Fastställande av säkerhet för villkor som skall gälla för tillstånd till täkt-----Fråga om fastställande av säkerhet för de villkor som skall gälla för täktverksamhet bör ske genom separata beslut innan tillstånd meddelats eller om säkerhet bör fastställas som ett villkor i tillståndet. Miljööverdomstolen fann att säkerhetsbeloppets storlek torde vara att anse som ett villkor för tillståndet och bör föreskrivas som ett sådant.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Miljööverdomstolen undanröjer miljödomstolens dom och Länsstyrelsen i Östergötlands läns delbeslut den 22 november 2002 samt lämnar bolagets framställan om att i ett särskilt beslut fastställa storleken av den säkerhet som skall ställas för täktverksamhet på fastigheterna Landsjö 2:1 och 2:5 i Norrköpings kommun, utan åtgärd.
Kindabetong AB (bolaget) har yrkat att domstolens dom och Länsstyrelsen i Östergötlands läns delbeslut skall upphävas och att säkerheten skall fastställas till 250 000 kr.
Miljöbalken föreskriver i 12 kap. 3 § att tillstånd till täkt får lämnas endast om det ställs säkerhet för de villkor som skall gälla för tillståndet. Detta innebär att tillståndsmyndigheten bestämmer storleken på och infordrar säkerheten innan villkoren för den sökta verksamheten officiellt är formulerade, redovisade och eventuellt remissbehandlade. Villkoren har i detta handläggningsskede inte kunnat överprövas eftersom länsstyrelsens beslut om täkttillstånd inte meddelats. Länsstyrelsens fastställande av säkerhetens storlek kan därför grundas på andra faktorer än de reella som skulle ha framgått av villkoren.
Beslut angående säkerhetens storlek fattas normalt i samband med slutligt beslut i tillståndsärendet.  I det här fallet har länsstyrelsen fattat beslut om säkerhetens storlek i ett delbeslut för att tillmötesgå begäran om ett sådant beslut från sökanden.
Bestämmelsen i 12 kap. 3 § miljöbalken har av länsstyrelsen tillämpats så att ställande av säkerhet har krävts innan tillstånd meddelats. Motsvarande bestämmelse för deponeringsverksamhet, 15 kap. 34 § miljöbalken, har en liknande konstruktion. Denna bestämmelse har dock tillämpats så att tillståndets giltighet gjorts beroende av att säkerhet ställs.
Något hinder föreligger inte mot att säkerheten krävs innan tillståndet meddelats. Dock kan det från verksamhetsutövarens perspektiv finnas fördelar med att säkerheten i stället fastställs i samband med att tillstånd meddelas.  Det är dock viktigt att verkställighetsförordnande inte meddelas utan att man beaktar att säkerhet måste ställas innan verksamheten får påbörjas.
Med anledning av bolagets ansökan om tillstånd till täkt har länsstyrelsen i en skrivelse till bolaget infordrat säkerhet uppgående till 1 miljon kronor. Då bolaget inte accepterade storleken av den infordrade säkerheten har länsstyrelsen, på bolagets begäran, fattat ett delbeslut angående säkerhetsbeloppets storlek. Frågan Miljööverdomstolen inledningsvis har att ta ställning till är, om det är möjligt att på detta sätt i ett täktärende fastställa säkerhetsbeloppets storlek i ett särskilt beslut innan själva tillståndsbeslutet meddelas.
Tillstånd till täkt får lämnas endast om det ställs säkerhet för de villkor som skall gälla för tillståndet (12 kap. 3 § miljöbalken). Säkerheten skall utgöra en garanti för att de i tillståndet föreskrivna åtgärderna som syftar till att begränsa eller motverka skada på miljön utförs (se prop. 1997/98:45, del 2, s. 148). Framför allt är det fråga om att garantera utförandet av återställningsåtgärder eftersom täktverksamhet kan orsaka stora och förfulande sår i landskapet. Säkerhetens storlek skall motsvara de kostnader som uppkommer om åtgärderna måste utföras genom det allmännas försorg.
