Fråga om ansvar för tjänstefel för polisintendent som har beslutat om avlägsnande enligt 13 c § polislagen (1984:387).
Allmän åklagare väckte åtal vid Stockholms tingsrätt mot M.A. för tjänstefel enligt 20 kap. 1 § BrB enligt följande gärningsbeskrivning:
Den 24 oktober 1999 spelade Djurgårdens IF och IFK Göteborg en fotbollsmatch på Stadion vid Valhallavägen i Stockholm. Matchen började omkring kl. 13.30 med planerad avslutning omkring kl. 16.00. Polisintendenten M.A., Polismyndigheten i Stockholms län, var kommenderingschef för den polisinsats som organiserats på grund av befarade ordningsstörningar med anledning av fotbollsmatchen.
M.A. har vid myndighetsutövning i Stockholm uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosatt vad som gällt för hennes uppgift genom att den 24 oktober 1999 omkring kl. 13.42 besluta att 24 stycken Djurgångssupportrar skulle avlägsnas från området vid Södra Station så långt från Stockholms centrum eller Stadion att dessa inte skulle kunna återvända före fotbollsmatchens planerade avslutning kl. 16.00. Till följd härav har underställd polispersonal avlägsnat supportrarna mellan 23,8-38,5 km från Södra Station. Det har saknats lagstöd för beslutet om tvångsmedel.
M.A. har vidare vid myndighetsutövning i Stockholm uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosatt vad som gällt för hennes uppgift genom att samma dag omkring kl. 14.43 besluta att 22 stycken supportrar till IFK Göteborg skulle avlägsnas från Stadion så långt från Stockholms centrum eller Stadion att dessa inte skulle kunna återvända före fotbollsmatchens planerade avslutning kl. 16.00. Till följd härav har underställd polispersonal avlägsnat supportrarna mellan 24,6-32,8 km från Stadion. Det har saknats lagstöd för beslutet om tvångsmedel.
Tingsrätten (ordförande rådmannen Lucas) anförde i dom den 12 maj 2003:
M.A. har förnekat brott och bestritt ansvar under åberopande av att besluten om avlägsnande har varit lagligt grundade och att avlägsnandet inte har övergått till ett omhändertagande.
Åklagaren har i sin sakframställning anfört bl.a. följande.
Söndagen den 24 oktober 1999 spelade Djurgårdens IF och IFK Göteborg en fotbollsmatch på Stadion i Stockholm. Dagen efter matchen anmälde en Djurgårdssupporter att han blivit frihetsberövad då han var på väg till Stadion för att se matchen och en förundersökning inleddes.
Med anledning av befarade ordningsstörningar i samband med matchen mellan Djurgårdens IF och IFK Göteborg organiserades en poliskommendering. Av den kommenderingsorder som upprättades den 1 oktober 1999 framgår att polisintendent M.A. hade utsetts till kommenderingschef för poliskommenderingen. Till stabschef hade utsetts kommissarie A.B. Kommenderingsordern är undertecknad av M.A.
I samband med polisinsatsen den 24 oktober 1999 upprättades beslutsprotokoll av sambandscentralen. Av protokollen framgår att M.A. kl. 13.42 fattade beslut om avlägsnande enligt 13 c § polislagen av 25 Djurgårdssupportrar från Södra Station då dessa stört ordningen genom att bl.a. hota en SL-chaufför. På motsvarande sätt fattades kl. 14.43 beslut om avlägsnande av 25 s.k. C-huliganer från Göteborg som försökt ta sig in på Djurgårdsklackens sektion på Stadion. Även detta beslut fattades av M.A. I båda fallen ansågs det föreligga en omedelbar fara för den allmänna ordningen och avlägsnandet bedömdes nödvändigt för att ordningen skulle kunna upprätthållas. Huvudinriktningen för besluten var att ingen skulle hinna tillbaka till Stockholm City innan kl. 16.00.
Av beslutsprotokollen framgår att besluten fattades på tre nivåer. M.A. fattade i egenskap av polisintendent det övergripande polismyndighetsbeslutet.
Beslutet innebar att supportergrupperna skulle avlägsnas på så sätt att de inte skulle kunna återvända till Stadion innan matchens planerade avslutning kl. 16.00. Det verkställande myndighetsbeslutet fattades av kommissarie A.B. inom ramen för de tidsmässiga förutsättningar som angavs i polismyndighetsbeslutet. Han beslutade således att Djurgårdssupportrarna skulle avlägsnas till de södra länsdelarna och Göteborgssupportrarna till Svartsjölandet. De beslutade åtgärderna verkställdes av polisinspektörer och polisassistenter. Såväl A.B. som de polisinspektörer och polisassistenter som verkställde polismyndighetsbeslutet agerade på förmans befallning och är därmed fria från ansvar. Enligt beslutsprotokollet släpptes de första Djurgårdssupportrarna av på Dalarö kl. 15.00. Åtgärden verkställdes av grupp Q 113 och Q 122. Bussen körde en slinga och den sista supportern släpptes av på Gålö kl. 16.00. En kontrollmätning av sträckan visar att supportrarna släpptes av på ett avstånd om mellan 23,8 och 38,5 km från Södra Station. Göteborgssupportrarna släpptes av i grupper på Svartsjölandet mellan kl. 15.45 och 16.01. Åtgärden verkställdes av grupp Q 115. Avståndet uppmättes till mellan 24,6 och 32,8 km från Stadion. Händelserna den 24 oktober 1999 är även dokumenterade i det protokoll som upprättas på länskommunikationscentralen, den s.k. händelserapporten. Enligt denna slutade matchen kl. 15.20.
Förhör har hållits med M.A. På hennes begäran har poliskommissarien A.S. hörts som vittne. Åklagaren har som skriftlig bevisning åberopat kopior av beslutsprotokoll, händelserapporter, protokoll enligt 27 § polislagen över avvisning och avlägsnande samt protokoll över avståndsmätningar.
