Omfattningen av rätten att överklaga ett beslut att avslå en begäran om att få kopior av allmänna handlingar
R.J. begärde i Göta hovrätt att utan kostnader få ut kopior av handlingarna i hovrättens mål Ö 1430-20.
Hovrätten (tf. hovrättspresidenten Johnson) anförde i beslut den 15 juli 2020 följande.
Enligt 2 kap. 16 § TF har den som önskar ta del av en allmän handling rätt att mot en fastställd avgift få en avskrift eller kopia av handlingen till den del handlingen får lämnas ut.
Enligt 15 § avgiftsförordningen (1992:191) ska en myndighet ta ut en avgift enligt bl.a. 16 § nämnda förordning för att den efter särskild begäran lämnar ut kopia av en allmän handling. Enligt 16 § första och andra stycket avgiftsförordningen är avgiften för en beställning av tio sidor 50 kr oeh för varje sida därutöver är avgiften 2 kr.
Parter i mål och ärenden är enligt 21 § fjärde stycket avgiftsförordningen befriade från avgift för bl.a. dom och slutligt beslut. Part som redan har fått ett exemplar av en sådan handling har dock enligt femte stycket samma paragraf endast om det finns särskilda skäl rätt att få ut ytterligare ett exemplar avgiftsfritt.
R.J. är part i mål Ö 1413-20. Han har dock redan fått ett exemplar av hovrättens slutliga beslut i målet och det föreligger inte särskilda skäl för att han avgiftsfritt ska få ytterligare ett exemplar.
Det finias inte någon rätt enligt tryckfrihetsförordningen att få ut kopior av allmänna handlingar utan avgift. (Se bl.a. Högsta förvaltningsdomstolens avgörande i mål 6975-18.) R.J:s begäran ska därför avslås.
Hovrätten erinrar om möjligheten att mot avgift få ut kopior av de aktuella handlingarna. Handlingarna i hovrättens mål Ö 1413-20 omfattar 550 sidor. Avgiften för kopior av dessa uppgår till 1 130 kr. Därutöver tillkommer kostnad för porto och postförskott.
Hovrätten avslår R.J:s begäran om att avgiftsfritt få ut kopior av allmänna handlingar.
R.J. överklagade hovrättens beslut och yrkade att HD skulle bifalla hans begäran att avgiftsfritt få kopior av handlingarna i hovrättens mål Ö 1413-20.
HD avgjorde målet efter föredragning.
Föredraganden, justitiesekreteraren Harrison, föreslog i betänkande följande beslut.
Punkterna 1 och 2 motsvarar i huvudsak punkterna 1 och 2 i HD:s beslut.
Frågan i HD är om överklagandet ska avvisas med hänsyn till att det föreligger rättegångshinder. I det sammanhanget är frågan dels om ett beslut att avslå en begäran att avgiftsfritt få ut kopia av allmän handling är överklagbart, dels när en part ska anses ha ett klagointresse.
Av allmänna rättsgrundsatser följer att ett beslut får överklagas om det till sin natur är sådant att det kan överklagas (överklagbarhet). Därutöver fordras att klagandens ställning i förhållande till beslutet är sådan att han eller hon kan överklaga det (klagorätt) och att han eller hon har ett rättsligt intresse att överklaga (klagointresse). (Se ”Åklagarens bristande klagorätt” NJA 2019 s. 15 och jfr NJA II 1943 s. 625.)
Överklagbarhet tar sikte på om ett överklagande kan överklagas enligt vad som är föreskrivet i lag eller om det finns ett föreskrivet förbud att över- klaga.
I kravet på klagointresse ligger att klaganden ska ha ett rättsligt intresse av att beslutet ändras. När det gäller en avvisningssituation bör kravet på rättsligt intresse inte uppfattas som längre gående än att beslutet från rättslig synpunkt ska innebära en nackdel för klaganden. Beslutet ska alltså ha gått klaganden emot på ett eller annat sätt. (Jfr NJA II 1943 s. 625, Morris m.fl., Rättegångsbalken m.m., 27 maj 2020, Norstedts, Wheeler, kommentaren till 52 kap. 1 § och NJA 2004 s. 561.)
