Kravet i 6 kap. 22 § utlänningslagen att Migrationsverket minst var tredje dag skall ompröva beslut att hålla förvarstagen utlänning avskild gäller inte i fråga om utlänning som placerats i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest med stöd av 6 kap. 19 § andra stycket 2 samma lag.
A.M. togs i förvar genom beslut av Migrationsverket den 10 juli 2003. Den 23 juli 2003 beslutade Migrationsverket med stöd av 6 kap. 22 § utlänningslagen (UtlL) att han skulle hållas avskild. Samma dag beslutade verket med stöd av 19 § andra stycket att han skulle placeras /på kriminalvårdsanstalt /i häkte /i arrest. A.M. placerades på häktet Kronoberg i Stockholm. Beslutet om placering omprövades av Migrationsverket vid ett antal tillfällen, bl.a. den 19 augusti 2003. Den 5 augusti 2003 avslog Migrationsverket A.M:s ansökan om uppehålls- och arbetstillstånd och beslutade samtidigt att han skulle stanna kvar i förvar.
A.M. överklagade besluten om förvar och avskiljande och yrkade att de skulle upphävas.
Länsrätten höll muntlig förhandling i målet.
Länsrätten i Stockholms län (2003-08-22, ordförande Lane) yttrade såvitt gäller beslutet om avskiljande bl.a. följande. A.M. har vid den muntliga förhandlingen uppgett bl.a. följande. Han är avskild sedan den 23 juni 2003 på grund av en incident i Flen. Han menar att det rör sig om språkförbistringar på grund av att språket fördes på engelska och svenska. Han har inte varit fysiskt våldsam. Han kommer att följa regler m.m. - Migrationsverket har vid den muntliga förhandlingen uppgett bl.a. följande. Såvitt avser avskiljandet så uppträdde A.M. aggressivt och hotfullt i samband med inskrivningen på förvaret. Han skall ha skrikit att han tänkte ställa till problem på förvaret. Beslutet om häktesplacering fattades med hänsyn till att man bedömde att avskiljandet inte kunde ordnas i förvarslokalerna. Rutinerna är att utlänningen vid ankomsten till förvarsanläggningen informeras om de regler och faciliteter m.m. som normalt sett finns på förvaret. Detta sker normalt med hjälp av en tolk eller personal som talar språket. Det går inte annat än att lita på att så skett även i det här fallet. Avskiljandet skall gälla till dess att Migrationsverket gör en annan bedömning. Förvarsenheten i Wells har besökt A.M. en gång i veckan. Hittills har man inte gjort bedömningen att A.M. är lämplig att ha i förvarslokaler. Förvarsenheten i Wells har från och med den 8 augusti 2003 omprövat beslutet om placering i häkte var tredje dag. Förvarsenheten i Flen har dock dessförinnan inte omprövat var tredje dag då det inte finns fog i praxis för att det krävs sådan omprövning. Såvitt avser frågan om det föreligger en skyldighet att ompröva ett beslut om avskiljande var tredje dag, hänvisas till Kammarrättens i Stockholm dom den 25 juni 2003 i mål nr 1661-03. Enligt den domen gäller inte någon skyldighet att ompröva var tredje dag. I stället skall lagen om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. tillämpas. - Länsrätten gör följande bedömning. - Migrationsverket beslutade den 23 juli 2003 dels att A.M. skulle hållas avskild enligt 6 kap. 22 § UtlL och dels att han skulle placeras i häkte enligt 6 kap. 19 § andra stycket 2 samma lag. Ett beslut om avskiljande av en förvarstagen utlänning skall enligt 6 kap. 22 § UtlL omprövas så ofta det finns anledning till det, dock minst var tredje dag. Ett beslut om avskiljande är vidare enligt 6 kap. 19 § andra stycket 2 samma lag en förutsättning för att Migrationsverket skall kunna fatta beslut om att en förvarstagen skall placeras i häkte inom