Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern avslår EF:s anspråk.
Bakgrund
EF framförde i en skrivelse till Justitiekanslern den 19 augusti 1999 klagomål mot Stockholms läns allmänna försäkringskassa för att försäkringskassan, trots att han den 28 oktober 1987 hade gett in en ansökan om ersättning för en arbetsskada enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring (LAF), ännu inte hade fattat beslut i ärendet. Arbetsskadeanmälan grundades på ett olycksfall som inträffade den 12 oktober 1987.
I ett beslut den 27 oktober 1999 fann försäkringskassan att orsakssamband inte förelåg mellan olyckfallet den 12 oktober 1987 och EF:s sjukskrivning efter samordningstidens utgång. Efter att EF hade begärt omprövning fann försäkringskassan i ett beslut den 25 november 1999 att han inte var berättigad till livränta och avslog således hans ansökan.
Justitiekanslern uttalade i ett beslut den 26 januari 2000 allvarlig kritik mot försäkringskassan på grund av den långa handläggningstiden av EF:s arbetsskadeanmälan (dnr 2951-99-21).
EF har nu begärt skadestånd av staten med 55 000 kr jämte ränta enligt 4 § tredje stycket och 5 §räntelagen (1975:635) samt yrkat ersättning för ombudskostnader med 6 756 kr.
Som grund för sitt anspråk har EF anfört att han enligt grunderna för artikel 6 i Europakonventionen är berättigad till skadestånd eftersom han inte inom skälig tid har fått sin sak prövad av försäkringskassan, vilket indirekt har lett till att han har betagits rätten att inom skälig tid få sin sak prövad i domstol. Han har inte överklagat försäkringskassans avslagsbeslut. Skälet till detta var huvudsakligen att han på grund av tidsutdräkten och problemen vid hanteringen av arbetsskadeärendet helt enkelt inte orkade driva processen vidare. Han har inte kunnat föra någon s.k. passivitetstalan och har således inte haft tillgång till ett effektivt rättsmedel för att komma till rätta med dröjsmålet under den tid som det har förelegat. Med beaktande av de rättigheter som följer av artiklarna 6 och 13 i Europakonventionen kan han därför på rimliga grunder sägas ha blivit utsatt för en konventionskränkning. Det görs inte gällande att den långsamma handläggningen har lett till någon påvisbar ekonomisk skada för EF. Däremot har han som en följd av tidsutdräkten tvingats leva i en långvarig osäkerhet avseende sin begäran om ersättning enligt LAF. Även om han sedermera fick avslag på sin ansökan och till följd av vad man kan beteckna som procesströtthet inte överklagade beslutet måste han i viss utsträckning anses ha berövats möjligheterna att planera sitt liv och utsatts för psykiska påfrestningar till följd av dröjsmålet.
När det gäller omständigheterna i övrigt har EF hänvisat till vad som framgår av Justitiekanslerns beslut den 26 januari 2000. I beslutet anges följande.
”Riksförsäkringsverket, som uppfattat EF:s skrivelse som en framställan om anspråk på skadestånd av staten, har yttrat sig i ärendet. Till verkets remissvar har fogats ett yttrande av Stockholms läns allmänna försäkringskassa.
Kassan har i sitt yttrande anfört i huvudsak följande.
Bakgrund
EF har den 28 oktober (Justitiekanslerns anmärkning) 1987 lämnat in en arbetsskadeanmälan till lokalkontoret i Solna. I samband med att arbetsskadeanmälan gjordes lämnades även in försäkran för sjukpenning och läkarintyg. EF anmälde på sjukanmälan att han råkat ut för en arbetsskada. Av intyg i ärendet framgår att EF var sjukskriven från den 12 oktober(Justitiekanslerns anmärkning) 1987 till och med den 31 mars 1988.
Den 28 februari 1996 besökte EF lokalkontoret vid Odenplan med avsikt att diskutera sin arbetsskadeanmälan. EF förevisade vid sitt besök en kopia av den arbetsskadeanmälan han lämnat in 1987. Originalanmälan hade tillsammans med pensionsakten förkommit på lokalkontoret.
Kassan påbörjade, efter EF:s besök, att utreda rätten till ersättning enligt LAF. Handläggaren gjorde då en felbedömning och meddelade den 9 april 1996 EF att han inte kan vara berättigad till livränta eftersom den förtidspension som EF uppbar, vilken var grunden till EF:s inkomstförlust, grundade sig på en annan diagnos än den som anmälts som arbetsskada. Handläggaren meddelade felaktigt att kassan inte avsåg att pröva hans yrkande av livränta.
