Förbud att bygga väg över havsstrandäng ----- Länsstyrelsen förbjöd en sommarstugeägare att vidta vägförbättrande åtgärder för att underlätta transporter över en havsstrandäng till hans fastighet. Miljödomstolen ansåg att det var tillräckligt att föreskriva försiktighetsmått och upphävde förbudet. Miljööverdomstolen fann att de anmälda åtgärderna riskerade att påverka havsstrandängen negativt och att denna påverkan inte kunde förhindras eller tillräckligt mildras av några försiktighetsmått. Det starka allmänna intresset av att bevara havsstrandängen ansågs överväga sommarstugeägarens intresse av åtgärderna. Miljööverdomstolen undanröjde därför miljödomstolens dom och fastställde länsstyrelsens beslut.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
P.Å.
Ombud: Advokaten U.N.
Miljööverdomstolen undanröjer miljödomstolens dom och fastställer länsstyrelsens beslut av den 29 maj 2006, dnr 525-6608-2006.
Länsstyrelsen i Södermanlands län har yrkat att miljödomstolens dom ska upphävas och länsstyrelsens beslut fastställas.
P.Å. har bestritt ändring.
Länsstyrelsen har vidhållit vad som tidigare anförts samt uppgett i huvudsak följande.
I samband med ängs- och betesmarksinventering bedömdes aktuell havsstrandäng utgöra 2,85 hektar. Havsstrandängen översvämmas regelbundet. Inom Nyköpings kommun finns cirka 40 hektar havsstrandäng som är skyddade som naturreservat eller ingår i Natura 2000. Cirka 30 hektar saknar formellt skydd, där nu aktuell strandäng ingår. Länsstyrelsen anser att naturtypen är skyddsvärd och att det genom den anmälda åtgärden föreligger risk för att cirka 10 procent av kommunens oskyddade havsstrandängsareal kan bli förstörd eftersom de hydrologiska förhållandena riskerar att förändras.
Vägbankar som anlagts på havsstrandängar har visat sig snabbt bli täta vägkroppar som inte släpper igenom vatten mer än marginellt. Detta beror på att flytande material (tång, gräs, alger) tillsammans med lera/sand ”cementerar vägbanken” varvid den får ett ytskikt som är i det närmaste vattentätt. Även om vägen dräneras med rör täpps även dessa igen eftersom vattnet inte kan passera förbi vägkroppen. Länsstyrelsen har erfarenhet av en väg byggd över en havsstrandäng på 1950-talet. Denna väg måste ständigt underhållas genom viss dikning och tillförsel av grus eftersom marken ”sjunker”. Detta har medfört att den typiska havsstrandängsvegetationen har påverkats negativt på grund av uteblivna saltvattenöversvämningar inom vissa områden.
I P.Å:s samrådsansökan framgår att han vill lägga ut en geoduk och grus för att ta sig torrskodd till sin fastighet på Sticksholmen. I överklagandet har ansökan ändrats och gäller i stället iordningställandet av en farbar väg eftersom han planerar att tillbringa mer tid av året på fastigheten. Om P.Å. ska kunna vistas på fastigheten under hela året måste vägen vara av en viss beskaffenhet. Länsstyrelsen anser att vägens utformning enligt den skiss som P.Å. har redovisat är för snävt tilltagen. För att få en väg som är körbar under större delen av året måste vägkroppen vara minst tre gånger så lång, dvs. uppemot 180-200 meter. Vägkroppen måste också vara högre än de 5-10 centimeter som anges. Med tanke på de vattennivåer som nu gäller i Östersjön och med hänsyn till de förväntade måste vägkroppen sannolikt vara 25-40 centimeter högre än vad som angetts. Om en väg anläggs på det sätt som P.Å. angett vid miljödomstolen föreligger det en risk att vägen snart kommer att behöva förbättras för att få den körbar. Det är uppenbart att vägen kommer att behöva uppta en större areal än vad som redovisats och att de hydrologiska förhållandena därmed riskerar att förändras.
P.Å. har vidhållit vad som anförts i miljödomstolen samt uppgett i huvudsak följande.
