Ne bis in idem. Den svenska ordningen för körkortsåterkallelse på grund av trafikbrott strider inte mot artikel 4.1 i Europakonventionens sjunde tilläggsprotokoll.
A.P. åtalades den 3 oktober 2013 vid Helsingborgs tingsrätt för grovt rattfylleri begånget den 21 september 2013. A.P:s körkort, som hade omhändertagits av polis den 21 september 2013, återkallades tills vidare av Transportstyrelsen i beslut den 21 oktober 2013. Som skäl för beslutet angavs att det var sannolikt att A.P. skulle dömas för grovt rattfylleri och att det därför var sannolikt att hennes körkort skulle återkallas när ansvarsfrågan hade avgjorts. Efter begäran om omprövning fastställde Transportstyrelsen beslutet den 23 oktober 2013.
Tingsrätten (ordförande hovrättsassessorn Dawson) anförde i slutligt beslut den 2 december 2013 följande.
Åklagaren har åtalat A.P. för grovt rattfylleri den 21 september 2013. Fråga har uppkommit om rättegångshinder föreligger med hänsyn till att A.P:s körkort återkallats som följd av samma händelse. A.P. har uppgett att hon har blivit av med körkortet för en tid av två år och att det är jämförbart med ett straff. Åklagaren har anfört att det enligt hennes mening inte strider mot förbudet mot dubbla förfaranden att körkortsåterkallelse och ansvar för trafikbrott prövas i två olika förfaranden.
HD har i sitt avgörande NJA 2013 s. 502 funnit att det svenska systemet med dubbla sanktioner för oriktiga uppgifter i skattesammanhang är oförenligt med förbudet mot dubbla förfaranden enligt Europakonventionen (EKMR), sjunde tilläggsprotokollet, artikel 4. Ett beslut om skattetillägg hindrar alltså åtal för skattebrott avseende samma gärning. Högsta förvaltningsdomstolen har i ett avgörande den 29 oktober 2013 (mål nr 658-660-13) anslutit sig till denna bedömning och funnit att ett åtal för skattebrott hindrar att skattetillägg tas ut för samma gärning.
HD:s ställningstagande i NJA 2013 s. 502 innebär att prejudikatet NJA 2010 s. 168 I-II numera saknar verkan. Där hade HD funnit att systemet med dubbla sanktioner och dubbla förfaranden var förenligt med EKMR. Det väsentliga skälet för detta var att det kunde vara acceptabelt att besluta om olika sanktioner i olika förfaranden, om det fanns en tillräckligt nära koppling mellan förfarandena när det gällde underlaget och tidssammanhanget, och om förfarandet som helhet var förutsebart. Det resonemanget härrörde från Regeringsrättens avgörande i RÅ 2000 ref. 65 i ett mål om körkortsåterkallelse, ett avgörande som i sin tur blev bekräftat av Europadomstolen i ett beslut den 13 december 2005 att inte meddela prövningstillstånd (mål nr 73661/01 Smith mot Sverige).
Mot denna bakgrund ställer sig tingsrätten frågan: Om det nu inte längre är möjligt att besluta om olika sanktioner i olika förfaranden när det gäller gärningar som har med skatt att göra, är detta då fortfarande möjligt när det gäller gärningar som har med trafik att göra?
Närmare bestämt är frågan om ett åtal för trafikbrott kan tas upp till prövning, om den åtalades körkort redan återkallats för samma gärning som avses i åtalet.
Hovrätten för Västra Sverige har i en dom den 30 september 2013 (mål B 1462-13) bedömt frågan och kommit fram till att detta fortfarande är möjligt.
Den första frågan är om en körkortsåterkallelse är att anse som ett straff. Det finns två viktiga skillnader mellan skattesanktionssystemet och trafiksanktionssystemet: Medan skattetillägg är en ren sanktion, helt jämförbar med straff som t.ex. böter, kan återkallelse av körkort tänkas innebära vissa positiva effekter, som t.ex. att en trafikfarlig person hålls borta från trafiken. Och medan skattetillägg innebär att staten tar egendom från en enskild, innebär återkallelse av körkort inte att en rättighet utan att ett tillstånd, som kan uppfattas som villkorat, tas från den enskilde.
Europadomstolen har i en dom den 19 februari 2013 (mål 47195/06 Müller-Hartburg mot Österrike) argumenterat för att återkallelse av tillstånd att utöva ett visst yrke inte är ett straff. Disciplinförfaranden som gäller inom en viss yrkeskår faller varken under den straffprocessuella delen av artikel 6 EKMR eller under förbudet mot dubbla förfaranden. Detta gäller även om disciplinförfarandet är en följd av en gärning som också utgör ett brott.