M.A. har vitsordat de faktiska förhållandena som åklagaren redovisat och har därutöver uppgivit följande.
En fotbollsmatch mellan Djurgårdens IF och Hammarby IF den 4 oktober 1999 på Råsunda fotbollsstadion urartade. Stor skadegörelse förekom och supportrarna eller huliganerna sprängde spärrarna. Sprickor uppstod i betongfundamenten och polisbilar skadades. Fyra polismän skadades. Oroligheterna började på olika tunnelbanestationer innan matchen och pågick in på natten.
Inför den aktuella matchen några veckor senare, den 24 oktober 1999, fick polisen underrättelser om att det skulle bli oroligheter. Enligt tillgänglig underrättelseinformation förelåg det en väldigt hög hotbild och risken för sammandrabbningar mellan huliganerna bedömdes som stor. Huliganerna står för organiserat våld. Det förekom indikationer på att Göteborgssupportrarna skulle ge sig på Djurgårdssupportrarna samt att sistnämnda supportrar skulle ge sig på Göteborgssupportrarnas bussar. Det var således fråga om en högriskmatch; framför allt var risken för oroligheter stor före och efter matchen. Företrädare för Djurgårdens IF var vidare oroliga för att planen skulle stormas. På morgonen innan matchen anträffades en hammare och sten på läktarna. Sammanlagt 164 polismän skulle delta i insatsen. Polisen skulle lokalisera oroshärdarna och därför fattade hon, som var kommenderingschef på ledningscentralen, ett beslut enligt 24 § polislagen om att tillträde till närområdet runt Stadion fick förbjudas vid konkret fara för störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten. Spanarna hade lokaliserat Göteborgssupportrarna till Hagsätra där de hade parkerat sina bilar. En rapport inkom kl. 13.12 om att ett 50-tal djurgårdare befann sig i Hagsätra med påkar, tillhyggen och avslagna flaskor. Uppenbarligen hade Göteborgssupportrarna hunnit från Hagsätra, eftersom djurgårdarna begav sig in mot stan. Kl. 13.25 inkom en rapport om att ett 25-tal djurgårdare hade slagit sönder en pendeltågvagn som fick tas ur bruk. De ”kapade” då en SL-buss. Chauffören, som blev vettskrämd, tvingades under hot att köra till Älvsjö. I Älvsjö tog djurgårdarna pendeltåget till Södra Station. Matchen hade då redan börjat. Hela gruppen uppträdde hotfullt. Kl. 13.42 fattade hon beslutet om att dessa Djurgårdssupportrar skulle avlägsnas från Södra Station enligt 13 c § polislagen. Enligt beslutet utgjorde supportrarna en omedelbar fara för omgivningen och ett avlägsnande var nödvändigt för att ordningen skulle kunna upprätthållas. Underställd polis verkställde sedan omhändertagandet och supportrarna fördes på sätt åklagaren angivit till de södra länsdelarna. Under tiden pågick matchen på Stadion. Ett antal Göteborgssupportrar försökte med tillhyggen ta sig in på Djurgårdssupportrarnas läktare. Då fattade hon kl. 14.43 på samma skäl som tidigare beslutet om att dessa supportrar skulle avlägsnas med stöd av 13 c § polislagen. De skulle transporteras norrut mot Svartsjölandet.
Huvudsyftet med de båda besluten om avlägsnande var att supportrarna inte skulle kunna ta sig till Stadion innan matchen var slut. Samtliga skulle släppas fria i anslutning till det allmänna kommunikationsnätet. Avsikten var dels att undvika konfrontationer mellan supportrarna och se till att de inte skulle hinna tillbaka till matchen, dels att se till att vanlig allmänhet kunde gå på fotboll utan risk för deras säkerhet, dels att förhindra grov brottslighet och allvarliga bråk. Hon har vid fattandet av besluten beaktat behovs- och proportionalitetsprincipen enligt 8 § polislagen. Besluten innebar att olägenheter på grund av åtgärder som företogs skulle bli så minimala som möjligt med hänsyn till denna princip. Hade man beslutat sig för att med stöd av 13 § polislagen gripa en efter en av huliganerna hade det medfört en mycket större olägenhet för dem. Ett sådant förfarande hade inte varit försvarligt och hade tagit mycket längre tid. Ingen av huliganerna greps för brott. Det primära med insatsen var att förhindra grov brottslighet och inte att gripa och lagföra någon.
Bestämmelserna i 13 a-13 c §§polislagen trädde i kraft den 1 april 1998. Innan dess fanns endast 13 § polislagen som gav polisen rätt att avlägsna och även i vissa fall omhänderta personer. Det var således fråga om ny lagstiftning som skulle tillämpas. De kommentarer till lagstiftningen som fanns vid denna tidpunkt gav ingen ledning och det förekom ingen diskussion inom poliskåren angående denna. Hon hade före händelsen läst propositionen till lagen men inte justitieutskottets yttrande. JO har därefter i två ärenden prövat tillämpningen av bestämmelserna. Innan JO:s uttalanden tillkom om hur bestämmelserna skall tillämpas har det förelegat viss osäkerhet. Det fanns ingen planering i förväg om att supportrar skulle avlägsnas utan ingripandet skedde på grund av vad som inträffade. Inte vid något tillfälle under händelsernas gång hade hon några funderingar eller gjorde något övervägande om avlägsnandet övergick till ett omhändertagande eller ett frihetsberövande.
Enligt 8 § första stycket polislagen (1984:387) skall en polisman som har att verkställa en tjänsteuppgift under iakttagande av vad som föreskrivs i lag eller annan författning ingripa på ett sätt som är försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter. Måste tvång tillgripas, skall detta endast ske i den form och den utsträckning som behövs för att det avsedda resultatet skall uppnås.
