Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern tillerkänner AA ersättning med 10 000 kr och uppdrar åt Kriminalvården att betala ut ersättningen till honom.
Justitiekanslern kritiserar Kriminalvården för att ett häktningsbeslut blev felaktigt registrerat i myndighetens klientadministrativa system, vilket ledde till att en frihetsberövad person kom att ha restriktioner trots att det inte fanns något beslut om restriktioner.
Justitiekanslern kritiserar Polismyndigheten, Polisregion Väst, för att det där inte vidtagits åtgärder för att verkställa ett åklagarbeslut om att upphäva en persons restriktioner.
Ärendet
Bakgrund
Den 29 augusti 2016 kl. 07.22 anhölls AA i Halmstad, misstänkt för stöld. Åklagaren ansåg att det förelåg risk både för att han skulle fortsätta sin brottsliga verksamhet (s.k. recidivfara) och för att han genom att undanröja bevis eller på något annat sätt skulle försvåra utredningen av ärendet. I anhållningsbeslutet begränsades AA:s kontakter med omvärlden på så sätt att han inte fick placeras i samma bostadsrum respektive vistas tillsammans med andra intagna (s.k. samsittning respektive vistelse i gemensamhet). Vidare skulle hans rätt att ta emot besök samt skicka och ta emot elektroniska meddelanden och brev prövas. AA tilläts dock att följa nyhetsmedia och inneha tidningar m.m. AA fördes till häktet i Halmstad, som enligt en överenskommelse med polisen har ansvar för gripna och anhållna personer i Halmstad.
Den 30 augusti 2016 kl. 13.13 omprövade en åklagare anhållnings­beslutet och fann att bara recidivfara förelåg. I denna situation är det inte rättsligt möjligt att ålägga en person restriktioner. Restriktionerna upphävdes därför i åklagarens beslut. En polisman underrättades muntligen om beslutet och beslutet expedierades även elektroniskt till polisen. Beslutet finns dock inte i AA:s klientakt vid häktet i Halmstad och registrerades aldrig i Kriminal­vård­ens klientadmini­strativa system.
Senare samma dag begärdes AA häktad för häleri. Som särskilt häktnings­skäl angavs recidivfara. Den 31 augusti hölls häktningsförhandlingen, och AA häktades i enlighet med åklagarens begäran. AA fördes efter förhand­lingen tillbaka till häktet i Halmstad. I AA:s klientakt där noterades kl. 14.48 den 31 augusti 2016 att häktningsgrunden var recidivfara. Vad som registrerades i Kriminalvårdens datasystem har däremot inte gått att utreda säkert. Kriminalvården har menat att häktningsbeslutet antagligen felaktigt registrerades som ett beslut med restriktioner av personal på Häktet Halmstad, men att det inte kan uteslutas att felet uppstod i samband med en konvertering av de olika klientadmini­strativa system som tidigare fanns. Klart är hur som helst att häktnings­beslutet rörande AA den 31 augusti 2016 kom att registreras som ett beslut med restriktioner i Kriminalvårdens klientadmini­strativa system Kriminal­vårdens register (KVR).
Det har inte med säkerhet kunnat utredas i ärendet om AA faktiskt hade restriktioner eller inte under perioden som han var på Häktet Halmstad från det att åklagaren ändrade anhållningsbeslutet den 30 augusti 2016 och framåt. Allt talar dock för att han hade det.
Den 2 september 2016 överfördes AA till Häktet Göteborg. Hans klientakt fördes med vid transporten. Även Häktet Göteborg hade alltså tillgång till information om att häktningen endast grundades på recidivfara.
Inom KVR är Häktet Halmstad en avdelning av Häktet Göteborg. Vid förflyttningar mellan dessa häkten görs därför ingen ny inskrivning och registrering av underlaget för frihetsberövandet, utan de registrerade uppgifterna följer med klienten. Med anledning av registreringen i KVR kom AA därför på Häktet Göteborg att ha restrik­tioner.
