Rätt för gruvföretag att överklaga beslut om detaljplan.
Miljö- och byggnämnden i Kiruna kommun antog i beslut den 6 december 2012 en detaljplan för del av fastigheten Mclean 1 i Kiruna. Syftet med detaljplanen angavs vara att skapa förutsättningar för ytterligare hotellverksamhet på fastigheten. Beslutet överklagades av Luossavaara-Kiirunavaara AB (LKAB) till Länsstyrelsen Norrbotten. I beslut den 27 mars 2013 avvisade länsstyrelsen överklagandet eftersom bolaget inte ansågs vara berört av beslutet på sådant sätt att bolaget hade rätt att överklaga det.
LKAB överklagade i Umeå tingsrätt, mark- och miljödomstolen, och yrkade att länsstyrelsens beslut skulle upphävas och ärendet återförvisas till länsstyrelsen för fortsatt handläggning.
Kiruna kommun bestred yrkandet.
Mark- och miljödomstolen (rådmannen Osborn och tekniska rådet Paul) anförde i beslut den 8 november 2013 följande.
Såsom länsstyrelsen funnit är det den äldre plan- och bygglagen (1987:10) - ÄPBL - som ska tillämpas. Detta betyder i sin tur att det är 22 § förvaltningslagen (1986:223) som avgör vem som har rätt att överklaga beslutet. En inledande fråga är därför om beslutet kan anses angå LKAB.
För att ett beslut ska anses angå någon brukar det krävas att beslutet antingen påverkar den klagandes rättsställning eller berör ett intresse, som på något sätt erkänts av rättsordningen. Den av länsstyrelsen citerade delen ur kommentaren till plan- och bygglagen avser den praxis som utvecklats ifråga om vilka fastighetsägare som anses berörda av ett visst beslut utifrån det avstånd som finns mellan fastigheter och den åtgärd det beslutats om. Av denna praxis framgår att innehavet av en angränsande eller närliggande fastighet till den beslutade åtgärden alltid innebär att man ska anses vara berörd av beslutet. I motsats till hur länsstyrelsen synes ha uppfattat frågan har praxis utvidgat, snarare än begränsat, den krets som kan anses vara berörd i förhållande till förvaltningslagens regler. Det är i och för sig riktigt att LKAB inte äger någon angränsande eller närliggande fastighet till det nu aktuella detaljplaneområdet. LKAB:s klagorätt grundas emellertid på de rättigheter som tillkommer LKAB genom beslut fattade enligt minerallagen (1991:45). Dessa rättigheter har inte länsstyrelsen beaktat i sitt avvisningsbeslut.
LKAB innehar idag bearbetningskoncessioner enligt minerallagen enligt vad som framgår av bilaga 5 till överklagandet den 10 januari 2013. Brytningen av den malm som omfattas av gällande koncessionsbeslut innebär en sådan påverkan på den mark som omfattas av den antagna detaljplanen att marken kommer att behöva tas i anspråk för gruvdriften. Kiruna kommuns beslut om antagande av den aktuella detaljplanen har en direkt påverkan på de rättigheter som tillkommer LKAB enligt besluten om bearbetningskoncession från Bergmästaren år 2000 för Kiirunavaara K nr 1 och år 2012 för Kiirunavaara K nr 3. Även om besluten inte ensamma medför rätt till utvinning är de en förutsättning för den och det beslut kommunen nu fattat ändrar förutsättningarna för den prövning av malmbevisning som redan gjorts i koncessionsskedet. Om kommunen ändrar detaljplanerna i gruvans utbredningsområde så att kostnaderna för avvecklingen av bebyggelsen ökar avsevärt kan det innebära att malmen inte längre bedöms vara ekonomiskt utvinningsbar. Ökade kostnader för LKAB:s fastighetsförvärv inom påverkansområdet påverkar således LKAB:s rättigheter i egenskap av innehavare av redan beslutade bearbetningskoncessioner. Det finns sådan kännedom om mineraliseringen att det planeras för nya ansökningar om bearbetningskoncession. LKAB innehar även undersökningstillstånd enligt minerallagen för stora delar av samhället, bl.a. för det aktuella planområdet.
Mot bakgrund av ovanstående påverkas LKAB både rättsligt och faktiskt av kommunens beslut att anta detaljplanen för fastigheterna Läraren 1 och 2. Därmed får LKAB anses vara berört av beslutet. Att beslutet har gått LKAB emot framgår av det som tidigare anförts i ärendet. Vidare är det ostridigt att beslutet är överklagbart.
Kommunens bedömning grundar sig på den fasta praxis som finns, och enligt vilken beslut avseende detaljplan anses angå ägare till de fastigheter som ligger inom planområdet eller som gränsar direkt till detta. Därutöver anses beslutet angå ägare till fastigheter i nära grannskap, om de är särskilt berörda med hänsyn till arten och omfattningen av den aktuella åtgärden m.m. Denna fasta praxis har inte rubbats i senare rättstillämpning. Av Kiruna kommuns granskningsutlåtande den 16 november 2012 framgår att kommunen inte betraktat LKAB som berörd sakägare. Av detta följer också att kommunen inte underrättat LKAB om beslutet.
LKAB har undersökningstillstånd för stora delar av samhället. Av minerallagen framgår med all tydlighet att tillstånd är begränsade till att avse undersökning av berggrunden på annans mark, att tillstånd är begränsade i tid och att arbetet inte får utföras utan fastställd arbetsplan som ska delges markägaren och innehavare av särskild rätt som berörs. Ytterligare ett antal bestämmelser i minerallagen begränsar inverkan av ett undersökningstillstånd. Minerallagens bestämmelser ger sammantaget bilden av att detta undersökningstillstånd avser ett mycket begränsat nyttjande av mark i visst syfte, under begränsad tid och det ger inte tillståndshavaren en sådan rättsställning att den konstituerar sakägarställning, och därmed klagorätt, i ÄPBL:s mening.
