Kontorslokaler har inte ansetts behöva göras tillgängliga för personer med nedsatt rörelseförmåga eftersom den byggnad i vilka de inryms har inrättats för verksamhet som innefattat arbete som är så fysiskt krävande att det inte kan utföras av personer med nedsatt rörelseförmåga.
Affärsteamet i Luleå Aktiebolag, bolaget, bedrev en affärsrörelse bestående i bl.a. drivmedelsförsäljning. Bolaget gjorde en tillbyggnad på den enplansbyggnad i vilken verksamheten bedrevs. Tillbyggnaden skedde genom att taket på byggnaden höjdes på en yta som enligt bygglovsritningarna uppgick till omkring 38 kvadratmeter. I det nya utrymmet fanns två kontorsrum och ett förråd.
Byggnadsnämnden i Luleå kommun beslutade att förelägga bolaget vid vite att uppfylla kraven på tillgänglighet till den ombyggda delen av fastigheten.
Bolaget överklagade byggnadsnämndens beslut hos Länsstyrelsen i Norrbottens län, som den 13 augusti 2001 avslog överklagandet i de avseenden som är av intresse här. Länsstyrelsen anförde bl.a. följande. Byggnader skall enligt 3 kap. 3 § plan- och bygglagen (1987:10), PBL, uppfylla de krav som anges i 2 § lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m., BVL, i den utsträckning som följer av föreskrifter utfärdade med stöd av 21 § i den lagen. Enligt 12 § förordningen (1994:1215) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m., BVF, skall byggnader, som innehåller bland annat arbetslokaler, vara projekterade och utförda på ett sådant sätt att de är tillgängliga för och kan användas av personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. Bestämmelsen gäller inte i fråga om arbetslokaler om det är obefogat med hänsyn till arten av den verksamhet för vilken lokalerna är avsedda. Enligt samma författningsrum skall byggnader vara försedda med hiss i den utsträckning som behövs med hänsyn till kravet på tillgänglighet. Bestämmelserna i förordningen motsvaras i äldre rätt av 3 kap. 7 § PBL. I propositionen till PBL (prop. 1985/86:1 s. 495) anges att när det gäller undantaget från tillgänglighetskraven för arbetslokaler så kan det vara motiverat för viss industri och för arbetsplatser med enbart servicepersonal. Departementschefen underströk dock att kontorslokaler och liknande i anslutning till sådana arbetslokaler skall handikappanpassas. Med hänsyn till ovanstående motivuttalanden har syftet med undantagsregeln för vissa arbetslokaler inte varit att undanta de nu aktuella kontorsrummen. Vad bolaget anfört om arbetets art och organisation torde också i viss utsträckning vara beroende av hur bolaget väljer att organisera detta. Även om det administrativa arbetet inte fyller en heltidstjänst är det möjligt att ha anställda även på deltid och, så som uttalats i propositionen, är kontorsarbete typiskt sett ett sådant som kan utföras av rörelsehindrade. Vad gäller den avvägning som skall ske i fråga om ändringens omfattning och byggnadens förutsättningar framgår det inte av handlingarna i ärendet att bolaget med nödvändighet måste utföra kontorsrummen på den övre våningen. De utrymmen som behöver vara tillgängliga för rörelsehindrade torde med viss planering ha kunnat utföras på ett annat sätt så att kostnaderna för tillgänglighetskravets uppfyllande kunnat minimeras.
Bolaget överklagade länsstyrelsens beslut hos länsrätten och yrkade att kravet på tillgänglighet inte skulle gälla för berörd lokal utan att undantagsregeln i 12 och 14 §§ BVF skulle tillämpas. Därvid skulle enligt bolaget fastställas att det skäligen inte kan krävas att hiss installeras mellan affärsplan samt tillbyggt förråd och kontorsrum. Bolaget anförde bl.a. följande. Lokalen används i dagsläget enbart av företagsledaren för administrativa uppgifter samt som förråd. Om det skulle bli aktuellt i framtiden med anställd kontorspersonal kommer naturligtvis kompetensen att vara avgörande för vem som får arbetet. Då finns det möjlighet att inreda ett ändamålsenligt kontorsrum lämpligt för rörelsehindrade på första plan till rimlig kostnad. Att montera en hiss för den tillbyggda lokalen i övre våningsplan som aldrig kommer att användas är inte ekonomiskt försvarbart.
