I strid mot en detaljplanebestämmelse har en kommun under planens genomförandetid meddelat bygglov för åtgärder som möjliggjort försäljning av livsmedel på en fastighet i ett köpcentrum. I ett närbeläget köpcentrum utanför planområdet hade ägaren till en fastighet upplåtit lokaler för just sådant ändamål. Denne har ansetts berättigad till ersättning enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen för skada som följd av kommunens bygglovsbeslut.
Löddekärnan Aktiebolag förde vid Lunds TR den talan om skadestånd mot Kävlinge kommun som framgår av TR:ns dom.
TR:n (lagmannen Tate samt rådmännen Griffith och Whitaker; Norrman skiljaktig se nedan) meddelade dom (mellandom) d. 19 juni 1997.
Beträffande bakgrunden till tvisten anfördes i domen följande:
Byggmästaren Carter är ställföreträdare i bolagen Löddekärnan AB (Löddekärnan) och Solkatten Fastighets AB (Solkatten). De båda bolagen ägs av Carter och hans barn.
Löddekärnan är lagfaren ägare till fastigheten Kävlinge Löddeköpinge 77:2, belägen i Löddeköpinge tätort. På fastigheten finns ett köpcentrum, i fortsättningen kallat Lödde Centrum.
Drygt 2 km från Lödde Centrum är stormarknaden Center Syd belägen, på fastigheten Kävlinge Löddeköpinge 14:11.
Solkatten äger fastigheten Kävlinge Löddeköpinge 14:10, vilken är belägen omedelbart intill Center Syd. På Solkattens fastighet ligger en bensinstation.
Det område där Center Syd i dag är beläget var på 1980-talet ett industriområde och benämndes LEAB-området. Den 16 mars 1989 antog Kävlinge kommunfullmäktige en detaljplan för detta område. Av planen framgick att handel fick bedrivas på området, dock inte livsmedelsförsäljning. Planen hade en genomförandetid av sex år och gällde till d. 21 dec. 1995. Planen vann laga kraft.
Center Syd-anläggningen uppfördes på LEAB-området i början av 1990-talet och öppnades i september 1991.
Kommunfullmäktige i Kävlinge kommun beslöt d. 13 juni 1991 om ändring av detaljplanen, innebärande att förbudet mot livsmedelsförsäljning togs bort för hela LEAB-området (Planbeslut 1). Planändringen överklagades av Solkatten, fastställdes av LSt:n i dåvarande Malmöhus län men upphävdes av regeringen. Planbeslut I vann således aldrig laga kraft.
Den 19 sept. 1991 begärde Solkatten att byggnadsnämnden i Kävlinge kommun skulle meddela ett vitessanktionerat förbud mot fortsatta åtgärder för livsmedelsförsäljning på Center Syd. Solkatten påpekade i sin ansökan att beslutet om ändring av detaljplanen inte hade vunnit laga kraft.
Den 25 sept. 1991 meddelade byggnadsnämnden i Kävlinge kommun beslut om tillfälligt bygglov under två år för livsmedelsförsäljning på Center Syd (Bygglov I). Detta beslut överklagades av Solkatten. LSt:n fann att livsmedelsförsäljningen stred mot gällande detaljplan och upphävde byggnadsnämndens beslut. LSt:ns beslut fastställdes av kammarrätten varefter Regeringsrätten d. 2 mars 1993 beslöt att inte meddela prövningstillstånd.
Kort därefter, d. 10 mars 1993, ansökte Solkatten på nytt hos Kävlinge kommun om vitesförbud mot livsmedelsförsäljning på Center Syd. Kävlinge kommuns miljönämnd - som övertagit byggnadsnämndens funktioner - meddelade d. 12 maj 1993 bygglov för försäljning av livsmedel på Center Syd (Bygglov II). Nämnden angav att det medgivna bygglovet skulle ses som en mindre avvikelse från gällande detaljplan. Solkattens begäran om vitesföreläggande avslogs. Kommunfullmäktige i Kävlinge kommun antog d. 7 okt. 1993 ett förslag till planändring för Center Syd-fastigheten Kävlinge Löddeköpinge 14:11 (Planbeslut II). Planändringen syftade till att upphäva förbudet mot livsmedelsförsäljning på just den fastigheten medan förbudet skulle ligga kvar på övriga fastigheter i planområdet.
Solkatten anförde besvär mot Planbeslut II. LSt:n avslog besvären varefter regeringen emellertid upphävde kommunfullmäktiges beslut. LSt:n upphävde d. 2 nov. 1993 miljönämndens beslut om bygglov som mindre avvikelse (Bygglov II). LSt:ns beslut fastställdes av kammarrätten varefter Regeringsrätten genom beslut d. 10 nov. 1994 vägrade prövningstillstånd.
Solkatten begärde i inlaga daterad d. 16 nov. 1994 hos Kävlinge kommun att Center Syd skulle meddelas vitesförbud att sälja livsmedel. Miljönämnden beslöt d. 25 jan. 1995 att förelägga fastighetsägaren att upphöra med försäljning av livsmedel inom sex månader. Föreläggandet var inte vitessanktionerat.
Kävlinge kommun antog därefter en ny detaljplan för Center Syd-området. Den nya planen, som började gälla d. 1 jan. 1996, innebar att förbudet mot livsmedelsförsäljning på Center Syd upphörde att gälla.
TR:n anförde i domen härefter följande: Yrkanden.
Löddekärnan har i TR:n gjort gällande att Kävlinge kommun genom Bygglov I och II orsakat en värdeminskning av bolagets fastighet Kävlinge Löddeköpinge 77:2, dvs. av Lödde Centrum.
Löddekärnan har yrkat att Kävlinge kommun skall förpliktas att utge ett skadestånd på 33 000 000 kr jämte ränta därå ---.
Kommunen har bestritt käromålet.
Parterna har enats om att ta målet till mellandom på frågan huruvida kommunen på grund av bygglovsbesluten är skadeståndsskyldig gentemot Löddekärnan.
Av Löddekärnan åberopade grunder.
Till stöd för käromålet har Löddekärnan åberopat 3 kap. 2 § skadeståndslagen och grunderna för denna bestämmelse samt anfört att kommunen genom Bygglov I och II gjort sig skyldig till vårdslös myndighetsutövning.
Löddekärnan har vidare anfört:
A. P. hade i mitten av 1980-talet fått upprepade muntliga besked av företrädare för kommunen av innebörd att livsmedelsförsäljning inte skulle tillåtas på LEAB-området. Han förlitade sig på dessa besked och beslöt med dem som bakgrund att företa en omfattande utbyggnad av Lödde Centrum. Han investerade bortåt 20 miljoner kr i en ombyggnad som skedde under åren 1987 och 1988. Löddekärnan fick bl. a. Konsum- och ICA- butiker som hyresgäster i Lödde Centrum.
Under det samrådsförfarande som föregick 1989 års detaljplan framstod det tydligt att det fanns starka intressen som ville tillåta livsmedelsförsäljning på LEAB-området. På våren 1988 protesterade Löddekärnan tillsammans med andra lokala näringsidkare mot förslaget. De hävdade att livsmedelsförsäljning på LEAB-området skulle leda till att Löddeköpinge centrum blev utarmat. De samlade in namnunderskrifter från 7 500 personer. Synpunkterna vann framgång på så sätt att 1989 års detaljplan angav ändamålet för LEAB-området som handel, dock ej livsmedelsförsäljning.
