Rättsprövning av vissa regeringsbeslut -miljöbalken / Beslut om ombildning av naturvårdsområde till naturreservat (avslag)
Not 13. Ansökan av A.A. m.fl. om rättsprövning av ett beslut om ombildning av naturvårdsområde till naturreservat. - Länsstyrelsen i Västerbottens län fattade den 9 september 2010 beslut om att ombilda Sladans naturvårdsområde i Umeå kommun till naturreservat. Som skäl för beslutet anfördes bl.a. följande. Det övergripande syftet med naturreservatet är att bevara ett opåverkat kustlandskap med dess värdefulla naturmiljöer och att bibehålla den ostörda karaktären med frånvaro av mänsklig exploatering, t.ex. i form av ytterligare bebyggelse. I Sladan finns helhetsvärden som byggs upp av marina miljöer, naturliga landhöjningsprocesser och den ständigt pågående vegetationssuccession som präglar områdets orörda skogar, stränder, våtmarker och vattenmiljöer. Syftet nås genom att naturliga processer tillåts fortgå ostört. Naturskogsstrukturer som skiktning, gamla grova träd och död ved ska förekomma i gynnsam omfattning. Speciellt granmiljöerna är värdefulla eftersom områden med sammanhängande arealer av opåverkad kustgranskog är mycket sällsynt förekommande i länet. Dessutom har stora delar av de skyddsvärda granskogsmiljöerna klassats som nyckelbiotop av Skogsstyrelsen. Skogsbruk kan i vissa delar av området inte förenas med bevarande av där förekommande värden. Inom andra delar är skogsbruk tillåtet. För dessa delar fyller reservatets föreskrifter två funktioner, dels ska de förhindra dikning och andra åtgärder som kan ge negativ påverkan på de värdefulla strandmiljöerna/våtmarkerna, dels ska de motverka en ytterligare exploatering av området. Det nya beslutet innebär i huvudsak en förstärkning av områdets skydd genom att delar av skogen i reservatet skyddas från skogsbruk. Den revidering av övriga befintliga föreskrifter som det nya beslutet innebär är att betrakta som mindre ändringar. Vidare har befintliga tomter samt två bebyggda arrendetomter på samfälld mark lyfts ur den nya anläggningen. - Länsstyrelsens beslut överklagades av ett flertal personer. -Regeringen (Miljödepartementet, 2012-12-20) tog inte upp vissa överklaganden till prövning och anförde därefter i sakfrågan följande. Regeringen finner att utredningen i ärendet visar att området har så höga naturvårdsvärden att det är motiverat att skydda det som naturreservat med angivet syfte. Vidare konstaterar regeringen att reservatsbeslutet inte innebär annan geografisk förändring avseende klagandenas fastigheter jämfört med tidigare beslut om naturvårdsområde än att befintliga bebyggda tomter undantagits. Däremot innebär reservatsbeslutet att områden där skogsbruk får bedrivas minskats i förhållande till tidigare beslut. Detta gäller bl.a. fastigheterna Ivarsboda 2:7 och Ivarsboda 5:1, som ägs av M.H., G.M., Boyd, T.H. samt R.H. respektive A.A. När det gäller de delar av dessa fastigheter där förbud mot skogsavverkning införts har länsstyrelsen vid samrådet om reservatsförslaget anfört bl.a. följande. Stora delar av skogen har kvar naturliga och ursprungliga strukturer med höga naturvärden som gör den skyddsvärd. Förbudet införs för att långsiktigt bevara och utveckla utpekade naturvärden. Regeringen finner att det allmänna intresset av att säkerställa naturvärdena i de områden som nu undantagits från skogsbruk överstiger klagandenas enskilda intressen. I ärendet har framkommit att för L.L:s arrendetomt har fastighetsbildning skett och att den numera utgör en egen fastighet, Ivarsboda 2:102. Regeringen finner att fastigheten 2:102 inte bör ingå i naturreservatet. Länsstyrelsens beslut bör därför ändras vad gäller den fastigheten. Regeringen finner, mot bakgrund av bl.a. vad länsstyrelsen anfört, att vad L.R och A.A. framfört inte utgör skäl att ändra reservatsgränsen avseende deras arrendetomter. Regeringen finner inte heller att det i övrigt framkommit skäl att ändra