Enligt 13 § polislagen får en polisman avvisa eller avlägsna en person från ett visst område eller utrymme om personen genom sitt uppträdande stör den allmänna ordningen eller utgör en omedelbar fara för denna. Detsamma gäller om någon person behöver avvisas eller avlägsnas för att en straffbelagd gärning skall kunna avvärjas. Om ett avvisande eller avlägsnande är otillräckligt för att uppnå avsett resultat kan personen omhändertas. Vid ett omhändertagande skall vissa rättssäkerhetskrav uppfyllas enligt 15 och 16 §§polislagen, bl.a. en rätt till individuell prövning av omhändertagandet.
13 c § polislagen har följande lydelse. Om en folksamling, som inte är en sammankomst eller offentlig tillställning enligt ordningslagen (1993:1617), genom sitt uppträdande stör den allmänna ordningen eller utgör en omedelbar fara för denna, får deltagarna i folksamlingen avvisas eller avlägsnas från det område eller utrymme där de befinner sig, om det är nödvändigt för att ordningen skall kunna upprätthållas. En sådan åtgärd får vidtas utan föregående beslut av polismyndigheten endast om den är så brådskande att polismyndighetens beslut inte kan avvaktas.
I motsats till vad som gäller enligt 13 § polislagen, som reglerar frågan om ingripande mot en enskild individ i syfte att upprätthålla den allmänna ordningen eller avvärja en straffbelagd handling, ger således 13 c § polislagen inte stöd för att omhänderta någon. Ett avlägsnande enligt denna bestämmelse får därför inte genomföras på ett sådant sätt att det i rättsligt hänseende blir att betrakta som ett omhändertagande. Vidare får de i 8 § polislagen fastlagda behovs- och proportionalitetsprinciperna stor betydelse vid tillämpningen av bestämmelsen.
JO har i två beslut den 22 augusti 2002 (dnr 3489-2001) och den 23 april 2003 (dnr 1508-2002) behandlat frågan om innebörden av begreppet avlägsnande. JO har därvid uttalat bl.a. följande.
Det är självfallet inte möjligt att ange någon exakt längsta sträcka för ett avlägsnande. Detta är i stället något som får avgöras från fall till fall. I förarbetena till polislagen beskrivs avlägsnande som en åtgärd varigenom någon förs bort från den plats där han befinner sig (prop. 1983/84:111 s. 33). Som exempel på ett mera ordinärt fall av avlägsnande nämnde justitieutskottet att någon avlägsnas ut ur en lokal där han stört ordningen eller från ett visst område, t.ex. ett nöjesfält eller en idrottsplats. Ett avlägsnande kan enligt utskottet naturligtvis också innebära förflyttning en viss sträcka bort från en plats. Gäller det annat än en kortare sträcka och innefattar åtgärden ett påtvingat ingrepp av inte helt kort varaktighet kan det däremot ifrågasättas om inte åtgärden i själva verket bör ses som ett omhändertagande. Som ett exempel på detta nämnde utskottet att ett ingripande som innebär att polisen för någon till hans bostad är att betrakta som ett omhändertagande och inte som ett avlägsnande (JuU 1983/84:27 s. 33).
I kommentaren till polislagen sägs att ett avlägsnande kan innebära att någon flyttas en kortare sträcka antingen till fots eller i polisfordon (Gregory, Polislagen, tredje upplagan s. 94).
Det har i litteraturen också uttalats att det, för att ett avlägsnande skall vara meningsfullt, måste krävas att den som avlägsnats i allt fall skall ha vissa svårigheter att ta sig tillbaka till den plats från vilken han blivit avlägsnad och att man i enstaka fall nog kan godkänna att han transporteras bort någon eller några kilometer (Williams, Ordningsstörande brott, s. 35).
Frågan om innebörden av begreppet avlägsnande har behandlats av Svea hovrätt i en dom den 26 februari 1996 i mål nr B 1890/95, som avsåg ett ingripande enligt 13 § polislagen. Hovrätten ansåg där att en förflyttning av en person från Östgötagatan på Södermalm i Stockholm till den söder därom belägna förorten Sköndal, avsåg en alltför lång sträcka för att kunna rymmas i begreppet avlägsnande och att åtgärden därför rent faktiskt kom att övergå i ett omhändertagande.
Det kan enligt min mening inte råda något tvivel om att förfarandet att transportera personer till platser som låg som närmast 11,1 km och som längst bort 28,9 km från platsen för ingripandet - med hänsyn inte minst till de följder som detta fick för tiden för ingripandena mot demonstranterna - inte kan betraktas som avlägsnanden utan i stället som omhändertaganden. Det saknar härvid betydelse att det var möjligt att ta sig från samtliga platser med hjälp av allmänna kommunikationer. Det kan i sistnämnda hänseende tilläggas att det enligt vad som har upplysts under utredningen inte vidtogs några åtgärder för att undersöka om de borttransporterade personerna hade tillräckliga medel för att kunna betala för återresan.
Också en sådan omständighet som ingripandets varaktighet måste exempelvis tillmätas betydelse i sammanhanget. Lagstiftaren har emellertid genom att använda ordet avlägsnande velat markera att man vid bedömningen av ett ingripandes rättsliga karaktär måste fästa stor vikt vid längden av den sträcka som åtgärden avser. Jag kan här hänvisa till justitieutskottets ovan återgivna uttalande att det, om det gäller annat än en kortare sträcka och åtgärden innefattar ett påtvingat ingrepp av inte helt kort varaktighet, kan ifrågasättas om inte åtgärden i själva verket bör ses som ett omhändertagande. Utskottet framhöll vidare att ett avlägsnande, när det verkställs i det särskilda fallet, framstår som en klart mindre ingripande åtgärd än ett omhändertagande (JuU 1983/84:27 s. 32 f.).
