Villkor avseende rökgasrening för krematorieverksamhet ----- Mark- och miljööverdomstolen fann att bästa möjliga teknik för krematorieverksamhet är ugn med efterförbränning och stoftrening samt en metod för avskiljning av kvicksilver. Beträffande val av reningsmetod för kvicksilver fann domstolen inte skäl att göra någon annan bedömning än den som underinstanserna hade gjort, dvs. att rening ska ske med hjälp av kolpulvermetoden.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDEUmeå tingsrätts, miljödomstolen, dom 2010-08-19 i mål nr M 1244-10, se bilaga A
MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUTMark- och miljööverdomstolen fastställer miljödomstolens dom.
Kiruna kyrkliga samfällighet (Samfälligheten) har, såsom talan slutligen utformats, yrkat att villkor 2 och villkor 4 i tillståndsbeslutet ska ha följande lydelse.
- Villkor 2. Efter den 31 december 2011 får utsläppen av partiklar som riktvärde och medelvärde under ett besiktningstillfälle inte överstiga 250 mg/m³ norm torr gas vid 11 % O2.
- Villkor 4. Anläggningen ska fr.o.m. den 1 januari 2012 vara försedd med instrument som kontinuerligt mäter och registrerar temperatur, halten syre (O2) eller koldioxid (CO2) i rökgaserna.
Samfälligheten har dessutom yrkat att tillståndet ska begränsas så att antalet genomförda kremeringar vid krematoriet får uppgå till högst 500 kremeringar under en treårsperiod, varav högst 200 får utföras under ett enskilt år.
Länsstyrelsen i Norrbottens län har bestritt ändring av beslutet.
Parterna har i huvudsak åberopat samma omständigheter som i länsstyrelsen och miljödomstolen med följande tillägg och ändringar.
Miljööverdomstolen har i MÖD 2009:19 slagit fast att både selenmetoden och kolfiltermetoden är bästa möjliga teknik. I målet har denna praxis frångåtts med hänvisning endast till Naturvårdsverkets branschfaktablad från 2010 (utgåva 4). Den totala kostnaden för att installera aktuell reningsutrustning uppgår till ca 12 miljoner kr. Kostnaden motsvarar kostnad för installation av en ny ugn med rökgasrening (ca 9,7 miljoner kr) samt uppförande av en byggnad för filterdelen (ca 3,1 miljoner kr). Den årliga kapitalkostnaden, beräknad på 6 procents ränta och tio års avskrivning, skulle då uppgå till 1,6 miljoner kr. Med tillägg för kostnader för drift och underhåll uppgår den årliga kostnaden för utrustningen till 1,68 miljoner kr. Denna kostnad ska sättas i relation till utrustningens kapacitet att avskilja kvicksilver. Av materialet i MÖD 2009:19 framgår att den genomsnittliga kvicksilverhalten i avskilt kolresidual uppgår till ca 2,36 g per kilo kolresidual. Mängden kolresidual som uppkommer per kremering är ca 0,4-0,5 kg. Mängden kvicksilver som kan avskiljas uppgår då till ca 1,1 g per kremering, vilket motsvarar ca 25 % av den antagna ingående mängden kvickliver. Kostnaden per gram avskilt kvicksilver uppgår därmed till 15 000 kr om antalet kremeringar uppgår till 100 per år och 7 500 kr om antalet kremeringar uppgår till 200 per år. HELCOM har bedömt att det är skäligt att ställa krav på kvicksilveravskiljning när det årliga antalet kremeringar överstiger 500, vilket motsvarar en kostnad på 350 - 800 kr per gram avskiljt kvicksilver. Miljödomstolen i Växjö uttalade i en dom den 22 september 2009 i mål nr M 1360-09 att det är oskäligt att ställa krav på ett textilt spärrfilter med hänsyn till den låga kremationsfrekvensen, som understeg 300 per år. Antalet kremeringar vid nu aktuell anläggning uppgår till 100-150 stycken per år.
Det faktum att krematoriet ska flyttas talar mot att krav ställs på långsiktigt tunga investeringar i befintligt krematorium. Vid skälighetsavvägningen ska miljönyttan vägas mot kostnaden, vilken beror på avskrivningstiden. Ju kortare avskrivningstid desto högre årlig kapitalkostnad. Krematoriet är beläget i ett område som kommer att avvecklas inom loppet av 20-25 år. Redan 2018 kommer gruvindustriområdet angränsa till området där krematoriet är beläget.
