Justitiekanslerns yrkande
Justitiekanslern yrkar i första hand att länsrätten, med ändring av länsstyrelsens beslut, skall avslå Falkenbergs kommuns ansökan om tillstånd till allmän kameraövervakning av fasader till skolbyggnader med intilliggande områden och annat skolgårdsområde vid Tångaskolan i Falkenberg.
Justitiekanslern yrkar i andra hand att länsrätten skall begränsa tillståndet till kameraövervakning på så sätt att övervakning endast får ske under vardagar mellan kl. 20.00 och 06.00 och helgdagar mellan kl. 17.00 och 07.00.
Närmare om ärendet
Det överklagade beslutet innebär att Falkenbergs kommun har fått tillstånd att använda en kamera som skall placeras i kamerastativ och, som Justitiekanslern har uppfattat det, flyttas mellan sex olika platser inomhus i Tångaskolan. De områden som skall övervakas är belägna utomhus och har i beslutet definierats som "fasader till skolbyggnader med intilliggande områden samt också annat skolgårdsområde". Rätten att spela in bilder med kameran är begränsad på så sätt att inspelning får ske på vardagar mellan kl. 20.00 och 06.00 och helgdagar mellan kl. 17.00 och 07.00. Ändamålet med övervakningen är enligt tillståndet att "verka brottsförebyggande och förhindra skadegörelse".
Inledning
Justitiekanslern vill först beröra den viktiga frågan om skolgårdar i allmänhet och i det här specifika fallet utgör plats dit allmänheten har tillträde. Enligt 5 § lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning krävs - bortsett från de fall då endast anmälan behövs - tillstånd för att en övervakningskamera skall få vara uppsatt så att den kan riktas mot en sådan plats. En förutsättning för att den aktuella kameran skall vara tillståndspliktig är alltså att den kan riktas mot en sådan plats.
Justitiekanslern har i sin tillämpning av lagen tidigare intagit den ståndpunkten att skolgårdar i princip inte utgör en plats dit allmänheten har tillträde. Det finns dock skäl som talar mot en sådan tolkning och Justitiekanslern har uppmärksammat att länsstyrelsernas praxis inte är enhetlig. En majoritet av länsstyrelserna tycks anse att skolgårdar normalt är platser för vilka det krävs tillstånd till allmän kameraövervakning. Något domstolsavgörande som uttryckligen tar upp frågan finns inte såvitt här är känt. Rättsläget får sägas vara oklart. Detta är en viktig anledning till att Justitiekanslern överklagar länsstyrelsens beslut i detta ärende.
Utgör skolgårdar en " plats dit allmänheten har tillträde"?
Begreppet plats dit allmänheten har tillträde användes även i den tidigare gällande lagen (1990:484) om övervakningskameror m.m. Begreppet är avsett att ha samma innebörd i den nuvarande lagen (se prop. 1997-98:64 s. 54). Med uttrycket avses i princip alla platser där människor kan tänkas uppehålla sig och som inte är enskilda. Det tillståndspliktiga området omfattar inte bara platser som allmänheten brukar frekventera utan även områden som allmänheten över huvud taget har tillträde till (se prop. 1989-90:119 s. 17). Exempel på platser dit allmänheten normalt har tillträde är bl.a. utrymmen i affärer, varuhus, banker m.fl., såvida fråga inte är om utrymmen för personal, lagring av varor, kontor, underhåll, drift m.m. Gemensamma utrymmen i flerfamiljshus är exempel på en plats dit allmänheten inte har tillträde (a. prop. s. 44). Enligt förarbetena kan viss ledning hämtas från begreppet allmän plats som förekommer på olika lagstiftningsområden.
Visst stöd för uppfattningen att skolgårdar i princip inte utgör en plats dit allmänheten har tillträde finns i 1 § första stycket lagen (1988:254) om förbud mot att i vissa fall inneha knivar och andra farliga föremål (knivlagen) och förarbetena till denna bestämmelse. Enligt bestämmelsen får bl.a. knivar inte innehas på allmän plats, inom skolområde där grundskole- eller gymnasieundervisning bedrivs, eller i fordon på allmän plats. Enligt förarbetena (prop. 1989-90:129 s. 10 f.) till bestämmelsen utgör en skolbyggnad inte en allmän plats. Beträffande skolgårdar uttalades att utomstående kan bereda sig tillträde dit men att det i praktiken sker i så begränsad utsträckning att det framstår som tveksamt om skolgårdar kan anses utgöra allmän plats. Det fanns därför anledning att i lagen uttryckligen ange att förbudet även avsåg skolområden där grundskole- och gymnasieundervisning bedrivs.
Mot den angivna tolkningen kan anföras att skolgårdar ofta i praktiken torde vara öppna för andra än lärare och elever som deltar i undervisningen. Exempelvis är det troligt att barn i olika åldrar ofta utnyttjar skolgårdarnas "lek- och spelrutor" även under annan tid än skoltid. Skollokaler torde också i många fall under kvällar och helger användas till annat än skolverksamhet, t.ex. vid olika former av föreningsaktiviteter och som röstlokaler vid allmänna val. Vid sådana arrangemang är det troligt att deltagare uppehåller sig på eller passerar över skolgården. Det kan också diskuteras om begreppet allmän plats, som används i bl.a. knivlagen är tänkt att ha en något snävare innebörd än plats dit allmänheten har tillträde (se prop. 1989-90:119 s. 17) och om det därför inte är möjligt att dra någon direkt slutsats utifrån förarbetena till knivlagen.
I det aktuella fallet har Justitiekanslern vid ett telefonsamtal med kontaktmannen på Tångaskolan (ST) fått veta att det finns ett staket runt skolan men att det inte finns något hinder mot att andra än elever och lärare tar sig in på gården. Enligt skolan förekommer det också att barn leker på skolgården även efter skoltid.
