Fråga om en svensk myndighet har haft rätt att avstå från att göra en självständig bedömning av en begäran om utlämnande av handlingar som myndigheten fått som ett led i ett förfarande enligt ett EG-direktiv som innehåller bestämmelser om konfidentialitet.
D.B. begärde hos Jordbruksverket att få ta del av samtliga handlingar gällande råttförsök med dels den genmodifierade organismen majs MON863 dels den genmodifierade organismen raps GT73 i bolaget M:s ansökningar om utsläppande på marknaden av dessa grödor (Jordbruksverkets ärenden dnr 22-2626/03 respektive 22-738/03).
Jordbruksverket lämnade ut vissa handlingar men avslog den 12 augusti 2004 D.B:s begäran i övrigt och yttrade: Jordbruksverket har prövat begäran om utlämnande enligt 2 kap. 1 § första stycket, 8 kap. 27 § första stycket 2 samt 8 kap. 6 § första stycket 1sekretesslagen (1980:100). Verket har därvid funnit att de båda förstnämnda bestämmelserna inte är tillämpliga i detta ärende. Enligt 8 kap. 6 § första stycket 1 sekretesslagen jämförd med 2 § sekretessförordningen (1980:657) och punkt 91 i bilagan till nämnda förordning gäller, i verksamhet som består i bl.a. tillståndsgivning i fråga om avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer, sekretess för uppgift om bl.a. enskilds affärs- eller driftförhållanden om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Sekretessen gäller dock inte om intresset av allmän kännedom om förhållande som rör människors och djurs hälsa, miljön eller ett liknande allmänintresse har sådan vikt att uppgifterna bör lämnas ut. Sekretess gäller inte heller för bl.a. sådana riskbedömningar som avses i 1 kap. 6 § förordningen (2002:1086) om utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön. Genom dessa bestämmelser har artikel 25 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/18 av den 12 mars 2001 om avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön och om upphävande av rådets direktiv 90/220/EEG (direktiv 2001/18) genomförts i svensk rätt. - De handlingar som D.B. har begärt utlämnade innehåller uppgifter om av M. uppnådda forskningsresultat. Ett utlämnande av dessa uppgifter kan antas orsaka företaget skada (jfr RÅ 1986 not. 670). Uppgifterna omfattas därmed av sekretess såvida inte något av de ovan redovisade undantagen i punkten 91 i bilagan till sekretessförordningen är tillämpligt. Såvitt gäller det undantag som avser allmänintresset anser Jordbruksverket inte att detta har sådan vikt att det kan anses uppväga den risk för skada för M. som ett utlämnande av uppgifterna om forskningsresultat skulle innebära. Uppgifterna skall därför inte lämnas ut på denna grund. Vad sedan gäller undantaget att sekretess inte gäller för sådana riskbedömningar som avses i 1 kap. 6 § förordningen om utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön så måste först avgöras vad som ska anses ingå i riskbedömningen. Av 1 kap. 6 § framgår att en utredning skall ligga till grund för den riskbedömning som skall göras enligt bilaga 1 till förordningen. Målet med riskbedömningen är, enligt punkt A i bilagan till förordningen, att från fall till fall identifiera och utvärdera de möjliga negativa effekter som en avsiktlig utsättning eller ett utsläppande på marknaden av genetiskt modifierade organismer kan få för människors hälsa eller miljön. Av detta får anses framgå att riskbedömningen inte omfattar den bakomliggande utredningen till riskbedömningen utan begränsar sig till att identifiera och utvärdera risker med utsättningen eller utsläppandet. De handlingar som D.B. har begärt utlämnade innehåller inte någon sådan riskbedömning. Inte heller på denna grund skall därför uppgifterna om forskningsresultaten lämnas ut.
D.B. överklagade och yrkade att kammarrätten skulle upphäva Jordbruksverkets beslut och förordna att alla till Jordbruksverket inkomna handlingar avseende utfodringsförsök med råttor, vilka utgjort en del av M:s ansökan om att få GMO-rapsen GT73 och GMO-majsen MON863 marknadsgodkända, skulle lämnas ut till honom. Till stöd för sin talan anförde han i huvudsak följande. Enligt artikel 25.3 i direktiv 2001/18 är Jordbruksverket skyldigt att försäkra sig om att inget material som skall vara offentligt hålls hemligt. Enligt artikel 25.2 kan sekretess komma att gälla material som inte är del av miljöriskbedömningen och som med angivande av kontrollerbara skäl kan skada anmälarens konkurrenskraft. Jordbruksverket gör en felaktig bedömning av uttrycket "skada anmälarens konkurrenskraft" och klassificerar felaktigt utfodringsförsök som forskningsresultat. Jordbruksverket bedömer att allt som skulle kunna skada den sökande kan och bör vara sekretessbelagt, när det i själva verket enligt direktivet är så att sekretess endast kan gälla material som skadar M:s konkurrenskraft. Ett utfodringsförsök kan rimligen inte skada M:s konkurrenskraft. Utfodringsförsök rymmer inte någon innovativ kunskap. Försök med en av M:s grödor har rent faktiskt bara värde för M. och inget värde för M:s konkurrenter. Inte heller de metoder som används i utfodringsförsöket kan rättfärdiga sekretess, eftersom ett utfodringsförsök, om det skall kunna vara en del i miljöriskbedömningen, måste utföras i enlighet med etablerade metoder för sådana försök. Därmed kan utfodringsförsöken inte anses vara kvalificerade för sekretess, oavsett hur negativa resultaten än är för M:s