Intrångsersättning enligt miljöbalken med anledning av utvidgning och ändring av naturreservat ----- Angående preklusion och preskription beträffande anspråk på ersättning vid utvidgning och ändring av naturreservat. Enligt 31 kap. 13 § miljöbalken ska den som vill ha ersättning väcka talan inom ett år från det att beslutet på vilket anspråket grundas har vunnit laga kraft. Frågan i målet är om det beslut som ett anspråk grundas på kan anses ha fått laga kraft i förhållande till den som begär ersättning men som inte överklagat beslutet redan när överklagandetiden löpt ut, även om beslutet överklagats av någon annan. MÖD ansåg att det beslut som ett anspråk grundas på får laga kraft i förhållande till alla sakägare först när beslutet om inrättande av reservatet slutligt prövats - oavsett om de överklagat beslutet om inrättande av reservat eller inte.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDEVäxjö tingsrätts, mark- och miljödomstolen, mellandom 2018-02-02 i mål nr M 4055-16, M 4492-16, M 4491-16, M 4490-16, M 4489-16, M 4488-16, M 4487-16, M 4498-16, M 4497-16, M 4496-16, M 4495-16, M 4494-16, M 4493-16, M 4500-16 och M 4499-16, se bilaga A
Klagande1. Å.F.
2. R.F.
3. H.H.
4. I.H.
5. M.H.
6. E.J.
7. M.J.
8. M.J.
9. R.M.
0. M.P.
1. C.S.
2. K.S.
3. B.S.
4. I.S.
5. B.Å.
6. G.Å.
Ombud för 1-17: jur.kand. Å.O.
1. Mark- och miljödomstolens dom ändras endast på det sättet att Mark- och miljööverdomstolen, med ändring av punkten 3 i mark- och miljödomstolens dom, fastställer att K.S.s talan inte är preskriberad enligt 31 kap. 13 § miljöbalken.
2. Det åligger mark- och miljödomstolen att efter målets återupptagande ta ställning till yrkandet om ersättning för rättegångskostnader i Mark- och miljööverdomstolen.
Länsstyrelsen i Skåne län beslutade den 17 oktober 2013 att utvidga och ändra föreskrifter för naturreservatet Friseboda i Kristianstads kommun. Beslutet föregicks av att länsstyrelsen den 24 maj 2013 utfärdade ett föreläggande med stöd av 31 kap. 12 § miljöbalken enligt vilket eventuella anspråk på betalning eller inlösen med anledning av förslaget på utvidgning och ändring av naturreservatet skulle sändas till länsstyrelsen senast den 30 augusti 2013. I föreläggandet anges att rätten till ersättning eller inlösen kan gå förlorad om föreläggandet inte följs. Föreläggandet delgavs delägarna i samfälligheten XX genom kungörelsedelgivning.
Länsstyrelsens beslut om att utvidga och ändra naturreservatet Friseboda överklagades till regeringen av Smith byalag. Regeringen beslutade den 1 oktober 2015 att inte ta upp överklagandet till prövning.
Klagandena har i ansökan om stämning som kom in till mark- och miljödomstolen den 29 september 2016 yrkat ersättning av staten för det intrång som naturreservatsbeslutet inneburit för deras andelar i samfälligheten XX.
Staten har motsatt sig klagandenas yrkanden och bl.a. gjort gällande att klagandena inte framställt anspråk på ersättning i rätt tid till länsstyrelsen enligt föreläggandet den 24 maj 2013. Staten har även gjort gällande att klagandena inte har väckt talan i rätt tid enligt 31 kap. 13 § miljöbalken.
Mark- och miljödomstolen beslutade att i mellandom pröva dessa invändningar. I mellandomen fastställde mark- och miljödomstolen att vid slutligt avgörande av målen ska käranden anses ha delgetts länsstyrelsens föreläggande av den 24 maj 2013, ska ingen av kärandena - förutom K.S. - anses ha inkommit med anspråk inom angiven frist enligt länsstyrelsens föreläggande av den 23 maj 2013 och ska kärandenas talan anses preskriberad enligt 31 kap. 13 § miljöbalken (punkterna 1-3 i mark- och miljödomstolens domslut).
Klagandena har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen med ändring av punkterna 1-3 i mark- och miljödomstolens mellandom ska förklara att klagandena inte har delgetts länsstyrelsens föreläggande av den 24 maj 2013 på sådant sätt att preklusion enligt 31 kap. 12 § miljöbalken har inträtt, samt att klagandenas talan inte heller har preskriberats enligt 31 kap. 13 § miljöbalken.
Klagandena har yrkat ersättning för sina rättegångskostnader i Mark- och miljööverdomstolen.
Staten genom Kammarkollegiet (staten) har motsatt sig att mark- och miljödomstolens mellandom ändras.
Parterna har åberopat samma omständigheter som i mark- och miljödomstolen.
Mark- och miljööverdomstolen har avgjort målet utan huvudförhandling.
Enligt 31 kap. 4 § första stycket 2 miljöbalken har en fastighetsägare rätt att i vissa fall få ersättning på grund av beslut om bl.a. föreskrifter om åtgärder och inskränkningar som rör naturreservat. Innan en myndighet fattar beslut som kan leda till ersättning får myndigheten enligt 31 kap. 12 § miljöbalken förelägga den som vill framställa ett anspråk på ersättning att inom viss tid anmäla anspråket vid påföljd att rätten till talan annars förloras (talan prekluderas).
Staten har gjort gällande att klagandena inte framställt sina anspråk i rätt tid enligt fristen i länsstyrelsens föreläggande. Som svar på statens invändning har klagandena i första hand gjort gällande att det inte har varit möjligt för länsstyrelsen att använda kungörelsedelgivning med hänsyn till sakens betydelse för delägarna i samfälligheten XX, i vart fall i förhållande till de 15 delägare vars andelstal markant avviker från övriga. I andra hand har klagandena gjort gällande att kungörelsedelgivningen inte har gått till på rätt sätt eftersom innehållet i länsstyrelsens föreläggande har varit otydligt och flera av delägarna inte fått del av meddelandet om kungörelsen.
Enligt 49 § första stycket 3 delgivningslagen (2010:1932) får kungörelsedelgivning ske med delägare i en samfällighet under förutsättning att samfälligheten saknar behörig delgivningsmottagare och delägarna är fler än tio. Med behörig delgivningsmottagare avses enligt 14 § delgivningslagen ledamot i styrelse eller annan som utsetts att förvalta samfällighetens angelägenheter. Om sådan mottagare saknas är istället någon som har rätt att sammankalla dem som ska besluta i samfällighetens angelägenheter delgivningsmottagare.
Samfälligheten XX, som består av fler än tio medlemmar, är delägarförvaltad enligt 4 § lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter. En delägarförvaltad samfällighet är inte en juridisk person och det har i målet inte påståtts att det funnits någon sådan person som enligt 14 § första stycket delgivningslagen är delgivningsmottagare. Utgångspunkten är därför att delgivning har kunnat ske med delägarna i XX med stöd av 49 § första stycket 3 delgivningslagen.
I likhet med när delgivning sker enligt 49 § första stycket 2 innebär delgivning med delägare i samfällighet med stöd av 49 § första stycket 3 att sakägarkretsen oftast är känd. Till skillnad från när kungörelse sker med stöd av punkten 2 finns det i punkten 3 inget uttryckligt krav på den kungörande myndigheten att beakta ändamålet med delgivningen vid valet av delgivningsmetod.
Som påpekas i förarbetena till 49 § första stycket 3 delgivningslagen har delägare i samfällighet möjlighet att utse en styrelse eller förvaltare. Om samfälligheten väljer att inte göra detta har lagstiftaren ansett att det inte är rimligt att ställa krav på delgivning av varje enskild delägare, särskilt i samfälligheter med många delägare (se prop. 2009/10:237 s. 193).
Eftersom XX är en delägarförvaltad samfällighet med fler än tio medlemmar har det funnits formella förutsättningar att kungöra samfällighetens delägare med stöd av 49 § första stycket 3 delgivningslagen. Enligt 4 § andra stycket delgivningslagen får emellertid delgivning inte ske på ett sätt som är olämpligt med hänsyn till omständigheterna i delgivningsärendet. En sådan bedömning ska inte endast göras vid valet av delgivningssätt utan även vid genomförandet av delgivningen (prop. 2009/10:237 s. 101).
Kungörelsedelgivning medför som regel en betydande risk för att många personer som har ett intresse i saken inte nås av den handling som delgivningen avser. Beroende på omständigheterna i ärendet kan det därför vara mer lämpligt att använda andra delgivningsmetoder eller att skicka ett meddelande om kungörelsen till ett större antal kända sakägare (HFD 2017 ref 48).
