En polismyndighets beslut om återreseförbud ska, även om det fattas i samband med ett avvisningsbeslut, betraktas som ett separat beslut och inte som en del av avvisningsbeslutet. Samtliga beslut om återreseförbud som en polismyndighet meddelar ska överklagas i samma ordning, dvs. till en migrationsdomstol.
A, medborgare i Vitryssland, ansökte om asyl i Sverige i februari 2003. Den 10 maj 2004 beslutade Migrationsverket att avslå hans ansökan om uppehålls- och arbetstillstånd, att avvisa honom från Sverige samt att förbjuda honom att återvända till Sverige utan tillstånd av Migrationsverket under en tid av två år från beslutet. Beslutet vann laga kraft i och med att Utlänningsnämnden den 14 december 2004 avslog överklagandet i dessa delar. Migrationsverket konstaterade i mars 2005 att A höll sig undan och inte kunde anträffas utan polismyndighetens medverkan, varför ärendet om verkställighet av avvisningsbeslutet överlämnades till polisen. Beslut om efterlysning och förvar vid anträffandet fattades av polisen i maj samma år. A reste enligt egen uppgift ut ur Sverige under våren 2006 och enligt polisens uppgift i december 2010. Avvisningsbeslutet preskriberades den 14 december 2008.
I slutet av april 2012 påträffades A av polisen i en bil i samband med en trafikkontroll. Den 3 maj 2012 beslutade Polismyndigheten i Stockholms län (polismyndigheten) att avvisa honom från Sverige med stöd av 8 kap. 1 § 1 och 2 utlänningslagen (2005:716), eftersom han saknade gällande passhandling och hade arbetat i Sverige utan att ha giltigt arbetstillstånd. Polismyndigheten beslutade vidare att beslutet om avvisning skulle förenas med ett återreseförbud, eftersom det saknades förutsättningar för att meddela en tidsfrist för frivillig avresa och inga särskilda skäl hänförliga till A:s personliga förhållanden talade mot att ett återreseförbud meddelades. Tiden för återreseförbudet bestämdes till tre år från den dag då beslutet vinner laga kraft. I anvisningen om hur man överklagar angavs bl.a. att beslut om avvisning förenat med återreseförbud (enligt 8 kap. 19 § utlänningslagen) fick överklagas och att skrivelsen med överklagande skulle ges in till Migrationsverkets förvaltningsprocessenhet.
A överklagade polismyndighetens beslut till Migrationsverket och yrkade att verket skulle ändra beslutet och i stället besluta om en tidsfrist för frivillig avresa samt upphäva beslutet om återreseförbud eller i vart fall sätta ned tiden för förbudet.
Migrationsverket beslutade den 11 maj 2012 att avslå överklagandet. Som skäl för sitt beslut angående återreseförbudet konstaterade verket - med hänvisning till att A hade påträffats av polis i landet efter en ny illegal vistelse, oklart hur lång, och att han tidigare låtit bli att rätta sig efter ett avvisningsbeslut - att det fanns skäl för att anta att han inte skulle komma att resa frivilligt till Vitryssland. Enligt verket fanns det därför grund för polismyndighetens beslut om ett återreseförbud på tre år.
A överklagade Migrationsverkets beslut till migrationsdomstolen.
Förvaltningsrätten i Stockholm, migrationsdomstolen (2012-05-24, ordförande Ritter), avslog A:s överklagande av Migrationsverkets beslut i frågan om återreseförbud. I domskälen anförde domstolen bl.a. att han inte hade kontaktat svenska myndigheter för att legalisera sin vistelse och att det mot bakgrund av hans tidigare agerande fanns skäl att förena avvisningsbeslutet med ett återreseförbud. När det gällde återreseförbudets varaktighet gjorde migrationsdomstolen ingen annan bedömning än den polismyndigheten och Migrationsverket gjort.
A överklagade domen och yrkade att Migrationsöverdomstolen skulle upphäva beslutet om återreseförbud eller i vart fall sätta ner tiden för det. Som grund för sin talan hänvisade han till vad som anförts från hans sida i underinstanserna.
Polismyndigheten bestred bifall till överklagandet. Vad gäller frågan om överklagandeordningen för beslut om återreseförbud anslöt sig polismyndigheten till den skrivelse som Rikskriminalpolisen gett in till Migrationsöverdomstolen, i vilken anges bl.a. följande.
