Byggsanktionsavgift ----- Mark- och miljööverdomstolen har funnit att ett slakteri inte kan anses utgöra en bygglovsbefriad ekonomibyggnad för jordbruket enligt 9 kap. 3 § plan- och bygglagen (2010:900), PBL. Ombyggnaden av en ekonomibyggnad till ett slakteri har därmed utgjort en bygglovspliktig ändring enligt 9 kap. 2 § första stycket 3a PBL. Ändringen har utförts innan startbesked meddelats och det har därmed funnits grund för nämnden att ta ut en byggsanktionsavgift.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDEVäxjö tingsrätts, mark- och miljödomstolen, dom 2016-08-24 i mål nr P 2176-16, se bilaga A
Mark- och miljööverdomstolen avslår överklagandet.
B har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen, med ändring av mark- och miljödomstolens dom, ska fastställa Länsstyrelsens i Östergötlands län beslut.
Bygg- och miljönämnden i Finspångs kommun (Nämnden) har motsatt sig ändring av mark- och miljödomstolens dom.
B har hänvisat till vad som tidigare anförts och har i huvudsak tillagt följande.
Det är fråga om ett gårdsslakteri som utgör en väl integrerad del av jordbruksverksamheten. Byggnaden uppfördes som en ekonomibyggnad för jordbruket och innehöll tidigare en maskinhall. Gården består av fyra hektar bete och två hektar åker. Den slakt som ska bedrivas avser endast egna djur och han har tio suggor och 90 slaktsvin åt gången. På gården finns även 20 får och lamm. Det är en mycket liten verksamhet och utan ett eget slakteri skulle jordbruket inte gå runt. Hälften av köttet säljs genom butik i närmaste tätort och resten säljs till konsumenter.
Nämnden har hänvisat till vad som tidigare anförts.
Jordbruksverket har beretts tillfälle att inkomma med ett yttrande men har valt att avstå.
Boverket har anfört i huvudsak följande.
Ramen för användningen av en lovbefriad ekonomibyggnad framgår av ordalydelsen i 9 kap 3 § plan- och bygglagen (2010:900), PBL. Ekonomibyggnaden ska vara till för jordbruk, skogsbruk eller annan liknande näring. Bygglov krävs inte för att ändra användningen av en ekonomibyggnad till ett ändamål som fortfarande ligger inom ramen för lovbefrielse enligt 9 kap 3 § PBL, då en sådan ändring inte kan betraktas som en ändring till ett väsentligen annat ändamål.
Begreppet ekonomibyggnad för jordbruk, skogsbruk eller annan liknande näring, har aldrig definierats tydligt i plan- och bygglagstiftningen. I äldre lagstiftning och förarbeten beskrevs att det endast var byggnader som var omedelbart avsedda och som direkt erfordrades för jordbruket, skogsbruket och därmed jämförliga näringars bruk, som skulle ses som lovbefriade ekonomibyggnader. Undantaget från lovplikt ansågs däremot inte omfatta sådana anläggningar som snarare kunde anses vara självständiga förädlingsindustrier, såsom mejerier, slakterier, konserveringsfabriker och sågverk (jfr SOU 1945:15 s 221, prop. 1947:131 s. 166).
Byggnaden där slakteriet finns är 112 kvadratmeter stor och verksamheten omfattar enligt klagandens uppgift tio suggor och 90 slaktsvin. Det finns även 20 får och lamm. Användningen får sägas falla inom vad som kan anses karaktärisera ett normalt jordbruk. Det som behöver fastställas är om slakteriet kan anses vara omedelbart avsett för det jordbruk som bedrivs på fastigheten. Det i målet som talar för att så är fallet är att slakteriet är en del av den klagandes befintliga jordbruksverksamhet, där uppfödning av svin ingår. Slakt bedrivs endast av egna djur och är ett familjejordbruk utan anställda. Mot detta talar det faktum att förarbetena uttryckligen anger att slakteri inte ingår bland de anläggningar som omfattas av lovbefrielse. Ett slakteri är, så som förarbetena anger, typiskt sett inte en verksamhet som direkt erfordras för jordbruket, utan är en form av förädlingsindustri. Det ifrågavarande slakteriet omfattar även ca 100 djur och slakteriet kan inte anses vara av begränsad omfattning. Av handlingarna framgår dessutom att köttet kommer säljas direkt till konsumenter, vilket pekar mot att verksamheten ska riktas mot en bredare allmänhet. Boverket anser därför att gårdsslakteriet inte utgör en ekonomibyggnad enligt 9 kap 3 § PBL.
Enligt 9 kap. 2 § första stycket 3a PBL krävs det bygglov för annan ändring av en byggnad än tillbyggnad, om ändringen innebär att byggnaden helt eller delvis tas i anspråk eller inreds för ett väsentligen annat ändamål än det som byggnaden senast använts för. För en ändring som kräver bygglov krävs också startbesked (10 kap. 3 § PBL).