När delgivning sker genom kungörelse ska den kungörande myndigheten enligt 49 § tredje stycket delgivningslagen skicka ett meddelande om delgivningen till någon eller några av dem som delgivningen avser för att vara tillgängligt för alla dem som avses med delgivningen. Staten har gjort gällande att meddelande om kungörelsen skickats till 27 delägare i XX. Det är ostridigt att flera av delägarna som finns upptagna i sändlistan till länsstyrelsens föreläggande inte har mottagit något meddelande om kungörelsen. Klagandena har å sin sida gjort gällande att länsstyrelsens föreläggande saknat uppmaning till mottagarna att sprida innehållet vidare samt att innehållet i föreläggandet har varit ofullständigt och svårbegripligt.
Enligt ordalydelsen av 49 § tredje stycket delgivningslagen är det tillräckligt att ett sådant meddelande som avses i bestämmelsen skickas till en eller flera av de tilltänkta delgivningsmottagarna. Det finns därmed inget krav på att meddelandet också ska delges adressaterna. Syftet med meddelandet är endast att öka sannolikheten för att den tilltänkta kretsen av delgivningsmottagare ska få kännedom om meddelandets innehåll (prop. 2009/10:237 s. 201f.). Om en myndighet skickar ett meddelande om delgivningen till minst en av de kända sakägarna är därför kravet i 49 § tredje stycket delgivningslagen formellt sett uppfyllt, oberoende av om adressaterna faktiskt fått del av handlingen.
De personer som meddelandet skickas till bör upplysas om förfarandet och uppmanas att sprida innehållet i meddelandet till andra som berörs av kungörelsedelgivningen (prop. 2009/10:237 s. 259). Något absolut krav på detta uppställs dock inte i lagstiftningen. Avsaknaden av en sådan upplysning bör därför inte medföra att delgivningen frånkänns verkan. Länsstyrelsens föreläggande kan inte heller anses vara så otydligt att mottagarna inte förstår vad saken gäller.
Eftersom delgivningen inte har varit olämplig i den mening som avses i 4 § delgivningslagen och det i övrigt funnits förutsättningar att delge delägarna i XX genom kungörelse ska klagandena anses delgivna länsstyrelsens föreläggande daterat den 24 maj 2013.
Klagandena har gjort gällande att fristen i länsstyrelsens föreläggande har förlängts genom att företrädare för staten förhandlat med flera delägare i XX.
Det finns inga bestämmelser som reglerar frågan om en frist som sätts ut med stöd av 31 kap. 12 § miljöbalken kan förlängas. Av förarbetena till 31 kap. 13 § miljöbalken framgår däremot att preskription av rätten till ersättning inträder även om förhandlingar förs såvida inte fristen efterges av den ersättningsskyldige. Den enskilde bör därför väcka talan om förhandlingarna drar ut på tiden, se prop. 1997/98:45 del 2 s. 327. I likhet med vad som gäller vid tillämpning av preskriptionsfristen i 13 § bör därför fristen i ett föreläggande som har getts med stöd av 12 § inte kunna förlängas på annat sätt än om den ersättningsskyldige efterger fristen. En sådan möjlighet för den ersättningsskyldige att förfoga över fristen överensstämmer även med att ersättningsmålen i mark- och miljödomstolarna handläggs som dispositiva tvistemål och att den ersättningsskyldige enligt 17 kap. 3 § rättegångsbalken därmed måste göra en invändning om preklusion för att domstolen ska kunna lägga omständigheten till grund för avgörandet.
Klagandena har inte gjort gällande att staten eftergett föreläggandefristen och Mark-och miljööverdomstolen instämmer i mark- och miljödomstolens bedömning att det endast är K.S. som har inkommit till länsstyrelsen med anspråk i rätt tid.
Enligt 31 kap. 13 § miljöbalken ska den som vill ha ersättning väcka talan inom ett år från det att beslutet på vilket anspråket grundas har vunnit laga kraft. En förutsättning för att väcka talan är att ersättningsanspråket inte har prekluderats genom förfarandet i 31 kap. 12 § miljöbalken. Frågan i denna del är därför om K.S.s talan är preskriberad enligt 31 kap. 13 § miljöbalken.
Staten har gjort gällande att beslutet om att utvidga naturreservatet fick laga kraft i förhållande till klagandena när överklagandetiden för naturreservatsbeslutet löpte ut eftersom de inte själva överklagande länsstyrelsens beslut. Klagandena har däremot gjort gällande att beslutet fick laga kraft gentemot dem först när regeringen slutligt avgjorde Maglehems byalags överklagande av naturreservatsbeslutet.
Som utgångspunkt gäller att ett beslut inte får laga kraft förrän beslutet inte längre kan ändras genom ett överklagande. Frågan i målet är om vid tillämpningen av 31 kap. 13 § miljöbalken det beslut som ett anspråk grundas på ändå kan anses ha fått laga kraft i förhållande till den som begär ersättning men som inte överklagat beslutet redan när överklagandetiden löpt ut, trots att beslutet överklagats av annan.
Ett beslut om att inrätta naturreservat ska enligt 7 kap. 5 § andra stycket miljöbalken innehålla de inskränkningar i rätten att använda mark- och vattenområden som behövs för att uppnå syftet med reservatet. Om det behövs för att tillgodose syftet med ett naturreservat får länsstyrelsen eller kommunen även enligt 7 kap. 6 § miljöbalken förplikta ägare och innehavare av särskild rätt till fastighet att tåla vissa intrång. Sådana beslut får enligt 16 kap. 12 § miljöbalken överklagas av den som beslutet angår, om avgörandet har gått honom eller henne emot.
Enligt 18 kap. 1 § miljöbalken är det regeringen som efter överklagande prövar frågor om bl.a. bildande och ändring av naturreservat. Det finns inte några processuella regler som är direkt tillämpbara på regeringens prövning men i praxis följs de principer som kommit till uttryck i förvaltningslagen i stor utsträckning också vid handläggningen av regeringens förvaltningsärenden (HFD 2011:10). Något tydligt krav på att klagandens yrkanden ska vara framställda inom överklagandetiden finns inte i förvaltningsprocessen (se U.v.E, Processramen i förvaltningsmål, Zeteo 2016-03-07, s. 156-159). Det finns inte heller något generellt hinder för en klagande att framställa nya yrkanden av annat än instansordningsskäl (se a.a., s. 179ff. samt Tran m.fl., Allmän förvaltningsrätt, Zeteo 2018-09-13, s. 224).
Eftersom prövningsramen kan ändras efter överklagandetidens utgång kan en osäkerhet uppstå om vilka delar av det överklagande beslutet som kan ändras eller upphävas innan målet är slutligt avgjort. Om ett naturreservatsbeslut skulle anses få laga kraft individuellt i förhållande till varje berörd sakägare skulle vidare denna osäkerhet tvinga sakägare att i vissa fall väcka talan för att inte riskera sin rätt till ersättning trots att beslutet på vilket ersättningsanspråket grundas fortfarande är föremål för prövning.
Syftet med preskriptionsbestämmelsen i 31 kap. 13 § miljöbalken är att tvister om ersättning inte ska dra ut för mycket på tiden (S-G.J. m.fl., Naturvårdslagen - en kommentar, 3 u., 1988, Norstedts Förlag, s. 238). Bestämmelsen bör dock inte tolkas på ett sätt som inskränker den enskildes rätt till domstolsprövning eller tvingar sakägare att väcka talan mot den ersättningsskyldige innan det ersättningsgrundande beslutet har prövats slutligt.
Visserligen har de sakägare som träffat frivilliga överenskommelser om ersättning ett intresse av att beslutet får laga kraft i förhållande till dem så snart som möjligt. Detta intresse kan dock inte motivera de ovan nämnda nackdelar som skulle uppstå om föreskrifterna träder ikraft vid olika tidpunkter för olika parter.
På grund av det som anförts ska vid tillämpningen av 31 kap. 13 § miljöbalken beslutet att utvidga naturreservatet Friseboda anses ha fått laga kraft i förhållande till klagandena först när regeringen beslutade att inte ta upp Smith byalags överklagande till prövning. Mark- och miljödomstolens mellandom ska därför ändras på så sätt att K.S.s talan inte ska anses preskriberad enligt 31 kap. 13 § miljöbalken.
Det ankommer på mark- och miljödomstolen att ta ställning till rättegångskostnaderna i Mark- och miljööverdomstolen i samband med att målet slutligt avgörs.
I avgörandet har deltagit hovrättsråden Allen, Floyd och Howard, referent, samt tekniska rådet Williamson.
Målet föredrogs av Lee.
Kärande1. M.H.
2. B.S. och I.S.
3. M.J.
4. M.P.
5. R.M.
6. M.J.
7. I.H.
8. C.S.
10. K.S.
11. H.H.
12. B.Å. och G.Å.
13. E.J.
14. Å.F.
15. R.F.
Ombud för samtliga: Jur. kand. D.W.
SAKENIntrångsersättning enligt miljöbalken med anledning av utvidgning och ändring av naturreservatet Friseboda, Kristianstads kommun; nu fråga om mellandom
DOMSLUT1. Mark- och miljödomstolen fastställer att vid slutligt avgörande av målen ska kärandena anses ha delgetts länsstyrelsens föreläggande av den 24 maj 2013.
