Föreläggande att vidta bullerdämpande åtgärder utmed järnväg-----I målet var inte tvistigt att åtgärder för att innehålla 70 dB(A) vid uteplats i enlighet med föreläggandet skulle vidtas. Däremot hade Banverket klagat över tiden för fullgörande av föreläggandet och angett som grund att ekonomiska medel inte kunde garanteras före år 2010. Miljööverdomstolen (MÖD) fann att bullernivåerna var så pass höga att det ur hälsosynpunkt var nödvändigt att åtgärderna vidtogs inom den tid som Miljö- och hälsoskyddsnämnden medgett. Att Banverkets verksamhet finansieras med anslag från riksdagen och att bullersituationen i kommunen enligt Banverkets planering inte kunde åtgärdas före år 2010, inverkade inte enligt MÖD:s bedömning på de skyldigheter Banverket hade som verksamhetsutövare enligt miljöbalken. (Samma dag meddelade MÖD fyra andra avgöranden med Banverket som part, M 6047-04, M 9590-04, M 8991-03 samt MÖD 2005:63 (M 3017-04)).
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Miljööverdomstolen ändrar miljödomstolens dom endast på så sätt att tiden för när åtgärder enligt Miljö- och hälsoskyddsnämndens i Boxholm beslut den 22 oktober 2002, § 60, Dnr 2002.007, senast skall vara fullgjorda flyttas fram till den 31 december 2006.
Banverket har yrkat att tiden för fullgörandet av föreläggandet skall ändras till utgången av år 2010.
Miljö- och hälsoskyddsnämnden har bestritt ändring men medgett att tiden för fullgörandet av föreläggandet flyttas fram till utgången av år 2006.
Miljööverdomstolen har den 15 juni 2005 hållit förhandling i målet gemensamt med Miljööverdomstolens mål nr M 512-004 (Banverket mot Miljönämnden i Mjölby kommun) och M 3017-04 (Banverket mot Miljö- och hälsoskyddsnämnden i Mölndals kommun); samtliga angående förelägganden om bullerreducerande åtgärder.
Parterna har till stöd för sin talan i huvudsak anfört samma omständigheter som i underinstanserna.
Banverket har därtill i huvudsak tillagt följande.
Det är av stort allmänt intresse att järnvägen kan ges goda förutsättningar att konkurrera med övriga, mindre miljövänliga, transportsätt. Under en lång rad år har staten satsat mycket stora belopp för att förbättra landets järnvägsnät. En viktig anledning till denna satsning är hänsynen till miljön.
För Banverket är det angeläget att så långt som det är möjligt vidta skyddsåtgärder i de fall störningar från järnvägstrafiken blir alltför omfattande. Arbetet med att begränsa störningarna från järnvägen är en av Banverkets allra mest prioriterade uppgifter. Under den senaste 10-årsperioden har mer än 500 miljoner kr satsats för detta ändamål.
För att resultatet av skyddsåtgärderna skall bli så bra som möjligt krävs ett systematiskt arbetssätt och att åtgärder planeras noga och genomförs på ett rationellt sätt. I annat fall riskeras att de resurser som satsas för att åstadkomma bättre bullerskydd m.m. används på ett sådant sätt att största möjliga nytta inte uppnås. Banverket arbetar långsiktigt för att undanröja olägenheter från bullerstörningar. På kort sikt ges de allvarligaste störningarna högst prioritet. Insatser för detta görs genom åtgärder i bullrets spridningsväg (skärmar) eller hos mottagaren (fönsteråtgärder mm). För att klara långsiktiga mål krävs emellertid ytterligare åtgärder vid själva källan, d.v.s. vid fordon och spår. De senare åtgärderna är även avhängda beslut på europeisk nivå, eftersom delar av fordonsflottan är internationell.
