Ansökan av A.J. och X AB om rättsprövning av beslut att bilda naturreservat
Not 95. Ansökan av A.J. och X AB om rättsprövning av beslut att bilda naturreservat. - Länsstyrelsen i Skåne län beslutade den 5 maj 2003 med stöd av 7 kap. 4 § miljöbalken om bildande av naturreservatet Mälarhusen i Simrishamns kommun och om skötselplan för reservatet. A.J. och X AB överklagade länsstyrelsens beslut. De yrkade i första hand att regeringen skulle upphäva länsstyrelsens beslut om bildande av naturreservat. De begärde vidare att regeringen skulle inhämta förhandsavgörande och yttrande från EG-domstolen samt att regeringen skulle pröva frågan om ersättning till fastighetsägaren och fastställa att full ersättning skulle utgå. - Som grund för sin talan anförde klagandena bl.a. följande. Naturvärden för området saknas. Fastigheten har en ”normalskog”, alltså en planterad tallskog och ingen ur-/naturskog. Syftet med reservatet är inte främja det rörliga friluftslivet utan att stoppa exploateringen. Länsstyrelsen har inte samrått med markägaren inför bildandet av naturreservatet vilket i sig är grund för upphävande av beslutet. Bildandet av naturreservatet innebär en sådan inskränkning att markanvändningen inom fastigheten är omintetgjord. Syftet med naturreservatet kan uppnås på ett betydligt mindre ingripande sätt med ett s.k. naturvårdsavtal. Beslutet är därmed inte proportionerligt. En intresseprövning enligt 7 kap. 25 § miljöbalken har inte genomförts. Den ersättning som erbjudits uppfyller inte Europadomstolens krav på full eller i vart fall skälig ersättning. Artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen åberopas. Eftersom skälig ersättning inte erbjudits strider beslutet mot regeringsformen. Grund för upphävande föreligger även genom dunkla ersättningsregler och tveksamma värderingsprinciper. -Regeringen (Miljödepartementet, 2003-10-23) avslog överklagandet med följande motivering. Enligt 7 kap. 4 § första stycket miljöbalken får ett område förklaras som naturreservat i syfte att bevara biologisk mångfald, vårda och bevara naturmiljöer eller tillgodose behov av områden för friluftslivet. Enligt 7 kap. 4 § andra stycket får ett område som behövs för att skydda, återställa eller nyskapa värdefulla miljöer eller livsmiljöer för skyddsvärda arter också förklaras som naturreservat. Med stöd av 7 kap. 5 § miljöbalken kan beslutas om inskränkningar i rätten att förfoga över fastigheten. Föreskrifterna ska inte vara mera ingripande än vad som krävs för att tillgodose syftet med reservatet. Hänsyn skall tas till enskilda intressen i enlighet med den intresseprövning som ska göras enligt 7 kap. 25 § miljöbalken. - Rätten till ersättning regleras i 31 kap.miljöbalken. Enligt 34 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. ska länsstyrelsen på statens vägnar söka träffa uppgörelse med sakägare som gör anspråk på ersättning eller fordrar inlösen av fastighet. Fastighetsägaren kan inom ett år från det att beslutet om naturreservat vunnit laga kraft väcka talan mot staten, om överenskommelse om ersättning i form av intrångsersättning eller inlösen inte träffats. Sådan talan väcks hos miljödomstolen. Regeringen prövar således inte frågan om fastställande av ersättning inom ramen för detta ärende. Det förhållandet att intrångsersättningen ännu inte fastställts medför inte att det finns skäl att upphäva länsstyrelsens beslut. - Av handlingarna i ärendet framgår att klagandena förelagts att yttra sig över förslaget till beslut. Därmed har länsstyrelsen fullgjort den skyldighet som framgår av 24 § i ovan nämnda förordning. Vidare framgår att muntliga överläggningar har hållits mellan klagandena och länsstyrelsen inför reservatsbildningen. Regelverket innehåller inte något krav på att ersättningsfrågan löses innan beslut fattas om bildande av naturreservat. Det finns därmed inte skäl att upphäva beslutet på grund av bristande kommunikation från länsstyrelsens sida. - Ett s.k. förhandsavgörande från EG-domstolen om