Beslut om antagande av detaljplan ansågs inte strida mot Europakonventionen (rättsprövning, avslag)
Not 145. Ansökan av K.K. m.fl. om rättsprövning av ett beslut om detaljplan. -Byggnadsnämnden i Göteborg (2004-04-30, § 371)antog detaljplan för småhus väster om Ellesbovägen inom stadsdelen Kärra i Göteborgs kommun. Av planhandlingarna framgick bl.a. följande. Området planeras bebyggas med 18 enbostadshus, huvudsakligen sluttningshus. Bostadshusen grupperas utmed en kvartersväg med tillfart från Ellesbovägen i norr. Den föreslagna exploateringen innebär inte någon betydande påverkan på miljön, människors hälsa och säkerhet eller på hushållningen med naturresurser. Fastigheten Kärra 11:6 norr om planområdet har djurhållning (svin). Avståndet mellan svinstallet och närmaste föreslagna bostadshus inom planområdet är ca 160 meter. Någon lukt från svinstallet har inte kunnat märkas inom planområdet. I planområdets östra del finns ädellövskog bestående av lönn, alm, och ask. Lövskogen finns redovisad i Länsstyrelsens rapport 1986:6 Inventering av ädellövskog, Göteborgs kommun, objekt 152. Objektet har givits klassificeringen 2, högt skyddsvärde. Stadsbyggnadskontoret har bedömt att det är acceptabelt att den mindre delen av skogen, som berörs av exploateringen, och som också är avskild från den övriga skogsmarken genom Ellesbovägen kan tas bort för att ge plats för ny bebyggelse. Planområdets utbyggnad är intagen i kommunens översiktsplan och är förenlig med målen i översiktsplanen. Området är beläget utmed Ellesbovägen och ca 400 meter norr om Norrleden. Området begränsas i söder av befintligt småhusområde vid Ingebäcks Byväg, i väster av ett höjdparti, i norr av jordbruksmark, och i öster av Ellesbovägen. - Planbeslutet överklagades av K.K. m.fl. Klagandena yrkade att länsstyrelsen skulle upphäva detaljplanen samt anförde i huvudsak följande. K.K. äger fastigheten Kärra 11:6, som är en jordbruksfastighet om ca 21 hektar. R.K. är bosatt på fastigheten och bedriver jordbruksverksamhet. H.K:s dödsbo äger fastigheten Kärra 11:5, som är en jordbruksfastighet om ca 17 hektar. Båda fastigheterna är bebyggda med bostads- och ekonomibyggnader. På fastigheterna finns djurhållning för svin men huvudinriktningen är spannmålsproduktion. Fastigheterna är i dag utsatta för reella hot vad gäller pågående markanvändning. Miljönämnden har i beslut den 17 april 2002 beslutat att inte medge R.K. tillstånd för spridning, lagring och hantering av bekämpningsmedel för aktuell åkermark. Beslutet har överklagats. Följden av beslutet är att spannmålsodling inte längre är ett realistiskt alternativ för framtiden. Fastigheternas naturliga förutsättningar är då att använda dem för djurhållning särskilt för hästar. Den markanvändning som detaljplanen anger är utifrån allmänna lämplighetsaspekter inte ändamålsenlig. I Boverkets allmänna råd 1995:5, Bättre plats för arbete, anges riktvärdet för skyddsavstånd mellan djurhållning och bostäder till 500 meter. Socialstyrelsen och Allergiutredningen (SOU 1989:80) rekommenderade ett skyddsavstånd om 200 meter mellan hästhållning och bostäder, skolor samt förskolor. På bifogad karta visas att hela brukningscentrum på Kärra 11:6 och delar av brukningscentrum på Kärra 11:5 ligger inom denna 200 meterszon. Ekonomisk skada kan uppstå för fastighetsägarna. I en situation där de som bebor bostäderna får allergi av att ha hästar så nära inpå sig blir det fråga om vilket intresse som har företräde. Antingen får de som bebor bostäderna flytta eller så blir det djurhållningen som får stryka på foten. Ett beslut från Länsstyrelsen i Halland, som åberopas, tyder på att det är djurhållningen som drabbas. I detta fall drabbades jordbruksfastigheterna av