Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern avslår skadeståndsanspråket men gör vissa uttalanden om Migrationsverkets handläggningstider.
Bakgrund
Allmänt om uppehållstillstånd
Uppehållstillstånd är ett tillstånd att vistas i Sverige antingen under viss tid (tidsbegränsat uppehållstillstånd) eller utan tidsbegränsning (permanent uppe­hålls­tillstånd). Principiellt sett gäller att en utlänning som vistas här mer än tre månader ska ha uppehållstillstånd. För EES-medborgare och medborgare i de nordiska länderna gäller delvis andra bestämmelser.
Bestämmelser om uppehållstillstånd finns i utlänningslagen (2005:716) och i den anslutande utlänningsförordningen (2006:97). Reglerna grundar sig delvis på EU-rätt. Uppehållstillstånd kan beviljas på olika grunder. Den som är flykting eller annars behöver internationellt skydd kan ha rätt till uppehållstillstånd enligt 5 kap. 1 § utlänningslagen. Den som är gift med eller har viss annan anknytning till någon som är bosatt i Sverige kan få uppehållstillstånd enligt 5 kap.3 eller 3 a § samma lag. Därutöver kan uppehållstillstånd beviljas för arbete i Sverige och av vissa andra skäl.
För närvarande, till och med den 19 juli 2019, gäller vissa begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd. Dessa framgår av lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige.
Den som vill ha uppehållstillstånd ska i regel ha ansökt om och beviljats detta före inresan i Sverige. Undantag gäller bl.a. för den som har rätt till uppehållstillstånd på grund av skyddsbehov. En ansökan från någon som inte befinner sig i Sverige ges in till och utreds av en svensk beskickning eller ett svenskt konsulat. Det är sedan Migrationsverket som fattar beslut.
I 4 kap. 21 a § utlänningsförordningen föreskrivs en särskild tidsfrist för Migrationsverkets prövning av en ansökan om uppehållstillstånd på grund av anknytning. Ett ärende om uppehållstillstånd enligt 5 kap.3 och 3 a §§utlänningslagen ska enligt den paragrafen avgöras senast inom nio månader från det att ansökan lämnades in, om det inte finns särskilda skäl.
Det aktuella ärendet
AA är medborgare i ett land utanför EU. Den 29 december 2014 ansökte hon om uppehållstillstånd i Sverige på grund av anknytning till sin make, BB, som är svensk medborgare och bosatt här. Makarna har en son som är svensk medborgare och AA har en dotter från ett tidigare förhållande. En anknytningsutredning ägde rum vid en svensk ambassad i juni 2015. Därefter, i november 2015, ansökte även BB:s dotter om uppehållstillstånd.
Migrationsverket beslutade den 27 januari 2016 att bevilja AA och hennes dotter permanent uppehållstillstånd i Sverige. Det hade då gått ungefär 13 månader sedan hon gav in sin ansökan till verket.
Anspråket
Anspråket
AA och BB har begärt skadestånd av staten med 251 396 kr på den grunden att handläggningstiden i ärendet varit för lång. Beloppet avser både ekonomisk och ideell skada (kränkning).
Till stöd för sin begäran har de anfört i korthet följande. Den oskäligt långa handläggningstiden har lett till en splittring av deras familj. Ärendet var enkelt och inga kompletteringar behövdes. På grund av deras gemensamma son borde ärendet ha handlagts med förtur. De har rätt till skydd för sitt familjeliv enligt artikel 8 i Europakonventionen. Den rätten har kränkts. Barnets bästa har inte heller beaktats och hanteringen har stått i strid med familjeåterföreningsdirektivet (rådets direktiv 2003/86/EG av den 22 sep­tember 2003 om rätt till familjeåterförening). Den ekonomiska skadan (151 396 kr) avser bl.a. kostnader för dubbelt boende, kostnader för extra resor och uteblivna intäkter på grund av att AA inte kunnat hyra ut hus och bil i hemlandet. Den ideella skadan (100 000 kr) avser den kränkning av deras mänskliga rättigheter som har förekommit. Utredningen
Utredningen
Justitiekanslern har hämtat in ett yttrande från Migrationsverket och bett om svar på vissa allmänna frågor och på frågor om det aktuella ärendet.
När det gäller de allmänna frågorna har Migrationsverket anfört i korthet följande. Handläggningstiden i ett ärende om uppehållstillstånd på grund av anknytning ska enligt utlänningsförordningen inte överstiga nio månader. Sedan en tid till­baka är det dessvärre vanligt förekommande att tidsfristen inte har kunnat hållas. I slutet av oktober 2016 fanns det ca 64 000 öppna anknyt­ningsärenden (förstagångsansökningar). En mycket stor andel av dessa var äldre än nio månader och situationen var fortfarande ansträngd. Prognosen för anknytningsärenden är att antalet inkommande ansökningar kommer att öka markant under de kommande tre åren. Verket arbetar ständigt med att förbättra processerna och att minska väntetiderna. En rad åtgärder och prioriteringar har genomförts, bl.a. har nya medarbetare rekryterats i hela landet. Ytterligare åtgärder kommer att genomföras.