Det saknas grund för att förbjuda den anmälda åtgärden eftersom de allmänna intressena kan tillgodoses genom föreskrivande av försiktighetsåtgärder.
Att beteshävd upphört på närliggande havsstrandängar på grund av exploatering samt att ytterligare havsstrandängar kan komma att försvinna på grund av planerad exploatering utgör inte grund för att förbjuda den aktuella åtgärden. Att kommunen och länsstyrelsen tillåter exploatering på samma typ av område tyder i stället på att det nu aktuella området knappast kan ha så höga naturvärden att ett förbud mot åtgärden är motiverat. Platsen för den anmälda åtgärden översvämmas ytterst sällan av havsvatten. Under de senaste 20 åren har havsvatten trängt upp till vägen endast vid ett tiotal tillfällen.
Avsikten är inte att anlägga en väg som ska användas året om. Syftet med den anmälda åtgärden är att förstärka och upprätthålla nuvarande enkla körväg för att förlänga möjligheten att vistas på fastigheten med någon månad på hösten respektive våren. Nuvarande körväg är farbar hela sommaren frånsett perioder med kraftigt regn.
De kumulativa negativa effekter som kan uppkomma vid framtida önskemål om åtgärder i området ska inte beaktas i detta ärende. Vid en eventuell framtida ansökan får eventuella effekter av denna beaktas då, varvid det kan finnas skäl att inta en strängare hållning.
Naturvårdsverket har anfört i huvudsak följande.
Naturvårdsverket delar länsstyrelsens bedömning att den planerade vägen inom fastigheten X 4:2 kan komma att påverka det saltvatteninflöde som utgör en av de främsta förutsättningarna för havsstrandängen och dess artsammansättning i det aktuella området. Vägen innebär en fragmentering av naturtypen och riskerar att påverka områdets hydrologi. Det finns därför en risk att strandängen förlorar de strukturer och funktioner som är nödvändiga för att naturtypens värden ska behållas.
Naturvårdsverket delar också länsstyrelsens bedömning att den planerade utformningen av vägen troligen inte kommer att vara tillräcklig för att nå sitt syfte. Ytterligare åtgärder kan därför bli nödvändiga och ingreppet i den känsliga naturtypen därmed större. Även de kumulativa effekter som kan komma att uppkomma vid framtida önskemål om förbättring och utbyggnad av vägen bör beaktas i detta ärende.
Miljööverdomstolen har hållit syn på platsen.
Frågan i målet är om länsstyrelsen haft fog för sitt beslut att med stöd av 12 kap. 6 § miljöbalken - som det får uppfattas - förbjuda den av P.Å. anmälda åtgärden.
Miljööverdomstolen delar länsstyrelsens uppfattning att den anmälda åtgärden kommer att påverka hydrologin och därmed riskerar att påverka havsstrandängen negativt. Miljööverdomstolen anser inte att den negativa påverkan som den anmälda åtgärden riskerar att leda till kan förhindras eller tillräckligt mildras av några försiktighetsmått, såsom t.ex. dränering med rör.
Vid avvägningen mellan den enskildes intresse och miljöintresset gör Miljööverdomstolen följande bedömning. Det är i målet ostridigt att det finns ett starkt intresse av att bevara havsstrandängar, som är skyddade genom Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter. Vid fastighetsbildningen år 2003 medgavs inte annat än ett servitut för gångväg till den avstyckade fastigheten X 4:17. Miljööverdomstolen anser att P.Å:s intresse av att under en längre period än vad som i dag är möjligt köra med bil hela vägen fram till sin sommarbostad inte är särskilt starkt. Således bör det starka allmänna intresset av att bevara havsstrandängen anses överväga P.Å:s enskilda intresse av den anmälda åtgärden. Länsstyrelsen har därför haft tillräcklig grund för att förbjuda den anmälda åtgärden.
Miljödomstolens dom ska därför undanröjas och länsstyrelsens beslut fastställas.
