Den omständigheten att en annan EU-stat har beviljat en utlänning status som subsidiärt skyddsbehövande utgör inte hinder för svenska myndigheter att, efter prövning av skyddsbehovet i förhållande till hemlandet, besluta att verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning ska ske genom att utlänningen sänds till sitt hemland.
HF beviljades 2008 status som subsidiärt skyddsbehövande (kallas alternativt skyddsbehövande i utlänningslagen [2005:716]) i Italien.
HF ansökte om asyl i Sverige den 21 mars 2014 och anförde i korthet följande. Han tillhör klanen Ramos och han lämnade Somalia 2007 eftersom både regeringen och Al-Shabaab hotade och fängslade honom. Han har inte själv tagit politisk ställning, men han har en släkting som tidigare varit medlem i Al-Shabaab.
Migrationsverket, som prövade hans ansökan i sak, beslutade den 29 mars 2016 att avslå ansökan och att utvisa honom ur Sverige. Utvisningsbeslutet skulle verkställas genom att HF reste till Somalia eller till något annat land som kunde ta emot honom. Migrationsverket beslutade vidare att inte meddela HF en tidsfrist för frivillig avresa och att förbjuda honom att återvända till Sverige under två år. Som skäl för beslutet anförde Migrationsverket i korthet följande. HF:s ärende prövas i förhållande till Somalia. Han har inte varit i Somalia under en lång tid och har inte kunnat göra sannolikt att Al-Shabaab eller myndigheterna skulle ha intresse för honom efter en sådan avsevärd tid. Situationen i Mogadishu är inte heller sådan att alla med hemvist där riskerar sådan skyddsgrundande behandling som avses i utlänningslagen. HF är därför inte flykting, alternativt skyddsbehövande eller övrig skyddsbehövande. Eftersom han tidigare har undanhållit sig verkställighet till Italien, rest runt till olika länder i Europa för att söka asyl trots att han redan hade ett uppehållstillstånd i Italien och eftersom han lämnat olika uppgifter rörande sin ålder finns det risk för att han avviker. Han meddelas därför ingen tidsfrist för frivillig avresa och påförs ett förbud mot att återvända till Sverige under två års tid.
HF överklagade Migrationsverkets beslut till förvaltningsrätten i Malmö, migrationsdomstolen (2016-10-20, ordförande York samt tre nämndemän), som prövade hans skyddsbehov i förhållande till Somalia och bedömde att han inte hade ett behov av skydd mot Somalia. Migrationsdomstolen ansåg vidare att det inte kommit fram något som talade för att HF skulle utsättas för skyddsgrundande behandling vid ett återvändande till Italien.
När det gällde frågorna om utvisning, tidfrist för frivillig avresa och återreseförbud uttalade migrationsdomstolen i huvudsak följande. HF har beviljats status som subsidiärt skyddsbehövande enligt skyddsgrundsdirektivet (Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet [omarbetning]). Detta innebär ett skydd mot avvisning (respekt för principen om non-refoulement). Den situationen att en annan medlemsstat (Sverige) vid en senare prövning bedömer att tredjelandsmedborgaren inte är att betrakta som skyddsbehövande i skyddsgrundsdirektivets mening trots att den första staten (Italien) bedömt att så är fallet, regleras inte i direktivet. Det står dock klart att svenska myndigheter inte kan återkalla en status som en annan medlemsstat har beviljat. Med hänsyn till det skydd och de rättigheter som subsidiärt skyddsbehövande ska vara tillförsäkrade enligt såväl skyddsgrundsdirektivet som asylprocedurdirektivet (Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd [omarbetning]), skulle det stå i strid med direktivens syfte att inte respektera den status som en annan medlemsstat har tillerkänt den enskilde. Italien har fattat ett beslut som innebär att HF ska skyddas mot att återsändas till Somalia. Det är därför inte möjligt för svenska myndigheter att besluta att HF ska utvisas dit. Utlänningslagen uppställer inte några hinder mot att utvisa en utlänning till ett land som denne inte är medborgare i. Så länge Italien inte återkallar statusen som subsidiärt skyddsbehövande har han goda möjligheter att få ett nytt uppehållstillstånd där. Det är därför möjligt att besluta om att utvisa honom dit.