Den 7 maj 1996 begärde EF omprövning av kassans avslagsbeslut gällande rätten till livränta.
Den 8 maj 1996 meddelade handläggaren att han insett att han gått händelserna i förväg och att kassan skulle pröva EF:s yrkande av livränta.
Den fortsatta utredningen blev dock av okänd anledning avbruten. Av journalanteckning den 4 februari 1997 framgår att akten återfanns, vilket tyder på att akten varit försvunnen under en längre tid. Om journalanteckningen avser den ursprungliga arbetsskadeakten, den pågående utredningen av rätten till LAF-ersättning eller den förkomna pensionsakten framgår tyvärr inte. Vad som inträffat under den tid akten var försvunnen går tyvärr inte att utreda. De återfunna handlingarna sändes till lokalkontoret i Hässelby, eftersom EF efter den 1 januari 1997 tillhörde detta kontor.
När akten ankom till lokalkontoret i Hässelby sorterades den av misstag in i arkivet, troligen uppstod en missuppfattning och ansvarig handläggare uppfattade inte att akten rörde ett pågående ärende. Dessvärre blev akten dessutom felsorterad i arkivet.
Den 19 maj 1999 besökte EF kontoret i Hässelby. Han begärde då att få kopior ur sin arbetsskadeakt. Det visade sig då att akten inte gick att finna i arkivet. Handläggaren som tog emot begäran började omedelbart en omfattande efterforskning av akten, samt rekonstruktion av de handlingar som ingått i akten. Trots omfattande sökning återfanns inte EF:s pensionsakt.
Den 23 september 1999 återfanns de handlingar som översänts från lokalkontoret vid Odenplan i arkivet i Hässelby. Det visade sig då att akten stått felsorterad. Handläggaren vidtog omgående åtgärder för att pröva rätten till ersättning enligt LAF.
Den 27 september 1999 fattade kassan beslut rörande EF:s rätt till LAF-sjukpenning. Samma dag har kassan upprättat en promemoria avseende prövningen av rätten till livränta. Livränteärendet är anmält till socialförsäkringsnämndens sammanträde den 24 november 1999.
Yttrande
Kassan kan konstatera att handläggningen av EF:s arbetsskadeärende uppvisar flera allvarliga brister.
När EF lämnade in sin arbetsskadeanmälan 1987 skulle kassan ha bevakat hans sjukfall enligt då gällande rutiner. När sjukfallet överskridit samordningstiden på 90 dagar skulle kassan ha lämnat besked till EF huruvida han var berättigad till LAF-sjukpenning. Orsaken till att detta inte gjordes kan i efterhand inte förklaras. Handläggningen av arbetsskadeärenden var vid den aktuella tidpunkten placerad vid en enhet på centralkontoret. Ansvaret för att bevaka när sjukfallet gick över samordningstiden låg på lokalkontoret. När den försäkrade varit sjukskriven över 90 dagar skulle ärendet översändas till en arbetsskadehandläggare. Huruvida EF:s ärende översändes till centralkontoret går inte att vidare utreda.
Under 1988 decentraliserades arbetsskadehandläggningen. Det är möjligt att de förändrade rutinerna har bidragit till att handlingarna i EF:s ärende har förkommit. Det går inte närmare att utreda vart handlingarna kan ha tagit vägen. Kassan kan endast beklaga att EF:s arbetsskadeanmälan förkommit.
När EF själv åter aktualiserade ärendet 1996 inträffade flera oförklarliga misstag. Dessa misstag kan endast hänföras till den mänskliga faktorn. Kassan beklagar att utredningen inte sköttes på ett mer effektivt sätt.
När ärendet översändes till lokalkontoret i Hässelby inträffade ytterligare ett misstag som inte heller det kan förklaras med annat än att det är hänförligt till den mänskliga faktorn. EF:s akt förkom återigen för att återfinnas först när handläggaren påbörjat en nogsam genomgång av hela arkivet. Först efter det att ärendet hamnat hos den handläggare som nu utreder EF:s rätt till ersättning enligt LAF har handläggningen av ärendet skötts på ett tillfredsställande sätt.
Kassan ser mycket allvarligt på den stundom mycket försumliga handläggningen av EF:s ärende. I det fall EF förorsakats några kostnader till följd av handläggningen bedömer kassan att han bör vara berättigad till ersättning i form av skadestånd. Kassan vill i sammanhanget påpeka att det idag inte finns något i utredningen som visar att EF är berättigad till ersättning enligt LAF. Detta förtar dock inte den omständigheten att EF varit berättigad till ett beslut från kassan betydligt tidigare än vad som nu kommer att ske.
