Ansökan av U.P. om rättsprövning av ett beslut om utvidgning av ett naturreservat
Not 36. Ansökan av U.P. om rättsprövning av ett beslut om utvidgning av ett naturreservat. - Länsstyrelsen i Örebro län påbörjade i början av 2000-talet ett arbete i syfte att utvidga naturreservatet Kanterboda. Reservatet skulle omfatta en del av U.P:s fastighet Örebro Arbohyttan 3:2. På fastigheten fanns bl.a. en nyckelbiotop i form av en barrsumpskog. Denna skog drabbades av stormskador varefter U.P. lät avverka den. År 2009 fattade länsstyrelsen beslut om ett utvidgat naturreservat som bl.a. inkluderade det avverkade området. Regeringen upphävde i december 2010 beslutet och återförvisade ärendet till länsstyrelsen för ny handläggning. Regeringen uttalade bl.a. att det fanns flera oklarheter och otydligheter avseende avgränsningen av reservatet och vilka naturvärden som kvarstod i området efter avverkningen. Länsstyrelsen fattade den 30 maj 2011 ett nytt beslut om utvidgning av naturreservatet. - U.P. m.fl. överklagade och yrkade att länsstyrelsens beslut skulle upphävas. -                 Regeringen (Miljödepartementet, 2013-06-05)             gjorde ett par justeringar i den del av beslutet som avsåg jaktfrågor men avslog överklagandena i övrigt. Regeringen anförde följande i sakfrågan. Ett område får förklaras som naturreservat i syfte att bevara biologisk mångfald, vårda och bevara värdefulla naturmiljöer eller tillgodose behov av områden för friluftslivet. Ett område som behövs för att skydda, återställa eller nyskapa värdefulla naturmiljöer eller livsmiljöer för skyddsvärda arter får också förklaras som naturreservat. I beslut om att bilda naturreservat ska anges skälen för beslutet och de inskränkningar i rätten att använda mark- och vattenområden som behövs för att uppnå syftet med reservatet. Föreskrifterna ska enligt förarbetena till miljöbalken inte vara mer ingripande än vad som krävs för att tillgodose syftet med reservatet (prop. 1997/98:45, del 2, s. 73). - Innan länsstyrelsen fattar ett beslut om att förklara ett område som naturreservat ska länsstyrelsen enligt 24 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. förelägga ägare och innehavare av särskild rätt till marken att inom viss tid yttra sig över förslaget. Föreläggande ska delges och tiden får inte sättas kortare än en månad. - Vad gäller invändningarna mot länsstyrelsens handläggning gör regeringen följande bedömning. Regeringen konstaterar att U.P. på det sätt som föreskrivs i 24 § förordningen om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. fått möjlighet att lämna synpunkter på förslaget att bilda naturreservat innan beslut fattades av länsstyrelsen. Regeringen konstaterar vidare att avtalet om upplåtelse av jakträtt som upprättats mellan jaktlaget och ägaren av Arbohyttan 3:2, dvs. U.P., inte finns inskrivet i fastighetsregistret för fastigheten Arbohyttan 3:2. Det har inte heller framkommit i ärendet att fastighetsägaren har informerat länsstyrelsen om avtalet om upplåtelse av jakträtt på fastigheten. Regeringen finner mot denna bakgrund att den omständigheten att länsstyrelsen inte har gett Lannafors jaktlag och dess medlemmar möjlighet att yttra sig över beslutsförslaget innan länsstyrelsen beslutade om bildande av naturreservatet Kanterboda inte utgör skäl att upphäva länsstyrelsens beslut. Sammanfattningsvis finner regeringen att det inte framkommit sådana omständigheter som innebär att det finns skäl att på formell grund upphäva länsstyrelsens beslut. - Av handlingarna i ärendet framgår att i naturreservatet ingår fastigheterna Arbohyttan 3:2, som ägs av U.P., och Kalkberget 3:2, som ägs av Naturvårdsverket. I länsstyrelsens beslut anges bl.a. följande. Syftet med den utvidgade delen av Kanterboda naturreservat är att bevara biologisk mångfald och värdefulla naturmiljöer samt att skydda, återställa och nyskapa livsmiljöer för skyddsvärda arter. I reservatet ska kalkpåverkad boreonemoral skog och våtmark, särskilt naturtyperna kalkbarrskog, kalktallskog och rikkärr, skyddas och bevaras samt kunna återställas och nyskapas. Typiska arter knutna till naturtyperna ska bevaras och reservatet ska skötas så att arternas fortlevnad garanteras. Särskilt skyddsvärda arter i reservatet är idegran samt djur, växter och svampar som är knutna till kalkpåverkad mark och klippor i skog och våtmark. I naturreservatet finns förekomster av många rödlistade arter. Ett underordnat syfte är även att tillgodose behovet av områden för friluftslivet. Arealen är 43 ha, varav 35 ha produktiv skogsmark. Reservatsområdet