AA bodde tillsammans med BB och BB:s dotter CC, född 1989. BB hade ensam vårdnaden om CC. I juli 2003 avled BB.
I augusti 2003 gav DD, CC:s far, in en ansökan hos Vänersborgs tingsrätt om att bli förordnad till vårdnadshavare för CC. I oktober 2003 kontaktade tingsrätten Socialnämnden i Bengtsfors kommun med anledning av att DD:s ansökan var ofullständig och inte hade kunnat prövas. Socialnämnden anmälde då själv, enligt 
5 kap. 2 § socialtjänstförordningen (2001:937)
, frågan om vårdnadshavare till tingsrätten. Till nämndens anmälan fogades en utredning rörande saken, i vilken anfördes bl.a. följande.
Såväl CC, hennes pappa DD som hennes styvfar AA vill och är överens om att CC ska bo kvar med sin styvfar och halvsyster. Socialnämnden finner inga skäl till att motsätta sig detta. CC:s behov av tillgång till sina biologiska rötter med släktingar på såväl moderns som faderns sida bedömer socialnämnden att AA är mån om att CC får behålla. AA bedöms kunna tillgodose CC:s behov av vård och fostran.
Efter ett kompletteringsföreläggande från tingsrätten anförde socialnämnden som sin uppfattning att DD borde utses till vårdnadshavare för CC med i huvudsak följande motivering.
Socialnämnden anser att CC:s biologiska far, DD, [personuppgifter], skall förordnas som vårdnadshavare för sin dotter. Av anmälan framkommer att såväl CC som hennes styvfar vill detta. Utredarna har endast haft telefonkontakt med DD eftersom han tillhör Trollhättans kommun. Utredarnas bedömning är att det är viktigt att fadern även fortsättningsvis tar ett ansvar för CC genom att han förordnas som vårdnadshavare för henne.
Vänersborgs tingsrätt förordnade i ett beslut den 11 december 2003 med stöd av 
6 kap. 9 § andra stycket föräldrabalken
 att DD skulle ha vårdnaden om CC.
Socialnämnden lämnade den 9 december 2003 ett medgivande enligt 
6 kap. 6 § socialtjänstlagen (2001:453)
 till AA att CC skulle få vistas i hans hem för stadigvarande vård och fostran.
I en anmälan, som kom in till JO den 1 november 2005, gjorde AA gällande att han borde ha utsetts till vårdnadshavare för CC. Han anförde därvid bl.a. följande.
Jag anser att socialtjänsten i Bengtsfors kommun helt felaktigt och oansvarigt utsåg flickans biologiska far till vårdnadshavare då han saknar praktisk och ekonomisk möjlighet att ansvara för flickan. Han bor 11 mil härifrån och har aldrig bott tillsammans med CC. CC:s vilja är att bo tillsammans med mig och sin lillasyster och min vilja är också att hon bor kvar här hos oss. Det gjordes aldrig någon utredning om fadern var en lämplig vårdnadshavare.
Vidare anser jag att socialtjänsten inte tagit sitt ansvar för att se till att CC har en försörjning. Underhållsbidraget skall ses som en statlig garanti för att barn som inte bor med sina föräldrar ska ha en försörjning. Detta bidrag betalas inte ut eftersom fadern har vårdnaden och ingen annan vårdnadshavare finns. Socialtjänsten är mycket väl medveten om detta och har inte gjort någonting för att lösa detta ekonomiska problem. Perioden augusti 2003 till januari 2004 betalade socialtjänsten ut bidraget men drog in det i februari 2004 då de ansåg att det var felaktigt. Sedan dess har inte CC haft den försörjning hon enligt den statliga garantin skall ha rätt till.
Socialtjänsten har gjort en utredning där de funnit att mitt hem är ett bra hem för CC för stadigvarande vård och fostran och jag har sedan februari 2004 försökt få socialtjänsten att göra en vårdnadsöverflyttning. Fadern och jag har bra kontakt och han motsätter sig inte en överflyttning.
AA:s anmälan rörande handläggningen av frågan om utseende av vårdnadshavare föranledde två ärenden hos JO, ett angående handläggningen vid Vänersborgs tingsrätt (JO:s dnr 57-2006) samt det nu aktuella ärendet avseende Socialnämnden i Bengtsfors kommun (JO:s dnr 4752-2005).
