Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern gör vissa uttalanden om Arbetsmarknadsstyrelsens (AMS) tillsynsåtgärder men avslår det skadeståndsanspråk som Sveriges Arbetares arbetslöshetskassa framställt mot staten.
Ärendet
Bakgrund
Vid Sveriges Arbetares arbetslöshetskassas (SAAK) ordinarie föreningsstämma den 10 maj 1996 beslutades bl.a. om ny valdistriktsindelning varvid antalet valdistrikt minskade från 13 till 9 med lika många ombud. Därefter skedde nomineringar till det följande ordinarie valet av ombud till kassans föreningsstämma. Dessa var avslutade den 29 november 1996. Då några ombud ansåg att kassans styrelse inte hade följt SAAK:s valbestämmelser rörande valordning och valförrättare eller stämmobeslut tagna vid stämman i maj 1996 begärde dessa att en extrastämma skulle hållas.
SAAK höll extra föreningsstämma den 17 januari 1997. Vid denna byttes styrelsen för SAAK i sin helhet ut. Enligt protokoll fört vid stämman beslöts också "att avslå ogiltigförklaring av nominering som inte administrerats av LS inom SAC". Enligt protokollet beslöt stämman "i stället med rösterna 5 mot 3 att bemyndiga styrelsen att upprätta en ny valprocedur som AMS kan godkänna i enlighet med vad som framkommit på stämman".
AMS anmodade SAAK i föreläggande den 21 februari 1997 att översända en förteckning över direktanslutna medlemmar till ombudet Brown överklagade föreläggandet till regeringen. I beslut den 23 oktober 1997 konstaterade regeringen att föreläggandet hade fullgjorts varför överklagandet inte föranledde någon regeringens åtgärd.
AMS förelade den 23 februari 1997 SAAK att slutföra det ombudsval som hade avbrutits i december 1996. I föreläggandet anfördes vidare att valet skulle äga rum genom poströstning under överinseende av Roberts och att närmare anvisningar skulle komma att lämnas av tillsynsmyndigheten. Som underlag för valet skulle föreligga de nomineringar av ombud som inkommit till kassan före den 29 november 1996.
Vid ett besök i SAAK:s kontor den 3 mars 1997 erhöll företrädare för AMS en datadiskett innehållande kassans medlemsregister. Registret skulle användas som vallängd vid genomförandet av ombudsvalet.
I skrivelse till SAAK den 4 mars 1997 lämnade AMS närmare anvisningar för valets genomförande. Ombudsvalet skulle genomföras som poströstning. Vidare skulle AMS producera och tillställa kassans medlemmar valanvisningar, valsedlar och valkuvert. Kostnaden för valet skulle faktureras SAAK.
Valet slutfördes den 14 april 1997 varefter rösträkning genomfördes av Roberts. Valet var i sin helhet avslutat den  6 maj 1997.
AMS föreläggande om att ombudsvalet skulle slutföras överklagades av Butler till regeringen. I beslut den 5 juni 1997 upphävde regeringen föreläggandet och de därtill anslutande anvisningarna.
SAAK begärde den 25 juni 1997 att AMS skulle återlämna den medlemsförteckning som AMS erhållit den 3 mars 1997. I skrivelse till SAAK den 4 juli 1997 anförde AMS att disketten med SAAK:s medlemsregister skulle återlämnas men att den papperskopia som Roberts hade haft som underlag för sitt arbete skulle vara arkiverad med sekretesstämpel i aktuell akt hos AMS.
SAAK överklagade AMS beslut att behålla medlemsförteckningen till regeringen. I beslut den 19 november 1998 avslog regeringen överklagandet.
Anspråket m.m.
Hos Justitiekanslern har ett antal ärenden anhängiggjorts som har anknytning till det händelseförlopp som nu redogjorts för. Skrivelser har inkommit från dels styrelseordföranden i SAAK Davila, dels medlemmen i SAAK Gonzalez De klagomål som de framfört mot AMS kan sammanfattas i följande tre punkter.
AMS har felaktigt förelagt SAAK att lämna ut sin medlemsförteckning över direktanslutna medlemmar till JensenAMS har felaktigt förelagt SAAK att slutföra ombudsvalet och valet har inte gått riktigt till.