Vid bedömningen om ett förfarande ska anses straffprocessuellt beaktas, enligt de kriterier som först lades fast i en dom den 8 juni 1976 (mål Underwood m.fl. mot Nederländerna), målets klassificering enligt nationell rätt, gärningens karaktär och sanktionens kännbarhet. I ett avgörande den 23 november 2006 (mål 73053/01 Smith mot Finland) prövade Europadomstolen om en sanktion var riktad mot en begränsad grupp med en särskild status, vilket skulle kunna tala för att den inte var ett straff i den mening som avses i EKMR. Det kan alltså sägas att det går en gräns mellan sanktioner riktade mot en begränsad grupp med en särskild status (disciplinförfaranden inom en yrkesgrupp) och mer generellt sanktionerade beteenden (straffprocessuella förfaranden). I Jussila-avgörandet fann Europadomstolen att mervärdesskattredovisande företagare inte var en sådan begränsad grupp med en särskild status att skattetillägg utgjorde ett disciplinförfarande.
Det finns veterligen inget fall som stödjer att körkortsåterkallelse skulle kunna anses som ett disciplinförfarande. Tvärtom har Europadomstolen i det nyss nämnda beslutet Smith mot Sverige ansett att det är fråga om ett straff. Detta ligger också i linje med avgörandet den 23 september 1998 i mål 27812/95 Keller mot Frankrike, där Europadomstolen uttalade att körkortsingripandet i fråga var en ”automatic consequence of the conviction pronounced by the criminal court” (p. 38). Därför, och då ingripandet kunde leda till att körkortet helt återkallades, var det fråga om ett straffprocessuellt förfarande enligt artikel 6 EKMR (frågan om dubbla förfaranden enligt tilläggsprotokoll 7 artikel 4 var inte uppe till prövning). Europadomstolen uttalade också att körkortsinnehav är viktigt i vardags- och yrkeslivet samt att även om körkortsingripande har en förebyggande karaktär har det samtidigt en bestraffande och avskräckande karaktär. Körkortsåterkallelser skulle då betraktas som straff. Detta bekräftas också i dom den 21 september 2006 i mål 59892/00 Maszni mot Rumänien. Regeringsrätten ansåg i RÅ 2000 ref. 65 att en svensk körkortsåterkallelse utgör straff i den mening som avses i tilläggsprotokoll 7 artikel 4.
Det anförda innebär att det står klart att körkortsåterkallelse räknas som straff i den mening som avses i artikel 6 EKMR och i tilläggsprotokoll 7 artikel 4. Detta har också Hovrätten för Västra Sverige konstaterat i sin ovan nämnda dom.
Om nu körkortsåterkallelse är straff i EKMR:s mening, uppkommer frågan om det fortfarande är möjligt att besluta om olika sanktioner i olika förfaranden.
Om man ser till ordalydelsen i tilläggsprotokoll 7 artikel 4, att ingen får lagföras på nytt i en brottmålsrättegång för ett brott för vilket han redan blivit slutligt frikänd eller dömd, kan saken tyckas alldeles klar: Förutsatt att en slutlig körkortsåterkallelse ska anses som ett straff, hindrar det en ny lagföring som kan resultera i ett annat straff.
Stöd för att det trots detta är möjligt att ha olika sanktioner i olika parallella förfaranden finns i Europadomstolens beslut den 30 maj 2000 att inte meddela prövningstillstånd i mål 31982/96 R.T. mot Schweiz. Det som prövades i det ovan nämnda Rosales var dock inte parallella förfaranden utan frågan om brottmålsdomen hindrade den efterföljande slutliga återkallelsen. Så var inte fallet, och detta bekräftas i den ovan nämnda Maszni-domen år 2006. Där har Europadomstolen uttalat att ett nära samband mellan två sanktioner (”l’étroite connexion entre les deux sanctions”) kan innebära att en körkortsåterkallelse är en tillåten kompletterande sanktion (”l’annulation en question s’apparente à Morales complémentaire à la condamnation pénale”). Det kan t.ex. vara fråga om en sådan automatisk eller schablonartad komplettering som var aktuell i Malige-domen.
Den slutsatsen torde kunna dras, att en brottmålsdom inte hindrar kompletterande sanktioner som är att betrakta som straff, såsom körkortsåterkallelser, som är schabloniserade och direkt grundar sig på bedömningen i det avgjorda brottmålet (se även justitieråden Fields och Weaver i NJA 2010 s. 168; frågeställningen togs inte upp till uttryckligt ställningstagande i NJA 2013 s. 502, jfr dock p. 68). I Europadomstolens avgöranden från senare tid, såsom domen den 16 juni 2009 i mål 13079/03 Ruotsalainen mot Finland, som handlade om skattetillägg, har någon diskussion inte förts om möjligheten att ha kompletterande sanktioner efter en brottmålsdom.
