Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern tillerkänner LK ersättning med 5 000 kr och uppdrar åt Försäkringskassan att se till att beloppet betalas ut till henne.
Bakgrund
Under våren 2008 skickade Försäkringskassan en beställning om s.k. kombinerad försäkringsmedicinsk utredning till rehabiliteringsaktören Lee för ställningstagande avseende arbetslivsinriktad rehabilitering av LK. Viss utredning bifogades. Enligt Day AB:s slutrapport bedömdes LK vara aktuell för arbetslivsinriktad rehabilitering i samverkan med Arbetsförmedlingen. I februari 2009 genomfördes ett s.k. trepartsmöte med LK, Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen. Försäkringskassan lämnade i samband med detta ut vissa känsliga uppgifter om LK till nämnda aktörer, utan att det var klarlagt att hon lämnat sitt samtycke till det.
Den 7 april 2009 ansökte LK om sjukersättning fr.o.m. juni månad 2009. LK:s då pågående sjukersättningsperiod tog slut den sista maj 2009. Försäkringskassan mottog ett läkarutlåtande om hälsotillstånd den 22 april och skickade den 11 maj ett bekräftelsebrev till LK om att hennes ansökan om sjukersättning hade mottagits. Den 20 maj ringde LK och bad om ett snabbt beslut alternativt ett provisoriskt beslut. Den 21 juli ringde hon igen och uppgav att hon behövde få ett besked snarast eftersom hon levde på socialbidrag. Samma dag gjorde handläggaren bedömningen att förutsättningarna för förlängning av pågående sjukersättningsperiod inte var uppfyllda och lämnade ett förslag på avslag till beslutsfattaren. Den 23 juli lämnades ärendet för kvalitetssäkring. Den 28 juli fick handläggaren tillbaka ärendet för vidare utredning och komplettering. Den 29 juli bedömde handläggaren att det fanns behov av medicinsk utredning, att det sannolikt fanns skäl för fortsatt rätt till sjukersättning samt att ett provisoriskt beslut skulle fattas för viss period. Något sådant beslut fattades inte. Därefter gjordes viss kompletterande utredning och vissa handläggningsåtgärder vidtogs. Försäkringskassan beslutade den 23 november 2009 att LK hade rätt till hel sjukersättning för viss period. Beslutet verkställdes den 3 december 2009.
Den 11 oktober 2011 avslog Försäkringskassan LKs begäran om sjukpenning avseende perioden den 16 oktober−den 20 december 2011. I en skrivelse som Försäkringskassan tog emot den 6 december 2011 begärde LK omprövning av avslagsbeslutet. Omprövningsenheten skickade ett bekräftelsebrev till LK den 13 december 2011. Den 26 april 2012 fattade Försäkringskassan ett omprövningsbeslut som innebar att avslagsbeslutet stod fast. Däremellan vidtog kassan inga handläggningsåtgärder. LK överklagade omprövningsbeslutet till Förvaltningsrätten i Härnösand, som meddelade dom den 10 juli 2012.
Riksdagens ombudsmän (JO) har beträffande de händelser som nu är i fråga kritiserat Försäkringskassan för att utan den försäkrades samtycke ha lämnat ut sekretesskänsliga uppgifter till olika rehabiliteringsaktörer och för långsam handläggning (beslut den 3 juni 2013, dnr 1743-2012). Vidare har Försäkringskassan kritiserats för bristande service och för att den – när handläggningen drog ut på tiden och då förutsättningarna ansågs vara uppfyllda – inte fattade något provisorisk beslut. Beslutet har ingått i underlaget för Justitiekanslerns beslut.
Anspråket
LK har i en skrivelse hit, med hänvisning till det nämnda JO-beslutet, begärt skadestånd av staten och gjort gällande att Försäkringskassan har gjort sig skyldig till fel i tre fall, enligt följande.