Migrationsdomstolen ändrade därför Migrationsverkets beslut om utvisning på så sätt att HF utvisades till Italien. Migrationsdomstolen instämde i Migrationsverkets bedömning att HF inte skulle meddelas en tidsfrist för frivillig avresa. Eftersom HF utvisades till en Wise kunde det emellertid enligt migrationsdomstolen inte anses lämpligt att registrera ett återreseförbud i spärrlistan i Schengens informationssystem (SIS) och det fanns därmed särskilda skäl att inte meddela honom ett återreseförbud. Migrationsdomstolen upphävde därför Migrationsverkets beslut om återreseförbud.
Migrationsverket överklagade domen och yrkade att verkets beslut den 29 mars 2016 skulle fastställas. Till stöd för sin talan anförde Migrationsverket i huvudsak följande. Det finns inget stöd för uppfattningen att Sverige är bundet av en annan EU-stats bedömning av internationellt skydd och att Sverige på grund av en annan medlemsstats beslut skulle vara förhindrat att, efter prövning av åberopade skyddsskäl, fatta beslut om utvisning till hemlandet. De italienska myndigheternas beslut om att HF har ett subsidiärt skyddsbehov ligger långt tillbaka i tiden. Migrationsverkets bedömning av skyddsbehovet är mer aktuell. Beslutet om utvisning strider inte mot principen om non-refoulement eftersom verket, med beaktande av aktuell landinformation, har prövat HF:s skyddsbehov i sak. Det finns inte någon skyldighet för Sverige att tillerkänna HF samma status som Italien har gjort. Sverige kan därför inte heller vara förhindrat att, efter att ha prövat åberopade skyddsskäl, besluta om utvisning till hemlandet.
HF förelades att yttra sig i målet men avgav inte någon inställning.
Kammarrätten i Stockholm, Migrationsöverdomstolen (2017-12-20, Carter, Massey och Smith, referent), yttrade:
Migrationsdomstolen har ändrat Migrationsverkets beslut när det gäller till vilket land utvisningsbeslutet ska verkställas och i fråga om återreseförbud. Eftersom det endast är Migrationsverket som har överklagat migrationsdomstolens dom är det dessa frågor som omfattas av Migrationsöverdomstolens prövning. Utgångspunkten för Migrationsöverdomstolens prövning är därmed att HF:s ansökan om uppehållstillstånd har avslagits, att han ska utvisas ur Sverige samt att han inte har beviljats någon tidsfrist för frivillig avresa. Migrationsöverdomstolen kommer alltså inte att ta ställning till de sistnämnda frågorna.
Den första frågan som Migrationsöverdomstolen prövar i målet är om den omständigheten att en annan EU-stat har beviljat en utlänning status som subsidiärt skyddsbehövande utgör hinder för svenska myndigheter att besluta att verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning ska ske genom att utlänningen sänds till sitt hemland. Migrationsöverdomstolen prövar också om HF ska få ett återreseförbud.
2. Tillämpliga bestämmelser m.m.
I utlänningslagen finns det bestämmelser om verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning. Av särskilt intresse i målet är följande bestämmelser.
I ett beslut om avvisning eller utvisning som meddelas av Migrationsverket, en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen ska det anges vilket land utlänningen ska avvisas eller utvisas till. Om det finns särskilda skäl, får mer än ett land anges i beslutet. (8 kap. 20 § första och andra stycket utlänningslagen)
Ett beslut om avvisning eller utvisning som meddelas av Migrationsverket, en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen ska verkställas genom att utlänningen sänds till det land eller, om flera länder angetts, något av de länder som anges i beslutet. En utlänning som ska avvisas eller utvisas får alltid sändas till ett land som utlänningen visar att mottagande kan ske i. (12 kap. 4 § första och tredje stycket utlänningslagen)
Frågan om verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning berörs också i förarbetena till utlänningslagen. Där framgår bl.a. följande.
