Sammanfattande synpunkter
Länsstyrelsen i Skåne län har sin verksamhet fördelad mellan Malmö och Kristianstad. Justitiekanslerns granskning har rört en begränsad del av verksamheten och endast den som bedrivs i Kristianstad. Inspektionen kan ändå sägas ha utmynnat i bedömningen att länsstyrelsen fungerar väl, att det finns en genomtänkt linje för hur ärendena skall drivas framåt samt att ambitionsnivån beträffande service till allmänheten är hög. Nämnas bör att länsstyrelsen lägger ned ett förtjänstfullt arbete på att utarbeta promemorior och liknande som vägledning för personalen. Några påtagliga allmänna brister kunde inte konstateras.
Granskningen av enskilda ärenden ger Justitiekanslern anledning att kritisera länsstyrelsen beträffande- vissa brister när det gäller diarieföring och- vissa bristande handläggningsåtgärder.
I övrigt gör Justitiekanslern vissa uttalanden angående handläggningen.
Justitiekanslern inspekterade den 9 – 10 maj 2005 Länsstyrelsen i Skåne län. Inspektionen innefattade ett möte med företrädare för länsstyrelsen, en genomgång av vissa akter och annat material samt en granskning av länsstyrelsens diarium.
Länsstyrelsen har under hand fått ta del av ett utkast till detta beslut.
Inspektionen inleddes med ett möte där följande personer från länsstyrelsen deltog: BH, landshövding, LLR, länsöverdirektör, HJ, personaldirektör, EF, sektionsansvarig för förvaltningsjuridiska sektionen, EH, miljödirektör, OF, avdelningschef för samhällsbyggnadsavdelningen, PON, sektionsansvarig för IT/GIS-sektionen, JP, t.f. chef för avdelningen för tvärsektoriella uppdrag, CB, sektionsansvarig för trafiksektionen, JÅH, t.f. lantbruksdirektör, KM, ekonomi- och budgetdirektör och GMK, ansvarig för arkiv- och diarieföringsfrågor.
Justitiekanslern redogjorde kort för sina inspektioner i Skåne län och för syftet med inspektionen. Justitiekanslern angav vidare bl.a. att de senaste tre årens ärendeförteckningar hade granskats inför besöket.
Länsstyrelsen hade före besöket tillställts ett antal frågor. Under mötet berättade företrädarna för länsstyrelsen om verksamheten. Länsstyrelsen lämnade också svar på de frågor Justitiekanslern hade ställt och nämnde därvid bl.a. följande.
Uppdelningen av verksamheten på två orter ger upphov till vissa fördyringar och även en del praktiska problem. Den verksamhet som har förlagts till Kristianstad är av det slaget att länsledningens närvaro inte ständigt krävs. Det har inte kommit några klagomål från allmänheten beträffande tillgängligheten.
När det gäller förfrågningar från allmänheten om allmänna handlingar finns fungerande rutiner. Det finns jurister både i Malmö och i Kristianstad som kan ge råd till personalen när svårigheter uppkommer. Myndigheten har utarbetat en promemoria med riktlinjer för ärendehantering som bl.a. tar upp offentlighet och sekretess.
I nuläget bedrivs inget systematiskt kvalitetssäkringsarbete. I verksamhetsplaneringsprocessen och länsledningens verksamhetsuppföljningar finns dock olika inslag som kan sägas utgöra led i ett kvalitetssäkringsarbete. Nämnas kan också att Länsstyrelsen i Skåne län och fyra andra länsstyrelser har deltagit i ett projekt inom ramen för den s.k. 24-timmarsmyndigheten där olika arbetsprocesser har redovisats i s.k. serviceförklaringar inom ett flertal områden. Konstateras kan även att länsstyrelsen nyligen beslutat om ett utvecklingsarbete med syfte att lägga fast formerna för kontinuerlig verksamhetsutveckling och skapande av samsyn i organisationens verksamhet och styrning av processerna inom prioriteringsområdena ärendehantering och tillsyn. Vidare kan sägas att länsstyrelsen på grund av klagomål om långa handläggningstider beträffande bl.a. ärenden enligt miljöbalken och plan- och bygglagen har vidtagit åtgärder för att nedbringa balanserna. Efter resursförstärkning är nu målet att acceptabla handläggningstider skall ha uppnåtts vid utgången av år 2006. Ett annat led i kvalitetssäkringsarbetet är en omorganisation som genomfördes vid det senaste årsskiftet. Genom omorganisationen tydliggjordes ledarskapet. Sektionscheferna har numera ansvar för att följa upp ärendehanteringen, vilket också framgår av arbetsordningen. Landshövdingen och länsöverdirektören har strategiska samtal med sektionscheferna med vissa tidsintervall. Länsstyrelserna utvecklar gemensamt nya rutiner för elektronisk handläggning inom såväl trafikområdet som det förvaltningsjuridiska området och detta utvecklingsarbete är i många delar även ett kvalitetssäkringsarbete.
Det har hänt att enskilda har försökt påverka handläggare hos länsstyrelsen genom påtryckningar, uppvaktningar och liknande. Länsstyrelsen arbetar kontinuerligt med policyfrågor för att poängtera vikten av rättslikhet.
Justitiekanslern hade i förväg begärt att ett stort antal akter skulle tas fram. Akterna granskades under inspektionen. Justitiekanslern hämtade också in upplysningar från enskilda handläggare på länsstyrelsen. Under inspektionen hade Justitiekanslern tillgång till länsstyrelsens diarium.
De iakttagelser som gjordes under inspektionen redovisas under särskilda rubriker.
