samrådskrav i ärende avseende revidering av upphävd detaljplan ----- MÖD ansåg att detaljplaneärendet inte hade avslutats genom mark- och miljödomstolens avgörande varigenom detaljplanen upphävts. MÖD ansåg att ett därefter reviderat planförslag inte inneburit förändringar som krävt ett nytt samråd och undanröjde därför mark- och miljödomstolens avgörande varigenom även den nya planen upphävts samt återförvisade målet till mark- och miljödomstolen.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDENacka tingsrätts, mark- och miljödomstolen, dom 2019-11-19 i mål P 2279-19,se bilaga A
Motparter1. F.B.
2. A.S.B.
Ombud för 1 och 2: T.J.
3. S.B.
4. A.E.
5. E.E.
Ombud för 7: Advokat R.G.H.
9. Smith
0. Woods
1. B.H.
Ombud för 12: Advokaterna C.G. och Trujillo
3. C.K.
4. M.K.
5. A.O.
16. K.O.
Mark- och miljööverdomstolen undanröjer mark- och miljödomstolens dom och återförvisar målet till mark- och miljödomstolen för fortsatt handläggning.
Nacka kommun har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska upphäva mark- och miljödomstolens dom och återförvisa målet till mark- och miljödomstolen för förnyad prövning. I andra hand har kommunen yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska fastställa kommunens beslut att anta detaljplanen.
F.B., A.S.B., S.B., C.K. och M.K. har motsatt sig ändring av mark- ochmiljödomstolens dom. I andra hand har de medgett att målet återförvisas till mark-och miljödomstolen.
B.H. och K.O. har medgett att målet återförvisas till mark- och miljödomstolen.
A.O. har motsatt sig ändring av mark- och miljödomstolens dom.
A.E., E.E., Fastighet i Lännersta 876 AB, Fastighet Lännersta 351 AB, Freys Förvaltnings AB, Smith, Woods och JM AB har avstått från att yttra sig.
Nacka kommun har anfört i huvudsak följande till stöd för sin talan.
Det finns inget i lagstiftningen som hindrar kommunen från att omarbeta planförslaget och därefter anta det på nytt utan att ett nytt detaljplaneärende behöver inledas. Det är en allmän praxis att i det fall då ett beslut om att anta en detaljplan upphävs så görs detaljplaneprocessen endast om i den omfattning som bedöms nödvändig utifrån den felaktighet som orsakade att domstolen upphävde antagandebeslutet av detaljplanen.
I aktuellt fall bedömde kommunen att de förändringar som blev följden av mark- och miljödomstolens upphävande av detaljplanen inte var av större omfattning än att de kunde hanteras genom en ny utställning/granskning. Mark- och miljödomstolen har inte heller i sin dom på något sätt anfört att orsaken till att detaljplaneprocessen i aktuellt ärende borde ha tagits om från innan samråd skulle vara att de ändringar som kommunen gjort varit för omfattande för att hanteras enbart genom en ny granskning.
Mark- och miljödomstolen ska inte pröva hur detaljplaneprocessen efter ett upphävande ska gå till och domstolen har inte heller rådighet att besluta att kommunens detaljplaneärende med ett visst diarienummer är avslutat. Dessa frågor ligger inom kommunens handlingsram att besluta om. Att det inte finns stöd i lagstiftning, förarbeten och rättspraxis för hur en detaljplan ska hanteras
efter ett upphävande av antagandebeslutet förstärker att frågorna är bedömningsfrågor.
De motparter som har yttrat sig i Mark- och miljööverdomstolen har i huvudsak vidhållit vad de tidigare har anfört.
A.O. har tillagt i huvudsak följande: Det har skett en inventering av marken i kommunen för att identifiera större naturvårdsträd och så kallade ”jätteträd”. Detaljplanehandläggaren för område W verkar dock inte ha inventerat markområdet i område W. Tallen vid Nytorpsvägens vändplan kan räddas genom att parkeringsplatserna stryks alternativt att de flyttas i sidled.
Mark- och miljödomstolen upphävde den 15 december 2017 kommunens beslut från den 12 december 2016 att anta detaljplan för Sydöstra Lännersta 2 (område W). Detaljplaneärendet (dnr KFKS 2002/301-214) hade påbörjats före den 2 maj 2011. Av handlingarna i nu aktuellt mål framgår att kommunen, efter upphävandet, reviderade detaljplaneförslaget genom att ta bort en planbestämmelse som mark- och miljödomstolen i nämnda avgörande ansåg var otydlig samt ändra planbestämmelserna avseende storlek på byggrätter till att gälla de faktiska förhållandena. Det huvudsakliga syftet med planen var oförändrat. Kommunen ställde sedan ut och antog detaljplanen på nytt utan att hålla ett nytt samråd.
I det nu överklagade avgörandet upphävde mark- och miljödomstolen kommunens antagandebeslut avseende den reviderade planen med hänvisning till att kommunen fortsatt det tidigare planärendet utan att genomföra ett nytt samråd och att kommunens beslut att anta detaljplanen därmed fattats i strid med bestämmelserna i 5 kap. plan-och bygglagen (2010:900), PBL.
Mark- och miljööverdomstolen gör följande bedömningar.
Varken den äldre plan- och bygglagen (1987:10), ÄPBL, eller PBL innehåller någon bestämmelse enligt vilken ett detaljplaneärende ska anses vara avslutat om ett beslut om antagande av en detaljplan har upphävts av högre instans. Vidare saknas en reglering av vad som formellt då gäller för kommunens fortsatta arbete med att anta en detaljplan. Eftersom nu endast antagandebeslutet har upphävts så kvarstår i princip andra beslut som har tagits i planprocessen, t.ex. att påbörja ett planarbete.
