Klagorätt ----- En byggnadsnämnd har inte ansetts ha rätt att överklaga en länsstyrelses beslut att ändra nämndens avskrivningsbeslut. Länsstyrelsens beslut angick nämnden, men det gick inte nämnden emot eftersom det inte innebar en begränsning av nämndens möjlighet att bevaka de intressen som nämnden har att bevaka enligt plan- och bygglagstiftningen.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDEVäxjö tingsrätts, mark- och miljödomstolen, dom 2015-12-17 i mål nr P 2523-15 och P 2525-15, se bilaga A
a. fastställa att det krävs lov för betong- och träkonstruktionerna samt mark- arbetena och att bygglov inte kan ges för betong- och träkonstruktionerna, och
b. återinföra en notering i fastighetsregistret.
2. Mark- och miljööverdomstolen avvisar MSs och OSs över-klaganden avseende mark- och miljödomstolens återförvisningsbeslut (punkten 1 i mark- och miljödomstolens domslut).
3. Mark- och miljööverdomstolen avslår Bygg- och miljönämndens i Tranås kommun överklagande avseende mark- och miljödomstolens avvisningsbeslut (punkten 2 i mark- och miljödomstolens domslut).
4. Med ändring av punkten 4 i mark- och miljödomstolens domslut undanröjer Mark- och miljööverdomstolen Bygg- och miljönämndens i Tranås kommun beslut den 17 december 2014, § 228, dnr B 292/14, och återförvisar målet till nämnden för fortsatt handläggning.
Fastigheten X i Tranås kommun ägs av CH och PH och fastigheten Y ägs av MS och OS. På X har CH och PH i anslutning till bostadshuset uppfört en altan och längs med fastighetsgränsen till Y en betongkonstruktion med en träkonstruktion ovanpå. Bygg- och miljönämnden i Tranås kommun inledde ett tillsynsärende avseende altanen och ett tillsynsärende avseende betong- och träkonstruktionerna. Den 17 december 2014 skrev nämnden av såväl tillsynsärendet avseende altanen (§ 227) som tillsynsärendet avseende betong- och träkonstruktionerna (§ 228). I beslutet avseende betong- och träkonstruktionerna uttalade nämnden i beslutsmeningen även att ”den aktuella konstruktionen inte är att betrakta som ett plank som kräver bygglov”.
MS och OS överklagade de båda besluten till länsstyrelsen. Länsstyrelsen upphävde nämndens avskrivningsbeslut avseende altanen. Vidare fann länsstyrelsen att betongkonstruktionen var en mur och att det därför krävs bygglov för den samt att träkonstruktionen var ett staket som det inte krävs bygglov för. Länsstyrelsen ändrade nämndens beslut avseende betong- och träkonstruktionerna endast på så vis att betongkonstruktionen inte längre skulle omfattas av nämndens beslut om bygglovsfrihet.
Såväl nämnden som CH, PH, MS och OS överklagade länsstyrelsens beslut till mark- och miljödomstolen. Mark- och miljö-domstolen avvisade nämndens överklagande, avslog överklagandena såvitt avsåg betong- och träkonstruktionerna och återförvisade målet såvitt avsåg altanen till länsstyrelsen för fortsatt handläggning.
CH och PH har, som deras talan slutligen har utformats, yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska fastställa Bygg- och miljönämndens i Tranås kommun beslut den 17 december 2014, § 228, dnr B 292/14, avseende betong-konstruktionen.
- i andra hand ska återförvisa målet till nämnden för fortsatt handläggning.De har även begärt att Mark- och miljööverdomstolen ska fastställa att det krävs marklov för utförda markarbeten och återinföra en anteckning i fastighetsregistret.
Bygg- och miljönämnden i Tranås kommun har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska upphäva mark- och miljödomstolens avvisningsbeslut samt pröva nämndens överklagande i sak och fastställa nämndens beslut avseende betongkonstruktionen.
Parterna har gjort bl.a. följande tillägg och förtydliganden till vad de har uppgett i underinstanserna.
