Vid en prövning av frågan om uppehållstillstånd med stöd av 12 kap. 19 § fjärde stycket utlänningslagen är prövningen begränsad till de omständigheter som hänför sig till utlänningens behov av skydd i Sverige. Migrationsdomstol har inte förfarit felaktigt när den avslagit yrkande om muntlig förhandling när det varit fråga om endast en tillräcklighetsbedömning.
A, medborgare i Uzbekistan, reste in i Sverige med Lindsey den 20 mars 2008. Hon ansökte om uppehållstillstånd den 16 april 2008 och åberopade anknytning bl.a. till sin i Sverige bosatta dotter. Migrationsverket beslutade den 11 juni 2008 att avslå ansökan och avvisa A från Sverige med omedelbar verkställighet. Beslutet vann laga kraft sedan migrationsdomstolen avslagit A:s överklagande.
A ansökte den 28 december 2009 om uppehålls- och arbetstillstånd och åberopade skyddsskäl samt synnerligen ömmande omständigheter. Migrationsverket beslutade den 20 januari 2010 att ställa in verkställigheten av A:s avvisningsbeslut och den 1 april 2010 att ansökan skulle handläggas som en asylansökan i ett förstainstansförfarande eftersom A:s asylskäl inte tidigare hade prövats av verket. Migrationsverket beslutade därefter, den 30 april 2010, bl.a. att avslå ansökan om uppehålls- och arbetstillstånd samt att inte bevilja A flyktingstatusförklaring, alternativ skyddsstatusförklaring eller övrig skyddsstatusförklaring. I skälen för beslutet angav verket bl.a. att A inte hade gjort sannolikt att hon var i behov av skydd i Sverige och att omständigheterna inte var att anse som synnerligen ömmande enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen (2005:716).
A överklagade Migrationsverkets beslut till migrationsdomstolen och yrkade att hon skulle beviljas uppehållstillstånd.
Migrationsverket bestred bifall till överklagandet.
Förvaltningsrätten i Stockholm, migrationsdomstolen (2010-11-11, ordförande Ingram Stad och tre nämndemän), avslog överklagandet.
Beträffande frågan om skyddsbehov fann migrationsdomstolen att den allmänna situationen i A:s hemland Uzbekistan inte var sådan att asylsökande därifrån generellt kunde beviljas uppehållstillstånd på grund av skyddsskäl och att en individuell bedömning av de uppgivna omständigheterna måste göras. Domstolen ansåg att vad A uppgett att hon råkat ut för i sitt hemland inte var av sådan art och intensitet att hon kunde anses ha blivit utsatt för skyddsgrundande förföljelse. Med hänsyn härtill ansåg domstolen att det inte heller var sannolikt att A riskerade sådan behandling vid ett återvändande till Uzbekistan, varför hon inte var berättigad till uppehållstillstånd på grund av skyddsbehov. När det gällde andra skäl för uppehållstillstånd fann migrationsdomstolen att när en asylansökan, som i det aktuella fallet, prövas med stöd av 12 kap. 19 § fjärde stycket utlänningslagen är processramen begränsad såtillvida att omständigheter som anknytning till Sverige eller skäl av humanitär art inte ska vägas in. Enligt domstolen får sådana andra skäl i stället beaktas av Migrationsverket inom ramen för den prövning som verket ska göra enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen. Med hänvisning till att beslut enligt den paragrafen inte får överklagas beaktade domstolen inte de humanitära skäl som A åberopat.
A överklagade domen till Migrationsöverdomstolen och yrkade att hon skulle beviljas uppehållstillstånd i Sverige. Hon yrkade också att muntlig förhandling skulle hållas innan målet slutligen avgjordes. Till stöd för sitt överklagande anförde hon bl.a. följande.
