Anspråket
I en skrivelse till Justitiekanslern den 19 november 1996 har CNN International AB (CNN) genom advokaten Barnes begärt skadestånd av staten ned 16 milj. kr jämte ränta på beloppet enligt 4 och 6 §§räntelagen från den 19 december 1996 till dess betalning sker. CNN har förutskickat att man senare avser att framställa ytterligare skadeståndsanspråk mot staten.
CNN:s anspråk har angetts vara grundat på bestämmelserna i 3 kap. 2 § skadeståndslagen enligt vilka staten i vissa fall har att utge skadestånd för bl.a. ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten svarar. De fel som CNN hävdar ha begåtts har samband med ett ärende om beviljande av kredit enligt förordningen (1984:1132) om krediter för vissa utvecklingsändamål (u-krediter).
Angående bakgrunden till kravet kan här lämnas följande sammanfattande redogörelse.
CNN har sedan 1984 levererat cement till Kap Verde öarna och hade för detta ändamål bildat ett bolag - Nordicave - och ingått vissa avtal med andra intressenter. I början av år 1991 uppkom tankar på ett projekt syftande till att uppföra en cementterminal på öarna.
Intressenterna i projektet kontaktade dåvarande Beredningen för internationellt tekniskt- ekonomiskt samarbete (BITS) för att undersöka möjligheterna att erhålla en u-kredit enligt förordningen med bestämmelser härom. En ansökan gavs in i mars 1992 och reviderades i september 1993. BITS ställde sig positiv till projektet men ställde vissa villkor som måste uppfyllas för att finansiering med statliga medel skulle kunna komma i fråga.
För att bl.a. tillgodose ett krav från BITS om viss ägarspridning upprättades ett nytt bolag CCV. Sedan detta och andra krav tillgodosetts accepterade BITS att delfinansiera projektet på visst sätt. CNN ingick i juni 1994 ytterligare avtal om leverans av cement och terminalutrustning och ett aktieägaravtal inom ramen för projektet. Utrustningen till terminalen skulle levereras av ett bolag vid namn Consilium Babcock HB med nuvarande firma BMH Marine AB.
I juli 1994 ingicks ett av Swedfund International AB för BITS räkning godkänt låneavtal mellan SE-banken och en kap verdeansk bank CAIXA. I september samma år slöts avtal mellan CAIXA och CCV om vidareutlåning av beloppet till det bolaget. Nelson och BITS hade därvid kännedom av de avtal m.m. som var av betydelse för de olika bolagsbildningarna m.m.
Enligt ett sådant avtal - Cementavtalet - ingånget mellan CNN och Nordicave garanterades CNN rätten att årligen leverera mellan 90´ -120´ ton cement till terminalen vilket skulle generera en vinst om 3 US dollar per ton. Nordicaves intressen i avtalet skulle övertas av CCV. Andra bestämmelser av betydelse för projektet framgick av ett aktieägaravtal och av CCV:s bolagsordning m.m.
Under 1995 och början av år 1996 hade som ett led i strävandena att vidga ägarintressena i CCV förhandlingar förts mellan bolaget och andra intressenter bl.a. ett spanskt bolag Hispasilos. Förhandlingarna ledde i februari 1996 till att en rad avtal slöts mellan CCV och det spanska bolaget bl.a. rörande aktieägarfrågor och leverans av cement. Det senare avtalet var tydligen avsett att ersätta det cementleveransavtal som tidigare fanns med CNN. Dessa förhandlingar hade förts utan CNN:s vetskap. Sedan de nya avtalen kommit till CNN:s kännedom protesterade CNN både hos Sida och hos aktieägarna i CCV bl.a. under hävdande av att de nya avtalen inte kunde genomföras utan Sidas godkännande samt att det nya avtalet om leverans av cement med Hispasilos var oförmånligt för cementprojektet.
Sida var sedan initialskedet av projektet väl införstådd med och hade tillgång till de avtalskonstruktioner som var av betydelse för dess genomförande. Trots detta beslutade Sida i april 1996 att godkänna de ändringar som föranleddes av Hispasilos inträde som aktieägare i CCV, särskilt det nya cementleveransavtalet.
