Kommun som överlåtit det markområde som omfattades av ny detaljplan ansågs inte ha rätt att begära rättsprövning av regeringens beslut att upphäva detaljplanen / Regeringens beslut att upphäva beslut att anta detaljplan på grund av brister i mellankommunal samordning och redovisning av planbeslutets konsekvenser (avslag)
Not 44. Ansökan av Burlövs kommun och Wihlborgs Fastigheter i Malmö AB om rättsprövning av ett beslut om detaljplan. - Kommunfullmäktige i Burlövs kommun antog den 19 augusti 1996 en detaljplan för fastigheten Sunnanå 12:6 i Burlövs kommun. Kommunen var när planen antogs ägare till all mark inom planområdet och syftet med planen var att slopa ett i gällande plan intaget förbud mot försäljning av livsmedel i området för att på så sätt ge friare etableringsmöjligheter. - Malmö kommun, Staffanstorps kommun och Lunds kommun överklagade beslutet. Klagandena anförde bl.a. att ändringen av detaljplanen kunde medföra etablering av ytterligare en stormarknad med ca 20 000 m2 bruttoyta för handel med dagligvaror i ett läge som från flera synpunkter var olämpligt, att den aktuella etableringen stred mot Burlövs kommuns översiktsplan, att miljökonsekvensutredningen var bristfällig och att Burlövs kommun under planprocessen inte iakttagit de förfaranderegler, bl.a. rörande samråd, som regleras i 5 kap. 20, 24 och 30 §§ plan- och bygglagen (1987:10), PBL. - Länsstyrelsen i Malmöhus län (1996-12-20) avslog överklagandena och anförde som motiv för sitt beslut bl.a. följande. - Av samrådsredogörelsen framgår bl.a. följande. Planförslaget har varit utsänt på remiss till "berörda" organ under tiden den 23 januari till den 15 februari 1996 och till "berörda" fastighetsägare den 24 januari 1996 till den 8 februari 1996. Länsstyrelsen, lantmäterimyndigheten, Malmö fastighetskontor, kommunstyrelsens AU och tekniska utskottet har inte något att erinra mot planförslaget. Från fastighetsägarna har inte inkommit några synpunkter. - Av stödanteckningar upprättade av stadsarkitekten Clark den 18 juli 1996 framgår bl.a. följande. Bygg- och anläggningsnämnden har den 9 april 1996 godkänt planförslaget, vilket varit utställt under tiden den 20 februari till den 20 mars 1996. På förslag från Länsstyrelsens enhet för samhällsplanering och efter Bygg- och anläggningsnämndens godkännande av planen har den dels kompletterats med en miljökonsekvensbeskrivning dels av kommunalrådet remitterats till Malmö och Staffanstorps kommuner. Förslaget åtföljdes av konsekvensbeskrivningen. Till följd av remissen inkom kritiska synpunkter från Malmö, Lunds och Staffanstorps kommuner samt från Sydvästra skånes kommunalförbund. - I yttrande den 9 februari 1996, under samrådsskedet, uttalade länsstyrelsen inte någon erinran mot planförslaget. Den 1 oktober 1996 beslutade länsstyrelsen att prövning enligt 12 kap. 1 § PBL inte skulle ske. I beslutet anfördes bl.a. följande. Detaljplanen berör frågor som är av regionalt och mellankommunalt intresse. Det kan dock konstateras att enligt gällande lagstiftning är det inte tillåtet att införa planbestämmelser som tillåter handelsändamål men som förbjuder försäljning av livsmedel (jfr 5 kap. 7 § PBL jämförd med prop. 1991/92:51, bet 1991/92:BoU10 s. 7). Ett slopande av ett sådant förbud är således i linje med slagstiftarens intentioner enligt gällande rätt. Förändringar av lagstiftningen i dessa delar är under utarbetande. - Enligt i ärendet tillämplig lag väger konkurrensintresset så tungt att det inte finns någon möjlighet att, i en plan som antas i dag, förbjuda försäljning av livsmedel på sätt som skett i den gällande planen. Utgångspunkten för prövningen i detta ärende är således att Burlövs kommun - i ett område som i gällande plan redan avsatts