Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern avslår RG:s anspråk.
Bakgrund
I ärendet relevant djurskyddslagstiftning
I Rådets direktiv 98/58/EG av den 20 juli 1998 om skydd av animalieproduktionens djur fastställs miniminormer för skydd av djur som uppföds eller hålls för animalieproduktion. Direktivet är tillämpligt på djur (inklusive fiskar, reptiler och amfibier) som föds upp eller hålls för produktion av livsmedel, ull, skinn eller pälsar eller för annan typ av animalieproduktion. Medlemstaterna ska enligt artikel 3 fastställa bestämmelser så att ägaren eller uppfödaren vidtar alla rimliga mått och steg för att garantera välbefinnande hos de djur de har hand om och för att se till att dessa djur inte utsätts för någon onödig smärta, onödigt lidande eller skada. I artikel 4 och i en bilaga till direktivet föreskrivs vidare ett antal grundläggande krav på djurhållningen. Enligt artikel 6.1 ska medlemsstaterna se till att den behöriga myndigheten utför inspektioner för att kontrollera att bestämmelserna i direktivet följs. Medlemsstaterna skulle sätta i kraft de lagar och andra författningar, inbegripet eventuella sanktioner, som var nödvändiga för att följa direktivet senast den 31 december 1999. Enligt artikel 10.2 får medlemsstaterna också behålla eller tillämpa strängare bestämmelser för skydd av animalieproduktionens djur än som anges i direktivet. Medlemsstaten ska underrätta kommissionen om sådana åtgärder.
Sverige underrättade genom en skrivelse till kommissionen den 5 september 2000 om det nationella genomförandet av direktivet. I samband med detta bifogades texterna till den svenska relevanta djurskyddslagstiftningen i sin helhet, vilket var djurskyddslagen (1998:534), djurskyddsförordningen (1998:539) samt myndighetsföreskrifter från Statens jordbruksverk och Lantbruksstyrelsen.
I djurskyddslagen finns bestämmelser avseende vård och behandling av husdjur och försöksdjur samt andra djur om de hålls i fångenskap. Av lagen framgår bl.a. att djur ska ges tillräckligt med foder och vatten och tillräcklig tillsyn. Stall och andra förvaringsutrymmen för djur samt hägn ska ge djuren tillräckligt utrymme och skydd. Stall och andra förvaringsutrymmen för djur ska hållas rena. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om exempelvis stall och andra förvaringsutrymmen för djur samt hägn. Sådana föreskrifter finns i bl.a. Statens Jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd (SJVFS 2008:5) om hållande av hund och katt och i Djurskyddsmyndighetens föreskrifter och allmänna råd (DFS 2007:5) om djurhållning inom lantbruket m.m.
I 26 § djurskyddslagen anges att en kontrollmyndighet får meddela de förelägganden och förbud som behövs för att lagen, de föreskrifter och beslut som har meddelats med stöd av lagen, de EG-bestämmelser som kompletteras av lagen och de beslut som har meddelats med stöd av EG bestämmelserna ska följas. I 31 § 2 djurskyddslagen föreskrivs att länsstyrelsen ska besluta att ett djur ska tas om hand genom polismyndighetens försorg om ett beslut som meddelats enligt 26 § inte följs och beslutet är av väsentlig betydelse från djurskyddssynpunkt.
I 24 a § djurskyddslagen stadgas att den kontrollmyndighet som regeringen bestämmer samordnar övriga kontrollmyndigheters verksamhet och lämnar vid behov råd och hjälp i denna verksamhet. Den myndighet som utövar offentlig kontroll ska genom rådgivning, information och på annat sätt underlätta för den enskilde att fullgöra sina skyldigheter enligt lagen, de föreskrifter och beslut som har meddelats med stöd av lagen, de EG-bestämmelser som kompletteras av lagen och de beslut som har meddelats med stöd av EG-bestämmelserna.
Enligt 24 b § djurskyddlagen ska den myndighet som utövar offentlig kontroll verka för att överträdelser av lagen, av de föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen eller av de EG-bestämmelser som kompletteras av lagen, beivras.
