Detaljplanekrav för uppförande av en berg- och dalbana ----- En byggnads- och miljöskyddsnämnd beviljade bygglov för uppförande av en berg- och dalbana i en djurpark utan föregående detaljplanering. I nära anslutning till området där berg- och dalbanan hade uppförts låg områden av riksintresse för naturvård, friluftsliv och kulturmiljövård enligt 3 kap. 6 § miljöbalken. Området var beläget vid en kuststräcka som omfattades av bestämmelserna i 4 kap. miljöbalken samt gränsade till två naturreservat och ett Natura 2000-område. Utredningen visade att berg- och dalbanan skulle ge upphov till buller. I målet fanns även omfattande utredning avseende berg- och dalbanans eventuella påverkan på vissa rödlistade arter och det gick inte att utesluta att dessa arter skulle påverkas. Vad gäller trafiksituationen var de åtgärder som behövde vidtas för att förbättra den omfattande, påverkade ett stort antal sakägare och krävde kommunens medverkan. Sammanfattningsvis ansåg MÖD att uppförandet av berg- och dalbanan gav upphov till frågor av sådan karaktär och omfattning att prövningen av åtgärden krävde en föregående detaljplaneläggning. Nämndens beslut om bygglov upphävdes därför.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Växjö tingsrätts, mark- och miljödomstolen, dom 2015-06-26 i mål nr P 1231-15, se bilaga A
KLAGANDE
1. BA
2. BG
3. KG
4. E-K K
5. MK
6. AÖ
7. MÖ
8. LA
9. SF
10. GH
11. MJ
12. SK
13. ML
14. SL
15. BS
Ombud för 8-15: KD
MOTPART1. Kolmårdens Djurpark AB, 556447-5894 618 92 Kolmården
Ombud: MT och CE M
2. Byggnads- och miljöskyddsnämnden i Norrköpings kommun 601 81 Norrköping
SAKENBygglov för uppförande av berg- och dalbana på fastigheterna X, Y och Z i Norrköpings kommun
___________________
MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUT
Med ändring av mark- och miljödomstolens dom fastställer Mark- och miljööverdomstolen Länsstyrelsens i Östergötlands län beslut den 26 februari 2015 att upphäva Byggnads- och miljöskyddsnämndens i Norrköpings kommun beslut den 8 oktober 2014, dnr BMN 2014-1585, § 230, att bevilja bygglov för uppförande av berg- och dalbana på fastigheterna X, Y och Z i Norrköpings kommun.
__________________
YRKANDEN I MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLEN
BA, BG, KG, E-K K, MK, AÖ, MÖ, LA, SF, GH, MJ, SK, ML, SL och BS har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska upphäva mark- och miljödomstolens dom och fastställa länsstyrelsens beslut.
Kolmårdens Djurpark AB (Kolmården) har motsatt sig att mark- och miljödomstolens dom ändras.
UTVECKLING AV TALAN I MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLEN
LA, SF, GH, MJ, ML, SL, KG, BG, MK, MJ och BS har utöver vad som anförts i underinstanserna tillagt i huvudsak följande.
Inventeringsunderlag saknas vad gäller större vattensalamandrar, tillika uppgifter om viloplatser samt uppväxt- och födosöksområden, som mycket väl kan inbegripa området för berg- och dalbanan då arten under större delen av året lever i landmiljö. Likaså är underlaget gällande hasselsnok som legat till grund för beslutet mycket bristfälligt. Mark- och miljödomstolens dom är inte tillräckligt noggrant underbyggd för att säkerställa att arterna i området inte kommer att påverkas på ett sätt som strider mot artskyddsförordningen, art- och habitatdirektivet samt fågeldirektivet.
Fågelvärden ska tillmätas stor betydelse vid tilltänkt exploatering. Under år 2015 har konstaterats att pilgrimsfalk häckar och har boplats i närområdet till berg- och dalbanan. Därutöver förekommer såväl berguv som havsörn i närområdet. Det finns även förekomst av bivråk, nattskärra och kungsörn. Samtliga arter är upptagna i bilaga 1 till rådets direktiv (79/409/EU) om bevarande av vilda fåglar. Bebyggelse i relativt obebyggd naturmiljö måste detaljplaneras.
SK, LA, SF, GH, MJ, ML, SL och BS har därutöver tillagt i huvudsak följande.
Sanchez och dalbanan kan inte prövas inom ramen för bygglovsprövningen. Sanchez och dalbanan avviker starkt från den tidigare bebyggelsen i området, det finns ett flertal riksintressen och bevarandevärden att beakta och det är uppenbart att riksintresset för rörligt friluftsliv kan komma att påverkas negativt av användningen av berg- och dalbanan.
Det ifrågasätts om MKB-direktivets (2011/92/EU) krav har införts korrekt i den svenska lagstiftningen. Det förefaller inte finnas något krav på att en bygglovsprövning av de projekt som räknas upp i direktivets bilaga II ska innefatta en prövning enligt MKB-direktivets bestämmelser om projektet har en betydande miljöpåverkan. Skälet tycks vara att lagstiftaren utgått ifrån att bland annat djur- och nöjesparker alltid prövas genom detaljplan. Detta leder i sin tur till slutsatsen att berg- och dalbanan inte kan prövas i samband med bygglov på ett adekvat sätt eftersom det inte sker någon bedömning enligt 6 kap.miljöbalken och/eller MKB-direktivet. Vidare innebär berg- och dalbanan en helt ny användning av området och en nyetablering av en nöjespark.
Skulle Mark- och miljööverdomstolen anse att berg- och dalbanan i och för sig kan prövas inom ramen för bygglovsprövningen krävs fortfarande detaljplan eftersom byggnadsverket kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.
Kriterierna för om betydande miljöpåverkan föreligger omfattar bland annat verksamhetens art, omfattning och lokalisering men även störningar och förening med andra projekt. Inverkan på landskapsbilden kan exempelvis betraktas som en visuell störning och även trafikfrågor innefattas av kriterielistan.
Vad gäller bullervärden ska i vart fall ekvivalentvärdet 35 dB(A) i riksintresseområdet innehållas lör-, sön- och helgdagar. Eftersom det framgår av den av Kolmården ingivna utredningen att detta värde inte kan innehållas inom hela området får betydande miljöpåverkan redan på denna grund anses föreligga. Det är vidare rimligt att även se till maxbullerpåverkan, såväl dagtid som helger. Det finns anledning att anta att tonala- och/eller slagljud uppkommer. De riktvärden för buller som gäller utomhus vid bostäder ska därför skärpas med 5 dB(A).
Påverkan på djuren i djurparken av maxbuller har inte redovisats av Kolmården. Det är inte enbart mekaniskt buller som omfattas av bestämmelsen i 1 kap. 37 § i Statens jordbruksverks föreskrifter om djurhållning i djurparker m.m. (SJVFS 2009:92). Även regelbundna skrikljud ska beaktas. Mot bakgrund av den beräknade åkfrekvensen är det inte heller fråga om tillfälligt buller. Påverkan på djuren får anses som betydande.
Något underlag som visar hur landskapsbilden kommer att se ut från norra och östra sidan där bostadsbebyggelse finns har inte presenteras. Även från sjösidan kommer en markant förändring att ske eftersom anläggningen avviker starkt från vad som redan finns i området. Det har inte heller redovisats hur landskapsbilden förändras sett från Vikbolandet och från naturreservaten längs Kolmårdsbranten och Marmorbruket. Det lär bli en så markant förändring av landskapsbilden att det måste anses innebära en betydande miljöpåverkan.
Det saknas utredning om vilken påverkan berg- och dalbanan kommer att ha på Natura 2000-området som finns alldeles utanför djurparken. Mot bakgrund av bevarandeplanens uppgifter, där markexploatering och annan förändring av markanvändningen i objektet eller i angränsande områden anges som hotbild, samt bristen på annan utredning får berg- och dalbanan antas innebära en betydande påverkan på de av Natura 2000 skyddade värdena.
Vidare har Kolmården inte kunnat visa att hotbild saknas beträffande de i området förekommande strikt skyddade arterna. Det finns beaktansvärd risk för skada på djurens fortplantningsområden och framför allt viloplatser och därmed en risk för påverkan på en skyddad arts bevarandestatus i området.
SK har därutöver tillagt i huvudsak följande.
