Strandskyddsdispens-----Miljööverdomstolen fann att förutsättningar förelåg att bevilja strandskyddsdispens för byggande av ett fritidshus på en fastighet i Tanums kommun, Västra Götalands län.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Med upphävande av miljödomstolens dom i överklagad del fastställer Miljööverdomstolen Länsstyrelsens i Västra Götalands län beslut 2003-01-29 i ärende dnr 521-32090-2002 såvitt gäller dispens från strandskyddsbestämmelserna.
TP har yrkat bifall till sin ansökan om strandskyddsdispens.
Naturvårdsverket har bestritt ändring.
Länsstyrelsen i Västra Götalands län har förklarat sig inte ha något att erinra mot bifall till TPs yrkande.
Miljööverdomstolen, som har hållit syn på den aktuella fastigheten, har med stöd av 23 kap. 6 § miljöbalken tagit målet till avgörande utan förhandling.
Parterna har fört sin talan i enlighet med vad som framgår av underinstansernas avgöranden.
Länsstyrelsen har anfört bl.a. följande. Miljödomstolen har gjort en för snäv tolkning av utrymmet för dispens och tagit oskäligt stor hänsyn till platsens betydelse i det långsiktiga perspektivet samt till risken av att enskilda dispenser stegvis urholkar strandskyddet. - I detta fall skiljer en bergsrygg den tilltänkta byggnadsplatsen från stranden, som ligger ca 200 m bort. Byggnadsplatsen är därmed väl skild från strandområdet. Till skillnad från ett fall där endast skog, som kan avverkas, skymmer strandområdet är de nämnda förhållandena beständiga i ett längre perspektiv. Byggnadsplatsen kan därför inte få ökad betydelse för friluftslivet i framtiden.
Den aktuella tomten är belägen utmed en mindre väg i utkanten av det strandskyddade området, ca 200 m från strandlinjen. På samma sida av vägen som tomten och på ömse sidor om denna finns flera hus, de närmaste på ett avstånd av 50-100 m från tomten. Husen ligger något närmare strandlinjen än den plats där TP vill bygga, men utanför det strandskyddade området. Anledningen till att strandskyddet sträcker sig extra långt från strandlinjen vid TPs tomt framgår inte av handlingarna och har inte framkommit vid Miljööverdomstolens syn. Intill TPs byggplats finns en bergsrygg och i övrigt en terräng som avskiljer tomten från strandlinjen på ett tydligt sätt.
Med hänsyn till rådande förhållanden bedömer Miljööverdomstolen att den tänkta byggnationen inte kommer att verka avhållande på det strandnära friluftslivet eller i övrigt inkräkta på de intressen som strandskyddet avser att skydda. Särskilda skäl  att bevilja den sökta dispensen får därför, som länsstyrelsen funnit, anses föreligga.
Den intresseavvägning som skall göras enligt 7 kap. 26 § miljöbalken föranleder ingen annan bedömning. På grund av det anförda skall miljödomstolens dom upphävas och länsstyrelsens beslut fastställas.
Domen får enligt 23 kap. 6 § miljöbalken inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättsrådet Reynolds, fastighetsrådet Harris, hovrättsrådet Briggs, referent, och hovrättsassessorn Riley. Enhälligt.
Strandskyddsdispens och tillstånd enligt förordnande om naturvårdsområde för uppförande av fritidshus på fastigheten X 1:3 i Tanums kommun, Västra Götalands län
Miljödomstolen upphäver länsstyrelsens beslut om strandskyddsdispens för fritidshus på fastigheten X 1:3 i Tanums kommun.
Miljödomstolen undanröjer länsstyrelsens beslut om tillstånd enligt förordnande om naturvårdsområde avseende samma fritidshus och visar målet åter till länsstyrelsen i denna del för förnyad handläggning.
YRKANDEN M. M.
Naturvårdsverket har yrkat att miljödomstolen ändrar länsstyrelsens beslut på så sätt att strandskyddsdispens och tillstånd enligt förordnande om naturvårdsområde nekas.
TP har motsatt sig en ändring av länsstyrelsens beslut.
