Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern finner att staten har ådragit sig skadeståndsskyldighet gentemot James och skall utge skadestånd till honom.
Justitiekanslern uppdrar åt Riksförsäkringsverket att beräkna skadeståndet till James i enlighet med vad som närmare anförs i beslutet samt att ombesörja att beloppet betalas ut till honom.
James hade av tingsrätten förpliktats att utge underhållsbidrag till dottern Gonzalez med 1 000 kr i månaden från och med den 1 juli 1995. Bidragsförskott hade beviljats dottern den 12 december 1995 i form av utfyllnadsbidrag med 173 kr per månad. James skulle även fortsättningsvis betala underhållsbidraget direkt till dottern.
Inför ikraftträdandet av lagen (1996:1030) om underhållsstöd meddelade Kronobergs läns allmänna försäkringskassa den 9 december 1996 James att den övervägde att ändra utfyllnadsbidraget för hans dotter till 132 kr per månad fr. o. m. februari 1997. Av meddelandet framgick också att kassan hade beräknat hans betalningsskyldighet till 1 041 kr per månad.
Efter det att lagen om underhållsstöd trätt i kraft underrättade försäkringskassan i meddelande om underlag för ändring av utfyllnadsbidrag, underhållsstöd, daterat den 11 april 1997, James att den med ändring av det tidigare meddelandet övervägde att ändra utfyllnadsbidraget till 0 kr per månad fr.o.m. februari 1997. Av meddelandet framgick också att kassan hade beräknat hans betalningsskyldighet till barnet till 1 173 kr per månad. Under rubriken Inkomst för beräkning av de belopp som du skall betala, redogjorde kassan för hur den återbetalningsgrundande inkomsten beräknats. Därav framgick att försäkringskassan hade höjt den återbetalningsgrundande inkomsten från 199 914 kr till 239 574 kr. Kassan hade därvid beaktat tidigare outnyttjat underskott i Smith näringsverksamhet om 39 660 kr och ökat inkomsten av näringsverksamhet från 0 kr till 39 660 kr. Det totala underskottet av näringsverksamhet uppgick inkomståret 1995 till 49 938 kr.
Försäkringskassan beslutade den 22 april 1997 om indragning av utfyllnads- bidraget till dottern fr.o.m. februari 1997 och delgav Lloyd - Ändring av utfyllnadsbidrag, underhållsstöd, med upplysning om att omprövning kunde begäras. Som anledning till indragningen av utfyllnadsbidraget angavs att hans betalningsskyldighet beräknats till 1 173 kronor per månad och barn vilket motsvarade fullt underhållsstöd.
James begärde omprövning av beslutet vad gällde beräkningen av återbetalningsbeloppets storlek. Den 12 juni 1997 beslutade kassan att inte ändra sitt tidigare beslut. Omprövningsbeslutet rubricerades "Omprövning av beslut om återbetalning av underhållsstöd" och tillställdes honom med överklagandehänvisning.
James överklagade beslutet. Länsrätten avslog i dom den 19 september 1997 överklagandet. Sedan han överklagat länsrättens dom bestämde Kammarätten i Jönköping i dom den 9 juli 1998 - med ändring av länsrättens dom och försäkringskassans beslut - Smith återbetalningsgrundande inkomst till 199 914 kr och visade målet åter till försäkringskassan för erforderlig handläggning.
Försäkringskassan beslutade den 17 mars 1999 att inte betala ut underhållsstöd i form av utfyllnadsbidrag till Gonzalez fr.o.m. februari 1997 med anledning av kammarrättens dom. Försäkringskassan tillställde James ett Beslut - Ändring av utfyllnad, underhållsstöd, jämte upplysning om att omprövning kunde begäras. Av beslutet framgick att kammarrätten bestämt hans återbetalningsgrundande inkomst till 199 914 kr och beräknat hans återbetalningsskyldighet till 916 kr per månad. Vidare framgick att det vid kontakt med Wells framkommit att han hade betalat 1 173 kr per månad i underhåll för Gonzalez fr.o.m. februari 1997 samt att kassan beslutade att inte betala ut underhållsstöd i form av utfyllnad fr.o.m. februari 1997 på grund av att det underhåll som han faktiskt hade betalat inte var lägre än det belopp som skulle betalas ut i underhållsstöd till barnet. James begärde omprövning av beslutet. Försäkringskassan ändrade inte beslutet.
