Föreläggande om vattenhushållning; tillsynsbeslut ----- En tillsynsmyndighet har i ett föreläggande föreskrivit ägaren av en dammanläggning att hålla vissa dämningsgränser. Dammägaren överklagade tillsynsmyndighetens beslut och menade att det saknades utredning i målet som visade att just de föreskrivna nivåerna var lämpliga eller att de av honom föreslagna nivåerna var olämpliga. Den vattenverksamhet som bedrivs vid den aktuella dammen har inte tillståndsprövats. Mark- och miljööverdomstolen konstaterade att föreläggandet innebar ett åläggande att utan föregående tillståndsprövning följa vissa bestämmelser om vattenhushållningen. Enligt Mark- och miljööverdomstolens mening bör en sådan reglering inte ske utan samband med en tillståndsprövning, där motstående intressen kan belysas och där det kan göras en allsidig bedömning av vilka regleringsnivåer som är lämpligast. Överklagandet bifölls på så sätt att föreläggandet upphävdes.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDEVäxjö tingsrätts, mark- och miljödomstolen, dom 2014-01-20 i mål nr M 2100-13, se bilaga
Med ändring av mark- och miljödomstolens dom upphäver Mark- och miljööverdomstolen länsstyrelsens föreläggande.
Silverdalens företagspark AB (Silverdalen) har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen med ändring av mark- och miljödomstolens dom undanröjer Länsstyrelsens i Kalmar län (länsstyrelsen) beslut och fastställer den övre dämningsgränsen om +10,10 m.
Till stöd för sin talan har Silverdalen anfört i huvudsak följande. Föreläggandet har ärvts från en person som under lång tid inte brydde sig om anläggningen överhuvudtaget. Silverdalen har, sedan det visat sig att bolaget är rätt innehavare av anläggningen inga andra avsikter än att sköta denna fackmannamässigt. På vilket sätt vattenregleringen inte sköts tillfredsställande har aldrig klarlagts och saken förefaller vara av mer prestigemässig karaktär, vilket bottnar i tidigare innehavares försummelse och de översvämningar som förekommit tidigare. Dammens reglering står nu under tillsyn av närmaste permanentboende granne. Företaget Securitas är anlitat för att genomföra två nattronderingar per dygn, varvid kontrolleras att de av bolaget bestämda vattennivåerna innehålls. Dessa är i enlighet med vattendomen. I övrigt hänvisas till vad som tidigare anförts i målet.
Silverdalen har bifogat yttranden från Räddningstjänsten i Hultsfreds kommun, Securitas Sverige AB, Emåförbundet och Hultsfreds kommun.
Länsstyrelsen har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen avslår överklagandet och fastställer länsstyrelsens beslut. Till stöd för sin talan har länsstyrelsen hänvisat till vad som tidigare anförts i målet.
Mark- och miljööverdomstolen har den 30 april 2014 beslutat om inhibition i målet.
Enligt 26 kap. 9 § miljöbalken får en tillsynsmyndighet i det enskilda fallet besluta om de förelägganden och förbud som behövs för att denna balk samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken ska följas. Mer ingripande åtgärder än vad som behövs i det enskilda fallet får inte tillgripas. Förelägganden och förbud får inte begränsa ett beslut eller en dom om tillstånd i ansökningsmål som har rättskraft enligt 24 kap. 1 § miljöbalken. Ett tillståndsbeslut eller en tillståndsdom hindrar dock inte en tillsynsmyndighet från att meddela sådana brådskande förelägganden eller förbud som är nödvändiga för att undvika att ohälsa eller allvarlig skada på miljön uppkommer.
Mark- och miljööverdomstolen gör följande bedömning.
Mark- och miljööverdomstolen ansluter sig till länsstyrelsens bedömning att avgörandet från Söderbygdens vattendomstol den 13 december 1934 i mål AD 17/34 inte omfattar den nu aktuella dammanläggningen. Avgörandet innebär därmed inget hinder mot att förelägga Silverdalen att vidta åtgärder.
Silverdalen har anfört att de dämningsgränser som föreskrivits i länsstyrelsens föreläggande kommer att medföra allvarliga konsekvenser för företagets verksamhet. Det finns ingen utredning i målet som visar att just de föreskrivna nivåerna är lämpliga eller att de av Silverdalen föreslagna nivåerna är olämpliga. Silverdalens uppgifter om att dammen numera sköts så att olägenheter inte uppkommer har inte motsagts.
