Ansökan om ändring av tillstånd enligt miljöskyddslagen för en avfallsanläggning-----För en avfallsanläggning gällde ett tillstånd från 1992. Verksamhetsutövaren begärde komplettering av tillståndet med avseende på deponering och mellanlagring av saneringsrester. Miljööverdomstolen ansåg att en domstol inte är skyldig att pröva en tillståndspliktig ändring som ett tillägg till eller som en ändring av ett tidigare tillstånd. Omfattningen av prövningen är i stället en lämplighetsfråga som är beroende av omständigheter i det enskilda fallet. I detta fall ansågs ändringen vara så pass omfattande, en ökning av deponeringen med 20 procent, att prövningen borde avse verksamheten och dess miljöpåverkan i sin helhet. Målet återförvisades till miljödomstolen för förnyad tillståndsprövning i avsikt att vid ett och samma tillfälle ge nya heltäckande villkor för verksamheten.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Ansökan om ändring av tillstånd enligt miljöskyddslagen (1969:387) för Högbytorps avfallsanläggning, område 1 (Koncessionsnämndens för miljöskydd beslut 1992-04-06, Nr 51/92)
Med undanröjande av miljödomstolens dom återförvisar Miljööverdomstolen målet till miljödomstolen för fortsatt behandling.
Naturvårdsverket har yrkat att Miljööverdomstolen skall undanröja miljödomstolens dom och återförvisa målet till miljödomstolen för fortsatt
behandling. Naturvårdsverket har i andra hand yrkat att Miljööverdomstolen med upphävande av domen skall avslå Mcdowell (bolagets) ansökan.
Länsstyrelsen i Stockholms län har yrkat att Miljööverdomstolen skall undanröja miljödomstolens dom och återförvisa målet till miljödomstolen för fortsatt behandling.
Bygg- och miljönämnden i Upplands-Bro kommun har yrkat att Miljööverdomstolen med upphävande av punkterna 1 A och 1 B under rubriken Tillstånd i miljödomstolens dom skall avslå bolagets ansökan i dessa delar.
Bolaget har bestritt ändring.
Miljööverdomstolen har avgjort målet utan huvudförhandling med stöd av 23 kap. 6 § första stycket första meningen miljöbalken.
Som en allmän princip vid en prövning enligt miljöskyddslagen gäller att sökanden skall visa att den med ansökan avsedda verksamheten är tillåtlig. Ändamålet med den av bolaget tillståndssökta verksamheten är slutligt omhändertagande av saneringsrester från Stockholmsregionen. Vid miljödomstolen har inte skett en sådan allsidig tillåtlighetsprövning av verksamheten som krävs enligt miljöskyddslagen. Bolaget har därvid inte tagit fram ett tillräckligt underlag för prövningen.
Bedömningen av den bästa lokaliseringen av ifrågavarande verksamhet omfattar även frågan om alternativa metoder och platser för bortskaffande av saneringsresterna. Det ankommer på bolaget att visa varför deponering i detta fall är bästa möjliga teknik för behandling av saneringsrester. Frågan om förbehandling av avfallet och tekniska krav vid själva deponeringen måste prövas i ett sammanhang.
Ansökan avser tillstånd till deponering av 150 000 ton saneringsrester under en treårsperiod, dvs. hantering av en betydande mängd avfall av ett annat slag än vad bolaget tidigare fått tillstånd till. Anmärkas kan att om det i dag varit fråga om en nyetablering av verksamheten skulle den omfattas av regeringens obligatoriska prövningsplikt enligt 17 kap.miljöbalken.
I bolagets ansökan saknas underlag för att kunna avgöra vilka skyddsåtgärder och försiktighetsmått som är miljömässigt motiverade, tekniskt möjliga och ekonomiskt rimliga för deponering av saneringsresterna. Ansökan bör kompletteras med en jämförelse med tillgängliga behandlingsmetoder, kostnaderna för dessa samt möjliga behandlingsresultat. Ändamålet med den tillståndssökta verksamheten måste vara att bortskaffa förorenade massor och inte, som bolaget gör gällande, deponering i sig. Om det finns miljömässigt bättre metoder än deponering, som ligger inom ramen för den skälighetsavvägning som skall göras enligt 5 § miljöskyddslagen, bör bolaget inte få tillstånd till den miljömässigt sämre metoden.
