Utdömande av vite ----- En miljönämnd förbjöd med stöd av miljöbalken en förening att använda en samlingslokal för rökning av tobak. MÖD har ansett att ett sådant ingripande till skydd för människors hälsa kan ske såväl enligt miljöbalken som enligt tobakslagen, att de båda regelverkens bestämmelser i fråga om skyddet för människors hälsa gäller parallellt och inte strider mot varandra samt att det därmed stått nämnden fritt att välja om ett ingripande ska göras med stöd av miljöbalken eller tobakslagen. Förbudet har bedömts vara lagligen grundat.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDEVäxjö tingsrätts, mark- och miljödomstolen, dom 2018-08-14 i mål nr M 1236-18, se bilaga A
MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUTMark- och miljööverdomstolen undanröjer mark- och miljödomstolens dom ochåterförvisar målet till mark- och miljödomstolen för fortsatt behandling.
Miljönämnden i Helsingborgs kommun har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska undanröja mark- och miljödomstolens dom och återförvisa målet till mark- och miljödomstolen för prövning av ansökan om utdömande av vite.
Albanska Kulturföreningen Dugaginji har motsatt sig ändring.
Nämnden har till stöd för sin talan anfört i huvudsak följande:
Utgångspunkten är att miljöbalken gäller parallellt med annan lagstiftning, såvida det inte är fråga om arbetsmiljö. I den mån en fråga är reglerad i särskilda avseenden i annan lag, kan det enligt förarbetena till miljöbalken föreskrivas att dessa bestämmelser skall gälla i stället för miljöbalkens regler. I sådana fall kan tillsynsmyndigheten inte ingripa med stöd av miljöbalken. Det har inte föreskrivits att tobakslagens regler ska gälla i stället för miljöbalken. Miljöbalken och tobakslagen gäller därför parallellt. Det betyder att krav kan komma att ställas utifrån båda lagarna, vilket inte är något unikt. Tobakslagen förbjuder tobaksrökning i restauranger och andra serveringar inomhus, i lokaler för allmän sammankomst, till exempel för utövande av mötesfrihet, samt andra lokaler till vilka allmänheten har tillträde. Miljöbalken har ett vidare tillämpningsområde och gäller alla utrymmen, till och med det egna hemmet. Är det fråga om en samlingslokal där många människor brukar samlas, ska miljönämnden ägna en sådan lokal särskild uppmärksamhet. Det är dock inte en förutsättning för tillsyn att lokalen är publik.
Nämnden är av uppfattningen att det här är fråga om en lokal till vilken allmänheten har tillträde. Om det är en sluten lokal är tobakslagen inte tillämplig, medan miljöbalken är tillämplig i båda fallen. Det går inte att bortse från risken att ett beslut enligt tobakslagen skulle kunna bli upphävt om en överprövande instans gör en annan bedömning av lokalens status. Miljöbalkens intresse att skydda människors hälsa är så angeläget att ett tillsynsingripande inte kan tillåtas äventyras av att myndigheten använt en lagstiftning som är alltför specifik och därmed inte tillämplig. Med hänsyn till de allvarliga risker som passiv rökning innebär och att barn har iakttagits i lokalen anser nämnden att ett tillsynsingripande med stöd av miljöbalken är motiverat för att säkerställa att en rökfri miljö uppnås så snart som möjligt. Att föreningen tillåter rökning där, trots tobakslagens föreskrifter, är också ett skäl för miljönämndens beslut. Besökarnas eventuella samtycke till den passiva rökningen är inte relevant.
Föreningen har till stöd för sin talan anfört i huvudsak följande:
Föreningen har gjort mycket mer än vad nämnden kräver av den. Den aktuella lokalen ligger i ett industriområde och det finns inga grannar i närheten. Lokalen är utrustad med en mycket kraftig fläkt. Föreningen har även byggt ytterligare ett rökrum.
Mark- och miljööverdomstolen har inhämtat ett yttrande från Folkhälsomyndigheten.
En förutsättning för att det förelagda vitet ska kunna dömas ut är att föreläggandet är lagligen grundat.
