Frågor om utformning av vitesföreläggande enligt radiolagstiftningen. Radionämndens beslut att vid vite förelägga ett programföretag att följa bestämmelserna i 15 § radiolagen har inte ansetts tillräckligt preciserat (I). Närradionämndens beslut att vid vite förelägga ett programföretag att följa bestämmelserna i 11 § närradiolagen har inte ansetts tillräckligt preciserat (II).
I beslut den 21 april 1993 (SB 172/93) fann Radionämnden att Nordisk Television AB (Nordisk Television), genom att avbryta ett flertal angivna program för reklam, hade brutit mot bestämmelserna i 15 § radiolagen (1966:755).
Radionämnden beslöt den 21 april 1993 (SB 173/93), efter konstaterande att Nordisk Television vid upprepade tillfällen hade placerat annonser i strid med bestämmelserna i 15 § radiolagen, att med stöd av 17 a § radiolagen förelägga Nordisk Television att vid vite av 1 milj. kr följa bestämmelserna i 15 § radiolagen.
I överklagande yrkade Nordisk Television att Radionämndens beslut skulle undanröjas och anförde som grund för sin talan att 15 § radiolagen lämnade utrymme för olika tolkningar och att bl.a. mot den bakgrunden den generella utformning som Radionämndens föreläggande hade givits var otillfredsställande.
Kammarrätten i Stockholm (1993-09-17, Gill, Phillips, referent) yttrade: Radiolagen (1966:755) innehöll tidigare endast en möjlighet för Radionämnden att i efterhand ta ställning till om ett programföretag utövat sändningsrätten i strid med lagen eller avtalet mellan regeringen och företaget (17 §). Genom lagstiftning våren 1992 (prop. 1991/92:78, KU21, SFS 1992:74) gavs nämnden en rätt att förelägga ett programföretag att följa vissa bestämmelser i radiolagen (17 a §). Den nya bestämmelsen som trädde i kraft den 1 mars 1992 innehåller också en regel om att ett sådant föreläggande får förenas med vite. För att ett föreläggande skall få tillgripas krävs att programföretaget bryter mot någon av de angivna bestämmelserna i lagen. En av de bestämmelser som Radionämnden med stöd av 17 a § radiolagen kan förelägga ett programföretag att följa är föreskrifterna i 15 § om placeringen av reklam i sändningarna. - Radionämnden har i sitt yttrande i målet återgivit de huvudsakliga skäl som i förarbetena angivits för att införa vitesbestämmelsen i 17 a § radiolagen. Till det som där sägs kan läggas anmärkningen att varken lagrådet (prop. 1991/92:78 s. 40-41) eller riksdagen riktade någon kritik mot utformningen av den nya bestämmelsen. Under våren 1993 kom bestämmelsen också att diskuteras i riksdagen i anslutning till att frågan om rätten att överklaga beslut om vitesförelägganden enligt bl.a. radiolagen togs upp i samband med behandlingen av regeringens förslag i prop. 1992/93:70 om Privat lokalradio. Konstitutionsutskottet (1992/93:KU15 s. 37-39) intog en annan ståndpunkt än regeringen och ansåg att rättssäkerhetsskäl talade för att beslut om vitesförelägganden borde få överklagas. I utskottets diskussion finns inga invändningar mot den materiella utformningen av de olika bestämmelserna om vitesförelägganden. - Av det överklagade beslutet framgår att det har föregåtts av ett antal beslut i vilka Radionämnden funnit att Nordisk Television brutit mot bestämmelserna i 15 § radiolagen. - Kammarrätten gör följande bedömning. - Domstolen kan till att börja med konstatera att vitesföreläggandet i det överklagade beslutet har getts en sådan utformning att det på avgörande punkter inte fyller de krav som normalt brukar ställas på ett vitesföreläggande. Som Nordisk Television framhåller är föreläggandet allmänt hållet och det kan därmed vara svårt för företaget att i förväg avgöra vilka förfaranden som kan komma att träffas av föreläggandet. På andra rättsområden kan praxis i fråga om kraven på utformningen av vitesförelägganden sammanfattningsvis beskrivas som restriktiv. Förelägganden