Det var rätt av mark- och miljödomstolen att återförvisa målet avseende altanen till länsstyrelsen. Länsstyrelsens nya beslut från den 12 februari 2016 ska därför gälla.
Nämnden har informerat dem om att bygglov inte krävs för att ersätta den tidigare muren med en likadan mur samt att bygglov endast krävs för nya murar som är högre än en meter. Den tidigare muren var gjord av staplade stenblock. Den nya betongkantsstödmuren har ersatt den tidigare muren samt är 22 meter lång och mellan 36 och 80 centimeter hög. Bygglov krävs därför inte för betongkonstruktionen. Mark- och miljödomstolen har gjort en korrekt bedömning av träkonstruktionen.
Mark- och miljödomstolen har inte uppmärksammat att det krävs lov för mark- förändringen på X. Betong- och träkonstruktionerna är ett byggnadsverk. Trä- konstruktionen är ett plank. Eftersom ingen väsentlig ändring av altanen har gjorts sedan länsstyrelsens tidigare bedömning borde målet inte ha återförvisats dit. Anteckningen i Lantmäteriets fastighetsregister kan ha strukits i och med att nämnden upphävde sitt rättelseföreläggande från den 20 november 2013, varför Mark- och miljööverdomstolen bör se till att noteringen återinförs i fastighetsregistret.
Nämnden hade rätt att överklaga länsstyrelsens beslut, eftersom nämnden bevakar det allmänna intresset av att få ett klargörande av när det krävs bygglov för murar och då länsstyrelsen har gjort en annan bedömning än nämnden i fråga om bygglovsplikten. Mark- och miljödomstolen har begått ett rättegångsfel genom att avvisa nämndens överklagande samtidigt som domstolen avgjorde målet. Beslut i avvisningsfrågan borde ha fattats när målet lades upp. Eftersom mark- och miljödomstolen redan har prövat sakfrågan ska Mark- och miljööverdomstolen dock pröva målet i sak.
Överklagandet av återförvisningsbeslutet bör avvisas, eftersom länsstyrelsen redan har prövat ärendet avseende altanen på nytt och det beslutet har vunnit laga kraft.
Nämnden har beslutat att inte vidta några åtgärder med anledning av MSs och OSs synpunkter rörande markarbeten på X. Det beslutet har vunnit laga kraft och kan därför inte prövas. Mark- och miljööverdomstolen kan inte heller pröva yrkandet om att upphävda beslut ska skrivas in i fastighetsregistret.
Området är kraftigt kuperat och betongkonstruktionen är låg jämfört med andra murar i omgivningen. Det skulle medföra stora problem om bygglov skulle krävas för allt som i dagligt tal kallas för murar, särskilt eftersom det i många fall kan vara svårt att ge bygglov. Bygglov bör inte krävas för murar i samma höjd som ett normalt staket (upp till ca 80-100 centimeter höga) och avgränsningen av bygglovsplikten bör inte enbart göras utifrån konstruktionssättet. Betongkonstruktionen ger samma omgivningspåverk- an som ett normalt staket. Det bör även prövas om ändringen av betongkonstruktionen är en väsentlig ändring som skulle ha medfört lovplikt.
Nämnden ska utöva tillsyn över att plan- och bygglagstiftningens bestämmelser följs bl.a. avseende bygglov (11 kap. 3 § plan- och bygglagen [2010:900], PBL, och 8 kap. 2 § 2 plan- och byggförordningen [2011:338], PBF). Så snart det finns anledning att anta att någon inte har följt plan- och bygglagstiftningen ska nämnden pröva förutsättningarna för och behovet av ett ingripande (11 kap. 5 § PBL). Om en bygglovspliktig åtgärd har vidtagits utan lov får nämnden bl.a. förelägga fastighetsägaren att vidta rättelse, men om det är sannolikt att lov kan ges ska nämnden först ge fastighetsägaren tillfälle att söka bygglov (11 kap. 17 och 20 §§ PBL). Om nämnden bedömer att det inte finns skäl för ett ingripande ska nämnden skriva av tillsynsärendet.
