Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern gör vissa kritiska uttalanden med anledning av att Polismyndigheten, Polisregion Öst, upphört med sin förmedling av brottsoffers kontaktuppgifter till två lokala brottsofferjourer av det skälet att de inte längre är medlemmar i riksförbundet Brottsofferjouren Sverige samt även underlåtit att informera om dessa brottsofferjourer.
Ärendet
Anmälan till Justitiekanslern och utredningen här
Justitiekanslern har tagit emot ett klagomål från Brottsofferjouren Östra Östergötland mot Polismyndigheten, Polisregion Öst, Brottsoffer- och personsäkerhetsgruppen (BOPS) med anledning av hur BOPS förmedling av kontaktuppgifter till brottsoffer sker.
I anmälan har Brottsofferjouren Östra Östergötland (tidigare Brottsofferjouren i Norrköping) sammanfattningsvis anfört följande.
Brottsofferjourerna i Norrköping och Linköping valde i december 2017 att lämna sitt dåvarande riksförbund, Brottsofferjouren Sverige. Eftersom varje lokal brottsofferjour är en egen förening, med eget organisationsnummer antog de att det inte skulle hända så mycket. Utträdet har dock lett till att de har motarbetats av både BOPS i Polisregion Öst och av Brottsofferjouren Sverige. I mars 2018 fick de ett mejl från BOPS-gruppen där det stod att BOPS inte längre kommer att skicka några ärenden till Brottsofferjouren Östergötland eller Brottsofferjouren i Linköping eftersom de inte är medlemmar i Brottsofferjouren Sverige. De har inte fått möjlighet att ha någon dialog med BOPS om detta utan hänvisades till sitt gamla riksförbund, Brottsofferjouren Sverige. I maj 2018 hölls ett möte med representanter från BOPS och Nationella operativa avdelningen. Vid mötet fick de beskedet att brottsoffer som uttryckligen säger att de vill ha stöd från de lokala jourerna i Linköping och Norrköping skulle få det, men det var bara något som sades på mötet. BOPS har sina rutiner som innebär att när någon ber om brotts­offerstöd så hamnar det automatiskt hos riksförbundet i Stockholm och sedan blir brottsoffret kontaktad av en stödperson som befinner sig någonstans i Sverige. I juni 2018 vann Brottsofferjouren Östra Östergötland en upphandling av brottsofferstödjande verksamhet i Norrköping. Ändå hänvisar BOPS till Brottsofferjouren Sverige. BOPS-gruppen i Polisregion Öst frångår anmälarens önskemål om vem de vill ha stöd från och bestämmer själva att hänvisa till Brottsofferjouren Sverige. Övriga handläggare hos polisen har inga sådana direktiv utan hänvisar till dem lokalt. Det finns ingen lagstiftning som säger att en ideell förening måste tillhöra ett riksförbund för att kunna ge stöd till brottsdrabbade, vittnen och anhöriga.
Justitiekanslern har inhämtat ett yttrande från Polismyndigheten. I yttrandet har myndigheten, som svar på Justitiekanslerns frågor, anfört följande.
Vilka överväganden har Polismyndigheten gjort angående till vilka organisationer de brottsoffer som vill ha stödjande verksamhet hänvisas? Med vilket författningsstöd fattar polisen beslut om att förmedla eller inte förmedla kontakter mellan målsägande och viss brottsofferstödjande verksamhet?
Vilka överväganden har Polismyndigheten gjort angående till vilka organisationer de brottsoffer som vill ha stödjande verksamhet hänvisas? Med vilket författningsstöd fattar polisen beslut om att förmedla eller inte förmedla kontakter mellan målsägande och viss brottsofferstödjande verksamhet?
Vilka överväganden har Polismyndigheten gjort angående till vilka organisa
tioner de brottsoffer som vill ha stödjande verksamhet hänvisas? Med vilket författningsstöd fattar polisen beslut om att förmedla eller inte förmedla kontakter mellan målsägande och viss brottsofferstödjande verksamhet?
Enligt 13 a § tredje stycket 5 p. förundersökningskungörelsen (1947:948) ska målsäganden så snart som möjligt informeras om vilka myndigheter, organisationer och andra som kan lämna stöd, hjälp och vård. Därutöver finns det inte någon skyldighet för Polismyndigheten att förmedla målsägandens kontaktuppgifter till brottsofferstödjande verksamhet. Polismyndigheten har dock sedan 80-talet, när de första brottsofferjourerna och kvinnofridsorganisationerna bildades, förmedlat sådana kontaktuppgifter som en service till de brottsoffer som framställt önskemål om och samtyckt till det.