ansökan. Jordbruksverket har tillåtit att data som hänger samman med miljöriskbedömningen blivit sekretessbelagda, något som enligt artikel 25.4 i direktivet är uttryckligen olagligt. Utfodringsförsök är, som framgår av direktivets artikel 2.8, en del av miljöriskbedömningen och kan således inte under några omständigheter anses vara kvalificerat för sekretess. Jordbruksverket definierar data från utfodringsförsök som forskningsresultat i den mening som anges i 2 § första stycket 1 sekretessförordningen. Emellertid kvalificerar data från utfodringsförsök inte för att kallas forskningsresultat jämförbara med uppfinningar, affärshemligheter eller resultat av innovativ forskning. Utfodringsförsök genomförs för att ge stöd åt M:s påstående att de två GMO-produkterna inte utgör någon hälsorisk. Utfodringsförsök är mycket enkla och inte innovativa. Två grupper råttor ges GMO respektive icke-GMO. Därefter mäter man ett antal variabler för att kunna göra en jämförelse mellan de två grupperna. Jordbruksverket och M. hävdar att både GT73 och MON863 är som vilket annat raps respektive majs som helst. De hemlighållna utfodringsförsöken ger inte stöd för det påståendet. Flera abnormiteter visade sig. M. skadas naturligtvis på det sättet att studiens data visar att GMO inte är ofarliga att äta, men det är absolut inte tal om skada på M:s konkurrenskraft. Det hemlighetsmakeri som Jordbruksverket ägnar sig åt är därför olagligt. Jordbruksverket har i sitt beslut hänvisat till rättsfallsreferatet RÅ 1986 not. 670, ett mål rörande sekretess för djurförsök som ingick i ansökningshandlingar och som insänts med avsikten att registrera ett veterinärläkemedel. Det bör observeras att GT73 och MON863 är avsedda som livsmedel och således inte har något att göra med läkemedel. Hänvisningen till detta 18 år gamla rättsfall saknar all relevans för det nu aktuella ärendet. Regeringsrätten genomförde en särskild värdering av det konkreta materialet och bedömde att ett utlämnande av materialet skulle kunna skada sökandens konkurrenssituation. Det är inget i rättsfallsreferatet som säger att detta ställningstagande generellt medför sekretess för varje ansökan. M:s riskvärdering av M:s egna patenterade GMO-grödor har självklart bara värde för M. Däremot är det möjligt att materialet gällande veterinärläkemedlet kunde ha direkt värde för sökandens konkurrenter, som möjligen med detta som bakgrund snabbare skulle kunna få fram kopior på preparat baserade på det ifrågavarande aktiva medlet i läkemedlet. En sådan risk för skada på anmälarens konkurrenskraft är det över huvud taget inte fråga om när det gäller de data som nu har begärts ut. Sedan 1986 har det kommit ny lagstiftning. GMO-grödor, som man knappt kände till 1986, regleras från och med den 17 oktober 2002 av ett nytt EU-direktiv. När direktivet infördes i Sverige tillfogades bl.a. punkten 91 bilagan till sekretessförordningen, som tillsammans med direktivets artikel 25 kraftigt begränsar möjligheten till sekretess. Även om det hade varit fråga om regelrätta forskningsresultat och även om utlämning av materialet skulle skada M:s konkurrensfall är det enligt punkten 91 i bilagan till sekretessförordningen klarlagt att sekretessen inte gäller om intresset av allmän kännedom om förhållanden som rör människors och djurs hälsa, miljön eller ett liknande allmänintresse har sådan vikt att uppgifterna bör lämnas ut. De uppgifter som nu begärts ut tycks visa att GMO-utfodrade råttor drabbades av tydliga abnormiteter i vitala organ. Mot denna bakgrund är det obegripligt att Jordbruksverket kan förmå sig till att svara att "Såvitt gäller det undantag som avser allmänintresset anser Jordbruksverket inte att detta har sådan vikt att det kan anses uppväga den risk för skada för M. som ett utlämnande av uppgifterna om forskningsresultat skulle innebära". Jordbruksverket anser slutligen att den utredning och de data som ligger till grund för riskbedömningen inte är en del av riskbedömningen, varför materialet hemlighålls. Här hänvisar Jordbruksverket till punkt A i bilaga 1 till förordningen om utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön. Där redogörs för principerna för riskbedömningen. Jordbruksverket anser alltså att allmänheten bara skall ha tillgång till slutsatserna och inte till de data som ligger till grund för slutsatserna. En sådan tolkning drar ett löjes skimmer över den ambition om öppenhet och vetenskaplig värdering som är central i direktivet och som dessutom är inskriven i den redovisade bilagan 1 ovan: "vid riskbedömningen skall genomföras en analys av olika effekter". Foderstudier är en del av en sådan analys och utgör därför självklart en del av riskbedömningen. I bilaga 1 ovan understryker man vidare att riskbedömningen bör göras på ett vetenskapligt sunt och öppet sätt och grunda sig på tillgängliga vetenskapliga och tekniska data. Därmed säkerställs kravet på öppenhet. Det finns alltså inget stöd för Jordbruksverkets bedömning att bakomliggande data kan hållas hemliga. Det skall vidare påpekas att det i bilagan 1:D ovan explicit nämns att det också skall inkluderas en slutsats i riskbedömningen. Av det kan man förstå att med riskbedömning avses inte enbart slutsatserna utan alla de resultat och analyser som är nödvändiga för att göra en bedömning.
Jordbruksverket ansåg inte att det fanns skäl att ändra det överklagade beslutet.