Inledningsvis inhämtades kopior av socialförvaltningens handlingar i ärendet.
Det kom fram att Länsstyrelsen i Västra Götalands län hade granskat delar av socialnämndens handläggning. Länsstyrelsen anförde i ett beslut den 3 mars 2004 (dnr 701-86161-2003) bl.a. följande.
När en förälder som är ensam vårdnadshavare dör står barnet under en period utan vårdnadshavare. Länsstyrelsen anser att socialnämnden i sådana fall måste agera skyndsamt. Socialnämnden tog visserligen omgående kontakt med DD som lovade att ansöka om vårdnaden men som sedan inte fullföljde ärendet. Länsstyrelsen anser att socialnämnden redan när den fick vetskap om att barnet saknade vårdnadshavare själv skulle ha gjort framställan om detta hos tingsrätten. Barnet saknade vårdnadshavare under nära fem månader.
JO fann inte skäl att utreda den fråga som hade varit föremål för länsstyrelsens prövning. AA:s anmälan till JO föranledde dock vissa andra frågor som inte hade omfattats av länsstyrelsens granskning. Därför anmodades socialnämnden att inkomma med yttrande i följande avseenden.
1. Socialnämnden lämnade den 9 december 2003 ett medgivande enligt 
6 kap. 6 § socialtjänstlagen (2001:453)
 för AA att ta emot CC i sitt hem för stadigvarande vård och fostran. Har nämnden därefter, i enlighet med reglerna i 
6 kap. 8 § socialtjänstlagen
, löpande övervägt om vården fortfarande behövs?
2. Vilka överväganden har socialnämnden gjort i fråga om CC:s försörjning?
Socialnämnden lämnade som sitt remissvar en tjänsteskrivelse, undertecknad av verksamhetschefen EE, i vilken anfördes i huvudsak följande.
CC:s moder avled 03-07-25. Modern var ensam vårdnadshavare. CC har sedan 1994, då hon var 5 år, bott tillsammans med AA som modern var sambo med.
03-08-12 kontaktar AA per telefon socialtjänsten i Bengtsfors och talar med handläggare FF om den uppkomna situationen. Vid detta tillfälle, enligt journalanteckning, uppger AA att CC ska fortsätta bo hos honom och att han och CC:s biologiske fader DD är överens om detta samt att de vill att DD ska bli vårdnadshavare. AA informeras om att DD ska lämna in ansökan om att bli vårdnadshavare till tingsrätten. I detta skede öppnas inte något ärende formellt.
03-08-29 inkommer från AA brev med bifogad ansökan från DD som denne sänt till tingsrätten om att han vill bli vårdnadshavare. I brevet skriver AA samtidigt, att han vill ansöka om att bli särskilt förordnad vårdnadshavare. Eftersom biologisk fader ansökt om vårdnaden för CC lämnas AA:s framställan i detta skede utan åtgärd. AA har vid olika kontakter vitsordat, att han och DD har ett bra samarbete.
03-10-21 tar handläggare vid tingsrätten kontakt angående att DD lämnat in ansökan om att bli vårdnadshavare, men inte betalat den avgift som han vid flera tillfällen anmodats göra. Därför har inte något avgörande fattats.
Socialnämnden lämnar härefter in anmälan till tingsrätten om förordnande om vårdnadshavare och föreslår DD som vårdnadshavare för CC. Någon utredning angående DD:s förmåga att vara vårdnadshavare har inte utförts av Bengtsfors socialnämnd, eftersom han är boende i Trollhättans kommun. Kontakterna med DD har hållits per telefon.
Med hänsyn till att det dragit ut på tiden med förordnande om vårdnadshavare inleds utredning 03-10-28 att i enlighet med 
6 kap. 6 § socialtjänstlagen
 lämna medgivande för AA att i sitt hem ta emot CC för stadigvarande vård och fostran.
03-12-09 lämnar socialnämndens utskott sådant medgivande.
Något beslut om placering av CC hos AA har inte fattats av socialnämnden i Bengtsfors, eftersom hennes fortsatta boende hos AA har gjorts upp mellan honom och vårdnadshavaren och därmed är en privatplacering.
