Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern avslår Reuters Limiteds anspråk.
Bakgrund
Den statliga myndigheten Konjunkturinstitutet har till uppgift bl.a. att följa och analysera den ekonomiska utvecklingen inom och utom landet och i an­slut­ning till detta göra prognoser för den svenska ekonomin samt att bistå Re­geringskansliet (Finansdepartementet) med utfalls- och prognosdata för Regeringskansliets makroekonomiska verksamhet, med prognosmodeller och med miljöekonomiska analyser. Konjunkturinstitutet ska också i sam­råd med andra myndigheter verka för att statistiskt material av betydelse för stu­d­i­et av den ekonomiska utvecklingen samlas in och bearbetas liksom ­svara för offici­ell statistik. Konjunkturinstitutet ska därtill inom sitt verk­sam­hets­om­­råde utföra uppdrag samt tillhandahålla varor och tjänster. (Se 1 § för­ord­ning­en [2007:759] med instruktion för Konjunkturinstitutet.)
Konjunkturinstitutet får ta ut avgifter för varor och tjänster samt för uppdrag åt andra än regeringen. Regeringen har också bemyndigat Konjunktur­in­sti­tu­t­et att besluta om avgifternas storlek. (Se 3 och 5 §§ avgiftsförordningen [1992:191] och 8 § Konjunkturinstitutets in­struk­­tion.)
Konjunkturinstitutets prognoser och analyser används som beslutsunderlag för den ekonomiska politiken men utgör också oberoende underlag för andra statliga myndigheter, företag, organisationer och arbetsmarknadens parter. Konjunkturinstitutet publicerar bl.a. rapporten Konjunkturläget som in­ne­håll­er analyser över svensk och internationell ekonomi. Varje månad till­frå­g­­ar Konjunkturinstitutet också svenska företag och hushåll om deras syn på eko­nomin. Resultatet sammanställs i rapporten Konjunktur­baro­met­ern. Rap­por­t­en syftar till att ge snabba och kvalitativa indikationer om vikt­iga eko­nomiska variabler. Konjunkturbarometern består av två delar, Före­tags­baro­metern och Hushållsbarometern.
Konjunkturinstitutets rapporter pub­li­cer­as på myndighetens webbplats. Rapporterna och de tidsserier som ingår i rapporterna kan kostnadsfritt ladd­as ned från webbplatsen och det finns inte några begränsningar för hur det ned­­­lad­d­ade materialet därefter får användas. Tidsserierna är tillgängliga i excel-format. Kostnaderna för att samla in och framställa de tidsserier som ingår i Konjunkturläget uppgick enligt Konjunkturinstitutet under 2011 till 17 700 000 kr och för Konjunkturbarometern till 5 900 000 kr.
Konjunkturinstitutet tillhandahåller vidare mot avgift abonnemang till före­tag som önskar få tillgång till tidsserierna från rapporterna i andra fil­for­mat. Den 9 augusti 2000 ingick Konjunkturinstitutet och EcoWin AB ett avtal om tillhandahållande av en sådan tjänst. Enligt avtalet åtog sig Konjunktur­in­s­titutet att per e-post i text-format leverera maximalt 100 tidsserier som tagits fram för Kon­junk­turläget och Konjunkturbarometern. Leveransen skulle ske i samband med publiceringen. Enligt avtalet skulle EcoWin AB i avgift er­lägga en viss del av in­täkt­er­na från vidare­för­sälj­ningen av tids­seri­er­na. Av­gift­en bestämdes enligt en s.k. royaltysplit-modell där Kon­junk­tur­in­sti­tutet skulle få de första 100 000 kr av intäkterna från försäljningen och 75 % av in­täkt­er­na därutöver. I maj 2002 ersattes detta avtal med ett nytt som i stort sett öv­er­­ens­stämde med det tidigare. Royalty­för­del­ningen just­er­ades dock så att Konjunkturinstitutet skulle er­hålla 50 % av intäkterna över 200 000 kr. Avtalet gällde oförändrat under ett antal år. EcoWin AB upp­gick sedermera i Thomson Reuters (Markets) Sverige AB. Under 2008 skap­­ades Andrews genom att Thomson Corporation förvärvade Reuters Group PLC. Inom Andrews är det numera Reuters Limited som ingår avtal av ifrågavarande slag. 2008 till­skrev Reuters Limited Kon­junk­turinstitutet och begärde att få tillgång till yt­ter­­ligare 75 tidsserier och för­eslog att man för dessa ytterligare tidsserier skulle erlägga en fast års­avgift om 30 000 kr. Konjunkturinstitutet godtog det­ta förslag genom ett tilläggsavtal den 15 april 2008.