För att kunna bedöma vilka skyddsåtgärder och försiktighetsmått i övrigt som är tillräckliga på den valda platsen måste ansökan innehålla en redovisning av deponins bottentätning, dränering, provtagningspunkter, lakvattenuppsamling, m.m. För att avgöra om de gränsvärden och mängdbegränsningar som bolaget föreslagit är tillräckliga, och vilken deponiklass avfallet bör föras till, måste ansökan dessutom kompletteras med föroreningarnas mängder, egenskaper och mobilitet samt riskerna för spridning av föroreningarna från deponin till omgivningen på lång sikt.
Det finns i dag teknik för att behandla oljeförorenade massor till betydligt lägre föroreningshalter än vad som angetts och bedömts ekonomiskt rimligt i ansökan. Koncessionsnämnden för miljöskydd fattade i november 1998 beslut angående behandling av oljeförorenade massor vid en annan anläggning i Stockholms län. I det ärendet ansågs det ekonomiskt rimligt och miljömässigt motiverat att genom behandling bringa ned halterna till 1 000 mg per kg torrsubstans. Bolagets påstående att det enda alternativet är att frakta massorna till SAKAB i Kumla är felaktigt, eftersom det finns närbelägna anläggningar för behandling av oljeförorenade jordar.
Förorenade massor bör i första hand behandlas på sådant sätt att massorna kan återanvändas. För metallförorenade massor bör en behandling ske på sådant sätt att föroreningarna koncentreras ytterligare och resten deponeras på ett långsiktigt säkert sätt. Utgångspunkten i EU:s kommande direktiv om deponering av avfall är att alla föroreningar på mycket lång sikt, tusentals år, kommer att lämna deponin och att utsläppen därför tillåts ske mycket långsamt. Grundtanken är att det trots företagna skyddsåtgärder ytterst är naturens förmåga att lägga fast, bryta ned och späda ut olika ämnen som utnyttjas, men som också sätter gränser för vad som kan accepteras.
Det kan slutligen ifrågasättas om Högbytorpsanläggningen inte bör prövas av regeringen enligt 17 kap.miljöbalken.
Deponering av mer än 10 000 ton farligt avfall per år kräver regeringens tillåtlighetsprövning enligt vid tidpunkten för ansökan gällande lagstiftning, dvs. 4 kap. 1 § första stycket 10 p lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. En sådan prövning bör komma till stånd eftersom det handlar om tillstånd till deponering av 150 000 ton saneringsrester under en treårsperiod, eller deponering av betydligt mer än 10 000 ton farligt avfall per år.
Deponering på område 1 vid Högbytorp påbörjades under 1960-talet när det inte ställdes krav på bl.a. bottentätning. Det saknas underlag i ansökan för att bedöma anläggningens bottentätning men det är osannolikt att deponin uppfyller de krav som ställs i detta avseende i EU:s kommande direktiv om deponering av avfall (jämför Naturvårdsverkets förslag till allmänna råd, rapport 4610). Överlag är underlaget i ansökan inte tillräckligt för att avgöra om deponering är bästa teknik för slutligt omhändertagande av saneringsrester. Bolaget bör alltså redogöra för tillgängliga behandlingsmetoder, kostnaderna för dessa samt vilka behandlingsresultat som kan uppnås.
För närvarande deponeras i huvudsak hushållsavfall samt bygg- och rivningsavfall på område 1 men tidigare har även annat avfall, inklusive farligt avfall, deponerats där. Sammansättningen av avfallet i den befintliga deponin är oklar. De uppskattningar av föroreningshalterna som gjorts i ansökan får därför anses osäkra. Framtida stabilitetsproblem kan inte uteslutas. Det faktum att deponin redan innehåller farliga ämnen bör inte sanktionera tillförsel av ytterligare sådana ämnen. Ett bifall till ansökan innebär ett betydande tillskott av föroreningar under de närmaste fem åren, t.ex. 5,25 ton kadmium, 105 ton bly och 1,31 ton kvicksilver. Deponin kan på lång sikt inte betraktas som recipient eftersom organiskt material som kan binda föroreningar så småningom också bryts ned. Dessutom kommer grundvattenpumpning inte kunna pågå för all framtid utan förr eller senare sker en grundvattenströmning ut från deponin och därigenom en spridning av föroreningarna.