Redan samma dag som AA ankom dit, den 2 september 2016, begärde Häktet Göteborg hos Åklagarkammaren i Halmstad lättnader i restrik­tionerna. Häktet begärde dels att AA skulle tillåtas samsittning dagtid, dels att en viss frivilligorganisation skulle tillåtas besöka honom. Lättnaderna beviljades genom beslut samma dag av en åklagare. Besluten expedierades dock först den 5 september 2016.
Den 5 september 2016 ansökte häktet på nytt om lättnader i restriktionerna. Det var då dels begäran om samsittning dagtid som upprepades, dels en ny begäran om undantag för telefoni till AA:s chef. Lättnaderna beviljades samma dag av samma åklagare, dock att telefonsamtal skulle tillåtas endast med utredningsman vid slutdelgivningen.
Besluten om de olika beviljade lättnaderna registrerades vid Häktet Göteborg den 5 september 2016. Tre dagar senare fanns en lämplig medintagen för samsittning dagtid, och från och med den 8 september fick AA möjlighet att dagtid vistas tillsammans med en annan intagen i ett bostadsrum.
Den 14 september väcktes åtal mot AA för bl.a. häleri.
Den 19 september 2016 flyttades AA tillbaka till Häktet Halmstad inför huvudförhandlingen i målet mot honom, som skulle äga rum dagen efter.
Vid huvudförhandlingen den 20 september påtalade AA att han hade haft restriktioner, varvid åklagaren uppgav att det saknades skäl för restriktioner. Efter att ha fått denna information avkunnade tingsrätten felaktigt ett beslut om att upphäva åklagarens tillstånd att ålägga AA restriktioner. Efter avkunnandet uppmärksammade rätten att det inte funnits något beslut om tillstånd för åklagaren att besluta om restriktioner.
Informationen om att det inte fanns något beslut om restriktioner nådde Häktet Halmstad den 20 september 2016. Samma dag ändrades uppgiften i det klientadministrativa systemet till häktning utan restriktioner.
Anspråket m.m.
AA har begärt skadestånd av staten med 10 000 kr på den grunden att han felaktigt haft restriktioner.
Kriminalvården, Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten har yttrat sig över anspråket.
Justitiekanslerns bedömning
Rättsliga utgångspunkter
För en person som är anhållen är det åklagaren som fattar beslut om restriktioner, se 6 kap. 3 § häkteslagen (2010:611). Vilka typer av restriktioner som åklagaren kan besluta om framgår av 6 kap. 2 § samma lag. För restriktioner där åklagaren beslutar att prövning ska ske, måste åklagaren godkänna t.ex. ett visst besök, att ett visst brev skickas eller att ett telefonsamtal rings (se Häktningstider och restriktioner, Rapport från Åklagarmyndigheten 2014, s. 22 f.).
Enligt 23 § häktesförordningen (2010:2011) ska åklagaren se till att den intagne och den myndighet som svarar för förvarings­lokalen omedelbart underrättas skriftligen om beslut om restriktioner. Detta gäller även beslut om ändringar i restriktionerna och beslut om att de ska upphöra (se Phillips, Straffproces­suella tvångsmedel – när och hur får de användas?, tredje uppl., s. 806).
Enligt 3 kap. 2 § 2 skadeståndslagen ska staten ersätta skada på grund av att någon kränks på sätt som anges i 2 kap. 3 § samma lag genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i sådan verksamhet som staten svarar för. Åklagarmyndighetens, Polismyndighetens och Kriminal­vårdens handläggning av frågor som berör frihets­berövanden är sådan verksamhet. Ersättning för sådan ideell skada kan utgå med stöd av 2 kap. 3 § skadeståndslagen endast när den skadelidande har utsatts för en allvarlig kränkning genom vissa typiskt sett integritets­kränkande brott. Med stöd av dessa regler är staten normalt inte skyldig att ersätta ideell skada som uppkommer vid myndighetsut­övning.