Under 2009 och 2010 fördes diskussioner om ett nytt avtal. Bland annat med hänsyn till att Konjunkturinstitutet hade ytterligare en kund som var in­tres­s­er­ad av den aktuella informationen såg Konjunkturinstitutet ett behov av att se över frågan om avgiften även fort­sätt­ningsvis skulle bestämmas en­ligt en royaltysplit-modell. I november 2010 lämn­ade Konjunkturinstitutet ett förslag till nytt avtal till Reuters Limited. En­ligt avtalet skulle Konjunk­tur­in­sti­tut­et leverera tidsserierna i .xof-format och bl.a. ge teknisk support i samband med leverans. Konjunkturinstitutets per­son­al skul­le stå till för­fog­an­de för att vid behov ge användarna av Reuters Limiteds tjänst stöd och in­formation. Åtagandet kunde enligt Konjunk­tur­in­stitutet beräknas ta en halv årsarbetskraft i an­språk och avgiften skulle mot den bakgrunden uppgå till 390 000 kr för 2011. Reuters Limited var inte berett att acceptera avtals­för­slaget. Konjunktur­in­sti­tutet sade upp det gamla avtalet och tvist uppkom om betalningen enligt avtalet. Diskussionerna om ett nytt avtal fortsatte. Kon­junk­turinstitutet upp­rätt­ade ett nytt och slutligt underlag för beräk­ning­en av myndighetens kost­nad­er och lämnade i mars 2011 ett slutligt prisförslag. Reuters Limited ansåg allt­jämt att även detta pris var oskäligt men godtog trots detta avtalet som trädde i kraft den 1 juli 2011 och gäller alltjämt. Und­er hösten 2011 gjorde Reuters gäll­ande rätt till åter­be­tal­ning av den del av avgifterna som hade erlagts under 2005 – 2011 och som bo­lag­et ansåg varit alltför höga. Frågan om betalning har för Kon­junk­turinstitutets räkning han­terats av advokat och medfört att Reuters Limited har er­lagt betalning i en­lig­het med avtalen.
Anspråket
Reuters Limited har yrkat skadestånd av staten för perioden 1 juli 2005 – 1 juli 2010 med i första hand 2 114 797 kr och i andra hand med 1 779 497 kr och för perioden 1 juli 2010 – 28 mars 2012 med i första hand 527 770 kr och i andra hand 404 875 kr. Reuters Limited har vidare yrkat rän­ta på beloppen och slutligen även ersättning för ombudskostnader och ”internt arbete” hänförligt till är­en­det här. Reuters Limited har åberopat ett avtal enligt vilket Reuters Limited av Thomson Reuters (Markets) Sverige AB har förvärvat skade­stånds­anspråket till den del det avser tiden innan Reuters Limited varit Konjunk­tur­institutets avtalspart.
Reuters Limited har som grund för anspråket anfört sam­man­fatt­ningsvis föl­j­­an­­de. I artikel 6 i direktiv 2003/98/EG om vidareutnyttjande av in­forma­tion från den offentliga sektorn (PSI-direktivet) föreskrivs att om avgifter tas ut vid s.k. vid­are­ut­nyttjande av handlingar från offentliga myndigheter, in­kom­st­­­­erna från av­gift­er­na inte får överstiga ”kostnaden för insamling, fram­ställ­ning, re­pro­duk­­tion och spridning av dem, inklusive rimlig av­kast­ning på in­­vest­er­ing­ar”. PSI-direktivet skulle ha genomförts i nationell lagstiftning senast den 1 juli 2005. Kon­junktur­in­sti­tutet är en sådan offentlig myndighet som omfattas av PSI-direk­tivets tillämpningsområde och den information som Konjunktur­in­sti­tu­tet har tillhandahållit EcoWin AB/Reuters Limited (fortsättningsvis Reuters) enligt de aktuella av­tal­en avser sådant vidare­ut­nyttjande för vilket avgiften inte får överstiga vad som föreskrivs i artik­el 6 i PSI-direktivet. De avgifter som Konjunktur­in­sti­tutet har tagit ut enligt såväl de äldre avtalen som det sedan 2011 gällande avtalet är inte förenliga med ar­tik­­el 6 i PSI-direktivet utan utgör en över­pris­sätt­ning. PSI-direktivet ge­nom­för­des i Sverige först den 1 juli 2010 då lagen (2010:566) om vidare­ut­nytt­jande av handlingar från den offentliga för­valt­ning­en (PSI-lagen) trädde i kraft. Ska­de­­stånds­­an­språk­et har uppkommit på grund av statens bristfälliga ge­nom­för­an­de av PSI-direktivet under tiden den 1 juli 2005 till den 30 juni 2010 och för tiden därefter på grund av statens, genom Kon­junk­tur­in­sti­tutet, felaktiga tolk­ning och tillämpning av PSI-direk­tivets av­gifts­tak. Be­stäm­mel­sen i ar­tik­el 6 i PSI-direk­tivet skapar rät­tig­­heter för en­skilda i förhållande till med­lems­­stat­er­na, har direkt effekt och det har sedan genom­för­an­de­defristen löpte ut åleg­­at Konjunktur­in­sti­tutet att upp­rätt­hålla Reuters rätt att inte betala en hög­re avgift än artikel 6 tillåter. Bland annat med hänsyn till att Sverige, trots upprepade påpekanden från kommis­sionen (se formell underrättelse den 23 mars 2007 och kom­plett­er­an­de for­mell un­der­rättelse den 17 oktober 2008), först fem år efter genom­för­ande­­fristen hade löpt ut antog nationell lag­stiftning på området, är det fråga om en klar och därmed skade­stånds­grund­ande över­träd­else av unions­rätt­en. Reuters har varit i ett oundgängligt behov av den information som Kon­junk­tur­­in­sti­tutet har till­handa­hållit. Det för­håll­an­det att Konjunktur­in­sti­tutet har de­bi­terat för höga priser är en direkt följd av det brist­ande gen­om­förandet och det Murphy därför ett direkt or­saks­sam­­band mellan över­träd­el­sen och skadan. Även vad gäller de avgifter som har tagits ut av Kon­junk­tur­­in­sti­tutet sedan PSI-lagen trädde i kraft den 1 juli 2010 föreligger det ett dir­ekt or­saks­sam­band i och med att Konjunktur­in­sti­tutet har debiterat Reuters för kostnader som vida överstiger vad som är tillåtet en­ligt PSI-direktivet.
