I ett beslut den 27 oktober 1999 anförde chefsJO Watson bl.a. följande.
I en anmälan till Rodgers riktade AA kritik mot berörda polismyndigheter varvid han anförde bl.a. följande.
Måndagen den 29 juni 1998 färdades AA i en hyrd buss till Göteborg för att se fotbollsmatchen mellan IFK Göteborg och AIK. På tillbakaresan utsattes han och övriga resenärer för ett antal åtgärder utförda av den eskorterande polisen. AA var bussvärd. Före avresan från Stockholm stämdes resväg och antalet passagerare av med polisen. Nedresan gick lugnt och städat till, och man stannade två gånger för de matraster som chauffören måste ha. Före ankomsten till Göteborg tog AA kontakt med supporteransvarig polis där och anmälde resenärernas ankomst. De möttes av polis vid stadsgränsen och visades till en rastplats, där de emellertid inte fick använda den offentliga toaletten. ”Inslussningen” till Göteborg gick smärtfritt och de anlände till den pub de hade bokat.
När supportrarna efter matchen anträdde hemresan fick de eskort av motorcykelpoliser, en piketbuss och en eller två vanliga polisbilar. Vid varje matinrättning lade sig polisfordon snett till höger om bussen vilket hindrade denna från att köra av på någon avfart. Eftersom supportrarnas avsikt var att äta på Nalles Motell i Arboga, stördes de emellertid inte nämnvärt av polisens beteende. Under färden övertog andra polisfordon eskorten. I Arboga möttes supportrarna av en vägspärr på infarten till Nalles Motell, och de upplystes om att de inte fick stanna där. När busschauffören påpekade att han måste tanka bussen beordrades han att välja en automatstation längre fram. När resenärerna sade att de ville handla i kiosken talade polisen om för dem att de inte var önskvärda. Några närmare förklaringar lämnades inte. Till slut tilläts de att tanka bussen. Eftersom bussen saknade toalett steg passagerare av bussen för att besöka en toalett. Polismännen ryckte då tag i dem och beordrade dem tillbaka till bussen utan att bry sig om vad de sade om behovet av toalettbesök. Busschauffören förklarade också att han enligt
Några ordningsstörningar förekom över huvud taget inte. AA ifrågasatte polisens rätt att på det beskrivna sättet – bl.a. med upphävande av gällande körtidsbestämmelser för yrkesförare – inskränka rörelsefriheten för de personer som färdades i bussen.
Muntliga upplysningar inhämtades bl.a. från chefen för piketpolisen BB vid Polismyndigheten i Västra Götaland, länsordningspolisen samt från vakthavande befälet CC och chefen för närpolisområde Fagersta, DD, vid Polismyndigheten i Västmanlands län.
Vidare infordrades dagboksanteckningar från Polismyndigheten i Västra Götaland, länsordningspolisen. Från polismyndigheten i Västmanlands län infordrades ett ingripandemeddelande.
Härefter anmodades Polismyndigheten i Västmanlands län att inkomma med upplysningar och yttrande om dels den faktiska och rättsliga grunden för att vägra supportrarna att stiga av bussen under uppehållet vid Nalles Motell i Arboga, dels frågan om hur ingripandet vid Nalles Motell dokumenterades.
Av granskade handlingar och inhämtade muntliga upplysningar framgick bl.a. följande angående händelserna den 29 juni och natten till den 30 juni 1998.
Under resan från Stockholm till Göteborg hade supportrar i någon eller några av bussarna under måltidsuppehåll ”levt rövare”, och det hade ”varit stökigt” i samband med något av uppehållen. Under eller efter fotbollsmatchen i Göteborg hade ett antal av AIK-supportrarna omhändertagits för störande av ordningen. Under kvällen fattade Polismyndigheten i Västra Götaland beslut om vägvisning ut ur Göteborg för supporterbussarna. Dessförinnan hade omhändertagna supportrar frigetts. Under färdvägen följdes och övervakades bussarna av polisen, varvid enheter från de polismyndigheter som var ansvariga för de olika avsnitten av färdvägen avlöste varandra. Vid den i ärendet aktuella supporterbussens ankomst till länsgränsen mot Västmanland övertog Polismyndigheten i Västmanlands län uppdraget att övervaka bussen i vilken fanns 60–70 personer.