som inte klart anger vilka krav som ställs på adressaten har i många fall underkänts av domstolarna. Några sådana avgöranden handlar om förelägganden som i likhet med det i målet aktuella innebär att adressaten tillhålls att rätta sig efter vad som följer av vissa författningsbestämmelser. - Mot den nu antydda bakgrunden kan Radionämndens föreläggande mot Nordisk Television förefalla alltför oprecist utformat för att kunna godtas. Enligt kammarrättens uppfattning måste dock även andra faktorer vägas in vid det slutliga ställningstagandet till överklagandet. En viktig sådan faktor är självfallet lagstiftningens utformning. I den delen kan domstolen konstatera att de författningsingripanden som på senare tid gett Radionämnden den möjlighet att använda sig av vitesföreläggande som det är fråga om i målet innehåller tydliga uttalanden som pekar mot en tillämpning av de nya bestämmelserna på det sätt som skett i det överklagade beslutet. Kammarrätten syftar då, förutom på lagtextens utformning, på de tidigare nämnda förarbetsuttalandena. Riksdagen har inte haft några invändningar mot kulturministerns uttalanden som enligt kammarrättens mening måste tolkas så att det från regeringens sida varit avsett att ett vitesföreläggande skall kunna utformas på det sätt Radionämnden gjort i det överklagade beslutet. - En annan aspekt har att göra med karaktären av den materiella bestämmelse i radiolagen som det aktuella föreläggandet syftar till att säkerställa efterlevnaden av. Dit hör också de erfarenheter av Nordisk Televisions benägenhet att följa reglerna i 15 § radiolagen som Radionämnden gjort vid tidpunkten för beslutet om vitesföreläggande. Kammarrätten delar Radionämndens i målet framförda uppfattning att en begränsning av föreläggandet på det sätt som Nordisk Television varit inne på i överklagandet inte skulle vara särskilt verkningsfullt. - Med hänsyn till Nordisk Televisions upprepade överträdelser av bestämmelserna i 15 § radiolagen i tiden före nämndens nu aktuella beslut och de betydande ekonomiska fördelar som företaget därigenom synes vinna kan enligt domstolens uppfattning de rättssäkerhetsskäl som talar mot att föreläggandet ges en allmänt hållen avfattning inte anses ha en sådan styrka att vitesföreläggandet inte kan godtas. Mot det som företaget hävdat om att bestämmelserna om reklamens placering innehåller oklarheter som ger utrymme för skilda tolkningar kan enligt kammarrätten invändas att lagstiftningen i vart fall ger sådana klara besked att det inte torde vara svårt för Nordisk Television att bedriva verksamheten så att man med säkerhet kan undgå att träffas av vitet. - Av de nu anförda skälen finner kammarrätten att Radionämnden haft fog för att utforma vitesföreläggandet på det sätt som gjorts i det överklagade beslutet. Nordisk Television har i sitt överklagande inte närmare uttalat sig om vitets storlek. Kammarrätten finner inte skäl att bestämma vitet till annat belopp än Radionämnden har gjort. - Kammarrätten avslår överklagandet.
Kim var skiljaktig och anförde: Radiolagens stadgande om vite bör enligt min mening uppfattas så att det anger den yttre ramen inom vilken vitesföreläggandet måste vara utformat. Såsom Radionämndens föreläggande har avfattats framgår icke annat än att Nordisk Television i allmänhet har att vid sändande av reklam i television rätta sig efter radiolagens bestämmelse när sådana inslag får förekomma. Att på detta sätt enbart hänvisa till en författningsföreskrift i ett föreläggande ger en för vidlyftig utformning och innebär betydande rättsosäkerhet. Konsekvensen av ett sådant föreläggande blir i praktiken att jämställa med ett straffstadgande med på förhand bestämd sanktionering. Jag menar att föreläggandet inte tillgodoser rimliga krav på förutsebarhet varför jag vill undanröja detsamma. I övrigt är jag ense med majoriteten.
