Naturvårdsverkets talerätt enligt miljöbalken-----En ändring av produktionen som lässtyrelsen och miljödomstolen bedömt vara icke tillståndspliktig fann Miljööverdomstolen inte kunna överklagas av Naturvårdsverket.
RÄTTEN
Hovrättslagmannen Villegas, hovrättsrådet Thomas, miljörådet Hardy, hovrättsrådet Torres och hovrättsassessorn Moreno, referent
Anmälan om ändring av tillståndsgiven verksamhet enligt 21 § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd; nu fråga om talerätt
Målet föredras, varvid Miljööverdomstolen antecknar följande.
Genom det av Naturvårdsverket överklagade beslutet fastställde miljödomstolen länsstyrelsens i Västernorrlands län beslut den 10 november 1999. Länsstyrelsens beslut, som överklagades till miljödomstolen av Naturvårdsverket, innebar att av Kubikenborg Aluminium AB (Kubal) anmälda förändringar i verksamheten vid bolagets smältverk i Sundsvall, bestående i att 262 ugnar skall förses med datorstyrda punktmatare för tillförsel av råvaran aluminiumoxid till processen samt nya katoder och ny datorutrustning, kunde godtas och att förändringarna sålunda inte var tillståndspliktiga.
Naturvårdsverket har överklagat miljödomstolens beslut samt yrkat att beslutet skall undanröjas och målet återförvisas till länsstyrelsen för fortsatt handläggning. Till grund för sin talan i sak har Naturvårdsverket anfört att fråga är om en tillståndspliktig ändring av verksamheten.
Sedan fråga uppkommit om Naturvårdsverket varit behörigt att överklaga länsstyrelsens tillsynsbeslut, har Naturvårdsverket till stöd för sin klagorätt åberopat i huvudsak följande. I målet är fråga om en tillståndspliktig ändring och således en sådan tillståndsfråga där lagstiftaren ansett att Naturvårdsverket bör ha partsställning och talerätt i egenskap av företrädare för det allmänna miljöintresset. Bestämmelsen i 19 kap. 5 § 4. miljöbalken, som föreskriver att bestämmelserna om talerätt i 22 kap. 6 § miljöbalken skall tillämpas i ärenden som prövas av länsstyrelser, ger Naturvårdsverket en rätt att överklaga. Bestämmelsens ordalydelse ger inte vid handen att den skulle vara tillämplig endast vid tillståndsprövningar och sålunda inte vid ärenden om förprövningar av miljöfarlig verksamhet. Slutligen har Naturvårdsverket anfört att ärendet angår verket i dess roll av central tillsynsmyndighet i fråga om miljöfarlig verksamhet och företrädare för miljövården i landet samt att beslutet har gått verket emot, vilket medför att Naturvårdsverket är sakägare och behörig att överklaga på denna grund.
Kubal har bestritt ändring och avstått från att ange någon inställning i talerättsfrågan.
Länsstyrelsen har vidhållit sin inställning i sak.
I 16 kap. 12 § första stycket 4. miljöbalken föreskrivs att överklagbara domar eller beslut får överklagas av den myndighet, kommunala nämnd eller annan som enligt vad som är särskilt föreskrivet i balken eller i föreskrifter meddelade med stöd av balken har rätt att överklaga. Dessutom gäller enligt förvaltningsrättslig praxis att statliga myndigheter, som agerar för att tillvarata ett allmänt intresse, som regel inte har rätt att överklaga någon annan myndighets beslut utan stöd av ett uttryckligt bemyndigande i någon författning (se bl.a. Moore m.fl., Nya förvaltningslagen, 5:e uppl., s. 258). För att en statlig myndighet såsom Naturvårdsverket skall ha talerätt i ett mål eller ärende förutsätts att talerätten har föreskrivits särskilt.