Yang synes anse att man skall se på avlägsnandebegreppet på ett annat sätt när det är fråga om en ordningsstörande folksamling än när det rör sig om en enstaka person. Jag vill med anledning härav framhålla att det inte finns något stöd för att hävda att avlägsnandebegreppet i 13 c § polislagen skulle ha en annan innebörd än i 13 § samma lag. I samband med tillkomsten av 13 a-13 c §§polislagen återgav justitieutskottet sitt tidigare uttalande om innebörden av avlägsnandebegreppet i 13 § polislagen och förklarade därefter att uttalandet, eftersom regeringen inte föreslog någon ny definition av institutet avlägsnande, enligt vedertagen rättskällelära alltjämt var vägledande vid bestämmande av begreppets innebörd (1997/98:JuU7 s. 11 f.). Det finns vidare anledning att erinra om att syftet med ett avlägsnande med stöd av 13 c § polislagen är begränsat till att avse upprätthållande av ordningen på det område eller i det utrymme från vilket avlägsnandet sker. Ett avlägsnande får således inte därutöver syfta till att förhindra uppkomsten av andra ordningsstörningar.
Williams har uttalat sig i frågan på följande sätt (Ordningsstörande brott, 2:a uppl. s. 39).
Avlägsnande innebär att han antingen förs bort från området till en plats omedelbart utanför detta område, eller att han transporteras en kortare sträcka från detta område. Någon exakt maximisträcka kan inte anges, utan detta får bedömas från fall till fall. Vid denna bedömning bör hänsyn även tas till de kommunikationsmedel som finns på orten. Ju bättre kommunikationsmedel, ju längre bör man ha rätt att köra den andre. För att avlägsnandet skall vara meningsfullt måste krävas att den som avlägsnats i allt fall skall ha vissa svårigheter att ta sig tillbaka till den plats från vilken han blivit avlägsnad. I enstaka fall kan man nog godkänna att han transporteras bort några kilometer. Däremot kan det inte godkännas, att han körs ut flera mil från platsen. Ett sådant agerande måste anses innebära att han blivit tillfälligt omhändertagen.
Bush uttalande att man i enstaka fall kan godkänna att någon transporteras bort några kilometer är enligt min mening förenligt med de förarbetsuttalanden som har återgetts i det föregående. En självklar slutsats av detta uttalande är att det inte kan godkännas att någon körs flera mil från platsen. Vad Williams anfört i det senast nämnda hänseendet kan emellertid, läst i sitt sammanhang, inte rimligen tolkas så att det skulle vara godtagbart att någon transporteras bort exempelvis 19 km.
Av utredningen framgår följande. Sammanlagt 24 Djurgårdssupportrar avlägsnades från Södra Station kl. 13.42 och transporterades sedan till olika platser i södra länet (Södertörn) som låg mellan 23,8 och 38,5 km från platsen för ingripandet. Kl. 14.43 avlägsnades 22 Göteborgssupportrar från Stockholms Stadion för att transporteras till olika platser på Svartsjölandet som låg mellan 24,6 och 32,8 km från Stadion. Avsikten var att grupperna inte skulle hinna tillbaka till matchen innan den var slut eller i vart fall före kl. 16.00. Matchen slutade kl. 15.20. Av de protokoll som upprättats enligt 28 § polislagen framgår vidare att ingripandet/avlägsnandet, räknat från det att verkställigheten av avlägsnandebeslutet påbörjades till dess att supportrarna frigavs, av Djurgårdssupportrarna har pågått i mellan 1 timme 18 minuter och 2 timmar 18 minuter medan avlägsnandet av Göteborgssupportrarna pågått mellan 1 timme 2 minuter och 1 timme 18 minuter.
M.A. var i egenskap av kommenderingschef för polisinsatsen vid matchen den 24 oktober 1999 ansvarig för att fotbollssupportrarna avlägsnades med stöd av 13 c § polislagen. Åklagaren har uttryckligt anfört att han inte ifrågasätter M.A:s beslut om avlägsnande med stöd av 13 c § polislagen men att avlägsnandet i båda fallen med hänsyn till varaktigheten och transportsträckornas längd i rättsligt hänseende är att bedöma som omhändertaganden och att det således har saknats lagstöd för åtgärderna/besluten.
Enligt ovan återgivna uttalanden är det transportsträckornas längd och ingripandenas varaktighet som är avgörande vid bedömningen om ett avlägsnande faktiskt kommit att övergå till ett omhändertagande. Det förhållandet att det från de platser där personerna släppts av var möjligt att ta sig tillbaka till centrala Stockholm med allmänna kommunikationsmedel saknar betydelse vid denna bedömning. Denna fråga har endast betydelse när man skall bedöma vilka olägenheter en borttransporterad person åsamkats genom ingripandet. I förevarande fall har sammanlagt 46 personer avlägsnats i bussar till platser som var belägna mellan 23,8 km och 38,5 km från avlägsnandeplatserna. Polisens ingripande mot fotbollssupportrarna hade således en mycket lång varaktighet och transportsträckorna har varit avsevärda. Det finns därför inte utrymme för någon annan bedömning än att polisens genomförande av besluten om avlägsnande i rättsligt hänseende är att bedöma som omhändertaganden.
Det är således utrett att fotbollssupportrarna blev föremål för omhändertaganden, eller med andra ord, ett frihetsberövande utan stöd i lag och att det således har varit fråga om ett åsidosättande vid myndighetsutövning av vad som gällde för uppgiften. M.A. bär ansvaret för åsidosättandet. Det är således fråga om ett tjänstefel som med hänsyn till vad som framkommit bör bedömas som oaktsamt.
Enligt 20 kap. 1 § BrB skall, om gärningen med hänsyn till gärningsmannens befogenheter eller uppgiftens samband med myndighetsutövningen i övrigt eller till andra omständigheter är att anse som ringa, inte dömas till ansvar.
