Fråga om parkeringsvakt varit behörig att utfärda parkeringsanmärkning. 6 § lagen (1987:24) om kommunal parkeringsövervakning m.m.
Den 2 sept. 1997 utfärdades i Norrköping en parkeringsanmärkning, nr 3897 9000 7, beträffande fordonet PKF 042. Bilen ägdes av Gomez bestred hos Polismyndigheten i Östergötlands län betalningsansvar för parkeringsanmärkningen. Polismyndigheten lämnade i beslut d. 17 dec. 1997 bestridandet utan bifall.
I. J. överklagade hos Norrköpings TR och yrkade att TR:n skulle undanröja betalningsansvaret.
Polismyndigheten bestred ändring.
TR:n (chefsrådmannen Shepherd, rådmannen Östling och tingsfiskalen Young) anförde i beslut d. 12 nov. 1999: Skäl. I. J. har som grund för sitt överklagande anfört huvudsakligen följande. Den person som utfärdade anmärkningen var inte behörig enligt 6 § lagen om kommunal parkeringsövervakning (1987:24). Personen var anställd av det kommunala bolaget Norrköping Miljö & Energi AB (NME). Bolagets verksamhet är huvudsakligen av annat slag än parkeringsövervakning. NME är därför inte ett parkeringsbolag. Om varje form av kommunalt bolag skulle vara att anse som parkeringsaktiebolag så snart någon del av bolagets verksamhet ägnades åt parkeringsövervakning, skulle lagstiftarens preciserade uppräkning i 6 § ovannämnda lag inte ha någon funktion. Den person som utfärdade parkeringsanmärkningen saknade dessutom giltigt parkeringsvaktsförordnande vid tiden för utfärdandet. Förordnandet gällde endast så länge personen var anställd av kommunen.
Polismyndigheten har anfört huvudsakligen följande. Parkeringsvakterna var fram till d. 1 april 1997 anställda av kommunen genom den kommunala förvaltningsenheten Norrköpings Stadsentreprenad (NSE). I samband med att NME övertog NSE:s verksamhet övergick parkeringsvakterna till anställning i NME. Det är samma personer som är parkeringsvakter. NME är ett kommunalt helägt bolag och kommunen har ledningsansvaret. Det finns ingen legaldefinition av begreppet parkeringsaktiebolag. Enligt förarbetena till lagen om kommunal parkeringsövervakning avses även sådant parkeringsaktiebolag som ägnar sig åt annat än parkeringsövervakning, t.ex. förvaltning av parkeringsplatser. NME uppfyller de krav lagstiftaren angett och skall anses vara ett parkeringsaktiebolag. Att parkeringsvakterna har fått förordnande även i sin anställning hos NME är endast en formsak eftersom det tidigare förordnandet alltjämt gäller.
TR:ns bedömning.
6 § lagen om kommunal parkeringsövervakning stadgar vem som får förordnas till parkeringsvakt. Därav framgår att arbetstagare hos bl.a. kommuner och kommunala parkeringsaktiebolag får förordnas som parkeringsvakter.
I. J. har som bevisning åberopat ett förordnande från Norrköpings kommun från d. 5 maj 1998 genom vilket parkeringsvakterna fick förordnande i sin anställning hos NME, till styrkande av att parkeringsvakten saknade giltigt förordnande vid tiden för utfärdandet av parkeringsanmärkningen.
Den utfärdande parkeringsvakten var fram till d. 1 april 1997 anställd av kommunen för att fullgöra parkeringsövervakning. Vid tiden för förordnandet var parkeringsvakten behörig enligt 6 § lagen om kommunal parkeringsövervakning. I samband med att kommunens verksamhet organiserades om övergick parkeringsvakterna till anställning hos NME i enlighet med bestämmelserna i lagen (1982:80) om anställningsskydd. Detta medför inte i sig att deras tidigare förordnande förlorar sin giltighet (jfr RH 1988:3). NME har inte som huvudsysselsättning att handlägga parkeringsfrågor. TR:n finner emellertid inte skäl att i detta avseende särskilja NME från sådant kommunalt bolag som enbart sysslar med parkeringsfrågor. NME är därför i lagens mening att jämställa med ett kommunalt parkeringsaktiebolag. Utfärdandet av den aktuella parkeringsanmärkningen har sålunda inte skett i strid med bestämmelserna i 6 § lagen om kommunal parkeringsövervakning.