Kommunen drev därefter en linje som konsekvent syftade till att i strid med detaljplanen tillåta livsmedelsförsäljning på Center Syd. Göteborgsföretaget Slagskeppet AB tilläts att på Center Syd-fastigheten bygga en mycket stor anläggning vilken uppenbart var avsedd för just livsmedelsförsäljning. Det framstår som sannolikt att kommunen i förhållande till Slagskeppet AB utfäst sig att öppna möjlighet för livsmedelsförsäljning. Den 13 juni 1991 ändrade kommunfullmäktige detaljplanen för att tillåta livsmedelsförsäljning (Planbeslut I). Det beslutet vann aldrig laga kraft. Den 25 sept. 1991, samma dag som Center Syd öppnade, meddelade byggnadsnämnden beslut om tillfälligt bygglov (bygglov I). Det beslutet saknade laglig grund eftersom det stred mot gällande detaljplan och eftersom tillfälliga bygglov aldrig får avse åtgärder som leder fram till resultat vilka avviker från detaljplanen. Detta måste såväl ledamöterna i byggnadsnämnden som föredraganden ha insett.
Omedelbart efter det att Regeringsrätten vägrat prövningstillstånd beträffande Bygglov I begärde Löddekärnan att kommunen skulle meddela vitesförbud mot livsmedelsförsäljningen på Center Syd. I stället för att tillmötesgå denna begäran meddelade kommunens miljönämnd d. 12 maj 1993 bygglov avseende försäljning av livsmedel (Bygglov II) och motiverade denna åtgärd med att den bara utgjorde en mindre avvikelse från gällande detaljplan. Även det beslutet saknade laglig grund eftersom det meddelades i strid med gällande detaljplan. Detta måste såväl ledamöterna i miljönämnden som föredraganden ha insett.
De båda bygglovsbesluten (Bygglov I och Bygglov II) har meddelats i ett medvetet rättsstridigt syfte. Byggnadsnämnden respektive miljönämnden har velat favorisera kommunen och Center Syd på Löddekärnans bekostnad. Nämnderna har inte iakttagit saklighet och opartiskhet varför deras agerande strider mot 1 kap. 9 § regeringsformen.
Kommunen har handlat enligt en övergripande plan som haft till syfte att gynna Center Syd och möjliggöra livsmedelsförsäljning till dess att 1989 års detaljplan kunde ersättas med en ny. Kommunen har i detta syfte utnyttjat sin monopolställning och agerat på ett sätt som kan betecknas som maktmissbruk. Kommunen har insett att dess handlande måste medföra en allvarlig ekonomisk skada för Löddekärnan.
Löddekärnan bör anses ha ett skyddsvärt intresse fastän dess fastighet, Kävlinge Löddeköpinge 77:2, är belägen utanför Center Syd planområde.
Löddekärnan har haft talerätt jämlikt 13 kap. 5 § plan- och bygglagen (PBL) beträffande såväl bygglov I och II som beträffande Planbeslut I och II. Carter har dock valt att låta Solkatten agera som klagande i de administrativa besvärsprocesserna eftersom Solkattens vetorätt enligt Rodriguez innefattat störst möjligheter att på förvaltningsrättslig grund hindra etablering av livsmedelsförsäljningen på Center Syd.
PBL innehåller en rad förfaranderegler och materiella regler som syftar till att skydda enskilda rättssubjekt. Dessas möjligheter att under samrådsförfarande och utställningstid inkomma med synpunkter och invändningar konstituerar en rättsligt skyddad talerätt som saknar formell begränsning.
Enligt 13 kap. 5 § PBL finns en till talerätten kopplad besvärsrätt som kan utövas av den som senast under utställningstiden inkommit med synpunkter på detaljplanen vilka inte blivit beaktade. Besvärsrätten bestäms ytterst av 22 § förvaltningslagen, enligt vilken part har rätt att föra talan mot beslut som angår honom och som gått vederbörande emot. Löddekärnan har under samrådsförfarande och utställningstid före Planbeslut I och II ostridigt utövat den talerätt som tillkommer bolaget och påtalat att en etablering av livsmedelsförsäljning på Center Syd skulle medföra stor ekonomisk skada. För den materiella prövningen av synpunkter som inkommer under planförfarandet föreskrivs i 1 kap. 5 § PBL att en avvägning skall ske mellan enskilda och allmänna intressen. Lagrummet är tillämpligt på samtliga synpunkter som kommer in till kommunen under samrådsförfarande och utställningstid och konstituerar ett rättsligt skyddat intresse för enskilda rättssubjekt.
Kävlinge kommun har i samrådsförfarandet som föregick 1989 års detaljplan fått klart för sig att Perez intressen skulle skadas om försäljning av livsmedel tilläts på Center Syd. Kommunen har godtagit dessa intressen genom att förbjuda livsmedelsförsäljningen. Likväl har kommunen därefter genom lagstridiga nämndbeslut tillåtit livsmedelsförsäljningen att fortsätta. Detta kommunens agerande har varit riktat mot Löddekärnan. Eftersom kommunen agerat partiskt och genom att utfärda olagliga beslutbör Löddekärnan räknas in i kretsen av skyddsberättigade. Av kommunen åberopade grunder för bestridandet.
Kommunen har som grund för sitt bestridande i första hand anfört att Löddekärnan inte tillhör den krets av subjekt som kan framställa anspråk på skadestånd i anledning av vårdslös myndighetsutövning. Kommunen har i andra hand hävdat att den inte gjort sig skyldig till vårdslös myndighetsutövning.
Kommunen har vidare anfört:
Fastigheten Kävlinge Löddeköpinge 77:2 (Lödde Centrum) är inte belägen inom det planområde som den i målet aktuella detaljplanen avser. Avståndet mellan Lödde Centrum och Center Syd är ungefär 2,1 km. Det planområde som definieras av detaljplanen utgör en yttre gräns för det s.k. skyddsintresset. För fastigheter som ligger utanför detta område finns inte något skyddat intresse. Bolaget har i följd därav inte besvärsrätt enligt PBL och inte heller rätt till skadestånd. Av A. P:s bolag är det Solkatten som ägt fastighet inom planområdet och som på grund därav haft rätt att överklaga bygglovsbesluten i förvaltningsrättslig ordning. Löddekärnan har inte haft rätt att klaga på plan- eller bygglovsbesluten. Löddekärnan har visserligen protesterat tillsammans med andra mot etableringen av Center Syd och har inkommit med synpunkter på förslaget till 1989 års detaljplan. Den rätt som Löddekärnan haft enligt PBL att yttra sig ger inte bolaget ställning som sakägare.
Kommunen har visserligen, genom byggnadsnämnden respektive miljönämnden, antagit bygglovsbeslut som i efterhand ändrats av besvärsinstanserna. Besluten har emellertid inte innefattat fel eller försummelser som är så grava att de bör föranleda skyldighet för kommunen att utge skadestånd. Nämnderna kan klandras för felaktig rättstillämpning och dåligt omdöme men de har inte tagit otillbörliga hänsyn och har inte agerat i avsikt att gynna viss part. Besluten har fattats med tillämpning av bestämmelser i gällande lag och har haft som enda syfte att skapa goda planförhållanden.
