Fråga om ändring i efterhand av ansökan om arealersättning
Not 47. Överklagande av A.J. ang. arealersättning. - Arealersättning lämnades för år 1998 för jordbruksskiften av viss storlek som odlades med ersättningsberättigande grödor. Jordbrukare kunde ansöka om arealersättning antingen enligt det förenklade eller enligt det generella programmet på grundval av bestämmelserna i rådets förordning (EEG) nr 1765/92 av den 30 juni 1992 om upprättande av ett stödsystem för producenter av vissa jordbruksgrödor. Inom det förenklade programmet lämnades arealersättning maximalt för en areal som motsvarade en avkastning om 92 ton spannmål. Jordbruksverket hade fastställt den areal för vilken arealersättning maximalt kunde utgå enligt detta program till mellan 18,6 och 29,9 hektar beroende på inom vilken skörderegion arealen låg. Inom det förenklade programmet fanns inget krav på att ta mark ur livsmedels- och foderproduktion för att få ersättning. Det generella programmet innefattade inte någon begränsning av beräknad avkastning, använd areal e.d. men däremot ett krav på att minst fem procent av åkermarken skulle tas ur livsmedels- eller foderproduktion (uttagen areal). Mark kunde tas ur produktion genom att den lades i träda eller genom att industri- eller energigröda odlades på den. - Ansökan om arealersättning skulle ske hos länsstyrelsen genom den för ändamålet framställda blanketten SAM 98. I denna blankett skulle sökanden lämna uppgift om samtliga jordbruksskiften som ingick i företaget och i särskilda kolumner ange de skiften för vilka stöd söktes med uppgift om storlek i hektar och odlad gröda. Uttagen areal skulle anges i någon av kolumnerna 7 eller 8. På den sida i blanketten där redovisning av jordbruksskiften skulle ske hade bl.a. angetts: "Om du redovisar areal i någon av kolumnerna 7-8 räknas det som om du söker arealersättning inom det generella programmet". - A.J. ansökte om arealersättning för 94,1 hektar som odlades med spannmål.Länsstyrelsen i Skåne län (1998-01-25) beslutade att bevilja honom ersättning enligt det förenklade programmet med 49 006 kr för 20,68 hektar spannmål. A.J. överklagade och anförde att den i ansökningsblanketten redovisade trädan om 7,5 hektar skulle ha redovisats som uttagen areal i kolumn 7 men att denna uppgift på grund av en ren felskrivning hade tagits upp i kolumn 11 i blanketten. Han anförde att han hade anlagt trädan och tagit marken ur produktion uteslutande för att uppfylla kraven för att få ersättning enligt det generella programmet. Han begärde därför att rättelse skulle ske och att ersättningen skulle beräknas enligt reglerna för det generella programmet. - Jordbruksverket (1999-04-21) avslog överklagandet. - Sedan A.J. överklagat biföll Länsrätten i Skåne län (1999-09-24, ordf. King) överklagandet med bl.a. följande motivering: Europeiska kommissionen, Generaldirektorat VI, Jordbruk, har den 5 mars 1996 (VI/6-16/96) i ett arbetsdokument med titeln "Uppenbara fel i ansökningar om stöd som lämnats in under det integrerade systemet" utarbetat riktlinjer för hur administrationen skall hantera uppenbara fel i stödansökningar. Av dessa framgår följande såvitt är av intresse i målet. - Först måste man försäkra sig om att jordbrukaren agerat i god tro och att det inte föreligger någon risk för bedrägeri. Härefter anvisar riktlinjerna exempel på vad som kan vara uppenbara fel, bl.a. följande. Rena skrivfel som är uppenbara vid en enkel granskning av ansökan, t.ex. fält som inte fyllts i eller uppgifter som saknas. Fel som upptäcks till följd av brist på överensstämmelse vid en mer utförlig granskning (manuell eller automatisk) av en ansökan då man jämför uppgifter som tagits med i en och samma ansökan, såsom bristande överensstämmelse mellan uppgifter som angivits på en och samma blankett (till exempel ett skifte eller ett djur som anges två gånger i en och samma ansökan eller ett skifte som anges för två ändamål (till exempel torkat foder/grovfoderareal, jordbruksgrödor/arealuttag/grovfoderareal). - Länsrätten gör följande bedömning. - A.J. har i sin ansökan