Dublinförordningen ska tolkas så att ett återkallande av en asylansökan i den mening som avses i artikel 2 c i förordningen, som sker innan den medlemsstat som är ansvarig för prövningen av ansökan har samtyckt till att överta den asylsökande, medför att förordningen inte längre kan tillämpas.
A och A:s underåriga barn B och C (familjen) är tredjelandsmedborgare. Den 3 mars 2009 reste familjen in i Sverige med giltiga Schengenviseringar som hade utfärdats av franska myndigheter. Den 30 april 2009 ansökte familjen om asyl i Sverige. A ansökte dessutom om arbetstillstånd. På grund av de utfärdade viseringarna begärde Migrationsverket den 4 juni 2009 med stöd av det kriterium som föreskrivs i artikel 9.2 i rådets förordning (EG) nr 343/2003 av den 18 februari 2003 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredje land har gett in i någon medlemsstat (Dublinförordningen eller förordningen) att de franska myndigheterna skulle överta familjen enligt artikel 16.1 i samma förordning och ansvara för prövningen av dess asylansökningar. Den 16 juni 2009 ingav familjen en ny ansökan om uppehållstillstånd i Sverige. Som grund för den ansökan åberopades anknytning till den i Sverige bosatte Williams Den 22 juni 2009 återkallade familjen ansökningarna om asyl i Sverige. Familjen vidhöll dock sina ansökningar om uppehållstillstånd på grund av anknytning till D. Den 23 juli 2009 samtyckte de franska myndigheterna till att överta familjen.
Med hänvisning till att Frankrike var ansvarig stat för prövningen av familjens asylansökningar beslutade Migrationsverket den 30 juli 2009 att avvisa ansökningarna om uppehållstillstånd och asyl samt A:s ansökan om arbetstillstånd. Migrationsverket beslutade vidare att familjen skulle överföras till Frankrike med stöd av artikel 19.1 och artikel 19.3 i Dublinförordningen.
Familjen överklagade Migrationsverkets beslut. Länsrätten i Skåne län, migrationsdomstolen (2009-09-15, ordförande Schmitt samt tre nämndemän), undanröjde Migrationsverkets beslut och visade målet åter till verket för förnyad handläggning i form av utredning av de anknytningsskäl som hade åberopats av familjen. Migrationsdomstolen yttrade:
I målet har ansökningarna om asyl återkallats innan Frankrike accepterade att överta prövningen av asylansökningarna och innan Migrationsverket fattade beslut om överföring enligt Dublinförordningen. Vid tidpunkten för Migrationsverkets beslut fanns det således inte någon formell ansökan om asyl i Sverige att ta ställning till. Såvitt det har framkommit har familjen inte heller ansökt om asyl i Frankrike. Mot denna bakgrund har förutsättningar för att tillämpa Dublinförordningen inte förelegat vid tidpunkten för Migrationsverkets beslut.
Migrationsverket överklagade migrationsdomstolens beslut och yrkade att Migrationsöverdomstolen, med ändring av migrationsdomstolens beslut, skulle fastställa verkets beslut att avvisa ansökningarna om uppehållstillstånd och asyl samt att överföra familjen till Frankrike. Till stöd för sitt överklagande anförde Migrationsverket i huvudsak följande.
Av Dublinförordningen framgår inte att den ansvariga medlemsstatens skyldighet att överta en asylsökande som har ingett en ansökan i en annan medlemsstat upphör om asylansökan återkallas. Migrationsverkets tolkning av förordningen är att den är tillämplig oavsett när i tiden en återkallelse av asylansökan sker. Den tolkningen följer av det bakomliggande syftet med förordningen och kan inte klart utläsas av någon enskild artikel. Grundläggande för förordningen är att varje utlänning ska garanteras en prövning av sitt åberopade skyddsbehov och det ska säkerställas att detta sker inom en förhållandevis kort tidsram, utan att personens vistelse inom medlemsterritoriet fördröjs med anledning av tidskrävande handläggning hos medlemsländernas ansvariga myndigheter. En återkallelse medför således inte att man ska låta bli att tillämpa förordningen.
Familjen bestred bifall till överklagandet och anförde bl.a. följande.