Verksamheten vid krematoriet har ingen lokal påverkan, eftersom utsläppen fördelas över en stor yta. Närheten till Kiruna centrum utgör inte skäl att kräva rökgasrening eftersom aktuellt avstånd till närboende är i enlighet med det skyddsavstånd som Naturvårdsverket förespråkar. Krematorierna står för drygt 1 % av kvicksilvernedfallet i landet enligt en av IVL utförd analys från 1997. I Norrland uppgår andelen endast till 0,3 %.
Det är visat att villkoret är oskäligt eftersom det medför en oskäligt hög merkostnad som vida överstiger miljönyttan, samt att det föreligger skäl att göra avsteg från kravet på bästa möjliga teknik. Vidare finns det skäl att behålla begreppet riktvärde, eftersom verksamhetsutövaren inte har någon rådighet över den avlidne samt de föremål som finns i kistan.
Praxis för mindre förbränningsanläggningar är att krav ställs på mätning av syre men inte kolmonoxid. Villkor för utsläpp av kolmonoxid har inte meddelats i nu aktuellt fall, varför kravet på mätning av kolmonoxid är anmärkningsvärt.
Samfälligheten har valt att inskränka den högsta tillåtna kremeringsfrekvensen. Skälighetsavvägningen ska därför ske utifrån dessa mängder.
Bifall till överklagandet avstyrks, eftersom miljöprövningsdelegationens beslut är väl motiverat och avvägt. De villkorsexempel för olika utsläppsparametrar som framgår av Naturvårdsverkets branschfaktablad från 2010 (utgåva 4) är rimliga även för det aktuella krematoriet och bör tillämpas. I övrigt hänvisas till IVL:s rapport B1883 avseende utredning av kunskapsläget angående rening av rökgaser vid krematorier, samt till HELCOM:s rekommendation. Samfällighetens tolkningar av HELCOM:s rekommendation saknar grund. Rekommendationen gäller för krematorier med en kapacitet överstigande 500 kremeringar per år. I rekommendationen finns ingen koppling till bedömningar i form av antaganden om en schablon för hur många gram kvicksilver som frisätts per kremering. Rekommendationen utgår endast från att utsläppet av kvicksilver inte får överstiga 0,1 mg/Nm3. Den skälighetsgräns som Samfälligheten hänvisar till saknar således stöd i rekommendationen.
De föreskrivna villkoren är skäliga. Detta särskilt i beaktande av att verksamheten är belägen i centrala Kiruna och tillåts fortsätta utan tidsbegränsning. Enligt HELCOM:s rekommendation är det ett minimikrav att mätutrustningen ska inkludera automatisk mätning av kolmonoxid i rökgaserna.
Mark- och miljööverdomstolen konstaterar inledningsvis att ett bifall till Samfällighetens yrkande avseende villkor 2 innebär att det inte ställs något villkor om reningsutrustning för rening av rökgaserna. Samfälligheten angav i den ursprungliga tillståndsansökan att man avsåg att rena rökgaserna från kvicksilver med hjälp av den s.k. selenmetoden (en selenampull placeras på kistan). Samfälligheten har emellertid i Mark- och miljööverdomstolen anfört att den yrkade begränsningen av antalet kremeringar är en tillräcklig åtgärd för att minska utsläppen. Mark- och miljööverdomstolen har således att ta ställning till om verksamheten ska få bedrivas utan några krav på reningsutrustning för rening av rökgaserna.
miljön. I samma syfte ska vid yrkesmässig verksamhet användas bästa möjliga teknik.
Dessa krav gäller enligt 2 kap. 7 § miljöbalken i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem. Vid denna bedömning ska särskild hänsyn tas till nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått jämfört med kostnaderna för sådana
åtgärder.
Kvicksilver är bland de farligaste miljögifterna. Metallen kan spridas i atmosfären över stora områden och ansamlas i mark, vatten och levande organismer. Kvicksilver har framförallt negativa effekter på levande organismers nervsystem, men även på hjärt- och kärlsystemet, immunsystemet och fortplantningssystemet. Det är därför av mycket stor vikt att utsläppen av kvicksilver minskas.
Krematorieverksamheten i Kiruna är av begränsad omfattning, vilket innebär att de totala utsläppen av kvicksilver och stoft är jämförelsevis små. Krematoriet är emellertid placerat centralt i Kiruna nära bostäder och utsläppen kan inte anses vara försumbara.
Samfälligheten har anfört att det villkor 2 som beslutats innebär att kostnaden per gram avskilt kvicksilver kommer att uppgå till 15 000 kr om antalet kremeringar uppgår till 100 per år och 7 500 kr om antalet kremeringar uppgår till 200 per år. Enligt Mark- och miljööverdomstolen kan Samfällighetens beräkningar av kostnaden ifrågasättas i flera avseenden.
