Tillstånd till bergtäkt-----Med ändring av underinstansernas avgörande meddelade Miljööverdomstolen (MÖD) tillstånd till en bergtäkt. Efter att ha inhämtat yttrande från bl.a. Konkurrensverket konstaterade MÖD att materialet i berget var särskilt lämpat för vägbeläggning och att detta behov inte kunde tillgodoses genom befintliga täkter i regionen. Även med hänsyn till nyttan av konkurrens när det gäller ballastmaterial fanns behov av den sökta täkten. Då täkten bedömdes medföra endast begränsade skador på miljön och det inte fanns någon bebyggelse i närheten, ansågs verksamheten tillåtlig.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Med upphävande av miljödomstolens dom och Länsstyrelsens i Uppsala län beslut den 26 juni 2002 föreskriver Miljööverdomstolen att länsstyrelsen efter återupptagande av ärendet skall meddela tillstånd för den ansökta bergtäkten och föreskriva nödvändiga villkor och bestämmelser i övrigt för denna under förutsättning av att erforderlig säkerhet enligt 12 kap. 3 § miljöbalken ställs.
Dala Väg AB har yrkat att Miljööverdomstolen bifaller ansökan.
Länsstyrelsen i Uppsala län (länsstyrelsen) har bestritt ändring.
Miljööverdomstolen avgör med stöd av 23 kap. 6 § första stycket, första meningen, miljöbalken målet utan huvudförhandling.
Parterna har i allt väsentligt åberopat samma förhållanden samt utvecklat sin talan på samma sätt som vid miljödomstolen enligt vad som framgår av miljödomstolens dom. Härutöver har parterna tillagt i huvudsak följande.
När E4:an anläggs kommer det att uppstå ett bergunderskott. På sträckan Uppsala - Läby, etapp I, kommer underskottet att uppgå till 825 000 ton. Det behövs också cirka 240 000 m3 krossad morän för släntbeklädnad. Dessutom kommer det också att uppstå ett överskott om ca 900 000 m3 lera och vegetationsmaterial som måste tas om hand. Bergunderskottet på sträckan Läby - Frebro, etapp II, kommer att uppgå till cirka 500 000 ton. Härutöver finns ytterligare behov inom regionen till kommande infrastrukturprojekt avseende byggande av bl.a. ny bangård, ny infart till Uppsala från Enköping och nya vägar, exempelvis Bärbyleden 3, väg 709 och väg 700. Det tillkommer också behov av massor för etablering invid E4:an, exempelvis bensinstationer och andra näringsställen.
Till toppbeläggningen erfordras ballastmaterial med ett kulkvarnsvärde lika med eller mindre än 6. Normalt transporteras ballastmaterialet med sådana värden från Älvdalen. Dessa transporter innebär stora miljöstörningar. Sveriges Geologiska Undersökning (SGU) har gjort provtagningar på materialet i den sökta täkten. Resultatet av undersökningarna visar att kulkvarnsvärdet uppgår till 5,9. Materialet i den sökta täkten har alltså en mycket god kvalitet. Detta innebär att bolaget skulle kunna - till skillnad från innehavare av tillstånden till befintliga täkter inom Uppsala kommun - leverera massor av erforderlig kvalitet till vägbyggnationen.
Länsstyrelsen har hänvisat till att det i närområdet finns åtta befintliga täkter som tillsammans har en tillståndsgiven volym om 16 000 000 ton berg. Driften i befintliga täkter har pågått under lång tid. För en av täkterna återstår en brytningstid om sju år, medan den återstående brytningstid för övriga täkter är kortare. Kvarvarande volymer i dessa täkter kan därför uppskattas till 8 000 000 ton. Befintliga täkter kan alltså inte tillgodose behovet av massor.
Behovet av massor för byggnation av E4:an kommer att medföra ett mycket stort antal transporter. Om massor hämtas ur befintliga täkter kommer transporterna att ske från långa avstånd, på smala vägar och genom samhällen. Till detta kommer att transporterna går med tomma flak i motsatt riktning. Den sökta täkten kommer att medföra stora miljövinster eftersom transporterna kan ske i den nya väglinjen. Lastbilar och dumpers som kommer med bergmassor kan också ta med tippmassor i retur till bergtäkten. Transportavståndet är betydligt kortare mellan den sökta bergtäkten och pågående vägbyggnation jämfört med avstånden från befintliga täkter.
