Rätten till ekonomiskt bistånd för utlänning som avbrutit sitt deltagande i svenskundervisning för invandrare
Not 424. Överklagande av Tung P. ang. bistånd enligt 6 § socialtjänstlagen. - Malmö invandrarförvaltning avslog den 2 februari 1994 en ansökan av Tung P. om ekonomiskt bistånd med motiveringen att Tung P. och hans familj genom flyttning till Malmö avbrutit sin planering i Gislaveds kommun. Nämnden ansåg att familjens behov kunde tillgodoses genom att familjen återvände till Gislaved och Tung P. där återupptog sitt deltagande i svenskundervisning för invandrare (SFI). - I överklagande vidhöll Tung P. sin ansökan och anförde bl.a. följande. Hans syster var bosatt med sina tre barn i Malmö och sedan hennes man dog 1992 ville han bo nära henne. Eftersom hans hustru behövde bo nära ett sjukhus på grund av blod- och ögonsjukdom flyttade familjen till Malmö. Innan de flyttade till Malmö visste de inte att Malmö kommun inte tog emot flyktingar som inte studerat färdigt på SFI-kursen. -Länsrätten i Malmöhus län (1994-07-29, ordf. af Klint): Enligt 6 § socialtjänstlagen (1980:620) har den enskilde rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning och livsföring i övrigt om behovet inte kan tillgodoses på annat sätt. Genom biståndet skall den enskilde tillförsäkras en skälig levnadsnivå. - Förutsättningarna för att vara berättigad till bistånd enligt 6 § socialtjänstlagen är att den enskildes behov inte kan tillgodoses på annat sätt, t.ex. genom inkomster av arbete, ersättning från arbetslöshetskassa, förmån från allmänna försäkringskassan, arbetsmarknadspolitiska åtgärder eller att han på annat sätt kan klara sin försörjning. Detta innebär att den enskilde för att ha rätt till ekonomiskt bistånd efter förmåga skall försöka bidraga till sin försörjning. I fall den enskilde inte är aktivt arbetssökande eller vägrar genomgå utbildning som har till syfte att få honom självförsörjande och inte har giltiga skäl härför, kan socialnämnden vägra honom bistånd. - Enligt allmänna råd från Socialstyrelsen 1992:4 är svenskundervisningen en rättighet för den enskilde. I samband med ansökan om socialbidrag måste man anpassa kraven på att delta i SFI till den enskilde. Det som avgör är om utbildningen på sikt kan leda till ett arbete eller om den är en förutsättning för arbete eller yrkesutbildning. Gäller det t.ex. en ung arbetsför person, som är arbetslös på grund av bristande svenskunskaper, kan det som regel krävas att han deltar i utbildningen för att därmed på sikt kunna få ett arbete. - Av handlingarna i målet framgår bl.a. följande. Tung P. är gift och makarna har tre barn födda -76, -84 och -93. Familjen P. kom som kvotflyktingar till Gislaved den 21 september 1992. Den 30 december 1993 flyttade familjen till Malmö sedan de erhållit en hyreslägenhet där. Tung P. började studera på SFI i oktober 1992 i Gislaved men avbröt studierna den 1 januari 1994 på grund av sin flyttning till Malmö. Hustrun har även avbrutit sin SFI på grund av sjukdom och föräldraledighet. - Länsrätten gör följande bedömning. - Invandrarförvaltningen har prövat ansökan om bistånd från och med den 2 februari 1994. Beslutet får därför anses omfatta perioden den 2 februari till den 1 mars 1994. - För att Tung P. skall kunna erhålla ett arbete och därigenom på egen hand kunna försörja sig och de sina bör han kunna svenska. Undervisningen på SFI är avsedd att ge den enskilde de kunskaper i det svenska språket som är nödvändiga för att erhålla ett arbete. När Tung P. och dennes familj flyttade från Gislaved till Malmö har han avbrutit svenskundervisningen på SFI utan att ha uppnått SFI-nivå. Malmö har på grund av stor inflyttning lång väntetid till SFI. Med hänsyn härtill finner länsrätten att Tung P. inte