Strandskydd. Intresseavvägningen vid prövningen av om dispens ska ges.
Makarna A.H. och B.H. förde vid Växjö tingsrätt, mark- och miljödomstolen, den talan som framgår av mark- och miljödomstolens dom.
Mark- och miljödomstolen (rådmannen Barnett, tekniska rådet Fuller och särskilda ledamoten Carter) anförde följande i dom den 29 november 2018.
Sökandena har inom sin fastighet Västervik Stuverum 1:7 uppfört ett båthus med förråd och tillhörande brygganläggning. Inför uppförandet ansöktes dels om dispens från strandskyddsbestämmelserna dels anmäldes vattenverksamhet till länsstyrelsen. Det som har uppförts är emellertid större än vad det givits dispens från strandskyddsbestämmelserna för (mark- och miljödomstolens dom den 11 november 2013 i mål M 4454-12) samt upptar även ett större vattenområde än vad som tagits höjd för i beslutet efter anmälan om vattenverksamhet.
Sökandena har efter beslut från länsstyrelsen, vilket efter överklagande i delar ändrades av mark- och miljödomstolen (dom den 21 juni 2017 i mål M 5282-16), förelagts att riva det uppförda. Som alternativ till rivning gäller att sökandena får återställa båthus med förråd och brygg-anläggning så att det överensstämmer med vad som godkänts enligt tidigare beslut om strandskyddsdispens och anmälan om vattenverksamhet, eller ansöka om tillstånd enligt 11 kap. MB för båthus med förråd och brygganläggning i utfört utförande. Sådant tillstånd ska, för att föreläggandet om rivning ska upphöra, föreligga senast den 3 december 2018. Sökandena ansöker nu om sådant tillstånd. Att ansökt åtgärd redan har utförts påverkar behovet av viss sådan reglering som normalt annars förekommer i ett ansökningsmål.
Båthus med förråd och brygganläggning är i sin helhet uppfört inom sökandenas egen fastighet, Västervik Stuverum 1:7.
Sökandena yrkar att mark- och miljödomstolen ska meddela sökandena tillstånd enligt 11 kap. MB att inom fastigheten Västervik Stuverum 1:7 bibehålla det båthus med förråd och den brygganläggning som uppförts på fastigheten och som närmare beskrivs i denna ansökan med tillhörande bilagor.
Som redovisas i ansökan är de negativa konsekvenserna av att åtgärder enligt ansökan vidtas påtagligt begränsade (se här även mark- och miljödomstolens tidigare dom om strandskyddsdispens och länsstyrelsens beslut att utan föreskrivande av försiktighetsmått godkänna anmälan om vattenverksamhet). Nyttan av båthuset med förråd och brygganläggning är stor för sökandena, som bl.a. har för avsikt att bosätta sig permanent på fastigheten.
Fastigheten ligger i ett utsatt läge för väder och vind, varför någon form av skydd är absolut nödvändigt för att båten ska kunna ligga förtöjd på säker plats och kunna användas året om. Även vattenskotrar behöver skydd från vädrets makter och att transportera vattenskotrarna till och från platsen inför och efter användning skulle sammantaget påverka miljön negativt i högre grad än vad som sker om skotrarna som nu kan förvaras i båthuset.
B.H. bedriver därtill verksamhet från fastigheten och behöver förvara material för denna verksamhet (material som mer och mer levereras i utrymmeskrävande ”storpack”) samt båtmaterial i ett båthus med förråd i direkt anslutning till båtplats och båt. Att materialet nu levereras i skrymmande ”storpack” är en av anledningarna till att förrådsdelen i båthuset måste vara av viss storlek. Båten används i verksamheten, som innebär transport till och från olika arbeten på öar i skärgården, så även vattenskotrarna när behov därtill föreligger.
Kostnaderna för utförande av de åtgärder som avser vattenverksamhet har uppgått till ca 15 000 kr. Några skador på enskilda motstående intressen uppkommer inte och skadorna på allmänna intressen – djur- och natur samt rörligt friluftsliv – måste sammantaget anses som mycket små. Det ska särskilt noteras att mark- och miljödomstolen i domen ang. strandskyddsdispens konstaterade att påverkan på djur- och växtlivet av att ett båthus uppförs är obetydlig. En påverkan till följd av en rivning och ett återställande enligt given dispens och godkänd anmälan (nollalternativet) innebär en betydligt större negativ miljöpåverkan än om båthus och brygga får stå kvar i utfört och nu ansökt utförande.
Nyttan av verksamheten måste med ovan beaktat anses överstiga kostnader och skador av densamma. Tillåtlighet enligt 11 kap. 6 § MB måste därmed anses föreligga.
Den verksamhet som ansökan avser, och det sätt och med den kompetens som arbetena har utförts, måste anses vara fullt ut förenlig med tillämpliga allmänna hänsynsregler i 2 kap. MB.