M. kom in med skrivelse till kammarrätten i vilken bolaget argumenterade för att handlingarna inte skulle lämnas ut. D.B. bemötte i yttrande vad M. anfört. Han förklarade därvid att han, på grund av att han inte hade tillgång till de aktuella handlingarna, inte närmare kunde precisera vilka handlingar han ville ha tillgång till. Han önskade dock ta del av alla handlingar angående ett utfodringsförsök med råttor i ärendet rörande MON863 samt tre utfodringsförsök med råttor, två utfodringsförsök med foreller och två utfodringsförsök med vaktlar i ärendet rörande GT73.
M. kom in med ytterligare skrivelse, varigenom bolaget yrkade att kammarrätten skulle förklara att M. hade rätt att föra talan mot kammarrättens dom inom tre veckor från domens datum samt att kammarrätten skulle förordna att ett eventuellt beslut om att handlingar skulle utlämnas inte fick verkställas innan domen vunnit laga kraft. Bolaget hänvisade därvid till artikel 6 i Europakonventionen och den där angivna rätten till domstolsprövning av civila rättigheter. Bolaget anförde vidare att den skada det medförde för bolaget om handlingarna lämnades ut var irreparabel, och ett utlämnande av handlingarna innan ärendet slutligen prövats, vid en vägning av bolagets intresse mot D.B:s intresse av att få ut handlingarna, skulle strida mot proportionalitetsprincipen, då bolagets rätt till domstolsprövning därigenom skulle bli helt meningslös och enbart illusorisk.
M:s skrivelse tillställdes D.B. för kännedom.
Kammarrätten (2004-11-10, Hughes, Brown, referent, Smith) yttrade: Jordbruksverket har till kammarrätten överlämnat delar av de ansökningar för marknadsgodkännande av rapsen GT73 och majsen MON863, ärendenummer C/NL/98/1 respektive C/DE/02/9, som getts in av M. och som tillsänts Jordbruksverket via kommissionen. Såvitt avser av M. ingivet material omfattar det överlämnade materialet ca 3 000 sidor. Såvitt framgår av handlingarna har D.B. begärt att få ta del av allt material rörande utfodringsförsök gjorda på råttor. Dessa handlingar omfattar ca 2 500 sidor, av vilka Jordbruksverket lämnat ut 37 sidor. D.B. har i yttrande till kammarrätten anfört att hans begäran att få ta del av handlingar även omfattar utfodringsförsök på foreller och vaktlar. Jordbruksverket synes dock inte genom det överklagade beslutet ha prövat huruvida dessa handlingar skall lämnas ut eller inte. Kammarrätten kan därför inte nu pröva D.B:s yrkande i denna del. Kammarrätten har således enbart att pröva huruvida ytterligare handlingar ur materialet angående utfodringsförsök med råttor skall lämnas ut. - Enligt 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen, TF, skall till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning varje svensk medborgare ha rätt att ta del av allmänna handlingar. I 14 kap. 5 § andra stycket TF framgår att, såvitt inte annat anges i förordning eller lag, vid tillämpning av förordningen utlänning är likställd med svensk medborgare. Av 2 kap. 2 § första stycket 6 och andra stycket TF följer att rätten att ta del av allmänna handlingar får begränsas endast om det är påkallat med hänsyn till bl.a. skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Begränsningen skall noga anges i en särskild lag eller i annan lag till vilken denna särskilda lag hänvisar. Sådana begränsningar anges i sekretesslagen med tillhörande förordning. - I 8 kap. 6 § första stycket 1 sekretesslagen anges att sekretess gäller, i den utsträckning regeringen föreskriver det, i statlig myndighets verksamhet som består i bl.a. tillståndsgivning med avseende på produktion och handel m.m. för uppgift om enskilds affärs- eller driftförhållanden, uppfinningar eller forskningsresultat, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Genom sekretessförordningens 2 § och bilagan till denna har regeringen meddelat föreskrifter om sådan sekretess. I punkten 91 i bilagan anges angående verksamhet som består i utredning, tillståndsgivning och tillsyn i fråga om genetiskt modifierade organismer enligt miljöbalken (1998:808), förordningen om utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön och förordningen (2000:271) om innesluten användning av genetiskt modifierade organismer samt i tillsyn i fråga om genetiskt modifierade organismer enligt förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken följande. Sekretessen enligt 2 § första stycket 1 gäller inte om intresset av allmän kännedom om förhållande som rör människors och djurs hälsa, miljön eller ett liknande allmänintresse har sådan vikt att uppgifterna bör lämnas ut. Sekretessen gäller inte heller i övrigt beslut i ärenden eller i ärenden om tillstånd och anmälan för, såvitt i målet är av intresse, sådan miljöriskbedömning som avses i 1 kap. 6 § förordningen om utsättning av genetiskt modifierade organismer. - Sekretessen för skydd av dessa s.k. företagshemligheter gäller med ett s.k. rakt skaderekvisit. Offentlighet är således huvudregeln och som framgår av ovan angivna bestämmelser föreligger situationer då en uppgift inte får hemlighållas, även om utlämnandet av densamma kan bedömas skada den enskildes ekonomiska intressen. Av intresse för den bedömning kammarrätten har att göra är således den ovan nämnda bestämmelsen i förordningen om utsättning av genetiskt modifierade organismer och den därigenom definierade riskbedömningen. I denna förordnings 1 kap. 6 § anges följande:
I 13 kap. 8 § miljöbalken finns bestämmelser om att avsiktlig utsättning och utsläppande på marknaden av genetiskt modifierade organismer skall föregås av en utredning som kan läggas till grund för en bedömning av skaderisker. Riskbedömningen skall göras i enlighet med bilaga 1 till denna förordning. Särskild uppmärksamhet skall ägnas åt genetiskt modifierade organismer med gener som ger resistens mot antibiotika som används inom medicinsk eller veterinär behandling.
