Utformning av villkor med angivande av begränsningsvärde ----- Användningen av begreppen gränsvärde och riktvärde bör utmönstras i villkor som innehåller begränsningsvärden. Dessa villkor bör i stället preciseras genom att kontrollen av dem fastställs så att åtminstone kraven i 22 kap. 25 § miljöbalken uppfylls. Hur noggrant kontrollen i övrigt ska anges är en avvägningsfråga. Det kan av praktiska skäl vara lämpligt att överlämna detaljerna i kontrollen till kontrollprogrammet. I målet hade ett gränsvärde för ett utsläpp till vatten satts så lågt att verksamhetsutövaren inte haft varken faktisk eller rättslig möjlighet att följa villkoret. Frågan om vilket begränsningsvärde som borde gälla sköts upp under en prövotid. (Se även dom samma dag i mål MÖD 2009:2 (M 1303-07)).
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Ombud: Advokat B.J.
Miljööverdomstolen upphäver den i villkorspunkten 10 angivna bestämmelsen om att utsläppet av metaller ska bestämmas som gränsvärde och årsmedelvärde och skjuter upp avgörandet av frågan om villkor för utsläppet av metaller.
Miljööverdomstolen beslutar att Växjö Energi AB ska utarbeta ett förslag till villkor för utsläppen av metaller och ge in förslaget till miljödomstolen senast den 1 juni 2009.
Miljööverdomstolen ändrar utformningen av delegeringen av haverivillkoret till tillsynsmyndigheten så att ordet "gränsvärden" ersätts med "begränsningsvärden"
Växjö Energi AB (VEAB) har yrkat att Miljööverdomstolen ändrar miljödomstolens dom så att de i villkor 10 angivna begränsningsvärden för utsläpp av metaller till vatten anges som riktvärde istället för gränsvärde.
Länsstyrelsen har tillstyrkt bifall till överklagandet.
VEAB har vidare yrkat att punkten under delegerade frågor rörande haverivillkor ska ändras till följande lydelse.
- undantag från fastställda utsläppsvärden i händelse av haveri i anläggning och då det föreligger ett tvingande behov av att upprätthåll energiförsörjningen.
Länsstyrelsen har tillstyrkt bifall till överklagandet.
Enligt nu gällande villkor för utsläpp av processavloppsvatten gäller de riktvärden som rekommenderats av Svenska Vatten- och Avloppsföreningen eller de värden som kommunen har bestämt för anslutning av industriavloppsvatten till det kommunala avloppsreningsverket med de avvikelser som följande värden kan innebära
- utsläppet av kadmium får som riktvärde och månadsmedelvärde inte överstiga 0,0008 mg/l och som årsmedelvärde inte överstiga 0,15 kg/år.
I ansökan om nytt tillstånd föreslog Reed att det som villkor skulle anges att processavloppsvatten får släppas till det kommunala spillvattennätet och att de riktvärden som kommunen har bestämt för anslutning av industriavloppsvatten till det kommunala avloppsreningsverket skulle gälla, dock med avvikelse vad gällde kadmium, ammonium och kvicksilver.
Anledningen till att VEAB yrkade på högre utsläppshalter för kadmium och kvicksilver än vad som anges i kommunens riksvärdeslista är följande. Den i riktvärdeslistan angivna halten för bl.a. kvicksilver har vid flera tillfällen överskridits under de senaste åren. Räknat som årsmedelvärde har under de senaste sex åren den angivna halten för kvicksilver varit i paritet med eller överskridits under fem år. VEAB har gjort stora ansträngningar för att få ner kvicksilverhalten i det utgående processavloppsvattnet. För att försöka spåra kvicksilverkällan har olika utredningar genomförts. Analyser har gjorts av flis, spån, bark och torv. Dessa analyser visar att bränslet innehåller kvicksilver, medan någon signifikant skillnad i kvicksilverhalt mellan de olika bränslena inte har kunnat konstateras.
Analyser har även utförts på de eldfasta gjut- och stampmassor som finns i pannan samt den ammoniak som doseras till pannans cyklondel, utan att något kvicksilver har kunnat spåras. Leverantörerna av den sand som används i Sandvik 2 samt de entreprenörer som använder metallpulver för besprutning av pannans cyklondel har också tillfrågats om kvicksilverinnehåll i respektive produkt, men uppgivit att kvicksilver inte finns närvarande.
Någon annan källa till kvicksilverhalten, än bränslet, har därför inte gått att finna.
Ett antal reningsmetoder har diskuterats med olika leverantörer. Det har dock inte gått att få fram någon reningsutrustning som klarar så låga koncentrationer som det här är frågan om, nämligen ett årligt utsläpp av totalt 40 - 100 gram kvicksilver fördelat på 110 000 - 140 000 3 processavloppsvatten. Det kan även noteras att den kvicksilverhalt som anges i riktvärdeslistan för avloppsvatten är så låg som hälften av den halt som accepteras i dricksvatten.
Tillsynsmyndigheten, länsstyrelsen i Kronobergs län, tillstyrkte bolagets yrkande.
Växjö kommun, Tekniska nämnden, anförde i yttrande till miljödomstolen att de ansåg att det aktuella villkoret skulle utformas så att kommunens riktvärdeslista skulle gälla även för kadmium, 0,0005 mg/l och kvicksilver, 0,0005 mg/l. Tekniska nämnden anförde vidare i sitt yttrande att nämnden har överseende med enstaka överträdelse av riktvärdena, så länge ett årsmedelvärde understiger riktvärdet.
VEAB accepterade att de riktvärden som kommunen bestämt för anslutning av industriavloppsvatten till det kommunala avloppsreningsverket skulle gälla, dock med de avvikelserna att utsläppet av metaller skall räknas som riktvärde och årsmedelvärde. Vid huvudförhandlingen i miljödomstolen tillstyrkte kommunen den justerade lydelsen av detta villkor. Miljödomstolen har trots detta beslutat att utsläppet av metaller skall räknas som gränsvärde och årsmedelvärde.
Av praxis framgår att Miljööverdomstolen i flera avgöranden ansett att gränsvärden skall reserveras för fall då det föreligger ett uttalat skyddsbehov och då det finns risk för allvarliga skador för människors hälsa eller för miljön. Enligt bolagets uppfattning bör gränsvärden endast användas då det finns en rimlig möjlighet att förfoga över efterlevnaden av villkoret, eftersom villkoret är straffsanktionerat. Ett villkor som bestäms som ett gränsvärde måste därför fullt ut vara möjliga att efterleva för den enskilde verksamhetsutövaren. Som angivits ovan kommer det inte att vara möjligt för bolaget att i det här fallet innehålla gränsvärdet för samtliga metaller i processavloppsvattnet. Det finns därför grund för att ändra det av miljödomstolen fastställda villkoret till ett riktvärde.
Den lydelse som miljödomstolen har gett det s.k. haverivillkoret innebär en oacceptabel begränsning till haveri i reningsutrustningen. Utöver haveri i reningsutrustningen kan även andra lika allvarliga händelser inträffa som innebär att de fastställda utsläppsvärdena inte kan innehållas. Som exempel kan nämnas ett pannhaveri eller kabelbrand i huvudblocket, Sandvik 2, som innebär att den delen av anläggningen slås ut. I en sådan situation måste andra pannor användas för att upprätthålla energiförsörjningen, vilket kan få till följd att de angivna utsläppsvärdena för t.ex. kväveoxider inte kan innehållas. Av den anledningen måste det angivna bemyndigandet till tillsynsmyndigheten formuleras på sådant sätt att det omfattar alla typer av haverier inom anläggningen.
Miljö- och hälsoskyddsnämnden har vidhållit tidigare yttrande till miljödomstolen i ärendet vad gäller både utsläpp till spillvattennätet och att det bör finnas ett haverivillkor där beslutanderätt delegerats till tillsynsmyndigheten. Nämnden har avstått från att lämna synpunkter på villkorens exakta formulering.
VEAB har accepterat att Växjö kommuns riktvärdeslista för metallhalter i avloppsvatten som leds till det kommunala spillvattennätet skall utgöra riktvärden och årsmedelvärden. Detta trots att kvicksilverhalten under flertalet av de senaste åren överskridit denna nivå. Omfattande undersökningar har visat att det är biobränslets innehåll av kvicksilver som är orsaken. Halten kvicksilver i bolagets avloppsvatten är mycket låg, under 0,001 mg/1. Bolagets interna avloppsvattenbehandling innebär bl.a. sandfiltrering, vilket medför att det kvicksilver som släpps ut inte är partikelbundet.
Att selektivt rena avloppsvattnet från allt kvicksilver har hittills inte varit möjligt enligt bolaget. Den årligen tillförda mängden kvicksilver till kommunens spillvattennät är ca 40-100 gram. Länsstyrelsen ser i första hand avloppstillförseln från verksamheten till kommunens spillvattennät som en transport till en bättre recipient, Norra Bergundasjön. Vid behandlingen i kommunens avloppsverk (Sundet) sker dock en viss avskiljning av metaller till slammet i avloppsverket som då kan påverka den framtida användningen av detta slam inom främst jordbruket. För kvicksilver är dock avskiljningen till slammet i avloppsverket ganska låg (10-20 %) enligt redovisningen i kommunens miljörapporter för avloppsverket.