Vad gäller lokaliseringsfrågan, 2 kap. 6 § MB, vill sökandena särskilt framhålla följande. Platsen för åtgärden har i tidigare dispensdom ansetts lämplig för uppförande av ett båthus med förråd och brygga och platsen måste enligt sökandenas uppfattning även anses lämplig för den större anläggning som nu har uppförts på platsen. Mark- och miljödomstolen uttalade i dispensdomen bl.a. följande avseende den för båthuset valda platsen. ”Utgångspunkten i förevarande mål är således att båthuset sett till sin karaktär måste ligga vid vattnet. Förutsättningarna för att placera båthuset på annan plats inom fastigheten, utanför strandskyddsområdet eller på annans fastighet måste enligt mark- och miljödomstolen anses vara små med hänsyn till fastighetens speciella läge. En sådan lösning skulle sannolikt medföra oskälig merkostnad och tidsutdräkt.”
Sökanden har ett stort behov av att få bibehålla det båthus med förråd och den brygganläggning som uppförts på platsen och den mindre ytterligare påverkan som detta större båthus och brygganläggning möjligen skulle kunna anses medföra på allmänna intressen bör rimligen kunna godtas. Att utreda en alternativ lokalisering måste mot ovan bakgrund anses onödigt, så även en alternativ utformning.
Aktuellt område omfattas av strandskydd. Strandskyddets syfte i enlighet med 7 kap. 13 § MB är att långsiktigt trygga förutsättningarna för allemansrättslig tillgång till strandområden, och bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten. Skyddszonen är utökad till 200 m från strandkanten enligt 7 kap. 14 § MB. Det aktuella strandområdet utgörs av en mycket liten strandremsa som ligger förhållandevis svåråtkomligt för allmänheten. Marks lämpar sig således inte för friluftsliv och bad, varför allmänheten inte i dagsläget besöker eller uppehåller sig i området. Inga höga värden av växt- och djurliv förekommer vid fastighetsområdet enligt Artdatabanken. I det närliggande området finns det ett rikt fågelliv.
Den utökade byggnationen anses inte påverka syftet att trygga förutsättningarna för allemansrättslig tillgång till strandområden. Verksamheten bedöms inte heller påverka djur- och växtliv negativt då den yta som täcker botten är förhållandevis liten. Strandremsans uppfyllande för det syfte som råder enligt 7 kap. 13–14 §§ MB är således av ringa betydelse.
Befintligt alternativ anses varken påverka allmänhetens intresse av tillgång till stranden eller dess strandmiljö negativt. Både avseende påverkan på Stuverumviken och den klassade vattenförekomsten blir skillnaden i påverkan försumbar. Allmänhetens intresse vid denna strandremsa kan nästintill betraktas som obefintligt, varför strandskyddets syfte om allemansrättslig tillgång och skydd mot påverkan på djur- och växtliv inte äventyras.
Intressets värde bedöms som litet och störningens omfattning bedöms som liten till följd av skuggning. Den samlade bedömningen av de miljökonsekvenser som befintlig verksamhet kan ge upphov till bedöms medföra liten negativ konsekvens.
Eftersom allmänheten i dagsläget inte besöker eller uppehåller sig i området, och med hänsyn till redan vidtagna exploateringsområden, inte heller förväntas göra så i framtiden, kan detta båthus med omgivande bryggas eventuella avhållande effekt på allmänheten betraktas som obetydlig. Båthuset bedöms därmed inte äventyra strandskyddets syfte vad gäller att trygga förutsättningarna för allemansrättslig tillgång i jämförelse med nollalternativet.
Båthuset påvisar tillika ingen miljöpåverkan som är av betydelse, varpå denna miljökonsekvensbeskrivning påvisar att nollalternativet medför en större miljöpåverkan. Störningar av betydelse som förekommit har eventuellt redan gjort det i samband med byggnationen sedan tidigare, att riva det igen skulle således medföra en liknande störning (buller och grumling), vilket anses vara omotiverat ur miljösynpunkt. Båthuset bedöms därmed inte äventyra strandskyddets syfte vad gäller att bevara goda livsvillkor för djur-och växtlivet på land och i vatten i jämförelse med nollalternativet.
Vad gäller uppfyllande av dispens uppfyller båthuset en funktion som ej kan tillgodoses utanför vattnet. Den enskildes syfte bedöms därmed vara motiverat för behållande av båthuset.
Mark- och miljödomstolen bedömer att det är uppenbart onödigt att hålla huvudförhandling, varför målet med stöd av 22 kap. 16 § andra stycket MB avgörs på handlingarna.
Sökandena är lagfarna ägare till fastigheten Stuverum 1:7, Västerviks kommun. Sökandena har därför sådan rådighet för de sökta åtgärderna som anges i 2 kap. 1 § lag (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet för att bedriva den sökta vattenverksamheten.