AMS har på ett otillbörligt sätt erhållit en datadiskett med SAAK:s medlemsförteckning samt har behållit en papperskopia av förteckningen.
SAAK har också framställt ett skadeståndsanspråk riktat mot staten. Detta uppgår till sammanlagt 1 216 577 kr, varav 216 577 kr har uppgetts utgöra kostnader som AMS förorsakat SAAK genom felaktiga förelägganden och bristfällig myndighetsutövning. Det resterande beloppet om en miljon kr utgör skadestånd för den kränkning som Butler anser sig ha blivit utsatt för av AMS.
Justitiekanslern har remitterat ärendet till AMS som har inkommit med yttranden i ärendet.
Justitiekanslern har erhållit synpunkter på dessa yttranden.
Justitiekanslern har också haft tillgång till ett antal av AMS akter (dnr F 97-1729-41, F97-1551-40, F97-631-41).
Justitiekanslerns bedömning
Arbetslöshetskassorna är organiserade i privaträttsliga former och de föreningsrättsliga bestämmelserna om kassornas verksamhet bygger i huvudsak på lagstiftningen om ekonomiska föreningar. Emellertid uppvisar arbetslöshetskassorna en rad offentligrättsliga drag. Verksamheten är i allt väsentligt reglerad av statliga normer och utgör en statlig angelägenhet inom det socialförsäkringsrättsliga området. Den huvudsakliga verksamheten har karaktären av myndighetsutövning. Vidare hanterar kassorna statliga medel till betydande belopp. Det har därför ansetts viktigt att det finns någon form av statlig kontroll över arbetslöshetskassornas verksamhet.
Av 89 § lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor (LAK) följer att AMS utövar tillsyn över arbetslöshetskassorna. LAK trädde i kraft den 1 januari 1998. Dessförinnan var det lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring (AFL) som reglerade arbetslöshetskassornas verksamhet och AMS tillsyn över dessa. Enligt AFL gällde följande beträffande AMS tillsynsverksamhet.
I 93 § AFL föreskrevs att AMS utövade tillsyn över arbetslöshetskassorna som hade att ställa sig AMS anvisningar till efterrättelse. Vidare kunde AMS enligt 95 § AFL meddela de erinringar i fråga om en arbetslöshetskassas verksamhet som AMS fann påkallade. Den bestämmelsen gav även AMS rätt att förelägga en arbetslöshetskassa att inom viss tid vidta de åtgärder som behövdes för rättelse. Ett föreläggande fick utfärdas bl.a. om avvikelse skett från AFL eller stadgarna eller från de författningar eller föreskrifter som  i övrigt gäller för verksamheten. Också en annan allvarlig anmärkning mot kassans verksamhet kunde föranleda ett föreläggande. Om ett föreläggande inte följdes inom bestämd tid och det anmärkta förhållandet inte heller på annat sätt undanröjts hade enligt 96 § AFL AMS möjlighet att förklara att arbetslöshetskassan inte hade rätt till statsbidrag. AMS beslut enligt nu angivna bestämmelser kunde överklagas till regeringen.
AMS har i sitt yttrande hit uppgivit att tillsynsfunktionen avser inte bara arbetslöshetskassornas funktioner som myndighetsutövande organ utan också omfattar rent föreningsrättsliga frågor. När det gäller den närmare bakgrunden till de hit anmälda händelserna framgår det av yttrandet att AMS kommit till den uppfattningen att det fanns allvarliga motsättningar inom kassan och att olika åtgärder som vidtagits allvarligt skulle kunna äventyra kassans verksamhet.
Det ankommer inte på mig att gå in på någon bedömning av huruvida förhållandena varit sådana att AMS haft anledning att ingripa. I den mån kassans verksamhet äventyrades har det emellertid otvivelaktigt varit en skyldighet för AMS att utöva sin tillsynsfunktion gentemot kassan. Att tillsynen därvid inte behövde inriktas enbart på frågor kring administrationen av arbetslöshetsförsäkringen utan också kunde innefatta föreningsrättsliga frågor framgår klart av  93 § AFL. Den myndighetsutövning gentemot ett privaträttsligt objekt som tillsynen innebär måste dock givetvis ske inom de ramar som lagstiftningen ger. Som jag ser saken innebär det att varje i och för sig diskutabel intern åtgärd av föreningsrättslig natur inte nödvändigtvis omfattas av tillsynen. Endast i den mån en föreningsrättslig fråga påverkar en försäkringskassas myndighetsutövande verksamhet kan enligt min mening ett ingripande från tillsynsmyndigheten anses ha stöd i lagstiftningen.