kriminalvården i andra fall än då utlänningen skall utvisas på grand av brott enligt 4 kap. 7 § UtlL eller då det föreligger synnerliga skäl. Vid tillämpningen av bestämmelserna i 6 kap. 19 § andra stycket 2 UtlL är det således fråga om två samverkande beslut, varav avskiljandebeslutet är en nödvändig förutsättning för placering i häkte. Av detta följer enligt länsrättens mening att om det inte längre föreligger ett gällande beslut om avskiljande, t.ex. på grund av att det inte är omprövat i enlighet med bestämmelserna i 6 kap. 22 § UtlL, förfaller också beslutet om placering i häkte med stöd av bestämmelserna i 6 kap. 19 § andra stycket 2 samma lag. Ordalydelsen i 6 kap. 20 § andra stycket UtlL om tillämpliga bestämmelser är visserligen otydlig men kan enligt länsrättens bedömning inte anses strida mot en sådan tolkning. Jämför Kammarrättens i Stockholm dom den 17 juni 2002 i mål nr 3525-2002 (RegR den 10 juli 2003: ej prövningstillstånd). En annan bedömning har dock gjorts av en annan avdelning i Kammarrätten i Stockholm i domar den 15 maj 2002 och den 25 juni 2003, mål nr 2717-2002 resp. 1661-03. - Länsrätten konstaterar att Migrationsverkets beslut den 23 juli 2003 om att avskilja A.M., för att därefter placera honom i häkte, inte har omprövats på det sätt som anges i 6 kap. 22 § UtlL. Avskiljandebeslutet den 23 juli 2003 skall därför enligt länsrättens mening upphävas på formella grunder, på grund av underlåten omprövning inom lagstadgad tid. Därmed förfaller även automatiskt placeringsbeslutet. Med anledning av det anförda skall överklagandet vad gäller avskiljandebeslutet bifallas. Länsrätten tar vid denna bedömning och utgång inte ställning till huruvida A.M:s beteende i sig varit av den art och beskaffenhet att avskiljande bort komma i fråga. - Länsrätten upphäver Migrationsverkets beslut den 23 juli 2003 om avskiljande.
Migrationsverket överklagade och yrkade att kammarrätten, med ändring av länsrättens dom, skulle fastställa verkets beslut den 23 juli 2003 att placera A.M. i häkte. Verket anförde till stöd för sin talan följande: Verket delar inte länsrättens uppfattning om att den formella skyldigheten för verket att minst var tredje dag ompröva ett beslut om avskiljande av förvarstagen enligt 6 kap. 22 § andra stycket UtlL kvarstår sedan verket med stöd av 6 kap. 19 § andra stycket 2 UtlL beslutat om att placera en tidigare avskild förvarstagen utlänning i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. Enligt verkets mening saknar länsrättens uppfattning stöd i lagen och dess förarbeten (prop. 1996/97:147 och bet. 1996/97:SfU11). Ett beslut om häktesplacering ersätter ett tidigare avskiljandebeslut. Det rör sig om två olika placeringsbeslut. Beslutet om avskiljande gäller så länge den förvarstagne vistas inom lokaler som verket har ansvar för. Under den tiden har verket en omprövningsskyldighet minst var tredje dag. Efter det verket tagit ett häktesplaceringsbeslut, som i detta fall föregåtts av ett avskiljandebeslut, och den förvarstagne placerats i häkte, gäller lagen om behandling av häktade och anhållna m.fl. i tillämpliga delar. Skulle en omprövningsskyldighet föreligga även efter häktesplaceringsbeslutet borde det ha framkommit av lagstiftningen. Länsrättens tolkning att en sådan skyldighet föreligger även efter häktesplacering är inte konsekvent med hänsyn till att en sådan skyldighet omöjligt kan tolkas in för övriga häktesplaceringar (på grund av brott och vid synnerliga skäl enligt 6 kap. 19 § andra stycket 1 och 3 UtlL). Beslutet om häktesplacering bör därför inte anses ha förfallit.