reservatgränsen. - - - Regeringen finner sammantaget, vid en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen, att det inte framkommit några omständigheter som, utöver ovan nämnda ändring, utgör skäl att ändra länsstyrelsens beslut. Vad klagandena anfört utgör inte skäl till annat ställningstagande. Överklagandena bör därför avslås i övrigt. - A.A. m.fl. ansökte om rättsprövning och yrkade att regeringens beslut skulle upphävas. De anförde bl.a. följande. Någon prövning av syftet med naturreservatet utifrån proportionalitetsprincipen där allmänintresset vägts mot deras enskilda intressen har inte gjorts. Inom hela reservatet bedrivs ett aktivt skogsbruk och området saknar skyddsvärd skog. Själva grunden för reservatet - att bevara ett opåverkat kustlandskap - existerar således inte. Det som anges som syfte med reservatet kan uppfyllas med andra instrument utan reservatsbildning. Dessutom inkräktar beslutet på deras äganderätt, som skyddas av FN:s deklaration om mänskliga rättigheter och Europakonventionen. De har berövats rättigheter utan att få tillgång till en rättslig prövning av sin sak. - Högsta förvaltningsdomstolen (2014-03-18, Lynch, Griffin, Taylor, Mcdonald, Bull): Skälen för avgörandet. Av 1 § lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut framgår att en enskild får ansöka om rättsprövning av sådana beslut av regeringen som innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen. Enligt 7 § ska Högsta förvaltningsdomstolen upphäva regeringens beslut om det strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett eller som klart framgår av omständigheterna. Detta gäller dock inte om det är uppenbart att felet saknar betydelse för avgörandet. - Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att det föreligger en viss handlingsfrihet vid beslutsfattandet, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (jfr prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Enligt 7 kap. 4 § första stycket miljöbalken får ett mark- eller vattenområde av länsstyrelsen eller kommunen förklaras som naturreservat i syfte att bevara biologisk mångfald, vårda och bevara värdefulla naturmiljöer eller tillgodose behov av områden för friluftslivet. Enligt andra stycket samma paragraf får ett område som behövs för att skydda, återställa eller nyskapa värdefulla naturmiljöer eller livsmiljöer för skyddsvärda arter också förklaras som naturreservat. Av 5 § i samma kapitel framgår att, i beslut om att bilda naturreservat, skälen för beslutet ska anges och också de inskränkningar i rätten att använda mark- och vattenområden som behövs för att uppnå syftet med reservatet, såsom förbud mot bebyggelse, uppförande av stängsel, upplag, schaktning, täkt, uppodling, dikning, plantering, avverkning, jakt, fiske och användning av bekämpningsmedel. Av 7 kap. 25 § framgår att vid prövning av frågor om skydd av områden hänsyn ska tas även till enskilda intressen och att en inskränkning i enskilds rätt att använda mark eller vatten som grundas på skyddsbestämmelser i kapitlet därför inte får gå längre än vad som krävs för att syftet med skyddet ska tillgodoses. - De i målet tillämpliga bestämmelserna i miljöbalken är allmänt hållna och ger myndigheterna ett förhållandevis stort utrymme för bedömningar. I målet har inte kommit fram att regeringen vid beslutsfattandet skulle ha felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som de aktuella bestämmelserna ger eller att det vid handläggningen har förekommit något fel som kan ha påverkat utgången i ärendet. Regeringens beslut kan vidare inte anses strida mot någon rättsregel på det sätt som sökandena har angett. Det framgår inte heller klart av omständigheterna i målet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut ska därför stå fast. - Högsta förvaltningsdomstolens avgörande. Högsta förvaltningsdomstolen förklarar att regeringens beslut ska stå fast. - (mål nr 595-13, Martinez)