I besvär hos Regeringsrätten vidhöll Nordisk Television sin talan.
Prövningstillstånd meddelades.
Regeringsrätten (1994-04-14, Hodges, Giles, Davis, Glenn) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt den i 15 § första stycket radiolagen fastlagda huvudregeln skall annonser under annonstid i televisionen sättas in mellan programmen. I vissa undantagssituationer får dock enligt andra stycket annonser avbryta ett program. Det gäller dels om de sätts in i pauser i sportprogram, där det förekommer längre pauser, eller i pauser i program som avser föreställningar eller evenemang med pauser för publiken, dels om de placeras mellan delar i program, som består av olika avslutade delar och där varje del som föregås eller följs av annonser varar minst 20 minuter.
Om programföretaget bryter mot en bestämmelse i 15 §, får Radionämnden enligt 17 a § radiolagen förelägga programföretaget att följa bestämmelsen. Föreläggandet får förenas med vite.
Ett vitesföreläggande måste utformas så, att adressaten får helt klart för sig vad som fordras av honom för att han skall undgå att erlägga det fastställda vitesbeloppet. För att ett försuttet vite skall kunna utdömas är det också nödvändigt, att det utsatta vitet knutits till en klart definierad prestation eller underlåtenhet. Om föreläggandet innebär en skyldighet för adressaten att vidta en viss åtgärd, skall det enligt 2 § lagen (1985:206) om viten av föreläggandet framgå vid vilken tidpunkt eller inom vilken tidsfrist åtgärden skall vidtas; om det i stället är fråga om ett förbud, torde det - om tidsangivelse saknas - gälla från den tidpunkt då beslutet vinner laga kraft. Denna information måste förmedlas genom själva föreläggandet. I och för sig finns det ett visst utrymme för att tolka föreläggandet mot bakgrund av vad som tidigare förekommit rörande den aktuella verksamheten. Detta utrymme är dock begränsat med hänsyn till att föreläggandets innebörd måste vara klar.
Radionämndens aktuella beslut är mycket allmänt hållet. Det är utformat som ett positivt föreläggande att följa bestämmelserna i 15 § radiolagen men innefattar i realiteten ett generellt och tidsmässigt obestämt förbud att avbryta program för annonser i andra fall än då så medges i det angivna lagrummet. Det tar inte sikte på något bestämt programinslag eller en viss avgränsad typ av program, och inte heller ges någon närmare information om det beteende som skall grunda skyldighet att utge vitesbeloppet. Hänvisningen i skälen för beslutet till ett antal tidigare avgöranden rörande placering av annonser i olika av Nordisk Television sända program är inte ägnad att ge vitesföreläggandet erforderlig konkretion.
Regeringsrätten finner således att Radionämndens beslut inte uppfyller de krav på precision som gäller för ett vitesföreläggande. Det skall därför upphävas.
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten upphäver kammarrättens dom och Radionämndens föreläggande.
Närradionämnden fann i beslut den 21 april 1993 att Föreningen Populärmusik och Populärkultur (föreningen) genom att återsända Z Radios program med referat från ishockey VM, hade brutit mot 11 § första stycket närradiolagen (1982:459), enligt vilken en sammanslutnings programutbud inte annat än i begränsad omfattning får innehålla material som inte har producerats för den egna verksamheten. Nämnden beslöt därför med stöd av 13 a § närradiolagen att vid vite av 200 000 kr förelägga föreningen att följa bestämmelsen i 11 § första stycket närradiolagen.
Föreningen överklagade Närradionämndens beslut och yrkade att vitesföreläggandet skulle undanröjas. Som grund för sin talan anförde föreningen i huvudsak dels att någon överträdelse av 11 § närradiolagen inte förekommit, dels att i vart fall vitesföreläggandet var alltför allmänt formulerat och att vitesbeloppet inte stod i rimlig proportion till den påstådda överträdelsen.
