Fråga om tillämpning av 11 kap 14 § regeringsformen på televerkets verkställighetsföreskrifter till lagen (1978:478) om avgift för innehav av televisionsmottagare.
(Jfr 1984 s 886)
Jones innehade under senare delen av år 1981 TV-mottagare och debiterades TV-avgiften på särskild räkning. Samtliga TV-avgifter på vardera 167 kr i kvartalet förblev obetalda fro m den avgift som förföll till betalning d 30 okt 1981 t o m den avgift som förföll till betalning d 18 april 1983. Debiteringen av TV-avgifterna upphörde sedan skriftlig anmälan d 13 juni 1983 inkommit från Jones om att hans TV-innehav upphört d 13 dec 1981.
I ansökan d 11 maj 1984 vid Uppsala TR begärde televerket föreläggande för Jones att till televerket betala 919 kr jämte ränta från delgivningsdagen. Som grund för yrkandet åberopade televerket de fakturor på TV-avgifter som översänts till Jones med förfallodagar under tiden d 30 okt 1981-d 18 april 1983 med avdrag för en del betalning på 250 kr d 15 febr 1984.
Jones bestred betalningsföreläggandet och framhöll att han inte haft någon TV-mottagare sedan dec 1981.
Målet hänsköts till rättegång. Televerket vitsordade att den gjorda betalningen avsåg 167 kr för det fjärde kvartalet 1981 och 83 kr av avgiften för det första kvartalet 1982. Till stöd för sin talan hävdade televerket att Jones innehaft TV-mottagare till dess han i juni 1983 avanmält sitt innehav. I andra hand hävdade televerket att Jones, även om hans uppgift om att TV-innehavet upphört d 13 dec 1981 skulle godtas av rätten, på grund av bestämmelserna i 7 p 1 och 3 st i de tillämpningsföreskrifter televerket meddelat var skyldig att erlägga avgift för TV-mottagare till dess skriftlig anmälan om upphört innehav inkommit till televerket.
Jones vitsordade att han på grund av de bestämmelser televerket åberopat i sina tillämpningsföreskrifter var skyldig att betala avgift för avgiftsperioden efter den period, när hans innehav upphörde. Han medgav därför resterande avgift 84 kr för det första kvartalet 1982. I övrigt bestred han televerkets krav på avgifter, enär de åberopade bestämmelserna inte kunde tolkas så omfattande som verket gjort.
TR:n (rådmannen Rogers) anförde i dom d 27 sept 1984:
Domskäl. I sak har Jones uppgett följande. Han bodde från hösten 1981 i en studentkorridor i Flogsta. Han hade TV-mottagare fram till Luciadagen 1981, då apparaten gick sönder. Det var fest i korridoren och hans apparat stod på ett rangligt bord inne på hans rum. Under festen stötte någon till bordet och apparaten ramlade i golvet. Bildröret gick sönder och eftersom det var en gammal apparat lönade det sig inte att laga den. Någon dag innan han for hem på juluppehållet kastade han TV-apparaten i en container. En kamrat till honom kan intyga riktigheten härav. Det är riktigt att han fått ett stort antal krav på vidare TV-avgifter. Han har då vid flera tillfällen ringt till televerket och talat om att han inte längre har någon TV-apparat och fått beskedet att televerket krävde en skriftlig avanmälan. Han har förklarat att han inte ansåg sig skyldig att göra sin avanmälan i sådan form, eftersom han inte behövde anmäla ett innehav skriftligen utan att televerket då god tog uppgifter per telefon. Han vidhöll sin inställning att formerna för anmälan och avanmälan borde vara lika, till dess han slutligen tröttnade och i juni 1983 sände in en skriftlig avanmälan.
Televerket har inte påkallat någon bevisning för att vederlägga O.H:s sakuppgifter. Televerket har upplyst att en kontrollant sökt Jones i april 1982 men inte fått kontakt med Jones och kunnat kontrollera om han då hade TV-mottagare.
TR:n gör följande bedömande.
O.H:s uppgift att hans TV-innehav upphört i mitten av dec 1981 måste godtas i målet. Frågan är då hur televerkets tillämpningsföreskrifter skall tolkas. De åberopade bestämmelserna i 7 p 1 och 3 st har följande lydelse: "Den som icke längre önskar inneha mottagare skall skriftligen anmäla detta till televerkets försäljningsställe före utgången av den avgiftsperiod under vilken mottagarinnehavet upphör. Därvid  skall uppgivas om apparaten har kasserats eller överlåtits till annan innehavare. - Fullgöres icke denna anmälningsskyldighet, skall avgift erläggas för följande avgiftsperiod i vanlig ordning."
