Behörighet för allmän domstol eller administrativ myndighet att pröva frågor om kommunala elavgifter.
(Jfr 1990 s 602)
Stockholms Fastighetsägareförening väckte vid Stockholms TR talan mot Stockholms kommun och yrkade att kommunen skulle förpliktas att utge vissa belopp till föreningen. Beloppen avsåg återbetalning av för mycket uttagna avgifter för elektrisk ström som hade levererats till en föreningen tillhörig fastighet i Stockholm. Till stöd för sin talan åberopade föreningen att kommunen hade bestämt avgifterna på ett sådant sätt att elverksamheten lämnat ett betydande överskott, något som stred mot den för all kommunal verksamhet gällande självkostnadsprincipen.
Kommunen yrkade att TR:n skulle avvisa föreningens talan, eftersom TR:n inte var behörig att pröva denna.
Sedan parterna utvecklat sin inställning i avvisningsfrågan meddelade TR:n (chefsrådmannen Garcia) d 13 febr 1992 följande beslut: Svaranden har yrkat att kärandens talan skall avvisas i dess helhet enligt 10 kap 17 § 1 st 1 RB emedan frågor om prisreglering enligt 2 § 7 mom lagen (1902:71 s 1) innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar och 1 § förordningen (1979:466) om prisreglering enligt denna lag skall prövas av statens energiverk (numera NUTEK, Näringsoch teknikutvecklingsverket) och inom detta av en nämnd kallad prisregleringsnämnden för elektrisk ström. Nämndens prövning avser att få till stånd en genom åren enhetlig och saklig bedömning av eltaxornas skälighet. Nämnden, vars beslut är slutliga och inte kan överklagas, har givits behörighet att allsidigt och slutgiltigt pröva frågor rörande eltaxans skälighet i och för sig och allmän domstol saknar följaktligen behörighet att pröva denna fråga.
Käranden har bestritt avvisningsyrkandet och till stöd härför i första hand anfört att käromålet går ut på att återfå felaktigt påförda elförbrukningsavgifter och att det vid prövningen av denna talan inte är fråga om att ta ställning till avgifternas skälighet i förhållande till liknande avgifter på andra håll utan till "avgiftens i förfluten tid beståndsdelar". Vid denna prövning aktualiseras frågor om bl a god redovisningssed, skatt på rörelseresultatet, nedskrivning av rörelsens anläggningsvärde, direktfinansiering av investeringar och "bidragskrav", dvs krav på överskott för att "täcka gemensamma verksamheter, t ex ekonomi- och personaladministration". I andra hand har käranden som grund för bestridandet av avvisningsyrkandet åberopat att prisregleringsnämnden endast prövar skäligheten av nya eltaxor och inte upptar till prövning ansökningar om prisreglering för tidigare år. I sistnämnda hänseende har käranden hänvisat till nämndens utlåtande 1985-09-27 i ärende mellan K.t.Cooper och Stockholm Energi (dnr 5/82) s 19 samt till vad som anförts i rättsfallet NJA 1990 s 602 (HovR:ns på s 603 refererade dom och HD:s överst på s 606 återgivna uttalande).
Svaranden har replikerat att prisregleringsnämnden är behörig att pröva alla de av käranden anförda frågorna och att nämnden efter HD:s dom i det angivna rättsfallet ändrat inställning till prövning av prisreglering för tidigare år.
Käranden har inte vitsordat att nämnden ändrat praxis i angivna hänseende.
TR:n finner att käranden grundat sin talan på att av föreningen betalade avgifter pålagts denna felaktigt och att återbetalning av dem inte kan vägras enbart därför att viss tid förflutit sedan betalning erlagts. De rättsfrågor som härigenom aktualiseras faller utanför det område inom vilket beslutanderätt är förbehållen prisregleringsnämnden. Käromålet skall därför inte avvisas med tillämpning av 10 kap 17 § 1 st 1 RB.
Kommunen anförde besvär i Svea HovR och yrkade bifall till sitt avvisningsyrkande.