I flera undersökta ärendegrupper kunde konstateras vissa brister vad gällde diarieföring och dokumentation.
I några ärenden återfanns allmänna handlingar som inte hade diarieförts. Exempel på sådana ärenden är följande.
Ärendet 605-56727-02, som gällde åtgärder för bekämpning av ljus ringröta på potatis, initierades den 17 september 2001, men registrerades i diariet först den 25 november 2002. Sex handlingar hade inkommit mellan den 17 september 2001 och den 25 november 2002. Även dessa registrerades alltså först den 25 november 2002. I akten fanns vidare flera handskrivna lappar som inte var underskrivna och inte diarieförda. En tjänsteanteckning som hade diarieförts i ett annat ärende – 605-2512-98 – avsåg uppenbarligen även det nu aktuella ärendet, men hade inte diarieförts eller på annat sätt tagits in i detta.
I ärendet 283-43997-03, som gällde instruktion för medverkan i en smittskyddsutredning, hade ett relativt stort antal inkommande handlingar och av länsstyrelsen upprättade tjänsteanteckningar diarieförts mer än ett år efter det att de hade kommit in respektive upprättats.
Ärendet 283-5888-02 avsåg en begäran från Jordbruksverket om länsstyrelsens yttrande över isoleringsutrymme med anledning av en ansökan från Ystads djurpark om införsel av fyra watussi. I akten fanns en ej diarieförd tjänsteanteckning som länsstyrelsen hade upprättat den 2 december 2002 efter ett telefonsamtal med en företrädare för Ystads djurpark. Länsstyrelsen hade dessförinnan inte vidtagit någon åtgärd i ärendet. I tjänsteanteckningen anges att företrädare för djurparken ”återkommer – han kanske kan få tag i Meyer”.
I ett stort antal ärenden hade inkommande svarsskrivelser på förelägganden o.d. inte diarieförts som en egen post i diariet. I stället hade det datum som svaret kom in antecknats på samma åtgärdsrad som den utgående handlingen.
I 15 kap.1 och 2 §§sekretesslagen (1980:100) finns grundläggande bestämmelser om myndigheternas skyldighet att registrera allmänna handlingar samt om vad ett register skall innehålla. Bestämmelsernas syfte är bl.a. att garantera allmänhetens rätt att få tillgång till allmänna handlingar. För att offentlighetsprincipen i praktiken skall fungera på det sätt som är avsett i tryckfrihetsförordningen har det ansetts nödvändigt att myndigheterna håller sina allmänna handlingar registrerade eller i vart fall ordnade så att det går att konstatera vilka handlingar som finns.
Enligt huvudregeln i 15 kap. 1 § första stycket sekretesslagen skall en allmän handling som har kommit in till eller upprättats hos en myndighet registreras utan dröjsmål, om det inte är uppenbart att den är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet. I fråga om allmänna handlingar för vilka sekretess inte gäller får dock registrering underlåtas, om handlingarna hålls så ordnade att det utan svårighet kan fastställas om en handling har kommit in eller upprättats. En ovillkorlig registreringsskyldighet omfattar således bara handlingar för vilka sekretess gäller. Denna bestämmelse ger en myndighet en betydande frihet att ordna registreringen efter vad som är lämpligast för den enskilda myndigheten. När myndigheten har bestämt sig för ett visst system måste detta emellertid tillämpas konsekvent av alla inom myndigheten.
Bestämmelsen i 15 kap. 1 § sekretesslagen innehåller inte någon bestämd tidsgräns. Det ligger emellertid i sakens natur att registrering skall ske så snart det praktiskt är möjligt. Genom registreringen ges allmänheten möjlighet att kontrollera vilka ärenden och handlingar som förekommer hos en myndighet. Frånvaron av registrering eller ett alltför långt dröjsmål med att registrera allmänna handlingar inskränker allmänhetens möjligheter till insyn i myndighetens verksamhet. Beträffande handlingar som kommer in till en myndighet med post ligger det närmast till hands att registrering följer i omedelbar anslutning till själva postöppningen. Handlingar som ges in till myndigheten på något annat sätt bör diarieföras i nära anslutning till ingivandet. I vart fall bör registrering ske senast påföljande arbetsdag. Enligt 15 § förvaltningslagen (1986:223) skall uppgifter som en myndighet får på annat sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för utgången i ärendet antecknas av myndigheten, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Muntliga uppgifter kan dokumenteras i en tjänsteanteckning. Sådana anteckningar skall vara daterade och signerade och bör skrivas i syfte att bevaras. Det är naturligtvis viktigt att innehållet i sådana anteckningar är begripligt även för en utomstående.
Det är självklart inte acceptabelt att ett ärende registreras först drygt ett år efter att det inkommit till myndigheten eller att handlingar diarieförs mer än ett år efter det att de kommer in till eller upprättas hos myndigheten. Det är inte heller godtagbart att för ärendet relevanta uppgifter antecknas på lösa lappar utan att diarieföras och utan att det framgår vem som har skrivit ned uppgifterna.
I ärendet 283-5888-02 är tjänsteanteckningen den 2 december 2002 svårförstådd mot bakgrund av den ansökan som fanns och man får intrycket att det har förekommit andra kontakter i ärendet som inte har dokumenterats.