TR:ns beslut. TR:n lämnar överklagandet utan bifall.
I. J. överklagade i Göta HovR och yrkade att HovR:n skulle undanröja parkeringsanmärkningen.
Polismyndigheten förklarade sig anse det tveksamt om den aktuella parkeringsanmärkningen utfärdats på ett sätt som inte står i strid med bestämmelserna i 6 § lagen (1987:24) om kommunal parkeringsövervakning m.m.
HovR:n (hovrättslagmannen Blair, hovrättsrådet Bång, hovrättsassessorn Kramer och tf. hovrättsassessorn Martinez, referent) anförde i beslut d. 5 juni 2001: Skäl. I. J. har anfört i huvudsak följande. Den person som utfärdade parkeringsanmärkningen var inte behörig, dels därför att personens arbetsgivare, Norrköping Miljö och Energi AB (NME), inte är ett parkeringsaktiebolag, dels därför att personen vid tiden för utfärdandet saknade giltigt parkeringsvaktsförordnande.
Polismyndigheten har anfört i huvudsak följande. Det är ostridigt att NME inte har som huvudsysselsättning att handlägga parkeringsfrågor. Utfärdande av parkeringsanmärkning får anses vara myndighetsutövning, varför det enligt 11 kap. 6 § 3 st. regeringsformen krävs uttryckligt stöd i lag för kommun att överlämna sådan myndighetsutövning. Polismyndigheten finner det tveksamt om NME över huvud taget är att hänföra till kommunalt parkeringsaktiebolag enligt lydelsen i 6 § lagen om kommunal parkeringsövervakning och om överlämnandet av nämnd myndighetsutövning har skett på ett lagligen grundat sätt. - Ett anställningsförhållande i kommun torde inte kunna kopplas ihop med ett förordnande som parkeringsvakt, bland annat av det skälet att det senare kräver ett beslut i särskild ordning inom kommunen. Det torde ej heller vara lagstiftarens mening att en myndighetsutövande funktion med något slags automatik skulle följa en arbetstagare från kommunen till ett kommunalt aktiebolag, som utgör en självständig juridisk person.
Norrköpings kommun har beretts tillfälle att yttra sig och anfört följande. Det övergripande ansvaret för parkeringsövervakningen har även efter Norrköpings Stadsentreprenads (NSE) uppgående i NME legat kvar hos kommunen. Av ett kontrakt mellan kommunen och NSE tecknat i april 1997 framgår att NSE endast står för utförandet av parkeringsövervakningen och att denna skall ske enligt av kommunen utfärdad instruktion. Vad beträffar den aktuella parkeringsvaktens förordnande, framgår av kontraktets underbilaga 1 att "parkeringsvakt med godkänd utbildning skall med detta kontrakt anses ha förordnande som parkeringsvakt". Denna omständighet, förutom vad kommunen i övrigt anfört, talar för att parkeringsvaktens behörighet inte kan ifrågasättas.
HovR:n gör följande bedömning.
Av 5 § 1 st. lagen (1976:206) om felparkeringsavgift framgår att en parkeringsanmärkning får meddelas av en polisman eller av en sådan parkeringsvakt som avses i lagen om kommunal parkeringsövervakning.
Parkeringsövervakning på allmän plats är primärt en polisiär uppgift. Enligt 2 § lagen om kommunal parkeringsövervakning m.m. får en kommun emellertid besluta att den själv skall svara för parkeringsövervakningen inom kommunen, om parkeringsvakter behövs för övervakningen. Enligt 6 § 1 st. samma lag förordnas parkeringsvakter av kommunen. Till parkeringsvakter får enligt paragrafens andra stycke förordnas arbetstagare hos kommunen, hos andra kommuner, hos kommunala parkeringsaktiebolag, hos vissa kommunala trafikaktiebolag eller hos sådana bevakningsföretag som omfattas av lagen (1974:191) om bevakningsföretag. Av paragrafens tredje stycke framgår att ett beslut av kommunen om anställning som parkeringsvakt eller motsvarande skall anses som ett förordnande enligt första stycket.