Vad särskilt gäller avgifterna har Reuters anfört sam­manfattningsvis följan­de. Den allmänna målsättningen med PSI-direktivet är att det ska bidra till den ekonomiska tillväxten och skapa arbetstillfällen, genom att frigöra po­ten­tiella ekonomiska vinster som finns i statligt ägda uppgifter med hjälp av förbättrade villkor för vidareutnyttjande av informa­tion från den offentliga sektorn (se skäl 5 i PSI-direktivet). Målet med prissättningen är att margi­nal­kostnaden ska tas ut och medlemsstaterna bör uppmuntra avgiftsfri till­gång till information (se skäl 14 i PSI-direktivet). Målet att sänka kost­nader­na har ytterligare stärkts av förslaget till ändringar av PSI-direk­tiv­et – se KOM(2011) 877 slutlig – där marginalkostnaden är reglerad som den maxi­ma­la kostnaden. PSI-direktivet förespråkar således tillhanda­håll­an­de till mar­gi­nalkostnad eller att ingen avgift ska tas ut. Den royal­tysplit-modell som tillämpades under 2000 – 2011 är avhängig av hur många gång­er in­forma­tionen används, dvs. avgiften baseras på hur många kunder Reuters hade för den tjänst där informationen från Konjunk­tur­­in­sti­tutet an­vändes. Modeller som inte är kopplade till faktiska kostnader är otillåtna, vilk­et bl.a. bekräftas av avgörande från italiensk domstol. Myn­dig­heter som sam­lar in information i sin offentliga verksamhet ska enligt PSI-direktivet möjlig­göra vidareutnyttjande av den information som redan är betald. In­samlingen av in­formationen som Reuters köper görs inte utifrån Reuters begäran om upp­gifterna utan som ett led i Konjunktur­in­sti­tutets upp­drag från regeringen. Kon­­junktur­in­sti­tutets kostnader för in­sam­lings­arbetet är redan täckta av statliga anslag och det är därför inte rimligt att privata ak­tör­er åläggs att bi­dra till denna finansiering. Det ligger inte i linje med PSI-direk­tivets syfte. Om Konjunktur­in­sti­tutet kräver ytterligare betal­ning för in­samling och vid­are­utnyttjande får myndigheten dubbel ersättning och går med vinst vilket står i strid med PSI-direktivet. Enligt allmänna EU-rättsliga principer ska alla myndighetsåtgärder vara proportionerliga. En strikt tillämpning av de svenska reglerna skulle endast rendera en marginalkostnad för Reuters (se 5 § andra stycket avgiftsförordningen där det föreskrivs att avgifterna i ett fall som det aktuella ska beräknas så att de helt täcker verk­samhetens kost­nader, s.k. full kostnadstäckning). Även om PSI-dir­ek­tivet utöver kost­nads­täckning medger ”rimlig avkastning på in­vest­er­ingar” är detta inte fallet en­ligt svensk rätt. I PSI-lagens förarbeten anges att ”Stat­liga myndigheter ska därför i sin avgiftssättning normalt inte ta hänsyn till någon avkastning på investeringar” (prop. 2009/10:175 s. 162). Den av­gift som är förenlig med PSI-direktivet måste under alla omständigheter be­räk­nas utifrån den faktiska tiden och kostnaden som det tar att sammanställa och skicka ut in­forma­tion­en till Reuters. Åtag­an­det för Konjunkturinstitutet i det nu gällande avtalet avser utdrag ur be­fintliga databaser utifrån givna parametrar, vilket är ar­bets­uppgifter som inte kan anses som ett kvali­fic­erat konsultuppdrag och därför inte kan debi­ter­as en­ligt den av Konjunk­tur­­in­stitutet tillämpade kon­sult­kostnads­norm­en. Ut­gångs­­punkten bör i stället vara den faktiska kost­nad­en för lön inklusive soc­i­ala avgifter, vilket skulle med­föra en tim­kost­nad om 230 kr  i stället för den av Konjunkturinstitutet tillämpade tim­kost­nad­en om minst 1 000 kr. Under­håll, ut­veckling och do­ku­men­ta­tion bör vidare ta högst 10 timmar i anspråk, till samma lägre timkostnad, till skillnad från de 40 Barton som Kon­junk­tur­­in­sti­tutet gör gällande. Kostnaden för fakturering och administration en­ligt en timkostnad om 1 000 kr är inte rimlig utan bör bestämmas enligt normala fak­tur­­er­ings­avgifter tillämpade av t.ex. banker, varvid kostnaden skulle upp­gå till 120 kr per kund och år. Kostnaden för avtals­skriv­ning om 26 000 kr är allt­för högt satt och bör därtill utgå med ett lägre belopp efter första året. Av­tals­­kost­nad­en bör bestämmas till 3 700 kr första året. Med prissätt­nings­modellen enligt det nu gällande avtalet uppgår därmed den PSI-kompa­ti­b­la avgiften till 9 320 kr per år samt ytterligare 3 700 kr för av­tals­skriv­ning det år avtalet skrivs. Enligt de i första hand fram­ställda yr­kan­dena har skad­an beräknats som mellanskillnaden mellan vad Reuters har erlagt och denna kostnad. Enligt de i andra hand framställda yrkandena är mellanskillnaden beräknad med utgångspunkt i den avgift som Reuters har er­lagt enligt 2011 års avtal, dvs. 75 000 kr.