Vad gäller länsstyrelsens förfaringssätt att diarieföra inkommande svar på förelägganden o.d. på samma åtgärdsrad som den utgående handlingen skall följande sägas. Den 24 – 26 april 2002 genomförde Justitiekanslern en inspektion vid Länsstyrelsen i Örebro län. Justitiekanslern fann därvid att länsstyrelsen regelmässigt diarieförde inkommande svar på förelägganden o.d. på samma åtgärdsrad som den utgående handlingen. I inspektionsbeslutet den 19 juni 2002 konstaterade Justitiekanslern att detta sätt att diarieföra inkommande handlingar knappast torde uppfylla kraven i 15 kap. 2 § sekretesslagen på vad som skall framgå av ett register, nämligen datum då handlingen kom in eller upprättades, diarienummer eller annan beteckning som har åsatts handlingen, uppgift om vem som har ingett handlingen eller till vem den har expedierats samt en kortfattad uppgift om vad handlingen rör. Justitiekanslern uttalade att det i vart fall måste anses som olämpligt att diarieföra handlingar på detta sätt, då diariet därigenom blir svårläst och otydligt.
Vid en inspektion hos Länsstyrelsen i Norrbottens län konstaterades att länsstyrelsen använde samma diarieföringssätt som Länsstyrelsen i Örebro län. Även detta förfarande kritiserades.
Justitiekanslern har i denna fråga samma uppfattning som tidigare. Länsstyrelsens sätt att registrera dessa inkommande handlingar gör diariet otydligt och svårläst. En sådan diarieföring försvårar för enskilda som vill ta del av allmänna handlingar. I det diarieföringssystem som länsstyrelsen använder sig av – Diabas – finns goda möjligheter att lägga in bevakningsrutiner utan att använda sig av detta förfaringssätt vid diarieföringen. Det finns enligt Justitiekanslerns uppfattning inga fullt godtagbara skäl att fortsätta diarieföra på detta sätt.
Länsstyrelsen kan inte undgå viss kritik för sin handläggning i dessa avseenden. Kritiken skall dock inte undanskymma det förhållandet att intrycket i fråga om diarieföringen och akthanteringen är gott.
Ärendet 283-56756-03, som gällde frågan om omlastningsplats för animaliskt avfall m.m., initierades den 18 november 2003 genom en skrivelse från en enskild person. I skrivelsen begärdes att länsstyrelsen i egenskap av tillsynsmyndighet skulle godkänna en omlastningsplats. Länsstyrelsen vidtog ingen åtgärd i ärendet förrän den 27 januari 2005 då en handläggare kontaktade ingivaren per telefon. Det visade sig då att verksamheten hade upphört. Länsstyrelsen avslutade ärendet den 27 januari 2005 genom att detta lades ad acta.
Ärendet 283-5888-02, som också nämnts tidigare under rubriken Diarieföringsfrågor m.m., avsåg en begäran från Jordbruksverket om länsstyrelsens yttrande över isoleringsutrymme med anledning av en ansökan från en djurpark om införsel av fyra watussi. Ärendet initierades den 6 februari 2002. Länsstyrelsen vidtog ingen åtgärd i ärendet förrän den 2 december 2002, då det förekom en telefonkontakt med en företrädare för djurparken. Den 7 februari 2003 tillskrev Jordbruksverket länsstyrelsen på nytt och begärde svar beträffande tillstyrkandet. Länsstyrelsen vidarebefordrade samma dag den information som man hade fått vid samtalet den 2 december 2002 till Jordbruksverket. Länsstyrelsen hade därefter en telefonkontakt med företrädaren för djurparken den 26 augusti 2003. Denne uppgav slutligen den 17 maj 2004 att det inte längre var aktuellt med införsel av watussi. Länsstyrelsen avslutade ärendet den 10 februari 2005 sedan Jordbruksverket hade avslutat sitt ärende.
Varje ärende där någon enskild är part skall enligt 7 § förvaltningslagen handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Intresset av bl.a. en snabb handläggning gör sig ofta gällande även i ärenden där ingen enskild är part. Ärenden bör avslutas på ett tidigt stadium, speciellt om några handläggningsåtgärder inte behöver vidtas dessförinnan. Det är därför av stor vikt att en myndighet driver sina ärenden fram mot ett avgörande.
Att utan vägande skäl låta ett ärende bli liggande långa tider helt utan åtgärd är naturligtvis oacceptabelt. Länsstyrelsen kan inte undgå kritik för sin handläggning i dessa avseenden i de nämnda ärendena.
De tio senast avgjorda ärendena angående inspektion av bevakningsföretag granskades. Granskningen gav inte anledning till någon anmärkning.
Bevakningsföretag skall före mars månads utgång lämna en redovisning av verksamheten för föregående år. Länsstyrelsens rutiner vid handläggning av ärenden angående årsredogörelser granskades dels vid genomgången av diariet, dels genom samtal med handläggaren LS.
Vid länsstyrelsen finns en lista över de bevakningsföretag som skall lämna årsredogörelse. Listan uppdateras kontinuerligt. Bevakningsföretag som inte inom föreskriven tid kommer in till länsstyrelsen med årsredogörelse får en påminnelse. Ett nytt ärende läggs upp i samband med påminnelsen. När företaget sedan skickar in årsredogörelsen förekommer det i flera fall att ett nytt ärende läggs upp.
Vid diarieföring av årsredogörelser används beteckningar som ”årsredogörelse”, ”årsredovisning” och ”verksamhetsredogörelse”.
För tidsperioden den 1 januari 2003 – 31 december 2004 fanns, vid Justitiekanslerns genomgång av diarierna, 18 oavslutade ärenden angående granskning av årsredogörelser. Vid granskningen gör länsstyrelsen en laglydnadsprövning av personalen på respektive bevakningsföretag.
