Kammarrätt borde ha meddelat prövningstillstånd i mål om ingripande enligt plan- och bygglagen (fråga om byggnad till viss del tagits i anspråk för väsentligen annat ändamål
Not 240. Överklagande av Danderyds församling ang. ingripande enligt plan- och bygglagen. - I skrivelser den 21 maj respektive den 4 juli 1996 till Byggnadsnämnden i Danderyds kommun begärde Williamson och Garcia E., ägare till fastigheten Palmen 27, och Johnson Moore, ägare till fastigheten Palmen 30, att nämnden skulle ingripa mot den förskoleverksamhet som Danderyds församling bedrev i Mariakyrkan på fastigheten Palmen 26 i Enebyberg. I målet är upplyst att Mariakyrkan uppfördes i slutet av 1950-talet och att barn- och ungdomsverksamhet av skiftande beskaffenhet och omfattning bedrivits i kyrkans lokaler åtminstone sedan början av 1960-talet. Enligt anmälarna stred den nuvarande verksamheten mot gällande detaljplanebestämmelser. De hemställde att nämnden skulle ingripa mot det staket och den lekpark som församlingen uppfört på tomten. Byggnadsnämnden beslutade den 20 augusti 1996 att lämna anmälarnas begäran utan åtgärd. Williamson E. och medparter överklagade beslutet till Länsstyrelsen i Stockholms län. Enligt beslut den 23 januari 1997 avslog länsstyrelsen överklagandena. Williamson E. och medparter fullföljde därefter sin talan till Länsrätten i Stockholms län. I dom den 17 december 1997 biföll länsrätten överklagandet. - Länsrättens överväganden kan sammanfattas enligt följande. Länsrätten fann inte visat att bygglov meddelats för byggnaden eller verksamheten på Palmen 26. På grund av preskriptionsregeln i 10 kap. 27 § plan- och bygglagen (1987:10), PBL, kunde emellertid ingripande mot Mariakyrkan och den församlingsverksamhet som bedrevs där sedan decennier inte längre ske. Länsrätten erinrade vidare om att bygglov krävs för att ta i anspråk eller inreda byggnader för väsentligen annat ändamål än det för vilket byggnaden senast använts. Fråga i målet blev därmed om den förskoleverksamhet som numera bedrevs i Mariakyrkan tillgodosåg ett väsentligen annat ändamål än tidigare användning. En väsentlig faktor var enligt länsrättens mening det förhållandet att både kyrkan och verksamheten i kyrkan från början var plan- och lovstridiga. Detta förde med sig att bedömningen om verksamheten idag tillgodosåg ett väsentligen annat ändamål än tidigare skulle göras strängare än om den ursprungliga verksamheten varit lagenlig. Länsrätten gjorde den bedömningen att verksamheten fr.o.m. höstterminen 1995 hade lämnat det som rimligen kunde anses vara kyrkans samlingar för barn. I stället hade verksamheten övergått till att vara en regelrätt förskola i den form som primärkommunerna var skyldiga att tillhandahålla för barn i förskoleåldern om än med kristna förtecken. Mot bakgrund av bl.a. dessa skäl fann länsrätten med hänvisning till den strängare bedömningsnormen att den nuvarande förskoleverksamheten i Mariakyrkan tillgodosåg ett väsentligen annat ändamål än vad kyrkans tidigare samlingar för barn tillgodosåg. Verksamheten var därför bygglovspliktig även om regelrätt förskoleverksamhet numera ingick i kyrkans verksamhet. Den nya verksamheten omfattades inte av preskription eftersom den börjat höstterminen 1995. Därför borde byggnadsnämnden i Danderyds kommun ha beslutat om ingripande enligt 10 kap. PBL. - I fråga om placeringen av lekredskap och uppförandet av staket på Palmen 26 uttalade länsrätten att dessa åtgärder inte omfattades av uppräkningen i 8 kap. 2 § PBL av bygglovspliktiga anläggningar. Ingripande kunde därför inte ske på den grunden att lekredskapen och staketen saknade bygglov. Mot bakgrund av att lekredskapen och staketen var en del av den olovliga förskoleverksamheten på fastigheten ansåg länsrätten emellertid att deras uppförande stred mot gällande plan. Ingripande mot lekredskapen och staketen skulle därför ske. - Länsrätten upphävde länsstyrelsens och byggnadsnämndens beslut samt överlämnade åt byggnadsnämnden att med ledning av vad som anförts i domen pröva klagandenas ansökan av den 21 maj 1996. Danderyds församling överklagade domen till Kammarrätten i Stockholm som enligt det överklagade avgörandet beslutade att inte meddela prövningstillstånd. - Danderyds församling yrkade att Regeringsrätten, med ändring av kammarrättens beslut, skulle bevilja