Skadestånd ska också ges ut när Europakonventionen har överträtts, om det är nödvändigt för att gottgöra överträdelsen (se främst NJA 2005 s. 462 och NJA 2007 s. 584, jfr 3 kap. 4 § skadeståndslagen beträf­fande skadefall som inträffar efter den 1 april 2018). Med det menas skyl­dig­het­­en enligt artikel 13 i konventionen att på det nationella planet till­handa­hålla rätts­medel för att komma till rätta med konventions­över­träd­elser. I dessa fall ska skadestånd, enligt Högsta domstolens praxis, i första hand ges ut med stöd av 3 kap. 2 § skade­stånds­lagen. Vid prövningen ska denna be­stäm­mels­e tolkas konformt med konventionen. När det gäller ersättning för ideell skada kan enligt Högsta domstolen de be­gräns­ning­ar som följer av 2 kap. 3 § skade­stånds­lagen inte bortfalla ens vid en kon­­ventionskonform tolkning. Därmed kan ersätt­ning för ideell skada vid över­träd­elser av konventionen i regel inte grundas på skade­stånds­lag­en. Sådan ersättning kan dock ges ut utan särskilt lagstöd.
Enligt artikel 8.1 i Europakonventionen har var och en rätt till respekt för bl.a. sitt privat- och familjeliv. Rättigheten får enligt artikel 8.2 inte inskränkas annat än med stöd av lag.
Frågan om skadestånd
Lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåt­gärd­er (frihetsberövandelagen) medger inte någon rätt till ersättning när frihetsberövandet i och för sig varit korrekt men på grund av ett fel genom­förts under för den enskilde mer ingripande villkor än som varit avsett. AA kan därför inte tillerkännas ersättning för lidande enligt frihetsberövande­lagen.
Åklagarens beslut den 30 augusti 2016 om att upphäva restriktionerna nådde av allt att döma aldrig Kriminalvården. Detta måste anses utgöra fel och försummelse vid myndighets­utöv­ning. Även den omständigheten att AA efter häktningsförhandlingen den 31 augusti 2016 kom att registreras som häktad med restriktioner hos Kriminalvården, utgör fel och försummelse. Utredningen i ärendet ger dock inte underlag för bedömningen att dessa fel innefattat något sådant integritetskränkande brott mot AA som är en förutsättning för att han ska kunna vara berättigad till ersättning för ideell skada med stöd av skadeståndslagen. Inte heller på denna grund har AA därför rätt till skadestånd.
De restriktioner som ålades AA när han fick sin rätt till kontakter med omvärlden inskränkt under frihetsberövandet innebar ett ingrepp i hans rätt till privat- och familjeliv. De dagar han var ålagd restriktioner trots att det inte fanns något beslut om restriktioner saknades lagstöd för intrånget. Detta innebär att hans rätt enligt Europakonventionens artikel 8 har åsidosatts.
Konventionsstaterna har en viss frihet att bestämma hur förpliktelserna enligt artikel 13 ska uppfyllas. En överträdelse av konventionen behöver inte alltid medföra ekonomisk ersättning, även om det i princip måste finnas en sådan möjlighet. Gottgörelse kan ske i andra former. I vissa fall kan konstate­ran­det att en kränkning skett i sig vara tillräckligt som gottgörelse för en skada (se NJA 2005 s. 462 och NJA 2007 s. 584 med hänvisningar).
