Fråga om statlig myndighets ställning som part i förvaltningsprocessen.
Dåvarande Banverket beslutade den 31 oktober 2006 om fastställelse av kapacitetstilldelning i tågplan T07.2, varvid ansökningar från Ofotbanen AS (OBAS) om tåglägen inte kunde bifallas fullt ut. OBAS hänsköt tvisten till dåvarande Järnvägsstyrelsen som i beslut den 9 mars 2007 ändrade Banverkets beslut på så sätt att OBAS tilldelades ytterligare tåglägen (punkt 2).
Banverket överklagade Järnvägsstyrelsens beslut hos länsrätten och yrkade i första hand att tilldelningen enligt det överklagade beslutet av tåglägen för tiden den 17 juni - 8 december 2007 skulle upphävas. I andra hand yrkades att samma tilldelning skulle undanröjas och att ärendet i denna del skulle återförvisas till Järnvägsstyrelsen. I tredje hand yrkades att samma tilldelning ändrades på så sätt att länsrätten skulle begära ändring av Banverkets beslut att inte tilldela OBAS infrastrukturkapacitet. Som grund för sin talan uppgav Banverket bl.a. att Järnvägsstyrelsen inte kunde besluta som gjorts på grund av avsaknaden av lagstöd, på grund av att hänsyn inte tagits till konkurrerande ansökningar och på grund av att tågplan förelegat även för bl.a. perioden T07.3.
Länsrätten i Dalarnas län (2008-02-07, ordförande Fitzgerald) yttrade bl.a. följande: Enligt artikel 30 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/14/EG skall en sökande som anser sig ha blivit orättvist behandlad, diskriminerad eller på annat sätt kränkt kunna överklaga till det nationella regleringsorganet, särskilt när det gäller en infrastrukturförvaltares eller, i förekommande fall ett järnvägsföretags, beskrivning av järnvägsnät, tilldelningsförfarande, avgiftssystem eller krav på efterlevnad av säkerhetsbestämmelser. Regleringsorganet skall fatta för parterna bindande beslut i saken och medlemsländerna skall säkerställa att beslutet kan överklagas till domstol (prop. 2003/04:123 s. 150). - - - Infrastrukturförvaltaren skall fastställa kapacitetstilldelningen i en tågplan. Med tågplan avses plan över användning av järnvägsinfrastruktur under en viss angiven period. Banverket förvaltar staten järnvägsinfrastruktur och tilldelar i egenskap av infrastrukturförvaltare spårkapacitet i en ettårig tågplan. Tilldelning av tåglägen sker efter en lång beredningsprocess hos infrastrukturförvaltaren. Denna beredningsprocess är nödvändig för att säkra att förvaltaren skall kunna tillhandahålla i tågplanen tilldelade tåglägen. Då OBAS inte erhållit sökt spårkapacitet har det ålegat Banverket att tillhandahålla ett förfarande för tvistlösning, jfr 6 kap. 12 § järnvägslagen (2004:519). Järnvägsstyrelsen har därefter fattat det överklagade beslutet. Frågan i målet gäller om Järnvägsstyrelsen har haft rätt i att tilldela OBAS tåglägen. Länsrätten kan efter genomgång av lagtext, förarbeten och direktiv inte finna att avsikten och ändamålet med att ge tillsynsmyndigheten rätt att fatta för parterna bindande beslut skulle omfatta rätten att fatta operativa beslut i en tågplan då detta skulle få konsekvenser för andra järnvägsföretag. Punkt 2 i Järnvägsstyrelsens beslut den 9 mars 2007 rörande tilldelning av tåglägen skall därför upphävas. - Länsrätten bifaller överklagandet.
Järnvägsstyrelsen överklagade länsrättens dom och yrkade att kammarrätten, med undanröjande av domen, skulle fastställa att Järnvägsstyrelsens beslut den 9 mars 2007 såvitt avsåg den överklagade punkten 2 var lagligt och lämpligt och att Banverket var skyldigt att följa beslutet.