Televerkets krav på TV-avgift grundas på 1 § lagen om avgift för innehav av televisionsmottagare (1978:478) enligt vilken TV-innehav medför skyldighet att erlägga TV-avgift. För tiden efter det att innehav upphört fordras stöd av annan författning eller på grund av författning meddelade föreskrifter av behörigt organ.
Televerket synes mena att verket i 7 p 1 st har föreskrivit att anmälan om upphört innehav får ske endast skriftligen och att avgift enligt 3 st skall erläggas för varje följande avgiftsperiod så länge den skriftliga anmälningsskyldigheten inte fullgjorts Föreskriften i 7 p 1 st är dock begränsad till att skriftlig anmälan skall göras inom viss tid och påföljden vid underlåtenhet att fullgöra "denna anmälningsskyldighet" anges i 3 st. För att avgiftsskyldigheten skall kunna bli så omfattande som televerket hävdar torde få krävas att föreskrifterna är så tydligt avfattade att ålagd skyldighet och avsedd påföljd klart framgår.
Enär televerket inte visat laglig grund för sin debitering av avgifter utöver vad Jones medgett, skall televerkets talan i den delen lämnas utan bifall.
Domslut. Jones skall genast betala televerket 84 kr jämte ränta från d 19 juni 1984, till dess betalning sker, enligt en räntefot som motsvarar det av riksbanken fastställda, vid varje tid gällande diskontot med tillägg av 4 procentenheter.
Televerkets talan i övrigt lämnas utan bifall.
Televerket fullföljde talan i Svea HovR och yrkade helt bifall till sin talan. Televerket gjorde ej längre gällande att Jones innehaft TV- mottagare efter dec 1981.
Jones bestred ändring.
HovR:n (hovrättsråden Frank och Jordan) anförde i dom d 9 sept 1985:
Domskäl. Televerkets talan i HovR:n är grundad på den ostridiga omständigheten att Jones, sedan hans innehav av TV-mottagare upphört i dec 1981, ej förrän i juni 1983 skriftligen anmälde att hans innehav upphört. Televerket åberopar av verket antagna föreskrifter, enligt vilka den som ej skriftligen anmält att hans innehav av TV-mottagare upphört skall erlägga avgift för följande avgiftsperiod i vanlig ordning. Fråga uppkommer om dessa föreskrifter - som återgivits i TR:ns dom - har stöd i lagen (1978:478) om avgift för innehav av televisionsmottagare. Televerket gör i målet gällande att verket inte genom de i målet åberopade föreskrifterna tillskapat någon avgiftsskyldighet utan endast "reglerat ordningsfrågan hur en person som erlägger avgift för t ex en TV-mottagare skall bära sig åt för att avanmäla sitt innehav och därmed undgå ytterligare avgifter".
Lagen om avgift för innehav av televisionsmottagare stadgar i 1 § att den som innehar TV-mottagare är skyldig att betala avgift. I 2 § stadgas om skyldighet att anmäla innehav; den som bryter mot denna skyldighet döms enligt 6 § till böter. 3 och 5 §§ saknar intresse i detta sammanhang. Enligt 4 § utgår ej avgift för televisionsmottagare i vissa undantagsfall; ett av dessa är att mottagaren efter anmälan till vederbörande myndighet "har blivit nedmonterad, inpackad och undanställd eller på annat sätt försatt ur brukbart skick". Lagen saknar helt regler för det fall att någon överlåtit sin mottagare eller av annan anledning gjort sig av med den.
Lagens ordalydelse ger sålunda inte något stöd för att ålägga någon att betala avgift för en TV-mottagare som han inte längre innehar. Det kan för övrigt inte heller antagas att det är av ett förbiseende som lagen - vilken reglerar den situation att en TV-mottagare blivit "ned monterad, inpackad och undanställd eller på annat sätt försatt ur brukbart skick" - helt saknar regler om det fall att någon överlåtit sin TV-mottagare eller på annat sätt gjort sig av med den.
Domstol får enligt 11 kap 14 § regeringsformen inte tillämpa föreskrift som står i strid med överordnad författning eller som antagits med åsidosättande i väsentligt hänseende av stadgad ordning. När regeringsformen utformades, fäste man stor vikt vid riksdagens prlncipiella ansvar för normgivning; reglerna därom finns nu i 8 kap. Grundlagberedningen framhöll sålunda att ett obegränsat utrymme för administrativ normgivning skulle kunna få den grundläggande regeln om riksdagen såsom lagstiftare att framstå som innehållslös (SOU 1972:15 s 102). I propositionen framhöll chefen för justitiedepartementet vikten av klarhet och konsekvens med avseende på kompetensfördelningen (prop 1973:90 s 206 f).