Länsrätten i Norrbottens län (2001-12-17, ordförande Ellis) yttrade bl.a.: Länsrätten beslutar följande. - Förarbetena till motsvarande äldre bestämmelser i 3 kap. 7 § PBL finns i prop. 1985/86:1. Där anförs (s. 494) att en förutsättning för att man skall kunna förverkliga strävandena att integrera personer med olika funktionsnedsättningar i arbetslivet är att alla arbetslokaler direkt kan användas även av handikappade. Detta intresse är enligt föredragande statsråd så stort, att det enligt hans mening inte bör komma i fråga att uppföra arbetslokaler som inte direkt kan användas för dessa behov, såvida inte förutsättningarna i fjärde stycket är uppfyllda. Enligt det stycket fick undantag från kravet på tillgänglighet göras, om det var befogat med hänsyn till arten av den verksamhet för vilken lokalerna var avsedda. Föredragande statsråd anförde (prop. s. 495): Undantag kan t.ex. vara motiverat för viss tung industri och för arbetsplatser med enbart servicepersonal. Jag vill dock framhålla att kontorslokaler och liknande i anslutning till sådana arbetslokaler skall handikappanpassas. - Enligt 12 § första stycket BVF skall byggnader som innehåller arbetslokaler vara projekterade och utförda på ett sådant sätt att lokalerna är tillgängliga för och kan användas av personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. Bestämmelserna i första stycket gäller inte, enligt paragrafens andra stycke, arbetslokaler om det är obefogat med hänsyn till arten av den verksamhet för vilken lokalerna är avsedda. Enligt tredje stycket skall, i den utsträckning som behövs med hänsyn till kravet på tillgänglighet, byggnader vara försedda med hiss eller annan lyftanordning. När en byggnad byggs till eller ändras på annat sätt skall, enligt 14 §, motsvarande bestämmelser uppfyllas när det gäller den tillbyggda delen eller ändringen. - Den aktuella tillbyggnaden avser förråd och två kontorsrum. Det kan enligt länsrättens mening inte vara motiverat med undantag från regeln om tillgänglighet med hänsyn till arten av den verksamhet som bolaget bedriver i den tillbyggda delen av lokalen. Med hänsyn härtill och till de skäl som länsstyrelsen anfört kan bolagets yrkande inte bifallas. - Länsrätten bifaller inte bolagets talan.
En nämndeman var av skiljaktig mening och anförde att länsrätten bort bifalla överklagandet. Som skäl anfördes att det är fråga om en liten arbetsplats och ett fåtal anställda och att kostnaderna för att installera en hiss framstod som oproportionerligt stora i förhållande till övriga kostnader för tillbyggnaden.
Bolaget överklagade hos kammarrätten och vidhöll sin talan.
Kammarrätten i Sundsvall (2003-02-17, Thompson, Ortiz) gjorde samma bedömning som länsrätten och avslog överklagandet.
Referenten, kammarrättsrådet Nihlén var av skiljaktig mening och anförde. I målet är fråga om tillbyggnad av den i målet aktuella byggnaden innebärande att en del av övervåningen inreds med två kontorsrum och ett förråd. Klaganden har obestritt uppgett att kostnaden för installation av en trapphiss uppgår till ca 100 000 kr, vilket enligt klaganden utgör mer än 30 procent av den totala byggkostnaden. Med hänsyn härtill och till att tillbyggnaden endast omfattar knappt 25 kvm kontorsyta anser jag att undantag kan medges från kravet på tillgänglighet. Överklagandet skall enligt min mening således bifallas.
Bolaget fullföljde sin talan hos Regeringsrätten och anförde bl.a. följande. Kostnaden för installation av hiss till de 25 kvm som tillbyggnaden avser utgör mer än 30 procent av den totala byggkostnaden. Lokalen skall i första hand fungera som privat utrymme för företagsledaren. Administrativt utrymme för personalen finns redan på bottenvåningen och är tillgängligt för rörelsehindrade.
Byggnadsnämnden i Luleå kommun bestred bifall till överklagandet.
Sedan Regeringsrätten beslutat att Boverket skulle yttra sig i målet anförde verket bl.a. följande:
Det finns inte några vägledande förarbeten som är direkt tillämpliga vid tolkningen av de aktuella bestämmelserna men kraven i 12 och 14 §§ BVF överensstämmer i huvudsak med kraven i tidigare lagstiftning på området (3 kap. 7 och 10 §§ PBL) och ledning för reglernas tillämpning kan därför hämtas från förarbetena till den tidigare lagstiftningen. - Först skall bedömas i vilken utsträckning kraven i 12 § BVF är tillämpliga på det aktuella ändringsprojektet. Utgångspunkten enligt denna bestämmelse är att byggnader av den aktuella typen skall vara försedda med hiss eller annan lyftanordning. I bestämmelsen anges dock att kraven inte gäller i fråga om arbetslokaler om det är obefogat med hänsyn till arten av den verksamhet för vilken lokalerna är avsedda. - I likhet med tidigare instanser anser Boverket att denna undantagsmöjlighet inte är tillämplig i detta projekt eftersom det av prop. 1985/86:1 s. 493 och 495 framgår att undantag från kraven inte kan göras för kontorslokaler eller liknande. - Ger då ändringens omfattning eller byggnadens förutsättningar anledning att inte hävda kravet på hiss eller annan lyftanordning fullt ut?