Rutinen att lägga upp ett nytt ärende när en årsredogörelse kommer in efter påminnelse kan ifrågasättas. Det är svårt att se något sakligt skäl för ett sådant diarieföringssätt. Att diarieföra handlingen på det redan initierade ärendet tycks mer ändamålsenligt.
En enhetlig diarieföring skulle göra det lättare att återsöka ärendena i diariet och att bevaka att den årliga redogörelsen kommer in från berörda bevakningsföretag.
När det gäller länsstyrelsens laglydnadsprövning av bevakningsföretagens personal är det inte bra att en sådan prövning drar ut på tiden under flera år. Länsstyrelsen bör överväga sina rutiner i denna del.
De sju senast avgjorda ärendena angående yrkesfiskelicenser granskades. I tre av akterna hade beslut från Fiskeriverket diarieförts men besluten saknades i akterna. I övrigt gav granskningen inte anledning till någon anmärkning.
Ärenden avseende inspektioner av överförmyndare och överförmyndarnämnder granskades. Kompletterande upplysningar hämtades in från handläggaren EJ. Hon angav bl.a. att länsstyrelsen har som mål att besöka varje överförmyndare eller överförmyndarnämnd vart tredje år samt att 33 kommuner ingår i länet.
Justitiekanslern kunde konstatera att länsstyrelsen väl uppfyller sitt inspektionsmål. I ett fall hade framkommit att missförhållanden rådde hos en överförmyndare. När detta hade uppmärksammats agerade länsstyrelsen på ett bra sätt för att klara upp situationen. Länsstyrelsen har också följt upp verksamheten.
Justitiekanslern granskade också akter i samtliga tillsynsärenden som hade inletts efter den 1 januari 2003. Samtliga ärenden hade initierats genom klagomål från enskilda. Det kunde konstateras att länsstyrelsen överlag hade agerat snabbt med anledning av klagomålen. Yttranden hade omgående fordrats in från berörda. Besluten var genomgående välmotiverade och lätta att förstå.
Min allmänna bedömning är att tillsynen över överförmyndarna sköts på ett ambitiöst och bra sätt.
Under inspektionen granskades fem ärenden. Granskningen gav inte anledning till några anmärkningar.
Justitiekanslern granskade alla ärenden rörande allmän kameraövervakning som hade avgjorts under tiden den 10 januari – 29 mars 2005. Ärendena avsåg tillstånd, anmälan och tillsyn enligt lagen (1998:714) om allmän kameraövervakning. Handläggningen präglades av korta handläggningstider och god ordning. Granskningen gav inte anledning till några anmärkningar.
Justitiekanslern granskade alla ärenden rörande tillstånd till att bedriva yrkesmässig trafik som hade avgjorts under tiden den 11 januari – 11 mars 2005. Justitiekanslern kunde vid granskningen konstatera att hanteringen präglades av en hög ambitionsnivå och korta handläggningstider.
I två ärenden rörande ifrågasatt återkallelse av trafiktillstånd respektive anstånd med att anmäla fordon i yrkesmässig trafik (dnr 243-48419-04 och 241-4529-05) uppmärksammades dock följande.
Ärendet 243-48419-04, som gällde ifrågasatt återkallelse av trafiktillstånd enligt 5 kap. 5 § yrkestrafiklagen (1998:490), initierades den 16 december 2004. Ärendet initierades eftersom innehavaren av trafiktillståndet inte hade anmält något fordon i sin rörelse. I en underrättelse den 24 januari 2005 gav länsstyrelsen innehavaren tillfälle att yttra sig i frågan vid äventyr av att tillståndet annars skulle återkallas.
Den 7 februari 2005 inkom till länsstyrelsen ett svar från tillståndsinnehavaren där denne skrev att han ville behålla tillståndet och att han avsåg att införskaffa ett fordon snart. Svaret hade antecknats på den underrättelse som hade skickats ut den 24 januari 2005. Svaret lades upp som ett nytt ärende, 241-4529-05.
I ett meddelande den 17 februari 2005 i ärende 241-4529-05, varigenom ärendet avslutades, fann länsstyrelsen inte skäl att bevilja innehavaren anstånd med att anmäla ett fordon i rörelsen. Innehavaren anmodades att senast ett visst datum anmäla ett fordon i rörelsen, annars skulle länsstyrelsen återkalla tillståndet. Samtidigt upplystes att länsstyrelsen i ett annat ärende ifrågasatt trafiktillståndet på grund av att det saknades anmält fordon i trafik.
Den 12 april 2005 avslutades ärende 243-48419-04 genom att tillståndet återkallades.
Justitiekanslern har under hand begärt att länsstyrelsen skall yttra sig över frågan varför innehavarens begäran om anstånd behandlades i ett nytt ärende. Länsstyrelsen har i huvudsak lämnat följande svar på frågan. Länsstyrelsen har uppfattat innehavarens svar på länsstyrelsens underrättelse som en ansökan om anstånd med insättande av fordon i taxitrafik. Anstånd med insättande av fordon diarieförs som ett 241-ärende eftersom det är fråga om ett ansökningsärende.
Enligt 5 kap. 5 § yrkestrafiklagen skall ett tillstånd som inte används återkallas, om inte särskilda skäl talar emot det.
När ett ärende om eventuell återkallelse av fordon initieras är det givetvis lämpligt att den fortsatta handläggningen hålls inom samma ärende. Det kan inte uteslutas att det förfarande som här har tillämpats av länsstyrelsen – att lägga upp ett nytt ärende vid begäran om anstånd och sedan lämna ett meddelande om att anstånd inte beviljas – under vissa omständigheter kan framstå som förvirrande för den enskilde. Justitiekanslern kan inte heller se att några praktiska eller andra ändamål talar för en sådan ordning.