När Banverket skall bedöma var behovet av skyddsåtgärder är som allra störst är det viktigt att förhållandena utmed hela landets järnvägsnät bedöms på ett enhetligt sätt så att åtgärderna sätts in där de i första hand behövs, och med beaktande av vad som bör åstadkommas på lång sikt. Om Banverket alltför ofta tvingas frångå den fastställda ordningen för att utföra skyddsåtgärder och istället tvingas göra olika avsteg i planeringen uppkommer allvarligt hinder för järnvägen som helhet.
Eftersom de viktigaste delarna av järnvägsnätet utnyttjas till sin fulla kapacitet under dagtid måste en stor del av godstrafiken utföras under natten. Om de medel som anslagits för åtgärder mot störningar från järnvägen inte kan användas där bristerna är störst riskerar järnvägen, särskilt godstrafiken, att hamna i en ytterst besvärlig situation. Resultatet kan bli att onödigt ingripande åtgärder istället måste vidtas beträffande de mest trafikerade bandelarna. Det kan exempelvis bli frågan om att sänka tågens hastigheter eller att ställa in vissa tåg, för att begränsa störande buller och vibrationer. Sådana åtgärder skulle få allvarliga systemeffekter i hela järnvägsnätet och äventyra järnvägens möjligheter att kunna erbjuda rationella och konkurrenskraftiga transporter. Resultatet blir en överflyttning av trafik till vägtransporter vilket sammantaget kommer att leda till ökade miljöstörningar i form av buller och avgaser.
Några bestämda bindande gränsvärden - d.v.s. störningsnivåer som inte får överskridas - har inte beslutats för järnvägstrafiken. Naturvårdsverket har däremot tillsammans med Banverket och Boverket våren 1995 föreslagit riktvärden för tågbuller i rapporten ”Förslag till långsiktiga miljökvalitetsmål - riktvärden, för buller från spårbunden trafik”. De fastställda riktvärdena har remissbehandlats och regeringen har, i prop. 1996/97:53 Infrastrukturinriktning för framtida transporter, föreslagit att nivåerna bör godtas. De angivna riktvärdena för buller bör enligt regeringen ses som långsiktiga mål. Som riktvärden för god miljökvalitet anges bullernivåer som inte bör överskridas för att upprätthålla en god miljö. Nivåerna är vägledande och inte bindande. De ger uttryck för de störningsnivåer där Banverket har att överväga åtgärder för att begränsa störningar. Därvid ingår normalt överläggningar med berörda intressenter såsom kommuner och länsstyrelser. Åtgärdernas omfattning måste avgöras med utgångspunkt från vad som är tekniskt möjligt och ekonomiskt rimligt i det enskilda fallet. Under de senaste åren har Banverket särskilt prioriterat förbättringsåtgärder för känsliga boendemiljöer. I första hand har det ansetts vara angeläget att begränsa störningar som drabbar sovrum nattetid, d.v.s. mellan kl. 22:00 och 06:00. Känsliga miljöer i övrigt, t.ex. utomhusmiljöer, vårdlokaler, skolor och liknande har hittills fått komma i andra hand.
Med utgångspunkt från riktvärdena för miljökvalitet har Banverket tillsammans med Naturvårdsverket fastställt åtgärdsnivåer för tre olika planeringssituationer - nybyggnad av bana vid bebyggelse, väsentlig ombyggnad av bana vid bebyggelse samt befintlig miljö/bana vid bebyggelse. Beträffande planeringssituationen för befintlig miljö har Banverket fastställt som etappmål att år 2004 ska ingen utmed statens spåranläggningar behöva utsättas för bullernivåer över 55 dB(A) mer än fem ggr/natt (22:00-06:00), inomhus i sovrum. Etappmålet för 2004 nås emellertid inte, bl.a. därför att Banverket inte har förfogat över de samlade resurserna som krävs för åtgärderna. Delar av skyddsåtgärderna bör bekostas via länstrafikanslag vilket inte har skett fullt ut. Etappmålet beräknas dock uppnås under år 2005.
