Vid prövning av en ansökan om tillstånd till utvidgning av en kraftvärmeanläggning har Miljööverdomstolen klassat en panna i anläggningen som samförbränningsanläggning enligt 3 § förordningen (2002:1060) om avfallsförbränning och en annan panna som avfallsförbränningsanläggning enligt samma paragraf. Sedan EG-domstolen i ett förhandsavgörande förklarat att klassificeringen skulle grundas på andra överväganden än Miljööverdomstolen gjort har målet återförvisats till Miljööverdomstolen för fortsatt handläggning.
Carrillo kraftvärmeanläggning utgör bolagets egen basproduktionsanläggning i fjärrvärmenätet och drivs för produktion av värme och el. Anläggningen består av en fastbränslepanna, Panna 1, som efter pågående komplettering kommer att ha en total installerad tillförd effekt om 85 MW. Värmeproduktion sker genom förbränning av i första hand biobränslen inklusive returträ, men på försök sker även inblandning av vissa avfallsbränslen. Ur rökgaserna återvinns även ca 20 MW värme genom kondensering.
Verksamheten vid anläggningen är under utveckling och det sker en övergång mot kraftvärmeproduktion (dvs. samtidig produktion av värme och el). När denna övergång, som ryms inom gällande tillstånd, är genomförd, kommer anläggningen att kunna producera ca 300 GWh värme och 80 GWh el per år.
Bolaget planerar nu för ytterligare förändringar av verksamheten. Förändringarna innebär att kraftvärmeanläggningen byggs ut med ytterligare en eller två pannor om sammanlagt högst 85 MW tillförd installerad effekt. Enligt nuvarande bedömningar kommer bolaget först att bygga en ny avfallspanna om högst 50 MW, Panna 2, för förbränning av hushålls- och verksamhetsavfall. Därefter, och när behovet så påkallar, kommer en ny biobränslepanna, Panna 3, att byggas med en tillförd kapacitet som fyller ut det tillkommande behovet upp till 85 MW. Det kan också uppstå en situation då bolaget beslutar sig för att inte installera någon ny avfallspanna. I så fall kan bolaget komma att installera en ny, större biobränslepanna om högst 85 MW som täcker hela det tillkommande behovet.
Östersunds tingsrätt, Miljödomstolen
Bolaget ansökte hos Östersunds tingsrätt, miljödomstolen, om tillstånd enligt 9 kap. 6 § MB till verksamheten vid Carrillo kraftvärmeanläggning innefattande en total installerad tillförd bränsleeffekt om högst 170 MW. Ansökan omfattade tillstånd att fortsätta driften av nuvarande fastbränslepanna (Panna 1) med en total installerad tillförd bränsleeffekt om 85 MW och att installera och ta i drift dels en ny avfallspanna (Panna 2) med en total installerad tillförd bränsleeffekt om högst 50 MW, dels en ny biobränslepanna (Panna 3) med en total installerad tillförd bränsleeffekt om högst 85 MW. De två nya pannornas sammanlagda tillförda effekt skulle dock inte överstiga 85 MW. Ansökan omfattade även tillstånd att utföra de övriga ändringar och installationer som behövdes för den utökade verksamheten.
Ansökan omfattade förbränning i Panna 1 och Panna 2 av högst 150 000 ton avfallsbaserade fastbränslen per år fördelat på kategorierna Q1-Q5 samt Q13-Q16. Av denna avfallsmängd skulle högst 10 000 ton utgöras av farligt avfall och då i form av ytbehandlat eller träskyddsbehandlat virke.
I ansökan till miljödomstolen hävdade bolaget att både Panna 1 och Panna 2 kunde klassificeras som samförbränningsanläggningar enligt definitionen i 3 § i den svenska avfallsförbränningsförordningen (2002:1060) som i sin tur hänvisar till definitionerna i artiklarna 3.4 och 3.5 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/76/EG om förbränning av avfall.
Angående lydelsen av de nämnda definitionerna hänvisas till EG- domstolens nedan återgivna dom.
Länsstyrelsen i Gävleborgs län tillstyrkte bolagets ansökan om utökad verksamhet vid Carrillo kraftvärmeanläggning, men ansåg att verksamheten vid anläggningen borde klassificeras som en avfallsförbränningsanläggning och inte som en samförbränningsanläggning.
Miljödomstolen (chefsrådmannen Miller och miljörådet Roberts samt sakkunnigledamöterna George och White) anförde följande i dom den 6 december 2005.
Domskäl
Ingen remissmyndighet har ifrågasatt tillåtligheten av den ansökta verksamheten. Bolaget har sedan år 2000 tillstånd att driva en anläggning för värme- och elproduktion och det är nu fråga om en utökad produktion samt tillstånd till förbränning av viss mängd avfallsbaserade fastbränslen. Miljödomstolen delar remissmyndigheternas ställningstaganden och finner mot bakgrund av den utredning som målet innehåller att den ansökta verksamheten inte strider mot de tillåtlighets- och allmänna hänsynsregler i MB som domstolen skall beakta. Tillstånd till den ansökta verksamheten kan därför ges under de förutsättningar som följer av generella föreskrifter samt villkoren för tillståndet.
Den ansökta verksamheten omfattas av bestämmelserna i förordningen (2002:1060) om avfallsförbränning och Naturvårdsverkets före- skrifter (2002:28) om avfallsförbränning. De i denna dom reglerade villkorsfrågorna avser således i huvudsak frågor där generella föreskrifter saknas eller där miljödomstolen funnit anledning att ställa strängare krav.
