Dispens från biotopskydd ----- Att alléer omfattas av ett generellt biotopskydd har inte ansetts innebära att varje specifik allé därmed har utpekats som värdefull. Det är biotoptypen som sådan som är det skyddsvärda. För att åstadkomma ökad trafiksäkerhet fann Miljööverdomstolen att det förelåg särskilda skäl att bevilja väghållaren dispens att beskära och hugga ner ett stort antal träd i en allé. Som villkor för dispensen föreskrev länsstyrelsen bl.a. att vissa träd skulle återplanteras i avsnitt av allén som bedömts värdefulla.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
1. Naturskyddsföreningen Jönköpings länsförbund, c/o L-E.A.
2. Världsnaturfonden WWF, c/o H.B.
Miljööverdomstolen fastställer miljödomstolens domslut.
Världsnaturfonden WWF och Svenska Naturskyddsföreningen Jönköpings Länsförbund (föreningarna) har yrkat att dispensansökan skall avslås.
Vägverket har bestritt ändring.
Miljööverdomstolen har med stöd av 23 kap. 6 § miljöbalken tagit målet till avgörande utan förhandling.
Parterna har, med nedan gjorda tillägg och förtydliganden, fört sin talan på samma sätt som vid miljödomstolen.
De har hänvisat till vad som anförts av den skiljaktiga ledamoten vid miljödomstolen.
Den utgång målet fått vid miljödomstolen öppnar för ett långsiktigt hållbart bevarande av alléer. Situationen idag är att flertalet av landets alléer är gamla, i dålig kondition och i behov av åtgärder. Detta har stöd i ett omfattande utredningsmaterial. Syftet med åtgärderna i Lyckåsalléen är att föryngra den och bevara den på sikt. Om åtgärderna betraktas i ett längre perspektiv innebär de ett gynnande av landskapets biologiska, upplevelsemässiga och kulturhistoriska värden.
Alléer omfattas av ett generellt biotopskydd. Detta innebär inte att varje specifik allé har utpekats som värdefull utan att det är biotoptypen som sådan som är det skyddsvärda. En enskild allé skulle således teoretiskt sett kunna avverkas utan att syftet med biotopskyddet förfelas (jfr Newton m.fl., Miljöbalken - En kommentar, s. 67).
Enligt 7 kap. 11 § andra stycket miljöbalken får dispens meddelas från biotopskyddet om det finns särskilda skäl. Vid prövningen av om särskilda skäl föreligger skall en intresseavvägning göras enligt vad som framgår av 7 kap.25 och 26 §§miljöbalken. De nämnda bestämmelserna om intresseavvägning har ingen direkt självständig ställning utan skall såsom hjälpregler tillämpas integrerat vid prövningen av om särskilda skäl för dispens föreligger (jfr Ds 2005:23).
Av utredningen i målet har framkommit att den aktuella allén, framförallt på vissa sträckor, har höga naturvärden. Genom länsstyrelsens beslut har dock Vägverket ålagts att återplantera träd i avsnitt av allén som bedömts värdefulla, vilket har accepterats av Vägverket. Därmed åstadkoms även en föryngring av delar av allén, vilket är en nödvändig förutsättning för dess överlevnad på sikt ( jfr Naturvårdsverkets handbok 95:4 s. 44). Allén, eller delar därav, kommer att även fortsättningsvis kunna fylla en funktion som t.ex. spridningskorridor. Förutsättningarna för ett långsiktigt bevarande av biotopen skulle således inte nödvändigtvis bli bättre om ansökan avslogs.
På grund av det anförda finner Miljööverdomstolen att det för åstadkommande av ökad trafiksäkerhet föreligger särskilda skäl att bevilja den sökta dispensen. Miljödomstolens domslut skall därmed stå fast.
Domen får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättsrådet Jimenez, miljörådet Perry, hovrättsassessorn Romero, referent, och tf. hovrättsassessorn Robertson.
1. Gränna skogsgrupp, Att: C.H.2. Svenska Naturskyddsföreningen Huskvarna-Grännakretsen, Att: J-O.B.
4. Martin, Att: H.B.
5. Södra Vätterbygdens Svampklubb, Att: Charles avvisar Södra Vätterbygdens Svampklubbs överklagande.
Miljödomstolen avslår övriga överklaganden.
Shaffer
Gränna skogsgrupp, Svenska Naturskyddsföreningen Huskvarna- Grännakretsen, Svenska Naturskyddsföreningen Jönköpings länsförbund, WWF Sverige och Södra Vätterbygdens Svampklubb (klagandena) har yrkat att länsstyrelsens beslut om dispens från biotopskydd upphävs, förutom vad gäller almar med almsjuka.