I ingripandemeddelandet avseende ingripandet vid Nalles Motell anges att motellets ägare kl. 23.30 informerades om att bussen var på väg mot Arboga och att han ”är ej intresserad av att få in några fans på området”. Vidare har i meddelandet antecknats bl.a. följande:
 Kl. 01.40: Bussen på plats på Nalles, måste tanka
 Kl. 01.47: 4900 vinkat av bussen men de går norra vägen via Västerås
 Kl. 02.01: Avvisade enl. PL 13 C
Remissvaret
I sitt remissvar anförde Polismyndigheten i Västmanlands län (länspolismästaren EE) följande.
Bakgrund och upplysningar, samt redovisning av de lagliga grunder som polisen i Västmanland tillämpat vid aktuell avvisning
Av uppgifter från polisens ingripandemeddelande (IM) över händelsen samt vidare utifrån informationer från vakthavande befäl CC och yttre befälen DD kan följande anföras:
Den 29 juni 1998 strax före midnatt, erhöll polisen i Västmanland information från polisen i Örebro om att en buss med Black Army fans (AIK- supportrar) var på väg in i Västmanland. Under dagen hade Black Army fansen uppträtt mycket störande i Göteborg. Polisen där hade omhändertagit c:a 60 personer. Fansen var nu på väg hem till Stockholm och till olika destinationer efter vägen. Polisen i Skövde följde efter en buss med Black Army fans och informerade polisen i Västmanland om att denna nu var på väg till ett bekant rastställe i Arboga vid namn Mitchell. Polisen i Örebro informerade också om att de trodde att ytterligare tre bussar med Black Army fans var på väg till Stafford bar.
Ägaren till Nalles Bar uppgav att han inte ville att några Black Army fans fick tillträde till hans rastställe och tillhörande bensinstation. Han uppgav sig tidigare ha haft dåliga erfarenheter av Black Armys besök.
Med anledning av dessa uppgifter kontaktade vakthavande befäl i Västerås CC jourhavande polischef FF. Efter föredragningen beslutade denne, i enlighet med föredragandens förslag, att Black Army fansen inte skulle erhålla tillträde till raststället. Den juridiska grunden för beslutet var den nya 
13 c § i polislagen (1984:387)
, vilken möjliggör att en folksamling, som inte utgör en allmän eller offentlig tillställning, avvisas eller avlägsnas, om det föreligger en omedelbar fara för att den allmänna ordningen störs.
Då bussen anlände till Nalles Bar upplystes busschauffören och Black Army fansen om att de inte ägde rätt att köra in på området samt att ägaren inte ville ha dem där. Chauffören tilläts dock efter övertalning att tanka bussen. Uppskattningsvis tre Black Army fans följde inte polisens uppmaningar, utan lämnade bussen. De fördes därför tillbaka upp på bussen genom polisens försorg.
Då bussen lämnade raststället följde polisen efter på håll för att övervaka den allmänna ordningen. Vid gränsen mot Enköping slöt polisen i Uppsala upp för motsvarande övervakning.
Samtliga åtgärder och beslut som meddelades i ärendet finns dokumenterade i det ingripandemeddelande (IM) som upprättades vid tillfället. Polisen i Västmanland för sina IM i datoriserad form, där respektive åtgärd och beslut som skrivs in erhåller ett aktuellt löpnummer med angivande av datum och klockslag. IM:et kan inte ändras i efterhand.
Polismyndighetens yttrande
Genom Black Army fansens uppträdanden under dagen i Göteborg och de polisiära omhändertagande som varit aktuella där, så är det polismyndighetens uppfattning att jourhavande polischefen FF och vakthavande befälet CC hade en befogad anledning
Polismyndigheten finner därför att det var juridiskt riktigt att avvisa bussen utifrån reglerna i 
13 c § polislagen (1984:387)
. En polisiär åtgärd jml 
13 c § polislagen
 erfordrar inte en individuell prövning avseende respektive persons delaktighet. Den relevanta prövning som här måste göras är att ta ställning till om de personer som åtgärden riktar sig mot tillhör den folksamling som stör, eller befaras störa den allmänna ordningen.
