Justitiekanslerns beslut
1. Justitiekanslern tillerkänner KRP ersättning med 2 095 kr och uppdrar åt Försäkringskassan att se till att pengarna betalas ut till henne. Hon har möjlighet att begära omprövning i fråga om ränteutgifterna i enlighet med vad som anges i beslutet.
2. Justitiekanslern tillerkänner KRP ersättning för ombudskostnader i ärendet här med 2 000 kr. Ersättningen skall betalas ut av Justitiekanslern.
Bakgrund
KRP sjukanmälde sig den 1 april 2000 hos dåvarande Johnson läns allmänna försäkringskassa (fortsättningsvis benämnd ”försäkringskassan”). Hon var då arbetssökande och kvarstod i en sjukpenninggrundande inkomst (SGI) som grundades på inkomster som hon hade haft i ett eget företag. KRP uppbar under perioden den 1 april 2000 – den 7 januari 2001 sjukpenning respektive rehabiliteringsersättning samt deltog i arbetsträning.
Den 8 januari 2001 avslutades ärendet hos försäkringskassan, eftersom KRP avbröt arbetsträningen och reste utomlands. Hon vistades utomlands i drygt fem månader. Hon ansökte inte om och beviljades inte heller sjukpenning för den tiden.
KRP sjukanmälde sig på nytt hos försäkringskassan den 21 juni 2001.
Efter att ha utrett KRP:s SGI skickade försäkringskassan den 30 juli 2001 ut ett meddelande till KRP av innebörd att kassan övervägde att sänka hennes SGI till noll kronor från och med den 21 juni 2001.
Den 16 augusti 2001 fattade försäkringskassan beslut i enlighet med övervägandet.
KRP begärde omprövning av beslutet.
I ett omprövningsbeslut den 12 oktober 2001 fann kassan inte skäl att ändra det tidigare beslutet. I beslutet angavs bl.a. följande.
”För den som har slutat sin anställning upphör försäkringen att gälla tre månader efter den dag då arbetet upphörde (efterskyddstid). Den som då uppbär sjukpenning eller rehabiliteringspenning får behålla försäkringen så länge ersättning betalas. Den som är arbetslös när ersättningen upphör eller efterskyddstiden upphör måste vara anmäld som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen eller aktivt söka arbete för att få behålla sin SGI. Den som under sjukdom eller rehabilitering reser utomlands får behålla sin förmån endast då försäkringskassan medger att den försäkrade reser utomlands.
KRP sålde sitt företag den 31 mars 2000. När hon sjukanmälde sig den 1 april 2000 var hon arbetslös. Hon var sedan sjukskriven och uppbar sjukpenning eller rehabiliteringspenning t.o.m. den 7 januari 2001. Den 8 januari 2001 avbröt hon den pågående rehabiliteringen och åkte till Saudi-Arabien. Hon hade inte fått försäkringskassans medgivande att behålla ersättningen när hon reste utomlands eftersom hon avbröt en pågående rehabilitering. KRP har därför inte rätt att behålla sin SGI. Försäkringskassan har därför inte ändrat beslutet att sänka hennes SGI till 0 kr från och med den 21 juni 2001.”
KRP överklagade försäkringskassans beslut till Länsrätten i Gävleborgs län. Genom en dom den 13 november 2002 upphävde länsrätten försäkringskassans beslut av den 12 oktober 2001. Länsrätten anförde bl.a. följande.
”För att omfattas av SGI-skyddet i 3 § första stycket 2 Riksförsäkringsverkets föreskrifter (1998:12) om sjukpenninggrundande inkomst krävs inte att sjukpenning faktiskt har utbetalats. Det är tillräckligt att förutsättningarna i 3 kap. 7 § lagen om allmän försäkring är uppfyllda, d.v.s. att den försäkrade befunnit sig i ett sjukpenningberättigat tillstånd (…).
Att man reser till utlandet utan försäkringskassans medgivande, t.ex. på grund av att detta inkräktar på en pågående rehabilitering, medför som sanktion att sjukpenning inte utbetalas trots att man befinner sig i ett sjukpenningberättigat tillstånd. Motsvarande kan ske enligt 20 kap. 3 § lagen om allmän försäkring om man vägrar ställa upp på en rehabilitering utan giltig anledning.
Enligt länsrättens mening kan sanktionen inte sträckas så långt att den i en situation som den aktuella medför att SGI-skyddet förloras. Reglerna måste tolkas så att SGI-skyddet kvarstår så länge den försäkrade uppfyller grundförutsättningarna för att vara berättigad till sjukpenning, d.v.s. lider av en sjukdom som sätter ned arbetsförmågan och avstår på grund därav från förvärvsarbete.
