Dröjsmål med att tillhandahålla av domstol beslutad insats enligt 9 § 9 lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade har i visst fall inte ansetts oskäligt. Ansökan om åläggande för kommunen att betala särskild avgift har därför avslagits.
Länsstyrelsen i Västmanlands län ansökte den 13 mars 2003 hos Länsrätten i Västmanlands län om att Västerås kommun skulle åläggas att betala en särskild avgift om 740 000 kr enligt 28 a-c §§ lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, och anförde som grund för sin ansökan bl.a. följande. Länsrätten har genom dom den 13 augusti 2002 förpliktat Västerås kommun att tillse att Pace erhåller fullvärdig bostad med särskilt stöd och service för vuxna enligt 9 § 9 LSS. Västerås kommun har ännu inte verkställt denna dom.
Västerås kommun bestred länsstyrelsens ansökan. I andra hand bestreds storleken på avgiften. Kommunen anförde bl.a. följande. Pace erbjöds den 25 mars 2003 ett boende i en fullvärdig bostad. Verkställigheten skedde sju månader efter länsrättens dom och kan inte anses utgöra oskäligt dröjsmål. I vart fall bör den tid som Pace fått vänta på insatsen inte anses lång mot bakgrund av vilken insats som är i fråga och avgiften bör kunna sättas mycket lägre än den länsstyrelsen yrkat. Vidare har kommunen verkställt domen vilket också bör medföra en lägre avgift.
Länsstyrelsen vidhöll sin ansökan och anförde bl.a. följande. Ansökan avser den tid som förflutit mellan länsrättsdomen och dagen när ansökan gjordes. Att domen numera är verkställd föranleder inte att beloppet bör sättas ned. Inte heller utgör det skäl för eftergift.
I genmäle anförde kommunen bl.a. följande. Hänsyn måste tas till att Pace vid tidpunkten för länsrättens dom hade ett särskilt boende. Dröjsmålet har inte heller inneburit någon besparing för kommunen. Kostnaden för K.E:s nuvarande boende i fullvärdig gruppbostad är 13 000 kr mindre än den kostnad kommunen hade när hon bodde i den icke fullvärdiga bostaden.
Länsrätten i Västmanlands län (2003-06-06, ordförande Pace) yttrade: Enligt 28 a § LSS skall en kommun eller ett landsting som underlåter att utan oskäligt dröjsmål tillhandahålla en insats enligt 9 § som någon är berättigad till enligt en domstols avgörande, åläggas att betala en särskild avgift. - Enligt lagens förarbeten (prop. 2001/02:122 s. 23) utgör avgiften en obligatorisk påföljd som under vissa förutsättningar kan bortfalla. Det klandervärda beteendet anses inträffa redan när kommunen eller landstinget underlåter att tillhandahålla insatsen eller biståndet. Det saknar i detta sammanhang betydelse om domen senare skulle undanröjas i högre instans. Det bör därför inte ställas upp något krav på att avgörandet skall ha vunnit laga kraft för att en kommun eller ett landsting skall kunna påföras en sanktionsavgift. Det kan dock inte anses rimligt att kommunen eller landstinget alltid skall kunna tillhandahålla en insats omedelbart. Skyldigheten att betala sanktionsavgift kan alltså inte anknytas till dagen för domen. Vidare anges bl.a. (a. prop. 29 f.) att sanktionsavgiften bör inte kunna tas ut vid obetydliga dröjsmål. Det bör finnas utrymme för en nyanserad tillämpning. - Av 28 b § samma lag framgår att den särskilda avgiften skall fastställas till lägst tio tusen kronor och högst en miljon kronor. När avgiftens storlek fastställs skall det särskilt beaktas hur länge dröjsmålet pågått och hur allvarligt det i övrigt kan anses vara. Avgiften får efterges om det finns synnerliga skäl för det. I ringa fall skall inte någon avgift tas ut. - I fråga om avgiftens storlek anger förarbetena bl.a. följande (a. prop. s. 24 f.). En sanktionsavgift är således en ekonomisk sanktion som ålägges för ett rättsstridigt beteende. På det sättet liknar den böter och företagsbot. Sanktionsavgifter har regelmässigt både ett repressivt och ett vinsteliminerande inslag. Detta medför att avgifterna ofta uppgår till belopp som överstiger de böter som kan komma ifråga för brott som kan bedömas vara av liknande svårighetsgrad som överträdelsen. Normalt brukar vissa gränser ställas upp för en sanktionsavgifts storlek. Avsikten med den nu föreslagna sanktionsavgiften är att den skall kunna sättas så högt att den motverkar domstolstrots inom de aktuella områdena. Förslaget skulle inte uppnå sitt syfte om det medförde en möjlighet för en kommun eller ett landsting att medvetet ådra sig en sanktionsavgift med ett lägre belopp än vad det skulle kosta att tillhandahålla