Klagorätt i mål om tillstånd enligt 7 kap. 28 b § miljöbalken ----- Enskilda sakägare har inte ansetts ha rätt att överklaga länsstyrelsens beslut att ge tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken (Natura 2000-tillstånd).
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
KLAGANDE1. B.L.2. P.L.
Ombud för 1 och 2: Advokaterna B.H. och A.D.
Klagorätt i mål om tillstånd enligt 7 kap 28 b § miljöbalken till uppförande av vindkraftverk i och i anslutning till Natura 2000-området Stora Alvaret i Mörbylånga kommun
Mark- och miljööverdomstolen avslår överklagandena.
B.L. och P.L. (makarna L.) har som det får förstås i första hand yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska undanröja mark- och miljödomstolens slutliga beslut och länsstyrelsens beslut samt återförvisa målet till länsstyrelsen för ny handläggning. I andra hand har makarna L. yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska undanröja mark- och miljödomstolens slutliga beslut och återförvisa målet till mark- och miljödomstolen för ny handläggning.
Cementa AB och Degerhamn Vind AB (bolagen) har bestritt ändring.
Länsstyrelsen i Kalmar Län har avstått från att yttra sig i målet.
Makarna L. har till utvecklande av sin talan i huvudsak anfört följande. Av tidigare praxis rörande strandskyddsdispens kan inte dras den slutsatsen att de skulle sakna talerätt i nu aktuellt mål. Verksamheten berör hela det område som tas i anspråk för vindkraftverken. Samma verksamhet ska prövas enligt 9 kap.miljöbalken och plan- och bygglagen. Beslutet berör därmed makarna L:s rätt på ett sådant sätt att talerätt föreligger. Även om en uppdelning görs hindrar det inte att enskilda tillerkänns talerätt i beslutet avseende Natura 2000-området. Länsstyrelsens beslut innehåller villkor och slutsatser som kommer att tas upp till prövning när anmälningsärendet enligt 9 kap.miljöbalken behandlas. Exempelvis har länsstyrelsen gjort gällande att den planerade verksamheten är i överensstämmelse med kommunens vindkraftsplan. Vidare har länsstyrelsen utgått från att det finns ett beslut om flyttmån om 50 meter, detta är dock endast ett yrkande i sökandens anmälan. Hur flyttmånen utformas har betydelse för enskilda sakägare. Länsstyrelsen har även utgått från en viss totalthöjd och antal vindkraftverk. Flera frågor är gemensamma för prövningen enligt 7 kap. 28 a och b §§ miljöbalken, 9 kap.miljöbalken och plan- och bygglagen.
Omgivningspåverkan blir densamma oavsett om det är fråga om en tillståndspliktig eller en anmälningspliktig verksamhet. Talerätten bör anpassas till miljöpåverkan från en viss verksamhet. Sett till omgivningspåverkan bör de tillerkännas talerätt. Den som har talerätt får åberopa allmänna intressen.
Bolagen har till grund för bestridandet i huvudsak anfört följande. Nu aktuellt mål rör enbart en prövning av Natura 2000-reglerna. Det är fråga om en prövning av allmänna intressen. Anmälan enligt miljöbalken och bygglov kommer att prövas separat. En prövning enligt Natura 2000-reglerna rör inte i vad mån sökanden har en formell rätt att vidta åtgärderna utan avser endast en prövning av 7 kap. 28 a och b §§ miljöbalken.
Vad som förekommit här ger inte anledning till någon annan bedömning än den mark- och miljödomstolen gjort. Mark- och miljööverdomstolen konstaterar därutöver följande.
Vad som har föreskrivits i ett tillstånd meddelat med stöd av 7 kap. 28 a § miljöbalken ingår i det underlag som ska bedömas efter en eventuell anmälan av verksamheten enligt bestämmelserna i 9 kap. 6 § miljöbalken och förordningen om miljöfarlig verksamhet m.m. Detta förhållande medför emellertid inte att länsstyrelsen vid sin prövning av Natura 2000-ärendet har att ta hänsyn till andra intressen - såsom exempelvis hänsyn till närboende - än de som omfattas av Natura 2000-bestämmelserna. Prövningen enligt dessa bestämmelser beaktar, såsom mark- och miljödomstolen redogjort för, uteslutande allmänna intressen. Oavsett hur nära den prövade verksamheten den enskilda bor kan beslutet i Natura 2000-ärendet alltså inte anses angå denne.
