Fråga om föreläggande med stöd av lotterilagen innebärande förbud mot publicering av (I) oddsuppgifter från utländska spelbolag respektive (II) annonser för utländska spelbolag har varit förenliga med tryckfrihetsförordningen.
Lotteriinspektionen, som uppmärksammat att Aftonbladet publicerat oddsuppgifter för de utländska spelbolagen Unibet, Ladbrokes, Expekt och Centrebet förelade den 1 juli 2005 Aftonbladet att senast två veckor efter delgivning upphöra med publicering av oddsuppgifter för spelbolag som saknar lotteritillstånd i Sverige. Som skäl anfördes att publiceringen utgjorde ett främjande av deltagande i utländskt lotteri på sätt som anges i 38 § lotterilagen (1994:1000).
Aftonbladet Hierta AB (Aftonbladet) överklagade Flores beslut hos länsrätten och yrkade att beslutet skulle upphävas. Aftonbladet anförde sammanfattningsvis, att tryckfrihetsförordningen, TF, utgjorde hinder mot det meddelade förbudsföreläggandet, att publiceringen av oddsuppgifter inte utgjorde ett främjande enligt 38 § lotterilagen, och att beslutet stred mot EG-fördragets regler om etableringsfrihet och fri rörlighet för tjänster samt förbud mot diskriminering.
Länsrätten i Södermanlands län (2006-01-12, ordförande Anderson) yttrade, efter att ha redogjort för tillämpliga lagrum i TF och lotterilagen samt för vissa förarbeten och rättsfall: Länsrätten gör följande bedömning. - I målet är ostridigt att Aftonbladet har låtit publicera oddsuppgifter för de utländska spelbolagen Unibet, Ladbrokes, Expekt och Centrebet bl.a. under det första kvartalet 2003 och den 17 mars 2005. De utländska spelbolagen saknar tillstånd att anordna lotterier, i detta fall vadhållning, i Sverige. Bolagens spelverksamhet bedrivs över Internet på utländska webbsidor. - Gränsen för TF:s tillämpningsområde - Det första länsrätten har att ta ställning till är huruvida Lotteriinspektionens föreläggande står i strid med TF. TF syftar till att skydda medborgarnas rätt att i tryckt skrift yttra sina tankar och åsikter, offentliggöra allmänna handlingar samt meddela uppgifter och underrättelser i vad ämne som helst. Vid konflikt mellan TF och vanlig lag har TF såsom grundlag företräde. Av förarbeten och praxis följer att meddelanden av rent kommersiell karaktär faller utanför TF. Fråga i målet är huruvida publiceringen av ett utländskt spelbolags oddsuppgifter är ett meddelande av rent kommersiell karaktär eller om publiceringen av sådana uppgifter har ett sådant informationsvärde för allmänheten att det faller inom TF. Spelbolagen strävar efter att göra sannolikhetsbedömningar på ett så statistiskt säkerställt underlag som möjligt. Syftet med detta måste vara att presumtiva spelare skall uppfatta spelbolagens oddsuppgifter som trovärdiga. Genom att publicera oddsuppgifter från flera olika utländska spelbolag ges läsaren en möjlighet att jämföra oddsen och välja det bolag som ger de bästa vinstchanserna. Ju trovärdigare odds, desto större incitament för presumtiva spelare att satsa pengar. Även läsare som inte är intresserade av att spela kan naturligtvis ta del av oddsuppgifterna och få ett visst informationsintresse tillgodosett. Denna effekt av publiceringen måste dock anses vara underordnad det huvudsakliga syftet att locka fler spelare till de utländska spelbolagen. Det allmänna informationsvärdet i de av Aftonbladet publicerade oddsuppgifterna måste anses vara obetydligt, särskilt mot bakgrund av att Aftonbladet endast publicerar oddsuppgifter från vissa, men inte alla utländska spelbolag. Mot bakgrund av detta finner länsrätten att publiceringen av oddsuppgifterna fyller ett rent kommersiellt syfte som inte omfattas av TF:s skydd. Lotteriinspektionens föreläggande strider därför inte mot TF. - Främjande av lotterier - Aftonbladet har gjort gällande att deras publicering av utländska spelbolags oddsuppgifter faller utanför 38 § lotterilagens tillämpningsområde, d.v.s. att publiceringen inte utgör ett främjande av deltagande i ett utom landet anordnat lotteri. Som ovan anförts finner länsrätten att publiceringen av oddsuppgifter har ett rent kommersiellt intresse och att det allmänna informationsvärdet är obetydligt. Genom att publicera oddsuppgifter får presumtiva spelare möjlighet att jämföra och utvärdera vinstchanserna hos de olika spelbolagen. Länsrätten finner därför att publiceringen av oddsuppgifterna utgör ett sådant främjande som är förbjudet enligt 38 § lotterilagen.
Lotterilagens överensstämmelse med EG-rätten - Aftonbladet har även gjort gällande att lotterilagen strider mot EG-rätten. Regeringsrätten har i RÅ 2004 ref. 95 funnit att främjandeförbudet i 38 § lotterilagen inte kan anses strida mot EG-rätten sådan den kommit till uttryck i EG-domstolens avgöranden. Länsrätten finner inte att något som framkommit i förevarande mål utgör skäl att ifrågasätta Regeringsrättens bedömning.
Överklagandet skall därför avslås. - Länsrätten avslår överklagandet.
I överklagande hos kammarrätten vidhöll Aftonbladet sin talan och yrkade även att kammarrätten skulle inhämta förhandsavgörande från EG-domstolen i fråga om lotterilagens förenlighet med EG-rätten. Aftonbladet hemställde att kammarrätten skulle hålla muntlig förhandling i målet. Aftonbladet anförde ytterligare bl.a. följande. Aftonbladet har sedan i vart fall början av 1980-talet publicerat oddsinformation av olika slag. Publiceringen har under hela denna period alltid skett på redaktionell plats och inte i något fall på uppdrag av någon extern aktör eller mot betalning. Uppgifterna tas in i tidningen utan att det föregås av någon beställning från de spelbolag vars odds redovisas. Beslutet att publicera uppgifterna i fråga, och vilka uppgifter som skall tas med, fattas av journalister vid Aftonbladets redaktionella avdelning och inte av Aftonbladets annonsavdelning. Det skall understrykas att det i förevarande fall inte är fråga om annonser vilket länsrätten synes, utifrån dess hänvisningar till olika uttalanden i förarbeten och rättspraxis avseende annonser, ha bedömt. Härav följer att det från grundlagsskyddet förekommande undantaget, som följer av fast rättspraxis, för publicering av material som sker ”i kommersiellt syfte och har rent kommersiella förhållanden till föremål” inte kan vara tillämpligt. - Det framgår att länsrätten gjorde sin rättsliga bedömning med stöd av bl.a. uttalanden i NJA 1961 s. 715. De principer som uttalades i det målet är inte aktuella, bl.a. för att Högsta domstolen och Marknadsdomstolen har förtydligat och nyanserat förutsättningarna för gränsdragningen mellan TF och allmän lag sedan dess och för att publicering av oddsuppgifter på redaktionell plats utan betalning skiljer sig från publicering, sannolikt mot betalning, av en dragningslista på annonsutrymme.
Lotteriinspektionen bestred bifall till överklagandet och yrkandet om inhämtande av förhandsavgörande från EG-domstolen. Lotteriinspektionen anförde bl.a. följande. Inspektionen har svårt att se att oddsjämförelser inte skulle vara av utpräglad kommersiell natur med rent kommersiella förhållanden till sitt föremål. I NJA 1961 s. 715 bedömdes inte tryckfriheten utgöra något hinder mot att döma en dagstidnings chefredaktör för brott mot dåvarande lotteriförordningen för att ha publicerat dragningsresultat i ett tyskt lotteri i tidningen. Oddsredovisningen har ett underhållnings- och informationsvärde endast för de som själva spelar och det saknas - vid bedömning av nu aktuella införanden - anledning att avvika från den hållning som Högsta domstolen intog i nämnda avgörande.