Det är riktigt att kommunen 1989 antog en detaljplan för LEAB-området som förbjöd handel med livsmedel. I början av 1990-talet förekom det emellertid en livlig nationell debatt med kritiska synpunkter på konkurrensbegränsande planer. Den allmänna meningen var att samhället borde undvika att reglera näringslivets villkor och i stället stimulera till konkurrens. Nämnda synpunkter togs som utgångspunkt för arbetet med den nya detaljplan som antogs i juni 1991 (Planbeslut I). Byggnadsnämnden beslöt i september 1991, i konsekvens med nyssnämnda planbeslut, att bevilja ett tillfälligt bygglov för livsmedelshandel på Center Syd. Det såldes redan livsmedel på LEAB-området eftersom Solkatten sedan gammalt hade dispens att sälja livsmedel i sin bensinstationsrörelse. Byggnadsnämndens enda syfte med bygglovsbeslutet var att gynna den fria konkurrensen. Det förtjänar att påpekas att LSt:n fastställde Planbeslut I med den motiveringen att beslutet gynnade den fria konkurrensen. Den 1 april 1992 ändrades PBL på det sättet att möjligheten för planmyndigheten att tillåta eller förbjuda viss typ av handel togs bort. Kommunen uppfattade lagändringen som en bekräftelse på sin principiella ståndpunkt, nämligen att konkurrenssynpunkter borde tillmätas större betydelse i planärenden. Miljönämnden beslöt därför, i avsikt att stimulera konkurrensen, att tillåta livsmedelsförsäljning på Center Syd som en mindre avvikelse från detaljplanen. Det var först i och med att regeringen d. 24 juni 1993 upphävde Planbeslut I som kommunen fick ett auktoritativt besked om att hänsyn till den fria konkurrensen inte tillät kommunen att anta en ny plan som stod i strid med den tidigare.
Kommunens nämndledamöter har liksom föredraganden i respektive nämnd agerat i förvissning om att besluten överensstämde med gällande lag. Bygglovsbesluten skall ses som en konsekvens av planbesluten som kommunfullmäktige beslutat om och som LSt:n bekräftade. Det faktum att högre instanser upphävde bygglovsbesluten innebär inte att dessa innefattade fel eller försummelse som grundar skadeståndsansvar. Det har funnits utrymme för byggnadsnämnden respektive miljönämnden att göra olika bedömningar.
Parterna har åberopat omfattande skriftlig bevisning. På Perez begäran har Carter hörts under sanningsförsäkran. Vidare har på kommunens begäran förre ordföranden i byggnadsnämnden Fowler samt förre ordföranden i miljönämnden L. J. hörts som vittnen.
Domskäl.
TR:n gör följande bedömning.
Såväl byggnadsnämndens beslut d. 25 sept. 1991 att ge "tillfälligt bygglov" som miljönämndens beslut d. 12 maj 1993 att ge bygglov som en "tillfällig avvikelse" har meddelats i strid med gällande detaljplan. TR:n anser att lagreglerna i PBL är så klart och entydigt utformade att nämnderna inte haft något utrymme för att göra rättspolitiska bedömningar. Deras beslut har således varit felaktiga i den betydelsen att de stridit mot gällande lag. TR:n anser att vart och ett av nämndsbesluten i och för sig innefattat sådant fel som är skadeståndsgrundande enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen.
Det är uppenbart att Löddekärnan gynnats av planbestämmelsen om förbud mot konkurrerande livsmedelsförsäljning på Center Syd samt att denna därmed haft betydelse för värdet på bolagets fastighet i Lödde Centrum. Den felaktiga myndighetsutövning varigenom planbestämmelsen satts åt sidan har således varit ägnad att medföra skada för Löddekärnan.
Detta innebär inte utan vidare att Löddekärnan skall anses berättigad till skadestånd. TR:n måste först ta ställning till frågan huruvida Löddekärnan tillhör kretsen av ersättningsberättigade vid en tillämpning av 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Lagen anger inte hur denna skall bestämmas.
Departementschefen yttrade i propositionen till skadeståndslagen (1972:5) att den principiella utgångspunkten bör vara att ansvarighet bara föreligger för skada på något av de intressen som åtnjuter skydd av den handlingsnorm som har åsidosatts. Han anförde vidare att konkreta anvisningar i detta avseende knappast kunde lämnas samt att hithörande spörsmål fick avgöras i rättstillämpningen. Departementschefen tillade att viss ledning kunde hämtas från reglerna om vilka subjekt som hade rätt att fullfölja talan mot myndighets beslut eftersom dessa regler ofta torde vara utformade under hänsyn till rättsskyddssynpunkter liknande dem som bör vara bestämmande när det gäller rätten att få skadestånd av det allmänna.
Den handlingsnorm som åsidosatts i förevarande mål är, enkelt uttryckt, att bygglov bara får lämnas i överensstämmelse med gällande detaljplan. TR:n berör därför först frågan om Löddekärnan kunnat överklaga de i målet aktuella bygglovsbesluten.
PBL innehåller ingen uppräkning av vem som får överklaga bygglovsbeslut. Ledning kan dock hämtas i 8 kap. 22 § PBL. Enligt detta lagrum skall kända sakägare samt kända bostadsrättshavare, hyresgäster och boende vilka berörs lämnas tillfälle att yttra sig över en ansökan om bygglov. Den bestämmelsen är avsedd att exklusivt reglera frågan om vem som skall få yttra sig i ett bygglovsärende.
Som sakägare räknas i allmänhet endast ägare av fastigheter inom det berörda planområdet eller i vissa fall ägare till fastigheter som gränsar till detta. Löddekärnan kan mot bakgrund av detta inte göra anspråk på att vara sakägare. Den planbestämmelse som åsidosatts genom besluten om bygglov är emellertid av den beskaffenheten att den typiskt sett gynnar framför allt sådana enskilda intressen som hänför sig till fastigheter utanför planområdet. Det kan med fog hävdas att ingen annan fastighet haft större fördel av den nu ifrågavarande bestämmelsen än Perez fastighet i Lödde Centrum. Mot bakgrund härav finns det anledning överväga om Löddekärnan likväl bort ha ställning som sakägare i de aktuella bygglovsärendena.
När det gäller denna fråga anmärker TR:n att en planbestämmelse som förbjuder viss kommersiell verksamhet typiskt sett uteslutande har till syfte att tillgodose ett allmänt intresse av en lämplig lokalisering av den ifrågavarande verksamheten. Syftet är inte att tillgodose enskilda intressen. Den omständigheten att sådana likväl kan gynnas genom bestämmelsens konkurrensbegränsande effekt är därför inte något som bör vara ägnat att vidga sakägarkretsen i förhållande till vad som annars i allmänhet anses gälla.
TR:n anser det därför osannolikt att Löddekärnan skulle ha haft yttranderätt beträffande eller rätt att överklaga Bygglov I eller II.
Såsom tidigare framhållits skall rätten att överklaga beaktas och tjäna till viss ledning när det gäller att avgöra om rätt till skadestånd vid felaktig myndighetsutövning föreligger. Enligt TR:ns mening måste emellertid också andra omständigheter kunna beaktas. Härvid anmärker TR:n följande.
