Undersökning av förorenat område ----- Ett bolag hade under perioden 1914 till februari 1966 bedrivit sulfitmassatillverkning på platsen. Efter att sulfitmassatillverkningen hade upphört bedrev bolaget, i nya lokaler på platsen, spånskivetillverkning under perioden juni 1966 till 1984. De föroreningar som omfattades av föreläggandet om undersökningar kunde härledas till sulfitmassatillverkningen. Miljööverdomstolen konstaterade att sulfitmassatillverkning och spånskivetillverkning är två helt skilda tekniska processer och som medför skilda typer av föroreningar. Miljööverdomstolen ansåg mot denna bakgrund att den faktiska driften av den miljöfarliga verksamheten som bidragit till föroreningsskada inte kunde anses ha pågått efter den 30 juni 1969. Bolaget kunde därför inte bli adressat för krav på åtgärder med stöd av 10 kap. 2 § miljöbalken.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Ombud: Bolagsjurist U.J.
Med ändring av miljödomstolens dom upphäver Miljööverdomstolen miljö- och hälsoskyddsnämndens föreläggande 2007-02-08, mhn § 7, av Stora Enso Finepaper AB om undersökning av förorenat område avseende fastigheterna Taylor 5:85 m.fl. i Halmstads kommun.
Stora Enso Fine Paper AB (bolaget) har yrkat att Miljööverdomstolen i första hand ska upphäva förläggandet och i andra hand begränsa föreläggandet till att avse en översiktlig undersökning. Vidare har bolaget yrkat att tiden för genomförandet förlängs minst tolv månader från lagakraftvunnen dom.
Miljö- och hälsoskyddsnämnden i Halmstads kommun har bestritt ändring.
Parterna åberopat och vidareutvecklat vid de tidigare anfört. De har avseende tillämpningen av 8 § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken tillagt följande.
Bolaget: Oskarströms Gonzales AB kan härledas till dagens Stora Enso Fine Paper AB. Sulfitmassabruket upphörde i slutet av februari 1966. Efter juli 1969 har spånskivetillverkning bedrivits. Det är fråga om två skilda verksamheter, som aldrig har bedrivits tillsammans eller ens parallellt. Det enda de har gemensamt är att de har haft samma ägare och att verksamheterna har bedrivits på samma plats.
Övergångsbestämmelsen tar sikte på miljöfarlig verksamhet vars faktiska drift pågått efter den 30 juni 1969. Spånskivetillverkningen är den verksamhet som bedrivits efter den 30 juni 1969 och den har inte varit en del av det tidigare sulfitmassabruket. Att verksamheterna haft samma verksamhetsutövare är härvid inte relevant utan det är verksamheten som sådan som ska ha bedrivits efter den 30 juni 1969. Bolaget har ett ansvar i egenskap av verksamhetsutövare avseende spånskivetillverkningen men föreläggandet är fokuserat på de miljöeffekter som sulfitmassabruket kan ha gett upphov till. Föreläggandet ska därför upphävas.
Miljö- och hälsoskyddsnämnden: Bolaget är ansvarig som verksamhetsutövare. Även om föroreningarna är orsakade av en annan produktionsinriktning som upphörde före år 1969 så har bolaget ett ansvar eftersom bolaget har fortsatt med annan verksamhet på platsen efter 1969 (jfr MÖD 2005:30). Bolaget har inte invänt mot att sulfitmassatillverkningen kan ha medfört förorenande påverkan på området. Bolaget har heller inte motsatt sig att det kan ha skett förorenande påverkan från spånskivetillverkningen.
Föroreningarna från sulfitmassatillverkningen kan även betraktas som miljöfarlig verksamhet i passiv fas när annan verksamhet bedrivits efteråt.  I området har kisaska använts vid anläggningsarbeten inför den senare verksamheten. När man uppförde anläggningen för spånskivetillverkning så företogs arbeten med inrättande av nya vatten och avloppsledningar. Enligt uppgifter så grävdes dessa ledningar ned i områden, främst de södra delarna, där bl.a. kisaska använts som utfyllnad mot bl.a. Nissan. Askan användes som återfyllnad runt ledningar. Eftersom föroreningarna har flyttats och hanterats i området torde man därmed ha medverkat till risk för ökad spridning. Marken inom området är inte kontaminerad utan förorenad av bl.a. kisaska. Just detta utgör grunden till varför bolaget kan utkrävas ansvar minst omfattande mark- och grundvattenundersökningar enligt 10 kap.miljöbalken.
