Föreläggande om återställning av anlagda vägar m.m. ----- En arrendator hade vidtagit en rad åtgärder vid en insjö för att kunna bedriva kommersiell fågeljakt i området. MÖD delade länsstyrelsen bedömning att åtgärderna sammantagna enl. 7 kap. 16 och 18 §§ miljöbalken (i dess lydelse före den 1 juli 2009) omfattades av dispensplikt enligt reglerna om strandskyddsdispens och att länsstyrelsen sålunda haft rätt att förelägga om återställande. Tillika fråga om föreläggandets omfattning.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDEVäxjö tingsrätts, miljödomstolen, dom 2010-06-17 i mål nr M 3176-09, se bilaga
MOTPARTM.P.
Ombud: advokaten SotoMark- och miljööverdomstolen upphäver miljödomstolens dom såvitt avser stängsel, brygga, den helt nyanlagda vägen samt avlägsnande av torvupplag och utjämnande av torvkanter längs de grävda kanalerna och fastställer i dessa delar Länsstyrelsens i Skåne län beslut 2009-09-04, dnr 515-6684-09. I övriga delar står miljödomstolens dom fast.
Tiden när åtgärderna ska vara utförda flyttas fram till den 1 oktober 2011.
Länsstyrelsen har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen, med undanröjande av miljödom¬stolens dom, i dess helhet ska fastställa länsstyrelsens beslut om återställande av strandskyddsområde.
M.P. har bestritt ändring.
Länsstyrelsen har till stöd för sin talan anfört bl.a. följande.
Länsstyrelsens föreläggande grundar sig på den sammantagna privatiserande och biologiska effekten av M.P:s åtgärder inom strandskyddsområdet. För det fall han hade ansökt om strandskyddsdispens hade länsstyrelsen med stor sannolikhet funnit att dispens inte kunnat ges.
Det är förhållandena vid tidpunkten för föreläggandet som utgör grunden för tillsynsmyndighetens krav. Den nödvändiga eftersläpning som en rättslig prövning innebär medför i många fall att naturen synes ha läkt. När tillsynen kommer i efterhand kan det i många fall vara svårt att fastställa hur ett område egentligen såg ut före genomförda åtgärder. I fråga om anläggningen vid Syrkhultasjön saknas denna kunskap.
På de år som har gått sedan åtgärderna gjordes har inte mycket hunnit växa igen. Återställningsåtgärder är alltså nödvändiga. I avsaknad av utredning om biologisk påverkan anser länsstyrelsen att föreläggandet ska gälla. Skulle däremot utredning tillhandahållas av M.P. kan det finnas möjlighet till samförstånd kring återställningsåtgärderna.
M.P. har till stöd för sin talan anfört bl.a. följande.
Det behövs inte några kemiska analyser eller liknande utredning eftersom man med blotta ögat kan se att växtligheten på egen hand läker de utgrävningar som skett. Såsom miljödomstolen har konstaterat är effekterna endast tillfälliga och lokala och påverkar inte några särskilt skyddsvärda djurarter. Det kan inte anses vara någon miljönytta med att transportera dit tunga maskiner för att välta tillbaka grästuvor när området på ett och ett halvt år delvis har läkt sig självt och kommer att vara helt läkt inom en snar framtid.
Det pågår inte längre någon verksamhet på anläggningen. Både jakträtten och arrendet har upphört. Jaktflottarna är upptagna ur vattnet men har inte helt avlägsnats från strandskyddsområdet. Foderautomaterna och det mesta av stängselnätet är borttaget. Även resterande delar ska tas bort. En av de tre nedfartsvägarna är nyanlagd. På de övriga två har han endast lagt på ett lager (5-10 cm) Simpson.
Naturvårdsverket har i remissyttrande anfört bl.a. att verket inte delar miljödomstolens bedömning att de vidtagna åtgärderna inte omfattas av dispensplikt. Bryggor, stängsel, vägar och muddring/kanalgrävning kan normalt vara sådana företeelser som ska prövas mot strandskyddsbestämmelserna. I det nu aktuella fallet bör man se till den ackumulerade effekten av samtliga företagna åtgärder. Verket har inte närmare kännedom om det aktuella området, men delar principiellt sett länsstyrelsens bedömningar.