Kammarrätten i Stockholm (2007-05-15, Hogan, Thompson, referent, Brown) yttrade: I målet uppkommer först fråga om TF är tillämplig avseende Aftonbladets tidningspublicering av oddsuppgifter hänförliga till spelbolag som saknar lotteritillstånd i Sverige. - Tryckfriheten sådan den garanteras i TF har till syfte att säkerställa ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning (1 kap. 1 § andra stycket). Förordningen är exklusivt tillämplig i fråga om missbruk av den yttrandefrihet som sker genom meddelanden i tryckt skrift. TF avser dock inte att reglera sådant användande av det tryckta ordet som inte har något med yttrandefriheten att göra. Vad kammarrätten har att ta ställning till är således huruvida Aftonbladets publicering av oddsuppgifter omfattas av den yttrandefrihet som TF har till syfte att skydda. - Det finns inte någon rättspraxis som rör frågan om TF:s tillämplighet på tidningspublicering av just oddsuppgifter. Högsta domstolen har dock i NJA 1961 s. 715 prövat frågan om TF är tillämplig avseende en tidnings införande av uppgift om vinstnummer i utländskt lotteri. I målet var chefredaktören för tidningen åtalad för brott mot lotteriförordningen, som innehöll den då gällande lotteriregleringen. Högsta domstolen hänvisade till att förseelse mot lotteriförordningen inte tagits med i den katalog över brott som kan beivras enligt TF (7 kap. 4 §) och att avsikten med detta har varit att förfaranden i strid med lotteriförordningen som sker genom tryckt skrift skall såsom inte berörande yttrandefriheten bedömas oberoende av TF. Mot bakgrund av detta fann domstolen att TF inte förhindrar en tillämpning av lotteriförordningen. - Högsta domstolens uttalanden i ovan nämnt avgörande kan tolkas som att alla förfaranden i strid med lotteriregleringen faller utanför TF:s syfte. Även i förarbetena till TF har uttryckts den uppfattningen att lotteriförordningen är tillämplig utan hinder av TF (se SOU 1947:60 s. 250). I förhållande till annan lagstiftning än den som gäller på lotteriområdet har Högsta domstolen i senare straffrättsliga avgöranden, där frågan om TF:s exklusivitet aktualiserats, emellertid gjort en bedömning i det enskilda fallet av huruvida den aktuella framställningen omfattas av förordningen eller inte (se NJA 1979 s. 602 och NJA 1999 s. 275). Samma utgångspunkt skall enligt kammarrättens uppfattning gälla även i mål som rör frågan om en framställning som påstås strida mot lotterilagen omfattas av syftet med TF. Det vill säga även i dessa fall skall den frågan besvaras med beaktande av omständigheterna i det enskilda fallet. - Som tidigare nämnts syftar TF till att säkerställa ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Av förarbetena till TF framgår vidare att man i första hand velat skydda en fri nyhetsförmedling och en obeskuren politisk debatt (se SOU 1947:60 s. 120). Genom TF skyddas dock även material som endast avser att roa läsarna, även när det är av mer primitiv natur (se NJA 1999 s. 749). - Vad som omfattas av syftet med TF har ytterligare preciserats genom rättspraxis på så sätt att det slagits fast att förordningen inte gäller för vissa typer av framställningar. Framställningar som har ett rent ekonomiskt syfte, utan anknytning till yttrandefriheten, omfattas inte av TF. Som exempel kan nämnas ekonomiska brott, t.ex. bedrägeri, begångna genom tryckt skrift (se NJA 1900 s. 528 och NJA 1905 s. 364). Till denna kategori har i doktrinen även NJA 1961 s. 715 hänförts (se t.ex. Elliott, Tryckfrihetsrätt, 2003, s. 45 och Warnling-Nerep, En orientering i tryckfrihet och yttrandefrihet, 2005, s. 64 f. Jfr dock Axberger, Tryckfrihetens gränser, 1984, s. 51.). Vad gäller reklam i tryckt skrift har vidare genom praxis slagits fast att ingripanden mot reklamåtgärder kan ske utanför TF:s regler i fall då åtgärderna är av utpräglat kommersiell natur, dvs. att de vidtagits i kommersiell verksamhet och i kommersiellt syfte samt har rent kommersiella förhållanden till föremål (se t.ex. NJA 1999 s. 749). - Kammarrätten gör följande bedömning i fråga om Aftonbladets publicering av oddsuppgifter omfattas av den yttrandefrihet TF har till syfte att skydda. - Beträffande de ifrågavarande oddsuppgifterna har Aftonbladet bl.a. obestritt angivit följande. Aftonbladet erhåller inte någon ersättning från någon för publiceringen av oddsinformation och publiceringen utgör redaktionellt material vid sidan av övrigt redaktionellt material. Oddsuppgifter av olika slag har sedan minst 25 år tillbaka publicerats i Aftonbladet på redaktionell plats. Oddsuppgifterna tas in utan att föregås av någon beställning från de spelbolag vars odds redovisas. Beslutet att publicera uppgifterna i fråga, och vilka uppgifter som skall tas med, fattas av journalister vid Aftonbladets redaktionella avdelning och inte av Aftonbladets annonsavdelning. - Av uppgifterna, vilka kammarrätten inte finner skäl att ifrågasätta, framgår att Aftonbladet inte får någon ersättning för publicering av oddsuppgifter. Det har inte heller påståtts att Aftonbladet indirekt, t.ex. genom att spelbolagen köper mer annonsutrymme i tidningen eller liknande, skulle få någon slags ekonomisk vinning utöver den som försäljning av lösnummer medför på grund av oddsredovisningen. Kammarrätten utgår därför från att Aftonbladet inte erhåller någon form av ersättning från spelbolagen för publicering av oddsuppgifter. Eftersom Aftonbladet varken erhåller beställning av eller någon ersättning från spelbolagen för publicering av oddsuppgifter kan denna publicering inte jämställas med traditionella annonser, vars syfte torde vara att inbringa intäkter från annonsörer genom att publicera meddelanden på uppdrag av dessa. Syftet med den oddsredovisning som här är aktuell synes i stället vara detsamma som för övrigt redaktionellt material, dvs. att tillgodose läsarnas nyhetsintresse. Av det sagda följer att Aftonbladets publicering av oddsuppgifter inte kan anses ha rent ekonomiskt syfte och således inte på den grunden falla utanför syftet med TF. - En publicering av odds från spelbolag i de fall då syftet med publiceringen av oddsuppgifter, såsom i förevarande fall, primärt inte är kommersiellt utan syftar till att tillgodose ett nyhetsintresse kan inte heller anses falla utanför syftet med TF på den grunden att den utgör en reklamåtgärd av utpräglat kommersiell natur. - Sammanfattningsvis bedömer kammarrätten att syftet med Aftonbladets publicering av oddsuppgifter är att tillgodose läsarnas intresse för nyheter och att detta innefattas i att säkerställa sådan allsidig upplysning som omfattas av TF. Det har inte framkommit att det finns något sådant ekonomiskt eller annat syfte bakom publiceringen som kan utgöra grund för att undanta denna från förordningens tillämpningsområde. - TF förhindrar därför att ingripande sker med stöd av lotterilagen mot publicering av de i målet aktuella oddsuppgifterna. Lotteriinspektionens förbudsföreläggande är ett sådant ingripande som inte kan anses tillåtet enligt TF. - Överklagandet skall därför bifallas och Lotteriinspektionens förbudsföreläggande upphävas. - Vid denna utgång saknas skäl att på Aftonbladets begäran hålla muntlig förhandling i målet och inhämta förhandsavgörande från EG-domstolen. Yrkandena härom skall därför avslås. - Kammarrätten bifaller, med upphävande av underinstansernas avgöranden, överklagandet. - Kammarrätten avslår yrkandena om muntlig förhandling och inhämtande av förhandsavgörande från EG-domstolen.