Mark- och miljödomstolen anser att den av sökanden upprättade miljökonsekvensbeskrivningen utgör ett tillräckligt underlag för att kunna göra en slutlig och samlad bedömning av miljöeffekterna från verksamheten. Mark- och miljödomstolen bedömer vidare att miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller de krav som framgår av 6 kap. MB för en liten miljökonsekvensbeskrivning.
Enligt 7 kap. 16 § 2 p. MB gäller inte förbuden i 15 § samma kapitel verksamheter som omfattas av ett tillstånd enligt miljöbalken eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av balken. Syftet med detta undantag är att undvika dubbelprövning. Vid tillståndsprövningen ska dock beaktas att verksamheten ska bedrivas i strandskyddsområdet. Det innebär att de förutsättningar måste vara uppfyllda som gäller för strandskyddsdispens (prop. 1997/98:45, del 2, s. 88). Någon separat dispensprövning ska alltså inte ske.
Strandskyddsdispens har tidigare lämnats för uppförande av ett mindre båthus med brygga på samma plats som nu aktuell anläggning, (Mark- och miljödomstolens dom 2013-11-11 i mål M 4454-12). Som särskilt skäl för dispensen angavs då att det var frågan om en anläggning som för sin funktion måste ligga vid vattnet och behovet av anläggningen kan inte tillgodoses utanför området. Av domen i det målet framgår att den aktuella platsen för båthuset utgörs av en mycket liten strandremsa. Domstolen bedömde förutsättningarna för att placera båthuset på annan plats inom fastigheten, utanför strandskyddsområdet eller på annans fastighet, som små med hänsyn till fastighetens speciella läge. Påverkan på djur- och växtlivet av att ett båthus uppförs bedömde domstolen vara obetydliga. Domstolen gjorde därför bedömningen att fastighetsägarens egna intressen vägde avsevärt tyngre än det förhållandevis ringa allmänna intresset som går förlorat genom åtgärden.
Det nu aktuella båthuset tillsammans med bryggan upptar en yta som är nästan dubbelt så stor som den anläggning för vilken strandskyddsdispens tidigare lämnats. Mark- och miljödomstolen har vid prövningen om strandskyddsdispens för det mindre båthuset och bryggan på samma plats bedömt påverkan på växt- och djurlivet för de anläggningarna som obetydlig. Påverkan på växt- och djurlivet skulle kunna bli något större med en anläggning som upptar en större yta i vatten- och strandområdet. Det har dock inte framkommit att det finns några arter som är känsliga för t.ex. skuggbildning i vattnet. Domstolen bedömer därför att påverkan på växt- och djurlivet får betraktas som obetydlig även med de större anläggningar som nu aktuell ansökan gäller. Enligt mark- och miljödomstolen är det främst båthusets avhållande effekt från sjösidan som har betydelse ur strandskyddssynpunkt. I det avseendet är dock skillnaden mellan det nu aktuella båthuset jämfört med det tidigare medgivna mindre båthuset inte så betydande att det ensamt utgör skäl att avslå ansökan. Mark- och miljödomstolen gör därför bedömningen att det saknas skäl att med hänsyn till strandskyddsbestämmelserna inte tillåta den anläggning som ansökan gäller.
Sammantaget anser mark- och miljödomstolen att det inte föreligger något hinder mot det sökta tillståndet i sin helhet på grund av de allmänna hänsynsreglerna och planbestämmelserna i 2 kap. MB eller hushållningsbestämmelserna i 3 kap. samma balk. En vattenverksamhet får bedrivas endast om fördelarna från allmän och enskild synpunkt av företaget överväger kostnaderna samt skadorna och olägenheterna av den. Sökanden har redogjort för kostnaden och för betydelsen av åtgärden. Några skador eller olägenheter av nämnvärd ekonomisk betydelse kan inte förutses till följd av verksamheten. Vid den samhällsekonomiska bedömningen som mark- och miljödomstolen har att göra anser domstolen därför att företaget är ekonomiskt tillåtligt. Hinder mot tillstånd föreligger således inte med hänsyn till bestämmelserna i 11 kap. MB.
Sammanfattningsvis anser mark- och miljödomstolen att de sökta arbetena inte strider mot tillåtlighetsreglerna i miljöbalken eller mot miljöbalkens bestämmelser i övrigt. Tillstånd ska därför ges.
Mark- och miljödomstolen lämnar B.H. och A.H. tillstånd enligt 11 kap. MB att på fastigheten Stuverum 1:7, Västerviks kommun, inklusive utanför strandlinjen bibehålla uppfört båthus med förråd samt brygganläggning.
Särskilda ledamoten Johnston var skiljaktig och anförde följande.
Den numera uppförda byggnaden på Västervik Stuverum 1:7 – ett båthus med förråd och omgivande bryggdäck – har kommit att anta ansenliga proportioner, med en yta som tar närmare 250 m2 i anspråk. Fönsterpartiet i sydvästfasaden och den breda bryggan med meterhög sarg medverkar till att skapa en privat karaktär av ”fritidshus med altan”, exponerad västerut på Gamlebyviken. Allt detta får en faktisk avhållande effekt på allmänhetens tillträde till det strandskyddade området och motverkar därmed strandskyddets syften. Påverkan kan inte anses som enbart marginell. Det gäller både för dem som nalkas från sjösidan och för dem som går utmed stranden. Strandområdet vid byggnaden är inte ianspråktaget på ett sådant sätt att det saknar betydelse för strandskyddets syften, utan är fritt tillgängligt för allmänheten.