LKAB gör gällande att bearbetningskoncessionerna K nr 1 och K nr 3 konstituerar klagorätt över den aktuella detaljplanen då bolagets kostnader för avveckling av hotellverksamheten kommer att öka när bolaget på grund av markpåverkan från koncessionsområdena behöver förvärva fastigheten där hotellet är beläget, och att denna ökade kostnad kan hota de rättigheter bolaget har enligt minerallagen. En sådan argumentering innebär dels att rättigheter enligt annan lagstiftning ges företräde framför den praxis som etablerats inom plan- och bygglagstiftningen, dels att det förutsätter ett skeende i flera led om vilket inga beslut är tagna. De rättsförhållanden som nu råder för bolagets verksamhet i Kiirunavaara ger inte LKAB rätt att ianspråkta, nyttja eller på annat sätt förfoga över den mark som omfattas av den nu aktuella detaljplanen. För att sådan rätt ska komma till stånd krävs att Bergsstaten beviljar markanvisning för det aktuella området, vilket Bergsstaten enligt minerallagen är förhindrad att göra om anvisningen står i strid med gällande detaljplan. En markanvisning måste därför föregås av att kommunen antar ny detaljplan enligt vilken marken är avsedd för industriändamål, och att denna detaljplan vinner laga kraft. LKAB:s anspråk på sakägarställning vilar på en presumtion att myndigheter och domstolar i en framtid kommer att bevilja bolaget en ställning som bolaget idag inte har. En framtida presumtiv rättsställning utgör inte tillräcklig grund för att klagorätt ska anses föreligga i det aktuella ärendet.
Länsstyrelsen synes ha avvisat LKAB:s överklagande främst på grunden att LKAB inte äger fastighet inom eller angränsande till planområdet.
Denna avgränsning av vilka som anses berörda av ett planärende är vanlig och har stöd i en tämligen fast praxis. Den kan dock inte ses som en given maximal avgränsning av kretsen som är berörda och som därmed kan ha rätt att överklaga. Snarare är detta att se som det minimiområde inom vilket man normalt får anse att fastighetsägarna är berörda och kan betraktas som sakägare.
Lagstiftarna har valt att inte ge sakägarbegreppet någon strikt definition. Det uttrycks i förarbeten och praxis i termer som ”den som beslutet angår” (jfr 11 § förvaltningslagen) eller att ”beslutet ska påverka vederbörandes rättsställning eller beröra ett intresse som är knutet till denne och erkänt av rättsordningen”.
Det går med andra ord inte att enkelt avgöra frågan om LKAB har rätt att överklaga genom att enbart betrakta hur dess fastighet är belägen i förhållande till planområdet. Man behöver även bedöma huruvida planens faktiska effekter är så stora för just LKAB och deras fastighet att planen kan sägas beröra LKAB:s intressen mer än vad en allmän samhällsutveckling gör ifall detaljplanen ”bara” är ett led i en sådan utveckling. Om en detaljplans effekter mer generellt påverkar fastigheter på en ort eller i en del av en ort, har ovan åberopade praxis inneburit att fastighetsägarna utanför planens direkta närområde fått tåla detta utan att kunna överklaga detaljplanen. Exempelvis har mark- och miljödomstolen intagit denna ståndpunkt i domar den 1 juni 2011 (mål P 1198-11) och den 2 december 2011 (mål P 2964-11), båda målen avseende detaljplaner i Gällivare kommun som följd av utökad gruvverksamhet.
Huvudfrågan i detta mål blir därför om denna detaljplan mer påtagligt och specifikt kan sägas beröra just LKAB:s - och deras gruvfastighets - enskilda intressen i sådan omfattning att de ska anses ha rätt att överklaga detaljplanens antagande.
Situationen i Kiruna med förhållandet mellan Kiirunavaaragruvans belägenhet och utveckling å ena sidan och samhället Kirunas intressen å andra sidan är tämligen speciell. Utan att här gå in på detaljer uppfattar mark- och miljödomstolen att det får anses råda en brett omfattad samsyn mellan bland andra LKAB, kommunen och länsstyrelsen om att en fortsatt brytning av malmkroppen får sådana effekter med sättningar och markdeformationer, eller risker för sådana, att delar av bebyggelsen i Kiruna stad inom en tämligen nära framtid successivt måste lösas in och rivas, eller flyttas till annan plats. Om erforderliga tillstånd och sådan inlösen ska ske med stöd av minerallagens regler, vilket man får utgå ifrån, torde gruvföretaget inom förhållandevis nära tid behöva genomföra nödvändiga markförvärv och betala ersättning för fastigheternas värde till de enskilda fastighetsägarna enligt expropriationsrättsliga principer, oavsett om det sker genom frivilliga överenskommelser eller rättsliga processer.
Domstolen kan inte se att det finns något som idag visar att de nödvändiga tillstånds- och inlösenprocesserna - även om de sker genom frivilliga avtal med berörda fastighetsägare - skulle i grunden komma att bygga på andra utgångspunkter än minerallagens regler. Domstolen kan inte heller se att någon annan än den som äger gruvfastigheten, dvs. LKAB, förväntas driva en sådan process eller att det kan antas att något annat, offentligt eller privat, organ helt eller delvis kommer att träda in i LKAB:s ställe i en sådan process.
Mark- och miljödomstolen finner därför att LKAB har ett mycket starkt och berättigat specifikt intresse av att bevaka samhällsutvecklingen inom de delar av Kiruna som kan komma att påverkas av en fortsatt gruvdrift och verka för att förändringar där inte sker på ett sådant sätt att gruvans fortsatta drift motverkas eller påtagligt försvåras.
LKAB har också vissa formella rättigheter enligt minerallagen inom eller i närheten av det område som berörs enligt detaljplanen. Bearbetningskoncessionerna K nr 1 och K nr 3 berör inte direkt planområdet men påverkansområdet enligt deformationsprognosen för brytning till nivå 1365 berör planområdet. Planområdet ligger därutöver inom området för undersökningskoncession Kiirunavaara nr 6.
Enligt vad LKAB uppger ligger planområdet inom området för planerad framtida ansökan om bearbetningskoncession Kiirunavaara nr 5. Detta i sig skapar dock ingen formell rätt till planområdet.