prövningstillstånd för prövning av målet i kammarrätten. Församlingen gjorde gällande att länsrättens bedömning av flera frågor i målet var felaktig och att det därför fanns skäl att ändra länsrättens dom. Enligt församlingen var några av frågorna också av intresse för rättstillämpningen. Församlingen anförde i överklagandet bl.a. följande. En fråga av prejudikatintresse är om förskoleverksamheten är planstridig. Församlingen anser att länsrätten inte har tolkat stadsplanen rätt och att den bedrivna förskoleverksamheten ryms inom planen. Stadsplanen, som är från år 1934, har i relevanta delar följande lydelse: "Huvudbyggnad får endast uppföras för bostadsändamål. Byggnadsnämnden får i sådan byggnad medge inredning av samlingssalar samt lokaler för handel och hantverk." Frågan är om förvaltningsdomstolen när en plan tillåter olika tolkningar äger att på det sätt länsrätten gjort avvika från kommunens tolkning och göra en egen. En andra fråga av intresse för rättstillämpningen är frågan om ändrad användning. Ett särskilt problem är här länsrättens ställningstagande att bedömningen av användningssättet skall ske efter en strängare norm än annars i de fall verksamheten är plan- och lovstridig. I fråga om lekredskapen och staketen anser församlingen att det saknas grund för ingripande enbart på den grunden att anläggningarna uppförts för en möjligen planstridig verksamhet. Länsrättens dom är i detta avseende anmärkningsvärd eftersom lekredskapen skulle kunna ha uppförts inom ramen för den tidigare barn-verksamhet som inte kunde bli föremål för ingripande. - I kompletterande skrivelser vidareutvecklade församlingen sin talan. I samband därmed ingavs och åberopades olika myndighetsskrivelser och protokoll som tillkommit år 1958 och som rörde det då planerade bygget på fastigheten Palmen 26. Med hänsyn till detta material och till att församlingen inte tidigare kunnat åberopa det anförde församlingen som ytterligare grund för prövningstillstånd att skäl för resning förelåg. - När det gäller frågan om bygglov meddelats för byggnaden på Palmen 26 utgick församlingen i underinstanserna och i överklagandet ifrån att bygglov meddelats men att handlingarna i bygglovsärendet förkommit. Sedan särskilda efterforskningar gjorts hade de nyssnämnda handlingarna från år 1958 påträffats. Mot den bakgrunden anförde församlingen i en av de kompletterande skrivelserna bl.a. följande. Byggnaden på Palmen 26 uppfördes med början år 1958. Enligt 86 § första stycket i 1947 års byggnadsstadga (1947:390) behövdes inte bygglov för byggnader för vilka Johnson eller byggnadsstyrelsen skulle pröva ritningarna. Enligt 29 § kungörelsen den 26 november 1920 (nr 744) med föreskrifter rörande det offentliga byggnadsväsendet skulle vid denna tid ritningar för kyrkobyggnader godkännas av Kungl. Maj:t. Byggnadsnämndens inblandning i ärenden rörande uppförande av kyrkobyggnader inskränktes enligt 86 § andra stycket i 1947 års byggnadsstadga till att nämnden skulle beredas tillfälle att yttra sig. 1959 års byggnadsstadga trädde i kraft den 1 juli 1960. Av stadgan framgår att ansökan om bygglov eller annat tillstånd till byggande som ingivits före ikraftträdandet skall bedömas enligt de äldre bestämmelserna såvida inte särskilda skäl föranledde annat. Anledningen till att något formellt bygglov inte återfunnits är således att bygglov inte behövdes för Mariakyrkans uppförande. - Williamson E. och medparter yrkade att Regeringsrätten skulle fastställa kammarrättens beslut att inte meddela prövningstillstånd. Angående frågan om ändringsdispens anförde de bl.a. följande. Det föreligger inte någon starkt grundad anledning eller ens ett lägre krav till antagande att länsrättsdomen är felaktig. Likaså måste hänsyn tas till att det av processekonomiska skäl inte är meningen att ett mål annat än i undantagsfall skall kunna bli föremål för prövning i fem instanser, från byggnadsnämnd till regeringsrätt. Hänsyn måste även tas till partsbehovet att få till stånd ett snabbt och billigt avgörande. - Utredningen i målet visar att något bygglov inte finns vare sig för förskolan eller kyrkobyggnaden. De av församlingen åberopade författningsbestämmelserna innehåller inte något undantag för kyrkobyggnader. Under alla förhållanden saknar frågan om bygglov betydelse för målets bedömning och tvistens