Länsstyrelsen och Miljö- och hälsoskyddsnämnden i Tanums kommun har avstyrkt bifall till överklagandet.
Naturvårdsverket har till utveckling av sin talan anfört i huvudsak följande.
En förutsättning för att, enligt 7 kap. 18 § miljöbalken, bevilja dispens från strandskyddsbestämmelserna är att det finns särskilda skäl. Vad som kan anses utgöra särskilda skäl anges relativt uttömmande i miljöbalkspropositionen (prop. 1997/98:45 del 2 s 88-92). Exempel på sådana skäl är att marken redan är ianspråktagen, att det är en ersättningsbyggnad eller att det är en lucka mellan tomterna i ett redan bebyggt tomtområde. I propositionen (del 2, s 89) anges vidare att om ett strandskyddsområde är av särskild betydelse för naturvården eller friluftslivet bör normalt aldrig dispens medges.
Platsen i fråga ligger inom ett område av riksintresse för naturvård enligt 3 kap. 6 § miljöbalken och den omfattas av de särskilda hushållningsbestämmelserna i 4 kap.miljöbalken. Den ligger vidare inom naturvårdsområdet kring norra Tanumskusten och södra Strömstadskusten, samt inom Natura 2000-området Tanumskusten. Strandskyddet är utvidgat och förefaller enligt kartan vara drygt 200 m på den aktuella platsen. Det som i beslutet anges som särskilda skäl är att varken tillgängligheten för allmänheten eller livsvillkoren för djur--och växtlivet påverkas av att dispens för byggnationen meddelas. Enligt Naturvårdsverket är detta inte sådana särskilda skäl som krävs, utan är en syftesavvägning enligt 7 kap. 26 §. En sådan avvägning kan inte ersätta kravet på särskilda skäl. Naturvårdsverket delar inte heller länsstyrelsens uppfattning att byggnationen inte skulle strida mot strandskyddets syfte att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv, i och med att mark som idag är allemansrättsligt tillgänglig tas i anspråk inom ett område av särskild betydelse för naturvård och friluftsliv. Naturvårdsverket kan inte heller i övrigt finna omständigheter som skulle kunna utgöra särskilda skäl i den mening som avses i strandskyddsbestämmelserna. Redan avsaknaden av särskilda skäl är tillräckligt för att dispens ska nekas. Inom ett område med sådana skyddsvärden som i detta fall bör dessutom normalt dispens aldrig medges för ianspråktagande av ny mark.
Ett av syftena med naturvårdsområdet är att skydda det mot förändringar som negativt kan inverka på dess utnyttjande för friluftslivet och på de ansenliga naturvärden som stränder och skärgård inrymmer. Enligt föreskrifterna för naturvårdsområdet (vilket numera betraktas som naturreservat vid prövning enligt miljöbalken) är det förbjudet att uppföra byggnader utan länsstyrelsens tillstånd. I länsstyrelsens beslut görs en avvägning enligt syftet med förordnandet om naturvårdsområde, där åtgärden inte bedöms negativt påverka områdets naturvärden eller värdet för friluftslivet och landskapsbilden.
Syftet att bevara reservatet för bl.a. friluftslivsändamål sammanfaller med ett av strandskyddets syften. Det saknas enligt Naturvårdsverket anledning att göra olika värderingar av om byggnationen strider mot syftet med reservatet respektive strandskyddet.
TP har till utveckling av sitt bestridande anfört i huvudsak följande.
Hennes ansökan om bygglov för ett fritidshus på fastigheten X 1:3 omfattade två tomtplatser betecknade med alt. 1 respektive alt. 2 på tillhörande kartskiss. Alternativ 1 bedöms av flera skäl vara den mest lämpliga platsen för uppförande av ett fritidshus trots att tomten finns nära eller inom strandskyddat område. Hon har varit väl medveten om de krav som ställs för att få dispens. Skälen för dispens är enligt hennes uppfattning följande.