Klagandena har anfört bl.a. följande. Lyckåsallén är en viktig ledlinje genom ett öppet och stereotypt landskap och fungerar som spridningskorridor för arter beroende av skogsmiljöer. På såväl östra som västra suttningen ned mot Skärstaddalen finns större lövskogsområden, till stor del med höga naturvärden. Vi delar inte uppfattningen att några enstaka värdeträd kan klara den biologiska mångfaldens behov av spridning genom det trädfattiga landskapet i den centrala delen av dalgången. Lyckåsallén bör betraktas som en helhet där dess biologiska värde bör vägas in och tillmätas större betydelse. Förekomsten av känsliga och hänsynskrävande arter av lägre och högre djurarter har inte dokumenterats på ett tillfredsställande sätt. Ett så stort avsteg från biotopskyddet kräver ett bättre beslutsunderlag. Lyckåsalléns inslag i landskapsbilden och dess framtida värde från en ökande turistisk synpunkt har också underskattats. En övergripande målsättning bör vara att bevara en av landets längre alléer. Vi anser att Vägverket bör prioritera arbetet med att nyplantera träd på de sträckor där sådana saknas för att säkra kontinuiteten av alléträd på sikt. Vi vill understryka vikten av att plantering sker av relativt stora plantor av lämpliga trädslag, d.v.s. arter som av tradition finns i allén och med stor potential som värdebärare för biologisk mångfald. Planteringen av allén bör även väga in en framtida cykelbana.
Nedan lämnas detaljerade förslag till träd som bör sparas på delsträckor av allén mellan Kaxholmen och Skärstaddal, varvid den numrering som gjorts i konditionsbeskrivningen används.
Allé med separat cykel-gångväg skild från bilvägen utmed drygt halva sträckan.
Idag en mycket gles ensidig allé av al, ask, alm, lönn och björk. Så många träd som möjligt sparas eftersom allén redan är starkt utglesad eller obefintlig. Detta gäller särskilt al, samt jätteträd av lönn och ask. På sjösidan av vägen finns breda vägrenar med en p-plats som kan utnyttjas som vägbana om behovet bedöms som stort att fjärma väg och alléträd från varandra. Därigenom sparas grov gammal ask (nr 76) som står nära vägen på östra sidan.
I dag en dubbelsidig almallé som mot norr blir glesare och mest enkelsidig. Här bör alla askar sparas och utom de med torra stammar i toppen, dessa beskärs. Spara även lönnar och så många björkar som möjligt.
Här finns en askallé relativt långt från vägbanan som i höjd med lilla Lyckås skiljer sig från landsvägen och blir en tät dubbelsidig allé med ask, alm, lönn och al som består av friska träd. Utmed landsvägen, längs den nya vägsträckan, står en gles enkelsidig allé med relativt unga björkar. Utmed vägsträckan där väg och allé sammanfaller idag sparas alla askar och en grov ek.
Campbell är till största delen dubbelsidig. Denna sträcka har ett flertal hålträd och ihåliga högstubbar vilka är potentiellt värdefulla värdträd för vedinsekter. Man bör spara alla alar och askar samt en grov lönn nära Lyckås.
I den glesa askallén finns många grova träd, främst ask. Spara alla askar samt alar som bär levande grenar. Den lönn som är värd för skumticka sparas (354).
Generellt bör alla vitala träd med naturvärdesklass 1 sparas, undantaget almar med tecken på almsjuka. Vissa träd bör på grund av trafiksäkerhetsaspekter tas ned redan under hösten (framförallt almar med almsjuka) medan andra träd kan klaras genom kapning av de grenar som dött och riskerar att falla ned. Inga större avverkningar bör utföras under vår och sommar med hänsyn till djurlivet. Avståndet från alléträd till vägbana kan vara vägledande för avverkning men trädens vitalitet måste var det avgörande kriteriet. Nyplantering kan och bör på många sträckor påbörjas omgående. För att uppnå en acceptabel trafiksäkerhet kan alternativa åtgärder till avverkning användas. Hastigheten genom allén kan anpassas. Högsta tillåtna hastighet genom Skärstaddal är idag 50 km/h. Förslagsvis kan denna sträcka förlängas till att gälla även inom den norra delen av Lyckåsallén fram till Lilla Lyckås. Längs andra delar av allén kan ett sätt att öka trafiksäkerheten vara att förskjuta vägbanan åt ena eller andra sidan eftersom allén numera ofta är enkelsidig eller att bara avverka ena sidans alléträd. Skyddsräcken som monteras bör kunna avbrytas eller gå runt träd som står alltför nära vägbanan.
