Under en inspektion vid Polismyndigheten i Västmanlands län, enheten för internutredningar, den 17 mars 1999 granskades bl.a. hur ärenden som från polismyndigheten hade överlämnats till åklagare för ställningstagande till om förundersökning skulle inledas hade handlagts.
Avsnitt 1
I elva ärenden från åren 1997 och 1998 konstaterades att chefsåklagaren AA vid Åklagarkammaren i Västerås hade beslutat om vissa utredningsåtgärder, vilka i många fall innefattade förhör med en av anmälaren utpekad gärningsman, innan han tog ställning till om förundersökning skulle inledas.
Ärendena gällde i korthet följande.
Ärende 1: Anmälaren gjorde gällande att polismän hade gjort sig skyldiga till tjänstefel i samband med ett omhändertagande enligt 
13 § polislagen
.
Ärende 2: Anmälaren påstod att polismän hade slarvat bort hans legitimation i samband med ett ingripande. Händelsen rubricerades som ifrågasatt tjänstefel.
Ärende 3: Enligt anmälan hade en person åsamkats en fraktur på ena armen i samband med ett omhändertagande enligt lagen om omhändertagande av berusade personer m.m. (LOB). I anmälan är gärningen rubricerad som vållande till kroppsskada.
Ärende 4: Anmälan är rubricerad som tjänstefel vilket bl.a. skulle ha bestått i att polismän som kom till en plats där bl.a. skadegörelse hade förövats hade uppgett att det inte var någon mening att göra en polisanmälan eftersom bevisen inte skulle hålla. Polismännen uppgavs därefter ha lämnat platsen utan åtgärd.
Ärende 5: Enligt anmälan hade polismän tagit ifrån en person hans cykel och även i övrigt trakasserat honom. Gärningen rubricerades i anmälan som tjänstefel.
Ärende 7: Ärendet gällde påstått tjänstefel. Enligt anmälan hade en man önskat göra en polisanmälan per telefon. Mannen uppsöktes i bostaden av två polismän. Mannen berättade för polismännen om den händelse som han ville anmäla. Polismännen lovade att återkomma påföljande dag. Så skedde emellertid inte.
Ärende 8: Anmälaren gjorde gällande att polismän hade stulit två cyklar. Ärende 9: Enligt anmälan hade en polisman tagit tag i en hund och därefter kastat hunden i marken. Polismannen hade också uttalat att hunden kunde komma att tas ifrån ägaren. I anmälan rubricerades gärningarna som ifrågasatta tjänstefel.
Ärende 10: I anmälan, som är rubricerad som tjänstefel, påstods bl.a. att en viss polisman hade förföljt anmälarna.
Ärende 11: Enligt anmälaren hade 3 000 kr tillgripits från honom på polisstationen under den tid som anmälaren var omhändertagen enligt LOB.
Gemensamt för dessa ärenden är att AA gett direktiv om olika utredningsåtgärder innan han tog ställning till om förundersökning skulle inledas eller ej. Enligt direktiven till polismyndigheten skulle förhör hållas med andra personer än målsäganden/anmälaren och i vissa fall anmodades polismyndigheten att förhöra den person som i anmälan utpekats som gärningsman. Sedan begärda kompletteringsåtgärder utförts beslutade AA att förundersökning inte skulle inledas.
Avsnitt 2
I sju ärenden från åren 1997 och 1998 uppställde sig frågan varför AA inte omedelbart hade inlett förundersökning utan i stället gett direktiv om förutredning.
De aktuella ärendena gällde i korthet följande.
Ärende 12: Enligt ett i samband med anmälningsupptagningen hållet målsägandeförhör uppgav en kvinna att två namngivna polismän tagit fram brottsregisteruppgifter om henne så att de sett vad hon gjort samt att polismännen hade berättat detta för henne. Polismännen påstods också bl.a. ha besökt kvinnans läkare och där efterhört vad kvinnan gjorde hos läkarna. Polismännen påstods även ha tagit reda på hur mycket pengar som kvinnan hade på banken och sedan lämnat ut uppgifterna till kriminella. I en skrivelse till polismyndigheten uppgav AA att han önskade förhör med de namngivna polismännen. Av handlingarna framgår vidare att kvinnan vid ett telefonsamtal med en polisman önskade ta tillbaka anmälan samt att några förhör med polismännen aldrig kom till stånd. AA beslutade att förundersökning inte skulle inledas.
Ärende 13: I anmälan, som rubricerats som tjänstefel, gjorde en person gällande att han efter en fotbollsmatch hade blivit biten av en polishund.
Ärende 15: När en person skulle friges efter att ha varit omhändertagen enligt LOB uppmärksammades att 120 kr saknades i förhållande till vad som noterats på omhändertagandebladet som omhändertagna kontanter.
Ärende 16: Anmälaren gjorde gällande bl.a. att han under en transport i polisbil hade blivit misshandlad av en polisman. Misshandeln skulle ha bestått i batongslag samt knytnävsslag.
Ärende 17: Anmälaren gjorde gällande att han under en transport i polisbil hade fått ta emot två slag, troligen knytnävsslag, från den polisman som satt intill honom i bilens baksäte.
