Skadestånd på grund av felaktig rättstillämpning vid myndighetsutövning.
Fastighetsbolaget Utställningen Kommanditbolag (bolaget) sysslar med byggnadsverksamhet och förvaltning av fastigheter. Företrädare för bolaget är S.P. Denne förvärvade 1988 av Ale kommun fastigheten Utby 1:152 i Älvängen. Fastigheten ligger i de centrala delarna av Älvängens samhälle. För området gällde före 1990 byggnadsplaner fastställda 1939 och 1968. Enligt båda planerna var marken inom bolagets fastighet utlagd som allmän platsmark - park. S.P. åtog sig enligt köpeavtalet att senast den 1 juli 1989 börja bygga på fastigheten. Avsikten med förvärvet var att bolaget skulle uppföra en byggnad för kontorsändamål. En sådan byggnad har uppförts under tiden 1988 till 1991.
Bolaget erhöll byggnadslov genom ett beslut den 24 juni 1987. Byggnadslovet avsåg en yta på 540 kvadratmeter. Byggnadslovet beslutades med stöd av ett samtidigt meddelat beslut om dispens enligt 110 § byggnadsstadgan från förbudet att bygga i strid mot planbestämmelserna.
Genom ett beslut den 18 maj 1989 biföll bygg- och miljönämnden i Ale kommun bolagets ansökan om ändring av byggnadslovet den 24 juni 1987. Beslutet innebar byggnadslov för en i stort sett likadan byggnad som enligt det tidigare lovet men med en annan placering.
Den 6 december 1989 meddelades ytterligare ett beslut genom vilket bygg- och miljönämnden godkände bolagets ansökan om tillbyggnad till den tidigare beslutade byggnaden med lokaler för bl.a. butik och en ungdomspsykiatrisk mottagning.
Ägaren av grannfastigheten Utby 1:112 överklagade byggnadslovsbesluten den 18 maj 1989 och den 6 december 1989 till länsstyrelsen. Som grund för besvärstalan åberopades bl.a. dels att de gällande byggnadsplanerna för området hindrade den tilltänkta byggnationen, dels att den byggnad som hade börjat uppföras i fråga om placering stred mot de meddelade byggnadsloven. Genom att byggnaden hade ritats in fel på en av de kartor som utgjorde underlag för byggnadslovsbeslutet hade byggnaden kommit att sättas ut fel och börjat byggas för nära gränsen till Utby 1:112.
Genom ett interimistiskt beslut den 31 mars 1990 förordnade länsstyrelsen att de överklagade besluten tills vidare inte skulle gälla. Kammarrätten beslutade den 28 maj 1990 att inte ändra länsstyrelsens beslut. S.P. delgavs länsstyrelsens interimistiska beslut den 18 april 1990. Den 12 juli 1990 meddelade länsstyrelsen slutligt beslut varigenom de överklagade byggnadsloven upphävdes. Som skäl för beslutet anfördes att besluten skulle ha prövats enligt reglerna i plan- och bygglagen (PBL) och att det vid en sådan prövning var uppenbart att byggnadsföretaget stred mot de planbestämmelser som gällde för området. Länsstyrelsens beslut överklagades till kammarrätten. Under ärendets handläggning i kammarrätten hade bolaget den 22 november 1990 beviljats bygglov med stöd av en av kommunen antagen ny detaljplan för området. Kammarrätten, som konstaterade att bolaget hade beviljats bygglov som i allt väsentligt stämde överens med de till länsstyrelsen överklagade besluten, delade länsstyrelsens bedömning och ändrade inte de överklagade besluten.
Bolaget yrkade vid tingsrätten att Ale kommun skulle förpliktas att till bolaget betala 766 053 kr jämte ränta.
Kommunen bestred yrkandet.
Som grund för sin talan anförde bolaget: Genom att meddela byggnadslov i strid mot gällande rätt har kommunen gjort sig skyldig till fel vid sådan myndighetsutövning som kommunen svarar för. Bolaget har tillfogats ekonomisk skada på grund av bygg- och miljönämndens felaktiga beslut genom att det bygge som har påbörjats har försenats på grund av att arbetena har fått ställas in under tiden mars 1990 till december 1990. Bolaget har, förutom kostnader för utlägg med anledning av överklagandet och ökade räntekostnader på grund av att byggnadskreditiv inte har kunnat avlyftas som planerat, gått miste om avtalade hyresinkomster på grund av att hyresgästerna inte har kunnat flytta in till den tid som hade planerats.
