Beslut att upphäva detaljplan för att marken skall återgå till naturmark (avslag)
Not 33. Ansökan av Orvelin Group AB om rättsprövning av beslut att upphäva detaljplan. - Kommunfullmäktige i Strömstads kommun beslutade den 28 april 2005 att upphäva en detaljplan för Brevik 1:35, Sydkoster. Av kommunfullmäktiges sammanträdesprotokoll nämnda dag framgår sammanfattningsvis följande. Detaljplanen för Brevik 1:35 antogs av kommunfullmäktige den 31 januari 1991 och vann laga kraft genom regeringsbeslut den 9 april 1992. Genomförandetiden för planen gick ut den 9 april 1997. Miljönämnden beslutade den 18 september 2003 att uppdra åt miljöförvaltningen att genomföra ett upphävande av detaljplanen samt den 21 oktober 2003 att detaljplanen skulle upphävas och samråd hållas med stöd av 5 kap. 20 § plan- och bygglagen (1987:10), PBL. Förslaget var utsänt för granskning under tiden den 6 december 2004 t.o.m. den 10 januari 2005. Planförslaget var utställt på miljökontoret i Stadshuset i Strömstad samt på stadsbiblioteket. Detaljplanen togs fram för att ett vandrarhem skulle kunna byggas. Syftet var att bredda utbudet av korttidsboende på Koster och att stödja det rörliga friluftslivet och turismen. Ärendets utveckling har visat att de förslag som prövats mot planen successivt fjärmat sig från tanken på ett vandrarhem. Av sökandens motiv har framgått att det inte finns möjlighet att driva en boendeform som vandrarhem på Brevik. De motiv som kommunen hade vid antagandet har därmed fallit. Den begränsade färskvattentillgången på Koster har år 2004 blivit till en klart begränsande faktor vid nyetableringar. Området kan med ett upphävande av detaljplanen fortsatt utvecklas som naturmark. - Kommunfullmäktiges beslut överklagades av Orvelin Group AB som anförde bl.a. följande. Ett beslut om upphävande av en detaljplan kan närmast jämföras med expropriation. Vid sådana ingripande åtgärder har kommunen att tillvarata bolagets enskilda intresse och beakta dess synpunkter. Kommunen har inte i erforderlig omfattning tillvaratagit detta enskilda intresse och inte heller beaktat bolagets synpunkter. Av 1 kap. 5 § PBL framgår att vid prövning av frågor enligt PBL skall enskilda intressen beaktas. Enligt 5 kap. 2 § PBL skall vid upphävande av detaljplan skälig hänsyn tas till befintliga bebyggelse-, äganderätts- och fastighetsförhållanden. Det framgår inte av handlingarna i ärendet om och i så fall hur kommunen har tagit hänsyn till befintliga bebyggelse-, äganderätts- och fastighetsförhållanden. Kommunen har i strid med bolagets synpunkter upphävt detaljplanen och därigenom skapat ett begränsat naturvårdsområde inom ett område som redan innehåller stora naturvårdsområden. Det framstår som oklart varför kommunen har upphävt detaljplanen. Allmänheten har intresse av att utnyttja befintliga naturvårdsområden i området för friluftsliv och rekreation. Ett ändamålsenligt nyttjande av naturvårdsområdena omkring bolagets fastighet förutsätter dock att området är tillgängligt för friluftsverksamhet genom anläggningar för korttidsboende. Kommunen har tidigare gett uttryck för samma synsätt. Eftersom möjligheten att uppföra anläggningar för korttidsboende har upphört genom upphävande av detaljplanen har inte heller det allmännas intresse tillgodosetts i tillräcklig utsträckning. Staten genom Naturvårdsverket, ägaren till fastigheten Brevik 1:2, har inte beretts tillfälle till samråd. Av handlingarna i ärendet framgår att Miljö- och byggnämnden redan uppdragit åt miljöförvaltningen att genomföra ett upphävande av planen när det beslutades att samråd skulle ske. Det strider mot PBL och beslutet skall därför upphävas. - I kommunens beslutsunderlag är viktiga händelser feldaterade och fel fastighetsägare har angetts. - Inför sammanträdet i Miljö- och byggnämnden den 21 oktober 2004 offentliggjordes en kallelse/föredragningslista. Den innehöll inte uppgift om att ärendet om upphävande av detaljplanen skulle behandlas på sammanträdet. - Vid kommunens beslut finns skäl att anta att en jävssituation förelegat. Ledamöter i kommunfullmäktige får inte delta i handläggningen av ett ärende som personligen rör ledamoten själv, ledamotens make, sambo, föräldrar, barn eller syskon eller någon annan närstående. Vid miljö- och byggnämndens sammanträde den 3 februari 2005 deltog inte Clark (m) på grund av jäv. Clark är ordförande i Phelps samfällighetsförening som varit positiva till ett upphävande av detaljplanen. Clark synes dock ha deltagit vid andra sammanträden som berört upphävande av detaljplanen. -Länsstyrelsen i Västra Götalands län (2006-01-20) avslog överklagandet med följande motivering. I 1 kap. 2 § PBL står det att det är en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten. - Enligt 1 kap. 5 § PBL skall vid prövning av frågor enligt PBL både allmänna och enskilda intressen beaktas, om inte annat är särskilt föreskrivet. Av 5 