Vägverket Region Sydöst har motsatt sig ändring av de överklagade besluten och anfört bl.a. följande. De klagande har en ensidig naturvårdssyn. En helhetssyn bör omfatta aspekter avseende kulturmiljö, estetiska värden, tillgänglighet för trafikanter samt risker för människors liv och hälsa. Länsstyrelsen har beaktat dessa aspekter och kommit fram till ett väl avvägt beslut. En föryngring av allén är på sikt en nödvändig förutsättning för att bevara natur- och kulturvärdena. Naturvärden har bedömts av flera personer med expertkunskap, till en total kostnad av cirka 500 000 kronor. Att genomföra ytterliga utredning vore orimligt. Alléns värde har bedömts i ett regionalt perspektiv. Vägverkets region sydöst har cirka 1 100 alléer som omfattar cirka 27 000 träd. Klassning har skett i klass A- D. Vägverkets ambition är att samtliga alléer i klass A och hälften av de i klass b skall bevaras för framtiden genom god skötsel och föryngring. Lyckåsallén är att betrakta som sex olika alléer. Allén vid Drättinge, allén mellan Adams och Lyckås samt allén vid Lyckås har det högsta värdet enligt Vägverkets bedömning. Vägverket har föreslagit att de delar med det högsta värdet samt allén vid Kaxholmen skall bevaras medan övriga delar skall avvecklas. Storleken på plantorna vid nyplantering är av marginell betydelse ur biologisk synvinkel, det rör sig ju om träd som kan bli 100 - 400 år gamla. Konditionsbeskrivningen från år 1997 är inaktuell, konditionen har avsevärts försämrats under de senaste åren. Trafiksäkerhetsstandarden på vägen är mycket låg och det föreligger stor risk att dödas eller skadas allvarligt. Hastigheten är idag 70 km/h. Den var tidigare 90 km/h. Sträckan har tätorter i varje ände och används frekvent för arbetspendling. En hastighet på 50 km/h kan inte anses som lönsam ur ett samhällsperspektiv. Att flytta vägen och behålla ena sidan av allén leder till orimliga kostnader i förhållande till eventuell miljövinst. En enkelsidig avverkning leder även till att en mycket stor andel av träden måste tas ned. Ett stort antal träd i allén medför risk för kollision och är i så dålig kondition att de riskerar att blåsa ned på vägen. Akuta åtgärder bör genomföras. Träd med högsta naturvärdesklass har i största möjliga mån sparats. Av 39 träd med höga naturvärden kommer 20 att stå kvar efter genomförd åtgärd.
Länsstyrelsen har uppgett att myndigheten inte har något att erinra mot att beslutet förses med villkor om att inga större avverkningar får ske under tiden den 15 april - den 31 augusti och att myndigheten i övrigt avstyrker bifall till överklagandet. Länsstyrelsen har anfört bl.a. följande. En hastighetsbegränsning ned till 50 km/h skulle knappast efterlevas. En förskjutning av vägen i sidled skulle innebära ett olämpligt ingrepp i kulturlandskapet. En sådan åtgärd måste även bedömas som mycket kostsam.
Enligt 16 kap. 13 § första stycket miljöbalken får överklagbara domar och beslut överklagas av en ideell förening som enligt sina stadgar har till ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen, såvitt avser domar och beslut om tillstånd, godkännande eller dispens enligt denna balk. För att får överklaga domar och beslut skall en förening ha bedrivit verksamhet i Sverige i minst tre år och ha lägst 2 000 medlemmar.
Södra Vätterbygdens Svampklubb uppfyller inte kravet om att ha minst 2 000 medlemmar. Svampklubbens överklagande skall därför avvisas.
I 3 kap. 6 § miljöbalken anges att mark- och vattenområden samt fysisk miljö i övrigt som har betydelse från allmän synpunkt på grund av deras naturvärden eller kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet så långt som möjligt skall skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada natur- eller kulturmiljön. Områden som är av riksintresse för naturvården, kulturmiljövården eller friluftslivet skall skyddas mot sådana åtgärder.
I 7 kap. 11 § första stycket miljöbalken anges att mark- eller vattenområden som utgör livsmiljö för hotade djur- eller växtarter eller som annars är särskilt skyddsvärda får av regeringen förklaras som biotopskyddsområde. I andra stycket denna bestämmelse anges följande. Inom biotopskyddsområde får inte bedrivas verksamhet eller vidtas åtgärder som kan skada naturmiljön. Om regeringen förordnar att samtliga områden av visst slag skall vara biotopskyddsområden, får den i samband med beslutet meddela föreskrifter om att dispens kan medges för sådan verksamhet eller sådana åtgärder. Dispens får endast medges om det finns särskilda skäl. Av 7 kap. 26 § miljöbalken följer att en förutsättning för dispens är att den är förenlig med biotopskyddets syfte.
