Regeringens beslut om upphörande av rätten att driva kärnkraftsreaktorn Cruz 1 inhiberades (rättsprövning)
Not 93. Ansökan av Barsebäcks Kraftaktiebolag om rättsprövning av beslut ang. upphörande av rätten att driva kärnkraftsreaktorn Cruz 1 samt begäran om inhibition. - Barsebäcksverket innehåller två kärnkraftsreaktorer, Cruz 1 och Cruz 2. Verket ägs av Barsebäck Kraft Aktiebolag (BKAB) som också har de tidigare meddelade tillstånden att driva reaktorerna. BKAB är ett helägt dotterbolag till Sydkraft Aktiebolag (Sydkraft) som är ett börsnoterat bolag. -Regeringen (Närings- och handelsdepartementet) beslutade den 5 februari 1998, med hänvisning till lagen (1997:1320) om kärnkraftens avveckling (avvecklingslagen) att rätten enligt de tidigare tillståndsbesluten att driva reaktorn Cruz 1 för att utvinna kärnenergi skall upphöra att gälla vid utgången av juni 1998. - BKAB ansökte den 26 februari 1998 hos Regeringsrätten om rättsprövning av regeringens beslut och yrkade dessutom att beslutet tills vidare inte skulle gälla (inhibition). Regeringen uttalade sig i ett preliminärt yttrande som kom in den 30 mars 1998 om BKAB:s ansökan om inhibition. BKAB bemötte yttrandet den 2 april 1998 och förutskickade att ytterligare material skulle ges in. - Sydkraft ansökte den 2 april 1998 om rättsprövning alternativt resning i fråga om regeringsbeslutet. Regeringen redovisade sin inställning till Sydkrafts ansökan i yttrande som kom in den 21 april 1998. Regeringen hemställde därvid att senare få komplettera sitt yttrande om det befanns erforderligt. - Det tyska företaget PreussenElektra Aktiengesellschaft, som har stora ägarintressen i Sydkraft, ansökte den 23 april 1998 om rättsprövning alternativt resning i fråga om regeringsbeslutet. Regeringen hade vid tiden för Regeringsrättens beslut i fråga om inhibition inte yttrat sig över den ansökningen. - Regeringsrätten höll den 27 april 1998 muntlig förhandling avseende frågan om inhibition. - BKAB yrkade med stöd av 4 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut (rättsprövningslagen) att Regeringsrätten skulle förordna att regeringens beslut tills vidare inte skulle gälla. Till stöd för sitt inhibitionsyrkande anförde BKAB bl.a. följande. Bolaget fick anses ha visat sannolika skäl för att beslutet skulle komma att upphävas. Betydande ovisshet fick anses föreligga om beslutet vid den slutliga prövningen skulle komma att befinnas rättsenligt. En omedelbar verkställighet av beslutet skulle få mycket allvarliga konsekvenser av driftsmässig, säkerhetsmässig och kommersiell karaktär. En allvarlig organisationsskada skulle på grund av ovissheten om framtiden uppkomma genom att personal med för verksamheten unik kompetens skulle komma att söka sig till andra verksamhetsområden. Detta skulle komma att få återverkningar på säkerheten vid såväl Barsebäck 1 som Cruz 2. Vidare inverkade beslutet negativt på konkurrensförmågan och bolaget skulle komma att förlora marknadsandelar vilket svårligen kunde repareras om beslutet sedermera upphävdes. Principen om gynnande förvaltningsbesluts oåterkallelighet borde som ett minimum innebära att en återkallelse ej kunde verkställas förrän det konstaterats att den rättsenligt kunde upprätthållas. Driften vid Barsebäck 1 hade pågått sedan 1975 och driftstillståndet var tidsobegränsat och ej villkorat. Betydande investeringar i anläggningen hade genomförts. Möjligheten att förutse vilken ersättning som skulle komma att utbetalas enligt avvecklingslagen för de skador som kunde uppkomma är små och det kunde inte uteslutas att väsentlig skada inte blev ersatt. BKAB hade haft en legitim förväntan att få fortsätta driften till dess villkoren för tillståndet inte längre gällde. Merkostnaden för att ersätta produktionen i Barsebäck 1 uppgick till  30-100 milj. kr per månad. Statens intresse av verkställighet var i huvudsak politiskt och tidpunkten var godtyckligt vald. Från saklig utgångspunkt var det således inte av någon stor betydelse om den första reaktorn ställdes av den 1 juli 1998 eller vid en senare tidpunkt då rättsprövningen var avslutad. Beslutet medförde en varseltid på mindre än fem månader. Varseltidens längd förstärkte de negativa konsekvenserna i form av försämrad leveranssäkerhet, minskad konkurrensförmåga och tappade marknadsandelar. I förarbetena till avvecklingslagen hade framhållits möjligheterna till rättsprövning av ett beslut om avveckling. En kort varseltid medgav inte ett tidsmässigt utrymme för ett sådant förfarande. Sammanfattningsvis stred beslutet således mot proportionalitetsprincipen enligt 2 kap. 18 § regeringsformen och artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen samt mot artikel 6 i konventionen. Av särskild vikt var slutligen det förhållandet att i målet förelåg grundad anledning att ifrågasätta beslutets förenlighet med EG-rätten. EG-domstolen hade tydligt uttalat att när fråga uppkom i ett mål om tolkning av EG-rätten ett interimistiskt skydd måste finnas tillgängligt för enskild part. - Regeringsrätten (1998-05-14, Roberts, Lewis, Holstad, Lopez, Hurley): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Regeringens beslut innebär att rätten att driva kärnkraftsreaktorn Cruz 1 för att utvinna kärnenergi skall upphöra vid utgången av juni 1998. - Enligt 4 § rättsprövningslagen är huvudregeln att ett förvaltningsbeslut skall gälla trots att