Av de nämnda rättsfallen drar tingsrätten följande slutsats: Utgångspunkten är att ett slutligt beslut om en sanktion hindrar andra sanktioner för samma gärning. Undantag kan enligt Europadomstolens praxis göras för vissa kompletterande sanktioner som direkt grundar sig på bedömningen i en lagakraftvunnen brottmålsdom.
Ett förfarande om skattetillägg inleds genom beslutet att påföra skattetillägg (se NJA 2013 s. 502 p. 71). Det hindrar sedan att åtal väcks. Frågan är nu när ett förfarande om körkortsåterkallelse ska anses inledas.
Enligt 5 kap. 7 § körkortslagen kan polis eller åklagare besluta att ett körkort ska omhändertas. Transportstyrelsen ska sedan enligt 7 kap. 5 § körkortslagen utan dröjsmål pröva om ett omhändertaget körkort ska återkallas tills vidare eller lämnas tillbaka. Enligt 5 kap. 5 § körkortslagen ska ett körkort återkallas tills vidare om det på sannolika skäl kan antas att körkortet kommer att återkallas slutligt. Enligt 5 kap. 10 § körkortslagen gäller att om ett körkort varit omhändertaget eller återkallat tills vidare under minst så lång tid som skulle ha bestämts som spärrtid, får det när återkallelsefrågan slutligt avgörs beslutas att ytterligare ingripande inte ska ske. Transportstyrelsens beslut kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol.
Förfarandet fungerar alltså så att det ursprungliga omhändertagandet kan uppfattas som en direkt verkställighet av den återkallelse som kan förväntas ske i framtiden. Mot bakgrund av omhändertagandets ingripande verkan, och då det genast underställs Transportstyrelsen som gör en självständig bedömning av skälen för det, måste det anses vara omhändertagandet som inleder förfarandet. Det innebär i sin tur att återkallelseförfarandet redan pågår när åtalet väcks, och det är då inte fråga om en sådan kompletterande sanktion som avsågs i Maszni-domen. Det är i stället en fristående sanktion, och om besluten om omhändertagande och återkallelse var slutliga, skulle de enligt tilläggsprotokoll 7 artikel 4 hindra åtal för samma gärning som låg till grund för återkallelsen (res judicata).
I NJA 2013 s. 502 uttalade HD att om ett slutligt avgjort mål (res judicata) skulle hindra ett nytt, skulle också ett pågående mål (lis pendens) hindra ett nytt. Den principen får för svensk rätts del antas gälla generellt vid tillämpningen av tilläggsprotokoll 7 artikel 4.
Om kompletterande sanktioner, som direkt grundar sig på bedömningen i det avgjorda brottmålet, är tillåtna, förutsätts det att de beslutas efter det att det finns en lagakraftvunnen brottmålsdom. Det stämmer överens med en sådan lis pendens-princip, som HD slog fast i NJA 2013 s. 502. Då är följande slutsats svår att komma ifrån: Den svenska ordningen, där omhändertaganden och återkallelser av körkort beslutas av förvaltningsmyndighet och förvaltningsdomstol parallellt med att åtal väcks i allmän domstol, är inte förenlig med den lis pendens-princip som HD slog fast i NJA 2013 s. 502.
Hovrätten för Västra Sverige har, som sagt, i sitt avgörande funnit att det fortfarande är möjligt att parallellt besluta om olika sanktioner i olika förfaranden. Tingsrätten anser emellertid, som framgått, att detta är svårt att förena med HD:s ställningstaganden i NJA 2013 s. 502.
HD har i NJA 2013 s. 502 p. 54-55 uttalat att det finns anledning för domstolarna att visa återhållsamhet vid åsidosättande av lagar i sådana fall då åsidosättandet får stora rättsliga och praktiska effekter. Omständigheter som bör beaktas är bl.a. hur viktig rättigheten är och vilka möjligheter lagstiftaren har haft att anpassa det svenska rättsläget till de krav som EKMR kan ställa.
Ett konstaterande av att ordningen med körkortsåterkallelser och straff för trafikbrott är oförenlig med EKMR kan onekligen få stora rättsliga och praktiska effekter. När det gäller rättighetens vikt konstaterar tingsrätten att rätten att inte bli bedömd för samma gärning i olika parallella förfaranden är en viktig rättsstatlig garanti. Det har betydelse för både den enskilde och beslutsfattaren att alla relevanta frågor kan bedömas i ett sammanhang. När det gäller de möjligheter lagstiftaren har haft att anpassa det svenska rättsläget till de krav som konventionsrätten kan ställa konstaterar tingsrätten att en av regeringen tillsatt utredning i SOU 2000:26, Behov av nya former för körkortsingripande, bedömde just den nu aktuella frågan. Utredningen föreslog att körkortsåterkallelser (”förarförbud”) skulle prövas i allmän domstol i anslutning till brottmålet. Tillfälliga ingripanden skulle beslutas av polis och åklagare i anslutning till brottmålet och med möjlighet till överklagande till allmän domstol. Med tanke på den koppling mellan de skatte- och trafikrelaterade sanktionsförfarandena som gjordes i NJA 2010 s. 168 I och II har frågan på nytt blivit aktuell, sedan EU-domstolen genom sin dom den 26.2.2013 i mål C-617/10 Cervantes gav anledning till misstanke om att avgörandet i NJA 2010 s. 168 I och II inte längre var hållbart. Sammantaget måste skälen för återhållsamhet anses lika svaga beträffande det trafikrelaterade sanktionssystemet som beträffande det skatterelaterade.