Hon är flykting eller alternativt eller övrig skyddsbehövande och det föreligger synnerligen ömmande omständigheter i hennes fall. Hon har i hemlandet utsatts för en livslång förföljelse med anledning av sin etnicitet. Diskrimineringen och övergreppen är i det närmaste institutionaliserade. Med anledning av sin makes aktiviteter och påföljande död riskerar hon vidare förföljelse i hemlandet. Under tiden här i Sverige har hon uppvisat allvarliga och svåra symptom på posttraumatiskt stressyndrom samt insjuknat svårt i en ännu inte diagnostiserad hjärninflammation. Hennes allmänna hälsa är sådan att hon inte klarar av ett liv utan omedelbar tillgång till sjukvård och ett ständigt stöd av en familj som inte existerar i hemlandet. Det framgår inte av 12 kap. 19 § fjärde stycket utlänningslagen att bl.a. humanitära omständigheter inte ska beaktas vid prövningen. Prövningen i hennes fall ska vara samlad och avse samtliga omständigheter och följaktligen ska skyddsbehovet och de synnerligen ömmande omständigheterna beaktas.
Till stöd för sitt överklagande åberopade A bl.a. ett intyg från en läkare och en kurator samt en lista med mediciner som hon ordinerats.
Migrationsverket bestred bifall till överklagandet och anförde bl.a. följande.
Migrationsverket delar migrationsdomstolens bedömning. I motivuttalandena anger regeringen bl.a. att ett fjärde stycket i 12 kap. 19 § utlänningslagen införs för att uppnå förenlighet med rådets direktiv 2005/85/EG av den 1 december 2005 om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för beviljande eller återkallande av flyktingstatus (asylprocedurdirektivet). Regeringen uttalar också att när en medlemsstat för första gången prövar en utlännings skäl för asyl ska ansökan enligt huvudregeln handläggas som en asylansökan i ett förstainstansförfarande (prop. 2009/10:31 s. 211 och 281 f.). I förarbetena till regeln talas således enbart om skyddsbehov och inte om humanitära skäl eller anknytningsskäl. Asylprocedurdirektivet avser enbart skyddsbehov. Tillstånd utifrån anknytning, humanitära överväganden eller praktiska verkställighetshinder efter att ett beslut om avlägsnande vunnit laga kraft regleras alltjämt i nationell rätt, dvs. i 12 kap. 18 § utlänningslagen.
I sitt beslut den 30 april 2010 har Migrationsverket avslagit ansökan om uppehållstillstånd och statusförklaring. Beslutet är överklagbart. För det fall en prövning enligt 12 kap. 19 § fjärde stycket utlänningslagen skulle omfatta även humanitära skäl och anknytningsskäl skulle det vara möjligt att överklaga beslutet även i denna del. Att pröva sådana skäl, som redan prövats och som omfattas av det lagakraftvunna beslutet, ankommer det enbart på Migrationsverket att göra inom ramen för 12 kap. 18 § utlänningslagen och dessa beslut får inte överklagas. Även detta talar för att en prövning enligt 12 kap. 19 § fjärde stycket utlänningslagen enbart ska omfatta skyddsbehov.
Kammarrätten i Stockholm, Migrationsöverdomstolen (2011-05-31, Trägård, Burnett och Day, referent), yttrade:
Enligt 16 kap. 5 § tredje stycket utlänningslagen ska i migrationsdomstol muntlig förhandling hållas, om en utlänning som för talan i målet begär det samt förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar mot det.
Efter det att A yrkat att migrationsdomstolen skulle hålla muntlig förhandling i målet beslutade domstolen att avslå yrkandet. Beslutet motiverades med att en förhandling var obehövlig med hänsyn till sakfrågans beskaffenhet och vad som i övrigt framkommit i målet. A har anfört att migrationsdomstolen gjort sig skyldig till rättegångsfel genom att neka henne muntlig förhandling eftersom hon därigenom inte fått möjlighet att bemöta vad Migrationsverket anfört om hennes bristande trovärdighet.
Migrationsöverdomstolen konstaterar att migrationsdomstolen har funnit att A saknar rätt till uppehållstillstånd på grund av skyddsbehov med hänsyn till att vad hon anfört inte är tillräckligt för att hon ska ha gjort sannolikt att hon riskerar förföljelse eller annan sådan behandling vid ett återvändande till hemlandet. Migrationsdomstolen har således inte ifrågasatt trovärdigheten i de uppgifter som A lämnat. Mot bl.a. den bakgrunden har muntlig förhandling i migrationsdomstolen varit obehövlig (jfr MIG 2009:30).
Migrationsöverdomstolen har i beslut den 24 mars 2011 avslagit ett yrkande från A om muntlig förhandling. Hon har därefter på nytt yrkat att muntlig förhandling ska hållas i målet.