för handelsändamål - gjort en anpassning av detaljplanen till gällande rätt. - Även med den lagstiftning som föreslås, jfr prop. 1996/97:34, skall motsvarande förbud mot livsmedelsförsäljning tillåtas endast om det visas att skäl av betydande vikt talar för att så kan ske. Detta innebär att den som vill hävda förbud mot livsmedelsförsäljning måste visa att sådana skäl är för handen. - Plan- och byggutredningen behandlade frågan om hur äldre planer med förbud mot livsmedelsförsäljning inom område avsatt för handel skulle hanteras. I delbetänkandet Miljö och fysisk planering (SOU 1994:36, s. 271) anförde den dåvarande utredningsmannen bl.a. följande. "Vad gäller befintliga planer har inte kommunerna och medborgarna i dessa kunnat beakta konsekvenserna av att planen inte kan hävdas. Enligt min mening är därför en planändring den naturliga åtgärden om kommunen efter sedvanlig beredning önskar slopa tidigare beslutade restriktioner. Jag hyser således tveksamhet till att kommunernas planbeslut i aktuella fall i efterhand fråntas sin verkan. - Med åberopande av vad som ovan redovisats ur plan- och byggutredningen menar länsstyrelsen att en kommun inte kan slopa ett förbud mot livsmedelsförsäljning utan att iaktta de förfaranderegler som uppställs i PBL. Detta för att säkra medborgarnas och berörda kommuners inflytande. - Även om det är en brist att avstegen från översiktsplanen inte är nämnda i kungörelsen och att de inte är motiverade i planhandlingarna, utgör denna - enligt länsstyrelsens bedömning - i sig inte skäl nog att upphäva det överklagade beslutet. Länsstyrelsen finner vidare att den presenterade miljökonsekvensutredningen - med hänsyn till vad som ovan anförts om gällande rätt - i detta fall inte har sådana brister att det överklagade beslutet bör upphävas på den grunden. Vidare är det, enligt länsstyrelsens bedömning, inte nödvändigt med ett planprogram i ärendet. - De omständigheter som gör att ärendet i praktiken blir en mellankommunal fråga och som därmed i princip skulle medföra att aktuella kommuner bör betraktas som berörda ur de aspekter som anges ovan, är i allt väsentligt kopplade till konkurrensfrågor. Som ovan nämnts har konkurrensintresset givits en särskild tyngd i gällande rätt. Eftersom det aktuella planområdet redan är utlagt för handelsändamål - om än under andra planförutsättningar - blir utrymmet att med hänsyn till kringliggande kommuners detaljhandelsstruktur hindra ett upphävande av ett förbud mot livsmedelsförsäljning i praktiken obefintligt. Det kan därför ifrågasättas om Ni överhuvudtaget är berörda på ett sådant sätt att ovan nämnda bestämmelser om t.ex. samråd blir tillämpliga. Även om så skulle vara fallet finner länsstyrelsen mot den redovisade bakgrunden och beaktande de åtgärder som kommunen vidtagit vad gäller samråd och utredningar (inklusive den sent presenterade miljökonsekvensbeskrivningen) samt de yttranden som trots allt inkom inför antagandet av planen att de brister som må ha förevarit i denna del inte bör medföra det överklagade beslutet upphävs. Med hänsyn härtill och då det inte heller i övrigt framkommit några omständigheter som gör att det överklagade beslutet skall upphävas, bör överklagandena avslås. - Malmö kommun och Lunds kommun överklagade beslutet och åberopade i huvudsak vad de anfört inför länsstyrelsens behandling av planärendet. - Boverket yttrade sig i ärendet och anförde bl.a. följande. Detaljplanen har under samråd och utställning inte uppfyllt de krav som kan ställas på beskrivning av konsekvenser på trafik och miljö i omgivningen. De formella bristerna i hanteringen av detaljplanen är inte försumbara. Med hänsyn till den planterade anläggningens påverkan på trafik, miljö och hushållning