När det gäller det aktuella ärendet har Migrationsverket anfört i korthet följande. AA:s ansökan om uppehållstillstånd kom in den 29 december 2014. Beslut fattades den 27 januari 2016 och ärendet avgjordes alltså inte inom tidsfristen på nio månader. I ansökan fanns dock ett önskemål om intervju efter februari 2015. AA:s dotter ansökte inte heller om uppehållstillstånd förrän i slutet av november 2015. BB ville vidare komplettera med en fullmakt den 26 januari 2016. Med hänsyn till dessa önskemål och kompletteringar anser verket att AA själv har bidragit till att handläggningen tagit längre tid än nio månader och att skadeståndsskyldighet därför inte föreligger.
AA och BB har fått del av Migrationsverkets yttrande och anfört bl.a. följande. Deras önskemål om intervju efter februari 2015 har inte påverkat den slutliga handläggningstiden. De flesta får tid för intervju efter ca sex månader, vilket även de fick. När AA:s dotter ansökte om uppehållstillstånd hade de redan väntat i elva månader och denna ansökan verkar snarast ha skyndat på handläggningen. Inte heller den fullmakt som de kompletterade med kan ha påverkat den sammanlagda handläggningstiden. AA:s ansökan om uppehållstillstånd var komplett från början och borde ha kunnat behandlas väldigt snabbt.
Justitiekanslerns bedömning
Frågan i ärendet
Den fråga som ska prövas är om AA och BB har rätt till skadestånd av staten på grund av handläggningstiden hos Migrationsverket. Frågan är principiellt viktig eftersom den tidsfrist som i regel gäller för handläggningen, nio månader, enligt Migrationsverket har överskridits eller kommer att överskridas i ett mycket stort antal fall.
Skadeståndsanspråket grundar sig delvis på ett påstående om att tidsfristen enligt utlänningsförordningen har överskridits. I en sådan situation är det Justitiekanslern som ska handlägga anspråket, eftersom det får anses grunda sig på ett påstående om underlåtenhet att meddela beslut (3 § förord­ningen [1995:1301] om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten).
Justitiekanslern kommer att behandla frågan under följande rubriker.
Skadeståndsrättsliga utgångspunkter Tidsfristen för Migrationsverkets prövning Handläggningstiderna och flyktingsituationen Frågan om skadestånd enligt unionsrätten Frågan om överträdelse av Europakonventionen Frågan om skadestånd enligt skadeståndslagen Justitiekanslerns avslutande kommentarer
Skadeståndsrättsliga utgångspunkter
Tidsfristen för Migrationsverkets prövning
Handläggningstiderna och flyktingsituationen
Frågan om skadestånd enligt unionsrätten
Frågan om överträdelse av Europakonventionen
Frågan om skadestånd enligt skadeståndslagen
Justitiekanslerns avslutande kommentarer
Skadeståndsrättsliga utgångspunkter
AA:s och BB:s anspråk gäller ersättning för ren förmögenhetsskada, dvs. sådan ekonomisk skada som uppkommer utan samband med att någon lider person- eller sakskada. Anspråket gäller också ersättning för ideell skada (kränkning).
Enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen (1972:207) ska staten ersätta ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller för­sum­mel­se vid myndig­hetsutövning i sådan verksamhet som staten svarar för. Migrationsverkets handläggning av ansökningar om uppehållstillstånd är sådan verksamhet.
Enligt 3 kap. 2 § 2 skadeståndslagen ska staten också ersätta skada på grund av att någon kränks på det sätt som anges i 2 kap. 3 § samma lag genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Ersättning för sådan ideell skada kan lämnas bara när den enskilde har utsatts för en allvarlig kränkning genom vissa typiskt sett integritetskränkande brott. Detta innebär att staten normalt inte är skyldig att ersätta ideell skada vid myndighetsut­övning.
Enligt Högsta domstolens praxis (se främst NJA 2005 s. 462 och NJA 2007 s. 584) kan staten också bli ersättningsskyldig vid överträd­el­ser av Europa­konventionen. I den mån Sverige har en för­plikt­else att gottgöra en över­trädelse av konventionen genom en rätt till skade­stånd ska skadestånd i första hand utgå med stöd av 3 kap. 2 § skade­stånds­lagen. Vid prövningen ska denna be­stäm­mels­e tolkas konformt med konventionen. När det gäller ersättning för ideell skada kan enligt Högsta domstolen de be­gräns­ning­ar som följer av 2 kap. 3 § skade­stånds­lagen inte bortfalla ens vid en kon­­ventionskonform tolkning. Därmed kan ersätt­ning för ideell skada vid överträd­elser av konventionen i regel inte grundas på skade­stånds­lag­en. Sådan ersättning kan dock utgå utan särskilt lag­stöd om det krävs för att upp­fylla Sveriges åtag­­an­den enligt kon­ven­tion­en. Med det menas skyl­dig­het­­en enligt artikel 13 i konventionen att på det nationella planet till­handa­hålla rätts­medel för att komma till rätta med konventions­över­träd­elser.
Staten kan slutligen bli skadeståndsskyldig på unionsrättslig grund. Enligt den s.k. Francovich-doktrinen kan skadeståndsskyldighet för staten uppstå under förutsättning att följande tre kriterier alla är uppfyllda.