Riksförsäkringsverket har efter hörande av Kronobergs läns allmänna försäkringskassa med eget yttrande hit överlämnat ett skadeståndsanspråk frånTommy B. Ursprungligen begärde han ersättning med ett belopp motsvarande vad han menade att kassan och inte han själv skulle ha betalat till dottern under åren 1997 och 1998, skälig ränta och skälig ersättning för den skriftväxling och de telefonsamtal som kassans felaktiga handläggning förorsakat honom. Anspråket har därefter slutligen bestämts till 257 kr per månad under perioden fr.o.m. februari 1997 t.o.m. januari 1998 och skälig ränta samt skälig ersättning för övriga kostnader. Till detta har James tillagt följande. Vad gäller de beräkningar som försäkringskassan gjort för åren 1998 och 1999 finns inget att tillägga. Är han fullt betalningsskyldig för dessa år faller givetvis det skadeståndskravet.
Grunden för anspråket är - som Justitiekanslern uppfattat hans skrivelser - att försäkringskassan ådragit staten skadeståndsskyldighet genom att fatta ett felaktigt beslut och genom felaktig handläggning av ärendet vilket föranlett att kassan troligen inte kommer att återbetala något av vad han betalat under 1997 och 1998. Härvid har han bl.a. gjort gällande att han på fråga om betalningarna under tiden processen pågick fått till svar att han skulle följa beslutet till dess ärendet var avgjort i högre instans eftersom modern inte skulle förlora på att han processade i ärendet samt att han i efterhand fått veta att om han hade "misskött" sig och underlåtit att betala så hade han kunnat bli berättigad till återbetalning. Han har även lagt kassan till last att den dröjt åtta månader med att verkställa kammarrättens dom.
Av Riksförsäkringsverkets yttrande framgår bl.a. att försäkringskassan upplyst att eftersom James direkt till boföräldern betalat underhåll med 1 173 kr finns inte rätt till underhållstöd för barnet och kassan har därför inte heller fastställt någon "återbetalningsskyldighet" gentemot honom och därmed kan återbetalning av återbetalningsbelopp inte göras till honom. I yttrandet har Riksförsäkringsverket gjort följande bedömning.
Enligt 3 kap 2 § skadeståndslagen skall staten ersätta personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten svarar.
Enligt 8 § lagen om underhållsstöd (USL) lämnas underhållsstöd till ett barn med 1 173 kr per månad. Om en bidragsskyldig förälder i rätt ordning betalar ett underhåll till barnet som motsvarar lägst det belopp som skulle ha fastställts enligt 24-28 §§ USL avräknas detta belopp från underhållsstödet.
Riksförsäkringsverket anser att försäkringskassans meddelande den 11 april 1997 till B att han förväntades betala 1 173 kr per månad till boföräldern inte är ett beslut som kan omprövas eller överklagas. Kassans
beräkning av den "fiktiva återbetalningsskyldigheten" innebär inte något åläggande om betalningsskyldighet enligt USL utan utgör endast underlag för försäkringskassans beslut om underhållsstöd i form av utfyllnadsbidrag till boföräldern. Den "betalningsskyldighet" som omnämns i meddelande och beslut är endast en information om vad B förväntas betala till boföräldern och är inte något beslut som kan överklagas särskilt. Inte heller kan han klaga på beslutet om indragning av underhållsstöd i form av utfyllnadsbidrag eftersom detta beslut inte berört honom (jfr FÖD 1985:6).