Miljödomstolen bedömer att anläggningens huvudsakliga ändamål är produktion av energi, i följd varav anläggningen är en s.k. samförbränningsanläggning. Det är således Naturvårdsverkets föreskrifter rörande sådana anläggningar som skall tillämpas på Williams. Mot bakgrund härav delar miljödomstolen bolagets ståndpunkt beträffande klassning av askor enligt avfallsförordningen.
Länsstyrelsen har i vissa frågor haft en annan uppfattning än sökanden beträffande villkor om skyddsåtgärder och försiktighetsmått som kan anses nödvändiga för att verksamheten inte skall riskera att medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Under målets handläggning har villkorsförslagen justerats och meningsskiljaktigheterna minskat och det är endast i mindre frågor som oenigheten bestått. Länsstyrelsen har yrkat att miljödomstolen närmast i detalj skall fastställa vilken reningsutrustning som sökanden skall använda för att reducera den utsläppta mängden dioxiner ned till en acceptabel och låg nivå. Miljödomstolen finner att ett förfarande som i villkor reglerar vilken reningsutrustning som skall användas inte är lämpligt. Det bör ankomma på sökanden själv att slutligt bestämma detta under hänsynstagande till kravet på användning av bästa möjliga teknik. Miljödomstolen delar länsstyrelsens bedömning beträffande utformningen av bullervillkoret. Undantag skall således inte medges för driftstörningar.
Miljödomstolen finner att den av bolaget yrkade igångsättningstiden får anses vara skälig. I övrigt är villkoren närmast av standardkaraktär för en anläggning med denna typ av verksamhet.
Domslut
Tillstånd
Miljödomstolen medger Gävle Kraftvärme AB (bolaget) tillstånd enligt 9 kap. 6 § MB, dels till verksamheten vid Carrillo kraftvärmeanläggning inom Ersbo Södra Industriområde (fastigheten Gävle Anderberg 14:15) innefattande en total installerad tillförd bränsleeffekt om högst 170 MW, och dels tillstånd att fortsätta driften av nuvarande fastbränslepanna (Panna 1) med en total installerad tillförd bränsleeffekt om 85 MW samt att installera och ta i drift dels en ny avfallspanna (Panna 2) med en total installerad tillförd bränsleeffekt om högst 50 MW, dels en ny biobränslepanna (Panna 3) med en total installerad tillförd bränsleeffekt om högst 85 MW. De två nya pannornas sammanlagda tillförda effekt får dock inte överstiga 85 MW.
Förbränning får ske i Panna 1 och Panna 2 av högst 150 000 ton avfallsbaserade fastbränslen per år fördelat på avfallskategorierna Q1-Q5 samt Q13-Q16 varav högst 10 000 ton farligt avfall i form av ytbehandlat eller träskyddsbehandlat virke.
Slutliga villkor
Allmänt villkor
1. Om inte annat framgår av nedan angivna villkor skall anläggningen och verksamheten - inbegripet åtgärder för att minska vatten- och luftföroreningar samt andra störningar för omgivningen - utformas och bedrivas i huvudsaklig överensstämmelse med vad sökanden uppgett eller åtagit sig i målet.
- - -
Svea hovrätt, Miljööverdomstolen
Länsstyrelsen i Gävleborgs län överklagade i Svea hovrätt, Miljööverdomstolen, och yrkade att miljödomstolens dom skulle ändras på så sätt att följande tillägg gjordes i domslutet direkt under rubriken "Slutliga villkor":
Vid tillämpning av Naturvårdsverkets föreskrifter om avfallsförbränning med bilagor (NFS 2002:28) skall den i ansökan benämnda panna 2 (ny avfallspanna) klassas som en avfallsförbränningsanläggning och den i ansökan benämnda panna 1 (befintlig fastbränslepanna) klassas som en samförbränningsanläggning enligt 3 § förordningen om avfallsförbränning (SFS 2002:1060). Följande villkor skall, utöver Naturvårdsverkets föreskrifter om avfallsförbränning med bilagor (NFS 2002:28), gälla för tillståndet.
Gävle Kraftvärme AB bestred ändring.
Naturvårdsverket tillstyrkte att panna 1 och panna 2 klassades på det sätt som länsstyrelsen yrkat.
Miljööverdomstolen (hovrättslagmannen Morris, miljörådet Robertson, hovrättsrådet Cruz och f.d. hovrättsrådet Ramirez) anförde följande i dom den 14 juni 2006.
Miljööverdomstolens domskäl
När det gäller panna 1 anser Miljööverdomstolen i likhet med parterna och Naturvårdsverket att den är en sådan samförbränningsanläggning som avses i 3 § förordningen (2002:1060) om avfallsförbränning.
Beträffande panna 2 bör bestämmelserna i nämnda paragraf enligt länsstyrelsen och Naturvårdsverket tolkas så att denna anläggning utgör en avfallsförbränningsanläggning. Bolaget hävdar däremot att tolkningen bör leda till att anläggningen skall anses vara en samförbränningsanläggning.
Enligt Miljööverdomstolen måste tolkningen av den aktuella förordningen liksom tolkningen av det direktiv som förordningen bygger på, Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/76/EG om förbränning av avfall, ta sin utgångspunkt i vilket huvudsakligt syfte som direktivet och förordningen skall tjäna. I båda rättsakterna framhålls att syftet är att förhindra eller så långt som möjligt begränsa den negativa inverkan som avfallsförbränning kan ha på människors hälsa och miljön. Det gäller särskilt föroreningar genom utsläpp till luft, mark, ytvatten och grundvatten (art. 1 i direktivet och 1 § förordningen).