Nämnden har gjort bedömningen att det är fråga om en samlingslokal enligt45 § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd och den har ingripit mot föreningen med stöd av bl.a. 2 kap.2 och 3 §§ samt 9 kap. 3 §miljöbalken. Miljöbalken ska tillämpas bl.a. på så sätt att människors hälsa skyddas och de grundläggande hänsynsreglerna i balkens andra kapitel – bl.a. kravet i 2 kap. 3 § om att iaktta de försiktighetsmått som behövs för att förebygga olägenheter och skador – gäller också för skyddet av människors hälsa. Mark- och miljööverdomstolen bedömer i likhet med nämnden att det är fråga om en samlingslokal samt att miljöbalkens bestämmelser i och för sig kan tillämpas såvitt gäller olägenheter från tobaksrök som har en menlig påverkan på människors hälsa i sådana lokaler.
Det framgår samtidigt av lagförarbetena till tobakslagen (1993:581) att syftet har varit att samla all lagstiftning om tobak i en lag (se prop. 1992/93:185 s. 40). Frågan i målet är hur miljöbalken och tobakslagen förhåller sig till varandra och vilka befogenheter nämnden som tillsynsmyndighet har när reglerna i miljöbalken och tobakslagen överlappar varandra.
I förarbetena till miljöbalken anges att miljöbalken och andra lagar med miljö-anknytning gäller parallellt i den bemärkelsen att regler om vad som ska iakttas vid utövandet av en verksamhet kan finnas både i miljöbalken och i andra lagar. Den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd som regleras även i en annan lag ska alltså följa reglerna i både miljöbalken och den andra lagen. Det anges särskilt att om regleringen i den andra lagen bör gälla i stället för motsvarande bestämmelse i miljöbalken, ska en bestämmelse införas som begränsar möjligheten att ingripa med stöd av miljöbalken. (Se prop. 1997/98:90 s. 147 ff.). Någon sådan regel som begränsar möjligheten att ingripa med stöd av miljöbalken har inte införts i tobakslagen.
I förarbetena till miljöbalken anges vidare att om det uppstår lagkonflikter får dessa lösas genom tillämpning av allmänna rättsgrundsatser, t.ex. att en specialregel går före en mer allmänt hållen regel (prop. 1997/98:45 del 1 s. 191ff.). Såväl ett förbud mot rökning enligt tobakslagen som ett förbud mot rökning enligt miljöbalken syftar till det som nämnden vill åstadkomma i detta fall; en begränsning av tobaksrökning i föreningens lokal för att undvika olägenheter för människors hälsa. Miljöbalken har dock ett betydligt vidare tillämpningsområde och tobakslagen är därmed att anse som speciallag i förhållande till miljöbalken. I fråga om skyddet för människors hälsa står emellertid tobakslagens bestämmelser inte i konflikt med de bestämmelser i miljöbalken som nämndens förbud grundar sig på. Eftersom miljöbalkens och tobakslagens regler i detta fall gäller parallellt och inte strider mot varandra, har det stått nämnden fritt att välja enligt vilket av dessa båda regelverk som ett ingripande mot tobaksrökningen ska göras. Mark- och miljööverdomstolen gör därför bedömningen att nämndens föreläggande enligt de åberopade bestämmelserna i miljöbalken är lagligen grundat och att det var fel av mark- och miljödomstolen att avslå nämndens ansökan om utdömande av vite med motiveringen att förbudet borde ha meddelats med stöd av tobakslagen.
Med den utgångspunkten återstår det att pröva om föreningen har efterföljt förbudet, om föreningen haft giltig ursäkt för sin eventuella underlåtenhet att vidta rättelse och om det finns skäl att jämka vitesbeloppet. Det framstår inte som lämpligt att Mark- och miljööverdomstolen prövar dessa frågor som första instans. Den överklagade domen ska därför undanröjas och målet återförvisas till mark- och miljödomstolen för fortsatt behandling.
I avgörandet har deltagit hovrättslagmannen Castro, hovrättsråden King och Flores, referent, samt tekniska rådet Gonzalez.
Föredragande har varit Brown.
DOMSLUTMark- och miljödomstolen avslår ansökan om utdömande av vite.