Mark- och miljödomstolen har inte behandlat skrikljuden i sin dom. Skrik från de åkande är inget naturligt ljud vare sig för de närboende, djurlivet i naturreservaten eller besökarna till naturreservaten. Ljudet har en avgörande betydelse för besökares naturupplevelse i naturreservaten. Det är även svårt att med dagens simulerade modeller klarlägga spridning av människoskrik.
Det saknas en inventering om häckningen av rovfåglar i området i direkt anslutning till djurparken. Vidare är anläggningen planerad att uppföras inom ett område som är skyddat som riksintresse för naturvård. Den aktuella anläggningen främjar inte en god naturvård i området och kan därför inte placeras på aktuell plats.
BA har utöver vad som anförts i underinstanserna tillagt i huvudsak följande.
De bullerberäkningar och riktvärden som Kolmården hänvisar till gäller inte skrikljud orsakade av människor, utan man har felaktigt utgått från beräkningsmodeller och riktvärden som gäller industribuller. Det saknas riktvärden för vad som är störande buller i de fall bullret alstras av skrikande människor och bedömningen ska därför baseras på de grundläggande bestämmelserna i miljöbalken. Kolmården har inte visat att de egna djuren, personalen, djur och människor i omgivande naturvårdsområden samt boende i området och på andra sidan Bråviken inte skadas av att ständigt höra människor skrika. Vidare har Kolmården inte på något sätt försökt att dämpa skrikljuden. Mark- och miljödomstolen har baserat sin dom på bedömningen att bullerproblemen kan prövas vid bygglovsprövningen och att det därför inte behövs någon detaljplan för denna prövning. Bygg- och miljökontoret har dock sedan ärendet inleddes uppgett att prövning av bullerproblemen endast kan göras i samband med detaljplan. Översiktsplanen som antogs år 2010 ger inget utrymme för att etablera en nöjespark.
E-K K har utöver vad som anförts i underinstanserna tillagt i huvudsak följande.
Djurparksområdet som ligger mitt i ett mycket känsligt naturområde har de senaste åren förvandlats från en djurpark till en nöjespark. Kolmården har tillstånd att driva just en djurpark och inte en nöjespark. Detta är ytterligare skäl till varför en detaljplan krävs.
AÖ och MÖ har utöver vad som anförts i underinstanserna tillagt i huvudsak följande.
Anläggningen kommer att vara väl synlig och utgöra ett mycket udda inslag i landskapsbilden. Kopparbo är ett gammalt jordbruks- och fiskesamhälle och ligger i direkt anslutning till Bråviksbrantens naturreservat. Genom sin speciella karaktär bör Kopparbo utgöra särskilt område som kan kräva en lägre nivå av bullerpåverkan, dvs. max 35 dB. Det saknas utredning om vilken påverkan anläggningen kommer att ha på vattensalamander och häckande fåglar.
Kolmården har utöver vad som anförts i underinstanserna tillagt i huvudsak följande.
Det bestrids att MKB-direktivet har implementerats i svensk rätt på ett felaktigt sätt. Bland annat har direktivet implementerats genom 4 kap. 2 § och 4 kap. 34 § PBL. Av dessa bestämmelser följer att frågan om ett byggnadsverk kan antas få en betydande miljöpåverkan måste prövas innan det att ställning tas till om en miljökonsekvensbeskrivning måste upprättas. I den mån berg- och dalbanan inte förväntas innebära någon betydande miljöpåverkan föreligger alltså inte heller något krav på att framarbeta en miljökonsekvensbeskrivning.
Det framgår inte av MKB-direktivet eller av någon av dess bilagor vad som ska tolkas in i begreppet betydande miljöpåverkan.
Mot bakgrund av bullerutredningarna som genomförts av ÅF och Almgren Akustikkonsult AB finns det inget stöd för att ange begränsningsvärden för ljud från den planerade berg- och dalbanan. Om Mark- och miljööverdomstolen anser att begränsningsvärden bör anges är det riktvärden enligt industri- och annat verksamhetsbuller som bör tillämpas. Den ekvivalenta ljudnivån bör inte överskrida 50 dB(A) dagtid eller 45 dB(A) under kvällstid eller helger. Av bullerutredningarna framgår att ljudnivåerna inte bedöms överskridas vid drift av berg- och dalbanan. Av beskrivningar från länsstyrelsen gällande riksintressena kan konstateras att ljudmiljön inte pekats ut som särskilt skyddsvärd. Områdena har inte heller ansetts utgöra områden där en låg ljudnivå utgör en särskild kvalitet. De riktvärden på 35 dB(A) under lör-, sön- och helgdagar som anges i Naturvårdsverkets rapport är därför inte tillämpliga. Under alla förhållanden är riktvärdet endast en rekommendation. Även ett riktvärde om 35 dB(A) kommer att innehållas i stort sett i hela det område som utgör riksintresse bortsett från ett mindre gränsområde. En betydande miljöpåverkan kan dock inte anses föreligga på den grunden att ett riktvärde marginellt överstigs inom ett gränsområde.
Ljuden från berg- och dalbanan kan inte anses tonala. Naturvårdsverkets vägledning bör tillämpas för ljud vid bostäder och därmed jämställda fritidsbostäder. Enligt genomförd bullerutredning är beräknade ljudnivåer vid bostäder under riktvärdena i Naturvårdsverkets vägledning, d.v.s. ekvivalenta ljudnivån bör inte överskrida 50 dB(A) dagtid kl. 06-18, 45 dB(A) kvällstid kl. 18-22 samt lör-, sön- och helgdag kl. 06-22 och 40 dB(A) nattetid kl. 22-06. Sanchez och dalbanan kommer att vara i drift endast under begränsade delar av året och inte under nattetid. Av genomförda utredningar har inget framkommit som talar för en nedsättning av riktvärdet med 5 dB(A).
Kolmården uppfyller samtliga villkor som uppställs i Jordbruksverkets föreskrifter SJVFS 2009:92. Anledning att söka dispens finns därför inte. Att det är just mekaniskt buller som avses framgår uttryckligen av 1 kap. 37 § i aktuell förordning. Genom inlämnade rapporter från ÅF får det anses fastslaget att gällande bullernivåer kommer innehållas.
Det kan konstateras att Länsstyrelsens i Östergötlands län naturvårdsenhet i beslut den 22 oktober 2014 har yttrat sig i sak angående påverkan på riksintresse och konstaterat att riksintressena inte kommer att drabbas av påtaglig skada. Vidare kommer anläggningen inte att påverka Natura 2000-området i den omfattningen att någon prövning enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken är nödvändig.
Den preliminära rapport som JP gjort om olika fågelarter i den planerade berg- och dalbanans närhet indikerar att det varken finns häckande kungsörn, havsörn, nattskärra, kungsfågel, duvhök, bivråk, pilgrimsfalk eller berguv inom en radie på 2-3 km från djurparken. Det anges vidare att även om dessa arter mot förmodan skulle häcka inom en radie på 2-3 km från djurparken är det ändå inte troligt att de skulle störas nämnvärt av en tillkommande bullerhöjande verksamhet inom djurparken.
Risken för att rovfåglar eller andra fåglar ska förolyckas till följd av en kollision med berg- och dalbanan bedöms som låg. En något förhöjd bullernivå bedöms inte heller medföra någon påtaglig negativ inverkan på fågellivet i området.
Förekomsten av hasselsnok har utretts av MH som konstaterat att det är uteslutet att det projekterade området innefattar övervintringsplatser för hasselsnok. Inte heller större vattensalamander inom djurparken förväntas att påverkas av anläggandet av berg- och dalbanan då den torra barrskog som dominerar inom det område där berg- och dalbanan projekteras inte lämpar sig väl för större vattensalamandrars liv på land.
Byggnads- och miljöskyddsnämnden i Norrköpings kommun har inte anfört något ytterligare i Mark- och miljööverdomstolen.
MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSKÄL
Mark- och miljööverdomstolen har hållit sammanträde och syn i målet.
Frågan i målet är om uppförandet av berg- och dalbanan Rice kan prövas i samband med prövning av bygglovsansökan eller om prövningen ska föregås av detaljplanering.
Enligt 1 kap. 2 § plan- och bygglagen (2010:900), PBL, är det en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark. Av det så kallade detaljplanekravet i 4 kap. 2 § PBL framgår i vilka fall kommunen med detaljplan ska pröva ett mark- eller vattenområdes lämplighet för bebyggelse och byggnadsverk samt reglera bebyggelsemiljöns utformning för bl.a. byggnadsverk. Formellt sett innebär bestämmelsen att staten ställer krav på kommunerna att i vissa situationer använda detaljplan för prövning av byggnadsverk. Detaljplanekravet kan aktualiseras i samband med att en eller flera sakägare eller andra berörda överklagar ett beviljat bygglov och hävdar att byggprojektet kräver detaljplan.
