Förbud enligt naturvårdslagen att uppföra vindkraftverk----- Miljööverdomstolen fastställde det av en länsstyrelse meddelade förbudet då vindkraftverken skulle medföra väsentlig ändring av och skada på naturmiljön genom betydande påverkan på landskapsbilden i ett område med starka bevarandeintressen.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Miljööverdomstolen avslår överklagandet.
UGL har yrkat att Miljööverdomstolen undanröjer det av Länsstyrelsen i Skåne län (länsstyrelsen) meddelade förbudet mot uppförande av vindkraftverk på fastigheten XX 2:3 och samtidigt fastställer att av länsstyrelsen åberopade bestämmelser i naturvårdslagen (1964:822), NVL, och lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m., NRL, inte medför hinder mot uppförande av vindkraftverket inom det aktuella området.
Länsstyrelsen har bestritt ändring.
Miljööverdomstolen har hållit syn på fastigheten X 2:3 och kringliggande områden.
UGL har anfört bl.a. följande.
Vindkraftverk kan inte generellt sägas väsentligt förändra naturmiljön. Huruvida så blir fallet måste rimligen bero på vindkraftverkets utformning och på den aktuella naturmiljöns karaktär i det enskilda fallet. Det föreslagna vindkraftverket kommer inte att påtagligt skada vare sig natur- och kulturmiljön eller friluftslivet inom det aktuella området. Vindkraftverket har givits en konventionell utformning och har inte särskilt stor höjd. Vindkraftverket placeras inte på ett område som utgör strövområde, utan på odlingsmark som inte beträds av allmänheten. Allmänhetens intressen i området har tillgodosetts genom inrättande av naturreservat. Besökare i dessa naturreservat kommer inte i någon nämnvärd utsträckning kunna se vindkraftverket. Vindkraftverket kommer över huvud taget inte i blickpunkten annat än från den genom området löpande väg 111 mellan Höganäs och Helsingborg. I området finns vidare en nyligen uppförd mast för radiokommunikation samt en anläggning för elkraftöverföring till Danmark. Helsingborgs kommun har så sent som år 1997 antagit en översiktsplan för kommunen. I denna översiktsplan har det avsatts ett område för järnväg/snabbspårväg som planeras få en sträckning längs väg 111 i omedelbar anslutning till platsen för det nu planerade vindkraftverket. En sådan järnväg skulle tveklöst få en väsentligt större negativ påverkan på natur-och kulturmiljön än det föreslagna vindkraftverket. Det överklagade förbudet meddelades av länsstyrelsen jämlikt 20 § NVL. Enligt 5 § i lagen (1998:811) om införande av miljöbalken, skall ett sådant beslut anses meddelat med stöd av motsvarande bestämmelse i miljöbalken. Motsvarigheten till 20 § NVL återfinns i 12 kap. 6 § miljöbalken. Sistnämnda paragraf äger tillämpning endast då tillstånds- eller anmälningsplikt inte föreligger enligt andra bestämmelser i miljöbalken. För det planerade vindkraftverket gäller anmälningsplikt. Således föreligger inte längre lagliga förutsättningar för det av länsstyrelsen meddelade förbudet.
Länsstyrelsen i Skåne län har anfört bl.a. följande.
De båda alternativa platserna för placering av vindkraftverket är belägna inom kustzonen. Enligt 3 kap. 1 § NRL är de områden som anges i bl.a. 3 kap. 4 § NRL i sin helhet av riksintresse för kultur- och naturvården. I 3 kap. 4 § NRL utpekas bl.a. hela kustområdet i Skåne. Enligt 2 kap. 6 § NRL skall områden som är av riksintresse för naturvården, kulturminnesvården eller friluftslivet skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada dessa intressen.
Naturvårdsverket har i beslut den 7 februari 1989 utpekat aktuellt område som varande av riskintresse för naturvården. Vindkraftverket skulle komma att påtagligt skada de angivna intressena.