Justitiekanslern har i ett tidigare ärende ansett att konstaterandet av att en kränkning skett var en tillräcklig gottgörelse för den konventionskränkning som hade drabbat en person som felaktigt haft restriktioner i tio dagar (se Justitiekanslerns beslut den 8 mars 2017 i ärende dnr 6918-15-40). I detta fall har AA felaktigt haft restriktioner i 22 dagar, dvs. drygt dubbelt så lång tid. Även med beaktande att AA under en del av tiden haft rätt till samsitt­ning dagtid samt vissa besöks- och telefontillstånd, kan det i hans fall inte anses tillräckligt att konstatera att en överträdelse har skett, utan det krävs viss ekonomisk kompensation. Vid en samlad bedömning av omständig­heterna och med beaktande av Högsta domstolens praxis finner Justitiekans­lern att AA:s ersättning för ideell skada bör bestämmas till 10 000 kr, i enlighet med hans begäran.
En hel del talar för att felet under tiden den 30–31 augusti 2016 berodde på Polismyn­digheten, som inte vidarebefordrade åklagarens beslut till Kriminal­vården och AA. Åklagarmyndigheten bidrog också efter den 2 september 2016 till att felet inte uppmärksammades genom att bevilja lättnader i restriktionerna. Det huvudsakliga ansvaret för konventions­överträdelsen vilar dock på Kriminal­vården. Kriminal­vården bör därför åläggas att betala hela ersättningen.
Frågan om tillsyn
Åklagarmyndigheten
Den polisman som anmälde gripandet och tog emot anhållningsbeslutet uppgav enligt Åklagarmyndigheten att AA fanns på polishuset i Halmstad. Det har inte blivit fullt utrett i ärendet var AA förvarades inledningsvis, men uppgiften om att han fanns på polishuset i Halmstad kan mycket väl ha varit riktig. Anhållningsbeslutet fattades nämligen kl. 07.22 och den första daganteckningen hos Kriminalvården om att AA ankommit till häktet skapades kl. 08.22. Utredningen lämnar alltså utrymme för att AA först förvarades på polishuset i Halmstad under några timmar, och sedan fördes över till Häktet Halmstad efter anhållningsbeslutet. Det ska i detta sammanhang sägas att det har framgått i ärendet att arresten i polishuset i Halmstad och Häktet Halmstad ligger i omedelbar anslutning till varandra.
Det finns ingen anledning att vara kritisk mot att den åklagare som fattade beslutet om att häva restriktionerna inte tycks ha undersökt närmare var AA förvarades. I likhet med Åklagarmyndigheten anser Gates att det är fullt acceptabelt att åklagaren kommer överens med någon anställd vid Polismyndigheten, i vanliga fall utredaren i ärendet, om att denne ska se till att beslutet verkställs, oavsett var den frihetsbe­rövade förvaras. Det är dock viktigt att personen ifråga får tydliga instruktioner och förstår vad uppdraget består i, nämligen att alltid informera om och ge det skriftliga beslutet till den frihetsber­övade men också att i vissa fall ge beslutet till den myndighet som svarar för förvaringslokalen. Det sist nämnda uppdraget aktualiseras i de fall där förvaringslokalen finns hos en annan myndighet än Polismyndig­heten och där denna myndighet inte fått del av beslutet när det expedierades.
Mot bakgrund av denna bedömning finns det inga skäl att ha invänd­ningar mot att åklagaren inte expedierat beslutet om att upphäva restrik­tionerna till Häktet Halmstad. Justitiekanslern noterar dock att dokumenta­tionen av beslutet om restriktioner och beslutet om att upphäva restriktionerna skiljer sig åt i Åklagarmyndighetens ärendehanteringssystem Cåbra på ett sätt som ger intryck av att de åklagare som fattat besluten sett annorlunda på vilka krav som gällde för underrättelsen i de två fallen. Avseende restriktionsbe­slutet står det således att detta ”överförs [till Polismyndigheten får det antas – Justitiekanslerns anmärkning] för att skrivas ut och överlämnas till den anhållne”, medan det avseende upphävandebeslutet endast står att den aktuella polismannen underrättats om beslutet. Eftersom samma krav på skriftlig underrättelse till den som svarar för förvaringslokalen och den intagne gäller både för beslut om restriktioner och för beslut om upphävande av restriktioner, bör också dokumentationen av båda beslutstyperna vara likartad i Cåbra.
