(Departementets diarienummer S2017/01918/FS)
Departementets diarienummer S2017/01918/FS
Under perioden 1 juli 1972–30 juni 2013 steriliserades ett antal personer, eftersom detta krävdes för att få ändrad könstillhörighet fastställd enligt då gällande lagstiftning.
Etthundrasextioen av de steriliserade personerna begärde under 2014 skadestånd hos Justitiekanslern. Den skadereglering som sker hos Justitiekanslern innefattar en strikt rättslig bedömning av om staten har ådragit sig skadeståndsansvar enligt gällande rätt. Det är endast regeringen som har rätt att – i vissa sällsynta undantagsfall – besluta att ersättning ska utgå ex gratia, dvs. trots att skadeståndsskyldighet inte föreligger för staten. I ett beslut i juni 2014 fann Justitiekanslern att anspråken mot staten inte kunde föranleda skadeståndsskyldighet.
I april 2016 aviserade regeringen ett initiativ till en särskild lag om att personer som drabbats av steriliseringskravet skulle kunna ansöka om ersättning av staten. I samband med att regeringen gav uppdraget att ta fram den nu aktuella promemorian framhölls följande. Att kräva att en människa genomgår sterilisering är både långtgående och ingripande för den enskilde. Sterilisering som villkor för ändrad könstillhörighet är ett uttryck för ett synsätt som regeringen, såväl som samhället, idag tar avstånd från. De som drabbats av kravet borde därför kunna få ersättning.
Enligt förslaget i promemorian ska ersättning, efter ansökan till Kammarkollegiet, utgå med ett schablonbelopp om 225 000 kr till var och en som under den nämnda perioden fått bifall till en ansökan om fastställelse av ändrad könstillhörighet. Det framhålls att ersättningen inte är att betrakta som skadestånd, utan har ex gratia-karaktär och utgör en symbolisk gottgörelse för det steriliseringskrav som fanns. En ansökan om ersättning ska ha kommit in senast den 1 maj 2020. Om en ansökan avslås eller avvisas föreslås beslutet vara överklagbart till allmän förvaltningsdomstol. Den nya lagen ska träda i kraft den 1 maj 2018.
Inledningsvis kan konstateras att det förslag som presenteras i promemorian inte rör någon ny skadeståndsrättslig bestämmelse. Den föreslagna ersättningen ska istället ha ”ex gratia-karaktär”.
Regeringen beslutar i vissa situationer om ersättning ex gratia. Sådana beslut grundar sig inte på någon lagbestämmelse utan på den möjlighet som regering och riksdag enligt praxis har att besluta om kompensation i visst fall till enskilda personer. Närmast påminner den om regeringens grundlagsfästa rätt att ge dispens från en förordning eller annan föreskrift respektive besluta om nåd (11 kap.12 och 13 §§regeringsformen). Det är inte fråga om någon juridisk rättighet för den enskilde. I doktrinen har framhållits att det saknas annat egentligt stöd för utbetalningarna än den allmänna regeln om regeringens finansmakt i 9 kap 8 § regeringsformen och en sedvana med ganska oklar innebörd. (Se Bengtsson i SvJT 2009 s. 325 ff.)
Regler av den karaktär som föreslås – vilka på ex gratia-liknande bevekelsegrunder gett en lagfäst rätt till ersättning till enskilda som uppfyller vissa kriterier – har använts vid några tidigare tillfällen (se redogörelsen i promemorian, s. 26 ff.). Vid ett av dessa tillfällen gavs ersättning till personer som tvångssteriliserats i enlighet med lagstiftning som gällde under 1900-talet (lagen [1999:332] om ersättning till steriliserade i vissa fall). I samband med att den lagen infördes framhöll Lagrådet att det utifrån den s.k. likhetsprincipen, kunde vara problematiskt att skilja ut och ge ersättning till en viss grupp av människor som blivit illa behandlade av myndigheterna, men inte till andra grupper som på liknande sätt kunde anse sig ha blivit utsatta för sådan behandling (prop. 1998/99:71 s. 60). Liknande synpunkter har lyfts fram även i anslutning till de övriga ersättningslagarna. Det har betonats, både av Lagrådet och andra, att det inte bör bli en vana för regeringen att använda den aktuella typen av lagstiftning i olika ömmande fall (se om detta Lee i SvJT 2013 s. 289 ff.).
Justitiekanslern får mot den bakgrunden anföra följande.
Regeringen har uttryckt en önskan att markera ett avståndstagande från det synsätt som legat till grund för det tidigare steriliseringskravet. Ett sådant avståndstagande kan naturligtvis manifesteras på olika sätt. Det faller i huvudsak utanför Justitiekanslerns uppdrag att lämna några synpunkter på hur detta sker.
Det nu aktuella förslaget innebär dock att en lagstadgad rätt till ersättning införs, som frångår sedvanliga ersättningsrättsliga principer och avgränsas på ett sådant sätt att den ska träffa individer i en viss grupp. Sådan lagstiftning bör, inte minst med beaktande av likhetsprincipen, användas med mycket stor försiktighet. Justitiekanslern delar i detta avseende de principiella ståndpunkter som Lagrådet uttryckt i samband med tidigare lagstiftningsärenden (se särskilt prop. 2011/12:160 s. 90 ff.).
Ersättningslösningar av ifrågavarande slag bör alltså normalt sett undvikas. Vid varje nytt förslag om en sådan lagstiftning finns – utöver det som anmärkts om likhetsprincipen – skäl att betona den prejudicerande effekt som genomförandet av (ytterligare) en ersättningslag kan ha.
Regeringen disponerar emellertid över frågan, som i grunden är politisk. Justitiekanslern finner därför inte skäl att avstyrka det förslag som nu läggs fram.
Justitiekanslerns ställningstagande har skett efter en sammanvägd bedömning där, utöver regeringens politiska vilja och ersättningens ändamål, främst följande har beaktats. De ersättningsberättigade enligt förslaget är en förhållandevis väldefinierad grupp. Den omständighet som föranleder ersättningen – sterilisering som förutsättning för ändrad könstillhörighet – är specifik för denna grupp och dess följder jämförbara för alla som omfattats. Den fråga som beslutande myndighet har att bedöma är i princip om en person under en viss period fått bifall till en ansökan om fastställelse av ändrad könstillhörighet. Tidsgränsen föranleds av tydliga skäl (ändring av den lagstiftning som föranlett ersättningen) och prövningen torde bli relativt okomplicerad. Sammanfattningsvis kan gränsdragningsfrågor mot skadeståndsrätten och mellan olika personer – både inom och utom den enligt förslaget ersättningsberättigade gruppen – inte förväntas föranleda svårigheter av det slag som uppkommit i vissa andra fall.
Det framstår som väl avvägt att Kammarkollegiet ska pröva ansökningar enligt den nya lagen och att kollegiets beslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol (se promemorian s. 73 ff. respektive 87 ff.). Justitiekanslern har i övrigt inga synpunkter på förslagen i promemorian om regleringens närmare utformning.