En byggnadsnämnd är oförhindrad att pröva en förnyad ansökan om bygglov, trots att frågan om bygglov tidigare avgjorts av länsstyrelse genom lagakraftvunnet beslut.
Byggnadsnämnden i Helsingborgs kommun beslutade den 19 augusti 1998 att bevilja I.H. bygglov enligt plan- och bygglagen (1987:10), PBL, för tillbyggnad av vädringsbalkong på fastigheten Kransen 6 i Råå. Efter överklagande av grannen I-B.L. beslutade Länsstyrelsen i Skåne län den 20 december 1999 att upphäva nämndens beslut. Länsstyrelsens beslut vann laga kraft. - Sedan I-B.L. efterlyst byggnadsnämndens åtgärder ansökte I.H. på nytt om bygglov för vädringsbalkongen. Byggnadsnämnden beviljade sökt bygglov genom beslut den 15 maj 2001. I-B.L. överklagade nämndens beslut till länsstyrelsen, som avslog överklagandet genom beslut den 16 oktober 2002. I-B.L. överklagade länsstyrelsens beslut.
Länsrätten i Skåne län (2003-06-06, ordförande Larson) yttrade: Inom förvaltningsprocessen gäller liksom enligt rättegångsbalken som princip att en sak som har prövats och avgjorts genom ett beslut som vunnit laga kraft inte kan tas upp till ny prövning. Med hänsyn till ärendenas särskilda art och den stora variation av ärendetyper som kan förekomma inom förvaltningsförfarandet uppkommer emellertid ofta svårigheter att avgöra gränsen för sådan rättskraft. Beträffande några grupper av beslut är det dock möjligt att tämligen generellt ange i vad mån de vinner rättskraft i den mening att de förhindrar ny prövning av samma sak. Ett beslut om avslag på en ansökan vinner sålunda i regel inte rättskraft i denna mening. (Jfr RÅ 1987 ref. 80). I de fall enskilda intressen står mot varandra i ett förvaltningsärende måste det emellertid bedömas som särskilt angeläget att beslut så långt möjligt erhåller rättskraft i angiven mening. (Jfr RÅ 1993 ref. 76 och RÅ 2002 ref. 61). - I förevarande mål har inte framkommit annat än att den byggnadsåtgärd som prövats genom det överklagade beslutet överensstämmer med den som överprövats av länsstyrelsen genom dess beslut den 20 december 1999, varvid länsstyrelsen efter överklagande av I-B.L. upphävt beviljat bygglov. Länsstyrelsen hänvisade därvid till att byggnadsåtgärden genom ökad insyn innebar betydande olägenhet för I-B.L. på sätt som anges i 3 kap. 2 § PBL. I-B.L. gör fortfarande gällande denna invändning mot byggnadsåtgärden, vilken också har prövats av länsstyrelsen genom det överklagade beslutet. Länsrätten har i och för sig efter länsstyrelsens beslut den 20 december 1999, i ett annat mål beträffande balkong i annan del av Råå, funnit att ökad insyn inte inneburit betydande olägenhet enligt 3 kap. 2 § PBL. Enligt länsrättens mening kan emellertid inte enbart detta förhållande anses medföra att sakförhållandena ändrats på sådant sätt att ny prövning kunnat ske beträffande balkongbyggnationen på Kransen 6 utan hinder av den tidigare. Att länsrättens dom kommit att stå sig sedan varken kammarrätten eller Regeringsrätten meddelat prövningstillstånd ändrar inte denna bedömning. Ett flertal bygglovsmål enligt PBL innebär en särskild bedömning i varje enskilt fall och detta gäller särskilt när fråga är om bedömning av olägenhet för granne enligt 3 kap. 2 § PBL. - Av utredningen i målet framkommer inte annat än att länsstyrelsens beslut den 20 december 1999 vunnit laga kraft sedan I.H. försuttit sin möjlighet att överklaga. Mot bakgrund av vad som anförts ovan finner länsrätten att hinder förelegat för att på nytt pröva fråga om bygglov för den byggnadsåtgärd som prövats av länsstyrelsen genom beslutet den 20 december 1999. - Länsrätten undanröjer byggnadsnämndens beslut den 15 maj 2001, § 164 och länsstyrelsens beslut den 16 oktober 2002.