Mark- och miljööverdomstolen anser mot denna bakgrund, till skillnad mot mark- och miljödomstolen, att detaljplaneärendet inte kan anses ha avslutats genom domstolens avgörande år 2017.
Ärendet inleddes således före den 2 maj 2011 varför ÄPBL och dess bestämmelser för detaljplaneprocessen i 5 kap. ska tillämpas. Av dessa framgår att kommunen innan den antar en detaljplan, ska ta fram ett förslag, inhämta synpunkter på förslaget under ett samråd samt ställa ut förslaget. Ny utställning ska ske om förslaget ändras väsentligt efter utställningen (27 § tredje stycket). Som framgått ovan saknas det dock särskilda bestämmelser om hur ett detaljplaneärende ska handläggas när en kommun vill fortsätta planarbetet sedan ett antagandebeslut har upphävts av högre instans.
Av förarbetena till ÄPBL:s bestämmelser för detaljplaneprocessen framgår att strävan varit att tillgodose rättssäkerhetsaspekterna på ett så effektivt sätt som möjligt och att inte lagreglera mer än nödvändigt (se prop. 1985/86:1 s. 177). Ett övergripande syfte med förslaget till PBL var att så långt som möjligt begränsa den totala tidsåtgången för planläggningen (se prop. 2009/10:170 s. 234). Mark- och miljööverdomstolen anser att det inte framstår som lämpligt att alltid ställa krav på nytt samråd efter upphävande av ett antagandebeslut. En sådan ordning skulle vara ineffektiv och kostsam för kommuner och sakägare. En bedömning bör i stället göras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet, varvid skälet för upphävandet och de ändringar som gjorts bör tillmätas avgörande betydelse.
Mark- och miljööverdomstolen anser att det reviderade planförslaget inte inneburit förändringar som krävt ett nytt samråd. Kommunen kan alltså inte anses ha agerat utanför sitt handlingsutrymme eller antagit den nya planen i strid med gällande bestämmelser för planprocessen. Det har därför saknats skäl för att upphäva detaljplanen på den grund som mark- och miljödomstolen angett. Mark- och miljödomstolens dom ska därför undanröjas och målet återförvisas dit för prövning av de övriga invändningar som framförts mot detaljplanen.
Domen får enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättsråden Coleman och Hodges, referent, tekniska rådet Taylor samt tf. hovrättsassessorn Clark.
Föredragande har varit hovrättsfiskalen Edwards.
Klagande1. F.B.
2. A.S.B.
Ombud för 1 och 2: T.J.
3. S.B.
4. A.E.
5. E.E.
Ombud: Advokat R.G.H.
9. Smith
10. K.S-T.
11. B.H.
Ombud: Advokaterna C.G. och Trujillo
13. L.K.
14. M.K.
15. A.O.
16. K.O.
1. Mark- och miljödomstolen avslår yrkandena om sammanträde, syn och vittnesförhör.
2. Mark- och miljödomstolen upphäver Nacka kommuns beslut den 4 mars 2019, § 255, att anta Detaljplan för Sydöstra Lännersta 2 (område W) i Boo.
YRKANDEN M.M.F.B. och A.S.B. har yrkat att mark- och miljödomstolen ska upphäva den antagna detaljplanen för Sydöstra Lännersta 2 (område W) i Boo. De har också yrkat att mark- och miljödomstolen ska hålla sammanträde och syn på platsen samt vittnesförhör med P.O.F.
S.B. har yrkat att mark- och miljödomstolen ska upphäva den antagna detaljplanen för Sydöstra Lännersta 2 (område W) i Boo.
A.E. och Boone har yrkat att mark- och miljödomstolen ska upphäva den antagna detaljplanen för Sydöstra Lännersta 2 (område W) i Boo.
Fastighet i Lännersta 876 AB har yrkat att mark- och miljödomstolen ska upphäva den antagna detaljplanen för Sydöstra Lännersta 2 (område W) i Boo.
Fastighet Lännersta 351 AB har yrkat att mark- och miljödomstolen med ändring av den aktuella detaljplanen för Sydöstra Lännersta 2 (område W) i Boo ska ge Fastighet Lännersta 351 AB rätt att lägga samman fastigheterna XX, YY, ZZ, XY och YX för att sedan ombilda dem till sex tomter. Fastighet Lännersta 351 AB har också yrkat att det ska hållas syn på platsen samt vittnesförhör med P.V..
Freys Förvaltnings AB har yrkat att mark- och miljödomstolen ska upphäva den antagna detaljplanen för Sydöstra Lännersta 2 (område W) i Boo.
Smith och Woods har yrkat att mark- och miljödomstolen ska upphäva den antagna detaljplanen för Sydöstra Lännersta 2 (område W) i Boo.
B.H. har yrkat att mark- och miljödomstolen ska upphäva den antagna detaljplanen för Sydöstra Lännersta 2 (område W) i Boo.
JM AB har yrkat att mark- och miljödomstolen ska upphäva den antagna detaljplanen för Sydöstra Lännersta 2 (område W) i Boo.
L.K. och M.K. har yrkat att mark- och miljödomstolen ska upphäva den antagna detaljplanen för Sydöstra Lännersta 2 (område W) i Boo.
A.O. och K.O. har yrkat att mark- och miljödomstolen ska upphäva den  antagna detaljplanen för Sydöstra Lännersta 2 (område W) i Boo.
Nacka kommun har motsatt sig ändring av beslutet att anta detaljplanen för Sydöstra Lännersta 2 (område W) i Boo.
UTVECKLING AV TALANF.B. och A.S.B. (XYY) har anfört i huvudsak följande till stöd för sin talan:
Detaljplanens bestämmelser innebär att maximal tillåten byggnadsarea på deras fastighet blir 225 kvadratmeter. Den befintliga huvudbyggnaden har en area på 250 kvadratmeter. Det är osäkert om den befintliga huvudbyggnaden ryms inom den beslutade byggrätten. Byggrätten för deras fastighet ska därför ändras till 250 kvadratmeter. Vidare bör den punktprickade marken begränsas då den nu omfattar nästan hela fastigheten.