Vad gäller EF:s ursprungliga arbetsskadeanmälan samt de handlingar i pensionsakten som legat till grund för kassans beslut att bevilja sjukbidrag 1993 så saknas dessa fortfarande.”
Riksförsäkringsverket har anfört i huvudsak följande.
”Försäkringskassan fann i beslut den 27 oktober 1999 att orsakssamband inte förelåg mellan olycksfallet den 12 oktober 1987 och sjukskrivningen efter samordningstidens utgång. EF:s har begärt omprövning av beslutet. I beslut den 25 november 1999 fann kassan att han inte var berättigad till livränta enligt LAF.
Riksförsäkringsverket anser att kassan varit försumlig vid handläggningen av EF:s arbetsskadeärende och att han på grund härav är berättigad till skadestånd om han drabbats av någon ekonomisk skada. Av handlingarna framgår dock inte vilken ersättning han yrkar eller vilken ekonomisk skada som han drabbats av. Vid sådant förhållande är han, enligt verkets mening, på nu föreliggande handlingar inte berättigad till skadestånd.”
Riksförsäkringsverkets och försäkringskassans yttranden har översänts till EF:s för kännedom och eventuella synpunkter. Därvid har han även beretts tillfälle att uppge om hans skrivelse hit skulle uppfattas som ett klagomål mot kassans handläggning av hans arbetsskadeärende eller som en begäran om skadestånd av staten.”
De lagfästa reglerna om det allmännas skadeståndsansvar finns i skadeståndslagen (1972:207).
Enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen ska staten ersätta personskada, sakskada och ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i sådan verksamhet som staten svarar för.
Enligt samma bestämmelses andra punkt ska staten också ersätta skada som uppkommer på grund av att någon kränks på det sätt som anges i 2 kap. 3 § skadeståndslagen genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Ersättning för sådan ideell skada utan samband med person- eller sakskada kan utgå med stöd av 2 kap. 3 § skadeståndslagen (respektive enligt 1 kap. 3 § skadeståndslagen i tiden före den 1 januari 2002) endast när den skadelidande har utsatts för brott mot sin person, frihet, frid eller ära. Tjänstefel kan enligt praxis under vissa begränsade omständigheter anses utgöra ett sådant brott om det framstår som en allvarlig kränkning av en viss person.
På senare tid har i praxis dessutom vissa ytterligare principer utvecklats när det gäller det allmännas skadeståndsansvar på grund av överträdelser av Europakonventionen. Dessa principer framgår främst av NJA 2005 s. 462, NJA 2007 s. 295 och NJA 2007 s. 584 och kan i korthet sammanfattas enligt följande.
I den mån Sverige har en förpliktelse att gottgöra en överträdelse av Europakonventionen genom skadestånd ska detta i första hand utgå med stöd av 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Bestämmelsen ska härvid tolkas konformt med Europakonventionen, vilket innebär att vissa i lagmotiv, praxis eller doktrin antagna begränsningar inte kan upprätthållas. Detta medför bl.a. att den begränsning som framgår av praxis när det gäller oriktig rättstillämpning och som innebär att endast uppenbart oriktiga bedömningar anses medföra skadeståndsskyldighet (se NJA 2003 s. 285 med där angivna hänvisningar till tidigare praxis) inte kan tillämpas om ett konstaterat fel också innefattar en överträdelse av Europakonventionen.
Om skadeståndslagens bestämmelser inte kan tolkas så att skadestånd kan utgå med stöd av dessa, får Sveriges förpliktelse i stället uppfyllas genom att skadestånd döms ut utan särskilt lagstöd. När det gäller ersättning för ideell skada har i praxis ansetts att de begränsningar som följer av 2 kap. 3 § skadeståndslagen inte tolkningsvis kan bortfalla avseende anspråk på skadestånd som grundas på en överträdelse av Europakonventionen. Ersättning för ideell skada vid sådana överträdelser kan därmed i regel inte grundas på skadeståndslagens regler, men kan alltså utgå utan särskilt lagstöd om det krävs för att uppfylla Sveriges åtaganden enligt Europakonventionen.
EF:s anspråk avser ekonomisk kompensation för den rättsosäkerhet och de obehagskänslor som har uppkommit för honom genom att handläggningen av ärendet om arbetsskadeersättning drog ut på tiden. Det rör sig alltså om ett anspråk på ersättning för ideell skada. EF:s har inte gjort gällande, och omständigheterna är här inte heller sådana, att den påstådda skadan kan antas ha uppkommit på grund av något sådant typiskt sett integritetskränkande brott som alltså är en förutsättning för att ersättning ska utgå med stöd av skadeståndslagens bestämmelser. Fråga är i stället om dröjsmålet i handläggningen i detta fall innefattar en överträdelse av Europakonventionen för vilken ersättning i så fall kan utgå utan särskilt stöd i lag.
