Antagande av detaljplan ----- I avsaknad av en miljökonsekvensbeskrivning har kommunens beslut att anta en detaljplan upphävts då det funnits en beaktansvärd risk för att den av Artdatabanken rödlistade grönfläckiga paddans livsmiljö kan komma att skadas eller förstöras.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDEVäxjö tingsrätts, mark- och miljödomstolen, dom 2013-02-28 i mål nr P 4180-12, se bilaga
Mark- och miljööverdomstolen avslår överklagandet.
Vellinge kommun (kommunen) har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska upphäva länsstyrelsens i Skåne län beslut samt mark- och miljödomstolens dom så att detaljplanen för X m.fl. fastigheter därmed vinner laga kraft.
C A och medparter har bestritt ändring.
Kommunen har bl.a. anfört följande.
Kommunen delar den mening som uttrycks av det skiljaktiga tekniska rådet i mark- och miljödomstolens dom. Vellinge kommun anser att artskyddsförordningen fortfarande gäller efter det att detaljplanen vinner laga kraft och är beredd att upplysa om behov av naturvärdesinventeringar samt bidra med rådgivning för att utesluta att någon avsiktligt ska störa grönfläckiga paddor eller skada eller förstöra paddornas fortplantningsområden eller viloplatser. Grönfläckig padda finns i Natura 2000- området 2 km från planområdet. Natura 2000-områden är klassade som riksintressen enligt 3 kap.miljöbalken och även de åtgärder som vidtas utanför ett Natura 2000- område ska prövas i planprocessen. Då nödvändiga prövningar i sak vid åtgärder i området fortfarande kan ske, t.ex. vid bygglovsprövning, skulle inte ett upphävande av planbeslutet bidra till något ytterligare skydd av den grönfläckiga paddan.
Kommunen har inte möjlighet att bedöma trovärdigheten av de uppgifter om observationer av grönfläckig padda som lämnats av Snyder m.fl. Omständigheterna i detta fall och den relevanta lagstiftningen har emellertid varit kända för länsstyrelsen vid den tidpunkt då länsstyrelsen beslutat att inte överpröva planärendet enligt 12 kap. ÄPBL. Länsstyrelsen, som representerar det allmänna och som har till uppgift att bevaka frågan, har inte haft invändningar om beslutsunderlagets kvalitet eller innehåll.
C A och medparter har bl.a. anfört följande.
Då det först i efterhand framkommit att området inte har inventerats på grönfläckig padda och frågan inte utretts i en miljökonsekvensbeskrivning, har de inte kunnat tillföra dessa uppgifter förrän i efterhand. Det står helt klart att den grönfläckiga paddan finns och övervintrar i området. För övrigt anser de Vellinge kommun vara jävig i målet då kommunen förvärvat en del av marken, XY, från Y och X och ämnar bygga fem hus på denna mark. Marken förvärvades innan den nu gällande detaljplanen blev antagen.
C A och medparter har gett in fotografier på grönfläckiga paddor i olika miljöer. De har vidare bl.a. hänvisat till Naturvårdsverkets rapport ”Åtgärdsprogram för bevarande av grönfläckig padda”.
