Föreläggande enligt miljöskyddslagen att vidta skyddsåtgärder för att minska vägtrafikbullret vid skola-----Miljööverdomstolen ansåg det skäligt enligt 5 § miljöskyddslagen att förelägga Vägverket att vidta bullerreducerande åtgärder för att nedbringa den ekvivalenta ljudnivån vid en skola till högst 55 dB(A).
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Miljööverdomstolen förelägger Vägverket Region Sydöst att senast den 1 april 2001 ha uppfört ett bullerplank eller ha vidtagit annan bullerreducerande åtgärd vid Östra skolan, Motala kommun, så att den ekvivalenta ljudnivån inte någonstans på Östra skolans skolgård överstiger 55 dBA.
Plan- och miljönämnden i Motala kommun har yrkat att Vägverket skall föreläggas att senast till skolstarten hösten 2000 vidta sådana bullerreducerande åtgärder vid Östra skolan att den ekvivalenta ljudnivån inte någonstans på skolgården överstiger 55 dBA.
Vägverket Region Sydöst har bestritt ändringsyrkandet.
Parterna har i Miljööverdomstolen åberopat samma omständigheter som vid miljödomstolen samt utvecklat grunderna i enlighet med miljödomstolens dom.
Naturvårdsverket och Socialstyrelsen har avgett yttranden.
Naturvårdsverket har hänvisat till regeringens propositioner 1996/97:53 och 1997/98:56 och de åtgärdsprogram mot buller i boendemiljöer som redovisas där. I programmen anges att fastigheter som exponeras för 65 dBA dygnsekvivalent ljudnivå och däröver bör omfattas av bullerskyddsåtgärder i en första etapp. Naturvårdsverket bedömer att de bullernivåer som anges för skolgården vid Östra skolan i Motala inte är så höga att de motiverar ett frångående av den angivna prioritetsordningen. Naturvårdsveket har därför avstyrkt bifall till överklagandet.
Socialstyrelsen har anfört följande.
Socialstyrelsen har i allmänna råd "Buller inomhus och höga ljudnivåer" lämnat rekommendationer för när buller kan anses utgöra risk för sanitär olägenhet enligt den tidigare hälsoskyddslagen (1982:1080) eller olägenhet för människors hälsa enligt miljöbalken (1998:808). Råden är inte avsedda att användas för trafikbuller men ger ändå bedömningsgrunder för när buller ger olägenheter.
De riktvärden som anges i råden är 30 dBA ekvivalentnivå och 35 - 45 dBA maximalnivå. För att taluppfattbarheten i skolor skall uppfattas som god kan ibland krävas att bullernivåerna är lägre än 30 dBA ekvivalentnivå. Hörselskadade elever eller elever med annat modersmål kan behöva bakgrundsnivåer ner till 25 dBA ekvivalentnivå för att taluppfattbarheten skall uppfattas som god.
I Vägverkets yrkande framgår att målsättningen är att först komma till rätta med de bostadsfastigheter som har höga ljudnivåer vid fasad.
Det är självklart att även Vägverket måste göra prioriteringar av var åtgärder mot buller bör vidtas. Det är dock vanskligt att prioritera boende före skolor eftersom bullerproblemen är olika. De huvudsakliga problemen med buller i bostäder är sömnstörningar, subjektivt upplevd störning m.m. Problemet i skolor är snarare att bullret orsakar försämrad taluppfattbarhet och förmåga till koncentration och där med försvårar inlärningen. Socialstyrelsen anser att åtgärderna för att komma till rätta med olägenheter av buller i skolor inte kan vägas mot andra åtgärder som också bör göras.
Även utomhus på t.ex. skolgårdar krävs ljudnivåer som medger att lärare och annan personal kan övervaka eleverna och att ljudnivån också medger konversation. Bristande uppmärksamhet eller försvårad kommunikation på grund av höga ljudnivåer kan leda till olycksrisker. I Arbetarskyddsstyrelsens författningssamling, AFS 1992:10, anges 60 dBA ekvivalentnivå som gräns då krav ställs på möjlighet till samtal och uppmärksamhet. Socialstyrelsen anser att även maximala bullernivåer från lastbilspassager m.m. är av betydelse när det krävs skärpt uppmärksamhet över t.ex. barn på en skolgård.
När det gäller prövningen i sak av målet skall Miljööverdomstolen enligt vad som föreskrivs i 6 § första stycket lagen (1998:811) om införande av miljöbalken tillämpa bestämmelserna i miljöskyddslagen (1969:387) (ML).
Av 5 § ML följer att den som utövar miljöfarlig verksamhet skall vidta de skyddsåtgärder och iaktta de försiktighetsmått i övrigt som skäligen kan fordras för att förebygga eller avhjälpa olägenhet. Omfattningen av åliggandena skall bedömas med utgångspunkt i vad som är tekniskt möjligt vid verksamhet av det slag som är i fråga och med beaktande av såväl allmänna som enskilda intressen.