rättsprövning kan ske. Den domstol som skall pröva en ansökan om rättsprövning kan dock enligt samma paragraf besluta om inhibition. Varken i rättsprövningslagen eller dess förarbeten sägs något om förutsättningarna för att meddela inhibition i ett rättsprövningsmål. Den praxis som utbildats vid tillämpning av den allmänna inhibitionsregeln i 28 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) kan dock ge vägledning. Denna praxis innebär i huvudsak följande. En bedömning skall göras dels av vilken betydelse det kan ha för den klagande att verkställigheten skjuts upp i avvaktan på den slutliga prövningen, dels av vilket eller vilka motstående intressen som kan tala för en omedelbar verkställighet. Vidare måste en preliminär bedömning göras av sakfrågan i målet i syfte att klarlägga vilken grad av sannolikhet som föreligger för att överklagandet kommer att bifallas. För inhibition bör i allmänhet krävas en tämligen hög grad av sannolikhet för ett slutligt bifall till överklagandet. Om emellertid en omedelbar verkställighet kan antas medföra betydande olägenheter för en enskild klagande och det samtidigt kan konstateras att det inte finns något motstående intresse som starkt talar för att verkställighet ändå sker utan fördröjning, bör inhibition kunna meddelas redan när utgången i målet framstår som oviss (se till det sagda särskilt RÅ 1990 ref. 82). - I sammanhanget måste också beaktas att rättsprövningslagen infördes i svensk rätt för att tillgodose kraven enligt artikel 6 i Europa-konventionen att envar skall när det gäller att pröva hans civila rättigheter och skyldigheter vara berättigad till en opartisk och offentlig rättegång inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol. Visserligen föreskrivs i rättsprövningslagen att förvaltningsbeslutet gäller - dvs. det får verkställas - trots att rättsprövning kan ske. Vid tillämpning av denna regel finns det emellertid mot bakgrund av lagstiftningens syfte skäl att hålla i minnet att huvudregeln inom förvaltningsprocessen i övrigt är att ett beslut inte är verkställbart förrän det vunnit laga kraft och att den enskilde i normalfallet inte riskerar att verkställighet sker medan prövningen i domstol pågår. - Regeringens nu aktuella beslut innefattar ett kännbart ingrepp i BKAB:s näringsverksamhet. I bolagets ansökan och vid den muntliga förhandlingen i inhibitionsfrågan har belysts vilka konsekvenser det skulle få för bolaget om regeringens beslut tilläts träda i kraft vid utgången av juni 1998 och beslutet därefter vid den slutliga prövningen visade sig vara behäftat med sådana rättsliga fel att det skall upphävas. Vad bolaget i denna del anfört ger stöd för dess påstående att en återstart av reaktorn kan ske först två till fem månader efter ett besked om regeringsbeslutets upphävande med betydande kostnader och andra olägenheter som följd. - Enligt 3 § första stycket avvecklingslagen skall ett beslut av regeringen om upphörande av rätten att driva en kärnkraftsreaktor för utvinning av kärnenergi fattas med utgångspunkt i att varje reaktor skall tas ur drift vid den tidpunkt som bäst gagnar det syfte med omställningen av energisystemet i Sverige som anges i 1 § andra  stycket samma lag. I målet har från regeringens sida inte påståtts att det av säkerhetsskäl eller av annan liknande anledning skulle vara viktigt att stoppa driften av Cruz 1 just vid utgången av juni 1998. Av vad regeringen anfört framgår inte heller att en kortare tids uppskov med verkställigheten skulle vålla någon beaktansvärd skada för motstående allmänna intressen. - Mot bakgrund av det nu sagda finner Regeringsrätten att förhållandena är sådana att förutsättningarna för inhibition skall anses uppfyllda redan om det kan konstateras att det föreligger ovisshet beträffande utgången i målet. - Genom ansökningarna om rättsprövning aktualiseras flera komplicerade rättsfrågor. BKAB har bl.a. gjort gällande att EG:s regler om miljökonsekvensbeskrivning inte iakttagits och - också främst med hänvisning till EG-rätten - att beslutet får konsekvenser i konkurrenshänseende som inte kan godtas. Bolaget har vidare ifrågasatt regeringsbeslutets förenlighet med den proportionalitetsprincip som upprätthålls enligt Europakonventionen, inom EG-rätten och i svensk rättspraxis. En särskild fråga är därvid om den av regeringen beslutade tidpunkten för avvecklingen av Cruz 1 är godtagbar med hänsyn till det behov av varseltid som kan tänkas föreligga. - Det är inte möjligt att på nuvarande stadium av processen göra någon säker bedömning av hur den slutliga prövningen av dessa frågor kommer att utfalla. Skriftväxlingen är som nämnts inte avslutad och BKAB har förutskickat att man avser att inge ytterligare rättsutlåtanden. Regeringsrätten anser att utgången i målet får bedömas som oviss. - Det skall tilläggas att ytterligare en muntlig förhandling måste ingå i den fortsatta handläggningen. Det kan vidare inte uteslutas att Regeringsrätten kan vara skyldig att inhämta förhandsavgörande från EG-domstolen beträffande vissa frågor. Det kan redan nu sägas att målet inte kommer att kunna avgöras slutligt före den 1 juli 1998. - På grund av det anförda bör BKAB:s yrkande om inhibition bifallas. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förordnar att regeringens beslut den 5 februari 1998 tills vidare inte skall gälla. (fd I 1998-04-27, Scott)