Det kvicksilver som nu diskuteras är kvicksilver som cirkulerar i kretsloppet. När metoder finns som gör det tekniskt, praktiskt och ekonomiskt möjligt och rimligt att ta bort detta från kretsloppet bör det naturligtvis göras men där är man inte i dag.
Eftersom bolaget för närvarande saknar möjlighet att noggrant styra utsläppet av kvicksilver, bör därför inte villkoret anges som gränsvärde.
Länsstyrelsen delar bolagets uppfattning att tillsynsmyndighetens möjlighet att besluta om undantag från fastställda gränsvärden i händelse av haveri skall formuleras som "haveri i anläggningen" och då det föreligger ett tvingande behov av att upprätthålla energiförsörjningen.
Miljödomstolen har i sin motivering till villkoret skrivit: "Tekniska förvaltningen har anfört att den kan ha överseende med enstaka överträdelser av de riktvärden (mg/1) för metaller som kommunen bestämt för anslutning av industriavloppsvatten så länge som ett årsmedelvärde understiger riktvärdet. Det innebär att årsmedelvärdet måste utgöra gränsvärde".
Nämnden har tidigare i yttrande till miljödomstolen tillstyrkt VEABs ansökan om tillstånd till fortsatt verksamhet under förutsättning att verksamheten bedrivs enligt ansökan och att föreslaget villkor för utsläpp av processavloppsvatten till kommunalt spillvattennät ändrades med avseende på kadmium och kvicksilver. Nämnden ansåg att kommunens riktvärdeslista för anslutning av industriavlopp borde gälla även de parametrarna.
I nämndens tidigare yttrande har de tagit del av VEAB:s problematik angående bränslets innehåll av metaller, men ansåg att kommunens riktvärdeslista för utsläpp till det kommunala avloppsnätet bör gälla. Detta för att uppnå ett långsiktigt mål att kunna använda avloppsslammet i jordbruket. Tekniska förvaltningen kunde dock ha överseende med enstaka överträdelse av riktvärdena, så länge ett årsmedelvärde understiger riktvärdet. VEAB motsatte sig då inte tekniska nämndens yttrande utan ändrade sitt framställande av villkor 9 i tillståndsansökan. Det har inte framkommit något i ärendet som föranleder att tekniska nämnden bör ändra sitt tidigare ställningstagande.
Utsläppet av tungmetaller ska vara så litet som möjligt, vilket bör kunna uppnås med miljödomstolens villkor 10.
Den fråga som här är aktuell gäller hur de begränsningsvärden för utsläpp av metaller till vatten i det tillståndsvillkor som miljödomstolen har meddelat ska utformas. Ska de utformas som gränsvärden eller som riktvärden? Frågan om ett begränsningsvärde ska utformas som ett gränsvärde eller som ett riktvärde är också föremål för Miljööverdomstolens bedömning i målet M 1303-07. För att kunna ta ställning till frågan inleder Miljööverdomstolen med några allmänna utgångspunkter för villkorsskrivning samt en redovisning av bakgrunden till den hittillsvarande användningen av riktvärden. Därefter vill Miljööverdomstolen ange de huvudsakliga principer som enligt domstolens mening bör gälla för den fortsatta användningen av begränsningsvärden i villkor. Slutligen kommer Miljööverdomstolen in på frågan om hur utsläppet av metaller till vatten från bolagets verksamhet bör regleras.
Vid tillståndsprövningen ska tillståndsmyndigheten ta ställning till vilka skyddsåtgärder och vilka begränsningar i verksamheten som behövs från miljösynpunkt och som är skäliga att kräva (2 kap.3 och 7 §§miljöbalken). Dessa försiktighetsmått anges som villkor i den dom eller det beslut som tillståndsmyndigheten meddelar. Villkoren kan uttryckas på olika sätt. Ofta innehåller villkoren någon typ av begränsningsvärden (22 kap. 25 § 6) som anger hur stora utsläppen av förorenande ämnen får vara eller vilken belastning på miljön som är acceptabel. Begränsningsvärdet anger således inte vilka konkreta åtgärder som tillståndshavaren ska vidta utan denne får själv välja vad som ska göras för att klara värdet. Tillståndshavaren är skyldig att följa villkoren och denna skyldighet är straffsanktionerad enligt 29 kap. 4 § 2. En överträdelse av villkoren kan också medföra att tillståndet återkallas (24 kap. 3 § första stycket 2).
Miljöbalken innehåller inga bestämmelser om hur ett begränsningsvärde ska utformas. Begreppen gränsvärde och riktvärde förekommer inte i miljöbalken, utan tillståndsmyndigheten får anses ha frihet att utforma begränsningsvärdet på det sätt som anses lämpligt med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Som en allmän utgångspunkt för all villkorsskrivning gäller emellertid att tillståndshavaren ska ha rättsliga och faktiska förutsättningar att klara de krav som villkoret innebär. Det betyder att tillståndsmyndigheten när den fastställer begränsningsvärdet måste ha klart för sig att det finns konkreta åtgärder att vidta i form av skyddsåtgärder eller begränsningar i verksamheten. Tillståndsmyndigheten måste också bilda sig en uppfattning om kostnaderna för dessa åtgärder. Nyttan av dessa ska sedan ställas mot kostnaderna och ligga till grund för den avvägning som ska göras enligt 2 kap. 7 §.
Ett villkor måste också vara så utformat att det inte råder någon tvekan om vad som krävs av tillståndshavaren. Det ska gå att objektivt fastställa när en överträdelse har skett. Vikten av klara och tydliga villkor har understrukits av Högsta domstolen i rättsfallet NJA 2006 s. 310. Målet gällde ett villkor som ställde krav på en tillståndshavare att ha "dokumenterad kunskap" i vissa avseenden om de kemikalier som fick användas. Efter att ha konstaterat att villkoret hade ett angeläget syfte anförde Högsta domstolen följande:
Mot detta skall ställas det krav på rättssäkerhet som följer av att tillståndsvillkor är förenade med stränga sanktioner. En överträdelse kan enligt 24 kap. 3 § första stycket 2 medföra att tillståndet återkallas och den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot ett villkor döms enligt 29 kap. 4 § andra stycket för otillåten miljöverksamhet till böter eller fängelse i högst två år. Med hänsyn härtill skall villkor utformas så att de kan utgöra grund för att konstatera om en överträdelse har begåtts och i så fall också kan ligga till grund för påföljder enligt sanktionssystemet (se prop. 1997/98:45, del 1 s. 523 f. och del 2 s. 204, se också NJA 2006 s. 188).
Villkoret i Miljööverdomstolens dom inger betänkligheter från denna synpunkt. I uttrycket "dokumenterad kunskap" saknas varje precisering beträffande kvalitet och kvantitet. Tillståndshavaren kan inte av villkoret utläsa hur djupgående kunskaper som krävs eller hur de skall vara dokumenterade. Det går alltså inte att av villkoret konstatera om en överträdelse har begåtts.
I förarbetena till miljöbalken finns några uttalanden som gäller användningen av riktvärdesbegreppet (prop.1997/98:45 del 1 s. 171 f.). Lagstiftarens utgångspunkt är att riktvärden som huvudregel endast bör komma ifråga vid prövotidsförordnanden där slutliga villkor ska fastställas senare.
Fram till år 1981 gällde att enskild eller allmän rätt skulle ha kränkts för att ett överskridet villkor skulle kunna leda till ett straffrättsligt ansvar för tillståndshavaren.
Genom att slopa det s.k. kränkningsrekvisitet blev villkoren direkt straffsanktionerande. Något ytterligare moment behövde alltså inte tillkomma för straffbarhet (utöver de subjektiva momenten). Samtidigt med att detta rekvisit togs bort infördes också en skyldighet för tillsynsmyndigheterna att verka för att överträdelser av miljöskyddslagen beivrades.
Bakgrunden till dessa lagändringar var att straffbestämmelserna i den dåvarande miljöskyddslagen sällan aktualiserades, trots att man - enligt vad en statlig utredning Bättre miljöskydd I (SOU 1978:80 s. 80) kommit fram till - kände till att överträdelserna inte var så få. Utredningen drog också den slutsatsen att straffbestämmelserna på sina håll uppfattades som ett tomt hot och att överträdelser på vissa håll fick ske med myndigheternas goda minne.
Som en konsekvens av dessa lagändringar började en del begränsningsvärden i tillståndsvillkoren att formuleras som riktvärden. Riktvärdet formulerades då som ett värde som, om det överskreds, skulle medföra en skyldighet för tillståndshavaren att vidta åtgärder så att villkoret kunde hållas. Riktvärdet ansågs åtgärdsinriktat och straffsanktionen var knuten till underlåtenheten att vidta åtgärder när ett begränsningsvärde överskreds. Denna konstruktion gav tillståndshavaren en möjlighet att vidta åtgärder och därmed undvika att direkt göra sig skyldig till brott när ett värde i ett villkor överskreds. Själva syftet med riktvärdeskonstruktionen var således att komma förbi att den straffbara handlingen knöts till det överskridna villkorsvärdet utan i stället till underlåtenheten att vidta åtgärder vid ett överskridande. Därmed öppnades också en möjlighet för tillsynsmyndigheten att avvakta med att ta ställning till om anmälan till åtal skulle göras eller ej.