Det är inte helt utrett om tomtplats 1 ligger inom strandskyddat område, och i så fall endast delvis, (se plan- och byggavdelningens yttrande den 9 januari 2002) eller möjligtvis i yttersta utkanten av strandskyddat område. Området är redan ianspråktaget främst för fritidsbebyggelse. Utmed grusvägen efter räkfabriken finns idag nio fritidshus.  en föreslagna tomten ligger i en lucka emellan två tomter och saknar helt betydelse för allmänhetens friluftsliv. Samtliga fritidshus är byggda på östra sida om vägen intill en bergsrygg som bildar en naturlig gräns. Hon har varit i kontakt med ägarna till fritidshusen, de har också den uppfattningen att alternativ I är den lämpligaste tomtplatsen. Tanums kommun har också meddelat att området väster om vägen, vilket utgörs av ett gärde, helst skall skyddas och ej upplåtas till byggnation i framtiden. I området finns inte någon strand eller klippor där allmänheten vistas, därför saknar platsen betydelse för allmänhetens bad och friluftsliv. Det finns heller inga stigar i området där tomtplatsen är placerad. Växt och djurlivet bör heller inte påverkas. Grusvägen går inte ned till stranden och används därför endast av de boende.
Det finns i området en ny avloppsanläggning som är dimensionerad för fyra hushåll, anläggningen kan utökas och avloppet från fritidshuset ledas dit.
Företrädare för Tanums kommun, miljö och byggnadsnämnden m.fl. (5 personer) har besökt platsen och även företrädare för Länsstyrelsen Västra Götaland har studerat området. Samtliga har tillstyrkt uppförandet av ett fritidshus på tomtplatsalternativ 1.
Självklart finns det också personliga skäl varför hon anser alternativ I som det mest lämpliga. Tomtplats 2 saknar sol större delen av dagen, (klippa och höga träd på granntomten) och el-, avlopp och vattenanslutning är mindre kostsamma.
Länsstyrelsen har anfört bl.a. följande.
Med särskilda skäl avses enligt länsstyrelsens uppfattning sådana omständigheter som i det enskilda fallet leder fram till slutsatsen att strandskyddets syften inte motverkas. De särskilda skäl som kommenteras i miljöbalkspropositionen, del 2 s 88-92, bör såvitt länsstyrelsen förstår uppfattas som typiska exempel på sådana omständigheter. Det är inte uteslutet att andra särskilda skäl kan förekomma i det enskilda fallet. Länsstyrelsen har i det överklagade beslutet, på grundval av besök på platsen, redogjort för den aktuella byggnadsplatsens läge och beskaffenhet och utifrån dessa förhållanden gjort bedömningen att en ny byggnad inte skulle strida mot strandskyddets syften och att därför särskilda skäl föreligger att meddela dispens. Länsstyrelsen, som delar Naturvårdsverkets uppfattning att det saknas anledning att göra olika värderingar av om byggnationen strider mot syftet med naturvårdsområdet respektive strandskyddet, har på motsvarande grunder bedömt att byggnaden inte skadar de värden naturvårdsområdet avser att skydda och att skäl att meddela tillstånd föreligger.
Den aktuella platsen ligger på gränsen till både strandskyddsområdet och naturvårdsområdet. Platsen är bevuxen med tallskog och en låg skogbevuxen kulle ligger mellan platsen och stranden. Vattnet och stranden är inte synliga därifrån. Den ligger cirka 90 meter från ett nybyggt hus söderut och cirka 150 meter från befintlig bebyggelse norrut. Det finns ett par befintliga stigar i närområdet som nyttjas av besökande allmänhet för att nå stranden. För att tydligt markera tomtgränsen meddelade länsstyrelsen dispensen med villkoret att tomtgränsen markeras med staket, häck eller liknande.
Platsen är alltså avskild från strandområdet och har enligt länsstyrelsens bedömning därför ringa eller ingen betydelse som uppehållsplats för strandanknutet friluftsliv. Sådana platser kan emellertid ändå vara viktiga för möjligheten att ta sig ner till stranden, eller för att ta sig mellan olika strandavsnitt i områden där vissa strandavsnitt är bebyggda, eller på annat vis otillgängliga, och tvingar besökare att gå runt bebyggelsegrupper eller andra hinder. Dessa förhållanden är dock inte aktuella på platsen. Vad så beträffar växt och djurlivet har detta ingen fysisk eller ekologisk anknytning till strandmiljön. Länsstyrelsen anser att dessa omständigheter innebär att strandskyddets syften ej motverkas och att de bör anses utgöra särskilda skäl för att medge dispens.
