En kommun har inte ansetts skattskyldig till mervärdesskatt för tillhandahållande av parkeringsplatser på gatumark mot avgift. Förhandsbesked angående mervärdesskatt.
I ansökan hos Skatterättsnämnden om förhandsbesked anförde Stockholms kommun bl. a. följande. Kommunen har sedan 1991 redovisat mervärdesskatt på parkeringsavgifter, som tagits ut med stöd av lagen (1957:259) om rätt för kommun att ta ut avgift för vissa upplåtelser av allmän plats, m.m. Enligt kommunens mening utgör dock uttag av avgifter för parkering på offentliga platser sådan omsättning som enligt 4 kap. 7 § första stycket 1 mervärdesskattelagen (1994:200), ML, inte utgör yrkesmässig verksamhet eftersom omsättningen ingår som ett led i myndighetsutövning. Till stöd härför åberopas EG-domstolens dom i mål C-446/98, Fazenda Pública, REG 2000 s. I-11435, angående staden Ali skattskyldighet för uthyrning av lokaler och platser för parkering av fordon på stadens allmänna mark. I domen anges att två villkor måste vara kumulativt uppfyllda för att regeln om undantag från skatteplikt skall vara tillämplig, nämligen att verksamheten utövas av ett offentligrättsligt organ och att verksamheten utövas av detta organ i dess egenskap av offentlig myndighet (punkt 15). Dessa bägge krav uppfylls i den av Stockholms kommun bedrivna parkeringsverksamheten. Vidare anges i domen att verksamheten skall vara underkastad en offentligrättslig reglering. Med offentligrättslig reglering skall förstås utövandet av offentliga maktbefogenheter såsom att tillåta eller begränsa parkering på vägar avsedda för allmän trafik eller påföra böter vid överskridandet av den tillåtna parkeringstiden (punkt 22). Tveklöst är den parkeringsverksamhet som bedrivs av kommunen underkastad offentligrättslig reglering. - Mot denna bakgrund ställde kommunen frågan om kommunen var skattskyldig till mervärdesskatt för tillhandahållande av parkeringsplatser mot avgift på platser som var offentliga enligt ordningslagen (1993:1617).
Skatterättsnämnden (2002-06-28, Foley, Odéen, Browning, Hall, Duarte) yttrade: Förhandsbesked. - Stockholms kommun är skattskyldig till mervärdesskatt för tillhandahållande av med ansökningen avsedda parkeringsplatser avseende korttids- eller gatuparkering samt nytto- och boendeparkering. - Motivering - Skattskyldig enligt ML är enligt 1 kap. 2 § första stycket 1 jämfört med 1 kap. 1 § första stycket 1 nämnda lag den som inom landet omsätter skattepliktiga varor eller tjänster i en yrkesmässig verksamhet. Enligt 4 kap. 6 § ML utgör statens, ett statligt affärsverks eller en kommuns omsättning av varor eller tjänster mot ersättning yrkesmässig verksamhet oavsett om den bedrivs i vinstsyfte eller inte. En omsättning som avses i 6 § utgör enligt 7 § första stycket 1 dock inte yrkesmässig verksamhet, om omsättningen ingår som ett led i myndighetsutövning. - ML:s bestämmelser om myndighetsutövning motsvarar punkt 1 tredje stycket av anvisningarna till 2 § i den numera upphävda lagen (1968:430) om mervärdeskatt. I förarbetena till nämnda lag anförs bl.a. följande. Med det föreslagna begreppet myndighetsutövning förstås i enlighet med vad som gäller i andra sammanhang beslut eller åtgärder som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter och som kommer till stånd och får rättsverkningar för eller emot den enskilde i kraft av offentligrättsliga regler och inte på grund av avtal eller i övrigt regler av privaträttslig natur. Ett på författning grundat statligt eller kommunalt monopol på något visst slag av tjänst medför således inte att det är fråga om någon myndighetsutövning. Detsamma gäller även om myndighet eller kommun i en författning direkt ålagts att bedriva en viss form av verksamhet. Det avgörande är i stället förhållandet mellan å ena sidan myndigheten eller kommunen och å andra sidan den enskilde. Det bör uppmärksammas att författningstexten inte innebär att själva tillhandahållandet i sig måste utgöra myndighetsutövning. Det är tillräckligt att tillhandahållandet utgör ett led i sådan utövning. Bestämmelserna syftar till