Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern uttalar i detta ärende kritik mot Migrationsverket för brister i handläggningen av ett ärende om uppehållstillstånd.
Justitiekanslern tillerkänner GM skadestånd med 11 165 kr och uppdrar åt Migrationsverket att se till att ersättningen betalas ut till honom.
MW:s ersättningsanspråk avslås.
Bakgrund
Den 20 maj 2013 gav GM till Migrationsverket in en ansökan om uppehålls- och arbetstillstånd grundat på anknytning till MW. Ansökan kompletterades dagen därpå med s.k. anknytningsutredning. Den 23 maj 2013 skickade Migrationsverket en uppmaning till GM att kontakta svensk utlandsbeskickning för intervjutid. Intervjun ägde rum i juni 2013.
I september 2013 kontaktade MW handläggaren på Migrationsverket för att kontrollera om det innebar något problem för handläggningen av ärendet att GM besökte henne i Sverige under perioden den 25 oktober 2013–20 januari 2014. Enligt besked från handläggaren skulle Migrationsverket avvakta med beslutet tills Young lämnat Sverige.
Lördagen den 19 oktober 2013 kontaktade MW handläggaren per e-post för information om handläggningstiden i ärendet. Under förmiddagen den aktuella dagen förekom viss e-postkommunikation mellan MW och handläggaren, varvid bl.a. frågan om handläggning med förtur uppkom. Av e-postkommunikationen framgår att MW meddelade att någon förtur inte begärdes eftersom hon uppfattade det som att det kunde innebära en större risk för avslag. Hon meddelade vidare att GM skulle höra av sig under vecka 44, då handläggaren enligt egen uppgift åter skulle vara tillgänglig. På eftermiddagen samma dag återkom handläggaren per e-post med följande meddelande till MW.
Hej igen, Jag har redan tagit upp ärendet. Du och jag har skrivit till varandra i en timme idag och jag har under tiden granskat ärendet och kommer förhoppningsvis besluta under nästa vecka. Tiden för vår konversation inkluderas alltså i handläggningen.
Hej igen,
Jag har redan tagit upp ärendet. Du och jag har skrivit till varandra i en timme idag och jag har under tiden granskat ärendet och kommer förhoppningsvis besluta under nästa vecka. Tiden för vår konversation inkluderas alltså i handläggningen.
Dagen därpå, den 20 oktober 2013, skickade GM ett e-postmed-delande till handläggaren, där han bad att få veta om det saknades något i ärendet. Han förklarade att han i så fall ville få möjlighet att inkomma med kompletteringar. Meddelandet besvarades inte.
Migrationsverket beslutade den 21 oktober 2013 att avslå GMs ansökan om uppehålls- och arbetstillstånd. Sammanfattningsvis bedömde Migrationsverket att GMs och MW:s förhållande inte var seriöst i utlänningslagens mening. Uppehållstillstånd kunde därför inte beviljas med stöd av 5 kap. 3 a § utlänningslagen. Enligt verket fanns inte heller i övrigt skäl att bevilja uppehållstillstånd.
Efter att beslutet hade meddelats kontaktade MW och GM Migrationsverket och framförde önskemål om att få till stånd ett möte. Kontakterna resulterade i ett e-postmeddelande den 24 oktober 2014 från enhetschefen till MW med följande lydelse.
Hej M! Du har vid ett stort antal tillfällen kontaktat handläggare [D.C.] och teamledare [A.L.] som arbetar på Migrationsverkets tillståndsprövningsenhet i Sundsvall angående ärendet 12408034. Jag vill nu försöka klargöra för dig hur hanteringen av beslut m.m. går till på Migrationsverket. För det första har vi en mycket hög sekretess när det gäller våra ärenden, vilket innebär att vi inte svarar på några som helst frågor om ärenden som rör andra personer än den sökande själv om det inte finns någon fullmakt som innefattar den rätten, utfärdad av sökanden och utställd till en annan namngiven person. För det andra är ärendet definitivt avslutat hos Migrationsverket när beslutet är fattat och verket kan då inte ompröva sitt eget beslut. Då återstår endast att överklaga enligt den ordning som anges på beslutet. Det innebär alltså att du för det första inte har rätt att få någon information om det ärende som du hänvisar till eftersom du inte har någon fullmakt som ger dig den rätten och för det andra är ärendet helt avslutat hos Migrationsverket eftersom det finns ett överklagningsbart beslut. Då återstår alltså rätten försökanden att överklaga beslutet till Migrationsdomstolen. Det går inte att i efterhand ändra något i, eller komplettera, ett ärende till Migrationsverket som verket har fattat ett beslut i och som därmed äravslutat. Det som sökanden därefter vill klaga på, anföra, komplettera, förtydliga eller förklara måste han/hon då göra genom att överklaga till nästa instans, Migrationsdomstolen. Ärendet är definitivt avslutat hos Migrationsverket. Det är helt utsiktslöst, både för den sökande och Migrationsverkets tjänstemän, att föra några som helst diskussioner om kompletteringar, förtydliganden m.m. med t.ex. handläggaren på Migrationsverket i ett ärende som beskrivs enligt ovan. Jag ber dig vänligen respektera detta och hänvisar i förekommande fall till regelverket om överklagande av Migrationsverkets beslut.
Hej M!
Du har vid ett stort antal tillfällen kontaktat handläggare [D.C.] och teamledare [A.L.] som arbetar på Migrationsverkets tillståndsprövningsenhet i Sundsvall angående ärendet 12408034.
Jag vill nu försöka klargöra för dig hur hanteringen av beslut m.m. går till på Migrationsverket.
För det första har vi en mycket hög sekretess när det gäller våra ärenden, vilket innebär att vi inte svarar på några som helst frågor om ärenden som rör andra personer än den sökande själv om det inte finns någon fullmakt som innefattar den rätten, utfärdad av sökanden och utställd till en annan namngiven person.
För det andra är ärendet definitivt avslutat hos Migrationsverket när beslutet är fattat och verket kan då inte ompröva sitt eget beslut. Då återstår endast att överklaga enligt den ordning som anges på beslutet.
