Interimistiskt slutbesked för nybyggnad av enbostadshus (fråga om kommunalt särkrav) ----- I ett nybyggt enbostadshus hade elcentralen placerats drygt 180 centimeter över golv¬nivån. Byggnadsnämnden ansåg att placeringen inte uppfyllde kraven på byggnadsverk i 8 kap. plan- och bygglagen (2010:900) i fråga om tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. Med anledning av det gav nämnden ett slutbesked som var beroende av att elcentralen placerades ungefär en meter över golvnivån (jfr 10 kap. 36 §).
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDEVäxjö tingsrätts, mark- och miljödomstolen, dom 2021-04-09 i mål nr P 1278-21, se bilaga A
PARTER
KlagandeSamhällsplaneringsnämnden i Nässjö kommun571 80 Nässjö
Ombud: P L
Motparter1. R S dal
2. G S S
Ombud för 1 och 2: U N och S H
SAKENInterimistiskt delslutbesked för nybyggnad av enbostadshus påfastigheten X i Nässjö kommun
_________________
MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUT
Mark- och miljööverdomstolen avslår överklagandet.
___________________
YRKANDEN I MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLEN
Samhällsplaneringsnämnden i Nässjö kommun har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska fastställa nämndens interimistiska delslutsbesked.
R S och G S S har motsatt sig yrkandet.
UTVECKLING AV TALAN I MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLEN
Nämnden har vidhållit det som tidigare framförts i underinstanserna och därutöver anfört i huvudsak följande. Elcentralens placering uppfyller inte kraven i 8 kap.1 och 4 §§plan- och bygglagen (2010:900) avseende tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. Eftersom paret S inte har visat att alla krav i den upprättade kontrollplanen är uppfyllda har nämnden haft fog för att meddela ett slutbesked som är beroende av att bristen avhjälps. Detta är inte ett särkrav utan en direkt tolkning och tillämpning av tillgänglighetskraven i lagen och Boverkets byggregler (BFS 2011:6). En byggnad är inte användbar för en person med nedsatt rörelseförmåga om personen inte har möjlighet att nå elcentralen. Avsaknaden av specifika bestämmelser om placering av elcentraler ändrar inte detta. Placeringen av en elcentral utgör en väsentlig teknisk egenskap enligt 8 kap. 4 § första stycket 8 plan- och bygglagen. Nämnden anser, till skillnad från Boverket, att elcentralen har en tydlig koppling till bostadens användning generellt i vardagen, inte till fastighetens drift och skötsel.
Till stöd för talan har nämnden bifogat ett yttrande från Tillgänglighetssakkunnigas riksförening.
R S och G S S har vidhållit det som framförts i underinstanserna och därutöver anfört i huvudsak följande. Det är förbjudet med kommunala särkrav. Syftet med begränsningen var att tekniska egenskapskrav ska vara förutsägbara och enhetliga över hela landet och på så vis hindra merkostnader vid byggande. Tillverkare av modulhus, i detta ärende Älvsbyhus, iakttar reglerna i plan- och bygglagen och Boverkets byggregler. Huset är tillverkat i en effektiviserad tillverkningsprocess som inte ger utrymme för diverse särkrav från olika kommuner. Om detta kommunala särkrav tillåts uppstår även frågor kring utformningen av andra saker i ett hem såsom överskåp i kök, ventilation, värmepump och värmepannor, samt om dessa ska vara nåbara på samma nivå som nämnden anser att elcentralen ska placeras på. En annan aspekt är att för låg placering av olika funktioner medför problem och risker, t.ex. risken för att barn kan komma åt reglagen. Boverket redogör på ett korrekt sätt för lagregleringen av de krav som får ställas av kommun gentemot enskild bygglovssökande vid byggande. Om riksföreningens tolkning skulle vinna framgång riskerar det att medföra en långtgående utvidgning av de skyldigheter som skulle kunna åläggas medborgare, dessutom utan direkt stöd i lag.
REMISSYTTRANDE I MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLEN
Mark- och miljööverdomstolen har inhämtat remissyttrande från Boverket.
Boverket har sammanfattningsvis anfört följande. En kommun kan inte med stöd av det plan- och byggrättsliga regelverket ställa krav på tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga när det gäller placering av elcentraler. Det är inte frågan om ett tekniskt egenskapskrav enligt 8 kap. 4 § plan- och bygglagen och kan därmed inte anses som ett särkrav enligt 4 a §.
MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSKÄL
Frågan i målet
Frågan i målet är om en byggnadsnämnd har rätt att, med stöd av bestämmelserna i 8 kap.plan- och bygglagen om att en byggnad ska vara tillgänglig och användbar för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga, ställa krav på var i ett bostadshus en elcentral ska placeras.