B har begärt omprövning av försäkringskassans beslut den 22 april 1997 om indragning av utfyllnadsbidraget till dottern vad gällde beräkning av återbetalningsbeloppets storlek. Kassan har omprövat beslutet och lämnat besvärshänvisning. Varken länsrätten eller kammarrätten har haft några synpunkter på att beslutet inte skulle vara överklagbart när det gäller det fiktiva återbetalningsbeloppet. Inte heller Riksförsäkringsverket har berört detta i sitt svaromål till kammarrätten eftersom frågan främst gällde hur ett underskott i B:s näringsverksamhet skulle beräknas vid fastställande av återbetalningsbeloppets storlek. Verket anser att kassan rätteligen skulle ha avvisat B:s begäran om omprövning eftersom kassan inte hade fattat beslut om återbetalningsskyldighet.
Riksförsäkringsverket anser att försäkringskassans beslut den 12 juni 1997 rätteligen skulle ha rubricerats som " Omprövning av beslut att inte betala ut underhållsstöd".
Riksförsäkringsverket konstaterar att försäkringskassan felaktigt tillämpat gällande regler både vad gäller fastställandet av det fiktiva återbetalningsbeloppet samt att ompröva beslutet om utfyllnadsbidrag. B får till följd härav antas ha bibringats den uppfattningen att han varit skyldig att betala 1 173 kr i avvaktan på att ärendet slutligt avgjorts av domstol. Verket anser därför att B drabbats av förmögenhetsskada genom felaktig handläggning av hans ärende. B bör därför vara berättigad till skadestånd med 257 kr per månad under perioden 9702 - 9801 samt ränta. Hans yrkande om skälig ersättning för övriga kostnader, som inte preciserats, bör avslås.
James har beretts tillfälle att lämna synpunkter på yttrandet samt att precisera sitt anspråk i den del det avser skälig ersättning för övriga kostnader och att styrka dessa kostnader.
Justitiekanslern har vid prövningen av ärendet haft tillgång till försäkringskassans akt samt länsrättens dom och kammarrättens dom.
Justitiekanslern har infordrat och tagit del av Riksdagen ombudsmäns, JO:s, beslut den 8 juni 2000 i initiativärende rörande handläggningen av ett ärende om underhållsstöd (JO:s dnr 1426-1999).
Statens skadeståndsskyldighet förutsätter att det kan anses utrett att den myndighet som berörs av anspråket har gjort fel eller varit försumlig. Orden "fel eller försummelse" uttrycker ett krav på vållande. Sådan skyldighet kan också inträda vid s.k. kumulerade fel när det sammanlagda resultatet av handlandet framstår som ett oaktsamt åsidosättande av vad som krävs av myndigheten (jfr Elliott Det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen, 2:a upplagan, 1996, s. 57). För skadeståndsskyldighet krävs också att felet eller försumligheten har lett till en sådan skada för vilken ersättning enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen kan utgå.
Vid bedömningen av om statens eventuella skadeståndsskyldighet i det nu aktuella fallet finns det inledningsvis anledning att redogöra för hur försäkringskassan enligt min mening borde ha handlagt ärendet med anledning av att lagen (1996:1030) om underhållsstöd (USL) skulle börja tillämpas.
USL trädde i kraft den 1 december 1996 och tillämpades första gången i fråga om underhållsstöd och återbetalningsskyldighet som avsåg tid efter den 31 januari 1997.
Vid årsskiftet 1996/1997 var situationen den att James betalade underhållsbidrag för en dotter med 1000 kr per månad och att det för dotterns underhåll utgick bidragsförskott i form av utfyllnadsbidrag med 173 kr per månad.
Enligt punkt 4 ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till USL skulle den som för januari 1997 uppbar bidragsförskott utan särskilt beslut anses ha fått rätt till underhållsstöd enligt den nya lagen, om inte försäkringskassan beslutade något annat. Beslut om bidragsskyldigs återbetalningsskyldighet skulle dock meddelas enligt den nya lagen.