I 64 § första stycket djurskyddsförordningen anges att vid offentlig kontroll av andra djurhållare än sådana som håller livsmedelsproducerande djur ska följande bestämmelser i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 882/2004 av den 29 april 2004 om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd tillämpas:- artikel 3,- artikel 4.2 a-d och 4.3-4.6,- artikel 5.1-3,- artikel 6,- artikel 7,- artikel 8.1 och 8.3,- artikel 9,- artikel 10.1,- artikel 28, samt- artikel 54.1, 54.2 a, e, f, h och 54.3-54.5.
I andra stycket anges att vad som i dessa artiklar sägs om livsmedels- och foderföretagare samt företagare ska i tillämpliga delar gälla även andra djurhållare.
Europaparlamentets och Rådets förordning (EG) 882/2004 innehåller regler som syftar till att säkerställa att medlemsstaterna ser till att foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd efterlevs samt övervaka och kontrollera att företagarna uppfyller de relevanta kraven i dessa på alla stadier i produktions-, bearbetnings- och distributionskedjan.
I fråga om förordningens räckvidd och syfte anges i artikel 1.1 att i förordningen fastställs allmänna bestämmelser för offentlig kontroll som utförs för att kontrollera efterlevnaden av bestämmelser som särskilt syftar till att förhindra, undanröja eller till godtagbara nivåer minska riskerna för människor och djur direkt eller via miljön samt säkerställa god sed inom handeln med foder och livsmedel och skydda konsumenternas intressen, inbegripet märkning av foder och livsmedel samt andra typer av konsumentinformation.
Förordningen ska enligt artikel 1.3 inte påverka tillämpningen av särskilda gemenskapsbestämmelser om offentlig kontroll.
Enligt artikel 54.1 i förordningen ska den behöriga myndigheten om den konstaterar bristande efterlevnad, vidta åtgärder för att se till att företagaren avhjälper situationen. När den behöriga myndigheten beslutar vilken åtgärd som skall vidtas skall den ta hänsyn till den bristande efterlevnadens art och om företagaren tidigare visat prov på bristande efterlevnad. Åtgärderna ska enligt 54.2 a) och h) i tillämpliga fall omfatta att föreskriva sanering eller andra åtgärder som anses vara nödvändiga för att se till att foder- eller livsmedel är säkra eller att foder- eller livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd följs eller andra åtgärder som den behöriga myndigheten anser vara motiverade.
Medlemsstaterna ska enligt artikel 55.1 i förordningen fastställa bestämmelser om sanktioner vid överträdelser av foder- och livsmedelslagstiftningen liksom andra gemenskapsbestämmelser om djurskydd och djurhälsa och ska vidta alla erforderliga åtgärder för att se till att dessa tillämpas. De sanktioner som föreskrivs ska vara effektiva, proportionerliga och avskräckande. Enligt artikel 55.2 ska medlemsstaterna utan dröjsmål delge kommissionen de bestämmelser som är tillämpliga vid överträdelser av foder- och livsmedelslagstiftningen och eventuella ändringar av dessa.
Länsstyrelsens beslut att omhänderta RG:s får och katter m.m.
Länsstyrelsen Dalarnas län beslutade den 19 januari 2011 att med stöd av 31 § 2 djurskyddslagen omhänderta samtliga får och katter som fanns på RG:s fastighet Överborg 9:12. I beslutet angavs bl.a. följande.
Länsstyrelsen har vid två tillfällen under år 2010 beslutat om förelägganden enligt djurskyddslagen gällande RG:s får- och katthållning. Under år 2010 har länsstyrelsen genomfört fem kontroller av hans djurhållning. Kontrollerna har varit föranledda av inkomna anmälningar på bristfällig katthållning och att fåren ideligen smiter, ställer till oreda för grannar och riskerar att skada sig och andra när de rymmer, bl.a. till närliggande riksväg 71. Dessutom har grannar uppgett att de under vissa perioder fångat in, fodrat och vattnat RG:s får då han inte syntes till hemma. Länsstyrelsen har vid två tillfällen kunnat konstatera att fåren hade varit på rymmen. Det första tillfället var vid en kontroll av länsstyrelsen den 5 oktober 2010 då RG närvarade. Vid det andra tillfället några veckor senare var fåren utanför hägnet och RG hade enligt grannar inte synts till på några dagar varför grannarna också hade fodrat och vattnat fåren.