Det aktuella föreläggandet innebär att Banverket senast innan utgången av år 2004 skall vidta åtgärder så att samtliga fastigheter längs Södra Stambanan har en uteplats där den ekvivalenta ljudnivån inte överstiger 70dB(A). Målet avser en befintlig bebyggelse vid en befintlig järnväg. För denna planeringssituation gäller således att Banverkets skall överväga åtgärder om den ekvivalenta ljudnivån från järnväg under ett vardagsmedeldygn överskrider 70 dB(A) nattetid. Bullermätningarna visar att det i och för sig kan finnas anledning att överväga bullerskyddande åtgärder för de berörda fastigheterna. Banverket har inte någon anledning att motsätta sig att det finns behov av den föreskrivna åtgärden.
Vid prövningen om eventuella bullerskyddsåtgärder skall vidtas måste Banverket ta hänsyn till vad som är tekniskt möjligt, ekonomiskt rimligt och miljömässigt motiverat. Även om de ljudnivåer som har uppmätts i Boxholm kommun visar att det finns anledning att överväga bullerskyddande åtgärder måste Banverket emellertid göra en mera allmän bedömning av behovet av skyddsåtgärder eftersom verket ansvarar för hela landets järnvägsnät. Störningar av det slag som förekommer i Boxholms kommun förekommer dessvärre i många av landets övriga kommuner. I åtskilliga fall är störningarna betydligt allvarligare än i Boxholm. Banverkets målsättning måste vara att de svåraste fallen skall ges högre prioritet och åtgärdas i första hand.
Banverket avser självfallet att så snart som möjligt ta itu med de redovisade störningarna i Boxholms kommun. Det kan emellertid knappast anses vara rimligt att ålägga Banverket att vidta bullerdämpande åtgärder i Boxholm enligt en annan tidsplan än den som gäller för landet i övrigt. Banverket anser således att tiden för fullgörande av föreläggandet måste förlängas. Banverket hemställer därför att Miljööverdomstolen, med ändring av Miljödomstolens dom, ändrar tiden för fullgörandet av föreläggandet till utgången av år 2010.
Boverket tillstyrker bifall till överklagandet. Banverkets åtgärdsprogram mot buller vid järnväg och beslutade riktvärden som fastställts för järnvägstrafiken är ett led i att uppnå de miljömål som beslutats av Riksdagen och Regeringen. Boverket har under senare år bl.a. som ansvarig för delmålet Buller i miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö stärkts i sin uppfattning att det är en av de viktigaste uppgifterna i samhället att vidta effektiva åtgärder för att så många som möjligt skall få bo och leva i en hälsosam miljö. Därför är det viktigt att systematiserade och väl planerade åtgärdsprogram gällande buller från bl.a. väg och järnvägstrafik tas fram och genomförs för hela landet och att prioriteringar sker utifrån klarlagda behov kortsiktigt och långsiktigt och med hänsyn till tillgängliga resurser.
Enligt Boverkets mening är det angeläget att det rikstäckande åtgärdsprogrammet mot järnvägsbuller som tas fram av Banverket med utgångspunkt från riksdagens och regeringens prioriteringar och anslag genomförs. Härigenom kan de anslagna pengarna till åtgärdsprogram mot buller från järnvägstrafiken användas på det mest rationella och resurseffektiva sättet. Riksdagens och regeringens ställningstaganden är sålunda den naturliga utgångspunkten för Banverkets åtgärdsarbete. Om varje kommun på olika sätt och i olika grad förelägger Banverket att vidta åtgärder mot bullret från järnvägstrafiken innebär det att bl.a. av budgetskäl de åtgärdsprogram som beslutats av Banverket inte kan följas och på sikt kan det totalt sett i landet bli en sämre ljudmiljö längs järnvägarna än vad som annars skulle vara fallet. Det innebär också att det blir svårare att nå miljömålet. Boverket anser därför att tidpunkterna för fullgörande av förelägganden mot Banverket i huvudsak bör bestämmas efter uppgjord plan.