Planförslaget innebär att en ny lokalgata med vändplan läggs över deras fastighet. Gatan innebär en breddning av befintlig servitutsväg. Den delar av tomten i två delar och separerar huset från stranddelen. Den föreslagna vägen kommer endast att användas av grannfastigheten XXX saknar emellertid behov av vägen eftersom fastigheten redan har en servitutsväg. Gatuområdet kommer att tangera ett befintligt båthus och en mycket gammal lind i den södra allén. Gatan kommer att förstöra den känsliga miljön inom fastighetens stranddel och försvåra underhållet av båthuset.
Den hävdade tomten på deras fastighet omfattar den del av fastigheten som är belägen söder om Djurgårdsvägen. Strandskyddet ska därför upphävas för hela den del av fastigheten XYY som utgör tomt, dvs. delen söder om Djurgårdsvägen.
Detaljplanen innebär en påtaglig risk att mycket gamla lindar kan komma att dö eller skadas avsevärt. Kommunen har inte visat att det går att anlägga gator och va-ledningar utan att skada lindarna. Ett genomförande av planen kommer att kräva dispens från biotopskyddet. Med hänsyn till de gamla lindalléerna borde det ha upprättats en miljökonsekvensbeskrivning.
Planförslaget innebär att Djurgårdsvägen breddas väsentligt i förhållande till den befintliga vägens bredd. Detaljplanen kommer att medföra skada på norra lindallén.
Det saknas behov av genomfart längs denna sträcka. En möjlighet att rädda lindallén är att Djurgårdsvägens gatuutrymme begränsas och utformas till att inrymma en körbar gång- och cykelväg och att biltrafik förbjuds förutom nödvändig trafik till fastigheterna XYY och XZX.
Detaljplanen innebär att det inom en del av planområdet gäller en genomförandetid om fem år medan övriga delar har en genomförandetid om tio år. Den förkortade genomförandetiden för del av planområdet strider mot plan- och bygglagen och hela planområdet bör ges en genomförandetid om tio år.
Planförslaget bygger på att Lännersta promenadväg ska utgöra en allmän gångväg längs vattnet. De anser att planen måste vara förutsägbar och att strandvägen ska utgöra allmän platsmark i detaljplanen. Den nuvarande planutformningen strider mot plan- och bygglagen och drabbar dem på ett oskäligt sätt.
I de redovisade planhandlingarna finns ingen beskrivning av hur det enskilda intresset beaktats för de fastigheter som har äldre stora bostadsbyggnader med stora tomter. Detaljplanen ger dem ingen extra byggrätt eller avstyckningsmöjlighet utan i stället flertal begränsningar. Kommunen har gjort felaktiga avvägningar mellan allmänna och enskilda intressen. Detaljplaneförslaget har inte tagit skälig hänsyn till de befintliga bebyggelseförhållandena.
S.B. (Blake) har anfört i huvudsak följande till stöd för sin talan:
Genom detaljplanen medges avstyckning av tomter och förtätning. Detta innebär att nya fastigheter och bostäder ska nyttja den befintliga grusvägen. Med tanke på tomternas storlek finns anledning att anta att de inte kommer att bebyggas med enfamiljshus. Kommunen bör ta över ansvaret för Lindängsvägen och göra den till en lokalgata.
Kommunen bör bekräfta att det är ett kommunalt ansvar att dra fram anslutnings-punkten för det kommunala vattnet och avloppet till hennes tomtgräns. Om kommunen inte har ansvar för detta eller avser att placera anslutningspunkten utanför hennes tomtgräns vill hon överklaga en eventuell annan placering då det medför kostnader för henne.
A.E. och Boone (XXX) har anfört i huvudsak följande till stöd för sitt överklagande:
Detaljplanen kommer påverka deras fastighet negativt på ett oproportionerligt sätt. En ny gata med vändplan föreslås gå in över fastighetens strandnära del trots att det saknas behov av gatan eftersom att fastigheten har en fungerande utfart med stöd av ett servitut. Detaljplanen innebär också att strandskyddet ligger kvar inom den del av tomten som ligger närmast stranden.
Fastighet i Lännersta 876 AB (YYX) har anfört i huvudsak följande till stöd för sitt överklagande:
Bolaget motsätter sig att kommunen ska lösa in 251 kvadratmeter av dess fastighet.Det är av vikt att fastigheten är så stor som möjligt för att den ska kunna användas på det sätt man kommit överens med kommunen om. Bolaget motsätter sig också att kommunen har ändrat andelstalet för gatukostnadsersättningen till 12,0. Andelstalet bör vara vad de kommit överens om tidigare, dvs. 9,0.
Fastighet Lännersta 351 AB (Lännersta ZZ m.fl.) har anfört i huvudsak följande till stöd för sitt överklagande:
Syftet med begäran att få lägga samman fastigheterna XX, YY,ZZ, XY och YX för att sedan ombilda dem till sex tomter är att möjliggöraändamålsenliga byggrätter. Kommunen har inte haft någon uttalad invändning mot ombildningen i sig utan har endast anfört att de föreslagna utbyggnadsalternativen är olämpliga med hänsyn till fastigheternas svåra topografiska förhållanden samt särskild skyddsvärd mark och vegetation. Detta är en felaktig bedömning. Med hjälp av Lantmäteriet kan avstyckningen anpassas på lämpligt sätt. Kommunen är inte heller konsekvent eftersom det på andra sidan av Gammeluddsvägen finns två fastigheter med samma topografi där kommunen har tillåtit att det styckas av tre nya tomter.