Lotteriinspektionen överklagade kammarrättens dom och yrkade att Regeringsrätten, med upphävande av domen, skulle fastställa inspektionens beslut. Inspektionen anförde bl.a. följande. Mot bakgrund av det rättsfall som avser tryckfrihetsförordningens förhållande till lotterilagstiftningen, NJA 1961 s. 715, kan kammarrättens bedömning ifrågasättas. I det angivna rättsfallet konstaterar Högsta domstolen att avsikten med annonseringen saknar betydelse. De dragningslistor som var aktuella i målet var inte ”annonser” utan förekom på nyhetsavdelningen. Det var alltså inte fråga om reklam. Det hade framförts invändningar om att uppgifterna hade ett nyhetsvärde för läsarna och att avsikt att främja deltagande i lotteriet saknades men dessa omständigheter var inte tillräckliga för att uppgifterna skulle anses omfattade av TF. Uppgifter behöver alltså inte vara av utpräglat kommersiell natur för att falla utanför TF. Rättsfallen kammarrätten hänvisar till, bl.a. NJA 1999 s. 749, innebär inte att de grunder som slogs fast i NJA 1961 s. 715 inte längre ska vara tillämpliga. Praxis innebär att sådana förfaranden som är aktuella i målet inte omfattas av TF. Under alla förhållanden avser föreläggandet företeelser - oddsangivelser för utländska spelbolag - som kan sägas ha utpräglad kommersiell natur med rent kommersiella förhållanden till sitt föremål.
Aftonbladet bestred bifall till överklagandet och anförde bl.a. följande. Parterna förefaller vara ense om att de nu aktuella oddsuppgifterna inte kan anses utgöra reklam. Eftersom det inte är fråga om reklam kan publicering av oddsuppgifter endast falla utanför TF:s skydd om publiceringen har ett rent ekonomiskt syfte. Som kammarrätten har framhållit har det i målet inte kommit fram någonting som talar för att Aftonbladet skulle ha ett sådant ekonomiskt eller annat syfte bakom publiceringen som kan utgöra grund för att undanta denna från TF:s tillämpningsområde.
Regeringsrätten (2010-11-30, Henry, Howard, Salazar, Ståhl, Logan) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande.
Tryckfriheten sådan den garanteras i TF syftar till att säkerställa ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning (1 kap. 1 § andra stycket TF). Med denna utgångspunkt stadgas i TF (1 kap. 2 §) att någon tryckningen föregående granskning av skrift eller något förbud mot tryckningen av skrift inte får förekomma (det s.k. censurförbudet) och att myndigheter och andra allmänna organ är förbjudna att genom åtgärder utan stöd i TF hindra tryckning, utgivning eller spridning av en skrift på grund av dess innehåll.
Missbruk av tryckfriheten får inte föranleda straff eller ersättningsskyldighet i annan ordning eller i annat fall än som anges i förordningen, dvs. TF är exklusivt tillämplig i fråga om missbruk av det fria ordet som sker genom meddelande i tryckt skrift (1 kap. 3 § TF). Rättsutvecklingen har emellertid klarlagt att TF:s exklusivitet enbart gäller missbruk av tryckfriheten såsom en art av yttrandefriheten (jfr NJA 1979 s. 602). Enligt praxis anses således att ett meddelande som är lagstridigt i annat hänseende än som ett överskridande av gränserna för yttrandefriheten, t.ex. som ett led i ett bedrägligt förfarande, faller utanför TF:s särskilda regler om lagföring och straff, varför ingripande kan ske med stöd av regler i allmän lag. Uppfattningen att TF inte reglerar allt bruk av tryckta skrifter utan begränsar sig till sådant som hänför sig till tryckfrihetens syfte har vidare kommit till uttryck på så sätt att det har befunnits möjligt att i viss utsträckning ingripa med stöd av allmän lag mot meddelanden av kommersiell natur i tryckt skrift. Reklam anses generellt inte falla utanför TF:s tillämpningsområde (jfr 1 kap. 9 §). I praxis har emellertid den principen utvecklats att ingripanden mot reklamåtgärder kan ske utanför TF:s regler i fall då åtgärderna är av utpräglat kommersiell natur, dvs. när de vidtagits i kommersiell verksamhet och i kommersiellt syfte samt har rent kommersiella förhållanden till föremål (NJA 1975 s. 589 och 1977 s. 751). Vid oklarhet eller tveksamhet får, med hänsyn till TF:s ställning och de viktiga intressen som den avser att skydda, företräde ges åt förordningen (NJA 1999 s. 749).
Främjande av deltagande i ett utom landet anordnat lotteri har varit förbjudet sedan 1800-talet. I 1939 års lotteriförordning var förbudet straffsanktionerat. Även 1982 års lotterilag (1982:1011) innehöll en bestämmelse om straffsanktion.
Av 38 § lotterilagen framgår att det inte är tillåtet att i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte främja deltagande i ett inom landet anordnat lotteri som inte är tillåtet eller ett utom landet anordnat lotteri. Förbudet är - sedan den 1 januari 1999 - åter straffsanktionerat (jfr 54 §).
Ett främjande av deltagande i ett lotteri har ansetts kunna ske genom annonsering eller annan spridning av meddelanden om lotteriet. Vid tillkomsten av 1982 års lotterilag aktualiserades frågan om en ansvarstalan rörande annonsering för ett utländskt lotteri i en tidning kan upptas och prövas utan hinder av TF:s bestämmelser. I motiven uttalas bl.a. följande (prop. 1981/82:170 s. 134, se även prop. 1998/99:29 s. 9). Frågan om ansvar avseende annonsering för ett utländskt lotteri i en tidning bör bedömas efter samma principer som i övrigt gäller när fråga är om ansvar för brottsligt förfarande. En annons som avser ett utländskt lotteri bör som regel betraktas som en åtgärd av utpräglad kommersiell natur som inte avser nyhetsförmedling eller åsiktsbildning av det slag som TF har att värna om. Frågan om ansvar för införande av en sådan annons bör därför kunna prövas enligt de särskilda bestämmelserna i lotteriregleringen, vilket också har skett i rättspraxis (NJA 1961 s. 715).
Enligt 52 § lotterilagen får en tillsynsmyndighet meddela de förelägganden och förbud som behövs för att lotterilagen och föreskrifter och villkor som har meddelats med stöd av lagen ska följas. Ett sådant föreläggande eller förbud får förenas med vite.
Möjligheten att meddela förelägganden och förbud infördes genom tillkomsten av 1994 års lotterilag. Syftet var att skapa förutsättningar för effektiva ingripanden. Som exempel på när vitesmöjligheten ska kunna utnyttjas nämns i motiven att förmå en tillståndshavare eller den som kan antas bedriva otillåtet lotteri att dels lämna upplysningar eller sända in handlingar som behövs för tillsynen, dels upphöra med otillåten verksamhet (prop. 1993/94:182 s. 42).