I handläggningen hos Migrationsöverdomstolen får enligt 16 kap. 5 § andra stycket utlänningslagen ingå muntlig förhandling beträffande viss fråga, när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet. Migrationsöverdomstolen finner att det inte föreligger skäl att hålla muntlig förhandling i målet. Yrkandet ska därför ånyo avslås.
Fråga i förevarande mål är dels om A är skyddsbehövande enligt 4 kap.1-2 a §§utlänningslagen, dels prövningsramen för 12 kap. 19 § fjärde stycket utlänningslagen.
4 kap. 1 § utlänningslagen har följande lydelse.
- befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i, därför att han eller hon känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av ras, nationalitet, religiös eller politisk uppfattning eller på grund av kön, sexuell läggning eller annan tillhörighet till en viss samhällsgrupp, och
- inte kan, eller på grund av sin fruktan inte vill, begagna sig av detta lands skydd.
Detta gäller oberoende av om det är landets myndigheter som är ansvariga för att utlänningen riskerar att utsättas för förföljelse eller om dessa inte kan antas erbjuda trygghet mot förföljelse från enskilda.
- inte kan, eller på grund av sin fruktan inte vill, återvända dit.
Av 2 b § följer att en utlänning som omfattas av denna paragraf i vissa fall är utesluten från att anses som flykting.
4 kap. 2 § utlänningslagen har följande lydelse.
Med alternativt skyddsbehövande avses i denna lag en utlänning som i andra fall än som avses i 1 § befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i, därför att
1. det finns grundad anledning att anta att utlänningen vid ett återvändande till hemlandet skulle löpa risk att straffas med döden eller att utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, eller som civilperson löpa en allvarlig och personlig risk att skadas på grund av urskillningslöst våld med anledning av en yttre eller inre väpnad konflikt, och
2. utlänningen inte kan, eller på grund av sådan risk som avses i 1 inte vill, begagna sig av hemlandets skydd.
Första stycket 1 gäller oberoende av om det är landets myndigheter som är ansvariga för att utlänningen löper sådan risk som där avses eller om dessa inte kan antas erbjuda trygghet mot att utlänningen utsätts för sådan risk genom handlingar från enskilda.
Första och andra styckena gäller även för en statslös utlänning som befinner sig utanför det land där han eller hon tidigare har haft sin vanliga vistelseort.
Av 2 c § följer att en utlänning som omfattas av denna paragraf i vissa fall är utesluten från att anses som alternativt skyddsbehövande.
4 kap. 2 a § utlänningslagen har följande lydelse.
Med övrig skyddsbehövande avses i denna lag en utlänning som i andra fall än som avses i 1 och 2 §§ befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i, därför att han eller hon
1. behöver skydd på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt eller på grund av andra svåra motsättningar i hemlandet känner välgrundad fruktan att utsättas för allvarliga övergrepp, eller
2. inte kan återvända till sitt hemland på grund av en miljökatastrof.
Första stycket 1 gäller oberoende av om det är landets myndigheter som är ansvariga för att utlänningen löper sådan risk som där avses eller om dessa inte kan antas erbjuda trygghet mot att utlänningen utsätts för sådan risk genom handlingar från enskilda.
Första och andra styckena gäller även för en statslös utlänning som befinner sig utanför det land där han eller hon tidigare har haft sin vanliga vistelseort.
Av 2 c § följer att en utlänning som omfattas av denna paragraf i vissa fall är utesluten från att anses som övrig skyddsbehövande.
När det gäller det anförda skyddsbehovet instämmer Migrationsöverdomstolen i underinstansernas bedömning att vad A anfört inte är tillräckligt för att hon ska ha gjort sannolikt att hon riskerar förföljelse eller annan sådan behandling vid ett återvändande till hemlandet att hon är i behov av skydd i Sverige. Hon är därmed inte att anse som flykting eller skyddsbehövande.
Fråga är då om sådana omständigheter som kan ligga till grund för uppehållstillstånd men som inte utgör skyddsbehov, t.ex. anknytning och humanitära skäl, kan beaktas vid en prövning enligt 12 kap. 19 § fjärde stycket utlänningslagen.
I 12 kap. 19 § utlänningslagen anges följande.
