Beslut att anta detaljplan för att möjliggöra ny bostadsbebyggelse inom del av äldre detaljplan där genomförandetiden för tidigare gjort tillägg till den äldre detaljplanen, inom vilken klaganden inte ägde någon fastighet, ännu inte gått ut (avslag)
Not 60. Ansökan av I.A. om rättsprövning av ett beslut om detaljplan. -Kommunfullmäktige i Sotenäs (2003-04-24, § 38) beslutade att anta detaljplan för del av Uleberg 2:212 m.fl. - I.A. m.fl. överklagade kommunfullmäktiges beslut. - Länsstyrelsen i Västra Götalands län (2004-04-14),som avvisade överklagandena från ett flertal personer och avslog överklagandena i övrigt samt även förklarade att ett yrkande om återinförande av strandskyddet inte kunde prövas i ärendet, yttrade bl.a. följande. Av planhandlingarna framgår bl.a. följande. Ett konkret mål i kommunens översiktsplan (ÖP) är att tillskapa nya bebyggelseområden och nya enskilda tomtplatser i attraktiva lägen eller i anslutning till de befintliga samhällena. I förslaget till detaljplan medges två nya tomtplatser, som kan komplettera den befintliga bebyggelsen i Ulebergshamn. Ambitionen i planarbetet har varit att den nya byggnationen skall bli ett positivt tillskott i miljön i Ulebergshamn. De två nya tomtplatserna ingår som en del i kommunens överenskommelse vid markförvärv av Ödegården dit delar av livsmedelsindustrin avses lokaliseras. - För planområdet gäller detaljplan som vann laga kraft den 15 november 1999. Genomförandetiden för denna detaljplan var fem år. Genomförandetiden hade inte gått ut då den här aktuella detaljplanen antogs den 24 april 2003. Genomförandetiden för gällande detaljplan går ut den 14 november 2004. Detaljplanen den 15 november 1999 innebar att kommunen blev ägare till det aktuella området med beteckning allmän platsmark/natur. I övrigt medförde nu gällande detaljplan inga ändringar inom planområdet. Detaljplanen innebär inga ändringar för övriga fastigheters gällande byggrätter och markanvändning. De två fastigheter som ligger närmast planområdet; Uleberg 2:58 och 2:103, påverkas i viss mån av den nya bebyggelsen. - Planområdet omfattar en mindre del av fastigheterna Uleberg 2:212 och 2:36. Fastigheterna ägs av kommunen. I gällande detaljplan är marken avsatt som allmän platsmark, parkmark. De platser som avses användas som tomtmark är påverkade av tidigare stenbrytning. Planområdets areal är 1 601 m2. Enligt 4 kap 2 § miljöbalken (MB) gäller att turismens och friluftslivets intressen särskilt skall beaktas vid exploateringsföretag inom kustområdet och skärgården i Bohuslän från riksgränsen mot Norge i norr till Lysekil i söder. Detta område är, med hänsyn till de natur- och kulturvärden som finns i området, i sin helhet av riksintresse enligt 4 kap 1 § MB. Dessa bestämmelser utgör dock inte något hinder för utveckling av befintliga tätorter eller det lokala näringslivet. Planområdet är inte klassat som riksintresse för naturvården eller kulturminnesvården. - I gällande översiktsplan ingår planområdet i område för tätortsutveckling. All tillkommande bebyggelse skall prövas genom detaljplan. Området omfattas inte av strandskydd. Det är sparsamt med vegetation inom området. Inom planområdet finns ingen bebyggelse. Nivåskillnaderna är relativt stora då markytan varierar mellan 11 och 21 meter över grundkartans nollplan (havsnivån). I anslutning till planområdet finns ett flertal fritidshus. I planförslaget skall säkerställas att de nya byggnaderna placeras på ett lämpligt sätt med tanke på natur, kulturvärden och landskapsbild. Byggnaderna skall därför lokaliseras i anslutning till befintlig bebyggelse och på platser där marken är starkt påverkad av tidigare stenbrytning. Bebyggelsen skall placeras så att den inte bryter horisontlinjen och beträffande färg och material anpassas till naturmiljön så att en god helhetsverkan uppnås. I planbestämmelserna har införts bestämmelser som skall ligga till grund för detaljutformningen av byggnaderna. Byggnadernas höjder har hållits nere. I bestämmelserna regleras typ av tak, största taklutning, byggnadshöjd och högsta nockhöjd. Fasadfärgen skall anpassas till omgivande natur. Taken skall vara matta gråsvarta sadeltak. - Det har alltså varit särskilt viktigt att reglera förhållandena till närliggande byggnaders placering med tanke på utsikten från omkringliggande fastigheter. Samtliga befintliga fastigheter i området har fin utsikt över havet åt norr och nordväst. Utsikten från Uleberg 2:103 kommer i viss mån att beskäras av de nya bostadshusen. - Hur utsikten påverkas visas i ett fotomontage. Hur de nya byggnaderna kan påverka