Artdatabanken vid Sveriges lantbruksuniversitet, som av Mark- och miljööverdomstolen anmodats inkomma med yttrande i målet, har sammanfattningsvis anfört följande. Det bedöms som sannolikt att den grönfläckiga paddan uppsöker och vistas i den miljö som finns i planområdet. Förutom de fynd som påstås i målet, har paddan påträffats på motsvarande avstånd från strandängarna men ca 700 m söderut (Moore, Artdatabanken, muntligen). Avståndet från lekmiljöerna, ca 1,3 km, är därmed inget hinder för paddan att uppsöka och vistas i planområdet. Eftersom jordbruk är den dominerande markanvändningen i området som helhet är tillgången till naturmiljöer utanför strandängarna mycket begränsad. Planområdet med sin avvikande miljö i form av övergiven vinbärsodling med träd och buskar är en av de få ytor som inte brukas intensivt. Det är därför sannolikt att området har betydelse som refug för flera arter som lever i området, däribland grönfläckig padda. Paddans rörelsemönster och exakta övervintringsmiljö är dåligt känd och det är oklart var den grönfläckiga paddan övervintrar i området. Den intensivt brukade marken som dominerar land- skapet torde dock inte vara lämplig som övervintringsplats. Eftersom arten har påträffats i trädgårdar och andra refugier på motsvarande avstånd från strandängarna är det möjligt att biotopen i planområdet är av värde för paddan. Exploatering och ökad trafik utgör hot mot den grönfläckiga paddan. Elva hästgårdar på en yta av 2,2 ha riskerar att innebära intensiv exploatering och betydande ökning av trafiken i området. Det är troligt att de fria ytor som avsätts för hästar kommer att utgöras av paddock snarare än gräsbevuxna betesmarker. Trädgårdarna kan utnyttjas av paddan men dessa kommer att utgöra en liten del av den planerade markanvändningen. Planen, om den genomförs, riskerar därmed att negativt påverka den grönfläckiga paddans bevarandetillstånd i området. Artdatabankens slutsats är att konsekvenserna på artens bevarandestatus måste utredas i en miljökonsekvensbeskrivning innan planen förverkligas eller någon form av exploatering på fastigheten tillåts. Det är oklart om grönfläckig padda utnyttjar området, men eftersom den uppträder spritt över Vellinge Väster bedömer Artdatabanken det som sannolikt att den även finns på den aktuella fastigheten. Om arten nyttjar området skulle exploatering kunna innebära att artens livsmiljö skadas.
Kommunen har genmält följande.
Artdatabanken har sannolikt missförstått detaljplanen. En detaljplan kan genomföras på flera sätt, och det sannolika genomförandet här är att större delen av planområdet kommer att bestå av villaträdgårdar. Inslaget av hästar kommer sannolikt att bli begränsat och beteshagar, paddock, ridhus m.m. kommer sannolikt att vara lokaliserade utanför planområdet. Planen har en hög grad av flexibilitet och har inte låst möjligheterna till olika typer av genomföranden. Det kommer sannolikt att förekomma ett flertal villaträdgårdar inom planområdet när planen genomförts. Artdatabankens yttrande visar tydligt att olika lagstiftningar måste prövas separat och att en detaljplans antagande varken bör upphävas eller förprövas enligt andra lagstiftningar i dessa lagstiftningars striktare mening. Detaljplanen anger endast möjliga genomföranden, inte tvingande sådana. Verksamhetsspecifika tillstånd och dispenser bör prövas när en specifik verksamhet prövas. Riskerna med den rättspraxis som artskyddet har fått vid prövning enligt plan- och bygglagen, dvs. att verksamhetsutövning prövas före ett genomförande av en detaljplan, tydliggörs av Artdatabankens yttrande, då det aldrig går att utesluta alla möjliga förekomster av alla hotade arter inom ett planområde och att en miljökonsekvensbeskrivning därför måste upprättas för alla detaljplaner med inventering av alla möjliga arter och beskrivning av konsekvenserna av alla tänkbara genomföranden av detaljplanen. Det bör i alla fall inte prövas mer än det som är sannolikt och den utveckling som Artdatabanken skisserar i yttrandet är inte sannolik.
På kommunens uppdrag har en inventering i området genomförts under våren 2013. Även övriga fynduppgifter, dvs. sådana som de boende har hänvisat till i kontakter med myndigheter och med inventeraren redovisas i en rapport daterad 2013-06-28. Resultatet av inventeringen visar att det aktuella området inte kan betraktas som avgörande för artens förekomst inom närområdet, så som det ser ut idag. Inventeraren gör bedömningen att den planerade husbebyggelsen inte kan sägas vara avgörande negativ för grönfläckig padda inom området utifrån förhållandena på platsen och vad som för närvarande är känt om förekomst av paddan i området. Ökad biltrafik och risk för trafikdödade djur får anses vara det negativa med projektet. Kommunen anser inte att resultatet av inventeringen är tillräcklig grund för att upphäva detaljplanen i sak. Nya trädgårdar i området förefaller vara positivt för paddan, medan trafiken i viss mån går i andra riktningar än de där inventeraren bedömer paddor kan tänkas förflytta sig.
