Beslut att anta detaljplan för att möjliggöra ny bostadsbebyggelse (avvikelse från översiktsplan, avslag)
Not 137. Ansökan av B.S. m.fl. om rättsprövning av ett beslut om antagande av detaljplan. -Kommunfullmäktige i Öckerö kommun (2004-09-23) beslutade den 23 september 2004 att anta detaljplan för bostäder på fastigheten Hönö 2:306 m.fl. fastigheter, Hönö Skönvik i Öckerö kommun. - Av planhandlingarna framgick bl.a. följande. - Planförslaget innebär att byggrätter för bostadsbebyggelse skapas inom fastigheterna Hönö 2:305, 2:306 och 2:486 samt del av Hönö 2:72. Dessutom krävs att en tillfartsväg, med anslutning till Solhemsvägen, anläggs fram till de berörda fastigheterna. Berörda fastigheter är i detta avseende Hönö 2:72, 2:190, 2:213 och 2:305 samt marksamfälligheten s. 44. Planen har föranletts av att det inkommit flera ansökningar om bygglov i området. För området har hittills saknats detaljplan. Alternativa tillfartsmöjligheterna till fastigheterna Hönö 2:305 och 2:306 har prövats men senare utgått på grund av bristande anpassning till terräng och befintlig bebyggelse. - Hönö Klåva Byråd, P. och C.A., A. och B.S., A. och C.B., G.M. samt Barnes och T.K. överklagade kommunfullmäktiges beslut och yrkade att beslutet att anta detaljplanen skulle upphävas. - Hönö Klåva Byråd anförde som grund för yrkandet i huvudsak följande. Enligt detaljplanen tillåts mark som enligt gällande översiktsplan är naturmark att bebyggas med privata villor samt med en framsprängd tillfartsväg över berg. Detaljplanen anger inte att avsteg från översiktsplanen har gjorts. I kommunens svar på anmärkningar i denna del påstås att detaljplanens skala inte medger en tydlig tolkning av vad som visar naturmark. Det är ett felaktigt påstående. Översiktsplanen ger riktlinjer för framtida markdisposition. Viktiga samhällsintressen torde vara skäl för att göra avsteg från översiktsplanen. Så är dock inte fallet med den i antagna planen eftersom privatpersoner ges rätt att bebygga mark som är av stort intresse för kommunens alla invånare. Det är demokratiskt stötande att detaljplanen har antagits under pågående översyn av kommunens översiktsplan, där vikten av invånarnas engagemang efterfrågas och betonas. Naturområdet i fråga är ett unikt klapperstensfält som utgör en väsentlig del av allmänhetens miljö för rekreation och badliv. De hus som föreslagits i detaljplanen skulle flytta fram gränsen till bebyggt område och ge andra markägare incitament att göra på samma sätt - P. och C.A. tillade i huvudsak följande: Detaljplanen har antagits i strid med 5 kap. 24 § 2 p. plan- och bygglagen (1987:10), PBL, alternativt i strid med 5 kap. 26 § 4 p. PBL. Kommunen har även bemött påståendet om att fastigheterna ligger i ett naturområde med att kartorna är oklara och att endast en ringa del av naturområdet skulle tas i anspråk, samt att översiktsplanen inte är juridiskt bindande samt att planer på bebyggelse funnits i 50 år. Naturområdets omfattning kan dock mycket enkelt fastställas genom att studera kommunens kartor och handlingar. Att felaktigt påstå att planerna överensstämmer med översiktsplanen, när så inte är fallet, skapar felaktiga förutsättningar för en bedömning av ärendet. Även om översiktsplanen inte är juridiskt bindande medför den ett moraliskt ansvar. Kommunens beslut har åsidosatt det allmännas intresse till förmån för det enskilda intresset. Vidare anges i 5 kap. 26 § 4 p. PBL bl.a. att om planförslaget avviker från översiktsplanen, skall avvikelsen och skälen till denna redovisas i beskrivningen. Kommunen hävdar dock att planerna stämmer överens med översiktsplanen. Dessutom kommer den planerade dragningen av vägen att innebära att hela fastigheten Hönö 2:214 kommer att omges av en väg så nära som fem till tio meter från huset, och därmed bli helt inringad av vägar. Även om den nuvarande ägaren av personliga skäl inte aktivt motsätter sig denna