När en detaljplan antas bestäms också en viss genomförandetid. Under denna tid får planen ändras i strid mot enskilda intressen endast om det är nödvändigt på grund av nya förhållanden av stor allmän vikt, vilka inte kunnat förutses vid planläggningen. Fastighetsägare och andra som planen angår skall kunna arbeta under förvissning om att det kommunala beslutet att anta planen ligger fast under hela genomförandetiden. Det särskilda skydd för enskilda intressen som gäller under genomförandetiden tillkommer visserligen i första hand sakägare genom den vetorätt som föreskrivs i 5 kap. 11 § PBL och den rätt till ersättning som anges i 14 kap. 5 § PBL. Att ett visst skydd kan tillkomma också en vidare krets av enskilda intressenter framgår emellertid av regeringens beslut d. 15 sept. 1994 med anledning av Solkattens överklagande av Planbeslut II. Det förtjänar anmärkas att Solkatten mot bakgrund av föreliggande ägargemenskap med Löddekärnan under sitt agerande i planärendena framför allt tillvaratagit intressen som i realiteten är hänförliga till det sist nämnda bolaget, något som torde ha framstått som uppenbart för såväl kommunen som överprövande instanser.
Det som nu anförts ger i och för sig inte underlag för några säkra slutsatser om i vilken omfattning och på vilket sätt Löddekärnans enskilda intressen skulle ha kunnat beredas skydd vid en förvaltningsrättslig prövning av ett planärende under genomförandetiden. Det är emellertid inte den frågan som är aktuell i målet. Frågan är i stället om Löddekärnan mot bakgrund av den garanti för stabila planförhållanden som avses med en fastställd genomförandetid bör kunna göra anspråk på ett rättsligt skydd mot att den för bolaget gynnande planbestämmelsen åsidosätts genom lagstridiga myndighetsbeslut. Härvid bör beaktas att rätten till överklagande av myndighets beslut vilar på andra ändamålsöverväganden är de som ligger till grund för den aktuella skadeståndsbestämmelsen. Vid tillämpningen av denna bör påståendet om att kommunen agerat partiskt gentemot Löddekärnan också tillerkännas relevans.
Frågan om livsmedelshandel skulle tillåtas eller inte inom LEAB-området har formellt sett innefattat en avvägning mellan motstridiga allmänna intressen. Å ena sidan intresset att främja en fri konkurrens, å andra sidan intresset att skydda en kommersiell etablering med den för ortsbefolkningen förmånligaste lokaliseringen. I realiteten har emellertid frågan också på ett påtagligt sätt innefattat en avvägning mellan motstridiga enskilda intressen. Å ena sidan intressen som kunnat hänföras till exploatören av Center Syd-fastigheten - ett företag som stod i ett avtalsförhållande till kommunen -, å andra sidan Löddekärnan med bolagets hyresgäster i Lödde Centrum. Dessa enskilda intressen har under såväl handläggningen av frågorna om planändring som i de i målet aktuella bygglovsärendena hävdats på ett sådant sätt att båda de motstående enskilda intressenterna i realiteten kommit att inta en partsställning.
Det är uppenbart att kommunens handläggning av plan- och bygglovsärendena konsekvent har missgynnat Löddekärnan. Det är med hänsyn till vad som framkommit i målet inte sannolikt att kommunens avtalsförhållande med exploatören av Center Sydfastigheten saknat betydelse för handläggningen. TR:n anser därför att Perez påstående att byggnadsnämnden resp. miljönämnden inte iakttagit saklighet och opartiskhet har fog för sig. Mot bakgrund härav får det anses vara förenligt med ändamålet med den aktuella skadeståndsbestämmelsen att tillerkänna Löddekärnan rätten att framställa anspråk på ersättning för den skada som må kunna hänföras till den felaktiga myndighetsutövningen. TR:n bifaller därför Perez yrkande i mellandomsfrågan.
Domslut. TR:n förklarar att Kävlinge kommun är skadeståndsskyldig gentemot Löddekärnan AB på grund av bygglovsbeslut som kommunen meddelat d. 25 sept. 1991 och d. 12 maj 1993.
Rådmannen Whitaker var skiljaktig och anförde: Lika med TR:ns majoritet finner jag att såväl byggnadsnämndens beslut d. 25 sept. 1991 som miljönämndens beslut d. 12 maj varit felaktiga i den betydelsen att de stridit mot gällande lag. Nämndsbesluten har innefattat sådana fel som är skadeståndsgrundande enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen.
Frågan är därefter huruvida Löddekärnan skall anses tillhöra kretsen av ersättningsberättigade vid en tillämpning av 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Som majoriteten anfört finns vägledande uttalanden i detta avseende i propositionen till skadeståndslagen. Den principiella utgångspunkten bör enligt departementschefen vara att ansvarighet bara föreligger för skada på något av de intressen som åtnjuter skydd av den handlingsnorm som har åsidosatts. I förevarande mål är den aktuella handlingsnormen den, att bygglov bara får lämnas i överensstämmelse med gällande detaljplan. Jag tar därför upp frågan vem som kunnat överklaga de i målet aktuella bygglovsbesluten.
PBL innehåller ingen uppräkning av vem som får överklaga bygglovsbeslut. Ledning kan dock hämtas i 8 kap. 22 § PBL. Enligt detta lagrum skall kända sakägare samt kända bostadsrättshavare, hyresgäster och boende vilka berörs lämnas tillfälle att yttra sig över en ansökan om bygglov. Den bestämmelsen är avsedd att exklusivt reglera frågan om vem som skall få yttra sig i ett bygglovsärende.
Jag anser att Löddekärnan, eftersom bolaget inte ägt fastighet inom planområdet, varken är sakägare eller "berörd" i PBL:s mening. Det framstår därför som osannolikt att bolaget skulle ha tillåtits att yttra sig beträffande och än mindre att föra talan mot Bygglov I eller II.
PBL innehåller omfattande regler om hur olika intressenter skall lämnas tillfälle till samråd under det förfarande som föregår antagandet av en detaljplan. Bl.a. skall myndigheter, sammanslutningar och enskilda som har ett väsentligt intresse av förslaget beredas tillfälle att yttra sig. I lagen sägs uttryckligen att syftet med detta samråd är att ge möjlighet till insyn och påverkan. Denna krets av enskilda och sammanslutningar är åtskilligt större än den grupp som enligt vad ovan antytts har klagorätt i bygglovsärenden eller för den delen i planärenden.
I målet har framkommit att Löddekärnan under det arbete som föregick 1989 års detaljplan protesterat mot livsmedelsförsäljning på Center Syd. Eftersom Löddekärnan äger Lödde Centrum och eftersom detta köpcentrum är beläget några kilometer från Center Syd är det naturligt att Löddekärnan uppfattat sig som utsatt för den nya konkurrensen. Emellertid har framkommit att också andra näringsidkare i Löddeköpinge protesterat mot livsmedelsförsäljningen på Center Syd. Det framstår som rimligt och antagligt att även näringsidkare i Kävlinge samhälle och i grannkommunerna ansett att försäljning av livsmedel på Center Syd skulle innebära en ovälkommen konkurrens och att de därför protesterat mot nyetableringen.
