Klagorätt vid beslut om dispens från strandskydd ----- Frågan i målet rörde om en vägförening hade rätt att överklaga ett beslut att medge en granne strandskyddsdispens för en brygga och en sjöbod. Både vägföreningen och den sökande hävdade äganderätt till marken som uppstått genom strandförskjutning. Eftersom nämndens beslut att medge strandskyddsdispens inte gav sökanden någon formell rätt att vidta åtgärder på området påverkade beslutet, varken direkt eller indirekt, vägföreningens rättsliga ställning. Enligt Miljööverdomstolen hade vägföreningen inte heller visat att den beviljade dispensen på annat sätt inskränkte föreningens rätt att utnyttja sin fastighet eller de rättigheter som är knutna till fastigheten på det sätt som har krävts i praxis. Vägföreningens överklagande borde därför ha avvisats av miljödomstolen.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
M.E.
Ombud: Advokat B.G. och jur. kand. D.Å.
Ombud: Advokat M.N.
Med ändring av miljödomstolens dom fastställer Miljööverdomstolen Länsstyrelsens i Stockholms län beslut av den 28 januari 2008, dnr 4032-2006-22093.
M.E. har yrkat att Miljööverdomstolen ska avvisa Djuröby Vägförenings (vägföreningen) överklagande av Bygg- miljö- och hälsoskyddsnämnden i Värmdö kommuns beslut om att bevilja honom strandskyddsdispens.
Vägförening har bestritt ändring.
Parterna har åberopat och vidareutvecklat vad de tidigare har anfört samt tillagt bl.a.
följande avseende frågan om talerätt.
M.E.
Han har beviljats strandskyddsdispensen i egenskap av lagfaren ägare till aktuell mark på fastigheten X 4:231 i Värmdö kommun. Vägföreningens argumentation om äganderätten till aktuell mark ska lämnas utan avseende då denna fråga prövas i en annan ordning. - Även om Miljööverdomstolen skulle anse att vägföreningen är rättmätig ägare av marken saknar vägföreningen talerätt eftersom beslutet om strandskyddsdispens inte gått den emot. Dispensen är ett positivt beslut för vägföreningen för det fall dess talan om äganderätt skulle vinna framgång.
- Vägföreningen har heller inte visat att strandskyddsdispensen berör vägföreningens rättsliga ställning på sådant sätt att den har rätt att föra talan i målet. Att beviljad dispens skulle medföra att hans transporter till och från platsen och parkering skulle bli så frekventa att det skulle utgöra en olägenhet för vägföreningen är ett orimligt påstående. Han är bara en privatperson som vill nyttja sin strandtomt genom tillgång till båt och utemöbler.
Vägföreningen är fastighetsägare till den mark där bebyggelsen är planerad och har därför talerätt. - För det fall Miljööverdomstolen inte skulle finna att vägföreningen har äganderätt till marken måste den ändå ha klagorätt då den enda vägen till området går över vägföreningens enskilda vägar och mark. Dessutom ska byggnationerna ske i direkt anslutning till vägföreningens fastighet och brygga. Dispensen skulle innebära många olägenheter för föreningen och dess medlemmar. Föreningen riskerar att M.E. återupptar sina påbörjade byggnationer på föreningens fastighet i tron att han äger rätt till det. M.E. skulle använda vägföreningens väg och grönområde för sina transporter till och från platsen samt parkering. Vägföreningens medlemmar vill inte längre utnyttja grönområdet med anledning av de konflikter som förevarit på platsen med både byggnadsarbetare och M.E.. Vägföreningens båtbryggor går inte att utnyttja som tidigare och Dunn planerade byggnad och brygga stör medlemmarnas naturupplevelse. Tillgången till vattnet samt möjligheten till fri passage vid stranden upphör.
