Det saknas lagstöd för att placera en utlänning som ska utvisas i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest direkt efter ett avtjänat fängelsestraff när denne inte är dömd till utvisning på grund av brottsligheten. Det finns då varken förutsättningar för att besluta om avskiljande eller synnerliga skäl för ett beslut om sådan placering.
Migrationsverket beslutade den 19 december 2014 att avslå SZ:s ansökan om bl.a. uppehålls- och arbetstillstånd och att utvisa honom till Pakistan. SZ överklagade beslutet till Förvaltningsrätten i Stockholm, migrationsdomstolen, som avslog överklagandet. Sedan Migrationsöverdomstolen i juni 2015 beslutat att inte meddela prövningstillstånd fick beslutet laga kraft. Vid denna tidpunkt avtjänade SZ ett fängelsestraff för bl.a. rån. Frigivningen var planerad till september 2015.
Den 15 september 2015 beslutade Migrationsverket att ta SZ i förvar med stöd av 10 kap. 1 § andra stycket 3 och tredje stycket utlänningslagen (2005:716), eftersom verket bedömde att det fanns en påtaglig risk för att han skulle hålla sig undan verkställigheten av utvisningsbeslutet och fortsätta att begå brott. Beslutet om förvar skulle verkställas när fängelsestraffet upphörde.
I två separata beslut den 23 september 2015 beslutade Migrationsverket att SZ dels skulle hållas avskild med stöd av 11 kap. 7 § utlänningslagen, dels skulle placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller arrest med stöd av 10 kap. 20 § första stycket 2 och 3 samma lag. Båda besluten skulle verkställas samtidigt som beslutet om förvar. Som skäl för beslutet om avskiljande angavs bl.a. följande. SZ har dömts för ett antal väldigt allvarliga brott. Det har under hans tid på kriminalvårdsanstalt upprättats ett betydande antal rapporter om olämpligt uppträdande, innefattande fall av hot eller våld mot medintagen. Mot den bakgrunden kan det antas att han kommer att utgöra ett ordnings- och säkerhetsproblem på ett förvar samt att han kan utgöra en allvarlig fara för andra. Som skäl för beslutet om placering i häkte m.m. angavs bl.a. att Migrationsverket har beslutat att SZ ska hållas avskild och att det måste befaras att hans vistelse på ett förvar skulle innebära en risk för andras säkerhet, varför avskiljandet inte kan ordnas i förvarslokalen. Vidare angavs att det, för det fall en överprövning visar att verket saknat möjlighet att meddela beslut om avskildhet och därmed även beslut om s.k. säkerhetsplacering, föreligger synnerliga skäl för placering i häkte, arrest eller anstalt.
Samtliga beslut gällande förvar verkställdes i samband med att SZ frigavs från fängelse den 27 september 2015.
SZ överklagade Migrationsverkets beslut om avskiljande och placering. I den nu överklagade domen biföll Förvaltningsrätten i Stockholm, migrationsdomstolen (2015-10-06, ordförande Falkenborn), hans överklagande och upphävde Migrationsverkets beslut. Migrationsdomstolen anförde bl.a. följande som skäl för sitt avgörande. I rättspraxis har ansetts att ett beslut om avskiljande endast kan fattas när en utlänning vistas i en förvarslokal. Vid tidpunkten för Migrationsverkets beslut om avskiljande avtjänade SZ ett fängelsestraff och befann sig inte i en förvarslokal. Migrationsverkets beslut om avskiljande saknade därför stöd i lag. Beslutet ska därför upphävas. Eftersom domstolen har gjort bedömningen att något giltigt beslut om avskiljande av SZ inte har fattats saknar även beslutet om placering enligt 10 kap. 20 § första stycket 2 stöd i utlänningslagen. Frågan är då om Migrationsverket har haft skäl att placera SZ i häkte med stöd av bestämmelsen om synnerliga skäl i 10 kap. 20 § första stycket 3 utlänningslagen. Av förarbetena framgår att de situationer som avses är att en utlänning av transporttekniska skäl kan behöva placeras några timmar eller en natt i den typen av lokaler och fall där verkställigheten av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut är mycket nära förestående. I förevarande mål står det klart att skälen för häktesplaceringen bygger på säkerhetsmässiga överväganden från Migrationsverkets sida. Någon verkställighet är inte planerad och än mindre mycket nära förestående. Av MIG 2006:3 framgår visserligen att Migrationsöverdomstolen i ett fall har ansett att det var möjligt att tillämpa bestämmelsen om synnerliga skäl i en annan situation än som uttryckligen angetts i förarbetena. Migrationsdomstolen anser dock att omständigheterna i det nu aktuella målet inte kan anses vara sådana att det föreligger synnerliga skäl för att, i strid med lagstiftarens uttryckliga syfte med bestämmelsen, besluta om placering enligt 10 kap. 20 § första stycket 3 utlänningslagen.