Försäkringskassan har inte klart tagit ställning till om ett sjukpenningberättigat tillstånd har förelegat under och efter utlandsvistelsen. Länsrätten anser dock att det medicinska underlaget på ett tillfredsställande sätt styrker att så varit fallet. Vid denna bedömning äger KRP rätt att behålla sin SGI.”
Anspråket
KRP har begärt ersättning med 12 716 kr, varav 108 kr för kopieringsavgifter, 118 kr för porto, 384 kr avseende bilersättning, 767 kr för telefonkostnader, 3 595 kr för juridisk rådgivning och 7 744 kr avseende förlorat avdrag för ränteutgifter.
Hon har som grund för anspråket åberopat att försäkringskassans beslut av den 16 augusti 2001 var felaktigt och att det har vållat henne de angivna kostnaderna.
Beträffande anspråket på ersättning för förlorat avdrag för ränteutgifter har hon anfört följande. Under inkomståret 2002 hade hon ränteutgifter om 29 802 kr. Om försäkringskassan hade fattat ett korrekt beslut skulle hennes inkomst för år 2002 ha uppgått till 39 744 kr i stället för 4 620 kr. Hon hade då kunnat göra fullt avdrag för ränteutgifterna, och hon skulle därmed ha sänkt sin skatt med 8 940 kr (30 % av 29 802 kr). Som det nu blev kunde hon bara få sänkt skatt med 1 196 kr. Hon bör således tillerkännas mellanskillnaden, 7 744 kr.
Anspråket på ersättning för juridisk rådgivning avser följande:
- 495 kr avgift för medlemskap i ”Överklagningsakuten” under perioden den 25 juli 2001 till den 24 juli 2002,
- 625 kr en tilläggskostnad som ”Överklagningsakuten” debiterat den 10 oktober 2001,
- 475 kr avgift för medlemskap i ”Överklagningsakuten” under perioden den 4 oktober 2002 till den 3 oktober 2003 och
- 2 000 kr ersättning för arbete till Juristfirman Johnson, som debiterats den 23 maj 2003.
KRP har gett in bl.a. kvitton, telefonlistor och en inkomstdeklaration avseende inkomståret 2002 till styrkande av sitt anspråk.
Riksförsäkringsverkets yttrande
Dåvarande Riksförsäkringsverket (i dag Försäkringskassan) har i ett yttrande anfört bl.a. följande.
”Enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) skall staten ersätta bl.a. ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i en sådan verksamhet som staten svarar för.
När det gäller en myndighets bedömning av en rättsfråga räcker det (…) inte att en högre instans kommit fram till en annan bedömning än den myndighet som fattat det överklagade avgörandet för att staten skall bli skadeståndsskyldig. Endast uppenbart felaktiga bedömningar anses utgöra fel eller försummelse i den mening som avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Detsamma gäller vid felaktig bevisvärdering (se NJA II 1972 s. 666 och NJA 1994 s. 654).
Försäkringskassan har i det aktuella beslutet haft att ta ställning till om en tidsperiod på drygt fem månader som KRP tillbringat i Saudiarabien efter att ha avbrutit pågående rehabilitering var att betrakta som s.k. SGI-skyddad tid.
(…)
Riksförsäkringsverket konstaterar i Vägledning 2002:4 angående SGI-skydd vid förvärvsavbrott på grund av sjukdom (s. 108-109) att det inte alltid är nödvändigt att sjukpenning utbetalas för att det skall anses att en försäkrad inte arbetar av en anledning som berättigar till sjukpenning (rehabiliteringsersättning). Vidare redogörs för en dom av Försäkringsöverdomstolen (rättsfallet FÖD 1988:36 [skall rätteligen vara 1985:36, Justitiekanslerns anmärkning]) som gäller en person med alkoholbesvär som under perioder då han varit intagen för vård ansågs berättigad att behålla sin SGI. Förhållandena i detta rättsfall skiljer sig emellertid i flera avseenden från det nu aktuella fallet. Verket konstaterar också i vägledningen – med hänvisning till Riksförsäkringsverket Anser 1997:6 s. 20 – att det i de fall där försäkringskassan dragit in ersättningen på grund av att arbetsoförmåga inte styrkts sällan kan hävdas att den försäkrade inte arbetar av anledning som berättigar till sjukpenning (rehabiliteringsersättning).