Av artikel 1 i Europakonventionen följer att konventionsstaterna är förpliktade att se till att var och en kommer i åtnjutande av de rättigheter som den enskilde tillförsäkras i konventionen.
Enligt artikel 6.1 i Europakonventionen har en person, vid prövningen av hans eller hennes civila rättigheter och skyldigheter eller vid en anklagelse mot honom eller henne för brott, rätt till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som har upprättats enligt lag.
Av artikel 13 i Europakonventionen följer vidare att konventionsstaterna är skyldiga att tillse att var och en, vars i konventionen angivna fri- och rättigheter har kränkts, har tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet för att komma till rätta med kränkningen.
Förhållandet mellan artikel 6.1 och artikel 13 i Europakonventionen är i vissa avseenden något komplicerat. När det gäller den grundläggande rätten till domstolsprövning är emellertid artikel 6.1 att uppfatta som lex specialis i förhållande till artikel 13 (se Brown, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, s. 432). Fråga är således om det i detta fall ha förekommit någon kränkning av den rätt till domstolsprövning som följer av artikel 6.1 i konventionen.
I de fall artikel 6.1 i Europakonventionen är tillämplig ska den enskilde tillförsäkras tillgång till domstolstolsprövning i en rättssäker process. Bestämmelsen uppställer en rad olika specifika krav på hur domstolsprövningen ska vara utformad för att den ska anses innefatta tillfredsställande rättssäkerhetsgarantier. Den primära rätt som följer av artikeln avser dock själva tillgången till domstolsprövning som sådan (access to court).
Av Europadomstolens fasta praxis framgår att de rättigheter som följer av Europakonventionen, bl.a. rätten till domstolsprövning, ska garanteras på ett effektivt sätt. Bedömningen av om den enskildes rätt till domstolsprövning har upprätthållits ska därmed göras mot bakgrund av samtliga de omständigheter som präglar det enskilda fallet. Även om det nationella systemet i princip tillhandahåller en möjlighet till domstolsprövning kan det därför bli fråga om en överträdelse av konventionen om den enskildes rätt i det konkreta fallet trots detta har blivit illusorisk.
Rätten till arbetsskadeersättning enligt LAF är en rättighet av civil karaktär i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen. I en tvist om en sådan rättighet ska den enskilde alltså ha tillgång till domstolsprövning. Artikel 6.1 i konventionen innefattar dessutom den specifika rätten att få sin sak prövad av domstol inom skälig tid. För att rätten till domstolprövning ska aktualiseras krävs enligt Europadomstolens praxis att den enskildes anspråk prima facie är rimligen grundat samt att det föreligger en reell och seriös tvist avseende anspråket.
Rätten till domstolsprövning avseende anspråk på arbetsskadeersättning följer av 8 kap. 12 § LAF varav framgår att bestämmelserna i 20 kap.10 – 13 §§ lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) om omprövning och ändring av försäkringskassans beslut samt överklagande av försäkringskassans och domstols beslut har motsvarande tillämpning i ärenden enligt LAF. Enligt 20 kap. 11 § AFL får beslut av försäkringskassan överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. I bestämmelsen föreskrivs också att den enskilde inte får överklaga innan beslutet har omprövats enligt 10 §.
Innan ett försäkringsärende avgörs slutligt förekommer det ofta att myndigheten meddelar ett antal olika delbeslut som var för sig kan överklagas. Den grundläggande förutsättningen för överklagande är dock att i vart fall något beslut har fattats. Enligt fast svensk förvaltningspraxis kan ren passivitet från en myndighets sida inte, annat än i de fall det är särskilt föreskrivet, angripas genom ett överklagande (se Förvaltningslagen, Smith, s. 265 samt där angivna hänvisningar). Det ska dock anmärkas att beslutets form inte är av avgörande betydelse för bedömningen av om ett beslut anses fattat eller inte (se t.ex. RÅ 1999 ref. 51).
Som EF:s själv har framhållit tillhandahålls i den svenska förvaltningsrätten inte någon möjlighet för den enskilde att föra någon form av passivitetstalan mot en myndighet som underlåter att fatta beslut inom rimlig tid. Frågan om införande av en rätt till passivitetstalan har visserligen övervägts vid ett antal olika tillfällen men utfallet har hittills alltså blivit att det inte har ansetts föreligga något direkt behov av en sådan taleform. Härvid har i regel framhållits att den enskilde, genom den tillsyn över den offentliga verksamheten som utövas av Riksdagens Ombudsmän (JO) respektive Justitiekanslern, det tjänstefelsansvar som enligt 20 kap. 1 § brottsbalken kan åläggas den ansvarige tjänstemannen och möjligheten att föra skadeståndstalan, indirekt garanteras ett beslut som kan bli föremål för domstolsprövning.