Mark- och miljööverdomstolen har hållit syn på fastigheten vid Syrkhultasjön.
Länsstyrelsens föreläggande omfattar avlägsnande av foderautomater, stängsel, ca elva jaktflottar och en brygga, återställande av tre nerfartsvägar samt avlägsnande av torvupplag och utjämnande av torvkanter längs kanalerna. Miljödomstolen upphävde beslutet i fråga om stängsel, brygga, vägar samt torvupplag och torvkanter. Eftersom endast länsstyrelsen har överklagat miljödomstolens dom gäller målet i Mark- och miljööverdomstolen endast föreläggandet i fråga om dessa fem åtgärder.
Mark- och miljööverdomstolen delar länsstyrelsens bedömning att åtgärderna sammantagna enligt 7 kap.16 och 18 §§miljöbalken (i dess lydelse före den 1 juli 2009) omfattas av dispensplikt. Eftersom någon ansökan om strandskyddsdispens inte har gjorts hade länsstyrelsen således rätt att förelägga om återställande.
Av 26 kap. 9 § andra stycket miljöbalken framgår emellertid att ett föreläggande inte får vara mer ingripande än vad som behövs i det enskilda fallet. Med hänsyn härtill samt till att Mark- och miljööverdomstolen vid synen kunnat konstatera att de två vägar som förstärkts med makadam återfått ett naturligt utseende finner Mark- och miljööverdomstolen att det inte är nödvändigt att förelägga Sutton att ta bort makadammet.
I övrigt får det, i brist på utredning som visar annat, anses att länsstyrelsens föreläggande var ändamålsenligt. I dessa delar ska föreläggandet alltså fastställas. Den omständigheten att M.P. i viss utsträckning redan följt föreläggandet förändrar inte denna bedömning. I fråga om uppgrävda torvmassor bör åtgärder såsom utjämning och återfyllning i kanalerna, oavsett om efterfrågad utredning kommer in eller inte, ske i samråd med länsstyrelsen.
Domen får enligt 5 kap. 5 § lagen om mark- och miljödomstolar inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättslagmannen Patton, hovrättsrådet Flores, referent, tekniska rådet Wagner och tf. hovrättsassessorn Brown. Enhälligt.
Föredragande har varit Jackson.
Med delvis bifall till överklagandet upphäver miljödomstolen länsstyrelsens beslut vad gäller borttagande av stängsel och brygga, återställande av vägar ner mot sjön samt avlägsnande av upplag av torvmaterial som uppkommit i samband med grävning i vattenområdet samt att jämna ut vallarna av torvmaterial längs kanterna av de grävda kanalerna.
I övrigt avslår miljödomstolen överklagandet. Miljödomstolen flyttar dock fram tiden till senast den 1 oktober när jaktflottarna senast ska varar borttagna.
Länsstyrelsen förelade i beslut den 4 september 2009 MP att inom fastigheten X 1:1 i Klippans kommun vidta de åtgärder som framgår av beslutet. Länsstyrelsen angav som skäl för beslutet att flera av åtgärderna som vidtagits vid Syrkhultasjön kräver dispens från strandskyddsbestämmelserna samt att åtgärder som vidtagits i sjön är samrådspliktiga.
YRKANDEN M.M.