Staten ska ha överträtt en unionsrättslig regel som är avsedd att skapa rättigheter för enskilda. Överträdelsen ska vara tillräckligt klar (allvarlig). Det ska finnas ett direkt orsakssamband mellan överträdelsen och skadan.
Staten ska ha överträtt en unionsrättslig regel som är avsedd att skapa rättigheter för enskilda.
Överträdelsen ska vara tillräckligt klar (allvarlig).
Det ska finnas ett direkt orsakssamband mellan överträdelsen och skadan.
Tidsfristen för Migrationsverkets prövning
I svensk rätt fanns före den 30 april 2006 inte någon bestämd tidsfrist för prövningen av ansökningar om uppehållstillstånd på grund av anknytning, utöver de allmänna krav som alltjämt framgår av 7 § förvaltningslagen (1986:223). Där sägs att varje ärende där någon enskild är part ska hand­läg­gas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts.
Den 22 september 2003 antogs familjeåterföreningsdirektivet av Europeiska unionens råd. Enligt artikel 5.4 i direktivet ska medlemsstatens behöriga myndigheter så snart som möjligt, och under alla omständigheter senast nio månader efter det att ansökan har lämnats in, skriftligen underrätta den person som har lämnat in ansökan om beslutet. Om prövningen av ansökan är av komplicerad natur får tidsfristen i undantagsfall förlängas. Samtliga följder av att ett beslut inte har fattats när tidsfristen löper ut ska regleras i den berörda medlemsstatens nationella lagstiftning. Enligt artikel 20 skulle medlemsstaterna sätta i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som var nödvändiga för att följa direktivet senast den 3 oktober 2005.
För svensk del genomfördes bestämmelsen om en tidsfrist genom att en ny bestämmelse, 4 kap. 21 a §, infördes i utlänningsförordningen. Där anges att ett ärende om uppehållstillstånd enligt 5 kap.3 och 3 a §§utlänningslagen ska avgöras senast inom nio månader från det att ansökan lämnades in, om det inte finns särskilda skäl. Bestämmelsen trädde i kraft den 30 april 2006 och tillämpas på ansökningar om uppehållstillstånd som har kommit in till Migrationsverket efter den dagen (förordningen [2006:262] om ändring i utlänningsförordningen).
I detta sammanhang bör nämnas att familjeåterföreningsdirektivet har ett begränsat tillämpningsområde. Direktivet tillämpas något förenklat när en tredjelandsmedborgare (dvs. en person som inte är unions­medborgare) har uppehållstillstånd i en medlemsstat och dennes familjemed­lemmar, som också är tredjelandsmedborgare, ansöker om familjeåterförening. Det ska inte tillämpas på familjemedlemmar till unionsmedborgare. Det innebär att direktivet inte är tillämpligt när någon ansöker om familjeåterförening i Sverige med en svensk medborgare eller en annan unionsmedborgare.
När direktivets tidsfrist genomfördes i svensk rätt, genom bestämmelsen i 4 kap. 21 a § utlänningsförordningen, föreskrevs inte någon begränsning av tillämpningsområdet. Kravet på avgörande inom nio månader gäller därmed generellt när någon ansöker om uppehållstillstånd på grund av anknytning, oavsett om anknytningspersonen här är svensk medborgare, medborgare i en annan EU-medlemsstat eller tredjelandsmedborgare.
En viktig fråga är vilka skäl som kan motivera att ärendet inte avgörs inom tidsfristen. I förarbetena (prop. 2005/06:72 s. 56 och 57) anges följande. ”Enligt familjeåterföreningsdirektivet får tiden i undantagsfall förlängas om prövningen av ansökan är av komplicerad natur. Enligt rege­ringens bedömning ska tiden kunna förlängas om det föreligger särskilda skäl. En förlängning av fristen ska t.ex. kunna medges om sökanden inte i tid ger in erforderligt beslutsunderlag, om beslutande myndighet trots före­lägganden inte får in begärt underlag eller om sökanden på annat sätt inte har med­verkat i handläggningen av ärendet. En annan situation som kan innebära en förlängning av tidsfristen är att det rör sig om en komplicerad utredning där t.ex. frågor som rör allmän ordning eller säkerhet aktualiseras.”
Europeiska kommissionen har i ett meddelande 2014 lämnat riktlinjer för tillämpningen av familjeåterföreningsdirektivet (COM[2014] 210 final). Av dessa framgår att problem med den administrativa kapaciteten inte anses vara skäl nog för att motivera en förlängning enligt undantagsregeln.
Handläggningstiderna och flyktingsituationen
Det är känt att Migrationsverket under de senaste åren har haft långa handläggningstider i många av sina ärenden. Handläggningstiderna i anknytningsärenden har granskats av JO i beslut 2014 och 2016.
I ett beslut den 17 december 2014 (dnr 5497-2013) angav JO att det under 2013 kom in ovanligt många klagomål om långa hand­lägg­ningstider hos Migrationsverket, framför allt i ärenden om uppehållstillstånd på grund av anknytning. Med anledning av dessa klagomål inledde JO en granskning av handläggningstiderna under perioden 2011–2013. Av granskningen framgick att handläggningstiderna i många fall var orimligt långa och inte sällan överskred tidsfristen i 4 kap. 21 a § utlänningsförordningen. Migrationsverket uppgav att de långa handläggningstiderna framför allt hade orsakats av att antalet asylsökande hade överstigit prognoserna.