Beslut om återreseförbud kan av polismyndigheterna fattas i tre olika situationer. För det första kan ett avvisningsbeslut vara förenat med ett återreseförbud i enlighet med 8 kap. 19 § utlänningslagen om det inte finns förutsättningar att meddela någon tidsfrist för frivillig hemresa. För det andra kan ett beslut om återreseförbud fattas om en tidsfrist för frivillig avresa löpt ut (12 kap. 15 a § utlänningslagen) och för det tredje kan ett sådant beslut fattas om en polismyndighet beslutar att upphäva en tidigare meddelad tidsfrist för frivillig avresa (12 kap. 14 a § utlänningslagen). Det framgår av 14 kap. 7 a § utlänningslagen att en polismyndighets beslut om återreseförbud eller upphävande av en tidsfrist för frivillig avresa får överklagas till en migrationsdomstol. Polismyndighetens beslut om avvisning ska dock alltjämt enligt 14 kap. 2 § samma lag överklagas till Migrationsverket. Förarbetena till de nya reglerna (prop. 2011/12:60 s. 47 och s. 65) har tolkats så att ett återreseförbud som meddelas i samband med ett beslut om avvisning bör överklagas i samma ordning som gäller för avvisningsbeslutet. I förarbetena anges bl.a. att enligt artikel 11.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (återvändandedirektivet) ska ett beslut om avvisning och utvisning i vissa fall åtföljas av ett inreseförbud och att direktivet innebär att en polismyndighets avvisningsbeslut i vissa fall ska innehålla ett återreseförbud. Detta tyder på att ett avvisningsbeslut förenat med ett återreseförbud ska betraktas som ett beslut som kan överklagas enligt en och samma ordning.
I de flesta fall när en polismyndighet meddelar ett återreseförbud sker detta i samband med att ett avvisningsbeslut fattas. De nya bestämmelserna i 14 kap. 7 a § utlänningslagen torde endast ta sikte på de två andra situationerna när återreseförbud kan meddelas av en polismyndighet. Syftet torde inte ha varit att skilja överklagande av beslut om avvisning från överklagande av beslut om återreseförbud när besluten fattas samtidigt. Konsekvensen av en sådan ordning skulle bli en process som dels är svår för den enskilde att överblicka, dels onödigt komplicerad eftersom en migrationsdomstol rimligen torde få svårigheter att ta ställning till ett återreseförbud när den inte vet utgången i ärendet om avvisning.
I sak anförde polismyndigheten följande som grund för bestridandet. Med hänsyn till att A vid ett tidigare tillfälle har hållit sig undan ett avvisningsbeslut och nu, fyra år efter att beslutet har preskriberats, har påträffats olagligen vistandes och arbetande i Sverige, är ett återreseförbud på tre år väl avvägt. Det finns inte heller något i A:s personliga förhållanden som talar emot ett återreseförbud på tre år.
Migrationsöverdomstolen hämtade in ett yttrande från Migrationsverket.
I sitt yttrande anförde Migrationsverket bl.a. följande angående överklagandeordningen när det gäller en polismyndighets beslut om återreseförbud. Enligt 14 kap. 7 a § utlänningslagen överklagas en polismyndighets beslut om återreseförbud till en migrationsdomstol. I lagen har inte angetts någon avvikande ordning beroende på om beslutet om återreseförbud är fattat av en polismyndighet i samband med ett beslut om avvisning eller inte. Inte heller av författningskommentaren till bestämmelsen framgår att överklagandeordningen ska vara annorlunda än vad som anges i lagtexten beroende på om beslutet om återreseförbud fattats i samband med ett beslut om avvisning (se prop. 2011/12:60 s. 99). För det fall förarbetena kan tolkas så att en annan överklagandeordning är avsedd om en polismyndighets beslut om återreseförbud fattats i samband med ett beslut om avvisning står förarbetena i strid med ordalydelsen av 14 kap. 7 a § utlänningslagen, jfr vad Migrationsöverdomstolen uttalat i MIG 2007:45 om skillnader mellan vad som angetts i lagtext respektive förarbeten. Detta får till följd att en polismyndighets beslut om avvisning överklagas till Migrationsverket enligt 14 kap. 2 § utlänningslagen medan ett beslut om återreseförbud - oavsett om ett sådant beslut har fattats samtidigt som ett beslut om avvisning eller inte - överklagas till en migrationsdomstol. Migrationsverket borde således i beslutet den 11 maj 2012 inte ha tagit ställning till frågan om återreseförbud.
Vad gäller själva sakfrågan om det fanns skäl för återreseförbud instämde Migrationsverket i den bedömning som migrationsdomstolen hade gjort.