Stadgandets ordalydelse innebär i och för sig att säkerheten måste föreligga redan när tillståndet meddelas. Å andra sidan tyder ordalydelsen också på att villkoren i tillståndet skall vara kända när säkerheten ställs. Eftersom säkerheten skall garantera utförandet av vissa åtgärder framstår det som tveksamt att fastställa säkerhetsbeloppet innan dessa åtgärder ens preciserats i ett tillståndsbeslut med fullständiga villkor. Detta särskilt som säkerheten i vissa fall, i enlighet med vad som framgår av utredningen i målet, inte enbart bestämts till sin storlek utan också krävts in av tillståndsmyndigheten. Det kan vidare konstateras att behovet av säkerhet inte uppkommer förrän tillståndet tas i anspråk (jfr Miljööverdomstolens dom 2003-12-22 i mål nr M 10565-02).
Mot bakgrund av det anförda och då ställande av säkerhet torde vara att anse som ett villkor för tillståndet (jfr 22 kap. 25 § p 10 miljöbalken angående villkor om säkerhet i tillstånd meddelade i ansökningsmål) bör säkerhetsbeloppets storlek inte föreskrivas i separata beslut utan som ett villkor i tillståndet. Med hänsyn till vad som sägs i 16 kap. 3 § miljöbalken bör dock i ett tillståndsbeslut anges att detta får tas i anspråk först då säkerhet ställts och godkänts.
Miljööverdomstolen finner att miljödomstolens och länsstyrelsens beslut om fastställande av säkerhet bör undanröjas och att bolagets begäran om att i ett särskilt beslut fastställa storleken av den säkerhet som skall ställas för den sökta täktverksamheten bör lämnas utan åtgärd. Frågan om säkerhet för tillståndsvillkoren får tas upp inom ramen för tillståndsärendet hos länsstyrelsen.
Beslutet får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättslagmannen Zavala, miljörådet Wise, hovrättsrådet Brown, referent, och adjungerade ledamoten Knight. Enhälligt.
Miljödomstolen avslår överklagandet.
Kindabetong AB, nedan kallat endast Kindabetong, har hos länsstyrelsen ansökt om tillstånd för att till och med utgången av år 2017 bedriva fortsatt täkt av berg och morän inom fastigheterna Landsjö x:x och  x:x (”Landsjötäkten”) i Norrköpings kommun. På begäran av Kindabetong har länsstyrelsen i särskilt delbeslut om säkerhet för kommande villkor fastställt säkerhetens belopp till 1 000 000 kronor.
Hall M.
Kindabetong har yrkat att det överklagade beslutet ändras så att säkerheten fastställs till 250 000 kronor. I sin ansökan har Kindabetong lämnat förslag till säkerhetsbelopp enligt bl.a. följande. ”Efterbehandlingen omfattar justering av slänter och övriga omgivningar samt plantering. Säkerhet föreslås utgå med 250 000 kronor. Beloppet grundas på att kostnaderna för efterbehandling av området är förhållandevis låga. Täkten ska utformas som en sjö och omgivande slänter utformas i morän”. Bolaget har vidare anfört i huvudsak följande. Förslaget grundas på mångårig erfarenhet av bergtäktsverksamhet i skilda materialslag och miljöförutsättningar. Förmågan attt beräkna kostnader för efterbehandling bör inte underskattas. Länsstyrelsen har i beslut den 12 mars 2001 om överförande av täkttillstånd för de aktuella fastigheterna fastställt säkerhetsbeloppet till 250 000 kronor för en verksamhet som i allt väsentligt överensstämmer med den nu sökta. Materialslagen är desamma, brytningens läge och omfattning är likartade. Efterbehandlingen var däremot mer komplicerad än för den nu sökta verksamheten, eftersom den skulle ske genom släntning i landmiljö och huvudsakligen i en extremt hårt komprimerad morän. Under den gångna tillståndsperioden har huvuddelen av den svårbemästrade moränen exploaterats, processats och forslats bort. Det bör påpekas att länsstyrelsen har möjlighet att för en täkt besluta om ytterligare säkerhet med stöd av 16 kap. 3 § andra stycket miljöbalken. Länsstyrelsen har i skrivelse av den 4 juli 2002 angett säkerheten till 1 000 000 kronor utan att redovisa beräkningssättet. Länsstyrelsen har tillämpat en schablon