omfattar 24 ha värdekärna, 6 ha skyddszon, 10,8 ha utvecklingsmark och 0,8 ha arronderingsmark. Området har uppmärksammats i många olika inventeringar för en artrik och skyddsvärd flora och sina speciella naturtyper, vilka starkt betingas av kalkberggrunden och av de hydrologiska förhållandena i den nedre delen av Kilsbergens förkastningssluttning. Våtmarkerna inom området utgörs av rikkärr och blandsumpskog på kalkpåverkad mark, vilka båda är våtmarkstyper av högt skyddsvärde såväl regionalt som nationellt. - Länsstyrelsen bedömer att områdets särpräglade och mångformiga topografi, geologi och hydrologi har format en mosaik av kalkpåverkade biotoper, från torra kalkhällmarker till rikkärr, som utgör en sammanhållen naturmiljö vilken saknar motstycke i Kilsbergen och i länet som helhet. Reservatsområdet bör innefatta bl.a. ett hygge på drygt 5 ha, vilket utgör en hydrologisk skyddszon för de nedströms belägna rikkärren. Hygget är beläget på kalkberggrund i en sluttning med rörligt markvatten som matar vatten till rikkärren. Länsstyrelsen bedömer att delområdet har avgörande hydrologisk betydelse för rikkärrens vattentillförsel och att det därför är av stor vikt att avlysa skogsbruk från skyddszonen. Därvid upphör hoten från skyddsdikning, markberedning och körskador. Att vidare låta skog växa upp på den hydrologiska skyddszonen bedöms vara av stor betydelse för stabiliteten av lokalklimatet i intilliggande sumpskog. Av arronderingsskäl vore det därtill olämpligt att utesluta hygget ur reservatsområdet. Länsstyrelsen bedömer att områdets naturvärden i skogsmark bevaras bäst genom att skogen lämnas för fri utveckling, medan rikkärren kräver viss aktiv skötsel och eventuellt hydrologiska restaureringsåtgärder. Naturvärdena skulle vid normalt skogsbruk och exploaterande verksamhet som förändrar geologi och hydrologi samt utan viss naturvårdande skötsel gå förlorade. För att uppnå ett långsiktigt säkerställande av dessa naturvärden och av naturvårdande skötsel är det nödvändigt att området förklaras som naturreservat. - Regeringen finner att det av handlingarna i ärendet framgår att området har så höga naturvärden att det är motiverat att skydda det som naturreservat med angivet syfte. Vad U.P. m.fl. anfört utgör inte skäl till annan bedömning. - Sammantaget finner regeringen, vid en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen, att det inte framkommit några omständigheter som, utöver ovan nämnda ändring, utgör skäl att ändra länsstyrelsens beslut. Överklagandena av U.P. m.fl. bör därför avslås i övrigt. - U.P. ansökte om rättsprövning och yrkade att regeringens beslut skulle upphävas. - Högsta förvaltningsdomstolen höll den 7 maj 2014 muntlig förhandling i målet. Vid denna sammanfattade U.P. sin talan väsentligen enligt följande. Regeringens beslut strider mot reglerna i 1 kap. 9 § och 2 kap. 15 § första stycketregeringsformen och 7 kap.4 och 25 §§miljöbalken, MB, samt artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen. Beslutet strider även mot 14-16 och 20 §§förvaltningslagen (1986:223). Regeringen har gjort en felaktig bedömning av fakta och bevisning. Det aktuella området har inte tillräckliga naturvärden för att det mot markägarens vilja ska kvalificeras som naturreservat. Sedan regeringen hade underkänt det första beslutet om reservatsbildning, handlade länsstyrelsen ärendet på nytt under vintern 2010/2011 utan att någon inventering i fält gjordes. Närmast omgående fattades ett nytt beslut där helt nya naturvärden och skyddsmotiv presenterades som dels är oförenliga med länsstyrelsens egna uppgifter i det tidigare ärendet, dels inte stämmer överens med de faktiska förhållandena. När ärendet först påbörjades 2003 utpekades enbart den numera avverkade barrsumpskogen som ett område med högre naturvärden. I övrigt består området för reservatsbildningen av yngre och medelålders produktionsskog utan särskilda naturvärden, till stor del planterad på gammal åkermark. Efter avverkningen av barrsumpskogen borde länsstyrelsen ha avslutat ärendet eftersom det inte fanns några naturvärden kvar. I stället fattades 2008 ett interimistiskt beslut om förbud mot skogsavverkning och sedan dess har länsstyrelsen försvarat detta beslut och den tänkta reservatsbildningen. Påståenden om helt andra naturvärden och nya skyddsmotiv har hela tiden presenterats, vilket har gjort det svårt för honom att ta till vara sina rättigheter. Länsstyrelsen har t.ex. angett att det finns ett extremrikkärr med höga naturvärden. Något sådant kärr finns inte på hans fastighet. I sitt