Inledning
Försvarsdepartementet har anmodat Justitiekanslern att avge yttrande över den inom departementet upprättade promemorian. Jag får med anledning därav anföra följande.
Promemorian redovisar de överväganden som har gjorts för att anpassa försvarsunderrättelseverksamheten till de växande underrättelsebehoven inom utrikes-, försvars- och säkerhetspolitiken och de förändringar av den rättsliga regleringen som denna anpassning ansetts ge anledning till. Jag har i första hand granskat den del av promemorian (kapitel 5) som behandlar inhämtning av information genom signalspaning som bedrivs av Försvarets radioanstalt.
I promemorian föreslås några ändringar i dels den lagparagraf som anger huvudlinjerna för försvarsunderrättelseverksamheten (1 § lagen – 2000:130 – om försvarsunderrättelseverksamhet), dels den bestämmelse som drar upp gränsen mellan försvarsunderrättelseverksamhet och polisiär verksamhet (4 §). Justitiekanslern ställer sig i huvudsak bakom de överväganden som görs i det ifrågavarande avsnittet i promemorian (4.3.2). Några frågetecken finns dock.
Ett av förslagen är att upphäva den särskilda föreskriften i 1 § första stycket om att försvarsunderrättelseverksamhet inrymmer ”att, enligt vad regeringen närmare bestämmer, medverka med underrättelser för att stärka samhället vid svåra påfrestningar på samhället i fred”. Det sägs i författningskommentaren (s. 171) att föreskriften inte behövs eftersom detta område kommer att täckas av det nya uttrycket ”yttre hot mot landet”, vilket föreslås ersätta det nuvarande uttrycket ”yttre militära hot mot landet”. Justitiekanslern vill ifrågasätta om bedömningen är riktig. Att det finns ”svåra påfrestningar på samhället” som inte utgör ”yttre hot mot landet” torde stå klart. Naturkatastrofer är ett exempel. Utan att ta ställning till om regeringen borde kunna ge uppdrag åt försvarsunderrättelsetjänsten i sådana situationer, vill Justitiekanslern sålunda påpeka att en befintlig möjlighet för regeringen tas bort utan närmare överväganden.
Också förslaget om att försvarsunderrättelseverksamhet endast får avse ”utländska förhållanden” torde i varje fall formellt sett innebära en inskränkning jämfört med i dag (1 § tredje stycket). Och kanske kan det diskuteras om inte t.ex. ett terrorhot riktat mot landet som sådant eller mot dess demokratiska styre borde kunna mötas med försvarsunderrättelseverksamhet även beträffande vissa svenska förhållanden. När det gäller terroristorganisationer framstår det sålunda inte som givet att inte t.ex. signalspaning i vissa fall borde kunna ske i försvarets regi även mot celler inom organisationen som har sin verksamhet förlagd till Sverige. Det avgörande för gränsdragningen mot polisiär verksamhet borde väl i princip vara om det rör sig om ett yttre hot mot landet.
När det gäller gränsdragningen mot polisiär verksamhet föreslås i 4 § andra stycket att försvarsunderrättelseverksamhet skall få bedrivas, så länge den inte riktas mot fysiska personer, för kartläggning av utländska förhållanden som innebär yttre hot mot landet. Med hänsyn till behovet av att anpassa försvarsunderrättelseverksamheten till de hot som numera kan uppstå mot landet är det enligt Justitiekanslerns mening nödvändigt att denna underrättelsesverksamhet får avse också vissa åtgärder som även ligger inom ramen för polisiär verksamhet. Såtillvida är förslaget väl motiverat. Frågan är dock vad som i detta sammanhang skall avses med ”yttre hot mot landet”. På s. 89 i promemorian talas om ”intresset av att försvarsunderrättelseverksamheten ändå kan inriktas på yttre hot i form av kriminalitet”. Och på s. 173 sägs att bestämmelsen markerar ”att avgränsningen mot den polisiära verksamheten inte skall hindra att försvarsunderrättelseverksamheten ändå kan inriktas mot yttre hot i form av kriminalitet”. Det intryck man får av dessa uttalanden är att man inte fäster så stor vikt vid att det skall vara fråga om hot mot landet, dvs. sådana hot som en försvarsunderrättelseverksamhet i princip skall begränsa sig till. Enligt Justitiekanslern borde det klart sägas ifrån att försvarsunderrättelsetjänsten inte skall ägna sig åt sådana polisiära uppgifter som exempelvis går ut på att avslöja grov brottslighet som visserligen är mycket allvarlig men som inte utgör något ”hot mot landet” i egentlig mening. Annars torde det finnas en risk, både att kravet på ett ”yttre hot mot landet” urholkas och att överlappningen mellan försvarsunderrättelseverksamhet och den motsvarande polisiära verksamheten blir alltför omfattande.
Den tekniska utvecklingen har inneburit att överföringen av signaler vid utnyttjande av telefoni, dataöverföring m.m. numera i huvudsak sker genom tråd (kabel). Detta har ställt krav på ett uttryckligt lagstöd för att signalspaning även skall kunna avse denna typ av signaler och kunna bedrivas på ett godtagbart sätt och i reglerade former. Förslaget kommer till uttryck i en ny lag om signalspaning och i en därtill anknytande förordning.