De angivna riktvärdena får utifrån ett övergripande perspektiv anses uppfylla de krav som ställs utifrån miljöbalkens synvinkel. Det kan emellertid inte uteslutas att det framkommer uppgifter som medför att omprioriteringar behöver göras i de nationella åtgärdsprogrammen eller att enstaka avsteg behöver göras. Eftersom de angivna värdena endast är riktlinjer måste det i varje enskilt fall övervägas vilka åtgärder som är nödvändiga. Det kan t.ex. också innebära att med stöd av miljöbalken kan i vissa fall högre krav ställas än vad som skulle följa av riktlinjernas tillämpning.
I aktuellt fall anser Boverket att det är skäligt att tiden för fullgörandet senareläggs så att den kommer i fas med Banverkets åtgärdsprogram. Boverket kan med utgångspunkt från handlingarna i ärendet inte säkert bedöma hur länge fullgörandet behöver senareläggas. Även om den av Banverket angivna tiden för att fullgöra föreläggandet förefaller lång har Boverket ingen anledning att ifrågasätta Banverkets yrkande om förlängd tid.
Naturvårdsverket avstyrker bifall till Banverkets hemställan om förlängning av tiden för färdigställande till 2010, men tillstyrker att tiden flyttas fram till utgången av 2007. Bedömningar av om och i vilken utsträckning bullerbegränsande åtgärder skall utföras måste ske med beaktande av omständigheterna i varje enskilt fall. Samtidigt måste hänsyn tas till den samhällsnytta som uppnås med varje åtgärd och till att åtgärderna bör ske på ett rationellt sätt. Åtgärderna måste primärt sättas in där behovet av dem är störst. I det aktuella fallet bör Banverket med hänsyn till de höga bullernivåerna föreläggas att genomföra angivna bullerskyddsåtgärder. Med hänsyn till att Banverkets åtgärder vad avser den första etappen av dess åtgärdsprogram för buller har fördröjts något bör dock tiden för färdigställande av bullerskyddsåtgärderna i detta fall flyttas fram till utgången av år 2007.
Miljööverdomstolen har i ett antal fall tagit ställning till frågan om och i vilken utsträckning bullerbegränsningsåtgärder utmed järnvägar skall vidtas. I det sammanhanget har bl.a. förklarats att bedömningen skall ske utifrån omständigheterna i det enskilda fallet och att en möjlighet till en samlad bedömning av en hel järnvägssträckning med en totalavvägning av vilka skyddsåtgärder som skäligen kan krävas endast kan komma till stånd vid en tillståndsprövning av hela järnvägssträckningen. Utan en sådan tillståndsprövning kan bedömningen endast avse de fall av miljöpåverkan som omfattas av ett visst föreläggande (jfr Miljööverdomstolens dom 2003-10-21 i mål nr M 7066-02 och 2004-06-01 i mål nr M 6015-03).
Utgångspunkten vid en bedömning av om och vilka bullerbegränsningsåtgärder som bör vidtas utmed en viss bansträckning är att åtgärderna skall syfta till att begränsa bullernivåerna så att dessa inte är högre än vad som motsvarar en god miljö. Detta får anses motsvaras av de av Banverket åberopade bullervärdena för ny- och ombyggnader som framgår av den s.k. infrastrukturpropositionen, nämligen maximala värden om 45 dB(A) inomhus respektive 70 dB(A) utomhus vid uteplats (jfr. prop. 1996/97:53 s. 43ff).
