Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern uttalar kritik mot berörda åklagare vid Särskilda åklagar­kammaren för brister i handläggningen av två ärenden om brott mot tystnadsplikt.
Ärendet
Ärendet
Förundersökning nr 1
Förundersökning nr 1
En anmälan om brott mot tystnadsplikt kom in till Särskilda åklagar­kammaren den 7 april 2017. Anmälan avsåg att uppgifter för vilka det gällde sekretess i en pågående förundersökning om olaga hot hade publicerats i en dagstidning. Chefs­åklagare EB rubricerade om brotts­misstan­ken till dataintrång och beslutade att inleda förundersökning avseende det brottet.
I utredningsdirektiv till polisen begärde EB att ett loggutdrag från polisens ärendehanteringssystem skulle inhämtas och att en samman­ställning över de poliser som hade arbetat med ärendet skulle upprättas. Den 19 april 2017 redovisade polisen de begärda uppgifterna. Samma dag beslu­tade EB att lägga ned förundersökningen, med moti­veringen att det saknades anledning att anta att brott som hör under allmänt åtal hade förövats. Handlingarna i ärendet överlämnades därefter till Justitie­kans­lern för prövning av frågan om det skulle inledas förundersökning om brott mot tystnadsplikt.
Justitiekanslern beslutade den 5 maj 2017 att förundersökning avseende brott mot tystnadsplikt inte skulle inledas (JK:s dnr 2246-17-3.2).
Förundersökning nr 2
Förundersökning nr 2
En anmälan beträffande brott mot tystnadsplikt inkom till Särskilda åklagarkammaren den 20 mars 2017. I anmälan gjordes det gällande att uppgifter om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation i en förundersökning hade publicerats i en dagstidning. Chefsåklagare JP beslutade den 21 mars 2017 att inleda förunder­sökning om brott mot tyst­nads­­plikt. JP lämnade i samma ärende över en anmälan avseende misstanke om otillåtet offentlig­görande till Justitiekanslern den 26 april 2017. Han fortsatte emellertid att själv utreda misstankarna om brott mot tystnadsplikt. Efter begäran av Justitiekanslern överlämnade JP även anmälan om brott mot tystnadsplikt till Justitiekanslern den 27 maj 2017.
Justitiekanslern beslutade den 9 juni 2017 att inleda förundersökning om brott mot tystnadsplikt (dnr 2389-17-3.2).
Utredningen
Utredningen
Med anledning av de hit överlämnade ärendena har Justitiekanslern beslutat att inom ramen för sin tillsynsverk­samhet granska EBs och JPs handläggning av de aktuella brottsanmälningarna.
Justitiekanslern har inhämtat ett yttrande från Åklagarmyndig­heten (vice riksåklagaren Bennett). Till yttrandet bifogades bl.a. yttranden av chefsåklagarna EB och JP.
EB har upplyst i huvudsak följande.
Anmälan […] lottades på min rotel den 7 april 2017. Det anmälda förfaran­det rubricerades som brott mot tystnadsplikten. Efter att ha tagit del av anmälan och därtill bifogade handlingar konstaterade jag att brottet dataintrång kunde misstänkas.
Samma dag inledde jag förundersökning för dataintrång eftersom det av anmälan med de bifogade handlingarna framgick att det kunde misstänkas att någon inom polismyndigheten hade gjort otillåtna slagningar i polisens dataregister, t.ex. i RAR eller Durtvå. Jag gav direktiv till polisen att logg­utdrag skulle inhämtas för aktuell tidperiod samt att en förteckning över poliser som arbetat i ärendet skulle tas fram.
Sedan jag tagit del av loggutdraget med flera handlingar kunde jag konsta­tera att de slagningar som gjorts i aktuellt ärende med största sannoli­khet hade varit nöd­vändiga för att poliserna skulle kunna genomföra sina arbets­uppgifter. Då det inte längre fanns anledning att fullfölja förundersökningen angående dataintrång la jag ned densamma den 19 april 2017 med motiverin­gen att det numera saknades anledning anta att brott som hör under allmänt åtal har förövats.