Kammarrätten i Stockholm, Migrationsöverdomstolen (2013-11-29, Trevino, Mitchell och Gomez, referent), yttrade:
1. Tillämpliga bestämmelser m.m.
Den 1 maj 2012 genomfördes flera ändringar i utlänningslagen med anledning av återvändandedirektivet. Syftet med direktivet är att föreskriva gemensamma normer och förfaranden som ska tillämpas i medlemsstaterna i fråga om tredjelandsmedborgare vars vistelse i medlemsstaterna är olaglig och som därför ska återvända till sina hemländer. Tillämpningen av dessa normer och förfaranden ska stå i överensstämmelse med grundläggande rättigheter som allmänna principer för gemenskapsrätten och internationell rätt, inklusive flyktingsskydd och förpliktelser i fråga om mänskliga rättigheter (artikel 1). I direktivet återfinns regler om bl.a. beslut om återvändande (artikel 6), frivillig avresa (artikel 7), avlägsnande (artikel 8), inreseförbud (artikel 11) och rättsmedel (artikel 13).
I återvändandedirektivet definieras inreseförbud som ett administrativt eller rättsligt beslut om förbud mot inresa och vistelse på medlemsstaternas territorium under en viss period, som åtföljer ett beslut om återvändande (artikel 3.6). Under vissa förutsättningar ska ett beslut om återvändande åtföljas av ett inreseförbud, nämligen om inte någon tidsfrist för frivillig avresa har beviljats eller om åläggandet att återvända inte har hörsammats (artikel 11). I andra situationer är inreseförbudet inte obligatoriskt utan fakultativt (samma artikel).
Kapitel III i direktivet handlar om rättssäkerhetsgarantier för den enskilde. Där föreskrivs det i artikel 13 bl.a. att den berörda tredjelandsmedborgaren ska ha tillgång till ett effektivt rättsmedel för att kunna överklaga eller begära omprövning av sådana beslut om återvändande som avses i artikel 12.1 (dvs. beslut om återvändande, eventuella beslut om inreseförbud och beslut om avlägsnande). Besluten ska kunna överklagas till eller omprövas av en behörig rättslig myndighet eller förvaltningsmyndighet eller ett behörigt organ som består av opartiska ledamöter som åtnjuter garantier för sin oberoende ställning (artikel 13.1).
I 8 kap.utlänningslagen regleras bl.a. vilken myndighet, som är behörig att pröva en fråga om avvisning som första instans. Migrationsverket ska pröva frågan om en utlänning söker asyl här, har en nära familjemedlem som söker asyl här eller kan komma att avvisas med stöd av 8 kap. 1 § första stycket 6 eller 2 § andra stycket (8 kap. 4 § första stycket utlänningslagen). I andra fall får såväl Migrationsverket som polismyndigheten pröva frågan om avvisning (samma lagrum andra stycket). Om polismyndigheten anser det tveksamt om en utlänning bör avvisas, ska ärendet lämnas över till Migrationsverket (tredje stycket).
Som en följd av återvändandedirektivets genomförande i svensk rätt ska numera ett beslut om avvisning eller utvisning i normalfallet innehålla en tidsfrist inom vilken utlänningen frivilligt ska lämna landet (tidsfrist för frivillig avresa; 8 kap. 18 a § första stycket utlänningslagen). Tidsfristen ska bestämmas till två veckor om utlänningen avvisas och till fyra veckor om han eller hon utvisas. Om det finns särskilda skäl får en längre tidsfrist bestämmas. I vissa särskilt angivna fall, bl.a. om det finns risk för att utlänningen avviker, ska en tidsfrist för frivillig avresa dock inte meddelas (samma lagrum andra stycket).
Om det inte finns förutsättningar för att meddela en tidsfrist för frivillig avresa ska en polismyndighets beslut om avvisning och Migrationsverkets beslut om avvisning eller utvisning förenas med ett återreseförbud, om inte särskilda skäl hänförliga till utlänningens personliga förhållanden talar mot att ett sådant förbud meddelas. Detta framgår numera av 8 kap. 19 § första stycket utlänningslagen och det är bl.a. genom ändringar i denna bestämmelse som artikel 11 i återvändandedirektivet har införlivats i den svenska lagstiftningen (se också 12 kap. 14 a § och 15 a §utlänningslagen). Huvudregeln när det gäller ett återreseförbuds varaktighet är att det får gälla i högst fem år (8 kap. 19 a § samma lag).