Av utredningen framgår att den aktuella byggnaden uppfördes som en bygglovsbefriad ekonomibyggnad för jordbruket enligt 9 kap. 3 § PBL. Byggnaden har därefter delvis byggts om till ett slakteri och frågan i målet är om den ändrade användningen
är bygglovspliktig enligt 9 kap. 2 § första stycket 3a PBL. Avgörande för den frågan är om byggnaden, till den del den har byggts om till ett slakteri, fortfarande kan anses utgöra en ekonomibyggnad för jordbruket enligt 9 kap. 3 § PBL.
I förarbetena till PBL finns inte något uttalande om den närmare innebörden av begreppet ekonomibyggnad för jordbruket. I 1947 års byggnadslag fanns emellertid en liknande undantagsregel och vid bestämmandet av tillämpningsområdet för 9 kap. 3 § PBL, som i sak motsvarar 8 kap. 1 § andra stycket plan- och bygglagen (1987:10), har det i praxis hämtats ledning från förarbetena till den tidigare lagen (se bl.a. RÅ 2005 ref. 53). I förarbetena till 1947 års byggnadslag anges bl.a. att undantagsregeln bör begränsas till byggnader som är omedelbart avsedda för ifrågavarande näringar och således inte omfatta sådana anläggningar som mejerier, slakterier, konserveringsfabriker, sågverk eller växthus, vilka inte direkt erfordras för jordbruket, fisket eller skogsskötseln utan som med hänsyn till sin storlek och övriga omständigheter mera är att anse som självständiga företag (prop. 1947:131 s. 166).
Mark- och miljööverdomstolen bedömer inte att det i målet framkommit att driften av B jordbruksverksamhet är beroende av tillgången till ett gårdsslakteri.
Omfattningen av slakteriverksamheten, samt den omständigheten att försäljning av kött sker till utomstående, medför att slakteriet är att betrakta som ett självständigt företag och inte som en integrerad del av jordbruksverksamheten. Med hänsyn härtill, samt med beaktande av vad som anges i förarbetena, är det Mark- och miljööverdomstolens bedömning att byggnaden, till den del den har byggts om till ett slakteri, inte kan anses utgöra en ekonomibyggnad för jordbruket enligt 9 kap. 3 § PBL. Den ändrade användningen av byggnaden är därför bygglovspliktig enligt 9 kap. 2 § första stycket 3a PBL.
Den bygglovspliktiga ändringen har utförts innan startbesked meddelats och det har därmed funnits grund för nämnden att ta ut en byggsanktionsavgift. Det har inte framkommit någon omständighet som medför att en byggsanktionsavgift inte ska tas ut eller att beloppet, utöver den nedsättning som mark- och miljödomstolen gjort, ska sättas ned ytterligare. Överklagandet ska därför avslås.
Domen får enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättsråden Palmer och Clay, tekniska rådet Tucker samt tf. hovrättsassessorn Reynolds, referent.
Föredragande har varit Clark.
Mark- och miljödomstolen upphäver länsstyrelsens beslut och fastställer Bygg- och miljönämndens i Finspångs kommun beslut om byggsanktionsavgift dock med den ändringen att B ska betala byggsanktionsavgift med 37 932 kr.
Bygg- och miljönämnden i Finspångs kommun (nämnden) beslutade den 18 januari 2016, § 5, att bevilja bygglov och startbesked i efterhand avseende ändrad användning av ekonomibyggnad till slakteri på fastigheten X (punkt 1-2).
Nämnden beslutade vidare att en byggsanktionsavgift om 38 103 kr ska tas ut av B (punkt 4-5).
B, D och E överklagade nämndens beslut till Länsstyrelsen i Östergötlands län (länsstyrelsen) som i beslut den 22 april 2016 avslog D och E överklagande, avvisade B överklagande till den del det gällde beslutet om att bevilja bygglov och upphävde beslutet till den del det gällde byggsanktionsavgift.
Länsstyrelsens beslut att upphäva beslutet om byggsanktionsavgift har överklagats av nämnden till mark- och miljödomstolen.
YRKANDEN M.M.
Nämnden har yrkat - såsom det får förstås - att mark- och miljödomstolen, med ändring av länsstyrelsens beslut, fastställer punkt 4-5 om byggsanktionsavgift i nämndens beslut från den 18 januari 2016. Som stöd för yrkandet har de anfört i huvudsak följande.
Enligt 9 kap. 3 § plan- och bygglagen (2010:900), PBL, krävs det inte bygglov för en ekonomibyggnad för jordbruk, skogsbruk eller annan liknande näring om åtgärden vidtas i ett område som inte omfattas av detaljplan. Undantaget omfattar endast de byggnader som omedelbart sammanhänger med de aktuella näringarna. Sålunda inbegrips inte anläggningar som exempelvis mejerier, slakterier, konserveringsfabriker m.m. som inte direkt erfordras för driften av jordbruket, utan mer är att anse som en självständig förädlingsindustri.
Slakteriet har tillstånd enligt Livsmedelsverket att hantera nötkreatur, får, svin och frilevande vilda hov- och klövdjur. Även om sökande anger att endast egna svin slaktas så finns ett tillstånd att slakta ytterligare djur som inte föds upp på gården.
