Beslut att anta detaljplan för att ge möjlighet att uppföra ridhus (avslag) / Beslut att anta detaljplan för att ge möjlighet att uppföra ridhus (rättsprövning, avslag)
Not 241. Ansökan av Martin Harris m.fl. om rättsprövning av beslut att anta detaljplan. - Kommunfullmäktige i Botkyrka kommun beslutade den 25 september 1997 att anta detaljplan för Skrävsta ridskola, del av Tumba7:2 i Skrävsta i kommunen. - Sedan beslutet överklagats av Martin Harris m.fl. beslutade Länsstyrelsen i Stockholms län den 1 december 1997 att avslå överklagandet. - Martin Harris m.fl. överklagade länsstyrelsens beslut. De vidhöll anförda invändningar mot detaljplanen. När det gällde planens inverkan på deras förhållanden framhöll de särskilt att det nya ridhuset och verksamheten i och kring detta skulle komma för nära deras fastighet och bostadshuset på den. Enligt b1.a. Allergiutredningens betänkande (SOU 1989:76) bör avståndet mellan hästhållning och bostäder vara 500 meter och inte understiga 200 meter. Regeringen, Miljödepartementet, hade också i beslut den 11 maj 1995 nr 11 upphävt en detaljplan som medgav ny bostadsbebyggelse nära ett befintligt stall. Klagandena framhöll vidare att verksamheten vid ridhuset skulle komma att försvåra för dem att utnyttja den rätt till utfart till allmän väg som de har enligt ett servitut. De skulle också drabbas negativt av att kommunen i annat sammanhang godkänt att marken i direkt anslutning till deras tomtgräns fick användas för hästbete. De olika förhållandena sammantagna innebär att enskilda drabbas av försämrad boendemiljö och en inte försumbar värdeminskning av sin fastighet. Samhällsintresset, som måste anses ringa, kunde tillgodoses på annat sätt. Klagandena yrkade att syn på platsen skulle ske. - Regeringen (Inrikesdepartementet, 1998-05-28): Regeringen finner att ärendet kan avgöras utan syn på platsen. - Syftet med detaljplanen är att göra det möjligt att uppföra ett större ridhus inom ett område där en relativt omfattande hästhållning redan är etablerad och där ridskoleverksamhet pågått under lång tid. Regeringen konstaterar att avståndet mellan det planerade ridhuset och bostadshuset på Tumba 7:1, som varit i familjen H:s ägo sedan 1992, kommer att överstiga avståndet till befintlig utomhusverksamhet med hästar. Antalet stallplatser inom området kommer inte att öka. Regeringen finner i likhet med länsstyrelsen att tillkomsten av ridhuset inte kan anses medföra sådana olägenheter för Martin Harris, m.fl. att planen inte kan godtas. Vad de anfört utgör inte heller i övrigt skäl att upphäva beslutet att anta planen. Överklagandet bör därför avslås. - Regeringen avslår överklagandet. - Sökandena begärde rättsprövning av regeringens beslut. De yrkade i första hand att Regeringsrätten skulle upphäva beslutet. I andra hand yrkade de att Regeringsrätten skulle återförvisa ärendet till regeringen. Om Regeringsrätten återförvisade ärendet till regeringen yrkade de inhibition i avvaktan på regeringens slutliga avgörande och att Regeringsrätten skulle föreskriva att regeringen skulle inhämta yttrande från Boverket innan regeringen avgjorde ärendet. De anförde till stöd för sin talan i huvudsak följande. - Regeringens beslut strider mot 1 kap. 5 §, 2 kap.1–3 §§, 3 kap.1 och 2 §§ samt 5 kap.plan- och bygglagen (1987:10), PBL, och 1, 2 och 6 §§hälsoskyddslagen (1982:1080). Planen uppfyller inte heller kraven i 1 § tredje stycket jämfört med 4 § och följande paragrafer i miljöskyddslagen (1969:387). - Tillkomsten av det nya ridhuset medför sanitära olägenheter och allergenproblem. S.k. ortsvanlighet kan inte innebära att anläggningar av nu aktuell storlek med risk för hälsan kan tillåtas. Befintliga hälsorisker kan inte vara skäl för att tillåta en utökning av den pågående verksamheten. Placeringen av ridhuset på ett avstånd av 80 meter från tomtgränsen till Tumba 7:1 och 140 meter från bostadsbyggnaden på denna fastighet strider mot rekommenderade skyddsavstånd mellan hästanläggningar och bebyggelse på minst 500 meter för allergenspridning och minst 200 meter för undvikande av andra sanitära olägenheter. Eftersom Tumba 7:1 inte ligger inom detaljplanerat område skall skyddsavstånden räknas från tomtgränsen och inte från bostadshuset. Redan nu får personer med överkänslighetsproblem besvär vid vistelse på fastigheten. - Regeringen har i sitt beslut angett att avståndet mellan det planerade ridhuset och bostadshuset på Tumba 7:1 kommer att överstiga avståndet till befintlig utomhusverksamhet med hästar. Den utomhusverksamhet som regeringen avser hänför sig huvudsakligen till utomhusvolten. Sökandena har i ett annat ärende, som för närvarande handläggs av Länsrätten i Stockholms