Under ovan angivna förhållanden var dottern fr.o.m. februari 1997 berättigad till underhållsstöd. Kassans beslut den 22 april 1997 såsom det utformats innebar emellertid att något underhållsstöd inte skulle utgå och grundades på att Smith återbetalningsskyldighet bedömdes uppgå till underhållsstödsbeloppet 1 173 kr. Enligt min hade kassan inte stöd för detta beslut. Av 4 § 2 USL framgår att underhållsstöd inte skall utgå om det finns anledning att anta en bidragsskyldig förälder i rätt ordning betalar ett underhållsbidrag som inte understiger underhållsstödsbeloppet, 1 173 kr. Någon anledning för kassan anta att han faktiskt betalade ett underhållsbidrag på minst 1 173 kr fanns inte och enbart den omständigheten att återbetalningsskyldigheten kan beräknas uppgå till detta belopp kan enligt 4 § inte medföra att underhållsstöd får vägras.
Enligt min mening borde kassan i stället med tillämpning av 8 § USL ha tagit upp frågan om underhållstöd skulle utbetalas med fullt belopp eller med viss avräkning. I 8 § USL föreskrivs att om det finns anledning att anta en underhållsskyldig förälder i rätt ordning betalar ett underhåll till barnet som motsvarar lägst det belopp som skulle ha fastställts enligt reglerna i 24-28 §§ om återbetalningsgrundande inkomst skall det beloppet avräknas från underhållsstödet. Med utgångspunkt i den återbetalningsgrundande inkomst som försäkringskassan beräknade borde kassan ha funnit att James inte fullt ut betalade vad som enligt 8 § USL krävs för att avräkning skall ske. Kassan hade ju funnit att hans inkomster motiverade en återbetalningsskyldighet på 1 173 kr men saknade som tidigare berörts anledning att anta att han betalade mer än 1 000 kr per månad såsom fastställts genom tingsrättens dom. Härvid skulle försäkringskassan ha utgett underhållsstöd och enligt 21 § samma lag fastställt återbetalningsskyldighet för James med tillämpning av 24-28 §§ samma lag.
Om försäkringskassan hade kommit fram till samma återbetalningsgrundande inkomst som Kammarrätten i Jönköping senare bestämde skulle den i stället rätteligen ha funnit att underhållsstöd skulle utgå med 257 kr. Detta belopp utgör mellanskillnaden mellan 1 173 kr och det belopp på 916 kr som skulle ha fastställts som återbetalningspliktigt. Eftersom James betalade 1 000 kr i underhållsbidrag, dvs. mer än det återbetalningspliktiga belopp fanns förutsättningar för en avräkning. Något beslut om återbetalningsskyldighet skulle då inte ha fattats (jfr 8 § första stycket andra meningen och 21 § andra stycket USL).
Det beslut som försäkringskassan fattade den 22 april 1997 var alltså felaktigt oavsett hur man än bedömde Smith återbetalningsskyldighet. Beslutet i sig kan emellertid inte anses ha vållat honom någon skada eftersom underhållsstöd inte skulle utgå och han således inte kunde bli återbetalningsskyldig. Beslutet fick emellertid också en felaktig utformning genom att kassan angav med vilket belopp han var återbetalningsskyldig. Jag kan däremot inte finna att kassan begått något skadeståndsgrundande fel när man beräknade hans återbetalningsgrundande inkomst. För skadeståndsansvar är det nämligen inte tillräckligt att en högre instans frångått den bedömning som gjorts av en annan myndighet eller ändrat det överklagade avgörandet. Vid rättstillämpning finns det nämligen inte sällan utrymme för olika bedömningar eller beslut utan att något av dessa behöver vara oriktiga i den meningen att det kan sägas att det ena eller andra ställningstagandet innefattar fel eller försummelse. I sådana fall förutsätts det därför att det skall vara frågan om mycket påtagliga felbedömningar för att oaktsamhet skall anses föreligga (jfr prop. 1972:5 s. 518, SOU 1993:55 s. 152 f., rättsfallet NJA 1994 s. 654 samt Elliott, Det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen, 2:a uppl., s. 75 f.).
Försäkringskassans handläggning av ärendet har emellertid innefattat även andra felaktigheter. Som Riksförsäkringsverket framhållit i sitt yttrande hade James inte rätt att klaga på beslutet om indragning av underhållsstöd eftersom det inte berört honom. Eftersom beslutet inte innefattade fastställande av återbetalningsskyldighet hade han inte heller rätt att föra talan i den frågan. Trots det har kassan omprövat beslutet på hans begäran och därvid lämnat besvärshänvisning.
