Fråga, i mål om ersättning enligt lagen (1993:389) om assistansersättning, om prövningens omfattning i Regeringsrätten och om vilka regler som skall tillämpas efter en lagändring.
3 och 4 §§ lagen (1993:389) om assistansersättning
I anslutning till att R.M., född år 1961, hade beviljats insats enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) i form av personlig assistent gjorde Socialnämnden i Piteå kommun i maj 1994 en anmälan till försäkringskassan enligt 5 § andra stycket lagen (1993:389) om assistansersättning (LASS).
Norrbottens läns allmänna försäkringskassa (1995-01-03) beslutade att inte tillerkänna R.M. assistansersättning och yttrade: Du tillhör personkretsen 1 enligt LSS. Enligt LASS har en försäkrad rätt till assistansersättning från försäkringskassan om han/hon tillhör personkretsen, inte har fyllt 65 år, har behov av personlig assistans för sin dagliga livsföring under i genomsnitt mer än 20 timmar i veckan. Med daglig livsföring menas förutsägbara, kontinuerliga eller ofta återkommande aktiviteter eller situationer av vardagligt slag. Avgörande bör vara att den enskilde behöver personlig hjälp för att klara hygien, för att klä på och av sig, för att inta måltider eller kommunicera med andra. Du bedöms utifrån utredningen som finns vara i behov av viss hjälp samt tidskrävande tillsyn av annan i din dagliga livsföring, men behovet av personlig assistans bedöms inte beräknas uppgå till mer än 20 timmar per vecka. Du uppfyller således inte förutsättningarna för att vara berättigad till statlig assistansersättning. Tillsynsbehovet berättigar inte till assistansersättning utan får anses ingå i handikappersättningen. Fortsatt rätt till handikappersättning med 36 procent av basbeloppet med tanke på det tillsynsbehov som föreligger samt bundenheten av detta.
R.M. överklagade försäkringskassans beslut och yrkade assistansersättning. Hans mor Young anförde bl.a. Sonen torde utifrån modern diagnostik ges diagnosen autism eller autismliknande tillstånd. Detta specifika handikapp hade alltid medfört stora svårigheter och en omfattande särbehandling av honom genom alla år. Under åren i särskolan hade man stora svårigheter att tolka hans beteende, varför han ofta kände sig oförstådd och kunde bli aggressiv på ett sätt som var svårbemästrat för skolans personal. Den speciella problematiken kring sonen hade medfört att han allt sedan han gick ut särskolan 1982 hade vistats tillsammans med henne i föräldrahemmet. Några få gånger tilläts han dock i början av 1984 att med henne som ledsagare vara på Piteå dagcenter. Vistelsen där avbröts främst på grund av att det inte ansågs helt lämpligt att hon som mor deltog i yrkesmässig sekretessbelagd omsorgsverksamhet. Någon personal som var särskilt tillsatt för att kunna tolka sonens alla uttryck och allmänt aktivera honom hade det under alla år, på grund av kostnadsskäl, inte varit aktuellt att tillsätta. Sonen var nu 34 år och det började bli allt mer angeläget såväl för honom som för henne själv att han fick någon form av verksamhet och vistelse utanför hemmet. Hon och sonen var mycket bundna till varandra och sedan hon för några år sedan blivit änka hade ansvaret för hennes del ytterligare ökat. Hon hade alltid sett det som en positiv uppgift att ta ansvaret för sin handikappade son och tillsammans hade de i många stycken ett rikt liv. Emellertid fordrade sonen så gott som ständig tillsyn och hjälp i alla praktiska situationer. Särskilt betungande var det när han periodvis drabbades av störningar i dygnsrytmen och vissa nätter satt uppe till 3 eller 4 på morgonen.
