Klagorätt ----- Fråga om klagorätt beträffande beslut om att anta en detaljplan. En kommun har antagit en detaljplan vars syfte är att omvandla ett tidigare industriområde till kvarter för bostadsändamål. Planområdets enda tillfartsväg utgörs av en villagata. Vissa av fastighetsägarna längs med villagatan har överklagat kommunens beslut. Mark- och miljööverdomstolen har funnit att den trafikökning som detaljplanen kommer medföra får, med hänsyn till gatans karaktär, anses vara påtaglig. Till skillnad från mark- och miljödomstolen har Mark- och miljööverdomstolen därför funnit att dessa fastighetsägare har rätt att överklaga kommunens beslut att anta detaljplanen.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Mark- och miljööverdomstolen undanröjer mark- och miljödomstolens dom såvitt avser beslutet att avvisa MB, UB, CG, CH, JH, LJ, MJ, ACW och NW överklaganden och återförvisar målet till mark- och miljödomstolen för fortsatt handläggning.
MB, UB, CG, CH, JH, LJ, MJ, ACW och NW (MB m.fl.) har yrkat att de ska tillerkännas klagorätt.
Nyköpings kommun har motsatt sig ändring av mark- och miljödomstolens dom.
MB m.fl. har anfört i huvudsak detsamma som vid prövningen i underinstans samt lagt till i huvudsak följande. Även om de inte är bosatta inom planområdet är de särskilt berörda eftersom trafikmängden kraftigt kommer att öka på Kråkbergsvägen. Det är dessutom felaktigt att den planerade bebyggelsen med sjuvåningshus inte kommer att synas från deras fastigheter. De har framfört synpunkter under planprocessen som inte har blivit tillgodosedda. De har även fått underrättelse om beslutet med besvärshänvisning varför de borde ha haft rätt att överklaga beslutet.
Nyköpings kommun har anfört i huvudsak följande: Tillfart till XXX kommer huvudsakligen ske via Kråkbergsvägen medan XXY och XXZ har sin huvudsakliga tillfart via Spinnvägen. Kråkbergsvägen och den belagda yta som finns anlagd där vägen slutar används i dagsläget frekvent för parkering. Vanligtvis är hela Kråkbergsvägen och den hårdgjorda ytan ianspråktagen för parkering under kontorstid vilket genererar mycket trafik. Avståndet till planområdet från de klagandes fastigheter som är närmast belägna uppgår till drygt 200 meter. Planområdet är inte synligt från de klagandes fastigheter. I detta fall är inte de klagandes fastigheter belägna i eller i direkt anslutning till planområdet. Det är inte heller så att enbart en gata eller väg skiljer klagandenas fastigheter från planområdets gräns. Vid en samlad bedömning anser kommunen att de klagande inte har rätt att överklaga antagandet av detaljplanen.
Frågan Mark- och miljööverdomstolen har att pröva är om Nyköpings kommuns beslut att anta den nu aktuella detaljplanen kan anses angå MB m.fl. på ett sådant sätt att de har rätt att överklaga beslutet.
Som framgår av mark- och miljödomstolens dom är äldre plan- och bygglagen (1987:10), ÄPBL, tillämplig då detaljplaneärendet påbörjades före den 2 maj 2011. Vidare framgår av mark- och miljödomstolens dom att rätten att överklaga ett beslut att anta en detaljplan följer av de allmänna bestämmelserna om klagorätt i 22 § förvaltningslagen (1986:223). Av denna bestämmelse följer bl.a. att beslut endast får överklagas av den som beslutet angår. Därutöver ska klaganden skriftligen ha framfört synpunkter under utställningstiden som inte blivit tillgodosedda, 13 kap. 5 § ÄPBL.
Enligt praxis anses beslut om att anta en detaljplan angå ägare till en fastighet som ligger inom planområdet, direkt gränsar till planområdet eller endast skiljs åt av en gata eller en väg. Skulle en fastighet i nära grannskap vara berörd på något särskilt sätt kan också den omständigheten föra med sig att beslutet angår ägaren så som förutsätts för ett överklagande. Avgörande för rätten att överklaga är den effekt som beslutet har för klaganden. En fastighetsägare kan t.ex. orsakas påtagliga olägenheter av ett planbeslut genom att den planerade bebyggelsen förutsätter genomfartstrafik vid fastigheten, även om fastigheten ligger utanför planområdet (se NJA 2017 s. 421). En fastighetsägare har också tillerkänts klagorätt då en detaljplan skulle medföra en påtagligt ökad båttrafik vid klagandens fastighet trots att fastigheten inte angränsade till planområdet. (se Mark- och miljööverdomstolens avgörande 2017-07-04 i mål nr P 4560-17). Bedömningen av klagorätt ska dock göras med viss restriktivitet (se NJA 2017 s. 421).