En fråga i målet är om det var rätt av nämnden att skriva av tillsynsärendet avseende betong- och träkonstruktionerna. Nämnden har i beslutsmeningen uttalat att konstruktionen inte är att betrakta som ett plank som kräver bygglov. Frågan om det har vidtagits någon åtgärd som kräver bygglov har betydelse för bedömningen av om det har skett en överträdelse av plan- och bygglagstiftningen och har därmed betydelse för om det var rätt av nämnden att skriva av tillsynsärendet. Det finns dock ingen laglig möjlighet för nämnden att i ett beslut fastställa om en åtgärd kräver bygglov eller inte (jfr prop. 2009/10:170 s. 490). Nämndens ställningstagande i frågan om bygglovsplikt får därför uppfattas som ett skäl för nämndens beslut att skriva av ärendet.
Likaså kan Mark- och miljööverdomstolen endast skälsvis pröva frågan om bygglov krävs för en åtgärd. OSs och MSs yrkande om att Mark- och miljööverdomstolen i sitt domslut ska fastställa att så är fallet ska därför avvisas.
Vidare har nämndens prövning i det nu överklagade ärendet inte omfattat frågan om bygglov kan ges eller om olovliga markarbeten har utförts. Eftersom Mark- och miljööverdomstolen inte kan pröva andra frågor än de som har varit föremål för prövning i underinstanserna, ska även MSs och OSs yrkanden i dessa delar avvisas.
Eftersom det inte finns någon laglig möjlighet för Mark- och miljööverdomstolen att pröva yrkandet om återinförande av en anteckning i fastighetsregistret, ska även det yrkandet avvisas.
MS och OS har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska fastställa att altanen är en bygglovspliktig åtgärd och att bygglov inte kan ges för altanen. De får därför anses ha överklagat mark- och miljödomstolens beslut att återförvisa målet såvitt avser altanen till länsstyrelsen för fortsatt handläggning. Ett avgörande som innebär att ett mål återförvisas till lägre instans får endast överklagas om det har innefattat avgörande av en fråga som inverkar på målets utgång (37 § andra stycket lagen [1996:242] om domstolsärenden). Mark- och miljödomstolens återförvis-ningsbeslut har skett på den grunden att det framkommit uppgifter som pekade på att andra förutsättningar råder än de som legat till grund för länsstyrelsens prövning. Mark- och miljödomstolen har inte gjort något ställningstagande i sakfrågan eller avgjort någon fråga som inverkar på målets utgång. Återförvisningsbeslutet är därför inte överklagbart. Mccall och OSs överklaganden ska därför avvisas i den del de avser återförvisningsbeslutet.
Ett beslut får överklagas av den som beslutet angår om det har gått denne emot (13 kap. 8 § PBL och 22 § förvaltningslagen [1986:223], FL). Ett avgörande angår klaganden om avgörandet har påverkat klagandens rättsliga ställning eller om det finns ett rättsligt intresse som rättsordningen tillåter att klaganden företräder. I vissa fall finns det specialbestämmelser om att en viss myndighet ska bevaka det allmännas intresse i ett ärende (jfr Austin och Fowler, Förvaltningslagen med kommentarer, Ward den 31 maj 2010, kommentaren till 22 § FL).
Målet rör tillsyn enligt plan- och bygglagstiftningen. Det är byggnadsnämnden som utövar tillsyn över att plan- och bygglagstiftningens regler följs i kommunen samt prövar ansökningar om bygglov (se 9 kap. 20 § och 11 kap. 3 § PBL och 8 kap. 2 § 2 PBF). Byggnadsnämnden är även den enskildes motpart när ett sådant ärende har överklagats till mark- och miljödomstol och mark- och miljödomstolens avgörande har ansetts angå byggnadsnämnden (se 5 kap. 2 § lagen [2010:921] om mark- och miljödomstolar, LOM, samt jfr bl.a. rättsfallen MÖD 2012:22 och 23 samt 2014:7). Byggnadsnämnden har alltså pekats ut att bevaka det allmännas intressen i mål av aktuellt slag i vart fall från det att målet når mark- och miljödomstolen. När en byggnadsnämnds beslut överklagas till länsstyrelsen är det dock länsstyrelsens uppgift att, i likhet med en domstol, överpröva nämndens beslut. Eftersom de allmänna intressena är desamma oavsett i vilken instans målet befinner sig, finner Mark- och miljööverdomstolen att länsstyrelsens avgörande angår nämnden.