Det är också polismyndighetens uppfattning att polisens närvaro efter det att bussen lämnat raststället endast har bestått i att övervaka den allmänna ordningen. Det har därför inte varit fråga om något efterföljande tvång för bussen att följa en viss väg.
Såvitt avser polisens dokumentation av händelsen och de beslut som meddelades jml reglerna härför i 
27 § polislagen (1984:387)
 så kan anföras att aktuellt ingripandemeddelande (IM) i huvudsak utgör en motsvarande protokollsform som redovisas där. I IM:et finns upptaget vem som meddelat, respektive deltagit och verkställt besluten. Grunderna för besluten framkommer också där. Någon identifiering av respektive Black Army fans som avvisats från rastplatsen har inte utförts. Det saknas idag laglig grund att kroppsvisitera en person som avvisas i syfte att identifiera densamme. Enligt polismyndigheten var det inte realistiskt att utgå från att de Black Army fans som befann sig på bussen, frivilligt skulle vara intresserade av att lämna uppgifter om sina respektive identiteter. Med anledning härav kan det inte anses ha varit befogat att vidta några närmare åtgärder för att söka identifiera enskilda Black Army fans.
AA kommenterade remissvaret.
Till polisens uppgifter hör bl.a. att förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten samt att övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, hindra störningar därav samt ingripa när sådana har inträffat (
2 § 1 och 2 polislagen
 [1984:387]) (PL).
Om någon genom sitt uppträdande stör den allmänna ordningen eller utgör en omedelbar fara för denna, får en polisman, när det är nödvändigt för att ordningen skall kunna upprätthållas, avvisa eller avlägsna honom från visst område eller utrymme. Detsamma gäller om en sådan åtgärd behövs för att en straffbelagd handling skall kunna avvärjas. Är en åtgärd av nu nämnt slag otillräcklig för att det avsedda resultatet skall uppnås, får personen tillfälligt omhändertas (
13 § PL
).
Om någon försöker tränga in på ett område eller i ett utrymme till vilket tillträde har förbjudits med stöd av 
polislagen
 eller annan författning, får en polisman avvisa eller avlägsna honom från området eller utrymmet, när det är nödvändigt för att ordningen eller säkerheten skall kunna upprätthållas. Detsamma gäller den som vägrar lämna ett sådant område eller utrymme, eller som inte följer en enligt 
polislagen
 meddelad anvisning att följa en viss väg (
13 a § PL
).
Om en folksamling, som inte är en allmän sammankomst eller offentlig tillställning enligt 
ordningslagen (1993:1617)
, genom sitt uppträdande stör den allmänna ordningen eller utgör en omedelbar fara för denna, får deltagarna i folksamlingen avvisas eller avlägsnas från det område eller utrymme där de befinner sig, om det
I samband med allvarliga störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten får polismyndigheten, om det är nödvändigt för att ordningen eller säkerheten skall kunna upprätthållas, förbjuda tillträde till visst område eller utrymme. Detsamma gäller om det finns risk för sådana störningar. Under samma förutsättningar får polismyndigheten anvisa deltagare i en folksamling att följa en viss väg. Om det är så brådskande att polismyndighetens beslut inte kan avvaktas, får en polisman, i avvaktan på polismyndighetens beslut, med stöd av tredje stycket meddela sådana förbud och anvisningar som avses i första och andra stycket (
24 § PL
).
I fråga om dokumentationen av ingripanden med stöd av 
polislagen
 föreskrivs i 
27 § PL
 följande.
Protokoll skall föras över ingripande som innebär att någon avvisas, avlägsnas, omhändertas eller grips. Protokoll skall också föras över husrannsakan och liknande åtgärder enligt denna lag samt vid omhändertagande av föremål.