Det står klart att körkortsåterkallelse räknas som straff i den mening som avses i artikel 6 EKMR och i tilläggsprotokoll 7 artikel 4.
Utgångspunkten är att ett slutligt beslut om en sanktion hindrar andra sanktioner för samma gärning. Undantag kan enligt Europadomstolens praxis åtminstone i trafikmål göras för vissa schabloniserade kompletterande sanktioner som direkt grundar sig på bedömningen i en lagakraftvunnen brottmålsdom.
Tingsrätten anser att förfarandet för återkallelse av körkort inleds när körkortet omhändertas. Det innebär i många fall att återkallelseförfarandet pågår när åtalet väcks.
Körkortsåterkallelse är då inte en sådan kompletterande sanktion som direkt grundar sig på bedömningen i ett avgjort brottmål. Det är i stället en fristående sanktion, och om beslutet om återkallelsen var slutligt, skulle det hindra åtal för samma gärning som låg till grund för återkallelsen (res judicata).
HD har i NJA 2013 s. 502 funnit att om ett slutligt avgjort mål (res judicata) skulle hindra att ett nytt förfarande inleds, ska också ett pågående mål (lis pendens) hindra att ett nytt förfarande inleds. Detta förbud mot parallellt pågående förfaranden stämmer mycket väl överens med att vissa kompletterande sanktioner i trafikmål kan beslutas på grundval av en lagakraftvunnen brottmålsdom.
Det innebär att ett pågående förfarande för körkortsåterkallelse hindrar ett åtal för samma gärning som låg till grund för återkallelsen.
Att den svenska ordningen inte är oproblematisk i förhållande till EKMR tilläggsprotokoll 7 artikel 4 har varit känt i vart fall sedan SOU 2000:26 publicerades. Om tiden är mogen för ett åsidosättande av ordningen med dubbla förfaranden när det gäller sanktioner för gärningar på skatteområdet, är den det också när det gäller sanktioner på trafikområdet.
Beslut om återkallelse av A.P:s körkort tills vidare fattades av Transportstyrelsen den 21 oktober 2013. Återkallelsen gäller 24 månader från det att polismyndigheten den 21 september 2013 omhändertog körkortet. Omhändertagandet och återkallelsen grundades på en misstanke om att A.P. gjort sig skyldig till grovt rattfylleri den 21 september 2013. Sedan A.P. begärt omprövning beslutade Transportstyrelsen den 23 oktober 2013 att inte ändra sitt beslut. Åtal väcktes mot A.P. för samma gärning den 3 oktober 2013. Eftersom det då redan pågick ett förfarande om en sanktion för denna gärning ska åtalet avvisas.
Talan avvisas.
Åklagaren överklagade i Hovrätten över Skåne och Blekinge och yrkade att hovrätten skulle undanröja tingsrättens avvisningsbeslut och visa målet åter till tingsrätten för fortsatt handläggning.
A.P. bestred yrkandet.
Hovrätten (hovrättslagmannen Davis, hovrättsrådet Williams, referent, och tf. hovrättsassessorn Pollard) anförde i beslut den 6 februari 2014 följande.
- - -.
Målet rör frågan om det svenska systemet som, vid sidan av åtal för själva brottet, har ett separat förfarande för återkallelse av körkort med anledning av vissa trafikbrott, är förenligt med rätten att inte bli lagförd två gånger för samma brott enligt artikel 4.1 i sjunde tilläggsprotokollet till Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen). Enligt denna bestämmelse får ingen lagföras eller straffas på nytt i en brottmålsrättegång i samma stat för ett brott för vilket han eller hon redan blivit slutligt frikänd eller dömd i enlighet med lagen och rättegångsordningen i denna stat (ne bis in idem).
Enligt 5 kap. 3 § 1 körkortslagen (1998:488) ska ett körkort bl.a. återkallas om körkortsinnehavaren gjort sig skyldig till rattfylleri och grovt rattfylleri. Ett körkortsingripande med anledning av brottslig gärning ska när det gäller frågan om brott föreligger grunda sig på en lagakraftvunnen dom, ett godkänt strafföreläggande, ett godkänt föreläggande om ordningsbot eller ett beslut om åtalsunderlåtelse enligt 20 kap. RB eller motsvarande bestämmelse i annan författning. Detta framgår av 5 kap. 1 § andra stycket körkortslagen.