insatsen eller biståndet. Mot denna bakgrund anser regeringen att en rimlig högsta nivå på sanktionsavgiften är en miljon kronor. Utgångspunkten är dock att det endast i undantagsfall bör vara aktuellt med en så hög sanktionsavgift. Vidare anförs bl.a. följande (a. prop. s. 30). När beloppet bestäms i det enskilda fallet bör en viktig faktor vara hur länge dröjsmålet varat. Därutöver bör det ofta finnas skäl att beakta kostnaden för den insats som inte tillhandahållits i enlighet med lagens krav och den besparing som dröjsmålet medfört för kommunen eller landstinget. Lagrådet noterar i sitt yttrande att de omständigheter som bör kunna utgöra skäl till eftergift är omständigheter som legat utanför kommunens eller landstingets kontroll. Att man i sin ekonomiska planering prioriterat medlen på ett sådant sätt att resurserna inte räckt till för att tillhandahålla insatsen kan sålunda inte utgöra skäl för eftergift. Däremot torde det enligt Lagrådet inte vara helt uteslutet att - inom snäva ramar - som en faktor beakta svårigheter med ekonomisk omprioritering då det gäller att bedöma om ett dröjsmål är oskäligt eller då fråga blir om att bestämma den särskilda avgiftens storlek. Regeringen instämmer i Lagrådets uttalanden. Med ringa fall avses främst att dröjsmålet varit förhållandevis kortvarigt. - Av utredningen i målet framgår bl.a. följande. - Pace har under tio år bott på Tornsvalegatans gruppbostad i Västerås. Gruppbostaden är inte fullvärdig. Äldre- och handikappnämnden (numera nämnden för funktionshindrade) avslog i beslut den 29 maj 2002 hennes ansökan om insats i form av särskilt boende med särskild service för vuxna enligt 9 § 9 LSS med motiveringen att fullvärdig bostad inte fanns tillgänglig inom rimlig tid. Beslutet överklagades till länsrätten som i dom den 13 augusti 2002 (mål nr 1261-02 E) konstaterade att Pace hade rätt till den begärda insatsen. Nämnden förpliktades att tillse att hon erhöll en fullvärdig gruppbostad. - Västerås stad har i yttrande i ett tillsynsärende hos länsstyrelsen den 7 oktober 2002 hänvisat till yttrande den 16 april 2002 i vilket bl.a. följande uppges. Äldre- och handikappnämnden planerar inom de närmsta åren att ersätta icke fullvärdiga gruppbostäder med fullvärdiga bostäder (antingen i form av fullvärdiga gruppbostäder eller egna lägenheter med personalstöd). Därutöver planerar nämnden årligen ca två nya gruppbostäder med 4-6 lägenheter i vardera gruppbostad. För att få balans i möjligheten att få en fullvärdig bostad både bland de som bor i gruppbostad, om än icke fullvärdig, och de som fortfarande bor kvar hos anhöriga rekommenderar nämnden att till de nya bostäderna prioriteras de som fortfarande bor hemma hos sina anhöriga. De som bor i icke fullvärdiga gruppbostäder kommer på grund av omdaningen att inom de närmsta åren erbjudas en fullvärdig bostad. På kort sikt är det inte möjligt att tillgodose alla behov. Det är tidsmässigt och praktiskt inte möjligt att skapa mer än 3-4 gruppbostäder per år. För närvarande väntar ca 20 personer som bor hos anhöriga på gruppbostad samtidigt som 70-80 personer i icke fullvärdiga gruppbostäder väntar på fullvärdig bostad. På kort sikt prioriteras den som har störst behov. Den långsiktiga målsättningen är att samtliga behov skall tillgodoses. I yttrande den 7 oktober 2002 anges bl.a. följande. Det finns en planerad utbyggnad i Barkarö, Vallby och Rimfrosten med totalt 16 lägenheter som tas i drift 2003. Därutöver sker under 2003 en omvandling av icke fullvärdig gruppbostad (Liegatan) till en fullvärdig gruppbostad. Med anledning av sociala nämndernas plan för utbyggnad av gruppbostäder och därigenom tillgodoseendet av samtligas behov är det i dagsläget omöjligt att säga när och i vilken gruppbostad Pace kommer att erbjudas boende. - Länsstyrelsen har anfört bl.a. följande. Västerås kommun har underlåtit att verkställa länsrättens dom vilket strider mot gällande lagstiftning. Det ligger i sakens natur att kommunen måste få ett visst rådrum då det finns faktorer som kan påverka möjligheten att verkställa beslut och domar. I detta fall har dock nämnden haft kännedom om föreliggande situation under lång tid. Situationen med ej fullvärdiga bostäder har funnits sedan Västerås kommun tog över ansvaret för dessa enligt den nya lagstiftningen 1996. Nämnden har haft kännedom om K.E:s situation sedan i vart fall ansökan om fullvärdigt boende gjordes den 31 januari 2002. De har avslagit insatsen