Justitiekanslern granskade ett antal ärenden avseende körkortsingripanden (gruppnummer 253) som hade inletts under januari – mars 2004. Ärendena var i god ordning. Handläggningstiden var genomgående kort.
Ett ärende (253-02197-2004) hade inletts med anledning av ett registerblad från Vägverkets trafikregister som kom in till länsstyrelsen den 2 januari 2004. Av registerbladet framgick att en person hade gjort sig skyldig till olovlig körning och vårdslöshet i trafik den 23 juni 2003. Ärendet registrerades den 22 januari 2004. Polisens förundersökningsprotokoll begärdes in den 12 februari 2004. Det begärda underlaget kom in till myndigheten en vecka senare, dvs. den 19 februari 2004. Ett nytt registerblad från Vägverkets trafikregister avseende samma person kom in till länsstyrelsen den 20 september 2004. En underrättelse om omprövning av körkort och körkortstillstånd med anledning av händelsen den 23 juni 2003 skickades till den enskilde den 2 december 2004. Personen i fråga motsatte sig ett körkortsingripande med hänvisning bl.a. till att det hade gått lång tid sedan den aktuella händelsen sommaren 2003. Länsstyrelsen beslutade den 19 januari 2005 att meddela varning. Länsstyrelsen motiverade beslutet med att den enskilde hade gjort sig skyldig till ett brott mot en ur trafiksäkerhetssynpunkt väsentlig regel och att överträdelsen inte kunde anses som ringa. I detta fall bedömde länsstyrelsen emellertid med hänsyn till den tid som förflutit att det fanns sådana särskilda skäl att det räckte med en varning.
Länsstyrelsen har yttrat sig och därvid angett följande.
”Beslutande handläggare tillträdde sin tjänst i mars 2004. Vid anställningens påbörjande fanns det en hel del balanser. En viss introduktionstid och upplärning fordras för att sätta sig in i ärendet och arbeta ikapp. Tidsmässigt torde det därefter vara semestertider. Under semestertider måste bl.a. ärenden avseende omhändertagna körkort prioriteras. Viss tidsutdräkt kan tillskrivas att nytt registerblad inkommit den 6 september 2004 varvid viss del av handläggningen ånyo tar vid. Från underrättelse till beslut har kort tid förflutit. Den långa handläggningstiden har påverkat ärendets utgång såtillvida att på grund av den långa tidsutdräkten sedan brottet begicks har varning meddelats istället för att körkortet återkallats.”
Varje ärende där någon enskild är part skall enligt 7 § förvaltningslagen handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. När ett ärende har anhängiggjorts hos en myndighet ankommer det på denna att driva ärendet till ett avgörande. Särskilt viktigt är detta i ärenden där en enskild har misskött sig i trafiken på ett sådant sätt som kan föranleda ett körkortsingripande. Det är, inte minst mot bakgrund av intresset av att upprätthålla allmänhetens förtroende för myndigheterna, viktigt att ärenden som har inletts följs upp och att ärenden om körkortsingripanden inte blir för gamla innan de avgörs.
Länsstyrelsen har dröjt elva månader från det att Vägverkets registerblad kom in till myndigheten med att skicka ut en underrättelse om ifrågasatt körkortsinnehav till den enskilde. Den enda handläggningsåtgärd som vidtogs i mellantiden var att ett förundersökningsprotokoll begärdes in.
Det är tydligt att handläggningen i detta ärende inte uppfyller det krav på snabbhet som uppställs i förvaltningslagen. Länsstyrelsen borde ha haft bättre bevakning av ärendet. En myndighet måste ha fungerande rutiner för att se till att ärenden inte blir liggande omotiverat länge. Det gäller även vid byte av handläggare och under semestertider. Detta är speciellt viktigt i ett ärende som detta där handläggningstiden kan påverka utgången av ärendet.
-----
Justitiekanslern granskade fyra ärenden avseende villkor om läkarintyg för körkortsinnehav (gruppnummer 252) som hade inletts åren 2000 - 2001.
Gemensamt för tre av ärendena (252-9718-2000, 252-24556-2000 och 252-27572-2000) var att de enskildas körkort var förenade med villkor om att läkarintyg skulle ges in till länsstyrelsen med jämna mellanrum. Eftersom några läkarintyg inte hade kommit in i rätt tid i dessa ärenden hade länsstyrelsen förelagt körkortshavarna att senast en viss tid efter det att de tagit del av föreläggandet inkomma med begärda intyg. Om så inte skedde kunde deras körkort komma att återkallas.
I ärendet 252-9718-2000 skickades föreläggandet rekommenderat med mottagningsbevis dels den 31 mars 2000, dels den 22 maj 2000. Båda försändelserna kom i retur till länsstyrelsen. Därefter skickades föreläggandet ut i lösbrev i september 2000. Ett nytt rekommenderat brev med mottagningsbevis skickades ut den 16 maj 2001. Även denna försändelse kom i retur. Därefter skickades nästa föreläggande ut rekommenderat med mottagningsbevis den 3 februari 2005, dvs. nästan fyra år efter föregående försändelse.
I ärendet 252-24556-2000 skickades föreläggandet rekommenderat med mottagningsbevis dels den 1 september 2000, dels den 8 februari 2001. Båda försändelserna kom i retur till länsstyrelsen. Den 17 september 2001 fick en stämningsman i uppdrag att delge körkortsinnehavaren föreläggandet. Ett hindersbevis kom in till länsstyrelsen den 25 oktober 2001. Ett nytt rekommenderat brev med mottagningsbevis skickades ut den 12 mars 2002 men kom i retur till myndigheten. Därefter vidtogs nästa delgivningsförsök i februari 2005, dvs. nästan tre år efter föregående delgivningsförsök.