Reglerna i lagen om signalspaning är av särskilt intresse för Justitiekanslern i dennes roll som ensam åklagare på tryck- och yttrandefrihetsområdet och genom de återverkningar som förslaget får för medierna och för den fria informationsinhämtningen. Det kan erinras om att Justitiekanslerns roll också innefattar en skyldighet att övervaka att de viktiga reglerna om meddelarfrihet och anonymitetsskydd inte träds för när och att ingripa med åtal om så skulle ske.
Sådan signalspaning som avses med förslaget innebär naturligtvis stora risker för intrång i den enskildes personliga integritet, vilket också understryks i promemorian. Därför föreslås vissa regler som avser att säkerställa skyddet för den enskilde eller i varje fall att se till att det intrång som det trots dessa regler blir fråga om kan anses ligga på en godtagbar nivå med hänsyn till de viktiga intressen som signalspaningen ytterst syftar till att uppfylla, t.ex. inom området för terroristbekämpning och vid andra yttre hot mot vårt land.
Jag vill allmänt ställa mig bakom de överväganden som görs i promemorian och som tydligt styrts av en uppriktig önskan att åstadkomma en godtagbar avvägning mellan viktiga motstående intressen. Samtidigt står det klart att signalspaningens återverkningar på massmedieområdet har tydliga avigsidor som det är svårt att finna någon lösning på.
Inhämtningen av signaler avser i princip alla signaler och all information som förs till gränsen av en importör och som kabeloperatörerna åläggs att föra vidare till vissa samverkanspunkter där Försvarets radioanstalt kan få tillgång till dem. Inhämtningen sker automatiskt men avgränsas genom sökbegrepp som inte får vara hänförliga till en viss person om inte det är av synnerlig vikt för verksamheten. Det står emellertid klart att de avgränsningar som har gjorts inte kan garantera t.ex. att ett samtal mellan en meddelare och en journalist inte fångas upp och spelas in även om signalspaningen inte uttryckligen riktas mot personer verksamma inom medierna. Reglerna om anonymitetsskydd och efterforskningsförbud kan alltså komma att brytas igenom.
I promemorian uttalas att det ideala vore om inhämtning som berör massmedieområdet förbjöds (s. 147). Eftersom inhämtningen är automatisk och söknycklarna inte kan göras tillräckligt förfinade kan ett sådant förbud dock inte upprätthållas. Det går inte heller av praktiska och tekniska skäl att avbryta inhämtningen enligt den bedömning som görs i promemorian. Jag har inte något underlag för att göra någon annan bedömning för egen del. Den lösning som promemorian föreslår är därför att materialet omedelbart skall förstöras sedan det uppdagats att detta berör och står i konflikt med det av grundlagarna omgärdade området för informationsfriheten m.m.
Lösningen kommer till uttryck i 7 § b) i den föreslagna lagen om signalspaning. En upptagning eller uppteckning av uppgifter skall omgående förstöras om den omfattar uppgifter för vilka tystnadsplikt gäller enligt TF eller YGL eller om inhämtningen är oförenlig med reglerna om meddelarskydd.
Eftersom man inte gärna kan tänka sig att helt förbjuda signalspaning riktad mot trådburen information anser jag att lösningen får godtas även om den i viss mån innebär att ett intresse offras till förmån för ett annat. En förutsättning för att lösningen skall kunna godtas är dock enligt min mening att reglerna i 7 § och i 8 § – som behandlar rätten att rapportera underrättelser som erhållits vid signalspaning – förstås så att alla uppgifter som omfattas av grundlagsskyddet skall förstöras och inte får rapporteras vidare oavsett om upptagningen i övrigt innehåller uppgifter som kan vara intressanta ur underrättelsesynpunkt, jfr s. 179.
I promemorian behandlas även annan kommunikation som är på olika sätt privilegierad av lagstiftaren och som kan avslöjas med signalspaning. Justitiekanslern vill ifrågasätta om slutsatsen i promemorian (s. 150), att det inte behövs några begränsningar i fråga om signalspaningen såvitt gäller dessa kategorier, är riktig. Antag t.ex. att det vid signalspaningen framkommer uppgifter som en brottsmisstänkt person lämnar till sin advokat och om vilka denne inte får höras om som vittne (36 kap. 5 § andra stycket rättegångsbalken). Om uppgifterna blir kända kan de åberopas i en rättegång och förbudet mot att höra advokaten som vittne neutraliseras därmed. Att uppgifterna inte får rapporteras (se s. 151 i promemorian) hindrar inte en sådan användning. Justitiekanslern anser att det därför måste övervägas att införa en bestämmelse om att även uppgifter av detta slag skall omedelbart förstöras.
I 6 kap. 21 § föreslås en ny tredje punkt enligt vilken tystnadsplikt enligt 20 § föreslås gälla även för uppgifter som hänför sig till angelägenheter som avser inhämtning av signaler i elektronisk form enligt lagen (2006:000) om signalspaning.
Tystnadsplikten enligt 6 kap. 21 § är upptagen bland de kvalificerade tystnadsplikter som räknas upp i 16 kap.sekretesslagen (1980:100) och som har försteg framför meddelarfriheten (jfr 7 kap. 3 § 3 tryckfrihetsförordningen). Om avsikten är (jfr s. 132) att även den nya tystnadsplikt som avses gälla för uppgifter som inhämtas genom signalspaning skall vara av kvalificerad art och sålunda bryta meddelarfriheten, krävs ett tillägg i 16 kap. 1 § 9 sekretesslagen. Förslaget saknar en regel om detta.
Innehållet i promemorian i övrigt föranleder inte något särskilt uttalande från min sida.