med motiveringen resursbrist och har därmed haft god tid på sig att planera. Enligt uppgift den 27 februari 2003 fanns ingen lämplig bostad att erbjuda. Nämnden har inte vidtagit tillräckliga åtgärder vare sig det gäller planering eller byggnation för att verkställa domen. Västerås kommun har under ärendets gång uppgett att de har för avsikt att göra en planering och inkomma med den inom kort. Detta föranleder inte länsstyrelsen att göra en annan bedömning då den särskilda avgiften här beräknats utifrån förfluten tid. - Enligt tjänsteanteckning upprättad vid länsstyrelsen den 7 mars 2003 har den särskilda avgiften beräknats enligt följande. En årlig genomsnittskostnad för aktuell insats är 555 610 kr. Kostnaden har delats med årets månader och månadskostnaden multiplicerats med det antal månader kommunen underlåtit att verkställa domen. Avräkning har gjorts med en tredjedel av kostnaden eftersom kommunen redan haft en viss kostnad för boendet (555 610 / 12 x 7/3 x 2 = 216 070 kr). Bedömningen av allvaret i situationen i övrigt har resulterat i en kostnad som multiplicerats med dröjsmålet i antalet månader (75 000 x 7 = 525 000 kr). Total kostnad 525 000 + 215 000 = 740 000 kr. - I beslut den 19 februari 2003 (tillsynsärende) beslutade länsstyrelsen förutom att inge nu aktuell ansökan att rikta allvarlig kritik mot nämnden för funktionshindrade för brister i verksamheten samt avsaknad av verkställighet av dom. - Västerås kommun har anfört bl.a. följande. Sedan det konstaterats att K.E:s boende inte fungerat har hon funnits med i kommunens planering för byggande av särskilt boende. Skälet till att hon inte tidigare erbjudits ett nytt boende är att det funnits andra med större behov. Vid bedömning av när insatsen boende med särskild service rimligen bör kunna tillhandahållas måste utgångspunkten vara hur lång tid det normalt tar att uppföra en sådan bostad. Normal tidsåtgång bedöms vara 1-2 år. Denna tidsrymd bör jämföras med den som förflutit från tidpunkten för domen till dess att Pace erbjudits plats i en fullvärdig bostad, dvs. sju månader. - Kommunen har uppgett att kostnaden för K.E:s nuvarande boende är 13 000 kr lägre än i det tidigare boendet. Någon beräkning eller något underlag för beloppet finns inte. Inte heller anges om besparingen avser beloppet per månad, per år etc. - Länsrätten gör följande bedömning. -Oskäligt dröjsmål. - Västerås kommun har dels sedan maj 2002 varit medveten om K.E:s behov, dels genom dom den 13 augusti 2002 förpliktats att tillse att Pace erhöll en fullvärdig bostad. Det ligger i sakens natur att angiven insats inte kan krävas omedelbart. Av utredningen i målet framgår dock att kommunen tidigare varit medveten om att antalet gruppbostäder varit otillräckligt och inte ens vid sin planering av åtgärder avsett att tillgodose behovet fullt ut. Vid tidpunkten för länsstyrelsens ansökan var K.E:s behov inte uppfyllt. Inte heller fanns någon planerad tidpunkt för när hon skulle erhålla sitt fullvärdiga boende. Med hänsyn till det anförda finner länsrätten att kommunen underlåtit att utan oskäligt dröjsmål tillhandahålla aktuell insats. Kommunen skall därför åläggas att betala en särskild avgift. - Avgiftens storlek. - Omständigheter som skall beaktas är bl.a. hur länge dröjsmålet varat och den besparing som dröjsmålet därvid inneburit. Därutöver skall sanktionsavgiften innehålla ett repressivt inslag. Att insatsen numera tillgodosetts saknar betydelse. Länsstyrelsen har i sin beräkning avseende besparing räknat med en genomsnittskostnad för aktuell insats med 46 300 kr per månad och därifrån dragit av kommunens kostnad för det boende K.E. haft motsvarande ca 15 500 kr. Besparingen har därmed beräknats till 30 800 kr per månad. Länsrätten finner denna beräkning godtagbar. Kommunens invändning om kostnaden i det enskilda fallet är inte klargörande och föranleder ingen annan bedömning. Med hänsyn till att en rimlig tid om tre månader för anstånd med verkställighet bör godtas skall den avgiftsgrundande tiden bedömas till fyra månader (7/3). Vad sedan gäller avgiften i övrigt har länsstyrelsen bedömt 75 000 kr per månad motsvara "allvaret i situationen". Länsrätten finner att den repressiva delen av avgiften lämpligen kan utgöras av samma belopp som kommunens besparing inneburit. Den särskilda avgiften bestäms därför till 246 400 kr (123 200 + 123 200). - Länsrätten ålägger Västerås kommun att till staten betala en särskild avgift om 246 400 kr.