Huvudprincipen vid tillämpningen av 8 kap. 20 § utlänningslagen bör vara att en utlänning ska avvisas eller utvisas till sitt hemland eller till det land från vilket han eller hon kom till Sverige. Det kan finnas situationer när andra länder är tänkbara att avvisa eller utvisa en utlänning till. Utlänningen kan exempelvis ha dubbla medborgarskap eller ha uppehållstillstånd i ett annat land än hemlandet och dessa länder kan vara möjliga verkställighetsländer. (Se prop. 2003/04:50 s. 30.)
Migrationsöverdomstolen har i MIG 2011:28 uttalat att ett beslut om att det finns särskilda skäl att ange mer än ett land till vilket en utlänning ska avvisas eller utvisas ska föregås av en omsorgsfull utredning.
I utlänningslagen finns bestämmelser om återreseförbud. Av 8 kap. 23 § första stycket framgår att, om det inte finns förutsättningar för att meddela en tidsfrist för frivillig avresa enligt 21 §, ska ett beslut om avvisning eller utvisning förenas med ett återreseförbud, om inte särskilda skäl hänförliga till utlänningens personliga förhållanden talar mot att ett sådant förbud meddelas.
I asylprocedurdirektivet finns miniminormerna för medlemsstaternas förfaranden för beviljande eller återkallande av internationellt skydd för att inrätta ett gemensamt europeiskt asylförfarande i unionen. De miniminormer som medlemsstaterna ska tillämpa vid bedömningen av en ansökan om internationellt skydd och de miniminivåer av förmåner som ska vara tillgängliga för personer som har ett skyddsbehov anges i skyddsgrundsdirektivet. I återvändandedirektivet (Europarlamentets och rådet direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna) anges de normer och förfaranden som ska tillämpas vid arbetet med att verkställa beslut om avlägsnande av tredjelandsmedborgare från medlemsstaternas territorium. De tre direktiven reglerar tre olika delar av den gemensamma asylpolitiken inom EU. Med internationellt skydd avses i asylprocedurdirektivet flyktingstatus och status som subsidiärt skyddsbehövande (artikel 2 i). Samma definition finns i skyddsgrundsdirektivet (artikel 2 a). I asylprocedurdirektivet anges principen om non-refoulement som ett kriterium som ska beaktas vid bedömningen av om ett land är ett säkert tredje land (artikel 38.1 c). En person som har beviljats internationellt skydd har ett skydd mot avvisning på så sätt att medlemstaterna ska respektera principen om non-refoulement (artikel 21 i skyddsgrundsdirektivet). Vid verkställighetsarbetet ska principen om non-refoulement respekteras på så sätt att verkställigheten av ett avlägsnande ska skjutas upp om det strider mot denna princip (artikel 9.1 a i återvändandedirektivet).
Principen om non-refoulement har sitt ursprung i artikel 33.1 i 1951 års konvention angående flyktingars rättsliga ställning (Genèvekonventionen). Principen har vidareutvecklats (se redogörelse i MIG 2013:8) och innebär att en fördragsslutande stat inte får utvisa eller avvisa en utlänning till gränsen mot ett område där utlänningens liv eller frihet skulle hotas på grund av hans eller hennes ras eller religion, nationalitet, språk, sexuella läggning, tillhörighet till viss samhällsgrupp, politiska åskådning eller minoritet eller där han eller hon riskerar att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling. Förbudet mot refoulement avser inte bara åtgärder som leder till att utlänningen sänds till hemlandet utan även till områden där han eller hon inte är skyddad mot risken för vidaresändning till hemlandet (Park och Richardson, Utlänningslagen med kommentarer, elfte upplagan 2017, s. 69).
