Tillstånd till fortsatt och utökad produktion vid en kemisk fabrik----- Ett bolag ansåg att förbränning av flytande klorerade biprodukter som uppkommit i en process utgjorde återanvändning och därigenom inte var att betrakta som avfall. Miljööverdomstolen fann att förbränningen utgjorde intern behandling av farligt avfall och att prövningen av förbränningen måste ske mot de krav som ställs i avfallsförbränningsförordningen.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Miljööverdomstolen ändrar miljödomstolens domslut på följande sätt.
Tillstånd m.m.
Miljööverdomstolen avslår Hydro Polymers AB:s ansökan om tillstånd att öka förbränningen av flytande klorerade biprodukter till 700 kg/tim.
Andra stycket ändras till följande lydelse.
”Domstolen uppskjuter enligt 22 kap. 27 § miljöbalken frågan om vilka slutliga villkor som skall gälla i fråga om utsläpp till vatten av suspenderade ämnen, klorerade kolväten och PVC samt till luft i fråga om utsläpp av VCM och VOC, varvid VOC skall förstås enligt definitionen i bilaga 3 till Naturvårdsverkets föreskrifter NFS 2001:11. Under prövotiden skall Hydro Polymers AB närmare klarlägga möjligheterna att minska dessa utsläpp, i första hand genom ytterligare åtgärder för att nedbringa utsläppen av PVC till vatten och VCM till luft.”
Tredje stycket ändras till följande lydelse.
”Utredningar enligt andra stycket med förslag till slutliga villkor för utsläpp av flyktiga organiska föreningar samt möjligheterna till alternativt omhändertagande av saltsyrautsläppen från förbränningsanläggningen skall senast den 7 september 2003 redovisas till miljödomstolen.”
Miljööverdomstolen skjuter upp frågan om villkor för utsläpp av kväveoxider. Under prövotiden skall utredningar genomföras i samråd med tillsynsmyndigheten i syfte att reducera utsläpp av kväveoxider från produktionsanläggningarnas olika delar. Utredningarna skall belysa olika möjliga åtgärder, deras effekter, kostnader och tider för genomförande samt förslag på slutliga villkor. Redovisning skall göras till miljödomstolen senast den 31 december 2004.
P4 ändras till följande lydelse.
”Utsläppen av flyktiga organiska föreningar från VCM- och PVC- fabrikerna, inklusive utsläpp från hamn, lager och reningsverk men exklusive diffusa utsläpp, får inte överstiga följande värden.
VCM   60 ton/år.
Till dess annat beslutas förordnar Miljööverdomstolen att följande provisoriska föreskrift skall läggas till i fråga om utsläpp till luft.
”P5. Utsläppen av kväveoxider, räknat som kvävedioxid och utformat som riktvärde, från anläggningens olika delar får sammantagna inte överskrida 92 ton/år.”
Miljööverdomstolen upphäver verkställighetsförordnandet i fråga om ökad förbränning av flytande klorerade biprodukter.
Miljööverdomstolen förordnar att verksamheten bestående i utökad årlig produktion vid bolagets VCM- och PVC-fabriker i Stenungsund skall ha satts igång senast när denna dom vinner laga kraft.
att den förbränning av flytande klorerade biprodukter som sker i förbränningsanläggningen skall klassificeras som förbränning av farligt avfall och att tillåtligheten därför skall prövas enligt förordningen (1997:692) om förbränning av farligt avfall,
att P4 skall ändras så att VOC definieras enligt Naturvårdsverkets föreskrifter (2001:11) om begränsning av utsläpp av flyktiga organiska föreningar förorsakade av användning av organiska lösningsmedel i vissa verksamheter och anläggningar,
att Miljööverdomstolen enligt 22 kap. 27 § miljöbalken skall skjuta upp frågan om vilka villkor som skall gälla för utsläpp till luft av kväveoxider och föreskriva att Hydro Polymers AB skall närmare utreda förutsättningarna för att ytterligare minska utsläppet av kväveoxider och svaveldioxider till luft; Länsstyrelsen har föreslagit att det fastställs ett utredningsvillkor med följande lydelse: ”Utsläppet av kväveoxider, räknat som kvävedioxid, får som riktvärde inte överskrida 70 ton/år.”