I Koncessionsnämndens praxis användes inte riktvärden om det var osäkert om en tillståndshavare kunde klara ett visst villkorsvärde. I sådana fall tillämpades i stället ett prövotidsförfarande. De begränsningsvärden som inte angavs gälla som riktvärden ansågs som gränsvärden utan att det särskilt angavs. Gränsvärdet definierades således inte, utan begränsningsvärdet i villkoret ansågs vara en tillräckligt tydlig beskrivning av vad tillståndshavaren skulle klara. Enligt Koncessionsnämndens praxis skulle gränsvärden prioriteras framför riktvärden (se Bjällås - Rahmn Miljöskyddslagen 2. uppl. s. 123ff).
Den praxis som utvecklats under de tio år som miljöbalken varit ikraft skiljer sig från den praxis som Koncessionsnämnden tillämpade på miljöskyddslagens tid, och den skiljer sig markant från vad lagstiftaren gett uttryck för i förarbetena till miljöbalken. Riktvärden används nu frekvent och i olika situationer, och inte enbart vid prövotidsförfaranden. Någon enhetlig uppfattning om när riktvärdeskonstruktionen ska användas tycks inte finnas hos myndigheterna enligt vad Miljööverdomstolen uppfattat; det illustreras bl.a. av vad som framkommit i detta mål och andra mål hos Miljööverdomstolen (se dom denna dag i mål nr M 1303-07).
Numera anges oftast i tillstånden om ett begränsningsvärde gäller som ett gränsvärde eller ett riktvärde; gränsvärdet definieras som ett värde som aldrig får överskridas och riktvärdet som ett värde som, om det överskrids, ska leda till åtgärder. Genom att ställa dessa definitioner mot varandra ger definitionen av riktvärdet intrycket att det är tillåtet att överskrida värdet om man bara vidtar någon åtgärd för att undvika ett upprepande.
För både gränsvärden och riktvärden gäller naturligtvis att begränsningsvärdet inte får överskridas. Riktvärdeskonstruktionen som sådan ger inte svar på frågan inom vilken tid tillståndshavaren ska börja vidta åtgärder eller inom vilken tid åtgärderna ska ha sådan effekt att värdet innehålls. Konstruktionen kan inte anses så konkret och exakt att det objektivt går att konstatera om en överträdelse har begåtts. Riktvärdeskonstruktionen uppfyller därmed inte det krav på rättssäkerhet som följer av att tillståndsvillkor är förenade med stränga sanktioner.
De krav på rättssäkerhet som sålunda gör sig gällande när ett villkor fastställs innebär att det inte får råda någon tvekan om innebörden av villkoret, varken från tillståndshavarens sida, som har att följa villkoret, eller från tillsynsmyndighetens sida som har att kontrollera efterlevnaden (26 kap. 1 §). Även tillståndsmyndigheten måste ha klart för sig innebörden av villkoret och den kontroll som behövs för att kunna göra avvägningarna enligt 2 kap. 3 och 7 §§. Villkoren måste formuleras med dessa utgångspunkter, annars är risken att systemet med tillståndsprövning och villkorsskrivning inte får den styrande effekt det är avsett att ha, och att det på nytt uppstår den situation som rådde i slutet på 1970-talet, då begränsningsvärdena i många fall uppfattades som målsättningar och efterlevnaden var dålig (SOU 1978:80 s. 100 f. och prop. 1980/81:92 s. 50, 54).
Miljööverdomstolen konstaterar alltså att det finns problem från rättssäkerhetssynpunkt med den praxis som nu växer fram med en kategorisering av begränsningsvärden i riktvärden och gränsvärden, och särskilt den flitiga användningen av riktvärden.
De krav som ställs på en tillståndshavare i fråga om skyddsåtgärder och begränsningar kan formuleras på olika sätt i villkor. De kan exempelvis uttryckas som krav på att en viss teknik ska tillämpas samtidigt som det ställs krav på underhåll och drift. I många fall är det emellertid lämpligt att formulera villkorskraven som begränsningsvärden som ger uttryck för vad en åtgärd (t.ex. produktionsförändringar eller installation av reningsutrustning) ska klara i form av minskade utsläpp, utan att åtgärden för den skull anges i villkoret. En sådan villkorsformulering ger tillståndshavaren möjlighet att själv välja sättet för att klara värdena. På det sättet ger de tillståndshavaren en önskvärd flexibilitet och lägger inte hinder i vägen för teknikutveckling. Det finns således i många fall fördelar med att konstruera ett villkor med begränsningsvärde i stället för att ange vilken åtgärd som ska vidtas. Begränsningsvärden tillämpas också i EG- rätten. I exempelvis IPPC-direktivet (Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/1/EG om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar) förutsätts också att begränsningsvärden fastställs (artikel 9, 3.).
Frågan är då hur begränsningsvärden ska anges för att tillgodose kravet på rättssäkerhet. Enligt Miljööverdomstolens mening fordras en högre grad av precisering av begränsningsvärdena än vad som nu brukar förekomma.
I formellt hänseende har alla villkor samma status. Tillståndshavaren måste uppfylla alla villkoren, och sker inte detta har tillsynsmyndigheten samma skyldigheter att ingripa, oavsett villkorets utformning och innehåll och det gäller oavsett om det är ett villkor som innehåller begränsningsvärden eller ej.
Samtidigt kan villkoren i sakligt hänseende ha olika tyngd beroende på att de reglerar förhållanden som kan ha olika betydelse när det gäller risken för påverkan på människors hälsa och miljön. Vissa villkor reglerar förhållanden som skulle kunna leda till en allvarlig påverkan, som exempelvis utsläpp med irreversibla eller direkt toxiska effekter, eller ljudnivåer som nattetid väcker ett stort antal människor. Andra villkor reglerar förhållanden som, åtminstone sett till ett enskilt fall, innebär en mindre risk för allvarlig påverkan eller risk för påverkan först på längre sikt. Slutligen är det många frågor som visserligen tillsammans kan ha betydelse för en verksamhets miljöpåverkan, men som inte lämpligen bör regleras i villkor överhuvudtaget. Dessa hör i stället hemma i egenkontrollen.
Eftersom villkoren har samma formella status, samtidigt som de har olika tyngd i sakligt avseende, finns det behov av att formulera dem på ett nyanserat sätt. Skillnaderna i sakligt hänseende mellan olika villkor i ett tillstånd leder därmed - liksom de tidigare påtalade kraven på rättssäkerhet - till att villkoren måste preciseras bättre.
Förutsättningarna för utförandet av kontrollen är ofta avgörande för innebörden av villkor och det gäller särskilt kontrollen av begränsningsvärden. Vissa typer av utsläpp innebär en sådan risk för påverkan att kontinuerlig mätning är nödvändig. Ibland kan kontrollen fordra så kostsamma och komplicerade insatser, att det är med hänsyn till risken för miljöpåverkan och de tekniska förutsättningarna inte är rimligt att genomföra kontrollen annat än under korta tider med långa mellanrum. Ofta finns det ett samband, så att det fordras en mer omfattande kontroll när det gäller villkor som reglerar förhållanden som är av stor betydelse för människors hälsa eller miljön, än när det gäller villkor som inte har denna betydelse. Närmare föreskrifter om kontrollen kan på det sättet ge den nödvändiga nyanseringen av villkorens betydelse i sakligt hänseende.
För tillståndsmyndigheten kan det många gånger också vara nödvändigt att göra klart för sig hur kontrollen ska genomföras för att kunna göra den rimlighetsprövning som krävs enligt 2 kap. 7 §. Blir kostnaderna för kontrollen så höga att de inte framstår som rimliga bör villkorets utformning övervägas.
I EG-rätten förutsätts att begränsningsvärden preciseras genom föreskrifter om kontroll. I det nu gällande IPPC-direktivet anges i artikel 9 (med rubriken Villkor för tillståndet) följande.
5. Tillståndet ska innehålla lämpliga krav för utsläppskontroll med angivande av mätmetod, mätfrekvens och utvärderingsmetod samt omfatta en skyldighet att till den behöriga myndigheten lämna de uppgifter som är nödvändiga för att kontrollera att villkoren i tillståndet iakttas.
. . ..
Direktivet utgår således från att villkor med begränsningsvärden kombineras med villkor om hur de ska följas upp. Direktivet har i den delen genomförts i svensk rätt genom 22 kap. 25 § första stycket där följande föreskrivs.
. . ..
. . ..
Bestämmelserna har hittills i praxis tillämpats så att kontrollfrågorna inte behandlats i tillståndsavgörandet utan oftast separat i ett kontrollprogram. Kontrollen har således främst varit en fråga för tillsynsmyndigheten och tillståndshavaren. Denna praxis har en praktisk bakgrund. Med det system vi har i Sverige där tillstånden har en omfattande rättsverkan och en giltighet som oftast inte är tidsbegränsad, är en omprövning av villkor hos tillståndsmyndigheten en omfattande procedur. Sättet att utföra kontrollen har ansetts kunna behöva ändras enligt ett enklare förfarande.
Kommissionen har år 2007 lagt fram ett förslag till ett nytt direktiv som innebär en översyn och omarbetning av sju nu gällande direktiv, bland annat IPPC-direktivet (KOM [2007] 844). Förslaget innebär skärpningar av kraven på kontroll i tillståndsavgöranden jämfört med det nu gällande IPPC-direktivet.