Kommunen överklagade och yrkade att kammarrätten skulle ändra länsrättens dom och lämna länsstyrelsens ansökan om särskild ersättning utan bifall eller i vart fall sätta ned den särskilda avgiften. - Kommunen hänvisade till vad som framförts i länsrätten och anförde härutöver bl.a. följande. Skulle kammarrätten finna att kommunen inte utan oskäligt dröjsmål tillhandahållit aktuell insats kan det i vart fall inte anses rimligt att knyta sanktionsavgiften till dagen för domen. - Den omständigheten att insatsen avseende K.E. verkställts skall påverka det repressiva inslaget av avgiften i sänkande riktning. - Vad gäller det vinsteliminerande inslaget av avgiften översteg platskostnaden för det icke fullvärdiga boendet platskostnaden för det fullvärdiga boende som Pace erhållit med 40 800 kr per år. Då har såväl verksamhetskostnad som lokalkostnad beaktats. Kommunen har således inte haft någon ekonomisk vinning i detta fall. - Om kammarrätten skulle gå på länsstyrelsens linje beträffande den vinsteliminerande delen av avgiften skulle den märkliga situationen inträda att kommunen skulle få en dubbel kostnad för Pace, dels den kostnad som kommunen har haft för henne i den icke fullvärdiga bostaden och dels den kostnad som åläggs kommunen genom den särskilda avgiften. Detta kan inte ha varit avsikten när regeringen beslutade om att införa särskild avgift. - Med länsstyrelsens tolkning av hur den särskilda avgiften skall beräknas skulle den särskilda avgift som åläggs kommunen bli densamma oavsett om kommunen haft en kostnad för ett särskilt boende, som i fallet med Pace, eller om kommunen inte haft någon kostnad, som i det fall en funktionshindrad som är berättigad till särskilt boende bor hemma hos sina föräldrar. Resultatet av en sådan tillämpning av regeln i 28 b § LSS blir inte rimlig.
Länsstyrelsen bestred bifall till kommunens överklagande och yrkade i eget överklagande att den särskilda avgiften skulle bestämmas till 740 000 kr eller i vart fall till ett högre belopp än 246 400 kr. - Länsstyrelsen anförde bl.a. följande till stöd för sin talan. Huvudsyftet med den särskilda avgiften är att enskilda personer rent faktiskt skall erhålla den insats eller det bistånd som de enligt domstols dom fått rätt till. Utifrån gällande lagstiftning skall kommunen ha en viss planeringsberedskap för att verkställa insatser enligt LSS. Länsstyrelsens bedömning är att det generellt sett är godtagbart med en tid för verkställighet på mellan en och tre månader med hänsyn tagen till situationen i varje enskilt fall. - Länsstyrelsen vidhåller sin uppfattning att sanktionsavgiften skall beräknas redan från dagen för länsrättens bifallande dom. Även om dröjsmålet inte varit oskäligt under hela denna tid så är domen verkställbar omedelbart och kommunens kostnadsbesparing belöper på hela denna tid. Om länsrättens dom står sig i avseendet att kommunen inte är i dröjsmål förrän efter tre månader och inte heller behöver betala sanktionsavgift för dessa tre månader befarar länsstyrelsen att en praxis innebärande att det inte är nödvändigt att verkställa domstols dom förrän efter tre månader tar form. I K.E:s fall har dröjsmålet varat i sju månader och den särskilda avgiften bör beräknas på hela denna tid. - Av lagens förarbeten (prop. 2001/02:122 s. 23) framgår att skyldigheten att betala sanktionsavgift inte kan knytas till dagen för domen. Även om skyldigheten att betala inträder vid en senare tidpunkt innebär detta inte att tiden själva avgiften belöper på nödvändigtvis måste vara densamma. Av nämnda proposition s. 30 framgår att avgiften skall beräknas utifrån hur länge dröjsmålet varat samt den besparing som dröjsmålet medfört för kommunen. Det är dröjsmålet i sin helhet som avses och besparingen inträder redan vid dagen för domen och inte först efter tre månader. - Beträffande den vinsteliminerande delen av den särskilda avgiften bör även beaktas de kostnader som kommunen har för att planera, projektera och bygga en fullvärdig gruppbostad. Det är kostnader som inte finns medtagna i kommunens beräkning av platskostnad. Dessa kostnader har kommunen inte haft när de underlåtit att bygga och tillhandahålla den beviljade insatsen. - Att en kommun underlåter att verkställa en länsrättsdom om beviljande av insats enligt LSS är allvarligt såväl ur rättssäkerhetssynpunkt som ur de funktionshindrade personernas perspektiv. Kommunen har under lång tid haft kännedom om K.E:s situation. Hon har inte själv varit delaktig i dröjsmålet genom att tacka nej till erbjuden insats eller på annat sätt orsakat att verkställigheten har fördröjts. - Länsstyrelsen bestrider att kostnaden för det icke fullvärdiga boendet bör reducera den vinsteliminerande delen av avgiften i ytterligare mån än vad länsrätten godtagit.