Av samma skäl bedöms inte heller åtgärden strida mot syftet med naturvårdsförordnandet.
Miljö- och byggnadsnämnden har uppgivit att deras bedömning gjorts bl.a. vid en besiktning av platsen. Den föreslagna tomtplatsen är enligt nämnden väl avskild från strandområdet.
Naturvårdsverket har med anledning av inkomna yttranden anfört bl.a. följande.
Sökanden framför att området är ianspråktaget för fritidsbebyggelse och att tomten ligger i en lucka emellan två tomter. Vidare anges att husen på östra sidan om vägen är byggda intill en bergsrygg som bildar en naturlig gräns. I miljöbalkspropositionen (1997/98:45 del 2, s 89-92) exemplifieras vissa särskilda skäl för dispens, såsom att marken redan är ianspråktagen, att platsen utgör en lucka mellan tomterna i ett redan bebyggt tomtområde och att platsen är väl avskild från strandområdet, tex. av en större väg eller järnväg.
Att marken är ianspråktagen syftar inte på en situation där det finns kringliggande bebyggelse i området. Varken av bilagda kartor eller av annan dokumentation framkommer att den aktuella tomtplatsen skulle vara ianspråktagen för bostadsändamål, varför Naturvårdsverket bedömer att detta särskilda skäl inte är tillämpligt. Av underlaget framgår inte heller att platsen skulle utgöra en s.k. lucktomt. Enligt länsstyrelsen ligger platsen 90 meter respektive 150 meter från närmaste hus, vilket är ett alltför långt avstånd för att kunna anses utgöra en lucka mellan befintliga tomter. Detta framgår även av den angivna tomtplatsens avgränsning, då den inte ansluter till befintliga tomter på någon av sidorna. Det framgår inte av sökandens beskrivning om den angivna bergsryggen bildar en naturlig gräns väster eller öster om bebyggelsen. I det senare fallet skulle det kunna uppfattas som att sökanden anser att platsen är väl avskild från strandområdet genom denna bergsrygg. Enligt Naturvårdsverket syftar detta särskilda skäl i propositionen på att det finns en tydlig barriär som medför att strandområdet har tappat kontakten med området på andra sidan barriären och att det därför saknar betydelse för strandskyddets syften. Naturliga "barriärer" som exempelvis en bergsrygg eller en hög slänt torde sällan ha denna avskiljande effekt. Höjdformationer i landskapet kan tvärtom ha ett särskilt värde för det rörliga friluftslivet.
Det som i övrigt har framförts angående platsens betydelse för friluftslivet och växt och djurlivet utgör enligt Naturvårdsverket inte särskilda skäl för dispens, utan är sådana omständigheter som kan ingå i en bedömning enligt 7 kap. 26 § av ifall en dispens strider mot strandskyddets syften, trots att särskilda skäl finns.
Tanums kommun anser att platsen i fråga ligger väl avskild från strandområdet. Det framgår inte på vilket sätt kommunen uppfattar området som avskilt, varför Naturvårdsverket inte närmare kan kommentera kommunens ställningstagande.
Naturvårdsverket delar länsstyrelsens uppfattning att miljöbalkspropositionens uppräkning av särskilda skäl inte utesluter att även andra skäl i enstaka fall kan förekomma. Naturvårdsverket ser det dock som angeläget att upprätthålla en strikt bedömning av vad som kan anses utgöra särskilda skäl. Verket kan generellt sett konstatera att kravet på särskilda skäl ofta förbigås eller tolkas generöst i dispensärenden. Ofta görs en bedömning enbart utifrån 7 kap. 26 §, d.v.s. myndigheten bedömer att syftet med strandskyddsbestämmelserna inte motverkas och att det därmed anses finnas särskilda skäl. Anledningen till varför Naturvårdsverket vänder sig mot en sådan tillämpning av strandskyddsbestämmelserna är att den leder till en urholkning av strandskyddet. Det är ofta svårt att påvisa att en enstaka byggnation eller åtgärd innebär att tillgängligheten för det rörliga friluftslivet inskränks eller att livsmiljöer för djur och växter påverkas på något betydande sätt. Att ersätta de särskilda skälen med en syftesavvägning leder därför lätt till ett gradvis ianspråktagande av ny mark, på ett sätt som står i strid med intentionerna i miljöbalken och dess förarbeten.