Utredningen
Justitiekanslern har inhämtat yttrande från Konjunkturinstitutet som har an­fört bl.a. följande.
RÄTTSLIG REGLERING
RÄTTSLIG REGLERING
PSI-direktivet syftar till att skapa förutsättningar för en väl fungerande europeisk in­for­ma­­tions­marknad samt att inrätta en allmän ram för vidareutnyttjande av handlingar för att säkerställa tillämpningen av rättvisa, proportionerliga och icke-diskriminerande vill­kor. Harmoniseringen ska enligt direktivets ingress bidra till att konkurrensen på den inre marknaden inte snedvrids.
Av artikel 6 i PSI-direktivet framgår att avgiftsuttaget vid utlämning av handlingarna för vidareutnyttjande inte får överskrida kostnaden för insamling, framställning, repro­duk­tion och spridning av dem, inklusive en rimlig avkastning på investeringar. I punkt­en 14 i direktivets ingress klargörs också att ”kostnadstäckning, tillsammans med en rim­lig av­kas­tning på investeringar, i överensstämmelse med den berörda offentliga myn­dig­het­ens gällande redovisningsprinciper och relevanta metod för kostnads­be­räk­ning, utgör en övre gräns för avgifterna eftersom oskäliga priser bör förhindras.”
Värt att understryka är att direktivet inte uppställer något krav på ett faktiskt, finansiellt samband mellan avgifterna och kostnaderna. Avgiftstaket är således tillämpligt även om de kostnader som räknas upp i artikel 6 täcks av anslag (se här Ds 2009:44 s. 61).
Bestämmelsen i artikel 6 i PSI-direktivet har genomförts så gott som ordagrant i 7 § PSI-lagen. Bestämmelsen föreskriver att om en myndighet får ta ut avgifter för vidare­ut­nyttjande, får de samlade intäkterna från sådana avgifter tillsammans med de samlade intäkterna från avgifter för handlingar som myndigheten tillhandahåller inte överstiga de totala kostnaderna för insamling, framställning, reproduktion och sprid­ning av hand­ling­ar­na, inklusive rimlig avkastning på investeringar.
Av KI:s 8 § förordningen (2007:759) med instruktion för Konjunktur­in­sti­tut­et följer att myndigheten har rätt att bedriva avgiftsfinansierad verk­sam­het för varor och tjänster samt för uppdrag åt andra än regeringen. Myn­dig­het­en beslutar om avgifternas storlek. Eftersom myndigheten således har rätt att ta ut avgifter för sin verksamhet är den prin­cip om full kostnads­täckning och rimlig avkastning på investeringar som ut­tryck­ligen föreskrivs i 7 § PSI-lagen tillämplig när myndigheten tillhandahåller handlingar för vid­are­ut­nytt­jan­de.
KONJUNKTURINSTITUTETS INSTÄLLNING TILL ANSPRÅKET
Eftersom KI anser att det inte ankommer på myndigheten att yttra sig om lagstiftaren kan sägas ha överträtt PSI-direktivet, kommer KI i det följande att begränsa sitt yttrande till frågan om myndighetens avgiftsuttag i sig kan utgöra en skadeståndsgrundande över­träd­else av direktivet.
KI vill emellertid framhålla att även för det fall att Sveriges införlivande i någon del skul­le anses otillräcklig, betyder detta inte att det därigenom har skett en överträdelse av Reuters rättigheter enligt PSI-direktivet.
KI har uppfattat att Reuters grundar sitt anspråk på den EU-rättsliga s.k. Francovich-doktrinen om utomobligatoriskt skadeståndsansvar för EU:s medlemsstater. För att ett sådant skadeståndsansvar ska föreligga, krävs enligt EU-domstolens rättspraxis att stat­en i någon form har gjort sig skyldig till en klar överträdelse av en EU-rättslig regel som är avsedd att skapa rättigheter för enskilda. Vidare ska ett direkt orsakssamband föreligga mellan överträdelsen och skada som har lidits.
För att en sådan överträdelse ska föreligga krävs att KI:s avgiftsuttag har skett i strid med direktivets bestämmelser.