Vad kommunen i planbeskrivningen anför om att genomförandetiden begränsats till fem år med anledning av intressekonflikten med riksintresset för mineralutvinning och framtida påverkan av deformationszoner har enligt domstolens mening mycket liten betydelse för de effekter som detaljplanen medför för LKAB. Planen gäller även efter genomförandetidens utgång och uppförd bebyggelse som planen tillåtit ska vid inlösen ersättas, oavsett om genomförandetiden gått ut. Fastighetsägaren har då också fortfarande antingen rätt till återuppförande av byggnad som rivs eller skadats, eller rätt till ersättning om sådant bygglov vägras. Bygglov för fortfarande outnyttjad byggrätt kan då heller inte nekas med mindre än att detaljplanen först upphävs.
Mark- och miljödomstolen finner att LKAB, som utövare av ett riksintresse och som ägare av närbelägen gruvfastighet, dels kommer att behöva göra framställningar om upphävande av detaljplan eller detaljplaneändringar till industriändamål för det aktuella planområdet, dels kommer att behöva förvärva eller lösa in fastigheter inom planområdet till ersättningsbelopp som torde kraftigt höjas till följd av den nu antagna detaljplanens ökade byggrätt. Sannolikheten för att detta kommer att behöva göras inom en ur fastighetsekonomiskt perspektiv mycket kort tidrymd på ca tio år är hög. En detaljplan i aktuellt läge som idag antas med kraftigt utökad byggrätt för både tillbyggnad och ny bebyggelse för hotelländamål får därför anses beröra LKAB i sådan grad att bolaget är berättigat att få sina intressen i planprocessen prövade vid ett överklagande. Detaljplanen får också anses ha gått LKAB emot.
Domstolen noterar i sammanhanget att om kommunen, i stället för att lägga ut byggrätt i detaljplan, hade medgett bebyggelse med tidsbegränsat bygglov för tillfällig åtgärd hade situationen varit annorlunda, där det då varit byggherrens sak att ta ställning till om det är fastighetsekonomiskt motiverat att genomföra bebyggelseåtgärderna för så pass kort tid som nu får anses aktuell, för att sedan ta bort eller återställa dem vid utgången av det tidsbegränsade bygglovets giltighetstid, vilket kan vara upp till tio år.
Överklagandet ska således bifallas. Länsstyrelsens avvisningsbeslut upphävs och målet återförvisas till länsstyrelsen för prövning av överklagandet i sak.
Mark- och miljödomstolen undanröjer länsstyrelsens beslut och återförvisar ärendet till länsstyrelsen för fortsatt handläggning.
Kiruna kommun överklagade i Svea hovrätt, Mark- och miljööverdomstolen, och yrkade att domstolen med ändring av mark- och miljödomstolens beslut skulle fastställa länsstyrelsens avvisningsbeslut.
LKAB bestred ändring.
Mark- och miljööverdomstolen (hovrättsråden Diaz, Davis, referent, och Morris samt tekniska rådet Vaughn) anförde i dom den 17 juni 2014 följande.
Kiruna kommun har sammanfattningsvis anfört följande. LKAB kan inte anses vara berört i den mening som avses i vare sig plan- och bygglagens eller förvaltningslagens bestämmelser. Av förarbetena och kommentaren till äldre plan- och bygglagen framgår vad gäller begreppet sakägare bl.a. att det i första hand är fastighetsägare och innehavare av annan särskild rätt till fast egendom som avses. Denna betydande insnävning av begreppet ger inte utrymme för mark- och miljödomstolens vida tolkning. I kommentaren anges även att grundtanken är att den krets som ska ha rätt att föra planfrågor och andra ärenden vidare till de statliga överinstanserna bör vara väl avgränsad och att den innefattar långt ifrån alla enskilda och sammanslutningar som bör ha möjlighet att utöva inflytande på den kommunala hanteringen av frågorna. Med dessa skrivningar torde avses att inflytandet i planprocessen framförallt ska ske i samband med själva processen och inte i överklagandeskedet. Det som talar för en avgränsning av antalet sakägare är att kretsen inte ska utvidgas på ett sätt som i praktiken omöjliggör all kommunal planering genom personer och företag som inte direkt berörs.
För att klagorätt ska finnas måste det föreligga ett ”legitimerande intresse i saken”. I PBL-ärenden förekommer mycket skilda utformningar av sakägaravgränsningar, beroende på de olika slag av beslut som regleras i lagen. Det är av stor vikt att avgränsningar i fråga om besvärsrätt görs på ett likartat och förutsägbart sätt. Genom att ge LKAB talerätt i detta fall utvidgas sakägarkretsen på ett genomgripande sätt. Bedömningen får som följd att LKAB är sakägare i varje byggnads- och planåtgärd inom stadskärnan i Kiruna.
I ett detaljplaneärende kan även andra än de som är sakägare lämna synpunkter under planprocessen för att på så sätt påverka denna. Kiruna kommun har, såsom ansvarig för samhällsplaneringen av gruvsamhället, också ett ansvar för att samhället kan fortsätta att leva vidare parallellt med den gruvbrytning som LKAB svarar för. Planläggningsverksamheten sker därför i ständig dialog med LKAB.
De koncessioner som finns för LKAB berör över huvud taget inte den nu aktuella planlagda fastigheten. Inte heller de undersökningstillstånd som finns berör planfastigheten. Den bearbetningskoncession som ligger närmast planområdet är en bearbetningskoncession för området Kiirunavaara K nr 3. Det kortaste avståndet mellan koncessionsområdet och planområdet är cirka 500 meter. Koncessionen beviljades av Bergsstaten den 28 augusti 2012. Av koncessionsbeslutet framgår att mark får tas i anspråk endast om den anvisats i enlighet med bestämmelserna i 9 kap.minerallagen och att LKAB i ansökan angett att verksamheten inom Kiirunavaara K nr 3 inte kommer att påverka mark utanför det anvisade området. Någon mark mellan koncessionsområdet och planområdet har inte anvisats då en sådan anvisning inte får ske i strid mot gällande detaljplan. Om nu aktuell detaljplan för Mclean 1 försvårar brytningen av den malm som finns inom den gällande bearbetningskoncessionen torde detta betyda att LKAB inte anser det vara möjligt, alternativt behäftat med betydande svårighet, att utvinna malmen inom ramen för gällande tillstånd. Enligt kommunens mening kan en verksamhetsutövares svårigheter att bedriva sin verksamhet i enlighet med villkoren i gällande tillstånd inte utgöra grund för att verksamhetsutövaren tillerkänns klagorätt enligt plan- och bygglagen.