Migrationsverket överklagade domen och yrkade att Migrationsöverdomstolen skulle fastställa verkets beslut den 23 september 2015 om avskiljande och placering. Till stöd för sin talan anförde Migrationsverket bl.a. följande.
Migrationsdomstolen har i sin dom bedömt att omständigheterna i målet inte kan anses vara sådana att det föreligger synnerliga skäl för att besluta om placering i häkte m.m. enligt 10 kap. 20 § första stycket 3 utlänningslagen. Av förarbetena framgår att när en utlänning dömts till utvisning på grund av brott så krävs inga ytterligare rekvisit för att ett beslut om placering ska få fattas. Avsikten med detta är att ge Migrationsverket möjlighet att besluta att t.ex. en grov våldsbrottsling inte kan komma i fråga för placering i en förvarslokal. Det behöver i dessa fall således inte ha förekommit någon incident i förvarslokalen som ger anledning att befara att utlänningen av säkerhetsskäl inte kan vistas där (prop. 1996/97:147 s. 41).
Emellertid så är det långt ifrån alla som är dömda för grov brottslighet som också är utvisade på grund av brott. Det är en vanligt förekommande situation att en utlänning som gjort sig skyldig till grov brottslighet efter frigivning ska tas i förvar i avvaktan på att en utvisning som beslutats av Migrationsverket kan verkställas och det är inte i linje med det som sägs i förarbetena att placera den personen i förvar. En sådan placering kan allvarligt riskera säkerheten för personalen och de övriga förvarstagna. Det är inte heller rimligt att i dessa fall ställa krav på att det förekommer incidenter på förvaren innan beslut om avskiljande och placering kan ske. Även i dessa fall bör beaktas vad som anges i förarbetena om brottsutvisade; nämligen att t.ex. en grov våldsbrottsling inte kan komma i fråga för placering i en förvarslokal.
Eftersom utlänningar som är dömda för grova brott men som inte är brottsutvisade inte omfattas av bestämmelsen i 10 kap. 20 § första stycket 1 utlänningslagen bör de kunna omfattas av 10 kap. 20 § första stycket 3 utlänningslagen. Migrationsverket anser att grov brottslighet är en sådan omständighet som i sig kan utgöra skäl för beslut om placering enligt bestämmelsen. Det som anges som synnerliga skäl i förarbetena kan inte anses vara uttömmande, även om exemplifieringen i förarbetena anger transporttekniska skäl. Synnerliga skäl kan även utgöras av andra skäl, vilket bl.a. framgår av MIG 2006:3. Det borde därför kunna vara synnerliga skäl för ett placeringsbeslut att utlänningen utgör en uppenbar säkerhetsrisk genom att denne tidigare gjort sig skyldig till grov brottslighet. Vidare så skulle det riskera säkerheten för personal och övriga förvarstagna att placera utlänningen i förvar, vilket torde stå i strid med syftet med bestämmelserna om placering och det som anges i förarbetena.
SZ ansåg att migrationsdomstolens dom inte skulle ändras. Till stöd för sin talan anförde han bl.a. följande. Det har inte funnits skäl för att hålla honom avskild eller att placera honom i häkte. Det har under tiden efter förvarsbeslutets ikraftträdande inte förekommit något som skulle göra det nödvändigt för ordningen eller säkerheten i förvarslokalen att han hålls avskild. Inte heller har det förekommit något som visar att han utgör en fara för sig själv eller andra. Det är inte rättssäkert att göra en spekulativ förhandsbedömning utifrån antaganden om att en person som dömts för grov brottslighet automatiskt skulle utgöra ett ordnings- eller säkerhetsproblem på ett förvar eller en allvarlig fara för sig själv eller andra.
Kammarrätten i Stockholm, Migrationsöverdomstolen (2016-09-27, Walker, Young, referent, och Rice), yttrade:
Frågan i målet är om det har funnits laglig grund för att placera SZ i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest antingen genom att det har funnits förutsättningar för att först besluta om avskiljande eller på grund av att det funnits synnerliga skäl för ett beslut om sådan placering.