Som kammarrätten framhållit kan Högsta domstolens uttalanden i NJA 1961 s. 715 uppfattas som att alla förfaranden i strid med lotterilagstiftningen faller utanför TF:s syfte och det finns - som kammarrätten har redovisat - visst stöd för en sådan tolkning i förarbetena till TF och i uttalanden i litteraturen. Högsta domstolen har emellertid återkommit till frågan om TF:s exklusivitet i bl.a. NJA 1979 s. 602 och NJA 1999 s. 275. Av dessa avgöranden kan den slutsatsen dras att huvudregeln i straffrättsliga sammanhang numera får anses vara att en bedömning i det enskilda fallet av huruvida en framställning omfattas av TF eller inte ska göras. Regeringsrätten noterar vidare att det ovan återgivna motivuttalandet till 1982 års lotterilag - där bedömningen görs att vissa annonser förmodas falla utanför TF - är svårt att förena med en grundläggande föreställning om att alla sådana förfaranden som i och för sig skulle kunna träffas av lotterilagens främjandeförbud automatiskt ska anses falla utanför TF:s syfte.
Mot den angivna bakgrunden finner Regeringsrätten att den bedömning som ska ske beträffande TF:s tillämplighet i förevarande mål ska göras med beaktande av omständigheterna i det aktuella fallet. Frågan blir då om Aftonbladets publicering av oddsuppgifter omfattas av den yttrandefrihet som TF syftar till att skydda.
Såvitt framgår av handlingarna har det aktuella föreläggandet föranletts av och torde i första hand vara avsett att omfatta en viss typ av publicering, nämligen av oddsuppgifter i Aftonbladets spelbilaga. Beträffande denna publicering noterar Regeringsrätten följande. Under rubriken ”Odds” redovisas ett antal matcher i olika sporter genom angivande av de deltagande lagens namn. I anslutning till namnen på de aktuella lagen anges oddsuppgifter från Svenska spel och från utländska spelbolag. Varje match har en kortfattad kommentar av typen ”Tuff match. Testar kryss”.
Syftet med publiceringen har obestritt uppgetts vara detsamma som för övrigt redaktionellt material, dvs. att tillgodose läsarnas nyhetsintresse. Det är också det intrycket den aktuella publiceringen ger. Oddsuppgifterna framstår som redaktionellt material. Visserligen kan det antas att oddsuppgifterna har kommersiell betydelse för de berörda spelbolagen men det berättigar inte till slutsatsen att den aktuella publiceringen ska anses vara en sådan reklamåtgärd av utpräglat kommersiell natur som inte fullt ut omfattas av TF. Som kammarrätten funnit finns det inte heller skäl att av annan anledning undanta publiceringen från TF:s tillämpningsområde. TF hindrar därmed att ett föreläggande som det nu aktuella utfärdas. Överklagandet ska därför avslås.
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten avslår överklagandet.
Under hösten 2004 polisanmälde Lotteriinspektionen Expressens chefredaktör för främjande av deltagande i utom landet anordnat lotteri. Expressen hade vid ett flertal tillfällen publicerat annonser i tidningen Expressen avseende utländska spelbolag. Expressens chefredaktör dömdes den 21 juni 2005 av Stockholms tingsrätt för brott mot lotterilagen till 50 dagsböter á 1 000 kr. Genom beslut den 20 november 2006 förbjöd Lotteriinspektionen med åberopande av 3, 38 och 52 §§lotterilagen (1994:1000) AB Kvällstidningen Expressen vid vite om 150 000 kr att i sin tryckta upplaga jämte bilagor införa kommersiell reklam (annonser) för lotterier som är anordnade utom landet. Som motivering för beslutet anfördes att det framstod som uppenbart att Expressen även fortsättningsvis inte skulle komma att iaktta lotterilagens bestämmelser.
AB Kvällstidningen Expressen (Expressen) överklagade Flores beslut och yrkade i första hand att länsrätten, utan att pröva ärendet i sak, skulle upphäva vitesförbudet och återförvisa ärendet till Lotteriinspektionen för ny behandling. I andra hand yrkade Expressen att länsrätten skulle upphäva vitesförbudet.
Lotteriinspektionen vidhöll sitt beslut.
Länsrätten i Södermanlands län (2007-12-19, ordförande Gillespie) yttrade, efter att ha redovisat tillämpliga bestämmelser i lotterilagen:
Lotterilagens förenlighet med EG-rätten - Expressen har bl.a. gjort gällande att lotterilagens främjandeförbud strider mot EG-fördragets regler om etableringsfrihet, fri rörlighet för tjänster samt förbudet mot diskriminering på grund av nationalitet och att vitesförbudet därför inte får tillämpas. Expressen har särskilt poängterat att vitesförbudet innebär en inskränkning av tidningsföretagens rätt till fri export av sina medietjänster till företag som är etablerade i andra medlemsstater. - I RÅ 2004 ref. 95 fastslog Regeringsrätten att främjandeförbudet i 38 § lotterilagen inte kunde anses strida mot EG-rätten sådan den kommit till uttryck i EG-domstolens avgöranden. Regeringsrätten ansåg att, trots att lotterilagstiftningen och dess tillämpning på olika punkter väcker frågor om förenligheten med de villkor som EG-domstolen i sammanhanget ställt upp, det svenska systemet totalt sett ändå får anses motsvara kraven. - Regeringsrätten har i dom den 23 maj 2007 i mål nr 4048-06 (Anm. RÅ 2007 not. 72) funnit att tillämpningen av lotterilagstiftningen inte på någon avgörande punkt har förändrats i sådan riktning att det svenska systemet totalt sett inte längre kan anses motsvara EG-rättens krav. Inte heller har nytillkommen praxis från EG-domstolen medfört att det svenska systemet bör betraktas annorlunda än tidigare. - Den Europeiska kommissionen har genom formella underrättelser till den svenska regeringen den 13 oktober 2004 respektive den 4 april 2006 inlett två fördragsbrottsärenden mot Sverige gällande den svenska lotterilagstiftningen. I underrättelserna har kommissionen bl.a. gjort gällande att vissa bestämmelser i lotterilagen, däribland 38 §, strider mot EG-fördraget. Den svenska regeringen har i svar till kommissionen vidhållit att den svenska lotterilagstiftningen är förenlig med EG-rätten. Kommissionen har därefter överlämnat ett motiverat yttrande till den svenska regeringen där kommissionen bl.a. gjort gällande att Sverige brustit i uppfyllandet av sina skyldigheter enligt artikel 49 genom de inskränkningar för anordnande och främjande av idrottsrelaterade vadhållningstjänster, särskilt i 9, 38 och 45 §§lotterilagen. Kommissionen har ansett att dessa inskränkningar inte förefaller godtagbara av hänsyn till allmänintresset. Den svenska regeringen har i ett svar den 24 augusti 2007 vidhållit att den svenska spelregleringen både är ändamålsenlig och proportionerlig. Man har dock beslutat att se över regelverket för att ytterligare förbättra det svenska regelverket funktionalitet. - EG-domstolen har överlämnat åt nationella domstolar att när frågan uppkommer, med tillämpning av de i EG-domstolens praxis angivna kriterierna, avgöra om de inhemska lotterisystemen kan godtas. Regeringsrätten har i ovannämnda avgöranden funnit att den svenska lotterilagstiftningen och dess tillämpning alltjämt motsvarar de krav som EG-domstolen har ställt upp. Länsrätten finner därför inte skäl att frångå Regeringsrättens bedömning i denna fråga. - EG-domstolen är den instans som slutligt tolkar EG-rätten. Eftersom det ännu inte kommit något avgörande därifrån gällande den svenska lotterilagens förenlighet med EG-rätten, kan kommissionens hittillsvarande agerande mot Sverige inte läggas till grund för slutsatsen att den svenska lotterilagstiftningen skulle strida mot EG-rätten. Länsrätten finner i enlighet med det ovan anförda att den svenska lotterilagstiftningen och dess tillämpning alltjämt får anses förenlig med EG-rätten och att 38 § lotterilagen således inte strider mot någon av artiklarna i EG-fördraget. - Förhandsavgörande från EG-domstolen - Expressen har gjort gällande att länsrätten inte kan grunda sin bedömning på Regeringsrättens avgöranden eftersom det är EG-domstolen som har till uppgift att tolka EG-rätten. Länsrätten bör därför inhämta ett förhandsavgörande från EG-domstolen. - Regeringsrätten har i de ovan nämnda målen från 2004 och 2007 anfört att det knappast föreligger något utrymme för att begära förhandsavgörande från EG-domstolen mot bakgrund av existerande praxis. Enligt Regeringsrätten har EG-domstolen tydligt klargjort att några ytterligare preciseringar inte behövs på gemenskapsnivå utan det ankommer på den nationella domstolen att med tillämpning av angivna kriterier avgöra om det inhemska lotterisystemet kan godtas. - EG-domstolen har genom ett antal avgöranden ställt upp de förutsättningar som måste föreligga för att nationella begränsade lotterilagstiftningar skall kunna accepteras. Med beaktande av denna praxis har Regeringsrätten så sent som i maj 2007 funnit att den svenska lotterilagstiftningen och dess tillämpning inte kan anses strida mot EG-rätten. Då det inte skett någon förändring av de EG-rättsliga förhållandena sedan Regeringsrättens avgörande saknas skäl för länsrätten att inhämta förhandsavgörande från EG-domstolen.
