Beslutets huvudsakliga innehåll
Justitiekanslern riktar allvarlig kritik mot Svenska institutet för brister i ärendehantering, diarieföring och intern kontroll. Men Justitiekanslern uttrycker också sin tillfredsställelse med att myndigheten omedelbart efter inspektionen har vidtagit åtgärder för att komma till rätta med problemen.
Justitiekanslern inspekterade den 20 mars 2007 Svenska institutet. Inspektionen hade förutskickats i en skrivelse den 19 december 2006 sedan problem under flera år uppmärksammats vid genomgången av de s.k. ärendeförteckningar som institutet lämnat till Justitiekanslern enligt 30 § verksförordningen. Problemen var hänförliga dels till redovisningen av ärendeförteckningarna, dels till ärendehanteringen hos institutet. Särskilt anmärkningsvärt var att institutet i flera fall hade underlåtit att lämna upplysningar om vissa ärenden som Justitiekanslern hade begärt att få i samband med granskningen av ärendeförteckningarna.
I en ny skrivelse den 14 mars 2007 lämnade Justitiekanslern några upplysningar och framförde vissa önskemål inför inspektionen. Det angavs bl.a. att inspektionen främst syftade till att undersöka om handläggningen av ärendena uppfyller de krav som ställs i förvaltningslagen och om den i övrigt är lagenlig och rättssäker. Avsikten var vidare, enligt vad som angavs, att kontrollera att registreringen av ärendena och hanteringen av akterna är sådan att offentlighetsprincipen tillgodoses, liksom att institutets verksamhet kan granskas på avsett sätt av tillsynsorgan som Justitiekanslern och Riksdagens ombudsmän (JO).
Inspektionen inleddes med ett samtal med avdelningscheferna AD och KB samt huvudregistratorn KF. Vid samtalet informerades Justitiekanslern om institutets verksamhet. Den senaste årsredovisningen tillhandahölls liksom en dokumenthanteringsplan och de akter som hade begärts fram (se bilaga). Vissa allmänna frågor med anknytning till ärendehantering och diarieföring diskuterades.
Vid ett avslutande samtal redovisade Justitiekanslern några preliminära bedömningar i närvaro av KB och KF.
I samband med inspektionen gick Justitiekanslern igenom ett antal ärenden som hade valts ut från den ärendeförteckning som Svenska institutet hade gett in till Justitiekanslern den 1 mars 2007. Bedömningarna och slutsatserna i detta beslut baserar sig i allt väsentligt, förutom på granskningen av ärendeförteckningen, på den ärendegenomgången.
Justitiekanslern granskade 23 ärenden. I nästan alla dessa ärenden kunde Justitiekanslern konstatera tydliga brister i ärendehanteringen, ofta också i diarieföringen. Bristerna var huvudsakligen dessa.
1. Ett beslut om avslag på en stipendieansökan hade inte dokumenterats. Ärendet låg oavslutat. Att beslutet innebar avslag framgick av en blyertsanteckning på aktkappan.
2. I ett par ärenden hade ansökningar förkommit. Tydligtvis hade inga åtgärder vidtagits från institutets sida. I ett sådant ärende, över fyra år gammalt, hade ingen kontakt tagits med sökanden trots att en adress fanns noterad på aktkappan. Ärendena stod öppna.
3. I flera ärenden saknades andra handlingar, bl.a. beslut och skrivelser med svar på ansökningar.
4. I flera fall hade, sedan projektet avslutats, lång tid förlöpt utan att någon rapport inkommit och utan att institutet hade påmint om rapporteringsskyldigheten. I flera sådana fall hade 2 – 3 år gått utan att något hänt. I något fall hade flera likalydande påminnelser sänts men inget skett därutöver.
5. Flera ärenden låg oavslutade, ibland i över tre år, fastän de av allt att döma var färdiga att avsluta.
6. Ärenden stod öppna i diariet och upptogs därför i redovisningen till Justitiekanslern trots att de var avslutade sedan länge.
7. Ett ärende framstod som oavslutat vid en granskning av akten men hade i själva verket avslutats genom beslut i ett annat ärende.
8. Flera allmänna handlingar hade inte diarieförts. Det gällde såväl inkomna som expedierade handlingar, i flera fall e-brev.
9. Diarieföringen var ibland oklar, bl.a. såtillvida att det inte framgick där om noteringen ”beslut” avsåg institutets beslut i ärendet eller något annat.
10. I ett ärende hade, såvitt framgick, en begäran om förlängning av projekttiden inte besvarats.
11. Dateringen av en handling i diariet stämde inte med stämpeln på handlingen i akten.
12. En fil som enligt ett e-brev hade bifogats brevet fanns inte i akten och dess innehåll var såvitt framgick okänt.
Sammanfattningsvis kunde sålunda konstateras att ordningen på sina håll är mycket dålig och att detta ibland har fått allvarliga följder, såsom att ansökningar har kommit bort och att avslagsbeslut inte har dokumenterats, att det tycks saknas fungerande rutiner för uppföljning och kontroll av ärendena, att det tycks saknas fungerande rutiner både för att avsluta ärenden och för att tillse att avslutade ärenden avregistreras i diariet samt att diarieföringen även i övrigt har påtagliga brister.
Bakgrunden till inspektionen var att Justitiekanslern i samband med den årliga granskningen av Svenska institutets ärendeförteckningar under senare år hade gjort iakttagelser som tydde på vissa allvarliga problem i bl.a. ärendehanteringen. Inspektionen har bekräftat att det finns allvarliga brister i ordningen liksom i ärendehanteringen i övrigt, i den interna kontrollen och i diarieföringen.
