Kammarrätt hade inte bort avvisa en ansökan om rättsprövning med åberopande av att aktuellt beslut rörde civila rättigheter och därför med stöd av artikel 6 i Europakonventionen - trots uttryckligt fullföljdsförbud i den tillämpliga lagen - kunnat överklagas hos domstol.
AB Svenska Bostäder ansökte under våren 2002 om tillstånd till överlåtelse av tomträtter till fastigheter i stadsdelen Östberga, Stockholms kommun. Även flera av de förvärvande bostadsrättsföreningarna ansökte om sådant tillstånd. Ansökningarna omfattade sammanlagt 1 003 lägenheter. Länsstyrelsen i Stockholms län vägrade tillstånd till överlåtelserna, vilket beslut efter överklagande fastställdes av Boverket. Då Boverkets beslut enligt den i ärendet tillämpliga lagen (2002:102) om allmännyttiga bostadsföretag inte får överklagas, ansökte föreningarna om rättsprövning enligt lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut.
Kammarrätten i Jönköping (2004-01-30, Dodson, Potter, Cooper, referent) yttrade: Enligt 1 § första stycket lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut skall domstolen på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos en förvaltningsmyndighet som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angivit eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövning kan enligt andra stycket nämnda lagrum gälla endast sådana beslut som innebär myndighetsutövning mot den enskilde, annars kan prövas av domstol endast efter ansökan om resning, och inte skulle ha kunnat överprövas i annan ordning. - Rättsprövningslagen tillkom i syfte att säkerställa att svensk rätt skulle motsvara kravet i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) på tillgång till domstolsprövning (prop. 1987/88:69 s. 15-20). I det fall annan domstolsprövning inte stod till buds skulle således i vart fall, när fråga var om situationer som omfattades av rättsprövningslagen, en prövning av beslutet kunna komma till stånd i domstol genom ansökan om rättsprövning. Prövningens omfattning vid rättsprövning är emellertid begränsad, vilket bl.a. innebär att om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande omfattar prövningen endast frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. s. 23-25 och 234). Till skillnad från rättsprövning kan vid ordinärt överklagande till domstol (förvaltningsbesvär) det överklagade beslutet prövas i hela dess vidd, varvid bl.a. skälighetsfrågor kan bedömas fullt ut. En sådan prövning är givetvis fördelaktigare för den enskilde än en prövning enligt rättsprövningslagen, i så motto att den förra är mer omfattande. - Ansökningarna i målet är i och för sig sådana att de omfattas av bestämmelserna i 1 § första stycket rättsprövningslagen. I 1 § andra stycket föreskrivs emellertid ytterligare krav som skall vara uppfyllda för att ett beslut skall kunna rättsprövas. Av nämnda stadgande framgår bl.a. att ett avgörande inte kan rättsprövas om det är sådant att det kan överprövas i domstol i annan ordning än genom ansökan om resning. Vid bedömningen av denna fråga är utvecklingen i praxis avseende artikel 6:1 i Europakonventionen av särskild betydelse. Av Regeringsrättens avgörande RÅ 2001 ref. 56 framgår därvid att beslut, som rör sådana civila rättigheter som avses i artikel 6:1 i Europakonventionen, kan prövas av domstol, trots ett i författning föreskrivet överklagandeförbud. Det beslut som var aktuellt i nämnda avgörande var dock ett beslut av en jaktvårdsområdesförening och inte av en sådan förvaltningsmyndighet vars beslut kan rättsprövas enligt rättsprövningslagen - Fråga uppkommer således om ett beslut kan överklagas till domstol med stöd av artikel 6:1 i Europakonventionen, trots ett i författning föreskrivet överklagandeförbud, även i de fall förutsättningar föreligger enligt 1 § första stycket rättsprövningslagen för överprövning av beslutet genom rättsprövning. Vid bedömningen av denna fråga är uttalanden i förarbetena (prop. 2001/02:58) till den i målen aktuella speciallagstiftningen, lagen (2002:102) om allmännyttiga bostadsföretag, av betydelse. Lagrådet yttrade därvid bl.a. följande enligt utdrag ur protokoll vid sammanträde den 15 november 2001 (prop. s. 102): " - - - Detta aktualiserar också frågan vilka rättsmedel som skall stå till förfogande när tillstånd vägras av länsstyrelsen. I 2 kap. 12 § föreslås i detta hänseende att länsstyrelsens beslut skall få överklagas hos Boverket och att Boverkets beslut inte skall få överklagas vidare. Kravet på domstolsprövning blir i så fall tillgodosett enbart genom möjligheterna till rättsprövning