MP har överklagat länsstyrelsens beslut varvid han anfört sammanfattningsvis följande. Foderautomaterna, stängslet, flottarna, bryggan och beläggningen med makadam på befintliga vägar kräver inte dispens från strandskyddsbestämmelserna. Rensningen av kanaler är en åtgärd som inte omfattas av samrådsplikt enligt 12 kap 6 § miljöbalken. Området där andjakten bedrivs ligger söder om själva Syrkhultamossen och mossen har inte påverkats av verksamheten. Innan verksamheten påbörjades togs kontakt med Naturvårdsingenjörerna i Kristianstad AB (Naturvårdsingenjörerna) som fick i uppdrag att kontrollera verksamheten med Länsstyrelsen och utföra en del av arbetet vid sjön. Naturvårdsingenjörerna fick muntligt besked från Länsstyrelsen, Pearson och L Ö, att verksamheten inte skulle omfattas av miljöbalken. De hade även ett möte med ställföreträdare från Klippans kommun, vilka inte motsatte sig verksamheten. Kommunens intresse var att bevara Syrkhultamossen och inte uttryckligen Syrkhultasjön. Han har därför inte haft anledning att tro att arbetet skulle kunna omfattas av dispenskrav eller samrådsplikt. Han har förbättrat vägarna ner till sjön med nytt makadam och rensat ut kanalerna i sjön men däremot inte utfört några större exploateringsåtgärder. Verksamheten är av mindre omfattning och är endast igång i samband med jaktsäsongen, det vill säga tre-fyra månader per år. De anordningar som han har anlagt för att kunna bedriva andjakt är inte sådana att de hindrar eller avhåller allmänheten från att beträda området, eller väsentligen försämrar livsvillkoren för djur- eller växtarter. Åtgärdernas art och omfattning är av mindre grad och påverkar endast sjön under en mindre del av året. Värdet för friluftsliv har förbättrats genom åtgärderna och någon livsmiljö för skyddsvärda arter har inte påverkats av åtgärderna. Foderautomater samt ett halvmeterhögt stängsel är endast utplacerade på tre ställen mellan juli-oktober och de hindrar eller avhåller inte allmänheten från att beträda området. Flytbryggan kan användas till annat än andjakt och förbättrar möjligheten till friluftsliv. Jaktflottarna i sjön är 10-15 stycken och endast utplacerade mellan september-november. De påverkar inte natur- eller djurliv och kan utnyttjas av allmänheten under den tid de är placerade i sjön. Vilka ändringar i naturmiljön som utgör en samrådspliktig ”väsentlig förändring av naturmiljön” ska bedömas från fall till fall. I den närmast igenvuxna delen av sjön har grävts ett sammanlagt 600-700 meter långt kanalsystem med 4-5 meter breda kanaler. Där fanns tidigare ett naturligt kanalsystem som hade växt igen. Arbetet har inte inneburit någon ändring av vattnets djup eller läge och är inte heller något större schakt- eller dräneringsprojekt, vilket innebär att det inte kan anses omfattas av samrådsplikt. Paralleller kan dras mellan Syrkhultasjön, som är en naturlig sjö, och anlagda våtmarker, varav de senare regleras av bland andra Policy för Skåne angående utfordring och utsättning av djur i våtmarker som finansieras inom Landsbygdsprogram för Sverige år 2007-2013. Enligt de riktlinjer och motiv som gäller för policyn anser länsstyrelsen att det inte finns hinder för utfordring/utsättning i våtmarker som anläggs utan anspråk på våtmarksersättning om verksamheten är förenlig med gällande lagstiftning och utfordring inte sker direkt i vattnet. Riktlinjerna skulle inte hindra honom från att utfordra och sätta ut änder i aktuell omfattning i en våtmark.
Länsstyrelsen har avstyrkt bifall till överklagandet med hänvisning till i beslutet anförda skäl. Länsstyrelsen har därtill ifrågasatt att det förut fanns anlagda vägar från skogsbilvägen ner till sjön, liksom att det funnits ett utgrävt kanalsystem i den igenväxta delen av sjön.
Vad gäller förutsättningarna på platsen så framgår följande av länsstyrelsens beslut. Området runt Syrkhultasjön ligger inom ett område av riksintresse för naturvården (Syrkhultamossen) enligt 3 kap 6 § miljöbalken. Strandskyddet löper 100 meter från Syrkhultasjön på sydsidan och 300 meter från sjön på nordsidan. Syrkhultamossen har enligt länets naturvårdsprogram mycket höga naturvärden och är av regionalt intresse för naturvården enligt Klippans kommuns naturvårdsprogram.
Miljödomstolen har hållit syn på platsen, varvid konstaterades att de kanaler som har grävts i någon mån har börjat växa igen. Miljödomstolen förevisades också tre enklare vägare som ansluter till sjön från skogsbilvägen. I sjön fanns enligt MP 12 flottar. Foderautomaterna var borttagna och det stängsel som varit uppsatt vid dessa låg ihoprullat på marken. Vid synen uppgav Horne vid länsstyrelsen att beskedet som hade lämnats av JM och LÖ gällde frågan om den vattenverksamhet som tillskapandet av kanalen utgjorde var tillståndspliktig. JM och LÖ ansvarar för vattenvårdsfrågor och det är verksamhetsutövarens skyldighet att försäkra sig om att åtgärderna är tillåtliga även ur strandskyddshänseende.