Skogsindustrierna, har i egenskap av remissmyndighet, anfört följande. Det kan inledningsvis konstateras att tillverkningen av sulfitmassa respektive spånskivor är två helt olika processer tekniskt sett. Sulfitmassa framställs genom att vedflis kokas i tryckkärl med en koksyra. Vid kokningen friläggs vedfibrerna och bildar en massa. Massan tvättas, silas, bleks och torkas. I pappersbruket upplöses den torkade massan för tillverkning av papper. Spånskivor tillverkas genom att träspån och lim sammanpressas till skivor. Skivorna används för byggändamål. Den enda gemensamma faktorn mellan de två tillverkningarna är således den nyttjade råvaran träflis/spån. Spånskivetillverkningen kan då inte betraktas som en fortsättning på den tidigare verksamheten i form av sulfitmassatillverkning.
Av ÅF-Consults utredning framgår att de föroreningar som bolaget förelagts att undersöka torde sulfitmassatillverkningen och inte spånskivetillverkningen ha svarat för de dominerande utsläppen. Förekomsten av kisaska och kol kan entydigt kopplas till denna tillverkning. Förhöjda halter av kadmium, zink, koppar, bly, kvicksilver och arsenik på området kopplas till sulfitmassatillverkningen genom kisaskan och koleldningen.
PAH, kolväten och aromater härrör från kolrester samt aska från koleldning med sitt innehåll av oförbränt men kan även komma från oljespill. ÅF-Consult bedömer att dessa föroreningar till helt dominerande del härstammar från sulfitmassatillverkningen utifrån de sannolikt stora mängderna kolaska och kolrester som finns på området och den större oljeanvändningen vid sulfitmassatillverkningen.  Klor användes i sulfitmassabruket för rening av det råvatten som togs in som process- och kylvatten och kan därmed inte ha förorenat marken. Eventuella rester av Young kan komma från tillverkningen av sulfitmassa och/eller spånskivetillverkningen genom spill av transformatorolja. Det bör noteras att medvetenheten om PCB:s miljöskadlighet var högre vid tidpunkten för spånskivetillverkningen än vid sulfitmassatillverkningen.
Sammanfattningsvis finner Skogsindustrierna att den helt dominerande delen av de föroreningar som misstänks förekomma och som omfattas av föreläggandet kommer från sulfitmassatillverkningen och att denna verksamhet och den senare bedrivna spånskivetillverkningen måste ses som två olika verksamheter.
Enligt 8 § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken ska bestämmelserna i 2 kap. 8 § och 10 kap. 2 §miljöbalken tillämpas i fråga om miljöfarlig verksamhet vars faktiska drift har pågått efter den 30 juni 1969 om verkningarna alltjämt pågår vid tiden för miljöbalkens ikraftträdande och det föreligger behov av att avhjälpa skador eller olägenheter som har orsakats av verksamheten.
Miljö- och hälsoskyddsnämndens föreläggande om efterbehandlingsåtgärder har riktat sig till bolaget i egenskap av verksamhetsutövare (10 kap. 2 § miljöbalken). Av den verksamhetshistorik som givits in i målet framgår att det har bedrivits sulfitmassatillverkning på platsen som kan härledas till bolaget från 1914 fram till februari 1966. Sulfitmassatillverkningen upphörde därefter och bolaget bedrev, i nya lokaler på platsen, spånskivetillverkning från juni 1966 fram till 1984. Av utredningen i målet framgår vidare att den helt dominerande delen av de föroreningar som misstänks förekomma på platsen och som omfattas av föreläggandet kommer från sulfitmassatillverkningen. Avgörande för om bolaget kan bli adressat för krav på åtgärder med stöd av 10 kap. 2 § miljöbalken är hur övergångsbestämmelsens begrepp, miljöfarlig verksamhet i faktisk drift, ska tolkas.
Miljööverdomstolen har i några avgöranden haft anledning att tolka detta begrepp (se MÖD 2005:30, MÖD 2005:32, MÖD 2006:36 och MÖD 2008:11).
I MÖD 2005:30 (Klosters fabriker) var det ostridigt att bolaget bedrivit verksamhet på platsen efter den 30 juni 1969 och också att den del av verksamheten, användning av tjärprodukter, som hade orsakat den förorenade marken, hade upphört före detta datum. Miljööverdomstolen uttalade att bolaget genom att fortsätta driften av den miljöfarliga verksamheten efter den 30 juni 1969 kan bli föremål för krav på utredningar trots att den del av verksamheten (Miljööverdomstolens kursivering) som orsakat markföroreningen upphört före detta datum.