på 10 kr/m2, vilket är i strid med länsstyrelsernas egen handledning, ”Täkthandläggning”. Kalkylen i bilagan till länsstyrelsens beslut är en efterhandskonstruktion i syfte att dölja tidigare schablonberäkning. En sådan schablonberäkning bör inte godtas. Beräkningen av säkerheten skall göras på en verklighetsanknuten kunskapsbas. Säkerhetens storlek skall vara tillräcklig med avseende på verksamhetens omfattning och art. Driften av en bergtäkt kräver en långsiktig ekonomisk planering som bl.a. innebär att brytningen fortlöpande anpassas efter villkoren för slutlig utformning av täktområdet. Av länsstyrelsen omnämnd ”släntning genom sprängning av vertikalschakt samt utsprängning av skyddshylla” är främmande begrepp för en modernt bedriven bergtäkt. Det saknas nämligen i allmänhet ekonomiskt utrymme för att i efterhand åstadkomma en viss villkorad utformning av berget. Huvudfaktorerna i länsstyrelsens kalkyl är inte tillämpliga för Landsjötäkten. De är inte relevanta eftersom en bergtäkt bl.a. av konkurrensskäl måste drivas på ett sätt som inte innebär kvarstående kostnader för efterbehandlingen. Varje avvikelse från detta rationella brytningsmönster är uppenbar för en tillsynsmyndighet. Länsstyrelsen kan därför vidtaga relevanta åtgärder för att åstadkomma rättelse. Under åren 1999 – 2002 har länsstyrelsen gett täkttillstånd med krav på säkerhet i ett antal fall. För täkten Normstorp, med en yta av 7 ha och en mängd på 3 000 000 ton, krävdes en säkerhet på 900 000 kronor. För täkten Kimme, med en yta av 8 ha och en mängd på 500 000 ton, krävdes en säkerhet på 1 000 000 kronor. För täkten Lämmetorp, med en yta av 6,5 ha och en mängd på 2 000 000 ton, krävdes en säkerhet på 480 000 kronor. För täkten Solvik, med en yta av 6 ha och en mängd på 1 350 000 ton, krävdes en säkerhet på 150 000 kronor. För täkten Rodriguez, med en yta av 15 ha och en mängd på 1 200 000 ton, krävdes en säkerhet på 650 000 kronor. Denna uppräkning är inte fullständig, men visar att det saknas grund för begärd säkerhet.
Länsstyrelsen har avstyrkt bifall till överklagandet och anfört bl.a. följande. Kostnaderna för angivna efterbehandlingsåtgärder grundar sig på priser framtagna av Länsstyrelsen i Kalmar år 1995. Penningvärdesuppräkning har inte skett. Säkerheten kan antas vara lågt hållen. Enligt utkast till ”Handbok med allmänna råd” (Naturvårdsverket 2002) skall en säkerhet omfatta hela det område och alla de efterbehandlingsåtgärder som omfattas av täkttillståndet. Om brytningen utförs på sådant sätt att täkten successivt efterbehandlas kan dock säkerhetens storlek omprövas och reduceras under tillståndstiden. Handledningen ”Täkthandläggning” skrevs 1995/96 med tanke på naturvårdslagen och används inte längre. Tidigare tillstånd för Landsjötäkten (beslut den 10 maj 1994) omfattade ett totalt uttag om 80 000 ton berg- och grusmaterial. Länsstyrelsen anser att uppräkningen av tidigare begärda säkerheter knappast styrker uppfattningen om den nu begärda säkerheten som grundlös, utan snarare visar på motsatsen.
Kindabetong har genmält bl.a. följande. Det saknas referens för det material som framtogs år 1995 av Länsstyrelsen i Kalmar och som åberopas som underlag för beräkningen. Detta material har därför inte kunnat identifieras. Det är anmärkningsvärt att detta material först nu redovisas, när bestämningen av säkerhetsbeloppet gjordes i juni 2002. Det saknas lagstadgad möjlighet att under tillståndstiden minska säkerhetsbeloppet. Den möjlighet som finns är den som regleras i 16 kap. 3 § andra stycket miljöbalken, som ger länsstyrelsen befogenhet att vid behov besluta om ökad säkerhet.
I 12 kap. 2 § anges vad som skall beaktas vid prövningen av ansökan om tillstånd till täkt. Enligt bestämmelsens första mening skall vid en sådan prövning behovet av det material som kan utvinnas vägas mot de skador på djur- och växtlivet och på miljön i övrigt som täkten kan befaras orsaka.