2. Mark- och miljödomstolen fastställer att vid slutligt avgörande av målen ska ingen av kärandena - förutom K.S. - anses ha inkommit med anspråk inom angiven frist enligt länsstyrelsens föreläggande av den 24 maj 2013.
3. Mark- och miljödomstolen fastställer att vid slutligt avgörande av målen ska kärandenas talan anses preskriberad enligt 31 kap. 13 § miljöbalken.
4. Mark- och miljödomstolen beslutar att målen i övriga delar ska vilandeförklaras i avvaktan på att denna mellandom vinner laga kraft.
5. Mark- och miljödomstolen beslutar att mellandomen ska få överklagas särskilt.
BAKGRUNDNaturreservatet Friseboda utanför Yngsjö bildades 1976 på fastigheterna YY och XY, Kristianstads kommun.
Den 17 oktober 2013 (ärendenr 511-3950-2012) beslutade Länsstyrelsen i Skåne län att utvidga och ändra föreskrifter för naturreservatet samt att fastställa en skötselplan för reservatet. Utvidgningen berörde bl.a. samfälligheten XX (838200-8194).
Efter att länsstyrelsens beslut överklagats av Smith byalag, beslutade regeringen den 1 oktober 2015 (M 2013/02795/Me och M2013/03176/Me) att inte ta upp överklagandet till prövning.
Kärandena har den 29 september 2016 inkommit till mark- och miljödomstolen med stämningsansökan.
Kärandena har - så som talan slutligen bestämts - yrkat att staten genom Kammarkollegiet ska åläggas att utge intrångsersättning enligt 31 kap. 4 § miljöbalken med totalt 533 280 kr, jämte ränta på beloppet enligt 5 § räntelagen (1975:635) från den 1 oktober 2015 till dess betalning sker.
Kärandena har preciserat yrkad intrångsersättning per kärandepart samt även yrkat ersättning för rättegångskostnader.
Staten har bestritt käromålen.
Målen har varit föremål för skriftlig förberedelse.
Mark- och miljödomstolen har vidare - efter att staten framställt invändningar i dessa delar - den 26 juni 2017 med stöd av 17 kap. 5 § andra stycket rättegångs-balken beslutat att mellandom ska ges över hur i målen uppkommen fråga - om hur kärandenas talan förhåller sig till preklusionsregeln i 31 kap. 12 § första stycket miljöbalken och till preskriptionsregeln i 13 § samma kapitel - ska bedömas vid avgörande av saken.
I samma beslut avslog mark- och miljödomstolen statens yrkande om att frågan om preskription enligt 31 kap. 13 § miljöbalken ska hänskjutas till Högsta domstolen enligt 56 kap. 13 § första stycket rättegångsbalken.
Genom beslutet avslog mark- och miljödomstolen också statens yrkande om avvisning av de omständigheter som kärandena åberopat gällande länsstyrelsens handläggning av ärendet, med motiveringen att dessa omständigheter bör prövas inom ramen för det aktuella mellandomstemat.
I beslutet bereddes parterna tillfälle att slutföra sin talan såvitt avsåg de frågor som mellandomen avses omfatta.
Härefter har målen varit föremål för ytterligare skriftlig förberedelse.
Mark- och miljödomstolen har hållit muntlig förberedelse den 11 januari 2018, varvid mellandomstemat såvitt avser frågan om preklusion respektive preskription preciserats enligt följande:
Parterna har vid den muntliga förberedelsen överlåtit till rätten att om så visar sig erforderligt göra mindre justeringar i formuleringen av aktuella mellandomsteman. Parterna har också beretts tillfälle att slutföra sin talan såvitt gäller aktuella mellandomsteman.
Parterna har samtyckt till att mellandom meddelas utan huvudförhandling och i sammansättning med en lagfaren domare och ett tekniskt råd.
Naturreservatet Friseboda i Kristianstads kommun utvidgades genom beslut 2013, varvid bl.a. berördes samfälligheten XX, i vilken kärandena är delägare. XX är en samfällighet som enligt fastighetsregistret ägs av Yngsjö byamän. Samfälligheten har delägarförvaltning.
Länsstyrelsens ersättningsutredning avseende samfällighetens mark resulterade i en ersättning om 531 000 kr. Ingen av kärandena delgavs något föreläggande enligt 31 kap. 12 § miljöbalken om att anmäla ersättningsanspråk. Kungörelsedelgivning kan inte användas i ett fall som detta. Beslutet att ändra reservatet vann laga kraft den 1 oktober 2015, då regeringen beslutade att avslå ett överklagande angående reservatets bildande.
Ordföranden i Yngsjö byamän tillskrev Länsstyrelsen i Skåne län den 5 mars 2016 med en "betalningsanmodan" för kärandenas räkning. Länsstyrelsen svarade den 18 maj 2016 med en hänvisning att väcka talan vid mark- och miljödomstolen.
Preklusion enligt 31 kap. 12 § har inte inträtt. Om det handlar om expropriation av enskild egendom finns anledning att ställa mycket höga krav på en statligmyndighet vad gäller delgivning av delägare. Yngsjö byamän kan inte som grupp föra talan, utan det är var och en som ska göra det. Detta är ett starkt skäl att skicka ut brev till fler delägare än vad som skedde. Totalt rör det sig om cirka 110 delägare varav de flestas andel i XX i reservatet är värt under 100 kr. Ett minimikrav borde ha varit utskick av brev till de större fastighetsägarna som berördes och som man hade fastighetsbeteckningar på. Yngsjö byamäns Smith ordförande fick heller aldrig brevet från länsstyrelsen. Det är också anmärkningsvärt att inte heller värderingen skickades till någon av kärandena.
Det föreläggande som skickats ut av länsstyrelsen är vidare mycket rörigt och nästintill omöjligt att förstå för en lekman. Kungörelsen uppfyller inte vad som kan krävas enligt 49 § tredje stycket delgivningslagen. Kungörelsedelgivning var heller inte överhuvudtaget lämpligt i detta expropriationsliknande ärende. Adressaten har heller inte uppmanats att sprida innehållet till övriga som berörs av delgivningen.
Förhandlingar fördes med 11 enskilt ägda fastigheter, varav 4 ingick även i samfälligheten XX. Preskriptionen kan inte gälla dessa fyra. Preskription kan vidare brytas. Statens förhandlare har haft diskussioner med företrädare för XX efter att föreläggandetiden gått ut. De åberopar preskriptionsavbrott genom att förhandlingar på olika sätt återupptagits för att ge fastighetsägarna i XX ersättning.
Kammarkollegiets missuppfattning i denna del illustreras av beskrivningen av hur preskriptionsavbrott går till, där det anges att preskriptionsavbrott kan ske så att "antingen inges ett formellt krav...eller så inges ansökan om stämning". Så är det ju inte. Även om man har ingett ett formellt krav enligt 31 kap. 12 § miljöbalken, kan det bli preskription p.g.a. missad stämning. Av 31 kap. 13 § miljöbalken framgår nämligen att har inte preklusion inträtt gäller en ettårspreskription.
Frågan om ett årspreskription inträtt är inte avhängigt länsstyrelsens handläggning av kungörelsedelgivningen. När det gäller preklusion är det dock fullt möjligt att pröva länsstyrelsens handläggning. Här har en myndighet bestämt sig för att sätta ut en frist för anmälan av anspråk vid äventyr av preklusion p.g.a. att man inte klarar ut att fastställa vilka som är berättigade till ersättning. Det är då självklart att frågan hur ett föreläggande hanterats och delgetts är av betydelse.
De åberopar Högsta förvaltningsdomstolens (HFD) dom den 25 april 2017, mål nr 2603-16, till stöd för att kungörelsedelgivning enligt 4 § delgivningslagen inte är lämplig när det gäller expropriativa ärenden där sakägarna är kända. I vart fall har det sätt på vilket länsstyrelsen i det här fallet utfört delgivningen inte varit tillräckligt rättssäker.
HFD gör i sin ovan nämnda dom klart att det enligt 4 § delgivningslagen ska göras en lämplighetsbedömning innan beslut fattas om ev. kungörelsedelgivning. Där anges också att kungörelsedelgivning får äga rum mot ett stort antal sakägare endast om det finns ett begränsat intresse från dessa vad gäller sakfrågan. Således har, vad gäller 49 § första stycket 2 p. delgivningslagen, HFD uttalat att denna inte ska gälla vid beslut om utvidgat strandskydd. I domen framgår även av regeringens yttrande som ett skäl för kungörelsedelgivning att ett utvidgat strandskydd inte får samma konsekvenser vad gäller pågående markanvändning som t.ex. ett beslut om ersättning för naturreservat.
Domen från HFD torde således innebära att inte heller en kungörelsedelgivning enligt 49 § första stycket 3 p. är möjlig att använda om det rör sig om så dramatiska följdverkningar som att förlora rätt till ersättning, således en mer ingripande och direkt inskränkning i egendomsrätten än vad ett utvidgat strandskydd kan medföra. Likheterna mellan 2 p. och 3 p. i första stycket är så stora att olika bedömning inte låter sig göras. Det finns även anledning att påminna om den skiljaktiga ledamoten i HFD:s avgörande som anger att 4 § andra stycket innebär att vissa former av delgivning som anges i lagen ändå inte är tillåtna med hänsyn till omständigheterna.