KI kan inte se hur det ifrågasatta avgiftsuttaget skulle kunna utgöra någon överträdelse av PSI-direktivet. Av artikel 6 i direktivet framgår som sagt att avgiftsuttaget vid ut­läm­ning av handlingar för vidareutnyttjande inte får överskrida kostnaden för insamling, fram­­­ställning, reproduktion och spridning av dem, inklusive en rimlig avkastning på in­vest­eringar. Motsvarande bestämmelse återfinns i 7 § PSI-lagen.
Myndigheternas kostnader för insamling och framställning av tidsserierna i fråga upp­går till flera miljoner kronor. Endast för att samla in och framställa de tidsserier som ingår i Konjunkturläget uppgår kostnaderna år 2011 till 17,7 miljoner kronor. För Kon­junk­turbarometern uppgår motsvarande belopp till 5,9 miljoner kronor. Det är därför uppenbart att de avgifter som har uttagits och alltjämt uttas av Reuters med god mar­gi­nal understiger de avgiftstak som direktivet och 7 § PSI-lagen medger.
KI tillbakavisar Reuters påstående att en strikt tillämpning av de svenska PSI-reg­ler­na endast borde rendera en marginalkostnad för Reuters. Det förarbetsuttalande som Reuters anför till stöd för denna uppfattning (prop. 2009/10:175 s. 162) är ryckt ur sitt sam­manhang, och kan inte inskränka det avgiftsutrymme och motsvarande pristak som såväl artikel 6 i PSI-direktivet och 7 § PSI-lagen medger.
Reuters ståndpunkt att direktivet endast medger ett avgiftsuttag som innebär ersättning för marginalkostnaderna för reproduktion och spridning av uppgifterna motsägs vidare av punkten 14 i direktivets ingress, där det framgår att den övre gräns för avgiftsuttag som fastställs i direktivet ”inte ska påverka myndigheternas rätt att ta ut lägre avgifter eller inga avgifter alls, och att medlemsstaterna bör uppmuntra offentliga myndigheter att göra handlingar tillgängliga mot avgifter som inte överstiger marginalkostnaderna för reproduktion och spridning av handlingarna”.
Av uttalandet framgår att ett avgiftsuttag som bygger på den nämnda marginal­kost­nad­er­­na inte föreskrivs i direktivet, utan endast att en sådan prissättning framstår som önsk­­­­värd.
Att direktivet inte förskriver någon marginalkostnadsprincip framgår även av det ändrings­förslag till direktivet som har lagts fram av Europeiska kommissionen […]. Centralt för förslaget är införandet av en marginalkostnads­prin­cip för avgiftssättning i artikel 6. Den prissättningsmodell som hittills endast har varit en rekommendation föreslås alltså bli bindande.
Det sagda innebär att Reuters varken har eller har haft någon på direktivet grundad rättighet att utfå handlingarna till marginalkostnadspris. I motsats till vad Reuters har anfört har KI således under hela den tid som anspråket avser haft uttryckligt stöd i PSI-direktivet för sitt avgiftsuttag.
I och med PSI-lagens införande finns ett minst lika uttryckligt stöd i svensk författning. Av omständigheten att KI sedan 2011 har valt att prissätta tjänsten enligt en mar­gi­nal­kost­nads­modell som har varit förmånligare för Reuters än royaltysplit-mo­del­len, kan inte utläsas annat än att myndigheten – trots att någon särskilt skyldighet där­till inte har före­­legat – har ansträngt sig för att följa de icke-bindande rekom­men­da­tion­er för pris­sätt­ning som PSI-direktivet påbjuder.
Under inga omständigheter kan Reuters göra anspråk på att KI:s nu valda prismodell ska tillämpas retroaktivt, lika lite som Love skulle kunna motsätta sig om KI i fram­tiden skulle välja att övergå till en prismodell som grundar sig på full kost­nads­täckning inklusive en rimlig avkastning på investeringar.
Slutligen vill KI framhålla att Reuters under alla omständigheter i hög utsträckning själv har bidragit till den skada bolaget anser sig ha lidit. Bolaget har själv velat bibehålla den ifrågasatta royaltysplit-modellen i avtalet med KI. Först i januari 2011 har Reuters fört fram att KI:s avgiftsuttag skulle strida mot PSI-direktivet. Så sent som den 1 november 2010 ansåg bolaget att det inte fanns någon anledning att ifrågasätta avgiftsuttaget. Tal­ande är även att bolaget har underlåtit att vidta normala rättsligt åtgärder för att komma till sin rätt. Reuters kunde exempelvis ha påkallat jämkning av avtalsvillkoren i allmän domstol. Genom att ha försuttit denna möjlighet kan bolaget inte heller sägas ha försökt minska sin skada i behörig utsträckning. Mot denna bakgrund anser KI att ett eventuellt skadestånd till Reuters under alla omständigheter bör jämkas till noll.