BAKGRUNDMiljönämnden i Malmö Stad (nämnden) beslutade den 25 januari 2018 att med stöd av miljöbalken förbjuda Albanska Kulturföreningen Dugagjini (föreningen) att använda lokalerna på XX för rökning av tobak. Tobaksrökning får alltså inte ske i lokalerna. Förbudet förenades med ett löpande vite om 50 000 kr som utgår varje gång nämnden eller annan myndighet konstaterar en överträdelse av förbudet. Beslutet delgavs föreningen den 26 januari 2018 och har inte överklagats vilket innebär att förbudet trädde i kraft den 16 februari 2018. Nämnden har nu ansökt hos mark- och miljödomstolen att vite ska dömas ut.
YRKANDEN M.M.
Nämnden har yrkat att föreningen ska förpliktas betala vite om 50 000 kr. Till stöd för yrkandet har i huvudsak följande anförts. Ansökan avser överträdelse som konstaterats av nämnden den 22 februari 2018. Vid en inspektion har nämnden konstaterat att det fortfarande förekommer rökning i föreningens lokaler på Ingenjörsgatan 7. Vid inspektionen satt tre män och drack kaffe och rökte i ett utrymme. Företrädare för föreningen uppgav vid inspektionen att de numera endast sitter i två av utrymmena och röker. Vid besöket var dörrarna in till övriga utrymmen öppna och det luktade cigarettos i samtliga lokaler. Föreningen har satt upp anslag på väggarna och i övriga utrymmen om att det är rökförbud. Nämndens beslut om förbud medger inte rökning i delar av utrymmena, utan förbudet omfattar samtliga utrymmen som föreningen hyr. Nämnden bedömer att den aktuella lokalen är en samlingslokal och miljöbalken är tillämplig parallellt med tobakslagen. Nämnden ska enligt 45 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd ägna särskild uppmärksamhet åt samlingslokaler.
Föreningen har bestritt nämndens yrkande. Till stöd för bestridandet har i huvudsak följande anförts. De anser att beslutet är felaktigt. När nämnden var på besök första gången ansåg de att man inte skulle få röka i lokalen utan istället i ett separat rum med separat fläkt. Föreningen hade ett möte med medlemmarna och trots att det bara är en sällskapslokal där det ska vara lagligt att röka kom de överens om att förbjuda rökning i hela lokalen. De flyttade in i ett rymligt rum med separat fläkt och ingång med tre stora fönster som kan öppna för att få in extra frisk luft.
Avstånden mellan rökrummet och lokalen är stort. Icke-rökare är helt avskilda från rökrummet. När nämnden kom på besök andra gången tyckte man att det var bra att det fanns skyltar om förbud mot rökning över hela lokalen. De tog några bilder och gick därifrån och föreningen trodde att de var nöjda med de åtgärder som vidtagits. Föreningen anser att man gjort det som krävs och att beslutet är felaktigt. Som stöd för sin talan har föreningen åberopat ett videoklipp från föreningens lokaler.
Nämnden har bemött föreningens svaromål i huvudsak enligt följande. Föreningen anför i sin skrivelse att nämndens beslut är felaktigt och redogör för deras åtgärder av ventilationen. Beslutet om rökförbud som ligger till grund för ansökan har vunnit laga kraft. Lagligheten i beslutet ska visserligen prövas i samband med ansökan, men huvudfrågan i detta mål är inte en överprövning av nämndens beslut utan huruvida det har överträtts eller inte. Som nämnden förstår skrivelsen och filmen invänder föreningen inte mot det som nämnden anfört om överträdelse av förbudet, d.v.s. att tre personer satt och rökte i ett utrymme den 22 februari 2018 (det aktuella utrymmet är det som föreningen på den bifogade filmen kallar för ”rökrum”). Det är alltså ostridigt att en överträdelse ägt rum och grund för utdömande av vite föreligger. Frågan blir då om de påståenden som föreningen framför ska anses utgöra skäl för jämkning av vitets storlek. Föreningen menar att det fanns ett godkännande från nämnden för rökningen så länge den sker i ett rökrum. Nämnden har aldrig gett godkännande till eller ens diskuterat rökrum med föreningen.Föreningen har inte visat någon dokumentation som styrker påståendet. Beslutet är tydligt utformat och lämnar inget utrymme för tolkning.
