Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern gör vissa kritiska uttalanden rörande Stockholms universitets tillämpning av allmänna bestämmelser i högskolelagen och arbetsmiljölagen i ett ärende rörande antagning till grundläggande högskoleutbildning.
Welch ansökte om tillträde till fördjupningskurs inom grundutbildning i ryska vid Stockholms universitet. Universitetet avslog ansökan den 11 september 1998. Som skäl för beslutet angavs att universitetet, trots att Welch formellt varit behörig att antas, med hänsyn till den psykosociala arbetsmiljön inte skulle komma att bereda henne en utbildningsplats. I beslutet åberopades vissa bestämmelser i arbetsmiljölagen (1977:1160).
Efter att Welch anmält universitetets handläggning till Högskoleverket som tillsynsmyndighet anförde verket i ett beslut den 26 januari 1999 att universitetets tillämpning av arbetsmiljölagen inte medför att gällande specialbestämmelser för den myndighetsutövande verksamheten (antagningsregler) kan sättas åt sidan. Det framhölls också som anmärkningsvärt att universitetets ställningstagande utformats som ett beslut utan någon begränsad giltighetstid.
Den 15 april 1999 fattade universitetet ett nytt beslut om att inte anta Welch till grundutbildning med åberopande av kvalitetskravet i 1 kap. 4 § högskolelagen (1992:1434).
Högskoleverket uttalade sig på nytt om universitetets handläggning i ett beslut den 22 juni 1999 och anförde då bl.a. följande.
En allmän bestämmelse om att universiteten i sin verksamhet skall hålla hög kvalitet och utnyttja tillgängliga resurser effektivt kan inte sättas i stället för de bestämmelser som reglerar aktuell myndighetsutövning. Att sist nämnda bestämmelser följs och att saklighet och objektivitet iakttas är grundläggande för myndigheters verksamhet och en avgörande förutsättning för den enskildes rättssäkerhet. Universitetets handläggning framstår som särskilt anmärkningsvärd eftersom beslut i tillträdesfrågor normalt har stor betydelse för den enskilde och då aktuellt beslut inte kan överklagas.
Efter anmodan från Högskoleverket om att senast den 30 juni 1999 redovisa sina åtgärder i ärendet beslutade Stockholms universitet den 24 juli 1999 att avstå från vidare åtgärder.
Högskoleverket beslutade den 1 juli 1999 att överlämna ärendet till regeringen för de åtgärder som regeringen kan finna lämpliga.
Regeringen har den 4 november 1999 beslutat att överlämna ärendet till Justitiekanslern.
Stockholms universitet och Högskoleverket har avgett yttranden i ärendet.
I högskolelagen finns bestämmelser om de grundläggande målen och förutsättningarna för utbildning och forskning och bl.a. en regel (1 kap. 4 § första stycket) om krav på hög kvalitet. I förarbetena till den bestämmelsen (se prop. 1992/93:1 s. 79) anförs att kravet på kvalitet innebär dels att verksamheten skall ordnas så att kvantiteten underordnas kvaliteten, dels att universitet och högskolor inte skall ge sig in på områden där man inte förmår hålla en godtagbar kvalitet. I paragrafens andra stycke anges att ett effektivt resursutnyttjande är en gemensam angelägenhet för personalen vid läroanstalterna och studenterna. Som framgår av specialmotiveringen till den sistnämnda bestämmelsen (a. prop. s. 80) kan den bestämmelsen t.ex. läggas till grund för sådana prioriteringar vid urval till kurser som gynnar dem som bedriver sina studier seriöst och med en rimlig framgång.
Högskolelagen innehåller vidare bl.a. de organisatoriska bestämmelser som behövs för att garantera rättsäkerheten för enskilda och kvaliteten i verksamheten. Av 4 kap. 1 § följer att det är de enskilda universiteten och högskolorna som ansvarar för antagningen av studenter. De skall därvid anta de sökande som fyller behörighetskraven för studierna så långt detta kan ske med hänsyn till kvalitetskravet i 1 kap. 4 § första stycket. Av förarbetena (a. prop. s. 88) framgår att bestämmelsen innebär ett påbud till lärosätena att de skall ta emot sökande så långt de förmår med hänsyn till kvalitetskravet. Någon rätt för den enskilde att bli antagen följer dock inte av detta påbud. För det fall att samtliga sökande till en utbildning inte kan antas innehåller lagen (4 kap. 3 §) en regel om urvalsförfarande. Närmare föreskrifter om de kriterier som skall användas vid urval för tillträde till grundläggande högskoleutbildning finns i högskoleförordningen och syftet med dessa bestämmelser är att rangordna de sökande på lämpligt sätt med hänsyn till deras meriter. Högskolelagens bestämmelse om urval fick sin nuvarande lydelse efter förslag från regeringen i prop. 1995/96: 184. I propositionen underströks (s. 8) behovet av att skapa ett stabilt, överblickbart och rättssäkert system för tillträde till högskolan.