Kammarrätten i Stockholm (2004-09-13, Daugherty, Campos, referent, Peterson) yttrade: Oskäligt dröjsmål. - Frågan i målet är i första hand om kommunen dröjt oskäligt länge med att tillhandahålla Pace den LSS- insats som länsrätten genom sin dom den 13 augusti 2002 funnit henne berättigad till. Enligt kammarrättens mening framgår det av 28 a § LSS och av förarbetena till bestämmelserna i 28 a-d §§ (prop. 2001/02:122) att utgångspunkten för bedömningen av huruvida det föreligger ett oskäligt dröjsmål är dagen för länsrättens dom, i förevarande fall den 13 augusti 2002. Vidare bör sluttidpunkten för den period som skall prövas av länsrätten - av enkelhets- och förutsägbarhetsskäl - vara tidpunkten för länsstyrelsens ansökan eller, i förekommande fall, tidpunkten för verkställigheten av den ifrågavarande insatsen. - Insatser enligt 9 § LSS är omedelbart verkställbara. Det är dock ofrånkomligt att en viss fördröjning av verkställigheten ändå måste accepteras. Vad gäller frågan om tidpunkten för det dröjsmål som i detta fall måste accepteras, dvs. det dröjsmål som kan betraktas som skäligt, har passerat under den aktuella tidsperioden är bl.a. följande att beakta. - Socialstyrelsen ändrade år 1996 sina allmänna råd Handläggning och dokumentation inom socialtjänsten, 1994:3, i den del de rörde tillhandahållande av gruppbostäder m.m. I de nya råden (SOSFS 1996:2) anförde Socialstyrelsen bl.a. att en framställan om särskild boendeform bör bifallas om kommunen med säkerhet kan tillhandahålla den begärda insatsen inom rimlig tid. Socialstyrelsen anförde vidare att vad som kan anses vara rimlig tid får bedömas i varje enskilt fall men bör inte överstiga tre månader. Dessa allmänna råd har numera upphävts. - I beslut den 6 september 2000, dnr 2577-2000, som bl.a. berörde frågan hur myndighet skall gå till väga när det förväntas bli svårt att verkställa ett beslut om bistånd enligt LSS som sökanden är berättigad till, hänvisade Justitieombudsmannen (JO) till de allmänna råden. Han anförde att vad Socialstyrelsen där anfört äger en allmän giltighet och att enligt hans mening kan Socialstyrelsens bedömning tjäna som riktlinje för vad som är rimlig tid för verkställande av begärd insats. - Kammarrätten finner att Socialstyrelsens och JO:s syn i frågan om rimlig tid för tillhandahållande av en begärd insats kan tjäna som utgångspunkt vid bedömningen av vad som kan betraktas som skäligt dröjsmål. Bedömningen i det enskilda fallet måste emellertid vara nyanserad med beaktande av ett flertal faktorer, såsom exempelvis insatsens art och omfattning, anledningen till kommunens eller landstingets avslagsbeslut samt hur lång tid som förflutit sedan detta beslut och den länsrättsdom som därefter berättigar den enskilde till insatsen. - I förevarande mål har kommunens grund för sitt avslagsbeslut den 29 maj 2002 inte varit att Pace bedömts inte vara berättigad till insatsen utan att fullvärdig bostad inte fanns tillgänglig inom rimlig tid. Kommunen har således sedan den 29 maj 2002 varit medveten om K.E:s behov, men hade trots detta vid tidpunkten för länsstyrelsens ansökan om utdömande av sanktionsavgift - den 13 mars 2003 - inte verkställt länsrättens dom av den 13 augusti 2002. Kammarrätten finner vid en sammantagen bedömning att ett dröjsmål om högst tre månader med att tillhandahålla den insats som Pace enligt länsrättens dom var berättigad till hade varit skäligt. Eftersom det förflutit sju månader mellan länsrättens dom och länsstyrelsens ansökan har kommunen underlåtit att utan oskäligt dröjsmål tillhandahålla den insats som Pace enligt länsrättens dom var berättigad till. Grund för att döma ut särskild avgift föreligger således. - Avgiftens storlek. - Enligt 28 b § LSS skall vid bestämmandet av avgiftens storlek särskilt beaktas hur länge dröjsmålet pågått och hur allvarligt det i övrigt kan anses vara. Enligt förarbetena till lagstiftningen (a. prop. s. 30) framgår att när beloppet bestäms i det enskilda fallet bör en viktig faktor vara hur länge dröjsmålet varat. Därutöver bör det ofta finnas skäl att beakta kostnaden för den insats som inte tillhandahållits i enlighet med lagens krav och den besparing som dröjsmålet medfört för kommunen eller landstinget. - Eftersom länsstyrelsen enligt 28 d § LSS har möjlighet att ansöka om utdömande av särskild avgift om en kommun eller ett landsting efter att ha ålagts att betala särskild avgift fortfarande underlåter att tillhandahålla insatsen får det inte råda någon oklarhet om vilken tidsperiod som omfattas av länsrättens dom. - Enligt kammarrättens mening skall starttidpunkten för tidsperioden vara den tidpunkt när dröjsmålet övergått till att bli oskäligt. Kammarrätten har konstaterat att kommunen i ifrågavarande fall bort tillhandahålla K.E. den aktuella insatsen senast inom tre månader från länsrättens dom, vilken meddelades den 13 augusti 2002. Dröjsmålet med att tillhandahålla insatsen övergick således till att bli oskäligt den 14 november samma år och detta datum utgör därför utgångspunkten för beräkningen av den särskilda avgiften. Vad gäller sluttidpunkten för denna period finner kammarrätten det naturligt att, liksom vid bedömningen av om oskäligt dröjsmål föreligger, ha tidpunkten för länsstyrelsens ansökan om särskild avgift, dvs. i detta fall den 13 mars 2003. Den period som den särskilda avgiften omfattar blir därför den 14 november 2002 till den 13 mars 2003. - Av utredningen i målet framgår att kommunen under denna period har haft kostnad för insats för Pace i form av boende i en icke fullvärdig gruppbostad. Enligt kommunen har platskostnaden för gruppbostaden överstigit platskostnaden för den bostad med särskild service som numera tillhandahållits K.E. Kommunen är därför av den uppfattningen att den inte har gjort någon besparing genom att inte tillhandahålla den berättigade insatsen i enlighet med lagens krav. Kommunens uppgift om att den inte gjort någon besparing vad avser platskostnaden för respektive insats har inte ifrågasatts av länsstyrelsen. - Vid en sammantagen bedömning av omständigheterna i målet finner kammarrätten att den särskilda avgiften skall bestämmas till skäliga 200 000 kr för den aktuella perioden. - Det har inte framkommit synnerliga skäl för eftergift av den särskilda avgiften. - Kammarrätten ändrar länsrättens dom och beslutar att Västerås kommun till staten skall betala en särskild avgift om 200 000 kr.