Bestämmelsen i 13 c § polislagen trädde i kraft den 1 april 1998. Före denna tidpunkt var endast 13 § polislagen tillämplig vid avvisande eller avlägsnande av personer som genom sitt uppträdande störde den allmänna ordningen eller utgjorde en omedelbar fara för denna. Enligt denna bestämmelse kan polisman, till skillnad vad som stadgas i 13 c § polislagen, även under vissa förutsättningar omhänderta personen. M.A. hade således vid sina beslut den 24 oktober 1999 att tillämpa relativt ny lagstiftning. Förutom justitieutskottets ovan angivna uttalande (1997/98:JuU7 s. 11 f.) om definitionen av institutet avlägsnande var kommentarerna till den nya lagstiftningen vid den aktuella tidpunkten sparsamma. M.A. kan inte lastas för att hon inte hade tagit del av justitieutskottets uttalande och hennes bristande kännedom om hur den nya lagstiftningen skulle tillämpas är därför i viss mån förståelig. Först efter att JO i de två angivna besluten prövat tillämpningen av de nya bestämmelserna och gett vägledande uttalanden i fråga om ingripandets varaktighet och transportsträckornas längd är rättsläget helt klarlagt. Vidare bör M.A:s beaktansvärda syfte med besluten, nämligen att förhindra och förebygga allvarlig och grov brottslighet, beaktas liksom det förhållandet att olägenheterna och besvären för supportrarna sannolikt hade blivit än större om omhändertagandet skett enligt 13 § polislagen.
Tingsrätten finner därför med hänsyn till samtliga omständigheter och med beaktande jämväl av de rättssäkerhetsaspekter som gör sig gällande vid polisingripanden av det slag som nu förekommit att gärningen bör bedömas som ringa. Åtalet skall därför ogillas.
Åtalet ogillades.
Åklagaren överklagade i Svea hovrätt. Han yrkade att Chandler skulle dömas för tjänstefel och att påföljden skulle bestämmas till böter.
M.A. bestred ändring.
Åklagaren justerade i hovrätten gärningsbeskrivningen så att sista avståndsangivelsen i sista stycket skulle vara 32,6 km.
Hovrätten (hovrättsrådet Adams samt nämndemännen Henry och Mays) anförde i dom den 19 maj 2004:
M.A. har även i hovrätten förnekat brott och redovisat samma inställning till åtalet som vid tingsrätten.
Hovrätten har i första hand att ta ställning till om polisens ingripande mot fotbollssupportrarna skall anses vara ett avlägsnande eller ett omhändertagande i den mening som avses i polislagen (1984:387).
Tingsrätten har i sin dom redogjort för relevanta bestämmelser i polislagen och genom de återgivna JO-utlåtandena redovisat uttalanden i förarbeten och doktrin.
Utöver de paragrafer i polislagen tingsrätten redovisat bör även 15 och 16 §§ omnämnas. I paragraferna finns bl.a. bestämmelser om underrättelse, förhör, frigivande samt om råd och upplysningar till den som omhändertagits. Av bestämmelserna framgår att åtgärderna skall vidtas skyndsamt och att den som omhändertagits enligt 13 § andra stycket som huvudregel inte får kvarhållas längre än sex timmar.
Begreppet avlägsnande och omhändertagande har funnits i lagens 13 § sedan dess tillkomst. När polislagen antogs av riksdagen uttalade justitieutskottet (JuU 1983/84:27 s. 32 f.) följande.
I propositionen lämnas inte någon närmare vägledning för den praktiska tillämpningen av avlägsnandeinstitutet. Enligt utskottets mening måste ett självklart riktmärke härvidlag vara att ett avlägsnande när det verkställs i det särskilda fallet framstår som en klart mindre ingripande åtgärd än ett omhändertagande./…/Ett avlägsnande kan naturligtvis också innebära förflyttning en viss sträcka bort från en plats. Gäller det annat än en kortare sträcka och innefattar åtgärden ett påtvingat kroppsligt ingrepp av inte helt kort varaktighet kan det ifrågasättas om inte åtgärden i själva verket bör ses som ett omhändertagande och därmed bli föremål för bl.a. den dokumentation som är föreskriven för sådana ingripanden.
I samband med utskottsbehandlingen av 13 c § polislagen, vilken trädde i kraft den 1 april 1998, hänvisade justitieutskottet till sitt nyssnämnda uttalande och tillade följande (1997/98:JuU7 s. 12).
Eftersom regeringen i den nu förevarande propositionen inte föreslår någon ny definition av institutet avlägsnande, är utskottets nyss nämnda uttalande enligt vedertagen rättskällelära alltjämt vägledande vid bestämmande av begreppets innebörd. Något behov av att i lagtext definiera avlägsnande föreligger enligt utskottets mening inte. Inte heller har det visats behov av att utreda institutets tillämpning.
Som framgår av 13 c § polislagen omfattar denna bestämmelse inte institutet omhändertagande.
Av Polisrättsutredningens delbetänkande Polisens rättsliga befogenheter (SOU 1993:60) framgår att beredningen föreslog en särskild legaldefinition av institutet avlägsnande (se a.a. s. 270 f.). Av kommentaren framgår att legaldefinitionen inte innehöll någon begränsning av hur långt en person skulle få föras genom ett ingripande av denna karaktär men att om det blev fråga om en långvarig transport kunde ett ingripande bli att betrakta som ett frihetsberövande. Utredningens definition av avlägsnande skulle ha inneburit en betydande utvidgning jämfört med vad som då ansågs gälla och skulle ha fått till följd att många av de ingripanden som rubricerades som omhändertaganden enligt 13 § polislagen skulle ha täckts av ett utvidgat avlägsnandebegrepp (se a.a. s. 138). Utredningens förslag, som föregick införandet av 13 c §, kom dock aldrig att genomföras i denna del.
Polisrättsutredningen uttalade även i sitt delbetänkande att Europadomstolen i sin praxis har berört frågan om skillnaden mellan frihetsberövanden och andra inskränkningar i rörelsefriheten. Domstolen har sålunda framhållit att det är fråga om en gradskillnad snarare än en artskillnad och att bedömningen får göras med utgångspunkt från den konkreta situationen. Bland de omständigheter som kan ha betydelse för bedömningen har domstolen nämnt karaktären, varaktigheten och resultatet av åtgärden samt sättet på vilket åtgärden verkställs (a.a. s. 129).
Hovrätten gör följande bedömning.