Tillämpliga bestämmelser framgår av länsstyrelsens beslut.
Strandskyddsbestämmelserna återfinns i miljöbalkens kapitel 7. Ärendet inleddes hos länsstyrelsen före den 1 juli 2009, varför relevanta bestämmelser i dess äldre lydelse ska tillämpas.
Som framgår av 7 kap 16 § första stycket 4 punkten miljöbalken i dess lydelsen före den 1 juli 2009 får inom strandskyddat område inte andra anläggningar eller anordningar utföras som hindrar eller avhåller allmänheten från att beträda ett område där den annars skulle ha fått färdas fritt eller som väsentligen försämrar livsvillkoren för djur- eller växtarter. Vidare får enligt 5 punkten samma paragraf inte heller andra åtgärder vidtas som väsentligen försämrar livsvillkoren för djur- och växtarter. Enligt propositionen (1997/98:45 del 1 sid 322) är strandskyddets syften långsiktiga och möjligheten till dispens begränsad till sådana fall där de allmänna intressena inte alls eller endast obetydligt skulle skadas.
Härtill kan följande tilläggas. Av förarbetena till bestämmelsen i 7 kap. 16 § första stycket 4 och 5 punkten (prop. 1997/98:45, del 2, sid 86 ff), framgår bl.a. följande.
”Till skillnad från de tre första punkterna är inte alla anläggningar eller åtgärder av ett visst slag förbjudna. Anläggningen eller åtgärden är otillåten endast om den inkräktar på något av strandskyddets syften. En anläggning eller anordning är förbjuden inte bara om den hindrar allmänheten från att beträda ett område där den annars skulle ha kunna färdas fritt, utan redan om den avhåller allmänheten att beträda ett sådant område. Det har alltså betydelse hur allmänheten uppfattar sin rätt till tillträde.”
Vidare anges följande.
”Anläggningar eller anordningar är enligt ett tillägg i den färde punkten förbjudna även när de väsentligen försämrar livsbetingelserna för djur och växtarter. Syftet är att bevara det allmänt sett mycket rika djur- och växtlivet i strandområden. Skyddet avser de livsbetingelser som utgör förutsättning för djur- och växtlivet. Primärt gäller det således inte de exemplar av djur- och växtarter som vid ett visst tillfälle lever på den platsen utan den miljö som arterna är beroende av för sin överlevnad. Bestämmelser som direkt syftar till att skydda arter finns i 8 kap. och i jakt- och fiskelagstiftningen. Exempel på anläggningar och anordningar som enligt fjärde punkten kan vara otillåtna är staket, bersåer, grillplatser, lekplatser, trädgårdsgångar, flaggstänger, vägar, parkeringsplatser, campingplatser, golfbanor, tennisbanor, upplag för sprängsten, båtupptagningsanordningar, bryggor, pirar”. ”För att tillgodose syftet att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för djur- och växtarter är det nödvändigt att förbjuda även andra åtgärder som väsentligen försämrar livsbetingelserna. Femte punkten i paragrafen innehåller en regel om detta. Exempel på åtgärder som kan väsentligen försämra djur- och växtarters livsbetingelser är spridande av gödsel och bekämpningsmedel, trädfällning samt grävning”.
Länsstyrelsen har som grund för föreläggandet att ta bort foderautomater, stängsel, flottar och bryggor som anbringats i eller i direkt anslutning till Syrkhultasjön samt återställa de enklare vägar ner mot sjön som belagts med makadam, att dessa åtgärder har krävt strandskyddsdispens, och någon sådan dispens har varken sökts eller beviljats.
Att någon strandskyddsdispens inte erhållits för de angivna anläggningarna och åtgärderna är ostridigt i målet. MP har i överklagandet gjort gällande att någon strandskyddsdispens inte behövs för dessa anläggningar och åtgärder.