Handlingarna i den nedlagda förundersökningen överlämnades därefter till Williams för bedömning om brott mot tystnadsplikten förelåg efters­om Justitie­kans­lern är ensam åklagare i mål gällande tryck- och yttrande­frihets­brott. Jag har aldrig vidtagit några förundersökningsåtgärder i ärendet i syfte att utreda brott mot tystnads­plikten. De förundersökningsåtgärder jag vidtog skedde i en förunder­sökning enbart rörande dataintrång,
JP har anfört i huvudsak följande.
Den 20 mars 2017 upprättade Polismyndigheten, Avdelningen för särskilda utredningar, anmälan […] avseende brott mot tystnadsplikt rörande i Sydsvenska Dagbladet den 10 mars 2017 publicerade uppgifter om hemligt tvångsmedel. För uppgifterna rådde kvalificerad förundersökningssekretess (18 kap 19 § OSL). Grundlagsreglernas undantag vad beträffar meddelar­frihet och efterforskningsförbud var således aktuella. Anmälan lottades in på Särskilda åklagarkammaren att hand­läggas av mig.
Det bakomliggande ärendet rörde försök till mord […]. En femtonårig person var häktad. Det var ovisst varifrån de publicerade uppgifterna härrörde eller hur de nått tidningen. Hade någon i den snäva krets av utredare som kände till den hemliga uppgiften röjt den till tidningen? Eller hade uppgiften utan publiceringssyfte nämnts för någon utanför den snäva kretsen, och denne i sin tur lämnat uppgiften till tid­ning­en? En annan möjlighet var att någon som närvarit vid omhäktningsförhandling­en den 24 februari 2017, i strid med det yppandeförbud (RB 5:4) som förordnats av domstolen, lämnat uppgiften till tidningen eller nämnt den för någon annan som fört den vidare.
Jag gjorde bedömningen att skäl förelåg att göra en brottsutredning. Av misstagligt förbiseende rörande Justitiekanslerns exklusiva uppdrag på tryck-och yttrande­fri­hetens område beslöt jag om att inleda förundersökning den 21 mars 2017 avseende misstanke om brott mot tystnadsplikt. Det kunde tänkas att personen som lämnat den hemliga uppgiften till tidningen fått vetskap om den via någon person som genom yppandet själv brutit sin tystnadsplikt. Samtidigt föresvävade det mig att fråga skulle kunna vara om otillåten publicering i tryckt skrift (TF 7 kap 3 § 1 st 3 p och 5 § 1 st 2 p) av kvalificerat hemlig uppgift i 18 kap 19 § 2 st offentlighets- och sekretesslag­en (2009:400), och bestämde mig därför att anmäla förhållandet till Justitie­kanslern. Samma dag lämnade jag utredningsdirektiv till polisen, avdel­ningen för särskilda utredningar. I direktivet meddelade jag också att ett ärende skulle initieras hos Justitiekanslern.
Den 26 april 2017 anmälde jag skriftligen till Justitiekanslern att genom de i Sydsvenska Dagbladet publicerade uppgifterna en otillåten publicering av kvalificerat hemlig uppgift kunde misstänkas. Samtidigt informerade jag om att förundersökning avseende brott mot tystnadsplikt tidigare inletts av mig.
Den 27 april 2017 lämnade jag kompletterande utredningsdirektiv till utrednings­mannen, kommissarien King.
Den 9 juni 2017 beslöt Justitiekanslern, dels att inleda förundersökning avseende brott mot tystnadsplikt, dels inte inleda förundersökning med anledning av anmälan om otillåten publicering.
[…]
Jag är väl medveten om Justitiekanslerns exklusiva uppdrag som åklagare på tryck- och yttrandefrihetens område, och inser att mitt beslut att inleda för­un­dersökning avseende brott mot tystnadsplikt var förhastat. Istället borde anmälan till Williams ha gjorts i ett tidigare skede.
Åklagarmyndigheten har bl.a. anfört följande.
Av utredningen framgår att i de båda ärendena har brottsmisstankarna inledningsvis rubricerats som brott mot tystnadsplikt. Vidare framgår att det i anmälningarna har funnits uppgifter om att sekretesskyddade uppgifter lämnats till dagstidningar och att [åklagarna]inte har tagit någon kontakt med JK i samband med anmälningarna.