JO uttalade att ökningen av antalet asylsökande hade varit kraftig och uppgått till över 80 procent mellan 2011 och 2013. JO hade förståelse för att det var svårt att göra prognoser för en verksamhet som i stor utsträckning påverkas av händelser i omvärlden som är svåra att förutse. Det ansågs oundvikligt att en stor och oförutsedd ärendetillströmning i det kortare perspektivet kunde påverka myndighetens handläggningstider negativt. Även om varje myndighet har en skyldighet att se till att författnings­reg­lerade uppgifter utförs på ett godtagbart sätt, och att det finns en beredskap för att i rimlig utsträckning kunna hantera oförutsedda händelser, ansåg Stanley att Migrationsverket inte skulle kunna lastas för handläggningstider som helt har sin förklaring i sådana omständigheter. JO hade dock svårt att se att ökningen av antalet asylsökande, i vart fall ensamt, kunde förklara de långa handläggningstiderna. De uppgifter som Migrationsverket hade redovisat tydde enligt JO på att verkets egna prioriteringar hade bidragit till långa handläggningstider i vissa ärenden. Vid en samlad bedömning ansåg Stanley därför att Migrationsverket måste kritiseras för handläggningstiderna och för att den författningsreglerade fristen regelmässigt överskreds.
JO följde därefter upp frågan och meddelade ett nytt beslut den 23 juni 2016 (dnr 2132-2015). Enligt Stanley visade uppföljningen att handläggnings­tiderna i ett mycket stort antal ärenden om uppehållstillstånd på grund av anknytning överskred tidsfristen på nio månader. Enligt Migrationsverkets uppgifter hade medianhandläggningstiden ökat från 4,1 månader i januari 2014 till 9,2 månader i februari 2016. Handläggningstiderna hade ökat trots åtgärder från verkets sida och prognosen var att de långa handläggnings­tiderna skulle fortsätta under 2016. Migrationsverket uppgav att de handläggare som normalt arbetade med uppehållstillstånd på grund av anknytning behövdes i systemet för mottagning av asylsökande. Antalet öppna asylärenden hade under perioden januari 2014–februari 2016 ökat med över 500 procent.
JO uttalade att Migrationsverkets möjligheter att korta handläggningstiderna hade påverkats av den omfördelning av resurser till mottagningssystemet som verket hade varit tvunget att genomföra under hösten 2015. Det ansågs ändå oacceptabelt att handläggningstiderna under flera års tid legat över, eller mycket över, den författningsreglerade tidsfristen. JO angav samtidigt att Migrationsverket sedan det förra beslutet genomfört en rad förändringar i sin organisation och sitt arbetssätt. Utifrån det som kommit fram under uppföljningen drog JO slutsatsen att orsakerna till att handläggningstiderna fortfarande var långa till stor del låg utanför verkets kontroll. JO fann därför inte skäl att rikta ytterligare kritik mot Migrationsverket för de långa hand­läggningstiderna under 2015 och dittills under 2016. Situationen ansågs dock allvarlig och JO lämnade över sitt beslut till Justitie­departementet med motiveringen att det yttersta ansvaret för att verket kan fatta beslut inom rimlig tid och inom gällande tidsfrister ligger hos regering och riksdag.
Justitiekanslern har, för att förstå flyktingsituationen och den påföljande arbetsbelastningen för Migrationsverket, tagit del av den statistik som finns på Migrationsverkets webbplats. Av tabellen framgår hur många asylansökningar som kommit in till verket varje år de senaste decennierna.
1997   1998   1999   2000   2001   2002   2003   2004   2005   2006     9 662   12 844   11 231   16 303   23 515   33 016   31 355   23 161   17 530   24 322
1997   1998   1999   2000   2001   2002   2003   2004   2005   2006     9 662   12 844   11 231   16 303   23 515   33 016   31 355   23 161   17 530   24 322
1997   1998   1999   2000   2001   2002   2003   2004   2005   2006
1997
1997
1998
1998
1999
1999
2000
2000
2001
2001
2002
2002
2003
2003
2004
2004
2005
2005
2006
2006
9 662   12 844   11 231   16 303   23 515   33 016   31 355   23 161   17 530   24 322
9 662
9 662
12 844
12 844
11 231
11 231
16 303
16 303
23 515
23 515
33 016
33 016
31 355
31 355
23 161
23 161
17 530
17 530
24 322
24 322
2007   2008   2009   2010   2011   2012   2013   2014   2015   2016     36 207   24 353   24 194   31 819   29 648   43 887   54 259   81 301   162 877   28 939
2007   2008   2009   2010   2011   2012   2013   2014   2015   2016     36 207   24 353   24 194   31 819   29 648   43 887   54 259   81 301   162 877   28 939
2007   2008   2009   2010   2011   2012   2013   2014   2015   2016
2007
2007
2008
2008
2009
2009
2010
2010
2011
2011
2012
2012
2013
2013
2014
2014
2015
2015
2016
2016
36 207   24 353   24 194   31 819   29 648   43 887   54 259   81 301   162 877   28 939
36 207
36 207
24 353
24 353
24 194
24 194
31 819
31 819
29 648
29 648
43 887
43 887
54 259
54 259
81 301
81 301
162 877
162 877
28 939
28 939
Statistiken visar att antalet asylansökningar varierade mellan ca 10 000 och ca 35 000 per år under lång tid. Därefter, från och med 2012, ökade antalet gradvis för att nå en exceptionell nivå under 2015. Utvecklingen beskrivs bl.a. i betänkandet Att ta emot människor på flykt, Sverige hösten 2015 (SOU 2017:12). Regeringen bedömde 2015 att situationen innebar ett all­var­ligt hot mot allmän ordning och inre säkerhet. Tillfälliga gränskontroller infördes, liksom id-kontroller vid resor med buss och tåg från Danmark till Sverige och vid vissa båtresor till Sverige. Därutöver infördes lagen om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige.