solförhållandena för Love 2:58 har utretts. Slutsatsen blev att de nya byggnaderna eventuellt kan få en påverkan avseende solförhållandena för Love 2:58. - Trafiken till planområdet skall ske från Åsliden, körbar gångväg, via samhället Ulebergshamn. En ny tillfart får byggas där det i dag finns ett släpp mellan fastigheterna Uleberg 2:58 och 2:103. Tillfartsvägen avses bli utformad som en skafttomt, gemensam för det två nya fastigheterna. Bredden är tre meter med låg vägstandard, som dock anses tillräcklig för de nya husen. Det kommer att krävas tillstånd från kommunen för att få trafikera Åsliden. En ny gemensamhetsanläggning skall inrättas för den gemensamma tillfarten. Trafiken på Åsliden ökar marginellt. För Uleberg 2:103 förändras förhållandena mest påtagligt genom de nya trafikrörelserna framför fastigheten. Ett gemensamt utrymme för sopkärl för de nya husen skall iordningställas vid skafttomtens södra del där tillfartsvägen svänger. - Vare sig marginellt påverkad utsikt, solförhållanden eller ökade trafikrörelser utgör enligt planförfattarens bedömning så negativ påverkan eller förändring i befintlig boendemiljö att planförslaget skall omarbetas. - Övervägande delen av området som planläggs för ny bebyggelse utgörs av före detta stenbrott. Områdets kulturhistoriska värden har inte ansetts sådana att en exploatering inte kan tillåtas av detta skäl. Allmänhetens faktiska möjligheter att fritt vandra i naturområdena i gällande detaljplan förändras endast marginellt. Genom ändringar av byggnadshöjder, takvinklar och färgsättning under planarbetet har de tillkommande byggnaderna anpassats bättre till terrängen och blivit mindre dominerande. Försök har gjorts att placera husen så att badplatsen inte berörs av något visuellt intrång. Planförslaget bedöms inte innebära sådan betydande påverkan på. miljön, hälsan eller hushållning med naturresurser att en miljökonsekvensbeskrivning enligt 5 kap. 18 § plan- och bygglagen (1987:10), PBL, skall upprättas. - I utlåtanden under planarbetet och i utställningsutlåtande den 22 januari 2003 har kommenterats de synpunkter och invändningar som kommit in. - Genomförandetiden för detaljplanen är 15 år från det planen vunnit laga kraft. - I.A. har anfört bl.a. följande. Planen är slarvigt utförd och tar inte hänsyn vare sig till naturvärden eller traditioner i Ulebergshamn. Hennes fastighet gränsar direkt till planområdet. Hon kommer att besväras av ökad insyn samt av skuggeffekter från de planerade byggnaderna. Speciellt som inga regler för byggnadshöjd finns i planen. Tillfarten via Åsliden är redan nu mycket smal och brant och inte lämpad för tung trafik som lastbilar, räddningsfordon m.m. Detta gäller speciellt vintertid. De planerade byggnaderna tycks vara avsedda för åretruntboende. Den gamla badplatsen som är skyddad från insyn kommer om planen genomförs att besväras av insyn. De nya husen kommer att förändra landskapsbilden genom att påtagligt avvika från befintlig småskalig bebyggelse. Det finns redan andra områden i området som bebyggts med fastigheter av den aktuella typen där ytterligare byggnation inte skulle innebära något problem. Hon yrkade att planen slopas helt. - Länsstyrelsens bedömning - I 5 kap 11 § PBL anges följande. Före genomförandetidens utgång får mot berörda fastighetsägares bestridande detaljplanen ändras eller upphävas endast om det är nödvändigt på grund av nya förhållanden av stor, allmän vikt, vilka inte kunnat förutses vid planläggningen. - De fastigheter som direkt påverkas av detaljplanen är Love 2:58 och 2:103 som ligger närmast planområdet. Länsstyrelsens bedömning är dock att den antagna detaljplanen inte medför så negativ påverkan på dessa fastigheter att beslutet att anta ny detaljplan, för en liten del av nuvarande planområde, av detta skäl inte skulle ha skett före genomförandetidens utgång. Den nya bebyggelse detaljplanen medger påverkar övrig bebyggelse i närområdet i ringa omfattning. - Länsstyrelsens bedömning är att planändringen inte strider mot bestämmelsen i 5 kap. 11 § PBL. Länsstyrelsen har i sin bedömning vägt in dels att ändringen i den gällande detaljplanen får anses vara administrativ, att genomförandetiden snart går ut och att gällande byggrätter inte begränsas. Vidare bör viss hänsyn tas till att de två nya tomtplatserna ingår som en del i kommunens överenskommelse vid markförvärv av Ödegården dit delar av livsmedelsindustrin avses lokaliseras. - Länsstyrelsen har som regional planmyndighet att pröva frågan om detaljplanen innebär att ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap MB inte tillgodoses