Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern gör vissa uttalanden men vidtar inte någon åtgärd därutöver.
HB och AI har i en anmälan hit den 31 maj 2007 begärt att Justitiekanslern skall granska om Polisen, Säkerhetspolisen och Åklagarmyndigheten har agerat på ett professionellt sätt under en brottsutredning som ledde fram till att bl.a. några företrädare för Folkpartiet åtalades för dataintrång.
HB och AI har anfört i huvudsak följande.
När den politiska makten är direkt indragen i ett polisärende, är det självfallet extremt viktigt att rättsvårdande myndigheter behåller sin kyla och agerar på normalt professionellt sätt. Vi vill med denna skrivelse föreslå att Justitiekanslern prövar huruvida så skedde i fallet med det socialdemokratiska partiets polisanmälan den 3 september 2006, riktad mot ett ledande oppositionsparti två veckor före ett viktigt riksdagsval, rörande dataintrång.
Tingsrättens dom föll den 27 april 2007 och har vunnit laga kraft per den 18 maj 2007. Därmed har ärendet färdighanterats av polis, åklagare och domstolar. Domen innebär att alla företrädare för folkpartiet friats. Bötesstraff utdömdes för två ungdomsförbundspolitiker, en SSU-are och en Luf-are, samt för en kvällstidningsjournalist. Om den senare sägs i domen att "under normala förhållanden skulle lagföringen av honom ha renderat i ett strafföreläggande”. Vi vill peka på fyra delar av rättsprocessen, som enligt vår uppfattning motiverar särskild granskning:
1. Förundersökningsbeslutet. Polisanmälan angående dataintrång gjordes söndagen den 3 september kl. 21.30. Den mottogs av Rikskriminalen, ej den lokala polismyndigheten. Beslut om att inleda förundersökning togs mindre än två timmar senare, kl. 23.20, av kammaråklagare CL. Detta är en extremt kort tid mellan anmälan och beslut om att inleda förundersökning – särskilt med tanke på att det var söndagskväll och att det brott det kunde röra sig om i inget fall sedan brottskategorin tillkom för nio år sedan har föranlett någon fängelsedom. I anmälan från socialdemokraterna utpekades endast en IP-adress hos företaget Tidningsstallet, som användes av folkpartiet och Liberala ungdomsförbundet. En närmare teknisk granskning hade visat att i själva verket inte ett enda intrång gjordes från Tidningsstallet efter 13 mars 2006 men däremot ett stort antal från helt andra IP-adresser.
I polisanmälan gavs direkta direktiv till polis och åklagare om vad de borde göra med anledning av anmälan, nämligen att göra husrannsakan hos folkpartiet "omedelbart". Åklagaren kan inte rimligen på den korta tid som stod till förfogande ha hunnit göra en självständig, objektiv bedömning av underlaget för polisanmälan. Detta ledde också till att polisutredningen från början helt inriktades på vad socialdemokraterna angivit och försummade andra källor för de aktuella dataintrången. Verkningarna i valrörelsen av detta agerande blev betydande.
Att det en söndagskväll går endast en timma och 50 minuter mellan polisanmälan och åklagarbeslut om att inleda förundersökning rörande en brottskategori av detta slag är veterligen unikt. För att citera den erfarne kriminaljournalisten och medieanalytikern SW: "Vilket annat brottsoffer skulle från första dagen ha fått en åklagarledd utredning med rikskriminalens elitstyrka till sitt förfogande för ett brott som kan jämställas med en bilstöld? I vilket annat liknande fall hade husrannsakningar och beslag genomförts med en sådan rasande hastighet och intensitet?"
Det är tankeväckande att jämföra med den polisanmälan som våren 2006 gjordes av oppositionsledaren FR rörande grovt kränkande ryktesspridning från datorer på det socialdemokratiska partihögkvarteret. Anmälan ingavs till den lokala polisen. Åklagaren tog flera veckor på sig och beslöt så att inte inleda förundersökning. Detta var en reguljär typ av handläggning.