2. Tillämpliga bestämmelser m.m.
Av 1 kap. 8 § utlänningslagen framgår att lagen ska tillämpas så att en utlännings frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall.
Utgångspunkten är att en utlänning som hålls i förvar ska vistas i lokaler som har ordnats särskilt för detta ändamål och som Migrationsverket har ansvaret för (11 kap. 2 § första stycket utlänningslagen).
En utlänning som hålls i förvar och har fyllt 18 år får hållas avskild från andra som har tagits i förvar, om det är nödvändigt för ordningen och säkerheten i lokalen eller om han eller hon utgör en allvarlig fara för sig själv eller andra (11 kap. 7 § första stycket utlänningslagen).
2. utlänningen hålls avskild enligt 11 kap. 7 § och av säkerhetsskäl inte kan vistas i en sådan särskild lokal som avses i 11 kap. 2 § första stycket, eller
(10 kap. 20 § första stycket utlänningslagen).
De utlänningar som enligt tidigare gällande utlänningsförfattningar togs i förvar placerades som regel i häkte, kriminalvårdsanstalt eller polisarrest. Genom en ändring den 1 oktober 1997 (SFS 1997:432) i då gällande utlänningslag överfördes ansvaret för förvarstagna personer och lokalerna de vistas i från polismyndigheterna till Statens invandrarverk. Syftet med lagändringen var att skapa ett regelsystem som i största möjliga utsträckning garanterar att förvarstagna utlänningar slipper vistas i häkte, kriminalvårdsanstalt eller polisarrest. Huvudregeln blev att förvarstagna i stället skulle placeras i förvarslokal. Det behölls dock en möjlighet att i vissa fall placera utlänningen i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest.
I förarbetena till 1997 års lagändringar anförs bl.a. följande. Även i fortsättningen måste det finnas utrymme för att t.ex. placera de som uppträder på ett sätt som äventyrar deras egen eller andras säkerhet på kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. Innan ett beslut om placering i t.ex. häkte övervägs, bör först möjligheterna att lösa problemet inom förvarslokalen prövas framför allt när det gäller de personer som inte är utvisade på grund av brott. Den första punkten gäller utlänningar som utvisats på grund av brott och som hålls i förvar i avvaktan på verkställighet av beslutet. Denna punkt innehåller inte några ytterligare rekvisit för att ett beslut om en sådan placering ska få fattas. Avsikten med detta är att ge Invandrarverket möjlighet att besluta att t.ex. en grov våldsbrottsling inte kan komma i fråga för placering i en förvarslokal. Det behöver i dessa fall således inte ha förekommit någon incident i förvarslokalen som ger anledning att befara att utlänningen av säkerhetsskäl inte kan vistas där. Andra punkten tar sikte på utlänningar som Invandrarverket har beslutat ska hållas avskilda med stöd av 22 §. För att utlänningen ska få placeras på ett häkte etc. krävs dessutom att verket med hänsyn till säkerheten i förvarslokalen gör bedömningen att avskiljandet inte kan ordnas i en förvarslokal. För att en sådan bedömning ska kunna göras fordras i detta fall att utlänningen visat sådana tendenser att Invandrarverket har anledning att anta att personalens eller de övriga förvarstagnas säkerhet skulle riskeras om utlänningen fick vara kvar. Tredje punkten ger ett mycket begränsat utrymme för placering på t.ex. ett häkte även i andra fall. Att bestämmelsen är avsedd att tillämpas restriktivt framgår av att lokutionen synnerliga skäl används. De situationer som avses är att en utlänning av transporttekniska skäl kan behöva placeras några timmar eller en natt i den typen av lokaler och fall där verkställigheten av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut är mycket nära förestående. (Se prop. 1996/97:147 s. 31 och 41.)
Några ändringar i sak gjordes inte i samband med att bestämmelserna om placering av förvarstagen fördes över till nuvarande utlänningslag. Inte heller i samband med genomförandet av återvändandedirektivet (Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna), som bl.a. innehåller bestämmelser angående förvar, gjordes det några ändringar när det gäller förutsättningarna för placering i häkte m.m.
I rättsfallet RÅ 2004 ref. 38 konstaterade Högsta förvaltningsdomstolen att regelsystemets utformning när det gäller beslut om avskiljande och placering i häkte m.m. innebar att Migrationsverket kan fatta beslut om avskildhet endast för personer som vid tiden för beslutet vistas i förvarslokaler. Ett sådant beslut är vidare en förutsättning för att verket ska kunna fatta beslut om placering i häkte m.m.