Av protokollet skall det framgå
1. vem som har fattat beslutet om ingripandet,
2. grunden för beslutet och tidpunkten när det har fattats,
3. vem eller vilka som har deltagit i ingripandet,
4. vem eller vilka som ingripandet har riktat sig mot,
5. tiden för ingripandet samt
6. vad som i övrigt har förekommit vid ingripandet.
Ansvarig för att protokoll upprättas är, i fråga om uppgifter som avses i andra stycket 1 och 2, den som har fattat beslutet och i fråga om uppgifter som avses i andra stycket 3–6, den som är att anse som förman vid ingripandet.
Utredningen i ärendet har begränsats till att avse det ingripande mot supporterbussen som gjordes vid Nalles Motell av Polismyndigheten i Västmanlands län. Detta innebar att bussen inledningsvis hindrades från att köra in på området, att polisen därefter tillät bussföraren att tanka bussen men att ingen av passagerarna tilläts lämna denna samt att tre passagerare som trots förbudet lämnade bussen fördes upp på denna igen av polisen.
Polismyndigheten har i sitt remissvar gjort gällande att den haft stöd för sitt förfarande i 
13 c § PL
. Som nyss har nämnts får polisen enligt detta lagrum avvisa eller avlägsna deltagare i en folksamling, som inte är en allmän sammankomst eller offentlig tillställning enligt 
ordningslagen
, från det område eller utrymme där de befinner sig, om folksamlingen genom sitt uppträdande stör den allmänna ordningen eller utgör en omedelbar fara för denna och åtgärden är nödvändig för att ordningen skall kunna upprätthållas. Detta lagrum tillkom år 1998 sedan det hade visat sig att reglerna i 
13 § PL
 inte gav polisen tillräckliga möjligheter att komma till rätta med ordningsstörningar i stora folksamlingar, eftersom ett ingripande med stöd av dessa regler krävde att förutsättningarna för ingripandet prövades för varje
Den situation som är aktuell i ärendet skiljer sig i skilda hänseenden från den som typiskt sett åsyftas i 
13 c § PL
. Det kan först och främst ifrågasättas om en buss med passagerare över huvud taget kan betecknas som en folksamling i detta lagrums bemärkelse.
Begreppet folksamling förekommer – förutom i 
13 c
 och 
24 §§
polislagen
 – i straffbestämmelserna i 
16 kap.
1
–
3 §§
brottsbalken
 om upplopp, våldsamt upplopp och ohörsamhet mot ordningsmakten. Någon närmare beskrivning av vilka slags företeelser som åsyftas har emellertid inte lämnats av lagstiftaren, utan man får hämta ledning i vanligt språkbruk och i olika exempel på användningen av reglerna som återfinns i förarbeten, kommentarer och rättsfall. I brottsbalkskommentaren (lösbladsupplagan s. 16:3) nämns som exempel på situationer där straffregeln om upplopp kan vara tillämplig, att en folkmassa under en hyreskonflikt ådagalägger ett uppsåt att hindra verkställigheten av vräkningsdomar, eller att en folkmassa under en strejk ådagalägger uppsåt att med våld hindra arbetsvilliga från att upprätthålla driften. I förarbetena till 
24 § polislagen
 (
a. prop. s. 30
) talas om en grupp fotbollssupportrar som efter matchens slut uppträder på ett ordningsstörande sätt. Det framgår vidare av propositionstexten (s. 82) att en gatudemonstration kan utgöra en folksamling liksom besökarna vid idrottsevenemang av olika slag. I rättsallet 
NJA 1989 s. 308
 var det fråga om en folksamling om drygt 200 personer som hade tagit sig in på en arbetsplats för ett motorvägsbygge i syfte att hindra bygget. I de två JO-beslut som nämns i 
prop. 1996/97:175
 (s. 18) rörde det sig i det första fallet om en folksamling bestående av omkring 100 skinheads som rörde sig från Slottsbacken till Strömbron (dnr 4345-1993 och 4383-1993) och i det andra om ett demonstrationståg bestående av ungefär 200 personer som förflyttade sig i de centrala delarna av Malmö (JO 1996/97 s. 89).