Kommunen överklagade och yrkade i första hand att Regeringsrätten med ändring av kammarrättens dom skulle lämna ansökan om särskild avgift utan bifall och i andra hand att den särskilda avgiften skulle sättas ned. Kommunen anförde bl.a. följande. I förarbetena till 28 a § LSS sägs att det ligger i sakens natur att vissa insatser enligt LSS är av sådan beskaffenhet att kommunen måste få ett visst rådrum för tillhandahållande av dessa (prop. 2001/02:122 s. 13). Det framhölls också i den utredning (Ds 2000:53) som föregick propositionen. I promemorian sägs bl.a. att för en del insatser, t.ex. gruppbostad (9 § 9 LSS), kan åtskilliga kontakter med olika berörda intressenter bli nödvändiga innan insatser kan komma till stånd, medan för en del andra insatser endast korta dröjsmål kan godtas (s. 150 f. och 161). När det gäller frågan om vad som skall betraktas som oskäligt dröjsmål ger promemorian stöd för att det inte kan godtas att tillhandahållandet av en insats dröjer mer än ett år från den dag då kommunen blev medveten om behovet av en insats (s. 161 och 180). Ovanstående motivering har använts av Kammarrätten i Göteborg i två domar i september 2004. I det ena målet kom kammarrätten fram till att inget oskäligt dröjsmål förelåg med att verkställa länsrättens dom eftersom kommunen vid tidpunkten för verkställigheten av domen känt till den berättigades behov i mindre än ett år. Precis som i fallen i Göteborg har kommunen avslagit K.E:s ansökan om bostad med särskild service på grund av att behovet vid den tidpunkten inte kunde tillgodoses. Vid tidpunkten för verkställigheten av länsrättens dom hade kommunen känt till K.E:s behov kortare tid än ett år. Därmed har inte kommunen oskäligt dröjt med att verkställa länsrättens dom.
Länsstyrelsen bestred bifall till kommunens överklagande och yrkade i eget överklagande att den särskilda avgiften skulle beräknas från och med den 14 augusti 2002 och till i vart fall ett högre belopp än 200 000 kr. Länsstyrelsen anförde bl.a. följande. Vid ett dröjsmål som är konstaterat oskäligt bör avgiften beräknas redan från domens dag, då detta är den dag då rätten till insats inträtt i enlighet med omedelbarhetskravet. I annat fall blir det kostnadsfritt att vänta den längsta tid som faller inom skälighetens ram och risken finns att en praxis bildas att insatser med stöd av LSS inte behöver verkställas förrän tre månader har förflutit. I K.E:s fall har dröjsmålet varat i sju månader och den särskilda avgiften bör beräknas på hela denna tid. Länsstyrelsen ifrågasätter inte uppgiften att den månadskostnad Västerås kommun haft för K.E:s icke fullvärdiga boende överstigit månadskostnaden för den insats hon sedermera erbjudits och accepterat. Det länsstyrelsen invänder mot är att detta tillåts påverka sanktionsavgiftens storlek på sätt som skett. Det bestrids att frågan om oskäligt dröjsmål skall tillämpas på det sätt Kammarrätten i Göteborg gör. Kammarrätten i Stockholm har i förevarande mål ansett att ett dröjsmål om sju månader är oskäligt. Länsstyrelsen anser att redan ett dröjsmål överstigande tre månader är oskäligt.
Regeringsrätten (2007-01-25, Bauer, Waters, Alvarado, Olsen, Mays) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Med verkan fr.o.m. den 1 juli 2002 infördes i socialtjänstlagen (2001:453) och i LSS nya regler om s.k. särskild avgift. Syftet med denna nya sanktion, vilken kan riktas mot den ansvariga kommunen eller landstinget, är att framtvinga en snabb verkställighet av en insats som någon enskild förklarats berättigad till genom ett avgörande av domstol, dvs. att motverka s.k. domstolstrots. Enligt 28 a § LSS skall sålunda en kommun som underlåter att utan oskäligt dröjsmål tillhandahålla en insats enligt 9 § som någon är berättigad till enligt en domstols avgörande åläggas att betala en särskild avgift. Enligt 28 b § fastställs den särskilda avgiften till lägst tio tusen kronor och högst en miljon kronor. När avgiftens storlek fastställs skall det särskilt beaktas hur länge dröjsmålet pågått och hur allvarligt det i övrigt kan anses vara.