2. Rikskriminalens ledning och frågan om nattlig husrannsakan. Som nämnts ovan leder dataintrång typiskt sett till strafföreläggande eller böter, om någon påföljd alls. Enligt en genomgång av den ovan nämnde SW anmäldes under ett år, 2005, 627 fall av dataintrång hos polisen. 624 av dessa utreddes vid den lokala polisen, medan rikskriminalen tog sig an tre fall.
I det här fallet tog sig rikskriminalen genast an fallet och satte omedelbart in en stor utredningskapacitet. Högsta ledningen för rikskriminalen, i form av biträdande chefen CE, kontaktade sent på söndagskvällen jouråklagaren i Stockholm, CL, för att (enligt artiklar i Dagens Industri och Expressen den 5/9, 2006) övertala henne om att polisen skulle få göra en nattlig husrannsakan hos folkpartiet. Husrannsakan får som bekant enligt svensk lag endast göras rörande brott som kan leda till fängelse. För nattlig husrannsakan gäller än starkare restriktioner. Agerandet från rikskriminalens ledning framstår som helt extraordinärt och mycket anmärkningsvärt. Det finns också skäl att betänka vilket civilkurage som krävs av en jouråklagare för att under en natt stå emot det samlade trycket från det maktägande partiet, "desperata utredare" (enligt tidningen Expressens initierade beskrivning av stämningen natten mellan söndag och måndag) och rikskriminalens ledning.
Vi finner det viktigt att nu pröva huruvida rikskriminalen, och särskilt dess ledning, agerade på ett sätt som är normalt för brott av denna art. Notervärt är att Stockholms tingsrätt i sin dom fastslår, att de åberopade omständigheterna i ärendet "inte är sådana att detta i något hänseende innebär att straffvärdet skulle vara nämnvärt annorlunda än i andra liknande fall av dataintrång." Det är härvidlag också angeläget att söka klarlägga vilka aktörer som var involverade det första dygnet. Var till exempel rikspolischefen indragen på något sätt? Någon från regeringskansliet? Var det i så fall normal typ av involvering för det polisärende som förelåg?
3. Säkerhetspolisens deltagande i förhör med ett oppositionspartis partisekreterare och presschef. En företrädare för Säpo deltog i polisförhör med bland andra folkpartiets presschef NW tisdagen den 5 september och partisekreterare JJ måndag den 11 september. Ett sådant förhållande är anmärkningsvärt i en demokrati strax före ett val. Alla med någon insikt om svenska samhällsförhållanden, och dit borde Säpo höra, vet att ledarna för de i riksdagen företrädda partierna är anförtrodda viktig information i säkerhetsfrågor. De behöver inte gå till något intranät hos ett konkurrerande parti för att få del av sådan information, för det fall de skulle söka den. Vidare vet Säpo att ett intranät hos socialdemokraterna som nådde 26 ombudsmän samt andra medarbetare i partiorganisationen inte kan innehålla för landet säkerhetskänsliga uppgifter – i synnerhet inte när det hanteras med det låga säkerhetsskydd som rådde. Veterligen fanns på intranätet endast rutinartade påminnelser till ombudsmännen av typ att tänka på att informera polisen rörande schemaändringar vid besök av statsråd.
Man kan inte frigöra sig från intrycket att polisen lät sig dras med i en allmän upphetsning, utgående från socialdemokraternas polisanmälan och mediernas rapportering, som bildade raka motsatsen till den professionella kyla och självständiga analys som bör krävas av svenska myndigheter i en sådan situation.
4. Åtalsbeslutet. Åklagaren valde att åtala sex personer i det aktuella ärendet. Detta kan ses mot bakgrund av SW:s statistiska analys av vad som normalt händer efter anmälningar om dataintrång. Av 627 fall under år 2005 ledde 13 till strafförelägganden och 10 till åtal. Stockholms tingsrätt valde nu att fria tre av de sex åtalade samt om en fjärde, Expressenjournalisten, i domen förklara att påföljden "under normala förhållanden" borde ha renderat strafföreläggande. Åklagaren accepterade domen och har i pressen sagt att han "var medveten om att utgången kunde bli precis som den blev." För tidningen Riksdag & Departement säger chefåklagare PL i en kommentar till domen att han inte tror att hovrätten skulle göra någon annan bedömning och att han i stort kan ansluta sig till tingsrättens domskäl.