Det kan mot denna bakgrund konstateras att vad lagstiftaren har haft i tankarna vid tillkomsten av de olika lagregler om folksamlingar som har nämnts i det föregående uppenbarligen är en större, mer eller mindre tillfällig samling av personer vilka förenas av ett visst gemensamt intresse och som på grund därav agerar samfällt, exempelvis som deltagare i eller åskådare till en viss aktivitet. Typiskt för en folksamling är vidare att den inte är statisk. Enskilda deltagare i folksamlingen kan komma och gå, och folksamlingen som sådan kan förflytta sig och agera även på annat sätt.
Man kan däremot inte använda ordet folksamling som en sammanfattande beteckning på ett antal personer som rör sig individuellt på en gata eller annan offentlig plats, även om trängseln skulle vara betydande. Det är vidare främmande för vanligt språkbruk att beteckna passagerare i ett kollektivt transportmedel, t.ex. en buss eller tunnelbanevagn, som en folksamling av det enda skälet att de färdas tillsammans i samma utrymme. Inte heller det förhållandet att passagerarna i en buss exempelvis befinner sig på en föreningsutflykt kan göra dem till en folk-
Situationen för passagerarna i ett kollektivt transportmedel utmärks bl.a. av att de inte kan lämna detta så länge det är i rörelse. Det förhållandet att exempelvis ett antal passagerare i en buss under färden uppträder på sådant sätt att ordningen i eller utanför bussen störs kan därför aldrig i sig berättiga till slutsatsen att övriga passagerare i bussen ingår i en ordningsstörande folksamling. Det kan däremot i en sådan situation finnas anledning att överväga att ingripa mot de enskilda ordningsstörande personerna i bussen med stöd av 
13 § PL
. Det har emellertid inte framkommit att några sådana ordningsstörningar skulle ha förekommit vid det tillfälle som är föremål för granskning i detta ärende.
Som nyss har nämnts är den åtgärd som polisen kan vidta med stöd av 
13 c § PL
 att avvisa eller avlägsna deltagarna i folksamlingen från det område eller utrymme där de befinner sig. Det kan emellertid i fråga om det här aktuella fallet konstateras dels att polisens ingripande inledningsvis innebar att bussen med passagerare inte tillåts komma in på motellets markområde, dels att det utrymme som passagerarna befann sig i vid tillfället utgjordes av bussen. Inte heller i detta hänseende överensstämmer således den föreliggande situationen med vad lagstiftaren har haft i tankarna vid tillkomsten av regleringen i 
13 c § PL
.
Det kan tilläggas att en för allmänheten öppen parkeringsplats i anslutning till ett motell inte skyddas av straffbestämmelsen om olaga intrång i 
4 kap. 6 § andra stycket brottsbalken
 och att detsamma har ansetts gälla i fråga om en affärslokal dit allmänheten har fritt tillträde under dess öppethållande (
NJA 1995 s. 84
). Enbart den omständigheten att motellets ägare inte ville att bussen skulle stanna vid motellet kunde därför inte grunda någon rätt för polisen att ingripa mot vare sig bussens förare eller dess passagerare i syfte att förhindra ett sådant förfarande.
Jag kan mot den angivna bakgrunden inte finna annat än att det saknades rättsligt stöd för polisens inledande åtgärd att hindra bussen från att köra in på parkeringsplatsen. Den fråga som härefter uppkommer är om polisen hade stöd för att hindra passagerarna att lämna bussen efter det att denna hade tillåtits köra fram till en bränslepump samt därefter avvisa bussen med passagerare från platsen.
Det är uppenbart att busspassagerare efter att ha lämnat bussen kan komma att bilda en folksamling i den bemärkelse som jag har angett i det föregående. Reglerna i 
13 c § PL
 tillåter emellertid inte att polisen i syfte att förhindra en befarad ordningsstörning vidtar åtgärder för att förhindra att en folksamling kommer till stånd. Regeln tillåter enligt sin ordalydelse endast ingripanden mot redan existerande folksamlingar.