Byggnadens påverkan på djur- och växtlivet är – såvitt kunnat utrönas – begränsad, om än inte obetydlig.
Ett båthus behöver typiskt ligga vid vatten; dispens för ett båthus om 86 m2 har meddelats och fick laga kraft den 3 december 2013. De förrådsrum som nu omger själva båthusutrymmet – och mäter ca 50 m2 varav huvuddelen är inredningsbar – behöver däremot inte ligga vid vatten. Behovet av förråd kan tillgodoses på annan plats inom fastigheten, exempelvis intill bostadshuset på Stuverum 1:7, som har vägförbindelse med fastlandet.
Byggnadens påverkan på det rörliga friluftslivet samt djur- och växtlivet ska enligt min mening göras utifrån den sammantagna effekten av hela den nuvarande volymen, inte enbart utifrån effekten av den tillkommande volymen, ställd i jämförelse med det dispensgivna båthuset.
Vid en proportionalitetsbedömning mellan det allmänna intresset i form av det rörliga friluftslivet – här tillika ett riksintresse – och det enskilda intresse som sökandena har anfört, väger det allmänna intresset tyngre.
De förutsättningar som gäller för strandskyddsdispens är enligt min mening inte uppfyllda för den aktuella byggnaden på Stuverum 1:7. Grunden för tillstånd till vattenverksamhet saknas därmed. Tillstånd enligt 11 kap. MB ska följaktligen inte lämnas.
Jag delar majoritetens uppfattning att miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller de krav som framgår av 6 kap. MB för en liten miljökonsekvensbeskrivning.
Länsstyrelsen i Kalmar län överklagade i Mark- och miljööverdomstolen och yrkade att Mark- och miljööverdomstolen skulle upphäva mark- och miljödomstolens dom och avslå ansökan om tillstånd till vattenverksamhet på fastigheten Stuverum 1:7 i Västerviks kommun.
A.H. och B.H. motsatte sig ändring av mark- och miljödomstolens dom.
Mark- och miljööverdomstolen (hovrättsrådet Robertson, tekniska rådet Dag Ygland¸ hovrättsrådet Perry, referent, och tf. hovrättsassessorn Franklin Seim Sehr) anförde följande i dom den 11 november 2019.
Vid tillståndsprövning av vattenverksamhet ska miljöbalkens strandskyddsbestämmelser beaktas. Detta kan ske genom att en prövning görs som liknar den som skulle ske om det var fråga om en ansökan om dispens från förbuden i 7 kap. 15 § MB innan ställning tas till om förutsättningarna för vattenverksamhet enligt 11 kap. MB är uppfyllda. Hinder mot att meddela tillstånd till vattenverksamheten får i regel anses föreligga om detta skulle strida mot strandskyddsbestämmelserna (se rättsfallen NJA 2008 s. 55 och MÖD 2011:42).
Den tillståndsansökta anläggningen är avsevärt större än den tidigare dispensgivna anläggningen och kan därför antas i större utsträckning verka avhållande på det rörliga friluftslivet. Åtgärden är därför som utgångspunkt inte tillåten enligt 7 kap. 15 § 2 MB. Frågan blir då om det finns skäl att ändå tillåta anläggningen med beaktande av de dispensgrunder som framgår av 7 kap. 18 c § MB.
A.H. och B.H. har gjort gällande att båthuset är nödvändigt för att förvara båtar, vattenskotrar och material som B.H. använder i sin näringsverksamhet.
Strandskyddsdispens kan ges med stöd av 7 kap. 18 c § första stycket 3 MB om det behövs för en anläggning som för sin funktion måste ligga vid vattnet och behovet inte kan tillgodoses utanför området. Detsamma gäller enligt punkten 4 i samma bestämmelse om det gäller utvidgning av en pågående verksamhet om utökningen inte kan ske utanför området. Av bestämmelsens ordalydelse framgår att med begreppet område åsyftas det område som avses med dispensen. Att hela fastigheten omfattas av strandskydd och att en utvidgning av verksamheten därför under alla förhållanden måste ske inom strandskyddat område utgör därmed inte i sig skäl för dispens (se rättsfallet MÖD 2016:11).
