Inhibition av bygglovsbeslut ----- Mark- och miljödomstolen hade avvisat yrkande om inhibition av ett bygglovsbeslut eftersom startbesked inte hade getts och att bygglovsbeslutet därmed inte var förenat med verkställighet. MÖD fann med hänsyn särskilt till startbeskedets karaktär och att införande av startbesked inte inneburit någon förändring ifråga om bygglovets giltighet, att det även fortsättningsvis ska vara möjligt att inhibera bygglovsbeslut oavsett om startbesked getts eller ej. Mark- och miljödomstolens avvisningsbeslut har därför undanröjts och målet återförvisats till mark- och miljödomstolen för fortsatt handläggning.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Mark- och miljööverdomstolen undanröjer mark- och miljödomstolens beslut och återförvisar ärendet till mark- och miljödomstolen för fortsatt handläggning.
Byggnadsnämnden i Mölndals kommun (nämnden) gav den 25 januari 2017 bygglov för nybyggnad av ett enbostadshus på fastigheten X i Mölndals kommun. Bygglovsbeslutet förenades inte med startbesked.
Efter överklagande av E L, Miles och Woods beslutade Länsstyrelsen i Västra Götalands län den 13 februari 2017 att det överklagade beslutet tills vidare inte fick tas i anspråk (inhibition).
G A överklagade därefter länsstyrelsens beslut om inhibition till mark- och miljödomstolen som undanröjde beslutet och avvisade inhibitionsyrkandet. Som skäl för sitt beslut angav mark- och miljödomstolen att när ett bygglovsbeslut inte är förenat med startbesked är beslutet inte bärare av eller förenat med verkställighet.
Eftersom det aktuella bygglovsbeslutet inte är förenat med någon verkställighet som kan stoppas fann mark- och miljödomstolen att inhibitionsyrkandet skulle avvisas.
E L, Miles och Woods har överklagat mark- och miljödomstolens beslut. Som grund för sitt överklagande har de i huvudsak anfört följande: De har inte fått begärd information om miljöutredningen eller svar på sina frågor rörande påverkan på miljö, trafik och nyttjanderätt av samfällighet. Byggnationen skulle medföra icke reparerbara skador på natur- och kulturvärden samt skymma utsikten för grannarna. Det är inte fråga om en ersättningsbyggnad utan en omfattande förändring.
Byggnaden är olämpligt placerad med hänsyn till trafikbuller.
G A har motsatt sig ändring och anfört bl.a. att mark- och miljödomstolens beslut är riktigt.
Mark- och miljööverdomstolen har att pröva om det var rätt av mark- och miljödomstolen att avvisa inhibitionsyrkandet.
En förutsättning för inhibition av ett överklagat beslut är att beslutet omedelbart blir gällande. Bygglovsbeslut har, enligt förvaltningsrättslig praxis, ansetts kunna inhiberas eftersom den som beviljats lovet har kunnat påbörja byggnation så snart det meddelats. Så länge lovet inte har vunnit laga kraft sker byggandet på byggherrens egen risk (jfr Petréns skiljaktiga mening i RÅ 1981 2:33).
Sedan den 2 maj 2011 gäller att en åtgärd som kräver bygglov inte får påbörjas innan byggnadsnämnden har gett ett startbesked (10 kap. 3 § plan- och bygglagen [2010:900], PBL). Enligt de regler som gällde tidigare skulle byggherren beträffande bl.a. bygglovspliktiga åtgärder göra en bygganmälan minst tre veckor innan arbetena påbörjades om inte nämnden medgett att arbetena fick påbörjas tidigare (9 kap. 2 plan- och bygglagen [1987:10], ÄPBL). Efter anmälan och samråd skulle kommunen besluta om en kontrollplan där det skulle framgå hur byggherren avsåg att uppfylla bl.a. de tekniska egenskapskraven. Även enligt ÄPBL gällde att byggnadsarbetena inte fick påbörjas om inte vissa krav hade uppfyllts (9 kap. 12 § ÄPBL). Det som är nytt med de regler som infördes med nya PBL är att byggnadsnämnden nu med ett startbesked ska godkänna att kraven kan antas komma att uppfyllas och att åtgärderna får påbörjas.