I de förelägganden som har meddelats RG har beslutats att han inte får hålla fler än tre vuxna, kastrerade, katter. Katterna ska hållas i rena utrymmen, med tillgång till torra och rena liggplatser samt ha tillgång till renhållen och ströad kattlåda. Det har också beslutats att RG ska klippa baggen och hålla staketet väl uppsatt och strömförande så att fåren inte smiter. Vid kontrollerna som gjordes av länsstyrelsen har det framkommit att RG bara uppfyllt punkten att minska ned från ca 10 katter till tre katter samt punkten att klippa baggen. Vid kontrollen den 5 oktober 2010 var katterna inte kastrerade och sex nya kattungar fanns på fastigheten. Utrymmena där katterna hölls hade inte rengjorts. Vid denna kontroll uppdagades även att en bagge hade stått tjudrad i ett antal veckor. Vid kontrollen den 28 oktober 2010 hölls baggen lösgående och med de andra djuren, men samtliga djur uppehöll sig utanför hägnet väldigt nära riksvägen.
Länsstyrelsen gör bedömningen att RG inte har följt de beslut enligt 26 § djurskyddslagen som har meddelats honom. Besluten är av väsentlig betydelse från djursäkerhetssynpunkt. RG visar att han varken på eget initiativ eller efter att han har meddelats beslut, åtgärdar brister i sin djurhållning. Det finns därför skäl att omhänderta djuren genom polismyndighetens försorg.
RG överklagade beslutet till förvaltningsrätten i Falun och yrkade att beslutet avseende omhändertagandet av hans får skulle upphävas. Förvaltningsrätten avslog i dom den 10 oktober 2011överklagandet. Kammarrätten i Sundsvall och Högsta förvaltningsdomstolen beslutade att inte meddela prövningstillstånd med anledning av RG:s överklaganden dit.
Anspråket
RG har begärt skadestånd av staten med 90 000 kr avseende ideell skada, 16 869 kr per år från dagen för omhändertagandet av hans djur till dess full betalning sker avseende ideell skada, 79 292 kr avseende en räkning från Kammarkollegiet, 51 800 kr avseende värdet av de omhändertagna fåren, 15 000 kr per år från dagen för omhändertagandet av hans djur till dess full betalning sker avseende inkomstbortfall samt 21 000 kr avseende rättegångskostnader. Till stöd för sitt anspråk har han anfört bl.a. följande.
Länsstyrelsen har gjort en felaktig bedömning i frågan om förutsättningar för omhändertagande av djuren förelåg. Veterinären på plats vid omhändertagandet fann exempelvis inga anmärkningar på katternas hälsa. Även förvaltningsrätten har ignorerat de synpunkter han framförde där, t.ex. om EU-rättens företräde. Länsstyrelsen har i sin handläggning inte beaktat myndighetens skyldighet enligt 24 a § djurskyddslagen att underlätta för den enskilde att fullgöra lagens krav. Länsstyrelsen har inte heller iakttagit den anmälningsplikt som följer av 24 b § djurskyddslagen vilket har medfört att han har berövats rätten till en rättvis rättegång. Genom att inte anmäla till åklagare enligt denna paragraf har också legalitetsprincipen i artikel 49.1 i EU-stadgan och artikel 7 i Europakonventionen åsidosatts. Polisen var inte heller behörig att omhänderta fåren enligt förordning 2004/882 eftersom det är Jordbruksverket och länsstyrelserna som ska göra detta enligt artikel 2. p 4 i förordningen. Han har vidare inte fått en rättvis rättegång i förvaltningsrätten vilket innebär en överträdelse av artikel 6 i Europakonventionen.