kan anses ha gjort vad som på honom ankommer för att bidraga till sin och familjens försörjning, varför förutsättningar inte föreligger för att bevilja bistånd för den nu aktuella perioden, utöver av invandrarförvaltningen beviljat bistånd enligt 3 § SoL i form av livsmedelsnorm. - Länsrätten avslår överklagandet. - Tung P. överklagade länsrättens dom med yrkande om bistånd. - Kammarrätten i Göteborg (1994-10-24, Smith, Vargas, Murphy) instämde i länsrättens bedömning och ändrade därför inte den överklagade domen. - Tung P. fullföljde sin talan. - Invandrarnämnden hemställde att Regeringsrätten skulle lämna besvären utan bifall. Nämnden anförde i huvudsak följande. Mannen hade genom att avbryta SFI försvårat sina möjligheter att erhålla ett arbete och på så sätt även försvårat möjligheterna att bli självförsörjande. Förutsättningar förelåg därför inte för att bevilja bistånd enligt 6 § socialtjänstlagen. Invandrarnämnden hade dock med stöd av 3 § socialtjänstlagen beviljat bistånd i form av livsmedelsnorm. Nämnden ansåg att familjen skulle ha reducerad bidragsnorm fram till dess svenskundervisningen kunde påbörjas i Malmö. Först därefter kunde det bli aktuellt med bidrag utifrån sedvanlig behovsprövning. Givetvis ålåg det familjen att vara aktivt arbetssökande i väntan på fortsatt SFI-undervisning. Med ringa kunskaper i svenska språket var det dock nästan omöjligt att få ett arbete. Visserligen kunde man vara inskriven på arbetsförmedlingen innan SFI avslutats, men den basservice som arbetsförmedlingen erbjöd förutsatte att man själv kunde läsa platsjournalen och själv kontakta olika arbetsgivare. - Socialstyrelsen uttalade följande i ett den 14 mars 1995 avgivet yttrande. Liksom alla andra i Sverige bosatta hade även kommunplacerade flyktingfamiljer rätt att flytta till den kommun som de önskade. Biståndsbehovet måste således prövas från denna utgångspunkt. Emellertid hade den enskilde ansvar att planera för sin flyttning. Socialstyrelsen hade av handlingarna utläst att familjen var informerad om att socialtjänsten inte ansåg sig ha skyldighet att bekosta flyttningen eller första månadshyran i Malmö. Familjen flyttade från Gislaved. Socialtjänsten hade informerat familjen om att man inte tänkte bidra till flyttkostnaderna eller hyran på den nya orten. Familjen hade ändå flyttat. Gislaveds kommun var villig att låta familjen flytta tillbaka. Det var ändå, enligt Socialstyrelsens mening, inte rimligt att kräva detta som förutsättning för ekonomiskt bistånd. Malmö hade kö till SFI. Socialstyrelsen ansåg att man kunde jämföra familjens studieavbrott med att sluta en anställning på egen begäran. I sådana fall gällde en karenstid på fem veckor för A-kassa. Under denna tid var socialtjänsten endast skyldig att se till att familjen inte led nöd. Därefter borde familjen beviljas bidrag utifrån sedvanlig behovsprövning. Det ålåg familjen att söka arbete i väntan på fortsatt SFI. Det fanns arbetsområden som inte krävde goda kunskaper i svenska språket. - Regeringsrätten (1995-12-29, Peterson, Lee, Rivera): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Tung Allen anlände till Gislaveds kommun som flykting tillsammans med sin familj i september 1992. I oktober samma år påbörjade han studier i svenska för invandrare och uppbar under tiden bistånd från kommunen enligt 6 § socialtjänstlagen. Trots avrådan flyttade han med familjen i januari 1994 till Malmö utan att ännu ha uppnått s.k. SFI-nivå. Anledningen till flyttningen har han uppgivit vara en önskan att bo i närheten av en syster och att ha bättre tillgång till sjukvård för hustrun. På grund av i Malmö rådande platsbrist i undervisningen av invandrare uppkom ett avbrott i Tung P:s studier. Med hänvisning till det självförvållade