I ett mål om utdömande av vite ska domstolen pröva om det föreläggande som ansökan avser är lagligen grundat, om föreläggandet har delgetts adressaten, om det har vunnit laga kraft och om det har överträtts. Inom ramen för prövningen om vitet är lagligen grundat ankommer det på domstolen att pröva om adressaten haft faktisk och rättslig möjlighet att följa föreläggandet. Om föreläggandet inte har följts ska domstolen pröva om det funnits giltigt hinder för detta. Domstolen ska också, under förutsättning att vite ska dömas ut, pröva vitets storlek samt beakta om det finns särskilda skäl för att jämka det.
Av handlingarna i ärendet framgår att föreläggandet har delgetts adressaten och att det har vunnit laga kraft. Mark- och miljödomstolens tar därefter ställning till om föreläggandet är lagligen grundat.
Nämnden har tillämpat miljöbalkens (1998:808) allmänna hänsynsregler i 2 kap. 23 §§ och miljöbalkens definition av begreppet olägenhet för människors hälsa i 9 kap. 3 § för att förbjuda tobaksrökning i en samlingslokal. Vid sidan av miljöbalken finns det en särskild tobakslag (1993:581) som bl.a. innehåller bestämmelser om begränsning av rökning i vissa lokaler.
Enligt 1 kap. 3 § miljöbalken ska miljöbalken tillämpas parallellt med annan lag i fråga om verksamhet som kan orsaka skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön, eller andra intressen som skyddas enligt miljöbalken. Samtidigt framgår det av förarbetena till miljöbalken att balken inte alltid utan undantag ska tillämpas parallellt med annan lagstiftning utan att det kan uppstå lagkonflikter. Dessa får då lösas genom tillämpning av allmänna rättsgrundsatser som t.ex. att en specialregel går före en mer allmänt hållen regel. Jfr prop. 1997/98:45 del 1 s 191f samt lagrådets yttrande i frågan, a prop. del 2 s 447 där det framgår att annan lag kan ges företräde eller gälla parallellt, samt även s 451ff.
Miljöbalkens allmänna hänsynsregler skulle som utgångspunkt gå att tillämpa för förbud eller föreläggande om rökning eftersom det kan anses innebära olägenhet för människors hälsa. Så har även gjorts, men det har då avsett fall då tobakslagen inte varit tillämplig så som när förbudet gällt bostadslägenheter eller fastigheter och det funnits personer i de rökandes omvigning som utsatts för olägenheter. Vidare så har man med stöd av miljöbalken förbjudit restauranger att hålla öppet efter visst klockslag eller förelagts att vidta andra åtgärder för att begränsa olägenheter i omgivningen men inte eventuella olägenheter för de som vistas i restauranglokalerna, se Mark- och miljööverdomstolens dom från den 20 november 2014 mål nr M 11676-13.
I nämndens delegationsbeslut framgår det inte att rökningen inomhus i lokalen medför några olägenheter för närboende eller några andra som vistas utanför lokalen. I delegationsbeslutet är det snarare de hälsorisker som rökarna själva utsätter sig för samt de olägenheter i form av passiv rökning som övriga som vistas i lokalen utsätts för som man vill skydda i och med rökförbudet. Sådana risker och olägenheter syftar tobakslagen till att begränsa enligt 1 § tobakslagen. Syftet med tobakslagen har även varit att samla all lagstiftning om tobak i en lag, se prop. 1992/93:185 s 40.
Tobakslagen förefaller fylla de syften som den kommunala nämnden nu verkar vilja uppnå med det beslutade rökförbudet. Det noteras därvid att kommunen enligt 19 a § 1 st 2a tobakslagen är tillsynsmyndighet enligt den lagen och därvid förfogar över de ingripandemedel som finns för en sådan tillsynsmyndighet.
Mark- och miljödomstolen gör vid den lagkonflikt som föreligger bedömningen att tobakslagen så som en specialregel ska ges företräde och att miljöbalken inte är tänkt att tillämpas i fall som detta. Det har således inte varit möjligt att med stöd av miljöbalken förbjuda rökning i föreningens lokal.
Mark- och miljödomstolen finner att det i målet aktuella rökförbudet inte är lagligen grundat och därmed kan inte vite dömas ut. Nämndens ansökan om utdömande av det förelagda vitet ska därför avslås. Vid denna utgång saknas anledning att pröva övriga förutsättningar för att kunna döma ut vitet.
Överklagande senast den 4 september 2018.
________________I domstolens avgörande har deltagit chefsrådmannen Morales. Föredragande har varit notarie Rhodes.