Innan en tredjelandsmedborgare beviljas en Schengenvisering måste en kontroll göras av om alla medlemsstater erkänner den aktuella resehandlingen för införande av visering. Att en sådan kontroll har gjorts måste framgå av handlingarna.
NT är medborgare i Kosovo. Hon ansökte i juli 2017 vid Sveriges ambassad i Skopje (ambassaden) om en Schengenvisering för 90 dagars vistelse med flera inresor under perioden den 10 augusti 2017 till och med den 1 augusti 2018. Syftet med resorna var att hon skulle besöka sin make som bor i Sverige.
Ambassaden beslutade den 26 juli 2017 att avslå NT:s ansökan. Som skäl för beslutet angav ambassaden bl.a. följande. NT har inte visat att hon är väletablerad i sitt hemland. Av de inlämnade handlingarna framgår också att hon har för avsikt att vistas inom Schengenområdet i mer än de 90 dagar hon kan beviljas Schengenvisering för. NT har dessutom lämnat in en ansökan om uppehålls- och arbetstillstånd för att bosätta sig i Sverige. Det finns därför rimliga tvivel när det gäller hennes avsikt att lämna Schengenområdet före viseringstidens slut.
NT överklagade beslutet och anförde bl.a. följande. Hon väntar på beslut i ett ärende om uppehållstillstånd för att kunna bosätta sig med sin make i Sverige. Under tiden har hon besökt Sverige vid två tillfällen och vill nu besöka Sverige en tredje gång.
Förvaltningsrätten i Göteborg, migrationsdomstolen (2017-09-20, ordförande Ortega samt tre nämndemän), biföll NT:s överklagande och beviljade henne en enhetlig visering. Som skäl angavs bl.a. följande. NT:s svaga anknytning till hemlandet och hennes bosättningsavsikt i Sverige talar emot att bevilja en visering. Av handlingarna i målet framgår dock att hon tidigare har beviljats två viseringar till Sverige för att besöka sin make. Det framgår inte annat än att hon har följt besluten och återvänt till sitt hemland innan viseringstidernas slut. Detta trots att hon redan hösten 2016 lämnat in en ansökan om uppehållstillstånd i Sverige och redan då aviserat en avsikt att bosätta sig här. Detta är omständigheter som visar att hon respekterar de beslut om visering som fattats och talar för att bevilja ytterligare en visering i samma syfte som övriga. Att NT ansökt om visering för längre tid än som kan beviljas innebär inte att det finns rimliga tvivel när det gäller hennes avsikt att lämna medlemsstaternas territorium innan viseringen löper ut. Därmed finns det inte några hinder för att bevilja henne visering.
Ambassaden överklagade domen och yrkade att Migrationsöverdomstolen med ändring av migrationsdomstolens dom skulle fastställa ambassadens beslut att avslå NT:s ansökan om Moore. I andra hand yrkade ambassaden att Migrationsöverdomstolen skulle bevilja NT en Schengenvisering med territoriellt begränsad giltighet. Till stöd för sin talan anförde ambassaden bl.a. följande. Det finns fortfarande oklarheter gällande NT:s intentioner att lämna medlemsstaternas territorium inom tiden för den sökta viseringen. Migrationsdomstolen har beviljat NT en enhetlig visering. Kosovariska passhandlingar erkänns inte av samtliga medlemsstater, varför medborgare i Kosovo aldrig beviljas enhetliga viseringar. Om NT beviljas visering ska den alltså ha territoriellt begränsad giltighet. Det framgår inte av migrationsdomstolens dom huruvida NT beviljas visering för hela den sökta tiden eller endast för det först planerade besöket.
Kammarrätten i Stockholm, Migrationsöverdomstolen (2017-12-18, Sanchez, Johnson, referent, och Howard), meddelade prövningstillstånd och yttrade:
Tillämpliga bestämmelser m.m.
Av 2 kap. 3 § utlänningslagen (2005:716) framgår att en utlänning som reser in i eller vistas i Sverige (med vissa undantag, se bl.a. 8 a och 10 §§ i samma kapitel och 3 kap.utlänningsförordningen [2006:97]) ska ha Moore eller nationell visering.
Begreppet Schengenvisering definieras i 1 kap. 4 a § utlänningslagen. Där sägs att med en Schengenvisering avses en visering enligt viseringskodexen (Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 810/2009 av den 13 juli 2009 om införande av en gemenskapskodex om viseringar). Villkoren för utfärdande av en Schengenvisering regleras uttömmande i viseringskodexen och det finns ingen möjlighet att ha kompletterande bestämmelser i nationell lag (jfr 3 kap. 1 § utlänningslagen).
Viseringskodexen skiljer på enhetlig visering och visering med territoriellt begränsad giltighet. En enhetlig visering gäller inom medlemsstaternas hela territorium. En visering med territoriellt begränsad giltighet är endast giltig för en eller flera men inte alla medlemsstaters territorium (artikel 2.3 och 2.4 i viseringskodexen).
