Vid sammanträden i en kommunledningsgrupp, som var ett rådgivande organ till kommundirektören, fördes anteckningar som skrevs ut och distribuerades till gruppens medlemmar. Anteckningarna har bedömts vara allmänna handlingar i den mån de inte hänförde sig till ännu inte avgjorda ärenden.
Hos Sala kommun begärde Hernandez att få ta del av viss dokumentation från kommunledningsgruppens sammanträden.
Kommunledningen i Sala kommun (1997-05-23) ansåg att dokumenten inte var offentliga utifrån följande aspekter:
4. kommundirektörens beslut var självfallet offentlig handling.
B.W. överklagade och yrkade i första hand att få ta del av protokoll/anteckningar och alla de allmänna handlingar som distribuerats till berörda tjänstemän i samband med kommunledningsgruppens möten under åren 1995-1997. I andra hand yrkade han att få ta del av de eller de delar av protokollen/anteckningarna som berörde beslut eller kunde uppfattas som beslut. Till stöd för sin talan anförde han bl.a. följande. Genom att de aktuella handlingarna inte lämnats ut försvårades hans bevakning av kommunledningens förehavanden. Han ansåg att materialet var offentligt, bl.a. på grund av att flera förvaltningschefer uppfattat det som att handlingarna innehöll uppgifter om vägledande beslut. Kommunledningsgruppens sammanträden var dessutom så starkt formaliserade och regelbundna att de fanns redovisade på den förteckning över alla nämnd- och styrelsesammanträden som hållits under de gångna åren.
Kommunen hade i vad som får uppfattas som ett omprövningsbeslut anfört bl.a. följande. Kommunledningsgruppen bestod av kommundirektören samt alla förvaltningschefer. Samtliga var anställda av kommunstyrelsen. Kommunledningsgruppen var ett rådgivande organ till kommundirektören och hade inte någon delegation att fatta beslut. Minnesanteckningar från kommunledningsgruppens sammanträden kunde därför bara innehålla gruppens diskussioner och eventuella synpunkter. Ifrågavarande handlingar hade upprättats av olika personer inom gruppen och endast distribuerats till gruppmedlemmarna. Ingen utanför kommunledningsgruppen hade sett de minnesanteckningar som förts vid sammanträdena. Handlingarna hade inte expedierats i tryckfrihetsförordningens mening då de inte passerat någon myndighetsgräns.
Kammarrätten i Stockholm (1997-06-27, Sanders, Atkins, referent, Richardson) yttrade: Enligt 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen, TF, är en handling allmän om den förvaras hos myndighet och enligt 7 § är att anse som upprättad hos myndighet. - Av 2 kap. 7 § första stycket TF framgår följande. Handling anses upprättad hos myndighet när den har expedierats. Handling som ej har expedierats anses upprättad när det ärende till vilket den hänför sig har slutbehandlats hos myndigheten eller, om handlingen ej hänför sig till visst ärende, när den har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts. I stället för vad som föreskrivs i första stycket gäller, enligt andra stycket punkt 3 samma paragraf, bl.a. att handling i form av annat myndighetsprotokoll och därmed jämförliga anteckningar anses upprättad när handlingen har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts. - I förarbetena till den sist angivna bestämmelsen (prop. 1975/76:160 s. 144) uttalas att anteckningar som görs t.ex. vid sammanträden med en myndighetsintern arbetsgrupp normalt faller utanför bestämmelsens tillämpningsområde. - Av utredningen i målet framgår att Sala kommuns kommunledningsgrupp är ett rådgivande organ till kommundirektören. Gruppen skall verka för en övergripande samordning och effektivare samutnyttjande av den totala förvaltningorganisationen. Vidare skall gruppen fungera som en referensgrupp till kommunstyrelsen. Kommunledningsgruppen har inte någon beslutanderätt. - Kammarrätten finner med hänsyn till det anförda att anteckningarna som förts vid kommunledningsgruppens sammanträden är att betrakta som anteckningar från sammanträden med en intern arbetsgrupp inom kommunen. Anteckningarna kan därför inte anses som upprättade i den mening som avses i 2 kap. 7 § andra stycket punkt 3 TF. De är följaktligen inte att betrakta som allmänna handlingar (jfr RÅ 1987 not. 810). Överklagandet skall på grund härav lämnas utan bifall. - Kammarrätten avslår överklagandet.
B.W. överklagade och yrkade, som hans talan fick förstås, att han skulle få del av de protokoll från kommunledningsgruppen för åren 1995-1997 som hade distribuerats till respektive förvaltningschef. Han anförde till stöd för sin talan bl.a. att förvaltningscheferna i Sala kommun var placerade vid och avlönade av respektive förvaltning. Protokollen torde alltså anses vara distribuerade över förvaltningsgränserna. De slutsatser som kommunledningsgruppen kom fram till var av sådan karaktär att de vid flera tillfällen uppfattats som beslut. Det gällde exempelvis rekommendationer om hur uttjänta datorer skulle behandlas. Kommundirektörens delegationsbeslut var i realiteten dokumenterade i dessa anteckningar/protokoll.
Sala kommun vidhöll i yttrande till Regeringsrätten att de anteckningar som hade förts vid sammanträden med kommunledningsgruppen i Sala kommun var att betrakta som anteckningar förda av en intern arbetsgrupp inom kommunen. De var därmed inte att betrakta som allmänna handlingar. Kommunen anförde att kommunledningsgruppen var ett rådgivande organ till kommundirektören och att den inte hade något mandat att fatta beslut.
Prövningstillstånd meddelades.