En tolkning av 3 § förordningen om avfallsförbränning som leder till att panna 2 skulle anses utgöra en samförbränningsanläggning och därmed - om inte prövningen i det enskilda fallet leder till strängare krav - kunna få lindrigare utsläppskrav än om pannan ansågs vara en avfallsförbränningsanläggning står uppenbart i strid med förordningens syfte. Enligt Miljööverdomstolen följer av det nu förda resonemanget att panna 2, som är avsedd för avfallsförbränning, skall anses vara en avfallsförbränningsanläggning enligt 3 §.
Miljööverdomstolen delar länsstyrelsens uppfattning att det av miljödomstolens domslut tydligt skall framgå vilken typ av förbränningsanläggning som pannorna utgör. Länsstyrelsens överklagande skall följaktligen bifallas.
Miljööverdomstolens domslut
Miljööverdomstolen ändrar endast på det sättet den överklagade domen att det omedelbart under rubriken "Slutliga villkor" i domslutet skall tas in följande bestämmelser.
Vid tillämpning av Naturvårdsverkets föreskrifter om avfallsförbränning med bilagor (NFS 2002:28) skall den i ansökan benämnda panna 2 (ny avfallspanna) klassas som en avfallsförbränningsanläggning och den i ansökan benämnda panna 1 (befintlig fastbränslepanna) klassas som en samförbränningsanläggning enligt 3 § förordningen (2002:1060) om avfallsförbränning.
Följande villkor skall, utöver Naturvårdsverkets föreskrifter om avfallsförbränning med bilagor (NFS 2002:28), gälla för tillståndet.
Högsta domstolen
Gävle Kraftvärme AB överklagade och yrkade att HD med ändring av Miljööverdomstolens dom skulle fastställa miljödomstolens dom.
Länsstyrelsen bestred ändring.
HD (justitieråden Diaz, Parker, Madden, referent, Gregory och Lewis) beslöt den 7 maj 2007 att tillställa EG-domstolen följande begäran om förhandsavgörande och förordnade att målet skulle vila till dess att EG-domstolen avgjort frågan.
Behovet av ett förhandsavgörande
Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/76/EG om förbränning av avfall har införts i svensk rätt genom avfallsförbränningsförordningen och Naturvårdsverkets föreskrifter om avfallsförbränning.
Klassificeringen av en förbränningsanläggning behöver inte vara avgörande för vilka miljökrav som ställs på anläggningen i det enskilda fallet. En tillståndsgivande myndighet har alltid möjlighet att föreskriva de villkor den anser nödvändiga för skyddet av människors hälsa och miljön. Klassificeringen får emellertid normalt en inte ringa betydelse för tillståndshavaren genom de generella villkor som uppställs i avfallsförbränningsförordningen och Naturvårdsverkets föreskrifter för de olika typerna av anläggningar. Det är nödvändigt för målets avgörande att få klarlagt hur artiklarna 3.4 och 3.5 i avfallsförbränningsdirektivet skall tolkas.
Frågor
HD hemställer om förhandsavgörande beträffande följande frågor.
1. Skall, vid tolkning av Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/ 76/EG om förbränning av avfall, när ett kraftvärmeverk består av flera enheter (pannor) varje enhet bedömas som en anläggning eller skall bedömningen avse kraftvärmeverket i dess helhet?
2. Skall en anläggning konstruerad för avfallsförbränning men med produktion av energi som huvudsakligt ändamål vid tolkning av direktivet klassificeras som en förbränningsanläggning eller som en samförbränningsanläggning?
Europeiska gemenskapernas domstol
EG-domstolen meddelade den 11 september 2008 följande dom.
1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/76/EG av den 4 december 2000 om förbränning av avfall (EGT L 332, s. 91).
2. Begäran har framställts i ett mål mellan Gävle Kraftvärme AB (nedan kallat Gävle Kraftvärme) och Länsstyrelsen i Gävleborgs län (nedan kallad länsstyrelsen) angående en ansökan om tillstånd att driva en anläggning för produktion av värme och elektricitet.
Tillämpliga bestämmelser
3. I artikel 3.1 i rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall (EGT L 194, s. 39; svensk specialutgåva, område 15, volym 1, s. 238), i dess lydelse enligt kommissionens beslut 96/350/EG av den 24 maj 1996 (EGT L 135, s. 32) (nedan kallat direktiv 75/442), föreskrivs följande:
"Medlemsstaterna skall besluta om lämpliga åtgärder för att främja
a) för det första, att avfall inte uppkommer och att avfall inte har skadliga egenskaper eller att mängden avfall och avfallets skadlighet begränsas. . .
- - -
b) för det andra
- att avfall återvinns genom materialutnyttjande, återanvändning, regenerering eller andra processer som syftar till att utvinna sekundära råvaror, eller
- att avfall används som energikälla."
4. Direktiv 75/442 upphävdes och kodifierades med verkan från och med den 17 maj 2006 genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/12/EG av den 5 april 2006 om avfall (EUT L 114, s. 9). Innehållet i artikel 3.1 i direktiv 75/442 överfördes i stort sett oförändrat till artikel 3.1 i direktiv 2006/12.
5. I skälen 7, 13 och 24 i direktiv 2000/76 anges följande:
"(7) En hög skyddsnivå för miljö och för människors hälsa kräver … att det fastställs och upprätthålls stränga driftvillkor, tekniska krav och utsläppsgränsvärden för förbrännings- och samförbränningsanläggningar för avfall inom gemenskapen. De fastställda gränsvärdena bör förhindra eller i görligaste mån begränsa de negativa effekterna på miljön och de därav följande riskerna för människors hälsa.