Polisregion Öst har sedan sin tillkomst 2015 förmedlat kontaktuppgifter till lokala brottsofferjourer knutna till nationell huvudorganisation (Brottsofferjouren Sverige). Polisregion Öst har anfört att en nationell samarbetspartner har varit avgörande i arbetet med att leva upp till de krav på sekretesshantering som finns gällande utlämnande av personuppgifter, som sker vid en förmedling. Nationella operativa avdelningen (Noa) har ställt sig bakom Polisregion Östs ställningstagande och har anfört att skälet är att säkerställa kontinuitet och att det i ett längre perspektiv ska finnas en funktionsduglig organisation som tar emot personuppgifterna.
Finns det interna styrdokument eller riktlinjer för hur polisens kontakter med brottsofferstödjande verksamhet ska fungera? Finns de interna beslut som hänvisas till i skrivelsen den 9 mars 2018 dokumenterade?
Finns det interna styrdokument eller riktlinjer för hur polisens kontakter med brottsofferstödjande verksamhet ska fungera? Finns de interna beslut som hänvisas till i skrivelsen den 9 mars 2018 dokumenterade?
Finns det interna styrdokument eller riktlinjer för hur polisens kontakter med brottsofferstödjande verksamhet ska fungera? Finns de interna beslut som hänvisas till i skrivelsen den 9 mars 2018 dokumenterade?
Av Arbetsordning för Polismyndigheten (PM 2018:21) framgår att det är Noa som har ett processansvar för myndighetens brottsoffer- och personsäkerhetsarbete. Det innebär att det är Noa som ansvarar för att styra, utveckla och följa upp processen och för att säkerställa enhetlighet. I det ansvaret ligger bl.a. att samverka strategiskt med nationella myndigheter och organisationer. Det är dock, enligt 3 kap. 14 § Arbetsordning för Polismyndigheten, utredningsenheten vid varje region som har verksamhetsansvaret för brottsoffer- och personsäkerhetsarbetet i regionen. Av Polismyndighetens riktlinjer för brottsoffer- och personsäkerhetsverksamheten, kapitel 5, (PM 2017:06), följer vidare att det är regionen som ansvarar för att samverkan sker med myndigheter och organisationer regionalt. Det är således polisregionen som avgör till vilka organisationer som förmedling av målsägandens kontaktuppgifter ska ske.
Enligt avsnitt 5.2 i Polismyndighetens riktlinjer för handläggning och rutiner vid Polismyndighetens kontaktcenter (PM 2017:13) ska brottsoffret vid anmälningstillfället bl.a. informeras om olika stödorganisationer i samhället och tillfrågas om kontakt önskas med stödorganisation. Det finns vidare ett metodstöd för brottsoffer- och personsäkerhetsarbete (Nationella operativa avdelningens metodstöd för brottsoffer-och säkerhetsarbete). Kapitel 4 handlar om information till bl.a. målsäganden och kapitel 7 om bl.a. utlämnande av kontaktuppgifter till ideella organisationer. Enligt avsnitt 4.3 ska polisen ge målsägande information om vilka andra myndigheter och organisationer som kan lämna stöd, hjälp och vård. Vidare finns enligt samma avsnitt en handläggningsrutin som säger att kontaktuppgifter ska skickas till önskad stödorganisation.
De interna beslut som hänvisas till i skrivelsen den 9 mars 2018 avser snarare ett ställningstagande från Polisregion Östs sida, det finns inte något skriftligt beslut i frågan.
Hur går det praktiskt till när polisen informerar om brottsofferstödjande verksamhet, förmedlar ärenden/kontakter till brottsofferstödjande verksamhet respektive förmedlar personuppgifter till sådan verksamhet?
Hur går det praktiskt till när polisen informerar om brottsofferstödjande verksamhet, förmedlar ärenden/kontakter till brottsofferstödjande verksamhet respektive förmedlar personuppgifter till sådan verksamhet?
Hur går det praktiskt till när polisen informerar om brottsofferstödjande verksamhet, förmedlar ärenden/kontakter till brottsofferstödjande verksamhet respektive förmedlar personuppgifter till sådan verksamhet?