I.H. överklagade länsrättens dom och yrkade att kammarrätten skulle upphäva domen och återförvisa målet till länsrätten för vidare handläggning. Han anförde i huvudsak följande. Mål som handläggs i den ordning som gäller inom förvaltningsprocessen och som uppvisar likheter med civilrättsliga mål eller brottmål har ansetts kunna äga sådan negativ rättskraft att den sak som varit föremål för prövning inte ansetts kunna prövas på nytt. En tillämpning av principen om negativ rättskraft möter dock vissa hinder när det gäller bygglovsavgöranden som avser dynamiska förhållanden som ändras i takt med förändringar i omgivningen. Beslutande myndigheter och domstolar kan även med tiden komma att ändra sin praxis. Det finns därför all anledning att iaktta försiktighet vid en bedömning av i vilken utsträckning avgöranden beträffande bygglov skall äga negativ rättskraft. De av länsrätten åberopade rättsfallen RÅ 1993 ref. 76 och RÅ 2002 ref. 61 avser inte sådana dynamiska förhållanden som råder i bygglovsärenden utan snarare förhållanden med direkt personlig anknytning. Vid prövning av ett bygglovsärende kan man inte utan vidare analogivis hänvisa till dessa avgöranden. Vidare underströk Regeringsrätten i det sistnämnda fallet att det lagakraftvunna avgörande som ansågs utgöra rättegångshinder var en länsrättsdom och att avgörandet därmed härrörde från en handläggningsordning som ryms inom förvaltningsprocessens ram. Även det avgörande som i RÅ 1993 ref. 76 ansågs utgöra res judicata var en länsrättsdom. Det nu aktuella avgörandet utgörs emellertid av ett av länsstyrelsen tidigare meddelat beslut, som vad gäller negativ rättskraft inte är att likställa med en förvaltningsdomstols beslut. Efter prövningen av hans första bygglovsansökan har även sakförhållandena ändrats bl.a. såtillvida att länsrättens praxis för bygglov ändrats genom en den 28 september 2000 meddelad dom beträffande bygglov i ett område intill det nu aktuella. Länsrättens uttalande i den domen är av sådan generell karaktär att det torde få betydelse vid prövningar av bygglov i liknande områden.
I-B.L. ansåg att länsrättens dom inte skulle ändras och anförde bl.a. följande. Som länsrätten angett gäller som princip att en sak som prövats och avgjorts genom lagakraftvunnet beslut inte kan tas upp till ny prövning. Särskilt viktig är denna princip i frågor av närmast civilrättslig karaktär där - som i förevarande fall - förhållandet mellan två fysiska personer med direkt intresse i saken regleras. Som anförts under länsrättens handläggning har inte heller någon förändring av praxis skett. Oavsett detta utgör inte en sådan förändring något skäl att tillåta en ny prövning av en tidigare avgjord fråga. Inte heller finns det anledning att göra skillnad vad gäller frågan om saken tidigare slutligen avgjorts av förvaltningsmyndighet eller domstol.
Kammarrätten i Göteborg (2004-09-22, Higgins, Dodson, Leonard, referent), som inte ansåg att det som I.H. anfört utgjorde skäl för annat ställningstagande, instämde i länsrättens bedömning och ändrade inte den överklagade domen.
I.H. överklagade kammarrättens dom och yrkade att Regeringsrätten skulle upphäva domen och återförvisa målet till länsrätten för vidare handläggning. Till stöd för sin talan åberopade han vad han tidigare anfört och tillade bl.a. följande. Kammarrätten har i sin bedömning inte tagit vederbörlig hänsyn till att förutsättningarna för bygglov har ändrats och har likställt myndighets beslut med förvaltningsdomstols lagakraftvunna dom. Bygglovsprocesser avser primärt fastigheter och förhållandet mellan olika fastigheter, inte förhållandet mellan två personer. En analogi med tvistemålsprocessen är därför haltande. Att beslut i förvaltningsrättsliga flerpartsmål i vissa fall kan anses äga negativ rättskraft har i doktrinen motiverats av främst trygghetsskäl, eftersom den vinnande parten bör kunna förlita sig på beslutets giltighet. Om det i förevarande fall görs gällande att länsstyrelsens bygglovsbeslut skall äga negativ rättskraft med hänsyn till I-B.L:s trygghet skulle detta innebära att grunden för beslutets negativa rättskraft skulle upphöra om denna flyttade från fastigheten.
I-B.L. bestred ändring av kammarrättens dom. Hon åberopade vad hon anfört i länsrätten och kammarrätten och tillade bl.a. följande. I förevarande mål är det fråga om en tvåpartsprocess i vilken två enskilda fysiska personer har motstående intressen. Målet uppvisar således mycket stora likheter med en tvistemålsprocess, varför huvudregeln om res judicata är tillämplig. I.H:s invändning att kammarrätten inte tagit vederbörlig hänsyn till att förutsättningarna för bygglov har ändrats avser en påstådd ändring av praxis efter beslut i länsrätten avseende en annan fastighet i området. På samma sätt som när det gäller den rättskraft som tillerkänns allmän domstols dom kan inte en påstådd ändrad praxis medföra att lagakraftvunnet beslut eller dom förlorar sin rättskraft. I annat fall skulle rättskraften helt sakna betydelse, då endast ett påstående från en sökande/klagande om ändrad praxis skulle medföra att myndigheten ändå tvingades pröva ärendet i sak. Inte heller föreligger något bärande skäl för att göra åtskillnad mellan rättskraften av ett beslut från förvaltningsmyndighet respektive förvaltningsdomstol.