Den vattenverksamhet som bedrivs av Silverdalen vid den aktuella dammanläggningen har inte tillståndsprövats. Länsstyrelsens föreläggande innebär ett åläggande att utan föregående tillståndsprövning följa vissa bestämmelser om vattenhushållningen. En sådan reglering bör inte ske utan samband med en tillståndsprövning, där motstående intressen kan belysas och där det kan göras en allsidig bedömning av vilka regleringsnivåer som är lämpliga. Mot denna bakgrund är länsstyrelsens föreläggande inte lämpligt. Överklagandet ska bifallas på så sätt att föreläggandet upphävs. Vid denna bedömning saknas anledning att ta ställning till Chambers yrkande i fråga om vilka dämningsgränser som ska gälla.
Domen får enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättsrådet Davis, tekniska rådet Ibarra samt hovrättsråden Thomas, referent, och Richardson.
Föredragande har varit Robinson.
Mark- och miljödomstolen ändrar länsstyrelsens beslut endast genom att ge punkten 1 och punkten 3 följande lydelse:
1. Att senast den 1 mars 2014 tillse att vattennivån i dammen är inom gränser- na +8,90 och +9,25 enligt pegeln på bruksbyggnaden. I det fall dammen vid det ovan angivna datumet är frusen, ska istället gälla att åtgärden ifråga ska vidtas senast 7 dagar efter det datum när isen har släppt.
3. Vattennivån i dammen får fortsättningsvis, vad beror på skötsel, inte över- stiga +9.25 eller understiga +8,90 enligt pegeln på bruksbyggnaden.
Mark- och miljödomstolen avslår överklagandet i övrigt.
Det av domstolen tidigare meddelade inhibitionsbeslutet avseende det överklagade beslutets verkställighet, upphör att gälla i och med denna dom. Det överklagade beslutet, med de ändringar som gjorts genom denna dom, gäller även om det överklagas.
Länsstyrelsen beslutade den 26 mars 2013 att förelägga Silverdalens företagspark AB att vidta följande åtgärder vid dammanläggningen på fastigheten X i Hultsfreds kommun.
1. Att senast inom 7 dagar efter att isen har släppt i dammen, tillse att vattennivån i dammen är inom gränserna +8,90 och +9,25 enligt pegeln på bruksbyggnaden.
2. Vid uppfyllnad av dammen till nivåer enligt ovan, ska minst hälften av dammens tillrinning av vatten släppas genom luckorna.
3. Vattennivån i dammen får, vad beror på skötsel, inte överstiga +9,25 eller understiga +8,90 enligt pegeln på bruksbyggnaden.
Som skäl för beslutet angavs sammanfattningsvis att vattennivåerna i dammen på fastigheten har varierat kraftigt och flera klagomål har mottagits. Mark och miljödomstolen har i mål nr. M 3147-12 fastslagit att regleringen av dammen inte var fallrättsinnehavarens ansvar utan att detta ansvar vilade på fastighetsägaren, Silverdalens företagspark AB. Under mars månad har länsstyrelsen återigen mottagit klagomål på att vattennivån i dammen har varit låg. Länsstyrelsen har inte funnit någon vattendom som reglerar vilka nivåer det ska vara i dammen.
Silverdalens företagspark AB har överklagat länsstyrelsens beslut till mark- och miljödomstolen.
YRKANDEN M.M.
Silverdalens företagspark AB (hädanefter bolaget) yrkar att mark- och miljödomstolen i första hand ska återförvisa ärendet till länsstyrelsen och i andra hand att föreläggandet undanröjs.
Som skäl för yrkandena anför bolaget sammanfattningsvis följande. Länsstyrelsen har begått fel i handläggningen genom att inte samråda med bolaget innan föreläggande utfärdades. Förfarandet strider mot den grundläggande kommunikationsprincipen i förvaltningslagen. Om länsstyrelsen hade samrått och på förhand aviserat sina avsikter hade det framgått att förelagda åtgärder inte är övertänkta vare sig med avseende på enskilda eller allmänna intressen.
Bolaget har ingett skrivelse från ägaren Boone, vilken åberopas till stöd för yrkandet att föreläggandet ska undanröjas. Som grund anges att fallrättsin-nehavaren U M och inte bolaget rätteligen ska svara för vattenhushållningen som här avses och i vart fall att länsstyrelsens beslut tillkommit enbart på grund av fallrättsinnehavarens försumligheter och att det därför vore oskäligt att kräva förelagda åtgärder av bolaget.
I skrivelsen redogör Boone för bolagets förvärv av fastigheten och fallrätten och därpå följande problem, vilka har resulterat flera rättsprocesser. I övrigt anges följande.