innehållet i gemenskapsrätten kan enligt artikel 234 i Fördraget om Europeiska unionen enbart hämtas av domstolar. Regeringen, som nu prövar ärendet i föreliggande skick, beaktar därvid såväl gemenskapsrätten i relevanta delar som Europakonventionen. - Regeringen gör i sakfrågan följande bedömning. - Av länsstyrelsens beskrivning av området framgår följande. Området i sin helhet ingår i riksintresse för kustzon och riksintresse för friluftslivet, medan den samfällda stranden och vattenområdet utanför ingår i riksintresse för naturvård. Området gränsar till naturreservatet Sandhammaren, som ingår i Natura 2000, och innehåller delvis samma livsmiljöer. Hela området vid Sandhammaren är av geovetenskapligt värde som ett omfattande kustdynområde med aktiva dynbildningsprocesser som är unika i Sverige. Variationen av olika biotoper bidrar till förutsättningar för en hög biologisk mångfald i området. Området är även av betydelse för friluftslivet och har ett markhistoriskt värde genom att delar av området i olika tidsperioder har planterats med s.k. skyddsskog för att binda sanden undan sandflykt. Syftet med reservatet är bl.a. att utveckla biologisk mångfald genom att långsiktigt bevara ett område dominerat av tallskog och sanddynbildningar, där naturliga processer ska tillåtas styra dynområdenas utveckling och att bevara och tillgodose ett område av betydelse för allmänhetens rörliga friluftsliv. Av beslutet framgår, enligt regeringens mening, att områdets naturvärden är höga och att det finns behov av att skydda området på ett mer långsiktigt sätt än vad som är möjligt genom ett s.k. naturvårdsavtal. - Skötselplanen anger att området ska lämnas för fri utveckling. Planen anger inte närmare förutsättningarna för det rörliga friluftslivets nyttjande av området. Att ett område lämnas för fri utveckling behöver inte innebära att förutsättningarna för det rörliga friluftslivet påverkas negativt. Inom ett område som är så variationsrikt som det nu aktuella kan de olika syftena med reservatet inbördes variera i styrka inom olika delar av området. Skötselplanen kan inte sägas strida mot syftet med reservatet eller vara så bristfällig att hela eller delar av beslutet ska upphävas. - Regeringen gör sammanfattningsvis ingen annan bedömning än den länsstyrelsen har gjort vad gäller områdets naturvärden, behovet av långsiktigt skydd genom reservatsförordnande samt behovet av de föreskrifter som meddelats för att uppnå syftet med skyddet. Regeringen finner att det vid en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen inte har framkommit några omständigheter som bör föranleda någon ändring av länsstyrelsens beslut. Överklagandena bör därför avslås. - A.J. och X AB ansökte om rättsprövning och yrkade att Regeringsrätten skulle upphäva beslutet och återförvisa ärendet till regeringen för ny prövning. Till stöd för sin ansökan anförde sökandena bl.a. följande. Fastigheten Sandby 66:3 omfattar ca 38 hektar och gränsar i väster till naturreservatet Sandhammaren med en areal uppgående till ca 1 000 hektar. A.J. är ensam ägare till fastigheten. Vidare finns ett arrendeavtal (skogsarrende) mellan henne och X AB. Både väster och öster om fastigheten finns det ett antal fritidsfastigheter. Fastigheten är alltså inklämd mellan två bebyggda områden. För fastigheten gäller strandskydd för ett område av 500 meter från stranden. Kraven i miljöbalken är inte uppfyllda då området inte har så höga naturvärden som motiverar ett bildande av ett naturreservat. I området förekommer inga höga bevarandevärden eller höga naturvärden. Det finns inte heller några rödlistade arter. Området består till övervägande delar av sedvanliga naturvärden, men en liten del har något högre naturvärden, vilka kan skyddas genom biotopskydd eller naturvårdsavtal. Fastigheten saknar vidare betydelse för friluftslivet eftersom den är svårtillgänglig. Det allmänintresse som kan finnas tillgodoses väl av de möjligheter som finns i de omgivande reservatsområdena. Miljöbalken