Inventeraren föreslår i rapporten att vid en exploatering bör paddornas miljökrav så långt som möjligt tillgodoses, genom anläggning av gömställen, insektsrika marker osv. Kommunen delar den uppfattningen, men anser att en sådan prövning inte inryms i en prövning av detaljplanens antagande, då en sådan reglering av tomtmarks utformning är för detaljerad för att vara möjlig enligt plan- och bygglagens bestämmelser för prövning av detaljplan. Endast en grundläggande lämplighet av planens genomförande kan prövas i detta skede enligt kommunens mening och vid den prövningen anser kommunen att planen är lämplig. Vidare prövning av enskildas åtgärder inom planområdet bör således hanteras enligt artskyddsförordningen.
Kommunen tolkar de nya uppgifterna i ärendet så som att i sak har ingenting förändrats. Såsom tidigare bedömts i ärendet är den befintliga miljön i planområdet inte lämplig för grönfläckiga paddor. Inventeringen har visat att den grönfläckiga paddan idag inte uppehåller sig inom planområdet och då faller i första hand, enligt kommunens mening, grunden för en eventuell prövning enligt artskyddsförordningen i detaljplaneärendet.
Kommunen har i Mark- och miljööverdomstolen gett in och åberopat Ekologgruppen i Landskrona AB:s ovannämnda inventering ”Grönfläckig padda vid Norra Kronan, Vellinge kommun”.
Som underinstanserna konstaterat är det den äldre plan- och bygglagen (1987:10), ÄPBL, som ska tillämpas i målet.
Vid planläggning ska enligt 1 kap. 5 § ÄPBL både enskilda och allmänna intressen beaktas. Vid en överprövning av kommunens beslut att anta en detaljplan bör beslutet upphävas endast om kommunen i sin bedömning har gjort en felaktig avvägning mellan motstående enskilda intressen eller motstående enskilda och allmänna intressen eller om kommunen har förfarit felaktigt vid handläggningen av planärendet. Vissa allmänna intressen, såsom bl.a. riksintressen enligt 3 och 4 kap.miljöbalken, bevakas i första hand av länsstyrelsen under planprocessen och vid prövning eller beslut enligt bestämmelserna i 12 kap. ÄPBL. I samband med ett överklagande som berör sådana allmänna intressen som bevakas enligt 12 kap. ÄPBL kan i regel bara prövas om underlaget för länsstyrelsens prövning varit godtagbart, vad som tillförts målet efter länsstyrelsens prövning samt om detaljplanen medför att planen för berörda inte blir acceptabel (se Mark- och miljööverdomstolens dom den 19 juni 2013 i mål nr P 11296-12).
I målet har Snyder m.fl. gjort gällande att underlaget i planprocessen varit bristfälligt eftersom någon miljökonsekvensbeskrivning inte upprättats i planärendet. De har vidare anfört att jäv har förekommit vid kommunens handläggning av planärendet. Mark- och miljööverdomstolen finner att invändningarna avser sådana brister i förfarandet som kan åberopas av enskilda vid en överprövning av kommunens beslut att anta en detaljplan.
Planområdet ligger ca 1,2 km från Vellinge ängar, som är ett riksintresseområde enligt 4 kap.1 och 8 §§miljöbalken (Natura 2000). I länsstyrelsens bevarandeplan för Natura 2000-området från den 16 december 2005 omnämns visserligen inte den grönfläckiga paddan (Bufo viridis) som är aktuell i målet. Mot bakgrund av det skydd arten har enligt artskyddsförordningen (2007:845) anser dock Mark- och miljööverdomstolen att frågan om eventuell skada på riksintresset enligt 4 kap. 1 § miljöbalken måste beaktas vid prövningen.
Mark- och miljööverdomstolen bedömer att det inte finns skäl att upphäva detaljplanen på grund av vad C A och medparter anfört i fråga om jäv.
C A m.fl. har uppgett att grönfläckig padda har iakttagits på fastigheter som ligger i närheten av planområdet och att grönfläckig padda med stor sannolikhet finns även inom planområdet. Mark- och miljööverdomstolen har att bedöma om detaljplanen på grund av detta och närheten till ett område av riksintresse kan antas medföra en sådan betydande miljöpåverkan att kommunen inom ramen för en miljöbedömning borde ha upprättat en miljökonsekvensbeskrivning.