Det innebär alltså att du för det första inte har rätt att få någon information om det ärende som du hänvisar till eftersom du inte har någon fullmakt som ger dig den rätten och för det andra är ärendet helt avslutat hos Migrationsverket eftersom det finns ett överklagningsbart beslut. Då återstår alltså rätten försökanden att överklaga beslutet till Migrationsdomstolen.
Det går inte att i efterhand ändra något i, eller komplettera, ett ärende till Migrationsverket som verket har fattat ett beslut i och som därmed äravslutat. Det som sökanden därefter vill klaga på, anföra, komplettera, förtydliga eller förklara måste han/hon då göra genom att överklaga till nästa instans, Migrationsdomstolen. Ärendet är definitivt avslutat hos Migrationsverket. Det är helt utsiktslöst, både för den sökande och Migrationsverkets tjänstemän, att föra några som helst diskussioner om kompletteringar, förtydliganden m.m. med t.ex. handläggaren på Migrationsverket i ett ärende som beskrivs enligt ovan.
Jag ber dig vänligen respektera detta och hänvisar i förekommande fall till regelverket om överklagande av Migrationsverkets beslut.
GM överklagade Migrationsverkets beslut till Migrationsdom­stolen, Förvaltningsrätten i Luleå, som i en dom den 25 februari 2014 upphävde Migrationsverkets beslut och beviljade GM ett tidsbegränsat uppehålls- och arbetstillstånd. Av domskälen framgår bl.a. följande.
Brister i handläggningen GM har anfört att Migrationsverket inte uppfyllt sin kommuniceringsskyldighet och att målet därför ska återförvisas till verket för förnyad handläggning. Av 13 kap. 9 § UtlL framgår att bestämmelsen om kommunicering i 17 § förvaltningslagen (1986:223) om rätt för en part att få del av uppgifter gäller i mål om tidsbegränsade uppehållstillstånd endast när utlänningen är bosatt eller vistas i Sverige. Eftersom GM varken var bosatt eller vistades i Sverige under tiden för Migrationsverkets handläggning, saknade Migrationsverket kommuniceringsskyldighet i det aktuella ärendet. Förvaltningsrätten konstaterar mot denna bakgrund att det inte framkommit sådana brister i handläggningen som medför att målet ska återförvisas. Uppehållstillstånd m.m. Inledningsvis noterar migrationsdomstolen att oavsett om Migrationsverket vid tidpunkten för det överklagade beslutet haft fog för att avslå GM:s ansökan om uppehållstillstånd har migrationsdomstolen att bedöma målet utifrån de vid prövningstillfället rådande omständigheterna (jfr MIG 2007:5). […] Hos migrationsdomstolen har GM vidare anfört att paret träffats mellan den 29 augusti och den 8 september 2013 och att han varit sammanboende med MW i Sverige från och med slutet av oktober 2013 till och med den 20 januari 2014. Till stöd för detta har han lämnat in kopior på sitt och MW:s stämplade passhandlingar, boardingpass och bokningsbekräftelser, fotografier samt intyg från deras respektive familjer. Vid en sammantagen bedömning av den ingivna dokumentationen finner migrationsdomstolen inte anledning att ifrågasätta att GM och MW, efter att MW flyttat ut från den tidigare gemensamma bostaden och skilsmässan vunnit laga kraft, har träffat varandra i den omfattning som nu gjorts gällande. Vid dessa förhållanden anser migrationsdomstolen vidare att den omständigheten att paret etablerade sitt förhållande medan MW fortfarande var gift inte medför skäl för att ifrågasätta seriositeten i det åberopade förhållandet. Migrationsdomstolen finner således, vid en sammantagen bedömning av vad som framkommit i målet hos migrationsdomstolen, att GM har gjort sannolikt att det åberopade förhållandet med MW är seriöst. Det föreligger därmed förutsättningar för att bevilja GM uppehållstillstånd på grund av anknytning till MW i enlighet med 5 kap. 3 a § första stycket 1 UtlL.
Brister i handläggningen
GM har anfört att Migrationsverket inte uppfyllt sin kommuniceringsskyldighet och att målet därför ska återförvisas till verket för förnyad handläggning. Av 13 kap. 9 § UtlL framgår att bestämmelsen om kommunicering i 17 § förvaltningslagen (1986:223) om rätt för en part att få del av uppgifter gäller i mål om tidsbegränsade uppehållstillstånd endast när utlänningen är bosatt eller vistas i Sverige. Eftersom GM varken var bosatt eller vistades i Sverige under tiden för Migrationsverkets handläggning, saknade Migrationsverket kommuniceringsskyldighet i det aktuella ärendet. Förvaltningsrätten konstaterar mot denna bakgrund att det inte framkommit sådana brister i handläggningen som medför att målet ska återförvisas.
Uppehållstillstånd m.m.
Inledningsvis noterar migrationsdomstolen att oavsett om Migrationsverket vid tidpunkten för det överklagade beslutet haft fog för att avslå GM:s ansökan om uppehållstillstånd har migrationsdomstolen att bedöma målet utifrån de vid prövningstillfället rådande omständigheterna (jfr MIG 2007:5).
[…]
Hos migrationsdomstolen har GM vidare anfört att paret träffats mellan den 29 augusti och den 8 september 2013 och att han varit sammanboende med MW i Sverige från och med slutet av oktober 2013 till och med den 20 januari 2014. Till stöd för detta har han lämnat in kopior på sitt och MW:s stämplade passhandlingar, boardingpass och bokningsbekräftelser, fotografier samt intyg från deras respektive familjer.
Vid en sammantagen bedömning av den ingivna dokumentationen finner migrationsdomstolen inte anledning att ifrågasätta att GM och MW, efter att MW flyttat ut från den tidigare gemensamma bostaden och skilsmässan vunnit laga kraft, har träffat varandra i den omfattning som nu gjorts gällande. Vid dessa förhållanden anser migrationsdomstolen vidare att den omständigheten att paret etablerade sitt förhållande medan MW fortfarande var gift inte medför skäl för att ifrågasätta seriositeten i det åberopade förhållandet.