Av 4 kap. 2 § första stycket 3 PBL framgår att kommunen med en detaljplan ska pröva ett mark- eller vattenområdes lämplighet för bebyggelse och byggnadsverk samt reglera bebyggelsemiljöns utformning för ett nytt byggnadsverk som inte är ett vindkraftverk, bl.a. om byggnadsverkets användning får betydande inverkan på omgivningen.
Av 4 kap. 2 § andra stycket PBL framgår dock vidare att detaljplan ändå inte krävs om prövningen enligt punkten 3 kan ske i samband med prövning av ansökan om bygglov eller förhandsbesked och användningen av byggnadsverket inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Detta innebär att kommunen i samband med prövning av en bygglovsansökan måste bedöma och ta ställning till om åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.
I förarbetena till den äldre plan- och bygglagen (1987:10) - som även är aktuella vid prövningar enligt PBL - redovisas de faktorer som ska vara avgörande för frågan om när ett bygglov ska föregås av en prövning i en detaljplan (se prop. 1985/86:1 s. 150- 151). Dessa är:
- omfattningen och arten av befintlig bebyggelse inom och i anslutning till det aktuella området,
- efterfrågan på mark för bebyggelse i området, dvs. bebyggelsetryckets styrka,
- förekomsten av motstridiga markanvändningsintressen inom området, om inte frågorna härom har lösts genom områdesbestämmelser,
- allmänhetens intresse av vad som ska hända i området liksom antalet berörda sakägare och andra enskilda intressenter,
- regleringsbehov för bebyggelsen som inte har beaktats i översiktsplanen eller i områdesbestämmelser,
- anspråken på kommunens medverkan vid genomförandet av bebyggelsen.
Av artikel 4 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (kodifiering) framgår att det genom granskning från fall till fall får bedömas vilka projekt som ska bli föremål för en mer omfattande bedömning enligt artiklarna 5-10. Emellertid framgår av bilaga II punkten 12 (e) jämfört med punkten 13 (a) bl.a. att förändringar och utvidgningar av temaparker vilka kan få betydande inverkan på miljön omfattas av artikel 4. Av bilaga III framgår vilka kriterier som ska gälla vid den nyssnämnda granskningen. I bilaga III nämns bl.a. att karakteristiska egenskaper i form av störningar ska beaktas. Vidare ska miljöns känslighet i de områden som antas bli påverkade beaktas. Vid denna bedömning ska avseende den naturliga miljöns tålighet särskilt uppmärksammas kustområden, naturreservat och Natura 2000-områden. Ett lämpligt sätt att erhålla tillräcklig information för att göra bedömningen kan vara att i tveksamma fall i vart fall påbörja ett detaljplanförfarande.
I likhet med mark- och miljödomstolen finner Mark- och miljööverdomstolen att uppförandet av berg- och dalbanan är en åtgärd som redan genom sin omfattning får sådan betydande inverkan på omgivningen som avses i 4 kap. 2 § första stycket 3 PBL.
Aktuellt beslut om bygglov har överklagats av ett stort antal sakägare. De klagande har framfört synpunkter angående byggnationens inverkan på omgivningen i form av bl.a. ökad trafik och buller. Av vad som förekommit i målet framgår att trafiksituationen vid Kolmårdens djurpark är ansträngd och att berg- och dalbanan enligt uppskattning av kommunen bidrar till en ökning av trafikintensiteten med ca 500 bilar per dag.
Anläggningen behöver kompletteras med såväl parkeringslösningar som åtgärder avseende tillfarten till djurparken. Bolaget har anfört att det pågår en planering vad avser åtgärder för att förbättra trafiksituationen i området och att vissa av dessa åtgärder redan har genomförts samt att planeringen vad gäller trafiklösningar bör ske i ett större sammanhang. Mark- och miljööverdomstolen finner att de åtgärder som behöver vidtas för att förbättra trafiksituationen är omfattande, påverkar ett stort antal sakägare, kräver kommunens medverkan och att det inte är lämpligt att dessa prövas inom ramen för prövning av en ansökan om bygglov. Vidare är åtgärder av detta slag typiskt sett av väsentlig betydelse för sakägarna och de boende i grannskapet och bör därför prövas vid en detaljplaneläggning.
Av handlingarna i målet framgår att i och i nära anslutning till området där berg- och dalbanan har uppförts ligger områden av riksintresse för naturvård, friluftsliv och kulturmiljövård enligt 3 kap. 6 § miljöbalken samt att området är beläget vid en kuststräcka som omfattas av bestämmelserna i 4 kap.miljöbalken. Området gränsar till Marmorbrukets och Bråvikenbrantens naturreservat, som har till syfte att bl.a. säkerställa riksintresset för naturvård, friluftsliv och kulturmiljövård, och ett Natura 2000-område. Det är klarlagt att berg- och dalbanan kommer att ge upphov till buller. De befintliga utredningarna ger olika besked i frågan om och i vilken omfattning begränsningsvärden vad avser buller kan innehållas i naturreservaten och riksintresseområden. Det har i målet även förekommit uppgifter som visar att det råder viss osäkerhet vad gäller effekterna av maxnivåer av skrik och ljud från berg- och dalbanan inom dessa områden. Av det material som tillförts målet efter att bygglovsbeslutet överklagats framgår vidare att det i och i anslutning till aktuellt område förekommer sådana rödlistade arter som hasselsnok och större vattensalamander. I djurparken och i kringområdena har även enligt JPs utredning konstaterats förekomst av 23 rödlistade fågelarter. Det har i målet getts in en omfattande utredning avseende berg- och dalbanans eventuella påverkan på dessa arter. Det går inte att med stöd av denna utesluta att dessa arter inte påverkas. De effekter berg- och dalbanan förväntas få på omgivningen är sådana att det vid en sammantagen bedömning av dessa kan antas att berg- och dalbanan medför en betydande miljöpåverkan. Prövningen av berg- och dalbanan borde därför ha föregåtts av detaljplanering där åtgärdens miljöpåverkan kunnat belysas, liksom möjliga åtgärder för att förebygga, hindra eller motverka den eventuella negativa miljöpåverkan.
Sammanfattningsvis finner Mark- och miljööverdomstolen att uppförandet av berg- och dalbanan ger upphov till frågor av sådan karaktär och omfattning att prövningen av åtgärden inte kan göras i samband med ansökan om bygglov utan föregående detaljplanering. Mark- och miljödomstolens dom ska därför ändras och nämndens beslut om bygglov upphävas.
Domen får enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättsråden Johnson och Brewer, tekniska råden Guzman och Jones, samt tf. hovrättsassessorn Sanchez, referent.
Föredragande har varit hovrättsfiskalen Ballard.
_________________________________________
BILAGA A
VÄXJÖ TINGSRÄTTS, MARK- OCH MILJÖDOMSTOLEN, DOM
KLAGANDEKolmårdens Djurpark AB, 556447-5894 618 92 Kolmården
Ombud: MT och CE M
MOTPARTER1. BA
2. PA
3. AA
4. LA
5. JAK
6. MB
7. LB
8. SF
9. BG
10. KG
11. GH
12. WJ
13. MJ
14. MJ
15. E-K K
16. SK
17. MK
18. ML
19. SL
20. Byggnads- och miljöskyddsnämnden i Norrköpings kommun 601 81 Norrköping
21. PR
22. BS
23. AÖ
24. MÖ
25. Kopparbo Vägförening
ÖVERKLAGAT BESLUTLänsstyrelsens i Östergötlands län beslut den 26 februari 2015 i ärende nr 403- 11066-14, se bilaga 1
SAKENBygglov för uppförande av berg- och dalbana på fastigheterna NorrköpingX, Y och Z
____________
DOMSLUT
Mark- och miljödomstolen undanröjer det överklagade beslutet och återförvisar målet till länsstyrelsen för fortsatt handläggning.
____________
BAKGRUND
Byggnads- och miljöskyddsnämnden i Norrköpings kommun (nämnden) beviljade den 8 oktober 2014 bygglov för uppförande av berg- och dalbana, Rice, på fastigheterna Norrköping X, Y och Z. Beslutet överklagades till Länsstyrelsen i Östergötlands län (länsstyrelsen) som den 26 februari 2015 upphäv-de det överklagade beslutet och avslog ansökan om bygglov.