I det följande har jag valt att behandla de olika klagomål som framförts mot AMS var för sig. Jag redogör också något utförligare för bakgrunden till klagomålen samt för vad parterna i huvudsak har anfört.
Föreläggandet den 21 februari 1997 att lämna ut medlemsförteckning
Marsh begärde den 17 februari 1997 att få hjälp av AMS med att från SAAK få en lista över de enskilt anslutna medlemmar som han var vald att företräda. AMS tillskrev därför SAAK den 19 februari 1997 med en uppmaning att efterkomma Turner begäran. I föreläggande den 21 februari 1997 förelade AMS kassan att omedelbart, dock senast den 26 februari 1997, till ombudet för enskilda medlemmar i kassan, Marsh, översända en förteckning över medlemmar i den s.k. avdelning 500. Medlemsförteckningen lämnades därefter ut till Marsh av SAAK:s kassaföreståndare. SAAK överklagade föreläggandet till regeringen som i beslut den 23 oktober 1997 konstaterade att föreläggandet redan var fullgjort. Överklagandet föranledde därför ingen regeringens åtgärd.
SAAK har anfört bl.a. att det inte kan anses vara förenligt med lagstiftningen att via föreläggande tvinga kassan att lämna ut sitt medlemsregister till en person som är ombud för en facklig organisation som är konkurrent till Sveriges Arbetares Centralorganisation (SAC). Föreläggandet är en kränkning av arbetslöshetskassans självständighet som Butler inte skall behöva tåla. Vidare har utlämnandet av medlemsförteckningen kränkt medlemmarnas personliga integritet. Härtill kommer att AMS föreläggande inte innehöll något om att medlemsförteckningen efter utlämnandet skulle behandlas med sekretess. En försvårande omständighet är att Marsh lämnat ut medlemsförteckningen till andra konkurrerande fackliga organisationer.
AMS har i sitt yttrande hit hänvisat till vad AMS uppgav i överklagandeärendet. Enligt AMS har ett ombud som har valts av medlemmarna att företräda dessa vid föreningsstämma i arbetslöshetskassa rätt att få tillgång till förteckning över de medlemmar som denne valts att representera om så begärs. AMS fann det rimligt att kassan skulle tillgodose det valda ombudets begäran att få tillgång till en förteckning över medlemmarna i den valkrets han representerade. Mot bakgrund av de stridigheter om ombudsval och valförrättare som förekommit såväl vid den ordinarie stämman under år 1996 som vid den extra stämman i januari 1997 stod det emellertid enligt AMS klart att kassaföreståndaren svårligen kunde ta ställning till den uppmaning som framställts i brevet den 19 februari 1997. AMS beslöt därför att förelägga kassan att lämna ut medlemsförteckningen.
För min egen del  ställer jag mig frågande till om den aktuella frågan varit av den arten att den omfattats av AMS tillsynsuppgifter. Under alla förhållande anser jag att det kan ifrågasättas om förutsättningarna varit sådana att AMS haft rätt att utfärda ett föreläggande med det innehåll som nu är aktuellt. Av 95 § AFL följer nämligen att ett föreläggande måste grundas på att någon allvarlig anmärkning kan riktas mot kassans verksamhet. Av utredningen kan inte anses framgå att det vid tidpunkten för föreläggandet förelegat någon faktisk omständighet som kunde föranleda anmärkning. AMS har inte heller påstått att så varit fallet utan endast pekat på att man funnit det rimligt att föregripa en väntad underlåtenhet från kassan att lämna ut registret. Jag finner dock inte anledning att gå vidare i denna fråga. Någon orätt har egentligen inte drabbat SAAK eftersom ombudet hade rätt att erhålla registret. Jag vill vidare framhålla att det normalt sett inte är min uppgift att göra uttalanden om huruvida en myndighets beslut är riktigt i sak. Skälet till detta är att en sådan granskning skulle kunna uppfattas som en otillåten inblandning i myndigheternas verksamhet (11 kap. 7 § regeringsformen). Ytterligare ett skäl är att det som regel finns möjligheter att få saken prövad i en högre instans. Så var också fallet här. Med hänsyn till vad som nu sagts och då det även är en bedömningsfråga om förutsättningar finns för att meddela en arbetslöshetskassa ett föreläggande finner jag inte skäl att kritisera AMS för att kassan förelades att lämna ut medlemsförteckningen till JensenVad som i övrigt anförts från SAAK:s i denna del föranleder inga särskilda uttalanden från min sida.