Migrationsdomstolen finner således, vid en sammantagen bedömning av vad som framkommit i målet hos migrationsdomstolen, att GM har gjort sannolikt att det åberopade förhållandet med MW är seriöst. Det föreligger därmed förutsättningar för att bevilja GM uppehållstillstånd på grund av anknytning till MW i enlighet med 5 kap. 3 a § första stycket 1 UtlL.
Den 18 mars 2014 beviljade Migrationsverket GM tillfälligt uppehålls- och arbetstillstånd.
Anspråket m.m.
MW har i en skrivelse till Justitiekanslern framfört klagomål mot Migrationsverkets handläggning samt, för sin egen del och för GM:s räkning, begärt skadestånd av staten med 11 165 kr avseende kostnader för juridiskt ombud hänförliga till processen i Migrations­domstolen.
Till stöd för anspråket har de anfört i sammanfattningsvis följande. Under den e-postkommunikation som förekom den 19 oktober 2013 informerade handläggaren MW om att ärendet inte var komplett och att MW inte hade rätt att ta del av information i ärendet. Sedan MW förklarat detta för GM, kontaktade han handläggaren per e-post dagen därpå och efterfrågade besked om vad som saknades i ärendet. E-postmeddelandet besvarades inte. – Migrationsverkets beslut meddelades alltså utan att GM bereddes tillfälle att komplettera sin ansökan, trots att han framfört önskemål om detta. Migrationsverket ska bedöma ärendet utifrån de vid prövningstillfället rådande omständigheterna. I detta fall borde handläggaren ha kallat MW, i egenskap av referensperson, till intervju för att utreda rådande omständigheter. Bristerna i handläggningen har fått till följd att beslutet fattats på ett bristfälligt underlag. Vidare saknar beslutet saklig motivering och verkar grunda sig på handläggarens subjektiva uppfattning. – Efter att beslutet meddelats bad de att få boka ett möte med handläggaren för att få omständigheterna förklarade. Deras förfrågan besvarades av enhetschefen, som nekade dem ett sådant möte och i stället hänvisade dem till att överklaga beslutet. Migrationsverket har inte haft rätt att neka dem möjligheten till ett möte vid en tidpunkt som var lämplig för myndigheten. Enhetschefen skrev också, i strid med gällande lag, att Migrationsverket inte kunde öppna ett ärende i efterhand och ändra något. – Migrationsverkets handläggning av ärendet har medfört att GM har varit hänvisad till att överklaga beslutet till förvaltningsrätten. Att överklaga utan biträde av juridiskt skolat ombud har, med hänsyn till Migrationsverkets bristfälliga handläggning, inte varit aktuellt.
Utredningen
Migrationsverket har yttrat sig och anfört bl.a. följande.
Migrationsverkets bedömning om det förekommit brister i handläggningen  Krav på muntlig utredning i ärendet  När det gäller frågan om muntlig handläggning ska hållas är det 14 § förvaltningslagen som gäller. I ansökan till JK anförs att Migrationsverket brustit i handläggningen då verket inte hållit muntlig förhandling med i vart fall referenspersonen innan beslut fattats i ärendet. Till stöd för denna argumentation hänvisas bl.a. till prop. 1999/2000:43. Migrationsverket konstaterar att det inte finns några krav på att muntlig utredning ska hållas i anknytningsärenden. Av en senare prop. än den som hänvisas till i ansökan, prop. 2005/06:72, s 53 ff, framgår bl.a. att det är upp till myndigheten att självt avgöra om och i vilken utsträckning olika handläggningsmöjligheter ska utnyttjas och att det inte är obligatoriskt med muntlig handläggning i anknytningsärenden. Innehållet i slutsatserna av prop. 2005/06:72 är inarbetade i Migrationsverkets rutinhandbok för besök och bosättning. Migrationsverket kan således inte anses ha brustit i handläggningen genom att inte hålla muntlig utredning i ärendet.  Begäran om att få komplettera ansökan om upphållstillstånd  I ansökan till JK anförs att beslut fattats på felaktiga grunder genom att handläggaren ignorerat sökandens försök till kontakt. Genom sökandens e-mail direkt till handläggaren dagen innan beslut i ärendet, men även genom referentens kontakter med handläggaren, är det i ärendet utrett att handläggaren kände till att sökanden och referenten önskade få besked om något saknades i ärendet och att de i så fall önskade få möjlighet att komplettera ärendet innan beslut fattades. Trots detta fattades beslut i ärendet utan att ge sökanden och referenten möjlighet att inom viss tid inkomma med komplettering i ärendet och slutföra sin talan. Såvitt utrett besvarades aldrig sökandens fråga. Som framgår av MIG 2007:45 I och II är det den som ansöker om en förmån som ska bevisa att han/hon uppfyller förutsättningarna för att beviljas förmånen. Förvaltningsmyndigheter har emellertid också ett utredningsansvar enligt den s.k. officialprincipen. Principen är inte lagfäst men får ändå anses gälla generellt för myndigheter. Vad gäller migrationsmål har JO i ett tillsynsärende mot Migrationsverket, JO 3961-2004, yttrat bl.a. att officialprincipen innebär att myndigheten ska leda utredningen och se till att den får ett tillräckligt underlag för besluten. Tillsynsärendet gällde i och för sig ett asylärende, dvs. ett ärende där det var fråga om att tillämpa skyddslagstiftning, men JO:s allmänna överväganden om officialprincipen torde vara tillämpligt även på nu aktuellt ärende om anknytning. Även om det som utgångspunkt är sökanden som ska bevisa att han eller hon uppfyller förutsättningarna för att beviljas en förmån, borde mot bakgrund av sökandens och referentens uttryckliga önskemål om att få besked om något saknades i ärendet, handläggaren givit dem möjlighet att komplettera ärendet innan beslut fattades. Av förvaltningslagen 4 § framgår dessutom att frågor från enskilda ska besvaras så snart som möjligt. Migrationsverket bedömer att handläggningen av ärendet får anses – trots förvaltningsrättens uttalande som hänvisar till möjlighet att göra undantag från kommunikationsplikten i 17 § förvaltningslagen – vara bristfällig och inte förenlig med officialprincipen och förvaltningslagens 4 §.  Myndighets möjlighet att öppna ett ärende i efterhand  I ansökan anförs att enhetschefen skrivit ett e-mail vars innehåll strider mot förvaltningslagen 27 §. I ärendet är utrett att enhetschefen vid den berörda enheten via e-mail har lämnat besked till sökanden och referenten att Migrationsverket inte kan öppna ett ärende i efterhand för att ändra på något. Migrationsverket konstaterar att enhetschefen har lämnat felaktig information. Av förvaltningslagen 27 § framgår att en myndighet i vissa fall kan ompröva beslut som den har meddelat som första instans. Migrationsverket genom enhetschefen har givit felaktig information som inte är förenlig med förvaltningslagens bestämmelser.  