Den svenska ordningen för körkortsåterkallelse på grund av brott har ansetts förenlig med den i artikel 4.1 i det sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen angivna principen att ingen skall bli lagförd eller straffad två gånger för samma brott (ne bis in idem). Europamål.
Länsstyrelsen i Västra Götalands län beredde Bennett tillfälle att yttra sig med anledning av att länsstyrelsen övervägde körkortsingripande mot honom på grund av att han enligt en lagakraftvunnen dom gjort sig skyldig till grovt rattfylleri och olovlig körning den 21 november 1998. - C.N. anförde bl.a. följande. Han har behov av körkort för att kunna fortsätta att utöva sin idrott på elitnivå. Incidenten inträffade innan han fick sitt körkort och han har därefter kört cirka 2 700 mil. Körkortsingripandet innebär att han blir lagförd två gånger vilket strider mot 30 kap. 9 § rättegångsbalken och artikel 4.1 i det sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen. Han hemställde även om att Europadomstolen skulle yttra sig i ärendet.
Enligt beslut den 5 augusti 1999 återkallade Länsstyrelsen i Västra Götalands län C.N:s körkort och körkortstillstånd med stöd av 5 kap. 2 §, 3 § och 6 §körkortslagen och bestämde spärrtiden till 18 månader räknat från dagen för delgivning av beslutet. I motiveringen anförde länsstyrelsen följande: Av 5 kap. 1 § körkortslagen framgår att ett körkortsingripande med anledning av brottslig gärning skall när det gäller frågan om brott föreligger grunda sig på en lagakraftvunnen dom, ett godkänt strafföreläggande, ett godkänt föreläggande om ordningsbot eller ett beslut om åtalsunderlåtelse enligt 20 kap.rättegångsbalken eller motsvarande i annan författning. - Enligt 5 kap. 2 § körkortslagen gäller bestämmelserna i kapitlet även ifråga om körkortstillstånd. - Om en körkortshavare har gjort sig skyldig till grovt rattfylleri skall körkortet återkallas enligt 5 kap. 3 § 1 körkortslagen och spärrtiden bestämmas till lägst ett år. - Om det föreligger synnerliga skäl får enligt 5 kap. 10 § 2 st. körkortslagen avvikelse ske från denna lag på så sätt att återkallelse underlåtes eller att spärrtiden sätts ned under förutsättning att detta kan ske utan fara för trafiksäkerheten. Underlåtes återkallelse får varning meddelas i stället. - Om en körkortshavare vid förande av motordrivet fordon har brutit mot någon från trafiksäkerhetssynpunkt väsentlig regel skall körkortet återkallas enligt 5 kap. 3 § 4 körkortslagen, om överträdelsen inte kan anses som ringa. Enligt 5 kap. 9 § samma lag skall, i stället för att körkortet återkallas, körkortshavaren varnas, om detta av särskilda skäl kan anses vara en tillräcklig åtgärd. - Enligt en lagakraftvunnen dom har Ni gjort Er skyldig till grovt rattfylleri och olovlig körning vid förande av personbil den 21 november 1998. Ni har genom den olovliga körningen brutit mot en från trafiksäkerhetssynpunkt väsentlig regel. Överträdelsen kan inte anses som ringa. Även med beaktande av vad Ni anfört kan sådana synnerliga skäl inte anses föreligga att endast varning kan meddelas eller att spärrtiden kan bestämmas till kortare tid än ett år. Körkortet och körkortstillståndet skall därför återkallas och en spärrtid om lägst ett år bestämmas. Med hänsyn till de trafikbrott Ni gjort Er skyldig till anser länsstyrelsen att det är befogat med en förhållandevis lång spärrtid. Spärrtiden bestäms därför till 18 månader räknat från dagen för delgivning av detta beslut. - Länsstyrelsen anför upplysningsvis att länsstyrelsen inte har någon laglig möjlighet att förlänga prövotiden. Det bör även noteras att de aktuella trafikbrotten inte begicks under gällande prövotid (se 5 kap. 15 § körkortslagen). - Ett slutligt avgörande i ett körkortsärende förutsätter att det föreligger en lagakraftvunnen dom eller något annat motsvarande slutligt beslut i ansvarsfrågan. Ett körkortsingripande innebär inte att körkortshavaren lagförs på nytt. Länsstyrelsen lämnar Er hemställan om yttrande från Europadomstolen utan avseende.
C.N. överklagade beslutet och yrkade att det skulle upphävas. Han yrkade även inhibition av beslutet.
Länsstyrelsen ansåg att överklagandet skulle avslås.
Länsrätten i Göteborg fann enligt beslut den 17 augusti 1999 inte skäl att inhibera det överklagade beslutet.