Föreläggandet den 23 februari 1997 att slutföra ombudsvalet
AMS förelade den 23 februari 1997 SAAK att slutföra det ombudsval som hade avbrutits  i december 1996.  I skrivelse till SAAK den 4 mars 1997 lämnade AMS närmare anvisningar för valets genomförande. Ombudsvalet skulle genomföras som poströstning och AMS skulle producera och tillställa kassans medlemmar valanvisningar, valsedlar och valkuvert. Enligt överenskommelse mellan AMS och Roberts skulle rösträkning och kontroll av valmaterial ske genom den sistnämndes försorg. Underlag för valsedlarna utgjordes av de nomineringar till ombudsvalet som hade inkommit till SAAK före den 29 november 1996. Disketten med kopia av medlemsregistret utlämnades till tryckeriet samt återlämnades till AMS med intyg om att registret inte hade kopierats eller använts för annan än överenskommen åtgärd. Papperskopia av disketten producerades av AMS för användning av Roberts vid rösträkningen. Utskick av valhandlingarna skedde per post den 11 mars 1997. Valet slutfördes den 14 april 1997 varefter rösträkning genomfördes av Roberts. Valet var i sin helhet avslutat den 6 maj 1997.
SAAK överklagade föreläggandet till regeringen som i beslut den 5 juni 1997 upphävde AMS beslut om föreläggande samt de anvisningar till valet som AMS hade meddelat. Som skäl för sitt beslut anförde regeringen bl.a. att det i ärendet inte hade framkommit att SAAK före AMS beslut avvikit från AFL eller från de för kassan gällande stadgarna eller de författningar eller föreskrifter i övrigt som gäller för verksamheten. Enligt regeringen hade det inte heller framkommit att annan allvarlig anmärkning kunnat riktas mot SAAK:s verksamhet i den mening som avses i bestämmelsen i 95 § AFL.
SAAK har anfört bl.a. att det föreläggande som AMS utfärdade var grundlöst i alla delar och ett resultat av felinformerade tjänstemän som överträtt sina befogenheter. Föreläggandet är att anse som en otillåten inskränkning av kassamedlemmarnas lagliga rätt att besluta i egna angelägenheter. Denna rätt får inte inskränkas på det sätt som AMS har gjort. Nomineringar och val av ombud till föreningsstämma ingår i medlemmarnas rätt att besluta i egna angelägenheter. Det är ett uttryck för kassans interna föreningsdemokrati och därigenom grundläggande för beslutsfattandet inom SAAK. Genom att låta genomföra ombudsvalet i strid med stämmobeslut och förslag till valprocess har AMS kränkt SAAK. SAAK har också hävdat att AMS vid genomförandet av valet har gjort sig skyldig till ett antal allvarliga fel. Bl.a. har AMS i strid med SAAK:s valbestämmelser utsett Roberts till valförrättare och beslutat att denne skall verkställa sammanräkning av valresultatet. De valsedlar som Roberts skickade ut innehöll namn på felaktigt nominerade kandidater. Vidare fanns det inte någon fastställd röstlängd för det ombudsval som AMS genomförde.
