Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern avslår Music Solution Sweden AB:s samt RW:s och CW:s ersättningsanspråk.
Bakgrund
Music Solution Sweden AB bedriver en verksamhet i Stockholm som bl.a. går ut på att, i en egen studio, spela in och producera musik. Sedan år 2006 har bolaget samarbetat med ett antal musikproducenter från Senegal. Inom ramen för det samarbetet har man i sin studio tagit emot senegalesiska musiker som spelat in musik, vilken sedan marknadsförts på bl.a. den afrikanska marknaden. En förutsättning för denna del av verksamheten har varit att de kontrakterade musikerna kunnat få visum för inresa i Sverige. Sådana visumansökningar handlades av den svenska ambassaden i Dakar fram till den 31 augusti 2010, då ambassaden lades ner.
Under en tvåveckorsperiod på våren 2008 slutade ambassaden helt att ta emot visumansökningar från senegalesiska musiker och därefter behandlades sådana ansökningar i särskild ordning; bl.a. beslutade man under hösten 2008 att ett antal ärenden skulle översändas till Migrationsverket för klarläggande praxisbeslut. Bakgrunden till att visumansökningar från just musiker behandlades särskilt restriktivt var att det från andra Schengenstater hade upplysts att musiker med viseringar utfärdade av den svenska ambassaden inte hade lämnat Schengenområdet sedan viseringstiden löpt ut.
Anspråket m.m.
Music Solution Sweden AB har i en skrivelse hit begärt skadestånd av staten med, som Justitiekanslern uppfattat bolaget, 9 974 000 kr jämte ränta samt därutöver med 188 000 kr per månad fr.o.m. juni 2010 till dess betalning sker. Bolagets ställföreträdare, RW och CW, har för egen del yrkat skadestånd med 2 000 000 kr. För det fall bolaget skulle ha försatts i konkurs vid tidpunkten för Justitiekanslerns beslut har ett yrkande om ersättning med ytterligare 2 300 000 kr framställts.
Till stöd för sina yrkanden har bolaget och dess företrädare anfört att ambassaden i strid med lag har vägrat att ens ta emot visumansökningar under en period på våren 2008 och att ambassaden under en period därefter visserligen har tagit emot sådana ansökningar, men konsekvent och utan någon individuell prövning avslagit dem. Senare, när ambassaden åter började ta emot och behandla visumansökningar från musiker, var handläggningstiderna så långa att det ändå inte var möjligt för Music Solution Sweden AB att planera sin verksamhet och boka in studiotider med några senegalesiska musiker. Genom de fel och försummelser som sålunda förekommit i ambassadens hantering av visumansökningar har bolaget åsamkats inkomstförluster på i vart fall 9 974 000 kr och därutöver en förlust på ca 188 000 kr per månad fr.o.m. juni 2010. Dessutom har RW och CW drabbats hårt, både psykiskt och ekonomiskt, av ambassadens tillkortakommanden. De bör därför vara berättigade till ett privat skadestånd med totalt 2 000 000 kr.
Utrikesdepartementet, som i sin tur inhämtat yttranden från ambassadören AB och Migrationsverket, har yttrat sig i ärendet och därvid anfört bl.a. att det inte finns någon skyldighet för en stat att bevilja en ansökan om visering, att varje sådan ansökan ska prövas individuellt och att det i detta fall inte framkommit något som tyder på att ambassaden i sin bedömning av enskilda ärenden har förfarit felaktigt eller på annat sätt brustit i sin handläggning, annat än när det gäller åtgärderna att under en kort period helt vägra att ta emot viseringsansökningar från musiker och att därefter, när ansökningarna åter handlades, ha uttryckt restriktivitet avseende viseringar för musiker. Vidare har departementet anfört att de skador som Music Solution Sweden AB påstår sig ha drabbats av är sådana tredjemansskador som inte är ersättningsgilla enligt svensk skadeståndsrätt.
Music Solution Sweden AB och dess företrädare har yttrat sig över vad Utrikesdepartementet anfört.
