Lagprövning har inte ansetts kunna ske helt skild från omständigheterna i den tvist som underställts fastighetsdomstolens prövning och utan att det stått klart att den ifrågasatta lagregeln skulle komma att aktualiseras i målet. Fastighetsdomstolens mellandom har undanröjts och målet återförvisats.
Fastighets Aktiebolaget Dybecksgårdarne i Falun ägde till den 28 januari 1999 fastigheten Falun Bergmästaren 20. Fastigheten är belägen centralt i Falun inom kvarteret Bergmästaren. För kvarteret gällde tidigare en stadsplan, som fastställdes den 5 september 1966. Enligt stadsplanen fick ifrågavarande del av kvarteret användas för bostads- och handelsändamål, sammanbyggda hus, i högst fem våningar. Gård fick överbyggas efter vad som för varje särskilt fall prövades lämpligt. Fastigheten är i den södra delen bebyggd med ett större vinkelbyggt bostads- och kontorshus i fyra våningar och i den norra delen med en mindre tegelbyggnad i tre våningar inrymmande bostäder. På fastigheten finns också en mindre gårdsbyggnad. Enligt stadsplanen fanns viss outnyttjad byggrätt inom fastigheten. Med stöd av stadsplanen ansökte bolaget den 25 juni 1992 om bygglov avseende nybyggnad av flerbostadshus på fastigheten. Denna nybyggnad förutsatte rivning av den befintliga tegelbyggnaden. Byggnadsnämnden beslutade den 15 oktober 1992 om anstånd med avgörande av bygglovsfrågan till dess att arbete med ett nytt detaljplaneförslag avslutats. Den nya detaljplanen vann laga kraft den 2 september 1993 och innebar bl.a. en begränsning av byggrätten i förhållande till den tidigare planen genom att högsta antalet våningar minskades. Vidare föreskrevs att byggnaderna på fastigheten, med undantag av det mindre gårdshuset, inte fick rivas. Bolagets ansökan om bygglov kom därmed att strida mot den nya planen, varför byggnadsnämnden beslutade att avslå ansökningen den 14 oktober 1993.
Bolaget yrkade vid tingsrätten att Falu kommun skulle förpliktas att betala 4 600 000 kr jämte ränta och rättegångskostnader. Kapitalbeloppet avsåg ersättning för skada som planändringen medfört genom att denna inskränkte användningen av fastigheten. Bolaget hävdade att ersättningen med stöd av 17 kap. 8 § (den s.k. garantiregeln) i plan och bygglagen (1987:10) (PBL) skulle beräknas som skillnaden mellan marknadsvärdet på fastigheten före och efter den nya planens tillkomst.
Kommunen bestred yrkandet och angav som grund att det s.k. oskälighetskriteriet som anges i 17 kap. 8 § första stycket 3 PBL inte var uppfyllt. Kommunen åberopade vidare en bestämmelse i paragrafens tredje stycke, den s.k. begränsningsregeln, vilken innebär att marknadsvärdet före planändringen inte får bestämmas till högre belopp än som motsvarar vad som enligt anvisningarna till 36 § kommunalskattelagen (1928:370) i deras lydelse vid utgången av juni 1990 fick dras av vid beräkning av realisationsvinst om fastigheten avyttrats den 31 december 1990 ändrat med det procenttal med vilket basbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmänna försäkringar ändrats fram till värdetidpunkten. - Vid en i målet av bolaget gjord beräkning av värdet enligt begränsningsregeln framkom att detta var lägre än marknadsvärdet efter planändringen, vilket medför att ersättning inte skall utgå. Bolaget gjorde gällande att begränsningsregeln inte är förenlig med 2 kap. 18 § regeringsformen (RF) och/eller Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen).
Tingsrätten beslöt med parternas samtycke att mellandom skulle meddelas i frågan om begränsningsregeln i 17 kap. 8 § PBL strider mot 2 kap. 18 § RF och/eller Europakonventionen.
Kommunen bestred att en tillämpning av begränsningsregeln strider mot det åberopade stadgandet i RF. För det fall tingsrätten skulle anse att begränsningsregelns tillämpning är tveksam med hänsyn till de senast gjorda ändringarna i stadgandet gjorde kommunen gällande att begränsningsregeln inte uppenbart strider mot stadgandet. Kommunen bestred vidare att en tillämpning av begränsningsregeln strider mot Europakonventionen.