- - -
(13) Iakttagande av de utsläppsgränsvärden som fastställs i detta direktiv bör betraktas som ett nödvändigt men inte tillräckligt villkor för att kraven i [rådets] direktiv 96/61/EG [av den 24 september 1996 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (EGT L 257, s. 26)] skall vara uppfyllda. För att uppfylla dessa krav kan det bli nödvändigt med strängare utsläppsgränsvärden för de föroreningar som omfattas av detta direktiv, utsläppsgränsvärden för andra ämnen och andra medier samt andra lämpliga villkor.
- - -
(24) Kraven på att återvinna den värme som alstras under förbrännings- eller samförbränningsprocessen och att minimera och återanvända restprodukter som uppstår under driften av förbrännings- eller samförbränningsanläggningar kommer att bidra till att målen om avfallshierarki i artikel 3 i direktiv 75/442/EEG uppnås."
6. Det framgår av artikel 1 första stycket i direktiv 2000/76 att direktivets syfte är att förhindra eller i görligaste mån begränsa den negativa inverkan på miljön från förbränning och samförbränning av avfall, särskilt föroreningar genom utsläpp till luft, mark, ytvatten och grundvatten, och de därmed sammanhängande riskerna för människors hälsa.
7. I artikel 1 andra stycket anges att detta syfte ska uppnås bland annat genom stränga driftvillkor och tekniska krav samt genom att fastställa utsläppsgränsvärden för avfallsförbrännings- och samförbränningsanläggningar.
8. Begreppen förbränningsanläggning och samförbränningsanläggning definieras i artikel 3 punkterna 4 och 5 i direktiv 2000/76 på följande sätt:
"4. förbränningsanläggning: varje stationär eller mobil teknisk enhet eller utrustning avsedd för värmebehandling av avfall med eller utan återvinning av alstrad värme. Häri innefattas förbränning av avfall genom oxidering såväl som andra termiska behandlingsprocesser, såsom pyrolys, förgasning eller plasmaprocess, i den mån som ämnena från behandlingen sedan förbränns.
Denna definition omfattar hela förbränningsanläggningen och det tillhörande området med samtliga förbränningslinjer, utrymmen för mottagning och förvaring av avfall samt utrustning för förbehandling vid anläggningen, anläggningens system för tillförsel av avfall, bränsle och luft, värmepanna, utrustning för behandling av rökgaser, utrustning för behandling eller förvaring av restprodukter och avloppsvatten vid anläggningen, skorsten, apparatur och system för reglering av förbränning samt för registrering och övervakning av förbränningsförhållandena.
5. samförbränningsanläggning: varje stationär eller mobil anläggning vars huvudsakliga ändamål är energialstring eller tillverkning av materiella produkter och
- som utnyttjar avfall som normalt bränsle eller tillskottsbränsle, eller
- där avfall värmebehandlas för att det skall kunna bortskaffas.
Om samförbränning sker på ett sådant sätt att det huvudsakliga ändamålet med anläggningen inte är energialstring eller tillverkning av materiella produkter utan snarare värmebehandling av avfall skall anläggningen betraktas [s]om en förbränningsanläggning i den mening som avses i punkt 4.
Denna definition omfattar hela anläggningen och det tillhörande området inklusive samtliga samförbränningslinjer, utrymmen för mottagning och förvaring av avfall samt utrustning för förbehandling vid anläggningen, anläggningens system för tillförsel av avfall, bränsle och luft, värmepanna, utrustning för behandling av avgaser, utrustning för behandling eller förvaring av restprodukter och avloppsvatten vid anläggningen, skorsten, apparatur och system för reglering av förbränning samt för registrering och övervakning av förbränningsförhållandena."
9. I artikel 3 punkt 12 i direktiv 2000/76 definieras begreppet tillstånd på följande sätt:
"[E]tt skriftligt beslut (eller flera sådana beslut) som utfärdas av den behöriga myndigheten och som innebär tillstånd att driva en anläggning på vissa villkor som garanterar att anläggningen uppfyller alla krav i detta direktiv. Ett tillstånd kan omfatta en eller flera anläggningar eller delar av en anläggning på samma område som drivs av samma driftsansvarig."
10. I artikel 4.2 i direktiv 2000/76 föreskrivs följande:
"Utan att det påverkar tillämpningen av direktiv 96/61/EG skall en ansökan om tillstånd som lämnats in för en förbrännings- eller samförbränningsanläggning till den behöriga myndigheten innehålla en beskrivning av de åtgärder som syftar till att garantera att
- - -
b) den värme som alstras under förbrännings- och samförbränningsprocessen i görligaste mån återvinns, exempelvis genom kraftvärmealstring, produktion av processånga eller fjärrvärme,
- - -"
11. I artikel 6.1-6.3 och 6.6 i direktiv 2000/76 föreskrivs följande:
"1. Förbränningsanläggningarna skall drivas på ett sådant sätt att en så hög förbränningsgrad uppnås att den totala mängden organiskt kol i slaggen och bottenaskan är mindre än 3 % eller glödningsförlusten är mindre än 5 % räknat på torr vikt. Vid behov skall lämpliga tekniker för förbehandling av avfallet användas.
Förbränningsanläggningarna skall konstrueras, utrustas, byggas och drivas på ett sådant sätt att temperaturen hos gaserna som uppstår vid förbränningen efter den sista inblåsningen av förbränningsluft höjs på ett kontrollerat och homogent sätt även under de mest ogynnsamma förhållanden till 850ºC uppmätt i omedelbar närhet av förbränningskammarens innervägg eller en annan representativ punkt i förbränningskammaren som godkänts av den behöriga myndigheten och hålls på den nivån under två sekunder. Vid förbränning av farligt avfall som innehåller mer än 1 % organiska halogenföreningar, uttryckt som klor, skall temperaturen höjas till 1 100ºC under minst två sekunder.