Grunderna för detta uttalande synes även majoriteten ha anslutit sig till, även om de inte uttryckt det på samma sätt.
Det kan ifrågasättas om meddelande enligt 31 kap. 12 § miljöbalken verkligen kommit de av kärandena som är antecknade på sändlista till del. Fem av kärandena på sändlistan har inte fått föreläggandet i fråga. En har uppgett att vederbörande kan ha fått det. Uppgifterna är trovärdiga. Det finns en mängd omständigheter som innebär att det sätt som länsstyrelsen agerat både före, under och efter det att kungörelsedelgivningen gjorts, ska underkännas som ett föreläggande enligt 31 kap. 12 § miljöbalken.
En eventuell preklusion bryts dessutom på flera sätt. Dels har länsstyrelsen haft förhandlingar med flera av kärandena utan att nämna deras innehav i XX, dels har man upptagit diskussioner med företrädare för XX långt efter det att preklusionstiden löpt ut. Dessutom har kärandena hänvisats att väcka talan vid mark- och miljödomstolen. Att mot de fastigheter som staten påstår att man löst intrånget hävda preklusion och preskription rimmar illa. Anspråk har framställts för dessa även vad gäller deras innehav i XX.
Det framgår av bilaga 5 till länsstyrelsens beslut att K.S. framställt yrkande på 3,5 mkr för två fastigheter, varav den ena ingår i XX. Om mark- och miljödomstolen skulle finna att kärandenas talan är prekluderad, kan den i vart fall inte vara det för K.S.s del, eftersom ett yrkande avseende rätt fastighet är framställt inom rätt tid. Hennes anmälan om anspråk omfattade allt som tillhör fastigheten ZX.Ersättningen hon yrkat täcker således även fastighetens andel i XX. Att man sedan vid förhandlingen missade att ersätta fastighetens andel i XX utgår kärandena från är ostridigt. Det borde i så fall ha framkommit av avtalet. Staten är i egenskap av expropriatör skyldig att utreda fastighetens samtliga innehav.
Det torde vara ostridigt att naturreservatet vann laga kraft mot de som klagade till regeringen först den 1 oktober 2015. Frågan är om reservatet dessförinnan vunnit laga kraft mot dem som inte klagade på beslutet eller om laga kraft inföll först den 1 oktober 2015 även mot övriga. De håller med staten såtillvida att har ettårspreskriptionen inträtt, finns inte någon anledning att pröva ärendet vidare.
Staten har vad gäller preskriptionsfrågan hänvisat till två mellandomar 1994 från fastighetsdomstolen i Umeå tingsrätt, enligt vilka ett beslut vinner laga kraft efter överklagandetidens utgång mot de som inte överklagat reservatsbeslutet. Till detta kan läggas mark- och miljödomstolens i Växjö mellandom den 13 juni 2012 i mål nr M 283-11, som med hänvisning till nämnda domar kom fram till samma sak. Umeådomarna är dock föråldrade och dessutom skiljer sig förhållandena åt mot nu aktuellt fall.
Efter Umeådomarna har större inflytande generellt getts till andra än naturliga sakägare att överklaga domar och beslut som rör miljön. Det handlar bl.a. om miljöbalkens regler om ideell organisations möjlighet att överklaga. Vidare kan göras en jämförelse med en detaljplan som inte vinner laga kraft vid olika tidpunkter mot fastighetsägare beroende på om dessa överklagat eller inte. Detta framgår indirekt av t.ex. 13 kap. 17 § tredje stycket plan- och bygglagen (2010:900). Det finns vidare flera lagrum i plan- och bygglagen som anknyter ersättningsfrågan till laga kraften på samma sätt som i 31 kap. 13 § miljöbalken, se t.ex. 14 kap. 11 § och 15 kap. 5 §plan- och bygglagen. Det handlar här om beslut om områdesbestämmelser vad gäller vegetation och markyta och bestämmelsen om ersättning i andra stycket är ordagrant densamma som i 31 kap. 4 § miljöbalken. Analogt med plan- och bygglagens bestämmelser i dessa hänseenden hävdar de således att miljöbalkens regler vad gäller laga kraft för naturreservat i avsaknad av regler härom ska tolkas på samma sätt.
I Umeåfallet anger domstolen "Beslutet har alltså vunnit laga kraft i förhållande till bolagen försåvitt inte annans överklagande kan gälla även för dessa.". I nu aktuellt fall överklagade Smith byalag länsstyrelsens beslut till regeringen och yrkade att beslutet skulle upphävas. Det rörde således inte en delfråga för endast byalaget, utan om att hela reservatsbeslutet skulle upphävas. Att regeringen inte tog upp frågan till materiell prövning därför att företrädarna för Smith byalag inte kunde visa nödvändiga behörighetshandlingar för att företräda byalaget, har inte någon betydelse för när reservatet vunnit laga kraft. Rimligtvis har länsstyrelsen inte kunnat annat än att avvakta regeringens prövning efter överklagandet, eftersom risken fanns att beslutet skulle upphävas. Reservatet har således definitivt inrättats, vunnit laga kraft, först den 1 oktober 2015. I 31 kap. 13 § miljöbalken används orden "vunnit laga kraft" och det kan inte tolkas på så många sätt.
Ett beslut om naturreservat är ett allmänt beslut fattat av en myndighet, här regeringen. Det är således inte ett civilrättsligt beslut som gäller mot var och en sakägare, utan i det här fallet gäller det mot envar, ett s.k. normbeslut. Det allmängiltiga i beslutet förstärks av att det är regeringen och inte en domstol som fattat beslutet. Inte i något annat fall kan man se att ett regeringsbeslut som avser något samhällsnyttigt ändamål skulle kunna vinna laga kraft vid olika tidpunkter.
Det är vidare en tvångslagstiftning som ligger i botten. Tvånget gör att rättssäkerheten ska ställas högt och tolkningen av den aktuella lagbestämmelsen bör göras strikt och inte gå utöver vad som allmänt menas med laga kraft. Den skillnad som uppstår med olika preskriptionstider är inte rättspolitiskt motiverad, särskilt mot bakgrund av att det här rör sig om en ersättningsrätt som är skyddad av regeringsformen och Europakonventionen.
Detta innebär att vad som framgår av Naturvårdsverkets handbok 2003:3 väger lätt jämfört med respekten för lagtextens ordalydelse samt det faktum att det inte framgår av förarbetena att man vid prövning av 31 kap. 13 § miljöbalken ska göra avsteg från det normala synsättet om hur begreppet laga kraft ska tolkas.Handbokens syn att beslutet gäller direkt (plus gängse överklagandetid) gentemot dem som inte överklagat är ologisk. Det förutsätter att ett reservatsbeslut inte kan ändras i grunden. Ett upphävt beslut eventuellt med återförvisning till länsstyrelsen måste rimligen gälla mot alla. Likaså kan inte en ändrad skötselbestämmelse gälla enbart för dem som överklagat. Det framstår inte som realistiskt att några markägare skulle få ta sina fastigheter ur reservatet. Ett naturreservat ses av naturliga skäl som en helhet där specifika önskemål får lite gehör, men där generella synpunkter som rör hela reservatet kan vinna framgång.Det enda rimliga rent praktiskt är att ett beslut om naturreservat vinner laga kraft mot alla samtidigt. Ofta är det ett stort antal fastighetsägare som är berörda. Mycket talar för att det inte ska finnas olika tidpunkter för när reservatbeslutet vinner laga kraft. Härför talar även Naturvårdsverkets yttrande i målen, som ju numera förespråkar en lagtolkning som innebär att beslut om bildande av naturreservat vinner laga kraft mot alla sakägare vid en och samma tidpunkt.Det är även andra äganderättsliga skäl än själva ianspråktagandet av marken som gör tolkningen av preskriptionsbestämmelsen enligt statens synsätt problematisk. Antag att en markägare får ett reservat på sin mark som denne i och för sig accepterar men vill ha bättre ersättning för. Vederbörande måste då enligt staten stämma staten inom ett år från det att beslutet tagits plus överklagandetiden. Om då någon annan fastighetsägare överklagar beslutet kan det dröja flera år innan regeringen fattar sitt beslut. Antag dessutom att reservatet upphävs. Markägaren som tvingats stämma staten utan att veta om reservatsbeslutet vinner laga kraft har då inte längre något mål vid domstolen och kan i det läget, om inget reservat finns att tvista om, tvingas lägga ut stora kostnader för ombud på något som aldrig blir av.
Talan är preskriberad enligt både 31 kap.12 och 13 §§miljöbalken. Kärandenas invändningar om att mark- och miljödomstolen ska pröva länsstyrelsens handläggning av föreläggandet m.m., kan rättsligen inte ske eftersom reservatsbeslutet har vunnit laga kraft och då prövning av dessa frågor skulle ha skett i en annan instans. Omständigheterna gällande påstådda invändningar och omständigheter rörande länsstyrelsens handläggning ska sålunda avvisas eller lämnas utan avseende. Frågan om länsstyrelsens handläggning får ev. prövas genom användande av särskilda rättsmedel.