Kolmårdens Djurpark AB (Kolmården) har nu överklagat länsstyrelsens beslut till mark- och miljödomstolen.
YRKANDEN M.M.
Kolmården yrkar att mark- och miljödomstolen ändrar länsstyrelsens beslut på så sätt att mark- och miljödomstolen istället beslutar att bygglovsbeslutet inte ska upphävas, varför det alltjämt ska vara gällande.
Kolmården anför huvudsakligen följande.
Kolmården vidhåller och åberopar samma omständigheter som vid prövningen vid länsstyrelsen och önskar härtill framföra följande.
Grund för överklagandet
Användningen av aktuell berg- och dalbana kan inte förväntas medföra en sådan betydande miljöpåverkan att en prövning av ansökan om bygglov måste föregås av en detaljplan. Inget av de skäl som länsstyrelsen fört fram visar att bygglovsbeslutet är beroende av föregående detaljplan.
Allmänt
Det är ytterst en kommunal angelägenhet att avgöra om detaljplaneläggning är nödvändigt eller inte. Det s.k. detaljplanekravet som framgår av 4 kap 2 § plan och bygglagen (2010:900) ("PBL") är en begränsning av det kommunala planmonopolet som är tänkt att fungera som en säkerhetsventil för att tillse att en kommun i vissa angivna situationer indirekt åläggs att detaljplanelägga ett område. Denna inskränkning i det kommunala planmonopolet är inte tänkt att tillämpas godtyckligt för att påtvinga kommuner att detaljplanelägga områden, varför de situationer när ett krav på detaljplan föreligger är tydligt uppräknade i 4 kap 2 § PBL.
Applicerat på nu aktuellt fall skulle det eventuellt kunna vara så att berg- och dalbanan Rice med hänsyn till sin karaktär och storlek kan förväntas få en betydande påverkan på sin omgivning. Så som 4 kap. 2 § PBL är utformad så innebär dock inte detta automatiskt att ett krav på detaljplaneläggning föreligger. Som länsstyrelsen konstaterar i sitt beslut, så har en kommun möjlighet att bevilja bygglov utan före- gående detaljplan - även i sådana fall där ett enskilt byggnadsverks användning kan förväntas få en betydande påverkan på sin omgivning - så länge som byggnadsverket (i) kan prövas i samband med prövning av ansökan om bygglov och (ii) använd- ningen av byggnadsverket inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Den springande punkten i detta fall är med andra ord om den aktuella berg- och dalbanans användning kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.
Av prop. 2009/10:170 Del 1 s. 195 framgår att uttrycket "betydande inverkan på omgivningen" får anses omfatta mer än uttrycket "en betydande miljöpåverkan". Vad avser frågan om betydande inverkan föreligger så kan detta "även anses omfatta betydande inverkan på landskapsbilden eller på den arkitektoniska stadsmiljön eller på förutsättningarna för trafiken eller på förutsättningarna för friluftslivet".
Exemplifierade hänsyn ska så som det får förstås alltså inte vägas in i prövningen av om betydande miljöpåverkan kan antas medföras.
Trots att länsstyrelsen inledningsvis gör en klar åtskillnad mellan rekvisitet betydande inverkan på sin omgivning och rekvisitet betydande miljöpåverkan, så redogör länsstyrelsen endast i huvudsak för varför aktuell berg- och dalbana kan antas få en betydande inverkan på sin omgivning. De förarbetsuttalanden som länsstyrelsen hänför sig till tar alla just sikte på prövningen av huruvida betydande inverkan på omgivningen kan anses vara för handen. Vad gäller frågan om berg- och dalbanan även kan förväntas medföra en betydande miljöpåverkan så nöjer sig länsstyrelsen emellertid med att godtyckligt konstatera att berg- och dalbanan "bedöms också medföra betydande miljöpåverkan".
I detta fall så rör det sig - som länsstyrelsen själv konstaterar - vidare om uppförande av ett enstaka byggnadsverk. Det är alltså inte fråga om en sammanhållen bebyggelse. Prövningen i aktuellt fall bör med andra ord begränsas till om aktuell berg- och dalbanans användning i sig kan tänkas få en sådan betydande miljöpåver- kan att detaljplaneläggning av det område där berg- och dalbanan planeras att uppföras är nödvändig. Detta innebär att prövningen enbart ska ta sikte på berg- och dalbanans enskilda påverkan. Sanchez och dalbanan ska med andra ord inte - så som länsstyrelsen har gjort- skönsmässigt klumpas ihop med andra investeringsprojekts påverkan och eventuella framtida investeringsprojekts påverkan.
Med hänsyn till hur länsstyrelsen har utformat sitt beslut får det närmast förstås som att länsstyrelsen grundar slutsatsen om att berg- och dalbanan kan förväntas leda till betydande miljöpåverkan på en sammanvägd bedömning av diverse olika faktorer. Det framgår emellertid inte närmare hur någon av dessa faktorer direkt förhåller sig till rekvisitet "betydande miljöpåverkan". Med anledning av det ovanstående kommer Kolmården nedan att särskilt redogöra för sådana omständigheter som länsstyrelsen tar upp i sitt beslut, för att härigenom påvisa att vare sig en enskild faktor, eller flera faktorer tillsammans, kan sägas innebära en förväntad betydande miljöpåverkan.
Sanchez och dalbanans lokalisering och utformning
Prövningen av vilken påverkan som ett enskilt byggnadsverk kan tänkas få på sin omgivning ska ta sin utgångspunkt i redan befintliga förhållanden och den påverkan som det enskilda byggnadsverket kan tänkas få på just sin kringliggande omgivning. Ett byggnadsverk som planeras att uppföras inom ett redan välbesökt område i anslutning till redan befintlig bebyggelse, kan givetvis inte jämföras med ett byggnadsverk som planeras att uppföras i orörd natur.
I detta avseende kan det konstateras att samtliga av de aspekter som länsstyrelsen tar upp i anslutning till berg- och dalbanans lokalisering är korrekt angivna, med undantag av att påståendet att berg- och dalbanan planeras att uppföras inom ett område som är utpekat som riksintresse för det rörliga friluftslivet och naturvård. Kolmårdens djurpark är nämligen undantaget från detta riksintresse i rådande över- siktsplan (se mer om detta nedan). Det är vidare tydligt att länsstyrelsen i sin pröv- ning helt har bortsett från att berg- och dalbanan planeras att uppföras inom ett re- dan ianspråktaget område, som härtill i alla delar omgärdas av ett av världens största och mest välbesökta djurparksområden, där åkattraktioner redan idag är ett naturligt inslag i den befintliga verksamheten. Den påverkan som berg- och dalbanan kan tänkas få på sin omgivning måste med andra ord ses i detta sammanhang.
Det är vidare inte korrekt att berg- och dalbanan skulle omfatta en yta om cirka 34 950 kvadratmeter, även om detta är den yta som Kolmården i bygglovsansökan har avsatt för uppförande av Rice. I praktiken skulle dock själva berg- och dalbanan enbart uppta en yta om 7 520 kvadratmeter, vilket tydliggörs på bifogad ritning. Sett till djurparkens totala storlek om ca 150 hektar innebär detta att berg- och dalbanan skulle uppta ca en halv procent av djurparkens totala yta. Betraktat ur detta perspek- tiv så kan den mark som berg- och dalbanan skulle uppta knappast ses som särskilt anmärkningsvärd.
Gällande berg- och dalbanans höjd så är det korrekt att banans fallhöjd är 57 meter. Det tål dock att understrykas att detta inte är samma sak som att berg- och dalbanan sträcker sig 57 meter över marknivån. Vid utformningen av berg- och dalbanan så har nämligen stor hänsyn tagits till markens topografi och kupering. Berg- och dal- banan sträcker sig på inget ställe mer än 33 meter över befintlig marknivå. Berg-och dalbanan kommer rimligen inte vara synlig från Kopparbo, eller bostäderna vid vägen.
Med tanke på att berg- och dalbanan dessutom är tänkt att utformas i trä för att passa in i den omgivande miljön, är det arkitektoniska uttrycket och påverkan på landskapsbilden knappast sådant att detta i sig kan sägas vara en avgörande faktor
vid bedömningen av om en betydande inverkan föreligger. Redan befintlig bebyggelse kan i flera avseenden sägas ha större inverkan på landskapsbilden. Detta är något som också lyfts fram i Cs "miljökonsekvensbeskrivning". Att Kolmården i samband med bygglovsansökan frivilligt valt att ge in en utredning benämnd ”miljökonsekvensutredning” ska inte ses som ett ställningstagande avseende att det har varit nödvändigt att upprätta en miljökonsekvensutredning i förhållande till PBL:s bestämmelser.