I likhet med Riksförsäkringsverket anser jag att det felaktiga handläggningen till samman tagen bibringat James den uppfattningen att han faktiskt var skyldig att betala ut 1 173 kr i månaden för barnet. Härvid beaktar jag särskilt att försäkringskassan i sitt första meddelande till James angett bl.a. följande. "I det här brevet får du underlag för beräkning av det belopp som du skall betala direkt till bidragsmottagaren i stället för det fastställda underhållsbidraget". Jag ställer mig även kritisk till att försäkringskassan i senare meddelanden och beslut till James använt uttryck som "skall betala" och "betalningsskyldighet" utan att det enligt min mening tillräckligt tydligt framgick att det inte var fråga om någon fastställd betalningsskyldighet.
Även den omständigheten att försäkringskassan omprövade beslutet om att dra in underhållsstödet helt och därefter hänvisade honom att överklaga omprövningsbeslutet till domstol trots att försäkringskassans beslut inte rörde honom får antas ha stärkt honom i tron att han faktiskt ålagts en betalningsskyldighet med 1 173 kr.
James har även lagt försäkringskassan till last att den varit i dröjsmål med verkställigheten av kammarrättens dom. Om detta dröjsmål har JO uttalat sig i sitt beslut. I beslutet fann JO att den utdragna handläggningstiden föreföll bero på ett enstaka misstag och fann därför inte anledning att säga mer om saken. Han tillade dock att den omständigheten att det av kassans remissvar framgått att kassan av en tillfällighet, ca åtta månader efter att den fått domen, upptäckt att ärendet inte åtgärdats, tydde på att det förelåg stora brister i kassans bevakningsrutiner vilket enligt JO var allvarligt. JO fann inte anledning att vidta ytterligare åtgärder i saken eftersom kassan hade verkställt domen och han dessutom utgick från att kassan såg över sina bevakningsrutiner.
Jag saknar anledning att bedöma frågan om dröjsmål annorlunda och kan därför inte finna att något skadeståndsgrundande i den delen föreligger.
Mot bakgrund av vad som ovan anförts anser jag att försäkringskassans handläggning av och beslut i ärendet om underhållsstöd innefattat sådana fel och försummelser som sammantaget ådragit staten skadeståndsskyldighet gentemot Perez Det är med denna utgångspunkt som hans anspråk på ersättning skall prövas.
James har - som jag har tolkat hans anspråk - för det första begärt ersättning med ett belopp som motsvarar skillnaden mellan de bidrag som han faktiskt betalat i underhåll till dottern och de bidrag som han med anledning av kammarrättens dom rätteligen borde kunna betala, eller 257 kr per månad, under tiden fr.o.m. februari 1997 t.o.m. januari 1998 jämte skälig ränta.
I ärendet är utrett att James till följd av försäkringskassans skadeståndsgrundande handläggning av ärendet fr.o.m. den 1 februari 1997 och i vart fall fram t.o.m. januari 1998 betalat 1 173 kr per månad i underhåll till dottern och att han inte har möjlighet att av försäkringskassan få tillbaka något av det han har betalat för mycket.
Den skada som uppkommit består enligt min mening alltså i att han utgivit ett för högt underhållsbidrag för barnet. Det kan då hävdas att han har en fordran mot boföräldern motsvarande vad som utgivits utöver det fastställda underhållsbidraget och att James därmed inte drabbats av någon skada. Det torde emellertid inte finnas några förutsättningar för honom att återkräva beloppet från boföräldern och jag godtar således att han drabbats av en förmögenhetsförlust genom försäkringskassans agerande.