För att man skall kunna ingripa mot en folksamling på grund av en befarad ordningsstörning krävs enligt 
13 c § PL
 att denna genom sitt uppträdande utgör en omedelbar fara för den allmänna ordningen. Detta innebär att faran måste vara konkret och påtaglig. Såvitt gäller tillämpningen av 
13 § PL
 har en persons blotta närvaro på en plats inte ansetts innebära en sådan konkret fara ens om det är känt
Som nyss har nämnts har det inte framkommit några uppgifter om att fotbollssupportrarna skulle ha uppträtt ordningsstörande medan de befann sig i bussen. Hur de skulle ha uppträtt om de hade tillåtits lämna denna kan bara bli föremål för antaganden. Polismyndigheten har i remissvaret som enda grund för bedömningen att busspassagerarna utgjorde en omedelbar fara för den allmänna ordningen på platsen åberopat hur ett antal oidentifierade supportrar hade betett sig i anslutning till matchen i Göteborg. Det kan emellertid i detta hänseende konstateras dels att det inte fanns någon utredning som visade om någon eller några av dessa personer befann sig i den buss som stannade vid Nalles Motell, dels att ett ordningsstörande beteende flera timmar tidigare och på en helt annan plats inte utgör en sådan konkret indikation på omedelbar fara för den allmänna ordningen som åsyftas i 
13 c § PL
. Det är vidare uppenbart att inte heller det förhållandet att tre passagerare trots förbud lämnade bussen kan anses innebära att en folksamling genom sitt beteende utgjorde en omedelbar fara för den allmänna ordningen.
Det kan av nu angivna skäl konstateras att också polisens handlande efter det att bussen hade tillåtits köra in på området saknade stöd i 
13 c § PL
.
Av vad som har sagts i det föregående framgår att inte heller 
24 § PL
 var tillämplig vid tillfället. För att polismyndigheten med stöd av denna paragraf skall kunna förbjuda tillträde till ett visst område eller anvisa deltagare i en folksamling att följa viss väg krävs att det föreligger allvarliga störningar av den allmänna ordningen och säkerheten eller risk för sådana störningar samt att åtgärden är nödvändig för att ordningen eller säkerheten skall kunna upprätthållas. Också i detta fall måste risken vara konkret (
prop. 1996/97:175 s. 82
). Såvitt gäller befogenheten att anvisa väg tillkommer att det varken i lagtexten eller motivtexten finns någonting som tyder på att regeln i 
24 § andra stycket PL
 skulle innefatta rätt att anvisa väg för fordon. Jag har i ett tidigare ärende behandlat frågan om de rättsliga förutsättningarna för att anvisa färdväg för fordon med fotbollssupportrar (JO 1993/94 s. 108 f.).
Jag övergår härefter till att behandla dokumentationen av ingripandet. Som framgår av redogörelsen för den rättsliga regleringen skall enligt 
27 § PL
 protokoll föras över ett ingripande som innebär att någon avvisas, avlägsnas, omhändertas eller grips. I paragrafen anges sedan närmare vilka uppgifter som skall finnas i ett sådant protokoll.
I utredningen har inte framkommit något protokoll av det slag som avses i 
27 § PL
. Den enda dokumentation som finns är det ingripandemeddelande som har nämnts i det föregående. Av detta kan emellertid inte utläsas vilken befattningshavare vid polismyndigheten som fattade beslutet om ingripandet, och det har inte heller på ett fullständigt sätt angetts vilka polismän som medverkade vid detta. Vidare saknas en tillfredsställande redogörelse för skälen för ingripandet och för vad som i övrigt förekommit vid tillfället. Jag vill särskilt framhålla att det inte är tillräckligt att som grund för ett ingripande ange endast det lagrum som har tillämpats. Tiden för in-
Det kan sammanfattningsvis konstateras att den tillgängliga dokumentationen inte uppfyller de krav som 
polislagen
 uppställer.
Mina iakttagelser i detta ärende är av den arten att det finns anledning att fästa Justitiedepartementets uppmärksamhet på förhållandena. Jag överlämnar därför en kopia av beslutet dit. Jag överlämnar vidare en kopia av beslutet till justitieutskottet för kännedom.