En allmän handling som får lämnas ut ska enligt 2 kap. 15 § första stycket TF utan avgift tillhandahållas på stället. Den som önskar ta del av sådan handling har även rätt att mot fastställd avgift få en avskrift eller en kopia av handlingen (se 16 § första stycket TF, som kompletteras av 15 § första stycket 1 och 16 § första och tredje stycket samt 21 § fjärde och femte stycketavgiftsförordningen, 1992:191).
Av 2 kap. 19 § första stycket TF framgår att den som får avslag på en begäran att få ta del av en handling eller får en allmän handling utlämnad med förbehåll som inskränker sökandens rätt att yppa dess innehåll eller annars förfoga över den, får överklaga beslutet. Bestämmelsen kompletteras av 6 kap. 7 § första stycket 1 offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) som anger att en enskild får överklaga ett beslut av en myndighet att inte lämna ut en handling till den enskilde (se 2 kap. 19 § andra stycket jfr 2 § TF och prop. 1979/80:2 Del A s. 363. Jfr vidare 23–24 §§avgiftsförordningen som reglerar överklagande av beslut till Skatteverket när det gäller avgift som en myndighet har tagit ut av någon).
Rätten att överklaga gäller i princip varje beslut att avslå en begäran att få ta del av en handling, vilket skiljer sig från principen om partsinsyn enligt rättegångsbalken (jfr bl.a. Robinson m.fl., Offentlighets- och sekretess- lagen, 15 maj 2020, Norstedts, Wheeler, kommentaren till 6 kap. 7 §, NJA 2002 s. 433 och NJA 2008 s. 634).
När det gäller beslut som överklagas till HD, får domstolen omedelbart avvisa överklagandet om det finns hinder mot att ta upp överklagandet till prövning (jfr 56 kap. 5 § RB. Jfr även 52 kap. 5 § i fråga om beslut som överklagas till hovrätt). Sådana rättegångshinder kan bland annat vara brister i överklagbarhet eller klagointresse.
Föreligger rättegångshinder rör det sig om en omständighet som får betydelse som ett processuellt rättsfaktum och inte som ett materiellt sådant vid en prövning av överklagandet i sak (jfr bl.a. Kaiser m.fl., Rättegång. Andra häftet, 14 augusti 2015, Norstedts, Wheeler, s. 11 f.).
En viss omständighet kan emellertid ha betydelse som såväl ett processuellt rättsfaktum som ett materiellt sådant. Kräver prövningen av om det föreligger ett rättegångshinder rättsliga överväganden som närmar sig en prövning av överklagandet i sak, bör istället en sådan prövning göras.
R.J. får enligt 2 kap. 19 § första stycket TF och 6 kap. 7 § första stycket 1 offentlighets- och sekretesslagen överklaga hovrättens beslut att avslå hans begäran om att få ta del av allmänna handlingar. Hovrättens beslut är därmed överklagbart.
Följden av att hovrätten har avslagit R.J:s begäran om att avgiftsfritt få kopior av allmänna handlingar är att beslutet har gått honom emot. Beslutet får därmed från rättslig synpunkt anses innebära en nackdel för honom. R.J. ska därför anses ha ett klagointresse.
Av hovrättens skäl till beslutet framgår visserligen att R.J. har getts möjlighet att ta del av handlingarna i hovrättens mål mot fastställd avgift, i den mån han inte tidigare avgiftsfritt fått del av det slutliga beslutet. Hovrätten har vidare ansett att det inte finns särskilda skäl för R.J. att avgiftsfritt få ytterligare ett exemplar av det slutliga beslutet. Hovrätten har även konstaterat att det inte finns någon rätt enligt tryckfrihetsförordningen att få ut kopior av allmänna handlingar utan avgift.