03-12-11 fattar tingsrätten i Vänersborg beslut om att DD förordnats till vårdnadshavare för CC. Vid kontakt med DD samma dag förklarar han sig nöjd med detta beslut.
Yttrande över fråga 1
Enligt 
socialtjänstlagens
 6 kap. 9 § ska socialnämnden i vårdnadshavarens hemkommun meddela beslut om medgivande enligt 6 §. Med hänsyn till att CC stod utan vårdnadshavare och det på grund av omständigheter som redogjorts för ovan, fattade socialnämnden i Bengtsfors beslut om att lämna medgivande enligt 
6 kap. 6 § SoL
 för AA.
Länsstyrelsen påtalade i efterhand att detta var felaktigt, men godtagbart utifrån situationen. Det skulle ha varit Trollhättans kommun/socialnämnd som beslutat om att lämna medgivande, utifrån att fadern DD blev vårdnadshavare. På grund av detta
Familjerätten i Trollhättans kommun har i februari/mars -05 helt frånsagt sig ansvar i ärendet, hänvisat till att Bengtsfors socialnämnd lämnat medgivande och därmed har ansvaret enligt lagstiftningen.
Enligt 
6 kap. 9 § socialtjänstlagen
 ska den socialnämnd som lämnat medgivande enligt 6 § fullgöra de uppgifter som finns angivna i 7 §, lämna råd och stöd till den som vårdar barnet, medverka till att det får god vård och fostran, gynnsamma uppväxtförhållanden och lämplig utbildning. Eftersom AA haft flera kontakter med socialtjänsten i Bengtsfors, både vid besök på socialkontoret, brevledes och vid telefonsamtal, är bedömningen att uppgifterna enligt 
6 kap. 7 § socialtjänstlagen
 delvis har fullgjorts. Socialnämnden har på så sätt fått information om aktuella förhållanden i familjen. AA har vid varje kontakt framfört och lagt tonvikt på att det är den ekonomiska situationen som han vill ha hjälp med.
Då det gäller bestämmelsen i 
6 kap. 8 § socialtjänstlagen
 att socialnämnden minst var sjätte månad ska överväga om vården fortfarande behövs har detta inte skett lagenligt. Någon skriftlig rapportering till nämnden har inte gjorts efter beslutet om medgivande.
Samtal med CC har endast skett vid hembesök 03-10-28 i samband med utredning för medgivande samt vid hembesök 05-10-05 i samband med ansökan om särskilt förordnad vårdnadshavare för henne. Bedömningen har varit, utifrån de kontakter som skett med AA, att CC får en god omsorg och fostran i hemmet hos honom samt att CC haft ett fortsatt behov att bo kvar där med hänsyn till att hennes vårdnadshavare inte tagit det ansvar som han borde.
Efter att AA på nytt framställt om hjälp 05-04-06 angående att CC:s vårdnadshavare inte tar sitt ansvar, särskilt vad gäller underhållsstöd, fattar socialnämnden i Bengtsfors 05-04-19 beslut om att göra en framställan till tingsrätten om att åtgärder bör vidtagas i fråga om vårdnad för CC. Denna framställan blir dock inte behandlad av tingsrätten förrän socialtjänsten i Bengtsfors i mitten av september -05 efterfrågar ärendet. Efter muntlig förberedelse i tingsrätten 05-10-19 överlämnas fortsatt handläggning av stämningsansökan mot vårdnadshavaren till advokatfirman Fisher, advokat GG, Trollhättan. Tingsrätten i Vänersborg har i dom meddelad 06-02-10 förordnat AA till särskilt förordnad vårdnadshavare för CC. Domen har vunnit laga kraft 06-03-03.
Yttrande över fråga 2
Samtidigt som AA 03-08-12 anmäler förhållandena om att CC står utan vårdnadshavare efter sin moders död, ansöker han om att få underhållsstöd och barnbidrag förskotterat via socialtjänsten i väntan på att vårdnadsfrågan är utredd.
Vid kontakt med Försäkringskassan 03-08-18 bekräftas att vare sig beslut om underhållsstöd, barnbidrag eller efterlevandestöd kan fattas innan det är klart vem som är vårdnadshavare.
Socialnämndens handläggare fattar 03-08-22 beslut om att bevilja ekonomiskt bistånd som förskott på förmån enligt 
4 kap. 1 §
 och 
9 kap. 2 §
socialtjänstlagen
 2 123:- i avvaktan på att underhållsstöd och barnbidrag kommer att utbetalas från FK.