Migrationsöverdomstolen har därefter i MIG 2013:11 också uttalat att en förutsättning för att fatta ett placeringsbeslut enligt 10 kap. 20 § första stycket 2 utlänningslagen är att det redan finns ett beslut om avskiljande och att den förvarstagna personen alltså hålls avskild från andra förvarstagna. Ett beslut om avskiljande förutsätter i sin tur att utlänningen vistas i Migrationsverkets förvarslokaler.
Vad gäller bestämmelsen om synnerliga skäl för placering i häkte m.m. har Migrationsöverdomstolen i MIG 2006:3 ansett att när det utvisningsbeslut som skulle verkställas var fattat med stöd av lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll förelåg det synnerliga skäl för en sådan placering av utlänningen.
Inledningsvis kan Migrationsöverdomstolen konstatera att de frågor som aktualiseras i målet rör användandet av tvångsmedel och att de tillämpliga bestämmelserna därför bör tolkas restriktivt. Det framgår vidare av de ovan nämnda förarbetena till bestämmelserna att lagstiftarens intention har varit att begränsa användandet av placering i häkte m.m. Detta är därför bara tillåtet i tre situationer, nämligen när utlänningen har utvisats på grund av brott, när utlänningen hålls avskild eller när det annars finns synnerliga skäl.
Den första situationen, utvisning på grund av brott, är inte aktuell i detta fall. Vad gäller beslut om avskiljande framgår det redan av bestämmelsens ordalydelse att ett sådant beslut förutsätter att personen hålls i förvar, det vill säga vistas i förvarslokaler. Det är alltså inte tillräckligt att det har fattats ett beslut om att ta utlänningen i förvar utan beslutet måste dessutom ha verkställts. Detta framgår också av Högsta förvaltningsdomstolens och Migrationsöverdomstolens ovan nämnda avgöranden. Eftersom SZ inte vistades i någon förvarslokal när Migrationsverket fattade sina beslut kan denna bestämmelse inte tillämpas.
Återstår då att bedöma om det kan anses föreligga synnerliga skäl för en placering i häkte m.m. Att lagstiftaren har valt rekvisitet synnerliga skäl innebär i sig att bestämmelsen ska tillämpas restriktivt och endast i undantagsfall. Det framgår också av förarbetena till bestämmelsen att utrymmet för att använda denna punkt är mycket begränsat. De exempel som ges tar sikte på transporttekniska skäl då placering i häkte kan aktualiseras under några timmar eller en natt samt fall när verkställigheten är nära förestående.
Omständigheterna i detta fall är visserligen mycket speciella genom att SZ har avtjänat ett långt fängelsestraff för grova våldsbrott men trots det inte är dömd till utvisning. Samtidigt är de skäl som anförts för att han inte kan vara placerad i en vanlig förvarslokal - att han utgör en säkerhetsrisk och kan utgöra en fara för personal och övriga förvarstagna - precis sådana skäl som bestämmelsen angående avskiljande i 11 kap. 7 § utlänningslagen tar sikte på. Att använda bestämmelsen om synnerliga skäl när det finns en särskild bestämmelse som reglerar just denna situation men där förutsättningarna inte är helt uppfyllda är inte förenligt med tanken att tolka bestämmelser om tvångsmedel restriktivt.
Att en sådan här situation skulle kunna uppkomma är inte heller okänt för lagstiftaren. Frågan om placeringen av förvarstagna utlänningar som dömts till fängelse och avtjänar straff i svensk anstalt behandlades t.ex. i en promemoria redan 2005, Översyn av vissa frågor som rör förvarstagna utlänningar, men den föranledde ingen lagändring. Inte heller senare gjorda utredningar som rört förvar har föranlett några ändringar i bestämmelserna angående avskiljande och placering av förvarstagna.
Migrationsöverdomstolen instämmer därför i migrationsdomstolens bedömning att det saknats rättsliga förutsättningar både för att besluta om avskiljande av SZ och att besluta om att placera honom i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. Även om detta kan uppfattas som en mycket otillfredsställande situation måste det i första hand vara en fråga för lagstiftaren att åtgärda.
SZ hålls sedan den 3 november 2015 inte längre i förvar. Frågan om avskiljande och placering i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest har därmed förfallit. Målet ska därför skrivas av från vidare handläggning.
Migrationsöverdomstolens avgörande. Migrationsöverdomstolen skriver av målet från vidare handläggning.