Enligt minerallagen ger undersökningstillstånd inga andra markrättigheter än ett tidsbegränsat tillstånd att undersöka marken (berggrunden) i syfte att kartlägga eventuell mineralförekomst. Tillståndet gäller normalt i tre år, men kan förlängas i två olika steg om det finns särskilda, respektive synnerliga skäl. Längre än så anses markägaren inte behöva tåla intrånget. Steget till nästa nivå - bearbetningskoncession - är långt. Då ska mineralintresset vägas mot allmänna och enskilda intressen av annan markanvändning, liksom naturligtvis egendomsskyddet för markägaren. Att ett undersökningstillstånd enligt minerallagen, vilket utgör en synnerligen begränsad rätt, skulle utgöra grund för talerätt beträffande alla plan- och byggåtgärder som avser det med tillståndet avsedda geografiska området, skulle utvidga talerätten på ett sätt som inte kan ha avsetts av lagstiftaren. Enligt upprättad arbetsplan, vilken enligt tillståndet måste följas, ska arbetet bedrivas genom att bolaget fortsätter med undersökningsborrningar från den undersökningsort som redan tidigare anlagts på ett djup om 850 meter under markytan. I arbetsplanen betonas särskilt att ingen påverkan på markytan kommer att ske. På grund av det stora djupet till arbetena och arbetenas art kommer boende heller inte att känna av verksamheten.
Mark- och miljödomstolens beslut grundas på en presumtion att myndigheter och domstolar i en framtid kommer att bevilja LKAB en ställning som bolaget inte har i dag. En presumtiv, framtida rättsställning kan inte utgöra tillräcklig grund för att klagorätt ska anses föreligga.
LKAB har vidhållit vad som anförts tidigare och sammanfattningsvis tillagt följande.
LKAB anser sig i första hand vara klagoberättigat genom att detaljplanen medger en utbyggnad som försvårar brytningen av den malm som finns inom den gällande bearbetningskoncessionen. Minerallagen anger att den omständigheten att det finns en bearbetningskoncession gör att den mark som fordras för att utvinna det mineral som omfattas av koncessionen ska anvisas för gruvdriften. Anvisningen får inte strida mot en detaljplan. Berörda detaljplaner i Kiruna, inklusive nu aktuell plan, kommer således att behöva ändras till förmån för gruvverksamheten. I praktiken innebär detta att LKAB, för att kunna beviljas och utöva sin rätt till utvinning, kommer att behöva förvärva bland annat den fastighet som omfattas av nu aktuell detaljplan. Även på denna grund måste ett beslut om detaljplaneändring som medger en kostsam exploatering anses angå LKAB i förvaltningsrättslig mening. När det gäller rätten till utvinning och hur denna rätt påverkas av det aktuella planbeslutet, vore det orimligt att kräva att LKAB vid tiden för planbeslutet ska inneha samtliga beslut som ger LKAB rätt att ta området som omfattas av detaljplanen i anspråk. I Bergsstatens beslut om bearbetningskoncession för området Kiirunavaara K nr 3 anges, såsom kommunen framfört, att brytningen inte kommer att påverka mark utanför det markanvisade området. Vilken mark som påverkas i ytan på ett sätt som omfattas av villkoren enligt miljöbalken avgörs inte enbart av hur nära brytningsområdet är beläget, utan även av t.ex. hur djupt brytningen sker och bergförhållandena. Det är inte möjligt att förutspå med absolut säkerhet vad som kommer att ske. I miljökonsekvensbeskrivningen finns utförligare bedömningar av påverkan. Ovan nämnda uppgift kan närmast ses som ett uttryck för att verksamheten kommer att vara begränsad till det område som har anvisats och att det ankommer på LKAB att tillse att gällande tillstånd och förfoganderätt till marken finns när det blir aktuellt. Det är en förutsättning för att gruvdriften ska kunna fortgå.
LKAB har även en rättighet till den mark som omfattas av den aktuella detaljplanen i form av ett undersökningstillstånd enligt minerallagen. Det är riktigt att denna rätt är begränsad i tiden och till sitt innehåll. Frågan om LKAB ska anses ha rätt att klaga kan emellertid inte avfärdas på dessa grunder eller, som anförs av kommunen, på grund av att undersökningstillstånden omfattar stora områden, utan måste som i andra fall utgå från om beslutet rättsligt eller faktiskt berör LKAB i förvaltningslagens mening. Undersökningstillståndet innebär, utöver den ensamrätt till undersökning som kommunen uppgett, även företrädesrätt till utvinning av mineral inom området för undersökningstillståndet (se 4 kap. 3 § minerallagen). Innehavaren av ett undersökningstillstånd är ofta den som har bäst kännedom om eventuella mineralförekomster inom ett undersökningsområde. Det förefaller därför även ur ett samhällsperspektiv rimligt att innehavaren av tillståndet hörs i de exploateringsprocesser som rör ett område med undersökningstillstånd och därmed även anses berörd av de beslut som fattas. Det är rimligt att ett undersökningstillstånd enligt minerallagen ger en generell klagorätt i fråga om den mark som direkt berörs i analogi med vad som gäller för t.ex. renskötselrätten eller för gränsgrannar enligt fast praxis. Undersökningsarbeten kan försvåras av exploatering, även om det just i detta fall inte har någon avgörande betydelse för det undersökningsarbete som bedrivs.