I 19 kap. 5 § 4. miljöbalken föreskrivs att talerättsregeln i 22 kap. 6 § miljöbalken, som ger bl.a. Naturvårdsverket talerätt vid miljödomstol för tillvaratagande av miljöintressen och andra allmänna intressen i mål om tillstånd till miljöfarlig verksamhet, skall tillämpas även vid länsstyrelsers prövning av sådan verksamhet. Fråga är då om Naturvårdsverkets talerätt enligt nämnda lagrum omfattar även anmälningsärenden.
Anmälningsförfarandet är en form av förprövning. En anmälan om ändring enligt 21 § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd ger tillsynsmyndigheterna tillfälle att kontrollera att ändringarna i fråga inte behöver tillståndsprövas och förfarandet innebär sålunda en mindre omfattande prövning av en miljöfarlig verksamhet än vad som gäller i ett tillståndsmål. Den omständigheten att anmälningsförfarandet medför en prövning av den miljöfarliga verksamheten ger visst stöd för att bestämmelsen i 19 kap. 5 § 4. miljöbalken skulle vara tillämplig även vid sådana förfaranden.
Vid en genomgång av vad som stadgas om förvaltningsmyndigheternas och kommunernas prövning i 19 kap.4 och 5 §§miljöbalken − under rubriken Särskilt om prövningen av miljöfarlig verksamhet − framgår emellertid att bestämmelserna sakligt sett tar sikte på ärenden om tillståndsprövning och inte på tillsynsärenden. I förarbetena till miljöbalken anges också att länsstyrelsernas prövning av tillstånd till miljöfarlig verksamhet med miljöbalken skall få fastare former bl.a. genom att flera av de processuella bestämmelser som gäller för förfarandet i miljödomstol skall tillämpas även vid länsstyrelsernas prövning (prop. 1997/98:45, del 1, s. 470 f.). Bestämmelserna i 19 kap.4 och 5 §§miljöbalken är således avsedda att närmare reglera förvaltningsmyndigheters och kommunala nämnders prövning av frågor om tillstånd till miljöfarlig verksamhet.
Anmälningsförfarandet är inte en tillståndsprövning i miljöbalkens mening utan ett led i tillsynsverksamheten. Tillsynen över miljöfarlig verksamhet regleras bl.a. i 26 kap.miljöbalken och i anslutande förordningar. Formerna för hanteringen av anmälningsärenden regleras inte i 19 kap.miljöbalken utan i 21 - 28 §§ förordningen (1999:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Härav följer att Naturvårdsverket inte har föreskriven talerätt i anmälningsärenden.
Bestämmelsen i 16 kap. 12 § första stycket 1. miljöbalken reglerar sakägares rätt att överklaga överklagbara domar och beslut. Sådana domar och beslut får överklagas − såvitt nu är i fråga − av den som domen eller beslutet angår förutsatt att avgörandet gått honom eller henne emot.
Sakägarbegreppet i miljöbalken bör enligt förarbetena bestämmas med utgångspunkt i gällande sakägarbegrepp i miljöskyddslagen (prop. 1997/98:45, del 1, s. 485). Härmed avses den som kan tillfogas skada eller utsättas för annan olägenhet genom den miljöfarliga verksamheten.
Vad Naturvårdsverket anfört om dess roll och uppgifter enligt miljöbalken samt det aktuella ärendets rättsverkningar, medför inte att Naturvårdsverket skadats eller drabbats av en sådan olägenhet att Naturvårdsverket kan anses vara sakägare. Med beaktande härav och då det i övrigt inte framkommit att den aktuella verksamheten berör Naturvårdsverkets enskilda rätt, finner Miljööverdomstolen att Naturvårdsverket inte har talerätt enligt 16 kap. 12 § första stycket 1. miljöbalken.
Det saknas författningsstöd för Naturvårdsverket att överklaga ett tillsynsbeslut och verket är inte heller på annan grund behörig att överklaga det nu aktuella länsstyrelse beslutet. Naturvårdsverkets överklagande av länsstyrelsens beslut skall därför avvisas och miljödomstolens beslut undanröjas.
Med undanröjande av miljödomstolens beslut avvisar Miljööverdomstolen Naturvårdsverkets överklagande av länsstyrelsens beslut.
Beslutet får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.