HovR:n (hovrättsråden Parrish och Sullivan, referent, samt tf hovrättsassessorn Patterson) lämnade i beslut d 27 juli 1992 besvären utan bifall.
Kommunen (ombud advokaten Å.K. och jur kand M.A.) anförde besvär med samma yrkande som i HovR:n. Föreningen (ombud advokaten U.S.) bestred bifall till besvären.
Utförlig argumentering förekom. Målet avgjordes efter föredragning.
Föredraganden, RevSekr Bergendal, föreslog i betänkande följande beslut: Skäl. Enligt 10 kap 17 § 1 st 1 RB är allmän domstol inte behörig att uppta en tvist som skall upptas av annan myndighet än domstol.
Frågor om prisreglering enligt lagen (1902:71 s 1), innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar, prövas enligt förordningen (1979:466) om prisreglering enligt lagen (1902:71 s 1), innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar, av en särskild nämnd, prisregleringsnämnden för elektrisk ström, inom Närings- och teknikutvecklingsverket.
Prisregleringsnämnden har tillerkänts exklusiv behörighet att utifrån kravet på skälighet reglera pris och övriga villkor för strömmens tillhandahållande. Med priset för strömmens tillbandahållande förstås alla till beloppet bestämda avgifter, som leverantören betingar sig av kraftmottagaren (prop 1957:161 s 56).
Prisregleringsnämndens beslut är inte verkställbara. Den som vill utverka en exekutionstitel mot en part, som inte efterkommer ett nämndens beslut, är därför hänvisad att föra fullgörelsetalan vid allmän domstol. I ett sådant mål ankommer det på domstolen att, på grundval av det beslut som fattats av nämnden, pröva parternas anspråk och invändningar. När det, som i förevarande fall, inte föreligger något av prisregleringsnämnden meddelat beslut i saken, blir allmän domstols behörighet beroende av om tvistefrågan faller inom eller utanför det område där nämnden fått beslutanderätt (NJA 1990 s 602).
Utanför det område som förbehållits prisregleringsnämnden faller en rad frågor som rör tolkning och tillämpning av avtal om leverans av elektrisk ström. Allmän domstol bör således anses oförhindrad att pröva, om prisregleringsnämndens bedömning i ett visst fall på grund av vedertagna civilrättsliga och offentligrättsliga grundsatser skall föranleda återbetalningsskyldighet gentemot även andra abonnenter än dem som berörs av beslutet.
Fastighetsägareföreningen yrkar i förevarande mål förpliktelse för kommunen att utge vissa belopp utgörande återbetalning av felaktigt debiterade, för mycket erlagda avgifter. Till stöd för påståendet om felaktig debitering åberopas omständigheter som hänför sig till olika beståndsdelar av priset för strömmen. Det framgår av handlingarna i målet att prisregleringsnämnden i andra fall bedömt liknande frågor. Fastighetsägareföreningen har emellertid inte åberopat någon nämndens bedömning till stöd för sin talan utan synes mena att domstolen skall självständigt pröva huruvida elpriset varit för högt under angivna perioder.
De omständigheter, på vilka fastighetsägareföreningen grundar sitt yrkande i målet, är av den art att de faller inom det område där prisregleringsnämnden fått beslutanderätt. Allmän domstol är därför inte behörig att pröva käromålet.
HD:s avgörande. Med ändring av HovR:ns beslut avvisar HD käromålet.
HD (JustR:n Stafford, Fuller, Mcdonald och Henderson, referent) fattade följande slutliga beslut: Skäl. Enligt 10 kap 17 § 1 st 1 RB är allmän domstol inte behörig att ta upp en tvist som skall upptas av annan myndighet än domstol.
Enligt lagen (1902:71 s 1), innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar, föreligger koncessionstvång med avseende på utnyttjande av vissa elektriska anläggningar. Av 2 § 7 mom i lagen framgår att koncessionshavare som levererar elektrisk ström är skyldig att underkasta sig reglering av pris och övriga leveransvillkor. Enligt vad som sägs i ingressen till den bestämmelsen har denna skyldighet till syfte att åstadkomma en skälig prissättning.