När det gäller möjligheten att bevilja dispens med stöd av 7 kap. 18 c § första stycket 3 MB måste det klarläggas vilket intresse den enskilde har av en dispens, vilken omfattning åtgärden måste ha för att den ska fylla sin funktion, vilka ytterligare effekter som måste påräknas, t.ex. muddringsarbeten eller förändrade strömningsförhållanden, och om behovet av anläggningen kan tillgodoses på något annat sätt utanför det strandskyddsområde som avses. Bedömningen av behovet får ske utifrån förhållandena i det enskilda fallet. Om exempelvis en brygga behövs för en näringsverksamhet bör man kunna ta hänsyn till om det skulle medföra orimliga merkostnader eller tidsförluster om bryggan skulle lokaliseras utanför området (se prop. 2008/09:119 s. 105).
Det har inte ifrågasatts att B.H. bedriver viss verksamhet från fastigheten och att denna kräver tillgång till arbetsbåt. I detta syfte har även strandskyddsdispens tidigare meddelats för en mindre anläggning. A.H. och B.H. har trots påpekanden från länsstyrelsen inte närmare redovisat på vilket sätt den utökade ytan för båthus och förråd är nödvändig för verksamheten. De har inte heller presenterat någon utredning som visar att behovet av tillkommande förrådsytor måste tillgodoses inom det nu aktuella området eller att en annan lösning skulle medföra orimliga kostnader eller tidsförluster.
Med hänsyn till vad som framgår ovan gör Mark- och miljööverdomstolen bedömningen att det inte finns förutsättningar att tillåta den ansökta verksamheten med stöd av 7 kap. 18 c § första stycket 3–4 MB. Även om några särskilda skäl inte finns för strandskyddsdispens ska en proportionalitetsbedömning göras enligt 7 kap. 25 § MB. Vid denna bedömning ska A.H:s och B.H:s enskilda intresse att få vidta åtgärden vägas mot det allmänna intresset av att upprätthålla strandskyddet. I detta fall har A.H. och B.H. enligt tidigare beslut om strandskyddsdispens och anmälan om vattenverksamhet fått rätt att uppföra en mindre anläggning. Det är inte oskäligt betungande gentemot dem att neka tillstånd avseende den nu ansökta verksamheten. Mark- och miljödomstolens dom ska därför ändras på så sätt att ansökan om vattenverksamhet avslås.
Med ändring av mark- och miljödomstolens dom avslår Mark- och miljööverdomstolen A.H:s och B.H:s ansökan om tillstånd avseende vattenverksamhet på fastigheten Stuverum 1:7 i Västerviks kommun.
A.H. och B.H. överklagade och yrkade att HD skulle fastställa mark- och miljödomstolens domslut.
Länsstyrelsen i Kalmar län motsatte sig att Mark- och miljööverdomstolens dom ändrades.
Med utgångspunkt i de faktiska omständigheter som Mark- och miljööverdomstolen hade funnit utredda meddelade HD prövningstillstånd i frågan om det fanns hinder mot att bevilja tillstånd med hänsyn till strandskyddsbestämmelserna i 7 kap. MB. HD vilandeförklarade frågan om prövningstillstånd rörande målet i övrigt.
Målet avgjordes efter föredragning.
Föredraganden, justitiesekreteraren Martin, föreslog i betänkande att HD skulle meddela följande dom.
Punkterna 1–20 överensstämmer i huvudsak med punkterna 1–17 i HD:s domskäl.
Vid prövning av frågor om strandskyddsdispens ska enligt 7 kap. 25 § MB hänsyn tas även till enskilda intressen. En inskränkning i enskilds rätt att använda mark eller vatten får inte gå längre än som krävs för att syftet med skyddet ska tillgodoses.
Bestämmelsen utformades med beaktande av egendomsskyddet i regeringsformen och Europakonventionen. Avsikten med bestämmelsen är att en proportionalitetsbedömning ska ske som ett moment vid dispensprövningen. (Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 320 ff. och del 2 s. 96 f.)
Dispens får enligt 7 kap. 26 § ges endast om det är förenligt med strandskyddets syften. Bestämmelsen tar sikte på den avvägning mot motstående intressen som ska ske vid dispensprövningen.
Den ger uttryck för en mycket restriktiv syn på möjligheterna till dispens. Strandskyddets syften är långsiktiga. Avsikten med områdesskyddet är att bevara strandområden som fortfarande är orörda. Även ett område som för tillfället är av begränsat intresse kan bli betydelsefullt i framtiden. Att en dispens i det enskilda fallet inte förefaller skada syftet med strandskyddet utesluter inte att enskilda dispenser sammantaget kan få en betydande negativ inverkan på tillgången till stränder för friluftsliv och djur- och växtliv. (Se ibid. del 1 s. 320 ff.)
Strandskyddsreglerna reviderades vid en lagstiftningsreform 2009. Reformen innebar bl.a. att bestämmelserna i 7 kap. 18 c och d §§ infördes med en uttömmande uppräkning av vilka omständigheter som får beaktas vid bedömningen av om det finns särskilda skäl för dispens.
Bestämmelserna inverkar därmed på tillämpningen av 7 kap. 25 §. Även om hänsyn ska tas till enskilda intressen enligt 7 kap. 25 § förefaller dispens inte kunna beviljas med beaktande av andra omständigheter än de som avses i 7 kap. 18 c och d §§ (jfr MÖD 2013:37).