Länsrätten i Göteborg (1999-10-12, Solis och Velez) yttrade i dom: Av 5 kap. 3 § 1 körkortslagen framgår att ett körkort skall återkallas om körkortshavaren har gjort sig skyldig till grovt rattfylleri, dvs. har haft en alkoholkoncentration som uppgår till minst 0,50 milligram per liter i utandningsluften när han har framfört ett fordon. Enligt 5 kap. 6 § samma lag skall vid grovt rattfylleri en spärrtid om lägst ett år bestämmas inom vilken ett nytt körkort inte får utfärdas. För att kortare spärrtid än ett år skall kunna bestämmas krävs enligt 5 kap. 10 § andra stycket att synnerliga skäl föreligger samt att det kan ske utan fara för trafiksäkerheten. I förarbetena till körkortslagen nämns som exempel på situationer där spärrtiden kan sättas ned på grund av synnerliga skäl att körningen avsett kort förflyttning av fordon på gård, parkeringsplats etc. Enligt departementschefen måste dock restriktivitet iakttas vid tillämpningen av undantagsbestämmelsen (jfr prop. 1975/76:155 s. 109 f., prop. 1976/77:113 s. 27 och prop. 1997/98:124 s. 85). - Enligt 5 kap. 3 § 4 körkortslagen skall ett körkort även återkallas om körkortshavaren i annat fall vid förande av ett motordrivet fordon har brutit mot någon annan regel som är väsentlig från trafiksäkerhetssynpunkt och om överträdelsen inte kan anses som ringa. Vad som i 5 kap.körkortslagen sägs om körkort gäller, enligt 5 kap. 2 §, också körkortstillstånd. - Av utredningen i målet framgår att C.N. genom dom i Mora tingsrätt den 24 juni 1999 (mål nr B 68-99) dömdes för grovt rattfylleri och olovlig körning till villkorlig dom med samhällstjänst i femtio timmar. Domen har vunnit laga kraft. Till följd av domen beslutade länsstyrelsen att återkalla hans körkort och körkortstillstånd i 18 månader. C.N. har gjort gällande att körkortsingripandet skall ses som ett andra straff för samma förseelse, vilket skulle strida mot den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen). Länsstyrelsen har anfört att det inte rör sig om dubbel lagföring eftersom ett körkortsingripande med anledning av en lagakraftvunnen dom har stöd i körkortslagstiftningen. Ett körkortsingripande är enligt länsstyrelsens mening ingen lagföring. I så fall skulle hela körkortslagstiftningen strida mot Europakonventionen. - Länsrätten gör följande bedömning. - Återkallelse av körkort och körkortstillstånd enligt körkortslagen - C.N. har den 21 november 1998 gjort sig skyldig till grovt rattfylleri med en alkoholkoncentration om minst 0,69 milligram per liter i utandningsluften. Vid en sådan alkoholkoncentration skall körkortet och körkortstillståndet återkallas med en spärrtid om lägst tolv månader. Vad som framkommit i målet ger inte stöd för att omständigheterna vid körningen varit sådana att det föreligger synnerliga skäl för att frångå den i 5 kap. 6 § körkortslagen angivna minimitiden vid grovt rattfylleri. När C.N. körde grovt rattfull hade han ännu inte något körkort och gjorde sig därför även skyldig till olovlig körning. Även med beaktande av vad C.N. har anfört om sitt behov av körkort, anser länsrätten att länsstyrelsen har haft fog för sitt beslut att bestämma spärrtiden till arton månader. - Europakonventionens tillämplighet i körkortsmål - I målet har C.N. emellertid även gjort gällande att en återkallelse av hans körkort och körkortstillstånd skulle strida mot artikel 4.1 i det sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen. I samband härmed har han i länsstyrelsen hemställt om att länsstyrelsen inhämtar ett yttrande från den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (Europadomstolen). Det finns emellertid ingen laglig möjlighet, vare sig för länsstyrelsen eller länsrätten, att inhämta något yttrande från Europadomstolen. - Europakonventionen har införlivats i svensk lagstiftning den 1 januari 1995 (SFS 1994:1219) och utgör därmed gällande svensk rätt. Europakonventionens rättssäkerhetsgarantier blir tillämpliga om det föreligger en anklagelse för brott. Frågan i målet blir då inledningsvis om en körkortsåterkallelse utgör ett straff i Europakonventionens mening. Enligt den svenske lagstiftaren utgör en körkortsåterkallelse inte något straff, utan den sker främst i trafiksäkerhetens intresse. I samband med införandet av den nya körkortslagen anfördes att det nuvarande systemet med körkortsingripande inte ger ett klart uttryck för vad som är syftet med körkortsingripandet. Att trafiksäkerhetens krav är det centrala kan det inte råda någon tvekan om. Av enskilda körkortsinnehavare kan dock ett körkortsingripande uppfattas som ett ytterligare straff vid sidan av brottmålsförfarandet (jfr prop. 1997/98:124 s. 42 f.). Regeringsrätten har emellertid i RÅ 1993 ref. 76 uttalat bl.a. följande:
En återkallelse av ett körkort är visserligen i princip huvudsakligen grundad på trafiksäkerhetsskäl. En återkallelse till följd av brottslig gärning innebär emellertid ett ingripande av sådan karaktär att prövningen av frågan om körkortsingripande kan anses stå straffrättskipningen nära. Frågan om rättskraften hos ett avgörande om återkallelse av körkort bör därför, i allt fall då som grund för återkallelsen åberopats en brottslig gärning, bedömas utifrån ett närmast straffprocessuellt betraktelsesätt.
