Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern gör vissa uttalanden om offentliggörandet ur en förundersökning av material med bilder på enskilda men vidtar därutöver inga åtgärder i ärendet.
Polismyndigheten i Västerbottens län, Enheten för interna utredningar, översände den 26 februari 2007 till Justitiekanslern en anmälan från EF för bedömning. Av anmälan framgick väsentligen följande. EF arbetar i en butik i Umeå och utsattes i december 2006 för ett rånförsök. Händelseförloppet vid brottet, innefattande hennes agerande, filmades av butikens övervakningskamera. Filmen gavs till eller beslagtogs av Polisen som bevismaterial. Därefter valde Polisen att offentliggöra filmen. Filmen lades av Västerbottens-Kuriren ut på tidningens hemsida på Internet och finns även på en annan välkänd hemsida. Allmänheten kan genom att se på filmen på de nämnda hemsidorna identifiera anmälaren och hennes kollega och därigenom se hur de agerade vid brottstillfället. Att Polisen lämnade ut filmen i oförändrat skick måste enligt anmälaren innefatta tjänstefel.
Justitiekanslern beslutade den 14 mars 2007 att inte inleda någon förundersökning vare sig med anledning av att den aktuella filmen hade förekommit på Västerbottens-Kurirens hemsida eller med anledning av att Polisen – enligt vad som hade framkommit – hade lämnat ut filmen till bl.a. tidningen. I ärendet var det oklart om filmen hade lämnats ut på Polisens initiativ i syfte att driva brottsutredningen vidare eller med anledning av en framställan från t.ex. Västerbottens-Kuriren om att få ta del av filmen. Oavsett hur det förhöll sig med detta fann Justitiekanslern att beslutet att lämna ut filmen måste anses ha gjorts av befattningshavare i tjänsten och på polismyndighetens vägnar. Det torde därför inte ha varit fråga om något sådant lämnande av meddelande som avses i 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Justitiekanslern slog fast att utlämnandet av filmen således inte sorterade under YGL eller Justitiekanslerns exklusiva åklagarbehörighet utan skulle bedömas med stöd av vanlig lag.
Med anledning av den ifrågasatta lämpligheten i att Polismyndigheten lämnade ut den i ärendet aktuella filmen utan att först ”maska av” bl.a. anmälarens identitet eller vidta någon motsvarande åtgärd fann Justitiekanslern anledning att granska ärendet inom ramen för sin roll som tillsynsmyndighet. Polismyndigheten förelades att yttra sig. Justitiekanslern skrev i föreläggandet att polismyndigheten i yttrandet särskilt borde beakta de sekretessregler som var tillämpliga när övervakningsfilmen lämnades ut samt betydelsen av att filmen syntes ha tillkommit i enlighet med bestämmelserna i lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning (kameralagen).
Polismyndigheten inkom med ett yttrande och anförde därvid väsentligen följande.
Bakgrund
På kvällen den 29 december 2006 utsattes ICA-butiken på Berghem i Umeå för ett rånförsök. En övervakningskamera i butiken filmade gärningsmannen som var beväpnad med en kofot.
Utöver filmen från övervakningskameran och vittnesmålet från en butiksanställd fanns inga spår att tillgå som grund för förundersökningsarbetet. Polismyndigheten beslutade den 11 januari 2007 att publicera en sekvens av övervakningskamerans film på myndighetens hemsida på Internet. Syftet med denna publicering var att uppmana allmänheten till att lämna information om brottet till polisen. På den sida som visade filmen fanns en tydlig uppmaning till läsaren att höra av sig till polisen per telefon eller e-post om man hade information att förmedla.
Det förövades under den aktuella tidsperioden ett flertal rån och rånförsök i Umeåområdet. Polisens bedömning var att en eller flera gärningsmän med stor sannolikhet kunde vara inblandade i flera av brotten. Det bedömdes därför som angeläget att öka inflödet av information kring brott av detta slag i allmänhet och rånförsöket mot ICA på Berghem i synnerhet.
Beslutet att publicera övervakningsfilmen på polismyndighetens hemsida fattades av förundersökningsledaren OK och polismyndighetens informationsansvarige RE, som ansvarar för innehållet på myndighetens hemsida.