I den bilaga till vilken hänvisas ovan beskrivs det mål som skall uppnås med riskbedömningen och de faktorer som skall beaktas samt de allmänna principer och den metodik som skall följas när riskbedömningen görs. Vidare anges att vid tillämpningen av bilagan skall hänsyn tas till vad som sägs i kommissionens beslut 2002/623/EG av den 24 juli 2002 om vägledande kommentarer för att komplettera bilaga II till direktiv 2001/18. Under avsnittet B. "Allmänna principer" anges bl.a. att vid riskbedömningen skall göras en analys av olika effekter, inklusive kumulativa långsiktiga effekter, som hänger samman med utsättningen eller utsläppandet på marknaden. Därutöver bör, i enlighet med försiktighetsprincipen, vissa angivna allmänna principer följas när riskbedömningen görs. Bland annat bör de identifierade egenskaperna hos en genetiskt modifierad organism och dess användning, som kan förorsaka negativa effekter, jämföras med egenskaperna hos den icke-modifierade organism från vilken den härstammar och användningen av denna i motsvarande situationer. Vidare bör riskbedömningen göras på ett vetenskapligt sunt och öppet sätt och grunda sig på tillgängliga vetenskapliga och tekniska fakta. Riskbedömningen bör göras från fall till fall, och den information som behövs kan variera beroende på den typ av genetiskt modifierade organismer som berörs, deras avsedda användning och den miljö som eventuellt skall ta emot dem. Under avsnittet C. "Metodik" anges i punkten C.2 "Olika steg i riskbedömningen" att riskbedömningen bör leda fram till slutsatser i fråga om vissa angivna kriterier. - Utsättning av genetiskt modifierade organismer och utsläppande av produkter som består av eller innehåller genetiskt modifierade organismer på marknaden är inom EU föremål för harmonisering och omfattas bl.a. av EG-rättsakten direktiv 2001/18. De svenska bestämmelser som ovan återgivits utgör ett led i implementeringen av direktivet och därtill fogade rättsakter. Direktivet är således av intresse vid kammarrättens bedömning. Direktiv 2001/18 trädde i kraft den 17 april 2001 med tillämpning från och med den 17 oktober 2002. Därigenom ersätts tidigare gällande direktiv på området, direktiv 90/220/EEG. Enligt artikel 35.1 i direktiv 2001/18 skall en anmälan om utsläppande på marknaden för vilken vederbörliga förfaranden inte slutförts den 17 oktober 2002 omfattas av bestämmelserna i det nya direktivet och enligt artikel 36.2 skall hänvisningar till det upphävda direktivet betraktas som hänvisningar till det nya direktivet enligt en särskild jämförelsetabell. Direktivet upptar förutom bestämmelser som syftar till att skydda människors hälsa och miljön även bestämmelser om hur konfidentiella uppgifter skall behandlas när en anmälan aktualiserats i något medlemsland. I artikel 25 anges således följande:
1. Kommissionen och de behöriga myndigheterna får inte till tredje man lämna ut konfidentiella uppgifter som anmälts eller utbytts i enlighet med detta direktiv, och de skall skydda immateriella rättigheter som är knutna till de uppgifter som erhållits.
2. Anmälaren kan ange vilka uppgifter i en anmälan enligt detta direktiv som bör behandlas konfidentiellt på grund av att uppgifternas spridning skulle kunna skada anmälarens konkurrenskraft. Kontrollerbara skäl måste i sådana fall anges.
3. Efter samråd med anmälaren skall den behöriga myndigheten besluta vilka uppgifter som skall vara konfidentiella samt underrätta anmälaren om sitt beslut.
4. Följande uppgifter som lämnas enligt artiklarna 6, 7, 8, 13, 17, 20 eller 23 får inte i något fall behandlas konfidentiellt:
- Allmän beskrivning av den eller de genetiskt modifierade organismerna, anmälarens namn och adress, utsättningens syfte, platsen för utsättningen samt avsedd användning.
- Metoder och planer för övervakning av den eller de genetiskt modifierade organismerna och för nödsituationer.
- Miljöriskbedömningen.
5. Om anmälaren av något skäl drar tillbaka sin anmälan skall de behöriga myndigheterna och kommissionen behandla de erhållna uppgifterna konfidentiellt.