Den situation som uppstod ställde givetvis stora krav på Migrationsverket. För att kunna registrera alla asylansökningar överfördes resurser från andra delar av verksamheten, bl.a. från annan tillståndsprövning än asyl (jfr SOU 2017:12 s. 135). Att personal från tillståndsprövningen deltog i registre­ring och mottagande av asylsökande framgår även av 2016 års JO-beslut och av Migrationsverkets årsredovisning för 2015 (s. 67). Under 2016 minskade antalet asylsökande kraftigt. Migrationsverket beskriver i sin årsredovisning för 2015 (s. 4) att man nu har gått in i en fas där man lägger kraft på att handlägga alla de ärenden som har kommit in. I sin årsredovisning för 2016 (s. 55 och 56) beskriver myndigheten att handläggningstiderna för bl.a. anknytningsärenden har ökat och att året avslutas med fler öppna ärenden än vid årets början. Resultatet är enligt myndigheten en konsekvens av ett ledningsbeslut att sänka ambitions­nivån för tillståndsärenden för att först och främst fokusera på asyl­pröv­ningen. Enligt samma årsredovisning (s. 5) riktas nu fokus mot bl.a. anknytningsärendena, där utvecklingen fortsatt har gått mot längre ärendeköer. Verket anger att stor kraft kommer att läggas på att komma i fas och att korta väntetiden i tillståndsärendena.
Justitiekanslern kan slutligen nämna att Migrationsverket för statistik även över antalet beviljade uppehållstillstånd. Av den statistiken framgår att antalet beviljade uppehållstillstånd på grund av anknytning har ökat över tid och att ökningen har fortsatt även under perioden 2014–2016.
Frågan om skadestånd enligt unionsrätten
Eftersom AA är svensk med­borgare har familje­återförenings­direktivet inte varit tillämpligt i detta fall. Som framgått gäller direktivet inte när någon ansöker om familjeåterförening med en svensk med­borgare (artikel 3 i direktivet). Niomånadersfristen har därför gällt endast enligt nationell rätt (4 kap. 21 a § utlänningsförordningen).
Handlägg­nings­tiden kan alltså inte ha inneburit någon överträdelse av direktivets regler om tidsfrist och AA och BB har redan av det skälet inte rätt till skadestånd på unions­rättslig grund.
Frågan om överträdelse av Europakonventionen
Ett krav på avgörande inom skälig tid följer i vissa fall av artikel 6.1 i Europakonventionen. Förfaranden som gäller uppehållstillstånd och andra utlännings­rättsliga frågor anses dock falla utanför artikel 6.1 (se t.ex. Dean, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, femte upplagan, 2015, s. 171). Någon överträdelse av artikeln kan därför inte ha ägt rum. Det kan tilläggas att artikel 1 i sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen, som innehåller rättssäkerhetsgarantier vid utvisning, inte är tillämplig eftersom AA:s ärende inte har gällt utvisning.
Den fråga som får ställas är om handläggningstiden har inneburit en överträdelse av artikel 8 i Europakonventionen, som handlar om rätt till skydd för privat- och familjeliv. Enligt denna artikel har var och en rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespon­dens. En offentlig myndighet får inte inskränka åtnjutande av denna rättighet annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvän­digt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter.
Europakonventionen innehåller ingen bestämmelse som förpliktar en stat att medge utlänningar inresa till eller vistelse på dess territorium. Det står enligt konventionen varje stat fritt att själv reglera villkoren för att utlänningar ska få vistas i landet. Rätten till respekt för familjelivet kan dock aktualiseras i vissa fall när statens åtgärder eller beslut leder till att en familj splittras eller att familjemedlemmarna inte kan leva tillsammans. Europadomstolen har bedömt flera fall av det slaget (om detta, se Dean, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, femte upplagan, 2015, s. 415–427).
När Europadomstolen har konstaterat överträdelser av artikel 8 har det oftast rört sig om fall när en stat hindrat en sammanföring av familjemedlemmar som har ett starkt intresse av att få bo i konventionsstaten. Det har vanligtvis handlat om beslut att vägra inrese- eller uppehållstillstånd. Domstolen har i flera fall uttalat att staterna i princip har rätt att kräva att en utlänning som ansöker om uppehållstillstånd lämnar in sin ansökan utomlands och väntar på beslutet där. (Se t.ex. Jeunesse mot Nederländerna, no. 12738/10, Europadomstolens dom [stor kammare] den 3 oktober 2014, punkt 101.)