Skälet till den nya regleringen är att byggnadsnämnderna ska kunna ingripa i ett tidigt skede, innan olagliga åtgärder genomförts (prop. 2009/10:170 s. 316 ff.). Prövningen om ett startbesked kan ges tar sikte på att de tekniska egenskapskraven kan antas klaras. Ett startbesked upphör att gälla samtidigt som beslutet om bygglov upphör att gälla.
Av förarbetena framgår inte att införandet av startbesked skulle medföra någon förändring avseende bygglovets giltighet eller möjligheterna att meddela t.ex. inhibition. Den omständigheten att en bygglovspliktig åtgärd inte får påbörjas innan startbesked meddelats påverkar inte bygglovets giltighet i sig. Bygglovet är gällande när det beviljats men för att få utföra den lovgivna åtgärden utan att riskera att drabbas av sanktioner krävs även att byggnadsnämnden ger startbesked. Det kan i sammanhanget nämnas att en åtgärd som beviljats bygglov även kan kräva andra beslut för att vara tillåten t.ex. dispens enligt strandskyddsreglerna.
Startbesked kan ges när som helst sedan bygglov meddelats. Det finns inget hinder mot att ge startbesked även om bygglovsbeslutet överklagas. En ordning som innebär att ett bygglovsbeslut kan inhiberas först när startbesked lämnats skulle förutsätta att berörda sakägare måste bevaka när nämnden ger startbesked. En sådan ordning är mindre lämplig med tanke på att grannar/sakägare inte är parter i den processen.
Med hänsyn till vad som sagts ovan, särskilt ifråga om startbeskedets karaktär och att införandet av startbesked inte inneburit någon förändring ifråga om bygglovets giltighet, anser Mark- och miljööverdomstolen att det även fortsättningsvis ska vara möjligt att inhibera bygglovsbeslut oavsett om startbesked getts eller ej.
Länsstyrelsen har inhiberat bygglovsbeslutet med hänvisning till 29 § förvaltnings- lagen (1986:223). Bestämmelsen anger att en myndighet som ska pröva ett överklagande får bestämma att det överklagade beslutet tills vidare inte ska gälla. Bestämmelsen tar sikte på det överklagade beslutets giltighet. Länsstyrelsen har kunnat pröva yrkandet om inhibition av bygglovsbeslutet oavsett om startbesked meddelats eller inte. Mark- och miljödomstolen borde därför inte ha avvisat inhibitionsyrkandet. Det överklagade beslutet ska därmed undanröjas och målet visas åter till mark- och miljödomstolen för prövning av Mitchell överklagande av inhibitionsbeslutet. Mark- och miljööverdomstolens avgörande innebär således att länsstyrelsens inhibitionsbeslut gäller.
Domen får enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:291) om mark- och miljödomstolar inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättslagmannen Bates, hovrättsråden Strickland och Gomez, referent, samt tekniska rådet King
Mark- och miljödomstolen antecknar följande.
G A ansökte och beviljades den 25 januari 2017 av Byggnadsnämnden i Mölndals kommun (nämnden) bygglov för nybyggnad av ett enbostadshus på fastigheten Mölndal X. Bygglovsbeslutet är inte förenat med startbesked, d v s åtgärderna som bygglovet avser får inte påbörjas förrän byggnadsnämnden lämnat startbesked.
E L (fastighetsägare till Y), Miles och Woods (de två sistnämnda fastighetsägare till Z) överklagade nämndens beslut till Länsstyrelsen i Västra Götalands län, nedan Länsstyrelsen, som den 13 februari 2017 beslutade att det överklagade beslutet tills vidare inte får tas i anspråk, d v s beslutade om inhibition.
Länsstyrelsens inhibitionsbeslut har nu överklagats till mark- och miljödomstolen av Harrison som har yrkat att mark- och miljödomstolen upphäver länsstyrelsens beslut om inhibition.