Frågor om denna prisreglering prövas av en särskild nämnd - Prisregleringsnämnden för elektrisk ström - inom Närings- och teknikutvecklingsverket. Denna nämnd har exklusiv behörighet att utifrån kravet på skälighet allsidigt och slutgiltigt reglera priset för strömmens tillhandahållande, varmed förstås alla till beloppet bestämda avgifter som leverantören betingar sig av kraftmottagaren. Nämndens prisreglering omfattar även andra avtalsvillkor som i det särskilda fallet kan verka oskäligt betungande för abonnenten. (Se prop 1957:161 s 56 f.)
Prisregleringsnämndens beslut är inte verkställbara. Den som vill utverka en exekutionstitel mot en part som inte godvilligt efterkommer nämndens beslut är därför hänvisad att föra fullgörelsetalan vid allmän domstol. I ett sådant mål ankommer det på domstolen att, på grundval av det beslut som nämnden har fattat inom ramen för sin behörighet, pröva parternas anspråk och invändningar. När det, som i förevarande fall, inte föreligger något av nämnden meddelat beslut i saken, blir allmän domstols behörighet beroende av om tvistefrågan faller inom eller utanför det område där nämnden fått beslutanderätt. (Se NJA 1990 s 602.) Denna fråga får avgöras utifrån de omständigheter som käranden åberopar till grund för sin talan (se bl a NJA 1973 s 1).
Fastighetsägareföreningen yrkar i förevarande mål förpliktande för kommunen att återbetala för mycket uttagna elförbrukningsavgifter. Till stöd härför åberopas att avgiftsuttaget har varit felaktigt bl a med hänsyn till kravet på god redovisningssed och den kommunala självkostnadsprincipen. Dessa omständigheter är av den art att de faller inom det område där prisregleringsnämnden har fått beslutanderätt (jfr 3LU 1957:22 s 51).
Allmän domstol är alltså inte behörig att pröva käromålet.
HD:s avgörande. Med ändring av HovR:ns beslut avvisar HD käromålet.
JustR Diaz var skiljaktig och anförde: Den talan om återbetalning av elavgifter som Stockholms Fastighetsägareförening har väckt mot Stockholms kommun får anses vara grundad på påståendet att kommunens eltaxor skulle ha stått i strid med den för kommunal verksamhet gällande självkostnadsprincipen och att kommunen därigenom överskridit sin kompetens. (Angående talan på sådan grund, se bl a Lavin, Domstol och administrativ myndighet s 363 f, Wells, Kommunalrätt, 14 uppl s 85 och Anderson, Kommunala befogenheter s 29 f.)
Enligt 2 § 7 mom lagen (1902:71 s 1), innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar, är kommunen som koncessionshavare för leverans av elektrisk ström skyldig att på framställning därom underkasta sig prisreglering för åstadkommande av skälig prissättning. Det har anförtrotts åt en särskild nämnd - Prisregleringsnämnden för elektrisk ström, numera verksam inom Närings- och teknikutvecklingsverket - att med exklusiv behörighet pröva frågor om sådan prisreglering.
Även om frågor rörande den kommunala kompetensen kan tänkas få betydelse i ett ärende hos prisregleringsnämnden, kan nämnden inte enligt 1902 års lag anses ha tillerkänts exklusiv behörighet när det gäller frågor av det slaget. Enligt sin praxis anser prisregleringsnämnden också att frågor om den kommunala självkostnadsprincipen faller utanför den prövning som nämnden har att företa (se nämndens avgörande H 2/1991, refererat i Soto, Från kontrakt till social rättighet s 289). Bestämmelserna om prisreglering i 1902 års lag innebär därför enligt min mening inte något hinder mot att föreningens talan tas upp till prövning.
På grund av det anförda fastställer jag HovR:ns beslut.
