Tillsynsärende; förbud mot utfyllnad av åkermark ----- Målet rör förhållandet mellan anmälan för samråd enligt 12 kap. och tillsyn enligt 26 kap. miljöbalken. En verksamhet bestående i att åkermark fyllts ut med jordmassor har bedömts utgöra en åtgärd som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön. Verksamhetsutövaren har därför varit skyldig att göra en anmälan för samråd till tillsynsmyndigheten enligt 12 kap. 6 § miljöbalken. Anmälningsskyldigheten har inte fullgjorts. Tillsynsmyndigheten har ansetts oförhindrad att med stöd av 26 kap. 9 § miljöbalken meddela förbud mot ytterligare utfyllnad utan att först genomföra en samrådsprocess.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Med ändring av mark- och miljödomstolens dom fastställer Mark- och miljööverdomstolen Länsstyrelsens i Skåne län beslut den 17 januari 2014 (dnr 515-27240-2013).
Länsstyrelsen i Skåne län (nedan länsstyrelsen) har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska fastställa länsstyrelsens beslut den 17 januari 2014 om föreläggande om förbud.
G H har bestritt ändring.
Länsstyrelsen har till stöd för sitt överklagade i huvudsak åberopat följande. Mark- och miljödomstolens bedömning vilar på en felaktig tolkning av relationen mellan bestämmelserna som styr tillsynsmyndighetens skyldighet att vidta tillsynsåtgärder genom myndighetsutövning och helt andra bestämmelser som styr verksamhetsutövarens skyldigheter att anmäla viss typ av verksamhet eller åtgärder till tillsynsmyndigheten. Tillsynsmyndighetens ansvar enligt 26 kap. 1 § miljöbalken innefattar en skyldighet att säkerställa efterlevnad av regelsystemet generellt och 26 kap. 9 § miljöbalken kan tillämpas när detta är nödvändigt och skäligt i ett enskilt fall. Tillsynsmyndighetens ansvar att ingripa är inte beroende av huruvida verksamhetsutövaren anmält en åtgärd enligt någon av miljöbalkens bestämmelser om anmälningsplikt. En rättstillämpning som innebär att tillsynsmyndighetens möjlighet att agera görs avhängigt av att verksamhetsutövaren fullgör sin anmälningsplikt förtar tillsynsmyndighetens möjlighet att agera på eget initiativ. Frågan om huruvida verksamhetsutövaren efterkommit sin anmälningsplikt enligt 12 kap. 6 § miljöbalken är endast relevant för den straffrättsliga bedömningen.
G H har till stöd för sitt bestridande åberopat samma omständigheter som i mark- och miljödomstolen.
Enligt 12 kap. 6 § miljöbalken ska en verksamhet eller åtgärd som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön anmälas för samråd hos tillsynsmyndigheten om inte verksamheten eller åtgärden omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt andra bestämmelser i miljöbalken. En verksamhet eller åtgärd som ska anmälas för samråd får påbörjas tidigast sex veckor efter det att anmälan har gjorts. Tillsynsmyndigheten får förelägga den anmälningspliktige att vidta de åtgärder som behövs för att begränsa eller motverka skada på naturmiljön och, om sådana åtgärder inte är tillräckliga och det är nödvändigt för skyddet av naturmiljön, förbjuda verksamheten.
Mark- och miljööverdomstolen instämmer i underinstansernas bedömningar att den aktuella utfyllnaden med jordmassor är en sådan åtgärd som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön. G H har därmed varit skyldig att göra en anmälan för samråd till länsstyrelsen enligt 12 kap. 6 § miljöbalken. Frågan är om länsstyrelsen har haft laga grund för sitt beslut att förelägga Christensen om förbud med stöd av 26 kap. 9 § miljöbalken.