Hovrättens skäl skulle således kunna anses innebära att R.J. saknar ett rättsligt intresse av att avgörandet ändras. För att komma fram till den slutsatsen krävs emellertid rättsliga överväganden som närmar sig en prövning av överklagandet i sak. Det föreligger alltså inte rättegångshinder för att ta upp överklagandet till prövning.
Vad som förekommit i HD föranleder ingen annan bedömning än den som hovrätten har gjort. Överklagandet ska därför avslås.
HD avslår överklagandet.
HD (justitieråden Galvan, Johnson, Robinson, Tucker och Alexander, referent) meddelade den 25 september 2020 följande slutliga beslut.
R.J. begärde i hovrätten att utan kostnad få kopior av handlingarna i hovrättens mål Ö 1413-20.
Hovrätten har avslagit R.J:s begäran. I skälen för beslutet har hovrätten angett att R.J., som varit part i det aktuella målet, fått ett exemplar av hovrättens slutliga beslut och att det inte finns särskilda skäl att han utan avgift ska få ytterligare ett exemplar. Hovrätten har vidare anfört att det inte finns någon rätt enligt tryckfrihetsförordningen att få ut kopior av allmänna handlingar utan avgift. Hovrätten har i beslutet erinrat R.J. om möjligheten att mot avgift få kopior av handlingarna.
Frågan i HD är om beslutet kan överklagas eller om överklagandet ska avvisas samt, om beslutet ska prövas i sak, om handlingarna ska lämnas ut utan avgift.
Var och en har rätt att ta del av allmänna handlingar. Denna rätt får begränsas om det krävs med hänsyn till vissa särskilt angivna intressen. (Se 2 kap. 1 och 2 §§ TF.)
Den som är part i ett mål eller ärende hos en domstol eller en myndi­ghet kan på grund av rätten till insyn i handläggningen ha rätt att ta del av handlingar och annat material i målet eller ärendet. Rätten till insyn gäller som regel bara under handläggningstiden. Inom förvaltningsrätten har det dock ansetts att partsinsynen kan tas i anspråk även på ett senare stadium, om det finns ett beaktansvärt behov av uppgifterna. (Se Parker, Förvaltningslagen, 1 januari 2020, Kline, Wheeler, kommentaren till 10 §.) Detsamma får anses gälla när målet eller ärendet handläggs vid allmän domstol.
Rättegångsbalken innehåller ett flertal bestämmelser där en generell rätt till insyn för parter kommer till indirekt uttryck. Partsinsynen syftar bl.a. till att tillgodose parters behov av insyn för att kunna utföra sin talan i målet eller ärendet. Principen om kontradiktion för förfarandet och kommunikationsplikten är uttryck för denna rätt till insyn (se SOU 2010:14 s. 228 ff.). Som utgångspunkt gäller motsvarande partsinsyn i ärenden som handläggs enligt lagen (1996:242) om domstolsärenden. (Jfr också den särskilda regleringen i 10 kap. 4 a § offentlighets- och sekretesslagen, 2009:400.)
En allmän handling som får lämnas ut ska enligt 2 kap. 15 § första stycket TF utan avgift tillhandahållas på stället. Den som önskar ta del av sådan handling har även rätt att mot en fastställd avgift få en avskrift eller en kopia av handlingen (2 kap. 16 § första stycket). Bestämmelser om avgifter finns i avgiftsförordningen (1992:191). Av 21 § följer bl.a. att avgift inte tas ut av parter i mål och ärenden för kopior av domar och slutliga beslut. Om det finns särskilda skäl, kan en part få ytterligare ett exemplar av sådana handlingar utan avgift.
Av 2 kap. 19 § första stycket TF framgår att den som får avslag på en begäran att få ta del av en handling eller får ta del av en allmän handling med förbehåll som inskränker rätten att yppa dess innehåll eller annars förfoga över den, får överklaga beslutet. Rätten att överklaga kompletteras av bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen om hur besluten får överklagas (se 2 kap. 19 § andra stycket TF och 6 kap.7–11 §§offentlighets- och sekretesslagen).
