Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern gör vissa uttalanden med anledning av ett delvis olämpligt e-postmeddelande från dåvarande chefen vid Sundsvall-Härnösand flygplats till personalen men finner inte skäl till kritik mot henne.
En anställd vid Luftfartsverket har hit anmält att den dåvarande chefen för Sundsvall-Härnösand flygplats, BU, under år 2005 hade tagit kontakt med Luftfartsstyrelsen för att få reda på vem i personalen som hade skickat anonyma s.k. störningsrapporter dit via e-post. Anmälaren har uppgett att man under en längre tid hade haft problem på flygplatsen med handläggningen av störningsrapporter och att anställda som hade skrivit sådana rapporter hade trakasserats och bedömts som illojala.
Som det får förstås har anmälaren vidare ifrågasatt om det var riktigt av Luftfartsstyrelsen att till BU lämna ut ett e-brev med en ”anonym” störningsrapport som hade skickats dit.
Under utredningen har det framkommit att BU skickade ett e-postmeddelande till personalen den 21 september 2005 med följande innehåll.
”Efterlysning
Vi söker Dig som den senaste tiden med regelbundenhet skrivit anonyma avvikelserapporter till Luftfartsstyrelsen.
Enligt gällande regler kan inte anonyma rapporter behandlas utan hamnar direkt i papperskorgen utan åtgärd.
Avvikelserapporter är ett verktyg för att höja säkerheten och för att hela tiden arbeta med förbättringar. Det är vårt gemensamma ansvar att ständigt ifrågasätta, åtgärda och förbättra vår verksamhet för att uppnå högsta effektivitet och säkerhet. Därför ber vi Dig nu att fortsättningsvis följa de rutiner som gäller för avvikelserapporter.
Avvikelserapporter som ej formellt kan behandlas äventyrar säkerheten, vikta åtgärder uteblir och riskerna i verksamheten ökar.
Jag hoppas att de här raderna med all tydlighet visar allvaret och den utomordentligt kokade i att skriva dessa rapporter anonymt.
Med vänliga hälsningar
B”
Luftfartsstyrelsen och Luftfartsverket har på Justitiekanslerns begäran yttrat sig i ärendet. I yttrandena sägas bl.a. följande.
Luftfartsstyrelsen
”1. Sammanfattning
Mot bakgrund av att det inkomna e-postmeddelandet är en allmän handling och att stöd saknas för att sekretessbelägga handlingen eller del av handlingen har Luftfartsstyrelsen handlat i enlighet med gällande regelverk.
2. Bakgrund
[NN] skickade den 13 januari 2005 till Luftfartsstyrelsen ett e-postmeddelande som i ämnesfältet benämndes ”störningsrapport”. E-postmeddelandet var adresserat till Luftfartsstyrelsens särskilda e-postlåda för störningsrapporter. Meddelandet innehöll information om två händelser på Sundsvall-Härnösand flygplats och avslutades med en begäran om anonymitet för meddelandets avsändare. Av e-postmeddelandets adressfält framgick från vilken e-postadress meddelandet avsänts. E-postmeddelandet skrevs ut på papper och diariefördes som en inkommande handling och fördelades på den avdelning som ansvarar för tillsynen över flygplatserna.
Luftfartsstyrelsen mottog dessutom även ett antal anonyma brev, som inkom med posten, om störningar avseende Sundsvall-Härnösand flygplats. Breven diariefördes på samma sätt som e-postmeddelandet. Tillsynsavdelningen tog senare upp de påstådda bristerna med flygplatsledningen. I samband härmed begärde flygplatschefen vid Sundsvall-Härnösand flygplats ut kopior av ovan nämnda handlingar som lämnades ut av Luftfartsstyrelsen. Av den utlämnade kopian av det diarieförda e-postmeddelandet framgick avsändarens e-postadress.
[…]
3. Luftfartsstyrelsens uppgifter
Luftfartsstyrelsens uppgifter framgår av förordningen (2004:1110) med instruktion för Luftfartsstyrelsen (instruktionen). Luftfartsstyrelsen är central förvaltningsmyndighet med ett samlat ansvar, sektorsansvar, för den civila luftfarten. Enligt 1 § instruktionen ingår i Luftfartsstyrelsens huvuduppgifter bl.a. att främja en säker civil luftfart och att utöva tillsyn av den civila luftfarten, särskilt flygsäkerheten.
Luftfartsstyrelsen mottar och analyserar rapporter rörande flygsäkerhetsrelaterade störningar avseende flygplatser och flygtrafikledningstjänst inom ramen för ett väl etablerat system för störningsrapportering. Syftet med rapporteringen är att upptäcka fel och brister i rutiner, procedurer eller utrustning som kan avhjälpas och därigenom höja flygsäkerheten. Störningsrapporteringen är föremål för vissa formkrav som anges i Luftfartsstyrelsens föreskrifter.