Genom lagen om kommunal parkeringsövervakning m.m. blev det möjligt för en kommun att för sin parkeringsövervakning anlita personal från en annan kommun eller från ett bevakningsföretag. Genom lagändringar har därefter kretsen av personer som får anlitas utökats till att bl.a. omfatta anställda hos kommunala parkeringsaktiebolag. I motiven framhålls att inlånad personal handlar på kommunens ansvar och ingår i kommunens organisation för parkeringsövervakning, vilket markeras genom att det i lagtexten angetts att parkeringsvakter förordnas av kommunen och att som ett sådant förordnande skall anses ett beslut av kommunen om anställning som parkeringsvakt eller motsvarande (se prop. 1988/89:101 s. 6). Kommunen kan således inte avtala med ett bolag som får rätt att förordna parkeringsvakter, utan kommunen måste själv förordna de enskilda individerna. Härigenom åstadkoms sådant lagstöd som avses i 11 kap. 6 § 3 st. regeringsformen (se Delgado, Offentlig förvaltning utanför myndighetsområdet, 1989, s. 357).
Av handlingarna i målet framgår att den person som utfärdade den ifrågavarande parkeringsanmärkningen var anställd hos kommunen som parkeringsvakt före d. 1 april 1997 samt att hon därefter har varit anställd av NME med samma arbetsuppgifter. Det är således utrett att hon före d. 1 april 1997 hade ett giltigt förordnande i vart fall i enlighet med 6 § 3 st. lagen om kommunal parkeringsövervakning m.m.
Av lagens ordalydelse går det inte att utläsa annat än att ett förordnande som har tillkommit genom beslut om anställning som parkeringsvakt skall behandlas på samma sätt som andra giltiga förordnanden enligt 6 § lagen om kommunal parkeringsövervakning m.m. samt att det inte heller sakligt sett finns anledning att göra åtskillnad mellan olika fall av sådana förordnanden (jfr prop. 1988/89:101 s. 6). Frågan blir då om ett förordnande som parkeringsvakt upphör närhelst den person som förordnandet gäller byter arbetsgivare. Några bestämmelser om när ett förordnande upphör finns inte, till skillnad från vad som gäller för t.ex. ordningsvakter. En särskild svårighet ligger i att förordnandet som parkeringsvakt inte är oberoende av vilken sorts arbetsgivare den förordnade har och inte heller enbart kan uppkomma genom en viss tjänsteställning. Av motiven framgår dock att ett syfte med det särskilda förordnandet är att parkeringsvakten skall vara knuten till kommunen oberoende av sin anställning. Vidare är varje sådant förordnande personligt (se prop. 1986/87:51 s. 8). Enligt HovR:ns uppfattning kan därför enbart omständigheten att en parkeringsvakt byter arbetsgivare inte medföra att förordnandet upphör att gälla.
Förordnandet som parkeringsvakt måste antas upphöra att gälla bl.a. när den enskilda individ som förordnandet avser inte längre har en sådan arbetsgivare som anges i 6 § 2 st. lagen om kommunal parkeringsövervakning m.m. Det framstår annars inte som meningsfullt att begränsa kretsen av tänkbara arbetsgivare på det sätt som har skett i bestämmelsen. Det är således av betydelse om NME vid den aktuella tidpunkten var ett kommunalt parkeringsaktiebolag i lagens mening. I målet är ostridigt att NME var ett kommunalt helägt aktiebolag, vars verksamhet förutom parkeringsövervakning omfattade bl.a. elhandel, värme och underhåll av gator. Någon definition av vad som utgör ett kommunalt parkeringsaktiebolag finns inte i lagen eller dess förarbeten. Av motiven till den lagändring som gjorde det möjligt att till parkeringsvakter förordna anställda vid kommunala parkeringsaktiebolag framgår bl.a. följande. Många kommuner har bildat aktiebolag för att i den formen driva sådan verksamhet som tidigare skötts av verk och nämnder inom den kommunala förvaltningen, bl.a. parkeringsövervakning och förvaltning av parkeringsanläggningar på kommunens tomtmark. Befintliga personalresurser kan utnyttjas bättre, om det är möjligt att samordna parkeringsövervakning på allmän plats med sådan parkeringskontroll som ett av kommunen ägt parkeringsaktiebolag utför på tomtmark. Samhällets insyn och kontroll av parkeringsövervakningen på allmän plats får dock inte bli mindre av att också arbetstagare hos kommunala parkeringsaktiebolag anlitas som parkeringsvakter där. Att märka är därvid att bolagen i fråga står under kommunal kontroll. Intresset av offentlig insyn och kontroll talar för att parkeringsaktiebolag med privata intressen inte bör komma i fråga. Inga andra bolag omfattas än kommunala, dvs. kommunalt helägda. Härvid avses också sådana parkeringsaktiebolag som ägnar sig även åt annat än parkeringsövervakning, t.ex. förvaltning av parkeringsplatser. (Se prop. 1988/89:101 s. 5 f.)