Mark- och miljödomstolens beslut att tillerkänna LKAB klagorätt i detta fall ligger väl i linje med lagstiftarens avsikt. Av den föreslagna legaldefinitionen av sakägare i det ursprungliga lagförslaget till ÄPBL framgår bl.a. att gruvrätt är avsett att utgöra en sådan särskild rätt som medför sakägarställning (prop. 1985/86:1 bilagorna s. 42). Skälet till att avstå från att införa en legaldefinition av sakägarbegreppet var dels svårigheten att i generella termer avgränsa sakägarkretsen, dels att hålla öppet för förändrade och oförutsedda förhållanden som motiverar en utvidgning eller annan förändring av sakägarbegreppet. Det finns dock inget som talar för att lagstiftaren därmed avsåg att innehavare av gruvrätt skulle uteslutas ur den krets av innehavare av särskild rätt som medges sakägarställning och därmed klagorätt. Det finns därvid skäl att påpeka att ”gruvrätt” vid den aktuella tiden utgjorde ett sammanfattande begrepp som avsåg tillstånd att undersöka och i vissa fall bearbeta på egen eller annans fastighet belägen mineralfyndighet (prop. 1974:32 s. 293 f. och 355). Gruvrätt innebar således närmast det som i dag avses med undersökningstillstånd och bearbetningskoncession enligt minerallagen. Följaktligen talar redan den omständigheten att LKAB innehar undersökningstillstånd, dvs. särskild rätt, avseende fastigheter inom planområdet, för att LKAB ska medges talerätt.
Vad som ytterligare talar för klagorätt är att LKAB, på sätt som utförligt redogjorts för vid underinstanserna, högst påtagligt påverkas av detaljplanen.
Plan- och bygglagen (1987:10), ÄPBL, innehåller inga särskilda bestämmelser i fråga om vem som kan överklaga ett beslut att anta en detaljplan. I stället tillämpas 22 § förvaltningslagen (1986:223), FL. Av denna bestämmelse följer bl.a. att beslut endast får överklagas av den som beslutet angår. I 13 kap. 8 § plan- och bygglagen (2010:900) finns numera en uttrycklig hänvisning till 22 § FL. Svaret på frågan om beslutet att anta detaljplan för fastigheten Mclean 1 del 2 i Kiruna kommun ska anses angå LKAB på sätt som avses i 22 § FL får sökas i de principer som utvecklats i praxis.
Enligt tämligen fast praxis anses beslut avseende detaljplaner angå ägare till de fastigheter som ligger inom planområdet eller som gränsar direkt till detta eller endast skiljs åt av en väg. Därutöver anses beslutet angå ägare till fastigheter i nära grannskap, om de är särskilt berörda med hänsyn till arten och omfattningen av den aktuella åtgärden, natur- eller trafikförhållandena på platsen m.m. Mot bakgrund av vad som framkommit i målet om avståndet till planområdet från LKAB:s fastigheter och till arten och omfattningen av vad som möjliggörs genom detaljplanen, ska LKAB inte ges talerätt på denna grund. Mark- och miljööverdomstolen instämmer i mark- och miljödomstolens uppfattning om att denna avgränsning utgör en presumtion för bedömningen snarare än en definitiv avgränsning av vem som ska anses vara berörd och därmed ha rätt att överklaga.
Enligt förvaltningsrättsliga principer bör de som träffas av ett besluts verkningar kunna överklaga beslutet. Det är då inte tillräckligt att de faktiskt i ett eller annat avseende lider men av att beslutet fattats. Ytterligare krävs att klagandenas intresse i saken på något sätt har erkänts av rättsordningen. Sådant s.k. skyddssyfte kan komma till uttryck t.ex. genom bestämmelser om att de ska beredas tillfälle att yttra sig innan beslut fattas, eller genom att det på annat sätt framgår, att beslutsmyndigheten ska ta hänsyn också till av dem företrädda intressen (jfr bl.a. RÅ 1995 ref. 77 samt SOU 2010:29 s. 645 f.).
Det ska framhållas att en betydande del av planprocessen är att genom samråd m.m. inhämta underlag från olika aktörer. Den krets som har rätt att överklaga ett beslut om att anta en detaljplan innefattar långt ifrån alla de som bör ha möjlighet att utöva inflytande på den kommunala hanteringen av planfrågorna. Samrådskretsen vid planläggning är således större än den krets som kan överklaga antagandebeslutet. Att LKAB i detta fall, så som en stor och viktig aktör i Kiruna kommun, har ingått i samrådskretsen har naturligtvis varit riktigt, men medför inte i sig att de har rätt att överklaga antagandebeslutet.
Frågan om antagandebeslutet i detta fall angår LKAB på sådant sätt som krävs för att ge bolaget rätt att överklaga beror på vilken effekt som beslutet får för bolaget. Det undersökningstillstånd enligt minerallagen som LKAB har för planområdet kan enligt Mark- och miljööverdomstolen inte anses grunda ett sådant intresse i saken som på något sätt erkänts av rättsordningen att talerätt föreligger. Den närmast berörda bearbetningskoncession som bolaget har ligger drygt 400 meter från planområdet.
Att LKAB:s verksamhet om några år kan komma att påverka planområdet är inget som typiskt sett ger klagorätt. Även om det, såsom mark- och miljödomstolen uttrycker det, får anses råda en brett omfattad samsyn om att delar av Kiruna stad inom en tämligen nära framtid successivt måste lösas in och rivas eller flyttas till annan plats, kan beslutet att anta ifrågavarande detaljplan inte anses påverka LKAB:s rättsställning med anledning av de gällande bearbetningskoncessioner LKAB har i dagsläget. Den omständigheten att ytterligare investeringar på fastigheten vid ett scenario med inlösen skulle kunna vara till men för LKAB, innebär inte att LKAB ska anses ha ett sådant intresse i saken att klagorätt föreligger (jfr RÅ 1995 ref. 77 och RÅ 1984 2:68).