Som framgår av ovan refererat förarbetsuttalande kan det vidare ifrågasättas om berg- och dalbanans utformning ska vägas in i prövningen i förhållande till om betydande miljöpåverkan kan antas föreligga, även om denna fråga givetvis ändå kan aktualiseras vid ställningstagande till om berg- och dalbanan kan prövas inom ramen för ansökan om bygglov och om betydande inverkan föreligger.
Trafikfrågan
Med hänsyn till att trafikfrågan är en av de frågor som är mest frekvent förekommande i motparternas skrifter till länsstyrelsen, har Kolmården inkommit till länsstyrelsen med en rapport från ÅF infrastructure AB ("ÅF"), som bl.a. särskilt belyser denna fråga.
Som framgår av ÅF:s rapport är det område som särskilt berörs i trafikhänseende till viss del redan aktuellt att planläggas i en separat process. Norrköpings kommun ("Kommunen") har härutöver budgeterat och planerat för trafikförbättrande åtgärder kring djurparken under 2015. Detta är något som bekräftas av bifogat PM från Kommunens Tekniska kontor, av vilket det bl.a. framgår att de åtgärder som Kommunen planerar att genomföra "kommer att leda till en betydande ökning av kapaciteten som bedöms minska risken för köbildning väsentligt” och att Kommunen sammantaget gör bedömningen "att de åtgärder som föreslås kommer att lösa de framkomlighetsproblem som idag uppkommer under vissa tider samt att de även ger utrymme till ökat antal besökande". Kommunen gör mot bakgrund av det ovanstående även bedömningen - "Att detaljplanelägga djurparken i stort för att hantera trafikfrågan bedöms därför inte vara nödvändigt”. Länsstyrelsen förefaller helt ha bortsett från det ovanstående i sin prövning, eftersom pågående trafikförbättrande åtgärder inte ens omnämns i länsstyrelsens beslut, trots att dessa klart framgår av bl.a. ÅF:s utredning.
Det kan i detta sammanhang vidare understrykas att en planläggning av det specifika område där berg- och dalbanan planeras att uppföras inte nödvändigtvis också skulle innebära en planläggning av de delar av djurparken och dess närområden som har en direkt påverkan på trafikflödena. Kolmårdens djurpark är som framgår ovan ca 150 hektar stort, varför en detaljplaneläggning av hela parken och dess närområden sannolikt skulle behöva ske etappvis under flertalet detaljplaner. Att Kommu- nen nu har valt att hantera frågan - där fokus i första hand har lagts på detaljplaneläggning av en ny parkeringsplats och övriga trafikförbättrande åtgärder förefaller med andra ord vara en välavvägd och lämplig hantering för att komma till rätta med trafikfrågan. Ur en trafikflödessynpunkt förefaller det med andra ord mest motiverat att Kommunen tillsammans med Trafikverket och övriga intressenter, fortsätter att fokusera på att utveckla arbetet med att detaljplanelägga sådana områden som har en direkt påverkan på trafikflödena.
Som Kolmården påtalat redan vid länsstyrelsens prövning så visar ÅF:s rapport dessutom att trafiksituationen kring djurparken är långt ifrån så allvarlig som vissa motparter och Cs "miljökonsekvensbeskrivning" ger sken av. Detta är också något som bekräftas av bifogat PM från Kommunens Tekniska kontor, av vilket det bl.a. framgår att trafiktalen kring Kolmården inte kan bedömas som särskilt höga och att framkomlighetsproblemen är begränsade till ett fåtal dagar under sommaren. Av ÅF:s rapport och av PM:et från Kommunens Tekniska kontor framgår härutöver att berg- och dalbanan i sig inte kan antas få sådan påverkan på trafikflödet att detta i sig skulle kunna innebära en betydande miljöpåverkan. Den enda slutsats länsstyrelsen drar i denna del är egentligen att åtgärden bedöms "innebära en stor påverkan på trafiksituationen i området”, vilket inte är tillräckliga skäl för att utkräva en detaljplaneläggning av de områden där berg-och dalbanan planeras att uppföras. Med hänsyn till vad som framgår av ovan refererat förarbetsuttalande kan det vidare ifrågasättas om trafiksituationen ens ska vägas in prövningen av om en betydande miljöpåverkan föreligger.
Bullerfrågan
Avsnitt 4 i den rapport från ÅF som Kolmården har gett in till länsstyrelsen belyser även bullerfrågan. Kolmården har i denna del anlitat en av Sveriges främsta ljudexperter - MA - som är doktor i teknisk akustik. Som framgår av Kolmårdens inlaga till länsstyrelsen har MA tidigare bl.a. varit kvalitetsansva-rig för arbeten med berg- och dalbanan "Ortiz" på Liseberg. Sammanfattningsvis drar MA slutsatsen att det "är ingen tvekan om att rimliga riktvärden för buller förväntas vara uppfyllda för den planerade anläggningen Rice och ingen betydande miljöpåverkan med avseende på buller förutses".
Länsstyrelsen nöjer sig i denna del med att något pragmatiskt konstatera att "Stephens och dalbanan kommer också innebära ökade ljudnivåer och buller”. Att bullernivåerna inom ett begränsat område kan komma att öka något i förhållande till dagens situation må vara korrekt. Det är emellertid inte mot bakgrund av detta som denna fråga ska prövas. Det som är avgörande är om bullernivåerna kan förväntas öka i sådan mån att detta i sig eller tillsammans med övriga förhållanden kan sägas innebära en betydande inverkan eller en betydande miljöpåverkan. Mot bakgrund av de slutsatser som MA drar avseende buller, står det med tydlighet klart att bullerfrågan inte kommer att vara ett problem i detta avseende. Inte heller på denna grund finns med andra ord några skäl att kräva att Kommunen detaljplanelägger det område där berg- och dalbanan planeras att uppföras.
Påverkan på riksintressen
Med anledning av att länsstyrelsen uttalat att berg- och dalbanans eventuella påverkan på förekommande riksintressen inte har utretts på ett tillräckligt sätt, så har Kolmården även gett ÅF i uppdrag att genomföra en kompletterade utredning i denna del. ÅF slutsatser redovisas i en kompletterande utredning.
I denna del önskar Kolmården först och främst understryka att det område där berg- och dalbanan planeras att uppföras är undantaget från riksintresset för det rörliga friluftslivet samt naturvård i enlighet med rådande översiktsplan, se den kompletterande utredningen, s. 7.
Av ÅF:s utredning framgår sammanfattningsvis att berg- och dalbanan vare sig vad avser ökade ljudnivåer och buller, eller i något annat avseende kan antas få en sådan påverkan på förevarande riksintressen att en betydande miljöpåverkan kan antas uppstå.
Avslutning och sammanfattning
Gällande det nu aktuella bygglovet kan konstateras att Kolmården har genomfört omfattande utredningar i samband med bygglovsansökan. Dessa utredningar har i de delar det har ansetts nödvändigt även kommit att kompletteras. Sammantaget har de utredningar som har genomförts visat på att berg- och dalbanan inte i något avseende kan förväntas leda till en betydande miljöpåverkan, vare sig vad avser någon enskild faktor, eller vid en sammanvägd bedömning av olika faktorer.
De utredningar som har genomförts har härtill på ett mycket tydligt sätt redogjort för de effekter som den planerade berg- och dalbanan kan tänkas få på sin omgivning, varför det inte råder någon tvekan om att Rice kan prövas inom ramen för bygglovsprocessen.
Det kan vidare tilläggas att det under alla förhållanden förefaller som oproportionerligt att ett enskilt byggnadsverk skulle kunna föranleda ett omfattande detaljplanearbete inom ett område som redan är exploaterat i den omfattning som Kolmårdens djurpark är. Som framgår av ÅF:s rapport avseende riksintressen, den kompletterande utredningen, skulle Kolmården rent teoretiskt kunna förändra sin verksamhet genom att införa en ny djurattraktion eller ny show inom befintlig anläggning, utan att det skulle ställas krav på varken bygglov eller detaljplan, trots att detta potentiellt skulle kunna ha motsvarande eller större effekter på omgivningen jämfört med Rice.