Rent praktiskt sker information till målsäganden och förmedling av kontaktuppgifter till brottsofferstödjande verksamhet på följande sätt. Målsäganden informeras muntligt vid anmälningsupptagningen om att det finns olika typer av stödorganisationer (brottsofferjour, man/kvinnojour, kommunal stödverksamhet). Det lämnas inte några uppgifter om specifika namngivna stödorganisationer utan enbart att det rör sig om t.ex. brottsofferstöd. Målsäganden tillfrågas även om han eller hon vill ha en kontakt med brotts­offerstödjande verksamhet. Om målsäganden svarar jakande på frågan antecknas det i polisen utredningssystem DurTvå. Handläggare vid en brottsoffer- och säkerhetsgrupp eller lokalpolisområde hämtar uppgifterna ur DurTvå nästkommande vardag. Målsägandens kontaktuppgifter skickas sedan till önskad stödorganisation via vanlig post eller krypterad e-post.
Med målsägandens kopia av brottsanmälan skickas även en bilaga som anger kontaktuppgifter till den centrala organisationen (Brottsofferjourernas riksförbund). Det finns också en framtagen mall som brottsoffer- och personsäkerhetsgrupperna kan använda för att lämna information om lokala organisationer, som kan skickas tillsammans med bilagan.
Hur förhåller sig beslutet att inte förmedla kontakt mellan brottsoffer och de aktuella brottsofferjourerna till polisens skyldigheter i 13 a § i förundersökningskungörelsen? Innebär att förmedling inte sker till en viss organisation också att polisen inte informerar brottsoffer om den organisationen?
Hur förhåller sig beslutet att inte förmedla kontakt mellan brottsoffer och de aktuella brottsofferjourerna till polisens skyldigheter i 13 a § i förundersökningskungörelsen? Innebär att förmedling inte sker till en viss organisation också att polisen inte informerar brottsoffer om den organisationen?
Hur förhåller sig beslutet att inte förmedla kontakt mellan brottsoffer och de aktuella brottsofferjourerna till polisens skyldigheter i 13 a § i förundersökningskungörelsen? Innebär att förmedling inte sker till en viss organisation också att polisen inte informerar brottsoffer om den organisationen?
Som anförts ovan (punkt 2) är det snarare frågan om ett ställningstagande från Polisregion Östs sida. Polismyndigheten är som sagt inte heller skyldig att förmedla nu aktuella kontakter och förmedlingen har hittills varit oproblematisk, eftersom de lokala brottsofferjourerna varit anslutna till den nationella huvudorganisationen.
När lokala brottsofferjourer inte längre är anslutna till den nationella huvudorganisationen uppkommer en situation där Polismyndigheten behöver anpassa förmedlingen och informationslämnandet avseende berörda brottsofferjourer så att dessa kan ske utan avkall på kravet att myndighetens verksamhet ska bedrivas opartiskt (1 kap. 9 § regeringsformen). Vilka administrativa åtgärder som då skulle behöva vidtas, exempelvis ändringar i rutiner och riktlinjer samt i utredningssystem, är dock en fråga som inte är möjlig att besvara inom ramen för detta remissvar. Det kan dock antas att förändrade administrativa rutiner kommer att ta lång tid att införa.
Det som inträffat väcker även frågan om det finns anledning att se över om Polismyndigheten även fortsättningsvis ska förmedla kontakter till brottsofferjourer eller om det är mer lämpligt att fortsättningsvis förmedla samtliga önskemål om brottsofferstöd direkt till berörda kommuner (jfr 5 kap. 11 § socialtjänstlagen [2001:453]). Det skulle i så fall innebära att kommunerna ansvarar för att styra eventuella önskemål mot rätt organisation. En sådan ordning skulle också ligga i linje med renodlingen av Polismyndighetens uppgifter. Även denna fråga behöver dock hanteras utanför den nu aktuella remissen.
Vilken betydelse har det, eller borde det ha, för polisens förmedling och informationslämnande att en kommun har upphandlat utförande av brottsofferstödjande verksamhet och träffat avtal med en viss organisation?
Vilken betydelse har det, eller borde det ha, för polisens förmedling och informationslämnande att en kommun har upphandlat utförande av brottsofferstödjande verksamhet och träffat avtal med en viss organisation?
Vilken betydelse har det, eller borde det ha, för polisens förmedling och informa
tionslämnande att en kommun har upphandlat utförande av brottsofferstödjande verksamhet och träffat avtal med en viss organisation?
Det kan och bör få betydelse för Polismyndighetens sätt att förmedla kontakter och lämna information, eftersom Polismyndigheten behöver iaktta kravet på opartiskhet. Det torde innebära att myndighetens åtgärder i detta avseende bör ske på ett likartat sätt för samtliga aktörer, inklusive aktörer som har slutit avtal med kommunerna.