Att en detaljplan kan beröra ett område av riksintresse enligt 3 kap. 7 § MB på grund av att det innehåller fyndigheter av ämnen och material ger ej heller talerätt för den som enligt minerallagen erhållit undersökningstillstånd för en eventuell kommande utvinning. Det är i första hand länsstyrelsen som genom prövning enligt 12 kap. ÄPBL ska bevaka att utvinning av sådana mineralfyndigheter som utgör riksintresse enligt 3 kap. 7 § MB inte påtagligt försvåras.
Mark- och miljööverdomstolen finner sammanfattningsvis att detaljplanen för Mclean 1, del 2, i Kiruna kommun inte kan anses angå LKAB på ett sådant sätt att bolaget har rätt att överklaga antagandebeslutet.
Mark- och miljödomstolens beslut ska således upphävas och länsstyrelsens beslut om avvisning stå fast.
Med ändring av mark- och miljödomstolens slutliga beslut, fastställer Mark- och miljööverdomstolen Länsstyrelsens i Norrbottens län beslut den 27 mars 2013 att avvisa Luossavaara-Kiirunavaara AB:s överklagande.
Luossavaara-Kiirunavaara AB (LKAB) överklagade och yrkade att HD skulle upphäva Mark- och miljööverdomstolens dom och fastställa mark- och miljödomstolens beslut, innebärande att länsstyrelsens avvisningsbeslut skulle upphävas och målet återförvisas till länsstyrelsen för fortsatt behandling.
Kiruna kommun motsatte sig att Mark- och miljööverdomstolens dom upphävdes.
Målet avgjordes efter föredragning.
Föredraganden, justitiesekreteraren Roberts, föreslog i betänkande att HD skulle meddela följande beslut.
Punkterna 1-11 motsvarar i huvudsak punkterna 1-10 i HD:s beslut.
I författningstexten till 22 § förvaltningslagen (FL) anges ett krav på saklegitimation men några kriterier ges inte för bedömningen av på vilket sätt och i vilken grad klaganden ska beröras av beslutet för att ha rätt att klaga. Det har mot bakgrund av bl.a. förvaltningens mångskiftande karaktär ansetts lämpligare med en allmänt hållen regel som endast slår fast det principiella kravet på saklegitimationen, varefter klagorätten - för det fall att frågan inte reglerats särskilt i speciallag - får utvecklas närmare vid rättstillämpningen (se prop. 1971:30 s. 398 f. och prop. 1985/86:80 s. 45 ff.).
En grundförutsättning för att ett beslut ska angå någon är att det ska påverka dennes personliga eller ekonomiska situation i vid mening, dvs. att beslutet måste ha negativa verkningar av inte obetydlig grad just för den som vill klaga. Beskaffenheten och graden av dessa verkningar måste bedömas från fall till fall.
I förvaltningsrättslig praxis har fyra olika förhållanden utbildats vilka kan sägas grunda saklegitimation för enskilda. Dessa är följande.
a) Den som har intagit partsställning hos beslutsmyndigheten, t.ex. sökanden.
b) Den som har ett intresse i saken som erkänns av rättsordningen, och som enligt författningstexten ska höras eller beredas tillfälle att yttra sig innan ärendet avgörs, eller att man vid beslutsfattandet på annat sätt ska beakta deras intresse i saken (se SOU 2010:29 s. 660 och t.ex. RÅ 1994 ref. 66).
c) Den vars rättsställning påverkas genom att beslutet har en direkt inverkan på avtalets giltighet och därmed påverkar dennes rättsställning (jfr RÅ 2000 not. 157), annars inte (jfr RÅ 1995 ref. 77).
d) Den som har ett beaktansvärt intresse av att få sin talan prövad och således kan sägas ha ett mer kvalificerat rättsskyddsbehov i saken (jfr RÅ 2006 ref. 9).
Som en följd av punkten 14.b) ovan kan nämnas att enligt fast praxis anses beslut avseende både bygglov och detaljplan angå ägare till de fastigheter som ligger inom planområdet eller som gränsar direkt till detta eller endast skiljs åt av en gata eller väg (se RÅ 2005 ref. 36). Därutöver anses beslutet angå ägare till fastigheter i nära grannskap, om de är särskilt berörda med hänsyn till arten och omfattningen av den aktuella åtgärden, natur- eller trafikförhållandena på platsen m.m. (se RÅ 1992 ref. 81). Det målet gällde byggande av vindkraftverk och den olägenhet som kunde uppkomma var att vindkraftverken, som ansågs utgöra ett främmande inslag i landskapsbilden, skulle kunna ses från fastigheter som låg ca 550 meter bort. Fastigheterna tillerkändes klagorätt.
HD har dessutom i NJA 2014 s. 445 (p. 8) uttalat att bestämmelsen i 22 § FL kan ses som ett uttryck för den allmänna processrättsliga principen att klagorätt förutsätter ett befogat klagointresse och att, om en part i ett avgörande har uppnått det som inom processens ram går att uppnå, har han inget befogat klagointresse.
Det råder inget tvivel om att bearbetningskoncession enligt minerallagen ska behandlas som en särskild rättighet.
Av förarbetena till minerallagen (prop. 1988/89:92 s. 55) framgår att den som har fått undersökningstillstånd har en laglig rätt att också få bearbetningskoncession om vissa villkor är uppfyllda. Man ska ha påträffat en fyndighet som sannolikt kan utnyttjas ekonomiskt, den s.k. malmbevisningen. Sökanden ska vara lämplig att bearbeta fyndigheten. Fyndighetens art eller belägenhet får inte göra koncessionen olämplig (jfr 4 kap. 2 § minerallagen).
Mot den bakgrunden ska även ett undersökningstillstånd enligt minerallagen jämställas med en sådan särskild rättighet, om inte något i det enskilda fallet talar mot att bearbetningskoncession beviljas.
Den planprocess som föregår antagandet av en detaljplan enligt ÄPBL består av olika skeden såsom samrådsskedet (se p. 21 nedan), utställningsskedet (5 kap. 23-26 §§ ÄPBL) och det skede när underrättelse om antagandet av planen ska sändas ut (5 kap. 30 § ÄPBL).
