Justitiekanslerns beslut
EA tillerkänns ersättning av staten med 4 640 kr jämte ränta på beloppet enligt 6 § räntelagen (1975:635) från den 2 februari 2008 till dess betalning sker.
Justitiekanslern uppdrar åt Centrala Studiestödsnämnden att betala ut ersättningen till EA.
Enligt 2 kap. 1 § studiestödslagen (1999:1395) består studiehjälp bl.a. av inackorderingstillägg. Studiehjälp lämnas enligt 2 kap. 3 § studiestödslagen fr.o.m. kvartalet närmast efter det kvartal då den studerande fyller 16 år och längst t.o.m. det första kalenderåret det år den studerande fyller 20 år. Enligt samma bestämmelse kan inackorderingstillägg lämnas även till studerande som är yngre. Inackorderingstillägg utgår enligt 2 kap. 7 § studiestödslagen med lägst 1 190 kr och högst 2 350 kr per månad. En första förutsättning för att tillägget ska utgå är – som benämningen indikerar – att den studerande är inackorderad. Tillägget syftar till att täcka merkostnader för att den studerande inte bor i sitt föräldrahem. Enligt 2 kap. 14 § studiestödslagen får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela närmare föreskrifter om tillämpningen av reglerna om studiehjälp. Regeringen har med stöd av 2 kap. 14 § studiestödslagen genom 2 kap.8 och 17 §§studiestödsförordningen (2000:655) bemyndigat Centrala studiestödsnämnden (CSN) att meddela närmare föreskrifter om inackorderingstilläggets storlek och om studiehjälp för studier utomlands.
Enligt Centrala studiestödsnämndens föreskrifter och allmänna råd (CSNFS 2006:1) om studiehjälp fastställs för studier inom landet inackorderingstillägget med ett belopp mellan 1 190 kr och 2 350 kr med utgångspunkt i avståndet mellan föräldrarnas bostad och skolan. Det lägsta beloppet utgår om avståndet understiger 45 km och det högsta beloppet om det överstiger 1 300 km. För studier i ett annat nordiskt land lämnas inackorderingstillägget med det högsta beloppet om 2 350 kr. För studier utanför Norden lämnas inackorderingstillägget med det lägsta beloppet om 1 190 kr. (Se 1 kap. 3 – 9 §§ CSNFS 2001:6.)
CSN beviljade den 25 oktober 2006 EA inackorderingstillägg med 1 190 kr per månad avseende perioden den 21 augusti – 22 december 2006 för folkhögskolestudier vid Braheskolan-Visingsö folkhögskola, där kursen var förlagd till Aix-en-Provence, Frankrike.
EA, som ansåg att inackorderingstillägg skulle utgå med det högsta föreskrivna beloppet om 2 350 kr per månad, överklagade beslutet. Hon gjorde gällande att det stred mot EG-fördragets bestämmelser om fri rörlighet för unionsmedborgare (artiklarna 17 och 18 EG) att endast bevilja henne det lägsta beloppet.
Överklagandenämnden för studiestöd avslog den 19 februari 2007 överklagandet. Efter begäran om omprövning beslutade nämnden den 5 juni 2007 att inte ändra sitt tidigare beslut.
EA har begärt ersättning av staten med 4 640 kr jämte skälig ränta från dagen för CSN:s beslut, dvs. den 25 oktober 2006. Beloppet motsvarar det ytterligare inackorderingstillägg som hon under fyra månader anser sig vara berättigad till [(2 350 kr – 1 190 kr) x 4 månader].