CNN har mot denna bakgrund hävdat att Sida genom sitt beslut att godta Hispasilos som aktieägare i CCV och de därav föranledda ändringarna i avtalet avseende projektet äventyrat dettas syfte i olika närmare angivna avseende. Beslutet innefattar enligt CNN:s mening "vårdslös myndighetsutövning".
Sidas beslut har vidare gjort det möjligt för CCV att träffa exklusivavtal om cementleveranser med Hispasilos. CNN har härigenom berövats möjligheterna att leverera cement till terminalen enligt det tidigare ingångna cementavtalet. CNN går därigenom miste om den vinst som CNN skulle ha gjort om Moody hade uppfyllt avtalet. Enligt CNN är staten skyldig att ersätta CNN för den uppkomna skadan då denna uppkommit till följd av Sidas vårdslösa myndighetsutövning. Skadan motsvaras av den vinst bolaget skulle ha gjort på överenskomna leveranser under avtalstiden 7 år eller efter diskontering till 16 milj. kr.
En mer uttömmande redogörelse för bakgrunden till CNN:s krav och de omständigheter som bolaget pekar på framgår av CNN:s tidigare nämnda skrivelse hit den 19 november 1996. Skrivelsen fogas (med uteslutande av dess bilagor) till detta beslut som bilaga 1 (här utesluten).
Justitiekanslern beslöt den 12 december 1996 att inhämta yttrande över skadeståndsanspråket från Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete, Sida.
I remissen angavs särskilt att Sida borde redovisa de beslut och andra ställningstaganden som Sida eller dess föregångare träffat för statens räkning inom ramen för det aktuella projektet och i vad mån dessa beslut berört CNN.
Vidare angavs i remissen att Sida borde redovisa sin uppfattning i frågan huruvida verksamhet med kreditgivning enligt den åberopade förordningen (1984:1132, omtryckt 1995:870) om krediter för vissa utvecklingsändamål (u-krediter) kunde anses innefatta myndighetsutövning. Om så ansågs vara fallet, borde särskilt uppmärksammas huruvida myndighetsutövningen riktat sig mot CNN eller mot andra intressenter i projektet.
Slutligen pekades i remissen på det förhållandet att förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten inte är tillämplig på sådana anspråk som grundas på ett påstående om att staten inte har fullgjort sina förpliktelser enligt ett avtal och att det därför borde uppmärksammas vem (Justitiekanslern eller Sida) som hade att företräda staten för det fall tvisten kunde anses kontraktuellt grundad.
Sida har den 4 februari 1997 avgett yttrande med anledning av remissen. Yttrandet fogas till detta beslut som bilaga 2 (här utesluten).
CNN har fått del av Sidas svar och har den 25 mars 1997 yttrat sig över det. CNN:s yttrande bifogas som bilaga 3(här utesluten).
Ytterligare skrivelser har inkommit från CNN den 29 april, den 4 juli och den 26 augusti 1997.
CNN har till stöd för sitt skadeståndsanspråk mot staten hänvisat till bestämmelserna i 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Enligt dessa skall staten svara för bl.a. ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten har att svara.
En grundläggande förutsättning som måste vara uppfylld för att skadestånd skall kunna utgå i anledning av vad CNN påtalat är då - förutom att något fel eller någon försummelse som innefattar ett vållande kan visas ha begåtts - att myndighetsutövning förelegat.
Vidare fordras att de åtgärder som bolaget kritiserat har ett så nära och funktionellt samband med myndighetsutövningen att det kan hävdas att dessa har skett vid denna myndighetsutövning och har förorsakat skadorna.
En ytterligare omständighet av grundläggande betydelse för skadeståndsfrågans bedömning är vidare om myndighetsutövningen - för det fall sådan skulle anses föreligga - riktat sig mot CNN eller mot någon annan. Indirekta skador eller s.k. tredje mans skador anses nämligen inte ersättningsgilla enligt svensk skadeståndsrätt.