I MÖD 2006:36 (Balticgruppen) innehöll avloppsvattnet från massafabriken till Umeälven under åren 1952-1968 kvicksilverförorenade fibrer. Verksamheten vid fabriken fortsatte efter år 1968. Miljööverdomstolen uttalade att eftersom massaproduktionen vid fabriken pågått efter den 30 juni 1969 och verkningarna av utsläppen kvarstod den 1 januari 1999, var bolagen att anses som verksamhetsutövare med ett ansvar enligt 10 kap. 2 § miljöbalken.
I de båda målen som redogjorts för ovan hade den del av verksamheten som orsakat föroreningen upphört före den 30 juni 1969. I målen fortsatte emellertid bolagen med den faktiska driften av den miljöfarliga verksamheten även efter 30 juni 1969 och krav på efterbehandlingsåtgärder kunde riktas mot bolaget.
I det nu aktuella målet har bolaget bedrivit sulfitmassatillverkning på platsen fram till februari 1966. De föroreningar som omfattas av föreläggandet kan härledas till sulfitmassatillverkningen. Bolaget har därefter på samma plats från juni 1966 fram till år 1984 bedrivit spånskivetillverkning. Sulfitmassatillverkning och spånskivetillverkning är två skilda tekniska processer och medför skilda typer av föroreningar. Den faktiska driften av den miljöfarliga verksamhet som bidragit till föroreningsskadan kan mot denna bakgrund inte anses ha pågått efter den 30 juni 1969. Bolaget, i egenskap av verksamhetsutövare, kan därför enligt 8 § övergångsbestämmelserna inte bli adressat för krav på åtgärder med stöd av10 kap. 2 § miljöbalken. Överklagandet ska därför bifallas och föreläggandet mot bolaget upphävas.
Miljödomstolens dom får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättslagmannen Mclaughlin, miljörådet Powell samt hovrättsråden Haley och Phillips, referent. Enhälligt.
Ombud: U.J.
Miljödomstolen avslår bolagets överklagande. Tiden då undersökning och redovisning senast ska vara gjorda flyttas fram till den 31 december 2008.
Miljödomstolen avvisar miljö- och hälsoskyddsnämndens yrkande om att föreläggandet ska förenas med vite.
Miljö- och hälsoskyddsnämnden i Halmstads kommun beslutade den 8 februari 2007 att förelägga Stora Enso Fine Paper AB följande:
1. Bolaget ska utföra en översiktlig miljöteknisk undersökning av fastigheterna Oskarstöm 5:58, 5:88, 5:96, 5:100 och 5:107 i sin helhet, med tillämpning av Naturvårdsverkets rapporter ”Vägledning för miljötekniska undersökningar”, del 1 och 2 (Rapport 4310 och 4311). Undersökningen ska utföras av en sakkunnig, opartisk person.
2. Bolaget ska närmare undersöka de områden där kisaska, kol, klor, PCB samt kolväten hanterats eller misstänks förekomma såsom platser för syratorn och kokeri, kolupplag, utfyllnadsområden, längs Nissans strandkant samt platser för förvaring/hantering av klor, transformatorolja, bränslen etc. Proverna bör minst analyseras med avseende på: kadmium, zink, koppar, bly, kvicksilver, arsenik, klor, PCB, kol, fraktionerade alifater och aromater samt Roberts. Vid analyser av grundvatten ska även tillägg ske av pH, BOD, COD, AOX och konduktivitet. Analyser ska utföras i enlighet med svensk standard eller motsvarande. Undersökningen ska omfatta borrpunkter i jord samt grundvattenundersökningar och utföras med tillämpning av vägledningar under första punkten.
3. Antalet borrpunkter ska vara minst 3 och antalet grundvattenrör minst 1 för varje plats/område enligt andra att-satsen. Antalet grundvattenrör utmed Nissans strandkant ska vara minst 6 med ett avstånd om 75-150 m mellan rören. Antalet övriga grundvattenrör bör vara minst ett per område/plats enligt punkt 2. Uttagna prover bör minst undersökas med avseende på förekomst av kadmium, zink, koppar, bly, kvicksilver, arsenik, klor, PCB, kol samt fraktionerade alifater och aromater samt Roberts. Samma parametrar ska undersökas i grundvatten, med tillägg av pH, BOD, COD, AOX samt konduktivitet. Analyserna ska utföras i enlighet med svensk standard eller motsvarande.
4. Bolaget ska lämna in förslag till undersökningsprogram till miljö- och hälsoskyddskontoret innan undersökningarna påbörjas, och valet av placeringen av provpunkterna samt analysmetoderna för proverna ska göras i samråd med miljö- och hälsoskyddskontoret.
