För bullerskydd utmed väg (fråga om planen borde antagits av kommunfullmäktige m.m., avslag)
Not 174. Ansökan av Griffin om rättsprövning av beslut ang. detaljplan och fastställande av arbetsplan för utbyggnad av väg. - Väghållningsmyndigheten, Vägverket region Väst, upprättade en arbetsplan för utbyggnad av väg E6/E20 på delen förbi Gårda mellan km 0/000-2/160 enligt arbetsplanens planritningar. Arbetsplanen var daterad den 28 november 1997 och reviderad den 20 januari 1998 avseende teckenförklaring "trafikområde" samt reviderad den 1 december 1998 avseende: - utökat vägområde för att inrymma bullerskydd i Södra och Norra Jakobsdal och för att vara i överensstämmelse med upprättad detaljplan, - ändrad av- och påfart i anslutning till kv. Eken så att beskärning av kvarterets flygel inte behövs, - förlängning av avåkningsskyddet utmed väg E6/E20:s västra sida mot norr förbi fastigheten Bö 3:2, - flyttad gångförbindelse mellan Lopez och Gårda söderut till ett läge norr om Tritongatans förlängning. Gångförbindelsen kommer då att i sin helhet vara belägen inom gällande plans trafikområde, - flyttad anslutande ramp (väg 40) från öster till väg E6/E20 i Kallebäcksmotet närmare väg E6/E20, en viss justering av avfartsrampen från söder som ansluter till Örgrytevägens norra sida vid Örgrytemotet. - Arbetsplanen innehöll vidare bl.a. en miljökonsekvensbeskrivning i enlighet med 15 § väglagen (1971:948) och Vägverkets föreskrifter. - Länsstyrelsen i Västra Götalands län hade den 4 februari 1998 godkänt miljökonsekvensbeskrivningen. -Byggnadsnämnden i Göteborgs kommun (1999-02-23, § 86)beslöt att anta detaljplan för bullerskydd utmed del av väg E6/E20 inom stadsdelen Bö i Göteborgs kommun. - Av planbeskrivningen framgick att detaljplanen skulle möjliggöra anordnande av bullerskydd mellan väg E6/E20 och kvarteren Valthornssnäckan, Skålsnäckan Midasörat och Pärlmusslan söder om Örgrytemotet. I den nu gällande detaljplanen var området avsatt som allmän platsmark. Den nu antagna planen innebar att vägområdet utvidgades åt öster för att säkerställa mark för ordnande av bullerskydd. - Länsstyrelsen hade som regional planmyndighet den 23 mars 1999 beslutat att inte på eget initiativ överpröva byggnadsnämndens beslut (prövning enligt 12 kap. 2 § plan- och bygglagen, 1987:10, PBL). - Sedermera beslöt Vägverket (1999-06-10) att fastställa den reviderade arbetsplanen. - Vägverket beslutade samtidigt om indragning från allmänt underhåll av ramper vid Örgrytemotet och Kallebäcksmotet när vägutbyggnaden öppnas för trafik. - Vägverket förordnade vidare att vägutbyggnaden inte fick påbörjas förrän såväl arbetsplanen som berörd detaljplan vunnit laga kraft. - Som motiv för beslutet anförde Vägverket följande. Huvudsakliga motiv för utbyggnaden av nu aktuell arbetsplan är en ökad trafiksäkerhet, framkomlighet samt att ge de boende efter vägen avsevärt lägre bullerstörningar. - Vägobjektet ingår i den s.k. Göteborgsöverenskommelsen som är en plan för att genom åtgärder i det samlade trafiksystemet förbättra regionens miljösituation, öka tillgängligheten till regioncentrum samt skapa bättre förutsättningar för regionens utveckling. - I Göteborgsöverenskommelsen 1993 anges följande beträffande vägtrafiken. Överenskommelsen syftar till att säkerställa att huvudvägnätet i den centrala delen av Göteborgsregionen skall fungera under överblickbar framtid. Det gäller särskilt för väg E6. För att uppnå detta erfordras att det statliga vägnätet byggs om och kompletteras i sådan omfattning att vägtrafiksystemet medverkar till måluppfyllelsen "bättre miljö, ökat trafiksäkerhet, ökad tillgänglighet och förbättrade möjligheter till regional utveckling". - När den nya vägen är byggd behövs inte längre för det allmänna de till indragning föreslagna vägdelarna. De bör därför dras in från