Vidare har stämningen i målet inkommit efter att ettårsfristen i 31 kap. 13 § miljöbalken passerats, dvs. när reservatet vann laga kraft mot kärandena, varför talan är preskriberad även enligt nämnda bestämmelse. Överklagandetiden löpte ut tre veckor efter den 17 oktober 2013. Detta är också värdetidpunkten i målen.
Preskriptionsavbrott kan endast ske på det sätt som anges i 31 kap. 12 och 13 §§, dvs. antingen inges ett formellt skriftligt krav till länsstyrelsen eller så inges ansökan om stämning till domstol. Avbrotten är således reglerade i tvingande lag och det finns inte utrymme för mark- och miljödomstolen att göra någon annan bedömning. Avbrott kan heller inte ske när preskriptionstiden passerats.
XX har inte någon legal företrädare. Yngsjö byamäns ordförande kan inte med bindande verkan företräda de olika delägarna i samfälligheten. Länsstyrelsens information till de sakägare som inte fått ersättning framgår av underrättelsen. Ingen begäran om ersättning har kommit in gällande XX.
I länsstyrelsens ärende om att utvidga nu aktuellt naturreservat, har man valt att förelägga markägare enligt 31 kap. 12 § miljöbalken, samtidigt som ettföreläggande enligt 24 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbaken m.m. gjordes. Frågan om föreläggandet har delgetts kärandena i dessa mål är tvistig, liksom frågan om länsstyrelsens beslut om föreläggande alls är föremål för prövning inom ramen för dessa mål. Avseende den sista frågan konstaterar Kammarkollegiet att ett beslut om föreläggande med stöd av 31 kap. 12 § miljöbalken innebär att länsstyrelsen måste göra en bedömning avseende den tid inom vilken de berörda sakägarna ska få yttra sig samt bedöma att underlaget som tillsänds sakägarna är av en sådan omfattning att de kan göra en egen bedömning av eventuell skada. Ett beslut kan således gå de enskilda emot i dessa avseenden och är överklagbart enligt allmänna förvaltningsrättsliga bestämmelser, se 22 § förvaltningslagen (1986:223). Det beslutet är emellertid inte överklagat och har vunnit laga kraft. Att länsstyrelsen har delgett föreläggandet kan således inte bli föremål för prövning i nu förevarande mål.
Någon anledning att pröva om ettårspreskription har inträtt föreligger då inte eftersom en prövning enligt 31 kap. 13 § miljöbalken förutsätter att talan inte ha gått förlorad enligt 31 kap. 12 §. Eftersom kärandenas talan i sin helhet har gått förlorad genom deras underlåtenhet att inte inkomma med anspråk och yrkanden inom den av länsstyrelsen angivna tiden, ska deras talan avslås i sin helhet.
Skulle emellertid mark- och miljödomstolen finna att länsstyrelsens handläggning omfattas av prövningen i nu aktuell stämning, bör följande gälla. Frågan om länsstyrelsen korrekt har delgett föreläggandet av den 24 maj 2013 är tvistig i målet. Denna fråga är inte avgjord genom HFD:s avgörande i mål nr 2606-16, som rör tillämpningen av 49 § första stycket 1 p. och 2 p. delgivningslagen vid delgivning av förslag till beslut om att visst område alltjämt skulle omfattas av utvidgat strandskydd.
Länsstyrelsens föreläggande i nu aktuellt mål har vänt sig mot en samfällighet som inte är en juridisk person och som saknar delgivningsmottagare för medlemmarnas räkning (3 p.). XX har ostridigt fler än tio medlemmar. Frågan om handlingarna som delgavs var av begränsat intresse för mottagarna saknar betydelse vid tillämpningen av 3 p.
I förevarande fall har länsstyrelsen även skickat meddelanden enligt 49 § tredje stycket delgivningslagen till ett sammanlagt 27 olika personer/företag som är delägare i XX. Detta framgår av länsstyrelsens föreläggande den 24 maj 2013 och 2012 års lantmäteriutredning. Dessa 27 personer/företag omfattar samtliga käranden, förutom H.H. och I.H. som inte förekommer i lantmäteriets utredning och förutom M.J., B.Å. och G.Å.. C.S. har fått ett meddelande som ägare till Beard i Kristianstad AB. Länsstyrelsens handläggning har i denna del således inte varit olämplig med hänsyn till omständigheterna i ärendet. Alldeles oaktat de delgivna handlingarnas intresse för mottagarna har därför delgivning sett korrekt. För det fall länsstyrelsen på ett korrekt sätt delgett föreläggandet, ska kärandenas talan ogillas i sin helhet.
Äganderätten får inskränkas med stöd av lag enligt 2 kap. 15 § regeringsformen, vilket har skett i 31 kap.miljöbalken. Dessa bestämmelser bör anses förenliga med egendomsskyddet. Länsstyrelsen kan upphäva beslutet senare (se 7 kap. 7 § miljöbalken), vilket kan ske för alla typer av reservat oavsett överprövning.
Staten anser att frågan om markägare fått del av föreläggandet de facto saknar intresse för de frågor som domstolen har att pröva. Sammanfattningsvis har det inte inom den stipulerade tiden inkommit någon anmälan om ersättningsanspråk avseende XX.
Vad gäller K.S.s anmälan om ersättningsanspråk avseende hennes fastigheter ZZ och ZX resulterade den i en frivillig överenskommelse. Detta innebär att käranden behöver välja vilken inställning denna har; antingen har hon fått ersättning för alla skador kopplade till fastigheterna, dvs. även dessas ingående delar i XX eller har hon inte fått ersättning för XX och därmed heller inte kommit in i tid med ett ersättningsanspråk avseende XX. Talan ska, oavsett vilken av dessa grunder som gäller, ogillas.
Det är först efter att ha konstaterat att kärandena inte har försuttit fristen i 31 kap. 12 § miljöbalken som en prövning av frågorna om tidpunkten för när länsstyrelsens beslut om utvidgning och ändring av föreskrifter för det aktuella naturreservatet vunnit laga kraft bör ske. Finner domstolen härvid att beslutet vann laga kraft mot kärandena tre veckor efter beslutsdatumet den 17 oktober 2013, får kärandenas invändning om preskriptionsavbrott prövas.
Om det finns klar och tydlig praxis om när ett reservatsbeslut vinner laga kraft, bör risken för att markägare "i onödan" ska behöva stämma staten vara liten. Det går möjligen att säga det motsatta. I nuvarande osäkra rättsläge vet inte länsstyrelsen eller fastighetsägarna om ett förbud har inträtt för en fastighet när det finns ett överklagande till regeringen. Oklarheten i rättsläget kommer inte att leda till förfång för markägaren i vidare bemärkelse. Snarare bör det bli det motsatta, om det blir en klargörande dom i frågorna i målen, kommer det troligen att underlätta handläggningen av reservaten och ge bestämmelserna en ökad förutsebarhet.
Staten har i denna del åberopat yttrande den 19 oktober 2017 (ärendenr NV-06870-17) av Naturvårdsverket.
Den aktuella frågan m.m.
Frågan i målen - mellandomstemat - i denna del är:
I målen är ostridigt att länsstyrelsen den 24 maj 2013 utfärdat föreläggande om att anmäla anspråk på betalning eller inlösen enligt 31 kap. 12 § miljöbalken. Det är också ostridigt att länsstyrelsen delgett föreläggandet genom kungörelsedelgivning.
En första fråga blir därmed om länsstyrelsen över huvud taget haft fog för att använda kungörelsedelgivning. För det fall länsstyrelsen haft fog härför, blir nästa fråga om kungörelsedelgivning skett i enlighet med tillämpliga bestämmelser i delgivningslagen (2010:1932). För det fall så skett, blir den sista frågan om kärandena svarat inom den tidsfrist som anges i 31 kap. 12 § miljöbalken.
Tillämplig reglering m.m.
Av 31 kap. 12 § miljöbalken framgår bl.a. att innan en myndighet fattar ett beslut som kan leda till ersättning enligt 4, 5, 10 eller 11 § samma kapitel, får myndigheten förelägga den som vill göra anspråk på betalning eller inlösen att inom viss tid, minst två månader, anmäla sitt anspråk och ange sina yrkanden vid påföljd att rätten till talan annars förloras.
I 4 § delgivningslagen anges vidare att delgivningssätt ska väljas med utgångspunkt från att det ska vara ändamålsenligt med hänsyn till handlingens innehåll och omfattning och medföra så lite kostnader och besvär som möjligt. Delgivning får inte ske på ett sätt som är olämpligt med hänsyn till omständigheterna i delgivningsärendet.