Mot denna bakgrund måste frågan ställas om åklagaren hade den grund som enligt lagen krävs för att alls väcka åtal mot de i rätten friade. Var beslutet att åtala folkpartiets partisekreterare och presschef tillräckligt väl grundat i en egen, normal, självständig och objektiv bedömning av bevisläget – eller valde även åklagaren att agera annorlunda än normalt, som följd av den dramatik fallet väckt, till stor del på grund av det tidiga agerandet från polis och förundersökningsledare?
En tänkbar synpunkt är att det just på grund av de speciella politiska omständigheterna – det statsbärande partiet polisanmäler ett ledande oppositionsparti två veckor före ett val då maktinnehavet står på spel – var särskilt angeläget att polis och åklagare snabbt genomförde en utredning för att inför folket klargöra sakförhållandet.
Men något sådant, mera objektivt, klargörande gjordes inte – och kunde knappast komma – i tid före valdagen. Två veckor räckte omöjligen till för det. Polis och åklagare kom att bidra till en ensidig fokusering inför medier och allmänhet på att ett stort brott begåtts av folkpartiet, med "Watergate" som tankemodell, genom dramatiken i de hastiga besluten om förundersökning, hårda påtryckningar för nattlig husrannsakan, husrannsakan och dag efter dag av nya meddelanden om misstanke om brott. Den vidare bilden, av andra aktörers roll och av sakförhållanden som inte beskrevs i socialdemokraternas polisanmälan, började tränga fram först efter valdagen. Symptomatiskt är att förhör med den SSU-are som var ursprunget till spridandet av lösenordet, som själv gjorde dataintrång så sent som i valrörelsen och som före valet ljög om det faktiska sakförhållandet, skedde först dagen efter riksdagsvalet. Polis och förundersökningsledare kom inte att hjälpa allmänheten att få rätt proportioner och information före valet, utan bidrog tvärtom aktivt till ett enormt mediespinn på det tema som satts av polisanmälan.
Vi vill avslutningsvis framhålla att frågan hur polis och åklagare agerar i situationer av politisk press och medial dramatik är utomordentligt allvarlig. Om någon utifrån beskrivit en situation i vilken polis, säkerhetspolis, rikskriminalledning och åklagare satt in alla tillgängliga resurser för att under stor dramatik göra husrannsakan hos ett ledande oppositionsparti två veckor före ett maktavgörande val, på anmälan av det statsbärande partiet – då hade tankarna gått till helt andra typer av länder än svensk demokrati.
Frågan huruvida polis och åklagarväsende visat den professionella kyla som måste begäras av dem behöver granskas, om inte annat så för lärdomar för framtiden. Som förloppet nu framstår ligger det närmast till hands att dra slutsatsen att polis och åklagare lät sig dras med i en politisk dramatik – med inslag av mental sammanblandning mellan rättsstaten och de maktbärande politiska skikten – i stället för att medvetet värna om sin normala hanteringsordning och sitt oberoende ämbetsansvar. Detta är i så fall mycket allvarligt och kan inte bara lämnas därhän.
När ett polisärende rör sig i det politiska kraftfältet under en tidsfas då stora maktfrågor står på spel, är det extra nödvändigt att vårt rättsväsende agerar helt normalt med tanke på brottets karaktär, visar full professionell kyla och integritet.
Justitiekanslerns bedömning
Åklagarmyndigheten, de olika polismyndigheterna, Säkerhetspolisen och anställda vid dessa myndigheter står liksom andra myndigheter under Justitiekanslerns tillsyn. Regeringen och enskilda statsråd står inte under min tillsyn, jfr 2 § lagen (1975:1339) om justitiekanslerns tillsyn. Det gör inte heller företrädare för politiska partier i den egenskapen.
