Ansökan av Miller m.fl. om rättsprövning av beslut ang. antagande av detaljplan
Not 682. Ansökan av Miller m.fl. om rättsprövning av beslut ang. antagande av detaljplan. - Kommunfullmäktige i Göteborgs kommun beslöt den 25 mars 1993 att anta detaljplan för småhus på Lilla Varholmen och fastighetsplan inom kv. 196, Lilla Varholmen i Torslanda. - Syftet med detaljplanen var att reglera befintlig bebyggelse samt att möjliggöra uppförandet av ytterligare nio småhus. I fastighetsplanen hade redovisats planområdets indelning i fastigheter samt vilka gemensamhetsanläggningar som skulle inrättas. - Länsstyrelsen beslutade den 22 april 1993 vid prövning enligt 12 kap. 2 § plan- och bygglagen (PBL) att inte överpröva kommunens beslut att anta detaljplanen. - Vidare beslutade länsstyrelsen den 14 juli 1992 att upphäva strandskyddet inom det föreslagna planområdet. - Kommunfullmäktiges antagandebeslut överklagades av Miller, ägare till fastigheten Hästevik 2:352, samt Walker och Barron, ägare till fastigheten Hästevik 2:525. Beträffande detaljplanen gjorde de gällande att samråd inte skett i enlighet med bestämmelserna i 5 kap. 20 § PBL och att "kallelse" till utställning enligt 5 kap. 25 § PBL inte tillsänts dem. De hävdade att exploatörens konsult varit kommunens handläggare i ärendet och att kommunens tjänstemän framstått som ombud för exploatören. De ansåg sig inte ha fått möjlighet att i enlighet med PBL:s anda påverka planens utformning. De ansåg vidare att detaljplanen till viss del var oförenlig med naturvårdslagens bestämmelser om strandskydd. De yrkade att detaljplanen skulle upphävas då den skulle medföra en olämplig utbyggnad av Lilla Varholmen. - Beträffande fastighetsplanen gjorde de bl.a. gällande att den inte tog hänsyn till befintliga fastighetsförhållanden och att vissa frågor rörande befintliga servitut inte lösts. - Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län (1993-10-20) avslog överklagandena och yttrade därvid i huvudsak följande: I överklagandet gör klagandena gällande att den av exploatören anlitade konsulten även skulle ha deltagit i kommunens handläggning av ärendet. Invändningarna från klagandena i nämnda avseende får uppfattas som att de anser att konsultens medverkan i planarbetet innebär att kommunen därigenom förfarit felaktigt vid handläggningen av ärendet. - Enligt 1 kap. 2 § PBL är det en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten, det s.k. kommunala planmonopolet. I lagens förarbeten (prop. 1985/86:1) har departementschefen uttalat att därmed avses befogenheten att anta planer. Däremot kan enligt departementschefen själva arbetet med att upprätta planförslag uppdras åt något icke kommunalt organ t.ex. en konsult. I en kommentar till plan- och bygglagen (Didon m.fl. Stockholm 1987, s. 90) sägs t.o.m. att detta arbete kan utföras av berörda fastighetsägare. - Kommunen kan således, som skett i detta fall, uppdra åt utomstående att i stora delar utföra
planarbetet. I den mån arbetet avser uppgifter såsom samråd och upprättande av samråds- och utställningsutlåtande, som kommunen enligt PBL skall utföra, är det viktigt att det klart framgår att arbetet sker på kommunens vägnar. Nu nämnda uppgifter utgör en del av kommunens handläggning i ett planärende. Det är självfallet inte förenligt med kommunallagens jävsregler att exploatören själv eller annan med intresse i saken medverkar i den del av planarbetet som innefattar kommunens handläggning av ärendet. - Av planhandlingarna framgår att såväl samrådsredogörelsen som de två utställningsutlåtandena upprättats av stadsbyggnadskontorets tjänstemän utan deltagande av någon utomstående. - Enligt länsstyrelsens bedömning kan Mills medverkan i planärendet inte anses ha omfattat några handläggningsuppgifter som det enligt PBL ankommit på kommunen att utföra. - Mot bakgrund av det anförda anser länsstyrelsen inte att konsultens medverkan i planarbetet strider mot de regler som gäller för kommunen vid handläggning av detaljplaneärenden. - - - Några detaljerade regler om hur samrådet i praktiken skall genomföras finns inte i PBL. Det sätt på vilket samrådet i detta planärende skett skiljer sig inte från vad enligt länsstyrelsens erfarenhet normalt tillämpas i planärenden. Av handlingarna framgår att kommunen förutom annons i Göteborgs-Posten även i brev berett klagandena tillfälle till samråd. Synpunkter med anledning av samrådsförfarandet