I förarbetena till 4 § anges att en lämplighetsbedömning inte endast bör göras vid val av delgivningssätt utan även vid genomförandet av delgivningen. Vidare framhålls att det är en allmän bestämmelse som är tillämplig vid all delgivning och att vilka överväganden som ska göras beror på vilket delgivningssätt som det är aktuellt att tillämpa. Det kan i vissa fall vara olämpligt att använda ett visst delgivningssätt över huvud taget (se prop. 2009/10:237 s. 101 och 231).
I 14 § första stycket samma lag anges att vid delgivning med delägare i en samfällighet eller med medlemmar i en sammanslutning är, om inte 13 § är tillämplig, även ledamot av styrelsen eller annan som utsetts att förvalta samfällighetens eller sammanslutningens angelägenheter delgivningsmottagare. Finns varken styrelse eller förvaltare, är någon som har rätt att sammankalla dem som ska besluta i samfällighetens eller sammanslutningens angelägenheter delgivningsmottagare.
I 47 § delgivningslagen anges att kungörelsedelgivning sker genom att myndigheten beslutar att den handling som ska delges hålls tillgänglig viss tid hos myndigheten eller på annan plats och ett meddelande om detta och om handlingens huvudsakliga innehåll inom tio dagar från beslutet kungörs och i vissa fall ges till känna på annat sätt i enlighet med vad som närmare anges i 48-50 §§.
Av 49 § samma lag framgår att kungörelsedelgivning får ske1. om en obestämd krets ska delges,2. om ett stort antal personer ska delges och det med hänsyn till ändamålet med delgivningen inte är rimligt att delgivning sker med var och en av dem, eller
3. om delägare i samfällighet eller medlemmar i sammanslutning ska delges, det inte finns någon som är delgivningsmottagare för dem enligt 14 § första stycket och delägarna eller medlemmarna är fler än tio.Ett meddelande som avses i 47 § ska föras in i Post- och Inrikes Tidningar och, om det finns skäl till det, i ortstidning. Ett meddelande om delgivningen ska skickas till någon eller några av dem som delgivningen avser för att vara tillgängligt för alla dem som avses med delgivningen.
I förarbetena till motsvarande reglering i den numera upphävda delgivningslagen (1970:428) anges bl.a. följande. Delgivning sker normalt genom att handlingen överbringas till den sökte. I vissa fall kan dock så inte ske, t.ex. när det är fråga om en obestämd personkrets. I andra fall är ett överbringande visserligen möjligt men förenat med stora kostnader och mycket arbete. Det torde inte råda något tvivel om att det finns behov av ett särskilt förfarande, när delgivning ska ske med en obestämd krets personer där det naturligen är så att man inte har fullständig kännedom om vilka som ska delges. Detsamma gäller när personkretsen är bestämd men mycket vid, t.ex. avser en stor mängd delägare i mark som är samfälld för flera fastigheter med olika ägare eller alla medlemmarna i en kommun (se prop. 1970:13 s. 145 och 149).
I förarbetena uttalades vidare att en föreskrift om att meddelande skulle sändas till varje känd person som söktes för delgivning kunde leda till svårigheter i tillämpningen i de fall då kungörelsedelgivning skulle ske med obestämda personkretsar. Föreskriften föreslogs därför bli utformad så att meddelandet skulle skickas till någon eller några av de personer som ingår i kretsen för att vara tillgänglig för de övriga (se prop. 1970:13 s. 110).
I förarbetena till den nu gällande 49 § delgivningslagen anges bl.a. att denordningen att meddelandet ska skickas med post till någon eller några av dem som delgivningen avser inte framstår som självklar. En sådan ordning lämnar ett stort utrymme för myndigheten att välja till hur många och till vilka som meddelandet ska skickas. Den praktiska betydelsen av detta moment i delgivningsförfarandet kan därför i hög grad skilja sig från fall till fall. Det får ändå anses vara en rimlig ordning att vissa ytterligare åtgärder vidtas för att åtminstone en del av den krets personer som delgivningen avser med större sannolikhet får kännedom om meddelandets innehåll. Mot denna bakgrund och då några särskilda problem med den nuvarande ordningen inte var kända ansåg regeringen att en motsvarande ordning ska gälla enligt den nya delgivningslagen. Som ett ytterligare skäl för denna bedömning framhölls även att Högsta förvaltningsdomstolen i RÅ 1991 ref. 49 funnit att en myndighets underlåtenhet att sända meddelandet till åtminstone någon person utgjort skäl att återställa en försutten överklagandefrist. Bestämmelsen utformades därför så att ett sådant meddelande är en förutsättning för att kungörelsedelgivning ska ha skett (se prop. 2009/10:237 s. 201 f.).
Av 51 § delgivningslagen framgår att kungörelsedelgivning har skett när två veckor har förflutit från beslutet om kungörelsedelgivning, om kungörande och övriga föreskrivna åtgärder har skett i rätt tid.
Mark- och miljödomstolen anmärker inledningsvis att det numera i målen är ostridigt att samtliga kärande äger andel i samfälligheten XX.
Den första frågan i denna del är om länsstyrelsen haft fog för att delge det aktuella föreläggandet genom kungörelsedelgivning. Mark- och miljödomstolen konstaterar härvid att det i miljöbalken inte regleras på vilket sätt delgivning ska ske av förelägganden enligt 31 kap. 12 § miljöbalken. Det innebär att delgivningslagens bestämmelser ska tillämpas.
I målen har framkommit att XX är en delägarförvaltad samfällighet med över 100 delägare. Förutsättningar för kungörelsedelgivning med stöd av 49 § första stycket 3 p. delgivningslagen har därmed i och för sig förelegat.
Mark- och miljödomstolen konstaterar vidare att delgivning dock inte får ske på ett sätt som är olämpligt med hänsyn till omständigheterna i delgivningsärendet, varvid bl.a. bör beaktas vilket intresse som berörda personer kan antas ha av den handling som ska delges. Ett beslut rörande naturreservat som i det nu aktuella fallet kan naturligtvis få mycket ingripande verkningar för en enskild fastighetsägare, i vart fall för dem som har en stor andel i samfälligheten. Härtill kommer att egendomsskyddet (jfr 2 kap. 15 § regeringsformen och artikel 1 i tilläggsprotokoll 1 till Europakonventionen) talar för att aktuella delgivningsbestämmelser bör tillämpas på ett för den enskilde inte alltför strikt sätt.
Samtidigt har fastighetsägare ett långtgående ansvar för att tillvarata sina rättigheter vid intrångsfrågor, något som i sig inte kan anses stå i strid med vare sig regeringsformen eller Europakonventionen.
Det kan vidare rimligen inte bli fråga om en tillämpning identisk med den som ska ske enligt 49 § första stycket 2 p. delgivningslagen (jfr även Högstaförvaltningsdomstolens dom den 25 april 2017 i mål nr 2603-16 och den 26 juni 2017 i mål nr 5004-15), eftersom bestämmelsen i 3 p. då helt skulle saknasjälvständig betydelse. Bestämmelsen i 3 p. måste enligt mark- och miljödomstolen i stället förstås på så sätt att utrymmet för kungörelsedelgivning är betydligt större när fråga är om delägarförvaltad samfällighet av den typ som är aktuell i målen (jfr även 27 § förordningen [1998:1252] om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.).
Sammanfattningsvis - och mot bakgrund av det nu anförda - har det enligt mark- och miljödomstolen inte förelegat hinder för länsstyrelsen att delge det aktuella föreläggandet genom kungörelsedelgivning.
Nästa fråga är om kungörelsedelgivning skett i enlighet med tillämpligabestämmelser i delgivningslagen. För att kunna besvara denna fråga - och i förlängningen om kärandenas talan är prekluderad eller inte -, måste enligt mark-och miljödomstolen prövas om länsstyrelsens handläggning såvitt avser det nu aktuella föreläggandet enligt 31 kap. 12 § miljöbalken uppfyllt tillämpliga krav. Vad staten anfört bl.a. om att länsstyrelsens beslut i denna del hade kunnat bli föremål för överprövning enligt överklagandebestämmelserna i förvaltningslagen (1986:223), föranleder inte någon annan bedömning.
Mot bakgrund av vad som ovan angetts om det grundlagsfästa och europarättsliga egendomsskyddet samt de ingripande verkningar som beslut om naturreservat kan få, bör förhållandevis långtgående krav kunna ställas på länsstyrelsen i nu aktuellt hänseende.
Av föreläggandet i fråga - daterat den 24 maj 2013 - framgår att eventuella anspråk på betalning eller inlösen med angivande av yrkanden och eventuella erinringar mot förslaget till beslut och skötselplan ska insändas till länsstyrelsen senast den 30 augusti 2013. Länsstyrelsen erinrar vidare i föreläggandet om att rätten till ersättning eller inlösen går förlorad om inte föreläggandet följs. Föreläggandet är vidare adresserat "Enligt sändlista", varefter det under "Sändlista" anges ett stort antal fastighetsägare, under ett antal olika rubriker, varav en är "XX". Härvid anges även "(cirka 110 stycken delägande fastigheter, föreläggandet sänds enbart till ett fåtal delägare som innehar förhållandevis höga mantal, samtliga delägare nås genom kungörelsedelgivningen, flera delägare är redan upptagna i utskicket)". Det har i målen inte bestritts att meddelande förts in i tidning enligt 49 § andra stycket delgivningslagen.