Kommunen har inte kontrollerat ägandeförhållandena på platsen innan beslut fattades. Utan fastighetsbestämning är det oklart vilken typ av rätt som tillkommer M.E. avseende vattenområdet. Även om den rätt som tillkommer M.E. skulle vara en äganderätt står det klart att det endast är vatten han äger. Vilka gränser som gäller liksom vilka rättigheter och skyldigheter som hör till en fastighet ska bedömas utifrån förättningshandlingarna avseende de olika fastighetsbildningsåtgärderna som berört fastigheten. Handlingarna i fastighetsregistret är entydiga. All mark i området tillhör vägföreningens fastighet X 4:279 i Värmdö kommun. Något annat har aldrig bestämts varken vid avstyckning, genom fastighetsbestämning eller genom annan officiell förrättning.
Vägföreningen är till skillnad från M.E. av uppfattningen att den lämnade strandskyddsdispensen inte är att betrakta som ett sådant positivt förvaltningsbeslut som inte går någon emot. Dispensen är inte till nytta för föreningen som inte vill att området ska bebyggas. Eftersom dispensen är en nödvändig förutsättning för bebyggelse på platsen har det en negativ påverkan på föreningens rättsställning att den har lämnats. Ett exempel är om föreningen vill sälja fastigheten med ett intresse av att den behålls oexploaterad. Vägföreningen får då överväga att behålla fastigheten på grund av att risken för exploatering kraftigt ökat till följd av dispensen. Trenden inom lagstiftningen är en utvidgad rätt att klaga. Både genom Århuskonventionen och genom de nya reglerna i miljöbalken varigenom kommunen bl.a. får upphäva strandskyddet direkt i en detaljplan har det blivit möjligt för fler boende och organisationer att överklaga beslut om strandskydd.
Bygg-, miljö- och hälsoskyddsnämnden.
Det ställs inget krav på äganderätt i samband med prövning av strandskyddsdispens och bygglov. Det är lantmäterimyndigheten som ansvarar för fastighetsbildning och utredningar om äganderätt. Nämnden har inte tagit ställning till äganderätten i samband med beslutet om den aktuella ansökan. För att kunna utnyttja beviljad strandskyddsdispens ska sökanden ha rådighet över den sökta platsen. Då äganderätten till det aktuella uppgrundade markområdet inte tycks vara utrett är det mycket tveksamt om de beviljade loven kan nyttjas. En utredning av äganderätt torde krävas innan det kan avgöras om den sökande eller Djuröby Vägförening råder över platsen och därmed äger rätten att överklaga beslut om strandskyddsdispens.
Miljööverdomstolen har att pröva om vägföreningen har rätt att överklaga Bygg-, miljö- och hälsoskyddsnämndens beslut om att medge M.E. strandskyddsdispens för att uppföra en sjöbod och en flytbrygga på fastigheten X 4:231 i Värmdö kommun.
I Sverige råder ett generellt strandskydd. Strandskyddets syfte är enligt 7 kap. 13 § andra stycket miljöbalken att trygga förutsättningarna för allmänhetens tillgång till strandområden och att bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten. Strandskyddet innebär ett förbud att vidta vissa angivna åtgärder om dispens inte har beviljats. Ett beslut om strandskyddsdispens enligt 7 kap. 18 § miljöbalken innebär sålunda att bestämmelserna om strandskydd inte förbjuder åtgärden i fråga. I vad mån sökanden har en formell rätt att vidta den sökta åtgärden eller om andra erforderliga tillstånd finns prövas inte. Det har därför saknats anledning för nämnden att klargöra vem som har äganderätten till det område där sjöboden och bryggan ska byggas för att kunna pröva M.E:s ansökan.
I 16 kap. 12 § första stycket 1 miljöbalken föreskrivs att överklagbara domar och beslut får överklagas av den som domen eller beslutet angår, om avgörandet har gått honom eller henne emot.
Rätt att överklaga ett beslut varigenom dispens från strandskyddsreglerna medgetts har i praxis tillerkänts den som äger eller innehar särskild rätt till den fastighet som beslutet rör, om beslutet negativt påverkar hans rättsställning, exempelvis genom att det inskränker möjligheterna att nyttja den egna fastigheten eller rättigheten (se exempelvis MÖD 2008:33).