Man har inte haft för avsikt att ansöka om asyl. Grunden för ansökningarna om uppehållstillstånd har varit anknytning till D. Att man ansökte om asyl berodde på ett missförstånd och rättsvillfarelse. Asylansökningar har bara förelegat formellt, inte faktiskt. Om asylansökningar anses ha förelegat finns det inte skäl för att överföra familjen till Frankrike med stöd av Dublinförordningen eftersom asylansökningarna i vart fall har återkallats. Förordningen är således inte tillämplig. Ansökningarna om uppehållstillstånd ska prövas utifrån den åberopade anknytningen.
Kammarrätten i Stockholm, Migrationsöverdomstolen (2012-10-08, Wilson, Gay och Daniel, referent), yttrade:
TILLÄMPLIGA BESTÄMMELSER
1. Dublinförordningen
I artikel 1 i Dublinförordningen föreskrivs att det i förordningen fastställs kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredje land har gett in i någon medlemsstat.
I artikel 2 c-f i förordningen föreskrivs följande:
”I denna förordning används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
/---/
c) asylansökan: en ansökan som har getts in av en tredjelandsmedborgare och som kan anses som en ansökan om internationellt skydd av en medlemsstat i enlighet med Genèvekonventionen. En ansökan om internationellt skydd skall antas vara en asylansökan, om inte tredjelandsmedborgaren uttryckligen begär en annan typ av skydd, som kan sökas särskilt.
d) sökande eller asylsökande: en tredjelandsmedborgare som har gett in en asylansökan som ännu inte har slutligt avgjorts.
e) prövning av asylansökan: alla de prövningsåtgärder, beslut eller avgöranden som ankommer på de behöriga myndigheterna i ett asylärende enligt nationell lagstiftning, med undantag för förfarandena för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för prövningen i enlighet med bestämmelserna i denna förordning.
f) återkallande av asylansökan: åtgärder varigenom den asylsökande i enlighet med nationell lagstiftning, uttryckligen eller underförstått, avbryter det förfarande som inleddes i och med att han eller hon gav in sin asylansökan.”
Artikel 3.1 i förordningen har följande lydelse:
”Medlemsstaterna skall pröva varje asylansökan som lämnas in av en tredjelandsmedborgare till någon medlemsstat antingen vid gränsen eller inom medlemsstatens territorium. Ansökan skall prövas av en enda medlemsstat, som skall vara den medlemsstat som enligt kriterierna i kapitel III fastställs som ansvarig.”
I artikel 4 i förordningen föreskrivs följande:
”1. Förfarandet för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret enligt denna förordning skall inledas när en asylansökan första gången lämnas in i en medlemsstat.
/---/
5. Enligt villkoren i artikel 20 skall den medlemsstat där asylansökan har getts in, i syfte att avsluta förfarandet för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva asylansökan, återta en asylsökande som befinner sig i en annan medlemsstat och som där har gett in en ny ansökan efter att ha återkallat sin ansökan under förfarandet för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret.
Denna skyldighet skall upphöra om den asylsökande under tiden har lämnat medlemsstaternas territorium under minst tre månader eller har beviljats uppehållstillstånd i en medlemsstat.”
För att fastställa vilken medlemsstat som är ansvarig i den mening som avses i artikel 3.1 i Dublinförordningen, anges i kapitel III, vilket omfattar artiklarna 5-14, en lista med objektiva och rangordnade kriterier.
Vilken medlemsstat som har ansvaret enligt dessa kriterier ska enligt artikel 5.2 i förordningen avgöras mot bakgrund av situationen vid den tidpunkt då den asylsökande först lämnade in sin ansökan i en medlemsstat.
I artikel 9.2 i förordningen föreskrivs som huvudregel att det, om den asylsökande har en giltig visering, är den medlemsstat som utfärdat viseringen som är ansvarig i förordningens mening.
Kapitel V i förordningen har rubriken ”Övertagande och återtagande”. I detta kapitel ingår artikel 16 som har följande lydelse:
”1. Den medlemsstat som enligt kriterierna i denna förordning har ansvaret för att pröva en asylansökan skall vara skyldig att
a) på de villkor som anges i artiklarna 17-19 överta en asylsökande som har gett in en ansökan i en annan medlemsstat,
b) slutföra prövningen av asylansökan,
c) på de villkor som anges i artikel 20 återta en asylsökande vars ansökan är under prövning och som utan tillstånd befinner sig i en annan medlemsstat,
d) på de villkor som anges i artikel 20 återta en asylsökande som har återkallat en ansökan under prövning och gett in en asylansökan i en annan medlemsstat,
e) på de villkor som anges i artikel 20 återta en tredjelandsmedborgare vars asylansökan har avslagits och som utan tillstånd befinner sig i en annan medlemsstat.