Freys Förvaltnings AB (ZY) har anfört i huvudsak följande till stöd för sin talan:
När bolagets fastighet ZY avstyckades ingick en byggrätt. Denna byggrätt bör kvarstå. Dessutom bör det bli möjligt att avstycka fastigheten till två tomter.Bolaget motsätter sig att kommunen ska lösa in 59 kvadratmeter av fastigheten.
Smith och Woods (Lännersta XYZ) har anfört i huvudsak följande till stöd för sin talan:
Beslutet att anta detaljplanen är felaktigt och planen ska ändras så att kommunalt väg- och va-nät byggs till fastighetsgränsen. Det är fel att detaljplanen lägger över ansvar och kostnader för att säkerställa att fastigheten kan anslutas till väg och vanätet på dem som privata fastighetsägare. Beslutet tvingar dem att förvärva mark av kommunen för att möjliggöra anslutning till det kommunala väg- och va-nätet. Det är oklart vad de kommer behöva betala till kommunen för marken. Det blir betydligt dyrare för dem som privata fastighetsägare att ansluta fastigheten till det kommunala väg- och va-nätet än vad det skulle kosta för kommunen att göra detta.
B.H. (YYZ och YXX) har anfört i huvudsak följande till stöd för sin talan:
Kommunens hantering av strandpromenaden är inte förenlig med det grund-läggande syftet med kommunal planering, dvs. skyldigheten att lösa angelägna uppgifter inom planområdet. Genom detaljplanen skjuter kommunen åter upp frågan om hur strandpromenaden ska lösas.
Kommunen har beslutat om olika genomförandetider för olika delar av detaljplanen. Syftet är att fördröja beslutet att lösa in marken där strandpromenaden är avsedd att förläggas samtidigt som kommunen inte vill försena detaljplanen i övrigt. Den kortade genomförandetiden syftar också till att kommunen ska kunna förhandla med fastighetsägarna om strandpromenaden. Detta kommer emellertid inte att ske eftersom fastighetsägarna har beslutat att inte delta vid sådana förhandlingar.
Det servitut som belastar fastigheterna innebär att lännerstabor har rätt att gå till och från Gammeluddens ångbåtsbrygga. Ångbåtsbryggan och ångbåtstrafiken existerar emellertid inte längre. Därmed finns inte längre nyttan med servitutet kvar. Om servitutsnyttan inte kan realiseras upphör servitutet. Strandskyddet ger inte heller allmänheten tillträde till strandtomter med bostadsinredda strandstugor. Tillträdes-möjligheten är också begränsad av den aktuella stigens förfall.
JM AB (XXY och XXZ har anfört i huvudsak följande till stöd för sin talan:
JM:s fastigheter är planlagda för ändamålet allmän plats för natur- respektive parkområde samt gångväg. Att fastigheterna läggs ut som natur- och parkmark utan några byggrätter är till stor nackdel för JM. Kommunen har gjort en felaktig avvägning mellan motstående enskilda och allmänna intressen när man inte beaktat JM:s intresse av att kunna bebygga sina fastigheter och i stället har prioriterat kommunens egna intressen och tillskapat avstyckningsbara bostadsfastigheter på egen mark.
Detaljplanen har två genomförandetider och kommunen har inte motiverat varför genomförandetiden för fastigheterna utmed strandpromenaden ska kortas ner till fem år. Utgångspunkten i plan- och bygglagen är att det ska vara en gemensam genomförandetid för detaljplaner. Det är inte fråga om en etappvis utbyggnad av planområdet som skulle kunna motivera olika överväganden kring genomförandetiden.
Planbestämmelserna om byggnaders utseende är otydliga. Kommunen hänvisar bland annat till den "äldre bebyggelsen i omgivningen", att byggnader ska "anpassas till befintlig arkitektur" och "anknyta till den äldre bebyggelsen i omgivningen". Det är emellertid oklart vilken äldre byggelse som avses och vilken befintlig arkitektur som byggnaderna ska anpassas till. Därtill är bestämmelsen WB1. "Brygga för närliggande fastigheter" otydlig. Det framgår varken av plankartan eller planbeskrivningen vilka fastigheter som är närliggande och vem som har rätt att uppföra bryggan. Det är inte möjligt att med planbestämmelse ange att det är tillåtet att bygga enskilda bryggor på allmän plats eller förordna om bommar så som kommunen gjort. Det finns varken för anläggningar inom WV-området eller WB1-området möjlighet att göra landfästen för privata bryggor eftersom marken är planlagd som allmän plats.
Plankartorna innehåller inte några höjdangivelser för gator inom detaljplane-området. Denna brist tillsammans med att det saknas en dagvattenutredning innebär att detaljplanens konsekvenser blir mycket svårbedömda. Detta får också påverkan på JM:s fastigheter eftersom det inte är klarlagt hur dagvattnet ska tas om hand.
Flera fastigheter inom detaljplaneområdet innehåller en stor del prickmark som har avgränsats på ett sätt som gör det svårt för fastighetsägaren att läsa ut exakt var gränsen mellan prickmark och kvartersmark går.
Det är inte markerat på plankartorna var gränsen för strandskyddet går. Den handling som utvisar var gränsen för strandskyddet går finns inte med bland de handlingar som slutligen har antagits av kommunen. Plankartan innehåller således ingen uppgift om var strandskyddet har upphävts. Det blir med anledning av detta otydligt var strandskyddet har upphävts.
L.K. och M.K. (YYY) har till stöd för sin talan anfört att detaljplanen inte redogör tillräckligt tydligt för hur den brygga de har servitut för, och som finns inritad i detaljplanen, ska hanteras.