Vägföreningen har i första hand grundat sin klagorätt på att det är vägföreningen som är fastighetsägare till den mark där bebyggelsen är planerad. M.E. har för sin del hävdat att det är han som är ägare till området. Äganderätten till det berörda området är alltså tvistigt.
Bakgrunden till tvisten om vem som är ägare till marken är följande. Enligt avstyckning fastställd den 26 juni 1947 av länsstyrelsen i Stockholms län ingår det i X 4:231 (Dunn fastighet) ett vattenområde benämnt A2. Enligt förrättningskartan angränsar fastigheten X 4:279 (vägföreningens fastighet) till detta vattenområde. Enligt senare upprättade kartor som givits in i målet har stranden förskjutits.
Både M.E. och vägföreningen anser sig vara ägare till det markområde som uppstått genom strandförskjutningen. Frågor om ägandeförehållanden och frågor hur fastighetsindelningen är beskaffad prövas av lantmäterimyndigheten. Detta är sålunda inte frågor som prövas av Miljööverdomstolen i ett mål om strandskyddsdispens.
Som ovan redogjorts för ger nämndens beslut att bevilja strandskyddsdispens inte sökanden någon formell rätt att vidta åtgärder på området när som i detta fall äganderätten till området är tvistigt. Beslutet påverkar därför varken direkt eller indirekt vägföreningens rättsliga ställning (jfr MÖD 2007:6). Någon klagorätt för vägföreningen kan därför inte anses föreligga på den grunden.
Vägföreningen har även grundat sin klagorätt på det förhållandet att vägen till området går över vägföreningens enskilda vägar och mark och att byggnationerna ska ske i direkt anslutning till vägföreningens fastighet och brygga.
De olägenheter som vägföreningen har redogjort för är i första hand hänförliga till det förhållandet att föreningen äger grannfastigheten. Enligt fast praxis har varken ägare eller nyttjanderättshavare till en grannfastighet medgetts rätt att överklaga ett beslut om strandskyddsdispens (jfr exempelvis MÖD 2001:7 och MÖD 2001:29). Vägföreningens fastighet är inte belastad med något servitut till förmån för Dunn fastighet och dispensen innebär inte att någon särskild vägrätt tillskapas (jfr MÖD 2006:3). Denna fråga prövas av lantmäterimyndigheten. Vägföreningen har vidare inte visat att den beviljade dispensen på annat sätt inskränker föreningens rätt att utnyttja sin fastighet eller de rättigheter som är knutna till den på det sätt som krävs enligt rådande praxis. Vägföreningens överklagande borde därför ha avvisats av miljödomstolen.
Domen får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättspresidenten Walters, hovrättslagmannen Mays, fastighetsrådet Wise och hovrättsrådet Cooper, referent. Enhälligt.
c/o K.P.
Ombud: Advokat M.N.
2. M.E.
Miljödomstolen bifaller överklagandet och återförvisar målet till länsstyrelsen för prövning.
Miljö- och byggnämnden i Värmdö kommun (nämnden) beslutade den 7 februari 2006 efter ansökan från M.E. bl.a. att medge undantag från strandskyddsreglerna för en brygga och en förrådsbyggnad på fastigheten XX 4:231.
Beslutet överklagades av Djurö by vägförening (föreningen).
Länsstyrelsen avvisade överklagandet sedan föreningen befunnits sakna talerätt, se bilaga 1.
YRKANDEN M.M.
Föreningen har överklagat beslutet och yrkat att länsstyrelsen tar upp överklagandet till prövning. Till stöd för talan har i huvudsak anförts att föreningen har äganderätt till den strandremsa där strandskyddsdispensen har meddelats och att föreningen därför har rätt att överklaga kommunens beslut. Som bevisning härför har åberopats utdrag ur akterna från hemmansklyvning 1921 samt gränsbestämning 1937. Föreningen anför vidare att den karta som länsstyrelsen hänvisar till i sitt beslut är felaktig.
