Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern riktar kritik mot Hässleholms kommun för sitt dröjsmål med att meddela beslut i ärendet om att få ta del av allmänna handlingar.
Justitiekanslern gör vissa uttalanden om bevarande av säkerhetskopior.
Rättsliga utgångspunkter
Enligt 2 kap. 3 § första stycket tryckfrihetsförordningen (TF) är en handling allmän om den förvaras hos en myndighet och enligt 6 eller 7 § är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten.
Med handling förstås inte bara konventionella handlingar utan även upptagningar som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniska hjälpmedel, t.ex. e-postmeddelanden. Även brev som ställs personligen till en person som innehar en befattning hos myndigheten är att anse som en allmän handling, om handlingen gäller ett ärende eller en annan fråga som ankommer på myndigheten. Om ett brev däremot endast är av privat karaktär är det inte en allmän handling, se 2 kap. 4 § TF.
Som allmän handling anses enligt 2 kap. 10 § andra stycket TF inte en handling som en myndighet förvarar endast i syfte att kunna återskapa information som har gått förlorad i en myndighets ordinarie system för automatiserad behandling av information (säkerhetskopia).
Undantaget för säkerhetskopior infördes 2011 och syftar till att hindra att kravet på offentlighet leder till att myndigheterna inte kan bedriva sin verksamhet på ett effektivt och rättssäkert sätt, se prop. 2009/10:58. I propositionen uttalas att i de fall en allmän handling i sin ursprungliga form har gallrats i enlighet med tillämpliga föreskrifter kan det inte anses kvarstå något allmänt intresse av insyn i fråga om innehållet i den gallrade handlingen.
Vidare anförs sammanfattningsvis följande, a. prop. s. 17 ff. Endast om material från en säkerhetskopia återförs och blir en del av myndighetens ordinarie verksamhet finns det ett allmänt intresse av att kunna ta del av informationen. Undantaget för säkerhetskopior är enbart avsett att omfatta handlingar som förvaras i syfte att återskapa information som gått förlorad på grund av tekniska fel, sabotage, extraordinära händelser som brand eller översvämning etc., dvs. det ska vara fråga om en ofrivillig förlust av information
Om informationen t.ex. av misstag har raderats i den ordinarie verksamheten men finns kvar i en säkerhetskopia – som förvaras uteslutande i syfte att säkra IT-driften – måste det emellertid anses rimligt att informationen kan hämtas tillbaka utan att det får till följd att all den lagrade informationen på säkerhetskopian faller utanför undantaget eller att syftet med förvaringen av säkerhetskopian anses ha ändrats.
Några remissinstanser ansåg att det borde införas en skyldighet för myndigheter att använda säkerhetskopior för att återskapa handlingar i verksamhetsmiljön om de förstörts genom ett tekniskt missöde. Regeringen förutsatte dock att en myndighet, när det finns skäl för det, återskapar information som har gått förlorad och ansåg därför att det inte fanns något behov av att reglera detta särskilt (a. prop. s. 27).
Enligt 2 kap. 12 § TF ska en allmän handling som får lämnas ut, och som alltså inte omfattas av någon sekretessbestämmelse, på begäran genast eller så snart det är möjligt på stället och utan avgift tillhandahållas den som önskar ta del av den. Av 2 kap. 13 § TF följer att den som önskar ta del av handlingen även har rätt att mot fastställd avgift få en avskrift eller kopia av handlingen till den del den får lämnas ut. En sådan begäran ska behandlas skyndsamt. Riksdagens ombudsmän (JO) har i ett flertal beslut uttalat att innebörden av detta är att besked i en utlämnandefråga bör lämnas redan samma dag som begäran har gjorts. Någon eller några dagars fördröjning kan dock godtas om en sådan fördröjning är nödvändig för att myndigheten ska kunna ta ställning till om den efterfrågade handlingen är allmän och offentlig. JO har vidare uttalat att ett visst ytterligare dröjsmål kan vara  ofrånkomligt om framställningen avser eller fordrar genomgång av ett omfattande material. I sådana fall kan det vara lämpligt att successivt lämna besked om vad som kan lämnas ut, se bl.a. JO:s ämbetsberättelse 2013/14 s. 585 ff.
Utredningen m.m.
I en anmälan hit i ärendet med Justitiekanslerns dnr 3391-14-30 har BN angett, såvitt nu är av intresse, sammanfattningsvis följande. Hässleholms kommun nekade henne rätt att ta del av e-postmeddelanden som enligt kommunens e-postloggar hade skickats till och från befattningshavare hos kommunen med motiveringen att meddelandena var raderade. En del e-postmeddelanden, dock inte alla, har sedermera återskapats hos kommunen och lämnats ut.
