Negativt beslut om förhandsbesked om nybyggnad på fastighet som omfattades av strandskydd (avslag) / Negativt beslut om förhandsbesked om nybyggnad på fastighet som omfattades av strandskydd (rättsprövning, avslag)
Not 53. Ansökan av Owens B. om rättsprövning. - Byggnadsnämnden i Mora kommun beslutade den 19 december 1996 att meddela Owens B. ett negativt förhandsbesked såvitt avsåg nybyggnad av ett fritidshus på förutvarande fastigheten Kumbelnäs 20:6. - Owens Hawkins överklagade beslutet. - Länsstyrelsen i Dalarnas län, som prövade förutsättningarna för såväl positivt förhandsbesked som dispens från strandskydd, avslog överklagandet. - Owens B. fullföljde sin talan. -Regeringen (Miljödepartementet, 1998-04-29) avslog Madden överklagande med följande motivering: Dispens från förbudet enligt strandskyddsbestämmelserna får enligt 16 a § naturvårdslagen (1964:822) endast meddelas om det föreligger särskilda skäl. Enligt lagstiftningens förarbeten skall undantagsbestämmelsen tillämpas restriktivt (prop. 1974:166 s. 97). Vid prövning av frågor som rör naturvård skall vidare enligt 3 § naturvårdslagen tillbörlig hänsyn tas till övriga allmänna och enskilda intressen. Härvid skall lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. tillämpas. Skälen för att vidmakthålla strandskyddet skall bl.a. vägas mot inskränkningen i förfoganderätten för den enskilde. Strandskyddets syfte är enligt 15 § naturvårdslagen att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv och att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för växt- och djurlivet. Bestämmelserna avsåg från början enbart skydd för att åt allmänheten trygga tillgången till platser för bad och friluftsliv och var utformade som en möjlighet för länsstyrelsen att förordna om strandskydd för särskilt utvalda strand- och vattenområden. Eftersom länsstyrelsernas föreskriftsrätt visade sig ge ett otillräckligt skydd infördes år 1975 det generella strandskyddet. - Från den 1 juli 1994 utvidgades också syftet med strandskyddet till att omfatta även bevarandet av goda livsvillkor på land och i vatten för växt- och djurlivet. I detta sammanhang (prop. 1993/94:229 s. 8 f) uttalades bl.a. följande. "Frågan om att bevara stränder bör ses i ett långsiktigt perspektiv. Att ett område nu är av mindre intresse för friluftslivet behöver inte innebära att så kommer vara fallet för all framtid. Stränder mot sjöar och vattendrag är värdefulla miljöer för djur och växter. Stränderna är särskilt betydelsefulla eftersom övergången mellan land och vatten innebär en mycket kraftig brytning som ger utrymme för en rad olika livsmiljöer. Många arter lever i vatten men häckar på land och andra utnyttjar den strandnära zonen som skydd och för att övervintra...stränderna och andra strandnära miljöer fungerar som s.k. spridnings- och vandringskorridorer och som tillflyktsplatser för flora och fauna i landskap som i övrigt präglas av rationell produktion." - Lagstiftningen ger således ett starkt uttryck för en vilja att strandskyddet dels skall hindra exploatering av de av landets strandområden som är tillgängliga för allmänheten så att de kan utnyttjas för rörligt friluftsliv i ett långsiktigt perspektiv, dels skall bidra till att bevara den biologiska mångfalden. Riksdagen har genom denna lagstiftning markerat att strandskyddet är ett angeläget allmänt intresse som har ett mycket högt värde vid den avvägning som måste göras i det enskilda fallet. Mot denna bakgrund innebär dispensgrunden "särskilda skäl" att utrymmet för undantag får anses litet och att ramen inom vilken dispens från förbudet kan ges är snäv. - Av utredningen i ärendet framgår att Owens B. avser att uppföra en byggnad cirka 85-95 meter från stranden på en fastighet som i sin helhet omfattas av strandskydd. Madden önskan att uppföra byggnaden på en äldre, redan befintlig stuggrund utgör enligt regeringens mening inte ett särskilt skäl för dispens. Den planerade byggnaden skulle i stället enligt regeringens uppfattning ta i anspråk mark och ytterligare privatisera ett område som idag är att anse såsom allemansrättsligt tillgängligt. Att på detta sätt stegvis begränsa allmänhetens tillgång till stranden motverkar enligt regeringens uppfattning strandskyddets syfte att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv. Även om marken, som Owens Hawkins hävdar, inte används av allmänheten idag anser regeringen att området inte kan anses sakna