Sammantaget saknas det miljömässiga förutsättningar att deponera saneringsresterna på det aktuella området.
Ansökan avser ändring av befintligt tillstånd och då endast verksamheten avseende deponering av saneringsrester och mellanlagring av saneringsrester på deponin.
De försiktighetsmått som redan är föreskrivna för deponin, bl.a. föreskrifter om bottentätning, dränering, provtagningspunkter och lakvattenuppsamling, tillsammans med de försiktighetsmått som ligger i dels de gränsvärden och de mängdbegränsningar som bolaget föreslagit, dels laktester, är att anse som tillräckliga. Bolaget har i den tekniska utredningen, som bifogats ansökan, visat att föreskrivna skyddsåtgärder är tillräckliga för att undvika olägenheter för omgivningen. Det är inte miljömässigt motiverat enligt miljöskyddslagen att ställa ytterligare krav på skyddsåtgärder.
För att understryka att verksamheten med de sänkta gränsvärdena inte har någon inverkan på omgivningen har bolaget tagit fram en fördjupad riskanalys som visar följande. Det finns inget som talar för att de av bolaget föreslagna gränsvärdena för deponering av saneringsrester inom område 1 kan anses höga med hänsyn till skyddet för miljön och människors hälsa. Även på lång sikt är risken för störningar av den akvatiska miljön i Sätrabäcken mycket liten när bolaget avbryter pumpningen av grundvatten i södra och sydöstra dalgången enligt vad som föreskrivs i gällande kontrollprogram. Föroreningarna när deponin avslutas, angivna som ackumulerad mängd och genomsnittlig halt tungmetaller, blir i stort sett desamma vid deponering av saneringsrester som vid deponering av det avfall som i dag deponeras.
Som miljödomstolen framhållit skall bolagets ansökan prövas enligt bestämmelserna i miljöskyddslagen (1969:387).
Miljööverdomstolen behandlar först frågan om ansökan bör - som miljödomstolen funnit - prövas som en ändring av det tidigare tillståndet eller om prövningen bör omfatta hela verksamheten vid deponin inklusive den med ansökan avsedda deponeringen och mellanlagringen.
En principiell utgångspunkt vid detta ställningstagande är enligt Miljööverdomstolens mening att domstolen inte kan anses vara skyldig att pröva en tillståndspliktig ändring som ett tillägg till eller som en ändring av ett tidigare tillstånd. Omfattningen av prövningen är i stället en lämplighetsfråga som är beroende av omständigheterna i det enskilda fallet (jfr Koncessionsnämndens för miljöskydd beslut nr 7/91). I lagmotiven till miljöbalken (prop. 1997/98:45 del II s. 112) sägs att när en tillståndspliktig ändring skall prövas bör en samlad prövning av hela verksamheten göras. Som skäl anges att man därmed undviker att det för en och samma verksamhet kommer att finnas ett antal tillståndsbeslut som vart och ett endast avser den del som ändrats vid ett visst prövningstillfälle. Därmed ökar överblickbarheten och dessutom slipper prövningsmyndigheten svårigheten att avgöra vad som skall omfattas av prövningen. Vidare framhålls som ett ytterligare skäl att det blir lättare såväl för verksamhetsutövaren som tillsynsmyndigheten att senare kontrollera att tillståndet följs. I detta mål är visserligen miljöskyddslagen tillämplig men miljöbalkens förarbeten får ändå anses ge en viss vägledning.
Av handlingarna i målet framgår bl.a. följande. Vid Högbytorp har bedrivits verksamhet med avfallshantering och deponering sedan 1960-talet. Vid anläggningen har deponerats stora mängder avfall av olika slag, däribland hushållsavfall och farligt avfall. Det gällande tillståndet för verksamheten vid område 1 är från år 1992 och ger bolaget tillstånd bl.a. att deponera vissa mängder hushållsavfall samt bygg- och industriavfall. Den aktuella anläggningen är en s.k. klass 2 deponi enligt Naturvårdsverkets förslag till allmänna råd, Deponering av avfall, rapport 4610. De saneringsrester som bolaget avser deponera utgör i huvudsak farligt avfall enligt gällande lagstiftning.