I försäkringskassans utredning angavs bl.a. följande: R.M. hade en grav mental retardation. Kroppsligt var han välutvecklad och rörde sig utan problem. Han hade talsvårigheter och hade svårt att göra sig förstådd bland obekanta. Han hade även svårt att vänja sig vid nya miljöer och främmande människor. Han var mycket beroende av sin mamma. Om han blev stressad blev han orolig och detta kunde ibland tolkas som aggressivitet. Han kunde lämnas ensam kortare stunder t.ex. när mamman var och handlade. R.M. behövde hjälp med att duscha, tvätta håret, borsta tänderna liksom vid toalettbesök. Han behövde även hjälp vid av- och påklädning samt vid måltiderna. Han kunde inte sköta spisen och inte handla och utföra ärenden. Han hade dåligt tal och mamman fick översätta till andra. Han kunde inte läsa och kunde inte siffror. Mamman, som var personlig assistent sedan juni 1994, fick anställningsavtal fr.o.m. den 1 november 1994 med 82,5 timmar per månad. Beviljad rätt till avlastning 7 timmar per vecka hade inte utnyttjats.
I ett utlåtande den 31 oktober 1991 av distriktsläkaren Luna vid Norrfjärdens vårdcentral angavs R.M:s diagnos som en grav mental retardation. I utlåtandet anfördes vidare: "Behöver tillsyn varje morgon med morgontoalett, hjälp med påklädning så han sätter på sig kläderna i rätt ordning. Behöver hjälp med hygien. Sedan han gått ut särskolan vistas hemma utom korta perioder då han varit på dagcenterverksamhet. Har svårt att vänja sig vid nya miljöer och vid främmande människor. Mycket beroende av sin mamma. Om han blir stressad kan han visa aggressiva tendenser, men i övrigt är han lugn och foglig. Klarar inte på något sätt av att resa i kollektiv trafik. Har inte ett rent tal och därför också svårt att göra sig förstådd. Mamman har blivit änka för ett drygt år sedan. Är väldigt låst nu till följd av sin handikappade son."
Länsrätten i Norrbottens län (1995-04-11) yttrade: Enligt 3 § LASS har - med vissa undantag som nu inte är i fråga - den som omfattas av 1 § LSS rätt att få assistansersättning om han har behov av personlig assistans för sin dagliga livsföring under i genomsnitt mer än 20 timmar i veckan. Sistnämnda lagrum omfattar bl.a. personer med utvecklingsstörning. - I lagens förarbeten (prop. 1992/93:159 s. 64) anges att assistansen skall vara förbehållen krävande eller i olika avseenden komplicerade situationer, i regel av mycket personlig karaktär. Avgörande bör vara att den enskilde behöver personlig hjälp för att klara sin hygien, för att klä sig, för att inta måltider eller för att kommunicera med andra. Avsikten bör emellertid vara att assistansen därutöver också skall ges i andra situationer där den enskilde behöver kvalificerad hjälp och som ingår i det dagliga livet, t.ex. om personen behöver hjälp för att komma ut i samhället, för att studera, för att delta i daglig verksamhet eller för att få eller behålla ett arbete. - Med hänsyn till arten av R.M:s handikapp tillhör han den personkrets som avses i 1 § LSS. Länsrätten gör den bedömningen, att R.M. behöver personlig assistans för sin dagliga livsföring under i genomsnitt 30 timmar i veckan. - Länsrätten upphäver det överklagade beslutet och visar målet till försäkringskassan för erforderlig handläggning.
Ordföranden, lagmannen Perry, var skiljaktig och anförde att överklagandet, på av försäkringskassan angivna skäl, bort lämnas utan bifall.
Riksförsäkringsverket överklagade och yrkade att kammarrätten skulle upphäva länsrättens dom. Till stöd för sin talan anförde verket bl.a. följande: R.M. hade en grav mental retardation. Han bodde hemma hos sin mor. Han behövde viss hjälp med hygien, påklädning och vid måltider. Han hade svårt att tala så att han blev förstådd av andra än modern. Han hade beviljats avlösarservice som inte hade utnyttjats eftersom det var svårt att få kontakt med honom. Med personlig assistent skulle det vara möjligt för honom att delta i dagverksamhet. I propositionen 1992/93:159 om stöd och service till vissa funktionshindrade angavs på s. 64 bl.a. följande. Assistansen skulle vara förbehållen krävande eller i olika avseenden komplicerade situationer, i regel av mycket personlig karaktär. Avgörande borde vara om den enskilde behövde personlig hjälp för att klara sin hygien, för att klä på och av sig, för att inta måltider eller för att kommunicera med andra. Avsikten borde emellertid vara att assistansen därutöver också skulle ges i andra situationer där den enskilde behövde kvalificerad hjälp och som ingick i det dagliga livet, t.ex. om personen behövde hjälp för att komma ut i samhället, för att studera, för att delta i daglig verksamhet eller för att få eller behålla ett arbete. R.M. behövde inte hjälp i sådana krävande och komplicerade situationer som angavs i förarbetena under i genomsnitt mer än 20 timmar i veckan. Han hade därför inte rätt till assistansersättning.