För att klarhet och konsekvens skall kunna upprätthållas i fråga om riksdagens ansvar för normgivning är det uppenbarligen av vikt att begreppet "föreskrifter om verkställighet av lag" inte ges den vidsträckta tolkning att en gränsdragning blir omöjlig; verkställighetsföreskrifter får enligt 8 kap 13 § regeringsformen alltid meddelas av regeringen eller av underordnade myndigheter efter delegation av regeringen.
Sedan regeringsformen trädde i kraft har också riksdagens konstitutionsutskott understrukit det begränsade utrymmet för verkställighetsförskrifter i sitt yttrande 1978/79:2 över prop 1978/79:9 med förslag till fondkommissionslag m m belyste utskottet sin tolkning av begreppet. Utgångspunkt för denna belysning var ett föreslaget lagbud om skyldighet för fondkommissionsbolag att "ha eget kapital till visst lägsta belopp i förhållande till bolagets tillgångar". Regler om kapitaltäckning borde enligt utskottet inte hänföras till verkställighetsföreskrifter; genom sådana föreskrifter kunde däremot bestämmas t ex hur fondkommissionsbolags räkenskaper skall föras och hur värdehandlingar skall förvaras och inventeras. - Den vidsträckta tolkning televerket i detta mål vill ge åt begreppet verkställighetsföreskrifter är enligt HovR:ns mening inte förenlig med konstitutionsutskottets ställningstagande
Med hänvisning till det sagda finner HovR:n att Jones inte kan mot sitt bestridande åläggas att erlägga avgift för innehav av TV-mottagare endast på den grund att han försummat att skriftligen anmäla att hans innehav av mottagare upphört. TR:ns domslut skall alltså fastställas.
Domslut. HovR:n fastställer TR:ns domslut.
Referenten, adj led Simpson var skiljaktig och anförde: Under inflytande av den rättsuppfattning som kommit till uttryck i rättsfallet NJA 1984 s 886 finner jag att Jones på grund av bestämmelsen i 7 p 3 st televerkets i målet aktuella tillämpningsföreskrifter är skyldig att erlägga avgift t o m den avgiftsperiod då innehavet skriftligen avanmäldes. Han har inte gjort invändning mot storleken av de begärda avgiftsbeloppen eller åberopad ränteberäkningsgrund. Televerkets talan skall därför helt bifallas.
Med ändring av TR:ns dom förpliktar jag Jones att till televerket utge 919 kr jämte ränta enligt en räntefot som motsvarar det vid varje tid gällande diskontot med tillägg av 4 procentenheter från d 19 juni 1984 till dess betalning sker.
Televerket sökte revision och yrkade helt bifall till sin talan i målet.
Jones bestred ändring.
Jones åberopade ett utlåtande av professorn Miles.. I utlåtandet anfördes bl a:
Skyldigheten att betala TV-avgift regleras i lagen (1978:478) om avgift för innehav av televisionsmottagare. Avgiftsbeloppets storlek är bestämd i själva lagen. Rättsläget är numera det, att ingen annan än riksdagen kan föreskriva avgift för innehav av TV-mottagare, och givetvis än mindre avgift för ett fiktivt innehav av sådan mottagare.
Enligt lagens 4 § 6 p utgår avgift inte för TV-mottagare som efter anmälan (till televerket) har blivit nedmonterad, inpackad och undanställd eller på annat sätt försatt ur brukbart skick. Lagen nämner däremot inget om det fall, att innehavaren har gjort sig av med sin mottagare. Detta kan förefalla egendomligt. Men det är i själva verket helt naturligt, eftersom lagen enbart handlar om avgift för innehav av TV-mottagare. Det har därför inte funnits anledning att göra undantag för det fallet, att någon inte längre innehar TV-mottagare. Det har ansetts självklart att han inte längre kan vara avgiftsskyldig.
Vid lagens tillämpning måste man kunna fastställa både början och slutet av den tidsperiod, under vilken en person innehar TV-mottagare. Lagen föreskriver att innehav av TV-mottagare skall anmälas till myndighet som regeringen bestämmer (dvs televerket). Anmälan lär dock inte kunna betraktas som ett exklusivt bevismedel för innehavet. Avgiftsplikt inträder givetvis även om innehavet konstateras på annat sätt än genom anmälan, t ex genom pejling. Och en falsk anmälan, gjord av en ovän eller en skämtare, kan rimligtvis inte grunda avgiftsplikt.