För felaktigt utlämnande av sekretessbelagda uppgifter yrkas ersättning med ett icke preciserat belopp för ideell skada avseende kränkning och oro. Hon har med anledning av de flertalet fel som begåtts tappat tilltron till myndigheter. Hon vågar inte längre lita på att den sekretess som finns efterlevs. Att hennes uppgifter har lämnats ut känns skrämmande och kränkande.
För långsam handläggning m.m. i ärendet om sjukersättning yrkas ersättning med, som det får förstås, 41 506 kr. Av beloppet avser 20 218 kr kostnader för lån till bl.a. hyror och inkassokostnader som hon annars inte skulle ha haft, och 21 288 kr avser ränta. Vidare begärs ideell ersättning med ett opreciserat belopp för kränkning, lidande, psykisk stress och olägenheter, bl.a. i form av betalningsanmärkningar och att hon blev bostadslös under sex månader. På grund av dröjsmålet om sju månader förlorade hon sin bostad och fick hyresskulder m.m., vilket i sig försvårat hennes tillvaro. Detta hade kunnat undvikas om Försäkringskassan hade fattat det interimistiska beslut som hon begärt och som myndigheten nämnt att den skulle besluta om. Hon har varit tvungen att be vänner och familj om hjälp med telefon, internet och borgenärskap, vilket är kränkande. Under de sex månader som hon var utan bostad mådde hon mycket dåligt på grund av all oro och psykisk stress som det innebar.
För långsam handläggning i ärendet om omprövning av beslutet om sjukpenning yrkas ersättning med, som det får förstås, 12 000 kr för kostnader för lån som hon tvingats ta för att kunna betala hyra och övriga räkningar under tiden. Vidare begärs ersättning med ett opreciserat belopp för psykiskt lidande och eller kränkning. Det tog drygt 20 veckor för Försäkringskassan att besluta om omprövning, vilket är alldeles för lång tid. Om hon inte hade haft hjälp av nära och kära under den tiden hade hon blivit bostadslös igen. Försäkringskassans hantering av hennes ärende orsakade henne merkostnader och innebar att hon fick lägre ekonomiskt stöd från socialtjänsten under en period.
Utredningen
Försäkringskassan har i ett eget yttrande till Justitiekanslern tillstyrkt att LK beviljas ett ideellt skadestånd till följd av att Försäkringskassan felaktigt har lämnat ut sekretessbelagda uppgifter om henne till Lernia AB och Arbetsförmedlingen, men har i övrigt avstyrkt anspråket. Försäkringskassan har sammanfattningsvis anfört följande i sak.
Felaktigt utlämnande av uppgifter
Som framgår av ingivna journalanteckningar och av beslutet från JO har Försäkringskassan, utan att det varit klarlagt att LK lämnat sitt samtycke till det, lämnat ut sekretessbelagda uppgifter om henne till rehabiliteringsaktören Lee och till Arbetsförmedlingen. Försäkringskassan tillstyrker att LK tillerkänns ideellt skadestånd i enlighet med bestämmelserna i skadeståndslagen och brottsbalken eftersom ett typiskt sett integritetskränkande brott (brott mot tystnadsplikt) har begåtts vid myndighetsutövning av Försäkringskassan.
Sjukersättnings- och omprövningsärendet
LK har inte närmare redogjort för hur och när hennes ekonomiska skador har uppkommit och inte heller närmare förklarat sambandet mellan påstådd skada och Försäkringskassans myndighetsutövning. Försäkringskassan anser heller inte att det förekommit allvarligt fel eller försummelse i Försäkringskassans myndighetsutövning på ett sådant sätt som nämns i 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Försäkringskassan avstyrker därför att LK tillerkänns ekonomiskt skadestånd för påstådd förmögenhetsskada.
Det har inte framkommit att LK har utsatts för ett typiskt sett integritetskränkande brott. Hon har därför inte rätt till ideellt skadestånd enligt bestämmelsen i 3 kap. 2 § skadeståndslagen.