Till stöd för sin talan har Harrison anfört bl.a. följande. Länsstyrelsen har inte gjort en viss prövning av sakfrågan i målet inför sitt ställningstagande att meddela inhibition. För att inhibition ska vara motiverat bör som regel krävas en tämligen hög grad av sannolikhet för att överklagandet kommer att bifallas eller för att verkställighet av det överklagade beslutet kommer att innebära icke reparerbara skador på t.ex. natur-eller kulturvärden. Av 23 § förvaltningslagen (1986:223) följer att: "Ett beslut överklagas skriftligt. I skrivelsen skall klaganden ange vilket beslut som överklagas och den ändring i beslutet som han begär". E L, Miles och Woods har inte angett vilken ändring av nämndens beslut som de begär och har inte heller angett några skäl för att beslutet ska ändras. Länsstyrelsen har således under nämnda förhållande inte kunnat bedöma sannolikheten för att överklagandet kommer att bifallas eller för att verkställighet av det överklagade beslutet kommer att innebära icke reparerbara skador på t.ex. natur- eller kulturvärden. Länsstyrelsen anger i sitt beslut att: "Av de överlämnade handlingarna går inte att utläsa vilka bedömningar nämnden gjort med efter det att ärendet återremitterades för att ytterligare utreda bul-lerfrågan". Av nämndens sammanträdesprotokoll per den 25 januari 2017 under rubriken Bedömning, framgår det att "Bullerutredning har inkommit som miljöförvaltningen kommer att yttra sig om. Miljöförvaltningen kommer att föredra bullerutredningen på sammanträdet.Stadsbyggnadsförvaltningen gör den samlade bedömningen att bygglov kan beviljas om bullerkraven uppfylls". Länsstyrelsen har förbisett eller missuppfattat den begärda bullerutredningen av nämnden i bygglovsärendet. Beslutet om bullerutredning omfattar inte några andra fastigheter än hans X. Med stöd av 22 § förvaltningslagen har således inte E L, Miles eller Y W någon rätt att överklaga nämndens beslut angående den bullerutredning som nämnden begärt av klaganden då beslutet inte angår de överklagande fastigheterna. Länsstyrelsen har inte motiverat i sitt inhibitionsbeslut, att det med tämligen hög grad av sannolikhet kommer att medföra att överklagandet kommer att bifallas. Länsstyrelsen har inte heller motiverat i sitt beslut att verkställighet av det överklagade beslutet kommer innebära icke reparerbara skador på natur- eller kulturvärden. Under sådana nämnda omständigheter har länsstyrelsen inte haft fog för att meddela beslut om inhibition.
Med undanröjande av länsstyrelsens inhibitionsbeslut avvisar mark- och miljödomstolen E Ls, Roberson och Y Ws yrkande om inhibition av Byggnadsnämndens i Mölndals kommun bygglovsbeslut den 25 januari 2017, dnr BN 241/2016.
Ett inhibitionsbeslut avseende ett bygglovsbeslut innebär att myndigheten eller domstolen beslutar att vidare verkställighet av bygglovsbeslutet tills vidare inte får ske. En förutsättning för att ett bygglovsbeslut skall kunna inhiberas är alltså att beslutet är bärare av någon verkställighet som kan stoppas genom ett förordnande om inhibition.
När ett bygglovsbeslut, såsom i förevarande fall, inte är förenat med ett beslut om startbesked är emellertid inte själva bygglovsbeslutet bärare av eller förenat med någon verkställighet; att startbesked inte meddelats samtidigt med bygglovet innebär ju att åtgärderna som bygglovet avser inte får påbörjas förrän byggnadsnämnden lämnat startbesked.
Eftersom det bygglovsbeslut som yrkandet om inhibition i målet avser alltså inte är förenat med någon verkställighet som kan stoppas skall inhibitionsyrkandet lämnas utan bifall redan på den grunden. Eftersom fråga är mera om ett processuellt hinder än om sakprövning väljer mark- och miljödomstolen att avvisa inhibitionsyrkandet.
Det förhållandet att en granne enligt plan- och bygglagen (2010:900 [PBL]) inte kan överklaga ett startbesked (13 kap 15 § PBL) i sak föranleder ingen annan bedömning (jfr dock Mark- och miljööverdomstolens dom den 23 februari 2016 i mål nr P 7514- 15 och P 1948-15); det ovan redovisade är innebörden av institutet inhibition.
Överklagande senast den 31 mars 2017.