Regeringsrätten (1998-12-18, Greene, Willis, Hamilton) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. I målet är fråga om de anteckningar, av B.W. benämnda protokoll, som gjorts vid kommunledningsgruppens sammanträden utgör allmän handling och, i så fall, om de skall lämnas ut till B.W.
Vad som förekommit i målet visar inte att kommunledningsgruppen har annan uppgift än att vara ett rådgivande organ till kommundirektören eller att beslutanderätt delegerats till gruppen. Denna framstår därför inte i sig själv som en kommunal myndighet eller som ett sådant självständigt organ som avses i 2 kap. 8 § TF.
Såväl kommundirektören som övriga medlemmar i gruppen har anställts av kommunstyrelsen. Styrelsen har delegerat beslutanderätten i åtskilliga frågor till kommundirektören. Denne intar i vissa avseenden ställning som överordnad i förhållande till de andra medlemmarna i gruppen. Tillgängliga handlingar visar att kommunledningsgruppen i allt väsentligt behandlat frågor som faller inom kommundirektörens kompetens och inom det område där denne intar en sådan överordnad ställning. Det ligger därför närmast till hands att betrakta kommunledningsgruppen som en intern arbetsgrupp inom kommunstyrelsen.
Anteckningarna har tillställts medlemmarna i kommunledningsgruppen. I den mån mottagarna behållit anteckningarna får de anses förvarade hos myndighet, i detta fall kommunstyrelsen. För att de skall anses som allmänna handlingar krävs därutöver att de är att anse som inkomna till eller upprättade hos myndigheten. Med hänsyn till att kommunledningsgruppens verksamhet är att betrakta som en del av kommunstyrelsens verksamhet kan den omständigheten att gruppens medlemmar fått del av anteckningarna från gruppens sammanträden inte innebära att anteckningarna inkommit till övriga förvaltningar inom kommunen. Anteckningarna kan av samma skäl inte heller anses upprättade på den grunden att de expedierats.
Eftersom handlingarna utgörs av anteckningar vid sammanträden i en myndighetsintern arbetsgrupp är - som kammarrätten funnit - specialregleringen i 2 kap. 7 § andra stycket 3 TF inte tillämplig.
Såvitt framgår av tillgängliga exempel har anteckningarna skrivits ut och i vissa fall undertecknats av den som gjort dem och därefter sänts ut till ledamöterna i gruppen. Detta innebär enligt Regeringsrättens mening att handlingarna enligt 2 kap. 7 § första stycket TF är att betrakta som färdigställda och således upprättade hos myndigheten, i den mån de inte kan hänföras till ett visst ärende som inte slutbehandlats hos myndigheten, något som Regeringsrätten inte säkert kan uttala sig om.
Handlingarna är inte att anse som sådana minnesanteckningar som avses i 2 kap. 9 § första stycket TF eller sådana utkast eller koncept eller därmed jämställda handlingar som avses i andra stycket i samma paragraf.
Regeringsrätten finner med stöd av det sagda att anteckningarna vid kommunledningsgruppens sammanträden är allmänna handlingar i den mån de inte hänför sig till ett ännu inte slutbehandlat ärende. Det ankommer därför på kommunen att pröva om anteckningarna vid gruppens sammanträden under åren 1995-1997, till den del de enligt vad nu sagts är allmänna handlingar, med hänsyn till bestämmelserna i sekretesslagen (1980:100) skall lämnas ut till B.W.
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten upphäver kammarrättens dom och Sala kommuns beslut och visar målet åter till Sala kommun för ny behandling.
Regeringsråden Estrada och Chapman hade skiljaktig mening och anförde: I likhet med majoriteten finner vi att handlingarna, eftersom de utgörs av anteckningar vid sammanträden i en myndighetsintern arbetsgrupp, inte faller under specialregleringen i 2 kap. 7 § andra stycket 3 TF. Frågan om handlingarnas karaktär skall därför prövas enligt huvudregeln i 2 kap. 7 § första stycket. Avgörande vid denna bedömning är om handlingarna kan anses justerade av myndigheten eller på annat sätt färdigställda.
De aktuella handlingarna består som ovan nämnts av anteckningar från sammanträden, vilka förts av gruppens deltagare efter ett rullande schema. Anteckningarna har härefter skrivits ut och distribuerats till ledamöterna i gruppen. I vissa fall har anteckningarna skrivits under av dem som gjort dem. Någon justering har inte förekommit. Frågan är alltså om handlingarna ändå kan anses färdigställda och därmed upprättade i den mening som avses i 2 kap. 7 § första stycket TF. Vad som exakt innefattas i uttrycket "på annat sätt färdigställts" är inte klart. Enligt vår mening får dock förutsättas någon form av åtgärd från myndighetens sida varigenom handlingen omhändertagits eller på något sätt godkänts eller sanktionerats. Att de anteckningar varom är fråga i målet skrivits ut och i vissa fall undertecknats av den som gjort dem anser vi inte ensamt kunna innebära att de färdigställts av myndigheten. Härtill kommer att anteckningarna inte alltid har undertecknats, vilket gör att man kan ifrågasätta om de ens färdigställts av den som gjort dem. Vi anser alltså inte att nämnda anteckningar kan anses som färdigställda och därmed upprättade handlingar. Anteckningarna är därför inte allmänna handlingar. Att de distribuerats till deltagarna föranleder inte till annan bedömning.
Vid ovanstående bedömning saknar vi anledning att ta ställning till om anteckningarna kan omfattas av bestämmelserna i 2 kap. 9 § första stycket TF.
I övriga frågor är vi ense med majoriteten.