Byggnadsnämnden i Helsingborgs kommun har avstyrkt bifall till överklagandet och anfört i huvudsak följande. Byggnadsnämnden prövade den 25 februari 1998 en vindkraftetablering på fastigheten X 2:3. Nämnden avslog då ansökan om bygglov. Beslutet överklagades till länsstyrelsen som inte gjorde någon ändring i det överklagade beslutet. Länsstyrelsen beslut har överklagats till länsrätten som ännu inte avgjort ärendet. Den föreslagna placeringen av vindkraftverket ligger inom område som enligt gällande översiktsplan (1997) utgör ett av tre huvudgrönstråk. Enligt översiktplanen är det angeläget att exploatering sker restriktivt i dessa områden. Området är utpekat som ekologiskt särskilt känsligt. Det är även upptaget i Helsingborgs naturvårdsplan framför allt med hänsyn till det värdefulla odlingslandskapet. Den förslagna placeringen är i närheten av två naturreservat, Kulla Gunnarstorp och Carroll, varav det senare är föreslaget av regeringen (1997-01-30) att skyddas som ett SCI-område (Sites of Community Importance) i enlighet med habitatdirektivet. Beslutet innebär att Carroll föreslås ingå i ett ekologiskt nätverk av skyddade områden inom Europeiska unionen, även kallat Natura 2000. Därigenom har Sverige åtagit sig ett särskilt internationellt ansvar att skydda och vårda detta område. I samband med upprättande av översiktplanen har en särskilt utredning utförts angående lämplig lokalisering av vindkraftverk. Av utredningen framgår att en del områden i kommunen ansetts som olämpliga för etablering av vindkraftverk. Utmärkande för dessa områden är att de har stora värden vad gäller naturvård, kulturmiljövård och friluftsliv. Det aktuella området är av intresse för natur-och kulturmiljövården samt landskapsbilden.
Miljönämnden i Helsingborgs kommun har tillstyrkt etablering av vindkraftverk på fastigheten X 2:3 och anfört bl.a. följande. Det kustnära landskapet kring Carroll har onekligen höga kvaliteter. Dock finns i området avvikande inslag i form av en större kraftledning och en tungt trafikerad trafikled, väg 111. På höjden söder om Carroll finns dessutom en större telekommunikationsmast som syns vida omkring. Den påverkan på landskapsbilden som ett vindkraftverk av planerat slag skulle innebära i denna miljö kan antas bli relativt begränsad. Så vitt framgår av gjorda bullerberäkningar och med hänsyn till andra bullerkällor torde den reella påverkan på allmänhetens möjligheter till naturupplevelser i det närbelägna reservatet också bli närmast försumbar. Med hänsyn till ovanstående och till intresset av att främja alternativa miljöanpassade energikällor bör förslaget kunna godtas.
Naturvårdsverket har avstyrkt bifall till överklagandet och anfört i huvudsak följande. Området där verket föreslås att lokaliseras är jordbruksmark, men detta omges bl.a. av tre naturreservat. Det område där vindkraftverket föreslås bli placerat utgör riksintresse för naturvård enligt 2 kap. 6 § NRL, i Naturvårdsverkets beslut benämnt "Pålsjö-Domsten". Området är också av riksintresse enligt 3 kap. 1 § NRL jämförd med 4 § samma kapitel. Exploateringsföretag får här komma till stånd endast om det kan ske på ett sätt som inte påtagligt skadar områdenas natur- och kulturvärden. I länsstyrelsens rapport "Lokalisering av vindkraftverk och radiomaster i Skåne" (1996) anges det aktuella området som ett område med starka konflikter vad gäller markanvändningen. Länsstyrelsen bedömer att en ca 1 km bred zon längs kusten inte bör utnyttjas för vindkraftetablering på grund av kustzonens natur-och kulturvärden med undantag för områden där landskapet redan har en industriell prägel. Områdets status av riksintresse och omgivningens mycket stora natur- och kulturmiljöintressen gör det känsligt för ytterligare etableringar. Det är viktigt att de relativt orörda landskapsavsnitt som finns kvar i ett övrigt starkt exploaterat område bevaras. Ett vindkraftverk skulle, med hänsyn till områdets sammantagna natur- och kulturvärden, medföra påtaglig skada.
Av 6 § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken följer att målet skall prövas i sak enligt äldre bestämmelser medan miljöbalkens bestämmelser styr förfarandet.
Kan ett arbetsföretag, som inte omfattas av tillståndstvång enligt 18, 18 c eller 19 § naturvårdslagen (1964:822), (NVL), komma att väsentligt ändra naturmiljön, skall enligt 20 § första stycket NVL, innan företaget utföres, samråd ske med länsstyrelsen. Av andra stycket framgår att länsstyrelsen beträffande ett sådant arbetsföretag får förelägga företagaren att vidtaga de åtgärder som behövs för att begränsa eller motverka skada på naturmiljön. Om sådana åtgärder inte är tillräckliga och det är nödvändigt från naturvårdssynpunkt, får länsstyrelsen förbjuda företaget.
