Dispens från strandskydd och negativt beslut om förhandsbesked för nybyggnad (rättsprövning, avslag) / Dispens från strandskydd och negativt beslut om förhandsbesked för nybyggnad (intresseavvägning, avslag) / Negativt beslut om förhandsbesked för nybyggnad och dispens från strandskydd (intresseavvägning, avslag) / Negativt beslut om förhandsbesked för nybyggnad och dispens från strandskydd (rättsprövning, intresseavvägning, avslag)
Not 47. Ansökan av M.C. och K.R. om rättsprövning av ett beslut ang. strandskydd enligt naturvårdslagen (1964:822) m.m. - Regeringen avslog den 25 september 1997 ett överklagande av E.J. av Länsstyrelsens i Gävleborgs län beslut den 3 april 1995 i fråga om dispens från strandskyddsbestämmelserna i naturvårdslagen för att uppföra ett fritidshus på fastigheten Rogsta-Frölland 9:1 i Hudiksvalls kommun. Regeringen uttalade därvid bl.a. att området i fråga inte kunde anses sakna betydelse för friluftslivet, att den planerade tomtplatsen inte kunde anses avskild från stranden genom den närliggande redan befintliga tomtplatsen samt att den planerade nybyggnationen med dess tomtplats i stället skulle komma att ta ytterligare allemansrättsligt tillgänglig mark i anspråk och därmed försvåra allmänhetens tillgång till strandområdet. Inte heller i övrigt fann regeringen att det framkommit någon omständighet som vid en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen utgjorde särskilda skäl för dispens. - M.C. och K.R. överklagade regeringens beslut. - Regeringsrätten (1999-06-16) avvisade överklagandet då regeringens beslut inte kunde överklagas och fann att M.C. och K.R. inte heller kunde anses ha rätt att ansöka om rättsprövning av regeringens beslut (se RÅ 1999 ref. 27). - M.C. och K.R. ansökte också om förhandsbesked enligt plan- och bygglagen (1987:10), PBL, för att uppföra ett fritidshus på Rogsta-Frölland 91.Byggnadsnämnden i Hudiksvalls kommun (1997-11-06) beslutade dels att inte bevilja dispens enligt 16 § naturvårdslagen dels att uttala att nämnden därmed inte var beredd att bevilja bygglov för uppförande av ett fritidshus i enlighet med ansökan. Byggnadsnämnden konstaterade därvid bl.a. att den plats regeringen hade prövat vad gällde dispens enligt 16 § naturvårdslagen överensstämde med det nya läget. - Sedan byggnadsnämndens beslut överklagats av M.C. och K.R. beslöt Länsstyrelsen i Gävleborgs län (1998-01-13) att avslå överklagandet. - M.C. och K.R. överklagade länsstyrelsens beslut hos regeringen och yrkade att det skulle upphävas. De begärde att regeringen skulle hålla muntlig förhandling och syn på fastigheten. De begärde även att länsstyrelsen skulle uppmärksammas på för ärendet gällande lagar m.m. De framförde vidare bl.a. följande. Länsstyrelsens beslut bör undanröjas på grund av sakfel i beslutsunderlaget. Motiveringarna i föregående instansers beslut stämmer inte med verkligheten. Området är redan exploaterat. Området för tomtplatsen saknar uppenbart betydelse för det rörliga friluftslivet. Livsvillkoren för växt- och djurlivet påverkas inte. I närheten finns sex fritidshus inom 30-150 meters avstånd från stranden. Bygglov har relativt nyligen beviljats inom området. Marken är stenig och ogästvänlig och stranden svår att gå på och svår att nå från sjön. Fastigheten är inte lämpad för bad. Växt- och djurlivet påverkas inte av byggnaden. Placeringen är den bästa på fastigheten från strandskyddssynpunkt. Strandskyddet får utvidgas till högst 300 meters avstånd från strandlinjen när det behövs för att tillgodose något av strandskyddets syften men i detta fall nås syftena uppenbart redan på 100 meters avstånd. De begärde också att regeringen skall rättspröva länsstyrelsens beslut. De åberopade därvid proportionalitetsprincipen och anförde att något försök att bedöma rimligheten i balansen mellan skadan för det allmänna och för sökanden inte har gjorts. I särskilt yttrande anförde de vidare att det bygglov de hade fått på fastigheten inte hade något att göra med