R.M. bestred Riksförsäkringsverkets yrkande och åberopade ett yttrande den 26 juni 1995 av psykolog S.G. och kurator U.Z., Piteå, vilka anförde bl.a. följande. Det var angeläget att R.M. erhöll assistansersättning för att kunna bryta sin bundenhet vid modern och hemmiljön. Han uppvisade tydliga autistiska drag och hans beteende och utsagor var ofta svårtolkade. Han hade inte kunnat ges någon daglig verksamhet i omsorgens regi sedan han slutade särskolan i juni 1982. En bidragande orsak till detta var den osäkerhet som omsorgspersonalen kände inför R.M:s beteenden och reaktioner i olika sammanhang. För att en framtida aktivering av honom utanför hemmiljön överhuvudtaget skulle kunna bli möjlig bedömdes det nödvändigt att det tillsattes en person som på sikt kunde skapa det erforderliga förtroendet som behövdes för att R.M. skulle kunna möta människor och miljöer utanför hemmet.
Kammarrätten i Sundsvall (1995-11-17, Lowén, Odonnell, Ryan, referent, samt nämndemannen Vasquez) yttrade: Kammarrätten finner av utredningen i målet att R.M:s funktionshinder inte kan anses medföra behov av sådan personlig assistans som avses i LASS under i genomsnitt mer än 20 timmar i veckan. På grund härav har R.M. inte rätt till assistansersättning. Riksförsäkringsverkets talan skall följaktligen bifallas. - Med bifall till Riksförsäkringsverkets talan upphäver kammarrätten länsrättens dom och förklarar att R.M. inte har rätt till assistansersättning. - Kammarrätten överlämnar handlingarna i målet till försäkringskassan för de åtgärder denna dom föranleder.
Nämndemannen Williams var skiljaktig och anförde: Jag finner med hänsyn till vad som framkommit om R.M:s utvecklingsstörning och funktionshinder inte skäl att göra någon annan bedömning än länsrätten och vill därför inte ändra den överklagade domen.
R.M. överklagade och yrkade att Regeringsrätten, med upphävande av kammarrättens dom, skulle fastställa länsrättens dom samt visa målet åter till försäkringskassan för ställningstagande till hans rätt till ytterligare ersättning på grund av hans behov av hjälp i den dagliga livsföringen.
Prövningstillstånd meddelades.
Riksförsäkringsverket bestred bifall till överklagandet.
Regeringsrätten (2000-02-02, Anderson, Rivera, Anderson, Mason, Walker) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande.
Av handlingarna framgår att R.M., född år 1961, lider av en grav mental retardation med autistiska drag. Det är ostridigt i målet att han tillhör den personkrets som avses i 1 § 1 LSS.
Socialnämnden i Piteå kommun beslutade den 11 maj 1994 att bevilja R.M. insats enligt LSS i form av personlig assistent under 20 timmar i veckan. R.M:s mor anställdes av nämnden som personlig assistent för honom. I anslutning till beslutet gjorde nämnden en anmälan till försäkringskassan enligt 5 § andra stycket lagen (1993:389) om assistansersättning (LASS).
Norrbottens läns allmänna försäkringskassa fann enligt beslut den 3 januari 1995 att R.M. inte var berättigad till assistansersättning. Enligt kassans bedömning behövde han visserligen hjälp och tidskrävande tillsyn av annan i sin dagliga livsföring men behovet ansågs inte motsvara mer än 20 timmar per vecka. R.M. överklagade beslutet. Länsrätten i Norrbottens län fann i dom den 11 april 1995 att han hade rätt till personlig assistans under i genomsnitt 30 timmar i veckan och visade därför målet åter till kassan. Riksförsäkringsverket överklagade länsrättens dom hos Kammarrätten i Sundsvall, som i den nu överklagade domen har förklarat att R.M. inte har rätt till assistansersättning.