A.O. och K.O. (XZZ) har anfört i huvudsak följande till stöd för sin talan:
Kommunens prioritering att anlägga en parkeringsyta vid Nytorpsvägens vändplan på bekostnad av en stor och värdefull tall är felaktig. Tallen bör identifieras och skyddas från skador och avverkning. Det är också fel att lösa in mark på deras fastighet. I stället bör marken på den motsatta sidan lösas in eftersom det inte finns något egenintresse av den marken. Då skulle även värdefulla träd på deras tomt kunna sparas. Marken på andra sidan är i dag naturmark, men genom planen blir den tomtmark som kommunen ska sälja.
Berget som förenar fastigheterna XYX, XYZ och XZZ bör göras till prickmark så att områdets landskapsbild bevaras.
Kommunen har anfört i huvudsak följande till stöd för sin talan:
Startpromemorian för detaljplanen antogs av kommunstyrelsen den 10 januari 2005.
Detaljplanen är därmed påbörjad före den 2 maj 2011, vilket enligt övergångs-bestämmelserna till PBL innebär att den ska upprättas enligt reglerna i ÄPBL. Mark- och miljödomstolens beslut om att upphäva kommunens tidigare antagandebeslut avseende detaljplanen innebär inte att ärendet ska anses som slutligen avgjort, utan endast att kommunens antagandebeslut upphävts.
Om ett beslut om att anta en detaljplan upphävs är en allmän praxis att endast göra om detaljplaneprocessen i den omfattning som bedöms nödvändig utifrån den felaktighet som orsakade att domstolen upphävde antagandebeslutet. För aktuell detaljplan orsakades upphävandet av att detaljplanen innehöll bestämmelsen ”Befintliga byggnader som tillkommit i laga ordning innan detaljplanen vann laga kraft och som inte överensstämmer med planbestämmelserna ska anses vara planenliga", vilken Mark- och miljööverdomstolen i mål P 11466-15 har bedömt inte uppfylla kraven på tydlighet. Kommunen angav därför i det tidigare målet att man hade för avsikt att revidera detaljplanen inför ett nytt beslut i fullmäktige. Den nu antagna detaljplanens syfte är detsamma och de ändringar som har gjorts är inte större än att de hade kunnat genomföras mellan samråd och utställning.
Det kan inte ha varit lagstiftarens intention att kommunen ska påbörja ett nytt planarbete om ett antagandebeslut blir upphävt av överprövande instans. Detta med hänsyn till den påverkan på berörda fastighetsägare, förlängning av planprocessen samt de kostnader och tid som är förknippade med att börja om ett detaljplanearbete i stället för att omarbeta ett befintligt detaljplaneförslag. Med tanke på att många i området är trångbodda och de miljö- och hälsoproblem som finns i området till följd av bristfälliga vatten- och avloppslösningar bedömer kommunen också att det skulle vara olämpligt att påbörja ett nytt planärende i stället för att omarbeta den tidigare påbörjade detaljplanen. Kommunen anser därför att detaljplanen är korrekt fram-tagen i enlighet med reglerna i ÄPBL och gällande praxis.
Det har inte förts fram några synpunkter på att detaljplanen endast ställts ut på en ny utställning från fastighetsägare eller remissinstanser, varken i de yttranden som kom in under utställning 3 eller i de överklaganden som kom in efter detaljplanen antogs.
Strandpromenaden och genomförandetidenStrandpromenaden inom planområdet utgör en del av en för allmänheten värdefull längre strandpromenad som har funnit i över 100 år och som har ett betydande kulturhistoriskt värde. Strandfastigheterna inom detaljplanen utgör en mindre del av denna strandpromenad där allmänheten idag har möjlighet att passera med stöd av allemansrätten och befintligt servitut. Strandpromenaden går därmed inte genom någon hemfridszon. Kommunens bedömning är att det i dag inte finns förutsätt-ningar att planlägga en allmän gångväg över fem av fastigheterna inom planområdet på grund av förväntat höga kostnader för inlösen av mark. På grund av trångboddhet och de miljö- och hälsoproblem som finns i området till följd av bristfälliga vatten-och avloppslösningar är det emellertid angeläget att detaljplanelägga dessa fastig¬heter samtidigt som allmänhetens tillträde till strandpromenaden säkras genom strandskydd, allemansrätten och gällande servitut.
De strandområden som omfattas av en genomförandetid på fem år ska enligt detaljplanen endast användas för bostäder. Fastigheterna får enligt detaljplanen inte styckas av men får en ökad byggrätt eller en byggrätt som bekräftar befintlig bebyggelse. Ingen utbyggnad av allmänna anläggningar och inga avstyckningar ska ske inom detta område. Kommunen anser därför att en genomförandetid på fem år är rimlig för dessa fastigheter. För övriga delar av planområdet ska omfattande ombyggnader av vägar samt utbyggnad av kommunalt vatten och avlopp göras. Inom dessa delar av planområdet möjliggör även detaljplanen avstyckningar och mindre grupphus för vissa bostadsfastigheter. Projektering, upphandling och utbyggnad av vatten- och avloppsledningar samt vägar är ett tidskrävande arbete och en genomförandetid på endast fem år är inte lämplig för dessa områden.
Avvägning mellan allmänna och enskilda intressenSkälig hänsyn har tagits till befintliga bebyggelse-, äganderätts- och fastighets-förhållanden som kan inverka på planens genomförande. Enskilda intressen har beaktats och avvägts mot aktuella allmänna intressen på ett korrekt och rimligt sätt. Att avvägningen i vissa fall inte utfallit till det enskilda intressets fördel innebär inte att avvägningen är felaktigt gjord.
Upphävande av strandskyddFör detaljplaneärenden som påbörjats före den 1 juli 2009 är det länsstyrelsen som beslutar om upphävande av strandskydd. Länsstyrelsen beslutade om upphävande av strandskyddet den 17 november 2016. Beslutet gäller under förutsättning att detaljplanen vinner laga kraft. Det kvarliggande strandskyddet innebär inte någon försämring för fastighetsägarna jämfört med dagens förhållande då strandskydd i dag gäller för de delar av fastigheterna som ligger inom 100 meter från strandlinjen.