Slutsats
Enligt Justitiekanslerns mening bör bedömningen av om en skolgård är en plats dit allmänheten har tillträde göras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. I det aktuella fallet lutar Justitiekanslern närmast åt att de områden som skall övervakas utgör plats dit allmänheten har tillträde och att tillstånd för allmän kameraövervakning därför krävs. Justitiekanslern delar alltså så långt den bedömning som länsstyrelsen har gjort i den delen. Rättsläget får dock som nämnts anses oklart och det är av vikt för rättstillämpningen att länsrätten i detta fall uttryckligen uttalar sin mening i den aktuella frågan.
För det fall länsrätten kommer fram till att det aktuella området utgör en plats dit allmänheten har tillträde skall en tillståndsprövning göras. Justitiekanslern vill i den delen anföra följande.
Rättsliga utgångspunkter
Enligt 6 § lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning skall tillstånd till allmän kameraövervakning meddelas om intresset av sådan övervakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad. Vid bedömningen av intresset av allmän kameraövervakning skall särskilt beaktas om övervakningen behövs för att förebygga brott eller förhindra olyckor eller för därmed jämförliga ändamål. Vid bedömningen av den enskildes intresse av att inte bli övervakad skall särskilt beaktas hur övervakningen skall utföras och vilket område som skall övervakas.
I förarbetena till lagen (prop. 1997-98:64 s. 28 f.) anges bl.a. att frågan om tillstånd till allmän kameraövervakning numera skall avgöras med tillämpning av en allmän bestämmelse där övervakningsintresset får vägas mot integritetsintresset. För att tillstånd skall meddelas skall sökanden visa att övervakningsintresset väger över integritetsintresset. Vidare anges att lagstiftningen i viss utsträckning innebär en mindre restriktiv linje vid tillståndsprövningen än som följer av den praxis som utarbetats enligt lagen (1990:484) om övervakningskameror m.m. Intresset av att förebygga brott, förhindra olyckor eller därmed jämförliga ändamål bör, anförs det, vid avvägningen mellan övervakningsintresset och integritetsintresset spela en mer framträdande roll än tidigare.
Frågan om övervakning över huvud taget bör tillåtas
I det här fallet är det olika delar av en skolas fasad och skolgård som skall övervakas. Av de bilder som finns i utredningen i länsstyrelsens ärende framgår det att bl.a. olika "rutor" för bollspel samt basketkorgar omfattas av det område som skall övervakas. Tillståndet är inte begränsat i tiden, vilket innebär att övervakning i princip får pågå dygnet runt, således även när skolbarnen har rast. Inspelning får dock endast ske under kvällstid.
Området som omfattas av övervakningen är ett område där framför allt barn och ungdomar torde uppehålla sig under raster och på kvällstid. Vid telefonsamtal med skolan har det framkommit att skolan inte har för avsikt att bedriva övervakning dagtid (se nedan). Justitiekanslern går därför inte närmare in på frågan om övervakning av barn och andra under skoltid. Det bör dock nämnas att det enligt Justitiekanslerns mening normalt inte kan anses acceptabelt att kameraövervaka skolbarn under deras raster. Det är därför av stor vikt att ett eventuellt tillstånd inte utformas så att det formellt tillåter övervakning dagtid (se nedan).
De aktiviteter som kan tänkas äga rum på det aktuella området såväl under dagtid som under kvällstid är främst lekar och andra fritidsaktiviteter. I övrigt kan det tänkas att exempelvis föräldrar som skall på föräldramöten på skolan passerar det övervakade området. De personer som kan bli föremål för den aktuella övervakningen får enligt Justitiekanslerns mening anses ha ett tydligt intresse av att inte bli övervakade.
Av länsstyrelsens akt framgår att kommunen i sin ansökan om tillstånd angett att ändamålet med övervakningen är att komma till rätta med skadegörelse, vandalisering och inbrott. Skolan har vid telefonsamtal med Justitiekanslern uppgett att den har haft problem med skadegörelse och stölder. Det finns dock inga uppgifter i länsstyrelsens akt som visar i vilken omfattning skadegörelse eller liknande brottslighet har förekommit eller om skolan har vidtagit några andra åtgärder för att komma till rätta med eventuella problem.
Mot bakgrund av de nämnda bristerna i utredningen menar Justitiekanslern att det inte är visat att det föreligger ett behov av allmän kameraövervakning av det aktuella området som väger tyngre än integritetsintresset. Kommunens ansökan bör därför avslås.
Det bör avslutningsvis framhållas att saken hade varit annorlunda om övervakningen endast hade avsett området närmast skolans fasader. Justitiekanslern skulle för sin del inte se anledning att motsätta sig en sådan mer inskränkt övervakning och då under de tider som anges i tillståndet (se även nedan). Det kan nämnas att allmän kameraövervakning av skolfasader - särskilt av fasader som vetter mot närliggande gator - är relativt vanligt förekommande och att Justitiekanslern normalt inte ser anledning att överklaga sådana tillståndsbeslut.Frågan om begränsning av tillståndet
För det fall länsrätten finner att övervakning i och för sig skall tillåtas vill Justitiekanslern anföra följande. Länsstyrelsens beslut anger inte att tillståndet är begränsat i tiden förutom vad gäller rätten att spela in bilder. Justitiekanslern har, som har framgått ovan, haft telefonkontakt med Tångaskolan. Därvid har det framkommit att den aktuella övervakningen i praktiken endast avses pågå under de tider som inspelning har tillåtits och att skolan inte har något intresse av att bedriva övervakning på dagtid. Mot denna bakgrund bör tillståndet i varje fall inskränkas på det sätt som framgår av det i andra hand framställda yrkandet.