Banverket bestred bifall till överklagandet.
Kammarrätten i Sundsvall (2008-11-10, Price, Woodward, Velazquez, referent) gjorde följande bedömning: Av direktiv 2001/14/EG framgår att regleringsorganet ska övervaka att järnvägsinfrastrukturen används rättvist och på ett icke-diskriminerande sätt och inte heller på annat sätt kränker en sökande. När ett beslut av infrastrukturförvaltaren om att vägra tilldelning av infrastrukturkapacitet överklagas ska regleringsorganet antingen bekräfta att det inte behövs någon ändring av infrastrukturförvaltarens beslut eller begära en ändring av det beslutet i enlighet med riktlinjer som regleringsorganet anger. Direktivet ger således, enligt sin ordalydelse, inte något utrymme för regleringsorganet att undanröja infrastrukturförvaltarens beslut och ersätta det med sitt eget. Direktivet i denna del synes mera innebära att det prövande organet genom sitt beslut har att lämna bindande anvisningar om hur den där anhängiggjorda tvisten ska lösas. - Bestämmelsen i 8 kap. 9 § järnvägslagen innehåller inte någon motsvarande tydlig begränsning i hur ett tvistelösningsbeslut får utformas. Bestämmelsens utformning antyder dock att det är fråga om en mer inskränkt prövning än den överprövning som normalt sker vid överklagande i det svenska förvaltningsförfarandet. Enligt förarbetena kan tvistlösningen snarast jämföras med att en part för tillsynsmyndigheten påtalar att infrastrukturförvaltares agerande inte är förenligt med lagens bestämmelser varvid myndigheten är skyldig att utreda om det ligger något i påståendet och fatta beslut i saken. Ett exempel som ges är att ett beslut kan utformas som en anvisning för kommande tågplaner. - Enligt kammarrättens mening ligger det med beaktande av det nu anförda närmast till hands att tolka 8 kap. 9 § järnvägslagen i enlighet med artikel 30 punkt 5 tredje stycket i direktivet. Den heltäckande överprövning innefattande en rätt för en överprövande myndighet att inte bara fastställa ett överprövat beslut utan även röja eller ändra det och ersätta det med ett nytt beslut, som annars är vanligt i förvaltningsförfarandet, torde därmed inte kunna komma i fråga i detta slags tvistlösningsförfarande. - Med beaktande av vad som anförts ovan kan Järnvägsstyrelsens beslut den 9 mars 2007, i punkt 2 av beslutet att tilldela OBAS tåglägen på Banverkets järnvägsnät, för tiden den 17 juni 2007 till och med den 8 december 2007, inte anses lagligen grundat. Överklagandet ska därför avslås. - Kammarrätten avslår Järnvägsstyrelsens överklagande.