Ärende 18: I anmälan påstods bl.a. att en polisman hade kastat en strålkastare mot en bils vindruta så att rutan spräcktes. I AA:s utredningsdirektiv till polismyndigheten sägs bl.a. att man skulle prata med en namngiven polisman som var på platsen om vad som utspelade sig. Förhör hölls med polismannen varefter AA beslutade att inleda förundersökning.
I fem ärenden från åren 1997 och 1998 gav AA direktiv om olika utredningsåtgärder innan han tog ställning till om förundersökning skulle inledas eller ej. Enligt direktiven till polismyndigheten skulle förhör hållas med andra personer än målsäganden/anmälaren. I några fall anmodades polismyndigheten att förhöra den person som i anmälan utpekats som gärningsman och i andra fall begärdes att polismän skulle avge en promemoria. Sedan begärda kompletteringsåtgärder utförts beslutade AA att förundersökning inte skulle inledas.
Clark beslutade att i särskilda ärenden ta upp åklagarens handläggning till utredning.
Åklagarmyndigheten i Västerås anmodades att inkomma med upplysningar såvitt gällde åklagarens förfarande att, i stället för att omedelbart ta ställning i frågan om inledande av förundersökning, ge direktiv till polismyndigheten om en förutredning samt om utredningens omfattning. Myndigheten skulle vidare redovisa sin bedömning av det som kommit fram.
Åklagarmyndigheten i Västerås (överåklagaren BB) kom in med yttranden till vilket hade fogats upplysningar från chefsåklagaren AA.
AA anförde i upplysningar att en förutredning enligt hans mening behövdes för att han skulle kunna ta ställning till huruvida förundersökning skulle inledas eller inte i de aktuella ärendena.
Han anförde dessutom följande.
BB anförde i två i huvudsak likalydande yttranden följande.
Rättsläget
Remissen gäller frågan om vilka utredningsåtgärder som kan företas till underlag för bedömande av om förutsättningar för inledande av förundersökning är uppfyllda. Jag vill också ta upp frågan om det kan anses föreligga någon skillnad i detta hänseende i ärenden där polismän utpekas som gärningsmän.
JO har publicerat ett avgörande angående den tillåtna omfattningen av s.k. förutredning. JO har därvid funnit – i samsyn med Riksåklagaren – att de uppgifter som har lämnats av en målsägande i en anmälan normalt skall anses utgöra ett tillräckligt underlag för att bedöma om förundersökning skall inledas eller ej. Om uppgifterna i anmälan inte ger anledning att anta att ett brott har begåtts skall förundersökning således inte inledas. Emellertid kan situationen ibland vara sådan att förundersökningsledaren har ett legitimt behov av att inhämta kompletterande upplysningar som underlag för sitt ställningstagande i förundersökningsfrågan. Det skall dock då vara fråga om begränsade, punktvisa åtgärder till komplettering av anmälningsuppgifterna. JO underströk vidare att en förutredning under inga förhållanden får sträcka sig längre än vad som krävs för att förundersökningsledaren skall kunna ta ställning i frågan om förundersökning skall inledas eller ej, och att det således aldrig får bli fråga om att vidta några åtgärder som har karaktär av brottsutredning. Förhör med vittnen eller med någon som i en anmälan har utpekats som gärningsman får exempelvis aldrig förekomma inom ramen för en förutredning (JO:s ämbetsberättelse 1997/98 s. 98 f.)
Min bedömning
Chefsåklagaren AA har beträffande – – – anmälningarna föranstaltat om olika utredningsåtgärder innan han tog ställning till om förundersökning skulle inledas eller ej. Genomgående har åtgärderna inkluderat förhör med andra än målsäganden/anmälaren och bland annat avsett de utpekade gärningsmännen. Som framgått av det föregående anses sådana åtgärder inte kunna vidtas inom ramen för en förutredning.
Man kan således inte kringgå bestämmelserna om förundersökning genom att förklara att en undersökning avser att klarlägga om förundersökning skall inledas. Den misstänkte får inte på detta sätt betas de rättssäkerhetsgarantier som 
rättegångsbalken
 erbjuder (
SOU 1967:59 s. 89
).
Finns det då något skäl att anse utrymmet för förutredning större vid anmälningar som riktas mot polisman eller annan myndighetsutövare? Som AA redovisat i sina upplysningar var det tidigare i den dåvarande Västeråsregionen det normala – och av poliserna önskade – att man vid anmälningar mot polismän så långt möjligt undvek att delge de utpekade misstanke om brott. Som jag har förstått saken har detta förfaringssätt bottnat i uppfattningen att de flesta anmälningar mot poliser är grundlösa och huvudsakligen avsedda att vålla förtret för polisen och att ibland stärka anmälaren i ärende där denne är misstänkt för brott. Mot denna bakgrund har man velat undvika den ”onödiga chikan” som ett formellt inledande av förundersökning mot polismannen kan innebära för den utpekade. Detta intresse kom att medföra ett mycket utdraget förutredningsstadium.