Samma summa beviljas sedan enligt ovan 03-09-16, 03-10-16 och 03-11-14.
AA tar åter kontakt med handläggare 04-02-26 och framställer om att även innevarande månad få förskotterat underhållsstöd och barnbidrag, eftersom detta ännu inte är klart. Vidare berättar han att barnpension/efterlevandestöd börjat betalas ut.
Vid kontakt med Försäkringskassan framkommer att retroaktivt efterlevandestöd avseende period juli -03–januari -04, 10 319:- har betalats ut till AA 04-01-12. För februari månad har efterlevandestöd utbetalats med 1310:- 04-02-18.
I upprepade kontakter med socialkonsulent vid länsstyrelsen utifrån AA:s kontakter med socialtjänsten angående det uteblivna underhållsstödet har besked givits, att det är vårdnadshavaren som har det ekonomiska ansvaret. Om vårdnadshavaren inte kan tillgodose sin dotters behov, får denne ansöka om ekonomiskt bistånd i sin hemkommun, i detta fall Trollhättans. AA har informerats om detta samt om möjligheten att själv ansöka om kompletterande ekonomiskt bistånd. Han har enligt egen uppgift inkomster överstigande norm för försörjningsstöd och har fått avslag på ansökan om bostadsbidrag.
AA har i stället hävdat att han har rätt till ”den statliga garantin” vad gäller underhållsstöd och att han kan erhålla underhållsstöd om han blir förordnad som särskilt förordnad vårdnadshavare.
Bengtsfors socialnämnd har åtgärdat detta genom framställan till tingsrätten om att åtgärder behöver vidtagas i fråga om vårdnad för CC. Se fråga 1.
I frågan om CC:s försörjning har AA:s eget ansvar vägts in. Han har under nio år levt tillsammans med CC:s moder och under den tiden tagit på sig ett ansvar även för CC:s försörjning, vilket inte bör upphöra i och med hennes moders död.
Bedömningen är att CC haft försörjning via efterlevandestöd och barn/studiebidrag som utbetalats till AA. Detta har enligt AA inte varit tillfyllest för hennes behov och han har menat att socialnämnden ska kompensera honom för det underhållsstöd som vårdnadshavaren inte betalat.
AA yttrade sig över remissvaret. Han anförde bl.a. följande. När han kontaktade socialtjänsten den 12 augusti 2003 var det enbart för att han visste att CC måste ha en vårdnadshavare. Skälet till att han och DD dessförinnan hade kommit överens om att DD skulle ”ta” vårdnaden var att AA inte kände till att det fanns en möjlighet för honom att utses till särskilt förordnad vårdnadshavare.
Vänersborgs tingsrätts handläggning hade granskats av chefsJO Evans, som har tillsyn över de allmänna domstolarna (JO:s dnr 57-2006, beslut den 25 januari 2006). I det ärendet lånade Carter in handlingarna i tingsrättens ärende nr Ä 1056-03 och mål nr T 912-05. Vad som kom fram föranledde inte någon kritik mot tingsrätten från JO:s sida.
I ett beslut den 15 januari 2007 anförde 
JO André
 följande.
I 
6 kap. 9 § andra stycket föräldrabalken
 anges följande. Om barnet står under vårdnad av endast en av föräldrarna och den föräldern dör, skall rätten på ansökan av den andra föräldern eller på anmälan av socialnämnden anförtro vårdnaden åt den andra föräldern eller, om det är lämpligare, åt en eller två särskilt förordnade vårdnadshavare.
I 
2 kap. 2 § första stycket socialtjänstlagen (2001:453)
 stadgas att kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver.
Av 
5 kap. 2 § socialtjänstförordningen (2001:937)
 framgår att om socialnämnden får veta att någon åtgärd behöver vidtas i fråga om vårdnad eller förmynderskap för ett barn, skall nämnden göra framställning eller ansökan om det hos den domstol till vilket ärendet hör.