en värdesänkning på grund av kraftigt beskurna möjligheter att nyttja fastigheterna inom ramen för pågående markanvändning. Enligt 2 kap. 18 § regeringsformen är varje medborgares egendom tryggad mot att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad annat än om det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Om pågående markanvändning inskränks eller avsevärt försämras och skada uppkommer som är betydande i förhållandet till värdet på fastigheten skall den enskilde vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. Även Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, tilläggsprotokoll artikel 1, innehåller regler om skydd för nyttjande av egendom. När detaljplan lägges över ett område kan skada uppkomma för fastighetsägaren. Sådan skada benämns planskada. Man får då skilja på om kompensation utgår eller ej. För det fall den enskilde blir kompenserad - genom inlösen eller rätt till ersättning enligt de särskilda bestämmelserna som finns härom i plan- och bygglagen - påverkar detta den intresseavvägning som skall göras. Den enskilde kan då få finna sig i att hans intresse får vika i förhållande till andra intressen i planärendet. Annorlunda förhåller det sig när den enskilde som i vårt fall saknar rätt till ersättning för planskada. Om värdesänkning överstiger vad som kan tolereras måste ett tillbörligt hänsynstagande till enskilt intresse innebära att planen upphävs. Denna princip om att inte behöva tåla inskränkning i pågående markanvändning utan ersättning har numera grundlagsstöd. Värdesänkningen för de aktuella fastigheterna kan vara så mycket som en halvering av värdet. Huvudregeln är att det är kommunfullmäktige som antar detaljplaner. Endast planer som inte är av principiell beskaffenhet eller i övrigt av större vikt får uppdras åt byggnadsnämnden att anta. Detaljplaner av så ingripande karaktär för den enskilde som den nu aktuella saknar naturligtvis inte principiell betydelse. Det var därför felaktigt att byggnadsnämnden antog detaljplanen och beslutet skall enbart på denna grund upphävas. - Företrädare för länsstyrelsen tog del av förhållandena vid planområdet. - Länsstyrelsen i Västra Götaland (2002-10-22) avslog överklagandena och anförde följande som skäl för sitt beslut. Följande utgångspunkter gäller för länsstyrelsens prövning av överklaganden. - Plan- och bygglagen (1987:10), PBL, är grundad på principerna om decentralisering av beslutsfattandet och - inom vissa gränser - ett kommunalt självbestämmande i markanvändningsfrågor. I samband med tillkomsten av plan- och bygglagen underströk sålunda lagstiftaren att staten (dvs. i detta fall länsstyrelsen) vid prövning av överklaganden normalt inte i någon väsentlig mån bör rubba den huvudsakliga inriktningen av kommunernas markanvändningsbeslut. De bedömningar kommunen gjort i sina planer i fråga om exploateringsgraden, tillgången till service, trafiksystemets standard och andra liknande kvalitetsfrågor bör staten vid sin prövning mycket sällan frångå i något väsentligt avseende (se prop. 1986/87:1 s. 365). Den prövning av överklaganden som länsstyrelsen gör är alltså i enlighet med lagstiftarens intentioner begränsad. Prövningen inriktas väsentligen på om planärendet handlagts på ett formellt riktigt sätt och om de avvägningar som kommunen gjort mellan enskilda intressen och motstående allmänna eller enskilda intressen kan anses skäliga. - Enligt 5 kap. 29 § PBL antas detaljplaner av kommunfullmäktige. Fullmäktige får uppdra åt kommunstyrelsen eller byggnadsnämnd att anta planer som inte är av principiell beskaffenhet. I förarbetena till bestämmelsen anges bl.a. att när fullmäktige har hunnit anta översiktsplanen enligt 4 kap. PBL inträder ett annat läge (prop. 