Beslut att anta detaljplan för bl.a. skolverksamhet (avslag) / Jäv för ledamot i byggnadsnämnd vid handläggning av detaljplaneärende (avslag) / Jäv för ledamot i byggnadsnämnd vid handläggning av detaljplaneärende (rättsprövning, avslag)
Not 195. Ansökan av Neal m.fl. om rättsprövning av beslut att anta detaljplan. -Kommunfullmäktige i Danderyds kommun (2003-03-31)beslöt att anta detaljplan för kv. Skorstenen och del av kv. Hamnen m.m., Friskola i Stocksund. - Klagandena yrkade att det överklagade beslutet skulle upphävas samt inhibition. - till stöd för sin talan anförde klagandena i huvudsak följande. Användningen av skolan i det utställda planförslaget stämmer inte överens med användningen enligt antagandebeslutet. En matsal för verksamheten i området har efter utställningstiden ändrats till restaurangverksamhet för allmänheten med utskänkningsrätt av alkohol till kl. 01.00, vilket inte redovisats i detaljplanen. Två större och två mindre byggnader tillåts inom strandskyddat område. Detaljplanen strider mot 2 kap. 1 § plan- och bygglagen (1987:10), PBL, och 3 kap. 1 § miljöbalken, MB, då behovet av anläggningen inte redovisats. Ett stort överskott av skolplatser föreligger inom kommunen. Miljökonsekvensbeskrivning saknas men behövs därför att marken är förorenad. - Länsstyrelsen i Stockholms län (2003-06-02) lämnade yrkandet om inhibition utan åtgärd och avvisade överklagandena från flera av klagandena samt avslog de övriga klagandenas överklaganden. - Som motivering för sitt beslut i sak anförde länsstyrelsen följande. Enligt 5 kap. 34 § plan- och bygglagen (1987:12) PBL gäller beslut att anta detaljplan i princip först sedan beslutet vunnit laga kraft. På grund härav är inhibition inte aktuell. - Detaljplanen består enligt 5 kap. 9 § PBL av en handling som innehåller både plankarta, och bestämmelser. I det utställda planförslaget har skolområdet betecknats som "Skola", medan samma område i det antagna planförslaget betecknats som "Skola, ej förskola eller grundskola". Enligt 5 kap. 27 § PBL gäller att om förslaget ändras väsentligt efter utställningen skall ny utställning ske. Ändringen i detaljplanen av användningsbestämmelsen är inte så väsentlig att ny utställning varit nödvändig. Om användningen i dokument, som enligt 5 kap. 10 § PBL skall fogas till detaljplanen, återgetts på annat sätt under olika skeden av planprocessen utgör sådant återgivande inte skäl att upphäva antagandebeslutet. - I det utställda planförslaget har viss kvartersmark avsatts med beteckningen V3 som småbåtshamn, matsal och miljöstation tillhörande verksamheter i hamnområdet. I den antagna detaljplanen är planbestämmelsen oförändrad. - Strandområden som vid utgången av juni 1975 ingick i fastställd stadsplan, skall enligt 10 § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken inte omfattas av strandskydd enligt miljöbalken. Planområdet omfattas av stadsplan för Stockbyområdet, fastställd den 7 september 1934, och är därför undantaget från det strandskydd som gäller enligt 7 kap. 13-14 §§ MB. - Enligt 2 kap. 1 § PBL gäller bl.a. följande. Mark- och vattenområden skall användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Företräde skall ges sådan anläggning som medför en från allmän synpunkt god hushållning. Vid planläggning skall bestämmelserna i 3 kap. MB tillämpas. - Enligt 3 kap. 1 § MB skall mark- och vattenområden användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov, varvid företräde skall ges en sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning. - Syftet med planen är att ge en befintlig skola med marin inriktning möjlighet att i form av fristående gymnasieskola utöka verksamheten från dagens 290 elever till 450 elever. Behovet av den planerade bebyggelsen är tillräckligt dokumenterat och lokaliseringen lämplig enligt 3 kap. 1 § MB