/---/
3. De skyldigheter som anges i punkt 1 skall upphöra om tredjelandsmedborgaren har lämnat medlemsstaternas territorium under minst tre månader, om han eller hon inte har ett giltigt uppehållstillstånd som utfärdats av den ansvariga medlemsstaten.
4. De skyldigheter som anges i punkt 1 d och 1 e skall också upphöra så snart som den medlemsstat som är ansvarig för prövningen av asylansökan, efter det att ansökan återkallats eller avslagits, har vidtagit och genomfört de åtgärder som krävs för att tredjelandsmedborgaren skall kunna återvända till sitt ursprungsland eller resa till ett annat land dit han eller hon lagligen kan bege sig.”
Artikel 17.1 i förordningen innehåller följande föreskrifter:
”Om en medlemsstat som har mottagit en asylansökan bedömer att en annan medlemsstat skall ansvara för prövningen av denna ansökan, får den förstnämnda medlemsstaten så snart som möjligt och i vart fall inom tre månader från det att asylansökan lämnades in enligt artikel 4.2 anmoda den senare medlemsstaten att överta den asylsökande.
Om framställan om övertagande av en asylsökande inte görs inom tre månader, skall den medlemsstat där ansökan lämnades in ansvara för prövningen av den.”
I artikel 18.1 i förordningen föreskrivs att den anmodade medlemsstaten skall utföra de kontroller som behövs och fatta beslut om en framställan om övertagande av en asylsökande inom två månader från det att framställan gjordes.
Artikel 19.1 och artikel 19.3 första stycket i förordningen har följande lydelser:
”1. Om den anmodade medlemsstaten samtycker till att överta en asylsökande, skall den medlemsstat där asylansökan lämnades in meddela den asylsökande beslutet att inte pröva ansökan och skyldigheten att överföra sökanden till den ansvariga medlemsstaten.
3. Överföringen av sökanden från den medlemsstat där asylansökan lämnades in till den ansvariga medlemsstaten skall verkställas i enlighet med den förstnämnda medlemsstatens nationella lagstiftning … så snart det är praktiskt möjligt och senast inom sex månader efter det att framställan om övertagande godtogs eller beslutet i fråga om överklagande eller omprövning med suspensiv verkan fattades.”
Artikel 20 i förordningen innehåller bestämmelser om hur ett återtagande av en asylsökande enligt artikel 4.5 och artikel 16.1 c-e ska verkställas.
2. Asylprocedurdirektivet
Av skäl 29 i rådets direktiv 2005/85/EG av den 1 december 2005 om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för beviljande eller återkallande av flyktingstatus (asylprocedurdirektivet) framgår att direktivet inte påverkar tillämpningen av de regler som följer av Dublinförordningen.
Artikel 19 i asylprocedurdirektivet har rubriken ”Förfarande när ansökan återkallas”. Denna artikel har följande lydelse:
”1. I den mån som medlemsstaterna i sin nationella lagstiftning föreskriver en möjlighet att uttryckligen återkalla ansökan skall de se till att den beslutande myndigheten fattar beslut om att antingen avbryta prövningen eller att avslå ansökan om en asylsökande uttryckligen återkallar asylansökan.
2. Medlemsstaterna får också bestämma att den beslutande myndigheten skall ha rätt att avbryta prövningen utan att fatta beslut. I så fall skall medlemsstaterna se till att den beslutande myndigheten inför en tjänsteanteckning i sökandens akt.”
FRÅGOR TILL EU-DOMSTOLEN, DOMSTOLENS SVAR M.M.
1. Begäran om förhandsavgörande
Migrationsöverdomstolen beslutade den 21 december 2010 att inhämta förhandsavgörande från EU-domstolen. Migrationsöverdomstolen ställde följande frågor.