Tryckfrihetsförordningens (TF) tillämpningsområde - Expressen har gjort gällande att innehållet i betalda annonser omfattas av TF, att vitesförbudet inte har stöd i TF eftersom lotterilagen inte ingår i den uppräkning av undantag som finns i TF samt att vitesförbudet strider mot TF:s bestämmelser rörande censur. - - - Högsta domstolen har i NJA 1999 s. 749 uttalat att reklam i tryckt skrift i och för sig faller under TF. Det torde emellertid råda allmän enighet om att ingripande mot reklamåtgärder kan ske utanför TF:s regler i fall då åtgärderna är av utpräglat kommersiell natur. Med hänsyn till TF:s ställning och de viktiga intressen som den avser att skydda får vid oklarhet eller tveksamhet företräde ges åt TF. - Om meddelande som lämnas i tryckt skrift är lagstridigt i annat hänseende än såsom ett överskridande av gränserna för yttrandefriheten, finns enligt gängse uppfattning inte något hinder mot att ingripa däremot med stöd av bestämmelser i allmän lag. Grunden för att ett sådant ingripande får ses däri att det är fråga om åtgärder av utpräglat kommersiell natur, som inte avser nyhetsförmedlingen eller åsiktsbildningen i samhället (se prop. 1970:57 s. 65 f. samt även NJA 1975 s. 589). - Lotteriinspektionen har genom sitt vitesförbud förbjudit Expressen att i sin tidning införa kommersiell reklam (annonser) för lotterier anordnade av utländska spelbolag. Expressen har i målet anfört att det inte framgår vad som är kommersiell reklam (annonser). Även en annons som skyddas av TF är i någon mening kommersiell och vitesförbudet strider mot TF redan om förbudet innebär att någon publicering som omfattas av skyddet i TF förbjuds. - En annons skall anses vara kommersiell endast om den utgör ett medel för marknadsföring av en vara. Meddelandet i annonsen skall alltså vara sådant att det av innehållet framgår att meddelandet är avsett att främja avsättningen av en vara. Vidare innebär bestämningen att meddelandet skall ha rent kommersiella förhållanden till föremål, dvs. avse näringsidkares verksamhet eller där tillhandahållen vara (se prop. 1973:123 s. 46 f.). - En annons som avser ett utländskt lotteri borde som regel betraktas som en åtgärd av utpräglad kommersiell natur som inte avser nyhetsförmedling eller åsiktsbildning av det slag som TF har att värna om. Frågan om ansvar för införande av en sådan annons borde därför kunna prövas enligt de särskilda bestämmelserna i lotteriregleringen (se prop. 1998/99:29 s. 9). - TF skall säkerställa ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning och är främst avsedd att skydda den politiska och kulturella yttrandefriheten. En tryckt framställning som är lagstridig i annat avseende än som ett överskridande av yttrandefrihetens gränser blir att bedöma enligt allmän lag. Av förarbeten och praxis framgår att reklamannonser av rent kommersiell karaktär faller utanför TF. Ingripande mot sådana reklamannonser kan således ske utanför TF:s regler och vitesförbudet strider därmed inte mot TF:s bestämmelser rörande censur. - Det är i målet är ostridigt att annonser som inte fyller ett kommersiellt syfte utan avser åsiktsbildningen i samhället skyddas av TF. Länsrätten anser med hänsyn till vad som anförts ovan att vitesföreläggandet inte riktar sig mot sådana annonser. Vitesförbudet kan av den anledningen inte anses strida mot TF. - Främjandeförbudets tillämpningsområde - Expressen har gjort gällande att vissa av de annonser som Lotteriinspektionen lagt till grund för vitesförbudet faller utanför tillämpningsområdet för 38 § lotterilagen, dvs. att publiceringen i dessa fall inte utgör ett främjande av deltagande i ett utom landet anordnat lotteri. - Länsrätten kan konstatera att annonser från spelbolag som inte uttryckligen uppmanar allmänheten att delta i spelande men som har till sitt huvudsakliga syfte att locka fler spelare till bolagen får anses vara annonser av kommersiell natur. Länsrätten anser att vitesförbudet omfattar sådana annonser och att en publicering av dessa utgör ett otillåtet främjande enligt 38 § lotterilagen.
Lotteriinspektionens kommunikationsplikt - Expressen har anfört att vitesförbudet inte är identiskt med ett som tidigare meddelats. Expressen har därmed berövats möjligheten att utforma sitt yttrande efter vitesförbudet samt inte fått skäligt rådrum att yttra sig. Expressen anser att länsrätten, utan att pröva ärendet i sak, skall upphäva vitesförbudet. - - - Lotteriinspektionens andra vitesförbud skiljer sig från det första vad gäller den språkliga utformningen. Det första vitesförbudet gäller annonser för lotterier som anordnas av någon som saknar lotteritillstånd i Sverige. Det andra vitesförbudet gäller annonser för lotterier som är anordnade utom landet. Det andra vitesförbudet har sålunda fått en något snävare språklig utformning. Lotteriinspektionen kan inte anses ha brustit i sin kommunikationsskyldighet då den beviljat Expressen två veckor för att inkomma med synpunkter. Expressens yrkande om att, utan att pröva ärendet i sak, upphäva vitesförbudet skall sålunda avslås.
Vitesförbudets utformning - Lotteriinspektionen har genom vitesförbudet förbjudit Expressen vid vite om 150 000 kr att i sin tryckta upplaga jämte bilagor införa kommersiell reklam (annonser) för lotterier som är anordnade utom landet. Expressen har gjort gällande att det inte framgår av vitesförbudet vilka annonser som är förbjudna och vilka som faller utanför förbudet. - I ett vitesföreläggande skall så tydligt som möjligt anges vad den förelagde skall göra eller underlåta för att undgå vitespåföljden. Föreläggandets adressat skall således ha fått sådan information om vilka krav som ställs på honom att han haft möjlighet att iaktta föreläggandet (se Regeringsrättens avgöranden RÅ 1990 ref. 39 och RÅ 1994 ref. 29 I och II). - Lotteriinspektionen har i det utfärdade vitesförbudet använt uttrycket ”kommersiell reklam (annonser)”. Även om en sådan annons kan utformas på en mängd olika sätt är det av naturliga skäl inte möjligt att i ett vitesförbud av förevarande slag exakt ange utseendet på de annonser som föreläggandet avser att förbjuda. Om vitesföreläggandet innehöll en uttömmande uppräkning av sådana annonser som förbjuds skulle Expressen lätt genom mindre ändringar av sina annonser kunna undgå att träffas av vitet vilket innebär att vitesföreläggandet skulle vara helt verkningslöst. Länsrätten finner med hänsyn till vad som ovan anförts att Lotteriinspektionens vitesföreläggande får anses uppfylla de krav på precision som gäller för ett vitesföreläggande av förevarande slag. Genom vitesföreläggandet har Expressen fått sådan information att det måste stå klart vilken typ av annonser som kan komma att träffas av vitet. Lotteriinspektionen har sålunda haft fog för sitt vitesföreläggande. Länsrätten finner inte skäl att sätta ned det av Lotteriinspektionen bestämda vitesbeloppet. Överklagandet skall därmed avslås. - Länsrätten avslår överklagandet.