Att en åklagare i ett senare skede beslutade om lättnader i restriktionerna, trots att det inte fanns något beslut om restriktioner, är mycket otillfreds­ställande. Det framstår som självklart att en åklagare som får en begäran om lättnader i restriktioner måste ta del av akten i ärendet för att kunna göra de bedömningar som krävs för att fatta beslut i frågan. Om åklagaren hade tagit del av handlingarna hade det stått klart för honom att det inte fanns något beslut om restriktioner. Justitiekanslern förutsätter att det i detta fall varit fråga om ett enstaka förbiseende av en enskild åklagare. Som framgått i det föregående har Justitiekanslern gjort bedömning­en att det huvudsakliga ansvaret för de felaktiga restriktionerna vilar på Kriminal­vården och att åklagarens beslut om lättnader i restriktionerna endast i liten mån kan anses ha bidragit till den skada som AA drabbats av. Mot denna bakgrund saknas skäl för Gates att kritisera den aktuella åklagaren.
Polismyndigheten
Polismyndigheten har i ärendet gett in ett rutindokument som avser rutiner för överföring och överlämnande av beslut om restriktioner för anhållna och häktade (dnr A034.931/2015). Rutinen framstår som tydlig och rimlig. Den täcker dock inte situationen när den frihetsberövade förvaras i en lokal som någon annan än Polismyndigheten svarar för och en anställd vid Polismyndigheten fått i uppdrag av åklagaren att skriftligen underrätta den frihetsberövade och den andra myndigheten om ett restriktions­beslut. Det kan också göras tydligare att rutinen ska gälla inte bara när åklagaren fattar beslut om restriktioner, utan även när åklagaren beslutar om att ändra eller upphäva ett beslut om restriktioner. Det kan finnas skäl för Polismyndig­heten att komplettera och förtydliga rutinen i dessa avseenden. I rutinen nämns situationen att anhållna förvaras t.ex. på sjukhus under bevakning av polis. Med utgångspunkt i 23 § häktesförord­ningens ordalydelse, framstår det som lämpligt att inte bara den anhållne, utan även sjukhuset, underrättas om beslutet i dessa fall.
Enligt punkt 3 i rutindokumentet ska dokumentet med restriktionsbeslutet föras in i polisen ärendehanteringssystem DurTvå. Där ska också dokumenteras vem som överlämnat restriktionsbeslutet till den anhållne samt datum, tid och plats för överlämnandet. Rutinen har uppenbarligen inte följts i detta ärende.
Den aktuella polismannen har vad gäller beslutade restrik­tioner berättat att han alltid lämnar restriktionsbeslut muntligen till den frihets­berövade och vanligen bara muntligen även till personalen på häktet. Det kan konstateras att hans tillvägagångssätt innebär ett avsteg från kravet i 23 § häktesförord­ningen på att underrättelsen både till häktet och till den intagne ska vara skriftlig. Att informationen om de upphävda restriktionerna aldrig tycks ha nått häktet och att dokumentationen brustit är allvarligt. Alla omständigheter föranleder Justitiekanslern att erinra om Polismyndighetens ansvar för att alla åtgärder som rör frihetsberövanden genomförs och dokumenteras korrekt, samt att enskilda anställda vid Polismyndigheten har kännedom om de dokumentationskrav som gäller.