Sverige har inte anmält vilka sanktioner man ska ha vid överträdelse av direktiv 98/58/EG eller att Sverige hade strängare regler än direktivet. Inte heller har anmälts vilka sanktioner som ska gälla vid överträdelser enligt artikel 55.2 i förordning 882/2004. Eftersom EU-rätten står över svensk lag har sanktionen i form av omhändertagande av djuren i hans fall varit olaglig. Länsstyrelsen har också tillämpat förordning 882/2004 i samband med omhändertagandet av hans katter trots att den förordningen inte är tillämplig på just omhändertagande av sådana djur. Även om sanktionerna anmäldes i september 2000 var det för sent vilket gör den svenska lagstiftningen ogiltig. Detta följer av EU-domstolens praxis bl.a. mål C-242/94 och C-315/98.
Användandet av olagliga sanktioner har även inneburit en kränkning av rätten till egendom enligt EU-stadgan.
Utredningen
Justitiekanslern har inhämtat ett yttrande från Länsstyrelsen Dalarnas län som har avstyrkt att ersättning utgår till RG och anfört bl.a. följande. Länsstyrelsen saknar kännedom om vilka sanktioner som anmälts till EU-kommissionen i samband med stiftandet av djurskyddslagen. I vilket fall bestrider länsstyrelsen att eventuell frånvaro av sådan anmälan skulle göra att lagen inte fick tillämpas. RG har fått sin sak prövad i förvaltningsdomstolarna i processer som uppfyller kraven på rättvis rättegång.
RG har kommit in med synpunkter på länsstyrelsens yttrande.
Rättsliga utgångspunkter
Enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) ska staten ersätta bl.a. ren för­­­mög­en­hets­skada som vållas genom fel eller försummelse vid myndig­hets­ut­övning i verksamhet för vilken staten svarar. Av praxis framgår att det för skadeståndsansvar inte är tillräckligt att en myndighet eller en domstol har gjort en felaktig bedömning av en rätts- eller bevisfråga eller kan kritiseras för sitt ställningstagande i en fråga där det har funnits utrymme för olika bedömningar. Endast rena förbiseenden av en bestämmelse eller uppenbart oriktiga bedömningar anses utgöra fel eller försummelse i den men­ing som avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen. (Jämför NJA 1994 s. 654, NJA 2003 s. 285 och NJA 2007 s. 862.)
Enligt Högsta domstolens praxis (se främst NJA 2005 s. 462 och NJA 2007 s. 584) kan staten också bli ersättningsskyldig vid överträdelser av Europakonventionen och dess tilläggsprotokoll. I den mån Sverige har en förpliktelse att gottgöra en överträdelse av konventionen genom en rätt till skadestånd ska skadestånd i första hand utgå med stöd av 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Vid prövningen enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen ska bestämmelsen tolkas konformt med konventionen. Detta har ansetts innebära att den nyss nämnda begränsningen att endast uppenbart oriktiga bedömningar (oaktsamhet) medför skadeståndsskyldighet inte ska tillämpas om ett konstaterat fel eller en försummelse också innefattar en överträdelse av konventionen. När det gäller ersättning för ideell skada kan enligt Högsta domstolen de begränsningar som följer av 2 kap. 3 § skadeståndslagen inte bortfalla ens vid en konventionskonform tolkning. Ersättning för ideell skada vid överträdelser av konventionen kan därmed i regel inte grundas på skadeståndslagens regler, men kan utgå utan särskilt lagstöd om det krävs för att uppfylla Sveriges åtaganden enligt konventionen. Det åtagande som då åsyftas är konventionsstaternas skyldighet enligt artikel 13 konventionen att på det nationella planet tillhandahålla effektiva rättsmedel för att komma till rätta med konventionsöverträdelser.
För en rätt till ersättning krävs förutom att det har förekommit ett skade-ståndsgrundande fel eller en försummelse eller en konventionsöverträdelse att detta kan anses ha vållat eller annorlunda uttryckt direkt orsakat skada för den enskilde. Enligt allmänna skadeståndsrättsliga principer gäller också att det ankommer på den som begär ersättning att styrka skadan och dess omfattning.
Enligt de principer som framgår av EU-domstolens fasta praxis kan ska­de­stånds­­skyldighet för staten på unionsrättslig grund uppkomma under för­ut­sätt­­ning att följande materiella villkor är uppfyllda.
• Staten har överträtt en unionsrättslig regel som är avsedd att skapa rättig­heter för enskilda.