vägdragning måste det vara i kommunens intresse att inte för framtiden totalt innestänga denna fastighet. - C.B., L.K., T.K. och G.M. tillade i huvudsak följande. Området som detaljplanelagts är ett fritidsområde. Planen berör därmed samtliga som använder området som fritidsområde och som vill bevara berget mellan Skönvik och Hästen obebyggt, enligt översiktsplanens intentioner. - Kommunen hade i yttrande anfört i huvudsak följande. Tidigare gjordes bedömningen att fastigheterna i den antagna detaljplanen delvis ligger inom det som enligt översiktsplanen betecknas som natur, delvis inom befintligt tätortsbebyggelse. En närmare granskning av plankartan visade att den tidigare gjorda bedömningen delvis var felaktig eftersom en betydligt större del av fastigheterna ligger inom befintlig tätortsbebyggelse. Kommunen anser därför att detaljplanen stämmer överens med översiktsplanen. I översiktsplanen är gränsen mellan natur och befintlig tätortsbebyggelse grovt dragen. Det kan konstateras genom att det inte har dragits längs med fastighetsgränsen. Det som i översiktsplanen betecknas som befintlig tätortsbebyggelse får i detta fall anses vara en tolkningsfråga. Intrånget i naturområdet får därmed tolkas som ringa. De fastigheter som omfattas av detaljplanen ligger även inom det som kommunen har betecknat som tätbebyggt område. - Länsstyrelsen i Västra Götalands län (2005-11-30)avslog överklagandet och anförde som skäl för sitt beslut följande. PBL är grundad på principerna om decentralisering av beslutsfattandet och - inom vissa gränser - ett kommunalt självbestämmande i markanvändningsfrågor. I samband med tillkomsten av plan- och bygglagen underströk sålunda lagstiftaren att staten (dvs. i detta fall länsstyrelsen) vid prövning av överklaganden normalt inte i någon väsentlig mån bör rubba den huvudsakliga inriktningen av kommunernas markanvändningsbeslut. De bedömningar kommunen gjort i sina planer i fråga om exploateringsgraden, tillgången till service, trafiksystemets standard och andra liknande kvalitetsfrågor bör staten vid sin prövning mycket sällan frångå i något väsentligt avseende (se prop. 1986/87:1 s. 365). Den prövning av överklaganden som länsstyrelsen gör är alltså i enlighet med lagstiftarens intentioner begränsad. Prövningen inriktas väsentligen på om planärendet handlagts på ett formellt riktigt sätt och om de avvägningar som kommunen gjort mellan enskilda intressen och motstående allmänna eller enskilda intressen kan anses skäliga. Länsstyrelsen kan antingen avslå överklagandena eller upphäva detaljplanen. Länsstyrelsen kan alltså inte göra ändringar i den antagna detaljplanen och t.ex. föreskriva alternativa lösningar i enlighet med klagandenas förslag. - Klagandena har gjort gällande att planärendet handlagts på ett formellt felaktigt sätt, i strid med 5 kap. 24 § 2 p. och 5 kap. 26 § 4 p. PBL, genom att det vare sig i kungörelsen om utställningen av planförslaget eller under utställningen av planförslaget har angetts förslaget avviker från översiktsplanen eller skälen för avvikelsen. - Kommunen har enligt den i PBL föreskrivna ordningen ställt ut planförslaget med de handlingar som krävs. I planbeskrivningen har angetts att sakägare under samrådsförfarandet gjort gällande att planförslaget strider mot kommunens översiktsplan. Kommunen har dock i den efterföljande planbeskrivningen angett att planförslaget stämmer överens med översiktsplanen. I ärendet har inte framkommit några omständigheter som tyder på att kommunens uppgift i denna del inte varit resultatet av en bedömning i sak. Den omständigheten att klagandena anser att kommunen gjort en felaktig bedömning kan inte anses medföra att kommunen underlåtit att i de utställda planhandlingarna ange att planförslaget avviker från översiktsplanen i den mening som får anses avses i 5 kap. 26 § 4 p. PBL. Inte heller i den kungörelse som föregått kommunens utställning av