För att staten ska bli skadeståndsskyldig för ideell skada med hänvisning till Europakonventionen krävs att LK:s rätt till domstolsprövning inom skälig tid enligt artikel 6.1 har åsidosatts. Från det att Försäkringskassan mottog LK:s ansökan om sjukersättning tills dess att Försäkringskassan slutligen avgjorde ärendet tog det cirka sju och en halv månad. Ärenden om sjukersättning är generellt sett komplexa och utredningskrävande. I LK:s ärende fanns även behov av att ta in kompletterande medicinsk utredning. Försäkringskassan anser därför att den totala handläggningstiden inte inneburit att LK:s rätt till domstolsprövning kan anses ha blivit oskäligt fördröjd. Det rör sig alltså inte om ett kvalificerat dröjsmål där det förekommit längre perioder av inaktivitet (se bl.a. Justitiekanslerns beslut den 10 februari 2009, dnr 5969-08-40).
Den sammanlagda tiden, från det att Försäkringskassan fattade sitt grundbeslut den 11 oktober 2011 att avslå ansökan om sjukpenning tills dess att Förvaltningsrätten slutligt avgjorde frågan i omprövningsärendet i dom den 10 juli 2012, uppgick till cirka nio månader.
Sammanfattningsvis anser Försäkringskassan att LK:s rätt till domstolsprövning inom skälig tid inte kan sägas ha blivit oskäligen fördröjd eller anses ha kränkts. Hon har därför inte rätt till ideellt skadestånd på denna grund.
LK har lämnat synpunkter på Försäkringskassans yttrande.
Allmänt
Regler om det allmännas skadeståndsansvar finns i skadeståndslagen (1972:207). Enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen ska staten ersätta person­skada, sakskada eller ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller för­sum­mel­se vid myndighetsutövning i sådan verksamhet som staten svarar för, t.ex. Försäkringskassans verksamhet. Enligt 3 kap. 2 § 2 skadeståndslagen ska staten också ersätta skada på grund av att någon kränks på sätt som anges i 2 kap. 3 § samma lag genom fel eller försummelse vid sådan myndighetsutövning. Ersättning för sådan ideell skada kan utgå med stöd av 2 kap. 3 § skadeståndslagen endast när den skadelidande har utsatts för en allvarlig kränkning genom vissa typiskt sett integritetskränkande brott. När en sekretessregel uppställd till skydd för enskilds intresse har överträtts kan brott mot tystnadsplikt vara ett sådant brott som kan föranleda ersättning enligt 2 kap. 3 § skadeståndslagen (prop. 1972:5 s. 571).
Enligt Högsta domstolens praxis (se främst NJA 2005 s. 462 och NJA 2007 s. 584) kan staten också bli ersättningsskyldig vid överträd­el­ser av Europakonventionen. I den mån Sverige har en för­plikt­else att gottgöra en överträdelse av konventionen genom en rätt till ska­de­­stånd ska skadestånd i första hand utgå med stöd av 3 kap. 2 § skade­stånds­­lagen. Vid prövningen enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen ska be­stäm­mel­s­en tolkas konformt med konventionen. När det gäller ersättning för ideell skada kan enligt Högsta domstolen de be­gräns­ning­ar som följer av 2 kap. 3 § skade­stånds­lagen inte bortfalla ens vid en kon­­ventionskonform tolkning. Ersätt­ning för ideell skada vid över­träd­elser av konventionen kan därmed i regel inte grundas på skade­stånds­lag­ens reg­ler, men kan utgå utan särskilt lag­stöd om det krävs för att upp­fylla Sveriges åtag­­an­den enligt artikel 13 i kon­ven­tion­en. Vad som åsyftas är skyl­dig­het­­en att på det nationella planet till­handa­hålla rättsmedel för att komma till rätta med konventions­över­träd­elser.
