En polisinspektör har tilldelats varning för att han underlåtit att vidta åtgärder för att verkställa ett beslut från Statens invandrarverk om att en förvarstagen utlänning omedelbart skulle friges. Fråga om felet var att anse som ringa eller ej.
Parter:
Staten genom Rikspolisstyrelsen.
Mellan Svenska Polisförbundet (förbundet) och staten gäller kollektivavtal.
B.L. är medlem i förbundet. Han är anställd som polisinspektör vid Polismyndigheten i Stockholms län och tjänstgör sedan 1996 som gruppchef vid gränskontrollen på Arlanda flygplats.
Den 14 september 1998 tilldelade personalansvarsnämnden vid Rikspolisstyrelsen B.L. disciplinpåföljd i form av varning. Anledningen därtill var att han den 10 september 1997 underlåtit att se till att en förvarstagen person omedelbart blev frigiven efter beslut av Statens invandrarverk (SIV). Den förvarstagne kom att utan laga grund vara frihetsberövad ca fem dygn och 17 timmar. Som skäl för beslutet om varning angav personalansvarsnämnden att det ålåg B.L. i hans egenskap av gruppchef att se till att förvarstagna personer frigavs omedelbart efter SIV:s beslut därom vilket åliggande han av oaktsamhet hade åsidosatt. Felet ansågs inte som ringa. Längden på frihetsberövandet lades dock inte B.L. till last.
YRKANDEN M.M.
Förbundet har yrkat att Arbetsdomstolen skall undanröja personalansvarsnämndens vid Rikspolisstyrelsen beslut den 14 september 1998 att tilldela B.L. en varning.
Rikspolisstyrelsen (RPS) har bestritt yrkandet.
Parterna har yrkat ersättning för rättegångskostnader.
B.L. har varit anställd som polis i 30 år. Han har arbetat vid Arlandapolisen sedan 1981 och är gruppchef sedan 1996.
Den 1 oktober 1997 övergick ansvaret för verkställigheten av beslut om förvar av utlänningar enligt utlänningslagen från RPS till SIV. B.L. fick då en ny tjänstebenämning, gränskontrollbefäl. Den händelse som föranledde den varning som B.L. fick inträffade dock dessförinnan, den 10 september 1997. Det som fortsättningsvis anförs hänför sig till organisationen som den såg ut i september 1997.
Arlandapolisen var uppdelad i en ordningsavdelning och en utlänningsrotel. Vid utlänningsroteln handlades samtliga utlänningsärenden såsom inresekontroll samt avvisnings- och asylärenden. Arlandapolisen var även ansvarig för förvaret i Brown. B.L. var en av flera gruppchefer som tjänstgjorde vid en enhet inom utlänningsroteln som kallades för passenheten.
Brown administrerades i stort sett av SIV. Där fanns dock en enhet som kallades för förvaret och som Arlandapolisen var ansvarig för. Vid förvaret placeras utlänningar som tas i förvar enligt utlänningslagen. En utlänning kan enligt bestämmelserna i utlänningslagen tas i förvar på olika grunder såsom att det saknas asylskäl eller för att verkställa en utredning.
De utlänningar som ankom till Stockholms län registrerades i det s.k. Wagner (Utlänningsregistret i Stockholm) om ärendet hanterades av polisen och hade initierats av polisen. Registreringen kunde ske antingen vid ankomsten till Stockholm t.ex. till Arlanda flygplats eller vid senare tidpunkt om polisen upptäckte en utlänning som inte hade uppehållstillstånd. Om registreringen skedde vid ankomsten till Arlanda flygplats kunde det hända att SIV beslutade att utlänningen i fråga skulle tas i förvar. Ett sådant ärende blev ett ärende hos Arlandapolisen, ett s.k. eget förvarsärende. I sådana ärenden skulle det finnas en akt hos Arlandapolisen med handlingar rörande den förvarstagne.
Vid Arlanda hade SIV en jour som fattade beslut om förvar. Beslutet delgavs sedan den förvarstagne genom Arlandapolisens försorg. Förvarsbeslutet i original skulle därefter förvaras i Arlandapolisens akt. Vid Brown fanns det även förvarsärenden där Arlandapolisen inte hade varit inblandad, s.k. andra förvarsärenden. I de ärendena fanns det inga akter med handlingar hos Arlandapolisen.