Kammarrätten i Stockholm (2003-10-14, Gammer, Blackwell, referent, Hamilton) yttrade: Den i målet aktuella frågan har behandlats av kammarrätten i bl.a. dom den 17 juni 2002 i mål nr 3525-2002. I detta mål angav kammarrätten i sina domskäl bl.a. följande. - Ett beslut om avskiljande av en förvarstagen utlänning skall enligt 6 kap. 22 § UtlL omprövas så ofta det finns anledning till det, dock minst var tredje dag. Ett beslut om avskiljning är vidare enligt 6 kap. 19 § andra stycket 2 UtlL en förutsättning för att Migrationsverket skall kunna fatta beslut om att en förvarstagen skall placeras i häkte inom kriminalvården i andra fall än då utlänningen skall utvisas på grund av brott enligt 4 kap. 7 § UtlL eller då det föreligger synnerliga skäl. Vid tillämpningen av bestämmelserna i 6 kap. 19 § andra stycket 2 UtlL är det således fråga om två samverkande beslut, varav avskiljningsbeslutet är en nödvändig förutsättning för beslutet om placering i bl.a. häkte. - Av det ovan anförda följer att om det inte föreligger ett gällande beslut om avskiljande - t.ex. på grund av att det inte är omprövat i enlighet med bestämmelserna i 6 kap. 22 § UtlL - förfaller också beslutet om placering i t.ex. häkte med stöd av bestämmelserna i 6 kap. 19 § andra stycket 2 UtlL. - I 6 kap. 20 § andra stycket UtlL anges att för sådan utlänning som är placerad i bl.a. häkte med stöd av bestämmelserna i 6 kap. 19 § andra stycket UtlL skall bestämmelserna i lagen (1976:371) om behandling av häktade och anhållna m.fl. gälla i tillämpliga delar. Dessa bestämmelser tar i förevarande sammanhang sikte på behandlingen av utlänningar som placerats i bl.a. häkte med stöd av de aktuella bestämmelserna, såsom visitationer, läkarundersökningar, möjligheter att ta emot besök etc. Bestämmelsen i 6 kap. 20 § andra stycket UtlL kan enligt rättens uppfattning inte förstås så som Migrationsverket gör gällande, dvs. att verkets skyldighet att ompröva ett avskiljandebeslut skulle upphöra genom ett beslut om häktesplacering. - Kammarrätten fann i målet, med hänsyn till det ovan angivna, att avskiljandebeslutet, genom att det inte omprövats på sätt som anges i 6 kap. 22 § UtlL, förfallit och att det därmed saknades laglig grund att hålla den förvarstagne placerad i häkte med stöd av de aktuella bestämmelserna. (Motsatt utgång blev det i kammarrättens avgöranden den 22 februari 2002 i mål nr 7191-2001, den 15 maj 2002 i mål nr 2717-2002 (en skiljaktig ledamot) och den 25 juni 2003 i mål nr 1661-03.) Kammarrättens dom i mål nr 3525-2002 överklagades till Regeringsrätten som den 10 juli 2003, med hänvisning till att verkställighet av avvisningsbeslutet hade skett, avskrev målet från vidare handläggning. - Kammarrätten finner i förevarande mål inte anledning att göra någon annan bedömning än den som redovisats ovan i kammarrättens mål nr 3525-2002 vad gäller Migrationsverkets skyldighet att ompröva ett avskiljandebeslut. Med hänsyn härtill finner kammarrätten att det är riktigt som länsrätten har gjort i det överklagade beslutet att upphäva Migrationsverkets avskiljandebeslutet på grund av underlåten omprövning inom lagstadgad tid och att placeringsbeslutet därmed automatiskt förfaller. Migrationsverkets överklagande skall därför avslås. - Kammarrätten avslår överklagandet.
