Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern uttalar viss kritik mot Svedala kommun för hanteringen av en begäran om upplysningar av kommunen men vidtar i övrigt inte någon åtgärd i ärendet.
Bakgrund
Lördagen den 22 december 2001 mejlade MA till ordföranden för Svedala kommuns revisorer. I mejlet begärde MA besked om vilka granskningsrapporter revisorerna presenterat under år 2001 och till vilka förvaltningar de hade lämnats över. I ett mejl till MA den 28 december 2001 undrade ordföranden bl.a. vilka granskningsrapporter MA ville se och i vilket syfte. Ordföranden upplyste vidare att rapporterna var allmänna handlingar som MA kunde ta del av hos de berörda förvaltningarna. Därefter förekom viss ytterligare skriftväxling per e-post mellan MA och revisorernas ordförande. Den 3 januari 2002 förklarade MA att hans begäran att få del av uppgifterna kvarstod. Han anförde också att det inte är tillåtet att efterforska vilket syfte någon har med en begäran att få del av en allmän handling eller en uppgift. Samma dag besvarade ordföranden MA:s mejl och upplyste därvid om två rapporter som skulle lämnas över till kommunstyrelsen under vecka 2. I ett nytt mejl påpekade MA att hans förfrågan avsåg de rapporter som hade avlämnats under år 2001. Därefter förekom inte någon ytterligare kontakt mellan MA och ordföranden.
Klagomålet m.m.
MA har i en skrivelse hit ifrågasatt handläggningen av hans begäran att få del av de efterfrågade uppgifterna. Han har därvid anfört att hans förfrågan ännu den 10 januari 2002 inte hade besvarats. MA anser att revisorernas ordförande har gjort fel genom att efterforska syftet med hans begäran, genom att inte lämna ut en uppgift som är offentlig och genom att inte fatta något formellt beslut i fråga om hans begäran och inte heller lämna information om hur ett sådant beslut hade kunnat överklagas.
Han har därefter i en kompletterande skrivelse anfört bl.a. följande. Revisorernas lokaler ligger i en byggnad intill kommunhuset. Där förvaras revisorernas dokument och handlingar. Revisionen har ingen anställd personal. Något öppethållande på regelbundna tider förekommer inte heller. Post till revisorerna tas emot på kommunstyrelsens kansli och läggs till revisorerna som själva hämtar och öppnar den. För frågor om revisorernas verksamhet hänvisas man till ordföranden som är fritidspolitiker och har ett vanligt arbete vid sidan av politiken. - När MA kontaktade kommunstyrelsens kansli med sin förfrågan om revisionsrapporterna hänvisades han till revisorernas ordförande eller någon av de två sakkunniga revisorer som biträder kommunens revisorer. Ingen svarade på revisorernas telefonnummer. Efter någon dag fick han kontakt med den ene av de sakkunniga. Denne kom inte ihåg vilka rapporter som hade överlämnats utan hänvisade honom till ordföranden. Ordföranden var oanträffbar liksom tre av de övriga lekmannarevisorerna. Den femte lekmannarevisorn var först inte villig att svara på hans fråga utan hänvisade honom i stället till ordföranden. Efter en förnyad förfrågan berättade denne revisor om två rapporter som revisorerna hade lämnat över under år 2001 men hänvisade honom i övrigt till ordföranden. - Revisorernas ordförande är att betrakta som en företrädare för en myndighet utan regelbundna öppettider. Att kontakta honom i hemmet eller på hans arbetsplats är därför det säkraste sättet att nå honom. - Han begärde inte att några handlingar skulle lämnas ut utan uppgifter ur en handling som ordföranden enkelt borde kunna återge direkt ur minnet. Uppgiften är lätt att meddela på telefon eller i ett mejl utan att ordföranden dessförinnan behöver bege sig till revisorernas lokaler.
Mot bakgrund av MA:s svårigheter att komma i kontakt med kommunens revisorer har han också ifrågasatt om Svedala kommuns revisorer lever upp till bestämmelsen i 5 § förvaltningslagen.
Svedala kommun har på Justitiekanslerns begäran yttrat sig i ärendet. Av yttrandet - som författats av kommunens revisorer - framgår i huvudsak följande. Uppdraget som förtroendevald revisor fullgörs av fritidspolitiker. Revisorerna biträds i sin granskning av sakkunniga. Det kan vara svårt för en enskild revisor att ur minnet, i sin bostad och under en långhelg utan tillgång till ett sakkunnigt biträde eller annan administrativ service, redogöra för revisionsprocessens olika skeden under ett helt år. - MA:s båda förfrågningar berörde fyra revisionsrapporter, varav två ännu inte hade slutbehandlats. De slutbehandlade rapporterna hade expedierats till berörd nämnd och styrelse. De var således offentliga och skulle därmed ha kunnat lämnas ut. Den 8 januari 2002 informerades MA via e-post om de rapporter som hade upprättats under år 2001. - Innebörden av offentlighetsprincipen är väl känd hos samtliga revisorer. Enligt revisorernas mening var ordförandens förfrågan om MA:s syfte med hans begäran ett oövertänkt yttrande snarare än ett försök av ordföranden att äventyra offentlighetsprincipens tillämpning. - Frågan om revisorernas organisation, bl.a. med avseende på 5 § förvaltningslagen, kommer att bli föremål för en genomgång mellan revisorerna och kommunfullmäktige.