B.H. var expeditionschef vid utlänningsroteln vid Arlandapolisen. Han förde en liggare av vilken det skulle framgå vilka som satt i förvar. Liggaren fördes för att man skulle ha kontroll på de frister som gällde för de förvarstagna. Uppgifterna till liggaren fick expeditionschefen dels internt genom de egna förvarsärendena, dels genom Wagner. Det kunde dock även finnas förvarstagna personer som varken var egna ärenden eller registrerade i Wagner därför att SIV meddelat förvarsbeslutet utan att polisen varit inblandad. Expeditionschefen fick vetskap om de ärendena genom förvaret på Brown.
När en förvarstagen person skulle släppas ur förvaret skedde det genom beslut av SIV. SIV faxade beslutet till Arlandapolisen som kontrollerade det mot akten eller, om någon sådan inte fanns, mot expeditionschefens liggare. Beslutet faxades därefter till förvaret med en order om att personen i fråga skulle släppas ur förvaret. På förvaret var det ofta en väktare som tog emot beslutet och delgav den förvarstagne beslutet. Därefter släpptes personen i fråga ur förvaret. I praktiken innebar det att han eller hon flyttades 150 meter till en annan byggnad. Förvaret faxade beslutet tillbaka till polisen med den förvarstagnes kvittens av beslutet. Arlandapolisen skulle därefter faxa beslutet med kvittens vidare till SIV som skulle kontrollera att beslutet hade verkställts.
Organisationen vid Arlandapolisen var inte tillfredsställande. Det fanns visserligen tre faxar. Det som var problematiskt var dock att det inte fanns en fax för enbart förvarsärenden. Den fax dit besluten från SIV om upphävande av beslut om förvar kom användes till stor del även för övriga inkommande fax. I praktiken kom besluten från SIV att blandas med andra dokument. Det fanns inga regler för hur man skulle hantera mottagandet av fax och beslut från SIV. Handlingarna diariefördes inte utan lades bara i en hög.
Gruppchefernas rum där B.L. satt fungerade också som dagrum för all personal. Det fanns en tv där och det var mycket spring. Utanför rummet fanns toaletter för asylsökande. Miljön var väldigt "rörig". B.H., som var personligen ansvarig för liggaren, arbetade endast dagtid. När denne inte var i tjänst fanns det ingen som hade hand om liggaren.
Det fanns inte något avrapporteringssystem. Den gruppchef som skulle påbörja ett tjänstgöringspass fick kontrollera vad som fanns på hans skrivbord. Det fanns inte någon befattningsbeskrivning eller några skriftliga rutiner för gruppcheferna.
Man kan konstatera att det var en väldigt lång beslutskedja utan ett formellt säkerställande mellan varje led. Det har brustit även i SIV:s kontroll, och JO har haft synpunkter på att det inte fanns polispersonal dygnet runt på förvaret.
Det aktuella ärendet handlar om två förvarstagna asylsökande afghaner. De har snarlika namn nämligen O.A. och Lambert De reste in till Sverige den 7 september 1997 kl. 19.30 och togs i förvar genom beslut av SIV- jouren den 8 september 1997 kl. Parrish. Därefter placerades de på förvaret i Brown.
SIV faxade den 10 september 1997 ett beslut till Arlandapolisen om att Lambert inte längre skulle hållas i förvar. B.L., som var ansvarig gruppchef, försökte få tag på O.A.S:s akt. Någon akt kunde dock inte återfinnas. Detta behövde i sig inte vara konstigt eftersom det fanns ärenden där Arlandapolisen inte hade någon akt. B.L. försökte få tag på B.H. men denne var inte där. B.L. kunde därför inte göra en kontroll mot liggaren. B.L. ringde till förvaret på Brown där personalen uppgav att det var ett av Arlandapolisens egna ärenden, dvs. ett ärende där Arlandapolisen skulle ha en akt. Han kontrollerade personen i fråga mot Wagner och allt verkade vara i sin ordning. Det enda problemet var att akten var borta. B.L. faxade beslutet om frisläppandet till förvaret i Brown och ringde samtidigt till förvaret och meddelade att det skulle komma ett beslut. Förvaret i Brown delgav Lambert beslutet och flyttade därefter över honom till den öppna avdelningen på Brown. O.A.S:s akt har aldrig återfunnits.