Vid avgörandet av om det kan anses rimligt att vidta åtgärder för att uppnå ovan angivna värden måste det alltid göras en bedömning av de faktiska förhållandena i varje enskilt fall. Den aktuella bullersituationen måste då ställas mot vilken bullerreducering som är tekniskt möjlig och ekonomiskt rimlig att åstadkomma. Andra omständigheter, som att en bansträckning genomgått väsentlig ombyggnad som medför en förändring av bullersituationen, kan också ha betydelse på så sätt att det kan anses mera rimligt att i dessa fall ställa högre krav på vidtagandet av åtgärder än i befintliga miljöer (jfr. a. prop. s 49ff ). Vad gäller befintliga miljöer som exponeras för järnvägsbuller anges i nämnda proposition att ett åtgärdsprogram syftande till att uppnå maximala värden om 55 dB(A) inomhus nattetid bör genomföras.
Utgångspunkten för när en förändring av bullersituationen skall ha ägt rum för att anse det skäligt med en strängare bedömning av kraven på bullerbegränsningsåtgärder bör rimligen vara när ovan nämnda proposition beslutades, nämligen våren 1997. Järnvägssträckningar som genomgått förändringar och utbyggnader före år 1997 bör normalt sett anses vara att hänföra till befintliga miljöer. Det sagda utesluter emellertid inte att en bedömning i det enskilda fallet kan medföra att det även för dessa fall ställs krav på mer långtgående begränsningar av bullernivåerna än vad som anges i propositionen t.ex. vid genomgripande förändringar av tågtrafiken.
I nu aktuellt fall har järnvägssträckningen inte varit föremål för väsentlig ombyggnad efter år 1996. Miljööverdomstolen finner därför att utgångspunkten vid den bedömning som skall göras i målet skall vara att det är fråga om typfallet befintlig miljö. Banverket har inte invänt mot att vidta åtgärder för att minska bullernivåerna i enlighet med föreläggandet men har invänt mot den tid inom vilken åtgärder skall ha utförts. Under förhandlingen i målet har Banverket uppgett att bullersituationen i Boxholm är sådan att störningarna skall åtgärdas tidigt enligt Banverkets plan men att man inte kan garantera att ekonomiska medel för genomförande finns före år 2010.
Miljööverdomstolen instämmer i underinstanserna bedömning att de i målet aktuella bullernivåerna är så höga att det utifrån hälsosynpunkt är nödvändigt att Banverket som verksamhetsutövare vidtar skyddsåtgärder enligt 2 kap. 3 § miljöbalken samt finner att dessa bör genomföras inom den tid som miljö- och hälsoskyddsnämnden har medgett. Den omständigheten att Banverkets verksamhet finansieras med anslag från riksdagen liksom det förhållandet att bullersituationen i Boxholms kommun enligt Banverkets planering inte kan åtgärdas före år 2010, kan enligt Miljööverdomstolens bedömning inte inverka på de skyldigheter Banverket har som verksamhetsutövare enligt miljöbalken (jfr Miljööverdomstolens dom 2005-06-29 i mål nr M 3304-04). Mot bakgrund av det anförda skall föreläggandet om åtgärder bestå, dock att tiden för när föreläggandet senast skall vara fullgjort bör flyttas fram.
Domen får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättslagmannen Obrien, miljörådet Johnson, hovrättsrådet Mitchell, referent, samt f.d. hovrättsrådet Davis. Enhälligt.
Beslut den 17 oktober 2003 av Länsstyrelsen i Östergötlands län, dnr 505-18908-03, se bilaga 1, respektive den 10 september 2003, dnr 505-20019-02, se bilaga 2
Miljödomstolen upphäver länsstyrelsens avvisningsbeslut, tar upp målet till prövning i sak och avslår överklagandet. Föreläggandet preciseras dock att avse fastigheter i Boxholms kommun.
I ett beslut den 22 oktober 2002 förelade Miljö- och hälsoskyddsnämnden i Boxholms kommun Banverket att senast den 1 juli 2003 vidta åtgärder så att samtliga fastigheter längs södra stambanan har en uteplats där den ekvivalenta bullernivån inte överstiger 70 dB(A).