Även Brottsofferjouren i Linköping har tidigare gjort en anmälan gällande Polismyndighetens ställningstagande att inte förmedla brottsoffers kontaktuppgifter till deras jour. Den anmälan föranledde då inte någon åtgärd från Justitiekanslerns sida (JK:s ärende med dnr 4482-18-2.1). Brottsofferjouren i Linköping har i det nu aktuella ärendet lämnat synpunkter på Polismyndighetens yttrande och bl.a. anfört följande.
BOPS-gruppen har hävdat att det inte är säkert att skicka e-post till deras e-postadress och därför har kommunen ordnat en e-postadress till brottsofferjouren hos kommunen (brottsofferjouren@linkoping.se). Trots detta har Polismyndigheten inte skickat några ärenden till dem. Om det är krypterad e-post som krävs är frågan om inte de också kan få ta emot sådan e-post. Dessutom ligger deras kontor i polisens lokaler i Linköping på samma våning som polisens reception, så någon säkrare förmedlingsväg bör vara svår att hitta.
Justitiekanslerns bedömning
Rättslig reglering
Enligt 13 a § tredje stycket 5 p. förundersökningskungörelsen (1946:948), ska målsäganden så snart som möjligt informeras om vilka myndigheter, organisationer och andra som kan lämna stöd, hjälp och vård.
Till socialtjänstens uppgifter hör att verka för att den som utsatts för brott och dennes närstående får stöd och hjälp (se 5 kap. 11 § socialtjänstlagen [2001:453]).
Domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter ska i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet (1 kap. 9 § regeringsformen).
Bedömningen i detta fall
Enligt vad som framkommit gjorde Polismyndigheten, Polisregion Öst, i mars 2018 ställningstagandet att myndigheten skulle sluta förmedla brottsoffers kontaktuppgifter till Brottsofferjouren Östra Östergötland och Brottsofferjouren i Linköping då dessa brottsofferjourer i december 2017 hade lämnat Brottsofferjouren Sverige. Kontaktuppgifter till brottsoffer har därefter förmedlats till Brottsofferjouren Sverige, som startat en ny lokal brottsofferjour – Brottsofferjouren Östergötland.
Enligt Polismyndigheten motiverades ställningstagandet av de krav på sekretesshantering som finns gällande utlämnande av personuppgifter. En nationell samarbetspartner har ansetts avgörande för att säkerställa kontinuitet och att det i ett längre perspektiv ska finnas en funktionsduglig organisation som tar emot personuppgifterna.
För brottsofferjourer som är medlemmar i Brottsofferjouren Sverige finns vissa krav på verksamheten bl.a. i fråga om behandlingen av personupp­gifter. Det framstår därför i och för sig som ändamålsenligt att Polismyndigheten i den uppkomna situationen övervägde om de aktuella brottsofferjourernas utträde ur riksförbundet skulle kunna få några konsekvenser i fråga om behandlingen av de personuppgifter som myndigheten förmedlar dit. Något som talar för att dessa brottsofferjourer inte skulle ha en godtagbar personuppgiftsbehandling och funktionsduglig organisation har emellertid inte framkommit.
Brottsofferjouren Östra Östergötland har bedrivit sin verksamhet under mycket lång tid (närmare 30 år). Norrköpings kommun träffade 2018, efter upphandling, avtal med Brottsofferjouren Östra Östergötland om brottsofferstödjande verksamhet inom kommunen. Brottsofferjouren Östergötland (som är medlem i Brottsofferjouren Sverige) begärde överprövning av upphandlingen, men överklagandet avslogs av Förvaltningsrätten i Linköping. Domen överklagades till Kammarrätten i Jönköping som inte meddelade prövningstillstånd. Beslutet har vunnit laga kraft.
Även Brottsofferjouren i Linköping har bedrivit brottsofferstödjande verksamhet under mycket lång tid (ca 30 år) och har ett avtal med Linköpings kommun om insatser till brottsoffer.
Polismyndighetens ställningstagande att inte förmedla målsägandens kontaktuppgifter till Brottsofferjouren Östra Östergötland och Brottsofferjouren i Linköping gör det svårt för dessa brottsofferjourer att fullgöra uppdraget att tillhandahålla brottsofferstödjande verksamhet i kommunen. Det är, enligt Justitiekanslern, otillfredsställande att en organisation som en kommun slutit avtal med för att tillgodose behovet av insatser till brottsoffer i kommunen inte får någon hjälp från Polismyndigheten att komma i kontakt med dessa brottsoffer.