kap. 2 § PBL framgår att vid utformningen av en detaljplan skall skälig hänsyn tas till befintliga bebyggelse-, äganderätts- och fastighetsförhållanden som kan inverka på planens genomförande. Av 5 kap. 12 § samma lag framgår att 2 § även skall tillämpas när en detaljplan upphävs. - Enligt 5 kap. 5 § PBL skall i detaljplan anges en genomförandetid. Av 11 § framgår att före genomförandetidens utgång får mot berörda fastighetsägares bestridande detaljplanen upphävas endast om det är nödvändigt på grund av nya förhållanden av stor allmän vikt, vilka inte kunnat förutses vid planläggningen. Efter genomförandetidens utgång får planen upphävas utan att rättigheter som uppkommit genom planen beaktas. - Av 5 kap. 32 § PBL framgår att bestämmelserna i 5 kap.18-31 §§ samma lag skall tillämpas även när detaljplaner upphävs. - Genomförandetiden för detaljplanen gick ut den 9 april 1997. - Länsstyrelsen gör följande bedömning. - Som ovan nämnts anges i 1 kap. 2 § PBL grundsatsen att fysisk planläggning är en kommunal angelägenhet. Detta kallas det kommunala planmonopolet. Detta innebär att kommunen ensam har befogenheten att ändra, upphäva och anta planer. Därvid skall riksintressen, miljökvalitetsnormer enligt miljöbalken, MB, iakttas samt att bebyggelsen är lämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa eller av behovet av skydd mot olyckshändelser. - Kommunen har alltså genom plan- och bygglagstiftningen stort inflytande över hur marken används och miljön utformas i den egna kommunen. Utrymmet för kommunens rätt att själv bestämma i dessa frågor är med andra ord betydande. Det överklagade beslutet att upphäva detaljplanen Brevik 1:35 är ett led i kommunens avgörande inflytande om markanvändningen i kommunen. - Länsstyrelsen har som regional planmyndighet bl.a. att pröva frågan om upphävandet av detaljplanen innebär att ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. MB inte tillgodoses, att mellankommunal samordning blir olämplig, att miljökvalitetsnormer inte kommer att iakttas eller det som föreslås blir olämpligt med avseende på hälsa eller säkerhet. Länsstyrelsen har den 20 maj 2005 beslutat att inte pröva kommunens beslut om upphävande av detaljplanen enligt bestämmelserna i 12 kap. 1 § PBL. Detta innebär att länsstyrelsen bedömde förslaget förenligt med hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. MB, kommunens översiktsplan för området och länsstyrelsens granskningsyttrande. Länsstyrelsen gör med anledning av överklagandet ingen annan bedömning i de frågor som omfattas av ovan nämnda beslut. - Kommunen har, som tidigare sagts, genom PBL fått stort inflytande över hur marken skall användas och miljön utformas i den egna kommunen. PBL är grundad på principerna om decentralisering av beslutsfattandet och - inom vissa gränser - ett kommunalt självbestämmande i markanvändningsfrågor. Av dessa principer följer att den prövning av överklaganden som länsstyrelsen gör är begränsad. Prövningen inriktas väsentligen på om planärendet handlagts på ett formellt riktigt sätt och om de avvägningar som kommunen gjort mellan olika enskilda intressen och mellan enskilda och motstående allmänna intressen kan anses skäliga. - Av handlingarna framgår att kommunen handlagt ärendet enligt de bestämmelser som finns för beredning av planärenden enligt PBL. Länsstyrelsen konstaterar att det inte förekommit något formellt fel i handläggningen som påverkat beslutet. De invändningar som bolaget framfört mot förslaget att upphäva detaljplanen efter samrådet och som inte kunnat beaktas i planförslaget har besvarats av planförfattaren på ett tillräckligt utförligt och lättförståeligt sätt. - Avsikten med upphävandet av detaljplanen är att marken skall återgå till naturmark. Området som reglerats av detaljplanen är av riksintresse enligt 3 och 4 kap. MB och är beläget inom Phelps naturreservat, men planområdet har varit undantaget från beslutet om naturreservat. Genomförandetiden för detaljplanen gick ut år 1997. Översiktsplanen och den fördjupade översiktsplanen utgör inget hinder för ett upphävande av detaljplanen. I överklagandet har inte framkommit att kommunfullmäktige vid antagandet av detaljplanen har felbedömt fakta, inte beaktat både enskilda och allmänna intressen eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som finns i planärenden. - I övrigt har inte framkommit någon omständighet som kan utgöra skäl att upphäva kommunfullmäktiges beslut att anta detaljplanen. - Orvelin Group AB överklagade länsstyrelsens beslut och anförde bl.a. följande. Det föreligger inga vägande allmänna intressen till stöd för beslutet att upphäva detaljplanen. Skälig hänsyn har inte tagits till bolagets enskilda intresse. Upphävandet innebär inskränkningar i bolagets möjlighet att använda sin egendom. En intresseavvägning mellan motstående allmänna och enskilda intressen har inte gjorts. Beslutet att upphäva