EA har som grund för sitt anspråk anfört att CSN och Överklagandenämnden genom att inte bevilja henne inackorderingstillägg med högsta belopp har åsidosatt EG-rätten på ett sådant sätt att hon är berättigad till skadestånd av staten. Inackorderingstilläggets storlek beror på avståndet mellan elevens föräldrahem och skolan. Hon har sitt föräldrahem i Stockholm och skolan ligger i Aix-en-Provence. Hon uppfyller därmed avståndskravet för att få tillägg med högsta belopp. Reglerna är dock sådana att endast elever som studerar i Sverige på en skola som ligger 1 300 km eller längre från föräldrahemmet har rätt till det högsta tillägget. För elever som studerar utomlands, exempelvis inom flertalet länder inom EU, och som uppfyller avståndskravet för högsta tillägg, är rätten till tillägg begränsad till det belopp som utgår till elever i Sverige för vilka avståndet mellan föräldrahemmet och skolan är kortare än 45 km. Från denna regel finns ett undantag, nämligen att om skolan ligger i ett annat nordiskt land än Sverige utgår tillägget med det högsta beloppet. Reglerna ger därmed ett sämre skydd för personer som vistas utomlands än för personer som vistas i Sverige. Av artikel 17 och 18 EG följer att hon som unionsmedborgare, när hon utnyttjar sin rätt till fri rörlighet inom EU och studerar i Frankrike, inte får behandlas sämre när det gäller möjligheten att få inackorderingstillägg än en elev i motsvarande situation i Sverige. Hon har hänvisat bl.a. till EG-domstolens avgörande i de förenade målen C-11/06 och C-12/06 Rhiannon Warren mot Bezirksregierung Köln och Bell mot Landrat des Kreises Düren, REG 2007 I-09161.
Justitiekanslern har inhämtat yttrande från CSN, som har anfört bl.a. följande. Av CSN:s regelhandbok för studiehjälp, som beskriver gällande regler och praxis på området, framgår att det faktum att inackorderingstillägget för studier utanför Norden lämnas med det lägsta beloppet motiveras av att tillägget i det fallet endast lämnas för boende, mat och andra fördyrande omständigheter men inte för hemresor. Anledningen till att övriga Norden omfattas av det högsta tillägget är att man har velat stimulera ett ökat elevutbyte mellan de nordiska länderna. Om studierna bedrivs i en nordisk läroanstalt (och inte vid en svensk sådan som har förlagt utbildningen till ett annat nordiskt land) krävs dock att elevens föräldrar inte vistas i samma land. Regleringen härstammar från tiden före Sveriges EU-inträde och tillkom i en anda av nordiskt samarbete. I samband med att reglerna för studiehjälp och allmänt barnbidrag samordnades samt reglerna om studiehjälp och studiemedel harmoniserades 1989 gjordes en besparing i storleksordningen en miljon kr per år. Av prop. 1989/90:100 Bil. 10 s. 308 framgår att dessa medel skulle disponeras så att inackorderingstillägget för studier i andra nordiska länder skulle höjas till det högsta beloppet i syfte att stimulera utbytet av elever på gymnasial nivå mellan de nordiska länderna, medan elever som studerat utanför Norden även fortsättningsvis skulle få det lägsta beloppet. De aktuella reglerna kommenteras inte i förarbetena till 2000 års studiestödsreform (prop. 1999/2000:10) eller i prop. 2005/06:134 Anpassningar av studiestöd till vissa EG-direktiv, m.m. I enlighet med det yttrande som CSN lämnade till Överklagandenämnden är enligt CSN:s mening frågan i första hand om reglerna i 1 kap. 8 – 9 §§ CSNFS 2001:6 kan anses diskriminerande på ett sådant sätt att förbudet enligt artikel 12 EG mot diskriminering på grund av nationalitet har överträtts. Enligt CSN föreligger det inte någon diskriminering på grund av nationalitet i detta fall. Såväl svenska medborgare som utländska medborgare – inklusive EU-medborgare – omfattas av de regler som ger rätt till inackorderingstillägg vid studier på en folkhögskola som har förlagt en del av utbildningen utomlands. Det innebär att såväl en svensk medborgare som en migrerande EU-medborgare får det högsta beloppet vid studier i Norden och det lägsta beloppet vid studier utom Norden. CSN har avslutningsvis anfört att domen i de förenade målen C-11/06 och C-12/06 Warren och Rush meddelades den 23 oktober 2007, dvs. efter att CSN och Överklagandenämnden prövade EA:s ärende och att CSN för övrigt inte kan se att domen är av intresse i detta ärende.
Justitiekanslern har från Utbildningsdepartementet inhämtat upplysningen att reglerna om inackorderingstillägg inte har blivit föremål för något formellt överträdelseförfarande enligt artikel 226 EG. Utbildningsdepartementet har uppgett att det med hänsyn till domen i C-11/06 och C-12/06 Warren och Rush finns en medvetenhet inom departementet om behovet av en översyn av regelverket för bl.a inackorderingstillägg men att något formellt uppdrag inte har lämnats i saken.
Justitiekanslerns bedömning
Enligt de principer som framgår av EG-domstolens praxis kan skadeståndsskyldighet för staten på gemenskapsrättslig grund uppkomma under förutsättning att följande tre kriterier är uppfyllda.
