Utdömande av vite ----- Byggnadsavgift hade påförts för olovligen uppfört garage. Den sålunda uttagna byggnadsavgiften har i Mark- och miljööverdomstolen inte ansetts utgöra hinder för utdömande av vite efter ett senare vitesföreläggande att riva garaget. Den tidigare påförda byggnadsavgiften och det aktuella vitet har enligt Mark- och miljööverdomstolen inte avsett påföljd för samma överträdelse i Europakonventionens mening. Inte heller har bestämmelserna i 11 kap. 55 § plan- och bygglagen ansetts utgöra hinder mot utdömande av vitet.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDENacka tingsrätts, mark- och miljödomstolen, dom 2013-11-19 i mål nr P 5369-13, se bilaga A
Med ändring av mark- och miljödomstolens dom förpliktar Mark- och miljööverdomstolen C L att till staten betala förelagt vite om 25 000 kr.
Miljö- och stadsbyggnadsnämnden i Nacka kommun (nämnden) har yrkat att Beck ska förpliktas att betala förelagt vite om 25 000 kronor.
C L har förelagts att svara i målet, men har inte hörts av.
Nämnden har i huvudsak anfört följande. Bestämmelsen i 11 kap. 55 § plan- och bygglagen (2010:900), PBL, hindrar inte att vitet döms ut. Det är i det aktuella fallet fråga om två olika överträdelser och inte samma sak eller samma överträdelse, även om det finns kopplingar mellan dem. Den ena åtgärden är att inte söka bygglov för den lovpliktiga åtgärden och den andra att inte riva den utan bygglov utförda åtgärden som det inte var möjligt att bevilja bygglov för. Det skulle få orimliga konsekvenser om det inte skulle vara möjligt att förelägga någon vid vite att riva en olovligt vidtagen åtgärd när en obligatorisk byggsanktionsavgift påförts. Det torde inte vara möjligt att dubblera byggsanktionsavgiften enligt 9 kap. 2 § plan- och byggförordningen för att byggnaden inte har rivits eftersom den påförda avgiften avser en annan överträdelse, att bygglov inte har sökts. Nämnden är enligt 11 kap. 51 § PBL skyldig att påföra byggsanktionsavgift om en åtgärd utförts utan att bygglov har sökts. Nämnden kan förelägga en fastighetsägare, som har utfört en åtgärd utan lov, att inkomma med lovansökan och förena föreläggandet vid vite. Beslutet att påföra byggsanktionsavgift har i det här fallet inte föregåtts av något föreläggande vid vite att ansöka om bygglov och något vite har således inte dömts ut. Därför är det inte fråga om samma överträdelse och 11 kap. 55 § PBL är inte tillämplig i nu aktuellt fall. En annan tolkning skulle begränsa möjligheterna att förena förelägganden med vite.
C L har genom nämndens beslut den 27 januari 2010 dels påförts byggnadsavgift för att han utan lov utfört en bygglovspliktig åtgärd, dels vid vite förelagts riva den utan lov utförda åtgärden. Då rivningsföreläggandet inte har efterkommits, har nämnden i nu aktuellt mål ansökt om utdömande av vitet. Frågan i målet är om den påförda byggnadsavgiften utgör hinder för utdömande av vitet på grund av att Beck i så fall, i strid med artikel 4 i det sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen, skulle komma att lagföras och straffas två gånger för samma sak.
Mark- och miljööverdomstolen konstaterar inledningsvis att såväl byggnadsavgift som vite omfattas av begreppet straff i Europakonventionens mening (prop. 2009/10:170, del 1, s. 349, se även NJA 2013 s. 502, p 27-29). Frågan blir därmed om den tidigare påförda byggnadsavgiften och nu aktuellt vite avser samma överträdelse.
Bedömningen av vad som utgör samma överträdelse enligt Europakonventionen ska inte vara restriktiv. Artikel 4 måste förstås så att den förhindrar lagföring och dom för ett andra brott i den mån som detta härrör från identiska fakta eller från fakta som i allt väsentligt är desamma som beträffande det första brottet. Prövningen ska utgå från vad som bildar en uppsättning konkreta fakta som berör samma svarande och är oupplösligt förbundna med varandra till tid och rum (se NJA 2013 s. 502, p 19-21).
Nämnd byggnadsavgift påfördes för C Ls överträdelse av skyldigheten att söka lov innan en lovpliktig åtgärd vidtas. Mark- och miljööverdomstolen konstaterar att vitet som nämnden nu ansökt om att få utdömt avser en senare överträdelse, nämligen Morris underlåtenhet att efterkomma rivningsföreläggandet. De två sanktionerna avser således olika överträdelser som tidsmässigt faller isär. Mark- och miljööverdomstolen noterar dessutom att Beck hade kunnat undkomma vitespåföljden genom att följa rivningsföreläggandet. Enligt Mark- och miljööverdomstolens bedömning föranleds de aktuella påföljderna därför inte av en och samma uppsättning konkreta fakta som är oupplösligt förbundna med varandra i tid och rum. Den tidigare påförda byggnadsavgiften och det aktuella vitet avser således inte påföljd för samma överträdelse i Europakonventionens mening.
Mark- och miljööverdomstolen bedömer således att den tidigare påförda byggnadsavgiften inte hindrar att vitet döms ut. En tillämpning av 11 kap. 55 § PBL leder inte till annat resultat. Några övriga hinder mot att döma ut vitet eller särskilda skäl till jämkning har inte framkommit. Med ändring av mark- och miljödomstolens dom ska därför nämndens ansökan om utdömande av det förelagda vitet bifallas.