Enligt 2 kap. 15 § första stycket RF är vars och ens egendom tryggad genom att ingen kan tvingas tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen.
Artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen stadgar att varje fysisk eller juridisk person har rätt till respekt för sin egendom. Staten har dock rätt att genomföra sådan lagstiftning som den finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse.
Egendomsskyddet enligt regeringsformen och Europakonventionen innefattar ett krav på att ingrepp ska vara proportionerliga. Även om det finns ett allmänt intresse som kan motivera ett ingrepp i egendomsskyddet måste det finnas en rimlig balans mellan det allmännas och den enskildes intresse och mellan mål och medel. Kravet på rimlig balans mellan allmänna och enskilda intressen uppnås inte om en inskränkning i äganderätten i det enskilda fallet innebär en individuell och oskälig börda för en enskild (se NJA 2013 s. 350 p. 11, NJA 2018 s. 753 p. 20 och 21 samt Depalle v. France [GC], no. 34044/02, § 83, ECHR 2010).
Inom strandskyddat område har företräde generellt getts åt allemansrättsliga, naturvårds- och miljöintressen. Strandskyddslagstiftningen präglas generellt av en avvägning mellan strandskyddsintresset och andra motstående intressen, däribland enskilda intressen. Det kommer till uttryck bl.a. i utformningen av förbudsreglerna och på så sätt att vissa åtgärder har undantagits från förbuden. Möjligheten att få dispens för att utföra annars förbjudna åtgärder innebär att strandskyddsintresset i vissa fall – om det finns särskilda skäl – kan få ge vika till förmån för ett motstående intresse. Som konstaterats ovan innebär 7 kap. 25 och 26 §§ MB att en intresseavvägning ska ske mellan enskilda och allmänna intressen.
Strandskyddsreglerna tillgodoser i princip det krav som egendomsskyddet ställer på proportionalitet. Det gäller även om intresseavvägningen enligt 7 kap. 25 och 26 §§ i princip är begränsad på så sätt att förhållanden hänförliga till enskilda intressen endast kan föranleda bifall till en dispens-ansökan om de utgör sådana omständigheter som avses i 7 kap. 18 c och d §§ (jfr p. 26).
I undantagsfall kan dock omständigheterna vara sådana att det vid en intresseavvägning enligt 7 kap. 25 och 26 §§ finns skäl att frångå reglerna i 7 kap. 18 c och d §§ för att egendomsskyddets krav på proportionalitet ska kunna tillgodoses (jfr NJA 2016 s. 868 p. 20). Det torde emellertid endast vara under mycket säregna förhållanden som en nekad dispens sedd till strandskyddslagstiftningen som helhet innebär en sådan individuell och oskälig börda för en enskild att den ska bifallas på sådan grund (se p. 29).
Punkterna 33–39 överensstämmer i huvudsak med punkterna 24–31 i HD:s domskäl.
HD förklarar att det finns hinder mot att bevilja tillstånd med hänsyn till strandskyddsbestämmelserna i 7 kap. MB.
HD meddelar inte prövningstillstånd i målet i övrigt. Mark- och miljööverdomstolens domslut står därmed fast.
HD (justitieråden Hernandez, Duran, Brown, Dean och Vance, referent) meddelade den 29 december 2020 följande dom.
A.H. och B.H. äger fastigheten Stuverum 1:7 i Västerviks kommun. Den ligger på en halvö i Tjusts skärgård. Nästan hela fastigheten omfattas av strandskydd. Området är av riksintresse för det rörliga friluftslivet.
Genom en dom från mark- och miljödomstolen i november 2013 fick B.H. i enlighet med sin ansökan strandskyddsdispens för att anlägga ett båthus med angränsande förråd och sjöbod. Domstolen motiverade sitt beslut med att B.H:s intresse av att kunna använda ett båthus i den verksamhet han avsåg att bedriva, och som förutsatte transporter till och från skärgårdsöar, vägde avsevärt tyngre än det förhållandevis ringa allmänna intresse som skulle gå förlorat. Enligt dispensen fick inte större yta än byggnadens storlek tas i anspråk som tomt.
Länsstyrelsen godkände i juli 2014 en anmälan om vattenverksamhet avseende den dispensgivna anläggningen.
A.H. och B.H. uppförde ett båthus med förråd och brygga. Den uppförda anläggningen omfattar cirka 247 kvadratmeter, vilket innebär att den är nästan dubbelt så stor som den som dispensen omfattade.
A.H. och B.H. ansökte i efterhand om tillstånd till vattenverksamhet avseende den anläggning som uppförts. Mark- och miljödomstolen lämnade tillstånd i enlighet med ansökan. Mark- och miljööverdomstolen har ändrat domen och avslagit ansökan med hänvisning till att strandskyddsbestämmelserna i 7 kap. MB utgör hinder mot att bevilja tillstånd.