Mark- och miljödomstolen konstaterar att föreläggandet är förhållandevis oöverskådligt och att vissa fastighetsägare uppenbarligen inte anges under korrekt rubrik under "Sändlista". Vidare framgår - i vart fall inte uttryckligen - att meddelande om delgivningen ska vara tillgängligt för alla dem som avses med delgivningen (jfr 49 § tredje stycket delgivningslagen).
Samtidigt är föreläggandet inte på något sätt obegripligt, utan det framgår tydligt att föreläggandet avser naturreservatet Friseboda samt vilken tidsfrist som gäller för att inkomma med eventuella anspråk. Innehållet i föreläggandet får vidare anses vara sådant att adressaterna härigenom får ett tillräckligt underlag för sin bedömning.
Staten har vidare anfört att föreläggandet sänts ut i enlighet med sändlistan och bl.a. till ett tiotal fastighetsägare med höga andelstal i XX. Kärandena har inte bestritt dessa uppgifter i sig, men framfört bl.a. att föreläggandet borde ha skickats till en större krets, att adressater borde ha uppmanats att sprida uppgifterna vidare och att flertalet av kärandena faktiskt inte fått föreläggandet trots att de (dock inte samtliga) varit upptagna under "Sändlista".
Trots vad kärandena anfört samt vad som i övrigt framkommit i denna del, anser mark- och miljödomstolen att det saknas tillräckliga skäl att ifrågasätta länsstyrelsens handläggning såvitt avser det aktuella föreläggandet. Härvid har mark- och miljödomstolen även beaktat de svårigheter som varit förknippade med utredningen av andelsägare i samfälligheten i fråga. Kungörelsedelgivningen får således anses ha skett i enlighet med tillämpliga bestämmelser i delgivningslagen (jfr även RÅ 1991 ref. 49).
Kungörelsedelgivning har skett när två veckor har förflutit från beslutet om kungörelsedelgivning, om kungörande och övriga föreskrivna åtgärder har skett i rätt tid (jfr 51 § delgivningslagen). Det innebär såvitt framkommit att kärandena delgavs föreläggandet den 7 juni 2013.
Sammanfattningsvis har kärandena delgetts länsstyrelsens aktuella föreläggande, varför frågan i denna del - mellandomstemat - ska besvaras i enlighet härmed. Vad kärandena anfört om "preskriptionsavbrott" p.g.a. att förhandlingar på olika sätt återupptagits efter föreläggandefristens utgång, föranleder inte någon annan bedömning.
I målen är ostridigt att endast K.S. av kärandena inkommit med ersättningsanspråk i enlighet med den tidsfrist som angavs i länsstyrelsens föreläggande. För samtliga kärande förutom K.S. har således rätten till talan gått förlorad enligt 31 kap. 12 § miljöbalken. Frågan - mellandomstemat - i denna del, bör således besvaras i enlighet härmed.
Mark- och miljödomstolen anmärker att det i målen är tvistigt om K.S.s anspråk hänfört sig även till andelen i XX. Denna fråga omfattas dock inte av det nu aktuella mellandomstemat, utan får i förekommande fall bli föremål för prövning vid den fortsatta handläggningen av målen.
Den aktuella frågan m.m.
Frågan i målen - mellandomstemat - i denna del är:
Den fråga som i denna del ska besvaras är vid vilken tidpunkt ett beslut om naturreservat vinner laga kraft, varvid preskriptionstiden om ett år börjar löpa. Närmare blir frågan om reservatsbeslutet kan vinna laga kraft i förhållande till dem som inte överklagar beslutet till regeringen, trots att beslutet av annan överklagats och gentemot vilken laga kraft således inträder först när regeringen fattat sitt beslut.
Tillämplig reglering m.m.
Av 31 kap. 13 § miljöbalken framgår att har inte överenskommelse träffats om ersättning enligt 4 eller 11 § eller om inlösen enligt 8 § och har inte rätten till talan gått förlorad enligt 12 § samma kapitel, ska den som vill göra anspråk på ersättning eller kräva inlösen väcka talan hos mark- och miljödomstolen mot den som är skyldig att betala ersättning eller att lösa in fastigheten. Sådan talan ska väckas inom ett år från det att beslutet på vilket anspråket grundas har vunnit laga kraft vid påföljd att rätten till ersättning eller inlösen annars går förlorad.
Av 27 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. framgår att när ett beslut om naturreservat meddelas eller ett redan tidigare meddelat beslut ändras eller upphävs ska beslutet snarast möjligt kungöras på det sätt som är föreskrivet för författningar i allmänhet. Kungörelse om beslutet ska också införas i ortstidning. Sökande och sakägare ska anses ha fått del av beslutet den dag kungörelsen var införd i ortstidning. Om det är uppenbart att beslutet berör endast viss eller vissa sakägare, får beslutet delges dessa sakägare i stället för att kungöras.
I 34 § samma förordning anges bl.a. att i ärenden enligt 7 kap.miljöbalken ska länsstyrelsen på statens vägnar söka träffa uppgörelse med sakägare som gör anspråk på ersättning eller fordrar inlösen av fastighet.
Av 18 kap. 1 § miljöbalken framgår att länsstyrelsens beslut om naturreservat får överklagas till regeringen.
Staten har i målen åberopat ett yttrande av Naturvårdsverket, daterat den 19 oktober 2017 (ärendenr NV-06870-17), av vilket bl.a. följande framgår.
Naturvårdsverkets inställning har tidigare varit att ett beslut om bildande av naturreservat kan vinna laga kraft vid olika tidpunkter mot olika sakägare och att avgörande för om beslutet vinner laga kraft mot en sakägare är om denne har överklagat beslutet eller inte. Verkets inställning har baserats på en mellandom från Umeå tingsrätt, fastighetsdomstolen, den 26 januari 1994 i mål nr F 12/92 och F 13/92.
Naturvårdsverket förespråkar nu en lagtolkning som innebär att beslut om bildande av naturreservat ska vinna laga kraft mot alla sakägare vid en och samma tidpunkt. Denna tidpunkt bör inträffa när ingen längre kan överklaga naturreservatsbeslutet och alla överklaganden är slutligt prövade. Naturvårdsverket gör således den sammantagna bedömningen att en tillämpning av reglerna utifrån principen att det finns en enda laga krafttidpunkt kan vara en mer rättssäker hantering. Det är sannolikt också mer logiskt utifrån reglernas systematik och hur överprövning av naturreservatsbeslut faktiskt går till enligt modern förvaltningsrättslig praxis.
Naturvårdsverkets ändrade inställning baseras bl.a. på att det av förarbetena till bestämmelsen i 7 kap. 24 § miljöbalken om interimistiska förbud framgår att tiden för sådant förbud bör få sådan längd att reservatsärendet hinner bli avgjort även om det skulle fullföljas i högre instans (se prop. 1997/98:45, Del 2, s. 96) och att detta antyder att lagstiftaren har haft ett annat synsätt än det som mellandomen i Umeå tingsrätt gav uttryck för 1994 och som för närvarande åberopas i Naturvårdsverkets vägledning.
Naturvårdsverket hänvisar också till regeringspraxis (bl.a. beslut den 22 juni 2017 i ärende nr M 2016/01548/Me), där regeringen upphävde hela reservatsbeslutet, med konsekvenser för samtliga sakägare oavsett om de har överklagat bildandebeslutet eller inte.
Naturvårdsverket anför vidare att enligt 40 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. har verket rätt att överklaga beslut om bildande av naturreservat. Denna behörighet har getts Naturvårdsverket för att kunna invända mot beslut som verket bedömer vara felaktiga. En möjlig praktisk situation är att Naturvårdsverket överklagar ett bildandebeslut, men att ingen sakägare överklagar. Om bildandebeslutet ändå ska anses vinna laga kraft mot alla sakägare vid överklagandetidens utgång, kan det ifrågasättas vilken faktisk möjlighet som Naturvårdsverket har att påverka beslutsfattandet genom dess överklaganderätt.
Samtidigt anger verket att det kan vara mer logiskt att tillämpa olika laga krafttidpunkter, t.ex. då klaganden tydligt riktar in sig på endast materiella argument och endast avseende sin egen fastighet. Vid eventuellt bifall bör utgången normalt bli att den aktuella fastigheten undantas från reservatet. När överklagandetiden då löper ut för övriga sakägare kan det med relativt stor säkerhet sägas att beslutet om bildande inte kommer att ändras på ett sätt som påverkar dem.