Mot bakgrund av uppgifterna i anmälan beslutade Justitiekanslern att inleda ett tillsynsärende för att närmare granska Hässleholms kommuns hantering av begäran om utfående av handlingar hos kommunen. Granskningen tar sikte på kommunens handläggning av BN:s begäran avseende tre specifika e-postmeddelanden (jfr kommunens yttrande nedan).
I ett yttrande hit med därtill fogade handlingar har Hässleholms kommun anfört bl.a. följande.
BN begärde [vidare] den 23 april 2014 hos kommunens IT-avdelning att samtlig e-post till och från PA och LGW [båda kommunalråd i Hässleholms kommun; Justitiekanslerns anmärkning] från och med den 1 januari 2014 skulle lämnas ut till henne. Antalet mail hos P var relativt begränsat, drygt ett hundratal, medan W hade flera tusen mail i sin postlåda för den aktuella perioden.
Mailen bestod i meddelanden till och från P och W i deras egenskap av kommunalråd och representanter för myndigheten, men också mail som var att hänföra till endast deras funktion som partipolitiker samt även mail av rent privat karaktär och mail från och till personer inom kommunledningskontoret (kommunstyrelsens förvaltningsorganisation). Då kommunen endast har skyldighet att lämna ut mail av det förstnämnda slaget och då det fanns ett mycket stort antal mail att sålunda bedöma upplystes BN om att det skulle ta en viss tid innan de mail som kunde anses vara allmän, offentlig handling kunde lämnas ut.
Under tiden som BN:s ovannämnda begäran hanterades inkom hon med en begäran om att den så kallade e-postloggen avseende P och W skulle lämnas ut, alltså registret över inkomna och utgående mail till och från nämnda personer. – Loggen lämnades ut omgående.
De allra flesta mailen lämnades därefter ut. Efter att ha jämfört mallen med loggen och upptäckt att inte alla mailen som fanns på loggen hade lämnats ut begärde BN den 5 maj 2014 ut kopior av tolv stycken särskilt angivna mail.
Därefter valde W samma dag att låta lämna ut meddelandena nr 2, 4, 7 och 11, trots att de enligt kommunalrådet endast avsåg privata angelägenheter eller rent partiinterna frågor. Vad gällde nr 1 upplystes BN om att det sedan tidigare var raderat från e-postbrevlådan och även från papperskorgen, men delgavs trots detta något om innehållet. Därefter den 7 maj, sedan dessa meddelanden som varit raderade men framgångsrikt återskapats, lämnades meddelandena nr 5, 6, 9, 10 och 12 ut.
Vad gällde övriga meddelanden fick BN besked om att de var raderade från e-postbrevlådan och även från papperskorgen och därför inte kunde lämnas ut.
Av praxis (till exempel Kammarrättens i Stockholm dom 2014-03-17, mål nr 752-14) framgår att e-postmeddelanden, såsom i detta fall, endast finns som säkerhetskopia inte är att anse som allmän handling.
BN hade vid tiden för anmälan inte fått något beslut från myndigheten gällande de handlingar som inte kunde lämnats ut. Sådant beslut har nu meddelats, se bilaga [här utelämnat; Justitiekanslerns anmärkning]. Kommunen medger att det kunde ha skett tidigare. Det förhållandet att kommunen efter utlämnandet av handlingar haft kontakt med anmälaren i liknande frågor och eftersom hon då inte nämnt något om de inte utlämnande handlingarna sammantaget med den omständigheten att de alltså inte kan lämnas ut ledde felaktigt till intrycket att BN frånfallit sitt yrkande.
[…]
De tolv handlingar som BN särskilt begärde ut efter att ha studerat ”loggen” var alla av privat karaktär och därmed inte allmänna handlingar. Det var därför de inte lämnades ut i det första skedet. BN upplystes om att mail av privat karaktär inte skulle komma att lämnas ut. Det övervägande antalet av dessa e-postmeddelanden avsåg en konversation mellan LGW och chefredaktören för Norra Skåne om att äta lunch tillsammans.
Hanteringen av handlingar har avsett ett utomordentligt stort antal. Den tid som gick mellan begäran om utlämning och då utlämning skedde kan mot denna bakgrund inte anses vara för lång.
Vad gäller radering av mail måste beaktas att privata mail inte utgör allmän handling och de får därmed fritt raderas. Inte något av de mail som raderats och därefter återskapats har varit någon allmän handling. Det är inte visat i ärendet att någon allmän handling regelvidrigt skulle ha raderats.