Huvudfrågan i målet är hur bestämmelserna om intresseprövning i 7 kap. 25 och 26 §§ MB förhåller sig till bestämmelserna i 7 kap. 18 a–18 d §§ om vad som kan beaktas som särskilda skäl för dispens från strandskyddet.
I 7 kap. MB finns bestämmelser om skydd av områden, däribland strandskydd. Strandskydd gäller vid havet, insjöar och vattendrag och syftar till att långsiktigt trygga förutsättningarna för allemansrättslig tillgång till strandområden och att bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten (se 13 §).
Skyddet omfattar land- och vattenområdet intill 100 meter från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd. Länsstyrelsen får i det enskilda fallet besluta att utvidga strandskyddsområdet till högst 300 meter från strandlinjen om det behövs för att säkerställa något av strandskyddets syften. (Se 14 §.)
Inom ett strandskyddsområde är det som utgångspunkt förbjudet att uppföra nya byggnader. Det är också förbjudet att ändra byggnader och byggnaders användning eller att utföra andra anläggningar eller anordningar om det hindrar eller avhåller allmänheten från att beträda ett område där den annars skulle ha fått färdas fritt. Även grävningsarbeten eller andra förberedelsearbeten avseende sådana åtgärder är otillåtna. Detsamma gäller åtgärder som väsentligt förändrar livsvillkoren för djur- eller växtarter. (Se 15 §.)
Om det finns särskilda skäl kan det ges dispens för en åtgärd som annars är otillåten (se 18 a–18 d §§).
Med vattenverksamhet avses bland annat uppförande av en anläggning i ett vattenområde, exempelvis ett båthus eller en brygga. Vattenverksamhet är som huvudregel tillståndspliktig. (Se 11 kap. 3 och 9 §§ MB.)
Vid tillståndsprövning av vattenverksamhet ska det beaktas om verksamheten är avsedd att bedrivas i ett strandskyddsområde. En prövning likartad den som skulle ske om det var fråga om dispens direkt enligt 7 kap. ska då ingå som ett led i prövningen; en särskild dispensprövning ska inte göras (jfr 7 kap. 16 § 2). Det finns i regel hinder mot att meddela tillstånd till vattenverksamheten om förutsättningarna för dispens från strandskyddet inte är uppfyllda. (Se ”Torsbybryggan” NJA 2008 s. 55, jfr prop. 1997/98:45 del 2 s. 88.)
I 7 kap. 18 c § första stycket MB anges i sex punkter de omständigheter som får beaktas som särskilda skäl för dispens. I områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen får man som särskilda skäl därutöver även beakta de omständigheter som anges i 18 d §. Paragraferna är avsedda att uttömmande ange vad som kan utgöra särskilda skäl för dispens.
En av de omständigheter som får beaktas som ett särskilt skäl är att dispensen avser ett område som redan har tagits i anspråk på ett sätt som gör att det saknar betydelse för strandskyddets syften (18 c § första stycket 1). Bestämmelsen tar närmast sikte på åtgärder på mark som utgör tomt kring befintliga bostadshus eller där allemansrätten annars är utsläckt (se prop. 2008/09:119 s. 105, jfr Lopez m.fl., Miljöbalken, del I, suppl. 19, april 2020, s. 7:54 a f.).
Ett annat särskilt skäl är om ett visst område behövs för en anläggning som för sin funktion måste ligga vid vattnet och behovet inte kan tillgodoses utanför området (18 c § första stycket 3). Om ansökan gäller exempelvis en brygga kan behovet ofta tillgodoses genom att det finns eller planeras en gemensam anläggning i närheten. Det ska klarläggas vilken omfattning en anläggning måste ha för att den ska fylla sin funktion. (Se a. prop. s. 54 och 105.)
Enligt 18 c § första stycket 4 är det ett särskilt skäl att ett visst område behövs för att utvidga en pågående verksamhet och utvidgningen inte kan genomföras utanför området. Bestämmelsen gäller alltså endast för pågående verksamheter.
Möjligheten att besluta om undantag med stöd av 18 c § första stycket är avsedd att tillämpas med stor restriktivitet (jfr a. prop. s. 53).
Uppräkningen av dispensgrunder i 7 kap. 18 c § första stycket MB är avsedd att vara uttömmande. Emellertid ska dispensprövningen också innefatta en mer övergripande intresseavvägning.
Det är tydligt att vid denna avvägning måste de intressen som bär upp strandskyddet tillmätas mycket stor vikt. Av 26 § följer att dispens får ges bara om det är förenligt med strandskyddets syften. Paragrafen ger uttryck för en mycket restriktiv syn på möjligheterna till dispens även inom ramen för en intresseavvägning.