av Boverkets beslut. Med hänsyn särskilt till de stora ekonomiska intressen som här är i fråga vill Lagrådet förorda att besluten kan bli föremål för ett normalt överklagande till allmän förvaltningsdomstol." - Regeringen, som beslutade propositionen den 27 november 2001, anförde vidare följande avseende förfarandet (prop. s. 40): " - - - Några remissinstanser har med hänvisning till artikel 6 Europakonventionen väckt frågan om inte ärendena borde prövas av domstol. Svea hovrätt har anfört att man anser att kravet på domstolsprövning är uppfyllt mot bakgrund av möjligheten att begära rättsprövning. Mot denna bakgrund delar man den bedömning som görs i promemorian att ärendena bör handläggas av länsstyrelserna och Boverket. Lagrådet har förordat att besluten - med hänsyn till de stora ekonomiska intressen som här är i fråga - bör bli föremål för ett normalt överklagande till allmän förvaltningsdomstol. Som framgår av redovisningen ovan omfattar Europakonventionens bestämmelser inte kommuner. Däremot omfattas de kommunala bostadsföretagen. Regeringen delar Svea hovrätts bedömning att man genom att rättsprövningsinstitutet står till förfogande för en sökande uppfyller Europakonventionens krav på domstolsprövning." - De sålunda redovisade förarbetsuttalandena synes enligt kammarrättens mening tyda på att regeringen, Lagrådet och Svea hovrätt haft den uppfattningen att det i lagen om allmännyttiga bostadsföretag införda överklagandeförbudet skulle innebära att Boverkets avgöranden skulle kunna angripas med stöd av rättsprövningslagen. - Regeringsrätten synes dock inte godta en sådan syn på innebörden av ett överklagandeförbud. I ett vägledande beslut den 6 maj 2002 (RÅ 2002 not. 57) i mål om bl.a. återställande av försutten tid för ansökan om rättsprövning uttalade Regeringsrätten i huvudsak följande. Ett villkor för återställande av ansökningsfrist för rättsprövning är att förutsättningar för rättsprövning föreligger. Detta innebär bl.a. att ärendet inte får vara av sådan art att det kan överprövas av domstol i annan ordning. Ett exempel på en sådan överprövningsmöjlighet är att myndighetsbeslut, oaktat ett i författning föreskrivet överklagandeförbud, ändå kan överprövas med stöd av bestämmelserna i artikel 6 i Europakonventionen. I en sådan situation finns således inte förutsättningar för att återställa någon tid för att ansöka om rättsprövning. - Regeringsrättens uttalande i det senast nämnda avgörandet ger närmast vid handen att rättsprövningen är subsidiär i förhållande till rätten till domstolsprövning enligt artikel 6:1 i Europakonventionen och att bestämmelserna om rättsprövning saknar betydelse vid bedömningen av om det med stöd av nämnda artikel skall bortses från ett i författning föreskrivet överklagandeförbud. Mot bakgrund av Regeringsrättens uttalande i det senast nämnda avgörandet kan annan slutsats inte dras än att ett beslut som kan överprövas av domstol med stöd av artikel 6:1 i Europakonventionen, trots ett i författning föreskrivet överklagandeförbud, också kan överklagas till domstol i de fall förutsättningar föreligger enligt 1 § första stycket rättsprövningslagen för överprövning av beslutet genom rättsprövning. - Fråga blir därför om Boverkets beslut kan överklagas till domstol, trots att det i 2 kap. 12 § lagen om allmännyttiga bostadsföretag föreskrivs att Boverkets beslut inte får överklagas. Därvid konstaterar kammarrätten att Boverkets beslut att avslå de aktuella bostadsrättsföreningarnas överklagande avseende tillstånd för överlåtelse enligt 2 kap. lagen om allmännyttiga bostadsföretag rör sådana civila rättigheter som avses i artikel 6:1 i Europakonventionen. - Mot bakgrund av det ovan anförda finner kammarrätten att Boverkets beslut kan överklagas till domstol (Länsrätten i Stockholms län) med stöd av artikel 6:1 i Europakonventionen, trots det föreskrivna överklagandeförbudet. Beslutet kan således prövas i annan ordning än genom ansökan om resning. Förutsättningarna för rättsprövning enligt 1 § andra stycket rättsprövningslagen är därmed inte uppfyllda varför ansökningarna om rättsprövning av Boverkets beslut bör avvisas. - Ansökningarna i målen bör dock anses innefatta också ordinära överklaganden av Boverkets beslut och därför överlämnas till Boverket för rättidsprövning. - Kammarrätten erinrar om att eventuell ansökan om återställande av försutten tid för överklagande av Boverkets beslut skall göras hos Kammarrätten i Stockholm. - Kammarrätten avvisar ansökningarna om rättsprövning och överlämnar handlingarna i målen till Boverket.