Den fråga som miljödomstolen har att ta ställning till är om de aktuella anläggningarna och anordningarna innebär en väsentlig förändring av livsmiljön för djur- och växtlivet eller om de hindrar eller avhåller allmänheten från att beträda området. Är svaret på frågan nej så innebär det att åtgärderna inte är dispenspliktiga eftersom de i så fall inte innebär en oacceptabel påverkan på strandskyddets syften.
Miljödomstolen har vid syn på platsen konstaterat att foderautomaterna var borttagna, vilket innebär att MP i den delen följt föreläggandet. Det konstaterades vidare att de stängsel som tidigare varit uppsatta vid foderautomaterna tagits ner och låg hoprullade vid respektive foderplats. Dessa rullar med stängsel kan inte anses varken hindra allmänheten från att beträda området eller försämra livsvillkoren för djur- eller växtarter. Miljödomstolen upphäver därför den delen av föreläggandet som gäller borttagande av stängselrullarna.
När det gäller vägarna så är det frågan om tre korta nerfarter till stranden från den befintliga skogsbilvägen. Enligt Dunlap har han tillskapat den ena vägen genom att forsla dit sten och makadam som han lagt på befintligt underlag medan de två andra nerfarterna var befintliga vägar som han endast har förstärkt med makadam. Dessa uppgifter har inte motsagts av utredningen i målet. Miljödomstolen gör bedömningen att de av MP utförda åtgärderna med dessa vägar inte påverkar livsvillkoren för djur- och växtarter på sådant sätt att åtgärderna strider mot strandskyddets syfte. De hindrar eller avhåller inte heller allmänheten från att beträda området. Miljödomstolen upphäver därför även den delen av länsstyrelsens beslut.
När det gäller flytbryggan och flottarna i sjön gör miljödomstolen följande bedömning.
Enligt Dunlap är det frågan om 12 mindre jaktflottar avsedda att placeras ute i sjön under tid som jakt förekommer. När jakt inte förekommer ligger flottarna vid stranden. Jakt bedrevs under 2008 men under 2009 har ingen andjakt förekommit. Vid miljödomstolens syn på platsen syntes någon enstaka flotta indragen till stranden. Med hänsyns till mängden flottar som det är frågan om som ligger vid stranden anser miljödomstolen i likhet med länsstyrelsen att dessa sammantagen avhåller allmänheten från att beträda det allemansrättsligt tillgängliga strandområdet. Den del av länsstyrelsens beslut som gäller föreläggandet att ta bort flottarna ska därför stå fast.
När det gäller den mindre flytbrygga som finns i sjön på samma sida som skogsbilvägen och nerfarterna till sjön gör miljödomstolen bedömningen att den inte hindrar eller avhåller allmänheten att beträda området. Från landsidan ligger bryggan i anslutning till ett skogsområde och kommer man från sjösidan finns inget som antyder att det finns bebyggelse i närheten. Av utredningen i målet framgår inte heller att bryggan väsentligt skulle försvåra livsvillkoren för djur- eller växtarter. Miljödomstolen upphäver därför den del av länsstyrelsens föreläggande som gäller borttagande av den aktuella bryggan.
Med vattenverksamhet avses enligt 11 kap 2 § miljöbalken bl.a. grävning i vattenområde om åtgärden syftar till att förändra vattnets djup eller läge. Den av MP utförda grävningen av ett system av kanaler i Syrkhultasjön är per definition att betrakta som vattenverksamhet. Huvudregeln enligt 11 kap 9 § miljöbalken är att all vattenverksamhet är tillståndspliktig. Enligt 9a § samma kapitel får regeringen meddela föreskrifter om att det för vissa vattenverksamheter i stället för tillstånd skall krävas att verksamheterna har anmälts innan de påbörjas. I 19 § förordningen (1988:1388) om vattenverksamhet m.m. anges vilka vattenverksamheter som är anmälningspliktiga i stället för tillståndspliktiga. Det gäller bl.a. grävning, schaktning, muddring, sprängning eller annan liknande åtgärder i ett annat vattenområde än vattendrag, om den vattenyta som verksamheten omfattar i vattenområdet uppgår till högst 3 000 kvadratmeter (punkt 5).