Länsstyrelsen har påpekat att miljödomstolen inte har angett inom vilken tid som verksamheten skall ha satts igång.
Hydro Polymers AB har bestritt ändring och hemställt att Miljööverdomstolen skall avvisa yrkandet om igångsättningstid.
Naturvårdsverket och Tekniska myndighetsnämnden i Stenungsunds kommun har yttrat sig till Miljööverdomstolen.
Miljööverdomstolen har avgjort målet utan huvudförhandling med stöd av 23 kap. 6 § första stycket första meningen miljöbalken.
De flytande klorerade biprodukterna faller in under miljöbalkens definition av avfall och utgör farligt avfall. Förordningen (1997:692) om förbränning av farligt avfall är därmed tillämplig.
Den definition av VOC som angetts i domen är mindre lämplig. En generell definition skapar förvirring och även utsläpp av andra flyktiga organiska ämnen än de uppräknade bör beaktas.
Utsläppen av kväveoxider bidrar till försurning och till att det bildas marknära ozon. Inom Västra Götalands län överskrids i dag den kritiska belastningen för kvävedeposition.
I ansökan har bolaget angett att ett utbyte av kombibrännarna i ångpanna 2 (ÅP2) medför att utsläppet av kväveoxider minskar med 20 % oavsett typ av bränsle. Bolaget har vidare angett att ytterligare minskningar kan erhållas genom en optimering med avseende på värden för kväveoxider (NOx) för hela ÅP2. Enligt länsstyrelsens bedömning bör utsläppet kunna begränsas till under 70 ton/år även om merparten av bränslet utgörs av eldningsolja 5 (EO5). Det saknas skäl att vänta med utbytet av kombibrännarna till den 31 december 2004. Härutöver bör även vätgasbrännaren och oljebrännaren bytas ut till låg-NOx-brännare. En utbyte till låg-NOx-brännare är motiverat även om naturgas görs tillgängligt för bolaget.
Enligt miljökonsekvensbeskrivningen beräknas utsläppet till luft av kväveoxider uppgå till drygt 90 ton/år vid en utökad produktion. Det framgår inte om miljödomstolen har tagit hänsyn till att de faktiska utsläppen av kväveoxider kommer att öka dramatiskt vid utökad produktion. Även utsläppet av svaveldioxid kan förväntas öka. Frågan om utsläpp till luft av kväveoxider och svaveldioxid bör därför skjutas upp under en prövotid under vilken bolaget skall utreda möjligheten att ytterligare minska utsläppet till luft av kväveoxider och svaveldioxider. Under prövotiden bör det föreskrivas att utsläppet till luft av kväveoxider, räknat som kvävedioxid, inte får överskrida 70 ton/år räknat som riktvärde.
Miljödomstolen har inte angett den tid inom vilken verksamheten skall sättas igång. Enligt länsstyrelsens bedömning bör detta ha skett i så god tid att bolaget hinner ta fram underlag till de prövotidsredovisningar som skall ske den 7 september 2003. Av domen framgår inte heller om tidigare meddelade tillstånd har upphört att gälla. Det är viktigt att domen är tydlig i dessa avseenden.
Förbränningen av flytande klorerade biprodukter från VCM-fabriken utgör en integrerad del av tillverkningsprocesserna vid bolagets anläggning i Stenungsund. Bolaget återanvänder genom förbränning de klorerade produkterna i den fortsatta produktionen utan föregående bearbetning. Genom förbränningen framställs ånga och saltsyra. Ångan utnyttjas i processerna i VCM-fabriken och PVC-fabriken, och den svarar för en betydande del av energiförsörjningen till anläggningarna. Huvuddelen av saltsyran används i reningsverket och klorfabriken, medan en del koncentreras för reguljär försäljning. Återanvändningen av produkten är således ekonomiskt fördelaktig för bolaget. Produkterna kan därför inte anses utgöra en börda som bolaget försöker göra sig av med utan i stället en tillgång. Av detta följer att bolaget inte kan anses göra sig av med biprodukterna i den mening som avses i 15 kap. 1 § miljöbalken, vilket innebär att de inte är att betrakta som avfall enligt bestämmelsen. För den händelse att Miljööverdomstolen inte delar bolagets bedömning, bör domstolen inhämta förhandsbesked från EG- domstolen.