Det kan också konstateras att EG:s miljörättsliga reglering även i övrigt ofta innehåller detaljerade anvisningar om hur utsläpp ska mätas, vilken mätfrekvens som ska tillämpas, tillgängligheten av mätutrustningen och utvärderingen av kontrollen, till exempel hur många mätvärden som får eller inte får överskrida begränsningsvärdet. Det framgår exempelvis av Naturvårdsverkets föreskrifter (2002:28) om avfallsförbränning och Naturvårdsverkets föreskrifter (2001:11) om begränsning av utsläpp av flyktiga organiska föreningar förorsakade av användning av organiska lösningsmedel i vissa verksamheter och anläggningar, som båda baserar sig på EG-direktiv. I föreskrifter av detta slag preciseras begränsningsvärdena ofta inte bara genom att förutsättningarna för kontroll anges, utan även genom kompletterande krav på tillgängligheten av reningsanordningar och/eller uppgifter om i vilka situationer en verksamhet måste stängas av.
Miljööverdomstolen konstaterar således att en precisering av begränsningsvärdet som innebär att ramarna för kontrollen också anges i villkor skulle tillgodose kraven på rättssäkerhet och samtidigt stämma överens med IPPC-direktivet. Det ligger också i övrigt i linje med den reglering som sker genom EG-rätten. Det kan också finnas behov av att i vissa sammanhang närmare ange tillgängligheten av viss apparatur eller under vilka förutsättningar en process får drivas vidare respektive måste stängas av.
Miljööverdomstolen finner sammanfattningsvis att användningen av begreppen gränsvärde och riktvärde bör utmönstras i villkor som innehåller begränsningsvärden och att dessa villkor i stället bör preciseras genom att kontrollen av dem fastställs så att åtminstone kraven i 22 kap. 25 § uppfylls. Hur noggrant kontrollen i övrigt ska anges är en avvägningsfråga. Det kan av praktiska skäl - så som påtalats ovan - vara lämpligt att överlämna detaljerna i kontrollen till kontrollprogrammet. Det är givetvis så att villkoret med begränsningsvärdet gäller även under perioder då det inte mäts; hur uppföljningen då ska ske är också en fråga för kontrollprogrammet.
VEAB har yrkat att utsläppen av metaller ska bestämmas som riktvärde och inte som gränsvärde och som grund åberopat att man inte kan klara värdet för kvicksilver. VEAB har förklarat att utsläppsvärdena för kvicksilver under fem av de sex senaste åren legat i nivå med begränsningsvärdet eller överskridit det. VEAB har uppgivit att det inte finns någon reningsmetod för så låga halter som det här är fråga om. Tillsynsmyndigheten har inte ifrågasatt detta.
Enligt Miljööverdomstolen saknar VEAB praktiska möjligheter att påverka utsläppens storlek. Detta gäller oavsett om begränsningsvärdena uttrycks som gränsvärden eller riktvärden. Miljööverdomstolen drar slutsatsen att det är själva begränsningsvärdet som satts för lågt. En grundläggande princip vid all villkorsskrivning är nämligen att verksamhetsutövaren ska ha faktisk och rättslig möjlighet att följa villkoret. Man kan också ställa sig frågan om det i själva tillståndet behövs ett begränsningsvärde för kvicksilver.
Med hänvisning till vad Miljööverdomstolen anfört ovan bör den i villkorspunkten 10 angivna bestämmelsen om att utsläppet av metaller ska gälla som gränsvärde upphävas. Frågan om vilket begränsningsvärde som bör gälla kan inte avgöras nu utan bör skjutas upp. Under en prövotid bör VEAB utarbeta förslag till villkor med beaktande av bl.a. resultaten av utsläppsmätningarna, möjligheten att reglera den mängd metaller som följer med bränslet och behovet av ett särskilt villkor överhuvudtaget. VEAB ska också beakta vad Miljööverdomstolen ovan anfört om utformningen av begränsningsvärden. Förslaget ska senast den 1 juni 2009 ges in till miljödomstolen.
Med den relativt korta prövotid det här är fråga om och med beaktande av att utsläppen av metaller ligger stabilt saknas skäl att fastställa en provisorisk föreskrift att gälla utöver det allmänna villkoret.
Anläggningen omfattas av bestämmelserna i Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 2002:26) som reglerar utsläpp till luften av svaveldioxid, kväveoxider och stoft från förbränningsanläggningar. Av 9 § i föreskrifterna framgår vad som ska gälla vid onormala driftförhållanden, d.v.s. i haverisituationer. Föreskriften bygger på ett minimidirektiv och en tillståndsmyndighet kan därför inte föreskriva villkor som är mildare, men väl strängare.
Miljödomstolen har bestämt att strängare villkor ska gälla för utsläppen av SO2, NOx, och stoft samt föreskrivit villkor för utsläpp av kolmonoxid, CO (som inte regleras alls i föreskrifterna). Konstruktionen av villkoren överensstämmer inte med den i föreskrifterna och miljödomstolen har inte särskilt angett hur föreskrifternas regler om mätmetoder, uppfyllande av utsläppskrav och onormala driftförhållanden ska förhålla sig till de strängare värdena och den tillagda parametern.
Den delegering som miljödomstolen föreskrivit överensstämmer med bestämmelsen i fjärde meningen i 9 § och kan därmed anses något strängare. Den ändring som VEAB har yrkat - innebär vid ett bifall - att ytterligare driftsituationer kommer att omfattas av undantagsmöjligheterna vilket gör villkoret mindre strängt än regeln i 9 §. VEAB:s yrkande kan därför inte bifallas vad gäller parametrarna SO2, NOx och stoft.
När det gäller övriga utsläppsparametrar - för vilka en mindre sträng reglering inte formellt hindras av föreskrifterna - finner Miljööverdomstolen inte skäl att förskriva ett särskilt, mindre strängt haverivillkor.
VEAB har även yrkat att ordet gränsvärden ska ersättas med utsläppsvärden. Av skäl som Miljööverdomstolen anfört ovan finner Miljööverdomstolen att ordet gränsvärden bör utgå och ersättas med ordet begränsningsvärden.
I avgörandet har deltagit hovrättslagmannen Butler, miljöråden Cohen och Huynh samt hovrättsråden Li och Leblanc, referent. Enhälligt.
Miljödomstolen lämnar Växjö Energi AB tillstånd till miljöfarlig verksamhet enligt miljöbalken att vid Sandviksverkets anläggning inom kv Flamman och kv Bränslet i Växjö fortsatt producera elkraft och värme med följande produktionsenheter.
För tillståndet gäller följande villkor.
1. Verksamheten - inbegripet åtgärder för att minska utsläppen till vatten och luft och andra störningar från verksamheten - skall bedrivas i huvudsaklig överensstämmelse med vad bolaget uppgett eller åtagit sig i målet, om inte annat framgår av denna dom.
2. Det totala utsläppet av kväveoxider (NO och NO2) räknat som NO2 i rökgaser från samtliga pannor får som gränsvärde** och årsmedelvärde inte överstiga 70 mg/MJ tillfört bränsle.
3. Utsläppet av kolmonoxid (CO) i rökgaser från panna Sandvik 2 får som riktvärde* och dygnsmedelvärde respektive gränsvärde** och årsmedelvärde inte överstiga 90 mg/MJ tillfört bränsle och som riktvärde* och timmedelvärde inte överstiga 180 mg/MJ tillfört bränsle. Utsläppet av kolmonoxid i rökgaser från övriga pannor får som gränsvärde** och årsmedelvärde inte överstiga 200 mg/MJ tillfört bränsle.
4. Utsläppet av stoft i rökgaser från panna Sandvik får vid fastbränsleeldning som riktvärde* vid besiktning inte överstiga 15 mg/Nm3 vid 6 % O2. Utsläppet av stoft i rökgaserna från övriga pannor får vid fastbränsleeldning som riktvärde* vid besiktning inte överstiga 35 mg/Nm3 vid 6 % O2.
5. Utsläppet av stoft i rökgaser från pannor Sandvik 2, ÅÅ50 och HH11 får vid oljeeldning som riktvärde* vid besiktning inte överstiga 0,6 g/kg tillfört bränsle.
6. Eldningsolja med högre svavelhalt än 0,2 viktsprocent får inte förbrännas.
7. Utsläppet av svaveldioxider (SO2), räknat som svavel, i rökgaserna från panna Sandvik 2 får som gränsvärde** och årsmedelvärde inte överstiga 10 mg/MJ tillfört bränsle.
8. Utsläppet av ammoniak (NH3) i rökgaser från panna Sandvik 2 får som riktvärde* och månadsmedelvärde inte överstiga 10 ppm vid 6 % O2, samt som gränsvärde** och årsmedelvärde inte överstiga 7 ppm vid 6 % O2.
9. Utsläppet av lustgas (N2O) i rökgaser från panna Sandvik 2 får som riktvärde* och månadsmedelvärde inte överstiga 10 mg/MJ tillfört bränsle, samt som gränsvärde** inte överstiga 15 ton per år.
10. Bolaget får avleda sitt internt renade processavloppsvatten till det kommunala spillvattennätet. För detta vatten gäller de begränsningsvärden som kommunen bestämt för anslutning av industriavloppsvatten till det kommunala avloppsreningsverket, dock med följande avvikelser:
- utsläppet av ammonium (NH4) får som riktvärde* och månadsmedelvärde inte överstiga 50 mg/l.
11. Processavloppsvatten som innehåller hydrazin skall oxideras före utsläpp till spillvattennätet.
Den momentana ljudnivån nattetid (kl. 22-07) får inte överstiga 55 dB (A).
