Av 12 kap. 19 § utlänningslagen eller dess förarbeten kan inte anses framgå att lagstiftaren har avsett att skapa en generell tidsgräns för åberopande av nya omständigheter som uppkommit efter det att grundärendet om uppehållstillstånd har slutligt avgjorts. Något krav på att utlänningen i ett sådant fall ska visa giltig ursäkt för att inte tidigare ha åberopat de nya omständigheterna kan därför inte ställas för att ny prövning ska medges.
A ansökte den 18 juli 2007 om uppehållstillstånd m.m. Till stöd för sin ansökan anförde han i huvudsak att han i hemlandet hade ett förhållande med en gift kvinna och att han på grund därav skulle komma att åtalas för äktenskapsbrott och dömas till döden vid ett återvändande. Migrationsverket beslutade den 24 april 2008 att avslå ansökan och att utvisa honom till Iran. A överklagade beslutet till migrationsdomstolen som i dom den 28 november 2008 avslog överklagandet. Sedan Migrationsöverdomstolen den 25 februari 2009 beslutat att inte meddela prövningstillstånd i målet vann domen laga kraft.
Den 18 januari 2011 ansökte A hos Migrationsverket om en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd. Han åberopade att hinder mot verkställighet av utvisningsbeslutet förelåg på grund av att han efter den lagakraftvunna domen hade konverterat till kristendomen och blivit aktiv medlem i en missionerande frikyrklig församling. Han anförde vidare att förföljelsen av kristna konvertiter i Iran hade eskalerat.
Migrationsverket beslutade den 18 februari 2011 att inte bevilja uppehållstillstånd med stöd av 12 kap. 18 § utlänningslagen (2005:716) och att inte bevilja en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd med stöd av 12 kap. 19 § samma lag. I skälen till beslutet att inte bevilja ny prövning uppgav Migrationsverket bl.a. att uppgifterna om att A hade konverterat till kristendomen var nya för verket men att de nya omständigheterna inte kunde antas utgöra ett sådant bestående hinder mot verkställigheten som avses i 12 kap. 1, 2 eller 3 § utlänningslagen.
A överklagade beslutet och åberopade, utöver vad han tidigare anfört, bl.a. att hans konvertering och engagemang för kristendomen är omständigheter som är kända i Iran.
Förvaltningsrätten i Stockholm, migrationsdomstolen (2011-03-28, ordförande Miller), avslog den 28 mars 2011 överklagandet. Domstolen, som inledningsvis tog upp frågan om A hade kunnat åberopa de nya omständigheterna tidigare, konstaterade att omständigheterna som A gjort gällande varit kända för honom en avsevärd tid innan de åberopades i januari 2011. Därefter fann domstolen att A inte hade visat giltig ursäkt till varför han inte tidigare åberopat sitt intresse för kristendomen och sin konvertering.
A överklagade migrationsdomstolens dom och yrkade att han skulle beviljas en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd. Till stöd för sin talan anförde A bl.a. följande. Genom att konvertera till kristendomen har han enligt iransk lagstiftning begått ett brott, apostasi, som kan straffas med döden. Under 2009 ansåg dock Migrationsverket att det inte förelåg någon risk för konvertiter i Iran eftersom inga konvertiter hade avrättats trots lagstiftningen. Sedan förföljelsen av kristna konvertiter i Iran successivt ökat avrättades i december 2010 en konvertit efter att ha dömts till döden. Han har kort efter denna händelse åberopat sin konvertering som ett hinder mot verkställighet. Han kan inte klandras för att inte ha åberopat konverteringen i samband med dopet den 31 juli 2009 eftersom grund för ny prövning vid det tillfället inte förelåg. En utlänning kan inte åläggas att inleda en verkningslös talan. Även om han enligt migrationsdomstolen skulle ha åberopat hindret för sent föreligger vid ett återvändande ett faktiskt hot mot honom.
Migrationsverket bestred bifall till överklagandet. Till stöd för sin inställning hänvisade verket till möjligheten för medlemsstater att med stöd av Rådets direktiv 2005/85/EG av den 1 december 2005 om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för beviljande eller återkallande av flyktingstatus (asylprocedurdirektivet) föreskriva att nya uppgifter läggs fram inom en viss tid efter det att utlänningen erhöll dem. Enligt verket fanns det i förarbetena till utlänningslagen ett uttalande som innebar att en sådan tidsfrist införts i svensk nationell rätt och det fanns därför stöd för migrationsdomstolens bedömning att det inte kunde anses ursäktligt att A först i januari 2011 åberopade omständigheter som inträffade 2009, även om omständigheterna inte tidigare hade prövats i sak.