allmänt underhåll. Indragningen medför ingen olägenhet för bygden. - Den i arbetsplanen föreslagna vägutbyggnaden tillgodoser ändamålet med vägen med minsta intrång och olägenhet utan oskälig kostnad. - Redan innan Vägverket meddelade sitt beslut hade den av Byggnadsnämnden i Göteborg den 22 februari 1999 antagna detaljplanen överklagats av Griffin m.fl. hos länsstyrelsen varvid Griffin bl.a. anförde följande. En väsentlig aspekt som negligerats i hela planarbetet trots hans flertaliga påpekanden är frågan om risken för olyckor i närområdet till väg E6/E20 beroende på att denna väg utgör transportled för farligt gods. Kommunen har nyligen antagit en fördjupad översiktsplan just avseende transporter för farligt gods. Enligt denna skall bostadsbebyggelse inte ligga närmare än 100 meter från sådan transportväg. - Det bör särskilt framhållas att någon riskanalys inte utförts trots att avståndet mellan bebyggelsen och vägen inte är större än 25 meter. Det är inte ens behandlat vad ett bullerskydd betyder för säkerhetsfrågorna. - Det är en formell brist att någon miljökonsekvensutredning belysande riskfrågorna jämte en riskanalys inte tillhör planhandlingarna. Dessutom har detaljplaneförslaget inte föregåtts av ett program. - Ovanstående visar tydligt att planärendet vilar på undermåligt beslutsunderlag. - Det förhåller sig vidare på det sättet att byggnadsnämnden inte äger befogenhet att anta en detaljplan med så vittgående konsekvenser. Planförslaget har nämligen principiell beskaffenhet, vilket inte minst det förhållandet att kommunfullmäktige antagit särskilda riktlinjer för "riskzoner" visar. När byggnadsnämnden antog detaljplaneförslaget hade nämnden redan godtagit förslaget till översiktsplan och ärendet låg för prövning i kommunfullmäktige. - Länsstyrelsen i Västra Götaland (1999-09-01) avvisade överklagandena från flera klaganden och avslog i övrigt överklagandena. - Som motivering för sitt avslagsbeslut anförde länsstyrelsen bl.a. följande. Vad först gäller frågan om byggnadsnämnden haft befogenhet att anta detaljplanen föreskrivs i 5 kap. 29 § PBL att detaljplaner skall antas av kommunfullmäktige. Fullmäktige får dock uppdra åt byggnadsnämnden att anta planer som inte är av principiell beskaffenhet eller i övrigt av större vikt. - I förarbetena till PBL (prop. 1985/86:1 s. 624-625) anförde departementschefen följande angående möjligheterna för fullmäktige att delegera sin beslutanderätt i fråga om planer: "Någon ändring i de principer som brukar tillämpas ifråga om delegation anser jag inte att 29 § skall innebära. Det betyder att beslut att anta sådana planer - och framför allt ändringar av planer - som är av rutinkaraktär eller av ringa intresse från allmän synpunkt bör delegeras. Däremot bör fullmäktige själv anta detaljplaner för större områden, planer som reglerar många motstridiga intressen, särskilt känsliga miljöer eller som är av principiellt intresse. Fullmäktige bör också själv anta planer som medför större ekonomiska eller andra åtaganden för kommunen, om inte åtagandet redan beslutats i större sammanhang. - Principerna för delegering bör enligt min mening också påverkas av tidsaspekten . När fullmäktige har hunnit anta översiktsplanen enligt 4 kap. PBL inträder ett annat läge. Översiktsplanen har bl.a. till uppgift att ge riktlinjer för detaljplaneläggningen. En genomarbetad översiktsplan kan alltså ge möjlighet till en ökad delegation." - Området ingår visserligen bland "värdefulla miljöer i Göteborg" men planens syfte är endast att reservera mark för uppförande av ett bullerskydd på en begränsad sträcka utmed väg E6/E20 genom Göteborg. Länsstyrelsen gör därför den bedömningen att byggnadsnämnden har haft befogenhet att besluta i planfrågan. - Flera av klagandena har framhållit att detaljplanen inte är grundad på ett program