Bolaget har - trots att biprodukterna inte skall anses som farligt avfall och trots att förordningen om förbränning av farligt avfall inte är tillämplig - åtagit sig att innehålla de utsläppsvillkor som enligt förordningen skall gälla vid samförbränning. Något behov av ytterligare villkor finns därför inte.
Bolaget åtar sig att under prövotiden kontrollera även de ytterligare ämnen som omfattas av den definition som länsstyrelsen har föreslagit och redovisa resultatet av undersökningen samtidigt med resultatet av den prövotidsundersökning som miljödomstolen har förordnat om. Den definition som miljödomstolen har angett för villkor P4 bör dock stå kvar.
Bolaget åtar sig att senast den 31 december 2004 byta ut vätgasbrännaren mot en kombinerad vätgas- och oljebrännare, utformad som en låg-NOx- brännare med rökgasåterföring. Härutöver står bolaget fast vid sitt åtagande att senast den 31 december 2004 byta ut befintliga kombibrännare, under förutsättning att bolaget inte dessförinnan har gått över till att utnyttja naturgas i ÅP2. Det är inte skäligt att tidigarelägga utbyte av vätgasbrännaren och kombibrännarna.
Bolagets åtagande att byta ut brännare avser en preciserad åtgärd. På grund härav och då det totala utsläppet till luft av kväveoxider från anläggningen inte ger upphov till några miljökonsekvenser av betydelse, är det inte nödvändigt att föreskriva utsläppsvillkor i den delen. Miljökonsekvensbeskrivningen är baserad på ett utsläpp om ca 91 ton/år, vilket förutsätter samma produkt- och bränslemix som i dag. Genom det meddelade tillståndet finns det utrymme att tillverka även sådana produkttyper som kräver mer energi och medför större utsläpp av kväveoxider. Vidare kan bolaget bli tvunget att i framtiden använda mer olja, vilket också medför större utsläpp. Den minskning av utsläppet av kväveoxider om ca 20 % som länsstyrelsen hänvisar till avser inte det totala utsläppet från anläggningen, utan endast utsläppet från ÅP2. Minskningen av det totala utsläppet från anläggningen kommer därmed procentuellt sett att bli mindre. Detta innebär att det provisoriska riktvärde som länsstyrelsen föreslår inte kan innehållas.
Utsläppet av svaveldioxid från bolagets anläggningar är försumbart. Några särskilda utsläppsvillkor behövs inte. Det är inte heller nödvändigt att sätta frågan om utsläpp till luft av svaveldioxid på prövotid.
Bolaget har med stöd av verkställighetsförordnandet tagit det nya tillståndet i anspråk. Det torde därför inte vara nödvändigt att meddela föreskrifter om igångsättningstid eller om det gamla tillståndets giltighet. Länsstyrelsens överklagande i denna del har i varje fall kommit in för sent och bör därför avvisas.
Bolaget godtar den föreslagna omformuleringen av prövotidsvillkoret P4.
De flytande klorerade biprodukterna utgör farligt avfall. Bolaget är därmed skyldigt att innehålla samtliga de krav som ställs i förordningen om förbränning av farligt avfall. Kraven går längre än enbart utsläppskraven vid samförbränning, som bolaget åtagit sig att innehålla. Den överklagade domen måste därför ändras i den mån villkoren för förbränningen strider mot förordningens krav. Naturvårdsverket tillstyrker därför länsstyrelsens överklagande i denna del.
Det är inte lämpligt att avgränsa prövotidsvillkoret P4 till att gälla enbart vissa flyktiga organiska föreningar. Det kan tolkas som en omdefiniering av begreppet VOC, vilket är olyckligt. Det väsentliga är likväl att de dominerande bidragen till VOC-utsläppen anges var för sig. Villkoret får därför ses som en god ansats. Om det senare visar sig att övriga bidrag till VOC-utsläppen inte är försumbara, kan definitionen anpassas i samband med att slutliga villkor föreskrivs. Prövotidsvillkoret bör formuleras så att det framgår att gränsvärdet för utsläppen uppgår till VOC 120 ton/år, varav VCM 60 ton/år.
Naturvårdsverket tillstyrker överklagandet om utsläpp av kväveoxider.