I ärendet 252-27572-2000 skickades ett föreläggande att komma in med två olika slags läkarintyg rekommenderat med mottagningsbevis den 2 oktober 2000. Försändelsen kom i retur eftersom den inte hade lösts ut. Den 24 januari 2001 fick en stämningsman i uppdrag att delge körkortsinnehavaren föreläggandet. Ett hindersbevis kom in till länsstyrelsen den 22 mars 2001. Av hindersbeviset framgick att körkortshavaren enligt uppgift skulle befinna sig i USA t.o.m. juli 2001. Ett läkarintyg från en ögonläkare kom in till länsstyrelsen i augusti 2001. Påminnelser om att inkomma även med ett intyg från en specialist på invärtes sjukdomar skickades ut till körkortshavaren i lösbrev dels i september 2001, dels i maj 2002 utan att något svar erhölls. Ett nytt rekommenderat brev med mottagningsbevis skickades ut den 3 februari 2005, dvs. nästan tre år efter föregående delgivningsförsök. Även denna försändelse kom i retur. Den 2 maj 2005 fick en stämningsman på nytt i uppdrag att delge körkortsinnehavaren föreläggandet.
Länsstyrelsen har yttrat sig och därvid angett följande.
”I de allra flesta fall av ifrågavarande ärendetyper låter sig körkortshavaren delges. I några få fall uppkommer dock problem vad gäller delgivning. Någon fastställd riktlinje för dessa ärenden finns inte utan får lösas från fall till fall. Ärendena kan hanteras något olika beroende på vilken typ av sjukdom det gäller samt körkortshavarens ålder. Stämningsmannaförfarandet har tidigare ansetts, i vissa fall, vara ett för den enskilde alltför ingripande förfarande. Körkortsregistret kontrolleras med jämna mellanrum för att kontrollera eventuell ny adress m.m. Den enskilde handläggaren har ansvar för bevakning av ärenden där delgivning av någon anledning inte har kunnat ske. Det finns inga särskilda tidsfrister vad gäller nya delgivningsförsök. I de nu aktuella fallen har körkortshavarna sådana kroniska sjukdomar att det är olämpligt att avskriva ärendena trots att ärendena är av relativt hög ålder. Länsstyrelsen har i sin myndighetsutövning att iakttaga 3 kap. 10 § körkortslagen samt Vägverkets föreskrifter om medicinska krav för innehav av körkort, traktorkort och taxiförarlegitimation m.m., 6 kap. om diabetes och 14 kap. om psykiska störningar. För den enskilde har det, till dags dato, ej inneburit någon nackdel i det att körkortet ej har återkallats.
Länsstyrelsen har nu för avsikt att fastställa tidsfrister och bevakningsrutiner för nya delgivningsförsök även för denna typ av ärenden.”
Av 5 kap. 3 § 8 körkortslagen (1988:488) följer att ett körkort skall återkallas bl.a. om körkortshavaren inte följer ett föreläggande att ge in läkarintyg. Föreläggandet skall innehålla en upplysning om detta, se 5 kap. 3 § körkortsförordningen (1998:489). Av 5 kap. 2 § körkortsförordningen följer att om det finns anledning att anta att en körkortshavare inte uppfyller de förutsättningar som gäller för att inneha körkort, skall länsstyrelsen skyndsamt utreda dennes lämplighet.
Det är ur trafiksäkerhetssynpunkt av stor vikt att länsstyrelsen följer upp att erforderliga läkarintyg m.m. ges in i rätt tid. Om länsstyrelsen inte har lyckats delge den enskilde ett dylikt föreläggande bör länsstyrelsen långt tidigare än som nu synes vara fallet göra nya delgivningsförsök. Det är ur trafiksäkerhetssynpunkt inte acceptabelt – såsom länsstyrelsen också har anfört – att skriva av ärenden av detta slag om vidtagna delgivningsförsök inte har lyckats. I stället bör myndigheten anstränga sig ytterligare för att få den enskilde delgiven föreläggandet för att därefter – om körkortshavaren inte i tid fullgör sina åligganden – pröva frågan om återkallelse. Länsstyrelsen har också uppgett att det är myndighetens avsikt att införa rutiner och bevakningsfrister för denna typ av ärenden.
Justitiekanslern granskade de tio senast avgjorda ärendena rörande arealbaserade EU-stöd resp. de tio senast inledda ärendena rörande återkrav av arealbaserade EU-stöd. Handläggningen präglades av god ordning. Granskningen gav inte anledning till några anmärkningar.
Tio avgjorda ärenden avseende livsmedelskontroll (ärendegrupp 281) granskades. Justitiekanslern fick allmänt sett ett gott intryck av handläggningen och granskningen gav inte anledning till några anmärkningar.
Tretton avgjorda ärenden avseende smittskydd (ärendegrupp 283) granskades. Bortsett från de anmärkningar som har angetts tidigare beträffande diarieföring och bristande handläggning gav denna granskning inte anledning till några anmärkningar.
Tio ärenden angående djurskydd (ärendegrupp 282) granskades. Justitiekanslern fick allmänt sett ett gott intryck av handläggningen. Utöver vad som anges nedan gav granskningen inte anledning till några anmärkningar.