Omedelbart efter publiceringen kopierades filmsekvensen av tidningen Västerbottens-Kuriren som publicerade filmen på sin egen hemsida.
Någon tid efter detta kontaktades förundersökningsledaren OK av den butiksanställda kvinnan som syns på filmen. Hon berättade att hon genom filmen blivit identifierad som utsatt för rånet i fråga. På grund av detta ifrågasatte hon polismyndighetens agerande och menade att filmen borde ha bearbetats så att hon blivit oigenkännlig.
Rättslig reglering
Enligt 9 kap 17 § första stycket sekretesslagen (1980:100) gäller sekretess i utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål i angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i sådant mål eller i annan verksamhet för att förebygga brott samt för polismyndighetens verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott. Denna sekretess avser uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men. Bestämmelsen innehåller ett s.k. omvänt skaderekvisit, vilket innebär att som huvudregel gäller sekretess för uppgiften.
Vidare anges i 7 kap 32 § sekretesslagen att sekretess gäller för sådan uppgift om enskilds personliga förhållanden som har inhämtats genom kameraövervakning som avses i lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning, om det kan antas att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs.
Av "Sekretesslagen En kommentar'”, Simmons m.fl., framgår av kommentaren till 7 kap 32 § sekretesslagen att även andra regler om sekretess till skydd för enskilda kan bli tillämpliga på uppgifter som har inhämtats med en övervakningskamera. Som exempel nämns föreskrifterna i 9 kap 17 § om sekretess i fråga om uppgifter om enskilda som har kommit fram i bl.a. polisens verksamhet. Vid konkurrerande sekretesskydd skall regeln som ger det största skyddet ges företräde. Detta innebär att föreskrifterna i 9 kap 17 § sekretesslagen har företräde framför 7 kap 32 § samma lag.
Polismyndighetens bedömning
Polismyndigheten konstaterar att det under endast en kort sekvens på övervakningsfilmen varit möjligt att se kvinnans ansikte. Övervakningsfilmens kvalitet har vidare varit sådan att det sannolikt varit omöjligt att med enbart filmsekvensen som ledning identifiera kvinnan. Det kan konstateras att kvinnans arbete som butiksanställd innebär att hon i stor utsträckning exponeras för allmänheten i det dagliga arbetet. Personer som har vetat om att kvinnan arbetat i den aktuella butiken har utifrån denna vetskap kunnat dra slutsatsen att det var just hon som figurerat på filmen. Detta förhållande hade troligen inte förändrats även om kvinnans ansikte maskerats på filmen. Mot bakgrund av det ovan nämnda gjorde polismyndigheten bedömningen att det, trots bestämmelsen om sekretess enligt 9 kap 17 § sekretesslagen, var möjligt att lämna ut övervakningsfilmen för att försöka få information om brottet.”
EF har därefter yttrat sig och anfört att Polisen genom att offentliggöra filmen gjorde sig skyldig till upphovsrättsligt intrång, att filmen omfattades av sekretess samt att den genom att läggas ut på hemsidan i strid med personuppgiftslagen (1998:204) spreds till främmande land.
Justitiekanslern har tagit del av den filmsekvens som lades ut på polismyndighetens hemsida.
Inledningsvis bör framhållas att det genom polismyndighetens yttrande hit har framkommit att enbart en del av den övervakningsfilm som Polisen fick tillgång till lades ut på Polisens hemsida.
Vidare har det genom polismyndighetens yttrande klarlagts att offentliggörandet av filmen på Polisens hemsida gjordes av befattningshavare i tjänsten och på polismyndighetens vägnar. Som Justitiekanslern framhöll i sitt tidigare beslut var det således inte fråga om något sådant lämnande av meddelande som faller under 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen, utan offentliggörandet skall bedömas enligt vanlig lag.