De flytande klorerade biprodukterna utgör farligt avfall. Förordningen om förbränning av farligt avfall skall därför tillämpas och gränsvärden föreskrivas för verksamheten.
Nämnden tillstyrker länsstyrelsens överklagande om definitionen av VOC och om utsläpp till luft av kväveoxider.
Produktionen av EDC och PVC överskred för 2001 inte nivåerna i det gamla tillståndet. För 2001 överskred produktionen av VCM nivån i det gamla tillståndet med endast 1 873 ton. I ansökan till miljödomstolen har bolaget redovisat ett antal åtgärder som är nödvändiga för att kunna öka produktionen till den nu tillståndsgivna. Det saknas uppgifter om åtgärderna har vidtagits.
Begreppet avfall har fått en vidsträckt innebörd. Med avfall avses varje föremål, ämne eller substans som ingår i en avfallskategori och som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med (15 kap.
1 § miljöbalken). Med avfallskategorier förstås i sin tur de kategorier som anges i bilaga 1 till avfallsförordningen (2001:1063). En förteckning över avfall som hör till en viss kategori finns i förordningens bilaga 2 (se 3 § i förordningen). Flytande klorerade biprodukter kan hänföras till avfallskategori Q 7.
Uttrycket "gör sig av med" innefattar både slutligt omhändertagande och återvinning av ett föremål, ett ämne eller en substans (EG-domstolens dom i mål C-129/96 Inter-Environment Wallonie ASBL, p. 26 - 27). I bilagorna 4 och 5 till avfallsförordningen anges olika förfaranden för återvinning respektive bortskaffning. Förbränning på land tas upp som ett bortskaffningsförfarande i bilaga 5 (D 10). Att en substans e.d. har bortskaffats enligt något sådant förfarande innebär dock inte alltid att den utgör avfall (jfr EG-domstolens dom i målen C-418 och C-419/97 ARCO Chemie Nederland Ltd, p. 82).
Vad som särskilt talar för att bolaget skall anses göra sig av med substanserna är att de flytande klorerade produkterna används i stället för vanligt bränsle vid framställningen av ånga eller saltsyra. I samma riktning pekar det förhållandet att särskilda försiktighetsåtgärder måste vidtas vid förbränningsförfarandet för att skydda miljön (jfr domen i ARCO Chemie-målen, p. 85 och 87, även p. 65-69).
utgör en del av tillverkningsprocesserna vid bolagets anläggning. Att en substans är direkt eller indirekt integrerad i en industriell tillverkningsprocess hindrar emellertid inte att den kan betraktas som avfall (domen i Inter-Environment Wallonie-målet, p. 25-34, jfr EG- domstolens dom i mål Jones Granit OY, p.32).
Med hänsyftning på EG-domstolens praxis har bolaget anfört också att de flytande klorerade produkterna återanvänds (förbränns) i den fortsatta produktionen utan föregående bearbetning, att produkterna därmed utgör biprodukter (och inte restprodukter) samt att återanvändningen genom förbränning är fördelaktig för bolaget som annars hade behövt köpa råvaror för framställning av ånga och saltsyra. Enligt Miljööverdomstolens mening kan dock förbränning av en rest- eller biprodukt inte anses utgöra återanvändning, när den sker utan föregående bearbetning (jfr domen i Sellers Granit-målet, p. 37). Att förbränningsförfarandet genererar nyttigheter för bolaget som ånga och saltsyra ändrar inte bedömningen. Förfarandet utgör en intern behandling av ett avfall som uppkommit i en tidigare tillverkningsprocess.
Miljööverdomstolen finner inte skäl att hämta in ett förhandsbesked av EG-domstolen.
Sammanfattningsvis anser Miljööverdomstolen att de flytande klorerade biprodukterna i bolagets verksamhet är avfall i den mening som avses i 15 kap. 1 § miljöbalken.
Av 4 § avfallsförordningen framgår att med farligt avfall i förordningen avses bl.a. sådant avfall som är markerat med en asterisk (*) i bilaga 2 till förordningen. Halogenerade destillations- och reaktionsrester har där koden 07 01 07*. Av detta följer att bolagets flytande klorerade biprodukter är farligt avfall.