eller att en bebyggelse blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa eller till behovet av skydd mot olyckshändelser. Vid samrådet ansåg Länsstyrelsen att de två tomterna var tveksamma, men att det var en kommunal uppgift att göra bedömningen. Länsstyrelsen har den 7 maj 2003 beslutat att inte pröva kommunens antagandebeslut enligt bestämmelserna i 12 kap. 1 § PBL. Detta innebär att Länsstyrelsen bedömer förslaget inte är oförenligt med hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. MB, kommunens översiktsplan för området och Länsstyrelsens granskningsyttrande. Länsstyrelsen gör med anledning av överklagandena ingen annan bedömning i de frågor som omfattas av ovan nämnda beslut. - Länsstyrelsen konstaterar att det inte förekommit något formellt fel i handläggningen som påverkat utgången och som kan medföra att detaljplanen därför skall upphävas. De invändningar som fastighetsägare framfört mot olika delar av planförslaget efter samrådet och utställningen av planförslaget har besvarats av planförfattaren på ett sätt som Länsstyrelsen inte har anledning att rikta anmärkningar mot även om invändningarna inte kunnat beaktas i den antagna detaljplanen. - Kommunen har genom PBL fått stort inflytande över hur marken skall användas och miljön utformas i den egna kommunen. PBL är grundad på principerna om decentralisering av beslutsfattandet och - inom vissa gränser - ett kommunalt självbestämmande i markanvändningsfrågor. Av dessa principer följer att den prövning av överklaganden som Länsstyrelsen gör är begränsad. Prövningen inriktas väsentligen på om planärendet handlagts på ett formellt riktigt sätt och om de avvägningar som kommunen gjort mellan olika enskilda intressen och mellan enskilda och motstående allmänna intressen kan anses skäliga. - Enligt 1 kap. 5 § PBL skall vid prövning av frågor enligt lagen både allmänna och enskilda intressen beaktas, om inte annat är särskilt föreskrivet. Vidare skall enligt 5 kap. 2 § första stycket PBL vid utformning av en detaljplan skälig hänsyn tas till befintliga bebyggelse-, äganderätts-, och fastighetsförhållanden som kan inverka på planens genomförande. Dessa bestämmelser, liksom övriga av klagandena åberopade lagrum, är allmänt hållna och ger myndigheterna ett förhållandevis stort utrymme för bedömningar. I överklagandet har inte framkommit att kommunfullmäktige vid antagandet av detaljplanen skulle ha felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som föreligger i planärenden. - Av 3 kap. 2 § PBL följer vidare att byggnader - oavsett hur starka intressen som talar för att de skall få uppföras - i intet fall får placeras och utformas så att de eller deras avsedda användning medför fara eller betydande olägenhet för omgivningen. - Vad planen i övrigt skall innehålla får kommunen inom vissa gränser själv bestämma. Gränserna har dragits upp i 5 kap. 7 § PBL som i ett antal olika punkter anger vad som får regleras i en detaljplan. Planbestämmelserna kan t ex handla om placering, utformning och utförande av byggnader och andra anläggningar, byggnaders användning; samt utformningen av bebyggelsemiljön i övrigt. Enligt 5 kap. 7 § PBL sista stycket får planen inte göras mer detaljerad än vad som är nödvändigt med hänsyn till syftet med den. - Den ändrade markanvändningen med två nya tomter/byggrätter på tidigare allmän platsmark/natur medför naturligtvis förändringar i boendemiljö och en något minskad utsikt över havet. Trafiken på den planerade tillfartsvägen till två enbostadshus blir inte omfattande. Att ett tidigare stenbrott får bebyggas kan inte ses som ett sådant ingrepp i området att den nya bebyggelsen därför inte kan tillåtas. Det finns fortfarande kvar naturmark att ströva i och att se solnedgången i havet från. Badplatsen finns kvar och insynen mot denna blir begränsad. Möjligheterna till tämligen ostört badande finns kvar. - Länsstyrelsen gör den samlade bedömningen att några allmänna intressen inte åsidosatts eller att kommunen i planfrågan överskridit det handlingsutrymme som de materiella reglerna i PBL ger kommunen. Inte heller bedömer Länsstyrelsen att planen medför sådan betydande olägenhet för berörda grannfastigheter, några enskilda intressen och omgivningen i övrigt, att beslutet att anta detaljplanen kan upphävas. - Överklagandena skall därför avslås. - Vad klagandena i övrigt anför kan inte medföra annan bedömning. - I.A. m.fl. överklagade länsstyrelsens beslut. I.A. anförde bl.a. följande. Detaljplanen för det aktuella området antogs 1999 med en genomförandetid av fem år. Inga nya förhållanden av stor allmän