En ansökan om uppehållstillstånd på grund av skyddsskäl får inte prövas av en migrationsdomstol som första instans utom när detta är särskilt föreskrivet.
VLC och hennes son WBC är medborgare i Brasilien. Migrationsverket beviljade VLC ett tidsbegränsat uppehålls- och arbetstillstånd på grund av anknytning till en person bosatt i Sverige under perioden den 4 augusti 2010 till den 23 april 2012. WBC, som vid beslutstillfället var 17 år, beviljades för samma period ett tidsbegränsat uppehålls- och arbetstillstånd på grund av anknytning till sin mor.
I november 2013 ansökte VL och WBC om förlängt uppehålls- och arbetstillstånd. VLC åberopade en ny anknytning som grund för sin ansökan. Migrationsverket beslutade i oktober 2014 att avslå ansökningarna och att utvisa VL och WBC. Beslutet att avslå VLC ansökan om uppehållstillstånd motiverades i huvudsak med att ansökan kommit för sent för att kunna betraktas som en ansökan om förlängning av det tidigare tillståndet. Enligt huvudregeln i 5 kap. 18 § utlänningslagen (2005:716) ska uppehållstillstånd vara ordnat före inresan i Sverige. Det saknades enligt Migrationsverket förutsättningar för att göra undantag från detta krav. Det fanns inte heller några andra skäl för att bevilja ansökan.
VL och WBC överklagade Migrationsverkets beslut till migrationsdomstolen. De yrkade i första hand att migrationsdomstolen skulle bevilja de sökta tillstånden på grund av anknytning eller synnerligen ömmande omständigheter. I andra hand yrkade de att målen skulle återförvisas till Migrationsverket för prövning av de asylskäl som anfördes i överklagandet.
När det gäller behovet av skydd anfördes bl.a. följande. VLC fruktar att hon vid ett återvändande till hemlandet ska utsättas för förföljelse eller fängslas eller kanske dödas till följd av ett brott som hon inte har begått. Skyddsbehovet uppstod i samband med att hon engagerade sig i ett politiskt parti år 2010. Hon har nyligen fått veta att personer som legitimerat sig som poliser har besökt hennes dotters bostad och frågat efter henne. Personerna uppgav att de ville höra henne på grund av misstankar om samröre med en poliskommissarie, som i sin tur anklagas för att olagligen ha tillskansat sig medel tillsammans med en partikollega till henne. Kommissarien och partikollegan är nu försvunna och efterlysta. Av landinformation framgår att det är vanligt att personer frihetsberövas utan laglig grund i Brasilien och att man kan få vänta lång tid på rättslig prövning. Detta drabbar i långt större utsträckning den fattiga, mestadels afro-brasilianska befolkningsgrupp som hon tillhör. De risker hon löper i hemlandet skulle även drabba WBC, som också skulle utsättas för förföljelse eller förnedrande behandling vid ett återvändande.
Migrationsverket anförde att målet borde återförvisas till Migrationsverket för prövning av asylskälen. Detta mot bakgrund av att klagandena hade åberopat skyddsskäl och med hänsyn till tvåinstansprincipen som gäller inom asylrätten.
Förvaltningsrätten i Stockholm, migrationsdomstolen (2015-03-06, ordförande Kim), lämnade yrkandet om återförvisning utan bifall och avslog överklagandet. Domstolen anförde beträffande de åberopade skyddsskälen i huvudsak följande.
Migrationsdomstolen kan konstatera att det normalt är Migrationsverket som ska pröva en asylansökan som första instans. I nu aktuellt mål har klagandena fått sina ansökningar i andra delar prövade hos Migrationsverket och det är först i samband med överklagandet av avslagsbesluten som skyddsskäl åberopas. Det är orimligt att tillämpa en ordning som innebär att det räcker att nämna ordet asyl i högre instans för att målet ska återförvisas till Migrationsverket. Det måste åtminstone finnas sådan substans i de åberopade skyddsskälen att det kan bli aktuellt att tillämpa 4 kap.1, 2 eller 2 a §§utlänningslagen för att en återförvisning ska bli aktuell.