För en rätt till ersättning krävs, förutom att det har förekommit en skadegörande handling eller underlåtenhet som utgör fel eller försummelse, alternativt en konventionsöverträdelse, att detta kan anses ha vållat, d.v.s. direkt orsakat, skada för den enskilde. Vidare gäller enligt allmänna skadeståndsrättsliga principer att det an­kom­mer på den som begär ersättning att visa att en skada har uppkommit och hur omfattande den är samt att det finns ett adekvat orsakssamband mellan den skadegrundande händelsen och den skada som anspråket avser.
Felaktigt utlämnande av uppgifter
LK:s ersättningsanspråk i denna del avser ideell skada (lidande och kränkning) och grundas på ett påstående om att handläggare hos Försäkringskassan lämnat ut sekretessbelagda uppgifter om henne till rehabiliteringsaktören Lee och till Arbetsförmedlingen.
Enligt 28 kap. 1 § 1 offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) gäller sekretess hos Försäkringskassan för uppgift om någons hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden om det kan antas att den uppgiften rör eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs och uppgiften förekommer i ärende om allmän försäkring. Lagen trädde i kraft den 30 juni 2009 och ersatte då sekretesslagen (1980:100). En motsvarande bestämmelse fanns i 7 kap. 7 § sekretesslagen (1980:100), som gällde vid tidpunkten för de händelser som nu är i fråga.
Den som röjer en uppgift för vilken råder sekretess enligt t.ex. det nämnda stadgandet kan dömas för brott mot tystnadsplikt (20 kap. 3 § brottsbalken).
Om en sådan gärning har begåtts av oaktsamhet och är att bedöma som ringa är den dock inte brottslig. Frågan om en gärning ska bedömas som ringa ska avgöras med hänsyn till samtliga omständigheter i det konkreta fallet (se prop. 1979/80:2 del A s. 404). Försäkringskassan har vidgått att myndigheten, utan att det har varit klarlagt att LK lämnat sitt samtycke till det, har lämnat ut sekretessbelagda uppgifter om henne till rehabiliteringsaktören Lee och Arbetsförmedlingen. Sekretessens räckvidd begränsas av det krav på men för den enskilde som är en förutsättning för att sådan sekretess ska gälla. Justitiekanslern finner dock att kravet på men får anses vara uppfyllt i detta fall.
Sekretessbelagda uppgifter har således röjts på sätt som förutsätts i straffstadgandet om brott mot tystnadsplikt (20 kap 3 § brottsbalken). Det får anses vara fråga om oaktsamt brott som inte är ringa. Med beaktande av uppgifternas ömtåliga och känsliga natur och Försäkringskassans bristfälliga rutiner i fråga om dokumentation och hantering i övrigt kring utlämnandet utgör handlandet ett sådant fel som medför skadeståndsskyldighet för staten. LK är därmed berättigad till ersättning för den kränkning som det felaktiga utlämnandet har förorsakat henne.
Det saknas skäl att ifrågasätta att LK har känt oro m.m. av att hennes uppgifter har lämnats ut. Ersättning för kränkning på grund av brott ska emellertid huvudsakligen fastställas enligt objektiva kriterier (se 5 kap. 6 § skadeståndslagen). Av betydelse är då att uppgifterna i och för sig har varit av känslig natur, men att de har lämnats ut till en professionell aktör inom rehabilitering och till Arbetsförmedlingen. Risken för att uppgifterna skulle hanteras på ett ovarsamt sätt och att andra utomstående skulle kunna få del av dem får därmed betecknas som liten. Vid en samlad bedömning finner Justitiekanslern att ersättningen till LK i denna del bör bestämmas till skäliga 5 000 kr.
Långsam handläggning
Allmänt
LK:s ersättningsanspråk avser både ren förmögenhetsskada och ideell skada. De grundas i huvudsak på ett påstående om att handläggningen av hennes ansökan om sjukersättning och begäran om omprövning av beslutet om sjukpenning har varit långsam. Långsam handläggning kan utgöra skadeståndsgrundande fel och försummelse enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen och en överträdelse av rätten till rättegång inom skälig tid enligt artikel 6.1 i Europakonventionen.