Under 2012 varierade vattennivån i dammen eftersom ingen såg till och lagade automatutrustningen för spilluckorna och räddningstjänsten endast agerade vid olika ytterligheter. Att bolaget i enlighet med mark- och miljödomstolens dom i mål M 3147-12 ska sköta fallrätten förvånar bolaget. När beslutet kom till bolagets kännedom var dammen redan frusen på en låg nivå. Bolaget beslutade att avvakta några förändringar av vattennivån för att undvika att fast is skulle riskera att brytas sönder och fastna i spilluckorna. Dessutom befarades att diverse bråte, stubbar och annat bottenskräp hade frusit in i isen och kunde riskera att följa med sönderbruten is eller hela istäcket fram till spilluckorna om vattennivån ändrades. Bolaget beslutade att avvakta tills isen murknat och smält, då den inte utgör någon fara vid spilluckorna.
Bolaget kontaktade av länsstyrelsen den 25 mars 2013 med krav på att vattennivån skulle höjas och återställas till en av länsstyrelsen beslutad nivå inom 7 dagar. Bolaget framförde argument avseende riskerna med fast is och infruset skräp i isen.
Bolaget skrev även mail till länsstyrelsen den 26 mars 2013. Bolaget erhöll därefter ett telefonsamtal där länsstyrelsen meddelade att bolaget inte skulle röra luckorna utan länsstyrelsens instruktioner. Därefter inträffade påskledigheten.
Bolaget yrkar att det ska få nyttja de ca 9,5 meter som av hävd varit normalnivå och vilken anläggningen är konstruerad för. Dammanläggningen uppfördes ursprungligen för Chambers gamla pappersbruk. Idag återstår endast spilluckorna för avbördning av vattnet från dammen. Anläggningen är dimensionerad och konstruerad för en vattennivå om drygt 9,5 meter. Länsstyrelsen har nu beslutat om en ny vattennivå om + 8,9-9,25, ett värde som till synes bara är taget ur luften. Spilluckornas nedre tröskel är relativt hög, nära vattenytan, varför länsstyrelsens nya lägre vattennivå innebär att än mindre avbördningsarea nu återstår. Att förlora en så väsentlig del av avbördningsarean i spilluckorna är inte acceptabelt. Bolaget vänder sig även emot att länsstyrelsen inte på något sätt kommunicerat bolaget i ett så ingripande beslut. Länsstyrelsens beslut är dessutom inte fysikt möjligt att möta, då vid högflöde hela avbördningsarean vid spilluckorna upp till drygt 9,5 meter har behövts tas i anspråk för att klara avtappningen med alla luckor helt öppna. Länsstyrelsens beslut utsätter bolaget för onödiga klagomål och juridiska risker när hela avbördningsarean måste tas i anspråk vid höga flöden. Sedan bolaget fick skötselansvaret för fallrätten har automatfunktionen reparerats vid spilluckorna. Spilluckorna har byggts om men faktum kvarstår att det inte går att uppnå tillräcklig avbördningsarea med länsstyrelsens beslut.
Mark- och miljödomstolen har berett länsstyrelsen tillfälle till yttrande över klagandenas yrkande samt av domstolen inhämtat protokoll daterat den 13 december 1934 i mål AD 17/3,4.