Regeringsrätten (2006-11-07, Daniel, Wright, Martin, Nelson, Wells) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Byggnadsnämnden i Helsingborgs kommun har i ett beslut den 19 augusti 1998 beviljat I.H. bygglov för tillbyggnad av en vädringsbalkong på sin fastighet. Sedan grannen I-B.L. överklagat beslutet, har Länsstyrelsen i Skåne län den 20 december 1999 bifallit överklagandet och följaktligen upphävt byggnadsnämndens beslut. Länsstyrelsens beslut har härigenom kommit att få samma verkan som om I.H. fått avslag på sin ansökan om bygglov. I.H. överklagade dock inte länsstyrelsens beslut, utan detta vann laga kraft.
I det aktuella målet har I.H. på nytt ansökt om bygglov för tillbyggnad av den ifrågavarande vädringsbalkongen. Frågan är om byggnadsnämnden varit förhindrad att pröva I.H:s förnyade ansökan om bygglov, eftersom frågan om bygglov tidigare avgjorts av länsstyrelsen genom lagakraftvunnet beslut.
En grundläggande princip inom förvaltningsrätten är att ett beslut om avslag på en ansökan som regel inte vinner rättskraft i den meningen att beslutet hindrar en ny prövning av samma sak. Principen har sedan gammalt ansetts omfatta beslut om avslag på ansökan om bygglov (se t.ex. Williams, Om rättskraft i förvaltningsrätten, 1951, s. 537 f. och Daniel, Offentligrättsligt vite I, 1978, s. 134 f.). Både länsrätten och kammarrätten har emellertid i det aktuella målet inte fäst något avseende vid den anförda principen utan har utgått från att länsstyrelsens "avslagsbeslut" har negativ rättskraft på så sätt att den fråga som avgjorts genom beslutet inte får tas upp till ny prövning.
Den ifrågavarande principen har inte genom senare års rättspraxis rubbats i någon nämnvärd mån och särskilt inte vad gäller rättskraften hos förvaltningsmyndigheters lagakraftvunna beslut (se RÅ 2005 ref. 16). I det i målet åberopade rättsfallet RÅ 2002 ref. 61 förelåg särskilda processrättsliga omständigheter, som medförde att en länsrätts lagakraftvunna dom ansågs ge upphov till res judicata (se närmare Daniel i Förvaltningsrättslig tidskrift 2004 s. 177-179). Eftersom både länsrätten och kammarrätten gjort sådana antaganden om den negativa rättskraften hos avslagsbeslut som inte är i överensstämmelse med den gängse synen inom förvaltningsrätten, finner Regeringsrätten anledning att klargöra skälen till att principen även fortsättningsvis bör ha den innebörd som hittills varit den förhärskande.
En uppenbar risk med att en rättskraftigt avgjord fråga inte får tas upp till prövning på nytt är att även oriktiga förvaltningsbeslut blir bestående. Om avvisning däremot inte sker, när frågan ånyo aktualiseras, har förvaltningsmyndigheten kvar möjligheten att korrigera avgöranden, som redan från början varit felaktiga eller som med hänsyn till nya omständigheter numera framstår som olämpliga.
En annan fördel med det traditionella förvaltningsrättsliga synsättet är att förvaltningsmyndigheten slipper att befatta sig med det i praktiken ofta mycket svåra problemet att klargöra om den sak som avgjorts i det tidigare ärendet är densamma som i det aktuella. En ny talan har nästan aldrig exakt samma ordalydelse som en tidigare talan. Frågan är då om det nya som anförs är av det slag att saken ändå kan anses vara densamma som i det tidigare ärendet eller om saken måste anses vara en annan.
Den förvaltningsrättsliga principens faktiska tillämpning innebär inte att det tidigare lagakraftvunna förvaltningsbeslutet lämnas obeaktat. Frågan i förvaltningsförfarandet anses vara om det är möjligt att fatta ett nytt beslut, som i sak ändrar det tidigare beslutet. Denna fråga innesluter i sin tur spörsmålet om det tidigare beslutets innehåll är orubbligt eller inte. Det tidigare avgörandet kommer således att beaktas inom ramen för sakprövningen. Det sagda innebär exempelvis att en grannes, såsom i målet I-B.L:s, intressen blir beaktade i den sakprövning som sker. Dessutom har en granne klagorätt om beslutet skulle gå grannen emot, vilket I-B.L. för övrigt utnyttjat i målet.
I det aktuella målet har länsstyrelsen på grund av nytillkomna omständigheter, huvudsakligen en dom av länsrätten i ett annat mål, gjort en annan bedömning än den i sitt tidigare beslut. Som ovan framgått, är ett av syftena med den förvaltningsrättsliga rättskraftsprincipen att förvaltningsmyndigheten skall kunna göra dylika korrigeringar. I.H:s bygglovsansökan kom härigenom, enligt länsstyrelsens mening, att beredas en prövning som var likvärdig med den som en annan ansökan om bygglov för en byggnadsåtgärd inom samma område varit föremål för.
Med hänsyn till det ovan anförda har byggnadsnämnden och länsstyrelsen haft fog för att pröva I.H:s förnyade ansökan om bygglov för den aktuella vädringsbalkongen i sak. I.H:s överklagande skall därför bifallas.
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten bifaller I.H:s överklagande och upphäver kammarrättens och länsrättens domar samt visar målet åter till länsrätten för ny handläggning.