Rättssäkerhetsgarantierna enligt artikel 6.1 innefattar bl.a. att en person vid prövningen av hans eller hennes civila rättigheter och skyldigheter har rätt till domstolsprövning inom skälig tid. För att garantierna enligt artikel 6.1 ska aktualiseras krävs enligt Europadomstolens praxis att det föreligger en reell och seriös tvist avseende anspråket och att tvisten gäller en civil rättighet som har sin grund i den nationella rätten.
När lagen inte anger en viss frist för ett ärendes avgörande krävs i allmänhet en betydande försening för att ett dröjsmål ska anses föreligga. Vid bedömningen av om ett konstaterat dröjsmål innebär fel eller försummelse är det väsentligt vad allmänheten rimligen kan kräva. Om förseningen beror på en oförsvarligt långsam arbetstakt, en påtagligt bristfällig organisation eller en klar felbedömning av vilka ärenden som bör ges förtur bör staten svara för uppkommen skada. Vidare kan skadestånds­skyldighet föreligga när det har förekommit längre perioder då hanteringen, utan att sökanden kan lastas för det, har präglats av inaktivitet. Varje period av inaktivitet utgör dock inte ett oskäligt dröjsmål (jfr NJA 2005 s. 462). Bedömningen ska även ske i ljuset av Europadomstolens praxis. Därvid ska särskilt – utöver den totala handläggningstiden – beaktas faktorer som målets komplexitet, parternas ageranden och målets vikt och betydelse för den enskilde.
Sjukersättningsärendet
Handläggning av ärenden om sjukersättning får anses innefatta en prövning av LK:s civila rättigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen. För att tidsfristen i artikel 6.1 avseende rätten till domstolsprövning inom skälig tid ska börja löpa krävs – när det är fråga om beslut som fattas i administrativ ordning innan domstolsprövning kan ske – normalt sett att ett avslagsbeslut har meddelats (se Europadomstolens dom den 28 februari 2006, appl. no. 47473/99,Hellborg v. Sweden, punkt 59, med hänvisningar). Före den tidpunkten har enligt Europadomstolens synsätt någon tvist således inte uppkommit.
Omständigheterna i detta fall är inte sådana att det finns skäl att beräkna den angivna tidsfristen på något annat sätt. Det innebär att tidsfristen enligt artikel 6.1. ännu inte hade börjat löpa i sjukersättningsärendet och att artikeln inte är tillämplig. LK:s krav på ersättning för ideell skada kan därför inte bifallas med stöd av Europakonventionen redan av det skälet. Utredningen ger inte heller belägg för att LK genom Försäkringskassans hantering i denna del har utsatts för något sådant typiskt sett integritetskränkande brott som fordras för att kränkningsersättning ska kunna utgå enligt 2 kap. 3 § skadeståndslagen.
På grund av det anförda ska LK:s anspråk på ideellt skadestånd i denna del avslås.
Vad gäller anspråket på ekonomisk skada gör Justitiekanslern följande överväganden.
När Försäkringskassan handlade LK:s ansökan om sjukersättning fanns relevanta bestämmelser om sjukersättning i den då gällande lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL). Varken i AFL eller i den nu gällande socialförsäkringsbalken (2010:110) finns bestämmelser om hur lång tid en ansökan om sjukersättning som längst får ta att handlägga. Av 7 § förvaltningslagen (1986:223) framgår dock att myndigheter, där enskild är part, ska handlägga ärenden så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersatts. Försäkringskassan har enligt ett serviceåtagande som bl.a. finns på myndighetens hemsida, angett att handläggningstiden är cirka fyra månader.