Vid tidpunkten för Regeringsrättens avgörande utgjorde dock inte Europakonventionen svensk lag. Regeringsrätten synes emellertid i avgöranden efter den 1 januari 1995 närmast ha ansett att mål om körkort rör en persons civila rättigheter och skyldigheter - och således inte utgör en anklagelse för brott - i Europakonventionens mening (jfr t.ex. RÅ 1995 not. 179). - Länsrätten kan därför konstatera att ett körkortsingripande inte anses utgöra ett straff i intern svensk rätt. I slutändan är det emellertid Europadomstolen som avgör vad som skall anses innefattas i begreppet "anklagad för brott" enligt Europakonventionen. För att avgöra om det föreligger en anklagelse för brott har Europadomstolen uttalat att hänsyn skall tas till tre olika kriterier: hur förseelsen ifråga klassificeras i nationell rätt, förseelsens natur samt straffets natur och grad av hårdhet (jfr bl.a. Harris, EG:s sanktionsrätt, 1998 s. 320 ff. och Europadomstolens domar i målen Putz mot Österrike den 22 februari 1996 (mål nr 57/1994/504/586), Oliver mot Grekland den 24 september 1997 (mål nr 93/1996/712/909) samt Pierre-Bloch mot Frankrike den 21 oktober 1997 (mål nr 120/1996/732/938)). - Europadomstolens praxis utvisar dock att även om en gärning inte utgör ett brott enligt en stats interna lagstiftning kan den ändå anses som ett brott vid en tillämpning av Europakonventionen. Begreppet "anklagelse för brott" är ett autonomt begrepp, där Europadomstolen vid sin analys inte ansett sig bunden av hur förseelsen klassificerats i nationell rätt. Enligt domstolen har denna klassificering endast ett relativt värde. Det faktum att fängelsestraff inte kan utdömas för en förseelse medför inte att en anklagelse för brott inte kan föreligga (jfr bl.a. Jones, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 1997 s. 59 samt även Europadomstolens domar i målen Moore m.fl. mot Nederländerna den 8 juni 1976 (mål nr 3/1974/14/21-25), Johnson mot Västtyskland den 21 februari 1984 (mål nr 9/1982/55/84), Lutz mot Västtyskland den 25 augusti 1987 (mål nr 8/1986/106/154), Howard mot Storbritannien den 2 september 1995 (mål nr 1/1994/448/527), Lauko mot Slovakien den 2 september 1998 (mål nr 4/1998/907/1119) och Kadubec mot Slovakien den 2 september 1998 (mål nr 5/1998/908/1120)). - Länsrätten konstaterar således att frågan huruvida körkortsåterkallelse utgör en anklagelse för brott enligt Europakonventionen inte skall bedömas med utgångspunkt i uttalandena i svenska förarbeten eller utifrån Regeringsrättens praxis, utan med utgångspunkt i Europadomstolens praxis. - Europadomstolen har i målet Evans mot Frankrike den 23 september 1998 (mål nr 68/1997/852/1059) prövat frågan om det franska systemet med poängavdrag, som slutligen kan leda till en körkortsåterkallelse, utgör en anklagelse för brott i konventionens mening. I målet hade den franske medborgaren Evans dömts i allmän domstol för att han hade kört i en hastighet av 172 km/tim, när högsta tillåtna hastighet var 110 km/tim. Till följd av domen beslutade därefter en administrativ myndighet att dra av fyra poäng från Maliges körkort. I Frankrike återkallas körkortet när sammanlagt tolv poäng dragits av. Frågan inför Europadomstolen blev då bl.a. om poängavdraget utgjorde en anklagelse för brott enligt Europakonventionen. - Europadomstolen konstaterade inledningsvis att poängavdraget inte utgjorde ett straff enligt intern fransk rätt, men att detta inte var avgörande för utgången i målet eftersom domstolen hade att göra en autonom tolkning av begreppet "anklagelse för brott". Den handling som ledde till poängavdraget, dvs. hastighetsöverträdelsen, utgjorde ett brott enligt fransk rätt. Europadomstolen konstaterade vidare att poängavdraget var en automatisk följd av att Evans fällts i allmän domstol. Poängavdraget kunde i slutändan leda till en körkortsåterkallelse. Rätten att få köra ett motorfordon är, enligt Europadomstolen, mycket viktig i vardagslivet och för att kunna förtjäna sitt uppehälle. Europadomstolen fann därför att även om poängavdragets syfte främst var preventivt så hade det en bestraffande och avskräckande karaktär och liknade därför ett andra straff. Europadomstolen fann därför att det franska systemet med poängavdrag, som slutligen kan leda till en körkortsåterkallelse, utgjorde en anklagelse för brott i Europakonventionens mening. - Frågan om det svenska systemet med körkortsåterkallelser utgör en anklagelse för brott har dock aldrig prövats av Europadomstolen. I målet har C.N:s körkort och körkortstillstånd återkallats 18 månader till följd av dels grovt rattfylleri, dels olovlig körning. Båda förseelserna utgör brott enligt intern svensk rätt. I körkortslagen är en återkallelse av körkortet obligatorisk om körkortshavaren har gjort sig skyldig till grovt rattfylleri. Någon möjlighet till varning föreligger inte i detta fall (jfr 5 kap.3, 6 och 9 §§körkortslagen). Den bestämmelse i körkortslagen (5 kap. 10 §) som medger att återkallelse ändå får underlåtas eller spärrtid sättas ned är endast tillämplig när synnerliga skäl anses föreligga. Ytterligare ett krav för en tillämpning av bestämmelsen är att det kan ske utan fara för trafiksäkerheten. Bestämmelsen har i praxis kommit att tillämpas ytterligt sällan. I C.N:s fall torde en tillämpning av 5 kap. 10 § körkortslagen vara helt utesluten. - Detta innebär att situationen i C.N:s fall är likartad med den i målet Evans, dvs. att en fällande dom i allmän domstol i princip med