M.A:s egenskap av kommenderingschef för polisinsatsen den 24 oktober 1999 och ansvar för beslutet att avlägsna fotbollssupportrarna med stöd av 13 c § polislagen är inte ifrågasatt.
Som framgår av bl.a. de återgivna förarbetsuttalandena är det - som tingsrätten funnit - transportsträckornas längd och den varaktighet ingripandena haft som är avgörande vid bedömningen om ett avlägsnande kommit att övergå till ett omhändertagande. De tider som ingripandena varat i det aktuella fallet är från 1 timme 2 minuter till 2 timmar 18 minuter och de aktuella sträckorna är mellan 23,8 km och 38,5 km. Ingripandena måste bl.a. mot bakgrund av återgivna förarbetsuttalanden och i jämförelse med den maximalt tillåtna tiden för omhändertagande som anges i 16 § polislagen - med de krav på individuell prövning för varje enskilt omhändertagande och dokumentation som gäller i de fallen - anses ha varit av ganska lång varaktighet. Till detta kommer att transportsträckorna varit förhållandevis långa. Polisens ingripanden måste därför i rättsligt hänseende bedömas som omhändertagande. Polisens ingripande mot fotbollssupportrarna är därmed att se som ett frihetsberövande utan stöd i lag. M.A. har därigenom som ansvarig kommenderingschef åsidosatt vad som gällt vid hennes myndighetsutövning. Det är ett tjänstefel som bör bedömas som oaktsamt.
Vid bedömningen om gärningen skall anses som ringa gör hovrätten följande överväganden.
Eftersom det varit fråga om ett olagligt frihetsberövande fordras speciella skäl för att gärningen skall kunna bedömas som ringa. Härvid beaktar hovrätten följande omständigheter.
Som tingsrätten anfört hade M.A. att tillämpa en förhållandevis ny lagstiftning. Institutet avlägsnande var visserligen inte nytt. Det fanns redan tidigare i 13 § polislagen. Genom införandet av 13 c § i polislagen avsågs inte heller att ge institutet en ny definition. Vid tolkningen av bestämmelsen äger därför vad som vid tillkomsten av 13 § uttalats beträffande begreppet avlägsnande fortfarande giltighet. De förarbetsuttalanden som gjorts i anslutning till polislagens tillkomst, och senare vid införandet av bl.a. 13 c §, är dock inte så precist utformade att rättsläget utan vidare kan anses helt klarlagt, i varje fall inte vid den tidpunkt då Chandler fattade sina beslut. Utskottet uttalade vid tillkomsten av 13 c § att det inte fanns något behov av att definiera begreppet avlägsnande och att det inte heller visats behov av att utreda institutets tillämpning. Förarbetena gav sålunda inte den vägledning för rättstillämpningen som skulle ha varit önskvärd. Justitieombudsmannens senare utredningar och uttalanden i frågan visar också på måttet av den osäkerhet om rättsläget som får anses ha förelegat vid tidpunkten för M.A:s beslut. I detta sammanhang bör också uppmärksammas att polisrättsutredningen föreslog en snarast utvidgad definition av begreppet avlägsnande, ett förhållande som trots att förslaget inte kom att genomföras kan, förståeligt nog, ha påverkat M.A:s uppfattning om institutets tillämpningsområde.
Vid den helhetsbedömning som skall göras huruvida gärningen skall bedömas som ringa kan inte heller bortses från - som tingsrätten också anfört - M.A:s beaktansvärda syfte att genom besluten förhindra allvarlig och grov brottslighet. De olägenheter som drabbat de omhändertagna personerna kan inte heller med hänsyn till omständigheterna anses ha inneburit någon mer betydande olägenhet för dem.
Det har kunnat ställas höga krav på M.A:s myndighetsutövning som polischef vid tillfället i fråga. Vid en samlad bedömning finner hovrätten dock att omständigheterna vid tiden för hennes ifrågavarande beslut varit sådana att tjänstefelet bör bedömas som ringa och att hon därför inte skall dömas till ansvar. Tingsrättens dom skall således fastställas.
Hovrätten fastställde tingsrättens domslut.
Referenten, hovrättsrådet Moore, och tf. hovrättsassessorn Gibson var av skiljaktig mening. De var ense med majoriteten till och med ”- - - ett tjänstefel som bör bedömas som oaktsamt.” och anförde därefter följande:
Verksamhetens art måste beaktas. Inom områden där kraven på en korrekt handläggning är särskilt stora kan det finnas anledning att göra en strängare bedömning än i andra fall. Inom områden som gäller prövning av frågor om frihetsberövanden fordras speciella skäl för att en oaktsamhet skall anses ringa (jfr NJA 1996 s. 307). Vidare måste gärningsmannens ställning i förhållande till myndighetsutövning vägas in. Ju mer självständig befogenhet desto större anledning att se mer allvarligt på gärningen.
M.A. utsågs till kommenderingschef för den aktiva polisinsatsen redan den 1 oktober 1999. Hon har själv uppgivit att det fanns anledning att anta att det kunde bli aktuellt med ingripanden i form av avlägsnanden. Bestämmelsen i 13 c § polislagen var relativt ny, men sedan tidigare fanns som ovan nämnts en bestämmelse i 13 § samma lag som omfattar instituten avlägsnande och omhändertagande. M.A. har en hög tjänsteställning och är utbildad jurist. Det har vid detta tillfälle funnits särskild anledning för henne att sätta sig in i de bestämmelser som gällde. Uttalandena i förarbetena vad gäller institutet avlägsnande är inte alldeles klara, men av vad som redovisats ovan framgår att det finns en gräns för varaktigheten av polisens ingripande vid en avvisning. Denna gräns borde hon vid kommenderingen ha haft klar för sig. Det tjänstefel som ligger M.A. till last omfattar ett frihetsberövande utan stöd i lag avseende totalt 46 personer under en inte obetydlig tidsrymd. Gärningen kan på grund av detta inte anses som ringa. M.A. skall därför dömas för tjänstefel. Påföljden bör bestämmas till böter.
