Strandskyddsdispens ----- En kommun hade på område som omfattades av strandskydd uppfört en gärdsgård som inhägnade ett område. Bakgrunden till detta var att området blivit igenväxt och otillgängligt. För att restaurera området valde kommunen fårbete. Genom fårhägnet hölls, enligt kommunen, markerna öppna och tillgängliga och bilden av det traditionella landskapet återskapades och bevarades långsiktigt. MÖD biföll ansökan om strandskyddsdispens och uttalade. Syftet med gärdsgården är att tillgodose allmänna intressen som naturvård och vård av kulturhistoriska miljöer på den tilltänkta platsen. Eftersom hägnets storlek anpassats till att det råder strandskydd på platsen och gärdsgården utformats med stättor placerade för att underlätta för allmänheten att beträda området finns det särskilda skäl att meddela strandskyddsdispens för åtgärden.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDENacka tingsrätts, mark- och miljödomstolen, dom 2015-12-11 i mål nr M 6311-15, se bilaga A
Med ändring av mark- och miljödomstolens dom bifaller Mark- och miljööverdomstolen Västerås kommuns ansökan om strandskyddsdispens och upphäver Länsstyrelsens i Västmanlands län föreläggande att ta bort gärdsgården.
Västerås kommun (kommunen) har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen i första hand ska avvisa kommunens ansökan om strandskyddsdispens för gärdsgården och i andra hand medge den ansökta dispensen. Kommunen har också yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska upphäva Länsstyrelsen i Västmanland läns föreläggande att ta bort gärdsgården.
Länsstyrelsen i Västmanlands län (länsstyrelsen) har motsatt sig att dess beslut ändras.
Kommunen har vidhållit vad som tidigare anförts i målet och har lagt till följande.
Västerås stad äger marken på Norra Björnö och tekniska nämnden är ansvarig för skötseln. Kulturhistoriskt har det område som inhägnaden nu ligger på varit öppna, betade marker. För några år sedan konstaterades att området var igenväxt och otillgängligt. Utan bete eller röjning växer marken snart igen med minskad biologisk mångfald som följd. För att restaurera området valde kommunen fårbete, som är den mest skonsamma och miljövänliga metoden att bevara den biologiska mångfalden. Den metoden är också på platsen kulturhistoriskt mest korrekt. Genom fårhägnet hålls markerna öppna och tillgängliga och bilden av det traditionella landskapet på Mcbride återskapas och bevaras långsiktigt. Öppningarna är placerade så att de lätt ska upptäckas när man kommer från parkeringen respektive sjösidan. Storleken på hägnet är bestämd utifrån fårens behov av bete, syftet med hägnet och att det är ett strandskyddat område.
Länsstyrelsen har vid underhandskontakter gett beskedet att någon strandskyddsdispens inte krävdes. Inte heller när kommunen ansökte om strandskyddsdispens för höghöjdsbanan på platsen och redogjorde för planerna på inhägnad invändelänsstyrelsen mot dess tillåtlighet. Hägnet planerades före det att höghöjdsbanan kom på tal och har både en historisk och biologisk koppling till de äldre hagmarkerna på platsen. Kriterierna i 7 kap. 16 § miljöbalken om undantag från kravet på strandskyddsdispens är därför uppfyllda.
Det finns inte något motsatsförhållande mellan behovet av åtgärder i ett område och att dessa åtgärder sker på ett sådant sätt att de återskapar en bild av traditionellt landskap samt underlättar bevarandet av betesgynnande växter. Det finns ett behov av att ha fårbete i hägn på just denna plats och det är ett allmänt intresse. Åtgärden betingas av frilufts-, naturvårds-, miljö- och kulturhistoriska intressen inom strandskyddsområdet. Tekniken att binda gärdsgårdar är av kulturhistorisk betydelse och skyltar kommer att sättas upp som förklarar hur detta går till samt hur Västerås stad arbetar med att bevara den biologiska mångfalden.
Enligt praxis är naturvårdande insatser särskilda skäl för att medge dispens från strandskyddet, se t.ex. Mark- och miljööverdomstolens dom den 9 oktober 2013 i mål nr M 11649-12.
Länsstyrelsen har anfört bland annat följande.
Strandskyddsdispens gavs för höghöjdsbanan med villkor att allmänhetens tillgänglighet till området inte får försämras. Bedömningen gjordes då att höghöjdsbanan inte skulle påverka allmänhetens tillträde till området på marken då man kunde färdas fritt där. Därefter har stora delar av banan inhägnats med gärdgården. Platsen är mycket illa vald eftersom det är där som besökare tar sig ut i naturen på Mcbride. Trots att en del av banan ligger utanför inhägnaden får de flesta besökarna intrycket att gärdsgården inhägnar banan. Intrycket förstärks av att betesdjuren är i fållan en mycket kort period av året. Friluftsområdet är välbesökt året om och allmänhetens tillträde till platsen väger då tungt. Inhägnaden är för liten för att undantaget i 7 kap. 16 § 1 miljöbalken ska kunna tillämpas. Det är inte en anläggning som behövs för jordbruk då fållan inte är en beteshage. Inhägnaden är mer att betrakta som museiverksamhet och är inte ett angeläget allmänt intresse.