Strandskyddet har till syfte att skydda allmänna intressen. I förevarande fall har nämnden, i egenskap av företrädare för dessa allmänna intressen, funnit att dispens kan ges från strandskyddsreglerna. Eftersom beslutet inte har överklagats av någon sådan organisation som äger rätt att såsom företrädare för allmänna intressen föra talan mot beslutet är saken, vad de allmänna intressena angår, därmed prövad i den utsträckning som rättsordningen ger utrymme för.
Frågan i detta mål är huruvida föreningen skall anses vara berörd av nämndens beslut på sådant sätt att föreningen har rätt att överklaga detta. Enligt 22 § förvaltningslagen (1986:223) får överklagbara beslut överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom emot. Samma princip gäller också enligt 16 kap. 12 § 1 p. miljöbalken. När det gäller rätt att överklaga ett beslut varigenom dispens från strandskyddsreglerna medgetts har talerätt i praxis tillerkänts den som äger eller innehar särskild rätt till den fastighet som beslutet rör om beslutet negativt påverkar hans rättsställning, exempelvis genom att det inskränker möjligheterna att nyttja den egna fastigheten eller rättigheten.
Föreningen har anfört att den aktuella strandskyddsdispensen beviljats på mark som rätteligen hör till föreningens fastighet Djurö 4:279. Med hänsyn till den utredning som föreningen har presenterat i målet kan det enligt miljödomstolens mening förhålla sig på det viset att föreningen är att anse som ägare till den aktuella marken. Emellertid är äganderätt till fastigheten i fråga inte ensam avgörande för om talerätt skall anses föreligga. Det måste även visas att föreningens möjligheter att utnyttja fastigheten har inskränkts till följd av den beviljade strandskyddsdispensen. Först om båda leden är uppfyllda kan beslutet anses ha gått föreningen emot i sådan mening att talerätt föreligger.
En erhållen strandskyddsdispens tillskapar inte några rättigheter i sig, utan utgör endast en av de förutsättningar som måste föreligga för att en åtgärd inom strandskyddat område skall kunna utföras (jfr MÖD 2007:6). Dispensprövningen har endast till syfte att pröva den sökta åtgärdens förenlighet med skyddet av de allmänna intressena och kan alltså inte resultera i någon rätt att uppföra den planerade byggnaden eller anläggningen. Följaktligen torde ett beslut om strandskyddsdispens på en fastighet, som har beviljats på ansökan från någon annan än fastighetsägaren själv, endast i undantagsfall kunna innebära att fastighetsägarens möjlighet att nyttja den egna fastigheten eller rättigheten inskränks. I förevarande fall har nämndens beslut exempelvis inte påverkat frågan om vem som rätteligen skall anses som ägare till den aktuella marken, en fråga som får prövas i annan ordning. Nämndens beslut medför inte heller någon bättre rätt än tidigare för M.E. att påbörja byggnationerna.
Miljööverdomstolen har i mål MÖD 2006:3 - som gällde strandskyddsdispens för en brygga - gjort en bedömning som synes innebära att prövningen av talerätt i strandskyddssammanhang också skall ske med hänsyn till den olägenhet för annan fastighetsägare/rättighetsinnehavare än den som sökt dispensen, vilken olägenhet är hänförlig till ett eventuellt anläggande och brukande av den anläggning som dispensen avser. I enlighet med denna bedömning finner miljödomstolen att föreningen får anses berörd på nyss angivet sätt av det aktuella beslutet om strandskyddsdispens. Föreningen skall således anses ha haft rätt att överklaga beslutet. Överklagandet skall därför bifallas och målet återförvisas till länsstyrelsen för prövning.
Överklagande skall ges in till Nacka tingsrätt, miljödomstolen, senast den 20 november 2008 och vara ställt till Svea hovrätt, Miljööverdomstolen. Prövningstillstånd krävs.
I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Smith och miljörådet Henderson. Föredragande har varit beredningsjuristen Smith.