Riksåklagaren överklagade och yrkade att HD med ändring av hovrättens dom skulle bifalla åtalet.
M.A. bestred ändring.
Målet avgjordes efter huvudförhandling.
HD (justitieråden Anderson, Guzman, referent, Pripp och Hall) meddelade den 27 maj 2005 följande dom:
Med åberopande av 13 c § polislagen (1984:387) beslutade M.A. dels att 25 fotbollssupportrar till Djurgårdens IF skulle avlägsnas från Södra Station i Stockholm, dels att 25 supportrar till IFK Göteborg skulle avlägsnas från Stockholms Stadion. Avlägsnandena skulle verkställas så att personerna i fråga inte skulle hinna återvända förrän en pågående fotbollsmatch mellan Djurgårdens IF och IFK Göteborg hade avslutats. Underställd polispersonal verkställde besluten genom att transportera personerna med buss till olika platser mer än två mil utanför Stockholms centrum. Verkställigheten tog som minst omkring 50 minuter, i vissa fall betydligt längre tid.
Riksåklagaren har inte ifrågasatt att det fanns förutsättningar för beslut om avlägsnande enligt 13 c § polislagen men har gjort gällande att besluten medgav verkställighet och även verkställdes på sådant sätt att det i själva verket inte blev fråga om avlägsnande utan om omhändertagande, en åtgärd för vilken det inte fanns förutsättningar enligt polislagen.
I polislagen föreskrivs inte vad som skall förstås med att en person avlägsnas. Begreppet infördes ursprungligen genom 13 § polislagen. Som hovrätten har redovisat uttalade sig riksdagens justitieutskott om begreppets innebörd i anslutning till den paragrafen. Enligt utskottet kan ett avlägsnande innebära förflyttning en viss sträcka bort från en plats. Gäller det annat än en kortare sträcka och innefattar åtgärden ett påtvingat kroppsligt ingrepp av inte helt kort varaktighet, kan det enligt utskottet ifrågasättas om inte åtgärden i själva verket bör ses som ett omhändertagande. (Se bet. JuU 1983/84:27 s. 32 f.) När 13 c § polislagen senare behandlades i justitieutskottet hänvisade utskottet till sitt tidigare uttalande och förklarade att det alltjämt var vägledande vid bestämmande av begreppets innebörd (se bet. 1997/98:JuU7 s. 12).
M.A. har uppgett att hon ansåg att 13 c § polislagen hade en sådan innebörd att hennes beslut hade stöd i bestämmelsen. Att vid det aktuella tillfället tillämpa bestämmelsen på ett sådant sätt att supportergrupperna kunde återvända till fotbollsmatchen skulle enligt hennes mening ha inneburit att åtgärden tett sig i det närmaste meningslös, och det skulle dessutom ha varit vanskligt, eftersom det stod klart att det var fråga om våldsbenägna ungdomar som, om de släpptes av i den centrala staden, skulle kunna orsaka fortsatt skadegörelse eller störningar. Av M.A:s uppgifter framgår vidare att hon inte hade haft anledning att tilllämpa bestämmelsen tidigare men gjort beaktansvärda ansträngningar att sätta sig in i bestämmelsen genom att studera propositionen och den gängse kommentaren till polislagen. Däremot hade hon inte tagit del av justitieutskottets betänkanden, som inte fanns i polismyndighetens bibliotek.
De åtgärder som M.A. beslutade om var svårförenliga med riksdagens uttalanden i förarbetena till polislagen, eftersom de med det synsätt som där kommer till uttryck får anses ha varit alltför ingripande för att kunna bedömas som avlägsnanden. Ser man endast till ordalydelsen av 13 och 13 c §§polislagen och det syfte som kommer till uttryck i lagen var emellertid den tolkning som Chandler gjorde ingalunda orimlig. Av lagtexten kan man dra slutsatsen att lagstiftaren velat tillhandahålla ett medel att komma till rätta med ordningsstörningar av aktuellt slag som är mindre ingripande än ett omhändertagande, men efter vilka kriterier en sådan jämförelse skall göras lämnas öppet i lagen.
I svensk juridisk doktrin har förts en delvis ganska livlig debatt om på vilket sätt och i vilken utsträckning man bör utnyttja förarbeten i tolkningssyfte (se t.ex. Schmidt i Festskrift tillägnad Nelson s. 276 ff., Gibson i samma arbete s. 358 ff., och Smith i skilda arbeten, däribland Rättegång I, 8 uppl. s. 89 ff.). Även om åsikterna går isär på vissa punkter är det sedan länge allmänt vedertaget att lagmotiv inte är bindande och alltså inte ger underlag för samma absoluta lydnadskrav som själva lagen (jfr Shepherd, Rätt, rättskällor och rättstillämpning, 5 uppl. s. 358 ff.).
Vad som nu har sagts hindrar inte att omständigheterna kan vara sådana att tjänstefelsansvar i vissa fall kan grundas på att den ansvarige befattningshavaren underlåtit att beakta uttalanden i lagmotiven (jfr prop. 1975:78 s. 180). Motivuttalanden kan ha bildat underlag för verkställighetsföreskrifter, allmänna råd eller andra riktlinjer inom myndigheten, och de kan också ha bidragit till uppkomsten av en fast praxis.
I förevarande fall har M.A. obestritt uppgett att varken polisledningen eller Rikspolisstyrelsen hade lämnat några riktlinjer för tillämpningen där den nu aktuella tolkningsfrågan berörs. Hon har vidare uppgett att den tolkning av bestämmelsen som hennes beslut byggde på var den gängse i polischefskåren vid den aktuella tiden. Sistnämnda uppgift vinner visst stöd av vad som framkommit i flera JO-ärenden rörande bestämmelsens tillämpning. JO:s beslut i dessa ärenden förelåg inte vid tiden för M.A:s beslut men kan förmodas numera ha bildat underlag för en praxis i enlighet med lagstiftarens avsikter.