automatik medför att hans körkort återkallas. Med hänsyn härtill, och de riktlinjer för bedömningen som Europadomstolen angav i sitt avgörande i målet Evans, kan länsrätten inte komma till annan slutsats än att återkallandet av C.N:s körkort och körkortstillstånd därmed också måste anses utgöra ett straff i Europakonventionens mening. - Principen om "ne bis in idem" - Mot bakgrund av att länsrätten ovan har funnit att en körkortsåterkallelse utgör ett straff aktualiseras frågan om det är förenligt med Europakonventionen att den enskilde bestraffas två gånger - dels efter en brottmålsprocess i allmän domstol, dels genom en körkortsåterkallelse - för samma gärning. Alltsedan den franska revolutionens dagar har den straffprocessuella maximen "ne bis in idem" (icke två gånger i samma sak) betraktats som en viktig rättsstatlig princip. Dess innebörd är att den som en gång har blivit dömd eller frikänd av domstol för ett brott skall vara skyddad mot nytt åtal och ny dom i samma sak (se Ekelöf-Bylund-Boman, Rättegång III, 6 uppl. 1996 s. 155 ff. och Mills, Rättegångsbalken II s. 30:20 ff.). Länsrätten kan här inledningsvis konstatera att C.N. dömts för grovt rattfylleri och olovlig körning av Mora tingsrätt. Frågan blir då om länsstyrelsens körkortsingripande innebär ett brott mot principen om "ne bis in idem". - I svensk straffprocessrätt har principen kommit till uttryck i 30 kap. 9 § första stycket rättegångsbalken. Den framgår även av artikel 4.1 i det sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen (jfr Jones, a.a. s. 359 samt Gomien-Harris-Zwaak, Law and practice of the European Convention on Human Rights and the European Social Charter, 1996 s. 201). Stadgandet, som utgör svensk lag, har följande lydelse:
Ingen får lagföras eller straffas på nytt i en brottmålsrättegång i samma stat för ett brott för vilket han redan har blivit slutligt frikänd eller dömd i enlighet med lagen och rättegångsordningen i denna stat.
Europadomstolen har prövat artikelns innebörd i två avgöranden (jfr Jones, a.a. s. 359 f. och Europadomstolens domar i Jones mot Österrike den 23 oktober 1995 (mål nr 33/1994/480/562) och Vargas mot Schweiz den 30 juli 1998 (mål nr 84/1997/868/1080)). I målet Jones var omständigheterna följande. Jones hade åtalats för att under bilkörning ha vållat annans död, varvid det som försvårande omständighet åberopades att han hade kört bilen under påverkan av alkohol. Han befanns skyldig till vållande till annans död och dömdes för detta brott enligt en bestämmelse i strafflagen. Trots detta ålades Jones senare av förvaltningsmyndighet ett bötesstraff enligt vägtrafiklagen för att han hade kört bilen under påverkan av alkohol. Även om det rörde sig om två förfaranden av olika art fann Europadomstolen att bägge besluten var baserade på samma gärning varför ett brott mot artikel 4.1 i det sjunde tilläggsprotokollet förelåg. - I målet Vargas dömdes Vargas för att ha tappat kontrollen över sitt fordon då hon inte anpassat hastigheten till vägförhållandena. Händelsen medförde att hon kolliderade med en annan bil, vars chaufför ådrog sig allvarliga skador. Hon dömdes till att betala böter enligt en bestämmelse i vägtrafiklagen för att ha tappat kontrollen över sitt fordon genom att inte ha anpassat hastigheten till vägförhållandena. Senare dömdes hon även enligt strafflagen för att genom vårdslöshet ha förorsakat fysisk skada hos den mötande bilens chaufför. En oenig Europadomstol fann att det var ett typiskt exempel på att en enda handling i sig kan utgöra olika förseelser; dels hade Vargas tappat kontrollen över fordonet, dels hade hon genom vårdslöshet förorsakat fysisk skada. Europadomstolen fann att någon överträdelse av artikeln inte skett. Bestämmelsen hindrar att folk lagförs två gånger för samma förseelse. Däremot hindrar den inte påförandet av två straff för samma brottsliga handling under förutsättning att det är fråga om olika förseelser. - En domare i Europadomstolen var skiljaktig i målet Vargas. Han framhöll bl.a. att han hade svårt att se vad som skilde detta mål från det tidigare avgjorda målet Jones. Även länsrätten har svårt att se vad som i sak skulle motivera de skilda utgångarna. Den slutsats som länsrätten då drar är att Europadomstolens praxis är något vacklande och att det inte är givet - även om länsrätten måste medge att starka skäl talar för en sådan utgång - att Europadomstolen skulle underkänna ett system såsom det svenska, där körkortsfrågan prövas i en från brottmålet fristående process. Här kan också antecknas att, vad gäller detta mål, körkortsfrågan hade aktualiserats innan C.N. fälldes till ansvar vid allmän domstol. Han torde således ha varit medveten om att en fällande dom i brottmålet kunde få konsekvenser även för hans fortsatta körkortsinnehav och att denna fråga skulle prövas i särskild ordning. - Med hänsyn till att det sålunda inte finns något klart och entydigt avgörande från Europadomstolen som underkänner ett system för körkortsåterkallelser likt det svenska anser länsrätten inte att det finns skäl - särskilt med beaktande av de förödande konsekvenser ett sådant ställningstagande skulle få för trafiksäkerheten - att inte tillämpa den nu gällande ordningen. Målet skall därför avgöras med en tillämpning av körkortslagen. Vid denna tillämpning har länsrätten ovan funnit att länsstyrelsens beslut varit väl avvägt. Skäl att ändra det överklagade beslutet saknas därmed. - Länsrätten avslår överklagandet.