3.1 Möjligheten att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning till hemlandet när en annan medlemsstat i EU har beviljat internationellt skydd
När det gäller EU-rättens betydelse för bedömningen av frågorna i målet kan det först konstateras att asylprocedurdirektivet behandlar olika frågor om förfarandet vid asylprövningen som inte direkt har betydelse för Migrationsöverdomstolens prövning i detta mål. Migrationsöverdomstolen konstaterar vidare att skyddsgrundsdirektivet, dvs. det direktiv som innehåller bestämmelser om förutsättningarna för att bevilja skydd och innehållet i det beviljade skyddet, inte reglerar den uppkomna situationen. Inte heller återvändandedirektivet innehåller regler som ger ledning för hur den i målet aktuella situationen ska hanteras. Alla direktiven tydliggör dock att principen om non-refoulement måste beaktas. Principen om non-refoulement kommer till uttryck i svensk rätt t.ex. genom att flyktingar och alternativt skyddsbehövande har rätt till uppehållstillstånd. Även i reglerna om i vilka fall en asylansökan får avvisas i 5 kap. 1 b § utlänningslagen och om verkställighetshinder i 12 kap.1-3 §§utlänningslagen finns principen uttryckt.
Huvudprincipen i svensk rätt är att ett utvisningsbeslut ska verkställas till utlänningens hemland. Som framgår ovan finns det i skyddsgrundsdirektivet och återvändandedirektivet inte något som hindrar att utlänningslagens bestämmelser tolkas så att denna huvudprincip gäller även i de fall en utlänning har beviljats internationellt skydd i en annan medlemsstat. Migrationsverket och migrationsdomstolen har prövat HF:s ansökan om asyl i förhållande till hans hemland och bedömt att han inte riskerar någon skyddsgrundande behandling vid ett återvändande dit. Denna bedömning innefattar den prövning som principen om non-refoulement kräver. Det finns därmed inget hinder mot att besluta att HF ska utvisas till hemlandet Somalia.
Migrationsöverdomstolen noterar därefter att en utlänning, i enlighet med 12 kap. 4 § tredje stycket utlänningslagen, alltid har möjlighet att välja att resa till det land som beviljat skyddsstatus i stället för att återvända till hemlandet. Dessutom kan enligt 8 kap. 20 § utlänningslagen mer än ett land anges i utvisningsbeslutet om det finns särskilda skäl. Det finns därmed möjlighet att även besluta om verkställighet av ett utvisningsbeslut till en annan medlemsstat som har beviljat utlänningen internationellt skydd.
HF har laglig rätt att vistas i Italien eftersom Italien, på grund av den beviljade statusen som subsidiärt skyddsbehövande, har en skyldighet att utfärda ett uppehållstillstånd för honom (artikel 24.2 i skyddsgrundsdirektivet). Detta förhållande får anses utgöra särskilda skäl att även ange verkställighet till Italien i utvisningsbeslutet. Om HF kan visa att ett annat land tar emot honom får han i stället resa dit.
HF har inte fått en tidsfrist för frivillig avresa och ska därför enligt 8 kap. 23 § första stycket utlänningslagen meddelas ett återreseförbud om det inte finns särskilda skäl hänförliga till hans personliga förhållanden som talar emot det. Ett återreseförbud innebär att HF inte får resa in i Schengenområdet under den tid förbudet gäller. Eftersom HF:s utvisningsbeslut kan verkställas bl.a. genom att han reser till en Wise anser Migrationsöverdomstolen att det finns särskilda skäl som talar mot att i hans fall meddela ett återreseförbud.
Den omständigheten att en annan EU-stat har beviljat en utlänning status som subsidiärt skyddsbehövande utgör inte hinder för svenska myndigheter att, efter prövning av skyddsbehovet i förhållande till hemlandet, besluta att verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning ska ske genom att utlänningen sänds till sitt hemland. Överklagandet ska därför bifallas delvis och migrationsdomstolens dom ändras på så sätt att beslutet om utvisning ska verkställas genom att HF reser till Somalia eller till Italien. Migrationsverkets överklagande i övrigt ska avslås.
Migrationsöverdomstolens avgörande. Migrationsöverdomstolen ändrar migrationsdomstolens dom endast på så sätt att beslutet om utvisning ska verkställas genom att HF reser till Somalia eller till Italien. Om HF kan visa att något annat land tar emot honom får han i stället resa dit. Migrationsöverdomstolen avslår överklagandet i övrigt.