överklagande till regeringen har han åberopat en rad dokument och omständigheter, som dels styrker att området saknar naturvärden av betydelse, dels motbevisar de uppgifter som redovisas i länsstyrelsens beslut. Regeringen har inte redovisat någon närmare motivering utan har låtit länsstyrelsens nya uppgifter ligga till grund för beslutet. Regeringens beslut innebär en felaktig avvägning mellan allmänna och enskilda intressen där hans enskilda intressen åsidosätts på ett sätt som inte motsvarar en rimlig avvägning enligt miljöbalken, regeringsformen eller Europakonventionen. Regeringens beslut går utöver den handlingsfrihet som reglerna medger. Det aktuella området utgör en betydelsefull del av fastigheten och reservatsbildningen påverkar hela fastighetens ekonomiska bärkraft. Regeringens beslut strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Länsstyrelsens handläggning har präglats av bristande objektivitet och en negativ attityd till markägaren. Länsstyrelsens agerande har försvårat och förhindrat hans möjligheter att ta till vara sina rättigheter. Länsstyrelsens ansvarige beslutsfattare har bl.a. polisanmält honom och bjudit in sig till ett kommunalt nämndmöte och förtalat honom inför nämndens ledamöter. Länsstyrelsens beslut framstår närmast som en repressalie till följd av att han avverkade barrsumpskogen. Regeringens och länsstyrelsens handläggning innehåller slutligen brister i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Under handläggningen i Regeringskansliet har tjänstemän från länsstyrelsen besökt kansliet för enskilda överläggningar om ärendet. -                 Högsta förvaltningsdomstolen (2014-06-09, Callahan, Harris, Reese, Scott, Rynning)             :                 Skälen för avgörandet             . Av 1 § lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut framgår att en enskild får ansöka om rättsprövning av sådana beslut av regeringen som innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen. Enligt 7 § ska Högsta förvaltningsdomstolen upphäva regeringens beslut om det strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett eller som klart framgår av omständigheterna. Detta gäller dock inte om det är uppenbart att felet saknar betydelse för avgörandet. - Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att det föreligger en viss handlingsfrihet vid beslutsfattandet, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (jfr prop. 1987/88:69 s. 23 ff. och 234). - Enligt 7 kap. 4 § första stycket MB får ett mark- eller vattenområde av länsstyrelsen eller kommunen förklaras som naturreservat i syfte att bevara biologisk mångfald, vårda och bevara värdefulla naturmiljöer eller tillgodose behov av områden för friluftslivet. Enligt andra stycket samma paragraf får ett område som behövs för att skydda, återställa eller nyskapa värdefulla naturmiljöer eller livsmiljöer för skyddsvärda arter också förklaras som naturreservat. Av 5 § framgår att i ett beslut om att bilda naturreservat ska skälen för beslutet anges och också de inskränkningar i rätten att använda mark- och vattenområden som behövs för att uppnå syftet med reservatet. Av 25 § framgår att vid prövning av frågor om skydd av områden ska hänsyn tas även till enskilda intressen och att en inskränkning i enskilds rätt att använda mark eller vatten som grundas på skyddsbestämmelser i kapitlet därför inte får gå längre än som krävs för att syftet med skyddet ska tillgodoses. - De i målet tillämpliga bestämmelserna i miljöbalken är allmänt hållna och ger myndigheterna ett förhållandevis stort utrymme för bedömningar. Det gäller i synnerhet bedömningen av om ett område utgör en sådan värdefull naturmiljö att det är befogat att bilda ett naturreservat, men även avvägningen mellan det allmänna intresset av att skydda värdefulla naturmiljöer och de inskränkningar i enskilds rätt som en reservatsbildning kan kräva. I målet har inte kommit fram att regeringen vid beslutsfattandet skulle ha felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som de aktuella bestämmelserna ger eller att det vid handläggningen har förekommit något fel som kan ha påverkat utgången i ärendet. Regeringens beslut kan vidare inte anses strida mot någon annan rättsregel på det sätt som U.P. har angett. - Det framgår inte heller klart av omständigheterna i målet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut ska därför stå fast. -                 Högsta förvaltningsdomstolens avgörande             . Högsta förvaltningsdomstolen förklarar att regeringens beslut ska stå fast. - (mål nr 4959-13, Adams)