MA har fått del av yttrandet och lämnat bl.a. följande synpunkter på det. Revisorernas mejl den 8 januari 2002 har inte nått honom. Det beror troligen på att det hade skickats till fel adress. Först på sjunde arbetsdagen efter hans ursprungliga begäran skickades det feladresserade svarsmejlet från revisorerna. Av svaret framgår inte till vilka förvaltningar rapporterna hade lämnats över. - MA har vidare ifrågasatt revisorernas uppgift att det skulle ha varit svårt för ordföranden att ur minnet redogöra för bl.a. antalet rapporter eller att denne skulle ha behövt hjälp för att kunna besvara hans förfrågan.
Den rättsliga regleringen
Bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet finns i 2 kap.tryckfrihetsförordningen (TF). Enligt 2 kap. 12 § TF skall en allmän handling som får lämnas ut - som alltså inte är hemlig - på begäran genast eller så snart det är möjligt på stället och utan avgift tillhandahållas den som önskar ta del av handlingen. En begäran om utlämnande av allmän handling prövas enligt 2 kap. 14 § TF av den myndighet som förvarar handlingen. En myndighet har vidare enligt 15 kap. 4 § sekretesslagen en skyldighet att på begäran av en enskild lämna uppgifter ur allmänna handlingar som förvaras hos myndigheten. Detta gäller dock endast i den mån hinder inte möter på grund av någon bestämmelse om sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång.
I 4 och 5 §§förvaltningslagen finns föreskrifter om myndigheternas serviceskyldighet. Enligt 4 § förvaltningslagen skall varje myndighet lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Hjälpen skall lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Frågor från enskilda skall besvaras så snart som möjligt. Myndigheterna skall vidare, enligt 5 § samma lag, ta emot besök och telefonsamtal från enskilda. Om särskilda tider för detta är bestämda, skall allmänheten underrättas om dem på lämpligt sätt. I bestämmelsen föreskrivs också att en myndighet skall ha öppet under minst två timmar varje helgfri måndag-fredag för att kunna ta emot och registrera allmänna handlingar och för att kunna ta emot framställningar om att få ta del av allmänna handlingar som förvaras hos myndigheten.
Enligt 2 kap. 14 § tredje stycket TF får en myndighet inte på grund av att någon begär att få ta del av en allmän handling efterforska vem han är eller vilket syfte han har med sin begäran i större utsträckning än som behövs för att myndigheten skall kunna pröva om hinder föreligger mot att handlingen lämnas ut.
I sitt mejl till revisorernas ordförande den 22 december 2001 begärde MA besked om "vilka granskningsrapporter revisionen i Svedala lämnat in till kommunen under 2001 och till vilka förvaltningar". Det var alltså inte fråga om någon begäran om att få del av allmänna handlingar med stöd av TF:s regler. Genom utredningen i ärendet framgår inte klart om de uppgifter som MA begärde återfanns i någon viss allmän handling, dvs. om det rörde sig om en begäran om uppgifter ur en allmän handling enligt 15 kap. 4 § sekretesslagen, eller om han begärde upplysningar om revisorernas verksamhet med stöd av 4 § förvaltningslagen.
Enligt offentlighetsprincipen står det var och en fritt att ta del av sådana uppgifter som finns i allmänna och offentliga handlingar. Offentlighetsprincipen innefattar också en rätt för den enskilde att ta del av allmänna handlingar utan att i samband därmed behöva uppge sitt namn eller det ändamål för vilket handlingarna önskas utlämnade. Det principiella s.k. efterforskningsförbudet i 2 kap. 14 § tredje stycket TF gäller enligt sin ordalydelse dock endast när någon begär att få del av en allmän handling. Något motsvarande efterforskningsförbud finns inte då någon med stöd av 15 kap. 4 § sekretesslagen begär att få en uppgift ur en allmän handling eller upplysningar från en myndighet med stöd av förvaltningslagens bestämmelser om myndigheternas serviceskyldighet.
Även om något uttryckligt efterforskningsförbud inte gäller i ett fall som det nu aktuella kan det ifrågasättas om det kan anses förenligt med offentlighetsprincipen och de intressen som bär upp denna att fråga en enskild om syftet med att begära vissa uppgifter ur allmänna handlingar eller vissa upplysningar från en myndighet. Det torde för övrigt normalt inte heller finnas någon anledning att ställa en sådan fråga såvida det inte sker i syfte att kunna göra en prövning av om uppgifterna kan lämnas ut eller om de skyddas av sekretess.