När ett förslag till detaljplan upprättas ska det finnas en fastighetsförteckning (5 kap. 19 § första stycket 1 ÄPBL). Den anger de fastigheter, mark som är samfälld för flera fastigheter och andra områden samt ägare till och innehavare av annan särskild rätt än bostadsrätt och hyresrätt som berörs av planförslaget och de fastighetsägare m.fl. som till följd härav är sakägare.
Fastighetsförteckningen har visserligen betydelse för planprocessens olika skeden men den har inte någon självständig rättsverkan när det gäller sakägarkretsens avgränsning. En ”berörd” fastighetsägare som inte upptagits i förteckningen är således inte på grund av detta avskuren från rätten att framföra invändningar mot planförslaget och att överklaga planbeslutet.
I samrådsskedet har kommunen en skyldighet att genomföra samråd enligt 5 kap. 20 § ÄPBL vid normalt planförfarande och enligt 5 kap. 28 § ÄPBL vid enkelt planförfarande.
När det gäller den samrådskrets som nu är av intresse, dvs. sakägare och de enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget, är det tillräckligt att kommunen bereder dessa tillfälle till samråd. Det innebär att kommunen inte behöver gå ut till var och en av dem med information. Däremot måste kommunen vara verksam för att hålla samrådsmöten. Därefter ankommer det på intressenterna att avgöra om de vill utnyttja den möjlighet till påverkan som samrådet kan ge.
Samråd kring en detaljplan sker ofta med en tämligen vid krets personer, verksamhetsutövare m.fl. Avsikten med den vida samrådskretsen är dels att förbättra underlaget för de beslut som ska fattas, dels att ge möjlighet till insyn och påverkan i planprocessen (5 kap. 21 § första stycket ÄPBL). Samrådsyttrandena ska dessutom redovisas i en samrådsredogörelse (5 kap. 21 § andra stycket ÄPBL) som sedan ska ligga till grund för kommunens beslut om bl.a. antagandet av en detaljplan. Mot den bakgrunden kan det med fog hävdas att samrådsyttrandet är ett av rättsordningen erkänt intresse (jfr RÅ 1991 ref. 80).
Att tillerkänna klagorätt för den vidare krets som omfattas av samrådsskyldigheten (se p. 25 ovan) ligger även i linje med den utvidgade klagorätt som torde bli följden vid en tillämpning av art. 13 i Europakonventionen (se p. 7 ovan). Det leder också till större förutsebarhet för bedömningen av vem som har rätt att överklaga ett planbeslut.
Av handlingarna i målet framgår att LKAB inte är fastighetsägare för någon del inom detaljplanen eller till någon del utanför i direkt anslutning till detaljplanen och att LKAB inte har tagits upp som sakägare i fastighetsförteckningen vid upprättandet av den aktuella detaljplanen. LKAB innehar dock bearbetningskoncession 490 meter från den aktuella detaljplanen och innehar undersökningstillstånd för stora områden, inklusive detaljplanen.
Den rättighet som redan följer av undersökningstillståndet enligt minerallagen, får anses vara en sådan särskild rättighet som ska redovisas i fastighetsförteckningen enligt 5 kap. 19 § ÄPBL (jfr p. 19 ovan). För att någon ska betraktas som sakägare krävs också att dennes rätt berörs av den aktuella detaljplanen eller att dennes intresse i övrigt påverkas av den.
I det här fallet har det varit fråga om ett normalt planförfarande där ett samrådsförfarande enligt 5 kap. 20 § ÄPBL har ägt rum. Kommunen har då varit skyldig att bereda bl.a. kända sakägare och andra som har ett väsentligt intresse i planförslaget tillfälle till samråd. Så har även skett i det här fallet och LKAB har deltagit i samrådsprocessen och avgett ett samrådsyttrande.
Mot den bakgrunden har LKAB ett sådant intresse i saken som erkänns av rättsordningen (se p. 25 ovan). LKAB:s intresse har inte beaktats inom ramen för planprocessen och bolaget har därmed ett befogat klagointresse (se p. 16 ovan) som medför att det aktuella planbeslutet ska anses angå LKAB. Detta även med beaktande av att närmaste bearbetningskoncession för LKAB enligt kommunen ligger ca 490 meter från den aktuella detaljplanen (jfr t.ex. RÅ 2006 not. 112 och RÅ 2010 ref. 74). Rättspraxis ger nämligen inte en definitiv gräns i antalet meter för när en intressent kan anses vara berörd eller inte utan det måste bedömas från fall till fall.
LKAB har dessutom kommit in med ett yttrande under utställningstiden där LKAB avstyrkt förslaget till detaljplan. LKAB har, så vitt kan utläsas av handlingarna i målet, emellertid inte underrättats om beslutet enligt 5 kap. 30 § ÄPBL. Den omständigheten kan dock inte hindra att LKAB ändå ska anses vara berört av det aktuella planbeslutet och därmed ha rätt att överklaga beslutet. Överklagandet ska därför bifallas och LKAB ska tillerkännas klagorätt enligt 22 § FL.
Se HD:s beslut.
HD (justitieråden Drake, Porter, Andrews, Crawford, referent, och Morgan) meddelade den 18 december 2015 följande beslut.
Miljö- och byggnämnden i Kiruna kommun beslutade den 6 december 2012 att anta en detaljplan för en del av fastigheten Mclean 1 i centrala Kiruna. Syftet med planen är att möjliggöra en utökad hotellverksamhet på fastigheten.
LKAB överklagade beslutet på i huvudsak den grunden att detaljplanen skulle komma att negativt påverka bolagets möjligheter till framtida gruvdrift. Bolaget framhöll att det har ett undersökningstillstånd enligt minerallagen (1991:45) som omfattar det område där fastigheten ligger, och därtill bearbetningskoncessioner avseende bl.a. ett område som sträcker sig fram till knappt 500 meter från fastigheten. Enligt LKAB kommer ett genomförande av detaljplanen att innebära väsentliga investeringskostnader för fastighetsägaren, kostnader som inom en relativt nära framtid kommer att övervältras på LKAB genom ett inlösenförfarande enligt minerallagen på grund av den gruvdrift som förväntas komma till stånd i området.
