Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern kritiserar poliskommissarien GA, biträdande chef vid Gränspolisen vid Polismyndigheten i Södermanlands län, för att han vidtog en negativ tjänsteåtgärd mot en polisman vid myndigheten som i en tidning hade uttalat sig kritiskt angående förhållandena på arbetsplatsen.
Bakgrund
Den 10 mars 2005 publicerades en artikel i Dagens Nyheter (DN) som handlade om polisens arbetsmiljö på Skavsta flygplats. Två polismän, däribland poliskommissarien EO, gjorde vissa uttalanden med anledning av polisens arbetstider på flygplatsen och hur dessa inverkade på säkerheten på flygplatsen.
Den 16 mars 2005 innehöll DN en artikel av vilken framgick att EO hade, med anledning av de tidigare gjorda uttalandena i DN, blivit av med sin befattning som platschef på flygplatsen den 11 mars 2005. Justitiekanslern bedömde att åtgärden kunde stå i strid med det s.k. repressalieförbudet i 1 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen (TF) och initierade ett ärende samma dag i syfte att klarlägga om detta utgjorde en överträdelse av TF:s bestämmelser om skydd för meddelare.
Utredningen
Genom en remiss till Polismyndigheten i Södermanlands län den 23 mars 2005 begärdes härifrån ett yttrande som skulle avse de åtgärder som hade vidtagits i förhållande till EO med angivande av bevekelsegrunderna för åtgärderna och hur de rimmade med bestämmelserna i TF om skydd för meddelare.
Sedan länspolismästaren Vincent inhämtat yttranden från chefen och biträdande chefen för Gränspolisen i Skavsta, polismästaren GO resp. kommissarien GA, avgav han följande yttrande.
(---)
Åtgärder vidtagna i syfte att underlätta för polismannen EO för dennes fortsatta tjänstgöring vid Gränsenheten
Chefen för Gränsenheten, polismästare GO, har i bifogad skrivelse mycket väl redogjort för polismyndighetens ansvar för att hög säkerhetsnivå alltid skall upprätthållas vid Skavsta flygplats. En helt avgörande länk i den säkerhetskedja som måste fungera är helt naturligt den polisiära arbetsledare/platschef som alltid finns i tjänst då flygverksamhet pågår vid flygplatsen.
När då säkerhetsförhållanden ifrågasätts eller personalproblem uppdagas vid en arbetsplats som Skavsta flygplats, är det, enligt polismyndighetens uppfattning och policy, synnerligen angeläget att de chefer som har det delegerade ansvaret för arbetets behöriga gång, omgående och på ett adekvat sätt vidtar de mått och steg som kan krävas för att rätta till de fel och brister som kommit i dagen.
I nu aktuellt ärende har en vikarierande platschef uttalat sin frustration över de polisiära arbets- och säkerhetsförhållandena vid flygplatsen. Den biträdande chefen för Gränsenheten har då utomordentligt snabbt och väl övervägt insett och tagit sitt operativa ansvar för uppkommen situation och efter kontakt med myndighetens huvudskyddsombud gett den vikarierande platschefen resursstöd, i avvaktan på att en intern arbetsplats- och arbetsmiljöutredning genomförs.
I denna del finner inte polismyndigheten att någon kritik kan riktas mot arbetsledningen vid Gränsenheten. Snarare tvärtom har ledningen vid Gränsenheten tagit sitt fulla ansvar genom de åtgärder som vidtagits för att dels beakta den vikarierande platschefens problem och dels för att undersöka huruvida säkerhetsproblem föreligger som måste åtgärdas; ett internt utredningsförfarande som pågår i skrivande stund.
Polismyndighetens hantering av den grundlagsskyddade meddelarfrihet för enskild
Enskild arbetstagares grundlagsskyddade meddelarfrihet är välkänd inom polismyndighetens hela ledningsorganisation och om stadgandets tillämpning råder därvidlag ingen tveksamhet.
Polismyndigheten kan ha viss förståelse för att massmedia och kanske även andra utomstående tycker sig kunna se ett samband mellan myndighetskritiska pressuttalande från en arbetsledande platschef och de därefter följande åtgärderna för att akut stödja och resursförstärka samt för att litet mer på sikt undersöka om andra åtgärder också måste till för att säkerhetsfrågorna skall ha den dignitet de odiskutabelt kräver.