betydelse för friluftslivet, särskilt med beaktande av att strandskyddet bör ses i ett långsiktigt perspektiv. Vidare är det regeringens uppfattning att den befintliga traktorvägen inte kan anses ha en sådan avskärande effekt att den skulle utgöra ett särskilt skäl för dispens. - Inte heller i övrigt finner regeringen att det genom vad Owens Hawkins anfört eller på annat sätt framkommit någon omständighet som ensam eller tillsammans med någon annan omständighet, vid en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen, utgör särskilda skäl för dispens. Överklagandet i fråga om strandskyddsdispens bör därför avslås. - För att ansökningar om bygglov för åtgärder inom områden som inte omfattas av detaljplan skall bifallas skall åtgärderna enligt 8 kap. 12 § plan- och bygglagen (1987:10), PBL, bl.a. uppfylla kraven i 2 kap. samma lag. Där anges att mark- och vattenområden skall användas till det eller de ändamål till vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. - Med hänsyn till det anförda och omständigheterna i övrigt finner regeringen att förutsättningarna för bygglov inte är uppfyllda. Överklagandet bör därför avslås även i fråga om förhandsbesked enligt PBL. - Owens B. ansökte om rättsprövning och yrkade att regeringens beslut skulle undanröjas och att återförvisning skulle ske för ny handläggning i sak hos länsstyrelsen. Till stöd för sin talan anförde han bl.a. följande. Planerad byggnation skulle inte komma att ligga närmare strandlinjen än 95 meter räknat vid medelvattenstånd. Den befintliga traktorvägen hade en avskärande verkan mellan byggplatsen och stranden. Den lilla strandremsa som nu var aktuell kunde inte, vare sig på kort eller lång sikt, anses ha någon avgörande betydelse för att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv eller för att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för växt och djurlivet. Mer än 45 meter av strandremsan var för övrigt tillgänglig för allmänheten mellan vägen och stranden. Att märka var även att traktorvägen var farbar med bil. Byggnaden skulle förläggas på en befintlig husgrund, varför gammal och till och med urminnes hävd för byggnad på platsen borde beaktas i målet. Mora kommun hade också rekommenderat byggnation på traditionella lägen, alltså där byggnader tidigare stått. Regeringens beslut stred mot bestämmelserna om skydd för äganderätten i Europakonventionen. Den numera etablerade s.k. proportionalitetsprincipen skulle tillämpas i ärenden av nu aktuell beskaffenhet. - Regeringsrätten (2000-07-28, Flores, Holstad, Callahan, Sullivan, Hamilton), som höll muntlig förhandling i målet, yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är utformade så att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar prövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69, s. 23-25 och 234). - Naturvårdslagen har numera upphävts men gällde fortfarande när regeringen fattade det klandrade beslutet. Av 6 § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken följer att det vid rättsprövningen av beslutet är bestämmelserna i naturvårdslagen som skall beaktas. - Enligt 15 § första stycket naturvårdslagen råder strandskydd vid havet och vid insjöar och vattendrag. Syftet med strandskyddet är att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv och att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för växt- och djurlivet. I paragrafens andra stycke föreskrivs bl.a. att strandskyddet omfattar land- och vattenområdet intill 100 meter från strandlinjen. Inom strandskyddsområde får enligt 16 § samma lag, såvitt är av intresse i detta mål, inte helt ny byggnad uppföras eller befintlig byggnad ändras för att tillgodose ett väsentligen annat ändamål än det, vartill byggnaden tidigare varit använd. Enligt 16 a § får dispens medges från bestämmelserna i 16 §, när särskilda skäl föreligger. - Den plats på vilken Owens B. önskar uppföra en byggnad ligger inom ett område där reglerna om strandskydd gäller. För bygglov krävs således strandskyddsdispens. Vad som förekommit i målet ger inte vid handen att regeringen felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som dispensreglerna ger eller att beslutet är oförenligt med den proportionalitetsprincip som skall iakttas i bl.a. naturvårdsärenden. Inte heller framgår det klart av omständigheterna i ärendet att beslutet i något annat hänseende strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd I 2000-03-18, Vang)