1985/86:1 s. 625). Översiktsplanen har bl.a. till uppgift att ge riktlinjer för detaljplaneläggningen. Översiktsplanen kan alltså utformas så att planen i tillräcklig grad kommer att innehålla fullmäktiges direktiv för detaljplaneläggningen. - Byggnadsnämnden får således på uppdrag av fullmäktige anta detaljplaner som inte är av principiell beskaffenhet eller i övrigt av större vikt. Planområdet omfattar drygt fyra hektar och avser rymma ca 18 enbostadshus. Planen är således av relativt begränsad omfattning. I översiktsplan för Göteborg, ÖP 93, är området utlagt som förändring på kort sikt, huvudsakligen bostäder. I ÖP 99 är området utlagt på samma sätt. Detaljplanen har således stöd i översiktligt planmaterial. Några motsatta uppfattningar mellan stat och kommun om hur de allmänna intressena skall beaktas vid planläggningen föreligger inte heller. Mot bakgrund härav anser länsstyrelsen att byggnadsnämnden varit behörig att anta den överklagade detaljplanen. - Länsstyrelsen har att i två olika funktioner granska och pröva kommunernas beslut om detaljplaner. Förutom att pröva överklaganden skall länsstyrelsen som regional planmyndighet granska och på eget initiativ pröva om ett detaljplanebeslut kan befaras strida mot vissa kommunövergripande intressen såsom riksintressen, mellankommunala intressen eller människors hälsa och säkerhet (se närmare 12 kap. 1-3 §§ PBL). - När det gäller den nu överklagade detaljplanen har länsstyrelsen som regional planmyndighet den 8 maj 2002 beslutat att inte pröva kommunens antagandebeslut. Det innebär att länsstyrelsen i denna egenskap bedömt att planen, genom att området tas i anspråk för den tänkta bebyggelsen, inte skadar några natur- eller kulturvärden av riksintresse eller av regional betydelse. Länsstyrelsen har inte heller bedömt att människors hälsa och säkerhet eller trafiksäkerhetsintresset åsidosätts. Genom överklagandena har inte framkommit något som medför att länsstyrelsen nu som besvärsprövande myndighet för någon annan bedömning i dessa frågor. - I 5 kap. 2 § PBL föreskrivs att vid utformningen av en detaljplan skälig hänsyn skall tas till befintliga bebyggelse-, äganderätts- och fastighetsförhållanden som kan inverka på planens genomförande. I 2 kap. PBL finns regler för bl.a. lokalisering av bebyggelse. Bebyggelse skall bl.a. enligt 3 §, i nämnda kapitel, lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa. Även bestämmelserna i 3 kap. PBL skall beaktas. Där föreskrivs bl.a. att byggnader skall utformas och placeras så att de eller deras avsedda användning inte medför fara eller betydande olägenheter för omgivningen. - Överklagandena riktar sig sammanfattningsvis mot att detaljplanen medger bebyggelse nära fastigheterna Kärra 11:5 och Kärra 11:6 och att bebyggelsen är olämplig och kan komma att medföra ekonomisk skada för klagandena om möjligheten att hålla häst omöjliggörs. Detaljplanen strider vidare enligt klagandena mot bestämmelser i regeringsformen och Europakonventionen. - Avståndet mellan ladugården på Kärra 11:6 och de närmast planerade husen är ca 160 meter och avståndet mellan den närmast belägna åkermarken och planområdet är något kortare. Åkermarken är emellertid belägen på den östra sidan av Ellesbovägen, norr om en grupp villor. På fastigheten Kärra 11:5 och 6 bedrivs för närvarande djurhållning i form av svin. Utifrån rådande förhållanden, vilka är utgångspunkten vid denna bedömning, utgör, som tidigare nämnts, inte befintlig djurhållning sådana problem för de som kommer att bo inom planområdet att planen av det skälet inte kan antas. Inte heller i övrigt antas planen orsaka klagandena som närboende och som ägare av grannfastigheter i anslutning till planområdet så allvarliga