Varje linje i förbränningsanläggningen skall vara utrustad med minst en stödbrännare. Dessa brännare skall automatiskt sätta i gång när temperaturen hos rökgaserna sjunker under 850ºC eller 1 100ºC efter den sista inblåsningen av förbränningsluft, beroende på vilket som är fallet. De skall också användas under anläggningens start- och stopperioder för att säkerställa att en temperatur av 850ºC eller 1 100ºC, beroende på vilket som är fallet, upprätthålls under hela dessa perioder och så länge som oförbränt avfall finns i förbränningskammaren.
Stödbrännarna får under start- och stopperioden eller när temperaturen hos rökgaserna sjunker under 850ºC eller 1 100ºC, beroende på vilket som är fallet, inte matas med bränsle som kan orsaka större utsläpp än de som uppstår vid förbränning av gasolja, enligt definitionen i artikel 1.1 i rådets direktiv 75/716/EEG [av den 24 november 1975 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om svavelhalten i vissa flytande bränslen (EGT L 307, s. 22; svensk specialutgåva, område 15, volym 1, s. 24)], flytande gas eller naturgas.
2. Samförbränningsanläggningarna skall konstrueras, utrustas, byggas och drivas på ett sådant sätt att temperaturen hos de gaser som uppstår vid samförbränning av avfall höjs på ett kontrollerat och homogent sätt även under de mest ogynnsamma förhållanden till 850ºC och hålls på den nivån under minst två sekunder. Vid samförbränning av farligt avfall som innehåller mer än 1 % organiska halogenföreningar, uttryckt som klor, skall temperaturen höjas till 1 100ºC.
3. Förbrännings- och samförbränningsanläggningar skall ha och drivas med fungerande automatiska system som förhindrar tillförsel av avfall
a) vid start, till dess att förbränningstemperaturen på 850ºC eller 1 100ºC, beroende på vilket som är fallet, eller den temperatur som anges i enlighet med punkt 4 har uppnåtts,
b) när förbränningstemperaturen på 850ºC eller 1 100ºC, beroende på vilket som är fallet, eller den temperatur som anges i enlighet med punkt 4 inte upprätthålls,
c) när de kontinuerliga mätningar som krävs enligt det här direktivet visar att ett utsläppsgränsvärde har överskridits till följd av störningar eller fel i reningsutrustningen.
- - -
6. All värme som alstras i förbrännings- och samförbränningsprocessen skall återvinnas i görligaste mån."
12. I artikel 7 i direktiv 2000/76, jämförd med bilagorna II och V till detta, fastställs utsläppsgränsvärden för förbrännings- och samförbränningsanläggningar. Enligt artikel 7.2 andra stycket ska de utsläppsgränsvärden som gäller för förbränningsanläggningar även tillämpas på samförbränningsanläggningar i vilka mer än 40 procent av den alstrade värmen kommer från farligt avfall.
Tvisten vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
13. Gävle Kraftvärme är ett bolag inom Gävle Energi-koncernen, som i sin tur är helägd av ett av Gävle kommun ägt aktiebolag. Gävle Kraftvärme driver kraftvärmeanläggningen Carrillo. Anläggningen utgör basproduktionsanläggningen i Gävles fjärrvärmenät, och producerar såväl värme som elektricitet.
14. Gävle Kraftvärme planerade att bygga ut denna anläggning och ingav därför vid Östersunds tingsrätt, miljödomstolen, en ansökan om tillstånd till verksamheten vid Carrillo kraftvärmeanläggning, innefattande en total installerad tillförd bränsleeffekt om högst 170 MW. Ansökan avsåg bland annat följande:
- tillstånd att fortsätta driften av nuvarande fastbränslepanna (panna 1) med en total installerad tillförd bränsleeffekt om 85 MW,
- tillstånd att installera och ta i drift en ny avfallspanna (panna 2) med en total installerad tillförd bränsleeffekt om högst 50 MW, och
- tillstånd att installera och ta i drift en ny biobränslepanna (panna 3) med en total installerad tillförd bränsleeffekt om högst 85 MW.
15. Ansökan avsåg även tillstånd att utföra de övriga ändringar och installationer som behövdes för den utökade verksamheten.
16. När ansökan ingavs var det inte bestämt i detalj hur den utökade verksamheten skulle komma att se ut. Ett alternativ bestod i att Gävle Kraftvärme först skulle bygga panna nr 2 och därefter, och när behovet så påkallade, panna nr 3. Det kunde också uppstå en situation där bolaget beslutade sig för att inte bygga panna nr 2 utan hellre bygga panna nr 3. Det stod i alla händelser klart att den sammanlagda tillförda effekten inte skulle komma att överstiga 85 MW.
17. Gävle Kraftvärme hävdade i sin ansökan att både panna nr 1 och panna nr 2 kunde klassificeras som "samförbränningsanläggningar". Länsstyrelsen tillstyrkte bolagets ansökan, men ansåg att verksamheten vid anläggningen snarare borde klassificeras som en avfallsförbränningsanläggning. Miljödomstolen godtog den klassificering som föreslagits av Gävle Kraftvärme och bedömde att anläggningens huvudsakliga ändamål var produktion av energi.