förutsätter att det görs en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen, men så har inte skett. Besluten innebär så omfattande och ingripande inskränkningar i äganderätten till fastigheten att det kan jämställas med expropriation utan att ägaren kunnat få besluten prövade i domstol eller av annan oberoende instans. Genom beslutet om naturreservat kommer fastigheten att till 95 procent beläggas med sådana restriktioner att ägaren i praktiken inte har någon förfogandemöjlighet utöver vad som kan följa av allemansrätten. Ersättningsfrågorna har inte klarats ut. Fastigheten har ett taxeringsvärde på 1,1 miljoner kr och staten har erbjudit 275 000 kr i intrångsersättning. Marknadsvärdet på fastigheten torde vara väsentligt högre. Uppenbarligen råder det inte proportionalitet mellan vad det allmänna vinner och vad ägaren förlorar på grund av inskränkningen. Expropriationslagen uppfyller de krav som Europakonventionen anger rörande skyddet för egendom när en myndighet vill inlösa en fastighet för att tillgodose ett allmänintresse, medan miljöbalkens regler i 7 kap. inte ger ett motsvarande skydd. Beslutet innebär ett kringgående av de regler som expropriationslagen, 2 kap. 18 § regeringsformen samt Europakonventionen uppställer till skydd för den enskildes äganderätt. - Regeringsrätten höll muntlig förhandling i målet. Vid förhandlingen hördes på sökandenas begäran biologen C.B., anställd vid GF Konsult AB och skogsmästaren och värderingsmannen S.D., anställd vid LRF Konsult Skogsbyrån. - Regeringen yttrade sig därefter i målet. I yttrandet anförde regeringen bl.a. följande. Av länsstyrelsens beslut framgår att området i sin helhet är ett område av riksintresse för kustzon och friluftsliv och att den samfällda stranden och vattenområdet utanför är områden av riksintresse för naturvård. Området gränsar till naturreservatet Sandhammaren som är ett s.k. Natura 2000-område och innehåller delvis samma livsmiljöer. Länsstyrelsen har sett det nu aktuella naturreservatet som en förstärkning av dessa livsmiljöer inom Sandhammaren. Omständigheterna visar att det finns ett starkt allmänt intresse av att bevara naturmiljön och att det finns behov av att skydda området på ett mer långsiktigt sätt än vad som är möjligt genom ett s.k naturvårdsavtal. Av handlingarna framgår att länsstyrelsen fullgjort sin skyldighet enligt 24 § förordningen om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. genom att sökandena förelagts att yttra sig över förslaget till beslut om bildande av naturreservat. Expropriation kan ske för att bevara ett område som naturreservat, men kan endast användas i undantagsfall då det står klart att bestämmelserna om nyttjande m.m. blir så ingripande att det finns ett mycket begränsat förfogandeutrymme kvar för markägaren. Regeringen har inte prövat frågan om fastställande av ersättning. Sammanfattningsvis har det i ärendet inte framkommit att det finns ett enskilt intresse som har sådan tyngd att det överväger de starka allmänna intressena. - Regeringsrätten (2008-06-02, Miller, Rose, Mccoy, Brooks): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av övergångsbestämmelserna till lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut följer att den tidigare lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut ska tillämpas i detta mål. - Av 1 § i 1988 års rättsprövningslag framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen ska pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Av länsstyrelsens beslut om bildande av naturreservatet Mälarhusen framgår att det har en areal på ca 45 hektar och att det till största delen består av fastigheten Sandby 66:3. Länsstyrelsen angav i beslutet att syftena med reservatet var att utveckla biologisk mångfald genom att långsiktigt bevara ett område dominerat av tallskog och sanddynbildningar, där naturliga processer skulle tillåtas styra dynområdenas utveckling samt att bevara och tillgodose ett område av betydelse för allmänhetens