1. Ska förordning nr 343/2003, mot bakgrund bl.a. av vad som föreskrivs i artikel 5.2 i förordningen och/eller avsaknaden av andra bestämmelser i förordningen om upphörande av en medlemsstats ansvar för att pröva en asylansökan än de i artiklarna 4.5 andra stycket, 16.3 och 16.4, tolkas så att en återkallelse av asylansökan inte påverkar möjligheten att tillämpa förordningen?
2. Har det vid besvarandet av ovan nämnda fråga någon betydelse i vilket skede av handläggningen som asylansökan återkallas?
2. EU-domstolens svar
EU-domstolen meddelade dom i målet den 3 maj 2012 (mål C-620/10) och besvarade frågorna enligt följande.
”Rådets förordning (EG) nr 343/2003 av den 18 februari 2003 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredje land har gett in i någon medlemsstat ska tolkas så, att ett återkallande av en asylansökan i den mening som avses i artikel 2 c i förordningen, som sker innan den medlemsstat som är ansvarig för prövningen av ansökan har samtyckt till att överta den asylsökande, medför att förordningen inte längre kan tillämpas. I ett sådant fall ankommer det på den medlemsstat i vilken asylansökan ingetts att fatta de beslut som är nödvändiga med hänsyn till detta återkallande och, särskilt, att avbryta prövningen och införa en tjänsteanteckning härom i sökandens akt.”
EU-domstolen har i sin dom uttalat att Migrationsöverdomstolen ska anses ha ställt frågorna, som ska prövas gemensamt, för att få klarhet i huruvida Dublinförordningen ska tolkas så, att ett återkallande av en asylansökan i den mening som avses i artikel 2 c i förordningen, som sker innan den medlemsstat som är ansvarig för prövningen av ansökan har samtyckt till att överta den asylsökande, medför att förordningen inte längre kan tillämpas (punkt 39).
EU-domstolen har därefter anfört bl.a. följande. Målet med Dublinförordningen är att fastställa kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan (punkt 41). När en asylsökande, såsom i förevarande fall, återkallar den enda asylansökan som ingetts innan den anmodade medlemsstaten har samtyckt till att överta vederbörande kan följaktligen det huvudsakliga målet med förordningen - att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan i syfte att garantera faktisk tillgång till en prövning av sökandens flyktingstatus - inte längre uppnås (punkt 42). Lydelsen av bestämmelserna i artikel 4.5 andra stycket samt artiklarna 16.3 och 16.4 i förordningen kan inte leda till ett annat resultat (punkt 44). Dessa bestämmelser förutsätter att det finns en asylansökan som den ansvariga medlemsstaten ska pröva, håller på att pröva eller redan har prövat (punkt 45). Ett återkallande av en asylansökan som sker under sådana omständigheter som de som är i fråga i det nationella målet, dvs. innan den anmodade medlemsstaten har samtyckt till att överta den asylsökande, medför följaktligen att Dublinförordningen inte längre kan tillämpas (punkt 47).
3. Yttranden från parterna efter EU-domstolens dom
Migrationsverket förklarade sig inte ha något ytterligare att tillägga med anledning av EU-domstolens dom.
Familjen instämde i EU-domstolens bedömning.
SKÄLEN FÖR AVGÖRANDET
Migrationsöverdomstolen finner att familjen får anses ha gett in asylansökningar i den mening som avses i artikel 2 c i Dublinförordningen till Migrationsverket.
Av utredningen i målet framgår att familjen såvitt nu är aktuellt inte har lämnat in asylansökningar i någon annan medlemsstat än Sverige. Det framgår vidare att Migrationsverket den 4 juni 2009 begärde att franska myndigheter skulle överta familjen enligt Dublinförordningen och ansvara för prövningen av dess asylansökningar, att familjen återkallade sina asylansökningar den 22 juni 2009 samt att de franska myndigheterna samtyckte till att överta familjen den 23 juli 2009.
Frågan i målet är om det förhållandet att de enda asylansökningar som ingetts har återkallats innan den anmodade medlemsstaten Frankrike har samtyckt till att överta familjen medför att Dublinförordningen inte längre kan tillämpas.
Av EU-domstolens dom framgår att Dublinförordningen inte är tillämplig i en sådan situation som den aktuella. Mot den bakgrunden har migrationsdomstolen haft fog för sitt beslut att undanröja Migrationsverkets beslut och visa målet åter till verket för förnyad handläggning.
Migrationsöverdomstolens avgörande. Migrationsöverdomstolen avslår överklagandet.