I målet är i första hand fråga om Västerås kommun skall anses ha gjort sig skyldig till oskäligt dröjsmål med att tillhandahålla den insats - bostad med särskild service för vuxna enligt 9 § 9 LSS - som Pace förklarats berättigad till genom Länsrättens i Västmanlands dom den 13 augusti 2002. Om så anses vara fallet uppkommer i andra hand fråga om storleken av den särskilda avgift som kommunen i så fall skall betala.
Som ovan framgått anger lagtexten inte någon bestämd tidsgräns inom vilken en insats måste tillhandahållas för att inte särskild avgift skall åläggas. I denna del anfördes i den utredning som låg till grund för lagförslaget (Kommunalt domstolstrots, Ds 2000:53 s. 161) bl.a. följande. Trots att en dom angående insatser gäller omedelbart kan det inte alltid krävas att insatsen tillhandahålls omgående. För en del insatser, t.ex. gruppbostad (9 § 9 LSS) kan åtskilliga kontakter med olika berörda intressenter bli nödvändiga innan insatsen kan komma till stånd. För en del andra insatser bör endast korta dröjsmål kunna godtas. Här bör utrymme finnas för en nyanserad tillämpning. Någon yttersta tidsgräns bör visserligen inte fastställas. Som en allmän riktlinje bör emellertid gälla att det inte kan godtas att tillhandahållandet av insatser dröjer mer än ett år räknat från den dag domen vann laga kraft. - Samma synpunkter upprepas i utredningens författningskommentar (s. 180) med det tillägget att riktlinjen om högst ett år närmast är tänkt för förmåner i form av boende. I andra fall bör betydligt kortare tidsramar vara vägledande.
I propositionen (prop. 2001/02:122 s. 23) anförde regeringen bl.a. att det inte borde uppställas något krav på att domstolens avgörande måste ha vunnit laga kraft. Det kunde dock enligt regeringen inte anses rimligt att kommunen eller landstinget alltid skall kunna tillhandahålla en viss insats omedelbart. Skyldigheten att betala sanktionsavgift kunde därför inte anknytas till dagen för domen. Regeringen instämde inte i den uppfattning som framförts av flera remissinstanser att en yttersta tidsgräns för när insatsen skall tillhandahållas borde anges i lagtexten eller fastställas av domstolen i den gynnande domen. - I författningskommentaren (a. prop. s. 29) anförs bl.a. att sanktionsavgift inte bör kunna tas ut vid obetydliga dröjsmål. Det kan inte alltid krävas att insatsen skall tillhandahållas omgående. Det bör finnas utrymme för en nyanserad tillämpning.
Vad som ansetts utmärka en s.k. gruppbostad framgår bl.a. av prop. 1992/93:159 (s. 86 ff.). Med gruppbostad avses vanligen ett litet antal bostäder som är grupperade i villor, radhus eller flerfamiljshus kring gemensamma utrymmen och där service och vård kan ges alla tider på dygnet. Gruppbostad är ett boendealternativ för personer som har ett så omfattande tillsyns- och omvårdnadsbehov att mer eller mindre kontinuerlig närvaro av personal är nödvändig. Dimensioneringen bör bl.a. bedömas med hänsyn till den enskildes servicebehov och ibland behov av utrymmeskrävande hjälpmedel. De gemensamma utrymmena bör placeras så att de kan fungera som den samlande punkten för de boende. Gruppbostäderna bör vara förlagda till vanliga bostadsområden och placeras så att de inte får en institutionell prägel. - Vidare anförs (a. prop. s. 180) att gruppens sammansättning har stor betydelse för möjligheten att ge innehåll och förutsättningar till en gemenskap som är betydelsefull för de boende. Antalet boende i gruppbostad bör vara litet. För vissa svårt funktionshindrade är det särskilt viktigt att antalet kontakter i den närmaste miljön är begränsade.
Av det nu anförda framgår enligt Regeringsrättens mening att tillhandahållande av en lämplig gruppbostad kan vara betydligt mer komplicerat och tidsödande än tillhandahållande av en servicebostad eller annan särskilt anpassad bostad. Förutom de yttre krav som måste ställas på själva bostaden - krav som en kommun har möjlighet att ta hänsyn till i sin planering av bostäder för funktionshindrade - måste hänsyn också tas till sammansättningen av gruppen boende och till eventuella behov av kvalificerad personal. Också sådana svårigheter för en kommun att verkställa en dom om gruppbostad måste kunna beaktas vid bedömningen av om ett dröjsmål är oskäligt eller inte. Någon generell tidsgräns för när en dom om gruppbostad bör vara verkställd för att inte särskild avgift skall åläggas kommunen kan sålunda inte uppställas.
I sammanhanget skall erinras om det särskilda planeringsansvar som åvilar kommunen i förhållande till funktionshindrade kommuninnevånare. Enligt 15 § LSS hör sålunda till kommunens uppgifter bl.a. att fortlöpande följa upp vilka som omfattas av lagen och vilka deras behov av stöd och service är (punkt 1), samt att verka för att personer som omfattas av lagen får sina behov tillgodosedda (punkt 2). Av 5 kap. 7 § tredje stycket socialtjänstlagen följer vidare att kommunen skall inrätta bostäder med särskild service för dem som till följd av funktionshinder möter betydande svårigheter i sin livsföring och därför behöver ett sådant boende. Enligt 5 kap. 8 § andra stycket samma lag skall kommunen planera sina insatser för människor med fysiska och psykiska funktionshinder.