C.N. överklagade och yrkade att kammarrätten skulle upphäva det överklagade beslutet och förordna att körkortet omedelbart skulle återställas till honom.
Kammarrätten meddelade prövningstillstånd.
Kammarrätten i Göteborg (1999-11-11, Adkins, Edwards, referent, King) yttrade: Kammarrätten, som upptar målet till omedelbart avgörande, instämmer i länsrättens bedömning och ändrar därför inte den överklagade domen. Yrkandet om inhibition föranleder vid sådant förhållande inte någon kammarrättens åtgärd.
C.N. överklagade och yrkade att Regeringsrätten skulle upphäva det överklagade beslutet och förordna att hans körkort omedelbart skulle återställas till honom. Till stöd härför anförde han bl.a. följande. Genom att hans körkort återkallats efter det att tingsrätten fällt honom till ansvar för rattfylleri har han straffats två gånger för samma sak. Det kan inte anses vara i överensstämmelse med Europakonventionen.
Prövningstillstånd meddelades.
Länsstyrelsen bestred bifall till överklagandet.
Regeringsrätten (2000-12-18, Wallace, Boone, Wolfe, Andrews, Gonzalez) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. C.N:s körkort och körkortstillstånd har återkallats enligt 5 kap. 2 §, 3 § 1 och 6 §körkortslagen (1998:488) på grund av att han enligt lagakraftvunnen tingsrättsdom gjort sig skyldig till grovt rattfylleri och olovlig körning. Spärrtiden har bestämts till arton månader.
Huvudfrågan i målet är om körkortsåterkallelsen strider mot den i artikel 4.1 i sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen (i fortsättningen artikel 4.1) fastlagda principen att ingen skall bli lagförd eller straffad två gånger för samma sak (ne bis in idem). C.N:s inställning i målet är att återkallelsen av hans körkort efter det att han fällts till ansvar för trafikbrott innebär att han straffats två gånger för samma sak.
Europakonventionen är - med de tillägg som gjorts genom bl.a. tilläggsprotokoll nr 7 - svensk lag enligt SFS 1994:1219.
Artikel 4.1 har i den till lagen fogade översättningen från de engelska och franska originaltexterna följande lydelse: "Ingen får lagföras eller straffas på nytt i en brottmålsrättegång i samma stat för ett brott för vilket han redan blivit slutligt frikänd eller dömd i enlighet med lagen och rättegångsordningen i denna stat."
Det är oklart vilken räckvidd som skall ges åt artikel 4.1 och den princip som uttrycks där. Ordalagen i artikeln ger sålunda inte någon klar vägledning i frågan om den svenska ordningen för körkortsingripande kan komma i konflikt med artikeln. Praxis på området är också knapphändig.
När det gäller de olika rekvisiten i den aktuella artikeln föreskrivs till att börja med att ingen får "straffas" på nytt för ett brott. Frågan är då om den ifrågavarande körkortsåterkallelsen utgör ett straff i konventionens mening.
Körkortsingripanden har i svensk rätt traditionellt ansetts företagna av trafiksäkerhetsskäl, dvs. de har betraktats som en skyddsåtgärd från samhällets sida mot förare som sätter trafiksäkerheten i fara. Ingripandena har således inte betraktats som straff. Det är emellertid svårt att hävda att en körkortsåterkallelse som görs med anledning av att körkortshavaren begått ett brott är en ren trafiksäkerhetsåtgärd. Spärrtiden bestäms i regel schablonmässigt i proportion till överträdelsens svårhetsgrad på samma sätt som straffet och således inte med hänsyn till en prognos i det enskilda fallet om ett framtida trafikfarligt beteende. Det innebär att körkortsåterkallelsen - på samma sätt som straffet för trafikbrottet - åtminstone delvis har till syfte att förmå körkortshavaren att respektera trafikreglerna. Med tiden har också gränsdragningen mellan säkerhetsåtgärd och straff blivit alltmer oklar när det gäller åtgärder av nu ifrågavarande slag (jfr bl.a. SOU 1991:39 s. 86 f., prop. 1993/94:133 s. 44 ff., prop. 1997/98:124 s. 42 f. och SOU 2000:26 s. 141 ff.).
Frågan om vilken typ av påföljder som utgör straff har prövats av Europadomstolen när det gäller tillämpningen av bl.a. artikel 6. Den artikeln innehåller uttrycket "anklagelse...för brott". Enligt Europadomstolens praxis skall man vid bedömningen av om anklagelse för brott föreligger ta hänsyn till bl.a. gärningens natur samt påföljdens karaktär och stränghet. Om sanktionen betraktas som ett straff anses det i princip vara fråga om en anklagelse för brott. Av särskilt intresse i förevarande sammanhang är ett par fall från senare tid, nämligen fallen Evans mot Frankrike (Europadomstolens dom den 23 september 1998, Reports 1998-VII s. 2922) och Charles mot Belgien (Europadomstolens dom den 28 oktober 1999).
I Malige-fallet fann Europadomstolen att Frankrikes system med poängavdrag vid trafikförseelser som så småningom skulle kunna leda till körkortsåterkallelse kunde betraktas som ett tilläggsstraff och att artikel 6.1 därför var tillämplig. Domstolen konstaterade bl.a. att det var obestritt att brottet - fortkörning - var av straffrättslig natur och, vad gäller påföljdens (poängavdragets) natur, att poängavdraget var en automatisk konsekvens av det fällande utslaget från brottmålsdomstolen och hade inte bara en preventiv utan också en bestraffande och avskräckande funktion.
