Tillstånd till verksamheten vid en monoklorättiksyrafabrik----- Miljödomstolen hade vid tillståndsgivningen för en industri med stöd av 22 kap. 27 § miljöbalken uppskjutit avgörandet av slutliga villkor för miljöpåverkan av externa transporter. Bolaget skulle utreda möjligheterna att övergå till järnvägstransporter och ställa krav vid upphandling av transporter m.m. Bolaget överklagade och menade att det inte var möjligt att föreskriva villkor som rör transporter till och från en anläggning när transporterna inte utförs av bolaget i egen regi. Miljööverdomstolen (MÖD) var av motsatt mening och fann att stöd för att föreskriva sådana villkor fanns i regeln om s.k. följdverksamheter i 16 kap. 7 § miljöbalken. MÖD ansåg att det fanns utrymme för att ålägga bolaget att vidta åtgärder för att minska påverkan av transporter och således även skäl att föreskriva prövotid för att utreda frågan och fastställde därmed miljödomstolens dom. (Jfr MÖD:s dom samma dag i mål nr M 602-02, 2003-05-06, med i princip samma domskäl)
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Miljööverdomstolen fastställer miljödomstolens deldom.
Akzo Nobel Base Chemicals AB (bolaget) har yrkat upphävande av miljödomstolens beslut att uppskjuta avgörandet av slutliga villkor för miljöpåverkan av transporter under en prövotid.
UTVECKLING AV TALAN I MILJÖÖVERDOMSTOLEN M. M.
Bolaget har till stöd för sitt yrkande anfört bl.a. följande.
Villkor i tillståndsbeslut och tillståndsdomar enligt miljöbalken är straffsanktionerade. Vid utformningen av sådana villkor bör därför en förutsättning vara att tillståndshavaren bedriver och har rådighet över den verksamhet som villkoren avser. Om så inte är fallet kan tillståndshavaren inte säkerställa att villkoren efterlevs och därmed undvika straffansvar. Transporterna till och från monoklorättiksyrafabriken (MCA-fabriken) bedrivs inte av bolaget utan av självständiga transportföretag. Bolaget bedriver överhuvudtaget inte någon transportverksamhet. Transporterna av råvaror till MCA-fabriken utförs på uppdrag av bolaget. Vid upphandlingen av dessa transporter finns möjlighet för bolaget att ställa krav på åtgärder med syfte att minska den miljöpåverkan som transporterna kan ge upphov till. Huruvida dessa krav tillgodoses är emellertid en förhandlingsfråga och därmed inte helt inom bolagets kontroll. Vad beträffar transporterna av produkter från MCA-fabriken är det bolagets kunder som bestämmer transportsättet, och ca hälften av dessa transporter utförs på uppdrag av kunderna. Möjligheterna att ställa krav är här således mycket begränsade.
Eftersom bolaget inte bedriver och inte heller har full rådighet över transporterna till och från MCA-fabriken, bör krav på denna verksamhet inte ställas mot bolaget, som villkor för den verksamhet bolaget begärt tillstånd till (verksamheten vid MCA-fabriken ). Nämnda krav bör istället ställas mot transportföretagen, vilket torde vara fullt möjligt med stöd av miljöbalkens bestämmelser, i vart fall till den del transporterna sker inom Sveriges gränser. Då krav avseende transportverksamheten inte bör ställas som villkor för verksamheten vid MCA-fabriken, bör inte heller något uppskovsbeslut kunna komma i fråga. Det uttalande som miljödomstolen hänvisat till i den överklagade domen ger knappast något stöd för det av miljödomstolen meddelade uppskovsbeslutet. Uttalandena kan inte rimligtvis ges den tolkningen att de skulle förorda villkor avseende verksamhet som tillståndshavaren inte bedriver och inte har full rådighet över. I uttalandet av Wheeler m.fl. anges uttryckligen den förutsättningen att den som utövar den verksamhet som är tillståndspliktig ”bedriver” samtliga de verksamhetsdelar som villkoret avser.