Miljöriskbedömningen definieras i direktivets artikel 2.8 såsom en utvärdering av de risker för människors hälsa och för miljön, direkta eller indirekta, omedelbara eller fördröjda, som en avsiktlig utsättning eller ett utsläppande på marknaden av genetiskt modifierade organismer kan innebära, utförd i enlighet med bilaga II. Denna bilaga anger principer för miljöriskbedömning och är i allt väsentligt överensstämmande med den ovan angivna bilagan till den svenska förordningen om utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön. - I direktivets artikel 4.2 anges vidare att den som gör en anmälan enligt direktivet först skall genomföra en miljöriskbedömning och att de uppgifter som kan vara nödvändiga för att genomföra miljöriskbedömningen fastställs i bilaga III. I artikel 13.2 b) anges slutligen bl.a. att en anmälan skall innehålla den miljöriskbedömning och de slutsatser som krävs enligt bilaga II avsnitt D. - Kammarrätten gör följande bedömning. - Den behöriga myndighetens i Holland handläggning av GT73 - Såvitt avser de handlingar som ingår i ärende C/NL/98/11, vilket avser rapsen GT73, konstaterar kammarrätten att uppgifter i utredningen talar för att behörig myndighet i Holland, som är det land till vilket M. givit in anmälan, efter samråd med M. och i enlighet med artikel 25.3 i direktiv 2001/18 beslutat att nu efterfrågade uppgifter skall vara konfidentiella. Därmed uppkommer frågan huruvida en begäran om utlämnande av handlingarna hos den svenska behöriga myndigheten, dvs. Jordbruksverket, genom en prövning enligt svenska bestämmelser kan leda till ett utlämnande av handlingarna i strid med vad som beslutats av den behöriga myndighet till vilken anmälan givits in. Det skall härvid anmärkas att EG-domstolen slagit fast att medlemsländernas domstolar vid sin prövning av ärenden med EG-rättslig anknytning är skyldiga att tolka nationella bestämmelser i ljuset av aktuella direktiv, så kallad EG- konform tolkning (se bl.a. EG-domstolens domar den 10 april 1984 i mål 14/83, Gould och Phillips, REG 1984 s. 1891 samt den 13 november 1990 i mål C-106/89, Marleasing, REG 1990 I- 4135). - Kammarrätten beaktar därvid följande. Direktiv 2001/18 syftar enligt artikel 1 till att i enlighet med försiktighetsprincipen närma medlemsstaternas lagar och andra författningar till varandra och att skydda människors hälsa och miljön bl.a. när produkter som består av eller innehåller genetiskt modifierade organismer släpps ut på marknaden i gemenskapen. I direktivet finns även bestämmelser som syftar till att skydda immateriella rättigheter som är knutna till de uppgifter som lämnas in i samband med en anmälan. Såsom framgår av ovan återgivna bestämmelser i direktivets artikel 25 kan anmälaren samråda med den behöriga myndigheten om vilka uppgifter i en ansökan som skall vara konfidentiella. Den behöriga myndigheten skall besluta i frågan och underrätta anmälaren om sitt beslut. Om anmälaren inte är nöjd med beslutet, har denne möjlighet att återkalla sin anmälan, till följd av vilket uppgifterna i anmälan skall behandlas konfidentiellt. Sedan anmälan förmedlats till medlemsländerna via kommissionen, torde denna möjlighet till försiktighetsåtgärder från anmälarens sida tunnas ut, oaktat att möjligheten att återkalla ansökan alltjämt kvarstår. Ett förfarande där medlemsländerna, efter det att den första behöriga myndigheten fattat sitt beslut, känner sig fria att ompröva detta beslut mot sina nationella bestämmelser innebär också att de samordningsvinster som nuvarande anmälningsförfarande medför för anmälaren begränsas, genom att anmälaren tvingas känna till omfattningen av skyddet för immateriella rättigheter i samtliga medlemsländers nationella lagstiftning på området, för att förvissa sig om vilket skydd dennes rättigheter verkligen har. - Med beaktande av vad som ovan anförts finner kammarrätten att bestämmelserna i artikel 25 i direktiv 2001/18 skall tolkas så, att medlemsländernas myndigheter inte på grundval av nationella regler om offentlighet och sekretess kan ompröva det beslut om konfidentialitet som den behöriga myndigheten fattat i det medlemsland där anmälan getts in. Att nationella bestämmelser regleras i nationens grundlag saknar härvid betydelse, liksom huruvida de nationella bestämmelserna är äldre eller nyare än gällande EG-rätt. Emellertid bör det förhålla sig annorlunda, om det beslut som fattats av den behöriga myndigheten i anmälningslandet kan antas strida mot en bestämmelse i EG-rätten, vars skyddsintresse väger tyngre än skyddet av immateriella rättigheter. Som framgår av artikel 25.4 i direktiv 2001/18 får miljöriskbedömningen inte i något fall behandlas konfidentiellt. Detta innebär att, oavsett hur stor skada som det kan innebära för anmälarens konkurrenskraft att en uppgift lämnas ut, den inte får behandlas konfidentiellt om den kan anses vara en del av miljöriskbedömningen. Skyddet av människors hälsa och miljö väger i detta sammanhang uppenbarligen tyngre än skyddet av de immateriella rättigheterna. För att säkerställa att syftet med direktivet härvidlag efterlevs torde det föreligga inte endast en möjlighet utan även en skyldighet, för nationella behöriga myndigheter att tillse att miljöriskbedömningen inte undanhålls allmänheten. Det sagda innebär sammanfattningsvis att kammarrätten finner att den behöriga myndighetens i Holland beslut att sekretessbelägga de efterfrågade handlingarna är bindande såvida handlingarna inte utgör en del av miljöriskbedömningen. - Kammarrätten prövar därför om de utfodringsförsök, som ingivits till domstolen och som avser rapsen GT73, till någon del är en del av miljöriskbedömningen och därför skall lämnas ut. Kammarrätten återkommer till denna bedömning nedan. - Den behöriga myndighetens i Tyskland handläggning av MON863 - Vad avser de handlingar som ingår i ärende C/DE/02/9, vilket avser majsen MON863, finner kammarrätten att utredningen i målet inte med erforderlig styrka