planförslaget finns någon uppgift om att planförslaget avviker från översiktsplanen. Avsaknaden av sådan uppgift får dock i likhet med vad som ovan anförts om kommunens utställning av planförslaget, antas ha sin grund i att kommunen gjort en bedömning att planförslaget stämmer överens med översiktsplanen. Kommunen kan därmed inte heller i fråga om kungörelsen ha handlat i strid med 5 kap. 24 § 2 p. PBL. - Länsstyrelsen finner därmed sammantaget inte att planärendet har handlagts formellt felaktigt och att planbeslutet på sådan grund skall upphävas. - Vad gäller planens materiella innehåll har länsstyrelsen två olika funktioner när det gäller att granska och pröva kommunernas beslut om detaljplaner. Förutom att pröva överklaganden, vilket det nu är fråga om, skall Länsstyrelsen som regional planmyndighet granska och på eget initiativ pröva om ett detaljplanebeslut kan befaras strida mot vissa kommunövergripande intressen såsom riksintressen, mellankommunala intressen eller människors hälsa och säkerhet (se 12 kap. 1-3 §§ PBL). - När det gäller den nu överklagade detaljplanen har länsstyrelsen som regional planmyndighet den 25 oktober 2004 beslutat att inte pröva kommunens antagandebeslut. Det innebär att länsstyrelsen i denna egenskap bedömt att planen, genom att området tas i anspråk för de tänkta åtgärderna, inte blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa, miljökvalitetsnormer eller till behovet av skydd mot olyckshändelser. - Planläggning skall även ske med beaktande av natur- och kulturvärden så att den främjar en ändamålsenlig struktur och en estetiskt tilltalande utformning av bl.a. bebyggelse och grönområden. Även en från social synpunkt god livsmiljö och goda miljöförhållanden i övrigt skall främjas. I 5 kap. 2 § PBL föreskrivs att skälig hänsyn skall tas till befintliga bebyggelseförhållanden som kan inverka på planens genomförande. Bestämmelserna i 3 kap. PBL ger viss vägledning vid den intresseavvägning som skall göras. Dessa bestämmelser föreskriver bl.a. att byggnader och andra anläggningar skall utformas och placeras på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till stads- eller landskapsbilden. Byggnader och andra anläggningar skall även placeras och utformas så att de eller deras avsedda användning inte medför betydande olägenheter för omgivningen. Av 1 kap. 5 § PBL framgår vidare att vid prövningen av frågor enligt denna lag skall både allmänna och enskilda intressen beaktas. Detta innebär att frågan om en plan skall tillåtas trots att den vållar vissa olägenheter för omgivningen beror på styrkan i de intressen som ligger bakom planen i relation till de motstående intressena. - De klagande har i huvudsak anfört att den antagna detaljplanen medger byggnation i värdefullt naturområde, ett område som enligt klagandena är av stor betydelse för rekreation och badliv samt att planerad dragning av ny väg kommer att medför att en av fastigheterna i området kommer att omges av en väg på ett ogynnsamt sätt. - Av planhandlingarna framgår att kommunens tekniska nämnd rekommenderat att det bildas en gemensamhetsanläggning för utbyggnad och drift av tillfarten till fastigheterna inom planområdet. Efter det att synpunkter har inkommit har planförslaget reviderats genom att den tidigare redovisade vändplatsen har utgått samt att tillfarten sker på kvartersmark. Med stöd av tidigare fastighetsregleringar har konstaterats att någon annan möjlighet än den i detaljplanen föreslagna tillfartsvägen till fastigheten Hönö 2:306 inte finns. Rätt till utfart för Hönö 2:306 har säkerställts i tidigare fastighetsreglering. Vidare har en annan förrättning fastslagit att fastigheten Hönö 2:206 är avsedd att användas för bostadsändamål och att fastigheten varaktigt är lämplig för detta ändamål. - Mot bakgrund av vad som ovan nämnts om de förhållanden som lett fram till den vägsträckning som föreslagits i planen anser