Justitiekanslern har visserligen förståelse för att det underlättar för Polismyndigheten om det finns en rikstäckande organisation som myndigheten kan samarbeta med. Ur perspektivet att Polismyndighetens resurser ska nyttjas på ett effektivt sätt är det vidare en stor fördel om verksamma brottsofferjourer är medlemmar i riksorganisationen, som tar hand om kontakterna med de olika lokala brottsofferjourerna och kontrollerar att dessa lever upp till de krav som ställs på verksamheten. Något krav på att en organisation ska vara rikstäckande för att tillhandahålla brottsofferstöd uppställs emellertid inte. Även en lokal (fristående) brottsofferjour som uppfyller de sakliga krav som kan ställas i fråga om bl.a. personuppgiftsbehandling bör kunna komma ifråga för förmedling av målsägandens kontaktuppgifter. De aktuella brottsofferjourerna har dock inte fått möjlighet att visa att de uppfyller de sakliga krav som Polismyndigheten uppställer för sådan förmedling, utan har endast fått besked att medlemskap i Brottsofferjouren Sverige krävs.
Som Polismyndigheten påpekat är myndigheten inte skyldig att förmedla målsägandens kontaktuppgifter till brottsofferstödjande verksamhet. Om sådan förmedling sker måste det emellertid göras med iakttagande av kraven på saklighet och opartiskhet i 1 kap. 9 § regeringsformen. Enligt Justitiekanslern har Polismyndighetens handläggning, som innebär att kontaktuppgifter endast förmedlats till brottsofferjourer som är medlemmar i Brottsofferjouren Sverige, inte uppfyllt dessa krav.
När det gäller Polismyndighetens informationsskyldighet enligt 13 a § förundersökningskungörelsen är det klarlagt att den muntliga infor­mation som lämnas vid anmälningsupptagningen är generell och inte innehåller uppgift om specifika namngivna stödorganisationer. Den skriftliga in­for­mation som skickas som en bilaga till målsägandens kopia av brottsanmälan innehåller bl.a. kontaktuppgifter till Brottsofferjourernas riksförbund (numera Brottsofferjourerna Sverige) men däremot ingen infor­mation om att kontaktuppgifter till brottsofferjourer även kan finnas på kommunens webbplats. Justitiekanslern tolkar vidare det som Polismyndigheten anfört om behovet av anpassning av förmedlingen och informationslämnandet (se punkten 4 i myndighetens yttrande) som att brottsoffer inom regionen inte heller på något annat sätt (t.ex. genom användning av den mall för information om lokala organisationer som finns) fått information om Brottsofferjouren Östra Östergötlands respektive Brottsofferjouren i Linköpings brottsoffer­stödjande verksamhet. Polismyndighetens har alltså varken genom direkt information eller genom hänvisning till kommunens webbplats informerat om de aktuella brottsofferjourerna. Polismyndigheten har därmed inte fullgjort sin informationsskyldighet enligt 13 a § förundersökningskungörelsen, vilket naturligtvis inte är acceptabelt.
Avslutningsvis vill Justitiekanslern tillägga följande. Polismyndigheten är visserligen inte enligt lag skyldig att förmedla målsägandens kontaktuppgifter till brottsofferstödjande verksamhet. I förarbetena till 13 a § förundersökningskungörelsen framhålls emellertid att det är önskvärt att polisen vid fullgörande av sin skyldighet enligt den aktuella bestämmelsen, när det är möjligt och lämpligt, frågar brottsoffret om denne vill att polisen ska kontakta en stödorgani­sation. Samtycker brottsoffret till detta finns det inget som hindrar att aktuell information vidarebefordras. Enligt regeringen talade mycket för att ett sådant agerande från polisens sida skulle gagna brottsoffren och underlätta för de ideella organisationerna att komma i kontakt med människor i behov av stöd. (Se prop. 2000/01:79 s. 27 f.)
Justitiekanslern instämmer i dessa uttalanden och konstaterar att det för att brottsoffer ska kunna få stöd och hjälp är angeläget att Polismyndigheten även fortsättningsvis förmedlar kontaktuppgifter till brottsoffer. Justitiekanslern utgår från att Polismyndigheten överväger hur en förändring kan göras för att kravet på opartiskhet ska uppfyllas. Frågan hur detta lämpligen bör ske ligger utanför ramen för detta tillsynsärende.