med energi och transporter borde enligt Boverket inte avsteg från den antagna översiktsplanen tillåtas utan ingående utredning och motivering. Verket ansåg vidare att den i planärendet presenterade miljökonsekvensbeskrivningen har underskattat den nya anläggningens attraktionskraft. Planen fick enligt boverket en sådan effekt på trafik och miljö att den inte gick att förena med de miljömål som ställts upp i länet och regionen. Med utgångspunkt i dessa förhållanden ansåg Boverket att beslutet att anta detaljplanen skulle upphävas. - Burlövs kommun hänvisade i sitt yttrande bl.a. till att de för området sedan år 1991 gällande planbestämmelserna innehöll ett förbud mot försäljning av livsmedel och anförde vidare bl.a. följande. Syftet med den bestämmelse som infördes i plan- och bygglagen (1987:10), PBL, den 1 april 1992 var att detaljplanebestämmelser om byggnaders användning inte skulle få utformas så att en effektiv konkurrens motverkades. Vid den nu aktuella detaljplanens utarbetande var det inte tillåtet att införa planbestämmelser som tillåter handelsändamål men som förbjuder försäljning av livsmedel. Burlövs kommun har valt att anpassa detaljplanen efter dessa förhållanden. Genom en lagändring i PBL den 1 januari 1997 kan återigen förbud mot livsmedelsförsäljning tillåtas om skäl av betydandevikt föreligger. Kommunen anser att den lagstiftning som gällde vid planens upprättandetidpunkt skall tillämpas men att det även med utgångspunkt i de nya reglerna är riktigt att för det aktuella området ta bort förbudet mot livsmedelshandel. Kommunen har i planarbetet följd de vägledande rekommendationer att via planändring få planbestämmelserna i överrensstämmelse med gällande lagstiftning som presenterades i promemorian "Planering och handel" vid Boverkets PBL-dagar år 1993. Kommunens uppfattning är den att planändringen inte innebär någon sådan omgivningspåverkan eller miljöeffekt att den ens inom nu gällande lagsystem skulle komma förkastas. Några formella brister vid planens handläggning föreligger inte. Eftersom planen enbart avsåg en anpassning till gällande regler har kommunen inte ansett att intilliggande kommuner är berörda. Att laganpassningen kunde medföra vissa konsekvenser ur konkurrenssynpunkt är något som lagstiftaren förväntat sig och eftersträvat. - De faktorer som nämnts såsom miljöpåverkande nämligen utglesning av serviceutbud, ökat bilberoende och ökad trafikmängd är förhållanden som redan är befintliga. Effekterna av den trafik som förväntas besöka det aktuella handelsområdet är en något högre miljöbelastning än vid ett nollalternativ. Skillnaden har dock knappast någon signifikant betydelse för närmiljön. - Regeringen (Miljödepartementet, 1999-11-18) upphävde Burlövs kommuns beslut att anta detaljplan för Sunnanå 12:6, Stora Bernstorps industriområde i kommunen, med följande motivering: Regleringen av handelsändamålet i detaljplaner - Burlövs kommun har bl.a. framhållit att planen utarbetats med utgångspunkt i den reglering som infördes i PBL den 1 april 1992. Genom denna lagändring infördes en ny bestämmelse i 5 kap. 7 § PBL med innebörden att en detaljplan inte fick reglera byggnads användning på ett sådant sätt att en effektiv konkurrens motverkades. Syftet med denna lagreglering var att det inte längre skulle vara möjligt att i en detaljplan precisera ett handelsändamål t.ex. så att livsmedelshandel inte skulle vara tillåten (prop. 1991/92:51, bet. 1991/92:BoU10, rskr. 1991/92:112). - Genom en ny lagändring som trädde i kraft den 1 januari 1997 ersattes nämnda bestämmelse med ett tillägg till 5 kap. 7 § sista stycket PBL. Enligt tillägget får bestämmelser som närmare reglerar möjligheterna att bedriva handel meddelas endast om det finns