Syftet med den nu aktuella detaljplanen är att omvandla ett tidigare industriområde på fastigheten XXX till kvarter för främst bostadsändamål. Inom planområdet skapas ett bostadskvarter med cirka 147 lägenheter. All in- och utfart till planområdet kommer att ske via Kråkbergsvägen som enligt planbeskrivningen har cirka sex meter bred vägbeläggning. Enligt planbeskrivningen bedrivs ingen verksamhet inom planområdet i dag. Den nya bostadsbebyggelsen kommer därför innebära en trafikökning och generera cirka 800 trafikrörelser per årsmedeldygn på Kråkbergs-vägen, vilket innebär totalt cirka 1 300 trafikrörelser per årsmedeldygn. Enligt planbeskrivningen planeras även en gång- och cykelväg längs Kråkbergsvägens norra sida för att förbättra säkerheten.
sammanlagt tio villafastigheter. Direkt söder om villafastigheterna går en järnväg vilket innebär att de boende på Kråkbergsvägen redan i dag är utsatta för buller från spårtrafik. Som nämnts kommer denna villagata att utgöra det nu aktuella planområdets enda tillfartsväg. Verksamheten som bedrivs i dag inom planområdet är begränsad och den trafikökning som detaljplanen kommer att medföra får med hänsyn till gatans karaktär anses vara påtaglig. Mot denna bakgrund bedömer Mark- och miljööverdomstolen att beslutet att anta detaljplanen får sådana effekter för klagandena att de har rätt att överklaga det. Samtliga klagande har skriftligen framfört synpunkter under utställningstiden som inte blivit tillgodosedda. Mark- och miljödomstolens beslut att avvisa överklagandena från MB m.fl. ska därför undanröjas. I övrigt står mark- och miljödomstolens dom fast. Det är inte lämpligt att Mark- och miljööverdomstolen som första instans prövar klagandenas invändningar mot detaljplanen. Målet ska därför återförvisas till mark- och miljödomstolen för fortsatt handläggning.
Domen får enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättsråden Blevins och Davis, tekniska rådet Hampton samt tf. hovrättsassessorn Mann Dreijer, referent.
Föredragande har varit Brooks.
Detaljplan för XXX m.fl.
Mark- och miljödomstolen avvisar överklagandena från MB, UB, SE, Essin Fastighets AB, CG, CH, JH, LJ, MJ, ACW och NW.
Mark- och miljödomstolen avslår överklagandet från Kulturföreningen Bergatrollen.
Bygg- och tekniknämnden i Nyköpings kommun (nämnden) beslutade den 20 december 2016 att anta detaljplan för XXX m.fl. i Nyköping. Länsstyrelsen i Södermanlands län (länsstyrelsen) beslutade den 5 januari 2017 att inte överpröva nämndens beslut att anta detaljplanen.
Nämndens beslut har överklagats till mark- och miljödomstolen av MB, UB, SE, Essin Fastighets AB, CG, CH, JH, LJ, MJ, ACW och NW, samt Kulturföreningen Bergatrollen.
YRKANDEN M.M.
MB, UB, SE, Essin Fastighets AB, CG, CH, JH, LJ, MJ, ACW och NW har yrkat att kommunens beslut ska upphävas. Till grund för sin talan har de anfört sammanfattningsvis följande.
De har lämnat in synpunkter i samband med tidigare samråd men inte fått sina synpunkter besvarade eller tillmötesgångna. De anser att planen är överexploaterad och inte följer riktlinjerna i den fördjupade översiktsplanen. Tillfarten till det nya området sker via en befintlig väg i ett område som har ett tydligt arkitektoniskt program. Planen tar inte hänsyn till befintlig bebyggelse och visar inte på några åtgärder för att säkerställa en säker trafiklösning. De saknar ett gestaltningsprogram och samrådsmöte.