AMS har anfört bl.a. följande. Vid stämman den 17 januari 1997 stod det klart att allvarliga motsättningar förelåg inom kassan. Det framstod som osannolikt att det skulle vara möjligt för kassan att genomföra det förestående valet av ombud till kassans högsta organ föreningsstämman på ett godtagbart sätt. Det förelåg vidare stor risk för att motsättningarna skulle medföra att kassan i sin funktion som myndighetsutövande organ skulle äventyras om den turbulenta utvecklingen inte stabiliserades. Den nya styrelsen aviserade om snabba förändringar i beslutsordning och byte av nyckelpersoner samt uttalade som sin avsikt att göra om nomineringsförfarandet i strid med föreningsstämmans beslut, åtgärder som allvarligt skulle kunna äventyra kassans verksamhet. Mot bakgrund av detta och de stridigheter om valförrättare m.m. som framkommit fann AMS det nödvändigt att säkerställa genomförandet av ett val, där alla kassans medlemmar i enlighet med lagens krav skulle få likvärdiga förutsättningar att deltaga.
Att förelägga en arbetslöshetskassa att slutföra ett ombudsval måste enligt min mening anses vara tillåtet. Även regeringen får anses ha gett uttryck för den uppfattningen i sitt beslut. En förutsättning för att få meddela ett sådant föreläggande är dock som nämnts tidigare att någon allvarlig anmärkning kan riktas mot kassans verksamhet. Regeringen ansåg i sitt beslut den 5 juni 1997 att så inte var fallet.
Jag delar regeringens uppfattning att det inte förelåg några förutsättningar att meddela ett föreläggande i förevarande fall. Som nämnts ovan rörande föreläggandet den 21 februari 1997 är det en bedömningsfråga huruvida någon allvarlig anmärkning kunde riktas mot SAAK:s verksamhet. Att regeringen gjort en annan bedömning än AMS innebär inte att föreläggandet var så uppenbart oriktigt att det finns anledning för mig att uttala kritik. Jag vill också framhålla att det här måste ha varit fråga om en för AMS tämligen unik situation. Enligt min mening måste det ha förelegat stora svårigheter för AMS att ta ställning till hur den uppkomna situationen i arbetslöshetskassan skulle hanteras.
Saken ställer sig emellertid annorlunda när det gäller vissa av de anvisningar till valet som AMS meddelade i skrivelsen till SAAK den 4 mars 1997. I skrivelsen angav AMS bl.a. att valanvisningar, valsedel, valkuvert samt svarskuvert skulle produceras och tillställas medlemmarna genom AMS försorg. Anvisningarna innebar att AMS i praktiken kom att ombesörja delar av ombudsvalet. Jag kan inte se att detta föll inom tillsynsuppgifterna. Det bör vidare påpekas att enligt såväl AFL som nu gällande lagstiftning har AMS rätt att meddela anvisningar och förelägganden vilka en arbetslöshetskassa har att följa. Det är alltså  arbetslöshetskassan som skall vidta de åtgärder som AMS anser erforderliga. Enligt min mening har alltså AMS i det aktuella hänseendet gått utanför sin befogenheter. Inte heller på denna punkt ser jag emellertid någon  anledning att gå vidare utan nöjer mig med de gjorda uttalandena.
arbetslöshetskassan
Vad SAAK anfört om att valet inte gått riktigt till föranleder inte några kommentarer från min sida förutom påpekandet att detta närmast är en föreningsrättslig fråga som jag torde sakna befogenhet att uttala mig om.
AMS åtgärd den 3 mars 1997 att hämta medlemsförteckning samt AMS beslut att inte återlämna papperskopian
Vid besök på SAAK:s kontor den 3 mars 1997 erhöll företrädare från AMS en diskett innehållande SAAK:s medlemsregister. Medlemsregistret skulle användas som vallängd vid genomförandet av ombudsvalet. Disketten återlämnades därefter till kassan men AMS behöll en papperskopia av medlemsförteckningen.  SAAK överklagade AMS beslut att behålla medlemsförteckningen till regeringen som i beslut den 19 november 1998 avslog överklagandet. Som skäl för sitt beslut anförde regeringen bl.a. följande.
Enligt 93 § i den vid ifrågavarande tillfälle gällande lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring utövar AMS tillsyn över arbetslöshetskassorna. Regeringen finner det förenligt med AMS uppgift som tillsynsmyndighet att när det krävs för uppgiftens fullgörande, av en arbetslöshetskassa begära att utfå en kopia av den medlemsförteckning som kassan enligt 52 § samma lag skall föra. Någon skyldighet att återlämna en sådan kopia av en arbetslöshetskassas medlemsförteckning som intagits i  AMS akt i ett tillsynsärende finns inte.