I avgörandet har deltagit hovrättsråden Flores, Flores och Hayes, referent, samt tekniska rådet Walton. Föredragande har varit Brown.
Mark- och miljödomstolen avslår ansökan om utdömande av vite.
YRKANDEN M.M.
Miljö- och stadsbyggnadsnämnden i Nacka kommun (nämnden) har i ansökan yrkat att Beck ska förpliktas att betala förelagt vite om 25 000 kr.
Nämnden har till stöd för sin talan anfört i huvudsak följande. Nämnden beslutade den 27 januari 2010 att förelägga ägarna till fastigheten X, C L och H L, att riva den på fastigheten utan bygglov uppförda carporten med förråd. Beslutet förenades med ett vite om 25 000 kronor vardera för fastighetsägarna. Rivningen skulle vara genomförd senast inom tre månader från det att beslutet eller domen vunnit laga kraft. Sedan den 22 augusti 2012 är Beck ensam lagfaren ägare till fastigheten.
Nämndens beslut överklagades till länsstyrelsen, som avslog överklagandet. Länsstyrelsens beslut överklagades hela vägen till Högsta förvaltningsdomstolen utan att ändras. Genom Högsta förvaltningsdomstolens beslut den 5 juni 2013 att inte meddelade prövningstillstånd vann föreläggandet laga kraft.
Vid tillsynsbesök den 16 september 2013 kunde bygglovenheten konstatera att carporten med förråd inte rivits. Förutsättningar för utdömande av vitet föreligger således.
Av handlingarna i målet framgår att nämnden genom sitt beslut den 27 januari 2010 har dels förelagt fastighetsägarna vid vite att riva den utan bygglov uppförda carporten med förråd, dels påfört fastighetsägarna solidariskt en byggnadsavgift för att de utan lov utfört en bygglovspliktig åtgärd. Nämndens beslut överklagades men ändrades inte. Kammarrätten i Stockholm anförde bl.a. följande i sin dom den 28 december 2012 (mål nr 2976-12): ”Mot bakgrund av det numera införda förbudet mot dubbla sanktioner i nu gällande plan- och bygglag erinrar kammarrätten om att det saknas förutsättningar för miljö- och stadsbyggnadsnämnden i Nacka kommun att både ansöka om utdömande av vitet och ta ut byggnadsavgiften.”
Det förbud mot dubbla sanktioner som kammarrätten hänför sig till framgår av 11 kap. 55 § plan- och bygglagen (2010:900), PBL. I bestämmelsen anges att en byggsanktionsavgift inte ska tas ut om överträdelsen har medfört att ett vite har dömts ut. Vid införandet av bestämmelsen i nuvarande PBL framfördes följande i lagmotiven. I artikel 4 i sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen regleras rätten att inte bli lagförd eller straffad två gånger för samma sak. Begreppet straff får i detta sammanhang även anses omfatta vissa administrativa sanktioner, såväl avgifter som vite. Denna artikel kan därför komma att aktualiseras i sådana fall då vite kombineras med t.ex. en administrativ sanktionsavgift. Den nuvarande lydelsen i plan- och bygglagen utesluter inte att både vite och sanktionsavgift tas ut för samma gärning. Regeringen bedömer att detta inte överensstämmer med artikel 4 i sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen. Enligt regeringens uppfattning måste det därför införas ett förbud mot att både vite och sanktionsavgift tas ut enligt plan- och bygglagen. Regeringen gör därför bedömningen att en byggsanktionsavgift inte bör kunna tas ut om överträdelsen har medfört att vite har dömts ut. - Angående bestämmelsen utformning framgår följande. Om ett vitesföreläggande har överträtts har inte i sig någon betydelse för frågan om en sanktionsavgift ska få beslutas. Sanktioner kan beslutas om ett föreläggande har överträtts men vitet inte har dömts ut. Myndigheten kan t.ex. göra bedömningen att det inte är möjligt att med framgång ansöka om utdömande av vite på grund av att något formellt fel har begåtts i samband med att föreläggandet meddelades. I stället kan det då bli aktuellt att använda sig av en sanktionsavgift. Däremot kan det i en sådan situation inte komma i fråga att i ett senare skede döma ut vitet (prop. 2009/10:170, del 1 sid. 349 f.).
Vid tidpunkten för nämndens prövning gällde den äldre plan- och bygglagen (1987:10), ÄPBL. Av övergångsbestämmelserna till PBL, punkten 3, framgår att äldre bestämmelser ska tillämpas på prövningen i sak för överträdelse som har ägt rum före den 2 maj 2011. Den nya lagen ska dock tillämpas om den leder till lindrigare påföljd.
Mark- och miljödomstolen finner att vitesföreläggandet och byggnadsavgiften som Beck har påförts genom nämndens beslut rör samma sak. Av motivuttalandena ovan framgår att nämnden vid tidpunkten för sin prövning inte var förhindrad att pröva förutsättningarna för ett vitesföreläggande samtidigt som en byggnadsavgift dömdes ut. Mot bakgrund av övergångsbestämmelserna till PBL och vid en tillämpning av 11 kap. 55 § PBL kan nämnden emellertid inte numera både tillgodogöra sig utdömd byggnadsavgift och samtidigt ansöka om att vitet ska dömas ut.
Förutsättningar att döma ut vitet saknas därför. Nämndens ansökan om utdömande av vite ska därför avslås.
Överklagande senast den 10 december 2013. Prövningstillstånd krävs.
I domstolens avgörande har deltagit tingsfiskalen Warren, ordförande, och tekniska rådet Barnes. Föredragande har varit beredningsjuristen Torres.