Enligt 11 kap 12 § miljöbalken behövs varken tillstånd enligt balken eller anmälan enligt 9a §, om det är uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skadas genom vattenverksamhetens inverkan på vattenförhållandena.
Av förarbetena till bestämmelsen (prop. 1997/98:45, del 2, sid 134 ), framgår bl.a. följande. ”Verksamhetsutövaren har bevisbördan för att förutsättningarna i paragrafen är uppfyllda. Beviskravet är mycket starkt. Kravet på att förhållandet skall vara uppenbart innebär att tillståndsplikten omfattar i princip all slags vattenverksamhet av någon betydelse. - - - Med inverkan på vattenförhållandena avses i första hand vattnets djup eller läge, men även inverkan på vattenområdets användning för båttrafik. Även inverkan på vattnets kvalitet omfattas, exempelvis på grund av grumling”.
Kan en verksamhet eller en åtgärd som inte omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt andra bestämmelser i miljöbalken komma att väsentligt ändra naturmiljön, skall anmälan för samråd göras hos den myndighet som utövar tillsynen enligt bestämmelser i 26 kap.
Det är verksamhetsutövaren som i första hand har att bedöma om en planerad åtgärd kan komma att väsentligt ändra naturmiljön på sådant sätt att anmälan enligt nämnda bestämmelse ska göras till tillsynsmyndigheten innan åtgärden utförs.
Tillsynsmyndighet när det gäller vattenverksamhet är länsstyrelsen. Det är ostridigt att MP inte har gjort någon formell anmälan till länsstyrelsen innan grävningarna av kanalerna i sjön utfördes, även om vissa kontakter med länsstyrelsen förekommit.
Miljödomstolen gör i denna del följande bedömning.
Miljödomstolen delar länsstyrelsens bedömning att anmälan skulle ha gjorts till tillsynsmyndigheten innan grävningen av kanalerna utfördes. Länsstyrelsen hade då haft möjlighet att dels bedöma omfattningen av grävningarna samt föreskriva erforderliga villkor för arbetenas utförande samt efterföljande kontroll.
Miljödomstolen kunde vid besöket på plats konstatera att kanalgrävningen är förhållandevis omfattande och på flera ställen tydligt framträdande men också att kanalernas eftersatta underhåll redan hade resulterat i viss igenväxning. Genom åtgärderna förändrades de biologiska förutsättningarna i den igenvuxna delen av sjön i viss utsträckning, men effekterna förefaller vara tillfälliga och lokala samt inte påverka några särskilt skyddsvärda djurarter. Det får också hållas för visst att åtgärderna har orsakat störst ingrepp närmast strandkanterna, där den naturliga igenväxningen kommit längst. Det kan i nuläget ifrågasättas nyttan av att försöka återställa de aktuella delarna av sjön till sitt ursprungliga skick. Verksamheten i form av kanalgrävning är i det här fallet begränsad till förflyttning av naturmaterial, närmare bestämt uppläggning av torvmaterial längs med kanalerna. Som miljödomstolen kunde konstatera vid synen hade kanalerna redan börjat växa igen och om en inte alltför lång tid kan de enda spåren av åtgärderna förväntas vara upphöjningar efter torvupplagen. Mot bakgrund härav ifrågasätter miljödomstolen miljönyttan av att ”avlägsna de upplag av torvmaterial som uppkommit i samban med grävning i vattenområdet samt jämna ut vallarna av torvmaterial längs kanterna av de grävda kanalerna så att dessa på sikt läker ihop av sig själv”, som länsstyrelsen förelagt om. Miljödomstolen upphäver därför även den delen av länsstyrelsens föreläggande.
Med hänvisning till vad som angivits ovan bifaller miljödomstolen MPs överklagande och upphäver länsstyrelsens beslut utom den del som gäller föreläggandet om borttagande av jaktflottarna. Miljödomstolen flyttar dock fram tiden till den 1 oktober 2010 när flottarna senast ska vara borttagna. Eftersom MP följt föreläggandet vad gäller borttagandet av foderautomaterna ska även den delen av föreläggandet stå fast.
Överklagande senast den 8 juli 2010.
I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Summers, ordförande, och miljörådet Brown. Målet har handlagts av beredningsjuristen Hogan.