Luftfartsstyrelsen har, med stöd av 59 § luftfartsförordningen meddelat föreskrifter rörande störningsrapportering i Luftfartsstyrelsens föreskrifter, Bestämmelser för Civil Luftfart - flygplatser (BCL-F) 3.1 moment 4.3.3.
Det åligger flygplatschefen och chefen för flygtrafikledningstjänsten att inom respektive ansvarsområde rapportera störningar i flygplatsens drift och i trafiken som inneburit eller kan befaras ge upphov till fara för flygsäkerheten. Störningsrapport på härför avsedd blankett skall ofördröjligen med kommentarer insändas till Luftfartsstyrelsen. Rapporter som rör flygtrafiktjänsten skall dock insändas via Flygtrafiktjänsten ANS.
Störningsrapportering är föremål för vissa formkrav. Rapporteringsskyldighet åligger flygplatschefen eller om störningen rör flygtrafikledning, chefen för flygtrafikledningstjänsten, avseende störning som inneburit eller kan befaras ge upphov till fara för flygsäkerheten. Rapport skall inges på särskild blankett på vilken den angivna störningen skall kommenteras. Störningsrapport kan inte lämnas anonymt.
Det från [NN] mottagna e-postmeddelandet är inte en sådan störningsrapport som avses i BCL-F. På grund härav behandlades meddelandet som en vanlig inkommen handling.
4. Luftfartsstyrelsens bedömning
Bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet finns i 2 kap.tryckfrihetsförordningen. En handling är, enligt 2 kap. 3 § första stycket tryckfrihetsförordningen, allmän om den enligt 6 eller 7 § är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndighet. Varje medborgare har enligt 2 kap. 1 § rätt att ta del av allmänna handlingar om rätten att ta del av dem inte är begränsad enligt 2 kap. 2 §. Om det inte finns någon sekretessregel som begränsar rätten att ta del av handlingen skall handlingen enligt 2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen lämnas ut till den som önskar ta del av den.
Den sekretess som kan aktualiseras i samband med tillsyn återfinns i 8 kap. 6 § sekretesslagen jämförd med 2 § sekretessförordningen och punkten 30 i bilagan till sekretessförordningen. Denna sekretessregel innehåller inget anonymitetsskydd för enskild som lämnar uppgift till tillsynsmyndigheten. Det finns således inget stöd i sekretesslagen för att dölja e-postadressen i adressfältet i det aktuella fallet.
[…]”
Luftfartsverket
”Sammanfattande slutsats
LFV delar Luftfartsstyrelsens uppfattning att dåvarande flygplatschefen vid Sundsvall-Härnösand flygplats inte har begått något formellt fel. Hennes e-postmeddelande med kritik av anonymt lämnade störningsrapporter har emellertid fått en olycklig utformning. Det finns anledning att förbättra informationen om hur systemet med störningsrapporter fungerar.
Bakgrund
Systemet med störningsrapporter bygger på det regelverk som Luftfartsstyrelsen har beskrivit i sitt yttrande till JK av den 26 oktober 2005. Luftfartsstyrelsen har således med stöd av 59 § luftfartsförordningen meddelat föreskrifter om störningsrapportering från flygplatser. Syftet är att höja flygsäkerheten. I praktiken anmäler de anställda störningarna till flygplatsen. Störningar som av närmaste arbetsledare eller enhetschef bedöms direkt hänförliga till flygsäkerhet eller luftfartsskydd anmäls därefter omedelbart vidare till Luftfartsinspektionen.
Störningsrapporterna på Sundsvall-Härnösand flygplats skall lämnas till kvalitetssamordnaren som har hand om den vidare hanteringen och som regelbundet följer upp rapporterna med de anställda. I rutinen ingår även att flygplatschefen tar del av rapporterna och signerar alla störningsrapporter.
[…]
Under år 2004 rapporterades vid Sundsvall-Härnösand flygplats cirka 40 avvikelser och hittills under 2005 har rapporterats 77 avvikelser. Sedan 2004 har dessutom sammanlagt 25 avvikelserapporter avseende samma flygplats sänts direkt till Luftfartsstyrelsen från anonyma rapportörer. Sex rapporter från anonyma avsändare har även lämnats till flygplatsen. Av de rapporter som under åren 2004-2005 har lämnats till flygplatsen har endast ett fåtal sänts vidare till Luftfartsstyrelsen, nämligen två stycken. Via Luftfartsstyrelsens e-postsystem kunde en avsändare identifieras som [NN]. [NN…] har vid LFV:s utredning uppgivit att vissa rapportörer har uppfattat sig som "obekväma" av flygplatsledningen och dessa har därför valt att sända sina rapporter anonymt direkt till Luftfartsstyrelsen.