talar för att den behöriga myndigheten i Tyskland i egenskap av anmälningsland fattat beslut i enlighet med artikel 25.3 i direktiv 2001/18 om att ifrågavarande uppgifter i handlingarna skall vara konfidentiella. Detta innebär således att det ankommer på de nationella myndigheterna att i det enskilda fallet göra en fullständig prövning av huruvida det finns skäl att inte lämna ut en efterfrågad uppgift. - Efterfrågade handlingar avseende GT73 - D.B. har anfört att de efterfrågade handlingarna utgör en del av miljöriskbedömningen och således inte får behandlas konfidentiellt. Den engelskspråkiga lydelsen är environmental risk assessment och den franskspråkiga lydelsen är évaluation des risques pour l'environnement. Ifrågavarande utfodringsförsök utgör ett led i att utröna vilka risker som ett utsläppande av de båda ifrågavarande produkterna, innehållande genetiskt modifierade organismer, på marknaden kan ge upphov till. Med uttrycket bedömning torde normalt sett, i ärende av nu aktuellt slag, avses ett värderande utlåtande över något, i det här fallet miljöriskerna. Bakomliggande utfodringsförsök samt andra eventuella utredningar och sakomständigheter utgör därvid ett underlag för att nå fram till bedömningen. De kan därmed inte anses vara en del av bedömningen. Mot bakgrund av det ovan sagda, och då annat inte kan anses framkomma av vare sig föreliggande EG-rättsliga rättsakter eller de svenska bestämmelserna om utsläppande av produkter innehållande genetiskt modifierade organismer på marknaden, finner kammarrätten att de efterfrågade utfodringsförsöken inte kan anses utgöra en del av miljöriskbedömningen i den mening som avses i ovan angivna bestämmelser. Vid denna slutsats skall de av D.B. efterfrågade handlingarna avseende GT73 inte lämnas ut och överklagandet skall därför avslås i denna del. - Efterfrågade handlingar avseende MON863 - De efterfrågade utfodringsförsöken som avser MON863 utgör handlingar i verksamhet som består i sådan tillståndsgivning som anges i punkten 91 i bilagan till sekretessförordningen. Sekretess enligt 2 § sekretessförordningen gäller om fråga är om bl.a. forskningsresultat, om det kan antas att M. lider skada om uppgifterna röjs. Kammarrätten finner att resultaten av utfodringsförsöken utgör sådana forskningsresultat. Som kammarrätten ovan funnit utgör de inte en del av miljöriskbedömningen. Hur ett utfodringsförsök bör genomföras och vilka aspekter som skall beaktas för att på ett tillfredsställande sätt utröna vilka effekter som uppstår vid utfodring med genetiskt modifierade produkter är enligt kammarrättens bedömning inte att anse som allmän kännedom. Det får anses klart att andra producenter kan dra fördel av att ta del av M:s tillvägagångssätt för att i egen regi genomföra dylika underökningar och därigenom framställa produkter som konkurrerar med M:s produkter. Kammarrätten bedömer därför att ett utlämnande av de efterfrågade handlingarna kan antas skada M. på ett sådant sätt som innebär en skada på bolagets konkurrenskraft. Genom de redan utlämnade handlingarna har redovisats att vissa förändringar kunnat konstateras på råttorna vid utfodringsförsöken. Underlaget för denna bedömning får anses innehålla förhållanden som rör människors och djurs hälsa, och det finns således ett visst intresse av allmän kännedom. Kammarrätten bedömer dock att detta intresse inte väger över den skada det skulle innebära för M. att lämna ut handlingarna. Överklagandet skall därför inte heller bifallas beträffande de efterfrågade handlingar som avser MON863. - Talerätt och verkställighet - Vid ovan redovisad bedömning föranleder de av M. framförda yrkandena om talerätt och verkställighet ingen kammarrättens åtgärd. - Kammarrätten avvisar D.B:s begäran att få ta del av utfodringsförsök avseende foreller och vaktlar. - Kammarrätten avslår överklagandet i övrigt.
D.B. fullföljde sin talan hos Regeringsrätten och anförde bl.a. följande. Det finns ingen rättslig grund vare sig i svensk rätt eller i europeisk rätt för att binda svenska myndigheter genom beslut av myndigheter i andra länder. Syftet med direktiv 2001/18 var att få bättre insyn och öppenhet. De viktiga grundprinciper som fastställs genom direktivet skulle helt åsidosättas om den tolkning som kammarrätten gjort skulle vinna företräde. Det finns inga tvivel om att avsikten med artikel 25 i direktivet var att kraftigt begränsa möjligheten att genom sekretess hindra allmänheten från att få del av väsentlig information avseende miljöprövningar och därigenom säkra att allmänhetens granskning skulle bli ett integrerat element i riskbedömningen. Denna öppenhet ligger även i industrins intresse. Tveksamheten till genetiskt modifierade produkter (GMO-produkter) är stor i Europa och även framstående företrädare för GMO-teknologin har ansett att öppenhet är en förutsättning för att nå allmänt förtroende för GMO. Enligt direktiv 2001/18 kan sekretess endast ges för material vars offentliggörande skulle kunna skada sökandens konkurrensposition. Det skall alltså handla om material som skulle kunna ge M:s konkurrenter fördelar. Utfodringsförsöken måste dock, för att vara användbara, huvudsakligen ha följt OECD:s riktlinjer. Varken denna metod eller resultaten kan betraktas som innovativ forskning eller konkurrensmässigt känsliga. M:s konkurrenter kan därför inte dra några fördelar av att ha tillgång till fakta om hur försöksråttorna reagerade på M:s GMO-raps och GMO-majs. Kammarrätten gjorde dessutom ingen ordentlig bedömning av frågan huruvida förstudierna utgör en del av miljöriskbedömningen. Kammarrättens dom bygger enbart på en språklig värdering av vad det svenska ordet "bedömning" normalt betyder i svenskt språkbruk. Allmänhetens och hans intresse av att få ta del av begärda handlingar bör anses väga tyngre än M:s intresse att hålla testresultaten hemliga. - D.B. åberopade bl.a. ett rättsligt utlåtande daterat den 6 januari 2005 av Dr Jochen Cruz, Welch, Hamburg.