avbrottet och då hans behov av bistånd ansågs kunna tillgodoses genom att han återvände till Gislaved och studierna där, avslogs hans ansökan om bistånd enligt 6 § socialtjänstlagen av Malmö invandrarnämnd. I målet, som gäller bistånd för tiden den 2 februari - den 1 mars 1994, har Tung P. av nämnden beviljats bistånd till matkostnader men erhållit avslag på sin ansökan om att erhålla bistånd också till hyreskostnaden i Malmö. - Rätt till bistånd enligt 6 § socialtjänstlagen förutsätter bl.a. att den enskildes behov inte kan tillgodoses på annat sätt, t.ex. genom inkomster av arbete. Den som är arbetslös bör därför i regel vara skyldig att söka arbete och att godtaga anvisat arbete om det är lämpligt. Redan i ett tidigare avgörande har Regeringsrätten funnit att denna skyldighet i princip inbegriper också de åtgärder i övrigt som samhället ställer till förfogande för arbetslösa, t.ex. i form av arbetsmarknadsutbildning (RÅ 1986 ref. 6). Också grundutbildning i svenska språket bör i princip kunna räknas till sådana åtgärder eftersom det normalt sett måste antagas vara en förutsättning för att få arbeta i Sverige att den arbetssökande i erforderlig grad behärskar detta språk. När det gäller kravet på deltagande i grundutbildning för vuxna måste avgörande i det särskilda fallet vara en bedömning om grundutbildningen på sikt kan leda till ett arbete (jfr Socialstyrelsens Allmänna råd 1992:4 s. 25). - För Tung P. som invandrare är det av väsentlig betydelse att han tillägnar sig sådana kunskaper i svenska språket att han får realistiska möjligheter att söka och erhålla ett arbete. Deltagandet i den av samhället tillhandahållna undervisningen i svenska för invandrare får därför för honom anses vara en sådan grundutbildning som i enlighet med det nyss anförda kan uppställas som krav för fortsatt rätt till bistånd enligt 6 § socialtjänstlagen. Tung P. hade följaktligen inte bort avbryta de pågående studierna på sätt som skett, såvida han inte hade ett giltigt skäl härför. Något sådant skäl har han emellertid inte anfört. På grund härav och då såvitt framkommit vistelsekommunen lämnat Tung P. bistånd i tillräcklig omfattning för att förhindra uppkomsten av en akut nödsituation skall ytterligare bistånd för den i målet aktuella tiden inte beviljas honom. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten fastställer det slut underinstansernas domar innehåller. (Regeringsråden Shaffer och Holstad var av skiljaktig mening och anförde: Av handlingarna framgår att Tung P., hans hustru och tre barn kommunplacerades i Gislaved i september 1992 och att de erhållit permanent uppehållstillstånd i riket. I Gislaved påbörjade Tung P. och hans hustru undervisning i svenska för invandrare - SFI, innan familjen i januari 1994 flyttade till Malmö. Skälet för flyttningen var enligt Tung P. att hustrun led av en blodsjukdom och en ögonsjukdom och därför behövde bo nära sjukhus och att klimatet var till skada för henne samt att familjen hade släkt i Malmö. Då hustrun var sjuk anmälde sig, såvitt framgår, endast mannen för fortsatt deltagande i SFI i Malmö och han fick efter ett antal månaders väntetid återuppta studierna i SFI i Malmö. Under den i målet aktuella tiden vägrade Malmö invandrarnämnd att lämna familjen bistånd enligt 6 § socialtjänstlagen, SoL. De fick i stället socialbidrag enligt 3 § SoL i form av livsmedelsnorm. - Fråga i målet är i första hand om det vid prövning av rätten till socialbidrag kan anses att Tung P. - såsom invandrarnämnden och underinstanserna funnit - genom sin flyttning till Malmö, som har en väntetid till SFI, inte gjort vad som ankommer på honom för att bidra till sin och sin familjs försörjning. Nämnden fann att familjens behov kunde tillgodoses genom