Inte heller i denna del finner polismyndigheten att någon kritik kan riktas mot arbetsledningen vid Gränsenheten. Polismannen EO, som ej innehar någon befattning som platschef men som vid aktuellt tillfälle vikarierade som platschef, har uttalat sig om förhållanden som han anser utgör brister i myndighetens verksamhet. Polismyndigheten har behandlat de frågor som EO tagit upp utifrån personal- och säkerhetsmässiga aspekter. Att EO uttalat sig till pressen och inte på ett mer traditionellt sätt direkt till sin arbetsledning, har inte i något avseende påverkat myndigheten i dess personal- och verksamhetsledande beslutsfattande.
Chefen för Gränspolisen, GO, anförde följande.
Polisen har en mycket viktig roll inom säkerhetsområdet på svenska flygplatser alltsedan tillkomsten av lagen (1970:926) om särskild kontroll på flygplats. Lagen ersattes fr.o.m. den 1 januari 2005 av lag (2004:1100) om luftfartsskydd. Luftfartsskyddslagen innehåller kompletterande bestämmelser till Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2320:2002 av den 16 december 2002 om införande av gemensamma skyddsregler för den civila luftfarten.
Av 2 § luftfartsskyddslagen framgår att "sådan säkerhetskontroll av personer, medförda föremål och fordon, som sker på flygplats, och som följer av förordning (EG) nr 2320/2002, av beslut enligt 9 § eller som anges i 3 och 4 §§ skall utföras av polis eller annan särskilt utsedd person som förordnats av polismyndighet". Kontroll som utförs av särskilt utsedd person skall utövas under polismans ledning.
Beträffande begreppet "polismans ledning" sägs i prop. 2003/04:154 sid. 25 bl.a. följande. "Polisens ledningsroll innebär ett ansvar för operativ styrning till undvikande av slentrianmässiga kontroller och som garant för att de rättsliga aspekterna uppfylls. Ytterligare en betydelsefull polisiär uppgift är att ta fram profiler på de personer som skall bli föremål för särskild uppmärksamhet och kontroll. Att flygplatskontrollantens verksamhet sker under ledning av polis innebär bl.a. att polisen har en förmansställning i förhållande till kontrollanten samtidigt som denne har en annan arbetsrättslig arbetsgivare än polisen. Kontrollanten har i utförandet av kontrollen inte endast en avrapporteringsskyldighet utan även ett lydnadsförhållande till polisen. Polisen har därmed ansvaret för de fortsatta rättsliga förfaranden som kontrollåtgärd kan föranleda, vilket bl.a. kan innebära åtgärder som inte ingår i flygkontrollanternas befogenheter. I ledningsbegreppet ingår att polisen måste finnas tillgänglig för att göra vissa bedömningar och ge kontrollanten anvisningar och stöd i dennes arbete samt att överta åtgärder som kontrollen föranlett.”
Därutöver har polisen på Stockholm-Skavsta flygplats med hänsyn till destinationer och trafikens omfattning viktiga uppgifter i gränskontrollarbetet och när det gäller "allmänpolisiära" uppgifter.
Målsättning vid Gränspolisen och Polismyndigheten i Södermanlands län är att leva upp till lagstiftningens högt ställda krav på oss. Vår paroll vid Gränspolisen är hög säkerhet men på ett serviceinriktat sätt. Vi kvalitetssäkrar också verksamheten på olika sätt. Vår bestämda uppfattning är att vi har en säkerhetsnivå som klart överstiger medeltalet på svenska flygplatser.
Det var därför med förfäran som vi den 10 mars 2005 tog del av uppgifter som tydde på att två av våra medarbetare inte kunde/orkade fullgöra sin viktiga ledningsroll av säkerhetsarbetet på ett acceptabelt sätt.
Biträdande chefen för Gränspolisen, poliskommissarien GA, beslöt därför att snabbutreda huruvida de två medarbetarna kunde fungera i sin ansvarsfulla ledningsroll. Den utredningen innebar bl.a. ett flertal samtal med berörda samt samtal med arbetsledare, samverkansparter och huvudskyddsombud. Förfarandet ligger helt i linje med hur vi alltid agerar då vi får del av uppgifter att medarbetare inte fullgör/kan fullgöra sina arbetsuppgifter på sätt allmänheten har rätt att förvänta sig av en polisanställd.