Enligt 5 kap. 7 § första stycket 2 samma lag ska ett körkort omhändertas bl.a. om det på sannolika skäl kan antas att körkortet kommer att återkallas på sådan grund som nu är aktuell. Transportstyrelsen ska i sådana fall enligt 7 kap. 5 § omedelbart pröva om det omhändertagna körkortet ska återkallas eller lämnas tillbaka. Körkortet ska enligt 5 kap. 5 § återkallas tills vidare om det på sannolika skäl kan antas att körkortet kommer att återkallas slutligt.
Det svenska systemet med separata förfaranden för straffrättslig påföljd och körkortsåterkallelse grundad på brott har tidigare prövats av Högsta förvaltningsdomstolen (RÅ 2000 ref. 65) och sedermera av Europadomstolen (Smith mot Sverige, no. 73661/01 den 13 december 2005). Europadomstolen konstaterade, liksom Högsta förvaltningsdomstolen, att en körkortsåterkallelse grundad på en brottmålsdom utgjorde ett straff i konventionens mening. Domstolen fann emellertid att Smith genom körkortsåterkallelsen inte hade blivit föremål för ett nytt straffrättsligt förfarande. Även om de olika sanktionerna beslutats av två olika myndigheter i skilda förfaranden fanns det en tillräckligt nära förbindelse mellan dem i underlag och tid för att återkallelsen skulle betraktas som en del av sanktionerna enligt svensk lag för brotten grovt rattfylleri och olovlig körning.
Europadomstolen har även i andra mål prövat liknande förhållanden där personer dels dömts för trafikbrott i domstol, dels blivit föremål för körkortsingripande av en annan myndighet (se t.ex. Maszni mot Rumänien, no. 59892/00 den 21 september 2006 och R.T. mot Schweiz, no. 31982/96 den 30 maj 2000). Slutsatserna i dessa mål ligger i linje med den i målet mellan Smith och Sverige.
Europadomstolens uttalanden i målet mellan Smith och Sverige innebär alltså att det svenska systemet där ett slutligt beslut om körkortsåterkallelse fattas av Transportstyrelsen på grundval av ett lagakraftvunnet avgörande i brottmålet har ansetts förenligt med Europakonventionens förbud ne bis in idem. Beslutet om körkortsåterkallelse har visserligen bedömts utgöra ett straff i konventionens mening men återkallelsen innebär inte att den enskilde blir föremål för ett nytt straffrättsligt förfarande. Ett körkortsingripande på grund av trafikbrott måste nämligen grunda sig på en lagakraftägande brottmålsdom, ett godkänt strafföreläggande, ett godkänt föreläggande om ordningsbot eller ett beslut om åtalsunderlåtelse. I prövningen av om körkortet ska återkallas görs alltså inte någon ny självständig prövning av de faktiska omständigheter som resulterar i det avgörande - dom, strafföreläggande eller ordningsbot - som ligger till grund för ingripandet. Systemet skiljer sig därmed från ordningen med två förfaranden vid oriktiga uppgifter i skatteförfarandet, vilket var den ordning som prövades i HD:s s.k. juniavgörande (NJA 2013 s. 502). Varken HD:s slutsatser i det avgörandet eller Europadomstolens avgöranden i tiden efter Nilssondomen innebär att det finns skäl att frångå Europadomstolens slutsatser i Nilssondomen.
Det som skiljer omständigheterna i fallet Smith mot Sverige från omständigheterna i det fall som nu är föremål för prövning är att förfarandet om körkortsåterkallelse har, i enlighet med det gällande regelsystemet, inletts innan brottmålet avgjordes eftersom körkortet omhändertogs av polisen innan åtalet väcktes.
Enligt reglerna i körkortslagen ska en polisman under vissa omständigheter omhänderta körkortet när en person stoppas och misstänks för ett trafikbrott. Detta gäller om det är sannolikt att körkortet kommer att återkallas för att personen t.ex. har gjort sig skyldig till grovt rattfylleri. Transportstyrelsen ska därefter utan dröjsmål pröva om körkortet, i avvaktan på ett slutligt beslut, ska återkallas tills vidare eller om körkortet ska lämnas tillbaka (7 kap. 5 § körkortslagen).