Regeringsrätten (2005-11-23, Cunningham, Adams, Gonzales) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Jordbruksverket har fått de i målet aktuella handlingarna avseende utfodringsförsök på råttor med rapsen GT73 och majsen MON863 från Europeiska kommissionen som ett led i ett gemenskapsförfarande enligt direktiv 2001/18.
Artikel 25 i direktiv 2001/18 innehåller bestämmelser om vilka uppgifter som till skydd för anmälares intressen skall vara konfidentiella. Innehållsmässigt motsvarande bestämmelser fanns i artikel 19 i direktiv 90/220/EEG. Detta direktiv genomfördes i svensk rätt genom bl.a. förordningen (1994:901) om genetiskt modifierade organismer och en ny punkt 91 i bilagan till sekretessförordningen. Det nu gällande direktivet 2001/18 är genomfört genom bestämmelser i 13 kap.miljöbalken, förordningen om utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön och ändringar i punkt 91 bilagan till sekretessförordningen.
Av 8 kap. 6 § första stycket 1 sekretesslagen jämförd med 2 § sekretessförordningen första stycket 1 och punkt 91 bilagan till sekretessförordningen framgår - såvitt nu är i fråga - att sekretess gäller i statliga myndigheters verksamhet som består i utredning, tillståndsgivning och tillsyn i fråga om genetiskt modifierade organismer enligt miljöbalken och förordningen om utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön för uppgifter om en enskilds affärs- eller driftförhållanden, uppfinningar eller forskningsresultat, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgifterna röjs. Sekretessen gäller dock inte om intresset av allmän kännedom om förhållande som rör människors och djurs hälsa, miljön eller ett liknande allmänintresse har sådan vikt att uppgifterna bör lämnas ut. Sekretessen gäller inte heller sådan riskbedömning som avses i 1 kap. 6 § förordningen om utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön.
I 8 kap. 6 § andra stycket sekretesslagen föreskrivs att sekretess gäller, i den mån riksdagen godkänt avtal härom med främmande stat eller mellanfolklig organisation, hos myndighet i verksamhet, som avses i första stycket, för uppgift om enskilds ekonomiska eller personliga förhållanden som myndigheten förfogar över på grund av avtalet. Denna bestämmelse infördes med anledning av Sveriges tillträde till EES- avtalet och detta avtals reglering av samarbetet på konkurrensområdet (se prop. 1992/93:120) och trädde i kraft den 1 juli 1993. Bestämmelsen förelåg således vid den tidpunkt då direktiv 90/220/EEG genomfördes i svensk rätt men kommenterades inte särskilt i förarbetena (jfr prop. 1993/94:198 s. 33 f.).
I målet har kammarrätten i sin överklagade dom utgått från att behörig, holländsk myndighet beslutat om konfidentialitet beträffande handlingarna som gäller rapsen GT73. Detta reser frågan om ett beslut om konfidentialitet som en myndighet i en annan medlemsstat har fattat på sätt som anges i artikel 25.3 i direktiv 2001/18 är bindande för en svensk myndighet.
Direktivets genomförande i svensk rätt har inte medfört några sådana ändringar i den svenska sekretesslagstiftningen att svenska myndigheter har rätt att avstå från att göra en egen självständig bedömning av en begäran om utlämnande av allmänna handlingar. Det finns inte heller någon annan omständighet som ger de svenska myndigheterna en sådan rätt.
Kammarrätten har inte gjort någon egen prövning av D.B:s begäran såvitt gäller rapsen GT73. Denna del av målet skall därför återförvisas till kammarrätten för ny handläggning.
Den behöriga myndigheten i Tyskland uttalade i ett beslut den 19 mars 2005 att den rapport rörande majsen MON863 om utfodringsförsök med råttor som D.B:s ansökan avser inte skall behandlas som konfidentiell. Frågan har sedan prövats av Verwaltungsgericht Köln den 9 juni 2005 och av Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen den 20 juni 2005, vilka domstolar kommit till samma slutsats. Rapporten finns tillgänglig på Internet, där den är lätt att finna. M. kan därför inte anses lida skada om rapporten lämnas ut till D.B. Sekretess gäller således inte enligt 8 kap. 6 § första stycket sekretesslagen och bestämmelser i sekretessförordningen. Det finns inte heller någon annan grund för att avslå D.B:s ansökan.
Regeringsrättens avgörande. Med ändring av Kammarrättens i Jönköping dom den 10 november 2004 i mål nr 2822-04 och Jordbruksverkets beslut den 12 augusti 2004 i ärende nr 22-4963/04 beslutar Regeringsrätten att de efterfrågade handlingarna rörande majsen MON863 skall lämnas ut till D.B. Det ankommer på Jordbruksverket att lämna ut handlingarna.
Regeringsrätten upphäver Kammarrättens i Jönköping dom i den del som avser handlingar rörande rapsen GT73 och visar denna del av målet åter till kammarrätten för ny prövning.
Regeringsråden Nguyen och Brown var skiljaktiga vad avsåg utlämnande av handlingar rörande rapsen GT73 och anförde: Vår uppfattning är att D.B:s överklagande bör prövas av Regeringsrätten även i den del det avser handlingar rörande GT73. Vårt ställningstagande grundas på följande överväganden.
En grundläggande fråga i målet är hur bestämmelsen om absolut sekretess i 8 kap. 6 § andra stycket första meningen sekretesslagen skall tolkas när det i ett EG-direktiv förekommer en klar och tydlig sekretessklausul. Detta är en ren rättsfråga som Regeringsrätten kan och bör ta ställning till utan hinder av att frågan inte berörts av Jordbruksverket och kammarrätten. Om bestämmelsen innebär att reglerna om konfidentialitet i artikel 25 i direktiv 2001/18 är bindande för berörda svenska myndigheter saknas skäl att återförvisa målet i den aktuella delen till kammarrätten.