Enligt 16 kap. 9 § miljöbalken får dispens förenas med skyldighet att utföra och bekosta särskild undersökning av berört område, särskilda åtgärder för att bevara berört område, samt särskilda åtgärder för att kompensera intrånget.
Enligt 5 § första stycket förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. är biotopskyddsområden sådana områden som anges i förordningens bilaga 1. Enligt andra stycket får länsstyrelsen meddela dispens om det finns förutsättningar för det. I förordningens bilaga 1 p. 1 anges att alléer ett slag av biotopskyddsområden, varvid alléer definieras enligt följande. Lövträd planterade i en enkel eller dubbel rad som består av minst fem träd längs en väg eller det som tidigare utgjort en väg eller i ett i övrigt öppet landskap. Träden skall till övervägande del utgöras av vuxna träd.
Av miljöbalkens förarbeten framgår att miljöbalkens bestämmelser om biotopskydd och dispens från sådant skydd i sakligt hänseende motsvarar naturvårdsförordningens bestämmelser om biotopskydd och undantag (prop. 1997/98:45 del 2 s. 81).
Biotopskydd som en form av områdesskydd infördes genom ändring i den numera upphävda naturvårdslagen år 1991. Av förarbetena till denna lagändring framgår följande om biotopskyddets syfte. En utgångspunkt för införande av skyddsformen är att ett mål för naturvårdsarbetet bör vara att säkerställa alla förekommande naturtyper i en sådan utsträckning och på ett sådant sätt att de långsiktigt kan bibehållas i ekologisk stabilitet och med bevarat artinnehåll. De möjligheter till områdesskydd som fanns enligt naturvårdslagen befanns otillräckliga när det gäller små områden som behöver bevaras, eftersom det i dessa fall ofta ansetts vara alltför ingripande att bilda naturreservat. Regeringen har därför funnit att det förelegat behov av att införa en ny skyddsform för värdefulla småbiotoper och har ansett att det i naturvårdslagstiftningen bör införas ett generellt skydd för vissa särskilt angivna naturtyper. Regeringen har angett att vad som skall skyddas främst är små mark- och vattenområden som kan bevaras utan stora ekonomiska uppoffringar för markägaren och att detta innebär att värdefulla naturtyper, som riskerar att försvinna på grund av en långtgående exploatering av naturmiljön, kan skyddas på ett enkelt och effektivt sätt (prop. 1990/91:90 s. 391 ff).
Naturvårdsverket har utgett allmänna råd om biotopskydd vari bl.a. följande anges om de bedömningar som bör göras vid övervägande om att medge undantag (Allmänna råd 1995:4 s. 23 f). Om särskilda skäl finns görs bedömningen av skadan såväl i ett lokalt som regionalt och nationellt perspektiv. Omfattningen av skadan på biotopen som arbetsföretaget eller åtgärden medför skall vägas in och om skadan på biotopen är irreversibel eller om den kan återhämta sig. Om det med stor sannolikhet kan bedömas att förutsättningarna för biotopen att överleva är dåliga eller att dess biologiska innehåll har utarmats och det är uppenbart att det saknas förutsättningar för att den skall kunna återställas kan detta vara anledning att medge undantag. Vidare anges i de allmänna råden att hälso- och säkerhetsaspekter kan utgöra särskilt skäl för dispens.
Miljödomstolen gör följande bedömning.
Av handlingarna i målet framgår att Lyckåsallén längs väg 993 mellan Kaxholmen och Skärstad utgör ett biotopskyddsområde enligt 5 § förordningen om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. Därmed råder förbud att vidta åtgärder som kan skada naturmiljön. I detta fall karaktäriseras naturmiljön - enligt författningstextens definition av allé- av övervägande vuxna lövträd planerade i rad. Någon skyldighet för markägaren att genom aktiva skötselåtgärder, t.ex. trädplantering, vidmakthålla naturvärdena föreligger däremot inte. Länsstyrelsen får dock vidta de åtgärder som behövs för att vårda biotopskyddsområdet och också föreskriva villkor om dispens ges. Allén är vidare belägen inom områden som ansvariga centrala förvaltningsmyndigheter bedömt vara av riksintresse enligt 3 kap.miljöbalken avseende dels sitt mycket höga kulturmiljövärde, dels sitt höga naturvärde.