SK anför huvudsakligen följande. Han motsätter sig ändring av det överklagade beslutet. En ny bygglovsansökan måste föregås av en detaljplan innan ett nytt bygglov kan beviljas. Djurparken avser att utöka delen nöjesattraktioner och det måste vara till fördel för att alla parter att förutsättningarna för detta klarläggs i en detaljplan.
Den befintliga utredningen kan inte anses vara tillfredställande för att göra bedömningen att anläggningen inte skulle medföra betydande miljöpåverkan eller påverka deras boendemiljö.
Det finns flera punkter i den av klagandena ingivna rapporten från ÅF som inte är säkerställda. Det går därför att ifrågasätta rapporten slutsatser. Rice kommer att gränsa till ett Natura 2000 klassat naturreservat. Människor besöker naturreservatet för att det är en lugn och fantastisk miljö. ÅF slutsats att även lite höga ljudnivåer i naturreservatet inte skulle påverka naturupplevelsen är därför felaktig.
Angående ljudnivåerna så överensstämmer inte de ljudkartor som presenterats med verkligheten. Han har varit boende i närområdet sedan 28 år tillbaka och på senare år har en del högljudda arrangemang anordnats i princip på samma ställe som där banan sak byggas eller vid vildmarkshotellet. Ljudet från detta kan vid ostlig vind höras så pass väl att varje ord kan urskiljas. Att under dessa förutsättningar var 15:e sekund höra skrik och banljud är inte rimligt.
Det kan ifrågasättas om man ska riskera påverkan på närboendes boendemiljö och naturreservatet för ett kommersiellt kortsiktigt projekt. Att djurparken befinner sig i en ansträngd ekonomisk sits kan inte utgöra skäl att frångå gängse regelverk.
Det måste till en grundläggande utredning, detta kan ske genom planarbetet. En korrektbedömning måste göras med hänsyn till påverkan på boendemiljöer, ljudnivåer samt inte minst den visuella miljön av Norra Bråviken.
Omständigheterna bakom bygglovsansökan tyder på att djurparken har som ambition att utveckla djurparken till en nöjespark. Wildfire kan inte ses som ett naturligt komplement till den övriga verksamheten. Beskrivningen om att Rice ska vara en tyst bana måste ifrågasättas då en sådan bana inte får någon upplevelsekänsla och attraktionskraft.
Man borde genomföra riktiga ljudmätningar på plats för att få en tydlig bild av bullerproblematiken.
B och P A anför huvudsakligen följande. De motsätter sig ändring av det överklagade beslutet. Om domstolen mot förmodan skulle anse att det inte be-hövs någon detaljplan måste bygglovsärendet tas om från början och genomföras enligt regelboken. Bygglovet måste då förses med restriktioner bland annat vad gäller ljud, öppettider och färdiga trafiklösningar i omgivningen. Klagandens eget överklagande understödjer behovet av en detaljplan för djurparken och området runt denna.
Trafik
Djurparken har i sin överklagan framhållit att bergbanan i sig inte förväntas generera mer än 500 nya dagsgäster. I marknadsföring och möten har man dock angivit att målet är att fördubbla besöksantalet genom nya attraktioner varje år. När man nu söker bygglov för en första attraktion i sin planerade nöjespark är det viktigt att en sådan ansökan prövas utifrån just denna aspekt. Om bygglovet godkänns kommer man säkerligen att använda godkännandet som argument för att försätta utbyggnaden av nöjesparken. På många ställen i djurparkens överklagan argumenterar man nämligen att man redan har störande verksamhet och att ytterligare störningar där- med inte kan vara så allvarliga vilket kan liknas vid de små stegens tyranni.
Ett fördubblar besöksantal kommer att ge betydande miljöpåverkan. Det finns inga planer på nya övernattningsplatser i området varför trafikmängden kommer att öka. De nya trafiklösningar som presenteras i överklagandet har ännu inte presenterats för de boende i området, men man skriver ändå att de planeras bli genomförda under 2015. Trots många års diskussioner och utredningar har de närboende ännu inte sett några förbättringar.
Bullerfrågan
Det är en mycket betydande miljöpåverkan om ljudnivån ökar från en total stillhet utan störande ljud till återkommande skrikljud. Sedan kan man teoretisera om ljudet är tonalt eller industribuller. Man refererar till prejudicerande domar, men ingen av dessa behandlar just regelbundna skrik i en för övrigt nästan ostörd miljö. Slutsatserna i den ingivna rapporten från ÅF är därför felaktiga. Återkommande skrikljud från en bergbana kan vara mycket störande.
Den aktuella åtgärden kommer att en betydande miljöpåverkan och att den inte har stöd i översiktliga planer. Att bergbanan följer djurparken öppettider måste villkoras i ett eventuellt bygglov.
Det buller som uppstår är inte industribuller utan buller som alstras av skrikande människor. På internet finns möjlighet att ta del av filmer där man kan höra vilken typ av ljud som alstras.
Varje djurvårdare eller dressör vet att det inte är ljudnivån som är avgörande för hur djuret reagerar. Det är innehållet i ljudet. Ljud som tolkas som fara skrämmer djuren. Detta gäller även hur människor påverkas.
Då omvänd bevisbörda gäller måste djurparken visa att de egna djuren, den egna personalen, djur och människor i omgivande naturvårdsområden samt boende i området inte skadas av att ständigt höra människor skrika av rädsla.
Av klaganden ingivna utredningar saknas hänvisning till Naturvårdsverkets rapport 5709 (maj 2007) ”God ljudmiljö”. I denna rapport behandlas bland annat kriterier för en god ljudmiljö. Man fastslår att det inte är ljudnivån som är det viktigaste utan förhållandet mellan goda och dåliga ljud. En miljö med låga nivåer på den goda ljuden, tex fågelsång, tål bara låga nivåer av de låga ljuden.
Flera andra exempel indikerar att den sakkunnige som engagerats av djurparken har var tendentiös i sin utredning. Trots många sidor expertutlåtanden kan ingen ute- sluta att skriken kommer att bli mycket störande. Det finns därför anledning att utgå från att den nya nöjesparken kommer att få en betydande miljöpåverkan.
Är det egentligen tillräckligt med en detaljplan när djurparken omvandlas till nöjespark?
Det sökta bygglovet innebär ett första steg i en stor omvandling av djurparken och ändrade förutsättningar för naturen i området. Beslut om en sådan radikal förändring borde kanske behandlas på en mera övergripande nivå. Slutsatsen blir dock att man absolut inte utan detaljplan kan godkänna ett bygglov för denna första attraktion i en ny nöjespark.
Ärendets historik
Ärendet har hanterats på ett sätt som har orsakat onödiga förseningar och extra kostnader samt skapat misstroende från kringboende. Man borde beaktat en större krets som sakägare och berörda. När sedan bygglov beviljades saknades krav på gränsvärden för buller, adekvata trafiklösningar och skydd för omgivande naturvårdsområden. Ljudmätningar bör ske för att kunna fastställa rimliga gränsvärden för bulleret från bergbanan.
M och AÖ anför huvudsakligen följande. De motsätter sig ändring av det överklagade beslutet. Ljudfrågorna är synnerligen viktiga för dem. Innan man rev den gamla linbanan och ersatte den med nuvarande linbana över Safaripar-ken tvingades de lyssna på det rytmiska och återkommande skramlande ljudet från den växlingsstation som tidigare var förlagd i anslutning till forskningsbyggnaden. De är därför väl införstådda med hur irriterande ett sådant störningsmoment kan vara.
Återkommande skrik varannan minut vid utförsåkning från banans högsta punkt kommer att höras väl till de närboende. För naturreservat finns särskilda regler som även borde gälla verksamheter som genererar ljud in i reservaten.
Enligt uppgift från djurparken finns det planer på ytterligare utbyggnad av åkattraktioner även efter Rice. Det innebär att vi kringboende utan föreliggande detaljplan inte kan känna oss trygga med att involveras i processen.
Nämnden anför huvudsakligen följande. Nämnden har inget ytterligare att tillägga. Till överklagandet har bifogats fördjupade utredningar och förtydliganden som stärker nämndens tidigare ställningstagande i ärendet.