enligt 5 kap. 18 § PBL. Enligt denna bestämmelse skall en detaljplan grundas på ett program som anger utgångspunkter och mål för planen, om det inte är onödigt. - Syftet med programmet är att dialogen mellan kommunen och de kommuninnevånare som berörs av ett planärende skall komma till stånd på ett tidigt stadium. Härigenom uppnås dels att kommunens beslutsunderlag i ett tidigt skede breddas med de berördas erfarenheter och synpunkter, dels att berörda sakägare och boende m.fl. ges möjlighet till insyn och påverkan innan kommunens ställningstaganden är låsta. - Av planbeskrivningen under rubriken "Planens syfte och huvuddrag" framgår bl.a. att bullerskyddens anordnande ingående har diskuterats i samband med vägprojektering för en breddning och uträtning av väg E6/E20 på aktuell sträcka. Utredning och förslag finns beskrivet i ett "Estetiskt program" som upprättats i november 1997 och som ingår i den arbetsplan som enligt väglagens bestämmelser upprättats för E6/E20 förbi Gårda. Detta underlagsmaterial är fogat till planhandlingarna. Med hänsyn till det anförda anser länsstyrelsen att ett särskilt program för den nu överklagade detaljplanen inte är nödvändigt. - Griffin har framhållit att den nu aktuella detaljplanen inte avser en begränsad fråga om bullerskydd. Planändringen är en del av planerad ombyggnad av väg E6/E20. Eftersom vägombyggnaden till sin karaktär är ett övergripande ställningstagande med vittgående konsekvenser är det en klar brist att någon miljökonsekvensbeskrivning inte finns fogad till detaljplanen. Det är nog riktigt att en utförlig miljökonsekvensbeskrivning för hela vägprojektet bör inbegripa även miljökonsekvenserna av detaljplanen. Den miljökonsekvensbeskrivning som upprättats i arbetsplanen har emellertid en vilseledande för att inte säga direkt felaktig beskrivning av sakförhållandena avseende transporter med farligt gods. Detta förhållande har blivit än tydligare i och med att kommunen antagit en fördjupad översiktsplan avseende transporter med farligt gods. För övrigt kräver procedurreglerna att varje separat ärende innehåller den miljökonsekvensbeskrivning som är nödvändig. - Enligt 5 kap. 18 § andra stycket PBL skall en miljökonsekvensbeskrivning upprättas om detaljplanen medger en markanvändning av mark eller byggnader eller andra anläggningar som innebär betydande påverkan på miljön, hälsan eller hushållningen med mark och vatten och andra resurser. - Som Griffin anfört har en miljökonsekvensbeskrivning upprättats samband med vägprojektet E6/E20 förbi Gårda. Denna miljökonsekvensbeskrivning ingår även som underlag för den nu överklagade detaljplanen, vilket framgår av samrådshandlingarna. - Enligt länsstyrelsens bedömning är det tillräckligt att det upprättats en miljökonsekvensbeskrivning gemensamt för de två ärendena. Av denna beskrivning framgår vilka miljökonsekvenser hela vägprojektet, inklusive bullerplank, har på bl.a. boende- och vistelsemiljön, kulturmiljön och landskapsbilden/stadsbilden. Mot bakgrund härav anser länsstyrelsen inte att planärendet vilar på ett otillräckligt beslutsunderlag. - I planbeskrivningen förekommer detaljerade beskrivningar av hur bullerskyddet är avsett att placeras och utformas. Dessa frågor har dock inte reglerats i den antagna planen på annat sätt än att mark för allmän plats som hittills avsatts som park nu istället avsätts för lokaltrafik, parkering, genomfartstrafik samt för bullerskydd med föreskrift om plantering. Bullerskyddets höjd, exakta placering och utförande i övrigt regleras således inte genom detaljplanen. Frågor av detta slag måste följaktligen bedömas i samband med bygglovsprövningen. Länsstyrelsen anser inte att detaljplanen med sålunda redovisad markanvändning medför en försämring av klagandenas boendemiljö eller olägenheter i övrigt för dem av sådant