eftersom skolans marina inriktning gör en placering i en hamnmiljö naturlig. - Enligt 5 kap. 18 § PBL skall en miljökonsekvensbeskrivning upprättas, om detaljplanen medger en användning av mark eller av byggnader eller andra anläggningar som innebär en betydande påverkan på miljön, hälsan eller hushållningen med mark och vatten och andra resurser, varvid miljökonsekvensbeskrivningen skall möjliggöra en samlad bedömning av en planerad anläggnings, verksamhets eller åtgärds inverkan på miljön, hälsan och hushållningen med mark och vatten och andra resurser. Miljö- och hälsoskyddsnämnden har anmält att man kan misstänka att det finns risk för markföroreningar på fastigheten på grund av tidigare drift av elverk, järnväg och varv. I samband med en upprustning av Stocksunds hamn med bl.a. ny kaj, som genomförts under sommaren 2002, har miljötekniska undersökningar visat kraftiga föroreningar av marken nära stranden. Omfattande saneringsåtgärder har därför genomförts. Ett par provtagningspunkter inne på fastigheten Skorstenen 1 har visat höga halter av bly och koppar. Fler prov bör därför tas, men det bör vara möjligt att begränsa dessa till de markområden som omfattas av anläggningsarbeten såsom ny skolbyggnad, parkering och lokalgata. Vidare skall förekomsten av radon undersökas för val av grundläggningsmetod vid nybyggnad. Mark föroreningar har alltså konstaterats och åtgärdats i viss omfattning och ytterligare åtgärder har varit på tal. Med hänsyn härtill och till att den planerade nybyggnationen är av begränsad omfattning bör behovet av ytterligare marksanering kunna bedömas och bli föremål för beslut vid bygglovgivningen utan att föregås av upprättande av en miljökonsekvensbeskrivning. - Sammanfattningsvis anser länsstyrelsen att det som klagandena har anfört till stöd för sin talan inte utgör tillräckliga skäl att upphäva det överklagade antagandebeslutet. - P.G. m.fl. överklagade länsstyrelsens beslut och anförde i fråga om prövningen av planen i sak bl.a. följande. Ändringen av användningen från gymnasieskola i utställningsförslaget till fri skolverksamhet utöver förskola och grundskola i planbeslutet är så väsentlig att beslutet att anta planen bör upphävas. Ändringen innebär att det inte finns någon övre åldersgräns för eleverna, vilket medför en utveckling av helt andra biverksamheter på platsen, t.ex. har skolbespisningen blivit restaurangverksamhet med utskänkningsrätt. Något behov av ytterligare skoletablering föreligger inte. Planerade byggnader är utformade och placerade på ett sätt som är direkt olämpligt med hänsyn till stads- och landskapsbilden samt till natur- och kulturvärdena på platsen. Etableringen av parkeringsplatser innebär en betydande olägenhet i form av försämrad utsikt och en dramatisk ökning av buller och avgaser. Planen motverkar en god trafikmiljö och breddningen av Stockholmsvägen inverkar menligt på trafiksäkerheten. Planerad bilparkering inom fornlämningsområde strider mot bestämmelserna i lagen (1988:950) om kulturminnen. m.m. Planbeslutet bör upphävas eftersom lagstadgad miljökonsekvensbeskrivning saknas. Klagandena anför dessutom att det föreligger jäv i ärendet eftersom ägaren och företrädaren av hyresgästen Klart Skepp Marinteknik AB är ledamot av kommunstyrelsen, suppleant i dess arbetsutskott och styrelseledamot i Danderydsmoderaterna. - Kommunen har inkom med en skrivelse och anförde bl.a. följande. Ägaren och företrädaren av hyresgästen Klart Skepp Marinteknik AB, A.P., var vid antagandet av detaljplanen ledamot i byggnadsnämnden. Han har emellertid i den egenskapen inte deltagit vare sig vid handläggning eller vid beslut vad avser detaljplanen. Det förslag han lämnade till byggnadsnämnden dagen före nämndens sammanträde anses som ett yttrande i planärendet som har kommit in för sent och kan inte anses påverka