Djurgårdsvägens placeringFörtätningen och en ökad permanent bosättning ställer högre krav påvägstandarden. Djurgårdsvägen är bland annat skolväg till Boo gårds skola och även väg till idrottsplats och badplats. Djurgårdsvägen föreslås därför ges en körbanebredd om 4,5 m med enkelsidig gångbana. Att vid dessa omständigheter endast medge att Djurgårdsvägen skulle vara en körbar gång- och cykelväg bedöms inte lämpligt. Vid utbyggnaden av Djurgårdsvägen kommer dock särskild hänsyn att tas till lindallén och vägen kommer att förskjutas så långt norrut som detaljplanen medger. Vatten- och avloppsledningarna kommer att förläggas grunt för att minska behovet av schaktning och Djurgårdsvägens körbana är planerad att byggas i gatuområdets norra del. Dispens från biotopskyddet kommer att sökas från
länsstyrelsen och kommunen kommer att samråda med länsstyrelsen vid ombyggnaden av Djurgårdsvägen.
Byggrätt, punktprickad mark och avstyckningsmöjlighet för XYY Fastigheten XYY är i dag inte detaljplanerad och omfattas endast av områdesbestämmelser.Fastigheten har således inte någon av plan- och bygglagstiftningen garanterad byggrätt idag. Byggrätten enligt föreslagen detaljplan är följaktligen inte mindre med detaljplanen än utan den. Fastighetens huvud-byggnad är inmätt år 2017 och har enligt inmätningen en byggnadsarea på 222 kvadratmeter. Detaljplanen medger en byggrätt på 225 kvadratmeter för huvudbyggnaden på fastigheten. Den befintliga huvudbyggnaden ryms därmed inom detaljplanens bestämmelse för största tillåtna byggnadsarea. Till följd av de höga kultur- och landskapsbildsvärden som föreligger för XYY bedömer kommunen att omfattningen av punktprickad mark och avsaknaden av avstyckningsmöjlighet är en lämplig avvägning mellan allmänna och enskilda intressen.
Allmän gata till fastigheten XXXDen befintliga vägen över fastigheten XYY fram till fastigheten XXX är redan i dag anpassad och används för biltrafik. Förutom att utgöra angöring till fastigheten XXX utgör vägen även del i strandpromenaden. Vägen föreslås i huvudsak ligga kvar men kompletteras med en mindre vändplan. Omvandlingen till allmän platsmark bedöms inte innebära ett väsentligt intrång på fastigheten XYY jämfört med dagens förhållanden. Tillfartsvägen bedöms även ha ett allmänt intresse då den utgör en del av den utpekade strandpromenaden. Intresset av vägen väger därför tyngre än fastighetsägarens enskilda intressen. Vid projektering och utbyggnad av vägen kommer särskild hänsyn att tas till befintliga lindar för att minimera påverkan.
Fastigheterna XXY och XXZPå fastigheterna finns flera fornlämningar som skyddas av kulturminneslagen. Mot bakgrund av detta och områdets höga rekreations- och naturvärden har området lagts ut som allmän plats, NATUR och PARK. Tre nya fastigheter skulle i hög grad motverka dessa intressen. Terrängen inom de delar av fastigheten XXZ som inte berörs av fornlämningar är mycket brant och fastigheterna ingår i ett område där kommunen planerar att inrätta ett kulturreservat.
Fastigheten ZYFastigheten är idag 2 000 kvadratmeter och en avstyckning skulle innebära att de två nybildade fastigheterna skulle bli betydligt mindre än övriga fastigheter inom kvarteret, vilket bedöms medföra ett avsteg från befintlig bebyggelsestruktur.
Bryggan tillhörande ZY är placerad på kommunens fastighet YXZ. Inget känt servitut eller avtal finns. De 15-tal små bryggor som är placerade på kommunens fastighet YXZ, de flesta med eftersatt underhåll, föreslås rivas och ersättas med en ny brygga. Området för bryggan föreslås upplåtas med arrende till en bryggförening med medlemmar inom planområdet.
Detaljplanen innebär viss markinlösen på fastigheten ZY längs medDjurgårdsvägen. Markintrånget går cirka 1,5 meter in på befintlig fastighet längs med hela fastighetens bredd. Intrånget motsvarar totalt cirka 60 kvadratmeter. Syftet med intrånget är att möjliggöra att Djurgårdsvägen, som är en uppsamlande kn gata, breddas och förses med diken.
XX, YY, ZZ, XY och YXPå grund av fastigheternas svåra topografiska förhållanden och förekomsten avsärskilt skyddsvärd mark och vegetation är det inte är lämpligt att möjliggöra att ytterligare en fastighet bildas inom kvarteret.
Fastigheten XYZAktuell väg har som enda syfte att utgöra angöring till fastigheten XYZ och bedöms därmed inte vara av sådant allmänt intresse att det är motiverat att planlägga vägen som allmän plats.
Fastigheten Trevino aktuella parkeringsplatserna är avsedda för besökande till Trollsjönsnaturreservat och iordningställandet av parkeringsplatserna sker inom ramen för naturreservatets förvaltning.
Nytorpsvägen planeras få en körbanebredd på 3,5 meter med mötesplatser.Intrånget på XZZ krävs för att möjliggöra körbanebredden samt diken för dagvatten och stödremsor. En körbana på 3,5 meter bedöms nödvändig eftersom detaljplanen möjliggör ett permanentbebott område där trafiksäkerhet och framkomlighet för bland annat sophämtning och räddningstjänsten behöver säkerställas. Med hänsyn till vägens linjeföring och trafiksäkerhet bedöms det inte lämpligt att förskjuta vägen längre norrut för att undvika markintrång på fastigheten XZZ.