Överklagandena ska därmed avslås.
I avgörandet har deltagit hovrättsråden Holmes, Cruz, referent, Glover och Strong (skiljaktig).
Föredragande har varit hovrättsfiskalen Williams.
Hovrättsrådet Strong vill bifalla överklagande och anför följande.
Sedan 2005 är Sverige part till Konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättlig prövning i miljöfrågor - Århuskonventionen. Även EU är part till Århuskonventionen, som därmed är en del av unionens rättsordning.
Enligt artikel 9.2 i Århuskonventionen ska den berörda allmänheten som har ett tillräckligt intresse ha rätt att få den materiella och formella giltigheten av ett beslut som omfattas av artikel 6 prövat av domstol. Berörd allmänhet definieras i konventionen som den allmänhet som berörs eller kan beröras av eller som har ett intresse av ett beslut på miljöområdet (artikel 2.5).
Av artikel 6.1 a) och bilaga I punkten 20 följer att en tillståndsprövning som enligt nationell lagstiftning innefattar ett krav på miljökonsekvensbeskrivning är ett beslut som omfattas av kraven på tillgång till rättslig prövning enligt artikel 9.2.
Av artikel 9.2 framgår vidare att vad som utgör ett tillräckligt intresse ska avgöras i enlighet med nationell rätt och i överensstämmelse med målet att ge den berörda allmänheten en omfattande tillgång till rättslig prövning inom ramen för konventionen.
Enligt 6 kap. 1 § första stycket miljöbalken ska en miljökonsekvensbeskrivning finnas i en ansökan om tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken. Ett tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken är därmed ett sådant beslut som avses i artikel 9.2 i Århuskonventionen. I aktuellt fall bor de klagande på sådant avstånd i förhållande till de planerade vindkraftverken att de är att anse som berörd allmänhet i den mening som avses i artikel 2.5. Frågan är dock om de kan anses ha ett tillräckligt intresse i konventionens mening.
Regeringen hänvisade i samband med att Sverige tillträdde konventionen (prop. 2004/05:65 s. 83) till gällande praxis enligt vilken bedömningen av talerättsfrågan måste göras med utgångspunkt i de intressen som ska beaktas vid tillämpningen av de materiella regler som är aktuella. Utifrån detta synsätt har talerätt inte ansetts föreligga i t.ex. mål om strandskyddispens (se bl.a. MÖD 2011:44) och tillstånd enligt landskapsbildsförordnande (se MÖD 2004:55) med motivering att dessa bestämmelser inte syftar till att skydda enskilda intressen. Enligt regeringen kan detta synsätt inte anses komma i konflikt med konventionen.
Bestämmelserna om Natura 2000-områden (7 kap.27-29 b §§miljöbalken) syftar till att skydda utpekade livsmiljöer och arter, dvs. allmänna och inte enskilda intressen. Vid etablering av vindkraftverk skyddas de enskildas intressen i stället genom den prövning som bl.a. ska ske enligt 9 kap.miljöbalken. Frågan är dock om den prövning och de ställningstaganden som sker i samband med tillståndsprövningen enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken kan få betydelse vid den senare prövningen enligt 9 kap.miljöbalken.
Av 26 a § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd följer att den kommunala nämnden ska bedöma om en anmälningspliktig vindkraftverksamhet kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Om nämnden finner att verksamheten medför en sådan miljöpåverkan ska den förelägga verksamhetsutövaren att ansöka om tillstånd. Prövningen ske mot kriterierna i bilaga 2 till förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar. Enligt 6 kap. 5 § andra stycket miljöbalken och 3 § sista stycket förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar ska länsstyrelsen göra motsvarande prövning i Natura 2000-ärendet. I det aktuella fallet har länsstyrelsen gjort bedömningen att den planerade verksamheten inte kan antas medföra betydande miljöpåverkan. För att tillstånd enligt 7 kap.miljöbalken till en verksamhet eller åtgärd i eller i närheten av ett Natura 2000-område ska kunna ges kan tillståndet behöva förenas med villkor. I villkoren för det nu aktuella Natura 2000-tillståndet har länsstyrelsen föreskrivit villkor om bl.a. verkens lokalisering samt om användning av vägar och deras dragning. I villkor har också föreskrivits att slutligt fastställande av vindkraftverkens position och vägavsnittens exakta position ska göras i samråd mellan verksamhetsutövaren, tillsynsmyndigheten och länsstyrelsen.