Hur bestämmelserna om SGI-skydd skall tolkas i ett fall som det nu aktuella är inte klarlagt. Frågan om ett sjukpenningberättigat tillstånd föreligger kompliceras dessutom av svårigheten att bedöma arbetsoförmågan vid en lång utlandsvistelse. Riksförsäkringsverket anser mot denna bakgrund – i likhet med försäkringskassan – att det inte är fråga om en sådan uppenbart oriktig bedömning som förutsätts för att skadeståndsskyldighet skall uppkomma för staten.”
KRP har i en skrivelse med anledning av Riksförsäkringsverkets yttrande anfört bl.a. att hon inte fick någon information från försäkringskassans handläggare om vad som skulle hända med hennes SGI om hon reste till Saudiarabien och att det genom läkarintyg m.m. är klarlagt att hon var arbetsoförmögen även under utlandsvistelsen.
Har skadeståndsskyldighet uppkommit för staten?
Staten skall enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen ersätta bl.a. ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i en sådan verksamhet som staten svarar för.
Som Riksförsäkringsverket har anfört är det för skadeståndsansvar inte tillräckligt att en högre instans har kommit till ett annat slut eller gjort en annan bedömning än den myndighet som har fattat det överklagade beslutet. Vid rättstillämpning finns det nämligen inte sällan utrymme för olika bedömningar eller beslut vilka var för sig kan framstå som riktiga i den meningen att det inte kan sägas att det ena eller andra ställningstagandet innefattar fel eller försummelse. För att skadeståndsgrundande oaktsamhet skall anses föreligga vid rättstillämpning förutsätts därför att en uppenbart oriktig bedömning har gjorts. En rättstillämpning kan endast i undantagsfall anses så oriktig att man kan tala om fel eller försummelse, d.v.s. culpa, från myndighetens sida.
Av försäkringskassans beslut framgår att det var den omständigheten att KRP reste utomlands utan att ha fått erforderligt medgivande från försäkringskassan som låg till grund för beslutet att sänka hennes sjukpenninggrundande inkomst till noll kr.
Försäkringskassan har i sitt beslut hänvisat till 4 kap. 5 § socialförsäkringslagen (1999:799). Där stadgas att för tid då en försäkrad vistas utomlands får förmåner vid bl.a. sjukdom utges endast, såvitt är aktuellt här, om försäkringskassan medger att den försäkrade reser till utlandet.
4 kap. 5 § socialförsäkringslagen behandlar emellertid bara frågan i vilka fall förmåner vid bl.a. sjukdom får utges. Den tar inte sikte på frågan om fastställande av sjukpenninggrundande inkomst.
I 3 § Riksförsäkringsverkets föreskrifter om sjukpenninggrundande inkomst, RFFS 1998:12, anges bl.a. att den fastställda sjukpenninggrundande inkomsten inte skall sänkas för en försäkrad som har fyllt 65 år och som inte förvärvsarbetar av anledning som berättigar till ersättning enligt bl.a. 3 kap. 7 § lagen (1962:381) om allmän försäkring. I det senare lagrummet stadgas bl.a. att sjukpenning utges vid sjukdom som sätter ned den försäkrades arbetsförmåga med minst en fjärdedel. Det förhåller sig alltså så, som även länsrätten har anfört i domen den 13 november 2002, att det för SGI-skydd enligt den citerade bestämmelsen i RFFS 1998:12 inte krävs att sjukpenning faktiskt har utbetalats, utan att det är tillräckligt att den försäkrade är berättigad till sådan ersättning.
Riksförsäkringsverket har i sitt yttrande hänvisat till ett rättfall från Försäkringsöverdomstolen, FÖD 1985:36. I det fallet var situationen följande. En person som hade en viss fastställd sjukpenninggrundande inkomst uteblev från sitt arbete under en längre period. Försäkringskassan beslutade då att sänka hans sjukpenninggrundande inkomst. Utredningen visade emellertid att personen under hela den period då han inte hade arbetat hade varit intagen för vård, sjukskriven på grund av alkoholmissbruk eller i ett sådant tillstånd att han inte kunde arbeta. Försäkringsöverdomstolen fann att anledningen till att han inte hade förvärvsarbetat var en sådan som angavs i Riksförsäkringsverkets kungörelse om sjukpenninggrundande inkomst (RFFS 1981:5), vilken ersattes av de i detta ärende aktuella föreskrifterna den 1 juli 1998, och att den sjukpenninggrundande inkomsten därför inte borde ha sänkts.