Fastigheten YYXGammeluddsvägen är bland annat skolväg till Lännersta skola och även väg till Sunnebo förskola. Vägen föreslås därför få en körbanebredd om 4,5 m med enkelsidig gångbana och förses med diken. Markinlösen från fastigheten YYX bedöms nödvändig för att uppnå godtagbar vägstandard och trafiksäkerhet på Gammeluddsvägen och Hälsingevägen.
Fastigheterna YYZ och YXXDokumentationen som har getts in visar endast mindre delar av strandpromenaden, där den är i som sämst skick. Ett av områdena som fotats ska bli allmän platsmark och kommunen kommer att bli huvudman för den delen av strandpromenaden. Huvudsyftet med detaljplanen är inte att förkorta genomförandetiden till fem år för fem strandfastigheter utan att införa byggrätter lämpliga för permanentboende, medge viss förtätning och att rusta upp vägar samt att ersätta enskilda vatten- och avloppslösningar med kommunala anläggningar.
Fastigheten XZYGemensamhetsanläggningar för tillfarter är vanligt förekommande i villaområden och finns på flera ställen inom planområdet i de fall en väg inte bedömts vara av allmänt intresse. Den aktuella vägen är relativt kort och har som enda syfte att utgöra angöring till fastigheterna YYY, Blake och YXY. Vägen bedöms därmed inte vara av sådant allmänt intresse att det är motiverat att planlägga den som allmän plats. Detaljplanen reglerar inte placeringen av anslutningspunkter för vatten och avlopp.
Fastigheten XXXVändplanen ligger inom den del av fastigheten som inte bedömts vara lämplig att bebygga. Med hänsyn till den begränsade ytan som ianspråktas och det faktum att det inte påverkar en byggbar del av fastigheten bedöms markintrånget inte medföra någon stor olägenhet och inte heller utgöra ett väsentligt intrång på fastigheten. Detaljplanen möjliggör både en utbyggnad av befintlig huvudbyggnad och ger planstöd till befintliga komplementbyggnader.
DOMSKÄLUtgångspunkter för mark- och miljödomstolens prövningDet är en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten.Det är alltså kommunen som, inom vida ramar, avgör hur bebyggelsemiljön skautformas i kommunen.
I den nya plan- och bygglagen har det införts en bestämmelse i 13 kap. 17 § om begränsad prövning av överklagande av detaljplaner. Enligt bestämmelsen ska den överprövande instansen endast pröva om det överklagade beslutet strider mot någon rättsregel på det sätt som klaganden har angett eller som framgår av omständigheterna. Av Mark- och miljööverdomstolens praxis framgår att även om bestämmelsen formellt inte är gällande för prövningar
enligt ÄPBL bör samma principer tillämpas vid överprövning av detaljplaner enligt denna lag (se Mark- och miljööverdomstolens avgörande MÖD 2012:31).
Den materiella prövningen av ett överklagande av ett beslut att anta en detaljplan stannar i många fall vid en prövning av om beslutet ligger inom ramen för det handlingsutrymme som de materiella reglerna ger kommunen. Om kommunens beslut ryms inom detta handlingsutrymme, kommer de avvägningar som en kommun gjort mellan olika samhällsintressen inte att bli föremål för överprövning (se MÖD 2014:12).
Mark- och miljööverdomstolen har bedömt att det bör vara möjligt för en över-prövande instans att i uppenbara fall ex officio ingripa mot beslut som fattats i strid med någon rättsregel. När den rättsregel som kan ha överträtts innefattar ett bedömningsutrymme måste emellertid utrymmet för officialprövning vara mycket litet, och en sådan prövning bör endast undantagsvis komma i fråga (se Mark- och miljööverdomstolens avgörande MÖD 2012:31 och dom den 11 juni 2018 i mål nr P 11037-17).
Den myndighet som har att pröva ett överklagande av ett beslut att anta en detaljplan ska antingen fastställa eller upphäva beslutet i dess helhet. Om kommunen har medgett det, får dock beslutet upphävas i en viss del eller ändras på annat sätt. Utan kommunens medgivande får ändringar av ringa betydelse göras (se 13 kap. 8 § ÄPBL och 13 kap. 17 § PBL).
Kommunens handläggning av planärendetNacka kommun antog den 12 december 2016 en detaljplan för det aktuella planområdet Sydöstra Lännersta 2, KFKS 2002/301-214. Kommunens beslut att anta planen upphävdes av mark- och miljödomstolen den 15 december 2017 (mål nr P 211-17). Mark- och miljödomstolens dom fick laga kraft efter att Mark- och miljööverdomstolen den 12 mars 2018 beslutat att inte ge prövningstillstånd.
Av handlingarna i målet framgår att kommunen, efter mark- och miljödomstolens avgörande, har reviderat förslaget till detaljplan. Kommunen har tagit bort den planbestämmelse som mark- och miljödomstolen inte ansett uppfylla kravet på tydlighet och ändrat de planbestämmelser som avser storlek på byggrätter till att gälla de faktiska förhållandena. Det framgår att kommunen hanterat handläggningen som en fortsättning på det tidigare ärendet, med samma diarienummer, och följaktligen också tillämpat äldre plan- och bygglagen. Kommun har inte genomfört något samråd men under perioden 17 september–15 oktober ställt ut det reviderade planförslaget för granskning. Kommunen har då också upplyst om att synpunkter som lämnats in i tidigare skeden inte behöver skickas in på nytt. Kommunen har därefter, den 4 mars 2019, antagit detaljplanen för Sydöstra Lännersta 2 (Område W) i Boo (dnr KFKS 2002/301-214).
Mark- och miljödomstolens bedömningMed hänsyn till att den fråga som mark- och miljödomstolen prövar i detta mål uteslutande rör kommunens handläggning av detaljplane ärendet, bedömer domstolen att det saknas anledning att kommunicera överklagandena med annan än kommunen.