18. Länsstyrelsen överklagade miljödomstolens tillståndsdom till Svea hovrätt, Miljööverdomstolen och yrkade att panna nr 1 skulle klassificeras som en "samförbränningsanläggning" och att panna nr 2 skulle klassificeras som en "förbränningsanläggning". Miljööverdomstolen biföll överklagandet.
19. Gävle Kraftvärme överklagade Miljööverdomstolens dom till HD. Bolaget gjorde gällande att det var felaktigt av Miljööverdomstolen att klassificera pannorna var för sig.
20. Enligt HD har klassificeringen av en anläggning betydelse, eftersom driftvillkoren är olika beroende på vilken anläggning det är fråga om. Den anser således att det är nödvändigt för målets avgörande att få klarlagt hur gemenskapsrätten ska tolkas och har därför förordnat att målet ska vila till dess att EG-domstolen besvarat följande frågor:
"1. Skall, vid tolkning av … direktiv 2000/76 …, när ett kraftvärmeverk består av flera enheter (pannor) varje enhet bedömas som en anläggning eller skall bedömningen avse kraftvärmeverket i dess helhet?
2. Skall en anläggning konstruerad för avfallsförbränning men med produktion av energi som huvudsakligt ändamål vid tolkning av direktiv [2000/76] klassificeras som en förbränningsanläggning eller som en samförbränningsanläggning?"
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första frågan
21. Begreppen förbränningsanläggning och samförbränningsanläggning definieras i artikel 3 punkterna 4 och 5 i direktiv 2000/76.
22. I artikel 3 punkt 4 i direktivet definieras en anläggning som "varje … teknisk enhet eller utrustning".
23. Ordet "anläggning" förtydligas inte i samband med den definition av "samförbränningsanläggning" som ges i artikel 3 punkt 5 i direktiv 2000/76, men det är uppenbart att denna bestämmelse underförstått hänvisar till punkt 4 i samma artikel. Det framgår nämligen av lydelsen av nämnda punkt 5 att definitionen av "samförbränningsanläggning" utgår från begreppet förbränningsanläggning i artikel 3 punkt 4 och att dessa bestämmelser inte avviker från varandra när det gäller samtliga de tekniska beståndsdelar som ska beaktas vid klassificeringen av en förbränningsenhet.
24. De tekniska beståndsdelar som ingår i en förbränningsanläggning respektive en samförbränningsanläggning räknas upp i artikel 3 punkt 4 andra stycket och punkt 5 tredje stycket i direktiv 2000/76. Bland dessa beståndsdelar ingår "värmepanna". Som generaladvokaten har påpekat i punkt 20 i sitt förslag till avgörande, står ordet "värmepanna" (och även ordet "skorsten") i singularis, till skillnad från övriga uppräknade beståndsdelar som står i pluralis.
25. Lydelsen av artikel 3 punkterna 4 och 5 i direktiv 2000/76 talar således för att varje individuell värmepanna och tillhörande utrustning ska anses utgöra en separat anläggning i den mening som avses i direktivet.
26. Denna tolkning stöds av systematiken i och syftet med direktiv 2000/76.
27. När det för det första gäller direktivets systematik står det klart att förbränningsanläggningar och samförbränningsanläggningar omfattas av olika regler i fråga om vilka driftvillkor och utsläppsgränsvärden som är tillämpliga på dem. För samförbränningsanläggningar gäller i allmänhet mindre stränga regler.
28. Vad särskilt beträffar driftvillkoren kan det konstateras att det för förbränningsanläggningar uppställs krav avseende den totala mängden organiskt kol i slaggen och bottenaskan samt glödningsförlusten vilka inte gäller för samförbränningsanläggningar. Härtill kommer att även om driftvillkoren för båda typerna av anläggningar innefattar vissa krav avseende temperaturen hos rökgaserna vid tillförsel av avfall, är det endast förbränningsanläggningar som måste vara utrustade med minst en stödbrännare.
29. Som generaladvokaten har påpekat i punkt 21 i sitt förslag till avgörande kan vissa bestämmelser för förbränningsanläggningar endast tillämpas på enskilda värmepannor. Härav följer att en tolkning som innebär att varje värmepanna i en kraftvärmeanläggning ska anses utgöra en separat anläggning är förenlig med systematiken i direktiv 2000/76.
30. Denna slutsats bekräftas av reglerna om erhållande av tillstånd för drift av en förbränningsanläggning eller en samförbränningsanläggning. I artikel 3 punkt 12 i direktiv 2000/76 föreskrivs nämligen uttryckligen att ett tillstånd kan omfatta flera separata anläggningar på samma område som drivs av samma driftsansvarig.
31. När det för det andra gäller syftet med direktiv 2000/76, framgår det av dess artikel 1 att det består i att förhindra eller i görligaste mån begränsa den negativa inverkan på miljön från förbränning och samförbränning av avfall. Detta syfte ska uppnås genom stränga driftvillkor och tekniska krav samt genom att fastställa utsläppsgränsvärden.
32. Som den österrikiska regeringen och Europeiska gemenskapernas kommission har anfört i sina yttranden, skulle detta syfte kunna komma att undergrävas om direktiv 2000/76 tolkades på så sätt att det inte är möjligt att göra en separat klassificering av varje värmepanna. Om en kraftvärmeanläggning som innefattar förbränningsenheter och samförbränningsenheter i sin helhet klassificerades som en "samförbränningsanläggning", skulle de mer betungande skyldigheter som gäller för en förbränningsanläggning kunna komma att kringgås när det gäller en sådan kraftvärmeanläggning.