Under tiden som personalen letade efter ärendet kom det ett beslut från SIV angående den andra afghanen O.A. som inte längre skulle hållas i förvar. Vid den slagning i Wagner som B.L. tidigare hade gjort på det första ärendet syntes det inte att det fanns två afghaner som hade kommit in samtidigt. Det andra beslutet från SIV kom att hamna i faxen tillsammans med delgivningen av det första beslutet. Delgivningen jämte det första beslutet hade faxats tillbaka från förvaret i Carslund. Av delgivningen framgick att Lambert hade delgetts beslutet om frisläppande från förvaret.
Den polisman som stod vid faxen tog samtliga inkommande fax och lade dem på B.L:s skrivbord. Efter att B.L. erhållit ett beslut om delgivning skulle han enligt rutinerna och SIV:s begäran faxa ett besked till SIV att delgivning hade skett. Eftersom handlingarna låg tillsammans och det inte fanns någon akt att kontrollera mot trodde B.L. att det var samma ärende. Han kvitterade ärendet och faxade det till SIV. Om B.L. hade haft tillgång till akten hade det framgått att det var fråga om två olika personer. Det är anmärkningsvärt att SIV inte reagerade när de fick kvittens på bara en person men hade beslutat om frisläppande av två personer. Det upptäcktes att afghanen enligt beslut nummer två alltjämt satt i förvar först när Afghanska föreningen reagerade och kontaktade SIV.
Disciplinpåföljd kan åläggas en polisman som uppsåtligen eller genom oaktsamhet åsidosätter sina åligganden i anställningen. Disciplinpåföljd skall dock inte åläggas polismannen om det som han gjort sig skyldig till är att bedöma som ringa. Med beaktande av samtliga omständigheter i ärendet är det fel B.L. gjort sig skyldig till ringa. Någon disciplinpåföljd bör därför inte åläggas honom. Anledningen till att felet begicks är den höga arbetsbelastningen, den bristfälliga organisationen och hanteringen av asylärendena vid Arlandapolisen som i sig inbjuder till misstag av nu aktuellt slag. Liknande misstag har inträffat tidigare. Att verksamheten inte är så organiserad att asylärenden kan hanteras särskilt, via egen fax, och inte heller registreras när de inkommer till polisen och att det i övrigt saknas fasta anvisningar och riktlinjer för hur ärendena skall hanteras kan inte läggas B.L. till last. Om det t.ex. hade skett en noggrann diarieföring och akten med ärendet inte hade varit försvunnen hade B.L. antagligen mycket tidigare kunnat konstatera att det rörde sig om två olika ärenden. Då det inte fanns någon diarieföring och mappen med de aktuella ärendena var försvunnen saknade B.L. detta underlag. När han då i en stor bunt papper fick dels det nya beslutet från SIV angående O.A. dels det delgivna beslutet rörande O.A.S. kan det mot ovan redovisade omständigheter inte anses att fråga varit om annat än ringa fel. Varningen den 14 september 1998 skall därför undanröjas.
Rutinerna vid Arlandapolisen har genom åren fungerat bra. Man handlägger ca 1 200 ärenden per år av det aktuella slaget och såvitt känt har något liknande inte inträffat tidigare. Enligt de tjänsteföreskrifter som fanns och som gäller även Arlandapolisen skall alla till polismyndigheten inkommande handlingar diarieföras och tillföras ett ärendenummer. Akterna i ärendena skall förvaras i gruppchefens rum. B.L. ansvarade för att rutinerna följdes och att de inkommande handlingar som han tog emot diariefördes.
Den 8 september 1997 beslutade SIV att ta medborgarna i Afghanistan A.S.O. och A.O. i förvar med stöd av 6 kap. 2 § första stycket 1 utlänningslagen (1989:529). Härefter placerades båda två på flyktingförläggningen Brown i X-huset, vilket är en låst enhet för förvarstagna personer.
Den 10 september 1997 beslutade SIV att A.S.O.och A.O. inte längre skulle hållas i förvar. Samma eftermiddag skickade SIV, per fax, frigivningsbesluten till gränskontrollen vid Arlanda för underrättelse och verkställighet av besluten. SIV krävde också bekräftelse på att Arlandapolisen mottagit besluten.
Utom kontorstid är det gruppchefen vid gränskontrollen som är ansvarig för att förvarstagna personer friges efter beslut härom. B.L. tjänstgjorde som gruppchef vid gränskontrollen den 10 september 1997 kl. 13.00-23.00.
