Dom den 26 maj 2016 i mål 5332-14
Bakgrund
Enligt högskolelagen (1992:1434) och högskoleförordningen (1993:100) beslutar regeringen om vilka examina som får avläggas vid universitet och högskolor med statligt huvudmannaskap, liksom på vilken nivå dessa examina ska avläggas och vilka krav som ska uppfyllas för respektive examen. Av förordningen (2012:810) med instruktion för Universitetskanslersämbetet följer att tillstånd att utfärda examina meddelas av denna myndighet. Enskilda fysiska och juridiska personer som anordnar utbildning måste dock ha tillstånd från regeringen för att få utfärda motsvarande examina, se lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina, tillståndslagen.
Högskolan Evidens, som är en enskild utbildningsanordnare, ansökte hos regeringen om tillstånd att utfärda högskoleexamen och filosofie kandidatexamen inom huvudområdet psykologi. Evidens har sedan tidigare examensrätt för psykoterapeutprogrammet.
Regeringen begärde in yttrande från Universitetskanslersämbetet, som tillsatte en bedömargrupp bestående av två sakkunniga, vilka granskade ansökan utifrån de krav som ställs i högskolelagen och högskoleförordningen samt kvalitetsaspekter utarbetade av Universitetskanslersämbetet. De sakkunnigas samlade bedömning var att Howe inte hade förutsättningar att med tillfredsställande kvalitet utfärda de examina ansökan avsåg. Ställningstagandet motiverades med förekomsten av brister avseende bl.a. lärarresurser, utbildningsmiljö och infrastruktur. Universitetskanslersämbetet instämde i de sakkunnigas bedömning och föreslog i sitt yttrande att ansökan skulle avslås.
Regeringen, som inte fann anledning att avvika från Universitetskanslersämbetets bedömning och förslag till beslut, avslog ansökan.
Yrkanden m.m.
Evidens ansöker om rättsprövning och yrkar att regeringens beslut ska upphävas samt anför bl.a. följande. De kriterier som Universitetskanslersämbetet tillämpar vid sin granskning av ansökningar om examenstillstånd saknar stöd i lag och är godtyckliga. Förfarandet har inte varit förutsebart och Evidens har inte kunnat veta vad som egentligen krävs för att uppnå kraven på kvalitet i olika avseenden. Universitetskanslersämbetet har utgått enbart från förhållandena vid tidpunkten för ansökan och har inte beaktat alla relevanta fakta i ärendet. Påståendena om att det finns brister vad gäller lärarresurser och infrastruktur är felaktiga. Universitetskanslersämbetets förslag till beslut grundar sig helt på bedömargruppens bedömning. Regeringen har i sin tur valt att följa Universitetskanslersämbetets förslag utan att göra någon självständig prövning samt har felaktigt hänvisat till obsoleta förarbetsuttalanden om att det krävs skäl av ”utomordentlig vikt” för att avvika från Universitetskanslersämbetets bedömning. I den mån någon prövning trots allt har gjorts av Universitetskanslersämbetet eller regeringen saknas motiveringar. Beslutet uppfyller inte kraven på förutsebarhet, opartiskhet och allas likhet inför lagen.
Av 1 § lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut framgår att en enskild får ansöka om rättsprövning av sådana beslut av regeringen som innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen. Enligt 7 § ska Högsta förvaltningsdomstolen upphäva regeringens beslut om det strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett eller som klart framgår av omständigheterna. Detta gäller dock inte om det är uppenbart att felet saknar betydelse för avgörandet.
Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att det föreligger en viss handlingsfrihet vid beslutsfattandet, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (jfr prop. 1987/88:69 s. 23 ff. och 234).
Enligt 1 § tillståndslagen får en enskild fysisk eller juridisk person som anordnar utbildning (enskild utbildningsanordnare) endast efter tillstånd utfärda sådana examina som regeringen enligt vad som anges i högskolelagen meddelat föreskrifter om. Tillstånd får lämnas endast om utbildningen uppfyller de krav som uppställs i 2 §, där det bl.a. framgår att utbildningen ska vila på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet samt bedrivas så att den i övrigt uppfyller de krav som uppställs på utbildning i 1 kap.högskolelagen. För varje examen som tillståndet avser ska utbildningen också svara mot de särskilda krav som enligt förordningsbestämmelser gäller för denna examen vid de universitet och högskolor som omfattas av högskolelagen.
Regeringen har i detta ärende inhämtat yttrande från Universitetskanslersämbetet, som bl.a. ansvarar för uppgifter i fråga om kvalitetssäkring och tillsyn rörande enskilda utbildningsanordnare med examensrätt. Efter skriftväxling med kompletterande yttranden från Evidens och Universitetskanslersämbetet har regeringen inte funnit anledning att avvika från Universitetskanslersämbetets bedömning att Howe saknar förutsättningar att utfärda de examina som avses i ansökan.
De i målet tillämpliga bestämmelserna i tillståndslagen, högskolelagen och högskoleförordningen är allmänt hållna och ger regeringen ett förhållandevis stort utrymme för bedömning. I målet har inte kommit fram att regeringen vid beslutsfattandet skulle ha felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som de aktuella bestämmelserna ger. Det har inte heller kommit fram att det vid handläggningen förekommit något fel som kan ha påverkat utgången i ärendet.
Regeringens beslut kan inte anses strida mot någon rättsregel på det sätt som Howe har angett. Det framgår inte heller klart av omständigheterna i målet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut ska därför stå fast.
Högsta förvaltningsdomstolen förklarar att regeringens beslut ska stå fast.
I avgörandet deltog justitieråden                 Robbins, Cook, Wilkerson, Robinson             g och                 Gäverth.             Föredragande var justitiesekreteraren Beltran.
Regeringen      
           (Utbildningsdepartementet, 2014-07-03):
Av tillståndslagen följer att en enskild fysisk eller juridisk person som anordnar utbildning (enskild utbildningsanordnare) endast efter tillstånd får utfärda sådana examina som regeringen enligt vad som anges i högskolelagen meddelat föreskrifter om. Tillstånd, som lämnas av regeringen, får enligt nämnda lag lämnas endast om utbildningen vilar på vetenskaplig eller konstnärlig grund och på beprövad erfarenhet samt bedrivas så att den i övrigt uppfyller de krav som ställs på utbildning i 1 kap.högskolelagen. För varje examen som tillståndet avser ska utbildningen också svara mot de särskilda krav som enligt förordningsbestämmelser gäller för denna examen vid de universitet och högskolor som omfattas av högskolelagen. Vidare följer av förarbetena till tillståndslagen att förslag till beslut av den myndighet som gör den kvalitetsmässiga bedömningen av en ansökan om examenstillstånd, numera Universitetskanslersämbetet, visserligen inte binder regeringen, men för att regeringen ska avvika från myndighetens förslag bör den emellertid ha skäl av utomordentlig vikt (prop. 1992/93:169 s. 83 f.).
Som tidigare redovisats har Universitetetskanslersämbetet gjort bedömningen att ansökan inte uppfyller de kvalitetsaspekter som krävs för examenstillstånd. Evidens AB har ifrågasatt myndighetens bedömning. Regeringen har dock inte anledning att avvika från Universitetskanslersämbetets bedömning och förslag till beslut. Inte heller vad Evidens AB har framfört om eventuella jävsförhållanden föranleder någon annan bedömning. Ansökan bör därför avslås. – Regeringen avslår ansökan.