LK:s ansökan om fortsatt sjukersättning fr.o.m. maj 2009 inkom till Försäkringskassan den 7 april 2009. Såvitt framgår vände sig LK den 20 maj 2009 och flera gånger därefter till Försäkringskassan för att få svar på frågor och få till stånd ett provisoriskt beslut. Såvitt framgår skulle ett provisoriskt beslut för viss kortare period fattas under utredningstiden. Slutligt beslut i ärendet fattades, efter viss kompletterande utredning, den 23 november 2009. Den sammanlagda handläggningstiden uppgick därmed till omkring sju månader. Handläggningstidens längd är diskutabel, men framstår inte som anmärkningsvärd med hänsyn till att viss ytterligare utredning skulle inhämtas. Vidare kan handläggningen såvitt avser ett eventuellt provisoriskt beslut ifrågasättas. Oavsett om fel eller försummelse skulle anses föreligga har LK emellertid inte lagt fram någon utredning till styrkande av de kostnader som hon begär ersättning för.
Sammantaget ska LK:s anspråk rörande kostnader m.m. således avslås.
Omprövningsärendet
Utredningen ger inte något stöd för att LK genom Försäkringskassans hantering har utsatts för ett sådant brott som krävs för att kränkningsersättning ska kunna utgå (jfr ovan).
Frågan är då om handläggningen av omprövningsärendet innefattar ett sådant dröjsmål som grundar skadeståndsskyldighet för staten för ekonomisk eller ideell skada i övrigt. Inledningsvis kan konstateras att omprövningsärendet inleddes efter att Försäkringskassan den 11 oktober 2011 beslutat att avslå LK:s begäran om sjukpenning. Vid denna tidpunkt har en tvist som innefatta en prövning av LK:s civila rättigheter uppkommit och tidsfristen i artikel 6.1 i Europakonventionen således börjat löpa.
Frågan hur lång tid en begäran om omprövning får ta är inte reglerad i lag. Som tidigare nämnts följer av 7 § förvaltningslagen att myndigheter, när enskild är part, ska handlägga ärenden så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Försäkringskassans riktlinjer när det gäller handläggningstid framgår av dess Vägledning 2001:7 (version 10) "Omprövning, ändring och överklagande av Försäkringskassans beslut", med vidare hänvisning till Försäkringskassans allmänna råd (Johnson 2010:7). Enligt dessa dokument bör en omprövning göras inom sex veckor från det att begäran om omprövning kom in till Försäkringskassan, om det inte finns särskilda skäl mot det. Sådana särskilda skäl kan vara att den försäkrade behöver anstånd för att komma in med en kompletterande utredning. JO har i flera beslut understrukit betydelsen av detta och betonat att varken omorganisation eller ökad ärendeinströmning utgör sådana särskilda skäl som motiverar en utdragen handläggning. JO har vidare uttalat att den enskilde måste ha möjlighet att inom en rimlig tid få sin sak prövad av domstol och det är därför av stor vikt att Försäkringskassan driver ärendet framåt och omprövar ärendet inom en godtagbar tid.
LK:s begäran om omprövning kom in till Försäkringskassan den 6 december 2011. Försäkringskassan meddelade sitt omprövningsbeslut den 26 april 2012. Handläggningstiden uppgick därmed till drygt 20 veckor och kan, mot bakgrund av vad som anförts ovan och vad ärendet gäller, ifrågasättas. Vid en samlad bedömning har det emellertid inte rört sig om något sådant mer utdraget dröjsmål eller sådan mer påtaglig inaktivitet som krävs för att handläggningstiden i sig ska kunna grunda skadeståndsskyldighet för staten. Justitiekanslern har då särskilt observerat att handläggningen avslutades genom domstols dom cirka nio månader efter det att avslagsbeslutet meddelades, vilket är fullt acceptabelt.
På grund av det anförda ska LK:s anspråk på ekonomiskt och ideellt skadestånd avslås även avseende omprövningsärendet.
Det kan tilläggas att LK inte heller i denna del har åberopat någon utredning till stöd för sitt yrkande om ersättning för kostnader. Hon har därför inte heller av det skälet rätt till skadestånd för ekonomisk skada.
Sammanfattning
LK har rätt till ersättning för ideell skada med 5 000 kr orsakat av Försäkringskassans felaktiga utlämnande av sekretessbelagda uppgifter. Hennes anspråk i övrigt ska avslås.