län, yrkat att utomhusvolten och hästhagar skall flyttas längre bort från deras fastighet. Den nuvarande placeringen av utomhusvolt och hagar kan därför inte anföras som skäl för att godkänna placeringen av den nya ridhuset. - Utgångspunkterna för regeringens beslut är dessutom felaktiga. Det grundar sig på att ridning sker antingen i den befintliga utomhusvolten eller i det planerade ridhuset. Som verksamheten bedrivs kommer ridning att ske på utomhusvolt och i ridhus samtidigt. Att antalet uppstallade hästar i anläggningen kommer att vara detsamma innebär inte att förhållandena är oförändrade. Det är framför allt avståndet till djuren och var i anläggningen verksamheten bedrivs som är avgörande. En stor del av den verksamhet som nu bedrivs i det befintliga ridhuset kommer att flytta till det nya ridhuset. Ridvägen mellan stall och ridhus kommer att gå alldeles utanför sökandenas tomt. Ett närbeläget stall med ca 30 hästar skall också nyttja ridhuset och antalet tävlingar, uppvisningar och liknande med utifrån kommande hästar blir flera. - Regeringen har inte tillräckligt noga prövat problemen med framkomlighet och trafiksäkerhet. Rättigheterna enligt vägservitutet urholkas och olägenheterna för trafiken till och från Tumba 7:1 blir flera. Vägen får prägel av stallbacke och intern gårdsplan för ridsällskapet. Vägen måste ledas utanför ridanläggningen, vilket detaljplanen inte ger möjlighet till. - Länsstyrelsen godkände vid samrådet ett 13,5 meter högt ridhus i tron att det skulle få en annan utformning. Utformningen av ridhuset framgår inte av detaljplanen på så sätt som länsstyrelsen krävt. Detta förbiseende kan ha medfört att ridhuset fått en alldeles för hög bygghöjd och därmed blir än mer dominerande i omgivningen. - Bestämmelserna i kommunens översiktsplan har åsidosatts. Ridhuset med sin avskilda placering i förhållande till gårdsbyggnaderna i övrigt och med sin dominerande storlek med höga fasadväggar och gavlar ger närmast intryck av maskinhall, industri- eller förrådsbyggnad och passar inte i bevarandebygd. Inte heller kan det anses utgöra komplettering av befintlig bebyggelse. - Om ridhuset får uppföras, såsom detaljplanen visar, kommer sökandenas fastighet att få en skymd och undanträngd belägenhet. Det nya ridhuset är tänkt att placeras ute på det öppna fältet där det kommer att hindra utblicken över det öppna landskapet - det som skulle bevaras och som gav deras fastighet en stor del av dess skönhetsvärde. Uppförande av ridhuset innebär en värdenedsättning av Tumba 7:1 på sätt som anges i miljöskadelagen. Fastigheten blir intressant endast för ett fåtal köpare, huvudsakligen de med hästintresse. - En miljökonsekvensbeskrivning enligt 5 kap. PBL värd namnet har i föreliggande fall inte upprättats. De sanitära olägenheterna för omgivningen har inte beaktats. Det gäller olägenheter från såväl det planerade ridhuset, som från det östvästliga diket för förorenat dagvatten. Alternativa lokaliseringar av ridhuset borde ha utretts. - Utomhusvolten har införts inte bara på illustrationskartan utan även på plankartan. Genom införandet på plankartan blir utomhusvoltens läge legaliserat, vilket inte får ske. - Regeringsrätten har hållit muntlig förhandling i målet den 10 november 1998. Vid denna förhandling var även företrädare för Botkyrka kommun närvarande. - Regeringsrätten (1998-12-01, Meza, Huffman, Harrington, White, Taylor): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angivit eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågor om beslutet strider mot kravet på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är utformade så att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23–25 och 234). - Enligt 1 kap. 5 § PBL skall både allmänna och enskilda intressen beaktas vid prövning av frågor enligt PBL. När det gäller utformningen av en detaljplan preciseras detta krav i viss mån bl.a. genom föreskriften i 5 kap. 2 § PBL att skälig hänsyn skall tas till befintliga bebyggelse-, äganderätts- och fastighetsförhållanden som kan inverka på planens genomförande. I förarbetena (prop. 1985/86:1 s. 559) har understrukits att hänsynen skall gälla inte bara planområdet utan även förhållandena i anslutning till detta. I målet aktualiseras även bl.a. bestämmelserna i 2 kap. 1–3 §§ och 3 kap. 1 och 2 §§ PBL samt 2 § hälsoskyddslagen. I 2 kap. 1–3 §§ PBL anges olika intressen som skall beaktas vid planläggning. Enligt 3 kap. 1 § PBL skall byggnader placeras och utformas på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till stads- eller landskapsbilden och till natur- och kulturvärdena på platsen. Byggnader skall ha en yttre form och färg, som är lämplig för byggnaderna som sådana