Utgångspunkten bör enligt Boverkets uppfattning vara att det vid ändring, och då särskilt vid tillbyggnad, endast undantagsvis kan bli aktuellt att inte hävda nybyggnadskraven med hänsyn till byggnadens förutsättningar. Stöd för detta synsätt får man av departementschefens uttalande (a. prop. s. 506). Där framgår att avsteg från kraven som gäller vid nybyggnad endast kan bli aktuellt om det finns tekniska, kulturhistoriska eller ekonomiska hinder som gör det omöjligt att genomföra en viss åtgärd. Eftersom tillgänglighetsfrågorna kommit alltmer i fokus i samhället sedan dessa förarbetsuttalanden gjordes kan giltigheten av detta uttalande knappast ha minskat. - Det krävs alltså mycket stora tekniska, kulturhistoriska eller ekonomiska hinder för att avsteg från kraven vid nybyggnad skall kunna bli aktuellt. Några tekniska eller kulturhistoriska hinder har klaganden inte gjort gällande att det föreligger utan det som överklagandet främst grundas på är de ekonomiska konsekvenserna av tillgänglighetskravet. - I förarbetena (a. prop. s. 507) anges "att de ekonomiska faktorer som skall beaktas vid bedömningen av vilka krav som skall ställas är sådana som följer av byggnadens placering och utformning eller tekniska förutsättningar i övrigt. En dålig förräntning som följer av att fastigheten har förvärvats till ett för högt pris skall däremot inte kunna vara grund för att vid prövning av bygglov sänka kraven i något avseende". - Enligt handlingarna i ärendet uppgick byggkostnaderna vid uppförandet till 348 000 kr. Att åtgärda tillgängligheten skulle om det gjorts i samband med byggnadsåtgärderna ha kostat mellan 82 000 och 90 000 kr, dvs. ha utgjort cirka 25 procent av byggkostnaden, enligt de kostnadsuppgifter som framkommit i ärendet. Det har enligt Boverkets uppfattning inte framkommit något i målet som tyder på att de ekonomiska konsekvenserna av att installera en lyftplatta påverkats i någon nämnvärd utsträckning av byggnadens placering och utformning eller tekniska förutsättningar i övrigt. Byggnadens förutsättningar omöjliggör således inte att tillgänglighetskraven vid nybyggnad skall gälla för tillbyggnaden.
När det gäller ändringens omfattning är det enligt Boverkets uppfattning ändringen i sig som skall bedömas och inte ändringens omfattning i förhållande till övriga delar av byggnaden eller i förhållande till den ifrågasatta tillgänglighetsåtgärden. I vilken utsträckning avsteg från tillgänglighet vid tillbyggnad kan göras med hänsyn till ändringens omfattning finns det såvitt Boverket känner till inte några förarbetsuttalanden som kan ge vägledning om. Enligt Boverkets uppfattning kan den aktuella tillbyggnaden dock knappast anses vara av begränsad omfattning. Inte heller ändringens omfattning ger därför anledning till att göra avsteg från tillgänglighetskraven vid nybyggnad.
Sammantaget anser Boverket att det i målet inte framkommit något som ger anledning att göra avsteg från tillgänglighetskraven vid nybyggnad. Boverket anser därför inte att det finns skäl att bifalla överklagandet.
Regeringsrätten (2005-12-21, Garcia, George, Brown, Jones, Ray) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. I den byggnad som målet gäller bedriver bolaget affärsrörelse som består bl.a. i försäljning av drivmedel. Rörelsen ingår i vad som benämns Preems stationsnät. Bolaget hade vid beslutstillfället fem anställda. Tillbyggnaden har skett genom att taket på en enplansbyggnad har höjts på en yta som enligt bygglovsritningarna uppgår till cirka 38 kvm. I det nya utrymmet finns två kontorsrum och ett förråd. Det nås genom en trappa.
Bolaget har uppgett att det i rörelsen inte förekommer kontorsarbete i sådan omfattning att någon kan anställas för enbart sådant arbete och att det på grund av verksamhetens art är omöjligt att anställa någon som är rörelsehindrad.
Enligt ett faxmeddelande den 21 maj 2001 från Preem Petroleum AB är det på grund av arbetets karaktär med tunga lyft, uppackning, kassatjänst m.m. generellt inte möjligt för rörelsehindrade att arbeta inom Preem:s stationsnät. Vidare uppges i meddelandet att det administrativa arbetet på en "ordinär Station" inte är av den dignitet/storlek att det finns utrymme för personal som enbart arbetar med administration.