Sökandens och referentens önskemål om möte med Migrationsverket  I ansökan till JK anförs att det inte varit lagligt för Migrationsverket att neka önskemål från sökanden och referenten om att få ett möte med handläggaren för att diskutera ärendet. I ärendet är utrett att sökanden och referenten, efter beslutet i ärendet, i e-mail till bl.a. handläggaren i ärendet framställt önskemål om ett möte för att diskutera ärendet. Mötet nekades av Migrationsverket genom svar av enhetschefen. Migrationsverket konstaterar att bestämmelsen i 5 § förvaltningslagen om skyldigheten för myndigheter att ta emot besök från enskilda gäller myndigheten som sådan och inte enskilda tjänstemän. Då Migrationsverket vid den berörda enheten har en reception som är öppen för besökare som önskar ställa frågor och få upplysningar får Migrationsverket anses uppfylla kraven enligt 5 § förvaltningslagen. Mot bakgrund av vad som förevarit i ärendet bedömer Migrationsverket att den berörda enheten ändå borde ha berett sökanden och referenten möjlighet till ett besök och samtal med handläggaren och/eller annan person som är insatt i ärendet. I vart fall borde Migrationsverket genom svaret till sökanden och referenten i enlighet med förvaltningslagen 4 § gett vägledning och råd och inte bara hänvisat till möjligheten att överklaga och att det är utsiktslöst för Migrationsverkets tjänstemän att föra några som helst diskussioner med den sökande. Migrationsverkets bedömning av om skadestånds[ansvar] föreligger för staten på grund av Migrationsverkets handläggning […] Enligt anmälan till JK önskar sökanden och referenten ekonomisk kompensation för de kostnader de fått för juridiskt ombud i samband med överklagan till domstol. Hade Migrationsverket handlagt ärendet enligt lagar och regler hade ett juridiskt ombud inte behövt anlitas.  […] Migrationsverket bedömer att det av ärendet inte framgår att omständigheterna är sådana att den skada som kan ha åsamkats av Migrationsverkets försumliga handläggning medför att skadestånd ska utgå enligt 3 kap. 2 § 1. I utlänningslagen (2005:716) 18 kap. 1 § framgår under vilka omständigheter offentligt biträde kan förordnas i utlänningsärenden. Nu aktuellt ärende tillhör inte de ärenden där offentligt biträde kan beviljas. Med största sannolikhet hade inte heller rättshjälp med stöd av rättshjälpslagen (1996:1619) kunnat utgå. Förvaltningsdomstolarnas utredningsansvar enligt förvaltningsprocesslagen (1971:291) och domstolarnas materiella processledning gör att biträdesbehovet i dessa domstolar inte är detsamma som i mål i allmän domstol. Lagstiftaren förutsätter således att den enskilde inte ska behöva ha stöd av ombud i utlänningsärenden rörande anknytning. Det har stått sökanden och referenten fritt, och varit fullt möjligt, för dem att själva överklaga Migrationsverkets beslut utan att anlita ombud. Migrationsverket anser därför att det inte råder orsakssamband mellan den uppgivna skadan och Migrationsverkets bristande handläggning. Migrationsverket bedömer att det kan vara fråga om tjänstefel i fråga om vissa delar av handläggningen, främst då i fråga om handläggarens underlåtenhet att besvara fråga från sökanden om behovet av kompletteringar i ärendet. Skadestånd skulle i sådant fall kunna utgå enligt skadeståndslagen 3 kap. 2 § 2. Som framgår av ärendet var det av stor betydelse för utgången av ärendet att sökanden och referenten gavs möjligheten att få komplettera ärendet. Om sökanden och referenten givits möjlighet att komplettera ärendet hade handläggaren sannolikt fått information som påverkat utgången av ärendet. Beslutet grundas t.ex. på att sökanden och referenten inte setts efter den 10 juni 2013. Som framgår ovan krävs dock för att det ska vara fråga om skadeståndsgrundande kränkning enligt skadeståndslagen att det ska vara fråga om allvarlig kränkning av en viss person.  Migrationsverket bedömer att den uppgivna skadan inte kan anses ha uppkommit på grund av något sådant typiskt sett integritetskränkande brott som alltså är en förutsättning för att ersättning för att ersättning ska utgå med stöd av skadeståndslagens bestämmelser 3 kap. 2 § 2. Migrationsverket avstyrker således att skadestånd ska utgå med stöd av skadeståndslagens bestämmelser. Fråga är i stället om bristerna i handläggningen i detta fall innefattar en överträdelse av Europakonventionen för vilken ersättning i så fall kan utgå utan särskilt stöd i lag. Av artikel 1 i Europakonventionen följer att konventionsstaterna är förpliktade att se till att var och en kommer i åtnjutande av de rättigheter som den enskilde tillförsäkras i konventionen. Den artikel som skulle kunna bli aktuell i nu aktuellt ärende är artikel 6.1 i Europakonventionen enligt vilken en person, vid prövningen av hans eller hennes civila rättigheter och skyldigheter eller vid en anklagelse mot honom eller henne för brott, har rätt till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som har upprättats enligt lag. Av artikel 13 i Europakonventionen följer vidare att konventionsstaterna är skyldiga att tillse att var och en, vars i konventionen angivna fri- och rättigheter har kränkts, har tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet för att komma till rätta med kränkningen. I de fall artikel 6.1 i Europakonventionen är tillämplig ska den enskilde tillförsäkras tillgång till domstolsprövning i en rättssäker process. Bestämmelsen uppställer en rad olika specifika krav på hur domstolsprövningen ska vara utformad för att den ska anses innefatta tillfredsställande rättssäkerhetsgarantier. Den primära rätt som följer av artikeln avser dock själva tillgången till domstolsprövning som sådan (access to court). Av Europadomstolens fasta praxis framgår att de rättigheter som följer av Europakonventionen, bl.a. rätten till domstolsprövning, ska garanteras på ett effektivt sätt. Bedömningen av om den enskildes rätt till domstolsprövning har upprätthållits ska därmed göras mot bakgrund av samtliga de omständigheter som präglar det enskilda fallet. Även om det internationella systemet i princip tillhandahåller en möjlighet till domstolsprövning kan det därför bli fråga om en överträdelse av konventionen om den enskildes rätt i det konkreta fallet trots detta har blivit illusorisk. Migrationsverket bedömer att det är osäkert om Europakonventionens bestämmelser är tillämpliga på en situation där det är fråga om brister i handläggningen. Även om det finns brister i Migrationsverkets handläggning och även om Europakonventionens bestämmelser skulle vara tillämpliga bedömer Migrationsverket att någon kränkning av rätten enligt artikel 6.1 i Europakonventionen eller någon annan artikel inte har förekommit i detta fall. Att det är så framgår tydligt genom att sökanden har kunnat överklaga Migrationsverkets beslut till migrationsdomstolen som även har ändrat beslutet till sökandens fördel. Migrationsverket bedömer därför att skadestånd inte kan utgå enligt Europakonventionens bestämmelser. Sammanfattningsvis avstyrker Migrationsverket att skadestånd ska utgå.