Domen får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättsrådet Jones, referent, och miljörådet Frazier samt hovrättsråden Thomas och Wise. Enhälligt.
P.Å.
Ombud: Advokat U.N.
Miljödomstolen upphäver det överklagade beslutet och visar målet åter till Länsstyrelsen i Södermanlands län för föreskrivande av erforderliga försiktighetsåtgärder.
_____________
Länsstyrelsen i Södermanlands län beslutade den 29 maj 2006 att inte ge tillstånd för att lägga ut geotex samt grus på fastigheten X 4:17 i Nyköpings kommun då åtgärden bedömdes vara oförenlig med områdets höga biologiska bevarandevärde, se bilaga 1.
YRKANDEN M.M.
P.Å. har överklagat länsstyrelsens beslut och yrkat att han tillåts utföra anmälda vägförbättrande åtgärder. Till stöd för sin talan har han anfört i huvudsak följande. Fråga är om en sedan lång tid tillbaka ianspråktagen körväg. Den sista vägbiten fram till fastigheten X 4:17 har förvisso endast servitut avseende gångväg men med stöd av en avtalad nyttjanderätt avseende bilväg har vägen de facto, sedan lång tid tillbaka, trafikerats av bilar under de tider på året marken bär dessa. Förhållandena i området har dessutom väsentligt förändrats sedan lantmäteriförrättningen 2003.
Den sträcka på vilken ett 5 - 10 cm tjockt lager med väggrus avses läggas ut uppgår till cirka 60 meter. Väggruset är av fraktion 8-16 vilket innebär att såväl översvämmande saltvatten som regnvatten kan passera igenom gruset. I gruset kommer rör att läggas för att helt säkerställa att gruset inte på något sätt hindrar vattnets passage åt någotdera håll. Rören kommer att läggas i själva grusutfyllnaden och kommer således inte att påskynda avrinningen. Någon utdikning av det sanka markpartiet kommer heller inte att ske. Om negativa oförutsedda konsekvenser skulle uppträda är det fullt möjligt att återställa ytan eftersom gruset läggs på geoduk och därmed är möjligt att avlägsna helt.
Den aktuella naturtypen gräsmark/strandäng har ett högt naturvärde men är på intet sätt unik i området. En förutsättning för att det skall gå att ta sig till och från den aktuella fastigheten året om är att vägen till fastigheten förbättras. Denna väg kommer inte enbart att nyttjas av fastighetsägarna utan möjliggör även för allmänheten att under hela året ta sig torrskodd till de intressanta biotoper som finns i området samt till strandlinjen. Enligt gällande översiktsplan för Nyköpings kommun skall möjligheterna till ökat permanentboende i kustområdet främjas och kommunen ställer sig vidare positiv till anläggningar som bereder allmänheten tillträde till kustområdet. Den planerade åtgärden är således i överensstämmelse med gällande översiktsplan.
Det närliggande området Lappetorp har nyligen exploaterats och ett drygt 30-tal av drygt 40 planerade villor har uppförts i området. Omedelbart norr om Lappetorp planeras för närvarande ytterligare omfattande bebyggelse i Brannebol. Mot bakgrund av ovanstående är de planerade åtgärdernas miljöpåverkan försumbar, varför åtgärderna bör tillåtas. Under alla omständigheter måste åtgärderna kunna genomföras med de försiktighetsåtgärder som tillsynsmyndigheten har möjlighet att föreskriva.
Länsstyrelsen har i yttrande uppgett att beslutet att inte ge tillstånd till den av P.Å. anmälda åtgärden är att anse som ett förbud enligt 12 kap. 6 § fjärde stycket. Länsstyrelsen har vidare anfört sammanfattningsvis följande.
Uppgiften att det rör sig om ”en sedan lång tid tillbaka ianspråktagen körväg” kan ifrågasättas, då de servitutsförmåner som hör till fastigheten endast medger en gångväg. Länsstyrelsen hänvisar till handlingar från Lantmäteriet från 2003 gällande fastighetsbildningen för X 4:17, av vilka bl.a. framgår att det på grund av områdets känsliga karaktär inte är lämpligt att väg byggs ända ut till Sticksholmen.