Naturvårdsverket har avstyrkt bifall till bolagets överklagande och anfört bl.a. följande. Enligt förarbetena till miljöbalken kan ett villkor som grundar sig på miljöbalken avse vad som helst som gagnar en ekologiskt hållbar utveckling. Det anges vidare att krav kan ställas på transporter med stöd av bestämmelserna i 2 kap. 3 § miljöbalken (prop. 1997/98:45 del 2 s. 8, 15-16). Mot den bakgrunden anser Naturvårdsverket att villkor kan ställas för transporter. För att krav skall kunna ställas måste verksamhetsutövaren ha möjlighet att påverka hur de utförs. Detta är enligt verkets uppfattning alltid fallet för transporter till en verksamhet eftersom transporter till en verksamhet sker bara om verksamhetsutövaren på något sätt beställt dem. Därigenom kan bolaget ställa krav på hur de skall genomföras. För transporter från verksamheten har bolaget rådighet åtminstone vad gäller de transporter man själv beställer. Den planerade produktionsökningen kommer att innebära att antalet transporter ökar väsentligt. Av bolagets redovisning i ansökan framgår att bolaget beaktar miljöaspekten vid val av transportör men inte ställer mer detaljerade krav på de transportörer som bolaget nyttjar för transporter av råvaror och produkter. För att kunna göra konkreta miljömässiga bedömningar och jämförelser av olika transportörer och transportsätt krävs detaljerad information. Naturvårdsverket delar domstolens bedömning att det underlag som bolaget presenterat i målet inte är tillräckligt för att miljödomstolen skall kunna bedöma vilka åtgärder avseende miljöpåverkan av transporter som bolaget skäligen kan åläggas inom ramen för denna prövning.
Länsstyrelsen anser att den av bolaget överklagade uppskjutna frågan bör kvarstå. Länsstyrelsen anser att det finns lagligt stöd för att i samband med prövningen av miljöfarlig verksamhet reglera transporterna till och från verksamheten. Tillståndshavaren måste dock ha rådighet över den verksamhet som villkor meddelas för. Det finns dock möjlighet vid upphandling av transporter jämföra olika transportsätt samt ställa krav på t.ex. logistik, fordon, bränsle, utbildning och miljöarbete inom transportföretaget. Det behöver dock inte vara några absoluta krav som åsyftas, då det skulle kunna sätta bolaget i ett dåligt förhandlingsläge. Så kallade vägledande villkor (t.ex. Bolaget skall ta fram en handlingsplan för att minska miljöpåverkan från transporterna. . ., bolaget skall arbeta aktivt för. . ., bolaget skall så långt det är möjligt. . .) kan beskriva hur bolaget skall arbeta med den här typen av frågor. Dessa kan sedan redovisas i miljörapporten. Vissa väl definierade transporter där bolaget har rådighet kan eventuellt även regleras med s.k. absoluta villkor.
Bolaget har genmält bl.a. följande.
När det gäller uttalandet i prop. 1997/98 del 2 sid. 8, har regeringen lämnat vissa exempel på vad som avses med nämnda uttalande. Det skall enligt regeringen kunna föreskrivas att en viss andel av råvaran skall vara återvunnet material eller att avfallsproduktionen skall minska. Av dessa exempel framgår att regeringen knappast förordat villkorsreglering av helt andra verksamheter än den som är föremål för tillståndsprövning utan snarare andra frågor, såsom resurshushållningsfrågor och återvinningsfrågor, dock fortfarande kopplade till den tillståndsprövade verksamheten. I prop. 1997/98 del 2 sid 15-16 konstateras att ”krav” med stöd av 2 kap. 3 § miljöbalken kan ställas på transporter. Av detta uttalande följer dock inte, vilket Naturvårdsverket utgått ifrån, att transporter kan villkorsregleras. Kraven kan också ställas i form av förelägganden enligt 26 kap.miljöbalken på verksamheter som inte är tillståndspliktiga. Det kan inte vara meningen att ”krav” på transporter skall ställas i form av villkor riktade mot företag som inte bedriver transporterna och inte ens har full rådighet över desamma när samma ”krav” kan ställas i form av förelägganden enligt 26 kap.miljöbalken, riktade direkt mot den som utövar transporterna.