Justitiekanslern har haft tillgång till avtal, avtalsutkast, korrespondens mel­lan parterna och deras ombud liksom fakturor. Justitiekanslern har också haft tillgång till handlingarna i överträdelseärendet angående genomförande av PSI-direktivet (kommissionens ärendenummer 2006/4349), dvs. kom­mis­sionens formella under­rätt­else den 23 mars 2007, regeringens svar den 6 juli 2007, regeringens kom­plett­er­ande upplysningar den 26 mars 2008, kom­mis­sion­ens kompletterande form­el­la underrättelse den 17 oktober 2008 och re­ger­­ingens svar den 11 december 2008. Justitiekanslern har också tagit del av rapporterna från den arbetsgrupp – PSI-gruppen – som regeringen genom be­slut den 4 december 2008 tillsatte med anledning av de påpekanden som gjorts från kommissionen i överträdelseärendet, dvs. PSI-gruppens rapport den 1 april 2009 Bud­get­ära konsekvenser av ge­nom­förandet av PSI-direk­tivets avgiftsregler (dnr Fi2009/3196) och slut­rapport den 30 juni 2009 Vidareutnyttjande av information från den offent­liga sektorn (dnr Fi2009/4998), vilka legat till grund för promemorian Vidareutnyttjande av hand­­lingar – genomförande av PSI-direktivet (Ds 2009:44).
Reuters har fått del av Konjunkturinstitutets yttrande och har inkommit med kompletterande synpunkter.
Skadeståndsrättsliga utgångspunkter
Enligt de principer som framgår av EU-domstolens fasta praxis kan skade­stånds­skyldighet för staten på unionsrättslig grund uppkomma under för­ut­sätt­ning att följande materiella villkor är uppfyllda.
•   Staten har överträtt en unionsrättslig regel som är avsedd att skapa rät­tig­heter för enskilda.
•   Överträdelsen är tillräckligt allvarlig (klar).
•   Det finns ett direkt orsakssamband mellan överträdelsen och skadan eller skadorna.
Det unionsrättsliga skadeståndsinstitutet är i svensk rätt inte reglerat i lag och gäller vid sidan av det allmännas ansvar enligt 3 kap. 2 § skade­stånds­lagen (1972:207). När den påstått skadeståndsgrundande handlingen (under­låten­het­en) utgörs av en överträdelse av unionsrätten är det i vissa fall möj­ligt att utverka skadestånd antingen enligt det unionsrättsliga skade­stånds­institutet eller med stöd av 3 kap. 2 § skadeståndslagen. De ma­­­teriella vill­kor­en för ska­de­ståndsansvar enligt dessa två ska­de­­stånds­­­­institut upp­vis­ar Perkins men även vissa skillnader. En sådan skillnad är att det allmännas an­svar enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen är begränsat till fel eller för­sum­mel­ser som vållas vid myndighetsutövning.
I detta fall innebär det nyss sagda att Justitiekanslern endast tar ställning till om Reuters är berättigat till skade­stånd på unionsrättslig grund. Reuters har självt inte hänfört sig till an­nat än det unionsrättsliga skadeståndsinstitutet och det kan kon­sta­ter­as att Reuters och Kon­junk­tur­­in­sti­tut­ets mellan­hav­an­den enligt de aktuella avtalen inte har skett vid myn­dighets­ut­öv­ning i skade­stånds­lagens mening. Redan av denna an­led­ning saknas det alltså möjlighet att erhålla skade­stånd enligt be­stäm­mel­sen om det allmännas ansvar i 3 kap. 2 § skade­stånds­lagen.
Överväganden
PSI-direktivet reglerar varken rätten till tillgång till handlingar eller rätten att vidare­ut­nyttja handlingar (se artikel 1.2 c och 1.3 i PSI-direktivet). De svenska be­stäm­mel­serna om tillgång till handlingar finns i 2 kap. tryck­fri­hets­för­ord­ningen och bestämmelser som reglerar rätten att vidareutnyttja handlingar i offent­lighets- och sekretesslagen, upphovrättslagen, per­son­upp­gifts­­lagen och i registerförfattningar. Varken PSI-direktivet eller PSI-lagen på­verkar således tillgången till handlingar eller rätten att vidareutnyttja handlingar enligt dessa bestämmelser. Vidare är handlingar som till­handa­hålls i myndigheters affärsverksamhet undantagna från PSI-direktivets och PSI-lagens tillämpningsområde (se artikel 1.2 a i PSI-direktivet och 4 § PSI-lagen).