Flygplatschefen BU har uppgivit att ett antal rapporter lämnades av anonyma anmälare under tiden hösten 2004 - våren 2005. Hon försökte vid samverkansmöten och genom samtal med [NN] förmå personalen att inte lämna rapporterna anonymt. Syftet var att kunna handlägga störningsrapporterna eftersom de enligt U:s uppfattning inte kunde hanteras om avsändaren var anonym. Via Luftfartsstyrelsens e-postsystem kunde BU identifiera [NN] som en av de anonyma rapportörerna. BU ansåg att de anonymt lämnade rapporterna var ett sätt för personalen att uttrycka missnöje med pågående organisationsförändringar på flygplatsen. I september 2005 sände hon ut ett e-postmeddelande till flygplatspersonalen med uppmaningen att inte anonymt sända störningsrapporter till Luftfartsstyrelsen då dessa skulle hamna i papperskorgen och därför inte få genomslag i säkerhetsarbetet.
BU har numera lämnat tjänsten som flygplatschef […].
LFV hänvisar även till Luftfartsstyrelsens yttrande i ärendet.
LFV:s bedömning
Störningsrapporter får lämnas anonymt men det är en fördel om uppgiftslämnaren är känd så att man kan komplettera eventuell utredning med upplysningar direkt från den som har iakttagit bristerna. Det var således fel att påstå att anonymt lämnade rapporter inte kunde behandlas. De anonymt insända störningsrapporterna har också registrerats både hos Luftfartsstyrelsen och på flygplatsen. Flygplatschefens e-postmeddelande har enligt hennes utsaga tillkommit för att få namngivna rapporter. Utformningen har emellertid blivit olycklig då meddelandet kan uppfattas som ett sätt att trakassera den som har valt att anonymt lämna en störningsrapport. Detta är inte ägnat att skapa en förtroendefull hantering av rapporterna och skall rättas till genom information om hur systemet med störningsrapportering bör fungera.
Eftersom [NN] inte nämndes i e-postmeddelandet kan detta inte uppfattas som en öppen kritik av honom. Det har inte gått att klarlägga varför BU försökt utreda vem som anonymt hade sänt störningsrapporter till Luftfartsstyrelsen. Det kan ha varit i syfte att följa upp rapporternas innehåll men det kan även ha varit hennes avsikt att identifiera rapportören för att lättare kunna komma tillrätta med det som hon uppfattade var en kampanj mot organisationsförändringarna på flygplatsen. [NN:s] e-post till Luftfartsstyrelsen är en allmän handling varför envar efter sekretessprövning får ta del av hans meddelande.
Vid flygplatsen kommer man under våren 2006 att ta i bruk ett datoriserat system för hantering av störningsrapporter. Personalen kommer då att få ytterligare information om störningsrapportering. Flygplatsen kommer således att få goda rutiner på området.
[…]”
Allmänna utgångspunkter
Justitiekanslern skall enligt lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns tillsyn vaka över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden. Tillsynen över den offentliga verksamheten är inriktad främst på att denna fullgörs på ett riktigt sätt utifrån de krav som ställs upp i olika författningar. Justitiekanslern uttalar sig normalt inte om de bedömningar som en myndighet har gjort.
Justitiekanslerns tillsyn är inte avsedd att ersätta den tillsyn som på olika områden tillkommer andra myndigheter. När det gäller t.ex. tillsynen över den civila luftfarten är detta, särskilt när det gäller flygsäkerheten, främst en uppgift för Luftfartsstyrelsen (se 1 § tredje stycket 3 förordningen [2004:1110] med instruktion för Luftfartsstyrelsen).
Anmälan ger upphov till frågan om Luftfartsstyrelsen har gjort något fel när myndigheten lät BU ta del av en ”störningsrapport” som hade skickats av en av flygplatsens anställda till Luftfartsstyrelsen. Vidare ger utredningen i ärendet upphov till frågorna om BU bör kritiseras för att hon tagit reda på vem som hade skickat anonyma störningsrapporter till Luftfartsstyrelsen eller för det sätt som hon uttryckte sig på i e-postmeddelandet till personalen.
Frågan om Luftfartsstyrelsen bör kritiseras
Som Luftfartsstyrelsen har angett är det e-postmeddelande med en ”anonym” störningsrapport som man tog emot från NN att anse som en allmän handling.
Jag instämmer i Luftfartsstyrelsens bedömning att uppgiften om Johnson namn i den aktuella handlingen inte omfattas av sekretess och att myndigheten därför har varit skyldig att på särskild begäran lämna ut e-postmeddelandet med Johnson namn till BU. Det finns därför inte skäl för mig att rikta någon kritik mot Luftfartsstyrelsen för det sätt på vilket myndigheten hanterade BU:s begäran om att få ta del av den aktuella handlingen.