Den grönfläckiga paddan är av Artdatabanken rödlistad som akut hotad och finns upptagen i bilaga 1 till artskyddsförordningen samt i bilaga 4 till rådets direktiv 92/43/EEG (art- och habitatdirektivet).
Av 5 kap 18 § andra stycket ÄPBL framgår att vid detaljplanering ska bestämmelserna i 6 kap.11-18 och 22 §§miljöbalken tillämpas om planen kan antas medföra en sådan miljöpåverkan som avses i 6 kap. 11 § miljöbalken.
I 6 kap. 11 § första stycket miljöbalken anges bl.a. att när en myndighet eller kommun upprättar eller ändrar en plan, som krävs i lag eller annan författning, ska kommunen göra en miljöbedömning av planen om dess genomförande kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.
I fråga om detaljplaner ska bedömningen ske med beaktande av de kriterier som anges i bilaga 4 till förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar (1998:905). De kriterier i bilagan som i aktuell plan främst berörs är om detaljplanen
Kommunen har i inledningen av planprocessen bedömt att detaljplanen inte kunde antas innebära en betydande miljöpåverkan. Länsstyrelsen har i samrådsyttrande den 13 juni 2006 delat denna uppfattning. Dessa bedömningar är ställningstaganden under planprocessen som inte går att överklaga. Det är först efter att kommunen antagit detaljplanen som frågan har kunnat bli föremål för rättslig prövning. Något processuellt hinder föreligger sålunda inte för Mark- och miljööverdomstolen att i samband med överklagandet ta ställning till om planen kan antas innebära betydande miljöpåverkan.
Artdatabanken har anfört att det bl.a. mot bakgrund av att den grönfläckiga paddan uppträder spritt över Vellinge Väster och att den påträffats på motsvarande avstånd från Eskilstorps strandängar ca 700 m söderut är sannolikt att paddan uppsöker och vistas i den miljö som finns i planområdet. Kommunen har i Mark- och miljööverdomstolen åberopat en undersökning av förekomsten av grönfläckig padda vid Norra Kronan utförd på uppdrag av kommunen. Av undersökningen framgår bl.a. att området har besökts vid tre tillfällen under perioden april-juni 2013 och att vid dessa tillfällen inte några observationer av grönfläckig padda gjorts.
Med stöd av det samlade material som tillförts planärendet i samband med prövningen av överklagandena konstaterar Mark- och miljööverdomstolen att den grönfläckiga paddan sannolikt förekommer inom eller i anslutning till planområdet. Detaljplanen möjliggör nio tomter för bostadshus i form av hästgårdar. Som Artdatabanken framhåller finns en beaktakansvärd risk för att den grönfläckiga paddans livsmiljö kan komma att skadas eller förstöras. Ett genomförande av detaljplanen kan därmed antas medföra en betydande miljöpåverkan. En miljökonsekvensbeskrivning borde således ha upprättats. I en miljökonsekvensbeskrivning skulle den betydande miljöpåverkan kunnat belysas ytterligare, liksom möjliga åtgärder, bland annat de som kommunen föreslagit, för att förebygga, hindra eller motverka den betydande negativa miljöpåverkan.
Avsaknaden av en miljökonsekvensbeskrivning är en sådan brist i beslutsunderlaget att det har funnits skäl att upphäva kommunens beslut att anta detaljplanen.Överklagandet ska således avslås.
Domen får enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättslagmannen Hayes, hovrättsråden Nguyen, referent, och Valentine, samt tekniska råden Nguyen och Nunez.
Föredragande har varit Lopez.
Mark- och miljödomstolen avslår kommunens yrkande att domstolen ska ge Vellinge kommun möjlighet att komplettera utredningen i målet med inventeringsresultat senast den 15 oktober 2013.
Mark- och miljödomstolen avslår överklagandet.
Kommunfullmäktige i Vellinge kommun antog den 14 december 2011 detaljplan för X m.fl. Syftet med detaljplanen är att pröva lämpligheten att uppföra kompletterande bostadsbebyggelse kombinerad med hästhållning i byn Norra Kronan väster om Vellinge.
