Strandskyddsdispens ----- Länsstyrelsen hade med stöd av 7 kap. 17 § andra stycket miljöbalken beslutat att kravet på strandskyddsdispens inte gällde inom ett område för byggnader som utgör komplement till befintlig bebyggelse på en tomtplats och som förläggs längre ifrån strandlinjen än huvudbyggnaden. Miljööverdomstolen fann att undantaget inte var tillämpligt i målet eftersom någon tomtplatsbestämning inte gjorts för huvudbyggnaden. Miljööverdomstolen fann även att hemfridszonen inte obetydligt skulle komma att utvidgas med hänsyn till den nya byggnadens karaktär och storlek. Det förelåg därför inte särskilda skäl för dispens på den grunden att fastigheten redan skulle anses vara ianspråktagen av fastighetsägaren och allemansrätten därmed utsläckt.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
G.C.
Ombud: Advokat A.H.
Miljööverdomstolen fastställer miljödomstolens dom.
G.C. har yrkat bifall till sin talan vid miljödomstolen.
Länsstyrelsen i Västra Götalands län har bestritt ändring.
Parterna har åberopat och vidareutvecklat vad de tidigare har anfört och tillagt bl.a. följande.
G.C.
Begreppet ”tomtplats” är oklart när det används i länsstyrelsens förordnande av den 18 juni 1999, liksom i 7 kap.17 §miljöbalken. Denna oklarhet leder också till en osäker rättstillämpning, vilket den överklagade domen utgör ett exempel på. Begreppet tomt i plan- och bygglagen har ingen speciell betydelse i fastighetsrättsligt avseende. Med tomt avses där endast mark som utgör en för bebyggelse avsedd enhet. Till tomt hör den mark som upptas av bebyggelsen och mark som ligger i direkt anslutning till denna och som används eller behövs för att bebyggelsen ska kunna användas för avsett ändamål, t.ex.. friytor för lek och utevistelse etc. Det är klart att undantaget i länsstyrelsens förordnande, liksom i 7 kap. 17 § miljöbalken inte endast är tillämpligt efter tomtplatsbestämning enligt 7 kap. 18 § miljöbalken. Syftet med bestämmelsen är att förenkla förfarandet genom att göra dispensprövningen överflödig.
Brown är det område som en förbipasserande upplever som privat. Denna sammanfaller ofta med tomtplatsen, men behöver inte alltid göra det. En förbipasserande kan i vissa fall uppleva att hemfridszonen sträcker sig utanför, alternativt innanför, det område som fastslagits som tomtplats. Tomtplatsen är dock det område som av ägaren juridiskt kan hävdas som Schwartz. - Det kan ifrågasättas om en gäststuga på 40 m2 kan ses som en sådan komplementbyggnad som omfattas av undantaget.
Länsstyrelsen har med stöd av 7 kap. 17 § andra stycket miljöbalken, i dess lydelse före 1 juli 2009, beträffande nu aktuellt område beslutat att förbuden mot uppförande av ny byggnad, ändring av byggnad m.m. i 16 § samma kapitel i dess tidigare lydelse, inte gäller sådana byggnader som utgör komplement till befintlig bebyggelse på en tomplats och som förläggs längre från strandlinjen än huvudbyggnaden. Den första fråga som Miljööverdomstolen har att ta ställning till är om detta undantag är tillämpligt i målet.
Möjligheten för länsstyrelsen att föreskriva ett sådant undantag från kravet på strandskyddsdispens infördes år 1991 i naturvårdslagen (1987:133) (prop. 1990/91:90). Bestämmelsen har därefter utan ändringar flyttats över till Miljöbalken (Prop. 1997/98:45 Del II s. 88).
Vid införandet av bestämmelsen angavs att en särskild prövning enligt strandskyddsbestämmelserna många gånger kan vara onödig när det gäller små byggnader och andra anordningar som uppförs i anslutning till befintlig bebyggelse inom en tomtplats. Eftersom det inom särskilt känsliga områden ändå fanns behov av prövning i varje särskilt fall infördes inte något generellt undantag. För sådana områden ansågs det vara lämpligt att en prövning alltjämt gjordes i varje enskilt fall.