Mark- och miljööverdomstolen gör samma bedömning som mark- och miljödomstolen vad gäller att gärdsgården i sin nuvarande utformning är en sådan anordning som avhåller allmänheten från att beträda ett område där allmänheten annars skulle ha fått färdas fritt. Utredningen i målet ger inte stöd för att lokalhyresgästen eller kommunen bedriver skogs- eller jordbruk som näringsverksamhet. Gärdsgården är därför inte undantagen från kravet på strandskyddsdispens. Kommunens yrkande om att ansökan om strandskyddsdispens ska avvisas ska därför avslås.
Frågan är då om det finns sådana särskilda skäl att strandskyddsdispens kan medges enligt 7 kap. 18 c § första stycket 5 miljöbalken. I förarbetena anges beträffande denna punkt följande (se prop. 2008/09:119 s. 54).
”En annan omständighet avser situationer då det område som undantaget från strandskydd avser behöver tas i anspråk för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse som inte kan tillgodoses utanför området. I vissa situationer kan det vara rimligt att ge företräde åt ett sådant intresse även om strandskyddsintresset kan skadas mer än obetydligt. För att det ska vara fråga om ett angeläget allmänt intresse bör den planerade åtgärden långsiktigt ge fördelar för samhället. Det kan exempelvis vara fråga om att genomföra olika typer av infrastukturprojekt, åtgärder som tillgodoser kommunens behov av tätortsutveckling, åtgärder för handikappade eller åtgärder som betingas av naturvårdsintressen, andra miljöintressen eller kulturhistoriska intressen inom strandskyddsområdet. En förutsättning är att det kan visas att en annan lokalisering är omöjlig eller i vart fall orimlig för att tillgodose det angelägna allmänna intresset. Avvägning mot områdets skyddsvärden kan i vissa fall innebära att det saknas förutsättningar för ett undantag trots att de angivna skälen finns (prop. 1997/98:45, Del 2, s. 91).”
Mark- och miljööverdomstolen gör följande bedömning.
Syftet med gärdsgården är att tillgodose angelägna allmänna intressen som naturvård och vård av kulturhistoriska miljöer på den tilltänkta platsen. Eftersom hägnets storlek anpassats till att det råder strandskydd på platsen och gärdsgården utformats med stättor placerade för att underlätta för allmänheten att beträda området anser Mark- och miljööverdomstolen att det finns särskilda skäl att meddela strandskyddsdispens för åtgärden.
Vid denna bedömning ska länsstyrelsens beslut där Västerås kommun föreläggs att ta bort gärdsgården och återställa marken upphävas.
Mark- och miljödomstolens dom ska därför ändras i enlighet med detta.
Domen får enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar inte överklagas.
Mark- och miljödomstolen ändrar det överklagade beslutet endast på följande sätt. Tidpunkten för när föreläggandet ska ha följts bestäms till tre månader efter det att denna dom har vunnit laga kraft. Mark- och miljödomstolen avslår överklagandet i övrigt.
Den 11 februari 2015 avslog länsstyrelsen i Västmanlands län Västerås kommuns ansökan om strandskyddsdispens för en gärdesgård på fastigheten X inom Sanchez naturreservat och förelade samtidigt kommunen att senast den 31 maj 2015 ta bort gärdesgården och återställa marken.
YRKANDEN M.M.
Västerås kommun har, som det får förstås, yrkat enligt följande. I första hand ska domstolen upphäva länsstyrelsens beslut i dess helhet och avvisa ansökan. I andra hand ska domstolen ändra länsstyrelsens beslut och ge dispens samt upphäva länsstyrelsens beslut i den del det avser föreläggande om återställande. I tredje hand ska tiden för när föreläggandet ska ha följts flyttas fram till tre månader från det att domstolens beslut vunnit laga kraft.
Till stöd för sin talan har kommunen uppgett bl.a. följande. Dispens krävs inte eftersom bl.a. åtgärder för skogsbruk undantas enligt 7 kap. 16 § miljöbalken. Vidare framgår det av Naturvårdsverkets vägledning för strandskydd att förbuden i 7 kap. 15 § miljöbalken inte gäller ekonomibyggnader, bryggor, vägar och hägnader kring betesmarker. Av kommentaren till miljöbalken framgår att en jordbrukare kan använda en populär rastplats som betesmark utan att det omfattas av strandskyddet.