Migrationsverkets bedömning om det förekommit brister i handläggningen
Krav på muntlig utredning i ärendet
Krav på muntlig utredning i ärendet
När det gäller frågan om muntlig handläggning ska hållas är det 14 § förvaltningslagen som gäller.
I ansökan till JK anförs att Migrationsverket brustit i handläggningen då verket inte hållit muntlig förhandling med i vart fall referenspersonen innan beslut fattats i ärendet. Till stöd för denna argumentation hänvisas bl.a. till prop. 1999/2000:43.
Migrationsverket konstaterar att det inte finns några krav på att muntlig utredning ska hållas i anknytningsärenden. Av en senare prop. än den som hänvisas till i ansökan, prop. 2005/06:72, s 53 ff, framgår bl.a. att det är upp till myndigheten att självt avgöra om och i vilken utsträckning olika handläggningsmöjligheter ska utnyttjas och att det inte är obligatoriskt med muntlig handläggning i anknytningsärenden. Innehållet i slutsatserna av prop. 2005/06:72 är inarbetade i Migrationsverkets rutinhandbok för besök och bosättning.
Migrationsverket kan således inte anses ha brustit i handläggningen genom att inte hålla muntlig utredning i ärendet.
Begäran om att få komplettera ansökan om upphållstillstånd
Begäran om att få komplettera ansökan om upphållstillstånd
I ansökan till JK anförs att beslut fattats på felaktiga grunder genom att handläggaren ignorerat sökandens försök till kontakt.
Genom sökandens e-mail direkt till handläggaren dagen innan beslut i ärendet, men även genom referentens kontakter med handläggaren, är det i ärendet utrett att handläggaren kände till att sökanden och referenten önskade få besked om något saknades i ärendet och att de i så fall önskade få möjlighet att komplettera ärendet innan beslut fattades. Trots detta fattades beslut i ärendet utan att ge sökanden och referenten möjlighet att inom viss tid inkomma med komplettering i ärendet och slutföra sin talan. Såvitt utrett besvarades aldrig sökandens fråga.
Som framgår av MIG 2007:45 I och II är det den som ansöker om en förmån som ska bevisa att han/hon uppfyller förutsättningarna för att beviljas förmånen. Förvaltningsmyndigheter har emellertid också ett utredningsansvar enligt den s.k. officialprincipen. Principen är inte lagfäst men får ändå anses gälla generellt för myndigheter. Vad gäller migrationsmål har JO i ett tillsynsärende mot Migrationsverket, JO 3961-2004, yttrat bl.a. att officialprincipen innebär att myndigheten ska leda utredningen och se till att den får ett tillräckligt underlag för besluten. Tillsynsärendet gällde i och för sig ett asylärende, dvs. ett ärende där det var fråga om att tillämpa skyddslagstiftning, men JO:s allmänna överväganden om officialprincipen torde vara tillämpligt även på nu aktuellt ärende om anknytning.
Även om det som utgångspunkt är sökanden som ska bevisa att han eller hon uppfyller förutsättningarna för att beviljas en förmån, borde mot bakgrund av sökandens och referentens uttryckliga önskemål om att få besked om något saknades i ärendet, handläggaren givit dem möjlighet att komplettera ärendet innan beslut fattades. Av förvaltningslagen 4 § framgår dessutom att frågor från enskilda ska besvaras så snart som möjligt.
Migrationsverket bedömer att handläggningen av ärendet får anses – trots förvaltningsrättens uttalande som hänvisar till möjlighet att göra undantag från kommunikationsplikten i 17 § förvaltningslagen – vara bristfällig och inte förenlig med officialprincipen och förvaltningslagens 4 §.
Myndighets möjlighet att öppna ett ärende i efterhand
Myndighets möjlighet att öppna ett ärende i efterhand
I ansökan anförs att enhetschefen skrivit ett e-mail vars innehåll strider mot förvaltningslagen 27 §.
I ärendet är utrett att enhetschefen vid den berörda enheten via e-mail har lämnat besked till sökanden och referenten att Migrationsverket inte kan öppna ett ärende i efterhand för att ändra på något.
Migrationsverket konstaterar att enhetschefen har lämnat felaktig information. Av förvaltningslagen 27 § framgår att en myndighet i vissa fall kan ompröva beslut som den har meddelat som första instans. Migrationsverket genom enhetschefen har givit felaktig information som inte är förenlig med förvaltningslagens bestämmelser.