detaljplanen strider mot PBL. Bolaget ansökte år 2001 om bygglov beträffande uppförande av ett antal parstugor. Skälet till att bygglovsansökan inledningsvis omfattade endast stugor och inte vandrarhem var att bolaget önskade genomföra utbyggnaden i etapper. Efter det att beslut fattats om att upprätta förslag till upphävande av detaljplanen lämnade bolaget år 2003 in en ansökan som innefattade även vandrarhem som komplement till den tidigare bygglovsansökningen. Bolagets långsiktiga avsikt har varit att följa detaljplanens intentioner fullt ut. Bolagets fastighet har genom ett servitutsavtal rätt att ta vatten från kommunens fastighet, vilket innebär att etableringar i enlighet med detaljplanen skulle ha haft säkrad vattentillförsel. Ett ändamålsenligt nyttjande av befintliga naturvårdsområden kring bolagets fastighet förutsätter bl.a. att de är tillgängliga för friluftsverksamhet genom anläggningar för korttidsboende. Eftersom möjligheten att uppföra anläggningar för korttidsboende har upphört genom upphävandebeslutet har inte heller det allmänna intresset tillgodosetts i erforderlig utsträckning. Upphävandet strider mot intentionerna i översiktsplanen och den fördjupade översiktsplanen. Kommunen hade tidigare gett bolaget positiva besked beträffande uppförande av de mindre stugorna. Bolaget hänvisade även till proportionalitetsprincipen och Europakonventionen. Dessutom framfördes kritik mot kommunens handläggning och länsstyrelsens bedömningar. - Regeringen (Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet, 2006-08-31) avslog överklagandet och anförde. Regeringen finner inte att det framkommit att planhandlingarna eller handläggningen i kommunen har sådana brister eller att det i övrigt föreligger sådana omständigheter som innebär att kommunens planbeslut inte tillkommit i laga ordning. Vad som framförts om länsstyrelsens bedömningar utgör inte skäl att upphäva länsstyrelsens beslut. - Av handlingarna framgår att den detaljplan som kommunen beslutat att upphäva fastställdes år 1992. Genomförandetiden för detaljplanen har gått ut. Enligt 5 kap. 11 § andra stycket PBL får en detaljplan efter genomförandetidens utgång ändras eller upphävas utan att rättigheter som uppkommit genom planen beaktas. Regeringen finner att bestämmelserna i PBL inte innehåller några formella hinder för kommunen att upphäva aktuell detaljplan. Regeringsrätten har i ett avgörande som gällde frågan om upphävande av en detaljplan från år 1964 och där genomförandetiden också gått ut bl.a. funnit att den allmänna försvagningen av fastighetsägarens rättsställning som ett planupphävande inneburit inte utgör tillräcklig grund för att hävda att upphävandet av planen strider mot Europakonventionen och de rättsregler som härflyter ur denna konvention (RÅ 1996 not. 217). - Regeringen finner, mot bakgrund bl.a. av vad som framkommit om numera ändrade förhållanden, att kommunen haft tillräckliga skäl för att upphäva detaljplanen. Vad Orvelin Group AB framfört utgör inte skäl till annat ställningstagande. - Orvelin Group AB ansökte om rättsprövning av regeringens beslut och yrkade att Regeringsrätten skulle upphäva detta och återförvisa ärendet till regeringen för förnyad handläggning. Till stöd för sin talan anförde bolaget bl.a. följande. Regeringsbeslutet strider mot 1 kap. 5 § samt 5 kap. 2 och 11 §§ PBL då regeringen inte har beaktat såväl enskilda som allmänna intressen eller tagit skälig hänsyn till bolagets enskilda intressen. Beslutet strider även mot proportionalitetsprincipen. Vidare har beslutet att upphäva detaljplanen föregåtts av handläggningsfel som på ett avgörande sätt påverkat samtliga instansers beslut. - Regeringsrätten (2007-03-13, Billum, Nordborg, Johnson, Alvarado, Cameron): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut framgår att en enskild får ansöka om rättsprövning av sådana beslut av regeringen som innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen. Enligt 7 § skall Regeringsrätten upphäva regeringens beslut om det strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett eller som klart framgår av omständigheterna. Detta gäller dock inte om det är uppenbart att felet saknar betydelse för avgörandet. - Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att det föreligger en viss handlingsfrihet vid beslutsfattandet, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten. - I målet har inte framkommit att regeringen vid beslutsfattandet skulle ha felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som föreligger i planärenden eller att det vid handläggningen har förekommit något fel som kan ha påverkat utgången i ärendet. Regeringens beslut kan därför inte anses strida mot någon rättsregel på det sätt som Orvelin Group AB har angett. Det framgår inte heller klart av omständigheterna i målet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd II 2007-02-21, Fisher)