Kammarrätten i Stockholm, Migrationsöverdomstolen (2011-10-24, Trägård, Davenport, referent, och Calhoun), yttrade:
Migrationsverket ska enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen ta upp frågan om uppehållstillstånd till ny prövning, om vissa i paragrafen angivna förutsättningar är uppfyllda. Dessa förutsättningar är att utlänningen i ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning som vunnit laga kraft åberopar nya omständigheter som kan antas utgöra ett sådant bestående hinder mot verkställighet som avses i 12 kap. 1, 2 eller 3 § utlänningslagen och dessa omständigheter inte kunnat åberopas av utlänningen tidigare eller utlänningen visar giltig ursäkt för att inte ha åberopat omständigheterna tidigare (12 kap. 19 § första stycket utlänningslagen).
Beträffande tillämpningen av dessa förutsättningar anges i förarbetena (prop. 2004/05:170 s. 227) bl.a. följande.
”En förutsättning för att Migrationsverket skall ta upp frågan om uppehållstillstånd till ny prövning till följd av de nya åberopade omständigheterna bör vidare - med hänsyn till att det rör sig om en prövning av extraordinär natur - vara att utlänningen inte har kunnat åberopa de nya omständigheterna redan i det tidigare ärendet eller har en giltig ursäkt för att inte ha gjort detta. I kravet på giltig ursäkt måste inbegripas att utlänningen skyndsamt efter det att nya omständigheter kommit fram, som han eller hon anser utgör grund för skydd i Sverige, redovisar dessa för myndigheterna. Vad som kan anses som giltig ursäkt får avgöras i det enskilda ärendet. En giltig ursäkt i det enskilda fallet kan vara att utlänningen i hemlandet utsatts för traumatiska upplevelser som varit svåra att berätta om i ett tidigare skede. Det kan också röra sig om nya tidigare okända sakuppgifter som utlänningen inte kunnat eller bort känna till.”
Bestämmelser om förfarandet i asylärenden finns också i asylprocedurdirektivet. I artiklarna 32-34 regleras prövningen av efterföljande ansökningar, dvs. ansökningar eller ytterligare omständigheter som en asylsökande ger in eller åberopar efter det att sökanden redan fått en prövning av den beslutande myndigheten. Vid prövningen av sådana ansökningar får medlemsstaterna använda sig av ett särskilt förfarande som innebär att det görs en preliminär prövning av om nya fakta eller uppgifter framkommit eller lagts fram av sökanden innan ansökan prövas på nytt (artikel 32.3). Som villkor för att ta upp ansökan på nytt får ställas att sökanden ska ha haft laga förfall som hinder mot att i det tidigare förfarandet åberopa omständigheterna (artikel 32.6, jfr prop. 2009/10:31 s. 212 samt SOU 2006:61 s.124). Medlemsstaterna får också, enligt artikel 34.2, i nationell lagstiftning föreskriva bestämmelser om den preliminära prövningen enligt artikel 32. Som exempel på sådana nationella bestämmelser anges bl.a. krav på att sökanden lägger fram de nya uppgifterna inom en viss tid efter det att han eller hon erhöll dem (artikel 34.2.b).
Asylprocedurdirektivets bestämmelser om efterföljande ansökan motsvaras i svensk nationell lagstiftning närmast av bestämmelserna om ny prövning i 12 kap. 19 § utlänningslagen. I förarbetena inför genomförandet av direktivet ansågs, med hänvisning till direktivets artikel 32.6, de svenska kraven på att nya omständigheter inte ska ha kunnat åberopas tidigare eller på att utlänningen ska kunna visa giltig ursäkt för att inte ha åberopat omständigheterna tidigare vara förenliga med direktivet. Möjligheten i artikel 34.2 att införa nationella bestämmelser, med bl.a. krav på att nya omständigheter ska läggas fram inom en viss tid efter det att utlänningen erhöll dem, föranledde inga lagändringar (prop. 2009/10:31 s. 211 ff. och SOU 2006:61 s. 124 ff.).