Expressen överklagade länsrättens dom och yrkade i första hand att kammarrätten utan att pröva ärendet i sak, skulle upphäva vitesförbudet och återförvisa ärendet till Lotteriinspektionen för ny behandling, och i andra hand att kammarrätten skulle upphäva vitesförbudet. Vidare yrkade Expressen att kammarrätten skulle inhämta förhandsavgörande från EG-domstolen. Expressen anförde bl.a. följande. - Till skillnad från Lotteriinspektionens första förbud som avsåg annonser för samtliga ”lotterier som anordnas av någon som saknar lotteritillstånd i Sverige” avser det andra förbudet publicering av annonser ”för lotterier som är anordnade utom landet”. Föreläggandena skiljer sig åt både till ordalydelse och innehåll. Om Expressen hade känt till utformningen av det andra vitesförbudet, som tydligt strider mot gemenskapsrättens förbud mot diskriminering på grund av nationalitet, skulle Expressen i sitt yttrande ha framfört invändningar mot beslutets laglighet på denna grund. En frist om två veckor för Expressen att inkomma med svar till Lotteriinspektionen på dess övervägande är inte skäligt rådrum i förevarande ärende. Ärendet är av stor betydelse för Expressen av såväl tryckfrihetsrättsliga som principiella skäl. Förbudet riskerade att medföra att en stor del av tidningens annonsintäkter föll bort. Det är ett mycket högt vitesbelopp. Ytterligare tid hade varit nödvändig även av det skälet att materialet är omfattande, att ärendet aktualiserar komplicerade juridiska frågor samt att det sker en ständig utveckling på spel- och lotteriområdet. - Det meddelade vitesförbudet strider mot TF:s förbud mot censur och andra hindrande åtgärder. Censurförbudet gäller även i fråga om kommersiell reklam. Att generella förbud mot reklam för vissa varor inte anses förenligt med TF är skälet till uppräkningen i 1 kap. 9 § TF. Lotteriinspektionens vitesförbud innebär ett generellt beslut om förhandscensur för all kommersiell reklam för viss verksamhet (i utlandet anordnat lotteri). Lotterilagen är inte en av de inskränkningar i TF som anges i 1 kap. 9 § TF. Högsta domstolen har godtagit tillämpning av marknadsföringslagen utanför TF men ingen prejudikatinstans har accepterat en tillämpning av lotterilagens bestämmelser framför TF:s bestämmelser.
Lotteriinspektionen bestred bifall till överklagandet.
Kammarrätten i Stockholm (2009-03-10, Hogan, Thompson, referent, Davis) yttrade: Lotteriinspektionen utfärdade den 7 december 2005 ett föreläggande i vilket ”Expressen” förbjöds vid vite om 150 000 kr att i sin tryckta upplaga jämte bilagor införa kommersiell reklam (annonser) för lotterier som anordnas av någon som saknar lotteritillstånd i Sverige. Vitet skulle enligt föreläggandet betalas för varje sådan annons.
Detta föreläggande överklagades av AB Kvällstidningen Expressen, 556025-4525, till Länsrätten i Södermanlands län, mål nr 3650-05. I länsrätten skedde skriftväxling mellan parterna fram till och med den 25 oktober 2006 då Lotteriinspektionen meddelade länsrätten att inspektionen återkallat det överklagade beslutet, varför länsrätten avskrev målet. Av handlingarna i det målet framgår att Lotteriinspektionen funnit att det formellt korrekta hade varit att ange ”AB Kvällstidningen Expressen” som föreläggandets adressat. Lotteriinspektionen har därefter utfärdat det nu aktuella förbudsföreläggandet. - Fråga uppkommer först om Lotteriinspektionen fullgjort sin kommunikationsplikt innan tillkomsten av det nu aktuella förbudsföreläggandet. - Lotteriinspektionens första föreläggande avsåg annonser för lotterier som anordnas av någon som saknar lotteritillstånd i Sverige. Det nu aktuella föreläggandet avser endast annonser för lotterier anordnade utom landet. Det nu aktuella föreläggandet har således ett snävare tillämpningsområde än det första föreläggandet. Expressen hade dock såvitt framgår av handlingarna i målet inte publicerat annonser för andra lotterier som saknade lotteritillstånd i Sverige än just sådana lotterier som anordnades utomlands. Vid dessa förhållanden kan den omständigheten, att Lotteriinspektionen i sitt övervägande angav att inspektionen har för avsikt att utfärda ett föreläggande som var identiskt med det första föreläggandet och således inte beredde Expressen tillfälle att yttra sig över det nu aktuella föreläggandets mer begränsade slutliga utformning, inte anses innebära att Lotteriinspektionen inte fullgjort sin kommunikationsplikt. - Fråga uppkommer härefter om Lotteriinspektionen gett Expressen skäligt rådrum att yttra sig över inspektionens övervägande inför det nu aktuella föreläggandet. Med hänsyn till att Expressen, på grund av att det överklagat det första föreläggandet till länsrätten och där utvecklat sin talan, måste anses ha varit väl insatt i sakfrågorna i ärendet har Expressen enligt kammarrättens mening genom de två veckor Expressen erhållit för yttrande över Lotteriinspektionens övervägande givits skäligt rådrum. - Expressens yrkande om att kammarrätten, utan att pröva ärendet i sak, ska upphäva Lotteriinspektionens beslut och återförvisa ärendet till Lotteriinspektionen för ny behandling ska således avslås.