att bestämma omfattningen av skattskyldigheten för offentlig utåtriktad verksamhet med hänsyn till bl.a. konkurrensneutralitet och fiskala intressen (prop. 1989/90:111 s. 209 f.). - I den proposition som ligger till grund för ML hänvisas bl.a. till ovan redovisade uttalanden. Vidare anges att huvudfallet då yrkesmässighet inte skall föreligga utgör omsättning som sker på grundval av myndighetsutövning i stället för avtal med den som förvärvat varan eller tjänsten. Som exempel på gränsdragningen mot det yrkesmässiga området nämns att en kommuns upplåtelse av allmän plats för parkeringsändamål inte utgör myndighetsutövning (prop. 1993/94:99 s. 171). Av nämnda proposition framgår även att omfattningen av den nu aktuella bestämmelsen i ML är densamma som i lagen om mervärdeskatt. - I artikel 4.5 första stycket i det sjätte mervärdesskattedirektivet (77/388/EEG) anges att stater, regionala och lokala myndigheter och övriga offentligrättsliga organ inte anses såsom skattskyldiga när det gäller verksamhet eller transaktioner som de utför i sin egenskap av offentliga myndigheter, även om de i samband härmed uppbär avgifter, arvoden, bidrag eller inbetalningar. När de genomför sådana verksamheter eller transaktioner skall de dock ändå betraktas som skattskyldiga personer med avseende härpå, om det skulle leda till konkurrenssnedvridning av viss betydelse, ifall de behandlades som icke skattskyldiga personer. - EG-domstolen har i mål C-446/98, Fazenda Pública mot Câmara Municipal do Porto, närmare utvecklat innebörden av den ovan nämnda artikeln i sjätte mervärdesskattedirektivet. Målet gällde en tvist mellan kommunfullmäktige i staden Porto, CMP, och statsverket angående behandlingen av CMP som skattskyldig till mervärdesskatt för dess verksamhet bestående av uthyrning av lokaler och platser för parkering av fordon antingen på allmänna platser eller på parkeringsplatser som anlagts på kommunens allmänna mark, på dess privatägda mark eller på mark som tillhör enskilda. - För att kunna fastställa om en sådan verksamhet bedrivs av CMP i dess egenskap av offentlig myndighet anför domstolen att man inte kan grunda sig på föremålet för eller syftet med denna verksamhet (punkt 19), inte heller huruvida CMP är ägare till marken eller huruvida marken utgör dess allmänna eller privata egendom (punkt 20). Den nationella domstolen skall nämligen basera sig på en prövning av samtliga villkor för utövandet av den berörda verksamheten som föreskrivs i nationell rätt för att kunna fastställa om denna verksamhet utövas inom ramen för den egna rättsliga reglering som gäller för offentligrättsliga organ, eller om den tvärtom utövas enligt samma rättsliga villkor som är tillämpliga på privaträttsliga ekonomiska aktörer (punkt 21). - Domstolen påpekar att den omständigheten att utövandet av en sådan verksamhet som är föremål för tvisten vid den nationella domstolen innefattar utövande av offentliga maktbefogenheter, som att tillåta eller begränsa parkering på vägar för allmän trafik eller påföra böter vid överskridande av den tillåtna parkeringstiden, medför att det skall fastställas att denna verksamhet är underkastad en offentligrättslig reglering (punkt 22). Det ankommer emellertid på den nationella domstolen att klassificera den ifrågavarande verksamheten mot bakgrund av det kriterium som fastställts av domstolen i två tidigare av domstolen meddelade domar, förenade målen C-231/87 och C-129/88 Comune di Carpaneto Graham m.fl., (punkt 16), och målet C-4/89 Comune di Carpaneto Graham m.fl., (punkterna 11 och 23). I punkt 16 i den förstnämnda domen uttalas att de offentligrättsliga organ som avses i artikel 4.5 första stycket i sjätte direktivet utövar verksamheter "i sin egenskap av offentliga myndigheter" i den mening som avses i denna bestämmelse, när de utövar verksamheterna inom ramen för den särskilda rättsliga reglering som gäller för dem. När de däremot handlar på samma rättsliga villkor som de privata näringsidkarna kan man inte anse att de utövar verksamheter "i sin egenskap av offentliga myndigheter". Det