I Escoubet-fallet fann domstolen att en interimistisk återkallelse i sex dagar på grund av en misstänkt rattfylleriförseelse inte utgjorde ett beslut rörande en anklagelse för brott. Domstolen anförde beträffande sanktionens karaktär bl.a. att den omedelbara återkallelsen inte förutsatte någon utredning i skuldfrågan och var helt oberoende av de straffrättsliga förfaranden som senare kunde följa. Den interimistiska återkallelsen framstod som en preventiv åtgärd för trafikanternas säkerhet; den var konstruerad främst för att ta potentiellt farliga trafikanter tillfälligt av vägarna.
Det finns viktiga skillnader mellan det franska system som bedömdes i Malige-fallet och det svenska regelsystemet. Bl.a. är ett körkortsingripande inte en automatisk följd av brottmålsdomen; det finns i princip möjlighet att underlåta att ingripa och att nyansera ingripandet med hänsyn till omständigheterna. Frågan är då om systemen kan anses skilja sig åt på något avgörande sätt i de avseenden som Europadomstolen tillmätte särskild betydelse vid bedömningen av om ett straff förelåg. Det finns anledning att mot denna bakgrund ytterligare något beröra det svenska systemet.
Enligt 5 kap. 3 § körkortslagen skall ett körkort återkallas om förutsättningarna enligt någon av åtta punkter är uppfyllda. Tre av dessa punkter tar inte sikte på fall där körkortshavaren begått brott utan gäller situationer där körkortshavaren inte bör ha körkort på grund av opålitlighet i nykterhetshänseende eller på grund av sjukdom, skada eller liknande. Det torde vara klart att en körkortsåterkallelse i dessa fall inte kan anses utgöra ett straff och fallen är inte av större intresse i förevarande sammanhang. Av intresse är däremot de punkter (1-4 och 6) där det normalt förutsätts att körkortshavaren har begått brott. Enligt vissa av dessa punkter (1, 2 och 4) är det - bortsett från ringa överträdelser - tillräckligt för att återkallelse skall ske att körkortshavaren har begått angivet brott. Det gäller i fråga om grov vårdslöshet i trafik och rattfylleri (punkt 1), s.k. smitning (punkt 2) och brott mot regler som är väsentliga från trafiksäkerhetssynpunkt (punkt 4). I övriga fall (punkterna 3 och 6) gäller som förutsättning för återkallelse - utöver att brott begåtts - att vissa andra rekvisit är uppfyllda. Enligt punkt 3 skall återkallelse ske om körkortshavaren genom upprepade brott i väsentlig grad har visat bristande vilja eller förmåga att rätta sig efter de bestämmelser som gäller i trafikens eller trafiksäkerhetens intresse för förare av motorfordon. Enligt punkt 6 skall återkallelse ske om det med hänsyn till annat brott som körkortshavaren gjort sig skyldig till kan antas att han inte kommer att respektera trafikreglerna och visa hänsyn, omdöme och ansvar i trafiken eller om han på grund av sina personliga förhållanden i övrigt inte kan anses lämplig som förare av körkortspliktigt fordon.
Enligt punkterna 1, 2 och 4 sker återkallelse således i princip direkt på grund av ett brott. När det gäller punkterna 3 (upprepade brott) och 6 (annat brott) är det däremot inte brottsligheten ensam utan brottsligheten i förening med andra faktorer - viljan och förmågan att rätta sig efter gällande regler respektive respekten för trafikreglerna, omdömet och ansvaret i trafiken eller lämpligheten med hänsyn till personliga förhållanden - som utgör grund för återkallelse. Det kan därför mot bakgrund av bl.a. Malige-fallet hävdas att en återkallelse enligt punkterna 1, 2 eller 4 ligger närmare att karaktäriseras som straff än en återkallelse enligt punkterna 3 eller 6. Samtidigt är det grundläggande syftet med samtliga återkallelsegrunder att ett körkort skall återkallas om körkortshavaren inte kan anses lämplig att inneha körkort. Den omständigheten att lagstiftaren därvid valt ut vissa brott som självständiga återkallelsegrunder, medan det i fråga om andra brott ställs ytterligare krav för återkallelse borde därför inte medföra att en återkallelse i de olika fallen karaktäriseras på olika sätt. En återkallelse enligt punkt 3 eller 6 hänför sig visserligen inte till ett enda brott utan till flera olika brott eller andra omständigheter. Detsamma kan dock gälla även vid återkallelse enligt punkterna 1, 2 och 4. Av större betydelse är dock att det inte heller i dessa fall föreligger någon automatik mellan det angivna brottet och återkallelsen. Enligt 5 kap. 9 § skall sålunda - med undantag för vissa rattfylleribrott - i stället för att körkortet återkallas körkortshavaren varnas om varningen av särskilda skäl kan anses vara en tillräcklig åtgärd. Föreligger synnerliga skäl får enligt 5 kap. 10 § andra stycket, med avvikelse från lagen, återkallelse underlåtas eller spärrtid sättas ned om det kan ske utan fara för trafiksäkerheten; underlåtes återkallelse får varning meddelas i stället.
Regleringen innebär således att man även vid prövningen av en fråga om körkortsingripande enligt punkterna 1, 2 och 4 har att beakta andra omständigheter än själva brottet och att detta gäller med avseende på både frågan om ett ingripande över huvud taget skall ske och - i förekommande fall - frågan om ingripandets omfattning, t.ex. spärrtidens längd. Detta talar för att man - vid bedömningen av om en körkortsåterkallelse med anledning av brott utgör straff eller säkerhetsåtgärd - inte bör göra någon skillnad mellan olika här behandlade fall (punkterna 1-4 och 6) beroende på grunden för återkallelse.