Polismyndigheten har i sitt yttrande redogjort för de i ärendet tillämpliga sekretessbestämmelserna samt utgångspunkten att vid s.k. konkurrerande sekretesskydd den regel som ger det starkaste sekretesskyddet skall ges företräde (jfr Regner m.fl., Sekretesslagen, s. III:6 med där angiven hänvisning). Polismyndighetens offentliggörande av filmsekvensen skall därför i sekretesshänseende primärt bedömas utifrån regeln i 9 kap. 17 § sekretesslagen (1980:100) och dess s.k. omvända skaderekvisit med innebörden att det för uppgifter under en förundersökning om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden gäller sekretess om det inte står klart att den enskilde (eller någon närstående till den enskilde) lider skada eller men.
Den ifrågavarande filmsekvensen innehåller rörliga bilder på bl.a. EF i egenskap av butiksanställd och hennes agerande under rånförsöket. Därigenom får filmen anses innehålla uppgifter om hennes personliga förhållanden.
Frågan är därefter i vad mån det var korrekt av polismyndigheten att sluta sig till att EF inte skulle lida något men av att uppgifterna lämnades ut. Vad beträffar begreppet ”men” framhölls i förarbetena till sekretesslagen (prop. 1979/80:2 Del A s. 83): ”Uttrycket men har liksom i promemorieförslaget getts en mycket vid innebörd. I första hand åsyftas sådana skador som att någon blir utsatt för andras missaktning, om hans personliga förhållanden blir kända. Redan den omständigheten att vissa personer känner till en för någon enskild ömtålig uppgift kan enligt min mening i många fall anses vara tillräckligt för att medföra men. Utgångspunkten för en bedömning av om men föreligger måste således vara den berörda personens egna upplevelse. Bedömningen måste självfallet i viss utsträckning kunna korrigeras på grundval av gängse värderingar i samhället. Enbart det förhållandet att en person tycker att det i största allmänhet är obehagligt att andra vet var han bor kan t.ex. inte anses innebära men i här avsedd bemärkelse.”
Bedömningen av om någon kan bli utsatt för missaktning till följd av utlämnandet av uppgifter om personliga förhållanden är naturligtvis beroende av vilka slags förhållanden som är i fråga. För EF var självklart rånförsöket som sådant integritetskränkande. Emellertid kan uppgifterna om hennes personliga förhållanden på filmen, där hon förekommer helt kort, inte sägas vara av särskilt ömtåligt slag eller ge anledning till missaktning av henne. Enligt Justitiekanslerns mening saknas anledning att ifrågasätta polismyndighetens bedömning att uppgifterna inte riskerade att utsätta EF för annat obehag än vad som får anses acceptabelt inom den ifrågavarande sekretessbestämmelsens ramar.
Justitiekanslern har således i sekretesshänseende inte några invändningar mot att polismyndigheten offentliggjorde övervakningsfilmen i den omfattning som skedde.
Lämplighetsaspekter på offentliggörandet
Frågan är därefter om det ur någon annan aspekt kan anses olämpligt att polismyndigheten lade ut filmsekvensen på hemsidan utan att först vidta åtgärder till försvårande av identifiering av EF.
Den övervakningsfilm som är i fråga tillkom med tillämpning av sådan kameraövervakning som avses i kameralagen. Till skydd mot missbruk innehåller lagen bestämmelser om användningen och bevarandet av inspelat material. Sådant filmmaterial som har överlämnats till polis eller åklagare och som har betydelse vid utredning av brottslig verksamhet är emellertid undantaget från lagens bestämmelser om längsta bevarandetid. I förarbetena till kameralagen framgår att hanteringen av inspelat material som har lämnats till polis och åklagare är reglerad i andra författningar bl.a., sedan förundersökning har inletts, rättegångsbalken och förundersökningskungörelsen (1947:948). Regeringen fann att någon särreglering i förhållande till dessa allmänna regler inte behövdes för sådant material som ursprungligen hade inhämtats genom övervakning enligt kameralagen (prop. 1997/98:64 s. 42 f.).
Av bestämmelserna i rättegångsbalken och förundersökningskungörelsen kan av intresse här särskilt nämnas 23 kap. 4 § rättegångsbalken. Av den bestämmelsen framgår att en förundersökning skall bedrivas så att ingen onödigt utsätts för misstanke eller får vidkännas kostnad eller olägenhet.