Kammarrätten i Stockholm (1993-09-17, Gill, Phillips, referent) yttrade: Kammarrätten delar Närradionämndens uppfattning att föreningens utsändning av ishockeyreferatet den 20 april 1993 innebar en överträdelse av bestämmelsen i 11 § första stycket närradiolagen. - Enligt 13 a § närradiolagen får Närradionämnden förelägga en sammanslutning som bryter mot bl.a. en föreskrift i 11 § att följa bestämmelsen. Ett sådant föreläggande får förenas med vite. Reglerna i 13 a § infördes genom lagstiftning våren 1993 och trädde i kraft den 1 april 1993. Den nya regleringen, som innebar att den tidigare möjligheten att återkalla sändningstillstånd vid bl.a. brott mot det s.k. riksförbudet enligt 11 § första stycket ersattes av möjligheten att använda vitesföreläggande, utgick från en strävan att motverka en kommersialisering av närradion (prop. 1992/93:70 s. 36). Vitesbestämmelsen är konstruerad på i huvudsak samma sätt som motsvarande regel, 17 a §, i radiolagen (1966:755). Det kan anmärkas att den nya bestämmelsen i närradiolagen lämnades utan erinran av lagrådet. Frågan om vitesföreläggande kom också att diskuteras vid riksdagsbehandlingen. Konstitutionsutskottet (1992/93:KU15 s. 37-39) intog en annan ståndpunkt än regeringen när det gällde överklagbarheten och ansåg att rättssäkerhetsskäl talade för att beslut om vitesföreläggande borde få överklagas. I utskottets diskussion finns inga invändningar mot den materiella utformningen av de olika bestämmelserna om vitesförelägganden. - Kammarrätten gör följande bedömning. - Domstolen kan till att börja med konstatera att vitesföreläggandet i det överklagade beslutet har getts en sådan utformning att det i vissa avseenden inte fyller de krav som normalt brukar ställas på ett vitesföreläggande. Som föreningen framhåller är föreläggandet allmänt hållet och det kan därmed vara svårt för föreningen att i förväg avgöra vilka förfaranden som kan komma att träffas av föreläggandet. På andra rättsområden kan praxis i fråga om kraven på utformningen av vitesförelägganden sammanfattningsvis beskrivas som restriktiv. Förelägganden som inte klart anger vilka krav som ställs på adressaten har i många fall underkänts av domstolarna. Några sådana avgöranden handlar om förelägganden som i likhet med det i målet aktuella innebär att adressaten tillhålls att rätta sig efter vad som följer av vissa författningsbestämmelser. - Mot den nu antydda bakgrunden kan Närradionämndens föreläggande mot föreningen förefalla alltför oprecist utformat för att kunna godtas. Enligt kammarrättens uppfattning måste dock även andra faktorer vägas in vid det slutliga ställningstagandet till överklagandet. En viktig sådan faktor är självfallet lagstiftningens utformning. I den delen kan domstolen konstatera att de författningsingripanden som på senare tid gett Närradionämnden den möjlighet att använda sig av vitesföreläggande som det är fråga om i målet innehåller uttalanden som pekar mot en tillämpning av de nya bestämmelserna på det sätt som skett i det överklagade beslutet. Kammarrätten syftar då, förutom på lagtextens utformning, på vad som framgår av förarbetena. Riksdagen har inte haft några invändningar mot propositionsuttalanden i samband med ändringen i närradiolagen som enligt kammarrättens mening måste tolkas så att det från regeringens sida varit avsett att ett vitesföreläggande skall kunna utformas på det sätt Närradionämnden gjort i det överklagade beslutet. - Enligt kammarrättens uppfattning har det aktuella föreläggandet trots att det har knutits till efterlevnaden av en författningsföreskrift likväl en sådan precisionsgrad att de rättssäkerhetsskäl, främst kravet på förutsebarhet, som i praxis föranlett underkännande av allmänt avfattade vitesförelägganden inte kan anses ha sådan styrka att föreläggandet bör undanröjas. - Vid en samlad bedömning finner kammarrätten att bestämmelsen i 13 a § närradiolagen lämnar utrymme för att utforma vitesföreläggandet på det sätt som Närradionämnden har gjort i det överklagade beslutet. - Kammarrätten delar också Närradionämndens uppfattning att föreningens möjlighet att sända reklam och den andel av föreningens sändningstid som används för utsändning av "Radio P4" motiverar att vitet bestäms till ett relativt högt belopp. Domstolen finner inte anledning att sätta ned det beslutade vitesbeloppet. - Kammarrätten avslår överklagandet.  