1. Staten har överträtt en gemenskapsrättslig regel som är avsedd att skapa rättigheter för enskilda.
2. Överträdelsen är tillräckligt allvarlig (klar).
3. Det finns ett direkt orsakssamband mellan överträdelsen och skadan eller skadorna.
I artikel 17.1 EG föreskrivs att varje person som är medborgare i en medlemsstat ska vara unionsmedborgare. Enligt artikel 17.2 EG ska unionsmedborgarna ha de rättigheter och skyldigheter som föreskrivs i fördraget, bland annat de som omnämns i artikel 18.1 EG. EA är i egenskap av svensk medborgare unionsmedborgare i den mening som avses i artikel 17.1 EG och kan således göra gällande de rättigheter som sammanhänger härmed, till exempel rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier enligt artikel 18.1 EG.
EG-domstolen har i sin praxis i ett antal liknande situationer som den som är aktuell här klargjort att de rättigheter som sammanhänger med unionsmedborgarskapet kan åberopas även mot den egna medlemsstaten liksom att nationell lagstiftning som missgynnar vissa nationella medborgare endast på grund av att de utnyttjar rätten att fritt röra sig i en annan medlemsstat utgör en begränsning av de friheter som tillkommer unionsmedborgare enligt artikel 18.1 EG (se bl.a. mål C-192/05 K. Tas-Hagen och Cunningham mot Raadskamer WUBO van de Pensioen- en Gordon, REG 2006 I-10451, punkterna 17 – 31 och C-11/06 och C-12/06 Warren och Rush, punkterna 22 – 25).
EG-domstolen har vidare understrukit att det, med hänsyn till att målet för artiklarna 3.1 q och 149.2 andra strecksatsen EG är bl.a. att främja rörligheten för studerande och lärare, inom utbildningsområdet är särskilt viktigt att fördragets möjligheter till fri rörlighet för unionsmedborgare får full verkan (C-11/06 och C-12/06 Warren och Rush, punkterna 26 – 27). EG-domstolen har i fråga om de rättigheter som följer enligt artikel 18.1 EG för bl.a. studerande uttryckligen hänvisat till motsvarande principer som gäller för arbetstagaren enligt artikel 39 EG (se C-11/06 och C-12/06 Warren och Rush, punkten 28).
Ett hinder i den fria rörligheten anses i dessa fall föreligga även om de nationella bestämmelserna tillämpas oberoende av de berördas nationalitet (se mål C-109/04 Hall mot Land Nordrhein-Westfalen, REG 2005 I-02421, punkten 26 med där angivna hänvisningar).
Av EG-domstolens fasta praxis följer därmed att en medlemsstat som har infört ett studiebidragssystem enligt vilket studerande kan erhålla bidrag när de studerar i en annan medlemsstat måste säkerställa att de närmare bestämmelserna för att erhålla detta bidrag inte ger upphov till en omotiverad inskränkning i rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier.
Enligt de svenska bestämmelserna utgår inackorderingstillägg som utgångspunkt till studerande som i Sverige är inackorderade på en annan ort än den där föräldrahemmet är beläget. Den svenska lagstiftaren har vidare utsträckt detta system till att gälla även för studier som bedrivs utanför Sverige. När det gäller studier som bedrivs i en annan medlemsstat utgår – förutom såvitt avser de nordiska länderna – emellertid inackorderingstillägg i regel med ett lägre belopp än vad som skulle ha varit fallet om studierna hade bedrivits inom Sverige och den studerande hade varit inackorderad på motsvarande avstånd från föräldrahemmet. Justitiekanslern kan därmed inte se att det finns utrymme för någon annan slutsats än att regelverket är utformat på ett sådant sätt att det i praktiken avhåller studerande från att utnyttja sin rätt att fritt röra sig inom unionen i syfte att bedriva studier i en annan medlemsstat (dock med undantag för Danmark och Finland).
En sådan inskränkning i den fria rörligheten kan endast anses motiverad om den grundar sig på objektiva hänsyn av allmänt intresse som är oberoende av de berörda personernas nationalitet och står i proportion till det legitima syfte som eftersträvas med de nationella bestämmelserna (se C-11/06 och C-12/06 Warren och Rush, punkten 33 och Reed, punkten 33, samt där angivna hänvisningar).