Medan en polismyndighets beslut om avvisning överklagas till Migrationsverket överklagas en polismyndighets beslut att meddela återreseförbud direkt till en migrationsdomstol. Den senares beslut överklagas i sin tur till Migrationsöverdomstolen, dock med undantag för beslut i mål om avvisning som i första instans prövats av en polismyndighet. Ett sådant beslut från en migrationsdomstol får alltså inte överklagas till Migrationsöverdomstolen. Detta följer av 14 kap. 2 § och 7 a § första stycket samt 16 kap. 9 § första stycket utlänningslagen. Bestämmelsen i 14 kap. 7 a § tillkom som ett led i genomförandet av återvändandedirektivet (artikel 13).
I förarbetena till de ändringar i utlänningslagen som genomförandet av återvändandedirektivet medfört anges bl.a. följande (prop. 2011/12:60 s. 47 och s. 65).
Direktivets begrepp inreseförbud motsvaras i svensk rätt av begreppet återreseförbud. När Migrationsverket, en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen beslutar om avvisning eller utvisning får beslutet förenas med ett återreseförbud. Direktivets bestämmelser innebär även att en polismyndighets avvisningsbeslut i vissa fall ska innehålla ett återreseförbud. Någon möjlighet för en polismyndighet att meddela beslut om återreseförbud finns dock inte enligt nuvarande ordning. Artikel 11.1 b innebär att en utlänning som inte följt ett beslut om frivillig avresa ska meddelas ett återreseförbud. Ett återreseförbud ska alltså kunna meddelas inte endast i ett beslut om avvisning eller utvisning utan även i efterhand. Någon sådan ordning finns inte enligt utlänningslagen.
Enligt nuvarande ordning kan beslut om återreseförbud endast fattas i samband med ett beslut om avvisning eller utvisning. Ett återreseförbud kan överklagas enligt bestämmelserna om överklagande av beslut om avvisning och utvisning. Migrationsverket och en polismyndighet ska kunna fatta beslut om återreseförbud när en utlänning inte lämnat landet när tiden för frivillig avresa har löpt ut, vilket innebär att Migrationsverket och en polismyndighet kommer att kunna besluta om återreseförbud utan att samtidigt fatta beslut om avvisning eller utvisning. Det bör därför införas en bestämmelse i 14 kap.utlänningslagen som anger att ett sådant beslut får överklagas.
I författningskommentaren till 14 kap. 7 a § utlänningslagen (a prop. s. 99) anges bl.a. följande. Enligt första stycket kan en polismyndighets eller Migrationsverkets beslut om återreseförbud överklagas. Beslut om återreseförbud kan meddelas enligt 8 kap. 19 § samt 12 kap. 14 a § och 15 a §utlänningslagen.
Före den 1 maj 2012, då återvändandedirektivet införlivades i utlänningslagen, hade endast Migrationsverket möjlighet att förena ett beslut om avvisning eller utvisning med återreseförbud med stöd av 8 kap. 19 § utlänningslagen i dess dåvarande lydelse. Dessutom kunde ett beslut om återreseförbud på den tiden bara fattas - förutom inom ramen för en brottmålsprocess - i samband med att verket också fattade ett beslut om att avlägsna en person från Sverige. Beslutet om återreseförbud överklagades enligt de allmänna reglerna i 14 kap. 3 § utlänningslagen om överklagande till en migrationsdomstol av Migrationsverkets beslut om bl.a. avvisning.
Sedan den 1 maj 2012 följer av utlänningslagen att inte bara Migrationsverket utan också en polismyndighet får besluta om återreseförbud. Detta kan, som polismyndigheten påpekar, ske i tre olika situationer. Det kan förekomma dels i samband med beslut om av- eller utvisning enligt 8 kap. 19 § första stycket utlänningslagen, dels i samband med beslut om upphävande av ett beslut om tidsfrist för frivillig avresa enligt 12 kap. 14 a § utlänningslagen och slutligen om en utlänning inte har lämnat landet när en tidsfrist för frivillig avresa löpt ut enligt 12 kap. 15 a § samma lag.
För att besvara frågan om hur en polismyndighets beslut om återreseförbud i den nu aktuella situationen överklagas måste det först avgöras om beslutet ska anses utgöra en del av beslutet om avvisning, och alltså överklagas i samma ordning som detta, eller om det är att betrakta som ett separat beslut. Polismyndigheten har, mot bakgrund bl.a. av att en polismyndighets avvisningsbeslut enligt förarbetena i vissa fall ska ”innehålla” ett återreseförbud, argumenterat för att ett avvisningsbeslut förenat med ett återreseförbud ska betraktas som ett beslut som kan överklagas enligt en och samma ordning och pekat på de olägenheter som kan uppstå vid en annan tolkning.