olägenheter att detaljplanen av det skälet inte kan antas. Vad avser eventuell framtida hästhållning har klagandena i allmänna ordalag beskrivit en ändring av nuvarande verksamhet mot hästverksamhet. Planerna är egentligen för vaga för att kunna beaktas. För hästverksamhet av mer omfattande art synes redan hinder ha uppkommit på grund av bebyggelsen på den östra sidan av Ellesbovägen, söder om tidigare odlade ängar. Mot bakgrund härav kan den antagna detaljplanen därför inte sägas utgöra något reellt hinder för klagandena. Någon så kallad planskada har således inte uppkommit för klagandena. - På anförda skäl skall överklagandena avslås. Det som klagandena anfört beträffande regeringsformen och Europakonventionen leder inte till en annan bedömning. - K.K. m.fl. överklagade länsstyrelsens beslut. De vidhöll vad de tidigare anfört och framhöll bl.a. följande. Det är en formell brist att byggnadsnämnden och inte kommunfullmäktige har antagit detaljplanen. Det krävs att översiktsplanen är så detaljerad att fullmäktige ger tydliga riktlinjer för hanteringen. De anförde vidare följande. Även om planområdet är av begränsad storlek så är påverkan på jordbruksfastigheterna betydande. Den intresseavvägning som krävs gör att planärendet inte kan betraktas som att det saknar principiell beskaffenhet. Huvudfrågan i ärendet är att bebyggelse alldeles inpå jordbruksfastigheterna kan medföra hinder i jordbruksdriften och därmed ekonomiska skador. I rapporten Bättre plats för arbete (Boverkets allmänna råd 1995:5) anges skyddsavståndet för djurhållning i lantbruk till 500 meter. I ärendet upprätthålls inte detta avstånd på långa vägar. Länsstyrelsen har missat poängen med att ta hänsyn till pågående markanvändning. I begreppet ingår sådan utveckling som kan anses som normal och naturlig rationalisering inom ramen för samma näringsfång. De anförde vidare att det i en proposition från 1972 (prop. 1972:11) angavs att begreppet bör ges en relativt generös tillämpning. Framtida rationaliseringsmöjligheter var en överlevnadsfråga för deras del. Om djurhållningen äventyrades inskränktes möjligheterna till en vettig ekonomi i jordbruksföretaget. - Boverket, vars företrädare besökt platsen, yttrade sig i ärendet den 18 december 2003 och anförde bl.a. följande. Mot det allmänna intresset av att bygga ut det berörda planområdet skall ställas risken för intrång i pågående markanvändning i angränsande områden. Den verksamhet som nu bedrivs på klagandens fastighet är, såvitt framgår av handlingarna, förhållandevis begränsad och inriktad på odling och i någon mån svinproduktion (hästhållning förekommer, såvitt kan utläsas av handlingarna, inte i dag på fastigheten). Det är den nuvarande inriktningen av jordbruksverksamheten som skall vägas mot det allmänna intresset att bygga ut det föreslagna planområdet med bostäder. Nyare bostadsbebyggelse finns på den östra sidan av Ellesbovägen, närmare de klagandes fastigheter än de bostäder som föreslås i det överklagade planförslaget. Mot denna bakgrund får risken för driftstörningar på grund av den föreslagna detaljplanen anses begränsad. Planärendets formella handläggning har enligt Boverkets bedömning skett i enlighet med intentionerna i PBL. Enligt 5 kap. 29 § PBL antas detaljplaner av kommunfullmäktige. Fullmäktige får uppdra åt kommunstyrelsen eller byggnadsnämnden att anta detaljplaner som inte är av principiell beskaffenhet. Då detaljplanen följer gällande översiktsplan kan byggnadsnämnden få i uppdrag av fullmäktige att anta detaljplaner som inte är av principiell beskaffenhet eller i övrigt av större vikt. Planen följer intentionerna i kommunens översiktsplan, och är av relativt begränsad omfattning. Några motsatta uppfattningar