En första utgångspunkt är att kostnaden ska ställas i relation till kvicksilverutsläppet från det antal kremeringar som tillståndet medger (250 per år i enlighet med det allmänna villkoret i villkor 1), vilket gör att kostnaden per kg avskilt kvicksilver blir lägre än vad Samfälligheten beräknat. Samfälligheten har vidare i sin kostnadsberäkning räknat med en avskrivningstid på tio år. Det förefaller vara en kort avskrivningstid särskilt i de delar som avser ny ugn och ny byggnad, vilket motsvarar ungefär hälften av investeringskostnaden. Det bör i sammanhanget noteras att Samfälligheten själv har uppgett att området enligt kommunens förslag till reviderad, fördjupad översiktsplan kommer att avvecklas först om 20-25 år på grund av gruvdriften. Det kan för övrigt ifrågasättas om hela kostnaden för en ny ugn ska ses som en miljökostnad med hänsyn till att den befintliga ugnen installerades 1972.
Samfälligheten har uppgett att mängden kvicksilver som kan avskiljas per kremering uppgår till ca 1,1 gram, vilket motsvarar ca en tredjedel av den antagna ingående mängden kvickliver. Av IVL:s rapport Hodges framgår emellertid att det saknas grund för antagandet att kvicksilver i någon betydande mängd kan sprida sig genom ugns- eller skorstensväggar i krematoriet samt att mängden avskilt kvicksilver kan antas uppgå till 95 % vid de krematorier som är försedda med rökgasrening (kolfiltermetoden). Det framgår visserligen av rapporten att det av flera skäl är förenat med svårigheter att beräkna den avskiljda mängden kvicksilver per kremering. Även med beaktande av denna osäkerhet är det emellertid inte osannolikt att den mängd kvicksilver som avskiljs över filtret kan vara betydligt större än den som Samfälligheten räknat med.
Bästa möjliga teknik för krematorieverksamhet får anses vara en ugn med efterförbränning och stoftrening samt en metod för avskiljning av kvicksilver. En sådan reningsutrustning kommer att rena rökgaserna från såväl kvicksilver som partiklar. Det innebär att hela kostnaden för den föreskrivna reningsutrustningen inte kan hänföras enbart till avskiljning av kvicksilver. Även minskningen av partikelutsläpp måste tas med vid bedömning av vad som ska anses vara skäliga kostnader.
Dessa förhållanden innebär sammantaget - även med beaktande av de osäkerheter som redogjorts för ovan - att kostnaden för att avskilja kvicksilver kan antas bli påtagligt lägre per kg avskiljt kvicksilver än vad Samfälligheten beräknat.
Med hänsyn till att kvicksilver är en mycket farlig metall, att krematoriet är centralt placerat i Kiruna, samt att kostnaden per kg avskilt kvicksilver kan antas bli påtagligt lägre än vad Samfälligheten beräknat, är det enligt Mark- och miljööverdomstolen inte orimligt att uppställa de krav på rening av rökgaserna som länsstyrelsens miljöprövningsdelegation och miljödomstolen har gjort. Det finns inte skäl att göra någon annan bedömning än den som underinstanserna har gjort beträffande val av reningsmetod. Överklagandet ska därför lämnas utan bifall i den delen.
Kravet på bästa möjliga teknik omfattar inte endast installation av viss process- eller reningsutrustning utan även att anläggningen drivs under betingelser som är optimala från miljösynpunkt. I detta fall innebär det bland annat att god förbränning måste säkerställas för att undvika utsläpp av organiska föreningar. Det villkor om mätning av kolmonoxidhalten i rökgaserna som ställts upp tillgodoser detta krav. Villkoret kan inte anses orimligt att uppfylla och överklagandet ska därför lämnas utan bifall även i den delen.
Samfälligheten har framställt yrkandet om begränsning av antalet kremeringar i syfte att undvika villkor om reningsutrustning för rökgaserna. Eftersom Mark- och miljööverdomstolen har funnit att det ska föreskrivas villkor beträffande reningsutrustning saknas skäl att bifalla Samfällighetens yrkande i den här delen.
Domen får enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättsråden Chavez och Anderson, tekniska rådet Freeman samt tf. hovrättsassessorn Wyatt, referent. Domen är enhällig.
Föredragande har varit Mitchell.
DOMSLUTMiljödomstolen avslår överklagandet.
YRKANDEN M.M.
Kiruna kyrkliga samfällighet (samfälligheten) har yrkat att miljödomstolen ändrar villkor 2 och 4 i länsstyrelsens beslut om tillstånd och ger villkoren följande lydelse.