Gärdesgården har uppförts för att bedriva skogsbruk genom betning av får i hägn. Avsikten med hägnet är att öppna upp markerna och återskapa en kulturhistorisk bild av ett traditionellt landskap samt underlätta den biologiska mångfalden genom främjande av betesgynnande växter. De angivna syftena kan inte på ett tillfredställande sätt uppnås genom bedrivande av endast skogsbruksåtgärder som röjning och gallring. Undantagets kriterier måste därför vara uppfyllda. Området är begränsat i storlek utan att motverka syftet och har fyra öppningar som står öppna när inga får är i hägnet. När grindarna stängs finns stättor för att underlätta allmänhetens passage. Dispens har getts för gärdesgårdar på andra platser inom Lowe. Det finns öppningar i gärdesgården och att den befintliga höghöjdsbanan sträcker sig utanför det område som nu omges av inhägnaden. Dispens ska i vart fall ges, eftersom det finns ett angeläget allmänt naturvårds- och kulturhistoriskt intresse. Skogsbruk genom fårbete är miljövänligt och långsiktigt hållbart samt tillför området den kulturhistoriska landskapsbild som tidigare varit vanlig på ön. Tekniken att binda gärdesgårdar är även av kulturhistorisk betydelse och avsikten har varit att sätta upp skyltar som förklarar hur detta går till samt hur kommunen arbetar med att bevara den biologiska mångfalden. Inslaget av djur skapar även en attraktion för såväl barn och vuxna. Hägnet kan därför antas bidra till ett ökat friluftsliv. Syftet med placeringen är att hägnet ska vara synligt för de som besöker platsen. Det finns därför särskilda skäl för dispens.
Frågan i målet är om det var rätt av länsstyrelsen att avslå ansökan om strand- skyddsdispens för gärdesgården och förelägga kommunen att vidta rättelse.
Platsen där gärdesgården har uppförts omfattas av strandskydd.
Domstolen finner, oberoende av vad kommunen har uppgett om höghöjdsbanan, att gärdesgården är en sådan anordning som har en avhållande effekt på allmänheten, dvs. som avhåller allmänheten från att beträda ett område där den annars skulle ha fått färdas fritt. Utgångspunkten är därför att åtgärden är förbjuden (7 kap. 15 § första stycket 2 miljöbalken). Med jordbruk eller skogsbruk avses areella näringar (jfr prop. 2008/09:119 s. 43). Att syftet med gärdesgården tillsammans med fårbete är att återskapa en bild av ett traditionellt landskap samt underlätta bevarandet av betesgynnade växter innebär inte att det är fråga om en anordning som behövs för jordbruket eller skogsbruket (jfr 7 kap. 16 § punkten 1 miljöbalken). Gärdesgården fick därför inte utföras på platsen utan dispens från strandskyddsbestämmelserna (7 kap. 15 § första stycket 2 och 18 a §miljöbalken). För att strandskyddsdispens ska ges krävs att det finns särskilda skäl (7 kap. 18 a § miljöbalken). Lagen innehåller en uttömmande uppräkning av vad som kan vara särskilda skäl (se 7 kap. 18 c § första stycket miljöbalken).
Som särskilda skäl får beaktas om det område som dispensen avser behöver tas i anspråk för att tillgodose ett mycket angeläget allmänt intresse som inte kan tillgodoses utanför området (7 kap. 18 c § punkten 5 miljöbalken). Åtgärder som kan komma ifråga är t.ex. åtgärder som betingas av frilufts-, naturvårds-, miljö- eller kulturhistoriska intressen inom strandskyddsområdet. För att det ska vara fråga om ett angeläget allmänt intresse bör den planerade åtgärden långsiktigt ge fördelar för samhället. Ytterligare en förutsättning är att åtgärden måste företas inom strandskyddsområdet. Kan åtgärden lokaliseras utanför detta område ska den lokaliseringen väljas (se prop. 2008/09:119, s. 106). I målet har framkommit att åtgärden motiveras av naturvårds- och kulturhistoriska intressen. Domstolen anser dock att kom munen varken har visat att det angivna intresset är angeläget eller att åtgärden måste företas inom strandskyddsområdet. Domstolen noterar i det sammanhanget att hela fastigheten/ön inte omfattas av strandskydd. Domstolen anser inte heller att det som kommunen har uppgett innebär att det finns något annat särskilt skäl för dispens. Inte heller en intresseavvägning mellan kommunens intresse av dispens och strandskyddet ändrar domstolens bedömning. Det var därför rätt av länsstyrelsen att avslå ansökan om dispens.
Eftersom dispens inte kan ges för åtgärden, var det också rätt av länsstyrelsen att förelägga kommunen på det sätt som har skett och föreläggandet går inte längre än vad som behövs (26 kap. 9 § miljöbalken). Överklagandet ska därför avslås. Domstolen finner dock inte något hinder att flytta fram tidpunkten för när åtgärderna ska vara utförda enligt vad som framgår av domslutet.
Överklagande senast den 4 januari 2016. Prövningstillstånd krävs.
Tingsfiskalen Meyer och tekniska rådet Lee har deltagit i avgörandet. Beredningsjuristen Campbell har varit föredragande.