Beslut att anta detaljplan för kvarter med skola för att tillgodose behov av bostäder (avslag) / Beslut att anta detaljplan för kvarter med skola för att tillgodose behov av bostäder (rättsprövning, avslag)
Not 210. Ansökan av Stanton K. m.fl. om rättsprövning av beslut att anta detaljplan. - Kommunfullmäktige i Västerås kommun beslutade den 25 september 1997 att anta detaljplan för kv. Thompson, Herrgärdsskolan, i kommunen. - Av handlingarna framgår att kvarteret Thompson, Herrgärdsskolan, ligger i den norra delen av Västerås centrum, innanför Cityringen. Detaljplanen innebär att verksamheten i skolans båda annexbyggnader kommer att förläggas till den gamla huvudbyggnaden, där antalet elever fördubblas. Planen medger att annexen byggs om till bostäder och att två nya bostadshus uppförs i kvarterets södra del. Enligt planbeskrivningen skall skolan och skolgården samtidigt rustas för att motsvara moderna pedagogiska krav. Skolgården skall vid icke skoltid nyttjas som närpark för boende inom stadsdelen Herrgärdet. Syftet med planen är att tillgodose en del av behovet av nya studentbostäder i närheten av högskolan. - Sedan kommunfullmäktiges beslut överklagats beslutade Länsstyrelsen i Västmanlands län i olika beslut den 6 mars 1998 bl.a. att avslå överklaganden av Stanton K. m.fl. - Scott m.fl. överklagade länsstyrelsens beslut. -Regeringen (Inrikesdepartementet, 1998-05-28) fann att detaljplanens utformning inte kunde anses medföra sådana olägenheter för Stanton K. m.fl. att planen av det skälet inte kan godtas. Vad de klagande anfört ansågs inte heller i övrigt utföra skäl för regeringen att med anledning av överklagandena upphäva beslutet att anta detaljplanen. - Regeringen avslog överklagandena. - Sökandena begärde rättsprövning av regeringens beslut och anförde i huvudsak följande. Regeringen har inte låtit barnens bästa vara vägledande. I detaljplanen tillåts byggnation av flervåningshus. Därmed minskar förskole- och skolbarnens utrymme. Barnen hänvisas till den bullrigaste och mest avgasförorenade delen av den nuvarande skolgården. Regeringen har därigenom helt åsidosatt riksdagens beslut den 12 juni 1990 om godkännande av FN-konventionen om barnets rättigheter. I den planprocess som föregått detaljplanebeslutet har barnkonventionens innehåll och anda inte följts. Barnkonventionen har inarbetats i socialtjänstlagen och skollagen. Det kan inte vara förenligt med barnkonventionen och det åtagande som riksdagen gjort och inte heller med en rimlig tolkning av de två sista styckena i 3 kap. 15 § plan- och bygglagen (1987:10), PBL, att låta en rimlig utemiljö för barnen stå tillbaka för byggnation av detta, i ett totalt kommunperspektiv, marginella antal studentlägenheter. Socialstyrelsens råd för lekytor som fritidshems- och förskolebarn behöver borde beaktas vid bestämmande av skolgårdens storlek. Det har hävdats att man kan saxa raster och annan utevistelse och därmed få ett tillräckligt utrymme för barnen. En detaljplan måste rimligen vara mer långsiktig och borde inte baseras på ett för tillfället rådande pedagogiskt synsätt. I detaljplanen har förutsatts att upp till 300 elever skall gå i Herrgärdsskolan. Kommunens eget tjänsteproduktionsbolag, Proaros, har gjort en egen beräkning som visar att 367 elever kommer att gå i Herrgärdsskolan år 2007. Förutsättningarna för dimensioneringen av skolgården har alltså ändrats. För bedömningen av skolgårdens ytstorlek gäller inte enbart antalet elever. Hänsyn måste även tas till att skolgården redan nu är omgiven av höga hus, vilket lägger stora delar av gården i djup skugga. Skolmiljön är mycket viktig för barnen och en försämring av den ökar risken för att barnen skall utvecklas negativt. Det torde vara uppenbart att kravet i 2 kap. 3 § PBL att bebyggelse skall lokaliseras till lämplig mark med hänsyn till bl.a. boendes och övrigas hälsa inte beaktats. - Barnens miljö har över huvud taget inte tagits upp i miljökonsekvensbeskrivningen. Samtidigt har kommunen själv hävdat att skolan är huvudverksamheten i kvarteret. Någon miljökonsekvensbeskrivning i PBL:s mening kan därmed rimligen inte sägas ha utförts. Det