De skyddsskäl som åberopas är att den brasilianska polisen ska ha eftersökt VLC för att höra henne i ett ärende gällande tredje person. Dessa omständigheter, särskilt mot bakgrund av vad som är känt om förhållandena i Brasilien (Lifos 30629), faller inte in under någon av skyddsgrunderna i utlänningslagens fjärde kapitel även om de skulle vara med sanningen överensstämmande. Därutöver tillkommer att berättelsen enbart består av andrahandsuppgifter och att resonemanget att VL och WBC riskerar att gripas, lagföras eller dödas är lösryckt och utgör till synes grundlösa spekulationer. Det framgår med all tydlighet att VL och WBC asylansökningar är uppenbart ogrundade. De anförda skälen kan, oavsett om ytterligare utredning genomförs, aldrig leda till ett uppehållstillstånd grundat på skyddsskäl. Vid sådana förhållanden är det processekonomiskt oförsvarbart att återförvisa målet till Migrationsverket för ytterligare utredning. Yrkandet om återförvisning ska därför avslås och de åberopade skyddsskälen istället prövas utifrån sakprövningens ram som utgör frågan om uppehållstillstånd. Eftersom det är uppenbart att det inte finns något skyddsbehov kan VL och WBC inte anses vara skyddsbehövande i utlänningslagens mening. De kan därmed inte få uppehållstillstånd på denna grund eller statusförklaring.
Vidare instämde migrationsdomstolen i Migrationsverkets bedömning vad gäller uppehållstillstånd på grund av anknytning och ansåg avslutningsvis att uppehållstillstånd inte heller skulle beviljas på någon annan grund.
VL och WBC överklagade migrationsdomstolens dom och yrkade i första hand att de skulle beviljas de sökta tillstånden och i andra hand att målen skulle återförvisas till Migrationsverket. De anförde bl.a. att handläggningen i migrationsdomstolen hade varit bristfällig och att domstolen gjort en felaktig bedömning av de omständigheter, fakta och bevis som åberopats. En utvisning av dem till Brasilien utan att Migrationsverket utrett och prövat de åberopade asylskälen skulle strida mot utlänningslagen och i synnerhet mot instansordningsprincipen.
Migrationsverket vidhöll sin inställning att målet med hänsyn till tvåinstansprincipen inom asylrätten borde återförvisas till Migrationsverket för prövning av asylskälen. Som skäl för sin inställning hänvisade Migrationsverket främst till vad som framgår i artikel 12 och artikel 39 i asylprocedurdirektivet (Rådets direktiv 2005/85/EG av den 1 december 2005 om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för beviljande eller återkallande av flyktingstatus) i fråga om personlig intervju och rätten till ett effektivt rättsmedel inför domstol.
Kammarrätten i Stockholm, Migrationsöverdomstolen (2015-12-07, Brown, Mack, referent, och Johnson), yttrade:
Migrationsdomstolen har som första instans prövat skyddsskäl som åberopats i överklagandet till domstolen av två utlänningar som inte tidigare åberopat eller fått några skyddsskäl prövade. Frågan i målet är om detta är förenligt med de särskilda krav på förfarandet som gäller vid prövningen av en asylansökan.
De krav som inom unionsrätten ställs på förfarandet för prövningen av asylansökningar framgår i första hand av asylprocedurdirektivet. Direktivet är tillämpligt på alla asylansökningar som lämnas in på medlemsstaternas territorium (artikel 3.1). Medlemsstaterna får dessutom besluta att tillämpa direktivet på förfaranden för att fatta beslut om ansökningar om alla typer av internationellt skydd (artikel 3.4). Det finns även ett omarbetat asylprocedurdirektiv (Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd), som i fråga om flertalet artiklar ska tillämpas på alla ansökningar om internationellt skydd som lämnats in på medlemsstaternas territorium efter den 20 juli 2015 (artikel 52). Direktivet är därmed inte tillämpligt i detta fall.
Enligt asylprocedurdirektivet ska beslut om en asylansökan i första instans fattas av en s.k. beslutande myndighet (artikel 2 e och 4.1). För prövningen gäller ett antal grundläggande principer och garantier enligt kapitel II i direktivet. Den beslutande myndigheten ska innan den fattar beslut ge den asylsökande tillfälle att höras om sin ansökan av en person som är behörig att utföra en sådan intervju enligt nationell lagstiftning (artikel 12.1). Den personliga intervjun behöver dock inte genomföras bl.a. om den beslutande myndigheten kan fatta ett positivt beslut på grundval av tillgänglig bevisning, eller i vissa kvalificerade fall då ansökan uppfattas som ogrundad (artikel 12.2). Att ansökan uppfattas som ogrundad ger inte möjlighet att avstå från att genomföra en personlig intervju enligt motsvarande artikel i det omarbetade asylprocedurdirektivet (artikel 14).