CSN har förklarat att höjningen av inackorderingstillägget för studier i de nordiska länderna föranleddes av att medel fanns tillgängliga för en sådan höjning inom ramen för den då gällande budgetramen. CSN har i övrigt endast angett att för studier i andra medlemsstater tillägget utgår med det lägsta beloppet då tillägget i det fallet inte omfattar ersättning för hemresor. Någon objektiv grund för att inte även studerande utom Norden skulle ha merkostnader för hemresor har inte förts fram. Justitiekanslern har inte heller av förarbeten och praxis i övrigt kunnat finna att inskränkningen är en följd av annat än budgetmässiga överväganden. Skäl av rent ekonomisk karaktär kan emellertid inte utgöra tvingande hänsyn av allmänintresse av den arten att de rättfärdigar en begränsning av en grundläggande frihet som garanteras i EG-fördraget (se Reed, punkten 34 samt där angivna hänvisningar). Bestämmelserna i CSNFS 2006:1, som innebär att inackorderingstillägg utgår med det lägsta beloppet vid studier i medlemsstater utanför Norden även om avståndet mellan föräldrahemmet och studieorten överstiger 45 km, utgör således en otillåten inskränkning i unionsmedborgarnas rätt att fritt röra sig och vistas inom unionen.
EA:s ansökan om inackorderingstillägg har avsett studier i Aix-en-Provence, dvs. på en ort som är belägen mer än 1 300 km från hennes föräldrahem i Stockholm. Om studierna hade bedrivits på motsvarande avstånd från föräldrahemmet men inom Sverige skulle inackorderingstillägg ha beviljats med det högsta beloppet. Tillämpningen av reglerna om inackorderingstillägg måste i detta fall därmed anses få till effekt att EA har hindrats från att utnyttja sin rätt att i egenskap av unionsmedborgare fritt röra sig inom unionen i syfte att bedriva studier i en annan medlemsstat. Artiklarna 17 och 18 EG är bestämmelser som är avsedda att skapa rättigheter för enskilda i den mening som avses i EG-domstolens praxis om medlemsstaternas skadeståndsskyldighet vid överträdelser av gemenskapsrätten. Genom att neka EA inackorderingstillägg med högsta belopp har staten därmed gjort sig skyldig till en överträdelse av gemenskapsrätten som kan föranleda skadeståndsansvar för staten under förutsättning att även övriga villkor härför är uppfyllda.
Bedömningen av om en överträdelse av gemenskapsrätten är tillräckligt klar för att grunda skadeståndsansvar görs med hänsyn till samtliga de kriterier som kännetecknar situationen i fråga. EG-domstolen har angett att till dessa kriterier hör särskilt den överträdda regelns klarhet och precision, fördragsbrottets eller den vållade skadans avsiktliga eller oavsiktliga karaktär, den ursäktliga eller oursäktliga karaktären av en eventuell rättsvillfarelse och den omständigheten att en av en gemenskapsinstitution intagen ståndpunkt har kunnat bidra till antagandet eller upprätthållandet av bestämmelser eller nationell praxis som strider mot gemenskapsrätten (se framför allt mål C-424/97 Salomone Haim mot Kassenzahnärztliche Vereinigung Nordrhein, REG 2000 I-05123).
De svenska bestämmelserna om inackorderingstillägg har inte blivit föremål för något formellt överträdelseförfarande enligt artikel 226 EG. Inget tyder heller på att lagstiftaren medvetet har åsidosatt gemenskapsrätten vid införandet och upprätthållandet av dem. I detta fall blir bedömningen därför främst avhängig av om den närmare innebörden av bestämmelserna om unionsmedborgarskapet kunde anses så pass tydlig att det inte framstår som en ursäktligt missbedömning från lagstiftarens och rättstillämpningens sida att de svenska bestämmelserna ansågs förenliga med gemenskapsrätten och därmed i detta fall tillämpades enligt sin ordalydelse.