byggnadsnämnden på det sätt som klagandena synes göra gällande och som skulle innebära ett jäv, Vad klagandena uppgett om otillåten ändring efter utställning är en felaktig beskrivning av vad som skett. Ingen annan ändring har skett mellan utställning och antagande av planen än att planbestämmelsen "Skola" har preciserats till "Skola, ej förskola eller grundskola". - Klagandena inkom med ytterligare skrivelser där de utvecklade vad de tidigare anfört. Beträffande jävsinvändningen anförde de bl.a. att hand1äggningen i kommunen skett under lång tid under vilken A.P. dels verkat som förtroendevald, central kommunpolitiker, dels som enskild näringsidkare med egna ekonomiska intressen i projektet. Hans ekonomiska intressen har dessutom tillmötesgåtts av kommunen på ett icke-marknadsmässigt sätt. Därutöver har A.P. långt efter utställningstiden påverkat byggnadsnämndens beslut. - Klagandena hänvisade dessutom till 5 kap. 11 § PBL enligt vilken bestämmelse en detaljplan inte får ändras före genomförandetidens utgång mot berörda fastighetsägares bestridande om det inte är nödvändigt på grund av nya förhållanden av stor allmän vikt, vilka inte kunnat förutses vid planläggningen. Genom det nu överklagade planbeslutet hade, enligt klagandena, en sådan otillåten ändring skett. Även det utgör skäl för att klagandenas talan skall bifallas. - Regeringen (Miljödepartementet, 2004-06-23) avslog överklagandena och gjorde vid prövning av ärendet i sak följande bedömning. - Av 5 kap. 27 § tredje stycket PBL framgår att Om planförslaget ändras väsentligt efter utställningen skall ny utställning ske. Av handlingarna framgår att en planbestämmelse om användning ändrats från "Skola" i utställningsförslaget till "Skola, ej förskola eller grundskola" i antagandebeslutet. Regeringen finner inte att det är fråga om en sådan väsentlig ändring att ny utställning borde ha skett. - Enligt 6 kap. 24 § kommunallagen (1991:900) framgår att en förtroendevald eller en anställd som är jävig i ett ärende inte får delta eller närvara vid handläggningen av ärendet, Av handlingarna framgår att A.P. är verkställande direktör för Marina Läroverket i Danderyd/ Klart Skepp Marinteknik AB och att han vid tidpunkten för byggnadsnämndens beslut i ärendet varit ledamot i nämnden. Han har dock på grund av jäv inte deltagit i byggnadsnämndens beslut i ärendet den 10 december 2002. Det har inte heller framkommit att han på annat sätt skulle ha deltagit eller varit närvarande vid handläggningen av ärendet. Regeringen finner därmed inte att kommunen handlagt ärendet i strid med jävsbestämmelserna. - För en del av området för den nu överklagade detaljplanen gäller detaljplan för Stocksunds hamn m.m., del av Skorstenen 1 (Gamla Elverket), vars genomförandetid enligt handlingarna går ut den 5 juli 2015. Som framgår av 5 kap. 11 § PBL får före genomförandetidens utgång, mot berörda fastighetsägares bestridande, detaljplanen ändras eller upphävas endast om det är nödvändigt på grund av nya förhållanden av stor allmän vikt, vilka inte kunde förutses vid planläggningen. Regeringen konstaterar att klagandena inte äger fastigheter som ingår i det ursprungliga planområdet, dvs. i den plan vars genomförandetid inte har löpt ut. Regeringen finner inte att klagandena kan anses berörda på ett sådant sätt att 5 kap. 11 § PBL utgör hinder för kommunens beslut art anta planen. - Regeringen finner inte heller att detaljplanen kan anses innebära sådana olägenheter för klagandena att planen av det skälet inte kan godtas. Vad de anfört utgör inte heller i övrigt skäl att upphäva beslutet att anta planen. Överklagandena bör därför avslås. - Neal m.fl. ansökte om rättsprövning av regeringens beslut och yrkade inhibition. Till grund för sin talan anförde de bl.a. följande. Regeringens beslut strider mot bestämmelsen i 6 kap. 