Principen om laga kraft vid olika tidpunkter kan även i övrigt ha vissa fördelar. Detta eftersom de överenskommelser som staten ingått med fastighetsägare vid olika tidpunkter innan beslutet görs slutliga på ett tydligare sätt vid en potentiellt tidigare tidpunkt. Anta t.ex. att staten före beslut har tecknat överenskommelse om intrångsersättning med fyra av fem berörda fastighetsägare inom det planerade naturreservatet, och att den femte fastighetsägaren överklagar beslutet. De fyra överenskommelser som då föreligger är trots detta att anse som slutliga, eftersom bildandebeslutet har vunnit laga kraft mot fastighetsägarna.
Om laga krafttidpunkterna skulle komma att skjutas på framtiden i större utsträckning kan det leda till att fastighetsägaren under längre tid tyngs av avtalsförpliktelser med inriktning på att säkerställa att överenskommelsen inte urholkas. Det kan gälla aspekter som ägarbyte och rättigheter för borgenärer med säkerhet i fastigheten.
Principen om olika laga kraft-tidpunkter har också en potentiell fördel för enskilda sakägare. Den sakägare som nöjer sig med naturreservatsbeslutet, och inte vill överklaga detta, slipper då invänta prövningen av övriga sakägares klagomål. En stämning mot staten kan inte prövas innan bildandebeslutet har vunnit laga kraft. Innan den tidpunkten har något intrång inte skett. Det går då inte heller att fastställa en exakt värdetidpunkt och döma ut ersättning.
Att inte låta enskilda vänta längre än nödvändigt på ersättning från staten som de har rätt till, är alltså en fördel med att ha olika laga kraft-tidpunkter. Det är dock enligt Naturvårdsverkets uppfattning en fördel som inte ska överskattas. Oavsett om den enskilde kan stämma staten eller inte, är det naturligtvis fortfarande möjligt för den enskilde att ingå frivillig överenskommelse om ersättning med staten, även när reservatsbeslutet inte har vunnit laga kraft. Staten går regelmässigt i praktiken med på detta, trots att den enskilde inte är sakägare i materiell mening vid denna tidpunkt. Fördelen med olika laga kraft-tidpunkter torde alltså främst gälla för den fastighetsägare som nöjt sig med naturreservatsbeslutet, men inte med den ersättning som staten frivilligt har erbjudit.
Den som inte har överklagat bildandebeslutet kan däremot bli tvingad att stämma staten för att inte gå miste om sin rätt till ersättning, trots att prövningen av beslutet fortfarande pågår. Om en ändring av naturreservatet sker, som påverkar den aktuella sakägarens ställning och ersättningsrätt från staten, kan denne sakägare hamna i en sämre ställning. Tidigare domar eller överenskommelser om ersättning kan då behöva rivas upp och tas om, med stöd av 31 kap. 15 § miljöbalken. En ny ersättningsprocess kan därefter behöva inledas. Detta är inte enbart negativt för de enskilda, utan även för staten eller kommunen, som måste lägga extra tid och resurser på flera ersättningsförfaranden.
Slutligen medför principen om olika tidpunkter för laga kraft att intrånget inträffar vid olika tidpunkter. Det blir därför fråga om olika värdetidpunkter i efterföljande ersättningsärenden. Olika sakägare kan ges rätt till olika hög ersättning för ett lika stort intrång baserat på samma myndighetsbeslut, beroende på om de har valt att överklaga naturreservatsbeslutet eller inte.
Tiden för prövning av ett överklagande av regeringen kan uppskattas ta cirka ett år.
Mot denna bakgrund bedömer Naturvårdsverket att tillämpning av principen om laga kraft vid en enda tidpunkt i praktiken inte rubbar förutsättningarna för
länsstyrelserna att bedriva markåtkomstverksamheten annat än marginellt. Behovet av att använda interimistiska beslut för fastigheter där ägarna ingått frivillig överenskommelse är normalt begränsat. Denna bedömning borde inte ändras nämnvärt till följd av en eventuellt ändrad rättstillämpning till laga kraft vid en enda tidpunkt.
Mark- och miljödomstolen konstaterar inledningsvis att inte någon av kärandena överklagade länsstyrelsens aktuella reservatsbeslut till regeringen. Enligt staten innebär detta att preskriptionsfristen för kärandena började löpa från det att tiden för att överklaga reservatsbeslutet löpte ut. Kärandena menar å sin sida att preskriptionstiden börjat löpa först från regeringens beslut den 1 oktober 2015, innebärande att deras talan inte är preskriberad.
Vid bedömningen av frågan om ett reservatsbeslut bör vinna laga kraft vid olika tidpunkter beroende på om beslutet överklagas eller inte, kan konstateras att det finns ett antal omständigheter som talar både härför och emot, vilket åskådliggörs både av parternas argumentation i målen och av det av staten åberopade yttrandet av Naturvårdsverket.
Mark- och miljödomstolen konstaterar för egen del att den i tidigare mellandom den 13 juni 2012 i mål nr M 283-11 gjort samma bedömning som den Umeå tingsrätt, fastighetsdomstolen, gjorde i det ovan av Naturvårdsverket nämnda avgörandet. Mark- och miljödomstolen har således - i likhet med den inställning som Naturvårdsverket tidigare haft - ansett att ett beslut om bildande av naturreservat kan vinna laga kraft vid olika tidpunkter mot olika sakägare och att avgörande för om beslutet vinner laga kraft mot en sakägare är om denne har överklagat beslutet eller inte.
Härför talar med styrka bl.a. att när överklagandetiden löper ut för dem som väljer att inte överklaga reservatsbeslutet, kan de normalt utgå från att en eventuell ändring vid en överprövning inte kommer att påverka dem i betungande riktning och också från att eventuella civilrättsliga överenskommelser står fast. Laga kraft är härvid dessutom en förutsättning för att mark- och miljödomstolen ska kunna fastställa värdetidpunkt och ersättning, om nu sakägare väljer att faktiskt väcka ersättningstalan enligt 31 kap. 13 § miljöbalken. Visserligen innebär denna ordning att sakägare därmed kan få rätt till olika hög ersättning för ett lika stort intrång beroende på om de har valt att överklaga naturreservatsbeslutet eller inte. Samtidigt rimmar en sådan ordning väl med vad som ovan nämnts om att fastighetsägare har ett långtgående ansvar för att tillvarata sina rättigheter vid intrångsfrågor.
Den omständigheten att regeringen - med hänvisning till allmänna förvaltningsrättsliga principer - vid en överprövning efter överklagande (såväl av sakägare som av Naturvårdsverket) helt kan upphäva reservatsbeslutet och i princip också ändra det på ett sätt som påverkar andra sakägare än dem som överklagat talar visserligen häremot. Enligt mark- och miljödomstolen sker detta i praktiken dock i sådan ringa utsträckning - samtidigt som möjlighet finns i förekommande fall att väcka talan om återbetalning av ersättning i enlighet med 31 kap. 15 § miljöbalken - att olägenheterna (såväl processekonomiska som övriga) härmed inte väger så tungt att det enbart på grund härav finns skäl att frångå den ordning som sedan länge fastslagits i praxis.
Vidare konstaterar mark- och miljödomstolen att nu tillämplig reglering har en såväl offentligrättslig som civilrättslig prägel, varför en jämförelse ur lagakraftsynvinkel inte utan vidare bör ske med bestämmelserna om överklagande av detaljplan (jfr 13 kap. 17 § plan- och bygglagen), utan snarare med plan- och bygglagens motsvarande bestämmelser om anmälan av anspråk på ersättning inför antagande av detaljplan som kan medföra skada (jfr främst 5 kap. 26 §, 14 kap. 27 § och 5 kap. 15 §plan- och bygglagen).
Sammanfattningsvis - och mot bakgrund av det ovan anförda - anser mark- och miljödomstolen att preskriptionsfristen för kärandena började löpa från det att tiden för att överklaga reservatsbeslutet löpte ut och inte vid tidpunkten för regeringens beslut. Kärandenas talan är således preskriberad enligt 31 kap. 13 § miljöbalken, varför fråga i denna del - mellandomstemat - ska besvaras i enlighet härmed. Vad kärandena anfört om preskriptionsavbrott föranleder inte någon annan bedömning.
När särskild dom - t.ex. mellandom - ges enligt 17 kap. 5 § rättegångsbalken, får rätten enligt bestämmelsens tredje stycke bestämma att målet i övrigt ska vila till dess domen har vunnit laga kraft.
Mark- och miljödomstolen bedömer att nu aktuella mål, vad gäller nu icke prövade delar, bör vila till dess mellandomen har vunnit laga kraft.
Mark- och miljödomstolen anser - med stöd av 49 kap. 1 § andra stycket rättegångsbalken - att det finns skäl att bestämma att mellandomen ska få överklagas särskilt.
Mark- och miljödomstolen kommer att ta ställning till frågan om ersättning för rättegångskostnader i samband med att målen avgörs slutligt.
Mark- och miljödomstolen anmärker att parterna enligt egen uppgift är överens om att för det fall käromålen ogillas, ska vardera part stå sin rättegångskostnad.
HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga (DV 425) Överklagande senast den 23 februari 2018.
_________________I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Norman, ordförande, och tekniska rådet Blackburn. Föredragande har varit samordnande beredningsjuristen Danijel Randau och notarien Ramos.