har inkommit från samtliga klagande. Enligt länsstyrelsens bedömning finns inget att invända mot kommunens samrådsförfarande. - - - Såvitt länsstyrelsen kan finna har förfarandet vid utställning av planen skett i enlighet med reglerna i PBL. - - - Som framgått ovan har länsstyrelsen inte funnit anledning att på eget initiativ överpröva detaljplanen. Det innebär att länsstyrelsen vid sin granskning inte funnit att något riksintresse enligt lagen om hushållning med naturresurser m.m. påverkas av detaljplanen. Länsstyrelsen har vidare gjort den bedömningen att strandskyddet kan upphävas inom planområdet. - Genom detaljplanen fastställs en byggrätt även för klagandenas fastigheter. Enligt länsstyrelsens bedömning har inget framkommit som tyder på att planen på de grunder klagandena åberopat skulle innebära en felaktig avvägning mellan allmänna och/eller enskilda intressen eller att skälig hänsyn inte tagits till befintlig bebyggelse, äganderätts- och fastighetsförhållanden. Det har inte heller i övrigt framkommit något med anledning av vad klagandena anfört som skulle kunna utgöra hinder mot planen. - - - Fastighetsplanen kan sägas vara en uppföljning av detaljplanen. Den innehåller i sin slutliga version inget förslag om gemensamhetsanläggning för vatten- och avloppsledningar. Dessa frågor skall regleras enligt bestämmelserna i va-lagen. Slutligt beslut om fördelning av kostnader för byggande och drift av gemensamhetsanläggningen för väg, grönområden och dagvattenledningar meddelas i den pågående förrättningen enligt anläggningslagen. - Fastighetsplanen innebär enligt länsstyrelsens bedömning inte något otillbörligt åsidosättande av klagandens intresse. - Miller m.fl. överklagade länsstyrelsens beslut. - Regeringen (Miljö- och naturresursdepartementet, 1994-09-08): Regeringen finner att varken detaljplanen eller fastighetsplanen kan anses medföra sådana olägenheter för klagandena att de inte kan godtas. Vad klagandena anfört utgör inte heller i övrigt skäl att upphäva beslutet att anta planerna. - Regeringen avslår överklagandena. - Miller m.fl. ansökte om rättsprövning av regeringens beslut. De yrkade även inhibition. Till stöd för sin ansökan anförde de i huvudsak följande. De hade inte haft någon som helst kännedom om att planarbete pågått i flera år. De hade inte inbjudits till samråd och inte kallats till utställningen av planförslaget. Eftersom de ställts inför redan utställda förslag till detalj- och fastighetsplan, vilka inte visade sig vara förhandlingsbara, hade deras möjligheter att påverka planarbetet i PBL:s anda på ett avgörande sätt eliminerats. Exploatörens konsult hade deltagit aktivt i kommunens planarbete på ett sätt som varit ägnat att minska förtroendet för kommunens agerande. Stadsbyggnadskontorets tjänstemän hade vid avvägning mellan två motstående enskilda intressen angående t.ex. fördelning av kostnader för anläggande av gemensamhetsanläggningar inte agerat på ett opartiskt sätt. Slutligen var planförslagen inte förenliga med naturvårdslagens bestämmelser till skydd för bad och friluftsliv. - Regeringsrätten (1994-12-07, Meadows, Williamson, Ware, Larson, Ragnemalm): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut skall Regeringsrätten pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angivit eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövning innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågor om beslutet strider mot kravet på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är utformade så att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och s. 234). - Av handlingarna framgår att sökandena beretts tillfälle till samråd om planförslagen enligt 5 kap. 20 § plan- och bygglagen. De har även inkommit med yttranden över samrådshandlingarna. Planerna har därefter justerats. Mot bakgrund härav kan sökandena inte anses ha visat att det vid samrådet om planerna förekommit något fel som påverkat utgången av ärendet. Sökandena har heller inte visat att det förkommit något annat fel vid handläggningen av ärendet som kan ha påverkat utgången eller att regeringen vid beslutsfattandet har felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som myndigheterna har i planärenden. - Mot den nu redovisade bakgrunden finner Regeringsrätten att regeringens beslut inte strider mot någon rättsregel. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd III 1994-11-03, Jones)