Vidare ska medlemsstaterna enligt asylprocedurdirektivet se till att en asylsökande har rätt till ett effektivt rättsmedel inför domstol mot beslut som fattas om en asylansökan (artikel 39.1). I det omarbetade asylprocedurdirektivet klargörs att detta även inbegriper ett beslut att anse en ansökan ogrundad med avseende på flyktingstatus och/eller subsidiärt skydd (artikel 46.1). Det framgår även att medlemsstaterna i syfte att fullgöra sina skyldigheter att ge tillgång till ett effektivt rättsmedel inför domstol ska se till att detta medför full omprövning och prövning av det aktuella behovet av såväl de faktiska som de rättsliga omständigheterna (artikel 46.3).
Utlänningslagen innehåller också särskilda krav på förfarandet om en utlänning har ansökt om asyl. Med asyl avses enligt utlänningslagen ett uppehållstillstånd som beviljas en utlänning därför att han eller hon är flykting eller alternativt skyddsbehövande (1 kap. 3 § utlänningslagen). Även en ansökan om uppehållstillstånd som grundar sig på sådana omständigheter som innebär att en person är övrig skyddsbehövande enligt utlänningslagen ska handläggas som en ansökan om asyl (1 kap. 12 § utlänningslagen). Vad som avses med begreppen flykting, alternativt eller övrig skyddsbehövande framgår av 4 kap.1, 2 och 2 a §§utlänningslagen.
Enligt 13 kap. 1 § utlänningslagen får Migrationsverket inte besluta om avvisning eller utvisning av en utlänning som har ansökt om asyl i Sverige eller vägra en utlänning begärd statusförklaring utan att det förekommit muntlig handläggning hos Migrationsverket. I förarbetena till den lagändring då kravet på obligatorisk muntlighet infördes uttalas bl.a. följande (prop. 1996/97:25 s. 195 f.). Några avsteg från denna princip bör inte medges - inte ens vid direktavvisningar till hemlandet eller avvisningar till tredjeland. Enligt regeringens uppfattning ligger det en betydande fördel i att bestämmelsen utformas på ett ovillkorligt vis. Med den utformningen blir bestämmelsen lätt att tillämpa och dess lydelse garanterar alla asylsökande rätten att höras muntligt av den centrala utlänningsmyndigheten.
Kravet på muntlig handläggning har även lyfts fram av Migrationsöverdomstolen (se MIG 2007:4 och MIG 2009:34).
När en utlänning som befinner sig i Sverige har fått avslag på en ansökan om uppehållstillstånd och överklagar detta till migrationsdomstolen gäller frågan även där om han eller hon ska beviljas uppehållstillstånd (se MIG 2007:31). Det finns då inte något hinder med hänsyn till prövningsramen i målet mot att migrationsdomstolen prövar även nya grunder för att utlänningen ska få stanna i landet, som åberopas först hos domstolen.
Om en utlänning ansöker om asyl medför det att särskilda krav blir tillämpliga på förfarandet. Kraven omfattar bl.a. muntlig handläggning hos den myndighet som beslutar om asylansökan i första instans. I fråga om muntlighet måste enligt Migrationsöverdomstolens mening den princip om muntlig handläggning som kommer till uttryck i 13 kap. 1 § utlänningslagen tillgodoses även om ansökan lämnas in först hos migrationsdomstolen. Vidare ska utlänningen i enlighet med asylprocedurdirektivet ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför domstol vid ett eventuellt beslut att avvisa eller avslå asylansökan.
Det krav på muntlig handläggning som ställs vid prövningen av en asylansökan innebär att migrationsdomstolen inte får pröva en sådan ansökan som första instans. Prövningen ska istället göras av Migrationsverket, som då har att ta ställning till samtliga åberopade grunder för uppehållstillstånd. Genom möjligheten att överklaga Migrationsverkets beslut till migrationsdomstolen tillgodoses också asylprocedurdirektivets krav på ett effektivt rättsmedel. Att migrationsdomstolen inte får pröva en asylansökan som första instans gäller naturligtvis inte i de fall då detta är särskilt föreskrivet, som t.ex. efter Migrationsverkets överlämnande i vissa fall då någon har ansökt om asyl som har utvisats på grund av brott av allmän domstol (jfr 12 kap. 16 a § utlänningslagen).
I detta fall har VL och WBC anfört asylskäl. Genom de uppgifter de lämnat i övrigt är det tydligt att de ansökt om skydd och att ansökan avser skydd som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som annan skyddsbehövande enligt 4 kap.2 eller 2 a §§utlänningslagen. Migrationsdomstolen skulle då inte ha prövat skyddsskälen som första instans. Underinstansernas avgöranden ska därför undanröjas och målen visas åter till Migrationsverket för ny handläggning.
Migrationsöverdomstolens avgörande. Migrationsöverdomstolen undanröjer migrationsdomstolens dom och Migrationsverkets beslut och visar målet åter till Migrationsverket för ny handläggning.