Falu tingsrätt, fastighetsdomstolen (1999-04-30, lagmannen Church och fastighetsrådet Randall) fastställde att den s.k. begränsningsregeln i 17 kap. 8 § PBL uppenbart strider mot 2 kap. 18 § andra stycket RF, vilket medförde att regeln inte fick tillämpas. Fastighetsdomstolen inledde domskälen enligt följande.
PBL trädde i kraft den 1 juli 1987. Därigenom infördes ett nytt plansystem, som bl.a. innebar att kommunerna utan materiell prövning kunde ändra eller upphäva äldre detaljplaner. I syfte att skydda eventuella värden i de rättigheter som var förbundna med de äldre planerna infördes särskilda övergångsbestämmelser, bl.a. den ovan angivna garantiregeln i 17 kap. 8 § PBL. Garantiregeln avser sådana planer där genomförandetiden ansågs ha gått ut direkt vid PBL:s ikraftträdande. Verkan av garantiregeln upphörde i princip att gälla fr.o.m. den 1 juli 1992. Om bygglov sökts före den 1 juli 1992 men ärendet inte avgjorts före nämnda tidpunkt kvarstår dock rätten till ersättning. För att garantiregeln skall kunna åberopas krävs vidare att talan om ersättning väckts inom två år från det att beslutet på vilken talan grundas vann laga kraft.
Det är ostridigt mellan parterna att de formella förutsättningarna för bolagets talan är uppfyllda.
17 kap. 4 och 8 §§ PBL har följande lydelse.
4 § Stadsplaner och byggnadsplaner enligt byggnadslagen (1947:385) eller stadsplanelagen (1931:142), sådana äldre planer och bestämmelser som anges i 79 eller 83 §§ sistnämnda lag samt avstyckningsplaner, till den del de inte omfattas av förordnande enligt 168 § byggnadslagen, skall gälla som detaljplaner som antagits med stöd av denna lag. Avstyckningsplaner, till den del de omfattas av förordnande som nyss har angetts, skall upphöra att gälla vid ikraftträdandet.
I fråga om stadsplaner och byggnadsplaner, som fastställts efter utgången av år 1978, skall genomförandetiden enligt 5 kap. 5 § vara fem år räknat från ikraftträdandet. I fråga om övriga planer och bestämmelser som avses i första stycket skall genomförandetiden anses ha gått ut.
Om inte annat är föreskrivet i sådan plan eller bestämmelse som enligt första stycket skall gälla som detaljplan enligt denna lag, skall 39 § byggnadsstadgan (1959:612) tillämpas som bestämmelse i planen.
8 § Om skada uppkommer till följd av att en plan eller bestämmelse, vars genomförandetid enligt 4 § skall anses ha gått ut, ändras eller upphävs har ägare och innehavare av särskild rätt till fastighet rätt till ersättning av kommunen under förutsättning att
3. fastigheten efter ändringen eller upphävandet inte får bebyggas eller får bebyggas endast i en utsträckning som är uppenbart oskälig.
Ändras eller upphävs planen eller bestämmelsen efter utgången av juni 1992 skall första stycket tillämpas, om bygglov har sökts men ärendet inte har avgjorts före den nämnda tidpunkten.
Ersättningen skall bestämmas som skillnaden mellan fastighetens marknadsvärde före och efter beslutet att upphäva eller ändra planen. Fastighetens marknadsvärde före beslutet skall bestämmas med hänsyn till såväl de planförhållanden som de ersättningsprinciper som gällde vid lagens ikraftträdande. Om kommunen begär det, får dock värdet inte bestämmas högre än ett belopp som motsvarar vad som enligt anvisningarna till 36 § kommunalskattelagen (1928:370) i deras lydelse vid utgången av juni 1990 fick dras av vid beräkning av realisationsvinst om fastigheten avyttrats d. 31 dec. 1990 ändrat med det procenttal med vilket basbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmänna försäkringar ändrats fram till värdetidpunkten.