Allmänt om kraven på utformning och tekniska egenskaper
En byggnad ska utformas så att den bl.a. är lämplig för sitt ändamål samt tillgänglig och användbar för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga (se 8 kap. 1 § plan- och bygglagen). Dessa allmänt hållna utformningskrav aktualiseras i bygglovs-prövningen och ska i första hand säkerställa att en byggnad är ändamålsenligt utformad
och att alla personer ska kunna röra sig i och använda byggnaden. Här avses utformningen av exempelvis entréer, kommunikationsutrymmen, dörrar och hygienutrymmen.
Därutöver krävs att en byggnad har vissa tekniska egenskaper (se 8 kap. 4 §). Kravet på tillgänglighet och användbarhet återfinns även bland dessa och kan påverka t.ex. placering och utformning av belysning, skyltar, lås och andra manöverdon. De tekniska egenskapskraven aktualiseras i ett senare skede när en mer detaljerad projektering har tagits fram, och kan komma att prövas av nämnden i start- och slutbeskeden.
Bestämmelserna om utformning och tekniska egenskaper anger en grundläggande nivå och kan inte sägas innehålla krav på specifika mått eller viss utrustning (se prop. 1993/94:178 s. 101 samt prop. 2009/10:170 s. 265 f. och s. 461). Den som planerar att uppföra t.ex. ett enbostadshus kan förstås ställa mer detaljerade krav, exempelvis när det gäller tillgänglighet. I en sådan situation kan de handböcker som ges ut av olika intresseorganisationer ge god vägledning. Med hänsyn till att behoven kan variera i stor utsträckning får detta emellertid hanteras i det enskilda fallet och är således inte en del av de generella kraven (jfr prop. 1985/86:1 s. 493 f.).
Oavsett om det rör sig om utformningen av en byggnad eller dess tekniska egenskaper syftar kraven till att de funktioner i byggnaden som behövs eller används dagligen eller annars mera regelbundet – byggnadens grundläggande funktioner – ska vara ändamålsenliga och tillgängliga (jfr prop. 1985/86:1 s. 492 f.).
Förbudet mot kommunala särkrav på en byggnads tekniska egenskaper
Krav på en byggnads tekniska egenskaper får ställas om dessa är väsentliga, t.ex. i fråga om tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga (se 8 kap. 4 § första stycket 8). Den närmare innebörden av dessa krav framgår av föreskrifter som meddelats av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer (se 4 § andra stycket och 16 kap. 2 § 3).
En kommun får i princip inte ställa ytterligare krav (s.k. särkrav) på ett byggnadsverks tekniska egenskaper än dem som direkt framgår av lagen eller föreskrifter; om detta ändå görs är de egna kraven utan verkan (se 8 kap. 4 a §).
Bakgrunden till förbudet var att det hade framkommit att kommunerna ställde olika krav i dessa avseenden. Regeringen uttalade att det finns betydande nackdelar med kommunala särkrav samt att de tekniska egenskapskraven behövde vara enhetliga och tillämpas lika över hela landet, inte minst för att öka förutsebarheten för husproducent-erna och därigenom minska byggkostnaderna. (Se prop. 2013/14:126 s. 217 f.)
Mark- och miljööverdomstolens bedömning
En elcentral har en i grunden teknisk funktion. Den används till att fördela elektricitet till bl.a. strömbrytare, vägguttag och hushållsapparater samt till att förhindra överbelastning i byggnadens elektriska system. Det ligger därför närmast till hands att betrakta en elcentral som en del av de tekniska egenskaperna i en byggnad.
Mark- och miljööverdomstolen bedömer dock att det inte är väsentligt att en elcentral är tillgänglig och användbar för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. I motsats till exempelvis strömbrytare, vägguttag och manöverdon till hissar – utrustning som används mer eller mindre dagligen och som därför typiskt sett omfattas av de tekniska egenskapskraven – har elcentralen en mer passiv funktion. Elcentralen måste visserligen vara i drift för att en byggnad ska vara ändamålsenlig och användbar, men den används inte på det sätt och med samma regelbundenhet som sådan utrustning som får anses väsentlig i fråga om bl.a. tillgänglighet och användbarhet (jfr prop. 1985/86:1 s. 493). En elcentral ska inte heller kräva daglig tillsyn.
Vidare konstaterar Mark- och miljööverdomstolen, i likhet med underinstanserna, att varken regeringen eller någon myndighet har meddelat föreskrifter som reglerar placer-ingen av elcentraler. Med hänsyn till att bestämmelserna om tekniska egenskapskrav är allmänt hållna och av grundläggande karaktär kan något sådant krav inte heller utläsas direkt i plan- och bygglagen.