Det aktuella området är idag en väl hävdad havsstrandäng, en naturtyp som har ett högt bevarandevärde. Havsstrandängar finns idag på 5-6 gårdar mellan Nyköping och Studsvik och på senare tid har arealen strandäng minskat i takt med att det blir allt färre djurhållare. Strandängen ingår i länsstyrelsens naturvårdsprogram. Havsstrandängar i Östersjön ingår dessutom som en naturtyp i habitatdirektivet (Rådets direktiv 92/43/EEG).
Användande av den beskrivna anläggningstekniken kan enligt länsstyrelsens erfarenhet medföra att havsvattnet får svårt att översvämma havsstrandängar på ett naturligt sätt och strandängens karaktäristiska flora och fauna missgynnas av den minskade saltvattenspåverkan som kan bli följden av att en körväg anläggs. Att vägen har en liten ytpåverkan saknar betydelse i sammanhanget då strandängen i sin helhet är ett värdefullt område som inte bör exploateras. Risken är uppenbar att de naturliga vattenförhållandena sätts ut spel med en negativ påverkan på naturmiljön, t ex i samband med när rörtrummor sätts igen.
Enligt 12 kap. 6 § första stycket miljöbalken skall en verksamhet eller en åtgärd som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön och som inte omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt andra bestämmelser anmälas för samråd hos tillsynsmyndigheten. Enligt fjärde stycket samma paragraf får den myndighet som avses i första stycket förelägga den anmälningsskyldige att vidta de åtgärder som behövs för att begränsa eller motverka skada på naturmiljön. Om sådana åtgärder inte är tillräckliga och det är nödvändigt för skyddet av naturmiljön, får myndigheten förbjuda verksamheten.
Av kommentarerna till ovan nämnda paragraf framgår bl.a. följande. Samrådsreglerna har ansetts som ett viktigt komplement till reglerna om tillståndsplikt. Reglerna skärptes 1991, då möjlighet infördes att inte bara föreskriva åtgärder till naturmiljöns skydd utan också undantagsvis förbjuda verksamheten, i vissa fall mot ersättning. Samrådet innebär närmast en diskussion med företagaren för att klargöra hur de planerade åtgärderna kan antas inverka på miljön och hur de skall anpassas till miljöbalkens krav, bl.a. hänsynsreglerna i 2 kap. Meningen är att samrådsreglerna skall fungera som ett förebyggande och lättillgängligt medel för tillsynsmyndigheten att kontrollera, styra och eventuellt hindra miljöstörande verksamheter, särskilt när dessa har en mera begränsad omfattning och effekt än dem som avses med »stoppregeln» i 2 kap. 9 § men ändå kan bli ingripande i den lokala miljön. En förutsättning för tillsynsmyndigheten att ingripa till skydd för naturmiljön med föreläggande eller förbud mot en anmäld verksamhet är naturligtvis att samrådet inte lett till någon godtagbar överenskommelse om att verksamheten skall anpassas till miljöbalkens krav. I första hand bör då övervägas åtgärder för att motverka eller begränsa företagets inverkan på naturmiljön. Är inte förelägganden om försiktighetsåtgärder tillräckliga för att ge en känslig miljö ett nödvändigt skydd, får myndigheten helt förbjuda verksamheten. Förbud har, enligt de tidigare reglerna i naturvårdslagen, ansetts böra komma i fråga bara undantagsvis då det är nödvändigt från naturvårdssynpunkt (se RÅ 1996 ref 22). Lagtexten i miljöbalken tyder på att förbud kan meddelas så snart detta anses nödvändigt för att skydda miljön, oavsett dess verkningar för den enskilde. Liksom annars bör dock en intresseavvägning ske mellan den enskildes intresse och miljöintresset.