Allmänna lämplighetssynpunkter talar enligt min mening starkt för att vad som gäller enligt TF i fråga om en enskilds rätt att vara anonym m.m. bör vara vägledande också i de fall då någon hos en myndighet begär uppgifter med stöd av 15 kap. 4 § sekretesslagen eller upplysningar med stöd av 4 § förvaltningslagen. Mot bakgrund härav anser jag att det inte var lämpligt av revisorernas ordförande att fråga MA om syftet med dennes begäran om uppgifter rörande revisorernas granskningsrapporter. Jag saknar dock anledning att ifrågasätta uppgiften i kommunens yttrande att det var fråga om ett oövertänkt yttrande snarare än ett försök av ordföranden att äventyra offentlighetsprincipens tillämpning.
Också i andra avseenden än som nu har sagts är de bestämmelser som gäller då någon begär att få del av en uppgift ur en allmän handling mindre långtgående än de som gäller då någon begär att få del av själva handlingen. Någon skyldighet enligt 15 kap. 6 § andra stycket sekretesslagen att underrätta en sökande om att han i vissa fall kan begära att hans framställning skall hänskjutas till myndigheten finns inte då det är fråga om en begäran att få del av en uppgift. Inte heller kan ett beslut om att avslå en begäran om att få del av en uppgift överklagas (jfr 15 kap. 7 § sekretesslagen).
Enligt TF anses det inte föreligga någon skyldighet för en befattningshavare vid en myndighet att utanför arbetstid stå till förfogande med utlämnande av handlingar (se JO 1983-84 s. 250). När någon begär att få ut uppgifter ur en allmän handling gäller som tidigare nämnts inte bestämmelserna i 2 kap. TF utan reglerna i 15 kap. 4 § sekretesslagen. Det kan nämnas att det har ansetts förenligt med sekretesslagens bestämmelser att begränsa utlämnandet av sådana uppgifter till en myndighets expeditionstid (se JO 1989-90 s. 397).
Revisorernas ordförande fick del av MA:s begäran i sin bostad en lördag eftermiddag. Vid en sådan tidpunkt kan han inte anses ha behövt stå till allmänhetens förfogande för att t.ex. besvara frågor eller lämna upplysningar.
Utöver vad jag har anfört ovan om det olämpliga i att efterforska syftet med MA:s begäran finns det enligt min mening inte grund för att särskilt kritisera ordföranden med anledning av de klagomål i övrigt som MA har framfört mot denne. Angående kommunens ansvar, se i det följande.
När det gäller frågan om Svedala kommun och dess revisorer kan anses leva upp till de krav på tillgänglighet som följer av 5 § förvaltningslagen och av allmänhetens rätt att ta del av allmänna handlingar eller att få uppgifter ur sådana handlingar gör jag följande bedömning.
Rätten att ta del av allmänna handlingar eller att erhålla uppgifter ur sådana handlingar får inte inskränkas utöver vad gällande bestämmelser medger på grund av att en myndighet väljer att organisera sin verksamhet på ett visst sätt.
Enligt vad utredningen ger vid handen förvaras allmänna handlingar rörande Svedala kommuns revisorers verksamhet i en särskild lokal som upplåtits för revisorerna. Den som begär att få ta del av allmänna handlingar rörande revisorernas verksamhet eller vill ha upplysningar av revisorerna hänvisas till att kontakta dessa. Revisorerna är emellertid inte anträffbara vare sig på telefon eller för att ta emot besök vid några bestämda tider. Allmänhetens möjlighet att t.ex. kunna ta del av allmänna handlingar som förvaras hos revisorerna är alltså i princip beroende av om någon revisor råkar befinna sig i lokalen vid tidpunkten för en sådan begäran. Detta är inte godtagbart. En sådan ordning kan inte heller anses motsvara de krav på tillgänglighet som gäller för en myndighet. Sammantaget anser jag att Svedala kommuns organisation är bristfällig i det avseende som nu är aktuellt. Svedala kommun kan inte undgå kritik för det sätt på vilket MA:s begäran om de aktuella upplysningarna har hanterats, vilket medfört att det tagit längre tid för honom att få del av de begärda upplysningarna än som varit motiverat av omständigheterna.
Av Svedala kommuns yttrande framgår att revisorernas organisation kommer att ses över. Jag utgår ifrån att kommunen därvid ser till att det skapas rutiner för att bl.a. kunna ta emot framställningar om att få del av allmänna handlingar m.m. som motsvarar de krav på en myndighet som följer av gällande bestämmelser. Men hänsyn härtill finner jag inte skäl att vidta någon ytterligare åtgärd i ärendet.
Jag beklagar att handläggningen har dragit ut på tiden här.