I sammanhanget bör också framhållas att svensk rätt saknar en regel om allmänt skydd för den enskildes personliga integritet. Ett uttryck för att statsmakterna likväl vill garantera den enskilde ett sådant skydd utgörs av stadgandet i 1 kap. 2 § fjärde stycket regeringsformen att det allmänna skall värna den enskildes privatliv. Bestämmelsen är visserligen avfattad som ett målsättningsstadgande och har inte någon bindande verkan för det allmännas utövning av offentlig makt. Likväl får det anses ligga i sakens natur att myndigheterna vid tillämpning av gällande föreskrifter skall beakta den enskildes intresse av integritet. Ett tydligt uttryck för samhällets ambition att värna skyddet av den enskildes personliga integritet är regleringen i kameralagen. Ovannämnda 9 kap. 17 § sekretesslagen ger uttryck för motsvarande hänsyn i bl.a. Polisens verksamhet.
Det kan nämnas att publicering av personuppgifter på en hemsida på det sätt som nu är i fråga som en utgångspunkt inte anses utgöra överföring av personuppgifter till tredje land enligt 33 § personuppgiftslagen (jfr Webb m.fl., Personuppgiftslagen, 3:e uppl., s. 377 f.).
Det synes klart att det vid sidan om sekretesslagens bestämmelser inte föreligger något generellt hinder för polis och åklagare att lämna ut uppgifter ur en förundersökning till allmänheten, t.ex. till massmedia eller genom publicering på Polisens hemsida, för det fall detta bedöms erforderligt för den brottsutredande verksamheten (jfr JO 1977/78 s. 127 f.). Det finns emellertid anledning att uppmärksamma distinktionen mellan att Polisen på begäran lämnar ut handlingar och uppgifter, vartill det föreligger en skyldighet i den utsträckning som följer av tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen, och att Polisen på eget initiativ lämnar ut sådan information. I det senare fallet finns utrymme att utöver bedömningen av om sekretess föreligger göra en bedömning av det lämpliga i offentliggörandet med hänsynstagande till t.ex. 23 kap. 4 § rättegångsbalken och den olägenhet som någon kan drabbas av till följd av att informationen kommer till allmän kännedom.
I fall som det förevarande är det uppenbart att offentliggörandet av rörliga bilder på en okänd gärningsman kan fylla en viktig funktion i sökandet efter den personen eller för att söka information om brottet i övrigt. Samtidigt är det naturligtvis angeläget att undvika obehag eller negativa konsekvenser i övrigt för andra personer som förekommer på bildmaterialet. Detta gäller naturligtvis särskilt om de inte på förhand har insett att bilderna skulle kunna offentliggöras, vilket de sällan torde göra. Polis och åklagare som i den brottsutredande verksamheten överväger att offentliggöra information som innefattar uppgifter om enskilda måste därför – även vid sidan av den erforderliga sekretessprövningen – noga överväga konsekvenserna av offentliggörandet. Till undvikande av långvarig eller ingående exponering av enskilda i bildmaterial bör man i förekommande fall överväga att ”maska av” (genom övertäckning eller på annat sätt) sådana uppgifter som inte nödvändigtvis behöver komma till allmän kännedom, t.ex. utseendet på målsägande och vittnen.
Som ovan har konstaterats förekommer EF enbart helt kort på den filmsekvens som är i fråga. Justitiekanslern finner vid en sammantagen bedömning inte anledning att rikta någon kritik mot polismyndigheten med anledning av offentliggörandet av bildmaterialet.
Justitiekanslern har i ärendet inte funnit anledning att närmare gå in på den upphovsrättsliga aspekten av Polisens offentliggörande av filmsekvensen. För det fall filmen är att betrakta som ett sådant verk som faller inom tillämpningsområdet för lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära eller konstnärliga verk och EF menar sig kunna hävda upphovsrätt eller någon annan rätt enligt den lagen står det henne fritt att – vilket hon har förutskickat – på civilrättslig grund göra anspråk mot polismyndigheten gällande.
Ärendet avslutas med de uttalanden som nu har gjorts.