länsstyrelsen att det allmänna intresset av att få bebygga fastigheter som sedan tidigare varit föremål för flera ansökningar om bygglov, ansökningar som avslagits med hänvisning till detaljplanekravet, i det här fallet får anses väga tyngre än fastighetsägares enskilda intresse av fortsatt obebyggda fastigheter och de olägenheter i form av trafik på en näraliggande väg som tidvis kan uppkomma. - Av handlingarna i ärendet får vidare anses framgå att endast en begränsad del av detaljplaneområdet och dess bebyggelse kommer att ligga inom vad som enligt gällande översiktsplan är naturområde. Intrånget i det allmänna intresset i form av tillgång till rekreation och badliv får därmed betraktas som ringa och därmed godtas. - Mot bakgrund av det ovan anförda anser länsstyrelsen att planen skall godtas och överklagandena avslås. - Hönö Klåva Byråd m.fl. överklagade länsstyrelsens beslut. - P. och C.A. anförde bl.a. följande. I kommunens översiktsplan 90 är planområdet avsatt som naturområde där ny bebyggelse inte får tillkomma. Detaljplanen strider således mot översiktsplanen. I handlingarna anges dock att planen överensstämmer med översiktsplanen. Kommunens förfarande strider mot 5 kap. 24 § första stycket 2 och 26 § andra stycket PBL. Enligt nämnda paragrafer skall det i planförslaget framgå om förslaget avviker från översiktsplanen samt att om planförslaget avviker från översiktsplanen skall avvikelsen och skälen till denna redovisas i beskrivningen. Kommunens bedömning att detaljplanen överensstämmer med översiktsplanen eftersom en liten del av ett enormt naturområde tas i anspråk är fel. Att avvikelsen är liten i förhållande till naturområdets omfattning innebär inte att kommunen kan bortse från de formella kraven. Området är unikt, omfattas till största delen av översiktsplanens naturområde och bör bevaras orört. Det allmännas intresse borde väga tyngre än det enskildas. Exploateringen innebär att ett naturområde som är avsatt för friluftsliv, miljöhänsyn och naturupplevelser kommer att bebyggas med två fastigheter och en vägdragning till dessa allt enligt förrättningar från 1950-talet. Fastighetsbildningarna skedde under helt andra förhållanden än som råder i dag. Att kommunen tidigare beviljat byggnation på den fastighet som ursprungligen avsatts som tillfartsväg bör inte medföra att nu föreslagen dragning av väg till de planerade fastigheterna tillåts. Dessutom framförs kritik mot länsstyrelsens bedömningar. - A. och C.B., L. och T.K. samt G.M. hänvisade till vad de tidigare framfört och anförde bl.a. följande. En granskning av avgränsningen till naturområde måste göras med hänsyn till gällande översiktsplan 90 och inte till översiktsplan 05. Kommunen anser att det är en tolkningsfråga huruvida detaljplanen överensstämmer med översiktsplanen eller inte och att den avgörande frågan är hur stor del som ligger inom naturområde. Aktuella fastigheter ligger inom naturområde. Detaljplanen avviker från översiktsplanen oavsett hur stor eller liten del av fastigheterna som ligger inom naturområde. I utställningshandlingarna är avvikelsen mellan översiktsplanen och detaljplanen inte redovisad. - A. och B.S. hänvisade till vad de tidigare framfört och anförde bl.a. följande. Förevarande detaljplan innebär att två fastigheter medges byggrätt för villor och tillfartsväg på i gällande översiktsplan 90 redovisad naturmark. I planförslaget har inte angetts att avsteg från gällande översiktsplan har gjorts. Detta naturområde utgör en del av kommuninvånarnas och besökares miljö för rekreation. De föreslagna villorna medför att gränsen för bebyggt område ändras till men för naturupplevelsen. De hänvisar även till Hönö Klåva Byråds överklagande. - Hönö Klåva Byråd hänvisade till vad som tidigare framförts och anförde bl.a. följande. Detaljplanen strider mot översiktsplan 90. Mark som i översiktsplanen är redovisad som naturmark tas i anspråk