Fråga uppkommer då om TF:s tillämplighet. - Tryckfriheten sådan den garanteras i TF har till syfte att säkerställa ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning (1 kap. 1 § andra stycket TF). Förordningen är exklusivt tillämplig i fråga om missbruk av den yttrandefrihet som sker genom meddelanden i tryckt skrift. TF avser dock inte att reglera sådant användande av det tryckta ordet som inte har något med yttrandefriheten att göra. Fråga uppkommer då först om förfaranden i strid med lotteriregleringen faller innanför eller utanför TF:s syfte. - I rättspraxis har Högsta domstolen i NJA 1961 s. 715 prövat frågan om TF är tillämplig avseende en tidnings införande av uppgift om vinstnummer i utländskt lotteri. I målet - - - se redogörelsen för rättsfallet i kammarrättens dom i referatets del I - - - eller inte (se NJA 1979 s. 602 och NJA 1999 s. 275). Kammarrätten i Stockholm har tidigare (bl.a. i mål nr 781-06) funnit att samma utgångspunkt som i Högsta domstolens nämnda senare straffrättsliga avgöranden ska gälla även i mål som rör frågan om en framställning som påstås strida mot lotterilagen omfattas av syftet med TF. Kammarrätten finner inte skäl att göra någon annan bedömning i förevarande mål. Alla förfaranden i strid med lotteriregleringen kan således enligt kammarrättens mening inte generellt sägas falla utanför TF:s syfte utan frågan om en framställning som påstås strida mot lotterilagen omfattas av syftet med TF eller inte ska besvaras med beaktande av omständigheterna i det enskilda fallet. - Vad som omfattas - - - se redovisningen av rättspraxis i kammarrättens dom i referatets del I - - - föremål (se t.ex. NJA 1999 s. 749). - Det nu aktuella föreläggandet avser enligt sin ordalydelse förbud mot att införa kommersiell reklam (annonser). Med kommersiell reklam brukar avses rent affärsmässiga meddelanden som syftar till att främja avsättning av varor, tjänster m.m.; däremot faller under detta begrepp inte reklam som är inriktad på att bibringa allmänheten vissa allmänna värderingar eller påverka människors beteende i viss riktning (se t.ex. prop. 1990/91:64 s. 114). Enligt kammarrättens mening måste det i målet aktuella föreläggandet uppfattas så att det endast avser reklamåtgärder av utpräglat kommersiell natur. - Med hänsyn till vad Expressen anfört till stöd för sitt påstående om att generella förbud mot reklam för vissa varor inte anses förenligt med TF uppkommer - trots vad som ovan angivits om att det i praxis slagits fast att ingripanden mot reklamåtgärder kan ske utanför TF:s regler i fall då åtgärderna, såsom i förevarande fall, är av utpräglat kommersiell natur - frågan om all reklam av utpräglad kommersiell natur i tryckt skrift faller utanför alla bestämmelser i TF. - I 1 kap. 9 § 1 TF stadgas att utan hinder av denna förordning gäller vad i lag är stadgat om förbud mot kommersiell annons i den mån annonsen används vid marknadsföring av alkoholhaltiga drycker eller tobaksvaror. Bakgrunden till att denna bestämmelse infördes i TF var att det ansågs tveksamt om ingripanden av generell art mot kommersiell reklam stod i överensstämmelse med dåvarande lydelse av TF, se prop. 1973:123 s. 43. Det ifrågasattes om det var möjligt att utan direkt stöd i TF ingripa med generella åtgärder mot reklam enbart av det skälet att reklamen avser vissa slag av varor vars bruk av sociala eller liknande skäl inte borde främjas. En åtgärd som innebär att reklam förbjuds eller inskränks av den anledningen att den avser viss vara skulle, enligt vad som framfördes, nämligen kunna innebära ett angrepp mot den yttrande- och informationsfrihet som TF är satt att värna om (prop. 1973:123 s. 42).
- Marknadsdomstolen (MD) har i MD 1999:26 uttalat bl.a. följande.
”Dock kan inte heller reklam av kommersiell art under alla förhållanden föranleda ingripande enligt MFL. Detta följer av att i 1:9 TF tagits in bestämmelsen att TF inte hindrar lagstiftning om förbud mot kommersiella annonser för alkoholhaltiga drycker eller tobaksvaror. Denna bestämmelse, som infördes år 1974, skulle ha varit helt överflödig om kommersiella annonser helt fallit utanför TF. …. Av det tillägg om kommersiella annonser för alkohol och tobak som gjorts i 1:9 TF följer att det finns undantag från huvudregeln att ingripanden enligt MFL kan ske mot kommersiell reklam utan hinder av TF. Sålunda får ett ingripande inte utan uttryckligt stöd i TF innebära generellt förbud mot reklam för vissa varuslag. … Med hänsyn till vad som förekommit i lagstiftningsärendet om bestämmelsen i 1:9 TF måste även gälla som princip att ett förbud enligt MFL inte får ha en generell innebörd av den karaktär som var aktuell vid ändringen i TF. Den allmänna regel som detta innebär synes bara kunna formuleras så, att ett förbud som avser reklam i tryckt skrift inte får ha sådan generell innebörd att det kan inskränka den yttrande- och informationsfrihet som TF är avsedd att värna.”
Enligt kammarrättens mening måste förekomsten av 1 kap. 9 § 1 TF uppfattas så att det finns undantag från principen att ingripanden kan ske mot reklam av utpräglat kommersiell natur utan hinder av TF. Förbud mot sådan reklam av den enda anledningen att den avser vissa slags varor (eller tjänster) är ett sådant undantag eftersom sådana förbud, mot bakgrund av förekomsten av 1 kap. 9 § 1 TF, får anses utgöra en inskränkning av yttrandefriheten. En sådan inskränkning kräver därför stöd i TF för att kunna godtas. - I förevarande fall är det, till skillnad mot vad som var fallet i t.ex. NJA 1979 s. 602, fråga om uppställande av ett förbud. Föreläggandet innebär ett förbud mot reklam i form av annonser för utomlands anordnade lotterier. Även om föreläggandet inte avser förbud mot reklam för alla lotterier eller ens alla lotterier som saknar tillstånd i Sverige får föreläggandet enligt kammarrättens mening anses innebära ett generellt förbud mot reklam för visst slag av tjänst. Ett sådant förbud är inte tillåtet utan stöd i TF och något stöd i TF för ett sådant förbud finns inte. - Överklagandet ska därför bifallas och länsrättens dom samt Lotteriinspektionens förbudsföreläggande upphävas. - Vid denna utgång saknas skäl att på Expressens begäran inhämta förhandsavgörande från EG-domstolen. Yrkandet härom ska därför avslås. - Kammarrätten bifaller, med upphävande av underinstansernas avgöranden, överklagandet. - Kammarrätten avslår yrkandet om inhämtande av förhandsavgörande från EG-domstolen.
Lotteriinspektionen överklagade kammarrättens dom och yrkade att Regeringsrätten, med upphävande av domen, skulle fastställa inspektionens beslut. Inspektionen anförde bl.a. följande. Främjandeförbudet i 38 § lotterilagen innebär ett generellt förbud mot reklam avseende utländska spelanordnare. Det är däremot inget generellt förbud mot reklam för spel. Vid kriminaliseringen av främjandeförbudet i den nu gällande lotterilagen diskuterades huruvida förbudet skulle komma att stå i strid med tryckfrihetsregleringen. Lagrådet konstaterade dock att det sedan länge ansetts att s.k. lotterimeddelanden utgör en egen grupp av gärningar som undantas från tryckfriheten (prop. 1998/99:29 s. 17). Principen har slagits fast i NJA 1961 s. 715. Praxis innebär således att sådana förfaranden som är aktuella i målet inte omfattas av TF. Under alla förhållanden avser föreläggandet företeelser - annonser för utländska spelbolags spelverksamhet - som kan sägas ha utpräglad kommersiell natur med rent kommersiella förhållanden till sitt föremål. - Inspektionen är väl medveten om att det aktuella föreläggandet är relativt generellt till sin utformning. Det är emellertid utformat på det enda sätt som är möjligt om förläggandet ska kunna få någon som helst effekt. Att förelägga någon att inte göra om samma sak igen torde i ett sammanhang som detta vara meningslöst då man enkelt kan ändra annonsens innehåll. Givetvis kan föreläggandet inte avse material som skyddas av tryckfriheten. Chefredaktören på en tidning kan mycket väl avgöra om en annons som ett utländskt spelbolag vill införa omfattas av föreläggandet eller inte. Domstolprövning kommer att ske i varje enskilt fall eftersom det inte är inspektionen som avgör om vite ska utdömas. Det kan däremot ifrågasättas om domstol ska pröva om föreläggandet strider mot TF redan i samband med dess meddelande.