Bestämmelsen i 8 kap. 6 § infördes år 1992 (se prop. 1992/93:120). Den utformades med förebild i redan befintliga bestämmelser om absolut sekretess i 9 kap. 3 § rörande uppgifter i beskattnings- och indrivningsverksamhet och 8 kap. 5 § rörande uppgifter i verksamhet avseende tillståndsgivning och tillsyn på det finansiella området. Sistnämnda bestämmelser infördes genom lagstiftning år 1987 resp. 1990 (se prop. 1987/88:41 och prop. 1990/91:42).
Bestämmelserna i 8 kap. 5 § fjärde stycket första meningen och 8 kap. 6 § andra stycket första meningen är lika varandra. De skillnader som finns kan inte leda till att olika innebörd ges åt den inledande formuleringen "[S]ekretess gäller, i den mån riksdagen (har) godkänt avtal härom med främmande stat eller mellanfolklig organisation …".
Riksdagen har godkänt fördraget om Sveriges anslutning till Europeiska unionen och gjort avtalsinnehållet till svensk lag (SFS 1994:1500). Fördraget innebär bl.a. att de rättsakter som före anslutningen antagits av Europeiska gemenskaperna - med de övergångsvisa anpassningar som följer av fördraget - gäller här i landet (jfr 2 § anslutningslagen). Det råder inget tvivel om att absolut sekretess enligt 8 kap.5 eller 6 §sekretesslagen kan grundas på Lee i dessa rättsakter.
Genom att godkänna anslutningsfördraget har riksdagen emellertid också godkänt att Lee i senare beslutade direktiv, förordningar m.m. skall gälla här i landet (jfr 3 § anslutningslagen). Även sådana sekretessklausuler kan därför ligga till grund för absolut sekretess enligt 8 kap. 5 och 6 §§.
Vad särskilt gäller EG-förordningar skulle en annan tolkning av de aktuella bestämmelserna om absolut sekretess leda till att sekretessklausuler i EG-förordningar som beslutats före och efter anslutningen behandlas olika. Beträffande de förra skulle absolut sekretess gälla enligt 8 kap.5 eller 6 §sekretesslagen. Den absoluta sekretessen för de senare skulle däremot sakna stöd i sekretesslagen och grundas enbart på EG-förordningen. En sådan ordning är inte förenlig med kravet i 2 kap. 2 § andra stycket TF att sekretess skall anges noga i särskild lag eller i annan lag som den särskilda lagen hänvisar till eller, efter bemyndigande i lag, av regeringen genom förordning (jfr prop. 1994/95:112 s. 21).
Den här hävdade tolkningen av bestämmelserna om absolut sekretess svarar mot den tolkning som regeringen sedan länge gjort i arbetet med att på det finansiella området genomföra EG-direktiv i svensk rätt. Dessa direktiv har i många fall innehållit Lee, avsedda att säkerställa informationsutbyte mellan medlemsstaternas myndigheter m.m. Regeringens inställning har varit att absolut sekretess enligt den aktuella bestämmelsen i 8 kap. 5 § gäller för uppgifter som Finansinspektionen erhåller inom ramen för detta informationsutbyte och att någon ny bestämmelse om sekretess därför inte behövts (jfr från tiden efter EU-inträdet prop. 1994/95:184 s. 230 f., prop. 1995/96:173 s. 93 ff., prop. 1999/2000:94 s. 56 ff., prop. 1999/2000:99 s. 54, prop. 2004/05:133 s. 122 och prop. 2004/05:142 s. 50; jfr också uttalanden i en nyligen beslutad lagrådsremiss om finansiella konglomerat). Lagrådet och riksdagen har inte vid något tillfälle gjort gällande att lagförslagen inte skulle vara tillräckliga för att i det aktuella hänseendet uppfylla Sveriges åtaganden enligt direktiven. Till detta kan läggas att Offentlighets- och sekretesskommittén föreslagit att EG- rättens genomslag på sekretessområdet tydligare än som nu är fallet skall framgå genom en generell bestämmelse om att den absoluta sekretessen kan gälla också för en uppgift som en myndighet förfogar över på grund av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen (SOU 2004:75, se bl.a. s. 236).
I det aktuella fallet har den behöriga myndigheten i anmälningslandet (Nederländerna) ännu inte slutbehandlat en begäran att ifrågavarande handlingar skall lämnas ut. Myndigheten upprätthåller tills vidare den av M. begärda sekretessen. Oavsett om den behöriga myndigheten i anmälningslandet fattar ett formligt beslut om sekretess eller ej, får innebörden av artikel 25.1 anses vara att de behöriga myndigheterna i övriga medlemsstater skall behandla handlingarna konfidentiellt så länge myndigheten i anmälningslandet gör det. I vart fall får detta anses gälla om det inte är uppenbart att den behöriga myndigheten i anmälningslandet, i strid med artikel 25.4, som konfidentiella behandlat handlingar som rätteligen skall vara tillgängliga för allmänheten på den grunden att de hör till t.ex. miljöriskbedömningen. Någon sådan uppenbar felbedömning är det inte fråga om här.
Med hänsyn till att sekretess råder hos den holländska myndigheten bör, när handlingarna begärs ut från svensk myndighet, absolut sekretess gälla enligt 8 kap. 6 § andra stycket första meningen sekretesslagen. Mot bakgrund av vad vi anfört inledningsvis saknas därför skäl att återförvisa målet i den aktuella delen till kammarrätten. I stället bör överklagandet avslås i denna del.