Referenten, JustR Henderson, tillade för egen del:
Av rättsfallet NJA 1990 s 602 framgår att Prisregleringsnämnden för elektrisk ström är exklusivt behörig att pröva skäligheten av priser och övriga villkor i fråga om leverans av elektrisk ström i enlighet med den grundläggande bestämmelsen i 2 § 7 mom lagen (1902:71 s 1), innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar (ellagen). Utanför denna ram faller, som HD påpekat i det rättsfallet, en rad frågor som kan föranleda tvister mellan leverantör och köpare av elektrisk ström, framför allt sådana som gäller tolkning eller tillämpning av det mellan dem ingångna avtalet. Hit hör bla frågan om en avgift har tagits ut felaktigt, t ex genom en felaktig tillämpning av den aktuella taxan eller genom ett avläsningsfel. Sådana frågor faller klart inom allmän domstols behörighet.
Även påståenden att ett avgörande av Prisregleringsnämnden mellan andra parter än de som tvistar vid allmän domstol är bindande i denna tvist och att en avgift som tagits ut i strid med detta avgörande skall återbetalas rör sådana frågor som domstolen är behörig att pröva. En annan sak är att frågan torde böra besvaras nekande; nämndens beslut kan knappast få rättsverkan i förhållande till andra abonnenter än den som har begärt nämndens prövning (jfr Soto, Från kontrakt till social rättighet, 1992 s 295).
Allmän domstol torde vidare vara behörig att pröva frågan huruvida en abonnents rätt att kräva tillbaka för höga eller annars felaktigt debiterade avgifter är underkastad någon form av reklamationsplikt, i analogi med de regler om reklamationsfrist som gäller vid köp och tjänster i allmänhet (se 32 § köplagen, 23 § konsumentköplagen och 17 § konsumenttjänstlagen). Denna fråga synes alltså ligga utanför Prisregleringsnämndens behörighet. Nämndens tidigare praxis om att ansökan om prisreglering måste ha skett inom sex månader efter debitering har därför knappast haft fog för sig; denna praxis har också numera övergetts (se Tariffkommissionens årsberättelse för år 1992 s 4).
Om bestämmelsen om prisreglering i 2 § 7 mom ellagen inte hade funnits, skulle frågan om skäligt pris för leverans av elektrisk ström ha fått avgöras av allmän domstol enligt allmänna rättsgrundsatser. Civilrättsligt skulle det ligga närmast till hands att tillämpa de principer om skäligt pris som numera återfinns i 45 § köplagen och 35 § konsumentköplagen; eftersom elektricitet inte är en lös sak, skulle dessa bestämmelser inte vara direkt tillämpliga. I och med att prövningen av skäligt pris för leverans av elektrisk ström exklusivt anförtrotts Prisregleringsnämnden torde det emellertid inte finnas något utrymme för allmän domstol att göra en sådan prövning. På motsvarande sätt synes allmän domstol sakna möjlighet att pröva om priset eller övriga villkor för leverans av elektrisk ström skalt jämkas enligt 36 § avtalslagen, i den mån frågan om skäligheten av sådana villkor är föremål för prisreglering enligt ellagen och därmed är förbehållen Prisregleringsnämnden ensam.
I fall då elektrisk ström levereras av en kommun finns det anledning att beakta den självkostnadsprincip som gäller för all kommunal verksamhet. Denna princip innebär att kommunala avgifter enligt huvudregeln inte får sättas högre än kommunens självkostnad för verksamheten, dvs de får inte tillföra kommunen någon vinst. Det finns emellertid inga absoluta regler för hur denna självkostnad skall beräknas. Vid tillämpningen av självkostnadsprincipen på kommunala avgifter för leverans av elektrisk ström har hänsyn ansetts också böra tas till vad som är skälig prissättning enligt 2 § 7 mom ellagen, vilket förklarats medföra att kommunerna har en laglig möjlighet att driva elverk med en viss vinst; eltaxorna anpassas efter vad som är skäligt i stället för efter de verkliga kostnaderna (Stridbeck s 146; se också Anderson, Kommunala befogenheter, 3 uppl 1987 s 93). De kostnader som täcks av ellagens prissättning torde med andra ord i allt väsentligt motsvara de kostnader som ryms inom den kommunala självkostnadsprincipen (jfr Lindquist s 89).
