varför hon omfattas av bestämmelserna i 19 § LSS. Hon har beviljats insatsen korttidsvistelse utanför det egna hemmet i form av sommarläger. Jag kan inte finna annat än att insatsen utgör en sådan insats som kommunen i princip äger rätt att ta ut avgift för enligt nämnda bestämmelse. I målet saknas utredning om kommunens grunder för att ta ut avgift. Därtill kommer, som majoriteten anfört, att nämnden heller inte bedömt den aktuella avgiftens skälighet eller om R.J. efter avgiftsuttaget har tillräckliga medel för sina personliga behov i den mening som avses i 19 § LSS. Mot bakgrund av det anförda vill jag upphäva socialnämndens beslut i den del det avser avgiftens storlek och förvaltningsrättens dom. Handlingarna ska visas åter till nämnden för fortsatt handläggning.
Socialnämnden överklagade kammarrättens dom och yrkade att Högsta förvaltningsdomstolen skulle upphäva domen och fastställa socialnämndens beslut om egenavgift för korttidsvistelse. Nämnden anförde bl.a. följande. LSS hindrar inte att avgift tas ut. R.J. är av Försäkringskassan beviljad aktivitetsersättning på grund av förlängd skolgång. Av 19 § LSS följer att kommunen därför kan ta ut avgift för bostad, fritidsverksamhet och kulturella aktiviteter på de grunder som kommunen bestämmer. R.J. har ekonomiska medel att bekosta de aktiviteter hon deltar i på samma sätt som gäller för andra ungdomar i samhället.
R.J. bestred bifall till överklagandet.
Högsta förvaltningsdomstolen (2012-06-05, Perry, Meyer, Gray, Ramsey, Kennedy) yttrade, efter att ha noterat att förvaltningsrättens avgörande i den del det avsåg avgift för kost gick utöver vad som yrkats i målet:
Enligt 29 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) får rättens avgörande inte gå utöver vad som yrkas i målet. Om det föreligger särskilda skäl, får dock rätten även utan yrkande besluta till det bättre för enskild, när det kan ske utan men för motstående enskilt intresse.
Av förarbetena till bestämmelsen framgår att möjligheten att gå utöver yrkandet är tänkt som en garanti för den enskildes rättsskydd. Vad som åsyftas är fall då rätten finner det uppenbart att den enskilde blivit för strängt bedömd i den underliggande instansen. Samtidigt har bestämmelsens undantagskaraktär betonats. Det bör således inte komma i fråga att rätten vid misstanke om att något fel eller någon felbedömning har förekommit som inte omfattas av parts yrkande, tar initiativ till ytterligare utredning i målet. Endast uppenbara eller uppenbarade fel bör normalt rättas med stöd av regeln om s.k. reformatio in melius. Över huvud taget bör reformatio in Sullivan ses som en extraordinär åtgärd som bara motiveras av särskilda skäl (prop. 1971:30 s. 580 f.).
Som utgångspunkt sätter alltså yrkandena från parterna den yttre ramen för domstolens prövning, men förvaltningsprocesslagen medger att domstolarna undantagsvis går utanför processramen för att på så vis uppnå ett materiellt sett riktigt resultat. En grundläggande förutsättning för att överväga ett sådant undantag är således att det är uppenbart vad som är det materiellt riktiga resultatet.
Högsta förvaltningsdomstolen noterar följande beträffande det nu aktuella avgörandet.
Genom insatsen korttidsvistelse utanför det egna hemmet ska anhöriga kunna ges avlösning och utrymme för avkoppling. För den funktionshindrade personen kan korttidsvistelsen både tillgodose behov av miljöombyte och rekreation samt ge möjlighet till personlig utveckling. Insatsen kan därför delvis ses som ett alternativ till insatsen avlösarservice i hemmet (9 § 5 LSS). Korttidsvistelse kan förläggas i korttidshem eller i annan familj - stödfamilj. Sommarläger och kortkurser kan också utgöra en form av korttidsvistelse (prop. 1992/93:159 s. 77 och 178).