Justitiekanslern konstaterar att AA har beviljats permanent uppehållstillstånd. Själva handläggningstiden, ungefär 13 månader, kan inte anses ha varit så lång att den i sig har inneburit en överträdelse av artikel 8. Det har inte varit fråga om något permanent hinder mot återförening. Tidsutdräkten kan till allra största del förklaras av att staten vidhållit principen om reglerad invandring, vilket är ett befogat intresse för staten, i en situation med kraftigt ökad arbetsbelastning. Det kan tilläggas att AA och BB såvitt framgår har kunnat träffa varandra utomlands under väntetiden. De har också kunnat ha kontakt med varandra på andra sätt. Sammantaget bedömer Justitiekanslern att det inte har förekommit någon överträdelse av Europakonventionen och att ersättning för kränkning därför inte kan lämnas på den grunden.
Frågan om skadestånd enligt skadeståndslagen
Den återstående frågan är om handläggningstiden innebär att staten är skadeståndsskyldig enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Det krävs då att handläggningstiden kan betecknas som felaktig eller försumlig.
Enligt Justitiekanslern bör denna fråga prövas i två steg. Till att börja med måste det prövas om ett dröjsmål (en normavvikelse) över huvud taget kan anses föreligga. Om så är fallet, ska det sedan prövas om dröjsmålet (normavvikelsen) kan kvalificeras som oaktsamt (jfr bl.a. prop. 1989/90:42 s. 16, NJA 2013 s. 842 punkt 15 och Guzman, Det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen, andra upplagan, s. 87).
Frågan om det föreligger ett dröjsmål måste i första hand avgöras utifrån 4 kap. 21 a § utlänningsförordningen. Där anges, som framgått, att ett ärende om uppehållstillstånd enligt 5 kap.3 och 3 a §§utlänningslagen ska avgöras senast inom nio månader från det att ansökan lämnades in, om det inte finns särskilda skäl. AA och BB har anfört att principen om barnets bästa, som framgår av 1 kap. 10 § utlännings­lagen, också måste beaktas. Justitiekanslern håller i och för sig med om att barnets bästa rimligen bör vara en faktor som Migrationsverket tar hänsyn till vid prioriteringen bland olika ärenden. Den tidsfrist som har föreskrivits är dock inte försedd med någon särreglering för ärenden som berör barn. Vid en skadeståndsbedömning måste det avgörande vara om Migrationsverket har levt upp till kravet i 4 kap. 21 a § utlänningsförordningen, dvs. om ärendet har avgjorts inom nio månader eller om det har funnits särskilda skäl för en längre handläggningstid. Det är denna norm som prövningen ska ske mot.
Det står klart att AA:s ärende gällt uppehållstillstånd enligt 5 kap. 3 § utlänningslagen. Niomånadersfristen har därför varit tillämplig. Det står också klart att ärendet inte avgjorts inom fristen utan efter ungefär 13 månader. Migrationsverket har anfört att AA själv har bidragit till handläggningstiden, bl.a. genom att önska tid för en intervju tidigast i mars 2015. Migrationsverket har också hänvisat till att AA:s dotter ansökte om uppehållstillstånd i november 2015 och att BB ville komplettera ärendet med en fullmakt i januari 2016.
Justitiekanslern har för sin del svårt att se att det har funnits särskilda skäl med hänsyn till AA:s och BB:s eget agerande. Det finns inget som talar för att ärendet hade avgjorts tidigare, och inom tidsfristen, om AA hade varit tillgänglig för en intervju omedelbart efter ansökan i stället för omkring två månader senare. När BB:s dotter ansökte om uppehållstillstånd och AA gav in en fullmakt hade niomånadersfristen redan överskridits.
Justitiekanslern bedömer vidare att Migrationsverkets arbetsbelastning, till följd av den särskilda situation som rådde, inte gärna kan anses ha utgjort särskilda skäl i bestämmelsens mening. De exempel på särskilda skäl som nämns i förarbetena hänför sig till sökandens agerande och det individuella ärendet i övrigt. Även om familjeåterföreningsdirektivet inte är tillämpligt måste det vidare påpekas att det i direktivet anges att tidsfristen får förlängas endast om prövningen av ansökan är av komplicerad natur.
Ärendet har alltså inte avgjorts inom nio månader och Justitiekanslern kan inte se att det har funnits särskilda skäl för en längre handläggningstid. Migrationsverket kan mot den bakgrunden inte anses ha levt upp till de krav som ställs i 4 kap. 21 a § utlänningsförordningen. Det har alltså förekommit ett dröjsmål eller, med skadeståndsrättslig terminologi, en normavvikelse.
Frågan är då om dröjsmålet kan kvalificeras som oaktsamt.
När en författningsreglerad tidsfrist överskrids ligger det mycket nära till hands att betrakta normavvikelsen som oaktsam. Allmänheten måste i regel kunna utgå från att den sortens frister hålls. Bedömningen måste dock vara nyanserad och ske mot bakgrund av de faktiska förhållanden som rådde.