om arealersättning, SAM-98, under rubriken Markanvändning bl.a. redovisat att skiftena 3 B och 5 A utgjordes av träda. Dessa skulle därefter rätteligen med angivande av respektive areal ha redovisats längre ut till höger i blanketten under rubriken Uttagen areal. Av misstag har de dock med sin areal redovisats ännu längre till höger under rubriken Redovisning av övriga arealstödet bestämts enligt reglerna för det förenklade programmet i stället för vad som annars skulle varit fallet det generella programmet, och arealstödet därför minskat, måste det anses att A.J. varit i god tro och att fråga inte är om något bedrägligt beteende. Eftersom han i ansökan klart redovisat den markanvändning som bestått i träda, borde det enligt länsrättens mening stått klart för länsstyrelsen vid dess granskning av ansökan att A.J. begått ett uppenbart misstag vid ifyllandet av SAM-blanketten. Länsstyrelsen borde därför rättat misstaget, varför myndigheten nu bör göra en ny prövning av ansökan med utgångspunkt från att 7,5 ha utgör uttagen areal. - Länsstyrelsen överklagande. - Kammarrätten i Göteborg (2000-06-13, Flores, Norgren Anthony, Carter, referent): - - - Kommissionen har, såsom länsrätten anfört, utarbetat riktlinjer för bedömningen av uppenbara fel i ansökningar om stöd som lämnats in under det integrerade systemet. I riktlinjerna anges tre kategorier av sådana felaktigheter som kan betraktas som uppenbara fel. Den första kategorin avser rena skrivfel som är uppenbara vid en enkel granskning av ansökan, som att fält inte fyllts i eller uppgifter som saknas samt felaktig bankkod eller statistisk kod. Den andra kategorin utgörs av fel som upptäcks till följd av brist på överensstämmelse vid en mer utförlig granskning av en ansökan då man jämför uppgifter som tagits med i en och samma ansökan. Som exempel anges matematiska misstag, bristande överensstämmelse mellan uppgifter på samma blankett (t.ex. ett skifte eller djur som anges två gånger i samma ansökan) och att ett skifte anges för två ändamål. Enligt den tredje kategorin kan med uppenbara fel jämställas fel vad gäller antal skiften eller djur eller hänvisningar till dessa som upptäcks vid dubbelkontroll av ansökan med databaser såsom systemet för identifiering av skiften eller systemet för identifiering av djur. Vad gäller skiften är de tre viktigaste uppgifterna som måste granskas identifiering, odlad areal och gröda. Som regel bör endast fel som berör identifiering tolereras. - Kammarrätten delar länsrättens bedömning att A-J. handlat i god tro och att risk inte föreligger för bedrägeri. A.J. har i ansökan angett träda som markanvändning beträffande de två skiften som redovisats i fel kolumn. I de EG-rättsliga förordningarna om jordbrukstöd finns detaljerade regler om vad som krävs för att arealuttag skall kunna beaktas inom ramen för stödsystemet enligt rådets förordning (EEG) 1765/92. Det är således inte tillräckligt att marken är obesådd, att marken ligger i träda. Med beaktande härav kan anteckningen av arealerna i kolumnen för övriga jordbruksskiften under eget bruk istället för i kolumnen för uttagen areal inte anses vara ett skrivfel som är uppenbart vid en enkel granskning av ansökan. Det är inte heller fråga om ett fel som upptäcks på grand av brist på överensstämmelse mellan i ansökan lämnade uppgifter. Felet kan inte betraktas som ett sådant identifieringsfel som kan anses vara ett fel vilket enligt den tredje kategorin i kommissionens riktlinjer jämställs med ett uppenbart fel. Kammarrätten finner att felet inte heller på annan grund är ett klart fel enligt artikel 5 a i förordningen (EEG) 3887/92. - A.J. har hänvisat till den utrednings- och serviceskyldighet som åligger myndigheter enligt förvaltningslagen. Förvaltningslagens allmänna regler om serviceskyldighet och handläggning innebär ingen skyldighet för myndighet att i ett enskilt ärende rätta en ansökan. Dessutom är förvaltningslagen enligt dess 3 § subsidiär i förhållande till bestämmelser i annan lag eller förordning. Redan på den grunden är det således omöjligt att, med stöd