ankommer på den nationella domstolen att klassificera den ifrågavarande verksamheten mot bakgrund av detta kriterium. - Domstolen fann i domen avseende CMP på grundval av det anförda att uthyrning av lokaler och platser för parkering av fordon är en verksamhet som, då den bedrivs av ett offentligrättsligt organ, kan anses bedrivas av detta organ i egenskap av offentlig myndighet i den mening som avses i artikel 4.5 första stycket i sjätte direktivet, såvida denna verksamhet utövas inom ramen för den rättsliga reglering som gäller för offentligrättsliga organ. Detta är fallet när denna verksamhet innefattar utövande av offentliga maktbefogenheter (punkt 24). - Nämnden gör följande bedömning. - Tillhandahållande av parkeringsplatser blev skattepliktigt i samband med att lagen om mervärdeskatt ändrades den 1 januari 1991 på så sätt att en generell skatteplikt infördes för tillhandahållande av tjänster. Alltsedan dess har bestämmelserna om omsättning, skatteplikt, yrkesmässighet och skattskyldighet tillämpats så att även en kommuns tillhandahållande av parkeringsplatser på allmän plats mot avgift har ansetts utgöra en skattepliktig omsättning som medför skattskyldighet för kommunen. Att detta har varit lagstiftarens uttryckliga avsikt framgår av de förarbetsuttalanden som är redovisade i det föregående. Nämnda tillämpning har bestått även efter Sveriges anslutning till EG. Frågan är nu närmast om mervärdesskattelagstiftningen, sedd i ljuset av EG-rätten, likväl skall anses innebära att det inte föreligger någon skattskyldighet. Grunden härför skulle i sådant fall närmast vara att det är fråga om att de kommunala parkeringsplatserna tillhandahålls som ett led i myndighetsutövning och att det därmed till följd av 4 kap. 7 § ML inte föreligger någon skattskyldighet. - En kommuns möjligheter att tillhandahålla parkeringsplatser och att avgiftsbelägga sådana tillhandahållanden är visserligen underkastade en offentligrättslig reglering genom bestämmelser i plan- och bygglagen (1987:10), trafikförordningen (1998:1276) och lagen om rätt för kommun att ta ut avgift för vissa upplåtelser av offentlig plats, m.m. I förhållande till den enskilde bör emellertid tillhandahållandet av en parkeringsplats i sig inte anses innebära ett utövande av sådana offentligrättsliga maktbefogenheter som konstituerar att det inte uppstår skattskyldighet enligt ML. Kommunens rätt till avgift och den enskildes däremot svarande skyldighet att erlägga sådan uppstår endast om den enskilde väljer att ställa sin bil på någon av de parkeringsplatser som kommunen tillhandahåller mot avgift i stället för att ställa bilen på exempelvis någon av de parkeringsplatser som privata näringsidkare tillhandahåller. Tjänsterna får till sin natur anses vara av motsvarande slag som privata parkeringsföretag tillhandahåller och får åtminstone ur dessa företags synvinkel anses vara tillhandahållna i konkurrens med deras verksamheter. - Mot bakgrund av nu angivna förhållanden och med beaktande av att det sjätte mervärdesskattedirektivet får anses lämna ett icke obetydligt utrymme för nationella differenser vid tillämpningen av direktivets bestämmelser om offentlig verksamhet, finner nämnden att Stockholms kommuns tillhandahållanden av parkeringsplatser utgör sådan omsättning av tjänster som inte kan anses utgöra ett led i utövandet av offentliga maktbefogenheter i egentlig mening. Bestämmelserna i 4 kap. 7 § ML om myndighetsutövning medför därmed inte att verksamheten inte skall anses yrkesmässig. Härtill kommer att en kommuns omsättning av varor och tjänster mot ersättning utgör yrkesmässig verksamhet i ML:s mening oavsett om verksamheten bedrivs med vinstsyfte eller inte (4 kap. 6 § ML). - På nu anförda skäl skall Stockholms kommuns tillhandahållande av parkeringsplatser mot ersättning anses utgöra omsättning av sådana skattepliktiga tjänster som medför skattskyldighet. Anledning saknas att göra någon annan bedömning med hänsyn till huruvida det är fråga om gatuparkering (korttidsparkering), nyttoparkering eller boendeparkering.