Enligt naturvårdslagen gällde redan före år 1991 att prövningsmyndigheten, samtidigt som dispens från strandskyddsbestämmelserna meddelades, skulle bestämma i vilken utsträckning mark fick tas i anspråk som tomt eller annars användas för ändamålet, s.k. tomtplatsbestämning (denna fråga regleras numera i 7 kap. 18 f § miljöbalken). I formellt hänseende är tomtplatsbestämningen inte knuten till rådande fastighetsindelning och den behöver inte heller motsvara fastighetsgränserna. Tomtplatsbestämningen syftar till att bestämma gränsen mellan det område inom vilket markägaren kan hävda en privat zon och det område som allmänheten har möjlighet att nyttja. Om en fastighet nyligen bildats bör tomtplatsen oftast kunna göras i överensstämmelse med fastighetsindelningen. Det kan dock finnas fastigheter som är så stora eller har en sådan utformning att det vid tomtplatsbestämningen finns anledning att hävda allemansrätten inom en del av fastigheten.
Tolkningen av bemyndigandet för länsstyrelsen att besluta om undantag från skyldigheten att söka strandskyddsdispens bör ses mot bakgrund av skyldigheten för prövningsmyndigheten att göra en tomtplatsbestämning i samband med ett dispensbeslut. Den kan anmärkas att den 1 juli 2009 infördes ändringar i miljöbalkens bestämmelser rörande strandskydd. Genom bestämmelserna utökades länsstyrelsernas möjlighet att besluta om undantag från strandskyddsförbudet. För att begränsa antalet dispensprövningar har länsstyrelserna bemyndigats att meddela föreskrifter om undantag både om en tomtplats har angetts i ett dispensbeslut och om en sådan tomtplatsavgränsning inte har gjorts (prop. 2008/09:119 s. 44).
Bemyndigandet i 7 kap. 17 § andra stycket MB, i dess lydelse före den 1 juli 2009, bör enligt Miljööverdomstolens bedömning tolkas så att bestämmelsen endast gäller när en tomplatsbestämning har gjorts i ett dispensbeslut och komplementbyggnaden ligger inom det området, d.v.s. inom det område där allemansrätten är utsläckt. I detta fall har någon tomtplatsbestämning inte gjorts. Undantagsbestämmelsen är alltså inte tillämplig och Miljööverdomstolen övergår därför till att pröva dispensansökan.
G.C. har gjort gällande att allemansrätten är utsläckt på platsen och att den planerade byggnaden inte skulle innebära någon försämring av det rörliga friluftslivet.
Av utredningen i målet framgår att den planerade byggnaden, i vart fall vid en av de alternativa placeringarna, skulle placeras inom ett område som kan anses ianspråktaget av fastighetsägaren. Underinstanserna har emellertid ansett att ytterligare hus på platsen, oavsett vilken av placeringarna som väljs, skulle komma att inkräkta på området som idag uppfattas som allemansrättsligt tillgängligt och därmed försämra villkoren för det rörliga friluftslivet.
Enligt praxis har fastighetsägare beviljats dispens från strandskyddsbestämmelserna för att uppföra komplementbyggnader inom områden där allemansrätten redan är utsläckt p.g.a. etablerad bebyggelse.  En förutsättning för att dispens ska meddelas har emellertid varit att hemfridszonen inte utvidgas annat än obetydligt genom den nya byggnaden. Det måste då beaktas vilken faktisk avhållande effekt den nya byggnaden har med hänsyn till dess karaktär och storlek samt förhållandena i omgivningen. I vissa fall kan en tomtplatsavgränsningen ske på ett sådant sätt att hemfridszonen inte utvidgas mer än vad som är nödvändigt för att tillgodose det ändamål för vilken dispens har meddelats.
Fastigheten X 1:41 i Tanums kommun är en äldre fastighet på cirka 7 000 kvm. På fastigheten finns ett fritidshus med en boyta om 54 kvm. Det ligger ca 40 meter från stranden i den södra delen av fastigheten. Ansökan avser ett gästhus med en boyta om 40 kvm som ligger cirka 40 meter från den befintliga byggnaden. Sikten är fri mellan den befintliga och planerade byggnaden och det är fri sikt över omgivningarna. Den planerade byggnaden kommer att förläggas i utkanten av den hemfridszon som idag får anses gälla kring det befintliga huset. Genom den nya byggnadens karaktär och storlek kommer hemfridszonen att utvidgas och gälla mark som idag är allemansrättsligt tillgänglig inom fastigheten. Utvidgningen kan inte anses obetydlig. En tomtplatsavgränsning skulle inte avhjälpa detta förhållande.
Med hänsyn till vad som ovan redovisats föreligger inte särskilda skäl för dispens på den grunden att fastigheten redan skulle vara ianspråktagen av fastighetsägaren och allemansrätten därmed utsläckt. Då det finns möjlighet att placera en komplementbyggnad närmare befintligt bostadshus strider ett avslag inte heller mot proportionalitetsprincipen.