finns ingen utredning av varför huvuddelen av skolgården måste ligga i buller- och avgaszonen och vad det kan föra med sig av ökade risker för allergier och luftvägsproblem. På grund av de ljudnivåer som uppmätts vid norra delen av Herrgärdsskolan torde en grundlig analys av risken för hörselskador vara mycket angelägen att utföra. Det är de högsta förekommande bullervärdena eller den ekvivalenta ljudnivån som är relevant och inte den dygnsekvivalenta ljudnivån. Det finns ingen konsekvensutredning som tar hänsyn till de kringboendes situation och förslagets negativa inverkan för dessa. Samtliga instanser har bortsett från att förtätningen av området kommer att medföra en värdesänkning av kringliggande fastigheter och bostadsrätter. Den ökade exploateringen kommer att medföra negativa konsekvenser för dem som redan bor i området. Byggnader av "lamellhus-karaktär" har en reflekterande och förstärkande inverkan på störningar. - Bestämmelsen i 3 kap. 15 § första stycket 6 PBL med krav på lämpligt utrymme för parkering av fordon kan inte rimligen sägas vara uppfylld. Lämpligheten av den för skolan tillgängliga marken har aldrig prövats eller ens analyserats. Antalet parkeringsplatser är i dagsläget ett problem och detta kommer att förvärras i och med byggnationen. - Kommunen har hela tiden hävdat att det är angeläget att snabbt tillgodose behovet av studentbostäder i kommunen. Detta argument motsägs dock av kommunens handlande som i stället pekar på att syftet är att stärka det kommunala fastighetsbolagets, Byggnads AB Mimer, ekonomi. Detta innebär att det sker en förmögenhetsöverföring från fastighetsägare och närboende bostadsrättsinnehavare till Byggnads AB Mimer. Det är svårt att se att detta handlande är förenligt med lagar och direktiv rörande konkurrensbegränsning, offentlig upphandling och skydd för enskild egendom. Upphandlingen för byggnationen har inte skett i en öppen konkurrenssituation. Upphandlingen måste därför förklaras ogiltig och fråga om straffansvar för handläggare och beslutsfattare måste behandlas och hänföras till den myndighet där ett sådant ärende kan handläggas. - Kommunens underlag innehåller ett antal felaktigheter och ingen kontroll har gjorts av dessa uppgifter i någon instans. Att inte genomföra en ny utställningsomgång när det framkommit att det förekommit allvarliga felaktigheter i samrådsredogörelsen strider mot intentionerna i PBL. - Flera av de ledamöter i kommunfullmäktige som var med och fattade beslutet om detaljplan var jäviga. De har ledande befattningar i Byggnads AB Mimer, vilket byggföretag favoriserats genom att få köpa tomten inom den ifrågavarande detaljplanen till underpris. - Handläggningen hos länsstyrelsen och regeringen har skett mycket snabbt och det finns anledning att ifrågasätta om det förekommit otillbörlig politisk påverkan på handläggare och beslutsfattare. Regeringen har inte remissbehandlat ärendet och har inte heller något utredningsmaterial. Det enda som finns där är interna anteckningar som inte lämnas ut. Det kan inte vara i enlighet med svensk rättspraxis att allmänheten på detta sätt utestängs från att ta del i hur ärendet handlagts. - Beslutet strider mot EG-direktivet av den 12 juni 1989 om åtgärder för att främja förbättringar av arbetstagarnas säkerhet och hälsa i arbetet (89/391/EEG), särskilt artikel 6 p. 2 a, c och f. Länsstyrelsen borde ha inhämtat yttrande från EG-domstolen. - Beslutet strider även mot Romfördragets artikel 130 r p. 2, där försiktighetsprincipen finns inskriven. Att i ett steg öka belastningen på ett så litet och från miljösynpunkt skört område som kvarteret Thompson kan inte vara förenligt med försiktighetsprincipen. Största möjliga närliggande grönområden är viktigt för alla som bor i området. Regeringen har negligerat begäran om en prövning mot lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m., NRL, och dess avsikter. - Regeringsrätten höll muntlig förhandling i målet den 14 oktober 1998 i Stockholm. Vid denna förhandling var även företrädare för Västerås kommun närvarande. - Regeringsrätten (1998-10-27, Pierce, Mack, Lewis, Davis, Jones): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökandena har angivit eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågor om beslutet strider mot kravet på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är utformade så att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop.1987/88:69 s. 23-25 och s. 234). - Sökandena har gjort gällande att bebyggelse i enlighet med detaljplanen medför att det inte längre finns en tillräckligt stor, lämplig friyta för förskole- och skolbarnen, eftersom de nya byggnaderna inkräktar på friytan och försämrar ljusförhållandena där och på grund av att stora delar av den kvarvarande skolgården inte är lämplig som skolgård med hänsyn till buller och avgaser från trafiken. Enligt Regeringsrättens mening innebär regeringens beslut inte att det område som är tillgängligt för förskole- och skolbarnen förändras på ett sådant sätt att beslutet strider mot de tillämpliga bestämmelserna i PBL. Inte heller kan beslutet anses strida mot någon rättsregel med anknytning till barnkonventionen. - Regeringsrätten finner inte vad sökandena anfört om den gjorda miljökonsekvensbeskrivningens avsaknad av utredningar av risken för hörselskador, allergier och luftvägsproblem och dess brister i övrigt föranleda att regeringens beslut kan anses strida mot 5 kap. 18 § PBL. - Det åberopade EG-direktivet av den 12 juni 1989 och däremot svarande bestämmelser i svensk lagstiftning är inte tillämpliga i ärende om antagande av detaljplan. Vad sedan gäller frågan om hörande av EG-domstolen omfattas länsstyrelsen inte av bestämmelserna i artikel 177 i Romfördraget om inhämtande av förhandsavgörande från EG-domstolen (jfr Regeringsrättens avgörande den 23 juni 1998, mål nr 7355-1997). - Artikel 130 r i Romfördraget innehåller målsättning och principer för miljöpolitiken, bl.a. försiktighetsprincipen, men bestämmelsen har inte direkt effekt. Den tillämpliga motsvarigheten i den nationella lagstiftningen är närmast NRL. Enligt 2 kap. 6 § NRL skall mark- och vattenområden som har betydelse från allmän synpunkt på grund av områdenas naturvärden eller kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada natur eller kulturmiljön. Bl.a. skall behovet av grönområden i tätorter särskilt beaktas. Denna bestämmelse i NRL innefattar en mycket allmänt hållen reglering av hur vissa allmänna intressen skall beaktas. Utrymmet för olika bedömningar av de tillämpande myndigheterna är därför förhållandevis stort. Enligt Regeringsrättens mening har regeringen inte gått utanför sitt handlingsutrymme i detta avseende. - Enligt 7 kap. 2 § regeringsformen skall vid beredningen av regeringsärenden behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter. Enligt Regeringsrättens mening kan regeringens bedömning att några upplysningar eller yttranden inte behövt inhämtas från någon myndighet i detta regeringsärende inte anses strida mot denna bestämmelse. - Av 5 kap. 20 § kommunallagen (1991:900) följer att en ledamot i kommunfullmäktige inte får delta i handläggningen av ett ärende som personligen rör ledamoten själv, ledamotens make, sambo, föräldrar, barn eller syskon eller någon annan närstående. Vad som anförts i fråga om jäv visar inte att någon ledamot i kommunfullmäktige har varit jävig vid handläggningen av ärendet om antagande av detaljplanen. - Vad sökandena anfört om upphandlingsförfarandet kan Regeringsrätten inte pröva i detta mål. - Sökandena har gjort gällande att kommunens underlag innehållit allvarliga felaktigheter. Av handlingarna i målet framgår att de uppgifter som befunnits felaktiga rättats innan detaljplanen antogs. Påståendet om att det skulle ha förekommit ytterligare felaktigheter har enligt Regeringsrättens mening inte styrkts. - Inte heller vad sökandena i övrigt anfört är av beskaffenhet att det bör föranleda att regeringens beslut upphävs. - Regeringsrätten finner alltså att regeringens beslut inte strider mot någon rättsregel på det sätt sökandena angett. Det framgår inte heller klart av omständigheterna i ärendet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Beslutet skall därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd II 1998-10-14, Eke)