Ordföranden Alvarado var skiljaktig och anförde följande. Enligt plan- och bygglagstiftningen skall i detaljplan bl.a. redovisas dels allmänna platser såsom gator, vägar, torg och parker, dels kvartersmark för vissa närmare angivna anläggningar, bl.a. anläggningar för trafik. Gator och andra allmänna platser (i det följande benämnda gatumark) skall ställas i ordning och upplåtas efter hand som bebyggelsen färdigställs. Kommunens skyldighet att ställa i ordning gatumark medför en inskränkning i rätten att fritt disponera över marken. Kommunen kan inte i privaträttslig ordning upplåta sådan mark med nyttjanderätt. Tillåtande av parkering på sådan mark sker genom lokala trafikföreskrifter enligt trafikförordningen och avgifter får tas ut endast i enlighet med lagen om rätt för kommun att ta ut avgift för vissa upplåtelser av offentlig plats, m.m. (avgiftslagen), (jfr prop. 1992/93:210 s. 215 f. och RÅ 1992 ref. 87). Det är avgiftsbeläggningen av sådana parkeringsplatser som behandlas i det följande. - Enligt 10 kap. 1 § trafikförordningen får särskilda trafikregler meddelas genom lokala trafikföreskrifter för bl.a. viss väg eller vägsträcka eller för samtliga vägar inom ett område. Sådana trafikregler får bl.a. gälla tidsbegränsning, avgiftsplikt och andra villkor för parkering. Innan beslut fattas om lokala trafikföreskrifter skall kommunen inhämta yttrande från polismyndigheten. Villkoren för parkering på gatumark tillkommer således genom kommunal normgivning som avser meddelande av föreskrift till allmän efterrättelse avseende trafiken. Sådan normgivning utgör myndighetsutövning mot enskild (jfr prop. 1971:30 s. 335). - I den omfattning som behövs för att ordna trafiken får en kommun enligt 2 § avgiftslagen ta ut ersättning i form av avgift för rätten att parkera på sådana offentliga platser som står under kommunens förvaltning och som kommunen upplåtit för parkering. Grunderna för beräkningen av avgiften bestäms av kommunfullmäktige. Därvid gäller följande. För att underlätta för näringsidkare och andra med särskilda behov av att parkera i sitt arbete eller för dem som bor inom ett visst område får avgifter tas ut efter särskilda grunder av dem som beslutet gäller. Rörelsehindrade får befrias från avgift. - Av förarbetena (prop. 1959:157 s. 58 f.) till avgiftslagen angavs beträffande den s.k. korttidsparkeringen eller gatuparkeringen att syftet med avgiftsbeläggningen är att tillgodose trafikens ändamålsenliga ordnande och uppnå god omsättning på parkeringsplatserna. Kommunen får ta ut differentierade avgifter utan bundenhet till att bestämma dessa avgifter till högst självkostnaden. Den får dock inte under några omständigheter anlägga vinningssynpunkt på frågan. Avgifterna är av offentligrättslig karaktär och inte ersättningar på grund av individuella avtal och det är således fråga om avgifter av en helt annan karaktär än sådana avgifter för nyttigheter som tillhandahålls av en kommuns affärsdrivande verk, t.ex. vatten, gas och elektricitet (jfr a. prop. s. 52 och s. 50). - Beslut i avgiftsfrågan fattas av kommunfullmäktige och om det är erforderligt kan beslutet innehålla olika latituder för olika delar av kommunen. Det ankommer därefter på den nämnd som meddelar lokala trafikföreskrifter att närmare genom sådana föreskrifter besluta på vilka gator och andra offentliga platser parkering skall vara tillåten mot avgift. Eftersom avgiftsföreskrifterna är komplement till andra trafikreglerande föreskrifter kan avgiftsföreskrifter meddelas beträffande sådana gator och platser endast om ett trafikreglerande behov föreligger. Kommunen får således inte generellt avgiftsbelägga all parkering inom kommunens område (jfr prop. 1959:157 s. 59 f.). - När det gäller parkering för näringsidkare och andra med särskilda behov av att