Sökandens och referentens önskemål om möte med Migrationsverket
Sökandens och referentens önskemål om möte med Migrationsverket
I ansökan till JK anförs att det inte varit lagligt för Migrationsverket att neka önskemål från sökanden och referenten om att få ett möte med handläggaren för att diskutera ärendet.
I ärendet är utrett att sökanden och referenten, efter beslutet i ärendet, i e-mail till bl.a. handläggaren i ärendet framställt önskemål om ett möte för att diskutera ärendet. Mötet nekades av Migrationsverket genom svar av enhetschefen.
Migrationsverket konstaterar att bestämmelsen i 5 § förvaltningslagen om skyldigheten för myndigheter att ta emot besök från enskilda gäller myndigheten som sådan och inte enskilda tjänstemän. Då Migrationsverket vid den berörda enheten har en reception som är öppen för besökare som önskar ställa frågor och få upplysningar får Migrationsverket anses uppfylla kraven enligt 5 § förvaltningslagen.
Mot bakgrund av vad som förevarit i ärendet bedömer Migrationsverket att den berörda enheten ändå borde ha berett sökanden och referenten möjlighet till ett besök och samtal med handläggaren och/eller annan person som är insatt i ärendet. I vart fall borde Migrationsverket genom svaret till sökanden och referenten i enlighet med förvaltningslagen 4 § gett vägledning och råd och inte bara hänvisat till möjligheten att överklaga och att det är utsiktslöst för Migrationsverkets tjänstemän att föra några som helst diskussioner med den sökande.
Migrationsverkets bedömning av om skadestånds[ansvar] föreligger för staten på grund av Migrationsverkets handläggning
[…]
Enligt anmälan till JK önskar sökanden och referenten ekonomisk kompensation för de kostnader de fått för juridiskt ombud i samband med överklagan till domstol. Hade Migrationsverket handlagt ärendet enligt lagar och regler hade ett juridiskt ombud inte behövt anlitas.
[…]
Migrationsverket bedömer att det av ärendet inte framgår att omständigheterna är sådana att den skada som kan ha åsamkats av Migrationsverkets försumliga handläggning medför att skadestånd ska utgå enligt 3 kap. 2 § 1.
I utlänningslagen (2005:716) 18 kap. 1 § framgår under vilka omständigheter offentligt biträde kan förordnas i utlänningsärenden. Nu aktuellt ärende tillhör inte de ärenden där offentligt biträde kan beviljas. Med största sannolikhet hade inte heller rättshjälp med stöd av rättshjälpslagen (1996:1619) kunnat utgå.
Förvaltningsdomstolarnas utredningsansvar enligt förvaltningsprocesslagen (1971:291) och domstolarnas materiella processledning gör att biträdesbehovet i dessa domstolar inte är detsamma som i mål i allmän domstol. Lagstiftaren förutsätter således att den enskilde inte ska behöva ha stöd av ombud i utlänningsärenden rörande anknytning. Det har stått sökanden och referenten fritt, och varit fullt möjligt, för dem att själva överklaga Migrationsverkets beslut utan att anlita ombud. Migrationsverket anser därför att det inte råder orsakssamband mellan den uppgivna skadan och Migrationsverkets bristande handläggning.
Migrationsverket bedömer att det kan vara fråga om tjänstefel i fråga om vissa delar av handläggningen, främst då i fråga om handläggarens underlåtenhet att besvara fråga från sökanden om behovet av kompletteringar i ärendet. Skadestånd skulle i sådant fall kunna utgå enligt skadeståndslagen 3 kap. 2 § 2. Som framgår av ärendet var det av stor betydelse för utgången av ärendet att sökanden och referenten gavs möjligheten att få komplettera ärendet. Om sökanden och referenten givits möjlighet att komplettera ärendet hade handläggaren sannolikt fått information som påverkat utgången av ärendet. Beslutet grundas t.ex. på att sökanden och referenten inte setts efter den 10 juni 2013. Som framgår ovan krävs dock för att det ska vara fråga om skadeståndsgrundande kränkning enligt skadeståndslagen att det ska vara fråga om allvarlig kränkning av en viss person.
Migrationsverket bedömer att den uppgivna skadan inte kan anses ha uppkommit på grund av något sådant typiskt sett integritetskränkande brott som alltså är en förutsättning för att ersättning för att ersättning ska utgå med stöd av skadeståndslagens bestämmelser 3 kap. 2 § 2.
Migrationsverket avstyrker således att skadestånd ska utgå med stöd av skadeståndslagens bestämmelser.
Fråga är i stället om bristerna i handläggningen i detta fall innefattar en överträdelse av Europakonventionen för vilken ersättning i så fall kan utgå utan särskilt stöd i lag.
Av artikel 1 i Europakonventionen följer att konventionsstaterna är förpliktade att se till att var och en kommer i åtnjutande av de rättigheter som den enskilde tillförsäkras i konventionen. Den artikel som skulle kunna bli aktuell i nu aktuellt ärende är artikel 6.1 i Europakonventionen enligt vilken en person, vid prövningen av hans eller hennes civila rättigheter och skyldigheter eller vid en anklagelse mot honom eller henne för brott, har rätt till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som har upprättats enligt lag.
Av artikel 13 i Europakonventionen följer vidare att konventionsstaterna är skyldiga att tillse att var och en, vars i konventionen angivna fri- och rättigheter har kränkts, har tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet för att komma till rätta med kränkningen. I de fall artikel 6.1 i Europakonventionen är tillämplig ska den enskilde tillförsäkras tillgång till domstolsprövning i en rättssäker process. Bestämmelsen uppställer en rad olika specifika krav på hur domstolsprövningen ska vara utformad för att den ska anses innefatta tillfredsställande rättssäkerhetsgarantier. Den primära rätt som följer av artikeln avser dock själva tillgången till domstolsprövning som sådan (access to court). Av Europadomstolens fasta praxis framgår att de rättigheter som följer av Europakonventionen, bl.a. rätten till domstolsprövning, ska garanteras på ett effektivt sätt. Bedömningen av om den enskildes rätt till domstolsprövning har upprätthållits ska därmed göras mot bakgrund av samtliga de omständigheter som präglar det enskilda fallet. Även om det internationella systemet i princip tillhandahåller en möjlighet till domstolsprövning kan det därför bli fråga om en överträdelse av konventionen om den enskildes rätt i det konkreta fallet trots detta har blivit illusorisk.