Expressen bestred bifall till överklagandet. Expressen yrkade att Regeringsrätten skulle inhämta förhandsavgörande från EU-domstolen om det inte var obehövligt på grund av att överklagandet inte skulle bifallas oavsett utfallet av ett förhandsavgörande. Expressen anförde bl.a. följande. Någon särskild tryckfrihetsrättslig princip för publicering av information om lotterier finns inte. Frågan om publiceringsförbudet är förenligt med TF ska bedömas utifrån allmänna tryckfrihetsrättsliga principer och utifrån det grundlagsstadgade förbudet mot censur och andra hindrande åtgärder. Av detta följer att en bedömning måste göras i varje enskilt fall. Det är oförenligt med TF att utfärda generellt utformade publiceringsförbud såsom förbud mot publicering av reklam för visst slag av varor eller tjänster (se bl.a. MD 1999:26). Det aktuella vitesförbudet skiljer sig väsentligt från den typ av förbud som Marknadsdomstolen utfärdar med stöd av marknadsföringslagen (2008:486) och som anses förenliga med TF. Dessa förbud riktar sig mot en upprepning av en konkret och i domstol konstaterad otillåten marknadsföring. Förelägganden som generellt förbjuder marknadsföring av en viss produkt eller tjänst förekommer inte. Huruvida det i lag finns ett förbud mot marknadsföring av produkten eller tjänsten ifråga saknar betydelse i sammanhanget eftersom TF har företräde. Generella förbud rörande marknadsföring av alkoholhaltiga drycker och tobaksvaror kan däremot utfärdas eftersom sådana förbud har stöd i en uttrycklig bestämmelse i TF, 1 kap. 9 §. - Främjandeförbudet är uttryckligen avsett att ha samma räckvidd som motsvarande bestämmelse i äldre lotterilagstiftning. Förbudet är alltså inte avsett att omfatta alla meddelanden om utländska lotterier, utan endast vissa, särskilda meddelanden som på ett tydligt sätt främjar deltagande i lotterierna. Det aktuella vitesförbudet är dock inte avgränsat till åtgärder som utgör ett otillåtet främjande i lagens mening, utan avser all publicering av kommersiell reklam för utländska lotterier. Såsom föreläggandet har utformats saknar det lagstöd.
Regeringsrätten (2010-11-30, Henry, Howard, Salazar, Ståhl, Logan) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande.
Tryckfriheten sådan den - - - se första och andra styckena i Regeringsrättens domskäl i referatets del I - - - förordningen (NJA 1999 s. 749).
Förhållandet mellan TF och reklam är således komplicerat. Det har gjorts försök att utforma regler för att i TF klargöra räckvidden gentemot den kommersiella reklamen och flera utredningsförslag har lagts fram. Samtliga har dock blivit kritiserade. Den slutsats som har dragits hittills är att frågan om i vilken mån ingripanden mot reklam kan ske utanför TF:s ram ska fortsätta att vara oreglerad (prop. 1986/87:151 s. 54).
Den kommersiella reklamen faller alltså inte utanför TF:s tillämpningsområde - utom vad avser den i 1 kap. 9 § uttryckligen särreglerade reklamen för bl.a. alkohol och tobak - men åtnjuter inte fullt ut samma skydd som andra yttranden i tryckt skrift. Vissa beståndsdelar i yttrandefriheten är i princip undantagslösa. Det gäller t.ex. censurförbudet som gäller fullt ut även i fråga om den kommersiella reklamen. Det innebär att myndigheter inte har rätt att i förväg granska en näringsidkares tilltänkta annonsering i t.ex. dagstidningar. Det har däremot inte ansetts möta några tryckfrihetsrättsliga hinder att en myndighet förbjuder att kommersiell reklam upprepas om den strider mot t.ex. marknadsföringslagen (se t.ex. prop. 2001/02:64 s. 31).
Lotterilagens s.k. främjandeförbud - - - se tredje - nionde styckena i Regeringsrättens domskäl i referatets del I - - - syftar till att skydda.
Av handlingarna framgår följande. Under hösten 2004 polisanmälde Lotteriinspektionen Expressens chefredaktör för främjande av deltagande i utom landet anordnat lotteri. Expressen hade vid ett flertal tillfällen publicerat annonser i tidningen Expressen avseende utländska spelbolag. Expressens chefredaktör dömdes den 21 juni 2005 av Stockholms tingsrätt för brott mot lotterilagen till 50 dagsböter. Genom det nu överklagade beslutet förbjöd Lotteriinspektionen Expressen att i sin tryckta upplaga jämte bilagor införa ”kommersiell reklam (annonser) för lotterier som är anordnade utom landet”. Förbudet förenades med ett vite om 150 000 kr för varje publicerad annons. Motivet till förbudet var enligt inspektionen att Expressen, trots den fällande domen, fortsatt att publicera annonser för utländska spelbolag.
Som framgår ovan har det i praxis slagits fast att ingripanden mot reklamåtgärder kan ske utanför TF:s regler i fall då åtgärderna är av utpräglat kommersiell natur, dvs. när de vidtagits i kommersiell verksamhet och i kommersiellt syfte samt har rent kommersiella förhållanden till föremål. Av handlingarna i målet framgår att den publicering som har föranlett inspektionens ingripande har avsett annonser som får anses ha en sådan utpräglat kommersiell karaktär att de inte omfattats av TF:s tillämpningsområde.
Expressen gör gällande att ett förbud mot att publicera annonserna ändå strider mot TF eftersom det är fråga om ett sådant generellt förbud mot reklam som har ansetts kräva stöd i TF. Expressen pekar därvid på den regel i 1 kap. 9 § TF som gör det möjligt att genom lag förbjuda reklam för bl.a. alkohol och tobak.
Den aktuella bestämmelsen tillkom år 1974 i syfte att öppna en möjlighet för generella ingripanden mot kommersiell reklam i tryckt skrift för alkoholhaltiga drycker och tobaksvaror. Bakgrunden var att det ansågs osäkert om TF medgav generella åtgärder mot reklam enbart av det skälet att reklamen avsåg vissa slag av varor vars bruk av sociala eller liknande skäl inte borde främjas (prop. 1973:123 s. 42). I samband med ändringar av TF år 1988 gjordes uttalanden av innebörd att motsvarande undantagsregler borde införas om andra reklambegränsande åtgärder av denna art skulle aktualiseras (prop. 1986/87:151 s. 53). Regeln i 1 kap. 9 § TF har därefter ändrats vid två tillfällen, dels i samband med det svenska medlemskapet i EU i syfte att undanröja varje tveksamhet om huruvida vissa reklambegränsande föreskrifter i olika EG-direktiv kunde genomföras i svensk lagstiftning (prop. 1993/94:114), dels år 2002 i syfte att möjliggöra införandet av ett förbud mot s.k. indirekt tobaksreklam (prop. 2001/02:64). Av det anförda kan den slutsatsen dras att, om lagstiftaren skulle överväga att införa motsvarande generella reklamförbud för andra varor eller varuslag, mycket talar för att man skulle anse att detta kräver ändring av TF.
Som har framgått ovan har det inte ansetts möta hinder från tryckfrihetsrättslig utgångspunkt att med stöd av t.ex. marknadsföringslagen förhindra upprepad publicering av otillåten reklam. Inspektionen får därmed anses ha haft fog för att med stöd av lotterilagen utfärda ett vitesföreläggande i syfte att förhindra upprepad publicering av sådana otillåtna annonser som bedömts inte åtnjuta TF:s skydd.
Det nu aktuella föreläggandet gäller emellertid generellt och omfattar enligt sin lydelse alla sådana annonser som kan betecknas som kommersiella och som kommer från utländska spelbolag. Som Regeringsrätten har funnit ovan ska frågan om TF:s tillämplighet avgöras utifrån en bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet. Föreläggandet är så utformat att det inte medger detta eftersom all publicering av kommersiella annonser från utländska spelbolag omfattas. TF hindrar därmed att ett föreläggande som det nu aktuella utfärdas. Överklagandet ska därför avslås.
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten avslår överklagandet.