Transportstyrelsen (tidigare Järnvägsstyrelsen) överklagade kammarrättens dom hos Högsta förvaltningsdomstolen och yrkade att domen skulle undanröjas och att styrelsens beslut den 9 mars 2007 skulle fastställas. Transportstyrelsen anförde bl.a. följande. Järnvägslagen bygger till övervägande del på EU:s s.k. första järnvägspaket, dvs. direktiven 2001/12/EG, 2001/13/EG, 2001/14/EG och 2001/16/EG. Bestämmelserna i direktiven gäller generellt oavsett i vilken form infrastrukturförvaltare, järnvägsföretag eller andra aktörer uppträder och oavsett om de är statliga eller privata. De regler i järnvägslagen som genomför EG-direktivens bestämmelser gäller därmed också generellt, vilket innebär att Trafikverket har samma ställning som alla andra infrastrukturförvaltare. Trafikverket representerar därmed inte det allmänna avseende de allra flesta bestämmelser i järnvägslagen, utan är i den funktionen att anse som enskild. Det gäller bl.a. regleringen avseende tillhandahållande och tilldelning av infrastrukturkapacitet. - Beslut om tågplan är ett beslut som Trafikverket fattar i egenskap av infrastrukturförvaltare, enligt samma regelverk som alla andra infrastrukturförvaltare, alltså inte i egenskap av förvaltningsmyndighet. Resultatet av tilldelningsprocessen fastläggs i enlighet med 6 kap. 22 § järnvägslagen i ett civilrättsligt avtal, ett s.k. trafikeringsavtal, mellan infrastrukturförvaltaren och den som har tilldelats kapacitet. Avtal ska träffas för varje enskilt tågläge och utan ett sådant avtal får järnvägstrafik inte utföras. I förarbetena till järnvägslagen anges att sökandens relation till infrastrukturförvaltaren närmast är att betrakta som en kundrelation (prop. 2003/04:123 s. 119). Denna beskrivning visar att relationen mellan Trafikverket och en sökande är affärsmässig och inte ett förhållande mellan det allmänna och enskilda. När det gäller beslut om tilldelning av infrastrukturkapacitet och den process som föregår ett sådant beslut finns inget i järnvägslagen eller de föreskrifter som meddelats med stöd av lagen som antyder att Trafikverket skulle agera som myndighet. - I enlighet med 8 kap. 9 § järnvägslagen får ett järnvägsföretag, en infrastrukturförvaltare eller den som har auktorisation för att organisera järnvägstrafik till tillsynsmyndigheten hänskjuta tvister om huruvida en infrastrukturförvaltares beslut enligt denna lag står i överensstämmelse med lagen eller med föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Transportstyrelsen är i enlighet med 1 kap. 2 § järnvägsförordningen (2004:526) tillsynsmyndighet enligt järnvägslagen. De beslut som avses kan exempelvis gälla hur tilldelningen av infrastrukturkapacitet har utfallit efter det att relevanta moment i tilldelningsprocessen har genomförts. I 11 kap. 1 § järnvägslagen anges att tillsynsmyndighetens beslut i enskilda fall enligt denna lag eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Även denna bestämmelse har sin grund i direktiv 2001/14/EG. Järnvägslagen medger att Transportstyrelsens beslut får överklagas till domstol och EU-rätten kräver att den möjligheten finns. Det finns inget som talar för att Trafikverket inte skulle ha rätt att överklaga Transportstyrelsens beslut. - I länsrättens dom anges, förutom OBAS, Transportstyrelsen som Trafikverkets motpart. Domen var riktad mot Transportstyrelsen och gick styrelsen emot i så måtto att den begränsar den rätt till ingripanden som Transportstyrelsen anser att lagen ger. Transportstyrelsen har således rätt att föra talan mot länsrättens dom.
Trafikverket (tidigare Banverket) bestred bifall till överklagandet och anförde bl.a. följande. Trafikverket har i sin egenskap av infrastrukturförvaltare för det järnvägsnät som tillhör staten till uppgift att besluta om fördelning av kapacitet på denna del av den svenska järnvägsinfrastrukturen. Beslut om kapacitetstilldelning fattas genom att en årlig tågplan fastställs. Att Trafikverket i sin egenskap av infrastrukturförvaltare har talerätt mot Transportstyrelsens beslut är väsentligt för praxisbildningen på området. I annat fall skulle Transportstyrelsen bli sista instans när Transportstyrelsen fattar för den enskilde tågoperatören gynnande beslut.
Högsta förvaltningsdomstolen (2011-05-20, Harris, Smith, Lowe, Chen, Carter) yttrade: Skälen för avgörandet.
Trafikverket ska enligt 2 § 9 förordningen (2010:185) med instruktion för Trafikverket vara infrastrukturförvaltare för det järnvägsnät som tillhör staten, om inte något annat beslutats. I den egenskapen ska Trafikverket enligt 6 kap. 1 § järnvägslagen fördela infrastrukturkapacitet till den som har rätt att utföra eller organisera trafik på svenska järnvägsnät. Kapacitetsfördelningen ska enligt 5 kap. 3 § järnvägsförordningen resultera i ett beslut om tågplan.