Talan om ersättning enligt första stycket skall väckas inom två år från det att beslutet på vilken talan grundas vann laga kraft. Har fastighetsägare eller innehavare av särskild rätt till fastighet väckt talan och har han rätt till ersättning, får kommunen i stället lösa fastigheten eller rättigheten.
I mål om ersättning och inlösen skal i övrigt 14 kap. 9 § samt 15 kap. 1 och 6 §§ tillämpas.
Fastighetsdomstolen fortsatte. För att ersättning skall kunna utgå med stöd av garantiregeln måste villkoren i 17 kap. 8 § första stycket 1. och 3., utbyggnadsvillkoret respektive oskälighetsvillkoret, vara uppfyllda. Parterna är överens om att utbyggnadsvillkoret är uppfyllt medan kommunen däremot har hävdat att oskälighetsvillkoret inte är uppfyllt. Oskälighetsvillkoret innebär sammanfattningsvis att den skada som fastighetsägaren drabbas av skall överstiga en viss nivå. Om villkoren är uppfyllda är fastighetsägaren berättigad till ersättning. Ersättningen skall enligt huvudregeln beräknas som skillnaden mellan fastighetens marknadsvärde före och efter planändringen. Kommunen har enligt paragrafens tredje stycke möjlighet att åberopa en begränsningsregel, som i förevarande fall kan leda till att ersättning inte skall utgå även om förutsättningarna i övrigt är uppfyllda.
Enligt propositionen (prop. 1985/86:1 s. 422 f) föreslogs att 8 § skulle innebära en skyldighet för kommunen att lösa in marken om fastighetsägaren begärde det. Förslaget byggde på tanken att fastighetsägaren kunde bli överkompenserad, vilket inte ansågs rimligt, om denne först erhöll intrångsersättning och senare fick bebyggelserätt. Regeln fick emellertid i denna del sin slutliga utformning vid behandlingen av lagförslaget i Bostadsutskottet, dvs. en rätt för fastighetsägaren att få skadeersättning med en alternativ rätt för kommunen att lösa in fastigheten. Bostadsutskottet (BoU 1986/87:1 s. 170) anförde bl.a.:
Liksom andra ersättningsfrågor enligt PBL bör ersättningsfrågan avgöras efter expropriationsrättsliga principer, dvs. som en jämförelse mellan å ena sidan marknadsvärdet av berörd fastighet enligt den äldre planen och å den andra det nya, lägre marknadsvärde som uppkommer genom att planen ändras eller upphävs - - - När det gäller skadeersättningar enligt garantiregeln bör dock vissa kompletterande överväganden göras. Fastighetsägaren behåller ju i sådana fall fastigheten och skall enligt regeln få viss ersättning för den skada planbeslutet medför för honom. Även i dessa fall är det naturligt att det är en marknadsvärdesskillnad före och efter beslutet som bör ersättas. Dock är det här fråga om en ganska speciell ersättningsrätt som dessutom kommer att få en tidsbegränsad giltighetstid. Med skada är det i detta sammanhang naturligt att avse den värdeminskning som fastighetsägaren får bära i förhållande till värdet av vad han en gång betalat för fastigheten, omräknat till nuvärdet. En metod för sådana beräkningar finns i anvisningarna till 36 § kommunalskattelagen - - - I vissa fall kan beräkningarna bli komplicerade. Begränsningsregeln bör därför bara användas när kommunen begär det.
Bostadsutskottet inhämtade yttrande från Lagrådet och Konstitutionsutskottet. Några påpekanden - såvitt nu är av intresse - gjordes inte.
Anvisningarna till 36 § kommunalskattelagen upphörde att gälla den 1 juli 1990. Genom lagändring år 1991 anpassades begränsningsregeln. I propositionen (prop. 1990/91:146 s. 67) anfördes bl.a.:
Vad bostadsutskottet anförde i samband med behandlingen av PBL- propositionen äger fortfarande giltighet. Det bör fortfarande finnas en begränsningsregel som kan åberopas av kommunen. Denna begränsningsregel bör så nära som möjligt ansluta till det materiella innehållet i den av utskottet utformade regeln.