Rättsliga utgångspunkter
Enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen ska staten ersätta person­skada, sakskada eller ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller för­sum­mel­se vid myndighetsutövning i sådan verksamhet som staten svarar för. Enligt 3 kap. 2 § 2 skadeståndslagen ska staten också ersätta skada på grund av att någon kränks på sätt som anges i 2 kap. 3 § samma lag genom fel eller försummelse vid sådan myndighetsutövning. Ersättning för sådan ideell skada kan utgå med stöd av 2 kap. 3 § skadeståndslagen endast när den skadelidande har utsatts för en allvarlig kränkning genom vissa typiskt sett integritetskränkande brott. Regleringen i skadeståndslagen innebär att staten normalt inte är skyldig att ersätta ideell skada som uppkommer vid myndighetsutövning.
Staten bär inte något strikt ansvar för ofullkomligheter i den statliga verksamheten. Liksom övriga regler i skadeståndslagen innebär 3 kap. 2 § ett ansvar för styrkt vållande. Frågan om oaktsamhet har före­kommit måste bedömas utifrån hur en myndighet borde ha handlat med hänsyn till de kunskaper, den noggrannhet och det omdöme som man från allmänhetens synpunkt får kräva vid myndighetsutövning i den speciella situationen och med hänsyn tagen till det material som varit tillgängligt för myndigheten.
Av praxis framgår att det för skadeståndsansvar inte är tillräckligt att en myn­­­­­­dighet eller en domstol har gjort en felaktig bedömning av en rätts- eller bevis­fråga eller kan kritiseras för sitt ställningstagande i en fråga där det har funnits utrymme för en skönsmässig bedömning. Endast rena förbiseenden av en bestämmelse eller uppenbart oriktiga bedömningar anses utgöra fel eller försummelse i den mening som avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen. (Jämför rättsfallen NJA 1994 s. 654, NJA 2003 s. 285 och NJA 2007 s. 862.)
För att skadestånd ska utgå krävs – förutom att skadeståndsskyldighet föreligger i och för sig – att en ersättningsgill skada har uppstått samt att det finns ett adekvat orsakssamband mellan den skadeståndsgrundande handlingen eller underlåtenheten och skadan. Det ankommer på den som begär skadestånd att visa att samtliga förutsättningar för skadestånd är uppfyllda.
Kretsen av ersättningsberättigade
Att det vid myndighetsutövning har förekommit fel eller försummelser som lett till skada för någon enskild är inte tillräckligt för att den skadelidande också ska vara berättigad till ersättning för sin skada. En ytterligare förutsättning för att den skadelidande ska ha rätt till ersättning är att han eller hon tillhör den krets som överhuvudtaget skyddas av skadeståndsregleringen.
Frågan uppkommer därför hur kretsen av dem som är berättigade till ersättning av det allmänna skall avgränsas. Skadeståndslagen ger i detta avseende ingen direkt ledning, utan man har att söka avgränsningen i de förarbetsuttalanden som i skilda sammanhang har gjorts om skadeståndslagens tillämpningsområde samt i den juridiska litteratur och den rättspraxis som finns på området.
Inledningsvis bör framhållas att i den mån Music Solution Sweden AB och dess företrädare har drabbats av påstådda skador till följd av ambassadens handläggning av viseringsansökningar så bör dessa skador anses ha utgjort en direkt följd av den påstått felaktiga myndighetsutövningen. Det kan alltså inte anses vara fråga om några sådana medelbara tredjemansskador som Utrikesdepartementet har utgått från i sitt yttrande till Justitiekanslern. Med begreppet ”tredjemansskada” brukar nämligen avses sådana följdskador som en tredje man drabbas av till följd av att någon annan (den direkt skadelidande) drabbas av en person-, sak- eller förmögenhetsskada och i detta fall finns det inte något som tyder på att det skulle finnas någon sådan primär skada som är en förutsättning för att en tillämpning av den s.k. tredjemansskadeprincipen ska bli aktuell.