Sammanfattningsvis delar Miljööverdomstolen miljödomstolens bedömningar att det inte finns särskilda skäl för strandskyddsdispens eller att proportionalitetsprincipen skulle motivera att dispens lämnas. Överklagandet ska därför avslås och miljödomstolens dom fastställas.
Miljööverdomstolens dom får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättslagmannen Smith, fastighetsrådet Shaw och hovrättsrådet Carter, referent, samt tf. hovrättsassessorn Bean. Enhälligt.
Föredragande har varit Heath.
G.C.
Ombud: Advokat GillMiljödomstolen avslår överklagandet.
Länsstyrelsen i Västra Götalands län beslutade den 27 september 2007 att avslå G.C:s ansökan om dispens från strandskyddsbestämmelserna för uppförande av en gäststuga på fastigheten X:X 1:41 i Tanums kommun.
YRKANDEN M.M.
G.C. har överklagat länsstyrelsens beslut och har yrkat att miljödomstolen förklarar att den redovisade byggnationen inte omfattas av förbudet i 7 kap. 16 § miljöbalken, alternativt att miljödomstolen beviljar henne dispens från strandskyddsbestämmelserna för den justerade placeringen av gästhuset.
Till stöd för sitt yrkande har G.C. åberopat vad som anförts hos länsstyrelsen och framhållit bl.a. följande.
Genom beslut den 18 juni 1999 förordnade länsstyrelsen vissa förändringar rörande strandskyddet i Tanums kommun. Länsstyrelsen beslutade därvid bl.a. att vad som sägs om förbud mot uppförande av ny byggnad, ändring av byggnad m.m. i 7 kap. 16 § miljöbalken inte skall gälla sådana byggnader som utgör komplement till befintlig bebyggelse på en tomtplats och som förläggs längre från strandlinjen än huvudbyggnaden. Länsstyrelsen har i det överklagade beslutet inte tagit hänsyn till ovanstående förordnande.
Den byggnad som G.C. önskar uppföra är en sådan komplementbyggnad som omfattas av det ovan angivna förordnandet. Då den planerade byggnationen är förlagd på en plats som ligger längre från strandlinjen än huvudbyggnaden omfattas inte byggnationen av strandskyddsbestämmelserna.
Den planerade byggnation är belägen omkring 40 meter från huvudbyggnaden och ligger inom fri sikt från denna, utan t.ex. tät skymmande vegetation eller bergknallar emellan. I Naturvårdsverkets skrift Allemansrätten, Vad säger lagen, som är författad av Cain, redovisas på s. 18 att tomtplats normalt sträcker sig omkring 60-70 meter från ett bostadshus. Det bör därför stå klart att den planerade byggnationen är belägen inom tomtplats, varför det av G.C. åberopade förordnandet om undantag rörande strandskyddet är tillämpligt.
Platsen har inget intresse för allmänheten. Allemansrätten är utsläckt på platsen och en byggnation skulle inte innebära någon försämring för det rörliga friluftslivet.
G.C. har även hänvisat till proportionalitetsprincipen.
Länsstyrelsen i Västra Götalands län har yrkat att överklagandet ska avslås.
Till stöd för sitt yrkande har länsstyrelsen anfört bl.a. följande.
Det aktuella avsnittet i delegationsbeslutet om strandskydd som G.C. har hänvisat till innebär att det inte behövs dispens för komplementbyggnader till befintlig bebyggelse om den nya byggnaden placeras längre från strandlinjen än huvudbyggnaden och inom tomtplats. Tomt är det område som man får privatisera, d.v.s. där allemansrätten inte gäller. Tomten kan vara mindre än fastigheten och så är fallet när det gäller X:X 1:41, som är en relativt stor fastighet. Det aktuella läget för nybyggnaden enligt länsstyrelsens beslut ligger inte inom tomtplats och det gör inte heller det nya läget som föreslås i överklagandet. Därmed omfattas dessa lägen inte heller av undantagsregeln.