Det krav som nämnden har ställt i kontrollplanen – att elcentralen ska placeras åttio till etthundratio centimeter över golvnivån – har således inte stöd i det plan- och byggrättsliga regelverket och är därför ett särkrav i den mening som avses i 8 kap. 4 a § plan- och bygglagen.
Mot denna bakgrund är kravet utan verkan och nämnden har alltså inte haft rätt att göra slutbeskedet beroende av att placeringen av elcentralen flyttas till en viss höjd.Överklagandet ska därför avslås.
Domen får enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättsråden Keller och Wright, tekniska rådet Fitzpatrick samt hovrättsrådet Collins, referent.
Föredragande har varit Patton.
____________________________________________
BILAGA A
VÄXJÖ TINGSRÄTTS, MARK- OCH MILJÖDOMSTOLEN, Lee
KlagandeSamhällsplaneringsnämnden i Nässjö kommun571 80 Nässjö
Ombud: P L och B L W
Motpart
1. R S
2. G S S
ÖVERKLAGAT BESLUTLänsstyrelsen i Jönköpings läns beslut den 16 februari 2021 i ärende nr 403-10513-2020, se bilaga 1
SAKENInterimistiskt delslutbesked för nybyggnad av enbostadshus och garage påfastigheten X i Nässjö kommun
________________
DOMSLUT
Mark- och miljödomstolen avslår överklagandet.
________________
BAKGRUNDSamhällsplaneringsnämnden i Nässjö kommun (nämnden) beslutade genom delegation den 1 december 2020, BP 2019–001046, att bostadshuset på fastigheten X tillfälligt fick tas i bruk till och med den 31 mars 2021
R S och G S S överklagade nämndens beslut till Länsstyrelsen i Jönköpings län (länsstyrelsen) som den 16 februari 2021 biföll överklagandet och återförvisade ärendet till nämnden för slutlig prövning av frågan om slutbesked avseende enbostadshuset.
Nämnden har nu överklagat länsstyrelsens beslut till mark- och miljödomstolen.
YRKANDEN M.M.Nämnden har yrkat att mark- och miljödomstolen, med upphävande av länsstyrelsens beslut, ska fastställa det av nämnden fattade interimistiska delslutbeskedet för nybyggnad av enbostadshus och garage från den 1 december 2020.
Till stöd för sin talan har nämnden anfört bland annat följande. Den aktuella el-centralens placering uppfyller inte kraven i 8 kap. 1 § plan- och bygglagen (2010:900), PBL, avseende tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- och orienteringsförmåga. Eftersom R S och G S S inte har visat att alla krav som gäller enligt bland annat kontrollplanen är uppfyllda har nämnden haft fog för att meddela ett slutbesked som är beroende av att bristen avhjälps.
Beslutets förenlighet med PBL och övriga tillämpliga bestämmelserDen aktuella elcentralen är placerad på en höjd där den översta raden med huvudbrytare, jordfelsbrytare och säkringar till värmepumpen mäter cirka 185 cm från golvet. Länsstyrelsen har som grund för sitt beslut angett att det inte finns några särskilda tillgänglighetskrav för placering av elskåp/elcentral i PBL, PBF och BBR och att placeringen av elcentralen inte strider mot plan- och bygglagstiftningens övergripande krav på tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelseförmåga.
Av PBL Kunskapsbanken, Boverkets handbok om plan- och bygglagen, framgår att syftet med reglerna om tillgänglighet är att så många som möjligt ska kunna delta i samhället på lika villkor. Det innebär att den byggda miljön ska kunna användas både av personer som har full rörlighet och personer med olika slag av funktionsnedsättning såsom behov av rullstol, rollator eller käpp.
Tillgänglighetskravet innebär således att byggnader ska vara lätta att använda för alla. Eftersom det är en naturlig del i ett normalt åldrande att funktionsförmågan i olika avseenden avtar är de flesta av oss förr eller senare beroende av en tillgänglig miljö. Dessutom bor vi kvar i våra bostäder allt längre upp i åldrarna. Det blir där-med allt viktigare att bostäder har en god tillgänglighet i alla väsentliga avseenden.
Tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning är inget särintresse utan tvär-tom en förutsättning som framgår direkt av PBL. Bestämmelserna är inte uttöm-mande utan en tolkning måste göras i varje enskilt fall. I tillgänglighetskravet ligger inte enbart att få fysisk tillgång till byggnaden utan även att kunna använda den. Att det inte nämns några särskilda tillgänglighetskrav för placering av elskåp/elcentraler i PBL, PBR eller BBR utesluter därför inte att även elinstallationer måste vara tillgängliga för personer med funktionsnedsättning.