Kulturföreningen Bergatrollen (föreningen) har yrkat att detaljplanen ska upphävas. Till stöd för talan har föreningen anfört huvudsakligen följande.
Föreningen hyr sedan sex år tillbaka magasinet på XYZ av Nyköpings kommun. Fastigheten ligger inom planområdet. Föreningen har trots detta inte fått kännedom om detaljplanen för XXX och därför inte tidigare än i maj 2016 kunnat lämna synpunkter på förslaget. De upptäckte själva under våren 2015 via kommunens hemsida att detaljplanen fanns för utställning och kontaktade då kommunen för att vara med på sändlistan. Om de hade haft möjlighet att yttra sig tidigare hade de t.ex. efterfrågat en antikvarisk utredning.
Utformningen av detaljplanen frångår riktlinjerna för ny bebyggelse i den fördjupade översiktsplanen och kolliderar med områdets kulturhistoriska miljö. Föreningen ifrågasätter bedömningen att det är tillräckligt att byggnaden på XXX och XYZ finns kvar för att bevara den kulturhistoriska miljön. En antikvarisk utredning efterfrågas.
Den tillåtna byggnadshöjden är för stor och utmanar stadens historiskt viktiga byggnader. Storskaligheten är okänslig med hänsyn till omgivningen och stadssiluetten.
Av handlingarna framgår att detaljplaneärendet påbörjats hos kommunen före maj 2011. Av övergångsbestämmelserna i plan- och bygglagen (2010:900), punkt 2, följer att den äldre plan- och bygglagen (1987:10), ÄPBL, därför är tillämplig.
MB, UB, SE, Essin Fastighets AB, CG, CH, JH, LJ, MJ, ACW och NW har överklagat nämndens beslut. Klagandena har anfört att deras fastigheter ligger i anslutning till planområdet, samt att de informerats av kommunen om sin rätt att överklaga. Av handlingarna i målet framgår att de aktuella personerna och bolaget är bosatta eller registrerade på fastigheter som är belägna drygt 250 meter från planområdet, med en mellanliggande väg och skogsfastighet.
ÄPBL innehåller inga särskilda bestämmelser i fråga om vem som kan överklaga ett beslut att anta en detaljplan. I stället tillämpas 22 § förvaltningslagen (1986:223).
Av denna bestämmelse följer att beslut endast får överklagas av den som beslutet angår (Mark- och miljööverdomstolens dom i mål nr P 10894-13).
Enligt föreliggande praxis anses beslut avseende detaljplaner angå ägare till de fastigheter som ligger inom planområdet eller som gränsar direkt till detta eller endast skiljs åt av en väg. Därutöver anses beslutet angå ägare till fastigheter i nära grannskap, om de är särskilt berörda med hänsyn till arten och omfattningen av den aktuella åtgärden, natur- eller trafikförhållandena på platsen m.m. (jfr t.ex. MÖD P 10894-13 och RÅ 2010 ref. 13).
Med anledning av att samtliga klaganden i målet utom föreningen är bosatta eller, med avseende på Essin Fastighets AB, har sin registrerade besöksadress, på fastigheter utanför planområdet kan beslutet att anta detaljplanen inte anses angå dem på ett sådant sätt att de kan anses ha talerätt. Det är inte tillräckligt att trafiken till och från de nya bostäderna kommer att gå på vägen förbi deras fastigheter för att de ska anses särskilt berörda. Deras talan ska därför avvisas.
tidigare än i maj 2016 kunnat lämna in synpunkter på förslaget.
Av handlingarna i målet framgår att föreningen inte har stått med på sändlistan för de olika besluten i planprocessen förrän den sista, förnyade, utställningen av detaljplanen i juni 2016. I det efterföljande granskningsutlåtandet den 2 december 2016 framgår att föreningen inkommit med ett yttrande över det utställda planförslaget.
I 5 kap. 20 § ÄPBL anges att när ett planprogram utarbetas och när förslag till detaljplan upprättas, ska kommunen samråda med länsstyrelsen, lantmäterimyndigheten och kommuner som berörs av programmet eller förslaget. Sakägare och de bostadsrättshavare, hyresgäster och boende som berörs av programmet eller förslaget samt de myndigheter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av programmet eller förslaget ska beredas tillfälle till samråd.