rörliga friluftsliv. För att trygga ändamålet föreskrev länsstyrelsen i samma beslut med stöd av 7 kap. 5 § miljöbalken inskränkningar i markägares och annan sakägares rätt att förfoga över fastigheten. Länsstyrelsen beslutade vidare ordningsföreskrifter för området enligt 7 kap. 30 § miljöbalken. Slutligen beslutade länsstyrelsen också föreskrifter med stöd av 7 kap. 6 § miljöbalken om skyldighet för markägare m.fl. att tåla visst intrång. Föreskrifterna angavs vara utformade så att de ska motverka störningar på områdets natur och möjliggöra för många besökare att vistas i området under trivsamma former. - I länsstyrelsens beslut hänvisades vidare till att hela området vid Sandhammaren, där Mälarhusen är en del, är av geovetenskapligt värde som ett omfattande kustdynområde med aktiva dynbildningsprocesser som är unika i Sverige. Variationen av olika biotoper bidrar till förutsättningar för en hög biologisk mångfald i området. Området angavs vidare ha ett markhistoriskt värde genom att området i olika tidsperioder har planterats med s.k. skyddsskog för att binda sanden undan sandflykt. Större delen av området innehåller livsmiljöer i enlighet med habitatdirektivet, för vilka åtgärder krävs för att långsiktigt skydda dess naturvärden. Naturreservatet Mälarhusen kan därför, enligt beslutet, ses som en förstärkning av dessa livsmiljöer inom Sandhammaren. - Samma dag fastställde länsstyrelsen en skötselplan för naturreservatet Mälarhusen. I denna anges de nyss nämnda syftena med naturreservatet och dessutom ytterligare ett syfte, nämligen att tillåta fri skogsutveckling inom hela området. - Regeringsrätten gör följande bedömning. - Enligt 7 kap. 4 § miljöbalken får länsstyrelsen förklara ett mark- eller vattenområde som naturreservat i syfte att bevara biologisk mångfald, vårda och bevara värdefulla naturmiljöer eller tillgodose behov av områden för friluftslivet. - Enligt 7 kap. 25 § miljöbalken ska vid prövning av frågor om skydd av områden enligt kapitlet hänsyn tas även till enskilda intressen. En inskränkning i enskilds rätt att använda mark eller vatten som grundas på skyddsbestämmelse i kapitlet får därför inte gå längre än som krävs för att syftet med skyddet skall tillgodoses. - Sökandena hävdar att fastigheten i sig inte har några sådana värden som motiverar att man bildar ett naturreservat av den. Denna uppfattning stöds av C.B. som har uttalat att det inom fastigheten inte finns naturvärden av sådan dignitet att ett naturreservat bör bildas, men att det finns två små områden som är intressanta. Uppfattningen stöds också av S.D. som har bedömt att fastigheten inte är av naturreservatskaraktär. - Av länsstyrelsens beslut framgår att styrelsen haft en allmän utgångspunkt för sin bedömning, nämligen att det nu aktuella reservatet är en del av området vid Sandhammaren, som redan är ett naturreservat. Länsstyrelsen har således inte grundat sitt beslut enbart på beskaffenheten av fastigheten Sandby 66:3. - Av utredningen framgår att det finns ett starkt allmänt intresse av att området kring Sandhammaren skyddas. Mot detta står sökandenas intresse, som enligt vad som framkommit i målet, huvudsakligen är ett ekonomiskt intresse av att kunna nyttja fastigheten på det sätt de önskar. Miljöbalkens regler medger att det vid den avvägning som ska göras också vägs in omständigheter som inte är direkt hänförliga till just den fastighet som är aktuell utan till det större område den ingår i. - De överväganden som nu har redovisats leder till slutsatsen att bildandet av naturreservatet är förenligt med de bestämmelser i miljöbalken som aktualiserats i målet. - Något fel i förfarandet från regeringens eller länsstyrelsens sida som kan ha påverkat utgången i ärendet har inte framkommit. Det framgår inte heller klart av omständigheterna att beslutet på något annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut ska därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut ska stå fast. (fd I 2008-04-02, Hill)