Ingen av de aktuella medarbetarna är "ordinarie" platschef men vikarierar vid behov (ordinarie personals frånvaro) i den rollen.
EO var inplanerad som vikarierande platschef under tre arbetspass helgen den 11-13 mars 2005. Med hänsyn till passagerarnas säkerhet fanns det därför inte tid att avvakta utredningens slutförande. GA beslöt därför efter information till huvudskyddsombudet att "stötta" EO i dennes arbete under dessa arbetspass genom att låta en "ordinarie" platschef tjänstgöra tillsammans med EO. Promemoria upprättad av GA bilägges.
Utredningen är nu klar. Den ger en delvis annan bild av verkligheten än den som förmedlades inledningsvis. EO kommer såvitt kan bedömas nu även i fortsättningen att vid behov nyttjas som vikarie när våra sex "ordinarie" platschefer inte räcker till för att fullgöra funktionen.
GA känner väl till våra grundlagsskyddade fri- och rättigheter. De åtgärder som vidtagits i detta ärende skulle ha skett på samma sätt oberoende av på vilket sätt uppgifterna kommit oss till del.
Biträdande chefen för Gränspolisen, poliskommissarien GA, anförde för sin del följande.
Torsdagen den 10 mars publicerades en artikel i Dagens Nyheter gällande säkerhetsarbetet på Stockholm – Skavsta Flygplats. Läsaren kunde få uppfattningen att säkerhetsarbetet inte fungerade på grund av arbetstidens förläggning. Uttalanden av två polismän vid Gränspolisen var återgivna i artikeln. Det polismännen gav uttryck för tydde på att de inte alltid hade förmåga att fullgöra sin ledningsroll i säkerhetsarbetet.
Tidningsartikeln väckte en viss uppståndelse och flera samverkanspartner, media och flygpassagerare kontaktade mig och frågade hur säkerhetsarbetet fungerade på flygplatsen.
Jag gjorde bedömningen att det var nödvändigt att utreda huruvida de två polismännen kunde fullgöra sin viktiga ledningsroll i säkerhetsarbetet som förutsätts i Luftfartsskyddslagen. Utredningen innehöll flera samtal med samverkanspartner, arbetsledare, huvudskyddsombud samt de berörda polismännen.
EO var inplanerad som vikarierande platschef den 11-13 mars. Eftersom fullständigt beslutsunderlag inte förelåg beslöt jag att under nämnda tid placera ett särskilt stöd till EO genom att låta en ordinarie platschef tjänstgöra parallellt med EO. Jag bedömde även att det förelåg särskilda omständigheter när det gällde EO eftersom han vid två tidigare tillfällen har haft länge sjukskrivningsperioder p.g.a. upplevd hög arbetsbelastning. Detta har bl.a. medfört att EO under större delen av året har en lättare skiftgång än andra skiftestjänstgörande poliser.
När EO började sin tjänstgöring hade jag ett första samtal med honom. Han sade inledningsvis att artikeln speglar arbetssituationen, men att den har fått för kraftigt genomslag. Romero ansåg att han kunde tjänstgöra som platschef, att han ibland kände sig trött påverkade inte säkerhetsarbetet. Jag förklarade för EO att jag var osäker på om han kunde göra ett fullgott arbete. Därför, i avvaktan på ytterligare utredning, hade jag tillsatt ett stöd åt honom genom att låta en ordinarie platschef tjänstgöra parallellt med honom. Vidare förklarade jag att det under rådande omständigheter var en skyldighet jag hade gentemot EO, samverkanspartner och passagerare att tillse att säkerhetsarbetet fungerade på ett fullgott sätt. EO reagerade negativt på mitt beslut och tyckte att åtgärden var onödig men sa att å andra sidan kan det vara bra med en extra resurs under helgen.
Huvudskyddsombudet FT och polismästare HC informerades omgående om mitt beslut.
Ovanstående promemoria bygger helt på den minnesanteckning jag gjorde efter det inledande samtalet med EO.
EO har fått del av polismyndighetens yttranden och framfört följande synpunkter med anledning av dem.
På våren 2003, då Ryan Air placerade sitt nordiska nav vid Stockholm-Skavsta flygplats, planerades arbetspassen vid Gränsenheten till 0415-1315 resp. 1300-2330 för polismän. De civilanställda pass- och säkerhetskontrollanterna hade något kortare arbetstid på eftermiddagspasset.