Transportstyrelsen är enligt 1 kap. 2 § järnvägsförordningen tillsynsmyndighet enligt järnvägslagen. Transportstyrelsen har enligt 8 kap. 9 § järnvägslagen att pröva tvister som hänskjutits till den om huruvida en infrastrukturförvaltares beslut om tågplan enligt järnvägslagen står i överensstämmelse med lagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Transportstyrelsens beslut avseende en sådan tvist får enligt 11 kap. 1 § järnvägslagen överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.
Den fråga som först inställer sig i målet är om Trafikverket i sin egenskap av infrastrukturförvaltare får överklaga Transportstyrelsens beslut i ett ärende enligt 8 kap. 9 § järnvägslagen.
En infrastrukturförvaltares beslut angående kapacitetsfördelning får enligt 6 kap. 13 § järnvägsförordningen inte överklagas. Järnvägsföretag, infrastrukturförvaltare eller den som har auktorisation för att organisera järnvägstrafik får dock enligt 8 kap. 9 § järnvägslagen till tillsynsmyndigheten hänskjuta tvister om huruvida en infrastrukturförvaltares beslut enligt järnvägslagen står i överensstämmelse med lagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Den regleringen innebär att, sedan OBAS till Transportstyrelsen hänskjutit en tvist om huruvida Trafikverkets beslut om fastställelse av tågplan T07.2 står i överensstämmelse med järnvägslagen eller föreskrifter meddelade med stöd av lagen, Trafikverket i egenskap av infrastrukturförvaltare intog ställning som part i ärendet hos Transportstyrelsen. Trafikverket har då enligt allmänna principer rätt att överklaga Transportstyrelsens beslut om det går verket emot (se prop. 1995/96:22 s. 70). I det nu aktuella målet har Transportstyrelsen ändrat Trafikverkets beslut på ett sätt som gått verket emot. Trafikverket har därför i sin egenskap av infrastrukturförvaltare haft rätt att överklaga Transportstyrelsens beslut.
Den fråga som därefter inställer sig är om Transportstyrelsen äger föra talan mot länsrättens dom.
Enligt praxis saknar en statlig myndighet rätt att utan stöd i särskild föreskrift föra talan mot beslut i ett besvärsmål varigenom myndighetens beslut har ändrats (se t.ex. RÅ 1989 ref. 47). Om en enskild överklagar en förvaltningsmyndighets beslut ska dock enligt 7 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291), FPL, den myndighet som först beslutade i saken vara den enskildes motpart sedan handlingarna i ärendet överlämnats till domstolen. Bestämmelsen kan således medföra att en statlig myndighet blir motpart till den som överklagar myndighetens beslut och att myndigheten därmed får rätt att överklaga ett domstolsavgörande som går den emot. Bestämmelsen är emellertid tillämplig endast när en enskild har överklagat myndighetens beslut.
Endast Trafikverket överklagade Transportstyrelsens beslut. Trafikverket kan dock trots att verket uppträder i sin egenskap av infrastrukturförvaltare inte anses som enskild i den mening som avses i 7 a § FPL. Länsrätten borde därför inte ha behandlat styrelsen som motpart. Detta innebär att Transportstyrelsen inte med stöd av 7 a § FPL haft rätt att överklaga länsrättens dom. Någon annan föreskrift som ger Transportstyrelsen en sådan rätt finns inte.
På grund av det anförda borde kammarrätten ha avvisat Transportstyrelsens överklagande av länsrättens dom.
Högsta förvaltningsdomstolens avgörande. Högsta förvaltningsdomstolen avvisar Transportstyrelsens överklagande, undanröjer kammarrättens dom och fastställer länsrättens domslut.