I en skrivelse till Datainspektionen ifrågasatte Butler om inte AMS hade brutit mot datalagen genom att under en period förfoga över medlemsregistret. Datainspektionen fann dock i beslut den 9 december 1998 att AMS inte hade fört registret för sin verksamhet eller förfogat över det på sådant sätt att registeransvar hade kunnat uppstå.
SAAK har anfört bl.a. att kassaföreståndaren som lämnade ut medlemsförteckningen till AMS saknade behörighet att göra detta. AMS borde i stället ha låtit styrelsen ta ställning till om medlemsförteckningen kunde lämnas ut. Utlämnandet av medlemsförteckningen skedde bakom ryggen på SAAK:s ordförande som befann sig i lokalen vid tillfället. Någon skriftlig förfrågan om att få ta del av medlemsförteckningen har AMS aldrig tillställt SAAK. Enligt Butler är förfarandet att behålla en medlemsförteckning som mottagits på ett otillbörligt sätt att betrakta som egenmäktigt förfarande och maktmissbruk. Även AMS åtgärd att överlämna en kopia till Roberts innebär enligt SAAK att AMS har gjort sig skyldig till egenmäktigt förfarande och myndighetsmissbruk.
AMS har anfört att SAAK, på begäran av AMS, hade framställt en numrerad medlemsförteckning per den 28 februari 1997 fördelad på kassans nio valdistrikt. Den normala rutinen när AMS begär att få uppgifter från eller att få ta del av handlingar hos en arbetslöshetskassa är att begäran riktas till kassaföreståndaren. Så skedde också i förevarande fall. I den mån en arbetslöshetskassa har särskilda interna bestämmelser om hur en sådan begäran skall behandlas ankommer det på kassan att bevaka att de bestämmelserna följs.
Frågan huruvida AMS hade rätt att få ta del av och behålla arbetslöshetskassans medlemsregister har som nämnts tidigare efter överklagande prövats av regeringen. Regeringen hade därvid inga invändningar mot AMS åtgärder. Mot bakgrund av regeringens ställningstagande finns det ingen anledning för mig att uttala mig i saken.
Skadeståndsfrågan
Staten skall enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen ersätta personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten svarar. Enligt 1 kap. 3 § skadeståndslagen skall bestämmelsen om skyldighet att ersätta personskada tillämpas också i fråga om lidande som någon tillfogar annan genom brott mot den personliga friheten, vissa andra i lagrummet angivna brott eller dylik brottslig gärning.
Jag har beträffande vissa av de åtgärder som vidtagits av AMS uttryckt min tveksamhet över huruvida dessa varit riktiga. Detta innebär emellertid inte att de åtgärderna varit felaktiga på ett sådant sätt som innebär att skadeståndsskyldighet därigenom har uppkommit för staten. Jag vill också framhålla att enbart det förhållandet att regeringen upphävde ett av de förelägganden som AMS hade meddelat inte i sig medför att ersättning utgår för den eventuella skada som kan ha blivit följden av föreläggandet. Något strikt ansvar för staten föreligger alltså inte. För att skadestånd skall utgå i en sådan situation krävs att AMS har gjort sig skyldig till en påtaglig felbedömning. Av den föreliggande utredningen kan inte den slutsatsen dras att så har varit fallet. Inte heller vad som i övrigt förevarit ger enligt min mening stöd för bedömningen att skadeståndsskyldighet för staten uppkommit. Jag avslår redan av dessa anledningar skadeståndsanspråket.
Övrigt
I skrivelserna till Justitiekanslern har också begärts att Justitiekanslern skall vidta vissa åtgärder som har anknytning till de åtgärder som AMS vidtog. Bl.a. har begärts att Justitiekanslern skall upphäva föreläggandena och att Justitiekanslern skall meddela vitesförelägganden. Med anledning härav vill jag framhålla att Justitiekanslern inte kan ålägga en myndighet att vidta vissa åtgärder. Inte heller kan Justitiekanslern förordna att beslut och andra åtgärder skall upphävas. Vad SAAK härvid har begärt föranleder därför inga åtgärder från min sida.
Ärendet är härmed avslutat för mitt vidkommande.