Av det anförda följer att det är svårt att tydligt särskilja den prövning som sker enligt Natura 2000-bestämmelserna i 7 kap.miljöbalken från prövningen enligt 9 kap. samma balk. Till viss del är samma frågor uppe till bedömning i båda prövningarna. Även om länsstyrelsens ställningstagande i Natura 2000-ärendet inte formellt sett är bindande för den kommunala nämndens prövning enligt 9 kap.miljöbalken kan det inte uteslutas att de ställningstaganden, t.ex. i fråga om verksamhetens miljöpåverkan och vindkraftverkens lokalisering, som sker vid prövningen av Natura 2000-ärendet får betydelse för prövningen enligt 9 kap.miljöbalken. För att ge enskilda tillgång till en sådan verklig rättslig prövning som förutsätts i Århuskonventionen är det därför min mening att berörda enskilda också har ett tillräckligt intresse av att få till stånd en rättslig överprövning av ett tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken.
Det kan också noteras att i de fall verksamheten är tillståndspliktig enligt 9 kap.miljöbalken prövas frågan om tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken som regel tillsammans med den andra tillståndsfrågan (se 7 kap. 29 b § miljöbalken). I de fall det skett en samtidig prövning enligt 7 kap. 28 a § och 9 eller 11 kap.miljöbalken har i praxis enskilda som är berörda ansetts kunna överklaga avgörandet i dess helhet (se t.ex. Miljööverdomstolens dom 2003-10-17 i mål nr M 1894-03 och MÖD 2003:105). Enligt 22 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd ska en anmälan avseende en anmälningspliktig miljöfarlig verksamhet ges in till länsstyrelsen i stället för den kommunala nämnden om anmälan har samband med en fråga som ska prövas av länsstyrelsen. Enligt denna bestämmelse borde anmälan i aktuellt fall kunnat ha getts in till länsstyrelsen samtidigt med ansökan om tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken som då hade kunnat pröva frågan om Natura 2000-tillstånd samordnat med prövningen enligt 9 kap.
Sammantaget måste bedömningen av om en dom eller ett beslut angår en enskild på ett sådant sätt att denne har rätt att överklaga med stöd 16 kap. 12 § första stycket 1 miljöbalken ske på ett sätt som innebär att Århuskonventionens krav uppfylls. I det aktuella fallet innebär det att länsstyrelsens beslut ska anses angå B.L. och P.L. Då beslutet gått dem emot har de enligt 16 kap.12 §miljöbalken haft rätt att överklaga.
Tillstånd enligt 7 kap. 28 b § miljöbalken till uppförande av vindkraftverk i och i anslutning till Natura 2000-området Stora Alvaret i Mörbylånga kommun
BESLUTMark- och miljödomstolen avvisar överklagandena.
Degerhamn Vind AB och Cementa AB har ansökt om prövning enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken för uppförande av sex vindkraftverk med en maximal totalhöjd på 130,5 m på fastigheten XXY m.fl. i Mörbylånga kommun. Av ansökan framgår att verksamhetsområdet ligger inom och gränsar till Stora Alvaret. Regeringen har förklarat Stora Alvaret som ett särskilt bevarandeområde enligt habitatdirektivet (97/49/EEG) och som ett särskilt skyddsområde enligt fågeldirektivet (79/409/EEG). Stora Alvaret ingår därmed i EU:s nätverk av skyddade områden - Natura 2000. Det krävs tillstånd enligt 7 kap. 28 b § miljöbalken (MB) för att bedriva verksamheter eller vidta åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett sådant utpekat område. Länsstyrelsen beslutade den 17 oktober 2012 att ge tillstånd enligt 7 kap. 28 b § MB med villkor. Vidare beslutade länsstyrelsen att godkänna miljökonsekvensbe-skrivningen samt bedömde att åtgärden kräver anmälan hos kommunen enligt 9 kap. 6 § MB. May och Martin, ägare till fastigheterna X och Y i Mörbylånga kommun samt Garcia och P L, ägare till fastigheten XY i Mörbylånga kommun, har överklagat länsstyrelsens beslut till mark- och miljödomstolen.
YRKANDEN M.M.