parkera i sitt arbete (nyttoparkering) eller för dem som bor i ett visst område (boendeparkering) kan sådan rätt till parkering antingen föreskrivas genom generella undantag från vissa parkeringsbestämmelser i lokala trafikföreskrifter eller konstrueras som individuella undantag från i övrigt gällande parkeringsbestämmelser. I detta hänseende har kommunerna valfrihet (jfr prop. 1984/85:14 s. 15 f.). - Till skillnad från gatumark kan kommun när det gäller kvartersmark upplåta sådan mark med nyttjanderätt och kan på sådan mark bedriva parkeringsverksamhet på samma sätt som enskilda bedriver sådan verksamhet på enskild mark, (jfr prop. 1992/93:210 s. 108). Den är inte bunden av självkostnadsprincipen när det gäller upplåtelsen och det torde vara sådan verksamhet som avses när parkeringsanläggningar har angetts som exempel på vad som utgör sedvanlig kommunal affärsverksamhet (jfr prop. 1992/93:210 s. 216 och prop. 1990/91:117 s. 152). Det är en målsättning att parkering bör ske på kvartersmark och att parkeringsavgifter därför kan användas för att motverka överströmning av parkering från sådan mark till gatumark (jfr prop. 1979/80:34 s. 6 och prop. 1984/85:14 s. 13.). - De allmänna platser för parkering (upplåten plats på gata, torg eller annan allmän plats) på vilka avgiftslagen tidigare enligt sin ordalydelse varit tillämplig är desamma som enligt plan- och bygglagstiftning utgör allmänna platser och som ovan benämnts gatumark. I samband med att begreppet offentlig plats i ordningslagen (1993:1617) ersatte det i tidigare ordningslagstiftning brukade begreppet allmän plats, varvid innebörden utvidgades, och då begreppet offentlig plats också infördes i avgiftslagen, synes frågan om vilka upplåtelser som avgiftslagen är avsedd att gälla vara oklar. Begreppet offentlig plats kan nämligen också inbegripa t.ex. parkeringsplatser på kvartersmark, parkeringsbyggnader m.m., (jfr prop. 1992/93:210 s. 108). - Bestämmelsen i 4 kap. 7 § första stycket 1 ML att bl.a. en kommuns omsättning mot ersättning inte utgör yrkesmässig verksamhet om den ingår som ett led i myndighetsutövning har sin motsvarighet i artikel 4.5 första stycket i det sjätte mervärdesskattedirektivet. Enligt detta skall stater, regionala myndigheter och övriga offentligrättsliga organ inte anses som skattskyldiga när det gäller verksamheter eller transaktioner som de utför i sin egenskap av offentliga myndigheter, även om de i samband härmed uppbär avgifter, arvoden, bidrag eller betalningar. När de genomför sådana verksamheter eller transaktioner skall de dock ändå betraktas som skattskyldiga personer med avseende härpå, om det skulle leda till konkurrenssnedvridning av viss betydelse, ifall de behandlades som icke skattskyldiga personer. - EG-domstolen har i dom i de förenade målen C-231/87 och C-129/88, angående Sanchez m.fl., uttalat att de offentligrättsliga organ som avses i artikel 4.5 första stycket utövar verksamheter "i sin egenskap av offentliga myndigheter" i den mening som avses i denna bestämmelse, när de utövar verksamheterna inom ramen för den särskilda rättsliga reglering som gäller för dem. När de däremot handlar på samma rättsliga villkor som de privata näringsidkarna kan man inte anse att de utövar verksamheter "i sin egenskap av offentliga myndigheter" (punkt 16). I domen i mål C-446/98 angående staden Porto har domstolen uttalat att uthyrning av lokaler och platser för parkering av fordon är en verksamhet som, då den bedrivs av ett offentligrättsligt organ, kan anses bedrivas av detta organ i egenskap av offentlig myndighet, såvida denna verksamhet utövas inom ramen för den rättsliga reglering som gäller för offentligrättsliga organ. Detta är fallet när denna verksamhet innefattar utövande av offentliga maktbefogenheter. - Mot bakgrund av det nu