I moderna bostäder samordnas både byggnadens el, ventilations-, värmeförsörjning och ofta även nätverk i elcentralen, som alltså är en mycket viktig komponent för att kunna hantera byggnadens väsentliga funktioner. Att kunna nå elcentralen för att byta säkringar, hantera jordfelsbrytare, kontrollera ventilation, nätanslutningar med mera måste därför vara väsentligt i frågan om möjlighet att använda byggnaden. Omfattningen och kostnaderna för att i ett senare skede anpassa placeringen för personer med funktionsnedsättning är också betydande. Frågan om placering av en el-central är en så väsentlig faktor för tillgängligheten och användningen som kan likställas med andra väsentliga faktorer och föreskrifter enligt BBR.
Det måste vara otvistigt att elcentralen inte är tillgänglig för en rullstolsbunden James. Tillgängligheten är begränsad även för personer med annan typ av nedsatt rörlighet, i vart fall till alla delar i elcentralen. Nämndens bedömning är därför att den aktuella placeringen av elcentralen gör att den därmed inte är tillgänglig och användbar för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga.
Elcentralens placering avviker också direkt från de riktlinjer och uttalanden som finns i bland annat ”Bygga ikapp”, som är en uppslagsbok som innehåller information om gällande regler och vad som behövs för att göra miljön tillgänglig och användbar i det ny aktuella avseendet. På sidan 283 i Bygga ikapp, som bifogas som bilaga, framgår att en elcentral ska placeras med manöverpanelerna på en höjd om cirka 0,8-1,1 meter från golvet, för att även personer i rullstol ska kunna nå elcentralen.
Nämndens bedömning av tillgängligheten får också stöd av Clark, Tillgänglighetsbyrån AB, i ett uttalande i ett granskningsärende, bifogas som bilaga. West Rolén är arkitekt SAR/MSA och certifierad kontrollant av tillgänglighet och har under punkt 2.2.12 i bilagan noterat att elskåp för säkringar och nätverk ska vara tillgängligt och att reglage ska placeras inom 800–1 100 mm över golv.
En placering av en elcentral på den av nämnden begärda höjden strider inte heller mot bestämmelser om säkerhet och det finns inte heller något annat hinder mot en sådan placering. Det gäller även utifrån ett barnsäkerhetsperspektiv, där moderna el-centraler är så säkra att det inte finns några risker med placering på lägre nivåer. El-säkerhetsverkets rekommendationer sträcker sig tvärtom ända ned till 0,4 meter över golvet, där man har beaktat barnsäkerhetsfrågan.
Det innebär att det inte finns några motstående intressen som skulle tala mot att tillgänglighetskravet i PBL även omfattar en sådan väsentlig funktion som byggnadens centrala försörjning för el, värme, ventilation med mera. Tvärtom styrker det att den placering av elcentralen som nämnden har begärt är helt i enlighet med PBL:s syfte att byggnader ska vara lätta att använda för alla.
Nämndens bedömning av tillgänglighetskravet utgör således inte ett eget krav på tillgänglighet som går utöver vad som gäller enligt PBL, utan baseras rätteligen på en tillämpning av aktuella bestämmelser i PBL och med en analog tolkning av Boverkets föreskrifter i BBR. Nämndens bedömning har även stöd i riktlinjerna för tillgänglighet och användbarhet som återfinns i Bygg ikapp samt av certifierad sakkunnig i tillgänglighet.
SammanfattningR S och G S S har uppfört ett enbostadshus där el-centralen inte är placerad på ett sätt som uppfyller kraven i PBL på tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. Kravet på placering har varit centralt i byggprocessen och har också framgått av den aktuella kontrollplanen. Att den aktuella placeringen av elcentralen gör att den inte är tillgänglig eller användbar med hänsyn till funktionshinder framgår av såväl Bygg ikapp som uttalanden av certifierad sakkunnig i tillgänglighet. Nämndens krav utgör således inte ett särkrav utan är en direkt tolkning och tillämpning av tillgänglighetskraven i PBL och BBR. Nämnden har således haft fog för att meddela beslutet, varför det finns anledning att upphäva länsstyrelsens beslut.
DOMSKÄLTillämpliga bestämmelserTillämpliga bestämmelser framgår av det överklagade beslutet.
Mark- och miljödomstolens bedömning
Mark- och miljödomstolen gör, efter genomgång av handlingarna i målet, inte någon annan bedömning än den som länsstyrelsen har gjort och som framgår av det överklagade beslutet. Vad nämnden har anfört i sitt överklagande föranleder ingen annan bedömning. Överklagandet ska därför avslås.
HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga 2 (MMD-02) Överklagande senast den 30 april 2021.
Wright
______________________I domstolens avgörande har rådmannen Wright, ordförande, och tekniska rådet Avila deltagit. Föredragande har varit beredningsjuristen Caro line Tor-stensson.