E-K K anför huvudsakligen följande. Hon motsätter sig ändring av det överklagade beslutet. Wildfire med dess bulleralstrande verksamhet i form av bland annat skrikljud gränsar till ett område som är riksintresse för friluftsliv. Detta område har karaktär av orördhet och vildmark samt har stor betydelse för människor naturupplevelse och arters bevarande. I ÅF:s rapport ignoreras värdet av låg ljudnivå inom naturreservatet. Av skötselplanen för Marmorbrukets naturreservat framgår att området är en potentiell häckningsplats den störningskänsliga berguven.
Detta beskriver mycket väl var ribban bör läggas gällande buller i reservatet.
Gällande bullerstörningar för de närboende skrivs det i ÅF:s rapport att det saknas underlag för att sätta ett riktvärde för buller i dessa områden, men ändå bedöms att det inte råder någon tvekan om att riktlinjer för buller förväntas vara uppfylld av den planerade anläggningen och att ingen betydande miljöpåverkan förutses. Vem som helst kan förstå att upprepat skrikande i en bergbana är rena terrorn människor och djur i närheten.
SL, MJ, SF, GH, ML, BS, KG, BG, WJ, MK, LA, AA och MJ (nedan SL m fl) anför huvudsakligen följande. De motsätter sig
ändring av det överklagade beslutet. Det föreligger en betydande miljpåverkan varför åtgärden måste föregås av en detaljplan.
Bestämmelser
Ett område som är klassat som riksintresse innebär att natur- och kulturmiljön i området har ett värde av betydelse för såväl länet som hela landet. Av miljöbalken framgår att områden som är av riksintresse för naturvården, kulturmiljövården och/eller friluftslivet ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada natur- eller kulturmiljön. Ingrepp som kan skada skydsvärda biotoper får inte utföras. Vidare måste miljökvalitetsnormer iakktas. Länsstyrelsen ska häva antagande av planer där dessa intressen inte tillgodoses, liksom då frågor om hälsa och säkerhet inte tillbörligt beaktats. Även andra skydd såsom Natura 2000-områden, föreskrifter om naturreservat och kulturminnen kan innebära hinder.
Vad gäller nybebyggelse anger plan- och bygglagen att byggnader ska placeras och utformas på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till natur- eller kulturvärdena på platsen.
Enligt MKB-förordningen (1998:905) ska miljökonsekvenser av verksamheter förtecknade i bilaga 3 till vilken det aktuella projektet hör bedömas med utgångspunkt från kriterierna i bilaga 2 och 4. I den miljökonsekvensbeskrivning som användes som stöd för bygglovet saknades bedömning av ett stort antal av kriterierna. Djurparken har enligt vårt förmenande inte redovisat att någon bedömning över dessa kriterier i bilaga 2 och 4 genomförts.
Naturvärden
Djurparken har oriktigt avfärdat den hotbild mot hotade arter, däribland hasselsnoken, som berg- och dalbanan medför. Dessa antaganden baseras främst på uttalanden från egenanställd expertis i parken. Denna expertis måste därför anses jävig och bör ha avstått från att yttra sig. Bedömningar från oberoende expertis saknas i miljökonsekvensbeskrivningen.
Djurparken har inte kunnat styrka att hotbild saknas mot förekommande hasselsnok, vilket strider mot Sveriges åtaganden om bevarande av livsmiljöer för vilda växter och djur. Inte heller har man kunnat styrka att denna bedömning förenlig med den tvingande lagstiftningen som finns i artskyddsförordningen och därmed det skydd som arten ska ha i artikel 12 i art- och habitatdirektivet.
Av artikel 6.3 i art- och habitatdirektivet framgår att en verksamhet eller åtgärd endast får godkännas på villkor att man försäkrat sig om att verksamheten inte kommer ha en skadlig inverkan på det berörda området. Om det råder osäkerhet om att verksamheten inte kommer att ha en skadlig inverkan på området ska ansökan avslås. Djurparkens tilltänkta intrång i området är ej förenligt med artskyddsförordningen. Det finns risk för skada på djurens fortplantningsområden och viloplatser. Anläggningen medför betydande miljöpåverkan.
Detaljplan behövs för att klarlägga hasselsnokens betingelser och dess förutsättningar för att så långt som möjligt garantera en gynnsam bevarandestatus för arten i området.
Det saknas vidare bedömningar i miljökonsekvensbeskrivningen gällande den av djurparken konstaterade förekomsten av större vattensalamandrar. En art som är strikt skyddad av habitatdirektivet. Detta är också skäl till varför det föreligger betydande miljöpåverkan och att bygglovsansökan måste föregås av en detaljplan.
Buller och trafik
Det är välkänt att buller från såväl trafik som andra bullerkällor påverkar både människor och vilda djur. Buller upplevs som störande och leder till stress och ohälsa.
Buller kan vara en allvarlig störningsfaktor som för människor leder till minskade upplevelsevärden och försämrad rekreation. För många djur kan buller ha drastiska effekter som försämrad reproduktion och ökad dödlighet. De negativa effekterna av tekniskt buller i naturområden leder också till att miljömål och miljöpolitiska direk- tiv inte uppfylls. Att få uppleva tystnad kommer med stor säkerhet att bli mer och mer eftertraktat för den Anderson besökaren.
Som närboende till djurparken har de lång erfarenhet av de sporadiska ljuden från nuvarande verksamhet. Dessa ljud, som kan höras på kilometervis avstånd från djurparken, upplevs inte som störande.
Det föreligger en betydande miljöpåverkan om ljudnivån ökar från en total stillhet till ett frekvent återkommande skrikljud under den tid bergbanan är i drift. Till detta kan även ökande buller från trafiken i området förväntas. Genom att upprätta en detaljplan kan bullernivåerna utredas från teoretiska modelleringar till faktiska prövningar av stipulerade ljudnivåer och deras spridning i området.
Bedömning
Då man slår ihop alla enskilda faktorer kommer anläggningen att få en betydande miljöpåverkan varför åtgärden måste föregås av en detaljplan.
LB anför huvudsakligen följande. Han motsätter sig ändring av det överklagade beslutet. Kravet på detaljplan gäller i de fall allmänintresset eller gran-rättsliga intressen motiverar att flera åtgärder regleras i ett sammanhang. Även för en ändrad användning som föreskrivs i en gällande detaljplan. En detaljplan får normalt inte ändras eller upphävas före genomförandetidens utgång om någon fastighetsägare som berörs motsätter sig det. Plan- och bygglagen ger här en säkerhet för att berörda intressen tas till vara över tid. Utan en detaljplan så har kringboende efter det att bygglov givits ingen motpart om de åtgärder som omnämnts inte genomförs.
Då djurparken angivit ”nöjespark” i ansökan om bygglov är det kanske inte så underligt om de kringboende och allmänheten undrar om Rice är en isolerad företeelse eller det finns planer på att utvidga ”nöjesparken”.
En detaljplan skulle reglera markområdets användning för framtiden. I och med att kommunen gett byggnadslov för ”nöjespark” så blir bygglovet i viss mån prejudicerande för nästa bygglovsansökan. Kommunen kan givetvis ändra en detaljplan med tiden men då bereds berörda tillfälle att yttra sig. Detaljplanen medför en säkerhet för de kringboende och de som kan tänkas flytta till Kolmården.
Att man följer de regler som finns är grundläggande för en rättstat och kommunen har enligt hans uppfattning sneddat lite väl kraftigt i frågan om bygglovet.
Att trafikfrågan ska hanteras separat utan anknytning till Rice är ett argument som inte håller. Har man ett känt problem så är det inte en godtagbar lösning att först bortse från problemet och låta problemet öka till dess att det måste åtgärdas och sedan eventuellt göra något åt problemet. Återigen det är denna problematik som en detaljplan kommer att lösa. Utan en detaljplan som omfattar viktiga frågor som buller, trafik, öppettider m.m. så är det för de närboende oklart vem som är motpart och som ska lösa kommande problem.
LB anför vidare som företrädare för Kopparbo Vägförening i huvudsak följande. Vägföreningen har inga synpunkter på den aktuella berg- och dalbanan.Vägföreningens synpunkter är koncentrerade till vägfrågan och trafiksituation-en. Det finns bara en väg ner till Kopparbo och denna måste fungera. Man bör se till helheten runt området. Det finns flera ouppklarade frågor bland annat om vad som ska hända med Lopptäppan som idag fungerar som reservparkeringsplats. Vägföreningen önskar att en detaljplan genomförs då detta skulle ge föreningen en naturlig motpart att diskutera de uppkomna frågorna med.