Lagen säger inget om hur ett upphört innehav skall kunna konstateras. Det naturliga är givetvis att även upphört innehav anmäles till televerket. Men anmälan kan inte heller i detta fall vara exklusivt bevismedel, eftersom innehavet kan ha upphört utan anmälan, och eftersom en anmälan kan vara osann eller falsk. Vid en tvist om avgiftsplikt måste såsom eljest den fria bevisprövningens princip gälla.
Förordningen (1978:484) om mottagare för radiosändning och trådsändning bemyndigar i 5 § televerket att meddela ytterligare föreskrifter för verkställighet av ovannämnda lag. Detta bemyndigande grundar sig uppenbarligen på stadgandet i RF 8:13, att regeringen genom förordning får besluta föreskrifter om verkställighet av lag samt att regeringen i sådan förordning får överlåta åt underordnad myndighet att meddela bestämmelser i ämnet. Den normgivningsmakt som televerket kan grunda på nämnda bemyndigande kan därför inte sträcka sig längre än regeringens rätt att meddela föreskrifter om verkställighet av lag. Då grundlagsstadgandet om verkställighetsföreskrifter är mycket vagt formulerat, finns det all anledning att iakttaga de begränsningar som har uppställts i motiven till RF.
Televerkets föreskrift om skriftlig avanmälan av TV-innehav kan, sedd isolerad, betraktas som en sådan tillämpningsföreskrift av rent administrativ karaktär som enligt lagmotiven bör vara tillåten. Så kan man emellertid inte betrakta föreskriften om fortsatt avgiftsplikt vid försummad skriftlig anmälan. Denna föreskrift avser tydligen att fastslå avgiftsplikt även för det fall att TV-innehavet faktiskt har upphört. I en sådan situation kommer avgiftsplikten att framstå enbart som en påföljd för försummelse att skriftligen avanmäla TV-innehavet. Avgiften blir då inte en avgift för TV-innehav utan en ren sanktionsavgift.
Skulle en sådan sanktionsavgift kunna utkrävas enbart med stöd av lagen? Självfallet inte, eftersom lagen förutsätter innehav av TV-mottagare. Enda "rättsgrunden" för ett sådant krav är televerkets föreskrifter, vilka därigenom går utanför ramen för lagens reglering. Det kan således inte råda någon tvekan om att lagens reglering har tillförts något väsentligt nytt genom televerkets föreskrift och att denna innebär ett nytt åläggande för enskilda. (Ordet "nytt" åsyftar här något som är nytt i förhållande till rättstillståndet innan föreskriften meddelades; att den enskildes avgiftsplikt inte är "ny" utan en förlängning i tiden av en förut existerande avgiftsplikt saknar sålunda betydelse.) Härtill kommer att en sanktionsavgift av detta slag inte kan beslutas av någon annan än riksdagen.
Min slutsats blir, att televerkets föreskrift om fortsatt avgiftsplikt vid försummad skriftlig avanmälan av TV-innehav, i den mån den avser fall där TV-innehavet faktiskt har upphört, klart överskrider gränserna för vad som kan beslutas genom verkställighetsföreskrifter, och att föreskriften i detta avseende är ogiltig.
Målet avgjordes efter föredragning.
HD (JustR:n Taylor, White, Murray, Jennings och Smith, referent) beslöt följande dom:
Domskäl. Av utredningen framgår att Jones i dec 1981 gjorde sig av med sin televisionsmottagare och därefter vid flera tillfällen per telefon meddelade detta till televerket samt att han först d 13 juni 1983 till televerket skriftligen anmälde att han ej innehaft televisionsmottagare sedan d 13 dec 1981.
Som grund för sitt anspråk på mottagaravgifter avseende, såvitt nu är i fråga, tiden d 1 april 1982-d 30 juni 1983 har televerket åberopat att Jones inte under denna tid skriftligen anmält att hans innehav av televisionsmottagare upphört och att han så länge hans underlåtenhet i detta avseende bestod var skyldig att betala mottagaravgift. Enligt televerket åvilar angivna förpliktelser O.H. i följd av vad televerket efter bemyndigande har föreskrivit.