Efter moderns bortgång stod CC utan vårdnadshavare. I enlighet med huvudprincipen i 
2 kap. 2 § första stycket socialtjänstlagen
 om vistelsekommunens ansvar får det anses ha varit Socialnämnden i Bengtsfors kommun som enligt 
5 kap. 2 § socialtjänstförordningen
 hade att se till att frågan om vårdnadshavare för CC blev löst. Nämnden valde emellertid inledningsvis att inte anmäla frågan hos tingsrätten eftersom nämnden hade fått uppgift om att DD, CC:s biologiska far, avsåg att ansöka om att bli flickans vårdnadshavare. Som framgått ovan har Länsstyrelsen i Västra Götalands län kritiserat socialnämndens handläggning i denna del och ansett att nämnden, redan när den fick vetskap om att CC saknade vårdnadshavare, själv borde ha gjort framställan om saken hos tingsrätten.
Jag vill i denna del tillägga följande.
Om ett barn står under vårdnad av den ena föräldern och den föräldern dör, skall enligt huvudregeln den andra föräldern utses till barnets vårdnadshavare. Det är emellertid inte självklart att en förälder, som inte är vårdnadshavare, skall anförtros vårdnaden i denna situation. Det kan tänkas fall då denne förälder endast har haft sporadisk kontakt med barnet och barnet har rotat sig hos någon annan som är beredd att bli vårdnadshavare. I sådana fall är det oftast lämpligare – sett med utgångspunkt från vad som är bäst för barnet – att vårdnaden anförtros denna person.
Den 21 oktober 2003 anmälde nämnden hos tingsrätten att CC behövde en vårdnadshavare. Till anmälan fogades en utredning. Av den framgick bl.a. att CC hade bott med sin mor hos AA sedan fem års ålder. Hon hade haft umgänge med sin biologiska far DD under hela sin uppväxt, men hade aldrig bott hos honom. AA, DD och CC själv var överens om att hon skulle fortsätta att bo hos AA. De faktiska förhållandena var sådana att det med hänsyn till CC:s bästa borde ha legat nära till hands för socialnämnden att överväga frågan om AA borde utses till särskilt förordnad vårdnadshavare, inte minst som AA hade tagit upp detta i ett brev till nämnden den 29 augusti 2003. Några sådana överväganden synes inte ha gjorts under arbetet med utredningen. Nämnden föreslog att DD skulle förordnas som flickans vårdnadshavare. Detta blev också tingsrättens beslut. Jag vill rent allmänt uttrycka en viss förvåning över att nämndens utredning inte till någon del omfattade DD:s förhållanden eller frågan om hans lämplighet som vårdnadshavare. Eftersom tingsrätten ansåg att ett beslut i vårdnadsfrågan kunde fattas på grundval av nämndens utredning finner jag dock inte skäl att gå närmare in på den saken.
I sammanhanget kan nämnas att Socialstyrelsen nyligen har gett ut en handbok, ”Om barnet behöver ny vårdnadshavare”, i syfte att ge vägledning vid socialtjänstens utredningar när barn står utan vårdnadshavare eller av andra skäl behöver en ny vårdnadshavare.
Socialnämndens handläggning efter medgivandet enligt 
6 kap. 6 § socialtjänstlagen
I 
6 kap.
socialtjänstlagen
 finns bestämmelser om vård i familjehem och i hem för vård eller boende. Enligt 6 § får ett barn inte utan socialnämndens medgivande tas emot för stadigvarande vård och fostran i ett enskilt hem som inte tillhör någon av föräldrarna eller någon annan som har vårdnaden om honom eller henne. I 7 § anges att socialnämnden i fråga om de barn som anges i 6 § bl.a. skall medverka till att de får god vård och fostran och i övrigt gynnsamma uppväxtförhållanden. När ett barn vårdas med stöd av denna lag i ett annat hem än det egna skall socialnämnden enligt 8 § första stycket minst en gång var sjätte månad överväga om vården fortfarande behövs. I 9 § stadgas att ett medgivande enligt 6 § att ta emot ett barn för stadigvarande vård och fostran meddelas av socialnämnden i vårdnadshavarens hemkommun. Den nämnd som har lämnat medgivande enligt 6 § fullgör skyldigheterna enligt 7 §.