slag att detaljplanen av dessa skäl inte kan godtas. Överklagandena skall därför avslås. - Både länsstyrelsens beslut och Vägverkets ovan redovisade beslut från den 10 juni 1999 överklagades hos regeringen av Griffin m.fl. - Regeringen (Miljödepartementet, 2000-02-04) avslog i två skilda beslut överklagandena rörande såväl arbetsplanen som detaljplanen. - Som skäl för sitt avslagsbeslut när det gällde överklagandet av arbetsplanen yttrade regeringen att det inte framkommit några omständigheter som föranledde en annan bedömning än den Vägverket gjort. - Som motivering till sitt avslagsbeslut rörande det klandrade detaljplanebeslutet anförde regeringen följande. Av handlingarna framgår att gällande plan anger allmän plats, park för det område som ingår i aktuell plan och trafikändamål för området väster därom. Den aktuella planen möjliggör anordnande av bullerskydd utmed en del av väg E6/E20 men behandlar inte utformningen av trafikleden som sådan eller frågor om vilka transporter som kan ske på den. Regeringen finner på grund härav att det inte finns skäl att frångå länsstyrelsens bedömning att byggnadsnämnden har haft befogenhet att anta planen. Vidare finner regeringen att den miljökonsekvensbeskrivning som åberopas är tillräcklig för den prövning som skall ske i detta ärende. - Regeringen finner vid prövningen i sak att detaljplanens utformning inte kan anses innebära sådana olägenheter för klagandena att planen av det skälet inte kan godtas. Den närmare placeringen och utformningen av ett bullerskydd regleras inte i planen utan får behandlas vid bygglovsprövningen. - Vad klagandena anfört utgör inte heller i övrigt skäl att upphäva beslutet att anta planen. Överklagandena bör därför avslås. - Griffin ansökte om rättsprövning och yrkade att Regeringsrätten upphävde regeringens beslut. Han anförde bl.a. följande. Den för utbyggnaden av vägen nödvändiga ändringen av detaljplanen har antagits av Byggnadsnämnden i Göteborgs kommun och inte av kommunfullmäktige, vilket är olagligt. Den upprättade miljökonsekvensbeskrivningen anger inte, vad gäller vägens sträckning genom stadsdelarna Örgryte och Gårda, åtgärder avseende hur skadliga verkningar avseende olycksrisker skall undvikas, minskas eller avhjälpas trots att skyddsavstånden mellan väg och bebyggelse så uppenbart underskrids. En sådan underlåtenhet är olaglig. Regeringens påstående "att den miljökonsekvensbeskrivning som åberopas är tillräcklig för den prövning som skall ske…" är inte grundat på korrekta fakta. Bristerna är så uppenbara att länsstyrelsen förfarit felaktigt när den godkände beskrivningen. Denna uppfyller inte de minimikrav som gäller för sådana beskrivningar. Nödvändiga handlingar för regeringens beslut om detaljplan och arbetsplan förelåg således inte, vilket gör regeringens beslut rättsstridiga. Särskilt allvarligt är att de skyddsavstånd som nyligen fastlagts i den fördjupade översiktsplanen avseende sektorn transporter av farligt gods överträds flagrant utan att någon som helst riskanalys utförts som kan ligga till grund för erforderliga skyddsåtgärder. - Griffin åberopade i en komplettering att Mölndals och Göteborgs kommuner beslutat om samrådsförfarande avseende "Detaljerad översiktsplan för Mölndalsåns dalgång". Han anförde bl.a. följande. Informationen i översiktsplaneförslaget kontrasterar påtagligt mot den beskrivning som återfinns i miljökonsekvensbeskrivningen i de beslut som är föremål för rättsprövning hos Regeringsrätten. Informationen visar att både arbetsplanen och detaljplanen medverkar till att miljökvalitetsnormer för kväveoxid överträds, vilket gör regeringens beslut olagliga. Regeringen har brustit i sin utredningsplikt när besluten fattades. - Regeringsrätten (2001-12-10, Murphy, Stephens, Spencer, Dexe, Nord): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är