Vid en jämförelse mellan den här beskrivna svenska ordningen för körkortsingripanden och den ordning som var föremål för bedömning i Malige-fallet framkommer en påtaglig skillnad bl.a. såtillvida som ett ingripande enligt den svenska ordningen i princip inte är en automatisk följd av det fällande utslaget i brottmålsdomen. Även den svenska ordningen bygger emellertid i hög grad på schabloner och körkortsingripandena är följaktligen i mycket stor utsträckning direkt relaterade till överträdelsernas svårhetsgrad. Den omständigheten att ett körkortsingripande enligt den svenska lagstiftningen inte är en automatisk följd av brottmålsdomen kan därför inte på något avgörande sätt sägas skilja den svenska ordningen från den som bedömdes i Malige- fallet. Det bör vid bedömningen av om körkortsingripandena utgör straff också beaktas att det svenska systemet har det gemensamt med det franska att ingripandena till viss del får anses ha en bestraffande och avskräckande funktion.
Innan ställning tas till frågan om körkortsåterkallelserna bör betraktas som straff finns det anledning att anknyta också till Escoubet-fallet. Europadomstolen kom i det fallet fram till att en interimistisk återkallelse i sex dagar på grund av en misstänkt rattfylleriförseelse inte utgjorde ett beslut rörande en anklagelse för brott. Även enligt den svenska körkortslagstiftningen kan interimistiska återkallelser ske. I själva verket bygger lagstiftningen på att en körkortsåterkallelse med anledning av brott skall ske i så nära anslutning till brottet som möjligt och då på grundval av interimistiska beslut. Enligt 5 kap. 7 § körkortslagen skall ett körkort omhändertas av polis eller åklagare bl.a. om det på sannolika skäl kan antas att körkortet kommer att återkallas enligt 5 kap. 3 § 1 eller 4. Enligt 5 kap. 5 § körkortslagen skall ett körkort återkallas tills vidare i avvaktan på ett slutligt avgörande av återkallelsefrågan om det på sannolika skäl kan antas att körkortet kommer att återkallas slutligt på någon av de grunder som avses i 5 kap. 3 § 1-7.
Regeringsrätten har i förevarande mål inte anledning att ta ställning till i vad mån interimistiska beslut om körkortsingripanden innefattar straff eller säkerhetsåtgärd. Den omständigheten att det i det svenska systemet kan finnas fall som i nämnda avseende bör behandlas på samma sätt som Escoubet-fallet bör dock inte påverka bedömningen av hur man skall karaktärisera slutliga körkortsåterkallelser.
Regeringsrätten finner mot denna bakgrund att en körkortsåterkallelse i de fall som omfattas av punkterna 1-4 och 6 får anses utgöra ett straff i den mening som avses i artikel 4.1.
För att artikel 4.1 skall tillämpas är det som framgått inte tillräckligt att någon straffas på nytt för ett brott. Ytterligare rekvisit skall vara uppfyllda, bl.a. att straffet ådöms (eller lagföringen sker) i en "brottmålsrättegång" och att personen i fråga redan blivit "slutligt frikänd eller dömd i enlighet med lagen och rättegångsordningen i denna stat".
Vad först beträffar begreppet "brottmålsrättegång" (engelska "criminal proceedings"; franska "pénalement") synes det vid första påseende ligga närmast till hands att anse att en sådan föreligger så snart en rättegång kan utmynna i en brottspåföljd som utgör ett straff. Det kan dock ifrågasättas om en så långtgående tolkning är avsedd. Till att börja med framstår det som egendomligt - om nämnda tolkning varit avsedd - att man över huvud taget infört termen "brottmålsrättegång" i bestämmelsen; införandet tyder på att en begränsning av tillämpningsområdet varit avsedd (jfr Pena, Tidskrift för Sveriges Domareförbund nr 1/2000 s. 18). Det finns anledning att här erinra om att domstolen i en rättegång angående körkortsingripande på grund av trafikbrott inte gör någon ny prövning av brottet; det är alltså inte en brottmålsrättegång i den meningen att själva brottet prövas. Det sagda talar för att termen brottmålsrättegång bör reserveras för rättegångar av sistnämnda slag, dvs. rättegångar där brottet prövas.
Av intresse i sammanhanget är vidare den officiella kommentar (Explanatory Report) som utfärdats med avseende på det sjunde tilläggsprotokollet. I punkt 32 i kommentaren anförs följande:
"Article 4, since it only applies to trial and conviction of a person in criminal proceedings, does not prevent him from being made subject, for the same act, to action of a different character (for example, disciplinary action in the case of an official) Barry to criminal proceedings."
Det är således tydligt att disciplinförfaranden mot t.ex. statstjänstemän kan falla utanför artikel 4.1. Däremot ger kommentaren inte något klart besked i frågan om hur gränsdragningen i övrigt skall ske mellan "criminal proceedings" och förfaranden som föranleds av ett brott och som medför en påföljd men som ändå faller utanför artikel 4.1. Det bör påpekas att den omständigheten att disciplinförfaranden nämns inte behöver strida mot synsättet att en rättegång skall anses utgöra en brottmålsrättegång så snart brottspåföljden utgör ett straff, eftersom disciplinpåföljder i Europadomstolens praxis beroende på omständigheterna har ansetts kunna falla utanför ramen för vad som enligt artikel 6 skall anses utgöra straff. Samtidigt kan konstateras att kommentaren inte lägger några hinder i vägen för en tolkning som innebär att det svenska förfarandet vid körkortsingripanden faller utanför artikel 4.1 såsom en "action of a different character".