Fastighetsdomstolen gick härefter igenom och citerade 2 kap. 18 § RF, artikel 1 till tilläggsprotokoll den 20 mars 1952 till Europakonventionen, prop. 1993/94:117 s. 53 f, 11 kap. 14 § RF, KU 1978/79:39 s. 13 och SOU 1993:40 Del A s. 90 f och del B s. 126.
I sina egentliga domskäl anförde fastighetsdomstolen följande.
Fråga är nu om prövning enligt 11 kap. 14 § RF huruvida den s.k. begränsningsregeln i 17 kap. 8 § PBL uppenbart strider mot 2 kap. 18 § RF och/eller Europakonventionen.
Tingsrätten anmärker att lagprövning skall göras i ett konkret ärende och av den som enligt allmänna regler har att pröva sakfrågan samt att Falu tingsrätt därför har möjlighet att pröva de frågor som är aktuella i förevarande mellandom.
Innebörden av regeln i 17 kap. 8 § första stycket 3 PBL för att ersättning skall utgå är att rådighetsinskränkningen lett till att fastighetsägaren drabbats av en skada som överstiger en kvalifikationsgräns. Det skall därvid vara fråga om en sådan kraftig inskränkning i byggrätten att den medför en betydande sänkning av marknadsvärdet. För sådana skador ger 2 kap. 18 § RF fastighetsägaren ett skydd. Detta skydd måste innebära att utgångspunkten vid beräkningen av en skada skall vara marknadsvärdet före och efter planbeslutet. Begränsningsregeln innebär emellertid att beräkningen av värdet före planbeslutet skall ha sin utgångspunkt i vad ägaren en gång betalat för fastigheten. Med den klara avfattning som begränsningsregeln fått kan följden uppenbarligen bli att ersättning inte skulle komma att utgå även i fall betydande skada uppstått. Någon annan tolkning är inte möjlig. På grund härav finner tingsrätten att begränsningsregeln uppenbart strider mot 2 kap. 18 § RF. Vid denna bedömning saknas anledning att pröva huruvida begränsningsregeln är förenlig med Europakonventionen.
Rådmannen Perez var skiljaktig och anförde följande.
När en lagprövningsfråga blir aktuell måste först utrönas om det verkligen föreligger motstridighet mellan den kritiserade regeln och grundlagen/Europakonventionen. Om man därvid finner att det är fråga om en motstridighet blir frågan om regeln uppenbart är oförenlig med grundlagen/Europakonventionen, varvid skall beaktas huruvida en tolkning är möjlig, som gör regeln förenlig med grundlagen/Europakonventionen.
Det skydd som ges för rådighetsinskränkningar beträffande fast egendom i 2 kap. 18 § RF går i vart fall lika långt som egendomsskyddet enligt Europakonventionen. Det som sägs nedan om begränsningsregeln i förhållande till 2 kap. 18 § RF äger därför giltighet även i förhållande till Europakonventionen.
En förutsättning för att ersättning skall utgå enligt 17 kap. 8 § PBL är att rådighetsinskränkningen lett till att fastighetsägaren drabbats av en skada som överstiger en kvalifikationsgräns, dvs. en betydande sänkning av marknadsvärdet. Detta krav ligger i oskälighetsrekvisitet. Det är således en rätt till ersättning även vid betydande skada som skulle gå förlorad om begränsningsregeln godtas enligt sin ordalydelse.
2 kap. 18 § RF ger fastighetsägaren ett skydd vid sådan skada. Enligt paragrafen är det förlusten som skall ersättas. Den ersättning, som skall bestämmas enligt grunder som anges i lag, får inte vara symbolisk.
Enligt min mening synes det föreligga en verklig motstridighet mellan grundlagsskyddet och begränsningsregeln. Som anförts ovan medför uppenbarhetsrekvisitet i 11 kap. 14 § RF att det endast är i mycket sällsynta fall som en av riksdagen godtagen regel kan åsidosättas. I förevarande fall har bl.a. begränsningsregeln diskuterats i förarbetena, regeln har varit föremål för ändring, genomgångar har skett av de regler som kan påverkas av grundlagsändringen. Det är fråga om en central lagstiftning. Det har inte framkommit att syftet med regeln varit att möjliggöra rådighetsinskränkningar ersättningsfritt där det uppkommit betydande skada. I stället tyder uttalandena av Bostadsutskottet på att regeln skall komma ifråga i vissa speciella situationer, exempelvis där en beräkning enligt huvudregeln skulle utvisa en skada trots att denna inte på ett riktigt sätt avspeglar värdeminskningen i förhållande till vad fastighetsägaren betalat för fastigheten. Mot bakgrund härav och då regeln skall ses i sitt sammanhang finns det enligt min mening utrymme för att genom tolkning få begränsningsregeln förenlig med grundlagen/Europakonventionen.