Frågan om BU bör kritiseras m.m.
Av utredningen framgår bl.a. att BU begärde att få ta del av en anonym störningsrapport som hade skickats till Luftfartsstyrelsen och att hon skickade ett e-postmeddelande till personalen där hon efterlyste vem som hade skrivit anonyma avvikelserapporter (störningsrapporter). BU:s agerande härvidlag ger upphov till frågan om hon kan anses ha begränsat personalens grundlagsskyddade yttrandefrihet eller på annat sätt ha agerat olämpligt.
Enligt 2 kap. 1 § 1 regeringsformen (RF) är varje medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad yttrandefrihet, dvs. frihet att i tal, skrift, bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Denna frihet tillkommer sålunda även offentliganställda. Begränsningar av yttrandefriheten får enligt 2 kap. 12 § RF ske genom lag eller, i vissa särskilda fall efter bemyndigande i lag, genom annan författning. En begränsning av yttrandefriheten får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Och begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar.
En befattningshavare vid en myndighet har i princip rätt att fritt vidarebefordra information som han eller hon har fått sig till del på arbetsplatsen. I sekretesslagen (1980:100) finns emellertid bestämmelser som i olika avseenden begränsar de offentliganställdas rätt att yttra sig om vad de har fått kännedom om i samband med sin anställning.
RF:s skydd för yttrandefriheten innebär att en myndighet inte får ingripa vare sig formellt eller informellt mot en anställd hos myndigheten med anledning av att han eller hon, utanför det område som omfattas av sekretess, har lämnat uppgifter om den egna myndigheten till någon utomstående. En myndighetschef får inte heller försöka motarbeta att personalen utövar denna frihet. En offentlig arbetsgivare får därför inte genom generella uttalanden eller kritik i enskilda fall försöka påverka de anställda att avstå från att använda sin frihet att yttra sig om den egna myndigheten och dess verksamhet.
Den grundlagsskyddade yttrandefriheten befriar däremot inte den anställde från hans eller hennes skyldighet att, i enlighet med den allmänna principen om arbetsgivarens rätt att leda och fördela arbetet, lojalt rätta sig efter arbetsgivarens beslut och direktiv för hur arbetsuppgifterna skall utföras.
Den omständigheten att BU begärde att få del av den handling som en anställd hade skickat till Luftfartsstyrelsen innebär inte att hon begick något fel. Det rörde sig om en allmän handling av betydelse för den verksamhet som hon ledde, och att hon ville ha kunskap om den är begripligt. Det avgörande för bedömningen av hennes agerande är i stället hur hon förfor sedan hon fått del av handlingen. Frågan är alltså om BU bör kritiseras för utformningen av det e-postmeddelande som hon skickade till personalen.
Den omständigheten att det finns bestämmelser om störningsrapportering i Luftfartsstyrelsens föreskrifter innebär inte att en anställd på en flygplats är förhindrad att genom utnyttjande av sin grundlagsskyddade yttrandefrihet anonymt informera Luftfartsstyrelsen om det som han eller hon uppfattar vara en säkerhetsrisk på arbetsplatsen. Å andra sidan har en flygplatschef naturligtvis rätt att, med hänvisning till den allmänna principen om arbetsgivarens rätt att leda och fördela arbetet, informera sin personal om vilka regler som gäller för störningsrapportering.
BU hade sålunda i och för sig rätt – och även ur säkerhetssynpunkt en skyldighet – att informera personalen om vilka bestämmelser som gällde för störningsrapportering. Som Luftfartsverket har anfört i sitt yttrande var det emellertid fel av BU att påstå att anonymt lämnade rapporter inte kunde behandlas och att dessa hamnade direkt i papperskorgen utan åtgärd. Jag instämmer i Luftfartsverkets bedömning att informationen i denna del hade en olycklig utformning och att meddelandet kunde uppfattas som ett sätt att trakassera den som hade valt att lämna information anonymt till Luftfartsstyrelsen. Meddelandet får anses ligga nära ett reellt försök att stoppa anonyma störningsrapporter som ett uttryck för yttrandefriheten. Därmed var det, enligt min bedömning, mindre lämpligt. Jag anser mig ändå inte ha tillräckliga skäl att rikta kritik mot BU.
Jag avslutar ärendet med noteringen att Luftfartsverket har konstaterat att utformningen av BU:s information till personalen inte var ägnad att skapa en förtroendefull hantering av störningsrapportering och att verket är införstått med vikten av att rapporteringen till Luftfartsstyrelsen fungerar på avsett sätt. Det är positivt att Luftfartsverket självmant har vidtagit åtgärder för att förbättra störningsrapporteringen vid Sundsvall-Härnösand flygplats.