K G och Martin har yrkat att mark- och miljödomstolen ska upphäva länsstyrelsens beslut och besluta att tillstånd enligt 7 kap. 28 b § MB inte ska beviljas. De har som grund för sitt yrkande anfört i huvudsak att världsarvet Södra Ölands odlingslandskap och Alvaret är unika natur- och kulturmiljöer som inte får förstöras och förfulas och att vindkraftverken kommer att dominera och förstöra södra Ölands landskapsbild.
B L och P L har yrkat i första hand att mark- och miljödomstolen, med upphävande av länsstyrelsens beslut, avslår tillståndsansökningen och i andra hand att mark- och miljödomstolen undanröjer länsstyrelsens beslut och återförvisar ärendet till länsstyrelsen för ny handläggning. Vidare yrkar de, för det fall att ärendet återförvisas, att ärendet bör vilandeförklaras i länsstyrelsen till dess att ärendena angående anmälan och bygglov vunnit laga kraft. B L och P L har anfört i huvudsak följande. Som ägare till fastigheten XY belägen ca 1000 m från verksamheten överklagar de med stöd av 16 kap. 13 § MB länsstyrelsens beslut. En utredning av ornitolog Hayden visar att sökandenas uppgifter vad gäller urvalet av berörda fågelarter samt de störningar som kan uppkomma kan ifrågasättas. Med tanke på att vindkraftverken kommer att uppföras i omedelbar närhet till Natura 2000-området har avgörandet stor betydelse för kommande bedömningar av verksamhetens inverkan på naturmiljön. Ärendet måste därför anses vara av sådan vikt att det ålegat länsstyrelsen att samråda med Naturvårdsverket före ärendets avgörande.
Länsstyrelsen i Kalmar län har yrkat att mark- och miljödomstolen ska avslå överklagandena.
KlagorättEn förutsättning för att domstolen ska pröva de materiella frågorna i ett överklagat miljömål, är att den eller de som har överklagat underinstansens beslut har rätt att överklaga beslutet (klagorätt). Domstolen ska avvisa ett överklagande från någon som inte har klagorätt.
B L och P L har uppgett att de som ägare till en fastighet somär belägen ca 1 km från verksamheten överklagar med stöd av 16 kap. 13 § MB. Enligt 16 kap. 13 § MB får en ideell förening eller en annan juridisk person som har till huvudsakligt ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen under vissa förutsättningar överklaga bl.a. överklagbara beslut om tillstånd enligt miljöbalken. Bestämmelsen kan således inte åberopas av enskilda fysiska personer. Av betydelse för samtliga klagande är därmed bestämmelserna i 16 kap. 12 § första stycket 1 MB, där det stadgas att överklagbara domar och beslut får överklagas av den som domen eller beslutet angår, om avgörandet har gått honom eller henne emot.
Enligt praxis tillkommer rätten att överklaga varje person som kan tillföras skada eller utsättas för någon annan olägenhet genom den verksamhet som det sökta tillståndet avser, om risken för skada eller olägenhet rör ett av rättsordningen skyddat intresse och inte enbart är teoretisk eller helt obetydlig (se Högsta domstolens beslut den 18 december 2012 i mål Ö 4925-11 och NJA 2004 s. 590 I och II). I praxis har vidare konstaterats att bedömningen av klagorättsfrågan också måste göras med utgångspunkt i de intressen som ska beaktas vid tillämpningen av de materiella regler som är aktuella (se prop. 2004/05:65, s. 83). I mål som enbart rör prövning av vissa allmänna intressen, anses som huvudregel inte närboende ha rätt att föra talan, se t.ex. MÖD 2004:55 och MÖD 2011:44.
De intressen som ett Natura 2000-område syftar till att skydda, är i sin helhet s.k. allmänna intressen. Den påverkan på miljön i Natura 2000-området Stora Alvaret som kan uppkomma på grund av den aktuella verksamheten, kan därför inte självständigt ligga till grund för enskildas klagorätt. Överklagandena bör därför avvisas.
Det bör anmärkas att vindkraftverken även torde behöva prövas enligt 9 kap. MB och enligt plan- och bygglagen (2010:900). Beslutet i Natura 2000-ärendet är en förutsättning för prövning eller ianspråktagande av sådana beslut, men är inte bindande för utgången.
Överklagande senast den 6 mars 2013.
I avgörandet har deltagit rådmannen Brewer (ordförande) och tekniska rådet Lee. Målet har handlagts av beredningsjuristen Taylor.