Nästa fråga är om länsstyrelsens beslut har gått nämnden emot. Den frågan bör bedömas utifrån de intressen som nämnden har att företräda i målet (jfr rättsfallet MÖD 2009:23). Länsstyrelsen har gjort en annan bedömning än nämnden i frågan om det krävs bygglov för betongkonstruktionen. Enbart den omständigheten medför dock inte att avgörandet ska anses ha gått nämnden emot. En konsekvens av länsstyrelsens ställningstagande är att nämnden behöver vidta ytterligare tillsynsåtgärder och om en ansökan om bygglov skulle komma in även pröva om bygglov kan ges (se bl.a. 11 kap. 5, 17 och 20 §§ PBL). Länsstyrelsens beslut innebär alltså inte en begränsning av nämndens möjligheter att bevaka de intressen som nämnden har att bevaka enligt plan- och bygglagstiftningen. Inte heller behovet av prejudikatbildning eller intresset av att materiellt oriktiga avgöranden inte blir bestående är i det här fallet skäl för att länsstyrelsens beslut ska anses ha gått nämnden emot. Det var därför rätt av mark- och miljödomstolen att avvisa nämndens överklagande. Nämndens överklagande ska därför avslås.
Det krävs bygglov för att uppföra eller väsentligt ändra en mur (16 kap. 7 § p. 2 PBL och 6 kap. 1 § p. 7 PBF). Det finns inte någon definition av begreppet mur i plan- och bygglagstiftningen. En enskild kommun kan inte sätta upp egna regler för när en kon- struktion är att se som en mur i lagstiftningens mening (jfr rättsfallet MÖD 2014:39). Bedömningen får i stället ske med beaktande av den praxis som har utvecklats på området. Av praxis framgår att omständigheter som konstruktionens höjd, längd, genomsiktlighet, utformning i övrigt, läge, utförande och beständighet samt ändamål och omgivningspåverkan ska beaktas (se Mark- och miljööverdomstolens dom den 23 juli 2015 i mål nr P 121-15).
Den i målet aktuella betongkonstruktionen är placerad utefter tomtgränsen mellan X och Y. Enligt CH och PH är det fråga om en 22 meter lång och mellan 36 och 84 centimeter hög stödmur. Av fotodokumentationen från länsstyrelsens platsbesök den 4 maj 2015 framgår att muren på uppmätta punkter är mellan 50 och 80 centimeter samt att marknivån invid betongkonstruktionen är högre på X än på Y. Såväl det uppgivna ändamålet som materialvalet och utförandet ger ett beständigt intryck.
Betongkonstruktionen har dessutom en sådan längd och höjd att den inte saknar omgivningspåverkan. Med hänsyn till det nu sagda finner Mark- och miljööverdomstolen att betongkonstruktionen är en mur i plan- och bygglagstiftningens mening. Av parternas uppgifter framgår att muren har ersatt en tidigare mur som bestod av stenblock. Eftersom den tidigare muren inte längre finns kvar har det varit fråga om uppförande av en ny mur. Det krävs därför bygglov för muren.
Träkonstruktionen är placerad på och konstruktionsmässigt sammanfogad med muren. Den aktuella träkonstruktionen ska enligt Mark- och miljööverdomstolen inte ses som en separat anläggning, utan är i stället en övre del av den bygglovspliktiga muren. Det saknas därmed skäl för Mark- och miljööverdomstolen att pröva om träkonstruktionen i sig skulle vara att anse som ett staket eller ett bygglovspliktigt plank.