Banverket överklagade beslutet till länsstyrelsen som avslog överklagandet men flyttade fram tiden för att vidta åtgärder till utgången av 2004.
Banverket överklagade länsstyrelsens beslut till miljödomstolen som avvisade överklagandet med hänvisning till att överklagandet kommit in för sent (Enligt delgivningskvitto delgavs Banverket det överklagade beslutet den 16 september men överklagandet kom in till länsstyrelsen först den 13 oktober 2003).
Parker
Banverket har överklagat länsstyrelsens avvisningsbeslut. Banverket har anfört bl.a. att länsstyrelsen vid ett och samma tillfälle sände ut beslut i två ärenden, varav det ena (505-18934-02) rörde Mjölby kommun och det andra Boxholms kommun (505-20019-02). Vid utskicket förväxlade länsstyrelsen delgivningskvittona till respektive beslut och detta upptäcktes inte av de handläggare på Banverket som kvitterade respektive kvitto. Beslutet angående Boxholm delgavs rätteligen den 22 september och inte den 16 september 2003.
I ett yttrande har länsstyrelsen tillstyrkt att avvisningsbeslutet undanröjs. Länsstyrelsen anför att det sannolikt är så att länsstyrelsen förväxlade delgivningskvittona i samband med utskicket och att beslutet rätteligen har överklagats i tid.
Beträffande överklagandet i sak yrkar Banverket att miljödomstolen ändrar tidpunkten för genomförandet till 2010 eller den tidigare tidpunkt som regeringen kan komma att bestämma. Banverket anser att det är orimligt att tidigarelägga bullerskyddsåtgärder jämfört med det som kan komma att anges av regeringen i åtgärdsplan för buller. Banverket har anfört bl.a. följande. I Banverkets arbete med att reducera bullerstörningar från järnvägen tillämpas samma långsiktiga miljömål och riktvärden för hela landet. Riktvärdena är vägledande i Banverkets arbete med buller. De bullerstörningar som uppkommer från spårtrafiken utgör inte enbart ett problem för berörda fastigheter inom Boxholms kommun utan måste ses i ett nationellt perspektiv. Om vissa kommuner kräver mer skyndsamma åtgärder för egen del kan fastigheter i andra kommuner komma att drabbas genom att anslagen inte räcker till minimiåtgärder. Det är då varken rimligt eller ekonomiskt försvarbart att Banverket skall vidta bullerreducerandet åtgärder till fördel för utomhusmiljön i just Boxholms kommun när motsvarande situation föreligger runt om i landet. Banverket måste åtgärda fastigheterna enligt en åtgärdsplan och i den takt som anslagna medel medges.
Såvitt utredningen visar delgavs Banverket det överklagade beslutet den 22 september och inte den 16 september 2003. Överklagandet den 13 oktober 2003 har sålunda kommit in i rätt tid. Avvisningsbeslutet skall därför upphävas och miljödomstolen ta upp målet till prövning i sak.
Det är ostridigt att bullernivån för de fastigheter som omfattas av föreläggandet har sådan nivå att Banverket som verksamhetsutövare enligt miljöbalken är skyldig att vidta åtgärder. Framför allt med tanke på bullernivåerna som sådana, anser miljödomstolen inte att det finns skäl för att avvakta med åtgärder på det sätt som Banverket har yrkat. Föreläggandet bör dock preciseras att avse fastigheter inom Boxholms kommun. Det har inte i övrigt i samband med överklagandet kommit fram några omständigheter som bör utgöra skäl för att ändra miljö- och hälsoskyddsnämndens beslut. Det finns inte heller skäl för att ändra den tidpunkt som länsstyrelsen har bestämt för när åtgärder senast skall ha utförts.
Överklagande senast den 23 februari 2004.
I avgörandet har deltagit rådmannen Pacheco, ordförande, och miljörådet Parker.