Naturvårdsverkets bedömning är att kravet på särskilda skäl har tillkommit bland annat som ett instrument för att undvika just en sådan successiv urholkning av strandskyddet. Problemet belyses bland annat genom uttalandet i miljöbalkspropositionen (del 1 s 322):
"Även om en dispens från förbudet i ett enstaka fall inte synes vara till större skada för strandskyddsintressena, måste det uppmärksammas att på sikt kan dispenser stegvis leda till sammantaget betydande nackdelar på så sätt som redan skett genom att stora delar av landets stränder exploaterats. I normalfallet bör alltså inte ytterligare strandområden tas i anspråk. Mot bakgrund av detta innebär dispensgrunden särskilda skäl att utrymmet är mycket litet för dispens från förbud som strandskyddet innebär."
Den konkreta omständighet som länsstyrelsen för fram som ett särskilt skäl är att platsen är väl avskild från strandområdet. Naturvårdsverket uppfattar det som att länsstyrelsen syftar dels på en kulle mellan platsen och stranden, dels på att vattnet inte är synligt från den aktuella platsen. Enligt vad som framförts ovan anser Naturvårdsverket inte att detta är en sådan barriär som avses i miljöbalkspropositionen. De övriga omständigheter som framförs utgör enligt verket inte särskilda skäl i strandskyddsbestämmelsernas mening.
Områdets skyddsvärde kräver stor restriktivitet vid dispensgivning. Detta bör bl.a. innebära att de särskilda skälen bör vara invändningsfria, något som enligt verket inte har visats i det aktuella fallet. Dispens bör därför inte medges.
Miljödomstolen har den 3 juli 2003 hållit syn på fastigheten Klätta 1:3 och dess omgivningar.
Länsstyrelsen har konstaterat i sitt beslut ligger den planerade tomtplatsen inom både strandskyddat område och naturvårdsområde. Platsen ligger vidare inom område av riksintresse för naturvård enligt 3 kap. 6 § miljöbalken och omfattas av särskilda hushållningsbestämmelser enligt 4 kap.miljöbalken. Vidare är området upptaget som ett Natura 2000-område. Området får följaktligen bedömas som mycket skyddsvärt och åtgärder som vidtas inom området måste följaktligen bedömas strikt.
Enligt 7 kap. 16 § 1 p. miljöbalken är det förbjudet att inom strandskyddsområde uppföra nya byggnader. Dispens från förbudet får enligt 18 § första stycket samma kapitel meddelas av länsstyrelsen om det finns särskilda skäl. Avsikten är att denna undantagsregel skall tillämpas restriktivt (se bl.a. prop. 1997/98:45 del 1 s 321 f samt del 2 s 88 ff och s 98). Hänsyn måste emellertid alltid tas till omständigheterna i det enskilda fallet (se bl.a. RÅ 1996 ref. 44). Vid en prövning av frågor om skydd av områden skall enligt 25 § hänsyn även tas till enskilda intressen. En inskränkning i enskilds rätt att använda mark eller vatten får därför inte gå längre än vad som krävs för att syftet med skyddet skall tillgodoses. Enligt 26 § får dispens endast ges om dispensen är förenlig med förbudets syfte. Syftet med strandskyddet är enligt 13 § andra stycket att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv och att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för djur- och växtlivet.
Gränsen för strandskyddet är bestämd genom särskilt beslut den 18 juni 1999 meddelat av Länsstyrelsen för Västra Götalands län. För att få dispens från strandskyddet krävs det enligt 7 kap. 18 § miljöbalken särskilda skäl. Varken Naturvårdsverket eller länsstyrelsen har ansett att omständigheterna i det aktuella målet omfattas av de exempel på särskilda skäl som anges i förarbetena till miljöbalken (se prop. 1997/98:45 del 2 s 89 f). Miljödomstolen delar denna bedömning. Uppräkningen i förarbetena är emellertid inte uttömmande, utan utgör endast exempel på typiska omständigheter som kan vara särskilda skäl. Varje dispens skall, såsom ovan anförts, prövas individuellt utifrån de förutsättningar som gäller på den aktuella platsen.