Även om den enskilde genom LAF:s överklagandebestämmelser i princip är tillförsäkrad en rätt till domstolsprövning avseende anspråk på arbetsskadeersättning skulle alltså en underlåtenhet från försäkringskassans sida att fatta beslut i ett sådant ärende – åtminstone i teorin – kunna medföra att den enskilde de facto betas möjligheten till domstolsprövning på ett sådant sätt att dennes rätt enligt artikel 6.1 i Europakonventionen kränks. Med detta sagt konstaterar emellertid Justitiekanslern att frågan om den enskilde i ett konkret fall kan anses ha betagits rätten till domstolsprövning genom en myndighets dröjsmål att fatta beslut måste bedömas med utgångspunkt i samtliga de rättsliga och faktiska omständigheter som präglar den specifika situationen.
Det ligger i sakens natur att det i ärenden där en enskild söker få tillgång till en förmån från de allmänna försäkringssystemen måste kunna ställas vissa krav på aktiv medverkan från den enskildes sida. Sålunda uppställs i LAF t.ex. ett krav på skriftlig ansökan för att ett ärende om arbetsskadeersättning ska inledas (8 kap. 2 § LAF). Frågor som rör t.ex. den medicinska invaliditetsgraden och orsakssambandet låter sig i regel inte bedömas med mindre än att den enskilde deltar aktivt i utredningen. Det är också den enskilde som avgör om ansökan vidhålls eller inte. Den enskildes eget agerande måste därför tillmätas förhållandevis stor betydelse vid bedömningen av om myndigheten kan anses vara i dröjsmål med att fatta beslut i ärendet. I ärenden av denna typ kan någon reell och seriös tvist om rätten till förmånen inte anses föreligga innan myndigheten har tillgång till ett tillräckligt beslutsunderlag. Det är tydligt att denna typ av ärende skiljer sig väsentligt från den situation som uppkommer vid t.ex. anklagelser om brott.
I detta fall är det klarlagt att EF:s genom en skriftlig ansökan i oktober 1987 inledde ett ärende om arbetsskadeersättning hos försäkringskassan och att anmälan av oklar anledning tappades bort där. Försäkringskassan vidtog därför inte några åtgärder i saken och kom således inte heller att fatta något beslut med anledning av anmälan. Av utredningen framgår emellertid inte annat än att EF:s först drygt åtta år efter att han inledde ärendet kontaktade försäkringskassan för att diskutera sin anmälan.
EF:s kan självfallet inte lastas för försäkringskassans försumlighet vid hanteringen av de handlingar som han hade gett in dit, men det framstår ändå som ett rimligt krav att den enskilde mer frekvent än vad som har skett här håller kontakten med myndigheten för det fall anspråket på ersättning vidhålls. Det saknas anledning att anta att försäkringskassan hade underlåtit att vidta åtgärder i saken om EF:s hade tagit en sådan kontakt. Justitiekanslern bedömer därför att passiviteten från försäkringskassans sida under perioden fram till det att EF:s i februari 1996 återkom i ärendet inte kan anses medföra att EF:s möjligheter att få sin sak prövad i domstol har blivit illusorisk.
Från det att EF kontaktade försäkringskassan 1996 har det tagit drygt tre år innan det slutliga beslutet i ärendet fattades. Även denna handläggning har varit präglad av perioder av inaktivitet och viss försumlighet från försäkringskassans sida. Utredningstiden är, som framgår av den kritik som Justitiekanslern tidigare har uttalat i saken, alltför lång även med beaktande av att arbetsskadeärenden typiskt sett inte kan betraktas som okomplicerade. Det har enligt Justitiekanslerns bedömning emellertid inte rört sig om något sådant kvalificerat dröjsmål som måste krävas för att den enskilde ska anses ha betagits sina möjligheter att överklaga och därmed få sin sak prövad i domstol.
Även om handläggningen av EF:s ärende hos försäkringskassan har präglats av allvarliga brister bedömer Justitiekanslern sammanfattningsvis att någon kränkning av rätten till tillgång till domstolsprövning enligt artikel 6.1 i Europakonventionen inte har förekommit i detta fall. EF:s anspråk på skadestånd ska därför avslås. Med hänsyn till utgången avslår Justitiekanslern också begäran om ersättning för ombudskostnader.