De angivna bestämmelserna lägger en skyldighet på kommunen att hålla sig informerad om och tillgodose behoven hos de personer inom kommunen vilka omfattas av LSS men också att planera för att tillgodose behov som kan förutses uppkomma först senare. Ett längre tidsperspektiv är härvid ofta nödvändigt, särskilt när det gäller planeringen av bostäder med särskild service. En kommun som medvetet åsidosätter sin planeringsskyldighet och av sådana skäl inte kan tillgodose kända eller förutsebara behov av t.ex. gruppbostad bör inte kunna åberopa platsbrist som ursäkt för att inte erbjuda en sådan bostad inom rimlig tid. Förhållandena kan emellertid vara sådana att kommunen, trots att den uppfyllt sin planeringsskyldighet, ställs inför oväntade behov eller inför en situation då många personer behöver bostad samtidigt. Det får i sådana fall accepteras om bostadserbjudandet dröjer något längre.
Av handlingarna i det aktuella målet framgår bl.a. följande. Pace har funktionshinder i form av lindrig utvecklingsstörning och beteendestörning. Hon bodde sedan 1991 i ett gruppboende bestående av två lägenheter med tre personer i varje lägenhet. Hon hade eget rum och toalett men delade kök och gemensamma utrymmen med övriga boende. Boendet hade sedan årsskiftet 1999/2000 fungerat mindre bra och gruppboendet ansågs inte fullvärdigt. Anhöriga ansåg att hon lämnades mycket ensam då personalen oftast befann sig i den andra lägenheten där det bodde personer som behövde mycket hjälp. Hon trivdes inte i bostaden. - Västerås kommun avslog den 29 maj 2002 K.E:s ansökan om bostad med särskild service för vuxna enligt 9 § 9 LSS med hänvisning till att en fullvärdig bostad inte fanns tillgänglig inom rimlig tid trots att behov fanns. Sedan Pace överklagat beslutet meddelade länsrätten den 13 augusti 2002 den dom som nu är aktuell för verkställighet. Länsrättens dom gällde omedelbart (27 § LSS). Då Pace inte tillhandahållits den gruppbostad hon förklarats berättigad till genom länsrättens dom ansökte länsstyrelsen den 13 mars 2003 om att kommunen skulle åläggas att betala en särskild avgift. Den 25 mars 2003 verkställdes domen genom att Pace erbjöds ett boende som hon accepterade.
Regeringsrätten gör följande bedömning vad gäller frågan om dröjsmålet i förevarande fall varit att betrakta som oskäligt.
En förvaltningsdomstols dom om rätt till insats enligt 9 § LSS gäller omedelbart. Den beslutade insatsen skall därför i princip tillhandahållas utan dröjsmål. Att så skall ske ter sig klart när det gäller rätt till insatser som biträde av personlig assistent eller avlösarservice i hemmet. Som ovan framgått måste emellertid ett visst dröjsmål accepteras när det gäller tillhandahållande av en permanentbostad, särskilt om det rör sig om en gruppbostad.
I det aktuella målet har det gått sju och en halv månad från länsrättens förpliktande dom fram till dess K.E. erbjöds en gruppbostad som hon accepterade. Att domen inte verkställdes tidigare har enligt kommunen berott på att det funnits andra personer med större behov än Pace vilka kommunen tvingats prioritera. Kommunen har vidare oemotsagt uppgivit att K.E:s tidigare boende varit förenat med större kostnader för kommunen än det nya fullvärdiga boendet. Kommunen har således inte gjort någon besparing under den tid dröjsmålet varat.
Målsättningen för en kommun bör självfallet vara att en dom om rätt till gruppbostad verkställs inom åtminstone några månader, särskilt om den enskildes situation är sådan att behovet av ny bostad är överhängande. Samtidigt måste konstateras att det knappast är möjligt för en kommun att även med en långsiktig planering omgående kunna tillgodose alla individuella och ibland komplicerade behov. Härtill kommer att oförutsedda akuta situationer kan uppkomma som tvingar fram en ändrad prioritering mellan de personer som önskar och har rätt till bostad. Regeringsrätten finner mot denna bakgrund att den tid som är aktuell i förevarande mål - sju och en halv månad - visserligen är lång men att den ändå ligger inom ramen för vad som ibland måste accepteras för tillhandahållande av gruppbostad. Vid bedömningen av dröjsmålet bör vidare beaktas att Pace redan bodde i en gruppbostad, om än inte en fullvärdig sådan. Hon trivdes inte i detta boende, men ingenting i utredningen tyder på att hennes behov av annan bostad blivit akut eller på att inte förhållandena i den tidigare bostaden skulle kunna accepteras under en viss övergångstid.
Vid en samlad bedömning finner Regeringsrätten att kommunens dröjsmål med att verkställa domen om ny gruppbostad för Pace inte varit att betrakta som oskäligt. Någon särskild avgift skall därför inte utgå.
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten beslutar, med upphävande av kammarrättens dom, att avslå länsstyrelsens ansökan om åläggande för Västerås kommun att betala särskild avgift.