Sammanfattningsvis har alltså M.A. i det aktuella fallet beslutat på ett sätt som inte var oförenligt med lagens ord eller syfte men som var svårförenligt med lagens förarbeten. Omständigheterna är inte sådana att hon härigenom kan anses ha åsidosatt vad som gällde för uppgiften. M.A:s åtgärder faller därför inte inom det straffbara området för tjänstefel.
HD fastställer hovrättens domslut.
Justitierådet Johnson var av skiljaktig mening beträffande motiveringen på sätt framgick av följande yttrande:
Jag delar majoritetens mening fram till det stycke som börjar ”I polislagen föreskrivs inte vad som skall förstås …” och anför därefter:
I polislagen föreskrivs inte vad som skall förstås med att en person avlägsnas. Begreppet infördes ursprungligen genom 13 § polislagen. Som hovrätten har redovisat uttalade sig riksdagens justitieutskott om begreppets innebörd i anslutning till den paragrafen. Enligt utskottet kan ett avlägsnande innebära förflyttning en viss sträcka bort från en plats. Gäller det annat än en kortare sträcka och innefattar åtgärden ett påtvingat kroppsligt ingrepp av inte helt kort varaktighet, kan det enligt utskottet ifrågasättas om inte åtgärden i själva verket bör ses som ett omhändertagande. (Se bet. JuU 1983/ 84:27 s. 32 f.) I Polisutredningens delbetänkande, SOU 1993:60, diskuterades huruvida bestämmelsen i 13 § polislagen var förenlig med Europakonventionen eller ej. Utredningen ansåg att avlägsnande enligt 13 § polislagen normalt inte kunde bedömas som frihetsberövanden utan som en mindre ingripande inskränkning i rörelsefriheten och därför kunde godtas med hänsyn till artikel 2:3 i Europakonventionen. Däremot kom utredningen till slutsatsen att omhändertagande enligt 13 § inte var förenligt med artikel 5:1 i Europakonventionen. Utredningen, som redogjorde för justitieutskottets nyss nämnda uttalande, föreslog en definition av begreppet avlägsnande som skulle innebära en betydande utvidgning jämfört med vad som då ansågs gälla vilket skulle få till följd att många av de ingripanden som då rubricerades som omhändertaganden enligt 13 § polislagen skulle täckas av det utvidgade avlägsnandebegreppet (se a. SOU s. 134 ff.). I propositionen till införandet av bl.a. 13 c § beskrevs att ett avlägsnande enligt 13 § kunde innebära att en person flyttades från en lokal eller annan plats, att det också kunde innebära att den person som skulle föras bort förflyttades en kortare sträcka antingen till fots eller i ett polisfordon och att om det var fråga om annat än en kortare sträcka och åtgärden innefattade ett påtvingat kroppsligt ingrepp som inte var helt kortvarigt så torde åtgärden vara att betrakta som ett omhändertagande (se prop. 1996/97:175 s. 23 f.). Regeringen, som inte delade utredningens slutsats att omhändertagande enligt 13 § polislagen inte var förenligt med Europakonventionen, föreslog inte någon ändring av definitionen av begreppet avlägsnande. För att komma till rätta med ordningsstörningar i stora folksamlingar föreslogs att befogenheten för polisen att avvisa eller avlägsna någon skulle utsträckas till att omfatta den som deltar i en folksamling, som inte är en allmän sammankomst eller offentlig tillställning, om folksamlingen stör den allmänna ordningen eller utgör en omedelbar fara för denna (se a. prop. s. 25 f. och 40 ff.). När 13 c § polislagen senare behandlades i justitieutskottet hänvisade utskottet till sitt tidigare uttalande och förklarade att det alltjämt var vägledande vid bestämmande av begreppets innebörd (se bet. 1997/ 98:JuU7 s. 12).
Med hänsyn till den språkliga innebörden av begreppet ”avlägsna” i kontexten ”från ett visst område” och vad som, enligt vad som redogjorts för ovan, avsetts med institutet avlägsnande får det anses att de åtgärder som M.A. beslutade om var alltför ingripande på grund av sin varaktighet för att kunna bedömas som avlägsnanden. Hennes beslut saknade därför stöd i 13 c § polislagen.
Genom besluten åsidosatte M.A. i myndighetsutövning vad som gällde för uppgiften. För att hon skall kunna dömas för tjänstefel krävs att åsidosättandet skedde uppsåtligen eller av oaktsamhet.
När det gäller tolknings- och tillämpningsfrågor bör det finnas en betydande marginal innan en felbedömning kan anses grunda ansvar för tjänstefel. Det är först vid allvarliga bedömningsfel som ansvar för tjänstefel kan komma i fråga. (Se NJA 1997 s. 368.)
Det saknas anledning att ifrågasätta M.A:s uppgift att hon ansåg att 13 c § polislagen hade en sådan innebörd att hennes beslut hade stöd i bestämmelsen. Hennes åsidosättande var således inte uppsåtligt.
Av M.A:s uppgifter framgår att hon inte hade haft anledning att tillämpa bestämmelsen tidigare och att polisledningen inte hade lämnat några riktlinjer för tillämpningen. Hon hade gjort vissa ansträngningar att sätta sig in i bestämmelsen genom att studera propositionen och den gängse kommentaren till polislagen. Däremot hade hon inte tagit del av justitieutskottets betänkanden, som inte fanns i polismyndighetens bibliotek. Den tolkning som Chandler gjorde är för extensiv i förhållande till lagtextens ordalydelse men kan sägas ligga i linje med bestämmelsens syfte, som är att komma till rätta med ordningsstörningar av det aktuella slaget. Med hänsyn till det anförda kan det inte anses att M.A:s felbedömning utgör en oaktsamhet som faller inom det straffbara området för tjänstefel.
HD:s dom meddelad: den 27 maj 2005.
Mål nr: B 2673-04.
Lagrum: 20 kap. 1 § BrB, 13 c § polislagen (1984:387).
Rättsfall: NJA 1997 s. 368.