13. Kemiska produkter - med undantag för sådant som lagras i tank eller cistern - och farligt avfall skall förvaras i väl uppmärkta behållare inom nederbördsskyddade ytor där åtgärder vidtagits genom invallning eller annat för att förhindra att eventuellt spill eller läckage kan nå omgivningen.
14. Tankar och cisterner skall förvaras på hårdgjord yta inom invallat område. invallningarna skall dimensioneras så att de rymmer största behållarens volym och minst 10 % av övrig lagrad volym.
15. Kontrollprogram skall finnas med angivande av mätmetod, mätfrekvens och utvärderingsmetod.
* Med riktvärde menas ett värde som, om det överskrids, innebär en skyldighet för tillståndshavaren att vidta åtgärder så att värdet kan hållas.
** Med gränsvärde menas ett värde som inte får överskridas.
- undantag från fastställda gränsvärden i händelse av haveri i reningsutrustning och det då det föreligger ett tvingande behov av att upprätthålla energiförsörjningen.
Miljödomstolen godkänner miljökonsekvensbeskrivningen.
Detta tillstånd ersätter tidigare tillstånd enligt miljöskyddslagen när domen vunnit laga kraft.
Koncessionsnämnden för miljöskydd har genom beslut den 2 september 1994 lämnat Växjö Energi AB tillstånd enligt miljöskyddslagen dels till verksamheten vid befintliga anläggningar dels till anläggande och drift av ett nytt fastbränsleeldat kraftvärmeblock med effekten 100 MW vid fastbränsleeldning samt tillhörande rökgaskondensering.
Länsstyrelsen meddelade genom beslut den 7 september 2000 slutliga villkor för utsläpp av ammoniak och lustgas till luft och ammonium till vatten.
YRKANDEN M.M.
Växjö Energi AB yrkar att miljödomstolen lämnar tillstånd enligt 9 kap. 6 § miljöbalken till att vid Sandviksverkets anläggning i Kv Flamman och Bränslet i Växjö
- fortsätta bedriva verksamheten vid befintliga anläggningar på kraftvärmeverket, vilket omfattar följande produktionsenheter med angivet tillförd effekt:
Vidare yrkar bolaget att följande villkor skall gälla för verksamheten.
1. Verksamheten - inbegripet åtgärder för att minska vatten- och luftföroreningar och andra störningar för omgivningen - skall bedrivas i huvudsaklig överensstämmelse med vad bolaget har uppgett eller åtagit sig i ärendet, såvida inte annat framgår av detta beslut. Mindre ändringar får företas efter godkännande av tillsynsmyndigheten.
2. Utsläppet av kväveoxider (NO och NO2) räknat som NO2 i rökgaser får som sammanlagt riktvärde1) och årsmedelvärde från samtliga pannor inte överstiga 70 mg/MJ tillfört bränsle.
3. Utsläppet av kolmonoxid (CO) i rökgaser från panna Sandvik 2 får som riktvärde1) och dygnsmedelvärde respektive gränsvärde2) och årsmedelvärde inte överstiga 90 mg/MJ tillfört bränsle och som riktvärde1) och timmedelvärde inte överstiga 180 mg/MJ tillfört bränsle. Utsläppet av kolmonoxid i rökgaser från panna ÅÅ50, Tucker och HH11 får som riktvärde1) och årsmedelvärde inte överstiga 200 mg/MJ tillfört bränsle.
Utsläppet under start/stopp och torkeldning av murverk ska ej medräknas.
4. Utsläppet av stoft i rökgaser från panna Sandvik 2 får vid fastbränsleeldning som riktvärde vid besiktning inte överstiga 15 mg/Nm3 vid 6 % O2. Utsläppet av stoft i rökgaserna från övriga pannor får vid fastbränsleeldning som riktvärde vid besiktning inte överstiga 35 mg/Nm3 vid 6 % O2.
5. Utsläppet av stoft i rökgaser från pannor Sandvik 2, ÅÅ50 och HH11 får som riktvärde1) vid besiktning inte överstiga 0,6 g/kg tillfört bränsle vid oljeeldning.
6. Utsläppet av svaveloxider, räknat som svavel, i rökgaser från pannorna ÅÅ50 och HH11 får som riktvärde och årsmedelvärde inte överstiga 50 mg/MJ tillfört bränsle vid oljeeldning. Utsläppet av svaveldioxider, räknat som svavel, i rökgaser från panna Sandvik 2 får som riktvärde1) och årsmedelvärde inte överstiga 25 mg/MJ tillfört bränsle.
7. Utsläppet av ammoniak (NH3) i rökgaser från panna Sandvik 2 får som riktvärde1) och månadsmedelvärde inte överstiga 10 ppm vid 6 % O2.
8. Utsläppet av lustgas (N2O) i rökgaser från panna Sandvik 2 får som riktvärde1) och månadsmedelvärde inte överstiga 10 mg/MJ tillfört bränsle.
9. Processavloppsvatten får släppa till det kommunala spillvattennätet. För detta vatten gäller de riktvärden som kommunen bestämt för anslutning av industriavloppsvatten till det kommunala avloppsreningsverket, dock med följande avvikelser:
10. Processavloppsvatten som innehåller hydrazin ska oxideras före utsläpp till spillvattennätet.
11. Buller från anläggningen får som riktvärde1) ej ge upphov till högre ekvivalent ljudnivå vid bostäder, inom område som planlagts för bostäder, än
överstiga 55 dB (A).
impulsljud eller hörbara tonkomponenter.
12. Hantering av kemikalier, bränsle, sot och askor ska ske på ett sådant sätt att olägenheter i form av vatten- och luftföroreningar eller nedskräpning inte uppstår.
13. Omhändertagande av askor och annat avfall ska ske på ett sådant sätt som kan godkännas av tillsynsmyndigheten.
14. Vid svåra driftstörningar får tillsynsmyndigheten medge att utsläppsvillkor tillfälligtvis får överskridas. Tillsynsmyndigheten får därvid föreskriva att nödvändiga åtgärder ska vidtas för att begränsa förorenande utsläpp.
1) Med riktvärde avses ett värde som. om det överskrids, ska föranleda bolaget att vidta åtgärder så att värdet kan innehållas.
2) Med gränsvärde avses ett värde som aldrig får överskridas.
Verksamheten vid Sandviksverket bedrivs ca 2 km sydost om Växjö centrum. Verksamhetsområdet är beläget inom kv Flamman och kv Bränslet på planlagt industriområde. Närmaste bostäder ligger ca 300 m norr om verket. Öster om industriområdet ligger Sankt Sigfrids vårdanstalt och söder om finns sjön Vargas.
Sandviksverket har varit i drift sedan 1974 och ingår i bolagets fjärrvärmesystem. Anläggningen är avsedd att drivas som baslastverk dygnet runt, året om. Anläggningen utnyttjas för både el- och fjärrvärmeproduktion och består av följande produktionsenheter.
Sandvik 2. Kraftverksångpanna som eldas med trädbränsle/torv (tunnolja som startbränsle) med kapaciteten 155 ton ånga/h (100 MW). Pannan används för kraftvärmeproduktion. Den är försedd med utrustning för både kalkinblåsning och ammoniakinsprutning. Pannan har även katalysator för att ta hand om eventuell "ammoniakslip". Efter eldstaden passerar rökgaserna en partikelavskiljare för sand och stoftpartiklar som återförs till pannan. Som slutavskiljare finns ett tvåkammarelfilter. Efter elfiltret är en rökgaskondensor installerad som ytterligare reducerar utsläppet av stoft. Rökgaskondensorn kan förbikopplas. Pannan har separat 90 m skorsten.
ÅÅ50. Kraftverksångpanna som eldas med olja eller trädbränsle/torv mede kapaciteten 140 ton ånga/h (100 MW) vid oljeeldning resp. 90 ton ånga/h (65 MW) vid eldning med pulvriserat trädbränsle/torv. Pannan används för kraftvärmeproduktion. Rökgaserna avleds via två st parallellt kopplade cykloner som arbetar som föravskiljare av stoft samt därefter via ett tvåkammarelfilter som utgör slutavskiljare. Vid oljeeldning förbikopplas elfiltret. Pannan är ansluten till en 90 m skorsten.
HH21. Hetvattenpanna som eldas med trädbränsle med kapaciteten 35 MW. Rökgaserna avleds via en cyklon som arbetar som föravskiljare av stoft samt ett elfilter som utgör slutavskiljare. Efter elfiltret är en rökgaskondensor installerad som ytterligare reducerar utsläppet av stoft. Rökgaskondensorn kan dock vara förbikopplad om något fel skulle uppstå på denna. Pannan är ansluten till en 90 m skorsten.
HH11. Hetvattenpanna som eldas med olja med kapaciteten 50 MW. Denna panna har ingen stoftavskiljning. Pannan är ansluten till en 90 m skorsten.
HH31. Hetvattenpanna (elpanna) med kapaciteten 25 MW.
ÅÅ01. Hjälpångpanna som eldas med olja med kapaciteten 3 MW. Denna panna har ingen stoftavskiljning. Skorstenshöjden är ca 35 m över marknivå.
ÅÅ02. Hjälpångpanna (elpanna) med kapaciteten 360 kW.
Absorptionskylmaskin. Kyleffekt 300 kW.
Ångmotor med generator. Effekt 33 kW.
Till fjärrvärmenätet är två ackumulatorer anslutna. Vattenvolymen i dessa är 2 000 m3 respektive 40 000 m3.
På andra fastigheter finns mindre produktionsenheter som endast används som reserv.