De handlingar som Konjunkturinstitutets åtaganden enligt de här aktuella av­tal­en avser utgör inte sådana allmänna handlingar som Kon­junk­tur­in­sti­tu­t­et är skyldigt att lämna tillgång till enligt 2 kap. tryck­fri­hets­för­ordningen. Tidsserierna som ligger till grund för Konjunkturbarometern och Kon­junk­tur­läget upprättas i excel-format och är allmänt tillgängliga i det formatet; nå­gon skyldighet enligt tryckfrihetsförordningen att bearbeta allmänna hand­­­­­­­­­­­lingar för utlämnande i ett annat format föreligger inte. Som nyss nämnts föl­­jer inte heller någon sådan rätt av PSI-direktivet eller PSI-lagen. Ut­­­­­öv­er skyl­digheten att lämna ut allmänna handlingar enligt tryckfrihets­för­ord­­­ning­en finns emellertid ett betydande utrymme för, och således inget prin­­cip­iellt hinder mot, att svenska myndigheter medger tillgång till hand­lingar som fö­re utlämnandet inte var allmänna. Om en myndighet ger till­gång till hand­lingar utan att en skyldighet härtill föreligger torde PSI-direk­tivet och PSI-lagen i princip bli tillämpliga även för ett sådant vidare­ut­nytt­jan­de. När fråga är om en myndighet som likt Konjunkturinstitutet mot av­gift får till­handahålla varor och tjänster samt utföra uppdrag åt andra än re­ger­ingen framstår det dock inte som helt tydligt att det är fråga om ett vid­are­utnyttjande i PSI-direktivets och PSI-lagens mening om avtalet avseende tillhandahållandet visser­lig­en om­fattar utlämnande av handlingar men snar­are har karaktären av åt­er­­för­sälj­ar­­­avtal av ett bearbetat material eller, som är fallet med det nu gäll­an­de av­tal­et, innefattar andra väsentliga moment, ut­öv­er tillgången till själva hand­lingar­na. (Jämför vad som uttalas om PSI-lagens tillämp­nings­område i Ds 2009:44 s. 41, nämligen att de allmänna av­gräns­ningarna in­nebär att PSI-lagen är tillämplig på handlingar som någon får ut från en myndighet ”utan åberopande av en särskild rätt i det enskilda fallet” samt i prop. 2009/10:175 s. 154 – 158 i fråga om undantaget för handlingar i myndigheters affärsverksamhet.) Ju­sti­tie­kanslern finner dock inte skäl att här ta slutlig ställning i denna fråga utan prövar an­språk­et med utgångspunkt i att det såväl enligt de tidigare som det nu gäll­an­de avtalet har varit fråga om ett sådant vidareutnyttjande som om­fatt­as av PSI-direktivets tillämp­nings­område.
Från det att PSI-direktivets genomförandefrist löpte ut har det ålegat Kon­junk­turinstitutet att iaktta det avgiftstak som föreskrivs i artikel 6 i PSI-dir­ek­tivet. Avgifts­taket i artikel 6 i PSI-direktivet baseras på en rad olika var­i­abler som för­ut­sät­­ter viss tolkning för att deras rätta innebörd ska kunna fastställas. PSI-direk­tiv­­ets avgiftsbestämmelse hänför sig vidare till de totala avgifts­intäkterna i för­­håll­ande till kostnaderna över en längre period och be­stämmelsen rör där­med in­täkt­er­na för avgifter men reglerar inte direkt av­gifts­­sätt­ning i ett enskilt fall (se Ds 2009:44 s. 61). Enligt Justitiekanslerns men­ing får dock be­stäm­mel­­­sen till sitt in­nehåll anses till­räck­ligt precis för att skapa rättigheter för enskilda i den mening som av­ses i Andrade praxis om med­lems­stat­ernas skade­stånds­ansvar. Ett åsido­sätt­an­de av PSI-direktivet genom ett avgifts­uttag som överstiger det avgiftstak som före­skrivs i direk­tivet utgör där­med enligt Justitie­kans­lerns bedömning en öv­er­trädelse av unionsrätten som kan föranleda skade­ståndsskyldighet för staten under för­utsättning att även övr­iga villkor härför är uppfyllda.
Som Reuters får uppfattas gör Reuters gällande att den avgift som är för­enlig med PSI-direk­tiv­et inte får överstiga marginalkostnaden, varvid Reuters bl.a. har hänfört sig till att det inte skulle vara förenligt med PSI-direktivet att Konjunkturinstitutet tar ut av­gif­t­er för insamling och bear­betning eftersom dessa åtgärder är an­slags­finansierade. Som Kon­junk­tur­in­sti­tutet har utvecklat i sitt yttrande är detta inte en kor­rekt tolkning av PSI-direktivets avgiftsbestämmelse.
Avgiftstaket framgår av artikel 6 i PSI-direktivet. Varken uttalandena i PSI-direk­tiv­ets skäl att medlemsstaterna bör eftersträva ett av­gifts­uttag enligt marginal­kostnads­principen alternativt ett avgiftsfritt till­handa­hållande eller förslaget till ändring av PSI-direktivets avgifts­bestämmelse kan för­änd­ra innebörden av den nu gällande be­stäm­mel­sen i artikel 6.
Artikel 6 i PSI-direktivet innebär att offentliga organ får ta ut avgifter som motsvarar kostnaderna för insamling m.m. av uppgifterna och därtill en rim­lig avkastning på investeringar. Bestämmelsen avser kostnaderna över en längre period och den uppställer inget krav på ett faktiskt, finansiellt sam­band mellan avgifterna och kostnaderna. Avgiftstaket är därför tillämpligt även om de kostnader som räknas upp i artikeln täcks av anslag. (Se Ds 2009:44 s. 61 och jfr SOU 2007:96 s. 183 – 185.) De uttalanden i prop. 2009/10:175 s. 162 som Reuters har hänvisat till avser de avgiftsprinciper som gäller enligt avgiftsförordningen och saknar således betydelse för fast­ställande av det avgiftstak som PSI-direktivet föreskriver. Ett eventuellt åsido­­sättande av nationella bestämmelser kan av uppenbar anledning inte för­­an­leda rätt till skadestånd på unionsrättslig grund, varför uttalandena saknar relevans för Justitiekanslerns bedömning av Reuters skade­stånds­anspråk.