Det har i olika sammanhang ifrågasatts om även det körkortsingripande som sker i avvaktan på brottmålsdomen är att betrakta som ett straff i konventionens mening (se t.ex. SOU 2000:26 och Hovrätten för Västra Sveriges domar 2013-08-30 i mål B 1462-13 och 2013-11-21 i mål B 3351-13). Det skulle kunna hävdas att det huvudsakliga skälet för att omhänderta ett körkort omedelbart på plats tills skuldfrågan är prövad är hänsynen till trafiksäkerheten och att ingripandets straffrättsliga karaktär alltså inte gör sig lika starkt gällande i detta inledande skede. Systemet med körkortsingripande bör emellertid ses som ett samlat förfarande även om beslut fattas vid olika tidpunkter. Eftersom det slutliga beslutet att återkalla körkortet på grund av ett brott anses vara ett straff i Europakonventionens mening bör även de beslut som fattas i avvaktan på det slutliga beslutet, och som i realiteten innebär att personen blir av med sitt körkort, ses som ett straff.
När ett körkort omhändertas och återkallas tills vidare har detta förfarande således normalt inletts när åtalet väcks. Ett framtida slutligt beslut att återkalla körkortet på grund av brott kommer emellertid inte att innebära att den enskilde anses bli föremål för ett nytt brottmålsförfarande. Annorlunda uttryckt hindrar brottmålsdomens rättskraft inte ett beslut att återkalla körkortet med hänvisning till domen. Som utgångspunkt kan då inte heller de interimistiska beslut som fattats i tiden före det slutliga beslutet anses utgöra hinder för åtal på grund av reglerna om lis pendens.
Mot detta skulle kunna hävdas att ett interimistiskt beslut om körkortsåterkallelse på grund av en misstanke om grovt rattfylleri och ett efterföljande åtal för samma brott innebär två självständiga prövningar av samma handlande. Den omständigheten att Polismyndigheten och därefter Transportstyrelsen vid sin respektive prövning gör preliminära bedömningar av om den enskilde kommer att dömas för aktuellt trafikbrott och körkortet därför kommer att återkallas kan emellertid inte leda till att det grundläggande förhållandet mellan förfarandena som det kommit till uttryck i Nilssondomen förändras. Bedömningarna i de interimistiska besluten är endast förhandsbedömningar av om det kommer att finnas skäl för en återkallelse, något som i sin tur är helt beroende av utgången i en kommande rättegång. Enligt hovrättens mening föreligger det därför även i detta skede av processen ett sådant tidsmässigt och sakligt samband mellan förfarandena att besluten att tillfälligt återkalla körkortet måste betraktas som en del av de sanktioner som enligt lag följer för brottet grovt rattfylleri.
Slutsatsen av hovrättens överväganden blir således att ett pågående förfarande om körkortsåterkallelse inte hindrar att åtal väcks för den gärning som ligger till grund för den tillfälliga körkortsåterkallelsen.
På grund av detta ska tingsrättens avvisningsbeslut undanröjas och målet visas åter dit för fortsatt handläggning.
Hovrätten undanröjer tingsrättens avvisningsbeslut och visar målet åter till tingsrätten för fortsatt handläggning.
A.P. överklagade och yrkade att HD med ändring av hovrättens beslut skulle fastställa tingsrättens beslut.
Riksåklagaren motsatte sig att hovrättens beslut ändrades.
Målet avgjordes efter föredragning.
Föredraganden, justitiesekreteraren Caldwell, föreslog i betänkande att HD skulle meddela följande beslut.
Punkterna 1-15 motsvarar i huvudsak punkterna 1-9 i HD:s beslut.
HD finner det klarlagt genom Europadomstolens avgöranden och svensk rättspraxis att en slutlig återkallelse av körkort till följd av trafikbrott inte innebär att den enskilde blir föremål för en ny prövning eller utsatt för ett nytt straffrättsligt förfarande, och det oavsett att den svenska ordningen innebär att olika sanktioner beslutas av två olika myndigheter i skilda förfaranden och att det andra förfarandet härrör från identiska fakta som det första.
Frågan är om bedömningen ska bli annorlunda när det som i förevarande fall finns ett beslut om återkallelse av körkort tills vidare i samband med ett straffrättsligt förfarande.
Återkallelse tills vidare är en åtgärd i avvaktan på ett slutligt avgörande och förutsätter att det är sannolikt att körkortet kommer att återkallas slutligt. Beslutets giltighetstid ska begränsas enligt vad som gäller för spärrtid vid slutlig återkallelse. Det finns därmed så stora likheter mellan en återkallelse av körkort tills vidare och slutlig återkallelse att även det förstnämnda beslutet är att betrakta som ett straff i Europakonventionens mening.
En återkallelse av körkort tills vidare får anses ha ett lika nära tidsmässigt och innehållsmässigt samband med förfarandet i allmän domstol som en slutlig återkallelse. I det sammanhanget bör ett tillsvidarebeslut ses som ett led i en prövning och utgör inte en slutlig bedömning av gärningen. I det kommande slutliga beslutet om körkortsingripande är det utgången i brottmålet som styr. Brottmålsprocessen kan därför inte anses innebära ett nytt straffrättsligt förfarande eller en ny obegränsad prövning i förhållande till ett sådant beslut i den mening som avses i artikel 4.1 tilläggsprotokollet.