Jag finner det motiverat att först bedöma dessa frågor innan jag går vidare i det tämligen invecklade resonemang som bolaget lagt fram till stöd för sin talan. Ett nekande svar på någon av frågorna gör det nämligen överflödigt att penetrera andra spörsmål av betydelse för skadeståndsfrågans bedömning som i och för sig också kan vara av betydelse.
Har biståndsgivningen innefattat myndighetsutövning?
Statens medverkan i det aktuella cementprojektet har gällt tillämpning av förordningen (1984:1132) om krediter för vissa utvecklingsändamål (u-krediter)
Sida har i sitt remissvar redovisat bakgrunden till att bestämmelserna infördes, bl.a. en önskan att möjliggöra konkurrens på lika villkor för svenska förtag vid exportkreditgivning inom OECD området. Ansökan om en kredit kan göras av det ansökande landets regering eller av ett svensk företag, en exportör eller dennes bank. Kreditgivningens övergripande syfte är enligt förordningen att främja Sveriges samarbete med vissa u-länder och utvecklingen i dessa.
I det aktuella fallet beviljades en u-kredit om 5,7 milj. US dollar i mars 1994 för finansiering av uppförandet av en bulkcementterminal på Kap Verde. Ansökan gjordes av BMH Marine AB.
Av handlingarna i ärendet, bl.a. en kreditöverenskommelse mellan den nationella statliga utvecklingsbanken CAIXA Económica de Edwards (CECV) och Skandinaviska Enskilda banken, framgår att u-krediten i detta fall bestått av en gåvodel (aid component) som tillfallit Kap Verde genom CAIXA och en lånedel där staten utfärdat en garanti för ett lån som SE-banken beviljat den kap verdeanska banken för finansieringen av projektet genom vidareutlåning till CCV.
Låntagare till den svenska krediten är således den nationella statliga utvecklingsbanken CAIXA som vidareutlånat pengarna till driftbolaget CCV. Den subvention som enligt Sida följer med u-kreditgivningen har tillfallit den statliga kap verdianska institutionen i enlighet med svensk policy vid denna typ av kreditgivning vars slutmottagare är ett affärsdrivande bolag. Staten har i övrigt ställt sig som garant för det lån som SE banken beviljat den utländska banken.
Myndighetsutövning anses typiskt sett innefatta sådana situationer där det allmänna (stat eller kommun) genom beslut eller andra åtgärder ger uttryck för samhällets rätt att utöva makt över medborgarna på ett sätt som de inte kan motsätta sig. Det rör sig om situationer där t.ex. staten utnyttjar sin överhöghet över medborgarna genom att med stöd av lag eller andra föreskrifter tvinga dem att göra eller tåla något (förpliktande beslut) eller omvänt att besluta om rättigheter eller förmåner som tillkommer dem (gynnande beslut) Ett karaktäristiskt element är sålunda den enskildes beroendeställning i förhållande till myndigheten, se t.ex. redogörelsen i betänkandet SOU 1995:55 Det allmännas skadeståndsansvar s. 71 ff.
Vid u-kreditgivning uppkommer närmast frågan om beviljande av sådan kredit kan anses innefatta en förmån för mottagaren av krediten.
Bolaget har för sin del hävdat att kreditgivningen i detta fall innefattar myndighetsutövning. Sida har pekat på att det inte kan anses råda något beroendeförhållande mellan staten/Sida och beställareparten i projektet eller den svenske exportören. Det är fullt möjligt att erhålla krediter genom andra kanaler än den svenska staten. Sida har också pekat bl.a. på att den subvention som ligger i kreditgivningen på förmånliga villkor har stannat hos den kap verdeanska banken. Kreditgivningens syfte är heller inte primärt att skydda enskilda affärsintressen utan tar fastmer sikte på Sveriges och det berörda mottagarlandets intresse av utveckling. Sida har därför sammanfattningsvis ansett att u-kreditgivning inte innefattar någon myndighetsutövning.