Förordningen (2002:1060) om avfallsförbränning trädde i kraft den 3 januari 2003. Den ersatte förordningen (1997:692) om förbränning av farligt avfall. Av övergångsbestämmelserna följer att den äldre förordningen skall tillämpas till och med den 28 december 2005 i bolagets fall.
Förordningen om förbränning av farligt avfall innehåller bindande krav som måste vara uppfyllda för att en prövningsmyndighet skall kunna tillåta förbränning av farligt avfall.
Bolaget har åtagit sig att innehålla utsläppskraven för samförbränning. Åtagandet omfattar endast en del av de krav som ställs upp för att tillstånd till förbränning av farligt avfall skall kunna lämnas. Det är därför inte tillräckligt.
I sin ansökan har bolaget inte redovisat om och i så fall på vilket sätt övriga krav kommer att kunna uppfyllas. Det finns därför inte underlag för att bedöma om tillstånd kan lämnas eller inte. Följaktligen saknas det förutsättningar att bifalla bolagets ansökan om tillstånd att öka sin förbränning av flytande klorerade biprodukter vid VCM-fabriken till 700 kg/tim. Bolagets ansökan skall därför avslås i den här delen.
Miljödomstolen har skjutit upp bl.a. frågan om utsläpp till luft av VOC. Det framgår dock inte vilka föreningar som avses med beslutet. Bolaget har numera åtagit sig att kontrollera samtliga föreningar som omfattas av Naturvårdsverkets definition av VOC. Miljödomstolens dom skall därför ändras så att det klart framgår vilka föreningar som avses med den uppskjutna frågan och prövotidsredovisningen. Redovisning skall ske den 7 september 2003, varefter slutliga villkor kan fastställas.
Ett villkor eller en provisorisk föreskrift bör normalt inte formuleras på ett sätt som avviker från vedertagna definitioner, då sådana finns. Den slutliga utformningen av definitionen kan anstå till dess slutliga villkor för utsläpp av VOC kan fastställas. I avvaktan på detta bör den provisoriska föreskriften och den definition som ansluter till föreskriften utformas så att den omfattar de flyktiga organiska föreningarna som framgår av domslutet.
Enligt bolagets beräkningar kommer utsläppet till luft av kväveoxider att öka till 91,3 ton/år, varav 48 ton från ÅP2, 19,3 ton från torkar i PVC-fabriken, 12 ton från krackugnen och 12 ton från förbränningsugnen.
Den totala utsläppsmängden till luft av kväveoxider är betydande. Tillståndet skall därför förenas med villkor för sådana utsläpp. Utsläppen från de olika delarna av bolagets anläggning skall regleras så att det uppstår en så liten total miljöpåverkan som möjligt.
Bolaget har åtagit sig att byta ut brännare i ÅP2. Åtgärden avser emellertid bara en av utsläppskällorna och har en begränsad effekt på det totala utsläppet av kväveoxider från anläggningarna. Bolaget har utöver åtagandet att byta ut brännare inte närmare redovisat vilka åtgärder som kan vidtas för att minska de totala utsläppen. Frågan om villkor för utsläpp till luft av kväveoxider bör därför skjutas upp. Som provisorisk föreskrift bör gälla att utsläppet av kväveoxider inte får överstiga 92 ton/år som riktvärde.
Miljööverdomstolen delar bolagets uppfattning att det totala utsläppet till luft av svaveldioxid, även efter produktionsökningen, är av sådan omfattning att frågan om villkor för detta utsläpp inte behöver utredas ytterligare.
Miljööverdomstolen har avslagit bolagets ansökan om ökad förbränning av flytande klorerade biprodukter. Verkställighetsförordnandet skall därför upphävas i motsvarande mån.
I enlighet med 22 kap. 25 § andra stycket miljöbalken skall i domen anges den tid inom vilken igångsättande av verksamheten senast skall ha skett. Miljödomstolens dom bör därför - oaktat bolaget tagit tillståndet i anspråk med stöd av verkställighetsförordnandet - kompletteras med en tidsangivelse. Den bör lämpligen utformas på så sätt att tillståndet skall ha tagits i anspråk senast när Miljööverdomstolens dom vinner laga kraft.
I avgörandet har deltagit hovrättsråden Hernandez Toijer, referent, och Hernandez, miljörådet Russell samt hovrättsassessorn Nash. Enhälligt.