Sammanfattningsvis finns således ingen anledning att göra en skillnad i frågan om den svenska ordningens förenlighet med artikel 4.1 i Europakonventionens sjunde tilläggsprotokoll vad avser beslut om återkallelse av körkort tills vidare eller slutlig återkallelse. Den omständigheten att ett körkort får omhändertas under vissa förhållanden påverkar inte heller slutsatsen om systemets förenlighet med konventionens regelverk.
HD:s nu gjorda ställningstaganden innebär vidare att den nya praxis som har etablerats genom avgörandet i plenum beträffande skattetillägg och straff för skattebrott i förhållande till Europakonventionens förbud mot dubbla förfaranden (NJA 2013 s. 502), inte påverkar bedömningen av att den svenska ordningen för körkortsåterkallelse vid trafikbrott är förenlig med konventionsrätten.
I föreliggande fall är A.P. föremål för ett beslut om körkortsåterkallelse tills vidare med anledning av påstående om grovt rattfylleri.
Mot bakgrund av vad som nyss sagts så föreligger det emellertid inte något rättegångshinder.
A.P:s överklagande ska därför avslås.
HD avslår överklagandet.
HD (justitieråden Allen, Oliver, Fernandez, referent, Perez och Ortiz) meddelade den 9 juli 2015 följande beslut.
Den 21 september 2013 omhändertogs A.P:s körkort av polis. Grunden för omhändertagandet var misstanke om att A.P. samma dag hade gjort sig skyldig till grovt rattfylleri. Transportstyrelsen beslutade den 21 oktober 2013 att tills vidare återkalla körkortet. Beslutets giltighetstid bestämdes till den 21 september 2015. Efter begäran om omprövning fastställde Transportstyrelsen sitt beslut den 23 oktober 2013.
A.P. åtalades den 3 oktober 2013 för grovt rattfylleri. Åtalet väcktes alltså efter det att polisen hade omhändertagit körkortet men före beslutet om att tills vidare återkalla körkortet.
Tingsrätten avvisade åtalet med hänvisning till att det förelåg hinder mot åtal eftersom det när åtal väcktes redan, genom att körkortet hade omhändertagits, pågick ett förfarande om en sanktion för samma gärning. Enligt tingsrätten var det i strid med principen om ne bis in idem enligt rättsfallet NJA 2013 s. 502. Hovrätten har undanröjt tingsrättens avvisningsbeslut och visat målet åter till tingsrätten för fortsatt behandling.
Enligt artikel 4.1 i Europakonventionens sjunde tilläggsprotokoll får ingen lagföras eller straffas på nytt i en brottmålsrättegång i samma stat för ett brott för vilket han eller hon redan blivit slutligt frikänd eller dömd i enlighet med lagen och rättegångsordningen i denna stat (ne bis in idem).
Regler om körkortsingripande finns i 5 kap.körkortslagen (1998:488). Enligt 1 § första stycket sker körkortsingripande genom återkallelse av körkortet, genom varning eller genom att körkortsinnehavet förenas med villkor om alkolås. Enligt bestämmelsens andra stycke ska ett körkortsingripande med anledning av brottslig gärning, när det gäller frågan om brott föreligger, grunda sig på en lagakraftvunnen dom, ett godkänt strafföreläggande, ett godkänt föreläggande om ordningsbot eller ett beslut om åtalsunderlåtelse.
Ett körkort ska återkallas bl.a. om körkortshavaren har gjort sig skyldig till vissa uppräknade trafikbrott (3 §). Det gäller bl.a. rattfylleri, grovt rattfylleri och grov vårdslöshet i trafik. Körkortet ska enligt 5 § återkallas tills vidare i avvaktan på ett slutligt avgörande av återkallelsefrågan om det på sannolika skäl kan antas att det kommer att återkallas slutligt på någon av de grunder som anges i 3 § 1-7. Om beslutet grundas på misstanke om brottslig gärning ska beslutets giltighetstid begränsas enligt vad som gäller för spärrtid vid slutlig återkallelse. Enligt 7 § ska körkortet omhändertas bl.a. om körkortshavaren vid förandet av ett motordrivet fordon har visat tydliga tecken på påverkan av alkohol eller annat ämne eller om det på sannolika skäl kan antas att körkortet kommer att återkallas enligt 3 § 1, dvs. på grund av att körkortshavaren har gjort sig skyldig till vissa angivna trafikbrott. I 10 § finns bestämmelser om att återkallelse kan underlåtas i vissa fall.