överklagandet. - Regeringen (Miljödepartementet, 2000-12-14) avslog överklagandet. Som skäl för sitt beslut anförde regeringen: I ärendet har inhämtats att fastigheten där den i överklagandet avsedda platsen för byggnaden ligger numera har beteckningen Rogsta-Frölland 10:1. Vidare har framkommit att byggnadsnämnden den 26 januari 1998 meddelat K.R. positivt förhandsbesked enligt PBL för nybyggnad av fritidshus på annan plats på samma fastighet strax utanför strandskyddsområdet samt att bygglov beviljats den 18 mars 1998. - Av 6 § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken följer att regeringens prövning av frågan om strandskyddsdispens skall ske med tillämpning av bestämmelserna i naturvårdslagen. - Rättsprövning enligt lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut ankommer inte på regeringen. Regeringen prövar emellertid samtliga omständigheter som M.C. och K.R. åberopat inom ramen för den prövning som sker av deras överklagande av länsstyrelsens beslut. - Regeringen finner vid denna prövning att ärendet kan avgöras utan muntlig förhandling eller syn. - Tomtplatsen i fråga ligger på en udde i Bottenhavet. Intill platsen ligger en bebyggd fastighet men i övrigt är området obebyggt. Enligt regeringens bedömning kan området inte anses sakna betydelse för att tillgodose strandskyddets syften. Vid prövning av om särskilda skäl för strandskyddsdispens kan anses föreligga på den plats det överklagade ärendet avser finner regeringen att det inte har framkommit några omständigheter som motiverar en annan bedömning än den som regeringen gjorde i det tidigare beslutet. Vad de klagande anfört om att deras enskilda intressen åsidosatts utgör vid den avvägning som skall göras i strandskyddsärendet inte tillräckliga skäl att ändra länsstyrelsens beslut i den delen. Vid denna bedömning bör inte heller beslutet i den del som avser frågan om förhandsbesked enligt PBL ändras. Överklagandet bör därför avslås. - M.C. och K.R. ansökte om rättsprövning av regeringens beslut och anförde bl.a. följande. Området där de vill bygga saknar uppenbart betydelse för det rörliga friluftslivet eftersom det redan är exploaterat och marken dessutom är stenig och ogästvänlig. Placeringen av huset påverkar inte goda livsvillkor på land och i vatten för växt- och djurlivet. De accepterar ett strandskydd av innebörd att man inte får bygga inom 100 m från stranden men kan inte finna att förutsättningar föreligger för att utvidga strandskyddet till 300 m. Det föreligger en uppenbar obalans mellan vad det allmänna vinner och den enskilde förlorar då den vägrade dispensen medför mycket stora begränsningar i möjligheten att utnyttja fastigheten. - Regeringsrätten höll den 20 mars 2002 muntlig förhandling i målet. Vid denna var K.R. samt företrädare för Hudiksvalls kommun och Länsstyrelsen i Gävleborgs län närvarande. - Regeringsrätten (2002-04-19, Diaz, Black, Ryan, Zhang, Nord): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Regeringens nu klandrade avgörande har grundats på tillämpliga bestämmelser i naturvårdslagen och lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m., NRL. Båda dessa lagar, som gällde när byggnadsnämnden fattade sitt beslut, upphävdes den 1 januari 1999 då miljöbalken trädde i kraft. Av 6 § lagen om införande av miljöbalken följer emellertid att bestämmelserna i naturvårdslagen och NRL skall tillämpas vid rättsprövning av regeringens beslut. - Enligt 15 § första stycket naturvårdslagen råder strandskydd vid havet och vid insjöar och vattendrag. Syftet med strandskyddet är att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv och att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för växt- och djurlivet. Enligt paragrafens andra stycke omfattar strandskyddet land- och vattenområdet intill 100 m från strandlinjen och kan utvidgas till högst 300 m från strandlinjen när det behövs för att tillgodose något av strandskyddets syften. Inom strandskyddsområde får enligt 16 § nämnda lag, med