Frågan tycks inte närmare ha berörts i doktrin eller praxis och det får anses något tveksamt hur man skall se på saken. Enligt min mening kan u-kreditgivning under vissa förhållanden anses innefatta beviljande av en förmån nämligen när den riktar sig mer eller mindre direkt till ett svenskt företag som vid en affärsuppgörelse därmed kan komma i ett bättre läge än eljest genom att företagaren kan erbjuda en subventionerad kredit tillsammans med de varor och tjänster som han har att erbjuda. Normalt kan det emellertid inte anses råda något beroendeförhållande mellan parterna vid u-kreditgivning av det slag som vanligen är fallet vid författningsreglerat biståndslämnande och liknande situationer. Detta gäller naturligtvis särskilt när biståndet är riktat mot ett land. I sistnämnda fall kan man för övrigt inte tala om förmåner för enskilda. Ett element som brukar tillmätas betydelse är också om ett beslut i saken kan överklagas eller ej. Det är ej fallet vid denna typ av kreditgivning.
Jag har tidigare redovisat hur u-krediten i detta fall varit anordnad. Staten har i realiteten givit en gåva till den utländska banken och i övrigt ställt sig som garant för infriandet av ett lån som SE-banken lämnat CAIXA. Det är alltså inte det sökande företaget som har beviljats någon kredit. Endast i det fallet att kreditgivningen görs i förhållande till ett enskilt företag synes det möjligen kunna hävdas att u -kreditgivning kan innefatta myndighetsutövning i den mening uttrycket vanligen förstås. Här har kreditgivningen haft en helt annan konstruktion (en gåvodel och en garantidel). Det är då svårt att föreställa sig ett sådant beroendeförhållande mellan den svenska staten och mottagaren som är ett kriterium för myndighetsutövningsfallen.
Jag intar själv den ståndpunkten att det här inte varit fråga om någon myndighetsutövning.
Jag skulle redan här, kommen så långt i mitt resonemang, kunna konkludera att bolagets framställda anspråk skall lämnas utan bifall eftersom en avgörande förutsättning för bifall till detta redan härigenom tycks brista. Jag vill dock för fram resonemanget något ytterligare och även peka på följande förhållanden.
En annan faktor av intresse i sammanhanget är att de åtgärder som kritiseras tydligen inte heller har avsett förberedelser för eller beslut i frågan om beviljande av exportkrediten, d.v.s. sådana åtgärder som normalt ingår som ett led i eller företas vid myndighetsutövning. Bolagets kritik mot Beck ligger emellertid inte inom ramen för beredning och beslut i kreditärendet utan tar sikte på vad som hänt på ett senare stadium sedan krediten beviljats. Sida (eller dess föregångare) skulle då genom att ha godtagit vissa arrangemang i CCV bolaget rörande aktieteckning m.m. tydligen ha brutit mot uttryckliga eller underförstådda överenskommelser.
Oavsett om man delar den uppfattning rörande myndighetsutövningsfrågan som jag nyss gett uttryck för har enligt min mening de åtgärder som bolaget pekat på och kritiserat inte haft något sådant tidsmässigt eller funktionellt samband med kreditgivningsärendet att dessa kan anses ha skett vid någon myndighetsutövning.
Mot vem har den ifrågasatta myndighetsutövningen riktat sig?
En ytterligare fråga som inställer sig är vem den ifrågasatta myndighetsutövningen kan anses ha riktat sig emot.
För att CNN genom sin företrädare Barnes skall kunna rikta något krav på skadestånd mot staten till följd av vad som inträffat måste det i enlighet med vad som inledningsvis anförts kunna fastställas att den förmenta myndighetsutövningen (förutom att ha varit felaktig på ett sätt som innefattat skadeståndsgrundande vållande) till någon del riktat sig mot detta bolag och inte mot någon annan intressent.