för villabebyggelse med framsprängd tillfartsväg över berg. Området utgörs av ett klapperstensfält som nyttjas av allmänheten för rekreation och badliv. I planförslaget anges inte att avsteg från översiktsplan 90 har gjorts. Kommunens översiktsplan ger riktlinjer för framtida markdispositioner. Avsteg från översiktsplanen kan göras för viktiga samhällsintressen vilket inte är fallet i detta ärende. Detaljplanen innebär att byggrätt medges för privata byggnader på mark som är av intresse för kommunens invånare. Vid avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen handlar det inte om några kringboendes intressen utan om allmänhetens tillgång till ett unikt kustområde. De ställer sig även undrande till om det planeras för fortsatt expansion väster om planområdet eftersom plankartan anger en vägsträckning mellan de blivande fastigheterna fram till planens västra gräns. Dessutom strider detaljplanen mot vad som anges i pågående arbete med översiktsplan 05 avseende Öckerös och Hurst västra delar. - Regeringen (2006-04-14, Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet) avslog överklagandena med följande motivering. Regeringen, som finner att ärendet kan avgöras på befintligt underlag, har i förevarande ärende att pröva den nu antagna detaljplanen. - En översiktsplan anger bl.a. grunddragen i den avsedda markanvändningen och reglerar inte i detalj avgränsningen mellan olika områdens markanvändning. Frågan om hur områdena slutligt skall avgränsas och disponeras prövas först i samband med att ett område blir föremål för detaljplaneläggning. Regeringen finner att redovisningen av avgränsningen mellan de olika markanvändningsområdena i gällande översiktsplan 90 inte kan anses preciserad på ett sådant sätt att den kan ligga till grund för avgränsningen mellan olika ändamål vid detaljplaneläggningen. På det sätt som översiktsplanen är utformad kan enligt regeringens mening den markanvändning som detaljplanen medger inte anses avvika från översiktsplanen eller strida mot dess intentioner. Regeringen finner därför att den redovisning av förutsättningarna som gjorts i ärendet är tillräcklig. Regeringen finner inte att det framkommit att planhandlingarna eller handläggningen i kommunen har sådana brister eller att det i övrigt föreligger sådana omständigheter som innebär att kommunens planbeslut inte tillkommit i laga ordning. - Vid ärendets prövning i sak finner regeringen att de olägenheter som detaljplanen kan medföra för klagandena inte kan vara så betydande att planen av det skälet inte kan godtas. Vad klagandena anfört om påverkan på allmänhetens tillgång till naturområde, om avvägning mellan allmänna och enskilda intressen eller om vald planutformning utgör inte skäl för att regeringen med anledning av deras överklaganden skall upphäva planbeslutet. Regeringen finner inte heller att vad klagandena framfört om länsstyrelsens bedömningar eller deras invändningar i övrigt utgör skäl att ändra länsstyrelsens beslut. Överklagandena bör därför avslås. - B.S. m.fl. ansökte om rättsprövning av regeringens beslut och yrkade att beslutet skulle upphävas. Vidare yrkade de inhibition. Till stöd för sin talan anförde de bl.a. följande. Öckerö kommun har sedan år 2000 i ärendets samtliga handlingar angett att föreslagen detaljplan för fastigheterna överensstämmer med gällande översiktsplan, ÖP 90, och inte inkräktar på befintligt naturområde. I samtliga yttranden under planförfarandet har de visat att detaljplanen inte överensstämmer med ÖP 90 och att planen faktiskt inkräktar på befintligt naturområde. Enligt 5 kap. 24 § första stycket och 26 § andra stycket PBL, skall det av planförslaget framgå om planen avviker från översiktsplanen och om så är fallet skall avvikelsen och skälen till denna redovisas i planbeskrivningen. I lagrummen sägs ingenting om att avvikelsen skall vara omfattande eller att kravet inte gäller om planen inkräktar