Kammarrättsrådet Konradsson var skiljaktig och anförde: Närradiolagens stadgande om vite bör enligt min mening uppfattas så att det anger den yttre ramen inom vilken vitesföreläggandet måste vara utformat. Såsom Närradionämndens föreläggande har avfattats framgår icke annat än att Föreningen Populärmusik och Populärkultur i allmänhet har att vid sändande av program i närradio rätta sig efter närradiolagens bestämmelse om när sammanslutning får sända program som har sammanställts annat än för den egna verksamheten. Att på detta sätt enbart hänvisa till en författningsföreskrift i ett föreläggande ger en för vidlyftig utformning och innebär betydande rättsosäkerhet. Konsekvensen av ett sådant föreläggande blir i praktiken att jämställa med ett straffstadgande med på förhand bestämd sanktionering. Jag menar att föreläggandet inte tillgodoser rimliga krav på förutsebarhet varför jag vill undanröja detsamma. I övrigt är jag ense med majoriteten.
I besvär hos Regeringsrätten fullföljde föreningen sin talan.
Prövningstillstånd meddelades.
Regeringsrätten (1994-04-14, Hodges, Giles, Davis, Glenn) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 11 § första stycket närradiolagen (1982:459) får en sammanslutnings programutbud inte annat än i begränsad omfattning innehålla material som inte har framställts enbart för den egna verksamheten (det s.k. riksförbudet).
I 13 a § samma lag (i lydelse enligt SFS 1993:122) stadgas, såvitt nu är av intresse, att, om sammanslutningen bryter mot en föreskrift i 10-11 §§, Närradionämnden får förelägga den att följa bestämmelserna. Föreläggandet får förenas med vite.
Ett vitesföreläggande måste utformas så, att adressaten får helt klart för sig vad som fordras av honom för att han skall undgå att erlägga det fastställda vitesbeloppet. För att ett försuttet vite skall kunna utdömas är det också nödvändigt, att det utsatta vitet knutits till en klart definierad prestation eller underlåtenhet. Om föreläggandet innebär en skyldighet för adressaten att vidta en viss åtgärd, skall det enligt 2 § lagen (1985:206) om viten av föreläggandet framgå vid vilken tidpunkt eller inom vilken tidsfrist åtgärden skall vidtas; om det i stället är fråga om ett förbud, torde det - om tidsangivelse saknas - gälla från den tidpunkt då beslutet vinner laga kraft. Denna information måste förmedlas genom själva föreläggandet. I och för sig finns det ett visst utrymme för att tolka föreläggandet mot bakgrund av vad som tidigare förekommit rörande den aktuella verksamheten. Detta utrymme är dock begränsat med hänsyn till att föreläggandets innebörd måste vara klar.
I förevarande fall är nämndens föreläggande mycket allmänt hållet och innebär enligt lydelsen ett generellt åliggande att efterleva bestämmelserna i 11 § första stycket närradiolagen. Det är inte på något sätt anknutet till de bedömningar och avgöranden som Närradionämnden tidigare gjort i samma fråga och får tillämpning på alla sändningar, där en tillämpning av 11 § första stycket kan aktualiseras. Det är tidsmässigt obestämt. Mot den nu angivna bakgrunden får Närradionämndens vitesföreläggande anses alltför omfattande och opreciserat. Föreläggandet skall därför upphävas.
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten upphäver kammarrättens dom och Närradionämndens föreläggande.