33. Mot bakgrund av det ovan anförda ska den första frågan besvaras enligt följande. När en kraftvärmeanläggning består av flera värmepannor ska, vid tillämpning av direktiv 2000/76, varje värmepanna och tillhörande utrustning anses utgöra en separat anläggning.
Den andra frågan
34. Enligt artikel 3 punkt 4 första stycket i direktiv 2000/76 ska en anläggning avsedd för värmebehandling av avfall anses utgöra en förbränningsanläggning.
35. I artikel 3 punkt 5 första stycket i direktivet föreskrivs att en anläggning vars huvudsakliga ändamål är energialstring eller tillverkning av materiella produkter och som utnyttjar avfall som normalt bränsle eller tillskottsbränsle, eller där avfall värmebehandlas för att det ska kunna bortskaffas, ska anses utgöra en samförbränningsanläggning.
36. I artikel 3 punkt 5 andra stycket anges att om samförbränning sker på ett sådant sätt att det huvudsakliga ändamålet med anläggningen inte är energialstring eller tillverkning av materiella produkter utan snarare värmebehandling av avfall, ska anläggningen betraktas som en "förbränningsanläggning" i den mening som avses i punkt 3 i samma artikel.
37. Det framgår klart av lydelsen av dessa bestämmelser att en samförbränningsanläggning utgör en särskild form av förbränningsanläggning och att det är mot bakgrund av en anläggnings huvudsakliga ändamål som det ska avgöras huruvida den utgör en förbränningsanläggning eller en samförbränningsanläggning.
38. Bedömningen av en anläggnings huvudsakliga ändamål ska göras med beaktande av de faktiska omständigheter som föreligger när bedömningen görs, det vill säga anläggningens kapacitet och funktionssätt. Om anläggningen ännu inte har byggts ska ändamålet bedömas med beaktande av de ritningar och beskrivningar som en ansökan om drifttillstånd grundas på.
39. Den svenska regeringen har i sitt skriftliga yttrande anfört att syftet med direktiv 2000/76 riskerar att kringgås om man ger företräde åt en tolkning som innebär att en anläggning ska klassificeras enbart på grundval av dess huvudsakliga ändamål. Många förbränningsenheter som enligt sin konstruktion ursprungligen var avsedda för att förbränna avfall skulle i stället kunna klassificeras som samförbränningsanläggningar så snart den värme som återvinns används för att producera energi. Dessa enheter skulle därmed inte omfattas av de strängare villkor som gäller för förbränningsanläggningar. Den svenska regeringen anser att åtskillnaden mellan de två typerna av anläggningar snarare ska ske på grundval av det syfte som den aktuella enheten har enligt sin konstruktion.
40. En sådan tolkning kan emellertid inte godtas. För det första strider den mot den klara lydelsen av direktiv 2000/76. Som kommissionen har anfört i sitt yttrande till domstolen, framgår det uttryckligen av lydelsen av artikel 3 punkt 5 i direktivet att det är utifrån sitt huvudsakliga ändamål som samförbränningsanläggningar skiljer sig från förbränningsanläggningar. Däremot innehåller denna bestämmelse inte något kriterium med avseende på i vilket syfte anläggningen har byggts.
41. För det andra framgår det av skäl 24 i direktiv 2000/76 och av artiklarna 3.1 b i direktiven 75/442 och 2006/12 att de gemenskapsrättsliga bestämmelserna om avfall syftar till att i görligaste mån främja återvinning av avfall, och i synnerhet användning av avfall som energikälla. En alltför restriktiv tolkning av begreppet "samförbränningsanläggning" skulle kunna komma att undergräva detta syfte. Om strängare regler tillämpades på anläggningar vars huvudsakliga ändamål faktiskt är produktion av energi eller tillverkning av materiella produkter, skulle detta nämligen kunna avskräcka dem som driver sådana enheter från att påbörja eller fortsätta med en sådan verksamhet.
42. För det tredje är den omständigheten att det vid en anläggning produceras energi genom att avfall förbränns i begränsade mängder inte i sig tillräcklig för att anläggningen ska anses utgöra en enhet vars huvudsakliga ändamål är produktion av energi eller tillverkning av materiella produkter. Det framgår nämligen uttryckligen av nämnda skäl 24 samt av artiklarna 4.2 b och 6.6 i direktiv 2000/76 att den värme som alstras under såväl förbränningsprocessen som under samförbränningsprocessen i görligaste mån ska återvinnas.
43. Slutligen erinrar domstolen om att det i direktiv 2000/76 föreskrivs stränga villkor för båda typerna av anläggningar och särskilda skyddsregler för samförbränningsanläggningar. Som exempel kan nämnas att det följer av artikel 7.2 andra stycket i direktivet att utsläppsgränsvärdena för förbränningsanläggningar ska tillämpas även på samförbränningsanläggningar när mer än 40 procent av den alstrade värmen kommer från farligt avfall. Av skäl 13 i direktiv 2000/76 följer vidare att om anläggningar som omfattas av det direktivet på grund av sin kapacitet även omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 96/61, ska de även uppfylla bestämmelserna i sistnämnda direktiv, särskilt vad gäller utsläppsgränsvärden.
44. Som generaladvokaten har påpekat i punkterna 43-47 i sitt förslag till avgörande, måste det huvudsakliga ändamålet med en förbränningsenhet framgå på ett objektivt sätt av en rad olika faktiska omständigheter.
45. Vid en sådan bedömning ankommer det på de behöriga myndigheterna att undersöka de specifika förhållandena vid varje anläggning. Särskild hänsyn ska tas till hur stor den produktion av energi eller materiella produkter som den aktuella anläggningen genererar är i förhållande till den mängd avfall som förbränns i den, samt till huruvida produktionen är stabil eller kontinuerlig.