Vid förbränning av bränsle uppkommer rökgaser som avleds till luft. Utsläppen utgörs bl.a. av stoft, kväveoxider, svaveldioxid, kolmonoxid, koldioxid samt i viss mån oförbrända kolväten. Kväveoxiderna beror av bränslets kväveinnehåll men framför allt av förbränningstemperaturen. Svavelinnehållet är olika beroende på typ av bränsle, men är störst vid eldning med olja. Vid förbränning av biobränsle sker inget nettotillskott av koldioxid till atmosfären, vilket däremot är fallet vid förbränning av olja.
Samtliga pannor klarar gränsvärdena för befintligt tillstånd. Utsläppen från Sandvik 2 ligger långt under gällande gränser för BREF-dokument. Från biobränslepannan HH21 är halterna av CO högre än gällande riktvärde enligt BREF-dokumentet, liksom att HH11 har för höga halter av SO2 och ÅÅ50 släppet ut för mycket av SO2, NOx och CO.
De två oljeeldade anläggningarna har totalt sett ett litet utsläpp till följd av få produktionstimmar även om de per MJ släpper ur mer än riktvärdena enligt BREF-dokumentet.
Vid lagring av biobränsle uppstår biologisk nedbrytning som ger lukt. De terpener som avgår från biobränslet ger också upphov till lukt. Beroende på hur färskt materialet är och dess fuktinnehåll går nedbrytningen olika fort och ger olika mycket lukt.
Allt avloppsvatten från processen, såsom regenereringsvatten från totalavsaltningsanläggningen, sotningsvatten från pannorna, golvavlopp i pannhallar och askhanteringsbyggnad samt vatten från askskrapor under de fastbränsleeldade pannorna led till befintlig sotvattenbassäng. Sotvattenbassängen kommunicerar med en sedimenteringsbassäng via en vägg för oljeavskiljning. Vid hög nivå i sedimenteringsbassängen pumpas vattnet över till en neutraliseringsbassäng där vattnet neutraliseras med saltsyra eller natronlut. Till neutraliseringsbassängen kommer även rent vatten från en svalningsbassäng där allt varmt vatten från t.ex. bottenblåsning och eventuell tömning av pannor har uppsamlats och neutraliserats. När vattnet är stabilt "neutralt" (pH 6,5-10,0) sker utpumpning från neutraliseringsbassängen till kommunens spillvattennät via ett sandfilter. Sot- och sedimenteringsbassängerna slamsugs regelbundet.
Avloppsvatten från kraftverksångpanna Sandvik 2:s rökgaskondensor pH- justeras i kondensorkretsen med natronlut. Därefter leds avloppsvattnet via ett kontinuerligt sandfilter och en kolsyreavdrivare till kommunens spillvattennät.
Avloppsvatten från hetvattenpanna HH21:s rökgaskondensor neutraliseras med natronlut. Därefter leds avloppsvattnet via ett kontinuerligt sandfilter och två seriekopplade kolfilter till kommunens spillvattennät.
Sandviksverket uppfyller ställda krav enligt BREF-dokumentet. Det enda bekymret är halten Hg till reningsverket ibland överskrider riktvärdet. Bolaget har inte funnit någon lösning på detta problem.
Dagvatten från Sandviksverkets område leds via dagvattenbrunnar till sjön Vargas. Före utloppet till sjön passerar vattnet en våtmarksanläggning. Dagvatten från bränslelagrets asfaltplatta passerar en infiltrationsanläggning innan avledning till dagvattennätet.
Bottenaskan från Sandvik 2 omhändertas vid Econova Energi AB:s anläggning i Flybo och används för markberedningsändamål. Bottenaska från HH21 omeldas vid Sandviksverket.
Flygaska från Sandvik 2 återförs till största delen till skogsmark. Flygaska från Tucker omhändertas av Econova Energi AB:s för sluttäckning av deponi i Herrebro. Slam deponeras på Växjö kommuns deponeringsanläggning i Häringetorp.
Farligt avfall behandlas enligt förordningen 2001:1063. Spilloljor hanteras och förvaras som farligt avfall. Spilloljan hanteras i fat vilka märks med sitt innehåll. Oljan omhändertas av därför godkänt företag.
Avfall från kontor och verkstad källsorteras och omhändertas för återvinning. Icke återvinningsbart material omhändertas av Växjö kommuns deponeringsanläggning i Häringetorp. Metallskrot sorteras och omhändertas för återvinning.
Buller från anläggningen härrör från rökgasfläktar, kylfläktar och bränsletransportsystem samt från lastbilar och lastmaskiner som rör sig inom området. Bullervall och bullerplank har tidigare byggts mellan bolagets anläggning och Sankt Sigfrids Sjukhusområde.
2 st cisterner för eldningsolja 5 med volym 5 500 m3 vardera samt 2 st cisterner för eldningsolja 1 med volym 500 m3 vardera samt 1 st tank för dieselolja med volym 10 m3 finns placerade vid Sandviksverket på invallat område. Dessutom finns följande tankar.
- 1 st tank för eldningsolja 1 med volym 100 m3 placerad i betonginvallning i markplanet utanför pannhuset vid Sandvik 2.
- 1 st tank för eldningsolja 1 med volymen 10 m3 finns placerad utanför byggnaden med reservdieselaggregat.
- 1 st tank för eldningsolja 1 med volym 15 m3 finns placerad i markplanet i ÅÅ50:s pannhusbyggnad.
- 1 st tank för oljeadditiv med volymen 3 m3 finns placerad i markplanet utanför oljepumphuset. Tanken är idag tömd.
- 1 st tank för eldningsolja 1 med volymen 1 m3 finns placerad i markplanet vid Sandvik 1.s nöddieselaggregat.
- 1 st tank för eldningsolja 1 med volymen 1 m3 finns placerad en halvtrappa ned från plan 17 i Sandvik 2:s turbinhus vid pannans nöddieselaggregat.
Samtliga mindre tankar är invallade och placerade under tak.
Natronlut (25 %) och saltsyra (30 %) för regenerering av vattenreningsanläggning och neutralisation av processavloppsvatten förvaras i 12, 5 m3 gummerad ståltank (natronlut) och i 10,0 m3 glasfiberarmerad plasttank (saltsyra). Tankarna är placerade i markplanet i och utanför vattenpumpsbyggnaden.
Natriumhydroxid för neutralisering av rökgaskondensat från Sandvik 2 förvaras i markplanet i Sandvik 2:s rökgaskondensorbyggnad. Tanken är i rostfritt stål och rymmer 10 m3.
Ammoniak (25 %) förvaras i rostfri tank i markplanet utanför Sandvik 2:s rökgaskondensorbyggnad. Volymen är 50 m3.
Förvaring av avfettningsmedel och hydrazin (Levoxin) sker i kemikalierum i markplanet i Sandvik 1:s pannhusbyggnad. Förvaring av smörjoljor sker i speciellt förråd i markplanet.
Utförligare information om kemikalier, säkerhetsdatablad, framgår av sektionsspecifika samlingspärmar som förvaras i kontrollrum, verkstad, laboratorium och instrumentavdelning. Kemikalieregistret i sin helhet förvaras i laboratoriet.
Till Sandviksverket kommer 8000-9000 tunga fordon med bränsle per år. I samband med upphandling ställs krav på att leverantörerna skall använda miljövänlig diesel, miljöklass 1, såväl i produktion som vid transport.
Bolaget har undersökt markförhållandena och det finns inga kända markföroreningar.
Enligt BREF-dokumentet bör verkningsgraden vara 75-90 % för att uppfylla god energihushållning. De oljeeldade pannorna har något lägre verkningsgrad till följd av deras tillfälliga och korta driftstider. Pannornas effektivitet bör därför bedömas tillsammans med de biobränsleeldade pannorna som med rökgaskondensering kan ge över 100 % verkningsgrad, beräknat på effektivt värmevärde.
Utsläppen från Sandviksverket kommer inte att bidra till att någon miljökvalietsnorm för luft överskrids. Avskiljningen av metaller i utsläppt luft är hög. Utsläppet av dioxiner är så lågt att särskilda insatser för att begränsa detta inte behövs.
Den ekvivalenta ljudnivån i samtliga mätpunkter uppmättes senast till 42 dB (A). verksamheten är identisk dygnet runt. Under dagtid kan visst reparationsarbete tillkomma.
Länsstyrelsen i Kronobergs län tillstyrker ansökan under förutsättning att nedanstående villkorsförslag tillgodoses.
- Utsläppet av svaveldioxider, räknat som svavel, i rökgaser från pannor ÅÅ50 och HH11 får som riktvärde och årsmedelvärde inte överstiga 50 mg/MJ tillfört bränsle vid oljeeldning. Alternativt kan villkoret formuleras som att förbränning av olja med ett svavelinnehåll över 0,2 % ej får ske. Utsläppet av svaveldioxider räknat som svavel, i rökgaser från panna Sandvik 2 får som riktvärde och årsmedelvärde inte överstiga 3 mg/MJ tillfört bränsle.
- Utsläppet av kväveoxider (NO och NO2), räknat som NO2, i rökgaser får som sammanvägt riktvärde och årsmedelvärde från samtliga pannor inte överstiga 50 mg/MJ tillfört bränsle.
- Utsläppet av ammoniak (NH3) i rökgaser från panna Sandvik 2 får som riktvärde och månadsmedelvärde inte överstiga 10 ppm vid 6 % O2, samt som riktvärde och årsmedelvärde inte överstiga 5 ppm vid 6 % O2.