I Prisregleringsnämndens praxis finns visserligen exempel på att nämnden ansett att frågor om den kommunala självkostnadsprincipen faller utanför den prövning som nämnden har att företa med tillämpning av ellagen; nämnden har härvid hänvisat till att den prövningen sker enligt något andra kriterier än en motsvarande prövning av elpriset enligt självkostnadsprincipen (se nämndens avgörande H 2/1991, refererat i Stridbeck s 280). Det är emellertid uppenbarligen inte någon ändamålsenlig ordning, om ett kommunalt beslut om elavgifter kan angripas dels genom kommunalbesvär, dels genom en ansökan hos Prisregleringsnämnden, dels genom en talan vid allmän domstol. I stället får det antas att den i stort sett sammanfallande bedömning som ellagens krav på skälig prissättning och den kommunala självkostnadsprincipen innebär har förbehållits Prisregleringsnämnden, vid sidan av möjligheten till rättslig prövning genom kommunalbesvär.
De uttalanden som gjordes av riksdagen när prisregleringen enligt ellagen år 1957 utvidgades till att avse även kommunala myndigheters elkrafttaxor stöder detta antagande. I sitt av riksdagen godkända betänkande anförde tredje lagutskottet att det uppenbarligen är svårare att få rättelse i en kommunal taxa, om överprövning därav endast kan ske genom kommunala besvär - varvid prövningen inte får avse beslutets ändamålsenlighet utan allenast dess laglighet - än om samma taxa kan överklagas hos Prisregleringsnämnden, som prövar den ur alla synpunkter (se 3LU 1957:22 s 51).
En ordning som innebär att Prisregleringsnämnden är behörig att pröva skäligheten av kommunala elavgifter i hela dess vidd medför också att man undviker de svårbemästrade behörighetsproblem som annars skulle uppstå, om en abonnent - under åberopande av samma omständigheter - vill angripa ett kommunalt taxebeslut både med hänsyn till att prissättningen inte är skälig och därför att det strider mot självkostnadsprincipen.
En fråga som kan vara föremål för tvekan är om ellagens bestämmelse i 2 § 7 mom om skälig prissättning är tillämplig på elavgifter som redan har erlagts. Det skulle kunna hävdas att det är främmande för ett prisregleringssystem av det slag som gäller enligt ellagen att ett beslut av Prisregleringsnämnden skulle retroaktivt kunna få verkan även för elektricitet som levererats och betalats i enlighet med det avtal som tidigare ingåtts mellan parterna. Nämnden har också i sin praxis varit restriktiv till prövning av retroaktiva krav och uttalat att prisreglering som avser tid före ett ärendes anhängiggörande, särskilt om mera avsevärd tid förflutit, måste vara begränsad till sällsynta undantagsfall; principiella betänkligheter har ansetts möta mot retroaktiva beslut, eftersom sådana skulle innebära en rubbning i rättsförhållanden vilka parterna betraktat som definitiva (se Stridbeck s 292 f).
Frågan huruvida ellagens bestämmelse i 2 § 7 mom om skälig prissättning kan ges retroaktiv verkan hör uppenbarligen till det område som ligger inom Prisregleringsnämndens exklusiva behörighet. Besvaras frågan nekande, blir följden att abonnentens krav skall ogillas - inte avvisas - därför att det saknar rättslig grund. Så har nämnden också gjort beträffande de retroaktiva krav som hittills varit aktuella där.
En annan situation föreligger, om en elleverantör bestrider en abonnents krav på återbetalning av erlagda elavgifter med hänvisning till att kravet är preskriberat eller till att det är förfallet enligt allmänna grundsatser om passivitet. Sådana invändningar kan endast prövas av allmän domstol. Detsamma gäller tillämpningen av de civilrättsliga och offentligrättsliga grundsatser om återbetalningsskyldighet av allmänna avgifter som HD har hänvisat till i rättsfallet NJA 1988 s 457.