Att de påstådda skadorna inte skulle vara att betrakta som tredjemansskador innebär dock inte med automatik att de är ersättningsgilla. Det finns nämligen ett flertal andra omständigheter som har betydelse för hur kretsen av ersättningsberättigade ska avgränsas. Flera av dessa kan sammanfattas under den i rättspraxis tillämpade principen om skyddat intresse (även kallad normskyddsläran m.m.). Denna princip innebär att skadeståndsansvaret begränsas till de intressen som skyddas av den lagfästa eller oskrivna handlingsnorm vars åsidosättande utgör grunden för skadeståndsansvar. Principen går att härleda till skilda förarbetsuttalanden (jfr Rodriguez, Skadestånd vid myndighetsutövning I, 1976, s. 351 f. med hänvisningar). I fall av felaktiga myndighetsbeslut har i doktrin och förarbeten förts fram att en utgångspunkt vid tillämpningen av läran bör vara att kretsen av de ersättningsberättigade avgränsas på samma sätt som kretsen av klagoberättigade beträffande beslutet (a.a. s. 353 f. samt prop. 1972:5 s. 513). En omständighet av betydelse för att bestämma den skadeståndsberättigade kretsen är alltså – i fråga om felaktiga myndighetsbeslut – vem som har haft rätt att klaga på det ifrågasatta beslutet.
Bedömningen i detta fall
Av utredningen i ärendet framgår att det under år 2008 framkom uppgifter som gav vid handen att senegalesiska musiker som beviljats visering stannat kvar inom Schengenområdet under en längre tid än som medgavs enligt viseringsbesluten. Mot den bakgrunden kan det inte läggas ambassaden till last som fel eller försummelser att den, i samråd och samarbete med Migrationsverket, underkastade viseringsansökningar från musiker en särskilt ingående prövning som var mer noggrann och tog längre tid än som tidigare hade varit fallet.
Genom tillgänglig utredning får det dock vidare anses vara klarlagt att ambassaden under en period på ca två veckor helt vägrade att ta emot viseringsansökningar från musiker och att den under en tid därefter gick ut med direktiv till sin personal om att överhuvudtaget inte bevilja några sådana ansökningar. Som Utrikesdepartementet anfört i sitt yttrande ska varje ansökan om visering prövas individuellt, varvid den prövande myndigheten ska ta hänsyn till de skäl som den enskilde åberopar till stöd för sin ansökan. Åtgärderna att (låt vara under en begränsad period) överhuvudtaget inte ta emot några viseringsansökningar från musiker och att ge förhandsdirektiv till handläggarna om att inte bevilja några sådana ansökningar har utgjort uppenbara och flagranta avsteg från de krav som man har kunnat ställa på en korrekt myndighetsutövning. Ambassaden förtjänar allvarlig kritik för sin hantering av viseringsansökningar under aktuell period.
De brister som förekommit i dessa avseenden har varit sådana att de i och för sig skulle kunna ådra staten skadeståndsskyldighet. Som anförts ovan gäller dock denna skadeståndsskyldighet inte mot envar, utan endast i förhållande till dem som på ett mer direkt sätt berörts av den felaktiga myndighetsutövningen (i detta fall närmast de enskilda sökandena). När det gäller Music Solution Sweden AB och dess företrädare står det klart att de inte har intagit ställning som part i viseringsärendena och att de inte heller på annan grund har haft rätt att överklaga de beslut som fattats. Inte heller i övrigt finns det utrymme att anse att de haft några sådana intressen som den av ambassaden överträdda handlingsnormen har avsett att skydda.  De fel och försummelser som förekommit kan därför inte medföra någon skadeståndsskyldighet gentemot Music Solution Sweden AB eller dess företrädare. De framställda anspråken ska alltså avslås.
Vid angiven bedömning finns det inte anledning att gå in på frågorna om Music Solution Sweden AB och dess företrädare har bevisat att de lidit påstådda skador och om dessa i så fall har utgjort en sådan adekvat följd av den felaktiga myndighetsutövningen som är en förutsättning för skadeståndsskyldighet.