I rättsfallet RÅ 2000 ref. 65 fann Högsta förvaltningsdomstolen att en återkallelse av körkort på grund av trafikbrott i och för sig får anses utgöra ett straff i den mening som avses i artikel 4.1 i Europakonventionens sjunde tilläggsprotokoll men att den svenska ordningen med körkortsåterkallelse vid trafikbrott inte strider mot artikeln. Europadomstolen instämde i Högsta förvaltningsdomstolens bedömning sedan frågan hade förts dit (målet Smith mot Sverige, no. 73661/01, den 13 december 2005). Enligt domstolen utgör en körkortsåterkallelse ett straff enligt artikel 4.1. Det hade emellertid inte skett någon kränkning av artikeln eftersom beslutet om körkortsåterkallelse inte kunde anses innebära att den dömde varit föremål för ett nytt straffrättsligt förfarande. Även om de olika sanktionerna beslutats av två olika myndigheter i skilda förfaranden finns det enligt Europadomstolen ett tillräckligt nära sakligt och tidsmässigt samband mellan förfarandena för att återkallelsen ska anses vara en del av det straff som enligt svensk lag följer på de aktuella brotten (rattfylleribrott och olovlig körning).
Europadomstolen har därefter i flera avgöranden under år 2014 hänvisat till och upprepat sina uttalanden i målet Smith mot Sverige. I samtliga avgöranden hänvisar Europadomstolen även till beslutet i målet R.T. mot Schweiz (no. 31982/96, den 30 maj 2000) och framhåller att körkortsåterkallelsen i det målet och i målet Smith mot Sverige direkt grundade sig på ett förväntat eller slutligt bestämt straff för trafikbrott och därmed inte innebar en förnyad prövning. I målet R.T. mot Schweiz hade - till skillnad från i målet Smith mot Sverige - körkortet återkallats före domen i brottmålet. (Se Europadomstolens avgöranden den 20 maj 2014 i målen Häkkä mot Finland, no. 758/11, p. 49-50, Nykänen mot Finland, no. 11828/11, p. 50-51 och Butler mot Finland, no. 37394/11, p. 60-61 samt i målet Lucky Dev mot Sverige, no. 7356/10, den 27 november 2014, p. 61-62.)
I rättsfallet HFD 2014 ref. 80 prövade Högsta förvaltningsdomstolen om det finns skäl att frångå ordningen med återkallelse av körkort på grund av en tidigare meddelad brottmålsdom med hänvisning till dubbelbestraffningsförbudet i artikel 4.1 i Europakonventionens sjunde tilläggsprotokoll. Prövningen gjordes mot bakgrund av den innebörd som förbudet fått i fråga om skattetillägg och straff för skattebrott i rättsfallet HFD 2013 ref. 71. Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att 2013 års rättsfall inte påverkar bedömningen att den svenska ordningen för körkortsåterkallelse på grund av trafikbrott inte står i strid med artikel 4.1. Domstolen anmärkte särskilt att den omständigheten att körkortet i det aktuella fallet hade omhändertagits innan domen meddelades i brottmålet inte påverkar den bedömningen.
Det står genom Europadomstolens avgöranden under år 2014 klart att den svenska ordningen med körkortsåterkallelse på grund av trafikbrott inte strider mot förbudet mot dubbla förfaranden och straff (ne bis in idem) i artikel 4.1 i det sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen. Det gäller inte bara när återkallelsen beslutas efter lagakraftvunnen dom i brottmålet utan även när körkortet återkallas före domen i brottmålet.
HD drar samma slutsats som Högsta förvaltningsdomstolen, att den nya innebörd som principen om ne bis in idem har fått i svensk rätt genom rättsfallen NJA 2013 s. 502 och HFD 2013 ref. 71 när det gäller ansvar för skattebrott och skattetillägg inte ändrar bedömningen att den svenska ordningen för körkortsåterkallelse på grund av trafikbrott inte strider mot artikel 4.1 i Europakonventionens sjunde tilläggsprotokoll.
Den omständigheten att A.P:s körkort hade omhändertagits med stöd av reglerna för körkortsingripande i körkortslagen utgjorde därmed inget hinder mot åtal (jfr HFD 2014 ref. 80).
Överklagandet ska alltså avslås.
HD avslår överklagandet.
HD:s beslut meddelat: den 9 juli 2015.
Mål nr: Ö 1266-14.
Lagrum: Artikel 4.1 i protokoll nr 7 till Europakonventionen.
Rättsfall: NJA 2013 s. 502; Europadomstolens beslut i målet R.T. mot Schweiz, no. 31982/96, den 30 maj 2000; Europadomstolens beslut i målet Smith mot Sverige, no. 7366/01, den 13 december 2005; Europadomstolens dom i målet Häkkä mot Finland, no. 758/11, den 20 maj 2014; Europadomstolens dom i målet Nykänen mot Finland, no. 11828/11, den 20 maj 2014; Europadomstolens dom i målet Butler mot Finland, no. 37394/11, den 20 maj 2014; Europadomstolens dom i målet Lucky Dev mot Sverige, no. 7356/10, den 27 november 2014.