vissa undantag som inte är av intresse i detta mål, ny byggnad inte uppföras. Enligt 16 a § får dispens medges när särskilda skäl föreligger. Enligt lagförarbetena bör dispensmöjligheten utnyttjas restriktivt (prop. 1974:166 s. 97 och prop. 1993/94:229 s. 8-10). Dispensregeln ger vidare de tillämpande myndigheterna ett relativt stort handlingsutrymme. - Vid tillämpningen av 15, 16 och 16 a §§naturvårdslagen skall även de övergripande bestämmelserna i 3 § samma lag beaktas. Vid prövning av frågor som rör naturvård skall enligt första stycket i den sistnämnda paragrafen tillbörlig hänsyn tas till övriga allmänna och enskilda intressen. Härvid skall NRL tillämpas. I 2 kap. 6 § första stycket NRL föreskrivs bl.a. att mark- och vattenområden, som har betydelse från allmän synpunkt på grund av naturvärden eller kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet, så långt möjligt skall skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada natur- eller kulturmiljön. - En grundläggande princip är att en inskränkning från det allmännas sida av den enskildes rätt att använda sin egendom förutsätter att det föreligger en rimlig proportionalitet mellan vad det allmänna vinner och den enskilde förlorar på grund av inskränkningen. Regeringsrätten har i en rad avgöranden i bl.a. naturvårdsärenden behandlat denna proportionalitetsprincip (t.ex. RÅ 1996 ref. 22, 40, 44 och 56, RÅ 1997 ref. 59 och RÅ 2001 ref. 68) och därvid framhållit att stor vikt måste fästas vid den speciella situation som föreligger i varje särskilt ärende. - Den i detta mål aktuella fastigheten är belägen vid Bottenhavet, ca 800 m norr om Bergö Fiskehamn i Hudiksvalls kommun. Länsstyrelsen i Gävleborgs län har enligt beslut den 27 juni 1975 förordnat att strandskyddet vid Bottenhavet skall vara utvidgat till 300 m; se Gävleborgs läns allmänna kungörelser nr 67-1975. Av översiktsplanen för Hudiksvalls kommun framgår att målsättningen för planeringen är att styra fritidsbebyggelse till redan detaljplanerade områden och att stor restriktivitet skall iakttas för att förhindra utspridd bebyggelse av fritidshus utanför sådana områden, särskilt inom kustområdet. Den planerade byggnaden är avsedd att placeras ca 145 m från stranden på en udde i ett område som med undantag för ett redan uppfört fritidshus i dag är relativt lite exploaterat. Vidare är byggnaden planerad att uppföras snett bakom den redan ianspråktagna tomtplatsen sett från uddens yttersta spets. Av handlingarna i målet framgår vidare att M.C. och K.R. har erhållit bygglov för uppförande av ett fritidshus på fastigheten utanför strandskyddsområdet och att de är permanent bosatta där sedan den 1 september 1999. - Regeringsrätten kan i ett enskilt ärende om rättsprövning avseende en sökt strandskyddsdispens inte överpröva länsstyrelsens år 1975 meddelade generella förordnande om utökat strandskydd. - Regeringsrätten gör bedömningen att ett beviljande av strandskyddsdispens på den aktuella platsen skulle innebära att udden till stor del stängdes av för allmänheten och att tillgängligheten till vattnet därigenom skulle påtagligt försvåras. Mot bakgrund härav och med beaktande av att sökandena efter att ha beviljats bygglov har kunnat uppföra en byggnad på en annan del av sin fastighet finner Regeringsrätten att det allmänna intresset av att upprätthålla strandskyddet är så väsentligt starkare än det enskilda intresset av att kunna bebygga fastigheten just på den nu aktuella platsen att särskilda skäl för dispens inte har visats föreligga. - Vad som framkommit i målet kan därför inte anses innebära att regeringen vid beslutsfattandet har felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som bestämmelserna ger tillämpande myndigheter. Regeringens beslut i ärendet strider således inte på sätt som sökandena påstått mot bestämmelserna i naturvårdslagen. Det framgår inte heller klart av omständigheterna i ärendet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd I 2002-03-19, Kramer)