I första hand har samfälligheten yrkat att villkor 2 ska ha följande lydelse.
2. Efter den 31 december 2011 får utsläppen av partiklar som riktvärde och medelvärde under ett besiktningstillfälle inte överstiga 250 mg/m³ norm torr gas vid 11 % O2.
I andra hand har samfälligheten yrkat att villkor 2 ska ha följande lydelse.
2. Vid ett årligt antal kremeringar som understiger eller uppgår till 200 får efter den 31 december 2011 utsläppen av partiklar som riktvärde och medelvärde under ett besiktningstillfälle inte överstiga 250 mg/m³ norm torr gas vid 11 % O2.
Vid ett årligt antal kremeringar som överstiger 200 ska samfälligheten ha installerat reningsutrustning för rening av rökgaser innehållande kvicksilver och partiklar innan utsläpp till luft. Vid varje kremering ska minst 200 gram kol tillsättas för att avskilja kvicksilver. Värdet avser medelvärdet för de kremeringar som utförs under samma dygn. Det tillsatta kolet ska innehålla en lägsta specifik area om 900 m2/gram.
Om annan teknik används för avskiljning av kvicksilver, ska metoden ge samma eller bättre resultat i fråga om avskiljning av kvicksilver som angetts ovan. Utsläppen av partiklar efter den 31 december 2011 får som begränsningsvärde och medelvärde under en kremering inte överstiga 20 mg/m³ norm torr gas vid 11 % O2. Utsläppet ska då mätas vid minst ett tillfälle vart tredje år. Tillsynsmyndigheten får medge användning av kremeringsugnen under begränsad tid vid haveri eller driftstörningar av reningsutrustningen vid anläggningen.
I tredje hand har samfälligheten yrkat att villkor 2 ska ha följande lydelse.
2. Vid ett högsta antal kremeringar om 500 som genomförs under en treårsperiod får efter den 31 december 2011 utsläppen av partiklar som riktvärde och medelvärde under ett besiktningstillfälle inte överstiga 250 mg/m³ norm torr gas vid 11 % O2.
Vid ett högsta antal kremeringar om 500 som genomförs under en treårsperiod ska samfälligheten ha installerat reningsutrustning för rening av rökgaser innehållande kvicksilver och partiklar innan utsläpp till luft. Vid varje kremering ska minst 200 gram kol tillsättas för att avskilja kvicksilver. Värdet avser medelvärdet för de kremeringar som utförs under samma dygn. Det tillsatta kolet ska innehålla en lägsta specifik area om 900 m2/gram.
Om annan teknik används för avskiljning av kvicksilver, ska metoden ge samma eller bättre resultat i fråga om avskiljning av kvicksilver som angetts ovan. Utsläppen av partiklar efter den 31 december 2011 får som begränsningsvärde och medelvärde under en kremering inte överstiga 20 mg/m³ norm torr gas vid 11 % O2. Utsläppet ska då mätas vid minst ett tillfälle vart tredje år. Tillsynsmyndigheten får medge användning av kremeringsugnen under begränsad tid vid haveri eller driftstörningar av reningsutrustningen vid anläggningen.
Samfälligheten yrkat att villkor 4 ska ha följande lydelse.
4. Anläggningen ska fr.o.m. den 1 januari 2012 vara försedd med instrument som kontinuerligt mäter och registrerar temperatur, halten syre (O2) eller koldioxid (CO2) i rökgaserna.
Länsstyrelsen har bestritt ändring av beslutet men i övrigt avstått ifrån att yttra sig i miljödomstolen.
Samfälligheten har till stöd för sin talan anfört i huvudsak följande.
Samfälligheten har studerat HELCOM:s rekommendation som uttalar en begränsning av partikelutsläppen till 10 mg/m³ vid 11-15 % O2, motsvarande 17 mg/m³ vid 11 % O2, och en kvicksilveremission motsvarande kolfilterteknik. Rekommendationen torde vara baserad på den av Naturvårdsverket antagna svenska genomsnittsmängden 5 gram per kremering. Den av HELCOM fastställda nedre gränsen för krav på rening motsvarar därför en skälighetsavvägning som medför att punktkällor större än 2,5 kg kvicksilver per år ska förses med rökgasrening. Mot bakgrund av att den avskilda mängden med de nu tillgängliga teknikerna är betydligt lägre än 5 gram torde nedre skälighetsnivån vara betydligt högre än 500 kremationer per år. Den av länsstyrelsen förordade tekniken medför en avskiljning om ca 1 gram per kremering och således endast 0,2 kg kvicksilver per år för ett krematorium med 200 kremeringar per år. Någon grund för att ställa strängare krav motiverat av HELCOM kan därför inte anses föreligga. Prövningen bör således ske utifrån bästa möjliga teknik och skälighetsprincipen.