skäl av betydande vikt. - I den proposition som låg till grund för sistnämnda lagändring (prop. 1996/97:34) underströks bl.a. betydelsen av att handeln lokaliseras så att den totala vägtrafiken begränsas och utvecklingen i övrigt mot en god och långsiktigt hållbar livsmiljö främjas. Som ett exempel på tungt vägande skäl för att reglera handelsändamålet anfördes att övergripande miljömål kan uppnås genom en närmare reglering av handelsändamålet i det enskilda fallet. Vidare angavs att ett lämpligt sätt att bereda hithörande frågor är att behandla dem inom ramen för den översiktliga planeringen varvid det finns goda möjligheter att belysa och beakta både konsument- och miljöintressen. - Vad gäller konkurrensfrågan anfördes att en ökad konkurrens inom handeln utgör ett naturligt inslag i vad som allmänt torde avses med en lämplig samhällsutveckling. Även i fortsättningen skall självfallet intresset av en effektiv konkurrens beaktas. Konkurrensintresset skall emellertid inte utgöra ett absolut hinder mot att en kommun närmare reglerar handelsändamålet i en detaljplan. En viss begränsning i möjligheterna att precisera bl.a. handelsändamålet ligger också i den bestämmelse enligt vilken detaljplanen inte får göras mer detaljerad än vad som är nödvändigt med hänsyn till syftet med den. Vidare anfördes i propositionen att när den bestämmelsen läses i belysning av bestämmelserna i 1 och 2 kap. PBL framgår tydligt att syftet med planen inte får vara att hindra en effektiv konkurrens. - Eftersom särskilda övergångsbestämmelser till den sistnämnda lagändringen saknas skall regeringens prövning av överklagandena i det nu aktuella planärendet ske med utgångspunkt i de från och med den 1 januari 1997 gällande bestämmelserna. - Mellankommunal samordning och beskrivning av planens konsekvenser - Regeringen konstaterar att såväl klagandena som Boverket påtalat brister vad avser dels samordningen av vissa regionala och mellankommunala frågor, dels detaljplanens redovisning av de konsekvenser som ett plangenomförande skulle medföra. - Av 5 kap. 20 § PBL framgår att samråd vid utarbetandet av ett planförslag skall ske bl.a. med kommuner som berörs av förslaget. Vikten av regionalt samråd betonades i propositionen om en ny plan- och bygglag (1985/86:1, s. 337 f.) varvid framhölls bl.a. att kommunala beslut som berör boende, arbete och service ibland får effekter för en hel region eller åtminstone för delar av den. Kommunerna är i dessa fall starkt beroende av varandra, och det är angeläget att de satsningar som görs blir samstämda. Som exempel på en sådan situation nämndes etablering av en större detaljhandelsanläggning med ett upptagningsområde som omfattar mer än en kommun. - Regionala utvecklingsberedningen i Region Skåne har, i samband med beredningen av ett förslag till externhandelspolicy för Skåne, konstaterat såväl att all fysisk planering sker utifrån det kommunala planmonopolet som att ett flertal kommuner betonat vikten av tidigt samråd och samverkan samt att en konsekvensbeskrivning är en väsentlig del av beslutsunderlaget. - Det nu aktuella planområdet är så beläget att det saknar direkt anknytning till något bostadsområde i Burlövs kommun. I kommunen finns ett köpcentrum med ett stort utbud av dagligvaror, Burlöv Center, som är beläget i Arlöv. De två huvudorterna i kommunen - Moreno och Åkarp - är belägna i kommunens norra del. Planområdets belägenhet intill gränsen mot Malmö kommun i anslutning till riksväg 11 mellan Malmö och Staffanstorp innebär att boende inom de norra och östra delarna av Malmö samt inom Staffanstorp skulle ha möjlighet att utnyttja en ny etablering där. Angränsande kommuner skulle alltså påverkas av en anläggning och har därför ett berättigat