24 § kommunallagen vari stadgas att en förtroendevald som är jävig i ärende hos nämnd inte får delta, eller närvara vid handläggning av visst ärende. Jävet består i att en ledamot av byggnadsnämnden och av kommunstyrelsen i Danderyds kommun vid beslut den 10 december 2002 deltagit i handläggningen av detaljplaneärendet, som ekonomiskt gynnat ledamoten i fråga eftersom denne vid samma tidpunkt ägde och ledde det företag som ensidigt gynnades av detaljplanen. - Syftet med detaljplanen var att ge möjlighet för en utökad etablering av en friskola med marin inriktning. Ägaren och ledaren av det företag, Klart Skepp AB med koncernbolag, som driver friskolan är en person vid namn Alexander, tillika ledamot av byggnadsnämnd och kommunstyrelse i Danderyds kommun. A.P. har den 5 oktober 2001 till kommunen ingivit ansökan om att få driva en fristående gymnasieskola. Planförslaget avseende den nya detaljplanen ställdes ut under tiden den 7 oktober - den 4 november 2002, varefter inkomna synpunkter sammanställdes i ett tjänsteutlåtande den 20 november 2002. Framkomna synpunkter under utställningstiden ledde till att det utställda planförslaget i tjänsteutlåtandet den 20 november 2002 preciserades vad avsåg användningen enligt följande. "Användningen av skolområdet preciseras så att det framgår att det inte får användas till annan verksamhet än gymnasium." Byggnadsnämnden sammanträdde den 10 december 2002 för beslut, § 204. Beslutsprotokollet inleddes med en notering om jäv varvid utskrevs: "A.P. (m) anmälde jäv och lämnar sammanträdeslokalen." Dock hade A.P. dagen före byggnadsnämndens sammanträde, dvs. den 9 december 2002 till byggnadsnämnden insänt ett skriftligt meddelande med en lydelse enligt följande. - "Inför BN:s beslut om KV Skorstenen på tisdag har vi förslag på en smärre justering. Planbestämmelserna säger att det får bedrivas ’Skola, endast gymnasium’. Vi vill att man ändrar denna text till ’Skola, endast gymnasium och vuxenutbildning’. Vi bedriver vuxenutbildning i dag och har för avsikt att fortsätta med det. - Med vänliga hälsningar - Marina Läroverket/Klart Skepp Marinteknik AB - A.P., VD". - Byggnadsnämnden anslöt sig i sitt beslut till A.P:s önskemål så att användningen av skolområdet inte begränsades till gymnasium utan ändrades till att skolverksamheten inte skulle omfatta förskola eller grundskola. - Sökandena finner det uppenbart att A.P. deltagit i byggnadsnämndens beslut genom att långt efter utställningstidens slut påverka beslutet på angivet sätt. Att A.P. fysiskt före själva beslutstillfället lämnat byggnadsnämndens sammanträdeslokal ändrar inte detta förhållande. De åberopar rättsfallet RÅ83 2:28. - Regeringsrätten (2004-11-05, Thornton, Lewis, Nord): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - I 6 kap. 24 § kommunallagen föreskrivs att en förtroendevald eller en anställd som är jävig i ett ärende inte får delta eller närvara vid handläggningen av ärendet. Sökandena har gjort gällande att ett skriftligt meddelande från A.P. i hans egenskap av VD för Klart Skepp Marinteknik AB skulle visa att jäv förelegat hos byggnadsnämnden. I målet är dock klarlagt att A.P. inte deltagit i byggnadsnämndens beslut, och det har inte heller framkommit att han på annat sätt skulle ha deltagit eller varit närvarande vid handläggningen av detaljplaneärendet. Vad sökandena anfört visar följaktligen inte att det vid handläggningen förekommit något fel som påverkat utgången i ärendet. Regeringens beslut kan därför inte anses strida mot någon rättsregel på det sätt sökandena angett. Det framgår inte heller klart av omständigheterna i målet att beslutet på något annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. - Vid denna utgång i målet förfaller frågan om inhibition. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd II 2004-10-13, Wiley)