5. Undersökningarna ska påbörjas senast tre månader efter delgivning och resultaten inklusive riskbedömning och förslag till de ytterligare utredningar som behövs ska redovisas till miljö- och hälsoskyddsnämnden senast den 31 december 2007 samt
6. Föreläggandet enligt punkterna 1, 2, 3 och 5 ska vara förenat med ett vite om vardera 100 000 kr.
Sedan Stora Enso Fine Paper AB överklagat nämndens föreläggande och yrkat att det ska upphävas, beslutade Länsstyrelsen i Hallands län den 25 oktober 2007 endast att ändra föreläggandet enligt följande
- Punkt 1 ändras så att sista meningen i den punkten, med kravet på sakkunnig oberoende person, utgår.
- Tiden i punkt 5 ändras så att både undersökning och redovisning ska vara genomförda senast den 31 augusti 2008.
- Punkt 6 upphävs.
YRKANDEN M.M.
Stora Enso Fine Paper AB har överklagat länsstyrelsens beslut och yrkat att föreläggandet ska upphävas. Bolaget har som grund för yrkandet anfört bland annat följande. Bolaget kan inte åläggas ansvar för den miljöpåverkan som den år 1966 nedlagda sulfitfabriken alltjämt eventuellt kan ge upphov till. Sulfittillverkningen bedrevs av Hall, som i och för sig kan härledas till dagens Stora Enso Fine Paper AB. Det är inte osannolikt att det är sulfittillverkningen som svarat för den dominerande miljöpåverkan som kan ha skett på berörda fastigheter. Även den därefter följande spånskivetillverkningen kan, liksom senare bedriven verksamhet, ha gett upphov till viss påverkan. Bolaget har ett ansvar i egenskap av verksamhetsutövare avseende spånskivetillverkningen, men inte beträffande den före den 30 juni 1969 upphörda sulfittillverkningen. Det är fråga om två helt olika verksamheter som aldrig bedrivits integrerat med varandra eller ens parallellt. Inte i heller i övrigt har det funnits något tekniskt eller annat samband annat än att de båda verksamheterna har bedrivits på samma plats. Därmed är föreläggandet, som är helt fokuserat på de miljöeffekter som sulfittillverkningen kan ha gett upphov till, orimligt betungande med hänsyn till den ringa verksamhet som därefter bedrivits av bolaget på fastigheterna. Föreläggandet är vidare så otydligt och bristfälligt att det inte går att klart utläsa vad bolaget har att göra för att fullgöra sina skyldigheter och därmed undgå straffansvar. När det gäller den översiktliga undersökningen är det uppenbart orimligt att bolaget ska föreläggas att utföra en undersökning som helt saknar precisering och därefter med eget förslag fylla ut det bristfälliga föreläggandet, varefter innehållet slutligen ska bestämmas av miljö- och hälsoskydds- kontoret. Beträffande den fördjupade undersökningen har bolaget ingen kunskap om var de utpekade områdena finns eller var viss verksamhet kan ha bedrivits. När det sedan gäller punkt 4 i föreläggandet innebär den i realiteten att det är bolaget som i efterhand, sedan föreläggandet vunnit laga kraft, ska lämna förslag på dess innehåll. Härtill kommer att bolaget inte äger någon av de fastigheter som föreläggandet avser och därmed inte utan särskilt förordnande kan bereda sig tillträde till för de omfattande provtagningarna. Föreläggandet har också en sådan omfattning att det, även med ett eventuellt ansvar för bolaget för den miljöpåverkan som den år 1966 nedlagda sulfitfabriken alltjämt kan ha, är orimligt att ålägga bolaget ojämkat ansvar för utredningar med hänsyn till föroreningarnas ålder.