Om mark- och miljödomstolen vid sin prövning finner att kommunens beslut att anta en detaljplan strider mot en rättsregel ska beslutet som huvudregel upphävas i sin helhet. Kommunen kan dock medge att beslutet upphävs i viss del eller ändras på annat sätt. Om något medgivande inte finns och mark- och miljödomstolen upphäver beslutet sätts inte något annat beslut i dess ställe. Förfarandet är ett s.k. kassatoriskt förfarande. När domstolens avgörande att upphäva planen får laga kraft är detaljplaneärendet slutligt avgjort. Konsekvenserna av att domstolen upphäver kommunens antagandebeslut är att detaljplanen och dess planbestämmelser inte längre gäller. Det är sedan upp till kommunen att bestämma om den vill inleda en ny planprocess.
Processen med att ta fram en detaljplan är reglerad i 5 kap. PBL (tidigare 5 kap. ÄPBL). Enligt både PBL och ÄPBL innebär planprocessen att kommunen, innan den antar en detaljplan, ska ha tagit fram ett förslag, inhämtat synpunkter på för-slaget under ett samråd och ställt ut förslaget för granskning. Varken i PBL eller i ÄBPL finns det några bestämmelser som reglerar hur ett detaljplaneärende ska handläggas när kommunen vill fortsätta planarbetet med en detaljplan som har upphävts. Det framgår inte heller av förarbeten eller praxis hur denna situation ska hanteras. På Boverkets hemsida anges att planprocessen som huvudregel ska startas om från början. Nacka kommun har i sitt yttrande till mark- och miljödomstolen anfört att kommunerna i fall när en plan upphävs vanligtvis endast gör om utställningsskedet/granskningsskedet men att det, beroende på vad som orsakade upphävandet av detaljplanen, kan vara aktuellt att även göra om samrådsskedet.
Genom mark- och miljödomstolens dom den 15 december 2017 i mål nr P 211-17 upphävdes kommunens beslut att anta detaljplanen för Sydöstra Lännersta 2. Något annat beslut sattes inte dess ställe och ärendet återförvisades inte heller till kommunen. Detta innebär att när domstolens dom fick laga kraft var detaljplaneärendet med dnr KFKS 2002/01-214 slutligt avgjort. Kommunen har dock inte inlett en ny planprocess utan i stället fortsatt det tidigare planärendet och ställt ut ett reviderat planförslag för ny granskning.
Nacka kommun har anfört att det inte kan vara lagstiftarens intention att kommunen ska påbörja ett nytt planarbete när ett antagandebeslut blir upphävt. Detta med hänsyn till de kostnader och tidsfördröjning som ett nytt planarbete medför.Enligt mark- och miljödomstolen saknas det dock stöd i lagstiftningen för att kommunen, utifrån en bedömning i det enskilda fallet, ska kunna tillgodoräkna sig handläggningsåtgärder som genomförts under en tidigare planprocess avseende en sedermera upphävd plan. Möjligheten att enligt 5 kap. 25 § PBL på nytt låta granska ett ändrat förslag gäller för ett inom kommunen pågående planärende och inte, som i detta fall, när kommunens antagandebeslut upphävts. I syfte att undvika att det alltid behöver ske en ny prövning när domstolen finner att en detaljplan är brist¬fällig i något avseende finns möjligheten i 13 kap. 17 § PBL för kommunen att medge att en detaljplan upphävs i en viss del eller ändras på annat sätt.
Sammantaget bedömer mark- och miljödomstolen att Nacka kommun, för att anta en ny detaljplan för Sydöstra Lännersta 2 (område W) i Boo efter att mark- och miljödomstolen upphävde det tidigare antagandebeslutet, har varit hänvisad till att påbörja en ny planprocess och då följa det förfarande för antagande av en detaljplan med samråd och granskning som gällde vid den tidpunkt då arbetet med den nya planen påbörjas, dvs. i detta fall enligt den nya plan- och bygglagen. Kommunen har dock varit oförhindrad att använda det material och de utredningar som upprättats i samband med framtagandet av den upphävda planen om underlaget fortfarande bedöms vara relevant och aktuellt.
Genom att kommunen, efter det att mark- och miljödomstolen upphävt kommunens antagandebeslut, har fortsatt det tidigare ärendet utan att genomföra ett nytt samråd har kommunen inte utfört de obligatoriska steg som enligt 5 kap. PBL ska genomföras i samband med att en ny detaljplan tas fram. Kommunens beslut att anta detaljplanen har därmed fattats i strid med bestämmelserna i 5 kap. PBL om hur processen för att ta fram en ny detaljplan ska gå till. Vad kommunen har anfört medför inte någon annan bedömning. Felet är ett sådant uppenbart fel som det är möjligt för mark- och miljödomstolen att pröva ex officio utan att det har åberopats av någon av parterna i målet (se bl.a. MÖD 2012:31). Kommunens beslut att anta en ny detaljplan för Sydöstra Lännersta 2 (område W) i Boo ska därför upphävas.
Vid denna utgång saknas det anledning för mark- och miljödomstolen att ta ställning till de övriga invändningar som klagandena fört fram mot detaljplanen. Det finns inte heller skäl att hålla sammanträde enligt 14 § lagen om domstolsärenden, syn på platsen i enlighet med 3 kap. 5 § lagen om mark- och miljödomstolar eller att hålla vittnesförhör enligt de yrkanden som framställts. Dessa yrkanden ska därför avslås.
HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga 2 (MMD-02) Överklagande senast den 10 december 2019.
______________I domstolens avgörande har rådmannen Fowler, ordförande, och tekniska rådet Martin deltagit. Beredningsjuristen Caldwell har handlagt målet.