Migrationsöverdomstolens bedömning.
A har i januari 2011 ansökt om verkställighetshinder och begärt ny prövning av frågan om uppehållstillstånd varvid han som skäl bl.a. åberopat att han den 31 juli 2009 konverterat till kristendomen. Frågan är inledningsvis om denna, i och för sig nya, omständighet hade kunnat åberopas av A tidigare.
Vad som sägs i förarbetena till 12 kap. 19 § utlänningslagen talar för att kravet på att de nya omständigheterna inte ska ha kunnat åberopas av utlänningen tidigare tar sikte på att utlänningen inte ska ha kunnat åberopa omständigheterna vid prövningen av ett tidigare ärende. Eftersom konverteringen är en omständighet som uppkommit efter det lagakraftvunna utvisningsbeslutet har A inte kunnat åberopa denna omständighet i det ärendet (grundärendet). Något verkställighetsärende under tiden mellan grundärendet och det nu prövade ärendet har inte funnits. För att A skulle ha kunnat åberopa omständigheten i ett tidigare ärende hade han alltså själv behövt inleda ett verkställighetsärende tidigare och därvid åberopat denna omständighet. Frågan uppkommer då om det funnits en skyldighet för honom att göra detta.
Som framgår av asylprocedurdirektivet har medlemsstaterna möjlighet att i nationell lagstiftning införa tidsfrister för när en utlänning senast ska kunna åberopa nya omständigheter. Någon sådan tidsfrist har emellertid, såvitt framgår av ordalydelsen, inte införts genom 12 kap. 19 § utlänningslagen och inte heller genom någon annan bestämmelse i lagen. Om en sådan tidsfrist hade varit avsedd skulle lagstiftaren enligt Migrationsöverdomstolens mening ha angivit denna i första hand i lagtexten. Inte heller i förarbetena ges emellertid stöd för tolkningen att nya omständigheter måste åberopas inom viss bestämd tid.
De förarbetsuttalanden som Migrationsverket hänfört sig till i sitt yttrande till Migrationsöverdomstolen och som anger att det ”[i] kravet på giltig ursäkt måste inbegripas att utlänningen skyndsamt efter det att nya omständigheter kommit fram, som han eller hon anser utgör grund för skydd i Sverige, redovisar dessa för myndigheterna” (prop. 2004/05:170 s. 227) avser prövningen av om utlänningen visat giltig ursäkt för sin underlåtelse. En sådan prövning blir dock aktuell endast om utlänningen hade kunnat åberopa de nya omständigheterna i ett tidigare ärende. Om utlänningen hade kunnat åberopa de nya omständigheterna i ett tidigare ärende har han eller hon enligt Migrationsöverdomstolens mening - om inte giltig ursäkt konstaterats - även varit skyldig att göra detta. Det kan emellertid inte, vare sig i 12 kap. 19 § eller någon annanstans i utlänningslagen eller dess förarbeten, anses framgå att lagstiftaren har avsett att skapa en generell tidsgräns för åberopande av nya omständigheter som uppkommit efter det att grundärendet om uppehållstillstånd - eller i förekommande fall ett senare ärende - har slutligt avgjorts.
A har inte kunnat åberopa sin konvertering i något tidigare ärende sedan konverteringen ägde rum. Det finns inte heller någon annan grund enligt vilken han varit skyldig att inom någon viss tid från det att han konverterade åberopa konverteringen. Det finns därför inget krav på att han ska visa giltig ursäkt för att inte tidigare ha åberopat konverteringen. Migrationsdomstolen har därför inte haft fog för att avslå överklagandet på denna grund.
För att A ska beviljas en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd krävs att den nya omständigheten kan antas utgöra ett bestående hinder mot verkställighet. Av migrationsdomstolens dom framgår inte att det har gjorts någon prövning av om denna förutsättning är uppfylld. Målet ska därför återförvisas till migrationsdomstolen för sådan prövning.
Migrationsöverdomstolens avgörande. Migrationsöverdomstolen undanröjer migrationsdomstolens dom och återförvisar målet till migrationsdomstolen för prövning av förutsättningarna för ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen i enlighet med skälen i denna dom.