Förhållandena i det nämnda rättsfallet är enligt Justitiekanslerns bedömning så lika de som förelåg i KRP:s fall att det var naturligt att tillämpa samma princip i det fallet.
Sammantaget anser Justitiekanslern att det inte kan anses ha förelegat någon sådan osäkerhet angående hur bestämmelserna om SGI-skydd skall tolkas i ett fall som det aktuella som Riksförsäkringsverket har gjort gällande.
Följande förhållanden måste emellertid också övervägas.
Av länsrättens dom den 13 november 2002 framgår att försäkringskassan då var av den uppfattningen att det inte hade någon betydelse om det fanns underlag som styrkte KRP:s arbetsoförmåga under utlandsvistelsen eftersom kassan under alla förhållanden skulle ha avslagit en begäran från KRP om sjukpenning under utlandsvistelsen på den grunden att hon hade avbrutit rehabiliteringen. Kassans inställning i den delen får förstås på det sättet att KRP alltså inte var berättigad till ersättning enligt 3 kap. 7 § lagen om allmän försäkring och att hon därmed inte omfattades av SGI-skyddet.
I 20 kap. 3 § andra stycket lagen om allmän försäkring stadgas att om en försäkrad utan giltig anledning vägrar att genomgå viss behandling, utredning eller rehabilitering får bl.a. sjukpenning helt eller delvis tills vidare förvägras honom eller henne, under förutsättning att han eller hon har erinrats om denna påföljd. En sådan vägran innebär alltså att en försäkrad under vissa förutsättningar inte har rätt till ersättning.
Utredningen visar emellertid inte att försäkringskassan hade erinrat KRP om följderna av att hon inte fortsatte behandlingen. Kassan skulle således, såvitt framgår, inte ha kunnat vägra KRP ersättning på den grunden. Det var inte heller detta som utgjorde grunden för beslutet att sänka KRP:s sjukpenninggrundande inkomst.
Sammantaget anser Justitiekanslern att försäkringskassan i detta fall har gjort sig skyldig till en sådan uppenbart oriktig bedömning som grundar skadeståndsansvar för staten. KRP har därmed rätt till ersättning för de ersättningsgilla skador som hon kan visa att det felaktiga beslutet har vållat henne.
Ersättningens storlek
KRP har till att börja med begärt ersättning för kostnader för kopiering, porto och telefon med 993 kr. Hon har åberopat handlingar som styrker att hon har haft sådana kostnader. Det framgår emellertid inte i vilken utsträckning det var nödvändigt att skicka brev, ringa m.m. Det kan också anmärkas att av de sex samtal från Saudiarabien som KRP har begärt ersättning för förefaller endast ett ha gått till försäkringskassan medan flera av samtalen har gått till en privatperson. Justitiekanslern finner det trots vad som nu har sagts skäligt att KRP tillerkänns ersättning med 500 kr i denna del.
Anspråket på ersättning för bilresor avser tre resor mellan KRP:s hem och Gävle. Ändamålet med resorna har varit personliga besök hos handläggare vid försäkringskassan samt hos länsrätten. Det framgår inte varför det har varit nödvändigt med sådana personliga besök. Justitiekanslern avslår därför anspråket även i den delen.
När det gäller anspråket på ersättning för förlorat avdrag för ränteutgifter skall följande sägas. En sådan förlust skulle, om den styrks, kunna anses som en ersättningsgill skada. I den ingivna deklarationen anges såsom ”Avdrag för ränteutgifter m.m.” ett förtryckt belopp om 14 901 kr, som har strukits över för hand och ändrats till 29 802 kr. Den ingivna bevisningen är inte tillräcklig för att det skall anses visat att KRP hade ränteutgifter om 29 802 kr under inkomståret 2002. Justitiekanslern är inte beredd att på den ingivna utredningen tillerkänna KRP någon ersättning i detta hänseende. Hon har dock möjlighet att begära omprövning av detta ställningstagande och bör då presentera full bevisning för sin ränteutgift.
KRP bör tillerkännas skälig ersättning för ombudskostnader, då det får antas att sådana kostnader har varit nödvändiga för att komma till rätta med det felaktiga beslutet. Anspråket om 2 000 kr får anses avse kostnader i ärendet hos Justitiekanslern. Det bör bifallas.
Sammantaget skall KRP alltså tillerkännas 4 095 kr, varav 2 000 kr för kostnader i ärendet här.
Justitiekanslern vill avslutningsvis beklaga att detta avgörande har dragit ut på tiden.