Kommunen anförde som grund för sitt bestridande följande: Bygg- och miljönämnden har inte förfarit fel i samband med att den har beviljat byggnadsloven. Kommunen har följt gällande regler beträffande samtliga de ansökningar om byggnadslov som bolaget har gjort. Om det skulle anses att bygg- och miljönämnden har tillämpat gällande regler fel har detta inte skett i sådan grad att "skälig standard" kan anses ha eftersatts. - Bolaget har inte lidit någon skada och bolaget hade - om bygg- och miljönämnden hade avslagit ansökningarna - inte beviljats bygglov förrän kommunen hade fastställt den nya detaljplanen, varför en fördröjning av arbetena ändå hade skett. - Om bygg- och miljönämnden har tillämpat bestämmelserna fel på ett sätt som grundar skadeståndsskyldighet och det anses att bolaget har lidit skada, skall ett skadestånd jämkas till noll på grund av bolagets medvållande dels genom att den av bolaget anlitade arkitekten som underlag för byggnadslovsansökan har lämnat en felaktig situationsplan, vilket har medfört att byggnaden har kommit att sättas ut fel, något som var den främsta orsaken till att byggnadslovsbesluten överklagades, dels genom att bolaget har underlåtit att överklaga kammarrättens inhibitionsbeslut den 28 maj 1990.
Bolaget anförde till utveckling av sin talan följande: Bolaget hade redan vid köpet förbundit sig vid vite om 10 000 kr att börja bygga på fastigheten senast den 1 juli 1989. Bolaget kände till kommunens avsikt att ändra planen för området och ville därför skjuta på byggstarten. Bolaget begärde uppskov men kommunen vägrade detta. Bolaget tvingades därför begära att fastigheten sattes ut. På begäran av kommunen utökade bolaget byggnaden för att bereda plats åt en barn- och ungdomspsykiatrisk mottagning, som landstinget hade framställt önskemål om. Eftersom kommunen lovade bygglov för en sådan byggnad accepterade bolaget kommunens begäran. Byggnadslov beviljades för den ändrade byggnaden den 6 december 1989. När bygget hade pågått en tid överklagades byggnadsloven av grannfastighetens ägare. Som grund för besvärstalan anfördes tre grunder, bl.a. att byggnaden var felplacerad och att byggnadslov och byggnationen stred mot de planer som gällde för området. Kommunen har inte formellt stoppat fortsatta byggnadsarbeten på grund av länsstyrelsens och kammarrättens beslut, men genom länsstyrelsens interimistiska beslut den 31 mars 1990 saknade bolaget möjlighet att fortsätta att bygga. På grund av en anmälan från ägaren av grannfastigheten med begäran om ingripande på grund av att byggnadsarbetena påstods fortsätta, fattade länsstyrelsen ett beslut den 27 augusti 1990. Beslutet innebar visserligen att frågan om ingripande lämnades utan åtgärd, men länsstyrelsen uttalade att bolaget inte efter den 18 april 1990, då delgivning av det interimistiska beslutet hade skett, hade rätt att fortsätta byggnadsarbetena. Redan den 31 mars hade dock bolaget inskränkt byggverksamheten till skyddsarbeten.