Länsstyrelsen Norrbotten fann att LKAB saknade klagorätt och avvisade överklagandet.
LKAB överklagade länsstyrelsens beslut till mark- och miljödomstolen, som biföll överklagandet. Enligt domstolen berörs LKAB av detaljplanen i sådan grad att bolaget är berättigat att få sina intressen i planprocessen prövade genom ett överklagande.
Kiruna kommun överklagade beslutet till Mark- och miljööverdomstolen, som har bifallit kommunens överklagande. Enligt domstolen kan inte vare sig undersökningstillståndet eller befintliga bearbetningskoncessioner grunda ett sådant intresse i saken som medför klagorätt. Detsamma gäller den omständigheten att LKAB ingick i samrådskretsen i planprocessen. Även om det råder en bred samsyn om att delar av Kiruna stad på grund av LKAB:s gruvverksamhet inom en tämligen nära framtid måste successivt lösas in och antingen rivas eller flyttas, ger detta enligt Mark- och miljööverdomstolen inte bolaget någon klagorätt. Inte heller den omständigheten att ytterligare investeringar på den aktuella fastigheten vid inlösen skulle kunna vara till men för LKAB ger bolaget klagorätt.
Frågan i HD är om de rättigheter enligt minerallagen som LKAB har ger bolaget rätt att överklaga beslutet att anta detaljplanen.
Det aktuella planbeslutet har fattats enligt den äldre plan- och bygglagen (1987:10, ÄPBL), och rätten att överklaga ska bedömas enligt den lagen. Till skillnad från den nu gällande plan- och bygglagen (2010:900), där det i 13 kap. 8 § finns en uttrycklig hänvisning till 22 § förvaltningslagen (1986:223), finns inte i ÄPBL någon bestämmelse om vem som har rätt att överklaga ett beslut. I avsaknad av annan reglering anses dock 22 § förvaltningslagen gälla även vid tillämpning av ÄPBL (se bl.a. RÅ 1992 ref. 81, RÅ 1995 ref. 77 och RÅ 2010 ref. 74).
Enligt 22 § förvaltningslagen får ett beslut överklagas av ”den som beslutet angår”, om det har gått honom emot och beslutet kan överklagas.
Endast den som har ett visst intresse i saken har alltså rätt att få en prövning i högre instans. Huruvida beslutet ska anses ”angå” någon beror på den effekt som beslutet får för vederbörande. För klagorätt brukar i rättspraxis krävas att beslutet antingen påverkar den klagandes rättsliga ställning eller rör ett intresse som denne har och som på något sätt har erkänts av rättsordningen. Det sistnämnda kravet synes i viss mån ha mjukats upp på senare tid. (Se den genomgång av rättspraxis som görs i SOU 2010:29 s. 645 ff.)
Vid sidan av det allmänna kravet i 22 § förvaltningslagen gäller enligt 13 kap. 5 § första stycket ÄPBL (jfr 13 kap. 11 § nya PBL) att ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan får överklagas endast av den som senast under utställningstiden skriftligen har framfört synpunkter som inte har blivit tillgodosedda. Bestämmelsen har samband med föreskriften i 5 kap. 20 § ÄPBL, enligt vilken alla som har ”ett väsentligt intresse” av ett förslag till detaljplan ska beredas tillfälle till samråd.
LKAB har bearbetningskoncession enligt 4 kap.minerallagen för bl.a. ett område som ligger knappt 500 meter från den fastighet som avses med detaljplanen. Koncessionen innebär att bolaget får utvinna och tillgodogöra sig koncessionsmineral inom området (1 kap. 3 § andra stycket minerallagen). Bolaget har därtill undersökningstillstånd enligt 2 kap.minerallagen för ett område som omfattar bl.a. den berörda fastigheten. Ett sådant tillstånd ger bolaget företrädesrätt till bearbetningskoncession (jfr prop. 1998/99:92 s. 55). I marken under Kiruna stad bedriver LKAB sedan flera år undersökningsarbete enligt 3 kap.minerallagen.
Av utredningen framgår att det finns en allmän förväntan om att gruvdriften inom en relativt nära framtid kommer att omfatta i stort sett hela nuvarande Kiruna stad och att bebyggelse m.m. därför måste rivas eller flyttas. Det är inte aktuellt att någon annan än LKAB skulle komma att bedriva verksamheten. Planeringen för den framtida gruvdriften innefattar inlösenförfaranden avseende fastigheter. Ändringar av detaljplaner i Kiruna stad som medger större investeringar i fastigheter som kan komma att beröras av gruvdriften kan därför leda till en betydande tillkommande ekonomisk belastning för det förväntade utnyttjandet av LKAB:s rättigheter enligt minerallagen.
LKAB:s intresse är i det aktuella fallet sådant att detaljplanebeslutet får anses angå bolaget i den mening som avses i 22 § förvaltningslagen. LKAB bereddes tillfälle till samråd enligt 5 kap. 20 § ÄPBL och kom in med ett skriftligt yttrande över detaljplanen under utställningstiden, varvid man avstyrkte förslaget. Bolaget uppfyller därmed det krav som ställs i 13 kap. 5 § första stycket första meningen ÄPBL (se p. 10).
På grund av det anförda har LKAB rätt att överklaga detaljplanebeslutet. Mark- och miljööverdomstolens dom ska därför upphävas och målet återförvisas till länsstyrelsen för ny behandling.
Med upphävande av Mark- och miljööverdomstolens dom fastställer HD mark- och miljödomstolens beslut och visar målet åter till Länsstyrelsen Norrbotten för fortsatt behandling.
HD:s beslut meddelat: den 18 december 2015.
Mål nr: Ö 3524-14.
Lagrum: 22 § förvaltningslagen (1986:223) samt 13 kap.8 och 11 §§plan- och bygglagen (2010:900).
Rättsfall: RÅ 1992 ref. 81, RÅ 1995 ref. 77 och RÅ 2010 ref. 74.