• Överträdelsen är tillräckligt allvarlig (klar).
• Det finns ett direkt orsakssamband mellan överträdelsen och skadan eller skadorna.
Bedömningen i detta fall
RG gör gällande att länsstyrelsens beslut inte var lagligen grundat eftersom de bestämmelser i djurskyddslagen m.m. som länsstyrelsen har tillämpat vid omhändertagandet av hans katter och får inte fick tillämpas då de inte hade anmälts till EU-kommissionen i enlighet med artikel 10.2 i direktiv 98/58/EG och 55.2 i förordning 882/2004.
Justitiekanslern konstaterar inledningsvis att den underrättelseskyldighet som föreskrivs i direktivet och förordningen inte är en sådan skyldighet att till kommissionen överlämna utkast till tekniska föreskrifter, dvs. tekniska specifikationer och andra krav eller föreskrifter för tjänster och produkter, som föreskrivs i artikel 8 i Europaparlamentets och Rådets direktiv 98/34/EG av den 22 juni 1998 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster (tidigare direktiv 89/189/EG)
Varken i direktiv 98/58/EG eller i förordning 882/2004 finns några regler som innebär att ikraftträdandet av den svenska lagstiftningen är beroende av att EU-kommissionen godkänner den eller inte motsätter sig den. Det är således fråga om en ren underrättelseskyldighet som enbart rör förhållandet mellan medlemsstaten och kommissionen och som inte skapar några rättigheter för enskilda. Följaktligen innebär detta att även om den svenska lagstiftaren skulle ha brustit i sin skyldighet att underrätta kommissionen så medför detta inte att bestämmelserna i lagstiftningen inte kan tillämpas mot enskilda (jfr EU-domstolens dom i mål 380/87, Enichem Base m.fl. mot Robinson, punkterna 19-24 och C-194/94 CIA Security International mot Signalson SA m.fl., punkt 45). I ärendet framgår dessutom att Sverige i samband med införlivandet av direktiv 98/58/EG underrättade kommissionen om den svenska lagstiftning som var tillämplig och som implementerade direktivet.
Mot denna bakgrund kan konstateras att bestämmelserna i djurskyddslagen samt tillhörande förordning och föreskrifter således inte är olagliga på det sätt som RG påstår. Det har därmed inte förelegat några hinder för Länsstyrelsen och förvaltningsrätten att tillämpa dessa regler. När det sedan gäller själva tillämpningen av dessa regler bedömer Justitiekanslerns att varken länsstyrelsen eller förvaltningsrätten kan anses ha gjort någon sådan felaktig bedömning i fråga om det fanns grund för omhändertagandet av RG:s katter och får som kan föranleda skadeståndsansvar för staten.
RG:s anspråk kan till viss del även uppfattas som att han anser sig ha rätt till skadestånd på unionsrättslig grund till följd av överträdelser av unionsrätten inklusive dess stadga om de grundläggande rättigheterna. I denna fråga finner Justitiekanslern att utredningen inte ger vid handen att det har skett någon överträdelse av unionsrättsliga regler som är avsedda att skapa rättig­heter för enskilda. Det har därför inte uppkommit något skadeståndsansvar gentemot RG.
Utredningen ger vidare inte stöd för påståendet att förvaltningsrätten har åsidosatt RG:s rätt till en rättvis rättegång enligt artikel 6 i Europakonventionen. I samband härmed ska framhållas att rätten till domstolsprövning enligt denna artikel inte innefattar någon rätt att alltid få sin sak prövad i ett straffrättsligt förfarande, vilket RG synes påstå genom sitt påpekande att länsstyrelsen inte anmält frågan om omhändertagandet till åklagare enligt 24 b § djurskyddslagen. Legalitetsprincipen har inte heller åsidosatts i samband med länsstyrelsens tillämpning av denna paragraf.
Sammanfattningsvis är det därmed Justitiekanslerns bedömning att det inte har förekommit något sådant fel eller någon sådan försummelse, överträdelse av EU-rätten eller konventionsöverträdelse vid länsstyrelsens och förvaltningsrättens handläggning av och beslut i RG:s ärende som föranleder skadeståndsskyldighet för staten.