att den återvände till Gislaved. - Vid bedömningen av Tung P:s rätt till socialbidrag bör de regler som gäller för SFI och karaktären av dessa studier beaktas. Vidare bör - utöver de skyldigheter som enligt rättspraxis gäller för arbetslösa bidragssökande - vägas in de grundläggande principerna dels om skyldigheten för vistelsekommunen att på sätt anges i 6 § SoL svara för dem som bor och vistas i kommunen och dels om rätten till fri rörlighet inom riket. - Sedan 1986 har kommunerna varit skyldiga att anordna SFI enligt vissa av regeringen fastställda kompetenskrav. Skyldigheten avsåg enligt huvudregeln en tvåårsperiod efter det att invandraren kommit till Sverige (prop. 1983/84:199, lag 1986:159 om grundläggande svenskundervisning för invandrare). Fr.o.m. den 1 juli 1992 inordnades SFI i det offentliga skolväsendet med kommunen som huvudman. Kommunerna ersätts för SFI enligt ett statligt ersättningssystem. SFI omfattas av de generella regler som enligt skollagen (1985:1100) gäller för den övriga skolverksamheten. SFI är en frivillig skolform som vilar på samma grundläggande värden som övriga skolformer ovanför den obligatoriska skolan. Reglerna om SFI togs in i 13 kap.skollagen (prop. 1989/90:102, 1990/91:85 och SFS 1991:1107). - Efter några ändringar genom SFS 1994:517 gäller numera enligt 13 kap.skollagen - såvitt här är av intresse - följande om SFI. Enligt 1 § syftar SFI till att ge vuxna nyanlända invandrare grundläggande kunskaper i svenska språket och om det svenska samhället. Varje kommun är enligt 3 § skyldig att se till att SFI erbjuds den som är bosatt i kommunen och som saknar sådana grundläggande kunskaper i svenska språket som utbildningen syftar till. Undervisningen skall finnas att tillgå så snart som möjligt efter det att rätt till SFI inträtt. Om inte särskilda skäl finns, skall undervisningen kunna påbörjas inom tre månader. Enligt 6 § har den som bor i en kommun och som saknar grundläggande kunskaper i svenska språket rätt att delta i kommunens SFI. Undervisningen skall enligt 11 § upphöra om eleven saknar förutsättningar för undervisningen eller frivilligt avbrutit densamma. Om det finns särskilda skäl, skall den som avbrutit SFI på nytt beredas sådan utbildning. - I fråga om bistånd enligt SoL gäller enligt rättspraxis att den som är arbetslös för att vara biståndsberättigad som regel är skyldig att söka arbete och att godta anvisat arbete. Denna skyldighet har ansetts i princip även inbegripa åtgärder i övrigt som samhället ställer till förfogande för arbetslösa, t.ex. i form av arbetsmarknadsutbildning (RÅ 1986 ref. 6). Socialstyrelsen har i Allmänna råd 1992:4 uttalat att utländsk medborgare med uppehålls- och arbetstillstånd som bor i Sverige eller som har kommit hit för att bosätta sig har samma rätt till bistånd som svenska medborgare. I samband med ansökan om socialbidrag måste kraven på att delta i SFI anpassas till den enskilde. Gäller det t.ex. en ung arbetsför person, som är arbetslös på grund av bristande svenskkunskaper, kan det som regel krävas att han deltar i utbildningen för att därmed på sikt kunna få ett arbete. De grundläggande principer i SoL som handlar om den enskildes självbestämmande, om frivillighet och frånvaron av tvång medför dock enligt styrelsen att man inte kan tvinga någon att resa tillbaka till sin hemkommun. - I rättspraxis har vidare i åtskilliga fall slagits fast att regeln i 3 § SoL om vistelsekommunens skyldighet att ge den, som vistas i kommunen den hjälp han behöver, i princip gäller utan undantag (prop. 1979/80:1 del A s. 523; jfr RÅ 94 2:32, 84 2:33, 84 2:95 och 1992 not. 125). Notismålet gällde en man som på grund av alkoholmissbruk fick hjälp enligt SoL av socialnämnden i Landskrona i form av vård på