Förarbetena till skadeståndslagen intar en ganska förlåtande hållning till dröjsmål som beror på otillräckliga resurser m.m. I prop. 1972:5 anges (s. 518) att den s.k. standardregeln innebär att skadeståndsskyldighet bör komma i fråga huvudsakligen när resurserna också vid en ordinär belastning av verksamheten hade varit uppenbart underdimensionerade. I den mån en försummelse är att återföra på riksdagens eller regeringens beslut i t.ex. anslagsfrågor anges att skadeståndsanspråk är uteslutna redan enligt 3 kap. 7 § skadeståndslagen. Enligt den bestämmelsen får en talan om ersättning enligt 3 kap. 2 § samma lag inte föras med anledning av ett beslut av riksdagen eller regeringen. Det anges vidare att man endast mera sällan kan anse att ett misstag som en myndighet i en sådan bristsituation begår, vid den svåra avvägningen av hur tillgängliga resurser ska användas, över huvud taget innefattar skadeståndsgrundande fel eller försummelse.
Standardregeln upphävdes genom en lagändring som trädde i kraft 1990. I förarbetena (prop. 1989/90:42) uttalas (s. 14 ff.) att den begränsning som standardregeln innehållit torde ingå som ett moment redan i den allmänna vållandebedömning som ska göras enligt 3 kap. 2 § skadestånds­lagen. Vad gäller frågan om ett konstaterat dröjsmål innebär att fel eller försummelse före­ligger, anges att det är väsentligt vad allmänheten rimligen kan kräva. Beror förseningen på en oförsvarligt långsam arbetstakt, en påtagligt bristfällig organisation eller en klar felbedömning av frågan om vilka ärenden som bör ha förtur, bör det allmänna svara för uppkommen skada. Däremot torde det lika lite som tidigare vara möjligt att grunda ansvaret enbart på att statsmakterna tilldelat myndigheten otillräckliga resurser.
Även i den juridiska litteraturen har framförts att vållandebedömningen ska vara nyanserad också vid konstaterade dröjsmål. Faktorer som otillräcklig tillgång på personal, material eller medel har ansetts kunna fria staten från skadeståndsansvar. En stark anhopning av ärenden eller andra besvärliga arbetsförhållanden har också ansetts tala mot ansvar (se bl.a. Guzman, Skadestånd vid myndighetsutövning I, s. 281–292 och Guzman, Det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen, andra upplagan, s. 87–97).
Med hänsyn till rättsutvecklingen på senare tid, bl.a. efter Europa­kon­ventionens införlivande i svensk rätt, är det något oklart vilken tyngd dessa olika uttalanden har (jfr SOU 2010:87 s. 87). Det har bl.a. framförts att det numera är tveksamt i vad mån staten, som förarbetena förutsätter, kan freda sig genom att hänvisa till otillräckliga statsanslag (se Guzman och Martin, Skadeståndslagen, 12 maj 2016, Zeteo, kommentaren till 3 kap. 2 §).
Justitiekanslern bedömer att den avgörande frågan får anses vara vad den enskilde rimligen kan begära från myndigheternas sida i en viss situation snarare än vilka anslag den aktuella myndigheten har fått (jfr bl.a. NJA 2013 s. 842, NJA 2013 s. 1210 samt Guzman och Reynolds, Skadestånds­lagen, 12 maj 2016, Zeteo, kommentaren till 3 kap. 2 §). Vid bedömningen av vad den enskilde med fog kan förvänta sig bör vissa av de faktorer som har lyfts fram i förarbetena och litteraturen fortfarande kunna beaktas.
vad den enskilde rimligen kan begära från myndigheternas sida i en viss situation
Som redan påpekats ska enskilda i regel kunna förutsätta att författnings­reglerade tidsfrister hålls. Det gäller inte minst i frågor som är så viktiga för enskilda som familjeåterförening. Det kan dock inte bortses från att Migrationsverkets arbetsbelastning, till följd av antalet asylsökande, har varit exceptionell under en tid. Som framgått ökade antalet asylsökande redan under 2012 och 2013. Under 2014 var antalet asylansökningar drygt 81 000, vilket var det högsta antalet sedan 1992 och vida översteg vad som varit normalt under en lång rad av år. Under 2015 steg antalet ytterligare och nådde en nivå på nästan 163 000. Regeringen bedömde att situationen utgjorde ett allvarligt hot mot allmän ordning och inre säkerhet. Under dessa mycket speciella förhållanden kan, som utgångspunkt, inte ens ett relativt betydande dröjsmål i förhållande till niomånadersfristen betraktas som oaktsamt. Det är fråga om yttre faktorer som inte med säkerhet har kunnat förutses någon längre tid i förväg. Det handlar inte om en enskild tjänste­mans arbetsbörda eller en oförsvarligt långsam arbetstakt och det finns inte stöd för att Migrationsverket haft en påtagligt bristfällig organisation.