Syftet med skadeståndet är att den skadelidande skall försättas i samma ekonomiska situation som om felet inte begåtts. Om försäkringskassan handlagt det nu aktuella ärendet på ett korrekt sätt skulle underhållsstöd i form av utfyllnadsbidrag ha utgått med 257 kr i månaden för tiden fr.o.m. februari 1997 t.o.m. januari 1998 utan någon återbetalningsskyldighet för honom. Av betydelse för beräkningen av skadans storlek är emellertid att han enligt tingsrättens dom var förpliktad att utge ett månatligt underhållsbidrag med 1 000 kr.
Av 7 kap. 2 a § föräldrabalken följer att en bidragsskyldig mot ett krav på betalning av underhållsbidrag med stöd av en redan beslutad dom, endast kan göra invändning om att underhållsskyldigheten är fullgjord upp till underhållsstödets belopp, förutsatt då att den bidragsskyldige är återbetalningsskyldig enligt reglerna om underhållsstöd (jfr prop. 1995/96:208 s. 62 f.).
Eftersom försäkringskassan borde ha beviljat underhållsstöd i form av utfyllnadsbidrag utan att meddela något beslut om återbetalningsskyldighet var James enligt tingsrättsdomen alltjämt bidragsskyldig gentemot dottern med 1 000 kr per månad. Till skillnad från Riksförsäkringsverket finner jag därför att James med anledning av de bidrag han betalat för dottern inte kan anses ha åsamkats större ekonomisk skada än skillnaden mellan de av honom faktiskt utgivna bidragen och den bidragskyldighet som han i enlighet med tingsrättsdomen uppfyllde vid årsskiftet 1996/1997, eller med (1 173 kr - 1 000 kr = ) 173 kr per månad under tiden fr.o.m. februari 1997 t.o.m. januari 1998 jämte viss utebliven ränteinkomst.
När det gäller storleken på utebliven ränta brukar sådan enligt här tillämpad praxis, om inte annat har styrkts, beräknas motsvara vad vederbörande kunde ha fått om medlen efter avdrag av därpå belöpande skatt gjorts räntebärande i bank. James skall således ersättas med den ränta som han skulle ha fått om han varje månad fr.o.m. februari 1997 t.o.m. januari 1998 satt in 173 kr på ett bankkonto. James skall därför tillerkännas ersättning med ovan angivna belopp (173 kr x 12) jämte nu angiven ränta. Det får ankomma på Riksförsäkringsverket att göra de beräkningar som behövs för att fastställa det exakta beloppet på skadeståndet.
Vad så gäller den skäliga ersättning för övriga kostnader som James begärt uppfattar jag anspråket i denna del som att det avser ersättning för den skriftväxling och de telefonsamtal som James enligt sitt ursprungliga skadeståndskrav menar att försäkringskassans felaktiga handläggning förorsakat honom. Med utgångspunkt i denna uppfattning gör jag följande bedömning.
Som allmän princip gäller i fråga om kostnader i den administrativa processen att den enskilde får svara för dessa själv ( jfr bl.a. prop. 1972:5 s. 352 samt prop. 1988/89:126 s. 7 och 12 f.). Enligt gällande skadeståndsrättsliga principer kan emellertid ersättning utgå för kostnader som en skadelidande har haft för att komma till sin rätt om kostnaderna har vållats genom fel eller försummelse från en myndighets sida. Däremot kan ersättning för arbete som den skadelidande själv lagt ned inte lagligen utgå i andra fall än då den skadelidande gått miste om en motsvarande inkomst. James har inte styrkt att försäkringskassans handläggning och beslut förorsakat honom någon inkomstförlust och inte heller att han har haft några direkta utgifter i form av telefonkostnader m.m.. Anspråket i den del det avser ersättning för övriga kostnader skall därför avslås.
Avslutningsvis skall påpekas att det enligt min mening kan ifrågasättas om inte försäkringskassan även begått samma fel vid den senare handläggningen genom att neka underhållsstöd på den grunden att Smith betalningsskyldighet beräknats till 1 173 kr per månad. På föreliggande underlag kan emellertid inte konstateras om detta förorsakat honom någon skada. Med hänsyn härtill och till att James begränsat sitt anspråk till tiden fram till februari 1998 finner jag dock inte anledning att pröva om skadeståndsskyldighet kan ha uppkommit även därefter.