I juni 1997 beviljade socialnämnden R.M. ett individuellt anpassat stöd vid sidan av den tidigare beviljade personliga assistansen.
Detta nya stöd, som inte grundades på LSS, fick formen av särskild assistans av två stödpersoner under 10 timmar i veckan. Assistansen var inriktad på att underlätta hans kontakter med omvärlden och att på sikt göra det möjligt för honom att delta i s.k. daglig verksamhet. Stödet utvidgades i maj 1998 till särskild assistans under 20 timmar i veckan.
Regeringsrättens prövning skall i första hand avse frågan om R.M. vid tiden för anmälan till försäkringskassan - och således med hänsyn till de förhållanden som då rådde - var berättigad till assistansersättning. Det finns emellertid inte något rättsligt hinder mot att låta prövningen omfatta också hans rätt till ersättning för tid därefter. En förutsättning för att en sådan utvidgning av prövningen skall göras bör dock vara att den utredning som föreligger i målet ger tillräckligt underlag för en bedömning av R.M:s behov av personlig assistans under den period som prövningen omfattar. Vidare bör beaktas att det med hänsyn till instansordningen är önskvärt att prövningen begränsas till i huvudsak samma principfrågor som har varit föremål för bedömning i underinstanserna.
Mot den nu angivna bakgrunden finner Regeringsrätten att prövningen lämpligen bör avse R.M:s rätt till assistansersättning för tiden fram till det att socialnämnden i juni 1997 beviljade honom ett individuellt anpassat stöd vid sidan av personlig assistans enligt LSS. Det betyder att prövningen bör omfatta perioden maj 1994 - maj 1997.
Under den period som Regeringsrättens prövning enligt det sagda bör omfatta har flera av de relevanta reglerna i LSS och LASS kompletterats och ändrats. Genom lagstiftning under våren 1996 har sålunda i LSS införts en ny paragraf, 9 a §, som innehåller en definition av begreppen personlig assistans och grundläggande behov. Samtidigt har bestämmelserna i 3 och 4 §§ LASS fått ändrad lydelse. Den nya regleringen innebär att de grundläggande förutsättningarna för att få assistansersättning har preciserats och i viss mån skärpts samt att möjligheterna för en funktionshindrad att få ersättning för tid då han eller hon deltar i bl.a. daglig verksamhet har beskurits väsentligt. Den nya lagstiftningen trädde i kraft den 1 juli 1996. Enligt en övergångs- bestämmelse till ändringarna i LASS får beslut om assistansersättning som har fattats före ikraftträdandet omprövas utan att utgången av den tvåårsperiod som anges i 7 § LASS avvaktas. Syftet med bestämmelsen var enligt förarbetena att möjliggöra omedelbara besparingseffekter (prop. 1995/96:146 s. 17). I övrigt har några övergångsbestämmelser inte meddelats.
På grund av nämnda lagändringar aktualiseras frågan om nya eller äldre bestämmelser skall tillämpas vid Regeringsrättens prövning av målet.
En utgångspunkt är därvid det uttalande i rättsfallet RÅ 1988 ref. 132 som innebär att det som regel är de förvaltningsrättsliga föreskrifter - avseende både förfarandet och prövningen i sak - som är i kraft när prövningen sker som skall tillämpas i ett mål eller ärende. Som framhölls i rättsfallet kan dock undantag från denna princip vara uttryckligen föreskrivna i övergångsbestämmelser eller ändå följa av motivuttalanden eller omständigheterna i övrigt. Det kan också konstateras att den angivna principen har modifierats i senare praxis (se särskilt pleniavgörandet RÅ 1996 ref. 57).