Enligt 1 § 1 st lagen (1978:478) om avgift för innehav av televisionsmottagare skall den som innehar televisionsmottagare erlägga allmän mottagaravgift med visst belopp per kalenderkvartal och enligt 2 § samma lag skall innehav av televisionsmottagare anmälas till myndighet som regeringen bestämmer. I 2 § 2 st förordningen (1978:484) om mottagare för radiosändning eller trådsändning har regeringen bestämt att denna myndighet skall vara televerket. Vidare har regeringen - som enligt 8 kap 13 § 1 st 1 och 3 st regeringsformen äger genom förordning besluta föreskrifter om verkställighet av lag eller i sådan förordning överlåta åt underordnad myndighet att meddela bestämmelser i ämnet - i 5 § förutnämnda förordning uppdragit åt televerket att meddela närmare föreskrifter rörande erläggande av mottagaravgifter.
Televerket har under punkt 7 i de med stöd av detta bemyndigande utfärdade tillämpningsföreskrifterna bestämt följande:
Den som inte längre önskar inneha mottagare skall skriftligen anmäla detta till televerkets försäljningsställe före utgången av den avgiftsperiod under vilken mottagarinnehavet upphör. Därvid skall uppgivas om apparaten har kasserats eller överlåtits till annan innehavare. - Önskar någon inneha mottagare utan att använda denna, får detta ske utan avgift, under förutsättning att mottagaren är nedmonterad, inpackad och undanställd eller att dess strömintag förseglats av radioserviceman. Uppgift om sålunda vid tagna åtgärder skall lämnas i samband med skriftlig uppsägning enligt bestämmelserna i föregående stycke. - Fullgöres inte denna anmälningsskyldighet, skall avgift erläggas för följande avgiftsperiod i vanlig ordning.
I målet uppkommer frågan huruvida televerkets tillämpningsföreskrifter faller inom ramen för regeringens bemyndigande. Enligt 11 kap 14 § regeringsformen får en föreskrift av detta slag inte tillämpas, bl a om domstol finner att vid tillkomsten av föreskriften stadgad ordning i något väsentligt hänseende åsidosatts. Av avgörande betydelse för denna bedömning är följande uttalande av departementschefen i förarbetena till regeringsformen (prop 1973:90 s 211):
Med föreskrifter om verkställighet av lag bör enligt min mening i första hand förstås tillämpningsföreskrifter av rent administrativ karaktär. I viss utsträckning torde det emellertid vara ofrånkomligt att tillåta, att regeringen med stöd av sin behörighet att besluta verkställighetsföreskrifter i materiellt hänseende "fyller ut" en lag, även om lagen i och för sig skulle befinna sig inom det obligatoriska lagområdet. En förutsättning för att regeringen skall få göra detta måste emellertid vara, att den lagbestämmelse som skall kompletteras är så detaljerad att regleringen inte tillförs något väsentligt nytt genom den av regeringen beslutade föreskriften. I verkställighetsföreskriftens form får således inte beslutas om något som kan upplevas som ett nytt åliggande för enskilda eller om något som kan betraktas som ett tidigare ej föreliggande ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden.
Jones har fäst avgörande vikt vid avgiftslagens ordalag, som talar om den som "innehar" mottagare (1 §) och "Innehav" av televisionsmottagare (2 §); den i tillämpningsföreskrifterna fastställda avgiftsplikten går enligt honom utöver den ram som lagen anger, eftersom avgiftsplikten enligt dessa föreskrifter omfattar även tid efter det att innehav faktiskt har upphört.
Det är emellertid tydligt att lagstiftaren med den i avgiftslagen använda terminologin inte avsett att särskilt betona uttrycket "innehav" och i detta inlägga den mera exakta rättsliga betydelse som begreppet "besittning" har inom civilrätten. Den ifrågavarande föreskriften i punkt 7 kan därför inte anses gå utöver ramen för avgiftslagen. Dess syfte synes närmast vara att av praktiska skäl fastställa avgiftsskyldighetens utsträckning i tiden på ett sätt som så långt möjligt minskar risken för oklarheter och tvister. I överensstämmelse med vad som har uttalats i rättsfallet NJA 1984 s 886 kan stadgad ordning inte anses ha i något väsentligt hänseende åsidosatts vid föreskriftens tillkomst.
På grund av det anförda skall televerkets talan bifallas.
Domslut. HD förpliktar, med ändring av HovR:ns dom, Jones att till televerket utge ersättning med 919 kr jämte ränta från d 19 juni 1984 till dess betalning sker enligt en räntefot som motsvarar det av riksbanken fastställda, vid varje tid gällande diskontot med tillägg av 4 procentenheter.