Vad gäller handläggningen av [förundersökning 1] har [EB] rubrice­rat om brottsmisstanken och inlett förundersökning om dataintrång. Jag kan å ena sidan konstatera att dataintrång inte är ett brott som faller under JK:s exklusiva behörighet, vilket innebär att en åklagare i och för sig har behörig­het att inleda en sådan förunder­sökning. Jag kan vidare konstatera att en brottsrubricering som görs i samband med en anmälan inte sällan ändras under utredningstiden, t.ex. därför att den inledande rubriceringen bedöms vara felaktig eller beroende på omständigheter som kommer fram under utredningen. Å andra sidan måste det generellt sett finnas en risk för att utredningsåtgärder inom ramen för en förundersökning om dataintrång inom allmän verksamhet kan komma i konflikt med reglerna om meddelarfrihet och efterforskningsförbud. De utredningsåtgärder som vidtagits i detta ärende – bl.a. att upprätta en sammanställning över de poliser som hade arbetat med ärendet – visar att det i det här fallet har funnits en sådan risk.
I detta fall har det dessutom stått klart att det har rått meddelarfrihet för de aktuella uppgifterna och att förbudet mot efterforskning därför har gällt. Det har också redan från början varit tydligt att fråga uppkommit om förunder­sökning skulle inledas eller inte för meddelarbrott enligt TF. Det kan också – med hänsyn till innehållet i de publicerade uppgifterna – ha funnits anled­ning att beakta att uppgifter som lämnas och publiceras i vissa fall kan utgöra tryckfrihetsbrott, t.ex. olaga hot, för vilket endast JK kan inleda förundersökning.
Vad beträffar handläggningen av [förundersökning 2] kan jag konstatera att redan anmälan har innefattat uppgifter som gett anledning till misstanke om meddelarbrott enligt TF och dessutom eventuell misstanke om tryckfrihets­brottet otillåtet offentlig­görande för vilket endast JK kan inleda förundersök­ning.
I ljuset av de grundlagsfästa reglerna om meddelarfrihet och efterforsknings­förbud och JK:s exklusiva uppdrag som åklagare på tryckfrihetens område samt eftersom bedömningen av gränserna för tryck- och yttrandefriheten bara kan göras av JK, borde såväl [EB och JP] ha kontaktat JK när de fått in respektive anmälan för att samråda med JK om den fortsatta handläggningen.
Åklagarmyndigheten har vid flera tillfällen påmint om de regler som gäller på detta område. Mot bakgrund av det inträffade finns anledning att på nytt göra detta när JK har fattat beslut i detta tillsynsärende.
Den rättsliga regleringen
Den rättsliga regleringen
Den grundlagsskyddade meddelarfriheten innebär att det står var och en fritt att meddela uppgifter i vilket ämne som helst för offentliggörande i tryckt skrift och vissa andra medier (se 1 kap. 1 § tredje stycket tryckfrihetsförord­ningen, TF, och 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen, YGL).
Från meddelarfriheten finns vissa undantag. Bland annat kan den som uppsåt­ligen åsidosätter en kvalificerad tystnadsplikt dömas för brott mot tystnadsplikt enligt 20 kap. 3 § brottsbalken (se 7 kap. 3 § första stycket 3 TF och 5 kap. 3 § första stycket 3 YGL). Vilka tystnadsplikter som är kvalificerade framgår av offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL.
Meddelarfriheten skyddas bl.a. genom det straffsanktionerade förbudet för myndigheter och andra allmänna organ att efterforska vem som lämnat ett meddelande som omfattas av meddelarfriheten (se 3 kap. 4 § och 5 § andra stycket TF samt 2 kap. 4 § och 5 § andra stycket YGL).
Var och en får vidare anskaffa uppgifter i vilket ämne som helst för offent­lig­görande i en grundlagsskyddad framställning eller för att lämna ett sådan meddelande som omfattas av meddelarfriheten (se 1 kap. 1 § fjärde stycket TF och 1 kap. 2 § YGL). Denna s.k. anskaffarfrihet innefattar inte någon rätt att använda brottsliga metoder. TF och YGL hindrar därför inte att vanlig lag tillämpas beträffande ansvar och ersättningsskyldighet som avser det sätt på vilket en uppgift eller en underrättelse har anskaffats (se 1 kap. 9 § 5 TF och 1 kap. 12 § YGL). Om en uppgift har anskaffats genom en brottslig gärning – t.ex. genom inbrott eller olaga dataintrång – kan anskaffaren alltså åtalas för detta brott i vanlig ordning.