SIV:s beslut att A.S.O. inte längre skulle hållas i förvar faxades från gränskontrollen till förvaret X-huset på eftermiddagen samma dag. A.S.O. delgavs beslutet och frigavs därefter.
SIV:s beslut att A.O. inte längre skulle hållas i förvar vidarebefordrades dock inte från gränskontrollen till X-huset trots att B.L. samma dag kl. 17.00 skriftligen bekräftat att han mottagit beslutet.
A.O. blev därför inte frigiven den 10 september 1997. Hon frigavs först den 16 september 1997 kl. 10.47 och kom därmed att utan laga grund vara frihetsberövad i drygt fem dygn och 17 timmar.
B.L., som tog emot handlingarna, trodde alltså att det var fråga om en och samma person trots att det var fråga om två olika personer. Det ålåg B.L. att läsa igenom och ta del av varje inkommande handling. Handlingar från SIV med beslut om frisläppande av en förvarstagen person måste man ta del av särskilt. Om man studerar handlingarna kan man konstatera att personerna i fråga har samma efternamn och samma medborgarskap men olika förnamn, olika födelseår och olika ärendenummer. B.L. har inte tagit del av handlingarna på ett sådant sätt som måste krävas av en tjänsteman som har hand om frihetsberövade personer. Det är oaktsamt. Det ålåg honom att förvissa sig om hur det förhöll sig. Felet är inte ringa. Det var en normal arbetsdag då inget särskilt inträffade. Rutinerna har fungerat i många år. Även om man hade haft andra rutiner hade inte det hjälpt. Den varning B.L. tilldelades den 14 september 1998 skall därför inte undanröjas.
B.L. är anställd som polisinspektör vid Polismyndigheten i Stockholms län. Han tjänstgör sedan 1996 som gruppchef vid gränskontrollen på Arlanda flygplats.
Den 10 september 1997 beslutade SIV att två förvarstagna afghanska medborgare, A.S.O.och A.O. inte längre skulle hållas i förvar. Beslutet om frigivning av A.S.O. verkställdes av Arlandapolisen genom B.L.. Beslutet om frigivning av A.O. kom dock inte att omedelbart verkställas och hon kom att utan laga grund vara frihetsberövad ca fem dygn och 17 timmar.
Personalansvarsnämnden vid Rikspolisstyrelsen beslutade den 14 september 1998 att ålägga B.L. disciplinpåföljd i form av varning. Som skäl för beslutet angav personalansvarsnämnden att det ålåg B.L. i hans egenskap av gruppchef att se till att förvarstagna personer frigavs omedelbart efter att SIV hade beslutat därom vilket åliggande han hade åsidosatt av oaktsamhet. Felet ansågs inte som ringa. Längden på frihetsberövandet lades dock inte B.L. till last.
Enligt 14 § lagen (1994:260) om offentlig anställning (LOA) får en arbetstagare, som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter sina skyldigheter i anställningen meddelas disciplinpåföljd för tjänsteförseelse. Om felet med hänsyn till samtliga omständigheter är ringa får någon påföljd dock inte meddelas. Av 15 § LOA följer att disciplinpåföljd kan meddelas i form av varning eller löneavdrag.
Förbundet har yrkat att Arbetsdomstolen skall undanröja beslutet om varning under åberopande av att det fel B.L. av oaktsamhet begått med hänsyn till samtliga omständigheter är att bedöma som ringa. RPS har bestritt yrkandet under åberopande av att felet inte är att bedöma som ringa.
Tvisten i målet gäller således frågan om det fel B.L. gjort sig skyldig till är att bedöma som ringa eller ej.
Till stöd för sin uppfattning att felet är att bedöma som ringa har förbundet åberopat i huvudsak följande. Organisationen vid Arlandapolisen var inte tillfredsställande. Det fanns inte en fax för enbart förvarsärenden utan de fax som kom från SIV med beslut om upphävande av förvarsbeslut blandades med övriga inkommande fax. Det fanns inga regler för hur man skulle hantera mottagandet av faxen och besluten från SIV. Handlingarna diariefördes inte utan lades bara i en hög. Gruppchefernas rum, där B.L. satt, fungerade som dagrum för övrig personal och miljön var rörig och stökig. Arbetsbelastningen var hög. Akterna i de båda förvarsärendena var inte tillgängliga. Det fanns inte, förutom under dagtid, tillgång till den liggare där alla förvarsärenden infördes. Det fanns inte något avrapporteringssystem utan den gruppchef som skulle börja ett tjänstgöringspass fick kontrollera vad som låg på hans skrivbord. Det fanns inte någon befattningsbeskrivning eller några skriftliga rutiner för gruppcheferna. Även andra, såsom SIV och personalen på förvaret, har brustit i sin kontroll. JO har haft synpunkter på att det inte fanns polispersonal dygnet runt på förvaret. Liknande misstag har inträffat tidigare.