Frågan om äldre bestämmelser i LSS och LASS eller de mer restriktiva regler som trädde i kraft den 1 juli 1996 skall tillämpas när ett mål om assistansersättning avgörs efter ikraftträdandet har prövats i några rättsfall. I ett mål som gällde rätt till ersättning för en period som inföll före ikraftträdandet fann Regeringsrätten att de äldre bestämmelserna skulle tillämpas (RÅ 1997 not. 60). När det däremot kunde konstateras att ersättning fortlöpande hade betalats ut under den tid då saken hade prövats och någon återbetalning av utbetalade ersättningar inte var aktuell ansåg sig Regeringsrätten sakna anledning att vid prövningen utgå från annat än de nya reglerna (RÅ 1997 ref. 23). Samma bedömning gjordes när prövningen visserligen avsåg tid före ikraftträdandet men prövningen av den i målet aktuella tvistefrågan inte påverkades av lagändringen (RÅ 1997 not. 165).
Vad beträffar det aktuella målet står det klart att prövningen av R.M:s rätt till assistansersättning för tiden efter ikraftträdandet skall grundas på de nya bestämmelserna. Om en prövning enligt dessa bestämmelser ger vid handen att förutsättningarna för ersättning är uppfyllda, saknas det - med hänsyn till lagändringarnas innebörd och de faktiska förhållandena i målet - anledning att göra någon fortsatt prövning mot äldre bestämmelser. Skulle en prövning enligt de nya bestämmelserna däremot ge till resultat att R.M. inte har rätt till ersättning, återstår att ta ställning till om äldre bestämmelser ändå ger honom sådan rätt för tid före ikraftträdandet (jfr nyssnämnda RÅ 1997 not. 60).
En grundläggande förutsättning för rätt till assistansersättning är enligt 3 § första stycket LASS, i dess lydelse fr.o.m. den 1 juli 1996, att den funktionshindrade har behov av personlig assistans för sina grundläggande behov under i genomsnitt mer än 20 timmar i veckan. Innebörden av begreppen personlig assistans och grundläggande behov framgår av 9 a § första stycket LSS. Med personlig assistans avses personligt utformat stöd som ges av ett begränsat antal personer åt den som på grund av stora och varaktiga funktionshinder behöver hjälp med sina grundläggande behov. Som hjälp med grundläggande behov räknas hjälp med personlig hygien, måltider, att klä av och på sig, att kommunicera med andra eller annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om den funktionshindrade.
Av utredningen i målet framgår att R.M. har behov av hjälp med personlig hygien, måltider samt av- och påklädning. I dessa hänseenden är det otvivelaktigt fråga om sådan hjälp med grundläggande behov som avses i 9 a § första stycket LSS. Vidare framgår att han under sin vakna tid behöver en så gott som ständig tillsyn. Endast till en mindre del synes det dock vara fråga om en sådan aktiv tillsyn som i praxis (RÅ 1997 ref. 23 I och RÅ 1997 not. 60) ansetts ligga inom ramen för den funktionshindrades grundläggande behov. Sammantaget gör Regeringsrätten bedömningen att R.M. vid sin vistelse inom hemmet har behov av personlig assistans för grundläggande behov av nu avsett slag under en tid som ligger nära men inte överstiger 20 timmar i veckan.
Till de grundläggande behoven hör också att kunna kommunicera med andra och att därmed kunna upprätthålla sociala kontakter. R.M. har enligt utredningen särskilda problem i detta hänseende. Av handlingarna framgår bl.a. följande. Hans språkliga förmåga är begränsad till enstaka ord och korta fraser och han uttrycker sig främst genom signaler i beteende och ansiktsuttryck. Det är svårt för en utomstående att tolka dessa signaler. När han känner sig oförstådd blir han frustrerad och kan då också bli aggressiv. Till bilden hör att han har svårt att vänja sig vid nya miljöer och främmande människor och att han har blivit starkt bunden till modern och hemmiljön. Den avlösarservice som varit beviljad har på grund av svårigheterna för utomstående att få kontakt med honom inte kunnat utnyttjas. Försök att delta i daglig verksamhet enligt 9 § 10 LSS har misslyckats.