Enligt lagförarbetena är strandområden särskilt betydelsefulla för att bevara goda livsvillkor för djur- och växtliv, liksom för tryggandet av områden för friluftsliv. Vidare anges att strandskyddets syften är långsiktiga och att avsikten är att bevara orörda strandområden. Även ett område som för tillfället är av begränsat intresse kan bli betydelsefullt i framtiden. Att en dispens inte förefaller skada syftet med strandskyddet utesluter inte att enskilda dispenser sammantaget kan ge en betydande negativ inverkan. (Jfr prop. 1997/98:45 del 1 s. 320 ff.)
De intressen som bär upp strandskyddet ska emellertid vägas mot enskilda intressen. Det föreskrivs i 25 § att en inskränkning i enskilds rätt att använda mark eller vatten inte får gå längre än som krävs för att syftet med skyddet ska tillgodoses.
Bestämmelserna i 25 § har utformats mot bakgrund av egendomsskyddet i regeringsformen och Europakonventionens första tilläggsprotokoll. Avsikten är att en proportionalitetsbedömning ska ske som ett moment vid prövningen i det enskilda fallet. (Se a. prop. del 1 s. 320 ff. och del 2 s. 97.)
Den proportionalitetsprincip som uttrycks i 25 § får ses som en slutlig kontroll av att en nekad dispens inte är orimlig med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet; däremot kan den inte uppfattas som en mer generell utvidgning av möjligheterna till dispens. För att fylla sin funktion måste prövningen enligt 25 § avse samtliga omständigheter i det enskilda fallet och den kan inte begränsas bara till de omständigheter som räknas upp i de sex punkterna i 18 c § första stycket eller de som avses i 18 d §. En sådan bredare tillämpning av proportionalitetsprincipen ligger dessutom i linje med rättsutvecklingen (jfr t.ex. ”Parkfastigheten” NJA 2018 s. 753). Utrymmet för att ge dispens för en åtgärd som inte ryms inom 18 c § – eller 18 d § – är dock mycket litet.
B.H. har sedan tidigare rätt att uppföra en anläggning på den aktuella platsen. Av utredningen framgår att den rätten omfattar totalt 125 kvadratmeter. Den prövning som nu ska göras avser den uppförda anläggningen i de delar som går utöver den dispens från strandskyddet som beslutades 2013.
På fastigheten finns sedan tidigare ett bostadshus. Det strandområde som anläggningen ansluter till ingår emellertid inte i bostadshusets hemfridszon (jfr p. 14). Vidare kan konstateras att vattenområdet invid stranden är allemansrättsligt tillgängligt. Att strandskyddsdispens tidigare har beviljats för en mindre anläggning innebär inte att hela det område som anläggningen nu upptar kan betraktas som ianspråktaget på ett sätt som gör att det saknar betydelse för strandskyddets syften. Omständigheterna är således inte sådana som avses i 7 kap. 18 c § första stycket 1 MB.
Ett båthus är en anläggning som för sin funktion måste ligga vid vatten (se 18 c § första stycket 3). Att ett båthus inrymmer mindre ytor för förvaring, exempelvis för båttillbehör, utesluter inte i sig en tillämpning av denna punkt.
A.H. och B.H. har till stöd för ansökan angett att B.H. bedriver verksamhet som utgår från fastigheten. De har uppgett att verksamheten, som består av vatten- och avloppsinstallation samt gräv- och byggnadsarbeten, medför behov av förvaring av material, verktyg och maskiner. För verksamheten finns en arbetsbåt, transportbåt samt två vattenskotrar som används för transport till öar i skärgården.
Utredningen om verksamheten är knapphändig. Det framgår exempelvis inte närmare hur verksamheten bedrivs, vilken omfattning den har eller hur behovet av transportmedel har förändrats sedan den tidigare ansökan. Det har inte heller på något övertygande sätt redovisats varför ett större behov av förvaringsutrymme inte kan tillgodoses på annan plats på fastigheten med mindre inverkan på de intressen som bär upp strandskyddet. Det är därmed inte visat att det finns särskilda skäl enligt 18 c § första stycket 3 och 4.
Det kan konstateras att ett avslag på tillståndsansökan innebär en särskild olägenhet för A.H. och B.H. i och med att de då tvingas till en kostnadskrävande ombyggnad av den befintliga anläggningen. Denna omständighet kan dock inte tillmätas någon betydelse, eftersom anläggningen har uppförts i strid med den tidigare dispensen. Det finns inte heller i övrigt någon omständighet som vid en proportionalitetsbedömning bör leda till ett undantag från strandskyddsreglerna.
Svaret på den i prövningstillståndet ställda frågan är således att det finns hinder mot att bevilja tillstånd med hänsyn till strandskyddsbestämmelserna i 7 kap. MB.
Det saknas med denna bedömning skäl att meddela prövningstillstånd i målet i övrigt. Mark- och miljööverdomstolens domslut ska därmed stå fast.
HD förklarar att det finns hinder mot att bevilja tillstånd till vattenverksamhet med hänsyn till strandskyddsbestämmelserna i 7 kap. MB.
HD meddelar inte prövningstillstånd i målet i övrigt. Mark- och miljööverdomstolens domslut står därmed fast.