Ärendet 282-58647-03 gällde en ansökan om förnyad dispens från kravet på ligghall för utegångsdjur. Det initierades den 2 december 2003 genom en skrivelse från Jordbruksverket, som begärde ett yttrande från länsveterinären. Den 23 december 2003 inkom till länsstyrelsen en kopia för kännedom av ett meddelande från Jordbruksverket till den som var sökande i ärendet hos verket. I meddelandet angavs att ansvaret för djurskyddslagen (1988:534) den 1 januari 2004 hade övergått på Djurskyddsmyndigheten, att ärendet skulle överlämnas dit och att handläggningen skulle fortsätta där. Länsstyrelsen vidtog ingen annan åtgärd i ärendet än att länsveterinären den 27 januari 2005 ringde upp sökanden i ärendet hos Jordbruksverket. Av en tjänsteanteckning framgår att sökanden uppgav att hon inte hade haft någon kontakt med Djurskyddsmyndigheten eller Jordbruksverket. Länsstyrelsen avslutade ärendet samma dag genom att lägga det ad acta.
Länsstyrelsen har under hand lämnat följande upplysningar.
”När Djurskyddsmyndigheten startat sin verksamhet framgick efterhand att man avsåg att vara betydligt striktare i sin syn på att ge dispens från kravet på ligghallar för utegångsdjur. Detta har också tagit sig uttryck i att Djurskyddsmyndigheten inte haft intresse av att ta del av yttranden från länsstyrelserna och kommunerna i dessa dispensärenden under det ett och ett halvt år som myndigheten verkat utan avgjort ärendena på egen hand. I det aktuella ärendet hade KC Ranch, med en djurhållning vid tidpunkten för ansökan som omfattade 1654 nötkreatur, haft dispens sedan en lång följd av år.
Länsveterinären avvaktade Djurskyddsmyndighetens agerande i ärendet som alltså från den 1 januari 2004 var deras. I andra samråd med Djurskyddsmyndigheten framgick att dispensfrågan för stora nötkreatursbesättningar med ranchdrift var känslig. Beklagligtvis gjordes inga påstötningar till Djurskyddsmyndigheten om ärendet under 2004 eftersom det antogs att myndigheten arbetade på hur man skulle lösa frågan om ligghallsdispenser i ranchdrift. Länsveterinären tog sedan kontakt med sökanden i början av 2005. Det framkom att denne inte haft och inte heller önskade någon kommunikation med Djurskyddsmyndigheten om sin ansökan. Länsstyrelsen avslutade därefter ärendet den 27 januari 2005. Länsstyrelsen tillstår att beslutet borde ha föregåtts av en kontakt med Djurskyddsmyndigheten.”
Av Jordbruksverkets meddelande den 23 december 2003 framgick att handläggningen av ärendet skulle fortsätta vid Djurskyddsmyndigheten. För länsstyrelsens del torde detta ha inneburit att Jordbruksverkets begäran om yttrande kvarstod, men att yttrandet skulle lämnas till Djurskyddsmyndigheten. Det kan inte anses som en korrekt handläggning att på grundval av de uppgifter som i annat sammanhang framkommit om Djurskyddsmyndighetens inställning i frågan om dispens från kravet på ligghallar underlåta att, utan att dessförinnan kontakta Djurskyddsmyndigheten, avge det begärda yttrandet. Inte heller kan länsstyrelsens åtgärd att avsluta ärendet utan att dessförinnan kontakta Djurskyddsmyndigheten anses godtagbar.
---
Ärendet 282-13284-05, som gällde omhändertagande av en katt, initierades den 6 april 2005 genom en s.k. underställning enligt 32 § djurskyddslagen (1988:534) från miljönämnden i Helsingborg. Den 7 april 2005 beredde länsstyrelsen kattens ägare tillfälle att yttra sig över miljönämndens beslut om omhändertagande av katten.
Den 15 april 2005 inkom till länsstyrelsen via miljönämnden ett överklagande från kattägaren av miljönämndens beslut. Detta lades upp som ett nytt ärende, 282-14442-05.
Den 21 april 2005 fattade länsstyrelsen två beslut, ett i ärendet 282-13284-05 och ett i ärendet 282-14442-05. Slutet var i båda fallen utformat på så sätt att länsstyrelsen upphävde miljönämndens beslut om omhändertagande. I övrigt hade de båda besluten något olika innehåll. I båda fallen angavs dock att skälet till att miljönämndens beslut skulle upphävas var att kattägaren hade tillfrisknat och att katten nu var i god kondition.
Justitiekanslern har under hand begärt att länsstyrelsen skall yttra sig över frågorna om man i ett fall som detta bör a) lägga upp ett eller två ärenden och b) avgöra ärendet eller ärendena genom ett eller två beslut.
Länsstyrelsen har lämnat följande svar på frågorna.
”Enligt länsstyrelsens uppfattning talar praktiska skäl för att ärenden av detta slag bör läggas upp som två ärenden, d.v.s. med två olika diarienummer. Ett omhändertagandebeslut som beslutats av någon annan än länsstyrelsen skall underställas länsstyrelsen som snarast skall avgöra om det skall fortsätta att gälla (32 § andra stycket djurskyddslagen). Ett omhändertagandebeslut av kommunen får överklagas hos länsstyrelsen medan en polismyndighets beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol (38 § första och andra styckena djurskyddslagen). I båda fallen skall enligt förvaltningslagens bestämmelser överklagandena ges in till beslutsmyndigheten för rättidsprövning m.m.