Redan av det sagda framgår att R.M. har ett påtagligt behov av hjälp för att kunna kommunicera med andra och därmed bl.a. bryta sin bundenhet till hemmet. Den form av aktivitet utanför hemmet som i första hand bedömts lämplig och önskvärd i hans fall gäller deltagande i daglig verksamhet. En fråga av betydelse för hans rätt till assistansersättning är om den hjälp som han behöver för att kunna delta i sådan verksamhet skall beaktas när omfattningen av hans behov av personlig assistans för grundläggande behov fastställs.
Bestämmelsen i 3 § första stycket LASS innehåller en hänvisning till 4 § samma lag. I den paragrafen föreskrivs i första stycket bl.a. att assistansersättning inte utgår för tid då den funktionshindrade deltar i daglig verksamhet. Om särskilda skäl föreligger kan dock enligt andra stycket assistansersättning utgå även för sådan tid.
Av 4 § LASS har ansetts följa att det normala är att en funktionshindrad under tid då han eller hon deltar i en verksamhet som omfattas av paragrafen skall anses få sina grundläggande behov tillgodosedda inom den verksamheten och att sådan tid därför inte skall beaktas när omfattningen av behovet av personlig assistans för grundläggande behov bestäms enligt 3 § första stycket (RÅ 1997 ref. 23). Endast om sådana särskilda skäl föreligger som avses i 4 § andra stycket skall denna regel frångås och tiden för deltagande i bl.a. daglig verksamhet således kunna ingå i timberäkningen enligt 3 §.
Som exempel på fall där särskilda skäl kan anses föreligga nämns i förarbetena de situationer där den enskildes funktionshinder skapar särskilda svårigheter att kommunicera med andra än sin eller sina personliga assistenter (prop. 1995/96:146 s. 15). Som ett ytterligare exempel nämns i Riksförsäkringsverkets Allmänna råd 1998:6 att funktionshindret är sådant (eller kombinationen av funktionshinder sådan) att den funktionshindrade behöver tillgång till någon person med ingående kunskap om den funktionshindrade och dennes hälsotillstånd (s. 43).
Utredningen i målet ger stöd för bedömningen att R.M. har sådana särskilda svårigheter att kommunicera med andra och ett sådant behov av tillgång till person med ingående kunskap om honom som nämns i exemplen. Mot denna bakgrund och med hänsyn till omständigheterna i övrigt får det i hans fall anses föreligga sådana särskilda skäl som avses i 4 § andra stycket LASS. Vid bestämmande av hans behov av personlig assistans för grundläggande behov skall följaktligen hans behov av hjälp under tiden för deltagande i daglig verksamhet beaktas.
Med hänsyn till vad som framkommit om R.M:s hjälpbehov vid dels vistelse i hemmet, dels aktiviteter utanför hemmet (särskilt i daglig verksamhet) finner Regeringsrätten att hans samlade behov av personlig assistans för grundläggande behov under den i målet aktuella tiden har överstigit i genomsnitt 20 timmar i veckan. Det betyder att han enligt 3 § LASS har haft rätt till assistansersättning för nämnda tid. Det saknas anledning att i målet göra någon bedömning härutöver av hans behov av personlig assistans för den förflutna perioden.
Regeringsrättens här redovisade prövning har grundats på de bestämmelser i LSS och LASS som trädde i kraft den 1 juli 1996. Med hänsyn till resultatet av prövningen saknas det, som framgått av avsnitt 3 ovan, anledning att göra någon prövning mot äldre bestämmelser.
Regeringsrätten har i det föregående funnit att R.M. under perioden maj 1994 - maj 1997 varit berättigad till assistansersättning.
Det ankommer på försäkringskassan att ta ställning till vilka åtgärder i form av retroaktiv utbetalning m.m. som Regeringsrättens avgörande kan föranleda. Det är också en uppgift för kassan att pröva R.M:s rätt till ersättning för tiden efter utgången av den period som omfattas av Regeringsrättens prövning.
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten upphäver underinstansernas avgöranden och förklarar att R.M. för perioden maj 1994 - maj 1997 har varit berättigad till assistansersättning.
Regeringsrätten överlämnar handlingarna i målet till försäkringskassan för vidare handläggning.