Justitiekanslern anser inte heller att Migrationsverkets prioriteringar, som bl.a. inneburit att personal från övrig verksamhet tagits i anspråk för att ta emot och registrera asylansökningar, kan betraktas som felaktiga eller försumliga i skadeståndslagens mening. Det har varit fråga om mycket svåra prioriteringar under stor press och det kan knappast ifrågasättas, i vart fall inte vid en skadeståndsbedömning, att exempelvis mottagandet av asylsökande, inklusive ensamkommande barn, fått gå före prövningen av ansökningar om uppehållstillstånd på grund av anknytning.
Utgångspunkten måste alltså vara att inte ens ett relativt betydande dröjsmål i förhållande till fristen kan betecknas som oaktsamt under de förhållanden som rådde under framför allt 2014 och 2015. Till följd av den stora ärendetillströmningen var Migrationsverkets arbetsbelastning exceptionell även under 2016. Det kan noteras att JO för sin del inte funnit skäl att rikta ytterligare kritik mot Migrationsverket för de långa hand­läggningstiderna under 2015 och första halvan av 2016, fram till JO:s beslut i juni 2016.
Exakt hur långt dröjsmål den enskilde under dessa förhållanden rimligen behövt räkna med är svårt att säga. AA ansökte om uppehållstillstånd den 29 december 2014 och ärendet avgjordes den 27 januari 2016. Migra­tions­verkets handläggning har alltså pågått under den tid som verket haft en exceptionell arbetsbelastning. Det dröjsmål som har förekommit i förhållande till tidsfristen, ungefär fyra månader, kan mot den bakgrunden inte betraktas som oakt­samt i skadeståndslagens mening. Det betyder att förutsättningarna för skadestånd enligt 3 kap. 2 § skade­stånds­lagen inte är uppfyllda. AA:s och BB:s skadeståndsanspråk ska därför avslås.
Det kan tilläggas att ersättning för ideell skada (kränkning) inte hade kunnat lämnas även om dröjsmålet hade betraktats som oaktsamt. Sådan ersättning förutsätter nämligen, som framgått, att den skadelidande har utsatts för en allvarlig kränkning genom vissa typiskt sett integritetskränkande brott. Så har inte varit fallet, oavsett hur man bedömer frågan om oaktsamhet.
Med hänsyn till den bedömning som nu har gjorts saknar Justitiekanslern skäl att pröva vissa frågor som annars hade haft betydelse för rätten till skadestånd. En sådan fråga är om bara AA hade haft rätt till skadestånd, i egenskap av sökande i ärendet, eller om även BB hade omfattats av en sådan rätt. Detta hade fått avgöras utifrån de skadeståndsrättsliga principerna om skyddat intresse (normskydds­läran) och tredjemansskada. En annan fråga hade varit vilka ekonomiska skador som hade kunnat ersättas. Det krävs nämligen dels att skadan är styrkt, dels att den har ett rimligt orsakssamband med den skadegörande handlingen, i detta fall dröjsmålet. Det saknas nu skäl att uttala sig i dessa frågor.
Justitiekanslerns avslutande kommentarer
I det föregående har Justitiekanslern redovisat sin skadeståndsrättsliga bedömning av AA:s och BB:s anspråk. Det finns anledning att därutöver göra vissa uttalanden från ett tillsynsperspektiv.
Justitiekanslern har stor förståelse för att den långa handläggningstiden har inneburit påfrestningar för AA och BB. Som JO anfört har Migrationsverkets beslut i ärenden om uppehållstillstånd på grund av anknytning stor betydelse för de sökande och deras anhöriga. Även om de långa handläggningstiderna har förklaringar, och inte utan vidare medför skade­stånds­­ansvar för staten, är situationen givetvis otillfredsställande. Justitiekanslern välkomnar därför de åtgärder som Migrationsverket uppger att myndigheten har genomfört, och kommer att genomföra, för att korta väntetiderna och så snabbt som möjligt leva upp till utlänningsförordningens krav på hand­lägg­ningstiden. Enligt sin verksamhetsplan för 2016 avser verket att ha ett särskilt fokus på bl.a. anknytningsärendena och lägga stor kraft på att komma i fas.
Att Migrationsverket vidtar kraftfulla åtgärder för att korta väntetiderna är i första hand viktigt för de enskilda som berörs, men detta ärende visar att det också har betydelse från ett skadeståndsperspektiv. När antalet asylsökande nu har sjunkit kraftigt, och verksamheten långsamt återgår till det normala, kan det inte uteslutas att fortsatta dröjsmål under kommande år kan komma att ådra staten skadeståndsansvar. Den vållandebedömning som nu har gjorts bygger i allt väsentligt på de mycket speciella omständigheter som har förelegat. Som Justitiekanslern framhållit kan en överträdelse av en författningsreglerad tidsfrist i många fall bedömas som oaktsam, vilket alltså skulle kunna medföra skadeståndsskyldighet för staten.
Justitiekanslern har anledning att följa Migrationsverkets arbete med att korta handläggningstiderna i anknytningsärenden och andra ärenden. Detta kan komma att ske med anledning av klagomål i enskilda fall eller på andra sätt. Detta ärende avslutas dock med de uttalanden som nu har gjorts.
Med hänsyn till ärendets principiella betydelse översänds en kopia av detta beslut för kännedom till JO och till Justitiedepartementet.