I miljöbalkens förarbeten (prop. 1997/98:45, del 1, 376 f) anges bl.a. att täktverksamhet från början reglerades i syfte att skydda landskapsbilden och att i samband med lagändringar år 1974 betonades skyddet för naturmiljön starkare. I förarbetena (del 2, s. 147) anges även att geologiska formationer skall beaktas vid en täktprövning. Detta innebär att såväl naturmiljön som landskapsbilden skall beaktas vid fastställande av villkor enligt miljöbalken och att det följaktligen ligger inom en länsstyrelses prövningsram att bestämma hur ett täktområde bör se ut efter brytningstidens utgång, detta med hänsyn till vad naturmiljön och landskapsbilden kräver.
Enligt 12 kap. 3 § miljöbalken får tillstånd till täkt lämnas endast om det ställs säkerhet för de villkor som skall gälla för tillståndet. I miljöbalkens förarbeten anges som utgångspunkt för bestämning av säkerhetsbeloppets storlek att denna skall motsvara de kostnader som uppkommer om åtgärderna måste utföras genom det allmännas försorg (prop. 1997/98:45, del 2, s. 148).
Kindabetong har inte bestritt själva beloppen i den kalkyl länsstyrelsen gjort och det har inte i övrigt framkommit något som ger anledning att ifrågasätta rimligheten i beloppen som sådana. Kindabetong har dock menat att posterna ”Släntning genom sprängning av vertikalschakt” och ”Utsprängning skyddshylla”, med uppgivna kostnader om 600 000 respektive 360 000 kronor avser efterbehandlingsåtgärder som kommer att vara obehövliga. Frågan i målet är därmed om länsstyrelsen haft fog för att anta att det kommer att krävas efterbehandlingsvillkor som omfattar dessa sprängningar.
Kindabetong har anfört att det sätt täktverksamheten kommer att bedrivas på gör det obehövligt att kräva säkerhet avseende säkerställande av släntning genom sprängning. I sin miljökonsekvensbeskrivning (s.11, under rubriken ”Branta kanter”) har Kindabetong angett bl.a. följande. ”Under brytningstiden kommer det att finnas branta bergkanter i området. Branta kanter kan utgöra en fara för djur och människor som vistas i området. När brytningen avslutas i gräns för brytningsområde kan kanterna släntas av genom sprängning eller med fyllnadsmassor. Staket och varningsskyltar kan sättas upp för att minska risken för olyckor”. I sina förslag till skyddsåtgärder har Kindabetong, som villkor nr 17, föreslagit följande. ”När brytning avslutas i berg och nivåskillnaden mellan brytfrontens krön och färdigplanerad täktbotten över grundvattenytan beräknas överstiga fyra meter utformas brytfronten som bergsslänt med lutning ej brantare än 5:1 samt vid släntkrön anordnas utsprängd skyddshylla om 2 x 2 meter. Överlagras berget med jord där brytning avslutas ska jordslänt tillskapas och får ej utformas med brantare lutning än 1:2,5 samt med ett avstånd om minst tre meter, med väl renskrapat berg, mellan jordsläntens fot och säkerhetshyllans bakre kant. Understiger nivåskillnaden mellan brytfrontens krön och planerad täktbotten fyra meter ska väl tilljämnad jordslänt med avrundat krön tillskapas med lutning ej brantare än 1:2,5. Samtliga kvarvarande bergsslänter ska skrotas väl och överhäng, lösa block o dyl. ska ovillkorligen avlägsnas”.
Av vad Kindabetong angett i sin miljökonsekvensbeskrivning och i sin ansökan finner miljödomstolen det rimligt att anta att efterbehandlingen av täkten kommer att kräva släntning genom sprängning. Enligt miljödomstolens bedömning saknas det anledning att anta att behovet av sprängning är mindre än vad länsstyrelsen har angett. Det har därför varit befogat med ett krav på säkerhet om 1 000 000 kronor. Vad som i övrigt anförts ändrar inte denna bedömning. Överklagandet skall således avslås.
HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga 2 (prövningstillstånd krävs).
Överklagande till Svea hovrätt, Miljööverdomstolen, senast den 17 juli 2003.
I avgörandet har deltagit rådmannen Graves, ordförande och miljörådet Murphy. Föredragande har varit beredningsjuristen Jones.