Den 9 december 2003 lämnade Socialnämnden i Bengtsfors kommun ett medgivande enligt 
6 kap. 6 § socialtjänstlagen
 för AA att ta emot CC i sitt hem för stadigvarande vård och fostran. Oavsett om Bengtsfors socialnämnd kan anses ha varit behörig att lämna medgivandet eller inte ankom det därefter på den nämnden att formellt överväga vården minst en gång var sjätte månad (
6 kap. 8 § socialtjänstlagen
). Att nämnden inte har gjort det är givetvis inte tillfredsställande.
Frågan om vilka överväganden socialnämnden gjorde beträffande flickans försörjning
I 
7 kap.
föräldrabalken
 regleras frågor om underhållsskyldighet. Av 2 § första stycket framgår att en förälder skall fullgöra sin underhållsskyldighet genom att betala underhållsbidrag till barnet, om föräldern (1) inte har vårdnaden om barnet och inte heller varaktigt bor tillsammans med barnet, eller (2) har vårdnaden om barnet gemensamt med den andra föräldern men barnet varaktigt bor tillsammans med endast den andra föräldern. Av andra stycket framgår att underhållsbidrag fastställs genom dom eller avtal. I 2 a § anges att en förälder som är återbetalningsskyldig enligt lagen (
1996:1030
) om underhållsstöd anses ha fullgjort sin underhållsskyldighet intill det belopp som lämnas i underhållsstöd till barnet.
I 2 § lagen om underhållsstöd, USL, anges att i denna lag avses med bidragsskyldig den som enligt 
7 kap. 2 § första stycket föräldrabalken
 skall fullgöra sin underhållsskyldighet genom att betala underhållsbidrag till barnet.
Enligt 3 § första stycket USL har ett barn rätt till underhållsstöd, om föräldrarna inte bor tillsammans. Det krävs dessutom att barnet varaktigt bor hos endast en av föräldrarna och är folkbokfört hos den föräldern (boföräldern) samt att boföräldern
bor här i landet och, om barnet är underårigt, är vårdnadshavare för barnet. Enligt tredje stycket i samma bestämmelse har ett barn också rätt till underhållsstöd, om det varaktigt bor och är folkbokfört hos en eller två särskilt förordnade vårdnadshavare som bor här i landet. Vad som i lagen sägs om boförälder gäller då den eller de särskilt förordnade vårdnadshavarna.
Efter modern BB:s bortgång hade CC rätt till s.k. barnpension och efterlevandestöd enligt regler om detta i lagen (
2000:461
) om efterlevandepension och efterlevandestöd. Ett barn som får sådant ekonomiskt stöd efter en avliden förälder kan även få underhållsstöd i förhållande till den andra föräldern. Förutsättningen är i så fall att barnet bor hos en särskilt förordnad vårdnadshavare (
prop. 1995/96:208 s. 84
).
Av utredningen framgår att socialnämnden vid ett antal tillfällen under hösten 2003 beviljade AA ekonomiskt bistånd som förskott på förmån enligt 
4 kap. 1 §
 och 
9 kap. 2 §
socialtjänstlagen
 i avvaktan på att bl.a. underhållsstöd skulle komma att utbetalas från Försäkringskassan. Nämnden förordade emellertid vid samma tid att DD skulle utses till flickans vårdnadshavare. Dessa omständigheter talar för att nämndens handläggare inte kände till vilka förutsättningar som gällde för att AA skulle ha möjlighet att få underhållsstöd för flickan.
Det framgår inte huruvida BB, i egenskap av vårdnadshavare och boförälder, uppbar underhållsstöd för CC från Försäkringskassan eller om DD betalade underhållsbidrag direkt till BB. Det står emellertid klart att AA:s hushåll, efter BB:s bortgång och förordnandet av DD som ensam vårdnadshavare, inte längre hade någon möjlighet att med stöd av 
föräldrabalken
 eller USL kräva ekonomiskt underhåll för CC från vare sig DD eller Försäkringskassan. Detta trots att CC även fortsättningsvis bodde hos AA. Denna situation hade möjligen kunnat undvikas om handläggningen från socialnämndens sida hade varit mer förutseende och konsekvent.
Nämnden har dock i sitt yttrande anfört att CC har haft sin försörjning tillgodosedd genom bl.a. det efterlevandestöd och barn-/studiebidrag som har betalats ut till AA. Vad som kommit fram i denna del föranleder mot den bakgrunden inte något ytterligare uttalande från min sida när det gäller nämndens ansvar för CC:s försörjning.