Synnerliga skäl för fortsatt förvar har ansetts föreligga trots att klaganden vid tidpunkten för Migrationsöverdomstolens prövning varit förvarstagen i två år och åtta månader.
Svea hovrätt dömde den 31 mars 1999 A, medborgare i Iran, för grovt narkotikabrott m.m. till fängelse i nio år samt beslutade att han efter avtjänat straff skulle utvisas ur Sverige på livstid. A dömdes därefter den 2 januari 2002 för bl.a. narkotikabrott, försök till grovt narkotikabrott och olaga hot till fängelse i två år. Polismyndigheten i Örebro län beslutade den 10 april 2006 att med stöd av 10 kap.1 och 13 §§utlänningslagen (2005:716) ta A i förvar. Beslutet verkställdes den 11 april 2006 i samband med att A blev villkorligt frigiven. Polismyndigheten har därefter med två månaders mellanrum omprövat förvarsfrågan och beslutat att A ska kvarbli i förvar.
Det nu överklagade beslutet om förvar fattades av polismyndigheten den 18 juli 2008. Som skäl för beslutet angavs bl.a. följande. Det finns ett verkställbart beslut om utvisning. Mot bakgrund av A:s agerande och inställning samt den grova brottslighet han tidigare har gjort sig skyldig till här i landet finns det en uppenbar risk för att han kommer att hålla sig undan en verkställighet och bedriva fortsatt brottslighet i Sverige om han försätts på fri fot. Polismyndigheten har sedan A togs i förvar fortlöpande arbetat för att få till stånd en verkställighet av Svea hovrätts utvisningsbeslut. Det föreligger inte några oklarheter i fråga om identitet, medborgarskap eller till vilket land verkställighet ska ske. Det har inte vid något tillfälle framförts till svenska myndigheter att A inte skulle vara välkommen till sitt hemland. Det föreligger således inte något praktiskt verkställighetshinder. A har dock kategoriskt vägrat att medverka till att nödvändiga resedokument kan utfärdas. Omständigheterna i ärendet är sådana att det, oaktat den mycket långa tid som A har suttit i förvar, föreligger synnerliga skäl för att hålla honom i fortsatt förvar. Uppsikt kan inte anses som en tillräcklig åtgärd.
A överklagade beslutet till migrationsdomstolen och yrkade att han skulle försättas på fri fot alternativt ställas under uppsikt. Han anförde bl.a. att det inte hade pågått något reellt verkställighetsarbete sedan månadsskiftet februari/mars 2008 och att polismyndigheten måste anses ha uttömt samtliga alternativ för att möjliggöra en verkställighet av honom.
Polismyndigheten bestred bifall till överklagandet och anförde bl.a. att påståendet att det inte hade pågått några reella verkställighetsåtgärder inte var korrekt.
Länsrätten i Göteborg, migrationsdomstolen (2008-10-03, Jolfors Marshall), avslog överklagandet och anförde sammanfattningsvis följande.
En utlänning som har fyllt 18 år får tar tas i förvar om det är fråga om att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning (10 kap. 1 § andra stycket 3 utlänningslagen). Ett sådant beslut om förvar får dock meddelas endast om det på grund av utlänningens personliga förhållanden eller övriga omständigheter finns anledning att anta att utlänningen annars kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i Sverige (10 kap. 1 § tredje stycket utlänningslagen).
Om ett beslut om avvisning eller utvisning har meddelats får utlänningen hållas i förvar i högst två månader, om det inte finns synnerliga skäl för en längre tid (10 kap. 4 § andra stycket andra meningen utlänningslagen). En utlännings frihet ska inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall (1 kap. 8 § utlänningslagen). Om det är tillräckligt ska utlänningen i stället för att tas i förvar ställas under uppsikt (10 kap. 6 § utlänningslagen och prop. 2004/05: 170 s. 293).
Förarbetsuttalandena om vad som ska räknas som synnerliga skäl ger mycket liten vägledning i fråga om utlänningar som på grund av brott har dömts till utvisning. Frågan om det föreligger synnerliga skäl måste alltså bedömas mot bakgrund av ändamålet med förvarsbestämmelserna, nämligen att utgöra ett led i ett förfarande som syftar till att utlänningen avlägsnas ur landet på grund av den meddelade domen. Ett sådant förfarande kan ta tid bl.a. på grund av att det gäller att utreda vilket land som är villigt eller skyldigt att ta emot utlänningen. I detta sammanhang måste också kunna beaktas i vad mån berörda myndigheter har handlat med tillräcklig målmedvetenhet och uthållighet eller om ärendet utan godtagbara skäl fått ligga obehandlat. En omständighet av stor vikt är naturligtvis om utlänningen själv avsiktligt försvårar handläggningen t.ex. genom att vägra lämna de uppgifter som han har tillgång till och som behövs. Även längden av den tid han redan suttit i förvar måste självfallet kunna beaktas. Vidare bör beaktas att begreppet synnerliga skäl i lagstiftningssammanhang genomgående används endast när det gäller att peka ut förhållanden som klart avviker från vad som är allmänt förekommande. Avsikten är att peka ut undantagsfall (jfr Regeringsrättens avgöranden RÅ 1991 ref. 78, RÅ 1994 ref. 98 och RÅ 2005 ref. 60).