anförda gör jag följande bedömning. - Såväl avgiftsuttaget för gatumarksparkeringen som formen för upplåtelsen av platser för parkering på gatumarken är offentligrättsligt reglerad genom generella föreskrifter med syfte att ordna trafiken. Det nu sagda gäller även nytto- och boendeparkeringen även om tillstånd till sådan parkering förutom genom lokala trafikföreskrifter kan lämnas genom individuella beslut i de enskilda fallen. Några privaträttsliga inslag i uttaget av avgifter förekommer inte och är inte heller tillåtna. Det är alltså fråga om rättsverkningar för den enskilde i kraft av offentligrättsliga regler och inte genom avtal eller regler i övrigt av privaträttslig karaktär. I förevarande fall är det således lika lite fråga om ett avtal mellan kommunen och den enskilde som i andra fall när avgift utgår i samband med att en myndighet lämnar en enskild ett tillstånd. Uttalandet i förarbetena till ML (prop. 1993/94:99 s. 171) att kommuns upplåtelse av allmän plats för parkeringsändamål inte utgör myndighetsutövning är en alltför generell bedömning eftersom olika regler gäller för olika slags parkeringsformer. Uttalandet synes närmast ha bäring på sådana parkeringsupplåtelser som innehåller privaträttsliga inslag, t.ex. parkering på sådana parkeringsanläggningar vars bedrivande utgör sedvanlig kommunal affärsverksamhet. - Mot bakgrund av det anförda finner jag att upplåtelse genom lokala trafikföreskrifter av platser på gatumark för parkering och uttagande av avgift för sådan parkering enligt avgiftslagen ingår som led i myndighetsutövning. Detta omfattar även nytto- och boendeparkering på sådana platser. Denna bedömning har enligt min mening också stöd i EG-rätten. Såvitt därvid gäller frågan om konkurrenssnedvridning ligger i bedömningen att avgiftsuttaget bl.a. är avsett att motverka överströmningen av parkeringen från kvartersmark eller tomtmark oavsett om denna sker i kommunal eller privat regi. - På grund av det anförda anser jag att förhandsbesked hade bort lämnas av innehåll att Stockholms kommun, på grund av att verksamheten inte är yrkesmässig, inte är skattskyldig till mervärdesskatt för upplåtelser av parkeringsplatser på gatumark mot avgift. - Mot bakgrund av att den i ärendet ställda frågan, så som den har formulerats, också skulle kunna uppfattas att avse parkeringsverksamhet på kvartersmark, oavsett om den reglerats genom lokala trafikföreskrifter eller inte, men någon argumentation eller utredning inte förekommit i nämnda hänseenden avvisar jag ansökningen i den delen.
Stockholms kommun överklagade och yrkade att Regeringsrätten, med ändring av Skatterättsnämndens förhandsbesked, skulle besluta att kommunen inte var skattskyldig till mervärdesskatt för tillhandahållande av med ansökan avsedda parkeringsplatser. Till stöd för sin talan anförde kommunen bl.a. följande. Grunderna för beräkning av avgiften beslutas av fullmäktige. Därvid gäller kommunallagen (1991:900) med dess krav på likabehandling och rätt för kommunmedlem till laglighetsprövning av avgiftsbeslut. Det saknas möjlighet för en enskild att avtala om särskilda villkor för utnyttjande av kommunens gatuparkeringsplatser. Det är således helt klart att uttag av parkeringsavgifter ingår som ett led i myndighetsutövning. Det bestrids att omsättningen skulle utgöra yrkesmässig verksamhet enbart på grund av förekomsten av privaträttsliga alternativ till offentligrättsligt reglerade tillhandahållanden. Kommunens upplåtelse av gatuparkeringsplatser och därmed förknippade avgiftsbeslut bygger på trafikpolitiska överväganden som syftar till att reglera trafiken och få omsättning på parkeringsplatserna. Ett inslag i denna trafikreglering är att motverka att det sker en överströmning av bilar från privata parkeringsalternativ till kommunens gatuparkering.