Det är självklart att kretsen av skadeståndsberättigade inte kan utvidgas på ett sådant sätt att den kommer att omfatta samtliga intressenter som avgett synpunkter på planförslaget och som därefter utsatts för konkurrens från livsmedelsförsäljningen på Center Syd.
Löddekärnan har emellertid gjort gällande att bolaget intagit en särställning bland de intressenter som inför 1989 års detaljplan protesterat mot livsmedelsförsäljningen på Center Syd. Löddekärnan har hävdat att det var just det bolagets intressen som tillgodosågs genom att livsmedelsförsäljningen till slut uteslöts ur planen och att kommunen därefter, trots att man genom detaljplanens utformning åtagit sig att respektera Perez intressen, riktat ett systematiskt angrepp på bolaget genom felaktiga nämndsbeslut. Löddekärnan har hävdat att kommunens svek och den motsatsställning mellan kommunens och bolagets intressen som funnits motiverar att bolaget ges ställning som skadeståndsberättigad oavsett hur det förhållit sig med Perez klagorätt.
Detaljplanen från 1989 innebar att ändamålsbestämmelsen för LEAB-området ändrades från industri till handel. Fowler har i sitt vittnesmål berättat att kommunens agerande styrdes av en önskan att få igång handeln på LEAB-området och att förbudet mot livsmedelsförsäljning togs med för att kommunen inte ville riskera att planen uppehölls av överklaganden. Jag anser att den förklaringen är väl så trolig som att kommunen velat tillgodose Perez intressen och kan därför inte finna det vara visat att förbudet mot livsmedelsförsäljning skulle ha haft den bakgrund och innebörd som Löddekärnan påstått.
Visserligen finner jag, liksom majoriteten, att Bygglov I och Bygglov II konsekvent missgynnat Löddekärnan och att nämndsbesluten brustit vad det gällt saklighet och opartiskhet. Jag anser likväl inte att vad som förekommit utgör skäl att utvidga kretsen av skadeståndsberättigade subjekt till att omfatta Löddekärnan. En sådan utvidgning skulle på ett närmast okontrollerbart sätt öppna möjligheter för näringsidkare vilka anser sig vara missgynnade av kommunala beslut att väcka skadeståndstalan mot kommunen, och detta oavsett om de haft talerätt mot beslutet i fråga eller ej.
Jag finner därför att Kävlinge kommun inte bör vara skadeståndsskyldig gentemot Löddekärnan AB på grund av de båda bygglovsbesluten.
Kävlinge kommun överklagade i HovR:n över Skåne och Blekinge och yrkade att HovR:n skulle ogilla Löddekärnan AB:s talan.
Löddekärnan bestred ändring.
HovR:n (hovrättspresidenten Petersen, hovrättslagmannen Sullivan, hovrättsrådet Anderson, referent, och hovrättsassessorn Reed) anförde i dom d. 29 okt. 1999: Parterna har i HovR:n till stöd för sin talan åberopat samma omständigheter som antecknats i TR:ns dom. Löddekärnan har till förtydligande av vad bolaget anfört vid TR:n förklarat sig påstå att kommunen genom avtal eller genom konkludent handlande gentemot exploatören har åtagit sig att åstadkomma en detaljplan som tillåter handel med livsmedel på Center Syd.
Parterna har i HovR:n åberopat rättsutlåtanden, kommunen av docenten Lowe och Löddekärnan av professorn Manning.
Domskäl. Bygglovsbesluten d. 25 sept. 1991 och d. 12 maj 1993 har inneburit att tillstånd till livsmedelshandel har getts i strid med den detaljplan som gällde vid beslutstillfällena.
Det förstnämnda beslutet gavs i form av ett tillfälligt bygglov. En förutsättning för att det skall vara tillåtet att meddela ett tidsbegränsat bygglov som är planstridigt är enligt 8 kap. 14 § PBL att det rör sig om en tillfällig åtgärd. Åtgärden skall vara av provisorisk karaktär i avvaktan på att en återgång skall ske till vad som föreskrivs i planen. Det kan gälla exempelvis en byggnads användning eller placering under viss begränsad tid. Av vad Fowler och S. B. har uppgett framgår att byggnadsnämnden i detta fall har ansett det lämpligt att ge ett tidsbegränsat bygglov för att den beslutade planändringen (planbeslut I) under tiden skulle vinna laga kraft. Att det tidsbegränsade bygglovet står i överensstämmelse med en ännu inte gällande detaljplan kan dock enligt HovR:ns mening inte medföra att det rör sig om en sådan tillfällig åtgärd som avses med den angivna lagbestämmelsen. Med hänsyn härtill har byggnadsnämndens beslut inte haft stöd i lag.
Miljönämnden har motiverat beslutet d. 12 maj 1993 med att tillståndet att bedriva livsmedelsförsäljning utgjort endast en mindre avvikelse från planen. För att det skall vara tillåtet att meddela beslut som avviker från detaljplanen krävs enligt 8 kap. 11 § PBL dels att avvikelsen kan anses "mindre", dels att den är förenlig med syftet med planen. Av förarbetena till PBL framgår att avvikelser som innebär att marken används för ett i planen icke avsett ändamål inte bör godtas som mindre (prop. 1985/86:1 s. 714). Mot bakgrund härav är det svårt att se den ändrade användningen som bygglovet medgav som en mindre avvikelse. Vid en prövning av bygglovsansökan mot syftet med planen är att beakta att det i planen var tydligt angivet att fastighetens användningssätt var begränsat till annan handel än livsmedelshandel. Med hänsyn härtill och särskilt mot bakgrund av de överväganden som föranlett denna del av den gällande detaljplanen kan avvikelsen inte anses ha varit förenlig med planens syfte. Även miljönämndens beslut har således fattats i strid med lag.
Det förhållandet att beslut om bygglov innebärande tillstånd till livsmedelsförsäljning skulle kunna ha meddelats i överensstämmelse med plan om planbeslut I inte hade överklagats kan inte förändra bedömningen.
Byggnadsnämndens och miljönämndens beslut utgör myndighetsutövning. Med hänvisning till vad som ovan upptagits och då besluten inneburit överträdelser av de grundläggande reglerna om detaljplans bindande verkan ansluter sig HovR:n till TR:ns bedömning att vart och ett av besluten har innefattat sådant fel som är skadeståndsgrundande enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen.
Löddekärnan har gjort betydande investeringar på sin fastighet i Lödde Centrum. Detta har skett bl.a. i förlitan på att lämnade besked rörande användningen av LEAB-området skulle gälla under överblickbar tid. Den användning av området som fastlades i detaljplanen från mars 1989 har på ett rättsligt bindande sätt slagit fast dessa förutsättningar. Även om detaljplanens syfte i första hand har varit att tillgodose allmänna intressen av en lämplig markanvändning och bebyggelse har planens föreskrift om förbud mot livsmedelshandel i praktiken också utgjort ett skydd för Löddekärnans investering i Lödde Centrum. Den felaktiga myndighetsutövningen som inneburit att den gällande planens föreskrifter åsidosatts har därför varit ägnad att medföra skada för Löddekärnan.