För att det skulle röra sig om en sådan ursäktlig missbedömning talar i viss mån att den grundläggande rätten till fri rörlighet för personer som föreskrivs i artikel 39 EG endast gäller arbetstagare. Det gemenskapsrättsliga arbetstagarbegreppet har visserligen över tid kommit att få ett tämligen vitt tillämpningsområde men det är tydligt att det inte omfattar studerande i en sådan situation som den här aktuella. Unionsmedborgarskapet och därmed bestämmelser som innefattar rättigheter för samtliga medborgare i medlemsstaterna oavsett deras status i övrigt inflöt i fördraget först genom antagandet av unionsfördraget. Bestämmelserna om unionsmedborgarskapet möttes dessutom initialt med skepsis och det ifrågasattes om unionsmedborgarskapet över huvud taget kunde grunda några rättigheter utöver de som redan följde av fördraget. Den närmare innebörden av unionsmedborgarskapet har därför klarlagts först senare genom EG-domstolens praxis. Inledningsvis har det vidare i första hand varit värdmedlemsstatens skyldigheter som har stått i fokus i praxisutvecklingen. Den situation som är aktuell här, dvs. behandlingen av egna medborgare, har mindre frekvent kommit upp till bedömning. Det kan också understrykas att gemenskapsrätten inte i sig innebär någon förpliktelse att ha ett system för bistånd till studerandes uppehälle och att det därmed rör sig om ett område där medlemsstaterna förfogar över ett betydande utrymme för skönsmässig bedömning.
Som Justitiekanslern har utvecklat ovan kan det dock i dag inte anses råda några tveksamheter kring att det svenska regelverket i en situation som den aktuella kommer i konflikt med de rättigheter som följer av unionsmedborgarskapet. Detta gäller framför allt med hänsyn till EG-domstolens avgörande i C-11/06 och C-12/06 Warren och Rush, som i allt väsentligt gäller en liknande situation som här. Utgången i dessa mål kan visserligen inte anses ha varit alldeles självklar. Det understryks inte minst av generaladvokatens förslag till avgörande, som tydligt understryker att det rör sig om ett rättsområde där utvecklingen har gått starkt framåt under förhållandevis kort tid.
Justitiekanslern kan dock inte annat än konstatera att den svenska regeringen i sitt skriftliga yttrande i målen i maj 2006 inte fann ”anledning att ifrågasätta att en nationell bestämmelse som kan avhålla medborgare i en medlemsstat från att lämna medlemsstaten från att söka sig till en annan medlemsstat utgör en begränsning av den rätt till fri rörlighet som följer av artikel 18.1 EG på samma sätt som domstolen exempelvis har konstaterat beträffande bestämmelserna om fri rörlighet för arbetstagare i artikel 39 EG”. Regeringen konstataterade vidare att detta ”gäller oavsett om den nationella bestämmelsen tillämpas utan hänsyn till de berörda personernas nationalitet”. Även om regeringen framhöll att utbildningspolitikens område omfattades av medlemsstaternas behörighet framhöll regeringen samtidigt att medlemsstaterna vid utövandet av denna frihet ”givetvis måste” beakta de förpliktelser som följer av övriga bestämmelser i fördraget. Den för den svenska regeringen avgörande frågan blev därför om reglerna kunde motiveras på ett godtagbart sätt.
Denna regeringens insiktsfulla och, som det sedermera visade sig, i allt väsentligt korrekta analys av rättsläget borde emellertid samtidigt ha föranlett överväganden kring det egna regelverkets förenlighet med den fria rörligheten för unionsmedborgare. Någon översyn av bl.a. reglerna om inackorderingstillägg har emellertid inte inletts. Mot denna bakgrund kan det inte rimligen hävdas att det här har rört sig om en ursäktlig missbedömning av vilka krav som bestämmelserna om unionsmedborgarskapet ställde på nationell lagstiftning av detta slag.
Justitiekanslern finner därmed vid en samlad bedömning att överträdelsen i detta fall har varit klar i den mening som avses i EG-domstolens praxis om medlemsstaternas skadeståndsansvar.
Justitiekanslern har alltså kommit fram till att staten i förevarande fall har gjort sig skyldig till en klar överträdelse av gemenskapsrätten. Med hänsyn härtill och då det står klart att överträdelsen direkt har medför skada motsvarande det yrkade beloppet ska EA:s huvudsakliga anspråk bifallas.
EA har vidare yrkat att skälig ränta ska utgå från dagen för CSN:s beslut. Då hon inte har utvecklat skälen för varför ränta ska utgå från denna tidpunkt finner Justitiekanslern inte skäl att bifalla hennes yrkande i denna del på annat sätt än vad som följer av 4 § tredje stycket och 6 §räntelagen (1975:635) i fråga om fordringar som avser skadestånd. EA tillerkänns därmed ränta från den 2 februari 2008, dvs. trettio dagar från det att hon framställde sitt anspråk hit.