Av de uttalanden som har gjorts i motiven och de ändamål med lagstiftningen som sålunda har kommit till uttryck framgår enligt HovR:ns uppfattning inte annat än att ett kommunalt parkeringsaktiebolag är ett kommunalt helägt aktiebolag som ägnar sig åt parkeringsövervakning. Detta utesluter dock inte att termen bör ges en snävare tolkning vid tilllämpningen av den aktuella lagen. En restriktiv tolkning kan vara särskilt motiverad med hänsyn till skyddet för den enskildes rättssäkerhet eller samhällets insyn. I målet är dock frågan snarast vilka krav som skall ställas på omfattningen av parkeringsverksamheten i förhållande till bolagets samlade verksamhet. HovR:n finner inte att någon särskild restriktivitet är befogad just i detta hänseende. Vissa ändamål som har anförts i motiven - t.ex. att bättre utnyttja befintliga personalresurser - talar möjligen för att parkeringsverksamheten tagen för sig bör vara av inte obetydlig omfattning. Sammantaget finner HovR:n emellertid att NME vid den relevanta tidpunkten var ett kommunalt parkeringsaktiebolag i lagens mening.
Det föreligger således inte skäl att undanröja parkeringsanmärkningen. Jones överklagande skall därför lämnas utan bifall.
HovR:ns beslut. HovR:n fastställer TR:ns beslut.
I. J. överklagade och yrkade att HD med ändring av HovR:ns beslut skulle undanröja parkeringsanmärkningen.
Polismyndigheten vidhöll sin inställning i HovR:n.
Rikspolisstyrelsen och Svenska kommunförbundet avgav yttranden, i vilka de anslöt sig till HovR:ns bedömning.
Målet föredrogs.
HD (JustR:n Sexton, Clarke, referent, Håstad, Caldwell och Russell) fattade följande slutliga beslut: Skäl. I. J. har i egenskap av bilägare ålagts betalningsansvar för en parkeringsanmärkning, som utfärdats d. 2 sept. 1997 i Norrköpings kommun. Han gör i målet gällande att den som utfärdade anmärkningen inte var behörig därför att denne dels inte var anställd i ett kommunalt parkeringsbolag, dels vid tillfället saknade ett giltigt parkeringsvaktsförordnande.
I lagen (1976:206) om felparkeringsavgift finns bestämmelser om parkeringsanmärkningar och betalningsansvar för felparkeringsavgifter som får tas ut vid överträdelser av föreskrifter som rör parkering eller stannande av fordon i vissa fall. Parkeringsanmärkningar får enligt 5 § nämnda lag meddelas av polismän och sådana parkeringsvakter som avses i lagen (1987:24) om kommunal parkeringsövervakning m.m. Av sistnämnda lags 5 och 6 §§ framgår att parkeringsövervakningen skall fullgöras av parkeringsvakter som förordnas av kommunen och som är arbetstagare hos kommunen, andra kommuner, kommunala parkeringsaktiebolag samt vissa trafikaktiebolag och bevakningsföretag. Vidare anges där att som ett förordnande som parkeringsvakt skall anses också ett beslut av kommunen om anställning som parkeringsvakt eller motsvarande.
Den kommunala parkeringsövervakning som regleras i 1987 års lag innefattar en form av sådan myndighetsutövning mot enskild som enligt 11 kap. 6 § 3 st. regeringsformen får överlämnas till en enskild person endast med stöd av lag. Frågan i målet är då om den person som utfärdade Jones parkeringsanmärkning uppfyllde de villkor som anges i nämnda lag, närmare bestämt om vederbörande var anställd av någon sådan arbetsgivare som anges i lagen och hade ett förordnande av kommunen som parkeringsvakt.