Utsläppet av lustgas (N2O) i rökgaser från panna Sandvik 2 får som riktvärde och månadsmedelvärde inte överstiga 10 mg/MJ tillfört bränsle samt som riktvärde och årsmedelvärde inte överstiga 5 mg/MJ tillfört bränsle.
Länsstyrelsen godtar bolagets yrkande.
Länsstyrelsen godtar bolagets yrkande.
Länsstyrelsen godtar bolagets yrkande.
Länsstyrelsen yrkar att de angivna bullervärdena i första stycket i bolagets villkorsförslag skall vara gränsvärden samt att följande riktvärden skall anges.
Skrivningen i nuvarande och av sökanden yrkat villkor avseende "impulsljud eller hörbara tonkomponenter" kan ifrågasättas. Tolkningen av denna del av villkoret är oklar och länsstyrelsen överlåter åt miljödomstolen att bedöma behovet av denna villkorsdel.
Länsstyrelsen tillstyrker övriga villkor angående avfall, askor, kemikalier och svåra driftstörningar.
Miljö- och hälsoskyddsnämnden i Växjö kommun tillstyrker ansökan under förutsättning att det sälls krav på att de äldre pannorna, ÅÅ50, HH11 och HH21 ersätts inom en femårsperiod, samt att föreslaget villkor 9 ändras så att kommunens riktvärdeslista för anslutning av industriavlopp skall gälla även kadmium och kvicksilver.
Växjö kommun, tekniska nämnden tillstyrker ansökan under förutsättning att föreslaget villkor 9 ändras vad avser kadmium och kvicksilver. Kommunens riktvärdeslista för anslutning av industriavlopp bör gälla även för kadmium och kvicksilver. Kommunen kan dock ha överseende med enstaka överträdelse av riktvärdens, så länge som ett årsmedelvärde understiger riktvärdet.
Landstinget Kronoberg anför bl.a. följande.
Företaget bör vidta åtgärder för att inte överskrida Naturvårdsverkets riktlinjer avseende buller, under vardagar (kl. 07-18) 50 DB (A), kvällar (kl.18-22) samt sön- och helgdagar (kl.07-18) 45 dB (A), samt natt (kl. 22-07) 40 dB (A).
Bolaget anför i bemötande av inkomna yttranden i huvudsak följande.
Bolaget motsätter sig en villkorskonstruktion där gränsen för svavelhalten i den olja som eldas sätts till 0,2 %.Vad gäller panna Sandvik 2 anser bolaget att det av länsstyrelsen yrkade värdet är alltför lågt. Svavelemissionen från denna panna har historiskt sett varit låg beroende på att pannans rökgaskondensor nästa alltid varit inkopplad. En annan anledning till den låga svavelemissionen är att torvandelen i bränslemixen till panna hållits på ca 10 % av totalt tillförd bränslemängd. Ändrade förhållanden på bränslemarknaden kan mycket väl innebära en kraftig ökning av användandet av torv. Även om pannan är utrustad med kalkinblåsning finns i dagsläget inte undersökning som visar hur stor svavelavskiljningen i pannan blir vid användandet av kalk i samband med torveldning. Ändrad driftoptimering kan också innebära att pannans rökgaskondensor i allt större omfattning blir bortkopplad. BREF-dokumentets BAT-nivåer för SO2 för kraftverksångpanna Sandvik 2 är 50-100 mg SO2/MJ tillfört bränsle som dygnsmedelvärde, vilket motsvarar 25-40 mg S/MJ tillfört bränsle.
Länsstyrelsens yrkade sammanvägda nivå för utsläpp av kväveoxider är för snävt satt. Den enda panna som ligger under det av länsstyrelsen yrkade villkoret är Sandvik 2. Drift av övriga pannor ger väsentligt högre NOx- emission. Långvariga kallperioder medför mycket drifttid på de oljeeldade pannorna. Emissionen av kväveoxider från oljepannorna är hög och får i en sådan situation stort genomslag på genomsnittsvärdet. BREF- dokumentets BAT-nivåer för Sandviksverkets pannor ligger i intervallet 45-130 mg/MJ tillfört bränsle.
Beträffande ammoniak kan länsstyrelsens yrkade årsmedelvärde resultera i kraftigt minska ammoniakinsprutning och därmed kraftigt förhöjda kväveoxidemissioner eftersom en låg ammoniaknivå är svår att hålla om inte rökgaskondensorn är i drift. Detta kan mycket väl inträffa under pannans halva drifttid.
Pannleverantörerna garanterar inte ett så lågt lustgasutsläpp som det av länsstyrelsen yrkade årsmedelvärdet, vilket kan innebära andra negativ effekter vad avser andra emissionsparametrar.
Bolagets förslag till stoftvillkor ger en lägre total emitterad stoftmängd än vad länsstyrelsens förslag ger.
Med undantag för angiven halt för ammonium accepterar bolaget kommunens riktvärdelista för utsläpp till det kommunala avloppsnätet. Vad avser metaller noterar bolaget att kommunen i sitt yttrande accepterar enstaka överträdelser så länge ett årsmedelväde understiger riktvärdet.
Beträffande buller vill bolaget framhålla att verksamheten vid Sandviksverket till stora delar av året är identisk 24 timmar om dygnet. Körning av pannor, intransport av bränsle och körning av lastmaskin sker i samma omfattning dygnet runt. Bullerdämpande åtgärder har genom åren vidtagits, bl.a. bullervall och bullerplank väster om Sandviksverket. Detta för att minska bullret mot Sankt Sigfrids sjukhusområde från framför allt inkommande bränsletransporter. Senast gjorda mätning visar att bullerimissionen från Sandviksverket vid full verksamhet var 42 dB (A). Landstingets yrkande om 40 DB (A) nattetid blir i praktiken ett villkor om 40 dB (A) även dagtid. Detta anser bolaget är orimligt och vidhåller sitt ursprungliga förslag.
Det är inte klart att någon ny produktionsenhet kommer till stånd inom en femårsperiod. De tre äldre pannorna kommer att klara ställda miljökrav. Bolaget kommer att byta till olja med lägre svavelhalt. Bolaget motsätter sig kravet att det tre äldre pannorna skall ersättas inom en femårsperiod.
Den miljökonsekvensbeskrivning som sökanden upprättat i målet uppfyller kraven på en sådan beskrivning enligt bestämmelserna i 6 kap.miljöbalken och skall därför godkännas.
Miljödomstolen finner att lokaliseringen inte har ifrågasatts samt att det är möjligt att föreskriva villkor om sådana skyddsåtgärder och försiktighetsmått att verksamheten inte kan befaras föranleda olägenhet av väsentlig betydelse för människors hälsa eller miljön. Därmed föreligger inte något hinder mot det sökta tillståndet på grund av de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap.miljöbalken. Hinder mot tillståndet föreligger inte heller med hänsyn till hushållningsbestämmelserna i 3 kap. och 4 kap.miljöbalken eller mot miljöbalkens bestämmelser i övrigt. Tillstånd till den sökta verksamheten kan därmed lämnas.
För verksamheten gäller förordningen (1998:946) om svavelhaltigt bränsle, liksom Naturvårdsverkets föreskrifter (2002:26) om utsläpp till luft av svaveldioxid, kväveoxider och stoft från förbränningsanläggningar med en installerad tillförd effekt på 50 MW eller mer. Miljödomstolen finner vid en prövning enligt 2 kap.miljöbalken i detta fall att mer långtgående krav kan ställas.
Bolaget har genomgående yrkat att begränsningsvärden skall fastställas som riktvärden. Av förarbetena till miljöbalken framgår att riktvärden som huvudregel endast bör komma i fråga vid prövotidsförordnanden där slutliga villkor skall fastställas senare (prop. 1997/98:45 del 1 sid. 172). Miljödomstolen anser att ett riktvärde i många fall kan vara ändamålsenligt när det gäller att begränsa ett utsläpp, eftersom ett sådant värde kan sättas med mindre säkerhetsmarginal än ett gränsvärde. Riktvärdet bör emellertid normalt kompletteras med ett gränsvärde för att rättssäkerheten skall anses vara fullt tillgodosedd i villkoret. Detta är särskilt viktigt i de fall då begränsningsnivån avser en koncentration uttryckt som ett årsmedelvärde.
Ett villkor bör dessutom vara konkret och entydigt formulerat. Det innebär att krav på att verksamheten i något avseende skall bedrivas "på sådant sätt att olägenheter inte uppstår" bör undvikas.
För utsläpp av kväveoxider gäller enligt tidigare beslut ett gränsvärde på 90 mg/MJ som årsmedelvärde. Bolaget har yrkat ett riktvärde på 70 mg/MJ som årsmedelvärde, medan länsstyrelsen anser att denna nivå bör bestämmas till 50 mg/MJ. Miljödomstolen anser att ett gränsvärde alltjämt bör gälla och att nivån bör bestämmas till 70 mg/MJ som årsmedelvärde. Något riktvärde torde inte behövas med hänsyn till att utsläppet av kväveoxider även regleras genom ett avgiftssystem.