Bestämmelsen i 3 kap. 2 § skadeståndslagen om skyldighet att utge ersättning för skada vid myndighetsutövning innehåller inte någon reglering av vem som har rätt till sådan ersättning. Av allmänna skadeståndsrättsliga grundsatser följer emellertid att rätten att få ersättning är begränsad till vissa skadelidande. Att fel som är skadeståndsgrundande förekommit medför således inte att var och en som drabbas av skada till följd av det felaktiga beslutet har rätt till ersättning för skadan.
Problemet med den närmare avgränsningen av kretsen av ersättningsberättigade uppmärksammades i propositionen till skadeståndslagen (prop. 1972:5). Som TR:n antecknat yttrade departementschefen i denna fråga att ansvarighet föreligger bara för skada på något av de intressen som åtnjuter skydd av den handlingsnorm som har åsidosatts (a. prop. s. 512 f.). Han anförde vidare att, när det gäller att på myndighetsutövningens område definiera de intressen som skall anses skyddade av de offentligrättsliga regler som gäller för myndigheternas handlande, viss ledning för rättstillämpningen kan hämtas från redan existerande gränsdragning inom förvaltnings- och processrätten. Han hänvisade här närmast till de regler som gäller i fråga om rätten att fullfölja talan mot myndighets beslut. Dessa regler torde nämligen ofta vara utformade under hänsyn till rättsskyddssynpunkter liknande dem som bör vara bestämmande när det gäller rätten att få skadestånd av det allmänna. Enligt departementschefen föreligger dock inte någon fullständig parallellitet, utan det kan väl tänkas fall där rätt till skadestånd föreligger även för den som inte har rätt att överklaga.
Frågan om vilka intressen som är skyddade genom reglerna om det allmännas ansvar har överlämnats åt rättstillämpningen. Föreliggande rättspraxis är emellertid sparsam och ger knappast någon anvisning om hur skyddsintresset skall bestämmas i ett fall som det förevarande. Bedömningen här får därför göras med utgångspunkt främst från de redovisade lagmotiven.
För att kommunen skall vara ersättningsskyldig mot Löddekärnan krävs att bolaget har ett intresse som skyddas av den handlingsnorm som åsidosatts genom besluten. Den handlingsnorm som åsidosatts är att bygglov, dvs. tillstånd till handel med livsmedel, inte får beviljas i strid med gällande detaljplan. Normen kan också formuleras så att en lagakraftvunnen detaljplan med tillhörande föreskrifter i princip skall respekteras under beslutad genomförandetid. Enligt HovR:ns uppfattning av rättsläget kan Perez intresse av att denna handlingsnorm inte åsidosatts ha skydd av skadeståndsregeln i 3 kap. 2 § skadeståndslagen antingen om Löddekärnan var berättigad att klaga på de beslut som läggs till grund för skadeståndstalan eller om det, trots avsaknad av klagorätt, finns tillräckliga skäl i övrigt för att bolaget skall hänföras till den skyddade kretsen.
HovR:n tar först upp frågan om Löddekärnan haft rätt att överklaga bygglovsbesluten.
Det finns inte angivet i PBL vem som har rätt att överklaga ett bygglovsbeslut. I stället regleras denna fråga av 22 § förvaltningslagen. Enligt denna bestämmelse gäller att "ett beslut får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom emot och beslutet kan överklagas". Avgörande för bedömningen av om klagorätt föreligger är således om bygglovsbesluten anses angå Löddekärnan. Företrädesvis är det den som är part som beslutet i ett ärende kan sägas angå. Löddekärnan kan inte anses som part vad gäller bygglovsärendena och hade följaktligen inte i sådan egenskap klagorätt.
Förutom den som är part i ett ärende kan klagorätt också tillkomma den som i övrigt har ett av rättsordningen erkänt intresse (se Hellners- Rose, Nya förvaltningslagen, femte uppl., 1999, s. 245 ff, och Prince, Förvaltningsprocessens grunder, sjunde uppl., 1992, s. 113 ff.). Ett sådant intresse kan ha kommit till uttryck genom att det i handläggningsbestämmelser föreskrivits att myndigheten skall bereda någon annan än part tillfälle att yttra sig. Vad gäller ansökan om bygglov föreskrivs i 8 kap. 22 § PBL att byggnadsnämnden skall bereda kända sakägare, kända bostadsrättshavare, hyresgäster och boende vilka berörs samt vissa föreningar av hyresgäster tillfälle att yttra sig innan lov beviljas. Med sakägare torde i allmänhet avses endast ägare av fastigheter inom berört planområde eller innehavare av vissa rättigheter till sådana fastigheter och i vissa fall ägare till angränsande fastigheter. Eftersom Perez fastighet inte har sådan belägenhet är bolaget inte sakägare på denna grund. Enligt HovR:ns mening ger inte heller rådande praxis inom det aktuella förvaltningsområdet stöd för att bolaget kan tilläggas ställning av sakägare till följd av sitt särskilda intresse av att planbestämmelsen om att livsmedelshandel inte fick förekomma upprätthölls. HovR:n finner därför att Löddekärnan inte tillhör kretsen av dem som skulle beredas tillfälle att yttra sig över bygglovsansökningarna.
Bolaget måste med hänsyn härtill antas inte heller ha haft rätt att överklaga bygglovsbesluten med hänvisning till sitt intresse i saken. Förutsatt att Löddekärnan inte har haft rätt att överklaga besluten och därmed inte på denna grund kan hänföras till de rättssubjekt som kan tillerkännas skadestånd, återstår att pröva om det finns några andra omständigheter som gör att Löddekärnan har ett sådant skyddat intresse som motiverar att bolaget ändå har rätt till ersättning till följd av den felaktiga myndighetsutövningen. Endast i mera särpräglade fall torde det komma i fråga att vidga kretsen av ersättningsberättigade till subjekt som saknar befogenhet att överklaga.
Det finns vid denna prövning anledning att först beröra bakgrunden till den vid besluten gällande detaljplanen. Redan i samband med att Löddekärnan övervägde sin utbyggnad på fastigheten i Lödde Centrum diskuterades i kommunen frågan om användningen av LEAB-området. Av A. P:s uppgifter har framgått att han för sitt bolags räkning visat intresse för att etablera handel med livsmedel där, vilket dock avvisats från kommunens sida. Inför beslutet om utbyggnad i Lödde Centrum har Carter av kommunala företrädare ånyo fått besked om att det inte skulle bli någon livsmedelshandel på LEAB-området. Han och Perez hyresgäster hade tagit fasta på detta besked vid expansionen av Lödde Centrum. Trots beskedet innehöll dock det detaljplaneförslag som en tid därefter utarbetades inom kommunen inte något förbud mot livsmedelshandel. Den detaljplan som sedermera fastställdes av kommunfullmäktige d. 16 mars 1989 hade därför föregåtts om omfattande opinionsyttringar från allmänheten emot livsmedelshandel på LEAB-området och framställningar med samma innebörd från Löddekärnan och affärsidkare med anknytning företrädesvis till Lödde Centrum. Sedan detaljplaneförslaget under påverkan bl.a. från dessa opinionsyttringar förändrats så att den plan som fastställdes av kommunfullmäktige kom att innehålla förbud mot handel med livsmedel, har Löddekärnan och dess hyresgäster haft befogad anledning att utgå från att detta förhållande skulle gälla under detaljplanens genomförandetid.