Enligt 3 § NVL skall vid prövning av frågor som rör naturvård tillbörlig hänsyn tas till övriga allmänna och enskilda intressen. Härvid skall lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. (NRL) tillämpas.
Enligt 5 § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken jämförd med 2 § samma lag skall förbud meddelade med stöd av 20 § andra stycket NVL fortsätta att gälla enligt sitt innehåll och anses därvid som beslut meddelade med stöd av balken. Införandet av miljöbalken innebär sålunda inte att det av länsstyrelsen meddelade förbudet upphört att gälla. Samrådsskyldigheten enligt 20 § första stycket NVL inträder alltså för en företagare vid genomförande av arbetsföretag som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön. Samrådet är avsett att fungera som ett förebyggande och lättillgängligt medel för samrådsmyndigheten att kontrollera, styra och eventuellt hindra miljöstörande verksamhet. I detta fall har UGL till länsstyrelsen anmält frågan om uppförande av ett vindkraftverk på fastigheten X 2:3 för samråd enligt 20 § första stycket NVL. Länsstyrelsen har därefter med stöd av paragrafens andra stycket beslutat om förbud mot uppförande av vindkraftverk inom fastigheten på i ansökan föreslagna platser.
En första förutsättning för att samrådsmyndigheten skall kunna besluta om förbud är som framgått att arbetsföretaget kan komma att väsentligt ändra naturmiljön. Det får enligt Miljööverdomstolens mening anses klart att uppförande av ett vindkraftverk med avsedd placering på fastigheten X 2:3 skulle medföra en sådan väsentlig ändring av naturmiljön som avses i 20 § första stycket NVL.
Som ytterligare förutsättning för ett förbud gäller att företaget skulle, om förbud inte meddelades, medföra skada på naturmiljön.
Vid prövningen enligt det uppställda skaderekvisitet skall följande beaktas. Fastigheten X 2:3 är belägen inom området "Pålsjö-Domsten" som Naturvårdsverket utpekat som riksintresse för naturvården och även inom den kuststräcka som enligt 3 kap. 1 § NRL jämförd med 4 § samma kapitel är utpekad som riksintresse med hänsyn till de natur- och kulturvärden som finns i området. Området för det föreslagna vindkraftverket ligger vidare inom ett område som i kommunens översiktsplan benämns gröna stråk. Härmed avses särskilt värdefulla områden inom vilka exploatering skall ske restriktivt.
Trots att det aktuella området i viss utsträckning redan har exploaterats genom bl.a. närliggande väg och kraftledning finner Miljööverdomstolen, med beaktande av den betydande påverkan på landskapsbilden som ett vindkraftverk medför och de starka bevarandeintressen som finns i det aktuella området, att ett vindkraftverk på någon av de föreslagna platserna skulle medföra skada på naturmiljön.
När ett arbetsföretag kan orsaka skada på naturmiljön skall företagaren i första hand föreläggas att vidta de åtgärder som behövs för att begränsa eller motverka skadan. Först när sådana åtgärder inte är tillräckliga och det är nödvändigt från naturvårdssynpunkt får företaget förbjudas.
I detta fall är det framför allt den valda lokaliseringen av vindkraftverket som medför att skada uppkommer på naturmiljön. Någon annan åtgärd än ett förbud mot lokaliseringen är därmed inte tillräcklig. Vid prövning av frågor som rör naturvård skall hänsyn även tas till enskilda intressen. Den olägenhet som ett förbud medför för UGL får därför vägas mot intresset från naturvårdssynpunkt att hindra föreslagen lokalisering av vindkraftverket. Enligt Miljööverdomstolen bör vid intresseavvägningen beaktas att Helsingborgs kommun i nu gällande översiktsplan har utpekat flera områden som lämpliga för vindkraftverk, bl.a. i närheten av Carroll. Vid en sammantagen bedömning finner Miljööverdomstolen att ett förbud mot att uppföra det aktuella vindkraftverket är i hög grad angeläget från allmän synpunkt och att förbudet inte innebär en oproportionerlig inskränkning i UGLs möjlighet att använda fastigheten X 2:3. Överklagandet skall därför avslås.
Domen får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättsrådet Cook, referent, fastighetsrådet Hunter, hovrättsrådet Wilkins och kammarrättsassessorn Pruitt. Enhälligt.