intresse av samråd i planfrågan. - Detaljplanen har inte stöd i kommunens översiktsplan från 1990, vilken bl.a. anger att miljöstörande och särskilt trafikalstrande verksamheter inte bör lokaliseras till kommunen samt att lokalisering av stormarknader inte bör ske inom planerade verksamhetsområden i kommunens södra del. - Regeringen anser att etablering av externa köpcentra bör övervägas i översiktlig planering och i ett regionalt perspektiv. Regeringen finner att det föreligger brister i dessa avseenden i det nu aktuella detaljplaneärendet. - Planbeskrivningen till den nya detaljplanen berör inte frågan om den specifika omgivningspåverkan som den nya planens genomförande kommer att få stånd. I samband med planens antagande har i stället en särskild miljökonsekvensbeskrivning utarbetats vilken i huvudsak anger att förändringarna av köpvanorna bedöms medföra en viss omfördelning av handeln, huvudsakligen mellan befintliga, stora köpcentra. Miljökonsekvensbeskrivningen redovisar i övrigt hur den beräknade trafikökningen kommer att påverka luftkvaliteten. Konsekvensanalysen anger att miljöbelastningen till följd härav blir något högre än vid nollalternativet. - Regeringen anser att det är särskilt viktigt att underlaget för beslut om etablering av externa köpcentra tydligt redovisar väntade effekter bl.a. på trafikarbete, luftföroreningar, bullerstörningar och intrång i natur- och kulturlandskap. Det är också angeläget att möjligheterna till kollektivtrafikförsörjning samt effekterna på konkurrenssituation, serviceutbud och tätortscentra både i ett lokalt och i ett mellankommunalt perspektiv utreds och redovisas. Regeringen finner att det föreligger brister vad avser detaljplanens redovisning av de konsekvenser som ett genomförande av planen skulle medföra. - Regeringens samlade bedömning - Regeringen finner sammanfattningsvis att brister föreligger såväl vad avser den mellankommunala samordningen som beträffande redovisningen av planbeslutets konsekvenser. Mot bakgrund av de krav som nu bör ställas på detaljplanebeslut avseende större detaljhandelsetableringar samt med hänsyn till de erinringar som framförts i överklagandena finner regeringen vid en samlad bedömning att bristerna är sådana att kommunens beslut att anta planen bör upphävas. - Burlövs kommun och Wihlborgs Fastigheter i Malmö AB ansökte om rättsprövning av regeringens beslut och yrkade att Regeringsrätten skulle upphäva beslutet. Till stöd för sin talan anförde de bl.a. följande. Hela det markområde som omfattades av planändringen 1996 ägdes av Burlövs kommun. Genom avtal år 1997 blev Wihlborgs Fastigheter i Malmö AB (bolaget) ägare av markområdet. Överlåtelsen av mark från kommunen till bolaget har skett och genomförts med beaktande av planändringen. Regeringen har i det klandrade beslutet hänvisat till kommunens översiktsplan från år 1990 och angett att planändringen inte har stöd i översiktsplanen. Regeringen har inte beaktat att kommunen antagit en ny översiktsplan i oktober 1998. Planändringen år 1996 är i överensstämmelse med nu gällande översiktsplan. Syftet med denna planändring var att inom ramen för ändamålsbeskrivningen enligt 1991 års detaljplan utan någon begränsning kunna tillåta handelsetablering. Den lagstiftning som gällde vid kommunens antagande av detaljplaneändringen respektive vid länsstyrelsens prövning innebar att det i detaljplaner inte fick tas in bestämmelser som innebar begränsningar av handelsändamålet. Kommunen har, helt i enlighet med gällande lagstiftning, dess syfte och de förfarandedirektiv som getts, tagit bort begränsningen i 1991 års detaljplan. Regeringens prövning av överklagandena har skett med utgångspunkt i de fr.o.m. den 1 januari 1997 gällande