När det gäller rådigheten över transporterna kan inte bolaget ensidigt driva igenom krav på transportsätt utan detta är i hög grad en förhandlingsfråga. Även om bolaget skulle lyckas driva igenom nämnda krav, föreligger svårigheter att effektivt kontrollera att kraven verkligen efterlevs; detta med hänsyn till att transportverksamheten drivs av självständiga företag helt utanför bolagets verksamhetsområde, till stor del på ett mycket stort avstånd från bolagets anläggningar. Full rådighet, som är en förutsättning för att straffsanktionerade villkor skall kunna föreskrivas, kan därmed inte anses föreligga.
Eftersom villkor enligt miljöbalken är straffsanktionerade, bör de vara entydiga. ”Vägledande villkor” enligt länsstyrelsens förslag uppfyller inte detta krav. De formuleringar som länsstyrelsen lämnat som exempel är otydliga och ger utrymme för olika tolkningar.
Den fråga som målet gäller är frågan, om det är möjligt att i ett mål om tillstånd enligt miljöbalken föreskriva villkor som rör transporter till och från en anläggning, när transporterna inte utförs av bolaget i egen regi. Miljööverdomstolen bedömer denna fråga på följande sätt.
Miljöbalkens tillämpningsområde är inte begränsat till skador och olägenheter som uppkommer genom användning av mark, byggnader eller anläggningar. I princip gäller miljöbalken för all mänsklig påverkan som kan äventyra målet för miljöbalken som det kommer till uttryck i 1 kap. 1 §.
Av 2 kap. 3 § miljöbalken framgår att en verksamhetsutövare är skyldig att utföra de skyddsåtgärder och iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Krav bör med stöd av denna bestämmelse kunna ställas på transporter och riktas mot verksamhetsutövaren, under förutsättning att denne har en faktisk och rättslig möjlighet att efterkomma kravet (se prop. 1997/98:45 del 2 s. 16). Stöd för att det bör vara möjligt att föreskriva villkor om transporter vid tillståndsprövning finns i 16 kap. 7 § om s.k. följdverksamheter. Där stadgas att vid prövningen enligt balken hänsyn skall tas till andra verksamheter eller särskilda anläggningar som kan antas bli behövliga för att verksamheten skall kunna utnyttjas på ett ändamålsenligt sätt. I förarbetena till den bestämmelsen (a. prop. s. 208) nämns som exempel att hänsyn kan tas till farliga transporter som skall ske till och från den prövade verksamheten. Det finns inte skäl att anta att bestämmelsen skulle vara begränsad till att gälla enbart farliga transporter och alltså inte gälla transporter i allmänhet.
Det får mot denna bakgrund anses klart att transporter ingår bland det som kan prövas enligt miljöbalken och därmed också kan bli föremål för tillståndsvillkor. En verksamhetsutövare är ofta i hög grad beroende av transporter av råvaror, insatsvaror och färdiga produkter, och det ligger därför nära till hands att bedöma transporter i allmänhet som följdverksamheter. Detta konstaterande räcker dock inte för att avgöra frågan i vilken omfattning transporterna kan villkorsregleras. Enligt förarbetena till 16 kap. 7 § (a. s.) måste vid tillståndsprövningen en rimlig avgränsning göras av ett följdföretag, så att endast följdföretag som har ett omedelbart samband med den tillståndsprövade verksamheten beaktas.
En grundläggande förutsättning för att villkor för en verksamhet skall kunna meddelas är också som angetts ovan att tillståndshavaren har möjlighet - faktiskt och rättsligt - att bestämma över det som villkoret avser att reglera.
Miljööverdomstolen anser således att det finns ett utrymme för att ålägga bolaget att vidta åtgärder för att minska miljöpåverkan av transporter, och följaktligen att det finns skäl att föreskriva en prövotid under vilken bolaget skall förpliktas att i samråd med tillsynsmyndigheten och Naturvårdsverket utreda frågan. Detta innebär att miljödomstolens deldom skall fastställas.
I avgörandet har deltagit hovrättslagmannen Peters, miljörådet Moore samt hovrättsråden Young, referent, och Clark. Enhälligt.