Kommunen anförde till utveckling av sin talan följande. I samband med dispensen och byggnadslovet 1987 underrättades grannarna, även ägaren till Utby 1:112. Ingen hade dock något att erinra mot beslutet. Grannarna underrättades också om byggnadslovet den 18 maj 1989. Det var dock först sedan bygget hade kommit igång som ägaren till Utby 1:112 i februari 1990 klagade över att grundplattan på bolagets fastighet hade kommit att anläggas för nära gränsen till Utby 1:112. Det visade sig att ett fel av bolagets projektör hade medfört att avstånden på en av denne upprättad situationsplan hade kommit att redovisas felaktigt, varför byggnaden så småningom hade kommit att sättas ut fel. Sedan byggnadslovsbesluten hade inhiberats av länsstyrelsen inställde bolaget en del av sina arbeten på fastigheten, men det bedrevs fortsatta arbeten på byggnaden fram till juli månad 1990. - Byggnadslovet den 24 juni 1987 gavs för ett ändamål som inte stämde med den då gällande planen. Genom dispensbeslutet var det dock möjligt att bevilja byggnadslov. När de båda byggnadslovsbesluten 1989 överklagades har länsstyrelsen funnit att den beviljade dispensen inte avsåg de båda överklagade besluten. Länsstyrelsen har här inte gjort en korrekt bedömning av det ursprungliga lovets giltighet i förhållande till de båda senare ändringarna. Bygg- och miljönämnden har vid sin prövning följt övergångsbestämmelserna i 17 kap. 25 § PBL. Regler om byggnadslovs giltighet fanns i 59 § byggnadsstadgan vilken motsvaras av 8 kap. 33 § PBL. Enligt dessa regler gäller att det byggnadslovsbeslut som kommunen har meddelat den 24 juni 1987 har en giltighet av två år och kunde förlängas i två plus ett år. Ändringar i det ursprungliga byggnadslovet kan naturligtvis inte medföra att det ursprungliga lovet försvinner eller att den då givna dispensen upphör. Det förhållandet att länsstyrelsen har haft en annan uppfattning i tillståndsfrågan och inte har beaktat förutsättningarna enligt 17 kap. 25 § PBL när det gäller övergången mellan den gamla och nya byggnadslagstiftningen, medför inte att bygg- och miljönämnden har varit försumlig i sin tillståndsgivning. - I fråga om skadeståndets beräkning görs gällande att bolaget hade planerat att färdigställa byggnaden till augusti 1990. Bolaget hade avtalat med flera hyresgäster om inflyttning då. På grund av att bygget försenades kunde inte någon av dessa hyresgäster flytta in förrän efter april 1991 då byggnaden var helt klar för inflyttning. Bolaget har gått miste om hyresintäkter med sammanlagt 647 666 kr. Bolaget har vidare haft kostnader för juridiskt biträde med anledning av besvärstalan mot byggloven med 26 000 kr och räntekostnader med 92 387 kr på grund av att byggnadskreditiv för byggnadsföretaget inte har kunnat avlyftas som planerat.
Kommunen vitsordade bolagets uppgifter om hyresförluster men bestred att ersättning för hyror kunde beräknas för längre tid än den period augusti-november 1990, då byggnadsarbetena stod stilla. Kommunen bestred vidare att kostnader för juridisk hjälp i samband med besvärstalan i länsstyrelsen och kammarrätten kunde ersättas med mer än 5 000 kr.
Bolaget åberopade som muntlig bevisning förhör med S.P. Kommunen åberopade förhör med stadsarkitekten Garcia och med arkitekten Owens hade anlitats av bolaget för att projektera bygget på Utby 1:152.
Parterna åberopade också viss skriftlig bevisning.
Alingsås tingsrätt (1995-12-07, lagmannen Copeland, rådmannen Sanders och hovrättsfiskalen Garcia) förpliktade kommunen att till bolaget betala 105 307 kr jämte ränta. I domskälen anförde tingsrätten följande.
Det byggnadslov som meddelades den 24 juni 1987 har beslutats med stöd av den samma dag meddelade dispensen. Eftersom byggnadslovet har meddelats före den 1 juli 1987 då PBL trädde i kraft är, som länsstyrelsen och kammarrätten har funnit, övergångsbestämmelsen i 17 kap. 18 § PBL om verkan av ett dispensbeslut som förhandsbesked, inte tillämplig. De byggnadslov som har meddelats den 18 maj 1989 och den 6 december 1989 har alltså inte kunnat beslutas med stöd av dispensen enligt övergångsreglerna i 17 kap. 18 § PBL.
Kommunen har hävdat att bygg- och miljönämnden vid sin prövning av ansökningarna i maj och december 1989 har haft att tillämpa övergångsbestämmelserna i 17 kap. 25 § PBL.