Till stöd för sin uppfattning att felet inte är att bedöma som ringa har RPS åberopat i huvudsak följande. Rutinerna vid Arlandapolisen har genom åren fungerat bra. Enligt de tjänsteföreskrifter som fanns ålåg det B.L. att diarieföra inkommande handlingar. Det ålåg B.L. att noga läsa igenom alla handlingar som kom från SIV med beslut om frisläppande av förvarstagna personer. De personer det gäller har samma efternamn och samma medborgarskap men olika förnamn, födelseår och ärendenummer. B.L. har inte tagit del av handlingarna på ett sätt som måste krävas av en tjänsteman som har hand om frihetsberövade personer. Arbetsdagen var normal och inget särskilt inträffade. Även om man hade haft andra rutiner hade det inte hjälpt.
Målet har avgjorts efter huvudförhandling. Vid denna har på förbundets begäran hållits fritt förhör med B.L. samt vittnesförhör med polismännen Campbell, Smith och G.B. Förbundet har inte åberopat någon skriftlig bevisning. RPS har inte åberopat någon bevisning.
De afghanska medborgarna A.S.O. och A.O. reste in till Sverige och Stockholm Arlanda den 7 september 1997. Genom beslut av SIV-jouren på Arlanda togs de i förvar den 8 september 1997 och placerades på förvaret i Brown. Den 10 september 1997 beslutade SIV att A.S.O. och A.O. inte längre skulle hållas i förvar. Samma dag skickade SIV, per fax, besluten till gränskontrollen vid Arlanda flygplats. Beslutet avseende A.S.O. verkställdes. Beslutet om att A.O. inte längre skulle hållas i förvar kom att hamna tillsammans med kvittot på att A.S.O. hade delgetts sitt beslut. B.L. trodde därför att beslutet avseende A.O. avsåg A.S.O. Beslutet avseende A.O. verkställdes inte och hon var frihetsberövad utan laga grund ca fem dygn och 17 timmar.
Enligt Arbetsdomstolens mening kan man visserligen av utredningen dra slutsatsen att arbetsförhållandena vid Arlandapolisen inte i alla avseenden var tillfredsställande. Det har dock inte framkommit att de den aktuella dagen var sådana att B.L. på något sätt förhindrats att göra på vad som ankom på honom, nämligen att läsa hela de på faxen inkommande handlingarna rörande A.O. och A.S.O. Om han gjort det hade han insett att det var fråga om två olika personer, eftersom förnamnen, födelseåren och ärendenumren skiljer sig åt, och kunnat vidta åtgärder för verkställighet av även beslutet rörande A.O. B.L. har av oaktsamhet begått ett fel.
Vid bedömningen av om felet kan anses ringa eller inte måste, även om andra omständigheter också skall beaktas, fästas mycket stor vikt vid att felet begåtts i hanteringen av förvarsärenden. Förvar utgör en form av frihetsberövande och det är givetvis av synnerlig stor vikt att frihetsberövanden inte sker eller fortgår utan att det finns lagligt stöd för frihetsberövandet.
Arbetsdomstolen kan vid en samlad bedömning inte finna att omständigheterna varit sådana att felet kan anses som ringa. Förbundets yrkande om undanröjande av den B.L. den 14 september 1998 tilldelade varningen skall alltså avslås.
Vid denna utgång skall förbundet förpliktas utge ersättning för RPS:s rättegångskostnad. Om beloppets storlek råder inte tvist.
1. Arbetsdomstolen avslår Svenska Polisförbundets talan.
2. Arbetsdomstolen förpliktar Svenska Polisförbundet att utge ersättning till Rikspolisstyrelsen för rättegångskostnad med tjugotusen (20 000) kr avseende ombudsarvode jämte ränta på beloppet enligt 6 § räntelagen från dagen för denna dom tills betalning sker.
Ledamöter: Dunn, Mullins, Jackson, Welch, Williams, Wilson (ombudsman i Landsorganisationen; tillfällig ersättare) och Berg. Enhälligt.