I Naturvårdsverkets allmänna råd (97:1) för strandskydd anges på s. 10 att hemfridszonen avser tomten i det fall att tomt har bestämts, men att hemfridszonen i andra fall varierar beroende på typen av byggnad och var byggnaden ligger. I skriften ’’Allemansrätten - Vad säger lagen?”, som G.C. hänvisar till, diskuteras att om bostadshuset är insynsskyddat kan hemfridszonen vara endast ca 10-15 meter, men om det är fri sikt så är avståndet längre. Samtidigt står det att man i allmänhet inte lär kunna straffas om man passerar över en tomt på 60-70 meters håll från bostadshuset. Detta förutsätter dock att det är en tomt. Länsstyrelsen bedömer inte att Gardner tomt sträcker sig så långt. Om en tomt ska sträcka sig med 70 meters radie åt alla håll ut från huset motsvarar det drygt 15 000 m2, vilket är ungefär 10 gånger större än vad Naturvårdsverket rekommenderar i sina allmänna råd som största storlek för en tomt vid kusten (sid. 54).
Länsstyrelsen har före beslutet meddelat att läge B (som senare drogs tillbaka av sökanden) ligger precis inom befintlig hemfridszon. Däremot har det inte gjorts någon tomtplatsbestämning och därmed har inte Länsstyrelsen tagit ställning till var tomtgränsen kan anses gå. Oavsett detta bedömer Länsstyrelsen att en gäststuga på 40 m2 i läge B skulle dels utöka hemfridszonen väsentligt och ge förutsättningar för framtida fastighetsklyvning. Detta står i skarp kontrast mot syftet med strandskyddet.
Miljödomstolen har hållit muntlig förhandling och syn på platsen.
De justeringar som klaganden gjort av ansökan är inte större än att miljödomstolen kan pröva saken utan hinder av instansordningsprincipen.
Fastigheten X:X 1:41 omfattas av strandskydd.
Kustområdet och skärgården i Bohuslän från riksgränsen mot Norge till Lysekil är av riksintresse enligt 4 kap.miljöbalken. Vid bedömningen av exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön skall turismens och friluftslivets intressen särskilt beaktas.
13 § råder strandskydd vid havet och vid insjöar och vattendrag. Syftet med strandskyddsbestämmelserna är att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv och att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för djur- och växtlivet. Enligt 16 § första stycket första punkten är det förbjudet att inom strandskyddat område uppföra nya byggnader. Länsstyrelsen får enligt 18 § meddela dispens från bestämmelserna i 16 § om det finns särskilda skäl.
Som anges i motiven till strandskyddsbestämmelserna i miljöbalken (prop. 1997/98:45 del 2 s 88f) bör dispensmöjligheten enligt 7 kap. 18 § miljöbalken tillämpas restriktivt. Om ett strandskyddsområde är av särskild betydelse för naturvården eller friluftslivet bör enligt propositionen normalt aldrig dispens medges. Dispens från strandskyddet bör vidare (jfr prop. del 1 s 322) endast kunna komma ifråga i de fall de allmänna intressena inte alls eller endast obetydligt skadas.
Efter att ha tagit del av förhållandena på platsen anser miljödomstolen inte att den föreslagna placeringen av byggnaden ligger inom det befintliga husets tomtplats och det undantag som G.C. har hänvisat till är därför inte aktuellt.
Uppförandet av ytterligare ett hus på platsen skulle komma att utvidga det område som idag kan upplevas som privat av besökare. Det måste antas att nya byggnader på fastigheten skulle kunna avhålla allmänheten från att röra sig i området och att förutsättningarna för friluftslivet därmed skulle försämras. Detta hinder för allemansrätten kan inte anses som försumbart.
Enligt proportionalitetsregeln i 7 kap. 25 § miljöbalken får inte en inskränkning i enskilds rätt att använda mark eller vatten som grundas på en skyddsbestämmelse i balken gå längre än vad som krävs för att syftet med strandskyddsbestämmelserna ska tillgodoses. I lagmotiven betonas dock att de allmänna intressen som ligger bakom strandskyddet i de flesta fall tar över (prop. del 1 s 321f). Det enskilda intresset i detta mål är att få uppföra ännu en bostad inom fastigheten, utöver den redan befintliga. Detta intresse har enligt domstolens mening inte den tyngden att strandskyddsintresset bör vika.
De skäl som G.C. i övrigt har anfört har heller inte den tyngden att de väger upp strandskyddsintresset.
Sammantaget kan domstolen alltså inte finna att det har framkommit någon omständighet som ensam eller tillsammans med någon annan omständighet, vid en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen, utgör särskilda skäl för dispenser. Inte heller motiverar en tillämpning av proportionalitetsprincipen att dispens lämnas.
Överklagande senast den 1 oktober 2008.
I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Hayes och miljörådet Smith. Föredragande har varit beredningsjuristen Clarke.