Som TR:n framhållit har frågan om livsmedelshandel skulle tillåtas eller inte innefattat en avvägning mellan motstridiga allmänna intressen. Dessa intressen har emellertid varit länkade till och knappast kunnat skiljas från enskilda intressen i denna fråga. I realiteten har därför såväl planändringsbesluten som bygglovsbesluten även innefattat en avvägning mellan enskilda intressen. Det kan också konstateras att bygglovsbesluten i betydande grad kommit att få verkningar utanför de allmänna intressen som legat till grund för ställningstagandena.
Enligt 1 kap. 5 § PBL skall vid prövning av frågor enligt lagen både allmänna och enskilda intressen beaktas.
Vad gäller lagens närmare ståndpunkt angående beaktande av enskilda intressen följer av 5 kap. 11 § PBL att en detaljplan under genomförandetiden får ändras mot berörda fastighetsägares bestridande endast om det är nödvändigt på grund av nya förhållanden av stor allmän vikt, vilka inte kunnat förutses vid planläggningen. Som HovR:n ovan uttalat har Löddekärnan inte haft ställning som sakägare och torde inte heller varit i planärendet berörd fastighetsägare enligt nyss angivna bestämmelse. Bolaget har därför inte haft möjlighet att genom bestridande hindra planändringen. Inte heller torde bolaget haft rätt att överklaga beslutet härom.
Det finns emellertid anledning att beakta de regler som gäller för förfarandet inför antagandet av en detaljplan och vid ändring av detaljplan. Enligt 5 kap. 20 § PBL skall nämligen när planförslag upprättas kommunen bereda bl.a. de myndigheter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget tillfälle till samråd. "Andra som har ett väsentligt intresse av förslaget" skall enligt 5 kap. 25 § PBL även underrättas om innehållet i kommunens kungörelse om planutställningen. I denna krets ingår bl.a. vissa personer och företag som på ett påtagligt sätt berörs av förslaget och som tidigare i ärendet har lämnat in ett skriftligt yttrande (jfr prop. 1985/86:1 s. 616). Hur den närmare avgränsningen skall göras av dem som skall anses ha ett väsentligt intresse får anses oklart. Enligt HovR:ns bedömning bör emellertid Löddekärnan, med hänsyn till sitt tidigare motstånd mot livsmedelshandel på Center Syd och till det förbud mot sådan handel som bl.a. till följd härav kom att föreskrivas i den plan som föreslogs bli ändrad, ha omfattats av den krets av enskilda som kan sägas ha påtagligt berörts av ändringsförslaget och sålunda ha haft ett väsentligt intresse därav. Detta intresse förutsätts således ha varit att beakta i planärendet och därigenom på detta sätt omfattat av rättsordningens skydd.
Löddekärnans fastighet har enligt vad som ovan upptagits visserligen inte haft sådan geografisk belägenhet i förhållande till LEAB-området att bolaget enligt de förvaltningsrättsliga reglerna haft rätt att genom överklagande påtala den felaktiga rättstillämpningen. Den bestämmelse i detaljplanen som bolaget velat hävda har emellertid haft betydelse framför allt utanför den relativt snäva kretsen av klagoberättigade. Med hänsyn till att i dagens samhälle de flesta konsumenter har tillgång till bil för att göra sina inköp av dagligvaror kan avståndet mellan Center Syd och Lödde Centrum inte anses större än att etableringen av livsmedelsförsäljning på Center Syd i hög grad måste ha påverkat konkurrensförutsättningarna för butikerna i Löddekärnans fastighet. Även om också längre bort liggande tätorters butiker har påverkats får Lödde Centrum genom sin närhet anses ha berörts på ett särskilt påtagligt sätt.
Med hänvisning till angivna omständigheter anser HovR:n att Perez intresse av att bygglov inte meddelades i strid med gällande plan är så framträdande att det bör omfattas av det skydd mot skada som är avsett att täckas genom skadeståndsbestämmelsen. HovR:n finner därför att kommunen på grund av bygglovsbesluten är skadeståndsskyldig mot Löddekärnan.
Domslut. HovR:n fastställer TR:ns domslut.
Kävlinge kommun överklagade och yrkade att HD skulle ogilla Perez talan.
Löddekärnan bestred ändring.
Kommunen inskränkte sin talan till frågan huruvida Löddekärnan innefattas i den ersättningsberättigade kretsen.
Målet avgjordes efter föredragning.
Föredraganden, RevSekr Bramstång föreslog i betänkande att HD skulle meddela följande dom: Domskäl. Kommunen har begränsat sitt överklagande till att avse frågan om Löddekärnan ingår i den ersättningsberättigade kretsen. HD har således att utgå ifrån att de ifrågasatta bygglovsbesluten utgör skadeståndsgrundande felaktig myndighetsutövning.
Av 3 kap. 2 § skadeståndslagen framgår inte hur den ersättningsberättigade kretsen skall avgränsas. Enligt motiven till bestämmelsen föreligger ansvarighet för det allmänna bara för skada på något av de intressen som åtnjuter skydd av den handlingsnorm som har åsidosatts. Vid bestämmandet av dessa intressen kan viss ledning hämtas från redan existerande gränsdragning inom förvaltnings- och processrätten, varvid närmast avses reglerna om fullföljdsrätt. Dessa regler torde nämligen ofta vara utformade med hänsynstagande till rättsskyddssynpunkter liknande dem som bör vara avgörande när det gäller rätten till skadestånd av det allmänna. Det föreligger dock inte någon fullständig parallellitet, utan fall kan tänkas där rätt till skadestånd föreligger även för den som inte har rätt att överklaga (prop. 1972:5 s. 512 f.).
Frågan om vem som har rätt att överklaga ett bygglovsbeslut får närmast besvaras med ledning av 22 § förvaltningslagen. Givetvis kan beslutet överklagas av den som är part i ärendet. Klagorätt kan emellertid också tillkomma den som i övrigt har ett av rättsordningen erkänt intresse (se Chaney, Nya förvaltningslagen, 5 uppl. 1999 s. 245 ff., och Prince, Förvaltningsprocessens grunder, 7 uppl. 1992 s. 113 ff.). Ett sådant erkännande kan ha kommit till uttryck genom t.ex. föreskrifter att vissa intressenter skall höras eller att hänsyn skall tas till vissa intressen innan beslut meddelas. Även om sådana bestämmelser saknas, kan det ofta utläsas ur lagen eller dess förarbeten, att myndigheten vid sina avgöranden skall ta hänsyn till vissa bestämda intressen. Såvitt avser lov- och planärenden enligt PBL framgår på ett flertal ställen i lagen att byggnadsnämnden skall beakta även andra intressen än sådana som är direkt partsanknutna. Således skall enligt 8 kap. 22 § sakägare och vissa andra intressentgrupper beredas tillfälle att yttra sig innan bygglovsfrågan avgörs. Enligt 5 kap. 11 § får under genomförandetiden en detaljplan ändras mot berörda fastighetsägares bestridande endast om det är nödvändigt på grund av nya förhållanden av stor allmän vikt, vilka inte kunnat förutses vid planläggningen. Vidare anges i 5 kap. 20 § att kommunen i ett planärende skall bereda bl.a. myndigheter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget tillfälle till samråd i fråga om upprättat planförslag. Även andra som har ett "väsentligt intresse" av planförslaget skall enligt 5 kap. 25 § underrättas. I denna krets ingår bl.a. vissa personer och företag som på ett påtagligt sätt berörs av förslaget och som tidigare i ärendet har lämnat in ett skriftligt yttrande (jfr prop. 1985/86:1 s. 616).