Ansökan om exportkrediten har till en början inte gjorts av CNN bolaget utan av (numera) BMH Marin AB. Projektet avsåg uppförande av en anläggning för viss cementbearbetning. Mottagaren av den svenska krediten är vidare den kap verdeanska banken CAIXA (CECV). Lånebeloppet eller del därav har därefter vidareutlånats till det driftsbolag som skulle ombesörja genomförandet av bulkcementanläggningen på Kap Verde - CCV bolaget. Statens del i projektet har som tidigare understrukits (förutom gåvoelementet) innefattat ett garantiåtagande avseende det lån som förmedlats av SE-banken.
Jag kan inte finna att vad som framkommit om den aktuella u-kreditgivningen visar att denna till någon del skulle rikta sig mot CNN eller Miller
Det kan förtjäna att uppmärksammas att dennes ersättningsanspråk har samband inte med uppförande av själva anläggningen eller leverans av utrustning härför utan avser uteblivna provisionsinkomster vid leverans av cement från Rumänien. Någon påtaglig svensk anknytning tycks inte ligga i ett sådant projekt och en kredit för understödjande därav tycks knappast ha kunnat beviljas med hänsyn till förordningens syften (jfr 4 §).
För mig framstår det som tydligt att CNN bolaget har ställning av tredje man i förhållande till det statliga organ som medverkat i kreditärendet och att det inte grunda någon rätt till skadestånd mot staten på grund av ifrågasatta fel vid kreditgivningen, se t.ex. prop. 192:5 s 512 f., DS 1989:12 s 50 ff. samt Young Skadestånd vid myndighetsutövning I s 361 ff.
Av vad jag här anfört torde enligt min mening följa att CNN bolaget inte kan grunda någon rätt till skadestånd mot staten på grund av bestämmelserna i 3 kap. 2 § skadeståndslagen om fel eller försummelse vid myndighetsutövning.
Andra faktorer av betydelse för skadeståndsfrågans bedömning
Utöver de invändningar mot kravet av rent rättslig art för vilka jag nu har redogjort tillkommer följande förhållanden som är av betydelse i saken.
Det framstår överhuvudtaget för mig som oklart i ärendet om de åtgärder som bolaget har pekat på har den betydelse eller kan ges den innebörd som bolaget har hävdat. Detta är av vikt för möjligheterna att inom ramen för statens frivilliga skadereglering bilägga den tvist som uppkommit. Jag vill här peka på följande.
Sida har t.ex. för sin del bestritt att dåvarande BITS skulle ha varit införstått med att CNN ställt som förutsättning för deltagande i projektet att man skulle få leverera cement till terminalen likaså att några villkor om långsiktiga leveransåtaganden skulle ha gjorts. Sida har vidare framhållit att det är felaktigt att CCV-bolaget skulle ha övertagit Lambert rättigheter och skyldigheter enligt cementleveransavtalet när det i anmälan hävdas att cementavtalet redan ingåtts med CNN. Ett sådant övertagande har enligt Sidas syn aldrig skett. Sida har också pekat på andra närmast avtals- eller bolagsrättsliga frågeställningar där parterna har olika uppfattning om vad som inträffat och vilken betydelse som skall tillätas dessa frågeställningar.
För att Justitiekanslern skall kunna ta ställning till och bevilja ett anspråk på skadestånd inom ramen för den ordning som statens frivilliga skadereglering erbjuder måste de förhållanden som åberopas till stöd för ett anspråk i princip vara tämligen klara och utredda. Det skall alltså gå att fastställa vad som inträffat i ett ärende med en ganska hög grad av säkerhet. På ett sådan underlag skall det sedan vara möjligt för mig att göra en i skadeståndsrättslig bedömning av det krav som rests.
Oklarheter i fråga om det bakomliggande händelseförloppet minskar eller försvårar möjligheterna till en frivillig skadereglering.
Det sagda innebär bl.a. att det redan av anspråket i ett skaderegleringsärende eller i varje fall efter en kompletterande utredning måste klart framgå vad som inträffat och på vilket sätt en viss myndighet skulle ha gjort fel eller ha varit försumlig. Det skall också framgå hur felet eller försumligheten har lett till påstådd skada samt hur stor denna skada är och hur den har beräknats. Det yrkade beloppet bör vidare kunna styrkas.