Eftersom det rör sig om samma sak i de två ärendena bör endast ett ärende vara föremål för prövning i sak. I regel kommer underställningsbeslutet från kommunen eller polismyndigheten för prövning snabbast till länsstyrelsen och det blir då det ärendet som prövas först. Om överklagandet kommer in till länsstyrelsen före underställningsbeslutet bör länsstyrelsen lämpligen se till att prövningen av underställningen sker först. För att undvika att samma fråga blir föremål för prövning, om den även kommer till länsstyrelsen som ett överklagande från enskild över kommunens beslut, finns det enligt länsstyrelsens uppfattning två alternativ: Antingen avvaktas laga kraft i underställningsärendet och därefter avskrivs överklagningsärendet med hänvisning till att saken avgjorts, eller också avvisar länsstyrelsen överklagningsärendet direkt efter avgörandet i underställningsärendet med hänvisning till att sakfrågan redan prövats. Länsstyrelsen förordar att det sistnämnda alternativet tillämpas för att undvika risken för att ett inkommet ärende blir liggande en längre tid utan att bli behandlat. Länsstyrelsen anser således att det bör blir fråga om två beslut, men att sakprövning endast sker i det första beslutet.
I de nu aktuella ärendena kom två beslut att meddelas i samma sak. Om inte JK har en annan syn på lämplig hantering kommer länsstyrelsen att fortsättningsvis handlägga sådana ärenden i enlighet med vad som nyss anförts.”
Ett beslut av t.ex. en miljönämnd om att omedelbart omhänderta ett djur skall underställas länsstyrelsen för prövning av om beslutet skall fortsätta att gälla (32 § djurskyddslagen). Djurägaren kan emellertid också överklaga miljönämndens beslut på vanligt sätt (38 § djurskyddslagen). I de fall då djurägaren överklagar beslutet uppkommer därmed frågor angående handläggningen och beslutsfattandet hos länsstyrelsen.
Justitiekanslern kan inte se att några vägande skäl talar emot en ordning där underställningsärendet och överklagandeärendet läggs upp som två olika ärenden, under förutsättning att det i diariet markeras att det finns ett samband mellan de båda ärendena. Ärendena bör rimligen också lottas på samma handläggare. Risken finns annars att den som skall pröva överklagandet respektive underställelsen inte känner till att det andra ärendet finns.
Som länsstyrelsen har anfört bör, eftersom det rör sig om samma sak i de båda ärendena, endast ett av ärendena vara föremål för prövning i sak. Att så som skedde i de två redovisade ärendena fatta två olika beslut med samma utgång kan knappast anses korrekt. Det måste också framstå som förvirrande för den enskilde.
Länsstyrelsen har förordat en ordning där man först fattar beslut i underställningsärendet och därefter avvisar överklagandet med hänvisning till att sakfrågan redan har prövats. Med hänsyn till att länsstyrelsen i underställningsärendena regelmässigt låter den enskilde yttra sig över vad beslutsmyndigheten har anfört uppkommer inga risker för rättsförluster med ett sådant handläggningssätt. Justitiekanslern har därför ingen invändning mot en sådan handläggning.
Två ärenden angående tillsyn och kontroll (ärendegrupp 605) granskades. Som tidigare har nämnts gjorde Justitiekanslern vissa iakttagelser vad gäller diarieföringen.
Justitiekanslern gjorde även följande iakttagelser. I ärendena inom denna grupp är gången den att Jordbruksverket fattar beslut om åtgärder för att t.ex. bekämpa och sprida växtskadegörare medan ansvaret för att kontrollera att åtgärderna har vidtagits ligger på länsstyrelsen. Länsstyrelsen är därmed i behov av information från Jordbruksverket för att kunna avgöra om ett ärende kan avslutas eller inte.
I ärendet 605-2512-98 erhöll länsstyrelsen ett intyg från den enskilde i maj 2002. Därefter vidtogs ingen åtgärd förrän handläggaren i februari 2005 via e-post begärde information från Jordbruksverket angående ärendets status. Ärendet avslutades den 23 februari 2005. Motsvarande handläggning förekom i två andra ärenden som Justitiekanslern har granskat endast utifrån utdrag av diariet (605-2509-98 och 605-12463-98).
Länsstyrelsen har under hand uppgett följande.
”Det var svårt att avsluta ärendena eftersom de berörda lantbrukarna i vissa delar inte uppfyllt de krav som ålagts dem. Smittförklaringen förlängdes därför, men Jordbruksverket meddelar aldrig när smittförklaringen kan upphöra och resp. ärende avslutas. Vissa åtgärder i samband med smittförklaringen utförs av Jordbruksverket och en del av dokumentationen skickar lantbrukaren dit, varför det är svårt för länsstyrelsen att bedöma när ärendet kan avslutas. Med klara besked från Jordbruksverket och en tydlig ansvarsfördelning borde de aktuella ärendena kunnat avslutas vid en tidigare tidpunkt.”
Det är naturligtvis inte lämpligt att ärenden ligger öppna under en lång tid fastän de hade kunnat avslutas. Det framstår som önskvärt att länsstyrelsen och Jordbruksverket kommer överens om fungerande rutiner för att komma till rätta med de problem som finns på detta område.
Inspektionen avslutades med ett möte med företrädare för länsstyrelsen. Vid mötet gjordes en översiktlig genomgång av de iakttagelser som hade gjorts i de granskade ärendena.
Justitiekanslern angav bl.a. att det allmänna intrycket var att länsstyrelsen sköter handläggningen av ärenden på ett mycket bra sätt med en hög ambitionsnivå. Några allmänna brister hade inte konstaterats.
Inspektionen avslutades kl. 16.00 med ett tack till länsstyrelsen för den hjälp Justitiekanslern hade fått under inspektionen.