Kommunledningskontoret har för avsikt att ta fram en ny dokumenthanteringsplan. Genomförandet av detta projekt har försvårats att det hittills inte varit möjligt att rekrytera lämplig personal.
Det mail som LGW hittade i en hög på sitt skrivbord var ett mail av privat karaktär och därmed inte någon allmän handling. Han var därför inte skyldig att hålla det ordnat.
Sammanfattningsvis kan därmed konstateras att
l) Kommunen lämnat ut kopior av samtliga handlingar som är att bedöma som allmänna.
2) Att kommunen dessutom lämnat ut handlingar som inte är allmänna.
3) Att kommunen återskapat raderade, icke allmänna handlingar och lämnat ut dem.
4) Att kommunen med frångående av sina egna bestämmelser och till BN:s fördel lämnat en avsevärd rabatt på utlämnade kopior.
5) Att utlämnandet skett inom rimlig tid från gjord framställning.
6) Att kommunen inte brutit mot arkivlagen, arkivförordningen eller arkivreglemente.
BN har kommit in med synpunkter på kommunens yttrande. Hon har även framfört klagomål mot Hässleholms kommuns rutiner för diarieföring av handlingar i en anmälan som gavs in såväl hit som till JO (Justitiekanslerns ärende med dnr 8527-14-21 och JO:s ärende med dnr 5527-2014). Justitiekanslern avslutade sitt ärende mot bakgrund av att JO beslutade att granska kommunen inom ramen för sin tillsynsverksamhet. JO har ännu inte avgjort sitt ärende med dnr 5527-2014.
I beslut den 13 juni 2014 avslog Hässleholms kommun BN:s begäran att ta del av tre e-postmeddelanden som endast fanns som säkerhetskopia hos kommunen (e-postmeddelanden som nämns i punkterna 1, 3 och 8 i kommunens yttrande till Justitiekanslern).
BN överklagade beslutet. Kammarrätten i Göteborg avslog hennes överklagande i dom den 23 oktober 2014 (mål nr 3610-14).
BN överklagade till Högsta förvaltningsdomstolen. I dom den 26 juni 2015 (mål nr 6304-14) uttalade Högsta förvaltningsdomstolen bl.a. att med hänsyn till de intressen som bär upp regleringen i 2 kap. TF får en myndighet, när en enskild begär att få ta del av en allmän handling som felaktigt raderats i myndighetens ordinarie system, anses ha en principiell skyldighet att så långt möjligt återskapa handlingen från det säkerhetskopierade materialet. Domstolen konstaterade i anslutning till detta att lagstiftaren också förutsatte att så skulle ske och att man därför valde att inte reglera detta särskilt.
BN begärde därefter hos Hässleholms kommun att kommunen skulle återskapa och till henne lämna ut de tre e-postmeddelanden som endast fanns som säkerhetskopia hos kommunen.
I beslut den 3 juli 2015 avslog Hässleholms kommun BN:s begäran. Beslutet motiverades i huvudsak med att kommunen inte kunnat återskapa e-postmeddelandena på grund av att säkerhetskopiorna efter en viss tid raderats automatiskt och således inte längre fanns kvar i kommunens IT-system. Beslutet har vunnit laga kraft.
Justitiekanslerns bedömning
Handlingsoffentligheten möjliggör en medborgerlig kontroll av den offentliga maktens utövande. Myndigheternas vetskap om att deras handlingar kan bli föremål för granskning utgör därtill en betydelsefull garanti för att mål och ärenden handläggs korrekt. Rätten att ta del av allmänna handlingar syftar även till att främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning till underlag för den allmänna debatten. Handlingsoffentligheten fyller således ett syfte som informationsförsörjare i vid mening och har beskrivits som en av betingelserna för den fria demokratiska åsiktsbildningen (prop. 1975/76:160 s. 71).
Av utredningen framgår att BN har fått del av samtliga handlingar enligt sin begäran om utfående av allmänna handlingar hos Hässleholms kommun med undantag för tre e-postmeddelanden som, vid tidpunkten för hennes begäran, fanns endast som säkerhetskopia hos kommunen.
Inledningsvis kan jag konstatera att det kom att dröja drygt en månad innan kommunen meddelade ett skriftligt avslagsbeslut med överklagandehänvisning med anledning av BN:s begäran att få ta del av e-post-meddelandena. Jag noterar här att BN uttryckligen begärt att få beslut om detta. Kommunen har också medgett att beslutet kunde ha medelats tidigare. Annat har inte framkommit än att kommunen borde ha kunnat meddela sitt beslut i nära anslutning till att BN:s begärde att få del av e-posten ifråga.