Enligt paragrafens första stycke skall beträffande ärenden enligt byggnadslagen eller byggnadsstadgan som byggnadsnämnden har avgjort före PBL:s ikraftträdande äldre bestämmelser tillämpas i fråga om såväl förfarandet som ärendenas prövning i sak. Av förarbetena till bestämmelsen framgår dock att regeln tar sikte på beslut som överklagas (prop. 1985/86:1 sid. 882). Om t.ex. ett byggnadslov som har meddelats före den 1 juli 1987 har överklagats och skall överprövas efter PBL:s ikraftträdande, skall alltså äldre bestämmelser tillämpas i fråga om såväl materiella som processuella regler.
Övergångsfrågor i samband med införandet av PBL regleras i lagens 17 kapitel. I övergångsbestämmelserna finns inga särskilda regler, förutom stadgandena i 18 och 25 §§, om förfarandet eller prövningen efter den 1 juli 1987 av ärenden angående byggnadslov som har beviljats före den dagen. I avsaknad av särskilda övergångsbestämmelser har alltså bygg- och miljönämnden - även om bolagets ansökningar i maj och december 1989 skall bedömas som pågående ärenden - haft att tillämpa reglerna i PBL vid sin prövning av ansökningarna. Parterna är överens om att vid en prövning enligt PBL det på grund av de gällande planbestämmelserna inte har funnits förutsättningar att bevilja bygglov.
Bygg- och miljönämnden har alltså gjort fel när nämnden har beviljat byggnadsloven den 18 maj 1989 och den 6 december 1989.
Enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen är en kommun skyldig att ersätta skada som har vållats genom fel vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande kommunen svarar. Före den 1 januari 1990 gällde den s.k. standardregeln, som innebar att skadeståndsskyldighet förelåg endast om de krav blivit åsidosatta som med hänsyn till verksamhetens art och ändamål skäligen kunde ställas på dess utövning. Tingsrätten konstaterar att det i detta fall inte har funnits något utrymme för bygg- och miljönämnden att tolka övergångsbestämmelserna såsom man har gjort. Lovbeslut av det slag som det här handlar om är ingripande och av stor ekonomisk betydelse för den enskilde. Det finns mot denna bakgrund skäl att ställa högra krav på kommunens hantering av sådana ärenden, och tingsrätten finner att omständigheterna i detta fall är sådana att bygg- och miljönämndens handläggning är skadeståndsgrundande.
Kommunen har gjort gällande att bolaget inte har lidit någon skada eftersom, om bolagets ansökningar hade avslagits, bygglov hade kunnat beviljas först sedan den nya planen hade vunnit laga kraft och en fördröjning av byggnadsarbetena då ändå hade skett.
I den juridiska litteraturen (B.B. Skadestånd vid myndighetsutövning II, sid. 107 ff) har diskuterats frågor om skadeståndsersättning vid felaktigt gynnande beslut. B.B. anför att det kan diskuteras om en enskild, som har handlat i förlitan på ett oriktigt och sedermera undanröjt beslut, skall ersättas såsom om beslutet varit riktigt - med andra ord efter principerna om skadestånd för det positiva intresset. B.B. antar att en sådan princip är svår att förena med lagstiftningens inställning i övrigt till ren förmögenhetsskada. Övervägande skäl talar i stället för att ersätta den enskilde endast för sådana utgifter och förluster som han har gjort på grund av att det gynnande beslutet alls har meddelats, med andra ord en ersättning beräknad efter principerna för det negativa intresset. Frågan blir hur den enskilde skulle ha handlat, ifall myndigheten hade fattat ett korrekt beslut. Utlägg och kostnader som han ådragit sig i förlitan på det oriktiga beslutet skulle ersättas, inbegripet kostnader i en senare förvaltningsprocess där beslutet rivs upp.
Tingsrätten konstaterar att bolaget har börjat bebygga sin fastighet med stöd av byggnadsloven den 18 maj och den 6 december 1989 och bolaget har tagit krediter i form av byggnadskreditiv som på grund av förseningen ostridigt inte har kunnat avlyftas som planerat. Bolaget har på grund härav haft räntekostnader som ostridigt uppgår till 92 387 kr. Bolaget har vidare haft kostnader för juridiskt biträde i samband med besvärsprocessen i länsstyrelsen och kammarrätten. I enlighet med vad som har redovisats om vad som i doktrinen har anförts om ersättningsfrågor i fall med felaktigt gynnade beslut, finner tingsrätten att bolaget bör kunna erhålla ersättning för de kostnader man har haft. Dessa kostnader kan beräknas till yrkade 92 387 kr för räntor och skäliga 13 000 kr för kostnader för juridiskt biträde. På samma sätt finner tingsrätten att det mot bakgrund av B.B:s uttalande inte ges möjlighet att tillerkänna bolaget ersättning för vad man har gått miste om i form av uteblivna hyresintäkter.