Vägverkets ansökan avser borttagande av 234 utpekade träd av de 350 träd som tillsammans utgör skyddsobjektet. Ansökan är i vissa delar oklar och har under handläggningen vid länsstyrelsen muntligen förtydligats så att de åtgärder som ligger längre fram i tiden inte omfattas. Länsstyrelsen har, trots avsaknaden av ett uttryckligt andrahandsyrkande, meddelat dispens till ett något begränsat ingrepp jämfört med ansökan. Vägverket synes dock sedan ha godtagit denna inskränkning varför det inte finns anledning att på denna grund nu upphäva beslutet.
De utredningar som gjorts inför länsstyrelsens beslut har varit tillräckliga för att ge ett relevant beslutsunderlag. Det föreligger således inte brister beträffande länsstyrelsens utredningsskyldighet.
Behovet av eventuella vårdåtgärder skall inte beaktas vid denna prövning utan får väckas av länsstyrelsen i annan ordning. Miljödomstolen bedömer att de trafiksäkerhetsskäl Vägverket åberopat utgör sådana särskilda skäl att dispens i och för sig kan medges. Frågan är dock om dessa skäl kan anses väga tyngre än biotopskyddet vid Lyckåsallén.
Lyckåsallén har dokumenterat höga naturvärden som Smith för olika växt- och djurarter. Den är också belägen i en trakt med höga kulturmiljövärden, vilken allén utgör en del av. Mot dessa värden skall ställas trafiksäkerhetsaspekten och det ansvar Vägverket har enligt väglagen. Miljödomstolen konstaterar att trafiksäkerheten vid Lyckåsallén är ostridigt låg och kräver att åtgärder vidtas för att trafiken skall kunna flyta på ett säkrare sätt. Miljödomstolen konstaterar vidare att länsstyrelsens beslut innebär att av alléns totalt 350 träd skall 225 huggas ned och 107 träd återplanteras. Länsstyrelsen har föreskrivit om villkor för att bevara biotopen. Många av träden har sådan status att de utgör trafikfara. Vid en avvägning mellan de intressen som nu är ifråga finner miljödomstolen att åtgärder för att främja människors hälsa och säkerhet i trafiken, i förevarande fall, är mer angelägna än att bevara den i och för sig värdefulla biotopen helt intakt. Miljödomstolen har ingen annan uppfattning än länsstyrelsen om var alléns värden är som högst eller vilka åtgärder som bör få förekomma för att uppnå trafiksäkerhet på platsen. Miljödomstolen finner liksom länsstyrelsen att vad klagandena föreslagit i detta hänseende inte är realistiskt.
Med hänsyn till vad som nu sagts skall de kvarvarande överklagandena avslås och länsstyrelsens beslut stå fast.
Överklagande till Svea hovrätt, Miljööverdomstolen, senast den 19 mars 2004 .
I avgörandet har deltagit rådmannen Dixon, ordförande och miljörådet Hayes. Föredragande har varit beredningsjuristen Jackson.
Jag delar ordförandens bedömning att de skäl Vägverket åberopat utgör sådana särskilda skäl att dispens i och för sig kan medges. En ytterligare förutsättning för dispens är emellertid - enligt 7 kap. 26 § miljöbalken - att de ansökta åtgärderna kan anses förenliga med förbudets syfte. Denna bestämmelse har karaktären av ”stoppregel” och ger inget utrymme för intresseavvägning. Paragrafen saknar motsvarighet i naturvårdslagen varför vägledning inte kan sökas i tidigare avgöranden av Regeringsrätten.
Frågan är således om syftet att skydda alléer i deras egenskap av biotoper alltjämt kan upprätthållas om ingrepp av nu aktuellt slag godtas i ett skyddsobjekt som Lyckåsallén.
Lyckåsallén har dokumenterat höga naturvärden som Smith för olika växt- och djurarter och skall i detta sammanhang ses som en helhet. Det framstår som uppenbart att en avverkning av 225 träd, motsvarande ca 65 % av skyddsobjektet, skulle orsaka betydande skada. De av länsstyrelsen föreskrivna kompensationsåtgärderna är inte tillräckliga för att uppväga detta intrång. Det torde inte heller vara möjligt att föreskriva så omfattande åtgärder som skulle fordras. I sammanhanget bör även beaktas att en dispens i detta fall skulle kunna leda till krav på liknande undantag i många andra fall. Av Vägverkets yttrande framgår tydligt att sådana krav är att vänta.
Jag anser att ansökta åtgärder i Lyckåsallén inte är förenliga med biotopskyddets syfte. Vid sådant förhållande föreligger hinder mot att lämna dispens. Länsstyrelsens beslut skall därför upphävas och ansökan avslås.