Att Häktet Halmstad troligen inte nåddes av informationen om de upphävda restriktionerna kan dock inte enbart den polisman som underrättades om beslutet av åklagaren lastas för. Polismyndigheten har visserligen angett att polismannen ifråga fick i uppdrag att underrätta AA och personalen vid häktet. Eftersom Åklagarmyndighetens dokumentation inte är helt tydlig och polismannen själv inte har något minne av händelsen, går det dock inte att få klarhet i närmare hur polismannens uppdrag var formulerat. Det står också klart att beslutet om att upphäva restriktionerna också kom Polis­myndig­heten till del genom att det expedierades till Polismyndigheten. Myndigheten kände alltså till att restriktionerna hade upphävts oavsett vilka instruktioner polismannen kan ha fått. Polismynd­igheten kände också till att AA hade överförts till, alternativt hela tiden funnits på, Häktet Halmstad. Myndigheten hade dock av allt att döma inte underrättat Åklagar­myndigheten om detta. Mot denna bakgrund måste Polismyndigheten, Polisregion Väst, kritiseras för att inte ha sett till att beslutet om att upphäva AA:s restriktioner kunde verkställas.
Det bör avslutningsvis vad gäller polisen sägas att det ställs särskilda krav på att Polismyndigheten ger Åklagarmyndigheten och Kriminalvården tydlig information när myndigheten, som i detta fall, lokalt har kommit överens med ett häkte om att Kriminalvården ska svara för förvaringen av gripna och anhållna. En sådan överenskommelse får inte innebära att olika underrättelser med koppling till frihetsberövandet ”faller mellan stolarna”.
Kriminalvården
En av de förklaringar som Kriminalvården gett till att AA i det klient­administrativa systemet KVR kom att registreras som häktad med restriktioner, är att häktningsbeslutet registrerats felaktigt av en hand­läggare. Att uppgifter i enstaka fall registreras fel i en myndighets ärende­hant­erings­system är i och för sig svårt att undvika. När det gäller frihets­beröv­anden är dock kraven på noggrannhet och på att uppgifter som påverkar frihetsberövandet ska vara riktiga mycket högt ställda. I detta fall står det klart att Kriminal­vården hade tillgång till korrekt information. Informationen fanns i AA:s pappersakt och var införd i klientaktens digitala daganteckningar. Om det har förekommit en felregistrering, bär Häktet Halmstad ansvaret för felet. Det var där som den initiala kontrollen av häktnings­beslutet och registreringen av det gjordes. Häktet Göteborg kan däremot inte klandras för att grunderna för restriktionerna inte kontrol­lerades när AA fördes över dit, eftersom de två häktena organisatoriskt behandlas som en enhet i KVR. Även om Kriminalvården har en allmän skyldighet att hålla sig uppdaterad om att grunderna för ett frihetsberövande består (se t.ex. Riksdagens ombudsmäns beslut den 9 mars 2016 i ärende nr 6050-2015), kan det inte begäras att myndigheten utan särskild anledning löpande kontrollerar att tidigare beslut har registrerats på rätt sätt.
Kriminalvården har dock som en alternativ förklaring angett att felregisteringen kan ha uppkommit i samband med en konvertering av myndighetens klientadministrativa system. Detta är enligt Justitiekanslern ytterst oroande, eftersom det som en följd av tekniska problem i samband med en konvertering i så fall kan uppkomma registreringar av straff­processuella tvångsmedel i myndighetens ärendehanteringssystem som inte har någon grund i underliggande beslut. Ett sådant tekniskt problem skulle också, som i det nu aktuella fallet, kunna medföra att Kriminalvård­ens intagna utsätts för tvångsmedel utan laglig grund. Om detta verkligen har hänt, är det synnerligen allvarligt. Justitiekanslern utgår från att Kriminal­vården så långt möjligt utreder om det kan ha förekommit sådana, tekniska effekter som antyds i myndighetens yttrande hit och vilken omfattning dessa i sådant fall haft.
Oavsett vilken som är den rätta förklaringen till bristen, ska Kriminalvården kritiseras för att ett häktningsbeslut blev registrerat i myndighetens klient­administrativa system på ett sådant sätt att AA kom att ha restriktioner trots att det inte fanns något beslut om detta. Eftersom Kriminalvården inte har kunnat ange om felregisteringen berodde på att personalen vid Häktet Halmstad registrerade fel eller på ett datortekniskt problem ska kritiken inte riktas mot häktet, utan mot myndigheten.