Miljödomstolen, som naturligtvis inser att tomtplatsalternativ 1 ur särskilt TPs synpunkt är ett lämpligare alternativ för ett fritidshus än alternativ 2, gör följande bedömning.
Den tänkta tomtplatsen är belägen i anslutning till gränsen för strandskyddsområdet utom synhåll från vattnet. Övriga fritidshus i närområdet är placerade på samma sida av grusvägen som den ansökta byggnationen. Länsstyrelsen har i sitt beslut bedömt att de förhållanden som råder på aktuell plats sammantaget utgör särskilda skäl att bevilja dispens. Miljödomstolen delar, efter att ha tagit del av förhållandena på platsen, bedömningen att läget är sådant att, i vart fall för närvarande, tomtplatsen har ringa eller ingen betydelse för strandanknutet friluftsliv. Dock skulle motsvarande resonemang troligen kunna föras för andra enskilda platser inom strandskyddsområdet. Enligt förarbetena till miljöbalken (prop. 1997/98:45 del 1 s 322) skall strandskyddet emellertid ses i ett långt perspektiv, varför områden som idag kan verka vara av begränsat intresse kan bli betydelsefulla i framtiden. På samma ställe i förarbetena sägs vidare att på sikt kan dispenser stegvis urholka syftet med strandskyddet. Så som Naturvårdsverket anfört talar således även risken för att den planerade åtgärden skall vara första steget mot en gradvis urholkning av strandskyddet emot en dispens. Att platsen innan byggnationen genom naturliga bergsformationer på visst sätt är avskild från det egentliga strandområdet har inte enligt praxis ansetts som ett särskilt skäl och de förhållanden som föreligger på aktuell plats motiverar inte något avsteg från detta (jfr. prop. 1997/98:45 del 2 s 89). Med hänsyn till vad som anförts bör därför Naturvårdsverkets överklagande av den meddelade strandskyddsdispensen bifallas.
Miljödomstolen har förståelse för att den enskilde fastighetsägaren kan uppfatta inskränkningen i den enskildes rätt att utnyttja sin fastighet som detta beslut innebär som oproportionerligt stor. Inskränkningen är dock inte så stor att den, under de förutsättningar som föreligger i aktuellt fall, kan anses gå längre än vad som krävs för att syftet med skyddet skall tillgodoses, och därmed stå i motsats till regleringen i 7 kap. 25 § miljöbalken.
Länsstyrelsen har i det överklagade beslutet lämnat tillstånd till byggnationen enligt förordnande, den 29 april 1988, att förklara stränder och vatten i norra delen av Tanums kommun och sydligaste delen av Strömstads kommun som naturvårdsområde (Resö och Galtö med omgivande vatten och småöar). Den nu aktuella fastigheten ligger emellertid inte inom det naturvårdsområdet utan inom naturvårdsområde till skydd av stränder och vatten längs Tanumskusten från Stridsfjorden i norr till och med Gåsöfjorden i söder enligt beslut den 20 december 1990. Detta senare beslut har parterna tagit del av under domstolens handläggning. Föreskrifterna och syftet med de båda naturvårdsområdena är likartade, dock med vissa smärre skillnader som skulle kunna innebära olika bedömningar. Miljödomstolen finner därför skäl bifalla Naturvårdsverkets överklagande i denna del på så sätt att länsstyrelsens beslut skall undanröjas och målet i denna del visas åter till Länsstyrelsen för förnyad handläggning.
Beträffande övriga skyddsbestämmelser delar miljödomstolen länsstyrelsens bedömning att de inte utgör något hinder för ett fritidshus på den aktuella platsen.
ÖVERKLAGANDE, se bilaga 2 (Formulär D). Överklagande senast den 4 november 2003.
I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Moreno och miljörådet Pacheco. Föredragande har varit beredningsjuristen Richardson.