av förvaltningslagen, frångå de särskilda reglerna om rättelse i artikel 5 a i förordningen (EEG) 3887/92. - Vidare har A.J. med hänvisning till proportionalitetsprincipen anfört att han skulle drabbas av en orimligt stor ekonomisk konsekvens om han inte erhåller stöd enligt det generella programmet. Av EG-domstolens praxis framgår att frågan om huruvida en viss gemenskapsrättslig regel strider mot proportionalitetsprincipen bör avgöras utifrån en prövning av dels om de medel som föreskrivs i förordningen är ägnade att leda till att förordningens mål uppnås, dels om dessa medel går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målet. Gemenskapsinstitutionerna åtnjuter ett stort utrymme för egna bedömningar när det rör sig om bedömningen av en invecklad situation. Vid granskningen av lagenligheten i utövningen av en sådan behörighet begränsar domstolen sig till att undersöka om denna utövning lider av ett uppenbart fel eller maktmissbruk eller om institutionen uppenbart har överskridit gränserna för sitt utrymme för egna bedömningar (C-354/95). Av preambeln till förordningen (EEG) 3887/92 framgår att syftet med det integrerade systemet först och främst är att göra det möjligt att genomföra reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken på ett effektivt sätt. Systemet skall särskilt lösa de administrativa problem som reformen orsakar genom att den inför flera arealbaserade stödsystem. Enligt kammarrättens mening kan det antas att regleringen av villkoren för ändring av ansökan efter ansökningstidens utgång är ägnade att leda till en effektiv administration av jordbruksstöden. Kammarrätten kan inte finna att reglerna går utöver vad som krävs för att uppnå detta syfte. Bestämmelserna står således inte i strid med proportionalitetsprincipen. - Med bifall till överklagandet upphäver kammarrätten länsrättens dom och fastställer Jordbruksverkets beslut. - A.J. yrkade hos Regeringsrätten att länsrättens dom skulle fastställas. Han anförde bl.a. följande. I tidigare upplagor av ansökningsblanketten för arealersättning skulle sökanden genom en kryssmarkering uppge om ansökan avsåg ersättning enligt det generella eller det förenklade programmet. Den aktuella ansökningsblanketten SAM 98 ställde högre krav på bl.a. länsstyrelsen av den anledningen att kryssmarkeringen tagits bort och ersatts med kravet att fylla i uttagen areal i en särskild kolumn. Denna ordning kan inte sägas uppfylla rimliga krav på tydlighet. Risken för oklarheter i samband med ansökan bör påverka bedömningen av huruvida ett klart fel föreligger. Av artikel 8 punkt 2 i förordning (EEG) nr 1765/92 framgår att mindre producenter är producenter som gör anspråk på kompensationsbetalning för en areal som inte överstiger den areal som skulle krävas för att producera 92 ton spannmål, vilket i hans område innebär 20,7 hektar. Han har således sökt ersättning för en drygt fyra och en halv gånger så stor areal som den han fått ersättning för. Med anledning av att den sökta arealen så markant översteg den areal som skulle krävas för att producera 92 ton spannmål torde det redan på denna grund vara uppenbart att hans ansökan var behäftad med ett fel. Av artikel 5 a i kommissionens förordning (EEG) nr 3887/92 av den 23 december 1992 om fastställande av tillämpningsföreskrifter för det integrerade administrations- och kontrollsystemet för vissa av gemenskapens stödsystem framgår att en stödansökan alltid får ändras efter inlämnandet om det föreligger ett klart fel som myndigheterna godkänner. Med anledning av vad han anfört i målet torde det saknas anledning att inte godkänna felet. Länsstyrelsen hade bort granska ärendet närmare och med anledning av att arealen tidigare varit uttagen ha upptäckt felet. Tillämpningen av bestämmelserna i enlighet med kammarrättens dom innebär att han gått miste om en ersättning om ca 200 000 kr och detta endast för att han hade placerat uppgiften om areal i träda i fel kolumn. Den sanktion han råkat ut för står inte i rimlig proportion till det fel han gjort. - Länsstyrelsen hänvisade till kammarrättens