Riksskatteverket hemställde att Regeringsrätten skulle fastställa Skatterättsnämndens förhandsbesked. Verket anförde bl.a. följande. Hittillsvarande praxis på parkeringsområdet har influerats av att det finns en omfattande parkeringsverksamhet som bedrivs av andra än kommunerna. Konkurrensfrågan är av central betydelse för bedömningen av om kommunens gatuparkeringsverksamhet skall anses som yrkesmässig. Kommunens parkeringstjänster måste till sin natur anses motsvara det slag av tjänster som privata parkeringsföretag tillhandahåller och verksamheten där får åtminstone från de privata företagens synvinkel anses bedriven i konkurrens med dessa. För den enskilde bilisten kan det i stor utsträckning antas föreligga ett fritt val mellan att använda kommunens gatuparkering eller parkering i andra former. Även om det skulle komma i fråga att bedöma kommunens parkeringsverksamhet som i princip icke yrkesmässig, skall verksamheten av konkurrensskäl likväl mervärdesskatterättsligt betraktas som yrkesmässig.
Regeringsrätten (2003-12-19, Murphy, Flowers, Ryan, Davis) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Frågan i målet är om Stockholms kommun är skattskyldig till mervärdesskatt för tillhandahållande av parkeringsplatser på gatumark mot avgift.
Enligt 4 kap. 6 § ML är en kommuns omsättning av tjänster mot ersättning yrkesmässig verksamhet. Om omsättningen ingår som ett led i myndighetsutövning utgör den dock inte sådan verksamhet (4 kap. 7 § första stycket 1 ML).
Ett gemensamt drag för all myndighetsutövning är att den är offentligrättsligt reglerad. Vad gäller kommuners tillhandahållande av parkeringsplatser finns en omfattande offentligrättslig reglering.
För gator och andra vägar får enligt 10 kap. 1 § trafikförordningen särskilda trafikregler meddelas genom lokala trafikföreskrifter. Sådana föreskrifter kan avse bl.a. tidsbegränsning, avgiftsplikt eller andra villkor för parkering (andra stycket 13). Villkoren för parkering på gatumark bestäms således genom kommunal normgivning.
Enligt 2 § lagen om rätt för kommun att ta ut avgift för vissa upplåtelser av offentlig plats, m.m. får en kommun ta ut avgift för rätten att parkera i den omfattning som behövs för att ordna trafiken. Grunderna för beräkning av avgifterna bestäms av kommunfullmäktige. I fråga om nytto- och boendeparkering får avgifter tas ut efter särskilda grunder. Att avgiftsuttaget är offentligrättsligt grundat innebär bl.a. att kommunen inte på annat sätt kan betinga sig ersättning vid upplåtelsen (jfr RÅ 1992 ref. 87).
Överträdelser av villkor för parkering enligt lokala trafikföreskrifter är sanktionerade. Enligt lagen (1976:206) om felparkeringsavgift och förordningen (1976:1128) om felparkeringsavgift kan en överträdelse leda till att en s.k. parkeringsanmärkning meddelas och att ägaren till bilen blir skyldig att betala felparkeringsavgift. Bestrids betalningsansvar meddelar polismyndigheten beslut i frågan. Ytterst kan saken prövas i allmän domstol. Polismyndigheten är då den enskildes motpart.