Bostadsrättsföreningarna överklagade och yrkade att Regeringsrätten skulle undanröja kammarrättens beslut och återförvisa målen till kammarrätten för ny handläggning. Som grund för sin talan anförde föreningarna i huvudsak att kammarrättens rättstillämpning var oriktig och i praktiken innebar att rättsprövning var utesluten i samtliga de fall som rättsprövningslagen enligt förarbetena var avsedd för.
Regeringsrätten (2004-11-22, Nelson, Davis, Hanson, Jones, Mcneil) - som under rubriken Bakgrund bl.a. noterade att det "vägledande beslut" av Regeringsrätten i ett mål om resning och återställande av försutten tid som kammarrätten åberopat (RÅ 2000 not. 57) i realiteten avsåg ett uttalande utan betydelse för det beslut som fattades i målet, ett s.k. obiter dictum - yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt artikel 6 i Europakonventionen skall var och en vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag. Rättsprövningslagen tillkom för att Sverige skulle uppfylla sina förpliktelser enligt denna artikel, men vid bestämmandet av lagens tillämpningsområde avvek man från konventionens terminologi. I stället för att använda konventionens grundläggande kriterium att ärendet skall angå enskilds civila rättigheter och skyldigheter valde man att - med referens till grundlagens regler om normgivning - föreskriva att ärendet skall röra något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen. Avsaknaden av fullständig korrespondens mellan bestämningarna medför att situationer kan inträffa då rättsprövningslagen inte täcker det område som omfattas av konventionens skydd. I ett sådant fall kan de rättstillämpande organen, för att Sveriges konventionsenliga förpliktelser skall infrias, tvingas åsidosätta ett uttryckligt fullföljdsförbud och erbjuda domstolsprövning vid sidan av den i rättsprövningslagen föreskrivna ordningen (jfr t.ex. RÅ 1997 ref. 65); behörig instans får då bestämmas med ledning av 22 a § förvaltningslagen (1986:223) och 14 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar.
Detta innebär inte att rättsprövningslagen sätts ur spel så snart ett beslut rör någons civila rättigheter och skyldigheter i konventionens mening. Lagen är primärt avsedd just för sådana fall. Om domstolsprövning efter överklagande eller annars i ordinär ordning inte står till buds, träder möjligheten till rättsprövning supplerande in (se prop. 1987/88:69 s. 35). Det nu sagda kommer också till uttryck i fast rättspraxis. Regeringsrätten har inte i något rättsprövningsärende ifrågasatt lagens tillämplighet av den anledningen att det angripna beslutet rört en civil rättighet eller skyldighet.
Kammarrätten förefaller i skälen för sitt beslut också ansluta sig till detta betraktelsesätt men av ett uttalande i form av ett obiter dictum i ett notisfall känt sig föranledd att inta motsatt ståndpunkt. Ett sådant uttalande innefattar emellertid inget prejudikat ägnat att styra rättstillämpningen i nya banor. Regeringsrättens uppfattning i frågan är på anförda skäl den ovan angivna.
Regeringsrätten finner således att kammarrätten förfor felaktigt genom att på den anförda grunden avvisa bostadsrättsföreningarnas ansökningar om rättsprövning. Beslutet skall därför upphävas och målen visas åter till kammarrätten för ny handläggning.
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten upphäver kammarrättens beslut och visar målen åter till kammarrätten för ny handläggning.