De principer på vilka högskolelagen bygger kan sammanfattas så att en högskola avgör hur många sökande till en utbildning som kan antas för att kravet på kvalitet inte skall åsidosättas och att ett urvalsförfarande skall tillämpas när sökandena till en utbildning är fler än det disponibla antalet studieplatser. Om å andra sidan högskolan kan bereda plats för en sökande är högskolan skyldig att anta denna om han eller hon fyller behörighetskraven.
Av handlingarna i ärendet framgår att Welch uppfyllt behörighetskraven för den sökta utbildningen. Däremot kan det inte anses klarlagt huruvida sökandena till den aktuella kursen varit fler än antalet tillgängliga platser. Oavsett hur det förhåller sig med den saken är det emellertid uppenbart att universitetets beslut att inte anta Welch till utbildningen grundat sig på andra omständigheter än att hon vid ett urvalsförfarande inte kunnat komma i fråga. Som skäl för besluten har i stället hänvisats till arbetsmiljöaspekter och kvalitetskravet i 1 kap. 4 § högskolelagen.
Arbetsmiljölagen reglerar förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare och dess syfte är att åstadkomma en god och säker arbetsmiljö för alla anställda. Tanken är att arbetsgivare och arbetstagare skall samverka för en god arbetsmiljö. Enligt arbetsmiljölagen har dock arbetsgivaren en skyldighet att vidta alla åtgärder som behövs för att förebygga att anställda utsätts för fysisk eller psykisk ohälsa.
Givetvis förhåller det sig så att arbetsmiljölagen är tillämplig på den verksamhet som bedrivs inom en högskola. Enligt min mening följer det emellertid redan av arbetsmiljölagens konstruktion att den lagen inte gärna kan tillämpas när det gäller högskolans uppgift att i enlighet med reglerna i högskolelagen fatta beslut om antagning till grundläggande utbildning. Sådana beslut innefattar myndighetsutövning mot de enskilda som ansöker om utbildning och högskolelagen anger de ramar inom vilken denna myndighetsutövning skall ske. Arbetsmiljölagen däremot gäller en arbetsgivares skyldighet mot sina anställda och de intressen som bär upp arbetsmiljöreglerna kan inte motivera att tillämpningsområdet utvidgas till att omfatta också högskolans myndighetsutövning i enskilda fall. Om man anlägger ett annat synsätt på den aktuella frågan skulle det enligt min mening inte stå i överensstämmelse med de rättssäkerhetsaspekter och krav på förutsebarhet som präglar antagningsbestämmelserna.
Jag finner alltså att det saknats grund för universitetets beslut att av arbetsmiljöskäl vägra Welch tillträde till den sökta utbildningen.
Frågan är då om universitetet med hänvisning till kvalitetskravet i 1 kap. 4 § högskolelagen kunnat underlåta att anta henne. Universitetet har som stöd för sin inställning i denna fråga hänvisat till vad som anförts i specialmotiveringen till paragrafens andra stycke.
Som redovisats ovan föreskriver 4 kap. 1 § högskolelagen att en högskola skall anta sökanden så långt det kan ske med hänsyn till kvalitetskravet i 1 kap. 4 § första stycket. Detta krav tar - såvitt nu är i fråga - endast sikte på att kvaliteten i utbildningen inte får försämras på grund av att alltför många sökanden antas. Redan av lagtextens utformning följer därför enligt min mening att en enskild sökande inte kan vägras tillträde till en sökt utbildning om det finns plats för henne eller honom men omständigheterna i det enskilda fallet är sådana att vederbörandes deltagande i utbildningen kan förväntas sänka kvaliteten. Sådana effektivitetsaspekter som kommer till uttryck i 1 kap. 4 § andra stycket kan alltså inte kan tas i beaktande i ett antagningsärende.
Härtill kommer att med den tolkning som universitetet gjort av bestämmelserna i högskolelagen öppnas ett utrymme vid sidan av urvalsförfarandet för mera skönsmässiga bedömningar vid antagningsbeslut, något som knappast stämmer överens med det syfte som bär upp lagstiftningen.
I sammanhanget kan även noteras att det för studenter som missköter sig vid högskoleutbildningen finns särskilda bestämmelser om i vilka fall ingripande kan ske genom disciplinära åtgärder eller, i mycket allvarliga fall, genom avstängning. Sådana beslut kan alltid överklagas. Genom att redan i antagningsbeslutet ta hänsyn till sådana förhållanden som att den sökande kan väntas störa utbildningen eller på annat sätt vålla problem har universitetet i praktiken kringgått de bestämmelser som reglerar under vilka förutsättningar en student kan avstängas eller avskiljas från utbildningen.
Sammanfattningsvis ansluter jag mig alltså till den tolkning av högskolelagens bestämmelser som Högskoleverket har förespråkat och ställer mig därmed kritisk till Stockholms universitets rättstillämpning i det aktuella fallet. Med dessa synpunkter avslutar jag ärendet.