L och AA anför huvudsakligen följande. De motsätter sig ändring av det överklagade beslutet. Det buller som den planerade anläggningen kommer att generera medför betydande olägenheter för de boende i området, djur-parkens djur samt för dem som vistas i naturen intill. Det är viktigt att bullerfrågan blir opartiskt utredd. Redan idag kan man höra till exempel vargarnas ylande och rovdjurs rytande om man befinner sig vid Lövsjöns sydspets. Ljuden från berg- och dalbanan kommer att vara av en helt annan karaktär och därför vara störande.
MB anför huvudsakligen följande. Hon motsätter sig ändring av det överklagade beslutet. Djurparken driver igenom en förändring från djurpark till nöjesfält.Djurparken har inte beaktat de kringboendes synpunkter i ärendet. Bullerfrå-gorna är inte tillbörligt utredda. Skrik och tjut är extremt påträngande och obehagliga som ljudmatta. I samband med premiären av Bamses värld hördes skriken påtagligt vid hennes fastighet. Djurparkens satsning på fler besökare kan ifrågasättas.
Kolmården har genom MH genmält att vattensalamander förekommer i djurparkens dammar, men inte påverkas av berg- och dalbanans dragning. Kolmården har åberopat foton, ritning och en film visande berg- och dalbanans planerade lokalisering, två rapporter jämte två kompletterande yttranden från ÅF Infrastructure AB (ÅF) om miljöpåverkan av buller och trafik samt påverkan på riksintressen, samt PM om trafikplaneringssituationen från kommunens tekniska kontor. Trafikplaneraren CN har även vid sammanträde i målet muntli-gen redoviat de planerade trafiklösningarna. Kolmården har även åberopat PM angående Randall utbredning inom Kolmårdens parkområde, upprättad av MH, Kolmårdens zoologiska chef och nyutnämnd VD för Nordens Ark.
BA har åberopat och förevisat en film med högt skrikande människor som färdas i en berg- och dalbana.
SL m fl har åberopat uppgifter i ett mail från professor CA, Stiftelsen Nordens Ark, samt yttrande från Göteborgs Naturhistoriska Museum angående hasselsnoken.
SK har åberopat Naturvårdsverkets rapport 5709, ”Ljudkvalitet i natur och kulturmiljöer, God ljudmiljö…mer än bara frihet från buller.”
DOMSKÄL
Mark- och miljödomstolen har den 16 juni 2015 hållit sammanträde med syn i målet.
Tillämpliga bestämmelser framgår av länsstyrelsens beslut. Det kan tilläggas att det kommunala planmonopolet följer av 1 kap 2 § PBL och att 4 kap 2 § PBL ska tilllämpas i sin lydelse före den 1 juni 2015.
Mark- och miljödomstolen gör följande bedömning.
Frågan i målet är om länsstyrelsen haft skäl för sitt beslut att upphäva nämndens beslut om bygglov med hänvisning till detaljplanekravet i 4 kap 2 § PBL eller om prövningen istället kan ske i samband med prövningen av bygglovsansökan. Som länsstyrelsen anmärkt är det 4 kap 2 § första stycket punkten 3 i dess lydelse före den 1 juni 2015 och andra stycket som i detta fall kan aktualisera ett krav på detaljplan.
Mark- och miljödomstolen anser liksom länsstyrelsen att berg- och dalbanan kräver bygglov och att den kommer att få en betydande inverkan på omgivningen, främst med hänsyn till dess karaktär och storlek. De frågor som återstår att pröva i målet är då huruvida berg- och dalbanan kan prövas inom ramen för bygglovsprövningen och om den kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.
Enligt förarbetena bör detaljplanekravet inte göras gällande om bedömningen av ett byggnadsverks lokalisering med hänsyn till 2 kap PBL liksom de grannelagsrättsliga frågorna kan klaras direkt vid bygglovsprövningen (prop 1985/86:1 s. 553).
Vad avser de berörda grannarnas invändningar angående buller och trafiksituationen, innefattas dessa frågor i den prövning som ska göras enligt 2 kap PBL vid bygglovsprövningen. Av utredningen framgår att kommunen planerar åtgärder vad avser trafiken till djurparken och att det parallellt därmed har genomförts översiktliga studier av trafiklösningar i området på lång sikt. De lösningar som kommunen planerar kommer enligt uppgift att genomföras oberoende av berg- och dalbanans tillkomst.
Kommunen har i detta fall bedömt att lämpligheten av berg- och dalbanan kan bedömas utan en föregående detaljplan. Kommunens uppfattning i denna fråga bör ha stor genomslagskraft (se Mark- och miljööverdomstolens dom den 11 december 2014 i mål P 5065-14).
I en del av de berörda grannarnas yttranden kan intolkas ett krav på att hela djurparkens område borde planläggas. Detta mål avser emellertid endast prövningen av själva berg- och dalbanan och någon prövning av planläggning av området i övrigt kan inte ske.
Enligt ÅF:s bedömning i de åberopade rapporterna om miljöpåverkan av buller och trafik kan inte berg- och dalbanan anses medföra betydande miljöpåverkan. Det saknas enligt domstolens mening anledning att ifrågasätta denna slutsats. Domstolen bedömer mot ovanstående bakgrund att såväl trafik- som bullerfrågorna kan bedömas vid bygglovsprövningen. De invändningar avseende väghållningen som framförts av Kopparbo Vägförening ändrar inte den bedömningen. Tvistiga frågor i den delen kan inte i sig lösas med detaljplaneläggning.
Vad härefter avser frågan om berg- och dalbanan kan antas medföra betydande miljöpåverkan i övrigt gör domstolen följande bedömning.
Länsstyrelsen har inte motiverat sitt ställningstagande vad avser betydande miljöpåverkan; möjligen har man underförstått ansett att skälen är desamma som de som redovisats medföra betydande inverkan på omgivningen.Länsstyrelsens naturvårdsenhet har i yttrande i bygglovsärendet den 12 september 2014 anfört att man inte anser att uppförandet av en berg- och dalbana på den aktuella platsen motverkar syftena med Marmorbrukets och Bråvikenbrantens naturreservat. Inte heller bedöms anläggningen strida mot reservatsföreskrifterna.
Mark- och miljödomstolen delar inte länsstyrelsens bedömning i det nu överklagade beslutet vad avser riksintressena, utan anser att Kolmården genom miljökonsekvensbeskrivningen och de kompletterande rapporterna från ÅF har visat att berg- och dalbanan inte kan anses orsaka påtaglig eller betydande skada på de i området förekommande riksintressena eller Natura 2000-området.
Vad slutligen avser de rödlistade arterna hasselsnok och vattensalamander samt påverkan på fågellivet bedömer domstolen att ingenting konkret framkommit som skulle tyda på att någon fridlyst art skulle ta skada av berg- och dalbanan.
Ingenting har framkommit som motsäger MHs uppgifter om att vattensalamandern finns inom djurparkens område, men att berg- och dalbanan inte har påverkan på dess livsmiljö. MH har vidare beskrivit Kolmårdens åtgärder för hasselsnokens bevarande, dess anpassningsförmåga till människan och hur djurparken efter 50 års verksamhet hyser en stabil population. Hans bedömning är vidare att berg- och dalbanan inte kommer att negativt påverka dess livsmiljö. Det stämmer visserligen att MH är anställd vid djurparken, men ingenting hindrar att sökanden själv tar fram den utredning som behövs i ett ärende. Konsekvenserna för fridlysta arter får anses tillräckligt belysta genom utredningen i målet. Berg-och dalbanan kan därmed inte på grund av bestämmelserna i artskyddsförordningen anses medföra en betydande miljöpåverkan.
Mot bakgrund av vad ovan anförts bedömer mark- och miljödomstolen att berg- och dalbanan inte medför betydande miljöpåverkan.
Mark- och miljödomstolen finner sammanfattningsvis att berg- och dalbanans användning visserligen får betydande inverkan på omgivningen, men att detaljplanekravet inte kan göras gällande då byggnadsverket kan prövas i samband med prövningen av ansökan om bygglov. Med hänsyn till instansordningens princip ska prövningen av om övriga förutsättningar för meddelande av bygglov är uppfyllda göras av länsstyrelsen. Länsstyrelsens beslut ska således undanröjas och målet återförvisas dit för fortsatt handläggning.
HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga 2 (DV 427)
Överklagande senast den 17 juli 2015
Smith
____________
I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Smith, ordförande, och tekniska rådet Pacheco. Föredragande har varit beredningsjuristen Jacobson.