utgång. - Församlingens uppfattning att den nuvarande användningen av kyrkobyggnaden jämfört med den tidigare inte medför en väsentligt ändrad användning av delar av byggnaden bestrids. Förskoleverksamheten har till art och omfattning förändrats på ett sätt som gjort att den inte längre kan anses utgöra en del av den kyrkliga verksamheten. - Beträffande frågan om prejudikatsdispens ansåg Williamson E. m.fl. att några skäl för en sådan dispens inte fanns. När det gällde frågan hur planen skall tolkas anförde de bl.a. att församlingens påstående att kommunen skulle ha ensamrätt vad beträffar tolkningen av en detaljplan var grundlöst och skulle innebära en anarki inom markanvändningsområdet. I övrigt framhöll de bl.a. att prejudikatintresse rörande begreppet ändrad användning inte förelåg eftersom utgången skulle bli densamma även om bygglov för kyrkobyggnaden fanns. - När det gällde frågan om prövningstillstånd på grund av resningsskäl - dvs. att synnerliga skäl för målets prövning föreligger - bestred Williamson Allen och medparter att sådana skäl förelåg. De menade att församlingen inte visat giltig ursäkt för att den inte åberopat materialet tidigare eftersom den dels agerat vårdslöst, dels haft tillgång till materialet, dels haft skyldighet att själv utreda frågan och dels inte hade behov att åberopa materialet. -Regeringsrätten (1999-11-12, Martin, Holstad, Nordborg, Patrick, Knapp): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 34 a § första stycket förvaltningsprocesslagen (1971:291) framgår att det för de mål det är särskilt föreskrivet krävs prövningstillstånd för att kammarrätten skall pröva ett överklagande av ett beslut som länsrätten meddelat i målet. Enligt andra stycket meddelas prövningstillstånd om 1. det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av högre rätt, 2. anledning förekommer till ändring i det slut vartill länsrätten kommit eller 3. det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet. - Enligt 13 kap. 4 § andra och tredje styckena PBL krävs prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten. - Beträffande sakfrågorna i målet finns regler i 8 kap. 1 och 2 §§ och 10 kap. 1 § PBL. Av 8 kap. 1 § första stycket 3 framgår att bygglov krävs för att ta i anspråk eller inreda byggnader helt eller till viss del för väsentligen annat ändamål än det för vilket byggnaden senast har använts eller för vilket bygglov har lämnats. I 8 kap. 2 § finns en uppräkning av fall där bygglov krävs när fråga är om andra anläggningar än byggnader. Av 10 kap. 1 § framgår bl.a. att byggnadsnämnden skall ta upp frågan om påföljd eller ingripande enligt samma kapitel så snart det finns anledning att anta att en överträdelse har skett av bestämmelserna om byggande i lagen eller av någon föreskrift eller något beslut som meddelats med stöd av dessa bestämmelser. - Huvudfrågan i målet är om den förskoleverksamhet som för närvarande bedrivs i Mariakyrkan innebär att byggnaden till viss del tagits i anspråk för väsentligen annat ändamål än det för vilket byggnaden tidigare har använts. Mot bakgrund av vad som förekommit i målet får det anses vara av vikt för ledning av rättstillämpningen att denna fråga prövas av högre rätt. Det bör dessutom för kammarrätten ha framstått som osäkert om länsrätten i sin dom kommit till ett riktigt slut. Det har således funnits anledning för kammarrätten att enligt 34 a § andra stycket 1 och 2 förvaltningsprocesslagen meddela prövningstillstånd. - När det gäller frågan om ingripande mot lekredskapen och staketen är det ostridigt att placeringen av dessa anordningar inte omfattas av uppräkningen i 8 kap. 2 § PBL. Med hänsyn härtill bör det även i denna del ha framstått som osäkert huruvida länsrätten i sin dom kommit till ett riktigt slut. Anledning får därför anses ha förekommit till ändring av länsrättens dom. - På grund av det anförda skall kammarrättens beslut upphävas och prövningstillstånd meddelas enligt 34 a § andra stycket 1 och 2 förvaltningsprocesslagen. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten upphäver det överklagade beslutet och meddelar Danderyds församling prövningstillstånd för prövning i Kammarrätten i Stockholm av församlingens överklagande av länsrättens dom. Handlingarna överlämnas till kammarrätten för fortsatt handläggning. (fd I 1999-10-19, Flores)