2. dessa omständigheter inte kunnat åberopas av utlänningen tidigare, eller utlänningen visar giltig ursäkt för att inte ha åberopat omständigheterna tidigare,
ska Migrationsverket, om beslut om uppehållstillstånd inte kan meddelas enligt 18 §, ta upp frågan om uppehållstillstånd till ny prövning.
Är förutsättningarna enligt första stycket inte uppfyllda, ska Migrationsverket besluta att inte bevilja ny prövning.
Beslutet om avvisning eller utvisning får inte verkställas innan Migrationsverket har avgjort frågan om ny prövning ska ske eller, om ny prövning beviljas, innan frågan om uppehållstillstånd har avgjorts genom ett beslut som har vunnit laga kraft.
Vad som sägs i första stycket gäller inte om utlänningen ansöker om uppehållstillstånd som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a § och en sådan ansökan inte tidigare under utlänningens vistelse i Sverige har prövats genom ett lagakraftvunnet beslut. I ett sådant fall ska Migrationsverket pröva ansökan och besluta om inhibition i verkställighetsärendet.
Enligt bestämmelserna i 12 kap. 19 § första stycket utlänningslagen ska i ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning som vunnit laga kraft frågan om uppehållstillstånd under vissa förutsättningar prövas på nytt. Med hänsyn till de verkställighetshinder som anges i paragrafen är en ny prövning möjlig när de åberopade omständigheterna hänför sig till utlänningens behov av skydd i Sverige men inte om utlänningen åberopar anknytningsskäl eller skäl av humanitär art mot verkställighet (se också MIG 2008:36).
Bestämmelserna i 12 kap. 19 § fjärde stycket utlänningslagen, som utgör undantag från vad som föreskrivs i paragrafens första stycke, innebär att utlänningen, om dennes skyddsbehov inte tidigare har prövats genom ett lagakraftvunnet beslut, alltid har rätt att få en ansökan om uppehållstillstånd som flykting eller annan skyddsbehövande prövad. Migrationsöver¬domstolen konstaterar att redan ordalydelsen i fjärde stycket markerar att bestämmelserna om prövning endast gäller i förhållande till sökandens skyddsbehov.
Det fjärde stycket i 12 kap. 19 § utlänningslagen infördes i samband med att asylprocedurdirektivet genomfördes i svensk rätt. Av förarbetena framgår att bestämmelserna föranleddes av att de tidigare svenska bestämmelserna inte innebar någon rätt att få en asylansökan prövad om den lämnats in efter det att ett beslut om uppehållstillstånd på någon annan grund hade vunnit laga kraft, vilket stred mot direktivet. (Prop. 2009/10:31 s. 211 f.)
Asylprocedurdirektivet syftar till att fastställa miniminormer för medlemsstaternas förfarande för beviljande eller återkallande av flyktingstatus (artikel 1). Direktivet är tillämpligt på alla asylansökningar som lämnas in bl.a. på medlemsstaternas territorium (artikel 3). Med asylansökan förstås en begäran om internationellt skydd (artikel 2).
Migrationsöverdomstolen finner att även asylprocedurdirektivet jämfört med nämnda förarbeten ger stöd för bedömningen att en utlänning enbart har rätt att få sina skyddsskäl prövade vid tillämpning av 12 kap. 19 § fjärde stycket utlänningslagen.
Mot denna bakgrund får andra omständigheter som kan ligga till grund för uppehållstillstånd än sådana som utgör skyddsbehov, t.ex. anknytning och humanitära skäl, beaktas av Migrationsverket vid en prövning enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen. Som migrationsdomstolen noterat får Migrationsverkets beslut enligt den paragrafen inte överklagas.
Sammanfattningsvis finner Migrationsöverdomstolen att vid en prövning av frågan om uppehållstillstånd med stöd av 12 kap. 19 § fjärde stycket utlänningslagen är prövningen begränsad till de omständigheter som hänför sig till utlänningens behov av skydd i Sverige. Vad A anfört om sin hälsa kan således inte prövas av Migrationsöverdomstolen.
Då A inte är skyddsbehövande ska överklagandet avslås.
Migrationsöverdomstolens avgörande. Migrationsöverdomstolen avslår yrkandet om muntlig förhandling och överklagandet.