vikt har inträtt som ger anledning till detta ingrepp i gällande plan. Hon ifrågasätter gjord bedömning av planändringens förenlighet med 5 kap. 11 § PBL. Kommunen ändrar en del av en gällande detaljplan från att tillgodose ett allmänt behov till att tillmötesgå önskemål från två enskilda husbyggare som inte ens är kommuninnevånare. Den nya bebyggelsen har en negativ påverkan på alla i närområdet. Detta gäller speciellt hennes fastighet Love 2:58 som angränsar direkt till de planerade tomterna. Hon kommer att besväras av insyn och skuggeffekter. Den ökande trafiken på den smala vägren blir dessutom ett ytterligare problem. Den sedan urminnes tid använda badplatsen påverkas negativt. Området för de två tomterna är kulturhistoriskt viktigt. Hon instämde i övrigt i vad föreningen Ulebergshamn Då & Nu anfört i sitt överklagande. Dessutom framförde hon kritik mot länsstyrelsens bedömningar. - Regeringen (2005-11-24, Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet) avslog överklagandena och anförde som skäl för sitt beslut bl.a. följande. Enligt 5 kap. 11 § första stycket PBL får före genomförandetidens utgång mot berörda fastighetsägares bestridande en detaljplan ändras och upphävas endast om det är nödvändigt på grund av nya förhållanden av stor allmän vikt, vilka inte kunnat förutses vid planläggningen. Av handlingarna i ärendet framgår att den nu överklagade detaljplanen innebär en ändring av en äldre detaljplan från 1969 vars genomförandetid gått ut. Vidare framgår att för berörd del av gällande detaljplan har ett tillägg fastställts 1999, vars genomförandetid inte hade gått ut när förevarande plan antogs. Regeringen konstaterar att klagandena inte äger fastigheter som ingår i den del av den äldre detaljplanen som berörs av tillägget fastställt 1999. Regeringen finner inte att klagandena kan anses berörda av planbeslutet på ett sådant sätt att 5 kap. 11 § första stycket PBL utgör hinder för att anta planen. - Vid ärendets prövning i sak finner regeringen att de olägenheter i form av bl.a. påverkad utsikt och förändrad närmiljö som detaljplanen kan medföra för klagandena inte kan vara av sådan betydelse att planen av det skälet inte kan godtas. Vad klagandena anfört om påverkan på natur- och kulturvärdena, på landskapsbilden och på friluftslivets intressen eller om det stora motstånd som finns mot planen utgör inte skäl för att regeringen med anledning av överklagandena skall upphäva kommunens beslut att anta planen. Regeringen finner inte heller att vad klagandena anfört om kommunens och länsstyrelsens bedömningar och handläggning av planärendet eller deras invändningar i övrigt utgör skäl att ändra länsstyrelsens beslut. Överklagandena bör därför avslås. - I.A. ansökte om rättsprövning av regeringens beslut och yrkade att det skulle upphävas. Till stöd för sin talan anförde hon bl.a. följande. För området gällde fortfarande den tidigare detaljplanen från år 1999 vars genomförandetid gick ut först den 14 november 2004. Denna detaljplan innebar att Sotenäs kommun blev ägare till det aktuella området med beteckning allmän platsmark/natur. Enligt 5 kap. 11 § första stycket PBL får, före genomförandetidens utgång, mot berörda fastighetsägares bestridande antagen detaljplan ändras eller upphävas endast i vissa särskilda situationer som saknar intresse i förevarande mål. En berörd fastighetsägare har således vad som närmast kan betecknas som en rätt att inlägga veto mot ändring i den ursprungliga detaljplanen. I målet har hon motsatt sig ändring av gällande detaljplan vilket innebär att beslutet om att anta den nya detaljplanen saknar laglig grund och skall upphävas, jfr RÅ 2002 ref. 65. - Regeringsrätten (2007-05-09, Dexe, Heath, Shepherd, Gaines, Ferguson): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av punkten 2 övergångsbestämmelserna till lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut följer att den tidigare lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut skall tillämpas i förevarande mål. - Av 1 § i 1988 års lag framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - I målet har inte framkommit att regeringen vid beslutsfattandet skulle ha felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som föreligger i planärenden eller att det vid handläggningen har förekommit något fel som kan ha påverkat utgången i ärendet. Regeringens beslut kan därför inte anses strida mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett. Det framgår inte heller klart av omständigheterna i målet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd I 2007-04-18, Jolfors Gallegos)