Veidekke ASA har erhållit entreprenaden för E4:an, etapp I. Bolagets svenska dotterbolag, Veidekke AB, har nyligen sökt tillstånd till en sidotäkt om 650 000 ton. Anledningen till att Veidekke AB sökt tillstånd är att Dala Väg AB:s ansökan inte har beviljats. Prövningen av ansökan kommer att ta tid och Veidekke AB har därför beslutat att ta material ur en befintlig bergtäkt i Hovgården som ägs av Vägverket Produktion. Veidekke AB har tidigare tagit avstånd från täkten i Hovgården på grund av att materialet där har bedömts som mindre lämpligt som vägbyggnadsmaterial. Däremot har materialet bedömts som lämpligt för asfaltproduktion.
Länsstyrelsen har i olika yttranden till Miljööverdomstolen först tillstyrkt en mindre objekttäkt och sedan avstyrkt bifall till överklagandet. Den ändrade uppfattningen har föranletts av uppgifter som muntligen lämnats vid ett informationsmöte med entreprenören för E4:an, etapp I. Någon annan utredning som styrker de uppgifter som ligger till grund för länsstyrelsens ändrade uppfattning har inte redovisats. Detta förhållande visar att de nuvarande aktörerna vill förhindra att en fristående aktör får tillstånd till bergtäkt och därigenom förhindra konkurrens på ballastmarknaden.
Inför utbyggnaden av ny sträckning av E4:an mellan Uppsala och Mehedeby inkom ett tiotal ansökningar om tillstånd till bergtäkt till länsstyrelsen. Ansökningarna avsåg bergtäkter lokaliserade längs den planerade vägsträckningen. Samtliga ansökningar avslogs på grund av att behovet, bl.a. med avseende på transportavstånd, kunde tillgodoses genom omkringliggande redan tillståndsgivna bergtäkter. En viktig utgångspunkt för länsstyrelsens bedömning var att det inte ska finnas fler bergtäkter inom ett försörjningsområde än vad som är nödvändigt för att täcka behovet med en acceptabel konkurrenssituation.
Det finns fem öppna bergtäkter som är belägna på ett avstånd av 500 meter till 14 kilometer från det planerade motorvägbygget. Dessa är Olunda bergtäkt (Skanska) cirka 14 km söder om vägbygget, Grän bergtäkt (Vägverket Produktion Mitt) cirka 7 km öster om vägbygget vid Uppsala, Månkarbo bergtäkt (Vägverket Produktion Mitt) i mellersta delen cirka 500 meter väster om vägbygget, Skyttorp bergtäkt (NCC) cirka 8 km öster om vägbygget samt Duffy bergtäkt (Stora Enso) cirka 7 km öster om vägbygget vid Tierp. Dessa bergtäkter har fyra ägare.
Härutöver finns bergtäkten X 100 (NCC) cirka 27 km öster om Uppsala och Alundakrossens bergtäkt (S Gustavssons Entreprenad) cirka 35 km öster om Uppsala. Till detta kommer två tillståndsgivna täkter som ännu inte öppnats; Tran bergtäkt (Swerocks) och Skyttorp bergtäkt (Skanska).
Utifrån en beräkning av tillståndsgivna mängder minskade med produktionsuppgifter som täktägarna lämnat, gör länsstyrelsen bedömningen att det i januari 2002 fanns kvar 13 200 000 ton berg i de aktuella täkterna. Under 2002 har ytterligare 313 000 ton material brutits ur täkterna.
Länsstyrelsen har i ett yttrande daterat den 18 augusti 2003 - med hänsyn till det underskott som beräknas uppstå på etapp - anfört att det kan finnas skäl att ompröva ansökan till den del den avser en tidsbegränsad exploateringstäkt för motorvägsbygget. Vid ett informationsmöte den 28 augusti 2003 hos Veidekke ASA informerades länsstyrelsen om att underskotten på etapp I kommer att uppstå på den sydligast sträckan vid Uppsala, från Fullerö (platsen för den av Veiddeke AB sökta bergtäkt) och söderut. Den täkt som Dala Väg AB sökt tillstånd till är belägen cirka 8 km norr om Fullerö.
Grän bergtäkt (Vägverket Produktion) är belägen vid Uppsala och cirka 7 km öster om vägbygget. Veidekke har tidigare meddelat att denna täkt inte har tillräckliga mängder berg för vägbygget. Vägverket Produktion har nu meddelat länsstyrelsen att det finns drygt en miljon ton berg kvar i täkten, vilket stämmer väl med tidigare lämnade produktionsuppgifter. Enligt Vägverket Produktion Mitt finns bergkvaliteter för vägbyggets behov av tillräcklig mängd i Gräntäkten. Mot bakgrund av den nu redovisade informationen anser länsstyrelsen att det inte finns behov av några exploateringstäkter i samband med motorvägsbygget. Vad gäller det långsiktiga behovet i övrigt vidhåller länsstyrelsen vad som tidigare anförts, nämligen att behov saknas.