Enligt sin instruktion (15 § andra stycket) skall Justitiekanslern pröva ett klagomål endast om frågans beskaffenhet ger Justitiekanslern anledning att ta upp saken till prövning. Det innebär bl.a. att Justitiekanslern normalt inte uttalar sig om de bedömningar som en domstol eller en myndighet har gjort i ett mål eller ett ärende. Sådana bedömningar skall domstolen respektive myndigheten göra självständigt (jfr 11 kap.2 och 7 §§regeringsformen). Vid uppenbara felbedömningar anser sig Justitiekanslern ändå kunna inskrida med kritik om det i övrigt finns skäl för det.
De frågor som anmälan framför allt aktualiserar är följande.
1. Agerade polis och åklagare på ett professionellt sätt i samband med mottagandet av Socialdemokraternas polisanmälan?
2. Borde åklagaren med hänsyn till det nära förestående riksdagsvalet ha avvaktat med att besluta om förundersökning och husrannsakan?
3. Borde Rikskriminalpolisen ha delegerat ärendet till en lokal polismyndighet?
4. Förekom det oriktiga påtryckningar från Rikspolischefen, Rikskriminalpolisen eller Säkerhetspolisen gentemot åklagaren?
5. Lät sig åklagare och polis medvetet eller omedvetet påverkas av att polisanmälan gjordes av det dåvarande regeringspartiet?
6. Agerade företrädare för Polisen, Säkerhetspolisen eller Åklagarmyndigheten i övrigt olämpligt under förundersökningen?
7. Var det fel av åklagaren att väcka åtal?
Jag kommer i det följande att huvudsakligen utifrån de frågor som tas upp i anmälan pröva om det finns skäl att inleda en närmare granskning av Polisens, Säkerhetspolisens och Åklagarmyndighetens hantering av det aktuella ärendet.
När det gäller frågan om polis och åklagare ”agerade professionellt” vill jag först påpeka att Justitiekanslern normalt inte företar tillsynsåtgärder i syfte att ”sätta betyg” på en myndighet. Däremot granskar jag myndigheterna för att kontrollera att de följer lagar och övriga regler för verksamhetens bedrivande, t.ex. att de beaktar allas likhet inför lagen och att de är sakliga och opartiska (jfr 1 kap. 9 § regeringsformen).
En huvudpunkt i anmälan är att polis och åklagare alltför snabbt och alltför beredvilligt satte igång en omfattande utredning för att gå ”det statsbärande partiet” till mötes. I påståendet ligger att utredningen i stället borde ha fått anstå – kanske till efter valet – för att inte onödigtvis störa ”den demokratiska processen”.
Enligt min uppfattning hade det inte varit ett önskvärt eller ens invändningsfritt alternativ att dröja med utredningen. Det är lätt att se att ett sådant förhållningssätt hade kunnat kritiseras av dem som med visst fog hade ställt sig frågan varför en anmälan om brott inte föranledde någon åtgärd. Det bör i det sammanhanget framhållas att det av 23 kap. 1 § rättegångsbalken framgår att en förundersökning skallinledas så snart det på grund av angivelse eller av annat skäl finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats.
Det kan självfallet diskuteras om det aktuella ärendet gavs orimligt hög prioritet. Det måste dock i princip anses försvarligt att polis och åklagare sätter in större resurser än annars för att hantera ett ärende som får mycket stor uppmärksamhet, eller som av någon annan anledning anses särskilt viktigt att lösa. Det får naturligtvis finnas gränser för detta, något som bl.a. framgår av regeringsformens krav på rättslikhet, saklighet och opartiskhet. Men dessa krav innebär inte att allt måste prioriteras lika.
Mot bakgrund av det stora intresse som saken med visst fog väckte, och det faktum att det tidigt torde ha stått klart att brott faktiskt hade förekommit, anser jag att det knappast kan sägas att det var fråga om en felaktig prioritering. Det är i varje fall inte uppenbart att så var fallet. Därvid bör också beaktas att ett dröjande i ärendet som sagt kunde ha tolkats, av den som så ville, som en ovilja att ingripa. Jag bedömer för min del att det inte finns tillräckliga skäl att gräva djupare i denna fråga genom en remiss till de berörda myndigheterna.