Migrationsverket överklagade och yrkade att Regeringsrätten, med ändring av kammarrättens dom, skulle fastställa verkets beslut om häktesplacering den 23 juli 2003 och anförde bl.a. följande: Det framgår av prop. 1996/97:147 (s. 32) att lagstiftaren med att hålla en förvarstagen utlänning avskild från andra som tagits i förvar menar att hålla utlänningen avskild inom lokaler som verket ansvarar för bevakningen av. Är utlänningen placerad inom kriminalvårdens lokaler kan utlänningen inte längre ses som avskild eftersom verket inte ansvarar för dessa lokaler. Lagstiftaren har i 6 kap. 20 § UtlL, tydliggjort det delade ansvaret genom att ange att verket har ansvar för lokaler som särskilt har anordnats för utlänningar som hålls i förvar och för dem som vistas där gäller 6 kap. 21-31 §§ UtlL. För dem som placerats i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest enligt 6 kap. 19 § andra stycket UtlL gäller inte dessa lagrum utan i stället lagen om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. i tillämpliga delar. Att hålla någon avskild måste ses som en behandling i sig. - Att ompröva beslutet blir då en del av behandlingen av den förvarstagne i förvarslokalerna för att utröna om åtgärden inte längre är nödvändig. När utlänningen placeras i häkte är det kriminalvården som ansvarar för behandlingen, inte verket. Kriminalvården har att informera verket om förändringar som kan medföra att beslutet om häktesplacering behöver omprövas. Rutiner för bl.a. detta har reglerats i ett avtal mellan Kriminalvårdsverket och Migrationsverket.
A.M. ansåg att kammarrättens dom skulle fastställas.
Regeringsrätten (2004-03-17, Nordborg, Hudson, Mayo, Rivera, Smith) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Bestämmelser om förvar finns i 6 kap. UtlL.
Enligt 19 § första stycket skall utlänningar som hålls i förvar vistas i lokaler som har ordnats särskilt för dem (förvarslokaler). Migrationsverket har ansvaret för förvarslokalerna och för behandlingen av de utlänningar som vistas där. Enligt andra stycket får verket besluta att en utlänning som hålls i förvar skall placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest, bl.a. om utlänningen hålls avskild enligt 22 § och av säkerhetsskäl inte kan vistas i en förvarslokal.
För de utlänningar som skall vistas i förvarslokal enligt 19 § första stycket gäller bestämmelserna i 21-31 §§ (20 § första stycket). För utlänningar som placerats i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest enligt 19 § andra stycket gäller i stället lagen om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. i tillämpliga delar (20 § andra stycket).
Enligt 22 § får en utlänning som hålls i förvar och har fyllt 18 år hållas avskild från andra som tagits i förvar, om det är nödvändigt för ordningen och säkerheten i lokalen eller om utlänningen utgör en allvarlig fara för sig själv eller andra. Ett sådant beslut fattas av Migrationsverket. Beslutet skall omprövas så ofta det finns anledning till det, dock minst var tredje dag.
Bestämmelserna om särskilda förvarslokaler infördes genom lagstiftning som trädde i kraft den 1 oktober 1997 (prop. 1996/97:147, bet. 1996/97:SfU11, SFS 1997:432). Polisarrester, häkten och kriminalvårdsanstalter användes vid den tiden i stor utsträckning som förvarslokaler men särskilda lokaler fanns också. Polismyndigheterna var ansvariga för samtliga lokaler. Den enda reglering som fanns i fråga om placering var att den som var under 16 år inte fick tas in i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest (5 kap. 12 § utlänningsförordningen /1989:547/ i lydelse före den 1 oktober 1997). Lagen om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. och den till lagen korresponderande förordningen gällde i tillämpliga delar (5 kap. 13 § utlänningsförordningen i lydelse före den 1 oktober 1997).
Bakgrunden till att frågan om förvarslokaler skulle regleras särskilt var att dåvarande Invandrarverket skulle överta ansvaret för förvarslokalerna från polismyndigheterna. Det krävdes då att det i lag infördes bestämmelser som gav verket rätt att använda vissa tvångsmedel (a. prop. s. 15). Ett av syftena med förändringen var att i största möjliga utsträckning garantera att de utlänningar som hålls i förvar skulle slippa att vistas i häkten och kriminalvårdsanstalter (a. prop. s. 21). Möjligheten att besluta om avskiljande infördes för att minska antalet förvarstagna som skulle behöva placeras på häkten m.m. (a. prop. s. 31 f.).