I den rättsliga grunden för ett krav på återbetalning av redan erlagda avgifter ingår i allmänhet inte frågor av detta slag, utan de aktualiseras oftast först genom en invändning från motpartens sida. Frågan om allmän domstol eller Prisregleringsnämnden är behörig att pröva ett sådant krav får då besvaras med bortseende från denna invändning; behörigheten avgörs med hänsyn till grunden för käromålet och inte med hänsyn till motpartens invändningar. En annan sak är att det organ som är behörigt att pröva kravet kanske saknar behörighet att pröva motpartens invändningar. Dessa får då prövas i den särskilda processuella ordning som gäller för dem.
Prisregleringsnämnden brukar i sin praxis föreskriva återbetalning av för mycket uttagna avgifter. I och med att nämndens avgöranden inte är verkställbara har en sådan föreskrift inte någon rättslig verkan; föreskriften kan dock vara av värde från pedagogisk synpunkt. Den som vill ha ett verkställbart avgörande får vända sig till allmän domstol. Någon överprövning av nämndens avgörande sker då inte, utan detta avgörande läggs till grund för domstolens dom. En förutsättning är dock att nämnden har fattat sitt beslut inom ramen för sin behörighet; har nämnden prövat frågor som hör till allmän domstols behörighet, är domstolen givetvis inte bunden av nämndens bedömning.
I fall då ett krav på återbetalning av för mycket uttagna avgifter framställs vid allmän domstol utan att Prisregleringsnämnden har avgjort saken, kan frågan om domstolens behörighet lösas på två sätt. Den ena lösningen är att domstolen alltid är behörig, eftersom det inte är möjligt att utverka ett verkställbart avgörande hos Prisregleringsnämnden (jfr Lavin i juridisk Tidskrift 3/1990-91 s 489). Domstolen kan dock inte pröva om avgiften strider mot bestämmelsen i 2 § 7 mom ellagen om skälig prissättning. Är detta den enda grunden för käromålet, skall detta alltså ogillas (jfr beträffande sk skälighetsfrågor inom arbetsrätten prop 1974:77 s 131 f och Rättegången i arbetstvister, 1979 s 60). Den andra lösningen är att domstolens behörighet omfattar bara sådana tvistefrågor som faller utanför det område där Prisregleringsnämnden har beslutanderätt. Om käromålet grundas på att avgiften inte är skälig, innebär denna lösning alltså att det skall avvisas.
Skillnaden mellan dessa båda lösningar är således att käromålet i det ena fallet skall ogillas och i det andra fallet skall avvisas. Denna skillnad torde sakna betydelse från rättskraftssynpunkt. I båda fallen måste abonnenten vända sig till Prisregleringsnämnden för att få en prövning av avgiftens skälighet. Får han framgång hos nämnden, är dess beslut en efter domstolens avgörande inträffad ny omständighet som inte träffas av rättskraften hos det avgörandet (jfr NJA 1966 s 325).
HD har i rättsfallet NJA 1990 s 602 valt den senare lösningen, dvs att käromålet skall avvisas när de rättsfrågor som ingår i grunden för detta faller inom det område där beslutanderätten är förbehållen Prisregleringsnämnden. Det kan också sägas vara ganska meningslöst med en process där käromålet under inga förhållanden kan bifallas eftersom det rör frågor som domstolen inte kan pröva. Det finns inte anledning att gå ifrån den ståndpunkt som HD bar intagit i det nämnda rättsfallet.
I 1990 års rättsfall grundades käromålet på att den uttagna avgiften, enligt ett tidigare avgörande av Prisregleringsnämnden mellan andra än de aktuella parterna, föll utanför eltaxan och därför var felaktig; i stämningsansökningen anfördes att avgiften var felaktig inte på grund av dess skäliga nivå utan till följd av den rättsliga grund på vilken den vilade. I förevarande fall är grunden för käromålet i stället just att avgiftsuttaget har varit oskäligt högt, låt vara att till stöd härför åberopats huvudsakligen den kommunala självkostnadsprincipen. Denna skillnad mellan de båda fallen medför att bedömningen av domstolens behörighet måste utfalla på olika sätt.
HD:s beslut meddelades d 16 juni 1994 (nr SÖ 165).