Om sökanden innehar en resehandling som inte erkänns av en eller flera medlemsstater, men inte alla, ska det utfärdas en visering som är giltig för territorierna i de medlemsstater som erkänner resedokumentet (artikel 25.3 i viseringskodexen).
Av artikel 1.1 i rådets förordning (EG) nr 539/2001 av den 15 mars 2001 om fastställande av förteckningen över tredje länder vars medborgare är skyldiga att inneha visering när de passerar de yttre gränserna och av förteckningen över de tredje länder vars medborgare är undantagna från detta krav (rådets förordning (EG) nr 539/2001) framgår att medborgare i tredje länder som anges i förteckningen i bilaga I till förordningen ska ha visering när de passerar medlemsstaternas yttre gränser.
Vilka resehandlingar medlemsstaterna erkänner för införande av visering framgår av en förteckning som har upprättats genom Europaparlamentets och rådets beslut nr 1105/2011/EU av den 25 oktober 2011 om förteckningen över resehandlingar som möjliggör passage av de yttre gränserna och i vilka en visering kan införas samt om införandet av en mekanism för upprättande av denna förteckning (förteckningen enligt Europaparlamentets och rådets beslut nr 1105/2011/EU). Av artikel 3.2 i detta beslut framgår att del I av förteckningen ska bestå av resehandlingar utfärdade av de tredjeländer och territoriella enheter som förtecknas i bilagorna I och II i rådets förordning (EG) nr 539/2001. Förteckningen ska göras tillgänglig för medlemsstaterna och allmänheten via en ständigt uppdaterad elektronisk publikation (artikel 9).
Europeiska kommissionen har publicerat en handledning för handläggning av viseringsansökningar och ändring av utfärdade viseringar (kommissionens beslut K(2010)1620 slutlig av den 19 mars 2010). Av handledningens förord framgår att dess syfte är att ge handläggningsanvisningar, dvs. riktlinjer, god praxis och rekommendationer, för medlemsstaternas konsulära personal och personal vid andra myndigheter med ansvar för att pröva och besluta om viseringsansökningar samt för personal vid myndigheter med ansvar för att ändra utfärdade viseringar. Vidare framgår det av handledningen att den inte är rättsligt bindande utan syftar till att säkra en harmoniserad tillämpning av de rättsliga bestämmelserna.
I handledningens del II punkt 4.1.3 behandlas hur en resehandling som en eller flera medlemsstater inte erkänner ska hanteras. Där anges bl.a. följande. Det bör kontrolleras om resehandlingen erkänns av den medlemsstat som tar emot viseringsansökan och av övriga medlemsstater. Resehandlingar som inte erkänns av alla medlemsstater kan godtas, men särskilda regler gäller för de typer av viseringar som kan utfärdas. Om en eller flera medlemsstater inte erkänner en resehandling kan en visering vars territoriella giltighet inte omfattar denna medlemsstats/dessa medlemsstaters territorium utfärdas.
När en beslutande myndighet eller en migrationsdomstol överväger att bevilja en tredjelandsmedborgare en visering måste vissa kontroller göras för att uppfylla viseringskodexens bestämmelser. När det gäller beviljande av en visering för en sökande som innehar en resehandling som inte erkänns av en eller flera medlemsstater ska viseringen ha territoriellt begränsad giltighet (artikel 25.3 i viseringskodexen). En sådan sökande ska alltså inte beviljas en enhetlig visering. Det innebär enligt Migrationsöverdomstolen att en kontroll måste göras av om den sökandes resehandling är erkänd av samtliga medlemsstater innan en enhetlig visering beviljas.
NT är medborgare i Kosovo. Av bilaga I till rådets förordning (EG) nr 539/2001 framgår att hon är skyldig att inneha visering. Detta innebär att innan NT kan beviljas en visering måste en kontroll göras i förteckningen som inrättats genom Europaparlamentets och rådets beslut nr 1105/2011/EU av om den resehandling som hon gett in vid sin ansökan erkänns för införande av viseringar av samtliga medlemsstater (jfr handledningens del II punkt 4.1.3). Om det vid en sådan kontroll visar sig att en eller flera medlemsstater inte erkänner den aktuella resehandlingen kan inte en enhetlig visering beviljas enligt viseringskodexen. I sådant fall skulle en visering med territoriellt begränsad giltighet kunna beviljas. Eftersom förteckningen görs tillgänglig genom en elektronisk publikation som ständigt uppdateras måste det framgå av handlingarna att en sådan kontroll har gjorts. Varken av migrationsdomstolens dom eller av övriga handlingar i målet framgår att en kontroll i förteckningen har gjorts innan NT beviljades en enhetlig visering.
Migrationsdomstolen har alltså beviljat NT en enhetlig visering utan att kontrollera om detta är möjligt enligt viseringskodexen. Detta är en sådan allvarlig brist att migrationsdomstolens dom ska undanröjas och målet visas åter till migrationsdomstolen för ny handläggning.
Migrationsöverdomstolens avgörande. Migrationsöverdomstolen undanröjer migrationsdomstolens dom och visar målet åter till migrationsdomstolen för ny handläggning.