I Naturvårdsverkets allmänna råd om anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken, NFS 2001:15, anges bl.a. följande. Begreppet naturmiljö i 12:6 MB bör tolkas vidsträckt och bör omfatta all natur, inte endast värdefull eller orörd natur. Vid bedömningen av vad som är en väsentlig ändring av naturmiljön bör beaktas dels områdets karaktär och känslighet, dels åtgärden som sådan och dess inverkan på naturmiljön. Exempel på när förelägganden enligt 12 kap. 6 § bör övervägas är vid större verksamheter eller åtgärder, och när det finns risk för större eller betydelsefulla skador på naturmiljön om försiktighetsmått inte följs.
Frågan i målet är om det med stöd av 12 kap. 6 § miljöbalken finns skäl att förbjuda ifrågavarande planerade åtgärd.
Av utredningen i målet framgår att naturtypen strandäng visserligen är skyddsvärd men att det aktuella markområdet inte omfattas av något särskilt skydd. Enligt vad länsstyrelsen har anfört utgör naturtypen strandängar en naturtyp som har ett högt bevarandevärde som en naturtyp i EG:s habitatdirektiv (93/43/EEG). Det har dock inte gjorts gällande att förevarande område skulle utgöra ett sådant särskilt bevarandeområde (Natura 2000-område) som avses i 7 kap.27 och 28 §§miljöbalken.
Miljödomstolen konstaterar inledningsvis att det rör sig om en icke tillståndspliktig verksamhet och att vad som i länsstyrelsens beslut framstår som ett avslag på en tillståndsansökan rätteligen skall benämnas förbud enligt 12 kap. 6 § miljöbalken.
Såsom framgår av lagkommentarerna utgör reglerna om samråd en möjlighet för tillsynsmyndigheten att utöva viss kontroll även över icke anmälnings- eller tillståndspliktiga verksamheter. Miljödomstolen konstaterar dock att när en verksamhet inte är vare sig anmälningspliktig eller tillståndspliktig är den i princip tillåten, naturligtvis under förutsättning att hänsynsreglerna i 2 kap.miljöbalken iakttas. En förutsättning för att tillsynsmyndigheten skall kunna ingripa med föreläggande eller förbud torde därför vara att verksamheten bryter mot hänsynsreglerna. Därtill torde det även krävas att ett samråd faktiskt har hållits och att möjligheten till mindre ingripande tillsynsåtgärder än förbud har undersökts ordentligt. Först om dessa diskussioner inte förmått resultera i någon godtagbar överenskommelse av hur verksamheten kan anpassas till miljöbalkens krav torde ett förbud kunna komma i fråga.
I förevarande fall framgår att syn på platsen har hållits. Det framgår dock inte huruvida samråd har hållits eller om möjligheten till en mindre ingripande åtgärd alls har utretts. Den intresseavvägning som skall ske bör ta hänsyn till å ena sidan de skador som kan bli följden av åtgärden, å andra sidan det intresse som den enskilde har av att få utföra åtgärden. I denna typ av situationer är det rimligt att det är länsstyrelsen som har att visa varför en så ingripande åtgärd som ett förbud har ansetts nödvändigt. Länsstyrelsen har anfört att vägen, med den teknik som avses användas, kan komma att störa det naturliga översvämningsmönstret på platsen, men har inte preciserat vari risken består eller vilka skador som kan befaras. Miljödomstolen finner det inte visat att den planerade åtgärden, eventuellt med föreläggande om vissa försiktighetsåtgärder, skulle medföra risk för skada av betydelse. Vid en sammantagen bedömning och vid en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen finner miljödomstolen att länsstyrelsen inte har haft tillräcklig grund för att förbjuda den anmälda åtgärden. Beslutet skall därför upphävas. Miljödomstolen utesluter dock inte att det kan finnas behov av att föreskriva försiktighetsåtgärder för att begränsa eller motverka skada på naturmiljön. Miljödomstolen överlåter åt länsstyrelsen att utforma ett sådant föreläggande.
Överklagande skall ges in till Nacka tingsrätt, miljödomstolen, senast den 30 december 2008 och vara ställt till Svea hovrätt, Miljööverdomstolen. Prövningstillstånd krävs.
I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Watts och miljörådet Wilson. Föredragande har varit beredningsjuristen Sharp.