I TF och YGL finns även vissa bestämmelser om straffansvar för otillåtna offentliggöranden (se 7 kap. 5 § TF och 5 kap. 1 § första stycket YGL). En förutsättning för ansvar för detta slags tryck-eller yttrandefrihetsbrott är att det är den ansvarige utgivaren som är bunden av sekretess och att åsido­sättandet avser en sådan kvalificerad tystnadsplikt som följer av bestäm­melserna i OSL.
Justitiekanslern ska vaka över att de gränser för tryck- och yttrandefriheten som anges i grundlagarna inte överskrids (se 9 kap. 1 § TF och 7 kap. 1 § YGL). Justitiekanslern är ensam åklagare i mål och tryckfrihets- och yttrandefrihetsbrott, t.ex. otillåtna offentliggöranden.  Även i andra tryck- och yttrandefrihetsmål, t.ex. i mål som gäller brott mot tystnadsplikt enligt 7 kap. 3 § TF och 5 kap. 3 § YGL, är Justitiekanslern ensam åklagare (9 kap. 2 § TF); det bortses då här från de befogenheter som enligt lag tillkommer Riksdagens ombudsmän. Till skillnad från mål om tryckfrihets- och yttrandefrihets­brott kan i dessa mål polis och åklagare inleda förunder­sökning och besluta om eventuella tvångsmedel (se prop. 1975/76:204 s. 176). En sådan möjlig­het ges t.ex. när misstanke uppkommer om brott som gäller anskaffande av uppgift för publicering. Förundersökning kan då inledningsvis bedrivas efter vanliga regler till dess det framgår att målet ska handläggas som ett tryck­frihets­mål.
Justitiekanslerns bedömning
Justitiekanslerns bedömning
Handläggningen av förundersökning nr 1
Handläggningen av förundersökning nr 1
Justitiekanslern är som nämnts ensam åklagare när det gäller tryck- och yttrandefrihetsbrott samt i andra tryck- och yttrandefrihetsmål – däribland mål avseende meddelarbrott i form av brott mot tystnadsplikt. Dataintrång utgör inte ett sådant brott som faller under Justitiekanslerns exklusiva behörighet, utan ska utredas i vanlig ordning av polis och allmän åklagare.
Att EB bedömde att en förunder­sökning skulle inledas avsee­nde brottet dataintrång är formellt sett helt i sin ordning. Det är också, som nämnts, förutsatt att allmän åklagare får inleda förundersökning beträffande olovligt anskaffande av uppgift för publicering.
Det som kan ifrågasättas är dock hur EB hanterade misstanken om brott mot tystnads­plikt och det sätt på vilket hon genomförde förunder­sökningen om data­intrång.
Det står klart att brottsanmälan avsåg att någon hade röjt en uppgift som det gällde sekretess för. Brottspåståendet var konkret och lämnade inte utrymme för bedömningen att saken enbart gällde ett anskaffarbrott. Bishop åtgärd att rubricera om brottsmisstanken, från brott mot tyst­nads­plikt till dataintrång, kan därför redan på denna grund ifrågasättas. Hon skulle naturligtvis ha kunnat upprätta en ny brottsmisstanke avseende data­intrång men borde ome­del­bart ha överlämnat anmälan angående brott mot tystnads­plikt till Justi­tie­­­kanslern. Det var inte acceptabelt att EB väntade med att överlämna ärendet till Justitiekanslern till dess att hon själv hade avslutat förundersökningen om dataintrång.
Som Åklagar­myndigheten pekar på i sitt yttrande finns det anledning att uppmärksamma de många gånger svåra bedömningar som en allmän åklagare ställs inför när en brottsutred­ning bedrivs i nära anslutning till vad som kan antas vara en meddelar­situation; dvs. där en enskild har använt sig av sin grundlagsskyddade rätt att lämna uppgifter för publicering. I sådana situ­a­tioner måste förundersökningsledaren noga överväga om de ­åtgärder som krävs för att utreda brottet kan vidtas utan att det straff­sanktio­nerade förbudet mot efterforskning av källor åsidosätts. Om en brottsutredande åtgärd medför konkret risk för att en meddelare kan komma att röjas bör undersökningsledaren alltid överväga om han eller hon ska avstå från utrednings­åtgärden.