Miljö- och hälsoskyddsnämnden i Halmstads kommun har bestritt bifall till över- klagandet och för egen del yrkat att föreläggandet ånyo ska förenas med vite. Nämnden har därvid anfört bland annat följande. Länsstyrelsen har i inventerings- rapport konstaterat misstanke om markföroreningar inom aktuella fastigheter. Föroreningarna bedöms komma från massa- och papperstillverkning genom Oskarströms Sulfitaktiebolag (1907-1966) samt plywood- och spånskivetillverkning genom Ry AB (1966-1985). Den gjorda ansvarsutredningen härleder Stora Enso Fine Paper AB som ursprunglig verksamhetsutövare. Bolaget har även tillstått att man bidragit till förorening i området både före och efter 1969. Föroreningar från sulfittillverkningen är därvid även att betrakta som miljöfarlig verksamhet i passiv fas, när annan verksamhet bedrivits efteråt. Bolaget kan därför avkrävas ansvar, som minst omfattar mark- och grundvattenundersökningar. Huruvida bolaget därefter ska vidta eventuella avhjälpandeåtgärder får bli föremål för en senare bedömning. Då får även avgöras omfattning av åtgärder och om eventuell jämkning är skälig. De områden/platser som i första hand pekats ut finns dokumenterade bland annat i handlingar som funnits hos bolaget. Det finns även tidigare anställda som kan lämna upplysningar. Kunskaperna om förekomst av föroreningar i området har numera stärkts, eftersom det skett en översiktlig inventering inom ramen för ett forskningsprojekt avseende studier av tungmetaller och särskilt arsenik. Vid denna inventering påträffades kisaska. Det var för övrigt då inga problem med att få tillträde till området. Normalt sker upprättande av undersökningsprogram i samråd utan föreläggande, men eftersom det i detta fall inte finns någon samarbetsvilja har samråd om undersökningsprogrammet tagits med i föreläggandet. Denna del av föreläggandet förenades inte med vite. Däremot bör föreläggandet om under- sökningar förenas med vite, eftersom bolaget synes motvilligt att medverka till undersökningar av område man förorenat.
Stora Enso Fine Paper AB har invänt att nämndens yrkande angående vite fram- ställts efter klagotidens utgång och därför inte kan prövas.
Enligt såväl tidigare som nuvarande lagstiftning och praxis på området är den som orsakat en förorening ansvarig för att skador och olägenheter till följd av denna avhjälps. Principen om förorenarens ansvar att förebygga eller avhjälpa olägenheter (Polluter Pays Principle, PPP) är internationellt vedertagen och uttrycks i miljöbalkens 2 kap. 8 §. I denna bestämmelse stadgas att alla som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd som medfört skada eller olägenhet för miljön ansvarar till dess skadan eller olägenheten har upphört för att denna avhjälps. Ansvaret gäller i den omfattning det kan anses skäligt enligt 10 kap.miljöbalken. I 8 § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken anges att krav på undersökningar och efterbehandling kan ställas för verksamheter som pågått efter 30 juni 1969. Regeringen konstaterar i förarbetena till miljöbalken att skyldigheten i princip bör kvarstå till dess olägenheterna har upphört, oavsett om verksamheten lagts ned eller överlåtits (prop. 1997/98:45, del 1, s. 234).
Det får anses ostridigt i målet att det på aktuella fastigheter bedrivits verksamhet som typiskt sett kunnat ge upphov till negativ miljöpåverkan. Verksamhetsansvaret kan dessutom härledas till Stora Enso Fine Paper AB. Bolaget torde därför utan tvekan vara rätt mottagare för det överklagade föreläggandet. Miljödomstolen delar vidare länsstyrelsens bedömning att föreläggandet under rådande omständigheter får anses tillräckligt preciserat.
Även om eventuella föroreningar till viss - och måhända övervägande - del skett före den 1 juli 1969, finner miljödomstolen vid en sammantagen bedömning enligt 10 kap. 4 § miljöbalken skäligt att Stora Enso Fine Paper AB vidtar de åtgärder som ålagts bolaget genom föreläggandet. I denna bedömning beaktar miljödomstolen särskilt att det i detta fall endast är fråga om en skyldighet att genomföra undersökningar av föroreningar uppkomna på aktuella fastigheter. Syftet med undersökningarna är att klargöra vilka åtgärder som i ett senare skede behöver vidtas för att komma till rätta med föroreningssituationen och det slutliga ansvaret för efter- behandling kan fastställas först då detta underlag är fullständigt.
Bolaget förfogar inte över berörda fastigheter. För det fall tillträde, frivilligt eller tvångsvis, inte skulle medges, kommer detta självfallet att beaktas vid bedömning av om föreläggandet efterkommits eller inte.
På grund av det anförda, och då andra skäl att upphäva föreläggandet inte framkommit, skall bolagets överklagande avslås. Tidpunkten då undersökning och redovisning senast ska vara gjorda bör dock flyttas fram.
Miljö- och hälsoskyddsnämndens yrkande om att föreläggandet ånyo ska förenas med vite inkom till miljödomstolen den 20 december 2007. Länsstyrelsens beslut meddelades dock den 25 oktober 2007 och skulle ha överklagats inom tre veckor. Nämndens yrkande har således inkommit för sent och ska därför avvisas.
Överklagande ska ges in till Vänersborgs tingsrätt, miljödomstolen, senast den 18 mars 2008 och vara ställt till Svea hovrätt, Miljööverdomstolen. Prövnings- tillstånd krävs.
I domstolens avgörande har deltagit chefsrådmannen Perez och miljörådet Johnson. Föredragande har varit beredningsjuristen Werner.