Att kommunen ska bereda tillfälle till samråd innebär inte att kommunen behöver gå ut till var och en av de berörda intressenterna med direkt information. Formerna för samrådet får anpassas till det enskilda planärendet. Nämnden har i förevarande mål annonserat i tidning samt anslagit förslaget på kommunens anslagstavla. Mark-och miljödomstolen bedömer att åtgärderna varit tillräckliga med hänsyn till det aktuella planförslaget.
Enligt 5 kap. 25 § 3 punkten ÄPBL ska underrättelse om innehållet i en kungörelse om utställning av planförslag sändas per brev till andra som har ett väsentligt intresse av förslaget. Föreningen har noterats i sändlistan för den förnyade utställningen av planförslaget i juni 2016 och har enligt egen uppgift informerats, eller i vart fall fått kännedom om, utställning av planen. Föreningen har också inkommit med ett yttrande över planförslaget, vilket har tagits upp och bemötts av kommunen i granskningsutlåtandet. Föreningen kan enligt mark- och miljödomstolens mening därför inte anses ha gått miste om tillfälle att yttra sig under planprocessen.
Mark- och miljödomstolen finner sammantaget inte skäl att upphäva detaljplanen på grund av fel i handläggningen i planprocessen.
Det är en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten, 1 kap. 2 § ÄPBL. Det är alltså kommunen som, inom vida ramar, avgör hur bebyggelsemiljön ska utformas i kommunen.
Regeringsrätten har angående prövningen i mål avseende detaljplaner gjort följande uttalanden (RÅ 1994 ref. 39). Genom praxis är fastslaget att plan- och bygglagstiftningen bygger på principen om decentralisering av beslutsfattandet och kommunal självbestämmanderätt i frågor som rör bl.a. riktlinjerna för markanvändningen inom kommunen. En konsekvens av detta är att den statliga kontroll som besvärsprövningen innefattar i många fall bör stanna vid en prövning av om ett överklagat kommunalt beslut ligger inom ramen för det handlingsutrymme som de materiella reglerna ger kommunen. Vad särskilt gäller frågan om beaktande av det som utgör riksintressen förutsätter ÄPBL att den statliga tillsynen och kontrollen i första hand utövas av länsstyrelsen under samrådsförfarandet och vid prövning eller beslut enligt bestämmelserna i 12 kap. ÄPBL. Även det senast sagda kan föranleda en väsentlig begränsning av den materiella prövning som ska göras i ett besvärsärende.
I förevarande mål har föreningen anfört bl.a. att detaljplanen avviker från den fördjupade översiktsplan som gäller för området. Föreningen efterfrågar en antikvarisk utredning och anser att de föreslagna byggnaderna kolliderar med den kulturhistoriska miljön. Föreningen har vidare anfört att den föreslagna
bebyggelsens skala och gestaltning utmanar historiskt viktiga byggnader i staden.
Översiktsplaner är enligt 1 kap. 3 § ÄPBL inte bindandande, varför avvikelser från översiktsplanen inte heller kan utgöra skäl i sig för att upphäva ett detaljplanebeslut. Av praxis framgår, som angivits ovan, att frågor om riksintressen främst bevakas av statliga instanser, i detta fall länsstyrelsen. Av handlingarna i målet framgår att länsstyrelsen under planprocessen genom yttranden till kommunen bevakat bl.a. riksintresset för kulturmiljön. Länsstyrelsen har därefter med stöd av bestämmelserna i 12 kap. 2 § ÄPBL beslutat att inte överpröva kommunens antagandebeslut. Det innebär att länsstyrelsen bedömt att detaljplanen kan genomföras utan att påtaglig skada på riksintresset för kulturmiljö uppstår. Vad klagandena anfört ger inte anledning att göra någon annan bedömning än den länsstyrelsen gjort.
Mark- och miljödomstolen bedömer att vad föreningen anfört i övrigt om bl.a. skala och byggnadshöjd inte heller utgör tillräckliga skäl för att upphäva antagandebeslutet. Ett genomförande av detaljplanen kan slutligen inte anses medföra sådana olägenheter för föreningen att beslutet om detaljplanen ska upphävas. Överklagandet ska därför avslås.
Överklagande senast den 10 augusti 2017.
I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Nelson, ordförande, och tekniska rådet Chandler. Målet har handlagts av beredningsjuristen Sanchez.