Om det i det enskilda fallet är uppenbart att intresset av att utreda brottet väger väsentligen tyngre än de risker som åtgärden innebär för meddelar­skyddet, kan det i och för sig vara befogat att vidta utredningsåtgärd­erna. För det fall de aktuella utredningsåtgärderna innefattar tvångsmedel bör det dock över­vägas om åtgärderna ska underställas domstolsprövning (jfr. 27 kap. 5 § och 28 kap. 4 §rättegångsbalken, se JO 1975/76 s. 153 och Justitie­kanslerns beslut den 19 december 2007, dnr 6372-07-31). I de ovan berörda situ­ationerna är det ofta lämpligt att förundersökningsledaren också samråder med Justitiekans­lern.
I det nu aktuella fallet inskränktes inte meddelarfriheten av den tystnadsplikt som gällde för uppgifterna. Röjandet var således inte brotts­ligt. Även om röjandet hade varit brottsligt gällde efterforskningsförbudet för Åklagar­myndigheten. Endast Justitiekanslern hade då kunnat efterforska uppgifts­lämnaren. De utrednings­åtgärder som EB vidtog i för­under­sökningen om dataintrång var sådana att de i vart fall riskerade att avslöja en eventuell meddelare. Det logg­ut­drag från polisens ärende­hanteringssystem som inhämtades var tids­mäss­igt starkt kopplat till den publicering som hade ifrågasatts av anmälaren. Vidare verkar endast sådana slagningar i ärende­hant­erings­systemet som utförts av poliser i nära anslutning till den aktuella publice­ringen ha föran­lett ytterligare granskning. Utredningen om data­intrång har därför rent faktiskt kommit att inriktas mot att hitta uppgifts­lämnaren till den ifråga­satta publicer­ingen, vilket inte låter sig förenas med grunderna för efterforsk­nings­för­budet.
Av utredningen i ärendet framgår inte om EB övervägde hur de åtgärder som hon vidtog förhöll sig till meddelarskyddet. Hon samrådde inte heller med Justitiekanslern i denna fråga, vilket hade kunnat ske om anmälan om brott mot tystnadsplikt över­läm­nats till Justitiekanslern i rätt tid.
Sammantaget förtjänar EB kritik för sin handläggning av den aktuella brottsanmälan.
Handläggningen av förundersökning nr 2
Handläggningen av förundersökning nr 2
Av utredningen i ärendet framgår att JP av förbiseende inledde förundersökning för brott mot tystnadsplikt med anledning av ett upp­giftslämnande som var avsett för publicering. Eftersom anmälan gällde en misstanke om brott som faller under Justitiekanslerns exklusiva behörighet borde JP ome­del­­bart ha överlämnat ärendet till Justitiekanslern. JP förtjänar kritik för handläggningen.
Avslutande synpunkter
Avslutande synpunkter
De berörda åklagarnas handläggning av de två aktuella förundersökningarna har inte levt upp till de krav som yttrandefrihetsgrundlagarna ställer. Detta är särskilt allvarligt eftersom, även oavsiktliga avvikelser från grundlagarna, urholkar det konstitutionella värn för yttrande- och meddelarfriheten som är avsett att garanteras genom Justitiekanslerns exklusiva åtals- och tillsyns-befogenheter (jfr prop. 1975/76:204 s. 123 ff.).
Jag konstaterar att de aktuella åklagarna är erfarna och att de arbetade på Särskilda åklagarkammaren. Detta väcker frågor om kunskapsnivån inom åklagar­väsendet när det gäller regelverket på tryck- och yttrandefrihetens område. Det finns skäl att betona vikten av att alla åklagare har tillräckliga kunskaper inom detta område för att kunna ta ställning till de gränsdragningar som kan bli aktuella. Justitiekanslern ser därför positivt på att Åklagarmyndigheten avser att vidta åtgärder för att ytterligare informera om de särskilda regler som gäller inom det grund­­­lags­­­skyddade området.