Efter kort tid hördes klagomål från flera av personalen (totalt ca 10 polismän och ca 35 civilanställda), främst med anledning av de tidiga morgonpassen och ofta förekommande helgarbete. Ingen ändring kom till stånd från myndighetens sida.
Klagomålen fortsatte och vid ett tillfälle kontaktades de civilanställdas fackförbund. Detta hjälpte heller inte. Ingen ändring eller utredning gjordes.
Med anledning av alla klagomål och ett mycket högt sjukskrivningstal beslutade huvudskyddsombudet vid myndigheten, FT, att inleda en vetenskaplig undersökning med stöd av Karolinska institutet och forskare där. Undersökningen gjordes med hjälp av en enkät, som alla som arbetade i terminalen fick svara på.
Undersökningen publicerades i början av december månad 2004. Den gav svidande kritik mot de aktuella arbetstiderna. Fortfarande hände ingenting från myndighetens eller gränsenhetens sida.
Frilansjournalisten HT förberedde en artikel i ST-press och ville komma till Skavsta, tillsammans med en fotograf, för att intervjua och fotografera en polis och en pass/säkerhetskontrollant. Polismannen som intervjuades var undertecknad och reportaget gjordes i januari 2005. Artikeln i ST-press speglade, enligt min mening, väl arbetsmiljön i terminalen vad gäller arbetstider. Fortfarande hände ingenting från arbetsledningens sida.
Efter publiceringen i ST-press blev Dagens Nyheter intresserade och samma journalist skrev artikeln den 10 mars 2005. Den övervägande delen av materialet i den artikeln var då ca 2 månader gammalt.
Då jag kom till arbetsplatsen den 11 mars kl. 1300 blev jag inkallad till biträdande enhetschefen GA, som meddelade att jag inte fick vara platschef, utan skulle få ett stöd under helgen fredag till söndag av tre andra polismän. Detta kostade drygt 30 timmar övertid. Jag förklarades för GA vad jag tyckte om beslutet. Att för första gången på 38 tjänsteår bli fråntagen en arbetsuppgift kändes oerhört tungt. Att GA då och sedan senare i sin pm till Justitiekanslern använde min tidigare sjukskrivning som argument för sitt beslut saknar helt relevans, då jag arbetat heltid sedan 1 april 2004 och aldrig tidigare fått kritik för mitt arbete. GA ville ha ett längre samtal med mig veckan efter, men jag ville avvakta till någon dag då jag kunde ha huvudskyddsombudet med mig. Om jag minns rätt hade vi detta samtal den 21 mars.
Journalisten HT fick kännedom om åtgärden mot mig, vilket föranledde honom att skriva artikeln, som publicerades i Dagens Nyheter den 16 mars. Dessförinnan hade Södermanlands Nyheter och Östnytt intresserat sig för ärendet. Den 16 mars blev det också känt att Justitiekanslern hade inlett ett initiativärende angående brott mot det s.k. repressalieförbudet i tryckfrihetsförordningen.
Den 17 mars meddelades jag från exp. vid gränsenheten, alltså inte från någon av mina chefer, att jag var återinsatt som platschef enligt tidigare planering. I GA pm hänvisas till att bl.a. samverkanspartners hade reagerat negativt på min kritik i reportagen. Jag har stor förståelse för att de reagerar, bl.a. av ekonomiska skäl. Jag kan emellertid inte, som polisman, ta hänsyn till deras ekonomi, då jag i första hand måste tänka på flygsäkerheten och vår personals välbefinnande.
En kort tid efter de två artiklarna i Dagens Nyheter tillsatte avdelningschefen, polismästare JS, en arbetsgrupp som har i uppdrag att hitta lösningar på arbetstidsproblemen för de skiftestjänstgörande vid gränsenheten.
Jag är helt övertygad om att jag utsatts för repressalieåtgärd, på grund av min kritik i artiklarna och jag känner mig djupt kränkt av detta.
Justitiekanslern har som särskild åklagare på tryck- och yttrandefrihetsrättens område att se till att TF:s regler efterlevs.
Av utredningen i ärendet framgår att EO var inplanerad att arbeta som vikarierande platschef den 11 – 13 mars 2005 vid Gränspolisen på flygplatsen i Skavsta och att biträdande chefen vid Gränspolisen, GA, efter den kritiska artikeln i Dagens Nyheter den 10 mars 2005, beslutade att låta en ordinarie platschef tjänstgöra parallellt med EO den aktuella helgen.