A.M. togs i förvar genom beslut av Migrationsverket den 10 juli 2003. Den 23 juli 2003 beslutade Migrationsverket med stöd av 6 kap. 22 § UtlL att han skulle hållas avskild. Samma dag beslutade verket med stöd av 19 § andra stycket att han skulle placeras /på kriminalvårdsanstalt /i häkte /i arrest. A.M. placerades på häktet Kronoberg i Stockholm. Beslutet om placering omprövades av Migrationsverket vid ett antal tillfällen, senast den 19 augusti 2003. Den 5 augusti 2003 avslog Migrationsverket A.M:s ansökan om uppehålls- och arbetstillstånd och beslutade samtidigt att han skulle stanna kvar i förvar.
A.M. överklagade Migrationsverkets beslut den 23 juli 2003 om avskiljande och den 5 augusti 2003 om förvar. Länsrätten i Stockholms län avslog överklagandet av förvarsbeslutet men upphävde beslutet om avskiljande med motiveringen att beslutet inte hade omprövats på det sätt som anges i 6 kap. 22 § UtlL. Länsrätten påpekade i domskälen att därmed förföll placeringsbeslutet automatiskt. I den nu överklagade domen avslog Kammarrätten i Stockholm Migrationsverkets överklagande av länsrättens dom.
Frågan i målet är om Migrationsverket efter det att A.M. placerats i häkte varit skyldigt att ompröva avskiljandebeslutet minst var tredje dag för att placeringsbeslutet skulle fortsätta att gälla.
Regeringsrätten gör följande bedömning.
I 6 kap. 20 § andra stycket UtlL sägs, som ovan redovisats, att för utlänningar som placerats i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest enligt 19 § andra stycket, gäller i stället (kurs. här) lagen om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. i tillämpliga delar, dvs. de bestämmelser som anges i första stycket - nämligen 21-31 §§ - gäller inte. Enligt Regeringsrättens mening framgår det redan av den regeln att, för en person som placerats i bl.a. häkte, Migrationsverket saknar lagliga möjligheter att fatta ett beslut med stöd av 22 §.
En läsning av 22 § ger dessutom vid handen att denna - åtminstone såvitt gäller rekvisitet "nödvändig för ordningen och säkerheten i lokalen" - endast kan ta sikte på en utlänning som vid tiden för beslutet faktiskt vistas i en förvarslokal. I annat fall kan verket inte uttala sig i frågan om ett beslut om avskildhet är nödvändigt.
Regelsystemets utformning innebär således att Migrationsverket kan fatta beslut om avskildhet endast för personer som vid tiden för beslutet vistas i förvarslokaler. Ett sådant beslut är en förutsättning för att verket skall kunna fatta beslut om placering i häkte m.m., men saknar i övrigt betydelse för den fortsatta placeringen där. Beslutet om avskildhet förfaller således i praktiken i och med beslutet om placering och något nytt beslut om avskildhet kan inte fattas så länge den förvarstagne är placerad i häkte eller liknande.
Som framgår av den ovan lämnade redogörelsen för bakgrunden till det ändrade regelsystemet innebär detta såvitt gäller behandling av förvarstagna som även enligt den nya ordningen kommer att placeras i häkte och liknande inte någon förändring i förhållande till vad som gällde tidigare.
Mot bakgrund av det anförda finner Regeringsrätten att Migrationsverkets beslut om avskiljande inte borde ha upphävts och placeringsbeslutet således inte anses förfallet.
Det beslut om förvar som Migrationsverket fattade den 5 augusti 2003 innebar att A.M. fick hållas i förvar i högst två månader om det inte fanns synnerliga skäl för en längre tid (6 kap. 4 § UtlL). Något ytterligare förvarsbeslut har inte fattats. A.M. vistas på okänd ort. Målet bör därför avskrivas.
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten avskriver målet.