Samfälligheten vill lyfta fram skälighetsprincipen som är kärnfrågan i aktuellt ärende. Ett högsta antal kremeringar om 200 medför en så relativt låg årlig kvicksilver- och partikelemission vilket kombinerat med den höga installationskostnaden innebär en mycket hög avskiljningskostnad som vida överstiger det som i andra sammanhang anses vara skäligt. Det ska betänkas att aktuellt krematorium med normalt 100-150 kremeringar har en högsta årlig drifttid om 200-300 timmar vilket motsvarar endast ca 2 veckors drifttid. Kravet på bästa möjliga teknik leder till oskäligt hög merkostnad som vida överstiger miljönyttan. I mål 1360-09 fastställdes att en merkostnad om 5 000 kr per kg partiklar vida överstiger miljönyttan. Avskiljningskostnaden avseende partiklar är 20 gånger högre än vad som i andra sammanhang anses vara en övre gräns. Genom kontakt med leverantörer har uppgifter om kostnaden angetts till 5 - 6 miljoner kronor för enbart filterdelen. För att kunna garantera en full funktion för filterdelen erfordras det en genomgående ombyggnation för vilken kostnaden är ca 10 miljoner kronor. Tillkommande fastighetskostnader medför en total kostnad på närmare 12 miljoner kronor.
Ett enklare sätt att övervaka förbränningen är att installera ett instrument för mätning av syrehalten i rökgaserna. Kostnaden för ett sådant instrument uppgår till ca 50 000 kronor. Kalibrering av ett sådant instrument är betydligt enklare då luftsyre kan användas. Den metod som används vid krematoriet är att förbränningen säkerställs genom att övervaka undertrycket i ugnen. På detta sätt säkerställs att luftflödet är tillräckligt för att förbränningen ska fortlöpa fullständigt. Samfällighetens personal har mångårig vana av kremationsverksamhet och kan därför säkerställa en god förbränning genom manuell övervakning av undertrycket. För att ytterligare införa en säkerhetsåtgärd kommer samfälligheten att installera ett instrument för övervakning av syrehalten i rökgaserna. En kombination av rätt undertryck och en syrehalt överstigande 6 % säkerställer en god förbränning med minimerade utsläpp av kolmonoxid. Kombinationen innebär dessutom en dubbelkontroll genom att syrehalt och undertryck ska korrespondera med varandra. En ytterligare kontroll genom att mäta koloxidhalten skulle innebära ökade underhålls- och investeringskostnader till en ringa miljönytta. Det är därför inte skäligt att installera koloxidmätning. Med hänsyn till det ringa antalet årliga kremeringar blir kostnaden för att installera instrument för mätning av kolmonoxid och syre fördelat per kremering mycket hög. Ett kontinuerligt registrerande instrument för kolmonoxid kostar ca 200 000 kronor vartill kostnaderna för installation tillkommer. Drift- och underhållskostnader kan antas uppgå till 30 000 - 40 000 kronor per år. Ska dessa kostnader fördelas på drygt 100 kremeringar blir det drygt 600 kronor per kremering att jämföra med enbart syremätning där kostanden kan beräknas till knappt 100 kronor per kremering. Dessa argument framfördes i samband med att Gällivare kyrkliga samfällighet överklagade motsvarande krav på kolmonoxidmätning. Miljödomstolen biföll, efter att länsstyrelsen tillstyrkt samfällighetens yrkande, genom dom den 16 maj 2008,
M 798-08, samfällighetens överklagande och undanröjde kravet på mätning av kolmonoxid. Samfälligheten anser därför att motsvarande krav på mätning ska gälla i Kiruna.
Krematoriet i Kiruna är mycket centralt lokaliserat. Miljödomstolen har i ett slutligt beslut den 21 september 2009 (M 1371-08) accepterat verksamhetens lokalisering mot bakgrund av att det rör sig om en redan befintlig verksamhet som kommer att flyttas i samband med flyttningen av Kiruna stad. Med hänsyn härtill finner miljödomstolen att de av länsstyrelsen föreskrivna villkoren inte kan anses oskäliga. Vad Kiruna kyrkliga samfällighet har anfört om bl.a. kostnaderna för att uppfylla villkoren föranleder inte någon annan bedömning. Överklagandet ska därför avslås.
Överklagande senast den 9 september 2010.
I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Shaw och miljörådet Mejia. Föredragande har varit beredningsjuristen Todd.