bestämmelserna. Detta är en felaktig tillämpning. Regeringen har haft att tillämpa de materiella bestämmelser i plan- och bygglagen (1987:10), PBL, som gällde vid den tidpunkt då kommunen beslutade om detaljplaneändringen. Lagändringen som gäller fr.o.m. 1997 och som innebär att man i detaljplan numera under särskilda premisser får ta in en precisering av handelsändamålet kan aldrig tillämpas på detaljplaneändringar före ikraftträdandet, vilka innebär att en begränsning tagits bort. Under förarbetena till PBL uttalade Lagrådet (prop. 1985/86:1, Bilagedelen s. 335) att det är en allmänt erkänd grundsats att processuella bestämmelser i en ny lagstiftning i princip tillämpas omedelbart efter ikraftträdandet även om de bakomliggande förhållandena härrör från tiden dessförinnan. Däremot anses att nya bestämmelser av materiell innebörd som regel bör tillämpas endast ifråga om förhållanden som inträtt efter den nya lagstiftningens ikraftträdande. Nämnda grundsats skall uppfattas så att materiella rättigheter inte får påverkas (jfr RÅ 1988 ref. 132). Enär beslutet om borttagande av begränsningen av handelsändamålet påverkar fastighetsägarens äganderätt väsentligt, skall inte någon retroaktiv tillämpning av lagändringen som trädde i kraft den 1 januari 1997 tillåtas. - Kommunen såsom ett organ för det allmänna har inte någon rätt att begära rättsprövning. I detta fall har kommunen som fastighetsägare försålt marken och agerat utifrån att detaljplanen inte innehåller någon begränsning av handelsändamålet. Regeringens beslut rör därför kommunen i egenskap av fastighetsägare. Kommunen har därmed behörighet att ansöka om rättsprövning. Bolaget har förvärvat markområdet genom köp år 1997 och är därmed, som sakägare i planärendet, behörig att ansöka om rättsprövning. - Regeringsrätten (2001-03-04, Padilla, Hudson, Fisher, Stanley, Silva): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är utformade så att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Det framgår av de handlingar som ingetts att Burlövs kommun genom avtal år 1997 har överlåtit det markområde som omfattas av den beslutade detaljplaneändringen till bolaget. Avtalet omfattar inte något villkor med anledning av att planändringen inte hade vunnit laga kraft. Såvitt framgår har samtliga mellanhavanden mellan parterna slutligt reglerats. Lantmäterimyndigheten beslutade om fastighetsreglering den 15 juli 1999. Regeringsrätten finner mot bakgrund härav att Burlövs kommun inte längre som fastighetsägare eller på grund av annat enskilt intresse berörs av detaljplanen som enskild part. Kommunens ansökan om rättsprövning skall därför avvisas. - Bolaget får genom sitt förvärv av markområdet under handläggningen hos regeringen anses ha rätt att ansöka om rättsprövning. - Regeringens prövning av Burlövs kommuns handläggning av ifrågavarande detaljplan anges ha skett med utgångspunkt i den fr. o. m. den 1 januari 1997 gällande lydelsen av 5 kap. 7 § PBL. - I fråga om förfarandet innebar den ändring i PBL som trädde i kraft den 1 januari 1997 inte några ändringar. - Regeringen har funnit att det aktuella planbeslutet med hänsyn till tillämpliga förfarandebestämmelser skulle upphävas därför att det förelåg brister när det gäller den kommunala samordningen och beskrivningen av planens konsekvenser. Det som bolaget anfört visar inte att regeringen i detta avseende felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det bedömningsutrymme som den aktuella lagregleringen ger. Det framgår inte heller klart av omständigheterna att beslutet på något annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten avvisar Burlövs kommuns ansökan. - Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd I 2001-03-07, I. Waters)