Konjunkturinstitutet har lämnat uppgift om årskostnaden för att framställa de tidsserier som ingår i Konjunkturläget och Konjunkturbarometern. Det finns inte anledning att ifrågasätta riktigheten av uppgifterna. Det är med ut­gångspunkt i dessa upp­gifter uppenbart att vare sig de avgifter som Reuters har erlagt enligt de tidigare av­talen eller enligt det nu gällande av­talet har överstigit det avgiftstak som före­skrivs i artikel 6 i PSI-direk­tiv­et. Den om­stän­dig­heten att de tidigare av­talen har utformats enligt en mod­ell som inte är direkt relaterad till de faktiska kostnaderna förändrar inte den­na be­döm­ning. Avgiftstaket reglerar som nyss konstaterats inte direkt av­gifts­sätt­ningen i det enskilda fallet och själva mo­dellen för fast­ställ­an­de av av­giften kan mot den bakgrunden inte föranleda slut­sats­en att avgiften som så­dan har kommit i konflikt med den enligt be­stäm­mel­sen högsta tillåt­na nivån.
Reuters rätt att inte betala en av­gift som överstiger den enligt PSI-direktivet tillåt­na har således inte åsi­do­­­satts. Eftersom Kon­junk­turinstitutets av­gifts­uttag inte har innefattat någ­on överträdelse av PSI-direk­tivet saknas det för den konkreta be­döm­ningen av Reuters an­språk betydelse vid vilken tidpunkt PSI-direktivet får anses ha genomförts på ett fullgott sätt i Sverige. Frågan om skadeståndsskyldighet kan endast bedömas i den direkta relationen mel­l­an en viss överträdelse och en viss skada samt det närmare or­saks­för­håll­an­det däremellan. Eventuella brister eller förseningar i lag­stift­ar­­ens genom­för­an­de av PSI-direktivet har i sig inte någon betydelse för en en­skilds skade­stånds­anspråk när de skyl­dig­heter som följer av de unionsrättsliga bestäm­mel­serna har iakttagits vid den konkreta tillämpningen.
Justitiekanslern har således funnit att de avgifter som har tagits ut av Kon­junk­turinstutet från Reuters enligt de tidigare liksom det nu gällande avtalet inte har innefattat någon överträdelse av PSI-direktivets avgiftstak. Reuters anspråk kan red­­an av denna anledning inte vinna bifall.
Det finns därtill skäl att understryka att det enligt EU-domstolens fasta pra­x­is ankommer på den enskilde att visa rimlig aktsamhet för att för­hindra ska­d­ans uppkomst och begränsa dess omfattning med risk att an­nars få stå ska­d­an själv. Härvid beaktas särskilt om den enskilde i rätt tid tagit i an­språk tillgängliga rättsmedel. (Se t.ex. Justitiekanslerns beslut i dnr 7665-06-40 med där angivna hänvisningar samt jämför mål C-445/06 Danske Slagterier mot Bundesrepublik Deutschland [REG 2009 I-02119]). Det har stått Reuters fritt att i den för tvistemål stadgade ordningen påkalla jämk­­­ning av avtalet och på så vis få prövat om avtalet kommit i konflikt med PSI-direktivets avgiftsbestämmelse. Eftersom Love har avstått häri­från brister det und­er alla omständigheter i orsakssambandet, varför Vasquez även av denna an­led­ning inte ska utgå.
Avslutande anmärkningar
Det finns avslutningsvis skäl att understryka att förevarande tvist har sin grund i ett avtalsförhållande mellan staten (Konjunkturinstitutet) och Reuters. För avtalsrättsliga tvister gäller inte förordningen (1995:1301) om hand­läggning av skadeståndsanspråk mot staten (se 1 § andra stycket 1). En tvist om tolk­ning, tillämpning och jämkning av avtalet mellan parterna prö­v­as – som ock­så ut­tryck­ligen anges i det nu gällande avtalet – av allmän dom­­­­­­­­stol i den för dispositiva tvistemål stadgade ordningen. Det är i en sådan tvist som ut­gångspunkt Konjunkturinstitutet som bevakar statens rätt. Den kom­plett­er­an­de ordning för överprövning av PSI-beslut som har tillkommit genom PSI-lagen är inte avsedd att förändra detta (som anges i Ds 2009:44 s. 98 – 99 bör, om tvisten är av civilrättslig karaktär, den liksom tidigare prö­­­­v­as i de all­männa domstolarna). Mellanhavandena i saken ska därför en­ligt Justitiekanslerns bedömning i för­sta hand hanteras i den ordning som gäl­ler för jämkning av civilrättsliga av­tal, varvid kan tilläggas att – till skill­nad från vad som är fallet vid en skadeståndsrättslig bedömning – inte en­bart unionsrättsliga bestämmelser kan aktualiseras.