I 4 kap. 7 § första stycket 1 ML används uttrycket "som ett led i myndighetsutövning". I andra författningar används det näraliggande uttrycket "vid myndighetsutövning" (3 kap. 2 § skadeståndslagen [1972:207] och 20 kap. 1 § brottsbalken). Av förarbetena till bestämmelsen i ML framgår att uttrycket "som ett led i myndighetsutövning" valts för att markera att tillhandahållandet inte i sig behöver utgöra myndighetsutövning. Avsikten har varit att bestämmelsen skall kunna tillämpas bl.a. om en myndighet tillhandahåller handlingar som har samband med ett beslut som innebär myndighetsutövning (se prop. 1993/94:99 s. 171).
Vad nu sagts ger vid handen att de aktuella omsättningarna med gängse betraktelsesätt måste anses ingå "som ett led i myndighetsutövning". Av betydelse i sammanhanget är emellertid att begreppet myndighetsutövning - även om det är väl belyst i förarbeten och doktrin - inte är definierat i svensk lagstiftning och att det föreligger en skyldighet att så långt det är möjligt tillämpa bestämmelserna i ML i överensstämmelse med de EG-rättsliga reglerna. Det finns därför anledning att också pröva frågan om skattskyldighet till mervärdesskatt med hänsyn till regleringen i artikel 4.5 i sjätte mervärdesskattedirektivet och särskilt då första stycket i artikeln (i andra språkversioner än den svenska är bestämmelserna där uppdelade i två stycken).
Enligt artikel 4.5 första stycket första meningen anses stater, regionala och lokala myndigheter och övriga offentligrättsliga organ inte som skattskyldiga när det gäller verksamhet eller transaktioner som de utför i sin egenskap av offentliga myndigheter, även om de i samband härmed uppbär avgifter, arvoden, bidrag eller inbetalningar. Om det skulle leda till konkurrenssnedvridning av viss betydelse i fall de offentligrättsliga organen behandlades som icke skattskyldiga med avseende på verksamheterna eller transaktionerna, skall de dock ändå enligt artikel 4.5 första stycket andra meningen betraktas som skattskyldiga.
Tillämpningen av artikel 4.5 första stycket första meningen på upplåtelser för parkering har prövats av EG-domstolen i den s.k. Porto- domen (mål C-446/98). Enligt Porto-domen skall en verksamhet som bedrivs av ett offentligrättsligt organ anses bedriven av organet i dess egenskap av offentlig myndighet, om verksamheten utövas inom ramen för den rättsliga reglering som gäller för offentligrättsliga organ. Detta är fallet när verksamheten "innefattar utövande av offentliga maktbefogenheter". I domstolens överväganden (punkt 22) anges som exempel på offentliga maktbefogenheter att tillåta eller begränsa parkering på vägar avsedda för allmän trafik eller påföra böter vid överskridande av den tillåtna parkeringstiden.
Enligt Regeringsrättens mening följer av Porto-domen att kommunen enligt direktivet inte är skattskyldig vid tillhandahållande av gatuparkering förutsatt att konkurrensvillkoret enligt artikel 4.5 första stycket andra meningen är uppfyllt. I ML finns ingen direkt motsvarighet till det villkoret. Frågan uppkommer då om man tolkningsvis kan ge 4 kap. 7 § första stycket 1 ML en innebörd som låter sig förenas också med artikel 4.5 första stycket andra meningen. En sådan tolkning är emellertid enligt Regeringsrättens mening inte möjlig eftersom den förutsätter att begreppet myndighetsutövning i ML ges en särskild - och i förhållande till andra lagar avvikande - betydelse.
I målet har redovisats olika uppfattningar om i vilken utsträckning kommunen kan anses konkurrera med enskilda upplåtare av parkeringsplatser. Det saknar emellertid betydelse vilken bedömning som görs i det hänseendet eftersom direktivet i förevarande fall inte kan åberopas mot kommunen. Även om det skulle anses föreligga en sådan konkurrenssnedvridning som avses i artikel 4.5 första stycket andra meningen i direktivet kan kommunen för sin del åberopa det undantag från skattskyldighet som följer av 4 kap. 7 § första stycket 1 ML.
Av det anförda följer att överklagandet skall bifallas.
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten ändrar Skatterättsnämndens förhandsbesked och förklarar att Stockholms kommun inte är skattskyldig till mervärdesskatt för tillhandahållande av parkeringsplatser på gatumark mot avgift.