Av utredningen i målet framgår följande. Den parkeringsvakt som utfärdade parkeringsanmärkningen var då anställd av det kommunala bolaget Norrköping Miljö & Energi AB (NME). Före d. 1 april 1997 hade parkeringsvakten varit anställd som sådan av kommunen. I samband med en kommunal omorganisation överfördes i april 1997 parkeringsövervakningen i kommunen till nyssnämnda bolag. Därvid övergick parkeringsvakterna i NME:s anställning. Det avtal som reglerade överförandet av parkeringsövervakningen var träffat mellan kommunens tekniska nämnd och den kommunala förvaltningsenheten Norrköpings Stadsentreprenad (NSE) eller annat kommunalt bolag i dess ställe. Enligt avtalet skulle NSE utföra parkeringsövervakningen med viss organisation vars personal skulle ha godkänd utbildning. Där stipulerades också att parkeringsvakt med godkänd utbildning skulle med kontraktet anses ha förordnande enligt "SFS 1987:24 § 6 punkt 1 och 3". Vidare var en arbetsinstruktion för parkeringsvakter i kommunen knuten till avtalet som en bilaga. I instruktionen angavs att parkeringsvakterna förordnades av kommunen i sin arbetsuppgift och att anställning i kommunen innebar att ett sådant förordnande getts. (Formuleringarna tyder på att instruktionen skrivits för kommunalt anställda parkeringsvakter.) Genom ett överlåtelseavtal som träffades i anslutning till förut nämnda avtal överlät kommunen till NME den kommunala rörelse som bedrevs av NSE. Den kommunala parkeringsövervakningen hos NME avsåg såväl allmän plats som kommunal tomtmark. På kommunens uppdrag ägnade sig NME åt att utföra drift och underhåll av gator, vägar, spår, trafikanordningar, trafiksignaler, parker, anläggningar, fastigheter, m.m. enligt ett tjugofemtal avtal.
Med kommunala parkeringsaktiebolag i 6 § i 1987 års lag bör förstås ett av kommunen direkt eller indirekt helägt aktiebolag som sysslar med - utöver parkeringsövervakning - att t.ex. förvalta parkeringsplatser på tomtplats som ägs av kommunen (prop. 1988/89:101 s. 5). Något krav på att verksamheten skall vara bolagets huvudsakliga uppgift kan inte anses gälla. Med hänsyn till vad som framgått om bolagets verksamhet får det antas att NME är ett kommunalt parkeringsaktiebolag av det slag som avses i 6 § i 1987 års lag.
Beträffande frågan om de kommunanställda parkeringsvakterna som övergick i NME:s tjänst skall anses ha förordnande som parkeringsvakt bör följande beaktas. Enligt lagen om kommunal parkeringsövervakning kan förordnande som parkeringsvakt som framgått finnas i två former, dels anställning i kommunen som parkeringsvakt, dels särskilt förordnande. I båda fallen har kommunen möjlighet att fortlöpande kontrollera att villkoren för att få tjänstgöra som parkeringsvakt är uppfyllda, t.ex. - förutom att lämplig utbildning finns - att personen i övrigt är lämplig för uppgiften att utöva myndighet mot enskilda och andra. Om en kommunal arbetstagare byter arbetsuppgifter så att vederbörande inte längre är anställd som parkeringsvakt, måste behörigheten att tjänstgöra som parkeringsvakt anses upphöra. I det fallet att en kommunanställd parkeringsvakt övergår till anställning i t.ex. ett kommunalt parkeringsaktiebolag har kommunen inte längre samma möjligheter att kontrollera vad personen har för arbetsuppgifter. Skulle ett parkeringsvaktsförordnande anses kunna "följa med" till den nya anställningen, ställer lagen inte heller något krav på att den anställningen avser just att vara parkeringsvakt, något som ju krävs vid kommunanställning. Lagen måste därför innebära att det behövs ett särskilt förordnande som parkeringsvakt för att nyanställningen inte skall medföra att behörigheten som parkeringsvakt bortfaller (jfr prop. 1986/87:51 s. 8).
Av det nu anförda följer att den person som tidigare arbetat som parkeringsvakt i kommunal anställning och som övergått i NME:s anställning utan att ha fått ett särskilt förordnande som parkeringsvakt inte var behörig att utfärda den parkeringsanmärkning som Simmons fått. Dennes talan om undanröjande av betalningsansvaret på grund av anmärkningen skall därför bifallas.
HD:s avgörande. Med ändring av HovR:ns beslut undanröjer HD det betalningsansvar som följer av parkeringsanmärkning nr 3897 9000 7, meddelad i Norrköpings kommun d. 2 sept. 1997 beträffande fordonet PKF 042.
HD:s beslut meddelades d. 19 nov. 2002 (mål nr Ö 2533-01).