Den grova brottslighet som A har dömts för samt hans personliga förhållanden i övrigt i förening med hans inställning i utvisningsfrågan gör att det finns anledning att anta att han kommer att hålla sig undan och bedriva fortsatt brottslig verksamhet om han försätts på fri fot. De förutsättningar för förvarstagande som anges i 10 kap. 1 § utlänningslagen är således uppfyllda. Den fråga som migrationsdomstolen härefter har att ta ställning till är om kravet på synnerliga skäl är uppfyllt. A är dömd till utvisning efter avtjänade fängelsestraff. Han har hållits i förvar sedan april 2006, vilket får anses utgöra en påfallande lång tid. Vidare framgår av utredningen i målet att det fortfarande är oklart hur lång tid det kan dröja innan beslutet om utvisning kan verkställas. Anledningen till att verkställigheten har fördröjts är emellertid att A inte undertecknar den handling som behövs för att nödvändiga resedokument ska kunna utfärdas. Av utredningen i målet framgår även att polismyndigheten, i samarbete med Utrikesdepartementet, under den tid A varit förvarstagen har arbetat för att möjliggöra en verkställighet av utvisningsbeslutet utan hans medverkan. Med beaktande av vad som förekommit i målet anser migrationsdomstolen att polismyndigheten har gjort vad som är möjligt för att föra verkställighetsärendet framåt och att ärendet inte har lämnats obehandlat. Det finns inte något praktiskt verkställighetshinder. Vid angivna förhållanden samt med beaktande av att A inte medverkar till utfärdande av resehandlingar och den grova brottslighet som han har dömts för anser migrationsdomstolen, även med hänsyn till den långa tid som han varit förvarstagen, att det finns synnerliga skäl för fortsatt förvar. Polismyndigheten har därmed haft fog för sitt beslut. Det kan inte anses tillräckligt att A ställs under uppsikt.
A fullföljde sin talan till Migrationsöverdomstolen och anförde i huvudsak följande. Det har inte vidtagits några verkställighetsåtgärder sedan februari 2008. Detta är inte rimligt med beaktande av att han är frihetsberövad. Ett fortsatt förvarstagande är inte längre försvarbart. Det går inte att förutspå om eller när en eventuell verkställighet kan ske. Inget talar för att verkställighet över huvud taget kommer att kunna äga rum. Iranska myndigheter har konsekvent nekat till att ta emot honom. Under de mer än två och ett halvt år som förflutit har de inte ändrat inställning i denna del. Om Iran hade haft någon annan uppfattning hade de återtagit honom under den tid som ärendet pågått. Han har aldrig fått någon handling att skriva under. För att skriva under kräver han att han får veta vad som står i handlingen. Det är orimligt att han ska skriva under något in blanco. Han har förklarat sig villig att återsändas till Iran utan resehandling. Han har gått med på att träffa representanter för den iranska ambassaden vid fyra tillfällen. Polismyndigheten har med hjälp av Utrikesdepartementet vidtagit ett stort antal åtgärder för att förmå Iran att återta honom, vilket inte har lyckats. Den punkt har nu passerats där alla tänkbara verkställighetsåtgärder har prövats. Ett fortsatt förvarstagande kan inte längre anses vara ett led i förfarandet att verkställa utvisningsbeslutet. Av praxis framgår att det finns en längsta tid för hur länge en person kan hållas i förvar oavsett personens eget agerande.