Mark- och miljööverdomstolen finner alltså att träkonstruktionen utgör en övre del av muren samt att det krävs bygglov för muren. Eftersom bygglov inte har sökts för muren har den uppförts i strid med plan- och bygglagstiftningen. Nämnden borde därför ha vidtagit erforderliga tillsynsåtgärder. Det var alltså fel av nämnden att skriva av tillsynsärendet. Nämndens beslut ska därför upphävas och målet återförvisas till nämnden för fortsatt handläggning.
Domen får inte överklagas (5 kap. 5 § LOM).
I avgörandet har deltagit hovrättsrådet Alexander, tekniska rådet Mills, hovrättsrådet Nelson och tf. hovrättsassessorn Jordan, referent.
Föredragande har varit Kim.
1. Mark- och miljödomstolen undanröjer det överklagade beslutet till den del det avser bygglovsplikt för altanen och återförvisar ärendet till Länsstyrelsen i Jönköpings län för fortsatt handläggning.
2. Mark- och miljödomstolen avvisar Bygg- och miljönämndens i Tranås kommun överklagande.
3. Mark- och miljödomstolen avslår yrkandet om syn.
4. Mark- och miljödomstolen avslår överklagandet i övrigt.
Bygg- och miljönämnden i Tranås kommun (nämnden) beslutade den 17 december 2014 i beslut § 227 att den altan som uppförts på X inte krävde bygglov, att tidigare meddelat rivningsföreläggande i ärendet inte längre skulle gälla samt att ärendet skulle avskrivas.
Samma dag beslutade nämnden i beslut § 228 att den konstruktion i form av ett staket/plank med tillhörande stödmur som uppförts längs gränsen mot fastigheten Y inte krävde bygglov och att ärendet skulle avskrivas.
OS och MS (ägare till Y) överklagade besluten till Länsstyrelsen i Jönköpings län (länsstyrelsen) som den 29 maj 2015 beslutade att altanen var bygglovspliktig och att tidigare meddelat rivningsföreläggande alltjämt skulle gälla samt att den uppförda muren i fastighetsgränsen mellan X och Y var bygglovspliktig. I övrigt avslogs överklagandet.
OS och MS har överklagat länsstyrelsens beslut till den del det avser planket.
PH och CH har överklagat länsstyrelsens beslut till den del det avser altanen och muren.
Nämnden har överklagat länsstyrelsens beslut till den del det avser muren.
YRKANDEN M.M.
Bygg- och miljönämnden har yrkat - såsom det får förstås - att mark- och miljödomstolen upphäver länsstyrelsens beslut såvitt avser bygglovsplikt för stödmuren.
OS och MS har yrkat att mark- och miljödomstolen med ändring av länsstyrelsens beslut förklarar att planket är lovpliktigt. Som stöd för yrkandet har de anfört i huvudsak följande. Det är fel att anse att det 1,6 meter höga planket är ett staket. Det står ovanpå muren på en lång sträcka längs gränsen mellan X och Obrien beslut innebär att ägarna till X fått bygga planket i gränsen utan bygglov, trots att det i detta fall når upp till ca 2,4 meter över marken på Y. Med sin höjd är staketet i detta fall ett plank och frågan om genomskinlighet är lika ovidkommande som egenskaperna färg och material och om planket har vertikala spjälor eller horisontella ribbor. Grundläggande är och bör vara att man kan kliva över ett staket men inte över ett plank.
PH och CH har yrkat - såsom det får förstås - att mark- och miljödomstolen upphäver länsstyrelsens beslut och fastställer nämndens beslut. De har därtill yrkat att mark- och miljödomstolen håller syn på platsen. Som stöd för yrkandena har de anfört i huvudsak följande.