Det nu sagda har sin förklaring i de förutsättningar som gäller för Justitiekanslerns prövning, bl. a den i princip rent skriftliga handläggningen och den begränsning som i förhållande till domstolsprövningen ligger i att det inte genom muntlig bevisupptagning går att belysa och slå fast förhållanden som inte är ostridiga mellan parterna.
I det här fallet har parterna - bolaget å ena sidan och staten/Sida å den andra -olika uppfattningar om det faktiska händelseförlopp som ägt rum och vilken betydelse som skall tillmätas vad som sagts eller vad som kan anses ha varit underförstått i samband med kreditärendet.
Det sist sagda skall läggas till de rättsliga invändningar som kan göras mot den av bolaget åberopade grunden för sitt anspråk.
Sammanfattning
Vid en sammanfattande redovisning av min inställning i ärendet finner jag att kreditgivningen i detta fall riktat sig till en statsägd utländsk bank och att de transaktioner som det rör sig om inte kan anses innefatta myndighetsutövning mot enskild i den mening detta uttryck skall förstås enligt skadeståndslagen.
Även om så skulle kunna bedömas vara fallet, kan jag inte se att vad bolaget lagt Sida eller dess företrädare till last skulle ha ett sådant samband med en förment myndighetsutövning att åtgärderna kan anses ha skett vid denna. Själva kreditgivningen eller ärendets beredning har ju inte angripits utan kritiken tar sikte på vissa förhållanden som inträffat därefter.
Kreditgivningen har också ha riktat sig mot andra intressenter än CNN bolaget som därför får anses ha haft ställning av tredje man i sammanhanget.
De förhållanden som bolaget riktat kritik mot och den betydelse som kan tillmätas olika ställningstaganden i saken är parterna i det väsentliga oense om. Vissa av dessa frågor tycks närmast vara av avtals- eller bolagsrättslig art och deras samband med myndighetsutövning riktad mot bolaget närmast obefintliga.
I huvudsak av de här anförda skälen finner jag det inte möjligt att bifalla bolagets skadeståndsanspråk. Den naturliga adressaten för sådana anspråk tycks i stället vara CCV bolaget och dess företrädare i Kap Verde.
Vid denna bedömning har jag ansett mig sakna anledning att närmare gå in på frågor om ett kausalt samband mellan ev. fel och den beräkning av skadeståndet som bolaget har gjort. Också i dessa avseenden torde invändningar böra göras vid en fortsatt prövning av tvistefrågan.
Vid en sådan prövning torde staten med hänsyn till tvistens natur - av närmast kontraktsrättslig art - och dess inte särskilt påtagliga samband med frågor som normalt handläggs hos Justitiekanslern böra företrädas av Sida eller ett av den myndigheten utsett ombud, jfr 1 § 1 p. förordningen (1995:1301) om handläggningen av skadeståndsanspråk mot staten.
Med detta anser jag mig ha fullgjort den prövning som får anses ankomma på mig och som kan ske inom ramen för en här bedriven skadereglering.
Övrigt
Slutligen kan nämnas att bolagets framställning får anses innefatta kritik mot de dispositioner som företrädare för staten gjort även ur ett statsfinansiellt perspektiv. Detta är emellertid inte någon frågeställning som det primärt ankommer på Justitiekanslern att undersöka eller kommentera utan den frågan torde höra hemma under Riksrevisionsverkets (RRV) ansvarsområde.
Bolaget har också i en skrivelse hit den 3 juli 1997 framfört synpunkter på en revisor vid RRV och en intressekonflikt som skulle vara för handen genom dennes tidigare befattning med revisionsuppdrag i Nelson.
Jag överlämnar en kopia av den skrivelsen och mitt beslut i detta ärende till RRV för kännedom och ev. åtgärd där.
Ärendet är därmed avslutat här.