Av samma lagrum följer vidare att det vid avvägningen mellan olika intressen skall tas särskild hänsyn till å ena sidan beskaffenheten av det område som blir utsatt för störningen och betydelsen av störningens verkningar, å andra sidan nyttan av verksamheten samt kostnaden för skyddsåtgärd och den ekonomiska verkan i övrigt av försiktighetsmått som kommer i fråga.
Vidare följer av 40 § ML att en tillsynsmyndighet får meddela ett föreläggande om sådana försiktighetsmått som behövs för att lagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av den skall efterlevas.
I regeringens prop. 1993/94: 215, Handlingsplan mot buller, s. 17 ff, anges att inriktningen vid ny eller väsentlig ombyggnad av trafikleder bör vara att uppnå ekvivalenta bullernivåer vid fasad som inte överstiger 55 dBA. Vidare anges att de mest utsatta miljöerna bör åtgärdas först samt att det är önskvärt att trafikbuller i befintliga bostadsmiljöer som överstiger 65 dBA vid fasader - s.k. frifältsnivå i ett första skede blir föremål för åtgärder.
I prop. 1996/97:53, Infrastrukturinriktning för framtida transporter, s. 43 f, anges riktvärden för trafikbuller, vilka skall ses som långsiktiga mål. Riktvärdena, som godtagits av riksdagen, uttrycks i olika ekvivalentnivåer (för inomhusmiljöer med 30 dBA och för utomhusmiljöer vid fasad med 55 dBA) och utgör inte rättsligt bindande normer utan skall vara vägledande vid bedömningar med hänsyn till lokala faktorer och särskilda omständigheter i det enskilda fallet. För uteplats i anslutning till bostad anges en maximalnivå om 70 dBA.
För att komma till rätta med störningar i befintlig bebyggelse av trafikbuller och på sikt uppnå de fastlagda riktvärdena inomhus, föreslås i den av riksdagen godtagna propositionen ett åtgärdsprogram som i en första etapp skall omfatta de bostadsfastigheter som exponeras av vägtrafikbuller uppgående till 65 dBA ekvivalentnivå utomhus utanför fasad.
Det av riksdagen beslutade åtgärdsprogrammet för att komma till rätta med buller i befintlig bebyggelse utgör mot bakgrund av regleringen i miljöskyddslagen inte något hinder mot att bullerreducerande åtgärder vidtas beträffande andra bullerutsatta fastigheter än de som anges skall omfattas av den första etappen. Även andra känsliga miljöer, såsom vård och undervisningslokaler, kan enligt Miljööverdomstolens mening likställas med bostadsmiljöer och sålunda prioriteras och åtgärdas i nämnda etapp (jfr. prop. 1985/86:1, s. 586 f.).
På Östra skolan uppgår den ekvivalenta bullernivån från vägtrafiken, enligt beräkningar gjorda av Plan och miljönämnden i Motala kommun, till 63 dBA vid tomtgränsen och 55 dBA vid skolbyggnaden. Den maximala ljudnivån uppgår enligt samma beräkningar till 79 dBA vid tomtgränsen, 72 dBA mitt på skolgården och 68 dBA vid skolbyggnaden. Bullervärdena vid Östra skolan är således sådana att de i sig ligger utanför åtgärdsprogrammets första etapp.
Av utredningen framgår att både elever och lärare på Östra skolan upplever att bullret från vägen tidvis är störande. De saknar möjligheter att välja annan plats för rast. Genom att under längre perioder och näst intill dagligen utsättas för buller av ifrågavarande slag, kan eleverna komma att drabbas av generella bullersymptom såsom stress, trötthet och aggressivitet, allt med försämrad inlärning som följd (jfr Socialstyrelsens allmänna råd, SOSFS 1996:7). Även risken för olyckor kan som Socialstyrelsen påpekat i sitt yttrande öka.
Eftersom barnen saknar alternativ för sin utevistelse är bullernivåerna på den aktuella skolgården särskilt besvärande. Behovet av skydd för barnen skall vägas bl.a. mot att kostnaden för att uppnå det önskvärda resultatet, dvs. att ekvivalentnivån inte någonstans på skolgården överstiger 55 dBA, enligt utredningen torde kunna begränsas till cirka 280 000 kr genom uppförande av ett bullerplank.
Miljööverdomstolen finner vid en samlad bedömning att skäl föreligger för att ålägga väghållaren att vidta bullerreducerande åtgärder vid Östra skolan i Motala. Miljööverdomstolen bifaller således överklagandet med endast den ändringen att tiden inom vilken Vägverket Region Sydöst har att vidta de bullerreducerande åtgärderna bestäms till den 1 april 2001.
Domen får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättslagmannen Gilbert, hovrättsrådet Donovan, miljörådet Porter samt tf. hovrättsassessorn Martin, referent. Enhälligt.