När det gäller Rikskriminalpolisens hantering av polisanmälan konstaterar jag att anmälan de facto gavs in dit. Det har inte framkommit något som gör att jag har anledning att närmare granska de bedömningar som Rikskriminalpolisen sedermera gjorde i frågan om ärendet borde ha delegerats till en lokal polismyndighet.
Vad som har framkommit i anmälan ger mig inte heller skäl att närmare granska Säkerhetspolisens involvering i ärendet.
Det har inte heller i övrigt framkommit något som tyder på att åklagaren och Polisen gjorde någon sådan uppenbar felbedömning att jag har skäl att granska de beslut som fattades under förundersökningen, t.ex. beslutet att genomföra en husrannsakan.
Efter att ha tagit del av tingsrättens dom (Stockholms tingsrätts, avd. 3, dom den 27 april 2007 i mål nr B 19611-06) konstaterar jag att tingsrätten fann att en av de tilltalades dataintrång hade varit avsevärt och pågått systematiskt. Mot bakgrund av den bedömning som tingsrätten slutligt gjorde var det sålunda inte fel av åklagaren att väcka åtal. Det kan då inte heller anses ha varit felaktigt att avstå från att utfärda ett strafföreläggande för de tilltalade som hade underkastat sig ansvar för dataintrång.
Vad gäller frågan om åklagare eller polis – medvetet eller omedvetet – lät sig påverkas av att polisanmälan gjordes av regeringspartiet tror jag mig först våga säga att några direkta politiska påtryckningar med stor sannolikhet inte förekom. Jag kan naturligtvis inte veta, men de erfarenheter jag har av arbete i Regeringskansliet och rättsväsendet ger mig stöd för denna bedömning.
Vad sedan gäller frågan om polis och åklagare på något annat sätt kan ha påverkats av att anmälan gjordes av det dåvarande regeringspartiet gör jag följande överväganden.
Myndigheterna måste undvika att agera så att de ger politiska fördelar åt något parti framför andra. Och det gäller särskilt i känsliga politiska situationer. Samtidigt måste naturligtvis myndighetsansvaret sättas främst. Polisen kan sålunda inte, exempelvis, avstå från en annars befogad insats därför att den riskerar att få politiska konsekvenser.
Om principen är förhållandevis enkel så är verkligheten säkert ofta mer komplicerad. Det kan nog förekomma att myndighetsföreträdare känner sig påverkade av den politiska makten i så måtto att de i enskilda fall blir benägna att agera i enlighet med önskemål som de vet eller uppfattar att den sittande regeringen har. Och det kan möjligen ibland upplevas som särskilt naturligt för polis och åklagare att ingripa mot den som gör sig skyldig till ett brottsligt angrepp mot det eller de partier som innehar regeringsmakten, något som i så fall skulle kunna följa av behovet att skydda regeringen som sådan mot brott. Kanske kan det också någon gång vara svårt att i hastigheten skilja mellan å ena sidan regeringsföreträdare och regeringsfunktioner och å andra sidan partiföreträdare och partifunktioner. Om det som här handlar om ett angrepp mot ett partis datasystem borde det visserligen inte vara något problem. Men risken kan finnas att det ändå blir ett slags psykologisk sammanblandning. Detta måste självfallet motverkas.
Huruvida några sådana mekanismer som nu har sagts kan ha inverkat i det aktuella fallet går inte att säga på det föreliggande materialet. Det har dock inte framkommit något som tyder på att åklagare och polis medvetet lät sig påverkas av det faktum att anmälan gjordes av det dåvarande regeringspartiet. Under sådana omständigheter anser jag mig inte ha skäl att granska saken närmare.
Inte heller i övrigt anser jag att det finns tillräcklig anledning att se närmare på de frågor som tas upp i anmälan.
Sammanfattningsvis gör jag sålunda bedömningen att det inte finns tillräckliga skäl att remittera ärendet till de berörda myndigheterna eller att gå vidare i saken på något annat sätt.