Med det begränsade utrymme som funnits för att komplettera de inledande anmälningsuppgifterna borde AA enligt min mening i samtliga under avsnitt 1 upptagna fall ha fattat beslut i frågan om anmälningsuppgifterna gav anledning anta att brott som hör under allmänt åtal förövats. Endast om beslutet inneburit att förundersökning inleddes skulle förhör med bevispersoner ha skett. AA förefaller numera dela denna uppfattning. Jag har inte funnit anledning att i detta sammanhang för vart och ett av de elva ärendena ta ställning till om ärendena omedelbart skulle ha skrivits av eller ej.
I fråga om de under avsnitt 2 upptagna ärendena anförde BB bl.a. följande.
Med det begränsade utrymme som funnits för att komplettera de inledande anmälningsuppgifterna borde AA enligt min mening i samtliga under avsnitt 2 ovan upptagna remitterade fall ha fattat beslut i frågan om anmälningsuppgifterna gav anledning anta att brott som hör under allmänt åtal förövats. AA har nu intagit ståndpunkten att förundersökning borde ha inletts i samtliga dessa sju fall. Jag har inte funnit skäl att ha någon annan uppfattning. Mot bakgrund av de utredningsuppgifter som rent faktiskt inhämtats i ärendena föreligger enligt min mening inte nu anledning att inleda förundersökning i något av dem.
I ett beslut den 24 februari 2000 anförde chefsJO Doyle följande.
De grundläggande reglerna om förundersökning finns i 
23 kap.
rättegångsbalken
 (RB) och 
förundersökningskungörelsen (1947:948)
. Förundersökning skall enligt 
23 kap. 1 § första stycket RB
 inledas så snart det på grund av angivelse eller av annat skäl finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats. För förundersökningar gäller enligt 
23 kap. 4 § RB
 en objektivitetsprincip. Kravet på objektivitet gäller självfallet också i fråga om ställningstagande i frågan om förundersökning skall inledas eller ej.
Tröskeln för att inleda förundersökning har satts lågt. Det räcker med att det förekommer anledning till misstanke om brott. En förundersökning kan således inledas på mycket vaga misstankar så snart dessa avser något som kan vara ett brott (JO 1953 s. 107). Misstanken måste visserligen avse en konkret brottslig gärning men det är inte nödvändigt att man känner till brottets alla detaljer och inte heller exakt när och var det har förövats (Webb, SvJT 1982 s. 658).
Med hänsyn till de lågt ställda krav som gäller för inledande av förundersökning torde behovet av kompletterande uppgifter inför ställningstagandet om förundersökning skall inledas eller inte i allmänhet vara ringa.
Som åklagarmyndigheten har anfört i sina yttranden är utrymmet att vidta utredningsåtgärder utanför en förundersöknings ram mycket begränsat. Jag har i det i yttrandena omnämnda beslutet utvecklat min ståndpunkt i frågan i huvudsak enligt följande.
Det måste emellertid understrykas att en förutredning under inga förhållanden får sträcka sig längre än vad som krävs för att förundersökningsledaren skall kunna ta ställning i frågan om förundersökning skall inledas eller ej. Det får således aldrig bli fråga om att vidta några åtgärder som har karaktär av brottsutredning. Förhör med vittnen eller med någon som i en anmälan har pekats ut som gärningsman får exempelvis aldrig förekomma inom ramen för en förutredning. Det kan tilläggas att enskilda personer inte heller har någon skyldighet att medverka under en förutredning.
Det är av grundläggande betydelse för tilliten till samhällets verksamhet för att utreda påstådda brott av polismän, och därmed ytterst för allmänhetens förtroende för polisen, att denna utredningsverksamhet bedrivs på ett i alla hänseenden korrekt sätt. Den för all brottsutredande verksamhet gällande grundsatsen att handläggningen måste ske i sådana former att den inte ger fog för ett ifrågasättande av de utredande myndigheternas objektivitet har här en alldeles särskild tyngd.
I det nyss sagda får anses ligga att åklagaren skyndsamt tar ställning till om förundersökning skall inledas så att erforderliga utredningsåtgärder kan vidtas utan dröjsmål samt möjligheten att säkra bevisning inte går förlorad.
Att inhämta yttranden eller att hålla förhör med berörda polismän innan förundersökning inletts innebär inte enbart att bestämmelserna om förundersökning kringgås. Om förfarande tillämpas gentemot exempelvis en polisman som har anmälts för brott finns en risk att polismannen medvetet eller omedvetet lämnar för honom oförmånliga uppgifter, vilka sedermera kan komma att användas mot honom vid en straffrättslig prövning. Förfarande innebär således en risk för att polismannens rättssäkerhetsintressen träds för när.
Det kan således konstateras att AA:s handläggning av de i detta ärende aktuella ärendena på ett anmärkningsvärt sätt avviker från gällande regler. Jag noterar att AA numera kommit till insikt om att hans handläggning inte varit rättsenlig och det finns därför skäl att anta att den tillämpade ordningen inte längre kommer att användas. Någon anledning till ytterligare åtgärder från min sida föreligger inte.