Länsstyrelsen har i yttrande yrkat att mark- och miljödomstolen ska avslå överklagandet. Som skäl för sin inställning har länsstyrelsen anfört sammanfattningsvis följande. Innan föreläggandet skickades har länsstyrelsen kommunicerat med klaganden och tagit hänsyn till klagandens synpunkter vad beträffar tidsramar för höjandet av vattennivån i dammen. Länsstyrelsen har tagit hänsyn till synpunkter som framförts per telefon och i mail. Vidare fattade länsstyrelsen beslutet att fastställa en vattenhushållning i den aktuella dammen vilken enligt punkt 3 i det överklagade beslutet lyder: Vattennivån i dammen får, vad beror på skötsel, inte överstiga +9,25 eller understiga +8,90 enligt pegeln på bruksbyggnaden. Beslutet är fattat dels utefter att den aktuella dammen saknar tillstånd och det därmed inte finns några angivna nivåer och dels att nivåerna i dammen även innan 2012 varierat kraftigt. AD 17/3,4 behandlar i länsstyrelsens mening inte den aktuella dammen utan en intilliggande damm och leddammar som skulle förse pappersbruket med rent produktionsvatten från Lillån. Denna anläggning var helt avskild från Silverån och den aktuella anläggningen för att säkerställa ett rent produktionsvatten. När det gäller den aktuella dammen så översvämmas fastigheter nedströms vid nivåer på +112,25 vid mätstationen strax uppströms dammen i Lönneberga. Nivåerna har vid ett flertal tillfällen varierat kraftigt, både upp och ner. Länsstyrelsen har med vattenhushållningen velat skapa förutsättningar för en långsiktig vattenhushållning som både bidrar till att minska översvämningsriskerna och att säkerställa de biologiska värdena i dammen och nedströms denna. Länsstyrelsen är inte av den uppfattningen att luckornas av- bördningsförmåga minskar p.g.a. att den högsta vattennivå är satt till +9,25 på vad skötsel beror. Den faktiska avbördningsarean är densamma som tidigare då länsstyrelsen inte har förelagt eller på något annat sätt uppgett att anläggningens utformning ska ändras. Det vattenhushållningen innebär för klaganden är att man ansvarar för skötsel av luckor så att vattennivån inte överstiger +9,25 eller understiger +8,90. Om vattennivån trots att alla luckor är fullt öppna ändå överstiger +9,25 beror inte detta på skötsel av anläggningen och kan då inte lastas klaganden. Det omvända förhållandet gäller miniminivån, om det trots att alla luckor är stängda inte går att nå nivån +8,90 p.g.a. tillrinningen inte är tillräcklig kan klaganden inte lastas. Läns- styrelsen vet inte vilket telefonsamtal som klaganden refererar till i vilket klaganden skulle ha blivit tillsagd att inte röra luckorna utan länsstyrelsens instruktioner. Klaganden var på plats och fick ha synpunkter vid fältbesöket den 31 oktober 2012.
Det får anses vara klarlagt genom mark- och miljödomstolens lagakraftvunna avgörande i mål M 3147-12 att ansvaret för regleringen av vattenflödet åvilar bolaget.Mark- och miljödomstolen finner i den här prövningen inte skäl att göra någon annan bedömning i den frågan än vad som redovisas nämnda avgörande. Vidare har det inte framkommit något som stöder påståendet att de skiftande vattennivåerna beror på fallrättsinnehavarens eventuella försumlighet. Mark- och miljödomstolen har därmed att pröva om föreläggandet har tillkommit i laga ordning, om det är faktiskt möjligt att efterkomma. Därtill gäller att domstolen ska pröva om åtgärdskraven är rimliga i förhållande till dess nytta.
Mark- och miljödomstolen anser att den kommunikation mellan länsstyrelsen och klaganden som föregått beslutet är tillfyllest.
Enligt 11 kap 17 § miljöbalken är ägaren av en vattenanläggning skyldig att underhålla den så att det inte uppkommer skada för allmänna eller enskilda intressen genom ändringar i vattenförhållandena. Mark- och miljödomstolen anser inte att bestämmelsen är tillämplig på vad som får anses vara en fråga om dammreglering utan saken får prövas utifrån miljöbalkens allmänna hänsynsregler.
Verksamheten träffas av 2 kap.2 och 3 §§miljöbalken. Mark- och miljödomstolen anser att det är rimligt att ålägga den ansvarige, i det här fallet bolaget, att tillse att vattennivån i dammen håller sig mellan vissa angivna nivåer i syfte att minimera risken för skador på enskilda och allmänna intressen. Emellertid har bolaget invänt att dammen, på grund av spilluckornas placering, vid tillräckligt höga flöden har otillräcklig avbördningsförmåga, så att vattennivån kommer att nå 9,5 meter även vid maximalt öppna luckor. Det saknas utredning i målet som antingen bekräftar eller motsäger det här påståendet. Som länsstyrelsen har anfört i sitt bemötande av överklagandet hålls bolaget emellertid ansvarsfritt så länge avbördningsluckorna är helt öppna vid höga flöden och helt stängda vid låga flöden. Föreläggandet kan därmed, med hänsyn till dess syfte, inte anses vara oskäligt betungande. Överkla- gandet ska därför avslås. Länsstyrelsens beslut såvitt avser punkten 1 bör emellertid utformas något flexiblare och punkten 3 bör ändras så att det tydligt framgår att den avser den fortsatta, löpande skötseln av verksamheten. Mark- och miljödomstolen ändrar därför länsstyrelsens beslut på sätt som framgår av domslutet.
Domen bör med hänvisning till av länsstyrelsen anförda skäl gälla även om den överklagas.
Överklagande senast den 10 februari 2014.
I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Perkins, ordförande, och tekniska rådet Martinez. Föredragande har varit beredningsjuristen Scott.