De delar inte länsstyrelsens syn på att de förändringar som de vidtagit på altanen inte väsentligen har förändrats från vare sig gatan eller grannfastigheten i förhållande till vad som var tidigare. De har efter länsstyrelsens beslut vidtagit ytterligare rivningsåtgärder och samtidigt inhägnat altanen.
I anslutning till den aktuella fastighetsgränsen har sedan lång tid tillbaka funnits en stenmur bestående av sammansatta stenar/stenblock i varierande storlek, från ca 0,3-1,5 m3. Denna stenmur har nu ersatts med en ny betongkantsstödmur som i allt väsentligt överensstämmer med den tidigare stenmuren. Det är inte en ny mur utan en ersättning/förbättring och tidsenlig anpassning av den tidigare befintliga stenmuren. Vad de i praktiken har gjort är att den tidigare oregelbundna och delvis trasiga/raserade stödmuren har ersatts med en ny och tidsenlig mur som stabilt och säkert tar upp nivåskillnaderna mellan fastigheterna X och Y Den nu anlagda betongkantstöden kan inte anses som en väsentlig förändring av tidigare markförhållanden/ markförutsättningar mellan fastigheterna X och Y för vilket bygglov krävs.
Tillämpliga lagrum framgår av länsstyrelsens beslut.
Enligt 22 § förvaltningslagen (1986:223) får ett beslut överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom eller henne emot och beslutet kan överklagas. I praxis har kommunala nämnder tillerkänts klagorätt när ett av nämnden meddelat förpliktande beslut eller ett avslagsbeslut ändrats eller upphävts. Däremot har kommunala nämnder normalt inte tillerkänts rätt att överklaga ett beslut varigenom ett av nämnden meddelat gynnande beslut ändrats eller upphävts (se t.ex. RÅ 1997 not 269 och MÖD 2008:33).
I detta fall har nämnden beslutat att vissa vidtagna åtgärder inte erfordrar bygglov och att ett tidigare meddelat rivningsföreläggande ska upphävas. Detta innebär att länsstyrelsen upphävt och ändrat ett av nämnden meddelat gynnande beslut.
Länsstyrelsens beslut har inte gått emot de allmänna intressen som nämnden har att företräda och nämnden har därför inte rätt att överklaga länsstyrelsens beslut (jfr Miljööverdomstolens beslut den 27 oktober 2009 i mål M 9886-08). Nämndens överklagande ska därför avvisas.
Enligt 3 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar ska domstolen hålla syn på stället om det behövs. Bedömningen av om syn behövs i ett enskilt fall görs med hänsyn till målets beskaffenhet och den utredning som finns i målet (se prop. 2009/10:215 s. 204). Mark- och miljödomstolen noterar att länsstyrelsen vid besök har dokumenterat de aktuella konstruktionerna med fotografier och bedömer att målet även i övrigt är så utrett som dess beskaffenhet kräver i enlighet med 12 § lagen (1996:242) om domstolsärenden. Med hänsyn härtill ska yrkandet om syn avslås.
PH och CH har uppgett att de - efter det att länsstyrelsen fattat sitt beslut - vidtagit ytterligare rivningsåtgärder och samtidigt inhägnat altanen. Mark- och miljödomstolen anser att detta är uppgifter som tyder på att andra förutsättningar råder än de som prövats av länsstyrelsen. Enligt mark- och miljödomstolens mening medför instansordningsprincipen att det överklagade beslutet därför ska undanröjas till den del det avser frågan om bygglovsplikt för den aktuella altanen och ärendet återförvisas till länsstyrelsen för ny prövning.
Vad gäller övriga åtgärder finner mark- och miljödomstolen inte anledning att göra någon annan bedömning än den länsstyrelsen har gjort. Vad klagandena har anfört föranleder inte något annat ställningstagande från domstolens sida och överklagandena ska därför avslås vad avser den mur och det staket som uppförts i gränsen mellan fastigheterna X och Harris beslut ska således kvarstå i denna del.
Överklagande senast den 7 januari 2016.
I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Nash, ordförande, och tekniska rådet Duncan. Målet har föredragits av beredningsjuristen Gomez.