Antagandebeslutet överklagades till Länsstyrelsen i Skåne län (nedan länsstyrelsen) av B N, E N, U B, B B, E G, K R, O W och C A. I beslut den 8 oktober 2012 upphävde länsstyrelsen kommunfullmäktiges beslut.
Vellinge kommun (nedan kommunen) har överklagat länsstyrelsens beslut till mark- och miljödomstolen.
YRKANDEN M.M.
Kommunen har i första hand yrkat att mark- och miljödomstolen ska upphäva länsstyrelsens beslut och återförvisa ärendet till länsstyrelsen för att kommunen ska ges möjlighet att komplettera ärendet med inventering av eventuell förekomst av grönfläckig padda inom planområdet och den eventuella ytterligare redovisning detta kan föranleda. I andra hand har kommunen yrkat att domstolen ska ge kommunen möjlighet att komplettera överklagandet senast den 15 oktober 2013 med resultatet av en sådan inventering.
Som skäl för yrkandena har kommunen sammanfattningsvis anfört följande.
Under planarbetet har en bedömning av behovet av en miljöbedömning skett. Länsstyrelsen har i samrådsyttrande den 13 juni 2006 delat kommunens uppfattning att planen inte medför betydande miljöpåverkan men önskat en utförligare motivering samt framfört att utredning om eventuell påverkan på Natura 2000-området Eskilstorps ängar saknas. Planförslaget har kompletterats med anledning av länsstyrelsens samrådsyttrande. Därefter har länsstyrelsen i utställningsyttrande den 12 juni 2008 uppgett att man inte hade någon erinran över utställningshandlingarna. Mot bakgrund av vad länsstyrelsen tidigare framfört i samråds- och utställningsyttrandena är det anmärkningsvärt att länsstyrelsen, under den långa tid som förevarit mellan antagandebeslutet den 14 december 2011 och länsstyrelsens beslut den 8 oktober 2012, inte kommunicerat eller tagit kontakt med kommunen med anledning av uppgifterna om eventuell förekomst av grönfläckig padda. Förekomsten av grönfläckig padda inom Natura 2000-området Eskilstorps ängar kan inte vara någon ny kunskap inom länsstyrelsen utan har uppenbarligen varit känd då samråd och utställning av planförslaget ägt rum. Eftersom någon uppgift härom ej framförts i länsstyrelsens yttranden, trots att frågan om relativ närhet till Natura 2000-området där arten förekommer avhandlats, och något planeringsunderlag för miljöbedömning och MKB-redovisning ej överlämnats från länsstyrelsen till kommunen, har kommunen ej kunnat förutse behovet av den detaljinventering och redovisning som nu efterfrågas. Då länsstyrelsens beslut grundas på uppfattningen att det inte kan uteslutas att grönfläckig padda skulle kunna förekomma inom planområdet har ytterligare kunskap eftersökts utifrån de inventeringar av paddor som skett. Det har då framgått att de fynd av grönfläckig padda som tas upp i överklagandet ej inrapporte- rats till Artportalen och att det vid ingående inventeringar av förekomsten av grönfläckiga paddor kunnat konstateras att dessa rör sig i landskapet innanför strandängarna men att det är oklart om de nått upp till planområdet. Möjligheterna att genomföra en inventering inom planområdet har undersökts. Med hänsyn till att paddorna nu funnit sina övervintringsplatser kan en sådan inventering ej genomföras förrän under våren.
Tillämpliga bestämmelser framgår - med följande tillägg - av länsstyrelsens beslut.
Av 4 § artskyddsförordningen (2007:845) framgår att det ifråga om sådana vilt levande djurarter som i bilaga till förordningen markerats med ett N eller n bl.a. är förbjudet att avsiktligt störa djuren och skada eller förstöra djurens fortplantnings områden eller viloplatser. Enligt 14 § samma förordning får länsstyrelsen under vissa särskilt angivna omständigheter ge dispens från förbudet i enskilda fall.
Av 13 kap. 8 § ÄPBL framgår att den myndighet som har att pröva ett överklagande av ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan, ska antingen fastställa eller upphäva beslutet i dess helhet. Om kommunen har medgett det, får dock beslutet upphävas i en viss del eller ändras på annat sätt. Utan kommunens medgivande får ändringar av ringa betydelse göras.