dom. - Regeringsrätten (2004-03-11, Nordborg, Smith, Wise, Gonzalez, Waters): Skälen för Regeringsrättens avgörande. A.J. ansökte på anvisad blankett hos Länsstyrelsen i Skåne län om arealersättning för 94,1 hektar spannmål, fördelat på 12 olika skiften. För dessa skiften angav han att markanvändningen avsåg odling av olika slag av spannmål. Han redovisade vidare nio skiften under eget bruk av vilka sju angavs använda för ej ersättningsberättigande grödor och två redovisades med beteckningen träda. De sist nämnda skiftenas areal uppgick till 6,0 respektive 1,5 hektar och togs upp under rubriken "Åkermark" i kolumn 11. A.J. redovisade inget skifte i kolumnerna 7 eller 8 för uttagen areal. - När A.J. fick del av länsstyrelsens beslut om ersättning enligt det förenklade programmet insåg han att han gjort ett misstag vid redovisningen av de arealer han lagt i träda och begärde att felet skulle rättas. Frågan i målet är om den felaktiga uppgiften om den mark som A.J. avsett att redovisa som uttagen areal kan hänföras till ett sådant klart fel som enligt artikel 5 a i förordning (EEG) nr 3887/92, i dess lydelse enligt förordning (EG) nr 229/95, medför att en stödansökan alltid kan ändras efter inlämnandet om den behöriga myndigheten godkänner det. - Regeringsrätten gör följande bedömning. - Länsstyrelsens beslut innebär att A.J. fått ersättning enligt det förenklade programmet med ett belopp som motsvarar spannmålsodling på ca 21 hektar trots att han ansökt om arealersättning för sådan odling på drygt 94 hektar. Han har således fått ersättning enligt det program som enligt förordning (EEG) nr 1765/92 är avsett för mindre producenter. I preambeln till den förordningen anges bl.a. att kompensationsbetalning bör beviljas enligt ett "generellt program" som är tillgängligt för alla producenter och ett "förenklat program" som endast är tillgängligt för mindre producenter. Med mindre producenter avses enligt artikel 8 punkt 2 i förordningen producenter som gör anspråk på kompensationsbetalning för en areal som inte överstiger den areal som skulle krävas för att producera 92 ton spannmål. A.J. angav i sin ansökan att två skiften om sammanlagt 7,5 hektar lagts i träda men redovisade däremot inte någon uttagen areal. Även med beaktande av den ovan redovisade texten i blanketten om vad som räknas som en ansökan enligt det generella programmet måste det för länsstyrelsen ha framstått som tveksamt om A.J:s avsikt verkligen var att söka stöd enligt det förenklade programmet. En förfrågan till honom skulle uppenbarligen ha klarlagt det rätta förhållandet. - Men även om länsstyrelsen ansåg att det inte förelåg någon oklarhet beträffande A.J:s bidragsansökan finns möjligheter att göra den av honom begärda ändringen om förutsättningarna anses uppfyllda för ändring av ett klart fel som den behöriga myndigheten godkänner i enlighet med bestämmelsen i artikel 5 a i förordning (EEG) nr 3887/92. När det gäller prövningen av denna fråga noterar Regeringsrätten att det i målet inte påståtts att A.J. gjort något annat fel i sin ansökan än felredovisningen av den areal som lagts i träda, att han vid denna redovisning angett en av de två tillåtna formerna för uttagen areal samt att han inte försökt få högre ersättning än han varit berättigad till om hans ansökan skulle ha ansetts ha avsett det generella programmet. Med hänsyn till dessa omständigheter och vad som ovan anförts beträffande den avsedda skillnaden mellan det generella och det förenklade programmet samt omfattningen av hans verksamhet och diskrepansen mellan sökt och godkänd areal finner Regeringsrätten att det av A.J. begångna felet är av sådant slag att förutsättningar finns för ändring av hans ansökan i enlighet med den aktuella förordningsbestämmelsen. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten bifaller överklagandet och fastställer med upphävande av kammarrättens dom det slut som länsrättens dom innehåller. - Regeringsrätten överlämnar handlingarna i målet till Länsstyrelsen i Skåne län för fortsatt handläggning. (fd I 2004-02-04, M. Farley)