utformade så att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Målet om arbetsplanen (2206-2000) avser bl.a. tillämpningen av 15 § tredje stycket väglagen, i lagrummets lydelse före den 1 januari 1999 (se övergångsbestämmelserna till lagen [1998:832] om ändring i väglagen). Enligt nämnda lydelse (SFS 1987:745) skall en miljökonsekvensbeskrivning innehålla en redovisning av de väntade miljöeffekterna samt förslag till erforderliga skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått som behövs för att förebygga störningar eller andra olägenheter från trafiken. Det uppställs emellertid inte något krav på mera exakta beräkningar av de störningar eller andra olägenheter som kan förväntas uppkomma. Det har inte framkommit att regeringen felbedömt de fakta som legat till grund för dess beslut avseende arbetsplanen eller att regeringen överskridit ramen för den handlingsfrihet som lagstiftaren gett tillämpande myndigheter. - Målet om detaljplanen (2207-2000) avser bl.a. frågan vilken befogenhet Byggnadsnämnden i Göteborgs kommun haft. Av handlingarna i målet framgår att detaljplanen antagits av nämnden med stöd av ett av kommunfullmäktige meddelat delegationsbeslut. Enligt detta beslut får nämnden besluta om bl.a. antagande, ändring eller upphävande av detaljplan. Byggnadsnämndens beslut får dock inte avse ärenden som är av principiell beskaffenhet eller i övrigt av större vikt. Inskränkningen överensstämmer med vad som föreskrivs i 5 kap. 29 § PBL. Syftet med detaljplanen är att möjliggöra uppförandet av bullerskärmar genom att mark som i gällande plan betecknas som park överförs till mark för vägområde. Regeringsrätten finner att det i målet inte föreligger någon omständighet som medför att ett sådant beslut skall anses vara av principiell beskaffenhet eller att planen i övrigt är av större vikt. Byggnadsnämnden har således inte överskridit sin befogenhet när den har antagit detaljplanen. Regeringens beslut strider därför inte mot 5 kap. 29 § PBL. - Byggnadsnämnden antog detaljplanen den 23 februari 1999. Den av Griffin åberopade översiktsplanen för Göteborg, fördjupad för sektorn Transporter av farligt gods, antogs den 25 mars 1999. Översiktsplanen gällde således inte vid tidpunkten för byggnadsnämndens beslut. Av 1 kap. 3 § PBL framgår också att en översiktsplan inte är bindande för myndigheter och enskilda. Den utgör således inte hinder mot nämndens beslut. - Av 5 kap. 18 PBL framgår att en miljökonsekvensbeskrivning skall upprättas, om detaljplanen medger en användning av mark eller av byggnader eller andra anläggningar som innebär en betydande påverkan på miljön, hälsan eller hushållningen med mark och vatten och andra resurser. Den i målet aktuella detaljplanen medger emellertid enligt Regeringsrättens bedömning inte någon sådan användning av mark, byggnader eller andra anläggningar. Någon skyldighet att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning har därför inte förelegat i ärendet. Regeringsrätten har därför inte anledning att ta ställning till om redovisningen av miljökonsekvenser uppfyller kraven på sådan miljökonsekvensbeskrivning som anges i 5 kap. 18 § PBL. - Det material som Griffin har kompletterat ansökningen med avser ett planärende som inte varit aktuellt och inte funnits med som underlag vid regeringens prövning av de aktuella ärendena. Innehållet i de ingivna handlingarna föranleder inte Regeringsrätten att ändra den bedömning som ovan gjorts i fråga om det underlag regeringen haft för de klandrade avgörandena. - Av anförda skäl kan regeringens beslut inte anses strida mot någon rättsregel på de sätt som sökanden har angett. Det framgår inte heller klart av omständigheterna i övrigt att besluten på något annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd I 2001-11-28, Robles)