och ger en god helhetsverkan. Enligt 3 kap. 2 § första meningen PBL skall byggnader placeras och utformas så att de eller deras avsedda användning inte inverkar menligt på trafiksäkerheten eller på annat sätt medför fara eller betydande olägenheter för omgivningen. Vad gäller rekvisitet betydande olägenheter för omgivningen sägs det i förarbetena (prop. 1985/86:1 s. 484) att vid bedömningen av vad som i det enskilda fallet är att betrakta som betydande olägenhet för omgivningen måste även beaktas områdets karaktär och förhållandena på orten. Med detta menas att toleransnivån måste vara något högre i vissa fall. Förenklat kan detta uttryckas så att viss fisklukt i fiskesamhällen och gödsellukt i jordbruksområden måste godtas. Givetvis innebär detta dock inte att störningarna i sådana fall kan tillåtas ge upphov till sanitära olägenheter för omgivningen. Enligt 2 § hälsoskyddslagen skall kommunen vid sin planering verka för att hälsoskyddet tillgodoses. - Ifrågavarande bestämmelser är allmänt hållna och ger de tillämpande myndigheterna ett förhållandevis stort utrymme för olika bedömningar. Regeringsrätten har i ett rättsprövningsmål, som nämnts inledningsvis, endast att ta ställning till om regeringens bedömningar ligger inom det handlingsutrymme som de tillämpliga bestämmelserna ger. - De av sökandena åberopade rekommendationerna i fråga om skyddsavstånd utgör inte några rättsregler. Den omständigheten att detaljplanen tillåter uppförande av ett ridhus inom dessa skyddsavstånd innebär därför inte i sig att regeringens beslut strider mot någon rättsregel. Vid en prövning av frågan om regeringens beslut strider mot de tillämpliga bestämmelserna i PBL kan dock innehållet i sådana rekommendationer ändå vara av viss betydelse. Den bedömning regeringen gjort beträffande hälsorisker och olägenheter i form av lukt, flugor m.m. till följd av tillkomsten av det nya ridhuset kan inte anses innebära att regeringen felbedömt fakta eller överskridit den bedömningsram regeringen har att hålla sig inom. - Den påverkan på trafiksäkerheten som användningen av det nya ridhuset kan antas komma att få kan inte antas vara sådan att regeringens beslut strider mot 2 kap. 3 § första stycket 3 eller 3 kap. 2 § PBL. - Enligt Regeringsrättens mening innebär varken de uppgivna inskränkningarna i vägservitutet eller de ekonomiska och estetiska värdeförändringar för fastigheten Tumba 7:1 som sökandena gjort gällande kommer att ske till följd av att det aktuella ridhuset uppförs enligt detaljplanen att regeringen överskridit sitt handlingsutrymme enligt någon av de tillämpliga bestämmelserna i PBL. - Det finns inte något hinder mot att anta en detaljplan som strider mot gällande översiktsplan, dock får enligt 5 kap. 28 § första stycket PBL inte det enkla planförfarandet användas i ett sådant fall. I förevarande fall har vanligt planförfarande använts, utom vad avser en flyttning av området för underjordiska allmänna ledningar. Regeringsrätten har således endast att ta ställning till om den del av detaljplanen för vilken det enkla planförfarandet använts strider mot översiktsplanen. Regeringsrätten finner att detta inte är fallet. - Enligt 5 kap. 18 § PBL skall en miljökonsekvensbeskrivning upprättas, om detaljplanen medger en användning av mark eller av byggnader eller andra anläggningar som innebär betydande påverkan på miljön, hälsan eller hushållningen med naturresurser. Enligt Regeringsrättens mening medger inte den i målet aktuella detaljplanen någon sådan användning av mark eller av byggnader som innebär betydande påverkan på miljön, hälsan eller hushållningen med naturresurser. Någon skyldighet att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning har därför inte förelegat i förevarande ärende. Regeringsrätten har därmed inte anledning att ta ställning till om de brister som sökandena gjort gällande finns i de gjorda beskrivningarna av konsekvenserna för miljön strider mot de rättsregler som reglerar innehållet i en sådan miljökonsekvensbeskrivning som avses i 5 kap. 18 § PBL. - I detaljplanen har inte meddelats några bestämmelser i fråga om utomhusvolten. De linjer i plankartan som markerar utomhusvoltens läge utgör endast illustrationslinjer och har ingen rättslig verkan. - Inte heller vad sökandena i övrigt anfört är av sådan beskaffenhet att det bör föranleda att regeringens beslut upphävs. - Regeringsrätten finner alltså att regeringens beslut inte strider mot någon rättsregel på det sätt sökandena angett. Det framgår inte heller klart av omständigheterna i ärendet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Beslutet skall därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd II 1998-11-10, Eke)