Slakteriet bedöms inte som en byggnad som krävs i den naturliga delen av att driva ett jordbruk utan ses som en förädlingsindustri. Nämnden har bedömt att slakteriet är en självständig förädlingsverksamhet och därmed inte omfattas av undantag på bygglov enligt 9 kap. 3 § PBL avseende ekonomibyggnader. Nämnden anser att byggnaden kräver bygglov.
B har beretts tillfälle att yttra sig över nämndens yrkande och har anfört i huvudsak följande.
Finspångs kommun skriver att undantaget endast omfattar de byggnader som omedelbart hänger samman med de aktuella näringarna och hänvisar till att slakterier är att anse som en självständig förädlingsindustri. Den text de hänvisar till är från 1947 år byggnadslagstiftning och däri står inget om förädlingsindustri utan om självständighet företag. Detta är utrett i RÅ 1994 ref. 47.
Kommunen antyder att han ska slakta andra djur än sina egna, vilket inte är aktuellt eftersom han har fått dispens från Jordbruksverket när det gäller klassificering av djurkroppar. Detta kan man bara få när man enbart slaktar egna djur.
Enligt 9 kap. 3 § PBL krävs inte bygglov för nybyggnad, tillbyggnad eller ändring av en ekonomibyggnad för jordbruk, skogsbruk eller annan liknande näring om åtgärden vidtas i ett område som inte omfattas av en detaljplan. Detta undantag från bygglovsplikten gäller dock inte om bygglovplikt för den aktuella åtgärden föreligger enligt 9 kap. 2 § första stycket 3 a PBL. Oavsett om byggnaden är en ekonomibyggnad för jordbruk, skogsbruk eller annan liknande näring krävs alltså bygglov om den helt eller delvis tas i anspråk eller inreds för ett väsentligen annat ändamål än det som byggnaden senast har använts för eller enligt senast beviljade bygglov har anpassats till utan att den avsedda användningen kommit till stånd
Av utredningen i målet framgår att aktuell byggnad uppförts utan bygglov som ekonomibyggnad och därefter använts som maskinhall och verkstad. Sedan 2014 är byggnaden till stor del ombyggd till slakteri. Det är således förvaring och underhåll av maskiner som tidigare varit det huvudsakliga ändamålet med byggnaden medan ändamålet med ett slakteri får anses vara att producera och hantera livsmedel i form av köttprodukter. Detta innebär enligt mark- och miljödomstolens mening att byggnaden tagits i anspråk för ett väsentligen annat ändamål än den senast använts för, oavsett om verksamheten sker i stor eller liten skala. Åtgärden innebär således en sådan lovpliktig ändring av byggnaden som avses i 9 kap. 2 § första stycket 3 a PBL.
Av 11 kap. 51 § PBL framgår att tillsynsmyndigheten ska ta ut en särskild avgift (byggsanktionsavgift) av den som bryter mot en bestämmelse i 8-10 kap. PBL. Denna avgift ska enligt 53 § samma kapitel tas ut även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. Avgift behöver dock inte tas ut om det är oskäligt med hänsyn till 1) att den avgiftsskyldige på grund av sjukdom inte har förmått att själv eller genom någon annan fullgöra sin skyldighet, 2) att överträdelsen berott på omständighet som den avgiftsskyldighet inte har kunnat eller bort förutse eller kunnat påverka, eller 3) vad den avgiftsskyldige har gjort för att undvika att en överträdelse skulle inträffa. Avgiften får enligt 53 a § sättas ned till hälften eller en fjärdedel om avgiften inte står i rimlig proportion till den överträdelse som har begåtts.
Enligt 9 kap. 8 § 4 plan- och byggförordningen (2011:338), PBF, är byggsanktionsavgiften för att innan byggnadsnämnden gett startbesked påbörja en sådan ändring av en byggnad som kräver lov enligt 9 kap. 2 § första stycket 3 a PBL 0,25 prisbasbelopp (pbb) med ett tillägg av 0,00625 pbb per m2 av den sanktionsarea som ändringen avser. Avgiften bestäms enligt 1 § samma kapitel med tillämpning av det prisbasbelopp som gäller för det år som beslutet om avgiften fattas. Med sanktionsarea avses enligt 1 kap. 7 § PBF bruttoarean av den lovpliktiga åtgärden minskat med 15 m2.
Av den ansökan om bygglov som lämnats in till nämnden framgår att den lovpliktiga åtgärden uppgår till 112 m2. Prisbasbeloppet för år 2016 är fastställt till 44 300 kr. Beräkningen av byggsanktionsavgiften blir således (0,25*44 300)+(0,00625*44 300*97), d.v.s. 37 932 kr. Det har inte framkommit några omständigheter som föranleder att någon byggsanktionsavgift inte ska tas ut eller att beloppet inte skulle stå i rimlig proportion till den överträdelse som begåtts.
Sammanfattningsvis bifaller mark- och miljödomstolen nämndens överklagande på så sätt att byggsanktionsavgift ska utgå i enlighet med nämndens beslut från den 18 januari 2016, § 5, dock med den motivering och det belopp som anges ovan.
I domstolens avgörande har deltagit chefsrådmannen Jenkins, ordförande, och tekniska rådet Hill. Föredragande har varit beredningsjuristen Mitchell.