Polismyndigheten bestred bifall till överklagandet och anförde bl.a. följande. Det föreligger alltjämt en risk för fortsatt brottslighet och undanhållande, liksom synnerliga skäl för fortsatt förvar. Uppsikt är under rådande förhållanden inte en tillräcklig åtgärd. Påståendet att iranska myndigheter sedan år 2006 skulle ha nekat till att ta emot A är inte korrekt. Det är han själv som vägrar att återvända till Iran. Vad de iranska myndigheterna uppgett och stått fast vid är att han själv måste begära ambassadens biträde med utfärdande av resedokument, något som han under hela den tid han suttit förvarstagen vägrat att medverka till. Detta trots att han i laga ordning blivit utvisad på livstid och således inte har rätt att uppehålla sig i Sverige. Vid polismyndighetens kontakter med iranska myndigheter eller svenska Utrikesdepartementet har det inte framkommit något som tyder på att A skulle få några problem om han återvänder till Iran. Trots detta vägrar han att ha någon som helst kontakt med den iranska ambassaden. Vad avser verkställighetsarbetet har Justitiedepartementet, Utrikesdepartementet och svensk beskickning i Iran fortlöpande arbetat och arbetar alltjämt för att snarast få till stånd en lösning på den situation som uppstått. Arbetet sker dels genom diskussioner mellan Utrikesdepartementet, Justitiedepartementet och företrädare för Irans ambassad i Stockholm, dels genom möten på plats i Iran med företrädare för bl.a. det iranska utrikesministeriet. Kort efter det att diskussioner förts med Irans nytillträdde ambassadör i Stockholm planerades för vidare diskussioner med iranska myndigheter på plats i Iran. Ett möte har hållits under vecka 48 med Irans vice utrikesminister på plats i Teheran. Med vid mötet var representanter för Utrikesdepartementet respektive Justitiedepartementet samt Sveriges ambassadör i Teheran. Vid detta möte togs A:s ärende upp specifikt. De samtal som förts med den nytillträdde iranske ambassadören har av Utrikesdepartementet beskrivits som mer konstruktiva och i ”samarbetets tecken” än de samtal som förts tidigare. A har fortlöpande fått del av den information som polismyndigheten inhämtat vid kontakter med t.ex. Utrikesdepartementet. A har suttit i förvar i två år och åtta månader, en i förvarssammanhang exceptionellt lång tid. Enligt praxis krävs därför utomordentligt starka skäl för en ytterligare förlängning av förvarstagandet. Polismyndigheten menar att det föreligger sådana skäl. Omständigheterna i förevarande ärende skiljer sig från de fall som tidigare varit föremål för prövning i högsta instans och där man funnit att synnerliga skäl för ett fortsatt förvar inte förelegat. Såväl identitet som land dit verkställighet ska ske är utrett. Iran har bekräftat A:s medborgarskap och meddelat att resehandlingar kommer att utfärdas om han begär biträde med detta. Det enda hindret mot verkställighet och orsaken till tidsutdräkten är A själv. Ändamålet med förvarsbestämmelserna är att utgöra ett led i förfarandet att verkställa ett avlägsnandebeslut, i detta fall ett beslut om utvisning på livstid på grund av upprepad grov kriminalitet. Genom hänvisning till en regel i hemlandet om frivillighet utnyttjar A situationen och fördröjer därmed verkställigheten. Det får ur ett allmänt rättsmedvetande anses stötande om en person på detta vis medvetet kan blockera en verkställighet och som ett resultat därav bli släppt ur förvar. Svenska domstolars beslut kan därigenom komma att urholkas på ett oacceptabelt sätt. Vidare torde det få oöverblickbara konsekvenser för polismyndighetens framtida verkställighetsarbete, eftersom resultatet skulle bli att personer som begått grova brott och utvisats ur Sverige ändå skulle tillåtas att vistas fritt här och i många fall begå nya brott. Vid en proportionalitetsbedömning bör stor vikt läggas vid det faktum att A själv styr över den situation som uppstått. Det föreligger alltjämt synnerliga skäl för ett fortsatt förvar.
Kammarrätten i Stockholm, Migrationsöverdomstolen (2008-11-21, Trägård, Anderson och Miller, referent), yttrade:
Tillämpliga bestämmelser framgår av migrationsdomstolens dom.
Av förarbetena till ändring år 1976 av 1954 års utlänningslag (1954:193) framgår bl.a. följande. Ett frihetsberövande måste kunna vidtas som ett led i en utlännings avlägsnande ur landet när det är oundgängligen nödvändigt. Eftersom det ligger i sakens natur att ett påbörjat förvarstagande måste kunna fortgå så länge skälen härför kvarstår, måste också förvarstiden kunna förlängas genom särskilda beslut. Synnerliga skäl för detta kan vara att utlänningens identitet inte kan fastställas eller att utredning pågår huruvida något land är villigt eller skyldigt att ta emot honom (prop. 1975/76:18 s. 130 ff.). Uttalandena är alltjämt relevanta.
Migrationsöverdomstolen instämmer i underinstansernas bedömning att det fortfarande föreligger sådana omständigheter i A:s fall som utgör grund för förvar enligt 10 kap. 1 § andra och tredje styckena utlänningslagen. Frågan i målet är därför om synnerliga skäl för fortsatt förvar alltjämt föreligger.
A har vid tidpunkten för Migrationsöverdomstolens prövning varit förvarstagen i två år och åtta månader, vilket är en exceptionellt lång tid. Det är fortfarande inte klart när verkställighet kan ske. Det krävs därför utomordentligt starka skäl för fortsatt förvar (jfr. RÅ 2003 not. 87).
Av utredningen i målet framgår att polismyndigheten, Utrikesdepartementet och Justitiedepartementet kontinuerligt har vidtagit målmedvetna åtgärder för att försöka verkställa utvisningen av A. Arbetet mellan svenska och iranska myndigheter synes vidare ha intensifierats under den senaste tiden. Mot bakgrund härav kan möjligheterna att lyckas med en verkställighet för närvarande inte anses uttömda. Såsom polismyndigheten uppgett är det enda hindret mot verkställighet A:s vägran att medverka till att resedokument kan utfärdas. På grund av detta och i övrigt på de av migrationsdomstolen anförda skälen finner Migrationsöverdomstolen att ett fortsatt förvar inte är oproportionerligt och att synnerliga skäl härför alltjämt föreligger. Överklagandet ska därför avslås.
Migrationsöverdomstolens avgörande. Migrationsöverdomstolen avslår överklagandet.