Av Naturvårdsverkets rapport 4610 framgår att en klass 2 deponi har sämre förutsättningar för att ta emot farligt avfall än en klass 1 deponi. Som utgångspunkt anges att på en klass 2 deponi bör avfall med måttligt föroreningsinnehåll och låg till måttlig mobilitet hos föroreningarna deponeras. Avfall med ett högt föroreningsinnehåll bör endast deponeras om det med stor säkerhet kan visas att föroreningarnas mobilitet är och kommer att förbli så låg att skador på hälsa eller miljö inte förväntas uppstå.
Bolagets ansökan avser tillstånd till ökad deponering med närmare 20 % i förhållande till gällande tillstånd. Den innebär också att ett nytt avfallsslag - saneringsrester - med en förhållandevis hög grad av miljöfarlighet skall deponeras tillsammans med övrigt avfall på område 1. Det gällande tillståndet för verksamheten på område 1 är förhållandevis gammalt, i vart fall med beaktande av att det under 1990-talet skett betydande förändringar rörande avfallshantering både vad gäller lagstiftningen och tillgänglig teknik för behandling och deponering av olika slags avfall. Av 1992 års beslut framgår endast i begränsad utsträckning uppgifter om fysikaliska och tekniska förhållanden samt vilka skyddsåtgärder och försiktighetsmått i övrigt som bedömdes erforderliga för att tillståndet skulle beviljas. Exempelvis är uppgifterna om deponins bottentätning och proceduren vid rening av det uppsamlade lakvattnet knapphändiga. Den ansökan som nu getts in kan inte anses kompensera för den bristen. Ansökan tar inte heller upp frågan om andra sätt att omhänderta, och eventuellt behandla, de förorenade massorna eller om deponering på annan plats. Även om ansökan inte direkt omfattar frågan om behandling av massorna kan den frågan, som miljödomstolen anfört, likväl aktualiseras vid bedömningen av vilka försiktighetsmått som krävs för att tillstånd till deponering skall kunna beviljas.
Verksamheten vid Högbytorpsanläggningen bedrivs sedan tidigare med stöd av flera olika tillstånd. Ett bifall till ansökan skulle innebära att verksamheten regleras av ytterligare ett tillstånd med kompletterande villkor. En sådan ordning gör verksamheten svåröverskådlig för både verksamhetsutövaren och tillsynsmyndigheten. I förevarande fall torde det inte vara möjligt att särskilja deponeringen av saneringsrester och dess påverkan på omgivningen från deponeringen av annat avfall. Eftersom fråga är om deponering av stora mängder farligt avfall, måste vid prövningen i rimlig utsträckning beaktas föroreningsinnehållet och egenskaperna i övrigt i den befintliga deponin. Vid en ändring av verksamheten av den omfattning och karaktär som här är aktuell, bör därför utgångspunkten vara att deponeringen i dess helhet och dess påverkan på omgivningen prövas vid ett och samma tillfälle och att prövningen skall leda till nya heltäckande villkor.
Miljööverdomstolen finner sammantaget att bolagets ansökan inte kan prövas enbart som en ändring av 1992 års tillstånd utan att prövningen bör omfatta hela verksamheten inklusive den med ansökan avsedda deponeringen och mellanlagringen. För att en sådan prövning skall kunna genomföras krävs det att bolaget kompletterar sin ansökan och ger in den utredning som behövs. Komplettering bör ske efter föreläggande av miljödomstolen, vilken som första instans har att företa den prövning av hela verksamheten som krävs. På grund härav skall miljödomstolens dom undanröjas och målet visas åter dit för fortsatt behandling.
I avgörandet har deltagit hovrättslagmannen Clements, hovrättsrådet Mckay, referent, miljörådet Chan och hovrättsassessorn Harmon. Enhälligt.