på ett stort eller litet naturområde. I ärendet har kommunen konsekvent, trots bättre vetande, i planförslag och handlingar hävdat att planen överensstämmer med ÖP 90 trots att det är visat att så inte är fallet och trots att kommunen och fastighetsägarna själva medgett avvikelsen. - Regeringsrätten (2006-10-10, Nordborg, Dexe, Estrada, Villegas): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av punkten 2 övergångsbestämmelserna till lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut följer att den tidigare lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut skall tillämpas i förevarande mål. - Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Av 5 kap. 24 § första stycket 2 PBL framgår att det av en kungörelse om utställningen av ett planförslag skall framgå om förslaget avviker från översiktsplanen. Om så är fallet skall enligt 5 kap. 26 § andra stycket i den planbeskrivning som åtföljer planförslaget lämnas en redovisning av avvikelsen och skälen för denna. Syftet med bestämmelserna är att berörda sakägare skall göras uppmärksamma på en eventuell avvikelse från översiktsplanen eftersom det inte finns något hinder mot att kommunen antar en detaljplan som innehåller en sådan avvikelse (prop. 1985/86:1 s. 613 och 618). - Sökandena har i målet gjort gällande att den aktuella detaljplanen avviker från översiktsplanen på så sätt att en del av ett område som i översiktsplanen beskrivs som naturområde tas i anspråk för bebyggelse och att kommunen trots vetskap om detta förhållande har underlåtit att lämna den information som följer av nyss nämnda lagrum. - Regeringsrätten gör följande bedömning. - Den aktuella detaljplanen avser ett område med en areal om 4 800 kvadratmeter som gränsar till ett redan detaljplanelagt och tättbebyggt bostadsområde. Planen innebär bl.a. att bostadsområdet utökas med ett fåtal byggbara fastigheter. Frågan i målet är om detaljplanen avviker från gällande översiktsplan och om kommunen i så fall varit skyldig att informera om detta enligt bestämmelserna i 5 kap. 24 § första stycket 2 och 26 § andra stycket PBL. - Annat har i målet inte framkommit än att kommunen vid upprättandet av detaljplanen gjort bedömningen att den inte avviker från gällande översiktsplan. Kommunen har dock även gett uttryck för uppfattningen att planen sannolikt till någon del inkräktar på vad som enligt översiktsplanen beskrivs som naturområde. Några absolut säkra slutsatser i denna fråga kan inte dras. Vad som framkommit ger dock vid handen att ett mindre naturområde tas i anspråk för bebyggelseändamål vilket inte till fullo överensstämmer med översiktsplanen. Såsom länsstyrelsen funnit får emellertid detta intrång i naturområdet bedömas som ringa. Regeringsrätten har vid denna bedömning bl.a. tagit hänsyn till att det nu detaljplanelagda området gränsar till ett redan tättbebyggt bostads- område. Vidare konstaterar Regeringsrätten att ett antal sakägare, däribland sökandena, under det samråd som föregick antagandet av detaljplanen framförde uppfattningen att planen avvek från översikts- planen. Frågan har således behandlats under samrådsförfarandet och syftet med bestämmelserna i 5 kap. 24 § första stycket 2 och 26 § andra stycket PBL får därmed anses tillgodosett. - Mot denna bakgrund finner Regeringsrätten att det i målet inte har framkommit att regeringen vid beslutsfattandet skulle ha felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som föreligger i planärenden eller att det vid handläggningen har förekommit något fel som kan ha påverkat utgången i ärendet. Regeringens beslut kan därför inte anses strida mot någon rättsregel på det sätt som sökandena har angett. Det framgår inte heller klart av omständigheterna i målet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. - Vid denna utgång faller frågan om inhibition. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd I 2006-09-12, Liljeros)