Konkurrensverket har anfört bl.a. följande.
Genomförandet av en behovsprövning avseende täktverksamhet är inte okomplicerad. Ett antal olika faktorer påverkar bedömningen och det är inte alltid tillräckligt att utgå från generella observationer gällande t.ex. transportavstånd eller utbytbarhet mellan olika former av material. Utöver kvalitetsskillnader kan det t.ex. vara nödvändigt att kartlägga vägstandard och köförhållanden på vägnätet.
Även om det går att dokumentera balans över en längre tid finns också ett behov av att tillgång och efterfrågan sammanfaller i tid om det inte finns möjligheter till ändamålsenlig mellanlagring. Behovet av nytt material styrs vidare av i vilken omfattning återvinning av material sker, vilket i sin tur beror både på beställare och på utförare av aktuella arbeten. Vidare förekommer det att aktörerna på marknaden av affärsmässiga skäl avstår från att bjuda ut tillgängliga volymer på marknaden, vilket gör att någon omedelbar koppling mellan den fysiska tillgången på material och på marknaden tillgängligt material inte finns.
Det ovan anförda medför att det normalt inte - annat än i vissa uppenbara fall - torde vara möjligt att med någon större säkerhet slå fast att ett underskott eller överskott på bergmaterial föreligger. Det gäller särskilt på längre sikt vilket måste vara tidsperspektivet vid etablering av en ny bergtäkt. Sammanfattningsvis råder enligt Konkurrensverkets mening visst tvivel om den bedömning länsstyrelsen gjort att befintliga täkter kan tillgodose regionens behov av bergmaterial.
Vad gäller tolkningen av begreppet behov kan konstateras att ett behov kan föreligga från konkurrenssynpunkt alldeles oaktat att tillgång och efterfrågan vid en mera teknisk beräkning framstår som i balans. En marknad där samtliga leverantörers möjligheter att producera utnyttjas till fullo karaktäriseras ofta av bristande konkurrens. Anledningen är att när samliga leverantörer slår i sitt kapacitetstak finns inte någon praktisk möjlighet för köparna att spela ut olika säljare mot varandra eller att byta leverantör.
I målet uppkommer även fråga om vem som bär bevisbördan för att ett eventuellt behov av bergmaterial föreligger. Enligt Konkurrensverket kan en långtgående bevisbörda för sökanden vara svår att uppfylla annat än vid uppenbara och långvariga bristsituationer.
Nödvändig konkurrens i täktbranschen kan inte sägas vara tillgodosedd genom att flera aktörer med bergtäkter finns inom en och samma kommun, som anförs i länsstyrelsens yttranden av den 2 september 2002 och den 13 november 2002. En bedömning av konkurrensen förutsätter en analys av bl.a. vilka företag som har praktiska och ekonomiska möjligheter att leverera till en viss geografisk del av kommunen samt även en bedömning av huruvida aktörerna kan förväntas agera självständigt i förhållande till varandra.
Till skillnad från grustäkter gäller att bergtäkter huvudsakligen drivs av ett fåtal stora aktörer på marknaden. Med hänsyn till miljömål förväntas grustäkternas betydelse på marknaden minska trendmässigt. Mot den bakgrunden är det från konkurrenssynpunkt särskilt angeläget att nya bergtäkter kan etableras även av från de största byggföretaget fristående aktörer.
I ”Konkurrensen i Sverige 2002” (Konkurrensverkets rapport 2002:4) redovisas konkurrenssituationen på bl.a. marknaden för ballast. Konkurrensverket vill understryka de effekter som konkurrenssituationen på täktmarknaden får på konkurrensen inom byggsektorn i stort och särskilt på marknaden för asfaltbeläggningar. Bristfällig konkurrens och konkurrensproblem i de senare leden torde till inte obetydlig del kunna hänföras till fåtalsdominans och etableringssvårigheter avseende täkter.