Kommunen har slutligen bestritt att utge skadestånd på grund av att bolaget har varit medvållande till skadan dels genom att själv ge upphov till överklagandet av byggnadsloven, dels genom att inte överklaga kammarrättens interimistiska beslut till Regeringsrätten.
När det gäller den första frågan är parterna överens om att byggnaden har kommit att sättas ut fel på grund av att det underlag som bolaget har lämnat till bygg- och miljönämnden har varit felaktigt. Oavsett anledningen till överklagandet finner tingsrätten att bolaget inte därigenom har varit medvållande till det fel som har medfört bolagets skada. Tingsrätten noterar för övrigt att en grund för besvärstalan mot byggnadsloven var att loven stred mot gällande planer.
Tingsrätten finner inte heller att skadeståndsfrågan bör påverkas av att bolaget inte överklagade kammarrättens interimistiska beslut den 28 maj 1990. Eftersom de meddelade byggnadsloven var felaktiga hade en prövning i Regeringsrätten inte kunnat påverka bolagets situation.
Tingsrätten finner alltså att kommunen är skadeståndsskyldig gentemot bolaget och bör ersätta bolaget för de direkta kostnader som bolaget har vållats. Bolagets talan skall alltså bifallas på så sätt att kommunen skall förpliktas att till bolaget betala 105 387 kr jämte ränta.
Bolaget överklagade domen och yrkade i första hand att hovrätten skulle bifalla bolagets vid tingsrätten förda talan och i andra hand att hovrätten i vart fall skulle förplikta kommunen att till bolaget betala 606 995 kr jämte ränta.
Även kommunen överklagade domen och yrkade anslutningsvis att hovrätten skulle lämna bolagets talan helt utan bifall.
Parterna bestred varandras yrkanden.
Parterna åberopade och anförde i enlighet med vad som antecknats i tingsrättens dom. Följande tillägg och ändringar noterades.
Bolaget: Av det i första hand yrkade beloppet avser 647 666 kr förlorade hyresintäkter under tiden den 1 augusti 1990 till den 1 april 1991. Alternativt yrkas ersättning med motsvarande belopp för direkta räntekostnader som bolaget haft på byggnadskreditivet under den angivna tiden. Härutöver yrkas ersättning med 92 387 kr avseende fördyrade räntekostnader under tiden den 1 augusti 1990 - 1 april 1991 på grund av att byggnadskreditivet inte kunnat avlyftas som planerat samt med 26 000 kr avseende kostnader för juridiskt biträde med anledning av besvärstalan mot byggloven. De faktiska räntekostnaderna för perioden den 1 augusti 1990 - den 1 april 1991 har uppgått till 755 161 kr. Av bolagets andrahandsyrkande avser, förutom de nyssnämnda beloppen 92 387 kr och 26 000 kr, 488 608 kr direkta räntekostnader för bolaget under stilleståndsperioden den 1 april 1990 - den 30 november 1990. I tingsrätten yrkade bolaget ersättning för intäktsförlust. De i hovrätten framlagda alternativen när det gäller beräkningen av ersättningen för kostnader utgör inte några nya omständigheter till stöd för bolagets talan utan får anses omfattade av vad bolaget tidigare åberopat. I vart fall har bolaget haft giltig ursäkt för att inte åberopa dessa alternativ vid tingsrätten eftersom bolagets ersättningsyrkande avseende inkomstförluster ogillats av tingsrätten på grunder som inte där åberopats av kommunen.
Kommunen: Bolagets angivna hyresförluster vitsordas i och för sig för en tid motsvarande stilleståndstiden, dvs för fyra månader. De alternativa beräkningarna av bolagets skada utgör nya omständigheter som bolaget inte får åberopa först i hovrätten. - I fråga om juridiskt biträde med anledning av besvärstalan mot bygglovet vitsordas 5 000 kr som skälig kostnad i och för sig.