Sammanfattningsvis finner jag att en tillämpning av 17 kap. 8 § tredje stycket tredje meningen PBL inte strider mot 2 kap. 18 § andra stycket RF och/eller Europakonventionen.
Falu kommun överklagade mellandomen. Sedan det i hovrätten uppkommit fråga om mellandomen skulle undanröjas på grund av rättegångsfel eller av annan anledning, yrkade kommunen att så skulle ske, vilket bolaget motsatte sig.
Svea hovrätt (2000-05-15, hovrättspresidenten Fox, hovrättslagmannen Reid, hovrättsrådet Hicks, referent, fastighetsrådet Key och hovrättsrådet Burton) undanröjde fastighetsdomstolens mellandom och visade målet åter för erforderlig behandling. Hovrätten anförde i beslutet.
Fastighetsdomstolens prövning har utmynnat i att domstolen slagit fast att den s.k. begränsningsregeln i 17 kap. 8 § tredje stycket PBL inte skall tillämpas i målet därför att den strider mot 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen. Denna prövning har skett utifrån ett generellt perspektiv. Frågan om lagrummets grundlagsenlighet har prövats skild från omständigheterna i den tvist som underställts fastighetsdomstolens prövning och utan att det stått klart att en tillämpning av begränsningsregeln skulle komma att aktualiseras i målet. En tillämpning av begränsningsregeln blir nämligen aktuell först för det fall att de grundläggande kriterierna för ersättning enligt 17 kap. 8 § första stycket PBL skulle befinnas vara uppfyllda och kommunen därmed - åtminstone i princip - skulle bli ersättningsskyldig gentemot bolaget. Fastighetsdomstolen har alltså gjort en abstrakt lagprövning med den terminologi som brukar användas i den rättsvetenskapliga litteraturen.
Den normkontroll som bl.a. domstolarna skall utöva och som uttrycks i bestämmelsen om lagprövning i 11 kap. 14 § RF skall enligt förarbeten och doktrin vara konkret. Det är endast i ett ärende där tillämpningen av ett lagbud eller annan författningsbestämmelse aktualiseras som en domstol får pröva om bestämmelsen är grundlagsenlig (se SOU 1978:34 s. 103 och prop. 1978/79:195 s. 41 samt Martinez, Konstitutionellt rättighetsskydd, 1996, s. 671). I refererad praxis återfinns inte något exempel på att en rent abstrakt lagprövning gjorts av svensk domstol. En annan sak är att en domstol till följd av att parterna vitsordat sakförhållanden eller av annat skäl som enda fråga haft att bedöma grundlagsenligheten av en författningsbestämmelse som skall tillämpas i ett konkret fall (jfr RÅ 1980 1:92, förhandsbesked angående inkomsttaxering, och NJA 2000 s. 132, retroaktiv skattelagstiftning).
Av vad som har anförts framgår att en sådan abstrakt lagprövning som fastighetsdomstolen har företagit inte överensstämmer med hur lagprövningsrätten avsetts att tillämpas i svensk rätt.
Enligt hovrättens uppfattning kan en lagprövning - om en sådan skall ske i målet - inte göras i detta fall utan att ställning tas till ersättningsfrågan i hela dess vidd. Det är först då som en tillämpning av begränsningsregeln kan bli aktuell. Ersättningsfrågan och, i förekommande fall, begränsningsregelns förenlighet med grundlag bör prövas av fastighetsdomstolen som första instans. Mellandomen bör därför undanröjas och målet visas åter till fastighetsdomstolen (jfr Buck, Rättegång VI, 3 uppl. s. 127 f).