Konkurrensverket konstaterar avslutningsvis att länsstyrelserna enligt 4 § andra stycket 6 konkurrensförordningen (1993:173) har att verka för att konkurrensaspekter beaktas hos länsstyrelsen och i regionala och lokala organ. Enligt den tidigare gällande naturvårdslagen ansågs konkurrensaspekter kunna beaktas i samband med länsstyrelsernas prövning av täkttillstånd. Grunden för detta var att det i 3 § första stycket naturvårdslagen (1964:822) framgick att det vid prövning av frågor som rör naturvård, såsom täktärenden, skulle tas tillbörlig hänsyn till övriga allmänna och enskilda intressen. Eftersom konkurrensen på marknaden för ballast alltjämt inte fungerar tillfredställande gör sig, enligt Konkurrensverket, intresset för att kunna ta konkurrenshänsyn gällande med oförminskad styrka även efter införandet av miljöbalken.
Som miljödomstolen konstaterat skall vid prövning av en ansökan om täkt enligt 12 kap. 2 § miljöbalken behovet att det material som kan utvinnas vägas mot de skador på djur- och växtlivet och miljön i övrigt som täkten kan
befaras orsaka. Och som grund för prövningen gäller också de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap.miljöbalken liksom hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap.miljöbalken.
Av utredningen i målet framgår bl.a. följande. Det planerade täktområdet utgörs av storblockig morän med en hel del hällytor i dagen. Täktområdet är i dag kalhugget och saknar registrerade naturvärden. Några registrerade skyddsvärda områden för friluftslivet kommer inte att beröras av den planerade verksamheten. Avståndet till närmaste bebyggelse - som är en sommarbostad - är 750 m. Närmaste bebyggelse med permanentboende är belägen mer än en kilometer från gränsen för verksamhetsområdet. För transporter ut på det allmänna vägnätet kommer en anslutningsväg att anläggas. Anslutningsvägen kommer inte att beröra hus med permanentboende. I området finns i dag en mindre skogsväg som kan användas för transporter till byggnationen av en ny väg E4. Täktbotten ligger som lägst på +27,50 m. Det finns inga vattentäkter som riskerar att påverkas av den planerade verksamheten.
Miljööverdomstolen, som konstaterar att miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller de krav som ställs i 6 kap. 7 § miljöbalken, finner att det av utredningen i målet får anses framgå att täkten kommer att orsaka endast begränsade skador på miljön och att den inte kan befaras försämra livsbetingelserna för någon djur- eller växtart.
Av utredningen i målet framgår vidare att stenmaterialet i den sökta täkten har hög hårdhet och därför kan användas till vägbeläggningar i högtrafikerade områden där kraven på slitstyrka är höga. Dala Väg AB har uppgett att kvaliteten hos materialet motsvarar kvaliteten hos material som normalt bryts och transporteras från Älvdalen och att avsättning för sådant material finns i närområdet, på grund av byggnationen av nya väg E4, och i storstadsområdena. Dala Väg AB:s uppgifter har inte ifrågasatts och det föreligger inte någon utredning i målet som visar att befintliga täkter i regionen kan tillgodose behovet av stenmaterial av samma hårdhet. Med beaktande härav och med hänsyn till nyttan av konkurrens när det gäller utbud av ballastmaterial för såväl större infrastrukturprojekt som i övrigt, finner Miljööverdomstolen att det finns behov av den sökta täkten.
Det har inte redovisats några motstående exploateringsintressen mot täktområdet eller områden i anslutning till detta vare sig från myndigheter eller enskilda. Det finns inte någon bebyggelse i närheten av täktområdet. Något behov av området som närrekreationsområde för sådan bebyggelse finns därför inte. Det finns inte heller skäl att anta att ändamålet kan uppnås med mindre intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön på annan plats.
Mot bakgrund av de åtaganden som bolaget gjort och det underlag som i övrigt redovisats avseende skyddsåtgärder och kontroll, finner Miljööverdomstolen att täktverksamheten med lämpliga villkor kan bedrivas utan oacceptabla störningar för omgivningen och med begränsad påverkan på miljön.
Bolagets ansökan om täkttillstånd bör således bifallas. Det får ankomma på länsstyrelsen att meddela tillståndet och därvid föreskriva de villkor och bestämmelser i övrigt som skall gälla för täktverksamheten; tillstånd skall ges endast under förutsättning av att erforderlig säkerhet enligt 12 kap. 3 § miljöbalken ställs. Länsstyrelsen skall återuppta ärendet för erforderlig behandling.
Domen får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättsrådet Gallegos, miljörådet Peters, hovrättsrådet Black, referent, och hovrättsassessorn Jenkins. Enhälligt.