Enligt 26 kap. 9 § miljöbalken får en tillsynsmyndighet i det enskilda fallet besluta om de förelägganden och förbud som behövs för att miljöbalken samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken ska följas. Möjligheten för tillsynsmyndigheten att meddela förelägganden och förbud är därmed densamma för all verksamhet som omfattas av miljöbalken. Vid sidan av den bestämmelsen kan finnas särskilda bestämmelser som ger tillsynsmyndigheten möjlighet att förelägga eller förbjuda. Enligt Naturvårdsverkets allmänna råd om tillsyn (NFS 2001:3) bör den ordningen då gälla att den särskilda bestämmelsen ska tillämpas framför 26 kap. 9 § miljöbalken. Det innebär emellertid inte att tillsynsmyndigheten skulle vara förhindrad att tillämpa 26 kap. 9 § miljöbalken om detta bedöms ändamålsenligt i det enskilda fallet. Endast i de fall då det i annan lag föreskrivs att bestämmelserna i den lagen ska gälla istället för miljöbalkens regler är tillsynsmyndigheten förhindrad att ingripa med stöd av 26 kap. 9 § miljöbalken (se prop. 1997/98:45, del 2, s. 272 f.) Om verksamhetsutövaren som i detta fall i strid mot miljöbalkens regler inte anmäler en verksamhet för samråd kan länsstyrelsen alltså förbjuda verksamheten.
Länsstyrelsen har således haft laga grund för sitt beslut att med stöd av 26 kap. 9 § miljöbalken förelägga Christensen om förbud att utan länsstyrelsens tillstånd ytterligare fylla ut åkermarken på de aktuella fastigheterna. Förbudet kan inte anses vara alltför ingripande och skäl att ändra storleken på vitesbeloppet har inte framkommit. Med ändring av mark- och miljödomstolens dom ska därmed länsstyrelsens föreläggande om förbud fastställas.
Domen får enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättspresidenten Wilson, tekniska rådet Fox samt hovrättsråden Campbell och Newman, referent.
Föredragande har varit hovrättsfiskalen Smith.
DOMSLUTMark- och miljödomstolen upphäver länsstyrelsens beslut.
Länsstyrelsen i Skåne län beslutade den 17 januari 2014 att med stöd av 26 kap.9 och 14 §§miljöbalken förelägga Christensen, vid vite om 10 000 kr, om förbud mot att utan länsstyrelsens tillstånd ytterligare fylla ut åkermarken på fastigheterna X och Y i Svedala kommun. Christensen har överklagat beslutet.
YRKANDEN M.M.
G H yrkar, som det får förstås, att länsstyrelsens beslut upphävs. Han anför: N:s åkeri kan inte sälja trädgårdjorden direkt eftersom det oftast finns kvar grävtuvor och smårötter i jorden. Den är däremot utmärkt att använda till att höja marken i svackor som är högst 20 cm. Han får ingen ersättning för att ta emot trädgårdsjorden. Det går inte att sänka dikena eftersom Yddingesjön är dämd. Det rör sig bara om lass då och då.
Kan en verksamhet eller en åtgärd som inte omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt eller andra bestämmelser i miljöbalken komma att väsentligt ändra naturmiljön, ska anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § 1 st. miljöbalken göras hos den myndighet som utövar tillsynen. Av 2 kap. 8 § 9 miljötillsynsförordningen (2011:13) följer att det är länsstyrelsen som har ansvar för sådan tillsyn, med undantag för frågor som rör skogsbruksåtgärder.
Länsstyrelsen kan enligt 12 kap. 6 § 4 st. miljöbalken förelägga den som är anmälningspliktig avseende en åtgärd eller verksamhet som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön att vidta de åtgärder som behövs för att begränsa eller motverka skada på naturmiljö. Om sådana åtgärder inte är tillräckliga får länsstyrelsen förbjuda verksamheten.
I 26 kap.miljöbalken finns de allmänna bestämmelserna om föreskrifter och förbud inom miljöbalkens område och i kapitlets 14 § anges att beslut om förelägganden eller förbud får förenas med vite (se även prop. 1997/98:45 del 2 s. 151).
Mark- och miljödomstolen instämmer i länsstyrelsens bedömning att den aktuella utfyllnaden med jordmassor är en sådan åtgärd som väsentligt kan komma att ändra naturmiljön. Det har därför funnits en skyldighet för Christensen att göra en anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken.
En förutsättning för att tillsynsmyndigheten ska kunna ingripa med föreläggande eller förbud är att föreskrivet samråd inte lett till någon godtagbar överenskommelse om att verksamheten ska anpassas till miljöbalkens krav (Bengtsson m.fl. Miljöbalken - en kommentar del 1, sid 12:8).
I detta fall har Christensen inte ens gjort någon anmälan. Någon samrådsprocess har därför inte kunnat inledas. Länsstyrelsens beslut saknar laglig grund och ska därför upphävas.
Överklagande senast den 3 mars 2014. Prövningstillstånd krävs.
I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Benjamin, ordförande, och tekniska rådet King. Målet har handlagts av beredningsjuristen Farley.