En välordnad och i övrigt väl fungerande ärendehantering är en förutsättning för rättssäkerhet och likabehandling. Med en så bristfällig ärendehantering och kontroll som hos Svenska institutet kan åtskilliga brister i det materiella beslutsfattandet förekomma utan att det ens finns förutsättningar att uppmärksamma bristerna eller få veta vilka de är.
För att offentlighetsprincipen i praktiken skall fungera på det sätt som är avsett i tryckfrihetsförordningen (TF) har det ansetts nödvändigt att myndigheterna håller sina allmänna handlingar registrerade eller i vart fall ordnade så att det går att konstatera vilka handlingar som finns. I 15 kap.1 och 2 §§sekretesslagen (1980:100) finns grundläggande bestämmelser om myndigheters skyldighet att registrera allmänna handlingar och om vad ett register skall innehålla. Bestämmelsernas syfte är bl.a. att garantera allmänhetens rätt att få tillgång till allmänna handlingar.
Enligt huvudregeln i 15 kap. 1 § första stycket sekretesslagen skall allmänna handlingar som har inkommit till eller upprättats hos en myndighet registreras utan dröjsmål. Emellertid får, i fråga om allmänna handlingar för vilka sekretess inte gäller, registrering underlåtas om handlingarna i stället hålls så ordnade att det utan svårighet kan fastställas om en handling har inkommit eller upprättats. En ovillkorlig registreringsskyldighet omfattar bara handlingar för vilka sekretess gäller. När det gäller allmänna handlingar som inte omfattas av sekretess kan myndigheten välja mellan att registrera dem eller hålla dem så ordnade att det utan svårighet kan fastställas om handlingen har inkommit eller upprättats. Vilket tillvägagångssätt som är att föredra ankommer det på myndigheten att avgöra. Det är t.ex. inget som hindrar att den handling som ger upphov till ett ärende registreras medan övriga handlingar i ärendet, om de inte innehåller uppgifter som kan vara föremål för sekretess, ordnas så att deras existens utan omgång kan fastställas. När myndigheten har bestämt sig för ettdera systemet måste detta emellertid tillämpas konsekvent inom myndigheten.
Från huvudregeln om registrering görs även ett generellt undantag i fråga om allmänna handlingar som uppenbarligen är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet. Handlingar av sådant slag behöver alltså inte registreras och inte heller hållas lättillgängliga på det sätt som anvisas som ett alternativ till registrering beträffande icke sekretessbelagda handlingar.
Bestämmelsen i 15 kap. 1 § sekretesslagen om att en allmän handling skall registreras utan dröjsmål innehåller inte någon bestämd tidsgräns. Det ligger emellertid i sakens natur att registreringen skall ske så snart det är praktiskt möjligt. Genom registreringen ges den enskilde möjlighet att kontrollera vilka ärenden och handlingar som förekommer hos en myndighet. Om handlingen inte registreras eller om registrering fördröjs, inskränker detta allmänhetens möjlighet till insyn i myndighetens verksamhet. För en handling som kommer in till en myndighet med post ligger det närmast till hands att registrering följer i omedelbar anslutning till själva postöppningen. För handlingar som inges till myndigheten på annat sätt är det önskvärt att de diarieförs i nära anslutning till ingivandet. I normalfallet bör registrering ske senast påföljande arbetsdag.
Att Svenska institutet inte har kunnat leva upp till de krav som ställs i sekretesslagen angående skyldigheten att diarieföra handlingar står klart. Offentlighetsprincipen har allvarligt eftersatts hos myndigheten. Inte heller andra grundläggande förvaltningsrättsliga normer har myndigheten kunnat upprätthålla.
Att handlingar i ärenden försvinner är inte acceptabelt. God ordning i ärendehanteringen är inte bara en förutsättning för offentlighetsprincipen utan också för att myndigheten skall kunna granskas av bl.a. Justitiekanslern, Riksdagens ombudsmän och medierna på det sätt som är förutsatt.
Det är ytterst ett ansvar för myndighetens ledning att se till att verksamheten bedrivs på avsett sätt och att kraven på god förvaltning iakttas. Svenska institutet kan inte undgå allvarlig kritik för de brister som har uppmärksammats.
I en skrivelse efter inspektionen har generaldirektören förklarat att Svenska institutet har vidtagit en rad åtgärder för att rätta till bristerna. Ett åtgärdsprogram har bifogats och bl.a. genomförs nu en total genomgång av samtliga akter. Man är tacksam från institutets sida för en dialog med Justitiekanslern kring åtgärdsprogrammet.
De snabba åtgärderna är tillfredställande, och Justitiekanslern deltar gärna i en dialog kring myndighetens åtgärdsprogram. Justitiekanslern avser också att följa upp det startade kvalitetsarbetet, bl.a. vid granskningen av den ärendeförteckning som lämnas hit år 2008.
Avslutningsvis vill Justitiekanslern göra institutet uppmärksamt på bestämmelsen i 10 § lagen (1975:1339) om justitiekanslerns tillsyn. Av denna följer att myndigheter och tjänstemän som står under Justitiekanslerns tillsyn har en skyldighet att tillhandagå Justitiekanslern med de upplysningar och yttranden som han begär. Det får således inte förekomma att institutet inte lämnar de upplysningar som Justitiekanslern begär i samband med granskningen av de årliga ärendeförteckningarna.
Svenska institutet har beretts tillfälle att lämna synpunkter på ett utkast till detta beslut. Institutet har därvid förklarat att man tar kritiken på största allvar samt framhållit att vissa åtgärder som institutet har vidtagit redan gett resultat.
------
I inspektionen deltog justitiekanslern GL, hovrättsassessorn FM och beredningsjuristen HA.