Beslut som meddelats av en hovrätt och som gäller en handling i domstolens rättskipande eller rättsvårdande verksamhet överklagas av enskilda till HD (se 6 kap. 8 § tredje stycket offentlighets- och sekretess- lagen). Vid handläggningen tillämpas rättegångsbalkens bestämmelser om överklagande av beslut (6 kap. 10 §).
Om någon anser att den avgift som tagits ut är oriktig kan han eller hon begära ett skriftligt beslut om avgiften. Ett sådant beslut får överklagas hos Skatteverket (se 23 och 24 §§avgiftsförordningen).
Av bestämmelsen i 2 kap. 19 § första stycket TF framgår att rätten att överklaga tillkommer den som har begärt att få del av en allmän handling. Rätten att överklaga gäller enligt bestämmelsens ordalydelse i de fall en begäran att få del av en allmän handling har avslagits och i de fall en handling har lämnats ut med förbehåll som inskränker rätten att röja innehållet eller annars förfoga över handlingen. Den kompletterande bestämmelsen i 6 kap. 7 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen har en något annorlunda lydelse, men samma innebörd.
I praxis har beslut som innebär att kopior av allmänna handlingar inte har lämnats ut avgiftsfritt, när sökanden begärt att få kopiorna utan kostnad, ansetts kunna överklagas (se RÅ 1996 not 222). Ett sådant beslut innebär att sökanden inte får del av de begärda handlingarna, oavsett att en sådan rätt finns om den avgift som är föreskriven betalas.
I de fall ett överklagat beslut har inneburit att handlingar inte lämnats ut i den form – exempelvis elektroniskt eller genom en utskrift av en ljudfil – som sökanden har begärt och där sökanden har erbjudits att ta del av handlingarna i annan form, har beslutet i praxis ansetts inte kunna överklagas (se RÅ 2008 not 72 och HFD 2019 not 21). En motsvarande bedömning gjordes av HD när sökanden inte godtagit att betala avgiften på det sätt domstolen begärde (se HD:s beslut den 8 februari 2017 i mål Ö 412-17 ). Sökanden har i dessa situationer inte betagits sin rätt enligt tryckfrihetsförordningen att ta del av allmänna handlingar.
Sammanfattningsvis kan praxis sägas innebära att ett avslag på en begäran att, t.ex. av ekonomiska skäl, kostnadsfritt få kopior av allmänna handlingar är ett beslut som kan överklagas. Ett sådant överklagande ska leda till en prövning i sak. Avslag som tar sikte på formerna för utlämnande eller betalning och där resultatet av beslutet är att sökanden ändå kan få del av handlingarna, kan däremot inte överklagas. Överklagande av sådana beslut ska alltså inte prövas i sak, utan avvisas (jfr 56 kap. 5 § RB såvitt avser HD).
R.J:s begäran hos Göta hovrätt om att få kopior av handlingar avsåg ett mål vid hovrätten som var avslutat. Det har inte funnits anledning att behandla begäran på annat sätt än vad hovrätten har gjort; med utgångspunkt i bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen om rätt att få del av allmänna handlingar (jfr p. 5 och 6).
Hovrättens beslut har inneburit att R.J. fått avslag på sin begäran att kostnadsfritt få kopior på allmänna handlingar. Ett sådant beslut kan överklagas.
Då den fråga hovrätten prövat inte rör ett mål eller ärende som väckts vid tingsrätt eller har ett direkt samband med ett sådant mål eller ärende krävs inte prövningstillstånd (se 54 kap. 9 § första stycket RB, jfr NJA 2015 s. 180).
HD delar hovrättens uppfattning att R.J. inte har någon rätt att få kopior av de begärda handlingarna utan att betala någon avgift. Överklagandet ska alltså avslås.
HD avslår överklagandet.