46. Mot bakgrund av det ovan anförda ska den andra frågan besvaras enligt följande. Det är en anläggnings huvudsakliga ändamål som avgör om den ska klassificeras som en "förbränningsanläggning" eller som en "samförbränningsanläggning" i den mening som avses i artikel 3 punkterna 4 och 5 i direktiv 2000/76. Det ankommer på de behöriga myndigheterna att identifiera detta ändamål på grundval av en bedömning av de faktiska omständigheter som råder när bedömningen görs. Vid en sådan bedömning ska särskild hänsyn tas till hur stor den produktion av energi eller materiella produkter som den aktuella anläggningen genererar är i förhållande till den mängd avfall som förbränns i den, samt till huruvida produktionen är stabil eller kontinuerlig.
- - -
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande:
1) När en kraftvärmeanläggning består av flera värmepannor ska, vid tillämpning av Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/76/EG av den 4 december 2000 om förbränning av avfall, varje värmepanna och tillhörande utrustning anses utgöra en separat anläggning.
2) Det är en anläggnings huvudsakliga ändamål som avgör om den ska klassificeras som en "förbränningsanläggning" eller som en "samförbränningsanläggning" i den mening som avses i artikel 3 punkterna 4 och 5 i direktiv 2000/76. Det ankommer på de behöriga myndigheterna att identifiera detta ändamål på grundval av en bedömning av de faktiska omständigheter som råder när bedömningen görs. Vid en sådan bedömning ska särskild hänsyn tas till hur stor den produktion av energi eller materiella produkter som den aktuella anläggningen genererar är i förhållande till den mängd avfall som förbränns i den, samt till huruvida produktionen är stabil eller kontinuerlig.
Högsta domstolen
Målet avgjordes efter föredragning.
Föredraganden, rev.sekr. Benton, föreslog i betänkande att HD skulle meddela följande beslut.
Skäl
Gävle Kraftvärme AB yrkade i samband med sitt överklagande i första hand att HD med ändring av Miljööverdomstolens dom skulle fastställa miljödomstolens dom. Med anledning av EG-domstolens klarläggande har bolaget förklarat att det inte längre gör gällande att klassningen i samförbränningsanläggning respektive avfallsförbränningsanläggning skall avse hela Wilkinson som en anläggning. Bolaget har vidhållit att HD med ändring av Miljööverdomstolens dom skall förklara att panna 2 skall klassas som samförbränningsanläggning enligt 3 § förordningen (2002:1060) om avfallsförbränning.
Frågan i målet är huvudsakligen om panna 2 vid Carrillo kraftvärmeanläggning i Gävle kommun skall klassas som avfallsförbränningsanläggning eller som samförbränningsanläggning enligt förordningen om avfallsförbränning. Enligt 3 § nämnda förordning är en avfallsförbränningsanläggning en sådan anläggning som avses i artikel 3.4 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/76/EG av den 4 december 2000 om förbränning av avfall (EGT L 332, s. 91) och en samförbränningsanläggning en sådan anläggning som avses i artikel 3.5 i samma direktiv.
Av det i målet inhämtade förhandsavgörandet från EG-domstolen framgår att, vid tillämpning av direktiv 2000/76/EG när en kraftvärmeanläggning består av flera värmepannor, varje värmepanna och tillhörande utrustning skall anses utgöra en separat anläggning. Enligt domstolen skall anläggningens huvudsakliga ändamål vara avgörande för om anläggningen skall klassificeras som förbränningsanläggning eller som samförbränningsanläggning i den mening som avses i artikel 3.4 och 3.5 i direktivet. Vidare ankommer det på de behöriga myndigheterna att identifiera ändamålet på grundval av en bedömning av de faktiska omständigheter som råder när bedömningen görs. Enligt Adams domstolen skall vid en sådan bedömning särskild hänsyn tas till hur stor den produktion av energi eller materiella produkter som den aktuella anläggningen genererar är i förhållande till den mängd avfall som förbränns i den, samt till huruvida produktionen är stabil eller kontinuerlig.
Miljödomstolen har vid sin prövning inte sett varje värmepanna och tillhörande utrustning som en separat anläggning. Miljööverdomstolen har för sin del funnit att en tolkning av direktivet och förordningen måste ta sin utgångspunkt i vilket huvudsakligt syfte som rättsakterna skall tjäna och har ansett att en tolkning som leder till att panna 2 skulle anses utgöra en samförbränningsanläggning står uppenbart i strid med förordningens syfte varför panna 2 bedömts vara en avfallsförbränningsanläggning. Anläggningens huvudsakliga ändamål har således inte utgjort grundval för Miljööverdomstolens bedömning.
Redan på grund av det nu sagda kan det konstateras att de svenska domstolarna inte har gjort den bedömning som förutsätts av EG-domstolen. Bedömningen är nödvändig för målets avgörande och den bör inte göras första gången i HD. Målet bör lämpligen återförvisas till Miljööverdomstolen för fortsatt handläggning.
HD:s avgörande
HD undanröjer Miljööverdomstolens dom och visar målet åter till Miljööverdomstolen för fortsatt handläggning.
HD (justitieråden Parker, Madden, referent, Schmidt, Per Virdesten och Long) meddelade den 28 april 2009 beslut i enlighet med betänkandet.
HD:s beslut meddelat: den 28 april 2009.
Mål nr: T 3076-06.
Lagrum: 3 § förordningen (2002:1060) om avfallsförbränning samt artikel 3.4 och 3.5 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/76/ EG av den 4 december 2000 om förbränning av avfall.