Den aktuella detaljplanen syftar till att möjliggöra ny bostadsbebyggelse kombinerad med hästverksamhet inom byn Vellinge Kronan väster om Vellinge tätort. Planområdet gränsar i söder, öster och norr till jordbruksmark och i väster till ett mindre område med befintlig bebyggelse med hagmark för hästhållning. Varken kommunen eller länsstyrelsen har under ärendets handläggning hos kommunen bedömt att planen kommer att medföra betydande miljöpåverkan. Någon miljökonsekvensbeskrivning har inte upprättats. Planområdet omfattar en yta av 2,2 hektar och är beläget knappa 2 km från Natura 2000-området Eskilstorps strandängar som omfattas av rådets direktiv 92/43/EEG om bevarande av livsmiljöer för vilda djur och växter (Art- och habitatdirektivet). Eskilstorps ängar utgör en av två lokaler i landet med större och reproducerande populationer av grönfläckig padda. Den grönfläckiga paddan är klassad som akut hotad (CR) och är fridlyst enligt 4 § artskyddsförordningen.
E G har i sitt överklagande till länsstyrelsen uppgett att det på hennes fastighet Z, belägen ett hundratal meter från planområdet, förekommer grönfläckig padda, och att det med stor sannolikhet finns grönfläckig padda även inom planområdet.
Länsstyrelsen har i det överklagade beslutet tagit upp frågan om behovet av ytterligare utredning av förekomsten av grönfläckig padda inom planområdet och har som skäl för att upphäva antagandebeslutet anfört följande. Det kan inte uteslutas att grönfläckig padda förekommer inom planområdet, eftersom området har en sådan struktur att det är intressant som övervintringsplats för djur från populationen på Eskilstorps ängar och att den ursprungliga lokalen på Eskilstorps ängar har utökats söderut till inre Foteviken. En ökad spridning av paddor till det omgivande landskapet sedan flera år tillbaka bedöms som högst sannolik. Eftersom området inte har inventerats på grönfläckig padda och frågan inte heller har utretts i en miljökonsekvensbeskrivning har det inte gått att säkert avgöra om det finns grönfläckig padda inom planområdet och hur den i så fall skulle påverkas av detaljplanen.
Mark- och miljödomstolen gör följande bedömning.
Med hänsyn till instansordningsprincipen är det inte lämpligt att mark- och miljödomstolen, i enlighet med kommunens andrahandsyrkande, ger kommunen tillfälle att i mark- och miljödomstolen komplettera utredningen i målet med inventeringsresultat. Detta yrkande ska därför avslås.
Plan- och bygglagen och miljöbalken ska tillämpas parallellt. Av rättspraxis framgår att även om plan- och bygglagstiftningen inte formellt kräver att bestämmelserna om artskydd beaktas i ett ärende om detaljplan får regelsystemet anses förutsätta att erforderlig information i dessa avseenden ändå ska finnas tillgänglig i sådana ärenden. Om frågan om skydd för fridlysta arter tas upp först sedan övriga prövningar slutförts har det ansetts finnas en uppenbar risk för att någon verklig prövning av förutsättningarna för undantag från fridlysningen inte kommer till stånd (RÅ 2005 ref. 44, se även Mark- och miljööverdomstolens dom 2012-12-17 i mål nr P 1440-12).
Med hänsyn till vad som har framgått om sannolikheten för att den grönfläckiga paddan förekommer inom eller i närheten av planområdet, och eftersom det saknas utredning som närmare belyser frågan, finner mark- och miljödomstolen att frågan bör utredas närmare innan slutlig ställning kan tas till detaljplanen. Eftersom beslutsunderlaget således är otillräckligt får länsstyrelsen anses ha haft fog för att upphäva antagandebeslutet. Överklagandet ska därför lämnas utan bifall.
Överklagande senast den 21 mars 2013.
I domstolens avgörande har deltagit t.f. rådmannen Greene, ordförande, och tekniska rådet Williams (skiljaktig) . Föredragande har varit beredningsjuristen Garza.
Tekniska rådet Krueger skiljaktiga mening, se bilaga 1.