Byggnader skall enligt 3 kap. 3 § PBL uppfylla de krav som anges i bl.a. 2 § BVL i den utsträckning som följer av föreskrifter utfärdade med stöd av 21 § den lagen.
Enligt 2 § BVL skall byggnadsverk som uppförs eller ändras uppfylla väsentliga tekniska egenskapskrav bl.a. i fråga om tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. BVF innehåller föreskrifter som har utfärdats med stöd av BVL.
Enligt 12 § första stycket BVF skall - såvitt nu är i fråga - byggnader som innehåller arbetslokaler vara projekterade och utförda på ett sådant sätt att lokalerna är tillgängliga för och kan användas av personer med nedsatt rörelseförmåga. Denna bestämmelse gäller enligt andra stycket 1 inte i fråga om arbetslokaler, om det är obefogat med hänsyn till arten av den verksamhet för vilken de är avsedda. I den utsträckning som behövs med hänsyn till kravet på tillgänglighet skall enligt tredje stycket byggnader vara försedda med hiss eller annan lyftanordning. Av 14 § första stycket följer att bestämmelserna i 12 § gäller även när en byggnad byggs till eller ändras på annat sätt. Enligt andra stycket skall hänsyn dock tas till ändringens omfattning och byggnadens förutsättningar.
Reglerna om krav på tillgänglighet i fråga om arbetslokaler överfördes i oförändrat skick från PBL till BVL och BVF med ikraftträdande år 1995. I lagstiftningsärendet nämndes inte tillämpningen av reglerna särskilt, utan det angavs endast att föreskrifterna skulle komma att i sak vara desamma som i dåvarande 3 kap. 7 § PBL (prop. 1993/94:178 s. 128). Vid tillkomsten av PBL gjorde departementschefen vissa uttalanden om kraven på tillgänglighet till byggnader. Han anförde bl.a. följande:
Att alla arbetslokaler direkt kan användas även av handikappade är en förutsättning för att man skall kunna förverkliga strävandena att integrera personer med olika funktionsnedsättningar i arbetslivet. Detta intresse är så stort, att det enligt min mening inte bör komma i fråga att uppföra arbetslokaler som inte direkt kan användas för dessa behov, såvida inte förutsättningarna i fjärde stycket är uppfyllda (prop. 1985/86:1 s. 494).
Den åsyftade regeln i fjärde stycket hade samma innehåll som den ovan nämnda regeln i 12 § andra stycket 1 BVF. Den regeln kommenterade departementschefen med bl.a. följande ord:
Undantag kan t.ex. vara motiverat för viss tung industri och för arbetsplatser med enbart servicepersonal. Jag vill dock framhålla att kontorslokaler och liknande i anslutning till sådana arbetslokaler skall handikappanpassas (a. prop. s. 495).
Regeringsrätten gör följande bedömning.
Huvudregeln är att arbetslokaler skall vara tillgängliga även för personer med nedsatt rörelseförmåga. I fråga om lokaler som inte kan nås direkt från marken innebär det att byggnaden skall vara försedd med hiss eller annan lyftanordning. Undantag från detta krav på tillgänglighet gäller om kravet är obefogat med hänsyn till arten av den verksamhet för vilken arbetslokalerna är avsedda. Enligt ett förarbetsuttalande är undantaget inte avsett att gälla för kontorslokaler, dvs. sådana lokaler som målet gäller.
Frågan i målet är om regleringen ger utrymme för att godta att lokalerna inte görs tillgängliga för personer med nedsatt rörelseförmåga.
Vid bedömningen av denna fråga bör man enligt Regeringsrättens mening inte i första hand beakta vilka personer som skall använda kontorsrummen i direkt anslutning till att tillbyggnaden har skett. Kravet på tillgänglighet skall i stället uppfattas så att det är verksamheten i sig som skall vara bestämmande. Att avsikten i detta fall är att lokalerna i första hand skall användas av företagsledaren själv innebär således inte att undantaget är tillämpligt.
I fråga om den verksamhet som bedrivs i byggnaden får det anses utrett att det inte finns anledning för bolaget att anställa någon för enbart kontorsarbete. Vidare står det klart att byggnaden är inrättad för verksamhet som innefattar arbete som är så fysiskt krävande att det inte kan utföras av personer med nedsatt rörelseförmåga och att alla anställda måste utföra sådant arbete. Med hänsyn till vad som sålunda är upplyst anser Regeringsrätten att det inte bör krävas att tillbyggnaden görs tillgänglig för personer med nedsatt rörelseförmåga.
Regeringsrättens avgörande. Med bifall till bolagets överklagande upphäver Regeringsrätten underinstansernas avgöranden.