I hovrätten hördes Jones och Galloway på nytt. Skriftlig bevisning åberopades.
Hovrätten för Västra Sverige (1998-04-28, hovrättslagmannen Lewis, hovrättsrådet Hughes, referent, hovrättsassessorn Mcfarland och tf. hovrättsassessorn Jones) lämnade med ändring av tingsrättens dom bolagets talan helt utan bifall.
I domskälen anförde hovrätten följande: Parterna är överens om att vid en prövning enligt plan- och bygglagen har det på grund av de gällande planbestämmelserna inte funnits förutsättningar att bevilja byggnadslov.
De byggnadslov som har meddelats den 18 maj och den 6 december 1989 har, som tingsrätten funnit, inte kunnat beslutas med stöd av dispensen enligt övergångsbestämmelserna i 17 kap. 18 § plan- och bygglagen. Bygg- och miljönämnden har vid sin prövning haft att beakta vad som i detta fall kommit att gälla till följd av plan- och bygglagens ikraftträdande den 1 juli 1987.
I 17 kap. 25 § plan- och bygglagen föreskrivs i första stycket följande. Beträffande ärenden enligt byggnadslagen (1947:385) eller byggnadsstadgan (1959:612) som byggnadsnämnden har avgjort före ikraftträdandet skall äldre bestämmelser tillämpas i fråga om såväl förfarandet som ärendenas prövning i sak.
Även om ordalydelsen inte uttryckligen avgränsar bestämmelsens räckvidd till ärenden som överklagats följer av uttalanden i förarbetena till bestämmelsen, som tingsrätten funnit, att bygg- och miljönämnden haft att tillämpa reglerna i plan- och bygglagen (jfr Regeringsrättens avgöranden i RÅ 1988 ref. 132, RÅ 1989 not 374 och RÅ 1991 ref 1).
Bygg- och miljönämndens beslut att bevilja byggnadslov den 18 maj och den 6 december 1989 har således saknat laglig grund. Besluten har uppenbarligen tillkommit som en följd av att nämnden tolkat övergångsbestämmelserna till plan- och bygglagen felaktigt. I fråga om denna felaktighet bör leda till skadeståndsskyldighet för kommunen gör hovrätten följande överväganden.
En felaktig rättstillämpning torde endast i undantagsfall vara så uppenbart oriktig att skadestånd på grund härav skall utgå på grund av fel eller försummelse från myndighetens sida (prop. 1972:5 s. 518). Endast uppenbart oriktiga bedömningar kan betraktas som fel eller försummelse (se NJA 1994 s. 654).
Av ordalydelsen i 17 kap 25 § plan- och bygglagen kan, som nämnts, inte direkt utläsas att den avser endast ärenden som överklagats. Detta klargörs inte heller genom vad som sägs i kommentaren till plan- och bygglagen (Didón m.fl., Plan- och bygglagen, 1987):
Bestämmelsen i första stycket tar sikte på sådana beslut av byggnadsnämnden som kan överklagas, t.ex. beslut i ärenden om byggnadslov. Bestämmelsen innebär att äldre bestämmelser om förfarandet och prövningen i sak skall tillämpas på ärenden som byggnadsnämnden avgjorde före PBL:s ikraftträdande. Har ett sådant avgörande överklagats, skall alltså överklagandet ske i den ordning och till den instans som föreskrevs i BS (71 och 72 §§). Även överinstansernas prövning av överklagandet skall göras med tillämpning av BL och BS.
Ärenden som kom in till byggnadsnämnden innan PBL trädde i kraft men som nämnden inte avgjorde före den tidpunkten, skall avgöras med tillämpning av PBL:s bestämmelser.
Bygg- och miljönämndens tolkning av 17 kap. 25 § plan- och bygglagen kan mot bakgrund av det sagda enligt hovrättens mening ej anses ha varit så uppenbart felaktig att den grundar skadeståndsskyldighet för kommunen. Redan på grund härav skall bolagets talan lämnas utan bifall.
Vid denna utgång saknas anledning att beträffande bolagets talan i hovrätten pröva huruvida denna innefattat något otillåtet åberopande av omständigheter som inte tidigare har lagts fram.