mellan stat och kommun om hur de allmänna intressena skall beaktas vid planläggningen föreligger inte. Mot denna bakgrund har, enligt Boverket, byggnadsnämnden varit behörig att anta den överklagade detaljplanen. Boverket anser sammantaget att det allmänna intresset av att inom området uppföra småhus är starkare än de klagandes enskilda intresse av att inte drabbas av olägenheter. Beslutet att anta detaljplanen bör stå fast. - Klagandena inkom härefter med en skrivelse och anförde bl.a. följande. Om bostäder placeras alltför nära en lantbruksfastighet kan lantbrukaren få krav på sig att upphöra med sin djurverksamhet. Både Kärra 11:5 och 11:6 är lantbruksfastigheter och markanvändningen för detta ändamål går långt tillbaka i tiden. Boverket tycks tro att det står verket fritt att göra sin bedömning utifrån djurhållningen i dag. Det som skyddas av lagstiftningen är dock pågående markanvändning, vilket inbegriper en naturlig utveckling. Rådigheten för djurhållning, särskilt avseende hästar, upphör i praktiken om de nya bostäderna släpps fram så nära inpå jordbruket. Beträffande den formella hanteringen torde det vara uppenbart att intresseavvägningsfrågorna i detta fall är av den digniteten att planen både är av principiell beskaffenhet och av större vikt, något som gör att det är kommunfullmäktige som skall anta detaljplanen. - Regeringen (2004-03-18, Miljödepartementet) avslog överklagandena och anförde som skäl för sitt beslut följande. Regeringen konstaterar att detaljplanen möjliggör byggande av 18 småhus norr och väster om befintliga småhus. Detaljplanen får anses vara av begränsad omfattning och har stöd i den översiktliga planeringen. Regeringen finner mot bakgrund bl.a. härav att planen inte kan anses vara av principiell beskaffenhet eller i övrigt av större vikt. Det har därför inte varit nödvändigt för kommunfullmäktige att anta planen. - Vid ärendets prövning i sak finner regeringen, med hänsyn bl.a. till vad Boverket anfört, att detaljplanen inte kan anses åsidosätta klagandenas enskilda intressen eller medföra sådana olägenheter för dem att planen inte kan godtas. Överklagandet bör därför avslås. - K.K. m.fl. ansökte om rättsprövning av regeringens beslut och yrkade att beslutet skulle upphävas. De anförde bl.a. följande. Beslutet att anta detaljplanen innebär att deras möjligheter att bedriva djurhållning på fastigheterna Kärra 11:5 och 11:6 påtagligt inskränks. De skall inte behöva tåla en planskada av den aktuella storleksordningen utan ersättning. Antagandet av planen är inte förenligt med egendomsskyddet i regeringsformen och första tilläggsprotokollet till Europakonventionen och planen strider också mot hänsynsreglerna i plan- och bygglagen (1987:10), PBL. En modifiering av planförslaget krävs om ekonomisk kompensation inte utgår. - Regeringsrätten (2005-11-16, Ramos, Rios, Garcia, Sharp): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - I 2 kap. 18 § regeringsformen föreskrivs bl.a. att ingen kan tvingas tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. I målet har inte framkommit att den bestämmelsen eller punkt 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen har åsidosatts eller att regeringens beslut skulle strida mot hänsynsreglerna i PBL. Det har inte heller framkommit att regeringen skulle ha felbedömt fakta eller att det vid handläggningen förekommit något fel som påverkat utgången i ärendet. - Regeringens beslut kan inte anses strida mot någon rättsregel på sätt som sökandena har angett. Det framgår inte heller klart av omständigheterna att beslutet på något annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut skall därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd II 2005-10-19, Larson)