När det sedan gäller förutsättningen att personen ifråga redan skall ha blivit "slutligt frikänd eller dömd i enlighet med lagen och rättegångsordningen i denna stat" bör följande framhållas. Av den officiella kommentaren (punkt 29 jfrd med punkt 22) framgår att härmed i första hand avses att det skall föreligga en lagakraftvunnen dom i saken. Om man ser till ordalagen i artikeln ligger det dock nära till hands att läsa dessa så att - för det fall lagstiftningen i ett land föreskriver att ett brott skall föranleda brottspåföljder enligt två skilda förfaranden - personen i fråga blivit slutligt dömd enligt den nationella lagstiftningen först sedan båda förfarandena slutförts. Även i detta avseende lämnar således bestämmelserna utrymme för skilda tolkningar (se även Högsta domstolens dom den 29 november 2000 i mål nr B 868-99).
När det gäller Europadomstolens inställning i de nu berörda avseendena är bl.a. det tidigare berörda Malige-fallet av visst intresse. Det bör då till att börja med påpekas att den talan som Evans förde gick ut på att det automatiska poängavdraget - utan möjlighet för honom som körkortsinnehavare att överklaga till domstol - berövat honom hans rätt till tillträde till domstol enligt artikel 6.1. Domstolen fann som sagt att det var fråga om anklagelse för brott - och även ett straff - och att artikel 6.1 var tillämplig. Av särskilt intresse i förevarande sammanhang är att domstolen fann att kraven i artikel 6.1 var tillgodosedda genom den domstolsprövning som föregick den fällande domen och att konventionen inte kunde anses kräva en ytterligare domstolsprövning avseende poängavdraget. Något uttalande om att den franska ordningen - med delvis skilda system för vanlig brottspåföljd respektive körkortsingripande - skulle kunna strida mot artikel 4.1 gjordes inte. Av intresse är också ett fall om prövningstillstånd (admissibility) hos Europadomstolen som avgjordes den 30 maj 2000 (appl. no. 31982/96 by R.T. against Switzerland). Sökanden (R.T.) hade på grund av ett rattfylleribrott först fått sitt körkort återkallat av en administrativ myndighet och därefter dömts till fängelse och böter av en annan myndighet. Sedan R.T. överklagat beslutet om körkortsåterkallelse fastställdes härefter detta beslut av en förvaltningsdomstol. Domstolen fann att någon brottmålsrättegång inte hade upprepats i strid med artikel 4.1, varvid domstolen bl.a. pekade på att de olika sanktionerna fängelse, böter och körkortsåterkallelse var förutsedda i den nationella lagstiftningen.
Regeringsrätten gör följande sammanfattande bedömning.
En återkallelse av körkort på grund av brott får anses utgöra ett straff i den mening som avses i artikel 4.1. Varken artikelns ordalydelse eller den officiella kommentaren ger något klart svar på frågan om det svenska förfarandet vid sådana körkortsåterkallelser omfattas av artikelns begrepp "brottmålsrättegång". Det ges inte heller något klart besked i frågan om körkortsinnehavaren skall anses "slutligt dömd" redan genom en lagakraftvunnen dom av allmän domstol på grund av trafikbrottet. Formuleringarna i de sistnämnda båda avseendena tyder dock enligt Regeringsrättens mening närmast på att båda frågorna bör besvaras med nej.
Det finns anledning att vid tolkningen av artikeln också beakta ändamålet med denna. Det kan då konstateras att det ansetts vara ett viktigt rättssäkerhetskrav att den som slutligt dömts eller frikänts skall vara trygg i den meningen att han är skyddad mot att åtalas och straffas på nytt för samma brott. Den svenska ordningen innebär att den som åtalas för ett trafikbrott redan från början vet - eller bör veta - att en lagakraftvunnen fällande dom normalt kommer att följas av ett körkortsingripande. Det förhållandet att detta ingripande sker i ett separat förfarande synes inte innebära att trygghets- och rättssäkerhetsintressena eftersätts. Den svenska ordningen synes med andra ord inte strida mot ändamålet bakom artikel 4.1.
Ett starkt stöd för att den svenska ordningen för körkortsåterkallelse på grund av trafikbrott inte står i strid med artikel 4.1 ger Europadomstolens avgöranden i Malige-fallet och i det förenämnda fallet om prövningstillstånd (R.T. mot Schweiz). Europadomstolens uttalanden och slutsatser i dessa fall kan - även om det i Malige-fallet inte var fråga om en direkt tillämpning av artikel 4.1 - inte tolkas på annat sätt än att ett brott kan föranleda att olika sanktioner påförs av skilda myndigheter och domstolar om detta är förutsatt i lagstiftningen.
Regeringsrätten kommer mot denna bakgrund sammanfattningsvis fram till att artikel 4.1 inte utgör något hinder mot att tillämpa körkortslagens bestämmelser.
I likhet med underinstanserna finner Regeringsrätten att 30 kap. 9 § första stycket rättegångsbalken - som C.N. också åberopat - inte är tillämpligt i körkortsmål.
Med hänsyn till det anförda och då det inte framkommit annan grund för ändring av kammarrättens dom skall överklagandet avslås.
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten avslår överklagandet.