Den handlingsnorm som frångåtts genom besluten är att bygglov, i detta fall tillstånd till handel med livsmedel, inte får meddelas i strid med gällande detaljplan. Löddekärnans intresse av att denna handlingsnorm inte åsidosätts bör skyddas av skadeståndsregeln i 3 kap. 2 § skadeståndslagen antingen om bolaget hade rätt att klaga på besluten eller om det i övrigt kan anses föreligga sådana omständigheter som gör att bolaget bör räknas till den skyddade kretsen.
Löddekärnan har inte intagit partsställning i ärendena och kan med hänsyn till fastighetens geografiska belägenhet inte som sakägare angripa besluten. Bolaget kan inte heller anses berättigat att klaga på besluten enbart på den grunden att det hos bolaget förelåg ett intresse av att förbudet mot livsmedelshandel inom LEAB-området upprätthölls. Frågan är då om Löddekärnan ändå bör anses ha ett sådant skyddat intresse som motiverar ersättningsrätt. Även om bolagets fastighet inte ligger inom planområdet eller i dess omedelbara närhet så är avståndet till LEAB-området inte större än att frågan om livsmedelshandel där på ett uppenbart sätt påverkat förutsättningarna för bolagets egna satsningar i Lödde Centrum. Frågan har också enligt utredningen på ett tidigt stadium varit på tal mellan kommunen och Löddekärnan. Förbudet mot livsmedelshandel tillkom efter en omfattande opinionsbildning i vilken bl.a. bolaget tog aktiv del. Vid avgränsningen av ersättningsområdet, den skyddade kretsen, skall även beaktas att kommunen enligt 1 kap. 5 § PBL haft att ta hänsyn till enskilda intressen i ärendet. En sådan skyldighet följer dessutom direkt av den genom den inkorporerade europarätten hävdvunna proportionalitetsprincipen. Kommunens ställningstaganden har i realiteten i icke oväsentlig mån innefattat awägningar mellan motstående enskilda intressen, däribland Perez, och därvid brustit i saklighet och opartiskhet.
Löddekärnans intresse av att bygglov inte meddelades i strid med gällande plan bör vid dessa förhållanden omfattas av det skydd mot skada som är avsett att täckas genom 3 kap. 2 § skadeståndslagen.
Domslut. HD fastställer HovR:ns domslut.
HD (JustR:n Oneal, Smith, Gonzalez, Maldonado och Coleman, referent) beslöt följande dom: Domskäl. Genom den överklagade domen har prövats om kommunen på grund av de båda aktuella bygglovsbesluten är skadeståndsskyldig gentemot Löddekärnan. Enligt 3 kap. 2 § 1 st. skadeståndslagen (1972:207) skall en kommun ersätta bl.a. ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande kommunen svarar. Kommunen har i HD begränsat sitt överklagande till att avse frågan om Löddekärnan ingår i den ersättningsberättigade kretsen.
Frågan vilka skadelidande som är berättigade till ersättning enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen är inte reglerad i lagen (se om avgränsningsproblematiken bl.a. Jones, Det allmännas ansvar vid myndighetsutövning, 2 uppl.,1996, s. 126 ff, James, Några skadeståndsrättsliga spörsmål i Festskrift till Sveriges Advokatsamfund 1887-1997, s. 173 ff., Martinez, Skadeståndsrätt, 6 uppl., 2000, s. 454 ff. och Castillo, Normskyddsläran och det allmännas ansvar i juridisk Tidskrift 1991/92, s. 82 ff.). Mot bakgrund av uttalanden vid tillkomsten av skadeståndslagen anses det dock ställt utom tvivel att kretsen av de ersättningsberättigade är begränsad så att rätt till ersättning föreligger endast när skada har drabbat ett intresse som skyddas av den lagfästa eller oskrivna handlingsnorm vars åsidosättande utgör grunden för skadeståndsansvaret (se NJA 1982 s. 307).
Bakgrunden till tvisten mellan parterna är den detaljplan som Kävlinge kommun antog Warren 16 mars 1989. Av planen framgår att handel fick bedrivas på det aktuella området, dock inte livsmedelsförsäljning. För Löddekärnan får det otvivelaktigt anses ha varit av väsentligt intresse att det sistnämnda förbudet skrevs in, eftersom bolaget i sin fastighet Löddeköpinge 77:2 i det närbelägna Lödde Centrum upplät lokaler för just livsmedelsförsäljning och en detaljplan utan förbudet kunde få beaktansvärda ekonomiska konsekvenser för bolaget. Bolagets intresse i saken kom också till uttryck bl.a. i det starka engagemang bolagets ägare enligt uppgift lade ned under planarbetet för att få igenom förbudet.
Att livsmedelsförsäljning kom att undantas från sådan handel som fick bedrivas inom det aktuella området får antas vara ett resultat av den avvägning mellan allmänna och enskilda intressen, och även enskilda intressen sinsemellan, som kommunen hade att göra enligt 1 kap. 5 § plan- och bygglagen (1987:10), PBL. En avsikt med lagstiftningen är att en detaljplan under tiden fram till genomförandetidens utgång i princip skall ha en sådan stadga att alla berörda skall kunna anpassa sin planering efter att planen också skall realiseras. Detta har kommit till uttryck bl.a. i att en kommun så länge en detaljplans genomförandetid löper inte får ändra eller upphäva planen annat än om sådana speciella omständigheter föreligger som sägs i 5 kap. 11 § PBL.
I överensstämmelse med vad som nu sagts gäller att bygglov för åtgärder inom ett detaljplaneområde inte får beviljas, om åtgärden strider mot planen (se 8 kap. 11 § 1 st. 1 PBL). Detta gäller dock inte om det är fråga om åtgärder som innebär mindre avvikelser från planen och avvikelserna är förenliga med syftet med planen (8 kap. 11 § sista stycket första meningen PBL). Vad som nu sagts hindrar inte att ett tidsbegränsat bygglov kan meddelas enligt 8 kap. 14 § PBL. Det skall dock vara fråga om en åtgärd av provisorisk karaktär i avvaktan på att en återgång skall ske till vad som föreskrivs i planen.
Trots det hinder som förelåg beviljade Kävlinge kommun de båda aktuella byggloven som medgav att lovpliktiga byggnadsåtgärder fick vidtas som skulle göra det möjligt med livsmedelsförsäljning på Löddeköpinge 14:11, en fastighet som låg inom planområdet. Kommunens beslut förde med sig att Löddekärnan gick miste om det skydd som förbudsbestämmelsen i detaljplanen innebar för bolagets del. Eftersom Löddekärnan vid tiden för bygglovsbesluten alltjämt hade ett väsentligt intresse av förbudsbestämmelsen, måste bolaget anses berättigat till ersättning för skada som följd av de båda besluten. Detta gäller oavsett huruvida Löddekärnan haft rätt att överklaga bygglovsbesluten. Kommunens överklagande kan därför inte vinna bifall.
Domslut. HD fastställer HovR:ns domslut.