Villkor för utsläpp av kolmonoxid från Sandvik 2 bör fastställas i enlighet med parternas samstämmiga uppfattning. För utsläpp från ÅÅ50 och Tucker gäller enligt tidigare beslut ett gränsvärde på 500 ppm som årsmedelvärde. Bolaget yrkar nu på ett riktvärde på 200 ppm för pannorna ÅÅ50, Tucker och HH11. Länsstyrelsen har godtagit detta. Miljödomstolen anser att begränsningsnivån bör fastställas i enlighet med yrkandet men att det inte finns skäl att frångå gränsvärdeskonstruktionen.
För utsläpp av stoft bör villkor fastställas i enlighet med parternas samstämmiga uppfattning. Miljödomstolen godtar att villkoren endast avser riktvärden då kontinuerlig stoftmätning saknas och begränsningsnivån skall gälla vid ett enstaka besiktningstillfälle.
För utsläpp av svaveldioxid från oljeeldning av de äldre pannorna råder enighet mellan parterna om ett riktvärde på 50 mg/MJ som årsmedelvärde. Länsstyrelsen har som alternativ föreslagit att villkoret konstrueras så att förbränning av olja med ett svavelinnehåll över 0,2 % ej får ske. Bolaget har motsatt sig detta.
Utsläppet av svaveldioxid beror primärt av svavelhalten i bränslet. När det gäller olja är denna stabil vid en viss upphandlad bränslekvalitet. Mätningar av utsläppet kan då undvaras. Utsläpp av svaveldioxid vid oljeeldning bör därför lämpligen regleras genom krav på maximal svavelhalt i oljan. Bolaget har under huvudförhandlingen uppgivit att endast lågsvavlig olja numera finns i lager. Villkoret bör därför begränsa eldning av olja med svavelhalt överstigande 0,2 viktprocent.
För utsläpp av svaveldioxid från Sandvik 2 yrkar bolaget på ett riktvärde på 25 mg/MJ som årsmedelvärde. Länsstyrelsen yrkar å sin sida, med hänvisning till de faktiska utsläppen under den tid pannan varit i drift, att motsvarande begränsningsvärde sätts till 3 mg/MJ. Bolaget motsätter sig detta med hänvisning till att torvanvändningen kan komma att öka, samt att ändrad driftoptimering kan innebär att pannans rökgaskondensor i allt större omfattning kan komma att bli bortkopplad. Det befintliga systemet för kalkinblåsning har vid försök med torveldning skapat driftproblem.
Miljödomstolen anser att den av bolaget yrkade villkorsnivån är alltför hög med hänsyn till drifterfarenheterna. Nivån bör sättas så lågt att den har en faktisk styrande effekt på valet av bränslekvalitet. För att möjliggöra en viss ökning av torvandelen och därmed av svavelhalten i bränslet bör nivån bestämmas till 10 mg/MJ. Hänsyn har därvid tagit till den säkerhetsmarginal som bör finnas för att begränsningsvärdet skall kunna gälla som gränsvärde.
För utsläpp av ammoniak gäller enligt tidigare beslut ett riktvärde på 10 ppm som månadsmedelvärde och 5 ppm som årsmedelvärde. Beträffande ammoniak har bolaget anfört att det är svårt att hålla en låg ammoniaknivå om inte rökgaskondensorn är i drift. Detta medför i sin tur förhöjda utsläpp av kväveoxider. Bolaget har därför motsatt sig det av länsstyrelsen yrkade årsmedelvärdet.
Miljödomstolen tolkar bolagets inställning så att det vill ha full frihet att välja mellan produktion av elkraft och fjärrvärme med marknadspriset som enda regulator. Vid elkraftproduktion kan rökgaskondensorn tas ur drift om det samtidigt inte finns behov av den överskottsvärme som alstras. Miljödomstolen erinrar om 2 kap. 5 § miljöbalken enligt vilken alla som bedriver en verksamhet skall hushålla med råvaror och energi. Det innebär t.ex. att den energi som utvinns ur ett bränsle så långt möjligt skall utnyttjas. Det är därför inte självklart att en sådan förändring i driften som innebär att pannans rökgaskondensor i allt större omfattning blir bortkopplad är förenlig med hushållningsbestämmelsen. Argumentet kan därför endast tillmätas begränsat värde när skälighetsnivån för ammoniakutsläppet skall bestämmas. Miljödomstolen finner att det inte finns skäl att nu frångå villkor om årsmedelvärde men att detta bör gälla som gränsvärde med hänvisning till de allmänna principer som angivits ovan. Det faktum att ett minskat ammoniakutsläpp kan medföra ökat utsläpp av kväveoxider, liksom det ekonomiska incitament att begränsa kväveoxidutsläppet som skapas genom avgiftssystemets utformning, utgör också skäl att sätta gränsvärde på ammoniakutsläppet. För att nå tillräcklig säkerhetsmarginal bör årsmedelvärdet bestämmas till 7 ppm.
Som länsstyrelsen påpekat finns det starka miljömässiga skäl att begränsa utsläppet av lustgas. Av ansökan framgår att utsläppen 2005 uppgick till 7,4 ton. Ett årsmedelvärde på 5 mg/MJ motsvarar ett totalutsläpp på 11 ton. Miljödomstolen anser att det av bolaget föreslagna riktvärdet på 10 mg/MJ bör kompletteras med ett gränsvärde på 15 ton per år.
Växjö kommun har genom sin tekniska nämnd godtagit att processavloppsvatten avleds till det kommunala spillvattennätet. Miljödomstolen anser att ett sådant avledande är lämpligt med hänsyn till att vattnet på så sätt kan överföras till en bättre recipient (Norra Bergundasjön) är den som vore aktuell vid en direktavledning (Trummen). Tekniska förvaltningen har anfört att den kan ha överseende med enstaka överträdelser av de riktvärden (mg/l) för metaller som kommunen bestämt för anslutning av industriavloppsvatten så länge som ett årsmedelvärde understiger riktvärdet. Det innebär att årsmedelvärdet måste utgöra gränsvärde. För utsläppet av ammonium och hydrazin bör villkor fastställas i enlighet med parternas samstämmiga uppfattning.
Bolaget har vidtagit flera bullerdämpande åtgärder. Vid senast genomförda bullermätning uppmättes 42 dB (A) i samtliga mätpunkter. Ytterligare möjliga åtgärder har inte identifierats. Bolaget har uppgivit att verksamheten är identisk från bullersynpunkt dygnet runt. Under dagtid kan dock reparations- och underhållsarbete medföra högre buller.
Vid fastställande av bullervillkor skall hänsyn tas till omständigheterna i det enskilda fallet med utgångspunkt i 2 kap. 3 § miljöbalken. Naturvårdsverkets riktlinjer har endast en vägledande betydelse. Miljödomstolen finner att det inte är möjligt att föreskriva 40 dB (A) såsom landstinget yrkat. Det finns inte underlag för att föreskriva skilda villkorsnivåer under olika delar av året. Under kvälls- och nattetid bör därför den av bolaget yrkade nivån på 45 dB (A) gälla även i fortsättningen. Miljödomstolen bedömer emellertid att det buller som kan tillkomma vid underhållsarbeten m.m. bör kunna begränsas så att bullerbidraget vardagars dagtid inte överstiger 50 dB (A). Någon särskild reglering av impulsljud och hörbara toner behövs inte, eftersom bolaget uppgivit att bullret normalt inte innehåller sådana komponenter. Bullervillkoret har tidigare gällt som gränsvärde. Det finns inte skäl att ändra denna konstruktion.
Villkor om skyddsåtgärder för hantering av kemiska produkter och farligt avfall bör konkretiseras på sätt som normalt brukar föreskrivas. Vid miljödomstolens syn framgick att bolaget idag uppfyller dessa krav.
Av 22 kap. 25 § miljöbalken följer att ett tillstånd skall innehålla bestämmelser om tillsyn besiktning och kontroll såsom utsläppskontroll med angivande av mätmetod, mätfrekvens och utvärderingsmetod. Detta krav kan inte ersättas av de allmänna bestämmelserna i förordningen (1998:901) om verksamhetsutövarens egenkontroll. Krav på kontrollprogram bör därför framgå av villkor. Däremot bör den närmare utformningen av kontrollen delegeras till tillsynsmyndighetens avgörande.
Bolaget har yrkat på ett särskilt s.k. haverivillkor, vilket tillstyrkts av länsstyrelsen. Miljödomstolen anser att det normalt inte finns anledning att föreskriva denna typ av villkor. Från rättsäkerhetssynpunkt måste det stå klart att verksamhetsutövaren inte får överskrida fastställda tillståndsvillkor. Det innebär att processer kan behöva avbrytas om det finns risk för villkorsöverskridanden. För en anläggning som producerar fjärrvärme finns dock ett betydande allmänintresse av att produktionen kan fortgå även om fastställda villkor tillfälligtvis överskrids. Att invänta en prövning om villkorsändring enligt 24 kap. 8§ miljöbalken är i praktiken inte möjligt. Miljödomstolen godtar därför att tillsynsmyndigheten ges rätt att medge tillfälliga undantag från fastställda gränsvärden enligt mönster från 9 § Naturvårdsverkets föreskrifter (2002:26).
I övrigt bör åt tillsynsmyndigheten överlåtas rätten att fastställa ytterligare villkor beträffande luktstörningar, underhåll av infiltrationsanläggningen och utsläpp av dagvatten, nedskräpning och damning samt hantering av sot och askor.
Överklagande senast den 16 maj 2007.
I avgörandet har deltagit rådmannen Taylor, ordförande och miljörådet Russell samt de sakkunniga ledamöterna Cox och Cline.