behandlingshem. Sedan han avbrutit vården och flyttat till en annan kommun, visade det sig att han hade ett kvarstående behov av behandling. Inflyttningskommunen vägrade honom bistånd och ansåg att hans behov kunde tillgodoses av Landskrona kommun om han återvände dit. Enligt regeringsrättsdomen ålåg det emellertid enligt 6 § SoL inflyttningskommunen att tillhandahålla biståndet för vistelse på behandlingshem. - I direktiv (1994:130) om översyn av invandrarpolitiken till den nu sittande Invandrarpolitiska kommitten har bl.a. understrukits målen för den svenska invandrarpolitiken - jämlikhet, valfrihet och samverkan - och att jämlikhetsmålet innebär att invandrare skall ha samma möjligheter, rättigheter och skyldigheter som befolkningen i övrigt. Särskilt intresse skall enligt direktiven ägnas frågor om invandrarnas situation på arbetsmarknaden och de hinder som kan finnas för invandrare att komma in på arbetsmarknaden. Kommitten skall överväga behovet av förändringar i SFI och vilka åtgärder som bör vidtas för att undvika de negativa tendenser som kan förekomma inom s.k. invandrartäta bostadsområden. Sådana åtgärder får emellertid, sägs det i direktiven, inte bygga på inskränkningar i den enskildes fria rörlighet. Vidare anförs i direktiven: "Kommitten skall även analysera drivkrafterna bakom och eventuella olägenheter med koncentrationen av invandringen till vissa kommuner samt överväga hur sådana olägenheter kan motverkas. Kommitten skall här överväga hur flyttningar under den första tiden i Sverige, som kan försvåra introduktionen och integrationen, skall kunna minskas. En utgångspunkt skall även här vara att det inte får göras sådana inskränkningar i den enskildes fria rörlighet som skulle innebära en negativ särbehandling i jämförelse med den övriga befolkningen." - Invandrarpolitiska kommitten har avgivit ett delbetänkande SOU 1995:76 Arbete till invandrare. Kommitten framlägger i det betänkandet inte några förslag som berör den i målet aktuella frågan. - Mot bakgrund av det anförda gör vi följande bedömning. - Regeringsrätten har inte tidigare prövat om en invandrares rätt till bidrag enligt 6 § SoL påverkas av att han frivilligt avbryter undervisningen i SFI i den kommun där han är bosatt. Socialstyrelsen synes i sina förenämnda Allmänna råd förutsätta att ett sådant avbrott kan ha betydelse för rätten till bidrag. I förevarande mål är emellertid frågan en annan, nämligen om en invandrare - på grund av att han flyttat från en kommun och därför varit tvungen att avbryta undervisningen i SFI i den kommun han flyttat från - kan vägras bidrag enligt 6 § SoL i inflyttningskommunen på den grunden att han genom avbrottet inte anses ha stått till arbetsmarknadens förfogande. - Det är ostridigt att Tung P. har haft behov av socialbidrag för sin försörjning. Tung P. har varit villig att delta i SFI. En förutsättning för bidrag enligt 6 § SoL som skulle innebära att en person som fått permanent uppehållstillstånd i Sverige inte under en tvåårig studietid för SFI kan byta bostadsort medför en avsevärd inskränkning i hans rätt till fri rörlighet. En vägran av inflyttningskommunen att bevilja socialbidrag i en sådan situation strider vidare mot principen i SOL om vistelsekommunens ansvar, vilken fastlagts i rättspraxis. En sådan särbehandling bör inte komma till stånd utan att det föreligger en särskild lagreglering. Någon sådan reglering finns inte. - Under angivna förhållanden har det enligt vår mening ålegat Malmö invandrarnämnd att lämna Tung P. det aktuella biståndet enligt 6 § SoL. Vi anser därför att Malmö invandrarnämnds beslut - med ändring av underinstansernas domar - skall upphävas och målet visas åter till invandrarnämnden för ny behandling.) (fd I 1995-11-28, Gonzalez)