Den fråga som Justitiekanslern har valt att granska är om polismyndigheten genom den aktuella åtgärden kan anses ha utsatt EO för en sådan repressalie som är otillåten enligt bestämmelsen i 1 kap. 3 § TF.
Den rättsliga regleringen
Av 1 kap. 1 § tredje stycket TF följer att det står var och en fritt att lämna uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst för offentliggörande i tryckt skrift såvida inte annat är föreskrivet i förordningen.
Enligt 1 kap. 3 § TF får ingen tilltalas eller dömas till ansvar eller åläggas skadeståndsskyldighet för missbruk av tryckfriheten eller medverkan däri i annan ordning eller i annat fall än TF medger. Regleringen innebär att ett ingripande från det allmännas sida mot den som med utnyttjande av meddelarfriheten enligt 1 kap. 1 § tredje stycket TF lämnar meddelanden till bl.a. massmedierna bara kan ske när TF medger det.
Av denna bestämmelse anses följa att meddelaren inte heller på något annat sätt får drabbas av någon påföljd från det allmännas sida, t.ex. därför att han har lämnat uppgifter för publicering. Enligt rättspraxis har man gått ett steg längre och varje åtgärd som medför negativa konsekvenser för en offentligt anställd person och som grundar sig på dennes medverkan i en tryckt skrift har i princip ansetts vara otillåten enligt TF (jfr t.ex. betänkandet Meddelarrätt, SOU 1990:12 s. 63). En överträdelse av denna bestämmelse kan vara att bedöma som en tjänsteförseelse eller, om den skett i samband med myndighetsutövning mot den anställde, som tjänstefel.
Den grundlagsfästa yttrandefriheten ger alltså en offentliganställd en vidsträckt rätt att kritisera och ifrågasätta sin arbetsgivares handlande. Enbart den omständigheten att kritik framförs mot arbetsledningen får inte leda till att arbetsgivaren vidtar åtgärder för att få tjänstemannen omplacerad (jfr bl.a. JK-Beslut 1986 A. 33).
Överträdelse av det s.k. repressalieförbudet?
Den åtgärd som GA vidtog i förhållande till EO är en sådan negativ åtgärd som kan utgöra ett brott mot repressalieförbudet. Polismyndigheten har i sitt yttrande hit uppgett att beslutet att låta en ordinarie platschef tjänstgöra vid sidan om EO var motiverad utifrån hänsynen till säkerheten på flygplatsen. Enligt GA tydde uppgifterna i Dagens Nyheter på att bl.a. EO inte alltid hade förmåga att fullgöra sin ledningsroll i säkerhetsarbetet. EO har tillbakavisat dessa uppgifter och menat att det var fråga om en repressalie mot honom för att han kritiserade förhållandena på Skavsta flygplats och därmed indirekt även polisledningen.
Enligt vad som framgår av EO yttrande till Justitiekanslern tycks det ha förekommit klagomål med anledning av arbetstiderna på flygplatsen redan innan den aktuella artikeln publicerades i Dagens Nyheter. Enligt EO var polisledningen inte lyhörd för klagomålen.
Av utredningen framgår att GA reagerade som han gjorde i omedelbar anslutning till att EO hade uttalat sig kritiskt om förhållandena på flygplatsen och inte tidigare, fastän det även då funnits missnöje bland de anställda med arbetstiderna på Skavsta flygplats. Det har inte framkommit något belägg för GA påstående att EO kunde brista i sin ledningsroll ibland. Polisledningens förklaring till den vidtagna åtgärden framstår mot den bakgrunden som en efterhandskonstruktion. Övervägande skäl talar i stället för att anledningen till att polisledningen vidtog den för EO negativa åtgärden var dennes uttalanden i Dagens Nyheter. GA handlingssätt har därmed inneburit en överträdelse av det s.k. repressalieförbudet i TF. GA skall kritiseras för detta.
Överträdelsen har inte skett vid myndighetsutövning. Något ansvar för tjänstefel enligt 20 kap. 1 § brottsbalken kan därför inte komma i fråga. Förhållandena är inte heller sådana att överträdelsen bör föranleda disciplinansvar. Det finns sålunda inte skäl att göra anmälan till Personalansvarsnämnden vid Rikspolisstyrelsen. Ärendet avslutas därför med den kritik som har uttalats här.