Migrationsverket bedömer att det är osäkert om Europakonventionens bestämmelser är tillämpliga på en situation där det är fråga om brister i handläggningen. Även om det finns brister i Migrationsverkets handläggning och även om Europakonventionens bestämmelser skulle vara tillämpliga bedömer Migrationsverket att någon kränkning av rätten enligt artikel 6.1 i Europakonventionen eller någon annan artikel inte har förekommit i detta fall. Att det är så framgår tydligt genom att sökanden har kunnat överklaga Migrationsverkets beslut till migrationsdomstolen som även har ändrat beslutet till sökandens fördel. Migrationsverket bedömer därför att skadestånd inte kan utgå enligt Europakonventionens bestämmelser.
Sammanfattningsvis avstyrker Migrationsverket att skadestånd ska utgå.
MW och GM har lämnat synpunkter på Migrationsverkets yttrande.
Rättsliga utgångspunkter
Enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen ska staten ersätta bl.a. ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller för­sum­mel­se vid myndig­hets­utövning i sådan verksamhet som staten svarar för. Migrationsverkets handläggning av och beslut i ärenden om uppehållstillstånd är sådan verksamhet.
Staten bär inte något strikt skadeståndsansvar för ofullkomligheter i den statliga verksamheten. Liksom övriga regler i skadeståndslagen innebär 3 kap. 2 § ett ansvar för styrkt vållande. Det är inte tillräckligt att en myndighet eller en domstol har gjort en bedömning av en rätts- eller bevisfråga som kan ifrågasättas eller kan kritiseras för sitt ställningstagande i en fråga där det har funnits utrymme för olika bedömningar. Endast rena förbiseenden av en bestämmelse eller uppenbart oriktiga bedömningar anses utgöra fel eller försummelse i den mening som avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Detta har på senare tid också uttryckts som att bedömningen av om en myndighet har varit oaktsam ska vara objektiv. Vid den bedömningen är det av stor vikt vad för slags regel, norm eller princip som har åsidosatts, vad dess normskydd omfattar och vilka risker felet eller försummelsen innebär. (Jfr bl.a. rättsfallen NJA 1994 s. 194 och 654, NJA 2003 s. 285, NJA 2007 s. 862 samt NJA 2013 s. 842 och 1210.)
För en rätt till ersättning krävs förutom att det har förekommit ett skadeståndsgrundande fel etc. att detta har orsakat skada för den enskilde. Det ankommer på den som begär ersättning att styrka skadan och dess omfattning.
Justitiekanslerns ställningstagande
MW:s anspråk
Enligt en huvudregel i svensk skadeståndsrätt utgår skadestånd på grund av fel eller försummelse vid myndighetsutövning endast till den som har varit föremål för myndighetsåtgärden. En skada som endast indirekt träffar en annan skadelidande ersätts normalt inte (jfr NJA 1988 s. 62 och NJA 1975 s. 533).
Den myndighetsutövning som har förevarit med anledning av ansökan om uppehållstillstånd har varit riktad mot GM och inte mot MW. MW:s anspråk är därmed en sådan indirekt skada (tredjemansskada) som i princip inte är ersättningsgill enligt svensk skadeståndsrätt (se t.ex. betänkandet Det allmännas skadeståndsansvar SOU 1993:55 s. 57 och 233 f. och Johnson, Det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen, 2:a uppl. s. 126 och 130). MW kan därför inte själv grunda något skadeståndsanspråk på handläggningen eller beslutet i ärendet hos Migrationsverket. Med hänsyn till det anförda kan MW:s anspråk på skadestånd inte bifallas.
GM:s anspråk
Enligt huvudregeln i 17 § förvaltningslagen ska i ett förvaltningsärende en part underrättas om alla uppgifter som tillförs ärendet och få tillfälle att yttra sig innan ärendet avgörs. Bestämmelsen är i princip tillämplig på utlänningsärenden, men av 13 kap. 9 § utlänningslagen följer att kommunikationsplikten enligt bestämmelsen i förvaltningslagen gäller i ärenden om tidsbegränsat uppehållstillstånd endast när utlänningen är bosatt eller annars vistas i Sverige.
Frågan om Migrationsverket har uppfyllt sin kommuniceringsskyldighet har prövats av migrationsdomstolen. Justitiekanslern finner i den delen inte skäl att göra någon annan bedömning än den domstolen har gjort. Att Migrationsverket i detta fall inte har haft någon kommuniceringsplikt innebär emellertid inte att verket inte skulle ha en serviceskyldighet och en skyldighet att utreda ärendet.
Varje förvaltningsmyndighet har på sedvanerättslig grund en utredningsplikt, dvs. ansvar för att ärendena blir tillräckligt utredda (prop. 1985/86:80 s. 19). Denna officialprincip innebär att myndigheten ska leda utredningen och se till att den får ett tillräckligt underlag för besluten. Myndigheten måste dock inte alltid sköta utredningen själv utan har möjlighet att ge en sökande eller annan part tillfälle att komplettera utredningen. Myndighetens utredningsansvar går emellertid olika långt i olika typer av ärenden. Vad som är lämpligt bör bedömas med hänsyn till flera faktorer. I centrum står givetvis den enskildes behov av hjälp. Frågan art bör också beaktas liksom bl.a. resursernas omfattning (a.a. s. 20).
Myndigheterna har också en serviceskyldighet. Den innebär bl.a. attmyndigheterna ska lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde (4 § förvaltningslagen). Serviceskyldigheten är vidsträckt men inte obegränsad. Av bestämmelsen framgår att hjälpen ska lämnas ”i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet”. Myndigheten har alltså att göra en allmän lämplighetsbedömning från fall till fall av hur långt den ska sträcka sin service.