Kommunen ska således kritiseras för sitt dröjsmål.
Vad så avser frågan om den e-post som enligt vad kommunen gjort gällande enbart fanns tillgänglig som säkerhetskopia vill jag framhålla följande. Genom utredningen och Högsta förvaltningsdomstolens dom i mål nr 6304-14, står det klart att kommunen i och för sig haft fog för sitt beslut att avslå BN:s begäran att ta del av de aktuella tre e-postmeddelandena med hänvisning till att de endast fanns som säkerhetskopia hos kommunen.
Som anges i Högsta förvaltningsdomstolens nämnda dom, får en myndighet, när en enskild begär att få ta del av en allmän handling som felaktigt raderats i myndighetens ordinarie system, anses ha en principiell skyldighet att så långt möjligt återskapa handlingen – i detta fall e-postmeddelanden – från det säkerhetskopierade materialet. Detta gäller givetvis under den förutsättningen att säkerhetskopian finns kvar.
Det är i detta fall oklart när kommunens säkerhetskopia raderades i IT-systemet. Enligt en uppgift förstördes kommunens säkerhetskopior efter 30 dagar. Det beslut som kommunen meddelade den 13 juni 2014 kan emellertid uppfattas som att säkerhetskopian då fanns kvar, ett antagande som också styrks av kommunens skrivningar i beslutet den 3 juli 2015. Domstolarna synes ha utgått från att säkerhetskopiorna fanns kvar vid tidpunkten för sina respektive ställningstaganden.
Det åligger normalt sett inte en myndighet eller en kommun att bevara säkerhetskopior i större utsträckning än vad som är nödvändigt för att säkra IT-driften i verksamheten. Säkerhetskopior förutsätts vanligtvis sparas under en förhållandevis kort tid, se a. prop. s. 24. I nu aktuellt fall gjorde emellertid BN, i samband med sin begäran om utfående av allmänna handlingar, gällande att originalhandlingar hade raderats i strid med gällande regler.
Huruvida en handling är allmän eller inte och om den i så fall ska bevaras eller kan gallras kan vara en grannlaga uppgift att ta ställning till, se exempelvis JO:s beslut den 27 augusti 2014 i ärende 3442-2013. Handlingar av privat karaktär är inte allmänna handlingar och behöver därför inte bevaras. Det finns inte heller något absolut krav på att handlingar som är allmänna ska hållas ordnade eller ens bevaras. Oavsett hur det förhåller sig därmed i det enskilda fallet så ska i den stund som en handling begärs utlämnad handlingen bevaras i vart fall så länge den behöver vara tillgänglig för att ytterst domstolarna ska kunna ta ställning till om handlingen är allmän eller inte och om den i så fall ska lämnas ut eller inte.
Den fråga som aktualiseras i detta ärende är emellertid hur kommunen borde ha förhållit sig till den omständigheten att den aktuella e-posten, vid tidpunkten för BN:s begäran om utfående av allmänna handlingar, fanns tillgänglig enbart på säkerhetskopior.
Kommunen har gjort gällande att den ifrågavarande e-posten inte var allmänna handlingar och därtill hade raderats från e-postsystemet men att e-posten utom i ett fall fanns tillgänglig på säkerhetskopior.
Såvitt framgår av den föreliggande utredningen synes säkerhetskopiorna ha funnits kvar i vart fall den 13 juni 2014, dvs. den dag när kommunen meddelade beslut om att inte lämna ut de tre e-postmeddelandena.
Konsekvensen av att även säkerhetskopiorna sedermera raderades är att det blev omöjligt att återskapa den aktuella e-posten och att någon prövning av om denna e-post hade kunnat lämnas ut till BN inte längre kunde ske.
Det är min uppfattning att Hässleholms kommun under rådande omständigheter antingen borde ha återskapat e-posten från säkerhetskopiorna eller skulle ha bevarat säkerhetskopiorna till dess att frågan om e-posten ifråga skulle lämnas ut eller inte slutligen hade blivit avgjord. Därmed hade också frågan om e-posten blivit felaktigt raderad eller inte kunnat prövas. Det vill säga ett sådant tillvägagångssätt som förutskickades av regeringen i den ovan nämnda propositionen och som också Högsta förvaltningsdomstolen anammat i den ovan nämnda domen.
Med den kritik som riktas mot kommunen för dröjsmålet med att meddela beslut i ärendet och det nu gjorda uttalandet om bevarande av säkerhetskopior avslutar jag ärendet här.