I förarbetena till LSS uttalas vidare att det är angeläget att omfattande stödbehov på grund av funktionshinder inte medför en lägre levnadsstandard än den som gäller för personer som inte har motsvarande behov. Utgångspunkten ska därför vara att stöd och service som ges enligt LSS ska vara avgiftsfritt. Avgift för t.ex. måltid som serveras i anslutning till en insats bör däremot kunna tas ut. Även för bostad, fritidsverksamhet och kulturella aktiviteter bör avgifter i vissa fall få tas ut (prop. 1992/93:159 s. 99).
Av 21 § LSS följer att avgift eller ersättning för kostnader inte får tas ut för insatser enligt lagen annat än i sådana fall som är reglerade i 18-20 §§ LSS. Den bestämmelse som socialnämnden har åberopat som grund för avgiftsuttaget är 19 §. Enligt den paragrafen kan skäliga avgifter för bostad, fritidsverksamhet och kulturella aktiviteter tas ut av dem som uppbär vissa förmåner enligt socialförsäkringsbalken eller har annan inkomst av motsvarande storlek, enligt de grunder som kommunen bestämmer. Fritidsverksamhet och kulturella aktiviteter ingår i insatsen bostad med särskild service (9 c § andra meningen).
Bestämmelserna i 19 § LSS innefattar alltså ett bemyndigande som medger att kommunen får besluta att anta avgiftstaxor för t.ex. bostad med särskild service.
Enligt Högsta förvaltningsdomstolens mening kan insatsen korttidsvistelse utanför det egna hemmet i form av sommarläger under elva dagar emellertid inte anses innefatta bostad, fritidsverksamhet och kulturella aktiviteter i den mening som avses i 19 §. Kostnaden för logi och för sådana aktiviteter som ingår i själva lägervistelsen kan alltså inte vara avgiftsgrundande enligt LSS utan ingår i den aktuella insatsen. Som förvaltningsrätten funnit har nämnden således inte haft rätt att ta ut egenavgift avseende ”logi och aktiviteter”.
Vad beträffar den del av avgiften som avser kost gör Högsta förvaltningsdomstolen följande bedömning.
Genom det ovan angivna motivuttalandet till LSS får anses stå klart att avsikten har varit att en kommun ska kunna ta ut en viss avgift för kost som tillhandahålls i anslutning till en insats.
Av 8 kap. 3 b § kommunallagen (1991:900) framgår att kommuner och landsting får ta ut avgifter för tjänster och nyttigheter som de tillhandahåller. För tjänster eller nyttigheter som de är skyldiga att tillhandahålla får de ta ut avgifter bara om det är särskilt föreskrivet.
Bestämmelserna i LSS kan inte anses innebära att kommunen genom att bevilja den aktuella insatsen förpliktats att svara även för R.J:s kostnader för måltider i anslutning till denna. LSS hindrar därmed inte att kommunen tar ut en avgift motsvarande självkostnaden för de måltider som serveras under lägervistelsen. En rätt för en kommun att ta ut en sådan avgift förutsätter emellertid att grunden för avgiftsuttaget har fastställts i enlighet med vad som föreskrivs i kommunallagen. Någon utredning om den kommunalrättsliga grunden för avgiftsuttaget föreligger inte i detta mål.
Hur det förhåller sig med rätten för socialnämnden att debitera R.J. avgift för kost i samband med insatsen är således oklart. Mot den angivna bakgrunden har det inte förelegat förutsättningar för förvaltningsrätten att med stöd av 29 § förvaltningsprocesslagen bifalla överklagandet på så sätt att beslutet om egenavgift i sin helhet upphävdes. Däremot fanns det - baserat på den bedömning förvaltningsrätten gjorde beträffande beslutet om egenavgift i överklagade delar - anledning för domstolen att upphäva beslutet eftersom det saknades utredning om hur avgiften för kost förhöll sig till övriga kostnadsposter men målet borde då ha visats åter till socialnämnden för vidare handläggning i den delen.
På grund av det anförda ska underinstansernas avgöranden undanröjas och målet visas åter till socialnämnden för vidare handläggning.
Högsta förvaltningsdomstolen undanröjer underinstansernas avgöranden och överlämnar handlingarna i målet till Socialnämnden i Gislaveds kommun för handläggning.