I detta fall har Migrationsverket meddelat beslut i GM:s ärende utan att först besvara hans fråga om behovet av kompletteringar i ärendet. Enligt Justitiekanslern kan hans e-postmeddelande den 20 oktober 2013 svårligen uppfattas på annat sätt än att han ville få möjlighet att, vid behov, komplettera sin ansökan. Med hänsyn också till innehållet i de e-postmeddelanden som MW skickade den 19 oktober 2013 måste önskemålet ha stått klart också för handläggaren. Något sakligt skäl för att inte besvara hans fråga eller för att neka honom möjligheten att komplettera sin ansökan har, såvitt framkommit genom utredningen här, inte funnits.
Det har självfallet varit av stor vikt för GM att Migrationsverket inför sitt beslut har haft ett så fullgott beslutsunderlag som möjligt. Det finns inte heller något som tyder på att en eventuell komplettering från GM på något avgörande sätt skulle ha fördröjt ärendets handläggning. Enligt det besked handläggaren tidigare hade lämnat till MW var nämligen ett beslut att vänta först några månader senare. Frågan om förtur har visserligen berörts i e-postkommunikationen mellan handläggaren och MW. Något utrymme för att uppfatta MW:s meddelanden som en begäran om förtur finns dock inte. Dessutom torde hon, i egenskap av referensperson, inte i formell mening ha varit behörig att framställa en sådan begäran. I ljuset av dessa omständigheter framstår handläggarens åtgärd att företa ärendet till avgörande redan den 21 oktober 2013 som svårbegriplig.
Migrationsverkets beslut grundade sig bl.a. på att GM och MW inte hade setts efter den 10 juni 2013. I efterhand kan det konstateras att det måste kunna hållas för sannolikt att information som hade haft betydelse för utgången av ärendet hade kunnat förebringas om ytterligare utredningsåtgärder hade vidtagits från verkets sida, t.ex. genom att ge GM möjlighet att inkomma med kompletteringar. Justitiekanslern anser sig dock inte, på föreliggande underlag, kunna dra någon säker slutsats huruvida ärendet, med beaktande av officialprincipen, borde ha utretts vidare av Migrationsverket. När det gäller frågan om Migrationsverket borde ha berett GM och/eller MW tillfälle att lämna uppgifter muntligt i ärendet ska då beaktas att det är förvaltningslagens bestämmelser om muntlig handläggning (14 §) som gäller även för s.k. anknytningsärenden och att den enskilde inte har någon ovillkorlig rätt till muntlig handläggning (se prop. 2005/06:72, s. 54 f.). Någon begäran om att få lämna upplysningar muntligt har, såvitt framkommit av utredningen här, inte framförts av GM eller MW under ärendets handläggning.
Det står under alla omständigheter klart att Migrationsverket borde ha besvarat GM:s fråga och berett honom tillfälle att komplettera sin ansökan med eventuell ytterligare utredning innan beslut i ärendet meddelades. Som tidigare angetts hade upplysningar som haft betydelse för utgången av ärendet kunnat läggas fram. Migrationsverkets handläggning har varit sådan att denna sammantaget får anses vara skadeståndsgrundande för staten.
Huvudregeln inom den administrativa processen är att den enskilde själv får bära kostnaderna för rättegången. Däremot kan enligt gällande skadeståndsrättsliga principer ersättning utgå för kostnader som en enskild har haft för att komma till sin rätt om kostnaderna har vållats genom fel eller försummelse från en myndighets sida.
Till följd av bristerna i Migrationsverkets handläggning har GM varit hänvisad till att överklaga verkets beslut för att få till stånd en prövning där de ytterligare omständigheter han önskade framföra kunde beaktas. GM:s kostnader för ombudet får anses utgöra en adekvat följd av bristerna i Migrationsverkets handläggning. Han är därför berättigad till ersättning för de ombudskostnader som varit skäligen påkallade för att bevaka hans rätt.
Till stöd för sitt anspråk har han åberopat en faktura med bifogad åtgärdsspecifikation. Justitiekanslern finner inte skäl att ifrågasätta beloppets skälighet. GM ska alltså tillerkännas ersättning med 11 165 kr.
Tillsynsaspekter
Justitiekanslern finner anledning att, inom ramen för sin tillsynsverksamhet,  göra vissa uttalanden med anledning av de klagomål som MW och GM i övrigt har riktat mot Migrationsverkets handläggning av ärendet.
Enligt 27 § förvaltningslagen ska en myndighet, under vissa förutsättningar, ändra ett beslut som är uppenbart oriktigt. En ytterligare förutsättning för skyldigheten att ompröva ett beslut är att beslutet kan ändras snabbt och enkelt. Skyldigheten att ompröva ett beslut gäller generellt. Något krav på överklagande eller en begäran om omprövning finns alltså inte.
Det kan konstateras att den information som enhetschefen lämnade i e-postmeddelandet den 24 oktober 2013 inte var korrekt. Meddelandet innehåller inte någon information om myndighetens möjlighet att ompröva sitt beslut, utan ger klart besked att någon sådan möjlighet över huvud taget inte finns. Det är naturligtvis inte tillfredsställande att Migrationsverket lämnar  missvisande information i detta avseende, inte minst mot bakgrund av de brister som förekommit tidigare under ärendets handläggning. Migrationsverket förtjänar kritik för detta.
Justitiekanslern delar Migrationsverkets bedömning att verket, inom ramen för sin servicesskyldighet, kunde ha lämnat tydligare vägledning och råd till GM och MW då de efter avslagsbeslutet kontaktade verket för att få en förklaring till handläggningen av ärendet och beslutet. Någon skyldighet för handläggaren att tillmötesgå deras begäran om ett personligt möte har dock inte funnits.
Migrationsverket har motiverat avslagsbeslutet. Migrationsdomstolen, som har haft ett delvis annat beslutsunderlag, har gjort en annan bedömning än Migrationsverket. Utredningen ger dock inte stöd för slutsatsen att Migrationsverkets beslut – i materiellt hänseende – skulle grunda sig på handläggarens subjektiva uppfattning och inte vara sakligt grundat.
Det samlade intrycket av handläggningen är emellertid av det slaget att Justitiekanslern anser sig behöva erinra om att den som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet (1 kap. 9 § regeringsformen).
Med detta uttalande avslutas ärendet här.