Migrationsöverdomstolen anser dock att en polismyndighets beslut om återreseförbud, även om det fattas i samband med ett avvisningsbeslut, ska betraktas som ett separat beslut och inte som en del av avvisningsbeslutet. Denna uppfattning har stöd i artikel 3.6 i återvändandedirektivet där begreppet återreseförbud definieras som ”ett administrativt eller rättsligt beslut” om förbud mot inresa och vistelse på medlemsstaternas territorium under en viss period, som ”åtföljer” ett beslut om återvändande. Det saknar alltså betydelse om beslutet om återreseförbud meddelats i omedelbart samband med avlägsnandebeslutet i enlighet med 8 kap. 19 § första stycket utlänningslagen eller om det meddelas senare i de situationer som i utlänningslagen behandlas i 12 kap. 14 a § och 15 a §. Samtliga beslut om återreseförbud som en polismyndighet meddelar ska därför överklagas i samma ordning.
Möjligheten att överklaga en polismyndighets beslut om återreseförbud regleras i 14 kap. 7 a § första stycket utlänningslagen. En lagregels innebörd ska i första hand bestämmas med utgångspunkt i själva lagtexten. Det är först om lagtexten är otydlig som bl.a. uttalanden i lagens förarbeten kan få betydelse som hjälpmedel vid tolkningen av lagen. Det kan konstateras att ordalydelsen i 14 kap. 7 a § första stycket utlänningslagen om att en polismyndighets beslut att meddela återreseförbud får överklagas till en migrationsdomstol är klar och entydig. Migrationsverket borde alltså inte ha prövat överklagandet av polismyndighetens beslut om återreseförbud i det nu aktuella målet.
Det som nu sagts innebär att, när en polismyndighet meddelar ett beslut om återreseförbud i samband med ett beslut om avvisning, besluten överklagas till olika instanser. Vidare innebär det att migrationsdomstolen är sista instans för överklagande av avvisningsbeslutet och Migrationsöverdomstolen sista instans för överklagande av beslutet om återreseförbud. Denna ordning kan givetvis medföra problem av det slag polismyndigheten pekat på i sitt yttrande i målet. Det är dock en fråga för lagstiftaren att ta ställning till om de nämnda konsekvenserna bör föranleda en lagändring.
Beslutet att avvisa A vann laga kraft den 24 maj 2012 när migrationsdomstolen avskrev den del av sitt mål som avsåg hans överklagande av det beslutet. Avskrivningsbeslutet föranleddes av att beslutet att avvisa honom hade verkställts den 15 maj 2012. Avvisningsbeslutet har emellertid inte upphört att gälla (se 12 kap. 22 § utlänningslagen). Mot denna bakgrund, och med hänsyn till att Migrationsöverdomstolen kommit fram till att beslutet om återreseförbud inte ska betraktas som en del av avvisningsbeslutet utan som ett separat beslut som Migrationsöverdomstolen är behörig att överpröva, prövar domstolen därför nu i sak A:s yrkande om upphävande av återreseförbudet alternativt nedsättning av tiden för det.
Om A fortfarande hade varit kvar i Sverige hade Migrationsöverdomstolen prövat hans yrkanden angående återreseförbudet med utgångspunkt i de omständigheter som förelegat i nuläget. I hans fall har emellertid beslutet om avlägsnande redan verkställts, vilket medför att Migrationsöverdomstolens prövning får inskränkas till en överprövning av de förutsättningar som rådde vid tiden för polismyndighetens beslut om återreseförbud, dvs. när A ännu var kvar i landet.
Migrationsöverdomstolen drar slutsatsen att det då - främst med beaktande av hans agerande i samband med verkställigheten av det avvisningsbeslut som vann laga kraft i december 2004 - fanns risk för att A skulle avvika och att det därmed saknades förutsättningar för att meddela en tidsfrist för frivillig avresa. Eftersom det inte hade kommit fram några särskilda skäl hänförliga till hans personliga förhållanden som talade mot att ett återreseförbud meddelades, anser Migrationsöverdomstolen att det fanns fog för att förena beslutet att avvisa honom med ett återreseförbud.
Migrationsöverdomstolen instämmer även i bedömningen när det gäller återreseförbudets varaktighet. Överklagandet ska därför avslås.
Migrationsöverdomstolens avgörande. Migrationsöverdomstolen avslår överklagandet.